Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3016/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 88
journal: Dz.U. 1994 nr 27 poz 96
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.) del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.D., R.D., I.P., K.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 824/10 w sprawie ze skargi Z.P., R.D., A.J., H.S., I.P., J.K., K.D., K.W., L.S., S.K., W.S., W.S., A.B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie gazociągów przesyłowych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 maja 2011 r. o sygn. akt II SA/Rz 824/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.P., R.D., A.J., H.S., I.P., J.K., K.D., K.W., L.S., S.K., W.S., W.S., A.B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie gazociągów przesyłowych, odrzucił skargę wniesioną przez J.K., Z.P., A.J., W.S., A.B., S.K., W.S., H.S., L.S., ponadto stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w pkt. 3, zaś w pozostałym zakresie skargę oddalił. W rzeczonym wyroku WSA zasądził od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżących I.P. kwotę 200 zł, K.W. kwotę 200 zł, R.D. kwotę 200 zł oraz następcy prawnego po K.D. – W.D. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia [...].03.1995 r. Sanocki Zakład Górnictwa Nafty i Gazu "[...]" w S. (obecnie Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A. Oddział S. Zakład Górnictwa Nafty i Gazu) zwrócił się do Kierownika Urzędu Rejonowego w R. o wydanie zezwolenia na wejście na wymienione we wniosku nieruchomości położone na terenie miasta R.w celu budowy gazociągów łączących odwierty z ośrodkiem zbioru gazu oraz gazociągu ekspedycyjnego do rejonu odwiertu Z-11 położonego w Zalesiu. Kierownik Urzędu Rejonowego w R. decyzją z dnia [...] maja 1995 r. Nr [...] umorzył postępowanie, uznając iż realizacja inwestycji związana jest z wydobywaniem i przetwarzaniem kopaliny, a nie z przesyłaniem gazu, o czym stanowi art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem tego organu do wniosku znajdować miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze, a udostępnienie inwestorowi cudzej nieruchomości niezbędnej do wykonania działalności objętej tą ustawą następuje w postępowaniu cywilnoprawnym w oparciu o roszczenie o ograniczenie prawa własności za wynagrodzeniem, bądź w oparciu o jej wykup (art. 88 cyt. ustawy). Poglądu tego nie podzielił Wojewoda R., który rozpoznając odwołanie wnioskodawcy decyzją z dnia [...] czerwca 1995 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i zezwolił S. Zakładowi Górnictwa Nafty i Gazu "[...]" na wejście na wymienione we wniosku nieruchomości celem budowy gazociągów łączących odwierty z ośrodkiem zbioru gazu oraz gazociągu ekspedycyjnego.

Powyższa decyzja była przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 4 grudnia 2000 r., SA/Rz 1156/00 uchylił decyzję Wojewody R. z uwagi na naruszenia przepisów postępowania polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy. Sąd przesądził przy tym dopuszczalność drogi administracyjnej i podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w przedmiotowej sprawie chodzi o wydanie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomości należące do innych osób podziemnych przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu, a tego rodzaju czynności mieszczą się w hipotezie art. 70 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie stanowią natomiast wykonywania prac geologicznych, wydobywania kopalin ze złóż i ochrony złóż, będących przedmiotem ustawy Prawo geologiczne i górnicze.

W następstwie tego wyroku Wojewoda P. decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. Nr [...] uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...] maja 1995 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W motywach powołał się na uzasadnienie wyroku NSA z 4 grudnia 2000 r., w związku z tym zlecił organowi I instancji przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w oparciu o zmieniony stan prawny nieruchomości, ze zwróceniem szczególnej uwagi na dokumenty własnościowe oraz prawidłowość przeprowadzonych negocjacji z właścicielami działek. Ta decyzja również była przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w R., który wyrokiem z dnia 26 września 2001 r., SA/Rz 453/01 oddalił skargi na nią wniesione. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, w sytuacji, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadzał takiego postępowania, bowiem umorzył postępowanie, uznając drogę administracyjną za niedopuszczalną. Jednocześnie Sąd, powołując się na art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368, ze zm.), podkreślił swoje związanie oceną prawną wyrażoną w poprzednim wyroku NSA z dnia 4 grudnia 2000 r. co do przyjęcia drogi administracyjnej w niniejszej sprawie.

W dalszej kolejności wnioskodawca, Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A. Oddział S., Zakład Górnictwa Nafty i Gazu (dalej w skrócie PGNiG) pismem z dnia [...].05.2001 r. zaktualizował wniosek dotyczący zezwolenia na wejście na nieruchomości w celu budowy gazociągów, ograniczając go do 11 działek ewidencyjnych. Postępowanie w sprawie zezwolenia na wejście na nieruchomości w celu budowy gazociągów zostało następnie zawieszone postanowieniem Prezydenta Miasta R. z [...] maja 2002 r. z uwagi na toczące się przed Prezesem Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast postępowanie nadzwyczajne dotyczące decyzji Wojewody Podkarpackiego z 1993 r. o lokalizacji inwestycji. Postanowieniem Prezydenta Miasta R. z dnia [...] lipca 2003 r., utrzymanym w mocy postanowieniem Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2003 r., postępowanie zostało podjęte. Wyrokiem z dnia 28 maja 2004 r., SA/Rz 1400/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargi na wyżej powołane postanowienie Wojewody P., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 maja 2005 r. OSK 1409/04 oddalił skargę kasacyjną K. W. od w/w wyroku WSA.

Decyzją z [...] lutego 2006 r., nr [...], sprostowaną postanowieniem z [...] marca 2006 r., Prezydent Miasta R. w oparciu o art. 124 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm, dalej jako "Ugn") orzekł o: I) ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonych w R. w dzielnicy D.-Z. poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie sieci gazociągów przesyłowych na nieruchomościach, oznaczonych jako działki nr ewid.: 1) nr [...] i nr [...] obr. [...] (odpowiadają obecnym działkom ewid. nr nr [...] i [...] obr. 210 R.-B.), stanowiące własność R.D. i będące w użytkowaniu K.D., 2) nr [...], [...], [...] obr. [...] (odpowiadają obecnym działkom ewid. nr [...], [...] i [...] obr. [...] R.- B.), stanowiące własność K.D., 3) nr 5 obr. [...] (odpowiadającą obecnej działce ewid. nr [...] obr. [...] R.-B.), stanowiącej własność I.P., 4) nr [...] obr. [...] (odpowiadającą obecnej działce ewid. nr [...] obr. [...] R.-B., stanowiącej własność K.W., 5) nr [...] obr. [...] (odpowiadającą obecnej działce ewid. nr 575 obr. 210 Rzeszów - Biała,), stanowiącej własność A.J., 6) nr [...] i nr [...] obr [...] (odpowiadające obecnym działkom ewid. nr nr [...] i [...] obr. [...] R.-B.), stanowiące własność H.S., 7) nr [...] obr. [...] (odpowiadającą działce nr [...] obr. [...] R. – B.), stanowiącej własność Z.S.; II) umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...] R.-Z. (odpowiadającą działce nr [...] obr. [...] R.-Z.), stanowiącej własność A.B.. W uzasadnieniu organ wskazał, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji pn. "Zagospodarowanie istniejących odwiertów eksploatacyjnych oraz budowa gazociągów kopalnianych i metanolociągów łączących odwierty z ośrodkiem odbioru gazu dla Kopalni Gazu Ziemnego Zalesie w R." ustalona została decyzją Wojewody R. z [...] marca 1993 r. Nr P.III-7331/46-3/93, która stała się ostateczna z dniem [...] maja 1993 r. Decyzją z dnia [...] września 1995 r. znak [...] Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. udzielił PGNiG pozwolenia na budowę opisywanej inwestycji. Organ powołał art. 124 ust. 1 Ugn, uprawniający starostę do ograniczenia, w drodze decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń o przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Taką decyzją w rozumieniu art. 124 Ugn jest w przedmiotowej sprawie decyzja lokalizacyjna z dnia [...] marca 1993 r. Wskazano też, że cel realizacji inwestycji, dla której wydana została decyzja lokalizacyjna, mieści się w katalogu celów publicznych wskazanych w art. 6 pkt. 2 Ugn. W trakcie trwającego postępowania administracyjnego wnioskodawca nabył część nieruchomości w drodze umów sprzedaży, natomiast w odniesieniu do pozostałych nieruchomości prowadził negocjacje w sprawie ugodowego określenia warunków, na jakich mógłby je zająć, celem sfinalizowania budowy inwestycji na pozostałym do dokończenia odcinku. Organ powołał się na znajdującą się w aktach sprawy dokumentację potwierdzającą fakt wielokrotnego prowadzenia negocjacji z właścicielami nieruchomości objętych rozstrzygnięciem, które nie przyniosły oczekiwanego rezultatu. Właściciele nieruchomości wnieśli szereg zarzutów dotyczących zarówno lokalizacji inwestycji, jak też ważności decyzji ją ustalających, a także właściwości drogi postępowania administracyjnego w sprawie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 Ugn. Odnosząc się do tych zarzutów Prezydent Miasta R. stwierdził, że w zakreślonym w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji i decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny okresie ważności inwestor wystąpił o wydanie pozwolenia na budowę i takie pozwolenie uzyskał. Inwestycję w zdecydowanej większości zrealizowano, z wyjątkiem spornych odcinków gazociągów. Kwestia dopuszczalności drogi postępowania administracyjnego w sprawie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości związane z wydaniem zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie sieci przesyłowych została natomiast przesądzona w wydanym przez NSA prawomocnym wyroku z dnia 4 grudnia 2000 r., SA/Rz 1156/00. Trasy projektowanych gazociągów zostały tak wyznaczone, by ich odległości podstawowe jak najmniej ograniczały teren pod względem możliwości zabudowy. Tam, gdzie odległości te zmniejszono, zastosowano dodatkowe zabezpieczenia. Złoże gazu zlokalizowane jest na terenie osiedla mieszkaniowego jednorodzinnego i wobec braku obniżania jego ciśnienia poprzez sukcesywne i zrównoważone jego zczerpywanie, zwiększa się potencjalne ryzyko zagrożenia bezpieczeństwa oraz zagrożenie dla środowiska związane z postępującym procesem korozji uzbrojenia podziemnego. Ze względu na fakt, iż na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] R.-Z., odpowiadającej działce nr [...] obr. [...] R.Z., nie będzie realizowana wspomniana inwestycja, postępowanie jako bezprzedmiotowe w tej części podlegało umorzeniu.

Od decyzji tej odwołania złożyli K.D., działający również w charakterze kuratora R.D., K.W., A.J., H.S. oraz I.P.. Zarzuty sformułowane w odwołaniach i pismach je uzupełniających koncentrowały się wokół naruszenia prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie można zastosować art. 124 Ugn, który pozwala ograniczyć prawo własności nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie przewodów i urządzeń do przesyłania gazów. Szczegółowo regulować tę kwestię ma w ocenie odwołujących się rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97, poz. 1055), które w § 1 i 2 nie dopuszcza zakładania sieci gazowych na terenach zakładów górniczych, sieci takie mogą należeć tylko do przedsiębiorstw gazowniczych. Organy pominęły, zdaniem odwołujących się, rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, prowadzenia ruchu oraz specjalistycznego zabezpieczenia przeciwpożarowego w zakładach górniczych wydobywających kopaliny otworami wiertniczymi (Dz. U. Nr 109, poz. 961) zakazujące budowy obiektów górniczych – urządzeń kopalnianych, co najmniej 50 m od pojedynczych domów i dróg publicznych, a w przypadku siedlisk o zwartej zabudowie w granicach od 100-1500 m, oczywiście poza terenem miast i osiedli. Błędne zastosowanie art. 124 Ugn zamiast art. 88 Prawa geologicznego i górniczego doprowadziło też do naruszenia art. 19 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "k.p.a.") poprzez rozpoznanie sprawy należącej do właściwości rzeczowej sądu powszechnego. Naruszono także inne przepisy k.p.a., głównie art. 6-11, poprzez nie udzielenie odwołującym się dostatecznych i istotnych informacji o istocie sprawy. Odwołujący się eksponowali także brak dostatecznego wyjaśnienia sprawy, nie przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem stron oraz biegłego w zakresie bezpieczeństwa powszechnego. Wskazali także, że zarówno decyzja Wojewody Rzeszowskiego z [...] marca 1993 r. w sprawie lokalizacji inwestycji, jak i decyzja z dnia [...] września 1995 r. Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. o pozwoleniu na budowę obiektu górniczego, w tym rurociągów kopalnianych, wygasły, zgodnie z art. 37 ust. 1 obowiązującego w dacie ich wydania Prawa budowlanego, odpowiednio po 3 latach i po 2 latach od ich uprawomocnienia, wobec nierozpoczęcia budowy na terenie działek odwołujących się. Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] lutego 2006 r. złożyły również osoby nie dysponujące tytułem prawno-rzeczowym do działek objętych zaskarżonym rozstrzygnięciem, tj. G.P., K.P. oraz grupa mieszkańców i Samorząd Mieszkańców Miasta R. – Rada Osiedla D.

Po rozpatrzeniu wszystkich odwołań Wojewoda P. decyzją z [...] października 2006 r. Nr [...] orzekł w ten sposób, iż: I) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w pkt I ppkt 1, 2, 3, 4 i 7; II) uchylił decyzję organu I instancji w pkt 5 i 6 i odmówił udzielenia wnioskodawcy zezwolenia na założenie i przeprowadzenie sieci gazociągów przesyłowych, na które została wydana decyzja Wojewody R. z [...] marca 1993 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji, na nieruchomościach oznaczonych jako działka nr ewid. [...] obr. [...] (odpowiadającą obecnej działce nr [...] obr. [...] R.-B.), stanowiąca własność A.J. i działki nr ewid. [...] i [...] obr. [...] (odpowiadające obecnym działkom nr [...] i nr [...] obr. [...] R.-B.), stanowiące własność H.S.; III) uchylił decyzję organu I instancji w pkt II i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe w odniesieniu do nieruchomości oznaczonych we wniosku z [...] marca 1995 r. jako działki: nr [...] obr. [...] stanowiąca własność A.B., nr [...] obr. [...] stanowiąca własność J.N., nr [...] obr. [...] stanowiąca własność A.M., nr [...] i [...] obr. [...] stanowiące własność S.S. w 1/2 cz. i B.S. w 1/2 cz., nr [...] i [...] obr. [...] stanowiące własność B.S., nr 32 obr. 122 pozostające w użytkowaniu A.K. (21 współwłaścicieli), nr [...] obr. [...] stanowiąca własność M.P., nr [...] obr. 122 stanowiąca własność S. i S. P. i nr 2 obr. 206 stanowiąca własność Z.P., a także IV) umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania G.P., K.P., S.S., Z.D., R.M., U.M., G.T., J.D., Z.P., D.Z., K.B., J.C., S.T., J.M., J.F., A.K., J.P., M.P. oraz Samorządu Mieszkańców Miasta R. – Rady Osiedla D. W podstawie prawnej tej decyzji Wojewoda wskazał art. 138 § 1 pkt 1, 2 i 3 k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Ugn.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że rozstrzygnięcie sprawy znajduje oparcie w art. 124 ust. 1 Ugn. Materialnoprawnymi przesłankami ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w tym przepisie są: realizacja celu publicznego, niezbędność nieruchomości na ten cel oraz niemożliwość ograniczenia prawa w drodze cywilnoprawnej. W ocenie organu odwoławczego nie budziło wątpliwości fakt, iż "budowa gazociągów kopalnianych i metanolociągów łączących odwierty z ośrodkiem zbioru gazu dla Kopalni Gazu Ziemnego Zalesie w R.", jaką zamierza podjąć PGNiG, jest inwestycją związaną z realizacją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 Ugn, który wymienia zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przesłanka niezbędności nieruchomości ustalana jest na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym w przypadku realizacji celu publicznego określana jest jako decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm., zwana dalej Upizp). Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że decyzja lokalizacyjna wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r., Nr 17, poz. 99, ze zm.) wywołuje te same skutki prawne, co decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wydana w przedmiotowej sprawie decyzja Wojewody R. z [...] marca 1993 r. ustalająca dla Sanockiego Zakładu Górnictwa i Gazu w S. lokalizację inwestycji p.n. "Zagospodarowanie istniejących odwiertów eksploatacyjnych oraz budowa gazociągów kopalnianych i metanolociągów łączących odwierty z ośrodkiem zbioru gazu dla Kopalni Gazu Ziemnego Zalesie w R." spełniała warunek określony w art. 124 ust. 1 Ugn. Wnioskodawca przedłożył dokumentację, z której jednoznacznie wynika, iż właściciele działek objętych wnioskiem nie zgadzają się na udostępnienie swych nieruchomości celem realizacji projektowanej inwestycji, wobec czego nie ma możliwości ograniczenia prawa własności na drodze cywilnoprawnej. Zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy zawierał jednak braki, w związku z czym organ odwoławczy przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe, polegające na przeprowadzeniu ponownych rokowań (poprzednie były z roku 2000 i 2001) z właścicielami nieruchomości o uzyskanie zgody na wejście na nieruchomości, dołączony też został załącznik graficzny do decyzji Wojewody R. z [...] marca 1993 r. ustalającej lokalizację inwestycji. W odniesieniu do zarzutów odwołań organ stwierdził, że administracyjna droga postępowania w sprawie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie na nieruchomościach sieci gazociągów przesyłowych, a ściśle na podstawie art. 124 Ugn – została zaaprobowana w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w R. z 4 grudnia 2000 r., SA/Rz 1156/00. Jako niezasadny organ uznał też zarzut dotyczący nieudzielania dostatecznych informacji o istocie sprawy, o czym świadczy zawarta w aktach sprawy korespondencja. Poza tym odwołujący się mieli możność zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, zaś na spotkanie zorganizowane przez Prezydenta Miasta R. (pismo z dnia [...] stycznia 2006 r.) w celu omówienia i wyjaśnienia wątpliwości związanych z prowadzonym postępowaniem administracyjnym przybyła tylko Z.S. i A.B.. Nie okazał się też trafny argument utraty ważności decyzji lokalizacyjnej, inwestor uzyskał bowiem pozwolenie na budowę wymienionych w tej decyzji prac (decyzja z [...] września 1995 r. wydana przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K.). Następnie decyzją z [...] grudnia 1995 r. nr [...] Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. wstrzymał prowadzenie prac budowlano-montażowych na działkach: nr [...], [...], [...], [...] w obr. [...], nr [...] w obr. [...], nr [...], [...], [...] w obr. [...], nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obr. [...] położonych w R. dzielnica D.-Z. Z kolei decyzją z [...] stycznia 1996 r. zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do [...] lipca 1996 r. dokumentów uprawniających go do dysponowania przedmiotowymi nieruchomościami na cele budowlane, od czego uzależnił wyrażenie zgody na wznowienie prac na tych nieruchomościach. Termin ten był parokrotnie zmieniany. Na mocy ostatecznej decyzji Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] termin ten przesunięty został do dnia [...] grudnia 2008 r. Decyzja Wojewody R. z [...] marca 1993 r. nie utraciła zatem swej ważności. Organ odwoławczy zwrócił jednak uwagę, że nie obejmuje ona działki nr [...] obr. [...] (obecnie nr [...], obr. [...]) będącej własnością A.J. i działek nr [...] i [...] obr. [...] (obecnie nr [...] i [...] obr. [...]) będących własnością H.S.. W związku z powyższym, ponieważ w stosunku do tych działek inwestor w wyznaczonym terminie nie uzyskał prawa do gruntu, decyzja lokalizacyjna z [...] marca 1993 r. w części dotyczącej tych działek utracić miała swą ważność, a tym samym brak było podstaw do udzielenia zezwolenia wnioskodawcy na założenie i przeprowadzenie sieci gazociągów przesyłowych na działkach nr [...], [...] i [...] obr. [...] (obecnie oznaczonych nr [...], [...] i [...] obr. [...]). Organ odwoławczy nie stwierdził też naruszeń przepisów postępowania, w odniesieniu natomiast do pozostałych zarzutów dotyczących m.in. braku badań materiałów i procesów technologicznych, oceny wpływu inwestycji na zdrowie ludzi i środowisko, uznał, że nie mogą być przedmiotem rozpoznania w postępowaniu o wejście w teren i w związku z tym nie ustosunkował się do nich. Z uwagi na fakt, iż PGNiG we wniosku z [...] maja 2001 r. zwróciło się o umorzenie postępowania w stosunku do części nieruchomości, a organ I instancji nie orzekł w tym zakresie, Wojewoda umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w stosunku do nieruchomości wymienionych w pkt III decyzji ppkt 1-9. Odwołania G.P., K.P., S.S., Z.D., R.M., U.M., G.T., J.D., Z.P., D.Z., K.B., J.C., S.T., J.M., J.F., A.K., J.P., M.P. oraz Samorządu Mieszkańców Miasta Rzeszowa Rady Osiedla D. nie zostały rozpatrzone, ponieważ w/w nie są właścicielami żadnej z działek, której dotyczy decyzja organu I instancji. Skoro zatem nie posiadają oni przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., orzeczono o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyli K.D., I.P., K.W., R.D., A.J., H.S., Z.P., L.S., W.S., A.B., W.S., S.K., J.K. oraz Samorząd Mieszkańców – Rada Osiedla D., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej, względnie ich uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty dotyczą naruszenia prawa materialnego w postaci art. 53 w zw. z art. 78 pkt 1 i art. 88 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz cyt. rozporządzeń Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe oraz z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, prowadzenia ruchu oraz specjalistycznego zabezpieczenia przeciwpożarowego w zakładach górniczych wydobywających kopaliny otworami wiertniczymi. Skarżący wywodzą, że art. 124 Ugn pozwala ograniczyć prawo własności nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie przewodów i urządzeń do przesyłania gazów. Chodzi przy tym o przedsiębiorstwa gazownicze, które posiadają koncesję na przesył i dystrybucję paliw gazowych. Sieci gazowe mogą należeć wyłącznie do przedsiębiorstw gazowniczych, a nie do kopalni i nie mogą być lokalizowane na terenach górniczych. Natomiast gazociągi przesyłowe kopalni, zgodnie z § 25 ust. 4 pkt 3 cyt. rozporządzenia są "obiektami i stałymi instalacjami transportu kopaliny i płynów technologicznych" i jako takie stanowią obiekty budowlane zakładu górniczego, których lokalizacja na terenie miast jest całkowicie zakazana, a poza miastem mogą być lokalizowane w odległości co najmniej 100 m od pojedynczych domów mieszkalnych. Skarżący wskazują, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 53 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze powinien zawierać integrację wszelkich działań podejmowanych w granicach terenu górniczego w celu zabezpieczenia warunków wymienionych w pkt 2 powołanego przepisu. Tymczasem dla Kopalni Gazu w Z. nie ma planu miejscowego, a decyzja lokalizacyjna z 23 marca 1993 r. utraciła moc prawną w 3 lata po jej wydaniu, ponieważ inwestor nie uzyskał prawa do gruntu. Ta okoliczność, jak również zmiana stanu prawnego, zmiana granic, powierzchni i oznaczenia działek przemawiają, zdaniem skarżących, za utratą aktualności wydanego w dniu 4 grudnia 2000 r. wyroku NSA w sprawie SA/Rz 1156/00. Zarzuty dotyczą także naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 6-11 k.p.a. poprzez nie udzielenie skarżącym dostatecznych informacji o istocie sprawy, art. 19 k.p.a., poprzez rozpoznanie sprawy należącej do właściwości rzeczowej sądu powszechnego, w sytuacji, gdy z uwagi na treść art. 88 Prawa geologicznego i górniczego udostępnienie nieruchomości dla budowy obiektów kopalni należy do wyłącznej kompetencji sądu powszechnego. Powołując się na zagrożenie utraty życia i zdrowia związane z erupcjami i awarią obiektów kopalni skarżący zarzucają dodatkowo niedopuszczenie do udziału w postępowaniu właścicieli działek sąsiadujących z ich działkami.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że podniesione w niej zarzuty w większości nie dotyczą zagadnień, które mogą być rozstrzygane w postępowaniu dotyczącym ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 124 ust. 1 Ugn. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., bowiem właściciele sąsiednich nieruchomości nie mieli interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 27 lutego 2008 r., II SA/Rz 1150/06: I) odrzucił skargę Samorządu Mieszkańców Osiedla D.; II) oddalił skargi L. S., W. S., W. S., S. K., J. K., A. B.; III) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w pkt III ppkt 2; IV) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt III ppkt 1 oraz 3-9 i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z [...] lutego 2006 r., nr [...] w pkt II dotyczącym umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego; V) w pozostałym zakresie oddalił skargi K.D., I.P., K.W., R.D., A.J., H.S., Z.P.; VI) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku w części dotyczącej pkt III i IV wyroku; VII) zasądził od Wojewody P. na rzecz skarżących K.D., I.P., K.W., R.D., A.J., H.S., Z.P., solidarnie kwotę 200 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 lipca 2010 r., I OSK 1496/09, po rozpoznaniu skarg kasacyjnych K.D., R.D., I.P., K.W. i A.J. od w/w wyroku WSA w Rzeszowie, uchylił zaskarżony wyrok przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie zaszła podstawa nieważności postępowania sądowego określona w art. 183 § 1 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa) polegająca na pozbawieniu strony obrony swoich praw. Postępowanie sądu I instancji toczyło się bowiem bez udziału następców prawnych zmarłego w dniu [...] maja 2003 r. T.P., będącego stroną postępowania. Wskutek niedostrzeżonej przez WSA w Rzeszowie nieprawidłowości doręczeń, w procesie nie brali udziału następcy prawni tej strony.

Prowadząc ponownie postępowanie ze skarg na decyzję Wojewody P. z [...] października 2006 r. WSA w Rzeszowie zawiadomił o terminie rozprawy następców prawnych T.P. Sąd zawiadomił o terminie rozprawy także następców po zmarłym, skarżącym – K.D.. Postanowieniem z 24.02.2011 r. Sąd postanowił uwzględnić wniosek skarżącego – Z.P. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 24.02.20011 r. WSA w Rzeszowie odrzucił skargę Samorządu Mieszkańców – Rady Osiedla D., uznając iż podmiot ten nie posiada zdolności sądowej.

W trakcie rozprawy w dniu 21.04.2011 r. skarżący K.W. i Z.P. podtrzymali wniesioną skargę. K.W. eksponował, że projektowane gazociągi to gazociągi tzw. kopalniane, a nie przesyłowe. Z.P. naprowadzał, iż decyzja organu I instancji zapadła bez uwzględnienia załącznika graficznego do decyzji lokalizacyjnej z 1993 r., w sprawie organy miały posługiwać się wadliwymi dokumentami geodezyjnymi, w tym aspekcie odwoływał się do wyroku WSA w Rzeszowie z 24.11.2010 r. II SA/Rz 852/10. W konsekwencji decyzja zezwalająca na zajęcie nieruchomości ma być sprzeczna z decyzją lokalizacyjną. Skarżący uważa, iż dla całego przedsięwzięcia inwestycyjnego PGNiG winien być sporządzony plan ruchu górniczego, nadto wskazywał, iż uczestniczka wykonała dodatkowy odwiert, co stawiać ma pod znakiem zapytania aktualność przedsięwzięcia. Pełnomocniczka PGNiG wniosła o oddalenie skargi. Sąd dopuścił dowód z wyroku II SA/Rz 852/10, nadto z akt Sądu Rejonowego w Rzeszowie [...] na okoliczność kręgu stron toczącego się postępowania spadkowego po K.D.

Po zamknięciu rozprawy wniosek o jej otwarcie wnieśli W.D. imieniem R.D. oraz K.W. Wniosek taki złożyła także I.P. oraz Z.P., którzy dodatkowo wywodzili o konieczności sprostowania protokołu rozprawy w takim zakresie, w jakim z niego nie wynikało, aby Z.P. działał jako pełnomocnik swojej żony – I.P. Sąd uwzględnił wniosek o sprostowanie protokołu w drodze stosownego zarządzenia przewodniczącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wydając wskazany na wstępie wyrok, podał, że odrzucenie skarg osób wymienionych w jego pkt I znajduje uzasadnienie w art. 220 § 3 Ppsa. W myśl cyt. przepisu m.in. skarga od której mimo wezwania nie został uiszczony należny wpis, podlega odrzuceniu. Niesporne jest, że WSA w Rzeszowie wzywał skarżących o uiszczenie wpisu od skargi pouczając ich w wezwaniu o rygorze nieuiszczenia wpisu. Z akt sądowych wynika, że wpis uiścili skarżący: K.D. (dowód: k. 87 akt sądowych, tom I), I.P. (k. 88), K.W. (k. 89) i R. R.D. (k. 60). Dowody doręczenia wezwań pozostałym skarżącym zalegają w aktach sądowych – J.K. (k. 76), A.J. (k. 78), W.S. (k. 79), A.B. (k. 80), S.K. (k. 82), H.S. (k. 84), L.S. (k. 86), W.S. (k. 153). Akta nie zawierają natomiast dowodów, aby ci skarżący wpis uiścili, z tych względów odrzucenie skargi w tym zakresie podmiotowym było w ocenie sądu pierwszej instancji uzasadnione brakiem uiszczenia przez nich wpisu sądowego, mimo skutecznego doręczenia wezwania przez ten Sąd.

Stwierdzenie przez WSA nieważności decyzji organu odwoławczego w jej pkt III nastąpiło z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wojewoda P. w tej części swej decyzji orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji umarzającej postępowanie administracyjne w zakresie jedne działki (nr 642/2, należącej do A.B.) i orzekł o umorzeniu postępowanie w zakresie przedmiotowo szerszym, niż uczynił to organ I instancji, albowiem uczynił to w odniesieniu do 10 innych jeszcze działek, niż działka nr [...]. Oznacza to, że organ II instancji orzekł ponad rozstrzygnięcie objęte decyzja I instancji, czym naruszył art. 15 k.p.a., przewidujący że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego musi być rozumiana m.in. w ten sposób, że organ odwoławczy nie może orzekać w innej sprawie administracyjnej, niż uczynił to organ I instancji. Między zakresem rozstrzygnięcia organu II i I instancji musi zachodzić tożsamość przedmiotowa, pkt III zaskarżonej decyzji warunku tego nie spełnia. Uchylenie przez Wojewodę decyzji I instancji w zakresie, w jakim organ ten umarzał postępowanie wobec działki nr [...] po to, aby orzec w tym zakresie tak samo i z tych samych przyczyn, dla których uczynił to organ I instancji, a dodatkowo wykorzystać to w celu przedmiotowego rozszerzenia umorzenia postępowania administracyjnego, rażąco narusza z kolei dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z tych względów Sąd doszedł do przekonania, że w takim zakresie winien stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa). Za co do zasady słuszne uznał WSA stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie wszczęte pierwotnie w szerszym zakresie podlega umorzeniu, jeśli wnioskodawca ograniczy następnie swój wniosek, tym bardziej, że umorzenia domagał się sam wnioskodawca w piśmie modyfikującym wniosek z [...].05.2001 r. Nie ulegało wątpliwości sądu pierwszej instancji, że postępowanie wszczęte w 1995 r. na skutek wniosku PGNiG z [...] marca 1995 r. toczyło się z udziałem właścicieli działek objętych pierwotnym wnioskiem; doręczone zostały im decyzje Wojewody z [...] czerwca 1995 r. i z [...] stycznia 2001 r. Osoby te brały udział w postępowaniu i choć obecnie nie mają już interesu prawnego wynikającego z art. 124 Ugn, bowiem inwestor zrezygnował z ubiegania się o zezwolenie na zajęcie ich nieruchomości, to posiadają jednak interes formalny w zakończeniu prowadzonego postępowania w administracyjnym toku instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez dwa różne organy (art. 15 k.p.a.). Umarzając postępowanie administracyjne w odniesieniu do wszystkich działek nieobjętych rozstrzygnięciem o udzieleniu bądź odmowie zezwolenia na zajęcie nieruchomości w celu założenia i przeprowadzenia gazociągów wskazanych we wniosku z [...].03.1995 r., niejako w zastępstwie organu I instancji, organ odwoławczy naruszył wspomnianą zasadę dwuinstancyjności.

W pozostałym zakresie zaskarżonej decyzji skarga nie była w ocenie WSA uzasadniona.

W sprawie zastosowanie znajdował przepis art. 153 Ppsa, stanowiący, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W sprawie dotyczącej legalności decyzji administracyjnych zezwalających na zajęcie nieruchomości celem wykonania na nich sieci gazowych toczyło się już bowiem dwukrotnie postępowanie sądowoadministracyjne zakończone wyrokami NSA Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie: z 4.12.2000 r., SA/Rz 1156/00 oraz z 26.09.2001 r., SA/Rz 453/01. Sąd w niniejszym składzie prezentuje pogląd, że jest tymi wyrokami związany, w szczególności zawartymi w nich wywodami, co do zasadności zastosowania przepisów prawa materialnego, które były z kolei podstawą do wydania zaskarżonych decyzji.

W rozpatrywanej sprawie przepisem prawa materialnego, na którym oparto zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji był art. 124 Ugn. Unormowanie zawarte w tym przepisie stanowi szczególny rodzaj wywłaszczenia polegający na ograniczeniu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości różnego rodzaju przewodów, urządzeń czy obiektów. Zgodnie z art. 124 Ugn "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego" (ust. 1), "Zezwolenie może być udzielone z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej" (ust. 2), "Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań" (ust. 3), "Decyzja ostateczna, o której mowa w ust. 1, stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Wpisu dokonuje się na wniosek starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, lub organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli zezwolenie było udzielone na wniosek tej jednostki" (ust. 7). Realizacja takiego zezwolenia powoduje czasowe ograniczenie w korzystaniu ze swoich praw przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Zasadniczym argumentem przeciwko zaskarżonej decyzji był brak podstaw do jej wydania wywodzony z braku możliwości zastosowania art. 124 Ugn w rozpatrywanej sprawie. W tej kluczowej dla sprawy kwestii wypowiedział się już NSA Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie w powoływanym na wstępie wyroku z dnia 4.12.2000 r., SA/Rz 1156/00. Sąd ten przesądził dopuszczalność drogi administracyjnej, wyrażając pogląd, że w sprawie z wniosku PGNiG chodzi o wydanie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomości należące do innych osób podziemnych przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu, a tego rodzaju czynności mieszczą się w hipotezie art. 70 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Tym samym Sąd odrzucił odmienny pogląd wywodzony z art. 88 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, uznając, że przepis ten nie ma zastosowania w sprawie, bowiem odnosi się do wykonywania działalności regulowanej tą ustawą, a jego zapis koresponduje z treścią art. 1 tej ustawy, który określa zakres przedmiotowy ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, obejmujący wykonywanie prac geologicznych, wydobywanie kopalin ze złóż i ochronę złóż. W ocenie NSA w rozpatrywanej sprawie chodzi o możliwość przesyłania już wydobytego gazu za pomocą przewodów do centrum, w którym zostanie on poddany właściwej przeróbce, a następnie wyemitowany do dalszego wykorzystania zgodnie z przeznaczeniem energetycznym tej kopaliny. To zaś, że przedmiotem sprawy pozostaje jedynie zezwolenie na założenie przewodów odprowadzających i doprowadzających gaz, a nie budowa innego rodzaju urządzeń służących bezpośrednio do wydobywania kopaliny, wyłącza możliwość rozstrzygnięcia o ograniczeniu prawa własności w drodze powództwa cywilnego. Art. 124 ust. 1 Ugn posługuje się ogólnym określeniem "przewodów i urządzeń do przesyłania... gazu", zatem kwestia charakteru gazociągu, w konsekwencji związania prawomocnym wyrokiem SA/Rz 1156/00, czyni wywody skargi eksponujące nakaz uwzględniania przepisów Prawa geologicznego i górniczego przez orzekające w sprawie organy, bezskutecznymi. Sąd podkreśla, że w niniejszej sprawie nie bada legalności decyzji lokalizacyjnej Wojewody Rzeszowskiego z [...].03.1993 r. Sąd przyjmuje w ślad za cyt. wyrokiem NSA, iż decyzja ta nie wygasła, nadal obowiązuje, a jej ustalenia wyznaczały zakres dopuszczalnego ograniczenia prawa własności nieruchomości skarżących.

Jak wskazał WSA, NSA przesądził również kwestię zaistnienia jednej z przesłanek wydania przedmiotowego zezwolenia, tj. zgodności zamierzenia wnioskodawcy z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przesłanka ta została wypełniona, czego wyrazem jest ostateczna decyzja Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...].03.1993 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji obejmującej zamierzenie pod nazwą "Zagospodarowanie istniejących odwiertów eksploatacyjnych oraz budowa gazociągów kopalnianych i metanolociągów łączących odwierty z ośrodkiem odbioru gazu dla Kopalni Gazu Ziemnego Z. w R.", którą z mocy art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139, ze zm.) traktuje się jak decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Poglądy te zostały przyjęte i zaaprobowane w kolejnym wydanym w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.09.2001 r., SA/Rz 453/01, w którym Sąd poddał kontroli decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...].01.2001 r. o charakterze kasacyjnym i skargę oddalił, podkreślając swoje związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z dnia 4.12.2000 r. Z mocy art. 153 Ppsa, o którym była mowa na wstępie, Sąd przy rozpoznaniu niniejszej skargi związany jest oceną prawną i wskazaniami NSA co do dalszego postępowania wyrażonymi w obu orzeczeniach. Zgodnie z utrwalonymi poglądami orzecznictwa i doktryny utrata mocy wiążącej oceny prawnej może nastąpić wyłącznie w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, istotnej zmiany stanu faktycznego oraz wzruszenia orzeczenia zawierającego taką ocenę w przewidzianym do tego trybie. W rozpatrywanej sprawie, wbrew twierdzeniom skargi, żadna z tych sytuacji – w ocenie WSA – nie zaistniała. Zmiany związane z podziałem i zmianą numeracji działek, czy też przejściem prawa ich własności na inne osoby, nie mają bowiem wpływu na ocenę prawną dotyczącą kwestii zasadniczej – czy w rozpatrywanej sprawie obowiązuje droga administracyjna, czy też nie. Wbrew ocenie skarżących nie doszło też do zmiany stanu prawnego. Zarówno w dacie orzekania przez NSA w pierwszym wyroku – z 4.12.2000 r., jak i w kolejnym – z 26.09.2001 r., obowiązywały te same przepisy regulujące kwestię zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomości należące do innych osób podziemnych przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu - tj. art. 124 Ugn. Powoływany przez Sąd w wyroku z 4.12.2000 r. przepis art. 70 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości obowiązywał natomiast w dacie wydania zaskarżonej wówczas do NSA decyzji Wojewody R. z dnia [...] czerwca 1995 r., stąd też jego zastosowanie w sprawie było przedmiotem oceny Sądu. Stanowił on, że zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomościach, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń technicznych łączności i sygnalizacji, a także innych podziemnych lub nadziemnych urządzeń technicznych niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, wymaga zezwolenia rejonowego organu rządowej administracji ogólnej. Wydanie zezwolenia powinno być poprzedzone negocjacjami z właścicielem nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie wymienionych prac. Zakres przedmiotowy tego przepisu jest tożsamy z zakresem przedmiotowym art. 124 ust. 1 Ugn, obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji Wojewody P. z [...].10.2006 r., a w takiej sytuacji pogląd NSA nie zdezaktualizował się. Dokonując oceny prawnej w wyroku z 4.12.2000 r. NSA brał pod uwagę zmianę stanu prawnego spowodowaną wejściem w życie Ugn, czemu dał wyraz w wytycznych, które również są wiążące, wskazując, że po uzupełnieniu postępowania dowodowego rzeczą organu będzie rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o "zmieniony już stan prawny". W rozpatrywanej sprawie nie zaistniały zatem okoliczności wyłączające związanie Sądu przedstawioną oceną prawną, jakiej dokonał NSA wyrokiem z 4.12.2000 r. Oznacza to, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie może dokonać innej oceny, gdyż stanowiłoby to naruszenie art. 153 Ppsa. W tej sytuacji stwierdzić należy, że wszystkie zarzuty skargi nakierowane na zmianę stanowiska w zakresie dopuszczalności drogi administracyjnej i braku możliwości stosowania art. 124 Ugn nie mogły być uwzględnione przez Sąd.

Oceniając spełnienie przesłanek wydania zezwolenia, o których mowa w art. 124 cyt. ustawy WSA stwierdził, że na gruncie rozpatrywanej sprawy to w dalszym ciągu decyzja lokalizacyjna z 1993 r. określa zamierzenie inwestycyjne wnioskodawcy i warunkuje wydanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości w celu budowy gazociągów. Zważyć przy tym należy, że art. 124 ust. 1 Ugn w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji posługiwał się pojęciem zgodności z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju decyzja jest odpowiednikiem prawnym decyzji lokalizacyjnej wydanej na podstawie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, z mocy art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (co wskazywał NSA w wyroku z 4.12.2000 r.), a także z mocy art. 84 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wbrew twierdzeniom skarżących nie doszło do utraty mocy, czy też wygaśnięcia decyzji lokalizacyjnej Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...].03.1993 r. Ta ostateczna decyzja pozostaje nadal w obrocie, nie została wzruszona w żadnym z trybów nadzwyczajnych; uzyskane na jej podstawie pozwolenie na budowę gazociągów z dnia [...].09.1995 r. nie zostało co prawda w całości wykonane, ale z przyczyn niezależnych od inwestora. Prace budowlano- montażowe na działkach objętych zaskarżoną decyzją zostały wstrzymane decyzją Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...].12.1995 r. i do chwili obecnej inwestor nie uzyskał pozwolenia na ich wznowienie. W ocenie Sądu spełniony też został warunek przeprowadzenia negocjacji z właścicielami nieruchomości umożliwiający wydanie zezwolenia z art. 124 Ugn. Nie ulegało wątpliwości WSA, że skarżący nie wyrażali zgody na przeprowadzenie na ich nieruchomościach gazociągów, a w toczącym się postępowaniu podejmowane były przez PGNiG próby polubownego załatwienia sprawy i uzyskania stosownej zgody, co obrazują akta sprawy. Do akt sprawy dołączono stosowną dokumentację potwierdzającą przeprowadzenie ponownych negocjacji, po wyroku SA/Rz 1156/00 przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W szczególności PGNiG do wniosku z [...].05.2001 r. dołączyła załączniki, z treści których wynika, że uczestnik podjął rokowania, mające na celu nabycie nieruchomości objętych zaskarżoną decyzją na cel inwestycyjny, proponował skarżącym określone warunki nabycia nieruchomości, w tym także zastosowanie cen rynkowych, jak dla nieruchomości przeznaczonych na cele budownictwa mieszkaniowego, ale rokowania te nie zostały zakończone umowami nabycia nieruchomości. Niesporne było też, jak wskazał WSA, biorąc chociażby pod uwagę także treść samej skargi, że skarżący nie wyrażają zgody na przeprowadzenie przedmiotowej inwestycji. Biorąc pod uwagę, że przepisy Ugn nie zawierają szczególnych unormowań dotyczących rokowań z właścicielami nieruchomości, a art. 124 ust. 3 tej ustawy ustanawia tylko ogólny wymóg ich przeprowadzenia i udokumentowania, stwierdzić należy, że także i ta przesłanka wydania decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości w celu budowy gazociągów została spełniona. Prawidłowo też zastosował Wojewoda Podkarpacki art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i zreformował decyzję organu I instancji, uchylając ją w części i odmawiając udzielenia zezwolenia w odniesieniu do 3 działek ewidencyjnych, których decyzja lokalizacyjna z 1993 r. nie dotyczy. Z tych względów oddalenie skargi w tym zakresie znajduje podstawę w art. 151 Ppsa.

Zgodne z prawem pozostaje też, w ocenie WSA, rozstrzygnięcie zawarte w pkt IV zaskarżonej decyzji, orzekające o umorzeniu postępowania odwoławczego z odwołań osób tam wskazanych. Zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 5.07.1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999/4/119, stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że stroną postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, skoro ma być ono poprzedzone rokowaniami o jej udostępnienie, może być wyłącznie podmiot mający tytuł rzeczowy do tej nieruchomości, nie zaś np. właściciel nieruchomości sąsiadującej (por. np. wyrok WSA Warszawie z 13.02.2008 r. I SA/Wa 1844/07, Lex nr 459759).

Powoływanie się na wyrok WSA w Rzeszowie z 24.11.2010 r. w przedmiocie legalności decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. z [...].06.2010 r. o odrzuceniu zarzutów do danych w operacie ewidencji gruntów, sąd pierwszej instancji uznał za niemające znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji Wojewody Podkarpackiego, która została podjęta w 2006 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA wywiedli K.D., R. D., I.P. i K.W.

Skarżący wnieśli w niej o uchylenie zaskarżonego wyroku w części III odnośnie działek w obr. [...] R. – B., należących do skarżących kasacyjnie, i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody P. z dnia [...] października 2006 r. znak [...] oraz Prezydenta Miasta R. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie gazociągów przesyłowych wobec niedopuszczalności drogi postępowania administracyjnego, albo o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżący kasacyjnie wnieśli także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

W ocenie skarżących kasacyjnie, WSA przyjmując jako podstawę prawną do rozstrzygnięcia ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, zezwolenie w postępowaniu administracyjnym na zasadzie art. 112 i art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), w ten sposób naruszył rażąco przepisy art. 1, art. 53, art. 78, art. 88 ustawy – Prawo górnicze i geologiczne w związku z §§ 25, 33, 42, 71, 82, 155, 167, 243 i 254 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy w zakładach górniczych wydobywających kopaliny otworami wiertniczymi (Dz. U. Nr 109, poz. 961) w związku z art. 141, art. 145, 174 i 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., przez błędne zastosowanie prawa materialnego, tj. art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami zamiast art. 88 Prawa geologicznego i górniczego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szereg argumentów mających za nią przemawiać.

Powyższą skargę kasacyjną pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. poparł K.P., zaś pismem z dnia 4 sierpnia 2012 r. – G.P.

W dniu 26 sierpnia 2011 r. odpowiedź na skargę sformułowała PGNiG S.A. w Warszawie Oddział w S.wnosząc o odrzucenie skargi kasacyjnej, z uwagi na błędy formalne m.in. związane z określeniem zarzutów skargi kasacyjnej, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu przedstawiła argumenty za swoim stanowiskiem. Do pisma tego ustosunkowali się W.D., R.D. i I.P.

Postanowieniem NSA z dnia 8 maja 2013 r. o sygn. akt I OSK 2122/11 zawieszono postępowanie w sprawie, do czasu ustalenia następców prawnych S.Z..

Pisma procesowe w sprawie, po wznowieniu postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postanowieniem z 20 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 2122/11, złożyli I.P. i G.P. (z 24 lutego 2014 r.), W.D., W.S., A.J., K.W. (z 24 lutego 2014 r.), R.D. (25 lutego 2014 r.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za zasadne wyrazić krytyczne stanowisko względem sposobu i klarowności przedstawienia zarzutów skargi kasacyjnej, jednak – biorąc pod uwagę uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. o sygn. akt I OPS 10/09 oraz konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP) – jej lektura pozwala na ustalenie intencji skarżących kasacyjnie, w tym częściowo zarzutów, jakie formułują. Z tego względu skarga kasacyjna nie mogła zostać odrzucona, lecz podlegała rozpatrzeniu w zakresie tych zarzutów, które zostały dostatecznie sprecyzowane. Zarazem należy pamiętać, że – jak była mowa – stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach wyznaczonych właśnie zarzutami kasacyjnymi.

Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do jedynego prawidłowo postawionego zarzutu, że w sprawie niezgodnie z prawem zastosowano art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zamiast art. 88 ustawy z 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 98). W ocenie skarżących kasacyjnie, zastosowanie w sprawie powinien był mieć ten drugi przepis.

Przepis art. 88 cyt. ustawy – Prawo geologiczne i górnicze stwierdzał, że "Jeżeli cudza nieruchomość lub jej część jest niezbędna do wykonywania działalności regulowanej ustawą, przedsiębiorcy służy roszczenie o ograniczenie prawa własności tej nieruchomości lub jej części za wynagrodzeniem. Jeżeli na skutek ograniczenia tego prawa nieruchomość lub jej część nie nadaje się do wykorzystania na dotychczasowe cele, podlega na wniosek właściciela wykupowi." Z tego względu, zdaniem skarżących kasacyjnie, w sprawie nie powinno się toczyć postępowanie administracyjne, lecz jedyną drogą dochodzenia na rzecz kopalni prawa nieruchomości górniczych będących własnością skarżących – jest droga postępowania przed sądem powszechnym i za odszkodowaniem.

Pogląd skarżących kasacyjne nie zasługuje na uwzględnienie.

Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo Spółka Akcyjna w W. Oddział w Sanoku ubiega się o zezwolenie na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomości należące do skarżących przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu. Należy zauważyć wprost, że działanie takie mieści się w pełni w hipotezie art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j.: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.).

Trzeba też spostrzec, że na gruncie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), jednym z celów publicznych wciąż jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (art. 6 pkt 2 tej ustawy). Z tego względu, jak wskazuje się w orzecznictwie, inwestycja polegająca na budowie sieci gazowej mieści się w zakresie celów publicznych objętych art. 6 pkt 2 ww. ustawy (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2012 r. o sygn. akt II OSK 264/11, LEX nr 1251986).

Należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny już w wyroku z dnia 4 grudnia 2000 r. o sygn. akt SA/Rz 1156/00 przesądził o dopuszczalności drogi administracyjnej w analizowanej materii, dotyczącej przesyłania już wydobytego gazu. Jak wskazał wówczas NSA, a co dostrzegł WSA, w sprawie z wniosku PGNiG chodzi o wydanie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomości należące do innych osób podziemnych przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu, a tego rodzaju czynności mieszczą się w hipotezie art. 70 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Tym samym NSA odrzucił odmienny pogląd wywodzony z art. 88 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, uznając, że przepis ten nie ma zastosowania w sprawie. W ocenie NSA, w rozpatrywanej sprawie chodzi o możliwość przesyłania już wydobytego gazu za pomocą przewodów do centrum, w którym zostanie on poddany właściwej przeróbce, a następnie wyeksmitowany do dalszego wykorzystania zgodnie z przeznaczeniem energetycznym tej kopaliny. Przedmiot sprawy wyłącza zatem możliwość rozstrzygnięcia o ograniczeniu prawa własności w drodze powództwa cywilnego.

Wyrokiem tym, stosownie do art. 170 p.p.s.a., związany jest także Sąd w niniejszej sprawie. Zawarte w nim poglądy zostały przyjęte i zaaprobowane w kolejnym wydanym w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2001 r., sygn. akt SA/Rz 453/01, którym również związany jest skład orzekający w niniejszej sprawie. Zarazem konstatacji wymaga, że nie zaszły takie zmiany, które by ww. orzeczenia NSA dezaktualizowały.

Z tego względu zastosowanie w sprawie znajdzie art. 124 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, który właśnie stwierdza, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzją tą w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody R. z dnia [...] marca 1993 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji, co przekonująco wykazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skoro zatem zastosowanie w sprawie znajduje art. 124 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, to zastosowania nie ma art. 88 ust. 1 ustawy z 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze. Z tego względu w sprawie właściwa jest droga postępowania administracyjnego przed organami administracji, wobec czego zarzuty skargi kasacyjnej są w tym wymiarze niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za zasadne wyjaśnić przy tym, że także w przypadku zastosowania art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z czasowym ograniczeniem w sposobie korzystania z nieruchomości, ich właściciele mogą dochodzić odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń z tym ograniczeniem związanych. Stanowi o tym art. 128 ust. 4 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odszkodowanie takie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. W tym przedmiocie, stosownie do art. 129 ust. 6 pkt 1 ww. ustawy, odrębną decyzję wydaje właściwy starosta.

W pozostałym zakresie skarga kasacyjna nie umożliwiała Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu precyzyjnego ustalenia stawianych przez skarżącego kasacyjnie zarzutów, których granicami – jak była mowa – Sąd jest związany.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.