Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 25/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 oraz art. 141 § 1 pkt 4, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 21 sierpnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. NSA Janusz Furmanek /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1458/13 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 25/14

Wyrokiem z dnia 15 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w związku ze skargą [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. (znak [...]) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. zatwierdził projekt zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego w Ł. (II etap) i udzielił [...] Sp. z. o.o. z siedzibą w G. (dalej: skarżąca lub Spółka) pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego - budowę osiedla domków jednorodzinnych "[...]" II etap budowy wraz z infrastrukturą i zasilaniem w media, w Ł., obejmującego działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor załączył m.in. decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] września 2003 r. o warunkach zabudowy na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w Ł., w gm. K. W ww. decyzji zawarto postanowienie w pkt. 2, iż odprowadzenie wód opadowych ma być wykonane w granicach własnego terenu do własnej kanalizacji burzowej.

Starosta G. decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem w miejscowości Ł. gm. K. (dz. [...], [...]).

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., na podstawie art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623) [dalej: ustawa – Prawo budowlane] stwierdził nieważność decyzji Starosty G. z dnia [...] grudnia 2007 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzja Starosty G. z dnia [...] grudnia 2007 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa - art. 32 ust. 4 pkt. 1, art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jak wyjaśnił, w dniu złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę działka [...] nie istniała, bowiem decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] marca 2004 r. została podzielona na mniejsze działki, między innymi [...] i [...]. Działki zaś [...] i [...] zostały następnie podzielone decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] stycznia 2007 r. na działki [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Organ podkreślił przy tym, że działka [...] oraz działka [...] jest diametralnie inna niż działka pierwotna [...], dla której ustalono warunki zabudowy.

Wojewoda wskazał ponadto, że zgodnie z ustaleniami decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] września 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dla inwestycji należało zapewnić odprowadzenie wód opadowych w granicach własnego terenu do własnej kanalizacji burzowej. Nawet jeżeli, jak twierdzi inwestor, zapis ten dotyczy całego zamierzenia inwestycyjnego, tj. osiedla domów jednorodzinnych, i został spełniony poprzez wykonanie odprowadzenia wód opadowych dla ulic, to zdaniem organu, zatwierdzony projekt budowlany zakładał, odprowadzenie wód opadowych powierzchniowo na tereny zielone, co stanowi naruszenie § 28 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. nr 75 poz.690).

W związku z powyższym stwierdził nieważność decyzji Starosty G. z dnia [...] grudnia 2007 r. ze względu na rażące naruszenie prawa przy wydaniu ww. decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyło [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G.

W następstwie wniesionego odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z dnia z dnia [...] kwietnia 2013 r., mocą której utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego.

W uzasadnieniu wskazał, że w dniu złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę, działka nr ew. [...] nie istniała, bowiem decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] marca 2004 r. została podzielona na 23 działki, w tym nr ew. [...] oraz [...], w wyniku podziału których, decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] stycznia 2007 r., powstały m.in. działka nr ew. [...] oraz [...]. Organ podkreślił, że powstałe w wyniku podziałów działki są diametralnie odmienne od działki nr ew. [...], bowiem są od niej kilkanaście razy mniejsze, tj. powierzchnia działki nr ew. [...] wynosiła 14,3291 ha, natomiast powierzchnia działki nr ew. [...] wynosi tylko 0,1153 ha., zaś działki nr ew. [...] - 0,0061ha.

Organ stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej decyzja o warunkach zabudowy) określa dopuszczalne parametry inwestycji na określonej działce. Jeżeli zmianie ulega którykolwiek z parametrów działki (np. jej powierzchnia zmniejsza się), to należy uznać, iż dla nowopowstałej działki nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy.

Organ odwoławczy wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę w sposób rażący narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z uwagi na niezgodność z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które to rozstrzygniecie nałożyło na inwestora obowiązek odprowadzenia wód opadowych w granicach własnego terenu do własnej kanalizacji burzowej, zaś z projektu budowlanego wynika jednoznacznie, iż wody opadowe z dachu i terenu odprowadzone zostaną powierzchniowo na tereny zielone. Realizacji kanalizacji deszczowej na działkach [...] oraz [...] nie przewiduje także projekt zagospodarowania terenu. Nie sposób zatem przyjąć, że spełniony został wymóg postawiony w decyzji o warunkach zabudowy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił także pogląd Wojewody Pomorskiego dotyczący obarczenia decyzji Starosty G. z dnia [...] grudnia 2007 r. wadą naruszenia § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Jednocześnie stwierdził, że naruszenie ww. przepisu może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane wprost bowiem uzależnia zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę od zapewnienia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie uzasadnionego interesu prawnego skarżącego,

2) naruszenie prawa materialnego i proceduralnego a zwłaszcza - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i innych przepisów prawa wskazanych w uzasadnieniu skargi,

3) nieuwzględnienie istnienia negatywnej przesłanki wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z uwagi na nieodwracalne skutki z art. 156 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu wskazała, że unieważnienie decyzji budowlanej na podstawie, której wybudowano i zakończono budowę, a następnie przeniesiono własność nieruchomości na klienta - jedynie z powodu braku formalnego, jakim był wg. organu, brak właściwego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością - jest nie do przyjęcia chociażby z tego powodu, że wynika to tylko z ewentualnej wady formalnej, którą można było w każdym momencie uzupełnić. Nie może tu być mowy o rażącym naruszeniu prawa uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji, lecz co najwyżej o uchybieniu formalnym nie skutkującym stwierdzeniem nieważności całej decyzji.

Przepisy prawa na które powołano się w zaskarżonej decyzji nie wskazują, by dla każdego zezwolenia budowlanego wydawana było uprzednio jednostkowa decyzja o warunkach zabudowy. Prawo i praktyka nie wyklucza budowy więcej obiektów na podstawie decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej większego obszaru i przedsięwzięcia. Spółka zarzuciła organowi nieprzeprowadzenie wywodu prawnego, z których przepisów prawa i dlaczego należy wywieść taki obowiązek prawny ciążący na inwestorze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. (znak [...]) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Na wstępie uzasadnienia Sąd I instancji zauważył, iż przedmiotem kontroli jest decyzja podjęta w ramach postępowania nieważnościowego, a wyeliminowanie w tym trybie ostatecznej decyzji stanowi wyłom w ustanowionej w art. 16 k.p.a. generalnej zasadzie trwałości decyzji administracyjnych. Z tego też względu, aby mogło dojść do przełamania tej zasady wady prawne decyzji muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych wad prawnych decyzji, wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Decyzja ta korzysta bowiem z domniemania legalności, będącego konsekwencją ww. zasady.

Jak dalej skonstatował WSA w Warszawie, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji stanowił art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozszerzył podstawę prawną o naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2, którego to przepisu nie wskazał organ I instancji w swojej decyzji. Jak wynika z treści art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor jest zobowiązany dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przedmiotowej sprawie, skarżący do wniosku załączył decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] września 2003 r. o warunkach zabudowy ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 etapu zespołu zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej wraz z infrastrukturą i ukształtowaniem terenu m.in. na działce nr [...], która to działka w następstwie dalszych decyzji została podzielona na działki, w tym działki o nr ew. [...] i [...]. Jak zauważył Sąd meriti, w aktach znajduje się ponadto decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 2003 r. o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego w Ł. II etap i udzieleniu [...] Sp. z. o.o. w G. pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego budowę osiedla domków jednorodzinnych "[...]" II etap budowy wraz z infrastrukturą i zasilaniem w media, w Ł., obejmującego działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Organ uznał, że zmiana polegająca na podziale działek obligowała inwestora do przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy dla nowo wydzielonych nieruchomości, tym samym uznał, że inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę w ogóle nie przedłożył decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd I instancji nie podzielił tej oceny. Zdaniem WSA w Warszawie, stwierdzając naruszenie art. 35 ust. 1 pkt ustawy – Prawo budowlane organ winien ocenić, czy zrealizowana inwestycja wchodziła w zakres inwestycji określonej w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie w zależności od ustaleń ocenić, czy i w jakim stopniu jest to naruszenie uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadmienił raz jeszcze, iż o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym.

Z tego też względu, zdaniem Sądu meriti, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Wbrew natomiast wymogom tych przepisów uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadzało się do twierdzenia, że decyzja Starosty G. z dnia [...] grudnia 2007 r. rażąco narusza art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane bez uwzględnienia całości dokumentów znajdujących się w aktach sprawy.

W skardze kasacyjnej, pełnomocnik Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

1/ naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, polegające na niewłaściwym zastosowaniu poprzez przyjęcie, że organ winien ocenić, czy inwestycja objęta wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wchodziła w zakres inwestycji określonej w załączonej do tego wniosku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą inwestor załączył do wniosku o pozwolenie na budowę dotyczyła działki, która uległa podziałowi, a więc działki nieistniejącej, a organ prawidłowo uznał, że inwestor nie przedłożył decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę;

2/ naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 141 § 4 i art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. polegające na niewypełnieniu w sposób prawidłowy kontroli legalności zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego poprzez nierozważenie i nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich istotnych aspektów sprawy wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a w szczególności do stwierdzonego przez organ rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w zw. z § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z uwagi na niezgodność projektu budowlanego z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż dotyczyło materialnoprawnych podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., polegające na błędnym uznaniu, że zaskarżona decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r. została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, gdyż nie uwzględnia całości dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji, podczas gdy ww. rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o całość dokumentów zgromadzonych w sprawie, w tym również z uwzględnieniem znajdującej się w aktach sprawy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia zostały szczegółowo wyjaśnione, a zatem podstawowe zasady postępowania administracyjnego nie zostały naruszone, przy czym uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało niewłaściwym zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. i uchyleniem zaskarżonej decyzji,

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej zarzutami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Przesłanek nieważności (art. 183 § 2 ustawy p.p.s.a.) nie stwierdzono w niniejszym postępowaniu.

Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2013 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty G. z dnia [...] grudnia 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem w miejscowości Ł., na działkach nr ew. [...] i [...].

Powyższa decyzja wydana została w postępowaniu nieważnościowym wszczętym z urzędu.

Rozpoznając skargę kasacyjną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił sformułowanych w niej zarzutów. Przede wszystkim za nieuzasadniony uznał NSA podstawowy zarzutu skargi kasacyjnej, tj. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, co przejawiać się miało w niewłaściwym jego zastosowaniu poprzez przyjęcie, że organ winien ocenić, czy inwestycja objęta wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wchodziła w zakres inwestycji określonej w załączonej do tego wniosku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem bowiem skarżącego kasacyjnie, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą inwestor załączył do wniosku o pozwolenie na budowę dotyczyła działki, która uległa podziałowi, a więc działki nieistniejącej. Zatem, zgodnie z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie organu, inwestor nie przedłożył decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę.

Przechodząc do merytorycznej analizy zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy na wstępie, że rzeczą Sądu I instancji była kontrola czy organy administracji przeprowadziły postępowanie nieważnościowe w sposób prawidłowy, tj. czy ocena organów dotycząca zgodności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestorom z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy dokonana została prawidłowo w aspekcie przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który legł u podstaw wydanej decyzji nieważnościowej.

Zauważyć należy zatem w pierwszym rzędzie, że Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu co do wykazania zasadniczych rozbieżność między ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy a decyzją o pozwoleniu na budowę, co stanowić miało rażące naruszenie art. 35 ust.1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, spełniając tym samym przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić się należy z twierdzeniami WSA w Warszawie, że nieprawidłowo uznał organ, że decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco naruszała prawo w związku z faktem, iż zmieniły się numery działek objętych uprzednią decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie NSA, odstępstwo od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (związane ze zmianą ewidencyjną numerów działek) nie stanowi przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 k.p.a.

Przypomnieć w tym zakresie należy, iż zgodnie ze stanowiskiem doktryny i utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa Naczelnego Sadu Administracyjnego, przesłankę nieważnościową w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowić może tylko "rażące naruszenie prawa", zwykłe choć nawet oczywiste naruszenie prawa nie wyczerpuje wymogu zawartego we wskazanym przepisie rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji. Rażące naruszenie prawa to tylko takie jego naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności w państwie prawa. Jest tak głęboko niezgodne ze stosowaniem prawa obowiązującego, że stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych (glosa J. Borkowskiego do wyroku NSA z dnia 16.07.2003 r. w sprawie IV SA 4263/01 opublikowana w OSP 2004/9/113). Zgodzić się należy, że przyjęcie przesłanki nieważności decyzji, ma w pewnej mierze charakter ocenny. Organ administracji w postępowaniu nieważnościowym zobowiązany jest zatem bezwzględnie do wykazania i uzasadnienia swego stanowiska ocennego, dlaczego uznaje określone naruszenie prawa za rażące.

W sprawie niniejszej organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję – jak słusznie skonstatował Sąd I instancji - nie dokonał w praktyce takiej oceny i nie uzasadnił dostatecznie na czym opierał swoje stanowisko, przyjmując wydanie decyzji kontrolowanej z rażącym naruszeniem prawa. Wskazując na podnoszone przez organy "uchybienia procesowe i naruszenia prawa materialnego" w decyzji o pozwoleniu na budowę trafnie Sąd meriti uznał, że nie mogą one stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, który miał w sprawie niniejszej zastosowanie, wymaga od organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę sprawdzenia w szczególności zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy (w sytuacji gdy nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). W rozpoznawanej sprawie prowadzonej w postępowaniu nieważnościowym podnoszono, że obowiązująca w dacie orzekania o pozwoleniu na budowę decyzja o warunkach zabudowy określała te warunki m.in. dla działki nr [...]. Przy czym jak podnosiły w decyzji nieważnościowej organy, a co stało się zasadniczą przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, w dniu złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę, "działka nr [...] nie istniała", albowiem została podzielona na mniejsze działki – o numerach [...] i [...], a następnie te działki dalej podzielono na działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Zdaniem NSA, w tym przypadku – z punktu widzenia legalności działania inwestora - istotne jest jednak przede wszystkim sprawdzenie, czy teren objęty inwestycją (zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę) jest faktycznie zgodny z pierwotnym zamierzeniem inwestora wynikającym z decyzji o warunkach zabudowy. Inaczej rzecz ujmując, konieczna jest odpowiedź na pytanie, czy zgodnie z art. 35 ust 1 ustawy - Prawo budowlane niezbędne jest przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy, które muszą stricte dotyczyć oznaczonej geodezyjnie działki tożsamej z działką opisaną w decyzji o warunkach zabudowy - czy wystarczy gdy teren objęty decyzją o warunkach zabudowy obejmuje działkę geodezyjną objętą decyzją o pozwoleniu na budowę.

W tym kontekście wskazać należy, iż realiach niniejszej sprawy decyzja o warunkach zabudowy obejmuje w praktyce teren większy niż poszczególne podzielone działki. Ponadto, na co nie zwrócił uwagi skarżący kasacyjnie, żaden przepis prawa nie stanowi o konieczności zgodności zezwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie tożsamości oznaczenia geodezyjnego działek, a do tego w praktyce sprowadza się – jak wskazano już powyżej – spór w niniejszej sprawie. Sporny przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, który – w ocenie organu - miał być rażąco naruszony stanowi nie o konieczności zgodności decyzji na budowę z decyzja o warunkach zabudowy w odniesieniu do geodezyjnie wyodrębnionej "działki" lecz co do określonego "terenu" inwestycji. Są to niewątpliwie zupełnie odmienne kategorie znaczeniowe, a desygnat pojęciowy "teren" nie jest tożsamy z pojęciem "działki".

Dalej wskazać należy, iż decyzja o warunkach zabudowy ustalała zabudowę terenu dla inwestycji polegającej na budowie drugiego etapu zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z infrastrukturą na wymienionych w niej działkach, wśród których znajdowała się działka budowlana objęta późniejszym zezwoleniem na budowę. Kwestionowana decyzja nie była zatem sprzeczna z warunkami zabudowy ponieważ żaden przepis prawa nie nakazywał, by warunki zabudowy musiały być wydane stricte do działki oznaczonej tak samo jak działka obejmująca zezwolenie na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczyła zatem terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy.

Interpretacja zaprezentowana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego mogłaby co najwyżej wynikać z wykładni przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, ale na pewno nie wprost z jego gramatycznego (językowego) rozumienia. Przy czym, jak już podniesiono uprzednio, dla stwierdzenia nieważności decyzji konieczna jest oczywistość normy. Orzecznictwo sądów administracyjnych i doktryna prawa przyjmują przy tym jednoznacznie, że w przypadku, gdy przepisy prawa powodują rozbieżną wykładnię, mniej lub bardziej uzasadnioną, mamy zatem do czynienia z wyborem jednej z interpretacji, to niezastosowanie się do niej, nie może być oceniane jako rażące naruszenie prawa (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 383/07 i z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 404/08).

Reasumując zgodzić się należy, że wystarczające jest, gdy ustalone warunki zabudowy obejmują obszar objęty decyzją o zabudowie - co ma miejsce w niniejszej sprawie. Trafnie w tym względzie podniosła - w odpowiedzi na skargę kasacyjną - zainteresowana w sprawie Spółka wskazując, iż konieczność wydania decyzji o warunkach zabudowy zachodzi jedynie wówczas, gdy brak uchwały o zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwała o warunkach zabudowy określonych w planie zagospodarowania przestrzennego z istoty rzeczy obejmuje teren znacznie większy niż kilka działek, co ustawodawca uznaje za wystarczającą wskazówkę planistyczną zakreślającą rygory dla decyzji o pozwoleniu na budowę poszczególnych - niekiedy wielu tysięcy działek objętych planem. I trafnie dalej skonstatowała, że jaka zatem może być racjonalna przesłanka założenia - że gdy ład planistyczny określono dla terenu mniejszego niż w ogólnym planie o zagospodarowaniu przestrzennym, np. dla terenu kilku lub kilkudziesięciu działek - to ewentualne wydanie pozwolenia na budowę co do części tego terenu powoduje rażące naruszenie prawa.

Ponadto, zdaniem NSA, orzekając o stwierdzeniu nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę właściwy organ uznając, że decyzja taka pozostaje w sprzeczności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy (konkretną normą zawartą w tej decyzji), powinien jako podstawę prawną wskazać konkretnie postanowienia tej decyzji w związku z wystąpieniem przesłanki nieważnościowej określonej w kodeksie postępowania administracyjnego, to jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powołanie natomiast jako podstawy prawnej stwierdzenia nieważności decyzji poprzez rażące naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane uznać należy za błędne, bowiem istotą rozstrzygnięcia nie może być "brak sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy", co jest unormowane art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Nie chodzi przecież o czynność "sprawdzenia" zgodności z decyzji o warunkach zabudowy jako czynności organu budowlanego, do której jest on ustawą – Prawo budowlane zobowiązany, lecz w istocie o naruszenie konkretnego przepisu decyzji o warunkach zabudowy i to nie takiego, który może być oceniony jako naruszenie zwykłe, lecz wyłącznie jako mające charakter kwalifikowany, rażący.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można ponadto wprost przenosić regulacji prawnych wprowadzonych dla jednych potrzeb, jak w tym przypadku celów ewidencyjnych (zmiana numeracji działek) wiążących się ze sferą ewidencji gruntów, do załatwiania innych celów (potrzeb), jak w niniejszej sprawie z zakresu realizacji procesu inwestycyjnego.

Z tej przyczyny, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za całkowicie nietrafiony uznać należało zarzut skargi kasacyjnej naruszenia zaskarżonym wyrokiem Sądu I instancji przepisów prawa materialnego w postaci art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także naruszenia art. 141 § 4 i art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.

Wyjaśnić w związku z tym należy, że przepis art. 141 § 4 ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a zasadniczo w sytuacji, gdy sporządzone jest sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku, którego adresatem jest również Naczelny Sąd Administracyjny (por. np.: wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1002/11), a w szczególności, jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego, czy prawnego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09).

Zgodzić się należy w tym zakresie co prawda ze skarżącym kasacyjnie, że powyższe uzasadnienie, w tej części, faktycznie nie zawiera pełnego, wyczerpującego uzasadnienia. Zauważyć jednakże należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się powszechnie, że okoliczność, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się merytorycznie do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, czy też nie przedstawiono pogłębionych rozważań w tym zakresie może stanowić naruszenie art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a., ale tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. W analizowanej sprawie nie sposób wywieść, że mamy do czynienia z taką sytuacją. Po pierwsze nie wykazał tego w sposób jednoznaczny sam skarżący, co było jego obowiązkiem w ramach zarzutów skargi kasacyjnej. Ponadto nawet w przypadku uznania tego zarzutu i uchylenia zaskarżanego wyroku nie można byłoby oczekiwać innego rozstrzygnięcia, o ile chodzi o kwestie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. z [...] grudnia 2007 r. Zasadnie bowiem, choć rzeczywiście zbyt ogólnikowo, bez wskazania pełnej, przekonującej argumentacji, Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że nie było prawnych możliwości do takiego rozstrzygnięcia.

Konfrontując zatem treść art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a oraz wskazany kierunek jego wykładni z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw, aby uznać, że uzasadnienie to nie spełnia określonych tym przepisem minimalnych wymogów poprawności, w stopniu w jakim uniemożliwiałoby instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także naruszenia art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Wskazać należy, iż przepis ten jest tak skonstruowany, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, których złamania przez organ Sąd I instancji nie zauważył z urzędu. Ponadto zarzut naruszenia art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż Sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tymczasem zarzut naruszenia omawianego przepisu ustawy p.p.s.a. i jego uzasadnienie takich wymogów nie spełniają.

Ponadto zauważyć należy, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. granice sądowej kontroli wyznaczają granice sprawy administracyjnej, której dotyczy zaskarżony akt. Sąd administracyjny nie jest związany przy takiej kontroli zarzutami sformułowanymi w skardze. Z tego wynika, że Sąd I instancji nie musi odnosić się do wszystkich podnoszonych przez stronę zarzutów i przytaczanej argumentacji, jeżeli nie mają one istotnego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II FSK 1225/07). Mógł on, ale nie musiał odnieść się do wszystkich zarzutów w uzasadnieniu wyroku, ewentualnie, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, odnieść się ubocznie. Taka zaś sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Skoro bowiem – jak wykazano powyżej – nie mieliśmy do czynienia z rażącym naruszenie prawa (zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ponadto trafnie Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, to dopuszczalnym było jedynie ogólne wskazanie braku podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bez dokonywania w tym zakresie pogłębionych rozważań prawnych.

Trudno również uznać zasadność powoływania się w tym zakresie na to, że decyzja o pozwoleniu na budowę ma rażąco naruszać § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w zakresie niezgodności decyzji budowlanej i decyzją o warunkach zabudowy odnoszącą się do odprowadzenia wód. Zarzut ten nie był pierwotną podstawą stwierdzania nieważności i w tym zakresie organ niejako w toku postępowania uzupełniał zarzuty "dążąc" do utrzymania stwierdzenia nieważności decyzji. Podobnie nietrafny jest zarzut pominięcia w pisemnym uzasadnieniu przez WSA w Warszawie kwestii odprowadzenia wód opadowych. Zarzut ten nie był dostatecznie formułowany w uzasadnieniu decyzji I i II instancji. W skardze brak też było wywodu dlaczego zajęcie się tą sprawą miałoby wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a., wskazać należy, że brzmienie tego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości, co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszanie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeżeli zatem z wyroku wynika, że Sąd meriti nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. W związku z tym uznać należy, że nie doszło również do naruszeń wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a.

Mając na względzie wszystkie powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił.