Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 664/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.115a
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 29 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 371/19 w sprawie ze skargi A. J. na bezczynność Komandanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 19 listopada 2018 r. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 2 października 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 371/19, po rozpoznaniu skargi A. J. (dalej: "skarżący") na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z 19 listopada 2018 r. w pkt: 1) zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 19 listopada 2018 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2) stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Powyższe rozstrzygnięcie było konsekwencją wystąpienia przez skarżącego ze skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...], w której zarzucił naruszenie: art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a., przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego, w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3) zobowiązanie organu do wyjaśnienia przyczyn i ustalenia winnych bezczynności lub przewlekłości, a także podjęcia środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości; 4) zasądzenie kosztów postępowania.

Z akt sprawy wynika, że skarżący wnioskiem z 19 listopada 2018 r. zwrócił się do organu o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Wniósł o ponowne przeprowadzenie czynności materialno-technicznej polegającej na prawidłowym naliczeniu świadczenia, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161). Powołał się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2101). Podniósł, że w grudniu 2018 r. Zastępca Głównego Księgowego- Naczelnika Wydziału Finansów organu wskazał, że w chwili obecnej brak jest podstawy do pozytywnego rozpatrzenia wniosku, zostanie on rozpatrzony wraz z wejściem w życie nowelizacji ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. Pismem z 11 stycznia 2019 r. skarżący złożył do Komendanta Głównego Policji za pośrednictwem organu, ponaglenie. Komendant Główny Policji pozostawił ponaglenie bez merytorycznego rozstrzygnięcia, zawiadamiając skarżącego pismem z [...] lutego 2019 r. nr [...], że zarzuty wobec organu są nieuzasadnione.

Organ wniósł o oddalenie skargi. Zwrócił uwagę, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2101) stwierdzający, że art. 115a ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. uznany został za niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, ma charakter zakresowy i skutkuje uchyleniem części ww. przepisu w zakresie w jakim odnosi się do wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia. Organ podał, że pomimo trwających prac legislacyjnych ustawodawca nie ustanowił przepisu prawa, w którym wskazane zostało, jak należy obliczyć wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Podniósł, że nie ma również wiedzy kiedy i w jakiej postaci powyższe przepisy staną się prawem obowiązującym, a co za tym idzie brak jest możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Wskazał, że jedyne czynności podejmowane przez organ, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych, podejmowane były w celu wyjaśnienia skarżącemu, iż z uwagi na uznanie w wyroku (zakresowym) Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2101), że art. 115a ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. jest niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, doszło do uchyleniem części ww. przepisu w zakresie w jakim odnosi się do wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia. Nadto organ podał, że pomimo trwających prac legislacyjnych ustawodawca nie ustanowił przepisu prawa, w którym wskazano, jak należy obliczyć wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, nie można przyjąć, że organ działał w sprawie bez zbędnej zwłoki. Strona nie może bowiem ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. Tym samym bezsporne jest, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku, ale bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Uchybienie art. 35 § 3 k.p.a. jest oczywiste, ale jest usprawiedliwione okolicznościami sprawy. W ocenie Sądu, działania organu zmierzały do zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby czasowy brak działania.

Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie organ złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto zwrócił sie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie na rzecz organu od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego:

a) art. 115 a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji, przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu że art. 115 a w brzmieniu obowiązującym po stwierdzeniu jego niekonstytucyjności wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 w zakresie w jakim ustalał on wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, pozwala organowi na rozpoznanie wniosku,

b) niezastosowanie art. 7 i 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 115 a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym po stwierdzeniu jego niekonstytucyjności wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 w zakresie w jakim ustalał on wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia podczas gdy zasadnym pozostawało zastosowanie art. 115 a ustawy o Policji w brzmieniu jak wyżej w związku z art. 7 i 8 ust. 2 Konstytucji RP, a tym samym niezasadne w ocenie skarżącego zobowiązanie organu do przeprowadzenia postępowania.

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., przez uwzględnienie skargi skarżącego i zobowiązanie do rozpatrzenia wniosku skarżącego, podczas gdy uwzględniwszy dyspozycję art. 6 k.p.a. zasadnym pozostawało oddalenie skargi z uwagi na brak podstaw prawnych do procedowania przez organ,

b) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a., przez błędne uznanie, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie podczas gdy w chwili obecnej, przy uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 brak jest podstawy prawnej do procedowania przez organ a tym samym organ nie mógł dopuścić się bezczynności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że nie ma możliwości prawnych procedowania w zakresie objętym wnioskiem skarżącego. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. nie zostało bowiem określone jakiego rodzaju czynnik należy stosować w przeliczaniu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przy ewentualnym ponownym wyliczeniu nie można posiłkować się przepisami regulującymi tą kwestię w przypadku innych służb. Organ administracji zobowiązany jest stosować prawo w sposób ścisły, co jest rozumiane jako zakaz stosowania analogii. Dlatego też stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji bezczynności organu było bezzasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd pierwszej instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego i prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie.

Jak zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. przez jego wypłatę. Odmowa wypłaty świadczenia natomiast następuje w drodze decyzji administracyjnej (wyroki NSA z: 15 listopada 2011 r., I OSK 575/11, 15 kwietnia 2014 r., I OSK 542/13).

Podstawą żądania skarżącego jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15 (Dz. U. z 6 listopada 2018 r. poz. 2102), którym orzeczono, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie z zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny brzmieniem art. 115a ustawy o Policji "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym".

Powyższy wyrok ma charakter zakresowy, a więc należy do orzeczeń "w sentencji których TK stwierdza zgodność́ albo niezgodność́ z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania. W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego" (por. T. Woś "Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego", Studia Iuridica Lublinensia, rok XXV, vol. 3 2016 s.990). Wydając wyrok zakresowy Trybunał Konstytucyjny nie orzeka zatem o niezgodności z Konstytucją całej jednostki, lecz jej fragmentu. W tym zakresie przepis nadal istnieje, ale "skutkiem wydania orzeczenia zakresowego przez TK jest zatem uznanie, w jaki sposób badanych przepisów interpretować nie wolno (orzeczenie negatywne) albo jak je interpretować należy (orzeczenie afirmatywne) przy stosowaniu prawa, tzn. uzyskanie na ich podstawie jakich norm prawnych odpowiadających rezultatom interpretacyjnym mieszczącym się̨ we wskazanym w orzeczeniu TK zakresie będzie sprzeczne z Konstytucją albo z nią̨ zgodne" (por. K. Osajda, "Koncepcja orzeczenia zakresowego, a wątpliwości na tle skutków orzeczeń TK" [w:] "Skutki wyroków Trybunały Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa" red. M. Bernatt, J. Królikowski, M. Ziółkowski, Warszawa 2013, s.297).

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, natomiast wedle treści art. 190 ust. 3 Konstytucji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny - dwunastu miesięcy. W przypadku orzeczeń, które wiążą się z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawie budżetowej, Trybunał Konstytucyjny określa termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego po zapoznaniu się z opinią Rady Ministrów.

Wyrok TK z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 został opublikowany 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Urzędowym RP pod poz. 2102 i z tym dniem wszedł w życie.

Pomimo przywołanej treści rozstrzygnięcia TK ustawodawca, do czego był zobowiązany, nie podjął działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem i nie uzupełnił normy prawnej ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób określenia wysokości ekwiwalentu.

Przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji wskazuje na wyraźną wolę ustrojodawcy, aby sprawa już rozstrzygnięta na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją, była załatwiona, i to bez niekonstytucyjnego przepisu. W zależności od przedmiotu niekonstytucyjności i przyczyny tę niekonstytucyjność powodującej, mogą tu być wykorzystane różne instrumenty. Może to być działanie legislatora. W zakresie sytuacji ukształtowanych rozstrzygnięciami organów administracji publicznej, czy orzeczeniami sądowymi przepis ten odsyła do ustaw zwykłych, przewidując w odpowiednich procedurach możliwość wznowienia postępowania. Jednakże "wznowienie", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji ma szerszy sens: obejmuje sobą bowiem wszelkie instrumenty proceduralne (w tym także wznowienie postępowania sensu stricte), przewidziane na wypadek orzeczenia przez Trybunał o niezgodności z Konstytucją prawnej podstawy orzeczenia, pozostające do dyspozycji stron i sądów, dzięki których wykorzystaniu możliwe jest przywrócenie stanu konstytucyjności. Nie byłoby więc prawidłowe rozumowanie, że skoro w jakieś procedurze istnieje przepis wyraźnie normujący instytucję wznowienia postępowania, na wypadek orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności prawnej podstawy rozstrzygnięcia, to niejako przez przeciwieństwo wykluczone jest zastosowanie innych, normalnych środków proceduralnych, którymi dysponuje właściwa procedura, np. na wypadek zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności. Wszelkie bowiem nadzwyczajne instrumenty proceduralne, stojące w dyspozycji organów stosujących prawo, powinny być wykorzystane jako instrument restytucji konstytucyjnego stanu rzeczy. Ta kompetencja, a także wykorzystanie wykładni prawa w zgodzie z Konstytucją, są wyrazem operacjonalizacji art. 8 ust. 2 Konstytucji w odniesieniu do władzy publicznej, jaką są sądy (por. wyrok TK z 9 czerwca 2003 r., sygn. akt SK 12/03).

W uchwale NSA z 28 czerwca 2010 r., II GPS 1/10 wskazano, że wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji jest szczególną instytucją, określaną w doktrynie prawnej pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania (sądowego, administracyjnego) opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że regulacja ta stwarza możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału. Możliwość taka jest ujęta jako podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 20 lutego 2002 r., K 39/00, OTK ZU-A 2002, nr 1, poz. 4; 7 września 2006 r., SK 60/05, OTK ZU-A 2006, nr 8, poz. 101). Jednakże środki, dzięki którym cel ten ma być zrealizowany, Konstytucja pozostawiła do unormowania w poszczególnych procedurach, przyznając ustawodawcy swobodę ich doboru. W konsekwencji pojęcia "wznowienie postępowania", którym ustrojodawca posłużył się w art. 190 ust. 4 Konstytucji, nie należy rozumieć w sensie technicznym, tak jak posługują się nim przepisy proceduralne (wznowienie sensu stricto). Chodzi tu bowiem o wszelkie środki prawne, dzięki którym można osiągnąć efekt w postaci ponownego rozstrzygnięcia sprawy, według stanu prawnego po wyeliminowaniu niekonstytucyjnych przepisów (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 11 czerwca 2002 r., SK 5/02, OTK ZU-A 2002, nr 4, poz. 41; z 9 czerwca 2003 r., SK 12/03, OTK ZU-A 2003, nr 6, poz. 51; z 27 października 2004 r., SK 1/04, OTK ZU-A 2004, nr 9, poz. 96). Dlatego też ustrojodawca zdecydował, że sposób i zakres wzruszania orzeczeń, rozstrzygnięć i decyzji musi odpowiadać charakterowi poszczególnych postępowań, i unormowania szczegółowe pozostawił przepisom proceduralnym rządzącym poszczególnymi dziedzinami prawa. Osiągnięcie zaś konstytucyjnego - określonego konstytucyjnie - celu pozostawione jest ustawodawcy zwykłemu i sądom orzekającym na podstawie procedur ukształtowanych w ustawach zwykłych. Zauważyć też trzeba, że publiczne prawo podmiotowe wynikające z art. 190 ust. 4 Konstytucji jest ściśle powiązane z gwarancjami wynikającymi z konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji). W orzecznictwie Trybunału ugruntowało się stanowisko, że możliwość skutecznego (efektywnego) wznowienia postępowania, z uwagi na "derogację trybunalską", stanowi komponent prawa do sądu, zwłaszcza w aspekcie możliwości wszczęcia procedury sanacyjnej i jej rzetelnego ukształtowania. Dlatego też jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji są dopuszczalne wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłącza wznawianie postępowania jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej (odnosi się to np. do niedopuszczalności wznowienia od wyroku orzekającego unieważnienie małżeństwa lub rozwód albo ustalającego nieistnienie małżeństwa, jeżeli choćby jedna ze stron zawarła po jego uprawomocnieniu się nowy związek małżeński - art. 18 Konstytucji). Przyjmuje się, że niedopuszczalne jest ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji, przez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni.

Stanowisko zbieżne z powyższym i wskazujące, że skoro ustawodawca nie podjął działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem w celu realizacji orzeczenia Sądu Konstytucyjnego, to sądy oraz organy administracji muszą dokonać interpretacji normy prawnej tak, aby była ona zgodna z Konstytucją, zostało wyrażone również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 3037/19. Wyrok ten - podobnie jak niniejsza sprawa - dotyczy ekwiwalentu pieniężnego przysługującego policjantowi za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. W orzeczeniu tym NSA podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA z 20 lutego 2019 r., II OSK 694/17 odnoszącym się do wyroków TK o tzw. pominięciu prawodawczym i w glosie do tego wyroku, w myśl których wykonywanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem wszystkich organów władzy publicznej, a nie tylko ustawodawcy. Jeśli więc ustawodawca obowiązku tego nie realizuje, to ciężar wykonania orzeczenia Trybunału przenosi się na sądy i inne organy stosujące prawo. Sytuacja prawna jednostki, która była adresatem niekonstytucyjnej regulacji, nie może być uzależniona od woli i sprawności parlamentu w wykonaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Brak reakcji ustawodawcy na wyrok TK nie oznacza, że stan niekonstytucyjności przestaje istnieć. Wprost przeciwnie, to na sądach spoczywa wówczas powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP.

Trybunał Konstytucyjny dokonując badania art. 115a ustawy o Policji nie zakwestionował konstytucyjnego prawa do ekwiwalentu per se, ani też podstawy wymiaru lub prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Przepis art. 115a ustawy o Policji zachował więc walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustalanego się w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Cechę konstytucyjności utracił natomiast sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, zgodnie z którym - jak wskazał Trybunał Konstytucyjny - policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują ok. 73% dziennego uposażenia, a więc nie w pełni rekompensujący poniesioną stratę. Niekonstytucyjność związana jest bowiem z ustaleniem wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. W konsekwencji, przysługiwanie prawa do ekwiwalentu pieniężnego za urlop należy rozpatrywać bez tej części przepisu, który ustala wysokość ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia.

W sprawie wypłaconego funkcjonariuszowi Policji ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop nie ma podstaw do wznawiania postępowania w rozumieniu art. 145 k.p.a., gdyż to świadczenie pieniężne zostało wypłacone uprawnionemu w trybie czynności materialno-technicznej. Czynność ta stanowi "rozstrzygnięcie w innych sprawach" w rozumieniu art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, co do której przepisy nie określają procedury wznawiania postępowania. Stosownie bowiem do art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Skoro zaś przepisy nie regulują procedury wznawiania postępowania od czynności materialno-technicznych, przyjąć należy, że funkcjonariusz może dochodzić roszczenia należnego mu z mocy art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, żądając jego wyrównania.

Zauważenia wymaga, że nie w każdym przypadku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niezgodność przepisu z Konstytucją zrekonstruowanie konstytucyjnego stanu prawnego, pozwalającego rozstrzygnąć sprawę, będzie możliwe. Niekiedy sam Trybunał w uzasadnieniu swojego werdyktu taką możliwość wprost wyklucza (por. uzasadnienie wyroku TK z 13 czerwca 2011 r., SK 41/09 dot. art. 215 ust. 2 u.g.n.). Takiego zabiegu jednak nie powinno się, jak wskazano wyżej, z góry niejako wykluczać, co czyni skarżący kasacyjnie organ.

Przede wszystkim nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że na dzień złożenia wniosku i w dacie orzekania przez Sąd nie było w systemie prawnym normy ustawowej odnoszącej się do ustalania należnego świadczenia z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Jak wskazano podstawa prawna do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy pozostała w systemie prawnym, tzn. art. 115a ustawy o Policji zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ww. ustawy, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wobec tego nie można odnosić problemu istnienia normy prawnej będącej podstawą ustalenia uprawnień jej adresata wyłącznie do kwestii technicznych związanych z brakiem ustalenia przez ustawodawcę czynnika odpowiadającego ułamkowej części miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego z dodatkami o charakterze stałym. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, że sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, który pozwoliłby policjantom za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymać ekwiwalent rekompensujący w pełni poniesioną stratę, jest wskazany w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Podano w nim, że "Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze". Nie można pomijać tego, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma znaczenie dla rozstrzygania spraw indywidualnych. W takiej sytuacji, w razie braku reakcji ustawodawcy, przyjmuje się, że należy odkodować podstawę prawną z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją (por. wyrok TK z 6 marca 2002 r., sygn. akt P 7/00, OTK-A 2002/2/13).

Powyższe prowadzi do wniosku, że pomimo braku ustawowego zastąpienia ułamka 1/30 innym ułamkiem, można wyliczyć kwotę należną, czyli kwotę ustaloną prawidłowo, która po odjęciu kwoty wypłaconej stanowi brakującą i niewypłaconą skarżącemu kwotę ekwiwalentu» pieniężnego za niewykorzystany urlop, przy prawidłowej "wycenie" 1 dnia roboczego na dzień zwolnienia policjanta ze służby (por. wyrok NSA z 2 lipca 2020 r., I OSK 3258/19).

W konsekwencji jako prawidłowe należy ocenić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zaniechanie ustawodawcy nie zniweczyło uprawnienia organu do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącego, a skoro organ do dnia wyrokowania nie odniósł się do wniosku skarżącego z 19 listopada 2018 r. w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (nie wydał decyzji odmawiającej przyznania świadczenia bądź nie dokonał czynności wypłaty), to pozostawał w bezczynności.

W świetle powyższego jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw należy ocenić zarzuty naruszenia art. 7, art. 8 ust. 2 Konstytucji, art. 149 § pkt 1, art. 149 § 1 pkt 3, art. 151 p.p.s.a. oraz art. 6 i art. 35 § 1 i 3 k.p.a., a także art. 115a ustawy o Policji.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.