Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 39/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2015-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.),, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2015 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia napowietrznej linii energetycznej do stanu zgodnego z prawem oddala skargę


UZASADNIENIE

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...].11.2014 roku nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 roku – Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409 z późn. zm.) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].09.2014 roku, nr [...], odmawiającej nałożenia na spółkę P.– Spółka Akcyjna z siedzibą w L., w imieniu której działa P. S. A. Oddział B. z siedzibą w B., obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia napowietrznej linii energetycznej SN 15 kV, zlokalizowanej na działkach o nr. [...], [...], [...],[...], [...], [...] – położonych w obrębie wsi S., gm. W. – do stanu zgodnego z prawem.

Decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wydana została na podstawie następującego stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy:

T. S. w dniu [...] stycznia 2005 r. wystąpił do Wójta Gminy W. z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na przebudowie linii średniego napięcia na działkach o nr geod. [...], [...], [...] położonych w obrębie gruntów wsi S.

W dniu [...] kwietnia 2005 r. Wójt Gminy W. wydał decyzję nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na przebudowie linii, zgodnie z wnioskiem. Stała się ona ostateczna, albowiem nie zostało złożone od niej odwołanie.

Pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. W. Z.– współwłaścicielka sąsiedniej nieruchomości nr [...], wniosła o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją ostateczną, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 k.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. Wójt Gminy W., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 i 149 k.p.a. wznowił na żądanie W. Z., postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Na skutek wznowionego postępowania, Wójt Gminy W. orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającego na przebudowie linii średniego napięcia przebiegającej tym razem przez działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] – decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...].

Z decyzją tą nie zgodziła się W. Z. i wniosła odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, uchyliło kwestionowaną decyzję I – instancyjną i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...], stwierdził wydanie ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. z naruszeniem prawa strony do wzięcia czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym i jednocześnie stwierdził, że nie można jej uchylić, gdyż na skutek przeprowadzenia postępowania wznowieniowego mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej oraz z uwagi na to, że upłynęło 12 miesięcy od jej doręczenia.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła W. Z. i ponownie zakwestionowała tryb wydanej decyzji.

Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. ponownie uchylił w całości rozstrzygnięcie I – instancyjne i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na naruszenie podstawowych zasad prowadzenia postępowania wznowieniowego.

Organ I instancji, po przeprowadzeniu ponownego postępowania w sprawie wydał rozstrzygnięcie zbieżne z decyzją z dnia [...] października 2008 r. – decyzja z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...].

Od decyzji tej odwołała się W. Z. i wskazała te same argumenty co w poprzednich odwołaniach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], uchyliło kwestionowaną decyzję w zakresie, w którym organ I instancji stwierdził, że pomimo faktycznego braku udziału strony w prowadzonym postępowaniu po wznowieniu postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, w pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Skargę od powyższej decyzji do sądu administracyjnego wywiodła W. Z. i wniosła o uchylenie kwestowanej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 29 października 2009 r. w sprawie II SA/Bk 422/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił obie decyzje oraz decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zadania inwestycyjnego polegającego na przebudowie linii średniego napięcia na działkach o numerach Ew. geod. gr.: [...], [...] i [...], położonych w obrębie wsi S., gmina W. W uzasadnieniu Sąd ten wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 53 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, iż inwestycja określona w decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na przebudowie linii średniego napięcia (nr [...]), miała charakter inwestycji celu publicznego.

W dniu [...] marca 2011 r. P. SA w L. złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie linii oznaczonej numerem geodezyjnym [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonej w obrębie gruntów S.w gminie W. W uzasadnieniu wskazała, że przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w B. toczy się na podstawie art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane postępowanie mające na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem zrealizowanej uprzednio inwestycji przebudowy linii energetycznej w S.. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w celu legalizacji przeprowadzonej inwestycji, po uchyleniu wcześniej obowiązujących decyzji administracyjnych, należy pozyskać stanowisko właściwego organu samorządu terytorialnego o zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami prawa miejscowego, w trybie decyzji o warunkach zabudowy.

W dniu [...] maja 2011 r. Wójt Gminy W. wydał decyzję nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla P. SA w L. w zakresie przebudowy linii napowietrznej 15 kV 3xAFL 35 mm2 na 3xPAS 50 mm2, o długości 427 m, zlokalizowanej na terenie działek oznaczonych nr ewidencyjnymi: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położonych w obrębie wsi S. w gminie W.

W uzasadnieniu niniejszej decyzji wskazał, że ze względu na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym planowana jest niniejsza inwestycja, warunki zabudowy ustala się na podstawie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto zaznaczył, że projektowana inwestycja spełnia łącznie warunki umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy, określone w ww. przepisie ustawy planistycznej, ani nie koliduje z zadaniami samorządowymi i rządowymi, a także z planowanymi inwestycjami drogowymi.

W ocenie organu, przedmiotowa decyzja została wydana na wniosek P. SA w L. z dnia [...] marca 2011 r., z którego treści wynikało, że przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w B. toczy się, na podstawie art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, postępowanie mające na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, zrealizowanej uprzednio, przedmiotowej inwestycji przebudowy linii energetycznej w S. Inwestycja ta została bowiem zrealizowana na podstawie prawomocnych w dacie inwestycji decyzji, tj.: decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2005 r., znak [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji Starosty w B. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę T. S. (decyzja niniejsza mocą decyzji Starosty w B. z dnia [...] listopada 2005 r., znak [...] została przeniesiona na poprzednika prawnego wnioskodawcy – Z. SA w B.). Powyżej wymienione decyzje, po zrealizowaniu przedmiotowej inwestycji, zostały jednak wyeliminowane z obrotu prawnego, na skutek ich uchylenia przez odpowiednie organy. W chwili złożenia ww. wniosku, postępowanie toczące się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w B. zostało natomiast zawieszone (na mocy postanowienia z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...]) do czasu uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, która zdaniem organu jest warunkiem podstawowym do podjęcia jakichkolwiek działań w zakresie doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Odwołanie od decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy, wniosła W. Z., będąca stroną postępowania jako właścicielka działki sąsiadującej z inwestycją, wskazując, iż postępowanie naprawcze, toczące się w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, jest postępowaniem całkowicie odmiennym od postępowania legalizacyjnego dla samowoli budowlanej. W ocenie Odwołującej brak planu miejscowego, czy też wskazań lokalizacyjnych, nie może stać na przeszkodzie dla przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego, postępowania naprawczego. Ponadto organ budowlany nie wskazał żadnego przepisu prawa, nakazującego zobowiązanie inwestora do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla zrealizowanej już inwestycji. Podobnie też Wójt Gminy W. nie przywołuje w wydanej przez siebie decyzji podstawy prawnej, na mocy której uprawniony był do ustalenia warunków zabudowy dla już zrealizowanej inwestycji, w stosunku do której toczy się przed organem nadzoru budowlanego postępowanie naprawcze.

Zdaniem Odwołującej, z zaskarżonej decyzji nie wynika, że dotyczy ona zrealizowanej już linii energetycznej, bowiem wskazuje na to, użyte w uzasadnieniu decyzji sformułowanie: "planowana inwestycja". Zatem zaskarżona decyzja dotyczy budowy nowego odcinka linii średniego napięcia, za czym przemawia także fakt, że zakres planowanych prac przekracza pojęcie przebudowy, gdyż następuje całkowita zmiana przebiegu omawianej linii. Ponadto decyzja, zdaniem Odwołującej, nie ustala strefy ochronnej dla nowobudowanego odcinka linii energetycznej, co znacząco wpłynie na obniżenie wartości należącej do niej działki i ograniczy jej wykorzystanie na cele budowlane. Jako, że wskazania lokalizacyjne zastępują plan miejscowy, to na etapie ich wydania powinny zapaść rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia strefy ochronnej dla inwestycji energetycznej.

Po rozpoznaniu ww. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja nie jest prawidłowa, jednakże nie z powodów wskazanych przez Odwołującą, a ze względu na brak dokonania przez organ I instancji ustalenia, czy przedmiotowa sprawa dotyczy inwestycji celu publicznego, o którym mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651). Dopiero ustalenie sposobu przebudowy linii i jej przebiegu pozwoli organowi I instancji na dokonanie prawidłowej oceny, czy w niniejszej sprawie konieczne jest wydanie decyzji o lokalizacji celu publicznego, czy też decyzji o warunkach zabudowy oraz czy w ogóle w niniejszej sprawie konieczne jest wydanie decyzji.

Z decyzją tą nie zgodził się Inwestor – P. SA w L. i wskazał na wcześniejszy, prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 422/09, w którym Sąd uchylił decyzje organów obu instancji uznając, iż w przedmiotowej inwestycji "brak było pierwiastka publicznego, a co za tym idzie, decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego była formą niewłaściwą rozstrzygnięcia organu administracji". W związku z powyższym, wniósł w skardze o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kolegium.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uznało zasadność skargi i decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej:"p.p.s.a." oraz w oparciu o treść art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a, uchyliło własną decyzję z dnia 22 listopada 2011 r. i jednocześnie orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] maja 2011 r.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano, iż w istocie organy obu instancji przy ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy związane są na mocy art. 153 p.p.s.a. oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania. Skoro zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w cytowanym wyżej wyroku uchylił wszystkie poprzedzające decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z tym uzasadnieniem, że doszło do naruszenia prawa materialnego - art. 53 ust. 8 ustawy planistycznej w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy - to rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji stosującego tryb właściwy, Kolegium nie mogło tej decyzji uchylić z tego powodu, że zastosowano ten właśnie tryb. W tym stanie rzeczy zarzut skargi P. SA w L. uznać należało za całkowicie uzasadniony i w konsekwencji należało uchylić własną decyzję.

Przechodząc zaś do rozpoznania odwołania W. Z. na decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2011 r. wyjaśniono, iż zaskarżonym rozstrzygnięciem ustalono warunki zabudowy dla istniejącej już inwestycji, określonej jako przebudowa linii napowietrznej 15 kV 3xAFL 35mm² na 3xPAS 50mm² o długości 427 m, zrealizowanej na podstawie uchylonych następnie decyzji: o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz pozwolenia na budowę. Inwestycję zrealizowano na działkach oznaczonych numerami geodezyjnymi: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położonymi w obrębie gruntów wsi S., Gmina W. Projekt zaskarżonej odwołaniem decyzji sporządzony został przez osobę uprawnioną, sporządzono również analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Projekt decyzji został ponadto uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w B. oraz ze Starostwem Powiatowym w B. w zakresie ochrony gruntów rolnych.

Następnie podkreślono, iż samorządowe kolegia odwoławcze nie są organami powołanymi do nakazywania organom pierwszej instancji jakichkolwiek działań czy zaniechań. Mogą jedynie, w ramach postępowania odwoławczego (art. 138 § 2 k.p.a) wskazywać tym organom okoliczności, jakie powinny zostać wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Stąd też Kolegium nie może nakazać wydania decyzji o odmowie wskazań lokalizacyjnych, jak również nakazać uznania inwestycji za nowobudowaną linię energetyczną, tym bardziej, że o treści wniosku

o ustalenie warunków zabudowy decyduje wyłącznie inwestor, a organy związane są treścią wniosku. Podobnie Kolegium nie może (jak chce tego Odwołująca) nakazać ustanowienia dla linii energetycznej strefy ochronnej, gdyż o tym decydują inne organy administracji państwowej, w innych niż lokalizacyjne postępowaniach, badając np. zgodność projektu budowlanego linii napowietrznej SN z normami obowiązującymi przy projektowaniu i budowie takich linii.

Końcowo Kolegium stwierdziło, iż w okolicznościach niniejszej sprawy istnieje podstawa prawna do wydania zaskarżonej decyzji i jest nią niewątpliwie przepis

art. 59 ust. 1 ustawy planistycznej. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych (...) wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W konkretnym przypadku inwestycja, choć "fizycznie" istnieje, to jednakże nie istnieje jako byt prawny i w tym sensie jest cały czas inwestycją planowaną. Być może nie wymaga ona już robót budowlanych, wymaga jednak przeprowadzenia całej procedury administracyjnej w celu jej legalizacji.

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem W. Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której wskazała, że decyzja organu I instancji dotknięta jest wadą skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności z przyczyny, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, a mianowicie podjęcia jej bez podstawy prawnej. Zdaniem skarżącej decyzja Wójta Gminy W. utrzymana w mocy przez organ II instancji narusza przepis art. 59 ust. 1 ustawy planistycznej. Dla obiektu już wybudowanego nie jest bowiem możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy, albowiem ta powinna dotyczyć inwestycji planowanej. Omawiana decyzja nie może, zatem stanowić podstawy do legalizacji wybudowanej inwestycji, ponieważ kwestie te regulują przepisy prawa budowlanego.

Rozpatrując wniesioną przez W. Z. skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, dopatrzył się, pominięcia przez SKO w B., podczas wydawania zaskarżonej decyzji, dyspozycji art. 54 § 3 p.p.s.a. W świetle, bowiem tego przepisu organ administracji publicznej, uwzględniając skargę, w ramach tzw. autokontroli, obowiązany jest zawrzeć w sentencji decyzji stwierdzenie, czy działanie (bezczynność, przewlekłe prowadzenie sprawy) organu miało miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, przytoczony przepis nie pozostawia organom administracji publicznej dowolności i nie przewiduje możliwości odstąpienia od tego obowiązku. Powołując się na inny wyrok tut. Sądu stwierdzono, że brak w decyzji uwzględniającej skargę takiego "zapisu" skutkuje tym, że decyzja obarczona jest wadą, zobowiązującą sąd do jej uchylenia. Tak też uczyniono w niniejszej sprawie uchylając wyrokiem z dnia 6 września 2012 r. (sygn. akt II SA/Bk 460/12) decyzję SKO w B. z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz zalecając organowi odwoławczemu wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie tego, czy działanie organu miało miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, zgodnie z zasadami płynącymi z treści art. 54 § 3 zd. 2 p.p.s.a.

Rozpoznając niniejszą sprawę, po uchyleniu przez tut. Sąd decyzji SKO w B. z dnia [...] kwietnia 2012 r., organ odwoławczy, związany oceną prawną wyrażoną, w obu ww. prawomocnych wyrokach, wydał w dniu [...] grudnia 2012 r. decyzję (znak [...]), w której w punkcie 1 postanowił uwzględnić skargę P. SA w L., w punkcie 2 ocenił, że zaskarżone działanie SKO w B. posiadało podstawę prawną i nie nosiło znamion rażącego naruszenia prawa. Ponadto w punkcie 3 decyzji utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], ustalającą warunki zabudowy.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że kwestia istnienia podstawy prawnej do wydania decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. nie powinna budzić jakichkolwiek wątpliwości, bowiem została ona wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Po dokonaniu natomiast kwalifikacji naruszenia prawa, jakiego dopuściło się Kolegium stwierdzono, że naruszenie to nie ma znamion rażącego. W niniejszej sprawie doszło, bowiem do wydania przez SKO w B. decyzji nieuwzględniającej oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku WSA w Białymstoku z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 422/09, z której wynika, że organy obu instancji powinny zaniechać rozpoznawania sprawy jako dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego. SKO w B. tego nie uczyniło, jednakże ocena doniosłości tego zachowania w kontekście zasad demokratycznego państwa prawnego i jego skutków społeczno-gospodarczych nie daje podstaw do uznania takiego naruszenia prawa za rażące. Skutki natomiast przedmiotowego naruszenia praktycznie nie występują, bowiem inwestycja została już zrealizowana, a wycofanie się Kolegium ze stanowiska, że w sprawie należało ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego, prowadzić będzie w praktyce do zamknięcia problemu otwartego bezzasadnym uchyleniem decyzji organu I instancji.

Natomiast, w ocenie Kolegium, kwestia dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej nie jest jednoznaczna, bowiem wydając decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. SKO w B. nie przesądziło, że sprawa musi zakończyć się wydaniem decyzji pozytywnej, natomiast poglądy wyrażane w orzecznictwie, co do dopuszczalności ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji zrealizowanych, nie są aktualnie w pełni przekonujące. Obowiązujące bowiem przepisy prawa budowlanego przewidują, że inwestor, który zrealizował obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę, może doprowadzić do jego zalegalizowania m.in. w oparciu o decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepisy te nie zawierają wymogu, aby taka decyzja była wydana przed rozpoczęciem robót budowlanych. Stąd też, zdaniem Kolegium, można wnioskować, że wydanie decyzji określającej warunki zabudowy, może nastąpić po zakończeniu procesu budowlanego. Dlatego też nie należy traktować decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2012 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

W odniesieniu natomiast do zarzutów zawartych w odwołaniu W. Z. od decyzji Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. ustalającej warunki zabudowy, organ odwoławczy wskazał, że projekt zaskarżonej decyzji został sporządzony zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy planistycznej, tj. przez osobę uprawnioną, w oparciu o przeprowadzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy terenu. Projekt został też uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w B. oraz ze Starostą Powiatu B. (w zakresie ochrony gruntów rolnych). Organ właściwy w sprawach melioracji wodnych nie zajął stanowiska w terminie ustawowym, co uznano za równoznaczne z akceptacją, projektu. W wydanej decyzji wskazano także na warunki ochrony środowiska, zdrowia i życia ludzi, przyrody i krajobrazu oraz gruntów rolnych i leśnych, a także potwierdzono, że spełnione zostały wszystkie wymagania, od których uzależnione jest ustalenie warunków zabudowy, określone w art. 61 ustawy planistycznej. Decyzja, zdaniem organu odwoławczego, zawiera prawidłowe określenie warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich.

Zdaniem Kolegium, zarzuty oraz żądania Odwołującej są nieuzasadnione. Podobnie bowiem, jak w przypadku decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, również decyzja w sprawie warunków zabudowy może być wydana mimo wcześniejszego zrealizowania inwestycji. Posiadanie takiej decyzji jest inwestorowi niezbędne w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę, wydane w oparciu o uchyloną decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego, również zostało uchylone. Wprawdzie linia energetyczna fizycznie istnieje, ale w celu przeprowadzenia administracyjnego procesu jej "legalizacji" inwestor musi się nią legitymować, bowiem nada ona niejako istniejącemu fizycznie obiektowi byt prawny. Obowiązujące przepisy prawa nie powinny być, zdaniem Kolegium, interpretowane wyłącznie literalnie - należy je rozumieć i stosować racjonalnie i zgodnie z obowiązującym porządkiem konstytucyjnym - tak, aby wynik interpretacji nie pozbawiał nikogo praw wynikających z innych przepisów prawa (tu - z art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego). W odniesieniu do żądania Odwołującej, ażeby nakazać organowi I instancji wydanie decyzji odmownej, organ odwoławczy stwierdził, że jest to żądanie bezzasadne, do uwzględnienia którego przepisy k.p.a. nie dają podstawy prawnej. Organ Ii instancji nie może bowiem wydawać żadnych zaleceń co do tego, jak sprawa winna zostać rozstrzygnięta.

Wobec powyższego W. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2012 r. (znak [...]), zarzucając, iż niniejsza decyzja dotknięta jest wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem ustala warunki zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej na podstawie uchylonych w postępowaniach wznowieniowych: decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zadania inwestycyjnego polegającego na przebudowie linii średniego napięcia na działkach: [...], [...] i [...] oraz decyzji nr [...] znak [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej p. T. S. pozwolenia na przebudowę linii napowietrznej SN 15 kV na działkach oznaczonych nr geoid. [...], [...], [...], [...], [...], [...]położonych w obrębie gruntów wsi S. oraz decyzji Starosty B. znak: [...] z dnia [...] listopada 2005 r., którą przeniesiono udzielone pozwolenie na rzecz Z. SA Rejon Energetyczny Ł. W konsekwencji, zdaniem Skarżącej, decyzja Gminy została wydana bez podstawy prawnej. Ponadto, w ocenie Skarżącej, decyzja narusza prawo poprzez obrazę przepisów art. 59 ust. 1 ustawy planistycznej.

W oparciu o powyższe zarzuty, Skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji i uznanie ich za wydane z naruszeniem prawa, nakazanie Wójtowi Gminy W. wydania odmowy ustalenia wskazań lokalizacyjnych i umorzenia postępowania w sprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę Skarżąca wskazała, iż w przypadku braku planu miejscowego, możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanej, a decyzję tą wydaje się dla przyszłej inwestycji i stanowi ona promesę w stosunku do pozwolenia na budowę, deklarując stan prawny nieruchomości na potrzeby tego postępowania, ale go nie tworzy. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy nie może, zdaniem Skarżącej, stanowić podstawy do legalizacji wybudowanych inwestycji, ponieważ kwestie te regulują przepisy prawa budowlanego. Skarżąca przywołała także orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazując w reasumpcji, że niedopuszczalne jest wydanie przedmiotowej decyzji dla inwestycji już wybudowanej, bowiem straciła ona już przymiot inwestycji planowanej. Ponadto Skarżąca powtórzyła poprzednio przedstawioną argumentację.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując przy tym, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Powołał się przy tym na orzecznictwo sądowoadministracyjne opowiadające się za poglądem odmiennym, niż podnoszony przez Skarżącą (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. II S.A./GL 741/10). Ponadto organ podtrzymał poprzednio wyrażone stanowisko, dodatkowo wskazując, że nie należy analogicznie traktować sytuacji, kiedy dochodzi do uchylenia ostatecznych decyzji, określających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zatwierdzających projekt budowlany i udzielających pozwolenia na budowę oraz przypadków, w których doszło do podjęcia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia. Konsekwencje prawne wyprowadzone w stosunku do legalnie przeprowadzonych robót budowlanych, nie powinny być bardziej dotkliwe od sytuacji, w których prowadzono je nielegalnie dokonując tzw. samowoli budowlanej. Byłoby to w ocenie organu odwoławczego nie do pogodzenia z zasadami państwa prawnego i zasadą sprawiedliwości społecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 23.04.2013 roku, sygn. II SA/Bk 111/13 – uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...].12.2012 roku, nr [...] oraz decyzję tego organu z dnia [...].11.2011 roku, nr [...], jak również decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2011 roku, nr [...].

U uzasadnieniu swego stanowiska Sąd podkreślił, że inwestor, który wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jak osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy – Prawo budowlane, a także jak osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. Dlatego też – w takiej sytuacji nie ma zastosowania tryb legalizacji samowoli budowlanej, wynikający z art. 48 ustawy – Prawo budowlane, lecz właściwe jest zastosowanie trybu naprawczego z art. 50 i art. 51 tej ustawy. Skoro więc tryb legalizacji przewidziany w przepisie art. 51 Prawa budowlanego nie przewiduje możliwości nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy – to jej wydanie dla inwestycji już zrealizowanej nastąpiło z naruszeniem art. 59 ustawy planistycznej.

Po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w dniu 29.10.2009 roku w sprawie II SA/Bk 422/09 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...].04.2009 roku, nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego – Starosta Powiatowy w B. decyzją z dnia [...].03.2010 roku, nr [...], uchylił swoją decyzję z dnia [...].08.2005 roku, nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Panu T. S. pozwolenia na przebudowę linii napowietrznej SN 15 kV.

W dniu [...].04.2010 roku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wpłynęło pismo Pani W. Z., w którym wnioskodawczyni powołuje się na wcześniejsze swoje pismo z dnia [...].03.2010 roku – żądała przywrócenia stanu zgodnego z prawem na działkach nr geod. [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w obrębie gruntów wsi S., gm. W., gdzie powstał odcinek linii bez wskazań lokalizacyjnych i pozwolenia na budowę. Wykonana budowa odcinka linii energetycznej średniego napięcia poprzez przebieg w odległości 70 cm od granicy jej działki narusza prawo własności działki nr [...] poprzez nieuprawnioną ingerencję w możliwość wykorzystania jej na cele budowlane i obniża jej wartość handlową.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...].09.2014 roku, nr [...] odmówił nałożenia na Spółkę P.– Spółka Akcyjna z siedzibą w L., w imieniu której działa [...] S. A. – Oddział B. – obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia napowietrznej linii energetycznej SN 15kV, zlokalizowanej na działkach nr geod. [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie gruntów wsi S., gm. W. – do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu swego stanowiska organ I instancji podkreślił, że z przedłożonej oceny technicznej, sporządzonej przez inż. J. M., jednoznacznie wynika, iż przedmiotowa linia napowietrzna SN 15 kV została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno - budowlanymi oraz ogólnie stosowanymi rozwiązaniami technicznymi.

Na skutek odwołania (mylnie nazwanego "zażaleniem") P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...].11.2014 roku, nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego stanowiska podkreślił, że w konkretnej sprawie nie ma zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, bowiem przedmiotowa inwestycja nie była samowolą budowlaną, ponieważ inwestor dysponował w trakcie budowy ważną decyzją o pozwoleniu na budowę. Nadzór budowlany, prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego, w sytuacji wybudowania inwestycji w oparciu o pozwolenie na budowę, następnie wyeliminowano z obiegu prawnego – ograniczył się wyłącznie do zbadania zgodności inwestycji z warunkami technicznymi, które, jego zdaniem, nie zostały naruszone.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiodła Pani W. Z., zarzucając naruszenie:

– uchylenie się organu od zbadania ingerencji linii energetycznej w jej działkę, ograniczenie tym samym zagospodarowania nieruchomości i obniżenie jej wartości;

– naruszenie prawa własności i interesu osób trzecich;

– nie zbadanie zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

– nie uwzględnienia odległości od granicy działki skarżącej w postaci 4 m lub 3 m;

– nie uwzględnienia faktu, iż inwestor w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie dysponował aktem własności do nieruchomości.

W konsekwencji Pani W. Z. wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie przywrócenia do stanu pierwotnego.

W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – sąd administracyjny bada legalność zaskarżonych rozstrzygnięć, to jest ich zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Sąd nie posiada natomiast kompetencji do oceny celowości oraz słuszności skarżonego rozstrzygnięcia.

Przechodząc do sprawy, należy stwierdzić, że w ugruntowanym orzecznictwie za niedopuszczalne uznano traktowanie jako sprawcę samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 ustawy inwestora, który zrealizował inwestycję na podstawie, ostatecznej decyzji zezwalającej na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego. W takim przypadku nie dochodzi do naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy, a w związku z tym organ nadzoru budowlanego, nie może orzec rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy. Jak podniósł WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1883/08, w sytuacji, gdy inwestycja została już zrealizowana w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, zastosowanie mogą znaleźć przepisy art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy, które stanowią podstawę do prowadzenia postępowania dotyczącego realizacji inwestycji w przypadku innym, niż w warunkach samowoli budowlanej określonej w art. 48 ust. 1 ustawy. Przyjęto, że inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy z 1994 r., a także jak osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. W sytuacji zatem, gdy obiekt został wykonany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, przed wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego, podstawą orzekania są przepisy art. 50 i 51 ustawy. Zaprezentowany wyżej pogląd wyrażony został w wielu prawomocnych wyrokach WSA m.in.: w Warszawie z 6 lipca 2005 r., VII SA/Wa 608/05, w Kielcach z 20 września 2007 r., II SA/Ke 267/07, w Olsztynie z 28 listopada 2007 r., II SA/Ol 945/07, w Gdańsku z 24 lipca 2008 r., II SA/Gd 363/08, w Poznaniu z 22 października 2008 r., II SA/Po 173/08, pub. www. Orzeczenia.nsa.gov.pl.).

W sprawie niniejszej inwestor rozpoczynając budowę posiadał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu w takiej sytuacji zastosowanie powinna znaleźć procedura z art. 51 ustawy – Prawo budowlane.

Reasumując tę część rozważań należy stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego zasadnie zastosowały procedurę legalizacyjną określoną w art. 51 ustawy. Tryb postępowania określony w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy dotyczy różnych sytuacji, w tym robót budowlanych, których nie można zalegalizować, np.: gdy okaże się że nastąpiło takie naruszenie prawa, którego nie można usunąć. Wówczas organ wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części albo o doprowadzeniu go do stanu poprzedniego. Nakaz rozbiórki lub doprowadzenie do stanu poprzedniego jest rozwiązaniem ostatecznym, które stosuje się gdy nawet wykonanie dodatkowych czynności nie umożliwi doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Natomiast w przypadku, gdy okaże się, że możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, to wówczas organ zobowiązany jest nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót określając termin ich wykonania (art. 51 ust. 1 pkt 2). W takiej sytuacji organ ustala, czy pomimo braku zgłoszenia lub pozwolenia na budowę roboty zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno - budowlanymi, gdyż w takim postępowaniu organ może nakazać wykonanie obowiązków w zakresie, w jakim wykonane roboty uchybiają przepisom budowlanym i warunkom technicznym. Natomiast wówczas, gdy ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że roboty takiego dostosowania nie wymagają, gdyż odpowiadają prawu, organ kończy postępowanie decyzją odmawiającą nałożenia obowiązków określonych w art. 51 ustawy (zob. wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., II OSK 486/10, pub. www. orzeczenia.nsa .gov.pl). Taki stan faktyczny zaistniał w rozpoznawanej sprawie. Decyzja o braku podstaw do rozstrzygania w trybie przepisów art. 51 ustawy oznacza, że uwzględniając ustalony stan faktyczny, rodzaj i stan techniczny robót budowlanych, organ uznał, że nakładanie obowiązków w trybie cyt. przepisu jest zbędne, gdyż roboty nie zawierają wad i wykonane zostały zgodnie z prawem w zakresie ich stanu technicznego. Organ dokonał powyższych ustaleń na podstawie dokumentacji porównania zamierzeń inwestycyjnych na etapie projektu i dokumentacji powykonawczej, oświadczenia kierownika budowy o zrealizowaniu inwestycji zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami, jak również przedłożonej oceny technicznej przez inż. J. M. posiadającą uprawnienia w zakresie projektowania i kierowania budową w specjalności sieci i instalacji elektrycznych.

W świetle powyższych ustaleń niezasadnym jest zarzut strony skarżącej o naruszeniu odległości w posadowieniu przedmiotowej inwestycji w odległości 70 cm a nie w odległości 4 lub 3 metrów od granicy działki bowiem wskazane powyżej odległości dotyczą wyłącznie budynków zgodnie z § 12 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Również wskazywane przez skarżącą Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 06.02.2003 roku w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. z 2003 r., Nr 47, poz. 401) – jak sama nazwa wskazuje – nie dotyczy i nie określa odległości od granic działki lub budynków w przedmiocie posadowienia linii energetycznych. Sąd podtrzymuje swoje stanowisko dotyczące stwierdzenia, że w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisów określających w sposób konkretny odległości wybudowania linii energetycznych od granic działek. Jedynie linie te muszą spełnić warunki bezpieczeństwa – co zostało sprawdzane w cytowanej wyżej ocenie technicznej.

Ponadto w sytuacji, kiedy organ nadzoru budowlanego, w ramach postępowania legalizacyjnego w trybie art. 51 Prawa budowlanego, może jedynie badać czy nie doszło do naruszenia przepisów techniczno–budowlanych – to zarzuty skargi dotyczące problemów zagospodarowania działki, obniżenia jej wartości, badania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – nie mogą być przedmiotem rozstrzygania w niniejszym postępowaniu. Stanowią bowiem przedmiot ewentualnych odrębnych postępowań.

Nie można się także zgodzić ze stroną skarżącą, iż zostało naruszone jej prawo własności, ponieważ przedmiotowa inwestycja nie znajduje się na terenie jej nieruchomości, zaś ewentualne obniżenie wartości działki, będącej własnością skarżącej, może być dochodzone w odrębnej sprawie i we właściwym trybie przed sądem powszechnym.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie doszło do naruszenia także art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., bowiem organy obu instancji w wydanych decyzjach przeanalizowały kwestie konieczne do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 51 ustawy – Prawo budowlane.

Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) – skargę oddalił.