Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 677/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 60 ust 1, art 53 ust 4 pkt 7, ar 64 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 6 ust 1 pkt 1, art 8 ust 1 i 2, art 15
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
article: art 106,126,124,107 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 r. sprawy ze skargi P. D. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Minister Środowiska postanowieniem z [...] lutego 2012r. - zaskarżonym skargą przez P. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z [...] stycznia 2012r., którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej realizację budynku mieszkalnego i gospodarczo - garażowego w ramach nowej zabudowy zagrodowej na działce [...] we wsi C., w gminie S., na terenie [...] Parku Narodowego.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy podał, iż pismem z 15 grudnia 2011r. Wójt Gminy S. zwrócił się do Dyrektora [...] Parku Narodowego z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji wyżej opisanej. Planowane przedsięwzięcie ma być realizowane na działce nr [...] położonej w miejscowości C., gmina S. w obszarze objętym ochroną krajobrazową [...] Parku Narodowego.

Organ przytaczając treść art. 3 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 i art. 8 ust 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, wskazał iż w celu niedopuszczenia do degradacji walorów przyrodniczych objętych ochroną ustawodawca w art. 15 ust. 1 ww, określił katalog zakazów obowiązujących w parkach narodowych. Jednym z nich jest ustanowiony w art. 15 ust. 1 pkt 1 zakaz "budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego". Jednocześnie w art. 15 ust 2 pkt 5 wskazany został wyjątek od tej zasady, stanowiący, że zakaz ten (jak również inne określone w art. 15 ust. 1), nie dotyczy "obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego". W świetle art. 5 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody, pod pojęciem ochrony krajobrazowej należy rozumieć zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu. Oznacza to, że działalność objęta zakazami dokonywana przez człowieka na obszarze objętym ochroną krajobrazową jest dopuszczalna, jeżeli jest kontynuacją dotychczasowego sposobu wykorzystania gospodarczego danego terenu przez określony podmiot i nie wpływa na zmianę cech charakterystycznych krajobrazu na tym obszarze. Z powyższego wynika, że przepis ten nie będzie miał zastosowania w odniesieniu do wszystkich przedsięwzięć zlokalizowanych na terenie parku narodowego, lecz tylko do tych, które nie są zgodne z ww przesłankami. Oznacza to, że właściciel może wykorzystywać swoją działkę w sposób, który nie koliduje z celem tworzenia parku narodowego. Przykładem może być ekstensywne użytkowanie łąk, umożliwiające występowanie roślin i zwierząt oraz zachowanie siedlisk przyrodniczych.

W rozpatrywanej sprawie organ zauważył, że działka nr [...], położona jest w Parku strefie ochrony krajobrazowej. Omawiana działka leży przy drodze wiejskiej. Obszar całej działki jest niezabudowany. Droga wiejska przebiega w środkowej części działek o nr [...], nr [...], nr [...] stanowiących własność inwestora. Po obu stronach drogi obszar wskazanych działek jest niezabudowany, łącznie z terenem wydzielonym w projekcie wniosku Wójta pod zabudowę siedliskową Na działce nr [...] (po zachodniej stronie drogi), inwestor posiada zabudowę zagrodową składającą się z budynku mieszkalnego i zabudowań gospodarczych. Istniejące siedlisko inwestora oddalone jest od najbliższych zabudowań o ponad 350 m. Teren planowany pod inwestycję, zgodnie z wnioskiem Wójta jest wykorzystywany rolniczo (grunt rolny RVI) oraz w części południowej określony jako nieużytek. Na podstawie "Operatu ochrony zasobów i walorów krajobrazowych", będącego jedną z części nieobowiązującego Planu Ochrony Parku, stanowiącego opracowanie archiwalne, aktualne pod względem merytorycznym "działka nr [...] położona jest w obszarze stanowiącym mikrokrajobraz fitogeniczny, polny, siedlisk grądu. W obszarze obejmującym omawiany teren dominuje kompleks polny oraz łąki ze związku Arrehnatherion. Teren określony w omawianym wniosku jako nieużytek należy we fragmencie do łąki związku Arrehnatherion (ciepłolubna łąka rajgrasowa) i stanowi przedmiot ochrony Natura 2000. Jak zaznaczono wyżej teren planowany pod zabudowę jest nie zainwestowany, położony częściowo w obszarze otwartej przestrzeni, z mozaikowatym układem pól, otoczony zbiorowiskami leśnymi lub zakrzaczeniami. Występują tu wyspowo zbiorowiska związane z podwórkami oraz jednostkowo niektóre inne typy zbiorowisk. Na wskazanym pod inwestycję terenie oraz w jego okolicach, w okresie wegetacyjnym prowadzone są uprawy rolne oraz użytkowanie łąk. Uprawy roślin zbożowych o różnej wysokości, niskie i średnio wysokie uprawy roślin okopowych tworzą mozaikowaty kompleks polno - łąkowy urozmaicony ekosystemami leśnymi i zakrzaczeniami, zlokalizowany w bezpośrednim sąsiedztwie jeziora [...]. W skład akt sprawy wchodzi notatka leśniczego potwierdzająca rolniczy sposób wykorzystania działki nr [...].

Na podstawie analizy akt sprawy organ uznał, iż nie można stwierdzić by planowane, przez zabudowę, zagospodarowanie działki nr [...] stanowiło kontynuację dotychczasowego sposobu jej wykorzystania. Park rozpoczął działalność ochronną z dniem [...] stycznia 1989 r. i w tym czasie omawiany obszar nie był zabudowany i taki pozostał do chwili obecnej. W uzasadnieniu do złożonego zażalenia w sprawie odmowy zabudowy działki nr [...], inwestor odnosi się do "gruntów rolnych" będących jego jedynym dobrem". Powyższe uwarunkowania wskazują iż realizacja planowanego przedsięwzięcia, będącego nowym elementem na tym terenie, nie wkomponuje się w żaden sposób w przyrodę Parku, ani istniejący krajobraz. W ocenie obu organów realizacja tego przedsięwzięcia nie będzie wynikać z obecnego gospodarczego wykorzystania nieruchomości jaką jest działka nr [...] (częściowo użytkowany grunt rolny i łąkowy, ekosystem leśny oraz nieużytek) - ustawowo objęta dwoma formami ochrony przyrody jakimi są park narodowy oraz obszar Natura 2000, a dodatkowo wpłynie na zmianę ukształtowania cech charakterystycznych istniejącego krajobrazu na tym obszarze. Tym samym organ stwierdził, iż w świetle przedstawionych wyżej regulacji prawnych nie jest możliwa realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia zwłaszcza, że nie służy ono celom parku narodowego.

Organ wskazał, iż powiązania przyrodnicze pomiędzy siedliskami i występująca mozaika terenów leśnych, zakrzaczonych, ekosystemu wodnego i obszarów łąkowo - ornych oraz nieużytków, jak również dotychczasowy sposób użytkowania gruntów w rozpatrywanym obszarze Parku spowodowały, iż wiele gatunków ptaków związanych ze środowiskiem leśnym i wodnym oraz przestrzenią otwartą znalazło tu dogodne warunki do bytowania. W pasie trzcin wschodniego brzegu zatoki jeziora [...], zlokalizowanej w miejscowości C. gnieżdżą się następujące gatunki ptaków: błotniak stawowy, bąk, trzciniak. Natomiast w promieniu ok. 200 m od miejsca projektowanej zabudowy siedliskowej występują takie gatunki zwierząt jak: owady - czerwończyk nieparek, trzmiel rudy, trzmiel kamieniak, trzmiel rudonogi, trzmiel zmienny, trzmiel leśny; plaży: kumak nizinny, grzebiuszka ziemna, ropucha paskówka, żaba moczarowa, żaba trawna, żaba jeziorowa, traszka zwyczajna; gady - jaszczurka zwinka. Wymienione gatunki zwierząt objęte są ścisłą ochroną gatunkową na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 października 2011 r., w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. z 28 listopada 2011 r., Nr 237, poz. 1419). Natomiast takie gatunki jak: czerwończyk nieparek, kumak nizinny, grzebiuszka ziemna, ropucha paskówka, żaba moczarowa i żaba jeziorowa umieszczone zostały w załącznikach II i/lub IV Dyrektywy Siedliskowej. W świetle §10 pkt 2 wskazanego rozporządzenia, sposoby ochrony gatunków dziko występujących zwierząt polegają w szczególności na zabezpieczeniu ostoi i ich stanowisk przed zagrożeniami zewnętrznymi. Art. 5 pkt 12 ustawy o ochronie przyrody stanowi, iż ostoja jest miejscem o warunkach sprzyjających egzystencji roślin, zwierząt lub grzybów zagrożonych wyginięciem lub rzadkich gatunków. W tym staniej właściwym wydaje się przyjęcie, iż przedmiotowy obszar, poprzez sam fakt występowania na nim wskazanych wyżej gatunków (co świadczy o występowaniu korzystnych warunków bytowania wymienionych gatunków na tym obszarze), spełnia wszelkie wymogi odpowiadające definicji ostoi. Zabudowa tego terenu, będzie więc stanowić zagrożenie dla występowania gatunków chronionych, gdyż poprzez ciągłe bytowanie ludzi nasilą się niekorzystne oddziaływania związane z urbanizacją jak np. hałas powodujący płoszenie chronionych gatunków, utrata miejsc żerowania. Powyższe wypełnia wszelkie przesłanki do uznania przedmiotowego przedsięwzięcia za zagrożenie wewnętrzne dla chronionej przyrody Parku w rozumieniu art. 5 pkt 28 ustawy o ochronie przyrody. Należy zauważyć, iż ustawodawca wyraźnie wskazuje, że zagrożeniem jest czynnik mogący wywołać niekorzystne zmiany (działanie pośrednie), niekoniecznie zaś czynnik je wywołujący (działanie bezpośrednie). W związku z tym, interpretacja art. 5 pkt 28 ww ustawy, powinna być interpretowana szerzej i za zagrożenie wewnętrzne dla zasobów przyrodniczych i walorów krajobrazowych parku narodowego należy uznać nie tylko czynniki oddziaływujące bezpośrednio na przyrodę parku, wywołujące niekorzystne zmiany w chwili realizacji przedsięwzięcia, ale także te działające pośrednio, mogące w konsekwencji prowadzić do zniszczenia chronionych w parku narodowym zasobów przyrody. Dodatkowo, jeżeli zezwalamy na umieszczanie czynnika stanowiącego zagrożenie dla przyrody parku narodowego w jego granicach, to irracjonalne staje się istnienie tych form ochrony przyrody, gdyż z jednej strony zostały one powołane by chronić przyrodę, z drugiej zaś zezwalamy na jej niszczenie, poprzez powolne, pośrednie oddziaływanie czynników wpływających na nią niekorzystnie, a do takich należą z całą pewnością urbanizacja obszaru parku narodowego, wiążąca się choćby z dużą fragmentacją terenu, uniemożliwieniem swobodnej migracji zwierząt, nasileniem ruchu samochodowego (dojazd do miejsca zamieszkania, wywóz nieczystości, i ruch pojazdów związany z budową), co spowoduje narażenie zwierząt na wypadki komunikacyjne, jak również zwiększoną niekontrolowaną penetrację obszaru chronionego. Fakty te jako powszechnie znane, stosownie do przepisu art. 77 § 4 Kpa nie wymagają dowodu.

W konsekwencji Minister Środowiska uznał, iż zamierzenie inwestycyjne zaplanowane przez inwestora nie mieści się w granicach wyznaczonych ustawą o ochronie przyrody.

Dalej organ zwrócił uwagę na fakt, iż inwestor na działce nr 6/7 posiada już zabudowę zagrodową składającą się z budynku mieszkalnego oraz zabudowań gospodarczych i Dyrektor Parku "nie widzi przeciwwskazań co do lokalizacji inwestycji przy istniejących zabudowaniach zagrodowych, co zminimalizuje jej wpływ na krajobraz".

Na zakończenie jeszcze organ zwrócił uwagę na fakt, iż inwestycja dotycząca budowy zagrodowej, planowana jest do realizacji na działce niezabudowanej i użytkowanej rolniczo, co wykazano powyżej. Tymczasem zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.) przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych. Zgodnie z powyższym, budynek mieszkalny stanowi jedynie element zabudowy zagrodowej. Tak więc aby wybudować budynek mieszkalny na przedmiotowej działce, stanowiącej własność strony skarżącej, konieczne jest wybudowanie oprócz domu także budynku lub urządzenia służącego wyłącznie produkcji rolniczej czy przetwórstwu rolno - spożywczemu. Wykluczona więc jest taka zabudowa, która uniemożliwia działalność rolniczą lub po prostu nie jest związana z gospodarką rolną. W opracowanym przez Wójta projekcie decyzji o warunkach zabudowy zagrodowej wskazano m. in., że inwestycja ma dotyczyć (oprócz budynku mieszkalnego) budowy budynku gospodarczo - garażowego. Nie określono więc, zgodnie z powyższymi przepisami jednoznacznego, rolniczego przeznaczenia budynku gospodarczego. Sygnalizowany jednak problem nie leży we właściwościach organu II instancji, a jego wskazanie w żaden sposób nie wpłynęło na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.

P. D. w skardze, uzupełnionej pismem procesowym z 28 kwietnia 2012r., wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Środowiska z [...] lutego 2012r. Zarzucił naruszenie:

- art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950r. przez pozbawienie go skutecznego środka odwoławczego w czasie obejmowania jego nieruchomości granicami parku narodowego,

- art. 1 Protokołu dodatkowego do ww. Konwencji z dnia 20 marca 1952r. poprzez pozbawienie go faktycznego władztwa nad jego własnością z naruszeniem warunków określonych w ustawie o ochronie przyrody z 7 kwietnia 1949r., która stanowiła podstawę prawną utworzenia [...] Parku Narodowego,

- art 7 Konstytucji RP przez niezastosowanie się do przepisów ustawy o ochronie przyrody z 7 kwietnia 1949r. podczas powoływania [...] Parku Narodowego i zaniechanie ustawowego obowiązku doręczenia skarżącemu decyzji w tej sprawie. Skutkiem czego pozbawiony został możliwości zaskarżenia i dochodzenia roszczeń z tytułu ograniczenia prawa własności,

- art. 21 Konstytucji RP przez niezapewnienie przez Państwo skutecznych instrumentów prawnych dających podstawę do roszczeń o wykup lub odszkodowanie z tytułu ograniczenia prawa własności,

- art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP przez naruszenie skarżonym postanowieniem istoty prawa własności oraz zasady równej ochrony tych praw,

- błędną interpretacje art. 117 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 8 i 23 aktualnie obowiązującej ustawy o ochronie przyrody, przez bezkrytyczne uznanie z pominięciem zasady proporcjonalności i obiektywizmu, że ochrona krajobrazowa oznacza zakaz wznoszenia budynków mieszkalnych.

Zdaniem skarżącego podstawą prawną wydanego przez Dyrektora Parku i utrzymanego w mocy przez Ministra zakazu budowy domu na jego działce jest art. 117 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Mówi on, że "na obszarach wykorzystywanych gospodarczo w parkach narodowych stosuje się ochronę krajobrazową". Ustawa walory krajobrazowe definiuje jako: "wartości ekologiczne, estetyczne lub kulturowe obszaru oraz związanej z nim rzeźby terenu, twory i składniki przyrody, ukształtowane przez siły przyrody lub działalność człowieka". Takie sformułowanie pojęcia ochrony krajobrazowej nie może stanowić podstawy do zinterpretowania tych wskazań jako jednoznacznego zakazu budowy wiejskiego domu jednorodzinnego w obszarze od dziesięcioleci określanym jako teren wiejski z istniejącą już podobną zabudową.

Dalej skarżący podniósł, iż działka [...] położona jest przy skrzyżowaniu drogi powiatowej (asfaltowej) i drogi gminnej, obok przystanku PKS. Jest uzbrojona technicznie (wodociąg, projektowana kanalizacja, przyłącze elektryczne i telefoniczne). Grunt jest VI klasy i nie wymaga odrolnienia. Dwie sąsiednie działki są zabudowane. Z całego gospodarstwa liczącego 20 hektarów gruntów jedynie ta działka spełnia warunki działki budowlanej określone w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym.

Uznanie wnioskowanego przez skarżącego zamierzenia budowlanego, jako naruszającego krajobraz, uważa za nadużycie prawne. Nie jest na tyle zamożny, aby mając taką działkę pozostawić ją do dyspozycji parku narodowego - nie otrzymując nic w zamian, a swemu dziecku kupować grunt pod budowę w innym miejscu. Dlatego też zakaz budowy wydany przez Dyrektora [...] Parku Narodowego uważa za krzywdzący i niesprawiedliwy, naruszający w sposób oczywisty zasadę proporcjonalności ograniczeń, mający w istocie cechy ukrytego wywłaszczenia, do tego stosowany w okolicznościach braku unormowań prawnych dających możliwość dochodzenia roszczeń z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Minister Środowiska - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie i

podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, iż postanowienie Ministra Środowiska z [...] lutego 2012r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w ramach postępowania uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczo - garażowego w ramach nowej zabudowy zagrodowej na działce nr [...] położonej w miejscowości C., gm. S. objętej granicami [...] Parku Narodowego.

W myśl art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie: u.p.z.p.), decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), w tym z dyrektorem parku narodowego - w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny (art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p.). Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. Uzgodnienia dotyczą zatem oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Organem uzgadniającym jest najczęściej organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, a zatem wyspecjalizowany, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, przez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający (wyrok NSA z 9.05.2001 r., sygn. akt IV SA 2255/99, publ. Lex nr 55769). Z tak określonych granic działania organu uzgadniającego wynika, iż odmowa uzgodnienia może nastąpić tylko na podstawie wskazanego wprost przepisu prawa (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Wydawnictwo CH.Beck, Warszawa 2004, str. 428).

Park narodowy - jako jedna z form ochrony przyrody (art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody) - obejmuje obszar wyróżniający się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, społecznymi, kulturowymi i edukacyjnymi, o powierzchni nie mniejszej niż 1.000 ha, na którym ochronie podlega cała przyroda oraz walory krajobrazowe (art. 8 ust. 1 powołanej ustawy). Park narodowy tworzy się w celu zachowania różnorodności biologicznej, zasobów, tworów i składników przyrody nieożywionej i walorów krajobrazowych, przywrócenia właściwego stanu zasobów i składników przyrody oraz odtworzenia zniekształconych siedlisk przyrodniczych, siedlisk roślin, siedlisk zwierząt lub siedlisk grzybów (ust. 2). Aby dany park narodowy spełniał cele, dla których został utworzony, ustawodawca w art. 15 ustawy o ochronie przyrody wprowadził konkretne zakazy dotyczące tej formy ochrony przyrody.

W rozpoznawanej sprawie organ uznał, iż realizacja planowanej inwestycji sprzeczna będzie z zakazem wynikającym z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, który ustanawia zakaz budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celon parku narodowego. Po dogłębnej analizie stanu sprawy organ doszedł do przekonania, iż w sprawie nie zachodzi sytuacja, wyłączająca ów zakaz, a odpowiadająca normie art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody.

Zgodnie z powyższą regulacją, zakaz z ust. 1 pkt 1 art. 15 nie dotyczy obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego. W świetle art. 5 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody, pod pojęciem ochrony krajobrazowej należy rozumieć zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu. Ochronę krajobrazową - według art. 117 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody - stosuje się na gruntach użytkowanych gospodarczo w parkach narodowych i rezerwatach przyrody. Zatem, aby można było mówić o sytuacji wyłączającej ów zakaz dany teren po pierwsze musi być objęty ochroną krajobrazową, którą stosuje się na gruntach użytkowanych gospodarczo i przez którą należy rozumieć zachowanie cech charakterystycznych krajobrazu; po drugie musi być w trakcie gospodarczego wykorzystania np. przez osoby fizyczne; po trzecie musi być w trakcie wykonywania prawa własności zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego. Wszystkie te przesłanki muszą zachodzić, aby organ mógł zastosować względem uzgadnianej inwestycji wyjątek z art. 15 ust. 2 pkt 5 od zakazu z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody.

W ocenie Sądu Minister - w kontekście braku przesłanek do zastosowania omawianego wyjątku - prawidłowo ustalił, iż działka nr [...] objęta granicami [...] Parku Narodowym leży w strefie jego ochrony krajobrazowej. Położona jest w otwartej przestrzeni, w obszarze powiązanych siedlisk przyrodniczych, w mozaikowym układzie pól, wśród terenów leśnych, zakrzaczonych, nieużytków, ekosystemu wodnego i obszarów łąkowo - ornych, w bezpośrednim sąsiedztwie jeziora Wigry. Nadto na obszarze stanowiącym mikrokrajobraz fitogeniczny, polny, siedlisk grądu. Fragment działki, będący w tej części nieużytkiem, należy również do łąki ze związku Arrehnatherion (tzw. ciepłolubna łąka rajgrasowa). Pozostały zaś jej teren to grunt rolny klasy VI. Działka na całej powierzchni jest niezabudowana. W okolicach działki, jak i na jej obszarze, w okresie wegetacyjnym, prowadzone są uprawy rolne oraz użytkowane łąki. Ponadto też zauważył, iż skarżący jest właścicielem sąsiadujących ze sobą działek o nr [...],[...] i [...], przedzielonych na granicy działek [...] i [...] drogą wiejską. Na działce [...] posiada zabudowę zagrodową w postaci budynku mieszkalnego i zabudowań gospodarczych. Natomiast w bezpośrednim sąsiedztwie tych działek, w obszarze należącym do Parku, brak zabudowy. Obecne siedlisko skarżącego oddalone jest od najbliższych zabudowań o ponad 350 m. Okoliczność ta świadczy o tym, że skarżącemu dano możliwość wykonywana prawa własności przez zagospodarowanie sąsiedniej działki zabudową zagrodową i w ten sposób dano mu realizować owe prawo zgodnie z jego zamierzeniem, nie pozbawiając możliwości połączenia zamieszkiwania z gospodarowaniem. Wobec takiego stanu rzeczy traci na zasadności jego argument, jakoby inni, którym dopuszczono możliwość zabudowy siedliskowej, zostali uprzywilejowani, doszło tym samym do nierównego stosowania prawa.

Opisany obszar działki, będący w poszczególnych częściach: nieużytkiem, ekosystemem leśnym, gruntem łąkowym i rolnym użytkowanym rolniczo, posiada cechy charakterystyczne dla krajobrazu w jakim się znajduje i objęty jest dwoma formami ochrony, tj. parkiem narodowym i obszarem Natura 2000. W tak przedstawiającym się stanie faktycznym nie można było przyjąć - jak słusznie zauważył organ - by planowane przez skarżącego zagospodarowanie działki nr [...] stanowiło kontynuację dotychczasowego sposobu jej wykorzystania. Realizacja zamierzonego przez skarżącego przedsięwzięcia nie wynikałaby z obecnego wykorzystania działki nr [...]. Nadto wpłynęłaby na zmianę ukształtowania cech charakterystycznych istniejącego krajobrazu na tym obszarze. W konsekwencji nie służyłaby celom [...] Parku Narodowego. Nowa zabudowa tego terenu stanowiłaby zagrożenie wewnętrzne dla występowania gatunków chronionych, które ze względu na dotychczasowy sposób użytkowania gruntów w rozpatrywanym obszarze Parku spowodowały, iż wiele gatunków ptaków związanych ze środowiskiem leśnym i wodnym oraz przestrzenią otwartą znalazło tu dogodne warunki do bytowania. Trafnym jest także pogląd organu, iż dopuszczenie bez żadnych uzasadnionych ograniczeń rozprzestrzeniania się czynników stanowiących zagrożenie dla przyrody parku narodowego w jego granicach, czyni irracjonalnym istnienie tej formy ochrony przyrody. Parki narodowe zostały powołane by chronić przyrodę, zaś zezwalanie na jej niszczenie, przez powolne, bezpośrednie czy pośrednie oddziaływanie czynników wpływających na nią niekorzystnie, a do takich należy z całą pewnością urbanizacja obszaru parku, wiążąca się choćby: z dużą fragmentacją terenu, nasileniem ruchu samochodowego, niekontrolowaną penetracją obszaru chronionego, wpłynie na dotychczas swobodną migrację zwierząt i zakłóci ich dotychczasowy ekosystem.

W kontekście treści skargi wskazać jeszcze należy, iż:

- po pierwsze organ prawidłowo próbował nakierunkować działania skarżącego na zwiększenie ekstensywności zabudowy w sąsiedztwie istniejącego siedliska. Zwrócił bowiem uwagę na brak przeciwskazań co do lokalizacji inwestycji przy istniejących zabudowaniach zagrodowych skarżącego, co wiązałoby się z minimalizacją wpływu na krajobraz;

- po drugie planowana (działka [...]) i istniejąca (działka [...],[...] i [...]) w niedalekim sąsiedztwie od działki skarżącego zabudowa nie powstała w otwartej przestrzeni, ale w skupisku z istniejącym już siedliskiem i w bliskim sąsiedztwie tego siedliska;

- po trzecie zarzuty skargi w większości odnoszą się do przeszłości, w której tworzony był [...] Park Narodowy i określano jego granice. Odbiegają zatem zasadniczo od przedmiotu sprawy, do zakresu którego nie należy kontrola aktu, na podstawie którego powstał [...] Park Narodowy i konsekwencji z tego wynikających dla skarżącego jako właściciela działek objętych jego granicami. Zatem zarzuty te nie mogły być poddane ocenie pod względem ich zasadności;

- po czwarte zaskarżonym rozstrzygnięciem nie pozbawiono skarżącego faktycznego władztwa nad "rzeczą", czyli działką nr [...]. Skarżący nadal może działkę tę wykorzystywać w sposób dotychczasowy;

- po piąte prawo własności choć jest prawem konstytucyjnie chronionym, to nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Jednym z przykładów ograniczeń jest ograniczenie wynikające z ustawy o ochronie przyrody, a jego przejawem są formy ochrony przyrody, do których należą parki narodowe.

Wobec tak przedstawiającego się stanu rzeczy nie można skutecznie zarzucić organowi wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, również tych powołanych w skardze, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Minister rozpoznał sprawę z należytą starannością i wnikliwością, na podstawie całokształtu materiału dowodowego prawidłowo ocenił okoliczności sprawy, wyprowadził z nich stosowne wnioski i wydał prawidłowe rozstrzygnięcie. Zaś w jego uzasadnieniu w sposób przekonywujący wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy, co w konsekwencji odpowiada także wymogom art. 126 w zw. z art. 124 i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a.

W świetle powyższego Sąd badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowane postanowienie jest zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji wyroku.