Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 573/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 129 par. 1 i 2, art. 134;
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 15 zzs ust. 1 pkt 6, art. 15 zzt.
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło, sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 września 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. M. na postanowienie P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną za naruszenie obowiązku kwarantanny oddala skargę


UZASADNIENIE

Podlaski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. (dalej: PPWIS) postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. (dalej: PPIS) z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] nakładającej na D. M. M. administracyjną karę pieniężną.

Postanowienie PPWIS wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

PPIS decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr[...], nałożył na D. M. M. administracyjną karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za dwukrotne naruszenie obowiązku kwarantanny. Skarżący decyzję odebrał w dniu 9 kwietnia 2020 r. Pismem z dnia 4 maja 2020 r. pełnomocnik skarżącego wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

Zdaniem PPWIS odwołanie zostało złożone po terminie. Termin ten, zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. wynosi czternaście dni od dnia doręczenia decyzji stronie, o czym strona została pouczona. Przekroczenie zaś ustawowego terminu do wniesienia środka zaskarżenia skutkuje stwierdzeniem uchybienia terminu do wniesienia odwołania, na podstawie art. 134 k.p.a.

Dalej organ wyjaśnił, że na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.) obowiązujących w dniu odebrania przez stronę decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, tj. w dn. 9 kwietnia 2020 r., wstrzymano rozpoczęcie i zawieszono bieg terminów procesowych i sądowych (art. 15 zzs ust. 1), jednakże zastrzeżono, że wyżej przytaczanego przepisu nie stosuje się do terminów związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (art. 15 zzt). W przedmiotowej sprawie kwarantanna, którą objęty był D. M. M., na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 z późn. zm.), miała właśnie na celu zapobieżenie rozprzestrzeniania się COVID-19 na terenie kraju. W związku z powyższym, do złożenia odwołania przez stronę zastosowanie miał termin czternastu dni liczony od dnia doręczenia decyzji stronie, tj. od dnia 9 kwietnia 2020 r.

Skargę na powyższe postanowienie, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł D. M. M., w której zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów:

- art. 15 zzs ust. 1 ustawy z dn. 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, wobec jego niezastosowania oraz art. 15 zzt cyt. ustawy, wobec jego błędnej wykładni i nieprawidłowego zastosowania,

- art. 6 k.p.a. wobec wydania postanowienia wbrew treści obowiązującej normy prawnej przewidzianej w art. 15 zzs ust. 1 ustawy z dn. 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, art. 7 a § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a.,

- art. 7 a § 1 k.p.a. wobec rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści normy prawnej przewidzianej w art. 15 zzs ust. 1 ustawy z dn. 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, na niekorzyść strony,

- art. 8 k.p.a. wobec prowadzenia postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej z uwagi na brak proporcjonalności,

- art. 9 k.p.a. wobec braku należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach prawnych dotyczących zakresu stosowania przepisów ustawy z dn. 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych i ich wpływu na termin do podjęcia przez stronę czynności prawnych,

- art. 10 § 1 k.p.a. wobec nie zapewnienia stronie udziału w postępowaniu,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. wobec pomięcia obowiązku stwierdzenia z urzędu, nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia PPWIS w całości i przekazanie sprawy do merytorycznego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w jego ocenie zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, wynikającej z błędnej wykładni powołanych przepisów i nieprawidłowego zastosowanie art. 15 zzt ustawy, skutkującej niezastosowaniem art. 15 zzs ust. 1 ustawy. Wywód prawny postanowienia polega na rozszerzającej interpretacji pojęcia terminu związanego z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, która rozciąga wykładnię także na postępowania administracyjne wszczynane na skutek wniesienia odwołania od decyzji nakładającej na stronę karę pieniężną. Analiza treści tego przepisu nie daje podstaw do takiej interpretacji, że postępowanie instancyjne na skutek odwołania od decyzji nakładającej karę mieści się w katalogu wymienionym w art. 15 zzt ustawy, gdyż przewidziany w art. 129 k.p.a. termin do wniesienia odwołania nie ma związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, a przynajmniej związek ten nie jest oczywisty.

Zdaniem skarżącego, zgodnie z art. 9 k.p.a. organ powinien udzielić stronie pouczenia, także o terminach do wniesienia środków odwoławczych, a więc nie tylko o treści przepisów art. 129 k.p.a., ale także ustaw szczególnych, a więc w tym przypadku co do zastosowania lub wyłączenia stosowania art. 15 zzs ust. 1 ustawy. W przypadku wątpliwości interpretacyjnych, zasada przewidziana w art. 6 k.p.a. oraz art. 7 a § 1 k.p.a. nakazuje rozstrzyganie wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, a więc zawieszenie biegu postępowań przewidzianych w art. 15 zzs ust. 1 ustawy. Powinno być to uznane za skuteczne także w niniejszej sprawie.

W ocenie skarżącego kolejną okolicznością, którą organ pominął, jest kwestia rozstrzygnięcia z urzędu w kwestii nieważności zaskarżonej decyzji PPIS z dnia [...] kwietnia 2020 r. jako wydanej bez podstawy prawnej (bez ustawowej podstawy) lub z rażącym naruszeniem prawa (z uwagi na nieproporcjonalność sankcji w stosunku od sytuacji). Okoliczności te zostały wskazane w odwołaniu, a więc PPWIS nie powinien ograniczać oceny wyłącznie do kwestii formalnych, gdyż obowiązek wszczęcia postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. wynika wprost z przepisów ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na mocy art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżone postanowienie PPWIS z dnia [...] maja 2020 r., nr[...] , które stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji PPIS z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr[...] , nakładającej na D. M. M. administracyjną karę pieniężną.

Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Jak trafnie podnosi się w judykaturze, uchybienie terminowi jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminowi przewidzianego w art. 134 (por. wyrok NSA w Łodzi z dnia 21 marca 1997 r., sygn. akt SA/Łd 2990/95). Uchybienie terminu nie podlega żadnym ocenom, ani stopniowaniu skali tego naruszenia. Nawet nieznaczne przekroczenie obowiązującego terminu stanowi jego uchybienie i obliguje organ odwoławczy do wydania postanowienia w tym zakresie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 180/20). W przypadku wniesienia do sądu administracyjnego skargi na postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a., sąd ten bada jedynie, czy organ wykazał w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, że zachodziła w sprawie niedopuszczalność odwołania lub czy doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 353/20).

W stanie faktycznym niniejszej sprawie nie budzi sporu, że decyzja PPIS z dnia [...] kwietnia 2020 r. została doręczona skarżącemu w dniu 9 kwietnia 2020 r. wraz z pouczeniem o jej zaskarżeniu w terminie 14 dni od jej doręczenia. Termin do wniesienia odwołania upływał zatem w dniu 23 kwietnia 2020 r. Z kolei odwołanie zostało złożone dopiero w dniu 4 maja 2020 r. (data stempla pocztowego), a więc po upływie powyższego terminie.

Strona skarżąca nie kwestionuje powyższych okoliczności. Stoi jednak na stanowisku, że termin do wniesienia odwołania został zachowany, gdyż organ błędnie zastosował przepis art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa) - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568). Zgodnie z tym przepisem, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Zauważenia jednak wymaga, że zgodnie z art. 15 zzt ustawy (w brzmieniu nadanym ustawą z 31 marca 2020 r., Dz. U. z 2020 r., poz. 568), przepisów art. 15 zzr ust. 1 i art. 15 zzs ust. 1 nie stosuje się do terminów związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem iż zwalczaniem COVID-19 oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Oba przepisy, tj. 15 zzs i 15 zzt ustawy obowiązywały do dnia 15 maja 2020 r., gdyż zostały uchylone z dniem 16 maja 2020 r. przez art. 46 pkt 20 i pkt 22 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).

Powyższe, zdaniem Sądu oznacza, że ma rację organ odwoławczy twierdząc, że w okresie pomiędzy 9 kwietnia 2020 r. a 23 kwietnia 2020 r. obowiązywały przepisy art. 15 zzs i 15 zzt ustawy, a to oznacza, że bieg terminu do złożenia odwołania rozpoczął swój bieg i nie został zawieszony. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że termin do wniesienia odwołania od decyzji PPIS z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr[...], należy do terminów, o których mowa w art. 15 zzt ustawy. Wymierzona powyższą decyzją kara pieniężna została bowiem orzeczona na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1239) oraz § 2 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.).

Wobec powyższego niezasadne są wszystkie zarzuty skarżącego podniesione w skardze. Z racji wskazanych wyżej, organ prawidłowo zinterpretował przepisy art. 15 zzs i zzt ustawy obowiązujące w dacie wydania decyzji i w terminie do jej zaskarżenia.

Nie można też zgodzić się ze skarżącym, że brak tu jest jakiejś oczywistości pomiędzy przepisami art. 15 zzs i art. 15 zzt w nawiązaniu do art. 129 k.p.a. Przywołany przepis art. 129 § 2 k.p.a. wskazuje, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od daty doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Jednakże § 3 tego przepisu stanowi, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy do wniesienia odwołania. Z mocy zaś art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. organ zobowiązany jest do pouczenia, czy i w jakim trybie służy od decyzji odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania. Z zestawienia obu tych przepisów wynika więc, ze to organ poucza stronę o możliwości, trybie i terminie wniesienia odwołania. Z kolei z art. 112 k.p.a. wynika m.in., że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do pouczenia. Przez analogię stwierdzić więc należy, że z dobrodziejstwa przywołanego w powyższym przepisie nie może korzystać strona, gdy została prawidłowo pouczona w decyzji co do prawa odwołania (w tym i do terminu zaskarżenia decyzji).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ w decyzji pouczył stronę o 14 dniowym terminie do wniesienia odwołania i było to pouczenie prawidłowe. W ocenie Sądu niezasadne są wszystkie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów artykułów 6.k.p.a., 7a § 1 k.p.a., 8 k.p.a. i 9 k.p.a. Organ wydający decyzję pouczył bowiem skarżącego o sposobie i terminie zaskarżenia decyzji i nie miał obowiązku, na tym etapie, wdawania się w rozważania i analizę przepisów art. 15 zzs i art. 15 zzt w celu przekonywania skarżącego, dlaczego termin ten wynosi 14 dni.

Nie można także uznać za zasadny zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Zasadniczo w postępowaniu odwoławczym stosuje się również ten przepis. Jednakże uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji (postanowienia) jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1454/2018). Tymczasem skarżący okoliczności tych nie wykazuje.

Jako niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 157 § 1 i 2 k.p.a. Wskazane przepisy nie miały bowiem zastosowania przy rozstrzyganiu przez organ odwoławczy na podstawie art. 134 k.p.a. Postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma charakteru merytorycznego, lecz jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpoznane (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 48/20). W postępowaniu tym organ powinien ograniczyć się wyłącznie do badania, kiedy prawidłowo doręczono decyzję oraz ustalić, kiedy zostało wniesione odwołanie (por. wyrok WSA w Opolu z nie 25 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Op 84/20). Wydanie postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. nie stoi na przeszkodzie, aby organ czy to na wniosek, czy z urzędu wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji PPIS z dnia 8 kwietnia 2020 r. Są to bowiem odrębne od siebie postępowania i pozostające bez wpływu na wydane w nich rozstrzygnięcia.

Reasumując, zdaniem Sądu, postępowanie przed organem odwoławczym zostało przeprowadzone prawidłowo, zaś zgromadzony w sprawie materiał był wystarczający do podjęcia właściwego rozstrzygnięcia. Jeśli natomiast chodzi o ocenę prawną wydanego orzeczenia, to należy stwierdzić, że mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.