Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 306/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 1, art. 48 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. P. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: "PINB") wstrzymał inwestorowi K. P. (dalej także jako: "Inwestor" lub "skarżący") prowadzenia wszelkich robót budowlanych związanych z realizacją budynku o wymiarach 7,14 x 4,5 m (wraz z urządzeniem jakim jest instalacja wodociągowa doprowadzająca wodę długości około 50 m), usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości D. oraz zobowiązał Inwestora do przedłożenia: (1) w terminie do dnia [...] kwietnia 2020 r. zaświadczenia Wójta Gminy D. o zgodności przedmiotowej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (punkt 1 postanowienia); (2) w terminie do 30 maja 2020 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowego budynku wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2019 poz. 1186, ze zm., dalej: "P.b."), w tym dotyczącymi lokalizacji obiektu na działce oraz aktualne oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W uzasadnieniu ww. postanowienia PINB wskazał, że w dniu [...] września 2019 r. wpłynęło do niego pismo G. Z. dotyczące budynku gospodarczego murowanego, usytuowanego na działce nr [...] (sklasyfikowanej symbolem Br i R) w miejscowości D.. Organ wskazał, że podczas oględzin dokonanych przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w B. w dniu [...] listopada 2019 r. ustalono, że na ww. działce usytuowany jest budynek o wymiarach 7,14 x 4,5 m z dachem dwuspadowym. Dobudowany jest on szczytem do budynku stodoły znajdującej się na działce nr [...] przy granicy z działką [...]. Ponadto stwierdzono, że na terenie działki oznaczonej nr [...] wykonane jest ogrodzenie z blachy o wysokości około 2,0 m. Obecni podczas oględzin B. P. i K. B. współwłaściciele działki nr [...] oświadczyli, że ww. działka była ogrodzona od lat 80-tych ubiegłego stulecia, a w 2015 r. dzierżawca działki K. P. wymienił ogrodzenie z siatki na blachę wysokości 1,9 m. W 2019 r. część ww. działki została przekazana G. Z., a ogrodzenie nie zostało rozebrane ze względu na trwającą umowę dzierżawy do dnia [...] stycznia 2020 r. Nadto podali, że budynek o wymiarach 7,14 m x 4,5 m, wys. 4,5 m powstał w latach 1979 - 1983 jako budynek gospodarczy.

W 2015 r. został on wyremontowany przez K. P.. Natomiast G. Z. oświadczył do protokołu, że jego żądaniem jest rozbiórka blaszanego płotu (ogrodzenie części działki nr [...]). Ponadto wskazał, że przedmiotowy budynek powstał w 2014 r. i realizowany był przez W. Ś. Obiekt ten winien być oddalony od jego stodoły zgodnie z obowiązującymi przepisami. Stodoła dzierżawiona jest przez K. P. do [...] stycznia 2020 r. Dach jego stodoły został zniszczony (pogięty).

Skarżący w dniu [...] grudnia 2019 r. oświadczył zaś, że budynek gospodarczy usytuowany na działce nr [...] w D. wybudowany został na cele chłodni (ponieważ na tej działce była niegdyś ferma lisów) w latach 1980 - 1990. W 2015 r. przeprowadzony został generalny remont przedmiotowego obiektu polegający na zwiększeniu otworu okienno - drzwiowego, zamurowaniu jednych drzwi, wykonaniu nowej elewacji (bez docieplenia) oraz wymienione zostało pokrycie dachu. Powyższe roboty zostały potwierdzone przez W. Ś.w dostarczonym oświadczeniu z dnia [...] grudnia 2019 r., z którego wynikało, że w 2015 r. pomagał on przy wykonaniu remontu ww. budynku, który istnieje co najmniej od 1995 r.

W protokole przyjęcia oświadczenia z dnia [...] grudnia 2019 r. G. Z. oświadczył, że w latach 2014-2015 K. P. w miejscu starych szop po byłej fermie lisów (drewniane szopy z dachem jednospadowym dostawione do stodoły, która zrealizowana została w latach 1949-1951) wybudował budynek gospodarczy, murowany z dachem dwuspadowym. Budynek ten powstał całkowicie od podstaw po zburzeniu starych wiat i szop, czego dowodem są zdjęcia z "geoportalu" z lipca 2013 r., gdzie widoczna jest drewniana jednospadowa zabudowa. W 2011 r. w Polsce był spis powszechny ludności i budynków, gdzie wszystkie budynki naniesione zostały na mapy, ww. budynek nie został naniesiony, ponieważ nie było go w 2011 r., gdyż powstał on na przełomie lat 2014-2015.

Ponadto podczas oględzin P. P. oświadczył, że przyłącze wodociągowe do budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr geod. [...] wykonane zostało w latach 70-tych na potrzeby fermy lisów, w 2018 r. ww. instalacja została częściowo wyremontowana. Natomiast zgodnie z oświadczeniem G. Z. zawartym w protokole przyjęcia oświadczenia z dnia [...] grudnia 2019 r. -K. P. w latach 2014-2015 wybudował przyłącze wodociągowe do samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr geod. [...].

Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy, w szczególności porównując zeznania stron postępowania oraz dokumentację zdjęciową z 2013 r.

i 2020 r. organ stwierdził, że przedmiotowy budynek powstał jako samowola budowlana w miejscu istniejących obiektów po byłej fermie lisów. Na zdjęciach

z 2013 r. widoczny jest drewniany obiekt z dachem jednospadowym w kierunku własnej działki, natomiast aktualnie wykonany jest budynek z dachem dwuspadowym, szczytem przylegający do istniejącej na działce nr geod. [...] stodoły. Tym samym organ uznał za wiarygodne oświadczenie G. Z., że powstał on jako nowy budynek w latach 2014-2015 w miejscu starych szop po byłej fermie lisów, odmówił natomiast wiarygodności oświadczeń złożonych przez inwestora i współwłaścicieli działki [...].

Organ ustalił ponadto, że zewnętrzna instalacja wodociągowa od studni znajdującej się na działce nr geod. [...], poprzez działkę [...] (stanowiącej współwłasność Ł. K., G. Z., B. P., K. B., T. P. i A. P.) do budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania posiada długość około 50 m.

W związku z tym, że Inwestor zmienił charakterystyczne parametry budynku chłodni, tj.: zmieniając kształt dachu zmienił jego kubaturę winien był uzyskać w myśl art. 28 ust. 1 P.b pozwolenie na jego budowę, którym jednak się nie legitymuje, tym samym dopuścił się samowoli budowlanej. Do regulacji samowolnie zrealizowanego obiektu, o którym mowa wyżej zastosowanie ma art. 48 ust. 1 i 2 P.b.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: "PWINB") postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie, na które zażalenie wniósł K. P..

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił ustalenie PINB, że budowa murowanego budynku biurowego na należącej do B. P. i K. P. działce nr [...] została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej w latach 2014 – 2015 przez K. P., bez uzyskania wymaganego prawem - pozwolenia na budowę. Budynek biurowy wybudowany został w miejscu istniejącego drewnianego obiektu z dachem jednospadowym (zwanego przez Inwestora "chłodnią" z biurem), a ścianą przyległą do ściany stodoły, zlokalizowanej na działce [...].

Organ podzielił także ustalenia organu I instancji, że budynek biurowy wybudowany został na działce stanowiącej grunty orne "R" oraz grunty rolne zabudowane (w ewidencji gruntów oznaczone symbolem "Br" - karta 22 akt

I instancji), które przeznaczone są do lokalizowania na nich - zgodnie

z rozporządzeniem z dnia 29 marca 2001 r. Ministra Rozwoju Regionalnego

i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 1393 ze zm.) - budynków do produkcji rolniczej, w szczególności budynków mieszkalnych, spichlerzy, stodół, budynków inwentarskich, budynków do przechowywania sprzętu rolniczego i innych budynków i urządzeń, jeżeli tworzą zorganizowaną całość gospodarczą.

Z uwagi jednak na fakt, że organ I instancji w prowadzonym postępowaniu używał różnego nazewnictwa przedmiotowego budynku (wszczęcie postępowania dotyczy budynku biurowego, natomiast skarżone rozstrzygnięcie dotyczy budynku gospodarczego), organ odwoławczy przeprowadził w dniu [...] lutego 2020 r. kontrolę w celu ustalenia (w sposób nie budzący żadnych wątpliwości) sposobu użytkowania budynku. Na tej podstawie stwierdzono, że przedmiotowy budynek użytkowany jest jako biurowy. Sporządzono dokumentację fotograficzną. W ślad za tymi ustaleniami organ uściślił również przedmiot postępowania (na budynek biurowy) w sentencji własnego rozstrzygnięcia.

Ze zgromadzonego zaś w sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiotowy murowany budynek biurowy stanowi odbudowę istniejącego wcześniej budynku gospodarczego, którego stan prawny nie był uregulowany. W świetle definicji wynikającej z art. 3 pkt 6 P.b. odbudowa, rozbudowa i nadbudowa jest rodzajem budowy obiektu i nie podlega wyłączeniu z uzyskania pozwolenia na budowę.

W tych uwarunkowaniach organ przyjął, że budowa w latach 2014-2015 przedmiotowego budynku biurowego o powierzchni zabudowy ok. 32,13 m² na działce siedliskowej wymagała wcześniejszego uzyskania przez inwestora decyzji

o pozwoleniu na budowę. Inwestor takiej decyzji nie uzyskał, a budowę zrealizował samowolnie. Dlatego też na mocy art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. prawidłowo wstrzymano Inwestorowi – K. P. prowadzenie wszelkich robót budowlanych związanych z realizacją budynku biurowego oraz zobowiązano go do przedłożenia stosownych dokumentów.

Dalej PWINB wyjaśnił, że warunkiem legalizacji jest ustalenie, czy jest ona możliwa w świetle przepisów planistycznych oraz czy jest możliwe doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Dopiero na podstawie złożonych przez Inwestora dokumentów wskazanych w przepisie art. 48 ust. 2 i 3 P.b., organ nadzoru budowlanego oceni zgodność inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Niespełnienie przez Inwestora w wyznaczonym terminie powyższego obowiązku spowoduje wydanie nakazu rozbiórki, zgodnie z art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 P.b. Przedłożenie natomiast wymaganych dokumentów umożliwi dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej, określonej w art. 49 P.b.

Skargę na ww. postanowienie wniósł do tut. Sądu K. P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść decyzji,

a mianowicie:

a) art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 136 k.p.a. w zw.

z art. 140 k.p.a., polegające na braku wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, braku podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niedostrzeżenia uchybień przepisom postepowania oraz przepisom materialnym, których dopuścił się organ I instancji, czym

w konsekwencji naruszył zasadę przekonywania oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy, które to naruszenie skutkowało błędnym przyjęciem przez organy, że pierwotny budynek - stanowiący chłodnię - był budynkiem drewnianym, a także że skarżący wykonując roboty budowlane zmienił kubaturę dachu budynku pierwotnego z jednospadowego na dwuspadowy, a w konsekwencji uznanie, że roboty budowlane przeprowadzone przez skarżącego stanowiły odbudowę, w sytuacji, gdy mając na względzie charakter wykonanych przez niego prac,

w szczególności fakt, że pierwotny budynek z racji na swoje przeznaczenie był budynkiem murowanym o dwuspadowym dachu oraz fakt, że prace stanowiły wyłącznie przywrócenie budynku do stanu pierwotnego, należy przyjąć że roboty budowlane były w istocie remontem w rozumieniu ustawy P.b., które nie wymagają pozwolenia na budowę.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

b) art. 29 ust. 1 pkt 1 P.b. przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że

w niniejszej sprawie budowa przedmiotowego budynku wymagała wcześniejszego uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę,

w sytuacji gdy mając na względzie charakter przeprowadzonych przez skarżącego prac, roboty budowlane wykonane na przedmiotowym budynku stanowiły remont w rozumieniu ustawy P.b., które nie wymagają pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że twierdzenie organów, że przedmiotowy budynek pierwotnie stanowił budynek drewniany jest nieprawidłowe. Sporny budynek gospodarczy zlokalizowany na działce nr [...], wybudowany został w latach 1980-1990 i pełnił funkcję chłodni, z uwagi na istniejącą na terenie działki fermą lisów. Budynek ten z uwagi na jego funkcję od samego początku był murowany. Nielogicznym jest bowiem przyjęcie, że chłodnia mogła być wykonana z drewna. Ponadto od przedmiotowego budynku był płacony podatek od nieruchomości. Zgodnie zaś z praktyką stosowaną przez Urząd Gminy D. podatek od nieruchomości był uiszczany wyłącznie od budynków murowanych.

Aktualnie posadowiony budynek posiada dokładnie te same fundamenty oraz wykonany jest z tych samych materiałów co budynek pierwotny. Skarżący remontując budynek chłodni nie dokonał jego rozbiórki. Czynności skarżącego

w zakresie wykonanego remontu ograniczały się jedynie do zwiększenia otworu okienno - drzwiowego, zamurowania jednych drzwi wejściowych, wykonania nowej elewacji (bez docieplenia). Skarżący wymienił także pokrycie dachu. Pierwotnie budynek ten posiadał dach dwuspadowy, który w wyniku załamania się stropu, został tymczasowo zmieniony na dach jednospadowy. Skarżący przeprowadzając remont, przywrócił zatem pierwotny kształt przedmiotowego budynku. Wykonany remont nie zmienił kształtu oraz kubatury budynku pierwotnego. Z tego też względu, zgodnie

z art. 29 ust 2 pkt 1 P.b. wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie obiektów budowlanych nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę.

Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia wydanego przez PWINB. Ponadto wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenia dowodu z dokumentu, tj. oświadczenie T. P. oraz A. P. okoliczność, że przedmiotowy budynek istniał co najmniej od 1976 r., był to budynek murowany o dwuspadowym dachu, od niniejszego budynku płacony był podatek od nieruchomości, a także że wykonane przez skarżącego prace w istocie stanowiły remont. Nadto wniósł

o zwrócenie się do Urzędu Gminy D. z zapytaniem czy od budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce o nr geod. [...] w miejscowości D. - uprzednio będącego chłodnią - był płacony podatek od nieruchomości, jeżeli tak to od kiedy, a także czy od pozostałych nieruchomości był uiszczany podatek od nieruchomości, a jeżeli nie to dlaczego?

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonego postanowienia.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd, z punktu widzenia kryterium legalności jest postanowienie wstrzymujące prowadzenie wszelkich robót budowlanych związanych z samowolną realizacją budynku biurowego o wymiarach 7,14 m x 4,5 m (wraz z urządzeniem, którym jest instalacja wodociągowa- długości 50 m), usytuowanego na działce [...] w D. oraz nakładające obowiązek przedłożenia w stosownym terminie dokumentów niezbędnych do legalizacji tego obiektu.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 48 ust. 2 i 3 P.b. Zgodnie z tą regulacją, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 – tj. mająca za przedmiot obiekt budowlany lub jego część, będący

w budowie albo wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia – jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 2). W postanowieniu,

o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy

z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3).

Jak wynika z ustaleń organów obu instancji, skarżący na działce o nr geod. [...], położonej w miejscowości D. zrealizował murowany budynek biurowy o wymiarach 7,14 m x 4,5 m i wysokości 4,5 m z dachem dwuspadowym krytym blach. Dobudowany jest on szczytem do budynku stodoły, usytuowanej na sąsiedniej działce o nr [...]. Przedmiotowy budynek został wybudowany w miejscu istniejącego drewnianego obiektu z dachem jednospadowym (zwanego przez skarżącego "chłodnią" z biurem), którego stan prawny nie był uregulowany. Działka nr [...] stanowi własność B. P. i K. B.i wedle ewidencji gruntów oznaczona jest symbolem "R" (grunty rolne) i "BR" (grunty rodne zabudowane). Roboty budowlane związane z realizacja ww. budynku zostały wykonane w latach 2014 – 2015, bez uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę.

Powyższe okoliczności znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, w tym protokole oględzin z dnia [...].11.2019 r. i jako takie nie budzą zastrzeżeń Sądu.

Spór w sprawie niniejszej sprowadza się natomiast do ustalenia, czy obiekt budowlany będący przedmiotem prowadzonego przez organy nadzoru postępowania spełnia kryteria z art. 29 ust. 2 pkt 1 P.b. Przepis ten zwalnia bowiem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie obiektów budowlanych.

Organy nadzoru budowanego orzekające w przedmiotowej sprawie przyjęły, że zrealizowany przez skarżącego w latach 2014 – 2015 na działce o nr ew. [...], sporny budynek biurowy z dachem dwuspadowym stanowi odbudowę istniejącego wcześniej obiektu drewnianego z dachem jednospadowym i w myśl art. 3 pkt 6 P.b. nie podlega wyłączeniu z uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący wywodzi natomiast, że zakres prac wykonanych przy tym obiekcie nie stanowi odbudowy lecz remont obiektu, a wobec powyższego nie wymagał on pozwolenia na budowę.

Sąd rozstrzygając powyższy spór opowiada się za stanowiskiem oraz argumentacją prezentowana w tym względzie przez organy.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że organy obu instancji prawidłowo zakwalifikowały przeprowadzone roboty budowlane jako odbudowę obiektu budowlanego, która w myśl art. 28 ust. 1 P.b. wymagała pozwolenia na budowę.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że prawo budowlane rozróżnia instytucję remontu i odbudowy obiektu budowlanego. Rozróżnienie to ma istotne znaczenie prawne, albowiem jedynie odbudowa wymaga uzyskania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych. Zakres znaczeniowy obu pojęć na gruncie prawa budowlanego jest rozłączny. Pojęcie odbudowy oznacza roboty budowlane o większym niż

w przypadku remontu zakresie prac i głębszej ingerencji w pierwotną substancję budowlaną. Prawo budowlane nie zawiera przy tym definicji legalnej pojęcia odbudowy, co skutkuje koniecznością dokonania jego wykładni językowej, przy jednoczesnym uwzględnieniu dotychczasowego dorobku orzecznictwa.

Pojęcie remontu zdefiniowano zaś w art. 2 pkt 8 P.b. jako wykonywanie

w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Powyższe oznacza, że istotną cechą remontu jest zakwalifikowanie robót budowlanych jako takich, które mają na celu odtworzenie stanu pierwotnego. Aby można było mówić o remoncie musi istnieć remontowany obiekt, dlatego też przy remoncie następuje zazwyczaj wymiana poszczególnych elementów obiektu

i zastąpienie ich nowymi. Dokonując koniecznych ustaleń, odnośnie znaczenia pojęcia odbudowy i jego odróżnienia od pojęcia remontu zauważyć należy, że odbudowa w języku potocznym oznacza wzniesienie na nowo, względnie odrestaurowanie zniszczonych budowli (por. Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, Wydawnictwo PWN, Warszawa 1969, s. 480). Odwołanie się do budowli uprzednio istniejących oznacza, że aby nowa zabudowa mogła zostać uznana za odbudowę, a nie zupełnie nową realizację, odpowiadać musi gabarytom, wyglądowi zewnętrznemu i wewnętrznemu oraz zasadniczemu przeznaczeniu wcześniej istniejącego obiektu budowlanego.

Dla rozgraniczenia pojęcia odbudowy i remontu kluczowe znaczenie ma zatem zakres wykonywanych robót budowlanych. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego budowlanego wymaga naprawy, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu, w przeciwieństwie do odbudowy, kiedy ten zakres jest znacznie szerszy. Poza tym w przypadku remontu obiekt jemu poddany zazwyczaj jest jeszcze użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu, zbyt głębokiemu zużyciu. Natomiast obiekt budowlany wymagający odbudowy, najczęściej w całości lub w części, nie spełnia już swych funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji. Co za tym idzie naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów obiektu budowlanego w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie obiektu, nie może być rozumiana jako remont. Rozebranie obiektu budowlanego wyklucza potraktowanie całości robót jako remontu, bowiem byłby to remont czegoś, co nie istnieje, bowiem zostało wcześniej rozebrane. To odtworzenie zatem, które obejmuje rozebranie i następnie "odtworzenie właściwe", wiąże się z pojęciem odbudowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r., II OSK 1438/10 z dnia 19 kwietnia 2011 r., II OSK 693/10, dostępne na stronie CBOIS.

Tymczasem analiza wykonanych w niniejszej sprawie robót budowlanych prowadzi do wniosku, że ich zakres wykracza poza granice pojęcia remontu, wypełnia natomiast pojęcie odbudowy. Jak wynika bowiem z wyjaśnień składanych przez uczestników postępowania w toku przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2019 r. oględzin, w szczególności wyjaśnień G. Z., protokołów przyjęcia oświadczenia z dnia [...] grudnia 2019 r., jak również dokumentacji zdjęciowej z 2013 r. oraz 2020 r., pierwotnie na działce [...] istniał drewniany obiekt z dachem jednospadowym w kierunku własnej działki, a aktualnie wykonany jest budynek z dachem dwuspadowym, szczytem przylegającym do istniejącej na działce [...] stodoły. Budynek ten powstał całkowicie od podstaw, czego dowodem są zdjęcia z "geoportalu" z lipca 2013 r., gdzie widoczna jest drewniana jednospadowa zabudowa. Organy prawidłowo zatem ustaliły, że w ramach prowadzonych w latach 2014 – 2015 robót budowlanych powstał murowany budynek biurowy w miejscu istniejących obiektów po byłej fermie lisów. Wskazany wyżej zakres robót budowlanych z pewnością zatem obejmował wyburzenie starego drewnianego budynku z dachem jednospadowym i ponowne wykonanie budynku jako murowanego z dachem dwuspadowym wraz z przyłączem wodociągowym.

Zakres tych robót i stopień ingerencji w pierwotny wygląd oraz konstrukcję budynku uzasadniały zatem uznanie ich za odbudowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b. Z tych względów prawidłowe jest twierdzenie, że skarżący winien był uzyskać w myśl art. 28 ust. 1 P.b pozwolenie na budowę.

Zarzut zaś, że organy nie uznały, że budynek od początku był budynkiem murowanym o dachu dwuspadowym (bo tylko od takiego budynku zdaniem skarżącego - pobierany jest podatek od nieruchomości, a nie jest pobierany podatek od budynków drewnianych), a wykonane przez inwestora roboty stanowiły jedynie remont budynku, jest niezasadny. Po pierwsze - skarżący nie przedłożył żadnego dowodu na legalne wybudowanie przedmiotowego murowanego budynku w obecnej formie. Po drugie zaś, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który Sąd ocenia jako nie budzący wątpliwości, wynika jasno, że pierwotnie jeszcze do 2013 r. (karta 18a akt II instancji) w miejscu obecnego samowolnie wybudowanego w latach 2014-2015 murowanego budynku, istniały nielegalnie wybudowane drewniane obiekty, w innym wymiarze i z dachem jednospadowym (karta 27-31 akt I instancji). Podkreślić również należy istotny fakt, że działka nr [...] (na której zlokalizowany jest przedmiotowy murowany budynek biurowy), stanowi grunty rolne "R" i grunty rolne zabudowane "Br", na której brak jest jakiejkolwiek legalnie istniejącej zabudowy (karta 1a akt I instancji).

Dlatego też zarzut naruszania prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 2 pkt 1 P.b., poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że budowa przedmiotowego budynku wymagała wcześniejszego uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy mając na względzie charakter przeprowadzonych - przez inwestora - zakres prac, tj. roboty budowlane wykonane w budynku, stanowiły jego remont i nie wymagają pozwolenia na budowę należy ocenić jako nietrafny. Jak wskazano już wyżej prawidłowe są ustalenia organów obu instancji, że murowany budynek powstał samowolnie w latach 2014-2015 i nie mamy w niniejszej sprawie do czynienia jedynie z jego remontem. Powyższego stanowiska nie podważają dołączone do skargi oświadczenia wskazanych przez skarżącego osób oraz fakt opłacania podatku od nieruchomości. Okoliczności wskazywane w powyższych dokumentach nie stanowią zdaniem Sądu dowodu pozwalającego na przyjęcia, że roboty budowlane wykonane w spornym budynku, stanowiły jego remont i w konsekwencji nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę.

W kontrolowanej sprawie bezsporne jest zatem, że tego rodzaju inwestycja wymagała pozwolenia na budowę, którym jednakże skarżący się nie legitymował. Skoro skarżący, co podkreślono już wyżej, takiego pozwolenia nie posiada, to organy nadzoru budowlanego zasadnie wszczęły procedurę legalizacyjną na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. W tym miejscu wyjaśnić jedynie należy, że postępowanie legalizacyjne poprzedza wydanie nakazu rozbiórki, a skorzystanie

z możliwości legalizacji obiektu jest prawem inwestora. Jeżeli inwestor nie wykona nałożonych na niego obowiązków w toku postpowania legalizacyjnego, przyjmuje się, że rezygnuje z możliwości legalizacji obiektu, co skutkuje wówczas wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki.

W niniejszej sprawie nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego

w sprawie rozstrzygnięcia (art. 6, 7, 8, 77 k.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 k.p.a., organ odwoławczy w sposób wyczerpujący uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie, odwołując się do obowiązujących regulacji prawnych. Odniósł się również do argumentów zażalenia, przy czym wyrażone w tym zakresie stanowisko, nie może być uznawane za nieprawidłowe

z tego jedynie powodu, że pozostaje odmienne od oczekiwań strony skarżącej.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

Sprawa niniejsza została rozpoznana przez tutejszy sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje zażalenie albo kończące postępowanie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy.