Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 420/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37a ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi L. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 4 kwietnia 2022 r. nr SKO Gd/586/21 w przedmiocie kary za umieszczenie tablic reklamowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga L. sp. z o.o. sp. k. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 4 kwietnia 2022 r., nr SKO Gd/586/21, utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2020 r., nr GZDiZ-PU-70-936(7)-2022-JR/AS, wymierzającą skarżącej karę pieniężną w kwocie 33 627,59 zł za umieszczenie w dniach 16.10.2020 r. – 15.12.2020 r. (tj. od dnia wszczęcia postępowania do dnia wydania decyzji) pięciu tablic reklamowych o łącznej powierzchni służącej ekspozycji reklam wynoszącej 48,66 m2 przy ul. W. w Gdańsku, na działce nr [...] obręb U., niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej Gdańska oraz nakładającą na skarżącą obowiązek dostosowania ww. pięciu tablic reklamowych do postanowień uchwały krajobrazowej Gdańska bądź usunięcia ww. tablic reklamowych, została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 16 października 2020 r. pracownicy organu I instancji przeprowadzili kontrolę zgodności usytuowania reklam z zasadami i warunkami uchwały Rady Miasta Gdańska nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. - tzw. uchwały krajobrazowej, podczas której stwierdzono umieszczenie pięciu tablic reklamowych na elewacji sklepu [....] znajdującego się przy ul. W. w Gdańsku, na działce nr [...], obręb U. (strefa S3). Na podstawie przeprowadzonych pomiarów ustalono wymiary tablic: 4,273 m x 2,276 m - 9,73 m2, 4,233 m x 2,297 m - 9,72 m2, 4,289 m x 2,291 m - 9,83 m2, 4,269 m x 2,271 m - 9,69 m2 oraz 4,274 m x 2,268 m - 9,69 m2. Łączna powierzchnia 48,66 m2.

Pismem z dnia 16 października 2020 r. skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie pięciu tablic reklamowych na elewacji budynku sklepu [..] przy ul. W. w Gdańsku niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej Gdańska. Jednocześnie organ poinformował o planowanym na dzień 12 listopada 2020 r. przeprowadzeniu dowodu z oględzin. Zawiadomienie to skarżąca otrzymała w dniu 23 października 2020 r.

Podczas przeprowadzonych w dniu 12 listopada 2020 r., z udziałem pełnomocnika skarżącej, oględzin stwierdzono, że na elewacji budynku sklepu [..]. przy ul. W. w Gdańsku nadal umieszczone były przedmiotowe tablice reklamowe. Pełnomocnik skarżącej oświadczył, że reklamy zostały umieszczone przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej i zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami a ponadto nie promują konkretnych przedsiębiorstw, marek produktu bądź usług.

Pismem z dnia 26 listopada 2020 r. organ poinformował skarżącą o zakończeniu postępowania dowodowego i prawach strony do wypowiedzenia się w sprawie.

W dniu 15 grudnia 2020 r. organ I instancji wydal decyzję o wymierzeniu kary pieniężnej a skarżąca wniosła od niej odwołanie.

W trakcie postępowania odwoławczego, w piśmie z dnia 14 stycznia 2021 r. skarżąca poinformowała, że sporne reklamy zostały usunięte z elewacji budynku w dniu 7 stycznia 2021 r., załączając zdjęcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wydanej decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z treścią art. 37d ust. 1 - 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) - zwanej dalej u.p.z.p., podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej. Jeżeli nie jest możliwe ustalenie podmiotu, o którym mowa w ust. 1, karę pieniężną wymierza się odpowiednio właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub posiadaczowi samoistnemu nieruchomości lub obiektu budowlanego, na których umieszczono tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe. Karę pieniężną wymierza, w drodze decyzji, wójt (burmistrz, prezydent miasta). Karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia.

Nadto, Kolegium odwołało się do ustawowych definicji wskazanych w art. 2 pkt 16a-16d u.p.z.p. następujących pojęć:

16a) reklamy - przez co należy rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne;

16b) tablicy reklamowej – przez co należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem;

16c) urządzenia reklamowego – przez co należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem;

16d) szyldu – przez co należy rozumieć tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe informującą o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują.

Kolegium wskazało także, że Rada Miasta Gdańska podjęła uchwałę nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. Z 2018 r., poz. 1034 z dnia 19 marca 2018r.). Zgodnie z treścią § 2 ust. 1-2 tej uchwały zakazuje się sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w niniejszej uchwale. Dopuszcza się sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach określonych w przepisach uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2. Dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych stanowiących szyldy w niniejszej uchwale określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być sytuowane na danej nieruchomości.

Kolegium uznało za nieuzasadniony zarzut odwołania dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. § 2 ust. 1 tej uchwały, stwierdzając, że przedmiotowe tablice reklamowe są tablicami reklamowymi w rozumieniu ustawowej definicji tablicy reklamowej, albowiem stanowią przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy. Ponadto, treść tych tablic stanowi reklamę w rozumieniu jej definicji ustawowej.

Kolegium stwierdziło, że zdjęcia tablic wykonane w dniu 16 października 2020 r., stanowiące podstawę dla organu do wszczęcia z urzędu postępowania, zawierały inną treść niż podczas oględzin w dniu 12 listopada 2020 r. O ile reklamy, których zdjęcia zostały załączone do protokołu z dnia 16 października 2020 r. zawierają m.in. bądź logo sklepu [..], bądź napisy na logo firmy "[..]", to już zdjęcia sporządzone w dniu 12 listopada 2020 r. nie zawierają żadnego logo sklepu [..]. Zawierają one następujące treści: "W naszym sklepie mamy dla was ponad 160 produktów warzyw i owoców"; "W naszym sklepie mamy dla was ponad 60 rodzajów wyrobów piekarniczych"; "Zapewniamy dla was 50 miejsc parkingowych"; "Jesteśmy dla was otwarci codziennie 6.00-22.00, a w niedziele handlowe 9.00-20.00"; "W naszym sklepie pracuje dla was 16 pracowników". Treści te stanowią, zdaniem Kolegium, reklamę w rozumieniu ustawowej definicji zawartej w art. 2 pkt 16a u.p.z.p. Są to informacje dotyczące sklepu, towarów oraz rodzaju usług związanych z działalnością sklepu [..]. Ponadto, sam fakt umieszczenia przedmiotowych informacji na elewacji sklepu i sformułowanie "w naszym sklepie" w istocie jest reklamą umieszczoną na tablicy reklamowej, o której mówi w art. 2 pkt 16b u.p.z.p. Zatem, w ocenie Kolegium, do przedmiotowych reklam umieszczonych na tablicach reklamowych będą miały zastosowanie przepisy uchwały krajobrazowej Gdańska. Tym samym, Kolegium uznało za niezasadny zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 7a k.p.a.

Kolegium wskazało, że z uwagi na fakt, że przedmiotowe tablice reklamowe znajdują się na terenie oznaczonym w uchwale krajobrazowej Gdańska symbolem S3, dla ich oceny miały zastosowanie przepisy rozdziału 8 tej uchwały, w tym jej § 17. Kolegium uznało, że przedmiotowe reklamy nie spełniają żadnego z warunków określonych we wskazanych przepisach. Niezgodność dotyczy powierzchni tablic reklamowych, która przekracza wielkości określone w uchwale krajobrazowej.

Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 10 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. przez organ I instancji, który to zebrał kompletny materiał dowodowy, dokonał jego prawidłowej oceny oraz zapewnił skarżącej czynny w nim udział.

Kolegium wyjaśniło przy tym, że zgodnie z treścią art. 37d ust. 4 ustawy, karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Przepisy prawa nie wskazują wyraźnie daty wszczęcia postępowania w przypadku działania organu z urzędu, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Przyjmuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej. Przy czym, organ jest zobligowany poinformować strony postępowania o tej czynności. Obowiązek zawiadomienia strony o czynności organu ma dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organ, o których strony poinformowano, mogą wszczynać postępowanie. Wyłącznie bowiem ta czynność, o której strona została zawiadomiona może zostać uznana za wszczynającą postępowanie administracyjne. Zawiadomienie stron zatem jedynie "sankcjonuje" takie wszczęcie, a nie stanowi samo wszczęcia postępowania.

Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji w dniu 16 października 2020 r. przeprowadził wizję, podczas której stwierdził umieszczenie tablic reklamowych niezgodnych z postanowieniami uchwały krajobrazowej, co uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. O powyższej czynności skarżąca została zaś zawiadomiona pismem z dnia 16 października 2020 r., informującym również o wszczęciu przedmiotowego postępowania. W związku z tym, że dopełniono warunku skutecznego zawiadomienia o czynności organu, prawidłowo organ uznał za datę, od której należy naliczać karę, dzień 16 października 2020 r. W niniejszej sprawie kara została wymierzona za okres od 16 października 2020 r. do 15 grudnia 2020 r. (data wydania zaskarżonej decyzji). W tej dacie również przedmiotowe reklamy były umieszczone, co potwierdza skarżąca, informując, że dopiero w dniu 7 stycznia 2021 r. przedmiotowe tablice zostały usunięte.

Kolegium wskazało, że wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami obowiązującej na danym terenie uchwały krajobrazowej.

Mając powyższe na uwadze, Kolegium uznało, że organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił wysokość kary pieniężnej na kwotę 33 627,59 zł, aczkolwiek błędnie wskazał datę obwieszczenia przez Ministra Finansów w Monitorze Polskim górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych na rok 2020 zamiast prawidłowej, tj. z dnia 24 lipca 2019 r., pozycja 738.

Jednocześnie, Kolegium uznało, że nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej określone w art. 189f § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. W dacie wydania decyzji przez organ I instancji tablice reklamowe były nadal umieszczone, zatem nie można mówić o zaprzestaniu naruszenia prawa. Ponadto, nie sposób uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma. Skarżąca prowadzi bowiem swoją działalność handlową w dużym wymiarze. Celem art. 37a ust. 1 u.p.z.p. było natomiast wzmocnienie ochrony krajobrazu miast przed postępującym chaosem zajmowania przestrzeni publicznej przez reklamy. Uchwały te służą gospodarowaniu krajobrazem, rozumianego jako strategia mająca na celu ulepszenie poszczególnych krajobrazów i polepszenie jakości życia człowieka. W szerszym ujęciu uchwały podejmowane na podstawie art. 37a ust. 1 ustawy są narzędziem służącym wdrożeniu Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji z dnia 20 października 2000 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 14, poz. 98). Jak już bowiem wskazano, celem omawianych regulacji jest ochrona krajobrazu, definiowana w Konwencji jako działania na rzecz zachowania i utrzymywania ważnych lub charakterystycznych cech krajobrazu tak, aby ukierunkować i harmonizować zmiany, które wynikają z procesów społecznych, gospodarczych i środowiskowych (art. 1 lit. d Konwencji Krajobrazowej). W praktyce bowiem często charakterystyczne elementy krajobrazu miasta, np. zabytkowe budynki, posiadające nie tylko walory architektoniczne, ale także historyczne, ważne dla społeczności, są zakrywane reklamami, zaś wspomniane uchwały mają właśnie uregulować m.in. kwestie związane z możliwością i zasadami umieszczania reklam w takich miejscach, co niewątpliwie przyczynia się zachowania takich charakterystycznych elementów krajobrazu miejskiego. Wprawdzie skarżąca posadowiła przedmiotowe tablice reklamowe jeszcze przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej Gdańska, jednakże, jak stanowi przepis § 21 tej uchwały, właściciele reklam mieli określony okres czas 24 miesięcy na dostosowanie reklam do zapisów tej uchwały. W tym czasie skarżąca się nie dostosowała tablic a fakt uch usunięcia po otrzymaniu decyzji świadczy o świadomości skarżącej zarówno co do faktu obowiązywania przedmiotowej uchwały i wynikających z niej zasad i wymogów, jak i niezgodności reklamy z tą uchwałą. W konsekwencji przesłanka znikomej wagi naruszenia prawa nie wystąpiła w sprawie.

Kolegium nie znalazło przy tym podstaw do zawieszenia postepowania w sprawie, wskazując, że uchwała krajobrazowa Gdańska nadal jest obowiązującym aktem prawa miejscowego.

We wniesionej do Sądu skardze skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy; art.189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie oraz § 2 ust. 1 uchwały Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 r., nr XLVIII/1465/18, w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych, oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom., poz. 1034), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż znajduje on zastosowanie w niniejszej sprawie. Wskazując na te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentacje przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 15 grudnia 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych niezgodnie z przepisami tzw. uchwały krajobrazowej wykazała, że decyzje te nie naruszają prawa.

Podstawą prawną zaskarżonych decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) - zwanej dalej u.p.z.p. oraz uchwały Rady Miasta Gdańska nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz.Urz.Woj.Pomor. z 2018 r., poz. 1034) – zwanej dalej uchwałą krajobrazową.

Powyższą uchwałę podjęto w trybie i na zasadach określonych w przepisach art. 37a ust. 1 u.p.z.p. i art. 37a-37c u.p.z.p., które uprawniają radę gminy do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.

Przepisy stanowiące podstawę podejmowania uchwał krajobrazowych wprowadzone zostały do polskiego systemu prawnego w dniu 11 września 2015 r. ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu nowelizującą przepisy u.p.z.p. Konieczność zapewnienia ochrony krajobrazu i właściwego nim zarządzania wynikała m.in. z postanowień ratyfikowanej przez Polskę w roku 2005 Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji dnia 20 października 2000 r. Zgodnie z art. 5 Konwencji Polska zobowiązała się m.in. do podjęcia działań na rzecz prawnego uznania krajobrazów, ustanowienia i wdrożenia polityki krajobrazowej oraz zintegrowania krajobrazu z własną polityką w zakresie planowania regionalnego i urbanistycznego, a także z innymi politykami, które pośrednio lub bezpośrednio oddziałują na krajobraz. W rozumieniu Konwencji "krajobraz" oznacza obszar postrzegany przez ludzi, którego charakter jest wynikiem działania i interakcji czynników przyrodniczych i/lub ludzkich. Zgodnie z art. 5 pkt a Konwencji strony zobowiązane są do prawnego uznania krajobrazów jako istotnego komponentu otoczenia ludzi, jako wyrażenia dzielonej przez nie różnorodności kulturowej i przyrodniczej oraz podstawy ich tożsamości. Zalecenie CM/Rec(2008)3 Komitetu Ministrów dla państw członkowskich w sprawie wytycznych dotyczących wdrażania Europejskiej Konwencji Krajobrazowej stanowi, iż prawne uznanie krajobrazów jest prawem i obowiązkiem wszystkich instytucji i obywateli Europy względem ich fizycznego otoczenia. Ratyfikacja Konwencji zobowiązuje ponadto jej strony do ustanowienia standardów jakości krajobrazu (art. 6D konwencji krajobrazowej), jak również do planowania ochrony krajobrazu oraz do gospodarowania krajobrazem.

Znowelizowane przepisy u.p.z.p. służyć miały realizacji powyższych zadań na gruncie krajowym, dając gminom narzędzia kształtowania i zarządzania krajobrazem poprzez możliwość podjęcia uchwał krajobrazowych i wyposażając je w instrumenty finansowe pozwalające na egzekwowanie określonych w uchwale zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych.

W art. 37d u.p.z.p. ustawodawca przewidział karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Kara ta jest wymierzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji i obejmuje okres od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 2 i 3). Ponadto, zgodnie z ust. 5 wskazanego przepisu, w przypadku, gdy w dniu wydania ww. decyzji tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są zgodne z przepisami uchwały krajobrazowej w decyzji tej określa się wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji, oraz obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia.

Wyjaśnić przy tym należy, że przepisy art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559) - zwanej dalej u.g.n., dają podstawę radzie gminy do upoważnienia organu wykonawczego jednostki pomocniczej oraz organów jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1, do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, bez jakichkolwiek ograniczeń przedmiotowych. Jedną z jednostek, którą Rada Miasta Gdańska może zobowiązać do załatwiania spraw indywidulanych jest Gdański Zarząd Dróg i Zieleni. Jest to jednostka organizacyjna i budżetowa Miasta Gdańska, powołana uchwałą nr XVI/505/99 Rady Miasta Gdańska z dnia 25 listopada 1999 r., działająca w imieniu Prezydenta Miasta Gdańska, którą kieruje dyrektor. Działanie Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w niniejszej sprawie opierało się na upoważnieniu do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej związanych z wymierzaniem administracyjnych kar pieniężnych za umieszczanie tablicy reklamowej i urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej Miasta Gdańska, udzielonego przez Radę Miasta Gdańska w uchwale nr V/48/19 z dnia 31 stycznia 2019 r., wydanej na podstawie art. 39 ust. 4 u.g.n., która to została przywołana w podstawie prawnej decyzji organu I instancji. Na podstawie tak udzielonego upoważnienia Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni działał zatem jako organ właściwy w I instancji w sprawach kar pieniężnych uregulowanych w art. 37d u.p.z.p.

Bezsporne jest, że w § 2 ust. 1 uchwały krajobrazowej zakazano sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w uchwale. Dopuszczono sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach w niej określonych, z zastrzeżeniem ust. 2. W uchwale krajobrazowej zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych określono dla poszczególnych obszarów, na które podzielono Miasto Gdańsk, oznaczonych symbolami: SZ, S0, SR, S1, S2, SI, S3 i SP, adekwatnie do występujących w nich charakterystycznych cech krajobrazu przyrodniczo-kulturowego.

Z ustaleń poczynionych w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego bezspornie wynika, że skarżąca Spółka jest właścicielem reklam umieszczonych na elewacji budynku przy ul. W. w Gdańsku (działka nr [...], obręb U.) o łącznej powierzchni 48,66 m2. Skarżąca w toku postępowania nie kwestionowała ustaleń dotyczących treści, miejsca i czasu umieszczenia reklamy na elewacji budynku. Podważała natomiast kwalifikację tej treści jako reklamy w rozumieniu przepisów u.p.z.p., wskazując nadto, że w dacie kolejnej kontroli treść reklam była inna i nie zawierała logo sklepu.

Zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zgodnie bowiem z treścią art. 2 pkt 16a u.p.z.p. przez reklamę należy rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Z art. 2 pkt 16b u.p.z.p. wynika zaś, że tablicą reklamową jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem.

Forma i treść napisów umieszczonych w dniu 16 października 2020 r. na nośnikach zamocowanych na elewacji budynku sklepu przy ul. W. w Gdańsku (działka nr [...], obręb U.) potwierdza, że są to tablice reklamowe, które bez wątpienia służą ekspozycji reklamy produktów oferowanych przez skarżącą w sprzedaży. Również, podczas kolejnych oględzin w dniu 12 listopada 2020 r., pomimo zmiany treści i braku logo firmy, nośniki w dalszym ciągu zawierały reklamę, bowiem bez problemu można było odkodować jakiej firmy dotyczą i w istocie rozpowszechniały oraz nakłaniały do dokonania zakupów w tym konkretnym obiekcie handlowym skarżącej.

Zdaniem Sądu, treść reklam zawierała zatem informacje o oferowanych produktach i warunkach ich nabycia, które pełnią funkcję upowszechniającą oraz zachęcającą potencjalnych nabywców, co potwierdza w sposób nie budzący wątpliwości sporządzona w sprawie przez organ I instancji dokumentacja fotograficzna.

W ocenie Sądu, organy po prawidłowych ustaleniach dotyczących charakteru informacji umieszczonych na przedmiotowym budynku, trafnie zweryfikowały wymogi w zakresie reklam wynikające z obowiązującej uchwały krajobrazowej, zarówno w odniesieniu do całego obszaru miasta Gdańska, jak i w odniesieniu do obszaru, na którym położony jest budynek, oznaczonego w uchwale symbolem S3, dla którego ustalenia szczegółowe przewiduje § 17 uchwały krajobrazowej.

Z przepisów ogólnych dotyczących tablic i urządzeń reklamowych zawartych w rozdziale 4 uchwały krajobrazowej wynika zakaz sytuowania tablic i urządzeń reklamowych w formie reklam na obiekcie. Z kolei, przez reklamę na obiekcie uchwała rozumie tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe usytuowane bezpośrednio na obiekcie lub niemocowane do obiektu, ale usytuowane w całości w odległości nie większej niż 0,2 m od ściany tego obiektu.

Ponadto, organy prawidłowo odkodowały wymogi szczegółowe dla obszaru S3 wskazując, że w § 17 pkt 9, 10 i 11 uchwały dopuszczono sytuowanie na obiektach tablic i urządzeń reklamowych tylko na obiektach wyposażenia ogródków gastronomicznych, na obiektach małej architektury oraz w warunkach pkt 11 z zachowaniem następujących zasad:

a) dopuszcza się sytuowanie reklamy na elewacji nieposiadającej otworów okiennych (z wyłączeniem otworów okiennych klatek schodowych, pomieszczeń technicznych, piwnic i poddaszy), do której nie przylega żaden obiekt lub płaszczyzna ściany innego budynku oraz o wysokości nie mniejszej niż 9 m, liczonej od poziomu terenu do wysokości dolnej krawędzi okapu dachu przy elewacji, na której sytuowana jest reklama,

b) dopuszcza się wyłącznie w formie prostokąta,

c) dopuszcza się sytuowanie dolnej krawędzi reklamy nie niżej niż 3 m nad poziomem terenu,

d) dopuszczalna powierzchnia służąca ekspozycji reklamy wynosi do 60% powierzchni elewacji,

e) nakazuje się zachowanie pola ochronnego o wielkości odpowiadającej co najmniej 10% wysokości i szerokości elewacji, na której jest sytuowana, z wyłączeniem urządzeń reklamowych wykonanych z giętych lamp neonowych,

f) zakazuje się sytuowania w odległości mniejszej niż 50 m od skrzyżowań, przejazdów kolejowych, mostów, wiaduktów, estakad oraz tuneli.

Sąd podziela ocenę organów, że tablice reklamowe umieszczone na elewacji obiektu handlowego skarżącej nie spełniają wymogów reklam dopuszczalnych w obszarze oznaczonym symbolem S3, jak i na terenie całego miasta objętego postanowieniami uchwały krajobrazowej. Niezgodność dotyczy formy i wymiarów tablic reklamowych, które przekraczają wielkości określone w przepisach uchwały krajobrazowej. Ponadto, nie wpisują się w definicję żadnego z dopuszczalnych w obszarze S3 rodzajów nośników reklamowych umieszczanych na obiektach. Reklamy te naruszają warunek dotyczący sytuowania reklamy na elewacji nieposiadającej otworów okiennych (z wyłączeniem otworów okiennych klatek schodowych, pomieszczeń technicznych, piwnic i poddaszy), do której nie przylega żaden obiekt lub płaszczyzna ściany innego budynku oraz o wysokości nie mniejszej niż 9 m, liczonej od poziomu terenu do wysokości dolnej krawędzi okapu dachu przy elewacji, na której sytuowana jest reklama, a także wymóg dotyczący sytuowania dolnej krawędzi reklamy nie niżej niż 3 m nad poziomem terenu.

W tej sytuacji organy zobligowane były do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania zmierzającego do wyegzekwowania zgodności tablicy reklamowej z uchwałą krajobrazową poprzez obciążenie właściciela reklamy karą pieniężną oraz obowiązkiem jej dostosowania do postanowień reklamy bądź do jej usunięcia, co w pełni odpowiada dyspozycji art. 37d u.p.z.p.

Skarżąca zakwestionowała wysokość ustalonej kary pieniężnej zarzucając, że postępowanie zostało wszczęte 23 października 2021 r., a nie, jak uznały organy, 16 października 2021 r. Wskazać zaś należy, że zgodnie z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że postępowanie w sprawie wymierzenia kary zostało wszczęte z urzędu. Jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy, przepisy prawa nie wskazują zaś wyraźnie, jaką datę należy przyjmować, jako dzień wszczęcia postępowania w przypadku działania organu z urzędu. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej, przy czym niewątpliwie o tej czynności organ zobligowany jest poinformować strony. Z powyższego wynika, że zawiadomienie o czynnościach organu jest niezbędnym wymogiem wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, jednakże nie determinuje ono daty wszczęcia tego postępowania. W ocenie Sądu, taka wykładnia art. 61 § 4 k.p.a. dotycząca momentu wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu nie narusza też praw strony do czynnego udziału w postępowaniu, ani nie stoi w sprzeczności z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Stąd też, data tego doręczenia zawiadomienia nie ma decydującego znaczenia. W konsekwencji, w ocenie Sądu, orzekające organy prawidłowo określiły datę wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, prawidłowo przy tym i zgodnie z zasadami określonymi w art. 37d ust. 8 i 9 u.p.z.p. naliczając karę do dnia orzekania przez organ I instancji, jako że w dacie tej reklama niezgodna z wymogami uchwały jeszcze istniała.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, dotyczącego dokonania pomiarów tablic bez udziału skarżącej, przez co nie było możliwości weryfikacji, czy pomiary zostały dokonane w sposób rzetelny i miarodajny, należy zwrócić uwagę, że skarżąca nie wykazała, aby rozmiary spornych tablic były w rzeczywistości inne niż podane przez organ pierwszej instancji. Skoro na tę okoliczność nie zaoferowano żadnego poddającego się weryfikacji kontrdowodu zarzut sformułowany w tym zakresie należy uznać za gołosłowny.

Oceniając zarzut dotyczący naruszenia art. 189f § 1 k.p.a. Sąd miał na uwadze, że przepis ten umożliwia odstąpienie od nałożenia kary, jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki: waga naruszenia prawa jest znikoma oraz strona zaprzestała naruszania prawa.

Organ odwoławczy nie kwestionował okoliczności zaprzestania przez skarżącą naruszania prawa w dacie wydawania decyzji odwoławczej. Stwierdził natomiast, że na przeszkodzie odstąpieniu od nałożenia kary stoi okoliczność, że waga naruszenia prawa nie może być w niniejszej sprawie oceniona jako znikoma.

Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa pomocna jest także treść art. 189d pkt 1 k.p.a. W art. 189d pkt 1 k.p.a. ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W piśmiennictwie przyjmuje się na tle tego unormowania, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020).

W orzecznictwie wskazano, że w świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 566/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 973/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał, w świetle ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego, że waga naruszenia przez skarżącą prawa - zakazu umieszczania reklam z naruszeniem zasad określonych w uchwale krajobrazowej - nie była znikoma. Skarżąca, jako przedsiębiorca, niewątpliwie powinna mieć wiedzę o obowiązujących zasadach umieszczania reklam na terenie miasta Gdańska, w tym także o ustalonym w uchwale krajobrazowej dwuletnim terminie na dostosowanie istniejących reklam i tablic reklamowych do postanowień uchwały. Nadto, skarżąca w ramach prowadzonej działalności gospodarczej od wielu lat zajmuje się działalnością reklamową i promowaniem oferowanych produktów, w tym umieszczaniem reklam na elewacjach własnych obiektów handlowych. Pomimo tego skarżąca nie podjęła działań celem dostosowania do obowiązujących przepisów. Brak jest przy tym podstaw do dokonywania w niniejszym postępowaniu oceny, czy ekspozycja przedmiotowych reklam zaburza lokalny krajobraz, czy też nie, albowiem w sprawie istotne znaczeniem ma wyłącznie okoliczność, czy reklamy naruszają przepisy uchwały krajobrazowej, która jest aktem prawa miejscowego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2022 r., poz. 329 ze zm.), oddalił skargę jako niezasadną.