Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1399/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 135 i art 145 par 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 7, art 77 par 1, art 80, art 107 par 3 art 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant ref. staż. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2016 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego A. P. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym aktem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy swoje orzeczenie z [...] kwietnia 2013 r., o stwierdzeniu nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1978 r. o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wsi [...] (gmina [...])., w części dotyczącej gruntów oznaczonych po scaleniu jako działki ew. nr [...] i [...] .

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W wyniku scalenia, w zamian za grunty o łącznej powierzchni 9,78 ha i wartości 585,45 jednostek szacunkowych, w tym działkę ew. nr [...] (pow. 0,27 ha, wartość 15,00 jednostek), wydzielono grunty o łącznej powierzchni 9,80 ha i wartości szacunkowej 585,75 jednostek, w tym działkę siedliskową nr [...] (pow. 0,27 ha, wartość 15,00 jednostek). Natomiast w zamian za grunty o łącznej powierzchni 8,94 ha i wartości 461,25 jednostek, w tym działkę ew. [...] (pow. 0,37 ha, wartość 23,70 jednostek) wydzielono grunty o łącznej powierzchni. 8,97 ha i wartości 461,70 jednostek, w tym działkę siedliskową nr [...] (pow. 0,37 ha, wartości 23,70 jednostek).

Wnioskiem z 19 grudnia 2007 r. p. M. I., właściciel działki ew. nr [...], zwany dalej "Wnioskodawcą", zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji z 1978 roku, w części dotyczącej przebiegu granicy pomiędzy działkami oznaczonymi po scaleniu nr [...] i [...] . W uzasadnieniu wniosku podniósł, że decyzja, w danej części, została wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 1 ust 3 ustawy dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13).

Orzekając w sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uwzględnił ten wniosek. W uzasadnieniu wskazał, że w czasie prowadzenia prac projektowych w obszarze gruntów pod zabudowaniami oraz wytyczając granice między takimi gruntami nie uwzględniono ich stanu zagospodarowania oraz nie uzyskano zgody właścicieli gruntów na ustalenie granic między tymi gruntami.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tą decyzją wniósł p. A. P., właściciel działki ew. nr [...] . Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy orzeczenie o nieważności.

Zdaniem organu w przedmiotowym postępowaniu scaleniowym w rażący sposób naruszono art. 1 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, bowiem grunty, bez zgody ich właścicieli, nie mogły zostać objęte scaleniem. Tym samym nie można było prowadzić prac projektowych w obszarze gruntów pod zabudowaniami oraz ustalać granic między takimi gruntami bez uwzględnienia ich stanu zagospodarowania.

Skargę na powyższą decyzję wniósł p. A. P..

Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu obrazę przepisów prawa materialnego, mającą wpływ na wynik postępowania, w szczególności rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 1 pkt 3 w związku z art. 16 K.p.a. a nadto przepisów prawa procesowego, co miało wpływ na wynik postępowania - mianowicie art. 7, 77 i 107 § 3 oraz art. 8, 10 i 84 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał stanowisko, zawarte w zaskarżonej decyzji, oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 11 lutego 2014 r., (sygn. akt IV SA/Wa 2751/13), oddalił skargę.

W następstwie wniesienia skargi kasacyjnej przez p. A. P. wyrokiem z 10 marca 2016 r. (sygn. akt II OSK 1683/14) uchylono wyrok Sądu I. instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in.:

- wniesiona skarga kasacyjną zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy,

- kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy mają dwie kwestie: po pierwsze, że decyzja będąca przedmiotem kontroli została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu nieważnościowym, po drugie zaś, że sprawa była już przedmiotem oceny sądu administracyjnego, który wyrokiem z 24 sierpnia 2009 r. (sygn. akt IV SA/Wa 528/09) uchylił kontrolowaną wówczas decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I. instancji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z 1978 roku; oceną prawną i wskazaniami zawartymi w tej decyzji był związany Sąd I. instancji oraz organy administracji, prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie,

- w orzecznictwie sądów administracyjnych jest prezentowany jednolity pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (tak: wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 13/94 opubl. OSN 1994/3/36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., sygn. akt V SA 535/94 opubl. ONSA 1995/2/91); oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem, stanowiącym jego podstawę prawną; skutki, które wywołuje decyzja która rażąco narusza prawo, to takie które nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa,

- oceniając zatem, czy decyzja z 1978 roku nie narusza prawa w sposób kwalifikowany – rażący, organ administracji jest zobligowany do stwierdzenia, czy zaistniały powyższe przesłanki; brak takiej oceny oznacza, że postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, to jest z obrazą przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a.,

- zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy; Sąd I. instancji nie ocenił bowiem, czy organy prowadzące postępowanie nieważnościowe w sposób należyty wyjaśniły okoliczności sprawy, to jest czy kontrolowana decyzja nie została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów; Sąd uznał, że prawidłowo organy administracji stwierdziły nieważność decyzji z 1978 roku, albowiem została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów; rażącego naruszenia tego przepisu upatruje się w tym, że w sposób nieuprawniony ustalono granice nieruchomości i objęto scaleniem działki, mimo że były one zabudowane,

- objęcie scaleniem gruntów pod zabudowaniami może nastąpić jedynie za zgodą ich właścicieli; brak takiej zgody stanowi zatem niewątpliwie naruszenie art. 1 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów; aby jednak uznać, że naruszenie to ma charakter kwalifikowany, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., niezbędne jest ustalenie, czy spełnione są pozostałe z przesłanek; taka ocena nie została przeprowadzona przez Sąd; nie ocenił on, czy stanowisko organów administracji, co do rażącego naruszenia omawianych przepisów, nie było przedwczesne; uszło uwadze Sądu, że organ administracji nie rozważył, czy ewentualne skutki społeczno-gospodarcze naruszenia pozwalają na pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji, objętej postępowaniem nadzwyczajnym; nie można przy tym zapomnieć, że decyzja z 1978 roku wywołała daleko idące skutki w sferze własnościowej; nie bez znaczenia pozostaje także fakt, że strony postępowania przez wiele lat korzystały z tak ustalonego stanu posiadania; przywołano wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. o sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702); nie zmienia on wprawdzie stanu prawnego (nie eliminuje z obrotu prawnego żadnej normy prawnej), jednakże wskazuje się w nim na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji R.p., zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa; za nadmierne ograniczenie tych konstytucyjnych zasad uznano umożliwienie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jeśli korzystała ona przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, a wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów; wyrok ten jest skierowany do ustawodawcy, który winien rozważyć zmianę zapisów art. 156 § 2 K.p.a. jednakże nie można zapominać, że upływ czasu, o którym mowa w tym orzeczeniu, musi być brany pod uwagę przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie, objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji,

- natomiast nie ma racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że:

- organy administracji nie wyjaśniły i ta okoliczność uszła uwadze Sądu I. instancji, czy ówcześni właściciele nieruchomości wyrazili zgodę na objęcie wnioskiem o scalenie gruntów, pomimo tego, że ich nieruchomości były zabudowane; ta kwestia przede wszystkim została oceniona w wyroku o sygn. akt sygn. akt IV SA/Wa 528/09,

- obowiązkiem organu administracji w niniejszym postępowaniu, dla pełnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, było przeprowadzenie m.in. dowodu ze świadków; charakter postępowania nieważnościowego nie pozwala na przyjęcie za słuszne, jakoby wyjaśnienie okoliczności sprawy wymagało przeprowadzenia nowych dowodów w stosunku do tych, które były podstawą wydania orzeczenia, kontrolowanego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności,

- decyzja stwierdzająca nieważność decyzji z 1978 roku została wydana z rażącym naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 8 K.p.a., bowiem rozstrzygnięcie to "spowodowało wzruszenie wszystkich granic siedliskowych we wsi na zasadzie "kostki domina" (...)"; uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że kontrolowaną decyzją stwierdzono nieważność decyzji scaleniowej jedynie w części; w okolicznościach niniejszej sprawy nie wpłynęłoby to na konieczność zmiany granic w pozostałym zakresie,

- naruszono (rażąco) art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 16 K.p.a.; naruszenia tego Skarżący kasacyjnie upatrywał w wydaniu przez sąd powszechny prawomocnego rozstrzygnięcia w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości; tymczasem treść art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. nie pozostawia wątpliwości, że podstawowym warunkiem, który musi być spełniony, aby można było rozważać zaistnienie wymienionej w tym przepisie przesłanki nieważności jest wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy inną ostateczną decyzją; tymczasem wydanie wyroku przez Sąd powszechny po pierwsze, nie nastąpiło w wymaganej w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. formie decyzji administracji; po drugie, z pewnością nie nastąpiła tożsamość sprawy, skoro sąd powszechny rozstrzygał w przedmiocie rozgraniczenia, a nie o scaleniu i wymianie gruntów.

Pismem procesowym (k 125-128), Wnioskodawca wniósł o oddalenie skargi wskazując, jakie były skutki decyzji z 1978 roku (faktyczne i prawne). Zilustrowano to także materiałem fotograficznym.

Podczas rozprawy (k. 139) Pełnomocnik uczestnika postępowania - Wnioskodawcy - wnosił o oddalenie skargi. Podnosił, że sytuacja faktyczna kształtowała się dopiero w następstwie wyroku sądu powszechnego, wydanego po 2000 roku. Wówczas dopiero uwzględniono stan prawny, wynikający z planu scalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Orzekając w sprawie Sąd jest związany oceną prawną, wyrażoną w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II OSK 1683/14, co wynika z treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718). W świetle wyrażonego w nim stanowiska, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy w jej istotnych aspektach (art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.), co musiałoby znaleźć odzwierciadlenie w treści uzasadnienia (art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 K.p.a.). Mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak wskazano bowiem w uzasadnieniu wyroku Sądu II. instancji, istotne dla oceny, czy decyzja z 1978 roku rażąco narusza prawo w stosownej części (gdy chodzi o wyznaczanie granicy między nieruchomościami zabudowanymi), w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., konieczna była analiza długotrwałych skutków faktycznych (w sferze posiadania) i prawnych (w sferze własności), jakie spowodowało jej wydanie. Dopiero na tej podstawie możliwe jest sformułowanie konstatacji, czy pozostawienie w obrocie danego orzeczenia, wobec jego skutków spoełczno-gosprodarczych, jest nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Kwestie, co do ustalenia stanu faktycznego w danym zakresie jak i jego oceny w tym kontekście nie były przedmiotem rozważań ani w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej ani ją poprzedzającej.

W tym świetle przedwczesne byłoby zajmowanie przez Sąd stanowiska, co do meritum w danym zakresie, w szczególności ocena okoliczności faktycznych, powoływanych w piśmie Uczestnika postępowania, bądź oświadczeń składanych na rozprawie.. Prowadziłoby to do naruszania zasad: instancyjności postępowania oraz sądowej kontroli orzeczeń, kończących postępowanie wyjaśniające w dwu instancjach (tu surogatem jest ponowne rozpatrzenie sprawy). Wobec okoliczności, że dana kwestia wymaga sformułowania ocen, co do stanu faktycznego, a nie była ona przedmiotem rozważań organu w obu orzeczeniach, konieczne było uchylenie aktu zaskrzonego jak i go poprzedzającego. W przeciwnym wypadku doszłoby do naruszenia zasady instancyjności, której surogatem jest instytucja ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ centralny.

W związku z powyższym, na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł w jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie w pkt 2 sentencji zapadło na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Na zasądzone koszty składają się: kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokackiego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do wskazań sformułowanych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.