Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 27/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 1 i 9 art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 art. 4 ust. 1 art. 28 ust. 2 art. 15 ust. 2 pkt 8 i ust. 1 pkt 1 art. 22 i art. 35
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska /spr./ sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 3 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. M. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2998/16 w sprawie ze skargi E. M. i M. M. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2998/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. M. i M. M. (skarżący) na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...]w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Od powyższego rozstrzygnięcia skargę kasacyjną złożyli skarżący zarzucając mu:

- naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 147§ 1 p.p.s.a. w zw. art. 17 pkt 1 i 9 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej u.p.z.p. oraz art. 5 k.c. poprzez niestwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu przy ul. [...] w [...] pomimo nieprawidłowego i zmanipulowanego ogłoszenia w prasie miejscowej o przystąpieniu do planu miejscowego oraz o wyłożeniu planu miejscowego i dyskusji publicznej, co uniemożliwiło skarżącym pozyskanie informacji o tym, iż przystąpiono do sporządzenia planu miejscowego, a następnie wyłożono projekt planu dla części terenu przy ul. [...] w [...] i złożenia wniosków, a następnie uwag do planu;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a., przez zbyt lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, niewyjaśniające należycie podnoszonych przez skarżących zarzutów, w szczególności tych podniesionych na rozprawie w dniu [...] lipca 2017 r. oraz całkowite pominięcie wyjaśnień skarżących złożonych na rozprawie, a danie wiary jedynie wyjaśnieniom pełnomocnika organu pomimo, iż nie były one poparte żadnymi dowodami,

3) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p. poprzez niestwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu przy ul. [...] w [...] pomimo istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego oraz naruszenia zasad jego sporządzania;

4) Art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. sprowadzające się do stwierdzenia, że sąd I instancji nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granicę, mimo że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić, w szczególności powinien sprawdzić jakie ustalenia mają plany miejscowe wokół terenu objętego zaskarżoną uchwałą, a nie przyjmować arbitralnie poprzez bezkrytyczne danie wiary twierdzeniem pełnomocnika organu podczas rozprawy, że m. in. w sąsiedztwie obszaru objętego planami jest bliskość obiektu zabytkowego, podczas gdy w rzeczywistości najbliższy obiekt zabytkowy znajduje się poza granicami obszaru objętego zaskarżoną uchwałą w odległości 0,5 km, i biorąc pod uwagę wielkość miasta [...], można uznać, że prawie każdy obszar w mieście znajduje się w bliskiej lokalizacji obiektu zabytkowego, a mimo to są na nim tereny przeznaczone pod zabudowę usług nieuciążliwych, co w konsekwencji doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych.

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 5 k.c. poprzez błędną wykładnię i niestwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu przy ul. [...] w [...] pomimo istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego poprzez przekroczenie władztwa planistycznego przez Radę Miejską w [...] oraz istotnego naruszenia trybu sporządzania planu poprzez niezgodne z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego oraz o wyłożeniu planu miejscowego i dyskusji publicznej, co uniemożliwiło skarżącym składanie wniosków do planu, a następnie uwag;

2) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1, 4 ust. 1 oraz 6 ust. 1 u.p.z.p. i art. 140 k.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne ograniczenie prawa własności skarżącego przez zapisy planu dotyczące parametrów i przeznaczenia jego nieruchomości, a także przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości,

3) art. 15 ust. 2 pkt 3a w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowania i niezamieszczenie w planie zasad kształtowania krajobrazu, co również powoduje naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

W oparciu o przytoczone zarzuty wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku Warszawie i stwierdzenie nieważności w całości uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu przy ul. [...] w [...], względnie uchylenie ww. wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Ponadto wnieśli o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu wskazali, że błędne jest stanowisko Sądu odnośnie do prawidłowości umieszczenia w prasie miejscowej ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu przy ul. [...] w [...] oraz o wyłożeniu planu miejscowego. Wskazali, że ogłoszenie to zostało zamieszczone zamiast zwyczajowo w gazecie lokalnej "[...]" w gazecie reklamowej "[...]", którą trudno uznać za gazetę miejscową. Ponadto, w ich ocenie, nawet gdyby uznać, że kwestionowane przez skarżących ogłoszenia zostały opublikowane w prasie lokalnej, to i tak przy publikacji doszło do naruszenia w sposób istotny trybu uchwalania planu miejscowego, co winno skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Podnieśli, że Burmistrz [...] działał wbrew przepisom prawa informując skarżących, że zostaną osobiście poinformowani o przystąpieniu do prac planistycznych terenu objętego zaskarżoną uchwałą i o wyłożeniu projektu planu do wglądu.

Zdaniem skarżących Sąd I instancji nie przedstawił w uzasadnieniu wyroku wyczerpującej argumentacji wyjaśniającej stanowisko co do niezasadności skargi wniesionej na Uchwałę Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie relacji własnościowych nieruchomości objętych planem miejscowym uchwalonym zaskarżoną uchwalą i jaki one miały wpływ na parametry zawarte w § 11 zaskarżonej uchwały, gdyż powinien był w sposób wyczerpujący ustosunkować się do tego, że zaskarżona uchwała obejmowała swoimi ustaleniami działki należące jedynie do 3 właścicieli. Tylko jedna z nich o nr [...] należąca do Gminy [...] spełnia samodzielnie warunki planu, pozostałe nieruchomości objęte planem samodzielnie nie spełniają warunków planu, a Rada Miejska w [...] w zaskarżonej uchwale nie przewidziała scalenia nieruchomości. Wskazali, że ustalenia zaskarżonego planu miejscowego poważnie ograniczają możliwości rozbudowy budynków niezbędnych do prowadzenia działalności gospodarczej, a dodatkowo praktycznie uniemożliwiają dokonanie podziału nieruchomości i rozporządzanie nią zgodnie z uprawnieniami właścicielskimi jakie obowiązywały do czasu uchwalenia nowego planu. W opinii skarżących jest to jaskrawe przekroczenie granic władztwa planistycznego do realizowania prywatnoprawnych interesów Gminy [...].

Podnieśli ponadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granicę, mimo że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić. Wskazali, że plan miejscowy zatwierdzony zaskarżoną uchwałą wpisuje się w ogólną politykę przestrzenną obejmującą również bliskość obiektu zabytkowego, natomiast w rzeczywistości najbliższy obiekt zabytkowy znajduje się poza granicami obszaru objętego zaskarżoną uchwałą w odległości 0,5 km. Zdaniem skarżących Sąd zobowiązany był do wnikliwego zbadania jakie rozwiązania mają plany miejscowe wokół terenu objętego zaskarżoną uchwałą poprzez dopuszczenie z urzędu stosownych dowodów z dokumentów, w sytuacji gdy te okoliczności były brane pod uwagę przez Sąd przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Zwrócili uwagę, że zapisy planu uwzględniają w zasadzie interes tylko Gminy [...], nie uwzględniają zaś interesów pozostałych właścicieli obszaru objętego tym planem. Ponadto zapisy zaskarżonego planu w sposób wyraźny ingerują w uprawnienia tych właścicieli oraz pozbawiają ich możliwości rozwoju prowadzonej obecnie na tych działkach działalności gospodarczej. Podnieśli, że działania Gminy są dowolne, bez wystarczającego uzasadnienia ekonomicznego, celowościowego, społecznego i aksjologicznego. Ustaliła ona bowiem sposób zagospodarowania nieruchomości wskazując, iż działki na tym terenie mogą ulec scaleniu i podziałowi jedynie do minimalnej powierzchni 3000 m2 i mogą być przeznaczone do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, podczas gdy działki skarżących mają powierzchnię mniejszą i są wykorzystywane zgodnie z poprzednim planem zagospodarowania przestrzennego jako teren zabudowy usług nieuciążliwych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto [...] wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazało, że ogłoszenie o podjęciu przez Radę Miasta [...] uchwały Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu przy ul. [...] wraz z terminem składania wniosków ukazało się w tygodniku [...] z dnia [...] lutego 2015 r., ponadto wywieszono je na urzędowej tablicy ogłoszeń oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu. Organ wskazał, że po sporządzeniu projektu planu i uzyskaniu niezbędnych uzgodnień i opinii projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w dniach [...] kwietnia - [...] maja 2016 r., zaś obwieszczenie o wyłożeniu projektu planu wraz z terminem składania uwag i terminem przeprowadzenia dyskusji publicznej nad ustaleniami planu, zostało zamieszczone w tygodniku [...] w dniu [...] kwietnia 2016 r. oraz opublikowane na urzędowej tablicy ogłoszeń oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu. Uwagi można było składać do dnia [...] maja 2016 r. Wskazał również, że termin dyskusji publicznej z udziałem projektanta został wyznaczony na dzień [...] kwietnia 2016 r. na godz. 16, natomiast nie było osób zainteresowanych obszarem planu przy ul. [...]. W wyznaczonym terminie nie wpłynęły żadne uwagi do projektu planu. Ponadto dodatkowo powiadomieniem SMS przekazano mieszkańcom informację o wyłożeniu do wglądu publicznego dwóch planów miejscowych z odesłaniem do strony internetowej o zapoznanie się ze szczegółami.

Organ podkreślił również, iż zamieszczenie ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie o wyłożeniu projektu planu i dyskusji publicznej w bezpłatnym tygodniku [...] nie narusza art. 17 pkt 1 u.p.z.p. Tygodnik ten posiada bowiem status gazety lokalnej, oznaczonej międzynarodowym znormalizowanym numerem wydawnictw ciągłych ISSN-[...].

Organ podniósł, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zaś przedstawiony w skardze kasacyjnej odmienny, od wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, pogląd prawny nie może usprawiedliwiać tego zarzutu. Wskazał również, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych zapisy planu miejscowego nie naruszają zasady równości wobec prawa, skoro wprowadzają ograniczenia w stosunku do wszystkich nieruchomości w obszarze danej jednostki planistycznej.

Skarżący kasacyjnie zarzucają również naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez orzekanie w granicach skargi oraz podstawy prawnej wskazanej w skardze. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2017 r. Sąd rozpoznał właściwą sprawę w jej granicach, dokonał gruntownej analizy sprawy, dając temu wyraz w obszernym i wyczerpującym uzasadnieniu swojego stanowiska. Wyjaśnił również, że Sąd nie pominął żadnych wskazywanych przez skarżących kasacyjnie okoliczności zatem nie naruszył również art. 134 p.p.s.a.

Zdaniem organu nie doszło również do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, a także naruszenia właściwości organów, gdyż nie można się zgodzić ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, iż zamieszczenie ogłoszenia w gazecie lokalnej, innej niż ta, którą przegląda skarżący kasacyjnie wpływa na prawidłowość procedury planistycznej w przedmiotowej sprawie. Wyjaśnił również, że zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym dotyczą zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, a nie możliwości zabudowy już istniejących działek. Ponadto wskazał, że nie ma konieczności ustalania odrębnych zasad kształtowania krajobrazu z uwagi na to, że jest to jeden stosunkowo niewielki teren funkcjonalny. Zasady te odzwierciedlone są m.in. w parametrach i wskaźnikach zabudowy zawartymi w uchwale.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie z treścią art. 193 p.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p.

Art. 17 pkt 1 u.p.z.p. stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Z kolei z punktu 9 tego artykułu wynika, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami.

Zdaniem skarżących kasacyjnie powyższe przepisy zostały naruszone, gdyż obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz o jego wyłożeniu nastąpiło w gazecie "[...]", którą trudno uznać za gazetę miejscową.

Zarzut powyższy nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób szczegółowy wyjaśnił z jakich przyczyn uznał, że nie doszło w sprawie do istotnego naruszenia trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji zasadnie wskazał, że "[...]" posiada status gazety lokalnej, co wynika z jej oznaczenia międzynarodowym znormalizowanym numerem wydawnictw ciągłych ISSN-[...]. Nie ma przy tym znaczenia, że jest to gazeta bezpłatna. Podkreślić bowiem należy, że na terenie [...] funkcjonują trzy bezpłatne gazety lokalne i wszystkie wykorzystywane są w toku procedury planistycznej. Wynika to także z tabeli przedstawionej przez skarżących, a zawartej w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r., obrazującej ilość ogłoszeń dotyczących planowania przestrzennego publikowanych w lokalnych gazetach. Z informacji tej wynika, że w "[...]", zamieszczane były także takie ogłoszenia, przy czym w liczbie mniejszej niż w pozostałych dwóch gazetach lokalnych. Okoliczność ta nie może jednak stanowić podstawy do uznania, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podzielić więc należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że ogłoszenie o sporządzeniu zmiany planu nastąpiło w miejscowej prasie, przez obwieszczenie jak i w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. W związku z powyższym wszelkie informacje dotyczące składania wniosków, uwag, dyskusji publicznej czy wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu przekazane zostały zainteresowanym zgodnie z przepisami u.p.z.p. Powyższe przesądza o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p., a jednocześnie zarzutu naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p., albowiem w sprawie nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. Podkreślić bowiem za Sądem I instancji należy, że zarówno w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jak i w skardze kasacyjnej nie wskazano jakiegokolwiek wpływu zarzuconego naruszenia trybu na treści uchwalonego planu. Jedynie bowiem istotne naruszenie sporządzenia planu miejscowego, a więc takie, które miało wpływ na treści planu bądź prawa uczestników procesu planistycznego może stanowić podstawę to stwierdzenia nieważności uchwały planistycznej w całości lub w części. W świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1649/18).

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. W tej mierze - co wymaga szczególnego podkreślenia w kontekście powyżej już przedstawionych uwag - zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych - czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem poprzez zarzut naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił bowiem z jakich przyczyn w jego ocenie zaskarżona uchwała nie narusza art. 28 u.p.z.p., w szczególności mając na względzie zasady ochrony prawa własności, które skarżący podnosili na rozprawie przed Sądem I instancji (w kwestii zagospodarowania nieruchomości).

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. w oparciu, o który skarżący kasacyjnie domagał się sprawdzenia w postępowaniu sądowym przeznaczenia terenów nie objętych kontrolowaną uchwałą planistyczną. Dokonując takiej oceny zgodnie z żądaniem skarżącego, Sąd I instancji wyszedłby poza granice kontrolowanej sprawy, albowiem granice te zakreśla treść kontrolowanej przez Sąd uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu przy ul. [...] w [...].

Nie jest zasadny także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. art. 140 k.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne ograniczenie prawa własności skarżących przez postanowienia planu dotyczące parametrów i przeznaczenia nieruchomości skarżącego kasacyjnie. Przywołany w podstawach kasacyjnych przepis art. 140 k.c. wyznacza na gruncie prawa cywilnego granice treściowe prawa własności, wyraźnie zastrzegając jednak, że są one kształtowane przede wszystkim przez ustawy. Do ustaw tych należy m.in. ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w przepisach art. 1-6 wyznacza ogólne zasady wykonywania przez organy gminy kompetencji planistycznych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Jednym z dopuszczalnych przez prawo ograniczeń prawa własności jest zatem możliwość uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które jako przepisy prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej gminy kształtują ład przestrzenny i treść prawa własności (art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 2, art. 4 ust. 1 u.z.p.). Przyznanie gminie prawa do kształtowania treści prawa własności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest zgodne z Konstytucją RP (postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 8 kwietnia 2000 r., SK 23/98, OTK 2000/3/93). Nie budzi zatem wątpliwości, że ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego mogą zawierać ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem, a zatem że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności.

Również w ujęciu konstytucyjnym ochrona prawa własności doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń dopuszczonych na mocy art. 64 ust. 3 Konstytucji. Oddziaływanie planu miejscowego na chronione konstytucyjnie prawo własności (art. 64) wymaga, by granice władztwa planistycznego gminy oceniać przez pryzmat art. 31 ust. 3 Konstytucji. W świetle przyjętych w ostatnio powołanym przepisie standardów konstytucyjnych, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ocena odnosząca się do kwestii potencjalnego nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się zatem do zbadania, czy ustalone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony takich wartości jak bezpieczeństwo i porządek publiczny lub ochrona środowiska, zdrowie i moralność publiczna, a także wolność i prawa innych osób. Za nadużycie władztwa planistycznego uznaje się nadmierną ingerencję w sferę prawa własności, która nie pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia (por. np. wyrok NSA z 12 stycznia 2016 r., II OSK 1132/14). W związku z tym ocena zarzutu nadużycia władztwa planistycznego wymaga rozważenia, czy doszło do należytego wyważania interesu ogólnego i interesów indywidualnych. Dla procesu ważenia interesów indywidualnych i zbiorowych istotne znaczenie mają w szczególności postanowienia art. 1 ust. 2 u.p.z.p., które wskazują na wartości, które podczas wykonywania władztwa planistycznego powinny być uwzględniane. Realizacja tego założenia następuje w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta prawa. Uzasadnienie uchwały powinno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, twierdzenia skarżących kasacyjnie odnośnie do kwestii parametrów nieruchomości określonych w planie miejscowym nie zasługują na uwzględnienie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera jedynie zasady i warunki dokonywania scaleń i podziałów- zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie pozbawia on możliwości zagospodarowania działek o powierzchni mniejszej niż 3000 m2. Przy czym zauważyć należy, że zgodnie z § 11 ust. 2 uchwały nie wskazano terenów przewidzianych do scalania i podziału nieruchomości. Zatem nawet brak określenia powyższych parametrów nie miałoby wpływu na ważności uchwały (por. wyroki NSA z dnia 20 grudnia 2011 r. II OSK 2085/11, z dnia 13 stycznia 2012 r. II OSK 2199/11, z dnia 11 września 2012 r. II OSK 1405/12). Brak bowiem wyznaczenia zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. obszarów wymagających przeprowadzenia scalania i podziałów, powoduje, że nie zachodzi obowiązek ich dokonywania. Nie istnieje bowiem obowiązek podjęcia przez radę gminy uchwały o scalaniu i podziale nieruchomości (art. 22 u.p.z.p.). Parametry te nie dotyczą możliwości aktualnego zagospodarowania nieruchomości.

Ponadto wbrew twierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie może nadal prowadzić dotychczasową działalność gospodarczą. Wynika to wprost z treści § 16 ust. 6 planu oraz art. 35 u.p.z.p. Zgodnie z tym ostatnim przepisem tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Skoro w planie miejscowym nie ustalono innego tymczasowego sposobu zagospodarowania to skarżący może prowadzić dotychczasową działalność gospodarczą.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 3a u.p.z.p. W badanym przypadku nie istniała konieczność ustalenia w planie miejscowym zasad kształtowania krajobrazu. Należy wskazać, iż przepis art. 15 ust. 2 pkt 3a u.p.z.p., ustanawiający obowiązek określenia w planie miejscowym zasad kształtowania krajobrazu, został wprowadzony do tego aktu mocą ustawy z dnia 24 kwietniu 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774), która weszła w życie dnia 25 lipca 2015 r. Do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, nieuchwalonych przez radę gminy do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 12 ust. 3 wskazanej ustawy). Uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu przy ul. [...] w [...] podjęto w dniu [...] grudnia 2014., zatem na Radzie Miasta nie ciążył obowiązek określenia w planie zasad kształtowania krajobrazu.

Powyższe przesądza, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do istotnego naruszenia zasad ani trybu sporządzenia planu miejscowego w rozumieniu art. 28 u.p.z.p.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.