Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1471/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 184 art 207 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 98 a ust 2
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art 383 + 1 pkt 5 art 383 § 5 i 6
journal: Dz.U. 2011 nr 21 poz 112
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz ( spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 1142/16 w sprawie ze skargi M.T. na zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1142/16, oddalił skargę M.T. na zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski zarządzeniem zastępczym nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r., poprzedzonym zawiadomieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2016 r. na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej jako u.s.g.) w zw. z art. 383 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 112 ze. zm., dalej jako K.w.) oraz art. 159 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 133 ze zm., dalej jako u.s.p.), stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej [...] – M.T. w związku z jednoczesnym pełnieniem przez niego funkcji ławnika w Sądzie Rejonowym w [...], co stanowiło naruszenie art. 159 § 1 pkt 9 u.s.p., tj. zakazu pełnienia funkcji ławnika przez radnych gminy, powiatu i województwa.

W uzasadnieniu wskazano, że M.T. objął funkcję ławnika na kadencję 2012-2015 a następnie uzyskał mandat radnego Rady Miejskiej [...] i złożył ślubowanie radnego w dniu 8 grudnia 2014 r. Jednocześnie nie dopełnił obowiązku z art. 383 § 5 k.w. i w terminie 3 miesięcy od złożenia ślubowania tj. do dnia 8 marca 2015 r. nie zrzekł się funkcji ławnika. Zrzeczenia dokonał dopiero 30 lipca 2015 r. Tym samym naruszył ustawowy zakaz łączenia mandatu radnego z funkcją ławnika wynikający z art. 159 § 1 pkt 9 u.s.p. W tej sytuacji organ nadzoru zwrócił się do Rady Miejskiej [...] w dniu 5 maja 2016 r. o podjęcie w terminie 30 dni uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Rada do dnia 8 czerwca 2016 r. nie podjęła takiej uchwały zatem Wojewoda stosownie do art. 98a ust. 2 u.s.g. wydał zarządzenie zastępcze w tym zakresie.

M.T. (dalej jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na powyższe zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko - Pomorskiego domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu zarządzeniu zastępczemu zarzucono naruszenie art. 98a ust. 2 u.s.g., art. 383 § 1 pkt 5 K.w. oraz art. 159 § 1 pkt 9 u.s.p.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wiedział o zakazie łączenia obu funkcji lecz od grudnia 2014 r. nie wykonywał funkcji ławnika, w szczególności nie uczestniczył w rozprawach i naradach. Nie złożył też "karty zgłoszenia kandydata na ławnika", umożliwiającej kandydowanie na następną kadencję ławnika. Podkreślił też, że art. 186 § 3 u.s.p. nie przewiduje złożenia pisemnej rezygnacji z funkcji ławnika, gdyż tylko stanowi on o czynności zrzeczenia się jej. Wskazał też, że nie złożenie rezygnacji było spowodowane poważnymi kłopotami zdrowotnymi pojawiającymi się od stycznia 2015 r. Wskazał na odpisy zwolnień lekarskich od 17 marca 2015 r. do 16 listopada 2015 r. Pisemną rezygnację złożył 29 lipca 2015 r., która została doręczona Prezesowi Sądu Rejonowego w [...] w dniu 30 lipca 2015 r. Podkreślił, że termin 3 miesięczny do zrzeczenia się funkcji ławnika z art. 383 § 5 K.w. nie ma charakteru zawitego a zatem w usprawiedliwionych przypadkach jego naruszenie nie powoduje automatycznego wygaśnięcia prawa do podjęcia określonej czynności. Potwierdza to art. 383 § 3 K.w. stanowiący o przyznaniu prawa do złożenia wyjaśnień.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ nie podzielił stanowiska skarżącego w zakresie charakteru terminu określonego w art. 383 § 5 K.w., a także podkreślił, że do skutecznego wypełnienia dyspozycji cytowanego przepisu niezbędne jest nie tylko faktyczne zaprzestanie wykonywania czynności ławnika, ale również złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się funkcji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wspomnianym na wstępie wyrokiem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę.

Sąd przywołał treść art. 159 § 1 pkt 9 u.s.p., art. 383 § 1 pkt 5 , art. 383 § 5 K.w., art. 98a ust. 1 u.s.g. i dokonał ich wykładni. Wskazał mianowicie, że naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności skutkuje wygaśnięciem mandatu radnego. Wygaśnięcie to następuje z mocy samego prawa.

W art. 383 § 5 K.w. ustawodawca wprost wskazuje, że w sytuacji wykonywania funkcji lub prowadzenia działalności wskazanych w art. 383 § 1 pkt 5 K.w. radny obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji, lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Zgodnie zaś z treścią art. 383 § 6 K.w. w przypadku niewypełnienia przez radnego w określonym terminie obowiązków wynikających z § 5 cytowanego artykułu, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, w ciągu miesiąca od upływu tego terminu.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że sposób redakcji powyższego przepisu nie pozostawia wątpliwości, iż rada nie dysponuje w tym zakresie możliwością powzięcia aktu o odmiennej treści – uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu radnego w sytuacji ziszczenia się przesłanek z art. 383 § 1 K.w. rada podejmuje obligatoryjnie.

Dalej Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy organ gminy wbrew wspomnianemu obowiązkowi nie podejmuje prawnie nakazanych działań, obowiązkiem ustawowym wojewody jest wydanie zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu. Wydanie takiego zarządzenia ma charakter obligatoryjny. Od wykonania ustawowego obowiązku wojewoda nie może odstąpić, jeżeli z niebudzących wątpliwości dowodów wynika, że nastąpiło złamanie przez radnego ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, o czym mowa w art. 383 § 1 pkt 5 K.w.

Dodatkowo Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że termin określony w art. 383 § 5 K.w. jest nieprzywracalny i jego naruszenie nie może być usprawiedliwiane jakimikolwiek przyczynami. Brak rezygnacji z określonej funkcji przez zrzeczenie się funkcji (w tym przypadku ławnika) w ustawowym terminie rodzi wprost skutek w postaci wygaśnięcia mandatu radnego, zaś uchwała rady gminy w tej kwestii ma charakter deklaratoryjny (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 670/16, dostępny na stronie orzecznia.nsa.gov.pl).

Sąd dokonał subsumpcji powołanych wyżej przepisów do stanu faktycznego sprawy i stwierdził, że wydanie przez Wojewodę zarządzenia zastępczego na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g., stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego skarżącego, znajdowało wszelkie uzasadnienie faktyczne i prawne.

W ocenie Sądu, zarówno treść zawartych w aktach sprawy oświadczeń stron oraz korespondencji między organami, jak i chronologia poszczególnych zdarzeń dotyczących działalności skarżącego oraz aktywności Wojewody i Rady Miejskiej nie pozostawiają wątpliwości, iż wobec niewypełnienia zarówno przez skarżącego, jak i przez organ samorządu terytorialnego wyraźnie wynikających z przepisów K.w. i u.s.g. właściwych im obowiązków we wskazanych terminach (zrzeczenia się funkcji ławnika, podjęcia stosownych uchwał), Wojewoda zobligowany był wydać zaskarżone zarządzenie zastępcze i uczynił to prawidłowo.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji podkreślił, że termin do zrzeczenia funkcji jest terminem prawa materialnego. Oznacza to, że nie podlega on wydłużeniu ani przywróceniu. Nie jest również uzależniony od jakichkolwiek okoliczności, które usprawiedliwiałyby uchybienie terminu do dokonania wymaganej prawem czynności zrzeczenia się funkcji. Z tych względów wskazywanie, że niedochowanie terminu nie wynikało z zaniedbania czy winy skarżącego nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Wygaśniecie mandatu z przyczyn podanych w art. 383 § 1 K.w. następuje z mocy prawa a wydawane inne akty w tym przedmiocie o których mowa w cytowanym przepisie mają charakter deklaratoryjny. Zrzeczenie się funkcji wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli w tym przedmiocie. Jest to niezbędne dla celów dowodowych. Skarżący nie przedstawił dowodu, by zrzekł się funkcji w ustawowo określonym terminie. W ocenie Sądu o wypełnieniu dyspozycji art. 383 § 5 K.w. nie świadczył faktyczny brak udziału w posiedzeniach i naradach sądu. W przypadku nie zrzeczenia się funkcji ławnika i braku podjęcia stosownej uchwały przez radę, organ nadzoru na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g. zobowiązany był do wydania zarządzenia zastępczego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 383 §1 pkt 5 oraz art. 383 § 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r., Nr 21, poz. 112 ze zm.), polegające na uznaniu, iż faktyczne zaprzestanie wykonywania funkcji ławnika nie ma znaczenia dla prawnej oceny sprawy,

2) art. 383 § 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r., Nr 21 poz. 112 ze zm.) polegające na uznaniu, że uchybienie trzymiesięcznemu terminowi do zrzeczenia się funkcji ławnika ze względu na nadzwyczajne okoliczności nie ma znaczenia dla oceny skuteczności dokonanej czynności,

3) art. 159 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 133 ze zm.), polegające na przyjęciu, iż w każdej sytuacji połączenie funkcji ławnika z mandatem radnego powoduje automatyczne wygaśnięcie mandatu radnego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi względnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania. Ponadto zwrócono się o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zinterpretował przepisy dotyczące zakazu łączenia stanowiska z mandatem radnego.

Skarżący kasacyjnie, wskazując na naruszenie art. 383 § 1 pkt 5 oraz art. 383 § 5 K.w. uważa, że literalna treść art. 383 § 1 pkt 5 K.w. jednoznacznie prowadzi do wniosku, iż obowiązek niepołączalności mandatu radnego z pełnieniem innej funkcji zostaje naruszony w sytuacji, gdy owa inna funkcja jest faktycznie realizowana, w związku z czym - jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1813/13 - zaprzestanie wykonywania działalności na tym polu stanowi przesłankę uniemożliwiającą uznanie, iż doszło do naruszenia zakazu łączenia mandatu radnego z piastowaniem funkcji ławnika.

W niniejszej sprawie skarżący zaprzestał wykonywania funkcji ławnika od grudnia 2014r., tj. od dnia złożenia ślubowania, w związku z czym nie może być mowy o naruszeniu ustawowego zakazu łączenia funkcji. Za taką wykładnią przemawia również treść § 5 przywołanego artykułu, który przewiduje alternatywne rozwiązania w zakresie rezygnacji z dotychczas piastowanych funkcji - poprzez zrzeczenie się funkcji lub zaprzestanie prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Dlatego też, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, jakoby przepis art. 383 § 5 K.w. nakładał obowiązek formalnego zrzeczenia się piastowanej funkcji, zaś samo powstrzymanie się od wykonywania danej działalności nie wypełnia wskazanej wyżej dyspozycji. W ocenie skarżącego są to zbyt daleko idące wnioski, ponieważ gdyby celem ustawodawcy było wprowadzenie jednej - i to restrykcyjnej - formy rezygnacji z pełnienia funkcji, przepis prawa nie dopuszczałby innego rozwiązania, które jest wyraźnie wskazane w art. 383 § 5 K.w.

Skarżący kasacyjnie mając na uwadze powyższą wykładnię art. 383 § 5 K.w. uznaje, iż dopełnił on wszystkich ciążących na nim obowiązków i w żaden sposób nie naruszył zakazu łączenia funkcji ławnika z mandatem radnego.

Nietrafny, zdaniem skarżącego kasacyjnie, jest pogląd Sądu pierwszej instancji o bezskuteczności dokonanej czynności po upływie trzymiesięcznego terminu do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania działalności bez względu na przyczynę uchybienia. Taka interpretacja wskazanego terminu stoi w opozycji do redakcji całego przepisu art. 383 K.w., a zwłaszcza § 3, który stanowi, że przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień. W ocenie skarżącego kasacyjnie, prawo składania wyjaśnień implikuje możliwość powstania pewnych okoliczności, które usprawiedliwiają przekroczenie ustawowego terminu. Przyjęcie rygorystycznych ram bez względu na zaistniałe okoliczności faktyczne zdaje się być w opozycji do przytoczonego przepisu. Za taką interpretacją zdaje się również przemawiać stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w postanowieniu z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt III CZP 15/10, zgodnie z którym możliwe jest przywrócenie terminu zawitego w zupełnie wyjątkowych sytuacjach. Z tak sformułowanej tezy można wyciągnąć wniosek, iż dokonanie czynności po terminie, jeżeli uchybienie- było spowodowane nadzwyczajnymi okolicznościami, może zostać uznane za skuteczne. W niniejszej sprawie rezygnacja z funkcji radnego - chociaż w przeświadczeniu wnoszącego skargę kasacyjną zupełnie zbędna ze względu na niewykonywanie funkcji ławnika - została złożona w terminie późniejszym niż przewidziany przez Kodeks wyborczy ze względu na poważne problemy zdrowotne, co zostało udowodnione odpisami zwolnień lekarskich. M.T. przebył udar niedokrwienny, który odcisnął duże piętno na jego zdrowiu, w związku z czym środki w kierunku formalizacji rezygnacji z funkcji ławnika podjął najszybciej jak to było możliwe. W odczuciu skarżącego kasacyjnie jest to sytuacja, którą należy uznać za nadzwyczajne okoliczności, w związku z czym złożenie rezygnacji należy uznać za prawnie skuteczne.

Naruszenia art. 159 § 1 pkt 9 u.s.p. przez Sąd pierwszej instancji Skarżący kasacyjnie upatruje w tym, że przepis ten powinien być interpretowany w ten sposób, że skoro ławnikami nie mogą być radni gminy, to wygaśnięciu powinien podlegać wyłącznie mandat ławnika, nie zaś radnego. W zaskarżonym wyroku przyjęto odwrotnie. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, należałoby przyjąć, że skoro chronologicznie najpierw miało miejsce powołanie na ławnika sądowego, a dopiero później został uzyskany mandat radnego, to literalna wykładnia tego przepisu powinna być taka, że skutkiem złożenia ślubowania radnego jest wygaśnięcie funkcji ławnika. Oznaczałoby to, że radny nie mógłby skutecznie piastować funkcji ławnika sądowego, w związku z czym nie zaistniałyby podstawy do tego, by wygasić jego mandat z powodu sprawowania funkcji w sądzie. Zestawiając ze sobą te przepisy, a mianowicie art. 383 § 1 pkt 5 oraz art. 383 § 5 K.w. z art. 159 §1 pkt 9 u.s.p. jest to jedyna słuszna interpretacja intencji ustawodawcy.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako nie posiadającej usprawiedliwionych podstaw a nadto wnioskował o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od strony wnoszącej skargę kasacyjną według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionego

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna M.T. pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 383 § 1 pkt 5 K.w. wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Jeżeli zatem radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w § 1 pkt 5, obowiązany jest do zrzeczenia się tej funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (art. 383 § 5 K.w.). Przepisem odrębnym wskazującym na zakaz łączenia mandatu radnego gminy z funkcją ławnika jest art. 159 § 1 pkt 9 u.s.p. Mówi on jednoznacznie, że ławnikami nie mogą być m.in. radni gminy, powiatu i województwa.

Zakaz wskazany w art. 159 § 1 pkt 9 u.s.p. w obecnym jego brzmieniu został wprowadzony art. 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 15 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 109, poz. 627), obowiązującej od dnia 14 czerwca 2011 r. Z uzasadnienia projektu ustawy wynika (druk sejmowy nr 3833 Sejm RP VI kadencji), że dotychczasowy art. 159 § 1 pkt 9 u.s.p. stanowiący, że ławnikami nie mogą być m.in. radni gminy, której rada dokonuje wyboru ławników dopuszczał, aby ławnikami mogli być radni gminy innej niż ta, która dokonała wyboru. Ponadto przedmiotowe unormowanie nie obejmowało radnych powiatu i województwa. Ustawodawca doprecyzował, że ławnikami nie mogą być radni gminy, powiatu i województwa bowiem dotychczasowy zapis tego przepisu prowadził do wątpliwości odnośnie do zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. W piśmiennictwie zauważono bowiem, że "piastowanie funkcji ławnika przez radnych gmin jest sprzeczne z art. 10 Konstytucji, gdyż prowadzi do naruszenia zasady podziału władz i art. 159 § 1 pkt 2 u.s.p., gdyż uchwała rady gminy dotycząca wygaśnięcia mandatu wójta mieści się w zakresie orzeczenia, o którym mowa w tym przepisie.

W związku z powyższym uznać należy, że ustawodawca jednoznacznie chciał wykluczyć jakąkolwiek możliwość łączenia funkcji ławnika z funkcją radnego gminy, powiatu i województwa. Tym samym uzasadnione było przyjęcie w innych ustawach rygorystycznych zasad, które uniemożliwiałyby naruszenie tego zakazu.

Bezspornym w sprawie jest, że M.T. złożył ślubowanie na radnego Rady Miejskiej [...] w dniu 8 grudnia 2014 r., a ponieważ był ławnikiem Sądu Rejonowego w [...], wybranym na kadencję 2012-2015 uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia [...] września 2011 r. Nr [...], zachodziła potrzeba zrzeczenia się przez niego funkcji ławnika w terminie 3 miesięcy od tej daty (art. 383 § 5 K.w.). Jak stanowi art. 166 § 3 u.s.p. przed upływem kadencji mandat ławnika wygasa z dniem doręczenia mu zawiadomienia prezesa sądu o skreśleniu z listy ławników wskutek zrzeczenia się mandatu z ważnych przyczyn lub odwołania ławnika przez radę gminy. Wynika z tego, że dopiero po doręczeniu ławnikowi zawiadomienia prezesa sądu o skreśleniu z listy ławników wygasa mandat ławnika i od tej chwili należy uznać, że osoba ta wybrana na radnego gminy dochowuje obowiązku zakazu łączenia funkcji ławnika z mandatem radnego. Kodeks wyborczy nie określa w jakiej formie należy złożyć oświadczenie o zrzeczeniu się funkcji, jednak należy przyjąć, że musi to nastąpić w taki sposób, aby nie budziło wątpliwości, że oświadczenie o zrzeczeniu dotarło do wiadomości adresata. Wybór sposobu doręczenia (złożenia) oświadczenia o zrzeczeniu należy do radnego, który ponosi konsekwencje tego wyboru. Nie ulega wątpliwości, że skarżący nie złożył oświadczenia o zrzeczeniu się funkcji ławnika Prezesowi Sądu Rejonowego w [...] przed złożeniem ślubowania na radnego w dniu 8 grudnia 2014 r. Oświadczenie takie zostało złożone w dniu 30 lipca 2015 r. i wówczas nastąpić powinno skreślenie z listy ławników. Wobec tego uznać należało, że skarżący wbrew zakazowi z art. 159 § 1 pkt 9 u.s.p. połączył funkcję ławnika z mandatem radnego gminy w okresie od 8 grudnia 2014 r. do 30 lipca 2015 r. Skarżący mając 3 miesięczny termin na zrzeczenie się funkcji ławnika (art. 383 § 5 K.w.) nie dopełnił tego obowiązku.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej termin określony w tym przepisie jest nieprzywracalny i jego naruszenie nie może być usprawiedliwiane jakimikolwiek przyczynami np. złym stanem zdrowia radnego w okresie biegu terminu do złożenia zrzeczenia się funkcji ławnika. Samo głębokie przeświadczenie o tym, że dla przestrzegania zakazu wystarczające jest faktyczne niewykonywanie funkcji ławnika w okresie po złożeniu ślubowania radnego czy twierdzenie, że nie jest konieczne formalne zrzeczenie się funkcji ławnika nie ma znaczenia dla stwierdzenia, że w istocie zakaz z art. 159 § 1 pkt 9 u.s.p. został naruszony. Tym samym w okolicznościach niniejszej sprawy bezwzględnie zastosowanie miał art. 383 § 1 pkt 5 K.w., który skutkował wygaśnięciem mandatu radnego.

Brak uczestnictwa skarżącego w rozprawach i naradach w okresie od objęcia mandatu radnego do dnia zrzeczenia się funkcji ławnika nie przesądza, iż przestał on być ławnikiem. Zgodnie z art. 166 § 3 u.s.p. skarżący przestał być ławnikiem dopiero po doręczeniu mu zawiadomienia prezesa sądu o skreśleniu z listy ławników.

Gdyby celem ustawodawcy było osiągnięcie stanu polegającego na tym, że osoba, która objęła mandat radnego jedynie faktycznie nie będzie wykonywać funkcji ławnika nakaz zrzeczenia się tej funkcji byłby zbędny. Obowiązek zrzeczenia się funkcji objętej zakazem łączenia, którą radny pełnił, przed dniem wyborów ma charakter absolutny, nie ma znaczenia fakt faktycznego niewykonywania czynności w ramach pełnionej funkcji-patrz wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 364/17 .

Wbrew temu co wywodzi się w skardze kasacyjnej ustawodawca nie przewiduje alternatywnego rozwiązania w zakresie rezygnacji z dotychczas pełnionej funkcji. Przepis art. 383 § 5 K.w. mówi o wykonywaniu funkcji lub prowadzeniu działalności i w tych przypadkach wymaga podjęcia stosownego działania polegającego w przypadku pełnienia funkcji na zrzeczeniu tejże funkcji albo w przypadku prowadzenia działalności zaprzestania jej prowadzenia. Z przepisu tego nie wynika zrzeczenia się funkcji poprzez zaprzestanie jej wykonywania jak interpretuje to skarżący. O wyodrębnieniu przez ustawodawcę zrzeczenia się funkcji oraz zaprzestania prowadzenia działalności świadczy chociażby treść ust. 6 tego artykułu gdzie dla tych dwóch stanów rozpatrywanych odrębnie przewiduje się konieczność stwierdzenia przez radę wygaśnięcia mandatu.

Jak już wyżej wspomniano przyczyna uchybienia terminu z art. 383 § 1 pkt 5 K.w. nie ma znaczenia dla jego zastosowania. Termin ten ma charakter materialny i nie podlega wydłużeniu ani przywróceniu. Jego upływ powoduje powstanie określonych skutków prawnych z mocy prawa. Wskazywana możliwość złożenia wyjaśnień przez radnego przed wygaszeniem mu mandatu (art. 383 § 3 K.w.) nie stanowi podstawy dla twierdzeń, że wyjaśnienia te mogą uzasadniać przywrócenie uchybionego terminu z § 5. Możliwość złożenia wyjaśnień należy interpretować wyłącznie jako uprawnienie procesowe radnego do wypowiedzenia się w sprawie jako strona postępowania ale nie świadczy o możliwości wzruszenia upływu terminu do złożenia zrzeczenia się funkcji.

Mając na uwadze przytoczone stanowisko Sądu Najwyższego odnośnie do możliwości przywrócenia terminu zawitego w zupełnie wyjątkowych sytuacjach, NSA stwierdza, że przebywanie na zwolnieniu lekarskim zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem nie stanowi zupełnie wyjątkowej sytuacji. Przy dochowaniu należytej staranności wymaganej dla prowadzenia własnych spraw dokonanie zrzeczenia się funkcji ławnika było możliwe, a w niniejszej sprawie konieczne.

Słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, że ustawodawca regulując kwestię zakazu łączenia funkcji ławnika z mandatem radnego nie pozostawił radzie ani wojewodzie możliwości załatwienia sprawy w inny niż wynikający z art. 383 § 6 K.w. i art. 98a ust. 2 u.s.g. tj. podjęcie uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu oraz wydania w tym zakresie zarządzenia zastępczego. Rozwiązania te mają służyć skutecznemu zapobieganiu łamania konstytucyjnej zasady trójpodziału władz.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że wykładnia art. 383 § 1 pkt 5 oraz art. 383 § 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy zastosowana przez Sąd pierwszej instancji była prawidłowa, a sformułowany w oparciu o te przepisy zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 159 § 1 pkt 9 u.s.p. poprzez jego błędną wykładnię. Skarżący kasacyjnie uważa, że skoro ławnikami nie mogą być radni gminy, to wygaśnięciu powinien podlegać wyłącznie mandat ławnika nie zaś radnego.

Rozumowanie zaprezentowane w uzasadnieniu powyższego zarzutu należy uznać za chybione. Skoro ustawodawca wskazuje w art. 383 § 5 K.w. o konieczności zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności z uwagi na wybór na radnego, to należy to rozumieć, że aby utrzymać mandat radnego należy zrzec się dotychczas pełnionej funkcji lub zaprzestać prowadzenia działalności, która według ustawy odrębnej jest sprzeczna z wykonywaniem mandatu radnego. Przepis ten nie stanowi, że wygasa funkcja lub prowadzona działalność. Ustawodawca dał wybór radnemu czy chce sprawować pełnioną funkcję lub czy chce prowadzić działalność, której łączyć nie można z mandatem radnego. Wobec tego twierdzenie, że w związku z wyborem na radnego powinien wygasać niejako z automatu mandat ławnika jest pozbawiona podstaw prawnych. Na pewno nie można tak interpretować art. 159 § 1 pkt 9 u.s.p. Potwierdzeniem prawidłowości tego twierdzenia jest treść art. 383 § 1 pkt 5 K.w., który jednoznacznie wskazuje, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje gdy zostanie naruszony ustawowy zakaz łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności a nie odwrotnie.

Należy podnieść także, że mandat radnego nie wygasa wyłącznie wskutek zaistnienia jednej z okoliczności wymienionych w art. 383 § 1 k.w. Zgodnie z art. 383 § 6 w przypadku niezrzeczenia się funkcji przez radnego w terminie, określonym w art. 383 § 5 K.w. (3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania-przypomnienie Sądu), stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego dokonuje rada w drodze uchwały, w ciągu miesiąca od upływu tego terminu.

W sprawie niniejszej Rada Miejska [...], pomimo wezwania Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia 5 maja 2016 r. nie podjęła uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego. Uzasadniało to wydanie przez Wojewodę zarządzenia zastępczego na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione wyżej rozważania wskazują, że Wojewoda Kujawsko -Pomorski wydając w dniu [...] lipca 2016 r. zarządzenie zastępcze w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej [...] M.T. prawidłowo zastosował przepis art. 98a ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 159 § 1 pkt 9 u.s.p. oraz art. 383 § 1 pkt 5 K.w. Nie ulega wątpliwości, że radny w okresie po ślubowaniu na radnego gminy tj. od dnia 8 grudnia 2014 r. do dnia 30 lipca 2015 r. nie dokonał zrzeczenia się mandatu ławnika w przewidzianym ustawą terminie, a w tym okresie łączył mandat radnego gminy z funkcją ławnika.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia w całości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu nadzoru bowiem uznał, iż strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji realizacji swojego prawa do Sądu a zatem stanowi to szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w ww. przepisie .