Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 343/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo
Powołane przepisy: article: art. 3 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 30a, art. 37 ust. 1, art. 61 ust. 8 pkt 1a
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.
article: art. 19 ust. 4, art. 21 ust. 2, art. 21 ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 378
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności.

SENTENCJA

Dnia 26 lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Marek Sachajko Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Stowarzyszenia [...] w C. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie oceny projektu o przyznanie pomocy 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Stowarzyszenie [...] w C.; 2. zasądza od Stowarzyszenia [...] w C. na rzecz skarżącego kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. S., działający pod nazwą Z., 14 marca 2018 r. wniósł o przyznanie pomocy w odpowiedzi na ogłoszenie o naborze wniosków na operacje w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" z wyłączeniem projektów grantowych oraz operacji w zakresie podejmowania działalności gospodarczej objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.

We wniosku wskazał m. in., że operacja, na którą wnosi o przyznanie pomocy, polega na zakupie zaawansowanej, innowacyjnej technologii projektowania kotłów do zakładu [...], skutkującej:

- zorganizowaniem drzwi otwartych dla uczniów i ich wycieczki do zakładu;

- zwiększeniem wydajności i jakości kotłów, umożliwiając produkcję wydajnych i ekologicznych urządzeń grzewczych.

Uchwałą Rady Stowarzyszenia nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. operację uznano za zgodną z Lokalną Strategią Działania (dalej: "LSR") i wybrano do finansowania, przyznając jej 11 pkt. Ze względu jednak na limit dostępnych środków, mimo wyboru do dofinansowania, operacja się w nim nie zmieściła, o czym wnioskodawcę poinformowano pismem z [...] kwietnia 2018 r. W uzasadnieniu tego pisma podniesiono, że zarówno w zakresie działań inwestycyjnych w turystyce, jak i ochrony środowiska projekt nie zakłada realizacji działań przyczyniających się do wzrostu turystyki na obszarze LGD ani sprzyjających ochronie środowiska.

M. S. złożył do Stowarzyszenia [...] protest, nie zgadzając się z oceną wniosku w zakresie kryteriów wyboru operacji odnośnie:

- działań inwestycyjnych w turystyce - nr 8;

- ochrony środowiska - nr 9.

W uzasadnieniu protestu, odnosząc się do kryterium nr 8 podniesiono, że wdrożenie projektu pozwoli nowocześnie projektować urządzenia grzewcze, znacznie udoskonalając lokalne produkty powiatu [...] - tzw. kotły [...] (piece grzewcze centralnego ogrzewania) i powodując wzrost konkurencyjności przedsiębiorstwa. Na terenie działania LGD znajduje się ponad 100 firm produkujących wyroby z branży kotlarskiej. Uwzględniając wiedzę i innowacyjność produktów, przy opracowywaniu projektu nastąpi możliwość zaprezentowania nowej technologii przede wszystkim uczniom. Wnioskodawca współpracuje z placówkami oświatowymi - lokalną średnią szkołą techniczną, Politechniką [...] i Politechniką [...], z którymi związał się listem intencyjnym wskazującym na udział w praktykach, obejmujących też uczniów [...]. Zajmując się sprzedażą eksportową organizuje również wizyty gości z zagranicy, co stanowi turystykę gospodarczą.

Uwzględniając powyższe wnioskodawca podniósł, że zasługuje w myśl tego kryterium na 1 pkt.

Odnośnie kryterium ochrony środowiska wskazano, że wpływ na środowisko nowego procesu projektowania będzie miało w zakresie optymalnego projektowania konstrukcyjnego i modelowania procesowego, optymalnego wykorzystania materiałów konstrukcyjnych, proekologicznego wpływu projektowanych urządzeń na ochronę środowiska, zwiększenia sprawności energetycznej, optymalizacji parametrów funkcjonalnych i procesowych oraz minimalizacji emisji zanieczyszczeń.

Wytworzenie każdego urządzenia rozpoczyna się od projektu graficznego, obliczeń wytrzymałościowych i mechanicznych oraz minimalizacji zużycia materiałów i optymalizacji technologii wykonania. Istotnym etapem wdrożenia urządzenia do produkcji jest też optymalizacja jego parametrów funkcjonalnych lub procesowych, wymagająca przeprowadzenia wielu prób i badań oraz poniesienia dodatkowych kosztów. Są to działania niosące za sobą duże straty czasu, zużycie materiałów oraz energii i mediów, co jest związane również z oddziaływaniem na środowisko.

Działalność wnioskodawcy jest szczególnie związana z wpływem na obciążenie środowiska, zarówno z uwagi na wytwarzanie wyrobów, jak i ich przeznaczenie. Wytwarzając różne konstrukcje stalowe i kotły energetyczne firma musi spełnić szczególne wymagania. Dla wykonania urządzeń o najwyższych standardach emisyjno-energetycznych należy przeprowadzić wiele prób i badań weryfikacyjnych. Znacznie szybsza, zdecydowanie tańsza i proekologiczna jest symulacja komputerowa, którą umożliwi planowany do zakupu program.

Główne proekologiczne efekty zakupu programu to:

1. optymalizacja konstrukcji kotłów oraz wymienników ciepła i palenisk (efekty pośrednie): minimalizacja zużycia materiałów konstrukcyjnych, optymalizacja technologii wykonania, minimalizacja zużycia energii elektrycznej, zapewnienie odpowiedniej wytrzymałości wszystkich elementów (bezpieczeństwo, ergonomia), dobór optymalnych materiałów;

2. optymalizacja procesowa - modelowanie pracy kotłów i wymienników ciepła (efekty bezpośrednie): optymalizacja parametrów funkcjonalnych i procesowych, optymalizacja oporów przepływu (oszczędność energii elektrycznej), minimalizacja strat ciepła i zużycia paliwa, poprawa efektywności energetycznej, minimalizacja emisji zanieczyszczeń, dobór najlepszego wariantu rozwiązania;

3. prace nad doskonaleniem obecnych produktów (efekty bezpośrednie).

Zgodnie z powyższą argumentacją operacja powinna otrzymać w ramach tego kryterium 1 pkt.

Zaskarżoną uchwałą nr [...] z [...] maja 2018 r. Rada Decyzyjna Stowarzyszenia [...] ponownie oceniła wniosek M. S. we wskazanym w proteście zakresie (kryteria nr 8 i nr 9). W uzasadnieniu uchwały wskazano, co następuje.

Przedmiotem kryterium nr 8 zgodnie z załącznikiem nr 11 do wniosku i załącznikiem nr 1 Kryteriów Wyboru Operacji wraz z procedurą ich ustalania lub zmiany kryteriów, tj. fiszka operacji jest wykazanie realizacji działań inwestycyjnych przyczyniających się do wzrostu turystyki. Działaniem inwestycyjnym w tym zakresie będą działania wykazujące udział choć części środków finansowych dotyczących realizacji projektu jako kosztów wykazanych w biznesplanie i we wniosku o przyznanie pomocy. Działaniem takim zaś w opinii wnioskodawcy jest organizowanie drzwi otwartych firmy, czyli wycieczki dla uczniów umożliwiającej poznanie funkcjonowania innowacyjnej firmy. Wycieczki mają być wzbogacone wykładami z zakresu projektowania i pokazaniem procesu produkcji. Trudno jednak uznać ich pozytywny wpływ na wzrost turystyki na obszarze LGD. Organizowanie drzwi otwartych firmy sprzyja rozwojowi przedsiębiorczości, edukacji i reklamuje zakład, zachęcając młodych ludzi do podejmowania aktywności zawodowej w zakresie jego przedmiotu działalności. Nie sprzyja to jednak rozwojowi turystyki, gdyż wycieczki uczniów ze szkoły powiatu [...], do których w większości uczęszczają uczniowie z terenu tego powiatu, nie przyczynią się do zwiększenia ruchu turystycznego ani dochodów z turystyki na obszarze LGD. Objęte nimi osoby w większości znają ten obszar z racji zamieszkiwania na nim lub uczęszczania do szkoły. Edukacyjny charakter ich wizyt w zakładzie nie przyczyni się do wzrostu dochodów z tytułu korzystania z miejsc noclegowych czy atrakcji turystycznych regionu, a to świadczy o rozwoju turystyki.

Powiat [...] jest znany w Polsce przede wszystkim z produkcji kotłów centralnego ogrzewania. Zgodnie z danymi pozyskanymi z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (według stanu na 18 maja 2018 r.) na jego terenie zarejestrowano 214 firm produkujących kotły centralnego ogrzewania. Funkcjonuje tu również znane w całej Polsce Stowarzyszenie [...], utworzone [...], zrzeszające w swojej strukturze 65 producentów kotłów centralnego ogrzewania. [...] podejmuje współpracę z jednostkami o charakterze badawczo-rozwojowym, współpracuje ze szkołami, uczelniami i jednostkami samorządu terytorialnego. Duża ilość funkcjonujących na terenie LGD firm produkujących kotły centralnego ogrzewania czy działalność Stowarzyszenia [...] nie przyczyniły się jednak dotąd do wzrostu turystyki w regionie, mimo podejmowania działalności edukacyjno-szkoleniowej podobnej do planowanej przez wnioskodawcę. Nie odnotowano wzrostu w tym zakresie w ostatnich latach, w szczególności w dochodach poszczególnych samorządów ani nie nastąpił wzrost ruchu turystycznego.

Jeżeli chodzi o działalność wnioskodawcy związaną z eksportem i organizacją wizyt gości z zagranicy, to nie wskazano ich dotychczasowej częstotliwości, stąd trudno odnieść się do ich realnego wpływu na rozwój turystyki, w tym turystyki gospodarczej. Na terenie powiatu [...] funkcjonują dwie duże firmy produkcyjne, których stałym i rozwiniętym elementem działalności jest współpraca międzynarodowa: F. S. A. i D. sp. z o. o. Pierwsza z nich w ostatnim okresie zwiększyła sprzedaż eksportową o ok. 35%. Firma posiada kontrahentów z ponad 30 krajów. Podobnie drugie wymienione przedsiębiorstwo buduje swoją markę w oparciu o liczne kontakty zagraniczne. Rozwój tych przedsiębiorstw, w tym liczne wizyty gości z zagranicy, nie przyczynił się jednak dotychczas do wzrostu turystyki w regionie. Nie odnotowano zwiększonego ruchu turystycznego, zwiększonego zainteresowania lokalnymi zabytkami w okresie działalności tych firm terenie objętym działaniami LGD. Ich rozwój przekłada się jedynie na zwiększenie wpływów z tytułu podatków oraz rozwój ekonomiczny regionu przez ograniczanie bezrobocia i wzrost poziomu życia mieszkańców. Rozwoju turystyki w regionie nie spowodowała też ich współpraca z ośrodkami naukowymi ani fakt, że wyżej wskazane firmy zajmują się produkcją innowacyjnych produktów o charakterze niestandardowym, które na terenie objętym LGD nie są ogólnodostępne, czego nie można powiedzieć o branży kotlarskiej. Nawet więc biorąc pod uwagę lapidarność opisów kryteriów obowiązujących w LGD Stowarzyszeniu [...], w toku ponownej oceny nie można przyznać punktów w przedmiotowym kryterium. Nawet gdyby przyznano by punkt w tym zakresie, to i tak w perspektywie przyszłościowej nie doszłoby do rozwoju turystyki, a już na pewno nie przełożyłoby się to na wzrost działań inwestycyjnych w turystyce.

W stosunku zaś do kryterium ochrony środowiska Rada Decyzyjna LGD Stowarzyszenia [...], po dokonaniu ponownej oceny, także nie zmieniła dotychczasowego stanowiska. Kryterium to ma na celu udzielić odpowiedzi na pytanie, czy wnioskodawca przewidział w projekcie rozwiązania sprzyjające ochronie środowiska, przy czym ocenie podlega realny wpływ przewidzianych rozwiązań na ochronę środowiska. Zasadnym zatem jest oparcie toku rozumowania w trakcie dokonywania oceny o bezpośrednie oddziaływanie na środowisko, dające największe szanse na realizację przedmiotowego kryterium. W przeciwnym wypadku należałoby przyznawać punkt podmiotowi wskazującemu ogólnikowe, jedynie pośrednie oddziaływanie na środowisko. Kryterium to pozwala wyodrębnić najwartościowsze sposoby oddziaływania na środowisko (metodą SITA), w przyszłości mogące realnie pozytywnie wpłynąć na jego jakość. Nie można więc dokonać oceny w oparciu o dane dotyczące pośredniego wpływu na ochronę środowiska. Sam zakupiony i wdrożony w firmie program komputerowy nie posłuży bezpośrednio ochronie środowiska. Przedmiotem oceny nie są działania pośrednie, wskazywane przez wnioskodawcę.

W skardze na uchwałę z [...] maja 2018 r. zarzucono bezzasadne uznanie, że wniosek nie spełnia powyższych kryteriów (nr 8 i nr 9), wskazując na naruszenie:

1. art. 21 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz. U. z 2015 r., poz. 378 ze zm.), dalej: "ustawa o rozwoju lokalnym", przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że projekt oceniony pozytywnie, uznany za zgodny z LSR, nie mieści się, z uwagi na liczbę otrzymanych punktów, w limicie środków wskazanych w ogłoszeniu o naborze wniosków o udzielenie wsparcia;

2. art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r., poz. 1460 ze zm.), dalej "ustawa o polityce spójności", przez przeprowadzenie wyboru projektów do dofinansowania z naruszeniem zasad przejrzystości i rzetelności;

3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej: "K.p.a.", polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;

4. art. 7, art. 77 K.p.a. przez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia okoliczności dotyczących ochrony środowiska przez zastosowanie oprogramowania do symulacji komputerowej weryfikującej parametry kotłów;

5. art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej uchwały i zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia jej kontrolę, w szczególności braku wskazania podstaw prawnych bądź opinii biegłego dotyczącej wiedzy przekraczającej wiedzę ogólną.

Skarżący wniósł o:

1. stwierdzenie, że ocenę projektu przeprowadzono w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję;

2. zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi powtórzono argumenty zawarte w proteście, a nadto wskazano, co następuje.

Organ nie przedstawił danych na poparcie swego stanowiska. Kwestie te wykraczają poza wiedzę ogólną, stąd powinny być poparte stosownymi dowodami. Niezależnie od tego w kryteriach wyboru nie jest sprecyzowana informacja, w jaki sposób rozumieć turystykę lub za jakie działania zostanie przyznany punkt. W 1993 r. Światowa Organizacja Turystyki (ŚOT) opublikowała terminologię turystyczną, zgodnie z którą turystyka obejmuje ogół czynności osób, które podróżują i przebywają w celach wypoczynkowych, służbowych lub innych nie dłużej niż jeden rok bez przerwy poza swoim codziennym otoczeniem, z wyłączeniem wyjazdów, w których głównym celem jest działalność zarobkowa wynagradzana w odwiedzanej miejscowości, a podróżni to osoby, które w celu odbycia podróży opuszczają swoje miejsce zamieszkania. Część z nich, uwzględniana w statystykach turystycznych, to odwiedzający, czyli osoby podróżujące do miejscowości znajdującej się poza codziennym otoczeniem, na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy, jeśli podstawowym celem podróży nie jest podjęcie działalności zarobkowej wynagradzanej w odwiedzanej miejscowości. Odwiedzający jest uczestnikiem ruchu turystycznego. ŚOT wyodrębnia do badań statystycznych motywy turystyczne, do których należą sprawy zawodowe, interesy, np. wyjazdy do innych firm, uczestnictwo w konferencjach, kongresach, targach, wyjazdy na studia, kursy językowe, badania naukowe. Na poszczególnych etapach podróży turystycznej ponoszone są wydatki. Zgodnie z definicją ŚOT wydatek turystyczny obejmuje całkowite wydatki konsumpcyjne poniesione przez odwiedzającego lub na jego rzecz - są to wydatki na podróż - podczas jej trwania (tam i z powrotem) oraz podczas pobytu w miejscu docelowym. Obejmują więc np. wydatki na pakiety podróżnicze, związane z bazą noclegową, na żywność, transport, rekreację. Nie jest więc możliwe, aby rozwój współpracy z podmiotami zagranicznymi czy ośrodkami naukowymi nie przyczyniał się do rozwoju turystyki. Każdy gość podmiotu gospodarczego w myśl zaleceń ŚOT będzie traktowany jako uczestnik ruchu turystycznego ponoszący określony wydatek. Skoro jest on uważany za turystę, sama jego obecność powoduje rozwój turystyki. Wskazane w fiszce operacji kryterium nie wskazuje, w jakim zakresie wnioskodawca powinien przyczyniać się do rozwoju turystyki. Z tego też względu zaproponowane przez skarżącego rozwiązania należy uznać za spełniające kryterium nr 8.

Z kolei w zakresie ponownej oceny kryterium nr 9 wskazano, że zasadna jest ocena, czy dana inicjatywa może bezpośrednio pozytywnie oddziaływać na środowisko. Zdaniem Rady zakupiony i wdrożony w firmie program komputerowy tego nie zapewni, a przedmiotem oceny nie są działania pośrednie. W ocenie skarżącego podniesienie sprawności komputera zmniejszy jednak emisję spalin przez obniżenie ilości paliwa niezbędnego do wytworzenia i utylizacji prototypów kotłów. Zastąpienie fizycznego tworzenia i udoskonalenia prototypów przez symulację komputerową wpisuje się w określone w ramach kryterium przewidywania. Kryterium nr 9 sformułowano ogólnikowo - nie określa ono stopnia, w jakim projektowana operacja ma mieć wpływ na ochronę środowiska. Każde zatem projektowane działanie służące poprawie efektywności energetycznej może służyć ochronie środowiska.

Organ w dodatkowych pismach procesowych poinformował:

1. w piśmie z 19 czerwca 2018 r. (k. 311-315), że zaskarżoną uchwałę skorygowano uchwałą nr [...] z [...] czerwca 2018 r. (k. 314), dodając w § 1 zaskarżonej uchwały zapis: Wobec przedmiotowego wniosku po dokonaniu ponownej oceny podjęto następujące decyzje: W wyniku ponownej oceny przez Radę Decyzyjną według lokalnych kryteriów wyboru uzyskał: 11 pkt. Rada Decyzyjna ustaliła kwotę wsparcia na 55 900 zł. Operacja na dzień przekazania ponownej oceny wniosku do Samorządu Województwa [...] nie będzie mieścić się w ramach limitu środków wskazanym w ogłoszeniu o naborze wniosków nr [...]; dopisane elementy nie mają wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż mają czysto techniczny charakter;

2. w piśmie z 2 lipca 2018 r. (k. 334-336):

a) skarżący w proteście nie podniósł zarzutów w odniesieniu do kryteriów wyboru operacji, co wyklucza możliwość ich kwestionowania w postępowaniu sądowym;

b) z ostrożności procesowej wskazał, że:

▪ na podstawie informacji podanych przez skarżącego w fiszce operacji nie jest możliwe uznanie, iż projekt zakłada realizację działań inwestycyjnych przyczyniających się do wzrostu turystyki (kryterium nr 8); skarżący w tym zakresie ograniczył się jedynie do wskazania, iż organizuje drzwi otwarte firmy dla uczniów z lokalnej szkoły technicznej; nie przyczynia się to do wzrostu turystyki w regionie; w fiszce nie uprawdopodobniono związku między realizacją projektu polegającą na zakupie innowacyjnego oprogramowania a przyczynieniem się do rozwoju turystyki w regionie; uniemożliwia to przyznanie punktu w tym zakresie;

▪ dokumenty przedłożone na etapie protestu nie mogą stanowić podstawy zmiany decyzji, gdyż przedmiotem oceny jest wniosek i załączone do niego dokumenty, który nie podlega uzupełnieniu; oceniając spełnienie kryteriów nie można więc uwzględniać powyższych dokumentów;

▪ projekt nie przyczynia się też do zastosowania rozwiązań sprzyjających ochronie środowiska (kryterium nr 9); skarżący nie wykazał powyższej okoliczności, a zakup oprogramowania i jego wykorzystanie do projektowania pozostaje co do zasady bez wpływu na środowisko; pozytywne skutki dla środowiska mają charakter hipotetyczny i pośredni, nie pozwalając na uznanie, iż projekt spełnia to kryterium;

▪ nie są zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów K.p.a., gdyż na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o rozwoju lokalnym i art. 50 ustawy o polityce spójności nie mają one zastosowania, stąd nie mogło dojść do ich naruszenia;

Na rozprawie (k. 344) pełnomocnik skarżącego podniósł, że:

- w stosunku do kryterium nr 9 organ błędnie wywodzi, że wskazane w projekcie oprogramowanie nie będzie miało bezpośredniego wpływu na ochronę środowiska; zmniejsza ono bowiem liczbę nie podlegających zbyciu kotłów produkowanych jedynie na potrzeby przeprowadzania testów, które po ich przeprowadzeniu ulegają utylizacji; wszelkie działania, nawet te mające pośredni wpływ na ochronę środowiska, powinny być uwzględnione, gdyż kryterium nr 9 nie różnicuje wpływu na środowisko;

- podobna sytuacja dotyczy kryterium nr 8, w którym także nie określono zakresu oddziaływania na turystykę, stąd powinien być uwzględniony każdy potencjalny wpływ projektu na turystykę.

Pełnomocnik organu na pytanie Przewodniczącego, czy w przypadku uzyskania przez projekt punktów w ramach kryterium nr 8 lub nr 9, otrzymałby on dofinansowanie odpowiedział, że nie wie. W związku z tym Sąd zobowiązał pełnomocnika organu do wyjaśnienia i złożenia odpowiednich dokumentów, czy - gdyby projekt do uzyskanej już punktacji (11 pkt) otrzymał dodatkowo 1 lub 2 punkty - zmieściłby się on w limicie środków wskazanych w ogłoszeniu o naborze wniosków, a tym samym - został przekazany zarządowi województwa do udzielenia pomocy. W piśmie z 18 lipca 2018 r. organ wykonując powyższe zobowiązanie wyjaśnił, że:

1. jeżeli projekt o dofinansowanie otrzymałby w trakcie dokonywania oceny i wyboru operacji przez Radę Decyzyjną [...] kwietnia 2018 r. o 1 pkt więcej za jedno zaskarżone kryterium, czyli łącznie 12 pkt, to i tak nie znalazłby się w limicie środków dostępnych w ogłoszeniu o naborze wniosków, również z uwagi na złożenie wniosku o dofinansowanie jako ostatni (kolejność wpływu wniosków do biura LGD miała w naborze nr [...] decydujące znaczenie);

2. gdyby łączna liczba uzyskanych punktów wyniosła 13, tj. skarżący otrzymałby punkty za obydwa skarżone kryteria, znalazłaby na pierwszym miejscu listy rankingowej, a jego wniosek zmieściłby się w limicie środków finansowych;

3. wniosek skarżącego wybrano do dofinansowania i przekazano 12 kwietnia 2018 r. do samorządu województwa; to, że skarżący na dzień wyboru operacji do dofinansowania ([...] kwietnia 2018 r.) nie znalazł się w dostępnym limicie środków nie oznacza, że nie ma on możliwości otrzymania dofinansowania; miałoby to miejsce, gdyby projekt nie został wybrany do dofinansowania (art. 23 ust. 7 ustawy o rozwoju lokalnym); ustawa ta nakłada na samorząd województwa obowiązek dofinansowania w razie uwolnienia środków z limitu obowiązującego dla danego naboru (np. na skutek rezygnacji jakiegoś podmiotu z dofinansowania czy powstania oszczędności); samorząd województwa ma na to sześć miesięcy, a okres ten może się wydłużyć (np. z uwagi na przedłużającą się procedurę oceny i weryfikacji wniosków);

4. gdy kilka wniosków, które otrzymały tę samą liczbę punktów w punktacji według lokalnych kryteriów wyboru wniosków zakłada, iż przyczyni się do realizacji tego samego wskaźnika, o wybraniu bądź nie wybraniu przez Radę Decyzyjną LGD operacji do dofinansowania decyduje kolejność wpływu wniosku do biura LGD; w pierwszym roku funkcjonowania LGD, gdy nie składała ona jeszcze sprawozdania z realizacji LSR o wybraniu bądź nie wybraniu przez Radę Decyzyjną LGD operacji do dofinansowania, decyduje kolejność wpływu wniosku do Biura LGD; w przypadku przedmiotowego naboru regulował to załącznik nr 1, z którego wynikał stopień osiągnięcia zaplanowanych do zrealizowania w ramach konkursu wskaźników; z uwagi na fakt, iż obydwa planowane dla konkursu wskaźniki osiągnięto na takim samym poziomie, w konkursie brano pod uwagę kolejność wpływu wniosków do biura LGD, o czym skarżący wiedział; mógł więc wzmocnić swoje działania wpływające na fakt znalezienia się w limicie środków, np. przez złożenie wniosku z odpowiednim wyprzedzeniem czasowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych wymieniono w art. 3 § 2 p.p.s.a.

Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach, którymi są przepisy ustawy o polityce spójności i ustawy o rozwoju lokalnym.

W przypadku negatywnej ponownej oceny projektu wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. (art. 61 ust. 1 ustawy o polityce spójności).

Orzekając na tej podstawie i w zakresie określonym w art. 61 ustawy o polityce spójności Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jako że ocenę projektu przeprowadzono w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na jej wynik.

W związku z wyborem do realizacji Strategii Rozwoju Lokalnego Kierowanego przez Społeczność, objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, LGD jest zobowiązane organizować nabory wniosków w ramach wsparcia realizacji operacji, w ramach Lokalnej Strategii Rozwoju (LSR), dokonywać wyboru operacji realizujących cele LSR zgodnie z przyjętymi procedurami oraz według określonych kryteriów wyboru. Jedną z form wsparcia w ramach LSR są operacje realizowane indywidualnie w ramach wniosków składanych przez beneficjentów innych niż LGD i wybieranych przez organ decyzyjny Stowarzyszenia (tu: Rada LGD), a następnie przedkładanych do weryfikacji przez zarząd województwa.

Stosownie do art. 19 ust. 4 ustawy o rozwoju lokalnym ogłoszenie o naborze wniosków o udzielenie wsparcia na operacje zawiera obowiązujące w ramach naboru wniosków: warunki udzielenia wsparcia (pkt 2 lit. a), kryteria wyboru operacji wraz ze wskazaniem minimalnej liczby punktów, której uzyskanie jest warunkiem wyboru operacji (pkt 2 lit. b) oraz wskazanie wysokości limitu środków w ramach ogłaszanego naboru (pkt 4).

Ogłoszony nabór realizowano w oparciu o ustawę o rozwoju lokalnym, która - w kwestii procedury odwoławczej i zaskarżenia wydanego w tym trybie rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego - odsyła do odpowiedniego stosowania ustawy o polityce spójności.

Ustawa o polityce spójności nie określa innego kryterium sprawowania kontroli sądowej niż przewidziane w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) kryterium zgodności z prawem. Sąd nie jest więc uprawniony do weryfikacji merytorycznej projektu, np. przez odmienną ocenę jego założeń i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi. Uprawniony jest jedynie do kontroli dokonanej oceny w kontekście przestrzegania jej kryteriów jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy o polityce spójności, a także z punktu widzenia kompletności oceny i jasności przyjętych kryteriów.

Przy ocenie projektów zgłaszanych do dofinansowania realizacja wskazanych wyżej zasad ma podstawowe znaczenie. Z tego względu kryteria wyboru operacji (art. 19 ust. 4 pkt 2 lit. b ustawy o rozwoju lokalnym) muszą być określone jednoznacznie i jasno (definicje i pojęcia używane w dokumentach konkursowych nie powinny umożliwiać różnych interpretacji).

Instytucja powinna też wyczerpująco uzasadnić ocenę przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności wynikających z przedstawionej przez wnioskodawcę dokumentacji. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie pozwala bowiem właściwej instytucji na dowolność w załatwieniu sprawy. Nie można uznać dokonanej oceny, a co zatem idzie wyboru projektu, jeżeli nie zawiera jasnego i popartego merytorycznymi argumentami uzasadnienia przyznanej projektowi liczby punktów. To bowiem uzasadnienie dokonanej oceny projektu jest wyłącznym źródłem wiedzy dla przedkładającego projekt, o tym w jaki sposób został on oceniony. Ocena przejrzysta i rzetelna to nie taka, która informuje wyłącznie o liczbie punktów przyznanych w ramach ocenianych kryteriów, ale która zawiera również wyczerpujące i rzeczowe argumenty uzasadniające przyznanie takiej, a nie innej liczby punktów. Ponadto podana w ocenie argumentacja musi odnosić się do przedstawianej w projekcie analizy poszczególnych kryteriów w zestawieniu z określoną przez oceniających instrukcją dokonywania oceny punktowej projektu. Z tym wiąże się konieczność rzeczowego odniesienia faktów i argumentów wskazanych przez wnioskodawcę do przyjętych kryteriów oceny projektów. Zasady określone w art. 37 ust. 1 ustawy o polityce spójności (przejrzystości, rzetelności i bezstronności) mają charakter normatywny, stanowiąc gwarancję równego traktowania potencjalnych beneficjentów i znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy. Na podstawie art. 30a ustawy o polityce spójności stosuje się je w sprawach rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność.

Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Stowarzyszenia LGD [...] w C. z [...] maja 2018 r. w sprawie ponownej oceny wniosku skarżącego o przyznanie pomocy ukierunkowanej na objęte protestem kryteria wyboru operacji. Rada stwierdziła brak podstaw do zmiany oceny z [...] kwietnia 2018 r., utrzymując ją w mocy. Polegało to na przekazaniu stronie - na podstawie art. 21 ust. 5 pkt 1 ustawy o rozwoju lokalnym - informacji, że operacja jest zgodna z LSR, w wyniku oceny według kryteriów wyboru uzyskała 11 pkt, znajduje się na 11 miejscu listy operacji wybranych do dofinansowania, wybrano ją do dofinansowania, ale na dzień przekazania wniosków do zarządu województwa nie będzie mieścić się w ramach limitu środków wskazanego w ogłoszeniu o naborze wniosków.

Do protestu stosuje się odpowiednio przepisy art. 54 ust. 2-6 oraz art. 54a ustawy o polityce spójności (art. 22 ust. 3 ustawy o rozwoju lokalnym). Ponadto, do wnoszenia protestu i postępowania wszczętego na skutek jego wniesienia stosuje się odpowiednio przepisy art. 53 ust. 2 i 3, art. 56 ust. 2 oraz art. 57-67 ustawy o polityce spójności (art. 22 ust. 8 ustawy o rozwoju lokalnym).

Protest zawiera wskazanie kryteriów wyboru projektu, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem (art. 56 ust. 2 pkt 4 ustawy o polityce spójności) oraz wskazanie zarzutów o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny, jeżeli zdaniem wnioskodawcy naruszenia takie miały miejsce, wraz z uzasadnieniem (art. 56 ust. 2 pkt 5 ustawy o polityce spójności). W tym zakresie protest nie może być uzupełniony (art. 56 ust. 4 ustawy o polityce spójności).

W proteście skarżący zakwestionował wynik wyboru skutkujący niezmieszczeniem się operacji w ramach limitu środków wskazanego w ogłoszeniu o naborze wniosków (art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o rozwoju lokalnym), nie zgadzając się z brakiem punktów w ramach dwóch kryteriów: nr 8 - działania inwestycyjne w turystyce i nr 9 - ochrona środowiska.

W załączniku nr 11 do wniosku na wybór Strategii Rozwoju Lokalnego kierowanego przez społeczność określono kryteria wyboru operacji i procedurę ich ustalania lub zmiany. Jako kryterium nr 8 określono w nim działania inwestycyjne w turystyce wskazując, że ocenie podlega, czy projekt zakłada realizację działań inwestycyjnych przyczyniających się do wzrostu turystyki na obszarze LGD oraz że kryterium to jest weryfikowane na podstawie opisu zawartego w fiszce operacji. Za przewidziane w projekcie działania w tym zakresie przewidziano przyznanie 1 pkt. We wspomnianej fiszce, na podstawie której weryfikuje się kryterium, postawiono pytanie: Czy projekt zakłada realizację działań inwestycyjnych przyczyniających się do wzrostu turystyki na obszarze LGD Stowarzyszenia [...]? Wnioskodawca wypełniając fiszkę operacji odpowiedział pozytywnie na to pytanie uzasadniając, że od kilku lat ściśle współpracuje z lokalną szkołą techniczną. Realizacja inwestycji przyczyni się do zorganizowania drzwi otwartych firmy, czyli wycieczki dla uczniów, dzięki której poznają techniki funkcjonowania innowacyjnego przedsiębiorstwa. W trakcie wydarzenia odbędą się wykłady teoretyczne z zakresu projektowania, jak również zostanie przedstawiony proces produkcji. Wniosek również nie zawiera szerszego uzasadnienia. Z kolei w uzasadnieniu informacji z [...] kwietnia 2018 r. w zakresie tego kryterium podano, że projekt nie zakłada realizacji działań inwestycyjnych przyczyniających się do wzrostu turystyki na obszarze LGD SWDP. Rada Decyzyjna w danym kryterium nie przyznaje punktów.

W uzasadnieniu protestu, oprócz informacji podanych w fiszce operacji podano, że firma współpracuje z uczelniami wyższymi, z którymi ma podpisany list intencyjny na prowadzenie praktyk oraz organizuje wizyty gości z zagranicy w związku ze sprzedażą na eksport.

W ocenie Sądu ponownej oceny powyższego kryterium dokonano zgodnie z prawem. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały szeroko uargumentowano, dlaczego organizacja wycieczki dla uczniów nie sprzyjałaby rozwojowi turystyki. Sąd podziela to stanowisko. W związku z obszernym jego zreferowaniem nie ma potrzeby jego powtarzania.

Odnosząc się do zarzutu skargi w tym zakresie należy wskazać, że w braku zdefiniowania w fiszce operacji pojęcia turystyka należy przyjąć jego powszechne znaczenie. W Słowniku Języka Polskiego pod red. W. Doroszewskiego (www.sjp.pwn.pl) wskazano, że turystyka to wyjazdy poza miejsce stałego zamieszkania, zwiedzanie jakichś krajów, regionów itp., wędrówki po obcym terenie, mające cele krajoznawcze i zdrowotne. Z kolei Wielki Słownik Języka Polskiego Polskiej Akademii Nauk (www.wsjp.pl) definiuje ją jako odbywanie podróży, wycieczek lub wędrówek w miejscu niebędącym miejscem stałego zamieszkania, w celu aktywnego spędzenia czasu. Zdaniem Sądu zbyt daleko idące byłoby przyjęcie, że wycieczka szkolna połączona z wykładami dotyczącymi projektowania i przedstawieniem procesu produkcji przyczyniłaby się do wzrostu turystyki. Siłą rzeczy bowiem jej uczestnikami byliby przede wszystkim uczniowie mieszkający na terenie obszaru LGD, przy czym wnioskodawca nie poinformował, aby przy jej okazji korzystali oni z bazy turystycznej (noclegowej i wypoczynkowej) i czy poza pobytem w zakładzie skarżącego organizowano by jakieś inne atrakcje mogące skutkować wzrostem turystyki. Istotne w tym kontekście jest, żet to podmiot wnioskujący o przyznanie wsparcia - a nie instytucja odpowiedzialna za zarządzanie i realizację programu wsparcia - jest zobowiązany wykazać, że zgłaszany przezeń projekt spełnia kryteria wyboru. Zadaniem wymienionej instytucji jest jedynie ocena spełniania przez projekt tych kryteriów w oparciu o dane przedstawione przez wnioskodawcę.

Jeżeli zaś chodzi o podniesione w proteście zarzuty dotyczące rozwoju wymiany gospodarczej z zagranicą mającej się przejawiać m. in. w wizytach delegacji zagranicznych odwiedzających zakład należy podnieść, że nie mogą one mieć wpływu na wynik sprawy, ponieważ Rada dokonuje wyboru operacji na podstawie kryteriów wyboru określonych w LSR (art. 21 ust. 4 pkt 2 ustawy o rozwoju lokalnym). Kryterium to (nr 8 działania inwestycyjne w turystyce) jest z kolei weryfikowane nie na podstawie argumentów zawartych w proteście, ale - jak stanowi załącznik nr 11 do wniosku na wybór LSR - w oparciu o opis znajdujący się w fiszce operacji. W fiszce tej zaś, wypełnionej przez wnioskodawcę, w ogóle nie podnosi on kwestii współpracy z zagranicą i ruchu turystycznego, którą miałaby ona powodować.

Niemniej jednak, zdaniem Sądu, uzasadniony jest zarzut dotyczący nieprawidłowego zbadania kryterium nr 9 - ochrony środowiska. Sformułowano je następująco: ocenie podlega, czy wnioskodawca przewidział w projekcie zastosowanie rozwiązań sprzyjających ochronie środowiska lub/i klimatu, przy czym w załączniku nr 11 do wniosku na wybór LSR wskazano, że kryterium weryfikowane jest na podstawie opisu zawartego w fiszce operacji.

Skarżący projektuje i produkuje kotły grzewcze, a zamierzenie, na które stara się o przyznanie pomocy polega na zastosowaniu zaawansowanej technologii projektowania. Polega ona na nie na budowie prototypowych kotłów i przeprowadzaniu na nich eksperymentów w celu sprawdzenia ich przydatności do użytkowania i produkcji, lecz na ich komputerowym zaprojektowaniu i przeprowadzaniu w ten sposób niezbędnych symulacji. Zasadne są w tej mierze argumenty skarżącego, że wpłynie to pozytywnie na środowisko. Nie są słuszne w tym zakresie argumenty organu, że wpływ ten jest jedynie pośredni, a nie bezpośredni, ponieważ w kryterium wyboru operacji nie wskazano, jakiego rodzaju ma to być wpływ (pośredni czy bezpośredni). W związku z tym należy uznać, że do przyjęcia pozytywnego wpływu zamierzonego działania inwestycyjnego na środowisko wystarczający jest wpływ pośredni, który został przez wnioskodawcę uprawdopodobniony przez argumenty podane w fiszce operacji.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów K.p.a. (art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.) należy wskazać, że zakres stosowania przepisów K.p.a. uregulowano w art. 12 ustawy o rozwoju lokalnym. Dotyczy on wyłącznie postępowania prowadzonego w przedmiocie wyboru LSR. Oznacza to, że do postępowania prowadzonego w zakresie oceny operacji mają zastosowanie jedynie przepisy ustawy o rozwoju lokalnym i stosowane odpowiednio przepisy ustawy o zasadach realizacji polityki spójności. Przepisy K.p.a. nie mają zastosowania do oceny, a zatem organ przy wyborze operacji nie mógł naruszyć wskazanych przepisów K.p.a.

Brak jest zatem podstaw do uznania, że ocenę w zakresie kryterium nr 9 przeprowadzono przejrzyście, rzetelnie i bezstronnie, tak jak stanowi art. 37 ust. 1 ustawy o polityce spójności. W ocenie Sądu zasadny jest więc zarzut skargi dotyczący naruszenia tego przepisu.

Na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1a ustawy o polityce spójności sąd uznał, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. W związku z tym Sąd przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 21 ust. 2 i 4 ustawy o rozwoju lokalnym należy podnieść, że przepisy te nie zostały naruszone w zakresie kryterium nr 8, natomiast ich naruszenie nastąpiło w zakresie kryterium nr 9.

Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na koszty składają się kwoty: 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika strony, 200 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi i 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.