Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4569/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, aty. 174 pkt 1 i 2, art. 183 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 5, art. 39 ust. 3
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 5 ust. 1, art. 18 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
article: par. 2 ust. 1 pkt 4, par. 4 ust. 1, par. 4 ust. 2, par. 38 ust. 1, par. 28 ust. 2, par. 38 ust. 8, par. 38 ust. 10, par. 39 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1512
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jedn.
article: art. 1 pkt 1, art. 28 ust. 1, art. 28 ust. 3, art. 29 ust. 1 pkt 1, pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1387
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 07 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Op 149/16 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu; 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu na rzecz J. K. 6.500 (sześć tysięcy pięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Op 149/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę J. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Zawiadomieniem z [...] czerwca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie poinformował J. K. o wszczęciu z urzędu postępowania mającego na celu ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych przyznanych na rok 2011 i 2012.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie ustalił J. K. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego za rok 2011 i 2012, w łącznej wysokości 197.447,48 zł.

Organ stwierdził, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie J. K. stwierdzono, że nie prowadzi on rejestru działalności rolnośrodowiskowej dla całego gospodarstwa w odniesieniu do nawozów naturalnych i mineralnych, w związku z czym, stosując § 38 ust. 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w spawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.; dalej rozporządzenie z 13 marca 2013 r., rozporządzenie rolnośrodowiskowe), odmówiono mu przyznania płatności na 2013 r. Dochodzenie zwrotu płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011 i 2012 wynika natomiast bezpośrednio z zastosowania art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.1.2011, ze zm.; dalej rozporządzenia 65/2011).

Zdaniem organu nie było możliwe odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, ponieważ kwoty płatności za 2011 i 2012 r. przekraczają równowartość 100 euro. Jednocześnie zaznaczył, że kwota nienależnie pobranych płatności podlega zwrotowi wraz z odsetkami, zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, gdyż brak jest przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu określonych w tej regulacji. W szczególności dokonane płatności nie były wynikiem pomyłki organu, bowiem w dniu wydania decyzji nie posiadał on informacji, z których wynikałoby, że strona nie prowadzi rejestru działalności rolnośrodowiskowej. Organ ustalił, że w sprawie nie mają też zastosowania przepisy art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L 312, s. 1; dalej rozporządzenie nr 2988/95), dotyczące terminów przedawnienia do ustalenia obowiązku zwrotu dla płatności pobranych nienależnie i płatności finansowanych w całości lub w części ze środków unijnych.

Decyzją z [...] grudnia 2015 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Organ jako bezsporny przyjął fakt, że strona w kampanii roku 2011 rozpoczęła wieloletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, które kontynuowała w roku 2012 oraz 2013. Ponadto stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, że w 2013 r. strona nie prowadziła rejestru działalności rolnośrodowiskowej i dlatego w decyzji o przyznaniu płatności na rok 2013 odmówiono naliczenia płatności. Stosownie więc do art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, opisane zmniejszenie należało także zastosować w odniesieniu do płatności na rok 2011 i 2012. Z tego powodu, uwzględniając fakt, że płatności za owe lata zostały przekazane na konto beneficjenta, należało ustalić kwotę nienależnie pobranych płatności.

Organ uznał, że pomimo utraty mocy obowiązującej przez rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 oraz rozporządzenie Komisji (UE) nr 1122/2009, to te akty prawne stosuje się nadal w stosunku do okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2015 r. W związku z tym, że obowiązek zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności odnosi się do lat 2011 i 2012, w sprawie stosować należało przepisy zawarte w rozporządzeniu Komisji nr 65/2011.

Organ zaznaczył, że brak naliczenia płatności za rok 2013 wynikał bezpośrednio z brzmienia § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia oraz § 38 ust. 10 rozporządzenia z 13 marca 2013 r., a hipotetycznie nawet przyjmując, że zastosowanie w sprawie winny mieć przepisy zawarte w rozporządzeniu Komisji nr 640/2014, organ zauważył, że w przytoczonym akcie prawnym znajduje się art. 35 ust. 4, który jest tożsamy z regulacją zawartą w art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011.

Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji rozstrzyga o obowiązku J. K. w sposób prawidłowy, a kwota nienależnie pobrana została wyznaczona w sposób niebudzący wątpliwości. Wyjaśnił, że w sprawie nie mają zastosowania przesłanki ograniczające obowiązek zwrotu określone w przepisach art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. Ustalona kwota nienależnie pobranych płatności nie uległa również przedawnieniu, a to z uwagi na regulację art. 3 ust. 1 akapit drugi, zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95.

Organ stwierdził, że kwota nienależnie pobranych płatności znacznie przekracza równowartość 100 euro i tym samym w odniesieniu do tej płatności nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

WSA w Opolu oddalił skargę J. K. na powyższą decyzję.

Sąd stwierdził, że bezsporna jest okoliczność, że skarżący zobowiązał się do realizacji pięcioletniego programu rolnośrodowiskowego, a więc zobowiązany był także do realizacji obowiązku z § 4 ust. 2 pkt 2 w zw. § 3 z rozporządzenia z 13 marca 2013 r. W związku z realizacją programu decyzjami z [...] maja 2012 r. i z [...] grudnia 2014 r. przyznano skarżącemu płatności rolnośrodowiskowe odpowiednio na 2011 i 2012 r. Jednocześnie jednak, decyzją z [...] lipca 2014 r. odmówiono mu przyznania tych płatności na rok 2013. Podstawą tej odmowy było ustalenie w wyniku przeprowadzonej kontroli, że skarżący nie prowadził rejestru działalności rolnośrodowiskowej dla całego gospodarstwa w odniesieniu do nawozów naturalnych i mineralnych. Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowcyh za rok 2011 i 2012 było zatem konsekwencją wiążących ustaleń zawartych w decyzji stwierdzającej nieprawidłowości w realizacji programu i odmawiającej płatności na 2013 r. Decyzja ta pozostaje w mocy i winna być przez organ uwzględniona, ponieważ WSA w Opolu wyrokiem z 26 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 632/14, oddalił skargę J. K. na tę decyzję, a NSA nie rozpoznał jeszcze skargi kasacyjnej od tego wyroku.

Sąd, powołując się na § 4 ust. 2 pkt 2, § 38 i § 39 rozporządzenia z 13 marca 2013 r. i art. 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia 65/2011, stwierdził, że skoro skarżący nie dopełnił warunku przyznania płatności, w postaci prowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej w odniesieniu do nawozów naturalnych i mineralnych i w efekcie tego organ odmówił skarżącemu przyznania płatności za 2013 r., to w konsekwencji powstał obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych przyznanych skarżącemu w roku 2011 i 2012 r.

Wobec tego Sąd uznał za niezasadne zarzuty dotyczące błędnego zastosowania przez organ omawianej regulacji i uznał, że nieuprawniony jest też pogląd skarżącego, że stwierdzone w toku kontroli nieprawidłowości należało ocenić wedle art. 18 ust. 2 komentowanego rozporządzenia. Ustawodawca krajowy wyraźnie wskazał, że skutkiem naruszenia przepisu § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 13 marca 2013 r. jest sankcja w postaci pozbawienia uprawnienia do uzyskania płatności w danym roku, zatem brak jest w tym przypadku możliwości jej miarkowania przez pomniejszenie płatności w zależności od winy, przyczyny lub okoliczności naruszenia oraz w zależności od jego charakteru i zakresu. Ustawodawca nie przewidział bowiem w ogóle możliwości pomniejszania płatności za wskazane naruszenie.

W konsekwencji w ocenie WSA organy prawidłowo ustaliły okoliczności stanowiące o nienależnym pobraniu przez skarżącego płatności rolnośrodowiskowych w latach 2011-2012 oraz właściwe określiły kwoty tych nienależnych płatności, jako podlegające zwrotowi wraz z odsetkami obliczonymi zgodnie z art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011.

Zdaniem Sądu I instancji na akceptację nie zasługuje zarzut skarżącego o braku podstaw do stosowania w sprawie art. 18 ust. 1 akapitu drugiego rozporządzenia 65/2011, a to z uwagi na regulacje przejściowe zamieszczone zarówno w art. 43, jak i art. 44 rozporządzenia nr 640/2014, z których ostatni jednoznacznie stanowi, że przepisy rozporządzenia nr 640/2014 stosuje się do wniosków o przyznanie pomocy lub wniosków o płatność dotyczących lat składania wniosków lub okresów premiowych rozpoczynających się od dnia 1 stycznia 2015 r. Tym samym, skoro obowiązek zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności w niniejszej sprawie odnosi się do 2011 i 2012 r., stosować należało przepis rozporządzenia nr 65/2011.

WSA nie podzielił również twierdzenia skarżącego, że brak było podstaw do powołania się w niniejszej sprawie na aktualny zapis § 38 ust. 10 rozporządzenia z 13 marca 2013 r. i zachodziła konieczność uwzględnienia § 38 ust. 8 tego rozporządzenia w jego brzmieniu sprzed nowelizacji obowiązującej od dnia 15 marca 2015 r. Organy orzekające w sprawie zobowiązane są stosować przepisy obowiązujące na dzień wydania decyzji, a w chwili wydania decyzji w niniejszej sprawie przepis § 38 ust. 10 rozporządzenia stanowił, że płatność rolnośrodowiskowa nie przysługuje w danym roku jeżeli rolnik nie prowadzi rejestru działalności rolnośrodowiskowej.

Zdaniem WSA niesporne jest też to, że pomimo obowiązywania na dzień przyznania skarżącemu płatności na 2011 i 2012 r. poprzedniego rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. do ustalenia, że płatności te zostały nienależnie pobrane, w niniejszej sprawie zastosowanie znajdowały regulacje aktualnie obowiązującego rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a to z uwagi na to, że postępowanie w kontrolowanej sprawie, jako odrębne od postępowania w sprawie przyznania pomocy, wszczęte zostało już pod rządami aktualnego rozporządzenia rolnośrodowiskowego i badana sprawa nie mieściła się w zakresie § 46 tego rozporządzenia, który reguluje przejściowe stosowanie poprzedniego rozporządzenia.

WSA zauważył, że organy nie powołały się na § 39 ust. 1 rozporządzenia z 13 marca 2013 r., jako odnoszący się do kwestii zwrotu płatności rolnośrodowiskowych w przypadku braku spełnienia warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu, jednakże wobec prawidłowości rozstrzygnięcia podjętego w tym przedmiocie co do zwrotu płatności przyznanych skarżącemu na 2011 i 2012 r., wadliwość ta nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy. Nie można zarzucić organom, że nie wskazały i nie wyjaśniły podstawy prawnej w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a zaskarżona decyzja jest nieczytelna. Z zaskarżonej decyzji, podobnie jak i z decyzji organu pierwszej instancji, wyraźnie jednak wynika, jakie okoliczności faktyczne, tj. jakie nieprawidłowości w zakresie realizacji warunków zobowiązania rolnośrodowiskowego, stanowiły podstawę ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. W zapadłych decyzjach wskazano także podstawę prawną obowiązku prowadzenia rejestru zawierającego wykaz zastosowania nawozów oraz konsekwencje braku jego prowadzenia w postaci odmowy przyznania płatności na dany rok i obowiązku zwroty płatności przyznanych za lata wcześniejsze.

Ponadto, zdaniem Sądu, organy dokonały prawidłowej oceny co do tego, że w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przesłanki ograniczające obowiązek zwrotu pobranych płatności, wymienione w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011. Wypłata płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za lata 2011-2012 nie wynikała z pomyłki ARiMR. Płatności te stały się płatnościami nienależnymi w wyniku ujawnienia, że skarżący nie dotrzymał zobowiązania w zakresie przestrzegania wymogu uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym, wynikającego z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a ujawnienie tego faktu miało miejsce po wydaniu decyzji przyznających płatności i po wypłacie tych płatności.

WSA uznał, że słusznie organ zwrócił uwagę na to, że producent rolny realizujący zobowiązanie wieloletnie ma pełną świadomość, o jakie płatności się ubiega, a w związku z tym jakie wymogi ma spełnić, aby zostać beneficjentem stosownej pomocy, co skarżący potwierdzał corocznie składając własnoręczny podpis na wniosku o płatności. Dlatego powinien liczyć się z tym, że nieprzestrzeganie tych zasad i obowiązków wiąże się z koniecznością poniesienia za to odpowiedzialności.

Za znajdujące oparcie w prawie Sąd uznał również stanowisko organów obu instancji, że w sprawie nie wystąpiły określone w art. 54 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013 podstawy do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależenie pobranych płatności, ponieważ sankcjonowane nieprawidłowości znacznie przekraczają kwotę 100 euro.

W ocenie WSA zasadnie organ stwierdził, na podstawie art. 3 ust. 1 akapit drugi, zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95, że ustalona kwota nienależnie pobranych płatności nie uległa przedawnieniu, gdyż w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie od momentu ostatecznego zakończenia programu. Z dniem doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia.

Wobec powyższych argumentów Sąd stwierdził, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego są niezasadne. Jednocześnie też, Sąd nie dopatrzył się z urzędu jakichkolwiek naruszeń uzasadniających uwzględnienie skargi.

Zdaniem Sądu I instancji wobec nieprzedłożenia przez skarżącego rejestru działalności rolnośrodowiskowej, który zawierałby w latach 2011 i 2012 zapisy o stosowanych w ramach Programu rolnośrodowiskowego nawozach mineralnych i naturalnych nie można postawić organom zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.) poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Kwestia zebrania materiału dowodowego na gruncie ww. ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2016 r., poz. 1387 ze zm.; dalej ustawa o wpieraniu rozwoju) została bowiem ujęta odmiennie niż we wskazanych przepisach k.p.a. – strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Tymczasem skarżący nie przedłożył dowodu na prawdziwość swoich twierdzeń.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Opolu, ewentualnie jego uchylenie i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, oraz załączenie do sprawy niniejszej akt sprawy o sygn. II GSK 1419/15, na okoliczności wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Zarzucił naruszenie:

A. naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

§ 39 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie przez Sąd, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skarżącego dotyczące błędnego zastosowania przez organ regulacji prawnej bowiem nie miało to wpływu na wynik sprawy, pomimo zastosowania przez organ I i II instancji jako podstawy prawnej decyzji § 38 ust. 10 w zw. z art, 18 ust. 1 rozporządzenia 65/2011, które to przepisy w niniejszej sprawie zastosowania nie miały, bowiem gdy przedmiotem sprawy jest ustalenie kwoty nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej, organy administracji powinny rozważyć tę kwestię w oparciu o inne kryteria, na podstawie przepisów regulujących instytucję zwrotu a nie zmniejszeń, tj. § 39 wyżej powołanego rozporządzenia;

§ 38 ust. 10 rozporządzenia z 13 marca 2013 r. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje płatność roinośrodowiskowa także za lata poprzednie, pomimo wyraźnego brzmienia przepisu, że płatność roinośrodowiskowa nie przysługuje w roku, w którym stwierdzono fakt nie prowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej;

art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia 65/2011 poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że przepis ten stanowi samoistną podstawę nakazania zwrotu płatności udzielonych skarżącemu za lata 2011-2012, pomimo tego, że przepis ten stanowi jedynie normę kompetencyjną, upoważniającą państwa członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, a których to regulacji brak w polskim prawie krajowym w odniesieniu do płatności udzielonych w latach poprzednich, aniżeli stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości, a czytanie tego zdania w oderwaniu od ust. 2 art. 18 prowadzi do konkluzji, że przepisy dotyczące zwrotu płatności były zbędne, co świadczyłoby o nieracjonalności ustawodawcy krajowego i unijnego;

art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nie uwzględnienie przesłanek, od których zależy miarkowanie sankcji nałożonych na skarżącego, a to jest rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności, co oznacza, że nałożenie sankcji za lata 2011-2012 nie spełnia kryteriów zwrotu w przepisie tym określonych;

zdaniem strony skarżącej, czego nie dostrzegł Sąd, § 38 ust. 10 rozporządzenia z 13 marca 2013 r. jest niezgodny z art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011, ponieważ sztywno reguluje sankcje za nieprowadzenie rejestru i nie uwzględnia przesłanek różnicujących, w sytuacji gdy organy stosujące prawo mają obowiązek prounijnej wykładni prawa krajowego;

§ 38 ust. 10 (w aktualnym brzmieniu, do dnia 14 marca 2014 roku ust. 8) w zw. z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 13 marca 2013 r. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że skarżący nie prowadził rejestru działalności rolnośrodowiskowej (dalej: rejestr), w sytuacji gdy rejestr taki był prowadzony dla całego gospodarstwa rolnego, a stwierdzona nieprawidłowość dotyczyła wyłącznie braku wpisu, zaplanowanego w planie działalności rolnośrodowiskowej na lata 2008 - 2013 nawożenia obornikiem w roku 2013, z pominięciem faktu, że do rejestru należy wpisywać czynności wykonane, więc wpis do rejestru dotyczący wykonania nawożenia był nieuprawniony i w konsekwencji jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki opisane w tym przepisie;

§ 2 ust, 1 pkt 3 w zw. z § 38 ust. 10 rozporządzenia z 13 marca 2013 r. poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że nie wykonanie zaplanowanego na rok 2013 w planie działalności rolnośrodowiskowej nawożenia, w porozumieniu i za zgodą Doradcy Rolnośrodowiskowego W. W., autora planu, oraz stwierdzenia organu, że odmowa przyznania płatności Skarżącemu nie nastąpiła z powodu braku nawożenia, lecz z uwagi na nieprawidłowości w prowadzeniu rejestru, skutkuje twierdzeniem, że rejestr prowadzony nie był;

§ 3 pkt 2 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 i § 38 ust. 10 rozporządzenia z 13 marca 2013 r., poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że skarżący nie spełniał wymogów do otrzymania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 z uwagi na nieprowadzenie rejestru w sytuacji gdy rejestr był prowadzony oraz skarżący spełniał wymogi zakreślone przepisami do przyznania płatności, ewentualnie w zmniejszonej wysokości;

§ 38 ust. 1 rozporządzenia z 13 marca 2013r. poprzez jego niezastosowanie, pomimo powołania w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy stwierdzona nieprawidłowość dotyczyła jednorazowego naruszenia planu działalności rolnośrodowiskowej w ostatnim roku pięcioletniego okresu jego realizacji poprzez niewykonanie planowanego nawożenia obornikiem, co łączyło się z ewentualnym niedokonaniem wpisu do prowadzonego rejestru, w sytuacji gdy do rejestru wpisywane powinny być jedynie czynności wykonane;

§ 42 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 13 marca 2013r. poprzez jego niezastosowanie pomimo, że skarżący spełniał warunki zakreślone przepisami prawa do otrzymania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 w wysokości ewentualnie pomniejszonej tytułem drobnej niezgodności, nienaruszającej podstawowych wymagań określonych w § 3 pkt 2 wyżej powołanego rozporządzenia;

art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, polegające na przyjęciu takiej wykładni przepisów prawa, która pozbawiła Skarżącego płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, a w konsekwencji również za lata 2011 i 2012, wyłącznie w oparciu o twierdzenia i wyjaśnienia organu, z pominięciem wyjaśnień oraz zastrzeżeń zawartych zarówno w pismach, jak i złożonych przez skarżącego na rozprawie oraz art. 7 Konstytucji RP (zasada praworządności) przez kształtowanie oceny stanu faktycznego, a w konsekwencji kształtowanie sytuacji prawnej rolnika w oparciu o źródła pozaprawne;

12. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, polegające na pozbawieniu skarżącego w całości płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 oraz za lata 2011 i 2012, w sytuacji stwierdzonego w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszenia, które powinno być zakwalifikowane jako drobna niezgodność (§ 42 rozporządzenia z 13 marca 2013r.) i ewentualnie skutkować zmniejszeniem wysokości płatności.

B. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 125 § 1 pkt 1) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez odmowę zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie, pomimo że rozstrzygnięcie sprawy ściśle powiązane jest z rozstrzygnięciem sprawy objętej skargą kasacyjną o sygn. II GSK 1419/15, która do chwili obecnej rozpoznana nie została;

art. 145§ 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżone decyzje organu I i II instancji wydane zostały z powołaniem błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy kryteria zastosowania § 38 ust. 10 rozporządzenia z 13 marca 2013 r. w zw. z art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 65/2011 dotyczące zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej i § 39 rozporządzenia z 13 marca 2013r. dotyczący zwrotu nienależnie pobranej płatności wymagają innych ustaleń, co w konsekwencji spowodowało, że postępowanie organu dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie;

art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które po prawidłowej ocenie lub po uzupełnieniu materiału dowodowego o przeprowadzenie kontroli weryfikującej zapisy w protokole z kontroli, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Nie rozważył również wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i na rozprawie oraz nie dokonał wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w związku z tym dokonał niewłaściwej kontroli organu i nie zastosował środka określonego w ustawie, to jest w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a;

art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., wobec niedostrzeżenia bądź nieuwzględnienia przez Sąd, że w oparciu o te same przepisy prawa i stan faktyczny, w wyniku wnoszonych przez skarżącego zastrzeżeń, uwag i wyjaśnień do protokołu kontroli organ odstępując od wykazanych, doszukiwał się innych uchybień, które stanowiły podstawę do pozbawienia skarżącego płatności rolnośrodowiskowej nie tylko za rok 2013, ale również za lata 2011 i 2012. Zmienność poglądów prawnych tego samego organu, przy takim samym stanie faktycznym i prawnym, która nie znalazła uzasadnienia w dodatkowych ustaleniach dowodowych, jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.;

art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie dowolnego ustalenia, wykraczającego poza granice sprawy i stwierdzenie: "Tym samym brak prowadzenia rejestru nie tylko w roku 2013, ale także w wymagany sposób w latach poprzednich, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia uznać należy za podstawę do zwrotu płatności rolnośrodowiskowej." (str. 15 wiersz 11-14 uzasadnienia wyroku), w sytuacji gdy w żadnym czasie organ nie żądał od skarżącego okazania rejestru za rok 2011 i 2012, jak również organ z żadnym czasie tychże rejestrów nie kontrolował, a rejestry za te lata prowadzone były przez skarżącego w sposób należyty, z uwzględnieniem wykonania nawożenia obornikiem;

art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie ustaleń wykraczających poza granice sprawy i stwierdzenie, że: "W związku z powyższym, wobec nieprzedłożenia przez skarżącego rejestru działalności rolnośrodowiskowej, który zawierałby w latach 2011 i 2012 zapisy o stosowanych w ramach Programu rolnośrodowiskowego nawozach mineralnych i naturalnych nie można postawić organom zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego" (str. 19 wiersz 30 - 35 uzasadnienia wyroku), w sytuacji gdy nałożenie na skarżącego obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności wynika wyłącznie z ustaleń poczynionych w tym zakresie przez organ za rok 2013, a nałożony obowiązek zwrotu pobranych płatności jest wyłącznie konsekwencją tychże ustaleń, bez względu na należyte prowadzenie bądź nie rejestru w latach poprzednich;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżący wykazał, że postępowanie organu dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

Pismem z [...] lutego 2017 r. skarżący kasacyjnie przedstawił uzupełnienie uzasadnienia podstaw skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpią – jak w tej sprawie – przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do ostatniego z powołanych przepisów skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zwrócenia uwagi wymaga, że w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 3 pkt 2 w związku z § 2 ust. 1 pkt 3, § 38 ust. 1 i 10 w związku z § 4 ust. 2 pkt 2, § 39 ust. 1, § 42 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 13 marca 2013 r. oraz art. 2, 7, 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Spór, jaki powstał w niniejszej sprawie, dotyczy zarówno kwestii prawidłowości dokonanych przez organy, a zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych dotyczących dochowania przez skarżącego kasacyjnie – w ramach realizowania wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego – obowiązku prowadzenia rejestru działalności rolniczej dla całego gospodarstwa w odniesieniu do nawozów naturalnych i mineralnych (nieprawidłowość oznaczona kodem O3), jak również dopuszczalności stosowania w sprawie art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 65/2011.

Podkreślić trzeba, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja, dotyczyło zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za rok 2011, 2012 i 2013 r. Zostało ono wszczęte na skutek ustalenia w toku kontroli prowadzonej przez uprawniony organ, że skarżący nie prowadził rejestru działalności rolnośrodowiskowej w 2013 r. Skarżący kasacyjnie konsekwentnie twierdził, że nie istniał po jego stronie obowiązek prowadzenia rejestru nawozów naturalnych i mineralnych w trakcie realizowania programu, gdyż w 2013 r. nie dokonał nawożenia gruntów na działkach objętych programem rolnośrodowiskowym.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wskazane w zaskarżonym wyroku przepisy rozporządzenia nr 65/2011, tj. art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 kierowane są do Państw Członkowskich, określają ogólne zasady dotyczące odzyskiwania wsparcia lub nieprzyznawania go lub określenia kwoty zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej nieprawidłowości.

Kwestię odzyskania nienależnych płatności reguluje art. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L nr 277, str. 1 z 21 października 2005 r., dalej przywoływane jako rozporządzenie 1698/2005). Wskazuje on na zasadę dotyczącą zwrotu przez beneficjenta (rolnika) nienależnie pobranej płatności wraz z odsetkami. Przy czym kwestia związana z wysokością odsetek powinna być zgodna z prawem krajowym, zaś termin naliczania odsetek nie może przekraczać terminu z art. 5 ust. 2 ww. rozporządzenia. W ust. 3 tego artykułu wskazano na przypadki braku obowiązku zwrotu płatności. Stwierdzić zatem należy, że przepis ten ustanawia ogólną zasadę zwrotu płatności nienależnie pobranych.

Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 65/2011, w przypadku płatności rolnośrodowiskowych, przewidzianych w art. 36 lit. a ppkt VI rozporządzenia 1698/2005, pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005 oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi. Jednocześnie akapit drugi ustępu pierwszego art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 stanowi, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

Przepis ten jest przepisem szczególnym odnoszącym się jedynie do zobowiązań wieloletnich, z którego wynika wyraźnie, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, a takim jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe, zwrot płatności dotyczy całego wsparcia udzielonego z tego tytułu, czyli odzyskiwaniu podlegają także kwoty wypłacone dotychczas rolnikowi.

Wskazane wyżej przepisy rozporządzenia nr 1698/2005 mają charakter kompetencyjny i ramowy, wymagający uszczegółowienia w krajowym porządku prawnym, czego w Polsce wyrazem są przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju, która w art. 1 pkt 2 wyraźnie stanowi, że określa warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy oraz pomocy technicznej w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Na gruncie tej ustawy obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z jej art. 28 ust. 1, według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt. 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 28 ust. 3 tej ustawy, właściwość i tryb ustalania kwot pomocy pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, chyba że przepisy wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3 stanowią inaczej.

Z kolei przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 1512; dalej ustawa o ARiMR) stanowi, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej, następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem tego postępowania jest zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w tym przepisie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że warunkiem koniecznym wydania w omawianym trybie decyzji ustalającej kwoty nienależnie czy nadmiernie pobranych środków nie jest przy tym uprzednie wzruszenie ostatecznych decyzji przyznających płatności (por. wyroki NSA: z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 96/12 oraz z 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1518/11, dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, zwanych "pomocą", mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres. Powyższe oznacza, że dla ustalenia kwot świadczeń nienależnie pobranych przez skarżącego kasacyjnie w latach 2011-2012 nie było konieczne wzruszenie decyzji przyznającej pomoc i dopuszczalne jest uznanie za nienależnie pobrane płatności za ten okres, w sytuacji gdy w porządku prawnym pozostaje ostateczna decyzja przyznająca płatności za rok 2013 w pomniejszonej wysokości.

Z przepisów mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie zwrócić uwagę należy na art. 29 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, zgodnie z którym szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Zasady przyznawania pomocy z tytułu zobowiązania rolnośrodowiskowego, wymogi jakie musi spełnić rolnik przy realizacji takiego zobowiązania, a także sankcje, jakie są przewidziane przy powstaniu nieprawidłowości w realizacji w postaci zmniejszenia tychże płatności, czy też w końcu obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności reguluje rozporządzenie z dnia 13 marca 2013 r.

Postępowanie o przyznanie płatności w pomniejszonej wysokości, jak i postępowanie o zwrot płatności są odrębnymi sprawami. Dodać też należy, że są to dwie odrębne instytucje posiadające podobne przesłanki do ich stosowania, będące ze sobą w bezpośrednim związku, co zostanie omówione niżej.

Zgodnie z § 38 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości w części dotyczącej 1) działek rolnych, 2) zwierząt ras lokalnych, lub 3) miedz śródpolnych – w stosunku do których stwierdzono takie uchybienia, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu. Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej jest określana w załączniku nr 7 do rozporządzenia (ust. 2 § 38).

Zauważyć należy, że sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu i dotyczy umniejszenia płatności. Zastosowanie tej sankcji nie wyklucza sankcji określonej w § 39 rozporządzenia.

Zgodnie z § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innym warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu (ust. 1). Zastosowanie sankcji określonej w § 39 rozporządzenia możliwe jest jedynie w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietu, co następuje w postępowaniu, o której mowa w § 38. Można zatem stwierdzić, że zastosowanie sankcji z tytułu deliktu określonego w § 38 rozporządzenia z 13 marca 2013 r. implikuje postępowanie w przedmiocie zwrotu przyznanych wcześniej płatności rolnośrodowiskowej i w konsekwencji rodzi obowiązek wymierzenia sankcji z § 39 ("płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi"). Gdy tylko organ zastosuje sankcję z § 38 rozporządzenia, zobowiązany jest nie tylko wszcząć postępowanie o zwrot przyznanych rolnikowi płatność rolnośrodowiskowych, ale w sytuacji kiedy stwierdzone uchybienie stanowi przesłankę zarówno do zwrotu, jak i do zmniejszenia płatności, zobowiązany jest również wymierzyć kolejną sankcję wynikająca z § 39 rozporządzenia, o ile nie zachodzą szczególne przypadki, o których mowa w przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego wyłączające obowiązek zwrotu.

Przenosząc te ogólne zasady na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że z treści przedstawionych powyżej przepisów wynika bezspornie, że możliwość zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011-2012 istnieje dopiero wówczas, gdy w sprawie, w której odmówiono przyznania płatności rolnośrodowiskowej ustalono ostatecznie i prawomocnie, że skarżący kasacyjnie nie spełnił warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu (§ 38 ust. 1 rozporządzenia).

Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II GSK 1419/15, uchylając zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 marca 2015 r., którym oddalono skargę od zaskarżonej decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r., nie stwierdził, aby skarżący kasacyjnie dopuścił się naruszenia warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej szczegółowo wskazanych w rozporządzeniu z 2013 r. Przypomnieć raz jeszcze należy, że zasadniczą i samodzielną podstawę odmowy przyznania J. K. w całości płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. stanowił brak prowadzenia w tym roku wymaganego rejestru działalności rolnośrodowiskowej dla całego gospodarstwa w odniesieniu do nawozów mineralnych i naturalnych.

Naczelny Sad Administracyjny w omawianej sprawie II GSK 1419/15 przyjął, że przyznanie płatności rolnośrodowiskowej jest uzależnione w każdym przypadku od spełnienia warunków szczegółowo określonych w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym. Stosownie do treści § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi jeżeli spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. Wśród różnych obowiązków wprowadzono obowiązek prowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej. Obowiązek ten wynika z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, zgodnie z którym rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe prowadzi na formularzu udostępnionym przez Agencję rejestr działalności rolnośrodowiskowej zawierający wykaz wypasów zwierząt oraz działań agrotechnicznych, w tym zastosowania nawozów i wykonania zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin, przy czym rejestr ten w zakresie zastosowania nawozów prowadzi się dla całego gospodarstwa rolnego.

Z treści tego przepisu jasno wynika, że w rejestrze muszą znaleźć się wykazy działań agrotechnicznych wykonywanych w ramach realizowanego pakietu lub wariantu, w tym zastosowania nawozów wraz z terminami ich przeprowadzenia, z tym że rejestr w zakresie zastosowania nawozów prowadzony być musi dla całego gospodarstwa. Obowiązek prowadzenia rejestru określony § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 13 marca 2013 r. dotyczy zastosowania nawozów w całym gospodarstwie rolnym, a zatem obejmuje sytuacje, polegające na faktycznym wykonaniu nawożenia. Rolnik na bieżąco po dokonaniu tej czynności powinien odnotować to w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej. Ww. przepis w jednoznaczny sposób formułuje ten obowiązek i odnosi go do czynności dokonanej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy przyjąć, że skarżący kasacyjnie – dysponując opinią doradcy rolnośrodowiskowego – nie miał obowiązku odnotować w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej odstąpienia od nawożenia części działek objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. Innymi słowy, brak jest podstaw do dokonywania wpisów w rejestrze dotyczących zaniechania wykonania działań agrotechnicznych, co do których doradca rolnośrodowiskowy wydał opinię o ich niekorzystnym wpływie na środowisko. Zauważyć również należy, że w załączniku nr 2 do rozporządzenia z 13 marca 2013 r., jako podstawę do obniżenia, czy też wykluczenia z płatności rolnośrodowiskowej z powodów związanych z nawożeniem, wskazano nadmierne nawożenie, powodujące przekroczenie dopuszczalnych dawek azotu na hektar. Nie można więc – jedynie z przyczyn natury formalnej (prowadzenie rejestru działalności rolnośrodowiskowej) – dopuszczać do sytuacji, w których rolnik zmuszony byłby do podejmowania niekorzystnych działań agrotechnicznych w zakresie zarówno zmian środowiska, jak również prowadzących do zastosowania sankcji.

Rygorystyczność sankcji określonej w § 38 ust. 8 rozporządzenia z 13 marca 2013 r. – wynikająca z generalnego charakter obowiązku w zakresie prowadzenia rejestru i skutku w postaci ustalenia kwoty nienależnie pobranych w całości płatności w danym roku – w której ustawodawca nie przewidział w ogóle możliwości pomniejszenia płatności w zależności od winy, przyczyny czy okoliczności naruszenia oraz z zależności od jego charakteru i zakresu, nakazuje dokonanie wykładni pojęcia "nieprowadzenia rejestru" w sposób określony wyżej, aby uniknąć sytuacji, w których rolnik zmuszony byłby do wyboru, z jednej strony podejmowania działań powodujących niekorzystne zmiany środowiska, a z drugiej stwierdzania nieprawdy w rejestrze.

Akceptując w całości przyjęte w sprawie II GSK 1419/15 ustalenia, z przyczyn wskazanych już wyżej (prejudycjalny charakter wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1419/15), Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.