Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 688/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2008-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c", art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 kwietnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant Asystent sędziego Paulina Hućko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2008 roku przy udziale - sprawy ze skargi A. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazu dokonania oceny stanu technicznego obiektu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]); 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]), po rozpatrzeniu zażaleń M. Ż., T. M. i A. K., uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]) i zobowiązał A. K. do przedłożenia opracowanej przez uprawnioną osobę, oceny technicznej samowolnie wykonanego utwardzenia terenu części działek o Nr ewid. [...] i [...] o wymiarach 6,80 m x 33,80 m, od strony działki Nr ewid. [...], z uwzględnieniem wpływu robót na naturalny spływ wód opadowych oraz określeniem koniecznych do wykonania robót, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, w terminie do dnia 30 czerwca 2007 roku.

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem z dnia [...] roku nałożył na A. K. obowiązek przedłożenia oceny technicznej dokonanego utwardzenia terenu działki, sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności, która winna zawierać ocenę prawidłowości i jakości wykonanych robót pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi oraz zdatności do użytkowania przedmiotowego utwardzenia terenu w miejscowości O., ul. K. [...], w terminie do dnia 30 czerwca 2007 roku. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 81c ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W treści uzasadnienia organ wyjaśnił, iż przeprowadzone postępowanie wykazało wykonanie przez A. K. utwardzenia betonem terenu o wymiarach 6,80 m x 33,80 m wzdłuż ogrodzenia, z przeznaczeniem pod skład węgla w celach handlowych, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Na utwardzeniu ustawione są 4 przegrody metalowe i składowany jest węgiel. Inwestor wskazał, że prace budowlane zostały wykonane na przełomie kwietnia i maja 2006 roku bez uzyskania pozwolenia na budowę, jak również bez zgłoszenia. W miejscu wykonania utwardzenia od roku 1986 ułożone były płyty betonowe, które po uszkodzeniu zostały przykryte szlaką, a w roku 1990 teren został wybetonowany. Wylewka jednak, po kilku latach użytkowania uległa zniszczeniu, zatem w celu naprawy uszkodzeń, w tych miejscach wysypano torf. W roku 2006 torf został usunięty, a powierzchnia została zalana betonem. Jak wskazał organ, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że na terenie, na którym zlokalizowana jest inwestycja nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor nie uzyskał ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W tej sytuacji, zdaniem organu, na skutek wątpliwości co do jakości i prawidłowości wykonanych robót budowlanych, a także właściwego stanu technicznego budowli, istnieje konieczność jednoznacznego stwierdzenia, czy obiekt ten jest wykonany zgodnie z warunkami techniczno – budowlanymi, z zasadami wiedzy technicznej i czy spełnia wymagania, o których mowa w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego.

W zażaleniu na powyższe postanowienie A. K. wskazał, iż postanowienie organu I instancji jest niewykonalne, gdyż organ nie wskazał specjalności osoby, który miałby wykonać ocenę techniczną, nie podał przepisów, ani norm, które miałyby stanowić punkt odniesienia do oceny prawidłowości i jakości wykonanych prac, a nadto organ nie powołał przepisów zawierających wymogi w zakresie zdatności do użytkowania utwardzenia terenu. Zdaniem inwestora wykonał on tylko remont istniejącego od lat 80’ tych utwardzenia terenu. Na tej podstawie inwestor wniósł o uchylenie postanowienia I instancji.

W zażaleniu na powyższe postanowienie M. Ż. i T. M., właścicielki sąsiedniej nieruchomości, wniosły o uchylenie postanowienia i nakazanie inwestorowi rozbiórki utwardzenia terenu. W treści uzasadnienia wywodziły, że inwestor – A. K. prowadzi, na terenie jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej, nielegalną działalność w postaci składowiska opału.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] roku, uchylił rozstrzygnięcie I instancji i zobowiązał A. K. do złożenia, w terminie do dnia 30 czerwca 2007 roku, oceny technicznej samowolnie wykonanego utwardzenia terenu. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, zgodnie z treścią art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, stanowi roboty budowlane inne niż budowa i nie podlega obowiązkowi uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie wymagane jest dokonanie uprzedniego zgłoszenia zamiaru wykonania prac (art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). W przypadku samowolnego wykonania robót budowlanych nie będących budową, zastosowanie mają przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Wbrew stanowisku M. Ż. i T. M., do takich robót nie ma zastosowania treść art. 48 Prawa budowlanego. Bez wpływu pozostaje, zdaniem organu odwoławczego, kwestia podniesiona przez inwestora, iż wykonał on jedynie remont istniejącego obiektu. Remont bowiem stanowi także roboty budowlane (art. 3 pkt 7 i 8 Prawa budowlanego) i zamiar jego wykonania wymaga dokonania zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego).

Celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, jak wskazał organ, jest doprowadzenie samowolnie wykonanych prac do stanu zgodnego z prawem, po wyjaśnieniu legalności i jakości wykonanych robót. Zgodnie z regulacją art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych, a także stanu technicznego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, obowiązek dostarczenia, w określonym terminie, odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Z treści tego przepisu wynika, że przesłanką nałożenia obowiązku, o którym mowa w cytowanym przepisie jest uzasadniona wątpliwość co do jakości robót budowlanych, wyrobów budowlanych bądź stanu technicznego budynku. Ocena techniczna, którą winien złożyć inwestor, powinna uwzględniać wymagania określone w treści § 28 ust. 2 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Jak wyjaśnił organ odwoławczy, uchylił on postanowienie I instancji, gdyż w tym rozstrzygnięciu organ w sposób nieprecyzyjny określił zakres nałożonego obowiązku.

Ustosunkowując się do zarzutów zażalenia organ wskazał, że to osoba opracowująca ocenę techniczną ma obowiązek wskazania przepisów techniczno – budowlanych, jakie mają zastosowanie do sprawy. Osoba ta powinna także określić prace niezbędne do doprowadzenia utwardzenia terenu do stanu zgodnego z prawem, w razie stwierdzenia, że jego stan techniczny nie jest dobry. Wbrew twierdzeniu M. Ż. i T. M., składowisko odpadów nie jest obiektem budowlanym. Obiekty i roboty budowlane objęte postępowaniami organu I instancji, mimo że składają się na funkcjonalną całość – składowisko opału, stanowią różne kategorie obiektów budowlanych, do których mają zastosowanie różne przepisy prawa. W takiej sytuacji bezpodstawne było żądanie właścicielek sąsiednich nieruchomości, przeprowadzenia jednego postępowania w sprawie składu opału.

W skardze do sądu administracyjnego A. K. podtrzymał zarzuty zawarte w zażaleniu, a nadto wskazał, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zażalenia. Organ ten uchylił postanowienie organu I instancji, ale nie zasięgnął informacji czy utwardzenie ma wpływ na naturalny spływ wód opadowych. Skarżący wyjaśnił, że wykonał odwodnienie terenu rurą wodociągową z kratkami zbiorczymi, połączonymi z istniejącą instalacją burzową na działce Nr ewid. [...], odprowadzaną do studzienki ulicznej.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie związane są ogólnymi regułami postępowania administracyjnego. W szczególności, organy te stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kodeks postępowania administracyjnego) oraz mają tak prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) i ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego). Pogląd taki znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 roku, I SA 2188/00, Lex Nr 81741; wyrok NSA z dnia 5 maja 1999 roku, V SA 1568/98, nie publ.; wyrok NSA z dnia 24 listopada 1994 roku, V SA 397/93, ONSA 1995/3/143 i inne).

Konkludując, dopiero zebranie materiału dowodowego w sposób pełny może stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W stanie faktycznym sprawy podstawę do wydania rozstrzygnięcia mogło stanowić jednoznaczne ustalenie zakresu wykonanych przez skarżącego prac przy utwardzeniu terenu i bezsprzeczne określenie charakteru wykonanych prac. Zdaniem Sądu organ nie ustalił tej okoliczności w sposób bezsporny, zatem naruszyły zasady postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Organy nadzoru budowlanego ustaliły, iż inwestor wykonał prace budowlane (remontowe) przy utwardzeniu terenu określając, że utwardzenie terenu betonem obejmuje obszar 6,80 m x 33,80 m i grubość 12 cm. Tym niemniej, organ I instancji wskazał, że na utwardzeniu ustawione są 4 przegrody metalowe i składowany jest węgiel. Zdaniem składu orzekającego, organy nie ustaliły czy rzeczone przegrody są trwale połączone z wykonanym utwardzeniem, i jak zakwalifikować całą tę konstrukcję. Można zatem stwierdzić, że organy nie ustaliły w sposób właściwy zakresu wykonanych przez inwestora prac, tym samym nie dokonały właściwej kwalifikacji wzniesionej przez skarżącego konstrukcji. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, proces gromadzenia materiału dowodowego przez organy został przeprowadzony w sposób wadliwy, wybiórczy. Zaniechanie to Sąd właśnie ocenił jako uchybienie zasadom ogólnym postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w szczególności art. 7, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, organy, w toku ponownie prowadzonego postępowania, powinny po raz kolejny ustalić (np. w toku wizji lokalnej) dokładny charakter wzniesionego obiektu. Dopiero kompleksowe zgromadzenie materiału dowodowego będzie stanowiło asumpt do właściwej kwalifikacji wykonanych robót i zakończenia postępowania w sprawie.

W tej sytuacji, Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" przy zastosowaniu art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd na mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

K.O.