Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 73/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 128 ust. 1 i 4, art. 134 ust. 1 i 2, art. 152 ust. 1,
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2019 roku sprawy ze skargi P.D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za szkody powstałe w związku z udostępnieniem nieruchomości gruntowej 1) oddala skargę; 2) przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi D.G., prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...], kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. IB


UZASADNIENIE

II SA/Łd 73/19

U Z A S A D N I E N I E

W dniu 2 sierpnia 2015 r. do Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, wpłynął wniosek P. D. w sprawie ustalenia odszkodowania za zniszczenia na nieruchomości, stanowiącej jego własność, położonej w B., oznaczonej jako działki 86 i 87, w związku z decyzją Starosty [...] z dnia [...] r., znak: [...] o zezwoleniu na czasowe zajęcie ww. nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Starosta [...] ustalił odszkodowanie na rzecz P. D. za szkody powstałe w związku z udostępnieniem nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działki 86 i 87 w B. w celu przeprowadzenia prac udrażniających i konserwacyjnych kanalizacji deszczowej znajdującej się na terenie ww. nieruchomości.

W wyniku złożonego przez wnioskodawcę odwołania, Wojewoda [...] w dniu 13 września 2016r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, na zlecenie Starosty [...] zostały sporządzone dwa operaty szacunkowe rzeczoznawcy majątkowego E. S. z dnia 5 kwietnia 2017 roku i 2 lutego 2018 roku. Operaty dotyczyły określenia wartości odszkodowania za szkody powstałe w wyniku zajęcia nieruchomości, natomiast różniły się wyliczoną w nich wysokością odszkodowania.

Starosta [...] wystąpił o sporządzenie operatu z dnia 2 lutego 2018 roku po uzyskaniu informacji dotyczącej prowadzonego postępowania sądowego w Sądzie Rejonowym w S., w sprawie z powództwa P. D. przeciwko A o odszkodowanie za straty na działkach o nr 86 i 87 w wyniku zalania i podtopienia upraw. Na mocy wyroku Sądu Okręgowego w S. z dnia 1 kwietnia 2015 roku, sygn. akt [...], zmieniającego wyrok Sądu Rejonowego w S. z dnia 11 grudnia 2014 roku, sygn. akt [...], na rzecz P. D. zasądzono odszkodowanie za szkody powstałe w uprawie rolnej prowadzonej na działkach 86 i 87, w związku z jej zalewaniem wodami spływającymi z sąsiedniej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] r. znak:[...], Starosta [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania za szkody powstałe w związku z udostępnieniem nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako działki 86 i 87 w wysokości 667,00 złotych, do wypłaty którego zobowiązał Burmistrza B.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż postawę ustalenia odszkodowania w rozpatrywanej sprawie stanowił operat szacunkowy z dnia 2 lutego 2018 r. ustalający odszkodowanie z uwzględnieniem stanu uprawy melisy wynikającym z okoliczności wskazywanych przez P. D. oraz okoliczności opisanych w opinii biegłego sądowego B. M. z dnia 4 października 2013 r., sporządzonej na potrzeby postępowania sądowego prowadzonego z powództwa P. D. przeciwko A o zapłatę.

Organ I instancji wskazał, że w powołanej wyżej opinii wskazano na dwie przyczyny zalewania nieruchomości wnioskodawcy tj. niedrożność sieci kanalizacyjnej na działce powoda oraz niewykonanie odprowadzenia wód deszczowych przed wykonaniem utwardzenia sąsiedniej działki. Opinia wydana w postępowaniu cywilnym określa stopień zniszczenia uprawy należącej do P. D., które miało miejsce w 2013 roku, tj. w okresie kiedy doszło do zajęcia nieruchomości. Starosta [...] zaznaczył, że zgodnie z wyjaśnieniami P. D., w okresie zajęcia nieruchomości, pole było zalane wodą, a grunt pokryty był pyłem pochodzącym z zakładów znajdujących się na nieruchomości sąsiedniej. Bazując na tych ustaleniach rzeczoznawca majątkowy określił szkodę w plonach, jaką poniósł P. D. w związku z zajęciem jego nieruchomości w celu udrożnienia i konserwacji kanalizacji deszczowej, na kwotę 632,00 zł oraz odszkodowanie za sam fakt zajęcia nieruchomości na okres sześciu dni, w wysokości 35,00 złotych.

W odwołaniu od powyższej decyzji P. D. zarzucił zbyt niskie określenie odszkodowania w związku z zajęciem nieruchomości tj. w kwocie 632,00 złotych oraz wynagrodzenia za fakt zajęcia dwóch działek o nr 86 i 87 w wysokości 35,00 zł. Ponadto zdaniem odwołującego czas zajęcia jego nieruchomości wynosił 14 dni, a nie 6 dni jak przyjął w decyzji organ I instancji. Odwołujący się zarzucił także brak naliczenia odsetek, których żądał w pismach w przedmiotowej sprawie.

Zdaniem odwołującego prawidłowa wysokość odszkodowania powinna wynosić 2800,00 złotych, w związku ze zniszczeniem struktury ziemi, która wymaga doprowadzenia do pierwotnego stanu rolniczego. P. D. podniósł, że w wyniku zajęcia trwającego 14 dni stracił plantację melisy na powierzchni 0,5 ha, gdyż po tym okresie była zbyt zachwaszczona.

W piśmie z dnia 18 lipca 2018 r. rzeczoznawca majątkowy E. S. wyjaśnił iż w toczącym się postępowaniu, w oparciu o zebrane i przeanalizowane w różnych terminach dokumenty, powstały dwa operaty szacunkowe, które z punktu widzenia prawnego i formalnego są dokumentami ważnymi. Operat z dnia 5 kwietnia 2017 roku nie uwzględnia ustaleń dokonanych przez sądy w toku postępowania cywilnego przed Sądem Okręgowym w S., z kolei operat szacunkowy z dnia 2 lutego 2018 roku te okoliczności uwzględnia. Biegły oświadczył, że powstały dwa alternatywne operaty szacunkowe.

Pismem z dnia 3 września 2018 roku rzeczoznawca majątkowy E. S., działając zgodnie z art. 156 ust. 3 i 4 potwierdził aktualność operatu szacunkowego z dnia 5 kwietnia 2017 roku. Powyższy dokument zawiera zastrzeżenie, że potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego z dnia 5 kwietnia 2017 roku nie wpływa na aktualność operatu szacunkowego z dnia 2 lutego 2018 roku dotyczącego tej samej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] roku znak [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania poprzedziło wydanie ostatecznej i prawomocnej decyzji Starosty [...] o udostępnieniu nieruchomości w celu udrażniania i konserwacji kanalizacji deszczowej, a okolicznością bezsporną jest, że prace zostały zrealizowane, a zatem zaistniały podstawy do ustalenia odszkodowania.

Jak wskazał Wojewoda, operat szacunkowy w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za szkody na nieruchomości oraz zmniejszenie się wartości nieruchomości w wyniku zajęcia nieruchomości celem usunięcia zagrożenia w funkcjonowaniu sieci służącej do odprowadzania wód, stanowi podstawowy dokument służący uzyskaniu przez właściciela ekwiwalentu za legalne działania inwestora. Zgodności opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest ważna, gdyż ma bezpośredni wpływ na treść decyzji odszkodowawczej, jednak jak każdy dowód w sprawie, podlega ona ocenie organu administracyjnego, zgodnie z przepisami art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wojewoda podkreślił, że rozpatrując sprawę organ ma prawo i obowiązek ocenić wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Szczegółowe zasady określania wartości poniesionych szkód na nieruchomości oraz określenia zmniejszenia wartości nieruchomości, o których mowa w art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określa § 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r., w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Wojewoda zauważył, że operat szacunkowy z dnia 2 lutego 2018 roku został sporządzony na zlecenie Starosty [...] po uzyskaniu informacji o treści wyroku wydanego w sprawie z powództwa P. D., toczącej się przed Sądem Okręgowym w S. Z uzasadnienia wyroku z dnia 11 kwietnia 2015 roku, sygn. akt I Ca 37/15, że przyczyną podtapiania upraw powoda (P. D.), oprócz niedrożnej kanalizacji deszczowej, był także fakt zmiany przez stronę pozwaną stosunków wodnych swojego terenu poprzez podwyższenie i uszczelnienie terenu kostką brukową, a wartość strat została ustalona za okres 2008 do 2013r. Wojewoda dodał, że mając na uwadze treść art. 365 k.p.c. wyrażającego zasadę związania organu administracji publicznej prawomocnym orzeczeniem sądu, niezbędne było sporządzenie nowego operatu szacunkowego, uwzględniającego okoliczności wskazane w prawomocnym wyroku Sądu Okręgowego w S.

Organ II instancji wskazał, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca określił wartość rynkową przedmiotu wyceny według stanu na dzień wydania decyzji Starosty tj. z dnia [...] r. i cen z dnia wyceny. W operacie określono ponadto stan techniczno-użytkowy nieruchomości, w tym jej przeznaczenie i zgodnie z obowiązującymi w dniu wydania decyzji starosty Stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B., działki nr 86 i 87 oznaczone były symbolem "MN" i przeznaczone były na tereny zabudowy mieszkaniowej i jednorodzinnej.

Wojewoda wskazał, że prace polegające na udrożnieniu i konserwacji kanalizacji deszczowej były wykonywane przez 6 dni, co wynika z notatki służbowej pracownika Urzędu Gminy i Miasta B. oraz z załączonych faktur za wykonanie prac oraz raportów dziennych. Po wykonanych pracach, teren został wyrównany i przywrócony do stanu pierwotnego. Następnie, Wojewoda odniósł się do rozmowy właściciela nieruchomości – P. D. – oraz rzeczoznawcy majątkowego, z której wynika, że w chwili wykonywania prac naprawczych kanalizacji deszczowej na terenie działek od dwóch lat rosła melisa, a pole było zalane wodą gruntową pochodzącą z zakładów przemysłowych, sąsiadujących z nieruchomością, wskutek czego zbiory melisy mogły ulec znaczącemu zmniejszeniu. Na obniżoną wartość plonów miało też wpływać pylenie i negatywne działanie zakładów przemysłowych. Zdaniem Wojewody, niezrozumiałym jest domaganie się przed odwołującego odszkodowania za utratę pełnowartościowych plonów melisy, skoro jak sam wcześniej wyjaśniał, że jego uprawy zostały zniszczone wskutek wcześniejszych zdarzeń.

Jak zaznaczył organ II instancji, w opinii rzeczoznawcy majątkowego szkody wynikające z zajęcia nieruchomości stanowią utratę pożytków naturalnych. Co więcej ustalono, że zbiory melisy, która jest rośliną wieloletnią, mogą być dokonywane przez okres maksymalnie 5 lat, w związku z czym właścicielowi należy się odszkodowanie za utracone pożytki z uwagi na brak możliwości zbioru plonów w 2, 3, 4, i 5 roku zbiorów.

W kwestii zarzutów niewypłacenia żądanych przez odwołującego odsetek ustawowych organ II instancji wskazał, że źródłem obowiązku wypłaty odsetek jest niedotrzymanie terminu wypłaty ustalonego w decyzji administracyjnej odszkodowania. Terminem tym jest upływ 14 dni od dnia, kiedy decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna, określony w art. 132 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewoda wskazał, że w oparciu o całokształt okoliczności sprawy nie znalazł podstaw do podważenia legalności ustalenia odszkodowania od strony formalnej i merytoryczne. Zakres czasowy i terytorialny szkody na nieruchomości w B., ustalony w operacie szacunkowym z dnia 2 lutego 2018 roku był zgodny z prawem. Według Wojewody rzeczoznawca słusznie przyjął, że szkodą w wyniku zajęcia nieruchomości była utrata plonów melisy w okresie udostępnienia na czas budowy. Dodatkowo, z operatu wynika, iż na teren na przedmiotowej nieruchomości został wyrównany, przywrócony do stanu poprzedniego oraz że w wyniku zajęcia nie nastąpiła zmiana warunków korzystania z nieruchomości, zmiana przydatności użytkowej nieruchomości, ani trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości.

W ocenie organu II instancji operat szacunkowy jest logiczny, wyczerpujący, spełnia wymogi formalne, a więc można w jego oparciu poczynić ustalenia dotyczące wysokości odszkodowania. Wojewoda podkreślił, że organ administracji nie jest uprawniony do oceny operatu szacunkowego w zakresie, w jakim odnosiłaby się do wiedzy specjalistycznej rzeczoznawcy, a organ może jedynie badać, czy przedstawiona opinia jest zgodna z przepisami prawa oraz czy jest spójna, logiczna i nie zawiera pomyłek. Wojewoda powołał w tym zakresie stanowisko NSA wyrażone w wyroku dnia 8 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 695/08, zgodnie z którym niedopuszczalne jest wkraczanie przez organ administracji w merytoryczną zasadność operatu, a może go badać jedynie pod względem formalnym.

Wojewoda zaznaczył także, że w celu obalenia operatu szacunkowego, strona powinna przedłożyć przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, co umożliwia treść art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Opinia organizacji zawodowej sprowadza się do oceny prawidłowości operatu. Jak zauważa wojewoda, strona nie skorzystała z tej możliwości.

Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy, zdaniem organu odwoławczego, Starosta słusznie stanął na stanowisku, że należało ustalić wysokość odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy z dnia 2 lutego 2018r. oraz inne okoliczności faktyczne w sprawie, w tym wyjaśnienia właściciela nieruchomości i inne – oprócz niedrożnej kanalizacji – przyczyny podtapiania upraw powoda, wskazane w uzasadnieniu wyroku Sądu Okręgowego w S., mające miejsce w dacie wykonania decyzji Starosty [...] o zajęciu nieruchomości.

Zdaniem wojewody odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrola zaskarżonego orzeczenia nie wykazała naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania, które uzasadniałoby jej uwzględnienie.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P. D. podniósł następujące zarzuty:

- bezczynność postępowania odszkodowawczego do dnia 1 sierpnia 2015 roku, a następnie jego przewlekłość;

- zmniejszenia odszkodowania do kwoty 667,00 złotych, które jest niezgodne z wyceną dokonaną w operacie szacunkowym z dnia 14 marca 2016 roku;

- nieuwzględnienia w decyzji, bądź ukrycie operatu szacunkowego dnia 14 marca 2016 roku;

- nieuwzględnienia żądania w zakresie zasądzenia odsetek ustawowych kierowanego do Wojewody [...] pismami z dnia 1 lipca 2016 roku oraz 12 kwietnia 2018 roku;

- błędne przyjęcie, że okres zajęcia nieruchomości wynosił 6 dni, podczas gdy zdaniem skarżącego wynosił 14 dni.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewoda wyjaśnił, iż w początkowej facie przedmiotowego postępowania, został sporządzony operat szacunkowy z dnia 14 marca 2016 roku, będący podstawą ustalenia wysokości odszkodowania przez Starostę [...] w decyzji z dnia [...] roku. Z racji odnotowanych omyłek, został on oceniony jako nieprzydatny, co skutkowało koniecznością zastąpienia go nowym operatem datowanym na 5 kwietnia 2017 roku. Następnie, w wyniku uzyskania dodatkowego materiału dowodowego w sprawie odnoszących się do zakresu należnego odszkodowania, nastąpiła konieczność pozyskania nowej opinii biegłego, tj. operatu szacunkowego z dnia 2 lutego 2018 roku, który to był podstawą decyzji administracyjnej z dnia [...] roku w przedmiocie wysokości należnego P. D. odszkodowania na podstawie art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda uznał ten operat za prawidłowy, mogący być podstawą decyzji administracyjnej.

Organ II Instancji dodał, że przedmiotem postępowania administracyjnego było ustalenie i przyznanie odszkodowania za zajęcie nieruchomości, a podniesione na etapie składania skargi do Sądu zarzuty dotyczące bezczynności i przewlekłości, nie mieściły się w jego zakresie.

Pismem z dnia 10 maja 2019 roku pełnomocnik skarżącego poparł stanowisko ujęte w skardze z dnia 5 stycznia 2019 roku, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracyjnemu oraz o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu nieopłaconej w całości ani w części. Pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi naruszenie:

- przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. polegającym na oparciu decyzji na operacie najmniej korzystnym dla skarżącego, bez próby wyjaśnienia różnic pomiędzy poszczególnymi operatami, niewyczerpującym zebraniu oraz rozpatrzeniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego,

- przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącego o przysługującej mu możliwości przedstawienia własnego operatu szacunkowego,

- przepisów prawa materialnego, tj. art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez pozbawienie skarżącego przysługującego mu we właściwej wysokości odszkodowania za 14 dniowe wywłaszczenie oraz szkody z tym związane,

- przepisów prawa materialnego, tj. art. 157 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez oparcie decyzji na jednym z rozbieżnych operatów szacunkowych bez oceny prawidłowości wykonanej przez organizację rzeczoznawców.

W uzasadnieniu pisma pełnomocnik skarżącego podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z pominięciem szeregu okoliczności mających wpływ na wysokość odszkodowania. W pierwszej kolejności pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę na niepełne ustalenia w zakresie określenia rozmiaru szkody, na którą zdaniem organu składa się suma utraconych pożytków naturalnych oraz utraty wartości nieruchomości w wyniku wykonanych prac. Szkoda, zdaniem skarżącego, polega dodatkowo na konieczności przywrócenia powierzchni do stanu sprzed wykonania prac, a w żadnym operacie szacunkowym nie zostały uwzględnione koszty wyrównania użytkowanej drogi, wywozu pozostałej gliny i kamieni oraz zakupu nowych sadzonek. Co więcej skarżący zaznaczał nieuwzględnienie konieczności przywrócenia struktury gleby do stanu sprzed prac budowlanych.

Pełnomocnik skarżącego wskazał ponadto, iż niezrozumiałym jest obniżenie utraty pożytków o 70%. Skarżący, który nie jest specjalistą w tym zakresie, mógł wyłącznie założyć, że jego zbiory zmalały, a brak przedstawienia dokładnych danych zbiorów na przestrzeni poprzednich lat nie uzasadnia dowolności w zakresie wyceny poniesionych strat. W ocenie skarżącego nie można także założyć, że jeśli zalanie oraz zapylenie zmniejszyło zbiory w danym roku, to taka sytuacja będzie mieć miejsce w latach kolejnych.

Dodatkowo, pełnomocnik skarżącego zarzucił pominięcie w uzasadnieniu decyzji organu operatu szacunkowego z dnia 14 marca 2016 roku. Wskazał, że w aktach sprawy znajduje się potwierdzenie operatu szacunkowego z dnia 5 kwietnia 2017 roku, datowane na dzień 3 września 2018 roku. Pełnomocnik skarżącego odniósł się także czasu prowadzonych prac wskazując, że w operacie szacunkowym okres ten wynosi od 11 do 25 czerwca (14 dni), a nie jak ustalił organ tj. 6 dni oraz do okoliczności, że operat szacunkowy z dnia 2 lutego 2018 roku nie rozróżnia – w porównaniu do tego z dnia 5 kwietnia 2017 roku – sytuacji pobierania oraz utraty dotacji europejskich.

Pełnomocnik skarżącego podniósł także, że organ dysponując rozbieżnymi operatami szacunkowymi odnoszącymi się do jednej nieruchomości, powinien zgodnie z treścią art. 157 u.g.n. zgłosić się do organizacji rzeczoznawców. Dodał. Że skarżący powinien być poinformowany przez organ o możliwości złożenia przeciwdowodu oraz wykorzystania środków przewidzianych w art. 157 u.g.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

W świetle art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przenosząc określone w przepisach p.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W niniejszej sprawie, na skutek skargi złożonej przez P. D., kontroli sądu administracyjnego, poddana została decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. ustalającą odszkodowanie z tytułu szkody powstałej w wyniku udostępnienia Burmistrzowi Gminy Miasta B. nieruchomości na mocy decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości w celu przeprowadzenia prac udrażniających i konserwacyjnych kanalizacji deszczowej oraz z tytułu udostępnienia nieruchomości na czas przeprowadzenia prac.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 – u.g.n.).

Stosownie do art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n., wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego, do których należy zaliczyć także ograniczenie tych praw, następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej, odpowiadającym wartości ograniczenia tych praw. Odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120, 124-126 u.g.n., a więc także ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na mocy decyzji administracyjnej. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.

Zgodnie z art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości, w tym wypadku - jej zmniejszenie. Przy określaniu tej wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, stan zagospodarowania, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.

Szczegółowe zasady określania wartości poniesionych szkód na nieruchomości oraz określania zmniejszenia wartości nieruchomości, o których mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. zawarte są w § 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109).

Stosownie do § 43 ust. 1 pkt 1 powyższego rozporządzenia, przy określaniu wartości poniesionych szkód na nieruchomości, o których mowa w art. 128 ust. 4 ustawy, uwzględnia się w szczególności: stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji odpowiednio o wywłaszczeniu, ograniczeniu sposobu korzystania albo zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości oraz stan zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji.

Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 ustawy, uwzględnia się zmianę warunków korzystania z nieruchomości, zmianę przydatności użytkowej nieruchomości, trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości, skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy.

Według art. 152 ust. 1 u.g.n., sposoby określania wartości nieruchomości są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych.

Z podanych przepisów wynika, że podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości wynikłe z ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest operat szacunkowy. Należy przy tym zaznaczyć, że operat szacunkowy podlega ocenie jak każdy inny dowód w sprawie, z tym jednak zastrzeżeniem, że ani organ, ani sąd administracyjny nie mogą ingerować w merytoryczną część operatu, gdyż nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ administracji ma za zadanie zbadać, czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz czy jest logiczny i zupełny, kierując się w tym aspekcie wymogami wynikającymi z art. 77 i 80 k.p.a. (Wyrok Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 października 2017, sygn. akt II SA/Sz 1005/17, LEX nr 2404389).

W rozpoznawanej sprawie podstawą ustalenia wysokości odszkodowania był operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego E. S. dnia 2 lutego 2018 roku.

Zgodnie z § 56 ust. 1 pkt 1-9 rozporządzenia, w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: określenie przedmiotu i zakresu wyceny, określenie celu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości, wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania i przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.

W ocenie Sądu, przedmiotowy operat szacunkowy zawiera wszystkie powyżej wymienione elementy i pod względem jego formy, jak też metody i techniki szacowania, sporządzony został zgodnie z przepisami prawa. Zastosowanie przyjętego podejścia wyceny i jej metody zostało jasno i przekonywująco uzasadnione.

W związku z powyższym Sąd nie podziela zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 7, 8, 77 k.p.a. i 80 k.p.a. Przepisy te nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego. Obowiązkiem każdego organu administracji jest m.in. wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Jedynie nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Treść uzasadnienia decyzji organu II instancji wskazuje jednoznacznie na to, że organ ten dokonał wnikliwej i szczegółowej analizy wspomnianego operatu, wyjaśniając z jakich względów zarzuty skarżącego dotyczące wskazywanych przez niego nieprawidłowości uważa za niezasadne. Wojewoda [...] utrzymując decyzję Starosty [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania uznał, że organ I instancji wydał decyzję w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy w sprawie tj. operat szacunkowy, wyjaśnienia samego skarżącego w zakresie stanu plonów melisy oraz okoliczności wskazane w uzasadnieniu Sądu Okręgowego w S. Każdy dowód w sprawie powinien być oceniony przez pryzmat innych dowodów zgromadzonych w toku postępowania z tego względu, że tylko takie postępowanie gwarantuje dokonanie ustaleń zgodnych z prawdą. Mając na uwadze istnienie dowodów dodatkowych w postaci prawomocnego wyroku sądowego oraz wyjaśnień skarżącego, Wojewoda [...] prawidłowo przyjął, że podstawą do ustalenia odszkodowania za zajęcie nieruchomości powinien być operat, który uwzględnia okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie w zakresie ustalenia rzeczywistego rozmiaru szkody.

W tym miejscu należy zaznaczyć, iż podniesiona w decyzji Wojewody [...] moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu w sprawie cywilnej, dotyczy związania innych sądów i organów jego sentencją, a nie uzasadnieniem zawierającym przesłankami faktyczne i prawne przyjęte za jego podstawę. Sąd jednak zauważa, że w przypadku orzeczeń charakteryzujących się ogólnością, sama treść sentencji orzeczenia, bez odniesienia się do głównych motywów rozstrzygnięcia, nie wyjaśnia, w jakim zakresie moc wiążąca takiego orzeczenia miałaby obowiązywać. W ocenie Sądu nie można więc uznać, że organ administracji nie oparł rozstrzygnięcia o zebrany materiał dowodowy oraz w sposób błędny ustalił stan faktyczny. Okoliczność, że wartość odszkodowania wskazana w operacie z dnia 2 lutego 2018 roku jest najmniej korzystna dla skarżącego, nie uzasadnia zarzutów co do naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

O ile w sprawie zostały sporządzone dwa operaty szacunkowe, aktualne na dzień wydania decyzji przez Wojewodę [...], decyzja w przedmiocie odszkodowania w związku z zajęciem nieruchomości, została wydana w oparciu o ten operat, który uwzględniał okoliczności wynikające z treści rozstrzygnięcia sądu w postępowaniu cywilnym. Sąd podziela stanowisko organów administracji, że ww. okoliczności faktyczne należało uwzględnić przy określaniu rozmiaru szkody. Pominięcie ich skutkowałoby ustaleniem stanu faktycznego niezgodnego z prawdą, prowadząc do ustalenia odszkodowania w niewłaściwej wysokości.

Sąd nie podziela również stanowiska skarżącego, że niepoinformowanie skarżącego o przysługującej mu możliwości przedstawienia własnego operatu szacunkowego stanowiło naruszenie art. 9 k.p.a. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 28 marca 2019 roku (IV SA/Gl 1064/18, LEX nr 2650983), że o ile przepis ten przewiduje obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, to jednak nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielenia porad prawnych, czy też doradztwa. Nie jest również równoznaczny z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych i wynikających z nich obowiązkach, czy konsekwencjach niedostosowania się do konkretnych przepisów. Określony w tym przepisie obowiązek nie może być utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej, czy zastępowaniem ich aktywności przez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Zdaniem Sądu organy administracji nie miały obowiązku zasygnalizowania skarżącemu, że może on złożyć własny operat celem zakwestionowania opinii wydanej w sprawie. Działanie takie nosiłoby znamiona naprowadzania strony postępowania w jaki sposób ma udowodnić wywodzone przez siebie fakty, co po pierwsze nie mieści się w zakresie zasady informowania stron postępowania, a po drugie narusza zasadę równego traktowania stron.

Sąd nie podziela zarzutu skarżącego naruszenia przez organ art. 128 ust. 4 u.g.n. poprzez pozbawienie go prawa do odszkodowania we właściwej wysokości za 14 dniowe wywłaszczenie oraz szkody z tym związane. Po pierwsze, w ocenie Sądu organ administracji prawidłowo przyjął, w ślad za biegłym, że szkodą powstałą w wyniku zajęcia nieruchomości była utrata pożytków naturalnych (plonów melisy). W operacie szacunkowym ustalono, że właścicielowi zajętych działek należy się odszkodowanie za utracone pożytki, z uwagi na brak możliwości zbioru plonów rośliny wieloletniej. W okresie zajęcia nieruchomości melisa od dwóch lat rosła na nieruchomości skarżącego, a więc odszkodowanie obejmuje utracone dochody ze zbiorów począwszy od 2 roku zbiorów do 5. Oceniając jednak, jakie rzeczywiście dochody właściciel nieruchomości utracił wskutek zajęcia nieruchomości i przeprowadzanych w związku z tym prac, w ocenie Sądu nie można pominąć stanu, w jakim pole melisy znajdowało się w chwili wykonania prac na terenie skarżącego. Z ustaleń faktycznych dokonanych w ramach postępowania sądowego prowadzonego przed Sądem Okręgowym w S., gdzie skarżący występował w charakterze powoda wynika, że przyczyną zalania pola melisy, oprócz wadliwej kanalizacji deszczowej (zdaniem Sądu Okręgowego na udostępnienie nieruchomości celem jej udrożnienia skarżący nie wyrażał zgody, czym przyczynił się do powstania szkody), było także niewykonanie odprowadzenia wód deszczowych przed wykonaniem utwardzenia sąsiedniej działki. Powyższe pozwala więc przyjąć, iż w dacie zajęcia nieruchomości, melisa uprawiana przez skarżącego nie była pełnowartościowa. Okoliczność tę potwierdził także sam skarżący wyjaśniając, że melisa jest w takim stanie, że nie nadawała się do sprzedaży, ani do innych celów.

Odszkodowanie z art. 128 ust. 4 u.g.n. oparte jest na ogólnych zasadach wynikających z prawa cywilnego, a więc powinno rekompensować jedynie te szkody, które pozostają w związku przyczynowym ze zdarzeniem je wywołującym. Odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości powinno obejmować szkody na obszarze zajętym czasowym zajęciem oraz w związku z tym zajęciem (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2017r., IV SA/Wa 1617/17, LEX nr 2432889). Biorąc pod uwagę wcześniejsze rozważania nie można przyjąć, że melisa w dniu zajęcia nieruchomości była pełnowartościowa, a właściciel nieruchomości w związku z prowadzonymi na jego terenie pracami stracił dochód ze zbioru uprawianej melisy z 4 lat w pełnym zakresie. Wykonywane prace celem utrzymania prawidłowego funkcjonowania urządzeń kanalizacji deszczowej nie pozostają w związku przyczynowym z utratą pożytków ze zbioru melisy w pełnym wymiarze.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego w zakresie wymiaru szkody Sąd zauważa, że plany właściciela co do długoletniego korzystania z nieruchomości w konkretny sposób oraz czerpanie w związku z tym dochodów, nie są prawnie relewantne z punktu widzenia zasad ustalenia odszkodowania przez organ administracji publicznej. Z tego względu wskazanie, że odszkodowanie powinno obejmować koszty zakupu nowych sadzonek są nieuzasadnione. Co więcej okoliczność, że wskutek wykonywanych prac została zniszczona warstwa gleby nie było stwierdzeniem rzeczoznawcy majątkowego poczynionym w wyniku analizy ziemi, a jedynie oświadczeniem skarżącego, którego treść znalazła się w operacie szacunkowym. Biegły odniósł się do tej okoliczności wskazując, iż zgodnie z treścią pisma Starostwa Powiatowego w S. z dnia [...] roku, nr [...], dotyczącego zmiany klasyfikacji gruntów w miejscach wykopów wynika, że powstałe podczas prac polegających na udrożnieniu i konserwacji kanalizacji deszczowej wykopy, nie mają wpływu za zmianę jakości gleby. W związku z powyższym, w ocenie Sądu rzeczoznawca majątkowy, a następnie organ administracji prawidłowo nie uwzględnił w wyliczeniu szkody zmiany jakości gleby.

Inne zarzuty skarżącego dotyczące rozmiaru szkody, w ocenie Sądu, także nie zasługują na uwzględnienie, gdyż z operatu szacunkowego wynika, że teren po wykonaniu prac został wyrównany i przywrócony stanu poprzedniego.

W kwestii zarzutu dotyczącego długości zajęcia nieruchomości skarżącego należy podkreślić, iż błędnie podnosi on, że zajęcie trwało przez 14 dni. Skarżący swoje stanowisko opiera na decyzji Starosty [...] z dnia [...] roku zezwalającej Burmistrzowi Gminy i Miasta B. na czasowej zajęcie nieruchomości gruntowej skarżącego, na okres nie dłuższy niż 14 dni od chwili zajęcia. Takie sformułowanie określa więc maksymalny czas zajęcia przewidziany decyzją starosty. Z kolei odszkodowanie z tytułu ograniczenia korzystania z nieruchomości, może obejmować jedynie faktyczne zajęcie nieruchomości, a więc okres kiedy rzeczywiście były wykonywane tam prace, tj. 6 dni.

Ze względu na powyższe Sąd uznał, że ustalone w decyzji odszkodowanie, na podstawie prawidłowo dokonanej oceny operatu szacunkowego, czyni bezzasadnym zarzuty skargi naruszenia art. 128 ust. 4 u.g.n.

W kwestii dotyczącej braku przyznania odsetek ustawowych, Sąd podziela argumentację Wojewody [...] zawartą w decyzji z dnia [...] r. Jak słusznie zauważył organ II instancji, żądanie wypłaty odsetek, jest skuteczne dopiero wówczas, gdy odszkodowania nie wypłacono w terminie ustawowym, przewidziany w wart. 132 ust. 1a u.g.n. Taka okoliczność nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie, wobec czego żądanie wypłaty odsetek należy uznać za niezasadne.

Odnosząc się do zarzutu przewlekłości postępowania, należy uznać, że okoliczności związane z ewentualną przewlekłością postępowania administracyjnego nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że nie zachodzą przesłanki do uwzględnienia skargi, w związku z czym na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu Sąd orzekł w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 2 i § 3 w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1714).

A.B.