Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 576/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7a par. 1, art. 8 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Z. K. i P. M. K. na decyzję Wojewody z dnia 28 czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 7 marca 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących Z. K. i P. M. K. kwotę 1494 (jeden tysiąc czterysta dziewięćdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

P. M. K. i Z. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 28 czerwca 2018 r., [..], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z dnia 7 marca 2018 r., nr [..]., o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej o dwóch lokalach mieszkalnych każdy (cztery budynki mieszkalne jednorodzinne o dwóch lokalach mieszkalnych) wraz z instalacjami wodociągowo-kanalizacyjną, elektryczną, gazu i wentylacji w miejscowości S., na działce nr [..], obręb ewidencyjny [..], jednostka ewidencyjna [..].

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 3 stycznia 2018 r. skarżący wnieśli o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dwóch zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej o dwóch lokalach mieszkalnych każdy (cztery budynki mieszkalne jednorodzinne o dwóch lokalach mieszkalnych) wraz z instalacjami na terenie działki nr [..], obręb ewidencyjny [..], jednostka ewidencyjna [..].

Po rozpoznaniu wniosku Starosta decyzją z dnia 7 marca 2018 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji z uwagi na niezgodność planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, zatwierdzonego uchwałą nr XXXII/178/2005 Rady Gminy z dnia 10 sierpnia 2005 r. Uznał, że zgodnie z planem, zabudowa planowana jest na terenie oznaczonym jako strefa MJ - zabudowa jednorodzinna, gdzie zgodnie z § 64 ust. 1 ustala się funkcję podstawową - zabudowa jednorodzinna. Natomiast zgodnie z § 64 ust. 3 zabudowa inna od wolnostojącej (czyli bliźniacza i szeregowa) może być realizowana jako uzupełnienie istniejącej zabudowy bliźniaczej i szeregowej lub na terenach projektowanych nowych zespołów zabudowy jednorodzinnej w oparciu o koncepcję urbanistyczną lub koncepcję zagospodarowania nieruchomości. Jak wskazał organ, przedmiotowa inwestycja nie znajduje się na terenie projektowanych nowych zespołów zabudowy jednorodzinnej realizowanych w oparciu o koncepcję urbanistyczną lub koncepcję zagospodarowania terenu o której mowa w § 14 ust. 1 planu (w terenie objętym inwestycją nie następuje podział na działki i konieczność wydzielenia dróg dojazdowych), a zatem zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje pierwsza cześć przepisu. Wprawdzie w projekcie w pkt 3.1 opisu koncepcji architektury wskazano, iż planowane przedsięwzięcie stanowi uzupełnienie zabudowy bliźniaczej na działkach nr [..] i [..] przy ul. R., dz. nr [..]-[..] przy ul. Z. oraz dz. nr [..] i [..] przy ul. Z., lecz taka zabudowa występuje w sporej odległości od działki nr [..], a obszar dzielący działkę inwestycyjną od działek wyżej wskazanych pokryty jest zabudową wolnostojącą. Tym samym nie sposób uznać, iż zaprojektowane przez inwestorów budynki będą stanowiły uzupełnienie istniejącej zabudowy bliźniaczej. Ponadto, wątpliwości organu w wzbudziła również forma projektowanej zabudowy. Organ powątpiewał, czy dwa zespoły budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (cztery budynki o dwóch lokalach mieszkalnych każdy), oddzielone pasem terenu o szerokości tylko 0,89 m, można traktować jeszcze jako zabudowę bliźniaczą czy już szeregową. Dopuszczenie zabudowy o tak zwiększonej intensywności w terenie zabudowanym głównie budynkami wolnostojącymi naraziłoby właścicieli sąsiednich nieruchomości na uciążliwości, chociażby poprzez wzrost natężenia ruchu, jednocześnie umożliwiając zagospodarowanie jeszcze niezabudowanych działek budowlanych w ten sam sposób.

W odwołaniu P. K. i Z. K. podnieśli, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [..] rzeczywiście nie ma zabudowy bliźniaczej, niemniej znajduje się ona na oddalonej jedynie o 50 m działce nr [..], co w kontekście rozmiaru działki nie może stanowić "znacznej odległości", o której mowa w decyzji Starosty. W tym kontekście nie ulega wątpliwości, że zabudowa bliźniacza na omawianym obszarze występuje powszechnie - nie tylko na wspomnianej już działce nr [..], ale i na działkach [..]-[..]. Zatem, mimo iż forma zabudowy wolnostojącej, rzeczywiście jest dominująca, to nie można przyjąć, aby zabudowa bliźniacza stanowiła tam zjawisko incydentalne i rzadko spotykane. Niezależnie od powyższego wskazali, że budowa budynków w zabudowie bliźniaczej była już pozytywnie oceniana w postępowaniach o wydanie pozwolenia na budowę przez Starostę, zaś na mocy art. 8 § 2 k.p.a., która to zasada uprawnionych oczekiwań znajdowała swoje odzwierciedlenie we współczesnym orzecznictwie sądów administracyjnych jeszcze zanim została wyniesiona do rangi ustawowej, organy administracji publicznej bez uzasadnianej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki załatwiania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Na skutek rozpoznania odwołania Wojewoda decyzją z dnia 28 czerwca 2018 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji podzielając pogląd, że planowana inwestycja nie jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Analiza postanowień planu wskazuje bowiem, że projektowana inwestycja, polegająca na budowie dwóch zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, z dwoma lokalami mieszkalnymi w każdym segmencie, mogłaby być realizowana na przedmiotowym terenie jako uzupełnienie istniejącej zabudowy bliźniaczej, bądź mogłaby być realizowana w oparciu o koncepcję urbanistyczną lub koncepcję zagospodarowania nieruchomości, w ramach nowego zespołu zabudowy. Przy czym nie budzi wątpliwości, że nie jest możliwa realizacja tej inwestycji w oparciu o drugi z warunków, albowiem teren, na którym projektuje się przedmiotową zabudowę mieszkaniową jest już zainwestowany (wszystkie sąsiadujące ewidencyjnie działki są zabudowane). Dla przedmiotowej inwestycji nie została natomiast sporządzona ani koncepcja urbanistyczna, ani koncepcja zagospodarowania działki, bowiem koncepcje takie, zgodnie z zapisami planu sporządza się jako opracowania przedprojektowe, będące podstawą operatów geodezyjnych dla wszystkich terenów, w których następuje podział na działki i konieczność wydzielenia dróg dojazdowych.

W konsekwencji to kwestia spełnienia warunku uzupełnienia istniejącej zabudowy bliźniaczej przez projektowane budynki okazała się decydująca i przesądzająca o możliwości realizacji inwestycji. Oznacza to, że konieczne jest istnienie takiej zabudowy, która mogłaby stanowić punkt odniesienia. W tym kontekście organ zauważył, iż zabudowa bliźniacza w omawianej jednostce planistycznej rzeczywiście występuje. Jak wskazała strona skarżąca, budynki mieszkalne w zabudowie bliźniaczej znajdują się na działkach [..] i [..] - jako jeden zespół dwóch budynków zgrupowanych bliźniaczo przy ul. Z., na działkach [..] i [..], również jako jeden zespół zgrupowany bliźniaczo przy ul. R. Poza tym dwa zespoły takich budynków (w sumie 4 segmenty) znajdują się również na działkach [..]-[..], przy ul. Z. [..]-[..]. Na pozostałej części jednostki występuje zabudowa mieszkaniowa w formie wolnostojącej. Całość zabudowy skupiona jest w południowej części jednostki, część północna pozostaje jeszcze niezabudowana. Nie mniej, biorąc pod uwagę ogół istniejącej zabudowy w obrębie jednostki Wojewoda stwierdził, iż zabudowa wolnostojąca jest zabudową zdecydowanie dominującą, natomiast budynki w zabudowie bliźniaczej występują na tym terenie jednostkowo i w sposób rozproszony. Rozważając dalej, jak należy rozumieć uzupełnianie zabudowy organ odwoławczy uznał, że oznacza to nawiązanie do zabudowy charakterystycznej i dominującej na danym terenie. Aby można było mówić o uzupełnianiu zabudowy zabudową o podobnym charakterze, w najbliższym sąsiedztwie powinien więc znajdować się choćby niewielki zespół zabudowy, czyli grupa budynków o podobnym charakterze usytuowanych na sąsiadujących ze sobą działkach, ewentualnie istniałby kwartał zabudowy, gdzie znaczącą część stanowiłaby zabudowa o wskazanym charakterze - w tym wypadku właśnie bliźniacza.

W związku z tym Wojewoda dokonał analizy terenu obejmującego kwartał utworzony z zamknięcia ulic Z. – W. – A. i Z., w którym znajduje 17 zabudowanych działek. Spośród nich - 4 zabudowane są budynkami w zabudowie bliźniaczej (2 zespoły budynków zgrupowanych bliźniaczo), natomiast reszta zabudowy to zabudowa mieszkalna wolnostojąca - dotyczy to również budynków znajdujących się na działkach bezpośrednio graniczących z działką nr [..]. Wspomniana zabudowa bliźniacza to budynki znajdujące się przy ul. Z. , na działkach [..] i [..] - stanowiące pierwszy zespół zabudowy bliźniaczej i przy ul. R., [..] i [..] - stanowiące drugi zespół zgrupowany bliźniaczo. Oba zespoły zabudowy znajdują się w oddaleniu od siebie (nie są usytuowane na sąsiadujących ze sobą działkach) oraz w oddaleniu od działki inwestycyjnej. Działkę nr [..] od najbliżej zabudowanej bliźniaczo działki dzielą dwie działki budowlane, z czego jedna zabudowana jest budynkiem wolnostojącym.

Reasumując, w kontekście powyższych ustaleń Wojewoda stwierdził, że inwestorzy nie mieli możliwości realizacji budynków w zabudowie bliźniaczej, powołując się na możliwość uzupełnienia takimi budynkami zabudowy istniejącej o podobnym charakterze, bowiem na omawianym terenie istniejąca zabudowa występuje w formie wolnostojącej, a pojedyncze budynki, które występują w okolicy w formie odmiennej, nie sąsiadują bezpośrednio z działką nr [..], są rozproszone pośród zabudowy dominującej o jednolitym charakterze i nie mogą dawać podstawy odstępstwa od ogólnie przyjętej zasady sytuowania na danym terenie budynków mieszkalnych wolnostojących, na warunkach określonych planem.

Organ wskazał, że stosowanie zasady respektowania przez organy utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, nie może prowadzić do praktyki wydawania rozstrzygnięć naruszających prawo.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty, zarzucając naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) w zw. z § 64 ust. 3, § 13 ust. 4 oraz § 10 ust 1 i 2 planu miejscowego poprzez błędną interpretację jego ustaleń prowadzącą do wniosku, że zaprojektowana zabudowa jest niezgodna z planem. W ocenie skarżących dopuścił się też naruszenia art. 8 § 2 k.p.a., albowiem innym inwestorom na tym samym terenie oznaczonym symbolem 2 MN planu miejscowego zezwalano na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych innych niż wolnostojące. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 32 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady równego traktowania przez władze publiczne, gdyż organ administracji architektoniczno - budowlanej zadecydował o możliwości zabudowy nieruchomości na podstawie niejasnych i niewynikających z przepisów prawa miejscowego i powszechnie obowiązującego kryteriów.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że organ odwoławczy dokonując analizy charakteru zabudowy, którą miała uzupełnić planowana inwestycja, w sposób sztuczny stworzył pojęcie "kwartału zabudowy", ograniczając go do przestrzeni między ulicami Z. – W. – A. - Z. Tymczasem, jak stanowi § 10 ust. 1 planu, tereny o określonej funkcji zawarte są pomiędzy liniami regulacyjnymi, których przebiegi przedstawione są na rysunkach planu. Natomiast zasady uzupełniania zabudowy zostały określone w § 13 ust. 4 planu, który stanowi, że inne funkcje, poza podstawowymi, mogą być lokalizowane uzupełniająco, jeżeli spełnione są wskazane w nim warunki, m.in. uzupełniająca zabudowa nie przekroczy 20% powierzchni terenu w liniach regulacyjnych (pkt 5). Zapis ten ma szczególne znaczenie w kontekście wywodów organu o skali innych form zabudowy, albowiem jeżeli w obszarze ulic Z. – W. – a.– Z. 4 z 26 działek zabudowanych jest budynkami o funkcji bliźniaczej, to przy założeniu, że powierzchnie tych działek nie odbiegają radyklanie od siebie, wykorzystane zostało 15 % ogólnej powierzchni, W każdym przypadku istnieje wiec rezerwa pozwalająca na uzupełnienie istniejącej zabudowy bliźniaczej o nowe obiekty o tym samym charakterze.

Organ odwoławczy przyznaje, że na działkach przy ul. Z. oraz przy ul. R. znajdujących się na terenie analizowanym w postępowaniu znajduje się zabudowa bliźniacza. Jak stwierdzili skarżący, obiekty powstały jako uzupełnienie istniejącej zabudowy bliźniaczej i szeregowej. Przy czym nie jest jasne, na jakiej podstawie organy dopuściły do budowy budynków bliźniaczych na analizowanym terenie, skoro na sąsiadujących nieruchomościach tego typu zabudowa nie występowała, a w dalszej okolicy zabudowa ta miała charakter rozproszony i niejednolity. Jest to przykład daleko idącej niekonsekwencji organu i nierównego traktowania inwestorów, które w obecnym stanie prawnym jest niedopuszczalne. Oceniając zaś charakter zabudowy w szerszej perspektywie skarżący wskazali, że budynki mieszkalne bliźniacze i szeregowe znajdują się na terenie MJ ograniczonym liniami rozgraniczającymi w różnych lokalizacjach. Nie można więc oceniać, że zabudowa inna niż wolnostojąca stanowi swego rodzaju wyjątek na tym obszarze planu. Ma ona charakter powszechny, choć nieprzeważający.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. skarżący wskazali, że przepis ten stanowi urzeczywistnienie zasady uprawnionych oczekiwań, zgodnie z którą po stronie obywatela mieści się prawo oczekiwania, aby organy zobowiązane do stosowania przepisów k.p.a., podejmowały działania oraz dokonywały rozstrzygnięć w sposób przewidywalny i konsekwentny, a także zgodny ze swoją dotychczasową praktyką.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2188 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że orzekające organy dopuściły się naruszeń przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, co w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., obligowało Sąd do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia 7 marca 2018 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej o dwóch lokalach mieszkalnych każdy (cztery budynki mieszkalne jednorodzinne o dwóch lokalach mieszkalnych) wraz z instalacjami w miejscowości S. na działce nr [..], jednostka ewidencyjna P.

Organy architektoniczno - budowlane w toku postępowania o pozwolenie na budowę uznały, że zgłoszona inwestycja nie jest zgodna z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzonego uchwałą Nr XXXII/178/2005 Rady Gminy z dnia 10 sierpnia 2005 r. Niezgodność z postanowieniami planu stanowiła zasadniczą oś sporu pomiędzy organami a skarżącymi inwestorami.

Analiza dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie, w tym zwłaszcza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszących się do działki nr [..] objętej inwestycją, doprowadziła Sąd do wniosku, że organy architektoniczno – budowlane rozpoznające przedmiotową sprawę w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, dokonały błędnej wykładni postanowień tego planu, a w konsekwencji nieprawidłowo zastosowały przepisy art. 35 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN".

W art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ustawodawca określił zakres obowiązków organu, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Z tego wynika, że podstawowym obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jako że dokumenty te określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, negatywny wynik ustaleń organu, co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast w myśl art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z powyższego wynika, że dopuszczalność realizacji inwestycji projektowanej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w pierwszej kolejności uzależniona jest od zgodności projektu budowlanego z jego postanowieniami. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem obszar działki objętej inwestycją podlega postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy.

Według Sądu kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wydanej na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, obejmuje przede wszystkim ocenę zasadności stanowiska organów co do niezgodności projektu budowlanego z planem miejscowym. W ocenie Sądu kwestia ta dla ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że postanowienia planu miejscowego, jako że kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania własności nieruchomości, nie mogą być przedmiotem wykładni rozszerzającej. Własność jest prawem chronionym konstytucyjnie i może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).

Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), zwana dalej u.p.z.p. jest jedną z ustaw, o których mowa w powyższym przepisie Konstytucji, ograniczających własność. Plan miejscowy, na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p., został uznany za akt prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. W związku z powyższym postanowienia miejscowego planu, a w szczególności te ograniczające własność, powinny być interpretowane w drodze wykładni prokonstytucyjnej, gdyż Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP; tak wyrok NSA z dnia 9 maja 2018 r., II OSK 1508/16, LEX nr 2493239).

Przepisy planu miejscowego należy tak interpretować, aby jego zapisy tworzyły spójną oraz logiczną systemową całość. Należy przy tym mieć na względzie, że – co już wyżej wskazano - ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami prawa, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co w praktyce oznacza, że ograniczają to prawo. W związku z tym wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco – bardziej ograniczając prawo własności, niż to wynika z literalnego brzmienia ustaleń planu. Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II OSK 490/05, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy również mieć na uwadze, że nie można odmówić pozwolenia na budowę z powodu braku precyzji czy niejasności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W konsekwencji należy uznać, że odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy inwestycja w sposób oczywisty jest niezgodna z przepisami, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przy tym zwrócić należy uwagę, że od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), tj. od dnia 1 czerwca 2017 r., z woli ustawodawcy do porządku prawnego wprowadzono, wielokrotnie w orzecznictwie wyrażaną w ocznictwie zasadę "in dubio pro libertate" - zasadę "przyjaznej interpretacji prawa", która powinna znaleźć zastosowanie w przypadku rozbieżności interpretacyjnych przepisów prawa. Przepis art. 7a § 1 k.p.a., wyrażający tą zasadę obecnie, stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Celem tej regulacji jest ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów.

NSA w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., w sprawie o sygn. akt II OPS 2/12, na tle ochrony prawa własności, opowiedział się za wykładnią zawężającą ingerencję w uprawnienia własności (prawo własności) wskazując, że w przypadku niejednoznacznego brzmienia przepisu ograniczającego uprawnienia właściciela sąd jest zobligowany do kierowania się dyrektywą in dubio pro libertate. Powinien zatem odczytywać przepis w taki sposób, aby ingerencja w treść uprawnienia właściciela była jak najmniejsza. Powyższa dyrektywa interpretacyjna odnosi się w równym stopniu do organów administracji. Decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają bowiem zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Niejednoznaczność przepisów prawa nie powinna rodzić negatywnych konsekwencji, w szczególności dla stron postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź, tak jak w niniejszej sprawie, ograniczenie jego uprawnień do nieruchomości poprzez udzielenie pozwolenia na budowę pod ściśle sprecyzowanymi warunkami. Zastosowanie tej zasady zapewnia stronie ochronę przed negatywnymi skutkami tworzenia niejasnych przepisów prawa i związanej z tym niepewności.

Zgodnie z obowiązującym na terenie inwestycji planem miejscowym, działka nr [..] położona jest w strefie oznaczonej symbolem MJ, w której podstawową funkcją jest zabudowa jednorodzinna (§ 64 ust. 1 planu). W § 64 ust. 3 planu przewidziano, że zabudowa inna od wolnostojącej, jak w ust. 2 (to jest zabudowa jednorodzinna bliźniacza i szeregowa) może być realizowana jako uzupełnienie istniejącej zabudowy bliźniaczej i szeregowej lub na terenach projektowanych nowych zespołów zabudowy jednorodzinnej w oparciu o koncepcję urbanistyczną lub koncepcję zagospodarowania nieruchomości. Z tego wynika, że w ramach jednej funkcji – zabudowy jednorodzinnej, plan rozróżnia zabudowę wolnostojącą, czyniąc ją zasadniczą formą zabudowy jednorodzinnej. Dopuszcza natomiast realizację zabudowy bliźniaczej i szeregowej jako uzupełnienie istniejącej zabudowy tego rodzaju bądź na określonego rodzaju terenach, z którymi w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. Przedłożony organom projekt budowlany opierał się na założeniu, że projektowa inwestycja w ramach funkcji jednorodzinnej, będzie uzupełniała, istniejącą na terenie objętym planem, zabudowę bliźniaczą.

Z taką koncepcją nie zgodziły się organy obu instancji twierdząc, że przedstawiona inwestycja nie będzie uzupełniała istniejącej zabudowy bliźniaczej ani szeregowej, albowiem na terenie sąsiadującym z działką zainwestowaną nie są zlokalizowane żadne budynki bliźniacze, tylko zabudowa wolnostojąca. Zabudowa bliźniacza znajduje się, zgodnie z twierdzeniami organu, w sporej odległości, i nie może stanowić wzorca do uzupełnienia zabudowy bliźniaczej ani szeregowej. Natomiast organ odwoławczy posłużył się, dla potwierdzenia postawionej przez organ pierwszej instancji tezy, dodatkowo pojęciem "kwartału zabudowy", wyznaczonego przez ulice: Z., W., A. i Z., stwierdzając, że w tak wyznaczonym obszarze stanowiącym najbliższe sąsiedztwo działki nr [..], znajduje się 26 działek zabudowanych, z czego tylko 4 są zabudowane budynkami bliźniaczymi, natomiast reszta to zabudowa wolnostojąca. Wskazał, że zabudowa bliźniacza znajduje się na działkach nr [..] i [..] (zespół zabudowy bliźniaczej przy ul. R.) oraz na działkach nr [..] i [..] (zespół zabudowy bliźniaczej przy ul. Z.). W odniesieniu do tej zabudowy organ stwierdził, że oba te zespoły znajdują się w oddaleniu od siebie wzajemnie, a każdy z nich również w oddaleniu od działki nr [..]. Nadto, Wojewoda przyjął, w braku definicji "uzupełnienia zabudowy", jeden z dwóch możliwych sposobów jego interpretacji, wyjaśniając, że przez uzupełnienie istniejącej zabudowy należy rozumieć dostosowanie nowej zabudowy do dominującej jej formy na danym terenie, a nie do zabudowy rozproszonej, jaką w tym wypadku jest zabudowa bliźniacza i szeregowa. Według organów dominującą formą zabudowy jednorodzinnej na obszarze sąsiadującym z terenem inwestycji jest zabudowa wolnostojąca i do niej należało dostosować plany inwestycyjne, czego inwestorzy nie uczynili.

Z przedstawionym stanowiskiem organów nie można się zgodzić, albowiem w sposób niedopuszczalnie naruszający prawo własności inwestorów przeprowadziły one wykładnię postanowień planu, bezpodstawnie wywodząc z niego treści, które doprowadziły do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenie na budowę.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że jednostce, w której położona jest działka nr [..], oznaczonej symbolem MJ, przypisane jest przeznaczenie podstawowe pod zabudowę jednorodzinną. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Powyższe oznacza, że budynek realizujący funkcję jednorodzinną może występować w różnych formach, tj. zabudowy wolno stojącej, bliźniaczej, szeregowej i grupowej. Postanowienia § 64 planu odpowiadają definicji ustawowej, albowiem jako funkcję podstawową przewidziano generalnie zabudowę jednorodzinną, a w której ramach dopuszczono różne jej formy, tj. wolnostojącą, a inną - na zasadzie uzupełnienia istniejącej zabudowy bliźniaczej i szeregowej bądź na terenach projektowanych nowych zespołów zabudowy jednorodzinnej, z którymi w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. Zgłoszona inwestycja obejmowała budowę dwóch zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej o dwóch lokalach mieszkalnych każdy. Spełniała zatem wymogi zabudowy jednorodzinnej.

Z ustaleń organów oraz z analizy dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, w tym z rysunku planu oraz z wyrysu z ewidencji gruntów wynika, że w strefie MJ, w której położona jest działka nr [..], poza zabudową wolnostojącą, znajdują się również nieruchomości zabudowane budynkami w zabudowie bliźniaczej, a nawet, jak na działach nr [..]-[..], znajdują się dwa zespoły budynków w zabudowie bliźniaczej, czyli zabudowa tożsama z planowaną. Tego rodzaju ustalenia, które organy poczyniły prawidłowo, nie dawały, w świetle postanowień planu, podstaw do tego, ażeby formułować pozaprawne kryteria oceny tego, czy zgłoszona inwestycja uzupełniania istniejącą zabudowę bliźniaczą i szeregową.

Skoro na terenie MJ w planie istnieje zabudowa bliźniacza i szeregowa, a nawet zespoły takich zabudowań, to nie było podstaw do tego, ażeby możliwość uzupełnienia zabudowy ograniczać wyłącznie do tego, co istnieje w najbliższym sąsiedztwie działki nr [..], czyli do zabudowy wolnostojącej. Tym bardziej, że, jak sam organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nawet istniejące zabudowania bliźniacze są położone w oddaleniu same od siebie. W tych okolicznościach nie było potrzeby poszukiwania dodatkowych argumentów uzasadniających dopuszczalność zlokalizowania planowanej inwestycji na działce nr [..] w postanowieniach § 13 planu, który odnosi się do przesłanek umożliwiających uzupełnianie funkcji podstawowej innymi funkcjami. Planowana inwestycja nie ma realizować funkcji odmiennej od funkcji podstawowej w jednostce MJ, czyli zabudowy jednorodzinnej. Każda bowiem z przewidzianych w § 64 planu form zabudowy: wielorodzinna, bliźniacza i szeregowa, realizuje podstawową funkcję – zabudowy jednorodzinnej.

W tych okolicznościach, zgodzić należało się ze skarżącymi, że odmawiając im udzielenia pozwolenia na budowę organy naruszyły zasadę uprawnionych oczekiwań, wyrażoną w art. 8 § 2 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Potwierdza to istniejąca legalnie zabudowa bliźniacza na terenie jednostki MJ w obowiązującym planie, pomimo tego, że działki w ten sposób zabudowane nie sąsiadują ze sobą bezpośrednio.

Podobnie, brak podstaw w planie do tego, ażeby analizę istniejącej zabudowy w jednostce oznaczonej w planie symbolem MJ ograniczać do wyodrębnionego "kwartału zabudowy". Termin ten jest nieznany postanowieniom planu i stanowi niedopuszczalne narzędzie służące organom do ograniczenia uprawnień inwestora, którego z punktu widzenia ochrony własności, nie można było zaakceptować.

Również przyjęta przez organy interpretacja użytego w planie sformułowania "uzupełnienie istniejącej zabudowy" jako uzupełnienia zabudowy dominującej jest niedopuszczalna i narusza zasadę wyrażoną w art. 7a § 1 k.p.a. rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, której uprawnienia mają ulec ograniczeniu w toku postępowania administracyjnego. Tymczasem organy przyjmując dwa możliwe sposoby wykładni powyższego sformułowania prymat przyznały temu, którego zastosowanie spowodowało pozbawienie inwestorów możliwości skorzystania z jednego z atrybutów prawa własności, tj. prawa do zabudowy, wyartykułowanego wyraźnie w art. 4 Prawa budowlanego. Przepis ten, wyrażający zasadę wolności budowlanej, stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Przed właścicielem można natomiast stawiać tylko tyle warunków, ile wynika z obowiązujących norm prawnych, w tym z prawa miejscowego, czego w niniejszej sprawie organy nadużyły.

Zwrócić należy również uwagę, że pomimo wskazania w podstawie prawnej decyzji art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, przepis ten w rzeczywistości nie został zastosowany. Stanowi on, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W aktach postępowania administracyjnego nie ma śladu po zastosowaniu przez organ, w sytuacji stwierdzenia niezgodności inwestycji z planem, instytucji wezwania inwestorów do usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Uchybienie to, świadczące o wadliwościach postępowania organu, nie miało jednak zasadniczego wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Według Sądu bowiem w niniejszej sprawie w ogóle nie mamy do czynienia z niezgodnością inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę z planem miejscowym w zakresie planowanej funkcji, z powodów już wyżej opisanych.

W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 7a § 1 i art. 8 § 2 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy i uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia 7 marca 2018 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie wniosek inwestorów o udzielenie pozwolenia na budowę, w trybie przepisów Prawa budowlanego, organy będą zobowiązane, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a., kierować się oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania sformułowanymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając solidarnie na rzecz skarżących kwotę 1494 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 500 zł oraz opłaty skarbowej od każdego pełnomocnictwa w łącznej wysokości 34 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika - radcy prawnego, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości 960 zł, czyli dwukrotności stawki minimalnej. Podwyższenie wynagrodzenia ponad stawkę minimalną uzasadniał poczyniony przez pełnomocnika nakład pracy, w tym przygotowanie się do prowadzenia sprawy oraz jego wkład w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.