Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 864/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2009-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 10 ust. 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 134,  art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Ewa Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2009 roku sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" 2008r., Nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.) utrzymało w całości w mocy decyzję z dnia "[...]" 2008r., nr "[...]", odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta "[...]" z dnia "[...]" 2007r., nr "[...]".

W uzasadnieniu decyzji Kolegium opisało ustalenia dokonane w sprawie. Jak wskazało, decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" 2007r. Prezydent Miasta "[...]" na wniosek Spółki A z siedzibą w "[...]", ustalił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków magazynowych, jednego budynku handlowego oraz dwóch budynków usługowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na terenie obrębu "[...]" Miasta "[...]", przy ul. "[...]", na działce nr "[...]". Decyzja ta stała się ostateczna.

Pismem z dnia "[...]" 2008r. Spółka A zwróciła się do Prezydenta Miasta "[...]" z wnioskiem o zmianę, w trybie art. 155 k.p.a., ostatecznej decyzji z dnia "[...]" 2007r. w zakresie określenia maksymalnej powierzchni sprzedaży dla wszystkich budynków, tj. ustalenie tej powierzchni w wymiarze 9.000 m2, w miejsce obecnych 2000 m2.

Decyzją z dnia "[...]" 2008r., nr "[...]", działający z upoważnienia Prezydenta Miasta "[...]" – Zastępca Prezydenta odmówił zmiany ostatecznej decyzji nr "[...]" z dnia "[...]" 2007r. w zakresie wskazanym przez wnioskodawcę. Jako podstawę prawną orzeczenia wskazał art. 155 k.p.a. oraz art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Podał, że powiadomił o prowadzeniu postępowania wszystkie jego strony, a do dnia wydania decyzji dysponuje jedynie zgodą wnioskodawcy na zmianę decyzji ostatecznej. Wskazał również, że decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a. jest decyzją nową, wydawaną w toku nowego postępowania, co oznacza, iż do spraw wszczętych w takim trybie należy stosować aktualny stan prawny. Ponadto, w momencie wydawania decyzji z dnia "[...]" 2008r. obowiązywała ustawa o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, która wprowadziła zmianę do art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą w studium uwzględnia się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 (w miejsce dotychczasowej powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2). W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta "[...]", obowiązującego w dniu wydawania decyzji brak jest terenów, dla których sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe, w tym terenów, na których przewiduje się realizację wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Dodał, iż zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 11.03.2008r. (sygn. akt II OSK 87/07) wybudowanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego na określonym terenie obligatoryjnie wymaga sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że dla takiego obiektu nie może być wydana decyzja o warunkach zabudowy. Decyzja nr "[...]" wydana została jeszcze przed dniem wejścia w życie ustawy o utworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych i w momencie jej wydawania zapisy art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zastrzegały konieczność opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, w związku z czym, organ mógł ustalić warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie m.in. budynku handlowego o powierzchni sprzedaży do 2000 m2.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka A zarzuciła jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 31 ust. 3, art. 87 ust. 1, art. 87 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego oraz art. 9 ust. 5, art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto Spółka zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 11 i 107 § 3 k.p.a. Z uwagi na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. W uzasadnieniu odwołania podniosła m.in., że wywody organu administracji dotyczące ustawy o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych są co do zasady nieistotne, albowiem Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 8 lipca 2008r. uznał wspomnianą ustawę w całości za niezgodną z Konstytucją, w związku z czym nie może ona wpływać na prawa i obowiązki spółki. Zarzuciła również organowi, że dopuścił się wadliwej interpretacji treści art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i błędnie przyjął, że w obecnym stanie prawnym niemożliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, czym naruszył przepis art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodała, że studium do planu nie jest aktem prawa miejscowego, w związku z czym nie mogło stanowić podstawy do wydania zaskarżonej decyzji, a organ nie wskazał żadnego przepisu rangi ustawowej, lub jakiejkolwiek innej, który zakazuje lokacji na wnioskowanej działce obiektów o powierzchni sprzedaży do 9.000 m2. Podniosła również, że organ nie wskazał żadnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który mógłby stanowić podstawę do odmownego załatwienia jej wniosku, dlatego też podejmując zakwestionowaną decyzję naruszył prawo własności do nieruchomości.

Przedstawiając motywy rozstrzygnięcia z dnia "[...]" 2008r. Kolegium wskazało, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uzależniona jest od istnienia niezmienionego stanu prawnego i faktycznego. Powyższe oznacza, że tryb ten może być stosowany wobec decyzji ostatecznej tylko w czasie, kiedy obowiązuje podstawa prawna, na jakiej ta decyzja została wydana. W sprawie, w okresie pomiędzy wydaniem decyzji ostatecznej a wydaniem decyzji zaskarżonej miała miejsce zmiana stanu prawnego. Decyzja nr "[...]" z dnia "[...]" 2007r. została bowiem podjęta na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w czasie jej wydawania. W chwili wydawania decyzji z dnia "[...]" 2008r. obowiązywała ustawa z dnia 11 maja 2007r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. Nr 127, poz. 880), która wprowadziła pojęcie obiektu wielkopowierzchniowego, którym ma być każdy obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 i jednocześnie zmieniła treść art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez pomniejszenie do 400 m2 (z dotychczasowych 2000 m2) powierzchni obiektów handlowych, których wybudowanie na danym obszarze wymaga uprzedniego sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zmiana powyższa spowodowała, iż w momentach wydawania obu decyzji nie istniał jednakowy stan prawny i brak było możliwości zastosowania art. 155 k.p.a. Dodało, że przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 łącznie z art. 10 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu nadanym mu ustawą o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, ustala jako zasadę, że wybudowanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego na określonym terenie obligatoryjnie wymaga sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż dla takiego obiektu nie może być wydana przez wójta (burmistrza, prezydenta) decyzja o warunkach zabudowy na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazało, powołując się na orzecznictwo NSA, iż z woli ustawodawcy wprowadzającego ustawowy obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego rodzaju inwestycji, o tym czy i w jakim miejscu gminy może powstać obiekt wielkopowierzchniowy, decyduje organ stanowiący gminy - rada gminy, podejmując uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli więc określony podmiot wystąpi z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego, stosownie do art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postępowanie z takiego wniosku powinno być zawieszone do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak jest natomiast podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, dla której sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak to wynika z regulacji art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3, jest obowiązkowe. Ponadto Kolegium nadmieniło, iż nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zarzut odwołania wskazujący, że decyzja z dnia "[...]" 2008r. została wydana na podstawie ustawy uznanej przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodną z Konstytucją, bowiem wyrok Trybunału Konstytucyjnego wydany został w dniu 8 lipca 2008r., a więc już po wydaniu decyzji z dnia "[...]" 2008r., a z jego treści nie wynika, że uznana za niezgodną z Konstytucją ustawa straciła moc z mocą wsteczną. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa zasadą jest, że o ile z treści wyroku nie wynika nic innego, uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z konstytucją akty prawne tracą moc obowiązującą w dniu wydania wyroku Trybunału, taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z powyższym, decyzję z dnia "[...]" 2008r. należy uznać za wydaną zgodnie z przepisami obowiązującego wówczas prawa, które różniło się od stanu prawnego obowiązującego w dniu wydawania decyzji nr "[...]". Wskazało również, że dokonanie zmiany decyzji bez zgody wszystkich stron powoduje, iż decyzja jest dotknięta wadą nieważności określoną wart. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w sprawie zgodę wyraziła tylko jedna ze stron postępowania - wnioskodawca.

Skargę na powyższą decyzję Kolegium wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka A żądając jej uchylenia w całości i orzeczenia co do istoty sprawy. Zakwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie art. 155 k.p.a. w zw. z art. 87 Konstytucji oraz art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 87 Konstytucji. Uzasadniając skargę podniosła, iż Kolegium wypacza sens działania organu pierwszej instancji, który rozesłał do stron pierwotnego postępowania informację o wniosku w przedmiocie zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Oczekuje bowiem wyraźnych oświadczeń woli tych stron. Wskazała, że organ administracji nie musi uzyskać od pozostałych stron postępowania wyraźnej zgody na zmianę decyzji ostatecznej, a ich milczenie w tym przedmiocie należy odczytywać jako brak sprzeciwu co do zmiany decyzji, a nie jako brak zgody. Dodała, iż art. 10 ust. pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera warunku o tej treści, iż obiekty o powierzchni handlowej powyżej pewnego progu mogą być lokowane wyłącznie wtedy, kiedy przewiduje to i zezwala plan miejscowy. Zatem twierdzenia Kolegium w tym przedmiocie są błędne i zmierzają do wydania niekorzystnej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację prawną zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania decyzji. Ponadto, stosownie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. zwanej dalej: ustawą p.p.s.a.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze.

Po przeprowadzeniu analizy zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji Sąd doszedł do przekonania, że decyzje są prawidłowe i odpowiadają obowiązującym unormowaniom prawnym, a tym samym nie uwzględnił zarzutów podnoszonych w skardze.

Zgodnie z ustanowioną w art. 16 k.p.a generalną zasadą trwałości decyzji administracyjnych uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub w ustawach szczególnych.

Jedną z możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej jest art. 155 k.p.a. W myśl tego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z treści cytowanego przepisu wynika jednoznacznie, że możliwość podjęcia w tym trybie decyzji korygującej dotychczasową decyzję ostateczną obwarowane jest wymogiem uzyskania zgody strony na zmianę lub uchylenie decyzji. Przy czym w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż przez zgodę strony, o której mowa w art. 155 k.p.a. rozumieć należy zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie, a nie wyłącznie zgoda podmiotu inicjującego takie postępowanie. Ocena ta znajduje uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok. WSA w Warszawie z dnia 28.02.2006r., sygn. akt III SA/Wa 3231/05, publ. Lex nr 220025; wyrok NSA z dnia 8.04.2008r., sygn. akt II OSK 367/07, niepubl.).

Stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta "[...]" z dnia "[...]" 2007r. prócz skarżącej był także: "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" oraz "[...]". W tym stanie rzeczy możliwość ewentualnej zmiany w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji z dnia "[...]" 2007r. uwarunkowana była uzyskaniem na tę zmianę zgody pozostałych stron postępowania. Poza sporem jest, a potwierdza to materiał aktowy, że zgody takiej, prócz skarżącej, pozostałe strony nie udzieliły, pomimo wystosowania do nich przez organ stosownego zawiadomienia. Trafnie zatem organ pierwszej instancji odmówił zmiany swojej ostatecznej decyzji z dnia "[...]" 2007r. wskazując na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej jej dokonanie. Skoro bowiem niezbędnym warunkiem umożliwiającym dokonanie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej jest uzyskanie na to zgody wszystkich stron postępowania, brak zgody choćby jednej ze stron wyklucza zmianę lub uchylenie decyzji w tym trybie. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Kolegium, iż dokonanie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie art. 155 k.p.a. w sytuacji gdy chociażby jedna ze stron nie wyraża na to zgody prowadziłoby do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i skutkowałoby koniecznością stwierdzenia nieważności tak wydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 4.02.1999r., sygn. akt IV SA 1089/96, publ. Lex nr 48171).

Odnosząc się do argumentacji skargi podnoszącej, że organ administracji nie musi uzyskać od pozostałych stron postępowania wyraźnej zgody na zmianę decyzji ostatecznej, a ich milczenie w tym przedmiocie należy odczytywać jako brak sprzeciwu co do zmiany decyzji, a nie jako brak zgody, wskazać należy, że zgoda stron na zmianę decyzji ostatecznej nie może być dorozumiana ani domniemana. Taka zgoda musi być udzielona wprost i wyraźnie przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji publicznej. Przepis art. 155 dotyczy bowiem decyzji ostatecznych, wiążących strony i organy administracji publicznej, a zatem naruszenie ich trwałości w następstwie "subiektywnej wykładni zgody" byłoby nie do przyjęcia. Nie może być zatem mowy o tzw. milczącej zgodzie stron wnioskowanej na tej podstawie, iż po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nie zgłosiły w sprawie żadnych uwag i zastrzeżeń. Dlatego też wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyraźnie, nie domniemana, przez oświadczenie złożone organowi administracji państwowej, może stanowić jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Takie stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 14.03.1991r., sygn. III ARN 32/90, ( publ. OSNCP 1992/6/112; Lex nr 9536), a skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w pełni je akceptuje. Zatem powyżej wskazane wywody skarżącej nie mogły zostać uwzględnione.

Nie można ponadto zgodzić się z zarzutem skargi dotyczącym kwestii lokalizacji obiektów wielkopowierzchniowych. Przede wszystkim należy podnieść, iż możliwość ustalenia warunków zabudowy ograniczają przepisy określające inwestycje, dla których lokalizacji sporządzenie planu miejscowego jest obowiązkowe. Takim przepisem jest w ocenie Sądu art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie, z którym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz art. 10 ust. 3 tej ustawy ustanawiający obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym właśnie przypadku, po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku. Dlatego też zasadnie, powołując się na pogląd prawny zawarty w wyroku NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 87/07, organy wskazały, iż przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 łącznie z art. 10 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustala jako zasadę, że wybudowanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego na określonym terenie obligatoryjnie wymaga sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podsumowując rozważania, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja, jak też decyzja ją poprzedzająca, nie naruszają prawa. Oznacza to, iż nie znaleziono podstaw do wyeliminowania ich z obrotu prawnego zarówno z przyczyn wskazanych w skardze, jak i innych uchybień, które Sąd byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., skargę oddalił.

-----------------------

8