Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1162/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 58 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 556/12 o odrzuceniu skargi J. D. na uchwałę Rady Miasta Limanowa z dnia 31 sierpnia 2011 r., nr XV/69/2011 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Limanowa w obrębie granic administracyjnych miasta z wyłączeniem terenu osiedla "Mars" postanawia: oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 556/12 odrzucił skargę J. D. na uchwałę Rady Miasta Limanowa z dnia 31 sierpnia 2011 r., nr XV/69/2011 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Limanowa w obrębie granic administracyjnych miasta z wyłączeniem terenu osiedla "Mars".

W uzasadnieniu postanowienia Sąd zaznaczył, że w pierwszej kolejności zobowiązany był do zbadania dopuszczalności wniesienia skargi na powyższą uchwałę przez J. D.. Wobec powyższego Sąd powołał treść art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazując, iż skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Następnie Sąd wskazał, że ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) nie przewiduje szczególnego trybu zaskarżania do sądu administracyjnego uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, jak również samego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego. W konsekwencji wniesioną skargę i jej dopuszczalność oceniać należy na gruncie art.101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2001 r. Dz.U. Nr 142, poz.1591 z późn. zm.). Jak zaakcentował Sąd, skargę na uchwałę rady gminy może na podstawie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnieść jedynie osoba, której interes prawny lub uprawnienie zostało nią naruszone oraz jeśli przed złożeniem skargi wyczerpała przewidziany w tym przepisie tryb postępowania. Wezwanie do usunięcia naruszenia jest bezskuteczne wtedy, gdy wezwany organ gminy wyraźnie odmówi usunięcia naruszenia bądź nie zajmie żadnego stanowiska w tej kwestii. Skargę do sądu administracyjnego wnieść należy najpóźniej do 60 dni od dnia wezwania organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego.

Dokonując jednocześnie analizy charakteru prawnego uchwały rady gminy o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o której mowa w art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd stwierdził, że uchwała ta jest wyłącznie aktem kierownictwa wewnętrznego i wiąże wyłącznie wewnętrznie organy gminy w zakresie ustalonym jej treścią. Uchwała ta zatem tworzy tylko obowiązek i jednocześnie prawo wójta do podjęcia działań związanych z przygotowaniem projektu planu, uzyskaniem stosownych uzgodnień oraz jego przedstawieniem radzie gminy do uchwalenia (uruchamia procedurę planistyczną). W konsekwencji uchwała taka sama w sobie nie tworzy oraz nie znosi praw i obowiązków obywateli (właścicieli nieruchomości objętych taką uchwałą), a więc nie oddziałuje na zewnątrz. Trudno zatem wskazać interes prawny, który na dodatek musiałby być naruszony w rozumieniu art.101 u.s.g. po stronie skarżącego. Ponadto, jak wskazał Sąd, z analizy akt sprawy wynika, że skarżący nie dochował wszystkich wskazanych wyżej przesłanek, tj. nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa. Jak wynika z pisma Burmistrza Miasta Limanowa z dnia 4 kwietnia 2012 r. skarga wpłynęła w okresie, w którym można było składać uwagi do wyłożonego do publicznego wglądu projektu zmiany planu.

W związku z czym skargę potraktowano jako uwagę do projektu zmiany planu. Ponadto Rada Miasta Limanowa nie uchwaliła we wspomnianym okresie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Limanowa umożliwiającej lokalizację sortowni odpadów na terenie miejskiej oczyszczalni ścieków przy ul. [...] w Limanowej. Zmiana planu była wówczas w opracowaniu.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżący kierował przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego jakiekolwiek wezwanie w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym do Rady Miasta Limanowa o usunięcie naruszenia jego interesu prawnego, wywołanego powołaną wyżej uchwałą.

Z powyższych przyczyn Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia J. D., reprezentowany przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, zarzucił naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 3 § 1 i art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchylenie się od kontroli działalności administracji, a tym samym nieuzasadnione przyjęcie, że skarżący nie posiada interesu prawnego w skarżeniu ww. aktu w sytuacji, gdy z akt sprawy wynika, iż od wielu lat skarżący jak i inni mieszkańcy, wyraźnie lecz bezskutecznie sprzeciwiają się planom Gminy, co w konsekwencji doprowadziło do niesłusznego odrzucenia skargi.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, gdyż koszty te nie zostały opłacone ani w całości ani w części.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów pełnomocnik skarżącego wskazał, że Sąd I instancji w ogóle nie podjął kroków zmierzających do skontrolowania legalności działań administracji, co tym samym wykluczyło możliwość oceny, czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, czy nie. Sąd poprzez ograniczenie się do postrzegania interesu prawnego skarżącego jedynie w kontekście charakteru podjętej uchwały i ogólnego założenia, że jako akt kierownictwa wewnętrznego nie może ona tworzyć czy znosić obowiązków właścicieli nieruchomości objętych jej postanowieniami, naruszył przepisy postępowania. Nie wziął bowiem pod uwagę związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy zaskarżoną uchwałą a konkretną sytuacją skarżącego, która w ocenie skarżącego determinuje okoliczność, że doszło do naruszenia jego interesu prawnego. Konsekwencją powyższego było zaniechanie przez Sąd zbadania, czy uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującym prawem, jak również czy nie naruszyła ona ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Limanowa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Formy działania administracji publicznej podlegające kognicji sądu administracyjnego zostały enumeratywnie wyliczone w § 2 art. 3 tej ustawy. W myśl przepisu art. 58 § 1 pkt 6 tej ustawy sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn, nie wymienionych w pkt 1-5, wniesienie skargi było niedopuszczalne.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi wniesionej przez J. D. w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, była uchwała Rady Miasta Limanowa z dnia 31 sierpnia 2011 r., nr XV/69/2011 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Limanowa w obrębie granic administracyjnych miasta z wyłączeniem osiedla "Mars".

Jak zaznaczył Sąd I instancji, dla skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę bądź zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, niezbędne jest wykazanie po stronie skarżącego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, do jakiego doszło na skutek wydania skarżonego aktu. Skarga taka powinna ponadto być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia. Podkreślić przy tym należy, że wywodzony interes prawny, musi wynikać z prawa materialnego kształtującego sytuację prawną skarżącego. Dopiero wykazanie istnienia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia staje się przesłanką dopuszczalności drogi sądowej i daje możliwość merytorycznego rozpoznania skargi.

Uwzględniając powyższe wskazać należy, że sposób wykonywania prawa własności nieruchomości kształtuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Inne akty planistyczne gminy, m.in. uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu, mają charakter aktów prawa wewnętrznego, które wiążąc tylko organ gminy nie wywołują skutków na zewnątrz. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że co do zasady akty o charakterze wewnętrznym nie mogą naruszyć interesów prawnych właścicieli nieruchomości, nie przesądzają bowiem o celu jaki ma być na danym terenie zrealizowany. Stwierdzić zatem należy, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu ma jedynie charakter intencyjny, jej przedmiotem jest tylko określenie granic obszaru objętego planem, nie formułuje ona wskazań z jakimi przepisami plan ma być zgodny, ani też nie zawiera propozycji co do przeznaczenia terenu. Nie kształtując zatem sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej, uchwała taka nie wywołuje skutków materialnoprawnych, tym samym nie może ona prowadzić do naruszenia interesu prawnego, które mogłoby stanowić podstawę do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Z powyższych przyczyn uznać należy, że zasadnie Sąd I instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do merytorycznego jej rozpoznania, a zatem nie mógł się odnieść do zarzutów przedstawionych w skardze, w tym zgodnie z żądaniem strony dokonać oceny zgodności zaskarżonego aktu z obowiązującym studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego. Niedopuszczalność skargi oznacza bowiem, że niemożliwe staje się merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a zatem postępowanie sądowe w ogóle nie może się toczyć.

Mając na uwadze powyższe uznać należy, że Sąd I instancji nie uchybiając w żadnej mierze przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej, prawidłowo odrzucił skargę J. D. na uchwałę Rady Miasta Limanowa w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Limanowa w obrębie granic administracyjnych miasta z wyłączeniem terenu osiedla "Mars".

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia. Sąd nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu, gdyż wynagrodzenie to przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ww. ustawy.