Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 107/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, oraz art 138 par. 1 kpa w zw. z art 83 ust. 4 ustawy z dnia 13.10.1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007r. Nr 11, poz. 74 ze zm.)
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Adam Lipiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2008 r. sprawy ze skargi M. D. - przedstawiciela ustawowego małoletniej N. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2007 r. znak: [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku - stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, - stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. o odmowie przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku dla małoletniej N. B.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że wnioskowana renta jest pochodną świadczenia osoby zmarłej, w związku z czym w pierwszej kolejności bada się uprawnienia do świadczenia, jakie przysługiwałyby tej osobie. Stwierdził, że przyznanie małoletniej renty w drodze wyjątku nie jest możliwe, bowiem ojciec dziecka nie spełnił jednej z przesłanek przyznania tego świadczenia określonych w art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), to znaczy nie był osobą, która wskutek szczególnych okoliczności nie spełniła warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty.

Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi M. D. - przedstawiciela ustawowego N. B. - na opisaną decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2006 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem sygn. akt II SA/Wa 721/07, uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 132 i art. 145 § 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej również jako ppsa.

Rozpoznanie sprawy na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2007 r. było konsekwencją uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 1270/06 orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 454/06, którym oddalono skargę M. D. na decyzję z dnia [...] lutego 2006 r.

Związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2007 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 8 sierpnia 2007 r. stwierdził, iż ocena legalności zaskarżonego aktu prowadzi do wniosku, że decyzję z dnia [...] lutego 2006 r. wydano z naruszeniem prawa uzasadniającym usunięcie jej z obrotu prawnego. Podkreślił, iż Sąd II instancji w zasadzie przesądził spełnienie w przedmiotowej sprawie warunków określonych w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych do otrzymania renty rodzinnej, w związku z czym konieczne jest stwierdzenie, że Prezes Zakładu wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepis prawa materialnego.

Co do dalszego postępowania przed organem administracji, Sąd I instancji wskazał, że w przeprowadzonym na nowo postępowaniu odwoławczym Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zobowiązany jest dokonać ponownej merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., po ponownym rozpatrzeniu wniosku M. D., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przyznał N. B. rentę rodzinną w drodze wyjątku. Świadczenie przyznano od pierwszego dnia miesiąca, w którym wydano decyzję do ukończenia przez małoletnią szesnastego roku życia w kwocie 597, 46 zł z zastrzeżeniem, że ulegnie ono podwyższeniu w terminie waloryzacji. Organ wskazał, iż wydane rozstrzygnięcie determinowane jest wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2007 r. uchylającym decyzję z dnia [...] lutego 2006 r.

Decyzja z dnia [...] listopada 2007 r. stała się przedmiotem kolejnej skargi M. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zakwestionowała prawidłowość ustalenia terminu, od którego przyznano świadczenie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej tego terminu i przyznanie renty od dnia złożenia wniosku lub od daty wydania odmownej decyzji w tej sprawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając żądanie skargi M. D. wywiodła, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2007 r. przesądził, że N. B. już w dacie złożenia wniosku o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku spełniała przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zatem już decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powinien był przyznać wnioskowane świadczenie.

Dalej podniosła, że naruszenie prawa przez organ administracji publicznej nie może skutkować pozbawieniem małoletniej należnego jej prawa. Stwierdziła, że renta powinna być przyznana N. B. od pierwszego dnia miesiąca, w którym wydano wadliwą decyzję, a odmienne określenie tej daty stanowi naruszenie art. 100 ust. 1 i art. 118 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 83 ust. 1 powołanej ustawy ma charakter konstytutywny, co oznacza, że nie potwierdza ona istnienia prawa do świadczenia, a je przyznaje. W konsekwencji, prawo do renty w drodze wyjątku powstaje dopiero w chwili wydania decyzji - w przypadku skarżącej od listopada 2007 r. Nie istnieje też możliwość przyznania tego świadczenia z mocą wsteczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powołany przepis ustawy procesowej nakazuje wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu całościowe zbadanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu, także w zakresie wykraczającym poza zarzuty postawione w skardze. W konsekwencji Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie (A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II).

W rozpoznawanej sprawie powołana norma obliguje Sąd do uwzględnienia skargi M. D., jednakże z innych przyczyn niż wskazane przez skarżącą.

Należy także nadmienić, że stosownie do treści art. 119 pkt 1 ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie.

Przepis art. 73 ust. 3 pkt 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) stanowi, że do zakresu działania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych należy w szczególności przyznawanie świadczeń w drodze wyjątku. Jednocześnie, stosownie do treści art. 83 ust. 4 tej samej ustawy, m.in. od decyzji odmawiającej przyznania świadczenia w drodze wyjątku stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływana również jako kpa).

Odpowiednie stosowanie tych przepisów oznacza między innymi, że w wyniku złożenia wniosku, o którym mowa Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zobowiązany jest wydać jedno z następujących rozstrzygnięć:

1. utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję,

2. uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umorzyć postępowanie w sprawie, albo

3. umorzyć postępowanie odwoławcze.

Poza tym, na etapie wstępnego badania złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Zakładu może w drodze postanowienia stwierdzić niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub uchybienie terminu do jego wniesienia (art. 134 kpa w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych).

Pomijając dwie ostanie możliwości, zakończenie przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w jakikolwiek inny sposób niż wskazano w punktach 1-3, stanowi rażące naruszenie przepisu art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Odnosząc powyższe ogólne rozważania do stanu faktycznego ustalonego w przedmiotowej sprawie należy zauważyć, że uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2007 r. decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2006 r. była decyzją wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. o odmowie przyznania N. B. renty rodzinnej w drodze wyjątku. Uchylenie przez Sąd decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. spowodowało, że postępowanie administracyjne prowadzone w tej sprawie powróciło do stanu: po złożeniu przez M. D. dopuszczalnego i terminowego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. W tej sytuacji obowiązkiem Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych było wydanie decyzji o treści odpowiadającej jednemu z dopuszczalnych rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, z uwzględnieniem - stosownie do treści art. 153 ppsa - oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2007 r.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uwzględnił wprawdzie ocenę prawną i wskazania Sądu dotyczące zastosowania przepisu prawa materialnego, a dokładnie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Naruszył jednak w rażący sposób przepis art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, bowiem wydał decyzję z dnia [...] listopada 2007 r., którą na podstawie wymienionego przepisu prawa materialnego przyznał N. B. rentę rodzinną w drodze wyjątku, podczas gdy w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja tego samego organu z dnia [...] grudnia 2005 r., w stosunku do której złożono w przepisanym terminie dopuszczalny środek zaskarżenia.

Należy podkreślić, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 sierpnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na potrzebę dokonania ponownej merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji w ponownie przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym. Powołanie wyroku z dnia 8 sierpnia 2007 r. w zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. oraz stwierdzenie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, że przyznanie wnioskowanego świadczenia nastąpiło po ponownym rozpatrzeniu wniosku w tym przedmiocie, niewątpliwie determinuje działania organu, jako podjęte w trybie przewidzianym przez art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Zatem, po raz kolejny rozpatrując przedmiotową sprawę, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zobowiązany jest wydać decyzję zawierającą jedno z dopuszczalnych rozstrzygnięć, przewidzianych w art. 138 § 1 kpa, uwzględniając oczywiście ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zamieszczone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2007 r.

Mając na uwadze, że w skardze z dnia 7 grudnia 2007 r. M. D. zażądała przyznania małoletniej córce renty w drodze wyjątku od dnia złożenia wniosku lub od dnia wydania odmownej decyzji, należy wyjaśnić, że sądy administracyjne nie są uprawnione do tak zwanego orzekania reformatoryjnego; nie mogą zmieniać zaskarżanych do nich decyzji; orzekać co do istoty sprawy. Jak bowiem wskazano powyżej, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę decyzji pod względem zgodności z prawem. Powołana norma ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest konsekwencją zawartej w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady stanowiącej, że Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola oznacza, że sąd administracyjny wskutek zaskarżenia decyzji administracyjnej nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny zaskarżonego aktu na zasadach określonych przede wszystkim w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ale także w ustawach szczególnych. Z tego względu, poza nielicznymi wyjątkami, sąd administracyjny nie może zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Zakończona uwzględnieniem skargi ocena legalności decyzji administracyjnej, dokonywana na zasadach określonych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kończy się jednym z rozstrzygnięć przewidzianych przez art. 145 § 1 tej ustawy, a więc co do zasady uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu.

Niezależnie od powyższego wyjaśnić należy, że skarżąca nie ma racji twierdząc, iż Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powinien określić termin, od którego przysługuje przedmiotowe świadczenie, na dzień złożenia wniosku o jego przyznanie lub na dzień wydania odmownej decyzji w tej sprawie. Sąd podziela, wyrażone w odpowiedzi na skargę, stanowisko co do charakteru prawnego decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku. Jest to tak zwana decyzja konstytutywna, co oznacza, że jej skutek rozpoczyna się od dnia wydania decyzji. Brak jest podstawy prawnej w przepisach ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych do rozstrzygnięcia o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku od dnia złożenia wniosku lub od dnia wydania decyzji negatywnie załatwiającej wniosek. Zatem dniem powstania prawa do świadczenia z art. 83 powołanej ustawy jest data wydania decyzji o przyznaniu tego świadczenia (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 929/04. Niepublikowany).

Zauważając, że w ocenie M. D. działanie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiotowej sprawie świadczy o "przerzucaniu" na pięcioletnie dziecko konsekwencji wadliwego postępowania organu administracji publicznej należy wskazać, że stosownie do treści art. 287 pkt 2 ppsa, w przypadku gdy sąd w orzeczeniu stwierdzi nieważność decyzji stronie, która poniosła szkodę, służy odszkodowanie od organu, który ją wydał. Powołany przepis jest potwierdzeniem reguły odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za wykonywanie władzy publicznej ukształtowanej w przepisach art. 417-4172 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Skarżąca może zatem dochodzić od Skarbu Państwa - Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odszkodowania w postępowaniu przed sądem powszechnym.

Konkludując, Sąd stwierdza, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2007 r. doprowadziła do ustalenia, że decyzja ta jest dotknięta wadą kwalifikowaną, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem została wydana z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 2 ppsa sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Wobec wniosku o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych należy zauważyć, że skarżąca nie poniosła niezbędnych kosztów postępowania, o których mowa w art. 205 § 1 i § 2 ppsa.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, orzekł jak sentencji wyroku. W oparciu o przepis art. 152 pierwszej powołanych z ustaw, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.