Wyrok NSA, sygn. akt II SA 1194/89
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1989-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 616  Rolnictwo i leśnictwo, w tym gospodarowanie nieruchomościami rolnymi i leśnymi,  ochrona gruntów rolnych i leśnych, gosp
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 13
journal: Dz.U. 1971 nr 27 poz. 249
law: Ustawa z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów.
article: par. 7
journal: Dz.U. 1977 nr 33 poz. 145
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 września 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów.
Teza: Ustalenie należności z tytułu nabycia gruntów leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne pod rządem ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów /Dz.U. nr 7 poz. 249 ze zm./ nie jest uzależnione od istnienia planu urządzenia gospodarstwa leśnego, o jakim mowa w par. 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 września 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów /Dz.U. nr 33 poz. 145 ze zm./.

O wysokości należności decyduje zawsze stan faktyczny - rzeczywisty typ siedliskowy lasu występujący na danym gruncie.

TEZY

Ustalenie należności z tytułu nabycia gruntów leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne pod rządem ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów /Dz.U. nr 7 poz. 249 ze zm./ nie jest uzależnione od istnienia planu urządzenia gospodarstwa leśnego, o jakim mowa w par. 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 września 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów /Dz.U. nr 33 poz. 145 ze zm./.

O wysokości należności decyduje zawsze stan faktyczny - rzeczywisty typ siedliskowy lasu występujący na danym gruncie.


SENTENCJA

oddala skargę w przedmiocie ustalenia opłat z tytułu nabycia gruntów leśnych na cele nieleśne.


UZASADNIENIE

Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w C. decyzją ostateczną z dnia 11 sierpnia 1989 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania Anny i Przemysława małż. D. od decyzji Naczelnika Miasta i Gminy N. z dnia 16 czerwca 1989 r. w przedmiocie ustalenia opłat z tytułu nabycia gruntów leśnych na cele nieleśne - na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa oraz art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów /Dz.U. nr 27 poz. 249 ze zm./ i par. 7-8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 września 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów /Dz.U. nr 33 poz. 145 ze zm./ - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Stosownie do ww. decyzji opłaty te wynoszą:

1/ należność w wysokości 34.444 zł z tytułu nabycia gruntów leśnych na cele nieleśne o pow. 944 m2 oznaczonych jako działka nr 265, we wsi L., pomniejszona o kwotę 9.440 zł wypłaconą przez małż. D. poprzednim właścicielom gruntów, co stanowi do uregulowania - tytułem należności - kwotę 25.004 zł;

2/ stała opłata roczna w wysokości 3.444 zł z tytułu użytkowania nabytych gruntów na cele nieleśne, którą należy uiszczać przez okres lat 20 począwszy od 1989 r.

Od decyzji ostatecznej Anna i Przemysław małż. D. złożyli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący zarzucają, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a mianowicie par. 7 ust. 1 i par. 8 ust. 3 cyt. wyż. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 września 1977 r. mającym wpływ na wynik sprawy przez to, że podstawę wymiaru opłat stanowiła opinia rzeczoznawcy a nie - jak nakazuje par. 7 ust. 1 - plan urządzenia gospodarstwa leśnego wsi L., a ponadto naruszono przewidziany w par. 8 wyż. cyt. rozporządzenia 30-dniowy termin podjęcia decyzji w zakresie opłaty od daty nabycia gruntu. Skarżący podnoszą, że wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ostatecznej stwierdzono, że typ siedliskowy lasu ustalony został w oparciu o plan urządzenia gospodarstwa leśnego, który przedmiotowe grunty leśne kwalifikował jako typ siedliskowy boru świeżego z fragmentami boru suchego, ale jest to stwierdzenie gołosłowne ponieważ mimo wielokrotnego wnioskowania uproszczonego planu urządzenia gospodarstwa leśnego wsi L. zatwierdzonego decyzją z dnia 29 grudnia 1973 r. R.IV-8115-41-1/74 Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie, do chwili obecnej nie dołączono do akt sprawy; nie pozwala to ocenić zasadności zaskarżonej decyzji skoro przepis par. 7 ust. 1 ww.. rozporządzenia nakazuje ustalenie opłat jedynie w oparciu o typy siedliskowe lasu oparte na planie urządzenia gospodarstwa leśnego. Powoływanie się organów administracji państwowej na inne kryteria dla wyliczania opłat, mianowicie na oględziny rzeczoznawcy i operaty szacunkowe, sprzeczne jest z wyż. cyt. rozporządzeniem. Powołanie się zaś na przepis par. 20 instrukcji nr 110 Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 31 maja 1972 r. sprzecznego z wyż. cyt. rozporządzeniem Rady Ministrów poprzez próbę wprowadzenia nowych kryteriów naliczania opłat obok ustalonego rozporządzeniem Rady Ministrów, jest o tyle chybione w tej sprawie, że dodatkowych ustaleń próbowano dokonać blisko 2 lata po nabyciu nieruchomości przez skarżących. W tym miejscu widoczne staje się naruszenie kolejnego przepisu ww.. rozporządzenia, a mianowicie przepisu par. 8 ust. 3, zgodnie z którym należało ustalić opłaty obciążające przyszłych nabywców w terminie 30 dni od daty wyłączenia gruntów rolnych i leśnych z produkcji rolnej lub leśnej. Wyłączenie to nastąpiło dnia 23 maja 1979 r. na mocy decyzji Urzędu Wojewódzkiego w C. nr WBG otw. 4410-134/78 ustalającej zlokalizowanie na terenie leśnym budownictwa letniskowego. Termin ten nie może być uznany za wyłącznie instrukcyjny, ponieważ ma na celu uświadomienie przyszłym nabywcom skali obciążeń związanych z nabyciem gruntu. Organy administracji państwowej nie tylko nie zachowały tego terminu, lecz wprowadziły w błąd skarżących informując ich /pismem Wydziału Rolnictwa Urzędu Wojewódzkiego w C. z dnia 14 maja 1979 r. przekazanym do wiadomości Biura Projektów Miastoprojekt "Budopol" w W./ "po ponownych oględzinach na gruncie", że teren, na którym miały zostać usytuowane działki, stanowi siedlisko boru suchego, dotyczyło to m.in. terenu, na którym usytuowana jest działka skarżących /na etapie lokalizacji oznaczona numerami 128 i 129, obecnie zaś numerem 265/; w wyż. wym. piśmie jedynie północna część działki nr 114 oceniona została jako siedlisko boru świeżego, natomiast działka skarżących nawet nie graniczy z tym terenem. Zdaniem skarżących, jeżeli nawet dopuszczono do błędnego zakwalifikowania gruntu na etapie wyłączenia go z produkcji leśnej, to skutków tych błędów nie mogą ponosić skarżący. Ustalenia kwalifikujące grunty dokonywane od 1981 r. nie uwzględniały ewentualnych zabiegów rekultywacyjnych oraz faktu, że same oględziny bez pobierania próbek gruntu nie pozwalają na precyzyjne określenie typu siedliskowego lasu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji ostatecznej oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w C. wniósł o oddalenie skargi. W odpowiedzi na skargę podano m.in., że małż. D. nabyli w dniu 14 września 1979 r. aktem notarialnym Rep. A/I-4932/79/k 2/ nie zabudowaną działkę gruntu o pow. 944 m2 we wsi L. na cele budownictwa letniskowego. W oparciu o art. 10 cyt. wyż. ustawy z dnia 26 października 1971 r. Naczelnik Miasta i Gminy N. decyzją z dnia 17 czerwca 1981 r. /k. 10/ ustalił nabywcom opłaty na rzecz Skarbu Państwa. Po rozpoznaniu złożonego odwołania /k. 11/ organ II instancji utrzymał tę decyzję w mocy.

Po zakończeniu postępowania administracyjnego ze skargi małż. D. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wdrożony został tryb postępowania sądowego. Pismem z dnia 24 lutego 1982 r. Naczelny Sąd Administracyjny wystąpił do Wojewody C. o uzupełnienie nadesłanych dokumentów. W międzyczasie powołany przez Urząd Wojewódzki zespół rzeczoznawców dokonał komisyjnego zbadania zawartych w operacie rzeczoznawcy rozgraniczającym kompleksy typów siedliskowych lasów przeznaczonych na cele nieleśne. Ta czynność podyktowana została koniecznością dopuszczenia strony postępowania do czynnego uczestnictwa w toczącym się postępowaniu. W efekcie Wojewoda C. postanowieniem z dnia 12 grudnia 1983 r. nr WZG ut. 441-83/81/83 wznowił postępowanie w sprawie. W takich okolicznościach NSA zrezygnował z rozpatrzenia sprawy i zwrócił akta do rozpatrzenia organowi II instancji. Mając na uwadze ustalenia komisyjnego potwierdzenia dotychczasowych ustaleń występowania na działce małż. D. boru świeżego i boru suchego, organ II instancji odmówił uchylenia pierwotnie podjętej decyzji kończącej cykl postępowania administracyjnego merytorycznie rozstrzygającego sprawę. Po złożeniu odwołania Minister Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na skutek złożonej na tę decyzję skargi Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność obu decyzji podjętych po wznowieniu postępowania /wyrok I SA 314/86 z dnia 1 grudnia 1986 r./ uznając, że organ administracji państwowej nie może w wyniku wznowienia po wniesieniu skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego następnie odmówić uchylenia decyzji.

W takiej sytuacji odżyła skarga strony na decyzję merytorycznie kończącą sprawę. Rozpatrując skargę Naczelny Sąd Administracyjny, dopatrując się błędów proceduralnych skasował obydwie podjęte w przedmiocie tej sprawy decyzje, pozostawiając sprawę nie rozstrzygniętą. Po wyeliminowaniu błędów proceduralnych organ I instancji przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, tym razem przy udziale stron postępowania i zakończył je decyzją z dnia 16 czerwca 1989 r. /k. 36/. Organ II instancji rozpatrując odwołanie strony /k. 40-39/ nie dopatrzył się uchybień prawnych w przeprowadzonym postępowaniu i decyzją z dnia 11 sierpnia 1989 r. utrzymał zakwestionowaną decyzję w mocy /k. 44-42/.

W skardze na decyzję organu II instancji, podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, strona postępowania twierdzi, że decyzje te są dotknięte wadą polegającą na naruszeniu prawa materialnego, w szczególności par. 7 ust. 1 i par. 8 ust. 3 wyż. cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 września 1977 r.

Odnośnie rzekomego naruszenia par. 7 ust. 1 wyjaśniono już stronie, że podstawę do ustalenia opłat wynikających z ustawy stanowiły w głównej mierze rozstrzygnięcia "planu urządzenia gospodarstwa leśnego wsi L.", lecz z braku jego precyzyjnego określenia typów siedliskowych, ich uszczegółowienie zlecono rzeczoznawcy, wedle dyspozycji innego przepisu prawnego. Mianowicie "plan" kwalifikował przedmiotowe grunty leśne jako typ siedliskowy boru świeżego z fragmentami boru suchego. Nie precyzował jednak fragmentów poszczególnych siedlisk na wydzielonych działkach rekreacyjnych. Taki zapis nie był bez znaczenia dla ustalenia kwoty opłat, bowiem poszczególne typy siedliskowe odpowiadały różnej wartości i wymagały ich rozgraniczenia na poszczególnych fragmentach terenu. W takich okolicznościach organy administracji państwowej sięgnęły po pomocniczy przepis prawa stanowiący par. 20 instrukcji nr 110 Ministrów Rolnictwa oraz Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 31 maja 1972 r. w sprawie sposobu realizacji przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nakazujący zlecenia ustalenia typów siedliskowych na poszczególnych fragmentach terenu uprawnionemu rzeczoznawcy z zakresu leśnictwa. W tym konkretnym przypadku opinia rzeczoznawcy była niezbędna do wykonania ustawowej powinności przez organy administracji państwowej. Zarzut skarżących należy więc uznać za niezasadny, zaś przyjęty przez organy administracji państwowej tryb postępowania za zgodny z przepisami prawa. Odnośnie naruszenia par. 8 ust. 3 ww.. rozporządzenia - to istotnie przepis ten zakłada, że ustalenie opłat z tytułu nabycia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne winno nastąpić w terminie 30 dni od daty wyłączenia. Nie oznacza to jednak, że uchybienie tego terminu, co miało miejsce w tej sprawie, skutkuje zwolnieniem osoby wyłączającej grunty z obowiązków określonych w art. 10 cyt. ustawy z dnia 26 października 1971 r. Taka okoliczność nie przedawnia również roszczenia zobowiązań; wynika to w szczególności z art. 118 i art. 120 kodeksu cywilnego, stosownie do których termin przedstawienia roszczeń o charakterze jednorazowym upływa po 10 latach, zaś o charakterze okresowym - do 3 lat wstecz, licząc od daty podjęcia postępowania. Okresy te nie zostały przekroczone. Słusznie więc nałożono obowiązek uiszczenia opłat w pewnym wymiarze. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do obowiązujących przepisów Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnych i może zaskarżoną decyzję uchylić jedynie w wypadku, gdy narusza ona w sposób istotny obowiązujące przepisy; jeżeli natomiast zaskarżona decyzja przepisów prawa nie narusza albo wprawdzie narusza, ale naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest skargę oddalić /por. m.in. art. 16 par. 2, art. 196 par. 1, art. 207 par. 2 i 5 Kpa/.

Wprawdzie organy administracji państwowej z naruszeniem art. 200 par. 2 Kpa nie przesłały do Naczelnego Sądu Administracyjnego całości akt sprawy, w tym szeregu materiałów, na które powołały się w odpowiedzi na skargę, to w niniejszej sprawie uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ nadesłany materiał dowodowy - choć w uszczuplonym zakresie - pozwolił w pełni na kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji /i to nawet w zakresie szerszym, niż wynikający z zarzutów zawartych w skardze/.

Przepis par. 7 cyt. wyż. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 września 1977 r. określa wysokość należności z tytułu nabycia gruntów leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne w zależności od typu siedliskowego lasów. Przepis ten istotnie powołuje się - w nawiasie - na typy siedliskowe lasów ustalone "według planów urządzenia gospodarstwa leśnego", nie oznacza to jednak, że w wypadku, gdy dla danego obszaru plan urządzenia gospodarstwa leśnego nie został ustanowiony albo też gdy został wprawdzie ustanowiony, ale w sposób ogólnikowy, nieprecyzyjny - ustalenie należności nie może nastąpić, albo że w wypadku, gdy plan urządzenia gospodarstwa leśnego jest już nieaktualny albo został sporządzony wadliwie - nie można jego ustaleń podważyć i należy świadomie ustalać opłaty w sposób niezgodny z faktycznym typem siedliskowym lasu występującym na danym gruncie. Ustalenie należności z tytułu nabycia gruntów leśnych przeznaczonych na cele nierolnicze lub nieleśne jest obowiązkiem wynikającym z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów /Dz.U. nr 27 poz. 249 ze zm./ i realizacja tego ustawowego obowiązku nie może być uzależniona od zdarzenia przypadkowego jak istnienie lub brak prawidłowego planu urządzenia gospodarstwa leśnego. O wysokości należności decyduje zawsze rzeczywisty typ /typy/ siedliskowy lasu występujący na danej działce i obowiązkiem organów administracji państwowej wynikającym m.in. z art. 7 Kpa jest dokładne wyjaśnienie tej sprawy. Przy wyjaśnianiu tych okoliczności jako dowód należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do ich wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem; dowodami mogą tu być w szczególności oględziny i opinie biegłych /por. m.in. art. 7, art. 75, art. 84-85 Kpa/.

W sprawie objętej skargą plan urządzenia gospodarstwa leśnego był, jak wyjaśniły organy administracji państwowej - ogólnikowy, dotyczył większego obszaru i nie precyzował dokładnie fragmentów poszczególnych siedlisk na wydzielonych - niewielkich - działkach rekreacyjnych. Dlatego też organy administracji państwowej, dążąc do ścisłego ustalenia typów siedliskowych lasów występujących na każdej z działek letniskowych odrębnie oraz wielkości obszaru zajmowanego na każdej z tych działek przez dany typ /typy/ siedliskowy lasu /od czego przecież zależy wysokość należności i stałej opłaty rocznej/, zleciły uprawnionemu rzeczoznawcy z zakresu leśnictwa sporządzenie opinii w kwestii ustalenia typów siedliskowych na poszczególnych fragmentach terenu; opinia taka, poprzedzona m.in. dokonaniem oględzin na gruncie z udziałem właścicieli działek została sporządzona dla każdej z działek letniskowych, w tym i dla działki nr 265 stanowiącej własność skarżących, i znajduje się na k. 24-34 akt sprawy. Tego rodzaju postępowanie, mające na celu dokładne wyjaśnienie sprawy i w konsekwencji - ustalenie wysokości należności i stałej opłaty rocznej zgodnie z rzeczywistym typem /lub typami/ siedliskowym lasu występującym na danej działce, jest zgodne z przepisami prawa materialnego, w tym m.in. z art. 10 ust. 1 i art. 11 wyż. cyt. ustawy z dnia 26 października 1971 r. oraz z par. 7 ust. 1 wyż. cyt. rozporządzenia z dnia 9 września 1977 r. a także z przepisami postępowania, w tym m.in. z art. 7, art. 75, art. 84-85 Kpa i leży zarówno w interesie obywatela, jak i w interesie społecznym.

Zawarta w skardze argumentacja nie jest więc zasadna. Jeśli chodzi o drugi z podniesionych w skardze zarzutów, to stwierdzić należy, że - istotnie - decyzja w sprawie ustalenia jednorazowej należności i stałej opłaty rocznej została wydana po upływie 30 dni od daty wyłączenia gruntów, a więc z naruszeniem par. 8 ust. 3 wyż. cyt. rozporządzenia. Uchybienie to nie miało jednak żadnego wpływu na wynik sprawy. Ww. termin jest terminem instrukcyjnym. Uchybienie go nie może w szczególności powodować zwolnienia osoby wyłączającej grunty z ustawowego obowiązku uiszczenia przewidzianej w art. 10 cyt. ustawy z dnia 26 października 1971 r. jednorazowej należności oraz stałej opłaty rocznej. W sprawie, której skarga dotyczy, nie nastąpiło też przedawnienie ani ww. należności ani też ww. opłaty /por. zwłaszcza art. 118, art. 120, art. 123 par. 1 pkt 1, art. 124 Kc/.

Zarówno jednorazowa należność, jak i stała opłata roczna zostały przez organy administracji państwowej ustalone prawidłowo, zgodnie m.in. z art. 10, art. 11 i art. 13 wyż. cyt. ustawy z dnia 26 października 1971 r. oraz par. 7 ust. 1 i 3 wyż. cyt. rozporządzenia z dnia 9 września 1977 r.

Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja zgodna jest z przepisami prawa materialnego i nie narusza przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym brak było podstaw do uwzględnienia skargi i w oparciu o art. 207 par. 5 Kpa należało ją oddalić.