Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2665/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego M. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO") decyzją z [...] września 2017 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania M. W. od decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2017 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia z drogi publicznie pojazdu i nałożenia obowiązku zapłaty solidarnie na właścicieli pojazdu oraz kierującego pojazdem, utrzymało w mocy w całości decyzję organu pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja SKO została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu [...] listopada 2013 r. strażnik miejski wydał dyspozycję usunięcia pojazdu marki [...] nr rej. [...] z ulicy [...] w [...] z powodu postoju pojazdu wzdłuż linii ciągłej, co zmuszało innych kierujących do najeżdżania na tę linię oraz tamowało pas ruchu. W trakcie czynności usuwania pojazdu do strażnika zgłosił się kierujący pojazdem, tj. skarżący. W związku z tym, na podstawie art. 130a ust. 2a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm., dalej "p.r.d.", odstąpiono od usunięcia pojazdu.

Powyższe czynności zostały udokumentowane poprzez wystawienie przez strażnika miejskiego dyspozycji usunięcia pojazdu nr [...], znak: [...], a także notatki urzędowej strażnika miejskiego znak:

[...].

Ze względu na powyższe fakty Prezydent [...] pismami z [...] maja 2016 r. zawiadomił M. W. (dalej: "skarżący") oraz dwóch współwłaścicieli ww. pojazdu o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu.

3. Prezydent Miasta [...] (dalej "Prezydent [...]") decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2017 r. z urzędu ustalił wysokość kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu marki [...] o nr rej. [...] na kwotę 478,00 złotych (słownie: czterysta siedemdziesiąt osiem złotych zero groszy). Do zapłaty wskazanej kwoty organ zobowiązał solidarnie: M. W., J. N., Z. W., a także wyznaczył termin płatności na 30 dni od dnia, w którym decyzja ta stała ostateczna

Decyzja Prezydenta [...] została podjęta na podstawie art. 130a ust. 2a, ust. 10h, ust. 10j oraz ust. 6 i 6a p.r.d., przepisów załącznika nr 2 do uchwały nr XLVI 11/1309/2012 Rady [...] z dnia 14 grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2013 (Dz. Urz. Woj. [...] z 2012 r. poz. 10224, dalej "uchwała Rady [...]"), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1438) w zw. z art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej "k.p.a.").

Uzasadniają wskazaną decyzję Prezydent [...] powołał się na przedstawione zdarzenie udokumentowane przez strażnika miejskiego. Organ podkreślił, że wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało wyjazd holownika, a dopiero po tym fakcie wydano dyspozycję odstąpienia od usunięcia pojazdu, co było spowodowane stawieniem się osoby kierującej przy pojeździe i odjechaniem nim z miejsca zdarzenia (na co dowodem są m.in. zapisy na dyspozycji usunięcia pojazdu, zapisy w systemie GPS oraz raport drogowy). Sytuacja ta spowodowała powstanie kosztów związanych z wyjazdem pojazdu holującego (na co dowodem jest załącznik do faktury wystawionej przez firmę holującą [...] i zapłaconej przez [...]).

Zgodnie z art. 130a ust. 2a w związku z art. 130a ust. 10i p.r.d., jeśli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie kosztów, to do ich zapłaty zobowiązany jest: właściciel, oraz solidarnie ta osoba, jeżeli pojazd w chwili usunięcia znajdował się we władaniu osoby dysponującej nim na podstawie innego niż własność tytułu prawnego. Stąd, w ocenie Prezydenta [...], powstałe koszty od momentu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu do momentu odstąpienia od tej dyspozycji ponoszą solidarnie właściciele oraz użytkownik pojazdu.

Na podstawie danych pozyskanych z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców organ pierwszej instancji ustalił także, iż współwłaścicielami pojazdu [...] nr rej. [...] w dniu [...] listopada 2013 r. Byli J. N. oraz Z. W., zaś użytkownikiem samochodu, zgodnie z notatką urzędową strażnika miejskiego, był M. W..

Wysokość kosztów ustalono zaś zgodnie z art. 130a ust 6 oraz 6a p.r.d. na podstawie powołanego wyżej załącznika nr 2 do uchwały nr XLVII 1/1309/2012 Rady [...] z dnia 14 grudnia 2012 r. W uchwale tej wysokość kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdu, którego dopuszczalna masa całkowita nie przekracza 3,5 t ustalono na 478,00 złotych (słownie: czterysta siedemdziesiąt osiem złotych zero groszy).

W sytuacji, gdy wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie kosztów, Prezydent [...] wykonujący funkcje starosty powiatu był zobowiązany do wydania ww. decyzji administracyjnej, przy czym nałożona opłata ma charakter administracyjny i stosuje się do niej przepisy ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

4. Odwołanie od decyzji Prezydenta [...] złożył skarżący wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na upływ terminu przedawnienia.

5. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] września 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że w odniesieniu do kwoty kosztów z tytułu usunięcia pojazdu z drogi publicznej dopuszczalne jest wydanie decyzji po upływie trzech lat od daty zdarzenia. Postępowanie zostało wszczęte [...] kwietnia 2017 r., na co w odwołaniu wskazuje skarżący. Biorąc pod uwagę przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 885), a w szczególności art. 67 w związku z art. 60 wskazanej ustawy należy przyjąć, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nie uregulowanych tą ustawą, stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Zatem organ pierwszej instancji mógł w świetle tych regulacji wydać decyzję w przedmiocie ustalenia kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu. Zgodnie bowiem z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku.

Organ odwoławczy wskazał, że bezsporny jest fakt pozostawienia przez skarżącego pozostawienia w dniu [...] listopada 2013 r. pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym: [...] na ul. [...] w [...]. Powodowało to utrudnienia w ruchu drogowym i zagrożenie dla jego uczestników. Nie można też kwestionować prawidłowości działania strażników miejskich. W dniu [...] listopada 2013 r. około godz. 11:15 strażnik miejski wykonał dokumentację fotograficzną ujawnionego wykroczenia i wydał dyspozycję usunięcia pojazdu, o czym poinformował Stanowisko Dowodzenia Oddziału. O godz. 11:23 (zgodnie z dyspozycją usunięcia pojazdu) strażnik miejski uzyskał numer holowania. Około godz. 11:30 na miejsce zdarzenia zgłosił się kierujący autem, który został wylegitymowany i ukarany mandatem karnym. Z uwagi na ustanie przyczyny wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, strażnicy odstąpili od usunięcia i około godz. 11:31 odwołano pojazd holowniczy. Działanie strażnika miejskiego było zgodne z art. 130a ust. 1 pkt 1, ust. 2a oraz ust. 10 p.r.d.

Prawidłowa był również decyzja Prezydenta [...] o ustaleniu kosztów powstałych w związku z dyspozycją usunięcia pojazdu oraz o nałożeniu obowiązku ich zapłaty solidarnie na właścicieli pojazdu oraz osobę kierującą pojazdem w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu. Wysokość wymienionych kosztów została określona w załączniku nr 2 uchwały Rady [...]. Uchwała została podjęta na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d., zgodnie z którym wysokość opłat ustala rada powiatu. Uchwała Rady [...] była prawem powszechnie obowiązujących na terenie [...] w dniu odstąpienia od usunięcia pojazdu. Prawidłowość ustalania opłat z tytułu ustalania kosztów usuwania pojazdu z drogi publicznej potwierdził również Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 17 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2897/16. Jednocześnie w sprawie nie budzi wątpliwości prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, poparte materiałem znajdującym się w aktach sprawy.

W ocenie SKO organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie, poczynając od zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania z urzędu, poprzez zgromadzenie materiału dowodowego, po podjęcie decyzji w sprawie. Organ odwoławczy uznał więc, że decyzja Prezydenta [...] nie narusza prawa i powinna być utrzymana w mocy

Niezależnie od treści decyzji należy też zauważyć, że w aktach sprawy (teczka akt SKO) znajduje się pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2017 r. skierowane do Prezydenta [...], oznaczone numerem sprawy ([...]) i zawierające informację o wydaniu decyzji z [...]września 2017 r. i wysłaniu - następnego dnia – decyzji do wszystkich stron. Przesyłka skierowana do Z. W. nie została odebrana przez adresata, ponieważ strona zmarła. Wynika to z adnotacji listonosza na kopercie. W związku z tym SKO zwróciło się do Prezydenta [...] z wnioskiem o przekazanie oryginału aktu zgonu lub kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem.

6. Skargę na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] złożył skarżący w dniu [...] października 2017 r.

Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 130 ust. 2a p.r.d. Z tego powodu skarżący wniósł o:

1) uchylenie obydwu zaskarżonych decyzji, ewentualnie o uchylenie decyzji SKO z dnia [...] września 2017 r. i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia,

2) zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Uzasadniając żądania skargi skarżący stwierdził, że nie sprawdzono, czy koszty rzeczywiście powstały i w jakiej wysokości. Analizując czas między wezwaniem pojazdu holowniczego, a powrotem kierującego do pojazdu skarżący uznał za niemożliwe, aby pojazd holowniczy zdążył tak szybko zareagować na wezwania. Nieustalenie tych okoliczności stanowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

7. W datowanej na [...] listopada 2017 r. odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi w całości i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz przedstawioną argumentację.

Organ odwoławczy zaznaczył jednak na wstępie, że już po wydaniu zaskarżonej decyzji okazało się, że jedna ze stron postępowania, a zarazem adresatów decyzji – Z. W. – zmarł, co zostało zaznaczone na kopercie zwróconej organowi przez operatora pocztowego. Organ skierował do Prezydenta [...] pismo z wnioskiem o nadesłanie oryginału lub odpowiedniej kopii aktu zgonu, lecz do dnia skierowania skargi do Sądu odpowiedź w tej sprawie nie nadeszła.

8. Na rozprawie w dniu 27 czerwca 2018 r. skarżący podtrzymał skargę. Skarżący potwierdził także fakt śmierci strony postępowania – Z. W., przed dniem wydania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

9. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaniem podstawy prawnej.

W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z zupełnie innych powodów niż wskazane przez skarżącego. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] obarczona jest wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Dodatkowo, okoliczności wydania zaskarżonej decyzji uzasadniają stwierdzenie w jej przypadku rażącego naruszenia prawa przez organ drugiej instancji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

10. W każdym przypadku rozstrzygania sprawy przez sąd administracyjny, sąd zobowiązany jest z mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zbadać, czy w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach przyczyny nieważności decyzji bądź postanowienia. Jeśli w sprawie zaistniała którakolwiek z przesłanek nieważności, wskazana m.in. w art. 156 § 1 k.p.a., sąd ma obowiązek stwierdzić taką wadę aktu administracyjnego.

W rozpatrywanej sprawie ze skargi M. W. przeciwko SKO w [...]. Sąd stwierdził, że jedną ze stron wskazanych w zaskarżonej decyzji z [...] września 2017 r. był Z. W.. Jak wyjaśnił organ odwoławczy zaskarżona decyzja została również wysłana do niego [...] września 2017 r. (data na stemplu pocztowym na kopercie), lecz przesyłka pocztowa wróciła z adnotacją "adresat zmarł". W tej sytuacji organ odwoławczy wystąpił do Prezydenta [...] o przesłanie aktu zgonu, lecz dokumentu takiego nie otrzymał.

W przedstawionym kontekście należy wyjaśnić, że w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych od kilku, a nawet kilkunastu lat uznaje się, że "prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w stosunku do tej osoby decyzji powoduje, że decyzja ta jako rażąco naruszająca prawo jest obarczona wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a." (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 3086/12, LEX 2006639). Takie samo stanowisko przyjął Naczelny Sąd Administracyjny we wcześniejszym orzeczeniu: "skutkiem traktowania przez organy osób zmarłych jako stron postępowania jest uznanie podjętych w takiej sytuacji decyzji za wydane z rażącym naruszeniem prawa" (wyrok z 10 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1187/11, LEX 1260058 wraz z powołanymi w nim analogicznymi orzeczeniami sądów).

W innych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił dodatkowo, że "przesłanie decyzji określonej osobie nie jest w każdej sytuacji uznawane za skierowanie do niej decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. ‘Skierowanie decyzji’ w rozumieniu tego przepisu oznacza rozstrzygnięcie w tej decyzji o prawach i obowiązkach tej osoby, czyli ukształtowanie nią w sposób wiążący jej sytuacji prawnej (...). Skierowanie decyzji administracyjnej do osoby niebędącej stroną należy rozumieć jako równoważne zwróceniu się z decyzją do osoby, dla której nie była ona przeznaczona. Użyte w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. sformułowanie ‘osoba niebędąca stroną’ powinno być interpretowane zgodnie z art. 28 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. wskazującym, że elementem obligatoryjnym decyzji jest ‘oznaczenie strony lub stron’." (vide: NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2506/15, LEX 2366925). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił też, że "skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. (...) [P]rowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (...). Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Powinien bowiem w sposób prawidłowy na każdym etapie postępowania ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu (vide: wyrok NSA z 22 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 708/12, LEX 1452172).

Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w pełni podziela interpretację art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych i w podobnych orzeczeniach, a jednocześnie jest tymi prawomocnymi orzeczeniami związany.

11. Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie I wyroku, czyli stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

O kosztach, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy, czyli jak w punkcie II wyroku.