Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1710/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1 art. 16 ust. 1 i 2 art. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 104 poz 710
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego.
article: art. 7 art. 77 art. 80 art. 75 par 1 art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, , Protokolant, Referent stażysta Joanna Mazur, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Szefa Służby Wywiadu Wojskowego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający ją rozkaz personalny Szefa Służby Wywiadu Wojskowego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Szefa Służby Wywiadu Wojskowego na rzecz skarżącego A. M. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga A. M. (dalej: "funkcjonariusz", "skarżący") na decyzję Szefa Służby Wywiadu Wojskowego (daiej: "Szef SWW", "organ") z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] uchylającą własny rozkaz personalny z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w części dotyczącej daty mianowania na stanowisko służbowe, ustalającą datę mianowania na stanowisko służbowe na dzień [...] września 2018 r. i w pozostałym zakresie utrzymującą w mocy ww. rozkaz personalny.

Jak wynika z treści skargi oraz odpowiedzi na skargę, Szef SWW rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], działając z urzędu na podstawie art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego (Dz. U. z 2017 r., poz. 861 ze zm.), dalej: "u.s.f.", § 3 ust. 1 pkt 2 i 4, § 3 ust. 3 i 4, § 6, § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Wywiadu Wojskowego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1487), dalej: "rozporządzenie", zwolnił z dniem [...] maja 2018 r. [...] A. M. z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego [...] w Centrum kształcenia Służby Wywiadu Wojskowego i od dnia [...] czerwca 2018 r. mianował na stanowisko [...] w Sekcji Terenowej nr [...] w [...] grupie zaszeregowania z dodatkiem służbowym w wysokości 64% otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień.

W uzasadnieniu ww. rozkazu personalnego organ wskazał, iż obecne stanowisko jest równorzędne pod względem stopnia etatowego oraz grupy zaszeregowania z dotychczas zajmowanym stanowiskiem.

Organ podał również, iż mianowanie na ww. stanowisko służbowe wynika z istnienia bieżących potrzeb służbowych związanych z reformą pracy i pilną potrzebą wzmocnienia kadrowego ww. placówki. Wskazał także na potrzebę realizacji zadań służbowych w zakresie działania departamentu, w strukturze którego działa placówka terenowa. Zaznaczył, iż celem mianowania było zabezpieczenie potrzeb organu m.in. w zakresie sporządzania opracowań i analiz związanych z kierunkiem głównego zainteresowania tej placówki oraz udziału w zabezpieczeniu czynności podejmowanych w ramach działania tej komórki organizacyjnej.

Wyjaśnił także, iż przy wydaniu rozkazu personalnego uwzględnił posiadaną przez funkcjonariusza znajomość specyfiki działania służb specjalnych, kwalifikacje oraz wszechstronne doświadczenie zawodowe. Ocenił, iż skarżący przyczyni się do zwiększenia efektywności podejmowanych przez placówkę terenową działań w obszarze zainteresowania SWW. Wziął również pod uwagę indywidualne predyspozycje i umiejętności funkcjonariusza.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy funkcjonariusz wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego w całości i umorzenie postępowania. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 81, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej: "k.p.a.".

W uzasadnieniu funkcjonariusz wskazał w szczególności, że "nowe" stanowisko na jakie został mianowany nie jest stanowiskiem równorzędnym w stosunku do stanowiska dotychczas zajmowanego, na co wprost wskazuje struktura podporządkowania tego stanowiska w hierarchii stanowisk, a także warunki pełnienia służby. Dodatkowo zawarł liczne wnioski dowodowe, w tym o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów oraz dowodu z zeznań świadków - na okoliczność przebiegu jego służby, wywiązywania się z obowiązków służbowych, zakresu obowiązków na "nowym" i dotychczas zajmowanym stanowisku, urządzeń i systemów w jakie wyposażone jest "nowe" stanowisko, oraz okoliczności i przyczyn wszczęcia postępowania kadrowego zakończonego zaskarżonym rozkazem personalnym.

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] Szef SWW, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 9 ust. 1 i 3 u.s.f. oraz § 3 ust. 1 pkt 2, 4 i ust. 3 i 4, § 6, § 7 ust. 1 rozporządzenia, orzekł o uchyleniu zaskarżonego rozkazu personalnego w części dotyczącej daty mianowania na stanowisko służbowe i ustalił nową datę mianowania na stanowisko służbowe na dzień [...] września 2018 r. W pozostałym zakresie utrzymał zaskarżony rozkaz personalny w mocy.

W uzasadnieniu organ powołał art. 9 ust. 1 u.s.f. wskazując, że decyzja wydana w oparciu o ww. przepis ma charakter uznaniowy i pozostaje w zakresie dyskrecjonalnej władzy organu. Ustawa nie określa żadnych kryteriów czy przesłanek, którymi powinien kierować się organ przy podejmowaniu takich decyzji.

Odnosząc się do zarzutu braku równorzędności stanowisk "nowego" i dotychczas zajmowanego przez funkcjonariusza, organ stwierdził, że o równorzędności stanowisk przesądzają wysokość uposażenia zasadniczego, rodzaj przyznanego dodatku oraz zachowanie tego samego stopnia etatowego, które to parametry wskazują, że mamy do czynienia ze stanowiskami równorzędnymi. Decyzję o oddaleniu wszystkich wniosków dowodowych organ uzasadnił brakiem "celowości przeprowadzenia wniosków dowodowych" uznając okoliczności w nich wskazane za udowodnione i niemające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Pismem z dnia 23 sierpnia 2018 r. A. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Szefa SWW z dnia [...] lipca 2018 r. zarzucając naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 9 ust. 1 u.s.f., poprzez jego przedwczesne zastosowanie, w sytuacji nieprawidłowego przeprowadzenia przez organ postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska i mianowania na stanowisko [...] w Sekcji Terenowej nr [...], tj. z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8, art, 9 i art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 6 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.,

2) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 6 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie przez organ w sposób wyczerpujący wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów, w tym pominięcie opisu obu stanowisk, zakresów obowiązków na tych stanowiskach, niedokonanie ich analizy w celu oceny pod kątem równorzędności, pominięcie wszystkich zgłoszonych przez skarżącego dowodów, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji do nieprawidłowej subsumpcji przepisów prawa materialnego, co miało kluczowe znaczenie dla wydanego w sprawie rozstrzygnięcia,

3) art. 6, art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu, w tym składania wniosków dowodowych oraz żądań,

4) art. 61 § 4 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i mianowania na inne stanowisko;

5) art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie przez organ uzasadnienia decyzji nieodpowiadającego wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a., tj. bez merytorycznego ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a także bez wskazania na jakiej podstawie organ przyjął, że stanowiska te są równorzędne oraz bez przywołania dowodów, w oparciu o które dokonał takich ustaleń, co w istotny sposób utrudniło skarżącemu polemikę z przedmiotowym rozstrzygnięciem;

6) art. 9 ust. 1 i art. 16 ust. 2 i 3 u.s.f. poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że elementami decydującymi o równorzędności stanowisk jest wysokość uposażenia oraz stopień etatowy i w konsekwencji przyjęcie, że mianowanie skarżącego ze stanowiska Centrum Kształcenia SWW na stanowisko [...] w Sekcji Terenowej nr [...] jest mianowaniem na stanowisko równorzędne w rozumieniu art. 9 ust. 1 u.s.f., podczas gdy z uwagi na warunki służby, cel stanowiska oraz podległość organizacyjną nowego stanowiska jest to stanowisko niższe.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją rozkazu personalnego w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Nadto skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci dokumentacji kadrowej znajdującej się w aktach osobowych skarżącego - na okoliczność przebiegu służby, opisu stanowiska [...] Centrum Kształcenia SWW wraz z zakresem obowiązków oraz opisu stanowiska [...] Sekcji Terenowej nr [...] z zakresem obowiązków - w kontekście oceny ich równorzędności.

W motywach skargi skarżący podniósł w szczególności, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do zarzutów i twierdzeń podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Organ skupił się przede wszystkim na uznaniowym charakterze rozstrzygnięcia, wskazując na swobodne kształtowanie stosunku służbowego funkcjonariuszy z uwzględnieniem jedynie konieczności zapewnienia realizacji ustawowych zadań Służby Wywiadu Wojskowego. Zdaniem skarżącego jakkolwiek bezspornym jest, że stosunek służby oparty jest na silnym podporządkowaniu służbowym i hierarchicznym, to jednak zmiana warunków służby winna być oceniana wobec zobiektywizowanych kryteriów, mających na celu przede wszystkim dobro służby.

W rozpatrywanej sprawie organ nie odniósł się do zarzutu, iż w świetle nałożonych na skarżącego formalnie zadań i obowiązków na "nowym stanowisku"

sprowadzających się do sporządzania analiz i opracowań, niemożliwa jest ich realizacja w związku z brakiem w Sekcji Terenowej nr [...] odpowiednich pomieszczeń dopuszczonych do przetwarzania informacji niejawnych oraz certyfikowanej infrastruktury teleinformatycznej umożliwiającej przetwarzanie informacji niejawnych, jak również narzędzi analitycznych. Trudno w takim przypadku przyjąć, iż to dobro służby, w postaci zabezpieczania realizacji ustawowych zadań Służby Wywiadu Wojskowego, przyświecało organowi przy podjęciu zaskarżonej decyzji.

W ocenie skarżącego organ nie wykazał, że w rozpatrywanej sprawie interes społeczny (interes służby) przemawia za mianowaniem skarżącego na stanowisko [...] Sekcji Terenowej nr [...]. W realiach niniejszej sprawy organ nie wyjaśnił w sposób przewidziany przepisami procedury administracyjnej powodów, dla których uznał, iż mianowanie skarżącego na "nowe" stanowisko stanowi w istocie przeniesienie na równorzędne stanowisko służbowe. W uzasadnieniach wydanych decyzji organ nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącego kwestii poprzestając na lakonicznym stwierdzeniu, iż zmiana spowodowana została potrzebami służby. Organ skoncentrował się na wykazaniu, iż skarżący zostanie przeniesiony na stanowisko charakteryzujące się takim samym uposażeniem całkowicie pomijając kwestie dotyczące jego sytuacji osobistej. Jednocześnie z kwestionowanego rozkazu personalnego nie wynika, czy poza deklarowaną równorzędnością w wynagrodzeniu, warunki pracy oraz zakres przydzielonych zadań byłyby rodzajowo tożsame (również równorzędne).

W odpowiedzi na skargę Szef SWW wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Szefa SWW z dnia [...] lipca 2018 r. oraz poprzedzający ją rozkaz personalny z dnia [...] maja 2018 r. zostały wydane z naruszeniem prawa.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonych rozstrzygnięć stanowi art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego (Dz. U. z 2017 r., poz. 861 ze zm.), zgodnie z którym Szef SKW i Szef SWW, każdy w zakresie swojego działania, jest właściwy do przyjmowania do służby, mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stanowiska służbowego. Przepis ten nie zawiera przesłanek ani nie precyzuje kryteriów, które powinny być wzięte pod uwagę przez organ wydający rozkaz personalny w tym przedmiocie.

Podkreślania jednak wymaga, że zwolnienie funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego, połączone z równoczesnym mianowaniem na inne stanowisko służbowe, może nastąpić wyłącznie na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Wynika to a contrario z art. 16 ust. 1 i 2 u.s.f. - określającego przypadki obligatoryjnego i fakultatywnego przenoszenia na niższe stanowisko służbowe oraz art. 14 ust. 1 u.s.f. - określającego przypadki obligatoryjnego i fakultatywnego przenoszenia na stanowisko służbowe w innej miejscowości.

Decyzja (rozkaz personalny) dotycząca mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, jak trafnie wskazał sam organ w odpowiedzi na skargę, podejmowana jest w ramach pewnego luzu decyzyjnego, który wynika z interesu służby i potrzeb formacji. Zatem wydając rozstrzygnięcie w tym przedmiocie organ powinien kierować się kryteriami potrzeb służby, jej interesu i koniecznością zapewnienia sprawnego, optymalnego wykonywania ustawowych zadań SWW.

Sądowa kontrola decyzji wydanej na podstawie art. 9 ust. 1 u.s.f. wymaga zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności.

Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną (art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.). Badaniu podlega zatem, czy podejmując rozstrzygnięcie organ uzasadnił je dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami oraz czy rozważył interes społeczny i słuszny interes strony stosownie do zasady wynikającej z art. 7 k.p.a.

W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie wydane przez Szefa SWW w niniejszej sprawie jest co najmniej przedwczesne i jako takie nosi cechy dowolności.

Organ nie wykazał bowiem w sposób adekwatny, że stanowisko dotychczas zajmowane przez skarżącego oraz "nowe" stanowisko - mają charakter równorzędny. Organ wskazał na równorzędność ww. stanowisk odwołując się wyłącznie do elementów uposażenia i stopnia etatowego, co nie może być uznane za wystarczające. Podkreślić bowiem należy, że dokonując analizy równorzędności stanowisk organ powinien uwzględnić jak najwięcej elementów pozwalających na ich ocenę, w tym warunki służby, które są jedną z cech charakterystycznych dla danego, określonego stanowiska służbowego. Warunki służby określa dokument "karta opisu stanowiska". Wskazuje ona, co do zasady, miejsce w strukturze hierarchicznej oraz cel stanowiska, zakres zadań, uprawnień i odpowiedzialności na stanowisku, wymagania w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych, doświadczenia zawodowego, a także kryteria oceny realizacji zadań. Wymienione elementy, w tym warunki służby, muszą być każdorazowo rozważane w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Równorzędność stanowiska służbowego nie oznacza tożsamości ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym, tj. takich samych obowiązków, czy też czasu służby. "Równorzędny" oznacza mający taką samą wartość, jakość, taki sam pod względem wartości, będący na tym samym poziomie (por. Słownik Języka Polskiego, wyd. PWN, Warszawa 1995 r.). Analogiczny pogląd, który podziela Sąd w składzie orzekającym, wyrażony został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 3069/14 (publ. CBOSA), który to wyrok jakkolwiek został wydany na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), to jednak znajduje również zastosowanie w realiach rozpatrywanej sprawy.

Z uzasadnień decyzji wydanych przez Szefa SWW w niniejszej sprawie nie wynika aby organ przeprowadził analizę równorzędności stanowisk - dotychczas zajmowanego przez skarżącego oraz "nowego" - w sposób wskazany powyżej, tj. z uwzględnieniem wymienionych elementów, w tym: warunków służby, celów stanowiska, zakresu zadań i odpowiedzialności, usytuowania w hierarchii. Organ błędnie uznał, że przesłanki decydujące o równorzędności służby sprowadzają się jedynie do wysokości uposażenia zasadniczego, rodzaju dodatku służbowego oraz stopnia etatowego. W konsekwencji zaniechał dokonania porównania obu stanowisk w oparciu o karty opisu stanowiska pomimo, że wniosek o przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów złożył skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Oddalając ww. wniosek dowodowy organ błędnie stwierdził brak celowości jego przeprowadzenia, w sytuacji, gdy okoliczności wskazane w tymże wniosku mogły mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

W świetle powyższego trafne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle ww. reguł procesowych organ administracji publicznej w toku postępowania obowiązany jest z urzędu lub na wniosek stron podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu, między innymi, jako dowód organ winien dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Oznacza to, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero na takiej podstawie oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona.

W niniejszej sprawie organ powyższych obowiązków nie dopełnił. Nie zebrał bowiem w sposób wyczerpujący i nie rozważył szczegółowo, z dołożeniem należytej staranności, całego materiału dowodowego. W szczególności nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie - między innymi na podstawie opisu stanowisk oraz zakresu obowiązków do nich przypisanych - czy oba te stanowiska - "nowe" i dotychczas zajmowane przez skarżącego - są stanowiskami równorzędnymi, co w świetle art 9 ust. 1 u.s.f. stanowiło kwestię kluczową. W szczególności organ nie przeprowadził analizy takich przesłanek równorzędności stanowisk jak: warunki służby, cel stanowiska, odpowiedzialność, struktura podległości służbowej. Organ nie rozważył również w tym kontekście interesu społecznego, który w niniejszej sprawie jest tożsamy z interesem służby (dobrem służby), jak również słusznego interesu skarżącego - stosownie do wymogów określonych w art. 7 k.p.a.

W konsekwencji powyższych zaniechań uzasadnienia obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienie, co należy podkreślić, jest integralną częścią decyzji, a jego funkcją jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego jej część dyspozytywną.

W piśmiennictwie wskazuje się, że uzasadnienie decyzji: spełnia prawny obowiązek wykazania, na jakiej podstawie - faktycznej i prawnej - decyzja została podjęta; daje podstawę kontroli poprawności decyzji; może odgrywać rolę perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji (...); pełni funkcję opisową, gdy ma odpowiadać procesowi podjęcia decyzji przez organ orzekający (zob. J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, s. 306-307). Z kolei w orzecznictwie zwraca się uwagę, że: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy, w toku załatwienia spraw. Motywy te, powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu jak też w skardze do Sądu (...)" (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Lu 2479/94, publ. LEX nr 27106).

Podkreślić należy, że uzasadnienie decyzji wydanej na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, oprócz argumentacji wskazującej na ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, powinno zawierać przede wszystkim szczegółowe stanowisko organu co do zarzutów podniesionych w środku zaskarżenia. Zaniechanie organu w tym względzie godzi w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do przedstawionych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zarzutów oraz twierdzeń. Organ skupił się przede wszystkim na uznaniowym charakterze rozstrzygnięcia, wskazując na możliwość swobodnego kształtowania stosunku służbowego funkcjonariuszy z uwzględnieniem jedynie konieczności zapewnienia realizacji ustawowych zadań SWW. Organ podkreślał, że istotą służby jest dyspozycyjność funkcjonariuszy, co oznacza, że zmianę miejsca, a czasem też warunków służby, należy oceniać według kryteriów uwzględniających skuteczność działania jednostki.

Zgodzić należy się z organem, że stosunek służby, w przeciwieństwie do stosunku pracy, oparty jest na silnej podległości służbowej i hierarchicznej, jednakże zmiana warunków służby winna być oceniana wobec zobiektywizowanych kryteriów, mających na celu przede wszystkim dobro służby rozumiane również jako racjonalne i celowe wykorzystanie funkcjonariuszy mających określone kwalifikacje i długoletnie doświadczenie. W rozpatrywanej sprawie organ nie odniósł się jednak do zarzutu przedstawionego przez skarżącego, że w świetle nałożonych na niego formalnie zadań i obowiązków na "nowym" stanowisku, obejmujących sporządzanie analiz i opracowań, niemożliwa jest ich realizacja w związku z brakiem w docelowej komórce organizacyjnej odpowiedniej infrastruktury, tj. pomieszczeń dopuszczonych do przetwarzania informacji niejawnych, certyfikowanej infrastruktury teleinformatycznej umożliwiającej przetwarzanie informacji niejawnych, jak również narzędzi analitycznych. Uzasadnione jest zatem stanowisko skarżącego, który podnosi, iż trudno w takim przypadku przyjąć, że to właśnie dobro służby, w postaci zabezpieczania realizacji ustawowych zadań SWW, było przesłanką determinującą podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Trafnie również wskazał skarżący, iż jakkolwiek oczywistym jest, że to do Szefa SWW należy prowadzenie polityki kadrowej tej formacji, to jednak nie można przyjąć, że organ dysponuje w tym względzie pełną dowolnością.

W rozpatrywanej sprawie organ w istocie nie wykazał, że interes społeczny, rozumiany jako dobro służby, przemawia za mianowaniem skarżącego na stanowisko [...] w Sekcji Terenowej nr [...]. Powołując liczne orzeczenia sądów administracyjnych wydanych w innych sprawach nie rozważył w sposób wystarczający okoliczności faktycznych tej konkretnej sprawy. Nie wyjaśnił bowiem powodów, dla których uznał, iż mianowanie skarżącego na ww. stanowisko stanowi w istocie przeniesienie na równorzędne stanowisko służbowe. W uzasadnieniach rozstrzygnięć wydanych w toku postępowania administracyjnego organ poprzestał na lakonicznym stwierdzeniu, iż zmiana spowodowana została potrzebami służby. Skoncentrował się na wykazaniu, iż skarżący zostanie przeniesiony na stanowisko charakteryzujące się takim samym uposażeniem pomijając pozostałe wskazane powyżej elementy składające się na "równorzędność" stanowiska służbowego. Z zaskarżonej decyzji nie wynika, czy poza deklarowaną równorzędnością w uposażeniu, warunki służby oraz zakres przydzielonych zadań byłyby również równorzędne. Dodatkowo zaznaczyć należy, iż rzetelne rozważenie przez organ kwestii równorzędności stanowisk - dotychczas zajmowanego i "nowego" - w kontekście racjonalności wykorzystania zasobów kadrowych miało w niniejszej sprawie tym większe znaczenie, że - jak wynika z wyjaśnień skarżącego przedstawionych na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. - nie miał on możliwości objęcia stanowiska, na które został mianowany od dnia [...] września 2018 r.

W ocenie Sądu trafne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 61 § 4 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżącego w wszczęciu przedmiotowego postępowania administracyjnego oraz art. 10 k.p.a. poprzez brak poinformowania o prawie do czynnego udziału strony w postępowaniu, w tym o możliwości wypowiedzenia się - przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie - co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Na skutek powyższych zaniechań skarżący dopiero we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją Szefa SWW z dnia [...] maja 2018 r., złożył wnioski dowodowe, w tym wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci kart opisu stanowisk oraz zakresu obowiązków, na okoliczność wykazania równorzędności dotychczas zajmowanego i "nowego" stanowiska. Wniosek ten, w ocenie Sądu, został niezasadnie oddalony przez organ. Tym samym skarżący wykazał istnienie adekwatnego związku przyczynowego między naruszeniem ww. przepisów postępowania administracyjnego a wynikiem sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 575/10, publ. LEX nr 1070853; z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11, publ. LEX nr 1286271).

Zaznaczyć należy, że skarżący również na etapie postępowania sądowego wnosił o przeprowadzenie dowodu z: dokumentacji kadrowej znajdującej się w aktach osobowych skarżącego na okoliczność przebiegu służby, opisu stanowiska [...] Centrum Kształcenia SWW wraz z zakresem obowiązków oraz opisu stanowiska [...] Sekcji Terenowej nr [...] z zakresem obowiązków - w kontekście oceny ich równorzędności. Sąd oddalił ww. wniosek dowodowy uznając, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd administracyjny nie może jednak dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwianej zaskarżoną decyzją. Jeżeli zachodzi potrzeba dokonania kluczowych w sprawie ustaleń (tu: w zakresie równorzędności stanowisk służbowych), Sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję. To bowiem rzeczą organu administracyjnego, a nie Sądu jest przeprowadzenie postępowania dowodowego.

Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni dokonaną powyżej ocenę prawną. Zważy, iż rozstrzygnięcie podjęte w oparciu o art. 9 ust. 1 u.s.f. nie może nosić znamion dowolności, bowiem jako takie narusza podstawowe zasady procedury administracyjnej, tj. zasadę praworządności oraz zasadę prawdy obiektywnej, wyrażone w art. 6 i art. 7 k.p.a. Organ weźmie pod uwagę, że kluczowe w sprawie pozostaje rozważenie, w oparciu o pełny materiał dowodowy, kwestii równorzędności stanowisk służbowych skarżącego, tj. dotychczasowego oraz "nowego" stanowiska ze szczególnym uwzględnieniem warunków służby obejmujących miejsce występowania, cel stanowiska, zakres zadań, uprawnień i odpowiedzialności na stanowisku, wymagania w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych, doświadczenia zawodowego, a także kryteria oceny realizacji zadań.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w stawce minimalnej (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) - Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. - jak w punkcie 2 sentencji wyroku.