Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3061/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 13 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2202/13 w sprawie ze skarg Syndyka masy upadłości [...] Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w W. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w B. kwotę 1000 (tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2202/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Syndyka masy upadłości [...] sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w W. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd I instancji oparł się na następujących ustaleniach faktycznych i prawnych:

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego - po rozpatrzeniu odwołania Z. N. od decyzji Wojewody D. z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...], odmawiającej po rozpatrzeniu wniosku Z. E. N., stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] października 2006 r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę domu wielorodzinnego pod nazwą [...] na działkach o nr ew. [...], [...] w miejscowości B., gmina K. - uchylił decyzję Wojewody D. z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] i stwierdził nieważność decyzji Starosty W. z dnia [...] października 2006 r. Nr [...].

Organ wskazał, iż zgodnie z uchwałą Rady Gminy K. nr [..] z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wsi B. (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z 2003 r. Nr 54, poz. 1251) teren objęty sporną inwestycją znajduje się na obszarach oznaczonych symbolami 8M/U i 17UTZ. Stosownie do § 16 ust. 1 ww. miejscowego planu została ustalona maksymalna wysokość zabudowy na 3 kondygnacje, w tym trzecia kondygnacja wyłącznie w formie poddasza użytkowego. Powołując się na definicję kondygnacji zawartą w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2002 r. Nr 75, poz. 690 - według stanu prawnego na dzień 25 października 2006 r.) organ odwoławczy podniósł, że określone w projekcie budowlanym "przyziemie" w istocie stanowi pierwszą kondygnację budynku wielorodzinnego. Jak bowiem wynika z rys. nr 8 "rzut przyziemia", rys. nr A-14 "przekrój poprzeczny B1-B1", rys. nr A-15 "przekrój poprzeczny A1-A1", rys. nr A- 16 "przekrój poprzeczny C1-C1", rys. nr A-15 "przekrój poprzeczny D1-D1" spełnia ona wszystkie przesłanki pozwalające uznać ją za kondygnację. Również pozostałe kondygnacje, tj. 2 i 3 kondygnacja (według określeń projektu 1 i 2) spełniają przesłanki pozwalające je uznać za kondygnację. Organ podniósł też, że mając na uwadze definicję antresoli zawartą w § 3 pkt 19 rozporządzenia oraz po przeprowadzeniu analizy projektu budowlanego - rys. nr A-10 "rzut poddasza (antresoli)", rys. nr A-14 "przekrój poprzeczny B1-B1", rys. nr A-15 "przekrój poprzeczny A1-A1", rys. nr A-16 "przekrój poprzeczny C1- C1", rys. nr A-15 "przekrój poprzeczny D1-D1" - stwierdzić należy, że wydzielona przestrzeń nad trzecią kondygnacją budynku wielorodzinnego nie jest antresolą, a kolejną (czwartą) kondygnacją, ponieważ jest zamknięta przegrodami budowlanymi (ściany, stropy). W konkluzji organ stwierdził, że sporny budynek wielorodzinny został zaprojektowany jako budynek czterokondygnacyjny, niezgodnie z § 16 ust. 1 uchwały Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego należało zatem stwierdzić nieważność decyzji Starosty W. z dnia [...] października 2006 r. Nr [...], została ona bowiem wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane w związku z § 16 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B.

Skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. złożone zostały przez Syndyka Masy Upadłości [...] sp. z o.o. oraz Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] w B.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu zawartego w skardze Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w B., wskazującego, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zbadał, czy Z. N., która zainicjowała postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] października 2006 r., przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu, wskazał, że wprawdzie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji rzeczywiście nie odniósł się do tej kwestii, jednak zauważyć trzeba, iż Wojewoda D. badał, czy Z. N. przysługuje interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji. Wojewoda D. w swej decyzji podniósł, że przyziemie projektowanego budynku usytuowane jest w odległości 6,5 m od granicy z działką nr [...], której właścicielką jest Z. N., natomiast najbliższe tej granicy fragmenty wyższych kondygnacji budynku usytuowane będą w odległości 4 m, przy czym wysokość budynku do okapu w części zwróconej w kierunku tej działki jest zmienna i wynosi od 8,7 m do 9,7 m. Z uwagi na fakt, że odległość dzieląca budynek od granicy działki nr [...] jest mniejsza aniżeli jego wysokość Wojewoda D. uznał, że ww. działka znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji i w konsekwencji stwierdził, że Z. N. przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Skoro zaś Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zakwestionował tego ustalenia, oznacza to, że podzielił w tym zakresie stanowisko organu pierwszej instancji.

Następnie Sąd stwierdził, że z przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 156 poz. 1118) oraz z przepisu art. 35 ust. 4 a contrario wynika, iż w sytuacji, gdy projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ nie może wydać pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku podkreślono, iż w dacie wydania kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] października 2006 r. teren inwestycji (działki nr [...], [...] w miejscowości B.) objęty był zakresem obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Gminy K. z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wsi B. (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z 2003 r. Nr 54, poz. 1251). W ustaleniach ogólnych planu, w § 16 ust. 1 maksymalna wysokość zabudowy określona została na 3 kondygnacje, w tym trzecia kondygnacja wyłącznie w formie poddasza użytkowego. Należało wobec tego, zdaniem Sądu, przywołać definicje kondygnacji oraz kondygnacji nadziemnej, zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75 poz. 690 ze zm) - tj. przepisy § 3 pkt 16 oraz § 3 pkt 17 rozporządzenia.

Sąd zauważył, że jak wynika z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Powiatu W. z dnia [...] października 2006 r., poziom podłogi najniższej kondygnacji zaprojektowanego budynku, określanej jako "przyziemie", znajduje się na równi z poziomem terenu, nie jest więc piwnicą, ani też sutereną, w rozumieniu § 3 pkt 20 i 21 ww. rozporządzenia, przy czym jego wysokość wynosi 2,89 m, podobnie jak wysokość pierwszego i drugiego piętra (według oznaczeń projektu). Z tych względów należy więc uznać, że "przyziemie" stanowi kondygnację nadziemną w rozumieniu § 3 pkt 16 i pkt 17 rozporządzenia.

Nad przyziemiem zaprojektowano pierwsze, a następnie drugie piętro, każde o wysokości 2,89 m. Sąd zauważył jednocześnie, że trzecia kondygnacja budynku, określona w projekcie jako drugie piętro, nie może być potraktowana jako poddasze. Przez poddasze rozumie się przestrzeń między stromym dachem a ostatnią kondygnacją budynku, wykorzystywaną jako strych lub adaptowaną na cele mieszkalne (Uniwersalny słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006), jest to przestrzeń nad najwyższym stropem lub sklepieniem, bezpośrednio pod pokryciem dachowym. Należy też, w ocenie Sądu, przypomnieć, że z treści § 3 pkt 16 rozporządzenia wynika, iż minimalna wysokość kondygnacji to 2 m. Mając te względy na uwadze Sąd stwierdził, że przewidziana w projekcie budowlanym trzecia kondygnacja nie wykazuje cech poddasza. Brak jest bowiem położenia jej bezpośrednio pod pokryciem dachowym, a ponadto jej wysokość przekracza 2 m (wynosi 2,89 m). Już zatem te ustalenia pozwalają na stwierdzenie, że zaprojektowany budynek przekracza określoną w miejscowym planie maksymalną liczbę kondygnacji, która wynosi trzy kondygnacje, przy czym trzecia kondygnacja może być wyłącznie w formie poddasza użytkowego. Dodatkowo jednak nad trzecią kondygnacją, która jak wykazano, jest kondygnacją "pełną", nie zaś poddaszem, zaprojektowano "antresolę" – według określeń projektu. Z definicji antresoli zawartej w § 3 pkt 19 rozporządzenia, wynika zatem wymóg, aby antresola znajdowała się bezpośrednio nad stropem pośrednim przedzielającym ją od strony wnętrza, z którego została wydzielona, nie może też być zamknięta przegrodami budowlanymi od strony tego wnętrza. Ponadto powierzchnia antresoli musi być mniejsza, aniżeli powierzchnia kondygnacji lub pomieszczenia, z której ją wydzielono. Wprawdzie powołany przepis nie wprowadza wymogów w zakresie różnicy tej powierzchni, Sąd zwrócił uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. II SA/Gd 716/13, w którym wskazano, że "zachowanie architektonicznego charakteru antresoli stanowiącego ze swej istoty element otwarty na pomieszczenie, z którego jest on wydzielony, zakłada "otwartość", a więc widoczność tego elementu wnętrza z pomieszczenia, z którego antresolę wydzielono. Wymóg ten nie będzie spełniony w sytuacji, gdy powierzchnia antresoli odpowiada w przybliżeniu powierzchni pomieszczenia, z którego jest ona wydzielana. Różnica w powierzchni pomieszczenia oraz antresoli winna zapewniać widoczność otwartej na to pomieszczenie jego części w postaci antresoli. Różnica ta nie może wiązać się wyłącznie z koniecznością realizacji schodów prowadzących do tej części pomieszczenia".

Dalej Sąd wskazał, iż w definicji antresoli zawartej w § 3 pkt 19 rozporządzenia mowa jest o dwóch rodzajach antresoli, tj. antresoli pomieszczenia i antresoli kondygnacji. Z antresolą kondygnacji mamy do czynienia, w ocenie Sądu, wówczas, gdy antresola jest wydzielona z tzw. jednoprzestrzennej (bez przegród budowlanych) kondygnacji, natomiast antresola pomieszczenia musi być wydzielona z jednoprzestrzennego pomieszczenia.

W omawianym przypadku, zdaniem Sądu, nie można mówić o antresoli kondygnacji, gdyż na trzeciej kondygnacji znajduje się szereg pionowych przegród (ścian) oddzielających poszczególne pomieszczenia oraz mieszkania, ponadto zaprojektowane "antresole" są oddzielone od niższej kondygnacji przegrodami budowlanymi (jak podkreśla sama skarżąca nie są dostępne ze wspólnej klatki schodowej, lecz dostęp na poziom antresol istnieje jedynie z lokali, w ramach których zostały utworzone). Trudno też jednak w niniejszej sprawie mówić o antresoli pomieszczenia. "Antresole" zostały wydzielone nad niektórymi mieszkaniami znajdującymi się na trzecim piętrze, składającymi się z kilku pomieszczeń, przy czym ich powierzchnia jest w zasadzie taka sama jak powierzchnia mieszkań, nad którymi się znajdują. Dodatkowo antresole są przedzielone ścianami, podzielone na mniejsze pomieszczenia. Z tych wszystkich względów należy podzielić stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że zaprojektowane nad trzecim piętrem powierzchnie nie mogą być uznane za antresole, lecz stanowią kolejną, czwartą kondygnację. Oznacza to zatem, że przewidziana w projekcie liczba kondygnacji przekracza maksymalną liczbę określoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi B. Podkreślenia ponownego wymaga, zdaniem Sądu, iż już sama okoliczność, że trzecia kondygnacja spornego budynku (określona w projekcie jako drugie piętro) nie wykazuje cech poddasza, lecz jest to "pełna" kondygnacja, uprawnia do stwierdzenia, iż przekroczono maksymalną liczbę kondygnacji określoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza zabudowę o trzech kondygnacjach, jednocześnie zastrzegając, że trzecia kondygnacja może mieć wyłącznie formę poddasza użytkowego. Zasadnie zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przy wydawaniu decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] października 2006 r. doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z § 16 uchwały Rady Gminy K. z [...] marca 2003 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wsi B.

Jednocześnie jako niezasadne Sąd ocenił zarzuty podniesione przez skarżących, wskazujące, że organy naruszyły art. 10 k.p.a., uniemożliwiając im czynny udział w postępowaniu. Wskazać trzeba, że art. 131 k.p.a., wbrew twierdzeniom Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w B., nie nakłada na organ obowiązku doręczania stronom postępowania odwołania wniesionego przez inną stronę, lecz ustanawia wymóg powiadomienia stron o wniesionym odwołaniu (a tego wymogu organ dochował). Nie można również zdaniem Sądu czynić zarzutu organom z faktu, iż nie doręczały korespondencji syndykowi masy upadłości [...] Sp. z o.o., lecz adw. M. K. Podkreślenia wymaga w ocenie Sądu, że strona postępowania ma obowiązek informowania organu o wszelkich zmianach adresu, zmianach pełnomocników itp., które następują w toku postępowania. Sąd zauważył, że Wojewoda D. pismem z dnia [...] lutego 2013 r. poinformował strony, w tym inwestora, że ponownie przystąpiono do rozpoznawania wniosku Z. N. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu W. z [...] października 2006 r. Pismo to pełnomocnik inwestora, adw. M. K. odebrała w dniu 7 lutego 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Sąd Rejonowy dla [...] we W. [...] dla spraw upadłościowych i naprawczych ogłosił upadłość inwestora, o czym strona organu jednak nie poinformowała. Organ przed wszczęciem postępowania ma obowiązek ustalić aktualne adresy stron, natomiast już w toku postępowania, po poinformowaniu stron o prowadzonym postępowaniu, nie ma obowiązku badać z urzędu, czy znany mu adres strony jest aktualny, czy pełnomocnik strony nadal ją reprezentuje, czy wobec strony nie ogłoszono upadłości itp. Skoro zatem strona, mimo, że była świadoma toczącego się postępowania, nie poinformowała organu o ogłoszonej upadłości, nie można mu, zdaniem Sądu, czynić zarzutu, że kierował korespondencję na adres pełnomocnika strony, zamiast na adres syndyka masy upadłości. Niezasadny jest również w ocenie Sądu zarzut wskazujący, że jako strony niniejszego postępowania winni zostać potraktowani, obok Wspólnoty Mieszkaniowej, właściciele poszczególnych lokali w budynku przy ul. [...] w B.

Zarzut nieuwzględnienia w zaskarżonej decyzji faktu, że decyzja Starosty W. z dnia [...] października 2006 r. była zmieniana, aczkolwiek zdaniem Sądu słuszny, nie ma znaczenia dla oceny prawnej kwestionowanej decyzji. Organ stwierdził nieważność wydanego pozwolenia z powodu niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnośnie maksymalnej wysokości zabudowy. W § 16 ust. 1 planu została ustalona maksymalna wysokość zabudowy na 3 kondygnacje, w tym trzecia kondygnacja wyłącznie w formie poddasza użytkowego. Zmiany pozwolenia nie prowadziły do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, wbrew twierdzeniu skarżącej pierwotna decyzja nie została zastąpiona nową decyzją zmieniającą.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w B., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) naruszenie prawa materialnego, a to:

1. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i art. 3 pkt 20 tejże ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie i niezasadne przyjęcie, że:

- Z. N. jest stroną w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu W. nr [...] z dnia [...] października 2006 r., podczas gdy jej nieruchomość, to jest działka nr [...], nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu objętego tą decyzją, co w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wyklucza przyznanie jej statusu strony w tym postępowaniu;

- przymiot strony w niniejszym postępowaniu nie przysługuje właścicielom poszczególnych lokali w budynku przy ul. [...] w B., podczas gdy prawidłowym było ustalenie, że stroną jest nie tylko Wspólnota Mieszkaniowa, ale także poszczególni właściciele lokali w budynku w B. przy ul. [...], w szczególności zaś lokali z wyodrębnioną antresolą, albowiem zdolność Wspólnoty Mieszkaniowej do występowania w postępowaniu administracyjnym dotyczy jedynie sfery prawnej z zakresu zadań wspólnoty, czyli kwestii związanych z zarządzaniem nieruchomością wspólną, a nie poszczególnymi lokalami, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę dotyczy natomiast zarówno części wspólnych nieruchomości, jak i poszczególnych lokali, dotyczy zatem interesu prawnego także ich właścicieli jako następców prawnych inwestora;

2. § 16 ust. 1 uchwały Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wsi B. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niezasadne przyjęcie, że przewidziana w projekcie budowlanym trzecia kondygnacja (w projekcie oznaczona jako drugie piętro) nie wykazuje cech poddasza, albowiem brak położenia jej bezpośrednio pod pokryciem dachowym, a ponadto jej wysokość przekracza 2 m (wynosi 2,89 m), podczas gdy kondygnacja ta jest położona bezpośrednio pod pokryciem dachowym, a skoro jej wysokość przekracza dwa metry, to spełnia określony w § 3 pkt 16 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.) wymóg minimalnej wysokości kondygnacji określonej na dwa metry, trafnym jest zatem stwierdzenie, że trzecia kondygnacja projektowanego budynku wykazuje cechy kondygnacji w formie poddasza użytkowego w rozumieniu § 16 ust. 1 ww. uchwały Rady Gminy K.;

3. § 3 pkt 19 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że sformułowana w tym przepisie definicja antresoli zakłada, że z antresolą mamy do czynienia tylko wtedy, gdy nie ma w ogóle przegród budowlanych od strony wnętrza, z którego jest wydzielona, podczas gdy zgodnie z brzmieniem tego przepisu przez antresolę należy rozumieć "górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona", co oznacza, że ustawodawca dopuścił możliwość tworzenia przegród budowlanych na poziomie antresoli, wymaga jednak, by nie była ona "zamknięta", czyli "osłonięta ze wszystkich stron", "wyraźnie odseparowana" od przestrzeni, z której jest wydzielona, a taka sytuacja występuje w przypadku przestrzeni wyodrębnionej w ramach trzeciej kondygnacji projektowanego budynku;

II. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli działalności administracji publicznej w zakresie przyznania Z. N. statusu strony uprawniającego ją stosownie do art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowiącej pozwolenie na budowę i wskutek tego nie zastosowanie środka określonego w ustawie- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało prowadzeniem postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stanowiącej pozwolenie na budowę i utrzymaniem w mocy decyzji GINB z dnia [...] sierpnia 2013 r. stwierdzającej nieważność decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...], podczas gdy prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga uprzedniej kontroli, czy zachodzą przesłanki formalno - prawne warunkujące jego dopuszczalność, a to, czy wniosek inicjujący to postępowanie złożyła strona, a zatem spełnienie tych przesłanek powinno być także przedmiotem kontroli WSA w związku z rozpoznaniem skargi na decyzję organu II instancji, natomiast kontrolowana decyzja GINB z dnia [...] sierpnia 2013 r. nie odpowiada prawu w tym zakresie, albowiem Z. N. nie przysługuje przymiot strony na gruncie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż nieruchomość, której jest właścicielką, nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę;

2. art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu skarżonego wyroku zwięzłego przedstawienia stanu sprawy w odniesieniu do posiadania przez wnioskodawczynię Z. N. statusu strony, brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia w tym zakresie oraz jej wyjaśnienia, a ograniczenie się jedynie do przytoczenia ustaleń Wojewody D. w decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] znak [...] bez powołania się na właściwe przepisy prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem niedokonanie kontroli organu w zakresie przyznania Z. N. przymiotu strony skutkowało uznaniem ją za uprawnioną do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji i w konsekwencji prowadzeniem postępowania w tym przedmiocie oraz utrzymaniem w mocy decyzji GINB z dnia [..] sierpnia 2013 r., a także uniemożliwiło skarżącej ocenę i kontrolę toku rozumowania Sądu, podczas gdy zgodnie z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, przy czym owy obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem, których zabrakło w skarżonym wyroku WSA w Warszawie, co do oceny posiadania przez Z. N. statusu strony;

3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na przeprowadzeniu nieprawidłowej kontroli działalności GINB i wskutek tego nie uchylenie decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r., która to podjęta została z naruszeniem wyrażonej w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego zasady dwuinstancyjności postępowania i obowiązku organu odwoławczego ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia całej sprawy i tym samym dokonania przez ten organ także oceny prawidłowości uznania Z. N. za stronę przez Wojewodę D. w decyzji z dnia [..] kwietnia 2013 r. oraz przedstawienia wyników tej oceny i dowodów na jej poparcie w uzasadnieniu skarżonej decyzji zgodnie z art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, a które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało uznaniem Z. N. za stronę uprawnioną do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] października 2006 r. i w rezultacie wyeliminowaniem tej decyzji z obrotu, a także brakiem możliwości weryfikacji przez stronę (skarżącą w niniejszej sprawie Wspólnotę) decyzji GINB w tym zakresie, skoro ocena przyznania przymiotu strony wnioskodawczyni nie została wyrażona w uzasadnieniu;

4. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 16 ust. 1 uchwały Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wsi B. poprzez oddalenie skargi wskutek niewłaściwego zastosowania § 16 ust. 1 wymienionej uchwały i niezasadnego przyjęcia, że przewidziana w projekcie budowlanym trzecia kondygnacja budynku nie wykazuje cech poddasza użytkowego, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, albowiem skutkowało w istocie utrzymaniem w mocy decyzji GINB z dnia [...] sierpnia 2013 r., stwierdzającej nieważność decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] października 2006 r. udzielającej pozwolenia na budowę, podczas gdy skoro wysokość kondygnacji trzeciej w projektowanym budynku przekracza 2 m to spełnia wymóg minimalnej wysokości kondygnacji, a przy dodaniu, że jest ona położona bezpośrednio pod pokryciem dachowym trafnym jest stwierdzenie, że wykazuje ona cechy kondygnacji w formie poddasza użytkowego w rozumieniu § 16 ust. 1 ww. uchwały Rady Gminy K.;

5. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 3 pkt 19 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie polegające na tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i oddalił skargę skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej, mimo iż kontrolowana decyzja GINB nie odpowiadała prawu, albowiem oparta była na błędnej wykładni § 13 pkt 19 ww. rozporządzenia polegającej na niezasadnym przyjęciu, że sformułowana w tym przepisie definicja antresoli zakłada, że z antresolą mamy do czynienia tylko wtedy, gdy nie ma w ogóle przegród budowlanych od strony wnętrza, z którego jest wydzielona, podczas gdy ustawodawca dopuścił możliwość tworzenia przegród budowlanych na poziomie antresoli, wymaga jednak by nie była ona "zamknięta", czyli "osłonięta ze wszystkich stron", "wyraźnie odseparowana" od przestrzeni, z której jest wydzielona;

6. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na tym, że WSA nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i oddalił skargę skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej, pomimo że brak było przesłanek do stwierdzenia, iż decyzja Starosty Powiatu W. nr [...] z dnia [...] października 2006 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić wtedy, gdy wyrażona w § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury definicja antresoli nie jest jednoznaczna i wobec tego brak jednolitego stanowiska organów co do tego, czy przestrzeń wydzielona nad trzecią kondygnacją w niektórych częściach projektowanego budynku spełnia wymogi określone w tym przepisie i w związku z tym czy jest antresolą, czy też powinna być uznana za kondygnację w rozumieniu § 16 ust. 1 uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wsi B., a ponadto rażącego naruszenia prawa nie można stwierdzić w oderwaniu od skutków społeczno - gospodarczych, które dla mieszkańców 74 lokali w budynku objętym przedmiotową decyzją wywoła stwierdzenie nieważności decyzji stanowiącej pozwolenie na budowę i z tego powodu niezgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także w oderwaniu od okoliczności, że pozwolenie na budowę z [...] października 2006 r. stało się podstawą do wzniesienia budynku, w którym wyodrębniono 74 lokale i co do których prawo własności, jako prawo słusznie nabyte, nabyły osoby trzecie w stosunku do inwestora, będącego obecnie w stanie upadłości likwidacyjnej, zatem pozwolenie to wywołało już nieodwracalne skutki prawne, a okoliczności te winny być wzięte pod uwagę przy ocenie wystąpienia "rażącego" naruszenia prawa;

7. art. 3 §1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 36 a ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, albowiem skutkowało oddaleniem skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w B. i polegało na dokonaniu przez WSA w Warszawie niewłaściwej kontroli legalności działania GINB i wskutek tego nie zastosowaniu środków przewidzianych w ustawie i nie wyeliminowaniu z obrotu decyzji tego organu, pomimo, że stwierdzała nieważność decyzji Starosty Powiatu W. nr [...] z dnia [...] października 2006 r., a która to decyzja przestała obowiązywać jako akt administracyjny na skutek wydania na podstawie art. 36 a ust. 1 Prawa budowlanego decyzji zmieniającej ją, a to decyzji Starosty Powiatu W. nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r., a następnie decyzji tego samego organu nr [...] z dnia [...] października 2007 r. Tym samym dokonując stwierdzenia nieważności decyzji zmienionej GINB stwierdził nieważność decyzji, która z obrotu prawnego została wyeliminowana, a z całą pewnością nie istnieje w takim kształcie jak pierwotne;

8. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na dokonaniu nieprawidłowej kontroli działalności organów administracji publicznej i wskutek tego nie zastosowaniu środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy i nie uchyleniu zaskarżonej decyzji GINB, pomimo, że decyzja ta została wydana w postępowaniu, w którym strona - Syndyk Masy Upadłości [...] sp. z o.o. we W. bez swojej winy nie brał udziału, czyli w sytuacji, gdy istniała podstawa do wznowienia postępowania stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem Syndykowi Masy Upadłości [...] sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej wbrew obowiązkom wynikającym z przepisów art. 40 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 131 tej ustawy i art. 10 § 1 Kodeksu nie doręczono decyzji Wojewody D. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., zawiadomienia o wniesieniu odwołania od tej decyzji przez Z. N. oraz decyzji GINB z dnia [...] sierpnia 2013 r., wskutek czego Syndyk nie miał wiedzy o toczącym się postępowaniu i nie został bez swojej winy pozbawiony jako strona w sensie formalnym, której przysługuje legitymacja formalna do dokonywania czynności procesowych, prawa do czynnego udziału w postępowaniu, w tym zgłaszania wniosków dowodowych, wypowiadania się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Syndyk Masy Upadłości [...] sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej z/s w W. We wskazanym piśmie podniósł, iż popiera wszelkie twierdzenia i wnioski skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej, w szczególności zaś zarzut zawarty w pkt 8 skargi kasacyjnej. Podkreślając powyższe, syndyk wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz syndyka zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła również Z. N., domagając się oddalenia skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz uczestnika kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Z postawionych zarzutów zasadny jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej, której zastosowanie nie budzi wątpliwości interpretacyjnej. Zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i uzasadnieniu wyroku zastosowanie sankcji nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę domu wielorodzinnego pod nazwą [....] na działkach o nr ew. [...] – [...], [...] w miejscowości B., gmina K. wywodzi się ze sprzeczności tego pozwolenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z uchwałą Rady Gminy K. nr [...] z [...] marca 2003 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wsi B.( Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego 2003r. Nr 54, poz. 1251 ze zm.) teren objęty sporną inwestycją znajduje się na obszarach oznaczonych symbolem 8 M / U i 17 UTZ. Według § 16 ust. 1 tej uchwały " Ustala się maksymalną wysokość zabudowy na 3 kondygnacje, trzecia kondygnacja wyłącznie w formie poddasza użytkowego". W § 16 zawarty jest też ust. 2, w którym stanowi się , że " Ustala się maksymalną wysokość zabudowy na 12 m licząc od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu". Przy wykładni rażącego naruszenia prawa decyzją o pozwoleniu na budowę ograniczenie się wyłącznie do stwierdzenia niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przez naruszenie § 16 ust. 1 uchwały Rady Gminy K. z [...] marca 2003 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wsi B.z pominięciem § 16 ust. 2 stanowi naruszenie prawa. W zaskarżonym wyroku i zaskarżonej decyzji wywodzono o ustaleniu definicji kondygnacji i definicji antresoli i z tych ustaleń podjęto wyprowadzenie rażącego naruszenia prawa uzasadniającego zastosowanie sankcji nieważności. Pominięcie zapisu § 16 ust. 2 uchwały Rady Gminy K. z [...] marca 2003 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wsi B., jak podkreślono, stanowi naruszenie prawa. Wystarczającym warunkiem dla stwierdzenia zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego decyzji Starosty W. z [...] października 2006r. nr [...] jest zachowanie wymogu określonego w § 16 ust. 2 tego planu, tj. zachowanie nieprzekraczalnej wysokości zabudowy 12 m licząc od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu. Należy podzielić stanowisko przyjęte w wyroku z 24 października 2014r. sygn. akt II OSK 929/13 " Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (...) , ustalił jako warunek wymóg zachowania konkretnej nieprzekraczalnej wysokości zabudowy, to za zbytni rygoryzm należy uznać, wymóg zachowania również określonej przez Plan maksymalnej ilości kondygnacji. Ze względu na sposób ukształtowania ładu przestrzennego i wpływy na otoczenie danej inwestycji najważniejszym warunkiem do spełnienia winno być kryterium krańcowej wysokości zabudowy, niż liczba kondygnacji".

W skardze kasacyjnej zasadnie zarzucono naruszenie art. 156 §1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Wyprowadzenie w drodze wykładni pojęć takich jak kondygnacja, antresola i ocena pod tym względem udzielonego pozwolenia nie daje podstaw do ustalenia rażącego naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, a stan sprawy jest dostatecznie wyjaśniony na mocy art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.