Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 261/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 8, art. 147, art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 5, art. 5a, art. 35, art. 91
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędzia WSA Ewa Michna po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Olkuszu na uchwałę Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 28 lutego 2002 r. nr LV/626/2002 w sprawie przyjęcia Statutu Osiedla nr 4 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Olkuszu podjęła w dniu 28 lutego 2002 roku uchwałę nr LV/626/2002 w sprawie: zatwierdzenia Statutu Osiedla nr 4. Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 oraz art. 40 ust 2 pkt 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. nr 142 poz. 1591 z 2001 r. ze zm.). Statut Osiedla nr 4 stanowił załącznik nr 1 do niniejszej uchwały.

W punkcie 4 powyższej uchwały wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego.

Na powyższą uchwałę wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Prokuratury Rejonowej w Olkuszu, w oparciu o art. 8 § 1, 50 § 1, 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zaskarżając ją w całości.

Skarżący zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, a to:

1) art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 1990 Nr 32 poz. 191 ze zm.) poprzez niepoddanie projektu Statutu Osiedla nr 4 społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego osiedla;

art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1523) poprzez jego niezastosowanie i uchwalenie, że uchwała ta, będąca aktem prawa miejscowego, wchodzi w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego (pkt 4 zaskarżonej uchwały), tj. bez zachowania wymaganego wskazanymi przepisami okresu vacatio legis, pomimo braku przesłanek pozwalających na odstępstwo od tej zasady;

art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z o samorządzie gminnym oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez:

wprowadzenie w § 12 ust. 2 i 4 załącznika nr 1 do uchwały pojęcia kworum dla dokonania ważnego wyboru organów jednostki pomocniczej,

nałożenie w § 29 załącznika nr 1 do uchwały na Skarbnika Miasta i Gminy Olkusz obowiązku kontroli działalności Osiedla w zakresie spraw finansowych;

4) art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 11 b i art. 14 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z powołanych przepisów i zastrzeżenie w § 15 ust 2 i 3 załącznika nr 1 do uchwały, że statut może przewidywać głosowanie tajne ogólnego zebrania mieszkańców, a nadto, że ogólne zebranie mieszkańców może postanowić o przeprowadzeniu tajnego głosowania w każdej sprawie, podczas gdy określanie wyjątków od zasady jawności głosowania należy wyłącznie do kompetencji ustawodawcy.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości,

Skarżący podniósł, iż wobec przedmiotowej uchwały Wojewoda Małopolski nie stosował środków prawnych przewidzianych w ustawie o samorządzie gminnym. Przedmiotowa uchwała dotknięta jest szeregiem wad prawnych powodujących konieczność stwierdzenia jej nieważności. Skarżący zarzucił, że Rada Miejska w Olkuszu podejmując zaskarżoną uchwałę nie przeprowadziła konsultacji z mieszkańcami, naruszając tym samym przepisy art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 i art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Konsekwencją uznania przedmiotowej uchwały za akt prawa miejscowego jest konieczność określenia odpowiedniego, tj. czternastodniowego vacatio legis przewidzianego w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zdaniem skarżącego, jak wynika z pkt 4 zaskarżonej uchwały, uchwała ta weszła w życia z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Jednocześnie w przedmiotowej uchwale nie zaistniały przesłanki ustawowe pozwalające na odstępstwo od zasady przewidzianej w art. 4 tejże ustawy (organ także na takowe się nie powołał), przez co należy stwierdzić niezgodność zaskarżonej uchwały z ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

W ocenie skarżącego za sprzeczny z art. 36 ust. 2 u.s.g. uznać należy § 12 ust. 2 i 4 załącznika nr 1 do uchwały wskazujący, że ogólne zebranie mieszkańców jest zdolne do przeprowadzenia wyborów i podejmowania prawomocnych decyzji, w tym wyboru Zarządu Osiedla i Przewodniczącego Zarządu, jeżeli uczestniczy w nim przynajmniej 30 osób uprawnionych do głosowania. Wprowadzenie na mocy uchwały dodatkowych warunków ważności wyborów w świetle wyżej wskazanego przepisu należy uznać za nieuprawnione.

Skarżący zakwestionował także nałożenie w § 29 załącznika nr 1 do uchwały na Skarbnika Miasta i Gminy Olkusz obowiązku kontroli działalności Osiedla w zakresie spraw finansowych, z uwagi na przekroczenie delegacji ustawowej. Na mocy powyższego przepisu Rada Miejska w Olkuszu nałożyła bowiem w akcie prawa miejscowego obowiązki na pracownika Urzędu Gminy, do czego nie była uprawniona.

Skarżący podniósł także, że zaskarżona uchwała w § 15 ust. 2 i 3 załącznika nr 1 do uchwały istotnie narusza także art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11 b i art. 14 u.s.g. Rada Gminy w Olkuszu wskazując, że statut może przewidywać głosowanie tajne, a nadto, iż ogólne zebranie mieszkańców może postanowić zwykłą większością głosów o przeprowadzeniu tajnego głosowania w każdej sprawie, przekroczyła zakres upoważnienia wynikający z art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Olkusz wniósł o oddalenie skargi w części dotyczącej zarzutu istotnego naruszenia:

art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez jego niezastosowanie w punkcie 4 zaskarżonej uchwały;

art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 11b i art.14 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z w/w przepisów, w zakresie postanowienia § 15 ust. 2 Statutu Osiedla nr 4 - jako bezzasadnej. W pozostałym zakresie organ pozostawił skargę do uznania Sądu.

Organ wskazał, że w czasie przystąpienia do procedury nadania jednostce pomocniczej statutu (styczeń - luty 2002 r.) oraz w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały w sprawie zatwierdzenia Statutu Osiedla nr 4 (28 lutego 2002 r.) w Gminie Olkusz nie istniała odrębna uchwała w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. Dopiero w czerwcu 2002 r. podjęto uchwałę w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Olkusz. Nie zostały zatem przeprowadzone konsultacje społeczne projektu statutu z mieszkańcami Osiedla nr 4 w Olkuszu.

Organ podniósł, że skarbnik gminy nie został przez ustawodawcę uznany za jej organ, co powoduje, że nie można nadać mu uprawnień kontrolnych w stosunku do jednostki pomocniczej gminy.

Organ wskazał również, że przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie dają podstaw do wprowadzania w statucie dodatkowych warunków ważności wyboru organów. Organ wskazał, że rada gminy stanowiąc statut jednostki pomocniczej nie jest władna do zawierania w jego treści zapisu upoważniającego do określania w treści statutu wyjątków od zasady jawności głosowania, chyba że wyjątek od zasady jawności głosowania wprowadził sam ustawodawca. Organ przyznał, że ustawodawca stanowiąc poszczególne regulacje dotyczące funkcjonowania jednostki pomocniczej wskazał wprost, iż wybór organów jednostki pomocniczej (sołtysa, rady sołeckiej, zarządu osiedla) następuje w głosowaniu tajnym, o czym stanowi art. 36 ust. 2 oraz art. 37 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Rada gminy stanowiąc statut jednostki pomocniczej nie jest władna do określania w treści statutu wyjątków od zasady jawności głosowania. Dlatego też Rada Miejska w Olkuszu nie miała podstaw do przyjęcia w § 15 ust. 3 Statutu, iż: "Ogólne zebranie mieszkańców może postanowić zwykłą większością głosów o przeprowadzeniu tajnego głosowania w każdej sprawie", ale nie stoi w sprzeczności z obowiązującym prawem postanowienie § 15 ust. 2 statutu, zgodnie z którym: "Głosowanie odbywa się w sposób jawny, chyba że Statut przewiduje głosowanie tajne". Statut przewiduje głosowanie tajne w § 22 ust. 1 przy wyborze Zarządu Osiedla oraz Przewodniczącego Zarządu, co jest zgodne z art. 36 ust. 2 oraz art. 37 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

W tej sytuacji niezasadny jest zdaniem organu zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 11b i art. 14 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie delegacji ustawowej, wynikającej z w/w przepisów - w zakresie postanowienia § 15 ust. 2 statutu.

Zdaniem organu niezasadny jest zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez brak zachowania vacatio legis. Data wejścia w życie zaskarżonej uchwały została prawidłowo określona przez Radę Miejską w Olkuszu.

Organ podniósł, że zaskarżona uchwała została podjęta w lutym 2002 r., gdy nie było jeszcze ukształtowanego orzecznictwa w zakresie:

ustalenia podmiotów, którym mogą być przyznane w statucie jednostki pomocniczej gminy uprawnienia kontrolne i nadzorcze (radzie i wójtowi, a nie skarbnikowi) oraz granic tej kontroli (legalność, celowość, rzetelność i gospodarność działań jednostek pomocniczych);

ustalenia charakteru konsultacji społecznych przed podjęciem uchwały w przedmiocie statutu jednostki pomocniczej gminy (obligatoryjnego, a nie fakultatywnego, co oznacza że uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem);

ustalenia kworum dla dokonania ważnego wyboru organów jednostki pomocniczej.

Organ podniósł, iż od września 2019 r. trwa proces konsultacji z mieszkańcami nowych projektów statutów jednostek pomocniczych Gminy Olkusz, zgodnie z procedurą określoną w Uchwale Nr XVIII/249/2012 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji Społecznych z mieszkańcami Miasta i Gminy Olkusz.

Organ wskazał także, że Rada Miejska w Olkuszu - po wyczerpaniu trybu przygotowania projektu uchwały oraz trybu i sposobu zwołania sesji Rady, opisanego w Statucie Miasta i Gminy Olkusz - podjęła w dniu 28 lutego 2002 r. Uchwałę Nr LV/626/2002 Rady Miejskiej w Olkuszu w sprawie zatwierdzenia Statutu Osiedla nr 4. Uchwała ta została przekazana przy piśmie z dnia 4 marca 2002 r. organowi nadzorczemu - Wojewodzie Małopolskiemu. Wojewoda Małopolski nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 28 lutego 2002 roku nr LV/626/2002 w sprawie: zatwierdzenia Statutu Osiedla nr 4.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z powyższymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do grupy takich aktów należy natomiast zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a.

W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

W niniejszej sprawie istotne naruszenie prawa występuje, o czym będzie mowa niżej. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 713; powoływanej dalej jako "u.s.g."):

1. Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.

2. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej.

3. Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały – co (o czym będzie mowa niżej) miało miejsce w niniejszej sprawie.

Należy wskazać, iż przepis art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że "jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy", natomiast art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, że "organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami". Przepisy te nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że zaskarżona uchwała dotycząca statutu jednostki pomocniczej powinna była zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy miał być uregulowany statutem. Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13). Wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii.

Artykuł 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.).

Ustawodawca w art. 5a ust. 1 u.s.g. przewiduje zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne, przy czym konsultacje obligatoryjne przeprowadzane są na podstawie przepisu szczególnego. Stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. ustalenie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji następuje w drodze uchwały rady gminy. Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając przedmiotowe kwestie w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. Uczestnikami procesu konsultacji społecznych przeprowadzanych na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. są zawsze dwa podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Jego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji, a także zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym. Podmiotem konsultującym są organy gminy, gdyż tylko one posiadają kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim uczestnikiem konsultacji społecznych jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje (zob. B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018).

Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por.m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18, Lex nr 2451150 i powołane tam: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13).

Konsultacje przeprowadza się jednak zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a dopiero następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18, Lex nr 2625329). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g.

W niniejszej sprawie Rada Miejska w Olkuszu wskazała, że nie zostały przeprowadzone konsultacje społeczne projektu statutu z mieszkańcami Osiedla nr 4 w Olkuszu.

W związku z powyższym w ocenie Sądu należy przyjąć, że uchwalony w dniu 28 lutego 2002 r. Statutu Osiedla nr 4 w Olkuszu nie został poddany społecznej konsultacji z mieszkańcami tego osiedla, gdyż należy raz jeszcze podkreślić, że sposób dokonywania konsultacji powinien być określony w uchwale rady gminy poprzedzającej czynność konsultacji. Wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że w przypadku Statutu Osiedla nr 4 nie został spełniony wymóg przewidziany w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych (por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, s. 116-117; por. też: P. Chmielnicki (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257).

Raz jeszcze należy podkreślić, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,Lex nr 192932).

Sąd wskazuje, iż zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) poprzez jego niezastosowanie jest niezasadny, gdyż w punkcie 4 wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Zaskarżona uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego (2002.56.893).

Należy stwierdzić, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Olkuszu wydana została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność, tj. z naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania. Wskazane wyżej naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały powodują jej nieważność w całości, bez względu na treść zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.