Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2844/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant sekretarz sądowy Artur Patalan po rozpoznaniu w dniu 15 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. G., Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 210/16 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacja inwestycji celu publicznego oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 210/16, po rozpoznaniu skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, uchylił zaskarżoną decyzję.

Od powyższego wyroku zostały wniesione dwie skargi kasacyjne. W skardze kasacyjnej W. G. zaskarżono orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości i zarzucono mu, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz.1369 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", naruszenie przepisów, które miało istotny wpływa na wynik sprawy tj.:

1) art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. art. 53 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) – dalej: "u.p.z.p." w zw. z art. 10 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. przez nieuchylenie również decyzji poprzedzającej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z uwagi na fakt nie poinformowania o wszczęciu postępowania oraz o wydaniu decyzji wszystkich właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będzie lokalizowana inwestycja celu publicznego na piśmie oraz pozbawienie tychże właścicieli udziału w postępowaniu;

2) art, 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a., art, 11 K.p.a., w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez nieuchylenie również decyzji poprzedzającej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego i umorzenie postępowania w sprawie z uwagi na fakt istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...] ustalającej lokalizację przedsięwzięcia EURO 2012 dla inwestycji pn. "budowa napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV Stacja [...] - istniejący słup nr [...] linii 110 kV nr [...] relacji [...] i stacji [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą" utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2015 r, a zatem dla tożsamego przedsięwzięcia, jakim jest objęta przedmiotowa sprawa.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 P.p.s.a.); zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłatą skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17,00 zł; rozpoznanie skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że organ administracji publicznej w sposób błędny ustalił krąg stron postępowania, co potwierdził wniosek złożony przez Pana J. na rozprawie o uznanie jego za uczestnika postępowania na prawach strony z uwagi na fakt, iż nie został on powiadomiony przez Prezydenta Miasta [...], jak również przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze o toczącym się postępowaniu, które także dotyczy jego nieruchomości, przez którą ma przebiegać projektowana linia napowietrzna. W ocenie skarżącego kasacyjnie obowiązkiem Sądu w takich okolicznościach sprawy była konieczność rozważenia zastosowania art. 135 P.p.s.a. i uchylenia decyzji poprzedzającej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w celu usunięcia naruszenia prawa, którym to postępowanie przed organem I instancji zostało dotknięte. Nadto w ocenie skarżącego kasacyjnie z uwagi na fakt istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. ustalającej lokalizację przedsięwzięcia EURO 2012 dla przedmiotowej inwestycji, utrzymanej w mocy decyzją Ministra infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2015 r., to postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji dla tegoż samego przedsięwzięcia na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest bezprzedmiotowe

Z kolei w skardze kasacyjnej wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżono wyrok Sądu pierwszej instancji w całości i zarzucono mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że nie zachodzą przestanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a. oraz przyjęcie, że wątpliwości organu odwoławczego w zakresie ustalenia stanu faktycznego można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., co doprowadziło do niezasadnego uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organu odwoławczego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., w zw. z art. 136 i art. 15 K.p.a. przez przyjęcie, że konieczne w sprawne ustalenia faktyczne mają jedynie charakter uzupełnienia postępowania wyjaśniającego i wymagają jedynie zgromadzenia nowych dowodów w nieznacznym zakresie, podczas gdy w istocie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest zgromadzenie nowych dowodów i weryfikacja (aktualizacja) wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, co doprowadziło do niezasadnego uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organu odwoławczego;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., w zw. z art. 138 § 2 i art. 10 § 1 oraz art. 15 K.p.a., poprzez zakwestionowanie podstaw do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji pomimo zmiany w toku postępowania odwoławczego katalogu stron postępowania, co doprowadziło do niezasadnego uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organu odwoławczego, a w dalszej kolejności doprowadzi do ograniczenia prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie części jego stron;

4) art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. wyrażające się w błędnej rekonstrukcji podstaw faktycznych orzeczenia poprzez przyjęcie przez Sąd, wbrew materiałom utrwalonym w aktach postępowania administracyjnego, że organ odwoławczy nie zwrócił się do inwestora, czy podtrzymuje w całości wniosek, co doprowadziło Sąd do błędnych ocen w zakresie poprawności i kompletności czynności wyjaśniających organu drugiej instancji;

5) art. 153 P.p.s.a. przez przyjęcie, że stan faktyczny nie uległ zmianie na tyle, że wykładnia dokonana przez Sąd w wyroku z dnia 8 grudnia 2010 r. nie utraciła aktualności i pozostaje w sprawie wiążąca, co doprowadziło do oparcia zaskarżonego wyroku na błędnych podstawach faktycznych.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi jej autor wskazał, że w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji przed Wojewodą [...] toczyło się odrębne postępowanie w trybie przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, które według ustaleń Kolegium na dzień wydania niniejszej decyzji, nie zostało zakończone, (tj. decyzja Wojewody [...] nie była prawomocna). W razie zakończenia tego postępowania (uprawomocnienia wydanej przez Wojewodę [...] decyzji), dla ww. inwestycji obowiązywałyby dwie "konkurencyjne" decyzje administracyjne. Ponadto biorąc pod uwagę charakter inwestycji i jej rozmiar - (całkowita długość projektowanej linii 110 kV wynosi ok. 11 km, inwestycja ma być realizowana głównie na obszarze Miasta [...], ale także na terenie Gminy [...]) oczywistym jest, że po upływie 10 lat od wydania decyzji przez organ pierwszej instancji stan faktyczny terenu, na którym planowana jest inwestycja z wielkim prawdopodobieństwem uległ zmianie mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślono również, że dopiero zebranie nowych dowodów, (w szczególności ponowne przeprowadzenie analizy urbanistycznej) i porównanie jej wyników z analizą przeprowadzoną ponad 10 lat temu przez organ pierwszej instancji, pozwoli na jednoznaczne określenie różnic, czyli zmian stanu faktycznego. Dalej Kolegium wskazało, że uwadze Sądu umknął fakt, iż skarżący kasacyjnie organ ponownie rozpoznając sprawę zwrócił się do inwestora Koncernu Energetycznego "[...]" SA w [...] o złożenie oświadczenia, czy podtrzymuje wniosek złożony w dniu [...] grudnia 2005 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie dwutorowej napowietrznej linii energetycznej 110 kV [...]. Do Kolegium wpłynęło pismo inwestora informujące, że podtrzymuje on wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ww. inwestycji. Świadczy to, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, że o błędnej rekonstrukcji przez Sąd pierwszej instancji podstaw faktycznych swego orzeczenia w zakresie znajdujących oparcie w aktach sprawy czynności organu drugiej instancji.

W odpowiedzi na powyższe skargi kasacyjne uczestnicy postępowania R. i M. S. wskazali, że popierają skargę kasacyjną wniesioną przez W. G., natomiast nie popierają skargi kasacyjnej wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zdaniem uczestników postępowania nie można zgodzić się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011r. nie jest ostateczna. Zgodnie bowiem z art 16 K.p.a. decyzja wydana przez organ drugiej instancji staje się ostateczna z chwilą jej wydania. Oznacza to, że walor decyzji ostatecznej uzyskuje każda decyzja wydana przez organ odwoławczy w administracyjnym toku instancji w związku z rozpoznaniem środka prawnego od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Ostateczność decyzji jest stwierdzana przez organ administracji na podstawie akt administracyjnych sprawy, a wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie powoduje utraty cechy ostateczności przez decyzję. Z powyższego wynika zdaniem uczestników postępowania, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. stała się ostateczna co najmniej w dniu [...] listopada 2015 r. czyli w chwili utrzymania tejże decyzji w mocy przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Podkreślono również, że decyzja Wojewody [...] jest decyzją natychmiast wykonalną z mocy samego prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie przepis art. 193 zd. 2 P.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia, więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Strony skarżące kasacyjnie zarzucają naruszenie zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania. Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania sądowoadministracyjnego. Ponadto w przytoczonym przepisie nałożono na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga, zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między stopniem naruszenia a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Oznacza to po stronie skarżącej obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że zasadniczo kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, LEX nr 480247; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426). Analiza zarzutów obu skarg prowadzi do konstatacji, że strony skarżące kasacyjnie nie uprawdopodobniły skutecznie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego a treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Nie jest zasadny zarzut, podniesiony w skardze Samorządowego Kolegium Odwoławczego, naruszenia art. 153 P.p.s.a. przez przyjęcie, że stan faktyczny nie uległ zmianie na tyle, że wykładnia dokonana przez Sąd Wojewódzki w wyroku z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. II SA/Gd 529/08, nie utraciła aktualności i pozostaje w sprawie wiążąca. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna, o jakiej mowa w powołanym przepisie, dotyczyć może zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Związanie oceną prawną oznacza, że organ zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym zakresie rozstrzygnięciu sądu. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby istotę sądowej kontroli działalności administracji publicznej i prowadziłoby do braku spójności w działalności administracji publicznej. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem. Podkreślić także trzeba, że naruszenie zasady związania oceną prawną przez organ administracji stanowi wadę skutkującą uchyleniem zaskarżonej decyzji w nowym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Mając na względzie powyższe uwagi należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że podejmując zaskarżoną decyzję Kolegium nie wykazało, że stan prawny i faktyczny uległ zmianie na tyle, że wykładnia wyrażona w wyroku z dnia 8 grudnia 2010 r. utraciła aktualność. Na pewno nie mogą to być względy temporalne (organ odwoławczy wskazał, że od wydania decyzji przez organ I instancji upłynęło 10 lat, co uzasadnia konieczność zbadania przedmiotowej sprawy na nowo), gdyż upływ czasu nie może być podstawą odstąpienia od oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego.

Chybiony jest także zarzut zawarty w skardze Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. art. 138 § 1 pkt 2, art. 136, art. 10 § 1 i art. 15 K.p.a. Zwłaszcza, biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne i prawne sprawy, pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut błędnego zakwestionowania, przez Sąd Wojewódzki, podstaw do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji pomimo zmiany w toku postępowania odwoławczego "katalogu stron postępowania", co doprowadzi do ograniczenia prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym części stron. Stosownie do treści przepisu art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić przy tym należy, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 K.p.a., z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego, jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Działanie organu drugiej instancji jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (zob. T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, "Państwo i Prawo" 1989, z. 8, s. 147). Trzeba wobec tego przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem.

Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zachodziła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić, jako istotne. Chodzi, więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. Odnotować trzeba, że wpływ na podjęcie decyzji kasacyjnej ma treść art. 136 K.p.a., określającego granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym.

Mając na uwadze powyższe rozważania należy uznać, że trafnie stwierdził Sąd Wojewódzki, iż organ odwoławczy - ponownie rozpoznając sprawę - nie ustalił, w jakim związku z rozstrzyganą sprawą pozostaje postępowanie prowadzone przed Wojewodą [...] w trybie przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012. Jak również nie ustalił, czy aktualnie istnieją przesłanki do dalszego prowadzenia postępowania w przedmiocie wniosku Koncernu Energetycznego "[...]" SA w [...] - o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie dwutorowej napowietrznej linii energetycznej 110 kV [...]. Nie zbadał, czy dla terenu inwestycji w ciągu ostatnich 10 lat został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu pierwszej instancji, że wskazane czynności leżą w kompetencjach organu odwoławczego w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego i nie wymagają zastosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. W drodze zarzutu naruszenia omawianego przepisu można kwestionować "techniczną kompletność" uzasadnienia, a nie prawidłowość merytoryczną, bowiem temu celowi służą zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego. Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1277/15, LEX nr 2227675). Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w tym zakresie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, odpowiada co do zasady wymogom określonym art. 141 § 4 P.p.s.a. i poddaje się kontroli instancyjnej.

Odnosząc się z kolei do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej W. G. należy stwierdzić, że pozbawione są one doniosłości prawnej. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. art. u.p.z.p. w zw. z art, 10 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i art, 8 K.p.a. przez nieuchylenie również decyzji poprzedzającej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z uwagi na fakt niepoinformowania o wszczęciu postępowania oraz o wydaniu decyzji wszystkich właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będzie lokalizowana inwestycja celu publicznego na piśmie oraz pozbawienie tychże właścicieli udziału w postępowaniu.

Przede wszystkim błędnie skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. Przepis ten jest przepisem ustrojowym – określa kognicję sądów administracyjnych. Sąd administracyjny może naruszyć go wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w P.p.s.a. bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd rozpoznał skargę na decyzję ostateczną, oceniał ją pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisu.

Odnosząc się do zarzutu niepoinformowania o wszczęciu postępowania oraz o wydaniu decyzji, wszystkich właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będzie lokalizowana inwestycja celu publicznego, należy wskazać, że tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który niejako z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym. Wyjaśnić należy, że jest to przesłanka do wznowienia postępowania z powodu niezapewnienia stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Zaznaczyć należy, że stosownie do art. 147 zd. 2 K.p.a., wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Stanowisko to ugruntowało się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 665/07; z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1109/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08, z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08, z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09 - dostępne, [w:] CBOSA).

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. poprzez nieuchylenie również decyzji poprzedzającej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Zgodnie 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z treści 135 P.p.s.a. wynika, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w tym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (zob. Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, "Państwo i Prawo" 2007, z. 4, s. 39). Zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego w 135 P.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Istotne jest też to, że przepis 135 P.p.s.a. nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi. Nie reguluje on bowiem generalnej kwestii usuwania stanu naruszenia prawa, ale kwestię głębokości orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1044/10, LEX nr 1151516). Nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki uznał, że organ odwoławczy wadliwie wydał decyzję kasatoryjną, gdyż nie dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego, stosownie do wymogów art. 80 K.p.a., nie uzupełnił także postępowania dowodowego zgodnie z art. 136 K.p.a., w istocie uchylając się od ponownego rozpoznania sprawy. Sąd zasadnie nakazał organowi ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy wydania decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Uchylenie decyzji organu I instancji nie było, więc konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

Skarżący kasacyjnie W. G. zarzuca ponadto, że Sąd Wojewódzki błędnie nie uchylił również decyzji poprzedzającej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego i nie umorzył postępowania w sprawie z uwagi na fakt istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...] ustalającej lokalizację przedsięwzięcia EURO 2012 dla inwestycji pn. "budowa napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV Stacja [...] - istniejący słup nr [...] linii 110 kV nr [...] relacji [...] i stacji [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą" utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2015 r, a zatem dla tożsamego przedsięwzięcia, jakim jest objęta przedmiotowa sprawa.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i doktryną prawa bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego - takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli brakuje któregokolwiek z elementów stosunku materialnoprawnego.

Umorzenie postępowania w sprawie oznaczałoby jego zakończenie, a więc przerwanie i uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu. Decyzja umarzająca postępowanie nie rozstrzyga o istocie sprawy, wywiera natomiast skutek procesowy (kończy sprawę w danej instancji). W tak zakończonej sprawie nie dochodzi do skonkretyzowania w drodze decyzji administracyjnej indywidualnych uprawnień (obowiązków) wynikających z prawa materialnego i ich oceny przeprowadzonych w świetle regulacji zawartych w przepisach prawa materialnego. Jak podniesiono wyżej Sąd nakazał, aby organ odwoławczy rozpoznał merytorycznie sprawę wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym postępowaniu przedmiotem analizy będzie stan faktyczny i prawny sprawy, zatem także fakt istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r.

Biorąc pod uwagę powyższe, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skarg kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.