Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1355/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 , art. 31 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 22 a ust. 1 pkt 2 lit. a , art. 23
journal: Dz.U. 2022 poz 2201
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia P. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1799/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia P. w L. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 9 lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 23 kwietnia 2018 r. nr [...]; 3) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz Stowarzyszenia P. w L. 1037 zł (tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 maja 2019 r., sygn. VI SA/Wa 1799/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie), po rozpoznaniu ze skargi Stowarzyszenia P., z siedzibą w L., (zwanego dalej stowarzyszeniem, stroną lub skarżącym) na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) z 9 lipca 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych, oddalił skargę.

W stanie faktycznym sprawy stowarzyszenie, 23 marca 2018 r., złożyło wniosek o dopuszczenie go do udziału, na prawach strony, w postępowaniu administracyjnym w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób na linii W.-W., wszczętym na wniosek A. sp. z o.o., z siedzibą w W. (dalej zwanej spółką). Swój wniosek uzasadniło istnieniem interesu społecznego, przejawiającego się w trosce o zdrowie i bezpieczeństwo publiczne i bezpieczeństwo w ruchu drogowym, w trosce o zdrowie i życie pasażerów komunikacji regularnej w krajowym transporcie drogowym, w racjonalnym pojmowaniu kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym, w pełnym zaspokajaniu potrzeb przewozowych dla wszystkich obecnych i potencjalnych pasażerów na tej linii regularnej, w podwyższaniu jakości i standardu, a w szczególności bezpieczeństwa wykonywanych przewozów i w zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób.

GITD odmówił skarżącemu udziału, na prawach strony, w powyższym postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu wydanego postanowienia przywołał treść § 6 i § 7 statutu stowarzyszenia i stwierdził, że żaden z celów działalności wskazanych w statucie nie uzasadnia dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu. Zdaniem organu z całą pewnością nie będzie to chęć integracji osób prowadzących działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego, albowiem może ona przejawiać się wyłącznie w dobrowolnym uczestnictwie przedsiębiorców, którzy świadczą usługi danego rodzaju. Kwestia integracji tego rodzaju podmiotów nie ma też żadnego związku z postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest dopiero udzielenie, bądź odmowa udzielenia uprawnień na wykonywanie działalności przewozowej na określonej linii komunikacyjnej.

Przesłanki dopuszczenia nie stanowi również chęć propagowania przez stowarzyszenie nowoczesnych form wykonywania prywatnych usług transportowych, czy też kreowania pozytywnej opinii o działalności przedsiębiorstw z branży transportu drogowego osób. Zagadnienia te dotyczą bowiem podmiotów funkcjonujących już na rynku usług przewozowych i skupionych w skarżącym stowarzyszeniu, a obejmują raczej kwestie o charakterze marketingowym. Te zaś wykraczają poza sferą zagadnień, które są przedmiotem badania w toku postępowania o wydanie zezwolenia na transport drogowy osób.

GITD nie znalazł też uzasadnienia dla dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu ze względu na cel, jakim jest zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego bowiem celem postępowania wszczętego na wniosek uczestnika jest właśnie uzyskanie legalnego dostępu do rynku przewozu osób. Ponadto podmiot ten nie świadczy jeszcze usług na danej linii, a zatem nie sposób uznać, że stanowi on nieuczciwą konkurencję dla przedsiębiorców będących członkami skarżącego stowarzyszenia.

GITD wskazał, że przedmiotem postępowania jest udzielenie zezwolenia na międzynarodowej linii regularnej w przewozach drogowych osób, a stowarzyszenie nie wykazało, w jaki sposób, ewentualne udzielenie tego zezwolenia miałoby stanowić czyn nieuczciwej konkurencji dla środowiska świadczącego usługi przewozu osób, którego obrony interesów podjął się skarżący, na liniach, na których zezwolenia posiadają jego członkowie.

W ocenie organu, za dopuszczeniem stowarzyszenia, jako organizacji społecznej, nie przemawia także interes społeczny, gdyż nie reprezentuje on najbardziej zainteresowanej w tej kwestii części społeczeństwa, jaką stanowią obecni i potencjalni pasażerowie, lecz reprezentuje wyłącznie podmioty świadczące już tego rodzaju usługi.

W wyniku rozpoznania wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z 9 lipca 2018 r., GITD utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

GITD uznał, że wniosek strony nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie wykazało ono istnienia przesłanek z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.). Przytaczając cele statutowe stowarzyszenia, określone w § 6 jego statutu organ wskazał, że zgodnie z § 7 tego statutu, powyższe cele stowarzyszenie realizuje poprzez organizowanie wspólnych przedsięwzięć mających ułatwić i doskonalić świadczenie usług, organizowanie spotkań zainteresowanych działalnością usługową w transporcie drogowym, kontakty i współpracę z instytucjami i organizacjami działającymi w zakresie świadczenia usług transportowych oraz z organizacjami administracji samorządowej i rządowej nadzorującymi tego typu działalność, a także występowanie o wszczęcie oraz przystępowanie do toczących się postępowań administracyjnych w warunkach określonych obowiązującymi przepisami prawa.

W tym kontekście organ stwierdził, że cele statutowe stowarzyszenia nie mają żadnego związku z przedmiotem postępowania wszczętym na wniosek spółki, każdy bowiem z tych celów dotyczy działalności w zakresie transportu drogowego wykonywanego na już istniejącej linii komunikacyjnej. Natomiast przedmiotem postępowania prowadzonego z wniosku spółki jest udzielenie jej zezwolenia na wykonywanie przewozów osób na linii regularnej W.-W., która jeszcze nie istnieje. Zatem, zdaniem organu, cele statutowe stowarzyszenia będą miały związek z wykonywaniem usług na tej linii dopiero po rozpoczęciu wykonywania przewozów osób na ww. linii, po uprzednim uzyskaniu przez przewoźnika zezwolenia na ich wykonywanie.

Zdaniem GITD wnioskodawca nie wykazał również istnienia interesu społecznego, mogącego stanowić podstawę do dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Wskazany przez stowarzyszenie interes społeczny dotyczy bowiem wykonywanych przewozów osób na już istniejącej linii komunikacyjnej.

Ponadto organ podniósł, że stowarzyszenie zrzesza przewoźników drogowych wykonujących przewozy osób i tych przewoźników reprezentuje. Zatem strona reprezentuje konkurencję spółki, a nie potencjalnych pasażerów, którzy mogli być zainteresowani bezpieczeństwem pasażerów, kontrolą społeczną nad postępowaniem administracyjnym w sprawie udzielenia spółce zezwoleń na wykonywanie usług przewozu osób na liniach regularnych i zaspokajaniem potrzeb obecnych i potencjalnych pasażerów.

Odnosząc się do zarzutu, że organ nie bada przesłanek odmowy udzielenia zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów osób określonych w art. 23 ustawy o transporcie drogowym oraz w art. 8 rozporządzenia (WE) nr 1073/2009 GITD uznał ten zarzut za bezzasadny. GITD stwierdził, że w uzasadnieniu tego zarzutu stowarzyszenie nie podało żadnego sposobu wykazania istnienia wymienionych zagrożeń. Zatem, po dopuszczeniu go do udziału w toczącym się postępowaniu, może ono nie zrealizować tych deklaracji.

W skardze wniesionej do WSA w Warszawie na decyzję GITD z 9 lipca 2018 r. stowarzyszenie zarzuciło, że organ rozpatrując jego wniosek nie kierował się przesłankami z art. 31 § 1 K.p.a., nadto w rozstrzygnięciu ocenił przedwcześnie intencje wnioskodawcy. Zdaniem strony interes społeczny przemawiający za dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu polegać ma na sprawowaniu racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym i działaniem organów administracji. Stowarzyszenie argumentowało, że organ w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów osób nie badał obligatoryjnych przesłanek odmowy udzielenia zezwolenia, określonych w art. 23 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm., tj.. t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2201, zwanej dalej u.t.d.) oraz przepisach prawa unijnego. Ponadto, zdaniem skarżącego, organ niesłusznie twierdzi, że skarżący zamierza działać w celu ochrony interesów wąskiej grupy podmiotów prowadzących działalność konkurencyjną wobec wnioskodawcy.

WSA w Warszawie po rozpoznaniu skargi stowarzyszenia, wyrokiem z 29 maja 2019 r., oddalił skargę.

Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie nie narusza prawa, zarówno na płaszczyźnie materialnoprawnej, jak również procesowej.

W uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku podkreślono, że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest uzależnione od spełnienia trzech przesłanek, a mianowicie wykazania przez nią: że postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, ale praw i obowiązków "innej osoby", czyli jednej ze stron postępowania; żądanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej; za uwzględnieniem żądania przemawia interes społeczny.

Pierwszy warunek stowarzyszenie niewątpliwie spełniło. Sąd zgodził się z GITD, że nie spełniło dwóch pozostałych warunków.

W kwestii interesu społecznego WSA w Warszawie zaznaczył, że pojęcie interesu społecznego nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, wobec czego w każdej sprawie indywidualnej podlega ono wykładni organu administracji rozpatrującego sprawę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, zgodnie z którym interes społeczny musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w indywidualnych sprawach i działaniem w nich organów administracyjnych (por. postanowienie NSA z 17 lipca 2018 r., sygn. akt II GZ 264/18, wyrok NSA z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1397/10, Lex nr 1151862; wyrok NSA z 19 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 663/11 Lex nr 1217445; wyrok NSA z 16 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 843/07 niepubl.). Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub interesom jej członków, a ponadto musi mieć niższą rangę niż interes strony. Dlatego udzielenie ochrony prawnej interesowi organizacji społecznej pozostawione jest rozstrzygnięciu organu prowadzącego postępowanie i podlega kontroli instancyjnej. Organizacja społeczna powinna zatem wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy (por. wyrok NSA 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2161/10).

W tym kontekście Sąd przyjął, że stowarzyszenie nie przedstawiło takich argumentów, które uzasadniałby jego uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym. Pogląd skarżącego, że dopuszczalne jest uczestniczenie organizacji społecznej w postępowaniu, ze względu na faktyczne interesy członków, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Bezspornym bowiem jest, że stosownie do art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. in fine, za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu ma przemawiać interes społeczny. Interes społeczny nie może zaś być rozumiany jako zinstytucjonalizowana forma popierania partykularnych interesów członków organizacji społecznej.

Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do uznania za zasadne tych twierdzeń skarżącego, które opierają się na wywodach zawartych w wyrokach zapadłych w innych jego sprawach, na gruncie art. 31 § 1 K.p.a. Każde bowiem postępowanie administracyjne jest inne, czego zdaje się nie dostrzegać strona. Nie dostosowuje ona argumentacji wynikającej z wyroków sądowych do konkretnych okoliczności stanu faktycznego. Posługuje się argumentami uznanymi za skuteczne w innych postępowaniach, pomimo tego, że argumenty nie te nie mają charakteru uniwersalnego, przydatnego w każdej sprawie.

Zgodnie z art. 22 a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. organy mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, jeśli zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników.

W tym aspekcie Sąd stwierdził, że obawy stowarzyszenia wyrażane w niniejszym postępowaniu w ww. zakresie (z uwagi na fakt, że na linii regularnej W. – W. nikt jeszcze nie wykonuje przewozów) są przedwczesne, co dostrzegł także organ. Tak więc w niniejszej sprawie brak podstaw do oceny interesu społecznego na gruncie art. 22 a ust. 1 pkt 2 a u.t.d.

Sąd podsumował, że stowarzyszenie nie przedstawiło innych przekonujących argumentów, które wskazywałyby na to, że istnieje interes społeczny uzasadniający jego uczestnictwo we wnioskowanym postępowaniu administracyjnym. Argumentem takim nie jest bowiem przytaczane przez stowarzyszenie ogólnikowe twierdzenie, że jego udział w przedmiotowym postępowaniu jest uzasadniony chęcią czuwania nad zachowaniem prawidłowej i bezpiecznej organizacji przewozów, zgodnej z interesem przewoźników i korzystających z ich usług pasażerów.

Interes społeczny winien być wykazany w sposób konkretny i niewątpliwy, a więc poprzez określenie, jakiego rodzaju wartości istotne i ważne ze społecznego punktu widzenia, podlegałyby ochronie w danym postępowaniu administracyjnym. Konkretyzacja interesu społecznego, polega bowiem na wykazaniu, iż interes społeczny przekłada się na to konkretne postępowanie administracyjne, w tym wypadku na postępowanie w sprawie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów osób na określonej linii.

Potencjalne naruszenia prawa przez organ nie stanowią przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Określając w ten sposób interes społeczny, na podstawie tak ogólnie wskazanych przesłanek, skarżący musiałby być dopuszczony do każdego postępowania.

Organizacja społeczna powinna przynajmniej uprawdopodobnić, że swoim działaniem przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia celów postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie. Dopiero wówczas będzie można przyjąć, że na rzecz jej udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. Organ nie jest zaś zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy może być związany z zakresem jej statutowej działalności.

W kwestii celów statutowych stowarzyszenia Sąd zgodził się z organem, że cele statutowe stowarzyszenia nie mają żadnego związku z przedmiotem postępowania wszczętego na wniosek spółki, bowiem każdy z tych celów dotyczy działalności w zakresie transportu drogowego wykonywanego na już istniejącej linii komunikacyjnej. Natomiast przedmiotem postępowania prowadzonego z wniosku wymienionej spółki jest udzielenie jej zezwolenia na wykonywanie przewozów osób na linii regularnej W.-W. która jeszcze nie istnieje.

Za niezasadne uznał Sąd zarzuty stowarzyszenia, dotyczące uchybienia obowiązującym w tym zakresie regulacjom prawa procesowego.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 29 maja 2019 r. wniosło stowarzyszenie, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyroki zarzuciło:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., polegające na tym, że WSA w Warszawie badając legalność zaskarżonego postanowienia oddalił skargę, zaakceptował ustalony stan faktyczny sprawy i nie uwzględnił, że organ błędnie ustalił stan faktyczny, a w konsekwencji nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, naruszając również zasadę zaufania do organów poprzez uznanie, że skarżący nie wykazał, iż jego cele statutowe i interes społeczny uzasadniają udział w postępowaniu z wniosku spółki;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na tym, że WSA w Warszawie badając legalność zaskarżonego postanowienia oddalił skargę i błędnie przyjął, że skarżący nie wykazał, iż jego cele statutowe i interes społeczny uzasadniają udział w postępowaniu z wniosku spółki, pomimo tego, że skarżący w toku postępowania udowodnił, że spełnione zostały przewidziane w tym przepisie przesłanki, a mianowicie jego udział w postępowaniu jest uzasadniony celami statutowymi stowarzyszenia oraz za przystąpieniem do postępowania przemawia interes społeczny.

W związku z powyższym stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenie na swoją rzecz od organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że stowarzyszenie wykazało i wyjaśniło w toku postępowania dlaczego określone w statucie cele uzasadniają jego udział w tym konkretnym postępowaniu administracyjnym.

W kwestii swoich celów statutowych stowarzyszenie podkreśliło, że obejmują one między innymi zwalczanie nieuczciwej konkurencji. Na ten element swojej działalności zwróciło ono zresztą uwagę we wniosku o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu.

W kwestii nieistnienia jeszcze linii komunikacyjnej, na której mają być realizowane przez spółkę przewozy stowarzyszenie podkreśliło, że powstanie tej linii może negatywnie oddziaływać na funkcjonowanie już istniejących linii krajowych.

Skarżący kasacyjnie nadmienił, że dochodzi do sytuacji, w której odmawia mu się udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji, a później - tzn. już na etapie realizacji udzielonego zezwolenia, jakakolwiek ingerencja i działania mające na celu realizację jego celów statutowych, będzie niemożliwa.

Końcowo skarżący kasacyjnie zaznaczył, że okoliczność, że członkowie organizacji społecznej posiadają własne interesy, które hipotetycznie mogą kolidować z interesem strony w danej sprawie, nie musi oznaczać automatycznie, że organizacja nie legitymuje się interesem społecznym. Bezrefleksyjna akceptacja takiego stanowiska stawia bowiem pod znakiem zapytania sens istnienia organizacji społecznych, które nierzadko skupiają osoby z danego środowiska lub grupy zawodowej. Wykluczenie a priori uprawnienia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu tylko z uwagi na teoretyczną możliwość wystąpienia kolizji interesu jej członków i interesu strony postępowania godzić może w zagwarantowaną konstytucyjnie wolność zrzeszania się.

Za bezzasadne, zdaniem stowarzyszenia, uznać należy przyjęte przez Sąd domniemanie, że głównym jego celem będzie blokowanie konkurencji.

Uczestnik w odpowiedzi na skargę kasacyjna wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 P.p.s.a.. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub na niewłaściwym zastosowaniu, albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna stowarzyszenia, która oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione znajdują uzasadnienie prawne.

Nietrafny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 § 1 i art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż analiza akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości co do ustaleń faktycznych sprawy. Stan sprawy jest jednoznaczny, natomiast problem prawny, który się w niej pojawia, dotyczy wykładni art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., na gruncie przyjętych w sprawie ustaleń, a w szczególności rozumienia pojęcia interesu prawnego, który uzasadniałby udział skarżącego stowarzyszenia w postępowaniu wszczętym na wniosek innego podmiotu.

Ocena interesu społecznego dokonana przez Sąd I instancji jest wadliwa, dlatego należy uznać za zasadny drugi z zarzutów kasacyjnych, który wskazuje na naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. W skardze kasacyjnej trafnie podniesiono, że interes społeczny, w przypadku dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym polega na działaniu na rzecz dobra ogólnego, niepowiązanego wprost z interesem indywidualnym podmiotów tworzących organizację społeczną. Oczywistą rzeczą jest, że interes społeczny w takim przypadku jest budowany nie tylko przez pryzmat interesów prawnych ogółu podmiotów uczestniczących w takiej organizacji, ale także ich interesów faktycznych, które mogą tworzyć pożądaną społecznie wartość, bowiem będą odzwierciedlać istotną i chronioną prawem wartość.

Analiza akt sprawy, a zwłaszcza celów i zadań skarżącego kasacyjnie stowarzyszenia prowadzi do wniosku, że podmiot ten działa w interesie społecznym. Wynika to z treści § 6 i § 7 statutu stowarzyszenia, którego zapisy prowadzą do stwierdzenia, że celami statutowymi prowadzonej przez stowarzyszenie działalności jest propagowanie i popieranie nowoczesnych form transportu osobowego, kreowanie pozytywnej opinii o działalności przewoźników, podwyższanie standardów przewozowych oraz działanie na rzecz bezpieczeństwa przewozów. Cele w ten sposób ujęte służą zaspokajaniu potrzeb przyszłych pasażerów, co z całą pewnością jest w interesie społecznym, zwłaszcza że postępowanie dotyczy linii regularnej, na której członkowie wnioskodawcy nie świadczą usług przewozowych.

W tym aspekcie podkreślić należy, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie ma służyć zapewnieniu aktywnego i lepszego wypełnienia celów postępowania administracyjnego, jak twierdzi sąd pierwszej instancji. Te cele ma zrealizować organ prowadzący postępowanie. Natomiast udział organizacji społecznej ma służyć "uspołecznieniu" tego postępowania, a więc działaniu organu w realiach kontroli społecznej, którą gwarantuje podmiot niebędący wprost zainteresowanym rozstrzygnięciem sprawy.

A zatem błędnie Sąd I instancji zaakceptował przyjęte w tej sprawie wadliwe stanowisko organu (zaprezentowane w postanowieniach organów obu instancji) który nie rozważył wyczerpująco i ocenił w świetle przesłanek i celów z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., czy organizacja społeczna zajmująca się – w świetle postanowień statutu – dbałością o uczciwe wykonywanie transportu drogowego i odpowiedni poziom usług świadczonych na rzecz pasażerów, powinna zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu toczącym się z wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych.

W związku z powyższym, zaskarżony wyrok Sądu I instancji podlegał uchyleniu w całości (pkt 1 sentencji wyroku). Poza tym wobec tego, że istotę rozpatrywanej sprawy należało uznać za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., rozpoznał skargę stowarzyszenia na postanowienie GITD o odmowie dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób, która w świetle przedstawionych argumentów była uzasadniona, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 P.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ administracji zobowiązany będzie uwzględnić przedstawione powyżej oceny prawne i formułowane na ich podstawie wnioski.

O zwrocie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 P.p.s.a. w związku z art. 203 pkt 1 P.p.s.a., art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.), zasądzając od GITD na rzecz skarżącego stowarzyszenia kwotę 1 037 zł.