Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2046/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 10, 89
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 11d, 11i, 12
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] ("skarżąca") jest decyzja Wojewody [...] ("Wojewoda") z [...] czerwca 2017 r. Nr [...], znak: [...], wydana w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] lipca 2016 r. Wojewoda wydał decyzję Nr [...], znak: [...], którą (po rozpatrzeniu odwołania [...]) uchylił w całości decyzję Starosty [...] ("Starosta") z [...] października 2015 r., Nr [...], znak: [...] zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie ul. [...] wraz ze skrzyżowaniami, zjazdami oraz budową kanalizacji deszczowej, przebudową sieci energetycznej, telekomunikacyjnej i wodociągowej zlokalizowanej w miejscowości [...] oraz [...], gmina [...], powiat [...], na terenie działek o nr ew.: [...], obręb [...], oraz działek o nr ew.: [...], obręb [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda podał, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją organu I instancji, wymagał uzupełnienia, albowiem zawiera nieścisłości; podniesione w tym kontekście uwagi dotyczyły tak projektu zagospodarowania terenu jak i pozostałej części projektu budowlanego, w którym to m. in. zamieszczono wklejki, dopiski nieautoryzowane.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie, Starosta, na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f i art. 11 ust. 1 oraz 16 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031 ze zm., "z.r.i.d.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., "k.p.a."), w związku z decyzją Wojewody z [...] lipca 2016 r., wydał w dniu [...] listopada 2016 r. decyzję Nr [...], znak: [...], zezwalającą na realizację inwestycji drogowej w tym zatwierdzającą projekt budowlany dla inwestycji polegającej na rozbudowie ul. [...] wraz ze skrzyżowaniami, zjazdami oraz budową kanalizacji deszczowej, przebudową sieci energetycznej, telekomunikacyjnej i wodociągowej, zlokalizowanej w miejscowości [...] oraz [...], gmina [...], powiat [...], na terenie działek o nr ew.: [...], obręb [...], oraz działek o nr ew.: [...], obręb [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że dokumentacja projektowa została doprowadzona do zgodności z przepisami prawa, tj. przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a także rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Organ wskazał też, że przedłożony przez inwestora wniosek zawiera komplet wymaganej dokumentacji – zgodnie z art. 11f ust. 1 z.r.i.d. Na powyższą dokumentację składają się opinie właściwych organów, komplet map z przebiegiem drogi, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze oraz projekt budowlany.

Od ww. decyzji odwołanie wniosła skarżąca (właścicielka działek objętych w części inwestycją, o nr ew. [...]), wskazując na uchybienia organów w toku postępowania i kwestionując dopuszczalność prowadzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Zdaniem skarżącej, wobec wydania przez Wojewodę decyzji uchylającej rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego, organ I instancji nie mógł prowadzić postępowania, nadto – winien był wydać postanowienie o wznowieniu postępowania zaskarżalne zażaleniem na podstawie art. 149 k.p.a. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. zwracając uwagę na czas jaki upłynął pomiędzy uzupełnieniem dokumentacji przez inwestora a wydaniem decyzji przez Starostę (uniemożliwiający jej zapoznanie się z zebranymi dowodami).

Odrębnymi pismami z 2 czerwca 2017 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie mediacji oraz rozprawy administracyjnej.

Wojewoda [...], decyzją z [...] czerwca 2017 r., po rozpatrzeniu ww. odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2016 r., utrzymał w mocy tę decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy, po uzupełnieniu na jego wezwania akt administracyjnych sprawy oraz po przeprowadzeniu przez Starostę, na jego zlecenie, dodatkowego postępowania wyjaśniającego, stwierdził, że zgodnie z art. 11b ust. 1 z.r.i.d. inwestor uzyskał pozytywne opinie właściwych miejscowo Zarządu Województwa [...], Zarządu Powiatu [...] oraz Burmistrza Miasta [...] w sprawie wniosku o uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej (polegającej na rozbudowie drogi gminnej na odcinku o łącznej długości 139,04 mb).

Na podstawie art. 11d ust. 1 pkt 5 z.r.i.d. do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej Burmistrz Miasta i Gminy [...] ("inwestor") dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; Prawo budowlane). Stosownie do art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Ponadto, w ocenie Wojewody, Starosta prawidłowo poinformował strony (wnioskodawcę, właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem) o kontynuacji wszczętego postępowania, w związku z decyzją Wojewody z [...] lipca 2016 r., wysyłając zawiadomienia na wskazane w katastrze nieruchomości adresy, oraz w drodze obwieszczeń (pozostałe strony postępowania).

Wojewoda podkreślił, że na podstawie art. 11i z.r.i.d. w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nieuregulowanych w tej ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane, w tym art. 35 tej ustawy. Zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, właściwy organ nakłada, postanowieniem, obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Na podstawie art. 11d ust. 1 pkt 5 z.r.i.d. w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, projekt budowlany stanowi załącznik do wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Jeżeli treść projektu budowlanego pozostaje w sprzeczności z treścią wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, organ jest uprawniony traktować tę rozbieżność jako nieprawidłowość w rozumieniu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

W związku ze stwierdzeniem braków i nieprawidłowości w przedłożonym do wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej projekcie budowlanym, Starosta wystosował do inwestora postanowienia, nakładające obowiązek jego uzupełnienia, zgodnie z którymi projekt budowlany został doprowadzony do zgodności z obowiązującymi przepisami. Jak wynika natomiast z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wynika z tego, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej.

Po przeprowadzonym postępowaniu Starosta, w dniu [...] listopada 2016 r., wydał decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, w tym zatwierdzającą projekt budowlany, będący załącznikiem do ww. decyzji. Decyzję tę doręczono wnioskodawcy oraz zawiadomiono o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędzie powiatowym oraz w urzędzie gminy właściwym ze względu na przebieg drogi, na stronie internetowej tych urzędów, a także w prasie lokalnej.

Wojewoda stwierdził, że kontrolowana decyzja czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 z.r.i.d., zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Decyzja ta zawiera m. in. wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji oraz określenie szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych zgodnie z art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, a także szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie. Decyzja ta zawiera również zatwierdzenie podziału nieruchomości. W decyzji tej określono nadto nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością jednostki samorządu terytorialnego, nałożono na inwestora obowiązek przebudowy dróg innej kategorii, jak i określono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności Państwa, a także określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Organ odwoławczy stwierdził też, że decyzja organu pierwszej instancji czyni zadość innym wymogom z.r.i.d. oraz, że brak było podstaw do jej zakwestionowania.

Stwierdzając powyższe Wojewoda zauważył, że projektowana inwestycja stanowi cel publiczny, a jej lokalizacja ustalona została na podstawie stosownego w tym względzie aktu prawnego rangi ustawy. Wojewoda podkreślił, że ustawa z.r.i.d. ma na celu stworzenie warunków prawnych zapewniających sprawny przebieg realizacji inwestycji w zakresie dróg użytku publicznego. W konsekwencji, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wywołuje kilka ważnych skutków prawnych: jest decyzją ustalającą lokalizację danego przedsięwzięcia, zatwierdza projekt podziału nieruchomości niezbędnych do jego realizacji, które na jej podstawie przechodzą z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (w zależności od tego, kto jest inicjatorem budowy drogi), jak również stanowi faktyczne pozwolenie na budowę.

Dodał przy tym, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie posiadają ustawowych kompetencji do kształtowania inwestycji ani tym bardziej nie mogą one narzucić inwestorowi obowiązku zmiany założenia inwestycyjnego ze względu na jakiekolwiek kwestie nieuwzględnione w z.r.i.d. Mogą one działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez te organy może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach z.r.i.d., ponieważ stosownie do art. 11e tej ustawy nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. To inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji. Organ orzekający wyznacza jedynie dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice.

Wojewoda odniósł się także do zarzutów skarżącej, przedstawionych w odwołaniu od decyzji Starosty z [...] listopada 2016 r.

Nawiązując do zarzutu o niemożności prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji Wojewoda stwierdził, że decyzja z [...] lipca 2016 r. uchylająca w całości decyzję Starosty z [...] października 2015 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wydana przez Wojewodę [...] jako organ drugiej instancji, nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Przedmiotowa decyzja była wiążąca dla organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz ważna (wykonalna), co obligowało organ pierwszej instancji do prowadzenia postępowania dotyczącego wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej; decyzja organu odwoławczego, jako ostateczna w administracyjnym toku instancji, obligowała Starostę do kontynuacji postępowania. Inne zachowanie organu pierwszej instancji stanowiłoby zaprzeczenie jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasady praworządności, zgodnie z którą organy administracji działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.).

Niemożliwe było także wydanie przez Starostę postanowienia wznawiającego postępowanie, na które przysługiwało zażalenie, unormowanego w art. 149 § 1 k.p.a., ponieważ jak wskazano w treści zaskarżonej decyzji, postępowanie przeprowadzone przez Starostę zostało zainicjowane i kontynuowane na podstawie decyzji organu odwoławczego, uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i kierującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, a nie na podstawie przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Ponadto, nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia czy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji architektoniczno-budowlanej kontynuował postępowanie pod tym samym znakiem sprawy, czy też nowym, a więc nie można było uznać wydania obwieszczenia informującego strony postępowania o kontynuacji postępowania jako wydanego bez podstawy prawnej.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Wojewoda stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka braku zawiadomienia stron o zebranym materiale dowodowym w postępowaniu prowadzonym przed organem I instancji. Organ wskazał przy tym na treść art. 11f ust. 3 z.r.i.d. i stwierdził, że organ I instancji w sposób prawidłowy określił strony postępowania i co za tym idzie właściwie zawiadomił je, zarówno o wszczęciu postepowania, jak i o wydaniu decyzji. Do czasu wydania rozstrzygnięcia w sprawie, strony postępowania miały możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym, składania uwag na piśmie, o czym zostały skutecznie zawiadomione w sposób zgodny z określonym w ww. przepisie.

W kontekście sformułowanych wniosków o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej i mediacji, Wojewoda wyjaśnił, że rozprawa winna mieć miejsce, gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Z art. 89 k.p.a. nie wynika jednak konieczność przeprowadzenia rozprawy w każdym wypadku przeprowadzenia wymienionych dowodów, bowiem przeprowadzenie rozprawy jest uzależnione od potrzeby wyjaśnienia sprawy, co należy do oceny organu. Organ administracji publicznej przeprowadzi rozprawę, gdy wymaga tego przepis prawa, ponadto – uczyni to, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania. Przy czym, samo żądanie przez wnioskodawcę przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, zwłaszcza gdy swoje stanowisko mógł on przekazać również pisemnie nie determinuje jej przeprowadzenia. Równocześnie, nieprzeprowadzenie przez organ rozprawy administracyjnej nie stanowi uchybienia procedurze administracyjnej i nie wpływa na merytoryczne rozstrzygnięcie, jeżeli całość materiału dowodowego w konkretnej sprawie została zgromadzona i nie zachodzą przesłanki z art. 89 k.p.a. W przypadku przedmiotowego postępowania odwoławczego, Wojewoda zauważył, że skarżąca była uprawniona do przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów, z którego to prawa skorzystała. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjny stwierdził w efekcie, że w sprawie nie zachodziła konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

Podobnie Wojewoda ocenił wniosek o mediację, wskazując na to, że zgodnie z art. 96a k.p.a. mediacja jest dobrowolna, nadto może być przeprowadzona jeśli charakter sprawy na to pozwala.

Na decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] (pismem z 9 sierpnia 2017 r., uzupełnionym pismem z 13 października 2017 r. wniesionym po wydaniu przez Wojewodę postanowienia z [...] września 2017 r. Nr [...] o odmowie uzupełnienia decyzji Wojewody z [...] czerwca 2017 r. Nr [...]), wnosząc o jej uchylenie oraz stwierdzenie nieważności poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2016 r., zarzucając organom uchybienie procesowym zasadom postępowania administracyjnego oraz jej interesowi prawnemu.

Z uzasadnienia skargi wynika m. in., że skarżąca kwestionuje zatwierdzony zaskarżoną decyzją podział wymienionej w niej działki o nr ew. [...] obręb [...] gm. [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą [...] o powierzchni 0,42 ha. Podział przewiduje wydzielenie pod drogę działki nr ew. [...] o pow. 0,0136 ha i pozostawienie w wyniku podziału działki oznaczonej nr ew. [...] o pow. 0,3832 ha. W ocenie skarżącej, przyjęcie w decyzji powierzchni całkowitej działki wynoszącej 0,3968 ha należało uznać za niezgodne o 0,0232 ha ze wykazaną w księdze wieczystej [...] prowadzonej dla działki o nr ew. [...]. Podobnie, skarżąca zakwestionowała zatwierdzony zaskarżoną decyzją podział wymienionej w niej działki o nr ew. [...] obręb [...] gm. [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą [...] o powierzchni 0,8100 ha. Podział przewiduje wydzielenie działki o nr ew. [...] o pow. 0,0238 ha i pozostawienie w wyniku podziału działki oznaczonej nr ew. [...] o pow. 0,8356 ha. W ocenie skarżącej, przyjęcie w decyzji powierzchni całkowitej działki wynoszącej 0,8594 ha należało uznać za niezgodne o 0,0494 ha ze wykazaną w księdze wieczystej [...] prowadzonej dla działki nr ew. [...].

Nadto, z uzasadnienia skargi wynika, że zdaniem skarżącej w sprawie naruszono art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i art. 89 § 1 i art. 96a k.p.a. poprzez nieprzeprowadzanie rozprawy administracyjnej i mediacji; art. 40 § 1 k.p.a. poprzez dokonywanie wadliwych doręczeń z pominięciem pełnomocnika skarżącej; art. 107 § 1 k.p.a. z uwagi na nieumieszczenie w decyzji oznaczenia w zakresie daty jej wydania i numeru. W tym też zakresie w obu ww. pismach przedstawiono obszerne stanowisko z uwzględnieniem przebiegu postępowania.

Wojewoda [...] – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją ocenę, wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym co najmniej jej uchylenie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r. Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2016 r. Nr [...] wydaną po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta i Gminy w [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej ul. [...] o łącznej długości drogi 139,04 mb, a obrzeża: 237,89 mb. Inwestycja ta została przewidziana m. in. na działce nr ew. [...] obręb [...] oraz na działce o nr ew. [...] obręb [...], stanowiących własność skarżącej; nieruchomości te znalazły się w liniach rozgraniczających inwestycji i mocą ww. decyzji zatwierdzono ich podział, w wyniku czego działki nr ew. [...] i [...] (powstałe po podziale), przeznaczono pod inwestycję, i przejęcie (z mocy prawa) przez jednostkę samorządu terytorialnego.

Stąd też skarżąca – [ jako właścicielka ww. nieruchomości ma przymiot strony w niniejszej sprawie i mogła skutecznie żądać weryfikacji ww. decyzji, w części uzasadnionej jej interesem prawnym. Nie mniej badając ww. decyzję z [ czerwca 2017 r., Sąd uznał, że nie narusza ona prawa.

Przede wszystkim Sąd nie stwierdził, aby w toku postępowania poprzedzającego jej wydanie doszło do uchybień procesowych, które winny skutkować uchyleniem tej decyzji. Sąd wyjaśnia przy tym, że stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, w skrócie: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla tę decyzję, jeżeli stwierdzi, tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju wady w tym przypadku, zdaniem Sądu, nie wystąpiły.

I tak, Sąd nie podzielił zarzutu dotyczącego wadliwego prowadzenia postępowania, bez uprzedniego wydania postanowienia o wznowieniu. Zarzut ten jest całkowicie chybiony, albowiem postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją prowadzone było w trybie zwykłym, wobec przedmiotu wniosku inicjującego to postępowanie, złożonego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1474). Z uwagi zaś na to, że decyzją z [...] lipca 2016 r. Nr [...] Wojewoda uchylił (pierwszą) decyzję Starosty wydaną w tej sprawie w dniu [...] października 2015 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, Starosta zobowiązany był raz jeszcze rozpatrzeć ww. wniosek – o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Sąd zauważa przy tym, że ww. decyzja Wojewody o charakterze kasatoryjnym, jako ostateczna podlegała wykonaniu, nadto – pozostaje w obrocie prawnym, wyrokiem tut. Sądu z 4 sierpnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 880/17 została uznana za prawidłową (Sąd tymże wyrokiem oddalił skargę [...] na ww. decyzję Wojewody, a wyrok ten jest prawomocny). Zatem, nie odpadła w sprawie podstawa dla Starosty do ponownego załatwienia ww. żądania dotyczącego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, co więcej – organ ten nie miał podstaw do prowadzenia tego postępowania w trybie nadzwyczajnym – wznowienia postępowania uregulowanego w art. 145 i nast. k.p.a.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut dotyczący dokonywania wadliwych doręczeń, tj. z pominięciem pełnomocnika skarżącej [...]. W tym kontekście zważyć trzeba, że w aktach sprawy znajduje się umocowanie dla [...] do reprezentowania skarżącej "przed organami administracji państwowej, samorządowej i sądowej we wszystkich sprawach, w których jest stroną" (v. pismo skarżącej z 28 października 2015 r.). Jak wynika z akt, zawiadomienie o wydaniu decyzji przez Starostę, zostało skierowane do skarżącej z uwzględnieniem pełnomocnika, i (wbrew zarzutom skargi) zawierało ono informacje o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z decyzją (adres, piętro, pokój, godziny przyjęć interesantów). Postępując w ten sposób organ I instancji uwzględnił ww. umocowanie, nadto – przepis szczególny jakim jest art. 11f ust. 3 z.r.i.d., który obligował go do zawiadomienia o wydaniu decyzji dotychczasowego właściciela na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Co przy tym istotne - zgodnie z tym przepisem, doręczenie decyzji "pozostałym" stronom (za wyjątkiem inwestora) następuje w drodze obwieszczeń (tj. w trybie przewidzianym w art. 49 k.p.a.), i tak też miało to miejsce w niniejszej sprawie (bo należy dostrzec, że doręczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji nie powoduje skutku prawnego w postaci jej doręczenia; taki skutek następuje po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie o wydaniu decyzji). Zgodnie z art. 11f ust. 6 z.r.id., przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do doręczania i zawiadamiania stron o decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanej przez organ drugiej instancji, do czego to także w niniejszej sprawie zastosował się Wojewoda. Niezależnie od tego organ ten rozpatrując odwołanie skarżącej, decyzję wydaną skierował do skarżącej na wskazany przez nią adres do korespondencji. A zważyć należy, że w przywołanym powyżej umocowaniu skarżąca zwróciła się z prośbą o kierowanie do niej pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej zgodnie z art. 39¹ k.p.a. W takim zaś stanie sprawy nie można zarzucić temu organowi "wadliwego" doręczenia decyzji skarżącej, skoro doręczenie to nastąpiło z uwzględnieniem jej pełnomocnika, poprzez "e-PUAP", a więc z zastosowaniem doręczenia przewidzianego w ww. art. 39¹ k.p.a. Jak stanowi zaś przywołany przepis art. 39¹ w § 1 pkt 2, doręczenie pism następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną, jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania wystąpi do organu administracji publicznej o takie doręczenie i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny (co w niniejszej sprawie miało miejsce).

Jednocześnie Sąd stwierdza, że nie wynika z akt, aby na skutek przyjętego przez organy sposobu doręczeń korespondencji skarżącej, doszło do naruszenia jej praw w tym postępowaniu. Akta administracyjne m. in. wskazują na to, że skarżąca miała możliwość zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją, a także wnoszenia uwag i zastrzeżeń, z czego też korzystała. Wobec tego Sąd nie stwierdził również, aby w sprawie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Tym bardziej, że samo naruszenie przez organ tego przepisu przejawiające się w braku umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, nie jest samodzielną przesłanką do uchylenia takiej decyzji, czy też wznowienia postępowania w sprawie. Jak zauważa się orzecznictwie sądowoadministracyjnym, aby wzruszyć decyzję na tej podstawie, konieczne jest jeszcze wykazanie, że uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy i uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnej czynności. Tymczasem skarżąca nie wskazała na czym ten istotny wpływ na wynik sprawy miał polegać i jakiej konkretnie czynności, mającej wpływ na wynik sprawy, strona nie mogła dokonać w wyniku naruszenia przez organ przepisu art. 10 k.p.a. Sąd zauważa przy tym, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji Wojewoda pismem z 26 kwietnia 2017 r. zawiadomił pełnomocnika skarżącej o uprawnieniach przysługujących stronie na podstawie art. 10 § 1 k.p.a.

Sąd nie stwierdził także, aby w sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 89 k.p.a., czy art. 96a tej ustawy, wobec nieprzeprowadzenia wnioskowanej przez skarżącą rozprawy administracyjnej oraz mediacji. Wnioski w tym zakresie zostały zgłoszone w toku postępowania odwoławczego, w efekcie – w sposób obszerny odniósł się do nich Wojewoda w zaskarżonej decyzji, a stanowisko tego organu Sąd uznaje za prawidłowe. Sąd zauważa przy tym, że zgodnie z art. 89 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Zgodnie z § 2 tego artykułu, organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. W ocenie Sądu, żadna z sytuacji określonych w tych przepisach nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Przede wszystkim żaden przepis prawa nie wymagał przeprowadzenia rozprawy; nadto z uwagi na etap (postępowanie odwoławcze) i charakter postępowania (wywołanego i ukształtowanego wnioskiem inwestora), również z innych przyczyn o charakterze dowodowym nie było potrzeby przeprowadzania rozprawy administracyjnej. Nie zachodziła konieczność wyjaśniania sprawy przy udziale świadków czy biegłych, czy też ustalania stanowisk stron. Dlatego też nie uwzględnienie żądania skarżącej sformułowanego w tej kwestii nie może być ocenione jako naruszenie istotne, mające wpływ na rozstrzygnięcie. Tym bardziej jeśli zważy się na to, że skarżąca formułując wniosek w tym zakresie, nie wyjaśniła w czym upatruje potrzeby przeprowadzenia rozprawy, nadto – miała możliwość przedstawienia swojego stanowiska w postępowaniu w wersji pisemnej. Podobnie należało ocenić żądanie skarżącej dotyczące mediacji, co też Wojewoda uczynił, a Sąd uznaje tę oceną organu za prawidłową. Sąd zauważa w tym też kontekście, że zgodnie z art. 96a § 1 k.p.a. w toku postępowania może być przeprowadzona mediacja, jeżeli pozwala na to charakter sprawy. Zgodnie z art. 96a § 2, mediacja jest dobrowolna. Zatem, nie można postawić organowi skutecznego zarzutu poprzez nieprzystąpienie do mediacji skoro nie ma on obowiązku uczestniczenia w mediacji, gdy nie dostrzega ani samego przedmiotu, który mógłby nią zostać objęty, ani szans na powodzenie tej formy załatwienia sprawy administracyjnej.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej (sformułowanego w postępowaniu), dotyczącego podpisania decyzji organu I instancji przez osobę do tego nieuprawnioną, Sąd zauważa, że z upoważnienia Starosty decyzja ta została podpisana przez [...] – podinspektora w Wydziale Architektury i Budownictwa, a w aktach sprawy (uzupełnionych na wezwanie organu II instancji), znajduje się upoważnienie udzielone ww. osobie przez Starostę [...] z [...] lipca 2016 r. do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych w sprawach z zakresu ustawy Prawo budowlane należących do właściwości powiatu. W aktach znajduje się także pismo Starosty z [...] marca 2017 r. znak [...], z którego wynika, że upoważnienie to ma charakter upoważnienia ogólnego i dotyczy wydawania decyzji we wszystkich sprawach, w których zastosowanie znajduje ustawa Prawo budowlane, należą do nich również zezwolenia na realizację inwestycji drogowych wydawane także w oparciu o ww. ustawę. Zaznaczyć przy tym trzeba, że zgodnie z art. 268a k.p.a. organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem. W wyroku z 4 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 42/07 NSA stwierdził, że "Upoważniony pracownik, nie zajmując stanowiska organu administracyjnego, pełni w granicach określonych w upoważnieniu, funkcję tego organu. Upoważnienie takie nie musi przy tym dotyczyć poszczególnych spraw ale może odnosić się ogólnie do określonego rodzaju spraw". Nadto, podnieść trzeba, że zarzut nieprawidłowego powołania osoby, której powierzono pełnienie funkcji organu (tzw. piastuna funkcji organu) nie jest tożsamy z zarzutem naruszenia właściwości tego organu do wydania zaskarżonej decyzji. Czym innym jest istnienie samego organu administracji publicznej właściwego do rozstrzygania określonej kategorii spraw z zakresu administracji publicznej, a czym innym to, czy we właściwym trybie powołano piastuna tego organu, to jest osobę fizyczną pełniącą funkcję odpowiadającą nazwie organu i wykonującą jego kompetencje. Przy czym, jak zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych, kwestia ewentualnej wadliwości aktu powierzenia obowiązków z uwagi na naruszenie procedury nie może być przedmiotem postępowania przed sądem, który orzeka w granicach danej sprawy, wyznaczonych przez treść zaskarżonej decyzji (v. wyrok NSA z 22 września 2017 r., sygn. I OSK 393/17). Z tych też przyczyn, także i ten zarzut nie okazał się zasadny.

Przechodząc do istoty sporu i prawidłowości zaskarżonej decyzji w aspekcie merytorycznym, Sąd zaznacza, że skarżąca nie tyle kwestionuje konieczność "wywłaszczenia" jej nieruchomości pod inwestycję, co wskazuje na zatwierdzenie zaskarżoną decyzją i decyzją ją poprzedzającą wadliwego podziału jej działek.

Analizując ten zarzut Sąd nie znalazł podstaw do podzielenia zastrzeżeń skarżącej.

I tak, Sąd przede wszystkim wyjaśnia, że wywłaszczenie jakie jest związane z realizacją decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jest dopuszczalne w świetle unormowań Konstytucji RP (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3), bowiem następuje na cel publiczny (budowa drogi publicznej) oraz - w oparciu o ustawę, tj. art. 12 ust. 4 ustawy z.r.i.d. Wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem określonym zgodnie z przepisami rozdziału trzeciego ustawy z.r.i.d., a w zakresie w nim nieuregulowanym w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wywłaszczenie części -należącej do skarżącej- działek spełnia więc konstytucyjną przesłankę celowościową, gdyż zostało dokonane na cel publiczny, jakim jest rozbudowa drogi gminnej. Zważyć przy tym należy, że skutek przejęcia praw do nieruchomości nie jest efektem woli inwestora lub organu orzekającego, lecz następuje on z mocy samego prawa, jako skutek prawny ostateczności decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, co wynika z art. 12 ust. 4 pkt 1 z.r.i.d. Co równie istotne, odebranie dotychczasowemu właścicielowi praw do przejmowanych nieruchomości, łączy się bezpośrednio z przyznaniem ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracji z urzędu w odrębnej decyzji.

Nadto, Sąd zaznacza, że zgodnie z przepisami ustawy z.r.i.d., właściwy starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, jako organ architektoniczno-budowlany w procesie budowy drogi publicznej jest uprawniony wyłącznie do orzekania w przedmiocie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Przepisy ustawy nie upoważniają go do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku inwestora, ani też do zmiany przebiegu inwestycji. O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Zatem, i zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, stosując przepisy ustawy z.r.i.d., organ wydający pozwolenie na budowę nie jest upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych rozwiązań. Tylko stwierdzenie, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, zobowiązuje ten organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi. Tak też przyjął NSA m. in. w wyroku z 3 września 2014 r. o sygn. akt II OSK 170/14 stwierdzając, że organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Organ nie może dokonywać, jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo.

Dostrzegając powyższe, Sąd stwierdza, że organy orzekające w sprawie dokonały oceny w takim zakresie, w jakim były do tego uprawnione i obowiązane. Przede wszystkim dokonały sprawdzenia kompletności przedłożonej przez inwestora wraz z wnioskiem dokumentacji, z zastosowaniem art. 11d ust. 1 z.r.i.d. stwierdzając m. in. załączenie do tegoż wniosku map zawierających projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami, w tym działek skarżącej o nr ew. [...] i [...]. Po zweryfikowaniu (poprawionego przez inwestora, na wezwanie) projektu budowlanego (z zastosowaniem w tym zakresie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, stosownie do art. 11i ust. 1 z.r.i.d.), zobligowane zaś były uwzględnić żądanie inwestora udzielając zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Spełnienie przez inwestora wymogów wynikających z ww. ustawy, zobowiązuje bowiem organ do wydania decyzji zezwalającej na inwestycję. Orzekając w ten sposób organ I instancji obowiązany był zawrzeć w decyzji elementy określone w art. 11f ust. 1 z.r.i.d., w tym zatwierdzić podział nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1. Stąd też rozstrzygając w sprawie, Starosta zezwalając na realizację inwestycji, zatwierdził m. in. podział nieruchomości skarżącej o ww. oznaczeniu, zgodnie z przedstawionymi mapami z projektem podziału tych nieruchomości, które to sporządzone zostały przez uprawnionego geodetę inż. [...] i wpisane do ewidencji zasobu pod nr [...] - w przypadku działki nr ew. [...] (podzielonej na działkę o nr ew. [...] i [...] o łącznej powierzchni przed podziałem 0,8594 ha, zgodnie z wykazem synchronizacyjnym) oraz pod nr [...] - w przypadku działki nr ew. [...] (podzielonej na działkę o nr ew. [...] i [...] o łącznej powierzchni przed podziałem 0,3968, zgodnie z wykazem synchronizacyjnym). Dokumenty te opatrzone są stosownymi klauzulami (z podaniem nr, pod którym zostały zaewidencjonowane), a to potwierdza, że zostały opracowane w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starosty [...]. Sąd stwierdza tym samym, że tak przygotowana dokumentacja dotycząca podziału nieruchomości nie mogła być w niniejszym postępowania kwestionowana/weryfikowana, jako że została sporządzona zgodnie z odrębnymi przepisami (przez wyspecjalizowane do tego służby geodezyjno-kartograficzne). Niniejsze postępowanie administracyjne nie mogło w efekcie służyć "ustalaniu" prawidłowości powierzchni ww. działek skarżącej, które to (wg. stanu nowego, uwidocznionego na ww. mapach) nie odpowiadają powierzchni ujawnionej w Księgach wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości. Jednocześnie Sąd dostrzega, że okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla prawidłowości wydanych decyzji, tym bardziej jeśli zważy się, że zgodnie z art. 12 ust. 2 z.r.i.d. to linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. Sąd zauważa nadto, że oznaczenie nieruchomości, w tym powierzchnia, nie tworzy stanu prawnego nieruchomości i nie korzysta z domniemań prawnych wynikających z ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2018 r., poz. 1916).

W konsekwencji, zdaniem Sądu, w sprawie nie było podstaw do odmowy wydania decyzji, w kształcie przedstawionym przez wnioskodawcę, albowiem inwestycja w takim kształcie nie narusza interesu prawnego skarżącej. Sąd zauważa przy tym, że inwestycja obejmuje rozbudowę drogi gminnej wraz ze skrzyżowaniami i zjazdami, budowę kanalizacji deszczowej i przebudowę sieci. Jak wynika z opisu do projektu architektoniczno-budowlanego inwestycja dotyczy drogi gruntowej o długości 139,04 m i przewiduje wykonanie nawierzchni jezdni o szerokości 6 m oraz chodników o szerokości 2 m. Nadto, przewiduje się w jej ramach budowę zjazdów, w tym na nieruchomość skarżącej. Biorąc pod uwagę taki zakres inwestycji (i jej parametry), w tym zapewnienie skarżącej dostępu do drogi, Sąd nie stwierdził naruszenia jej interesu prawnego w sprawie, także z innych przyczyn niż podniesione w skardze.

Na koniec, Sąd wyjaśnia, że dokonując takie oceny wziął pod uwagę argumentację pełnomocnika skarżącej przedstawioną na rozprawie, z której to wynikało, że odrębnym aktem administracyjnym wydanym na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, doszło do wydzielenia działki nr ew. [...] na poszerzenie drogi gminnej. Z uzyskanych informacji wynikało także, decyzja SKO w [...] wydana w tym przedmiocie została zaskarżona do tut. Sądu, i pozostaje do rozpoznania w Wydziale I. Sąd mając na uwadze powyższe, po wypożyczeniu akt z Wydziału I tut. Sądu o sygn. I SA/Wa 1109/18, przeprowadził dowód z dokumentu, tj. decyzji SKO w [...] z [...] marca 2018 r. znak [...], którą to utrzymano w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] września 2014 r. nr [...] zatwierdzającą podział działki skarżącej nr [...]. Sąd uznał jednak, że decyzja ta nie stanowi o wystąpieniu nieprawidłowości w niniejszej sprawie, skoro jej wydanie miało miejsce po wydaniu decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie. Jak stanowi zaś przepis art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101), aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych. Decyzja ostateczna na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami zapadła [...] marca 2018 r. (bo wcześniejsze orzeczenie SKO w [...] wydane w tej sprawie zostało unieważnione prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie), natomiast kwestionowana w niniejszej sprawie – [...] czerwca 2017 r.

W tej sytuacji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.