Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1733/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, 8 §1, 11, 77 §1, 80, 97 §1 pkt 4, 100 §1, 107 §3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 95 ust. 4
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. S., D. S., W. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz A. S., D. S., W. W. solidarnie kwotę 531 (pięćset trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym aktem - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymano w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z [...] stycznia 2020 r., którą nakazano opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W., zwanego dalej "Lokalem". Orzeczenie z [...] stycznia 2020 r. będzie określane dalej mianem "decyzja o opróżnieniu lokalu".

W uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu decyzji organ przywołał następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:

- Lokal stanowi własność [...] i pozostaje w dyspozycji Komendanta [...] Policji; jak wynika z akt sprawy, przydzielono go w 1952 roku p. W.W., zwanemu dalej "Funkcjonariuszem"; wspólnie z najemcą zamieszkiwali: jego żona (p. B.W.) oraz dzieci,

- Funkcjonariusz zmarł [...] listopada 1977 r., zaś jego żona [...] marca 2000 r.,

- w Lokalu zamieszkują obecnie synowa Funkcjonariusza (p. W.W.), jego wnuczka (p. A.S.) oraz prawnuk (p. D.S.); dalej będą oni określani mianem "Lokatorzy",

- organ I. instancji, w myśl art. 61 K.p.a. - zawiadomieniem z [...] lipca 2019 r. - poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów,

- decyzją z [...] stycznia 2020 r. nakazano Lokatorom opróżnienie Lokalu i jego przekazanie w stanie wolnym,

- wobec wniesienia przez Lokatorów odwołania, sprawa jest rozpatrywana ponownie,

- podstawę kwestionowanego orzeczenia stanowił art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2020, poz. 360); zgodnie z nim decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego - o którym mowa w art. 90 ustawy o Policji (czyli pozostającego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów) – wydaje się w razie zajmowania takiego lokalu przez policjanta lub członków jego rodziny albo przez inne osoby - bez tytułu prawnego,

- tytułem prawnym będzie decyzja o przydziale lokalu; jej brak świadczy, że zajmująca lokal osoba nie ma do tego tytułu prawnego, w rozumieniu ustawy o Policji,

- w niniejszej sprawie jest bezsporne, że Lokal przydzielono w 1952 roku Funkcjonariuszowi; znajduje się zatem dalej w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów; również właściciel mieszkania, którym jest [...], nie kwestionuje tej dyspozycyjności; wskazuje na to pismo z [...] stycznia 2019 r.; określono tam wyraźnie Komendanta [...] Policji, jako dysponenta mieszkania, zaś osoby zamieszkujące obecnie Lokalu, jako nieposiadające doń tytułu prawnego - zamieszkujące w nim na podstawie pisma z [...] czerwca 2000 r. o bezumownym zamieszkiwaniu,

- Lokal należy do zasobów mieszkaniowych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji; tym samym pozostaje obecnie w dyspozycji Komendanta [...] Policji; zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 611) - zwanej dalej "ustawą o ochronie lokatorów" - przepisy tego aktu stosuje się do lokali, będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, jeżeli przepisy odrębne - dotyczące tych lokali - nie stanowią inaczej,

- wobec lokalu będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów przepisami odrębnymi, dotyczącymi lokali mieszkalnych, jest rozdział 8 ustawy o Policji; regulacja ta znajduje bezpośrednie zastosowanie do funkcjonariuszy Policji; poprzez zatem art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2020 r. poz. 723), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową" w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków ich rodzin, uprawnionych do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, albo już był emerytem lub rencistą policyjnym,

- zawarte w ustawie o Policji regulacje prawne, dotyczące policyjnych mieszkań służbowych, stanowią rozwiązania szczególne wobec przepisów ustawy o ochronie lokatorów oraz ustawy - Kodeks cywilny,

- zgodnie z art. 88 ustawy o Policji, policjantowi na służbie przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień, wynikających z przepisów odrębnych; art. 89 tej ustawy wskazuje natomiast precyzyjnie, kogo można uznać za członka rodziny policjanta - uwzględnianego przy przydziale lokalu mieszkalnego; są to: małżonek, dzieci pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia oraz rodzice policjanta i jego małżonka, będący na jego wyłącznym, utrzymaniu lub - jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności - są niezdolni do wykonywania zatrudnienia,

- uprawnienie osób do zamieszkiwania w lokalu, wymienionych w art. 89 ustawy o Policji, wywodzi się z tytułu prawnego, jaki ma policjant; nie mają one samodzielnego tytułu prawnego do lokalu,

- Lokatorzy nie mają jakiegokolwiek tytułu prawnego do zajmowania Lokalu, nie spełniają bowiem warunków określonych w przepisach; nie są funkcjonariuszami Policji oraz nie spełniają przesłanek z art. 29 ustawy zaopatrzeniowej - nie są emerytami lub rencistami policyjnymi albo osobami uprawnionymi do renty rodzinnej po funkcjonariuszu Policji, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania renty lub emerytury policyjnej,

- odnosząc się do zarzutów odwołania przywołano wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 listopada 2018 r. (sygn. akt SK 29/16); Trybunał stwierdził tam, że ustawa o Policji nie nakłada na organy wydające decyzję, z których wynika obowiązek opróżnienia lokalu mieszkalnego, powinności badania w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, czy osoby zobowiązane do opróżnienia lokalu będą w stanie samodzielnie zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe; zdaniem Trybunału, obowiązek zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gospodarstw o niskich dochodach należy do gminy a nie do organów administracji publicznej, realizujących zadania publiczne w zakresie swojej właściwości; obowiązek ten ciąży na gminie także w stosunku do osób, które - w wyniku realizacji decyzji administracyjnej nakazującej opróżnienie lokalu - musiały opuścić dotychczasowe mieszkanie,

- regulacje rozdziału 8 ustawy o Policji pn. "Mieszkania funkcjonariuszy Policji", mają służyć zapewnieniu prawa do lokalu mieszkalnego policjantowi i członkom jego rodziny; nie jest natomiast powinnością organów Policji zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych obywatelom, niezwiązanym z resortem; to na organach gminy spoczywa obowiązek zabezpieczania tych potrzeb jej mieszkańcom; zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie lokatorów, zadaniem organów samorządu terytorialnego jest tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej; zgodnie również z art. 4 ust. 2 tego samego aktu, do zadań własnych gminy należy zapewnienie lokalu socjalnego lub zamiennego a także zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach; w razie braku dostarczenia lokalu socjalnego przez gminę, właściwą ze względu na miejsce położenia lokalu podlegającego opróżnieniu, strony mogą wystąpić do sądu cywilnego z powództwem o ustalenie uprawnienia do zawarcia z gminą umowy o najem lokalu socjalnego - o ile spełniają przesłanki z art. 14 ustawy o ochronie lokatorów; ponadto strona ma możliwość ubiegania się o przyznanie uprawnień do pomieszczenia tymczasowego, o którym mowa w rozdziale 4A wskazanej ustawy,

- odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, dotyczących błędu w ustaleniach faktycznych - niewłaściwego określenia daty śmierci Funkcjonariusza - wskazano, że okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy; postępowanie opróżnieniowe jest bowiem prowadzone na podstawie przepisów, pozostających w mocy obecnie (ustawa o Policji), nie zaś tych, obowiązujących w chwili śmierci głównego najemcy lokalu, pozostającego w dyspozycji Policji,

- organ I. instancji prawidłowo interpretował przepisy merytoryczne - stanowiące podstawę wydania kwestionowanej decyzji; analiza stanu faktycznego sprawy nie potwierdza też zarzutu naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez uchybienie obowiązkowi wszechstronnego i wnikliwego rozpatrzenia okoliczności sprawy; prawidłowo zgromadzono materiał dowodowy, a w uzasadnieniu wskazano, jakie fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy uznano za udowodnione i dlaczego.

W skardze Lokatorzy, reprezentowani przez pełnomocnika – adwokata, zarzucili naruszenie:

- art. 7, 77 i 80 K.p.a., poprzez pominięcie w postępowaniu dowodowym kwestii:

- pozostawania Lokalu w dyspozycji organów policyjnych i dowolne przyjęcie, że jest on w dyspozycji Policji; doprowadziło to do wydania przez organu obu instancji decyzji, gdy nie było wiadomym czy są one do tego właściwe;

- wstąpienia po śmierci Funkcjonariusza (z dniem [...] listopada 1977 r.) w najem Lokalu jego wnuczki - wobec braku w tej dacie wyłączenia lokali policyjnych spod przepisów ustawy - Prawo lokalowe i ustawy - Kodeks cywilny,

- art. 95 ust. 3 ustawy o Policji, w zw. z art. 7, 77 i 80 K.p.a., polegające na pominięciu przy rozpoznawaniu sprawy sytuacji życiowej Lokatorów, ich możliwości finansowych i mieszkaniowych; w efekcie może to spowodować ich wyrzucenie z zajmowanego lokalu "na bruk", bez zapewnienia możliwości zamieszkania w innym lokalu.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty. Podniesiono także, że wydanie orzeczenia było niedopuszczalne gdyż - wobec treści art. 15zzu ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.), zwana dalej "ustawą o COVID" - wszelkie prowadzenie działań eksmisyjnych jest wstrzymane. Pomimo tych zapisów organy Policji nie zawiesiły swoich czynności.

Wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym wobec treści § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 1758, ze zm.), § 4 zarządzenia nr 21 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2020 r. w sprawie wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-CoV-2 ustalonych w zarządzeniu nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. oraz § 1 pkt 2 i § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym – tak zarządzenie k. 27 akt sądowych.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, pomimo że zarzuty skargi są zasadne jedynie w części. Wydając zaskarżoną decyzję uchybiono obowiązkowi wyjaśnienia sprawy we wszystkich istotnych aspektach, zaś pominięte okoliczności mogą mieć wpływ na jej wynik. Dokonanie stosownych ustaleń musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia zaskarżonego aktu. Przesądza to o istotnym naruszeniu przepisów prawa procesowego – art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3, w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a.

Jak zasadnie odnotowano w skardze, rozpoznając sprawę w II. instancji, organ pominął istotną - podnoszoną przez Lokatorów w odwołaniu - kwestię. Organ odnotował wprawdzie, że przesłanką wydania decyzji o opróżnieniu lokalu jest zajmowanie go bez tytułu prawnego. Trafnie też wskazał, jakie źródła powstania danego tytułu przewidziano w obecnie obowiązujących regulacjach. Słusznie konstatował, że nie mogą być one podstawą jego powstania wobec Lokatorów. Nie jest to zresztą sporne. Pominięto jednak argumentację Lokatorów wywodzących, że jeden z nich - wnuczka Funkcjonariusza, wstąpiła w stosunek najmu w dniu jego śmierci, zaś dany tytuł do lokalu nie wygasł.

Wobec takiej argumentacji – odnoszącej się do kwestii kluczowej dla sprawy (zamieszkiwanie bez tytułu prawnego) - zadaniem organu było ustalenie:

- jaki był stan prawny na dzień śmierci Funkcjonariusza – czy jego Wnuczka mogła faktycznie wstąpić w stosunek najmu, o ile faktycznie z nim zamieszkiwała,

- czy - z mocy regulacji szczególnej - stosunek ten - jeśli powstał - uległby rozwiązaniu do dnia orzekania w sprawie, a jeśli nie

- czy - wobec uwarunkowań faktycznych - doszło do nawiązania danego stosunku najmu.

Jeżeli tak było, będzie to miało wpływ na ocenę, czy wszyscy Lokatorzy zamieszkiwali bez tytułu prawnego. Gdyby ewentualny stosunek najmu nie wygasł z mocy regulacji szczególnych, zaś jego powstanie uprawdopodobniono a organ administracji nie jest właściwy do samodzielnego ustalenia, czy faktycznie został on nawiązany - pozostaje to np. w kompetencjach sądów powszechnych - rolą organu było wezwanie strony do wystąpienia w zakreślonym czasie o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego - w myśl art. 100 § 1 in fine K.p.a., pod rygorem wskazanym w § 3 danego artykułu - i zawieszenie postępowania, wobec treści art. 97 § 1 pkt 4 tego Kodeksu.

Pominięcie przez organ kwestii, czy wnuczka Funkcjonariusza wstąpiła w stosunek najmu lokalu, zaś ten nie uległ rozwiązaniu do dnia orzekania, nie pozwala uznać sprawy za dostatecznie wyjaśnioną w istotnych aspektach. Formułowanie przez Sąd w danym zakresie własnych ocen byłoby natomiast przedwczesne. Godziłoby bowiem w zasadę rozpoznawania sprawy w istotnych aspektach przez organ administracji oraz dopiero następczej kontroli wydanych aktów przez sąd administracyjny – w kontekście legalności.

W związku z wyrażoną w art. 95 ust. 4 ustawy o Policji zasadą wydawania decyzji o opróżnieniu lokalu względem wszystkich zamieszkujących lokal osób, zasadnym było uchylenie skażonego aktu o utrzymaniu w mocy orzeczenie dotyczącego wszystkich Lokatorów w całości, choć podniesione wątpliwości mogły dotyczyć wyłącznie statusu jednego z nich - wnuczki Funkcjonariusza.

Wobec braku wyjaśnienia sprawy w istotnych aspektach, przedwczesna byłaby cena przez Sąd, czy orzekając w sprawie naruszono przepis prawa materialnego, określającego przesłanki wydania decyzji o opóźnieniu lokalu.

Bezzasadne są natomiast inne zarzuty skargi z następujących przyczyn:

- przepisy nie definiują wymaganej formy przekazania lokalu do dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych bądź jednostek mu podległych, w rozumieniu art. 90 ustawy o Policji; wobec tego samo dysponowanie lokalem należy traktować, jako stan faktyczny; może być więc to wykazane różnymi dowodami; w rozpatrywanej sprawie potwierdza to pismo, pochodzące od jednostki sprawującej zarząd nieruchomościami w imieniu gminy, będącej właścicielem Lokalu (to bezsporne); Lokatorzy nie przywołali żadnej argumentacji, która mogłaby w danym zakresie podważać konstytucja organu – zdarzeń bądź dokumentów dla podważenie, że lokal pozostaje w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub jednostki podporządkowanej (tu Policja),

- trafnie wychodzi organ, że indywidualna sytuacja lokatorów - kwestia możliwości zaspokojenia ich potrzeb mieszkaniowych - nie może być przesłanką orzekania w myśl regulacji szczególnych - ustawy o Policji; wobec przyjętej w polskiej procedurze administracyjnej zasady legalizmu działania organów administracji (tak art. 6 K.p.a.), orzekający w sprawie organ nie może odwoływać się do przesłanek nie przewidzianych stosownymi przepisami, nawet gdyby uznał, że przemawiałyby za tym zasady słuszności, znajdujące oparcie w ogólnych regułach konstytucyjnych,

- przeszkodą dla wydania skarżonej decyzji nie było obowiązywanie regulacji szczególnych - wprowadzonych ustawą o COVID; nie naruszono przywołanej normy art. 15zzu, stanowiącego: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 nie wykonuje się tytułów wykonawczych nakazujących opróżnienie lokalu mieszkalnego."; danej regulacji – którą ustanowiono wyjątek od zasad ogólnych - nie można wykładać rozszerzająco; nie dotyczy więc ona rozpoznawalnego przypadku – nie chodzi tu o wykonanie tytułu wykonawczego.

Sąd nie uwzględnił wniosku Lokatorów o uchylenie również orzeczenia organu I. instancji. Nie wykazano w skardze oni też – na danym etapie sprawy - Sąd nie dopatrzył się z urzędu, aby było to niezbędne w rozumieniu art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 §. 1 pkt 1 lit. c ustawy. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji – w myśl art. 200, w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie pełnomocnika Wnioskodawcy w kwocie 480 zł oraz 51 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictw.