Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 285/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 4
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi C. H. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz C. H. kwotę 2217 (dwa tysiące dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Nieruchomość położona w gminie S., w obrębie [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] - początek Obwodnicy [...], zadanie 3: węzeł S. (bez węzła) - węzeł G. (z węzłem) - odcinek I".

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], Wojewoda [...] orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł za nieruchomość położoną w gminie S., obręb [...], oznaczoną jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz [...] o pow. [...] ha, objętą decyzją Wojewody [...] z dnia 24 września 2019 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku B. - początek Obwodnicy [...], zadanie 3: węzeł S. (bez węzła) - węzeł [...] (z węzłem) - odcinek I", w pkt 2 o przyznaniu odszkodowania ustalonego w pkt 1 decyzji w całości na rzecz właścicielki ww. nieruchomości C. H. oraz w pkt 3 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, reprezentowanego przez Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...], do zapłaty odszkodowania określonego w pkt 1 decyzji na rzecz osoby wskazanej w pkt 2 decyzji, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła C.H.

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii rozpatrując sprawę przywołał treść przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363, ze zm.), ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2007 r. nr 207, poz. 2109 ze zm.) znajdujących zastosowanie w sprawie i wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu 2 grudnia 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego B.J. (uprawnienia nr [...]).

Rzeczoznawca majątkowy wskazała, że przedmiotem wyceny jest nieruchomość położona w gminie S., w południowo-zachodniej części miejscowości B., w rejonie ul. [...], w bezpośrednim sąsiedztwie terenów rolniczych oraz pojedynczej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i siedliskowej. Działki stanowią teren niezagospodarowany, są niezabudowane, wydzielone zostały z nieruchomości niezabudowanej.

Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości biegła ustaliła, że według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wyceniana nieruchomość położona była w części na obszarze, dla którego obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi B, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r., zgodnie z którym część nieruchomości znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolem [...] - zabudowa mieszkaniowo - usługowa jednorodzinna (ok. [...] m2) oraz część na obszarze oznaczonym symbolem [...] - tereny dróg dojazdowych (ok. [...] m2). Pozostała część nieruchomości znajdowała się na obszarze, dla którego nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaś zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] stanowiła tereny dróg w strefie planowanego przebiegu drogi ekspresowej [...] (ok. [...] m2) oraz grunty rolne.

W związku z powyższym biegła dokonała analizy rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu mieszkaniowo - usługowym, rynku nieruchomości drogowych oraz rynku nieruchomości rolnych.

W pierwszej kolejności biegła zbadała rynek lokalny nieruchomości drogowych obejmujący obszar gminy Szemud oraz innych gmin z terenów powiatu [...], [...] i [...] o podobnej lokalizacji w stosunku do ośrodków miejskich. Badaniem objęto dane od 2017 roku do dnia wyceny. Biegła ustaliła, że ceny nieruchomości podobnych zawierały się w przedziale od 10,00 zł/m2 do 44,33 zł/m2, zaś cena średnia wyniosła 24,88 zł/m2.

Biegła przeprowadziła także analizę rynku nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym, w pierwszej kolejności na terenie obrębu B, a następnie na terenie całej gminy S., w okresie od 2017 roku do dnia wyceny. Biegła wskazała, że ceny nieruchomości podobnych zawierały się w przedziale od ok. 15 zł/m2 do ok. 70 zł/m2, natomiast cena średnia wyniosła 38,73 zł/m2

Następnie rzeczoznawca majątkowy zbadała rynek nieruchomości rolnych na terenie gminy S., w okresie od 2017 roku do dnia wyceny oraz ustaliła, że zanotowane ceny transakcyjne zawierały się w przedziale od ok. 2 zł/m2 do ok. 11 zł/m2, natomiast cena średnia wyniosła 5,85 zł/m2.

Biegła stwierdziła zatem, że przeznaczenie nieruchomości na cel publiczny nie powoduje zwiększenia jej wartości w przypadku gruntu o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym, natomiast powoduje zwiększenie jej wartości w przypadku przeznaczenia rolnego nieruchomości, w związku z czym zasada korzyści zostanie zastosowana dla określenia wartości części nieruchomości o przeznaczeniu rolnym.

Wartość rynkową prawa własności gruntu określono w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej.

Do wyceny części nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym rzeczoznawca majątkowy przyjęła 12 transakcji nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowo - usługowym, w których ceny zawierały się w przedziale od 14,53 zł/m2 do 69,78 zł/m2, natomiast cena średnia wyniosła 38,73 z ł/m2. Na str. 22 operatu szacunkowego biegła przedstawiła charakterystykę nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej. Biegła ustaliła, że wpływ na wartość nieruchomości mają cechy opisane na str. 24-25 operatu szacunkowego, tj.: lokalizacja (waga 20%), sąsiedztwo (waga 20%), potencjał inwestycyjny (waga 30%), powierzchnia i kształt (waga 10%) oraz dostępność infrastruktury (waga 20%), a następnie określiła wartość współczynników korygujących oraz obliczyła wartość 1 m2 gruntu na kwotę 53,22 zł, w związku z czym wartość rynkowa części gruntu o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym wyniosła 19 265,64 zł.

Do wyceny pozostałej części nieruchomości rzeczoznawca majątkowy przyjęła 17 transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym, o cenach od 10,00 zł/m2 do 44,33 zł/m2 oraz cenie średniej wynoszącej 24,88 zł/m2. Na str. 18 operatu szacunkowego biegła przedstawiła charakterystykę nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej. Biegła ustaliła, że wpływ na wartość nieruchomości mają cechy opisane na str. 20-21 operatu szacunkowego, tj.: położenie (waga 40%), otoczenie (waga 30%) oraz ranga drogi (waga 30%), a następnie określiła wartość współczynników korygujących oraz obliczyła wartość 1 m2 gruntu na kwotę 32,27 zł, w związku z czym wartość rynkowa tej części gruntu wyniosła [...] zł.

W konsekwencji wartość rynkowa prawa własności gruntu całej nieruchomości wyniosła [...] zł. Tak ustaloną kwotę Wojewoda [...] powiększył o 5% wartości nieruchomości z tytułu wydania nieruchomości inwestorowi w terminie ustawowym.

Ocena ww. operatu szacunkowego w konfrontacji z brzmieniem przepisów ugn i rozporządzenia pozwala zdaniem Ministra stwierdzić, że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania.

W niniejszej sprawie autorka operatu ustaliła, że przedmiotowa nieruchomość położona była w części na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniowo - usługową oraz pod tereny dróg dojazdowych, a także na obszarze nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stanowił tereny dróg w strefie planowanego przebiegu drogi ekspresowej [...] oraz grunty rolne. Prawidłowość ustaleń biegłej w powyższym zakresie potwierdzają materiały dostępne w Systemie Informacji Przestrzennej prowadzonym przez Urząd Gminy [...].

Zatem wobec ustalenia mieszanego przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, biegła zobowiązana była przeprowadzić wycenę nieruchomości z uwzględnieniem przeznaczenia planistycznego każdej części tej nieruchomości. Tym samym, wbrew zarzutom odwołania, biegła prawidłowo dokonała analizy rynku nieruchomości mieszkaniowo-usługowych, rynku nieruchomości drogowych oraz rynku nieruchomości rolnych.

W odniesieniu do części nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym autorka operatu ustaliła, że cel wywłaszczenia nie zwiększa wartości nieruchomości, w związku z czym prawidłowo przyjęła do porównania transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu tożsamym z przeznaczeniem tej części nieruchomości, tj. nieruchomościami o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym.

Wyceniając część nieruchomości o przeznaczeniu rolnym biegła wykazała, że przeznaczenie nieruchomości na cel publiczny powoduje zwiększenie jej wartości, zatem zgodnie z "zasadą korzyści" wartość tej części nieruchomości prawidłowo określiła według alternatywnego sposobu użytkowania, tj. w oparciu o dane z rynku transakcji drogowych. Także w odniesieniu do części nieruchomości o przeznaczeniu drogowym biegła prawidłowo przyjęła, że wartość tej części nieruchomości należy ustalić na podstawie transakcji nieruchomościami drogowymi.

Tym samym, zdaniem Ministra nie jest zasadny zarzut odnoszący się do zastosowania § 36 rozporządzenia. Rzeczoznawca majątkowy prawidłowo zastosowała § 36 ust. 1 rozporządzenia w odniesieniu do części nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia w odniesieniu do części nieruchomości o przeznaczeniu drogowym i części nieruchomości o przeznaczeniu rolnym.

Ponadto wbrew zarzutom skarżącej operat szacunkowy zawiera wyczerpujące wyjaśnienie sposobu wyceny przedmiotowej nieruchomości (str. 17 operatu szacunkowego). Biegła określiła wartość rynkową nieruchomości z zastosowaniem podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Do wyceny przyjęła 17 transakcji nieruchomościami drogowymi oraz 12 transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym, a więc ilość wymaganą przepisami rozporządzenia (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). W ocenie organu odwoławczego biegła w sposób wystarczający opisała nieruchomości porównawcze (str. 18 i 22 operatu szacunkowego). Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że do zweryfikowania poprawności operatu i opinii biegłego rzeczywista identyfikacja nieruchomości porównywanych nie jest potrzebna (por. wyrok Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II CSK 369/11). Z obowiązujących przepisów nie można także wysnuć wniosku, że do operatu szacunkowego muszą zostać załączone umowy sprzedaży nieruchomości przyjętych do wyceny. Stąd też zarzut braku opisu nieruchomości porównawczych w sposób umożliwiający ich identyfikację nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Biegła prawidłowo opisała także cechy rynkowe wpływające na wartość nieruchomości. Do każdego z wytypowanych atrybutów przypisana została waga procentowa.

Minister wyjaśnił, że czynności, których dokonuje rzeczoznawca majątkowy polegające na wycenie nieruchomości wymagają, a już zwłaszcza w zakresie sposobu wyceny, wiedzy specjalistycznej, której organ administracyjny nie ma podstaw ani możliwości podważania.

To rzeczoznawca, kierując się standardami zawodowymi analizuje rynek i decyduje o doborze nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2015 r., sygn. akt. I OSK 2546/13, publ. CBOSA). Także wybór cech rynkowych, mających wpływ na wartość nieruchomości, jak i ustalenie ich wag, jest zadaniem powierzonym rzeczoznawcy majątkowemu, ściśle wiążącym się ze specjalistyczną wiedzą z zakresu wyceny nieruchomości.

Tym samym zarzuty wkraczające w sferę wiadomości specjalnych, nie mogą być podstawą do zakwestionowania wartości dowodowej operatu szacunkowego.

Prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego nie podważa także zarzucany przez skarżącą brak załącznika w postaci kopii aktualnej umowy ubezpieczenia, o której mowa w art. 175 ust. 4 ugn. Na str. 4 operat szacunkowego autorka operatu wskazała, że posiada ubezpieczenie odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności zawodowych. Z art. 175 ust. 4a wynika natomiast, że kopia dokumentu ubezpieczenia, o którym mowa w ust. 4, może także stanowić załącznik do umowy o dokonanie wyceny nieruchomości. Przy piśmie z dnia 25 listopada 2020 r. rzeczoznawca majątkowy przesłała kopię dokumentu potwierdzającego ubezpieczenie odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności zawodowych, aktualnej na dzień sporządzenia przedmiotowego operatu szacunkowego.

Wbrew zarzutom odwołania, w ocenie organu odwoławczego, opinia rzeczoznawcy jest spójna i logiczna, sam zaś operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych opinii.

Organ odwoławczy doszedł do przekonania, że dane zawarte w sporządzonym operacie szacunkowym nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, stanowią spójną i logiczną całość. Opinia biegłej została sporządzona prawidłowo i odpowiada obowiązującym w tej materii przepisom ugn oraz rozporządzenia, co w konsekwencji sprowadza się do uznania, że opracowanie to może stanowić wiarygodny dowód o wartości wycenianej nieruchomości.

Odnośnie zaś zarzutu dotyczącego naruszenia art. 130 ust. 2 ugn, Minister wskazał, że zgodnie z powyższym przepisem ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Treść art. 130 ugn należy zatem rozumieć jako zobowiązanie organu orzekającego do uzyskania opinii o wartości nieruchomości, sporządzonej po wszczęciu postępowania na zlecenie organu orzekającego. W takim przypadku rzeczoznawca majątkowy powoływany jest do określenia wartości nieruchomości, na podstawie art. 84 Kpa, jako biegły z zakresu szacowania nieruchomości. Organ orzekający nie może zatem we własnym zakresie dokonać określenia wartości nieruchomości, jak również nie może posłużyć się opinią o wartości nieruchomości sporządzoną poza postępowaniem wywłaszczeniowym lub poza odrębnym postępowaniem odszkodowawczym, zwłaszcza gdy operat szacunkowy sporządzony został na zlecenie jednej ze stron postępowania. Z literalnej wykładni komentowanego art. 130 ust. 2 ugn nie wynika jednak, aby ustalenie odszkodowania miało następować jedynie na podstawie opinii zleconej przez organ orzekający, skoro w przepisie tym stwierdzono, że ustalenie odszkodowania ma nastąpić po uzyskaniu opinii bez określenia, na czyj wniosek sporządzanej. W ustawowym pojęciu uzyskania opinii nie mieści się bowiem konieczność zlecenia jej wykonania, lecz konieczność jej posiadania przez organ orzekający i posłużenia się tą opinią do ustalenia odszkodowania. W posiadanie takiej opinii organ orzekający może zaś wejść w wyniku jej przedłożenia przez stronę postępowania. Z komentowanego przepisu wynika jedynie, że ustalenie odszkodowania nie może nastąpić bez uzyskania opinii o wartości nieruchomości, ponieważ opinia ta stanowi ustawowo określony dowód wartości nieruchomości, a wartość jest wyznacznikiem ustalenia odszkodowania.( J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Wyd. 6, Warszawa 2020)

W przedmiotowej sprawie organ wojewódzki oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie strony postępowania, jednak jego wykonawcą była rzeczoznawca majątkowy, przez co przepis art. 130 ust. 2 ugn nie został naruszony.

Także zarzut pominięcia wniosku strony o powołanie przez organ biegłego rzeczoznawcy majątkowego celem oszacowania wartości rynkowej nieruchomości jest bezzasadny, bowiem do wniosku tego organ pierwszej instancji szczegółowo odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B. J. został przyjęty przez organ pierwszej instancji jako wiarygodny i przydatny dowód o wartości nieruchomości. Ponadto skoro organ wojewódzki, weryfikując poprawność ustalenia odszkodowania, nie dostrzegł nieprawidłowości operatu szacunkowego, to nie zachodziła konieczność zlecenia sporządzenia nowego operatu szacunkowego. W tej sytuacji ciężar dowodzenia przeszedł na stronę postępowania.

Ponadto, Minister wskazał także, że skarżący nie załączył do odwołania żadnego dowodu mogącego świadczyć o wadliwości sporządzonej wyceny na potrzeby ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Jeżeli skarżąca uznała, iż sporządzony na zlecenie organu wojewódzkiego operat szacunkowy budzi jej wątpliwości powinnna była przedłożyć przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami) lub operat szacunkowy sporządzony na jej zlecenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2498/13, publ. CBOSA). Strona z tego uprawnienia jednak nie skorzystała.

Skargę na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła C.H. zarzucając jej:

naruszenie art. 130 § 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 84 § 1 KPA w zw. z art. 140 KPA, polegające na ich niezastosowaniu i wydaniu decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość mimo braku opinii rzeczoznawcy majątkowego powołanego przez organ I instancji w prawem przepisanym trybie,

naruszenie art. 77 § 1 KPA w zw. z art. 75 § 1 KPA w zw. z art. 140 KPA polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i pominięciu wniosku dowodowego pełnomocnika skarżącej o powołanie w sprawie biegłego rzeczoznawcy majątkowego celem wyceny wywłaszczonej nieruchomości,

naruszenie art. 7 KPA, art. 77 § 1 KPA oraz art. 80 KPA w zw. z art. 140 KPA, a także:

1. w zw. z art. 175 ust. 4a ugn polegające na uznaniu operatu rzeczoznawcy majątkowego B.J. za wiarygodny dowód w sprawie mimo, iż dotknięty jest on brakiem formalnym polegającym na niezałączeniu doń kopii aktualnej umowy ubezpieczenia, o której mowa w art. 175 ust. 4 ugn,

2. w zw. z § 56 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego polegające na uznaniu operatu rzeczoznawcy majątkowego B.J. za wiarygodny dowód w sprawie mimo, iż dotknięty jest on brakiem formalnym polegającym na niezałączeniu doń zanonimizowanych kopii umów, których przedmiotem były transakcje porównawcze, które uwzględniono w operacie, a które bez wątpienia stanowią dokumenty o istotnym znaczeniu dla sporządzonego operatu w rozumieniu ww. przepisu,

3.3. w zw. z § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia, polegające na uznaniu operatu rzeczoznawcy majątkowego B.J. za wiarygodny dowód w sprawie mimo, iż dotknięty jest on brakiem formalnym polegającym na nieprzedstawieniu w operacie wyliczeń w taki sposób by możliwym była ich weryfikacja przez organ rozpoznający sprawę a także strony postępowania a także poprzez nieprzedstawienie uzasadnienia dokonanych obliczeń;

3.4. w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia polegające na uznaniu operatu rzeczoznawcy majątkowego B.J. za wiarygodny dowód w sprawie mimo, iż w jego treści biegła odmiennie określa cechy rynkowe (w tym przede wszystkim przeznaczenie) dla poszczególnych części działki nr [...], a następnie ustala dla tych części różne zestawy transakcji porównawczych, a także samowolnie (nie mając po temu uprawnień) określa powierzchnię części wycenianej przy założeniu przeznaczenia pod komunikację i części przeznaczone pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu nakazywałoby ustalenie cech rynkowych działki nr [...], dobór odpowiednich transakcji porównawczych do tej działki i następnie dokonanie wyliczeń (oczywiście w przypadku niemożności doboru odpowiedniej ilości transakcji porównawczych, biegła winna wziąć pod uwagę zastosowanie innej metody szacowania),

3.5. w zw. z art. 154 ust. 1 ugn polegające na uznaniu operatu rzeczoznawcy majątkowego B.J. za wiarygodny dowód w sprawie mimo, iż w jego treści nie przedstawiono żadnej argumentacji na uzasadnienie dokonanego przez rzeczoznawcę wyboru podejścia i metody wyceny,

6. w zw. z art. 4 pkt 16 ugn polegające na uznaniu operatu rzeczoznawcy majątkowego B.J. za wiarygodny dowód w sprawie mimo, iż zastosowano w nim podejście porównawcze, lecz sposób w jaki opisane zostały nieruchomości wybrane do ostatecznych porównań nie pozwala na ich identyfikację i ustalenie czy faktycznie są to nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej ze względu na: stan prawny oraz faktyczny sposób korzystania,

7. w zw. z art. 4 pkt 16 ugn polegające na uznaniu operatu rzeczoznawcy majątkowego B.J. za wiarygodny dowód w sprawie mimo, iż zastosowano w nim podejście porównawcze, lecz opis nieruchomości wybranych do ostatecznych porównań wskazuje, iż znacząco różnią się one od nieruchomości wycenianej,

3.8. w zw. z art. 134 ugn oraz art. 151 ust. 1 ugn polegające na uznaniu operatu rzeczoznawcy majątkowego B.J. za wiarygodny dowód w sprawie mimo, iż zastosowano w nim podejście porównawcze, lecz sposób w jaki opisane zostały nieruchomości wybrane do porównań nie pozwala na ustalenie czy transakcje, których

przedmiotem były te nieruchomości miały wolnorynkowy charakter,

9. polegające na uznaniu operatu rzeczoznawcy majątkowego B.J. za wiarygodny dowód w sprawie mimo, iż w jego treści brakuje przekonywującego uzasadnienia przyjętych w wyliczeniach wartości wycenianej nieruchomości założeń co do tego w jakim stopniu poszczególne cechy rynkowe (położenie, otoczenie oraz ranga drogi) wymienione w tabeli na stronie 19 wpływają na cenę nieruchomości wycenianej,

10. polegające na uznaniu operatu rzeczoznawcy majątkowego B.J. za wiarygodny dowód w sprawie mimo, iż w jego treści brakuje przekonywującego uzasadnienia przyjętych w wyliczeniach wartości wycenianej nieruchomości założeń co do tego w jakim stopniu poszczególne cechy rynkowe (lokalizacja, sąsiedztwo, potencjał inwestycyjny, powierzchnia i kształt, dostępność infrastruktury) wymienione w tabeli na stronie 23 wpływają na cenę nieruchomości wycenianej,

4. naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 KPA w zw. z art. 140 KPA polegający na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zastrzeżeń podnoszonych w toku sprawy w stosunku do najistotniejszego spośród przeprowadzonych dowodów tj, opinii rzeczoznawcy B.J. i ograniczeniu uzasadnienia w tym zakresie do bezrefleksyjnego uznania ww. operatu za w pełni wiarygodny dowód w sprawie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji był art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm.), odpowiednio stosowane, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 tej ustawy przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.)

W myśl art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, mającej w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. formę operatu szacunkowego. Jest to podstawowy dowód w sprawie o odszkodowanie. Ma on walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 4 k.p.a. Ta zaś, jak każdy dowód w sprawie, powinna zostać zweryfikowana i oceniona, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez organ administracji zarówno pod kątem formalnym, jak i materialnym.

Przy respektowaniu oczywiście wymagających wiedzy specjalistycznej wniosków wyprowadzonych w opinii, których samodzielne podważenie przez organ administracji publicznej (a więc podmiot tej wiedzy specjalistycznej pozbawiony) nie jest możliwe. Obowiązkiem organu było zatem przede wszystkim skonfrontowanie jej z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa (co do przyjętego podejścia, metody techniki szacowania oraz wymaganych elementów operatu), a ponadto dokonanie jej oceny pod kątem spójności przyjętych założeń, ich logiczności, ewentualnych niejasności czy braków. Tego rodzaju oceny operatu, sporządzonego na potrzeby postępowania odszkodowawczego prowadzonego w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, organy obu instancji wprawdzie dokonały.

Jednakże, zdaniem Sądu, nie była ona przeprowadzona w sposób kompletny, w konsekwencji czego wyprowadzone przez organy konkluzje okazały się błędne.

Uszły bowiem ich uwadze istotne nieprawidłowości jakich dopuściła się rzeczoznawca majątkowy B.J. szacując wartość przejętej nieruchomości, co dyskwalifikowało przydatność sporządzonej przez nią opinii z 2 grudnia 2019 r.

Przede wszystkim sposób wyceny przedmiotowej nieruchomości w części dotyczącej gruntu rolnego w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami drogowymi winien wzbudzić wątpliwości organów orzekających w sprawie, co do zgodności z obowiązującymi w tej materii przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w tym w szczególności jego § 36. Ma to natomiast o tyle znaczenie, że przepis ten - jak podkreśla się w orzecznictwie - jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i ma w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 823/15, Lex nr 2299212).

W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że część przejętej nieruchomości w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] nie była przeznaczona pod drogi lecz obszary rolnicze. Przeznaczenie nieruchomości jest z kolei jedną z cech, które musi brać pod uwagę rzeczoznawca majątkowy w procesie wyceny. Wynika to wprost z ust. 1 § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r., zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji.

Uzasadniając w niniejszej sprawie wycenę przedmiotowej nieruchomości w odniesieniu do części gruntu o przeznaczeniu rolnym w oparciu o rynek nieruchomości drogowych rzeczoznawca odwoływała się do unormowanej w art. 134 ust. 4 u.g.n. zasady korzyści, wedle której w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania ustala się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Reguła ta jednak w procesie szacowania gruntów przejętych w trybie specustawy drogowej (nie przeznaczonych w planie, czy studium pod drogi) ma zastosowanie wyłącznie przy ustalaniu procentowego wzrostu wartości wycenianej nieruchomości, według zasad określonych w § 36 ust. 3 ww. rozporządzenia. Przepis ten przewiduje mianowicie, że w sytuacji, w której przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

Oczywistym jest przy tym, że ustalone w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów przywileje nie mogą być stosowane łącznie. Jeśli zatem, jak w rozpoznawanej sprawie, przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości (przeznaczonej w dacie wydania tej decyzji w planie pod obszary rolnicze) to wykluczona była możliwość ustalania jej wartości w oparciu o analizę transakcji nieruchomości nabywanymi pod drogi, jak wynikałoby to z art. 134 ust. 4 u.g.n. W takim bowiem wypadku winno to nastąpić według transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod rolę (a więc o tożsamym przeznaczeniu jak grunt wyceniany), przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki ich wartości o nie więcej niż 50%. A więc na zasadach określonych w § 36 § ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. To natomiast o jaki konkretnie procent wartość ma ta zostać zwiększona, ustala się właśnie w oparciu o dane dotyczące transakcji nieruchomościami drogowymi. Co ważne, nie znajduje w takiej sytuacji także zastosowania § 36 ust. 4 powyższego rozporządzenia, przewidujący możliwość uwzględniania w procesie wyceny cen transakcyjnych "nieruchomości drogowych". Mógłby on bowiem stanowić podstawę szacunku jedynie wówczas gdyby przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji skutkującej wywłaszczeniem była przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną. Okoliczność ta jest bowiem warunkiem koniecznym do jego zastosowania (por. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r. I OSK 691/17, Lex nr 2639352). Taka zaś sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Powyższe dyskwalifikuje zatem opartą na ww. regulacji, a także wprost zastosowanej przewidzianej w art. 134 ust. 4 u.g.n. zasadzie korzyści, wycenę przedmiotowej nieruchomości w części dotyczącej gruntu rolnego, jako miarodajny dowód w sprawie.

Z tych względów ustalenie na jej podstawie odszkodowania powoduje, że podjęta w tej materii ostateczna decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii oceniana być musi jako wydana z istotnym naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego, co prowadzić musi do jej uchylenia, jak też uchylenia utrzymanej przez nią w mocy decyzji Wojewody [...]. Naruszenie tych przepisów było z kolei wynikiem wadliwej oceny ww. dowodu i naruszenia tym samym art. 80 k.p.a.

Za niezasadny należy uznać zarzut dotyczący braku w niniejszej sprawie opinii rzeczoznawcy majątkowego powołanego przez organ I instancji, a oparcie się przez organy na operacie sporządzonym na zlecenie generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Z literalnej bowiem wykładni art. 130 ust. 2 ugn, na co słusznie zwrócił uwagę Minister nie wynika, aby ustalenie odszkodowania miało następować jedynie na podstawie opinii zleconej przez organ orzekający, skoro w przepisie tym stwierdzono, że ustalenie odszkodowania ma nastąpić po uzyskaniu opinii bez określenia, na czyj wniosek sporządzanej. W ustawowym pojęciu uzyskania opinii nie mieści się bowiem konieczność zlecenia jej wykonania, lecz konieczność jej posiadania przez organ orzekający i posłużenia się tą opinią do ustalenia odszkodowania. W posiadanie takiej opinii organ orzekający może zaś wejść w wyniku jej przedłożenia przez stronę postępowania. Z powyższego przepisu wynika jedynie, że ustalenie odszkodowania nie może nastąpić bez uzyskania opinii o wartości nieruchomości, ponieważ opinia ta stanowi ustawowo określony dowód wartości nieruchomości, a wartość jest wyznacznikiem ustalenia odszkodowania.( J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Wyd. 6, Warszawa 2020).

Także zarzut pominięcia wniosku strony o powołanie przez organ biegłego rzeczoznawcy majątkowego celem oszacowania wartości rynkowej nieruchomości jest bezzasadny, bowiem operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B.J. został przyjęty przez organy orzekające jako wiarygodny i przydatny dowód o wartości nieruchomości. Ponadto skoro organy weryfikując poprawność ustalenia odszkodowania, nie dostrzegły nieprawidłowości operatu szacunkowego, to nie zachodziła konieczność, jak zasadnie podniósł

Minister, zlecenia sporządzenia nowego operatu szacunkowego. W tej sytuacji ciężar dowodzenia przeszedł na stronę postępowania.

Jeśli chodzi o podnoszony zarzut braku umowy ubezpieczenia rzeczoznawcy majątkowego, należy zauważyć, że została ona załączona do pisma z dnia 25 listopada 2020 r.

Dodać należy, że żaden przepis prawa nie obliguje rzeczoznawcy majątkowego do załączenia do operatu kopii umów, których przedmiotem były transakcje porównawcze. Rzeczoznawca zaś w przedmiotowym operacie opisała cechy rynkowe wpływające na wartość nieruchomości i do każdej z tych cech przypisana została waga procentowa. Jak zasadnie podniósł Minister powołując się na wyrok NSA, czynności, których dokonuje rzeczoznawca majątkowy, polegające na wycenie nieruchomości wymagają, w szczególności w zakresie sposobu wyceny, wiedzy specjalistycznej i to rzeczoznawca , kierując się standardami zawodowymi analizuje rynek i decyduje o doborze nieruchomości przyjętych do porównania.

Również zdaniem Sądu wiedza specjalistyczna rzeczoznawcy uprawniała do określenia na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego powierzchni przedmiotowej nieruchomości przeznaczonej częściowo pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, częściowo pod drogi i częściowo pod rolę.

Rozpatrując ponownie sprawę organ zleci wycenę przejętej nieruchomości innemu rzeczoznawcy majątkowemu, a po jej sporządzeniu umożliwi zapoznanie się z nią stronom postępowania. Na bazie zaś tak poszerzonego materiału dowodowego, ocenionego zgodnie za zasadą swobodnej oceny dowodów, podejmie w sprawie stosowne rozstrzygniecie, którego treści skład orzekający obecnie nie przesądza.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.