Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2594/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Ochrona dóbr kultury
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 174, art. 183,184,189,204 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 24 par. 1 i 3, art. 25 par. 1, art. 75 par. 1, art. 77, 80, 84 par. 1, art. 85 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4, art. 5 pkt 2,3,4, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1, 36 ust. 1 pkt 1, art. 38,89
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Małgorzata Masternak- Kubiak, Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.), Sędzia WSA (del.) Kazimierz Bandarzewski, Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 18 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1816/16 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie braku zgody na realizację prac budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. S. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 28 czerwca 2017r., sygn. akt VII SA/Wa 1816/16, oddalił skargę A. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie braku zgody na realizację prac budowlanych.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd podał, iż zaskarżoną decyzją Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania A. S., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] listopada 2015r. Nr [...], odmawiającą A. S. udzielenia pozwolenia na realizację prac budowlanych: rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w [...] przy ul. [...][...]. Organ odwoławczy wskazał, że wnioskowany do rozebrania budynek położony jest na obszarze zespołu urbanistyczno-krajobrazowego [...], wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] stycznia 1988 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano: [...] jako zespół o unikatowych walorach krajobrazowo-urbanistycznych i architektonicznych obejmuje obszar w granicach określonych w załącznikach i mapie; na terenie miasta znajduje się wiele obiektów o charakterze zabytkowym (wykaz w załączniku), zaprojektowanych przez wybitnych architektów polskich, m.in. J.H., O.S., W.P., B.P., S. i in.; specyficzny organizm miasta ukształtował się w oparciu o plan letniska [...] opracowany przez inż. E. ok. 1920r. i odznacza się swobodnym układem ulic, skalą zabudowy, charakterem elewacji i dachów, a przede wszystkim ogólną harmonią przyrody i zabudowy.

Organ stwierdził, że nie budzi wątpliwości fakt, że planowany do wyburzenia budynek w [...] przy ul. [...][...], wzniesiony około roku 1925 r., o nieprzekształconej formie architektonicznej, stanowi historyczny element zabudowy [...]. Budynek ten został ponadto wymieniony w wykazie obiektów o charakterze zabytkowym, znajdujących się w granicach zabytkowego rdzenia miasta [...], umieszczonym w załączniku nr 3 do ww. decyzji wpisującej. Organ wskazał, że przedmiotowy budynek znajduje się na obszarze objętym ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy ochrony konserwatorskiej w [...], przyjętego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z [...] czerwca 1998 r. (II strefa). [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków po przeprowadzeniu 10 września 2015r. oględzin przedmiotowej nieruchomości przy udziale wnioskodawcy uznał, że budynek ten należy zachować i poddać remontowi. W uzasadnieniu omawianej decyzji wskazano, że wnioskowany do rozbiórki obiekt nadal posiada wartości artystyczne i historyczne, istotne dla zespołu zabudowy [...]. Forma architektoniczna obiektu - parterowa bryła z mansardowym dachem krytym dachówką ceramiczną i uproszczonym wystrojem elewacji, powtarzana była wielokrotnie przez architektów w [...] od ok. 1909r. do połowy lat 30-tych XXw., pomimo licznych zmian w tendencjach architektonicznych I poł. XXw., co świadczy o wartości tego rozwiązania funkcjonalnego i estetycznego oraz dowodzi, że stanowi ona istotny element krajobrazu architektonicznego miasta. W ocenie organu I instancji, wymiana tego budynku na współczesny obiekt zmniejszyłaby zasób zabytkowej zabudowy [...] i wprowadziłaby zmiany w charakterze architektonicznym miasta. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, odnosząc się do materiału dowodowego sprawy, w tym do przedstawionych ekspertyz technicznych budynku stwierdził, że mimo złego stanu technicznego remont budynku jest możliwy, a także wyjaśnił, że dopuszczalna jest wymiana zużytych technicznie poszczególnych elementów i dostosowanie ich do współczesnych wymagań technicznych, o ile zachowana zostanie bryła i obecny charakter architektoniczny tego obiektu.

Organ odwoławczy w piśmie z 25 stycznia 2016 r. wystąpił do Dyrektora Narodowego Instytutu Dziedzictwa w [...] o przygotowanie specjalistycznej opinii dotyczącej wartości zabytkowych ww. budynku, jako historycznego elementu zespołu urbanistyczno-krajobrazowego [...], w kontekście jego obecnego stanu technicznego, na podstawie oględzin przeprowadzonych z udziałem strony postępowania. W otrzymanej opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 14 kwietnia 2016 r., wskazano, że wnioskowany do rozbiórki budynek nie reprezentuje wprawdzie wybitnych i niepowtarzalnych cech architektonicznych, jednak jego bezsprzecznym walorem jest wartość autentyzmu formy i rozwiązań materiałowych. Obiekt ten stanowi istotny element tożsamości historycznej i kulturowej [...]. Co do aktualnego stanu technicznego omawianego budynku stwierdzono, że jest on po części zdewastowany i wymaga przeprowadzenia kompleksowego remontu. We wnioskach końcowych uznano jednak, że przedmiotowy budynek, pomimo złego stanu zachowania, nie utracił wartości będących podstawą do objęcia go ochroną konserwatorską w ramach wpisu zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta [...] do rejestru zabytków oraz ujęcia ochroną w zapisach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu odwoławczego, powyższa opinia wyjaśnia istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, wymagające wiadomości specjalnych, jest rzeczowo i przekonywująco uzasadniona, logiczna, zupełna i wiarygodna. Ponadto przedmiotowy dowód nie został zakwestionowany przez skarżącego. Organ II instancji doszedł do wniosku, iż planowany do rozbiórki budynek nadal posiada istotne dla [...] wartości architektoniczne oraz historyczne, stanowiąc relikt dawnej zabudowy, a tym samym swoisty dokument zagospodarowania tej miejscowości i źródło wiedzy o przeszłości. Styl architektoniczny omawianego obiektu był charakterystyczny dla grupy międzywojennych budynków w [...], ówcześnie najliczniej reprezentowanych w tej letniskowej miejscowości (architektura dworkowa). Zachowanie tego budynku jest szczególnie istotne obecnie, gdy cześć oryginalnej zabudowy tej zabytkowej miejscowości uległa przekształceniom lub wymianie. Z tego powodu organ odwoławczy uznał, że wprowadzenie w miejsce tego historycznego obiektu budynku współczesnego, nawet dostosowanego skalą i charakterem do zachowanej oryginalnej zabudowy, wpłynie znacznie na zubożenie zabytkowych wartości zespołu zabudowy [...]. Organ wyjaśnił też, że wprawdzie obowiązujący dla tego terenu plan miejscowy nie zakazuje rozebrania tego budynku, niemniej przedmiotowy budynek został wskazany w tym planie jako obiekt objęty ochroną konserwatorską. Wskazał, iż nie ulega wątpliwości, że wykonanie koniecznych prac remontowych będzie stanowiło znaczne obciążenie finansowe dla obecnego dysponenta tego budynku, jednak argumenty natury ekonomicznej nie mogą być przesłanką do rezygnacji z działań dążących do zachowania substancji i wartości zabytkowej przedmiotowego budynku, w momencie ich realnego zagrożenia postępującą degradacją. Brak było zatem podstaw do kwestionowania zasadności zaskarżonej decyzji tylko z powodu kosztów remontu. Kalkulacje ekonomiczne zasadności i opłacalności remontu, jakkolwiek istotne dla posiadacza budynku, nie mogą być brane pod uwagę w stosunku do obiektów o wartościach zabytkowych, istotnych dla całego zespołu zabudowy miasta, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.

W skardze na powyższą decyzję A. S. zarzucił naruszenie: art. 84 § 1 i 2 w zw. z art. 24 § 1 i 3 w zw. z art. 25 § 1 k.p.a., art. 80, art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., polegające na pogwałceniu ogólnych zasad postępowania administracyjnego poprzez dopuszczenie i oparcie ustaleń faktycznych na opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, który nie jest podmiotem mogącym pełnić funkcję niezależnego biegłego, a jednostką bezpośrednio podporządkowaną organowi wydającemu skarżoną decyzję i tym samym pozbawioną obiektywizmu, ze względu na co Instytut ten powinien podlegać wyłączeniu z wydawania opinii w niniejszej sprawie; art. 84 § 1, art. 85 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na dowolnym dokonaniu ustaleń w zakresie stanu faktycznego budynku na podstawie oględzin przeprowadzonych przez osoby, które nie posiadają uprawnień i wiedzy specjalnej potrzebnej do oceny, czy budynek nadaje się do remontu; art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a., polegające na braku zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego w zakresie ustaleń dotyczących stanu technicznego budynku, a w szczególności brak powołania dowodu z opinii biegłego; art. 7, art. 77 § 1 i art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., polegające na zupełnym pominięciu przy dokonywaniu ustaleń faktycznych dowodu z przedłożonej do akt sprawy przez skarżącego opinii z czerwca 2009 r., z której wynika niezbicie, że już na datę jej wykonania budynek był zdegradowany w 100% i grozi katastrofą budowlaną; art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), polegające na odmowie wydania zezwolenia skarżącemu na rozbiórkę budynku pomimo, że istniały przesłanki do wydania takiego zezwolenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że decyzje wydawane na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r. 1446) oparte są na uznaniu administracyjnym. Oznacza to, że przed podjęciem takiej decyzji organ powinien uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy i dać temu wyraz w jej uzasadnieniu. Przede wszystkim zaś organ ochrony zabytków rozważając zezwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku powinien uwzględnić jego wartość historyczną lub artystyczną. Okoliczność, iż obiekt znajduje się w złym stanie technicznym (lub jak wskazał skarżący powołując się na sporządzoną na własne zlecenie opinię techniczną z czerwca 2009 r. – zdewastowanym w 100 %) nie ma więc charakteru przesądzającego. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 1 pkt 1c tej ustawy zły stan techniczny obiektu nie przesądza o utracie przezeń wartości zabytkowej i nie stanowi wystarczającej podstawy do rozbiórki obiektu, który znajduje się na obszarze objętym ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków zespołu urbanistyczno-krajobrazowego [...]. Trafnie zatem organ przyjął, że nie jest to wystarczająca podstawa do wykreślenia obiektu z rejestru. Nie budzi wątpliwości fakt, że planowany do wyburzenia budynek, wzniesiony około roku 1925r., o nieprzekształconej formie architektonicznej, stanowi historyczny element zabudowy [...]. Ponadto, budynek ten znajduje się w wykazie obiektów o charakterze zabytkowym, znajdujących się w granicach zabytkowego rdzenia miasta [...], umieszczonym w załączniku nr 3 do ww. decyzji wpisującej, a także na obszarze objętym ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy ochrony konserwatorskiej w [...], przyjętego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z [...] czerwca 1998 r. Na rysunku planu omawiany budynek oznaczony jest jako budynek pod ochroną Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zaś dla terenu, na którym jest on posadowiony (II strefa), przyjęto: utrzymanie leśno-parkowego charakteru miasta, ochronę zabytkowego założenia urbanistycznego, obiektów wpisanych do rejestru zabytków oraz objętych ochroną konserwatorską, a także zakaz podziału działek, na których znajdują się parki lub obiekty wpisane do rejestru zabytków. Sąd zgodził się z organem, że wymiana tego budynku na współczesny zmniejszyłaby zasób zabytkowej zabudowy [...] i wprowadziłaby zmiany w charakterze architektonicznym miasta. Z analiz dołączonych do akt sprawy wynika, że mimo złego stanu technicznego, remont budynku jest możliwy, a także dopuszczalna jest wymiana zużytych technicznie poszczególnych elementów i dostosowanie ich do współczesnych wymagań technicznych, o ile zachowana zostanie bryła i obecny charakter architektoniczny tego obiektu. Wykonanie koniecznych prac remontowych będzie wprawdzie stanowiło znaczne obciążenie finansowe dla obecnego dysponenta przedmiotowego budynku, jednak argumenty natury ekonomicznej nie mogą być przesłanką do rezygnacji z działań dążących do zachowania substancji i wartości zabytkowej przedmiotowego budynku, w momencie ich realnego zagrożenia postępującą degradacją. Sąd zaznaczył, że organy konserwatorskie mają za zadanie chronić spuściznę historyczną i architektoniczną. Dokonują tego w oparciu o szczegółową dokumentację sporządzoną przez wykwalifikowanych specjalistów z danej dziedziny. Nie jest to ocena dowolna, co zarzuca skarżący, jest to ocena niezgodna z wolą skarżącego, lecz nie jest to również ocena sporządzona przez osobę zależną od organu. Osoby sporządzające oceny i analizy techniczne na zlecenie organu mają wszelkie uprawnienia do wykonywania takich zadań. Z § 4 statutu Narodowego Instytutu Dziedzictwa (zarówno statut jak i regulamin ogólnodostępne na stronach internetowych Narodowego Instytutu Dziedzictwa) wynika, że do jego zadań należą: monitorowanie stanu zachowania i ocena wartości zasobu dziedzictwa a w związku z tym m.in. przygotowywanie i wydawanie opinii i ekspertyz dotyczących działań przy zabytkach, doskonalenie systemu ochrony zabytków, a w tym prace nad opracowaniem projektów rewaloryzacji poszczególnych zabytków. Zadania te wykonywane są przez specjalistów, rzeczoznawców lub ekspertów z danej dziedziny historii czy architektury.

Skargą kasacyjną A. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego - art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, polegające na odmowie wydania skarżącemu zezwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w [...] przy ul. [...][...] w sytuacji, gdy zgodnie z niekwestionowaną przez WSA opinią biegłego dr inż. P. A. K. z dnia 17 października 2016 r. budynek z uwagi na konieczność wyburzenia i wykonania od nowa fundamentów budynku nie nadaje się do remontu;

2) przepisów postępowania:

a) art. 84 § 1 k.p.a., 85 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., polegające na dowolnym dokonaniu ustaleń w zakresie stanu faktycznego budynku na podstawie oględzin przeprowadzonych przez osoby, które nie posiadają uprawnień i wiedzy specjalnej potrzebnej do oceny, czy budynek nadaje się do remontu;

b) art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a., polegające na braku zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego w zakresie ustaleń dotyczących stanu technicznego budynku, a w szczególności brak powołania dowodu z opinii biegłego wbrew sugestii zawartej w poprzedniej decyzji wydanej przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego;

c) art. 84 par. 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 i 3 k.p.a., art. 25 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na oparciu się przy wyrokowaniu na opinii wydanej przez Narodowy Instytut Dziedzictwa, który nie jest podmiotem mogącym pełnić funkcję niezależnego biegłego, a jednostką bezpośrednio podporządkowaną organowi II instancji wydającemu decyzję ległą u podstaw sprawy niniejszej i tym samym pozbawioną obiektywizmu, ze względu na co Instytut ten podlegał wyłączeniu z wydawania opinii w niniejszej sprawie;

d) art. 141 par. 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podnoszonych w skardze od decyzji przy czym naruszenia te miały oczywisty wpływ na wynik sprawy prowadząc do utrzymania w mocy oczywiście nieprawidłowej decyzji wydanej po przeprowadzeniu wadliwego postępowania dowodowego.

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Sąd pomijając dwie opinie rzeczoznawcy budowlanego dr inż. P. K. nie dostrzegł, że na str. 40 tej opinii jest jednoznaczne stwierdzenie, że stan ław fundamentowych i murowanych elementów konstrukcyjnych podziemia jest tak zły, że jedyną metodą zabezpieczenia nadziemnej części budynku i zapewnienie bezpieczeństwa budynkowi jest wyburzenie tzw. fundamentów i wykonanie ich od nowa. Powyższe świadczy o braku rozeznania przez Sąd w materiale dowodowym i powierzchownym rozpoznaniu sprawy. O tej powierzchowności świadczy ponadto opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia 14 kwietnia 2016 r., w której stwierdzono, że fundamenty "nie były poddane oględzinom, ich stan zachowania i zastosowane rozwiązania nie są znane". Jak wynika natomiast z protokołu oględzin przedmiotowego budynku dokonanych 10 września 2015r., fundamenty były badane, o czym świadczy cytat z tegoż protokołu: "W piwnicy na ścianach widoczne wysolenia. Zaprawa między cegłami od wewnątrz luźna." Powyższy zapis protokołu potwierdza wnioski opinii dr inż. P. K. Zdaniem skarżącego Narodowy Instytut Dziedzictwa nie zapoznał się zatem z dokumentacją znajdującą się w aktach sprawy (protokół oględzin budynku) i wydał opinię pod z góry zaplanowaną treść decyzji odmownej. Sąd nie dostrzega tego faktu i bez żadnego uzasadnienia stwierdza, że remont budynku jest możliwy. Skarżący podkreślił, że przedmiotowy budynek nie jest wpisany do rejestrów zabytków a jedynie znajduje się na terenie objętym ochroną konserwatorską, co w zasadniczy sposób zmienia zakres ochrony. Jak wynika z obowiązującego prawa miejscowego tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwały nr [...] Rady Miasta [...] w § 16 pkt 2, decyzja konserwatora nie jest wymagana na rozbiórkę budynku znajdującego się na terenie objętym uchwałą, a jedynie "zatwierdzanie projektów przebudowy, rozbudowy; adaptacji i remontów obiektów wpisanych do rejestru zabytków i będących pod ochroną konserwatorską" wymaga takiej decyzji. Jak wynika z treści opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, przedmiotowy budynek nie prezentuje wybitnych i niepowtarzalnych cech architektonicznych jednak jego bezsprzecznym walorem jest wartość autentyzmu formy i rozwiązań materiałowych. W ocenie skarżącego ta autentyczność formy i rozwiązań materiałowych, w szczególności użytych do budowy fundamentów, to przyczyna dla której ten blisko 100 letni budynek nadaje się jedynie do rozbiórki, bo remont z uwagi na stan fundamentów nie jest możliwy. Skarżący podniósł także, że nie jest dopuszczalne aby oględziny budynku prowadzone były przez osoby nie mające uprawnień budowlanych oraz aby autorami opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa były takie osoby.

W piśmie procesowym, złożonym w odpowiedzi na odpowiedź na skargę kasacyjną, skarżący podtrzymał wnioski zawarte w skardze kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Nieusprawiedliwione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 84 § 1, 85 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a., a także art. 84 § 1 i 2 w zw. z art. 24 § 1 i 3, art. 25 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenia tych przepisów strona upatruje w dokonaniu ustaleń dotyczących stanu budynku na podstawie oględzin przeprowadzonych przez osoby, które – zdaniem skarżącego - nie posiadają uprawnień i wiedzy specjalnej potrzebnej do oceny, czy budynek nadaje się do remontu, a także w braku powołania dowodu z opinii biegłego - wbrew sugestii zawartej w poprzedniej decyzji wydanej przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Nieprawidłowe było oparcie się przez Sąd pierwszej instancji na opinii wydanej przez Narodowy Instytut Dziedzictwa, który ,w ocenie skarżącego, nie jest podmiotem mogącym pełnić funkcję niezależnego biegłego, a jednostką bezpośrednio podporządkowaną organowi II instancji. Z tego względu, zdaniem skarżącego, Instytut ten podlegał wyłączeniu z wydawania opinii w niniejszej sprawie.

Z powyższym stanowiskiem skarżącego nie można się zgodzić.

Po pierwsze, zgodnie z art. 85 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny. Oględziny przeprowadza zatem organ prowadzący postępowanie administracyjne w danej sprawie.

Organami ochrony zabytków są: minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w imieniu którego zadania i kompetencje, w tym zakresie, wykonuje Generalny Konserwator Zabytków oraz wojewoda, w imieniu którego zadania i kompetencje, w tym zakresie, wykonuje wojewódzki konserwator zabytków – art. 89 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie i opiece nad zabytkami. W niniejszej sprawie organem I instancji był [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, który przed wydaniem decyzji dokonał oględzin przedmiotowej nieruchomości przy udziale wnioskodawcy - A. S..

Kompetencje pracowników tegoż organu obejmują dokonywanie oględzin zabytków i oceny stanu zachowania zabytków. Z mocy art. 38, zawartego w Rozdziale 4 – "Nadzór konserwatorski" powołanej wyżej ustawy wojewódzki konserwator zabytków lub działający z jego upoważnienia pracownicy wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków prowadzą kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Wojewódzki konserwator zabytków lub osoby, o których mowa w ust. 1, są uprawnione m.in. do wstępu na teren nieruchomości, jeżeli istnieje uzasadnione podejrzenie zniszczenia lub uszkodzenia zabytku; oceny stanu zachowania, warunków przechowywania i zabezpieczenia zabytków wpisanych do rejestru (...), a także sprawdzania zgodności wszelkich działań podejmowanych przy zabytkach wpisanych do rejestru oraz prowadzonych badań archeologicznych z zakresem lub warunkami określonymi w pozwoleniu i zatwierdzoną dokumentacją.

Oględziny w niniejszej sprawie zostały przeprowadzone w ramach kompetencji organu wynikających z ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie i opiece nad zabytkami oraz z zachowaniem określonych w k.p.a. wymogów dotyczących przeprowadzania postępowania dowodowego. Wojewódzki konserwator zabytków lub działający z jego upoważnienia pracownicy wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków są uprawnieni nie tylko do oględzin zabytku, ale i oceny stanu zachowania zabytku. Jeśli zaś w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może – stosownie do art. 84 § 1 k.p.a. zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii.

W niniejszej sprawie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zwrócił się do Narodowego Instytutu Dziedzictwa (NID) o wydanie specjalistycznej opinii. Z faktu, że Narodowy Instytut Dziedzictwa działa w oparciu o statut nadany zarządzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie nadania statutu Narodowemu Instytutowi Dziedzictwa (Dz. Urz. MKiDN nr 2 z dnia 24 stycznia 2014r.) nie można skutecznie zarzucić, że Instytut ten nie mógł wydać opinii w niniejszej sprawie i opinia nie jest obiektywna. Wniosków zawartych w opinii nie może podważyć okoliczność, iż Instytut znajduje się w określonym stopniu zależności od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Okoliczność ta nie wpływa na wadliwość działania organu odwoławczego. Organ II instancji mógł oprzeć się na opinii Instytutu dotyczącej aktualnych wartości zabytkowych przedmiotowego budynku. Opinia ta jest wydana przez uprawnioną placówkę naukową posiadającą zaplecze eksperckie. Zgodnie z powołanym wyżej statutem zadaniem Narodowego Instytutu Dziedzictwa jest m.in.: monitorowanie stanu zachowania i ocena wartości zasobu dziedzictwa, wydawanie opinii i ekspertyz dotyczących działań przy zabytkach na rzecz organów administracji publicznej a także tworzenie i upowszechnianie standardów dokumentacji, badania i konserwacji zabytków ruchomych, nieruchomych i archeologicznych (§ 4 ust. 1 pkt 4, 8 i 9). Opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa nie ma charakteru dowodu z opinii biegłego, jest natomiast opinią naukową stanowiącą dowód, którego dopuszczalność przeprowadzenia reguluje art. 75 § 1 k.p.a. stanowiący, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Opinia instytutu naukowego odpowiada dowodowi z opinii biegłego w tym znaczeniu, że swoim przedmiotem może obejmować określony zespół faktów uważanych za pozostające w zakresie "wiadomości specjalnych" (art. 84 § 1 k.p.a.), przy czym opracowana jest zespołowo i wyraża stanowisko nie konkretnej osoby traktowanej jako biegły, lecz instytutu w imieniu którego działają osoby do tego upoważnione. W niniejszej sprawie opinię sporządziły trzy osoby posiadające stosowne uprawnienia i kwalifikacje, w tym magister inżynier architektury. Opinia została wydana w oparciu o całość materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, w tym znajdującą się w aktach Ekspertyzę stanu technicznego budynku sporządzoną w czerwcu 2009 r. przez dr inż. A. K. i dr inż. M.C. (złożoną przez A. S.), a nadto w oparciu o oględziny nieruchomości dokonane w dniu 17 marca 2016r. przez NID, a także m.in. kwerendę materiałów archiwalnych i literaturę przedmiotu (albumy i opracowania dot. architektury [...]), Kolekcję II Map i Planów [...] sygn. [...]– [...][...], zbiór kart gminnej ewidencji budynków w [...], Studium historyczno-konserwatorskie [...], i wydane decyzje dotyczące zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta [...] wpisanego do rejestru zabytków [...][...] pod nr rejestru [...] decyzja z dnia [...] stycznia 1988r. Opinia NID jest wszechstronna, rzeczowa, spójna i wyjaśnia wszystkie kwestie istotne dla rozpoznania niniejszej sprawy, w tym zawiera historię, opis i stan zachowania przedmiotowego budynku, szczegółowy opis wartości zabytkowych i wnioski. Opinia ta jednoznacznie wskazuje, że stan zachowania budynku jest zróżnicowany. Budynek nie był poddawany profesjonalnym remontom; obecnie jest po części zdewastowany, niezamieszkały. Opisując stan zachowania poszczególnych elementów budynku wskazano na konieczność wykonania kompleksowego remontu i wymieniono roboty jakie należałoby wykonać. Zdaniem NID budynek, pomimo obecnego złego stanu zachowania, nie utracił wartości będących podstawą do objęcia go ochroną konserwatorską w ramach zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta [...] do rejestru zabytków oraz objęcia ochroną w zapisach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano też, że teren zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta [...] w znacznym stopniu zachował swą pierwotną strukturę funkcjonalno-przestrzenną, ogrodowo-leśny charakter oraz czytelny układ urbanistyczny. Przedmiotowy budynek jest oryginalnym elementem wpisanego do rejestru zabytkowego zespołu [...]. Stanowi istotny element tożsamości historycznej i kulturowej [...], ze względu na wartości zabytkowe budynek ten został wymieniony w załączniku do decyzji z dnia [...] stycznia 1988r. o wpisie do rejestru zabytków oraz uwzględniony na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji zarzut braku powołania dowodu z opinii biegłego jest chybiony. Organ administracji publicznej powinien powołać w sprawie biegłego w przypadku, gdy organ ma trudności z właściwą oceną określonych okoliczności faktycznych istotnych w świetle mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że dowód z opinii biegłego powinien być dopuszczony wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do okoliczności faktycznych okaże się, że pełna ocena jego wyników wymaga bliższego poznania reguł istniejących w danej dziedzinie i nie powinno budzić wątpliwości, że opinię biegłego należy wiązać ze sferą ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia i nie można zaś postrzegać jej jako uprawnienie biegłego do oceny zaistnienia w sprawie przesłanek wydania decyzji określonej treści, przypisanego organowi prowadzącemu postępowanie (por. wyroki NSA: z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt II OSK 242/09; z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 896/16 – publik. CBOSA). Konserwator zabytków na mocy przepisów powołanej wyżej ustawy posiada kompetencje do samodzielnej oceny obiektu pod względem posiadanych przez nie wartości historycznych, artystycznych czy naukowych, określenia stanu jego zachowania, jeżeli z tymi przesłankami ustawa wiąże wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. W niniejszej sprawie nie miało to miejsca, gdyż organ oparł się na jednoznacznej i wyczerpującej opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, która zwiera nie tylko opis stwierdzonego stanu technicznego przedmiotowego budynku, ale i ocenę jego wartości zabytkowych. Szczegółowość tej opinii pozwalała organowi na weryfikację tej opinii w aspekcie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dotyczącego dokonanych oględzin przez organ i NID ze stosownym materiałem zdjęciowym. Podkreślić należy, iż celem niniejszego postępowania jest nie tylko określenie stanu technicznego zabytku, ale przede wszystkim ustalenie, że doszło do takiego zniszczenia – przekształcenia budynku (zespołu), który powoduje, że zabytek utracił wartości historyczne, artystyczne lub naukowe uzasadniające zmianę stanowiska organu co do jego ochrony. Należy jednocześnie podkreślić, że pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni - wydawane na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie i opiece nad zabytkami - nie może prowadzić do obejścia przepisów tej ustawy, w tym zastępować decyzji o skreśleniu z rejestru zabytków wydawanej na podstawie art. 13 ustawy.

Ustawodawca dopuszcza sytuację, w której zabytek przestaje być zabytkiem, o ile stan zniszczenia doprowadził do tego, że nie jest możliwe określenie cech tego zabytku, decydujących o jego wartości historycznej, artystycznej czy naukowej. Jak stanowi art. 13 ust. 1 powołanej wyżej ustawy zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru. Przepis ust. 1 stosuje się do skreślenia z rejestru części zabytku (ust. 2).

Przypomnieć też należy, iż przepis art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie i opiece nad zabytkami jednoznacznie stanowi, że ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące, w szczególności: krajobrazami kulturowymi (pkt 1 lit. a), układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi (pkt 1 lit. b). Nie sposób nie zauważyć, że na gruncie tejże ustawy ochroną objęte są także np. mury obronne, fortyfikacje, pałace itp. znajdujące się w stanie częściowo zniszczonym i to czasami dosyć istotnie (ruiny). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (dotyczącego skreślenia z rejestru zabytków), podkreśla się, że zły stan techniczny obiektu, który stanowić może wystarczające uzasadnienie do jego rozbiórki ze względu na przepisy ustawy - Prawo budowlane, nie jest okolicznością potwierdzającą samoistnie zaistnienie przesłanki do wykreślenia zabytku (części zabytku) z rejestru zabytków. Stopień zniszczenia zabytku ma znaczenie w sprawie skreślenia go z rejestru zabytków, ale w kontekście jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Nie ma on natomiast znaczenia w kontekście ekonomicznym. Skreślenie z rejestru zbytków powinno zatem mieć miejsce jedynie w wyjątkowych sytuacjach (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r. , sygn. akt II OSK 2514/11- publik. CBOSA). Powyższe należy odnieść do stanu zaistniałego w niniejszej sprawie i wydanych decyzji przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. A zatem Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił materiał dowodowy, w tym opinię sporządzoną przez Narodowy Instytut Dziedzictwa i zasadnie uznał, że NID posiada uprawnienie i kwalifikacje do wydawania opinii w tego typu sprawach jak niniejsza sprawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie było potrzeby przeprowadzania dodatkowego dowodu z opinii biegłego. Z powyższych względów na powyższą ocenę nie może mieć wpływu Ekspertyza techniczna z października 2016 r. (sporządzona przez dr inż. A. K.), przedstawiona przez skarżącego w toku postępowania kasacyjnego, dotycząca stanu technicznego przedmiotowego budynku i formułująca wnioski w oparciu o art. 66 i art. 67 ustawy – Prawo budowlane i względy ekonomiczne. Nadmienić należy, iż w ekspertyzie tej zwraca się uwagę na to, że obecny stan budynku jest wynikiem m.in. braku bieżących napraw i braku jakichkolwiek działań w celu poprawy stanu technicznego budynku od 2009 r. – daty sporządzenia poprzedniej ekspertyzy przez dr inż. A. K. i dr inż. M. C. Wskazano też: "O ile jakiekolwiek prace rehabilitacyjno-remontowe w roku 2009 wydawały się jeszcze możliwe i względnie zasadne, o tyle na chwilę obecną ocenia się, że próby przywrócenia budynkowi właściwego stanu technicznego (...) wymagałyby nie tylko przeprowadzenia gruntownego remontu (...)." Mając na uwadze istotę i cel instytucji ochrony zabytków nie można przyjąć, że brak działań właściciela zabytków w celu należytej ochrony zabytku może wymuszać określone działania konserwatora zabytków wyłącznie w interesie właściciela zabytku. Bez wpływu bowiem na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy pozostaje zasadność ekonomiczna przeprowadzenia remontu budynku, gdyż względy natury ekonomicznej nie mogą przesądzać o zaniechaniu działań mających na celu zachowanie substancji i wartości zabytkowej budynku. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 5 pkt 2, 3 i 4 ustawy o ochronie i opiece nad zabytkami, opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela polega w szczególności na zapewnieniu prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych, na zabezpieczeniu i utrzymaniu zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystaniu z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Oznacza to, że właściciel zabytku winien poczynić wszelkie określone prawem starania, aby ochronić wartość jaką prezentuje zabytek. Od właściciela wymaga się zatem, aby dokonywał takich inwestycji, które zapewnią utrzymanie substancji zabytku tj. wartości, dla których ochrony został wpisany do rejestru zabytków. Organy zaś są zobowiązane do ochrony zabytków, która w rozumieniu art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polega na podejmowaniu działań służących zachowaniu wartości zabytkowych, przy wykorzystaniu przysługujących organom środków i instrumentów o charakterze władczym.

Z powyższych względów nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji ocenił legalność zaskarżonej decyzji i wypowiedział się w zakresie podniesionych w skardze zarzutów i argumentów.

Przypomnieć należy, iż przedstawienie w uzasadnieniu wyroku Sądu administracyjnego podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienie polega zarówno na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny jak i wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu byłby skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji ocenił legalność zaskarżonej decyzji i podał motywy podjętego rozstrzygnięcia. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Odrębną kwestię stanowi zasadność stanowiska wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez skarżącego nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym. Okoliczność, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentami Sądu pierwszej instancji stanowi podstawę do postawienia innych zarzutów kasacyjnych niż oparte na art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.