Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 574/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145, art. 151, art. 174, art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138, art. 145, art. 149, art. 156
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 49, art. 51. art. 55
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 828/19 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 lutego 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 4 października 2019 r., VII SA/Wa 828/19, oddalił skargę M. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia 22 lutego 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 3 sierpnia 2018 r., znak: [...], Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim (PINB) z 23 czerwca 2004 r. znak: [...], udzielającej M. B. pozwolenia na użytkowanie części usługowej przyziemia budynku mieszkalno-usługowego o łącznej powierzchni użytkowej 82,80 m², na działce nr [...] przy ul. [...] [...]. WINB zważył, że Wojewoda Pomorski, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzją nr [...] z 20 października 2009r. stwierdził nieważność dwóch decyzji Starosty Nowodworskiego, tj.: decyzji nr [...] z 1 lipca 2002 r. – zmieniającej decyzję nr: [...] z dnia 3 grudnia 2001 r. o pozwoleniu na budowę, oraz decyzji nr [...], znak: [...] z dnia 21 listopada 2006r., zmieniającej powyższą decyzję z 1 lipca 2002 r. Powyższa decyzja Wojewody Pomorskiego z 20 października 2009 r. stała się ostateczna z dniem 25 listopada 2009 r. W jej uzasadnieniu wskazano, że ww. decyzje Starosty Nowodworskiego naznaczone były wadą, polegającą na umieszczeniu w projekcie otworów okiennych znajdujących się w ścianie budynku, w odległości 1,5m od granicy z działką sąsiednią o nr [...] w [...].

GINB decyzją z dnia 22 lutego 2019 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania M. B., utrzymał w mocy ww. decyzję WINB. GINB przypomniał, że Starosta Nowodworski decyzją z dnia 3 grudnia 2001 r., nr [...], znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na dz. nr [...] w [...]. Następnie Starosta Nowodworski decyzją z dnia 1 lipca 2002 r. znak: [...] zmienił własną decyzję z dnia 3 grudnia 2001 r. oraz zatwierdził zamienny projekt budowlany obejmujący budowę budynku mieszkalnego z pizzerią na dz. nr [...] w [...]. Z kolei decyzją z dnia 21 listopada 2006 r, nr [...], znak: [...] Starosta Nowodworski zmienił własną decyzję z dnia 3 grudnia 2001r. zmienioną własną decyzją z dnia 1 lipca 2002 r. i zatwierdził projekt budowlany zamienny obejmujący częściową zabudowę balkonu nad parterem oraz zamienne rozwiązanie lukarn dachowych. PINB decyzją z dnia 23 czerwca 2004 r., znak: [...] udzielił M. B. pozwolenia na użytkowanie części usługowej przyziemia budynku mieszkalno-usługowego o łącznej powierzchni użytkowej 82,80 m² na działce nr [...] przy ul. [...] [...]. Wojewoda Pomorski po przeprowadzeniu z urzędu postępowania, decyzją z dnia 20 października 2009 r. znak: [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty Nowodworskiego z dnia 1 lipca 2002 r. zmieniającej własną decyzję z dnia 3 grudnia 2001 r. oraz decyzji Starosty Nowodworskiego z dnia 21 listopada 2006 r. zmieniającej własną decyzję z dnia 1 lipca 2002 r. jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał, że projektowana zmiana polegająca na umieszczeniu otworów okiennych w ścianie znajdującej się w odległości 1,5 m od granicy z działką [...] w [...] stanowi naruszenie § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz. U. z 2001 r. nr 17nr [...], poz. 207, dalej: r.s.w.t.). W tych okolicznościach GINB uznał, że WINB zasadnie decyzją z dnia 3 sierpnia 2018 r. stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia 23 czerwca 2004 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie części usługowej przyziemia budynku mieszkalno-usługowego o łącznej powierzchni użytkowej 82,80 m² na działce nr [...] przy ul. [...] [...]. Skoro bowiem decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia 20 października 2009 r. stwierdzona została nieważność decyzji Starosty Nowodworskiego z dnia 1 lipca 2002 r. o zmianie pozwolenia na budowę, to tym samym została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja, od której zależna jest decyzja PINB z dnia 23 czerwca 2004 r., udzielająca pozwolenia na użytkowanie. Organ odwoławczy dodał, że pozostająca w obrocie prawnym pierwotna decyzja Starosty Nowodworskiego z dnia 3 grudnia 2001 r., nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca M. B. pozwolenia na budowę, dotyczy budynku mieszkalnego, natomiast część usługowa będąca przedmiotem decyzji PINB z dnia 23 czerwca 2004 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie, była wykonana na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Nowodworskiego z dnia 1 lipca 2002 r. zmieniającą ww. własną decyzję. Wybudowany budynek posiada powierzchnie zabudowy 167,75 m² (wykonany zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty Nowodworskiego z dnia 1 lipca 2002 r.), natomiast zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym pozostającą w obrocie prawnym decyzją z 3 grudnia 2001 r., powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego wynosi 56,70 m². Tym samym budynek wybudowany na dz. nr [...] w [...] jest niezgodny z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty Nowodworskiego z dnia 3 grudnia 2001 r., nr [...]

Skargą M. B. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia 23 czerwca 2004 r.; art. 149 § 1 k.p.a. oraz 151 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wznowienia postępowania oraz wydania nowego pozwolenia na użytkowanie.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej jako"p.p.s.a.".

Sąd podkreślił, że decyzja PINB z 23 czerwca 2004 r. znak: [...] o pozwoleniu na użytkowanie, oparta została na decyzjach Starosty Nowodworskiego, tj. decyzji nr [...] z 1 lipca 2002 r. - zatwierdzającej zamienny projekt budowlany obejmujący budowę budynku mieszkalnego z pizzerią na dz. nr [...] w [...] i zmieniającej decyzję nr [...], znak: [...] z dnia 3 grudnia 2001 r. o pozwoleniu na budowę oraz decyzji nr [...], znak: [...] z dnia 21 listopada 2006r., po raz kolejny zatwierdzającej zamienny projekt budowlany i zmieniającej powyższą decyzję z 3 grudnia 2001 r. o pozwoleniu na budowę, uprzednio zmienioną decyzją z 1 lipca 2002 r. nr [...] Obie te decyzje zostały ostatecznie wyeliminowane z obrotu prawnego z mocą wsteczną (ex tunc) poprzez stwierdzenie ich nieważności, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, w drodze decyzji Wojewody Pomorskiego z 20 października 2009 r., znak: [...] Następnie Sąd zaznaczył, że czuje się związany uchwałą podjętą w składzie 7 sędziów przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, zgodnie z którą stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W ocenie Sądu, z art. 55 Prawa budowlanego wynika jednoznacznie, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie może być wydana wyłącznie po uprzednim uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 ww. ustawy, bądź decyzji wymienionych wart. 49 ust. 4 i 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Zgodnie natomiast z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli budowy, potwierdzając tym samym jej zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że prawidłowy jest wyłącznie ten kierunek orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie może pozostać bez wpływu na byt prawny decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Obie decyzje pozostają ze sobą w ścisłym związku, ponieważ zostały wydane w ramach jednego ciągu zdarzeń prawnych dotyczących tego samego zamierzenia inwestycyjnego. Z tego względu w doktrynie przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę pociąga za sobą stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Sąd stwierdził, że podstawową przesłanką warunkującą możliwość wydania pozwolenia na użytkowanie jest posiadanie przez inwestora pozwolenia na budowę, albowiem zrealizowany obiekt budowlany musi spełniać warunki w nim zawarte. Brak takiego pozwolenia, wobec wyeliminowania go z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, niewątpliwie stanowi o wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę inwestycji, bez względu na jego przyczyny, powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do tej inwestycji, które powinno zakończyć się wydaniem jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1-3, ust. 3 lub 4, 5 Prawa budowlanego. Tymczasem brak wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie skutkuje niemożliwością przeprowadzenia tego postępowania, a to powoduje, że faktycznie pozostanie na gruncie obiekt zrealizowany z naruszeniem przepisów prawa (skoro stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na jego budowę), a bez możliwości uzyskania decyzji naprawiającej ten stan rzeczy. Taka sytuacja jest z pewnością nie do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Zdaniem Sądu prawdą jest, że w obrocie prawnym nadal funkcjonuje decyzja Starosty Nowodworskiego z dnia 3 grudnia 2001 r., nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca M. B. pozwolenia na budowę. Jak słusznie dostrzegły organy, dotyczy ona jednak budynku mieszkalnego, natomiast część usługowa będąca przedmiotem decyzji PINB z dnia 23 czerwca 2004 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie, była wykonana na podstawie projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego decyzjami Starosty Nowodworskiego z dnia 1 lipca 2002 r. i z 21 listopada 2006 r., zmieniającymi ww. własną decyzję o pozwoleniu na budowę. Wybudowany budynek posiada powierzchnię zabudowy 167,75 m² (wykonany zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzjami Starosty Nowodworskiego z dnia 1 lipca 2002 r. i z 21 listopada 2006 r.), natomiast zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym pozostającą w obrocie prawnym pierwotną decyzją o pozwoleniu na budowę z 3 grudnia 2001 r., powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego wynosi 56,70 m². Tym samym budynek wybudowany na dz. nr [...] w [...] jest niezgodny z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty Nowodworskiego z dnia 3 grudnia 2001 r., nr [...] Pozbawione znaczenia w przedmiotowej sprawie są zdaniem Sądu argumenty podnoszone w skardze, że uchybienia stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności ww. decyzji zatwierdzających projekt budowlany zamienny i udzielających pozwolenia na budowę, są na tyle nieistotne, że nie powodują nawet konieczności wznawiania ww. postępowania. Uchodzi bowiem uwadze skarżącej fakt, jak zaznaczono, że powyższe decyzje zostały skutecznie wyeliminowane z obrotu prawnego z mocą wsteczną w drodze ostatecznej decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 20 października 2009 r., znak: [...] Niedopuszczalne jest zatem rozważanie prawidłowości oceny przesłanek, którymi kierował się organ wojewódzki stwierdzając nieważność ww. decyzji, w ramach niniejszego postępowania.

Sąd nadmienił też, że nie można zgodzić się z niektórymi poglądami, że wskutek realizacji inwestycji niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, z uwagi na nieodwracalne skutki prawne, jakie decyzja ta wywołała. Przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., odnosi się bowiem do skutków prawnych, a nie faktów. Dla oceny skutków decyzji administracyjnej dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji. Przy czym Sąd stwierdził, że nie uznaje za zasadne zarzutów dotyczących nieodwracalności skutku prawnego spowodowanego zrealizowaniem inwestycji. Wykonanie obiektu budowlanego nie stanowi bowiem nieodwracalnego skutku prawnego, a jedynie skutek faktyczny. Z tych względów za bezpodstawne Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 50, art. 51 i art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 145 § 1 pkt 8, art. 149 § 1, art. 151 § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów przesłanek do stwierdzenia naruszenia innych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, a organy dostatecznie wyjaśniły zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy wydawaniu zaskarżonych decyzji.

Skargą kasacyjną M. B. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 w zw. z art 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie nieważności decyzji PINB nr [...] z dnia 23 czerwca 2004 r. udzielającej stronie pozwolenia na użytkowanie części usługowej przyziemia budynku mieszkalno - usługowego o łącznej powierzchni 82,90 m2, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul [...] w [...],

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 151 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1 k.p.a. oraz 151 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i brak wznowienia postępowania oraz wydania nowego pozwolenia na użytkowanie,

3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I i II instancji, mimo, iż decyzja ta została wydana z naruszaniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, co powinno skutkować jej uchyleniem.

II. prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 §1 pkt 1 lit. a i 135 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1-3, ust. 3 lub 4, 5 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie znajdzie on zastosowanie, albowiem stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do tej inwestycji, które powinno zakończyć się wydaniem jednej z decyzji administracyjnych wymienionych w ww. przepisie.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PWINB z dnia 3 sierpnia 2018 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie: cytat "sprawy WSA w Gdańsku"- koniec cytatu, do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca oświadczyła, iż wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na mocy zarządzenia z dnia 25 października 2022 r., stosownie do art. 15zzs4[...] ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem Covid-19[...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4[...] ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19[...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionego środka odwoławczego, należało w pierwszej kolejności przypomnieć, iż w rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny legalności dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji była ostateczna decyzja GINB z 22 lutego 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Powiecie Nowodworskim z 23 czerwca 2004 r. znak [...] udzielająca pozwolenia na użytkowanie części usługowej przyziemia budynku mieszkalno-usługowego, o łącznej powierzchni użytkowej 82,80 m², zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] [...]. Podstawą do stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 23 czerwca 2004 r. była wada kwalifikowana określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie jest sporne w realiach tej sprawy, co prawidłowo podkreślił Sąd pierwszej instancji, że decyzja PINB z 23 czerwca 2004 r. znak: [...] o pozwoleniu na użytkowanie, oparta została na decyzjach Starosty Nowodworskiego:

1. decyzji nr [...] z 1 lipca 2002 r. - zatwierdzającej zamienny projekt budowlany obejmujący budowę budynku mieszkalnego z pizzerią na dz. nr [...] w [...] i zmieniającej decyzję nr [...], znak: [...] z dnia 3 grudnia 2001 r. o pozwoleniu na budowę oraz

2. decyzji nr [...], znak: [...] z dnia 21 listopada 2006 r., po raz kolejny zatwierdzającej zamienny projekt budowlany i zmieniającej powyższą decyzję z 3 grudnia 2001 r. o pozwoleniu na budowę, uprzednio zmienioną decyzją z 1 lipca 2002 r. nr [...]

Jak wynika z akt obie wskazane wyżej decyzje a to z 1 lipca 2002 r. oraz z 21 listopada 2006 r., zostały ostatecznie wyeliminowane z obrotu prawnego z mocą wsteczną (ex tunc) poprzez stwierdzenie ich nieważności, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, na skutek decyzji Wojewody Pomorskiego z 20 października 2009r., znak: [...]

Następstwem stwierdzenia nieważności ww. decyzji zatwierdzających projekt budowlany zamienny w odniesieniu do części usługowej spornego budynku z 1 lipca 2002 r. oraz z 21 listopada 2006 r. było wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Powiecie Nowodworskim z 23 czerwca 2004 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie części usługowej przyziemia spornego budynku przy ul. [...] [...] na działce nr [...]

Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż z art. 55 Prawa budowlanego wynika jednoznacznie, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie może być wydana wyłącznie po uprzednim uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 ww. ustawy, bądź decyzji wymienionych w art. 49 ust. 4 i 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Zgodnie natomiast z art. 59 ust. 1 wskazanej ustawy, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli budowy, potwierdzając tym samym jej zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę. Zatem słusznie wskazano w motywach kwestionowanego wyroku, iż prawidłowy jest wyłącznie ten kierunek orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie może pozostać bez wpływu na byt prawny decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Obie decyzje pozostają ze sobą w ścisłym związku, ponieważ zostały wydane w ramach jednego ciągu zdarzeń prawnych dotyczących tego samego zamierzenia inwestycyjnego. Z tego względu w doktrynie przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę pociąga za sobą stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Pogląd powyższy jest trafny. W przypadku bowiem stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, nie można mówić o zgodności pozwolenia na użytkowanie z zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na budowę, skoro stwierdzenie nieważności wywołuje skutek ex tunc.

Zakończenie procesu budowlanego niektórych inwestycji związane jest z koniecznością uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wybudowanego obiektu. W praktyce występują niekiedy sytuacje, gdy po zrealizowaniu inwestycji i uzyskaniu wskazanej wyżej decyzji o pozwoleniu na jej użytkowanie, dochodzi do wyeliminowania z obrotu prawnego (poprzez stwierdzenie nieważności) decyzji stanowiącej podstawę rozpoczęcia robót budowlanych – tj. pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji powstaje pytanie o wpływ utraty bytu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę na (późniejszą) decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Aktualna praktyka oceniania takich spraw ukształtowana została w dużej mierze przez uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12. Zgodnie z tezą tej uchwały: "stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.". Przyjmuje się bowiem, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest decyzją zależną od decyzji o pozwoleniu na budowę, a przez to dzielić będzie jej los prawny. Będzie zatem podlegać stwierdzeniu nieważności w przypadku tożsamego orzeczenia wydanego względem pozwolenia na budowę.

W okolicznościach tej sprawy, zdaniem składu orzekającego NSA należy podzielić stanowisko prezentowane w powołanej wyżej uchwale składu 7 sędziów NSA z 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12, zgodnie z którą stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy podkreślić, iż pogląd ten jest dominujący w orzecznictwie NSA. Powołać się w tym względnie należy na wyrok NSA z 14 stycznia 2016 r., II OSK 644/15, gdzie podniesiono, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana w oparciu o pozwolenie na budowę, którego nieważność stwierdzono, jest także dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podobnie przyjęto w wyroku NSA z 13 maja 2014 r., II OSK 1113/14. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja o pozwoleniu na użytkowanie pozostaje w relacji do decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Należy zauważyć, iż sens istnienia pozwolenia na użytkowanie obiektu jest wtedy, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o pozwoleniu na budowę. W sytuacji, gdy stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę (...) kwestia, czy wybudowany obiekt może w dalszym ciągu być użytkowany, winna być rozstrzygnięta w postępowaniu naprawczym.

Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji zaistniałej w realiach tej sprawy, gdy decyzje zmieniające pozwolenie na budowę odnoszące się przecież do części usługowej spornego budynku okazały się ostatecznie nieważne po zakończeniu postępowania i wydaniu decyzji udzielającej pozwolenie na użytkowanie, decyzja ta o pozwoleniu na użytkowanie (w tej sprawie właśnie dotycząca części usługowej spornego budynku) może być wzruszona w sposób przewidziany w uchwale składu 7 sędziów NSA z 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12.

Zdaniem NSA w tej sprawie słusznie po stwierdzeniu nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, zastosowano konstrukcję prawną stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa a nie zaś jak wskazuje skarżąca konstrukcję prawną wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Wobec tego nie ma zatem obaw, że w obrocie pozostanie wadliwa decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie, wydana w oparciu o dotkniętą wadą kwalifikowaną decyzję o pozwoleniu na budowę ( w tym wypadku decyzje o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę).

Przedstawione rozważania pozwalają przyjąć, iż zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania zamieszczone w pkt I. petitum skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione. Przede wszystkim wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, należy podkreślić, iż Sąd pierwszej instancji dokonał w realiach tego postępowania prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji PINB w Powiecie Nowodworskim z 23 czerwca 2004 r. Słusznie uznał, że zaskarżona decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. odpowiada prawu, stąd też zastosował przepis art. 151 p.p.s.a. dotyczący oddalenia wniesionej skargi. Nie było zatem uzasadnionych przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., na co wskazuje skarga kasacyjna, gdyż nie ujawniono takich naruszeń prawa, które pozwalałyby na zastosowanie tegoż przepisu prawa procesowego. Zdaniem Sądu odwoławczego zasadnie zastosowano w tej sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w sytuacji, gdy nie było uzasadnionych przesłanek, co wyżej wykazano, do zastosowania art. 145 § 1 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 k.p.a. oraz art. 151 § 2 k.p.a.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut wniesionego środka odwoławczego naruszenia prawa materialnego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i 135 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1-3, ust. 3 lub 4, 5 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie znajdzie on zastosowanie, albowiem stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do tej inwestycji, które powinno zakończyć się wydaniem jednej z decyzji administracyjnych wymienionych w ww. przepisie.

Pomijając sposób wadliwego sformułowania tego zarzutu, sprzecznie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jak wyżej zaznaczono, stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (czy zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę) pociągało za sobą stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę (zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę) inwestycji, bez względu na jego przyczyny, powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do tej inwestycji, które powinno zakończyć się wydaniem jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1-3, ust. 3 lub 4, 5 Prawa budowlanego – podobnie w wyroku NSA z 6 lipca 2017 r. II OSK 2766/15. Nie wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie skutkowałoby niemożliwością przeprowadzenia tego postępowania naprawczego. Stąd też ostateczne i prawomocne wyeliminowanie w tej sprawie decyzji PINB w Powiecie Nowodworskim z 23 czerwca 2004 r. w trybie postępowania nieważnościowego, pozwoli na wdrożenie tegoż postępowania naprawczego wobec spornego obiektu. Odmienne stanowisko skarżącej w powyższym zakresie stanowi jedynie nieuprawnioną polemikę z prawidłowym wyrokiem Sądu pierwszej instancji

Zatem żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się usprawiedliwiony, tym samym wniesiona skarga kasacyjna oparta na takich zarzutach nie mogła doprowadzić do podważenia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.