Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2174/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 ust 1, art. 19 ust. 1-4, art. 20
journal: Dz.U. 2018 poz 1496
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących
Teza: Art. 19 ust. 3 w zw. z art. 20 zdanie trzecie ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących stanowi prawną podstawę uchwalenia przez radę gminy lokalnych standardów urbanistycznych dla inwestycji towarzyszących, określających liczbę miejsc parkingowych niezbędnych dla obsługi realizowanych inwestycji towarzyszących lub obowiązek zapewnienia dostępu do sieci ciepłowniczej na zasadach wynikających z przepisów ustawy Prawo energetyczne.

TEZY

Art. 19 ust. 3 w zw. z art. 20 zdanie trzecie ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących stanowi prawną podstawę uchwalenia przez radę gminy lokalnych standardów urbanistycznych dla inwestycji towarzyszących, określających liczbę miejsc parkingowych niezbędnych dla obsługi realizowanych inwestycji towarzyszących lub obowiązek zapewnienia dostępu do sieci ciepłowniczej na zasadach wynikających z przepisów ustawy Prawo energetyczne.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 478/19 w sprawie ze skargi Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie W. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Miasta [...] kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 478/19, na skutek skargi Miasta [...] uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] października 2018 r., którym stwierdzono nieważność § 2 uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie W.

Rada Miasta [...] uchwałą z [...] sierpnia 2018 r., powołując się na art. 19 ust. 1 – 3 i art. 20 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. poz. 1496 ze zm.) określiła lokalne standardy urbanistyczne dla inwestycji mieszkaniowych na terenie W. (§ 1) oraz lokalne standardy urbanistyczne dla inwestycji towarzyszących na terenie W. (§ 2). Określenie lokalnych standardów urbanistycznych dla inwestycji towarzyszących sprowadzało się, jak wynika z § 2 tej uchwały, na stwierdzeniu, że dla realizacji inwestycji towarzyszącej, w której skład wchodzi powierzchnia wymagająca ogrzania, niezbędne jest zapewnienie dostępu do sieci ciepłowniczej na zasadach wynikających z przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (§ 2 pkt 1 uchwały) oraz na określeniu liczby miejsc parkingowych dla samochodów osobowych i rowerów, niezbędnych do obsługi inwestycji towarzyszącej, ustalonej w zależności od rodzaju inwestycji towarzyszącej i jej lokalizacji (§ 2 pkt 2 uchwały).

Wojewoda [...] w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym uznał, że brak jest podstaw prawnych do określenia przez radę gminy lokalnych standardów urbanistycznych dla inwestycji towarzyszących. Stwierdził, że przepisy zawarte w rozdziale trzecim ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących stanowią podstawę do określenia lokalnych standardów urbanistycznych dla inwestycji mieszkaniowych, ale nie dla inwestycji towarzyszących. Wskazał, że przygotowanie i realizację inwestycji towarzyszących regulują przepisy zawarte w rozdziale czwartym powołanej ustawy, przewidując, że uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej rada gminy podejmuje na wniosek inwestora. Dalej stwierdził, że z uchwały Rady Miasta [...] z [...] sierpnia 2018 r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie W. oraz wyjaśnień przedstawionych po wszczęciu postępowania nadzorczego przez Prezydenta [...] wynika, iż nie złożono wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji towarzyszącej oraz że lokalne standardy urbanistyczne dla inwestycji towarzyszących uchwalono dla całego W., a nie konkretnej inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie lokalizacji. W ocenie Wojewody [...] podstawą prawną określenia przez radę gminy lokalnych standardów urbanistycznych dla inwestycji towarzyszących nie jest art. 20 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, w którym stanowi się, że uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej, na wniosek inwestora, podejmuje rada gminy, że wniosek o podjęcie uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej może odnosić się do całości lub części tej inwestycji oraz że przepisy art. 7-19 stosuje się odpowiednio. Zdaniem organu nadzoru zdanie, że przepisy art. 7-19 stosuje się odpowiednio, dotyczy podjęcia uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej. Oznacza to, jak wywiedziono, odpowiednie stosowanie przepisów oraz lokalnych standardów przy podejmowaniu uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej oraz brak podstaw "do twierdzenia, że art. 20 umożliwia samodzielnie sformułowanie dodatkowych lokalnych standardów urbanistycznych w zakresie liczby miejsc parkingowych i kwestii dostępności do sieci ciepłowniczej, niezależnie od wniosku o ustalenie ich lokalizacji, tym bardziej, iż przepis ten reguluje kwestie dotyczące uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej, która stanowi odrębną, od ww. standardów, uchwałę".

Wojewoda podniósł ponadto, że określenie lokalnych standardów urbanistycznych dla inwestycji towarzyszących wkracza w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej poprzez "ograniczenie możliwości jej realizacji bez wniosku samego inwestora odnoszącego się do konkretnej inwestycji".

W skardze Miasto [...] wywodziło, że podstawą prawną określenia przez radę gminy lokalnych standardów urbanistycznych dla inwestycji towarzyszących jest art. 19 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, do którego odsyła art. 20 tej ustawy.

Sąd pierwszej instancji uznał, że podstawą prawną określenia przez radę gminy lokalnych standardów urbanistycznych dla inwestycji towarzyszących jest zdanie ostatnie art. 20 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, w którym odsyła się w odniesieniu do inwestycji towarzyszących do odpowiedniego stosowania artykułów tej ustawy od 7 do 19, a więc także jej art. 19 ust. 3 i 4. Sąd pierwszej instancji powołał się przy tym na uzasadnienie projektu ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, wskazując, że stwierdzono w nim, iż w "lokalnych standardach urbanistycznych gmina będzie mogła określić również liczbę miejsc parkingowych niezbędnych dla obsługi realizowanej inwestycji mieszkaniowej i towarzyszącej oraz obowiązek zapewnienia dostępu do sieci ciepłowniczej". W ocenie tego Sądu, za przyjętą przez tenże Sąd wykładnią przemawiają również argumenty natury praktycznej, czyli to, że w dużych aglomeracjach miejskich liczba samochodów stale rośnie i stale jest obecny problem zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych dla obsługi inwestycji.

Sąd pierwszej instancji podniósł też, że w § 2 uchwały z [...] sierpnia 2018 r. Rada [...] nie określiła miejsc parkingowych w sposób dowolny, gdyż wskazała rodzaje inwestycji towarzyszących, dla których konieczne jest zapewnienie odpowiedniej liczby miejsc parkingowych i jednocześnie ustaliła wskaźniki miejsc parkingowych zależne od lokalizacji inwestycji towarzyszącej na terenie miasta, przy czym [...] została dla potrzeb określenia tych wskaźników podzielona na strefę śródmieścia funkcjonalnego, strefę miejską i strefę przedmieść. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie zostało wykazane, że ustalona liczba miejsc parkingowych nie spełnia ustawowego warunku niezbędności dla inwestycji towarzyszących.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Rada [...] była uprawniona do określenia liczby miejsc parkingowych niezbędnych dla obsługi inwestycji towarzyszących oraz obowiązku zapewnienia dostępu do sieci ciepłowniczej dla tych inwestycji na podstawie art. 19 ust. 3 i 4 w związku z art. 20 zdanie trzecie ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. Uznał też, że w tym zakresie Rada [...] nie wyszła poza granice upoważnienia ustawowego. Mając to na uwadze Sąd pierwszej instancji przyjął, że zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 19 i art. 20 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących.

W skardze kasacyjnej Wojewoda [...], zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczył podstawy kasacyjne, dotyczące naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

Przytaczając podstawy kasacyjne wskazane w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:

- art. 20 zdanie pierwsze w zw. z art. 19 ust. 3 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Rada [...] była uprawniona do określenia lokalnych standardów urbanistycznych dla inwestycji towarzyszących w zakresie liczby miejsc parkingowych niezbędnych do obsługi takich inwestycji oraz obowiązku zapewnienia dostępu do sieci ciepłowniczej "w miejsce podejmowanej na wniosek inwestora uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej",

- art. 20 zdanie pierwsze i drugie w zw. z art. 19 ust. 3 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Rada [...] była uprawniona do określenia lokalnych standardów urbanistycznych dla inwestycji towarzyszących w zakresie liczby miejsc parkingowych niezbędnych do obsługi takich inwestycji oraz obowiązku zapewnienia dostępu do sieci ciepłowniczej "w miejsce uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej podejmowanej na wniosek inwestora odnoszący się do całości lub części tej inwestycji towarzyszącej",

- art. 20 zdanie trzecie w zw. z art. 19 ust. 3 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Rada [...] była na podstawie art. 19 ust. 3 powołanej ustawy uprawniona do określenia lokalnych standardów urbanistycznych dla inwestycji towarzyszących w zakresie liczby miejsc parkingowych niezbędnych do obsługi takich inwestycji oraz obowiązku zapewnienia dostępu do sieci ciepłowniczej "w miejsce uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej podejmowanej na wniosek inwestora odnoszący się do całości lub części tej inwestycji towarzyszącej",

- art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 20 zdanie pierwsze i drugie ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących "przez błędną wykładnię polegającą na niezastosowaniu i nieuprawnionym przyjęciu, że Rada [...] jest uprawniona do ustalania lokalnych standardów urbanistycznych dla inwestycji towarzyszących w zakresie określenia liczby miejsc parkingowych niezbędnych dla obsługi realizowanych inwestycji towarzyszących oraz obowiązku zapewnienia dostępu do sieci ciepłowniczej" bez wniosku inwestora odnoszącego się do całości lub części tej inwestycji towarzyszącej,

- art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 19 i art. 20 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie stanowi istotnego naruszenia prawa określenie lokalnych standardów urbanistycznych dla inwestycji towarzyszących w zakresie liczby miejsc parkingowych niezbędnych do obsługi takich inwestycji oraz obowiązku zapewnienia dostępu do sieci ciepłowniczej "w miejsce uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej podejmowanej na wniosek inwestora odnoszący się do całości lub części tej inwestycji towarzyszącej".

Przytaczając podstawy kasacyjne wskazane w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wojewoda zarzucił naruszenie:

- art. 3 § 1 i § 2 pkt 7, art. 141 § 1 i § 4 oraz art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 20 i art. 19 ust. 3 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących polegające "na uznaniu zarzutów skargi (...) i ich argumentacji bez dokonania merytorycznego rozpatrzenia konkretnych zarzutów rozstrzygnięcia nadzorczego", "poprzez wadliwe dokonywanie funkcji kontrolnej polegającej na braku odniesienia się do mającego zastosowanie i wielokrotnie przywoływanego w uzasadnieniu prawnym rozstrzygnięcia nadzorczego oraz odpowiedzi na skargę zwykłą art. 20 zdanie pierwsze i drugie ustawy" oraz "poprzez wadliwe dokonywanie funkcji kontrolnej polegające na przyjęciu za podstawę orzekania, a także interpretowanego według jednego typu wykładni, wyłącznie art. 19 ust. 3 ustawy z pominięciem odwołania do jego odpowiedniego stosowania, o którym mowa w art. 20 zdanie trzecie ustawy",

- art. 3 § 1 i § 2 pkt 7, art. 141 § 1 i § 4 oraz art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz w zw. z art. 2 Prawa przedsiębiorców i w zw. z art. 20 zdanie pierwsze i drugie ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących poprzez "wadliwe dokonywanie funkcji kontrolnej polegające na braku odniesienia się w uzasadnienia wyroku do rozstrzygnięcia nadzorczego, w tym uzasadnienia prawnego w nim zawartego",

- art. 3 § 1 i § 2 pkt 7, art. 141 § 1 i § 4 oraz art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku, w którym nie wskazano jednoznacznych przesłanek, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji,

- art. 3 § 1 i § 2 pkt 7, art. 141 § 1 i § 4 oraz art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 20 i art. 19 ust. 3 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących przez "wadliwe dokonywanie funkcji kontrolnej polegające na błędnym przyjęciu ustaleń, że Sąd I instancji posiada uprawnienie do dokonywania wykładni prawotwórczej, a tym samym do dokonywania modyfikacji przepisów odsyłających do odpowiedniego stosowania mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie, wbrew woli wyrażonej literalnie przez ustawodawcę".

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, względnie uchylenia tego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto [...] wniosło o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. poz. 1496 ze zm.) ustawa ta określa zasady oraz procedury przygotowania i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, a także standardy ich lokalizacji i realizacji. W rozumieniu tej ustawy inwestycją mieszkaniową jest przedsięwzięcie obejmujące budowę, zmianę sposobu użytkowania lub przebudowę, w wyniku której powstaną budynek lub budynki mieszkalne wielorodzinne o łącznej liczbie lokali mieszkalnych nie mniejszej niż 25 lub budynki mieszkalne jednorodzinne o łącznej liczbie nie mniejszej niż 10, wraz z urządzeniami budowlanymi z nimi związanymi, drogami wewnętrznymi, a także roboty budowlane niezbędne do obsługi oraz prawidłowego wykonania tych prac (art. 2 pkt 2), zaś inwestycją towarzyszącą jest inwestycja w zakresie budowy, zmiany sposobu użytkowania lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu w rozumieniu art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.), dróg publicznych, obiektów infrastruktury publicznego transportu zbiorowego, obiektów działalności kulturalnej, obiektów opieki nad dziećmi do lat 3, przedszkoli, szkół, placówek wsparcia dziennego, placówek opieki zdrowotnej, dziennych domów pomocy, obiektów służących działalności pożytku publicznego, obiektów sportu i rekreacji, terenów zieleni urządzonej, obiektów budowlanych przeznaczonych na działalność handlową lub usługową, o ile służą obsłudze mieszkańców budynków będących przedmiotem inwestycji mieszkaniowej. Przepisy dotyczące przygotowania i realizacji inwestycji mieszkaniowej zostały określone w rozdziale drugim powołanej ustawy. Wynika z nich, że o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej rozstrzyga rada właściwej gminy na wniosek podmiotu zamierzającego realizować taką inwestycję po przeprowadzeniu przez organ wykonawczy postępowania, w którym organ ten przygotowuje projekt uchwały w sprawie lokalizacji inwestycji (art. 7). W rozdziale trzecim powołanej ustawy określono standardy lokalizacji i realizacji inwestycji mieszkaniowych dotyczące dostępu do drogi publicznej, sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz elektroenergetycznej (art. 17 ust. 1), odległości od przystanku komunikacyjnego w rozumieniu przepisów ustawy o publicznym transporcie zbiorowym oraz od szkoły podstawowej i przedszkola spełniających odpowiednie warunki (art. 17 ust. 2), dostępu do urządzonych terenów wypoczynku oraz rekreacji lub sportu (art. 17 ust. 4) oraz liczby kondygnacji (art. 17 ust. 6 i 7). W zamieszczonym w tym rozdziale art. 19 ust. 1 ustalono, że standardy dotyczące odległości od przystanku komunikacyjnego, szkoły podstawowej i przedszkola, dostępu do urządzonych terenów wypoczynku i rekreacji lub sportu oraz liczby kondygnacji obowiązują, o ile gmina nie określi w drodze uchwały lokalnych standardów urbanistycznych. W tych lokalnych standardach urbanistycznych, jak wynika z art. 19 ust. 3 powołanej ustawy, rada gminy może określić także liczbę miejsc parkingowych niezbędnych dla obsługi realizowanej inwestycji mieszkaniowej lub obowiązek zapewnienia dostępu do sieci ciepłowniczej na zasadach wynikających z przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz.U. z 2018 r. poz. 755 ze zm.). W myśl art. 19 ust. 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących uchwała o ustaleniu lokalnych standardów urbanistycznych stanowi akt prawa miejscowego. W rozdziale czwartym powołanej ustawy zamieszczono przepisy dotyczące przygotowania i realizacji inwestycji towarzyszących. Zgodnie z pierwszym przepisem tego rozdziału, mianowicie art. 20, uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej, na wniosek inwestora, podejmuje rada gminy; wniosek o podjęcie uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej może odnosić się do całości lub części tej inwestycji; przepisy art. 7-19 stosuje się odpowiednio. Dalsze przepisy tego rozdziału dotyczą zakresu związania zarządcy drogi uchwałą o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej i wydania przez tego zarządcę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 21), możliwości zawarcia przez gminę i inwestora inwestycji towarzyszącej porozumienia określającego sposób realizacji tej inwestycji (art. 22), szczególnych obowiązków gminy wynikających z tego porozumienia (art. 23) oraz odpowiedniego stosowania przepisów o porozumieniu pomiędzy gminą a inwestorem do porozumień zawartych z innymi podmiotami zapewniającymi funkcjonowanie inwestycji towarzyszącej (art. 24). W ustawie o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących nie ma odrębnego rozdziału lub przepisu, w którym uregulowano by standardy lokalizacji i realizacji inwestycji towarzyszących.

W ocenie NSA rozpoznającego skargę kasacyjną z przedstawionych unormowań ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących wynika, że trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego art. 19 ust. 3 w zw. z art. 20 zdanie trzecie powołanej ustawy stanowi prawną podstawę uchwalenia przez radę gminy lokalnych standardów urbanistycznych dla inwestycji towarzyszących, określających liczbę miejsc parkingowych niezbędnych dla obsługi realizowanych inwestycji towarzyszących lub obowiązek zapewnienia dostępu do sieci ciepłowniczej na zasadach wynikających z przepisów ustawy Prawo energetyczne.

Przede wszystkim wskazać należy, że z art. 1 ust. 1 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących wynika, że ustawa ta określa m.in. standardy lokalizacji i realizacji obu rodzajów inwestycji, których ustawa ta dotyczy. Dosłownie w przepisie tym stanowi się, że "ustawa określa zasady oraz procedury przygotowania i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, a także standardy ich lokalizacji i realizacji". Użyty w powołanym przepisie po słowie "standardy" zaimek "ich" odnosi się zarówno do inwestycji mieszkaniowych, jak i inwestycji towarzyszących. Wskazany przepis oraz fakt, że w ustawie o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących nie uregulowano odrębnie standardów lokalizacji i realizacji inwestycji towarzyszących stanowią podstawę do przyjęcia, że zawarte w art. 20 zdanie trzecie ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących odesłanie do art. 19 tej ustawy, regulującego możliwość określenia przez gminę lokalnych standardów urbanistycznych, stanowi sposób zapowiedzianego w art. 1 ust. 1 powołanej ustawy określenia także standardów lokalizacji i realizacji inwestycji towarzyszących. W związku z tym odesłanie w art. 20 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących do odpowiedniego stosowania m.in. art. 19 tej ustawy oznacza, że rada gminy jest uprawniona do określenia lokalnych standardów urbanistycznych, stanowiących akt prawa miejscowego, także dla inwestycji towarzyszących.

Stanowisko Wojewody [...], wynikające ze skargi kasacyjnej, że odesłanie w art. 20 zdanie trzecie ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących do odpowiedniego stosowania m.in. art. 19 tej ustawy oznacza, że standardy lokalizacji i realizacji inwestycji towarzyszących ustala się w podjętej na wniosek inwestora uchwale o lokalizacji konkretnej inwestycji towarzyszącej nie jest zasadne. Wydaje się oczywiste, że standardy lokalizacji i realizacji inwestycji powinny istnieć przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie lokalizacji inwestycji. Nie wiadomo czemu miałyby służyć standardy lokalizacji i realizacji inwestycji towarzyszącej określane dopiero w uchwale o jej lokalizacji. Zauważyć należy, że według art. 8 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, który na podstawie art. 20 tej ustawy stosuje się odpowiednio do inwestycji towarzyszących, w uchwale o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej należy określić m.in. liczbę miejsc postojowych. Przyjmując stanowisko skarżącego kasacyjnie, nie można by przekonująco wyjaśnić, czemu miałoby służyć ustalenie w uchwale o lokalizacji inwestycji towarzyszącej lokalnych standardów urbanistycznych w zakresie liczby miejsc parkingowych niezbędnych dla obsługi tej inwestycji. Racjonalna jest natomiast regulacja wynikająca z przyjętej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 20 i art. 19 ust. 3 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, gdyż wówczas lokalne standardy urbanistyczne, także w zakresie miejsc parkingowych niezbędnych dla obsługi inwestycji towarzyszącej, zostają określone w uchwale, która stanowi akt prawa miejscowego, a więc może być podstawą działań nie tylko organów administracji, np. rady gminy ustalającej lokalizację inwestycji towarzyszącej, ale także inwestorów, podejmujących decyzję o realizacji takiej inwestycji w określonym kształcie. Zauważyć także należy, że z art. 22 ust. 2 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, który został zamieszczony w rozdziale poświęconym przygotowaniu i realizacji inwestycji towarzyszących, wynika, że standardy lokalizacji i realizacji inwestycji towarzyszącej powinny obowiązywać przed podjęciem uchwały o lokalizacji takiej inwestycji. W przepisie tym, dotyczącym porozumienia pomiędzy gminą i inwestorem, określającego sposób realizacji inwestycji towarzyszącej, reguluje się bowiem, że zawarcie takiego porozumienia, stanowi m.in. przy ubieganiu się o ustalenie lokalizacji inwestycji towarzyszącej podstawę do uznania, że wymogi dotyczące standardów lokalizacji i realizacji takiej inwestycji zostały spełnione w zakresie wynikającym z tego porozumienia.

Wskazane okoliczności są wystarczającą podstawą do przyjęcia, że art. 19 ust. 3 w zw. z art. 20 zdanie trzecie ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących stanowi prawną podstawę uchwalenia przez radę gminy lokalnych standardów urbanistycznych dla inwestycji towarzyszących, określających liczbę miejsc parkingowych niezbędnych dla obsługi realizowanych inwestycji towarzyszących lub obowiązek zapewnienia dostępu do sieci ciepłowniczej na zasadach wynikających z przepisów ustawy Prawo energetyczne.

Ustalając lokalne standardy urbanistyczne dla inwestycji towarzyszącej, art. 19 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących należy, jak wynika z art. 20 zdanie trzecie powołanej ustawy, stosować odpowiednio. Oznacza to, że przede wszystkim należy uwzględnić, że zakres przedmiotowy inwestycji mieszkaniowych i inwestycji towarzyszących jest różny. Jednakże, skoro inwestycja towarzysząca może polegać m.in. na budowie obiektów działalności kulturalnej, obiektów opieki nad dziećmi do lat 3, przedszkoli, szkół, placówek wsparcia dziennego, placówek opieki zdrowotnej, dziennych domów pomocy, obiektów służących działalności pożytku publicznego, obiektów sportu i rekreacji oraz obiektów budowlanych przeznaczonych na działalność handlową lub usługową to zasadne jest, w ramach odpowiedniego stosowania, określenie liczby miejsc parkingowych niezbędnych dla obsługi realizowanej inwestycji towarzyszącej lub obowiązek zapewnienia dostępu do sieci ciepłowniczej na zasadach wynikających z przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że § 2 uchwały Rady [...] objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym nie był niezgodny z prawem. W związku z tym zgodny z prawem jest też zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji, którym to rozstrzygnięcie nadzorcze uchylono.

Odnosząc się bardziej szczegółowo do podstaw kasacyjnych zauważyć należy, że w większości sprowadzają się one do zarzutu błędnej wykładni art. 19 ust. 3 w zw. z art. 20 zdanie trzecie ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, polegającej na przyjęciu, że przepis ten stanowi podstawę do podjęcia przez radę gminy uchwały o określeniu lokalnych standardów urbanistycznych dla inwestycji towarzyszących, w której ustala się liczbę miejsc parkingowych niezbędnych dla obsługi realizowanych inwestycji towarzyszących lub obowiązek zapewnienia dostępu do sieci ciepłowniczej na zasadach wynikających z przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne i zastosowania w związku z tym art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.). Z tego, co zostało dotychczas powiedziane wynika, że tak ujęte podstawy kasacyjne są niezasadne.

Jeżeli chodzi o podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. poz. 646 ze zm.), a także - jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej - art. 8 tej ustawy oraz art. 20 i art. 22 Konstytucji RP, wskazać należy, że przepisy te stanowią odpowiednio, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, że przedsiębiorca może podejmować wszelkie działania, z wyjątkiem tych, których zakazują przepisy prawa, że przedsiębiorca może być obowiązany do określonego zachowania tylko na podstawie przepisów prawa, że społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej oraz że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Uwzględniając treść powołanych przepisów należy stwierdzić, że nie zostały one naruszone w rozpoznawanej sprawie, której istota sprowadza się do tego, że w drodze wykładni przepisów ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących uznano, iż rada gminy jest uprawniona do uchwalenia lokalnych standardów urbanistycznych, mających charakter aktu prawa miejscowego, także dla inwestycji towarzyszących. Faktem jest, że przepisy prawa zawarte w tych lokalnych standardach urbanistycznych mogą ograniczać inwestowanie, a więc także prowadzenie działalności gospodarczej w tym zakresie, jednakże ograniczenie to posiada swoje źródło w przepisach ustawy oraz jest uzasadnione ważnym interesem publicznym, jakim jest ład przestrzenny i zrównoważony rozwój.

Część podstaw kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów postępowania zawiera zarzuty sprowadzające się do tego, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się właściwie do argumentacji przedstawionej w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. W ocenie NSA rozpoznającego skargę kasacyjną zarzut ten nie jest zasadny przede wszystkim z tego powodu, że w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w dużej części przytoczono argumentację, która nie ma istotnego znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Istotą sprawy, którą Sąd pierwszej instancji rozważył, jest wykładnia art. 19 ust. 3 w zw. z art. 20 zdanie trzecie ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, dla której nie mają istotnego znaczenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wywody dotyczące hierarchii źródeł prawa i zasad techniki prawodawczej. Podkreślić także należy, że wykładnia przyjęta przez Sąd pierwszej instancji nie ma charakteru prawotwórczego, gdyż - jak to już wskazano - opiera się na konkretnych przepisach ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących.

Uwzględniając powyższe NSA uznał, że skarga kasacyjna nie opiera się o usprawiedliwione podstawy.

Mając to na uwadze NSA na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) skargę kasacyjną oddalił.

Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku, którym uwzględniono skargę, NSA na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącego kasacyjnie organu administracji na rzecz skarżącego [...] zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.