Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1084/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48  ust. 1 w zw. z  art. 48  ust. 2  pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2013 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [..] w przedmiocie rozbiórki oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] r. M. S. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o udzielenie pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku handlowego przy ul. [...].

W trakcie oględzin ustalono, że jest to obiekt jednokondygnacyjny z dachem płaskim, o konstrukcji metalowo- szkieletowej, niewyposażony w żadną instalację i według oświadczenia jej męża, zrealizowany w 2007 r.

Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymano prowadzenie robót i nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia:

- zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, w tym techniczno – budowlanymi, opracowanego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności i przynależącej do izby samorządu zawodowego,

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W dniu 24 kwietnia 2008 r. do PINB wpłynęło oświadczenie M. S. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikającym z umowy dzierżawy zawartej ze Spółką Cywilną "[...] wraz z załączoną do oświadczenia umową najmu działki nr 16/3 zawartą między użytkownikiem wieczystym [...] i członkami wymienionej spółki. Jednocześnie M. S. wniosła o przedłużenie terminu wyznaczonego postanowieniem z dnia 26 marca 2008 r.

W piśmie z dnia 6 maja 2008 r. PINB wyraził zgodę, by obowiązki wynikające z postanowienia zostały wykonane do 31 maja 2008 r.

W dniu 29 maja 2009 r. M. S. nadesłała do PINB cztery egzemplarze inwentaryzacji budynku handlowego z ekspertyzą techniczną i informację z Urzędu Miasta [...] o braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym znajduje się działka nr 16/3. Zwróciła się też o przedłużenie terminu do dostarczenia oświadczenia spółki "[...]" wyrażającego zgodę na przebudowę stanowiska handlowego.

W dniu [...]r. powołując się na art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie nr [...] zobowiązujące M. S. do usunięcia (w terminie 7 dni od jego doręczenia) nieprawidłowości poprzez przedstawienie czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stwierdzając w uzasadnieniu postanowienia, że z nałożonych w dniu [...]r. obowiązków inwestor przedłożył tylko zaświadczenie z Urzędu Miejskiego w[...], gdyż oświadczenie z 26 maja 2009 r. zawierało niezgodną z prawdą informację dotyczącą udzielonej przez spółkę "[...]" zgody na przebudowę obiektu.

W piśmie z dnia [...] r. strona poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że nie jest w stanie przełożyć 4 egzemplarzy projektu budowlanego. Do pisma załączyła zgodę spółki "[...]" – najemcy działki nr 16/3 na przebudowę stanowiska handlowego usytuowanego na targowisku przy ul. [...].

W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) decyzję nakazującą M. S. usunięcie wybudowanego bez wymaganego pozwolenia budynku handlowego i uporządkowanie terenu, zakreślając termin do dnia 30 września 2008 r., wskazując w uzasadnieniu, że strona nie wykonała nałożonych postanowieniem z dnia [...] r. obowiązków.

W dniu 17 sierpnia 2008 r. strona wniosła odwołanie od decyzji organu I Instancji nie uzasadniając go.

Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] nakazującą M. S. usunięcie wybudowanego bez wymaganego pozwolenia budynku handlowego usytuowanego na działce nr 16/3 w [...] w terminie do dnia 30 września 2008 r. i uporządkowanie terenu budowy - w części dotyczącej terminu usunięcia budynku i uporządkowania terenu budowy, a w pozostałej części decyzję organu I instancji utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja określona w art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, bowiem skoro inwestor nie wywiązał się z obowiązków, o których mowa w ust. 3, nałożonych w celu zalegalizowania samowoli budowlanej, organ nadzoru budowlanego obligowany był wydać decyzję o usunięciu postawionego bez pozwolenia obiektu. Natomiast brak było podstaw prawnych od określenia terminu wykonania tego obowiązku oraz zobowiązania inwestora do uporządkowania terenu.

Zaskarżając do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]M. S. podniosła, że nie była w stanie dostarczyć organowi nadzoru budowlanego w wyznaczonych terminach wymaganych dokumentów. Nadmieniła także, że w lipcu 2009 r. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla obiektu handlowego i w listopadzie otrzymała pozytywną decyzję w tym przedmiocie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 975/08, uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] w zakresie dotyczącym usunięcia budynku handlowego oraz uchylono poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] w zakresie dotyczącym usunięcia budynku handlowego oraz stwierdził nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].

Postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej za posadowienie przez M. S. obiektu handlowego (kategoria XVII) zlokalizowanego przy ul. [...]., dz. nr 16/3 mapa 26 bez wymaganego pozwolenia na budowę, w kwocie 375.000 zł.

Przedmiotowe postanowienie odwołująca odebrała 13 grudnia 2010 r. Nie wniosła zażalenia, jednak pismem z dnia 29 grudnia 2010 r. poinformowała organ I instancji o zainicjowaniu procedur związanych z legalizacją budynku, w ramach którego zleciła sporządzenie kolejnej dokumentacji projektowej. Wskazała, iż legitymuje się prawomocną pozytywną decyzją o warunkach zabudowy, a także szeregiem uzgodnień, w tym technicznych. Powołując się na treść uzasadnienia wyroku z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 975/08 wniosła o udzielenie wyczerpujących wyjaśnień, co do czynności, jakie miałaby podjąć dla odstąpienia od nakazu rozbiórki. Ze swej strony odwołująca zadeklarowała gotowość przedłożenia wszystkich posiadanych dokumentów dotyczących przedmiotowej sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], pismem z dnia [...], na podstawie art. 10 §1 kpa poinformował strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz zgłoszonych żądań, zakreślając siedmiodniowy termin.

Pismem z dnia 31 stycznia 2011 r. M. S. wniosła o wydłużenie terminu do zapoznania się z aktami sprawy do 21 dni, nie podając przyczyny. Jednocześnie poprosiła o ustosunkowanie się do jej pisma z dnia 29 grudnia 2010 r.

W wyniku analizy zebranego materiału dowodowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w[...] wydał decyzję z dn. [...], którą nakazano M. S. usunięcie budynku handlowego zlokalizowanego przy ul. [...] na działce nr 16/3 mapa 26.

Na skutek wniesionego przez stronę postępowania odwołania z dn. 21.03.2011 r. decyzja organu I instancji została uchylona i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ nadzoru budowlanego I instancji, gdyż organ wbrew stanowisku sądu uznał, że inwestor wykonał nałożone obowiązki (decyzja WINB z [...].

W związku z pismem strony Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dn. [...] zawiesił postępowanie do czasu dostarczenia dokumentów wymaganych prawem budowlanym, które podjęto postanowieniem z dn. [...] po dostarczeniu dokumentów spełniających nałożone wymogi.

Decyzją z dnia z dn. [...] Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego w [...] nakazał M. S. usunięcie budynku handlowego zlokalizowanego przy ul. [...] na działce nr 16/3 mapa 26 jako pobudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu tej decyzji orzekający organ podniósł, iż w dniu 18.11.2011 r. w imieniu M. S., R. S. doręczył cztery egzemplarze projektu budowlanego, przy czym w projekt budowlany włączone zostały dokumenty, wymagane postanowieniem z dnia [...] stosownie do artykułu 48. ust. 2 Prawa budowlanego, które strona zobowiązana była doręczyć, tj. następujące dokumenty:

• decyzja o warunkach zabudowy znak [...]r. ustalająca warunki budowy pawilonu kontenerowego na działce nr 16/3 z karty mapy 26 położonej przy ul. [...],

• uzgodnienie z [...] S.A. Oddział [...] na lokalizację pawilonu kontenerowego na warunkach określonych decyzją o warunkach zabudowy,

• oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; umowa z [...] Spółka Cywilna.

Z prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy znak [...]r. wydanej przez Burmistrza Miasta [...] zdaniem PINB wynikało, że ustalono warunki zabudowy; cyt." - budowę pawilonu kontenerowego tymczasowego nie przytwierdzonego do gruntu o powierzchni zabudowy 15.54 m² z daszkiem z przodu na długości -1,5 m, na działce nr 16/3 karta mapy 26, położonej przy ul. [...], w obrębie ewidencyjnym miasta [...].; - stanowiącej w rozumieniu przepisów art. 2 pkt 12 przywołanej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - działkę budowlaną;"

Wskazano, że według przepisu art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, tymczasowa budowa obiektu budowlanego oznacza, że przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy, obiekt niepołączony trwale z gruntem zostanie usunięty lub przeniesiony w inne miejsce.

Ponieważ okres 120 dni upłynął, a opłata legalizacyjna po podjęciu zawieszonego postępowania (postanowieniem z dnia[...]) nie została wniesiona, na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 2 pkt 1) ppkt b), art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz.1623 ze zm.) organ I instancji orzekł jak w sentencji.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. S. wniosła o jej uchylenie podnosząc, iż pismem z dnia 18.11.2011 r. doręczyła 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z odpowiednimi załącznikami, a więc podjęła realne działania zmierzające do legalizacji istniejącego obiektu handlowego, stwierdzając, iż zaprojektowany pawilon kontenerowy w pełni odpowiada istniejącemu obiektowi handlowemu. Oświadczyła również, iż podjęła czynności zmierzające do uzyskania pozwolenia na budowę, co w chwili obecnej jest jednak niemożliwe z uwagi na toczącą się przedmiotową sprawę.

Odwołująca się podniosła, iż pismem z dnia 10.08.2011 r., jeszcze przed ponownym wszczęciem postępowania, zadeklarowała pełną współpracę w zakresie wyeliminowania nieprawidłowości zmierzających do zalegalizowania przedmiotowego budynku handlowego, położonego przy ul. [...]. Wskazała, że przedkładając posiadane dokumenty oraz powołując się na wnioski zawarte w uzasadnieniu do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 lipca 2010 r., wnosiła o stworzenie warunków do zalegalizowania budowy, jednak organ administracyjny I instancji ograniczył się wyłącznie do wyliczenia opłaty legalizacyjnej, abstrahując od innych, mniej dotkliwych możliwości sanowania uchybień prawnych.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części odnoszącej się do sentencji poprzez zastąpienie w ww. decyzji wyrażenia: "usunięcie budynku" na wyrażenie "rozbiórkę obiektu budowlanego - budynku handlowego", w pozostałej części utrzymując decyzję organu I instancji w mocy.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji wywiódł, iż wymogiem koniecznym do zakończenia postępowania legalizującego, jest uiszczenie ustalonej w postępowaniu opłaty legalizacyjnej, co do której M. S. nie wyraziła woli jej opłacenia zgodnie z jej oświadczeniem z dn. 30.05.2011 r. przekazanym do tut. organu, a którego nie zmieniła.

Wskazano, że w przedmiotowym przypadku organ nadzoru budowlanego I instancji ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej postanowieniem z dn. [...], co prawda przed spełnieniem obowiązków wynikających z postanowienia z dnia[...], jednakże organ ten postanowieniem z dn. [...] zawiesił postępowanie do czasu dostarczenia przez stronę m.in.: 4 egzemplarzy projektu budowlanego i decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dn. [...], z której jednakowoż wynika, że ustalono warunki zabudowy na budowę pawilonu kontenerowego tymczasowego nie przytwierdzonego do gruntu o powierzchni zabudowy 15.54 m² z daszkiem z przodu na długości -1,5 m na działce nr 16/3 karta mapy 26, położonej przy ul. [...], w obrębie ewidencyjnym miasta[...]., przy czym postępowanie dotyczące wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy objęte jest granicami wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy, który analizuje się w celu ustalenia wymagań dla zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zwrócono też uwagę, że organ nie może zastępować, czy też ingerować w inicjatywę inwestora, a tym samym wykraczać poza granice jego wniosku, a z tego wynika, iż wniosek dotyczył pawilonu kontenerowego tymczasowego, nie przytwierdzonego do gruntu, co oznacza, że wobec treści ww. decyzji nie jest możliwe dokonanie legalizacji obiektu istniejącego w warunkach samowoli budowlanej od 2007 r., albowiem budynek handlowy, którego dotyczy postępowanie nie może być uznany za obiekt tymczasowy i w takim przypadku wymagane jest pozwolenie na jego budowę w związku z regulacją zawartą w przepisie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane.

Organ odwoławczy potwierdził, że w przedmiotowej sprawie - M. S. podjęła pewne czynności zmierzające do zalegalizowania samowolnie posadowionego budynku handlowego. W tym celu sporządziła inwentaryzację budynku z ekspertyzą techniczną (zamiast projektu budowlanego) i dostarczyła ją organowi I instancji wraz z informacją Urzędu Miasta [...] o braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 16/3, a także zgodę dzierżawcy nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] spółki "[...]" na przebudowę stanowiska handlowego. Również dostarczyła dokumenty wymagane postanowieniem z dnia [...].

W odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu organ wyjaśnił, że w toku postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego I instancji - poza czynnościami wyjaśniającymi, których wyniki przesądzają o możliwości legalizacji samowolnie wzniesionego lub wznoszonego obiektu budowlanego lub jego części - ma obowiązek ustalenia w drodze postanowienia opłaty legalizacyjnej, jednak nie ma wpływu na jej wysokość, gdyż sposób jej naliczania wynika z mocy samego prawa, a w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe "mniej dotkliwe sanowanie uchybień prawnych".

Mając powyższe na uwadze organ II instancji uznał odwołanie za bezzasadne, gdyż sam fakt dostarczenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na budowę pawilonu kontenerowego tymczasowego oraz oświadczenia o nieuiszczeniu opłaty legalizacyjnej wyklucza możliwość legalizacji, zatem chybiony jest zarzut o braku właściwego pouczenia o racjonalnym sposobie załatwienia sprawy.

W skardze do sądu M. S. wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając następujące uchybienia:

1. mające wpływ na treść rozstrzygnięcia naruszenie prawa procesowego tj. art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej;

2. mające wpływ na treść rozstrzygnięcia naruszenie prawa procesowego tj. art. 9 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego;

3. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji i brak merytorycznego ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji drugiej instancji do zarzutów zawartych w odwołaniu.

Organ I instancji zdaniem skarżącej błędnie przyjął, iż stosownie do zaistniałego stanu faktycznego i prawnego, jej odwołanie należy uznać za bezzasadne, ponieważ będący przedmiotem niniejszej sprawy nakaz rozbiórki obiektu winien być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, a stwierdzenie tego jest możliwe dopiero po przejściu do dalszego etapu procedury naprawczej, o której mowa w art. 49 Prawa budowlanego i to w ramach właściwie prowadzonego postępowania administracyjnego.

Skarżąca podkreśliła, że parokrotnie bezskutecznie zwracała się do organów obu instancji o udzielenie jej jasnych, a przede wszystkim wiążących pouczeń w zakresie czynności, jakie należy podjąć w celu doprowadzenia przedmiotowego budynku handlowego do stanu zgodnego z prawem, jednak pomimo wystosowanej przez nią korespondencji, nie została nigdy należycie i wyczerpująco poinformowana o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej obowiązków będących przedmiotem niniejszej sprawy.

Zwróciła też uwagę, że organy administracji publicznej zobowiązane są do wszechstronnego zgromadzenia i skrupulatnego rozpatrzenia materiału dowodowego, który w zaistniałej sprawie jednoznacznie w jej ocenie wskazuje, że podjęła ona w ramach swej świadomości prawnej, wszelkie niezbędne kroki zmierzające do zalegalizowania samowolnie posadowionego budynku handlowego.

Skarżąca zarzuciła również, że organ odwoławczy nie dostrzegł w ogóle uchybień proceduralnych po stronie organu I instancji, tym samym błędnie przyjął, iż podstawą do wydania zaskarżonej decyzji był art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie art. 138 § 2 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Konkludując, skarżąca stwierdziła, iż niniejsza skarga jest w pełni uzasadniona i jako taka zasługuje na uwzględnienie, a rozstrzygnięcia organów obu instancji nie zostały poprzedzone skrupulatnym, sprawiedliwym i wyczerpującym postępowaniem administracyjnym, gdyż ograniczono się jedynie do wyliczenia opłaty legalizacyjnej, a zatem nie podjęto wszelkich niezbędnych, mniej uciążliwych kroków zmierzających do legalizacji istniejącego obiektu handlowego.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając zaskarżoną decyzję według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), Sąd nie znalazł dostatecznych podstaw do wyeliminowania kwestionowanego rozstrzygnięcia ze zbioru legalnych aktów administracji publicznej. Również zarzuty podniesione w skardze nie mogły wzruszyć decyzji.

Na wstępie podkreślić należy, że na mocy art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarówno rozstrzygający sprawę obecnie Sąd, jak i organ, którego decyzja jest ponownie przedmiotem zaskarżenia, był związany oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku tut. Sądu z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 975/08. Zaskarżona obecnie decyzja została bowiem wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy w tożsamym przedmiocie.

W sprawie związania wydanym rozstrzygnięciem niejednokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne, jak też doktryna czy piśmiennictwo.

Jednolicie stwierdzano, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą. Organ i sąd nie są związane jedynie wykładnią in abstracto bez związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, jak również w razie zmiany istotnych okoliczności faktycznych lub w razie wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w trybie przewidzianym prawem, w szczególności poprzez uchylenie orzeczenia przez sąd wyższej instancji. Takie okoliczności jednak w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały.

Między oceną prawną, a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania mają wytyczać kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11, LEX nr 1277944). Jednolicie stwierdzano, że przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych oraz możliwości i sposobu ich właściwego zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza zatem, że organ, a następnie sąd nie mogą formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązane są podporządkować się mu w pełnym zakresie. Odstąpienie od tego nakazu wynikającego z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi byłoby naruszeniem prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (por. przykładowo: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Prawnicze Lexis Nexis Warszawa 2006, str. 329, podobnie: Komentarz do art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" Komentarz, LEX, 2009, wyd. III oraz "Zarys metodyki pracy..." B. Dauter Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis Warszawa 2008 rozdział XI pkt. 1.5).

W orzecznictwie sądów administracyjnych (por. przykładowo: wyrok NSA z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 782/09, czy wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Łd 1306/08) także konsekwentnie prezentowany jest pogląd, że niezastosowanie się przez organ administracji publicznej do oceny prawnej zawartej w orzeczeniu uwzględniającym skargę narusza zasadę związania wyrażoną w art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oznacza, że rozstrzygnięcie podjęte w sprawie narusza prawo w stopniu obligującym do uchylenia takiego aktu w razie jego zaskarżenia do sądu.

Wobec tego ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku, oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Te natomiast kwestie, które były już przedmiotem oceny Sądu, i co do których Sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji, ponownie oceniane być nie mogą.

Mając na uwadze powyższe rozważania wskazać należy, że w wyroku z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 975/08 WSA w Bydgoszczy wyraźnie wskazał, że okolicznością bezsporną jest, iż usytuowany na działce nr 16/3 przy ul. [...] obiekt handlowy powstał w 2007 r. bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę.

Wymieniony obiekt organ nadzoru budowlanego trafnie zakwalifikował do wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia budowy, gdyż jakkolwiek jego konstrukcja metalowo – szkieletowa i brak fundamentów (trwałego połączenia z gruntem) uzasadniały uznanie go za obiekt tymczasowy, to usytuowanie na działce przez okres przekraczający 120 dni wyłączało go z grupy obiektów zwolnionych z obowiązku legitymowania się pozwoleniem, o którym mowa w art. 28 prawa budowlanego (art. 29 ust. 1 pkt 12).

W dalszej części uzasadnienia Sąd naświetlił stan prawny legalizacji obiektu, wskazując, że zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednakże nakaz rozbiórki będący najdalej idącą w ramach przepisów cytowanej ustawy sankcją prawną, jak wynika z art. 48 ust. 2 i dalszych unormowań ustawy, może być orzeczony jedynie wówczas, gdy nie jest możliwe doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem, czyli inaczej mówiąc, nie ma prawnych możliwości legalizacji samowolnie wykonanej budowy.

W art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego określono, iż czynności zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez pozwolenia mogą być podjęte, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy) oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Tak więc w pierwszym rzędzie, po uzyskaniu informacji o samowoli budowlanej, organ nadzoru budowlanego winien rozważyć, czy zachodzą w sprawie wskazane w powyższym przepisie okoliczności. W razie stwierdzenia łącznego ich zaistnienia, co jest równoznaczne ze spełnieniem wstępnych warunków legalizacji, organ ten wydaje postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 3, nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów wyszczególnionych w tymże przepisie, wstrzymując jednocześnie prowadzenie robót budowlanych, o ile nie zostały faktycznie jeszcze zakończone. W odniesieniu do warunku przewidzianego w art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy dotyczącego zgodności stwierdzonej samowoli z przepisami o planowaniu przestrzennym, należy – z uwagi na użyty w tym przepisie zwrot "a w szczególności" – przyjąć, że w czynnościach wstępnych organ w sytuacji braku planu miejscowego i decyzji o warunkach zabudowy winien, przy dokonywaniu pod powyższym kątem oceny możliwości legalizacji samowoli, posłużyć się przede wszystkim przepisem art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz rozporządzeniem wykonawczym Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Należy bowiem zauważyć, że decyzja o warunkach zabudowy nie tworzy porządku prawnego, a jedynie przesądza o zgodności inwestycji z tym porządkiem (vide m.in. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 lutego 2009 r. sygn. II SA/Bd 617/08 i wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 października 2007 r. sygn. II SA/GL 245/07- lex 347955). Działania organu zmierzały do legalizacji obiektu, lecz organ popełnił błąd wydając postanowienie z 3 czerwca 2008 r. na podstawie art. 49 ust. 3 prawa budowlanego w którym ponownie zobowiązał do wykonania obowiązku o których mowa w art. 48 ust. 3 i nie wyjaśnił czy nie było podstaw do przedłużenia terminu, by był on realny do wykonania obowiązku przez inwestora.

Organ nie wyjaśnił też czy inwestor w okolicznościach sprawy zrezygnował z legalizacji obiektu, skoro nie przedłożył niektórych żądanych dokumentów.

W trakcie postępowania skarżąca podjęła pewne czynności zmierzające do zalegalizowania samowolnie posadowionego budynku handlowego, przedkładając inwentaryzację budynku z ekspertyzą techniczną, informację Urzędu Miasta [...] o braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 16/3, a także zgodę dzierżawcy nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] na przebudowę stanowiska handlowego, to jednak czynności te nie stanowią, wymaganego przez organy, wypełnienia procedury legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, o których to wymaganiach świadczyły m.in.: pismo [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dn. [...] , wyczerpujące uzasadnienia aktów administracyjnych - decyzji z dn. [...], postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dn. [...]. Udzielone informacje stronie postępowania pozwalały jej na rozeznanie w przedmiocie postępowania. Stąd zarzuty dotyczące naruszenia przepisów procedury o niewłaściwym pouczeniu nie zasługują na uwzględnienie.

Po wyroku uchylającym decyzje organów o nakazie usunięcia obiektu PINB wydał postanowienie z [...] r. o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. W warunkach normalnego procesu legalizacyjnego taka czynność następuje po stwierdzeniu, że istnieją warunki do legalizacji.

Ponadto, jak słusznie podkreślają prowadzące postępowanie organy nadzoru budowlanego, wymogiem koniecznym zakończenia postępowania legalizacyjnego jest uiszczenie ustalonej w postępowaniu opłaty legalizacyjnej, natomiast skarżąca nie wyraziła woli jej opłacenia (zgodnie z jej oświadczeniem z dn. 30.05.2011 r.), i o ile deklarowała "pełną współpracę w zakresie wyeliminowania nieprawidłowości zmierzających do zalegalizowania przedmiotowego budynku handlowego", to nie spełniła jednego z podstawowych wymogów formalnych procedury legalizacyjnej jakim jest uiszczenie opłaty legalizacyjnej, której wysokość została określona postanowieniem z dn. [...]r. w wysokości 375.000 zł. Postanowienie o opłacie nie było zaskarżone przez skarżącą, ani skarżąca opłaty nie uiściła.

Jednak przede wszystkim materiał dowodowy zebrany przez organy nadzoru budowlanego ponownie rozpoznające sprawę jednoznacznie wskazuje, iż przedłożona przez skarżącą decyzja o ustaleniu warunków zabudowy z dn. [...] dotyczy warunków zabudowy dla pawilonu kontenerowego, tymczasowego, nie przytwierdzonego do gruntu, o powierzchni zabudowy 15.54 m² z daszkiem z przodu na długości -1,5 m na działce nr 16/3, karta mapy 26, położonej przy ul. [...], w obrębie ewidencyjnym miasta[...]. Z uwagi na treść ww. decyzji, nie jest możliwe dokonanie legalizacji obiektu istniejącego w warunkach samowoli budowlanej od 2007 r., albowiem budynek handlowy, którego dotyczy postępowanie, nie może być uznany za obiekt tymczasowy i w takim przypadku wymagane jest pozwolenie na jego budowę w związku z regulacją zawartą w przepisie art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane.

Od momentu stwierdzenia samowoli budowlanej do wydania aktualnie ocenianej decyzji upłynął długi okres czasu. W okresie tym wydano wiele decyzji, które w ramach kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej zostały uchylone. To zburzyło chronologię czynności, gdyż doszło do sytuacji, że w wyniku uchylenia decyzji nakazującej usunięcie obiektu organ uznał, że spełnione zostały warunki do legalizacji i następnie wydał postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, które stało się ostateczne. Inwestor opłaty nie uiścił. Następnie nie zyskał akceptacji pogląd o istnieniu podstaw do uznania, że inwestor wykonał nałożone obowiązki zmierzające do legalizacji i decyzja o nakazie usunięcia obiektu została uchylona. Dodatkowo wydana decyzja o warunkach zabudowy dla obiektu tymczasowego czasowo pozwala na uznanie, że obiekt ma prawo istnieć i była realizacją przesłanek określonych w art. 48 ust. 2 Prawo budowlane. W tych warunkach upływ czasu, w którym obiekt mógł być uznany za tymczasowy spowodował, że nie było też podstaw do ostatecznej legalizacji samowoli. W konsekwencji jednak należy uznać, że organ prawidłowo orzekł o nakazie rozbiórki obiektu.

Należy podkreślić, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest najbardziej dotkliwą sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Dlatego też orzekając rozbiórkę obiektu budowlanego, należy wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez prawo, aby nakaz rozbiórki był ostatecznością i to tylko w takim zakresie, jak to jest niezbędne w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Celem pierwszym i nadrzędnym nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy prawa, bowiem temu służą przepisy karne np. art. 90 Prawa budowlanego.

Bezsporną okolicznością jest, że skarżąca rozpoczęła budowę spornego budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę i niezaprzeczalny jest również fakt, iż inwestor nie wykonał nałożonego nań obowiązku złożenia wyraźnie określonych, wymaganych dokumentów, które pozwoliły na trwałe pozostawienie obiektu. Decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła obiektu tymczasowego. Organ przy ocenie podstaw do legalizacji musi brać pod uwagę treść decyzji o warunkach zabudowy a nie jedynie fakt jej przedłożenia. Orzeczony nakaz rozbiórki jest więc konsekwencją niespełnienia przez skarżącą ww. powinności. Prawidłowe zatem było działanie organów polegające na wydaniu na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy – Prawo budowlane decyzji, nakazującej rozbiórkę.

W ocenie Sądu, ustalony w sprawie stan faktyczny znajduje odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym, który został przez organy nadzoru budowlanego oceniony zgodnie z regułami określonymi w art. 77 i art. 80 k.p.a. i prawidłowo zastosowany do normy prawa materialnego. Analizując przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.