Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1900/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.2,3,40
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art.156§ 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.185
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie NSA Jolanta Rajewska del. WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych K. K. i W. K. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 867/12 w sprawie ze skargi K. K. i W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego na zakup budynku mieszkalnego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 867/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. K. i W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w dniu 26 stycznia 2011 r. W. K. złożył wniosek o przyznanie zasiłku celowego w kwocie do 300.000 zł na zakup lokalu mieszkalnego w związku ze zniszczeniem wskutek osuwiska jego dotychczasowego domu nr [...] w J..

Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] października 2011 r. udzielił W. K. pomocy w postaci bezzwrotnego i jednorazowego zasiłku celowego w wysokości 75.167 zł z przeznaczeniem na zakup lokalu mieszkalnego w T., w tym na pokrycie ceny zakupu lokalu oraz kosztów związanych z jego zakupem. Ta decyzja organu I instancji została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, Kolegium wskazało na konieczność prawidłowego ustalenia powierzchni uszkodzonego budynku, ponieważ od tego ustalenia uzależniona jest wysokość przyznanej W. K. pomocy.

Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Wójt Gminy P. przyznał W. K. pomoc w formie zasiłku celowego w wysokości 75.167 zł na zakup lokalu mieszkalnego w T. oraz kosztów związanych z jego zakupem. Również ta decyzja organu I instancji została uchylona przez Kolegium w T. decyzją z dnia [...] stycznia 2012r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w obliczu zgromadzonego materiału dowodowego organ l instancji winien ponownie zwrócić się do Wojewody M. o uwzględnienie tej okoliczności, że na dzień zdarzenia stanowiącego podstawę do udzielenia zasiłku celowego W. K. nie był obciążany obowiązkiem opłacania podatku rolnego.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ l instancji pismem z dnia 27 stycznia 2012 r. zwrócił się do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. o zajęcie stanowiska w sprawie. W piśmie tym organ wyjaśnił stan faktyczny sprawy, w szczególności wskazując, że w momencie wystąpienia osuwiska nie istniał dom o powierzchni [...] m2 (od którego skarżący opłacał podatek), ale zniszczeniu uległ faktycznie budynek mieszkalny o powierzchni [...] m2. W odpowiedzi Dyrektor Wydziału Polityki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego w K. w piśmie z dnia 17 lutego 2012 r. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w pismach z dnia 9 czerwca i 28 lipca 2011 r., zgodnie z którym w sprawie mają zastosowanie wytyczne Wojewody M. z dnia 13 października 2010 r. znak [...].

W związku z powyższym Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] przyznał W. K. pomoc w formie zasiłku celowego w wysokości 75.167 zł na zakup lokalu mieszkalnego w T. oraz kosztów związanych z jego zakupem. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przyznana kwota została zaakceptowana przez dysponenta funduszami na ten cel, tj. Wojewodę M., a gmina P. nie jest w stanie z własnych środków zaspokoić w całości żądania W. K.. Wójt wyjaśnił, że wysokość zasiłku celowego został obliczona na podstawie powierzchni domu usytuowanego na działce nr [...] ([...] m2), ponieważ od takiej powierzchni W. K. przez wiele lat opłacał podatek od nieruchomości. Wójt podkreślił, że brak jest jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej, iż W. K. opłacał podatek od nieruchomości od budynku o powierzchni [...] m2 usytuowanego na działce nr [...] i dlatego powierzchnia tego budynku nie mogła być podstawą do obliczenia wysokości przyznanego zasiłku celowego. Ponadto wnioskodawca zakupił z przyznanych środków mieszkanie w T. przy ul. [...] i w ten sposób wypłacony zasiłek spełnił swoją rolę polegającą na zapewnieniu możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych przez rodzinę wnioskodawcy.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. K., który zarzucił, że w wyniku osuwiska zniszczony został budynek nr [...] znajdujący się na działce nr [...] i to powierzchnia tego budynku powinna stanowić podstawę do obliczenia wysokości zasiłku celowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium przywołało decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] maja 2011 r., w której nakazano W. K. wykonanie rozbiórki budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości J.. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że po wystąpieniu w okresie maj - czerwiec 2010 powodzi Wojewoda M. przyznawał świadczenia w formie zasiłku celowego, które to środki pochodziły z budżetu państwa. W tym celu Wojewoda M. sporządził stosowną procedurę w przedmiocie przyznawania dotacji na pomoc udzielaną w trybie art. 40 ustawy o pomocy społecznej dla osób, które poniosły straty w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych od maja 2010 roku, stanowiącą załącznik nr 1 do pisma znak: [...] z dnia 1 czerwca 2010 r. wydanego przez Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego w K.. Zgodnie z tą procedurą wysokość zasiłku jest uzależniona od powierzchni mieszkania wykazywanej w dokumentach podatkowych. Zdaniem Kolegium stan faktyczny w niniejszej sprawie w zasadzie nie był kwestionowany. Do momentu osunięcia się ziemi W. K. opłacał podatek nakładany na nieżyjącego już J. Ł., a podatek ten opłacany był od nieistniejącego od 1987 r. budynku zlokalizowanego na działce nr [...] o nr [...] o powierzchni [...]m2. W. K. zaczął opłacać podatek rolny dopiero na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. o zmianie decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., w której wykazano powierzchnię mieszkania [...] m2. Kolegium podkreśliło, że organ jednostki samorządu terytorialnego sam nie decyduje o wysokości kwoty pomocy, a Gmina P. nie posiada środków własnych, które mogłaby rozdysponować w wysokości żądanej przez wnioskodawcę. Skoro zaś Wojewoda M. odrzucił wniosek o udzielenie środków na zasiłek celowy dla W. K. w kwocie [...] zł., to organ I instancji zobowiązany był obliczyć wysokość przyznanego zasiłku na podstawie powierzchni budynku wynikającej z decyzji podatkowych, czyli [...] m2. Kolegium wskazało też, że W. K. zaczął opłacać podatek od budynku o powierzchni wynoszącej [...] m2 dopiero w momencie, kiedy się zorientował, że od tego uzależniona jest wysokość świadczenia z pomocy społecznej. Zdaniem Kolegium cel zasiłku został zrealizowany, ponieważ przyznane środki zostały wykorzystane na zakup mieszkania.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli W. K. i Kr. K., którzy zarzucili, że w wyniku osuwiska zniszczony został budynek nr [...] znajdujący się na działce nr [...] i to powierzchnia tego budynku powinna stanowić podstawę do obliczenia wysokości zasiłku celowego. Skarżący podnieśli, że organy wiedziały o istnieniu budynku nr [...] i jego faktycznej powierzchni, ponieważ został on zbudowany na podstawie pozwolenia na budowę, zaś korespondencja urzędowa dotycząca tego budynku była kierowana do skarżącego.

W odpowiedzi na skargę SKO w T. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 21 marca 2013 r. skarżąca K. K., na pytanie Sądu oświadczyła, że dom był ubezpieczony w PZU na kwotę [...] złotych i taką kwotę skarżący otrzymali z tytułu odszkodowania. Skarżąca podała nadto, że wraz z mężem mieszkają obecnie u syna w T. a nowe mieszkanie remontują. Mimo decyzji o nakazie rozbiórki starają się też o pozwolenie na remont domu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego, ponieważ zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Na wstępie Sąd przywołał treść przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwaną dalej "u.p.s.", stanowiących materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie, tj. art. 2, art. 3 ust. 1 i 4 oraz art. 40 ust. 2 i 3, podnosząc, iż ich wykładnia prowadzi do wniosku, że w sytuacji ubiegania się przez osobę lub rodzinę o zasiłek celowy uregulowany przepisem art. 40 u.p.s., muszą znaleźć zastosowanie ogólne zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. W przypadku zatem, kiedy podmiot ubiegający się o ten rodzaj zasiłku jest w stanie pokonać sytuację spowodowaną wystąpieniem straty z powodu zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub klęski ekologicznej z wykorzystaniem własnych uprawnień, zasobów i możliwości, pomoc społeczna nie może być udzielona, gdyż sprzeciwiałoby się to podstawowym zasadom przyznawania świadczeń z pomocy społecznej.

Sąd wywodził dalej, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, iż przepis art. 40 u.p.s. nie stanowi lex specjalis, do którego nie mają zastosowania ogólne zasady udzielania przez państwo pomocy społecznej, a zasiłek taki nie musi być wypłacony każdemu, kto poniósł szkodę na skutek powodzi. Podkreśla się nadto, że zasiłek ten nie ma charakteru odszkodowawczego, nie stanowi rekompensaty, czy zadośćuczynienia ze strony państwa. Ma on służyć obywatelom w najcięższych sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie. Okoliczność, że osoby, które poniosły stratę w wyniku zdarzeń, o których mowa w ust. 1 i 2 art. 40 u.p.s. mają zabezpieczone minimum egzystencji, świadczy o tym, że pomoc ze strony państwa nie jest im niezbędna. Przyznanie zasiłku z art. 40 powinno być więc poprzedzone wyczerpującymi ustaleniami co do sytuacji osoby lub rodziny ubiegającej się o ten zasiłek organ nie jest natomiast obowiązany do czynienia ustaleń zmierzających do wyjaśnienia, czy dochód osoby ubiegającej się o zasiłek z art. 40 u.p.s. przekracza kryterium dochodowe obliczone zgodnie z treścią art. 8 ustawy.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z pominięciem podstawowych zasad, celów i przesłanek udzielania pomocy społecznej, jakimi powinny kierować się organy pomocy społecznej, wynikających z art. 2 i 3 ustawy. Stan faktyczny sprawy, tj. trudna sytuacja życiowa w jakiej niewątpliwie znaleźli się skarżący nie uprawnia- zdaniem Sądu- do uznania, że skarżący nie są w stanie przy wykorzystaniu własnych środków i możliwości zaspokoić swoich podstawowych potrzeb bytowych. Jak bowiem wynika z oświadczenia złożonego na rozprawie przez skarżącą, budynek, który uległ zniszczeniu był ubezpieczony na kwotę [...] złotych i kwotę taką skarżący tytułem odszkodowania otrzymali Skarżący zaspokajają swoje potrzeby mieszkaniowe w mieszkaniu syna w T. i prowadzą remont zakupionego mieszkania. Starają się także o pozwolenie na remont zniszczonego budynku. w J., pomimo istniejącego nakazu rozbiórki. Ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika w sposób oczywisty, że uzyskana przez skarżących z tytułu ubezpieczenia uszkodzonego budynku kwota [...] złotych znacznie, bo o [...] złotych - przewyższa kwotę, za jaką skarżący nabyli mieszkanie w T. (k. 23 akt adm.). Skarżący mają zatem zaspokojone podstawowe potrzeby bytowe, ponieważ na czas remontu mieszkania mieszkają u syna w T., zaś po zakończeniu remontu będą mogli korzystać z zakupionego mieszkania.

Przyznanie więc w takim stanie faktycznym zasiłku z pomocy społecznej pozostaje, w ocenie Sądu, w rażącej sprzeczności z podstawowymi celami pomocy społecznej i zasadami ich udzielania, wyrażonymi w przepisach art. 2 i 3 ustawy. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza te przepisy, oraz przepis art. 40 u.p.s. w sposób oczywisty. Przepisy art. 2 i 3 u.p.s. wiążą organ w każdej sprawie, której przedmiotem jest przyznawanie świadczeń z pomocy społecznej, dlatego treść kontrolowanego rozstrzygnięcia oczywiście je naruszająca powoduje ekonomiczne i społeczne skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Sąd podkreślił, że organy przyznające świadczenia z pomocy społecznej dokonują rozdziału środków publicznych, co nakłada na te organy obowiązek ścisłego przestrzegania regulacji będącej podstawą przyznawania świadczeń beneficjentom i ogranicza dysponowanie posiadanymi środkami w sposób wynikający z przedstawionych wyżej zasad. Tymczasem, prowadząc postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego o przyznanie zasiłku organy uznały, że w sytuacji wystąpienia straty, o której mowa w art. 40 u.p.s. nie obowiązują zasady wynikające z przepisów art. 2 i 3 ustawy, których treść całkowicie pominęły.

Zdaniem Sądu wystąpienie straty spowodowanej zdarzeniem losowym, czy klęską żywiołową stanowi w świetle regulacji ustawowej wynikającej z art. 2, 3 i 40 u.p.s. konieczną, ale nie jedyną przesłankę przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Organy natomiast dokonały oceny stanu faktycznego sprawy wyłącznie na podstawie samego faktu wystąpienia straty, oraz treści wytycznych Wojewody M. z dnia 13 października 2010 r., pomijając pozostałe przesłanki przyznania świadczenia z pomocy społecznej.

W tej sytuacji Sąd uznał, że powyższe wady zaskarżonej decyzji dają podstawę do stwierdzenia, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa - przepisów art. 2, 3 i 40 ustawy o pomocy społecznej, co powodowało konieczność wyeliminowania jej, jak i decyzji ją poprzedzającej z obrotu prawnego.

Od powyższego wyroku skargi kasacyjnie wnieśli: W. i K. K. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T..

W. i K. K. zarzucili zaskarżonemu orzeczeniu:

1) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym przez organ, a to art. 77 § 1, art. 80 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a poprzez:

a) dokonanie oceny stanu faktycznego w sposób dowolny i sprzeczny z wnioskami

logicznie dającymi się wywieść ze zgromadzonego w sprawie materiału

dowodowego, w tym ze wszystkich elementów postępowania dowodowego

przeprowadzonego w sprawie w szczególności poprzez uznanie, że sytuacja

majątkowa skarżących i ich rodziny pozwala na samodzielne pokonanie

trudności losowych bez sięgania do instytucji pomocy społecznej, podczas gdy

7-osobowa rodzina skarżącego zamieszkuje w lokalu o powierzchni 34 m2,

utraciła całkowicie możliwość prowadzenia dotychczasowego gospodarstwa w

poprzednim miejscu zamieszkania z uwagi na konieczność zmiany miejsca

zamieszkania i powstałe, trwałe uszkodzenia gruntu, a skarżący są osobami w

podeszłym wieku oraz poprzez ustalenie, że skarżący mają zaspokojone

potrzeby mieszkaniowe, w sytuacji, w której doraźnie zamieszkują w lokalu

zajmowanym przez rodzinę jednego z synów;

b) niedokonanie kompletnych ustaleń faktycznych celem dokładnego zbadania

sprawy i jej załatwienia w sposób odpowiadający treści znajdujących w sprawie

zastosowanie przepisów prawa materialnego, a to poprzez odstąpienie od

wszechstronnego zbadania rzeczywistej sytuacji majątkowej i mieszkaniowej

skarżących i ich rodziny, tj. odstąpienie od ustalenia, jaka jest całkowita kwota uzyskiwanych przez rodzinę skarżących miesięcznych dochodów, jakie są ich źródła, czy skarżący w związku z zaistniałym zdarzeniem losowym utracili istniejące dotychczas źródła zarobkowania i utrzymania, w jaki sposób zostały spożytkowane kwoty uzyskanych już świadczeń, tj. zasiłku celowego i odszkodowania, czy były one wystarczające dla zaspokojenia minimalnych potrzeb mieszkaniowych skarżących i w jakim stopniu okazały się niewystarczające, czy skarżący zmuszeni zostali do podjęcia dodatkowych zobowiązań celem unormowania swojej sytuacji życiowej i w jakiej formie to nastąpiło;

2) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy P. i następującej po niej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sytuacji, w której brak było podstaw do stwierdzenia, że doszło do ich wydania z rażącym naruszeniem prawa, tj. poprzez uznanie, że wobec poczynionych w sprawie niekompletnych ustaleń faktycznych udzielenie skarżącym i ich rodzinie jakiejkolwiek pomocy społecznej w sposób rażący narusza przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 2, 3 i 40 ustawy o pomocy społecznej poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że skarżący nie są objęci hipotezą tych norm, a ich sytuacja majątkowo-mieszkaniowa daje podstawy do przyjęcia, że świadczenia z pomocy społecznej skarżącym się w ogóle nie należą.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny zignorował w całości okoliczność nieprzeprowadzenia przez organy administracji obydwu instancji postępowania dowodowego prowadzącego do ustalenia w sposób kompletny stanu faktycznego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy oraz okoliczność, że poczynione już ustalenia faktyczne potraktowane zostały w sposób wybiórczy i dowolny. W konsekwencji Sąd nie zastosował właściwej dla takiej sytuacji reakcji procesowej, którą powinno być uchylenie obydwu decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w postępowaniu administracyjnym.

Ponadto zdaniem wnoszących skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny nie był uprawniony do merytorycznej oceny stanu faktycznego i zastępowania organu administracji w ustaleniu, czy w niniejszej sprawie stosuje się w ogóle przepisy o pomocy społecznej w sytuacji, w której nie dysponował informacjami o stanie faktycznym uzasadniającymi dokonanie takiej konstatacji. Organy wydające w niniejszej sprawie decyzje poczyniły bowiem ustalenia faktyczne w sposób niezwykle wybiórczy, a Sąd pierwszej instancji, koncentrując się wyłącznie na okoliczności dysponowania przez wnioskodawcę kwotą odszkodowania z zakładu ubezpieczeń uznał, że otrzymana już kwota zasiłku celowego skarżącym się nie należy.

Odnośnie podniesionych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, dysponując nawet wyłącznie ustalonymi w postępowaniu elementami stanu faktycznego, nie miał podstaw do dokonania negatywnej subsumpcji w sprawie i uznania, że przepisy ustawy o pomocy społecznej, w szczególności art. 40 tej ustawy nie znajduje zastosowania tj. że skarżący nie podlega hipotezie art. 2, 3 i w konsekwencji art. 40.

Sąd pominął okoliczność, że w toku postępowania administracyjnego ustalono między innymi fakt wystąpienia zdarzenia losowego w postaci uszkodzenia konstrukcji budynku mieszkalnego zajmowanego przez 7-osobową rodzinę skarżących. Ustalono również, że zamieszkanie w tym budynku nie jest możliwe co najmniej bez wykonania prac adaptacyjno-remontowych (nie ustalono przy tym, co zostało wskazane we wcześniejszej części uzasadnienia skargi, czy zamieszkanie w tym budynku będzie w ogóle kiedykolwiek możliwe, czy raczej konieczna okaże się jego rozbiórka). Ponadto nie ustalono, jaka jest relacja wartości poniesionej przez skarżącego straty do wykorzystanych przez niego celem przezwyciężenia trudności losowych środków, zasobów i uprawnień.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. zarzuciło zaskarżonemu orzeczeniu:

1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 2, 3 i 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, przez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że organy dokonały nieprawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy poprzez pominięcie przesłanek przyznania świadczenia z pomocy społecznej, co dało podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie powołanych wyżej przepisów,

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2, 3 i 40 ustawy o pomocy społecznej przez nieuzasadnione uruchomienie sankcji nieważności wobec wskazanych na wstępie decyzji i przypisanie im kwalifikowanej wady, podczas gdy decyzje te nie naruszały w sposób rażący żadnego z przywołanych wyżej przepisów prawa materialnego,

b) art. 134 § 2 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie normy tego przepisu, albowiem w sprawie nie doszło do naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji, a tym samym Sąd I instancji wydał wyrok na niekorzyść strony pomimo braku ku temu przesłanki.

W oparciu o przedstawione zarzuty Kolegium wniosło o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Kolegium podniosło, że w opisanej sprawie znajdował zastosowanie przepis art. 40 ust. 2 i ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, a to wobec niekwestionowanego faktu wystąpienia klęski żywiołowej, w wyniku której rodzina W. K. poniosła stratę polegającą na zniszczeniu domu, co do którego orzeczono nakaz rozbiórki.

W takiej zaś sytuacji trudno dopatrywać się, zdaniem organu, cech jasnego, bezspornego i oczywistego naruszenia prawa, skoro powołany wyżej przepis nie został zastosowany w sposób sprzeczny z jego treścią. Tymczasem aby uznać, że miało miejsce rażące naruszenie powołanego wyżej przepisu należałoby wskazać, iż w sprawie nie miał on w ogóle zastosowania bądź jego zastosowanie było jednoznacznie sprzeczne z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne zawierają usprawiedliwione podstawy.

W rozpoznawanej sprawie zostały wniesione dwie skargi kasacyjne: Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. oraz K. i W. małżonków K..

Rozważania rozpocząć należy od podnoszonego w obu skargach kasacyjnych zarzutu naruszenia prawa materialnego, czyli art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Obie strony w tej kwestii prezentują stanowisko, że nie było podstaw do uruchomienia przez Sąd pierwszej instancji sankcji nieważności decyzji i przypisania wydanym w sprawie decyzjom kwalifikowanej wady – rażącego naruszenia prawa. Skutkiem uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że poddane sądowej kontroli decyzje dotknięte są wadą rażącego naruszenia prawa było wydanie orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej. Dlatego podnoszony w obu skargach kasacyjnych zarzut naruszenia art.156 §1 pkt 2 k.p.a. pozostaje w związku z zarzutem skarg kasacyjnych - naruszenia art.134 § 2 i art.145 §1 pkt 2 p.p.s.a.

Przed odniesieniem się do tak sprecyzowanych zarzutów wymaga przypomnienia, że zgodnie z utrwalonym już dotychczasowym orzecznictwem sądowoadministracyjnym a także stanowiskiem doktryny rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa O rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja ( por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., I OSK 363/11, LEX nr 1145109; wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., II GSK 1056/10, LEX nr 1070197; wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r., II OSK 1521/10, LEX nr 956192; wyrok NSA z dnia 8 września 2011 r., sygn. I OSK 1566/10, LEX nr 1068431). W orzecznictwie podkreśla się także, że naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia, istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje, jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa ( por. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23).

Stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te powinny być oparte na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Stan faktyczny ustalony w sprawie nie powinien budzić żadnych wątpliwości, a wszelkie okoliczności powinny być w sposób wszechstronny wyjaśnione. W niniejszej sprawie natomiast Sąd pierwszej instancji, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, stwierdził, że doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż organy błędnie uznały, że w sytuacji wystąpienia straty, o której mowa w art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, nie obowiązują zasady wynikające z przepisów art. 2 i art. 3 wskazanej ustawy. Tymczasem uzasadnienia organów orzekających w sprawie przeczą takiemu stwierdzeniu. Zarówno wójt Gminy P., jak też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. przywołały w uzasadnieniach decyzji zarówno art.2, art.3 i art.4 u.p.s., wskazując na zasady i cele udzielania pomocy społecznej oraz uznaniowy charakter wydawanych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Trudno zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organy pomocy społecznej pominęły treść art.2 i 3 u.p.s., gdyż po pierwsze - nie został w sposób należyty ustalony stan faktyczny w sprawie, a po drugie - odmienne wnioski wynikają z uzasadnień decyzji wydanych w sprawie.

Dla potrzeb rozpoznania wniosku o przyznanie zasiłku celowego w trybie art.40 ustawy o pomocy społecznej niezbędne było dokładne ustalenie sytuacji skarżącego pod kątem potrzeb mieszkaniowych jego rodziny. Nie zostało w sprawie ustalone: ile osób zamieszkiwało w budynku, który uległ uszkodzeniu w wyniku powstania osuwiska i jak zostały zaspokojone potrzeby mieszkaniowe wieloosobowej rodziny. W tej kwestii sprzeczne wnioski wynikają z akt administracyjnych sprawy. W aktach tych znajduje się akt notarialny, z którego wynika, że skarżący kupił lokal spółdzielczy własnościowy o pow. [...] m.kw. w T. przy ul. [...]. Natomiast z zaświadczenia Miejskiego Zarządu Budynków w T. z dnia 27 marca 2012 r. wynika, że K. i W. K. są właścicielami lokalu przy ul. [...] w T.. Brak także stanowiska Sądu co do prawidłowości przyjętej przez organy administracji powierzchni budynku, który uległ uszkodzeniu. Sąd pierwszej instancji w istocie wyłącznie na podstawie oświadczenia złożonego przez K. K. na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, przyjmując że uzyskane odszkodowanie z PZU w kwocie [...] tys. zł. przewyższa kwotę za jaką skarżący nabyli mieszkanie w T.. Tymczasem należało w pierwszej kolejności odnieść się do ustaleń organu w kwestii dotyczącej powierzchni budynku przyjętej za podstawę przyznania zasiłku, następnie odnieść to do potrzeb mieszkaniowych rodziny i sposobu zaspokojenia tych potrzeb.

Trafny jest co do zasady pogląd, że jeśli kwota uzyskana z tytułu umowy ubezpieczenia zaspokaja podstawowe potrzeby mieszkaniowe rodziny, to nie ma podstaw do przyznania środków z pomocy społecznej ( por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 521/13, publ.www.nsa.gov.pl). Taki wniosek można jednak wywieść na podstawie prawidłowo poczynionych i wyczerpujących ustaleń stanu faktycznego sprawy. Wobec braku takich ustaleń nie można stosować sankcji art.156 §1 pkt 2 k.p.a. Trzeba mieć na uwadze, że poczynienie ustaleń co do stanu faktycznego w sprawie spoczywa na organach administracji, zaś Sąd pierwszej instancji ma obowiązek ocenić legalność podjętych w sprawie decyzji w oparciu o ustalony przez organy stan faktyczny sprawy wynikający z zebranego materiału dowodowego. Jeśli sąd administracyjny uzna konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego uzupełniającego, to może skorzystać z art.106 p.p.s.a. Z akt sprawy wynika jednak, że Sąd pierwszej instancji nie przeprowadzał uzupełniającego postępowania dowodowego. W tym stanie rzeczy trafny jest zarzut obu skarg kasacyjnych naruszenia art.156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art.145 § 1pkt 2 p.p.s.a.

Stwierdzenie to powoduje dalsze konsekwencje, a mianowicie brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji skutkuje naruszeniem art.134 § 2 p.p.s.a. Przepis ten zawiera normę zakazującą orzekania na niekorzyść strony skarżącej (reformationis in peius). Ustawodawca nie definiuje terminu "wydanie orzeczenia na niekorzyść strony". Można w związku z tym stwierdzić, że orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej - w rozumieniu art. 134 § 2 p.p.s.a.- będzie każde orzeczenie, które pogarsza sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wyniku wydania zaskarżonego aktu bądź dokonania czynności. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Organy obu instancji uznały, że zachodziły podstawy do przyznania W. K. zasiłku celowego w wysokości [...] zł. Natomiast z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że według Sądu pierwszej instancji W. K. nie powinien otrzymać żadnej pomocy. Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy dokona oceny legalności zaskarżonej decyzji mając na uwadze, że zastosowanie określonej normy prawa materialnego może nastąpić w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.

[pic]