Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 83/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2008-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 7 ust.1 pkt 15, art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 35, art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 48
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2008r., sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Jemielnica z dnia 29 października 2007r., Nr XI/70/07 w przedmiocie przekazania sołectwom do używania nieruchomości oraz regulaminu świetlic wiejskich 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 ; § 3 ust. 2 pkt 2 i 3; § 4; § 5; § 6; § 7 ust. 1, 4, 5, 6; § 8; § 9; § 10 ust. 1, 2, 4, 5; § 11 ust. 1, 2, 4; § 12; § 13 ust. 1 i 3; § 14 - § 17 oraz § 1 ust. 2, § 2, § 3 ust. 4 załącznika do tej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała w części w jakiej stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1571 ze zm.), złożył skargę na uchwałę Rady Gminy Jemielnica z dnia 29 października 2007 r., Nr XI/70/07, w sprawie przekazania do używania sołectwom Gminy Jemielnica nieruchomości oraz uchwalenia regulaminu świetlic wiejskich na terenie Gminy Jemielnica, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności - z powodu istotnego naruszenia prawa - w części dotyczącej: § 1; § 3 ust. 2 pkt 3; § 4 ust. 2 i 4, § 5; § 6 ust. 1; § 7 ust. 1, 4, 5 i 6; § 8; § 9; § 10 ust. 5; § 11 ust. 1 i 4; § 12 i rozdziału IV - "Finansowanie świetlic wiejskich", tj. § 14, § 15, § 16, § 17. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Następnie wskazał, że w jej § 1 ust. 1 Rada Gminy przekazała poszczególnym sołectwom do używania wymienione w uchwale nieruchomości, co w istotny sposób narusza przepis art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, który kompetencję do gospodarowania mieniem komunalnym przyznaje organowi wykonawczemu gminy (wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi). Rada posiada natomiast wyłączną kompetencję do określenia zasad przekazywania jednostkom pomocniczym składników mienia do korzystania, o czym stanowi art. 18 ust. 2 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro zatem rada gminy jest władna wyłącznie do określenia zasad, według których organ wykonawczy gminy będzie przekazywał składniki mienia do korzystania przez sołectwa, to w kwestionowanym zapisie uchwały doszło do naruszenia kompetencji ustawowych, które należą do organu wykonawczego gminy, co w efekcie stanowi istotne naruszenie prawa. Z uwagi na to, iż zapisy ust. 2 i ust. 3 § 1 uchwały zawierają odesłania do kwestionowanego ust. 1, Wojewoda wniósł również o stwierdzenie ich nieważności. Następnie, organ nadzoru odniósł się do postanowień § 4 ust. 2 i § 5 ust. 1 i 3 uchwały. Przypomniał, że zgodnie z tymi regulacjami w sprawach przekraczających zwykły zarząd, o którym mowa w § 5 ust. 3 (majątkiem świetlicy, w ramach zwykłego zarządu, dysponuje sołtys, który odpłatnie wynajmuje pomieszczenia świetlicy na wesela i inne uroczystości okolicznościowe; nieodpłatnie udostępnia pomieszczenia świetlicy na potrzeby działalności statutowych organów sołectwa, organizacji i stowarzyszeń działających na terenie sołectwa oraz organizacji uroczystości i imprez na rzecz mieszkańców sołectwa; administruje nieruchomością, w której znajduje się świetlica; współpracuje z Gminą w zakresie działań opisanych w § 4 ust. 1), o majątku świetlicy decyzje podejmuje odpowiednio Rada Gminy lub Wójt, po uzyskaniu pozytywnej opinii (uchwały) zebrania wiejskiego wsi, na terenie której leży świetlica. Z kolei, w granicach określonych uchwałą, zebranie wiejskie określa kierunki działania i sposób wykorzystania majątku Świetlicy Wiejskiej. W ocenie Wojewody, zapisy te pozostają w sprzeczności z przepisem art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. Z treści powyższego przepisu wynika zatem, że regulacje dotyczące zarządzania mieniem komunalnym przekazanym sołectwu do korzystania stanowią materię statutową. Natomiast statut sołectwa określa rada gminy uchwałą podjętą na podstawie delegacji zawartej w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stąd, niedopuszczalne jest uregulowanie kwestii stanowiących materię statutową w uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda wniósł również o stwierdzenie nieważności przepisów uchwały zawierających bezpośrednie odesłania do kwestionowanych zapisów, tj. § 5 ust. 2, 4, 6 i 7, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i 6 oraz § 8. Zdaniem organu nadzoru, Rada Gminy Jemielnica wykroczyła także poza delegację ustawową wskazaną w przepisie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zarzut ten dotyczy § 3 ust. 2 pkt 3 uchwały, zgodnie z którym regulamin świetlic wiejskich określa zasady finansowania wiejskich świetlic środowiskowych, albowiem zasady finansowania świetlic nie mieszczą się w zakresie pojęcia: zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z tych samych względów Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności postanowień § 4 ust. 4, § 10 ust. 5 oraz postanowień Rozdziału IV uchwały, tj. § 14, § 15, § 16 i § 17. Zarzucił ponadto, że także wykraczają poza zakres delegacji wskazanej w podstawie prawnej uchwały:

- regulacja § 5 ust. 5, w którym zobowiązano sołtysa do współdziałania z gospodarzem świetlicy środowiskowej lub pracownikami świetlicy socjoterapeutycznej,

- regulacje § 7 ust. 4 i 5 oraz § 9, zawierające zapisy dotyczące przeznaczenia i sposobu postępowania ze środkami uzyskanymi z wynajęcia świetlicy oraz sposób postępowania z dokumentacją związaną z zarządzaniem świetlicą wiejską,

- regulacje § 11 ust. 1, zgodnie z którym merytoryczny nadzór nad działalnością wiejskich świetlic środowiskowych sprawuje Urząd Gminy Jemielnica,

- regulacje § 11 ust. 4 oraz § 12, stanowiące odpowiednio o obowiązkach Wójta jako pracodawcy gospodarza świetlicy oraz o obowiązkach gospodarza świetlicy, o nadzorze nad jego działalnością i sposobie opracowywania rocznego planu pracy świetlicy.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Jemielnica wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, że o ile w istocie podzielić można w części stanowisko organu nadzoru dotyczące zapisów § 1 ust. 1 uchwały, to nie sposób podzielić zapatrywania jakoby ewentualna nieważność przywołanej jednostki redakcyjnej uchwały prowadziła do nieważności ust. 2 i 3 wskazanego § 1. W ocenie Rady Gminy, przepisy te definiują zasady i pomimo, że zawierają odesłania do ust. 1, nie stanowią z nim komplementarnej całości. Rada wskazała również, iż ust. 1 § 1 uchwały można potraktować jako normę o charakterze stricte intencyjnym, zaś brzmienie § 18 uchwały neguje tezę o podjęciu uchwały z naruszeniem kompetencji. Rada nie podzieliła również stanowiska Wojewody, iż kwestionowana uchwała wkracza w materię zastrzeżoną do unormowania wyłącznie w statucie jednostki pomocniczej - art. 48 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Rady, uchwała określa zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, a akty dotyczące zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej podjęte na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 mają charakter przepisów powszechnie obowiązujących, albo - gdy są adresowane do jednostek organizacyjnych gminy - mają charakter wewnętrznego aktu - zarządzania. Nie ulega wątpliwości, iż kwestionowana uchwała jest aktem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który ją podjął, a zatem ma ona podmiotowo szersze zastosowanie aniżeli uprawnienia jednostki pomocniczej mające swoje źródło w statucie takiej jednostki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2), przy czym po myśli art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala sądowi na uwzględnienie z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Stosownie zaś do przepisu art. 147 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, nie pokrywa się też w zupełności z przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się powszechnie, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. B. Adamiak "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego", ST 97/4, str. 30 31). Ponadto, jest niewątpliwe, że istotnie naruszają prawo te przepisy podjętego aktu, które pozostają w sprzeczności z przepisami ustawowymi.

Na wstępie rozważań wskazać należy, iż zaskarżona uchwała Rady Gminy Jemielnica z dnia 29 października 2007 r., Nr XI/70/07, w sprawie przekazania do używania sołectwom Gminy Jemielnica nieruchomości oraz uchwalenia regulaminu świetlic wiejskich na terenie Gminy Jemielnica, podjęta została w oparciu o delegację zawartą w przepisie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z przepisu tego wynika zatem upoważnienie dla organów gminy, mające charakter klauzuli generalnej, do wydawania aktów prawa miejscowego. Istotnie, upoważnienie to ze względu na swoją ogólność, może powodować trudności w jego stosowaniu, jednak nie zmienia to faktu, iż organy gminy winny treść swoich regulacji dostosować ściśle do zakresu przyznanego im upoważnienia i przysługujących kompetencji, wynikających z ich zadań, a w razie wątpliwości co do zakresu tego upoważnienia, wyjaśniać te wątpliwości przez stosowanie wykładni zwężającej (patrz wyrok NSA z 26 maja 1992 r., SA/Wr 310/92, Wspólnota 1993, nr 2, str. 21). Skoro w niniejszej sprawie poza wszelkimi wątpliwościami pozostaje fakt, że świetlica wiejska stanowi obiekt o charakterze użyteczności publicznej, zatem szczególną uwagę należy zwrócić na użyty w omawianym art. 40 ust. 2 pkt 4 zwrot: "zasady i tryb". I tak, w Słowniku Języka Polskiego (wydawnictwo PWN) słowo "zasada" określono jako prawo rządzące jakimiś procesami, zjawiskami; formułę wyjaśniającą to prawo; normę postępowania; ustalony na mocy jakiegoś przepisu lub zwyczaju sposób postępowania w danych okolicznościach. Słowo "tryb" przedstawiono natomiast jako procedurę; system organizacji czegoś lub mechanizm pewnych działań, w którym ktoś musi żyć i działać według narzuconych mu zasad. W tym miejscu wyjaśnić od razu należy, co ma zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie, iż zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (regulaminy korzystania z obiektów i urządzeń) - jak sama treść przepisu wskazuje, a czego zdaje się nie dostrzegać Rada Gminy Jemielnica - nie są adresowane do podmiotów zarządzających (w odpowiedzi na skargę podano, że mogą być adresowane do jednostek pomocniczych), lecz do podmiotów korzystających z owych obiektów i urządzeń, a więc do społeczności lokalnej. Osoby korzystające powinny natomiast podporządkować się uchwalonym w tym zakresie regulacjom, bowiem w przeciwnym razie mogą zostać niedopuszczone do skorzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej lub w trakcie korzystania mogą zostać pozbawione dalszej takiej możliwości (patrz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 sierpnia 2007 r., II SA/Rz 473/07, niepubl. ). Podsumowując powiedziane dotychczas podkreślić zatem należy, iż przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym upoważnia radę gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie tworzenia zasad i trybu korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej przez społeczność lokalną, natomiast poza zakresem wskazanego upoważnienia pozostają sprawy związane z zasadami i trybem gospodarowania i korzystania z tego mienia przez jednostkę nim gospodarującą.

Mając na uwadze powyższe uwagi, zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Wojewody Opolskiego, iż zaskarżona uchwała - w znacznej części - podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, a jej wadliwości dotyczą przede wszystkim nierespektowania zakresu ustawowego upoważnienia. I tak, w pierwszej kolejności wskazać należy na wadliwość § 1 ust. 1 uchwały, w którym postanowiono, iż Rada Gminy przekazuje poszczególnym sołectwom do używania nieruchomości wskazane w pkt od 1 do 6 tego przepisu. Słusznie zarzucił organ nadzoru, że uregulowanie to nie tylko wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego ujętego w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, ale również pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, który wyłączną kompetencję do gospodarowania mieniem komunalnym przyznaje organowi wykonawczemu gminy, czyli wójtowi. Podobne unormowanie zawiera ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), stanowiąc w art. 11, że z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów tej ustawy oraz odrębnych ustaw, organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Stosownie zaś do regulacji zawartej w art. 25 ust. 1 wskazanej ustawy, gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Wskazane unormowania pozwalają wysnuć wniosek, że bieżące gospodarowanie mieniem gminy, rozumiane jako podejmowanie czynności faktycznych lub prawnych mających na celu realizację funkcji społeczno-gospodarczego przeznaczenia tych praw i obowiązków, należy do jej organu wykonawczego. Pogląd taki znajduje wsparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, gdzie trafnie wywodzono, że art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym uprawniający radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu ustanawia wyjątki od generalnej zasady wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 tejże ustawy. Przekazanie pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest zatem wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygania w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy (por. wyrok NSA z 6 maja 2003 r., II SA/Wr 1618/2000, OwSS 2003/3/68 i z 21 stycznia 2003 r., II SA/Wr 1619/00; wyrok WSA w Warszawie z 7 października 2004 r., II SA 3144/03, LEX nr 16073 i wyrok WSA we Wrocławiu z 31 stycznia 2008 r., II SA/Wr 554/07,niepubl.). W tym miejscu nie można również pominąć treści art. 18 ust. 2 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym, który wyraźnie stanowi, iż rada gminy jest właściwa jedynie do ustalania zasad przekazywania jednostkom pomocniczym składników mienia do korzystania. Opisane naruszenie właściwości przez organ stanowi niewątpliwie istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności § 1 ust. 1 kwestionowanej uchwały. Rację ma także skarżący, iż stwierdzenie nieważności odnosić się musi również do postanowień ust. 2 i 3 § 1 uchwały, dotyczących trybu przekazania i przeznaczenia nieruchomości wymienionych w ust. 1 § 1 uchwały, jako że postanowienia te - wbrew stanowisku Gminy - są nierozerwalnie związane z ostatnio wskazaną regulacją, a czytane samodzielnie nie miałyby żadnego znaczenia prawnego.

Zauważyć ponadto należy, co podniesiono w odpowiedzi na skargę, Rada Gminy Jemielnica istotnie posiadała uprawnienie do określania zasad przekazywania mienia jednostkom pomocniczym, jednakże nie mogła tego uczynić w regulaminie uchwalonym w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Badając dalej zaskarżoną uchwałę, Sąd stwierdził, iż zdecydowana większość przepisów rozdziału II uchwały, zatytułowanego: "Zarządzanie majątkiem świetlic wiejskich na terenie Gminy Jemielnica", została podjęta nie tylko z przekroczeniem delegacji zawartej w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, ale pozostaje także w sprzeczności z uregulowaniami ustawowymi ujętymi w art. art. 35 i 48 tejże ustawy. W ślad za organem nadzoru wyjaśnić należy, że zgodnie ze wskazanym przepisem art. 35 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami, który w szczególności zawiera: nazwę i obszar jednostki pomocniczej, zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej, organizację i zadania tych organów, zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji, a także zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Z przepisu tego wynika zatem jasno, iż to statut jednostki pomocniczej winien regulować organizację organów jednostki pomocniczej poprzez ustalenie liczby, nazw i charakteru tych organów, wzajemnych relacji między nimi, oraz winien określać zadania tych organów, tj. ich podział pomiędzy poszczególne organy jednostki pomocniczej. Obligatoryjnym elementem statutu jest również określenie zakresu zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sprecyzowanie sposobu ich realizacji (zob. art. 6 i 7 ustawy o samorządzie gminnym). Z przepisu tego wynika również dobitnie, iż zarówno zakres i formy kontroli, jak i nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej, muszą znaleźć się w uregulowaniach statutu jednostki pomocniczej. Co się tyczy zakresu kontroli organów jednostek pomocniczych, na marginesie wspomnieć można, że dokonywana jest ona pod względem legalności, celowości, rzetelności i gospodarności działań, natomiast przy formułowaniu zapisów odnoszących się do nadzoru należy jak najściślej wzorować się na przepisach rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym. Zaznaczenia wymaga, iż określenie w statucie jednostki pomocniczej gminy elementów wymienionych w art. 35 ust. 3 pkt 1-5 ustawy o samorządzie gminnym, a więc również określenie zakresu zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji, ma charakter obligatoryjny, a brak tych elementów stanowi o istotnym naruszeniu prawa materialnego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 sierpnia 2006 r., II SA/Go 449/2006, Dz. Urz. Woj. Lub. 2006/104/1863). Skoro zostało już wyjaśnione, że zakres zadań przekazywanych jednostce pomocniczej przez gminę oraz sposób ich realizacji musi znaleźć swoje uregulowanie w statucie jednostki pomocniczej, to powiedzieć następnie trzeba, że zgodnie z przepisem art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym również w statucie jednostki pomocniczej muszą znaleźć się uregulowania dotyczące sposobu zarządzania i korzystania z mienia komunalnego przez jednostkę pomocniczą, oraz uregulowania co do zakresu rozporządzania przez jednostkę pomocniczą dochodami z tego źródła. Ponadto, statut winien określać zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w ramach przekazanego jej mienia, przy czym rada gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectw do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego (ust. 2 art. 48). Zarządzanie (administrowanie), o którym mowa, polega na dokonywaniu czynności bieżących - tak prawnych, jak i faktycznych - dotyczących składników tego mienia. Z kolei, "korzystanie" z mienia obejmuje zarówno działania faktyczne (używanie mienia dla zaspokojenia własnych potrzeb oraz pobieranie pożytków i innych przychodów, jakie dane mienie przynosi, np. czynszów z najmu i dzierżawy nieruchomości wchodzących w skład tego mienia), jak i formalne, w tym czynności cywilnoprawne (powoływanie do życia stosunków prawnych - zwłaszcza obligacyjnych - których przedmiotem są określone dobra wchodzące w skład tego mienia, np. umów najmu lub dzierżawy). Co się zaś tyczy rozporządzania dochodami, to wyjaśnić należy, iż dochodami z mienia komunalnego mogą być zarówno pożytki naturalne, jak i cywilne, czyli w tym wypadku np. czynsz z najmu. Podsumowując ten fragment wywodów podkreślenia wymaga, że zagadnienia takie jak: zadania organów jednostki pomocniczej, zakres tych zadań oraz sposób realizacji, zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej, zakres zarządzania i korzystania z mienia komunalnego przez jednostkę pomocniczą oraz rozporządzania dochodami z tego źródła, i w końcu, zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia, mogą zostać uregulowane w oparciu o upoważnienie ustawowe ujęte w omówionych przepisach art. art. 35 i 48 ustawy o samorządzie gminnym i należą wyłącznie do materii statutowej. Wobec tego, niedopuszczalne jest regulowanie ich w innym akcie prawnym niż statut jednostki pomocniczej, przykładowo - tak jak to uczyniła Rada Gminy Jemielnica - w regulaminie podjętym na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Z uwagi na powiedziane powyżej stwierdzić należało nieważność następujących przepisów zaskarżonej uchwały:

– § 4 ust. 2 i 3 stanowiącego, że w sprawach przekraczających zwykły zarząd, o którym mowa w § 5 ust. 3, o majątku świetlicy decyzje podejmuje odpowiednio Rada Gminy lub Wójt, po uzyskaniu pozytywnej opinii zebrania wiejskiego wsi, na terenie której leży świetlica - opinia musi być wyrażona w formie uchwały (ust. 2), oraz że w zakresie organizacji działalności świetlice wiejskie podlegają sołectwom, na terenie których działają (ust. 3),

– § 5. Ustęp 1 tej regulacji stanowi, że zebranie wiejskie określa kierunki działania i sposób wykorzystania majątku Świetlicy Wiejskiej (występuje tu także nieuprawnione przekazanie zebraniu wiejskiemu kompetencji przysługujących radzie gminy); ust. 2 wskazuje, że decyzje w zakresie określonym w ust. 1 podejmowane są w formie pisemnej; ust. 3 ustala, że majątkiem świetlicy - w ramach zwykłego zarządu - dysponuje sołtys, który odpłatnie wynajmuje pomieszczenia świetlicy na wesela i inne uroczystości okolicznościowe, nieodpłatnie udostępnia pomieszczenia świetlicy na potrzeby działalności statutowych organów sołectwa, organizacji i stowarzyszeń działających na terenie sołectwa oraz organizacji uroczystości i imprez na rzecz mieszkańców sołectwa, administruje nieruchomością, w której znajduje się świetlica, współpracuje z Gminą w zakresie działań opisanych w § 4 ust. 1; ust. 4 stanowi, że sołtys składa na zebraniu wiejskim w terminie do 28 lutego każdego roku, pisemne sprawozdanie z w/w działalności; ust. 5 określa, iż sołtys zobowiązany jest do współpracy z gospodarzem świetlicy środowiskowej lub pracownikami świetlicy socjoterapeutycznej, jeżeli takie działają w pomieszczeniach Świetlicy Wiejskiej, oraz do współpracy z Urzędem Gminy Jemielnica; ust. 6 wprowadza zapis, że zebranie wiejskie, w formie uchwały, może powierzyć zarząd nad świetlicą wiejską, o którym mowa w § 5 ust. 3, gospodarzowi wiejskiej świetlicy środowiskowej, działającej w pomieszczeniach tej świetlicy; ust. 7 stanowi, że w przypadku opisanym w ust. 6 funkcje sołtysa opisane w rozdziale II uchwały przejmuje gospodarz wiejskiej świetlicy środowiskowej;

– § 6 ust. 2 stanowiącego, iż w przypadkach, gdy w pomieszczeniach Świetlicy Wiejskiej działa świetlica środowiskowa lub socjoterapeutyczna sołtys wsi może wynająć lub udostępnić pomieszczenia świetlicy osobom trzecim, pod warunkiem uzgodnienia tego faktu z gospodarzem świetlicy środowiskowej lub pracownikiem świetlicy socjoterapeutycznej;

– ust. 4 i 5 § 7, które regulują sposób rozporządzania przez sołectwo i gminę dochodami uzyskanymi z wynajęcia świetlicy. W tym miejscu wyjaśnić dodatkowo trzeba, z uwagi na zapis ust. 5 mówiący o przekazywaniu dochodów gminy uzyskanych z wynajmu świetlic wiejskich na konta sołectw, iż środki budżetowe do dyspozycji sołectw nie mogą być przekazywane z budżetu gminy na odrębne rachunki zakładane sołectwom - patrz uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku z 25marca 1994 r., 15/94);

– § 9. Stanowi on, że wszelką dokumentację związaną z zarządzaniem świetlicą wiejską w ramach działań opisanych w § 5 - 8 uchwały gromadzi, przechowuje a następnie przekazuje do archiwizacji Urzędowi Gminy, sołtys wsi (ust. 1), i że przekazanie dokumentów za rok miniony, o którym mowa w ust. 1, następuje do 30 kwietnia (ust. 2);

– § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i 6 oraz § 8. Przepisy te określają przypadki dopuszczalności najmu pomieszczeń świetlicy oraz szczegółowe warunki tegoż najmu. Stwierdzenie nieważności tych postanowień, pomimo, iż regulują zasady i tryb korzystania z budynku użyteczności publicznej nastąpiło z uwagi na fakt, że są one nierozerwalnie związane z § 5 ust. 3 pkt 1 uchwały, którego stwierdzono nieważność (zawierają wprost odesłania do tego przepisu);

– § 3 ust. 2 pkt 2 stanowiącego, że regulamin świetlic wiejskich na terenie gminy Jemielnica określa zasady zarządzania majątkiem świetlic.

Przechodząc do dalszego etapu badania zaskarżonej uchwały zgodzić należy się z organem nadzoru, iż cały rozdział IV uchwały, zatytułowany: "Finansowanie świetlic wiejskich", obejmujący przepisy od § 14 do § 17, również został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Przypomnieć raz jeszcze trzeba, że przepis ten upoważnia radę gminy wyłącznie do ustalania trybu i zasad korzystania przez społeczność lokalną z gminnych obiektów użyteczności publicznej, czyli w rozpatrywanym przypadku - świetlicy. Nie uprawnia natomiast rady gminy do stanowienia zasad finansowania wskazanych obiektów. Stąd, słusznie Wojewoda Opolski wniósł o stwierdzenie nieważności § 14, § 15, § 16, § 17, a także § 3 ust. 2 pkt 3 uchwały, stanowiącego, iż regulamin świetlic wiejskich na terenie gminy Jemielnica określa zasady finansowania wiejskich świetlic środowiskowych, oraz § 4 ust. 4 i § 10 ust. 5, które odsyłają w kwestii zasad finansowania do przepisów rozdziału IV uchwały. Dostrzegając, iż w uregulowaniach dotyczących finansowania działalności świetlic środowiskowych znalazły się zapisy o pokrywaniu kosztów bieżącej działalności świetlicy z budżetu sołectwa (§ 15 ust. 1 uchwały) oraz o realizowaniu wydatków w ramach budżetu sołectwa (§ 16 ust. 1), powiedzieć trzeba, że jednostki pomocnicze nie tworzą własnych budżetów, lecz prowadzą gospodarkę finansową w ramach budżetu gminy. Ich uprawnienia w tym zakresie reguluje statut gminy (art. 51 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym) i uchwała budżetowa.

Przed kolejnymi wywodami podnieść należy, iż rada gminy obowiązana jest nie tylko przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, ale nie może ona również wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji), musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, bez potrzeby wpisywania do jej treści postanowień ustawowych (por. wyrok NSA z 28.02.2003r., sygn. akt I SA/Lu 882/02, niepubl.; wyrok NSA w Warszawie z 16.03.2001r., sygn. akt IV SA 385/99, LEX nr 53377). Powtórzenie zapisów ustawowych, jak i ich modyfikacja, stanowi bowiem istotne naruszenie prawa, które w rezultacie prowadzi do konieczności stwierdzenia nieważności takich zapisów. Dlatego też konieczne stało się stwierdzenie nieważności § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały, w którym postanowiono, iż świetlice wiejskie, o których mowa w § 2, stanowią własność Gminy Jemielnica, która ponosi koszty ich utrzymania w zakresie: 1) remontów i modernizacji, 2) ogrzewania, dostaw energii elektrycznej i wody, 3) odbioru ścieków. Przytoczony zapis uchwały nie tylko wykracza poza delegację ustawową, ale także powtarza - w sposób zmodyfikowany - przepis art. 7 ust. 1 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym zadania własne gminy obejmują obowiązek utrzymywania gminnych obiektów (w tym świetlic wiejskich) i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych. Zauważyć przy tym należy, iż art. 18 ust. 2 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje jedynie, że rada gminy ustala zasady przekazywania jednostkom pomocniczym składników mienia do korzystania oraz zasady przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki. Z powoływanego już wcześniej przepisu art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika natomiast, że jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła, a zatem żaden przepis prawa nie zezwala na scedowanie ustawowego obowiązku utrzymania obiektów użyteczności z gminy na inne podmioty, w tym jednostki pomocnicze. Zapis komentowanego § 4 ust. 1 uchwały, poprzez ograniczenie powinności utrzymania przez Gminę świetlic wiejskich tylko do pewnych kategorii wydatków, sugeruje, że Gmina nie będzie pokrywała kosztów utrzymania świetlic w pozostałym zakresie.

Nadto Sąd stwierdził, iż w pojęciu: "zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów" nie mieści się część przepisów rozdziału III uchwały, zatytułowanego: "Wiejskie świetlice środowiskowe oraz świetlice socjoterapeutyczne". Uwaga ta dotyczy następujących zapisów uchwały:

- § 10 ust. 1- 4, w których uregulowane zostały kwestie związane z uruchomieniem świetlic wiejskich (ust. 1) oraz świetlic środowiskowych (ust. 2); a także określono miejsce ich funkcjonowania (ust. 4);

- § 11 ust. 1, 2, 4, gdzie ustalono, że merytoryczny nadzór nad działalnością świetlicy środowiskowej sprawuje Urząd Gminy Jemielnica (ust. 1), który do kierowania świetlicą zatrudnia gospodarza świetlicy (ust. 2); oraz, że Wójt Gminy przydziela zakres obowiązków gospodarzowi świetlicy oraz pełni rolę jego pracodawcy, w myśl przepisów prawa pracy (ust. 4);

- § 12 ust. 1- 5, w którym nałożono określone obowiązki na gospodarza świetlicy środowiskowej i wskazano, że roczny plan pracy świetlicy opracowywany jest z uwzględnieniem potrzeb i oczekiwań mieszkańców sołectwa, oraz w którym postanowiono, że w zakresie działalności finansowej gospodarz świetlicy podlega kontroli Komisji Rewizyjnej Sołectwa oraz Urzędowi Gminy Jemielnica;

- § 13 ust. 1 i 3, w którym - po pierwsze - zdecydowano, że w oparciu o bazę lokalową świetlic wiejskich lub gminnych placówek oświatowych mogą być tworzone świetlice socjoterapeutyczne; po drugie zaś wyjaśniono, że zasady tworzenia, działalności, finansowania, sposób zatrudniania pracowników określone są w innych przepisach.

Z uwagi na wyraźne przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 ust. pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne stało się stwierdzenie nieważności wymienionych ostatnio przepisów uchwały.

Na koniec, poddając ocenie legalność przepisów załącznika do uchwały Nr XI/67/07, Sąd stwierdził, że nie stanowią o zasadach i trybie korzystania przez społeczność lokalną ze świetlicy wiejskiej regulacje § 1 ust. 2, § 2 i § 3 ust. 4, albowiem dotyczą one materii związanej z administrowaniem świetlicą wiejską przez określone podmioty, podległością służbową opiekuna świetlicy, jego obowiązkami, odpowiedzialnością materialną, a także dotyczą kwestii rozliczeń opiekuna świetlicy z Urzędem Gminy Jemielnica. Przepisy odnoszące się do tych zagadnień niewątpliwie nie mieszczą się w omawianej delegacji ustawowej, zatem podlegały stwierdzeniu nieważności.

Z przedstawionych wyżej względów, na mocy art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku oparto o przepis art. 152 P.p.s.a.

-----------------------

8