Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1198/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 82 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 138 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. W. i Z. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. W. i Z. W. kwotę 714 zł (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lipca 2016 r., znak: [...] Wojewoda [...] po przeprowadzeniu postępowania z urzędu, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. znak: [...] o wyrażeniu zgody na zmianę sposobu użytkowania budynku garażowego usytuowanego w U. na parceli nr [...] z przeznaczeniem na warsztat wytwarzania artykułów z gumy i plastiku, bez naruszania konstrukcji budynku oraz zmian elewacji i zgodnie z projektem wykonanym przez Stanisława [...] w październiku 1998 roku, wydanej na wniosek Romana Siedloka, odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji .

W uzasadnieniu swej decyzji Wojewoda [...] wskazał na ówcześnie obowiązujące przepisy Prawa budowlanego oraz ustalił, że w dniu wydania kontrolowanej decyzji na terenie działki nr [...] obowiązywała Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej Uzdrowiska [...] z dnia [...] września 1997 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów oznaczonych w planie ogólnym U. symbolami D-39 MN i D -40 MN oraz terenu ulicy zlokalizowanej miedzy nimi, opracowanego w trybie zmiany planu. (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...] poz. [...]). Działka nr [...] położona była wówczas w strefie zabudowy mieszkaniowej niższej intensywności oznaczonej symbolem 39 M; strefie zieleni rekreacyjnej oznaczonej symbolem 48 ZR; strefie infrastruktury komunalnej oznaczonej symbolem IK. Fragment tej działki, na którym znajdował się budynek garażowy to wg ust. 3.1 lit c tego planu - strefa zabudowy mieszkaniowej niższej intensywności z przewagą zabudowy jednorodzinnej - wolnostojącej lub bliźniaczej z możliwością realizowania programu usługowego na pow. użytkowej max 30 %.

Na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów wojewoda ustalił, że w dniu 25.08.1998 r. R.S. złożył w Urzędzie Rejonowym w [...] wniosek o wyrażenie zgody na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń garażowych na warsztatowe. Inwestor wskazał, że pomieszczenia te są połączone z dotychczasowym warsztatem wyrobów z gumy.

Wobec zobowiązania Kierownika Oddziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego R. S. złożył w Urzędzie Rejonowym w [...] projekt wraz z wymaganymi uzgodnieniami w sprawie umiany sposobu użytkowania budynku garażowego na poszerzenie prowadzonej działalności z zakresu wytarzania artykułów z gumy i plastiku oraz wypis z planu ogólnego dotyczący ww. zadania inwestycyjnego a także uzgodnienie projektu przez Terenową Stację Sanitarno- Epidemiologiczną.

Decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. znak: [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] wyraził zgodę na zmianę sposobu użytkowania budynku garażowego usytuowanego w U. na parceli nr [...] z przeznaczeniem na warsztat wytwarzania artykułów z gumy i plastiku, bez naruszania konstrukcji budynku oraz zmian elewacji i zgodnie z projektem wykonanym przez Pana S. K. w październiku 1998 roku. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wnioskodawca przedłożył projekt budowlany wraz z wypisem z planu zagospodarowania przestrzennego wydanym przez Urząd Miasta [...] w dniu 1998-06-[...], Postanowieniem Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 1998-12-[...], pismem Wydziału Ochrony Środowiska z dnia 1998-06-01 oraz niezbędnymi dokumentami.

W oparciu o powyższe Wojewoda [...] stwierdził, że ostateczna decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. została wydana z naruszeniem obowiązujących w dniu jej wydania przepisów ustawy Prawo budowane i Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części. Zgodnie z § 10 ww. rozporządzenia właściwy organ wydaje pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części po stwierdzeniu zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi, i obowiązującymi Polskimi Normami.

Z przepisu z § 10 Rozporządzenia MGPiB jasno wynika, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na brzmienie tego artykułu nie jest możliwe wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania bez spełnienia powyższego wymogu, który ma charakter bezwzględnie obowiązujący.

W niniejszej sprawie oczywistość naruszenia przepisu z § 10 Rozporządzenia MGPiB w związku z ust. 3.1 lit. c miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest –zdaniem wojewody - bezdyskusyjna. Zmiana sposobu użytkowania nie prowadziła do realizacji programu usługowego. W ocenie organu I instancji niezależnie od nazwy przedsięwzięcia: warsztat wytwarzania artykułów z gumy i plastiku czy zakład wytarzania artykułów z gumy i plastiku, charakter prowadzonej działalność nie stanowi realizacji "programu usługowego" nawet w najszerszym rozumieniu tego pojęcia. O produkcyjnym profilu zakładu świadczą również opis technologii produkcji czy protokoły Państwowego Inspektora Pracy oraz Terenowej Stacji Sanitarno- Epidemiologicznej.

W ocenie organu budynek przeznaczony na produkcję, w tym warsztat, nie jest budynkiem usługowym. Ponadto, pomieszczenia zakładu, czyli istniejące w dniu wydania decyzji oraz te objęte zmianą sposobu użytkowania (garaż) zajmują całą powierzchnię użytkową obiektu. Co nawet przy uwzględnieniu stanowiska inwestora o usługowym charakterze działalności zakładu, stanowi o rażącym naruszaniu zapisów planu, który dopuszczał realizację programu usługowego na pow. użytkowej max 30 %,

Z ustaleń planu dla innych obszarów miasta wynika, że jedyna dopuszczalna na terenie miasta nowa funkcja produkcyjna musiała być związana z działalnością uzdrowiska. Produkcja wyrobów z gumy i plastiku nie jest związana z działalnością uzdrowiska. Zapisy planu są jasne, nie wymagają skomplikowanego procesu wykładni.

Niezalenie od powyższego, z akt sprawy, zdaniem wojewody, wynika bezspornie, że przed wydaniem inkryminowanej decyzji miała miejsce samowolna zmiana sposobu użytkowania. Świadczy o tym protokół kontroli z dnia 08.10.1998 r. w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania garażu na parceli nr [...] w U. na warsztat wyrobów z gumy. Wynika to również z kopii protokołu Państwowego Inspektora Pracy z dnia 24.08.1998 r. - protokołu z odbioru warsztatu wulkanizacyjnego S. związanego z modernizacją warsztatu oraz nowym rozmieszczeniem maszyn, po przeprowadzonym kapitalnym remoncie maszyn i urządzeń.

Według karty tytułowej projekt dotyczący zmiany sposobu użytkowania istniejącego garażu został opracowany w październiku 1998 r. Jednak na rysunku pn. inwentaryzacja warsztatu wyrobów z gumy - rzut przyziemia warsztatu, widnieje data 6 stycznia 1998r., a na rysunku inwentaryzacyjnym rzutu piętra - pom. socjalne załogi widnieje data 20 kwietnia 1998r.

Zatem kontrolowana decyzja również rażąco narusza art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, który stanowił, że: W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50 i art. 51 stosuje się odpowiednio.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 czerwca 2008 r. sygn. akt IIOSK 605/07, - pisze dalej wojewoda - odpowiednie zastosowanie normy z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w warunkach określonych w art. 71 ust. 3 ustawy, oznacza możliwość wydania postanowienia w przedmiocie wstrzymania użytkowania obiektu celem ewentualnego dalszego wydania nakazów z art. 51 Pb. O ile zaś obowiązujący na terenie plan miejscowy nie przewidywał prowadzonej działalności, likwidacja skutków samowoli polegać powinna na wydaniu nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, skierowanego do właścicieli.

Niezależnie od powyższego organ zwrócił uwagę, że wg sentencji kontrolowanej decyzji Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] wyraził zgodę na zmianę sposobu użytkowania budynku garażowego usytuowanego w U. na parceli nr [...] z przeznaczeniem na warsztat wytwarzania artykułów z gumy i plastiku, bez naruszania konstrukcji budynku oraz zmian elewacji i zgodnie z projektem w październiku 1998 roku.

Ówcześnie obowiązujące przepisy Prawa budowlanego przewidywały niezależnie od zakresu robót związanych ze zmianą sposobu użytkowania, wydanie pozwolenia w trybie decyzji administracyjnej. Zgodnie z § 11 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. jeżeli z treści wniosku, o którym mowa w § 8 tego rozporządzenia, czyli wniosku w sprawie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części, wynikało że zmiana ta wiąże się z koniecznością wykonania robót budowlanych, to wówczas organ miał wezwać wnioskodawcę do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę.

Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. nie została wydana w trybie pozwolenia na budowę. Zatem w odniesieniu do tej decyzji nie ma stosowania art. 34 ust. 4 Pb, który stanowił, że projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy organ I instancji stwierdził, że badaną decyzją nie zatwierdzono projektu budowlanego o jakim mowa w ww. przepisie. Powyższe oznacza, że projekt "wykonany przez Pana S. K. w październiku 1998 roku" był wiążący tylko w zakresie w jakim odpowiadał treści wniosku i sentencji decyzji, czyli w jakim dotyczył budynku garażowego. Zgodnie z wymogami z § 8 Rozporządzenia MGPiB z dnia 15 grudnia 1994 r. na rysunku określającym usytuowanie obiektu z oznaczeniem części obiektu, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania, jako adaptowany na warsztat został wskazany wyłącznie istniejący garaż, oznaczony cyfrą 1. Powyższe ma istotne znaczenie w sprawie w odniesieniu do treści postanowienia Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. znak: [...], którym to zaopiniowano pozytywnie bez zastrzeżeń projekt zmiany sposobu użytkowania garażu - poszerzenie powierzchni produkcyjnej istniejącego zakładu oraz adaptacje pietra na zaplecze socjalno - sanitarne załogi , w odniesieniu do rysunków inwentaryzacyjnych w zakresie w jakim obrazują inne pomieszczenia niż garaż, w tym pom. socjalne załogi na piętrze istniejącego budynku warsztatu. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. nie udzielił zatem zgody na ww. adaptację piętra na zaplecze socjalno - sanitarne załogi.

Niezależnie od wyżej opisanych rażących naruszeń prawa, przy końcowej ocenie organ wskazał, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma fakt, iż od dnia wydania kontrolowanej decyzji upłynęło prawie 18 lat , - co w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 702) stwierdził, że art. 156 § 2 Kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (zasady demokratycznego państwa prawa), - uzasadnia odmowę stwierdzenia jej nieważności.

Organ podkreślił , że co prawda, Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu orzeczenia nie wyjaśnił co należy rozumieć pod pojęciem "znacznego upływu czasu" to zważywszy, że orzeczenie to dotyczy art. 156 § 2 Kpa, który nie przewiduje dłuższego, niż 10 -letni, terminu dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, uznać należy, że wyrok ten dotyczy przedmiotowej sprawy w tym aspekcie, że od wydania inkryminowanej decyzji nastąpił znaczny upływ czasu - prawie 18 lat i adresat nabył na jej postawie uprawnienia. Wskazał , że wobec faktu, iż od dnia wydania decyzji minęło ponad 10 lat nie stwierdza się również nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a.. Stwierdzenie nieważności decyzji ze względu na wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa jest możliwe jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. Podkreślił , że rozstrzygnięciu nie można również zarzucić, że: było niewykonalne w dniu jego wydania i jego niewykonalność miała charakter trwały - art. 156 § I pkt 5 k.p.a.; jego wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą - art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.

W następstwie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy powyższą decyzję .

Uzasadniając to rozstrzygnięcie GINB napisał m. in., że z akt sprawy nie wynika, aby inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością (działką nr ewid. [...]) na cele budowlane.

Niemniej jednak z prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] księgi wieczystej nr [...] wynika, że w dacie wydania pozwolenia z dnia [...] grudnia 1998 r. jak i aktualnie (tj. w dacie decyzji GINB) R.S. był i jest właścicielem tej działki. Organ ustalił również, iż w dacie wydawania ww. pozwolenia nie było wątpliwości co do przebiegu granicy między działką inwestycyjną a działką nr [...] należącą do wnoszących odwołanie M. i Z. W. i bezpośrednio graniczącą z działka inwestycyjną. Dodał przy tym, że projekt zagospodarowania działki inwestycyjnej został sporządzony "na mapie do celów projektowych, z ukazaniem istniejących granic pomiędzy działkami ewidencyjnymi oraz z uwzględnieniem lokalizacji m. in. budynku garażowego objętego ww. wnioskiem o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania wg stanu na dzień [...] lipca 1992 r. a z analizy zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby w dacie wydania kontrolowanej decyzji przebieg granicy pomiędzy wspomnianymi, sąsiadującymi ze sobą działkami był inny niż wynika to choćby z mapy do celów projektowych. Ponadto GINB jako organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest właściwy do oceny "prawidłowości przebiegu granic pomiędzy ww. działki nr ewid. [...] i [...]."

Organ II instancji uznał również, że w analizowanym przypadku inwestor nie musiał dysponować decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż objęte kontrolowanym pozwoleniem roboty budowlane, w myśl obowiązującego w dacie wydania decyzji, art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie wymagały ustalenia warunków zabudowy jako niepowodujące zmiany sposobu zagospodarowania terenu.

Rozpatrując odwołanie GINB uznał, że wprawdzie decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] znak: [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego teren inwestycji (pkt 3.1 lit. C uchwały Rady Miasta Uzdrowiska [...] z [...] września 1997 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w planie ogólnym U. symbolami D-39 MN i D-40 MN oraz terenu ulicy zlokalizowanej między nimi) oraz § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 15 grudnia

1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych lub ich części (tekst jednolity Dz. U. z 1995 r. nr 10, poz. 47), lecz naruszenie to nie jest – zdaniem GINB – rażące, z uwagi na brak skutków społeczno – gospodarczych tego naruszenia, w tym ze względu na znaczny upływ czasu od wydania kwestionowanej decyzji. Na nieruchomości inwestycyjnej bowiem istniał już zakład wytwarzania artykułów z gumy i plastiku a wyniki pomiarów natężenia hałasu i stanu środowiska aerosanitarnego nie stwierdziły przekroczenia dopuszczalnych norm i zagrożenia środowiska. Ponadto od dnia wydania kontrolowanej decyzji z dnia [...]

grudnia 1998 r. upłynęło ponad 18 lat. Ponieważ z akt sprawy nie wynika, by przez ten okres pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania było kwestionowane przez strony postępowania, to stwierdzenie nieważności ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] znak: [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań a poza tym naruszałoby elementarne poczucie sprawiedliwości. GINB powołał się przy tym na wyroki Trybunału Konstytucyjnego, w tym wyrok z 12 maja 2015 r., sygn.. akt P 46/13 w którym Trybunał kwestionuje konstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim przepis ten nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Stąd GINB zgodnie art. 6 k.p.a. działając na podstawie przepisów prawa, którego najważniejszym źródłem jest Konstytucja w myśl jej art. 8, uznał że powinien odmówić stosowania przepisu, który stoi w sprzeczności z ustawą zasadniczą.

Ponadto GINB stwierdził, że kontrolowana decyzja nie przewiduje zmiany usytuowania istniejącego budynku garażowego, lecz jedynie zmianę sposobu użytkowania tegoż budynku. Organ zauważył, iż w dacie wydania pozwolenia z [...] grudnia 1998 r. inwestor samowolnie dokonał zmiany sposobu użytkowania garażu, co w myśl art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego pociąga za sobą odpowiednie stosowanie art. 50 i art. 51 tej ustawy, tj. nakazanie w myśl art. 51 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego użytkowania sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Stąd w kontrolowanej decyzji doszło do naruszenia również art. 71 ust.3 Prawa budowlanego, lecz naruszenie to nie jest rażące właśnie z uwagi na upływ ponad 18 lat od wydania decyzji z [...] grudnia 1998 r.

Odnosząc się do zarzutu pozbawienia skarżących udziału w postępowaniu dotyczącym ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] znak: [...] z dnia [...] grudnia 1998 r., GINB wskazał, że może on stanowić przesłankę wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Z kolei zarzut dotyczący emisji zapachowych z terenu inwestycji i inne uciążliwości związane z funkcjonowaniem spornej inwestycji – zdaniem GINB – nie mogą podlegać rozpoznaniu przez ten organ, gdyż jest on niewłaściwy w kwestiach z zakresu ochrony środowiska a badaniu podlega jedynie decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] znak: [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. wg stanu prawnego obowiązującego w dniu jej wydania.

Skargę na decyzję organu II instancji wnieśli M. i Z. W. , zaskarżając decyzję GINB w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego wskutek przyjęcia, że stwierdzenie nieważności decyzji nie może nastąpić z uwagi na upływ ponad 10 lat od dnia jej wydania,

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że niezgodność planowanej zmiany sposobu użytkowania z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie stanowi rażącego naruszenia prawa mimo, że m.p.z.p. nie przewidywał możliwości prowadzenia na terenie mieszkaniowym działalności produkcyjnej,

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 1994 r. nr 89, poz. 414 z późn. zm. w brzmieniu na dzień 21 grudnia 1998 r.) i wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, mimo, że planowany sposób użytkowania budynku podlegającego zmianie został wprowadzony samowolnie już wcześniej,

podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 213 ust. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks Pracy (tekst jedn. Dz. U. 1998 r. nr 121, poz. 770 z późn. zm. tj. w brzmieniu na dzień 21 grudnia 1998 r.) poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego przewidującego zmianę przeznaczenia pomieszczeń na pomieszczenia pracy bez uzgodnienia projektu budowlanego z rzeczoznawcą ds. bezpieczeństwa i higieny pracy.

Na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, c) p.p.s.a. skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. znak sprawy [...] oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu przedstawili argumenty na poparcie zgłoszonego przez siebie żądania .

Podsumowując swe wywody, skarżący stwierdzili, iż brak skutecznej interwencji państwowej w opisywanych przez nich sprawach , pomimo ewidentnego stwierdzenia określonych naruszeń prawa oraz mimo prób uruchomienia różnych instytucji państwowych, spowodował utratę zaufania tych stron do organów władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną.

W sprawie niniejszej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016r. , odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1998r., wyrażającej zgodę na zmianę sposobu użytkowania budynku garażowego położonego w U. na działce nr [...] , z przeznaczeniem na warsztat wytwarzania artykułów z gumy i plastiku, bez naruszenia konstrukcji budynku oraz zmian elewacji.

W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił , że analiza akt sprawy wskazuje po pierwsze, że kontrolowana decyzja zapadła z naruszeniem § 10 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994r. w związku z pkt.3.1 lit.1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowiska [...] uchwalonego przez Radę Miasta w dniu [...] września 1997r. w sprawie terenów oznaczonych w planie ogólnym symbolami D-39 MN i D-40 oraz terenu ulicy zlokalizowanej między nimi , zmieniającej uchwałę Rady Miasta Uzdrowiska [...] z dnia [...] kwietnia 1992r. dotycząca ogólnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sporna działka nr [...] położona była bowiem w strefie oznaczonej na planie symbolem 39M tj. zabudowy mieszkaniowej niższej intensywności z przewagą zabudowy jednorodzinnej - wolnostojącej lub bliźniaczej z możliwością realizowania programu usługowego na powierzchni maksymalnie 30% , z zaznaczeniem , że wszelkie inwestycje uwarunkowane są na wskazanym terenie wymogiem czystości ekologicznej rozumianej jako sposób użytkowania przestrzeni zgodnie z przepisami ustaw i rozporządzeń dotyczących ochrony przyrody i środowiska oraz prawa budowlanego ( tak: pkt.6.5 uchwały oraz pkt 6.7).

Po drugie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wskazana decyzja z dnia [...] grudnia 1998r. narusza także art.71 ust.3 prawa budowlanego. Podkreślił bowiem, że w dacie jej wydania inwestor dokonał uprzednio faktycznej zmiany sposobu użytkowania garażu , a organ administracji zaniechał wdrożenia postępowania w oparciu o treść art. 50 i 51 prawa budowlanego.

W odniesieniu do kwestii naruszenia kontrolowaną decyzją postanowień obowiązującego wówczas planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego GIMB stanął na stanowisku, że wskazane naruszenie nie stanowi rażącego naruszenia prawa , gdyż nie powoduje niemożliwych do zaakceptowania skutków społeczno – gospodarczych, z tej przyczyny, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza ( czego strony nie kwestionują), iż na omawianej nieruchomości , w dacie wydawania kontrolowanej decyzji istniał już zakład wytwarzania artykułów z gumy i plastiku, poddawany m.in. kontrolom sanitarnym, natężenia hałasu oraz oddziaływania na środowisko.

W odniesieniu do powyższej kwestii oraz naruszenia art.71 ust.3 prawa budowlanego organ wskazał ponadto, że oba te naruszenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako rażąco naruszające prawo z uwagi na upływ czasu.

Z taką oceną, Sąd w składzie orzekającym się nie zgadza.

Sąd podziela stanowisko skargi, że pogląd organu nadzoru w przedmiocie pierwszej, wskazanej wyżej kwestii , nie zasługuje na akceptację z tej przyczyny , iż z akt sprawy wynika, że decyzja Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] listopada 1987r. o udzieleniu R. S. pozwolenia na przystosowanie istniejącego na działce nr [...] budynku gospodarczego na warsztat rzemieślniczy ( wyroby z gumy), stanowiąca w omawianej dacie podstawę jego działania , została oceniona przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2016r. , jako wydana z rażącym naruszeniem prawa , aczkolwiek organ odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na upływ czasu.

W odniesieniu zaś do oceny legalności zaskarżonej decyzji GIMB w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 Sąd zauważa, że przywołanym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych w związku z powyższym wyrokiem pojawiły się rozbieżne oceny co do jego wpływu na wykładnię art. 156 § 2 k.p.a., a w dalszej kolejności stosowania tego przepisu na tle konkretnych spraw administracyjnych. W części orzeczeń sądowych przyjmowano mianowicie, że rzutuje on bezpośrednio na wykładnię ww. przepisu. W konsekwencji, uwzględniając zawarte w wyroku Trybunału wskazówki interpretacyjne, nakazujące uwzględnienie w procesie interpretacji art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko zasady praworządności (art. 7 Konstytucji .) ale również wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP zasady bezpieczeństwa prawnego i zaufania obywatela do państwa, formułowano ocenę o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, a stanowiącej podstawę nabycia prawa lub ekspektatywy, ze względu na znaczny upływ czasu od jej wydania (np. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 583/14). Bądź wprawdzie nie stwierdzano zaistnienia tego rodzaju przeszkody, ale nie było to efektem nieuwzględnienia powyższego wyroku i upływu czasu od wydania obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in finek.p.a. decyzji, lecz stwierdzenia, że nie przyznawała ona prawa lub jego ekspektatywy (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1030/14).

Prezentowany jest także pogląd, że względu na charakter zakresowy wyroku Trybunału i stwierdzoną nim niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie pominięcia prawodawczego, nie prowadzi on do zmiany normatywnej jego treści, a w szczególności derogacji tego przepisu i konieczne jest w tym względzie dopiero – jak stwierdził sam Trybunał -dokonanie przez ustawodawcę stosowanych zmian w prawie. W drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można zaś określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 651/14). Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Przyjęcie bowiem odmiennego zapatrywania na konsekwencje wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie dość, że prowadziłoby do wykreowania przez organ administracji publicznej nieprzewidzianej aktualnie obowiązującym brzmieniem przepisu art. 156 § 2 k.p.a. negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., ale również arbitralnego ustalania przezeń jej normatywnej treści. Warunek wszak "znacznego upływu czasu" mógłby być w zależności od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy administracyjnej spełniony zarówno w sytuacji upływu 10 jak i 20 czy innej dowolnej liczbie lat od wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Taki sposób działania organu, a w dalszej kolejności Sądu, byłby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa. Godzi się wreszcie zauważyć, że sam Trybunał nie przesądzał w swoich rozważaniach jaki termin prekluzyjny, będzie właściwy dla zapewnienia zgodności kontrolowanego unormowania z Konstytucją uznając, iż w tym zakresie "ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych" (vide pkt 10.7 uzasadnienia wyroku). Tym bardziej zatem nie może tego za ustawodawcę czynić organ administracji publicznej.

W tej sytuacji uznać należy, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca narusza art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w sposób mający bezpośredni wpływ na wynika sprawy, co prowadzić musi do ich uchylenia.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.