Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 167/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 39 poz 353
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.
article: art. 7 i art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.C. - przedstawicielki ustawowej małoletnich P.C.i M.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1049/10 w sprawie ze skargi A.C. - przedstawicielki ustawowej małoletnich P.C. i M.C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz A. C. - przedstawicielki ustawowej małoletnich P.C. i M.C. kwotę 257 ( dwieście pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1049/10 oddalił skargę A.C. – przedstawicielki ustawowej małoletnich P.C. i M.C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A.C. z dnia [...] grudnia 2009 r., na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227), odmówił przyznania w drodze wyjątku renty rodzinnej dla jej małoletnich dzieci – P.C. i M.C., po zmarłym ojcu G.C..

W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ zaznaczył, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Wyjaśnił, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. W związku z tym, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę – członka rodziny osoby zmarłej.

Z ustaleń organu wynika, że G.C. – zmarły w wieku 35 lat, posiadał udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 9 lat, 6 miesięcy i 12 dni, natomiast w dziesięcioleciu przypadającym przed dniem jego zgonu, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – udokumentowano jedynie 3 lata, 2 miesiące i 28 dni. Podał, że w latach 2002 – 2004 oraz 2005 – 2008 wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez G.C. zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. W ocenie organu w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności, uniemożliwiające zmarłemu ojcu małoletnich dzieci przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, bowiem w wymienionych okresach nie orzeczono wobec niego całkowitej niezdolności do pracy i nie istniały obiektywne przeszkody do kontynuowania ubezpieczenia. Organ stwierdził również, iż za szczególną okoliczność nie można uznać wykonywanych przez G.C. prac dorywczych, bez opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, bowiem osoba decydująca się na taką formę wykonywania pracy powinna liczyć się z negatywnymi jej konsekwencjami w sferze ubezpieczenia. Dodał, iż wprawdzie przy rozpatrywaniu uprawnień do renty ocenie podlegała również sytuacja materialna wnioskodawczyni, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

A.C. wniosła do ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podnosząc, że wydana w tej sprawie decyzja jest dla niej krzywdząca, a jej rodzina znajduje się w trudnej sytuacji bytowej.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A.C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie art. 83 cyt. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz podała, że sytuacja materialna jej rodziny jest bardzo ciężka. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku odwołując się do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227) wyjaśnił, że jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że z treści art. 83 ust. 1 cyt. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny. Po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość.

W ocenie Sądu pierwszej instancji niewątpliwie P.C. i M.C. – dzieci zmarłego G.C. – nie mogą podjąć zatrudnienia ze względu na wiek, są osobami pozostałymi po ubezpieczonym, a ponadto znajdują się w trudnej sytuacji materialnej, jednak omawiane świadczenie, nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym według potrzeb determinowanych warunkami życia osób ubiegających się o nie. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w rozpoznawanej sprawie art. 83 ust. 1 cyt. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie mógł być zastosowany, bowiem nie wystąpiła jedna z przesłanek koniecznych do przyznania świadczenia, tj. niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami. Z treści tego przepisu wynika bowiem konieczność wykazania, że ubezpieczony, którego praca stanowiła źródło utrzymania oraz źródło uprawnień związanych z ubezpieczeniem dla pozostałej po nim rodziny, nie wypracował prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach w następstwie zaistnienia szczególnych okoliczności. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnił, że przy ustalaniu prawa do świadczenia w drodze wyjątku organ rentowy bierze pod uwagę łączny okres ubezpieczenia na przestrzeni całego życia ubezpieczonego. Okres ten powinien być adekwatny do jego wieku, a niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi wynikać ze szczególnych okoliczności (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2006 r. o sygn. akt I OSK 1173/05 (publ. LEX nr 194870). Z kolei, za okoliczność szczególną uniemożliwiającą wypracowanie stażu skutkującego nabyciem świadczenia ubezpieczeniowego w zwykłym trybie należy uznać wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2001 r. o sygn. akt II SA 3191/00, publ. LEX nr 537884).

Sąd pierwszej instancji podał, że w aktach sprawy brak jest dowodów wskazujących, że G.C. nie podjął zatrudnienia – skutkującego dłuższym stażem ubezpieczeniowym – z powodów szczególnych i uniemożliwiających zatrudnienie. Zmarły w wieku 35 lat życia ojciec dzieci posiadał udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący łącznie zaledwie 9 lat, 6 miesięcy i 12 dni. W okresach przypadających na aktywność zawodową ubezpieczonego występowały przerwy w ubezpieczeniu (w latach 2002 – 2004 i 2005 – 2008). Stwierdził, że długotrwały okres pozostawania ojca dzieci poza ubezpieczeniem, bez usprawiedliwienia przyczyn takiego stanu, wyłącza przyjęcie zastosowania przesłanki szczególnych okoliczności, od której zależało przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jego dzieciom (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2006 r. o sygn. akt I OSK 2/06, publ. ONSAiWSA 2007/2/44). Wyjaśnił, ze przyczyną braku uprawnień do przyznania świadczenia w trybie zwykłym nie był stan zdrowia G.C., ponieważ nie została wobec niego orzeczona całkowita niezdolność do pracy, jak również nie zaistniały inne zdarzenia zewnętrzne, niezależne od woli wymienionego. W ocenie Sądu pierwszej instancji powoływanie się wyłącznie na alkoholizm ubezpieczonego, przy braku orzeczenia o jego niezdolności do pracy, czy jakichkolwiek innych dokumentów wskazujących – choćby pośrednio – na pogarszający się stan zdrowia G.C., nie może być uznany za szczególną okoliczność, uzasadniającą niewypracowanie przez niego wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do przyznania świadczenia w trybie zwykłym.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że alkoholizm nie może stanowić okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 ust. 1 ww. ustawy. Nie można jednak zaprzeczyć, że w istocie jest on jednostką chorobową. Alkoholizm, jak większość chorób, jest dolegliwością, do powstania której człowiek w mniejszym lub większym stopniu przyczynia się świadomie bądź nie, jednak już skutki tej choroby należy traktować jako niezależne od jego woli. Wskazał, iż w niniejszej sprawie brak jest dokumentów potwierdzających, że choroba alkoholowa G.C. spowodowała, że był on chociażby częściowo niezdolny do pracy, a zatem aby stan zdrowia G.C. nie ograniczał i nie utrudniał możliwości wypracowania przez niego wymaganego stażu ubezpieczeniowego na datę śmierci.

Poza tym, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że trudna sytuacja na rynku pracy nie jest szczególną okolicznością, która uniemożliwiała zmarłemu ojcu dzieci podjęcie zatrudnienia. W tym zakresie wyjaśnił, że bezrobocie nie stanowi szczególnej przesłanki, warunkującej przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Natomiast osoba decydująca się na wykonywanie prac dorywczych, bez opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, powinna było liczyć się z negatywnymi konsekwencjami takiego wyboru w sferze ubezpieczenia.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ustalanie prawa do świadczenia w drodze wyjątku nie może odbywać się w oderwaniu od przepisów regulujących przyznawanie świadczeń na zasadach ogólnych. A zatem wychodząc z zasad systemowych, na jakich oparty jest system ubezpieczeń społecznych, a którego częścią jest omawiany przepis i kierując się względami wykładni funkcjonalnej, nie można przyjąć, aby stwarzał on podstawę przyznawania świadczeń w drodze wyjątku w zupełnym oderwaniu od wymaganego okresu ubezpieczenia, chociaż niewystarczającego do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. Ponadto Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w jego ocenie organ orzekający w sprawie nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że trudna sytuacja materialna nie wystarcza do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, a więc uzależnionego od zaistnienia przesłanek składających się na jego podstawę prawną. Świadczenie, o którym mowa w art. 83 ust. 1 cyt. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie jest świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o nie. Potrzeby te mogą co najwyżej uzasadniać ubieganie się o świadczenia z tytułu pomocy społecznej. W ocenie Sądu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie przesłanka szczególnych okoliczności, usprawiedliwiających brak aktywności zawodowej zmarłego, nie zachodzi, to w myśl art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, jest to okoliczność wyłączająca jego dzieci z grona osób, którym może być przyznane świadczenie w drodze wyjątku.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a.) skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A.C. reprezentowana przez adwokata i zaskarżając go w całości zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego tj. art. 83 cyt. ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r.

emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez jego

błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym

przyjęciu, że nie została spełniona przesłanka w postaci szczególnych

okoliczności do uzyskania świadczenia w drodze wyjątku;

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik

postępowania tj. art. 7 K.p.a. poprzez niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie

wszystkich okoliczności sprawy w szczególności pominięcie faktu, że G.C. został uznany za trwale niezdolnego częściowo do pracy, co w związku

trudną sytuacją na rynku pracy stanowi szczególną okoliczność uprawniającą do

uzyskania renty w drodze wyjątku.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podała, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jaki i Sąd pierwszej instancji dopuściły się naruszenia art. 7 K.p.a., który to przepis nakłada na organ obowiązek rozstrzygnięcia sprawy w zgodzie z prawdę obiektywną oraz z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela. W jej ocenie Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł błędów jakimi obarczona była w tym zakresie zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 83 cyt. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wskazała, że przesłanka związana z niespełnieniem warunków dających prawo do emerytury lub renty spowodowanych szczególnymi okolicznościami musi być oceniana w każdej sprawie indywidualnie i rozważona zgodnie ze słusznym interesem obywatela. W tym zakresie podała, że lekarz orzecznik ZUS w orzeczeniu z dnia 28 września 2009 r. stwierdził trwałą całkowitą niezdolność do pracy G.C., a której dokładnej daty powstania nie można ustalić. Okoliczność ta wyczerpuje ustawową przesłankę "szczególnych okoliczności". Podkreśliła, że jej mąż leczył się w związku z chorobą alkoholową od 1994 r. oraz był pod stałą opiekę poradni alkoholowej, co potwierdza zaświadczenie z SP ZOZ w P. z dnia 23 lipca 2009 r. Wyjaśniła, że stan zdrowia męża ulegał stopniowemu pogorszeniu, a specyfika tej choroby oraz jej leczenie nie pozwalały mu na stałe zatrudnienie. Ponadto wskazała na trudną sytuacje na rynku pracy i związane z tym bezrobocie dotyczące osób z wykształceniem zawodowym z zakresu budownictwa, która to sytuacja dotyczyła również jej zmarłego męża.

Ponadto wyjaśniła, że G.C. przez okres pozostawania bez pracy był zarejestrowany jako osoba bezrobotna i poszukiwał pracy. Podkreśliła, iż art. 83 ust. 1 cyt. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie uzależnia przyznania świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczeniowego, natomiast istotę instytucji przyznania świadczenia w drodze wyjątku stanowi brak stażu ubezpieczeniowego wymaganego przez przepisy ogólne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem ma usprawiedliwione podstawy, co sprawia, że zasługuje na uwzględnienie.

Jako trafny ocenić należało zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7 K.p.a.

Na wstępie należy zauważyć, iż autor skargi kasacyjnej formułując ten zarzut nie określił, w jakim kontekście naruszenie tego przepisu należy wiązać z wyrokiem Sądu pierwszej instancji. Nie oznacza to jednak braku możliwości rozpoznania tego zarzutu skargi kasacyjnej. Mając na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09, (ONSAiWSA 2010/1/1) uznać należy, iż brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia K.p.a. z naruszeniem stosowanych przez Sąd pierwszej instancji przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie dyskwalifikuje skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów. W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, podlega ocenie jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanego przepisu ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego przez Sąd pierwszej instancji. W cyt. uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, wskazano, że w art. 145 P.p.s.a. zdefiniowano naruszenie przepisów postępowania dające podstawę do uwzględnienia skargi, a art. 174 pkt 2 P.p.s.a. dotyczy przepisów zarówno postępowania sądowego, jak i postępowania administracyjnego. Jednocześnie w uzasadnieniu wspomnianej uchwały stwierdzono, że w przypadku niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej, ograniczającego się do wskazania przepisów postępowania administracyjnego, nie ma przeszkód, aby Naczelny Sąd Administracyjny po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikował zarzut naruszenia prawa przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dotyczy w istocie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a.

Odnosząc się do tego zarzutu przypomnieć należy, iż stosownie do treści art. 7 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z powyższego przepisu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wywiedziono zasadę, odnoszącą się do spraw rozstrzyganych w ramach uznania administracyjnego, iż organ obowiązany jest załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 821/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57; wyrok NSA z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt I OSK 200/09 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego powyższa zasada oraz wynikający z art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zostały przez organ orzekający w tej sprawie uwzględnione.

Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni art. 83 ust. 1 cyt. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych trafnie wywiódł, iż przepis ten oparty jest na konstrukcji uznania administracyjnego. W tej sytuacji art. 7 K.p.a. nakładał na Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oceniającego szczególne okoliczności na skutek, których ubezpieczony oraz pozostali po nim członkowi rodziny nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, obowiązek wnikliwego zbadania okoliczności faktycznych sprawy oraz oceny, czy kwalifikują się one do przypadku przewidzianego w art. 83 ust. 1 tej ustawy i uzasadniają przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Z akt sprawy wynika, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oparł zaskarżoną decyzję jedynie na ustaleniach dotyczących składkowego i nieskładkowego okresu zatrudnienia G.C., który wynosił 9 lat 6 miesięcy i 12 dni. Ponadto wskazał jedynie, iż w latach 2002 – 2004 oraz 2005 – 2008 wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez niego zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. Organ wyszedł z założenia, że skoro nie orzeczono wobec G.C. całkowitej niezdolności do pracy, to nie istniały obiektywne przeszkody do kontynuowania ubezpieczenia.

Tymczasem w świetle dokumentów znajdujących się w aktach sprawy ostatni okres zatrudnienia G.C. zakończył się z dniem 30 grudnia 2008 r., a zatem na kilka miesięcy przed jego śmiercią (dnia 29 kwietnia 2009 r.). Z zaskarżonej decyzji wynika wprawdzie, że organ odniósł się do choroby alkoholowej G.C., to jednak nie ocenił faktu, że od 1994 r. podlegał on stałemu leczeniu w Poradni Odwykowej Zakładu Opieki Zdrowotnej w P. (ostania wizyta w marcu 2009 r.) oraz nie rozważył, jaki charakter i znaczenie w tej sprawie ma zawarte w orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] września 2009 r. (tj. wydane w kilka miesięcy po jego śmierci) stwierdzenie, że G. C. był trwale całkowicie niezdolny do pracy, a jako datę powstania tej niezdolności podano dzień 29 kwietnia 2009 r. Poza tym, w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji pominięto okoliczności związane z rejestracją ubezpieczonego jako bezrobotnego w Powiatowym Urzędzie Pracy.

Z powyższych względów, nie można uznać, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych orzekając o odmowie przyznania A.C. na rzecz małoletnich dzieci: P.C. i M.C. renty rodzinnej w drodze wyjątku, podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a w konsekwencji mógł mieć na względzie zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywatela.

W konsekwencji skoro Sąd pierwszej instancji tych uchybień nie dostrzegł, a pomięte przez organ okoliczności mogły mieć wpływ na sposób zastosowania art. 83 ust. 1 cyt. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w tej sprawie, to zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. należy uznać za trafny.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) stwierdzić należy, iż jest on również zasadny.

Stosownie do treści art. 83 ust. 1 cyt. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonując wykładni pojęcia "szczególnych okoliczności", o który mowa w art. 83 ust. 1 cyt. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, należy mieć na względzie cel, jakiemu służyć ma tryb świadczeń w drodze wyjątku. Celem tego przepisu jest bowiem to, aby w indywidualnych i uzasadnionych przypadkach beneficjentami świadczeń przyznawanych w tym trybie były osoby, które nie mogły otrzymać świadczeń na zasadach ogólnych z uwagi na niespełnienie wymaganych warunków ustawowych. Co więcej wykładnia art. 83 ust. 1 cyt. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie może abstrahować od treści art. 18 Konstytucji RP, który ochronę i opiekę rodziny, macierzyństwa i rodzicielstwa zalicza do podstawowych zadań Rzeczypospolitej Polskiej.

Wyjaśnić należy, że kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Podkreślić należy, iż szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców; również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. W tej sytuacji "szczególną okolicznością", o której mowa w cytowanym przepisie będzie nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby ubiegającej się o świadczenie lub członka jej rodziny. Podobnie ocenić należy także częściowa niezdolność do pracy, jaki i inne zdarzenia powodujące ograniczenia i utrudnienia w możliwość zatrudnienia. Wykładnia pojęcia "szczególnych okoliczności" w konkretnej sprawie wymaga zatem uwzględnienia wszelkich aspektów jej stanu faktycznego sprawy. Co więcej przepisy cyt. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie zawierają definicji "szczególnych okoliczności", o których mowa w art. 83 ust. 1 ww. ustawy. W orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego przyjmuje się, że jako okoliczność szczególną, w rozumieniu powołanego przepisu należy rozumieć zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Zdarzenie to musi mieć taki charakter, by uniemożliwiało ubezpieczonemu pracę. Niemniej jednak wystąpienie "szczególnych okoliczności" powinno być stwierdzone indywidualnie, w odniesieniu do każdego przypadku.

W tej sytuacji w razie wystąpienia o świadczenie w drodze wyjątku na rzecz dzieci po zmarłym ojcu, który leczył się od uzależnienia od alkoholu, fakt ten powinien być badany jako jeden z istotnych elementów całokształtu stanu faktycznego sprawy, w aspekcie oceny wystąpienia przesłanki "szczególnych okoliczności". Istota sprawy o świadczenie w drodze wyjątku polega bowiem na tym, że do daty śmierci rodzic dziecka nie nabył prawo do świadczenia w trybie zwykłym. Chodzi zatem o ocenę i ustalenie, czy mimo tego, jego dziecku można przyznać po nim rentę w drodze wyjątku, z uwagi na "szczególne okoliczności". Jak wskazano powyżej niezdolność do pracy stwierdzana przez lekarza orzecznika jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili wystąpienia o to świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2003 r. o sygn. akt II SA 3594/02, Lex nr 142639 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 733/08 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Wprawdzie w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie wskazał, że alkoholizm jest jednostką chorobową, to jednaka sam w sobie nie może stanowić okoliczności szczególnej, o jakiej mowa w art. 83 ust. 1 cyt. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (podobnie jest z bezrobociem). Ocenie podlegać musi bowiem całokształt wszystkich innych okoliczności, charakteryzujących określony przypadek i składających się na przebieg drogi życiowej określonej osoby w kontekście uprawnień do ubezpieczenia społecznego.

W rozpoznawanej sprawie należało zatem rozważyć, czy choroba alkoholowa od której uzależnienia G.C. leczył się regularnie w Poradni Odwykowej Zakładu Opieki Zdrowotnej w P. od 1994 r. (ostania wizyta marzec 2009 r. tj. na klika tygodni przed jego śmiercią w dniu 29 kwietnia 2009 r.), nie doprowadziła do tego, że stan jego zdrowia ograniczał i utrudniał mu możliwość wypracowania wymaganego stażu ubezpieczeniowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie należało zatem rozważyć, czy fakty te mogą być kwalifikowane w kategoriach szczególnych okoliczności, zwłaszcza, że ojciec dzieci w chwili śmierci miał 35 lat, a z ustaleń organu wynika, że posiadał udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 9 lat, 6 miesięcy i 12 dni, zaś w ostatnim 10-leciu przed zgonem miał udokumentowane 3 lata, 2 miesiące i 28 dni stażu ubezpieczeniowego (na wymagane 5 lat), a beneficjentem świadczenia mają być jego małoletnie dzieci. W tej sytuacji ocenić należy, czy skutki choroby alkoholowej ojca dzieci mogły być ocenione w kategoriach szczególnych okoliczności, o których mowa w art. 83 ust. 1 cyt. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest bowiem stanowisko, iż sam fakt choroby alkoholowej ojca, mającej wpływ na nieuzyskanie przez niego uprawnień rentowych w trybie zwykłym, nie może być traktowany jako sankcja wykluczająca jego małoletnie dziecko z grona adresatów normy zawartej w art. 83 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 października 2010 r. o sygn. akt I OSK 781/10 oraz z dnia 30 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 733/08 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 83 ust. 1 cyt. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych była błędna.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i w oparciu o art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto o art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 i 3, art. 209 cyt. ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 164, poz. 1349 ze zm.).