Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 195/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 88n ust 1 pkt 4, ust 3, ust 4
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 5 grudnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 520/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 13 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 520/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchylił zaskarżoną decyzję.

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., [...] Prezydent Miasta Krakowa po rozpatrzeniu wniosku [...] ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa ośmiu budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z garażami w bryłach budynków, niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] i niezbędnymi przyłączeniami na części działki nr [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...], wskazując na rozbieżności w zakresie określenia dopuszczalności realizacji inwestycji w strefie ochronnej wału przeciwpowodziowego.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło decyzję organu I instancji i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla wymienionego zamierzenia inwestycyjnego. Zdaniem Kolegium zamierzenie inwestycyjne nie spełniało wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej "u.p.z.p.") warunku zgodności z przepisami odrębnymi, tj. z przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm., dalej Prawo wodne).

Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została następnie uchylona przez Sąd I instancji po rozpoznaniu skargi wniesionej przez [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...], zaskarżając go w całości.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 88n ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego w zw. z art. 88n ust. 3 Prawa wodnego poprzez ich błędną wykładnię, względnie niewłaściwe zastosowanie, polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. będzie decyzją zgodną z art. 88n ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego w przypadku nieprzedstawienia przez inwestora zwolnienia marszałka województwa, o którym mowa w art. 88n ust. 3 Prawa wodnego w sytuacji, w której część terenu inwestycji znajduje się w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego po stronie odpowietrznej.

Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, względnie – w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie.

Wspólnota wniosła także o zasądzenie na jej rzecz od [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przechodząc do rozpoznania jedynego zgłoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej "u.p.z.p.") w zw. z art. 88n ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w zw. z art. 88n ust. 3 tej samej ustawy poprzez ich błędną wykładnię, względnie niewłaściwe zastosowanie, polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. będzie decyzją zgodną z art. 88n ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne z 2001 r. w przypadku nieprzedstawienia przez inwestora zwolnienia marszałka województwa, o którym mowa w art. 88n ust. 3, w sytuacji, w której część terenu inwestycji znajduje się w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego po stronie odpowietrznej wskazać należy, iż nie zasługiwał on na uwzględnienie.

Zauważyć bowiem trzeba, iż art. 88n ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. stanowił, iż w celu zapewnienia szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych zabrania się:

1) przejeżdżania przez wały oraz wzdłuż korony wałów pojazdami lub konno oraz przepędzania zwierząt, z wyjątkiem miejsc do tego przeznaczonych;

2) uprawy gruntu, sadzenia drzew lub krzewów na wałach oraz w odległości mniejszej niż 3 m od stopy wału po stronie odpowietrznej;

3) rozkopywania wałów, wbijania słupów, ustawiania znaków przez nieupoważnione osoby;

4) wykonywania obiektów budowlanych, kopania studni, sadzawek, dołów oraz rowów w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału po stronie odpowietrznej;

5) uszkadzania darniny lub innych umocnień skarp i korony wałów.

Z brzmienia art. 88n ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego z 2001 r. wynika, iż przepis ten wprost odwoływał się do wykonywania obiektów budowlanych, a więc posługiwał się sformułowaniem analogicznym do użytego przez ustawodawcę w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane definiującym pojęcie budowy jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Podkreślić zaś trzeba, iż w związku z tym, że regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy Prawo budowlane normują proces inwestycyjny, to pojęcia jakimi posługują się te ustawy oraz akty prawne do jakich odsyłają te należy rozumieć tak, jak zostały one zdefiniowane i użyte na gruncie prawa budowlanego. Sposób sformułowania tego przepisu wskazuje zatem, iż ustanawia on zakazy obowiązujące przy podejmowaniu czynności związanej z wykonywaniem substancji budowlanej.

Dalej wskazać należy na treść art. 88n ust. 2 tej samej ustawy stanowiącego, że zakazów, o których mowa w ust. 1, nie stosuje się do robót związanych z utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych, a także do robót związanych z budową, przebudową lub remontem dróg rowerowych lub czynności związanych z wyznaczaniem szlaku turystycznego pieszego lub rowerowego, a więc przepisu ponownie odwołującego się do pojęć z zakresu Prawa budowlanego, a nie zagospodarowania przestrzennego.

Zauważyć wreszcie trzeba, iż art. 88n ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. stanowił, że marszałek województwa może w drodze decyzji, zwolnić od zakazów określonych w ust. 1, jeżeli nie wpłynie to na szczelność i stabilność wałów przeciwpowodziowych.

Zasadnicze znaczenie ma nadto sięgnięcie do wymogów jakie prawodawca w art. 88n ust. 4 Prawa wodnego z 2011 r. postawił przed podmiotem wnioskującym o tego rodzaju zwolnienie wskazując, iż do wniosku o wydanie takiej decyzji dołącza się charakterystykę planowanych działań wraz z podstawowymi danymi technicznymi i opisem planowanej technologii robót oraz mapę sytuacyjno-wysokościową z naniesionym schematem planowanych robót. W przypadku planowania robót, które mogą naruszyć strukturę korpusu lub podłoża wałów klasy I, II lub III, dołącza się także badania hydrogeologiczne wraz z opinią dotyczącą wpływu tych robót na szczelność i stabilność wałów. Powyższe oznacza, że do wniosku powinny być załączone wszystkie dokumenty związane z planowanymi robotami budowlanymi, na podstawie których organ powinien ocenić, czy planowana inwestycja nie naruszy szczelności i stabilności wału przeciwpowodziowego.

Niezależnie zaś od faktu, iż ustawodawca w przepisie tym ponownie posługuje się pojęciem planowanych robót, a nie planowanej lokalizacji inwestycji, szczególnie istotną dla dokonania wykładni art. 88 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 88 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. jest okoliczność, iż wniosek o zgodę na zwolnienie od zakazów o jakich mowa w art. 88n ust. 1 obejmować musi podstawowe dane techniczne i opis planowanej technologii robót oraz mapę sytuacyjno-wysokościową z naniesionym schematem planowanych robót, a więc informacje, którymi inwestor co do zasady nie musi dysponować na etapie uzyskiwania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, która nie upoważnia go przecież do podejmowania jakichkolwiek robót budowlanych, a jedynie określa dopuszczalne prawnie sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie zaś z art. 34 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego to projekt budowlany powinien zawierać projekt architektoniczno-budowlany określający między innymi konstrukcję obiektu budowlanego oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, co obejmować może także opis planowanej technologii robót, tak by wykonanie obiektu budowlanego nie wpłynęło na szczelność i stabilność wałów przeciwpowodziowych. Podkreślenia wymaga, iż ewentualne naruszenie szczelności i stabilności wału przeciwpowodziowego wynikać może nie tylko z samego zlokalizowania obiektu w strefie ochronnej wału, ale także z robót związanych z przygotowaniem i prowadzeniem inwestycji, których zakres, a przede wszystkim technologia nie stanowią przedmiotu rozstrzygnięcia w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

Ubocznie wreszcie zauważyć należy, iż w tym samym akcie prawnym, to jest w ustawie Prawo wodne z 2001 r., prawodawca w innych przepisach użył wprost sformułowań wskazujących, iż zawierają one regulacje dotyczące lokalizowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania i wykorzystania terenu. Przykładowo wskazać w tym zakresie można na regulacje dotyczące stref ochronnych ujęć wody, które przewidują jak należy zagospodarowywać te tereny oraz jakich sposobów zagospodarowania można na tych terenach zabronić, w tym lokalizacji jakich inwestycji w obszarach można zakazać (por. art. 52, 53 i 54 ustawy Prawo wodne z 2001 r.).

Argumentacja powyższa znajduje dodatkowe uzasadnienie także na gruncie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm., dalej "Prawo wodne z 2017 r."), w której w art. 176 ust. 1 pkt 5 zabrania się wykonywania obiektów budowlanych, kopania studni, sadzawek, dołów oraz rowów w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału, zaś w pkt 6 lokalizowania cmentarzy w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału, przy czym właściwy organ Wód Polskich może w drodze decyzji, zwolnić od zakazów określonych w ust. 1 pkt 1-5, jeżeli nie wpłynie to na szczelność lub stabilność wałów przeciwpowodziowych, a jednocześnie brak jest możliwości zwolnienia od zakazu lokalizowania cmentarzy o jakim mowa w pkt 6 tej samej jednostki redakcyjnej, co jednoznacznie wskazuje na odmienne traktowanie przez ustawodawcę wykonywania obiektów i urządzeń budowlanych od lokalizowania na objętym ochroną terenie określonych inwestycji.

Podsumowując stwierdzić należy, iż powołany w skardze kasacyjnej art. 88n ust. 1 pkt 5 Prawa wodnego z 2001 r. w realiach kontrolowanej sprawy nie stanowił przepisu odrębnego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. uzasadniającego odmowę ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz znajdował zastosowanie na kolejnym etapie szeroko rozumianej procedury inwestycyjnej, to jest na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, kiedy to zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a więc także z odpowiednimi przepisami Prawa wodnego, zaś zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego sprawdza między innymi posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń.

Sąd I instancji trafnie zwrócił bowiem uwagę na specyfikę niniejszej sprawy, wskazując, że teren położony w strefie do 50 metrów od wału przeciwpowodziowego zajmuje niecałą 1/3 całej powierzchni obszaru wnioskowanego o ustalenie warunków zabudowy. Pozostały teren działki nr [...] stanowiącej teren inwestycji ma długość około 115 m, zaś wnioskowana linia zabudowy jest sytuowana po przeciwnej stronie obszaru wyznaczonego przez strefę 50 metrów od wału przeciwpowodziowego, a więc nie jest to sytuacja, gdy cały teren objętym objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajdowałby się w strefie objętej zakazem, o którym mowa w art. 88n ust 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne z 2001 r.

Brak było zatem w takiej sytuacji przesłanek do odmowy ustalenia warunków zabudowy z powodu powyższego zakazu wprowadzonego w art. 88n ust 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne z 2001 r., a organ winien ustalić warunki zabudowy pozostawiając kontrolę przestrzegania tego zakazu organom administracji architektoniczno-budowlanej na dalszym etapie procesu inwestycyjnego związanym z uzyskaniem pozwolenia na budowę.

Jak trafnie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia sama decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie przesądza o tym czy dana inwestycja będzie w przyszłości realizowana, przy czym hipotetyczny brak realizacji przedsięwzięcia, dla której warunki zabudowy ustalono, może wynikać tak z przyczyn subiektywnych (brak woli inwestora by przedsięwzięcie realizować) jaki i z przyczyn obiektywnych tj. sytuacji kiedy pomimo ustalenia warunków zabudowy podmiot dla którego w decyzji warunki te ustalono, nie ma prawnej możliwości uzyskania pozwolenia na budowę.

Niemożność ta może wynikać z różnych przyczyn, w tym chociażby z braku uzyskania przez inwestora decyzji o zwolnieniu od zakazu o jakim mowa w art. 88 ust. 1 pkt 5 w sytuacji, gdy przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany zawierał będzie obiekty budowlane, które w całości lub części miałyby być wykonane w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału, czy też niezgodności przewidzianej w projekcie budowlanym technologii i miejsca wykonywania robót budowlanych z warunkami zwolnienia od zakazów przewidzianych w art. 88n ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. udzielonego przez właściwy organ. Biorąc bowiem pod uwagę powody ustanowienia zakazu o jakim mowa w art. 88n ust. 1 pkt 5 Prawa wodnego z 2001 r. oraz wymogi jakie winien spełnić wniosek o zwolnienie spod tego zakazu oczywistym jawi się, iż zwolnienie o jakim mowa w art. 88n ust. 3 tej samej ustawy nie może mieć charakteru generalnego o obejmującego wykonywanie bliżej nie sprecyzowanych robót budowlanych w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału, lecz musi odnosić się do konkretnych robót wykonywanych w określonym w nim miejscu strefy ochronnej wału i w określonej technologii, albowiem tylko tak sprecyzowane zwolnienie wykluczy negatywny wpływ planowanych robót na szczelność, względnie stabilność wałów przeciwpowodziowych.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną jako niezasadną oddalił.

Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy zauważyć należy, iż ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno uwzględnić nie tylko wytyczne i oceny prawne zawarte w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego, lecz także zaistniałą z dniem 1 stycznia 2018 r. zmianę stanu prawnego wynikającą wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne oraz zawarte w niej regulacje intertemporalne.

Wskazać w tym miejscu należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny zauważa potencjalną niespójność funkcjonalną pomiędzy art. 546 § 1 Prawa wodnego z 2017 r. ustanawiającym generalną zasadę, iż decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu – a więc decyzje ostateczne na mocy, których strona nabyła prawo, a dotyczące nieruchomości lub jej części znajdujących się na obszarze, o którym mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2, lub w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego po stronie odpowietrznej, wygasają z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, co skutkuje koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla tego rodzaju nieruchomości zgodnie z aktualnie przepisami obowiązującymi przepisami, a § 7 tego samego artykułu stanowiącym, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy w sprawie decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 497, stosuje się przepisy dotychczasowe, albowiem przy ich literalnej wykładni przepisy te zapewniają dalej idącą ochronę potencjalnym inwestorom, którzy jedynie zainicjowali postępowanie w przedmiocie uzyskania warunków zabudowy niż stronom, które na dzień 1 stycznia 2018 r. posiadały ostateczną decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w obszarze o jakim mowa w art. 546 ust. 1 ustawy. Zauważyć także trzeba, iż sytuacja ta kształtowałaby się być może inaczej, gdyby odpowiednie regulacje ustawy Prawo wodne z 2017 r. utrzymały brzmienie przewidziane w pierwotnej wersji projektu ustawy, gdzie art. 542 ust. 7 (stanowiący odpowiednik art. 546 w ustawie w wersji ostatecznie uchwalonej) stanowiącego, że umarza się postępowania wszczęte i niezakończone w sprawie decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 494, co odpowiada pkt 23 uzasadnienia projektu ustawy wskazującemu, że postępowania wszczęte i niezakończone w sprawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostaną umorzone.

Wątpliwości co do właściwej wykładni i stosowania art. 546 ust. 7 ustawy Prawo wodne z 2017 r., nie mogły jednak stanowić przedmiotu rozpoznania w niniejszej sprawie, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co determinuje zakres i kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zagadnienia te nie stanowiły nadto przedmiotu badania tak organu administracji, jak i Sądu I instancji, co oznacza, iż wiążąco wypowiadając się co do nich Naczelny Sąd Administracyjny zastąpiłby organ w rozpoznaniu sprawy administracyjnej, a więc wykroczyłby poza funkcję kontrolną sprawowaną przez sądy administracyjne. Prawidłowość tak wykładni jak i zastosowania art. 546 ust. 7 Prawa wodnego z 2017 r. przez organ administracji będzie zatem mogła być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego dopiero w przypadku ewentualnego zaskarżenia decyzji wydanej przy ponownym rozpoznaniu złożonych w sprawie odwołań.

Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu zauważa nadto, iż wejście w życie, w okresie pomiędzy złożeniem skargi kasacyjnej, a jej rozpoznaniem, ustawy Prawo wodne z 2017 r. nie uzasadniało umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie.

W szczególności nie znajdował w sprawie zastosowania art. 189 P.p.s.a. stanowiący, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie, bowiem regulacja ta dotyczy sytuacji, gdy podstawy do umorzenia postępowania istniały już w dacie orzekania przez Sąd I instancji. W niniejszej sprawie w dacie orzekania przez WSA w Krakowie, to jest w dniu 13 września 2017 r. obowiązywała zaś ustawa Prawo wodne z 2001 r., której przepisy Sąd ten stosował. Wejście w życie ustawy Prawo wodne z 2017 r., nastąpiło zaś 1 stycznia 2018 r., co oznacza, iż tak rozumiana podstawa do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego nie istniała w dacie wydania zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.

W sprawie nie zaistniały także przesłanki dla umorzenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym wskazana w art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. przesłanka, iż postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W sprawie nie doszło do sytuacji, w której przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna, jak też Naczelny Sąd Administracyjny nie został pozbawiony przedmiotu kontroli, którym jest wyrok Sądu I instancji. Nie doszło także do wyeliminowania z obrotu prawnego z mocy prawa decyzji, która stanowiła przedmiot zaskarżenia do Sądu I instancji, to jest decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 9 lutego 2017 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Zauważyć bowiem trzeba, iż zgodnie z art. 546 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r. decyzje wydane na podstawie art. 50 i art. 59 ustawy zmienianej w art. 497, dotyczące nieruchomości lub jej części znajdujących się na obszarze, o którym mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2, lub w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego po stronie odpowietrznej, wygasają z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, z wyjątkiem decyzji dotyczących rozbudowy, przebudowy, odbudowy istniejących obiektów liniowych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przez decyzje wydane na podstawie art. 50 i art. 59 ustawy zmienianej w art. 497 (a więc ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) rozumień należy nie wszelkie decyzje w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i ustalenia warunków zabudowy, lecz jedynie decyzje pozytywnie ustalające lokalizację inwestycji lub warunki zabudowy i zagospodarowania.

Powyższe wynika w pierwszym rzędzie z faktu odwołania się przez prawodawcę do przepisów stanowiących podstawę prawną dla wydania decyzji pozytywnych dla inwestora. Pamiętać zaś należy, iż szeroko rozumiane decyzje lokalizacyjne (to jest zarówno te o jakich mowa w art. 50, jak i art. 59 u.p.z.p.) mają charakter związany, bowiem organy nie mogą odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o ile nie upoważnia ich do tego konkretna regulacja ustawy, niekiedy w powiązaniu z przepisami szczególnymi. Powyższe oznacza, iż faktyczną podstawą prawną decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji celu publicznego, względnie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest przepis upoważniający organ do wydania decyzji odmownej, albowiem brak takiej regulacji, względnie brak spełnienia przesłanek w niej wskazanych rodzi po stronie organu obowiązek wydania decyzji pozytywnej dla inwestora.

Nie powtarzając w całości szczegółowej argumentacji zawartej w wyroku NSA z 5 grudnia 2019 r., sygn. II OSK1261/18, która znajdzie zastosowanie również w niniejszej sprawie wskazać nadto jedynie należy, iż skoro na podstawie decyzji odmownej strona nie uzyskuje przewidzianego przepisami prawa potwierdzenia uprawnienia do zagospodarowania terenu w określony sposób, to brak jest racjonalnych przesłanek dla wygaszania tych decyzji z mocy prawa, na podstawie przepisu art. 546 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r. którego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego nieskonsumowanych decyzji lokalizacyjnych umożliwiających realizację inwestycji na nieruchomościach lub ich częściach znajdujących się na obszarze, o którym mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2, lub w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego po stronie odpowietrznej.

Oceny tej nie zmienia okoliczność, iż organ II instancji jako podstawę materialnoprawną swej decyzji wskazał nie tylko wyżej przepisy, ale także art. 59 ust. 1 u.p.z.p., albowiem znaczenie dla ewentualnego zastosowania art. 546 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r. ma faktyczna podstawa rozstrzygnięcia, a nie sposób skonstruowania przez organ rubrum decyzji.

Zauważyć także należy, iż ewentualne umorzenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skutkowałoby uprawomocnieniem się wyroku WSA w Krakowie uchylającego decyzję SKO w Krakowie, co spowodowałoby konieczność rozpoznania przez organ II instancji odwołania stron z uwzględnieniem między innymi poglądów i ocen prawnych wyrażonych w wyroku z 28 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 520/17, których prawidłowość nie byłaby zweryfikowana przez Naczelny Sąd Administracyjny.