Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1048/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: Art. 3  par. 2  pkt 4, art. 52  par. 2,  art. 53  par. 2, art. 134 par. 2, art. 146  par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 165  ust. 1, ust. 7, art. 169 ust. 4, art. 170  ust. 1 pkt 1, pkt 2, art. 171  ust. 1, srt. 174  ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: Art. 17 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. L. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 23 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza I. stwierdza bezskuteczność czynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 23 maja 2017 r. nr [...], II. uznaje obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do przedłożenia skarżącemu pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącego, a także dotychczasowe jego miejsce zamieszkania, III. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz skarżącego kwotę 480,00 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 12 września 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga M. L. dotycząca złożonej mu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycji pracy w Krajowej Administracji Skarbowej. Skarga ta została przekazana tutejszemu Sądowi przez organ, którego działanie zaskarżono, wraz z aktami osobowymi skarżącego i odpowiedzią na skargę.

Jak wynika z przekazanych przez organ wraz ze skargą akt osobowych, skarżący M. L. rozpoczął pracę w Urzędzie Celnym w N Oddział Celny w M w dniu 16 maja 1997 r. w charakterze młodszego kontrolera celnego na podstawie umowy o pracę. Pismem z dnia 5 czerwca 2000 r. Dyrektor Urzędu Celnego w N złożył skarżącemu propozycję mianowania do służby stałej w Urzędzie Celnym w N na stanowisku młodszego kontrolera celnego, którą to propozycję skarżący przyjął i składając ślubowanie w dniu 29 czerwca 2000 r. został mianowany aktem mianowania z dniem 1 lipca 2000 r. do służby stałej w Urzędzie Celnym w N na stanowisko młodszego kontrolera celnego przy nadaniu stopnia służbowego rewidenta celnego (k. 51-54 akt adm.). Kolejnymi zmianami do aktu mianowania, z dniem 1 października 2001 r. nadano skarżącemu stopień służbowy – starszego rewidenta celnego (k. 66 akt adm.); z dniem 26 stycznia 2008 r. nadano skarżącemu stopień służbowy: młodszy dyspozytor celny (k. 133); z dniem 30 listopada 2009 r. mianowano na stopień służbowy – starszego rewidenta celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej (k. 149 akt adm.); z dniem 26 stycznia 2010 r. mianowano na stopień służbowy - młodszy rachmistrz celny w korpusie podoficerów Służby Celnej (k. 153 akt adm.); z dniem 21 września 2014 r. mianowano na stopień służbowy - rachmistrza celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej (k. 224 akt adm.), a z dniem 26 stycznia 2017 r. mianowano na stopień służbowy – starszego rachmistrza celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej (k. 265 akt adm.).

Pismem z dnia 23 lutego 2017 r. Dyrektor Izby Celnej poinformował skarżącego, że "z dniem 1 marca 2017 r. będzie Pani/Pan pełnił/a służbę/świadczył/a pracę w Izbie Administracji Skarbowej, realizując zadania w Urzędzie Skarbowym w N" i miejscem wykonywania obowiązków służbowych będzie ul. P w N (k. 268 akt adm.).

Pismem z dnia 1 marca 2017 r. Dyrektor Izby Celnej poinformował skarżącego, że "w związku ze zmianami organizacyjnymi wynikającymi z zarządzenia Nr 18 Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 1 marca 2017 r." "właściwym dla Pana/Pani miejscem realizacji zadań jest Urząd Skarbowy w N [...] Referat [...]". W piśmie tym zaznaczono, że ta informacja "nie jest propozycją określającą nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016r., poz. 1948, z późn. zm.)" (k. 274 akt adm.).

Z kolei w piśmie z dnia 23 maja 2017 r. nr [...], które skarżący otrzymał w dniu 26 maja 2017 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, powołując art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. (Dz. U. poz. 1948 z późn. zm.) - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (p.w.k.a.s.), złożył skarżącemu "propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej:

1) rodzaj umowy o pracę – Umowa o pracę na czas nieokreślony,

2) stanowisko służbowe – kontroler rozliczeń, zaliczane do grupy stanowisk specjalistycznych w służbie cywilnej,

3) miejsce wykonywania pracy – N,

4) komórka organizacyjna – [...] Referat [...] w Urzędzie Skarbowym w N."

W piśmie tym określono także warunki wynagrodzenia miesięcznego oraz podano wymiar czasu pracy – 1/1. Ponadto wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. (k. 375 akt adm.).

W dniu 30 maja 2017 r. skarżący złożył oświadczenie, że przyjmuje otrzymaną propozycję zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej. Jednocześnie w oświadczeniu tym zastrzegł, że będzie korzystać ze wszelkich możliwych dróg prawnych aby pozostać przy prawnie mu należnym statusie funkcjonariusza, względnie status ten odzyskać (k. 277 akt adm.).

Pismem z dnia 30 maja 2017 r. skarżący wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do złożenia mu propozycji służby podnosząc, że otrzymana przez niego propozycja pracy jest oczywistą pomyłką lub rażącym błędem prawnym. Według skarżącego, użyty w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. zwrot "odpowiednio" wyraźnie wskazuje, że ustawodawca rozróżnia dwie grupy podmiotów – pracownika, któremu składa się propozycję pracy oraz funkcjonariusza, któremu składa się propozycję służby, będącą - zgodnie z art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s. - decyzją administracyjną (k. 286 akt adm.).

W dniu 31 maja 2017 r. skarżący złożył w organie pismo skierowane do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej zatytułowane "Odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby" (k. 285 akt adm.).

Pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. skarżący wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do usunięcia naruszenia prawa. Jednocześnie wniósł o przedstawienie mu propozycji służby na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. z uwzględnieniem posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy i służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania (k. 9 akt sądowych).

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w piśmie z dnia 27 czerwca 2017 r. wskazał, że jest to odpowiedź na pismo skarżącego z dnia 30 maja 2017 r. dotyczące odwołania od otrzymanej propozycji zatrudnienia, jak również odpowiedź na pismo skarżącego z dnia 30 maja 2017 r. wzywające do złożenia mu propozycji służby. W piśmie podano, że – zdaniem organu - w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienia na podstawie umowy o pracę albo propozycji pełnienia służby) jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Zdaniem organu, w świetle tego przepisu, propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi, a wyraz "odpowiednio", użyty w tym przepisie, porządkuje jedynie kwestię kto i komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii jakiego rodzaju propozycja ma być złożona. Jednocześnie organ podał, że propozycja pracy dla funkcjonariusza, składana na podstawie przepisów p.w.k.a.s., nie ma charakteru decyzji, gdyż przepisy tego nie przewidują. Pismo to skarżący otrzymał w dniu 17 lipca 2017 r. (k. 287-288 akt adm.).

Wymienioną na wstępie skargę skarżący wniósł za pośrednictwem organu – Dyrektora Izby Administracji Skarbowej - w dniu 11 sierpnia 2017 r. W skardze tej zakwestionował złożoną mu w dniu 26 maja 2017 r. przez organ propozycję pracy w Krajowej Administracji Skarbowej pismem z dnia 26 maja 2017 r., nr [...]. Jako podstawę wniesienia skargi wskazał art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zastrzegając jednak, że gdyby sąd nie podzielił jego poglądu co do charakteru propozycji pracy i uznał, że jest to decyzja o zwolnieniu ze służby, to wnosi o wyraźne podkreślenie tego elementu w wydanym wyroku i jego uzasadnieniu. Skarżący zarzucił organowi nieważność i bezprawność w działaniu z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia mu propozycji pracy w świetle przepisów p.w.k.a.s., tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i ust. 7, art. 170 ust. 1 tej ustawy oraz naruszenie art. 179 i art. 180 ustawy o KAS, poprzez faktyczne zwolnienie skarżącego ze służby, pomimo braku zajścia wskazanych tam przesłanek. Zarzucił także niekonstytucyjność zaskarżonego działania organu poprzez niezgodność z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji RP. Na wypadek zaś, gdyby Sąd uznał, iż możliwe ogólnie było składanie funkcjonariuszom propozycji pracy, skarżący podniósł, że nie było to właściwe w stosunku do jego osoby, gdyż prawidłowe zastosowanie przesłanek z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. powinno prowadzić do przedłożenia mu propozycji służby. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że ustawodawca ani w p.w.k.a.s. ani w ustawie o KAS w istocie nie zapisał w ogóle prawnej możliwości "ucywilnienia" funkcjonariuszy. Zdaniem skarżącego, przyjęte w art. 165 ust. 3 p.w.k.a.s. zwroty "odpowiednio" i "albo" wyznaczają zakres stosowania wskazanego przepisu, określając oddzielnie sytuację prawną pracowników oraz funkcjonariuszy, a skoro takimi samymi zwrotami posłużono się w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., to należy go jednoznacznie rozumieć w ten sposób, że w zależności od pierwotnej formy, rodzaju zatrudnienia (umowy o pracę, czy mianowania na funkcjonariusza), ta sama forma będzie proponowana również w KAS. Za takim rozumowaniem przemawia brzmienie art. 170 ust. 1 p.w.k.a.s. Skarżący podniósł, że sytuacja, w której część funkcjonariuszy otrzymałaby tylko propozycję pracy, a część służby jest niezgodnym z Konstytucją nierównym traktowaniem, a nawet jest zachowaniem o charakterze dyskryminacji. Wskazał, że nawet gdyby Sąd doszedł do wniosku, że sam proces "ucywilnienia" mógł być przeprowadzony, to nadal aktualny pozostaje zarzut jego niekonstytucyjności. Stwierdził, że niekonstytucyjność ta wyraża się w tym, że ustawodawca zapisał w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. niejasne i nie dające się obiektywnie zweryfikować przesłanki "ucywilnienia" (przebieg służby, posiadane kwalifikacje, miejsce zamieszkania) oraz w tym, że organy stosujące prawo dodatkowo stosowały, jako podstawę swych działań, kryteria pozaustawowe wprowadzone na mocy "zwykłego" pisma Szefa KAS z dnia 27 stycznia 2017 r., w którym opisano, w jakich komórkach i jednostkach organizacyjnych należy przeprowadzić proces "ucywilnienia". Uznał, że jest to rażące naruszenie prawa, a ponadto "ucywilnienie" w przedmiotowej formie jest niezgodne z art. 60 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego, nawet przy przyjęciu przez Sąd, że możliwe było składanie funkcjonariuszom propozycji pracy, to takie działanie organu nie było właściwe w stosunku do jego osoby, gdyż przy prawidłowym zastosowaniu przesłanek z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. i uwzględnieniu przebiegu jego służby, posiadanej wiedzy i doświadczenia oraz kwalifikacji, organ powinien przedstawić mu propozycję służby.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, gdyż zaskarżona propozycja nie stanowi aktu, ani czynności mogących być zaskarżonymi, ani też decyzji; ewentualnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ podał, że mając wynikające z p.w.k.a.s. wyłączne prawo kształtowania stosunku służbowego złożył skarżącemu pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w ramach korpusu służby cywilnej. Podał, że skarżący w dniu 31 maja 2017 r. złożył oświadczenie o przyjęciu tej propozycji, wobec czego nowe warunki zatrudnienia zaczęły obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. Zdaniem organu, zakres zadań powierzonych skarżącemu nie wchodzi w skład katalogu zadań, zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o KAS, realizowanych wyłącznie przez funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Dodał, że wskutek przyjęcia propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służbowy skarżącego przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony, przy czym w świetle p.w.k.a.s., przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy nie jest traktowane jak zwolnienie ze służby. Zdaniem organu, propozycja pracy dla funkcjonariusza składana na podstawie p.w.k.a.s. nie ma charakteru decyzji administracyjnej, ani nie jest innego rodzaju władczym aktem lub czynnością z zakresu administracji poddaną kognicji sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 p.p.s.a. Organ wskazał, że skarżący otrzymał propozycję i w ustawowym terminie ją przyjął, kontynuując świadczenie pracy na zaproponowanych warunkach. Stwierdził, że okoliczność ta przemawia za zasadnością wniosku o odrzucenie skargi. Dodał, że podstawy do rozpoznania skargi złożonej w niniejszej sprawie nie może stanowić także art. 3 § 3 p.p.s.a, gdyż w aktualnym stanie prawnym brak jest normy prawnej, która sprawy uregulowane w zakresie propozycji pełnienia służby/zatrudnienia w strukturach KAS, poddawałaby kontroli sądów administracyjnych. Organ zaznaczył, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych autonomiczne prawo co do rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby) składanych pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki, co oznacza, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi. Ocenił, że zastosowanie wyrazu "albo" w tym przepisie, wbrew twierdzeniom skarżącego, jest jedynie konsekwencją tego, że ta sama osoba nie może być jednocześnie pracownikiem i funkcjonariuszem, zaś użyty w tym przepisie wyraz "odpowiednio" porządkuje jedynie kwestię kto i komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii, jakiego rodzaju propozycja ma być złożona. Organ wskazał, że wytyczne Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zawarte w piśmie z dnia 27 stycznia 2017 r., nr [...] były wyrazem realizacji zadania Szefa Krajowej Administracji Skarbowej określonego w art. 164 ust. 1 p.w.k.a.s., a w myśl art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, do zadań Szefa Krajowej Administracji Skarbowej należy kształtowanie polityki kadrowej w jednostkach organizacyjnych KAS. W tym zadaniu mieści się możliwość ustalania przez Szefa KAS ilości poszczególnych etatów w poszczególnych jednostkach. Organ ujawnił kwalifikacje skarżącego, a także przebieg służby i miejsce zamieszkania konkludując, że składając skarżącemu propozycję pracy Dyrektor Izby Administracji Skarbowej nie uchybił przesłankom zawartym w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s.

W piśmie z dnia 27 września 2017 r. skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu podniesionym w odpowiedzi na skargę, że propozycja nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. Zdaniem skarżącego, propozycja dotyczy uprawnień i obowiązków, wynikających z przepisów prawa, ponieważ jej skutkiem jest pozbawienie go konkretnych praw jakie nabył w wyniku długoletniej służby.

W piśmie procesowym z dnia 27 października 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę i zaznaczył, że w przypadku uchylenia zaskarżonego aktu skarżący nie będzie miał żadnej skutecznie przedłożonej propozycji pracy ani służby i organ nie będzie miał żadnej materialnoprawnej podstawy do przedstawienia skarżącemu jakiejkolwiek propozycji. Natomiast w przypadku stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności i uznania uprawnienia skarżącego do otrzymania propozycji służby, to propozycja zatrudnienia nadal będzie znajdować się w obrocie prawnym, a jednocześnie organ będzie zobligowany do złożenia kolejnej propozycji, tym razem służby, co jest niedopuszczalne. Organ wskazał także, że do czasu, gdy kwestionowane przez skarżącego przepisy korzystają z domniemania konstytucyjności, organ nie jest uprawniony do odmowy ich stosowania i obowiązany jest podejmować na ich podstawie określone czynności.

Pismem z dnia 6 listopada 2017 r. Związek Zawodowy [...] złożył wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.

Na rozprawie w dniu 21 listopada 2017 r. Sąd postanowił dopuścić Związek Zawodowy [...] do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania.

W piśmie z dnia 6 listopada 2017 r. Związek Zawodowy wniósł o uwzględnienie skargi, a w razie jej nieuwzględnienia o wyraźne orzeczenie przez Sąd, iż powodem oddalenia skargi jest fakt, że propozycja pracy jest decyzją administracyjną. Związek Zawodowy podniósł, że zgodnie z art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s. propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. Do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 6), a od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 7). Związek Zawodowy dodał, że w art. 170 ust. 1 tej ustawy ustawodawca wskazał w jakim przypadku następuje rozwiązanie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej z mocy prawa. Zdaniem Związku Zawodowego, skoro ustawodawca uznał w art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s., że ingerencja organu w stosunek służbowy funkcjonariusza polegająca na zmianie warunków pełnienia służby (poprzez złożenie propozycji nowych warunków jej pełnienia), stanowi decyzję administracyjną, to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służby, wymaga wydania decyzji. Jest to bowiem władcze i jednostronne działanie, wpływające na kształt stosunku służbowego funkcjonariusza. Związek Zawodowy stwierdził również, że jeżeli propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną to musi być czynnością lub aktem opisanym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Związek Zawodowy nie zgodził się z twierdzeniem organu, że w ogóle miał on prawo aby złożyć skarżącemu propozycję pracy, a nie propozycję służby. Związek wskazał, że ustawodawca w art. 165 ust. 3 p.w.k.a.s. użył zwrotu "odpowiednio" chcąc wyraźnie rozróżnić sytuację dotychczasowych pracowników KAS od dotychczasowych funkcjonariuszy celnych. Zdaniem Związku, zwrot ten w niekwestionowany sposób oznaczał, że dotychczasowi pracownicy stali się w KAS pracownikami (pozostali pracownikami), a dotychczasowi funkcjonariusze Służby Celnej zostali funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej (pozostali w statusie funkcjonariuszy). Innych możliwości zmian statusu w KAS nie zapisano. Związek wskazał, że również użyty w tym przepisie zwrot "albo" prowadzi do konkluzji, że pracownicy "zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej" w świetle w/w przepisu mogli stać się tylko i wyłącznie "pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej", a funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych" mogą stać się tylko i wyłącznie "funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, (...) pełniącymi służbę w jednostkach KAS". Związek podniósł, że również art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. operuje tym sami zwrotami, tj. "odpowiednio" i "albo". Zdaniem Związku, oznacza to, że na mocy powyższego przepisu organ powinien złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Równocześnie zapisy analizowanego przepisu wykluczają dowolność czy zamienność składania propozycji, tj. wykluczają by pracownik dostał propozycję służby, a funkcjonariusz propozycję pracy. Za błędne Związek Zawodowy uznał stanowisko organu, że decyzja komu wręczyć propozycję służby należy w świetle przepisów obu ustaw o KAS do sfery swobodnej decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 p.w.k.a.s. Związek Zawodowy wskazał, że ustawodawca nie sprecyzował żadnego kryterium, tj. żadnych przesłanek ustawowych odnoszących się do tego, kiedy organy KAS (wskazane w art. 165 ust. 7) mogłyby nie złożyć funkcjonariuszowi propozycji służby, poza wyjątkiem wynikającym wprost z art. 144 ust. 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. W związku z powyższym Związek stwierdził, że organy KAS mogły nie złożyć propozycji służby ewentualnie tylko osobom spełniającym kryteria art. 144 ustawy o KAS, a co do pozostałych miały obowiązek złożenia propozycji służby.

W piśmie złożonym na rozprawie w dniu 21 listopada 2017 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał wszystkie dotychczasowe zarzuty, wnioski i twierdzenia podniesione w dotychczasowych pismach skarżącego.

Sąd stwierdza z urzędu, że na pismo skarżącego z dnia 12 czerwca 2017 r. wzywające Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do usunięcia naruszenia prawa skarżący nie otrzymał odpowiedzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia, w tym oceną właściwości tych sądów do rozpoznania danej sprawy, w której podjęto zaskarżone działanie. Należy zwrócić uwagę na treść art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.:

"Art. 3. § 2. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;"

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie do tutejszego Sądu dotyczy złożonej skarżącemu - będącemu funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej - przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycji pracy w Krajowej Administracji Skarbowej. Propozycja określająca warunki zatrudnienia skarżącego w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej została sformułowana przez organ pismem z dnia 23 maja 2017 r., nr [...]. Jak wynika z tego pisma, propozycja ta została złożona na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm.) - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (p.w.k.a.s.), który stanowi:

"Art. 165. 7. Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania".

Dokonując oceny właściwości sądów administracyjnych do rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie należy zauważyć, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych wystąpiła rozbieżność co do możliwości poddania kontroli sądowoadministracyjnej działań organów podjętych na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie znany jest pogląd prezentowany w postanowieniach wojewódzkich sądów administracyjnych o braku kognicji sądów administracyjnych w tego typu sprawach. Znane jest także stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 897/17 (dostępny pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl), wydanym na skutek rozpoznania skargi byłego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, któremu złożono propozycję zatrudnienia w KAS, przy czym działanie organu w tej sprawie zostało zakwalifikowane przez ten Sąd jako decyzja w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia. Należy stwierdzić, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie powyższych poglądów nie podziela. Sąd podziela natomiast kierunek wykładni zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zawarty w wyroku z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 672/17 (dostępny pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl) – z pewnymi modyfikacjami.

Należy stwierdzić, że zgodnie z art. 165 ust. 1 p.w.k.a.s. z dniem 1 marca 2017 r. skarżący, będący do tej daty funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej stał się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w miejscu wskazanym przez Dyrektora Izby Celnej. Przepis ten dotyczył jedynie przyporządkowania funkcjonariuszy i pracowników do odpowiednich jednostek Krajowej Administracji Skarbowej na czas od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy lub służby. Art. 165 ust. 1 p.w.k.a.s. nie stanowił podstawy do nadania danej osobie trwałego statusu funkcjonariusza służby celno-skarbowej. Ustawodawca mógł przyjąć model pełnej trwałości dotychczasowych stosunków zatrudnienia lub pełnienia służby wprowadzając i takie rozwiązania, zgodnie z którymi wszyscy dotychczasowi funkcjonariusze służby celnej stali by się ex lege funkcjonariuszami służby celno-skarbowej, jednak takiego rozwiązania nie przyjął.

W przepisach wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (p.w.k.a.s.) wprowadzono tryby dokonywania przekształceń dotychczasowych stosunków (warunków) pełnienia służby przez funkcjonariuszy celno-skarbowych oraz inne osoby zatrudnione w administracji celno-skarbowej. Okoliczność, że w tym samym dniu weszły w życie 2 ustawy: ustawa - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej oraz ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej - spowodowała skomplikowanie stosunków prawnych osób wykonujących obowiązki w tejże administracji. Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.k.a.s. stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej wygasły z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby.

Nie ma racji skarżący twierdząc, że z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. wynika, iż mógł otrzymać wyłącznie propozycję dalszej służby, a nie propozycję pracy, jaką otrzymał. O ile brzmienie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. może być niejednoznaczne, to już pierwsze sformułowanie art. 174 ust. 3 tej ustawy rozstrzyga wątpliwości w sposób jednoznaczny, albowiem stanowi: "Funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy: 1) zachowuje prawo do: (...)". Tak więc rację ma w tym zakresie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej stwierdzając, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi jak i funkcjonariuszowi, a wyraz "odpowiednio", użyty w tym przepisie, porządkuje jedynie kwestię kto i komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii jakiego rodzaju propozycja ma być złożona.

Należy podnieść, że pomimo wyposażenia właściwych organów administracji celno-skarbowej w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, ustawodawca w przepisach p.w.k.a.s. tylko częściowo precyzyjnie wskazał na formę prawną działania organu w tym obszarze. Zgodnie z art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s. formę decyzji administracyjnej przybrała propozycja pełnienia dalszej służby w służbie celno-skarbowej skierowana do funkcjonariusza. Wynika to jednak nie tylko z wyraźnego sprecyzowania przez ustawodawcę w art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s. wskazania na decyzję administracyjną, ale i określenia sposobu rozstrzygania w tym zakresie. Przepis ten bowiem stanowi, że "propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby". Innymi słowy, propozycja pełnienia służby, o której mowa w tym przepisie nie jest typową propozycją, ale jest to propozycja już ustalająca warunki pełnienia służby. Propozycja ta w sposób władczy rozstrzyga pozycję prawną dotychczasowego funkcjonariusza i jednostronnie kształtuje jego pozycję. Tym samym ustawodawca w art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s. nadał propozycji pełnienia służby dotychczasowemu funkcjonariuszowi charakter decyzji administracyjnej przede wszystkim z dwóch powodów: po pierwsze - wprost nazywając ową propozycję decyzją administracyjną, a po drugie - określając sposób załatwienia sprawy jako jednostronne działanie organu wykonującego administrację poprzez wiążące określenie warunków pełnienia służby.

Należy zauważyć, że treść art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. jest odmienna od art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s. Jak wynika z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. - dyrektor izby administracji skarbowej składa odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, z uwzględnieniem posiadanych kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. W przepisie tym ustawodawca nie posłużył się formą decyzji administracyjnej na oznaczenie owej pisemnej propozycji. Skoro tak, to zamierzeniem ustawodawcy było pozbawienie dyrektora izby administracji skarbowej uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie składania propozycji. Nie można bowiem przyjąć, że w obrębie przepisów regulujących tą samą materię forma decyzji mogła być raz wyrażona wprost, a w innym przypadku nie wyrażona i należałoby ją domniemywać. Sąd stwierdza, że istnieją wątpliwości co do takiego sposobu regulacji materii, w której ustawodawca różnicuje charakter prawny pisemnych propozycji dalszego wykonywania obowiązków kierowanych do funkcjonariuszy. Brak sprecyzowania w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., że w drodze decyzji administracyjnej składa się propozycję pracy nie wydaje się zaniechaniem, ale celowym działaniem ustawodawcy, który wiedząc o regulacji z art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s. wprowadza inny sposób procedowania w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s.

W ocenie składu Sądu rozpoznającego tę sprawę, "propozycja" skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Kryteria odróżnienia aktu lub czynności, do których nawiązuje art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. od innych aktów administracyjnych były przedmiotem rozważań w doktrynie i orzecznictwie sądowym. W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 wskazano, że "są to akty lub czynności, które: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność." Z kolei w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 zawarte jest stanowisko, że "akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, są kierowane przez organ administracji publicznej również do konkretnych podmiotów. Z omawianego przepisu można wnosić, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego".

Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że czynność, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. w postaci złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ma charakter władczy, pomimo braku jej nazwania mianem np. decyzji administracyjnej lub postanowienia. Nie ulega również wątpliwości, że taka pisemna propozycja dotyczy sprawy indywidualnej (indywidualny adresat i konkretny przedmiot) i ma charakter publicznoprawny. Do chwili upływu terminu do wyrażenia zgody na propozycję zatrudnienia funkcjonariusz służby celno-skarbowej nie był pracownikiem, z którym zawarty został uprzednio stosunek pracy. Tym samym skoro zatrudnienie funkcjonariusza miało charakter publiczny (wynikający z administracyjnego stosunku służbowego), to dotychczasowy stosunek prawny łączący funkcjonariusza z organem miał charakter stosunku służbowego, a nie stosunku pracy i sama czynność polegającą na przedłożeniu pisemnej propozycji pracy nie powodowała zmiany charakteru służbowego na pracowniczy. Natomiast ocena skutków tak złożonej propozycji i nawiązania na jej podstawie innych stosunków prawnych nie ma znaczenia w sprawie, w której przedmiotem rozstrzygania jest sama propozycja kierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., a nie skutki wywołane przyjęciem tej propozycji. Czynność ta spełnia także i ostatnią cechę, wymienioną we wskazanej wyżej uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, zgodnie z którą pisemna propozycja skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisu prawa. Ścisły i bezpośredni związek między działaniem organu tj. przedłożeniem przez dyrektora izby administracji skarbowej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia funkcjonariusza a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez funkcjonariusza polega na tym, że przedłożenie pisemnej propozycji stanowi wykonanie obowiązku ustawowego wynikającego z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., czyli obowiązku polegającego na złożeniu do dnia 31 maja 2017 r. funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki wykonywania jego czynności. Po stronie funkcjonariusza takie działanie (taka czynność) stanowiło wykonanie ustawowego obowiązku przedłożenia mu do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji wykonywania dalszych czynności w strukturze administracji skarbowej. Tym samym należy stwierdzić, że to przepisy ustawy (w szczególności art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s.) zawierają uprawnienie wprost wynikające z przepisu prawa, które nakazuje złożenie funkcjonariuszowi pisemnej propozycji, a po stronie funkcjonariusza oznacza istnienie ustawowego uprawnienia do otrzymania owej propozycji. Będące przedmiotem sporu pismo ma charakter władczy, bowiem kształtuje ono w sposób jednostronny prawa i obowiązki strony skarżącej. Jednostronne kształtowanie praw i obowiązków polega na tym, że to sam organ administracji (w tej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej) jednostronnie i władczo określa nowe warunki zatrudnienia, a po stronie funkcjonariusza pozostawiony jest wybór działania polegającego zasadniczo albo na akceptacji tych warunków, albo braku ich przyjęcia. Nie można przyjąć, że czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dotyczy tylko tak związanych regulacji prawnych, z których wynika zarówno jednostronność działania organu administracji i brak jakiejkolwiek możliwości prawnie relewantnego zachowania drugiej strony. Tym także różni się owa czynność od decyzji administracyjnej, w której to sam organ jednostronnie kształtuje stosunek administracyjny lub potwierdza deklaratoryjnie już nawiązany stosunek administracyjny. Czynność objęta art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. może polegać także i na tym, że organ administracyjny w sposób jednostronny wykonując swój ustawowy obowiązek skonkretyzuje sytuację prawną drugiej strony, a ta druga strona może mieć zachowany wybór co do podjęcia działania. Ważnym jest, aby możliwości wyboru przez stronę były w sposób całościowy regulowane ustawowo.

Zdaniem Sądu, nie do zaakceptowania jest stanowisko, zgodnie z którym pisemna propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. stanowiłaby czynność materialno-techniczną w ogóle wyłączoną spod odrębnego zaskarżania. Takie czynności nie podlegają odrębnemu zaskarżeniu, ale ich cechą jest to, że są one podejmowane w toku postępowania administracyjnego i w związku z tym mogą być kwestionowane dopiero w odwołaniu od decyzji lub we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postępowanie zainicjowane złożeniem pisemnej propozycji funkcjonariuszowi co do nowych warunków dalszego zatrudnienia nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. W tej sytuacji nie ma znaczenia okoliczność, że dopiero po upływie określonego terminu i zachowania samego funkcjonariusza nastąpią określone skutki polegające na przekształceniu stosunku służbowego w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 p.w.k.a.s.) lub na jego wygaśnięciu (art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s.).

Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest indywidualna czynność o charakterze władczym, rozstrzygająca o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki. Taka sytuacja zachodzi w analizowanym przypadku, gdyż objęta kontrolą Sądu pisemna propozycja rozstrzyga o tym, że funkcjonariusz otrzymał nie dalszą propozycję pełnienia służby, ale jednostronnie zredagowaną propozycję zatrudnienia na określonych także jednostronnie i władczo warunkach.

Powyższe stanowisko pozwala na zachowanie sądowej ochrony funkcjonariusza przed arbitralnym działaniem organu administracyjnego zmierzającego do pozbawienia funkcjonariusza dalszego jego statusu. Zmiana propozycji dalszego wykonywania obowiązków powinna być obwarowana odpowiednimi gwarancjami o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym. Gwarancje materialnoprawne zawiera art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. wskazujący, że złożenie propozycji funkcjonariuszowi ma uwzględniać posiadanie przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Gwarancje proceduralne powinny polegać na możliwości kontroli legalności działania organu, a to oznacza, że pisemna propozycja nie może pozostawać poza kontrolą sądową. Gwarancje proceduralnej kontroli pozwalają na ocenę zachowania merytorycznych przesłanek uzasadniających złożenie takiej a nie innej propozycji. Może ona doprowadzić i do tego, że funkcjonariuszowi powinna być złożona pisemna propozycja dalszego pełnienia służby, co będzie oznaczało i to, że taka pisemna propozycja stanie się decyzją administracyjną w świetle art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s. Inne rozumowanie powyższej kwestii powodowałoby, że prawo dostępu do służby publicznej "na jednakowych zasadach" gwarantowane przez art. 60 Konstytucji RP byłoby iluzoryczne. Istnienie wymienionych wyżej gwarancji jest konieczne ze względu na potrzebę respektowania zasady działania organów administracji wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

Jednocześnie Sąd zauważa, że omawiana "pisemna propozycja" zatrudnienia nie jest ofertą, w rozumieniu prawa cywilnego, albowiem o ile przyjęcie oferty kształtuje pewne stosunki między składającym ofertę a ją przyjmującym, to odmowa przyjęcia oferty nie rodzi dla osoby, której oferta jest składana żadnych skutków prawnych. Inaczej jest w przypadku pisemnej propozycji zatrudnienia z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., gdyż odmowa przyjęcia "pisemnej propozycji" zatrudnienia rodzi skutek w postaci zwolnienia funkcjonariusza ze służby nazwanego przez ustawodawcę wygaśnięciem stosunku służbowego (art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s.).

Sama "pisemna propozycja" zatrudnienia nie jest także umową o pracę, albowiem umowa o pracę – jak każda umowa - jest czynnością prawną dwustronną, co oznacza, że dla zaistnienia umowy o pracę konieczna jest zgoda funkcjonariusza. Sąd jednocześnie zauważa, że samo wycofanie czy stwierdzenie bezskuteczności "pisemnej propozycji zatrudnienia" nie powoduje ustania stosunku pracy, albowiem umowa o pracę nie musi być zawarta na piśmie, może być umową ustną, umową poświadczoną pisemnie, a wreszcie zawartą w sposób dorozumiany, polegający na faktycznym wykonywaniu konkretnego zatrudnienia.

Skoro więc pisemna propozycja skierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to Sąd zobowiązany jest do sprawdzenia zachowania warunków formalnych do skutecznego wniesienia skargi na tę czynność.

Z art. 52 § 3 p.p.s.a. wynika, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa, przy czym obowiązkiem organu jest pouczenie skarżącego o przysługujących mu środkach odwoławczych.

Jak wynika z akt sprawy skarżący po otrzymaniu w dniu 26 maja 2017 r. pisemnej propozycji złożonej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. wniósł pismem z dnia 30 maja 2017 r. odwołanie od tej propozycji, jak również pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), do zaskarżenia czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., stosuje się art. 52 § 2 p.p.s.a. i art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Wniesienie skargi na czynność należało poprzedzić pisemnym wezwaniem na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu tej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Samą skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 p.p.s.a.).

W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący dokonał formalnego wezwania w dniu 12 czerwca 2017 r. a więc po upływie ustawowego terminu, niemniej - zdaniem Sądu - uchybienie temu terminowi nastąpiło bez winy skarżącego, albowiem nie był pouczony o trybie skarżenia pisemnej propozycji.

Przechodząc do rozpatrzenia zasadności skargi Sąd podkreśla, że z przytoczonego wyżej art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. wynika, że przedkładając skarżącemu jako funkcjonariuszowi pisemną propozycję organ miał obowiązek uwzględnić posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przez pryzmat tych kryteriów możliwe jest dokonanie obiektywnej oceny przydatności konkretnej osoby do realizacji zadań w krajowej administracji skarbowej. Ustawodawca nie uregulował bliżej tego, czy zaistnienie w konkretnym przypadku tych lub innych przesłanek stanowi podstawę do zaproponowania funkcjonariuszowi propozycji służby, czy też propozycji pracy. Tym samym, w tym zakresie działania organu mogłyby się jawić jako pewna autonomia. Jest to jednak niezgodne z art. 7 Konstytucji RP który nakazuje, aby każde działanie organu administracji publicznej (a nawet szerzej - władzy publicznej) było działaniem na podstawie i w granicach prawa. Brak jakichkolwiek konkretnych kryteriów, którymi organ powinien kierować się w przedkładaniu propozycji służby bądź pracy stanowi zaniechanie ustawodawcze (tak też WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 672/17 traktując to jako pominięcie ustawodawcze). Zaniechanie ustawodawcze oznacza takie zachowanie ustawodawcy, w którym wbrew powinności normatywnej ustawodawca nie ukształtował wymaganych regulacji (tzw. zaniechanie właściwe) bądź też dokonał regulacji niepełnej, niewystarczającej (zaniechanie częściowe). Co istotne, polski model właściwości Trybunału Konstytucyjnego nie przewiduje orzekania o zaniechaniach ustawodawcy, choćby obowiązek wydania takiego aktu wynikał z norm konstytucyjnych (por. wyrok TK z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt K 24/07, opub. w OTK nr 6A/2008; postanowienie TK z dnia 14 lipca 2009 r. sygn. akt SK 2/08 opub. w OTK nr 7A/2009, poz. 11). Tym samym w tej sprawie Sąd zobowiązany został do bezpośredniego stosowania Konstytucji w celu wypełnienia takiej luki treścią normatywną. Zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, Konstytucja RP - będąca najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej - może być bezpośrednio stosowana. Sądy powinny stosować przepisy konstytucyjne wtedy, gdy jest to konieczne dla wydania wyroku zapewniającego ochronę wartości konstytucyjnych. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał za konieczne wypełnienie luki prawnej w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. w drodze bezpośredniego zastosowania przepisów Konstytucji RP, tj. art. 60 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach (tak też WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 672/17). Powołany art. 60 Konstytucji reguluje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz także zasady zwalniania ze służby publicznej (zob. wyrok TK z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt K 51/12). Dotyczy to także zasad przekształcenia stosunku służbowego łączącego funkcjonariusza z organem administracji publicznej, którego podstawą jest decyzja administracyjna, w stosunek pracy oparty o umowę o pracę. Jednakowe zasady dostępu do służby publicznej oznaczają, że organ kształtujący lub przekształcający dotychczasowe stosunki prawne łączące funkcjonariusza z daną służbą nie może działać w sposób arbitralny i swoista reorganizacja służby celnej i skarbowej nie może być wykorzystywana jako okazja do dowolnej wymiany funkcjonariuszy. TK w wyroku z 20 kwietnia 2004 r. sygn. akt K 45/02 wyraźnie stwierdził, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy i tym samym zwolnienie ze służby powinno być w szczególności oparte na adekwatnych kryteriach merytorycznych, zabezpieczających przed ryzykiem nadmiernej swobody i uznaniowości ze strony podmiotu decydującego o zwolnieniu ze służby.

Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że skoro zaniechaniem ustawodawcy było pominięcie szczegółowych kryteriów proponowania funkcjonariuszowi pracy, to każde działanie organu administracyjnego, które na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. nie wyjaśnia i nie tłumaczy funkcjonariuszowi, dlaczego zaproponowano warunki pracy a nie służby, narusza art. 60 i art. 7 Konstytucji RP. Kryteria, jakimi mają kierować się organy proponując warunki pracy lub służby powinny być tak skonstruowane, aby wykluczyć arbitralność działania władzy.

Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że w tej sprawie organ nie wskazał na jakiekolwiek kryteria, które legły u podstaw zaproponowania skarżącemu warunków pracy a nie służby. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, organ z jednej strony wskazuje na miejsce zamieszkania skarżącego, jego kwalifikacje i staż służby, ale w żaden sposób nie dokonuje oceny, dlaczego posiadane przez skarżącego kwalifikacje, staż lub dotychczasowa służba nie powinny uzasadniać zaproponowania dalszej służby. Jedyne co w tym zakresie napisano w odpowiedzi na skargę to stwierdzenie, że z zadań realizowanych przez skarżącego jako funkcjonariusza przed złożeniem mu pisemnej propozycji i zadań, jakie ma wykonywać po przyjęciu propozycji organ ten nie uchybił dyrektywom z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. i je uwzględnił. Nie wiadomo jednak, na czym to uwzględnienie polegało i dlaczego uwzględnienie to nie pozwalało na zaproponowanie skarżącemu warunków służby. Takie stanowisko nosi cechy arbitralności działania władzy publicznej i nie powinno skutkować przerwaniem stosunku służby. Jak wynika z akt sprawy, organ zaniechał jakiejkolwiek oceny w zakresie przydatności skarżącego do pełnienia służby w jednostkach organizacyjnych krajowej administracji skarbowej.

W oparciu o powyższe Sąd uznał, że skoro w kontrolowanej sprawie organ nie wykazał żadnych obiektywnych przesłanek uzasadniających złożenie skarżącemu propozycji zatrudnienia a nie propozycji służby, należało orzec na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. o bezskuteczności pisemnej propozycji złożonej skarżącemu z dnia 23 maja 2017 r. nr [...] – jak w pkt I wyroku.

Stosownie do art. 146 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził istnienie obowiązku Dyrektora Izby Administracji Skarbowej ponownego przedłożenia skarżącemu pisemnej propozycji dalszego wykonywania zadań w krajowej administracji skarbowej z uwzględnieniem posiadanych kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej służby i dotychczasowego miejsca zamieszkania skarżącego – jak w pkt II wyroku. O tym natomiast, czy owa pisemna propozycja ma obejmować propozycję służby czy też pracy powinien rozstrzygnąć organ administracyjny kierując się wytycznymi zawartymi w tym wyroku. W szczególności w sytuacji, gdyby skarżącemu zaproponowano ponownie pracę, a nie służbę, organ powinien zamieścić przekonywujące uzasadnienie zaproponowanych skarżącemu warunków (wraz z pouczeniem o przysługujących środkach odwoławczych) w sposób pozwalający na kontrolę rozumowania organu. Dodatkowym argumentem przemawiającym za rozstrzygnięciem zawartym w pkt II wyroku był zakaz reformationis in peius zawarty w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzeczeniem na niekorzyść skarżącego w rozumieniu tego przepisu jest każde orzeczenie, które mogłoby pogorszyć sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi. W rozpoznawanej sprawie, samo stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, bez uznania obowiązku ponownego przedłożenia propozycji mogłoby doprowadzić do sytuacji, że skarżący nie otrzymałby żadnej propozycji (ani służby, ani zatrudnienia), co ewidentnie pogorszyłoby jego sytuację.

O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. – jak w pkt III wyroku.