Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2630/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 14 ust. 1 i ust. 5, art. 17 pkt 1-14, art. 18 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 54 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Teza: Na gruncie konstytucyjnej zasady praworządności nie można przyjąć, że rada gminy ma kompetancję, aby w trybie autokontroli - na podstawie art. 54 par. 3 p.p.s.a., uwzględnić skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez stwierdzenie jej  nieważności.

TEZY

Na gruncie konstytucyjnej zasady praworządności nie można przyjąć, że rada gminy ma kompetancję, aby w trybie autokontroli - na podstawie art. 54 par. 3 p.p.s.a., uwzględnić skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez stwierdzenie jej  nieważności.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Małgorzata Masternak- Kubiak (spr.), Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia WSA (del.) Kazimierz Bandarzewski, Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 18 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. W., M. Ł. i A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 3118/16 w sprawie ze skarg G. W. i M. Ł. oraz A. O. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz: a) A. O. kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, b) G. W. i M. Ł. solidarnie kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 3118/16, oddalił skargę G. W. i M. Ł. oraz skargę A. O. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w dniu 31 października 2016 r. do Rady Miejskiej w [...] wpłynęła skarga wniesiona przez G. W. i M. Ł. oraz A. O. na ww. uchwałę. Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego w części dotyczącej działek o nr ewid. [...] obr. [...] w [...], a mianowicie:

- art. 17, 18, 19, 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.) – dalej: "u.p.z.p.", poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego bez zachowania procedury przewidzianej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co na mocy art. 28 u.p.z.p. skutkuje nieważnością planu zagospodarowania przestrzennego w dotkniętej nią części,

- art. 9 ust. 4, art. 15 ust 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - obszar [...], powiat [...], woj. [...], w sposób niezgodny z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...].08.2009 r., która to niezgodność na mocy art. 28 u.p.z.p. skutkuje nieważnością planu zagospodarowania przestrzennego w dotkniętej nią części,

- art. 140 Kodeksu cywilnego, w z zw. z art. 20, art. 21, art. 64 § 3 Konstytucji RP, poprzez naruszenie prawa własności G. W. i M. Ł. oraz A. O., pozbawiając ich prawa do decydowania o sposobie zagospodarowania działkami o nr ewid. [...] obręb [...], miasta [...] - obszar [...], powiat [...], woj. [...] oraz pozbawiając je dostępu do drogi publicznej.

W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Wskazując w pierwszej kolejności na dopuszczalność obydwu skarg i przysługujący ich autorom interes prawny, Sąd pierwszej instancji uznał, iż zaskarżona uchwała nie jest obarczona takimi wadami kwalifikowanymi, które powodowałaby jej nieważność. W ocenie Sądu meriti zasadnie argumentował organ planistyczny, że skoro głównym założeniem przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - obszar [...], było uwzględnienie w pracach planistycznych złożonych przez zainteresowanych wniosków o zmianę przeznaczenia terenu, to istotnym wydaje się fakt, iż dla przedmiotowych działek wniosków nie złożono. Z uwagi na walory przyrodnicze i krajobrazowe gminy, a także ochronę gruntów leśnych zawartych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909, ze zm.), grunty leśne nie objęte wnioskiem właścicieli na zmianę przeznaczenia, nie były brane pod uwagę przy sporządzaniu wniosku do Marszałka Województwa [...] o odlesienie i w planie zostały przeznaczone pod lasy i zalesienia, na podstawie ustaleń studium. Jako, że nieruchomości te stanowią zwarty kompleks leśny z gruntami sąsiednimi, nie podjęto działań mających na celu zmianę ich funkcji. Istotne jest również ich funkcjonalne powiązanie, które pozwala na stwierdzenie, że stanowią one pewną całość.

Odnosząc się do zarzutów w sprawie działki nr ewid. [...] obr. [...], stanowiącej wewnętrzną drogę dojazdową Sąd Wojewódzki podkreślił, że o tym czy dany grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach decyduje, co do zasady, w pierwszej kolejności zapis w ewidencji gruntów, który wykazuje dla przedmiotowej działki użytki RIVa, RV, RVI. W przedmiotowym planie przeznaczono ją w części pod lasy i zalesienia ze względu na położenie w zwartym kompleksie leśnym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji kluczowe znaczenie w tym kontekście ma art. 8 ustawy o lasach, zgodnie z którym gospodarkę leśną prowadzi się według następujących zasad: powszechnej ochrony lasów, trwałości utrzymania lasów, ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów, powiększania zasobów leśnych. A zatem skoro celem gospodarki leśnej jest zachowanie, powiększanie i ochrona terenów leśnych, to z perspektywy tego celu interpretować należy przepisy ustawy o lasach, w tym przepisy regulujące instrumenty i konstrukcje prawne uregulowane w tej ustawie.

Za przekonującą w kontekście nieprzekroczenia granic władztwa administracyjnego uznał Sąd meriti argumentację organu, że dojazd i doprowadzenie infrastruktury technicznej do działki nr [...] w obr. [...] w [...] jest możliwy poprzez drogę wewnętrzną (oznaczoną w planie częściowo, jako teren MN9) od strony drogi gminnej, ul. [...] (działka nr ewid. [...] obr. [...] w [...]), co wywarło wpływ na ustalenia planistyczne. Działka nr [...] jest przeznaczona pod lasy i zalesienia i częściowo pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Za mieszczące się w granicach władztwa administracyjnego Sąd pierwszej instancji uznał wyjaśnienia organu, że takowe rozróżnienie wynikało z użytków gruntowych znajdujących się na działkach. Linia rozgraniczająca tereny o różnym przeznaczeniu została poprowadzona po granicy użytku leśnego i rolnego w taki sposób, aby w przyszłości możliwe było zrealizowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub odsprzedaży części nieruchomości na powiększenie sąsiedniej działki (teren funkcjonalny MN8 i MN9).

Za nietrafny zarzut uznał Sąd Wojewódzki naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego, z zw. z art. 20, art. 21, art. 64 § 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności. Prawo własności nie może być bowiem traktowane absolutnie, tj. jako dające prawną podstawę do dowolnego kształtowania przestrzeni przez właściciela, niezależnie od wymogów interesu publicznego, do których należy zaliczyć ochronę lasów, zgodnie z przytoczonymi wyżej przepisami ustawy o lasach. W ocenie Sądu cel ochrony terenów leśnych jest wystarczający do uznania, że w odniesieniu do przedmiotowego terenu nie przekroczono zasady proporcjonalności.

Sąd meriti nie uwzględnił wniosków dowodowych wywiedzionych na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., dotyczących uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem przedmiot skargi nie był tożsamy z uchwałą z powołanych w skardze spraw, a wyrok WSA w innej sprawie administracyjnej niż przedmiotowa nie wiąże Sądu. Sąd nie dostrzegł również uchybień proceduralnych przez sporządzaniu planu, które mogłyby wskazywać na konieczność zastosowania art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli: G. W., M. Ł. i A. O. Zarzucili w niej naruszenie:

1) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez uznanie, że w skardze nie postawiono właściwie zarzutu kwestionującego naruszenie trybu postępowania planistycznego, a w zakresie zaskarżonym skargą uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] nie jest obarczona wadami kwalifikowanymi odnośnie procedury planistycznej, w sytuacji, gdy Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i z urzędu winien zbadać, czy zaskarżona uchwała nie jest obarczona wadami, czego nie uczynił, a uchwała jest obarczona wadami niewymienionymi wyraźnie w skardze, mianowicie organ naruszył art. 28 ust. 2 u.p.z.p., gdyż zastosował wskazany przepis przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, co było nieuprawnione,

b) art. 151 P.p.s.a. w zw. z 134 § 1 P.p.s.a. poprzez oddalenie wniesionej skargi, w sytuacji istnienia oczywistych wad w zakresie procedury planistycznej, mianowicie jej całkowitego nieprzeprowadzenia przez organ co naruszało art. 14 ust. 1 i ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt 1-14 w zw. z art. 18 ust. 1 i 2 u.p.z.p. i uchwalenie, w dniu [...] sierpnia 2015 r. zaskarżonej uchwały nr [...] po uprzednim stwierdzeniu tego samego dnia uchwałą nr [...] nieważności uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało uznaniem za niebyłą poprzednio przeprowadzonej procedury planistycznej i niemożliwość jej ponownego wykorzystania przy uchwalaniu kolejnego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) prawa materialnego, tj.:

a) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 14 ust. 1 i ust. 5 u.p.z.p. w z zw. z art. 17 pkt 1-14 w zw. z art. 18 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd, że na etapie procedury planistycznej dokonano szczegółowej analizy, w których miejscach występują tereny leśne, jakie należy zachować, a na które wystąpić o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne w oparciu o złożone wnioski właścicieli nieruchomości, w sytuacji gdy podjęcie zaskarżonej uchwały nie było poprzedzone procedurą planistyczną określoną w art. 14 ust. 1 i ust. 5 u.p.z.p. w z zw. z art. 17 pkt 1-14 w zw. z art. 18 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., a więc skarżący nie mieli m.in. możliwości składania wniosków o zmianę przeznaczenia nieruchomości, uwag do projektu planu miejscowego, a organ nie analizował również, w których miejscach występują tereny leśne, co winno skutkować uwzględnieniem skargi i stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały z uwagi na istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, o którym stanowi art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ,

b) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd, że dla działek będących własnością skarżących, podczas procedury planistycznej, nie złożono wniosków o zmianę ich przeznaczenia, w sytuacji gdy zaskarżona uchwała została podjętą bez przeprowadzania jakiejkolwiek procedury planistycznej, a więc skarżący nie mieli możliwości złożenia wniosków o zmianę przeznaczenia nieruchomości, co winno skutkować uwzględnieniem skargi i stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały, z uwagi na istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, o którym stanowi art. 28 ust. 1 u.p.z.p.;

c) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie naruszają zapisów studium, w sytuacji gdy studium przewidywało dla nieruchomości skarżących umiejscowienie w strefie mieszkalno-usługowej o średniej intensywności zabudowy (B), z dominacją obiektów mieszkalnych w zespołach i samodzielnych obiektów usług publicznych i komercyjnych, a postanowienia planu miejscowego przewidują dla przedmiotowych nieruchomości przeznaczenie jako teren lasów i zalesień o symbolu ZL8, gdzie istnieje zakaz sytuowania budynków, co winno skutkować uznaniem, że uchwala jest sprzeczna z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., czego następstwem winno być stwierdzenie jej nieważności, z uwagi na istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, o którym stanowi art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zasadniczo rozpoznaje ostatnio wymienione zarzuty. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze kasacyjnej - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania sądowoadministracyjnego. W przytoczonym przepisie nałożono na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, ale również tego, że naruszenie to mogło wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między stopniem naruszenia przepisów postępowania a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. Oznacza to po stronie skarżącej obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że zasadniczo kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426). Analiza zarzutów skargi i ich uzasadnienia, daje podstawy do przyjęcia, że skarżący kasacyjnie uprawdopodobnili skutecznie istnienie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, a treścią zaskarżonego wyroku.

Zasadny jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne stwierdzenie, że w zakresie zaskarżonym skargą, uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], nie jest obarczona wadami kwalifikowanymi odnośnie procedury planistycznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi powinien być rozumiany w ten sposób, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Naruszenie przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice, albo nie zauważy, niewskazanego w skardze, naruszenia prawa przez organy administracji. Istotne w sprawie jest to, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte skargami złożonymi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) – dalej "u.s.g.", co wywołało określonego rodzaju konsekwencje, jeśli idzie o zakres rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W istocie, więc w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd zasadniczo orzeka w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Jednakże nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, w której sąd administracyjny ograniczałby i zakres badania, i zakres wyrokowania wyłącznie merytorycznie do tych postanowień, które jako wadliwe - naruszające interes prawny - wskazała strona w skardze, formułując swoje zarzuty i wnioski, a tym samym godził się na pozostawienie w obrocie prawnym uchwały sprzecznej z obowiązującym porządkiem prawnym. Podkreślić należy, że kryterium oceny legalności uchwały rady gminy w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi jej zgodność z prawem. Wynika to jednoznacznie ze sformułowania: "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne". Przez sprzeczność należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak:

- podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy,

- brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści,

- niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały,

- naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79). Niewątpliwie za "istotne" naruszenie prawa należy uznać wszelkie uchybienia, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.

W przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki oceniał, czy uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, narusza interes prawny skarżących. Skarżący zasadniczo zwracali uwagę na wadliwość procedury uchwalenia planu. Podkreślić trzeba, że oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną"), - którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy.

Rada Miejsca w [...], w dniu [...] sierpnia 2015 r., przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały nr [...], podjęła uchwałę nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]-obszar [...], powiat [...], woj. [...]. Rada stwierdziła nieważność uchwały nr [...], po wniesieniu skargi do sądu na tę uchwałę, w ramach instytucji autokontroli, przewidzianej w art. 54 § 3 P.p.s.a.

Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc), co oznacza, że uchwała nigdy nie została podjęta (wyrok NSA z 27 września 2007 r., sygn. II OSK 1046/07, LEX nr 384291). Podkreślić trzeba, że u.p.z.p. w sposób odrębny (w stosunku do procedur podejmowania uchwał przez radę gminy w innych sprawach) reguluje kwestie związane z procedurą planistyczną — tak, jeżeli chodzi o uchwalenie nowego planu, jak i zmianę dotychczas obowiązującego. W przypadku zmiany planu zachować należy wymagania dotyczące jego uchwalania (art. 27 u.p.z.p.). Pominięcie tych wymagań musi prowadzić do stwierdzenia, że uchwala została podjęta z naruszeniem prawa, co w konsekwencji skutkuje stwierdzeniem nieważności tak wadliwie procedowanej uchwały. W myśl art. 27 u.p.z.p. zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. W świetle tej regulacji każda uchwała w sprawie zmiany, jak i uchylenia istniejącego planu miejscowego stanowi w istocie jego zmianę. W konsekwencji wszystkie zmiany studium lub planu miejscowego muszą być dokonywane z zachowaniem procedury planistycznej (zob. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1980/10, dostępny, [w:] CBOSA). Rada gminy, zmierzając do zmiany planu miejscowego, ma więc do wyboru wyłącznie dwie możliwości: podjąć uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego (art. 14 ust, 1 w zw. z art. 27 u.p.z.p.), bądź podjąć uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia nowego planu miejscowego (odpowiednio art. 33 i art. 34 u.p.z.p.), przy czym jeżeli wprowadzone zmiany będą mieć ograniczony zakres przedmiotowy, powinny być dokonane w trybie zmiany obowiązującego planu miejscowego.

Procedury planistyczne w zakresie zagospodarowania terenu (tak dotyczące sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) rozpoczynają się z chwilą podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.) lub planu (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.) i kończą się uchwaleniem studium (art. 12 ust. 1 u.p.z.p.) lub planu (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Każda taka procedura planistyczna stanowi, więc zamkniętą całość — niezależnie od tego, jak skomplikowany był objęty nią przedmiot regulacji. Uchwalenie aktu planowania (studium, planu miejscowego) zamyka procedurę planistyczną. Uchwalony przez radę gminy akt planowania może być przez ten organ zmieniony lub uchylony, (co też jest traktowane, jako zmiana), ale zgodnie z wyraźnym brzmieniem art. 27 u.p.z.p. każda zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Jest to jedna z fundamentalnych zasad stosowanych w procesie stanowienia prawa. Zatem musi być rozpoczęta procedura planistyczna zmierzająca do zmiany studium lub planu, czego wyrazem będzie podjęcie stosownej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia takiej zmiany.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, a zgodnie z ust. 2 art. 20 wójt, burmistrz albo prezydent miasta przedstawia wojewodzie uchwałę, o której mowa w ust. 1 wraz załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. Z kolei przepis art. 29 u.p.z.p. stanowi, że uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Uchwała ta podlega również publikacji na stronie internetowej gminy (ust. 2). Wynika z tego, że przepisy u.p.z.p. nie przewidują możliwości stwierdzenia nieważności przez radę gminy uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Określają jedynie zasady i tryb uchwalenia planu, jego zmiany, bądź jego uchylenia. Stwierdzenia nieważności nie należy utożsamiać ze zmianą uchwały. Skutki prawne zmiany aktu i stwierdzenia jego nieważności są bowiem odmienne. Zmiana uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie z treści uchwały ze skutkiem od daty zmiany (ex nunc) wskazanych w niej elementów. Stwierdzenie nieważności uchwały jest natomiast rozstrzygnięciem deklaratoryjnym, obalającym domniemanie legalności i prawidłowości zaskarżonego aktu, które wywołuje skutki od chwili jego podjęcia (ex tunc).

Sporna, w doktrynie i w orzecznictwie, jest kwestia prawnej dopuszczalności stwierdzenia nieważności przez radę gminy własnej uchwały, w trybie tzw. autokontroli na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. Ustawodawca, formułując uprawnienie do autokontroli, wyraźnie wskazał, że organ może je wykorzystać jedynie: "w zakresie swojej właściwości" i kompetencji, co niewątpliwie implikuje zarówno formę, jak i tryb działań autokontrolnych. Zawarty w art. 54 § 3 P.p.s.a. zwrot normatywny: "może uwzględnić skargę w całości" oznacza, że organ stosuje obowiązujące go zasady procedury właściwej dla danej prawnej formy "załatwienia sprawy". Zawsze forma działania autokontrolnego organu administracji publicznej będzie tożsama z formą działania, do którego ma się odnosić (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. II OSK 2377/14, LEX nr 1657777; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 marca 2016 r., sygn. III SA/Wr 81/16; zob. też B. Jaworska-Dębska, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2014 r. II OSK 2377/14, "Samorząd Terytorialny" 2015/9, s. 85-92). Z tego względu, na gruncie konstytucyjnej zasady praworządności, nie można przyjąć, że rada gminy ma kompetencję, aby w trybie autokontroli - na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a., uwzględnić skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez stwierdzenie jej nieważności.

Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy planistyczne w celu doprowadzenia do uchwalenia planu. Są to czynności (kolejne etapy) określone w art 17 u.p.z.p. Zaniechanie którejś z czynności stanowi istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części (wyrok NSA z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. II OSK 777/11, dostępny, [w:] CBOSA). W świetle powyższych uwag, należy zatem ocenić, czy uchwała nr [...], została podjęta po przeprowadzeniu właściwej procedury planistycznej. Na podstawie materiału aktowego ustalenia wymaga przede wszystkim kwestia przyczyn wyeliminowana przez radę, ze skutkiem ex tunc, całej uchwały nr [...].

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd przyjął, że na etapie procedury planistycznej dokonano szczegółowiej analizy, w których miejscach występują tereny leśne, jakie należy zachować, a na które wystąpić o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, w oparciu o złożone wnioski właścicieli nieruchomości. Ta konstatacja Sądu jest przedwczesna, albowiem jak wyżej podniesiono, nie zostały wyjaśnione okoliczności prawne podjęcia uchwały nr [...]. Organ podjął tę uchwałę, po tym, jak w tym samym dniu stwierdził nieważność uchwały nr [...]. Należy przy tym zauważyć, że uczynił to na podstawie art. 28 ust. 2 u.p.z.p., gdyż to ten przepis zastosował, jako podstawę prawną uchwały. Zgodnie z treścią art 28 ust 2 u.p.z.p. jeżeli rozstrzygnięcie nadzorczy wojewody, stwierdzające nieważność uchwały w sprawie studium lub planu miejscowego, stanie są prawomocne z powodu niezłożenia przez gminę, w przewidzianym terminie, skargi do sądu administracyjnego lub jeżeli skarga zostanie przez sąd odrzucona albo oddalona, czynności, o których mowa w art 11 i 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu studium lub planu z przepisami prawnymi. W niniejszej sprawie żadna z powyższych sytuacji nie miała miejsca, gdyż to organ stanowiący uchwałą nr [...] stwierdził nieważność uchwały [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]-obszar [...], powiat [...], woj. [...], a następnie, w tym samym dniu, podjął na podstawie 28 ust. 2 u.p.z.p., uchwałę nr [...].

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi naruszenia przepisów prawa materialnego, należy stwierdzić, że wobec potwierdzonych zarzutów naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, ocena wykładni i stosowania norm prawa materialnego, w niniejszej sprawie, byłaby przedwczesna. Zarzuty naruszenia prawa materialnego mogłyby podlegać ocenie przez sąd odwoławczy, gdyby stan faktyczny ustalony przez Sąd pierwszej instancji i stanowiący podstawę wyrokowania był prawidłowo ustalony i niepodważony skutecznie w skardze kasacyjnej.

W toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd Wojewódzki weźmie pod uwagę stanowisko i ocenę zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim dołączy do akt przedmiotowej sprawy, akta sprawy toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pod sygnaturą IV SA/Wa 1221/15, celem dopuszczenia dowodu z dokumentów tam się znajdujących, na okoliczność cofnięcia wniesionej skargi z uwagi na stwierdzenie przez Radę Miejską w [...] - w ramach autokontroli na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. - nieważności zaskarżonej uchwały, co skutkowało brakiem merytorycznego rozpatrzenia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w odniesieniu do nieruchomości skarżących, tożsamej z uchwałą będącą przedmiotem niniejszej skargi.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.