Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 416/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 99/20 w sprawie ze skargi E.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za powstałe szkody 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz E.M. kwotę 1057 (tysiąc pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 22 września 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 99/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.M. na decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za powstałe szkody, skargę oddalił.

Sąd wskazał na następujący przebieg postępowania:

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] października 2019r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Sprawa toczyła się z wniosku skarżącej E.M. z dnia [...] sierpnia 2019 r., która wystąpiła do Starosty [...] o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty na jej rzecz przez [...] S.A. odszkodowania odpowiadającego wysokości szkód powstałych w związku z budową urządzeń przesyłowych na należącej do niej nieruchomości, położonej w obrębie [...] - oznaczonej obecnie jako działki nr [...] (pow. 0,0991 ha), [...] (pow. 0,2638 ha) i [...] (pow. 1,07 ha) oraz z tytułu zmniejszenia wartości tej nieruchomości.

Po rozpatrzeniu tego wniosku Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2019 r. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Organ uznał, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), określanej w dalszej części jako "u.g.n.", ponieważ z wnioskiem o odszkodowanie wystąpiła osoba, która nie była adresatem decyzji ograniczających prawo własności nieruchomości. Starosta przychylił się do stanowiska orzecznictwa sądowego, że roszczenie odszkodowawcze, o którym mowa w art. 128 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. jest roszczeniem o charakterze publicznoprawnym i nie przechodzi ono na następców prawnych podmiotu wywłaszczonego zarówno w trybie sukcesji uniwersalnej, jak i singularnej.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] października 2019r.

Wojewoda wskazał, że ograniczenie prawa własności części nieruchomości (obecnie działki nr [...] i [...] w [...]) dotyczyło K.D. i Z.Ś. i to te osoby należy uznać za podmiot wywłaszczony w rozumieniu art. 128 ust. 1 u.g.n. Wojewoda podkreślił, że wprawdzie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. uprawnia starostę do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, jednak tylko w konsekwencji wcześniej wydanej decyzji, w wyniku której nastąpiło ograniczenie praw danej osobie przysługujących. Zatem skutek decyzji w postaci ograniczenia prawa należy odnieść do podmiotu tego prawa ustalonego w czasie wydania tej decyzji.

Skoro więc E.M. nie jest osobą, której ograniczono prawo własności nieruchomości (działki nr [...] i [...]) na mocy decyzji z 1963 r. i 1967 r., to nie posiada ona legitymacji do domagania się odszkodowania za utratę wartości tej nieruchomości.

E.M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na powyższą decyzję.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji uzasadnienia skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi uznał, że brak jest podstaw do jej uwzględnienia.

Sąd wyjaśnił, że postępowanie w niniejszej sprawie zainicjował wniosek skarżącej E.M. o ustalenie wysokości odszkodowania odpowiadającego wielkości szkód spowodowanych budową urządzeń przesyłowych na nieruchomości stanowiącej jej własność oraz z tytułu zmniejszenia wartości takiej nieruchomości, do którego dołączyła ona postanowienie sądowe o stwierdzeniu nabyciu spadku po jej rodzicach.

Sąd wskazał, że na mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1963 r. oraz z [...] lipca 1967r. zezwolono Zakładom [...] w [...] oraz [...] Okręgowym Zakładom [...] w [...] na przeprowadzenie budowy gazociągu Ø 600 mm oraz wykonanie robót związanych z ułożeniem sieci gazociągu na gaz ziemny wysokoprężny Ø 500 mm, 600 mm na działkach oznaczonych obecnie jako działki nr [...] oraz [...] w [...]. W dacie ograniczenia prawa własności własność ta należała: w odniesieniu do działki nr [...] do K.D. (dziadka skarżącej), zaś w odniesieniu do działki nr [...] do Z.Ś. (matki skarżącej). Nieruchomości te E.M. nabyła w drodze umowy darowizny z dnia [...] września 2009 r. od matki (jeśli chodzi o działkę nr [...]) oraz od obojga rodziców (jeśli chodzi o działkę nr [...]). Natomiast postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. (sygn. akt [...]) Sąd Rejonowy w [...] stwierdził, że spadek po F.Ś. oraz po Z.Ś. nabyła w drodze ustawy m. in. E.M.

Umarzając jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie odszkodowania związanego ze szkodami spowodowanymi powstaniem urządzeń przesyłowych Starosta wyraził stanowisko, że roszczenie odszkodowawcze za obniżenie wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 1, ust. 4 u.g.n. jest roszczeniem o charakterze publicznoprawnym, a co za tym idzie, nie przechodzi ono na następców prawnych podmiotu wywłaszczonego, który takim następcą został w trybie nie tylko sukcesji syngularnej, ale także uniwersalnej.

Według Sądu, pogląd organu o publicznoprawnym charakterze roszczenia odszkodowawczego nie jest prawidłowy. Sąd I instancji podkreślił, że odszkodowanie za wywłaszczenie jest instytucją prawa administracyjnego, bowiem w świetle art. 128 i art. 129 ust. 1 u.g.n. stanowi ono konieczny element decyzji o odjęciu prawa własności, podejmowanej w oparciu o przepisy prawa administracyjnego. Podobnie rzecz ma się z odszkodowaniem za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o którym wprawdzie właściwy organ rozstrzyga w odrębnej decyzji (art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.), jednak jest ono nierozerwalnie związane z takim ograniczeniem. Nie budzi też wątpliwości, że rozstrzygnięcie o wywłaszczeniu czy o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości ma charakter władczy. Nie są to jednak okoliczności, które niwelowałyby cywilnoprawny charakter samego roszczenia odszkodowawczego. Sąd powołał się na pogląd wyrażony w pozycji: Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot (opubl.: LexisNexis 2011) autorstwa Tadeusza Wosia.

Sąd wskazał, że przyjmując cywilnoprawny charakter roszczenia odszkodowawczego nie sposób twierdzić o braku podstaw do zastosowania względem niego regulacji o przedawnieniu zawartych w Kodeksie cywilnym. Skoro to istota stosunku prawnego przesądziła o jego cywilnoprawnym charakterze, to zasadne w takim wypadku jest skorzystanie z przepisów prawa cywilnego dotyczących np. okresu jego dochodzenia. To uzyskanie przymiotu ostateczności przez decyzję pozbawiającą prawa do nieruchomości bądź decyzję wprowadzającą w tym zakresie określone ograniczenie stanowi o momencie powstania szkody, a zatem o momencie, kiedy powstaje materialnoprawny stosunek odszkodowawczy między uprawnionym do odszkodowania a tym, na rzecz którego nastąpiło odjęcie bądź ograniczenie prawa własności. Jest to zarazem początek biegu terminu przedawnienia.

Decyzje, na mocy których nastąpiło ograniczenie prawa własności poprzedników prawnych skarżącej E.M. pochodzą z 1963 r. i 1967 r., a wobec powyższego niewątpliwie związane z wynikającym z nich ograniczeniem roszczenie odszkodowawcze uległo przedawnieniu.

Wobec upływu terminu przedawnienia, skarżącej nie przysługuje legitymacja do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, o które się ubiega, a w takiej sytuacji prawidłowe okazało się umorzenie postępowania przez organ I instancji na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Nie jest bowiem możliwe rozstrzyganie w przedmiocie wysokości odszkodowania, kiedy przedawnienie roszczenia spowodowało niemożność orzekania co do niego. Nie istnieje zatem przedmiot postępowania, co do którego organ mógłby się merytorycznie wypowiedzieć. Zachodzi zatem oczywisty brak podstawy prawnej do rozpatrzenia sprawy co do meritum.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E.M., zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. naruszenie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. oraz w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 35 i 36 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – poprzez:

- ich niezastosowanie;

- błędną wykładnię w drodze uznania, iż powyższa podstawa prawa materialnego posiada charakter roszczenia cywilnoprawnego, podczas gdy zgodnie z utrwalonym orzecznictwem niniejsze roszczenia Skarżącej posiadają charakter publicznoprawny;

- błędną wykładnię w drodze uznania, iż powyższa podstawa prawa materialnego posiada charakter roszczenia cywilnoprawnego, z uwagi na co to niesłusznym według Skarżącej zdaniem Sądu I instancji niniejsza podstawa prawna podlega instytucji przedawnienia, podczas gdy zgodnie z utrwalonym orzecznictwem niniejsze roszczenia Skarżącej posiadają charakter publicznoprawny, a z uwagi na powyższe nie ulegają one przedawnieniu;

- błędną wykładnię w drodze pośredniego uznania poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonych decyzji Organów I i II instancji, iż powyższa podstawa prawa materialnego jest skuteczna jedynie wobec osoby będącej właścicielem nieruchomości objętej decyzją wydaną w trybie art. 35 ustawy o o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w dniu wywłaszczenia części nieruchomości pod budowę urządzeń przesyłowych, podczas gdy niniejsza regulacja zawiera również umocowanie do nadania statusu legitymacji czynnej właścicielowi nieruchomości będącemu następcą prawnym właściciela nieruchomości z dnia wywłaszczenia części nieruchomości pod budowę urządzeń przesyłowych, jak również i samemu to następcy prawnemu właściciela nieruchomości z dnia wywłaszczenia części nieruchomości pod budowę urządzeń przesyłowych;

- niezastosowanie, w drodze pośredniej odmowy ustalenia odszkodowania objętego zakresem pierwotnego wniosku E.M. poprzez oddalenie skargi, co wiązało się z przyznaniem racji stanowiskom Organów I i II instancji umarzającymi prowadzenie postępowania tyczącego się wniosku o ustalenie na rzecz Skarżącej odszkodowania odpowiadającego wartości poniesionych przez Skarżącą szkód oraz w zakresie pośredniej odmowy ustalenia odszkodowania odpowiadającego zmniejszeniu wartości nieruchomości Skarżącej, na skutek wydania na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości decyzji obejmujących swym zakresem nieruchomości stanowiące obecnie własność E.M., a w dacie wydania decyzji na podstawie art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości własność spadkodawców Skarżącej;

- błędną wykładnię w drodze pośredniego uznania poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonych decyzji Organów I i II instancji, iż powyższa podstawa prawna jest skuteczna jedynie wobec osoby będącej właścicielem w dniu wywłaszczenia części nieruchomości pod budowę urządzeń przesyłowych, podczas gdy niniejsza regulacja zawiera również umocowanie do nadania statusu legitymacji czynnej właścicielowi nieruchomości będącemu następcą prawnym właściciela nieruchomości z dnia wywłaszczenia części nieruchomości pod budowę urządzeń przesyłowych, w szczególności w zakresie spadkobierców jako osób nabywających prawo do ustalenia przedmiotowego odszkodowania na podstawie sukcesji uniwersalnej.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono też naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1. naruszenie przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: PrSądAdm) oraz art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) w zw. z art. 77 § 1 kpa oraz w zw. art. 80 kpa - polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi przez Sąd I instancji, a w konsekwencji nie uwzględnienie pierwotnego wniosku Skarżącej, pomimo nie rozpoznania całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie w drodze naruszenia obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, co miało skutek w drodze zlekceważenie zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywateli, a co wyraziło się w szczególności, rozpoznaniem materiału dowodowego z pominięciem zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, uwidaczniającym się w szczególności

- uznaniem w drodze oddalenia skargi, zarazem poprzez pośrednie utrzymanie w mocy decyzji Organu II instancji oraz pośrednio Organu I instancji, w drodze pośredniej odmowy ustalenia odszkodowania objętego zakresem pierwotnego wniosku E.M. poprzez oddalenie skargi, co wiązało się z przyznaniem racji stanowiskom Organów I i II instancji umarzającymi prowadzenie postępowania tyczącego się wniosku o ustalenie na rzecz Skarżącej odszkodowania odpowiadającego wartości poniesionych przez Skarżącą szkód oraz w zakresie pośredniej odmowy ustalenia odszkodowania odpowiadającego zmniejszeniu wartości nieruchomości Skarżącej, na skutek wydania na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości decyzji obejmujących swym zakresem nieruchomości stanowiące obecnie własność E.M., a w dacie wydania decyzji na podstawie art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości własność spadkodawców Skarżącej;

- błędną wykładnię w drodze pośredniego uznania poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonych decyzji Organów I i II instancji, iż powyższa podstawa prawna jest skuteczna jedynie wobec osoby będącej właścicielem w dniu wywłaszczenia części nieruchomości pod budowę urządzeń przesyłowych, podczas gdy niniejsza regulacja zawiera również umocowanie do nadania statusu legitymacji czynnej właścicielowi nieruchomości będącemu następcą prawnym właściciela nieruchomości z dnia wywłaszczenia części nieruchomości pod budowę urządzeń przesyłowych, w szczególności w zakresie spadkobierców jako osób nabywających prawo do ustalenia przedmiotowego odszkodowania na podstawie sukcesji uniwersalnej.

- błędnym uznaniem w drodze oddalenia skargi, zarazem poprzez pośrednie utrzymanie w mocy decyzji Organu II oraz I instancji, iż Skarżąca mimo legitymowania się wymaganymi dokumentarni wydanymi po śmierci swoich rodziców, a to w zakresie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie sygn. akt [...] oraz umowy darowizny z dnia [...] września 2009 r. w formie aktu notarialnego Rep. [...] na podstawie, których to dokumentów E.M. stała się pełnoprawnym następcą prawnym Z.Ś. z domu D. i F.Ś., będących właścicielami nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem wdacie wydania objętych postępowaniem decyzji wywłaszczeniowych wydanych w myśl art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z uwagi na co w drodze oddalenia skargi Sąd I instancji w sposób całkowicie bezzasadny zaś pośredni potwierdził stanowiska Organów I oraz II instancji, uznając pośrednio, iż Skarżąca nie posiadała legitymacji czynnej do występowania z przedmiotowym wnioskiem objętym sprawą, w szczególności mimo następstwa prawnego E.M. jako spadkobierczyni po będących właścicielami częściowo wywłaszczonych nieruchomości w myśl art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w drodze zasady sukcesji uniwersalnej.

Ze względu na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i rozpoznanie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie zarzuty w niej zawarte okazały się uzasadnione.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego skupiają się na wykazaniu, że wniosek o przyznanie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości został nierozpoznany ze względu na błędną ocenę legitymacji skarżącej do wystąpienia z takim wnioskiem (co było podstawą umorzenia postępowania przez organy administracji) oraz błędne uznanie przez sąd cywilnoprawnego charakteru dochodzonego roszczenia, z czym Sąd I Instancji powiązał niemożność jego dochodzenia z powodu przedawnienia roszczenia i prawidłowość umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie złożonego przez skarżącą wniosku.

Skarżąca kasacyjnie podniosła w tej mierze zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Zarzuty te, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, są całkowicie niezasadne.

Treść zarzutów zmierza do wykazania nieprawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny prawnej wyrażającej się w oddaleniu skargi z powodu, jak opisano w uzasadnieniu tych zarzutów, nieuwzględnienia stanowiska skarżącej kasacyjnie. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała natomiast aby postępowanie dowodowe i zebrany materiał dowodowy w sprawie był niekompletny czy, że zostały pominięte jakiekolwiek okoliczności faktyczne istotne w sprawie. Jak wynika z akt sprawy zarówno organy obu instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, nie kwestionowały, że skarżąca jest spadkobiercą właścicieli spornych działek z daty ich wywłaszczenia (ograniczenia prawa własności), jak również że nabyła własność tych działek w drodze umowy darowizny. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie koncentruje się natomiast wokół uznania czy fakt wykonania umowy darowizny oraz późniejsze spadkobranie uprawnia spadkobiercę do skutecznego wystąpienia z wnioskiem o przyznanie odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości jej spadkodawcom. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie to związane jest z zastosowaniem norm prawa materialnego, a nie kwestią ustalenia stanu faktycznego w zakresie zmian podmiotowych po stronie właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Podobnie kwestią prawa materialnego jest uznanie charakteru prawnego dochodzonego roszczenia z powyższego tytułu. Tym samym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły być uznane za zasadne.

Uzasadnione natomiast okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. oraz w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 35 i 36 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Przedstawiona przez Sąd I instancji teza o przedawnieniu prawa do odszkodowania nie jest trafna. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym generalnie przyjmuje się, że odszkodowanie ustalane na drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy bowiem do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawach gruntowych z 1958 r. i z 1985r. jak również w obecnie obowiązującej – u.g.n. takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Powyższe oznacza zatem, że nawet gdy sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117 – 125 k.c., to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie mogą znaleźć zastosowania, gdyż brak jest stosownej regulacji prawnej. Przedawnienie w prawie cywilnym uregulowano w art. 117 § 1 i 2 k.c. Zgodnie z tym przepisem: "§ 1. Z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, roszczenia majątkowe ulegają przedawnieniu. § 2. Po upływie terminu przedawnienia ten, przeciwko komu przysługuje roszczenie, może uchylić się od jego zaspokojenia, chyba że zrzeka się korzystania z zarzutu przedawnienia. Jednakże zrzeczenie się zarzutu przedawnienia przed upływem terminu jest nieważne". Istotą przedawnienia cywilnego jest występujące po upływie określonego ustawowo czasu osłabienie ochrony uprawnionego z prawa podmiotowego, polegające na tym, że co prawda zachowuje on możliwość dochodzenia swego roszczenia przed sądem lub innym właściwym organem, ale musi się liczyć z wyłączeniem jego zasądzenia i w konsekwencji przymusowej realizacji, jeśli strona przeciwna zasadnie wskaże na upływ czasu, w którym dochodzenie roszczenia było możliwe, czyli podniesie zarzut przedawnienia. Procedura administracyjna natomiast nie przewiduje możliwości podniesienia zarzutu przedawnienia, jest procedurą odrębną od procedury cywilnej. Nie ma zatem w procedurze administracyjnej możliwości zgłoszenia, przez zobowiązanego do zaspokojenia roszczenia, zarzutu przedawnienia roszczenia. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi.

Taką wyraźną regulację zawierał art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który przewidywał 3-letni okres przedawnienia, ale jedynie dla roszczeń odszkodowawczych dotyczących strat w zasiewach, uprawach i plonach. Wszelkie kwestie związane ze sposobem ustalenia wysokości odszkodowanie zostały wyczerpująco unormowane w Rozdziale V Działu III u.g.n., gdzie nie przewidziano żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów k.c. Z tego względu należy uznać, że skoro roszczenie odszkodowawcze, przysługujące właścicielowi nieruchomości zajętej na cele przesyłu gazu nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód by mogło być ono dochodzone w każdym czasie. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 25 czerwca 2021 r., I OSK 1149/20.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego w odniesieniu do stanowiska przyjętego przez organy administracji, podnieść należy, że kwestia ta była przedmiotem uchwały podjętej w dniu 22 lutego 2021 r. przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OPS 1/20. W uchwale tej przyjęto, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela to stanowisko i argumentację podaną w uchwale.

W uchwale zwrócono uwagę, że przyjęcie stanowiska, że osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, nie jest do zaakceptowania, ponieważ narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem (art. 21, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). W przypadkach bowiem, w których przepisy prawa przewidują, że ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia następuje w odrębnym postępowaniu, czy też w przypadku gdy strony (osoba wywłaszczona lub podmiot zobowiązany do uiszczenia odszkodowania) uczyniły przedmiotem zaskarżenia decyzję wywłaszczeniową, ale tylko w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, śmierć osoby wywłaszczonej spowodowałaby konieczność umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania, skoro spadkobiercy osoby wywłaszczonej nie mogliby wstąpić w prawa i obowiązki swojego spadkodawcy. W ten sposób doszłoby do wywłaszczenia prawa bez ustalenia odszkodowania z jednoczesnym pozbawieniem ochrony prawa do dziedziczenia, czyli z naruszeniem konstytucyjnych zasad ustroju państwa. Waga tych zasad wymaga ich realizacji także przez organy stosujące prawo i uwzględnienia w procesie wykładni. Wykładnia uwzględniająca zasady konstytucyjne sprzeciwia się zatem stanowisku zajętemu przez organy administracji w kwestii kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o odszkodowanie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, tzn. uznając skargę kasacyjną za uzasadnioną, uchylił zaskarżony wyrok, a przyjmując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] października 2019r. nr [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy zobowiązane będą uwzględnić wywody przedstawione w niniejszym uzasadnieniu oraz uzasadnieniu uchwały I OPS 1/20 w zakresie legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a..

Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.