Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2868/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 58
journal: Dz.U. 2011 nr 45 poz 235
law: Ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia del. WSA Iwona Bogucka, Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski, po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Kozienicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 353/13 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kozienicach na uchwałę Rady Miejskiej w Kozienicach z dnia 9 czerwca 2011 r. nr XI/61/2011 w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za niektóre świadczenia udzielane przez żłobki 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od Prokuratora Rejonowego w Kozienicach na rzecz Rady Miejskiej w Kozienicach zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

W dniu 9 czerwca 2011 r. Rada Miejska w Kozienicach działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca z 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz.U. z 2011 r., Nr 45, poz. 235) podjęła uchwałę Nr XI/61/2011 w sprawie ustalenia wysokości opłaty za pobyt oraz maksymalnej wysokości opłaty za wyżywienie dziecka w żłobku prowadzonym przez Gminę Kozienice.

W § 1 ust. 1 ww. uchwały określono, że ustala się opłatę za miesięczny pobyt dziecka w żłobku w wysokości 7,5% minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę, ustalonego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. z 2002 r. Nr 200, poz. 1679 ze zm.) zaokrągloną do pełnych złotych w dół. W § 1 ust. 2 aktu przyjęto, iż w przypadku wydłużenia wymiaru opieki nad dzieckiem ponad 10 godzin dziennie ustala się dodatkową opłatę za każdą rozpoczętą godzinę w wysokości 2% minimalnego wynagrodzenia, zgodnie z przepisami ustawy z 2002 r., zaokrągloną do pełnych złotych w dół. Maksymalna dzienna wysokość opłaty za wyżywienie dziecka ustalona została w wysokości 0,5% minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę, ustalonego zgodnie z przepisami ustawy z 2002 r., zaokrągloną do pełnych złotych w dół (§ 2). Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi gminy Kozienice (§ 4), a data wejścia w życie ww. aktu określona została na dzień 1 września 2011 r. (§ 5). Jednocześnie uchwalono, że z chwilą wejścia w życie przedmiotowej uchwały traci moc uchwała Rady Miejskiej z dnia 28 maja 2009 r. w sprawie ustalenia opłaty stałej za pobyt dziecka w żłobku, prowadzonym przez Gminę Kozienice (§ 3).

Skargę na powołaną uchwałę do sądu administracyjnego złożył Prokurator Rejonowy w Kozienicach wnioskując o stwierdzenie jej nieważności. Uchwale tej zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 poprzez niewłaściwe zastosowanie powyższego przepisu kompetencyjnego przy określaniu wysokości opłat za pobyt oraz wyżywienie dziecka w żłobku, wyrażające się w ustaleniu jednej zryczałtowanej stawki za miesięczny pobyt dziecka w żłobku w czasie od 1 do 10 godzin dziennie, bez uwzględnienia faktycznego czasu korzystania z usług żłobka oraz powiązaniu wysokości opłat wskazanych w § 1 i § 2 uchwały z minimalnym miesięcznym wynagrodzeniem.

W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia skarżący podniósł, że usługi żłobka miejskiego mają charakter świadczenia cywilnoprawnego, co wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych. Konsekwencją takiego ukształtowania charakteru opłat za usługi świadczone przez organy władzy publicznej jest zasada ekwiwalentności, zgodnie z którą należność wnosi się za konkretne świadczenia i w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług. Oznacza to, że pomiędzy świadczeniem obywatela, a świadczeniem wzajemnym podmiotu prawa publicznego zachodzi związek przyczynowy, a wartość zindywidualizowanego świadczenia administracji odpowiada wartości opłaty. Ciężar ponoszenia przez obywateli opłat za żłobek może więc mieć miejsce tylko w takim stopniu i zakresie, w jakim ich dziecko korzysta z rodzajowo oznaczonego świadczenia – w tym przypadku opieki. Partycypacja rodziców (opiekunów prawnych) w kosztach pobytu dziecka w żłobku winna odpowiadać rozmiarom i zakresowi świadczenia, z którego dziecko korzystało w danym okresie, co obliguje organy uchwałodawcze gmin do takiego ukształtowania opłat, aby uwzględniały one przede wszystkim czas pobytu dziecka w placówce. Skarżona uchwała wymogu tego nie spełnia.

Wskazał na wyroki Trybunału Konstytucyjnego, z których wynika, że opłatę cechuje pełna ekwiwalentność. W przeciwnym wypadku opłata w części przekraczającej wartość świadczenia organu administracji byłaby daniną publiczną, której nałożenie, w świetle art. 217 Konstytucji, możliwe jest jedynie w drodze ustawy. Wymogu ekwiwalentności nie spełnia określenie wysokości opłat w taki sposób jak wskazano w § 1 i § 2 uchwały, tj. w oparciu o wskaźnik minimalnego miesięcznego wynagrodzenia za pracę, ustalonego zgodnie z przepisami ustawy z 2002 r. Wysokość należności nie jest bowiem wówczas uzależniona jedynie od zakresu faktycznie świadczonych usług i nie opiera się na kalkulacji ekonomicznej, lecz wynika ze zmieniającego się niezależnie od wiedzy i woli obywatela wskaźnika, jakim jest minimalne miesięczne wynagrodzenie. Niedopuszczalność kalkulacji opłaty w oparciu o minimalne wynagrodzenie za pracę potwierdzona została w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych.

W konkluzji skargi skarżący podniósł, że wyeliminowanie wadliwych unormowań uchwały czyni bezcelowym funkcjonowanie jej w pozostałym zakresie, co przemawia za stwierdzeniem nieważności całego aktu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska W Kozienicach wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że zaskarżona uchwała, po jej podjęciu w dniu 9 czerwca 2011 r., przedstawiona została organom nadzoru, tj. do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie Zespół w Radomiu oraz Wojewody Mazowieckiego. Organy te nie wniosły zastrzeżeń wobec podjętego aktu, nie stwierdzono także na tym etapie nieważności uchwały.

Odnosząc się do argumentów skargi wywiodła, iż ustalona w skarżonej uchwale wysokość opłaty w żadnym wypadku nie pokrywa rzeczywistych kosztów świadczeń udzielanych przez żłobek i nie trzeba w tym celu przeprowadzać skomplikowanych kalkulacji. Opłata uchwalona przez Radę Miejską pokrywa tylko niewielką ich część i w tej sytuacji wyliczanie faktycznych kosztów udzielonych świadczeń byłoby bezcelowe i zbędne. Radni, ustalając ww. opłatę, nie kierowali się faktycznymi kosztami świadczeń, ale możliwościami finansowymi mieszkańców Gminy. W tej sytuacji ustalenie przez Radę Miejską jednej, stosunkowo niskiej opłaty za wydłużenie opieki nad dzieckiem ponad 10 godzin dziennie za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w żłobku ma oparcie w przepisach. Wskazał, że zawierający delegację do ustalenia przez organ prowadzący wysokości opłat za "żłobek" art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, odwołuje się do art. 12 ust. 3 tej ustawy. Opłaty te ustalane są za czas przekraczający 10 godzin dziennie opieki nad dzieckiem w żłobku. Wbrew zarzutom skargi, zaskarżona uchwała nie wprowadza opłaty stałej za pobyt dziecka w żłobku. Opłata ta naliczana jest bowiem za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w żłobku. Uzależniona jest więc od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. O opłacie stałej można mówić w sytuacji, gdy jest ona ustalona nieadekwatnie do czasu w jakim udzielane są świadczenia.

Za nietrafny organ uznał pogląd skarżącego dotyczący konieczności przeprowadzenia stosownej kalkulacji ekonomicznej i ustalania rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń, co pozwoliłoby skontrolować ich adekwatność do rodzaju, jakości i czasu trwania świadczeń. Stanowisko takie byłoby zasadne w sytuacji, gdyby opłaty pokrywały koszty związane z realizacją świadczeń udzielanych przez żłobek. Oczywistym jest, że realizacja świadczeń wiąże się z określonymi kosztami, m.in. osobowymi (wynagrodzenie nauczycieli, personelu pomocniczego), czy rzeczowymi (koszty utrzymania i eksploatacji budynku, wyposażenia itp.). Jeżeli opłaty te, jak to wskazano wyżej, pokrywałyby koszty udzielanych świadczeń, to gmina zobligowana byłaby przedstawić stosowną kalkulację. Natomiast w sytuacji, gdy opłaty te mają charakter symboliczny i z oczywistych względów stanowią jedynie niewielki procent Ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie takiej kalkulacji nie jest uzasadnione, bowiem takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać zasady ekwiwalentności. W niniejszej sprawie opłaty mają właśnie charakter symboliczny i przy ich ustaleniu wzięto pod uwagę trudną sytuację ekonomiczną społeczeństwa gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 lipca 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 353/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kozienicach na uchwałę Rady Miejskiej w Kozienicach z 9 czerwca 2011 r. nr XI/61/2011 w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za niektóre świadczenia udzielane przez żłobki, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wskazał na podstawy zastosowania sankcji nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się, między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu.

Zgodnie z art. 1 pkt 2 i 4 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, ustawa ta określa m.in. zasady organizowania i funkcjonowania opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 oraz zasady finansowania tej opieki. Opieka ta może być organizowana w formie żłobka lub klubu dziecięcego, a także sprawowana przez dziennego opiekuna oraz nianię (art. 2 ust. 1), przy czym w ramach takiej opieki realizowane są funkcje: opiekuńcza, wychowawcza oraz edukacyjna (art. 2 ust. 2). Żłobki i kluby dziecięce mogą tworzyć i prowadzić: gminy, osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 8 ust. 1). Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1990 r. Nr 34, poz. 198), zakładanie i utrzymanie żłobków należy do zadań własnych gminy. W żłobku zapewnia się opiekę nad dzieckiem w wymiarze do 10 godzin dziennie względem każdego dziecka (art. 12 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3). W szczególnie uzasadnionych przypadkach wymiar opieki w żłobku może być, na wniosek rodzica dziecka, wydłużony za dodatkową opłatą (art. 12 ust. 3 w/cyt. ustawy).

Wedle regulacji art. 23 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, rodzice są zobowiązani do ponoszenia opłat za pobyt oraz wyżywienie dzieci w żłobku, przy czym, stosownie do art. 59 ust. 1 tej ustawy, w przypadku żłobków gminnych opłaty te są wnoszone przez rodziców na rzecz gminy. Zgodnie z art. 58 ust. 1 ww. ustawy wysokość opłaty za pobyt dziecka w żłobku oraz opłaty za pobyt wydłużony, o której mowa w art. 12 ust. 3 oraz maksymalną wysokość opłaty za wyżywienie ustala rada gminy w drodze uchwały. Rada gminy może również uchwalić warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od ponoszenia opłat (art. 59 ust. 2).

Ani przywołane przepisy upoważniające radę gminy do podjęcia uchwały w sprawie opłat, ani pozostałe unormowania ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3, nie zawierają definicji legalnej terminu "opłata". W orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się jednak, że ustanawiane w przepisach na rzecz podmiotów publicznych "opłaty" stanowią w istocie wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Stąd "opłatę" definiuje się jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. W przypadku "opłat" istnieje więc charakterystyczny związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Tym samym opłata stanowi swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2315/11, cbois).

Nie ulega wątpliwości, że taki właśnie charakter mają opłaty "z tytułu korzystania ze żłobka" (utworzonego przez gminę) w rozumieniu art. 59 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, obejmujące opłatę za pobyt (w tym wydłużony – art. 12 ust. 3) oraz za wyżywienie, o których mowa w art. 23 i art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Ścisłe określenie przez ustawodawcę przedmiotu tych opłaty jako opłat "za pobyt" oraz "za wyżywienie" niedopuszczalnym czyni określenie w uchwale rady gminy ich wysokości w sposób, który nie zapewni zachowania ekwiwalentności świadczeń, rozumianej jako sytuację, w której opłatę wnosi się tylko za rzeczywiście udzielone świadczenia i w odniesieniu do ich rzeczywistych kosztów.

W świetle zasady ekwiwalentności tak określony przedmiot świadczeń udzielanych przez żłobek, bezpośrednio powiązany z pobytem dziecka w żłobku, wyklucza ustalanie przez radę gminy opłat w sposób, który prowadziłby do naliczania i pobierania opłat także za czas nieobecności dziecka w żłobku, a więc w szczególności w postaci miesięcznej opłaty zryczałtowanej. Pogląd o niedopuszczalności ustalenia na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 opłat za pobyt dziecka w żłobku według stawek miesięcznych jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.: wyroki NSA: z 30 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 950/10; z 19 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1669/12; wyroki WSA: z 24 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 704/11; z 7 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 791/12; z 8 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/GI 315/12; z 7 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/GI 417/12, publ. cbois).

Ponieważ z uwagi na charakter realizowanych przez żłobek zadań i udzielanych w związku z tym świadczeń, podstawowym (o ile nie jedynym) kryterium różnicowania zakresu, w jakim rodzice dzieci korzystają z usług żłobka, będzie liczba godzin, jaką dane dziecko w nim przebywa, to narzucającym się wręcz sposobem prawidłowego ustalenia przez radę gminy (miejską) wysokości opłaty za pobyt dziecka w żłobku wydaje się być jej określenie w uchwale według stawki godzinowej.

Przechodząc na grunt merytoryczny rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że skarga Prokuratora zasługuje na uwzględnienie.

Sporna uchwała Rady Miejskiej z dnia 9 czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia opłat za pobyt dziecka w żłobku miejskim została podjęta m.in. na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, przy czym Rada Miejska ustaliła odpłatność za pobyt oraz wyżywienie dziecka w żłobku miejskim, wiążąc rozmiar tych opłat z kwotami odpowiadającymi odpowiednio 7,5% i 0,5% aktualnie obowiązującego minimalnego wynagrodzenia za pracę.

Jak wyżej wskazano przedmiotem spornej opłaty jest pobyt dziecka w żłobku, a więc swoiste świadczenie, mogące obejmować swoim zakresem różne składniki, takie jak: zapewnienie dziecku opieki w warunkach bytowych zbliżonych do warunków domowych; zagwarantowanie właściwej opieki pielęgnacyjnej oraz edukacyjnej przez prowadzenie zajęć zabawowych z elementami edukacji, z uwzględnieniem indywidualnych potrzeb dziecka oraz prowadzenie zajęć opiekuńczo-wychowawczych i edukacyjnych, uwzględniających rozwój psychomotoryczny dziecka, właściwych do jego wieku (art. 10 i 12 ust. 2). Zakres świadczeń realizowanych przez żłobek może być zatem zróżnicowany, a tym samym partycypacja rodziców lub opiekunów prawnych w kosztach pobytu dziecka w żłobku powinna być adekwatna do rozmiarów i zakresu świadczonych usług, z których dziecko faktycznie korzysta. Cechy usług świadczonych przez żłobek miejski nadają im charakter świadczenia cywilnoprawnego, w którym ma zastosowanie zasada ekwiwalentności, wyrażona w art. 487 § 2 Kodeksu cywilnego stanowiącym, iż świadczenie jednej ze stron powinno stanowić odpowiednik świadczenia drugiej. Dlatego nie budzi wątpliwości, że opłatę za pobyt dziecka w żłobku wnosi się za konkretne świadczenia oraz w relacji do konkretnych kosztów świadczonych usług. Opowiedzenie się za takim rozumieniem świadczeń realizowanych za pośrednictwem żłobka oznacza, że ciężar ponoszenia opłaty może mieć miejsce tylko w takim stopniu i zakresie, w jakim rodzic czy opiekun prawny korzysta z rodzajowo określonych świadczeń. Oznacza to, iż między usługami świadczonymi przez żłobek a wysokością opłaty za te usługi powinna występować ekonomiczna równorzędność.

Jak słusznie zauważa skarżący, w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że opłaty w odróżnieniu od podatków, mają charakter ekwiwalentny, to jest muszą odpowiadać wartości świadczenia pobieranego przez opłacającego i nie mogą tej wartości przekraczać (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 950/10). Zasadnie też strona skarżąca wskazuje na ugruntowane w orzecznictwie poglądy odnoszące się do charakteru prawnego przewidzianych różnego rodzaju przepisami prawa opłat. Opłata bowiem, podobnie jak podatek, jest świadczeniem pieniężnym, ogólnym, bezzwrotnym, przymusowym. Cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn. że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego.

Opłata stanowiąca przedmiot zaskarżonego aktu ustalona została w oderwaniu od wartości świadczeń, w zamian za które ma być uiszczana i nie można ocenić, czy w każdym przypadku pobytu dziecka w żłobku partycypacja jego rodziców w kosztach z tym pobytem związanych sięga kwoty określonej w uchwale w formie miesięcznego ryczałtu. Nie sposób przy tym tracić z pola widzenia, że z samej istoty opieki nad małoletnimi w wieku do lat 3 wynika, że ma ona charakter wsparcia dla rodziców; których piecza nad tak małymi dziećmi ma pierwszorzędne znaczenie. Dlatego też ww. ustawa umożliwia elastyczne korzystanie ze żłobka, odpowiadające zróżnicowanym potrzebom rodziców. W szczególności nie wprowadza ona minimalnego okres pobytu dziecka w żłobku, a w konsekwencji nie można wykluczyć, że dzienny, czy nawet godzinowy wymiar pobytu dziecka w żłobku w skali miesiąca, nie wygeneruje takich kosztów, które osiągną wartość odpowiadającą uchwalonemu ryczałtowi.

W świetle powyższego prawidłowo podniósł skarżący, że stała miesięczna opłata za świadczenia udzielane przez żłobek miejski nie może przybrać takiej formy, jaką wskazano w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały, gdzie przewidziano tylko jedną stawkę opłaty, niezależną od zakresu świadczeń, z jakich korzysta dane dziecko, a więc nie posiadającą cechy ekwiwalentności.

W tym stanie rzeczy, ustalenie wysokości należnych za te świadczenia opłat musi być oparte na szczegółowej kalkulacji kosztów ich realizacji, zmierzającej do uzyskania ekonomicznej równorzędności pomiędzy wartością udzielanych świadczeń a rozmiarem ponoszonych z tego tytułu należności. Ustalenie tej opłaty nie może natomiast, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, sprowadzać się do określenia zryczałtowanej stałej stawki, czy to wyrażonej kwotowo, czy też uzależnionej od pozostających bez jakiegokolwiek związku z wartością udzielanych świadczeń wskaźników ekonomicznych, takimi jak minimalne wynagrodzenia za pracę.

Sąd tym samym podzielił stanowisko skarżącego, że uchwała podjęta na podstawie delegacji ustawowej z art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 powinna wskazywać wymiar opłaty w powiązaniu z zakresem świadczeń udzielanych przez żłobek, natomiast sposób ustalenia opłaty przez Radę Miejską zrywa związek między ekwiwalentnością, a wysokością opłaty. Określenie opłaty jako miesięcznej opłaty stałej pozostaje w sprzeczności z art. 58 ust. 1 ww. ustawy w związku z art. 8 ust. 2 ustawy kompetencyjnej.

W świetle powyższego również ustalenie opłaty za wyżywienie, o której mowa w § 2 zaskarżonej uchwały, w stałej wysokości odpowiadającej 0,5% minimalnego miesięcznego wynagrodzenia jest niezgodne z prawem. Opłata ta została wprawdzie skalkulowana według stawki dziennej, jednak ma charakter ryczałtowy, a rodzic (opiekun prawny) dziecka nie zna kryteriów jej kształtowania.

Mając na uwadze powołane okoliczności, na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Rada Miejska w Kozienicach wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach naruszenia:

1) przepisów prawa materialnego:

– art. 1 pkt 2 i 4, art. 12 ust. 3, art. 23 oraz art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 poprzez błędne wykładnię i uznanie, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem a przez to nieważna, skoro realizowała ona nałożone na organ cele ustawowe a ustalone w niej opłaty miały charakter ekwiwalentny,

– art. 58 ust. 1 i 2 ustawy o opiece w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw poprzez błędne wykładnię i przyjęcie, że uchwała podjęta na podstawie tych przepisów powinna wskazywać wymiar opłaty w powiązaniu z zakresem świadczeń udzielanych przez żłobek, a sposób ustalenia opłaty przez Stronę zrywał związek ekwiwalentności z wysokością opłaty.

– § 4 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez jego niezastosowanie w sprawie i w konsekwencji pominięcie tych przepisów w toku kontroli uchwały, co doprowadziło do błędnego przyjęcie, że Uchwała powinna de facto powielać treść innych aktów prawnych;

2) przepisów prawa procesowego:

– art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 i art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędną kontrolę aktu prawa miejscowego wynikającą z nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i nieuwzględnienie statutu żłobka prowadzonego przez Gminę Kozienice,

– art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez błędne uznanie, że zaskarżona uchwała narusza prawo, w sytuacji gdy brak podstaw do przyjęcia takiego twierdzenia.

Na tych podstawach wnosiła o:

– uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi,

– zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Według art. 58 ust. 1 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do 3 lat (Dz.U. Nr 45, poz. 235 ze zm.) "Wysokość opłaty oraz opłaty, o której mowa w art. 12 ust. 3, za pobyt dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym utworzonym przez gminę albo u dziennego opiekuna zatrudnionego przez rodzinę oraz maksymalną opłatę za wyżywienie ustala rada gminy w drodze uchwały". Art. 58 § 1 nie wprowadził ograniczenia co do wysokości opłaty. Dokonując interpretacji art. 58 § 1 w związku z art. 23 tej ustawy, który stanowi, że "Rodzice są zobowiązani do ponoszenia opłat za pobyt oraz wyżywienie dzieci w żłobku lub klubie dziecięcym", przy ustaleniu wysokości opłat rada gminy uwzględnia obowiązki rodziców z jednej strony, z drugiej zaś, że zakładanie i prowadzenie żłobka jest zadaniem własnym gminy. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) "Zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne gminy obejmują sprawy: 6a) wspieranie rodziny (...); 16) polityki prorodzinnej (...)".

Przy ustalaniu zatem ciężaru utrzymania żłobka nie może rada gminy przerzucić na rodziców Ustalona zatem oplata powinna być ekwiwalentna do udziału rodziców w pokryciu kosztów pobytu dziecka w żłobku.

Brak ograniczenia w art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 powoduje, że nie ma podstaw do wyprowadzenia ograniczenia ustalenia miesięcznej opłaty za pobyt dziecka. Należy podzielić stanowisko przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 896/13, że w obowiązującym stanie prawnym – opłata za pobyt dziecka w żłobku, którą ustala rada gminy może mieć postać opłaty zryczałtowanej. Ustalono wysokość miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w żłobku w wysokości 7,5% minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę, zgodnie z ustawą z 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. Nr 200, poz. 1679 ze zm.), a za wyżywienie maksymalna dzienna wysokość opłaty ustalona na 0,5% minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę, zgodnie z ustawą z 10 października 2002 r. Minimalne wynagrodzenie za pracę w 2011 r. wynosiło 1386 zł, od 1 stycznia 2012 r. 1500 zł, od 1 stycznia 2013 r. 1600, a od 1 stycznia 2014 r. 1680 zł. Ustalenie miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w żłobku w wysokości 7,5% minimalnego wynagrodzenia, a 0,5% minimalnego wynagrodzenia za dzienne wyżywienie nie narusza zasady ekwiwalentności. Nie można przyjąć, że doszło do naruszenia reguł ekwiwalentności, skoro ustanowione opłaty tylko części pokrywają koszty, które ponosi gmina realizując zadanie. Jeżeli opłaty te maja charakter symboliczny i z oczywistych względów stanowią niewielki procent ponoszonych kosztów przez gminę z tytułu opieki nad dziećmi do 3 lat, przeprowadzenie szczegółowej kalkulacji nie jest uzasadnione, bowiem takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszyć zasady ekwiwalentności, co oznaczałoby przekroczenie dopuszczalnych granic ustalenia wysokości za pobyt i wyżywienie dziecka do lat 3 w żłobku.

Brak również podstaw do wyprowadzenia ograniczenia wysokości opłat od faktycznego korzystania z usług żłobka. Brak wyprowadzenia takiego elementu przy ustalaniu wysokości opłat wynika z tzw. gotowości żłobka do świadczenia usług. Zapewnienie bowiem konkretnemu dziecku miejsca w żłobku skutkuje tym, że niezależnie od tego, czy dziecko to z usługi żłobka cały czas korzysta, czy też tylko częściowo, miejsce jego jest cały czas dla niego zarezerwowane. Podczas jego nieobecności nie może zostać udostępnione innemu, to zaś przekłada się w oczywisty sposób na ogólne koszty związane z działalnością żłobka. Sąd podzielił w tym zakresie również stanowisko przyjęte w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 sierpnia 2013 r. – sygn. akt I OSK 896/13.

Zasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rada Miejska w Kozienicach podejmując uchwałę z 9 czerwca 2011 r. Nr XI/61/2011 w sprawie ustalenia wysokości opłat za pobyt oraz maksymalnych opłat za wyżywienie dziecka w żłobku prowadzonym przez Gminę Kozienice nie naruszyła art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do 3 lat. Nie było zatem podstaw do zastosowania sankcji nieważności uchwały.

W tym stanie rzeczy, skoro zostały wyłącznie naruszone przepisy prawa materialnego, na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając podjęcie ochrony praworządności przez Prokuratora Rejonowego w Kozienicach, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.