Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SAB/Rz 203/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
658
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 64a ust. 1, ust. 5
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 marca 2018 r. sprawy ze skargi S. D. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego urządzeń wodnych -skargę oddala-


UZASADNIENIE

S. D. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie ze skargą na bezczynność Starosty [...] dotyczącą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie urządzeń wodnych.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

W dniu 21 grudnia 2016 r. S. D. zwrócił się do Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych (ZMiUW) w [...] z prośbą o wyjaśnienie sprawy podwyższenia przez jego sąsiada M. K. należących do tego ostatniego działek nr 544/1 i 544/2 położonych w G., co spowodowało zmianę stanu wód ze szkodą dla jego działki nr 545. S. D. poprosił o ustalenie, czy M. K. uzyskał pozwolenie wodnoprawne lub zgodę na podwyższenie terenu swojej działki, na wykonanie szeregu urządzeń (tj. betonowego rowka oraz rowka gruntowego) oraz na odprowadzenie wody ze swoich działek do rowu melioracyjnego R1.

Pismo to zostało przekazane przez ZMiUW (przy piśmie z 2 stycznia 2017 r) do Starosty [...] w celu załatwienia zgodnie z właściwością.

W piśmie z dnia 13 stycznia 2017 r. Starosta [...] wyjaśnił skarżącemu, kiedy przepisy prawa wymagają uzyskania pozwolenia wodnoprawnego i poinformował, że M. K. nie legitymuje się takim pozwoleniem.

W związku z powyższym S. D. – w dniu 25 stycznia 2017 r. – wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego celem wydania decyzji rozstrzygającej, czy rowek gruntowy oraz betonowe korytko usytuowane na działce nr 544/1 w Głuchowie będącej własnością A. K. i M. K. zostały wykonane zgodne z przepisami, czy na ich wykonanie wymagane było uzyskanie stosownego pozwolenia i czy aktualnie obowiązujące przepisy pozwalają na odprowadzanie przez wymienionych współwłaścicieli działek nr 544/1 i 544/2 wód opadowych, wód z dachów i wód z utwardzonych części działek do rowu melioracyjnego R1.

W piśmie z dnia 24 lutego 2017 r. Starosta [...] podtrzymał swoje poprzednie stanowisko tj. wyrażone w piśmie z dnia 13 stycznia 2017 r. podnosząc jednocześnie, że sprawa naruszenia stosunków wodnych toczy się przed Wójtem Gminy [...] i to on jest organem właściwym w tej sprawie.

W dniu 6 marca 2017 r. S. D. złożył do Wojewody [....] zażalenie na niezałatwienie w terminie przez Starostę [...] sprawy wskazanej przez niego w piśmie z 25 stycznia 2017 r. Natomiast dnia 7 marca 2017 r. wystąpił do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (RZGW) w [....] ze skargą na bezczynność Starosty [...] także w sprawie opisanej w jego piśmie z dnia 25 stycznia 2017 r.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Dyrektor RZGW w [...] - działając na podstawie art. 37 § 2 w zw. z art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., w dacie orzekania Sądu obowiązuje tekst ogłoszony w Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), zwanej w dalszej części "K.p.a." – w pkt 1 uznał zażalenie złożone przez S. D. za uzasadnione i wyznaczył Staroście [...] dodatkowy termin załatwienia sprawy do 31 maja 2017 r., w pkt 2 zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w pkt 3 stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie nie odbyło się z rażącym naruszeniem prawa.

Natomiast dnia 10 kwietnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO), na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., przekazało RZGW w [...] zażalenie S. D. na niezałatwienie w terminie sprawy wykonania rowka oraz betonowego korytka na działce nr 544/1 w G.

Starosta [...], w piśmie z dnia 18 kwietnia 2017 r., wezwał S. D., w oparciu o art. 64 § 2 K.p.s.a, do sprecyzowania jego wniosku z dnia 25 stycznia 2017 r. pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. W odpowiedzi – pismo z 26 kwietnia 2017 r. – S. D. wniósł o orzeczenie rozbiórki urządzeń wodnych wykonanych na działce nr 544/1 w G. przez M. K. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, zgodnie z art. 64 a ust. 5 ustawy Prawo wodne.

Postanowieniem z dnia [....] maja 2017 r. nr [...] Starosta [...] – w oparciu 61a § 1 K.p.a. – odmówił S. D. wszczęcia postępowania dotyczącego likwidacji urządzeń wodnych wykonanych przez M. K. na działce nr 544/1 w G. Organ zwrócił uwagę na brzmienie art. 64a ust. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.), zwanej następnie "P.w.", zgodnie z którym dopiero, gdy właściciel urządzenia wodnego nie złoży wniosku o legalizację lub nie uzyska decyzji legalizacyjnej, to organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego (starosta) nałoży na tego właściciela obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając jednocześnie warunki i termin wykonania tego obowiązku. Starosta podkreślił, że postępowanie w sprawie likwidacji urządzeń wodnych toczy się z urzędu. Dlatego też brak jest możliwości wszczęcia niniejszego postępowania z inicjatywy S. D., który nie jest właścicielem przedmiotowego urządzenia wodnego.

Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego na powyższe rozstrzygnięcie, postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [....], Dyrektor RZGW w [....] uchylił je w całości. Organ podkreślił, że z art. 64a ust. 5 P.w. nie wynika, że przewidziane nim postępowanie może być wszczęte tylko z urzędu, bowiem przepis ten nie wprowadza takiego zastrzeżenia. Skoro zaś określony przepis prawa materialnego nie precyzuje, jaki podmiot jest stroną postępowania, to należy sięgnąć do zasady ogólnej wynikającej z art. 28 K.p.a. i zbadać w toku wszczętego postępowania, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje przymiot strony. Dyrektor RZGW zwrócił też uwagę, że legalizacja ma fakultatywny charakter i jeśli właściciel urządzenia złoży wniosek o taką legalizację, to zadaniem organu jest procedowanie w tym przedmiocie i nie może on w tym czasie nakazać rozbiórki.

W dniu 14 czerwca 2017 r. S. D. zwrócił się do Starosty [...] wskazując, że organ ten nie wydał żadnej decyzji w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie likwidacji urządzeń wodnych na działce nr 544/1 w G.

W odpowiedzi – pismo z 22 czerwca 2017 r. – Starosta [...] poinformował o fakcie przeprowadzenia oględzin na działkach nr 544/1 i 544/2 w G. Wskazał też, że właściciele wymienionych działek tj. A. K. i M. K. poinformowani zostali (w piśmie z 8 czerwca 2017 r.) o przysługującym im prawie złożenia wniosku o legalizację urządzenia w oparciu o art. 64a ust. 1 P.w. Starosta dodał, że skarżący zostanie poinformowany o dalszym procedowaniu bądź co do legalizacji urządzenia bądź co do jego likwidacji.

Zawiadomieniem z dnia 14 grudnia 2017 r. nr [...] Starosta [...] poinformował S. D. o wydaniu w dniu 7 grudnia 2017 r. dla A. K. i M. K. decyzji legalizacyjnej urządzenia wodnego tj. rowka odwadniającego znajdującego się na działkach nr 544/1 i 544/2 w G. Wskazał, że po zakończeniu tego postępowania ostateczną decyzją, podejmie dalsze działania w sprawie likwidacji urządzenia wodnego. Jednocześnie organ ustalił termin załatwienia sprawy na dzień 31 grudnia 2017 r.

W złożonej dnia 30 listopada 2017 r., wymienionej na wstępie skardze S. D. zakwestionował bezczynność Starosty [...] w sprawie dotyczącej wszczęcia postępowania dotyczącego urządzeń wodnych tzn. rowka gruntowego i betonowego korytka usytuowanego na działce nr 544/1 w G., będącej własnością A. K. i M. K. oraz odprowadzania wyżej wymienionymi urządzeniami wód opadowych, wód z dachów, wód z utwardzonych części działek nr 544/1 i 544/2 do rowu melioracyjnego R1. Skarżący wniósł o:

- stwierdzenie, że organ dopuścił się niezałatwienia sprawy oznaczonej sygn. [...], której zakres został następnie sprecyzowany w ten sposób, że sprawa dotyczyć miała rozbiórki urządzeń wodnych wykonanych na działce nr 544/1 w G. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego,

- zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie stosownego orzeczenia, aktu, interpretacji bądź dokonania czynności oraz zobowiązanie do wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie i ustalenie osób winnych w tym zakresie,

- stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

- wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotności stawki przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedni,

- zasądzenie kosztów postępowania.

S. D. w bardzo obszerny sposób opisał bieg zdarzeń w zainicjowanej jego skargą sprawie. Zauważył, że Starosta [...] wszczął postepowanie na wniosek o legalizację, nie kończąc uprzednio sprawy o rozbiórkę. Nie wydał bowiem w tym ostatnim zakresie decyzji, mimo że został mu wyznaczony termin na powyższe do dnia 31 maja 2017 r. Tym samym, w ocenie, skarżącego, organ nie wywiązał się w ogóle z obowiązków wynikających dla niego z postanowienia Dyrektora RZGW w [...] z [....] kwietnia 2017 r. Skarżący zaznaczył, że po uchyleniu postanowienia Starosty [...] z dnia 11 maja 2017 r. organ ten winien był wydać decyzję kończącą postępowanie w sprawie np. odmawiającą likwidacji urządzeń wodnych z uwagi na złożenie przez ich właścicieli wniosku o legalizację. Podkreślił, że w stanie faktycznym objętym skargą najpierw zostało wszczęte postępowanie z jego wniosku o rozbiórkę urządzenia, na którego powstanie właściciel nie posiadał stosownego zezwolenia, nie zostało ono w żaden sposób zakończone, po czym poinformowano właściciela urządzenia o możliwości złożenia wniosku o jego legalizację, w oparciu o co wszczęto postępowanie w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie. Podał, że cała korespondencja dla skarżącego od daty złożenia wniosku o legalizację przekazywana mu była pod znakiem sprawy o legalizację tj. [...]. Postępowanie to, jak i postępowanie w przedmiocie likwidacji – nr sprawy [...] są ze sobą powiązane w taki sposób, że nie można zakończyć postępowania likwidacyjnego do czasu zakończenia postępowania legalizacyjnego. Przesyłane informacje ze wskazaniem sygnatury [...] odnosiły się więc de facto do obydwu wymienionych postępowań, a za zbędne uznano dublowanie przekazywanych stronie informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego dotyczy nie tylko określonych rozstrzygnięć organów administracji, lecz również i ich braku w sytuacji, gdy przepis prawa wymagał podjęcia danego aktu. Stanowi o tym art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". W jego świetle, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, a zatem np. w wypadku, kiedy dana regulacja prawna przewiduje obowiązek wydania decyzji administracyjnej. Sąd badając sprawę czyni to przy zastosowaniu kryterium legalności, a zatem zgodności zarówno z prawem materialnym obowiązującym na gruncie określonej materii, jak i przepisami proceduralnymi stosowanymi w określonym postępowaniu, o czym stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017r. poz. 2188 ze zm.). Specyfiką postępowania, w którym sąd orzeka w sprawie ze skargi na bezczynność jest to, że nie przeprowadza on kontroli określonego aktu czy czynności, ale rozstrzyga, czy organ pozostaje w bezczynności. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Istnieje również możliwość, by sąd orzekł o istnieniu lub nieistnieniu określonego uprawnienia lub obowiązku (art. 149 § 1b P.p.s.a.), wymierzył organowi grzywnę, jak i przyznał od organu na rzecz skarżącego określoną sumę pieniężną (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Dotyczy to jednak zawsze sytuacji, kiedy sąd uwzględnia złożoną skargę.

Brzmienie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. wskazuje, że odrębną postacią uwzględnienia skargi na bezczynność jest stwierdzenie przez sąd, iż organ dopuścił się takiej bezczynności. Powyższe odnosi się do sytuacji, kiedy wprawdzie w chwili wniesienia skargi zarzucana bezczynność istnieje, jednak następnie już w toku postępowania sądowego organ dokonuje wymaganej przez prawo czynności czy też podejmuje wymagane rozstrzygnięcie. Wówczas, z uwagi na zakończenie określonego postępowania administracyjnego nie ma potrzeby zobowiązywania organu do podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Taki rodzaj orzeczenia sądu będzie miał zatem miejsce wówczas, gdy już po wniesieniu skargi na bezczynność organ załatwi sprawę. Wtedy sąd, rozstrzygając sprawę, uwzględni stan istniejący w chwili wniesienia skargi. Tym samym, z treści art. 149 § 1 pkt 1–3 P.p.s.a. wynika, że sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w takiej zarzucanej bezczynności.

Bezczynność organu zawsze jest powiązana z jego kompetencją do podjęcia określonego aktu w postaci decyzji administracyjnej, postanowienia czy też jakiejś czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a.).

Jak podkreśla się w piśmiennictwie prawniczym, jak również w bogatym na tym tle orzecznictwie sądowym, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności [tak: T.Woś Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, opubl. WK 2016, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 11.10.2017 r. IOSK 358/17]. Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok NSA z 20.07.1999 r. I SAB 60/99). W myśl art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Natomiast niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 K.p.a.). Z kolei, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Przy czym § 4 art. 35 K.p.a. zastrzega, że określone regulacje szczególne mogą przewidywać inne terminy załatwienia sprawy.

Nie każde jednak niedotrzymanie terminu wyznaczonego ustawą na załatwienie sprawy jest równoznaczne z bezczynnością organu. Należy bowiem jeszcze mieć na uwadze brzmienie art. 36 K.p.a. Według jego § 1, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Z kolei, zgodnie z § 2 tego artykułu, ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Dochowanie przez organ administracji aktów staranności przewidzianych w powołanym art. 36 K.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że strona przed wniesieniem skargi do tut. Sądu skorzystała z wymaganego ustawą procesową środka zaskarżenia. W świetle mianowicie art. 52 § 1 P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy zaś – stosownie do art. 52 § 2 P.p.s.a. - rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Należy jeszcze powołać art. 53 § 2b P.p.s.a., zgodnie z którym, skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Instytucja ponaglenia została wprowadzona do Kodeksu postępowania administracyjnego z dniem 1 czerwca 2017 r. przez art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ((Dz. U. poz. 935). Wcześniej natomiast na niezałatwienie sprawy w terminie służyło stronie zażalenie składane do organu wyższego stopnia. W myśl art. 16 wskazanej ustawy zmieniającej, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym.

S. D. wystąpił w dniu 7 marca 2017 r. do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [....] z pismem noszącym nazwę "skarga na bezczynność organu" Zostało ono ocenione przez Dyrektora RZGW w [...] za zażalenie złożone w trybie art. 37 K.p.a. i postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2017 r. zostało przez ten organ uznane za uzasadnione, a Staroście [...] wyznaczono dodatkowy termin załatwienia sprawy tj. do dnia 31 maja 2017 r.

Tym samym, po stwierdzeniu dopuszczalności skargi, możliwe było przystąpienie do jej merytorycznego rozpatrzenia, a więc badania, czy Starosta [...] dopuścił się zarzucanej mu bezczynności w rozpatrzeniu sprawy sprecyzowanej w piśmie S. D. z dnia 26 kwietnia 2017 r., a mianowicie dotyczącej orzeczenia rozbiórki urządzeń wodnych wykonanych na działce nr 544/1 w G. na podstawie art. 64a ust. 5 P.w. W świetle art. 64a ust. 1 P.w., jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo zgłoszenia, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, do którego dołącza dokumenty wskazane w art. 131 ust. 2. Jeśli natomiast właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, to – zgodnie z art. 64a ust. 5 P.w. - organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku.

We wskazanym wyżej postanowieniu z dnia 6 kwietnia 2017 r. Dyrektor RZGW w [...] wyznaczył Staroście [...] na załatwienie sprawy zainicjowanej wnioskiem S. D. z dnia 21 grudnia 2016 r., sprecyzowanym w piśmie z dnia 25 stycznia 2017 r., dodatkowy termin tj. do dnia 31 maja 2017 r. Zalecił, by organ ten zwrócił się do strony o dokładne określenie przedmiotu sprawy. Postanowienie to zostało doręczone Staroście 11 kwietnia 2017 r., zaś dnia 18 kwietnia 2017 r. organ ten zwrócił się do skarżącego o sprecyzowanie jego wniosku. Odpowiedź strony miała miejsce 26 kwietnia 2017 r., a w związku z nią Starosta – postanowieniem z [...] maja 2017 r. odmówił wszczęcia postępowania, zaś rozstrzygnięcie to zostało uchylone w całości postanowieniem Dyrektora RZGW w [...] z dnia [...] maja 2017 r. Przy czym ten ostatni akt wpłynął do Starosty 5 czerwca 2017 r. Organ wyższego rzędu wskazał w nim, że postępowanie z art. 64a ust. 5 P.w. może być wszczęte nie tylko z urzędu. Zaznaczył również, że w sytuacji złożenia przez właściciela urządzenia wodnego wniosku o jego legalizację, nie jest możliwe orzeczenie nakazu rozbiórki. Zwrócił też uwagę, że właściciel urządzenia, o możliwości wszczęcia postępowania legalizacyjnego winien zostać poinformowany. Następnie, w piśmie z dnia 22 czerwca 2017 r. stanowiącym odpowiedź na interwencję skarżącego z dnia 14 czerwca 2017 r., Starosta poinformował go o fakcie przeprowadzenia oględzin na działkach nr 544/1 i 544/2 w [...] oraz o fakcie skierowania do A. K. i M. K. pisma z informacją o możliwości złożenia wniosku o legalizację urządzenia wodnego. Starosta zaznaczył równocześnie, że w razie, gdy wniosek o legalizację nie zostanie złożony bądź, gdy do legalizacji nie dojdzie, wówczas zostanie wydana decyzja o likwidacji urządzenia wodnego. Wskazał również, że o dalszych czynnościach skarżący zostanie poinformowany.

Następnie, w piśmie z dnia 12 lipca 2017 r. Starosta [...] poinformował S. D. o tym, że 5 lipca 2017 r. A. K. i M. K. zwrócili się do niego z wnioskiem o legalizację i wezwani zostali do uzupełnienia jego braków. Organ zaznaczył, że po uzupełnieniu tych braków rozpoczęta zostanie procedura legalizacyjna, a w prowadzonym postępowaniu skarżący będzie stroną. W zawiadomieniu z dnia 14 sierpnia 2017 r. Starosta [...], działając na podstawie art. 36 K.p.a., podał, że wniosek o legalizację nie może zostać załatwiony w terminie wynikającym z art. 35 K.p.a. ze względu na konieczność zajęcia stanowiska przez inny organ i wyznaczył przewidywany termin rozpatrzenia żądania na dzień 12 października 2017 r. Pismo to doręczone zostało także skarżącemu. Zostało ono następnie sprostowane w piśmie z dnia 17 sierpnia 2017 r., zaś w piśmie z dnia 18 października 2017 r. Starosta [...] zawiadomił S. D. o wszczęciu postępowania w sprawie przedmiotowej legalizacji, informując jednocześnie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i składania uwag oraz wniosków. W dalszej kolejności, S. D. zawiadomiony został – pismo z 9 października 2017 r. – o rozprawie administracyjnej w sprawie legalizacji, wyznaczonej na dzień 23 listopada 2017 r., a w zawiadomieniu z dnia 24 listopada 2017 r. poinformowano go o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.

Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2017 r. Starosta [...] ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej za wykonanie rowka odwadniającego na działkach nr ewid. 544/1 i 544/2 w G. oraz wezwał A. K. i M. K. do jej uiszczenia w terminie 14 dni Jednocześnie, w tym samym dniu, Starosta [...] wydał decyzję, w której zalegalizował przedmiotowe urządzenie wodne, a doręczona ona została skarżącemu 11 grudnia 2017 r. Ponadto, w zawiadomieniu z dnia 7 grudnia 2017 r. organ poinformował S. D. o tym, że w razie ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie legalizacji, postępowanie w sprawie likwidacji urządzenia wodnego zostanie umorzone ze względu na jego bezprzedmiotowość. Równocześnie organ wyznaczył termin załatwienia sprawy na dzień 31 grudnia 2017 r.

Skarga S. D. zarzucająca Staroście [...] bezczynność w sprawie likwidacji przedmiotowego urządzenia wodnego została wniesiona do tut. Sądu 30 listopada 2017 r. tj. dwa dni po tym, jak wymienionemu doręczone zostało zawiadomienie o terminie siedmiu dni na zapoznanie się z aktami postępowania dotyczącego legalizacji. Skarżący doskonale przy tym wiedział, że postępowanie to determinuje w istocie możliwość prowadzenia postępowania likwidacyjnego, o którym mowa w art. 64a ust. 5 P.w. Analizując brzmienie art. 64a P.w. należy bowiem stwierdzić, że właściwy organ może w każdym czasie przed złożeniem przez właściciela wniosku o legalizację wszcząć i skutecznie prowadzić postępowanie w stosunku do właściciela samowolnie zrealizowanego urządzenia wodnego. Jedyną natomiast przeszkodą w prowadzeniu tego ostatniego postępowania byłoby toczące się i nie zakończone postępowanie z wniosku właściciela o legalizację urządzenia wodnego. W sytuacji gdyby takie postępowanie toczyło się, organ nie mógłby do czasu jego zakończenia wszcząć postępowania w przedmiocie likwidacji urządzenia [tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Gliwicach z 24.05.2013 r. II SA/Gl 1482/12), wyrok WSA w Gdańsku z 17.05.2017 r. II SA/Gd 162/17].

Jak już wyżej zaznaczono, ze wzajemnego powiązania obydwu wspomnianych postepowań tj. z art. 64a ust. 1 i z art. 64a ust. 5 P.w. S. D. zdawał sobie sprawę. Wynikało to już bowiem z doręczonego mu postanowienia Dyrektora RZGW w [...] z 31 maja 2017 r. uchylającego postanowienie Starosty [...] z [...] maja 2017 r. Następnie, taki związek przedmiotowych postępowań został skarżącemu wskazany w piśmie Starosty z 22 czerwca 2017 r. O poszczególnych czynnościach odnoszących się do postępowania legalizacyjnego S. D. był za każdym razem zawiadamiany, o czym świadczą wyszczególnione wyżej pisma w sprawie.

W takich więc okolicznościach nie można skutecznie zarzucić Staroście [...] bezczynności w sprawie likwidacji urządzenia wodnego. Skoro bowiem w chwili wnoszenia skargi, postępowanie legalizacyjne było w toku, to jak to już wyżej wskazano, nie mogło się równocześnie toczyć postępowanie w sprawie likwidacji, o którym mowa w art. 64a ust. 5 P.w. Jest ono bowiem bezpośrednio uzależnione od wyniku postępowania legalizacyjnego.

Celem instytucji skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Służy ona zatem zmobilizowaniu organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne. Jeśli jednak konkretne postępowanie nie może się toczyć, jak w sprawie niniejszej, z uwagi na przeszkodę prawną w postaci określonego uregulowania pewnych kwestii (wzajemna zależność pomiędzy postępowaniem likwidacyjnym a postępowaniem legalizacyjnym), to uzasadnionym jest stwierdzenie, że istnieje niezależna od organu przyczyna, która w myśl art. 35 § 5 K.p.a. powoduje, że czasu jej trwania nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy z art. 35 § 2 i § 3 K.p.a.

Starosta [...] od momentu sprecyzowania przez skarżącego swojego żądania (co nastąpiło w piśmie z dnia 26 kwietnia 2017 r.) i po uchyleniu jego postanowienia z 11 maja 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania w tej sprawie - postanowieniem Dyrektora RZWG w [...] z 31 maja 2017 r. – zgodnie z zaleceniem wskazanego organu wyższego stopnia - podjął czynności, które zmierzały do ewentualnej legalizacji urządzenia wodnego. Dopiero zaś ich zakończenie poprzez ostateczną decyzję w tej sprawie umożliwi podjęcie stosownych kroków odnośnie do postępowania w sprawie likwidacji, które przewidziane jest w art. 64a ust. 5 P.w.

Dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W dacie tej tymczasem (30 listopada 2017 r.) brak jest zaś podstaw do zarzucania bezczynności, kiedy w świetle jednoznacznego brzmienia art. 64a P.w. pierwszeństwo co do toczenia się ma postępowanie legalizacyjne. Dopiero zaś po jego zakończeniu możliwe jest procedowanie w zakresie likwidacji urządzenia wodnego.

Okoliczność zaś, że o kwestiach odnoszących się do postępowania likwidacyjnego skarżący informowany był nie tylko w pismach noszących sygnaturę [...] dotyczącą tego właśnie postępowania, ale również i w pismach oznaczonych sygn. [...], która dotyczy postępowania legalizacyjnego nie ma dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy żadnego znaczenia. Istotne jest bowiem, że przekazywane wymienionemu informacje docierały do niego, dzięki czemu miał on świadomość stanu obu przedmiotowych spraw i wzajemnego ich powiazania.

Opisana więc wyżej aktywność Starosty [...], który podejmował czynności, do których obligowany był przez Dyrektora RZGW w [...] wyklucza możliwość uwzględnienia skargi S. D. Starosta [...] w żadnym bowiem razie nie pozostawał w stanie zarzucanej mu bezczynności. Dlatego też złożona skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wobec takiego rozstrzygnięcia nie było możliwości orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny czy o zasądzeniu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.