Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 246/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczyności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania
Powołane przepisy: article: art. 52 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 35 par. 1, par. 3 i par. 5, art. 36 par. 1 i 2, art. 37 par. 1 pkt 1 i 2, art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi małoletniego M. B. działającego przez przedstawiciela ustawowego I. B. na bezczynność i przewlekłość Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia podania skarżącego z dnia [...] grudnia 2020 r. (data wpływu do organu), o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, III. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] listopada 2021 r. małoletni M. B., działający przez przedstawiciela ustawowego I. B., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność, ewentualnie przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę w sprawie z jego wniosku z dnia [...] grudnia 2020 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, znak [...], zarzucając organowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art 12 § 1, art. 35 § 1, 2 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: "K.p.a."), poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym oraz poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, a zatem sprzeczny ze wskazanymi przepisami.

W skardze skarżący wniósł o: (1) zobowiązanie Wojewody do rozpoznania jego wniosku z dnia [...] grudnia 2020 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, (2) stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy, ewentualnie przewlekle prowadził postępowanie, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, (3) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty sądowej i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] grudnia 2020 r. złożył wniosek do Wojewody o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewoda pismem z dnia [...] marca 2021 r., znak [...], zawiadomił wnioskodawcę o wszczęciu postępowania i wyznaczył termin załatwienia sprawy na dzień [...] sierpnia 2021 r. Pismem z dnia [...] listopada 2021 r. skarżący wniósł ponaglenie, natomiast pismem z dnia [...] października 2021 r., znak [...], Wojewoda wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych oraz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień [...] stycznia 2022 r.

Skarżący podkreślił, że przedmiotowe postępowanie trwa już ponad jedenaście miesięcy, a zatem bezspornie doszło do przekroczenia terminu o którym mowa w przepisie art. 35 § 3 K.p.a. Organ prowadzący sprawę nie wypełnił również obowiązków, jakie nakłada na niego art. 36 § 1 K.p.a., a mianowicie nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, wskazując przyczyny zwłoki i wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy wraz z pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia. W przedmiotowej sprawie organ po upływie wyznaczonego terminu załatwienia sprawy na dzień [...] sierpnia 2021 r., wskazanego w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, aż do dnia [...] października 2021 r. – kiedy to wskazał nowy termin załatwienia sprawy na dzień [...] stycznia 2022 r. – nie poinformował skarżącego o przyczynach braku rozstrzygnięcia oraz przewidywanym, nowym terminie decyzji.

Skarżący zwrócił także uwagę, że organ prowadzi niniejsze postępowanie w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Długie prowadzenie postępowania spowodowało, że zaszła konieczność przedłożenia przez skarżącego nowej umowy najmu potwierdzającej jego zamieszkanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Takie działanie organu prowadzącego postępowanie niewątpliwie podważa zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i stanowi naruszenie art. 8 § 1 K.p.a.

Zdaniem skarżącego postępowanie jest także prowadzone opieszale, albowiem w wezwaniu do uzupełnienia braków z dnia [...] października 2021 r. organ wezwał skarżącego do przedłożenia oryginału aktu urodzenia i dokumentu potwierdzającego posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego, chociaż mógł wezwać o te dokumenty już w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia [...] marca 2021 r. Tymczasem zgodnie z art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Końcowo skarżący podkreślił, że postępowanie organu w przedmiotowej sprawie pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 K.p.a., albowiem po uzupełnieniu przez skarżącego dokumentów, o których mowa w piśmie z dnia [...] października 2021 r. organ dotychczas nie wydał decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w dniu [...] grudnia 2020 r. I. B. wystąpił do Wojewody z wnioskiem o udzielenie małoletniemu M. B. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, powołując się na okoliczność z art 159 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 12 grudnia 2013r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35 ze zm.; dalej: "ustawa o cudzoziemcach"). Zgodnie z art. 106 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, cudzoziemiec składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy przedstawia ważny dokument podróży. Złożony w dniu [...] grudnia 2020 r. wniosek zawierał wskazane braki formalne, które zostały uzupełnione w dniu [...] marca 2021 r. W tym samym dniu I. B. został poinformowany o wszczęciu postępowania w przedmiocie udzielenia małoletniemu M. B. zezwolenia na pobyt czasowy oraz że decyzja w tej sprawie zostanie podjęta do dnia [...] sierpnia 2021 r. Termin rozpatrzenia wniosku został przedłużony, ze względu na konieczność sprawdzenia złożonych dokumentów i możliwości udzielenia zezwolenia.

Dalej organ wyjaśnił, że do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy małoletniego M. B., w celu udokumentowania posiadania zapewnionego zakwaterowania w Polsce, dołączona została niepoświadczona z oryginałem kopia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Ponadto, wraz z wnioskiem o udzielenie małoletniemu M. B. zezwolenia na pobyt czasowy nie zostały przedłożone dokumenty potwierdzające pokrewieństwo z I. B.. I. B. złożył jedynie niepoświadczoną z oryginałem kopię tłumaczenia na język polski aktu urodzenia małoletniego M. B.. Wraz z kopią tłumaczenia nie został przedłożony akt urodzenia dziecka, na podstawie którego dokonano tłumaczenia. Tymczasem w orzecznictwie przyjęto, że niepoświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia dokumentu nie ma mocy dowodowej.

Co więcej, w celu udokumentowania posiadania ubezpieczenia zdrowotnego w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych lub potwierdzenia pokrycia przez ubezpieczyciela kosztów leczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, skarżący przedłożył zgłoszenie danych o członkach rodziny dla celów ubezpieczenia zdrowotnego ZUS P ZCNA z dnia [...] października 2020 r. przez ówczesnego pracodawcę B. A. S.. W dniu [...] czerwca 2021 r. do organu wpłynęła jednak informacja o zakończeniu pracy przez I. B. na rzecz wymienionego pracodawcy. W związku z zakończeniem pracy na rzecz podmiotu odprowadzającego składki na ubezpieczenie zdrowotne organ nie mógł więc uznać przedłożonego z wnioskiem o udzielenie małoletniemu M. B. zezwolenia na pobyt czasowy, zgłoszenia danych małoletniego dla celów ubezpieczenia zdrowotnego z dnia [...] października 2020 r. jako potwierdzenie spełnienia określonej w art. 159 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o cudzoziemcach.

Mając powyższe na uwadze, pismem z dnia [...] października 2021 r. I. B. został wezwany do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do wydania decyzji w sprawie. Jednocześnie został poinformowany, że udzielenie małoletniemu M. B. zezwolenia na pobyt czasowy warunkowane jest udzieleniem zezwolenia O. B. - matce małoletniego. Termin zakończenia postępowania został wyznaczony na dzień [...] stycznia 2022 r. Z ustaleń organu wynikało bowiem, że wysokość dochodu I. B., w przeliczeniu na członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu, jest niewystarczający do udzielenia małoletniemu M. B. zezwolenia na pobyt czasowy (1106,23 zł netto miesięcznie na cztery osoby). Udzielenie O. B. zezwolenia na pobyt i pracę w tej sytuacji było kluczowe dla udowodnienia spełnienia kryterium dochodowego rodziny. Kryterium to badane jest w toku postępowania w sprawie legalizacji pobytu cudzoziemca, który zobowiązany jest do pokrycia kosztów pobytu członka rodziny, który pozostaje na jego utrzymaniu.

Mimo więc uzupełnienia materiału dowodowego w dniu [...] listopada 2021 r., jak informował organ w piśmie z dnia [...] października 2021 r., udzielenie małoletniemu M. B. zezwolenia na pobyt czasowy, warunkowane jest udzieleniem zezwolenia matce małoletniego, O. B.. Rozpatrzenie wniosku o udzielenie małoletniemu zezwolenia na pobyt czasowy w obecnym stanie faktycznym byłoby negatywne. W ocenie organu zastosowania w niniejszej sprawie nie ma natomiast art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Przepis ten dotyczy zawieszenia postępowania gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Tymczasem postępowanie w przedmiocie udzielenia O. B. zezwolenia na pobyt czasowy, które warunkuje udzielenie zezwolenia na pobyt małoletniemu M. B. prowadzone jest przed tym samym organem co postępowanie skarżącego, tj. przed Wojewodą.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ wskazał, że w jego ocenie brak jest podstaw do stwierdzenia, że bezczynność czy przewlekłość w postępowaniu o udzielenie M. B. zezwolenia na pobyt czasowy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przebieg niniejszego postępowania nie jest skutkiem lekceważenia obowiązujących przepisów, czy braku świadomości ciążących na Wojewodzie obowiązków ale wynikiem lawinowego wzrostu ilości składanych wniosków a także sytuacją epidemiologiczną, która wystąpiła na terytorium Polski w okresie prowadzenia postępowania. Opóźnienia w prowadzeniu postępowań dotyczących legalizacji pobytu związane są ze stałym przyrostem liczby wniosków w sprawach cudzoziemców i niewystarczającymi zasobami kadrowymi, technicznymi i organizacyjnymi do terminowego załatwiania spraw. Biorąc pod uwagę lawinowy przyrost wniosków w sprawach cudzoziemców, który w województwie wielkopolskim rozpoczął się na przełomie 2015 r.-2016 r. i utrzymuje się nadal, niewystarczające (pomimo stałego ich zwiększania) zasoby kadrowe, techniczne i organizacyjne (również pomimo ich ciągłego uzupełniania i rozwijania), a mimo to stale rosnącą liczbę wydawanych rozstrzygnięć w tych sprawach, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego co do charakteru przewlekłości. W 2014 r. Wojewoda przyjął ok. 3,5 tys. wniosków (pobyt czasowy, stały, rezydenta długoterminowego UE) a w 2021 r. ok. 41 tys. wniosków, ponad dziesięciokrotnie więcej. Należy jednocześnie podkreślić, że Wojewoda podejmuje szereg działań służących usprawnieniu procesów obsługi spraw cudzoziemców. Wynikiem tych działań jest stale rosnąca liczba rozstrzygnięć w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców w Polsce.

Przy piśmie z dnia [...] czerwca 2022 r. Wojewoda nadesłał decyzję z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...] o udzieleniu M. B. zezwolenia na pobyt czasowy dla członka rodziny cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia [...] września 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Wojewoda dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania M. B. reprezentowanemu przez ojca I. B. zezwolenia na pobyt czasowy, prowadzonego pod znakiem [...]

W pierwszej kolejności oceniając dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "P.p.s.a."), skargę – w tym także skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania – można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Na mocy art. 37 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. w przypadku dopuszczenia się przez organ bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania jest instytucja ponaglenia.

Z akt sprawy wynika, że strona wniosła ponaglenie za pośrednictwem Wojewody pismem z dnia [...] listopada 2021 r. (k. 42-46 akt adm.). W tym stanie rzeczy należało więc uznać, że przesłanka formalna do wniesienia skargi została spełniona.

Przechodząc do badania sprawy pod kątem merytorycznym wyjaśnienia wymaga, że do czasu nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanej ustawą z dnia [...] kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), pojęcia "bezczynność", jak i "przewlekłość", nie były zdefiniowane ustawowo. Pojęcie bezczynności rozumiane było przede wszystkim jako niewydanie w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl), natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumiano prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2704/13). W wyniku wskazanej nowelizacji ostatecznie przewlekłość została zdefiniowana jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.), a bezczynność jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.).

W tym kontekście zauważyć należy, że definicja przewlekłości postępowania zawarta w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., pozostaje bardzo ogólna. Przyjąć jednak należy, że pojęcie przewlekłości odnosi się do sposobu prowadzenia postępowania. Przewlekłość postępowania może polegać na jego prowadzeniu w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Mogą zatem wystąpić sytuacje, w których organ administracji wykonuje zasadne czynności procesowe, lecz następuje to w sposób niesprawny, nieudolny i opieszały (np. poszczególne czynności przedzielone są długimi stanami stagnacji procesowej) lub też podejmuje czynności pozorujące prowadzenie postępowania – np. wzywa strony do przedstawienia dokumentów nieposiadających żadnego (względnie doniosłego) znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, lub też może wystąpić kombinacja tych stanów. Omawiana opieszałość może też sprowadzać się do braku podjęcia jakichkolwiek czynności w sprawie, co w przypadku upływu terminu ustawowego do załatwienia sprawy ulegnie przekształceniu w stan bezczynności, tj. niezałatwienia sprawy w terminie (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.).

Stany faktyczne poddawane ocenie sądowej mogą więc kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, bowiem niewydanie decyzji w terminie wynikającym z przepisów prawa jest zwykle następstwem owej przewlekłości. Przy czym zauważyć należy, że przewlekłość może wystąpić również w granicach biegnących terminów ustawowych, np. wskazanych w art. 35 § 3 K.p.a., gdyż w takiej sytuacji niewątpliwie postępowanie prowadzone jest dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.), a zatem czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2548/16).

Przenosząc poczynione wywody na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zarzut bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę okazał się zasadny.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu bezczynności wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 1 i 2 K.p.a.).

Dalej wyjaśnienia wymaga, że zagadnienie momentu wszczęcia postępowania w przypadku postępowań inicjowanych wnioskami było już przedmiotem pogłębionej analizy, której wyraz dał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 3 września 2013 r. sygn. I OPS 2/13.

Posiłkując się argumentacją zawartą w tej uchwale należy podkreślić, że z art. 61 § 1, 3 i 3a K.p.a. wynika, iż datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej lub dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych. Zatem, skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a K.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 K.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 K.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania.

Pomimo obowiązków ciążących na stronie postępowania, a dotyczących spełnienia wszystkich wymogów formalnych i materialnoprawnych – w tym wymogów dotyczących podania (wniosku), określonych w art. 63 § 2 K.p.a., a także w art. 105 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach – wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże nie można uznać, że "niepełny" wniosek nie powoduje zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej. Zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Powyższe oznacza, że nawet jeśli podanie nie spełnia warunków formalnych określonych prawem, to i tak należy uznać, że postępowanie zostało wszczęte. Jeżeli w wyniku wszczęcia postępowania strona nie dochowa terminu do uzupełnienia braków formalnych, dopiero wówczas zachodzi podstawa do zakończenia postępowania w formie czynności materialno-technicznej, polegającej na pozostawieniu podania bez rozpoznania. Podanie niespełniające wymogów formalnych wszczyna postępowanie, ponieważ dzięki temu strona ma świadomość, że tej sprawie nadano bieg, a sama sprawa zakończy się jej rozstrzygnięciem. Ponadto wykładnia systemowa skłania do wniosku, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, w rozdziale dotyczącym wszczęcia postępowania (Dział II, Rozdział 1), może mieć zastosowanie, gdy postępowanie już się toczy. Odwrotne rozumowanie doprowadziłoby do niedopuszczalnego stanu rzeczy, w którym w toku postępowania administracyjnego nie można byłoby wezwać strony do uzupełnienia braków formalnych, a to skazywałoby stronę postępowania na niekorzystne dla niej zakończenie sprawy administracyjnej (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 13 lipca 2021 r. sygn. akt II SAB/Po 25/21 i z dnia 20 stycznia 2022 r. sygn. akt IV SAB/Po 222/21).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że wniosek skarżącego wpłynął do organu w dniu [...] grudnia 2020 r. (k. 7 akt adm.). i to od tego dnia należy liczyć początek biegu terminu do załatwienia sprawy, który – przyjmując z korzyścią dla organu termin dwumiesięczny – upływał w dniu [...] lutego 2021 r. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, kiedy organ wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa w urzędzie, co wyklucza odliczenie od terminu załatwienia sprawy terminu oczekiwania na osobiste stawiennictwo strony w urzędzie (art. 35 § 5 K.p.a.).

Dalej, z akt sprawy wynika, że w dniu [...] marca 2021 r. skarżący stawił się osobiście w urzędzie, okazał oryginał dokumentu podróży i złożył wymagane odciski linii papilarnych. W tym też dniu organ zawiadomił I. B., przedstawiciela ustawowego skarżącego, o wszczęciu postępowania w sprawie i o tym, że decyzja zostanie podjęta do dnia [...] sierpnia 2021 r., co oznacza, że organ przedłużył termin załatwienia sprawy o 6 miesięcy (k. 21 akt adm.). Po upływie wskazanego terminu organ nie poinformował strony o przyczynach zwłoki ani nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy. Dopiero pismem z dnia [...] października 2021 r. organ zawiadomił, że decyzja w sprawie zostanie podjęta do dnia [...] stycznia 2022 r. (k. 28 akt adm.). Oznacza to, że zarzut bezczynności okazał się zasadny i to bez względu na fakt, że w piśmie z dnia [...] października 2021 r. organ poinformował, że udzielenie zezwolenia skarżącemu uwarunkowane jest udzieleniem zezwolenia matce małoletniego O. B.. Bez względu bowiem na to, czy organ był uprawniony do zawieszenia postępowania w sprawie do czasu rozstrzygnięcia sprawy z wniosku O. B., organ miał obowiązek zawiadomić o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Obowiązek ten ciąży bowiem na organie także w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Ubocznie więc jedynie dodać można, że "innym organem" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. może być ten sam organ administracji publicznej, jeżeli jest właściwy do prowadzenia innego, odrębnego postępowania, w którym wydawane jest rozstrzygnięcie (post. NSA z dnia [...] stycznia 2000 r., sygn. akt I SA [...]). Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie oraz doktrynie pogląd, że w procesie wykładni terminu "inny organ lub sąd" nie można poprzestać jedynie na wynikach wykładni gramatycznej, ale należy się odnieść również do wyników wykładni funkcjonalnej. Poprzez inny organ należy więc rozumieć organ prowadzący inne postępowanie administracyjne, choćby przedmiotowo był to ten sam organ administracji (por. wyrok WSA w Olsztynie z 10 listopada 2016 r., sygn. II SA/Ol 1235/16, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Rz 680/19 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1499/21, a także A. Wróbel, komentarz do art. 97 w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VII Wolters Kluwer). Każdorazowo jednak brak rozstrzygnięcia zagadnienia powinien jawić się jako bezwzględna przeszkoda dla wydania decyzji w prowadzonej sprawie.

Idąc dalej, na stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu nie ma wpływu fakt, że w dniu [...] stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91), która wprowadziła istotne zmiany w zakresie długości oraz momentu rozpoczęcia biegu terminów załatwiania spraw udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, udzielenia zezwolenia na pobyt stały oraz udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Choć bowiem na mocy znowelizowanego art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach w związku z art. 13 ustawy nowelizującej termin rozpoznania sprawy zaczął biec od nowa od dnia [...] stycznia 2022 r., nie niweluje to bezczynności, której organ dopuścił się jeszcze przed wejściem w życie tej ustawy, kiedy w zakresie terminu rozpoznania sprawy obowiązywały go cytowane wyżej regulacje Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przechodząc z kolei do zarzutu prowadzenia przed Wojewodę postępowania w sposób przewlekły wskazać należy, że od dnia [...] grudnia 2020 r. na Wojewodzie ciążył obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia wniosku, w tym podjęcia czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia braków wniosku. Tymczasem z akt sprawy nie wynika w jaki sposób i kiedy skarżący został wezwany do stawiennictwa w urzędzie. Z akt sprawy wynika jedynie, że skarżący okazał dokument podróży oraz złożył odciski linii papilarnych w dniu [...] marca 2021 r. Tego też dnia organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie i dokonał weryfikacji wniosku pod względem formalnym, co zakończyło się wynikiem pozytywnym (k. 41 akt sąd.). Po tym terminie organ nie podjął jednak żadnych czynności w sprawie aż do dnia [...] października 2021 r., kiedy wezwał przedstawiciela ustawowego skarżącego do uzupełnienia dokumentów poprzez nadesłanie aktu urodzenia wraz z tłumaczeniem wykonanym przez tłumacza przysięgłego w Polsce (powołując się na fakt, że dołączono jedynie kopię tłumaczenia), dokumentu potwierdzającego posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego oraz oryginału lub kopii potwierdzonej notarialnie poświadczenia zameldowania lub umowy najmu (powołując się na fakt, że w aktach znajduje się wyłącznie kopia umowy, której ważność minął w dniu [...] września 2021 r.) (k. 28 akt adm.). Jak słusznie wskazał skarżący, wezwanie to było częściowo konieczne wyłącznie z powodu prowadzenia przez organ postępowania w sposób przewlekły, albowiem do wniosku została dołączona umowa najmu, której okres ważności upływał dopiero w dniu [...] września 2021 r. (k. 27 akt adm.) i to opieszałość organu doprowadziła do konieczności przedłożenia nowej umowy. To samo tyczy się dokumentu potwierdzającego posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego, albowiem do wniosku skarżący przedłożył zgłoszenie danych o członkach rodziny dla celów ubezpieczenia zdrowotnego ZUS P ZCNA z dnia [...] października 2020 r. przez ówczesnego pracodawcę B. A. S.. Dopiero w dniu [...] czerwca 2021 r. do organu wpłynęła natomiast informacja o zakończeniu pracy przez I. B. na rzecz wymienionego pracodawcy. Dokument ten był więc ważny przez około pół roku od dnia wszczęcia postępowania. Odnosząc się przy tym do twierdzeń organu, że skarżący przedłożył kopię aktu urodzenia i kopię umowy najmu, a nie oryginały, wskazać należy, że organ winien wezwać o uzupełnienie wniosku w tym zakresie przy weryfikacji wniosku w dniu [...] marca 2021 r., a nie po 10 miesiącach od dnia wpływu wniosku do organu.

Opisana powyżej chronologia wydarzeń jednoznacznie świadczy o prowadzeniu przez Wojewodę postępowania w sposób przewlekły. Na tę konkluzję nie ma przy tym wpływu fakt, że zdaniem organu udzielenie zezwolenia małoletniemu uwarunkowane było udzieleniem zezwolenia dla matki małoletniego O. B.. Przez 10 miesięcy od daty wpływu wniosku organ nie wezwał bowiem do uzupełnienia braków w dokumentacji. Ponadto, Sąd z urzędu posiada wiedzę, że w wyroku z dnia [...] czerwca 2022 r., sygn. akt II [...], Sąd stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku O. B. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Przewlekłe prowadzenie postępowania z wniosku mał. M. B. nie może być więc usprawiedliwiane oczekiwaniem na wynik innego postępowania, które Wojewoda prowadził w sposób przewlekły. Dodatkowo, z akt sprawy wynika, że decyzja odmawiająca udzielenia O. B. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej została wydana w dniu [...] lutego 2022 r. (k. 57 akt sąd.), natomiast decyzja o udzieleniu M. B. zezwolenia na pobyt czasowy została wydana dopiero w dniu [...] czerwca 2022 r.

Reasumując, zdaniem Sądu opisany stan faktyczny kwalifikował się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, bowiem niewydanie decyzji w terminie wynikającym z przepisów prawa było następstwem przewlekłości, niewątpliwie postępowanie prowadzone było dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.), a czynności procesowe nie charakteryzowały się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 § 1 K.p.a. Mając na uwadze terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez organ, a także stopień zawiłości sprawy Sąd uznał, że czas trwania kontrolowanego postępowania przekraczał rozsądne granice, naruszając prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W sprawie zaistniały bowiem zarówno sytuacje, gdy organowi można było zarzucić niepodejmowanie żadnych czynności w toku załatwiania sprawy przy braku uzasadnienia dla takiej bierności oraz występowanie pomiędzy poszczególnymi czynnościami nadmiernie dużych odstępów czasu. Sąd zgodził się więc ze skarżącym, że organ naruszył art. 12 K.p.a., art. 35 § 3 i art. 36 § 1 K.p.a. Niewątpliwie działania organu pozostają w jawnej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania i przepisami art. 35 § 3 i art. 36 § 1 K.p.a., wyznaczającymi terminy załatwiania sprawy. Podważają również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd – z uwagi na wydanie przez organ decyzji kończącej to postępowanie już po wniesieniu skargi do sądu – działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia podania skarżącego z dnia [...] grudnia 2020 r. (data wpływu do organu), o czym orzeczono jak w pkt I sentencji.

Z kolei stwierdzenie w pkt II sentencji wyroku, że Wojewoda dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, wymagało również dokonania oceny, czy bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały charakter rażący (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] czerwca 2012 r., I OSK [...]). Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w K.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej.

Zdaniem Sądu zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają w realiach niniejszej sprawy ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania. Organ nie tylko nie poinformował bowiem strony o fakcie niezałatwienia sprawy w terminie, ale też podejmował w sprawie czynności w dużych odstępach czasu, co doprowadziło nie tylko do konieczności dostarczenia przez skarżącego nowych dokumentów, z powodu utraty ważności dokumentów dołączonych do wniosku (umowy najmu i dokumentu potwierdzającego posiadanie ubezpieczenia), ale ostatecznie do wydania decyzji po ponad 1,5 roku od dnia złożenia wniosku. W sprawie siedmiokrotnie przekroczony został ustawowy maksymalny termin określony na załatwienie kontrolowanej sprawy, co usprawiedliwia ocenę rażącego zaniedbania obowiązku terminowego załatwiania spraw administracyjnych. Pomimo przedłużenia terminu na załatwienie sprawy w dniu [...] marca 2021 r. aż do dnia [...] sierpnia 2021 r., Wojewoda nie wydał decyzji, ani nie podjął czynności służących do uzupełnienia przedłożonej przez skarżącego dokumentacji. Po upływie wyznaczonego terminu nie zawiadomił także skarżącego o braku załatwienia sprawy w terminie, nie podał przyczyn zwłoki, nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy oraz nie pouczył o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Całkowitej bierności w podejmowaniu działań mających na celu załatwienie sprawy przez prawie 10 miesięcy towarzyszyło więc niewykonywanie obowiązku zawiadomienia strony o opóźnieniu w załatwieniu sprawy i przyczynach takiego stanu rzeczy. Dopiero w piśmie z dnia [...] października 2021 r. organ poinformował skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia [...] stycznia 2022 r.

Sąd uznał, że bezczynności i przewlekłości organ nie może tłumaczyć trudnościami kadrowymi, brakiem etatów, czy też dużą ilością wniosków. Zauważyć należy, iż trudności organizacyjne wskazane przez Wojewodę rozpoczęły się już na przełomie 2015-2016 r. Obowiązkiem organów państwowych jest natomiast takie zorganizowanie pracy, a także przeznaczenie takich sił i środków, by sprawnie realizować nałożone na nie zadania. Sąd ma świadomość, że istniejący, a niedopuszczalny stan rzeczy, nie jest zapewne zawiniony przez poszczególnych pracowników organu, lecz jest skutkiem braku adekwatnego wzmocnienia komórek organizacyjnych zajmujących się rozpatrywaniem wniosków cudzoziemców o udzielenie im prawa pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. To zadanie jest natomiast uzależnione od organów decydujących o wysokości budżetu W. Urzędu Wojewódzkiego. Strona postępowania administracyjnego nie może jednak ponosić negatywnych konsekwencji zaniechań organów państwowych. Zdaniem Sądu sytuacja, w której strona czeka przez tak długi okres bezowocnie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może także w nieskończoność powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki.

Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdził w punkcie III sentencji wyroku, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem opłaty sądowej od skargi, kwota [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, a także kwota [...]zł tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, Sąd orzekł w punkcie IV wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Na mocy art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.