Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2253/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 188 w związku z art. 151 i art 193
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 128, art 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1210/17 w sprawie ze skargi H. S. i F. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od H. S. i F. S. solidarnie na rzecz [...] S.A. z siedzibą w K. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 14 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1210/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. S. i F. S. na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania, uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

H. S. i F. S. w piśmie z [...] marca 2017 r. zwrócili się o wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania należnego za ograniczenie prawa własności nieruchomości zapisanej w KW o wskazanym we wniosku numerze, na mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z [...] marca 1968 r., wydanej w trybie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa". Skarżący podnieśli, że jako następcy prawni posiadają legitymację czynną do dochodzenia odszkodowania, ponieważ wstąpili w ogół praw i obowiązków swego poprzednika.

Prezydent Miasta K. decyzją z [...] sierpnia 2017 r. umorzył postępowanie z wniosku H. S. i F. S., stwierdzając brak legitymacji wnioskodawców do zgłoszenia roszczenia o odszkodowanie.

Odwołanie od tej decyzji złożyli skarżący.

Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z [...] października 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazując, że w aktach Archiwum Państwowego w P. brak jakichkolwiek dokumentów archiwalnych związanych z wydaniem decyzji przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej u K. i przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. Organ wyjaśnił, że instytucję orzekania o odszkodowaniu regulują przepisy Rozdziału 5 Działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n., (art.128-35), a w niniejszej sprawie z uwagi na stwierdzony stan faktyczny zastosowanie mieć będą również przepisy ustawy wywłaszczeniowej.

Wojewoda wyjaśnił, że przesłanką powstania prawa do odszkodowania jest wydanie decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu nieruchomości, co w niniejszej sprawie oznaczało wydanie decyzji ograniczającej prawa właścicieli nieruchomości z uwagi na posadowienie na niej urządzeń przeznaczonych do przesyłu energii elektrycznej. Stało się tak na podstawie decyzji z [...] marca 1968 r. Wojewoda podkreślił, że zgodnie z załącznikiem do decyzji jedną z nieruchomości, na której przebiegać miała linia energetyczna, był grunt będący przedmiotem własności S. Z. Choć decyzja nie zawiera precyzyjnego określenia gruntów, to żadna ze stron nie podniosła, że nie jest to grunt stanowiący działkę o numerze geodezyjnym [...], stanowiący aktualnie przedmiot własności H. S. i F. S. Zgodnie z systematyką ustawy wywłaszczeniowej, tryb przewidziany w art. 35, dotyczący ograniczania sposobu władania nieruchomością, został zaliczony do szczególnego trybu wywłaszczenia, a z ograniczeniem tym wiąże się odszkodowanie w razie powstania szkody oraz odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach. Zgodnie z art. 36 tej ustawy odszkodowanie przysługiwało właścicielowi w razie poniesienia przez niego szkody. Jeżeli chodzi o regulację art. 128 u.g.n., odszkodowanie należne jest na rzecz osoby wywłaszczonej w kwocie odpowiadającej wartości wywłaszczonych praw, a w razie wywłaszczenia polegającego na innym zachowaniu aniżeli pozbawienie prawa własności, odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód, a jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.

Wojewoda podkreślił, że jeżeli chodzi o krąg osób uprawnionych do odszkodowania, to na podstawie ustawy wywłaszczeniowej był to właściciel, natomiast obecnie jest to osoba wywłaszczona – właściciel nieruchomości bądź użytkownik wieczysty. W obowiązującym stanie prawnym uprawnionymi do żądania odszkodowania są również spadkobiercy tych osób. Nie są oni co prawda wskazani bezpośrednio dyspozycją jakiegokolwiek przepisu, ale wniosek taki można wyprowadzić a contrario z brzmienia art. 132 ust. 3a u.g.n., który stanowi, że w razie uchylenia decyzji o odszkodowaniu lub stwierdzenia jej nieważności zobowiązanym do zwrotu wypłaconego odszkodowania jest osoba, która je otrzymała albo jej spadkobierca. Oznacza to, jak wskazał Wojewoda, że obowiązek zwrotu odszkodowania jest dziedziczny, a więc można przyjąć, że również roszczenie o ustalenie odszkodowania i jego wypłatę podlega dziedziczeniu.

Analiza sprawy dotycząca spełnienia przesłanek uzyskania odszkodowania, prowadzi do wniosku, że w ustalonym stanie faktycznym istnieje decyzja ograniczająca właściciela w zakresie korzystania z nieruchomości. Takim właścicielem był S. Z. i jego żona H. Z. Roszczenie o odszkodowanie zgłosiły osoby nieposiadające przymiotu właścicieli nieruchomości (z dnia wydania decyzji ograniczającej) ani przymiotu ich spadkobierców. Obecni właściciele nieruchomości uzyskali jej własność na podstawie umowy darowizny z 1985 r. W tej sytuacji, zdaniem organu, należało ustalić, czy następcy prawni właściciela wywłaszczonego pod tytułem singularnym (zwłaszcza obdarowani) mogą być uprawnieni do żądania wypłaty odszkodowania. Wojewoda wskazał, że samo przeniesienie własności nieruchomości nie powoduje automatycznego przeniesienia roszczenia o wypłatę odszkodowania, a problematyka związana z określeniem przynależności systemowej roszczeń odszkodowawczych, wynikających z u.g.n., była przedmiotem dyskusji w doktrynie i orzecznictwie. Wojewoda przywołał analizę zagadnienia w artykule poświęconym przedawnieniu roszczeń odszkodowawczych za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ustawy wywłaszczeniowej (Jarosław Ptak, Transformacje Prawa Prywatnego, 1/2014 ISSN 1641-1609) wskazującą, że najistotniejsze jest to, że roszczenie odszkodowawcze związane z wywłaszczeniem ma swoje źródło w prawie publicznym i stwierdzane jest w drodze decyzji administracyjnej, która jest aktem władczym, a skoro tak, to temu roszczeniu nie można przypisać cech cywilnoprawnych (wyrok NSA z 6 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 335/08). Organ zwrócił również uwagę na rozbieżność orzecznictwa we wskazanym zakresie. W odniesieniu do okoliczności sprawy Wojewoda uznał, że roszczenie o odszkodowanie należne na skutek wywłaszczenia nie zostało przez małżonków Z. w ogóle scedowane. W razie zawarcia umowy darowizny przepisy Kodeksu cywilnego przewidują dla oświadczenia darczyńcy formę aktu notarialnego. Z dowodu w formie notatki, który znajduje się w aktach sprawy, wynika, że akt notarialny z [...] lutego 1985 r. nie zawiera oświadczenia w zakresie takiego roszczenia, a wnioskodawcy nie zaoferowali w tym zakresie żadnego dowodu.

H. S. i F. S. wnieśli skargę na decyzję Wojewody [...], domagając się uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołanym na wstępie wyrokiem skargę uwzględnił. Sąd wskazał, że w okolicznościach badanej sprawy niesporne jest, że z wnioskiem o odszkodowanie wystąpiła córka wywłaszczonych małżonków Z. i jej mąż oraz fakt, że ona sama (wraz z mężem) nabyła tytuł prawny do wywłaszczonej nieruchomości w drodze umowy darowizny otrzymanej od rodziców (teściów skarżącego). Istota sporu sprowadzała się natomiast do kwestii dopuszczalności ustalenia odszkodowania na rzecz właściciela wywłaszczonej nieruchomości, który nabył tytuł prawny do niej na podstawie umowy darowizny.

Sąd przyjął, że osobą uprawnioną do żądania odszkodowania za wywłaszczenie, w tym także za szczególną jego postać przewidzianą w art. 124 u.g.n., a wcześniej m.in. w art. 35 ustawy wywłaszczeniowej, jest "osoba wywłaszczona" (art. 128 ust. 1 u.g.n.), czyli podmiot będący właścicielem nieruchomości w dacie dokonywania jej wywłaszczenia. Poza tym, na zasadach ogólnych, także jego następca prawny na mocy sukcesji uniwersalnej, a więc przede wszystkim spadkobierca poprzedniego właściciela, będącego osobą fizyczną. Taki krąg podmiotów legitymowanych jest ogólnie charakterystyczny dla żądań (roszczeń) powstających w związku z wywłaszczeniem nieruchomości. Potwierdza to art. 136 ust. 3 u.g.n., który w odniesieniu do rodzaju takich żądań (roszczeń), jakim jest żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia, expressis verbis przesądza, że może z nim wystąpić tylko poprzedni właściciel lub jego spadkobierca (następca prawny pod tytułem ogólnym). Również te podmioty są co do zasady legitymowane do występowania z żądaniem odszkodowania za dokonane wywłaszczenie, w niniejszej sprawie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z przeprowadzeniem urządzeń przesyłowych i to bez względu na to, czy przyjmie się tezę o publicznoprawnym czy cywilnoprawnym charakterze tego żądania (roszczenia). Jest zaś poza sporem, że w przypadku prawa do odszkodowania, o jakim mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. (wcześniej także w art. 36 ustawy wywłaszczeniowej), nie ma przepisu prawa, który dopuszczałby możliwość przenoszenia tego uprawnienia przez właściciela (wywłaszczonego lub jego spadkobiercę), w drodze umowy, na inny podmiot. Potwierdza to orzecznictwo sądowe, w którym wskazuje się, że wierzytelność o zapłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przysługuje wyłącznie wywłaszczonemu właścicielowi lub też jego następcom prawnym pod tytułem ogólnym. Rację ma zatem Wojewoda, że nie jest to roszczenie, którym uprawniony może skutecznie rozporządzać. Jest to uzasadnione charakterem zobowiązania odszkodowawczego. Ponieważ zaś prawo do odszkodowania jest związane z uszczerbkiem w przysługującym konkretnej osobie w prawie własności, nie przechodzi wraz z jej przeniesieniem na nowego właściciela nieruchomości, nie może także być przedmiotem czynności prawnej, skutecznie legitymującej nabywcę do ubiegania się o jego ustalenie i wypłatę. Przejście uprawnienia do uzyskania odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości może więc być dokonane wyłącznie w drodze sukcesji uniwersalnej, w wyniku której na nabywcę przechodzi ogół praw i obowiązków zbywcy, w tym prawo do uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie (tu: ograniczenie) prawa własności nieruchomości. Prawo to nie wynika z faktu nabycia konkretnej nieruchomości czy też wierzytelności, ale ze wstąpienia w ogół praw i obowiązków zbywcy – wywłaszczonego właściciela.

Sąd uznał zatem, że istotne znaczenie dla oceny zasadności stanowiska Wojewody w niniejszej sprawie miał nie tyle fakt, w jaki sposób H. S. z d. Z. nabyła tytuł prawny do wywłaszczonej nieruchomości, ale to czy weszła ona w ogół praw i obowiązków wywłaszczonego właściciela. W tym kontekście, jakkolwiek wniosek o zwrot odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość złożyli wspólnie H. i F. S., to dla oceny zasadności tego wniosku fundamentalne znaczenia miała odpowiedź na pytanie, czy przynajmniej H. S., jako należąca do kręgu ustawowych spadkobierców małżonków Z., weszła w ogół ich praw i obowiązków na mocy sukcesji uniwersalnej.

Wobec powyższego Sąd wskazał, że w sprawie przede wszystkim wyjaśnienia wymagała okoliczność, czy wywłaszczeni właściciele spornej nieruchomości żyją. Kolejno ustalenia wymagało, czy w sprawie miała miejsce również sukcesja uniwersalna, skoro wniosek w sprawie złożyła córka wywłaszczonych właścicieli, która tytuł do wywłaszczonej nieruchomości nabyła w trybie umowy darowizny. Sąd wyjaśnił, że następstwo prawne po osobie zmarłej ma charakter sukcesji uniwersalnej, a spadkobierca na mocy jednego zdarzenia, jakim jest otwarcie spadku, wstępuje w ogół praw i obowiązków osoby zmarłej (spadkodawcy), bez potrzeby podejmowania ze swojej strony dodatkowych czynności może więc stać się spadkobiercą. Otwarcie spadku następuje zawsze w chwili śmierci osoby fizycznej, z tą też chwilą spadkobierca nabywa spadek. Z chwilą otwarcia spadku określone prawa i obowiązki wchodzą do majątku spadkobierców (art. 925 K.c.), stając się prawami i obowiązkami tych osób. Skoro przepisy prawa dopuszczają ubieganie się przez następców prawnych o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość z uwagi na fakt wstąpienia przez nich w ogół praw i obowiązków wywłaszczonego właściciela, to -zdaniem Sądu - brak podstaw by pozbawiać tego prawa następcę prawnego tylko z tego tytułu, że wywłaszczony właściciel darował mu wcześniej wywłaszczoną – w trybie art. 35 ustawy wywłaszczeniowej – nieruchomość.

Sąd wskazał, że ani z akt sprawy, ani z treści zaskarżonych decyzji nie wynika, aby organy w ogóle rozważały status H. S. jako następcy prawnego małżonków Z. Nie jest również jasne, na czym organy oparły swoje ustalenia, że "aktualni właściciele nieruchomości nie są również spadkobiercami wywłaszczonych", skoro mimo wyraźnego brzmienia wniosku o wszczęcie postępowania, akta nie dokumentują czynności służących wyjaśnieniu tej okoliczności. Zdaniem Sądu nie wynika to ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego. W szczególności nie wiadomo, czy małżonkowie Z. żyją i mogą sami dochodzić swych praw, czy też organy uznały, że skoro wniosek pochodzi od dwóch osób, z których tylko jedna należy do kręgu ustawowych spadkobierców małżonków Z., to w takiej sytuacji odmownie należy załatwić wspólny wniosek małżonków S., jako że tytuł prawny do spornej nieruchomości został nabyty w drodze umowy darowizny. Sąd zarzucił także, że do akt sprawy nie włączono aktu notarialnego umowy darowizny spornej nieruchomości, a z notatki z tego dokumentu, która została sporządzona [...] i [...] lipca 2017 r., nie wynika, gdzie została ona sporządzona, z jakich zasobów pozyskano dokument do wglądu, a ponadto dotyczy ona jedynie tych elementów, które pracownik organu pierwszej instancji uznał za istotne. Analiza notatki służbowej nie dowodzi, aby okoliczność scedowania roszczenia odszkodowawczego w ogóle była przez organy badana.

Sąd wojewódzki zauważył również, że słusznie wskazano w skardze, że przyjęcie braku legitymacji strony nie uzasadniało umorzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", ponieważ przepis ten ma zastosowanie w razie bezprzedmiotowości postępowania. Stwierdziwszy, że wnioskodawcom nie przysługuje status strony, organy zobowiązane były odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 61a K.p.a., a nie je umorzyć.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły [...] S.A. z siedzibą w K. zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Sadowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że prawo do odszkodowania może przysługiwać spadkobiercom osoby, w stosunku do której wydana została decyzja z art. 35 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, w sytuacji gdy osoby te nabyły własność "wywłaszczonej" nieruchomości na podstawie umowy cywilnoprawnej, a nie w drodze spadkobrania;

2) art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 922 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", przez błędną wykładnię przyjmującą, że prawo do odszkodowania przysługuje spadkobiercy osoby, co do której wydana została decyzja z art. 35 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, w sytuacji gdy składnikami spadku nie są uprawnienia, które wynikają ze stosunków o charakterze administracyjnoprawnym, a ponadto prawo do odszkodowania powstaje dopiero w wyniku wydania przez starostę decyzji, o której mowa w tym przepisie;

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przez bezzasadne uchylenie decyzji organów pierwszej i drugiej instancji, w sytuacji gdy skarżący nie są podmiotami uprawnionymi do otrzymania odszkodowania z tytułu pozbawienia praw do nieruchomości, ponieważ nabyli własność nieruchomości na podstawie umowy cywilnoprawnej;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez bezzasadne uchylenie decyzji organów pierwszej i drugiej instancji spowodowane błędnym uznaniem, że organy administracji bezzasadnie zaniechały wykonania czynności zmierzających do ustalenia statusu wnioskodawców jako spadkobierców Państwa Z.;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. przez bezzasadne uchylenie decyzji organów pierwszej i drugiej instancji, w sytuacji gdy postępowanie w niniejszej sprawie należało umorzyć z uwagi na brak legitymacji procesowej wnioskodawców.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie wniosła też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skarżący H. S. i F. S., w piśmie z [...] czerwca 2018 r., wnieśli o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zarządzeniem z [...] lipca 2020 r., wydanym na podstawie art. art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) strony zostały poinformowane o zamiarze skierowania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyspieszenia jej rozpoznania, oraz że rozpoznanie sprawy w tym trybie będzie możliwe, jeżeli wszystkie strony, w terminie czternastu dni, od dnia doręczenia tego zarządzenia, wyrażą na to zgodę.

Na rozprawie, 8 października 2020 r., Naczelny Sąd Administracyjny postanowił o zawieszeniu postępowania sądowego. Postanowieniem z 16 kwietnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie.

Zarządzeniem z [...] czerwca 2021 r., wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, sprawę skierowano na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Jednocześnie, strony postępowania zostały poinformowane, że w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania ww. zarządzenia, mogą dodatkowo przedstawić, na piśmie, swoje stanowisko w sprawie, w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej.

W piśmie z [...] czerwca 2021 r. strona skarżąca kasacyjnie podtrzymała stanowisko w sprawie.

W piśmie z [...] lipca 2021 r. skarżący H. S. i F. S. podtrzymali stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w sprawie istniały podstawy do skierowania rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyspieszenia jej rozpoznania. Taką możliwość z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 2 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie (wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1918/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu).

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzut ten jednak w sposób bezpośredni wiąże się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, stąd dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności wykładni art. 128 ust. 4 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dokonanej przez Sąd pierwszej instancji.

Wykładnia wskazanych przepisów u.g.n. sprowadza się do zagadnienia związanego z określeniem podmiotu uprawnionego do uzyskania odszkodowania, co wiąże się z kolei z zarzutami niesłusznego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że do uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wprawdzie nie są uprawnieni nabywcy nieruchomości w drodze singularnej - umowy darowizny, a wyłącznie spadkobiercy osoby wywłaszczonej, to jednak obejmuje to także sytuację, gdy w skład masy spadkowej nie wchodziła już nieruchomość, co do której ograniczono prawa właścicieli z uwagi na posadowienie na niej urządzeń przeznaczonych do przesyłu energii elektrycznej zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

Zagadnienie związane z podmiotami uprawnionymi do uzyskania odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności było przedmiotem uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OPS 1/20. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że: "1.Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

2. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości."

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny w powyższej uchwale opowiedział się za dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, że roszczenie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie jest skuteczne względem każdego właściciela nieruchomości, bowiem nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość i niedopuszczalne jest domaganie się odszkodowania przez każdego z kolejnych nabywców nieruchomości. Na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. uprawnionymi do odszkodowania są jedynie osoby wywłaszczone oraz ich sukcesorzy pod tytułem uniwersalnym, a nie singularnym. Następstwo prawne pod tytułem "uniwersalnym" oznacza – w odniesieniu do osoby fizycznej – w polskim systemie prawnym - wyłącznie dziedziczenie, zaś następstwo pod tytułem "singularnym" oznacza następstwo w zakresie praw związanych z przeniesieniem praw do określonych składników majątkowych. Poglądy te utrwalone są w nauce prawa i w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 1149/20).

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu cytowanej uchwały analizując zagadnienie dotyczące ustalenia podmiotu uprawnionego do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, polegającego również na ograniczeniu prawa własności, stwierdził, że nie można poprzestać na wykładni językowej przepisów ustawy określających osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, ale należy zweryfikować wyniki tej wykładni z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi. W szczególności wynikającymi z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP zapewniającymi obok ochrony prawa własności również prawo dziedziczenia, realizowane m.in. przez przepisy prawa spadkowego. NSA podał, że to właśnie z konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia i z konstytucyjnej zasady, że wywłaszczenie może nastąpić jedynie wówczas gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Tym samym NSA wywiódł, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia, które jest prawem majątkowym o charakterze kompensacyjnym, mogą nabyć spadkobiercy osoby wywłaszczonej, która zmarła przed nabyciem odszkodowania. Natomiast nabywca nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej nabywa ją już w takim stanie prawnym, jaki wynika z dokonanego ograniczenia prawa własności. W konsekwencji, skutek wydanej wcześniej decyzji w postaci ograniczenia prawa nie spowodował ograniczenia praw nabywcy, który ich wówczas nie posiadał, natomiast ukształtował stan prawny nieruchomości w ten sposób, że prawo własności nieruchomości zostało ograniczone i w takim kształcie prawnym nabywca nabył nieruchomość. Z żądaniem ustalenia odszkodowania może wystąpić podmiot wywłaszczony oraz spadkobiercy wywłaszczonego, lecz nie mogą wystąpić aktualni właściciele nieruchomości, którzy prawo własności nabyli w drodze czynności prawnej, a więc następstwa, które ma charakter następstwa pod tytułem szczególnym (sukcesji singularnej). W konsekwencji powyższych ustaleń w przywołanej uchwale ustalono, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej może być od 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, ale nie może być ustalone na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

Powyższa uchwała jest wiążąca dla składów sądu administracyjnego, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni ją podziela (art. 269 § 1 P.p.s.a.).

Skoro podmiotem uprawnionym do żądania odszkodowania jest osoba wywłaszczona, czyli właściciel nieruchomości w dacie dokonywania jej wywłaszczenia, ewentualnie jego następca prawny pod tytułem uniwersalnym, to czyni to zasadnym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący dokonania przez Sąd pierwszej instancji wadliwej wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 35 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. W rezultacie należało uznać, że Sąd pierwszej instancji także niewłaściwie zastosował powyższe przepisy do ustalonych okoliczności sprawy.

Wskazywana przez Sąd pierwszej instancji konieczna do wyjaśnienia okoliczność, czy skarżąca H. S. jest spadkobierczynią właścicieli nieruchomości, w odniesieniu do których ograniczono ich prawa, wydaną w trybie art. 35 ustawy wywłaszczeniowej, decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z [...] marca 1968 r. znak: [...], nie może mieć znaczenia w sprawie, skoro skarżący nie byli właścicielami tych nieruchomości w dacie ograniczenia prawa własności, a nabyli je na podstawie odrębnej umowy darowizny kilkanaście lat później. Prawidłowo wskazuje skarga kasacyjna, że przejście prawa do żądania odszkodowania możliwe jest wyłącznie w razie, gdy spadkobierca w drodze spadkobrania nabywa własność nieruchomości, z którą jest związane roszczenie o odszkodowanie. W tym znaczeniu prawo do odszkodowania jest związane z prawem własności nieruchomości. Dlatego ewentualne wstąpienie przez skarżącą z tytułu spadkobrania w prawa i obowiązki H. i S. Z. nie mogło dotyczyć nieruchomości objętej wnioskiem z [...] marca 2017 r., ponieważ nie weszła ona już do masy spadkowej, z tego powodu, że została nabyta przez skarżących od H. i S. Z. wcześniej w drodze umowy. Dawni właściciele mogli zaś przenieść umownie własność nieruchomości w takim stanie prawnym, jaki wynika z dokonanego ograniczenia prawa własności. W tych okolicznościach w drodze spadkobrania nie mogło przejść na spadkobierców roszczenie o odszkodowanie, o którym mowa w art. 128 u.g.n.

Jako konsekwencja przyjętej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. zasadne pozostają także zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczące przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji ustaleń stanu faktycznego sprawy jako niekompletnych, które pomijają ustalenia w zakresie tego, czy poprzedni właściciele nieruchomości żyją oraz czy skarżąca weszła w ogół praw i obowiązków poprzednich właścicieli. Okoliczności te, wobec bezspornego ustalenia, że wnioskodawcy nabyli własność tych nieruchomości na podstawie umowy cywilnoprawnej, są bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Poza tym zagadnienie dotyczące ustalenia, czy spadkobranie i wykonanie umowy darowizny uprawnia spadkobierców bądź obdarowanego do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, związane jest z zastosowaniem norm prawa materialnego, a nie kwestią ustalenia stanu faktycznego w zakresie zmian podmiotowych po stronie właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Tym samym zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80, a także art. 105 § 1 K.p.a., należało uznać za zasadne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w związku z art. 151 i art. 193 P.p.s.a oraz w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 203 pkt 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2018 r. poz. 265).