Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 44/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7, 16 par.1 zd. 2, 77 par. 1, 80, 155,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 10
journal: Dz.U. 2002 nr 42 poz 369
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 marca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo o notariacie.
article: art. 31 ust. 3, 32, 65 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 145 par. 1 lit. a i c, 174, 184, 185 par. 1, 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1078/08 w sprawie ze skargi P. R. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2008 r. nr DO [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w części dotyczącej zmiany siedziby kancelarii notarialnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz P. R. kwotę 100 (sto) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

,UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 11 września 2008 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1078/08 oddalił skargę P. R. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w części dotyczącej zmiany siedziby kancelarii notarialnej.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...], Minister Sprawiedliwości - działając na podstawie art. 10, art. 11 i art. 12 § 1 pkt 2 ustawy z 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (tj. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 369 ze zm.), powołał skarżącego P. R. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w Ś..

W dniu 18 października 2007 r. skarżący wystąpił do Ministra Sprawiedliwości z wnioskiem o zmianę w/w decyzji z dnia 5 stycznia 2006 r. w zakresie siedziby kancelarii notarialnej poprzez wskazanie miasta W. w miejsce dotychczasowego miasta Ś.

W toku postępowania Rada Izby Notarialnej we W. wydała opinię negatywną do wniosku skarżącego wskazując, iż według jej oceny liczba czynności dokonywanych przez skarżącego przesądza o potrzebie istnienia jego kancelarii w Ś., gdyż potrzeby społeczne w zakresie dostępności do usług notarialnych w Ś. i okolicach nie będą w pełni zaspokojone.

Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. i art. 155 k.p.a. oraz art. 10 ustawy - Prawo o notariacie - odmówił zmiany decyzji ostatecznej Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] o powołaniu skarżącego na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w części dotyczącej zmiany siedziby kancelarii ze Ś. na W.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] lutego 2008 r.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż w jego ocenie skarżący nie wykazał w sposób przekonujący przesłanek uzasadniających zmianę ostatecznej decyzji w części dotyczącej zmiany siedziby kancelarii notarialnej. Organ wskazał, iż w dniu złożenia wniosku o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w Ś. skarżący tak, jak obecnie zamieszkiwał wraz z rodziną we W., a jego życie zawodowe skoncentrowane było w Ś. Począwszy bowiem od 1992 r. związany był zawodowo z Sądem Rejonowym w Ś. Zdaniem organu skarżący decydując się na złożenie wniosku o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w Ś., znając tamtejsze realia w zakresie rynku nieruchomości - w kwestii dostępności ofert, kształtujących się cen nieruchomości - przeanalizował zapewne wszystkie te okoliczności. Ponadto organ wskazał, iż sprawa dojazdów, czasu przeznaczanego na ten cel, nie była dla strony nową okolicznością i zapewne również podlegała głębokiej analizie. Według organu sam fakt wypowiedzenia umowy najmu lokalu nie jest czymś wyjątkowym i każda osoba wynajmująca lokal powinna liczyć się z taką ewentualnością. Skoro więc skarżący posiadł takową informację w lipcu 2007 r., to powinien zdaniem organu przedsięwziąć stosowne kroki w celu poszukiwania nowego lokalu użytkowego. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości nie stanowi zagrożenia dla prawidłowości obrotu prawnego fakt, że lokal, w którym mieści się kancelaria notarialna, nie stanowi własności notariusza. Organ uznał, iż sytuacją powszechnie znaną jest to, że zdecydowana większość kancelarii notarialnych mieści się w siedzibach - lokalach wynajmowanych przez notariuszy i w żaden sposób nie uchybia to powadze ani godności urzędu. Organ wskazał ponadto, iż trudno jest uznać, iż decyzja o zakupie lokalu we W. i jego dostosowaniu do potrzeb kancelarii notarialnej wiązała się z wypowiedzeniem umowy najmu lokalu w Ś. i chęcią uniknięcia przez stronę stanu niepewności lokalowej. Nadto Minister Sprawiedliwości stwierdził, iż trudno dać wiarę, że w 60 tysięcznym mieście, jakim jest Ś., nie ma możliwości wynajęcia lub kupna lokalu, który spełniałby wymogi niezbędne do prowadzenia kancelarii notarialnej. Zdaniem organu siedziba kancelarii notarialnej powinna zostać wyznaczona w sposób pozwalający na prawidłowe spełnianie przez notariusza funkcji, zgodnie z interesem indywidualnym jak i interesem społecznym osób korzystających z usług notariuszy. Na marginesie organ podkreślił, że ilość czynności notarialnych przypadająca na 1 notariusza zwiększa się zawsze wskutek zmniejszenia się liczby kancelarii notarialnych w danej miejscowości i stanowi dodatkowe obciążenie dla pozostałych notariuszy i to bez względu na charakter czynności oraz stopień trudności. Wymaga bowiem zwiększenia nakładu czasu pracy notariusza i nakładu środków przeznaczonych na ten cel. Powołując się na dane statystyczne Ministerstwa Sprawiedliwości organ wskazał, iż istnieje wręcz zapotrzebowanie na kolejne kancelarie notarialne w Ś., nie zaś na zmniejszanie ich ilości. Według organu przytoczone przez skarżącego (we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) argumenty nie uzasadniają zmiany decyzji, a co więcej - jak wskazał organ - należy podkreślić, że w tym wypadku interes strony nie może zostać przedłożony ponad interes społeczny, a mianowicie swobodny dostęp obywateli do usług notarialnych.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że Minister Sprawiedliwości, wydając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. nie dopuścił się naruszenia norm procedury administracyjnej, w tym przede wszystkim prawidłowo uwzględnił obowiązującą przy korzystaniu z art. 155 k.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznych sformułowaną w art. 16 § 1 k.p.a. Ponadto organ nie dopuścił się obrazy przepisów art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Zdaniem Sądu Minister Sprawiedliwości wydając obie decyzje nie dopuścił się również naruszenia norm prawa materialnego, tj. art. 10 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie, ani też nie naruszył art. 32 i art. 65 ust. 1 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu należy w pełni zgodzić się z organem, iż sam fakt wypowiedzenia umowy najmu lokalu nie jest czymś wyjątkowym i każda osoba wynajmująca lokal powinna liczyć się z taką ewentualnością. Skoro więc skarżący otrzymał w lipcu 2007 r. informację o ewentualnym wypowiedzeniu stosunku najmu, to powinien przedsięwziąć stosowne kroki w celu poszukiwania nowego lokalu użytkowego w Ś. W tej sytuacji uznać należy, iż prawdopodobieństwo wypowiedzenia umowy najmu lokalu kancelarii notarialnej nie jest tak istotną w sprawie okolicznością, która uzasadniałaby naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych i zmianę ostatecznej decyzji Ministra Sprawiedliwości w części wyznaczającej siedzibę kancelarii. Zdaniem Sądu nic nie stało na przeszkodzie, aby skarżący reagując odpowiednio wcześnie, w sposób prewencyjny wynajął lub zakupił inny lokal w Ś. W ocenie Sądu z akt sprawy nie wynika również, aby zaistniały jakiekolwiek inne istotne okoliczności, które wskazywałyby, że interes strony skarżącej daje podstawę do zmiany decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2006 r.

Zdaniem Sądu w dniu złożenia wniosku o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w Ś. skarżący tak, jak obecnie zamieszkiwał wraz z rodziną we W., a jego życie zawodowe skoncentrowane było w Ś. Sąd podzielił pogląd Ministra Sprawiedliwości, iż podejmując tak istotną decyzję życiową i zawodową skarżący wnikliwie przeanalizował wszelkie kwestie z tym związane i dokonał oceny wszystkich okoliczności, także pod względem kosztów finansowych jakie będzie ponosił m.in. w związku z dojazdami, wynajmem lub zakupem lokalu w Ś. i przeznaczeniem go na potrzeby kancelarii notarialnej.

W ocenie Sądu bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje kwestia posiadania przez skarżącego we W. własnościowego lokalu użytkowego przystosowanego do funkcjonowania w nim kancelarii notarialnej.

Sąd podzielił pogląd skarżącego który zaaprobował także organ w zaskarżonej decyzji, że ani ilość czynności notarialnych, ani liczba kancelarii notarialnych nie mają fundamentalnego i przesądzającego znaczenia dla utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej, ale podkreślił, iż stanowią istotną wskazówkę dotyczącą zapotrzebowania ludności na usługi notarialne.

Sąd wywiódł, że odpowiedzialność za zgodne z prawem powołanie na stanowisko notariusza spoczywa na organie podejmującym decyzję w tym zakresie, a nadto, że to Minister Sprawiedliwości może przyjąć określone zasady rozmieszczania kancelarii notarialnych. Siedziba kancelarii notarialnej powinna zostać wyznaczona w sposób pozwalający na prawidłowe spełnianie przez notariusza funkcji, zgodnie z interesem indywidualnym jak i interesem społecznym osób korzystających z usług notariuszy.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wolność wyboru wykonywania zawodu i wolność wyboru miejsca pracy zagwarantowana konstytucyjnie nie może być rozumiana jako zupełna dowolność.

W ocenie Sądu ograniczenie konstytucyjnej zasady wolności wyboru i wykonywania zawodu jest szczególnie oczywiste w przypadku zawodu notariusza, który jest zawodem zaufania publicznego. Sąd wywiódł, że w tej sytuacji należy uznać, iż niedopuszczalne jest powoływanie się przez skarżącego notariusza na przepis art. 65 ust. 1 Konstytucji RP w sytuacji, w której brak jest jakichkolwiek istotnych przesłanek do zmiany, w trybie art. 155 k.p.a., ostatecznej decyzji Ministra Sprawiedliwości ustalającej siedzibę kancelarii notarialnej zgodnie z interesem społecznym. W ocenie Sądu organ nie naruszył art. 32 Konstytucji RP i wyrażonej w nim zasady równości obywateli wobec prawa.

Zdaniem Sądu należy zgodzić się z organem, że przytoczone przez skarżącego orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1904/00 dotyczyło odmiennego stanu faktycznego, który w żaden sposób nie mógł być wzięty po uwagę przy rozstrzyganiu wniosku skarżącego o zmianę decyzji w części dotyczącej siedziby kancelarii notarialnej.

Sąd podkreślił, że Minister Sprawiedliwości, wydając zaskarżoną decyzję wyjaśnił w sposób precyzyjny i jednoznaczny, dlaczego interes indywidualny w postaci konieczności przeniesienia siedziby kancelarii do W. nie jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga zmiany wcześniej wydanego rozstrzygnięcia i ograniczenia tym samym wskazanego przez ten organ ważnego interesu społecznego. Minister Sprawiedliwości w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił jednoznacznie, dlaczego przyjął, iż nie istnieje wyraźnie nowa okoliczność wymagająca przeniesienia siedziby spornej kancelarii notarialnej.

W skardze kasacyjnej P. R. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

I. naruszenia przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 10 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten dopuszcza uzależnianie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej od liczby czynności notarialnych dokonywanych przez notariuszy oraz że przyznaje pierwszeństwo do wyznaczenia tejże siedziby asesorom notarialnym przed notariuszem, które to czynniki nie są w ogóle wymienione w tejże ustawie;

art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady równego traktowania obywateli przez władze publiczne poprzez ocenę stanu faktycznego dotyczącego skarżącego diametralnie odmienną niż przyjęta we wcześniejszym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego przy podobnym stanie faktycznym i prawnym wobec innej osoby;

art. 65 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zalegalizowanie decyzji Ministra Sprawiedliwości ograniczającej wolność wyboru miejsca pracy bez wskazania jakichkolwiek przesłanek wskazanych w art. 31 ust 3 Konstytucji RP ograniczenie tej wolności w demokratycznym państwie;

4) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady praworządności wyrażającej się działaniem wykraczającym poza przepisy wymienione powyżej w pkt 1-3

II. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. - poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji mimo, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a konkretnie:

a) art. 10 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie polegające na uznaniu, że przepis ten dopuszcza uzależnianie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej od liczby czynności notarialnych dokonywanych przez notariuszy oraz, że przyznaje pierwszeństwo do wyznaczenia tejże siedziby asesorom notarialnym przed notariuszem, które to czynniki nie są w ogóle wymienione w tejże ustawie, a miały wpływ na wynik sprawy;

b) art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady równego traktowania obywateli przez władze publiczne poprzez wydanie wobec skarżącego decyzji diametralnie odmiennej niż decyzja wcześniejsza przy innym, podobnym stanie faktycznym i prawnym wobec innej osoby oraz odmowie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej we W. w sytuacji, gdy w tym samym mieście i czasie siedziby te są wyznaczane asesorom notarialnym i innym osobom, co miało wpływ na wynik sprawy;

c) art. 65 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ograniczenie wolności wyboru miejsca pracy bez wskazania jakichkolwiek przesłanek wskazanych w art. 31 ust 3 Konstytucji RP ograniczenie tej wolności w demokratycznym państwie uzasadniających, co miało wpływ na wynik sprawy;

d) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady praworządności przewidzianej w wyrażającej się działaniem wykraczającym poza przepisy wymienione powyżej w pkt 1 a-c oraz uzależnianiem wyznaczenia siedziby kancelarii od liczby czynności notarialnych dokonywanych przez notariuszy oraz przyznawania pierwszeństwa do wyznaczenia tejże siedziby asesorom notarialnym przed notariuszem czyli od czynników pozaustawowych, nie wymienionych w Ustawie z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie;

2) naruszenie art. 145 § Ipkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji mimo, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie:

art. 155 k.p.a. i art. 7 k.p.a. zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli w postępowaniu administracyjnym z naruszeniem proporcji między interesem społecznym, a słusznym interesem strony przy ingerencji w prawa jednostki;

art. 77 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wyczerpującej i wszechstronnej oceny materiału dowodowego w sprawie;

c) art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów wyrażającej się w jednostronnych, wybiórczych, powierzchownych, wewnętrznie sprzecznych i niejasnych motywach wydania zaskarżonej decyzji, sprowadzającej się do zupełnej dowolności w ocenie materiału dowodowego, wykraczającej poza granice uznania administracyjnego;

d) naruszenie art. 8 k.p.a. - zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa poprzez odmienną wykładnię przepisów prawnych tj. art. 155 k.p.a. i art. 7 k.p.a. od dotychczasowej interpretacji Ministra Sprawiedliwości, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego

III. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne i niepełne przedstawienie stanu sprawy i stanowisk stron z pominięciem skonkretyzowanych zarzutów skargi przedstawionych w jej uzasadnieniu i brak wyjaśnienia wszystkich podstaw prawnych rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wobec treści art. 10 ustawy - Prawo o notariacie ilość czynności oraz liczba kancelarii notarialnych mogą stanowić jedynie wskazówkę interpretacyjną dotyczącą zapotrzebowania na usługi notarialne. Natomiast w ocenie Sądu I instancji okoliczności te stanowią główną przesłankę odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego o zmianę siedziby kancelarii notarialnej. Skarżący zarzucił, że Sąd wadliwie zaakceptował stanowisko organu w powyższej kwestii, który z naruszeniem zasad procedury administracyjnej nie wyjaśnił w ogóle czy w rzeczywistości uwzględnienie jego wniosku będzie skutkowało ograniczeniem swobodnego dostępu obywateli do usług notarialnych w Ś. Skarżący zarzucił, że niewyjaśnienie w sposób dostateczny powyższej kwestii skutkowało tym, iż Sąd I instancji nie dostrzegł braku zachowania proporcji między słusznym interesem strony, interesem społecznym i zasadą trwałości decyzji ostatecznej, do której się odwoływał. W konsekwencji doprowadziło to do uznania przez Sąd za zgodną z prawem zaskarżonej decyzji, która została wydana z naruszeniem art. 155 k.p.a. Sąd zaakceptował bowiem zupełnie dowolną ocenę materiału dowodowego dokonaną przez organ. Skarżący zarzucił też, że Sąd nie odniósł się w swej ocenie do podnoszonego przez niego w skardze zarzutu, iż Minister Sprawiedliwości nie uwzględniając jego wniosku o zmianę siedziby kancelarii notarialnej jednocześnie wydał decyzję o wyznaczeniu tejże siedziby asesorom notarialnym i innym osobom, mimo że w zaskarżonej decyzji nie wskazano braku możliwości wyznaczenia siedziby kancelarii we W. Zdaniem skarżącego Sąd przedstawiając stan faktyczny sprawy nie odniósł się do złożonego przez niego oświadczenia z dnia 15 stycznia 2008 r., a także szeregu zarzutów zawartych w skardze dotyczących wykładni prawa materialnego, naruszenia przez organ przepisów dotyczących gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Z tych przyczyn uzasadnienie to jest niekompletne niejasne, logicznie niespójne, zawierające w przeważającej części powtórzenie oceny materiału dowodowego przez organ, a własna ocena Sądu jest bardzo lakoniczna i powierzchowna, przez co nie wiadomo o czyj i jaki interes społeczny tak naprawdę chodzi. Przez to uzasadnienie nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z oparciem niniejszej skargi kasacyjnej na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. rozpoznania w pierwszej kolejności wymagają podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy skargi kasacyjnej nie oparto na drugiej podstawie lub dopiero, gdy podstawa ta okaże się "nieusprawiedliwiona" (art. 184 p.p.s.a.). Może się przy tym zdarzyć także tak, że naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania jest wynikiem błędnej wykładni przepisów prawa materialnego odnoszących się do przedmiotu sprawy i nieprawidłowej oceny zastosowania, bądź też niezastosowania tych przepisów w decyzji organów administracyjnych. Wówczas, na skutek błędnej wykładni prawa materialnego może się okazać, że organy administracyjne nie dokonały koniecznych ustaleń faktycznych, od których zależne jest stosowanie tego prawa. Także w takiej sytuacji właściwą podstawą skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyr. NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt FSK 2328/04, zbiór LEX 189741).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafne są zarzuty sformułowane w punkcie II ppkt. 1 i ppkt. 2 petitum skargi kasacyjnej w tym zakresie w jakim kwestionują zaakceptowane przez Sąd I instancji ustalenia i ocenę tych ustaleń dokonanych przez Ministra Sprawiedliwości mimo, iż w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono dokładnie stanu faktycznego i nie rozpatrzono wszechstronnie całego materiału dowodowego. Nadto te zarzuty sformułowane w powołanych wyżej podstawach skargi kasacyjnej, które dotyczą wadliwej oceny przesłanek określonych w art. 155 k.p.a. w związku z art. 10 ustawy Prawo o notariacie, przy uwzględnieniu zasad zawartych w art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 65 ust. 1 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że decyzje o powołaniu na stanowisko notariusza oraz wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej mają charakter uznaniowy. Podobnie decyzja w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej w części dotyczącej wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej wydana na podstawie art. 155 k.p.a. ma charakter uznaniowy. Sąd w zaskarżonym wyroku stwierdził też, że na Ministrze Sprawiedliwości ciąży obowiązek prawidłowego rozmieszczenia kancelarii notarialnych, zgodnie z podstawowym celem jakim jest zapewnienie dostępu do usług notarialnych kształtujących bezpieczeństwo obrotu prawnego. Nie negując tego poglądu co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skoro decyzja w przedmiocie zmiany siedziby kancelarii notarialnej jest decyzją uznaniową, to szczególnym obowiązkiem organu jest dokładne zbadanie i rozważenie okoliczności indywidualnych danej sprawy w celu jej prawidłowego rozwiązania. Organ ma przecież możliwość wyboru rozstrzygnięcia i powinien wybrać rozstrzygnięcie optymalne (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2005 r., sygn. akt II GSK 152/05, zbiór LEX 194987).

W razie zaskarżenia decyzji uznaniowej obowiązkiem Sądu jest zaś zbadanie czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania, czy nie nadużył uznania, czy nie naruszył podstawowych praw obywatela gwarantowanych przepisami Konstytucji. A nadto zbadanie czy organ uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami.

Uznanie administracyjne wymaga wskazania przesłanek korzystania z niego i fakt ten jest poddany kontroli sądowej, podobnie jak spójność argumentacji przytoczonej w rozstrzygnięciu indywidualnym opartym na uznaniu administracyjnym. Zatem kontrola decyzji uznaniowych winna obejmować takie kwestie jak wyjaśnienie i wzięcie pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czy ustalony stan faktyczny został oceniony zgodnie z przepisami prawa materialnego i czy ustalenie tego stanu pozostaje w zgodności z wynikami postępowania dowodowego. Ponadto kontroli Sądu podlega kwestia interpretacji przepisów prawa (por. glosę T. Bąkowskiego do wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt II GSK 68/05, zbiór LEX 82947, opubl. GSP Prz. Orz. 2007/4/1 wraz z powołanym tam orzecznictwem).

Z przepisu art. 155 k.p.a. wynika, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się temu i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Uwzględniając regułę interpretacyjną zawartą w art. 16 § 1 zd. 2 k.p.a. należy przyjąć, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155 k.p.a. jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Zawarta w art. 155 k.p.a. przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony podlega ocenie według wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady, że organ administracji będąc uprawniony przez przepisy prawa do wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy, powinien ją załatwić zgodnie ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 1994 r., sygn. akt II SA 60/94 niepublikowany). Zatem z konstrukcji art. 155 k.p.a. wynika, że przepis ten należy stosować przy wzruszeniu decyzji ostatecznej ze względów celowościowych, przy czym przepis art. 155 k.p.a. wymaga przy jego zastosowaniu uwzględnienia wymagań interesu społecznego lub słusznego interesu strony i kierowania się zasadą ogólną z art. 7 k.p.a. wyważenia racji obu tych interesów.

Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że siedziba kancelarii notarialnej powinna zostać wyznaczona w sposób pozwalający na prawidłowe spełnienie przez notariusza funkcji, zgodnie z interesem indywidualnym jak i interesem społecznym osób korzystających z usług notariuszy. Sąd zaakceptował ocenę organu, że interes indywidualny skarżącego w postaci konieczności przeniesienia siedziby kancelarii do W. nie jest na tyle ważny i znaczący, że nie może ograniczać interesu społecznego w postaci swobodnego dostępu do usług notarialnych obywateli Ś.

W związku z powyższym stanowiskiem Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. Minister Sprawiedliwości jedynie stwierdził, iż w Ś. jest większe zapotrzebowanie na usługi notarialne niż we W., gdyż w I półroczu 2007 w Ś. jeden notariusz dokonywał 190, a we W. około 86 czynności notarialnych miesięcznie. Z kolei w zaskarżonej decyzji organ odwołując się do danych statystycznych Ministerstwa Sprawiedliwości wywiódł, że w Ś. zaznaczył się wzrost usług notarialnych w 2007 r. w porównaniu do 2006 r., co oznacza w jego ocenie, że wręcz istnieje zapotrzebowanie na kolejne kancelarie notarialne w Ś., a nie zaś na zmniejszenie ich ilości.

Skarżący w skardze do WSA zarzucił, że ocena organu w tej kwestii jest dowolna i nie uwzględnia całości materiału dowodowego. Przede wszystkim w tej ocenie pominięto fakt (wynikający z tych samych danych statystycznych Ministerstwa Sprawiedliwości) - ogólnego wzrostu usług notarialnych w kraju, a więc nie tylko w Ś., ale co istotne dla tej sprawy, także we W. Ponadto skarżący przedstawił analizę dotyczącą obciążenia poszczególnych notariuszy usługami notarialnymi w Ś., zarzucając, że w skutek uwzględnienia jego wniosku, o zmianie siedziby dodatkowe obciążenie może kształtować się na poziomie 0,85 czynności dziennie dla każdego z pozostałych notariuszy. Zarzucił też, że wykonywał on jedynie 94 czynności notarialnych miesięcznie. Sąd w zaskarżonym wyroku odnosząc się do tych zarzutów wywiódł jedynie, że organ wyjaśnił w sposób precyzyjny, jednoznaczny swoje stanowisko w tej kwestii. W ocenie NSA pogląd ten nie może zasługiwać na aprobatę, jeżeli skonfrontuje się argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji (zaakceptowaną przez Sąd I instancji) z zarzutami podnoszonymi przez skarżącego. Powoływanie się na interes społeczny w postaci ograniczenia swobodnego dostępu obywateli do usług notarialnych stawia w wątpliwość trafność stanowiska Sądu I instancji przy uwzględnieniu przedstawionej przez skarżącego analizy dotyczącej wzrostu obciążenia czynnościami notarialnymi pozostałych notariuszy. Zarówno Sąd I instancji jak i Minister Sprawiedliwości uznali, że ilość czynności notarialnych i liczba kancelarii notarialnych nie jest decydującym argumentem, przy utworzeniu kolejnej kancelarii a jedynie wskazówką interpretacyjną dotyczącą zapotrzebowania ludności na usługi notarialne. Jednocześnie Sąd zaakceptował stanowisko organu, że ilość czynności notarialnych zwiększa się zawsze wskutek zmniejszenia ilości kancelarii notarialnych i stanowi dodatkowe obciążenie pozostałych notariuszy i to bez względu na charakter czynności oraz stopień trudności, gdyż wymaga zwiększenia nakładu czasu pracy notariusza i nakładu środków przeznaczonych na ten cel, a przez to ogranicza swobodny dostęp do tych usług. Ta ogólna uwaga nie może stanowić wyłącznej podstawy do oceny zasadności wniosku skarżącego, gdyż wzrost czynności notarialnych i obciążenia notariuszy nie musi automatycznie oznaczać ograniczenia swobodnego dostępu do tych usług. Taki wniosek po pierwsze, musi znaleźć dostateczne oparcie w stosownych ustaleniach faktycznych. Trudno zaś uznać, że wzrost obciążenia o niecałą jedną czynność notarialną dziennie tak obciąża notariusza w obowiązkach zawodowych, że ogranicza swobodny dostęp do tych usług. Po drugie wymaga wnikliwego rozważenia jak należy rozumieć "ograniczenie swobodnego dostępu do usług notarialnych" jako postaci interesu społecznego w kontekście unormowań art. 155 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 ustawy - Prawo o notariacie.

Minister Sprawiedliwości w postępowaniu dotyczącym powołania na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej zobligowany jest jednocześnie oceniać celowość utworzenia takiej kancelarii w danej miejscowości. W przypadku postępowania dotyczącego zmiany decyzji ostatecznej w części dotyczącej wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej przedmiotem oceny organu powinna być celowość przeniesienia siedziby tej kancelarii do innej miejscowości. To zaś oznacza, że organ powinien rozważyć zarówno zasadność likwidacji kancelarii notarialnej w dotychczasowej miejscowości jak i ocenić celowość utworzenia kancelarii w miejscowości wnioskowanej przez notariusza. W postępowaniu tym organ zobowiązany jest badać istnienie przesłanek z art. 155 k.p.a., a w szczególności dokonać wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu strony. Interes społeczny w postaci ograniczenia swobodnego ograniczenia dostępu do usług powinien być rozważany w aspekcie zagwarantowania bieżącego dostępu do usług notarialnych. Ocena ta powinna obejmować badanie czy w skutek przeniesienia kancelarii notarialnej skarżącego do innej miejscowości, w miejscu jej dotychczasowej siedziby może nastąpić znaczące zmniejszenie dostępu do tych usług, czy może to stwarzać zagrożenie braku zapewnienia stałej obsługi notarialnej. Taka ocena wymaga wszechstronnego rozważenia całokształtu okoliczności sprawy mających wpływ na dostępność do usług notarialnych. Nadanie w okolicznościach konkretnej sprawy właściwej treści pojęciu interes społeczny umożliwia dopiero prawidłowe wyważenie racji między interesem społecznym i słusznym interesem strony. Jeżeli chodzi o tę ostatnio wymienioną przesłankę, to trafnie zauważa skarżący, że przy wykładni art. 155 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 ustawy - Prawo o notariacie należy mieć na uwadze również trść art. 65 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Wyjątki określa ustawa. Jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 sierpnia 2001 r. (sygn. akt II SA 1904/00, zb. LEX nr 53467) wyjątki o jakich mowa w tym ostatnim przepisie nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający z naruszeniem słusznego interesu zainteresowanego notariusza do wyboru siedziby swojej kancelarii. Dodać jedynie należy, że tylko na mocy ustawy możliwe jest ograniczenie wolności wyboru i wykonywania zawodu, przy czym Konstytucja RP stawia takiej ustawie określone warunki, o których mówi art. 31 ust. 3. Ograniczenia wolności i praw obywatelskich nigdy nie mogą naruszać ich istoty i są dopuszczalne tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Wadliwe jest zatem stanowisko Sądu I instancji co do tego, że skarżący jako notariusz wykonując zawód zaufania publicznego nie może powoływać się na art. 65 ust. 1 Konstytucji RP, skoro Sąd w swej argumentacji nie wskazuje jednocześnie na żadną z wartości konstytucyjnych chronionych w art. 31 ust. 3. Uwzględnienie przy wykładni art. 155 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 ustawy - Prawo o notariacie treści art. 65 ust. 1 Konstytucji RP umożliwi dopiero ocenę czy w sprawie występują przesłanki do zmiany w trybie art. 155 k.p.a. przedmiotowej decyzji. Wbrew stanowisku Sądu I instancji skarżący powołując się na słuszny interes strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. nie jest zobligowany wskazywać na jakieś szczególnie wyjątkowe czy nowe okoliczności dotyczące np. jego sytuacji rodzinnej, majątkowej czy też zawodowej. Obowiązkiem skarżącego jest jedynie wskazanie w czym upatruje swojego słusznego interesu do zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której nabył określone prawo podmiotowe. Natomiast obowiązkiem organu jest ocena czy tak określony słuszny interes strony nie sprzeciwia się prawidłowo rozumianemu interesowi społecznemu.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uznał, że Minister Sprawiedliwości zaskarżoną decyzją nie naruszył też art. 32 Konstytucji RP, a odwoływanie się przy tym przez skarżącego do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2001 r., sygn akt 1904/00 jest nieuzasadnione, gdyż dotyczył on odmiennego stanu faktycznego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena tego stanowiska Sądu I instancji nie jest w pełni możliwa. Zważyć bowiem należy, że skarżący kwestionując powyższy pogląd zarzucił w skardze do WSA, iż w okresie jego starań o zmianę siedziby kancelarii Minister Sprawiedliwości powołał na notariuszy we W. asesorów notarialnych i osoby z innych zawodów prawniczych. Do tego zarzutu Sąd I instancji się nie odniósł oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem naruszenia art. 32 Konstytucji RP. Zatem nie sposób ocenić czy i jaki ewentualnie wpływ mogła mieć ta okoliczność na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Słusznie w tej sytuacji zarzuca skarżący, że w tym zakresie orzeczenie Sądu I instancji nie spełnia wymogów z art. 141 § 1 p.p.s.a., a w konsekwencji wymyka się spod kontroli kasacyjnej ( zarzut sformułowany w pkt. III petitum skargi kasacyjnej).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w pozostałym zakresie, bowiem jak wskazuje jego uzasadnienie ,w dalszej części zarzut ten zmierza do zakwestionowania zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych i wykładni przepisów prawa dokonanych przez organ. Te zarzuty zostały natomiast skutecznie podważone zarzutami sformułowanymi w pkt. II petitum skargi kasacyjnej. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Natomiast uzasadnienie wyroku Sądu I instancji w pozostałym zakresie zostało tak sporządzone, że umożliwiło stronie podjęcie obrony przed niekorzystnym dla niej rozstrzygnięciem i dokonanie kontroli instancyjnej wskutek złożonej skargi kasacyjnej.

Nie zachodzi potrzeba ustosunkowania się do zarzutów sformułowanych w pkt. I petitum skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego, gdyż tylko poprawnie ocenione przez Sąd I instancji postępowanie administracyjne pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, a w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi.

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 185 § 1 p.ps.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt. 1 p.p.s.a.