Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1572/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie Irena Kamińska NSA Jerzy Solarski Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 9 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 293/07 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 293/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujący stan faktyczny:

Decyzją Prezydenta [...] W. z dnia [...] odmówiono przyznania T. G. świadczenia w formie zasiłku celowego w [...][...] r. na dożywianie w wysokości [...]zł. Rozpoznając odwołanie T. G. organ drugiej instancji podniósł, że zaistnienie przesłanek do udzielenia pomocy w trudnej sytuacji życiowej nie jest równoznaczne z koniecznością udzielenia pomocy w oczekiwanym przez stronę zakresie, a ocena każdej zgłoszonej przez stronę potrzeby bytowej pozostawiona jest uznaniu organu pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.).Ponadto organ stwierdził, iż posiadane zasoby własne i udzielana pomoc w wielu sprawach bytowych stwarzają sytuację, w której możliwe jest zaspokojenie potrzeb związanych z wyżywieniem bez zasiłku celowego na dożywianie. W ocenie organu kwestia zalecanej ilości posiłków nie miała znaczenia dla oceny zasadności przyznania pomocy na dożywianie, podkreślono także fakt, iż T. G. nie mieszka sama, a zatem może korzystać z pomocy dorastającego syna w zakresie prac domowych, w tym związanych z przygotowaniem posiłków.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. G. wniosła o uchylenie powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wskazując na swój dochód przekraczający kryterium dochodowe o [...] zł, zły stan zdrowia oraz na ponoszone opłaty i koszty związane z wyżywieniem. W ocenie skarżącej nie jest ona w stanie zabezpieczyć bieżących potrzeb bytowych, a organy obu instancji nie uwzględniły jej ciężkiej sytuacji w sposób całościowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji.

Oceniając złożoną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż jest ona bezzasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd podkreślił, iż podstawę prawną decyzji SKO stanowił art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. W ocenie Sądu Kolegium prawidłowo wykazało, że specjalny zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, iż samo spełnianie kryteriów ustawowych nie powoduje automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia, ponieważ organ może, ale nie musi przyznać świadczenie. Sąd stwierdził nadto, iż przepisów prawa regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż przy rozstrzyganiu sprawy wzięto pod uwagę zakres przyznanej już pomocy oraz potrzeby wnioskodawczyni, jak również możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej. Odmowa udzielenia wnioskodawczyni pomocy w formie zasiłku celowego w [...][...] r. na dożywianie w wysokości [...] zł wynika z faktu, że T. G. nieprzerwanie korzystała z pomocy w formie bezpłatnych talonów żywieniowych przyznanych na okres od [...] do [...][...] r. Ponadto organ wskazał, iż wnioskodawczyni posiada swój własny dochód, który może przeznaczyć chociaż w części na wyżywienie, tym bardziej, że nie ponosi ona wielu podstawowych opłat, takich jak: energia, leki, dojazdy syna do szkoły.

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, nie można było postawić organom orzekającym zarzutu dowolności w kwestii podjętego w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie decyzje zostały wydane w oparciu o obowiązujące przepisy, a o odmowie przyznania skarżącej pomocy, jakiej żądała we wniosku z dnia [...], decydowała nie tylko sytuacja życiowa wnioskodawczyni, ale przede wszystkim rodzaj potrzeb, które w pierwszej kolejności zabezpieczał Ośrodek Pomocy Społecznej, jak również możliwości finansowe tego ośrodka.

Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego T. G., reprezentowana przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu, radcę prawnego M. Z., domagając się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy kasacyjne, wskazane w art. 174 P.p.s.a., a zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 41 pkt. 1 w związku z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia o pomocy społecznej poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i przez przyjęcie, iż nie zachodzi w przedmiotowej sprawie szczególny przypadek uzasadniający przyznanie skarżącej zasiłku celowego na dożywianie w wysokości [...] zł, mimo że materiał dowodowy wskazywał na istnienie takiej okoliczności oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy t.j. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie przez Sąd skargi na decyzję organu II instancji mimo naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego, czyli art.. 77 § 1 80, 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej podkreślił, iż nie można z tej formy pomocy jaką jest zasiłek celowy, wskazany w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, wyciągać wniosku, iż przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu ale też nie można przyjmować, że swoboda administracyjna jest nieograniczona. Podkreślono, iż organ administracji działający w ramach uznania administracyjnego związany jest przy udzielaniu świadczeń z zakresu pomocy społecznej zasadą określoną w art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, stanowiącą, iż rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy.

W ocenie autora skargi kasacyjnej niezrozumiałym jest stanowisko Sądu, który uznał za organami orzekającymi, iż sytuacja życiowa skarżącej zdecydowała o odmowie przyznania jej zasiłku celowego na dożywianie w kwocie [...] zł, co wydaje się zupełnie niezrozumiałe w kontekście całokształtu sytuacji życiowej T. G.. Podkreślono, iż w trakcie postępowania wykazane zostało, że skarżąca, pomimo przekroczenia kryterium dochodowego w [...][...] r. egzystuje wraz z niepełnoletnim synem w warunkach skrajnego ubóstwa Jej sytuację pogarsza, wpływając na potrzeby finansowe rodziny, przede wszystkim stan zdrowia skarżącej. Pozostaje ona pod stałą opieką m.in. gastrologa, kardiologa, neurologa, endokrynologa. Skarżąca ma stwierdzoną częściową niezdolność do pracy spowodowaną stanem narządu ruchu. Zdiagnozowana choroba wrzodowa skarżącej powoduje, iż winna się ona regularnie odżywiać przestrzegając specjalnej diety, zatem w niniejszej sprawie występowanie szczególnych okoliczności wydaje się nie budzić wątpliwości. Nie zmienia tego faktu okoliczność, iż skarżąca korzysta z pomocy w formie bezpłatnych talonów żywieniowych, nie zabezpiecza to bowiem nawet minimalnych potrzeb żywieniowych nie mówiąc już o zwiększonych potrzebach wymaganych złym stanem zdrowia skarżącej.

Zdaniem pełnomocnika strony argumentem przemawiającym przeciwko przyznaniu zasiłku celowego nie może być także okoliczność przyznania skarżącej i jej dziecku zasiłków celowych na inne cele niż zawnioskowany. Istotą bowiem zasiłku celowego jest – jak sama nazwa wskazuje – przeznaczenie go na zaspokojenie konkretnej potrzeby życiowej. Zgłoszenie wniosku o przyznanie zasiłku celowego obliguje zatem organ orzekający do wszechstronnego zbadania okoliczności sprawy pod kątem istnienia szczególnie uzasadnionej potrzeby życiowej i oceny czy w danej sprawie zachodzi podstawa do jej pozytywnego załatwienia.

Ponadto podkreślono, iż w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął stan faktyczny, ustalony przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązującą je procedurą zawartą w k.p.a., a w szczególności nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zdaniem pełnomocnika strony organy administracyjne sprawę potraktowały nie dość wnikliwie. Przeprowadzony wywiad środowiskowy nie pozwolił na zebranie materiału dowodowego, który dałby możliwość ustosunkowania się do wniosku skarżącej, w szczególności wykazanych przez nią zwiększonych potrzeb finansowych wymaganych z powodu jej poważnego stanu zdrowia. Jeżeli organ miał wątpliwości co do stanu zdrowia skarżącej winien ją wezwać do przedstawienia dodatkowych zaświadczeń lekarskich celem wykazania rodzaju schorzenia, jego charakteru, oraz czy stan zdrowia wymaga stosowania diety i jej rodzaju. Skutkiem braku takich działań niemożliwe stało się dokładne przeanalizowanie materiału dowodowego i dokonanie jego obiektywnej oceny. Stąd min. wyciągnięcie przez organy administracyjne, a potem przez Sąd, wniosku, iż korzystanie przez skarżącą z pomocy w formie bezpłatnych talonów żywieniowych stanowić winno podstawę do odmowy udzielenia zasiłku celowego w wysokości [...] zł na dożywianie.

W ocenie skarżącej także przedstawiony materiał dowodowy dotyczący możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej wydaje się niepełny i ogólnikowy. Stwierdzenia, że ze względu na ograniczone środki jakimi dysponuje OPS oraz rosnącą liczbę klientów znajdujących się w trudnej sytuacji bytowej nie jest możliwe pokrywanie potrzeb zgłaszanych przez skarżącą, nie daje obrazu jakie potrzeby organ zaspokajał w pierwszej kolejności i w jakiej sytuacji znajdowały się osoby, którym pomagał OPS. Organ obowiązany był poczynić ustalenia jakimi środkami finansowymi dysponował w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, jaka była średnia wysokość udzielanych zasiłków celowych w skali danego miesiąca na jednego uprawnionego, będącego w takiej samej lub zbliżonej sytuacji jak skarżąca, ile osób złożyło w danym miesiącu wnioski o przyznanie tej formy pomocy i na jakie cele oraz ilu potrzebujących z tej formy pomocy skorzystało. Powyższe ustalenia winny znaleźć poparcie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. Wyjaśnione fakty należało również przytoczyć w uzasadnieniu decyzji oraz wskazać jaki miały wpływ na przedmiotową sprawę. Brak takich ustaleń spowodował, w ocenie pełnomocnika skarżącej, iż niemożliwe stało się zastosowanie zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a. zobowiązującej organy administracyjne do załatwienia sprawy, mając na względzie zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w § 2. W niniejszej sprawie żaden z tych przypadków nie ma miejsca. W takiej sytuacji Sąd odwoławczy ocenia tylko zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Dokonując oceny podniesionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieuzasadnione.

W przedmiotowej sprawie skargę kasacyjną oparto o obie podstawy z art. 174 ustawy P.p.s.a. W takim przypadku Sąd odwoławczy najpierw bada zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż tylko wtedy gdy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, lub nie został podważony, można przejść do badania zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla tą decyzje lub postanowienie w całości lub części, jeśli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Nieuzasadnione jest stanowisko, iż organy administracji naruszyły przepisy art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 2 w związku z art. 7 kpa. Zdaniem pełnomocnika skarżącej organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy, a ustalenia dokonane w toku postępowania nie były należycie wnikliwe i oparte na szablonowo wykonanych wywiadach środowiskowych, co uniemożliwiło prawidłowe ustosunkowanie się do wniosku skarżącej. Jak wynika z załączonych do akt administracyjnych sprawy zarówno organ I instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadziły szczegółowe postępowanie wyjaśniające i dowodowe, zbierając szeroki materiał pozwalający na dokonanie całościowej i dokładnej oceny sytuacji w jakiej znajdowała się T. G. Nie można znaleźć żadnych podstaw, które pozwoliłyby na stwierdzenie, że postępowanie toczące się przed organami administracji naruszało w jakikolwiek sposób wskazane w skardze kasacyjnej przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Materiał dowodowy został wnikliwie zbadany, a z uzasadnienia decyzji obu instancji w sposób nie budzący wątpliwości wynika jakimi przesłankami kierowały się organy przy wydawaniu rozstrzygnięć.

Stwierdzenie o niepełnym i ogólnikowym materiale dowodowym dotyczącym sytuacji finansowej ośrodka pomocy społecznej nie znajduje uzasadnienia wobec zawartego w treści decyzji Prezydenta [...] W. oświadczenia o tym, iż w samym tylko [...] [...] r. ośrodek udzielił pomocy [...] rodzinom, zaś średnia wysokość pomocy finansowej wynosiła [...] zł. Nie można także uznać za uzasadnione stanowiska pełnomocnika strony, iż organ winien był wskazać dokładnie między innymi jakie osoby otrzymywały pomoc i na jakie potrzeby w pierwszej kolejności była ona udzielana, jaka była wysokość zasiłków celowych przyznanych innym osobom. W powyższe kwestie, które wiążą się z zagadnieniami celowości, nie może wnikać Sąd Administracyjny, który bada tylko legalność kontrolowanej decyzji, a w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. związany jest granicami danej skargi.

Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób wystarczający, w ocenie Sądu odwoławczego, wyjaśnił okoliczności będące podstawą zarzutów postawionych w skardze, zaś zaskarżony w skardze kasacyjnej wyrok wydany został zgodnie z obowiązującym prawem.

Za nieusprawiedliwiony uznać trzeba również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany między innymi specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. W ocenie pełnomocnika skarżącej w przedmiotowej sprawie przyznanie takiego zasiłku uzasadnione było z uwagi na zwiększone wydatki strony na żywność związane z zaleceniem przestrzegania specjalnej diety, co spowodowane jest stanem zdrowia skarżącej. Zdaniem pełnomocnika na ocenę powyższej przesłanki nie miał wpływu fakt przyznania skarżącej bezpłatnych bonów żywieniowych.

Stanowisko to uznać należy za niezasadne.

Jak podkreślił to Wojewódzki Sąd Administracyjny skarżąca korzystała z licznych zasiłków wypłacanych jej przez ośrodki pomocy społecznej. Zgodnie z wyliczeniami zawartymi w decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] w samym tylko miesiącu [...] [...] r. przyznano skarżącej pomoc w kwocie [...] zł, a wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej okoliczność ta miała znaczenie dla oceny sytuacji skarżącej przy rozpoznaniu jej wniosku o przyznanie zasiłku celowego, o jakim mowa w art. 41 pkt 1 powołanej ustawy. Przepis ten wymaga istnienia szczególnie uzasadnionych przypadków, aby organ działający w granicach uznania administracyjnego mógł przyznać świadczenie osobie niespełniającej kryterium dochodowego. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż nie doszło do naruszenia przepisu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej przy odmowie przyznania zasiłku na żywność, skoro korzystała ona w okresie, w którym ubiegała się o przyznanie zasiłku celowego, z bezpłatnych talonów żywieniowych, a pomocą społeczną objęte były także potrzeby jej syna. Ustalenia dokonane w tym przedmiocie zarówno przez organy administracji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny, były prawidłowe i nie można postawić zaskarżonemu wyrokowi zarzutu naruszenia prawa w tym zakresie.

Uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.