Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1548/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność postanowienia I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Monika Kramek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Gminy T. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia Ministra Klimatu z dnia [...] grudnia 2019r. znak [...]; II. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz skarżącej Gminy T. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...], Minister Klimatu (zwany dalej także: "Ministrem" lub "organem"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta i Gminy [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra z [...] grudnia 2019 r., znak: [...]– utrzymał w mocy ww. własne postanowienie z [...] grudnia 2019 r.

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organ.

Pismem z 16 grudnia 2019 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] wniósł do Ministra Klimatu o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej na działkach nr: [...], obręb [...] [...], jednostka ewidencyjna [...] - miasto.

Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie ww. wniosku, Minister postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego. Minister argumentował, że budowa sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej na działkach nr: [...], obręb [...], jednostka ewid. [...] - miasto, trwale uniemożliwi przyszłą eksploatację udokumentowanego wstępnie w kat. [...] złoża węgla brunatnego: "[...] będącego częścią rozpoznanego wstępnie w kategorii [...] bardzo cennego i strategicznego kompleksu złożowego [...] o zasobach geologicznych ponad 1,8 mld ton zalegających w miąższych pokładach na niewielkiej i średniej głębokości. Takie warunki geologiczne zalegania węgla brunatnego spowodują, że najbardziej prawdopodobną metodą wydobycia będzie metoda odkrywkowa wymagająca zdjęcia nadkładu i przeniesienia go na zwałowisko, co uniemożliwia jakąkolwiek zabudowę ponad złożem. W tym stanie rzeczy jakakolwiek zabudowa ponad złożem narusza zasadę ochrony złóż kopalin. Z powyższych względów organ odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji.

Pismem z 27 grudnia 2019 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku Burmistrz wskazał, że celem ochrony środowiska jest ochrona człowieka i zapewnienie mu godziwych warunków bytowania. Według wnioskodawcy przedmiotowa inwestycja jest niezbędna, ponieważ mieszkańcy chcą zaspokajać potrzeby mieszkaniowe nie mając dostępu do infrastruktury wodno-kanalizacyjnej. Budowa infrastruktury jest kontynuacją przedłużenia istniejącej sieci i nie ma możliwości wybudowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej przez nieruchomości, na których nie są udokumentowane wstępnie złoża węgla brunatnego. Burmistrz podkreślił, że przedmiotowa inwestycja jest zadaniem własnym Gminy [...] w myśl art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm., dalej "u.s.g"). Nałożenie na gminę przez ustawodawcę obowiązku realizacji zadań własnych oznacza, że nie może ona uchylić się od ich realizacji, tym bardziej gdy inwestycja stanowi zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców gminy w wodę. Organ Gminny podkreślił, że planowana budowa niniejszej infrastruktury następuje do m.in. budowanego budynku mieszkalnego, którego projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w [...] został na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293, dalej "u.p.z.p.") uzgodniony przez Ministra Środowiska. Burmistrz wskazał ponadto, że pojęcie "ochrony złóż kopalin" nie zostało normatywnie zdefiniowane. Przepis art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 z późn. zm., dalej "p.o.ś."), dość ogólnikowo stanowi, że złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących. Z punktu widzenia realizacji zadań własnych gminy, ochrona ta nie może mieć charakteru bezwzględnego. Burmistrz podniósł, że kompleks złożowy [...] nie został ujęty w Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju [...] (dalej jako: "[...]"), co oznacza, że ochronie szczególnej podlegają obszary zalegania złóż węgla brunatnego tam wymienione, tj.: "[...]", "[...]", "[...]", "[...]".

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister utrzymał w mocy własne postanowienie. W uzasadnieniu podkreślił, że celem uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem administracji geologicznej jest zapewnienie ochrony udokumentowanych złóż kopalin, które występują na danym terenie i zostały wykazane stosownymi dokumentami przed zagospodarowaniem miejsc ich występowania, w sposób wykluczający przyszłą eksploatację, w tym przez zabudowę mieszkaniową. Minister podkreślił, że złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących (art. 125 p.o.ś.). Powyższe unormowania statuują podstawową zasadę ochrony takich elementów środowiska, jak kopaliny. Organ podkreślił, że ochrona złóż kopalin pojawia się w strategicznych dokumentach państwa, takich jak obowiązująca jeszcze Polityka energetyczna [...] do 2030r. (dalej: "[...]"). Minister Klimatu nie zgodził się z wnioskodawcą, że ochrona złóż węgla brunatnego doprowadzi do sytuacji, w której Gmina pozbawiona będzie możliwości realizacji zadań własnych, takich jak budowa wodociągu i kanalizacji. Wskazał, że stanowisko to opiera się na błędnym pojmowaniu istoty "realizacji zadań własnych" przez Gminę w kontekście "ochrony złóż kopalin", co wynika z błędnego pojmowania art. 7 u.s.g., który to przepis ma charakter organizacyjny, a nie materialnoprawny. Minister wskazał, że ochrona środowiska polega bowiem m.in. na racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Dotyczy to również racjonalnego gospodarowania złożami kopalin, co odnosi się nie tylko do okresu eksploatacji złoża, lecz także do etapów przedeksploatacyjnego oraz poeksploatacyjnego. Dopuszczenie zabudowy na terenie złoża jest sprzeczne z celem, jakiemu ma służyć obowiązek nałożony na organ planistyczny ochrony złoża kopalin i ochrony możliwości ich kompleksowego wykorzystania jako bogactwa naturalnego kraju. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego milczącego uzgodnienia projektu decyzji warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego Minister argumentował, że nie stanowi to przesłanki do wydania pozytywnej decyzji w rozpatrywanej sprawie. W przypadku tamtej decyzji teren inwestycji posiadał zagwarantowane uzbrojenie terenu w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków bytowych (do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej na zasadach jej właściciela lub do szczelnego zbiornika wybieranego). Zatem wbrew zarzutom wniosku, w ocenie Ministra Klimatu nie można zarzucać wadliwości postanowieniu Ministra Środowiska z powodu braku możliwości uzbrojenia terenu ww. inwestycji w sieć wodociągową i sanitarną w przypadku braku możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego. Minister dodał również, że szczegółowe rozwiązania techniczne będą przedstawione przy wydaniu pozwolenia na budowę.

Organ uznał za chybiony również zarzut niewymienienia kompleksu złożowego [...] w [...] jako obszaru podlegającego szczególnej ochronie, wskazując że dokument ten wprowadził obowiązek ochrony zasobów wszystkich kopalin o znaczeniu strategicznym dla gospodarki. Na mocy art. 125 p.o.ś. obowiązek ochrony zasobów kopalin dotyczy wszystkich złóż kopalin, a więc zarówno tych udokumentowanych, jak i nieposiadających sporządzonej dokumentacji geologicznej. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Minister wskazał, że na mocy tego przepisu samo stwierdzenie istnienia złoża kopaliny generuje obowiązek jej ochrony.

Pismem z 3 marca 2020 r. Miasto i Gmina [...] (dalej także "skarżąca") wywiodła skargę na postanowienie Ministra Klimatu z [...] lutego 2020 r., wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego je postanowienia z [...] grudnia 2019 r. w całości. Skarżąca zarzuciła ww. postanowieniu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. w szczególności:

a. art. 164 ust. 1 Konstytucji RP, art. 4 i 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu w dniu 15 października 1955 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, dalej: "Europejskiej Karty"), art. 7 ust. pkt 3 u.s.g., poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nadmiernej ingerencji organu uzgadniającego w konstytucyjną autonomiczność i samorządność Gminy [...] nie znajdującą oparcia w przepisach prawa oraz naruszającą swobodę działania społeczności lokalnej w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy;

b. art. 81 ust. 3, art. 125 p.o.ś. i art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2019 r. poz. 868 z późn. zm., dalej: "p.g.g.") poprzez odmowę uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej na działkach nr: [...], obręb [...], jednostka ewid. [...] - miasto, a w konsekwencji przyjęcie, że istnieje bezwzględny zakaz przeprowadzenia przedmiotowej inwestycji na terenie, na której istnieją złoża kopalin oraz poprzez uznanie, że ww. przepisy stanowią podstawę prawną odmowy pozytywnego uzgodnienia ww. projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w sytuacji, gdy dla tego obszaru brak jest dokumentów wskazujących na gotowość Państwa do wydobycia owych złóż, brak jest aktualnej dokumentacji geologicznej, brak projektu zagospodarowania złoża, brak raportu o oddziaływaniu na środowisko dla przedsięwzięcia - eksploatacja odkrywkowa złoża węgla brunatnego, a następnie brak koncesji na wydobycie tego złoża, co jednoznacznie wskazuje, że organ uzgadniający planuje chronić potencjalne plany Państwa w zakresie wydobycia złoża, kosztem interesu Gminy [...] i interesów obywateli;

c. art. 60 w związku z art. 53 ust. 4 u.p.z.p., poprzez nieuzasadnioną odmowę uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej na ww. działkach, z uwagi na brak przepisu zakazującego zabudowy terenu objętego decyzją;

d. art. 64 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności należnego skarżącej:

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. w szczególności art. 106 ust. 4, 7 i 10 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 i 107 § 3 oraz art. 126 k.p.a., a także art. 124 ust. 2 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., polegające na:

a. nieprzeprowadzeniu analizy, czy dla przedmiotowej inwestycji istnieją rzeczywiste (a jeżeli tak, to jakie) ograniczenia uniemożliwiające jej przeprowadzenie przez teren, na którym istnieją złoża kopalin, m.in. czy w stosunku do złoża kopalin podjęto już jakieś zamierzenia inwestycyjne lub chociażby przystąpiono do prac nad projektem zagospodarowania tego złoża oraz czy nieruchomość, na której znajdują się złoża kopalin, jest terenem górniczym,

b. niewykazanie w jaki sposób lokalizacja inwestycji pozostaje w sprzeczności z unormowaniami na obszarze chronionym, w sytuacji gdy z materiału dowodowego wynika, że zaskarżone postanowienie nie zawiera podstawy prawnej, z której wynikałoby, że teren działek, na których planowana jest inwestycja, jest obszarem chronionym, jest obszarem strategicznym dla rozwoju Państwa i w końcu, że w obszarze tym istnieje zakaz budowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej,

c. braku uzasadnienia prawnego oraz faktycznego, umożliwiającego stronie zrozumienie przedmiotowego braku uzgodnienia, w sytuacji, gdy z materiału dowodowego wynika, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest lakoniczne, nie odwołuje się do konkretnych dokumentów,

d. niewyjaśnieniu istoty sprawy, a przede wszystkim nie zbadanie w jaki sposób inwestycja będąca przedmiotem projektu decyzji uniemożliwi eksploatację złoża węgła brunatnego, oraz niezbadanie czy w ogóle eksploatacja złoży węgla brunatnego na obszarze objętym wnioskiem kiedykolwiek będzie prowadzana,

e. nierówne traktowanie mieszkańców, wybiórcze, przypadkowe wydawanie postanowień odmownych, w takich samych stanach faktycznych i prawnych oraz niestosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy utartej praktyki.

Z uwagi na tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia Ministra Klimatu z [...] lutego 2020 r., znak: [...] oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Ministra z [...] grudnia 2019 r., a także o zasądzenie od organu, na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę, Minister Środowiska podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, wnosząc o oddalenie skargi.

Wyrokiem z 27 maja 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 809/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy [...] na postanowienie Ministra Klimatu z [...] lutego 2020 r. znak: [...].

Sąd I instancji uznał, że Minister trafnie w zaskarżonym postanowieniu odwołał się do zasady ochrony złóż kopalin, jako reguły determinującej rozstrzygnięcie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W świetle regulacji ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz ustawy - Prawo ochrony środowiska rozstrzygnięcia dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego winny zapewniać ochronę złoża, w tym jego dostępność dla eksploatacji w przyszłości. Przyszła eksploatacja złoża nie jest możliwa bez zlikwidowania kanalizacji, którą wybudować planuje skarżąca Gmina. Z tego względu zarzut naruszenia art. 81 ust. 3 i art. 125 p.o.ś. oraz art. 95 ust. 1 p.g.g. uznano za chybiony. Również i pozostałe zarzuty skargi nie zostały podzielone przez WSA w Warszawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina [...], zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu Gmina zarzuciła naruszenie:

1/ prawa materialnego tj. w szczególności:

a) art. 3 pkt 13 lit. a, art. 72 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 3, art. 125 p.o.ś. i art. 95 ust. 1 p.g.g. oraz art. 5 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie):

- polegające na przyjęciu, że zasada racjonalnej ochrony złoża uniemożliwia przeprowadzenie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej,

- polegające na nieuwzględnieniu, że ochrona kopalin wiąże się ściśle z zasadą zrównoważonego rozwoju,

- polegające na przyjęciu, że argumenty skarżącej dotyczące wpływu zasady zrównoważonego rozwoju na ochronę złoża węgla brunatnego mają charakter pozaprawny,

- polegające na przyjęciu, że zasada racjonalnej ochrony złóż ma charakter bezwzględny (bezwarunkowy);

b) art. 164 ust. 1 Konstytucji RP, art. 4 i 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu w dniu 15 października 1955 r., art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2019 r., poz. 1437 ze zm.) poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nadmiernej ingerencji organu uzgadniającego w konstytucyjną autonomiczność i samorządność Gminy Torzym nieznajdującą oparcia w przepisach prawa oraz naruszającą swobodę działania społeczności lokalnej w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów;

c) art. 60 w zw. z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnioną odmowę uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, z uwagi na brak przepisu zakazującego zabudowę terenu objętego decyzją;

2/ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 3 § 1, art. 106 § 1-5 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 ust. 4, 7, 10 k.p.a. i art. 7, art., 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 126 k.p.a., a także art. 124 ust. 2 k.p.a. polegające na:

- braku przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy budowa sieci wodociągowej i kanalizacyjnej doprowadzi do utraty walorów użytkowych złoża węgla brunatnego,

- przyjęciu, że przyszła eksploatacja złoża węgla brunatnego będzie niemożliwa po wybudowaniu sieci wodociągowej i kanalizacyjnej;

Mając na uwadze powyższe Gmina wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania (sądowych oraz zastępstwa prawnego). Jednocześnie Gmina zrzekła się rozprawy w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Klimatu i Środowiska wniósł o jej oddalenie podnosząc, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 3087/20 uchylił zaskarżone kasacyjnie orzeczenie Sądu I instancji i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

NSA podzielił m.in. zarzut skargi kasacyjnej dotyczący niewłaściwego zastosowania art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i art. 95 ust. 1 p.g.g. Zdaniem NSA Sąd I instancji na podstawie akt sprawy nie ocenił bowiem zgromadzonego materiału dowodowego w konfrontacji z motywami zaskarżonego postanowienia, a w konsekwencji nie wyjaśnił co należy uznać za udokumentowane źródła kopalin, w szczególności w kontekście ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, w tym czy wymagana jest do tego dokumentacja potwierdzająca istnienie takich złóż o jakich mowa w art. 93 p.g.g., czy też można ten fakt potwierdzić w inny sposób. W zaskarżonym postanowieniu organ nie powoływał się na udokumentowane złoża kopalin ujawnione w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, czy też np. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bądź w planie zagospodarowania przestrzennego województwa. Organ powoływał się za to na stanowisko zawarte w uchwale Nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie przyjęcia Koncepcji Przestrzennej Zagospodarowania Kraju [...] (M.P. z [...] r, poz. [...]), która ma charakter wewnętrzny i obowiązuje tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu ten akt.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z [...] lutego 2020 r., znak: [...] , przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ww. postanowienie Ministra Klimatu, jak i poprzedzające je postanowienie z [...] grudnia 2019 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności, co jest wynikiem uwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z urzędu wadliwości wynikającej z zaistnienia w sprawie przyczyny nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

W pierwszej kolejności należy jednak podkreślić, że stosownie do treści art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Pojęcie "wykładni prawa" użyte w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa (zob. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 2299/15, LEX nr 2325440). Zgodnie z poglądami judykatury, związanie, o jakim stanowi art. 190 p.p.s.a., musi być odnoszone do tego elementu (zakresu) rozpoznawanej sprawy, który wprost wynika z wyroku kasacyjnego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 1015/17, LEX nr 2400222). Związanie sądu administracyjnego I instancji dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza więc związanie takim, a nie innym rozumieniem określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw. Przez wiążącą wykładnię, o której mowa w tym przepisie, rozumieć należy ustalenie jednoznacznej normy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego, ustalanie właściwego ich rozumienia, przypisywanie im odpowiedniego znaczenia (zob. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1360/20, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej "CBOSA"). Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt I SA/Kr 485/16, CBOSA; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1184/18, LEX nr 2613300).

Powyższe skutkuje związaniem tutejszego Sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 3087/20, dotyczącą prawidłowej wykładni znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, a także wyznaczonym kierunkiem ponownego postępowania w sprawie.

Podstawę faktyczną zaskarżonego rozstrzygnięcia Ministra Klimatu stanowiło ustalenie, że budowa sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej na działkach nr: [...], obręb [...], jednostka ewid. [...]-miasto, trwale uniemożliwi przyszłą eksploatację udokumentowanego wstępnie w kat. [...]złoża węgla brunatnego: [...] będącego częścią rozpoznanego wstępnie w kategorii [...] bardzo cennego i strategicznego kompleksu złożowego [...] o zasobach geologicznych ponad 1,8 mld ton zalegających. Organ oparł się w tym względzie na karcie informacyjnej złoża kopaliny stałej – wydruk z systemu Gospodarki i Ochrony Bogactw Mineralnych [...] (wydruk na dzień [...] stycznia 2020 r.) i powoływał się na uchwałę nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie przyjęcia [...].

Kluczowe znaczenie w sprawie ma zatem ocena, czy na podstawie materiału dowodowego, którym dysponował organ można przyjąć, że na terenie objętym planowanym przedsięwzięciem występują "udokumentowane złoża kopalin", skoro uzgodnienia inwestycji dokonuje się w trybie art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. właśnie w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych.

W tym kontekście Sąd zobowiązany jest zauważyć, że zgodnie z art. 89 ust. 1 p.g.g., dokumentację geologiczną złoża kopaliny (wskazaną w art. 93 ustawy) sporządza się w celu określenia jego granic, zasobów geologicznych, warunków występowania oraz określenia możliwości wydobycia kopaliny ze złoża. Niezwykle ważne znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma zarazem treść art. 89 ust. 4 cyt. ustawy, który stanowi, że jeżeli dokumentacja geologiczna złoża kopaliny ma być podstawą uzyskania koncesji, rozpoznanie złoża następuje w stopniu umożliwiającym sporządzenie projektu zagospodarowania złoża.

Wobec powyższego, w literaturze przyjmuje się, że gdy dokumentacja geologiczna złoża kopaliny ma być podstawą uzyskania koncesji, rozpoznanie złoża musi nastąpić w stopniu umożliwiającym sporządzenie projektu zagospodarowania złoża. W przypadku wniosku o udzielenie koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złoża kopaliny wskazuje się m.in. minimalną kategorię rozpoznania złoża. Obowiązek określenia minimalnej kategorii rozpoznania złoża stanowi realizację zasady racjonalnej gospodarki złożami (tak: B. Rakoczy (red.), Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, Opublikowano: LEX 2015).

Dokumentacja zasobów sporządzana jest obecnie na zasadach określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 lipca 2015 r. w sprawie dokumentacji geologicznej złoża kopaliny, z wyłączeniem złoża węglowodorów (Dz.U. z 2015 r. poz. 987). W myśl § 6 ust. 1 tego rozporządzenia, w dokumentacji geologicznej złoża kopaliny dla złóż kopalin stałych stosuje się następujące kategorie rozpoznania złoża kopaliny lub jego części: D, C2, C1, B, A. Z kolei § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia określa, że dokumentacja geologiczna złoża kopaliny w poszczególnych kategoriach rozpoznania złoża kopaliny lub jego części powinna spełniać odpowiednie wymagania, przy czym w kategorii [...] - granice złoża kopaliny określa się na podstawie danych uzyskanych z wyrobisk, odsłonięć naturalnych lub badań geofizycznych metodą interpolacji lub odpowiednio uzasadnionej ekstrapolacji; poznane są główne cechy formy, budowy i tektoniki złoża; wstępnie są określone warunki geologiczno-górnicze eksploatacji, jakość kopaliny jest rozpoznana na podstawie systematycznego opróbowania w pełnym zakresie możliwych zastosowań kopaliny, przy czym błąd oszacowania średnich wartości parametrów złoża i zasobów nie może przekraczać 40% (pkt 2).

Wspomniane kategorie [...] oznaczają zatem dokładność, z jaką rozpoznano złoże. Kategoria [...] odpowiada początkowej fazie prac poszukiwawczych, w wyniku których możliwa jest tylko bardzo orientacyjna ocena obszaru występowania przewidywanego złoża i jego zasobów. Kategoria [...] odpowiada etapowi poszukiwań bardziej szczegółowych, ale jak trafnie zauważył w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, w stopniu jeszcze niewystarczającym do opracowania projektu zagospodarowania złoża. Dopiero kategoria [...], odpowiadająca etapowi rozpoznania wstępnego, umożliwia sporządzenie takiego projektu. Pozostałe kategorie [...] odpowiadają etapowi rozpoznania jeszcze bardziej szczegółowego.

Na mocy art. 93 ust. 2 p.g.g., dokumentacja geologiczna, o której mowa w art. 88 ust. 2 pkt 1-3, podlega zatwierdzeniu, w drodze decyzji, przez właściwy organ administracji geologicznej.

Udokumentowane złoża kopalin, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa (art. 95 ust. 1 p.g.g.). Zaniechanie tego obowiązku powinno skutkować zarządzeniem zastępczym wojewody (art. 96 ust. 1 p.g.g.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że Minister nie zgromadził wystarczającej dokumentacji, mogącej potwierdzać, że mamy tu do czynienia z "udokumentowanym złożem kopalin", w rozumieniu art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. Wykonując wytyczne Naczelnego Sadu Administracyjnego, tutejszy Sąd uznał bowiem, że o udokumentowanych złożach kopalin, można mówić w sytuacji, gdy potwierdza to dokumentacja, o jakiej mowa w art. 93 p.g.g., zatwierdzona w drodze decyzji właściwego organu i ujawniona w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego bądź planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Zdaniem Sądu, w świetle przywołanych wcześniej przepisów Prawa geologicznego i górniczego i aktów wykonawczych, faktu tego nie potwierdza natomiast jeszcze w wystarczającym stopniu sama tylko dokumentacja kategorii [...] złoża, która nie jest nawet wystarczająca do sporządzenia projektu jego zagospodarowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 3087/20, nie bez przyczyny zauważył, że w zaskarżonym postanowieniu organ nie powoływał się na udokumentowane złoża kopalin ujawnione w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, lub też np. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bądź w planie zagospodarowania przestrzennego województwa. Minister powołał się natomiast na stanowisko zawarte w uchwale Nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie przyjęcia [...]), której postanowienia – zgodnie z art. 93 ust. 1 Konstytucji RP – mają jedynie charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty.

W konsekwencji stwierdzić przyjdzie, że zgromadzony w rozpoznawanej sprawie przez Ministra materiał dowodowy nie jest wystarczający do prawidłowego zastosowania normy z art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. Zatem w ramach ponownie prowadzonego postępowania, właściwe organy uzgodnieniowe (o której to właściwości będzie mowa w dalszej części niniejszego uzasadnienia) zobowiązane będą wyjaśnić w oparciu o wymagane materiały, czy w sprawie występują prawidłowo – czyli w sposób wyżej omówiony – "udokumentowane złoża kopalin".

Przechodząc do wspomnianej właściwości organów należy przypomnieć, że rozpoznając sprawę sąd administracyjny zobowiązany jest w każdym przypadku w pierwszej kolejności ocenić, czy zaskarżone rozstrzygnięcia nie są dotknięte wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 k.p.a.

W konsekwencji tego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był z urzędu wziąć pod uwagę, że Minister Klimatu wydał w niniejszej sprawie postanowienie z [...] grudnia 2019 r. pomimo braku właściwości rzeczowej.

Stosownie do art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość rzeczową organu ustala się według przepisów o zakresie jego działania, co reguluje art. 20 k.p.a. Decydująca dla możliwości rozpoznania danej sprawy przez konkretny organ administracji publicznej jest, poza właściwością miejscową, właściwość rzeczowa. Jak wyjaśnia się w doktrynie ta ostatnia właściwość jest zdolnością prawną organu administracji publicznej do rozpoznawania i rozstrzygania danej kategorii spraw w postępowaniu administracyjnym (P. Wajda (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 175 i 180; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 111).

Zgodnie z zawartym w art. 19 k.p.a. nakazem, organ powinien badać swoją właściwość, nawet bez wniosku strony, na każdym etapie postępowania. Rygor ten rozciąga się na postępowanie przed organami pierwszej i drugiej instancji, jak również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych, na przykład w postępowaniu wznowieniowym, o stwierdzenie nieważności decyzji lub stwierdzenie jej wygaśnięcia na wszystkich etapach tych postępowań. Organ niewłaściwy w danym postępowaniu nie może podjąć żadnej czynności, lecz zobowiązany jest do niezwłocznego przekazania sprawy organowi właściwemu na podstawie art. 65 § 1 k.p.a.

Naruszenie przepisów o właściwości ma daleko idący skutek, bowiem zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 19, (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. Zakamycze 2005, LEX 2013; P. M. Przybysz, Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, teza 16, 17, LEX/el. 2018;), bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Należy zauważyć, że w cytowanym przepisie ustawodawca nie wprowadził żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości. Wobec tego przyjąć należy, że każdy przypadek w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw, będzie przesłanką stwierdzenia nieważności. Wystąpienie wady powoduje konieczność usunięcia decyzji z obrotu prawnego niezależnie od trafności jej merytorycznego rozstrzygnięcia.

Jak już wskazano, w niniejszej sprawie materialnoprawną podstawę wydania zapadłych rozstrzygnięć stanowi art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p., w myśl którego wójt, burmistrz albo prezydent miasta wydaje decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego po uzgodnieniu z właściwym organem administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych.

Zauważyć trzeba, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określają, który z organów administracji geologicznej jest właściwy do dokonania do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Jednak w świetle przepisów ustawy - Prawo geologiczne i górnicze - zdaniem Sądu - brak jest podstaw do przyjęcia, że to Minister Klimatu jest organem właściwym w pierwszej instancji do uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Niesporne pozostaje, że zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2019 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Klimatu (Dz. U. z 2019 r. poz. 2266), Minister Klimatu na dzień wydania postanowienia z [...] grudnia 2019 r. i utrzymującego je w mocy zaskarżonego postanowienia z [...] lutego 2020 r. był organem kierującym działem administracji rządowej – środowisko (na podstawie kolejnych rozporządzeń Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 marca 2020 r. i 6 października 2020 r. kompetencję tę przejął odpowiednio Minister Środowiska a następnie Minister Klimatu i Środowiska).

Nie może równocześnie być kwestionowane w sprawie to, że świetle art. 156 ust. 1 p.g.g., organami administracji geologicznej są: 1) minister właściwy do spraw środowiska; 2) marszałkowie województw; 3) starostowie. Właściwość rzeczową poszczególnych organów administracji geologicznej określa art. 161 p.g.g. Za zasadę przepis ten przyjmuje, że organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa (art. 161 ust. 1 p.g.g.). Wyjątki od tej zasady przewidują natomiast art. 161 ust. 2-4 p.g.g., przy czym zgodnie z treścią art. 161 ust. 3 i 4 p.g.g. do ministra właściwego do spraw środowiska, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą wyszczególnione w tych przepisach sprawy, wśród których nie mieści się jednak kompetencja do dokonywania uzgodnień projektów decyzji o warunkach zabudowy w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w całości podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 lutego 2021 r. (sygn. akt II OSK 3266/19, CBOSA), zgodnie z którym kompetencje ministra właściwego do spraw środowiska ograniczone zostały do spraw związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacją geologiczną dotyczącą spraw określonych w art. 161 ust. 3 pkt 1-10 p.g.g., a także zatwierdzenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej złoża węglowodorów i nie ulega wątpliwości, że w świetle brzmienia wskazanych wyżej przepisów minister ten nie jest organem właściwym do dokonania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jako organ administracji geologicznej - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Wskazane regulacje nie dają podstaw do przyjęcia, że skoro minister jest organem właściwym w sprawach związanych z zatwierdzeniem projektów geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi w wypadku złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 p.g.g., w tym m.in. złoża węgla brunatnego, to będzie on również właściwy do dokonania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli określona inwestycja planowana jest na terenie, gdzie znajdują się złoża kopaliny. Należy mieć na uwadze, że pojęcie "sprawy związanej z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych" oraz pojęcie "sprawy związanej z dokumentacjami geologicznymi" mają swoje własne znaczenie normatywne (por. postanowienie NSA z 18 listopada 2014 r. sygn. II OW 131/14, CBOSA).

Analogiczne stanowisko odnoszące się do rozstrzygnięcia zbliżonej kwestii dotyczącej tego, czy minister właściwy do spraw środowiska jako organ administracji geologicznej jest właściwy w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych do opiniowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na gruncie art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p. w zw. z art. 161 ust. 1 i 3 p.g.g. wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 czerwca 2021 r. (sygn. II OSK 2902/18, CBOSA). Kompetencja organu administracji do działania nie może być dorozumiana, lecz musi wynikać wprost z obowiązującego przepisu prawa. Oznacza to, że skoro w art. 161 ust. 3 p.g.g. przewidziano przypadki stanowiące odstępstwo od generalnej reguły, to uprawnienia ministra właściwego do spraw środowiska wynikające z tego uregulowania nie mogą być przenoszone na sytuacje nieobjęte dyspozycją wskazanego przepisu. Podnoszone w piśmiennictwie trudności w nadaniu właściwego znaczenia rozwiązaniom wyznaczającym właściwość rzeczową organów administracji geologicznej (por. A. Lipiński, Prawne podstawy geologii i górnictwa, Warszawa 2019, s. 231 i n.) nie mogą wpływać na rozważaną przez Sąd ocenę legalności zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia zachowania przez Ministra Klimatu właściwości rzeczowej w sprawie.

Zaprezentowany pogląd Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymał również w orzeczeniu z dnia 17 września 2021 r. (sygn. akt II OSK 29/21, CBOSA).

Nie ulega zatem wątpliwości, że w świetle brzmienia wskazanych wyżej przepisów Minister Klimatu nie był organem właściwym do dokonania uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej na działkach nr: [...] obręb [...], jednostka ewid. [...] - miasto.

Powyższy wniosek determinuje uznanie, że zaskarżone postanowienie Ministra z [...] lutego 2020 r., znak: [...] oraz poprzedzające je postanowienie z [...] grudnia 2019 r., które zostało utrzymane w mocy, pomimo że właściwym do jego wydania po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta i Gminy [...] był Marszałek Województwa [...], jako wydane w warunkach opisanych w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. pozostają wadliwe w stopniu kwalifikowanym i ich wyeliminowanie z obrotu prawnego musi nastąpić w tym trybie, przy czym ocena prawna i wytyczne co do dalszego postępowania w sprawie, wyrażone uprzednio w niniejszym uzasadnieniu, powinny zostać uwzględnione przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w pierwszej kolejności przez Marszałka Województwa [...], jako organu właściwego rzeczowo w sprawie.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Ministra Klimatu z [...] grudnia 2019 r.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość wynagrodzenia działającego w sprawie pełnomocnika (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz wpisu od skargi (100 zł).