Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1743/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Olga Żurawska – Matusiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi A. U. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji decyzją z [...] lipca 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. U. (dalej jako skarżąca) od decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z [...] sierpnia 1999 r. dotyczącego ustalenia skarżącej wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia oraz prawa do nagrody jubileuszowej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu wskazał, iż [...] sierpnia 1999 r. Komendant Miejski Policji w [...] wydał rozkaz personalny nr [...], na mocy którego między innymi ustalił skarżącej na [...] sierpnia 1999 r. wysługę lat do celów uposażeniowych w wymiarze 15 lat, a także okres nauki w szkole wyższej w wymiarze 5 lat; łącznie 20 lat.

Następnie pismem z [...] marca 2014 r. skarżąca została poinformowana, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności powyższego rozkazu personalnego.

Po przeprowadzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie Komendant Wojewódzki Policji w [...] [...] kwietnia 2014 r. wydał decyzję nr [...], na mocy której stwierdził nieważność rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z [...] sierpnia 1999 r. Wymienionej decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ wskazał, że rozkaz personalny nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z [...] sierpnia 1999 r. został wydany bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

[...] maja 2014 r. skarżąca odwołała się od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania lub uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 156 § 2 oraz art. 108 K.p.a. Podniosła między innymi, że zakwestionowany przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] rozkaz personalny nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] wywołał nieodwracalne skutki prawne, gdyż był podstawą przyznawania jej kolejnych nagród jubileuszowych, a ponadto uzasadnione i prawidłowe było zaliczenie jej tym rozkazem do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej,

5-letniego okresu nauki w szkole wyższej.

Wskazaną na wstępie decyzją Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Przypomniał, że ostateczne decyzje administracyjne nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko i wyłącznie w trybach nadzwyczajnych oraz w przypadkach określonych wprost w Kodeksie postępowania administracyjnego lub przepisach szczególnych, do których on odsyła (art. 16 § 1 K.p.a.).

Jednym z trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej jest stwierdzenie jej nieważności. Następuje ono w przypadku, gdy decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. W myśl art. 156 § 2 K.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Organ zaznaczył, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej zasadniczo różni się od zwykłego postępowania administracyjnego. Ma ono na celu jedynie wyjaśnienie, czy decyzja ta jest obarczona wskazanymi w powyższym przepisie wadami prawnymi. W postępowaniu tym nie dochodzi więc do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Działanie organu orzekającego w tym postępowaniu jest ograniczone do zajmowania się kwestiami stricte prawnymi, tj. do weryfikacji decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem. Sprowadza się zatem wyłącznie do poszukiwania uchybień i wadliwości weryfikowanej decyzji, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego.

W przypadku określonym w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stanowiącym podstawę wydania zaskarżonej decyzji nr [...], postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zmierza do ustalenia, czy decyzja wydana w trybie zwykłym jest dotknięta naruszeniem prawa, a jeżeli tak, to czy naruszenie to ma charakter "zwykły" czy "rażący", bądź też czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Natomiast przez przesłankę "braku podstawy prawnej" zakreśloną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, gdy: decyzja wydana została poza sferą regulacji prawnej; wydanie decyzji administracyjnej nastąpiło w sferze stosunków cywilnoprawnych; przy wydawaniu decyzji oparto się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych zupełnie odmiennych od tych, które występują w danej sprawie; wydano decyzję w sprawie, w której uprawnienie lub obowiązek wynikał wprost z ustawy; wydano decyzję w sprawie, w której przewidziana jest inna forma działania; decyzja została wydana w oparciu o przepisy aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał; wydanie decyzji zostało oparte na akcie niebędącym aktem powszechnie obowiązującym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 275/00).

Organ zaznaczył, że wydanie danego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej może nastąpić tylko wówczas, gdy z przepisów prawa powszechnie obowiązującego wynika, że mamy do czynienia ze sprawą administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Istotnym jest, że decyzyjne rozstrzyganie kwestii związanych ze stosunkiem służbowym policjanta jest możliwe tylko wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie wprowadza taką formę władczego działania. Działanie organu administracji publicznej w formie decyzji musi posiadać wyraźną ustawową podstawę prawną. Nie może być domniemywane, ani wynikać tylko z wykładni przepisów prawa.

Uwzględniając powyższe organ wskazał, że w dacie wydania rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z [...] sierpnia 1999 r. nie istniały unormowania prawne, które mogłyby stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia policjantowi wysługi lat. Obowiązujące wówczas przepisy regulujące tę materię (ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 grudnia 1998 r. w sprawie uposażenia zasadniczego policjantów, jego wzrostu z tytułu wysługi lat oraz szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości dodatków do uposażenia policjantów, zarządzenie nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r. w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszania w czynnościach służbowych oraz zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego) nie dawały także podstaw do ustalenia w drodze decyzji administracyjnej terminu nabycia przez policjanta prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości. Podobnie nie pozwalały na ustalenie w formie decyzji administracyjnej wysługi lat, od której zależy nabycie przez policjanta prawa do nagrody jubileuszowej (rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 maja 1999 r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej, oraz zasad jej obliczania i wypłacania policjantom – Dz. U. Nr 52, poz. 539).

Jak podał organ podstawę ustalenia w drodze decyzji administracyjnej terminu nabycia przez policjanta prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości może stanowić dopiero aktualnie obowiązujący przepis § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.), który jednak nie daje podstaw do ustalenia policjantowi wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego w drodze samodzielnej sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu przez wydanie odrębnej decyzji administracyjnej. Ustalenie wysługi lat jest bowiem tylko jednym z istotnych elementów sprawy o roszczenie z tytułu prawa do uposażenia zasadniczego w określonej wysokości.

W kontekście powyższego organ stwierdził, iż ustalenie okresów zaliczanych do wysługi lat policjanta jest czynnością, której efektem jest przyjęcie określonego stanu faktycznego, zgodnie z kryteriami zawartymi w przepisach obowiązującego prawa. Ustaleń natomiast w tym zakresie, zarówno w przypadku wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, jak też wysługi lat, od której zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej, nie dokonuje się w formie decyzji administracyjnej.

W przypadku gdy przepisy nie wymagają określenia albo ustalenia praw lub obowiązków w drodze decyzji, rozstrzygnięcie dokonane w takiej formie jest wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co implikuje stwierdzenie jego nieważności.

W tej sytuacji – zdaniem organu – nie budzi wątpliwości, że rozkaz personalny nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z [...] sierpnia 1999 r., którym ustalono skarżącej wysługę lat na [...] sierpnia 1999 r. w wymiarze 15 lat (do celów uposażeniowych) oraz 20 lat (w celu określenia prawa do nagrody jubileuszowej) został wydany bez podstawy prawnej, w konsekwencji czego zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Niezależnie od powyższego organ wskazał, że obowiązujący w dacie wydania rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z [...] sierpnia 1999 r. przepis § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 maja 1999 r. stanowił, że do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej przez policjantów, wlicza się: 1) okresy służby i pracy oraz inne okresy uwzględniane policjantom przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat; 2) okres studiów w szkole wyższej przewidziany programem nauczania w łącznym wymiarze nie większym niż 5 lat, pod warunkiem uzyskania dyplomu ich ukończenia.

Z materiałów sprawy wynika natomiast, że skarżąca od [...] października 1979 r. do [...] września 1984 r. była studentką studiów dziennych Wydziału [...] Uniwersytetu [...] na kierunku [...]. Planowy czas trwania tych studiów wynosił 5 lat, a skarżąca uzyskała zaliczenia wymagane planem studiów (10 semestrów), przy czym [...] września 1986 r. została skreślona z listy studentów Uniwersytetu [...] z powodu przekroczenia terminu złożenia pracy magisterskiej i egzaminu dyplomowego. Oznacza to, że skarżąca nie uzyskała dyplomu ukończenia tych studiów.

Następnie od [...] października 1989 r. do [...] września 1992 r. skarżąca studiowała na Wydziale [...] Uniwersytetu [...] na kierunku [...] (gdzie została przyjęta na II rok studiów), uzyskując [...] maja 1994 r. tytuł magistra. Okres wymienionych studiów przewidziany programem nauczania trwał 5 lat. Wcześniej podjęte, lecz nieukończone przez skarżącą studia na tym samym kierunku na Uniwersytecie [...], niewątpliwie umożliwiły jej ukończenie studiów na Uniwersytecie [...] w krótszym niż przewidywał program nauczania terminie, jednakże nie oznacza to, że studia na Uniwersytecie [...] stanowiły kontynuację studiów rozpoczętych na Uniwersytecie [...]. Skoro bowiem skarżąca została skreślona z listy studentów Uniwersytetu [...], nie miała możliwości kontynuowania tych studiów, natomiast chcąc uzyskać dyplom ukończenia studiów wyższych, musiała jeszcze raz rozpocząć przedmiotowe studia, co też uczyniła na Uniwersytecie [...]. Skarżąca dwukrotnie zatem podejmowała studia w szkole wyższej, przy czym uzyskała dyplom ukończenia studiów odbytych na Wydziale [...] Uniwersytetu [...] w latach [...] w zakresie [...]. Wymienione studia trwały, zgodnie z programem nauczania 5 lat, a więc okres 5 lat, począwszy od daty rozpoczęcia tych studiów (tj. okres od dnia [...] października 1989 r. do dnia [...] września 1994 r.), mógłby, zgodnie z § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 maja 1999 r. zostać zaliczony do okresu służby, od którego zależy nabycie przez policjantkę prawa do nagrody jubileuszowej. Jednakże skarżąca w okresie od [...] września 1984 r. do [...] listopada 1996 r. była zatrudniona w pełnym wymiarze czasu pracy w Szkole Podstawowej nr [...] w [...], a zatem wskazany okres zatrudnienia podlegał (na dzień przyjęcia wymienionej do służby w Policji, tj. [...] listopada 1996 r., na podstawie zarządzenia nr 41/91 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1991 r. w sprawie przebiegu służby oraz praw i obowiązków policjantów) zaliczeniu do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego skarżącej (zaliczenie przedmiotowego okresu do wskazanej wysługi lat nastąpiło na podstawie rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z [...] listopada 1996 r.) i w rezultacie do okresu służby, od którego zależy nabycie przez skarżącą prawa do nagrody jubileuszowej (zgodnie z § 1 pkt 1 cytowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 maja 1999 r.). Powołane wyżej regulacje prawne nie przewidują możliwości dwukrotnego zaliczenia do wysługi lat policjanta tego samego okresu nawet wówczas, gdy policjant w tym okresie np. świadczyłby pracę w pełnym wymiarze czasu pracy w dwóch zakładach, czy też, jak w omawianym przypadku, świadczył pracę w pełnym wymiarze czasu pracy oraz pobierał naukę w szkole wyższej.

W konsekwencji powyższego wliczenie do okresu służby, od którego zależy nabycie przez skarżącą prawa do nagrody jubileuszowej okresu od [...] października 1989 r. do [...] września 1994 r. jako okresu zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy, wykluczało ponowne wliczenie tego okresu jako okresu studiów w szkole wyższej. Dokonanie natomiast takiego zaliczenia w rozkazie personalnym nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z [...] sierpnia 1999 r., organ uznał za niezgodne z powołanymi przepisami prawa.

W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 156 § 2 K.p.a., bowiem stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z [...] sierpnia 1999 r. nie nastąpiło z przyczyn, o których mowa w powołanym przepisie, a ponadto oczywistym jest, że skutek, który wywołał weryfikowany w trybie nadzwyczajnym rozkaz personalny, polegający na nieprawidłowym ustaleniu wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu prawa do nagrody jubileuszowej, nie jest skutkiem prawnym nieodwracalnym.

Fakt wadliwego dokonywania wypłat wskazanych przez skarżącą nagród jubileuszowych nie może uzasadniać pozostawienia w obrocie prawnym wadliwej decyzji administracyjnej, która została wydana bez podstawy prawnej.

W ocenie organu odwoławczego Komendant Wojewódzki Policji w [...] zasadnie nadał zaskarżonej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności poddawane są wykładni ścisłej. Jedną z tych przesłanek jest "niezbędność" niezwłocznego wprowadzenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Odwołując się do wskazanego pojęcia organ podkreślił, że może to nastąpić wówczas, gdy w danym czasie i w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 K.p.a.

W przedmiotowej sprawie nadanie zaskarżonemu rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności uwzględnia ważny interes społeczny, tożsamy w tym przypadku z interesem służby, przejawiający się koniecznością niezwłocznego wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia sprzecznego z porządkiem prawnym.

W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów:

• art. 156 § 1 pkt 2, § 2 K.p.a. z uwagi na brak przesłanek do stwierdzenia nieważności oraz ponieważ rozkaz nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] wywołał nieodwracalne skutki prawne;

• art. 108 K.p.a. z uwagi na brak podstaw do nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności;

• art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. z powodu braku zawieszenia postępowania, mimo iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez ten sam organ.

Wskazując na powyższe uchybienia, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] i Komendzie Głównej Policji prowadzone są równolegle dwa merytoryczne postępowania administracyjne, które mają na celu wykazanie, iż okres studiów wyższych skarżącej nie może być zaliczony do okresu, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej. Pierwszym jest niniejsze postępowanie, a drugim jest postępowanie wywołane decyzją nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] kwietnia 2014 r. w sprawie odmowy wypłaty nagrody jubileuszowej z tytułu 35 lat służby, utrzymaną w mocy decyzją nr [...] Komendanta Głównego Policji z [...] lipca 2014 r., na którą skarżąca złożyła skargę do WSA w Warszawie.

W niniejszym postępowaniu, które winno mieć charakter wyłącznie formalnoprawny obydwa organy rozpatrywały jednak sprawę pod względem merytorycznym. Charakter czysto merytoryczny materialnoprawny ma drugie postępowanie. Dlatego też – zdaniem skarżącej – stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ I instancji winien zawiesić niniejsze postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie przyznania skarżącej nagrody jubileuszowej za 35 lat, gdyż pozytywne jego zakończenie doprowadzi do bezprzedmiotowości niniejszego postępowania. Z tych względów w dacie wydania zaskarżonych decyzji nie istniały podstawy do takich rozstrzygnięć, określone w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Właściwym rozstrzygnięciem było zawieszenie w niniejszej sprawie postępowania. Tak więc prowadzenie równolegle – co do zasady – dwóch tożsamych postępowań administracyjnych – narusza w ocenie skarżącej prawo.

Skarżąca wskazała również, że przedmiotowy rozkaz nr [...] wywołał nieodwracalne skutki prawne, gdyż od jego wydania upłynęło 15 lat i stał się on podstawą przyznania kolejnych trzech nagród jubileuszowych. Przytoczone powody nadania zaskarżonym decyzjom rygoru natychmiastowej wykonalności są w ocenie skarżącej mało przekonujące i pozbawione podstaw prawnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości czy słuszności.

Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga analizowana w kontekście podanych wyżej kryteriów kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nie naruszają przepisów prawa w sposób, który mógłby zaważyć na ostatecznym wyniku podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 104 K.p.a. organ administracji publicznej co do zasady załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Decyzje rozstrzygają sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Dla przyjęcia, że dana sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, załatwianej w formie decyzji administracyjnej, konieczne jest występowanie takich elementów jak: podstawa prawna (materialna i formalna) do wydania tego aktu oraz podmiot, którego sfera praw i obowiązków będzie kształtowana tym indywidualnym aktem.

Przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Brzmienie tego przepisu wskazuje, że zawiera on dwie niezależne od siebie przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Zatem zaistnienie którejkolwiek z nich daje podstawę do stwierdzenia nieważności danego aktu. Przez pojęcie decyzji wydanej "bez podstawy prawnej" rozumie się decyzję, która została wydana w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Dotyczyć to może sytuacji, w której organ prowadzący postępowanie, mimo niedysponowania podstawą prawną do rozstrzygania danej kwestii w drodze decyzji, wydaje decyzję administracyjną. Natomiast z "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia wtedy, gdy został naruszony przepis niepozostawiający wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące naruszenie prawa jest więc oczywiste, wyraźne, bezsporne, zatem można o nim mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu wskazuje na ich oczywistą niezgodność (patrz: R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2014, wyd. CH Beck, str. 657, 660 i wskazane tam orzecznictwo).

Wystarczy, iż jedna z tych podstaw stwierdzenia nieważności zaistnieje, a to już determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zaś w przedmiotowej sprawie przesłanki te wystąpiły kumulatywnie.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że rozkaz personalny z [..] sierpnia 1999 r. został wydany bez podstawy prawnej i w istocie skarżąca tej okoliczności nie kwestionuje. Ani przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Komendanta [..] Policji w P., ani żadne inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego, nie zawierały jakiejkolwiek podstawy do orzekania w formie decyzji administracyjnej o zaliczeniu okresów służby czy pracy przed podjęciem służby w Policji do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego.

W szczególności podstawy takiej nie stanowiły wskazane w rozkazie personalnym z [..] sierpnia 1999 r. przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 maja 1999 r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej, oraz zasad jej obliczania i wypłacania policjantom oraz przepisy zarządzenie nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r. w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszania w czynnościach służbowych oraz zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego. Przepisy te określały jedynie jakie okresy służby, pracy i nauki wlicza się policjantowi do okresów służby. Podstawę ustalenia w drodze decyzji administracyjnej terminu nabycia przez policjanta prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości może stanowić dopiero aktualnie obowiązujący przepis § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, w myśl którego, termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości określa się w drodze decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3 z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Jednakże nawet cytowany wyżej przepis, zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, nie pozwala na ustalenie policjantowi wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego w drodze samodzielnej decyzji administracyjnej. Ustalenie wysługi lat jest bowiem tylko jednym z istotnych elementów sprawy o roszczenie z tytułu prawa do uposażenia zasadniczego w określonej wysokości.

W tej sytuacji przyjąć trzeba, że kwestia zaliczenia lub niezaliczenia pewnych okresów służby (pracy) do wysługi lat nie może być przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej.

Oznacza to, że rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w [...] nr [...] z [...] sierpnia 1999 r. wydany został bez podstawy prawnej i w związku z tym uzasadnione było stanowisko Komendanta Głównego Policji przyjęte w zaskarżonej decyzji, że już tylko z tej przyczyny zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności tego rozkazu personalnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Również jako prawidłowe należy ocenić stanowisko organów, iż w rozkazie personalnym Komendanta Miejskiego Policji w [...] nr [...] z [...] sierpnia 1999 r. z rażącym naruszeniem prawa zaliczono skarżącej do wysługi lat okres nauki w szkole wyższej. Podkreślenia przy tym wymaga, że kwestię, czy dany okres może być zaliczony do służby w Policji oceniać należy, co do zasady, na podstawie przepisów, które stanowiły o zaliczeniu tych okresów w chwili rozpoczęcia służby w Policji.

Obowiązujący w dacie wydania ww. rozkazu personalnego przepis § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 maja 1999 r. stanowił, że do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej przez policjantów, wlicza się: 1) okresy służby i pracy oraz inne okresy uwzględniane policjantom przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat; 2) okres studiów w szkole wyższej przewidziany programem nauczania w łącznym wymiarze nie większym niż 5 lat, pod warunkiem uzyskania dyplomu ich ukończenia.

Okoliczności faktyczne ustalone przez organ w zakresie pobierania przez skarżącą nauki na uczelniach wyższych i stanowiące podstawę dokonanej oceny co do rażącego naruszenia prawa, nie zostały przez skarżącą zakwestionowane.

Z materiałów sprawy wynika, że skarżąca od [...] października 1979 r. do [...] września 1984 r. była studentką studiów dziennych Wydziału [...] Uniwersytetu [...] na kierunku [...], przy czym [...] września 1986 r. została skreślona z listy studentów z powodu przekroczenia terminu złożenia pracy magisterskiej i egzaminu dyplomowego. Oznacza to, że skarżąca nie uzyskała dyplomu ukończenia tych studiów.

Następnie od [...] 1 października 1989 r. do [...] września 1992 r. skarżąca studiowała na Wydziale [...] Uniwersytetu [...] na kierunku [...], uzyskując [...] maja 1994 r. tytuł magistra. Nie można jednak przyjąć, że studia na Uniwersytecie [...] stanowiły kontynuację studiów rozpoczętych na Uniwersytecie [...] Skoro bowiem skarżąca została skreślona z listy studentów Uniwersytetu [...], nie miała możliwości kontynuowania tych studiów, natomiast chcąc uzyskać dyplom ukończenia studiów wyższych, musiała jeszcze raz rozpocząć przedmiotowe studia, co też uczyniła na Uniwersytecie W. Skarżąca dwukrotnie zatem podejmowała studia w szkole wyższej, przy czym uzyskała dyplom ukończenia studiów odbytych na Wydziale [...] Uniwersytetu [...] w latach 1989/90-1991/92 w zakresie stosowanej [...] . Wymienione studia trwały, zgodnie z programem nauczania 5 lat, a więc okres 5 lat, począwszy od daty rozpoczęcia tych studiów (tj. okres od dnia [...] października 1989 r. do dnia [...] września 1994 r.), mógłby, zgodnie z § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 maja 1999 r. zostać zaliczony do okresu służby, od którego zależy nabycie przez policjantkę prawa do nagrody jubileuszowej. Jednakże skarżąca w okresie od [...] września 1984 r. do [...] listopada 1996 r. była zatrudniona w pełnym wymiarze czasu pracy w Szkole [...] nr [...] w [...], a zatem wskazany okres zatrudnienia podlegał, na podstawie zarządzenia nr 41/91 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1991 r. w sprawie przebiegu służby oraz praw i obowiązków policjantów, zaliczeniu do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego skarżącej i w rezultacie do okresu służby, od którego zależy nabycie przez skarżącą prawa do nagrody jubileuszowej. Powołane wyżej regulacje prawne nie przewidywały możliwości dwukrotnego zaliczenia do wysługi lat policjanta tego samego okresu.

W konsekwencji powyższego wliczenie do okresu służby, okresu od [...] października 1989 r. do [...] września 1994 r. jako okresu zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy, wykluczało ponowne wliczenie tego okresu jako okresu studiów w szkole wyższej. Dokonanie natomiast takiego zaliczenia w rozkazie personalnym nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z [...] sierpnia 1999 r, nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym stanowiło dodatkową przesłankę do stwierdzenia nieważności ww. rozkazu personalnego.

Wbrew stanowisku skarżącej na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z [...] sierpnia 1999 r., nie stała negatywna przesłanka wskazana w art. 156 § 2 K.p.a. Nie można bowiem uznać, aby ww. rozkaz wywołał nieodwracalne skutki prawne. W wyroku z 23 listopada 1987 r., sygn. akt I SA 1406/86 Naczelny Sąd Administracyjny wyróżnił trzy sytuacje, których zaistnienie może oznaczać, że poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony. Zaliczył do nich: nieistnienie przedmiotu, którego prawo dotyczyło, utratę zdolności do zachowania tego prawa przez podmiot, któremu prawo to przysługiwało, wygaśnięcie instytucji stanowiącej źródło prawa. Żadna ze wskazanych sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Nie można zatem uznać, że skutek jaki wywołał ww. rozkaz personalny, a więc nieprawidłowe ustalenie wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu prawa do nagrody rocznej, nie jest skutkiem prawnie nieodwracalnym. O nieodwracalności skutku prawnego nie przesądza także okoliczność, że na jego podstawie skarżącej były wypłacane nagrody jubileuszowe.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut skargi naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W sprawie nie występuje bowiem zagadnienie wstępne, od którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji przez organ prowadzący postępowanie. Zagadnienia takiego nie stanowi sprawa wypłaty nagrody jubileuszowej. Dodatkowo wskazać należy, że w sprawie dotyczącej nagrody jubileuszowej orzekał ten sam organ, który rozstrzygał w sprawie niniejszej. Nie zaistniał zatem określony w powyższym przepisie wymóg, iż zagadnienie wstępne stanowi przedmiot rozstrzygnięcia innego organu.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść także zarzut naruszenia art. 108 K.p.a. Podzielić bowiem należy argumentację organu, iż w przedmiotowej sprawie nadanie zaskarżonemu rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności uwzględnia ważny interes społeczny, tożsamy w tym przypadku z interesem służby, przejawiający się koniecznością niezwłocznego wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia sprzecznego z porządkiem prawnym.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.