Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 851/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 46 ust. 4 w zw. z art. 46b i art. 46a
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 924/21 w sprawie ze skargi J. O. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia 20 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia działalności przez przedsiębiorców oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z 12 marca 2021 r. znak [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm. - dalej jako ustawa) w zw. z § 9 ust. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 367 ze zm.) wymierzył J. O. (dalej jako skarżąca) karę pieniężną w kwocie 10.000 zł za niezastosowanie się do ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii wynikających z § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stano epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 2316).

Naruszenie miało polegać na prowadzeniu 5 lutego 2021 r. w lokalu A. w Z. działalności polegającej na serwowaniu na miejscu klientom lokalu posiłków i napoi, w tym alkoholu. W czasie kontroli w lokalu przebywało 38 osób, z którymi zawarto umowy o dzieło m.in. o zbadanie jakości i smaku produktów.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z 20 maja 2021 r. znak [...], Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

II.

Wyrokiem z 22 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 924/21, po rozpatrzeniu skargi J. O., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PPIS w R., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie i orzekł o kosztach postępowania.

Zdaniem WSA tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności, mogą zostać uregulowane w rozporządzeniu, reszta powinna zostać objęta regulacją ustawową. W niniejszej sprawie kwestie zasadnicze zostały jednak uregulowane rozporządzeniem, co nie mogło zyskać akceptacji.

III.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny kwestionując go w całości i zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię art. 46 ust. 4 i art. 46b w zw. z art. 46a ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2069 ze zm.) w związku z § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 2316 ze zm.) oraz art. 92, art. 31 ust. 3 zd. 2 w związku z art. 22 Konstytucji RP oraz art. 2 Prawa przedsiębiorców:

- poprzez stwierdzenie, że rozporządzenie Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. wydane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, nie mogło stanowić podstawy prawnej decyzji organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej nakładającej karę pieniężną, albowiem ograniczenie wolności działalności gospodarczej może nastąpić na podstawie ustawy, a w aktach podustawowych uwarunkowane jest istnieniem kompetencji prawotwórczej, której nie zawiera ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i nie ma w tej ustawie wytycznych do wydania rozporządzenia, w następstwie czego wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej doprowadziło do naruszenia konstytucyjnie zagwarantowanych praw przedsiębiorcy;

2. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem prawa, pomimo że organy administracji prowadziły postępowanie z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa,

3. prawa procesowego, tj. art. 193 Konstytucji i art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. poprzez nie zawieszenie postępowania i nie zadanie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu w sytuacji, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powziął uzasadnioną wątpliwość co do zgodności art. 46 ust. 4 oraz art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z art. 92 ust. 1 Konstytucji, które to przepisy stanowiły podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

IV.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a tak jest właśnie w sprawie niniejszej, to Sąd rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Oznacza to zatem związanie wskazanymi podstawami zaskarżenia.

Z uwagi na fakt, że w rozpatrywanej skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące obu podstaw kasacyjnych, a sposób ich sformułowania oraz część argumentacyjna uzasadnienia środka odwoławczego wzajemnie się przenikają, daje w ocenie NSA podstawę do łącznego rozpoznania zarzutów, w istocie kwestionujących podstawę do nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przez przedsiębiorcę restrykcji COVIDowych.

Spór w sprawie dotyczy oceny, czy stanowiący podstawę materialnoprawną ukarania karą pieniężną § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. narusza standardy konstytucyjne, poprzez zamieszczenie całości regulacji ograniczającej możliwość prowadzenia określonej działalności gospodarczej w rozporządzeniu na podstawie upoważnienia blankietowego, a nie ustawie. W konsekwencji istotna jest ocena, czy taki sposób regulacji jak przyjęty w art. 46 ust. 4 w zw. z art. 46b i art. 46a ustawy mogły stanowić źródło adekwatnego upoważnienia ustawowego.

W ocenie NSA zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły skutecznie stanowiska zaprezentowanego w wyroku Sądu pierwszej instancji. WSA zasadnie bowiem ocenił, że zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie są zgodne z prawem z tego powodu, że podstawy ich wydania nie mógł stanowić § 10 ust. 9 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r.

Należy zauważyć, że stosownie do art. 20 i art. 22 Konstytucji RP, wolność działalności gospodarczej, będąca podstawą gospodarki rynkowej, jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym każdego, kto ma wolę prowadzenia tego rodzaju aktywności. Jakkolwiek tak jak większość praw i wolności, także i swoboda działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego, co wprost wynika z art. 22 Konstytucji RP i może podlegać ograniczeniom przewidzianym w prawie, to jednak istotne jest spojrzenie na ten problem przez pryzmat art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ustanawiającego zasadę proporcjonalności wszelkiego rodzaju ingerencji państwa, w tym wyraźnego zakazu naruszania istoty ograniczanej wolności lub prawa podmiotowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r. sygn. akt P 2/98; 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r. sygn. akt K 26/00). Ograniczenie wolności gospodarczej jest więc uprawnione, jeżeli jest to konieczne w demokratycznym państwie prawa w celu zapewnienia bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Ograniczenie wolności działalności gospodarczej wynikające z art. 22 Konstytucji RP jest jednak szczególnym rozwiązaniem względem art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poszerzającym zakres ograniczeń wolności działalności gospodarczej poprzez wprowadzenie klauzuli generalnej "ważnego interesu publicznego", zawierającej nie tylko przesłanki materialnoprawne określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, lecz także dopuszczającej inne przesłanki uzasadnione przez ustawodawcę na podstawie norm lub wartości konstytucyjnych. Oznacza to zatem zwiększony rygoryzm w sferze wymogu ustawowej regulacji ograniczenia wolności działalności gospodarczej. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że skoro użycie w art. 22 Konstytucji RP określenia "tylko w drodze ustawy" nie jest zwykłym powtórzeniem określenia "tylko w ustawie" z jakim mamy do czynienia na kanwie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a w ramach "ważnego interesu publicznego" mieszczą się także przesłanki materialnoprawne ograniczenia wolności działalności gospodarczej niewskazane w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, to niewątpliwie musi to prowadzić do wniosku, że ograniczenie działalności gospodarczej, wszak napędzającej gospodarkę i nieodzownie będącej źródłem wpływów budżetowych państwa, jakkolwiek dopuszczalne, musi jednak wszystkie istotne elementy składowe tego ograniczenia przewidywać w ustawie. Jak więc wskazał TK "(...) poszerzenie dopuszczalnego zakresu ograniczenia wolności działalności gospodarczej poza wskazane w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP materialnoprawne przesłanki ograniczenia praw i wolności, winno być zrównoważone przez zwiększony rygoryzm dotyczący ustawowej regulacji ograniczenia wolności działalności gospodarczej." - por. wyrok TK z 13 października 2010 r. sygn. akt Kp 1/09.

Oceniając prawidłowość norm prawnych stanowiących podstawę ukarania skarżącej, uwzględnić należy zasadę, że brak zachowania ustawowej formy dla wprowadzania ograniczeń wolności i praw musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego ze wskazaną normą art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zob. wyrok TK z 19 maja 1998 r. sygn. akt U 5/97) oraz z art. 22 Konstytucji RP. Podkreślenia wymaga, że jedynie szczątkowe wprowadzenie w ustawie ograniczeń działalności gospodarczej, nie jest wystarczające dla uznania prawidłowości skonstruowania podstawy reglamentowania tej aktywności obywateli. Regulacja ta podlega weryfikacji w zakresie spełnienia przesłanek materialnych wyrażonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Powiązanie unormowań art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji RP z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) prowadzi do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe, bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (por. wyrok TK z 9 listopada 1999 r. sygn. akt K 28/98). Odnośnie zaś do stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (zob. wyrok TK z 9 listopada 1999 r. sygn. akt K 28/98 oraz z 24 marca 1998 r. sygn. akt K 40/97).

Niewątpliwie do dziedziny prawa wymagającej szczegółowego, ustawowego uregulowania, należą zagadnienia związane z prawem karnym, czy sankcjami administracyjnymi, w ramach których daną osobę poddaje się władczemu oddziaływaniu państwa. Podobnie więc należy kwestie sankcji odnosić do sfery ograniczania wolności i praw człowieka i to zarówno w sferze statuowania samego ograniczenia jak i przepisów wymuszających posłuch obywateli dla ich przestrzegania.

Konsekwencje wynikające z zasady bezwzględnej wyłączności ustawy uwzględniać muszą również to, że w świetle Konstytucji RP wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, polegające na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest zasadniczo dopuszczalne w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające. Oznacza to, że nie chodzi o jakiekolwiek środki, lecz o środki, których stosowanie koresponduje z Konstytucją, tj. o środki stosowne do odpowiedniego przewidzianego w Konstytucji stanu nadzwyczajnego, a mianowicie stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1 Konstytucji RP). Zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.

Nie ma żadnych wątpliwości, że stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologicznego, nie jest stanem klęski żywiołowej, a więc nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP. Nie może zatem prowadzić, wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami, do naruszania podstawowych praw i wolności (zob. wyrok SN z 16 marca 2021 r. sygn. akt II KK 64/21, OSNK 2021/4/18).

Pierwotnie, w konsekwencji zaistnienia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, w rozporządzeniach uprawnionych organów o ogłoszeniu ich wprowadzenia, na podstawie art. 46 ust. 4 ustawy, można było i w dalszym ciągu można ustanowić: 1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych - uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

To jednak nie ten przepis ustawowy stanowił podstawę wydania rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r. (rozporządzenie podlegało nowelizacji), lecz art. 46a oraz art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy.

Z upoważniającego art. 46a ustawy wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei art. 46b stanowił (ulegał on bowiem nowelizacjom), że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

Wydane na podstawie powołanych przepisów ustawy i współstanowiące materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenie RM z 21 grudnia 2020 r., w zakresie odnoszącym się do spornej w sprawie kwestii (§ 10 ust. 9) przewidywało, że do dnia 14 lutego 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

W świetle przestawionych powyżej zasad dotyczących form i zakresu dopuszczalnego ingerowania w konstytucyjną wolność prowadzenia działalności gospodarczej z perspektywy znaczenia zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie regulacji o charakterze represyjnym i w dziedzinie wolności i praw człowieka, jak również konsekwencji wynikających z faktu, że stan epidemii nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu Konstytucji RP należy uznać, że WSA zasadnie stwierdził, że kontrolowana decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały w istocie bez wiążącej podstawy prawnej.

Błędne jest przy tym odwoływanie się przez skarżący kasacyjnie organ do art. 68 ust. 4 Konstytucji RP (por. uzasadnienie skargi kasacyjnej). W świetle Konstytucji RP nie można zaakceptować prawodawczej ingerencji w konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej w formie stanowienia prawa, która nie jest ustawą. Brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności, praw człowieka i obywatela i jednocześnie wykluczenie w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, musi prowadzić do dyskwalifikacji takiego unormowania, jako sprzecznego z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, albowiem ustanowione w tym przepisie wymogi muszą się ziścić łącznie (zob. wyrok TK z 19 maja 1998 r. sygn. akt U 5/97), jak również z art. 22 Konstytucji RP, zwłaszcza, że w tej mierze ustrojodawca nie dopuszcza żadnych wyjątków, co wyraźnie wynika z art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Zakres udzielonego Radzie Ministrów w art. 46a i art. 46b ustawy upoważnienia ustawowego do stanowienia rozporządzeń wykonawczych powodował, że wydane na podstawie tego upoważnienia rozporządzenie RM z 21 grudnia 2020 r. umożliwiało nakładanie powszechnych ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnej wolności prowadzenia działalności gospodarczej, które tę wolność ograniczały, naruszając jej istotę. Taka delegacja ustawowa do ograniczenia, w formie rozporządzenia, konstytucyjnej wolności prowadzenia działalności gospodarczej naruszała art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W rozpatrywanej sprawie nie można pomijać również jej przedmiotu, tj. nałożenia kary pieniężnej. Przepis § 10 ust. 9 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r. jest przepisem sankcjonowanym w stosunku do sankcjonującego przestrzeganie określonego nim ograniczenia (nakazu) przepisu art. 48a ust. 1 pkt 1-5 ustawy, który również został dodany do jej pierwotnego tekstu. Przepis ten zredagowany został przy wykorzystaniu środka techniki prawodawczej w postaci odesłania. Przewidując w ust. 1, że "Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w: [...]" - odsyła do przepisów upoważniających do wydania rozporządzenia, a więc innymi słowy do przepisów kompetencyjnych, zaś w pkt 1-5 do poszczególnych punktów zawartych w art. 46 ust. 4 oraz w art. 46b, a więc do zawartych w nich bardzo ogólnych wytycznych co do treści aktu wykonawczego.

W art. 46b pkt 2 ustawy jest mowa o "czasowym ograniczeniu określonych zakresów działalności przedsiębiorców" - co, z powodu swojej ogólności, nie czyni zadość rygorystycznym wymogom stawianym w art. 22 oraz art. 92 Konstytucji RP (zob. w tej mierze również wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 11 maja 1999 r. sygn. akt P 9/98; 5 października 1999 r. sygn. akt U 4/99; 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99). Dlatego rekonstrukcja znamion deliktu, o którym jest mowa w art. 48a ust. 1 ustawy, wymaga odwołania się do § 10 ust. 9 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r., a więc konieczne jest podjęcie stosownych zabiegów zmierzających do zrekonstruowania ustanowionych w nim norm nakazu (zakazu) oraz zakresu ich zastosowania w relacji do stwierdzanych faktów. Treść art. 46b pkt 2 ustawy jest bowiem zbyt ogólna i przez to niewystarczająca dla ustalenia, czy dane zachowanie przypisywane danemu podmiotowi, może być rzeczywiście kwalifikowane jako wyczerpujące znamiona deliktu przewidzianego w art. 48a ust. 1 ustawy. Zastosowane odesłanie jest więc w istocie wielostopniowe (kaskadowe), zawierając w sobie odesłanie do wymienionego przepisu rozporządzenia wykonawczego, wyznaczającego zupełny zakres określonych nimi ograniczeń.

Powyższe musi więc prowadzić do wniosku, że zastosowanie w sankcjonującym art. 48a ust. 1 ustawy w istocie wielostopniowego odesłania, doprowadziło do tego, że właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Narusza to zasadę określoności regulacji, którą powinien charakteryzować się zwłaszcza przepis mający stanowić podstawę nałożenia sankcji administracyjnej oraz zasadę bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów o charakterze represyjnym. To zatem przepisy ustawy, a nie rozporządzenia wykonawczego, powinny wyznaczać kompletną treść wprowadzanych nakazów i zakazów, których naruszenie podlegało penalizacji.

W konsekwencji § 10 ust. 9 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r. nie mógł stanowić, a ściślej współstanowić, materialnoprawnej podstawy nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za naruszenie ustanowionego nim ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej. WSA prawidłowo zatem odmówił zastosowania rozporządzenia, eliminując z obrotu prawnego obie decyzje i umarzając postepowanie administracyjne w sprawie.

W ocenie NSA nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia art. 193 Konstytucji i art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. WSA w Gliwicach, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, dokonał prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym zakresu zawartego w jej art. 46a i art. 46b upoważnienia do wydania rozporządzenia w związku z przedmiotem regulacji tej ustawy i w celu jej wykonania. Wykładnia ta nie została skutecznie podważona w skardze kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji słusznie zatem odmówił zastosowania rozporządzenia i nie ma podstaw, by kierować jakiekolwiek pytanie do Trybunału Konstytucyjnego. Sąd może bowiem odmówić zastosowania przepisów rozporządzenia, bez inicjowania jego kontroli generalnej.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.