Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1826/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: 134
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 13 stycznia 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem"), wydanym na podstawie art.134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), dalej "k.p.a.", Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej "Minister") stwierdził niedopuszczalność odwołania Gminy [...] (dalej "Skarżącej") od "decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r., zmienionej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 1994 r.".

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra postanowienia zaskarżonego obecnie, przedstawia się następująco:

1. Decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r., znak: [...] (dalej także "decyzją (WG) z 1993 r."), wydaną na podstawie art. 17 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 107, poz. 464 z późn. zm.), dalej "u.g.n.r.S.P.", Wojewoda [...](dalej także "WG") orzekł o przekazaniu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (dalej "AWRSP") nieruchomości położonych we wsi [...], oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...]`oraz [...] do [...] o łącznej pow. [...] ha. Decyzja ta została doręczona Skarżącej w dniu 5 stycznia 1994 r.

2. Pismem z dnia 12 stycznia 1994 r. Skarżąca wystąpiła "o zmianę za zgodą stron decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 1993 r., dotyczącej przekazania gruntów PFZ dla Agencji Rolnej Skarbu Państwa w ten sposób, że należy wyłączyć z przekazania działki [...] do [...], ponieważ nie wchodziły w skład PFZ. Wniosek uzasadniam tym, że w/w działki nigdy nie wchodziły w zasób Państwowego Funduszu Ziemi a stanowiły obszar międzywale[...]– Skarb Państwa Polskiego.".

3. Decyzją z dnia [...] marca 1994 r. [...] (dalej także "decyzją (WG) z 1994 r.") Wojewoda [...], nie wskazując, czy działa na wniosek Skarżącej i nie powołując art. 155 k.p.a., orzekł, powołując się na art. 17 u.g.n.r.S.P. orzekł o przekazaniu AWRSP działki nr [...].

4. Pismem z dnia 12 maja 2015 r. Skarżąca wniosła do Wojewody, na podstawie art.113 § 2 k.p.a., o wyjaśnienie treści decyzji z dnia [...] marca 1994 r., a w szczególności o wyjaśnienie, czy przedmiotowa decyzja została wydana:

1) w celu zmiany rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] grudnia 1993 r. poprzez usunięcie z sentencji działek [...]

2) w trybie art.155 k.p.a., czy też w trybie autokontroli (art.132 § 2 k.p.a.), a wniosek Skarżącej z dnia 12 stycznia 1994 r. został potraktowany jako odwołanie.

5. Postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Minister utrzymał w mocy postanowienie Wojewody z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], odmawiające dokonania żądanego wyjaśnienia.

6. Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 2739/16, (dalej także "wyrokiem Sądu z 2017 r.") tut. Sąd oddalił skargę Skarżącej na w/w postanowienie Ministra, stwierdzając w uzasadnieniu orzeczenia, co następuje:

"Trafna jest argumentacja organu administracji. Z uwagi na uprzednie pełne przytoczenie, ponowne jej powtarzanie byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje ją za własną.

Odnosząc się do zarzutów Skargi wypada jedynie wskazać, że w istocie wolą Wnioskodawcy nie było wyjaśnienie treści decyzji lecz uzupełnienie jej treści, co do istotnego elementu rozstrzygnięcia. Zainicjowanie procedowania w zakresie uzupełnienia decyzji nie byłoby możliwe, z uwagi na zakreślone Kodeksem terminy (art. 11 §. 1 i 1a). Kluczowym z punktu widzenia interesu Wnioskodawcy byłoby ustalenie, że wolą organu, orzekającego ówcześnie w sprawie, było wyeliminowanie uprzedniej decyzji w przedmiocie przekazania nieruchomości z 1993 roku, w trybie wydanie orzeczenia o zmianie uprzedniego aktu bądź decyzji reformatoryjnej, w granicach procedury, określającej kompetencje, na etapie rozpoznawania odwołania (art. 132 § 1 K.p.a.). Osiągnięcie tego skutku poprzez wyjaśnienie treści aktu byłoby możliwe jednak tylko, o ile wewnętrzna struktura decyzji, czy zawarte w niej sformułowania, mogły rodzić uzasadnione wątpliwości. Jednak z samej jej treści, w tym uzasadnienia, nie wynika, aby wolą organu było wyeliminowanie z obrotu uprzedniego orzeczenia (decyzji z 1993 roku). W tej sytuacji wykluczone było uznanie, jakoby aktem z 1994 roku uchylono także, bądź w inny sposób zmodyfikowano decyzję z 1993 roku. Wykraczałoby to poza granice wyjaśnienia treści decyzji, w rozumieniu art. 113 § 2 K.p.a. Jak wskazano, prowadziłoby to raczej do uzupełnienia bądź zmiany jej treści. W tym kontekście trafnie skonstatował organ, że nawet o ile materiał dowodowy potwierdzałby, wydanie decyzji z 1994 roku, wobec stosownego żądania Wnioskodawcy, wyjaśnienie jej treści w żądany sposób nie byłoby dopuszczalne.

Chybiona jest też argumentacja skargi, gdzie wywodzi się jakoby tego rodzaju rozumieniu przepisów zamykało drogę ochrony słusznego interesu Wnioskodawcy. O ile zgromadzony już obecnie materiał dowodowy pozwala, lub - po uzupełnieniu - pozwoli w przyszłości, ocenić że decyzja z 1994 roku została wydana wobec stosownego żądania Wnioskodawcy, a orzeczenie z 1993 roku pozostaje nadal w obrocie, to ponowne orzeczenie w tym samym przedmiocie dotknięte było wadą nieważności. Ówczesne zaś Żądanie Wnioskodawcy, jeżeli faktycznie stanowiło przesłankę wydania decyzji z 1994 roku, musi zostać rozpoznane bądź jako wniesione w terminie odwołanie bądź też jako wniosek o zmianę uprzedniej decyzji. Ocena, czy zgromadzony dotąd materiał dowodowy może być wystarczający do wydania stosownych orzeczeń, w innym przedmiocie niż wyjaśnienie treści decyzji, wykracza poza granice niniejszej sprawy. Wypada jedynie odnotować, wobec wywodów skargi, że prowadzący w związku z daną sprawą inne postępowania organy będą uprawnione do ustalenia stanów faktycznych nie tylko na podstawie zachowanych dokumentów, lecz - gdy zachodzą uzasadnione podejrzenia ich nie zachowania (analogicznie - nie jest możliwe jest ich odnalezienie) - także z wykorzystaniem wszelkich środków dowodowych, w myśl art. 75 § 1 zd. 1 K.p.a.".

7. Pismem z dnia 10 października 2017 r. Skarżąca wezwała Wojewodę do nadania biegu sprawie administracyjnej, objętej pismem z dnia 12 stycznia 1994 r., wskazując, iż sprawa ta nie została dotąd rozpoznana. Odwołując się do stwierdzenia w uzasadnienia wyroku tut. Sądu z dnia 13 czerwca 2017 r., iż: "Ówczesne zaś Żądanie Wnioskodawcy, jeżeli faktycznie stanowiło przesłankę wydania decyzji z 1994 roku, musi zostać rozpoznane bądź jako wniesione w terminie odwołanie bądź też jako wniosek o zmianę uprzedniej decyzji", Skarżąca oświadczyła, iż jej pismo z dnia 12 stycznia 1994 r. należy traktować jako wniesione w terminie odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r., albowiem: (-) pismo to zostało wniesione do organu I instancji w terminie do wniesienia odwołania, (-) pisma ujawnia niezadowolenie Skarżącej z treści decyzji, a stosownie do art.128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia.

III. Jak już wskazano, postanowieniem zaskarżonym obecnie Minister, na podstawie art.134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania, wskazując, co następuje:

"Przekazane przez Wojewodę "odwołanie", jak wskazuje organ, pojawiło się w sprawie na skutek zmiany dokonanej przez Gminę pismem z dnia 10 października 2017 r. (podtrzymanej następnie w toku prowadzonego przez Wojewodę postępowania znak: [...]). Gmina poinformowała mianowicie, że wniosek z dnia 12 stycznia 1994 r. o zmianę decyzji z dnia [...] grudnia 1993 r. jest odwołaniem od niej. Pomimo tego, że pismo Gminy [...] z dnia 12 stycznia 1994 r. nie zawiera podstawy prawnej żądania, to użyte w jego treści sformułowanie "o zmianę za zgodą stron", jednoznacznie wskazuje w jakim trybie miało być prowadzone postępowanie (tj. art. 155 k.p.a.) i jakie było żądanie. Ponadto, na skutek decyzji Wojewody [...] z dnia[...] marca 1994 r. wniosek Gminy został "skonsumowany". Nie było zatem możliwości jego zmiany - jak chciałaby tego Gmina - na odwołanie. Oznacza to, że pomimo poinformowania przez Gminę, że zmienia żądanie z dnia 12 stycznia 1994 r., należy taką zmianę uznać za bezskuteczną (bo odnoszącą się do wniosku już rozpatrzonego). W konsekwencji "odwołanie" powstałe na bazie opisanej wyżej konstrukcji prawnej, należy uznać za niedopuszczalne.".

IV. Pismem z dnia 20 lipca 2020 r. pełnomocnik Skarżącej wniósł do tut. Sądu skargę na w/w postanowienie Ministra, podtrzymując stanowisko, iż jej pismo z dnia 12 stycznia 1994 r. stanowi odwołanie od decyzji WG z dnia [...] grudnia 1993 r., które nie zostało dotąd rozpatrzone.

(i) Wskazując na istnienie przesłanek, obligujących do uznania, iż w/w pismo z dnia 12 stycznia 1994 r. stanowi odwołanie, Skarżąca wskazała na to, że:

1) Osnowa pisma zawiera żądanie zmiany za zgodą stron decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 roku nr [...] "(...) w ten sposób, że należy wyłączyć z przekazania działki od nr [...] do nr [...]. Wniosek uzasadniam tym, że w/w działki nigdy nie wchodziły w zasób Państwowego Funduszu Ziemi, a stanowiły obszar mądzywale [...] - Skarb Państwa Polskiego.". Osnowa przedmiotowego pisma wskazuje zatem w sposób jednoznaczny, że strona wytknęła organowi I instancji błąd przy wydawaniu decyzji i wskazała na konieczność zmiany rozstrzygnięcia.

2) Zgodnie z art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. W razie wątpliwości co do sensu podania oraz intencji jego autora, organ zobowiązany jest zwrócić się do tej osoby o udzielenie stosownych wyjaśnień, w celu ustalenia jej rzeczywistej woli (por. wyrok WSA w Lublinie z 26 czerwca 2008 r., sygn. III SA/Lu 1/08). Niezadowolenie może przejawiać się w różnej formie, zasadniczym jego elementem będzie jednak zakwestionowanie zapadłego rozstrzygnięcia, zażądanie odmiennego rozstrzygnięcia sprawy etc. Nie sposób bowiem przyjąć, żeby strona zadowolona z wydanej decyzji wskazywała organowi, że w sprawie winno było zapaść odmienne rozstrzygnięcie. Skoro zatem pismo Skarżącej z dnia 12 stycznia 1994 roku nr [...] zawierało żądanie zmiany rozstrzygnięcia to w sposób oczywisty pismo to wyrażało niezadowolenie Skarżącej z wydanej decyzji. W konsekwencji przedmiotowe pismo wypełnia przesłanki do uznania je za odwołanie w zakresie oceny treści pisma.

3) Istotny dla sprawy jest również moment złożenia przedmiotowego pisma. Pismo zostało wystosowane przed upływem terminu do wniesienia odwołania od decyzji WG z dnia [...] grudnia 1993 roku. Przedmiotowa decyzja została bowiem doręczona gminie w dniu 5 stycznia 1994 r., a Skarżąca wystosowała swoje pismo już 12 stycznia 1994 r. Fakt ten ma doniosłe znaczenie przy uwzględnieniu pierwszeństwa zwykłego trybu weryfikacji decyzji przed trybami nadzwyczajnymi. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie przedmiotu tryb odwoławczy określony w przepisach k.p.a. ma pierwszeństwo przed trybami nadzwyczajnymi unormowanymi w rozdziałach 12-13 k.p.a., a tok instancji, zgodnie z art. 15 k.p.a., jest regułą obowiązującą przy załatwianiu spraw administracyjnych.

W wyroku z dnia 29 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 1362/11 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że każde pismo wniesione do organu odwoławczego przed upływem terminu do wniesienia odwołania powinno zostać rozpatrzone w trybie zwykłym, niezależnie od podniesionych w nim treści (vide: wyrok NSA z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1362/11). Tożsamo wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 października 2015 r. w sprawie II OSK 286/14 wskazując, że wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek organów administracji czuwania nad słusznym interesem strony przejawia się w tym, że nawet w sytuacji, gdy sformułowane przez stronę żądanie podjęcia przez organ określonego działania wyrażone zostało w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości co do jej intencji, organ powinien dostosować podejmowane przez siebie czynności do etapu toczącego się postępowania administracyjnego i dopuszczalnych w danym momencie środków prawnych, nawet jeżeli miałoby to prowadzić do odmiennej kwalifikacji prawnej pisma wniesionego przez stronę. Konsekwencją obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dyspozytywności stron, zgodnie z którą to one decydują o tym, jaki rodzaj pisma wnoszą do organu administracji publicznej, nie może być ponoszenie przez strony ujemnych skutków prawnych związanych z błędnie zakwalifikowanymi środkami zaskarżenia, niedopuszczalnymi w określonym stadium postępowania. Naruszeniem prawa w stopniu rażącym jest zarówno wznowienie postępowania w stosunku do decyzji nieostatecznej, jak i nierozpoznanie w należytym trybie wniesionego odwołania. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania w terminie otwartym do wniesienia odwołania należy traktować jako odwołanie, a nie przyczynę uzasadniającą wznowienie postępowania. Wznowienie postępowania dopuszczalne jest bowiem tylko w sprawie zakończonej decyzją ostateczną.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że przedmiotowe pismo może być rozpatrzone wyłącznie w trybie odwoławczym, skoro zostało wystosowane w terminie otwartym do wniesienia odwołania. Powoływany w piśmie Ministra art. 155 § 1 k.p.a. odnosi się do decyzji ostatecznych, a decyzja WG z dnia [...] grudnia 1993 roku w dacie wystosowania przez Skarżącą pisma z dnia 12 stycznia 1994 r. nie miała waloru decyzji ostatecznej. Co więcej, wskutek wniesienia przez Skarżącą odwołania przedmiotowa decyzja do chwili obecnej nie zyskała waloru ostateczności.

W tej sytuacji konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia gdyż pozbawia ono Skarżącą uprawnienia do żądania rozpatrzenia jej odwołania od decyzji WG z dnia [...] grudnia 1993 r.

(ii) Stanowisko Ministra, jakoby pismo Skarżącej z dnia 12 stycznia 1994 r. nr miało zostać rozpatrzone decyzją WG z dnia [...]marca 1994 r. stoi w sprzeczności z prawomocnym wyrokiem tut. Sadu z dnia 13 czerwca 2017 r.

W wyroku tym wskazano m.in., że: "O ile zgromadzony już obecnie materiał dowodowy podwala lub — po napełnieniu - pozwoli w przyszłości ocenić, że decyzja z 1994 roku została wydana wobec stosownego żądania wnioskodawcy, a orzeczenie z 1993 roku pozostaje nadal w obrocie, to ponowne orzeczenie w tym samym przedmiocie dotknięte było wadą nieważności. Ówczesne zaś żądanie wnioskodawcy, jeżeli faktycznie stanowiło przesłankę wydania decyzji z 1994 toku, musi zostać rozpoznane bądź jako wniesione w terminie odwołanie bądź też jako wniosek o zmianę uprzedniej decyzji."'.

Zgodnie z art. 170 – 171 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że prawomocny tut. Sądu z 2017 r. definitywnie wykluczył możliwość uznania, żeby decyzja WG z dnia [...] marca 1994 r. stanowiła zmianę decyzji WG z dnia [...] grudnia 1993 r. w ramach rozpoznania pisma Skarżącej z dnia 12 stycznia 1994 r.

Po wtóre, żaden przepis k.p.a. nie dopuszcza takiego działania, żeby w uzasadnieniu postanowienia dokonywać zmiany (modyfikacji, uzupełnienia) innej, ostatecznej decyzji administracyjnej. W konsekwencji takie działanie organu jest nie tylko pozbawione podstaw prawnych, ale stoi w sprzeczności z art. 16 k.p.a. (zasada trwałości decyzji ostatecznych), art. 6 k.p.a. (zasada praworządności), a w konsekwencji art. 7 Konstytucji RP. Raz jeszcze należy podkreślić, że we właściwym postępowaniu (o uzupełnienie decyzji) prawomocnie odmówiono uzupełnienia decyzji WG z dnia [...] marca 1994 r. dokładnie w sposób, który jest obecnie opisany w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Strona nie ma żadnej możliwości aby skutecznie powołać się na zawarte obecnie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia twierdzenia i np. doprowadzić na tej podstawie do zmiany wpisu w księdze wieczystej.

Wreszcie, zaskarżone postanowienie stoi w sprzeczności z postanowieniem Ministra z dnia [...] sierpnia 2016 r., na mocy którego odmówiono uzupełnienia decyzji WG z dnia [...] marca 1994 roku poprzez wskazanie, żeby decyzja ta została wydana w wyniku zmiany decyzji WG z dnia [...] grudnia 1993 r.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z dnia 21 sierpnia 2020 r., Minister wniósł o jej oddalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Organu z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie Organu wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 w związku z art.134 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji oba wskazane wyżej postanowienie należało wyeliminować z obrotu prawnego.

VII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Organu prowadzi do następujących wniosków:

1. Zaskarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art.134 k.p.a., Minister jako organ wyższego stopnia nad organem właściwym w sprawach, o których mowa w art.17 u.g.n.r.S.P. stwierdził niedopuszczalność odwołania Skarżącej od decyzji WG z dnia [...] grudnia 1993 r., orzekającej o przekazaniu nieruchomości AWRSP.

Minister przyjął, iż w/w niedopuszczalność odwołania wynika z niewniesienia przez Zainteresowaną tego rodzaju środka zaskarżenia od decyzji z 1993 r., w tym w szczególności nie został on wniesiony w piśmie Skarżącej z dnia 12 stycznia 1994 r. Minister przyjął bowiem, iż: (-) pismem z dnia 12 stycznia 1994 r. Skarżąca wniosła nie odwołanie od decyzji WG z 1993 r. a wniosek o zmianę tej decyzji w nadzwyczajnym trybie administracyjnym, uregulowanym w art.155 k.p.a., (-) wniosek ten został już rozpoznany decyzją WG z 1994 r.

Stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane przedwcześnie, tj. bez wyjaśnienia wszystkich niezbędnych okoliczności sprawy, w tym w szczególności bez rozważenia okoliczności podniesionych przez tut. Sąd w wyroku z 2017 r. ze skargi Skarżącej na postanowienie Ministra w przedmiocie odmowy wyjaśnienia treści decyzji WG z 1994 r. w trybie art.113 § 2 k.p.a.

2. Instytucja stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji administracyjnej przedstawiają się następująco:

Stosownie do art.134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

W piśmiennictwie prawniczym (por. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany" LEX/el. 2020 - komentarz, stan prawny: 1 listopada 2020 r.) podnosi się w tym kontekście, co następuje:

"Postępowanie odwoławcze sensu stricto, tj. postępowanie przed organem odwoławczym, składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego, fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. (...).

Zagadnienie dopuszczalności odwołania należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy Kodeksu i/lub przez przepisy szczególne. W doktrynie postępowania cywilnego przyjmuje się, że ze środka odwoławczego można skorzystać wówczas, gdy spełnione są następujące warunki: "1) środek odwoławczy względnie środek zaskarżenia musi być dopuszczalny z ustawy, 2) musi być wniesiony w przepisanej formie, 3) musi być wniesiony w przepisanym czasie, 4) musi być wniesiony przez legitymowaną do tego osobę" (Postępowanie cywilne, 1972, s. 417). "Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych" (wyrok NSA z 11.12.2007 r., II OSK 1661/06, LEX nr 425381).

3. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego niniejszej sprawy prowadzi do następujących wniosków:

3.1. Stwierdzenie przez Ministra niedopuszczalności odwołania Skarżącej od decyzji WG z 1993 r. nastąpiło z przyczyn przedmiotowych, tj. z racji wskazanego wcześniej uznania przez organ odwoławczy, iż tego rodzaju środek zaskarżenia nie został przez Skarżącą wniesiony. Organ uznał, iż za odwołanie od decyzji WG z 1993 r. nie można uznać powoływanego przez Skarżącą jej pisma z dnia 12 stycznia 1994 r., albowiem pismo to zostało zgodnie z jego żądaniem rozpatrzone w innym trybie administracyjnym, tj. w trybie art.155 k.p.a. (decyzją z 1994 r.).

Stwierdzić należy, iż istota sprawy sprowadza się do konieczności przesądzenia, czy istnieją podstawy do dokonywania kwalifikacji pisma Skarżącej z dnia 12 stycznia 1994 r. jako odwołania od decyzji WG z 1993 r., w tym, czy przeszkody do dokonywania takiej kwalifikacji nie stanowi fakt wydania przez WG, po wniesieniu w/w pisma przez Skarżącą, decyzji z 1994 r. (przy założeniu, że decyzja ta mogła skonsumować pismo Skarżącej, tj. mogła zostać wydana w wyniku rozpatrzenia tego pisma przez organ). Stosownie do powyższego:

3.2. Abstrahując od jednoznacznej deklaracji Skarżącej, zwartej w piśmie procesowym z dnia 10 października 2017 r., skierowanym do organu odwoławczego, w którym Skarżąca, odwołując się do ustaleń wyroku tut. Sądu z 2017 r. (stwierdzających dopuszczalność rozpoznania pisma z 12 stycznia 1994 r. jako odwołania od decyzji WG z 1993 r. albo jako wniosku o zmianę tej decyzji), oświadczyła, iż pismo to traktuje jako odwołanie od decyzji WG z 1993 r., stwierdzić należy, iż sama treść oraz okoliczności wniesienia przez Skarżącą pisma z dnia 12 stycznia 1994 r., skierowanego do WG, tj. organu, który decyzją z 1993 r. orzekł o przekazaniu AWRPS szeregu nieruchomości rolnych na podstawie art.17 u.g.n.r.S.P., w oczywisty sposób co najmniej nie wykluczają przyjęcia, iż w/w deklaracja Skarżącej koresponduje z intencją, jaka przyświecała Skarżącej przy składaniu pisma z dnia 12 stycznia 1994 r. organowi, który wydał decyzję z 1993 r. Wniosek taki wynika z następujących przesłanek:

(i) W/w pismem Skarżąca, w imieniu której działał Wójt Gminy, wystąpiła "o zmianę za zgodą stron decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 1993 r., dotyczącej przekazania gruntów PFZ dla Agencji Rolnej Skarbu Państwa w ten sposób, że należy wyłączyć z przekazania działki [...] do [...], ponieważ nie wchodziły w skład PFZ. Wniosek uzasadniam tym, że w/w działki nigdy nie wchodziły w zasób Państwowego Funduszu Ziemi a stanowiły obszar międzywale [...] – Skarb Państwa Polskiego.". Jest poza sporem, iż we w/w piśmie nie oznaczono wprost jego charakteru, tj. nie wskazano, że stanowi ono odwołanie od decyzji WG z 1993 r., czy też, że obejmuje ono innego rodzaju żądanie, tj. w szczególności żądanie zmiany w/w decyzji na podstawie art.155 k.p.a.

(ii) Absolutnie nie można jednakże zgodzić się z Ministrem, iż treść pisma Skarżącej z dnia 12 stycznia 1994 r. świadczy jednoznacznie o tym, iż intencją Skarżącej było wszczęcie postępowania, o którym mowa w art.155 k.p.a. Nie przesądza o tym wskazanie w piśmie, iż Skarżąca prosi o "zmianę za zgodą stron decyzji (...) z dnia [...] grudnia 1993 r.", albowiem wydanie takiego rozstrzygnięcia przez organ administracji I instancji, który wydał kwestionowaną przez stronę decyzję administracyjną, jest możliwe było nie tylko w trybie art.155 k.p.a. ale w pierwszej kolejności w trybie autokontroli na podstawie art.132 k.p.a., tj. w trybie umożliwiającym organowi I instancji, do którego wpływa odwołanie strony od wydanej przez ten organ decyzji, uwzględnienie tego odwołania we własnym zakresie.

Art. 132 § 1 – 3 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia przez Skarżącą pisma z dnia 12 stycznia 1994 r. stanowił bowiem, co następuje:

Jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji państwowej, który wydał decyzję uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję (§ 1). Przepis § 1 stosuje się także w przypadku, gdy odwołanie wniosła jedna ze stron, a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania (§ 2). .

Od nowej decyzji służy stronom odwołanie (§ 3).

Jednocześnie art.155 k.p.a. stanowił, iż decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

(iii) Przekonująco wywodzi obecnie Skarżąca, iż takie okoliczności, jak:

(-) wniesienie przez nią pisma z dnia 12 stycznia 1994 r. w czternastodniowym terminie do wniesienia odwołania od decyzji WG z 1993 r., wynikającym z art.129 § 2 k.p.a. (termin ten rozpoczął się z dniem następnym po doręczeniu Skarżącej odpisu w/w decyzji w dniu 5 stycznia 1994 r. a upłynął z dniem 19 stycznia 1994 r.; z dekretacji na piśmie wynika natomiast, iż pismo to wpłynęło do WG najpóźniej w dniu 18 stycznia 1994 r., tj. w przeddzień upływu terminu do wniesienia przez Skarżącą odwołania);

(-) wniesienie w/w pisma przed uzyskaniem przez decyzję WG z 1993 r. waloru ostateczności,

- należy postrzegać jako uprawdopodabniające to, iż intencją Skarżącej, stojącą za skierowaniem do organu pisma z dnia 12 stycznia 1994 r., było: a) wniesienie odwołania od decyzji WG z 1993 r., połączone z żądaniem, aby odwołanie to zostało rozpoznane już przez organ I instancji w trybie autokontroli, o której mowa w art.132 § 2 k.p.a., w wyniku czego decyzja ta miałaby być za zgodą pozostałych stron zmieniona poprzez wyłączenie z przekazania AWRSP działek od nr [...] do [...], ewentualnie b) samo zażądanie dokonanie przez organ I instancji autokontroli decyzji z 1993 r. na podstawie art.132 § 2 k.p.a., które to żądanie należałoby jednakże automatycznie potraktować jako równoznaczne z wniesieniem przez Skarżąca odwołania od decyzji WG z 1993 r.

(iv) Jednocześnie bezspornym jest, iż wobec wątpliwości, jakie mogła wywoływać niedostatecznie precyzyjna redakcja w/w pisma Skarżącej, obowiązkiem WG było ich wyjaśnienie poprzez wezwanie Skarżącej do jednoznacznego sprecyzowania przedmiotu żądania. Jak zatem trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1661/10, publ. CBOSA: "Przy ustaleniu charakteru wniesionego przez stronę podania rzeczywiście tytuł pisma nie ma decydującego znaczenia. Istotna jest natomiast ocena intencji strony, dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. O tym, jaki charakter ma mieć ostatecznie pismo, decyduje zatem strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Jednakże obowiązek ten dotyczy jedynie pism, które zredagowane zostały w sposób niezręczny, niezrozumiały i niepozwalający na ustalenie rzeczywistej woli strony. Obowiązek ten natomiast nie może być rozciągany na wszystkie pisma strony, a więc także i te, które w swej treści są jasne i zrozumiałe. Jeżeli z pisma wprost wynika wola strony, organ nie ma obowiązku żądać sprecyzowania pisma.".

3.3. Niewątpliwie jednak zachodzi konieczność ustalenia, czy w/w pismo Skarżącej z dnia 12 stycznia 1994 r. zostało rozpatrzone decyzją WG z 1994 r., w związku z czym procesowo wiążąca weryfikacja (doprecyzowanie) jego charakteru byłaby możliwa dopiero po ewentualnym wyeliminowaniu w/w decyzji WG z 1994 r. z obrotu prawnego. Rozumowanie to byłoby oparte na założeniu, że o ile decyzja WG z 1994 r. zostałaby wydana w wyniku rozpatrzenia pisma z 1994 r., konsumując zawarte w tym piśmie żądanie Skarżącej, to nawet przyjęcie, iż przedmiot tego żądania został przez WG ustalony wadliwie (tj. niezgodnie z intencją Skarżącej), nie dawałoby upoważnienia do ponownego rozpatrzenia tego żądania (tym razem zgodnie z intencją Skarżącej) przed ostatecznym zakwestionowaniem legalności decyzji z 1994 r. w stosownym trybie (elementem oceny tej legalności byłaby, obok takich kwestii jak np. ocena poszanowania przez WG powagi rzeczy osądzonej, czy też ocena legalności zastosowanego przez organ trybu, m.in. ocena prawidłowości ustalenia przez WG przedmiotu żądania Skarżącej).

Stwierdzić należy, iż na konieczność ustalenia, czy decyzja WG z 1994 r. została wydana na skutek rozpatrzenia przez organ pisma Skarżącej z 12 stycznia 1994 r. zwrócił uwagę tut. Sąd w wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 2739/16, oddalającym skargę Skarżącej na postanowienie Ministra, wydane w przedmiocie odmowy wyjaśnienia treści decyzji z 1994 r. w trybie przewidzianym w art.113 § 2 k.p.a.

Sąd stwierdził w tym kontekście, co następuje:

(i) Ustalenie łącznie, że decyzja WG z 1994 r. została wydana w wyniku rozpatrzenia przez WG stosownego żądania Skarżącej a decyzja z 1993 r. pozostaje w dalszym ciągu w obrocie prawnym – będzie stanowiło podstawę do przyjęcia, że decyzją z 1994 r. orzeczono w tym samym przedmiocie, który został wcześniej rozstrzygnięty decyzją z 1993 r., co oznacza, iż decyzja z 1994 r. jest dotknięta nieważnością;

(ii) Ówczesne żądanie Skarżącej, o ile w wyniku jego rozpoznania doszło do wydania decyzji z 1994 r., musi zostać rozpoznane bądź jako wniesione w terminie odwołanie bądź też jako wniosek o zmianę uprzedniej decyzji;

(iii) Ocena, czy zgromadzony dotąd materiał dowodowy wystarcza do wydania rozstrzygnięć w innym przedmiocie niż wyjaśnienie treści decyzji z 1994 r. wykracza jednakże poza granice niniejszej sprawy.

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę obecnie ze w/w wyroku co do zasady wynika zarówno:

a) dopuszczalność uznania pisma Skarżącej z dnia 12 stycznia 1994 r. za odwołanie Skarżącej od decyzji WG z 1993 r. (ze w/w wyroku należy zatem wywodzić uprawnienie Skarżącej do ostatecznego doprecyzowania w/w pisma w tym kierunku, tak aby nie było wątpliwości co do tego, że pismo to nie jest wnioskiem o zmianę decyzji WG z 1993 r. w trybie art.155 k.p.a.), jak i

b) dopuszczalność rozpoznania w/w odwołania co do istoty,

- niemniej powyższe może nastąpić dopiero po ewentualnym stwierdzeniu nieważności decyzji WG z 1994 r. (natomiast Sąd orzekający w sprawie niniejszej nie przesądza na tym etapie sprawy, czy przesłanki do stwierdzenia nieważności w/w decyzji zostały spełnione).

W ocenie Sądu orzekającego obecnie uznać należy, iż całokształt okoliczności towarzyszących wydaniu przez WG decyzji z 1994 r. (tj. w szczególności wydanie tej decyzji po wpłynięciu do tego organu pisma Skarżącej z dnia 12 stycznia 1994 r. oraz fakt, iż decyzją tą orzeczono, co do jej istoty, zgodnie z intencją w/w pisma, wnoszącego o wyłączenie szeregu działek z przekazania na rzecz AWRSP) upoważnia do przyjęcia, iż jest to decyzja wydana po rozpatrzeniu przez WG pisma Skarżącej z dnia 12 stycznia 1994 r. Jednocześnie oczywistym jest, co zaznaczono już wcześniej, iż racji niewskazania w tej decyzji trybu jej wydania, nie jest możliwe obecnie ustalenie, czy w/w pismo WG uznał za odwołanie od decyzji z 1993 r., upoważniające organ do zastosowania instytucji autokontroli, o której mowa w art.132 k.p.a., czy też za wniosek o zmianę tej decyzji w trybie art.155 k.p.a.

W ocenie Sądu decyzję z 1994 r. należy w tej sytuacji traktować jako taką, która została wydana przez WG po rozpatrzeniu pisma Skarżącej z dnia 12 stycznia 1994 r. albo z intencją wydania przez organ rozstrzygnięcia opartego na art.132 k.p.a. albo z intencją wydania rozstrzygnięcia opartego na art.155 k.p.a. (dokonanie jednoznacznej kwalifikacji w tym zakresie nie jest obecnie możliwe). Stwierdzić przy tym należy, iż przeszkodą do uznania, iż decyzja WG z 1994 r. została wydana - w wyniku rozpatrzenia pisma Skarżącej z 12 stycznia 1994 r. - albo na podstawie art.132 k.p.a. albo na podstawie art.155 k.p.a. nie jest sam fakt niezawarcia w tej decyzji rozstrzygnięcia o uchyleniu lub zmianie decyzji WG z 1993 r., które to rozstrzygnięcie było obligatoryjne w świetle art.132 oraz 155 k.p.a. Kwestię zastosowania przez WG art.132 albo art.155 k.p.a. należy bowiem wyraźnie oddzielić od kwestii prawidłowości zastosowania w/w przepisów. Sama wadliwość orzeczenia wydanego przez organ z intencją zastosowania trybu z art.132 albo 155 k.p.a. (wadliwość rozumiana jako uwzględnienie żądania w sytuacji niespełnienia się przesłanek, wymaganych przez art.132 albo 155 k.p.a. albo nieorzeczenie o całości przedmiotu sprawy, tj. np. o uchyleniu albo zmianie decyzji przeciwko której w/w tryby zostały wszczęte), która co do zasady może stanowić samodzielną podstawę do kwestionowania legalności decyzji WG z 1994 r. w stosownym trybie, nie zmienia jednak faktu, iż do zastosowania trybu z art.132 albo 155 k.p.a. (aczkolwiek wadliwie) ostatecznie doszło.

Powyższe okoliczności przemawiają zdaniem Sądu zdecydowanie przeciwko koncepcji, iż decyzja z 1994 r. została wydana przez WG nie w wyniku rozpatrzenia pisma Skarżącej z 12 stycznia 1994 r. a np. z urzędu.

W sytuacji, w której decyzja WG z 1994 r. została wydana w następstwie rozpatrzenia przez organ pisma Skarżącej z dnia 12 stycznia 1994 r., to tym samym zawarte w tym piśmie żądanie (niezależnie od tego, czy jego przedmiot został przez WG zakwalifikowany prawidłowo, tj. zgodnie z intencją Skarżącej, czy też nie) zostało przez WG skonsumowane. Ponowne rozpatrzenie tego pisma - jako odwołania od decyzji WG z 1993 r. – jest w tej sytuacji uzależnione od wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji konsumującej ten wniosek, tj. decyzji z 1994 r.

3.5. Stwierdzić należy, iż całokształt w/w okoliczności nie został uwzględniony przez organ odwoławczy, orzekający w niniejszej sprawie.

Z akt kontrolowanego postępowania administracyjnego (por. pismo Ministra z dnia 15 listopada 2018 r. nr [...] – tom [...] akt) wynika, że w stosunku do decyzji z 1994 r. wszczęto postępowanie nadzorcze, którego przedmiotem jest ocena legalności tej decyzji w świetle kryteriów przewidzianych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. (na marginesie wskazać należy, iż w świetle tego samego pisma organu podobne postępowanie wszczęto także w odniesieniu do decyzji WG z 1993 r.).

Stwierdzić należy, iż orzekając obecnie organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy w/w postępowania nadzorcze zostały zakończone. Stosownie do uwag poczynionych wcześniej stwierdzić należy, iż ewentualne ostateczne stwierdzenie nieważności decyzji WG z 1994 r. otworzy drogę do ponownego rozpoznania pisma Skarżącej z 12 stycznia 1994 r. jako odwołania od tej decyzji.

W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Minister ustali, czy postępowania nadzorcze, odnoszące się do decyzji WG z 1993 i 1994 r., zostały zakończone ostatecznymi decyzjami administracyjnymi. Dopiero stwierdzenie, iż w/w postępowania nie zostały zakończone będzie upoważniało Organ do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na zasadzie art.134 k.p.a.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.200 p.p.s.a.