Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 576/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 247 par. 1 pkt 2, 3
journal: Dz.U. 2015 poz 613
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi T.S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Ł., obecnie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wymierzającej karę pieniężną za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] nr [...] Dyrektor Izby Celnej w Ł. (obecnie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł.) na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2015 r. 613 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania T.S. od decyzji Dyrektora Izby Celnej w Ł. nr [...] z [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Celnego I w Ł. nr [...] z dnia [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Jak wynika z akt sprawy, Naczelnik Urzędu Celnego I w Ł. decyzją z dnia [...] wymierzył T.S. karę pieniężną w wysokości 24.000 zł z tytułu urządzania gier na automatach SKILL MATE i POSITIVE GAMES PHOTO PLAY poza kasynem gry oraz Ax. sp. z o.o. w O. karę pieniężną w wysokości 24.000 zł z tytułu urządzania gier na automatach SKILL MATE i POSITIVE GAMES PHOTO PLAY poza kasynem gry. Żadna ze stron nie zaskarżyła ww. decyzji w toku instancji, a zatem stała się ona ostateczna.

T.S. pismem z 3 października 2016 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że skarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającym na bezpodstawnym uznaniu go za podmiot urządzający gry na automatach, w sytuacji gdy jedynie wynajmował powierzchnię pod ustawienie automatu. Na poparcie swojego stanowiska powołał szereg wyroków sądów administracyjnych.

Decyzją z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej w Ł. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] z uwagi na brak przesłanek, o których mowa w art. 247 Ordynacji podatkowej.

W odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie, co do istoty sprawy tj. stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Celnego I w Ł. z dnia [...] oraz niezwłoczny zwrot kwoty 25.689,25 zł wraz z ustawowymi odsetkami. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 247 o.p. poprzez błędne przyjęcie, że brak jest w przedmiotowej sprawie przesłanek z tego przepisu, stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Izby Celnej w Ł. utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego celem nie jest ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy, co do jej istoty, tylko sprawdzenie, czy decyzja ostateczna nie została dotknięta jedną z najpoważniejszych wad wymienionych w art. 247 § 1 o.p. Organ wskazał, że jedną z przesłanek wymienionych w tym przepisie jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Przypadki braku podstawy prawnej do wydania decyzji będą miały miejsce, gdy obowiązek i uprawnienia lub inny skutek prawny powstaje z mocy samego prawa, gdy prawo nie wymaga określenia albo ustalenia praw w drodze decyzji, gdy brak przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy.

Zdaniem organu zarzut naruszenia art. 247 o.p. poprzez błędne przyjęcie, że brak jest w przedmiotowej sprawie przesłanek z tego przepisu, stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jest nieuzasadniony.

Dyrektor Izby Celnej w Ł. jako organ II instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do zmiany stanowiska zawartego w decyzji z dnia [...]. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Naczelnika Urzędu Celnego I w Ł. z dnia [...]. Decyzja organu I instancji nie narusza przepisu art. 247 o.p. Wskazał, że Naczelnik Urzędu Celnego I w Ł. działał w sytuacji, gdy wymierzenie kary pieniężnej miało umocowanie w przepisie prawa, zobowiązującym organ podatkowy do wymierzenia kary pieniężnej w drodze i decyzji (art. 90 ust.1 ustawy o grach hazardowych). Naczelnik urzędu celnego jest organem podatkowym, który posiada kompetencje do wydania decyzji wymierzającej karę pieniężną z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry (na którego obszarze działania jest urządzana gra hazardowa), w przypadku stwierdzenia w postępowaniu podatkowym, że dany podmiot urządza gry na automatach poza kasynem gry, co wypełnia przesłanki wynikające z art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych.

Organ wyjaśnił, że błędny jest pogląd, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej, o którym mowa w art. 247 § 1 o.p. jest równoznaczne z naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładni lub niewłaściwe zastosowanie. Przyjmując nawet, że wymierzenie kary pieniężnej T.S. wydane na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. było błędne (będące wynikiem wadliwej wykładni organu podatkowego lub niewłaściwego zastosowania prawa materialnego), to nie byłoby równoznaczne z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej.

Biorąc pod uwagę zarzut strony, co do zastosowania przez organ podatkowy błędnej wykładni, także rażące naruszenie prawa jako kolejna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, która ma charakter wyjątkowy i dotyczy sytuacji, w których może być ono dostrzeżone bez przeprowadzania dogłębnego postępowania, jest jednoznaczne i niebudzące wątpliwości, nie obejmuje sytuacji, w których podatnik poddaje w wątpliwość sposób dokonanej przez organ podatkowy wykładni prawa. W sprawie nie zachodzi żadna inna z wymienionych w art. 247 § 1 o.p. przesłanek nieważności decyzji ostatecznej.

Dyrektor Izby Celnej w Ł. wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie rozpatruje się sprawy na nowo, prowadząc po raz kolejny pełne postępowanie jak ma to miejsce w trybie odwoławczym, a jedynie bada, czy w dacie wydania kontrolowanej decyzji zastosowano prawidłowo obowiązujące wówczas

W przypadku zaskarżonej decyzji nie bez znaczenia jest fakt, że strona postępowania nie skorzystała z przysługujących jej uprawnień procesowych w zwykłym trybie. Decyzja Naczelnika Urzędu Celnego I w Ł. z dnia [...] mogła zostać poddana ponownej analizie, gdyby T.S. złożył od niej odwołanie. Zaskarżenie decyzji w nadzwyczajnym trybie ogranicza postępowanie do badania zaistnienia opisanych w art. 247 § 1 o.p., przesłanek uzasadniających eliminowanie decyzji ostatecznych z obrotu prawnego. Podkreślić należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, nie jest postępowaniem o charakterze merytorycznym, zmierzającym do ustalenia okoliczności sprawy i nie ma w nim miejsca na weryfikowanie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ podatkowy w postępowaniu wymiarowym.

Reasumując Dyrektor Izby Celnej w Ł. stwierdził, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest instytucją szczególną stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej. Przedmiotem postępowania wywołanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji jest jedynie zbadanie, czy nie zaszły wyjątkowe okoliczności wskazane w art. 247 § 1 o.p., a nie merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Naczelnik Urzędu Celnego I w Ł. wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów art. 247 § 1 pkt 2 o.p.

W skardze do Sądu T.S. zarzucił decyzji Dyrektora Izby Celnej w Ł. z [...] naruszenie przepisów art. 247 o.p., poprzez błędne przyjęcie, że brak jest w przedmiotowej sprawie przesłanek z art. 247 o.p. stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Celnego I w Ł. z dnia [...] oraz niezwłoczny zwrot na konto kwoty 25.689,25 złotych wraz z ustawowymi odsetkami od dnia 18 września 2015 r. do dnia zapłaty. Skarżący wniósł także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W ocenie skarżącego przepis art. 89 ust. 1 pkt u.g.h. nie może mieć zastosowania do osoby wynajmującej lokal właścicielowi automatów do gier, a w konsekwencji uznania go za urządzającego gry w rozumieniu art. 89 ust. 1 u.g.h. W ocenie skarżącego w tej mierze decyzja Naczelnika Urzędu Celnego I w Ł. powinna zostać unieważniona. Zdaniem strony decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności.

Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Dyrektora Izby Celnej w Ł. z [...], utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia z [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Celnego I w Ł. nr [...] z dnia [...] w przedmiocie wymierzenia T.S. kary pieniężnej w wysokości 24.000 zł z tytułu urządzania gier na automatach SKILL MATE i POSITIVE GAMES PHOTO PLAY poza kasynem gry oraz Ax. sp. z o.o. w O. kary pieniężnej w wysokości 24.000 zł z tytułu urządzania gier na automatach SKILL MATE i POSITIVE GAMES PHOTO PLAY poza kasynem gry.

Przypomnieć należy, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty. Postępowanie to nie może się przeradzać w postępowanie o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo wszystkie zarzuty strony. Taka praktyka stanowiłaby naruszenie zasady dwuinstancyjności wynikającej z art. 127 (por. wyroki NSA w Warszawie: z dnia 27 września 2001 r., III SA 1430/00, LEX nr 72919; z dnia 18 października 2001 r., III SA 1685/00, niepubl.; z dnia 12 listopada 2002 r., III SA 3630/00, LEX nr 79266). W omawianym trybie bada się wyłącznie istnienie albo nieistnienie jednej z wad wymienionych w art. 247 § 1. Praktykę powoływania przez strony tego postępowania zarzutów spoza zakresu omawianego przepisu, częstokroć dotyczących przepisów proceduralnych o różnym ciężarze gatunkowym, można określić zaśmiecaniem akt sprawy (patrz: Bogusław Gruszczyński, Andrzej Kabat, Komentarz do art. 247 ustawy - Ordynacja podatkowa, opublikowano WK, 2015).

Wyjaśnić też należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania.

Zgodnie z art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej, organ podatkowy stwierdza nieważność decyzji ostatecznej, która:

1) została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) została wydana bez podstawy prawnej;

3) została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

4) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

5) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

6) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność na mocy wyraźnie wskazanego przepisu prawa;

8) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą

Istota sporu w niniejszym postępowaniu sprowadza się do oceny tego, czy okoliczności przedstawione przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej decyzji, wypełniają przesłanki opisane w art. 247 § 1 pkt 2 i 3 O.p. Skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zarzucił bowiem Naczelnikowi Urzędu Celnego I w Ł. wydanie decyzji bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa wobec braku przesłanek do uznania go za urządzającego gry na automatach poza kasynem gry, co w jego ocenie jest równoznaczne z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej, ewentualnie z rażącym naruszeniem prawa. W skardze do Sądu podniesiony został również zarzut rażącego naruszenia prawa odnoszący się do błędnej wykładni przez organ art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h., która doprowadziła do nałożenia kary pieniężnej w wysokości 24.000 zł od każdego automatu do gier (kara 12.000 zł za ten sam automat została wymierzona skarżącemu jako wynajmującemu lokal oraz spółce Ax. - właścicielowi automatu), w sytuacji, gdy przepis daje możliwość nałożenia kry pieniężnej za jeden automat w wysokości 12.000 zł., jak również zwrócono uwagę, że przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. penalizuje naruszenie zasad organizowania i urządzania gier na automatach określonych w technicznym przepisie art. 14 ust. 1, którego projekt nie został notyfikowany Komisji Europejskiej.

Wymaga wyjaśnienia, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej i wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa to nie są tożsame przesłanki nieważności.

Wydanie decyzji bez podstawy prawnej, o czym jest mowa w art. 247 § 1 pkt 2 O.p., oznacza wydanie decyzji pomimo braku przepisu prawnego dopuszczającego działanie organu administracji publicznej w danej sprawie w formie indywidualnego aktu administracyjnego albo wydanie decyzji na podstawie przepisu, który nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt II FSK 2486/14). O braku podstawy prawnej można mówić wówczas, gdy nie istnieje przepis prawa pozwalający regulować daną materię w drodze decyzji administracyjnej albo też przepis istnieje, lecz nie ma charakteru powszechnie obowiązującego (np. akt wewnętrzny, o którym mowa w art. 93 Konstytucji RP).

Decyzja Naczelnika Urzędu Celnego I w Ł. nr [...] z dnia [...] została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, która niewątpliwie była aktem prawa powszechnie obowiązującego w dniu wydania kwestionowanej decyzji. Przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 upoważnia organ podatkowy do wymierzenia kary pieniężnej urządzającemu gry na automatach poza kasynem gry. Nie można zatem zarzucić Naczelnikowi Urzędu Celnego wydania decyzji bez podstawy prawnej, skoro w dacie jej wydania istniał przepis prawa upoważniający ten organ do zbadania, czy określony podmiot jest urządzającym gry hazardowe i czy robi to poza kasynem gry, a także wymierzenia mu kary pieniężnej w przypadku poczynienia ustaleń potwierdzających spełnienie przesłanki z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.

Nie ulega wątpliwości, że działalność w zakresie gier hazardowych miała i w dalszym ciągu ma w Polsce charakter działalności regulowanej. W myśl art. 3 ustawy o grach hazardowych, urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych i gier na automatach jest dozwolone wyłącznie na zasadach określonych w ustawie. Działalność w zakresie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach może być prowadzona na podstawie udzielonej koncesji na prowadzenie kasyna gry (art. 6 ust. 1 u.g.h.). Automaty do gier nie mogą zatem być obecnie lokowane w innych miejscach niż kasyna, z wyjątkiem przypadków określonych w przepisach przejściowych u.g.h, tj. art. 117 ust. 1 i art. 129 ust. 1.

Naruszenie powyższych warunków stanowi podstawę odpowiedzialności administracyjnoprawnej. Zgodnie bowiem z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach poza kasynem gry. Wysokość kary pieniężnej wymierzanej w takim przypadku wynosi 12 000 zł od każdego automatu (art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h.). Jedynie, jak wynika z art. 141 u.g.h, w odniesieniu do organizowania zgodnie z art. 129 - 140: 1) gier na automatach w salonach gier na automatach, 2) gier na automatach o niskich wygranych w punktach gier na automatach o niskich wygranych - art. 89 ust. 1 pkt 2 nie stosuje się.

Pojęcie "urządzanie gier" w języku polskim rozumiane jest jako synonim takich pojęć, jak: "utworzyć, uporządkować zagospodarować", "zorganizować, przedsięwziąć, zrobić", urządzić to m.in. zorganizować jakąś imprezę, jakieś przedsięwzięcie, itp. W tym kontekście "urządzanie gier" obejmuje niewątpliwie podejmowanie aktywnych działań, czynności dotyczących zorganizowania i prowadzenia przedsięwzięcia w zakresie gier hazardowych (eksploatacji automatów), w znaczeniu art. 2 ust. 3 i ust. 5 u.g.h. Natomiast "urządzający gry" w rozumieniu art. 89 ust. 1 u.g.h. to podmiot realizujący (wykonujący) te działania, czynności. Urządzanie gier na automatach obejmuje zatem w szczególności zachowania aktywne polegające na zorganizowaniu i pozyskaniu odpowiedniego miejsca do zamontowania urządzenia, przystosowania go do danego rodzaju działalności, umożliwienie dostępu do takiego automatu nieograniczonej liczbie graczy, utrzymywanie automatu w stanie stałej aktywności, umożliwiającej jego sprawne funkcjonowanie, wypłacanie wygranych, związane z obsługą urządzenia czy zatrudnieniem odpowiednio przeszkolonego personelu. W konsekwencji warunkiem przypisania odpowiedzialności na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. jest wykazanie, że dany podmiot aktywnie uczestniczył w procesie urządzania nielegalnych gier hazardowych, a więc podejmował określone czynności nie tylko związane z procesem udostępniania automatów, lecz także z ich obsługą oraz stwarzaniem technicznych, ekonomicznych i organizacyjnych warunków umożliwiających sprawne i niezakłócone funkcjonowanie samego urządzania oraz jego używanie do celów związanych z komercyjnym procesem organizowania gier hazardowych. Nie wyklucza to oczywiście możliwości współdziałania wielu podmiotów w nielegalnym procederze urządzania gier, a więc np. właściciela automatu i właściciela lokalu, którzy na podstawie zawartej umowy (porozumienia, niekoniecznie pisemnego) dokonują podziału zadań i funkcji związanych z procesem organizacji gier.

Organ był więc uprawniony na podstawie przepisów u.g.h. do zbadania, czy określony podmiot jest urządzającym gry hazardowe i czy robi to poza kasynem gry, a także wymierzenia mu kary pieniężnej w przypadku poczynienia ustaleń potwierdzających spełnienie przesłanki z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.

W dalszej części rozważań wskazać należy, że w przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, użytego w art. 247 § 1 pkt 3 O.p., strona powinna wykazać, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i że charakter tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2001 r., III SA 907/00, LEX nr 59736). Powszechnie przyjmuje się, że naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym, gdy orzeczenie wydane przez organ administracji w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości. Podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia i wówczas, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu wskazuje na ich wzajemną sprzeczność.

Rażącego naruszenia prawa skarżący upatrywał m.in. w oparciu przez organ ostatecznej decyzji z dnia 22 czerwca 2015 r. na przepisach ustawy o grach hazardowych, które wobec braku notyfikacji są bezskuteczne i nie mogą być podstawą wymierzenia kary w oparciu o art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.

Podkreślić trzeba, iż zagadnienie braku notyfikacji przepisów art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 14 ust. 1 u.g.h., w świetle art. 1 pkt 11 i art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE, budziło istotne wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W kwestii wykładni powołanych przepisów oraz oceny zagadnienia wpływu naruszenia podczas uchwalania ustawy o grach hazardowych przepisów dyrektywy 98/34/WE, z uwagi na treść art. 269 § 1 p.p.s.a., istotne znaczenie ma uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2016 r. sygn. II GPS 1/16, w całości aprobowana przez sąd rozpoznający przedmiotową sprawę. Stwierdzono w niej, że:

1) art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny - w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE - charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy;

2) urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem - od 14 lipca 2011 r., także zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry - podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.

Ze stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że brak jest podstaw do uznania przepisów art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. za regulacje techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. Nie ustanawiają one bowiem żadnych warunków determinujących w sposób istotny skład, a przede wszystkim właściwości lub sprzedaż produktu, lecz sankcję za działania niezgodne z prawem. Jego notyfikacja Komisji Europejskiej nie była zatem wymagana. Przepis ten może zatem stanowić materialnoprawną podstawę nałożenia kary pieniężnej za określone nim naruszenie przepisów ustawy. Dla rekonstrukcji znamion opisanego w nim deliktu administracyjnego nie ma znaczenia techniczny charakter art. 14 ust. 1. Konieczne jest natomiast ustalenie, czy podmiot prowadzący działalność regulowaną ustawą o grach hazardowych poddał się działaniu zasad w niej określonych, czy też zignorował ją w ten sposób, że np. prowadził taką działalność, pomimo że nie posiadał zezwolenia ani koncesji, czy nawet nie ubiegał się o ich uzyskanie. Brak notyfikacji ustawy nie uchyla bezprawności takich zachowań, a "legitymizacji" takiej działalności nie stwarza wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych ma znaczenie samoistne i nie jest ściśle sprzężony z art. 14 ust. 1 tej ustawy. Sens określonej w nim kary administracyjnej tkwi w przymuszeniu do respektowania nakazów i zakazów, a jej celem jest restytucja niepobranych należności i podatku od gier oraz kompensowanie strat budżetu Państwa poniesionych w związku z nielegalnym urządzaniem gier hazardowych na automatach, na co uwagę zwrócił również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2015 r. sygn. P 32/12. Dla pociągnięcia danego podmiotu do odpowiedzialności administracyjnej konieczne jest ustalenie faktu urządzania gier na automatach do gry, o których mowa w art. 2 ust. 3 lub ust. 5 u.g.h., oraz że gra na automacie była urządzana poza kasynem gry. Z punktu widzenia oceny realizacji znamion deliktu nie ma żadnego prawnego znaczenia to, czy podmiot urządzający gry na automatach poza kasynem legitymował się posiadaniem koncesji lub zezwolenia. Art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. penalizuje zachowanie naruszające zasady dotyczące miejsca urządzania gier hazardowych na automatach, nie zaś zachowanie naruszające zasady dotyczące warunków rozpoczęcia i prowadzenia działalności polegającej na organizowaniu i urządzaniu gier hazardowych, w tym gier na automatach. Gdy chodzi natomiast o zagadnienie odnoszące się do ustalenia podmiotu, wobec którego może być egzekwowana odpowiedzialność administracyjna za popełnienie ww. deliktu, istotne jest ustalenie znaczenia pojęcia "urządzającego gry". Podmiotem takim jest każdy (osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej), kto urządza (organizuje) grę na automatach w niedozwolonym do tego miejscu, a więc poza kasynem gry.

Przedstawione stanowisko wzmacnia dodatkowo wcześniejsze orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt P 4/14, stwierdził, że art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. są zgodne z art. 2 w związku z art. 7 oraz z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a zatem z perspektywy prawa krajowego nie ma obecnie wątpliwości co do ich obowiązywania.

Z powyższego względu niezasadny okazał się zarzut rażącego naruszenia prawa przez Naczelnika Urzędu Celnego I w Ł. poprzez oparcie decyzji z dnia 22 czerwca 2015 r. na nienotyfikowanych technicznych przepisach u.g.h.

W świetle powyższych rozważań, sąd nie dopatrzył się również rażącego naruszenia prawa w zakresie przyjęcia przez organ, że skarżący był podmiotem urządzającym gry na automatach poza kasynem gry. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] organ wyjaśnił, jakie okoliczności stanowiły podstawę do przyjęcia, iż należy skarżącego traktować jako "urządzającego gry na automatach" i okoliczności tych strona nie zakwestionowała poprzez wniesienie odwołania. Decyzja Naczelnika Urzędu Celnego I w Ł. stała się decyzją ostateczną, a postępowanie dotyczące stwierdzenia jej nieważności nie może się przerodzić w postępowanie o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo wszystkie zarzuty strony. Taka praktyka stanowiłaby naruszenie zasady dwuinstancyjności wynikającej z art. 127 o.p. Fakt, iż w przedmiotowej sprawie skarżący nie wniósł odwołania w trybie art. 223 o.p. nie uzasadnia rozpoznawania merytorycznych zarzutów w postępowaniu nadzwyczajnym. Ponadto, niedopuszczalne jest żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z tej tylko przyczyny, że ocena zebranego materiału przez stronę jest inna niż dokonana przez organ. Trafność takiej oceny nie może być bowiem weryfikowana w ramach nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, które jak już podniesiono, nie służy ponownemu rozpoznaniu sprawy, co do jej istoty. Takie działanie byłoby w istocie powtórnym orzekaniem w sprawie, co naruszałoby zasadę trwałości decyzji ostatecznych i zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W wyroku z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. II GSK 137/17, który zapadł w podobnym stanie faktycznym sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu oraz Sądu I instancji, że ewentualne naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych (przez niewyczerpujące zgromadzenie czy niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy) zasadniczo należą do takich wadliwości, które mogą prowadzić do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym, nie stanowią natomiast "rażącego" naruszenia prawa w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 3 O.p. Podobnież jak nie stanowią o braku podstaw do jej wydania. Wszak istniała podstawa prawna do wydania przez organ podatkowy objętego wnioskiem od stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia. W orzecznictwie przedmiotu wskazuje się, z czym utożsamia się skład orzekający, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej, o czym jest mowa w art. 247 § 1 pkt 2 O.p., oznacza wydanie decyzji pomimo braku przepisu prawnego dopuszczającego działanie organu administracji publicznej w danej sprawie w formie indywidualnego aktu administracyjnego albo wydanie decyzji na podstawie przepisu, który nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego – por. wyroki NSA z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II FSK 2486/14; z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II FSK 879/13; z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 256/12; z dnia 29 stycznia 2010 r., sygn. akt I FSK 1952/08 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Brak jest również podstaw do stawiania organowi zarzutu rażącego naruszenia prawa polegającego na błędnej interpretacji art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. w zakresie rozumienia pojęcia "urządzający gry" poprzez powołanie się na wyroki sądów administracyjnych, zapadłe w sprawach dotyczących weryfikacji innych rozstrzygnięć organów oraz ze skargi innych podmiotów. Ocena prawidłowości wykładni i zastosowania określonego przepisu prawnego dokonywana jest bowiem przez każdy sąd na tle konkretnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie. Ponadto, wbrew temu, co podnosi skarżący, rozumienie pojęcia "urządzający gry hazardowe" nie jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane w sposób jednolity, a zatem przyjecie przez organ jednego ze sposobów interpretacji danego przepisu na tle konkretnych okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, nie daje podstawy do twierdzenia, że taka wykładnia przepisu rażąco narusza prawo.

Nie można także w ocenie Sądu, mówić o rażącym naruszeniu przez Naczelnika Urzędu Celnego I w Ł. prawa w sytuacji, w której w odniesieniu do tego samego automatu wymierzył karę pieniężną w wysokości 12.000 zł zarówno skarżącemu, jako osobie wynajmującej powierzchnię w swoim lokalu w celu zainstalowania na niej automatów do gier, jak i właścicielowi automatu, tj. Spółce z o.o. Ax. Skoro po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ ustalił, iż każdy z tych podmiotów spełnia przesłanki pozwalające na uznanie go za "urządzającego gry na automacie", to miał podstawy, aby każdemu z nich wymierzyć na podstawie art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. karę pieniężną w wysokości 12.000 zł. W przypadku T.S. związane to było z faktem, iż - jak ustalił Naczelnik Urzędu Celnego I w Ł. - poprzez wynajęcie części powierzchni w swoim lokalu oraz dostarczenie energii elektrycznej do automatów skarżący zapewnił odpowiednie warunki do prowadzenia gier na automatach, jak również ciągłość przebiegu nielegalnych gier poza kasynem gry. Jak zaznaczono wyżej, warunkiem przypisania odpowiedzialności na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. jest wykazanie, że dany podmiot aktywnie uczestniczył w procesie urządzania nielegalnych gier hazardowych, a więc podejmował określone czynności nie tylko związane z procesem udostępniania automatów, lecz także z ich obsługą oraz stwarzaniem technicznych, ekonomicznych i organizacyjnych warunków umożliwiających sprawne i niezakłócone funkcjonowanie samego urządzania oraz jego używanie do celów związanych z komercyjnym procesem organizowania gier hazardowych. Nie wyklucza to zatem możliwości współdziałania wielu podmiotów w nielegalnym procederze urządzania gier, a więc np. właściciela automatu i właściciela lokalu, którzy na podstawie zawartej umowy dokonują podziału zadań i funkcji związanych z procesem organizacji gier. Ponadto, z przepisów ustawy o grach hazardowych nie wynika, iż przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 nie może mieć zastosowania do osoby wynajmującej lokal.

Zgodzić się należy również z organem, że fakt urządzania gry hazardowej bez koncesji lub zezwolenia należy do okoliczności stanu faktycznego, a nie wykładni prawa materialnego. Za niedopuszczalne uznać należy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z tej tylko przyczyny, że strona w inny sposób niż organ ocenia materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w toku postępowania administracyjnego. Trafność takiej oceny nie może być weryfikowana w ramach nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, które - jak już uprzednio zaznaczono - nie służy ponownemu rozpoznaniu sprawy co do jej istoty.

Bez znaczenia pozostaje również podnoszony przez stronę w odwołaniu fakt, iż w sprawie o sygn. [...] Sąd Rejonowy w Sieradzu umorzył wobec skarżącego postępowanie karne o czyn z art. 107 § 1 k.k.s. Stanowisko sądu karnego w postępowaniu karnym skarbowym, skutkujące wydaniem powyższego postanowienia nie było wiążące dla organów podatkowych w kwestii oceny istnienia podstaw prawnych prowadzenia postępowania o wymierzenie kary za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry. Kara przewidziana w art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 2 ma charakter administracyjnoprawny, a więc obiektywny i niezależny od winy sprawcy deliktu, a przez to obejmuje swym zakresem znacznie większy krąg podmiotów aniżeli określony w art. 107 § 1 kodeksu karnego skarbowego. Należy ponadto zwrócić uwagę, że pogląd prawny wyrażony w przedmiotowym postanowieniu nie wiąże sądu administracyjnego, który z mocy art. 11 p.p.s.a., jest związany jedynie ustaleniami wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego, co do popełnienia przestępstwa.

Reasumując, Sąd stoi na stanowisku, że podniesione przez skarżącego zarzuty nie stanowią podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ nie wskazują na wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 247 § 1 pkt 2 i pkt 3 o.p., które z kolei stanowiłyby podstawę do wzruszenia w tym trybie rozstrzygnięcia Naczelnika Urzędu Celnego I w Ł. z dnia [...], które nie zostało przez skarżącego zaskarżone w trybie odwoławczym. Prawidłowo również organ stwierdził, że decyzja Naczelnika Urzędu Celnego I w Ł. nie jest dotknięta inną wadliwością skutkującą jej nieważnością - w myśl art. 247 § 1 o.p. Istnienia takich podstaw nie dopatrzył się także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Zdaniem Sądu, analiza akt sprawy i obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji o wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry prowadzi do wniosku, iż brak jest wynikających z art. 247 § 1 o.p. przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności tej decyzji.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.

D.Cz.