Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1073/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Magdalena Durzyńska Protokolant specjalista Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2020 r. sprawy ze skarg M.K., P.W. i R.W. kuratora spadku po A.B. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Spółki E. [...] sp. z o. o. uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 1982 r., nr [...] w części dotyczącej nieruchomości położonej w P., oznaczonej jako działka nr [...], obręb N., zapisanej w księdze wieczystej nr [...].

Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Prezydent Miasta P., działając na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974r. Nr 10, poz. 64), decyzją z dnia [...] stycznia 1982 r., nr [...] zezwolił Zakładowi [...] P. na zajęcie m.in. działki nr [...], obręb N., zapisanej w księdze wieczystej nr [...] w celu budowy linii [...] relacji P. – N. - C.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. P. W. oraz M. K. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] stycznia 1982 r., w części dotyczącej działki nr [...].

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 1982 r., zezwalającej Zakładowi [...] P. na zajęcie działki nr [...], obręb N., zapisanej w księdze wieczystej nr [...] w celu budowy linii [...] relacji P. – N. – C. (pkt I tieret pierwsze oraz pkt II i III decyzji).

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółka E. [...] sp. z o.o., oraz Prezydent Miasta P. reprezentujący Gminę P.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez Prezydenta Miasta P. reprezentującego Gminę P.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Spółki E. [...] sp. z o. o. uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 1982 r., nr [...] w części dotyczącej nieruchomości położonej w P., oznaczonej jako działka nr [...], obręb N., zapisanej w księdze wieczystej nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 1982 r., została wydana na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64), zatem w aspekcie zgodności z przepisami powołanej ustawy Wojewoda [...] winien był ocenić kwestionowaną decyzję w jej zaskarżonej części.

Podkreślono, że kwestionowana decyzja dotyczyła inwestycji liniowej. Przedsięwzięcia tego rodzaju nierzadko obejmowały odcinki inwestycji liczące kilkanaście kilometrów przechodzące przez kilkadziesiąt nieruchomości, należących do wielu właścicieli. Mając na uwadze powyższe, w sytuacji, w której postępowanie nieważnościowe dotyczy decyzji wydanej na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy (art. 28 k.p.a.), czyli decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji.

Z akt sprawy wynika, że działka gruntu nr [...] uległa podziałowi i odpowiadają jej obecnie działki nr [...] i [...]. Natomiast z pisma Spółki E. [...] sp. z o.o. z dnia [...] maja 2014 r. wynika, że linia [...] przebiega przez działki nr [...]

i [...].

Z treści księgi wieczystej nr [...] i nr [...] wynika, że prawo własności działek gruntu nr [...] i [...]przysługuje odpowiednio P. W.i i M. K.

Mając powyższe na uwadze organ wskazał, że wnioskodawcy mają interes prawny na gruncie postępowania nadzorczego odnośnie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 1982 r., w części dotyczącej działek nr [...] i [...].

Wskazano ponadto, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ww. ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem naczelnika gminy, a w miastach - prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy) zakładać

i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Stosownie zaś do art. 35 ust. 2 i 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługiwało prawo dostępu do tych przewodów

i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją. Natomiast, jeżeli założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń powodowało, że nieruchomość nie nadawała się do dalszego racjonalnego jej użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe, nieruchomość podlegała wywłaszczeniu w trybie

i według zasad przewidzianych w ustawie dla wywłaszczenia nieruchomości.

Regulacja ta stanowiła więc podstawę do ograniczenia własności nieruchomości, mieszczącego się w granicach szeroko rozumianego pojęcia wywłaszczenia. Skutkiem ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej na podstawie tego przepisu było ograniczenie prawa własności nieruchomości przez ustanowienie trwałego obowiązku znoszenia przez właściciela w sferze, w której może być wykonywana własność nieruchomości, stanu ukształtowanego przebiegiem zainstalowanego urządzenia przesyłowego.

Podkreślono, że z uwagi na to, że decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 1982r., dotyczyła zezwolenia na zajęcie terenu w celu budowy [...] linii [...] na terenie m.in. działki nr [...] położonej w P., nie budzi wątpliwości, że ww. inwestycja dotyczyła kategorii obiektów wskazanych w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Decyzja wydana w trybie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. musiała być przy tym zgodna z zatwierdzoną lokalizacją planowanej inwestycji. Wskazano, że w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym znajduje się decyzja Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich Biuro Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] września 1980 r., nr [...] zatwierdzająca plan realizacyjny budowy linii [...] relacji P. – N. - C. Decyzję tę wydano w oparciu o ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta P.

Powyższe wskazuje zdaniem Ministra, że zostały spełnione przesłanki z art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 12 marca 1958 r. niezbędne do wejścia w teren w celu budowy ww. sieci [...].

Podkreślono, że kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 1982 r., została skierowana do J. K., M. K. oraz J. K. (zd. C.).

Z zebranego materiału dowodowego wynika, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] stycznia 1982 r., J. K. i M. K. nie żyli (zmarli w latach 60 ubiegłego wieku), zaś spadek po nich nabyła: J. K. (zd. C.), która - jak wynika z akt sprawy - brała czynny udział w postępowaniu, oraz pominięci S. B. oraz A. B. Z akt sprawy wynika, że ww. współwłaściciele przeprowadzili postępowania spadkowe po zmarłych J. K. i M. K. przed datą wszczęcia postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją z dnia [...] stycznia 1982 r., a następnie ujawnili swoje prawa rzeczowe w księdze wieczystej.

Zdaniem Ministra skierowanie decyzji do J. K. oraz M. K., którzy nie żyli w dacie wydania kwestionowanej decyzji, nie wywołało żadnych skutków prawnych względem nich. Rodziło natomiast prawo S. B. oraz A. B., do których decyzji nie skierowano, a którzy ujawnili swoje prawa w księdze wieczystej, do wszczęcia postępowania wznowieniowego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Przesłanka niebrania udziału w postępowaniu nie może być jednocześnie podstawą do i wznowienia tego postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji, przy czym istotnie postępowanie nieważnościowe, jako niosące dalej idące skutki, ma pierwszeństwo przez postępowaniem wznowieniowym.

Podkreślono, że na przedmiotowej nieruchomości została wybudowana [...] linia [...], która do chwili obecnej służy przesyłaniu energii elektrycznej na duże odległości, pomiędzy elektrownią a sieciami rozdzielczymi, aby ostatecznie trafić do jej odbiorców przemysłowych i indywidualnych i służyć m.in. zbiorowemu zaopatrzeniu ludności w energię elektryczną. Nie ulega zatem wątpliwości, że urządzenia przesyłowe energii spełniają cel publiczny.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Ministra Inwestycji i Rozwoju, nie można stwierdzić, aby badana decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 1982 r., (w badanym zakresie, tj. w części dotyczącej działki nr [...]) naruszała prawo w takim stopniu, aby skutkowało to koniecznością wyeliminowania jej z obiegu prawnego.

W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby badana decyzja naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Kontrolowana decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, nie można także stwierdzić wydania kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 1982 r., bez podstawy prawnej. Brak jest dowodów na okoliczność, że decyzja ta rozstrzygnęła sprawę uprzednio rozstrzygniętą ostatecznie inną decyzją (orzeczeniem), decyzja nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, wykonalność kontrolowanej decyzji nie budzi wątpliwości, brakuje podstaw do twierdzenia, że ww. decyzja w razie wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą lub jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa. W związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019r. wnieśli M. K. i P. W. oraz odrębnym pismem radca prawny R. W. – kurator spadku po A. B.

M. K. i P. W. zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego, a następnie skierowanie opisanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 1982r. do osób zmarłych nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu powołanego przepisu, a zatem brak jest przesłanki do stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji.

Mając na uwadze powyższy zarzut skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Radca prawny R. W. – kurator spadku po A. B. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 16 k.p.a. i w konsekwencji uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. oraz odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 1982r. w części dotyczącej nieruchomości położonej w P. oznaczonej jako działka [...] obręb N. zapisanej w księdze wieczystej nr [...], utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I Instancji - w skutek stwierdzenia, że brak podstaw do uznania, że badana decyzja narusza prawo w takim stopniu aby skutkowało to koniecznością wyeliminowania jej z obiegu prawnego, w sytuacji, gdy pojęcie "rażącego naruszenia prawa" winno być odczytywane bez odniesienia się do kwestii nieokreślonych i zmiennych historycznie pojęć "społecznych i gospodarczych skutków" mających decydować o stopniu tego naruszenia.

Mając na uwadze powyższy zarzut wniesiono o: - uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Ministrowi Inwestycji i Rozwoju.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm. dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotowe postępowanie toczyło się w trybie nadzoru, co oznacza, że na skutek wniosku o stwierdzenie nieważności weryfikacji podlegała ostateczna decyzja Prezydenta Miasta P. z [...] stycznia 1982 r. jedynie stosownie do przesłanek wymienionych w art.156§1 k.p.a. , w szczególności pkt 2 tego przepisu. Warto zaznaczyć, że m.in. w wyroku z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego i musi być oceniane zgodnie z - wynikającą z art. 2 Konstytucji - zasadą pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. NSA stwierdził także, że zaniechanie prawodawcy wykonania wyroku TK stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, zobowiązuje sąd - na podstawie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - do wydania takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym Konstytucją RP. NSA w uzasadnieniu powyższego wyroku wskazał, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinno znajdować swój kres w dążeniu do osiągnięcia, wynikającego z art. 2 Konstytucji RP, stanu pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z tego właśnie powodu wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, powinien być punktem odniesienia dla oceny legalności każdej indywidualnej sprawy administracyjnej.

W wielu orzeczeniach sądów administracyjnych akcentuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, Lex nr 965192; podobnie w wyroku NSA z 8 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1566/10, Lex nr 1068431). Przywołane powyżej poglądy prawne wyrażone w orzecznictwie sądowo-administracyjnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni akceptuje.

Dodać należy, że przepis art. 156§1 pkt 2 k.p.a. pomimo tego bowiem, że znajduje się w ustawie procesowej, to ma w istocie charakter materialnoprawny, a przedmiotem badania przez organy w postępowaniu nieważnościowym nie jest to, czy doszło do jakiegokolwiek naruszenia wskazanych prawa, lecz to, czy doszło do naruszenia "rażącego" co stanowi materialnoprawną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie powołanego przepisu.

Zatem przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy należy wskazać, że decyzja orzekająca o zezwoleniu Zakładowi [...] P. na czasowe zajęcie nieruchomości należącej o poprzedników prawnych skarżących [...] stycznia 1982 r. wydana została na podstawie art.35 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Z akt archiwalnych wynika, że stosownie do art.35 ww. ustawy wydana została decyzja Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich Biuro Planowania Przestrzennego w P. z [...] września 1980 r., która zatwierdziła plan realizacyjny budowy linii [...] relacji P.-N.-C. Decyzję tę wydano w oparciu o ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta P. Wynika z powyższego spełnienie przesłanek wynikających z art.35 ustawy.

W zakresie okoliczności związanej ze wskazaniem w decyzji J. C. oraz J. i M. K., którzy w dacie jej wydania nie żyli należy podkreślić, że następcom prawnym zmarłych przysługiwało prawo do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie niniejszego postępowania, gdyby uznali oni, że bez własnej winy nie wzięli w nim udziału (art.145§1pkt 4 k.p.a.). Z akt sprawy nie wynika okoliczność wystąpienia z takim wnioskiem, natomiast na przedmiotowej nieruchomości została wybudowana linia [...] stanowiąca urządzenie przesyłowe spełniające cel publiczny.

Podsumowując wskazać należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a.

Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101, wyrok NSA z dnia 29 maja 2013r., II OSK 267/12, wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016 r., II OSK 2352/14). Oceny legalności decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności, dokonuje się zatem, co do zasady, tylko i wyłącznie na podstawie zamkniętego materiału dowodowego, tj. materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli - takich, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może zatem dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego spraw zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r., II GSK 1617/12 oraz 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11). Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zebrany materiał dowodowy i obowiązujący na moment wydania kontrolowanej decyzji stan prawny. Zdaniem NSA taka właśnie była ocena dokonana przez organy nadzoru w niniejszym postępowaniu. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej odnosząc się do zawartej w tym przepisie przesłanki stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji, gdy nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, a organ działający w trybie stwierdzenia nieważności nie miał żadnych podstaw do tego, aby zbierać materiał dowodowy w tak szerokim zakresie i na jego podstawie czynić nowe ustalenia faktyczne w sprawie.

Podniesione w skardze zarzuty mają charakter bardzo ogólny tym niemniej wiążą się z wadami postępowania, w tym prawidłowym zgromadzeniem materiału dowodowego w postaci weryfikacji przysługujących tytułów prawnych do nieruchomości, wskazanych w decyzji z [...] stycznia 1982 r. Tymczasem tryb nadzwyczajny stwierdzenie nieważności nie jest dodatkową - trzecią instancją administracyjną. Zarzuty skargi koncentrujące się na uchybieniach procesowych, wadach postępowania, a nie na przesłance stwierdzenia nieważności z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślić należy, że przepisem, który może być rażąco naruszony w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu.

W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Jednocześnie przez pojęcie "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należy rozumieć wyraźne naruszenie, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego. Chodzi o takie sytuacje, gdy zestawienie treści aktu prawnego z treścią przepisu prowadzi do wniosku w sposób nie budzący wątpliwości, że pozostają one w sprzeczności. Natomiast naruszenie przepisów proceduralnych może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności badanego aktu, jeżeli zostało wyszczególnione w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem inne naruszenia przepisów proceduralnych nie mogą być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Stąd ocena postępowania dowodowego, a także jego uzupełnienie, może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 9 września 2010 r.,

I OSK 1472/09). Stąd Sąd uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione.

Nie sposób nie podnieść przy tym, że rażące naruszenie prawa, zwłaszcza w przypadku decyzji wydanej 38 lat temu nie może sprowadzać się do wątpliwości co do prawidłowego zastosowania przepisu, czy ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu zwykłym. W przypadku decyzji wydanych kilkadziesiąt lat temu, w odmiennych warunkach ustrojowych, kulturze prawnej i organizacyjnej, nie jest możliwe proste przenoszenie i zestawienie standardów legalności współcześnie praktykowanych.

Odwołując się zatem do przytoczonej argumentacji, a także znaczny upływ czasu od wydania decyzji z [...] stycznia 1982r., brak jest zdaniem Sądu podstaw do wyeliminowania orzeczenia z obrotu prawnego.

Wobec powyższego, uznając że skarga jest nieuzasadniona, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a..