Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2631/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Wznowiono postępowanie i oddalono skargę o wznowienie postępowania
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 272, art. 278, art. 270
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Protokolant asystent sędziego Joanna Zięba-Gula po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi [...] S. A. w W. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1630/10 oddalającym skargę kasacyjną [...] w W. S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 566/10 w sprawie ze skargi [...] w W. S.A. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej 1) wznawia postępowanie, 2) oddala skargę o wznowienie postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1630/10 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 566/10 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] lutego 2010 r., nr [...] Minister Infrastruktury po rozpoznaniu wniosku Przedsiębiorstwa [...] (także, jako: "[...]") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Warszawskiego z [...] marca 1998 r., nr [...] oraz zmieniającej ją w trybie art. 132 kpa decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] maja 1998 r., którą stwierdzono nabycie przez [...] następcę prawnego Przedsiębiorstwa [...] z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...] oznaczonego jako działki nr [...] i [...] oraz odpłatne nabycie własności budynków i urządzeń położnych na tym gruncie.

Ustalono, że nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i [...] położona przy ul. [...] odpowiada dawnej nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] nr hip. [...] i podlegała przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. W dniu wejścia w życie dekretu właścicielem przedmiotowej nieruchomości [...] nr hip. [...] była spółka [...] inż. J. i L. B. N. Aktem notarialnym z [...] października 1951 r., rep. nr [...] nieruchomość tą wraz ze wszystkimi częściami składowymi i przynależnościami, a także wszelkimi prawami przysługującymi spółce do tej nieruchomości nabyli R. K. i I. W. Na mocy aktu notarialnego z [...] września 1952 r. , nr rep. nr [...] R.K. zbył na rzecz I. W. swój udział w przedmiotowej nieruchomości. Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 1955 r., nr [...]odmówiono J.W. (zmiana imienia na wniosek z dnia [...] czerwca 1953 r.) przyznania własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] maja 1979 r., nr [...] Kierownik Oddziału Przekazywania Terenów działając z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy Warszawa [...] przekazał Przedsiębiorstwu [...] (utworzone uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 1962 r. - Dz. Urz. RN. nr 24 z 1962 r., poz. 89) w użytkowanie nieruchomość zabudowaną, położoną w W. przy ul. [...].

Zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] września 1988 r. zmieniono ww. uchwałę i nadano Przedsiębiorstwu Państwowemu nowy zakres działania, a także zmieniono jego nazwę na Przedsiębiorstwo [...].

Wojewoda Warszawski, działając na podstawie art. 200 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i ust. 2, art. 67 ust. 1, art. 71 ust. 4, art. 72 ust. 1 i 3 pkt 5, art. 77 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741, dalej. jako: "u.g.n.) i § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 32, poz. 120), decyzją z dnia [...] marca 1998 r., nr [...], zmienioną decyzją nr [...] z dnia [...] maja 1998 r. stwierdził nabycie przez [...], z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu położnego w Warszawie przy ul. [...], oznaczonego jako działki nr [...] i nr [...] oraz odpłatne nabycie własności budynków i urządzeń położonych na gruncie.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji uwłaszczeniowej wystąpiła H. Z. – nabywca roszczeń po byłym właścicielu nieruchomości warszawskiej.

H.Z. wystąpiła również z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 1955 r. odmawiającego przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...].

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast postanowieniem z [...] kwietnia 2003 r., nr [...] zawiesił postępowanie nadzorcze prowadzone w stosunku do decyzji uwłaszczeniowej do czasu rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] lipca 1955 r. Minister Budownictwa decyzją z [...] czerwca 2006 r., nr [...] stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 1955 r.

W związku z powyższym Minister Infrastruktury postanowieniem z [...] czerwca 2006 r., nr [...] podjął postępowanie, by kolejnym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] października 2006 r. zawiesić postępowanie ponownie z uwagi na złożenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na decyzję Ministra Budownictwa z [...] czerwca 2006 r., nr [...].

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1308/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Budownictwa z [...] czerwca 2006 r.

Minister Budownictwa podjął zawieszone postępowanie, a następnie decyzją z [...] maja 2007 r., nr [...] utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Warszawskiego z [...] marca 1998 r. W uzasadnieniu organ zaznaczył, że zaistniały przesłanki uwłaszczenia, a roszczenia osób trzecich (to znaczy roszczenia wynikające z tzw. dekretu warszawskiego) zostały zgłoszone dopiero po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/WA 1601/07 uchylił decyzję z [...] sierpnia 2007 r. oraz decyzję z dnia [...] maja 2007 r. wskazując, że w postępowaniu wywłaszczeniowym ma zastosowanie klauzula nienaruszania praw osób trzecich, ponadto kasacyjny charakter decyzji stwierdzającej nieważność decyzji, którą Skarb Państwa nabył prawa rzeczowe do nieruchomości powoduje, że decyzja ta przestała istnieć w obrocie prawnym ze skutkiem ex tunc.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 490/08 oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu zaznaczył, że konsekwencją stwierdzenia nieważności orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej, jest konieczność rozpatrzenia tzw. wniosku dekretowego.

W następstwie powyższego orzeczenia Minister Infrastruktury decyzją z [...] czerwca 2009 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] marca 1998 r. oraz zmieniającej ją decyzji z dnia [...] maja 1998 r. z uwagi na naruszenie praw osób trzecich to znaczy osób którym przysługiwały roszczenia dekretowe.

[...] skierowało do Ministra Infrastruktury wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z [...] czerwca 2009 r.

Organ podniósł, że brak którejkolwiek z przesłanek wskazanych w art. 200 u.g.n. oznaczał, że uwłaszczenie nie mogło nastąpić. Wskazując na treść decyzji z [...] czerwca 2006 r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z [...] grudnia 2005 r., nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji dekretowej wywiódł pogląd, iż stwierdzenie nieważności orzeczenia odmawiającego przyznania własności czasowej spowodowało powstanie skutków prawnych ex tunc (od początku) co oznacza, że do rozpoznania pozostaje wniosek byłych właścicieli o zastosowanie art. 7 ww. dekretu z dnia 26 października 1945 r. Oznacza to, że były właściciel, a obecnie jego następca prawny posiadał w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej pierwszeństwo w rozpatrzeniu wniosku o przyznanie własności czasowej (użytkowania wieczystego) w stosunku do postępowania uwłaszczeniowego. Uwzględniając treść art. 156 § 1 pkt 2 kpa Minister Infrastruktury uznał, że decyzja uwłaszczeniowa Wojewody Warszawskiego z dnia [...] marca 1998 r., ze zmianą dokonaną decyzją z dnia [...] maja 1998 r. zawiera wadę o której mowa w art. 200 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami bowiem narusza prawa osób trzecich, gdyż nierozpoznane pozostają roszczenia z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Organ odwoławczy uznał również, że w sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne o których mowa w art. 156 § 2 kpa, w szczególności nie jest nim wpisanie prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej na rzecz jednostki uwłaszczonej – jej następcy prawnego. Zdarzenie to jest bowiem pochodną decyzji deklaratoryjnej i samo z siebie nie ustanawia praw rzeczowych do nieruchomości.

Na powyższą decyzję [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. – następca prawny [...] w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Powołując treść art. 200 u.g.n. Sąd wskazał, że nieruchomość w stosunku do której prowadzono postępowanie uwłaszczeniowe podlegała przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej na skutek decyzji Ministra Budownictwa z [...] czerwca 2006 r., i utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r., wyeliminowano z obrotu prawnego orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 1955 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do wyżej opisanej nieruchomości warszawskiej. Wobec tego, że decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutek prawny ex tunc, to do rozpoznania pozostaje wniosek byłych właścicieli o przyznanie praw własności czasowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest również pogląd zgodnie z którym w sytuacji, gdy pozostaje niezrealizowane prawo przewidziane w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) niedopuszczalne jest uwłaszczanie państwowych osób prawnych.

W ocenie Sądu I instancji, nie ma podstaw do podważenia stanowiska Ministra Infrastruktury , iż decyzja z dnia [...] marca 1998 r., ze zmianą dokonaną decyzją z [...] maja 1998 r. zawiera wadę o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem rażąco narusza przepis art. 200 ust. 4 u.g.n.

Za chybiony Sąd uznał również zarzut skarżącego dotyczący zaistnienia w sprawie niniejszej nieodwracalnych skutków prawnych. Podstawą nabycia przez poprzednika prawnego skarżącego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...] była decyzja administracyjna Wojewody Warszawskiego z [...] marca 1998 r., która następnie stała się podstawą dla wpisania tego prawa w księdze wieczystej. Wpis w księdze nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. Tym samym nie można zgodzić się ze skarżącym, że w sprawie tej dla oceny legalności decyzji uwłaszczeniowej należało zastosować zasady ochrony dobrej wiary, a zwłaszcza zasadę rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych: ta będzie chronić ewentualnych nabywców nieruchomości w dobrej wierze i to nabywających ją odpłatnie (por. art. 5 i 6 cytowanej ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Wpis prawa własności do księgi wieczystej jest orzeczeniem mającym źródło we właściwej czynności lub dokumencie (przykładowo w ostatecznej decyzji administracyjnej jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) i ściśle z nimi powiązanym, wynikającym z obowiązku ujawnienia prawa (art. 35 ust. 1). Ma on charakter deklaratoryjny, stwierdzający przysługiwanie prawa konkretnym osobom względem oznaczonej nieruchomości. Oznacza to, że stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Warszawskiego będącej podstawą wpisu skutkuje tym, iż w wyniku odpadnięcia podstawy wpisu zostaje on wykreślony, co powoduje, iż przywrócony zostaje poprzedni wpis. Zniweczenie skutków decyzji potwierdzającej prawo uwłaszczenia może więc zostać dokonane na drodze administracyjnoprawnej, niezależnie od tego, czy potrzebne są dalsze czynności zmierzające do uzewnętrznienia tego stanu rzeczy. Wobec tego skutek prawny, o jakim mówi skarżący w skardze nadaje się do zniesienia w drodze czynności organu administracji, dokonanej w ramach jego kompetencji.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła [...] S.A. z siedzibą w W., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. utrzymującą w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 156 § 2 kpa poprzez niezastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie, ze względu na przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie decyzja Wojewody Warszawskiego z dnia [...] marca 1998 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne w postaci wpisania prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej. Dokonanie zmian w księdze wieczystej, nie należy do drogi postępowania administracyjnego. Organ administracji nie może odwrócić skutków prawnych wpisu w księdze wieczystej użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynków na rzecz [...] w W. Dokonywanie wpisów w księgach wieczystych należy do wyłącznej kompetencji sądów powszechnych. Skarżąca kasacyjnie spółka podniosła ponadto, że nie bez znaczenia jest okoliczność, iż przedmiotowa nieruchomość została oddana do korzystania podmiotowi trzeciemu na podstawie stosunku obligacyjnego. Podmiot ten dokonując czynności prawnej działał w zaufaniu do treści wpisów zwartej w księdze wieczystej. Utrzymanie w mocy decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków skutkowało będzie nie tylko ingerencją w prawa i obowiązki skarżącego, ale również podmiotu trzeciego, co jest równoznaczne z naruszeniem praw osób trzecich.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 30 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1630/10.

Sąd odwoławczy wskazał, że u podstaw prawa użytkowania wieczystego nabytego przez [...] leży decyzja administracyjna Wojewody Warszawskiego z dnia [...] marca 1998 r. stwierdzająca nabycie tego prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. Skutki prawne w postaci nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków są zatem związane z tą decyzją, a nie z orzeczeniem administracyjnym z [...] lipca 1955 r., które w stosunku do obecnej Spółki, ani jej poprzednika prawnego żadnych skutków nie wywoływało. Wynika stąd, że skutki prawne decyzji stwierdzającej nabycie przez skarżące Przedsiębiorstwo prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynku nie mają charakteru nieodwracalnego, ponieważ mogą być zniesione poprzez wzruszenie tej decyzji w trybie przewidzianym w kpa.

W świetle powyższego nie ma, w ocenie NSA, miejsca na ocenę w tym postępowaniu zagadnienia rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), na którą powołuje się strona skarżąca, zważywszy nadto, że instytucja ta ma zastosowanie do prawa nabytego w drodze czynności prawnej, a nie do praw nabytych z mocy prawa, na podstawie deklaratoryjnej decyzji administracyjnej. Rękojmia o jakiej mowa nie ma charakteru absolutnego, chroni jedynie nabycie w drodze czynności prawnej. Instytucja rękojmi nie ma zatem zastosowania w niniejszej sprawie, gdzie skarżąca z mocy prawa w drodze decyzji administracyjnej uzyskała prawo użytkowania wieczystego na podstawie art. 200 ust. 1, 2, 3 i ust. 2, art. 67ust.1, art. 71 ust.4, art. 72 ust.1 i 3 pkt. 5 oraz art. 77 ust. 1 i 3 u.g.n. Skoro warunkiem rękojmi jest nabycie przez czynność prawną, to nie chroni ona nabycia w wyniku innych zdarzeń.

Dalej NSA stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie wobec stwierdzenia nieważności orzeczenia o odmowie przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...] w W., decyzja uwłaszczeniowa z dnia [...] marca 1998 r. rażąco naruszała prawo przysługujące osobom trzecim, zgodnie z art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie wywołała ona, jak zasadnie przyjął to Sąd I instancji nieodwracalnych skutków prawnych. Wpis do księgi wieczystej prawa wynikającego z decyzji administracyjnej z dnia [...] marca 1998 r. nie należy utożsamiać z prawnym skutkiem tej decyzji w rozumieniu przepisów kpa. Zgodnie z art. 1 ust. ustawy z dnia 6 czerwca 1982r. o księgach wieczystych (Dz. U . z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Z powyższego wynika, że księgi wieczyste w drodze odpowiednich wpisów rejestrują jedynie zdarzenia kreujące określone stany prawne nieruchomości. Zmiana stanu prawnego wpisanego do księgi, uzasadnia dokonanie stosownych adnotacji i nowych wpisów, zgodnych z aktualnym stanem prawnym nieruchomości.

Pismem z dnia 20 sierpnia 2015 r. [...] S.A. w W. - dalej jako "[...]" (następca prawny [...] S.A. w W.) - na podstawie art. 272 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a.") złożył skargę o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem NSA z dnia 30 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1630/10 i wniósł o zmianę wyroku poprzez uchylenie wyroku Sądu I instancji i decyzji obu instancji, względnie poprzez uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

Spółka wskazała, że podstawą do wznowienia postępowania jest wydanie w dniu 12 maja 2015 r. przez Trybunał Konstytucyjny wyroku (sygn. P 46/13), w którym Trybunał orzekł, że art. 156 § 2 kpa w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawa nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Przytaczając motywy uzasadnienia Trybunału, Spółka podniosła, że zasada praworządności nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, jeżeli korzystały one przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem oraz wywołały skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez ich adresatów. Wyrok Trybunału jest reakcją na dotychczasowe zbyt wąskie pojmowanie w orzecznictwie sądów administracyjnych przesłanki "nieodwracalnych skutków prawnych" (art. 156 § 2 in fine kpa), która naruszała słuszny interes podmiotów w relacjach strona-państwo. Trudno bowiem ze słusznościowego punktu widzenia zaakceptować sytuację, w której Państwo unieważnia wydaną uprzednio decyzję i w ten sposób faktycznie "wywłaszcza" stronę z przyznanego jej wcześniej prawa. Potrzeba ochrony trwałości stosunków prawnych i faktycznych, w szczególności praw nabytych w dobrej wierze, nakazuje powstrzymać się przed bezrefleksyjnym stwierdzeniem nieważności decyzji. W ocenie Spółki wyrok Trybunału obejmuje w stanie faktycznym niniejszej sprawy również decyzję uwłaszczeniową. Decyzja ta przez ponad 11 lat korzystała z domniemania zgodności z prawem. Abstrahując zatem od tego, że w ocenie Spółki nieważność tej decyzji nie powinna być stwierdzona z uwagi na to, że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, eliminacji decyzji uwłaszczeniowej po tak długim czasie sprzeciwiają się również wartości konstytucyjne powołane w wyroku Trybunału.

Wskazano, że [...] jest następca prawnym Przedsiębiorstwa [...] - przedsiębiorstwa państwowego utworzonego z dniem [...] grudnia 1962 r. na mocy uchwały nr [...] Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] listopada 1962 r. Na mocy zarządzenia nr [...] Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 1988 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...], zmianie uległa nazwa przedsiębiorstwa [...] na Przedsiębiorstwo [...]. W wyniku komercjalizacji [...] na podstawie aktu notarialnego z [...] czerwca 2009 r. powstała Spółka [...] w W. S.A. Następnie na skutek połączenia spółek: [...] w W. S.A.. [...] S.A., [...] Sp. z o.o., COBO Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o. oraz [...] Sp. z o.o. w 2011 r. powstała [...] S.A. od 2011 r. spółka jest częścią grupy kapitałowej [...].

Spółka podniosła także, że choć decyzje uwłaszczeniowe stanowią orzeczenia o charakterze deklaratoryjnym to jednak w stanie faktycznym tej sprawy uzasadnione jest twierdzenie, że decyzja uwłaszczeniowa stanowiła bezpośrednio podstawę nabycia prawa użytkowania wieczystego przez Spółkę. W istocie rzeczy Spółka nabyła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości w wyniku złożonego zdarzenia prawnego, na które składa się decyzja uwłaszczeniowa wydana na rzecz [...] oraz późniejsze przekształcenia podmiotowe dokonane w trybie korporacyjnym (komercjalizacja, a następnie połączenie spółek), w wyniku których finalnie powstał [...] S.A. w W. Nadto brak jakichkolwiek przesłanek aksjologicznych czy konstytucyjnych, aby w świetle rozważań zawartych w wyroku Trybunału twierdzić, że decyzje konstytutywne można unieważnić tylko w określonym czasie, decyzje deklaratoryjne natomiast ad infinitum. Wręcz przeciwnie, z wyroku wynika wprost, że takie rozróżnienie byłoby niedopuszczalne. Spółka nabyła zatem prawo użytkowania wieczystego nieruchomości w czasie, gdy w księdze wieczystej wpisana była [...] S.A. w W. W skutek przekształceń korporacyjnych należy zatem przyjąć, że nabywcą nieruchomości stał się nowy podmiot. Nabycie to pośrednio nastąpiło również na podstawie wydanej na rzecz [...] decyzji uwłaszczeniowej, co prowadzi do wniosku, że w takiej konstelacji prawnej za jej ochroną przemawiają wszystkie względy wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku.

W odpowiedzi na skargę o wznowienie postępowania, uczestnika H.Z. reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o jej oddalenie. Strona wskazała, że argument WHN o nieodwracalności skutków prawnych decyzji uwłaszczeniowej pozostaje w sprzeczności z wynikiem postępowania zakończonego wyrokiem NSA z dnia 30 września 2011 r. I OSK 1630/10, w którym to niedopatrzono się jakichkolwiek nieodwracalnych skutków prawnych wydanej w 1998 r. decyzji. Nadto w efekcie tego postępowania przedmiotowa nieruchomość oddana została w użytkowanie wieczyste następcom prawnym dawnych właścicieli, a te ujawnione w księdze wieczystej. Odnosząc się do wartości konstytucyjnych podnoszonych przez wnioskodawcę, uczestniczka podniosła, że sposób nie dostrzec uprawnień byłych właścicieli nieruchomości warszawskich ukształtowanych na gruncie dekretu warszawskiego i podlegających również konstytucyjnej ochronie. Nie można zgodzić się z tezą, że postulowana stabilizacja stosunków własnościowych ma oznaczać ograniczenie możliwości dochodzenia swoich praw przez dawnych właścicieli. To raczej podmioty, które przy okazji dochodzenia praw poprzez byłych właścicieli nieruchomości przejętych z rażącym naruszeniem prawa utracą ekspektatywy wynikające z decyzji administracyjnych lub prawa nabyte na takiej podstawie winny kierować roszczenia odszkodowawcze do Skarbu Państwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 270 P.p.s.a., można żądać wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem.

W niniejszej sprawie skargą o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego objęto postępowanie zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1630/10. Podstawą prawną skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego jest art. 272 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenia.

Stosownie do treści art. 272 § 2 P.p.s.a., skargę o wznowienie postępowania w sytuacji określonej w art. 272 § 1 wnosi się w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Strona skarżąca zachowała ustawowy termin złożenia skargi o wznowienie postępowania w zakresie objętym tą skargą, bowiem została ona wniesiona w terminie trzech miesięcy od dnia ogłoszenia przedmiotowego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok NSA z dnia 30 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1630/10 oparty został w szczególności na przepisach art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Także wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 46/13 swoim rozstrzygnięciem obejmował przepisy art. 156 § 2 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W tych okolicznościach, skoro Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga o wznowienie postępowania sądowego została wniesiona w terminie i jest dopuszczalna, to oznacza konieczność kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. Przy czym Sąd stosownie do treści art. 282 § 1 P.p.s.a. rozpoznał sprawę na nowo w granicach jakie zakreśla podstawa wznowienia.

Odnosząc się zatem do powołanego jako podstawę wznowienia stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zawartego w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, dotyczącego art. 156 § 2 kpa, wskazać należy, że wyrok ten ma charakter interpretacyjny, zawiera wskazówki, jak należy rozumieć badany przepis z uwzględnieniem wskazanych przez Trybunał zasad konstytucyjnych, jego skutkiem nie jest zaś wyeliminowanie przepisu z obrotu prawnego. Wymienionym wyżej wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał wskazał też, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 kpa w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 kpa, przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji RP, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Za nadmierne ograniczenie tych konstytucyjnych zasad Trybunał Konstytucyjny uznał umożliwienie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Należy także zwrócić uwagę na to, że wyrok ten dotyczył ochrony ukształtowanych stanów prawnych na podstawie których obywatel nabył prawo bądź ekspektatywę. Nie można także nie zauważyć, że u podstaw zajętego przez Trybunał Konstytucyjny stanowiska, legła ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi.

W niniejszej sprawie, decyzją z [...] lutego 2010 r., nr [...] Minister Infrastruktury po rozpoznaniu wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Warszawskiego z [...] marca 1998 r., nr [...] oraz zmieniającej ją decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] maja 1998 r., którą stwierdzono nabycie przez [...] następcę prawnego Przedsiębiorstwa [...] z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...] oznaczonego jako działki nr 38 i 41 oraz odpłatne nabycie własności budynków i urządzeń położnych na tym gruncie. Właścicielem spornej działki pozostaje aktualnie Skarb Państwa. Uwzględniając wszystkie okoliczności sprawy, brak jest podstaw uzasadniających przyjęcie konstytucyjnej ochrony praw skarżącej spółki wskazanej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Upływ czasu od wydania kwestionowanej decyzji nie może uzasadniać odstąpienia od stwierdzenia jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 200 ust. 1 i 4 u.g.n.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodne zatem z art. 2 Konstytucji RP, było przeprowadzenie kontroli legalności ww. decyzji pod kątem zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Tym samym wskazać należy, że wyrok ten nie wpływa na dotychczasowe rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, gdy podstawę stwierdzenia stanowił art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. Znaczny upływ czasu, bez określenia go przez ustawodawcę, miałby być ustalany w każdej sprawie, drogą wykładni dokonywanej przez organy czy sądy administracyjne. Wyrok ten zatem nie mógłby być takim, o którym mowa w art. 272 § 1 P.p.s.a., tj. stanowiącym podstawę do wznowienia postępowania sądowego. Zwrócić również należy uwagę, iż już Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 17 grudnia 2009 r. III PZP 2/09 wskazał, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające w sentencji niezgodność z Konstytucją określonej wykładni aktu normatywnego, które nie powoduje utraty mocy obowiązującej przepisu, nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania przewidzianej w art. 401¹ k.p.c. Pogląd ten, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pełni koresponduje z okolicznościami niniejszej sprawy.

W sprawie zatem nie wystąpiła w istocie przesłanka wznowienia postępowania sądowego, o którym mowa w art. 272 § 1 P.p.s.a. i wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny skargę o wznowienie oddalił na podstawie art. 282 § 2 P.p.s.a.