Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1705/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, ust. 4 i ust. 6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. C. i J.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 188/10 w sprawie ze skargi D. C. i J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę skargi D. C. i J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 2007 r. skarżący sprzedali stanowiącą ich współwłasność nieruchomość o numerze geodezyjnym nr [...] o pow. 0,5927 ha, położoną w K. W konsekwencji Burmistrz K. pismem z dnia [...] listopada 2008 r. zawiadomił skarżących o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sporządzony został w sprawie operat szacunkowy. Ustalono, że w okresie od 1 stycznia 2004 r. do wejścia w życie aktualnie obowiązującego planu miejscowego brak było dla tego terenu planu miejscowego. W poprzednio obowiązującym planie przyjętym uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Krzepice z dnia 29 stycznia 1988 r. nr 93/XXII/88 (Dz. Urz. Woj. Częstochowskiego z dnia 5 maja 1988 r., nr 4, poz. 68), teren leżał częściowo w jednostce R – uprawy polowe i ogrodnicze a częściowo w jednostce przeznaczonej pod zabudowę jednorodzinną (na długości 90 m w głąb działki od ulicy [...]). Aktualnie obowiązujący plan miejscowy przyjęty uchwałą nr XXX/298/2005 Rady Miejskiej w Krzepicach z dnia 14 czerwca 2005 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Krzepice przewiduje różne sposoby zagospodarowania poszczególnych części działki.

Szacunkiem została objęta część działki o pow. 0.4660 ha, która w poprzednim planie stanowiła teren upraw rolnych. Rzeczoznawca pominął teren przeznaczony w poprzednim planie pod zabudowę mieszkaniową i na taki sam cel przeznaczony w planie aktualnym. Ustalił, że objęta wyceną część działki stanowi teren niezagospodarowany, rolny, częściowo zakrzaczony i porośnięty samosiejkami, przebiega też przez niego w poprzek napowietrzna linia energetyczna.

Rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej dla gruntu o funkcji rolnej dla 1 ha powierzchni gruntu i dla funkcji mieszkaniowej dla 1 m2 gruntu. Dla porównania wybrano transakcje z rynku lokalnego w gminie K., porównując transakcje z lat 2005-2007. Wyliczono wzrost wartości działki na skutek uchwalenia planu. Wartość 1 ha gruntu dla użytkowania rolnego ustalono na kwotę 9365 zł a wartość 1 m2 gruntu budowlanego na kwotę 10,26 zł. Ze względu na drugą linię zabudowy rynkową cenę 1 m2 gruntu budowlanego ustalono ostatecznie na kwotę 9,23 zł. Obliczono wartość działki przed uchwaleniem planu na kwotę 4.364 zł a po uchwaleniu planu na 34.797 zł. Różnica wartości wyniosła 30.433 zł, co przy zastosowaniu stawki 20 % dało kwotę 6.087 zł opłaty z tytułu wzrostu wartości.

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Burmistrz K. ustalił opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 6.087 zł. W podstawie prawnej podano przepis art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, ust. 4 i ust. 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśniono, że wzrost wartości obliczono na dzień sprzedaży, jako różnicę między wartością działki określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu po uchwaleniu planu a jego wartością przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu przed uchwaleniem planu. Wartość nieruchomości, po uchwaleniu planu, została ustalona tylko dla tej części działki (0,3770 ha), która została przeznaczona pod zabudowę, nie określano wartości dla części działki przeznaczonej pod drogi dojazdowe, zieleń izolacyjną oraz przeznaczonej w poprzednim planie pod zabudowę mieszkaniową.

W odwołaniu od decyzji strony zarzuciły, że została ona wydana z naruszeniem prawa własności oraz art. 31 pkt 3 Konstytucji. Zarzucono, że strony nie ubiegały się o "odrolnienie" i podział swojej działki, zostało to uczynione bez ich zgody wbrew art. 31 Konstytucji. Nadto zwrócili uwagę, że działka jest długa i wąska i nie nadaje się pod zabudowę, w granicy stoją już budynki mieszkalne, których właściciele nie muszą wyrazić zgody na budowę w granicy. W drugiej części działki przebiega także linia energetyczna. Stąd operat nie jest prawidłowy a wartość zawyżona. Stawka opłaty winna wynosić 0%.

Organ odwoławczy przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem strony i rzeczoznawcy, który ze względu na przebieg linii energetycznej skorygował o 15 % cenę 1 m2 działki o przeznaczeniu budowlanym, ustalając ją w wysokości 7,85 zł za 1 m2. Strona nie wyraziła zgody na jakąkolwiek opłatę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie uchyliło decyzję organu I instancji w całości i orzekło, co do istoty sprawy, ustalając dla skarżących opłatę w kwocie 5.046,10 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że wzrost wartości został obliczony w operacie szacunkowym, nadto jego autor uwzględnił zarzut odwołania i dokonał korekty wynikającej z przebiegu przez działkę linii energetycznej. Kolegium wyjaśniło, że z ogólnej powierzchni działki odliczono 1267 m2 od strony drogi krajowej, które w planie obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. były przeznaczone pod uprawy polowe i ogrodnicze, jako rezerwa dla budownictwa jednorodzinnego z usługami towarzyszącymi, a przy ustalaniu opłaty nie uwzględniono powierzchni terenów oznaczonych w planie miejscowym symbolami KD i Zl.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie decyzji w całości, jako podjętej z naruszeniem prawa własności. W uzasadnieniu zakwestionowali ustalenia operatu i stwierdzili, że cena działki została zawyżona, przeciętne ceny w tym rejonie są dużo niższe. Nie uwzględniono także faktu przebiegu przez działkę linii energetycznych, co obniża jej wartość. Teren jest podmokły i bagienny, nieuzbrojony, nie nadaje się pod zabudowę. Zarzucono także nieważność decyzji, albowiem na rozprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze reprezentowały tylko dwie osoby, zaś zgodnie z ustawą o Samorządowych Kolegiach Odwoławczych, kolegium orzeka w składzie trzyosobowym.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego składu Kolegium zwrócono uwagę, że decyzja została wydana w dniu 17 lipca 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Natomiast w rozprawie uczestniczyło dwóch członków Kolegium, co nie narusza prawa. Decyzja nie została wydana na rozprawie.

W motywach wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z przepisem art. 93 k.p.a., rozprawą kieruje wyznaczony do jej przeprowadzenia pracownik organu, przed którym toczy się postępowanie, gdy postępowanie toczy się przed organem kolegialnym, rozprawą kieruje przewodniczący albo wyznaczony członek organu kolegialnego. W przypadku organu kolegialnego nie jest zatem konieczne, aby w rozprawie brał udział cały jego skład. W ten sposób za spełnioną należy uznać normę zawartą w art. 93 k.p.a. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie prawidłowo została przeprowadzona rozprawa. Rozstrzygnięcie Kolegium nie zapadło bezpośrednio po przeprowadzeniu rozprawy, lecz na posiedzeniu niejawnym odbytym w innym dniu niż rozprawa. Zapadło ono w składzie trzyosobowym, przy czym przewodniczący składu brał udział w rozprawie. W przekonaniu Sądu nie można postawić skutecznie zarzutu, że rozprawa była przeprowadzona w wadliwym składzie a wydana decyzja nie została przegłosowana, skoro decyzja zawiera konieczne podpisy a skład organu był prawidłowy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie ma znaczenia dla sprawy, czy skarżący mieli przed zawarciem umowy sprzedaży działki świadomość, że z transakcją tą może łączyć się konsekwencja w postaci ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Instytucję tzw. "opłaty planistycznej" regulują przepisy art. 36 i 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2004 r., nr 5, poz. 41 ze zm.). Jest to akt prawa powszechnie obowiązującego, został opublikowany i brak wiedzy o jego treści po stronie skarżących nie może uzasadniać odstąpienia od jego stosowania. Podobnie plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego o powszechnie obowiązującym charakterze, został opublikowany w Dzienniku Urzędowym i znajduje zastosowanie bez względu na stan wiedzy mieszkańców gminy o jego treści.

Sąd podniósł, że decyzja o ustaleniu opłaty planistycznej nie jest ingerencją w prawo własności, nie zmienia także przeznaczenia działki. To nie decyzje wydane w sprawie określiły przeznaczenie działki częściowo pod zabudowę mieszkaniową i usługi, zmieniając jej rolne przeznaczenie. Skutek ten został spowodowany przyjęciem planu miejscowego, co należy do kompetencji rady gminy. Brak zgody na budowlane przeznaczenie działki winien być przez skarżących podnoszony w toku procedury planistycznej lub ewentualnie w postaci skargi do sądu administracyjnego na plan miejscowy.

Podstawą prawną wydanych w sprawie decyzji były przepisy art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 4 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy te regulują nakładanie i obliczanie opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli w związku z uchwaleniem planu wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa tę nieruchomość przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy stał się obowiązujący, właściwy organ pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Sposób obliczania wartości nieruchomości reguluje art. 37 ust. 1 ustawy. Przepis ten przewiduje, że wzrost wartości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

W rozpoznawanej sprawie wydane decyzje zostały oparte na ustaleniach operatu szacunkowego, w którym wartość nieruchomości wyliczono z uwzględnieniem postanowień poprzednio obowiązującego planu, co skutkowało wyłączeniem części działki z procedury ustalania wzrostu wartości. Sąd dostrzegł co prawda, że mogą powstać wątpliwości, czy istotnie postanowienia poprzedniego planu dotyczące tego fragmentu działki nadawały jej budowlany charakter, czy jedynie przewidywały na tym obszarze rezerwę pod budownictwo mieszkaniowe z usługami. Uchylenie zaskarżonej decyzji z tego względu nie jest jednak w przekonaniu Sądu możliwe ze względu na zakaz zawarty w art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zakazujący wydania przez Sąd orzeczenia na niekorzyść skarżącego poza przypadkami stwierdzenia naruszenia, skutkującego nieważnością zaskarżonego aktu, czego w sprawie nie stwierdzono.

Prawidłowo także, zdaniem Sądu, wyłączono z ustalenia opłaty te fragmenty działki, które w obowiązującym planie przeznaczono pod drogi oraz na zieleń izolacyjną. W odniesieniu do pozostałej części działki opłatę ustalono w odniesieniu do faktycznego wykorzystania działki przed uchwaleniem planu. Bezsporne jest, że działka nie była zagospodarowana i miała charakter rolny. Takie też było przeznaczenie tych fragmentów działki w poprzednio obowiązującym planie. Nie ulega wątpliwości, że dla stanu sprzed wejścia w życie aktualnie obowiązującego planu ustalono wartość działki, mając na uwadze jej rolniczy charakter, co odpowiada stanowi faktycznego użytkowania, a właśnie taki stan winien być podstawą ustalenia wartości.

Sąd zwrócił uwagę, że obliczenie wzrostu wartości nieruchomości dokonywane jest przez biegłego rzeczoznawcę w operacie. Zgodnie z art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości, stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Zasadnicze znaczenia ma tutaj ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) i przepisy jej rozdziału 1 działu IV, dotyczącego określania wartości nieruchomości. Określenia wartości dokonują rzeczoznawcy majątkowi (art. 150 ust. 5 ustawy). Do nich także należy wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania (art. 154 ust. 1 ustawy). Ocena rzeczoznawcy przyjmuje postać operatu szacunkowego, który jest materiałem w sprawie administracyjnej. Przeprowadzanie wyceny i sporządzanie operatu regulują przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sporządzonym operacie, szacunku dokonano analizując 12 transakcji nieruchomościami rolnymi i 13 transakcji niezabudowanymi nieruchomościami o przeznaczeniu mieszkaniowym, mieszkaniowo-usługowym, jednorodzinnym, które miały miejsce na terenie K. i najbliższej okolicy (S., K). Zastosowano współczynniki korygujące cenę średnią, związane z położeniem, dostępem do drogi, uzbrojeniem i innymi uwarunkowaniami, przy czym wagę tych ostatnich ustalono na 20 % w przypadku nieruchomości rolnych i 30 % w przypadku nieruchomości pod zabudowę. Dla rolniczego wykorzystania działki położenie oceniono, jako dobre, sąsiedztwo korzystne a inne uwarunkowania jako dobre. Natomiast dla przeznaczenia budowlanego położenie oceniono jako przeciętne, dostęp do drogi jako zły, a inne uwarunkowania jako przeciętne. Biegły skorygował ustaloną cenę rynkową nieruchomości budowlanej o współczynnik 10 % ze względu na drugą linię zabudowy a następnie, na etapie postępowania odwoławczego, o kolejne 15 % ze względu na przebieg linii energetycznej.

Sąd ocenił, korektę dokonaną przez rzeczoznawcę w trakcie rozprawy administracyjnej przed organem odwoławczym, jako dopuszczalną, mimo że nie została ona ujawniona w treści operatu, lecz została zapisana w protokole, podpisanym przez rzeczoznawcę. Tezie skarżących, że ze względu na niekorzystne cechy (wysoki poziom wód gruntowych, mała szerokość), działka nie nadaje się pod zabudowę, przeczy fakt, że po upływie krótkiego okresu czasu od uchwalenia planu, została zbyta, jako działka budowlana, zaś cena, za jaką została zbyta, nie odbiega znacznie od ceny ustalonej przez rzeczoznawcę. Określane ustalonej w operacie ceny, jako zawyżonej i nierealnej do uzyskania nie znajduje zatem potwierdzenia w stanie faktycznym.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, J. C. i D. C., na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej P.p.s.a., zarzucili:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 154 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegające na błędnym uznaniu za właściwy sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 36 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r. ze zm.) polegającą na uznaniu za obiektywny wskazany w operacie szacunkowym wzrost wartości nieruchomości, oraz art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r., o samorządowych kolegiach odwoławczych poprzez rozstrzygnięcie sprawy w składzie dwuosobowym, gdzie prawidłowy skład orzekający powinien liczyć 3 osoby;

a także:

3) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły "przechylić szalę" na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy w postaci nierzetelnego operatu szacunkowego świadczącego na niekorzyść skarżącego.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący argumentują, że zarówno w zebranym materiale dowodowym jak i w przeprowadzonych w toku postępowania czynnościach wyjaśniających, istnieje szereg rozbieżności, które czynią powyższe orzeczenie nieprawidłowym. Sąd oddalając skargę przyjął za pewne ustalenia poczynione przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym.

W ocenie skarżących w operacie brakuje przeprowadzenia wnikliwej analizy, jasnego wskazania dlaczego taką a nie inną metodą posłużył się rzeczoznawca w chwili jego sporządzania. To, iż wybór podejścia oraz metody i techniki szacowania należy do rzeczoznawcy majątkowego nie oznacza, że rzeczoznawca działa tu w sposób dowolny. Wybór podejścia i metod szacowania nieruchomości rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić.

Tak skonstruowany operat pozostaje w sprzeczności z normą art. 36 ust 4 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r. ze zm.).

Zdaniem skarżących nie można, opierając się na niepełnym operacie, ustalić rzeczywistej wartości nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i Sąd pierwszej instancji przyjęły operat w pełni, chociaż widać w nim szereg nieścisłości i niedokładności. Nie można zgodzić się z ustaleniem wartości o przebieg transakcji sprzedaży nieruchomości w latach 2005 - 2007. Można było z urzędu dopuścić dowód z opinii innego rzeczoznawcy i tym samym w pełni przeanalizować całą sprawę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznacza art. 15 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej - P.p.s.a., który w punkcie pierwszym stanowi, że Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy, tj. m.in. skargi kasacyjne (art. 173 i n. P.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.), co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Dlatego strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone (art. 174 i 176 P.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie autorzy skargi kasacyjnej zasadniczo zarzucili Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, a także naruszenie przepisów prawa materialnego. Wobec tego w pierwszej kolejności podlega rozpoznaniu zarzut odnoszący się do uchybień procesowych.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., wskazać należy, że brzmienie tego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości, co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej.

W związku z tym uznać należy, że nie doszło również do naruszeń wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a.. Zaskarżona decyzja bowiem, zarówno w swej osnowie, jak i uzasadnieniu, była sformułowana w sposób jasny, strona nie musiała domyślać się jej treści, organ wyjaśnił kryteria, którymi się kierował wydając przedmiotową decyzję. Materiał dowodowy w sprawie został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony, a następnie po analizie organów administracyjnych, trafnie oceniony przez Sąd pierwszej instancji. Nie można zatem podzielić zarzutów skargi w przedmiocie naruszenia procedury albowiem to hipoteza normy prawa materialnego, która ma zastosowanie w sprawie, wyznacza zakres prowadzonego postępowania dowodowego.

Nie może także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 P.p.s.a poprzez niedopełnienie przez Sąd obowiązku kontroli decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości, stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Zasadnicze znaczenia ma tutaj ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) i przepisy jej rozdziału 1 działu IV, dotyczącego określania wartości nieruchomości. Określenia wartości dokonują rzeczoznawcy majątkowi (art. 150 ust. 5 ustawy). Ocena rzeczoznawcy przyjmuje postać operatu szacunkowego, który jest materiałem w sprawie administracyjnej.

W ocenie Sądu kasacyjnego nieusprawiedliwiony jest zarzut skargi naruszenia art. 154 o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tą regulacją wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przepisie tym nie wskazano jednak, jak te czynniki mają wpływać na wybór konkretnej metody lub techniki. Tak więc rzeczoznawca majątkowy, mimo wskazania tych czynników, podejmuje rozstrzygnięcie w sposób dość swobodny. Jednakże dokonany wybór powinien uzasadnić (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2008 r., I OSK 852/07, LEX nr 496165). W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy, ustalając wartość działki nr [...] wziął pod uwagę takie cechy jak: położenie, uzbrojenie terenu, kształt oraz powierzchnię nieruchomości. Na rozprawie administracyjnej rzeczoznawca majątkowy uwzględnił, że przez przedmiotową działkę przebiegają linie energetyczne co może stanowić utrudnienie w jej zagospodarowaniu.

Należy podkreślić, że rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nawet wtedy, gdy sporządza opinię dla organu prowadzącego konkretną sprawę. Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Dokonując oceny operatu, organ nie może ograniczyć się do powołania na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest tylko sprawdzić, na jakich przesłankach biegły tę konkluzję oparł, oraz skontrolować prawidłowość tego rozumowania. W przedmiotowej sprawie zarówno organy orzekające w sprawie, jak i Sąd pierwszej instancji dokonały wszechstronnej i obiektywnej oceny sporządzonego operatu szacunkowego.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie wskazanego w operacie szacunkowym wzrostu wartości nieruchomości. Przepis ten stanowi że, w razie zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od uchwalenia planu miejscowego, w związku z czym wzrosła wartość nieruchomości, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną procentowo w stosunku do wzrostu wartości nieruchomości, która to opłata jest dochodem własnym gminy (tzw. renta planistyczna).

Analizując instytucję renty planistycznej w postaci jednorazowej opłaty, należy mieć na uwadze, że jeżeli w wyniku uchwalenia lub zmiany planu wzrosła wartość nieruchomości, tylko odpłatne zbycie nieruchomości powoduje powiększenie majątku zbywcy, uzyskanie dodatkowych korzyści. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, albowiem skarżący sprzedali stanowiącą ich współwłasność nieruchomość.

W sprawie ustalenia opłaty planistycznej konieczne jest ustalenie, iż do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia lub zmiany planu, a więc, że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości, a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu. Chodzi tutaj o obiektywny wzrost wartości nieruchomości związany z przekwalifikowaniem nieruchomości przez uchwalenie lub zmianę planu. Taki pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 25 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1244/06 publikowanym w zbiorze Lex nr 360221. Stanowisko to podzielane jest przez skład orzekający w niniejszej sprawie.

Wycena sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego jest obligatoryjnym środkiem dowodowym w sprawie ustalenia przedmiotowej opłaty. Jest ona pisemną opinią o wartości nieruchomości zawierającą fachowe i specjalistyczne informacje dotyczące szacowanej nieruchomości oraz obrazującą czynności przeprowadzone przez rzeczoznawcę w postępowaniu związanym z określeniem wartości nieruchomości (rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W ocenie orzekającego w niniejszej sprawie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy zarzut nie mógł być uwzględniony z tej przyczyny, że operat szacunkowy sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy, spełnia wszelkie wymogi stawiane przez ustawodawcę tego rodzaju opracowaniom. Tylko bowiem prawidłowo sporządzony operat szacunkowy może stanowić podstawę ustalenia opłaty planistycznej.

Sąd pierwszej instancji, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji zasadnie uznał, że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości, a przyjętymi ustaleniami, uchwalonego uchwałą nr XXX/298/2005 Rady Miejskiej w Krzepicach z dnia 14 czerwca 2005 r., planu zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje różne sposoby zagospodarowania poszczególnych części działki.

Rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, przeanalizował 12 transakcji nieruchomościami rolnymi i 13 transakcji niezabudowanymi nieruchomościami o przeznaczeniu mieszkaniowym, mieszkaniowo-usługowym, jednorodzinnym, które miały miejsce na terenie danej miejscowości i najbliższej okolicy. Dla porównania wybrał transakcje z rynku lokalnego w gminie K., porównując transakcje z lat 2005-2007. Zastosował współczynniki korygujące cenę średnią, związane z położeniem, dostępem do drogi, uzbrojeniem i innymi uwarunkowaniami. Biegły skorygował ustaloną cenę rynkową nieruchomości budowlanej o współczynnik 10 % ze względu na drugą linię zabudowy a następnie, na etapie postępowania odwoławczego, o kolejne 15 % ze względu na przebieg linii energetycznej. Sąd prawidłowo ocenił, korektę dokonaną przez rzeczoznawcę w trakcie rozprawy administracyjnej przed organem odwoławczym, jako dopuszczalną, mimo że nie została ona ujawniona w treści operatu, lecz została zapisana w protokole, podpisanym przez rzeczoznawcę.

Nie można także podzielić zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych poprzez rozstrzygnięcie sprawy w składzie dwuosobowym. Przepis ten stanowi, że kolegia orzekają w składach trzyosobowych i orzeczenie (decyzja lub postanowienie) składu orzekającego jest na zewnątrz orzeczeniem organu administracji, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze. Przepisy dotyczące zasad działania kolegium (art. 17 i 18) odnoszą się do orzekania w wąskim tego słowa znaczeniu, a więc do podejmowania aktów kończących postępowanie w sprawie. Wynika z nich, że tylko czynności o tym charakterze są zastrzeżone dla składów orzekających kolegium.

Sąd zasadnie uznał, że w przypadku organu kolegialnego nie jest konieczne, aby w rozprawie administracyjnej, brał udział cały skład orzekający samorządowego kolegium odwoławczego. Rozstrzygnięcie Kolegium w postaci decyzji z dnia 17 lipca 2009 r. nie zapadło bezpośrednio po przeprowadzeniu rozprawy, lecz: "po rozpatrzeniu na rozprawie administracyjnej w dniu 13 lipca 2009 r. odwołania". Zatem wpływ na treść decyzji miała zarówno treść odwołania, jak i przebieg rozprawy. Decyzja zapadła w składzie trzyosobowym, przy czym trzeba zwrócić uwagę, że przewodniczący składu brał udział w rozprawie. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, po analizie materiału aktowego, że zarówno rozprawa administracyjna została przeprowadzona we właściwym składzie, jak i wydana decyzja, na posiedzeniu niejawnym, została przegłosowana przez uprawniony – trzyosobowy skład organu kolegialnego; zawiera wymagane podpisy członków kolegium.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.