Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 947/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 50 ust 1 pkt 2 i4 art 51 ust 1 pkt 1 i ust 7 art 66 ust 1 art 103 ust 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art 37 ust 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art 7 ust 1
journal: Dz.U. 1961 nr 53 poz 298
law: Ustawa z dnia 27 listopada 1961 r. o normalizacji.
article: art 2 ust 4 art 36
journal: Dz.U. 1961 nr 7 poz 46
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Marcin Kowalski po rozpoznaniu w dniu 18 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 1040/11 w sprawie ze skargi U. W. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 1040/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, uwzględnił skargę U. W. i uchylił decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie

z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Stalowej Woli z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...].

Tą ostatnią decyzją, wydaną na podstawie m.in. art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., obecnie Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623; dalej "ustawa – Prawo budowlane") nakazano S. W. rozbiórkę będącej jego własnością altany murowanej o wymiarach 4x4 m i wysokości 3,70-4 m, przykrytej dachem jednospadowym i blachą trapezową, niepodpiwniczonej, posiadającej fundament, z dobudowanym w 1991 r. pomieszczeniem konstrukcji stalowej obitym blachą o wymiarach 3,5x1 m, zlokalizowanych na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w Stalowej Woli. Postępowanie w sprawie wszczęto w związku z wnioskiem Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. Oddział w T.,

w którym wskazano na kolizję tej altany z biegnącym przez teren ogrodów działkowych gazociągiem wysokoprężnym Ø 700/6,3 MPa, relacji Jarosław – Rozwadów.

Organ ustalił, że gazociąg wybudowano w 1963 r. na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Stalowej Woli Wydziału Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 1964 r., nr [...]., zezwalającej Zakładom Gazu Ziemnego w Tarnowie na "wejście w teren", zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości

(Dz. U. z 1974 r., Nr 10 poz. 64). Tymczasem stosownie do art. 2 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.) oraz § 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 1961 r. w sprawie budownictwa specjalnego (Dz. U. Nr 35, poz. 176 ze zm.) przedsięwzięcie takie wymagało pozwolenia na budowę, wobec czego wspomniany gazociąg stanowi samowolę budowlaną. Poza tym został on naniesiony na mapę zasadniczą dopiero

w 1978 r. W konsekwencji w "dokumentach założycielskich" ogrodu działkowego z lat 1968 - 1971 nie ma informacji o przebiegu gazociągu przez jego teren.

Organ wskazał, że według oświadczenia S. W. altanka została wybudowana w 1973 r., natomiast w 1991 r. dobudowano do niej pomieszczenie

o konstrukcji stalowej. Stwierdził zarazem, że w myśl § 44 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym (Dz. U. Nr 4, poz. 29 ze zm., dalej określanego jako "rozporządzenie z dnia 20 stycznia 1973 r.") budowa altany była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Dlatego organ nawiązał do przepisów aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, podkreślając, że obiekt ten został wybudowany w sposób powodujący zagrożenie życia i zdrowia w rozumieniu jej art. 50 ust. 1 pkt 2. W toku oględzin ustalono bowiem, że altana znajduje się w odległości 10,30 m od gazociągu, podczas gdy minimalna odległość budynków gospodarczych, w tym altan od gazociągu wysokoprężnego Ø 700 winna wynosić 100 m, a po zastosowaniu zabezpieczenia – 30 m. Zdaniem organu wynikało to z wytycznych Ministerstwa Przemysłu Ciężkiego z listopada 1959 r. oraz Ministerstwa Górnictwa i Energetyki

z listopada 1965 r., a następnie Normy [...] "Odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi", ustanowionej przez Ministra Górnictwa i Energetyki w dniu 18 marca 1971 r. z mocą obowiązującą od 1 października 1971 r., co ogłoszono w obwieszczeniu Polskiego Komitetu Normalizacyjnego z dnia 10 maja 1971 r. (Monitor Polski Nr 30 poz. 193). W efekcie konieczne było usunięcie istniejącego zagrożenia związanego z niezachowaniem bezpiecznej odległości, przy czym można było to uczynić jedynie orzekając rozbiórkę altany.

S. W. wniósł odwołanie od decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. Zauważył w nim, że od ponad 30 lat użytkuje altankę, lecz o gazociągu dowiedział się dużo później, gdyż został on naniesiony na mapy w 1978 r., a w 2009 r. ustawiono słupki betonowe informujące o jego przebiegu. Podniósł, że nie powinien ponosić odpowiedzialności za zaniedbania innych osób, skoro altankę zbudował zgodnie z prawem. Jego zdaniem przywrócenie stanu zgodnego z prawem powinno zatem nastąpić poprzez rozbiórkę gazociągu lub przesunięcie go na właściwą odległość od pozostałych obiektów.

Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie oznaczoną wyżej decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję

w całości, ponownie jednak nakazał S. W. rozbiórkę altany, tym razem wszelako wraz z dobudowanym do niej pomieszczeniem. Ten ostatni element rozstrzygnięcia, pominięty przez organ pierwszej instancji, wskazano jako argument przemawiający na rzecz wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji reformatoryjnej.

Organ odwoławczy najpierw wyraził pogląd, że prawo, także ze względu na okoliczności podniesione przez stronę w odwołaniu, nie pozwala na odstąpienie od nakazu rozbiórki obiektu zlokalizowanego w nieodpowiedniej odległości od gazociągu i stwarzającego zagrożenie. Okoliczności te mogą uzasadniać roszczenia cywilnoprawne.

Następnie organ podzielił zarówno ustalenia faktyczne poczynione

w dotychczasowym postępowaniu co do okoliczności budowy obu obiektów, ich wzajemnego usytuowania oraz rozmiarów altany, jak i pogląd co do możliwości wybudowania jej bez pozwolenia na budowę i konieczności jej rozbiórki. Stwierdził, że również pomieszczenie dobudowane do altany nie wymagało pozwolenia na budowę, zgodnie z § 44 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej

i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.). Niemniej zarówno altana, jak i to pomieszczenie zostały wybudowane w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, czyli mogący spowodować zagrożenie życia i zdrowia. Organ zaznaczył jednocześnie, że w sprawie zbędne jest wstrzymywanie robót budowlanych postanowieniem, o którym mowa we wspomnianym art. 50 ust. 1, ponieważ roboty te zostały już zakończone. Tym samym w myśl art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane należało sięgnąć po jej art. 51 ust. 1 pkt 1, znajdujący zastosowanie w razie niedającej się usunąć niezgodności obiektu z przepisami.

Organ zaznaczył, że odległość 10,30 m dzielącą altanę wraz z dobudowanym do niej pomieszczeniem od gazociągu wysokoprężnego jest znacznie niższa niż dozwolona. Rozwijając ten wątek wyliczył wszystkie akty prawne, które określały odległości, jakie powinny być zachowane w tym zakresie, obowiązujące od czasu wybudowania altany. W pierwszej kolejności wymienił normę branżową [...], obowiązującą od dnia 1 października 1971 r., według której podstawowa odległość bezpieczna oddzielnie stojących budynków niemieszkalnych od gazociągu o średnicy 500 - 800 mm i ciśnieniu 2,5 do 6,4 MPa wynosiła 30 m, przy czym przy zastosowaniu specjalnych zabezpieczeń mogła być zmniejszona do 15 m lub do 10 m. Stwierdził zarazem, że późniejsze przepisy nie zmieniły tych uwarunkowań. Rozporządzenie Ministra Górnictwa z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 21, poz. 94 ze zm.) odsyłało mianowicie do obowiązujących w tym zakresie norm i przepisów odrębnych, w tym do ww. normy branżowej [...] oraz późniejszej normy branżowej [...]. Rozporządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 139, poz. 686 ze zm.) określało podstawową odległość gazociągów wysokiego ciśnienia o średnicy 500-800 mm i ciśnieniu 2,5 do 10 MPa dla wolnostojących budynków niemieszkalnych na 30 m, natomiast odległość zmniejszoną na 15 m. Z kolei rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97, poz. 1055) przewidywało dwunastometrową strefę kontrolowaną, gdzie nie należało wznosić budynków, urządzać stałych składów i magazynów dla gazociągów wysokiego ciśnienia o średnicy nominalnej powyżej DN 500.

S. W. wniósł skargę na decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r., domagając się jej uchylenia. Zakwestionował orzeczony nią nakaz rozbiórki wybudowanej zgodnie z prawem altany z uwagi na jej zlokalizowanie względem gazociągu, który został wybudowany bez pozwolenia na budowę i jest źródłem zagrożenia. Powtórzył, że w takim stanie rzeczy organy powinny zobowiązać dysponenta gazociągu do usunięcia stanu sprzecznego z prawem przez jego usunięcie lub przesunięcie na bezpieczną odległość od ogródków działkowych.

W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko.

Sąd odnotował, że S. W. zmarł w dniu 19 stycznia 2011 r., oraz że obecnie postępowanie toczy się z udziałem U. W., po czym odniósł się do skargi. W tych ramach przypomniał stan faktyczny sprawy i stwierdził, że

w postępowaniu administracyjnym nie ustalono wszystkich składających się na niego okoliczności, co doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia. Nie wyjaśniono bowiem podstawowej dla sprawy okoliczności, tj. momentu, w którym S. W. wybudował altanę. Spostrzeżenie, że nastąpiło to w 1973 r., jest wszak niewystarczające, jeżeli zważyć, iż w tym roku obowiązywały różne przepisy odnoszące się do budowy altan. Otóż poza przywołanym przez organy rozporządzeniem z dnia 20 stycznia 1973 r., zwalniającym budowę takich obiektów

z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w pierwszych miesiącach 1973 r. obowiązywało jeszcze rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych

(Dz. U. Nr 38, poz. 197 ze zm., dalej powoływane jako "rozporządzenie z dnia 27 lipca 1961 r."). W § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 27 lipca 1961 r. zwolnienie takie obejmowało tylko budowę na terenach ogródków działkowych altan

o powierzchni zabudowy nie przekraczającej 12 metrów kwadratowych i nie wyższych niż 3 metry.

Sąd skonstatował zatem, że fakty ustalone w postępowaniu administracyjnym nie dają podstaw do oceny, czy wykonana altana jest obiektem "legalnym". Jego zdaniem bowiem "w stanie istniejącym w chwili orzekania nie można by nakazywać rozbiórki obiektu legalnego, ze względu na nielegalnie zrealizowany gazociąg", ponieważ "obiekt legalny nie może zagrażać czemukolwiek, skoro jest legalny".

W konsekwencji Sąd wyraził pogląd, że "to obiekt nielegalny powinien być doprowadzony do stanu legalnego, z uwzględnieniem istnienia obiektów legalnych" oraz że do czasu wyjaśnienia statusu gazociągu postępowanie w sprawie powinno zostać zawieszone. Brak zawieszenia stanowi więc naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej powoływanej jako "K.p.a."). Organ powinien ustalić, czy gazociąg powoduje "zagrożenie dla różnych dóbr", i w przypadku stwierdzenia niebezpieczeństwa w tym zakresie podjęć odpowiednie działania, stosując art. 66 ustawy – Prawo budowlane.

Następnie Sąd powrócił do kwestii ustalenia daty budowy altany, podkreślając, że organy naruszyły w tym zakresie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż okoliczność ta decyduje o kwalifikacji prawnej, zatem podstawie orzekania. Zwrócił jednocześnie uwagę na wątpliwości co do kwalifikacji spornego obiektu jako altany. Wyjaśnił mianowicie, że powołany § 44 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 1973 r. wskazuje na inny obiekt niż objęty postępowaniem oraz że stanowisko takie jest konsekwencją treści pkt 2 tego przepisu. Wyraził również pogląd, że prawidłowość rozstrzygnięcia organów, sprowadzającego się do uznania, iż przedmiotem postępowania jest obiekt budowlany i przyjęcia jako podstawy orzekania przepisów art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane, uzależniona jest od wykładni art. 103 ust. 2 tej ustawy.

W związku z powyższym Sąd, zobowiązując organy do ustalenia w ponownym postępowaniu daty wybudowania altany oraz do uwzględnienia wskazanych przez siebie reguł wykładni prawa materialnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., obecnie Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej określanej jako "P.p.s.a.") uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r.

Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 26 stycznia 2012 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzut materialnoprawny.

W tym pierwszym zakresie pełnomocnik organu zarzucił najpierw Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1

i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i decyzji z dnia 6 sierpnia 2010 r., skutkującą uwzględnieniem skargi.

Kolejny zarzut procesowy został odniesiony do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W tych ramach pełnomocnik organu zakwestionował pogląd Sądu pierwszej instancji, że

w postępowaniu administracyjnym naruszono te przepisy, i to w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wreszcie pełnomocnik organu postawił zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej wyroku w aspekcie naruszenia prawa materialnego oraz sformułowanie wadliwych wskazań co do dalszego postępowania, uniemożliwiających usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, powstałego w wyniku budowy altany w kolizji z gazociągiem.

Zarzut materialny dotyczył z kolei art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 oraz art. 66 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Zdaniem pełnomocnika organu Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni tych przepisów, uznając, że wadliwy stan techniczny obiektu budowlanego, zagrażający życiu i zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska albo użytkowanie tego obiektu w sposób zagrażający ww. wartościom jest tożsamy z zagrożeniem bezpieczeństwa ludzi lub mienia (art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane), powstałym w wyniku wybudowania obiektu budowlanego nie wymagającego pozwolenia ani zgłoszenia w kolizji z gazociągiem wysokoprężnym, tj. z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych dotyczących sytuowania obiektów budowlanych, zapewniających ich bezpieczne używanie.

W związku z powyższymi podstawami kasacyjnymi pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik organu przypomniał zasadnicze powody rozstrzygnięć podjętych zaskarżonym wyrokiem oraz uchyloną nim decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., po czym nawiązał kolejno do zarzutów skargi kasacyjnej. Przede wszystkim stwierdził, że Sąd pierwszej instancji wyszedł poza granice sprawy, kreując w istocie nowe postępowanie administracyjne, którego celem byłoby usunięcie ewentualnego zagrożenia ze strony sieci gazowej na podstawie art. 66 ustawy-Prawo budowlane. Nieprawidłowo przeprowadził zatem kontrolę sądowoadministracyjną.

Pełnomocnik przedstawił ustalone okoliczności stanu faktycznego, stwierdzając, że odległość, jaka dzieliła altanę zbudowaną w 1973 r. przez S. W. od gazociągu wysokoprężnego, była niezgodna z obowiązującą

w tamtym czasie normą branżową [...]. Norma ta, jak podkreślił, była przepisem techniczno-budowlanym w rozumieniu art. 4 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1961 r., ogłoszonym jako norma państwowa, toteż miała "moc powszechnie obowiązującą w sprawach dotyczących obowiązku zachowania odległości bezpiecznych pomiędzy gazociągami i obiektami terenowymi zlokalizowanymi w pobliżu gazociągu". Pełnomocnik podtrzymał pogląd, że budowa altany, stosownie do § 44 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 20 stycznia 1973 r., obowiązującego od dnia 1 marca 1973 r., nie wymagała ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, co wedle art. 103 ust. 2 ustawy-Prawo budowlane uzasadniało sięgnięcie po przepisy tej ustawy. Z kolei posadowienie altany w kolizji

z gazociągiem wypełniało hipotezę art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy-Prawo budowlane, stwarzając zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego oraz mienia, które mogło być usunięte tylko poprzez nakazanie jej rozbiórki na podstawie jej art. 51 ust. 1 pkt 1.

Pełnomocnik zaznaczył, że identyczne rozstrzygnięcie należałoby wydać, gdyby altana została wzniesiona przed wejściem w życie rozporządzenia z dnia 20 stycznia 1973 r. Otóż w takim przypadku budowa altany wymagałaby pozwolenia na budowę, zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 5 przywołanego przez Sąd pierwszej instancji rozporządzenia z dnia 27 lipca 1961 r. W świetle art. 103 ust. 2 ustawy-Prawo budowlane konieczne byłoby zatem przeprowadzenie w stosunku do niej postępowania legalizacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych. Tymczasem kolizja altany z gazociągiem wykluczałaby pozytywny wynik takiego postępowania i konieczność orzeczenia rozbiórki, w myśl art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm., dalej powoływana jako "ustawa-Prawo budowlane z 1974 r." W efekcie data wybudowania altany nie ma wpływu na wynik sprawy, czyli zasadność decyzji nakazującej rozbiórkę altany.

Pełnomocnik zarzucił Sądowi pierwszej instancji, że nie odniósł się do kwestii naruszenia normy branżowej [...], nie rozważając tego, czy stanowiło ono naruszenie prawa (warunków bezpieczeństwa) i co za tym idzie okoliczność uzasadniającą usunięcie zagrożenia poprzez wydanie decyzji o rozbiórce. Dalsze znaczenie z tego punktu widzenia ma to, czy należało w tym zakresie stosować

art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, czy art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., skoro zagrożenie wyczerpywało hipotezy obu tych przepisów.

Ponadto pełnomocnik stwierdził, że Sąd pierwszej instancji wbrew treści

art. 134 § 1 P.p.s.a., naruszył też granice sprawy, wyznaczone przez przedmiot zaskarżenia, czyli decyzję z dnia 7 grudnia 2010 r. dotyczącą wybudowania altany

w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia. Sąd uznał bowiem, że konieczne jest rozważenie takiego zagrożenia ze strony gazociągu, co jest próbą ustanowienia innego przedmiotu postępowania niż objęty rozstrzygnięciem Tymczasem stan techniczny gazociągu nie był przedmiotem postępowania administracyjnego i kontroli sądowoadministracyjnej, a ocena prawna Sądu odnosi się do innego zagadnienia niż zakres przedmiotowy decyzji, której dotyczyła zaskarżona decyzja.

Kolejny fragment uzasadnienia skargi kasacyjnej poświęcony został zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 97 K.p.a. Także w tym zakresie pełnomocnik podniósł, że ustalenie daty wybudowania altany nie ma znaczenia dla sprawy, skoro ma wpływ jedynie na materialnoprawną podstawę orzeczenia o rozbiórce, ale nie na jego treść, która uzasadniona jest kolizją altany i gazociągu. W tym kontekście wytknął też Sądowi posługiwanie się

w odniesieniu do obu obiektów pojęciem "legalności", które nie jest zdefiniowane przez przepisy ustawy-Prawo budowlane. Przyjął więc, że za nielegalny można uznać obiekt wybudowany niezgodnie z prawem, tj. nie tylko bez wymaganych pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, lecz także w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy-Prawo budowlane, czyli powodujący zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, mienia lub środowiska. W efekcie altana wzniesiona przez S. W. jest obiektem nielegalnym, co podważa prawidłowość rozważań Sądu pierwszej instancji nakazujących badać legalność altany i gazociągu w związku z tezą, że "to obiekt nielegalny powinien być doprowadzony do stanu legalnego z uwzględnieniem istnienia obiektów legalnych". Zdaniem pełnomocnika stan faktyczny sprawy, czyli sprawy altany usytuowanej w kolizji z gazociągiem wysokoprężnym, jest bezsporny

i wystarczający do wydania nakazu rozbiórki altany.

Pełnomocnik organu nie podzielił również stanowiska Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym postępowanie w sprawie należało zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu rozstrzygnięcia sprawy legalności gazociągu. Postępowanie

w sprawie gazociągu zakończyło się bowiem jeszcze przed wydaniem zaskarżonego wyroku, gdyż Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją

z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Stalowej Woli z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], którą postępowanie to zostało umorzone. Niezależnie od tego pełnomocnik organu podniósł, że sprawa legalności gazociągu nie stanowiła zagadnienia prejudycjalnego, uniemożliwiającego wydanie decyzji

w sprawie altany. Jego zdaniem budowa gazociągu, chociaż samowolna, była zrealizowana znacznie wcześniej niż wzniesienie altany, wobec czego to posadowienie altany nastąpiło w kolizji z gazociągiem i wymagało interwencji organów nadzoru budowlanego.

Następnie pełnomocnik stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie czyni zadość wymogom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a. Zaznaczył zwłaszcza, że uzasadnienie to nie wyjaśnia, czy naruszenie prawa materialnego, które stanowiło przyczynę rozstrzygnięcia podjętego przez Sąd pierwszej instancji, polegało na jego błędnej wykładni, czy też na niewłaściwym zastosowaniu. Zresztą Sąd ograniczył się tylko do konstatacji, iż zastosowanie art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane jest uzależnione od wykładni jej art. 103 ust. 2, lecz takiej wykładni nie przeprowadził. Nie sformułował też wskazań co do dalszego postępowania "w aspekcie wyeliminowania naruszenia prawa materialnego". W efekcie przedmiotem domysłu pozostaje nie tylko to, jaki przepis organ ma zastosować, ale nawet to, jakiego rodzaju akt administracyjny ma wydać i w stosunku do jakiego podmiotu. Poza brakiem precyzji pełnomocnik zarzucił wskazaniom zawartym w zaskarżonym wyroku wadliwość, powtarzając pogląd, że ustalenie daty budowy altany pozostawało bez wpływu na wynik sprawy. W jego ocenie wydanie nowej decyzji na innej podstawie prawnej ma tylko tę wartość, że odwleka załatwienie sprawy i nie przyczyni się do ochrony porządku prawnego, skoro uchylona decyzja była zgodna z prawem.

Pełnomocnik podtrzymał również swoje zastrzeżenia co do dostrzeżonej przez Sąd pierwszej instancji możliwości zastosowania art. 66 ustawy-Prawo budowlane. poprzez zobowiązanie właściciela gazociągu do zapewnienia bezpiecznego użytkowania obiektu budowlanego oraz jego odpowiedniego stanu technicznego. Ponownie podniósł, że wskazania te pomijają przedmiot postępowania administracyjnego i zmierzają do wykreowania nowego postępowania administracyjnego dotyczącego stanu technicznego gazociągu, a co za tym idzie odnoszą się do zupełnie innej sprawy niż objęta zaskarżoną decyzją. Ponadto nawet nałożenie na właściciela gazociągu obowiązków, o których mowa w art. 66 ust. 1 ustawy-Prawo budowlane, nie może usunąć niebezpieczeństwa spowodowanego wybudowaniem altany z naruszeniem normy branżowej [...]. Skądinąd lokalizacja altany narusza też § 9 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, na co zwracano już uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik wyeksponował jeszcze inne wątpliwości łączące się z kwestionowanym przez niego fragmentem uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wyrażające się w pytaniu o to, czy postępowanie w stosunku do właściciela gazociągu i zakończenie go jedną decyzją, o której mowa w art. 66 ust. 1 ustawy-Prawo budowlane, konsumuje dotychczasowe postępowanie prowadzone w sprawie wybudowania altany w kolizji z tym gazociągiem.

Kwestie te poruszył pełnomocnik także uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego. Podtrzymał swoje przekonanie, że budowa altany naruszała normę branżową [...], powodując zagrożenie ludzi i mienia, które mogło być usunięte wyłącznie poprzez nakazanie jej rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy-Prawo budowlane. Zaznaczył, że wskazany przez Sąd pierwszej instancji art. 66 ust. 1 ustawy-Prawo budowlane nie stanowił i nie mógł stanowić takiej podstawy w niniejszej sprawie. Stwierdził, że przewidziany w tym przepisie obowiązek zapewnienia bezpiecznego użytkowania obiektu budowlanego i jego odpowiedniego stanu technicznego nie jest tożsamy z wykonaniem robót budowlanych w sposób,

o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy-Prawo budowlane. Oba przepisy służą wszak usunięciu naruszeń prawa budowlanego w różnych aspektach.

W konsekwencji nałożenie na właściciela gazociągu obowiązków w trybie art. 66 ust. 1 ustawy-Prawo budowlane nie może wyeliminować niebezpieczeństwa dla ludzi

i mienia powstałej poprzez wybudowanie altany w zbyt bliskiej od niego odległości. Jak podkreślił zresztą pełnomocnik, stan techniczny gazociągu nie daje podstaw do zastosowania tego rodzaju sankcji, ponieważ gazociąg jest w dobrym stanie technicznym, tj. szczelny, należycie zakonserwowany i kontrolowany.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony nią wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Okolicznością, która przesądza, że rozstrzygnięcie podjęte zaskarżonym wyrokiem należy uznać za trafne, jest pogląd Sądu pierwszej instancji, zgodnie

z którym organy w toku postępowania administracyjnego nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy w stopniu uzasadniającym zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, dopuszczając się tym samym naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Bezsprzecznie bowiem ustalenie, że budowa altanki, której rozbiórki dotyczą wydane w sprawie decyzje, nastąpiła w 1973 r., jest w tej materii niewystarczające. W przywołanym roku obowiązywały wszak dwa różne akty prawne, które w odmienny sposób regulowały wymogi związane z budową altan, czego zresztą pełnomocnik organu nie kwestionuje. Do dnia 28 lutego 1973 r. obowiązywało rozporządzenie

z dnia 27 lipca 1961 r., którego § 4 ust. 1 pkt 5 stanowił, że budowa na terenach ogródków działkowych i ośrodków ogrodniczo-warzywnych w miastach i osiedlach podrzędnych budynków gospodarczych, takich jak m.in. altany, o powierzchni zabudowania nieprzekraczającej 12 metrów kwadratowych i nie wyższych od

3 metrów, nie wymagała zgłoszenia ani pozwolenia organów państwowego nadzoru budowlanego. Gdyby zatem sporna altana została zbudowana w tej części roku,

w której obowiązywało rozporządzenie z dnia 28 lutego 1973 r., czego zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie pozwala wykluczyć, to ze względu na swoje parametry, tak w zakresie powierzchni, jak i wysokości nie byłaby objęta wspomnianym zwolnieniem i stanowiłaby samowolę budowlaną. Jest wszak poza sporem, że ustaleń, czy mamy do czynienia z samowolą budowlaną, dokonuje się na podstawie przepisów z daty jej dokonania, tj. przepisów obowiązujących w okresie budowy (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października

2000 r., sygn. akt IV SA 1556/98, LEX nr 53383). Inaczej byłoby natomiast

w przypadku, gdyby altana została wzniesiona w okresie od dnia 1 marca 1973 r., kiedy weszło w życie rozporządzenie z dnia 20 stycznia 1973 r. Otóż wedle § 44 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 20 stycznia 1973 r. wykonanie i przebudowa altanek

w ogrodach były całkowicie zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił przy tym wątpliwości zasygnalizowanych jedynie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sprowadzających się do pytania o to, czy sporna altana, jako obiekt wzniesiony na terenie ogrodu działkowego, rzeczywiście mogła być objęta regulacją rozpatrywanego przepisu. Dla odpowiedzi twierdzącej w tym zakresie nie może mieć bowiem znaczenia to, że obiektów znajdujących się "na działkach w ogrodach działkowych" dotyczył przywołany przez Sąd pierwszej instancji § 44 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 20 stycznia 1973 r., w którym zwolniono od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wzniesione tam parterowe budynki gospodarcze. Bezsprzecznie przecież przewidziane w § 44 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia zwolnienie z tego obowiązku altanek w ogrodach dotyczyło także altanek zlokalizowanych na terenie ogrodów działkowych. Nie ma żadnych podstaw, by z zakresu pojęcia "ogród" wyodrębniać kategorię "ogrodu działkowego" i w konsekwencji różnicować sytuację prawną obiektów budowlanych tego samego typu i o identycznym przeznaczeniu użytkowym. Jeżeli zatem S. W. wybudował altanę w czasie, kiedy obowiązywało już rozporządzenie z dnia 20 stycznia 1973 r., to mógł to uczynić bez pozwolenia na budowę. O tym decydowała jednak dokładna data budowy, której w postępowaniu administracyjnym nie ustalono. W konsekwencji nie znając tej daty nie można stwierdzić, czy altanka ta stanowi samowolę budowlaną, tj. obiekt wybudowany bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę, czy też nie.

Okoliczność ta, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, ma zaś zasadnicze znaczenie dla podstawy prawnej rozstrzygnięcia orzekającego rozbiórkę tego obiektu. Stosownie bowiem do art. 103 ust. 2 ustawy-Prawo budowlane przepisu art. 48 tej ustawy nie stosuje się m.in. do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy – do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Wskazany art. 48 ustawy – Prawo budowlane dotyczy obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę. Jeżeli zatem altanka została wybudowana przez S. W. w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 28 lutego 1973 r., to należało stosować do niej – jako do obiektu wzniesionego bez pozwolenia na budowę – ustawę-Prawo budowlane z 1974 r. Przepisy nowej ustawy, po które sięgnęły organy w niniejszej sprawie, mogłyby znaleźć zastosowanie tylko wówczas, gdyby budowa altanki została zakończona później, począwszy od dnia 1 marca 1973 r. Zakończenie budowy altany jest więc okolicznością mającą znaczenie dla rozstrzygnięcia i dlatego trzeba tę datę ustalić na tyle precyzyjnie, by w sposób wolny od jakichkolwiek wątpliwości można było zastosować właściwe przepisy. Innymi słowy, organy mogą przyjąć jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przepisy ustawy-Prawo budowlane tylko pod warunkiem, że wykluczą możliwość, iż budowa spornej altanki zakończyła się przed dniem 1 marca 1973 r. Dalszą kwestią pozostaje to, że ewentualność ta jest mniej prawdopodobna niż ta, iż zdarzenie to nastąpiło w późniejszym okresie roku 1973. Stosowanie prawa nie może bowiem być uzależnione od stopnia prawdopodobieństwa lub domysłów czy przypuszczeń organu, lecz musi bazować na pewności co do okoliczności rozstrzyganego stanu faktycznego.

Nie można przy tym podzielić argumentacji skargi kasacyjnej, podnoszącej, że prawidłowe oznaczenie podstawy prawnej decyzji w rozpatrywanej sytuacji nie ma wpływu na wynik sprawy, który musiał się sprowadzać do nakazania rozbiórki altanki. Z punktu widzenia zasady legalizmu, pełniącej fundamentalną rolę w państwie prawa, nie jest rzeczą obojętną, jakie przepisy się stosuje, oddziałując władczo na prawa i obowiązki stron. W przeciwnym razie to cel, jaki organ zamierza osiągnąć, kształtując w określony sposób pewien wycinek życia społecznego, dominowałby nad prawem, ograniczającym swobodę organu do ściśle zakreślonych reguł postępowania, i wręcz determinowałby wybór podstawy prawnej działania organu, pozwalając dopasować ją do jego zamierzeń, z przyjęciem jedynie względów natury funkcjonalnej. Nie można zaś pomijać tego, że przepisy jednoznacznie wskazują przesłanki ich zastosowania.

W powyższym kontekście wypada odnotować, że treść zastosowanego

w rozpatrywanej sprawie art. 51 ust. 7 ustawy-Prawo budowlane zawiera wyraźne zastrzeżenie, iż przepis ten dotyczy przypadków innych niż określone m.in. w art. 48 ustawy-Prawo budowlane. Oznacza to, że instrumenty przewidziane w art. 51 ustawy-Prawo budowlane, w tym nakaz rozbiórki obiektu, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1, nie mogą być stosowane wobec obiektów wybudowanych bez pozwolenia na budowę. Te obiekty objęte bowiem są innym trybem postępowania unormowanym w art. 48 ustawy-Prawo budowlane, a jeżeli ich budowa została zakończona przed wejściem w życie tej ustawy – w art. 37 i następne ustawy-Prawo budowlane z 1974 r. Odrębność obu trybów, przejawiająca się wzajemnym wyłączaniem się zakresów ich zastosowania, od dawna podkreślana jest

w orzecznictwie (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

7 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 881/05, LEX nr 266909 oraz na gruncie wcześniej obowiązującego stanu prawnego: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 895/97, LEX nr 47186 oraz Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1997 r., sygn. akt III RN 33/97, OSNP

z 1998 r., nr 6, poz. 168). Nie może ujść z pola widzenia, że celem art. 48 ustawy-Prawo budowlane jest zapewnienie zgodności robót budowlanych z prawem w jednym zakresie, tj. wykonania ich na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz że z punktu widzenia ochrony praw osób zainteresowanych ważne jest zagwarantowanie właściwej drogi proceduralnej, w ramach której mogą one w pełni dochodzić swoich praw czy szukać ochrony dla swoich interesów faktycznych (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 2001 r., sygn. akt III RN 89/00, OSNP

z 2001 r., nr 24, poz. 705).

Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że organy nie mogły zastosować art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane nie wykluczywszy wpierw całkowicie tego, czy sporna altanka nie stanowi samowoli budowlanej, czyli obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Podzielić jednak równocześnie wypada spostrzeżenie pełnomocnika wnoszącego skargę kasacyjną, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie

w sposób nieuzasadniony ograniczył się wyłącznie do tego aspektu zgodności z prawem budowy obiektu budowlanego, i – jak można wnosić z kontekstu całej jego wypowiedzi – takie wąskie znaczenie nadał też używanemu przez siebie nieprecyzyjnej i pozaustawowej formule legalności obiektu budowlanego. Stało się to źródłem błędów, którymi dotknięte są wywody zawarte w pozostałej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Nie zmienia to jednak faktu, że rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji ze wskazanych wyżej powodów odpowiada prawu.

W konsekwencji mankamenty uzasadnienia pozostają bez wpływu na wynik sprawy

i powinny być jedynie skorygowane przez Naczelny Sąd Administracyjny na etapie postępowania kasacyjnego. Korekta taka oznacza zmianę wiążącej oceny prawnej

i wskazań co do dalszego postępowania, poprzez zastąpienie zakwestionowanych fragmentów uzasadnienia oceną prawną i wskazaniami wynikającymi z rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2005 r., sygn. akt OSK 1815/04 LEX nr 190717,

z dnia 11 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 831/07, LEX nr 484976 oraz z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 829/09, LEX nr 597891).

Sąd pierwszej instancji, kierując się przyjętą przez siebie koncepcją legalności obiektu budowlanego, pominął zupełnie zagadnienie zgodności budowy przedmiotowej altanki z innymi przepisami obowiązującymi w okresie jej budowy, w tym kwestię normy branżowej BN-71/9876-31, mimo że stanowiła ona zasadniczy element rozstrzygnięcia podjętego w postępowaniu administracyjnym. Kwestia ta została jednak poruszona również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w nawiązaniu tak do zarzutów materialnoprawnych, jak i do zarzutów procesowych, toteż powinna stać się przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podzielił

w rozpatrywanej materii stanowisko reprezentowane, aczkolwiek niejednolicie,

w pozostałych orzeczeniach tego Sądu dotyczących kolizji innych obiektów ze wspomnianym gazociągiem relacji Jarosław - Rozwadów (wyroki z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1467/11, z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1711/11 i z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1971/11). Uznał mianowicie, że podczas budowy spornej altany należało zastosować się do ustanowionych wówczas norm branżowych, choć także wtedy nie stanowiły one źródła prawa powszechnie obowiązującego. Należy zgodzić się bowiem z poglądem wyrażonym w przywołanym wyroku z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1467/11, że wynika to z faktu, iż odsyłały do nich przepisy rangi ustawowej, formułując w efekcie nakaz wiążący wszystkie podmioty stosujące prawo, polegający na respektowaniu reguł pozaprawnych objętych tego rodzaju odesłaniem pozasystemowym. Odesłanie takie przewidziane było w art. 4 ust. 2 powołanej już ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane, obowiązującej w 1973 r., kiedy S. W. wybudował altanę. Stosownie do tego przepisu w celu zachowania warunków, o których mowa

w art. 4 ust. 1 omawianej ustawy, sprowadzających się do projektowania i budowania obiektów budowlanych w sposób zapewniający bezpieczeństwo dla ludzi i mienia, należało stosować m.in. obowiązujące normy państwowe. W związku z tym wypada sięgnąć do obowiązującej w 1973 r. ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o normalizacji (Dz. U. Nr 53, poz. 298 ze zm.). W jej art. 7 ust. 1 pkt 2 wyodrębniono normy branżowe obowiązujące w zakresie określonej branży (dziedziny gospodarki), niezależnie od organizacyjnego podporządkowania zakładów pracy. Normy te

w świetle art. 9 ust. 2 ustawy o normalizacji ustanawiał co do zasady właściwy minister. Z przepisem tym korespondował art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane, stanowiący, że warunki techniczne, którym powinny odpowiadać obiekty budowlane, oraz ogólne warunki techniczne wykonywania robót budowlanych i rozbiórkowych dla budownictwa specjalnego normowały przepisy wydane w drodze zarządzenia przez właściwych ministrów w porozumieniu

z Przewodniczącym Komitetu Budownictwa. Zaznaczyć zaś trzeba, że w świetle treści § 2 pkt 3 również powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 1961 r. w sprawie budownictwa specjalnego w brzmieniu obowiązującym

w 1973 r. podziemne obiekty inżynierskie, urządzenia techniczne i instalacje przemysłowe sieci gazowych oraz rurociągów i na paliwo płynne - użytku publicznego zaliczono do obiektów budowlanych budownictwa specjalnego

w zakresie energetyki.

Norma branżowa określająca odległość obiektów budowlanych od gazociągu stanowiła zatem realizację dyspozycji omówionych przepisów ustawowych, zwłaszcza art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane

i dlatego miała charakter wiążący. Podkreślić jednak należy, że organy nie wykazały, iż norma branżowa [...], w związku z którą wyciągnęły wniosek

o konieczności rozbiórki altany wybudowanej przez S. W., rzeczywiście przewidywała przyjęte przez nie odległości minimalne. Otóż z powołanego przez nie obwieszczenia Polskiego Komitetu Normalizacyjnego z dnia 10 maja 1971 r. (Monitor Polski Nr 30, poz. 193) wynika jedynie tyle, że norma branżowa [...] została ustanowiona przez Ministra Górnictwa i Energetyki w dniu 18 marca 1971 r.

i obowiązywała od dnia 1 października 1971 r. Obwieszczenie nie zawiera natomiast informacji na temat treści normy branżowej, która z rozpatrywanego punktu widzenia ma kluczowe znaczenie. Organy powinny zatem wskazać akt czy dokument, na podstawie których tę treść ustaliły, umożliwiając stronie, a także sądowi administracyjnemu weryfikację tego ustalenia. Niewątpliwie wszak prawidłowość podjętego w sprawie rozstrzygnięcia wymaga pewności nie tylko co do daty obowiązywania normy branżowej, ale również co do jej brzmienia.

Ma ono zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy jego podstawą będzie art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., czy art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Ten pierwszy przepis znajdował wszak zastosowanie w stosunku do obiektów wybudowanych niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, jeżeli powodowały one niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r.). Podobnie art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane dotyczy sytuacji, gdy roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy, czyli m.in. mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2) lub istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4).

W związku z tym podkreślić trzeba, że w sprawie nie można było nawiązać do przywołanych przez organy rozporządzeń z dnia 14 listopada 1995 r. i z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Umknęło wszak ich uwadze, że oba te akty prawne zawierały przepisy, które wyłączały ich zastosowanie w stosunku m.in. do gazociągów wybudowanych przed dniem ich wejścia w życie (§ 91 rozporządzenia z dnia 14 listopada 1995 r. oraz § 89 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2001 r.). Bez znaczenia dla sprawy pozostaje również wcześniejsze rozporządzenie z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, gdyż jego § 5, jak trafnie zauważyły organy, zawierał odesłanie do odrębnych przepisów w zakresie dotyczącym minimalnych odległości sieci gazowych od obiektów terenowych.

Kolejnym następstwem błędnego rozumienia legalności obiektu budowlanego są nietrafne konkluzje Sądu pierwszej dotyczące konieczności podjęcia określonych czynności w stosunku do gazociągu i ich wpływu na wynik niniejszej sprawy, na co trafnie zwrócił uwagę pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną. Nie można wszak nie dostrzegać, że postępowanie w tej sprawie wszczęto w przedmiocie oceny zgodności z przepisami prawa budowy altany wzniesionej przez S. W., wobec czego to na tej kwestii powinno się ono koncentrować. Z tego punktu widzenia bez znaczenia pozostaje to, czy gazociąg, który przecież został wybudowany wcześniej, stanowił samowolę budowlaną. Jak podkreślił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym już wyroku z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1971/11, podmiot przystępujący później do inwestycji na określonym terenie musi respektować zastany stan prawny i faktyczny na gruncie w zakresie zabudowy.

Skądinąd wspomniany stan, czyli fakt, że gazociąg został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji nie daje podstaw do zastosowania art. 66 ustawy – Prawo budowlane. Przepis ten, został zamieszczony w rozdziale zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych", co z góry przesądza, że może on znaleźć zastosowanie

w przypadkach, gdy obiekt budowlany jest nieprawidłowo eksploatowany przez właściciela lub zarządcę, np. niekonserwowany czy niewłaściwie zabezpieczony (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt

II OSK 1100/10, LEX nr 992473). Chodzi zatem o przywrócenie odpowiedniego stanu obiektu, a nie o doprowadzenie do zgodności z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1219/10, LEX nr 1096902). Zgodzić się więc przyjdzie z twierdzeniem wnoszącego skargę kasacyjną, że błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż postępowanie w rozpatrywanej sprawie należało zawiesić do czasu wydania w stosunku do gazociągu decyzji, o której mowa w art. 66 ustawy – Prawo budowlane. Pozostaje to jednak bez wpływu na wynik sprawy.

Niemniej w tym ostatnim kontekście zauważyć wypada, że w świetle informacji zamieszczonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej postępowanie administracyjne odnoszące się do gazociągu zostało wprawdzie zakończone przed wydaniem zaskarżonego wyroku, ale już po wydaniu decyzji, które zostały tym wyrokiem uchylone. Postępowanie to miało być bowiem umorzone decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., utrzymaną w mocy przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., podczas gdy zaskarżoną decyzję wydano w dniu [...] grudnia 2010 r., a poprzedzającą ją decyzję pierwszej instancji w dniu [...] sierpnia 2010 r. Nie można zatem czynić Sądowi pierwszej instancji zarzutu, że tej okoliczności nie uwzględnił dokonując kontroli zgodności z prawem ostatnio wymienionych decyzji, skoro dla jej potrzeb powinien przyjąć taki stan rzeczy, jaki był aktualny w momencie, kiedy organy podejmowały te rozstrzygnięcia.

Mając na względzie wszystkie powyższe spostrzeżenia Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.