Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2709/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1, art. 86 ust. 1, art. 83 ust. 6
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowe P. Spółka jawna w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Go 387/12 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowe P. Spółka jawna w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 04 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 387/12 (dalej: "wyrok WSA z 04.07.2012 r."), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego P. Spółka Jawna z siedzibą w G. (dalej: "Spółka" lub "Skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] marca 2012 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta G.(dalej: "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") decyzją z [...] stycznia 2012 r., nr [...] (dalej: "decyzja Prezydenta Miasta z [...].01.2012 r.") – wskazując w podstawie prawnej na: art. 88 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 89 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.o.p."), załącznik do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. z 2004 r. Nr 228, poz. 2306 z późn. zm.; dalej: "rozporządzenie MŚ z 13.10.2004 r."). załącznik nr 2 do Obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 15 października 2010 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz stawek kar za zniszczenie zieleni na rok 2011 (M.P. z 2010 r. Nr 76, poz. 954; dalej: "obwieszczenie MŚ z 2010 r."), rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz. U. z 2004 r. Nr 219, poz. 2229; dalej: "rozporządzenie MŚ z 22.09.2004 r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej w skrócie "k.p.a.") – w punkcie 1. wymierzył Spółce, działającej jako administrator Cmentarza Komunalnego w G.przy ulicy Ż. (dalej: "Cmentarz") administracyjną karę pieniężną w kwocie 96.513,14 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia dwóch sztuk drzew gatunku lipa drobnolistna, rosnących na terenie Cmentarza, na kwaterze 2B, w rzędzie 1. W punkcie 2. decyzji określony został termin płatności kary – 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość stanie się ostateczna. W punkcie 3. decyzji wskazano numer rachunku bankowego, na który należy uiścić karę, a w punkcie 4. – zasady jej ściągalności w przypadku, gdy kara nie zostanie uiszczona w terminie.

W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji podał, że 17 października 2011 r. otrzymał pismo o usunięciu bez wymaganego zezwolenia dwóch sztuk drzew – lip drobnolistnych – z terenu Cmentarza. Podczas oględzin przeprowadzonych na Cmentarzu w dniu 07 listopada 2011 r. przez pracowników Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta w G.(dalej: "Urząd Miasta") w obecności przedstawiciela Spółki stwierdzono, że z kwatery 2B, rząd 1 zostały usunięte dwa drzewa gatunku lipa drobnolistna. Z uwagi na brak kłód zmierzono najmniejsze promienie pni, które wynosiły 15 cm i 14 cm. Na ich podstawie wyliczono obwody drzew, zgodnie z art. 89 ust. 3 u.o.p., które wyniosły: dla drzewa o promieniu pnia 15 cm – 94,2 cm obwodu, po pomniejszeniu o 10% – 84,78 cm; dla drzewa o promieniu pnia 14 cm – 87,92 cm obwodu, po pomniejszeniu o 10% – 79,13 cm. Obecny podczas oględzin przedstawiciel Spółki stwierdził, że nie jest mu znana przyczyna, data, ani sprawca usunięcia drzew. Nieruchomość, na której doszło do usunięcia drzew, została przekazana w posiadanie Spółce w celu prowadzenia spraw związanych z administrowaniem i utrzymaniem Cmentarza, zgodnie z umową z 01 czerwca 2011 r. oraz protokołem zdawczo-odbiorczym z 07 lipca 2011 r. Wśród obowiązków nałożonych umową na administratora znalazła się pielęgnacja terenów zielonych, szczegółowo określona w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (dalej w skrócie: "SIWZ"). Wynika z niej, że na administratorze Cmentarza spoczywa obowiązek należytego utrzymania zieleni na Cmentarzu, a w szczególności "wycinania drzew obumarłych i zagrażających bezpieczeństwu oraz uszkadzających nagrobki, infrastrukturę cmentarza oraz kolidujących z zamierzeniami inwestycyjnymi (do 100 szt. w roku) po uzyskaniu zgody Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta G. i uzyskaniu zezwolenia Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa".

Celem ustalenia rzeczywistego sprawcy usunięcia drzew organ I Instancji przesłuchał trzech świadków, którzy zeznali, że drzewa zostały usunięte w okresie od 01 do 11 października 2011 r. Do administratora Cmentarza zwrócił się o to J. W., którego członek rodziny został pochowany w pobliżu tych drzew, zaś dokonali tego pracownicy Spółki. Ponadto ustalono, że pismem z 03 października 2011 r. skierowanym do administratora Cmentarza, Dyrektor Wydziału Infrastruktury Miejskiej Urzędu Miasta wyraził w imieniu Prezydenta Miasta – właściciela nieruchomości, na której znajduje się Cmentarz – zgodę na usunięcie drzew. W piśmie tym znalazła się również informacja, że w celu uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów należy zwrócić się z wnioskiem do Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta. Administrator wystąpił o takie zezwolenie w dniu 16 listopada 2011 r., a zatem już po usunięciu drzew. W związku z poczynionymi ustaleniami organ uznał, że zawarte w protokole oględzin stwierdzenia przedstawiciela Spółki (jednego z jej wspólników) co do braku wiedzy na temat przyczyny, daty i sprawcy usunięcia drzew nie były wiarygodne. Ponadto wyjaśnił, że w związku z tym, iż w postępowaniu ustalono, że usunięcie drzew miało miejsce w 2011 r., do ustalenia opłaty przyjęto stawki określone w załączniku nr 2 do obwieszczenia MŚ z 2010 r.

Od opisanej decyzji Prezydenta Miasta, w części dotyczącej terminu płatności kary (pkt 2 decyzji) Spółka złożyła odwołanie, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji w tym punkcie i odroczenie terminu płatności wymierzonej kary na okres 3 lat, ewentualnie o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Zdaniem Skarżącej obowiązkiem organu wynikającym z art. 88 ust. 3 u.o.p. jest ustalenie, czy ścięte drzewo nie ma możliwości odrodzenia się, czego organ nie uczynił. W ocenie Spółki istnieje możliwość odrodzenia się wyciętych lip, bowiem karpy drzew nie zostały uszkodzone, zaś gatunki drzew liściastych w przeciwieństwie do drzew iglastych, znakomicie się odradzają w postaci odrostów, z których można uformować pień i koronę drzewa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G.(dalej: "SKO" lub "organ II instancji") przywołaną na wstępie decyzją z [...] marca 2012 r., nr [...] (dalej: "decyzja SKO z [...].03.2012 r.") – z powołaniem się na art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że w sprawie nie budzi wątpliwości, iż Skarżąca nie uzyskała przed wycięciem drzew w okresie pomiędzy 01 a 11 października 2011 r. zezwolenia Prezydenta Miasta, a o takie wystąpiła dopiero 16 listopada 2011 r. W ocenie SKO, organ I instancji przeprowadził prawidłowe postępowanie dokonując oględzin miejsca usunięcia drzew i ustalając sprawców tego czynu. Skoro drzewa zostały wycięte przy samej ziemi (pozostawiono jedynie karpę), co dokumentują wykonane fotografie zaliczone w poczet dowodów, to nie ma możliwości uznania, że z tej karpy wyrośnie pień i korona drzewa. Ponadto z akt nie wynika, żeby Spółka podjęła jakiekolwiek czynności w celu zachowania żywotności drzew. Zatem nie spełniła przesłanek z art. 88 ust. 3 u.o.p. niezbędnych dla odroczenia terminu płatności kary.

Na opisaną decyzję SKO, Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: "WSA" lub "Sąd I instancji"), zarzucając naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię art. 88 ust. 3 u.o.p., które miało wpływ na wynik sprawy, oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 15 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na tej podstawie Skarżąca wniosła o: (1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części dotyczącej terminu płatności kary (pkt 2 decyzji); (2) przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, (3) orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz (4) zasądzenie od SKO kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Spółka podała, że odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu płatności kary (pkt 2), zaś SKO utrzymało decyzję w mocy. W jej ocenie decyzja organu II Instancji jest wadliwa, gdyż istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Kontrola organu odwoławczego musi być zawsze kontrolą pełną, polegającą na ponownym merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy, co wynika z art. 138 k.p.a. Tymczasem SKO, odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu o naruszeniu art. 88 ust. 3 u.o.p., nie przeprowadziło żadnego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie, czy w sprawie zachodzą przesłanki zachowania żywotności usuniętych drzew, a tym samym podstawy do odroczenia terminu płatności nałożonej kary. Wycięcie drzew miało miejsce około połowy października 2011 r., natomiast oględzin dokonano 07 listopada 2011 r., czyli w okresie wstrzymanej wegetacji drzew i jedynym zabiegiem, który mogła wykonać Skarżąca, było zachowanie karp drzew i niedopuszczenie do ich wykarczowania. Następne działania polegające na kształtowaniu pnia i korony drzew będą możliwe dopiero po ruszeniu wegetacji i pojawieniu się odrostów. W ocenie Skarżącej nie do przyjęcia jest także pogląd SKO, że ukształtowanie nowego pnia i korony z odrostów nie spełnia wymogów świadczących o zachowaniu żywotności ściętych drzew. Pogląd taki nie wynika z żadnych przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 04 lipca 2012 r. reprezentujący Skarżącą zawodowy pełnomocnik przedłożył do akt zdjęcia, z których wynika, że na karpie jednego z wyciętych drzew pojawiły się odrosty. Nadto wskazał, że w aktach administracyjnych brak było pisma z 06 września 2011 r., w którym to Spółka wystąpiła do Wydziału Infrastruktury Miejskiej Urzędu Miejskiego jako do właściciela nieruchomości, na której znajduje się Cmentarz, o wyrażenie zgody na wycięcie m.in. dwóch lip drobnolistnych. Wydział ten w dniu 03 października 2011 r. odpowiedział stronie, że jako właściciel nieruchomości przekazuje informacje w zakresie usunięcia drzew oraz informacje o konieczności uzyskania zezwolenia na wycinkę drzew z Wydziału Ochrony Środowiska. Spółka błędnie przyjęła, że pismo to jest zezwoleniem na wycięcie drzew i przystąpiła do ich wycięcia. Zdaniem pełnomocnika, to na organie ciążył obowiązek właściwego poinformowania Spółki o konieczności uzyskania zgody na wycinkę drzew nie tylko od właściciela nieruchomości, ale i zezwolenia organu uprawnionego do wydawania zezwoleń na ich wycięcie. Brak tego pouczenia, w ocenie pełnomocnika, stanowił naruszenie art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku WSA z 04.07.2012 r. oddalającego skargę, Sąd I instancji wyjaśnił, że mimo, iż przedmiot zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie stanowił wyłącznie pkt 2 decyzji organu I instancji, to, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a."), kontrolą sądową objęto nie tylko zarzut związany z odmową odroczenia terminu płatności wymierzonej kary na okres 3 lat, ale również okoliczności związane z wystąpieniem Skarżącej o wydanie zgody na wycięcie drzew do organu.

Odnosząc się do argumentacji strony skarżącej przedstawionej w skardze oraz na rozprawie, Sąd I instancji zauważył, że pismo Dyrektora Wydziału Infrastruktury Miejskiej z 03 października 2011 r., oprócz zgody na usunięcie m.in. przedmiotowych dwóch lip drobnolistnych, zawierało również wyraźną i jednoznaczną informację, że w celu uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów należy zwrócić się do Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta. Brak jest wiarygodnych podstaw do przyjęcia, że w dniu usunięcia dwóch lip wspólnicy i pracownicy Spółki istotnie pozostawali w subiektywnym przekonaniu, że ww. dokument z 03 października 2011 r. stanowi zezwolenie na usunięcie drzew, skoro w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji organu I instancji, w odwołaniu od tej decyzji oraz w treści skargi, strona skarżąca nie kwestionowała faktu usunięcia drzew bez zezwolenia, podnosiła jedynie, że organy obydwu instancji nie wzięły pod uwagę możliwości odtworzenia pni i koron ściętych drzew. Z § 6 pkt 12 umowy z 01 czerwca 2011 r. o administrowanie i utrzymanie Cmentarza wynika, że do zakresu obowiązków Spółki jako administratora należy pielęgnacja terenów zielonych w sposób szczegółowo określony w SIWZ. Ten ostatni dokument przewiduje z kolei, że administrator zobowiązany jest do należytego utrzymania zieleni na cmentarzu, m.in. wycinania drzew obumarłych i zagrażających bezpieczeństwu, po uzyskaniu jednakże zgody Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta i uzyskaniu zezwolenia Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa. SIWZ nie tylko zawierał zatem informację o konieczności uzyskania zarówno zgody, jak i zezwolenia na usunięcie drzew, ale wskazywał również dwa merytoryczne wydziały Urzędu Miasta, do których należało się zwrócić celem spełnienia tych wymogów. Wreszcie, po czwarte, o ile nieznajomość przepisów ustawy o ochronie przyrody regulujących ochronę terenów zieleni i zadrzewień można czasami przypisać osobom fizycznym (przy czym nieznajomość ta, co do zasady, nie stanowi okoliczności wyłączającej możliwość nałożenia kary pieniężnej za usunięcie drzew), to już na pewno tego rodzaju okoliczność nie może stanowić usprawiedliwienia dla podmiotu gospodarczego trudniącego się zarobkowo administrowaniem i utrzymaniem terenu, na którym znajdują się liczne drzewa i krzewy.

Jednocześnie Sąd I instancji w pełni podzielił stanowiska organów orzekających w sprawie co do braku przesłanek do zastosowania w niej art. 88 ust. 3 u.o.p. Nie można bowiem uznać, że zachowano żywotność drzewa, które zostało usunięte równo z gruntem i które jedynie na wiosnę wypuszcza odrosty, gdyż karpa nie jest drzewem, a odrosty trudno uznać za jego koronę, nie mówiąc już o pniu. Twierdzenia Skarżącej w świetle takiego stanowiska są całkowicie bezzasadne.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy usunięcie drzew bez zezwolenia właściwego organu, tj. Prezydenta Miasta, wydanego na podstawie art. 83 ust. 1 u.o.p. musiało skutkować wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 88 ust. 1 u.o.p. Organy administracyjne prawidłowo zastosowały przy tym stawki przewidziane w obwieszczeniu MŚ z 2010 r.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku WSA z 04.07.2012 r. wniosła Spółka, reprezentowana przez dotychczasowego pełnomocnika, zaskarżając ten wyrok w całości. Z powołaniem się na zarzuty:

1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 88 ust. 1 i art. 86 ust. 1 pkt 2 u.o.p. polegającą na uznaniu, że w niniejszej sprawie Skarżąca usunęła bez wymaganego zezwolenia 2 sztuki drzew gatunku lipa drobnolistna, rosnące na terenie Cmentarza, na kwaterze 2B w rzędzie 1,

2) naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nie uznanie, że w niniejszej sprawie zostały naruszone przepisy art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.

strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie od SKO kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej w wysokości 17 zł od przedłożonego dokumentu pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu Skarżąca podkreśliła, że pismem z 06 września 2011 r. zwróciła się do Wydziału Infrastruktury Miejskiej Urzędu Miasta o wydanie zezwolenia na wycięcie drzew na terenie Cmentarza. W jej ocenie wniosek ten powinien zostać przekazany zgodnie z właściwością do Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa. W niniejszej sprawie organ administracji, wbrew zasadom z art. 7– art. 9 k.p.a., bez wyjaśnienia intencji Wnioskodawcy przyjął, że jasno sprecyzowany wniosek o wydanie zezwolenia jest w istocie wnioskiem o wyrażenie zgody. Zdaniem Spółki, skoro w odpowiedzi na swój wniosek o wydanie zezwolenia otrzymała ona pozytywne rozstrzygnięcie (w postaci pisma z 03 października 2011 r.), to uznać należy, iż pismo to w istocie jest zezwoleniem na wycinkę wymienionych w tym wniosku drzew i nie ma przy tym znaczenia dla wnioskodawcy, że pismo to zostało skonstruowane w innym wydziale właściwego urzędu. Powyższe, zdaniem Skarżącej, uzasadnia wskazany na wstępie zarzut naruszenia prawa materialnego. Zwłaszcza w powiązaniu z art. 8 k.p.a., z którego wynika zakaz przerzucania na podmioty administrowane skutków błędnych działań administracji, co według Skarżącej w tej sprawie nastąpiło.

Uzasadniając drugi z zarzutów kasacyjnych Spółka podniosła, że w jej ocenie wymierzenie grzywny w sytuacji złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew i uzyskania pozytywnej odpowiedzi na podanie jest sprzeczne z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą, że Rzeczpospolita Polska jest państwem prawa. Poza tym Skarżąca zauważyła, że sankcja administracyjna w niniejszej sprawie jest bardziej dolegliwa, aniżeli wiele innych sankcji karnych, przekraczając pewien poziom dyscyplinowania podmiotów administrowanych. Brak możliwości uwzględnienia stopnia szkodliwości czynu, stopnia zawinienia, dotychczasowej działalności Skarżącej oraz jej możliwości finansowych powoduje, że bardzo ważnym staje się obowiązek organu do wstępnego ustalenia, z jakimi okolicznościami faktycznymi ma on do czynienia, a w przypadku jakichkolwiek wątpliwości organ ma obowiązek dołożyć wszelkich starań celem wnikliwego rozpatrzenia żądań wnioskodawcy.

Postanowieniem z 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2367/12, Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie kasacyjne z uwagi na wiadomą temu Sądowi z urzędu okoliczność, że do Trybunału Konstytucyjnego skierowano skargi konstytucyjne o zbadanie zgodności przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, 4, 5 oraz art. 89 ust. 1 u.o.p. z przepisami art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-3 oraz art. 86 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – z których wszczęte sprawy (sygn. akt: SK 6/12, SK 7/12, SK 24/12, SK 30/12, SK 1/13) zostały połączone pod sygn. akt SK 6/12 – oraz fakt, że w niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji zostały wydane na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1 i 3 u.o.p., a WSA oceniał legalność zaskarżonych aktów w oparciu o te przepisy.

Postanowieniem z 23 września 2014 r., sygn. akt II OSK 2367/12, Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie kasacyjne, w związku z zapadłym w sprawie o sygn. akt SK 6/12 wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 01 lipca 2014 r. Po podjęciu, sprawa została zarejestrowana pod nową sygnaturą akt: II OSK 2709/14.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku WSA z 07.04.2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej następuje w granicach skargi kasacyjnej, przy jednoczesnym uwzględnieniu z urzędu przesłanek nieważności postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, z jednym, niżej opisanym wyjątkiem, wynikającym z faktu wydania przez Trybunał Konstytucyjny ww. wyroku o sygn. akt SK 6/12.

Zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim zapadł na skutek wniesionej przez Spółkę skargi na decyzję SKO z [...].03.2012 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta o wymierzeniu Spółce kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 2 sztuk drzew – lip drobnolistnych o obwodzie pni 85 cm i 79 cm, rosnących na terenie Cmentarza Komunalnego w G.przy ul. Ż. (kwatera 2B, rząd 1).

Skarga kasacyjna może zostać oparta na podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., to jest: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ulega wątpliwości, że w ramach wspomnianych podstaw autor skargi kasacyjnej powinien wskazać przepisy, które znajdowały zastosowanie w sprawie lub powinny zostać zastosowane, a zostały pominięte przez wojewódzki sąd administracyjny lub organy administracji.

W rozpatrywanej skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarówno zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jak i przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Wychodząc od analizy drugiej z podstaw kasacyjnych należy stwierdzić, że w jej ramach kasator zarzucił naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nie uznanie, że w niniejszej sprawie zostały naruszone przepisy art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że tak sformułowany zarzut służy w istocie zakwestionowaniu ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracji i zaakceptowanych przez Sąd I instancji, w myśl których Spółka usunęła przedmiotowe drzewa bez wymaganego zezwolenia. Tymczasem, w ocenie autora skargi kasacyjnej, w świetle dyrektyw wynikających z powołanych przepisów art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP, za takie zezwolenie winno zostać uznane w istocie pismo Dyrektora Wydziału Infrastruktury Miejskiej Urzędu Miasta z 03 października 2011 r. skierowane do Spółki, o wyrażeniu zgody na usunięcie ww. drzew.

Tak sformułowany zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie mógł odnieść zamierzonego skutku, gdyż przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. nie stanowi właściwej podstawy prawnej do skutecznego zwalczania ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, poczynionych lub zaakceptowanych przez sąd pierwszej instancji (por. np. wyroki NSA: z 14.12.2011 r., I FSK 465/11; z 12.03.2014 ., I GSK 593/12 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA").

W myśl wskazanego przepisu, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenie tego przepisu może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie, albo rozpozna sprawę wykraczając poza jej granice. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza bowiem, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza zaś, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, uw. 1 i 4 do art. 134).

Z analizy zaskarżonego wyroku nie wynika, by Sąd I instancji rozpoznał inną sprawę niż ta, w której wydano zaskarżone rozstrzygnięcia organów ochrony przyrody. Wprawdzie WSA, jak sam podkreślił w uzasadnieniu swego wyroku, wykroczył poza przedmiot zaskarżenia, jakim Spółka uczyniła tylko pkt 2 decyzji organu I instancji (dotyczący terminu płatności wymierzonej kary), i objął nim także okoliczności związane z wystąpieniem przez Spółkę o wydanie zgody na wycięcie drzew do organu, to jednak ta akurat kwestia nie stała się przedmiotem zarzutu autora skargi kasacyjnej, a tym samym wymyka się kontroli NSA w postępowaniu kasacyjnym.

Natomiast o wykroczeniu poza granice sprawy nie może świadczyć podnoszone w skardze kasacyjnej zaakceptowanie przez WSA, z dodatkową argumentacją, stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym co do nieposiadania przez Spółkę wymaganego zezwolenia na usunięcie przedmiotowych drzew. Tego rodzaju uchybienie nie może być, jak to już wyżej wskazano, kwestionowane zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Skoro zaś w ramach ww. drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) nie doszło do skutecznego podważenia przez kasatora prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie przez organy administracji i zaakceptowanych przez Sąd I instancji, to Naczelny Sąd Administracyjny jest zobowiązany uznać, że stan faktyczny sprawy przedstawia się tak, jak to zostało przyjęte w zaskarżonym wyroku WSA; a więc w szczególności – że Spółka usunęła przedmiotowe drzewa bez wymaganego zezwolenia.

W konsekwencji nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut podniesiony przez kasatora w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej – naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), które w tym przypadku miało wyrażać się w błędnej wykładni art. 88 ust. 1 i art. 86 ust. 1 pkt 2 u.o.p., polegającej na uznaniu, że skarżąca kasacyjnie Spółka usunęła 2 sztuki drzew gatunku lipa drobnolistna bez wymaganego zezwolenia.

Przepis art. 88 ust. 1 u.o.p. stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za: 1) zniszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów spowodowane niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych lub wykorzystaniem sprzętu mechanicznego albo urządzeń technicznych oraz zastosowaniem środków chemicznych w sposób szkodliwy dla roślinności; 2) usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia; 3) zniszczenie drzew, krzewów lub terenów zieleni spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych. Ubocznie należy w tym miejscu zauważyć, że kasator nie sprecyzował, który z wyszczególnionych w cytowanym przepisie punktów został, jego zdaniem, naruszony, ani na czym konkretnie zarzucana błędna wykładnia tego przepisu polegała, a więc w szczególności jaką treść powinna mieć, zdaniem Skarżącego, norma prawna z tego przepisu prawidłowo zdekodowana. Te ostatnie krytyczne uwagi należy odnieść także do sposobu sformułowania zarzutu błędnej wykładni art. 86 ust. 1 u.o.p. Przepis ten normuje przypadki, w których nie pobiera się opłat za usunięcie drzew – co dotyczy m.in. drzew, na których usunięcie osoba fizyczna uzyskała zezwolenie na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej (pkt 2) oraz usuwania drzew z terenów zieleni komunalnej, z parków gminnych, z ogrodów działkowych i z zadrzewień, w związku z zabiegami pielęgnacyjnymi drzew i krzewów (pkt 8 – przywołany w uzasadnieniu skargi).

Niezależnie od wadliwego sformułowania analizowanego zarzutu naruszenia prawa materialnego – który, jak wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, dotyczy w istocie nie tyle błędnej wykładni powołanych przepisów u.o.p., ile raczej ich niewłaściwego, w ocenie kasatora, zastosowania w sprawie – należy zauważyć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, do kary administracyjnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia nie znajduje zastosowania przepis art. 86 ust. 1 u.o.p., enumeratywnie wyliczający w punktach 1–13 sytuacje, w których nie pobiera się opłat za usunięcie drzew (zob. wyrok NSA z 11.01.2011 r., II OSK 2057/09, CBOSA). Innymi słowy, usunięcie drzew w sytuacjach, które w świetle art. 86 ust. 1 u.o.p. nie wiążą się z obowiązkiem ponoszenia opłat z tego tytułu, nie zwalnia z konieczności uzyskania uprzedniego zezwolenia na usunięcie, a w konsekwencji – nie uchyla obowiązku poniesienia administracyjnej kary pieniężnej w razie usunięcia drzewa bez zezwolenia. Zamknięty katalog przypadków, których usunięcie drzew lub krzewów nie wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia, zawiera bowiem tylko art. 83 ust. 6 u.o.p., a już nie art. 86 ust. 1 u.o.p. (por. wyrok NSA z 19.01.2010 r., II OSK 65/09, CBOSA).

Wobec tego, skoro w rozpatrywanej sprawie Spółka usunęła przedmiotowe drzewa bez wymaganego zezwolenia, to nie sposób przyjąć, aby doszło w tej sprawie do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego.

Pomimo nietrafności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, podlegała ona jednak uwzględnieniu – a to w związku z tym, że po złożeniu w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, zgodność z ustawą zasadniczą przepisów ustawy o ochronie przyrody, na podstawie których zapadła poddana sądowej kontroli decyzja SKO, była przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny, który po rozpoznaniu wniesionych skarg konstytucyjnych, wyrokiem z 01 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12 (Dz. U. z 2014 r. poz. 926), orzekł, że:

I. Art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

II. Przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

Ponadto Trybunał postanowił na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 z późn. zm.) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie.

Jak trafnie zwrócono uwagę w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 04 grudnia 2014 r. (II OSK 2696/14, CBOSA), fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny w toku postępowania kasacyjnego wyroku orzekającego o niekonstytucyjności przepisów aktu normatywnego, na podstawie których zostały wydane kontrolowane w sprawie decyzje, nie pozostaje bez znaczenia dla oceny legalności tych decyzji. Sytuacja taka powoduje bowiem rozszerzenie zakresu kontroli kasacyjnej wyznaczonego treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. i konieczność bezpośredniego zastosowania art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z 07.12.2009 r., I OPS 9/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 16). W tym też zakresie dochodzi do wyłączenia zasady związania sądu kasacyjnego granicami wniesionego środka zaskarżenia, z uwagi na konieczność uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP kontrolowanych rozstrzygnięć.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy sytuacja prawna komplikuje się jednak z uwagi na punkt II ww. wyroku Trybunału o sygn. SK 6/12. Kluczowe pozostaje ustalenie wpływu na rozpoznawany środek odwoławczy odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów o 18 miesięcy. Należy zwrócić uwagę, że akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału na sali rozpraw (zob. wyroki TK: z 27.04.2005 r., P 1/05, OTK-A 2005, nr 4, poz. 42; z 13.03.2007 r., K 8/07, OTK-A 2007, nr 3, poz. 26; z 11.05.2007 r., K 2/07, OTK-A 2007, nr 5, poz. 48). Z tą chwilą nie ma już wątpliwości, że taki akt nie spełnia standardów konstytucyjnych. Na skutek orzeczenia o niekonstytucyjności aktu normatywnego następuje zmiana stanu prawnego (por. wyrok SN z 23.01.2007 r., III PK 96/06, OSNP 2008, nr 5–6, poz. 61). Sąd bowiem rekonstruując podstawę rozstrzygnięcia zobowiązany jest uwzględnić wszystkie normy obowiązujące w systemie prawnym, w tym te o charakterze konstytucyjnym, i stosować w tym zakresie reguły kolizyjne – lex superior derogat legi inferiori. Nie widać przy tym logicznych przesłanek, aby kończyć postępowanie na podstawie "chwilowo" zachowanych w mocy przepisów, a następnie wznawiać zakończone w ten sposób postępowanie.

Kolejnymi argumentami przemawiającymi za niestosowaniem przepisu, który utracił domniemanie konstytucyjności, są: ochrona praw jednostki oraz ekonomia procesowa. Także odsyłanie w niektórych kategoriach spraw na drogę wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, ss. 52 i 102).

Wskazując na powyższe, stwierdzić trzeba, że udzielając odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją RP wpływa na okoliczności konkretnej sprawy, nie ma miejsca na prosty "automatyzm". Jest to również o tyle istotne, że zawarcie klauzuli odraczającej utratę mocy obowiązującej przepisu, w świetle art. 190 ust. 3 Konstytucji RP ma charakter wyjątkowy, a zasadą pozostaje jednak wejście w życie orzeczenia Trybunału z dniem jego ogłoszenia. Zatem, jak zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny, realizacja także przez sądy gwarancji konstytucyjnych – na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu – stawia zarazem wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (por. wyrok TK z 27.10.2004 r., SK 1/04, OTK-A 2004, nr 9, poz. 96). Z tych też przyczyn trafnie dostrzeżono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (zob. wyroki NSA: z 23.02.2006 r., II OSK 1403/05; z 17.11.2010 r., I OSK 483/10; z 29.04.2011 r., I OSK 1070/10; z 09.06.2011 r. I OSK 231/11; z 25.06.2012 r., I FPS 4/12 – CBOSA).

Mając powyższe na uwadze rozważyć należało przyczyny uznania przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją RP przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p., a także przyczyny odroczenia utraty przez nie mocy. Jak wynika z uzasadnienia ww. wyroku o sygn. SK 6/12, Trybunał eksponował w nim przede wszystkim konieczność ochrony przyrody. Jak podkreślił, Konstytucja niezwykle wysoko sytuuje wartość, jaką stanowi środowisko naturalne, umieszczając je wśród najważniejszych zadań państwa (art. 5 w zw. z art. 68 ust. 4 i art. 74 Konstytucji RP). Ochrona przyrody, która stanowi element ochrony środowiska, została expressis verbis wymieniona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jako wartość, która może uzasadniać ustawowe ograniczenia w korzystaniu z praw konstytucyjnych, w tym z prawa własności nieruchomości i jej poszczególnych składników. Zdaniem jednak Trybunału ograniczenia te, niezależnie od zachowania formy ustawy i motywowania celem ochrony środowiska (oba te wymogi spełnia zakwestionowana ustawa o ochronie przyrody), muszą jednak odpowiadać wymaganiom wynikającym z zasady proporcjonalności (sensu stricto). Trybunał, akceptując wprowadzenie i utrzymywanie mechanizmu ochrony zadrzewień i wynikające z jego stosowania ograniczenia prawa własności, jak również zagrożenie karą w przypadku naruszenia obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości, uznał, że kara ta, jak również opłata za usunięcie drzewa za zezwoleniem, może stanowić, w określonych okolicznościach, sankcję nieproporcjonalną do uszczerbku wywołanego w środowisku naturalnym na skutek usunięcia drzewa lub krzewu. Kwestionowane przepisy nie uwzględniają w szczególności specyfiki tych sytuacji, w których nastąpiło uszkodzenie drzewa siłami przyrody lub jego chorobą, jak również wynikało ze stanu wyższej konieczności. Analizowane przepisy przewidują za usunięcie z nieruchomości drzewa lub krzewu bez zezwolenia czysto obiektywną odpowiedzialność, oderwaną od indywidualnych okoliczności dokonania tego deliktu. Posiadacz nieruchomości, z której zostało usunięte przez niego lub za jego przyzwoleniem, a bez zezwolenia właściwego organu, drzewo lub krzew, nie ma prawnej możliwości zwolnienia się od odpowiedzialności przez wykazanie, że doszło do tego z przyczyn, za które on nie odpowiada. Wysokość kary, określona sztywno, nie pozwala uwzględnić stopnia uszczerbku w przyrodzie (w skrajnym przypadku może nie być żadnego uszczerbku), ciężkości naruszenia obowiązku ustawowego ani sytuacji majątkowej sprawcy deliktu. W niektórych przypadkach obowiązek zapłacenia kilkudziesięciu lub kilkuset tysięcy złotych kary może doprowadzić sprawcę deliktu do ruiny finansowej i odjęcia mu prawa własności. Konkludując Trybunał uznał, że ograniczenia prawa własności, wynikające z zaskarżonych przepisów, nie spełniają testu proporcjonalności i tym samym są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Uzasadniając konieczność odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów, Trybunał podkreślił, że przeciwne działanie pozbawiłoby właściwe organy samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wymierzania administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu rosnącego na tej nieruchomości, co uniemożliwiłoby im realizację części zadań nałożonych przez ustawę. Taki stan rzeczy byłby wysoce niepożądany z uwagi na konieczność zapewniania ochrony przyrody (środowiska).

Z powyższego wynika zatem, że intencją Trybunału Konstytucyjnego było utrzymanie funkcji prewencyjnej i odstraszającej w przypadku podmiotów dopuszczających się usuwania drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Intencję tę należało odczytać w ten sposób, że Trybunał odłożył moment wyeliminowania kontrolowanych w sprawie przepisów z obrotu prawnego z uwagi na konieczność objęcia dalszą ochroną drzew lub krzewów przed zagrożeniem niekontrolowanego ich wycinania. Jak wskazywał w uzasadnieniu analizowanego wyroku Trybunał, "brak obowiązku uzyskania uprzedniego zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości albo ograniczenie się tylko do obowiązku, bez zagrożenia karą jego naruszenia, sprawiłoby zapewne, że właściciele (posiadacze) działek, kierując się tylko własnymi, często wyłącznie materialnymi interesami, mogliby niszczyć nawet bardzo wartościowy pod względem przyrodniczym i krajobrazowym krajobraz". Z tych przyczyn wyznaczony osiemnastomiesięczny termin do wprowadzenia stosownych zmian ustawowych należało uznać za adresowany przede wszystkim do ustawodawcy, celem wprowadzenia stosownych zmian.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że jej przedmiot stanowi nałożenie kary za wycięcie drzew bez zezwolenia. Nie jest to więc sytuacja, jaką analizował Trybunał Konstytucyjny w omawianym wyroku o sygn. SK 6/12 w kontekście odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisów, których konstytucyjność została zakwestionowana. Nie dotyczy ona bowiem mechanizmów (prewencyjnej) ochrony przyrody – a więc odstraszenia przed potencjalnym, nieuprawnionym wycięciem drzew lub krzewów – ale stanu już po jego zniszczeniu. Zastosowanie natomiast w pełni znajduje w tej sprawie argumentacja, dla której Trybunał uznał, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wymierzona stronie skarżącej kasacyjnie kara była bowiem ustalona w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, co może nie spełniać testu proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności. Na kwestię tę zwrócono uwagę w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, stwierdzając, że sankcja administracyjna w tej sprawie jest "bardziej dolegliwa niż wiele innych sankcji karnych", oraz podkreślając brak możliwości uwzględnienia stopnia szkodliwości czynu, stopnia zawinienia, dotychczasowej działalności Spółki, tudzież jej możliwości finansowych.

Podsumowując przedstawione wyżej uwarunkowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w indywidualnie określonych sytuacjach, mimo odroczenia w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 01 lipca 2014 r. utraty mocy obowiązującej przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p, przy uwzględnieniu celu tego odroczenia, fakt stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP ww. norm, jak również funkcja i ustrojowe zadania sądów administracyjnych oraz ich autonomia orzecznicza, pozwalają na odmowę zastosowania przez sąd administracyjny tych przepisów. W konsekwencji, skarga kasacyjna w sprawie na decyzje wydane na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 lub art. 89 u.o.p. podlegać może w określonych sytuacjach uwzględnieniu, niezależnie od wymienionych w niej podstaw (art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP).

Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt SK 6/12 zapadł już po wydaniu zaskarżonego wyroku WSA z 04.07.2012 r. Zatem Sąd I instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji SKO z [...].03.2012 r., nie mógł uwzględnić konsekwencji łączących się z wydanym przez Trybunał wyrokiem. Niewątpliwie zaś ocena konstytucyjności art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 u.o.p. powinna odgrywać istotne znaczenie z punktu widzenia weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z [...].01.2012 r. Z uwagi na wskazany wyżej brak "automatyzmu" w ocenie następstw ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej, to w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu I instancji winno być odniesienie tego wyroku do realiów zaistniałego stanu faktycznego sprawy i wiążące ustalenie jego skutków dla tej sprawy, a dopiero ewentualnie w następnej kolejności – w razie wywiedzenia skargi kasacyjnej – kontrola przez Naczelny Sąd Administracyjny sposobu "aplikacji" ww. wyroku TK dokonanej przez Sąd I instancji.

Godzi się w tym miejscu podkreślić, że instancyjność postępowania sądowego pełni wiele doniosłych funkcji. Pozostaje ona prawem podmiotowym przysługującym wszystkim uczestnikom postępowania, prowadząc do weryfikacji prawidłowości, poprawności i legalności postępowania przed sądem niższej instancji oraz zapadłego w nim rozstrzygnięcia (por.: R. Hauser, J. Drachal, E. Mzyk, Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne. Omówienie podstawowych zasad i instytucji procesowych. Teksty aktów prawnych, Warszawa-Zielona Góra 2003, s. 49; M. Michalska-Marciniak, Zasada instancyjności w postępowaniu cywilnym, Warszawa 2013, s. 97–98). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, określenie w postępowaniu kasacyjnym po raz pierwszy i w sposób ostateczny skutków prawnych, jakie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy powinien odgrywać powyższy – podkreślmy tu raz jeszcze: nieoczywisty w swych skutkach dla konkretnych przypadków – wyrok Trybunału, w rzeczywistości prowadziłoby do pozbawienia stron jednej instancji sądowej, co byłoby z kolei nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowego, wynikającą już z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP, a wyraźnie proklamowaną w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP. Tym bardziej, że celem tej zasady jest m.in. zapobieganie ewentualnym pomyłkom i arbitralności w pierwszej (tu odpowiednio: tylko jednej) instancji (por. wyrok TK z 10.07.2000 r., SK12/99, OTK 2000, nr 5, poz. 143).

Z tych wszystkich względów to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pierwszej kolejności do obowiązków Sądu I instancji należy dokonanie "aplikacji" (oceny zastosowania) zapadłego wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 6/12 w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, a w konsekwencji – udzielenie odpowiedzi w kwestii legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia o wymierzeniu kary pieniężnej za usunięcie drzewa, w kontekście utraty przez przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. domniemania ich zgodności z Konstytucją RP.

Wobec powyższego, przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Sądu I instancji będzie rozważenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i przy uwzględnieniu granic sprawy poddanej przez Spółkę kontroli sądowej istniały podstawy, aby wymierzoną karę pieniężną uznać za nieproporcjonalnie wysoką, w świetle wartości wskazanych w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 6/12. Sąd weźmie przy tym pod uwagę, czy i ewentualnie jakie znaczenie dla tych rozważań może mieć wynik prac legislacyjnych nad zmianą odnośnych regulacji ustawy o ochronie przyrody, które – co podkreślono w ww. wyroku TK – aktualnie już się toczą (zob. druk nr 2656 Sejmu VII kadencji).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że w sprawie miał miejsce szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie, polegający na uwzględnieniu przez NSA z urzędu faktu wydania w toku postępowania kasacyjnego przez Trybunał Konstytucyjny ww. wyroku z 01 lipca 2014 r., przy jednoczesnej bezzasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.