Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 732/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2014-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 47 par. 1 art. 51 par. 1 art. 53 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska, Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski (spr.),, Sędzia WSA (del.) Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A. Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. w upadłości układowej na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie uznania zarzutu zgłoszonego w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadniony oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2014 r. nr [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. - po rozpatrzeniu sprawy na skutek zażalenia A. S.A. w upadłości układowej z siedzibą w K. (zwanej dalej Spółką) na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 30 stycznia 2014 r. nr [..] w sprawie uznania za niezasadne zarzutów egzekucyjnych - orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia organu pierwszej instancji.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i z akt sprawy wynika, że przedmiotem zażalenia jest stanowisko wierzyciela, tj. Prezydenta Miasta K., w sprawie zarzutów egzekucyjnych wniesionych przez spółkę A. przeciwko tytułowi wykonawczemu numer [...] wystawionemu w związku z ustaleniem opłaty planistycznej dla Spółki w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 9 stycznia 2013 r. Niedokonanie uiszczenie kwoty wskazanej w tej decyzji spowodowało wszczęcie postępowania egzekucyjnego przez Naczelnika M. Urzędu Skarbowego w K.

Spółka w zarzutach egzekucyjnych zarzuciła:

- niedopuszczalność egzekucji administracyjnej wszczętej przez organ egzekucyjny (Naczelnika M. Urzędu Skarbowego) na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez Prezydenta Miasta K. z dnia 2 października 2013 r. numer [...] , z uwagi na wszczęcie egzekucji co do wierzytelności objętej z mocy prawa układem,

- określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku określonego w ww. Prezydenta Miasta K. z dnia 9 stycznia 2013 r., poprzez naliczenie i egzekwowanie odsetek za zwlokę.

Podnosząc takie zarzuty Spółka wniosła o uchylenie tytułu wykonawczego, umorzenie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, umorzenie kosztów tego postępowania oraz wstrzymania egzekucji do czasu rozpatrzenia zarzutów.

Postanowieniem z dnia 25 listopada 2013 r. numer nr [...] organ I instancji orzekł o niedopuszczalności zarzutu dotyczącego wszczęcia egzekucji do wierzytelności objętej z mocy prawa układem oraz o niedopuszczalności zarzutu dotyczącego określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku określonego w decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta K. w zakresie żądania odsetek za zwlokę. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, iż wierzytelność dotycząca opłaty planistycznej została ustalona decyzją z dnia 9 stycznia 2013 r., która stała się ostateczna 27 lutego 2013 r. Sąd powszechny ogłosił bowiem upadłość Spółki w dniu 9 stycznia 2012 r., a więc przed wydaniem tej decyzji, zatem przedmiotowa wierzytelność nie może z mocy prawa być objęta układem. Organ wskazał także, iż opłata planistyczna jest dochodem budżetu gminy i ma charakter publicznoprawny. W związku z tym do opłaty planistycznej mają zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej, w tym przepisy dotyczące naliczania odsetek podatkowych.

Postanowienie to, na skutek zażalenia Spółki, zostało uchylone postanowieniem SKO w K. z 15 stycznia 2014 r. nr [...] , a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu zarzutów organ I instancji wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 30 stycznia 2014 r. uznał za niezasadny zarzut dotyczący niedopuszczalności egzekucji administracyjnej wszczętej na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez Prezydenta Miasta K. z 2 października 2013 r., numer [..] , z uwagi na wszczęcie egzekucji co do wierzytelności objętej z mocy prawa układem, a także uznał za niezadany zarzut dotyczący określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku określonego w decyzji w zakresie żądania odsetek za zwłokę.

W złożonym zażaleniu Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając, że postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 34 § 2 w zw. z art. 33 pkt 3 i w zw. z art. 17 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dale: u.p.e.a.). W uzasadnieniu zażalenia Spółka podniosła, że egzekwowana wierzytelność objęta jest z mocy prawa układem, gdyż powstała w 2011 r., tj. przed ogłoszeniem jej upadłości. Zdaniem Spółki, datą powstania wierzytelności nie jest data wydania decyzji administracyjnej, czy też data jej uprawomocnienia się, gdyż decyzja ta stanowi wyłącznie ziszczenie się obowiązku zapłaty opłaty planistycznej. Spółka wskazała, iż układem objęte są z mocy prawa zarówno wierzytelności wymagalne, jak i niewymagalne przed datą ogłoszenia upadłości, bowiem momentem powstania wierzytelności z tytułu opłaty planistycznej jest moment ziszczenia się wszystkich przesłanek wymaganych przepisami prawa do jej powstania.

Zdaniem Spółki, niedopuszczalne jest też egzekwowanie odsetek za zwłokę bowiem przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) nie dają podstaw do ich naliczenia, nie ma także innych przepisów uprawniających wierzyciela do naliczania odsetek.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zaskarżone postanowienie wydane zostało po wniesieniu przez dłużnika zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, na podstawie art. 33 pkt 3 oraz pkt 6 u.p.e.a. Zgodnie z tymi przepisami, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: (pkt 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4 (w tym decyzji organów administracyjnych), (pkt 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego. Przytaczając brzmienie przepisów art. 34 § 1, § 2 i § 4 u.p.e.a. organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie wierzyciel, nie będący jednocześnie organem egzekucyjnym, miał obowiązek zająć stanowisko co do zarzutów wniesionych przez Spółkę.

Rozpatrując zasadność zarzutu niedopuszczalności egzekucji administracyjnej Kolegium stwierdziło, że ostateczna decyzja ustalająca opłatę planistyczną została wydana w dniu 9 stycznia 2013 r., to jest po ogłoszeniu upadłości Spółki, które nastąpiło 9 stycznia 2012 r. W związku z tym, w opinii Kolegium, wierzytelność z tytułu niezapłaconej opłaty również powstała po ogłoszeniu upadłości.

Przytaczając przepisy art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p., regulujące kwestie związane z ustalaniem opłaty planistycznej i jej wysokością organ wskazał następnie, że opłata ta jest ustalana w drodze decyzji przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta (art. 37 ust. 6 tej ustawy).

Organ odwoławczy wyjaśnił też, że wzrost wartości nieruchomości musi mieć charakter obiektywny, odzwierciedlony w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego – co wynika z treści art. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej: u.g.n. (do której odsyła art. 37 ust. 11 u.p.z.p.). Stosownie do art. 156 ust. 1 u.g.n., opinia o wartości nieruchomości sporządzana jest przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego. Biorąc pod uwagę wskazane regulacje prawne organ odwoławczy uznał, że do powstania wierzytelności z tytułu opłaty planistycznej nie wystarcza spełnienie przesłanek w postaci zmiany (uchwalenia) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego tą zmianą oraz zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat. Do powstania wierzytelności niezbędne jest też przeprowadzenie przez właściwy organ postępowania, uzyskanie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego potwierdzającego wzrost wartości nieruchomości, a w efekcie wydanie ostatecznej decyzji ustalającej tę opłatę.

W związku z tym organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem Spółki, że obowiązek zapłaty tej opłaty powstaje z mocy prawa już w momencie ziszczenia się wskazanych w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. przesłanek, nawet gdy nie została wydana decyzja ustalająca opłatę. Organ stwierdził po pierwsze, że spełnienie się przesłanki wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą miejscowego planu, następuje w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty, a okoliczność ta musi być stwierdzona na podstawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego. Już choćby z tego względu nie można przyjąć, że zbycie nieruchomości po uprzedniej zmianie planu może wyznaczać moment powstania obowiązku zapłaty opłaty planistycznej i wierzytelności z tego tytułu. Po drugie, decyzja ustalająca opłatę planistyczną ma charakter decyzji konstytutywnej, kreującej obowiązek zapłaty, nie zaś deklaratoryjnej, potwierdzającej jedynie powstanie obowiązku z mocy prawa.

Kolegium podzieliło pogląd Spółki, że na skutek braku ustawowej definicji wierzytelności w ustawie z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (dalej: p.u.n.) przyjąć należy znaczenie pojęcia wierzytelności w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. W tym ujęciu pojęcie wierzytelności określa prawo podmiotowe - możność domagania się od dłużnika świadczenia, które ten powinien spełnić. Nie zmienia to jednak faktu, że wierzytelność z tytułu opłaty planistycznej powstaje dopiero w wyniku wydania ostatecznej decyzji. Dopiero na podstawie takiej decyzji organowi (wierzycielowi) przysługuje prawo do domagania się jej wykonania, to jest uiszczenia opłaty.

Wprawdzie art. 272 p.u.n. wskazuje, że dla objęcia wierzytelności układem znaczenie ma jedynie data powstania wierzytelności, jednak przepisy tej ustawy nie zmieniają zasad powstawania obowiązków w zakresie opłaty planistycznej. Nie stanowią więc podstawy prawnej dla powstania obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej w przypadku niewydania decyzji ustalającej tę opłatę. Obowiązek ten kreuje decyzja właściwego organu wydana na podstawie art. 37 ust. 6 u.p.z.p. - dopiero powstanie obowiązku powoduje powstanie wierzytelności. Dlatego wydanie stosownej decyzji po ogłoszeniu upadłości jest równoznaczne z powstaniem wierzytelności po ogłoszeniu upadłości.

Kolegium uznało, że również drugi zarzut Spółki nie zasługuje na uwzględnienie, istnieje bowiem podstawa prawna do naliczania i egzekwowania odsetek od niezapłaconej w terminie opłaty planistycznej.

Taką podstawę prawną stanowią przepisy u.p.z.p. (w szczególności art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 6), systemowo uzupełnione przez ustawodawcę przepisami art. 67, art. 60 i art. 61 znowelizowanej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: u.f.p.). Wskazane przepisy u.f.p., w tym art. 67, przez swoiste odwołanie do Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) oraz do działu III Ordynacji podatkowej (dalej: O.p.), stanowią nie tylko regulację prawną istotnie porządkującą kwestie niepodatkowych należności budżetowych od strony proceduralnej, ale pośrednio wywierają także skutek materialnoprawny, gdyż przepisy działu III OP do których odsyła art. 67 u.f.p. mają nie tylko charakter proceduralny, ale i materialnoprawny. Materialnoprawny wymiar mają przepisy prawne zawarte w dziale III O.p. o terminie uiszczenia podatku (w odpowiednim stosowaniu do opłaty planistycznej) i naliczaniu przedmiotowych odsetek.

Przepisy K.p.a. nie zawierają żadnych odrębnych uregulowań w zakresie terminu płatności należności o charakterze pieniężnym, ustalonych lub określonych w decyzjach administracyjnych, a także odsetek za opóźnienie od niezapłaconej w terminie należności. Zagadnienie to zostało uregulowane w przepisach O.p., które stanowią, że termin płatności podatku wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego (art. 47 § 1), zaległością podatkową jest podatek niezapłacony w terminie płatności (art. 51 § 1), zaś od zaległości podatkowych naliczane są odsetki za zwłokę (art. 53 §1).

W ocenie Kolegium, mając na uwadze, że opłata planistyczna stanowi niepodatkową należność budżetową w rozumieniu art. 60 u.f.p., należy stosować do spraw dotyczących tej należności, nieuregulowanych tą ustawą, przepisy K.p.a. i odpowiednio przepisy działu III O.p. (art. 67 u.f.p.). W myśl art. 60 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są bowiem także (pkt 7) dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego "pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw". Opłata planistyczna, którą ustawodawca kwalifikuje w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. do dochodów własnych gminy, spełnia przesłanki pojęcia, o którym mowa w art. 60 pkt 7 u.f.p., co w konsekwencji oznacza, że do wydawania decyzji w sprawie tej opłaty znajduje zastosowanie przywołany powyżej art. 67 u.f.p. Odesłanie zawarte w tym przepisie uprawnia więc do odpowiedniego stosowania do wskazanych tam należności publicznoprawnych przepisów działu III O.p. Zdaniem Kolegium, mając na uwadze charakter prawny opłaty planistycznej i ratio legis art. 67 u.f.p., w "odpowiednim stosowaniu przepisów działu III Ordynacji podatkowej" mieści się działanie organu wydającego decyzję w sprawie opłaty planistycznej, a następnie egzekwującego obowiązek jej uiszczenia wraz z odsetkami za zwłokę - z wykorzystaniem jako podstawy prawnej art. 47 § 1, art. 51 § 1, art. 53 § 1, art. 55 § 1 i § 2 oraz art. 60 § 1 O.p.

Odnosząc się do przywołanych w zażaleniu wyroków sądów administracyjnych i stanowiska RIO w B. z 22 września 2010 r. Kolegium zauważyło, że tezy przywołanych orzeczeń nie mają zastosowania w rozpatrywanej sprawie, gdyż nie odnoszą się do postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej wszczętego po dniu wejścia w życie u.f.p. Zgodnie bowiem z art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1241 ze zm.), "do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy wymienionej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe". Oznacza to, że jeżeli sprawa w przedmiocie niepodatkowej należności budżetowej została wszczęta i niezakończona decyzją ostateczną przed 1 stycznia 2010 r. (jak to ma miejsce w sprawach objętych wyrokami przywołanymi przez Spółkę), to należy ją załatwić na podstawie wcześniejszych przepisów, czyli w przypadku opłaty planistycznej na podstawie przepisów u.p.z.p. oraz K.p.a., bez zastosowania przepisów O.p. W rozpatrywanej sprawie zastosowanie mają jednak zastosowanie przepisy u.f.p., ponieważ tak przesłanki ustawowe do ustalenia opłaty planistycznej, jak i samo wszczęcie postępowania w tej sprawie wystąpiły po wejściu w życie u.f.p.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Spółka zaskarżyła w całości postanowienie organu odwoławczego, zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem nieprawidłowego momentu powstania obowiązku zapłaty opłaty planistycznej;

2) naruszenie art. 33 pkt 3 i 6 u.p.e.a. poprzez odmowę uznania zasadności zarzutu Skarżącej co do określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 9 stycznia 2013 r., jak również odmowę uznania zasadności zarzutu dotyczącego niedopuszczalności egzekucji administracyjnej;

3) naruszenie art. 60 i 67 u.f.p. w zw. z art. 47 §1, art. 51 §1, art. 53 §1, art. 55 §1 i §2 oraz art. 60 §1 O.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż opłata planistyczna winna być egzekwowana wraz z odsetkami za zwłokę;

4) naruszenie art. 8 w zw. z art. 11 w zw. art. 126 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewystarczające wskazanie i wyjaśnienie zasadności w treści zaskarżonego postanowienia przepisów prawnych, na których oparł się organ wydając zaskarżone orzeczenie.

Podnosząc takie zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, a także o wstrzymanie przez organ wykonania zaskarżonego postanowienia.

W razie nieuwzględnienia przez organ tego wniosku Skarżąca wniosła o wstrzymanie przez Sąd wykonania tego postanowienia, a ponadto o stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu oraz o zasądzenie na rzecz Spółki niezbędnych kosztów postępowania.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że wierzytelność z tytułu niezapłaconej opłaty planistycznej powstała po ogłoszeniu upadłości. Jej zdaniem wierzytelność z tytułu tej opłaty powstała przed dniem ogłoszenia upadłości Skarżącej, tj. przed 9 stycznia 2012 r. i dlatego z mocy prawa objęta jest układem i nie może zostać zaspokojona przez Skarżącą, bowiem stanowiłoby to działanie na szkodę wierzycieli i skutkowałoby odebraniem zarządu upadłemu.

Przesłankami opłat z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. są: po pierwsze, obiektywny (określony w operacie szacunkowym) wzrost wartości nieruchomości; po wtóre, wzrost musi nastąpić wskutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że musi istnieć związek przyczynowy między uchwaleniem lub zmianą takiego planu a wzrostem wartości obiektywnej - rynkowej wartości nieruchomości; wreszcie po trzecie, zbycie takiej nieruchomości w drodze umowy przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące (art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 u.p.z.p.). Pobieranie opłaty ma charakter obligatoryjny, od którego gmina nie może odstąpić, a to oznacza, że obowiązek zapłaty renty planistycznej powstaje z mocy prawa już w momencie ziszczenia się powyższych przesłanek i niezależnie od innych okoliczności. Zbycie nieruchomości jest więc czynnością, która uruchamia aktywność organu administracji publicznej w zakresie egzekwowania obowiązku zapłaty renty planistycznej, a to na skutek przekazywania stosownych informacji przez notariuszy jednostkom samorządu terytorialnego.

Skarżąca zauważyła, że do zbycia nieruchomości przez Spółkę doszło 10 marca 2011 r. na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego, natomiast wzrost wartości nieruchomości został spowodowany uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego obszaru R. – P. – D. uchwałą Rady Miejskiej w K. nr LV/660/2010 z dnia 29 czerwca 2010 r., która z kolei weszła w życie dnia 5 września 2010 r., a więc jeszcze przed ogłoszeniem wobec Skarżącej upadłości z możliwością zawarcia układu.

W ocenie Skarżącej, wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie ostatecznej decyzji ustalającej wysokość opłaty planistycznej stanowi wyłącznie ziszczenie się obowiązku zapłaty kwoty 17.880 zł (tj. opłaty planistycznej) w dniu, w którym decyzja o jej ustaleniu staje się ostateczna (tak m.in. M. Ziniewicz "Administracyjne aspekty opłat adiacenckich", Lexis Nexis 2012). W żadnym wypadku nie sposób twierdzić, jakoby miał to być moment powstania wierzytelności w rozumieniu art. 272 ust. 1 p.u.n. Przepis ten wyraźnie stanowi, że "układ obejmuje wierzytelności powstałe przed dniem ogłoszenia upadłości dłużnika", zatem okolicznością decydującą dla przypisania danej wierzytelności do układu jest data powstania tejże wierzytelności. W tym zakresie Skarżąca wskazała na poglądy wyrażane w komentarzach do tego artykułu.

Wobec braku ustawowej definicji pojęcia "wierzytelność" w p.u.n., należy odwołać się do art. 335 K.c. Stosownie do tego przepisu wierzytelność to prawo podmiotowe - możność domagania się od dłużnika spełnienia świadczenia, które dłużnik powinien spełnić. Chodzi zatem o każde zobowiązanie podmiotu niezależnie od tego, czy jest to zobowiązanie o charakterze publicznoprawnym, czy prywatnoprawnym.

Skarżąca nie zgodziła się też z twierdzeniem organu, iż decyzja ustalająca wysokość opłaty planistycznej ma charakter konstytutywny. Jej zdaniem, za deklaratoryjnym charakterem tej decyzji przemawia fakt, że przesłanki powstania obowiązku zapłaty renty planistycznej kreuje ustawa, a wysokość przedmiotowej renty wynika pośrednio z przepisów prawa miejscowego, które przewidują określoną wysokość stawek. Przyjęcie stanowiska organu doprowadziłoby do paradoksalnej sytuacji, w której organy administracji publicznej, wiedząc o toczącym się postępowaniu w sprawie o ogłoszenie upadłości, świadomie i celowo mogłyby wskazywać moment powstania obowiązku zapłaty renty planistycznej, tak by dana wierzytelność nie wchodziła do układu. Takie stanowisko jest nie do przyjęcia. Organ nie dostrzega faktu, że obowiązek zapłaty opłaty planistycznej w niniejszej sprawie powstaje na skutek ziszczenia się przesłanek określonych w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Co więcej, organy administracji publicznej nie mogą odstąpić od pobrania opłaty planistycznej, nie jest to bowiem należność egzekwowana fakultatywnie, czy też w ramach uznania administracyjnego. Nie można też tracić z pola widzenia faktu, że notariusze dokonujący transakcji związanych z nieruchomościami, których wartość na skutek uchwalenia lub zmiany planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła, mają obowiązek przekazania stosownej informacji do właściwej gminy w terminie 7 dni od dnia dokonania takiej transakcji, a gmina powinna niezwłocznie ów obowiązek zapłaty egzekwować. Opieszałość gminy w tym zakresie nie może powodować negatywnych skutków prawnych dla podmiotu zobowiązanego, a tym bardziej dla wierzycieli objętych układem.

Przedmiotowa opłata na rzecz gminy jest świadczeniem publicznoprawnym, nieodpłatnym, przymusowym i bezzwrotnym na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, ale wbrew wymaganiom art. 6 O.p. nie wynika z ustawy podatkowej. Opłata ta nie ma jednoznacznie charakteru fiskalnego, cechy doktrynalnie uznawanej za cechę wyrażającą istotę podatku. Zatem racjonalny ustawodawca, który chcąc nadać ww. opłacie status podatku czy też innej należności niepodatkowej, do której stosuje się przepisy O.p., uczyniłby to wprost lub przynajmniej zobowiązałby do stosowania w tych sprawach przepisów O.p. Jeśli tego nie zrobił, to faktu tego nie można domniemywać (vide: wyrok NSA z 28.10.2009 r. sygn. akt II OSK 1517/2007).

Zatem skoro opłata planistyczna nie jest podatkiem w rozumieniu art. 6 O.p., nie należy traktować jej w kategoriach obowiązku podatkowego i związanych z tym pojęciem konsekwencji powstania wierzytelności po upływie terminu płatności.

Ponadto Skarżąca podkreśliła, że wymagalność opłaty planistycznej wskazanej w ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. nie ma znaczenia. Układem objęte są bowiem zarówno wierzytelności wymagalne, jak i niewymagalne przed datą ogłoszenia upadłości. Istotnym jest jedynie czynnik temporalny - data powstania wierzytelności (D. Chrapoński, "Wpływ ogłoszenia upadłości z możliwością zawarcia układu na zobowiązania upadłego z tytułu odsetek", Monitor Prawniczy 1/2011). Wobec tego zdaniem Skarżącej zasadny jest zarzut niedopuszczalności prowadzenia egzekucji administracyjnej z uwagi na objęcie układem opłaty planistycznej, jako powstałej przed dniem ogłoszenia upadłości Skarżącej. Wobec ziszczenia się wszystkich wymaganych prawem warunków z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nie budzi wątpliwości fakt, że 9 stycznia 2012 r. wierzytelność Prezydenta Miasta K. istniała i z mocy prawa powinna zostać objęta układem.

Uzasadniając zarzut niewłaściwego określenia egzekwowanego obowiązku Skarżąca wskazała, że w decyzji z 9 stycznia 2013 r. Prezydent Miasta K. ustalił opłatę planistyczną dla Spółki w wysokości [...] zł. Decyzja ta nie nałożyła na Spółkę obowiązku zapłaty odsetek od nieterminowego uregulowania tej należności, natomiast w tytule wykonawczym [...] organ egzekucyjny oznaczył konieczność egzekwowania również odsetek za zwłokę, naliczanych od 22 marca 2013 r. Takie określenie egzekwowanego obowiązku nastąpiło niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z ww. ostatecznej decyzji. Decyzja bowiem nie zobligowała Skarżącej do ponoszenia kosztów z tytułu nieterminowego uregulowania opłaty planistycznej.

W doktrynie podnosi się pogląd, w myśl którego u.p.z.p. nie daje podstaw do naliczania jakiegokolwiek rodzaju odsetek i obowiązku ich zapłaty w razie naruszenia terminu przez osobę zobowiązaną do wniesienia opłaty planistycznej - jak to uczyniono w tytule wykonawczym. Podobne stanowisko zostało zajęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 606/11, w którym wskazano, że: "Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczące opłaty planistycznej nie dają podstawy do orzekania w przedmiocie terminu do uiszczenia opłaty ani też o obowiązku zapłaty odsetek ustawowych w razie naruszenia tego terminu".

W ocenie Skarżącej nie jest więc zasadne stanowisko organu, iż mając na uwadze charakter prawny opłaty planistycznej i ratio legis art. 67 u.f.p., w odpowiednim stosowaniu przepisów działu III Ordynacji podatkowej miałoby się mieścić działanie organu wydającego decyzję w sprawie opłaty planistycznej, a następnie egzekwującego obowiązek jej uiszczenia wraz z odsetkami za zwłokę, z wykorzystaniem wskazanych przez organ przepisów O.p., jako podstawy prawnej. Zdaniem Skarżącej, z powołanych wyżej przepisów nie można wyprowadzić uprawnienia do naliczania odsetek od nieterminowo uiszczonej opłaty.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Po dokonanej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że postanowienie to nie narusza przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które to naruszenie odpowiednio miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi ocena, czy wierzyciel może egzekwować od skarżącej Spółki przedmiotową opłatę planistyczną wraz z odsetkami z tytułu opóźnienia w zapłacie.

Na wstępie należy zatem wskazać, że - zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.2012.1015 j.t.) –dalej: u.p.e.a. - podstawą prawną zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być wyłącznie przyczyny enumeratywnie wymienione w tym przepisie, w tym m.in.:

3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4 u.p.e.a.;

6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego,

Stosownie do art. 34 §1 u.p.e.a., zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt pkt 1-7, pkt 9 i pkt 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8 - organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt pkt 1-5 i pkt 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące.

Według składu orzekającego w sprawie, zgłoszony w sprawie przez skarżącą Spółkę zarzut określenia egzekwowanego obowiązku co do odsetek od należności głównej niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji (art. 33 pkt 3 u.p.e.a.) oraz zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, z uwagi na wszczęcie egzekucji co do wierzytelności objętej z mocy prawa układem (art. 33 pkt 6 u.p.e.a.), prawidłowo zostały ocenione przez organy obu instancji jako nieuzasadnione.

Odnosząc się do zarzutu niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, z uwagi na wszczęcie egzekucji co do wierzytelności objętej z mocy prawa układem wskazać należy, że w myśl art. 87 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz.U.2012.1112 j.t.) – dalej: p.u.n.: "Od dnia ogłoszenia upadłości z możliwością zawarcia układu do dnia uprawomocnienia się postanowienia o zatwierdzeniu układu albo o umorzeniu postępowania, upadły albo zarządca nie mogą spełniać świadczeń wynikających z wierzytelności, które z mocy prawa są objęte układem.". Zgodnie natomiast z art. 272 ust. 1 tej ustawy: "Układ obejmuje wierzytelności powstałe przed dniem ogłoszenia upadłości dłużnika.".

Stosownie do art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2012.647 j.t.)- dalej: u.p.z.p.: "Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

W myśl art. 37 ust. 1 zdanie pierwsze tej ustawy, wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży, a w myśl ust. 5 tego artykułu notariusz, w terminie 7 dni od dnia sporządzenia umowy, której przedmiotem jest zbycie nieruchomości, w formie aktu notarialnego, jest zobowiązany przesłać wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta wypis z tego aktu.

Stosownie natomiast do ust. 3, roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, przy czym – w myśl ust. 4 omawianego artykułu – przepis ten stosuje się odpowiednio do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4.

Zgodnie z art. 37 ust. 7 omawianej ustawy: "6. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, o którym mowa w ust. 5. W myśl ust. 11 wskazanego artykułu: "W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami.".

Stosownie do art. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2010.102.651 j.t.) – dalej: u.g.n. - jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi (o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V). W myśl art. 156 ust. 1 tej ustawy, rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.

Zasadnie więc w zaskarżonym postanowieniu wskazano, że do powstania wierzytelności z tytułu opłaty planistycznej nie wystarcza spełnienie przesłanek w postaci: zmiany (uchwalenia) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego tą zmianą oraz zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od tej zmiany. Prawidłowo organ odwoławczy uznał, że do powstania wierzytelności niezbędne jest także przeprowadzenie przez właściwy organ postępowania, uzyskanie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego potwierdzającego wzrost wartości nieruchomości, a w efekcie wydanie ostatecznej decyzji ustalającej tę opłatę.

Brak bowiem podstaw prawnych do stwierdzenia, że obowiązek zapłaty tej opłaty powstaje z mocy prawa już w momencie ziszczenia się wskazanych w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. przesłanek, bowiem bez wydania decyzji ustalającej opłatę (po uprzednim uzyskaniu operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego – przy czym do operatu właściciel może składać zastrzeżenia i z prawa tego Spółka korzystała) nie jest znana ostateczna wysokość tej opłaty. Niewątpliwie bowiem także decyzja ustalająca wysokość tej opłaty może być kwestionowana przez właściciela nieruchomości w postępowaniu odwoławczym (z czego Spółka również korzystała w odniesieniu do decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 02.08.2012 r.).

Skoro zatem sprzedaż przedmiotowej nieruchomości dokonana została w dniu 10 marca 2011 r., a ogłoszenie upadłości Spółki (z możliwością zawarcia układu) nastąpiło w dniu 9 stycznia 2012 r. nie można więc uznać zarzutu Skarżącej, iż wierzytelność organu powstała przed tą datą. Opinia rzeczoznawcy została bowiem sporządzona 6 lipca 2012 r., a pierwsza decyzja organu I instancji ustalająca wysokość opłaty planistycznej wydana została w dniu 2 sierpnia 2012 r. Decyzja ta na skutek odwołania Spółki została jednak uchylona przez SKO w K. decyzją z 28 września 2012 r., a ponowna decyzja organu I instancji (po sporządzeniu w dniu 11.10.2012 r. odpowiedzi rzeczoznawcy na zastrzeżenia Spółki) wydana została w dniu 9 stycznia 2013 r. (a więc dokładnie rok po ogłoszeniu upadłości Spółki). Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 27 lutego 2013 r.

Zdaniem Sądu decyzja taka ustalająca wysokość opłaty planistycznej ma jednak charakter decyzji konstytutywnej, ustalającej obowiązek uiszczenia opłaty. Przed jej wydaniem właściciel nieruchomości nie ma bowiem obowiązku jej uiszczenia (nie zna nawet jej wysokości), zatem również i organ nie może żądać jej zapłaty. Taka sytuacja oznacza więc, że do czasu ustalenia w decyzji wysokości tej opłaty, wierzytelność organu jeszcze nie istnieje, a nie tylko nie jest wymagalna. Wierzytelność powstanie zatem z chwilą doręczenia stronie ostatecznej decyzji ustalającej wysokość opłaty, a do upływu terminu jej zapłaty wierzytelność nie jest wymagalna. W tym okresie wierzytelność już jednak istnieje i - jak prawidłowo wskazała Skarżąca z powołaniem się na poglądy doktryny – może być zgłaszana w postępowaniu upadłościowym.

Poglądu tego nie może zmienić podnoszony przez Spółkę argument, że wierzyciel (organ administracji) może opóźniać się z wydaniem decyzji, czekając na ogłoszenie upadłości dłużnika. Po pierwsze organ musiałby wiedzieć o złożonym wniosku o ogłoszenie upadłości, a po drugie data wydania takiej decyzji – jak w sprawie niniejszej – zależy także od korzystania przez stronę z uprawnień procesowych i od czasu sporządzania operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego. Niezależnie od tego strona ma możliwość wykazywania w odrębnym postępowaniu, że wierzyciel prowadził postępowanie w sposób przewlekły.

Ponadto – w myśl art. 37 ust. 7 u.p.z.p. - właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, przed jej zbyciem może żądać od wójta, burmistrza albo prezydenta miasta ustalenia, w drodze decyzji, wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4.

Na marginesie należy zauważyć, że również Skarżąca w skardze stwierdziła, że "przesłankami opłat z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. są: po pierwsze, obiektywny (określony w operacie szacunkowym) wzrost wartości nieruchomości" – zatem potwierdziła w ten sposób, że przed określeniem w operacie szacunkowym wzrostu wartości nieruchomości nie zaistniała ta pierwsza przesłanka opłaty planistycznej. Wskazać tu należy, że ogłoszenie upadłości Spółki nastąpiło 9 stycznia 2012 r., natomiast operat szacunkowy został sporządzony 6 lipca 2012 r.

Odnosząc się do drugiego zarzutu podniesionego przez skarżącą Spółkę, tj. zarzutu określenia egzekwowanego obowiązku co do odsetek od należności głównej niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji, należy także podzielić ocenę prawną tego zarzutu dokonaną przez organy obu instancji. Kwestionowane przez Spółkę powiększenie w tytule wykonawczym egzekwowanej należności głównej ([..] zł) o odsetki (naliczane od 22 marca 2013 r.) znajduje bowiem oparcie w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2013.885 j.t.) – dalej: u.f.p., zaś sposób naliczenia odsetek w przepisach O.p.

Wprawdzie bowiem opłata planistyczna jest jednorazową opłatą pobieraną przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w sytuacji określonej w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., a przepisy tej ustawy wprost nie przewidują możliwości określenia wysokości odsetek od nieuiszczonej w terminie opłaty w samej decyzji wydawanej w tym przedmiocie, to jednak w przypadku jej nieuiszczenia w terminie znajdują zastosowanie przywołane w zaskarżonym postanowieniu przepisy art. 60 i art. 67 u.f.p. Opłata ta zaliczana jest do środków publicznych stanowiących "niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw" (art. 60 pkt 7).

Zgodnie natomiast z art. 67 tej ustawy: "Do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.).".

Zdaniem Sądu, do spraw dotyczących egzekucji opłaty planistycznej mają więc zastosowanie przepisy O.p., m.in. dotyczące terminu płatności (art. 47 § 1), zaległości (art. 51 § 1) oraz odsetek za zwłokę (art. 53 §1) – w myśl którego od zaległości podatkowych naliczane są odsetki za zwłokę - gdyż te kwestie nie są regulowane przez ustawę o finansach publicznych oraz K.p.a. Prawidłowo zatem uznał wierzyciel i organ odwoławczy, że wierzyciel jest uprawniony do żądania odsetek od zaległej opłaty planistycznej i wykazania ich w tytule wykonawczym.

Przywołane natomiast przez skarżącą Spółkę orzeczenia sądów administracyjnych dotyczą nie egzekucji opłaty planistycznej, lecz wydania samej decyzji określającej tę opłatę i odnoszą się do postępowania wymiarowego, jak też zostały wydane w sprawach dotyczących stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, zatem argumentacja w nich podnoszona nie znajduje zastosowania w tej sprawie.

Wskazać przy tym należy, że w aktualnym stanie prawnym w orzecznictwie prezentowane jest przytoczone powyżej stanowisko (vide: wyrok WSA w K. z 10.10.2013 r. sygn. akt II SA/Kr 761/13 i wyrok WSA w Szczecinie r. sygn. akt I SA/Sz 134/14).

Sąd orzekający w sprawie nie znalazł więc podstaw do stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania podatkowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę należało oddalić.