Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 839/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 250
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1505
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 73
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Dnia 19 marca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za 2009 rok 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi K. D. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł., przy ulicy A30a, kwotę 246,- (dwieście czterdzieści sześć) złotych, obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] po rozpoznaniu odwołania AP od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] nr [...] z [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

14 maja 2009 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w [...] skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W gospodarstwie producenta rolnego przeprowadzone zostały dwie kontrole na miejscu:

- w zakresie kwalifikowalności powierzchni w dniu 15 czerwca 2009 r. oraz

- w zakresie spełnienia wymogów wzajemnej zgodności w dniu 3 listopada 2009 r.

Kierownik BP ARiMR 8 marca 2010 r. wydał decyzję o przyznaniu płatności ONW w wysokości 2.871,16 zł. Płatności zostały wypłacone 6 kwietnia 2010 r. Wnioskiem z dnia 17 stycznia 2014 r. skarżący zwrócił się do Prezesa ARiMR o "przeprowadzenie kompleksowej kontroli" w Oddziale Regionalnym ARiMR w [...] i w Biurze Powiatowym. W dniu 3 lutego 2014 r. Prezes ARiMR wezwał stronę do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez wskazanie żądania oraz trybu wzruszenia decyzji. W odpowiedzi strona pismem z 4 lutego 2014 r. wskazała, że żąda stwierdzenia nieważności na podstawie art. 157 k.p.a. wszystkich wydanych decyzji od 2004 r. do 2011 r. w ramach PROW 2004-2006, PROW 2007-2013 z tytułu ONW, JPO i rolnośrodowiskowych. W dniu 29 maja 2014 r. Dyrektor OR ARiMR wydał decyzję nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Radomsku z 8 marca 2010 r. o przyznaniu płatności ONW na 2009 r. Następnie 9 lipca 2015 r. Kierownik BP ARiMR wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania płatności ONW na 2009 r. oraz nałożeniu sankcji w wysokości 1.378,30 zł. W wyniku rozpoznania odwołania 12 października 2015 r. Dyrektor ŁO ARiMR wydał decyzję nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika BP ARiMR z 9 lipca 2015 r. Strona wniosła odwołanie od decyzji Dyrektora ŁO ARiMR nr [...]. W dniu 7 grudnia 2015 r. Prezes ARiMR wydał postanowienie nr [...] o niedopuszczalności odwołania. W piśmie z 15 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Łodzi wskazał, że 11.12.20 15 r. wpłynęło do Sądu pismo skarżącego, z którego wynika, że chce on, aby jego pismo z 27.10.2015 r. potraktowane jako odwołanie skierowane do Prezesa ARiMR.

Zawiadomieniem z 3 lipca 2019 r. organ I instancji poinformował stronę o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ONW za 2009 r. na mocy decyzji 8 marca 2010 r. Skarżący złożył oświadczenie, w którym wskazał, że toczy się postępowanie administracyjne przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (skarga na postanowienie nr 312/2015 Prezesa ARiMR). Organ wskazał, że wyrokiem z 14 listopada 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny I GSK 1490/18 oddalił skargę kasacyjną AP od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 grudnia 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 230/16 na postanowienie Prezesa ARiMR nr [...] z 7 grudnia 2015 r. W dniu 2 października 2019 r. organ I instancji wydał decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności ONW za 2009 r.

Skarżący wniósł odwołanie, w którym wskazał, że na podstawie pozytywnej weryfikacji jego wniosków składał kolejne wnioski wpisując w nich identyczne dane, jakie zawarte w były w roku poprzednim, zgodne ze stanem faktycznym na rok ubiegania się o przyznanie płatności. Identyczność we wnioskach wynikała z prowadzenia hodowli danieli, a ten gatunek wymagał zapewnienia określonego środowiska i specyficznej niezmiennej diety, dlatego we wszystkich wnioskach od 2004 r. była deklarowana taka sama struktura upraw.

Zaskarżoną decyzją Dyrektor OR ARiMR utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie dotyczy ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ONW na 2009 r. w wysokości 2.871,16 zł.

W uzasadnieniu organ powołał treść art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR. Organ wyjaśnił, że przez kwoty nienależnie pobranych środków (należności nienależne), należy rozumieć należności, które powstały z przyczyn leżących po stronie rolnika, również wówczas, gdy nie była to wyłączna przyczyna wypłaty dokonanej w nienależnej wysokości, czyli wszystkie przypadki, w których stwierdzono jakiekolwiek nieprawidłowości w działaniu lub zaniechaniu rolnika (np. deklaracja we wniosku niezgodna ze stanem faktycznym, brak realizacji obowiązków związanych z utrzymywaniem i gruntów w dobrej kulturze rolnej oraz przestrzeganiem norm i wymogów, zaniechanie realizacji zobowiązania). Przez kwoty nadmiernie pobranych środków (należności nieprawidłowe), należy ro mieć nieprawidłowo pobrane środki, które powstały wyłącznie z przyczyn leżących po stronie organu (Agencji) i brak jest możliwości stwierdzenia nieprawidłowości w działaniu lub zaniechaniu rolnika. Jest to kwota nadwyżki dokonanej przez organ wypłaty ponad wynikająca z ustawy (decyzji) w wysokości wyższej niż należna.

Organ wyjaśnił, że 14 maja 2009 r. strona złożyła wniosek o przyznanie płatności w ONW do powierzchni 16,05 ha. Na mocy decyzji Kierownika BP ARiMR w sprawie przyznania płatności ONW z 8 marca 2010 r. strona otrzymała w dniu 6 kwietnia 2010 r. płatności na 2009r. w łącznej wysokości 2781,16 ha zł.

Na mocy decyzji nr [...] z dnia 29 maja 2014 r. Dyrektor ŁO ARiMR w [...] stwierdził nieważność decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia 8 marca 2010 r. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ I instancji mając wyniki raportu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w gospodarstwie producenta rolnego mógł zapoznać się z wykonanymi fotografiami deklarowanych do płatności działek rolnych. Dotyczy to działek rolnych: AA położonej na działce ewidencyjnej o nr 381 i 372 i BB położonej na działce ewidencyjnej o nr 372. Na fotografiach tych widać obszary nieuprawiane rolniczo i takie, które nie są utrzymywane zgodnie z normami. Zgodnie z deklaracją strony na tych działkach rolnych znajduje się JPO TUZ/pastwisko trwałe. Na fotografiach wykonanych 3 listopada 2009 r. nr 8 i 9 widać liczne samosiejki drzew i zakrzaczenia. Stan taki potwierdzają zdjęcia wykonane 15 czerwca 2009 r. o nr 2, 3, 4 i 5. Warunkami przyznania płatności ONW jest zgodnie z § 2 rozporządzenia ONW posiadanie przez rolnika działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009 oraz przestrzeganie wymogów i norm określonych w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z przepisami art. 50a i art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). Biorąc pod uwagę powyższe uznać trzeba, że Kierownik Biura Powiatowego w dniu wydania decyzji był w posiadaniu dowodów mających wypływ na przyznanie płatności w pomniejszonej wysokości.

Na mocy decyzji z 9 lipca 2015 r. Kierownik BP ARiMR odmówił przyznania stronie płatności ONW na 2009 r. i nałożył sankcję w wysokości 1.378,30 zł. Z uzasadnienia decyzji wynika, że Kierownik BP ARiMR wykluczył z płatności powierzchnię 7,70 ha, uznając, że analiza materiału dowodowego, w szczególności dokumentacji fotograficznej sporządzonej w ramach kontroli na miejscu przeprowadzonej 15 czerwca 2009 r. oraz 3 listopada 2009 r. jednoznacznie potwierdzają, że na działkach rolnych nie była prowadzona działalność rolnicza polegająca na faktycznym jej użytkowaniu zgodnie z wnioskiem o przyznanie płatności. Procentowa różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną do jednolitej płatności obszarowej (16,05 ha) i stwierdzoną (8,35 ha), przekracza 50%.

Po wniesieniu przez stronę odwołania Dyrektor OR ARiMR utrzymał ją w mocy (decyzja nr [...]) Następnie 3 lipca 2019 r. Kierownik BP ARiMR wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ONW. Organ podkreślił, że w postępowaniu w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności zadaniem organu odwoławczego nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu decyzji przyznającej środki, tj. decyzji Kierownika BP ARiMR z 8 marca 2010 r., a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne. Decyzja Dyrektora ŁO ARiMR nr [...] z dnia 29 maja 2014 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika BP ARiMRw Radomsku z 8 marca 2010 r. ma walor decyzji ostatecznej.

Organ odwołał się do treści art. 73 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 796/2004. Następnie organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. ustawy o ARiMR do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa: 1) z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności, z tym, że termin, o którym mowa w art. 47 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, wynosi 60 dni. W związku z powyższym termin płatności kwoty nienależnie pobranych lub nadmiernie pobranych płatności wynosi 60 dni od daty doręczenia decyzji ustalającej wysokość tej kwoty. Organ odwołał się do treści art. 51 § § o.p. oraz art. 56 § 1 o.p. i wskazał, że na dzień wydania i doręczenia zaskarżonej decyzji stawka odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych wynosi 8% kwoty zaległości w stosunku rocznym (Obwieszczenie Ministra Finansów z 4 stycznia 2016 r. M.P. z 2016 r., poz. 20), i może ulec zmianie.

Odpowiednie zastosowanie przywołanych powyżej regulacji do należności z tytułu nienależnie pobranych płatności oznacza, że w przypadku niewpłacenia przez stronę kwoty nienależnie pobranych płatności w terminie 60 dni od daty doręczenia skarżonej decyzji organu I instancji - od dnia następującego po upływie ww. terminu do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności, od kwoty nienależnie pobranych płatności nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Organ wskazał na przepisy wprowadzają instytucje, w ramach których przy spełnieniu określonych przesłanek, odstępuje się od ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności. Podkreślił, że zasadą jest, iż płatności nienależnie lub nadmiernie pobrane powinny zostać zwrócone, a tym samym przepisy ustanawiające wyjątki od tej zasady powinny być interpretowane zawężająco. Pierwszą taką sytuacją jest odstąpienie od ustalenia decyzją kwot nienależnie pobranych płatności, jeżeli kwota ta nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote. Organ odwołał się do treści art. 28a ust. 7 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich. Organ wskazał, że kwota nienależnie pobranych płatności za 2009 r. wypłacona 6 kwietnia 2010 r. wynosi 2.871,16 zł i przekracza kwotę stanowiącą równowartość 100 euro Wobec powyższego nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

Dyrektor ARiMR odwołał się do treści art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 i wskazał, że wypłacone płatności nie wynikały z pomyłki ARiMR, bowiem w dniu wydawania decyzji z 8 marca 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR opierał się na informacjach strony zawartych we wniosku za 2009 r. Wniosek o przyznanie płatności jest wnioskiem składanym z inicjatywy rolnika, w którym dobrowolnie kształtuje się jego zakres. Błąd polegający na deklarowaniu do płatności jako pastwisk obszarów o powierzchni 7,70 ha, na którym nie był prowadzony wypas zwierząt mógł zostać w zwykłych okolicznościach wykryty przez rolnika. Pojęcie "zwykłych okoliczności" należy powiązać z charakterem prowadzonej przez rolnika działalności zawodowej. Nie można bowiem porównać osoby wykonywującej działalność zawodowo i na własny rachunek z osobą dorywczo zajmującą się rolnictwem. W ocenie organu skarżący ubiegając o płatności (str. 4/4 wniosku) oświadczył, że zna zasady przyznawania płatności. Organ uznał, że strona świadomie we wniosku włączyła do powierzchni działek z deklaracją JPO _TUZ pastwiska trwałe oraz oznaczyła ich położenie na załączniku graficznym obszar powierzchni 7,70 ha, na którym wypas zwierząt nie jest możliwy z uwagi na zadrzewienia i zakrzeczenia. Błąd mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach.

Organ rozważył przesłanki przedawnienia roszczeń, o których mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Organ wyjaśnił, że strona nie ma obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności, jeżeli od daty wypłaty płatności do daty pierwszego powiadomienia strony przez organy ARiMR o nieuzasadnionym charakterze płatności upłynęło 10 lat. Wyjątkiem od tej zasady jest przypadek, gdy strona działała w dobre wierze. Wówczas okres ten wynosi 4 lata.

Skarżący w treści odwołania wskazał, że w gospodarstwie zostały przeprowadzone kontrole na miejscu, które nie wykazały nieprawidłowości (jak opisane powyżej). Argumenty te znajdują potwierdzenie w treści raportów z kontroli przeprowadzonych w 2006 r. i w 2009 r. Ponadto, w dniu 7 maja 2008 r. strona złożyła oświadczenie, że działki A, AA, BB są zadrzewione, zakrzaczone, stanowiące pastwisko trwałe dla danieli (...), kontrola na miejscu potwierdziła jego deklarację.

Organ wskazał, że mając jednakże na uwadze, że skarżący oświadczył, że zna zasady przyznawania płatności, to uznać należy, że włączając do powierzchni pastwisk roślinności o powierzchni 7,70 ha, charakteryzujące się dużym udziałem drzew i krzewów w zwarciu, co uniemożliwiało wypas zwierząt na tym obszarze, naruszył zasady przyznawane określone w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Organ wskazał, że strona nie działała w dobrej wierze i przyjął 10-letni okres przedawnienia. Termin przedawnienia rozpoczął swój bieg w dniu 6 kwietnia 2010 r. (data wypłaty płatności). Za datę pierwszego powiadomienia o nieuzasadnionym charakterze płatności organ uznał datę 16 czerwca 2014 r., tj. datę doręczenia stronie decyzji Dyrektora ŁO ARiMR nr [...] z dnia 29 maja 2014 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z 8 marca 2010 r.

Wobec powyższego organ wskazał, że nie upłynął 10 - letni termin przedawnienia, o którym mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, skutkujące odstąpieniem od dochodzenia zwrotu przez stronę nienależnie pobranych płatności.

W skardze AP zarzucił naruszenie zasady zaufania obywateli do Państwa i stanowionego przez nie prawa wynikające z art. 2 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji RP przez niestosowanie prawa wynikającego z:

- ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 poz. 856),

- ustawy z 25 lipca 2001 r. o krajowym systemie ewidencji gospodarstw rolnych i zwierząt gospodarskich oraz o zmianie niektórych ustaw,

- rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 28 czerwca 2010 r., w sprawie minimalnych warunków utrzymania gatunków zwierząt gospodarskich innych niż te, których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz.U. Nr 116, poz.778),

oraz naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wynikające z:

- art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 189 d pkt 7 k.p.a.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz o powołanie i przesłuchanie w charakterze świadka na okoliczność będące przedmiotem postępowania: - ministra rolnictwa JKA, - radcę prawnego ARiMR w Warszawie PCH (WA-10980), - biegłego z zakresu hodowli i chowu danieli.

Skarżący wskazał, że wszystko co robił w gospodarstwie, aby rozwijać hodowlę i chów danieli robił w dobrej wierze i zgodne z prawem opartym o ustawę o ochronie zwierząt, która wymusza na hodowcy zwierząt zapewnienie zwierzętom warunków bytowania zgodnych z potrzebami tego gatunku, rasy, płci i wieku:

Skarżący wyjaśnił, że od 2004 r. kiedy weszły dopłaty do rolnictwa z programu PROW we wszystkich wnioskach o przyznanie płatności podkreślał odmienność pastwisk dla danieli, które wg ustawy, są określane, jako powierzchnia paszowa, powierzchnia, która w przypadku hodowli innych gatunków zwierząt gospodarskich, występuje jako trwałe użytki zielone (TUZ), w hodowli danieli te użytki - pastwiska nie tylko dostarczają odpowiedniej roślinności - paszy, (często uznawanej w hodowlach innych gatunków zwierząt, jako wręcz chwast, lecz w przypadku jeleniowatych jest to pełnowartościowa pasza), to ta powierzchnia paszowa musi również zapewnić tym zwierzętom ochronę przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi, umożliwić schronienie przed drapieżnikami i zapewnić możliwości prawidłowej egzystencji, zgodnej z potrzebami tego gatunku zwierząt danieli.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Postanowieniem z 18 listopada 2020 r. st. referendarz sądowy przyznał skarżącemu prawo pomocy przez zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie adwokata.

W piśmie procesowym z 19 marca 2021 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę i podniósł zarzut przedawnienia na podstawie art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] z [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z [...], ustalająca skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) za 2009 r. w łącznej wysokości 2 871,16 zł.

Stosownie do treści art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1505 ze zm., dalej ustawa o ARiMR), ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej

- następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Z treści powyższego przepisu wynika, że przedmiotem postępowania toczącego się przed organem ARiMR jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Pojęcie nienależnych płatności użyte zarówno przez prawodawcę krajowego w ustawie o ARiMR, jak i legislatora europejskiego w znajdujących bezpośrednie zastosowanie w niniejszej sprawie rozporządzeniach (WE) jest szerokie i wobec tego trzeba przyjąć, że obejmuje swym zakresem przedmiotowym różne przypadki nieuprawnionego pobrania środków publicznych z tytułu płatności rolnych. Ustalenie, czy przyznane uprzednio kwoty pomocy, czy płatności były przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy w sprawie nie nastąpił upływ terminu przedawnienia obowiązku zwrotu płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) za 2009 r.

Mając na uwadze, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z płatnościami ONW przyznanymi w 2009 r. organy zasadnie wskazały na regulacje zawarte w art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE.L.2004.141.18 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm., zwane również dalej - rozporządzeniem nr 796/2004). Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego w sprawie nie miał zastosowania art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1 z 23.12.1995 r. ze zm., zwanego dalej: - rozporządzeniem nr 2988/95).

Przepis art. 73 ust. 1-5 rozporządzenia nr 796/2004 ma zastosowanie do płatności przed dniem 1 stycznia 2010 r. w związku z art. 86 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., zgodnie z którym rozporządzenie (WE) nr 796/2004 traci moc z dniem 1 stycznia 2010 r. Jednakże rozporządzenie to stosuje się nadal w odniesieniu do wniosków o przyznanie pomocy dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2010 r. (ust. 1). A zatem w rozpoznawanej sprawie do płatności za 2009 r.

Zgodnie z art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże, jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat.

Przewidziany w przywołanym powyżej przepisie rozporządzenia nr 796/2004, dziesięcioletni okres przedawnienia dla zwrotu nienależnie pobranych płatności, liczony od przyznania płatności do pierwszego powiadomienia o niezasadnym charakterze płatności, z wyjątkiem sytuacji gdy beneficjent działał w dobrej wierze, oznacza, że ustalenie czy beneficjent działał w dobrej wierze, czy też nie działał, jest ważne dla prawidłowego rozpoznania sprawy. Unormowania powołanego rozporządzenia, także co do dziesięcioletniego terminu przedawnienia obowiązku zwrotu środków w razie niezaistnienia dobrej wiary u beneficjenta, podlegają bezpośredniemu stosowaniu w każdym państwie Unii Europejskiej bez względu na odmienne regulacje proceduralne danego państwa członkowskiego.

Ponadto wskazać należy, że pojęcie - dobrej wiary - nie zostało zdefiniowane, wiąże się z tzw. klauzulami generalnymi w prawie, istotą których jest możliwość uwzględnienia w ocenie stanu faktycznego różnych okoliczności faktycznych, które w oderwaniu od konkretnej sprawy nie mogą być ocenione raz na zawsze i w jednakowy sposób według schematu o walorze bezwzględnym.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że dobra lub zła wiara beneficjenta płatności wiąże się ze sferą faktów i ich oceną. Dla oceny dobrej lub złej wiary istotna jest świadomość beneficjenta. Generalnie przyjmuje się, że dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, że podmiotowi przysługuje prawo, czyli że działał zgodnie z prawem. Może to być więc błędne, ale w danych okolicznościach usprawiedliwione przekonanie, że działa zgodnie z prawem. Dobra wiara jest oparta na przesłankach obiektywnych, wywodzących się ze stosunku będącego podstawą i przyczyną konkretnego stanu faktycznego. W dobrej wierze jest ten, kto powołuje się na pewne prawo lub stosunek prawny mniemając, że to istnieje, choćby mniemanie to było błędne, jeżeli tylko błędność mniemania należy w danych okolicznościach uznać za usprawiedliwioną.

W złej wierze jest ten, kto powołując się na pewne prawo lub stosunek prawny wie, że owo prawo lub stosunek prawny nie istnieje, albo też wprawdzie tego nie wie, ale jego braku wiedzy w danych okolicznościach nie można uznać za usprawiedliwiony. Zła wiara występuje, gdy brak świadomości o nieistnieniu pewnego prawa lub stosunku jest wynikiem niedbalstwa, niezachowania normalnej w danych okolicznościach staranności. W złej wierze działa ten, kto nie wie o prawie, ale przyjąć należy, że wiedziałby, gdyby się zachował należycie, a więc gdyby w konkretnej sytuacji postępował rozsądnie i zgodnie z zasadami współżycia społecznego (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1209/11).

Jak wynika z akt sprawy skarżący ubiegając się o przyznanie płatności we wniosku złożył oświadczenie, że znane są mu zasady przyznawania płatności ONW, a także zobowiązał się m.in. do prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich działkach rolnych deklarowanych do płatności, będących w jego posiadaniu i położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, którego to warunku zdaniem organów nie spełnił.

Z akt sprawy wynika, że w 2009 r. w gospodarstwie producenta rolnego przeprowadzone zostały dwie kontrole na miejscu. Pierwsza w zakresie kwalifikowalności powierzchni 15 czerwca 2009 r., a druga w zakresie spełnienia wymogów wzajemnej zgodności w dniu 3 listopada 2009 r. Kontrolę w zakresie kwalifikowalności powierzchni przeprowadzili inspektorzy terenowi Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR. Dla działki rolnej A i BB inspektorzy wskazali, że działka ta ma powierzchnię większą niż zadeklarowana i zastosowali kod DR 13- , natomiast dla działki rolnej AA stwierdzili, że działka ma mniejszą powierzchnię niż deklarowana, zastosowano kod DR13+. W uwagach inspektorzy terenowi zamieścili adnotację, że działki zachwaszczone i zadrzewione stanowią pastwisko dla danieli - jeleniowatych ze względu na ich dietę pokarmową. Jednocześnie w trakcie kontroli w zakresie spełnienia wymagań wzajemnej zgodności nie stwierdzono uchybień. Inspektorzy terenowi wykonali zdjęcia o nr od 1 do 9 i zamieścili adnotację "zgodnie z deklaracją rolnika pastwisko zadrzewione i zakrzaczone ze względu na dietę pokarmową jeleniowatych". Organ I instancji 8 marca 2010 r. wydał decyzję o przyznaniu skarżącemu płatności ONW na 2009 rok w wysokości 2 871,16 zł. 29 maja 2014 r. Dyrektor OR ARiMR w [...] stwierdził nieważność decyzji z 8 marca 2010 r. przyznającej płatność ONW na 2009 r. W toku postępowania o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji organy wskazały, że w obrębie działek rolnych deklarowanych jako pastwiska stwierdzono kompleksy roślinności charakteryzujące się dużym udziałem drzew i krzewów rosnących w zwarciu, co uniemożliwiało wypasanie zwierząt na tych obszarach w okresie wegetacyjnym traw lub koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca.

Następnie organ I instancji 9 lipca 2015 r. wydał decyzję o odmowie przyznania płatności ONW na 2009 r. i nałożył na stronę sankcje. W wyniku rozpoznania odwołania Dyrektor OR ARiMR 12 października 2015 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy.

Zdaniem Sądu istotne znacznie dla rozstrzygnięcia dobrej, czy złej wiary skarżącego w kontekście ustaleń organów oraz podnoszonych przez stronę zarzutów ma to, że powierzchnie pastwisk - działek rolnych, na których drzewa nie występowały w ścisłym zwarciu, pod którymi możliwe było pobieranie pokarmu przez daniele, a zarazem stanowiących dla nich zacienienie, nie zostały wyłączone z powierzchni uprawnionej do płatności, lecz wykluczono jedynie tereny, które w żaden sposób nie mogły zostać przeznaczone do wypasu.

Prawidłowo więc organy uznały, że skoro skarżący znał warunki przyznania płatności określone w § 2, § 4 rozporządzenia ONW oraz w związku z § 1 ust. 1 pkt 4 w zw. z § 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, a mimo to nie realizował zobowiązania na powierzchni 7,70 ha, bowiem na tej powierzchni stwierdzono kompleksy roślinności charakteryzujące się dużym udziałem drzew i krzewów rosnących w zwarciu, co uniemożliwiało wypasanie zwierząt na tych obszarach w okresie wegetacyjnym traw lub koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca, to stwierdzić należy, że beneficjent nie działał w dobrej wierze. W oparciu o materiał zgromadzony w sprawie nie można przyjąć, że skarżący nie wiedział o obowiązku powiadomienia o zaprzestaniu prowadzenia działalności rolniczej na ww. obszarze. Ponadto, nie może budzić wątpliwości, że każdy wnioskodawca obowiązany jest zapoznać się z zasadami przyznawania danej płatności oraz pomocy objętej wnioskiem. Powinien mieć też świadomość, że jego wniosek i zadeklarowane grunty będą podlegały kontroli w zakresie ich spełnienia. Wnioskujący o pomoc ma obowiązek informowania organów o każdym fakcie mogącym mieć wpływ na nienależnie bądź nadmiernie przyznanie płatności, jak również o każdej zmianie, w szczególności gdy dotyczy to własności gruntów rolnych czy wielkości upraw. Jak już zaznaczono, we wniosku z 14 maja 2009 r. skarżący podpisał oświadczenie, że znane są mu zasady przyznania tego świadczenia, a więc przyjął on pełną odpowiedzialność za całość zawartych w nim deklaracji, jak również dał podstawę do uznania, że znane są mu warunki udzielania płatności.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy organy słusznie przyjęły i wykazały w uzasadnieniu, że nie zaszły podstawy do przyjęcia, że skarżący działał w dobrej wierze, co pozwoliłby na zastosowanie czteroletniego zamiast dziesięcioletniego okresu przedawnienia.

Przechodząc do dalszej części rozważań wskazać należy, że organy stwierdzając, że obowiązek zwrotu płatności pobranych za 2009 r. w kwocie 2.871,16 zł jednocześnie wskazały, że wypłata płatności za 2009 r. nastąpiła 6 kwietnia 2010 r.

Sąd podzielił stanowisko organów, że za pierwsze powiadomienie beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności należy uznać datę doręczenia decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym. Za datę pierwszego powiadomienia o nieuzasadnionym charakterze danej płatności organ odwoławczy przyjął więc datę 16 czerwca 2014 r., tj. datę doręczenia stronie decyzji Dyrektora ŁO ARiMR z dnia 29 maja 2014 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji z 8 marca 2010 r. przyznającej stronie płatność ONW na 2009 r. Decyzja jest ostateczna.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do przedawnienia uprawnienia do wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranych płatności. Nie upłynął jeszcze 10-letni termin, o którym mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Termin rozpoczął bieg 6 kwietnia 2010 r. (data wypłaty płatności), a jako datę pierwszego powiadomienia o nieuzasadnionym charakterze płatności należało za organami uznać 16 czerwca 2014 r. Z zestawienia tych dat wynika, że 10-letni termin przedawnienia w rozpoznawanej sprawie nie upłynął. Ponadto zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie nienależnie pobranych płatności z dnia 3 lipca 2019 r. zostało doręczone skarżącemu w dniu 4 lipca 2019 r.

Sąd podzielił także stanowisko organów dotyczące braku możliwości odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, stosownie do treści art. 28a ust. 7 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Kwota nienależnie pobranych płatności wyniosła 2.871,16 zł, zatem przekroczyła równowartość 100 euro.

Zasadne jest również ustalenie organów, że w sprawie nie znalazł zastosowania art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004, bowiem wypłacone płatności nie wynikały z pomyłki organu, a rolnik mógł błąd ten wykryć w zwykłych okolicznościach, bowiem sam deklarował do płatności powierzchnię 7,70 ha, na której nie był prowadzony wypas zwierząt.

Dlatego organy były uprawnione do orzekania w rozpoznawanej sprawie o obowiązku zwrotu środków publicznych.

Reasumując Sąd stwierdził, że organy dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy. Nadto dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod powołane w decyzji przepisy i właściwie ustaliły skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności. W konsekwencji organ odwoławczy zasadnie orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji oraz stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a., wskazał podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, a wyjaśniając jego motywy, prawidłowo odniósł się do zarzutów odwołania. Z powyższych względów Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów wskazywanych w skardze. Zarzucane naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 189d pkt 7 nie miało miejsca. Powyżej Sąd szczegółowo wskazał, na podstawie jakich przepisów toczyło się szczególne postępowanie, jakim jest postępowanie w przedmiocie kwoty nienależnie pobranych płatności. W sprawie nie miały zastosowania przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, ustawy z 25 lipca 2001 o krajowym systemie ewidencji gospodarstw rolnych i zwierząt gospodarskich oraz o zmianie niektórych ustaw oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 28 czerwca 2010 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymania gatunków zwierząt gospodarskich innych niż te, których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej, bowiem skarżący 14 maja 2009 r. wystąpił o przyznanie płatności ONW na 2009 r. Przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest tylko ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Co ważne, w przedmiotowym postępowaniu organy administracji nie dokonują już ponownej oceny podstaw do przyznania płatności na rzecz beneficjenta.

Odnosząc się do wniosku skarżącego zawartego w skardze o przesłuchanie świadków, Sąd wyjaśnia, że w postępowaniu sądowoadministracynym nie prowadzi się postępowania dowodowego, co oznacza, że nie przesłuchuje świadków. Stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwość prowadzenia dowodów jest wyjątkowa, bo obejmuje tylko dowód z dokumentów i tylko o tyle, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania.

Podstawę do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym stanowił art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 t.j. ze zm.) - dalej "ustawa COVID-19". Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 (w związku z intensyfikacją epidemii) orzekł jak w pkt 1 sentencji.

O wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 8 pkt 3 i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r., poz. 18 ze zm.).

Przyznając pełnomocnikowi kwotę 246 zł obejmującą podatek od towarów i usług, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie miał miejsce "uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 250 § 2 p.p.s.a., uzasadniający obniżenie przyznanego wynagrodzenia. Wartość przedmiotu zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie wynosiła 2.871,16 zł, a więc wysokość wynagrodzenia adwokata ustanowionego z urzędu, zgodnie z treścią § 8 pkt 3 rozporządzenia wynosi 600 zł, podwyższona o podatek od towarów i usług wynosi 738 zł. Należy zaznaczyć, że adwokat został ustanowiony pełnomocnikiem z urzędu w czterech sprawach ze skargi AP. We wszystkich sprawach występuje niemal identyczny stan faktyczny jak w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że nakład pracy pełnomocnika w każdej z tych spraw był identyczny. Uzasadniało to miarkowanie przyznanego wynagrodzenia w oparciu o treść art. 250 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Sąd przyznał pełnomocnikowi w tej sprawie wynagrodzenie w wysokości 1/3 ww. wynagrodzenia.

ab/

-----------------------

1