Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2509/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie: WSA Magdalena Bosakirska WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2006r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2005r., Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] września 1999r. pan J. W. otrzymał zawiadomienie z dnia [...] września 1999r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wykonania przez niego wykopu w odległości 1,50m od krawędzi jezdni na długości budynku i dosypania ziemi do skarpy drogowej w pasie drogowym drogi krajowej Nr [...] B.- G. w miejscowości B. - wraz z wezwaniem do wstrzymania prowadzonych robót i przywrócenia pasa drogowego do stanu pierwotnego w terminie 7 dni.

W wyznaczonym terminie pan J. W. przywrócił część pasa drogowego tj. [...] października 1999r. zlikwidował wykonany wykop, pozostawiając nawiezioną i dosypaną do skarpy drogi ziemię.

Pismem z [...] października 1999r., załączając własnoręczny szkic sytuacyjny - zwrócił się do zarządcy drogi krajowej o zezwolenie na dosypanie ziemi do skarpy drogowej drogi krajowej nr [...] poniżej powierzchni pobocza drogi, zobowiązując się do naprawy uszkodzonej skarpy. Wniosek ten uzasadniał zamiarem wyrównania tego terenu z parterem jego budynku i zamiarem odrodzenia go od strony drogi.

GDDP Oddział [...] w K. wyznaczyła panu J. W. wizję lokalną w dniu [...] stycznia 2000r. w sprawie naruszenia pasa drogowego i dodatkowe nasypanie ziemi w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w km [...] strona lewa m. B. - zobowiązując do wzięcia w niej udziału i przedłożenia dokumentów mogących mieć związek ze sprawą.

Wizja lokalna w terenie została przez zarządcę drogi przesunięta na dzień [...] lutego 2000r. z uwagi na złe warunki atmosferyczne, które [...] stycznia 2000r. uniemożliwiły oględziny w terenie.

Pan J. W. oświadczył do protokołu sporządzonego z dokonanych czynności, jak również podpisanego przez niego, że rozpoczął pracę związaną z nasypem gruntu ok. [...] września 1999r. Z dokonanych pomiarów i ustaleń tego protokółu wynika, na szerokości istniejącego pobocza 2,30 m - zajęto go na długości 29,50 m, natomiast na długości 18,60m - licząc od istniejącego zjazdu, strona uporządkowała pas drogowy. Stwierdzono w nim, że kwestia dosypania pasa drogowego (czyli rozpatrzenie wniosku) zostanie uregulowana odrębnie, po uporządkowaniu pasa drogowego.

Pan J. W. zadeklarował uporządkowanie naruszonego pasa drogowego poprzez zasypanie skarpy w terminie do [...] lutego 2000r.

Do protokołu dołączony został plan realizacyjny budynku gospodarczo-magazynowo-garażowego z dnia [...] sierpnia 1992r. wykonany w skali 1:500 z oznaczonymi granicami działki, pasem drogowym, zaznaczając kolorem zielonym istniejące pobocze drogi krajowej. Plan ten - wykonany na zlecenie strony - stanowił załącznik graficzny do wcześniejszej decyzji GDDP - [...] wydanej w związku z realizacją inwestycji.

Decyzją z dnia [...] lutego 2000r. organ orzekł o przywróceniu naruszonego przez stronę stanu pierwotnego przedmiotowego pasa drogowego poprzez usunięcie nasypanej ziemi z nasypu skarpy drogowej na odległość min. 3,75m licząc od krawędzi jezdni drogi głównej, odtworzeniu skarpy drogowej i przywróceniu odwodnienia pasa drogowego oraz nałożył karę pieniężną w wysokości 12 905 zł za dwa czasookresy: od [...].09.1999 do [...].10.1999r. i od [...].09.1999 do [...]02.2000r.

W dniu [...] lutego 2000r. strona złożyła pismo informujące organ o przywróceniu pasa drogowego do stanu pierwotnego w dniu [...] lutego 2000r.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie pan J. W. zakwestionował przyjęte granice między działką stanowiącą jego własność nr [...], a działką przeznaczona na drogę, wskazując także na fakt, że część ziemi była przygotowana na wykonanie dojścia pieszego do budynku gospodarczego od strony drogi krajowej, na które posiada zezwolenie z dnia [...] października 1996r.

Decyzją z dnia [...] marca 2000r. nałożono na stronę karę za samowolne zajęcie pasa drogowego za pozostały okres od [...].02. 2000r. do [...]lutego 2000r. w kwocie 460,79zl.

Także od tej decyzji strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu pierwszego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzupełniająco, strona wskazywała na fakt, że przed uzyskaniem pozwolenia na budowę dokonała uzgodnienia lokalizacji budynku oraz ogrodzenia i dojścia do budynku od drogi krajowej o szerokości 1,5 metra dokonując uzgodnienia z Rejonem Dróg Publicznych w B. Dokonując uzgodnienia otrzymała projekt zagospodarowania terenu wokół budynku, z którego wynikała konieczność obsypania budynku ziemią od strony drogi krajowej oraz urządzenia dojścia o szerokości 1,5m. Wskazywała, że trudności w zjechaniu wywrotki z ziemią pod sam budynek spowodowały wysypanie ziemi poza poboczem drogi na skarpie, a następnie ziemia była przerzucana dalej pod budynek i usunięta ze skarpy. Przedłożyła postanowienie Dyrektora Okręgu Dróg Publicznych w K. z dnia [...].10.1998r. w sprawie pozytywnej lokalizacji projektowanego ogrodzenia działki nr [...] w odległości 4m od krawędzi jezdni drogi krajowej, w linii istniejących ogrodzeń.

Po rozpatrzeniu obu wniosków o ponowne rozpatrzenie spraw Generalny Dyrektor Dróg Publicznych:

1/ decyzją z dnia [...] kwietnia 2000r. zmienił decyzję z [...] lutego 2000r. w ten sposób, że orzekł o przywróceniu stanu pierwotnego spornego pasa drogi krajowej poprzez usunięcie nasypanej ziemi z nasypu skarpy drogi krajowej i odtworzenie skarpy drogowej jaka na tym odcinku stanowiła korpus drogowy, przywróceniu dotychczasowego niezakłóconego odwodnienia pasa drogowego - z wyłączeniem odcinka stanowiącego uzgodnione dojście piesze o szer. 1m; orzekł o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 12 789,-zł za dwa czasookresy : od [...].09.1999 do [...].10.1999r. i od [...].09.1999 do [...]02.2000r.;

2/ decyzją z dnia [...] maja 2000r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2000r. stwierdzając o braku podstaw zmiany decyzji o nałożeniu kary za pozostały okres ( od [...].02. 2000r. do [...] lutego 2000r.).

Na skutek zaskarżenia tych decyzji, wyrokiem z dnia 26 października 2004r. w sprawie II SA/Kr 1090/00 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną przez stronę decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia [...] maja 2000r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] marca 2000r. w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego i nałożenia kary pieniężnej.

Niezależnie od procesowych podstaw uchylenia decyzji - Sąd dokonał następujących ustaleń faktycznych:

- skarżący wykonał prace ziemne w bezpośrednim sąsiedztwie nasypu drogowego i na prace te nie posiadał zezwolenia właściwego organu administracyjnego,

- w toku postępowania administracyjnego Skarżący potwierdził zarówno datę [...] października 1999 r. jako dzień zasypania wykopu (pismo z [...] kwietnia 2004 r.), jak i datę [...] lutego 2000 r. (pismo z dnia [...] lutego 2000 r.), jako dzień przywrócenia całego obszaru pasa drogowego do stanu poprzedniego,

- nie zakwestionował również długości odcinka, na jakim te roboty przeprowadził,

Jako sporną określił szerokość zajętego pasa.

Organ administracyjny wprawdzie powołał się na plan realizacyjny wykonany na zamówienie Skarżącego, z zaznaczoną granicą jezdni oraz ustaloną w protokóle wizji lokalnej powierzchnię zajętego pobocza o szerokości 3,75 m, jednakże w ocenie WSA w Krakowie - organ nie ustalił w sposób kompetentny i wiarygodny szerokości obszaru faktycznie zajętego przez Skarżącego, mimo że właśnie te wymiary bezpośrednio determinują wysokość należnej kary. Stwierdził nadto, że w piśmie z dnia [...] czerwca 2004 r. skierowanym do Sądu organ wyjaśnił, gdzie były roboty prowadzone, ale nie przedstawił ani jednego dowodu na przeprowadzenie pomiarów w obecności strony.

Sąd wytknął organowi administracji, iż pośrednio potwierdził zarzut strony nierespektowania jej uprawnień procesowych, skoro nie znalazł podstaw do wezwania jej przed wydaniem decyzji do zaznajomienia się z aktami sprawy kwestionując tym samym obowiązek przestrzegania art.10, 11 i 81 K.p.a o i uznał, że takie naruszenie reguł procesowych mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z kolei wyrokiem z dnia 26 października 2004r. w sprawie II SA/Kr 1234/00 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia [...] maja 2000r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] lutego 2000r. w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajmowanie pasa drogowego w okresie od [...] do [...] lutego 2000 r. Jak wynika z uzasadnienia, ustalenia Sądu były bezpośrednią konsekwencją decyzji z dnia [...] marca 2000 r. i [...] maja 2000 r.; dotyczących zajmowania tego samego pasa drogowego w okresie do dnia [...] lutego 2000 r. Wszystkie cztery wyżej wymienione decyzje oparte są na tych samych podstawach prawnych i faktycznych. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 października 2004 r., II SA/Kr 1090/00 uchylił powołane wyżej decyzje Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia [...] maja 2000r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] marca 2000r., to z powodu tych samych uchybień proceduralnych Sąd uchylił decyzję [...] maja 2000r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] lutego 2000r.

Generalny Dyrektor Dróg Publicznych po ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym - powołując się na wyroki WSA w Krakowie zapadłe w sprawach sygn. akt IISA/Kr 1090/00 i IISA./Kr 1234/00 - decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r. nr [...] nałożył na pana J. W. karę pieniężną w wysokości 12 930,28zł za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi krajowej Nr [...] (stary nr drogi to [...]) B.- G. na wysokości działki Nr [...] w B. za czasokresy: [...] września 1999r. do [...] października 1999r. oraz [...] września 1999r. do [...] lutego 2000r.

Jako podstawę prawną organ wskazał art. 36 i 40 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14 z 1985r., poz. 60 z późn. zm.) oraz § 11 ust. l i 4 w związku z § 8 ust. 1, 2 i 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6 z 1986r., poz. 33 z późniejszymi zmianami) oraz art.104 kpa (Dz.U. Nr 9 z 1980r., poz. 26 z późniejszymi zmianami).

W uzasadnieniu decyzji I instancji powołał się na opracowaną na jego zlecenie aktualną dokumentację geodezyjną obejmującą pas drogowy drogi krajowej Nr [...] w B., oznaczony działką ewidencyjną nr [...] i naniesiony na nią - jako punkt odniesienia - stan faktyczny zajętej powierzchni w obrębie pasa drogowego. Operat objął naniesione na dwóch odrębnych mapach powierzchnie zajęte w obrębie pasa drogowego. Jedna z nich podaje powierzchnię 59m2 w obrębie pobocza drogowego i nie jest objęta opłatami karnymi, zaś druga wskazuje powierzchnię 38,97m2 i na tę mapę przeniesiono z planu realizacyjnego - załącznika graficznego do decyzji [...] - powierzchnię mierzonego w 2000r. na wizji lokalnej zajęcia pasa drogowego.

Opracowany operat geodezyjny potwierdził, iż naliczenie opłat karnych w 2000r. nastąpiło w obrębie zajętego pasa drogowego drogi krajowej Nr [...].

Realizując wskazania wyroku WSA w Krakowie organ przeprowadził w dniu [...] kwietnia 2005r. - w obecności Pana J. W. - czynności ze wskazania przebiegu granic nieruchomości, ale odmówił on podpisania protokołu granicznego. Skorzystał z udzielonego 7 dniowego terminu do zapoznania się z aktami i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Wraz z pełnomocnikiem zapoznali się z aktami i jego pełnomocnik złożył pismo procesowe z dnia [...] maja 2000r., w którym zaprzeczył zajęciu pasa drogowego przy wykonywaniu prac ziemnych. Zarzucał dowolność ustaleń zajętej części gruntu wobec tego, że plan realizacyjny w skali 1: 500 dla budynku gospodarczego sporządzony był bez podkładu geodezyjnego. Z tych przyczyn odmówił temu planowi realizacyjnemu waloru dowodu z dokumentu i możliwości posługiwania się nim w postępowaniu. Wyraził niezrozumienie co do wskazania przez geodetę danych z dwóch map - co do zmian powierzchni zajęcia pasa drogowego z 59 m2 do 38,97m2, a także podnosił przesunięcie i zmianę kształtu rzekomo zajętej powierzchni pasa drogowego. Zarzucił brak dokumentów pomiarowych wyznaczających pas drogowy takich jak rozgraniczenie, czy dokumentacji wywłaszczeniowej. Stwierdził, że przedstawienie granicy pasa drogowego z dokładnością wykazaną w dokumentacji przygotowanej przez biegłego jest niemożliwe, ponieważ mapy na których oparta jest ewidencja gruntu B. są opracowane na podstawie starych map katastru austriackiego w skali 1:2800. Wskazał, że błąd wynikający z posługiwania się taką mapą może dochodzić do 3 metrów, co uniemożliwia wytyczenie dokładnej granicy. Zarzucił, że geodeta przesunął załamanie w przebiegu linii pasa drogowego, przez co pas drogowy uległ rozszerzeniu. W konkluzji wskazał, że upływ czasu uniemożliwia ustalenie faktu zajęcia przez stronę pasa drogowego. Na poparcie tych twierdzeń załączył kopię fragmentu mapy ewidencyjnej - bez oznaczenia skali - poświadczonej przez geodetę w dniu [...] września 1998r.

Odnosząc się w uzasadnieniu decyzji I instancji do argumentów tego pisma organ wskazał, iż celem opracowanego operatu była wyłącznie analiza zajęcia przez stronę pasa drogowego w oparciu o przebieg jego granic w ewidencji w roku 2000, a nie postępowanie rozgraniczeniowe do jakiego odwołują się uwagi pełnomocnika strony. Nie jest obowiązkiem zarządcy drogi prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego w sytuacji, gdy przebieg granic się nie zmienił. Stąd zastrzeżenia objęte punktami 2, 3, 4 i 5 pisma ocenił jako nie dotyczące przedmiotu sprawy. Strona nie przedstawiła żadnych dowodów, które podważałyby wiarygodność sporządzonego operatu geodezyjnego. Mapa ewidencyjna z roku 1998 dla opracowującego operat geodezyjny nie może być podstawowym materiałem źródłowym. Organ podkreślił, że w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pan J. W. nie kwestionował wykonania prac w pasie drogowym bez wymaganego pozwolenia, potwierdził czas zajęcia pasa drogowego oraz nie kwestionował długości odcinka na jakim prowadził roboty. Z tego względu ocenił jako bezzasadne jego nowe stanowisko w piśmie z dnia [...] maja 2000r. co do niewykonywania prac w obrębie pasa drogowego drogi krajowej tym bardziej, że oględziny w terenie z udziałem Pana J. W. z pomierzeniem zajętego pasa drogowego nastąpiły w dniu [...] lutego 2000r. i na tę okoliczność spisany został protokół przez niego podpisany.

Powołując się także na wniosek Pana J. W. z dnia [...] października 1999r. o pozwolenie na dosypanie ziemi do skarpy drogowej drogi krajowej, który wpłynął już po zajęciu pasa i wszczęciu postępowania przez zarząd drogi z dnia [...] września 1999r. organ wskazał, że naruszenie pasa drogowego polegało na zasypaniu pasa drogowego stanowiącego część działki nr ewid. [...] - w celu podniesienia terenu działki strony na równi z jezdnią drogi krajowej. Pas drogowy na wysokości działek Nr [...] w B. przed wykonanym zasypaniem składał się z jezdni, pobocza i skarpy drogowej o wysokości około 3,00m. Strona dokonała zajęcia poprzez nawiezienie ziemi bezpośrednio do istniejącej wówczas skarpy drogowej. Teren został podniesiony do poziomu jezdni i utworzono plac. Organ ocenił, że zasypany pas drogowy na opracowanym operacie geodezyjnym pokrywa się prawie całkowicie ze szkicem na planie realizacyjnym.

Uzasadniając sposób naliczenia kary za wskazywał, że obejmował okres:

1/ od [...] września I999r. do [...] października 1999r. tj. 20 dni, przy czym powierzchnia zajęcia wynosiła 38,97 m2 (powierzchnia przyjęta w oparciu o operat geodezyjny), ale pomniejszona została o powierzchnię objętą zezwoleniem na wejście piesze l,45m x l,00m = 1,45 m2 i do obliczeń przyjęto 37,52 m2. Z obliczenia 37,52m2 x 0,40zł (stawka za zajęcie jednego metra kwadratowego pasa drogowego dziennie zgodna z cyt. w decyzji Rozporządzeniem RM) x 10 (podwyższona dziesięciokrotnie oplata karna) x 20 dni = 3001,60zł. Organ wskazał także, że w poprzedniej decyzji z [...] marca 2000r. karę zwiększono o wskaźnik rewaloryzacji wynoszący: 1,041. Wobec utrwalonego poglądu orzecznictwa co do niekonstytucyjności przepisu o waloryzacji nie zastosowano w/w wskaźnika w niniejszej decyzji.

2/ od [...] września 1999r. do [...] lutego 2000r. tj. 157 dni. Powierzchnia zajęcia wynosiła 15,81 m2, przy czym nie podlega skorygowaniu w oparciu o operat geodezyjny jako, że na tym odcinku w całości objęta jest pasem drogowym. Z obliczenia: 15,81m2 x 0,40zl x 10 x 157 dni = 9928,68zł. Opłata łączna to 3001,60zł + 9928,68zl = 12930,28zł.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona reprezentowana przez pełnomocnika - jak w piśmie z [...] maja 2005r. - przeczyła ustaleniom, że dokonała zajęcia pasa drogowego. Fakt brania udziału w dniu [...] lutego 2000r. w oględzinach i podpisaniu protokołu w dniu [...] lutego 2000r. nie potwierdza ani zajęcia pasa drogowego ani nie potwierdza zajętej powierzchni. Pan J. W. stwierdził, że pewne prace wykonywał, ale na swojej nieruchomości. Zakwestionował sporządzony operat geodezyjny zarzucając, że nowa szata graficzna nie może konwalidować uchybień postępowania dowodowego poprzedzającego wydanie wyroków uchylających przez WSA w Krakowie. Zarzucił, że organ w decyzji I instancji nie wyjaśnił, czy:

- podstawą naliczenia opłat był plan realizacyjny w skali 1:500, który - jego zdaniem - był zakwestionowany przez WSA w Krakowie,

- nastąpiło przesunięcie i zmiana kształtu zajętej powierzchni pasa drogowego,

- poprzez owe przesunięcie pas drogowy uległ rozszerzeniu.

Wyraził pogląd, że z uwagi na upływ czasu nie jest możliwe dokonanie takich ustaleń.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2005r., Nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy swoją decyzję I instancyjną.

Jako podstawę prawną jej wydania wskazał jedynie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa, zaś w podstawie faktycznej powołał się na decyzję I instancyjną i ustosunkowanie się w niej - jego zdaniem - do wszystkich zarzutów strony.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pan J. W. domagał się o uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji i zasądzenia kosztów postępowania.

Zarzucił naruszenie przepisów procesowych:

- art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności i błędne ustalenie stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia stanu faktycznego,

- art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez braku odpowiedniego uzasadnienia prawnego i faktycznego wydanej decyzji,

- art. 7 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady praworządności,

- art. 8 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów Państwa,

- art. 61 § 4 k.p.a. - poprzez niezawiadomienie strony o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz naruszenie prawa materialnego, a to art. 36 i 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych poprzez wydanie decyzji o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w sytuacji gdy w obrocie prawnym istniało postanowienie Dyrektora Naczelnego Okręgu Dróg Publicznych w K. z dnia [...] października 1998 roku, znak: [...], w sprawie ustalenia lokalizacji ogrodzenia działki Nr [...] położonej w B. przy drodze krajowej Nr [...] B.- G.

Pan J. W. podnosił, że konsekwentnie zaprzeczał jakoby doszło do zajęcia pasa drogowego zarówno w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji jaki i w postępowaniach poprzedzających wydanie decyzji w 2000 roku, chociaż wskazywał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wytknął nie ustalenie szerokości obszaru faktycznie zajętego przez Skarżącego. Ocenił, że organ powtarza wszelkie błędy i uchybienia poczynione w postępowaniach administracyjnych poprzedzających wydanie decyzji uchylonych przez WSA w Krakowie, skoro po ponownym rozpoznaniu ustalając umiejscowienie i zakres zajętej powierzchni nadal posługuje się planem realizacyjnym w skali 1:500 dla budynku gospodarczo - magazynowo - garażowego. Jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakwestionował mapę geodezyjną wobec przesunięcia załamania linii przebiegu pasa drogowego.

W skardze podniósł też nową okoliczność, a mianowicie, że prace ziemne jakie wykonywał na swojej nieruchomości związane były z realizacją ogrodzenia, na którego wykonanie otrzymał zezwolenie z dnia [...] 6 października 1998r. Dyrektora Naczelnego Okręgu Dróg Publicznych ustalające lokalizację ogrodzenia.

Podnosił, że w obrocie istniał akt administracyjny zezwalający mu faktycznie na zajęcie części pasa drogowego, przez co naruszono art. 40 i 36 ustawy o drogach publicznych.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosił o jej oddalenie. Odniósł się jedynie do nowego dowodu podnosząc, że postanowienie zezwalające na lokalizację ogrodzenia - w świetle obowiązującego prawa - nie zastępuje zezwolenia na zajęcie także części pasa drogowego.

Dodatkowo odnosząc się do zarzutu WSA w Krakowie, co do braku pomiaru szerokości zajętego pasa w obecności strony wskazał, że podczas wizji w terenie dokonanie pomiaru było niemożliwe. Działka strony była nieogrodzona, nie było wyznaczonej granicy pomiędzy pasem drogowym (pobocze ziemne), a granicą działki. Przyznał, że wykonane prace wchodziły również w teren działki stanowiącej własność strony. W tej sytuacji dokonany podczas wizji pomiar "szerokość istniejącego pobocza - 2,30 m (nienaruszonego)" - był jedynym możliwym pomiarem do dokonania podczas wizji w terenie. Organ powołał się na swoje szczegółowe wyjaśnienia w piśmie z dnia [...] czerwca 2004r. Obliczenie szerokości zajętego przez stronę pasa drogowego mogło nastąpić dopiero po przeniesieniu pomiaru dokonanego w terenie na mapę, gdzie uwidoczniona jest granica pasa drogowego i po dokonaniu odpowiednich działań arytmetycznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrolując pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd nie podzielił argumentów autora skargi, chociaż z urzędu stwierdza, że lakoniczność uzasadnienia decyzji II instancyjnej nie odpowiada w pełni wymogom art. 107 § 3 K.p.a., jednakże to uchybienie procesowe nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy i nie może być przyczyną jej uchylenia. Ponadto do argumentów strony zawartych w piśmie z dnia [...] maja 2005r., organ ustosunkował się w decyzji I instancyjnej, a one zostały powtórzone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W pierwszym rzędzie oceniając zaskarżoną przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie decyzję, podkreślić należy, że organ administracji tak jak i Sąd orzekający ponownie w tej sprawie - przy ponownym rozpatrzeniu sprawy - wobec uchylenia czterech jego decyzji przez prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania przez ten Sąd poczynionymi - zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U.02.153.1270).

W ocenie Sądu organ prawidłowo uznał na podstawie całokształtu materiału dowodowego, że naruszenie pasa drogowego polegało na zasypaniu pasa drogowego drogi krajowej - działki nr ewid. [...], który to na mocy art. 2a ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi własność Skarbu Państwa, a jego zarządcą jest na mocy art. 18 ist. 1 pkt 1 i art. 19 ust.2 pkt 1 tej samej ustawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Jako sporną WSA w Krakowie określił jedynie szerokość pasa drogi zajętą przez stronę.

Wbrew obecnym twierdzeniom Skarżącego, WSA w Krakowie stwierdził na podstawie nie kwestionowanych przez niego dotychczas faktów, że: wykonując prace ziemne w bezpośrednim sąsiedztwie nasypu drogowego (skarpy) dokonał zasypania wykopu likwidując go nawiezioną ziemią do poziomu tej skarpy. Na prace te nie posiadał zezwolenia właściwego organu administracyjnego, a w toku wszczętego postępowania administracyjnego potwierdził zarówno datę [...] października 1999 r. jako dzień zasypania wykopu (pismo z [...] kwietnia 2004 r.), jak i datę [...] lutego 2000 r. (pismo z dnia [...] lutego 2000 r.), jako dzień przywrócenia całego obszaru pasa drogowego do stanu poprzedniego. Nie zakwestionował również długości odcinka, na jakim te roboty przeprowadził. Czynności te potwierdza pismo strony z [...] października 1999r. o pozwolenie na dosypanie ziemi do skarpy drogowej (...) poniżej powierzchni pobocza drogi. Teren ten chciałby wyrównać z parterem wybudowanego budynku (...), chciałby ogrodzić od strony drogi siatką - zgodnie z obowiązującą odległością od pobocza jezdni. Załączył do tego pisma własny szkic sytuacyjny.

Wbrew twierdzeniom Skarżącego mapa - plan realizacyjny nie został zakwestionowany jako dowód przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wątpliwość dotyczyła - jak wskazano - szerokości zajętego pasa drogi krajowej. Na marginesie zauważyć należy, że mapa - plan realizacyjny budynku gospodarczo - magazynowo - garażowego, sporządzona była w skali 1: 500 i w szczególności zawierała pomiary odległości pasa drogi krajowej nr [...] K.-B. do położonej w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji strony.

Wskazać należy, że w dacie naruszenia pasa drogi krajowej o nr ewid. [...] o pow. 2 8460 ha - na wysokości działek strony nr ewid. [...] granica nie była sporna.

Stan faktyczny i prawny obu nieruchomości został ustalony i oceniony przez organ w toku ponownego rozpatrzenia sprawy poprzez dowody z dokumentów zgromadzone w toku całego postępowania.

Potwierdzają go także czynności faktyczno-prawne dokonywane przez stronę: starania o uzgodnienie lokalizacji budynku, starania o zezwolenie na wykonanie ogrodzenia w miejscu dotychczasowego ogrodzenia, starania o zezwolenie na przejście na jego działkę przez pas drogowy. Do tych działań strona zleciła m.in. wykonanie planu realizacyjnego budynku, umieszczonego na mapie ze wskazaną skalą i orientacją, który następnie stanowił dowód jako załącznik do decyzji administracyjnych. Od tego planu, zaznaczonych na nim granic nieruchomości strony, położenia drogi krajowej, jej pobocza - niekwestionowanych zarówno w dacie jego sporządzenia w 1992r. jak i zajęcia naruszenia - uzależnione były uzgodnienia i zezwolenia administracyjne.

Należy przy tym wskazać na marginesie, że w aktach sprawy administracyjnej znajduje się pisemna informacja Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami w K. w sprawie pasa drogi krajowej nr [...] w m.B. na wysokości działki [...] (bez daty) dokonująca analizy zasobów archiwalnych materiałów geodezyjnych. Wynika z nich, że granice pasa drogowego przedstawione przez stronę na dostarczonym projekcie zagospodarowania przestrzennego są zgodne z granicami ustalonymi operatem geodezyjnym wykonanym w 1971r. przez [...] Okręgowe Przedsiębiorstwo Miernicze. Operat ten otrzymał klauzulę ówczesnego Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych w W. z dnia [...] lipca 1971r. nr [...] i na jego mocy istniejąca parcela nr [...] o powierzchni 946m2 będąca we władaniu S. B. została podzielona na dwie działki: [...] o pow. 258 m2 pod przebudowę drogi i [...] o pow. 688m2 pozostające u dotychczasowego właściciela. Obecnie jest nim pan J. W., z tym, że działka [...] o pow. 258 m2 znajduje się we władaniu zarządcy drogi.

Powyższe zatem przeczy zarzutom co do niemożności ustalenia bezspornych dotychczas granic, bądź błędom wynikającym według skarżącego z posługiwania się mapami dochodzącymi do 3 metrów.

Zgromadzona przez organ dokumentacja geodezyjna wskazuje na niezmienność granicy pasa drogowego z nieruchomością stanowiącą aktualnie własność Skarżącego, a od 1971r poprzednich właścicieli i powyższe wynika :

1. z pisemnej informacji Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami w K. (bez daty);

2. protokołu wizji lokalnej z dnia [...] lutego 2000r. potwierdzonymi przez stronę i pomiarami na niej dokonanymi, zaznaczonym na planie realizacyjnym. Wynika z nich, że na poboczu o szerokości 3,75 m od krawędzi jezdni, szerokość nienaruszonego pasa wynosiła 2,30 m, stąd na pozostałej szerokości 1,45 m nasypana została ziemia na długości 29,50m2. Zasypany wykop (poprzez dosypanie ziemi do skarpy) stanowił zatem szerokość 1,45 m i długość 29,50 m ( czyli pow. 42,77m2), z czego 18,60 m od istniejącego zjazdu strona uporządkowała;

3.pomiary powyższe zostały przeniesione na mapę o skali 1:500 - plan realizacyjny z 1992r. sporządzonej na zlecenie strony,

4. pisma organu z [...] maja 2004r. zawierającego wyjaśnienia i szkice pasa drogowego tj. pobocza i znajdującej się poniżej skarpy zasypanych przez stronę,

5. pisma strony z dnia [...] października 1999r. ( już po wszczęciu postępowania) o pozwolenie na dosypanie ziemi do skarpy drogowej poniżej powierzchni pobocza, potwierdzenia uszkodzenia tej skarpy,

6. szkicu sytuacyjnego pobocza i skarpy wykonanego przez Skarżącego i dołączonego do w/w pisma z dnia [...] października 1999r.,

7. pisma strony z [...] lutego 2000r. o przywróceniu do stanu pierwotnego i uporządkowaniu terenu od krawędzi jezdni drogi głównej,

8. sporządzonej na zlecenie organu dokumentacji i mapy geodezyjnej inż. Z.S.. Mapa ta uwzględniając geodezyjne granice działek wyłączyła z dotychczas wyliczonej powierzchni zajęcia (42,77m2) fragment zasypanej działki [...] o pow. 3,80 m2 będącej w faktycznym władaniu zarządu drogi, która formalnie stanowi własność Skarżącego. Dokonane pomiary geodezyjne wskazują na powierzchnię zajętego pasa drogowego 38,97m2;

9. postanowienia Naczelnego Dyrektora Dróg Publicznych w K. z [...] października 1998r. uzgadniającego lokalizację ogrodzenia działki nr [...] w odległości 4 m od krawędzi jezdni drogi krajowej,

10. pisma pełnomocnika strony złożonego do organu dnia [...] kwietnia 2004r. potwierdzającego zasypanie wykopu w dniu [...] października 1999r.

W ocenie Sądu organ prawidłowo ocenił na podstawie wymienionych wyżej dowodów, że pas drogowy (dz. [...]) na wysokości działek Skarżącego nr [...] w B. przed wykonanym zajęciem (zasypanie) składał się z jezdni i pobocza, z tym, że w skład pobocza wchodziła skarpa drogowa i teren przyległy do skarpy, na którym przebiega granica obu działek. Szerokość niezajętego pobocza od korony jezdni wynosiła 2,30 m, a poniżej korony jezdni jest skarpa jako odwodnienie korpusu drogi. Granica pasa drogowego biegnąca poniżej skarpy - na terenie do niej przyległym oddalona jest od jezdni o 3,75m, czyli zajęty przez stronę pas drogowy poniżej pobocza będący we władaniu Zarządcy drogi wynosił 1,45 m, a dalej na tym obniżonym terenie poniżej pobocza i skarpy znajduje się działka Skarżącego nr [...]. Organ prawidłowo ustalił, że działanie Skarżącego miało na celu podniesienie terenu działki nr [...] na równi z jezdnią drogi krajowej - przed jej ogrodzeniem od strony drogi i Skarżący to wykonał, po czym ubiegał się o zaakceptowanie tego zajęcia składając pismo o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ze szkicem sytuacyjnym w dniu [...] października 1999r. W toku postępowania Skarżący potwierdził zasypanie wykopu w dniu [...] października 1999r. w piśmie złożonym do organu dnia [...] kwietnia 2004r.

Stan faktyczny ustalony w protokóle wizji lokalnej z dnia [...] lutego 2000r. i dokonane wówczas pomiary pobocza naniesione na plan w skali 1:500-obecnie odzwierciedlone na mapie geodezyjnej potwierdziły, że nasypanie ziemi miało miejsce na części pobocza o długości 29,50 m, a szerokości 3,75 m, przy czym szerokość 2,30 m, nie była zajęta, z czego od istniejącego zjazdu strona uporządkowała 18,60m. Z oświadczenia Skarżącego złożonego do tego protokołu wynika ponadto, że uporządkuje zasypaną skarpę. Skarpa nie była wprawdzie wymierzona tego dnia, ale bezspornym jest, że zasypanie łączyło się z jego działką i wyrównywało teren do poziomu pobocza. Organ prawidłowo ustalił, iż nawiezienie ziemi nastąpiło bezpośrednio do istniejącej wówczas skarpy drogowej i teren pasa drogowego jak i działki strony został podniesiony do poziomu jezdni tworząc plac.

Szerokością zajętej powierzchni skarpy jest zatem odległość 1,45 m od krawędzi niezajętego pobocza do granicy obu nieruchomości ustalonej na mapie sporządzonej przez uprawnionego geodetę - niespornej do czasu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

Sąd podziela pogląd, że celem opracowanego operatu była wyłącznie analiza zajęcia przez stronę pasa drogowego w oparciu o przebieg granic pasa drogowego w ewidencji w roku 2000. Przedmiotowe postępowanie nie jest postępowaniem rozgraniczeniowym do jakiego odwołują się uwagi pełnomocnika strony. Nie jest obowiązkiem zarządcy drogi prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego w sytuacji, gdy przebieg granic się nie zmienił. Wbrew ocenie Skarżącego powołane w skardze postanowienie o uzgodnieniu lokalizacji ogrodzenia z 1998r., niewątpliwie stanowiło o braku sporu granicznego między stroną a zarządem drogi krajowej.

Stwierdzić należy, że realizując wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie organ administracji dopuścił i9 ocenił nowy dowód w postaci aktualnej mapy geodezyjnej odzwierciedlającej stan faktyczny na gruncie w dacie zajęcia pasa drogowego. Stan, który został ustalony w protokole wizji lokalnej i sporządzonych na jego podstawie szkicach naniesionych na mapę o skali 1:500. Mapa ta, była dokumentem sporządzonym wcześniej na zlecenie strony na użytek innego postępowania administracyjnego prowadzonego przez ten sam organ i stanowiła załącznik do jego decyzji.

W ocenie Sądu organ w uzasadnieniu decyzji I instancji dokonał prawidłowej oceny nowych dowodów mając na uwadze całokształt zebranego materiału dowodowego - także tego, który stanowił podstawę faktyczną wszczęcia postępowania w dniu [...] września 1999r., oraz wskazanych wyżej pism kierowanych do organu, zgodnie z zasadami określonymi w art. 107 kpa.

W zakresie wskazanej przez organ podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia podzielić należy, że znajduje ona uzasadnienie w przepisach art. art. 36 i 40 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14 z 1985r., poz. 60 z późn. zm.). Nie było uprawnieniem strony zajęcie pasa drogowego przy wykonywaniu prac na swojej nieruchomości, bowiem zgodnie z art. 40 ust. l ustawy o drogach publicznych, prowadzenie wszelkich robót w pasie drogowym lub wykorzystywanie go na prawach wyłączności wymagało zgody właściwego zarządcy drogi.

W razie samowolnego zajęcia pasa drogowego dopuszczalne jest pobranie kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., nr 71, poz. 838), pomimo że zarządca drogi nie orzekł o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego na podstawie art. 36 tej ustawy. (uchwała z dnia 2001.04.09 (5) NSA w Warszawie OPK 7/01 OSP 2001/11/157)

Natomiast wadliwość należy zarzucić z urzędu wskazanej podstawie prawnej zastosowanych stawek opłat za samowolne zajęcie pasa drogowego, która dokonana została w oparciu o nieobowiązujące w dacie orzekania przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6 z 1986r., poz. 33 z późniejszymi zmianami), wskazane w decyzji z 4.08. 2005r. i utrzymane decyzją z 3.10. 2005r - po ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zastosowano § 11 ust. l i 4 w związku z § 8 ust. 1, 2 i 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6 z 1986r., poz. 33 z późniejszymi zmianami) mimo, że przepisy te utraciły moc z dniem wejścia w życie - w dniu 9 czerwca 2004 r. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz.U.04.129.1369).

W ocenie Sądu wadliwość ta nie ma jednakże wpływu na wynik sprawy, skoro zastosowane stawki opłat są niższe niż stawki obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji i korzystniejsze dla strony.

Mając powyższe na uwadze, skargę uznano za nieuzasadnioną i dlatego na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w sentencji.