Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 167/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6337 Zatrudnianie cudzoziemców
658
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Zasądzono od organu sumę pieniężną z art. 149 § 2 p.p.s.a
Oddalono skargę w części
Zasądzono zwrot kosztów postępowania

SENTENCJA

Dnia 16 grudnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2021 roku sprawy ze skargi Agencji Pracy Tymczasowej [...] na bezczynność Wojewody w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca I. zobowiązuje Wojewodę do rozpoznania wniosku Agencji Pracy Tymczasowej [...] datowanego na [...] maja 2021 r. w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca – w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu wyroku ze stwierdzeniem prawomocności oraz akt sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych); V. oddala skargę w pozostałym zakresie; VI. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/PO 167/21

UZASADNIENIE

1. Dnia [...] maja 2021 r. do W. Urzędu Wojewódzkiego wpłynął wniosek o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca – J. G. G. (obywatel [...]) na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wniosek został złożony przez Agencję Pracy Tymczasowej [...] (zwanej dalej "Skarżącym"). Do wniosku dołączono kserokopię paszportu, wizy, certyfikat o dokonaniu wpisu Skarżącego do rejestru podmiotów prowadzących agencję zatrudnienia w zakresie pośrednictwa pracy, doradztwa personalnego lub poradnictwa zawodowego. Dołączono także odpis umowy ramowej współpracy w zakresie kierowania pracowników tymczasowych do wykonywania pracy tymczasowej na rzecz pracodawcy użytkownika, zwartej z M. sp. z o.o.

2. Dnia [...] września 2021 r. (data wpływu do W. Urzędu Wojewódzkiego w P., Delegatura w K.: [...] września 2021 r.) Skarżący wniósł skargę na bezczynność Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą"). Przedmiotem skargi jest bezczynność Wojewody w zakresie wydania decyzji o udzielenie zezwolenia na pracę typu A. Skarżący podniósł zarzut naruszenia:

1) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") polegające na uchylaniu się od swego obowiązku załatwienia sprawy w ustawowym terminie wbrew obowiązującym przepisom k.p.a.;

2) art. 8 § 1 k.p.a. polegające na pozostawaniu w bezczynności organu administracji publicznej;

3) art. 12 § 1 k.p.a. polegające na pozostawaniu w bezczynności organu administracji publicznej w sytuacji, gdy powinien on działać wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy;

4) art. 35 § 2 i 3 k.p.a. polegające na pozostawaniu w bezczynności w sytuacji, gdy w przypadku wniosku niezwierającego braków formalnych organ winien była załatwić sprawę niezwłocznie, natomiast w przypadku sprawy wymagającej wszczęcia postępowania wyjaśniającego sprawa powinna być załatwiona nie później niż w ciągu miesiąca, a w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania;

5) art. 36 § 1 w związku z art. 14 § 1 k.p.a. polegające na niepoinformowaniu o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, jego przyczynach, jak też o nowym terminie w formie pisemnej.

Na tej podstawie Skarżący wniósł o wydanie zgodnej z prawem decyzji przez Wojewodę bez zbędnej zwłoki, uwzględnienie skargi w całości oraz zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniej decyzji w zakreślonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu terminie, stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności przez organ administracji publicznej rozpoznający skargę w pierwszej instancji, stwierdzenie, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, orzeczenie o istnieniu obowiązku organu do wydania decyzji o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przyznanie sumy pieniężnej do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim tj. kwoty [...]zł oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzji nie wydano w ustawowym terminie, ani w terminie, który miał obowiązek wskazać organ w sytuacji niewywiązania się z tego obowiązku. Skarżący przedstawił znaczenie przewlekłego prowadzenia postępowania.

Nie mogą mieć wpływu na sprawę trudności kadrowe i organizacyjne, z jakimi boryka się Wojewoda. Organ ma obowiązek zapewnić prawidłową obsługę spraw, które są przed nim zawisłe.

Bezczynność Wojewody świadczy także o jego postawie, która nie budzi zaufania obywatela do organów państwa. Wojewoda miał obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa, a więc przestrzegać także terminów ustawowych. Zaniechanie w tym zakresie podważa zaufanie do niego.

W myśl art. 12 § 1 k.p.a. Wojewoda powinien działać szybko. Od dnia [...] maja 2021 r. pozostaje bezczynny. Organ powinien działać niezwłocznie z zachowaniem terminów, o których mowa w art. 35 § 2 i 3 k.p.a. Jeżeli organ nie jest w stanie załatwić sprawy w terminie ustawowym, powinien uczynić to w terminie przez siebie wskazanym, uprzednio informując Skarżącego o tym. W świetle art. 14 § 1 k.p.a. wszystkie informacje o sprawie powinny być przekazywane w drodze pisemnej.

Zdaniem Skarżącego, przyznanie sumy pieniężnej jest uzasadnione, ponieważ Skarżący nie ma innej możliwości zalegalizowania pracy cudzoziemca, stąd czas oczekiwania na wydanie decyzji jest stracony, a pracownik-cudzoziemca nie może jej wykonywać.

Skarżący złożył także wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

3. Dnia [...] października 2021 r. Wojewoda wezwał Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie rzeczonego zezwolenia na J. G. G.. Skarżący miał przedłożyć (oryginał) informację właściwego starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych w oparciu o rejestr bezrobotnych. Informacja miała być wydana nie wcześniej niż na 180 dni przed dniem złożenia wniosku.

4. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku wszczęcia postępowania sądowego, oddalenie skargi. Wojewoda wskazał, że zwłoka nie wynika ze złej woli jego, czy jego pracowników, ale z ponadnormatywnego wpływu spraw do Wydziału Spraw Cudzoziemców. Od kwietnia do lipca 2021 r. nastąpił gwałtowny wzrost wniosków cudzoziemców, co znacznie utrudnia pracę. Wojewoda, jak zresztą każdy organ administracji publicznej nie posiada rezerw kadrowych oraz zasobów, które mógłby przeznaczyć na usprawnienie terminowości realizacji jego zadań.

Wojewoda podkreśla, że Skarżący co roku kilkanaście razy składa wnioski o wydanie zezwoleń na pracę cudzoziemców i doskonale wie, jaki jest czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku.

Oczekiwanie na załatwienie sprawy nie wynika z opieszałości kogokolwiek. Ogrom wniosków oraz kolejność wpływu przesądza o tym, że należy obecnie czekać ok. trzy miesiące. Każda sprawa wymaga dogłębnej analizy, stąd czasochłonność tych czynności wydłuża czas załatwiania sprawy. Nie jest to wynikiem lekceważącego stosunku do obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Nawet Rząd Rzeczypospolitej Polskiej zwrócił uwagę, że pracownicy urzędów wojewódzkich są ponadnormatywnie zaabsorbowani bardzo dużą ilością spraw, stąd konieczność uproszczenia procedury. Nowelizacja, która wyłączyła konieczność poprzedzenia skargi na bezczynność ponagleniem nie doprowadziła do zmiany postępowania wnioskodawców. Skargi na bezczynność są wnoszone, kiedy termin załatwienia sprawy minie. To z kolei wydłuża postępowanie, ponieważ skarga musi być należycie potraktowana. Okoliczności faktyczne uzasadniają konieczność uznania, że termin załatwienia sprawy administracyjnej ulega przesunięciu.

W dalszej części uzasadnienia swojego stanowiska, Wojewoda odniósł się do pojęcia rażącej bezczynności oraz rażącego prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. Stwierdził jednoznacznie, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa przez zaistniałe zaniechanie.

Wojewoda podniósł, że kwestia przyznania sumy pieniężnej jest kwestią dyskrecjonalną, pozostaje w kompetencji uznaniowej sądu. Zasądzenie tej sumy powinno mieć miejsce, gdy mowa jest o rażących przypadkach zachowania ze strony organu administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy.

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny skargi należy podkreślić, że skarga nie została poprzedzona wniesieniem ponaglenia, jednakże nie stanowiło to przesłanki jej odrzucenia, gdyż zgodnie z art. 10a pkt 2 u.p.z. przepisów art. 37 K.p.a. nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88m u.p.z. Regulacja ta została dodana przez art. 4 ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie niektórych ustaw związanych ze świadczeniami na rzecz rodziny (Dz. U. z 2021, poz. 1162) i weszła w życie z dniem [...] lipca 2021 r., a więc znajdowała zastosowanie w kontrolowanej sprawie. Zauważyć bowiem trzeba, iż w przypadku zmiany stanu prawnego w toku prowadzonego postępowania, co do zasady to przepisy przejściowe określają, w oparciu o jaki stan prawny powinno być prowadzone i zakończone postępowanie wszczęte przed zmianą stanu prawnego, zaś wobec braku przepisów przejściowych w sprawie znaleźć musi zastosowanie ogólna zasada bezpośredniego stosowania ustawy nowej – "milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2006 r., K 30/06, OTK-A 2006/10/149).

Skoro natomiast zmiana ustawy wyłączyła możliwość składania ponaglenia między innymi w sprawach dotyczących wydania zezwolenia na pracę typu A dla cudzoziemca, to jedyną możliwością reakcji w sytuacji, gdy organ dopuszcza się bezczynności lub przewlekłości postępowania stało się złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w trybie art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a.

Rozpatrując niniejszą sprawę, w pierwszej kolejności odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi należy wskazać, iż nie został on w odpowiedzi na skargę uargumentowany, co utrudnia odniesienie się do niego. W ocenie Sądu wniosek ten nie zasługiwał na uwzględnienie, tym bardziej, że skarga na bezczynność została w kontrolowanej wniesiona w dacie, gdy sprawa nadal pozostawała nie załatwiona.

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec tego w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność Wojewody rzeczywiście zaistniała, a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący.

Jak już wskazano w części sprawozdawczej – w dacie wniesienia skargi (nadanie: [...] września 2021 r., wpływ do organu: [...] września 2021 r. – zob. k. 3 i 9 akt sądowych) – wniosek Agencji o udzielenie dla cudzoziemca zezwolenia na pracę pozostawał nierozpoznany.

Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 3 u.p.z. do zadań Wojewody należy wydawanie zezwoleń na pracę, o których mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z. Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1 u.p.z. zezwolenie na pracę jest wymagane, jeżeli cudzoziemiec wykonuje pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie umowy z podmiotem, którego siedziba lub miejsce zamieszkania albo oddział, zakład lub inna forma zorganizowanej działalności znajduje się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zezwolenie na pracę jest wydawane na wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, a w postępowaniu o wydanie, przedłużenie lub uchylenie zezwolenia na pracę cudzoziemca stroną postępowania jest wyłącznie podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi (art. 88a ust. 1 i ust. 2 u.p.z.). Wskazać należy również na treść art. 88j ust. 1 u.p.z., w jakim ustawodawca wymienia przypadki wydania decyzji o odmowie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca. Powyższe dowodzi, że w sprawach, w których przedmiotem jest załatwienie wniosku o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca obowiązują terminy procesowe określone w K.p.a.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 k.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. W myśl art. 35 § 1-3 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Wskazać również należy, że w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Powyższy obowiązek organu wynika z art. 36 § 1 i § 2 K.p.a.

W analizowanej sprawie wniosek strony skarżącej z dnia [...] maja 2021 r. o udzielenie zezwolenia na pracę typu A dla J. G. G. wpłynął do organu w dniu [...] maja 2021 r. Do daty wpływu skargi do organu, czyli do [...] września 2021 r. organ nie podjął literalnie żadnej czynności w sprawie. Nie uczynił nic także przez kolejny blisko miesiąc od wpływu skargi, gdyż dopiero [...] października 2021 r. wystosował wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pracę. Dodać też należy, że organ całkowicie zlekceważył obowiązki wynikające z art. 36 § 1 i 2 K.p.a.

Niewątpliwie organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku. Z bezczynnością mamy bowiem do czynienia wówczas gdy w prawnie określonym terminie organ nie załatwia sprawy i nie informuje strony o przyczynie takiego stanu rzeczy. Taki stan rzeczy ewidentnie ma miejsce w sprawie. Z tych powodów Wojewodę należało na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązać do załatwienia wniosku, na postawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdzić, że dopuścił się on bezczynności.

Odnosząc się do argumentacji organu należy zauważyć, że kwestie ewentualnych problemów kadrowych, dużej ilości spraw, znacznego obciążenia pracowników oraz wielości napływających wniosków nie wyłączają możliwości stwierdzenia, iż organ dopuścił się bezczynności. Stan bezczynności jest bowiem sytuacją obiektywną i jest konsekwencją niepodjęcia przez organ czynności procesowych w przepisanych ustawowo terminach.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie, w odróżnieniu od niektórych innych spraw ze skarg Agencji na bezczynność Wojewody (Sąd ma wiedzę z urzędu, że takie skargi były i są rozpatrywane równolegle), wystąpiły okoliczności pozwalające stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a.

Według najbardziej rozpowszechnionej koncepcji rażące naruszenie prawa to działanie w warunkach naruszenia kwalifikowanego, czyli z reguły po prostu sprzecznego z jednoznaczną norma prawną (na przykład wbrew zakazowi). O rażącym naruszeniu prawa świadczyć może także ocena niezgodnego z prawem działania jako takiego, które w danych okolicznościach jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa.

Przeniesienie koncepcji "rażącego naruszenia" na ocenę bezczynności "z rażącym naruszeniem prawa" jest o tyle kłopotliwe, że w tym drugim przypadku nie występuje typowa sprzeczność z prawem (taka jak na przykład działanie wbrew zakazowi), a stan niezgodność z prawem wyrażający się w niedochowaniu ustawowego terminu załatwienia sprawy. Z tego powodu w orzecznictwie przyjęto specyficzne rozumienie rażącego naruszenia prawa przy ocenie charakteru bezczynności (przewlekłości) organów. O rażącej bezczynności (przewlekłości) świadczą więc: znaczna zwłoka w załatwieniu sprawy, zaniechania organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2019 r., II OSK 3374/18 oraz z dnia 7 marca 2018 r., I OSK 2311/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na okoliczności niniejszej sprawy Sąd już na wstępie zaznacza, że powody, dla których uznał, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, są specyficzne. Nie mamy bowiem do czynienia – i Sąd ma tego pełną świadomość – z bezczynnością na przykład trwającą kilkanaście miesięcy czy całe lata. Wedle akt administracyjnych Wojewoda w sprawie z wniosku Agencji datowanego na [...] maja 2021 r. nie rozpoznał wniosku przez podlegający badaniu okres "zaledwie" do [...] września 2021 r., gdyby przyjąć za punkt wyjścia datę wpływu skargi, lub do [...] października 2021 r., gdyby przyjąć za datę odniesienia moment sporządzenia odpowiedzi na skargę.

Sąd chciałby jednak podkreślić, że nie okres bezczynności skłonił go do uznania, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ale lekceważący dla praw stron i niedopuszczalny w demokratycznym państwie prawa sposób prowadzenia postępowania.

Sąd jeszcze raz podkreśla, że Wojewoda w sprawie z wniosku Agencji datowanego na [...] maja 2021 r. o udzielenie zezwolenia na pracę typu A dla J. G. G. nie podjął literalnie żadnej czynności w sprawie do [...] września 2021 r. Wynika to wprost z metryki akt, gdzie czynności postępowania (pomijając przydzielenie referenta) to tylko "rejestracja" wniosku, a po niej odnotowano tylko "skarga do WSA".

Mamy więc do czynienia z sytuacją, gdzie w zasadzie akta administracyjne to tylko wniosek Agencji. Do daty wniesienia skargi nie uczyniono w sprawie nic.

O postawie organu negatywnie świadczy także to, co nastąpiło po dacie wniesienia skargi. Jak wiadomo, zgodnie z art. 54 § 2 P.p.s.a. organ, do którego skargę wniesiono, przekazuje tą skargę sądowi administracyjnemu wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Naruszenie tego terminu zagrożone jest grzywną (art. 55 § 1 P.p.s.a.).

Z okoliczności sprawy wynika, że po tym jak skarżąca Agencja złożyła skargę na bezczynność w sprawie z jej wniosku datowanego na [...] maja 2021 r. o udzielenie zezwolenia na pracę typu A dla J. G. G., organ – zapewne przygotowując odpowiedź na skargę zdyscyplinowany terminem określonym w art. 54 § 2 P.p.s.a. – 25 dnia od jej wniesienia wystosował do Agencji wezwanie do uzupełnienia braku formalnego wniosku.

Powyższe pozwala sądzić, że wnioskiem Agencji datowanym na [...] maja 2021 r. pracownik Urzędu Wojewódzkiego po raz pierwszy w ogóle w jakikolwiek sposób zajął się i to tylko weryfikując go pod względem formalnym, dopiero po ponad 4 miesiącach od daty jego wpływu do organu. W ocenie Sądu taki sposób działania organu jest jawnie lekceważący dla praw strony postępowania i niedopuszczalny w demokratycznym państwie prawa. Tą negatywną ocenę działania Wojewody pogłębia fakt, że w sprawie z wniosku Agencji do [...] października 2021 r. nie pojęto dosłownie żadnej czynności, w tym nawet nie wystosowano zawiadomień z art. 36 § 1 i 2 K.p.a., które są obowiązkowe, a mają charakter informacyjny.

Podsumowując więc: po pierwsze w sprawie z wniosku Agencji datowanego na [...] maja 2021 r. do daty wpływu skargi (10 września 2021 r.), czyli znacząco po upływie nawet najdłuższego terminu z dnia 35 § 3 K.p.a., a dalej także do [...] października 2021 r., nie uczyniono zupełnie nic. Po drugie, zaniechano obowiązkowego zawiadomienia strony o uchybieniu terminu załatwienia sprawy. Po trzecie wreszcie, okoliczności sprawy pozwalają przypuszczać, że organ został zdyscyplinowany nie tyle nawet, gdy wniesiono doń skargę na bezczynność, ale dopiero, gdy skargę tą trzeba było z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę wysłać do sądu administracyjnego.

W ocenie Sądu sposób prowadzenia postępowania, a konkretnie całkowita bierność Wojewody przez kilka miesięcy od wpływu wniosku (w tym także bierność, gdy chodzi przynajmniej o weryfikację spełnienia wymogów formalnych podania), wymaga stanowczej reakcji poprzez sięgnięcie przez Sąd do instrumentów dyscyplinujących z art. 149 § 1a i art. 149 § 2 P.p.s.a., czyli stwierdzenia, że Wojewoda dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej (o tym drugim środku Sąd nieco szerzej wypowie się na kolejnych stronach niniejszego uzasadnienia).

Kontynuując powyższy wątek Sąd chciałby zaznaczyć, że do sięgnięcia po tak zdecydowane środki prawne z art. 149 P.p.s.a. zdecydował mając na uwadze fakt, że łagodniejsze środki, stosowane od lat już przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w odniesieniu do postępowań prowadzonych przez Wydział Spraw Cudzoziemców, nie przynoszą skutku dyscyplinującego.

Sąd przypomina, że z danych wynikających z bazy orzeczeń wynika, iż pierwsze wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w których stwierdzano bezczynność Wojewody z rażącym naruszeniem prawa wydawano już w 2018 r. W wyroku z dnia [...] kwietnia 2018 r., IV SAB/Po [...] Sąd stwierdził rażące opóźnienia w działaniu tego organu. Wojewoda wówczas to zasłaniał się taką oto okolicznością, że "od 2014 r. odnotowuje się opóźnienia w prowadzeniu postępowań dotyczących legalizacji pobytu w związku ze stałym przyrostem liczby wniosków w sprawach cudzoziemców i niewystarczającymi zasobami kadrowymi, technicznymi i organizacyjnymi do terminowego załatwiania spraw". W kolejnym wyroku z dnia [...] lipca 2019 r., IV SAB/Po [...] po raz kolejny stwierdzono, że Wojewoda w sprawach cudzoziemców pozostawał bezczynny z rażącym naruszeniem prawa, a do tego przyznano skarżącemu sumę pieniężną na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Co ważne, od wyroku IV SAB/Po [...] Wojewoda złożył skargę kasacyjną, którą oddalono (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2019 r., II OSK 2804/19). Sąd drugiej instancji podkreślił wówczas, adresując te słowa do organu, że "wpływu na ocenę stopnia naruszenia nie mogły mieć podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności dotyczące niecelowego działania organu, braku lekceważenia strony postępowania, czy też obiektywny napływ znacznej ilości nowych wniosków cudzoziemców, braki kadrowe, lokalowe, brak sprzętu, czy też środków pieniężnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym w zasadzie jednolicie przyjmuje się, że problemy kadrowe, kwestie organizacyjne organu same przez się nie mogą stanowić o istnieniu lub braku istnienia bezczynności postępowania oraz jej usprawiedliwieniu".

Wskazać można, że od 2019 r. działanie Wydziału Spraw Cudzoziemców W. Urzędu Wojewódzkiego jawi się – przez pryzmat skarg na bezczynność i przewlekłość – jako co najmniej niepokojące. Orzeczenia stwierdzające rażące naruszenie prawa, a nawet połączone z wymierzeniem organowi grzywny bądź zasądzeniem sumy pieniężnej dla strony skarżącej, zapadały wielokrotnie. Tylko w 2019 r. wyroki takie wydano: [...] sierpnia 2019 r. (IV SAB/Po [...] ), [...] września 2019 r. (IV SAB/Po [...] ), [...] września 2019 r. (IV SAB/Po [...]), [...] września 2019 r. (IV SAB/Po [...] ), [...] października 2019 r. (II SAB/Po [...]), [...] grudnia 2019 r. (II SAB/Po [...]) i [...] grudnia 2019 r. (II SAB/Po [...]). Były one też wydawane w kolejnych latach, przykładowo: [...] maja 2020 r., w sprawach IV SAB/Po [...], IV SAB/Po [...], IV SAB/Po [...] i II SAB/Po [...] , czy [...] czerwca 2020 r., IV SAB/Po [...]) i są zresztą wydawane cały czas, o czym świadczy wyrok z dnia [...] listopada 2021 r., IV SAB/Po [...].

Jak wynika z uzasadnień przywołanych powyżej orzeczeń w każdym z nich, bez wyjątku, Wojewoda (Wydział Spraw Cudzoziemców) bezczynność lub przewlekłość usprawiedliwiał takimi oto okolicznościami jak to, że "odnotowuje się opóźnienia w prowadzeniu postępowań [...] w związku ze stałym przyrostem liczby wniosków w sprawach cudzoziemców i niewystarczającymi zasobami kadrowymi, ma miejsce "nieustanny wzrost liczby składanych wniosków", czy, że "jest znacząco obciążony wnioskami cudzoziemców, a zarazem ma ograniczone zasoby kadrowe". Organ także wielokrotnie deklaruje, że "podejmuje szereg czynności mających na celu przyspieszenie rozpatrywania wniosków".

Pomimo serii orzeczeń stwierdzających po stronie Wojewody bezczynność lub przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa oraz pomimo, że problemy organizacyjne tego organu trwają od 2014 r. (jak sam wskazał w sprawie IV SAB/Po [...]), a od 2018 r. mają postać kwalifikowaną (konsekwentnie wydawane są wyroki stwierdzające po stronie Wojewody rażącą bezczynność lub przewlekłość postępowania) – sprawność postępowań tego organu, a konkretnie postępowań w Wydziale Spraw Cudzoziemców, budzi poważne zastrzeżenia.

Opisany wyżej stan powinien wzmóc po stronie organu aktywność nakierowaną na wzmocnienie kadrowe i lepszą organizację postępowań.

Sąd w tym miejscu zaznacza, że nagły wzrost liczby spraw oraz braki kadrowe mogą po części usprawiedliwiać organ przed uznaniem, że jego bezczynność (przewlekłość) miała charakter rażący. Jest bowiem oczywistym, że w pewnych nadzwyczajnych okolicznościach składu osobowego urzędu nie można natychmiast poszerzyć, a pracowników nie można zmuszać do pracy ponad pracownicze obowiązki. Zdaniem Sądu takimi okolicznościami Wojewoda nie może się już jednak zasłaniać, gdy chodzi o sprawy cudzoziemców. Jak wykazano, od wielu już lat kierowane są pod adresem tego organu, a w istocie Wydziału Spraw Cudzoziemców, wyroki stwierdzające nie tyle bezczynność, co bezczynność z rażącym naruszeniem prawa. W państwie prawa tego rodzaju orzeczenia powinny spowodować natychmiastową reakcję. Tymczasem rażące opóźnienia w działaniu organu odnotowywane są od 3 lat, a sytuacja ta nie rokuje poprawy – konsekwentnie bowiem organ twierdzi – jak w niniejszej sprawie – że przytłoczył go "gwałtowny wzrost liczby wniosków" przy "nieadekwatnym wzmocnieniu kadrowym".

Wszystko co przedstawiono powyżej nakazuje także restrykcyjnie podchodzić do oceny organizacji działania Urzędu Wojewódzkiego i to w szczególności rzutowało na zindywidualizowane postrzeganie niniejszej sprawy.

Jak już zaznaczono, w kontrolowanym postępowaniu z wniosku Agencji datowanego na [...] maja 2021 r., po dacie wpływu wniosku, nawet nie podjęto się jakiejkolwiek jego formalnej weryfikacji. Uczyniono to dopiero "pod przymusem" wysłania akt administracyjnych do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w P. (art. 54 § 2 P.p.s.a.), a jak się okazało, konieczne było wyznaczenie wnioskodawcy terminu do uzupełnienia braków formalnych – który dodatkowo, niepotrzebnie przedłużył postępowanie, trwające już i tak drugie tyle, ile przewiduje najdłuższy termin ustawowy.

Zdaniem Sądu, nawet jeżeli Wojewoda boryka się z brakami kadrowymi (choć stan ten jest już obecnie trudny do usprawiedliwienia – o czym wyżej), to powinien przynajmniej zapewnić, że wpływające wnioski będą oceniane pod względem formalnym, a strony będą bez zwłoki wzywane do uzupełnienia braków. Z punktu widzenia poprawnie rozumianej zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 K.p.a.) czynności z art. 64 § 2 K.p.a. (wstępna ocena podania i jego uzupełnienie) powinny być realizowane na wstępie procedury administracyjnej, a oczekiwanie na odpowiedź wnioskodawcy zawierać się powinno na osi czasu w graniach ustawowego terminu załatwienia sprawy. Tymczasem – jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy – Wojewoda przez 4 miesiące całkowicie zlekceważył wniosek Agencji, a podjętą po upływie tak długiego okresu czynnością wezwana próbuje usprawiedliwić stan, w którym sprawa nadal pozostaje nie załatwiona.

Jako dopełnienie przedstawionego wywodu warto także przywołać fragment jednego z orzeczeń w sprawie, w której Wojewoda był zresztą stroną i gdzie wymierzono temu organowi grzywnę w związku z rażącą bezczynnością: "Jak wynika z powyższego, pierwsze czynności w sprawie Wojewoda podjął długo po upływie unormowanych w art. 35 § 3 K.p.a. terminów załatwienia sprawy. Już sama ta okoliczność świadczy o rażącym charakterze stwierdzonej bezczynności tego organu. Ponadto za stwierdzeniem, że bezczynność Wojewody w załatwieniu wniosku skarżącej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. przemawia okoliczność braku informowania cudzoziemki - przez cały okres trwania postępowania z jej wniosku aż do pozostawienia wniosku bez rozpoznania w dniu [...] stycznia 2020 r. - o niezałatwieniu sprawy w terminie i przyczynach zwłoki, a także nie wskazanie skarżącej żadnych terminów załatwienia sprawy". Powyższy cytat pochodzi z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] października 2020 r., II OSK [...] (orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie Agencja wnioskowała również o zasądzenie na jej rzecz kwoty [...]zł tytułem sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.

W ocenie Sądu zachodzą podstawy, aby powyższą sumę pieniężną skarżącej przyznać. Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy interesów gospodarczych Agencji, w tym także – co trzeba uwypuklić – pracownika, który Agencji powierzył znalezienie pracy i który w Rzeczypospolitej Polskiej oczekuje na zatrudnienie mające zapewne stanowić jego główne źródło utrzymania (we wniosku jest informacja o oczekiwanym pełnym etacie dla cudzoziemca). Mamy więc do czynienia z sytuacją, gdzie opieszałość Wojewody powoduje poważne skutki: agencji zatrudnienia blokuje możliwość wywiązania się z umowy ramowej zawartej z H. sp. z o.o., ze względu na którą Agencja rekrutuje pracowników, Agencja nie może uzyskiwać zysków, natomiast pracownik – co także bardzo ważne z punktu widzenia szerszej oceny społecznej sprawy – egzystuje pozostając bez źródła utrzymania.

Oceniając, czy wysokość sumy pieniężnej na poziomie [...] zł jest usprawiedliwiona Sąd wziął pod uwagę, że skarżąca Agencja czerpać ma zyski z pośrednictwa w wysokości 14 % wszystkich wypłat przysługujących pracownikowi, za wyjątkiem dodatków okolicznościowych, motywacyjnych i uznaniowych (stanowi o tym § 5 umowy ramowej załączonej do wniosku). Z kolei deklarowane bazowe wynagrodzenie brutto przysługujące J. G. G. ma wynieść [...] zł miesięcznie (co wynika z informacji Starosty).

Wojewoda w niniejszej sprawie nie rozpoznał wniosku o zezwolenie na pracę datowanego na [...] maja 2021 r. i złożonego [...] maja 2021 r. do [...] października 2021 r., kiedy to dopiero wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych. Można więc zakładać, że na skutek przyjętej organizacji postępowania przez organ sprawa mogła być załatwiona najwcześniej w drugiej połowie października, a powinna była być zakończona w zasadzie po miesiącu od daty wpływu wniosku (nie była szczególnie skomplikowana). Nawet jednak gdyby przyjąć, że organ powinien był postępowanie zakończyć po dwóch miesiącach, to w zaistniałej sytuacji doprowadził do realnego opóźnienia blisko trzymiesięcznego. Ze względu na te wszystkie okoliczności, a więc pozbawienie zysku Agencji, narażenie na szwank jej współpracy z pracodawcą, oraz narażenie współpracującego z nią pracownika na pozostawanie bez źródła utrzymania, Sąd uznał, że przyznanie sumy pieniężnej w kwocie [...]zł było usprawiedliwione. Tak też orzeczono w punkcie IV. wyroku.

Odnosząc się do żądania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. o istnieniu obowiązku organu do wydania decyzji o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej należy zauważyć, że żądanie takie jest oczywiście niezasadne, gdyż sprawa dotyczy bezczynności organu w sprawie wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a nie sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż zezwolenia na pobyt czasowy Wojewoda udziela na pisemny, właściwie udokumentowany wniosek cudzoziemca, a niniejsza sprawa toczyła się na wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi. Z tych też względów Sąd nie uwzględnił żądania w tym zakresie, oddalając skargę w tej części.

Mając to wszystko na uwadze Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał Wojewodę do rozpoznania wniosku Agencji datowanego na [...] maja 2021 r. w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca – w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu wyroku ze stwierdzeniem prawomocności oraz akt sprawy, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i w oparciu o art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdził, że bezczynność ta miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. zasądził też od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości [...] zł. W pozostałym natomiast zakresie (to jest w zakresie żądania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. o istnieniu obowiązku organu do wydania decyzji o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy) Sąd skargę oddalił (art. 151 P.p.s.a.).

W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożył się wpis sądowy w wysokości [...] zł (k. 2 akt sądowych).

Wyrok zapadł w postępowaniu uproszczonym poza rozprawą na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a.