Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 979/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 19 ust. 3 oraz art. 13 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2014 poz 1153
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Rolniczego [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie określenia zadań z zakresu gospodarki leśnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Rolniczego [...] kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Starosta [...] (dalej: Starosta, organ I instancji) na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 19 ust. 3 oraz art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2100, dalej: u.l.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: K.p.a.), biorąc pod uwagę inwentaryzację stanu lasu z dnia [...] lutego 2016 r., znak [...], sporządzoną przez Nadleśniczego Nadleśnictwa P., z urzędu określił dla [...] (dalej: RKS, skarżący) zadania z zakresu gospodarki leśnej do wykonania na powierzchni leśnej, znajdującej się na działce [...] wskazując w formie tabelarycznej opis taksacyjny lasu. Dla powierzchni 0,34 ha oznaczonej w kolumnie 2 (Oddział i pododdział) jako 1b sformułowano w kolumnie 19 jako rodzaj zadania gospodarczego planowanego: RBI – rębnię zupełną, wycięcie oznaczonych drzew pod linią energetyczną oraz DRZEW – uprzątnięcie drzew pod linią energetyczną.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] grudnia 2015 r. wszczęte zostało z urzędu postępowanie w sprawie wydania dla RKS decyzji określającej zadania z zakresu gospodarki leśnej, związane z ochroną przeciwpożarową, do wykonania na działce nr [...], [...] będącej własnością RKS.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. zwrócono się do firmy [...] z prośbą o przekazanie informacji o wymaganych parametrach pasa przeciwpożarowego pod linią elektroenergetyczną, przebiegającą nad ww. działką leśną. Stosowna informacja od firmy [...] wpłynęła do Starosty w dniu [...] grudnia 2015r.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.l., właściciele lasu są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej. W związku z tym, wykonanie określonych w niniejszej decyzji zadań gospodarczych, jest obowiązkiem RKS.

Na podstawie art. 19 ust. 3 u.l., zadania z zakresu gospodarki leśnej dla lasów rozdrobnionych o powierzchni do 10 ha, niestanowiących własności Skarbu Państwa, określa decyzja starosty wydana na podstawie inwentaryzacji stanu lasów. Zgodnie z art. 5 ust. 1, pkt 2 i ust. 3 u.l., Starosta [...] posiada porozumienie z Nadleśniczym Nadleśnictwa P. (dalej: Nadleśniczy), zawarte w dniu [...] lutego 1999 r., dotyczące prowadzenia przez Nadleśniczego nadzoru nad gospodarką leśną w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa.

W związku z powyższym, pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. zwrócono się do Nadleśniczego z prośbą o sporządzenie inwentaryzacji stanu lasu, znajdującego się na ww. powierzchni leśnej. W dniu [...] stycznia 2016 r. do Starosty wpłynęło zawiadomienie Nadleśniczego - pismo z dnia [...] stycznia 2016 r. o planowanych na 22 i [...] stycznia 2016r. oględzinach w terenie. W dniu [...] lutego 2016 r. do Starosty wpłynęła inwentaryzacja stanu lasu z dnia [...] lutego 2016 r., będąca wynikiem przeprowadzonych przez przedstawiciela Nadleśnictwa P. oględzin w terenie. Podczas wizji dokonano pomiaru drzew olszy czarnej wzdłuż linii napowietrznej średniego napięcia o układzie trójkątnym przewodów o minimalnej szerokości po 3,7 m w obie strony od osi linii. Wszystkie pomierzone drzewa olszy w ilości 288 sztuk o pierśnicy od 9 do 35 cm, przeznaczone do wycięcia w zaleconej szerokości pasa wzdłuż linii napowietrznej średniego napięcia zostały oznakowane punktem w kolorze pomarańczowym. Na podstawie terenowego szacunku brakarskiego została wyliczona miąższość wyznaczonych drzew w programie HP-ACER v. 4.73. Ogólna miąższość wyznaczonych drzew olszy czarnej wynosi 41 m3. Na mapie sytuacyjnej zaznaczono czerwoną linią miejsca oznaczonych drzew olszy czarnej o minimalnej szerokości po 3,7 m, w obie strony od osi linii napowietrznej średniego napięcia.

Do opracowania inwentaryzacji stanu lasu zostały zastosowane skróty i symbole, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu (Dz. U. z 2012 r. poz. 1302, dalej: Rozporządzenie). W uzasadnieniu decyzji przedstwiono wykaz wybranych skrótów i symboli figurujących w opisie taksacyjnym lasu.

Wskazania gospodarcze do wykonania na ww. powierzchni leśnej określono na podstawie otrzymanej inwentaryzacji oraz zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.l., mówiącym, że starosta sprawuje nadzór w lasach niestanowiących własności Skarbu

Państwa oraz art. 13 ust. 1, pkt 3a u.l. mówiącym, że właściciele lasu są obowiązani do pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej.

Mając na uwadze art. 10 § 1 K.p.a., pismem z dnia [...] lutego 2016 r. poinformowano strony postępowania, iż zebrane zostały dowody i materiały niezbędne w sprawie wydania niniejszej decyzji oraz o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w powyższej sprawie. Żadna ze stron nie skorzystała z przysługującego jej prawa.

Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożył RKS reprezentowany przez fachowego pełnomocnika. W odwołaniu zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 K.p.a. i art. 8 Kp.a. poprzez niepodjęcie wszelkich działań niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie zasady, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej,

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co skutkowało oparciem rozstrzygnięcia w sprawie na niekompletnym materiale dowodowym,

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynika sprawy, a mianowicie art. 107 § 1 K.p.a. - poprzez brak dokładnego i zrozumiałego dla strony określenia zadań z zakresu gospodarki leśnej, które strona miałaby wykonać,

4. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 19 ust. 3 u.l. w zw. z § 8 Rozporządzenia poprzez oparcie decyzji na inwentaryzacji, która nie spełnia wymogów określonych w w/w rozporządzeniu

Wniesiono o:

uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania organowi I instancji,

wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji,

W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik odwołującego się podniósł, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. art. 7, 8 i 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy oraz pominięciu istotnych dla rozstrzygnięcia faktów. Zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej ma ustawowy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, przy czym, zgodnie z art. 80 K.p.a., to właśnie na podstawie całości materiału dowodowego organ administracji publicznej ocenia czy dana okoliczność została udowodniona. Ponadto zgodnie z art. 7 K.p.a. wywodzi się naczelna zasada postępowania administracyjnego - a mianowicie zasada prawdy obiektywnej. Ma ona wpływ na ukształtowanie całego postępowania, a zwłaszcza na rozłożenie ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak: B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012 s. 57). Natomiast przepis art. 8 K.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej.

Niezastosowanie się przez organ administracji wydający decyzję do przedstawionych wyżej wytycznych prowadzi do rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego skutkującym wadliwością decyzji. Potwierdza to orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 577/13, zgodnie z którym "wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawę do wyrażeni stanowiska, które nie przekracza granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 K.p.a.

decyzja organu administracyjnego powinna być zatem wydana w oparciu o rzetelnie zgromadzony i oceniony pełny materiał dowodowy. Pominięcie, bądź nieomówienie w uzasadnieniu choćby części dowodów prowadzi do powzięcia poważnych wątpliwości co do zgodności z rzeczywistością ustalonego stanu faktycznego i jego korelacji do wydanej decyzji.

Abstrahując od powyższych rozważań teoretycznych skarżący wskazał, że Starosta wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. nie przeprowadził prawidłowego postępowania dowodowego, dotyczącego wystąpienia przesłanek, iż odwołujący dopuścił się naruszenia obowiązków wynikających z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.l. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jedynie wskazał, że na odwołującym ciąży obowiązek wykonania czynności wskazanych w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.l. Poprzestał wyłącznie na tym i nie przedstawił ani nie omówił dowodów, które potwierdzałyby naruszenie bądź niewykonanie obowiązków ciążących na odwołującym. Prowadzi to do wniosku, że organ stwierdził, że odwołujący się nie dopełnił jakichś, bliżej niesprecyzowanych obowiązków - przy czym brak jest przekonujących dowodów na to, że do naruszenia obowiązków rzeczywiście doszło.

Organ administracyjny nie poddał przy tym prawidłowej ocenie jedynego dowodu jaki w ogóle w uzasadnieniu się znalazł - tj. inwentaryzacja lasu. Organ nie dostrzegł, iż dokument ten został sporządzony niezgodnie z wymogami określonymi w § 8 Rozporządzenia. Ponadto, organ nie skonfrontował go z innymi materiałami dowodowymi w sprawie oraz nie uzasadnił dlaczego wszystkie drzewa zostały oznakowane do wycięcia i dlaczego nie można przyjąć innego rozwiązania prowadzącego do wykonania obowiązków wynikających z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.l. Brak wyjaśnienia dlaczego koniecznym jest wycięcie 288 drzew prowadzi do wniosku, że decyzja została oparta o niekompletny stan faktyczny i wydana w sposób samowolny i nieobiektywny.

W uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie została również ujęta okoliczność, iż odwołujący się nigdy nie uchylał się od obowiązków wynikających z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.l. Potwierdza to dokumentacja znajdującą się w aktach sprawy, z której wynika, że już w 2009 r. RKS podjął starania o rozwiązanie problemu związanego z gospodarką leśną na przedmiotowym terenie. Działania te, które miały na celu zarówno ochronę lasu, jak i urządzeń przesyłowych nie zostały poddane ocenie przez organ administracyjny i skonfrontowane z pozostałym materiałem dowodowym. Potwierdza to, iż stan faktyczny został ustalony przez organ w sposób niepełny.

Skarżący podniósł naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art. 107 § 1 K.p.a. - poprzez brak dokładnego i zrozumiałego dla strony określenia zadań z zakresu gospodarki leśnej, które strona miałaby wykonać. Nie sposób uznać, by zaskarżona decyzja odpowiadała ustawowym wymogom z art. 107 § 1 K.p.a.. Sentencja decyzji Starosty zawiera wyłącznie sformułowanie: "Starosta [...] określa dla (dane odwołującego się) zadania z zakresu gospodarki leśnej do wykonania na powierzchni leśnej, znajdującej się na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] (dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...])". Następnie w decyzji znajduje się niezrozumiała dla przeciętnego człowieka tabelka (stanowiąca prawdopodobnie inwentaryzację stanu lasu) i uzasadnienie decyzji. Tym samym stwierdzić należy, że w zaskarżonej decyzji brak jest rozstrzygnięcia. Odwołujący się z treści sentencji nie dowiaduje się w żaden sposób jakie zadania z zakresu gospodarki leśnej ma wykonać, w jakim zakresie i w jakim terminie mają one zostać wykonane. Wskazać należy, że odwołujący się nie może "wyinterpretowywać" treści decyzji, gdyż powinna ona być jasna i zrozumiała dla każdego, a nadto nadawać się do wykonania. Zdaniem skarżącego decyzja z dnia [...] kwietnia 2016 r. tych wymogów nie spełnia. Wydanie takiej decyzji narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji - bowiem wydanie decyzji, z której nie wynika, jakie konkretne zadania adresat ma wykonać nie powoduje wzrostu zaufania do organu, który taką decyzję wydał.

Zgodnie z 19 ust. 3 u.l. zadania z zakresu gospodarki leśnej winny zostać określone na podstawie inwentaryzacji stanu lasu. Sposób sporządzenia inwentaryzacji lasu określa z kolei § 8 Rozporządzenia, zgodnie z którym:

Tryb sporządzania inwentaryzacji stanu lasu obejmuje sporządzenie w szczególności:

1) skróconego opisu lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia, zawierającego informację o:

powierzchni poszczególnych drzewostanów, gruntów przejściowo pozbawionych roślinności leśnej, a także gruntów przeznaczonych do zalesienia,

gatunku głównym, jego wieku i bonitacji,

miąższości i zadrzewieniu drzewostanu,

siedliskowym typie lasu,

typie drzewostanu,

wskazaniach z zakresu gospodarki leśnej dotyczących użytkowania rębnego, zwłaszcza z zakresu przebudowy drzewostanów, użytkowania przedrębnego oraz odnowienia, pielęgnowania i ochrony lasu, określanych szacunkowo z uwzględnieniem warunków obowiązujących przy sporządzaniu uproszczonego planu urządzenia lasu,

kategorii ochronności w przypadku lasu ochronnego;

rejestru zawierającego:

zestawienie powierzchni działek według gatunków głównych oraz ich wieku,

wskazania w zakresie gospodarki leśnej,

wykaz rozbieżności między danymi ewidencyjnymi odnoszącymi się do gruntów objętych sporządzaną inwentaryzacją stanu lasu a stanem faktycznym tych gruntów;

kopii lub wyrysu mapy ewidencyjnej z oznaczeniem działek gruntów ujętych w inwentaryzacji stanu lasu.

Rejestr, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, sporządza się według danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, osobno dla każdej działki ewidencyjnej.

Zdaniem skarżącego stanowiąca element zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. inwentaryzacja stanu lasu nie spełnia powyższych wymagań warunkujących poprawność jej wykonania. Merytoryczna poprawność tego dokumentu jest o tyle istotna, że stanowi on w zasadzie jedyną podstawę zaskarżonej decyzji. Tym samym przy jego sporządzaniu powinno stosować się podwyższoną miarę staranności, co w niniejszej sprawie, zdaniem RKS nie miało miejsca, gdyż inwentaryzacja stanu lasu nie zawiera wszystkich obligatoryjnych, a określonych w rozporządzeniu, elementów.

Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji) na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia [...] października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2015 r. , poz. 1659) oraz art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utzrymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił czynności podjęte w sprawie przez Starostę oraz znajdujące zastosowanie regulacje prawne. Stwierdził, że w dniu [...] grudnia 2015 r. organ I instancji, po wcześniejszym dwukrotnym uchyleniu poprzednich decyzji przez SKO w P., wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wydania dla RKS określającej zadania z zakresu gospodarki leśnej, związane z ochroną przeciwpożarową, do wykonania na działce nr [...]. SKO podkreśliło, że zaskrżona decyzja została wydana po raz kolejny, po dwukrotnym uchyleniu decyzji z dnia [...].02.2014 r. i [...].01.2015 r., którym zarzucano, że wydane zostały z błędną podstawą prawną oraz bez przeprowadzonej inwentaryzacji lasu, koniecznej do wydania stosownej decyzji.

Organ II instancji stwierdził także, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.l., Starosta posiada porozumienie z Nadleśniczym Nadleśnictwa P., zawarte w dniu [...] lutego 1999 r. dotyczące prowadzenia przez Nadleśniczego nadzoru nad gospodarką leśną w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa. O zgromadzonych dowodach i materiałach w sprawie organ I instancji prawidłowo zawiadomił stronę przed wydaniem przedmiotowej decyzji. Również poinformowano stronę o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Żadna ze stron z tej możliwości nie skorzystała. Przed wydaniem decyzji nie wpłynęły do organu jakiekolwiek uwagi stron.

SKO podkreśliło, że argumenty zawarte w odwołaniu są bezzasadne. Organ nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego, jak również prawa materialnego. Prawidłowo zastosowany został przepis z art. 19 ust. 3 u.l.

Decyzja organu II instancji zaskarżona została przez RKS, działający przez fachowego pełnomocnika, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Zaskarżonej decyzji zarzucono

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej,

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co skutkowało oparciem rozstrzygnięcia w sprawie na niekompletnym materiale dowodowym,

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynika sprawy, a mianowicie art. 107 § 1 K.p.a. - poprzez brak dokładnego i zrozumiałego dla strony określenia zadań z zakresu gospodarki leśnej, które strona miałaby wykonać,

naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 19 ust. 3 u.l. w zw. z § 8 Rozporządzenia poprzez oparcie decyzji na inwentaryzacji, która nie spełnia wymogów określonych w w/w rozporządzeniu,

6. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu odwoławczego utrzymującej w mocy decyzje organu I instancji w sytuacji, gdy obydwie decyzje powinny zostać uchylone z uwagi na to, iż wydane zostały za naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

Skarżący wniósł o:

uchylenie w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. decyzji SKO i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji,

wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji oraz decyzji organu II instancji,

zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy procedury tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji zawierającej uchybienia procedury administracyjnej mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz uchybienia prawa materialnego. Organ II instancji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji niejako powtórzył wszelkie uchybienia, jakich dopuścił się organ administracji publicznej. W uzasadnieniu skargi powtórzono także zarzuty adresowane wcześniej pod adresem decyzji Starosty.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Zarzuty skargi uznano za tożsame z zarzutami odwołania od decyzji Starosty, do których to zarzutów SKO, w swym mniemaniu, odniosło się już przy wydawaniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja nie może się ostać.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję SKO Sąd stwierdził, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 K.p.a., stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

W wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14 (LEX nr 1519889) stwierdzono, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Podobnie w wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14 (LEX nr 1465425) WSA w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507).

Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 K.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 K.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 K.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 K.p.a. (por. wyrok NSA z 11 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234).

Tym obowiązkom w niniejszej sprawie organ II instancji nie uczynił zadość.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się do konstatacji, że organ pierwszej instancji nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego, jak również prawa materialnego, a argumenty zawarte w odwołaniu są bezzasadne. SKO nie odniosło się jednak do zarzutów odwołania, ani nawet ich nie zrelacjonowało.

Nie można uznać, że SKO ponownie rozstrzygnęło sprawę, wszczętą z urzędu, dotyczącą określenia zadań z zakresu gospodarki leśnej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera jedynie wskazanie regulacji prawnych i przedstawienie czynności organu I instancji.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania. Organ odwoławczy ma obowiązek zbadania wszystkich okoliczności sprawy jak i odniesienia się do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W myśl art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie aktu administracyjnego związane jest ściśle z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 538/16, CBOSA).

Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2606/14, CBOSA). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by SKO przeprowadziło merytoryczne postępowanie, oceniło dowody, czy przeanalizowało argumenty.

Wszystko to sprawia, że zaskarżona decyzja de facto wymyka się możliwości sądowej kontroli legalności. Organ II instancji nie wskazał z jakich powodów uznaje stanowisko skarżącego zawarte w odwołaniu za niezasadne.

Niezależnie od tego zauważyć należy, że organ II instancji nie dysponował kompletnymi aktami sprawy. Oceniana przez SKO decyzja zapadła wprawdzie w postępowaniu wszczętym z urzędu dnia [...] grudnia 2015 r., ale jak słusznie dwukrotnie zwrócił w uzasadnieniu decyzji organ II instancji, wcześniej miało miejsce dwukrotne uchylenie decyzji Starosty – z [...] lutego 2014 r. i [...] stycznia 2015 r. Akta administracyjne zawierają obie te decyzje oraz uchylające je decyzje SKO, nie zawierają jednak innych dokumentów z ówcześnie toczącego się postępowania. Dokumentami tymi SKO winno zaś dysponować, by móc odnieść się do odwołania, w którym powołano się na dokumentację w aktach sprawy z roku 2009.

Ponadto zwrócić należy uwagę na brak w aktach istotnego dokumentu, jakim jest porozumienie pomiędzy Starostą [...] a Nadleśniczym [...], w oparciu o które tenże Nadleśniczy sporządził inwentaryzację stanu lasu, która z kolei stała się podstawa decyzji organu I instancji. Treść tego porozumienia winna być przeanalizowana przez organ II instancji, jako że warunkuje ona prawidłowość działania organu I instancji. Na mocy takiego porozumienia starosta może powierzyć nadleśniczemu prowadzenie w jego imieniu spraw z zakresu nadzoru nad gospodarką leśną w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa, w tym wydawanie decyzji administracyjnych w pierwszej instancji, nadleśniczemu Lasów Państwowych (art. 5 ust. 3 u.l.)

Wskazane wyżej uchybienia powodują, że w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie może się ostać.

Rozpoznając sprawę ponownie SKO obowiązane będzie poddać wnikliwej analizie i ocenie cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (uzupełniając go wcześniej we wskazanym wyżej zakresie) w kontekście wszystkich podnoszonych przez skarżących zarzutów. Obowiązkiem organu będzie też wyczerpujące uzasadnienie orzeczenia wyjaśniające wątpliwości w sprawie z uwzględnieniem wymagań wynikających z art. 107 § 3 k.p.a.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.