Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 982/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138  par. 1  pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2012 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Właścicieli Lokali w Nieruchomości przy ul. P. w S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala.


UZASADNIENIE

Starosta S. decyzją z dnia [...] września 2008r. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane zatwierdził projekt budowlany i udzielił Powiatowi S. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z przystosowaniem pomieszczeń dla biura projektu "[...] ", wykonanie dwóch podjazdów i platformy pionowej dla osób niepełnosprawnych przy budynku Starostwa Powiatowego na działce nr [...] w S.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł W. S..

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Starosty S. z dnia [...] września 2008 r. - uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z przystosowaniem pomieszczeń dla biura projektu w budynku Starostwa Powiatowego na działce nr [...] S. i w tym zakresie umorzył postępowanie, w pozostałej zaś części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że W. S. podnosił, że jako współużytkownik działki nr [...] w S., nie wyrażał zgody na roboty budowlane. W ocenie odwołującego się działania inwestora odbywają się ze szkodą dla pozostałych współwłaścicieli.

Nadto wskazywał, że decyzja Starosty S. została wydana pomimo, że roboty budowlane związane z adaptacją pomieszczeń wewnątrz przedmiotowego budynku zostały wykonane kilka miesięcy przedtem, a dodatkowo inwestor rozpoczął roboty budowlane na zewnątrz przedmiotowego budynku już w dniu 15.10.2008r., co w jego ocenie stanowi podstawę do umorzenia przedmiotowego postępowania. Twierdził nadto, że decyzja organu I instancji dotknięta jest wadą nieważności, ponieważ Starosta jako organ podlegał wyłączeniu z mocy prawa.

Skarżący zarzucał, że inwestor nie posiada tytułu prawnego do realizacji robót na działce nr [...].

Organ odwoławczy wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego inwestor dokonał modyfikacji wniosku, polegającej na wyłączeniu (objętych nieostateczną decyzją z dnia [...].09.2008 r.) robót budowlanych związanych z przystosowaniem pomieszczeń dla biura projektu, w pozostałym zakresie objętym ww. decyzją roboty miały być wykonane bez zmian. Dlatego zaplanowane aktualnie do wykonania roboty polegały tylko na podniesieniu części placu przed budynkiem za pomocą kostki brukowej do poziomu wejść do budynku, budowie dwóch podjazdów dla osób niepełnosprawnych, budowie betonowych ścian oporowych zakończonych cegłą klinkierową oraz platformy pionowej w lekkim szybie samonośnym.

W toku postępowania odwoławczego inwestor potwierdził, że roboty budowlane dotyczące przystosowania pomieszczeń dla potrzeb biura projektu mieszczące się w części budynku należącego do Starostwa Powiatowego w S. zostały już wykonane (przed uzyskaniem ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę), co zostanie zgłoszone do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z wnioskiem o wszczęcie odpowiedniej procedury.

Dokonując oceny zgodności dokumentów, załączonych do zmienionego wniosku o pozwolenie na budowę, organ odwoławczy stwierdził, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z wymogami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego terenu "[...] " miasta S. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] czerwca 1998 r. (ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. R. Nr 6 z dnia 30 czerwca 1998 r. poz. 150).

Projekt budowlany opracowany został przez projektantów posiadających wymagane uprawnienia budowlane, posiada uzgodnienie z Zespołem Uzgadniania Dokumentacji Projektowych w R. i Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków w P. Delegatura w R., ponadto został pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawcę d/s. zabezpieczeń przeciwpożarowych i rzeczoznawcę d/s. bezpieczeństwa i higieny pracy.

Organ odwoławczy uznał, że w odniesieniu do robót, które zostały już wykonane, postępowanie administracyjne należy umorzyć.

Ustosunkowując się do zarzutów W. S., Wojewoda stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie.

W kwestii dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką nr [...] w S.. Z oświadczenia tego wynikało, że posiada on zgodę wszystkich współwłaścicieli działki na wykonywanie robót budowlanych objętych wnioskiem, w tym m.in. zgodę odwołującego. Organ wskazał na umowę z dnia 16.07.2008 r. zawartą pomiędzy Powiatem S. a R. i W. S., z której wynikało, że inwestor zamierza wykonać roboty w zakresie, jaki wynikał z projektu budowlanego.

Zdaniem organu w prowadzonym postępowaniu nie wystąpiły również okoliczności wskazane w art. 24 - 25 k.p.a. , uzasadniające wyłączenie Starosty jako organu.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia wymagań proceduralnych, w tym prawidłowości doręczeń organ nie potwierdził ich zaistnienia.

W. S. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody P. z [...].12.2008r. oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1,2,5,6,7 k.p.a. wskazując następujące powody:

1) brak podstawy prawnej rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 sentencji decyzji organu II instancji,

2) utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mimo, że roboty budowlane na zewnątrz budynku zostały,

3) organ I instancji podlegał wyłączeniu od rozpoznania przedmiotowej sprawy z mocy prawa,

4) inwestor nie posiadał tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością wspólną,

5) decyzja jest niewykonalna a jej wykonanie wywoła czyn zagrożony karą, gdyż inwestor nie posiada tytułu prawnego do realizacji inwestycji,

W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że decyzja Wojewody P. z [...].12.2008r. zawiera dwa rozstrzygnięcia w pkt I uchylające i umarzające postępowanie, gdzie organ podał podstawę prawną z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w pkt 2 utrzymujące decyzję w mocy, jednak w tym zakresie brak jest podstawy prawnej (powinien być powołany art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.)

Skoro inwestor przed organem II instancji, wyłączył roboty budowlane obejmujące przystosowanie pomieszczeń dla biura projektu, to organ powinien zatwierdzić i udzielić pozwolenia na nowy projekt, a nie utrzymać w mocy w części decyzję organu I instancji.

W takiej sytuacji organ II instancji powinien umorzyć całe postępowanie i wystąpić do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w celu likwidacji samowoli.

Decyzja została wydana również z rażącym naruszeniem prawa materialnego, ponieważ inwestor nie posiadał tytułu prawnego do realizacji inwestycji.

Przedmiotowa nieruchomość znajduje się we współwłasności z uwagi na wyodrębnienie samodzielnych lokali w budynku zlokalizowanym na działce nr [...] w S.. Wystąpiły przesłanki wyłączenia organu z mocy prawa, gdyż zaskarżona decyzja ma bardzo ścisły i bezpośredni związek z interesami majątkowymi organu. Zaistniała nieważność decyzji organu I instancji z powodu, wyłączenia organu od załatwienia sprawy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (orzekając po raz trzeci w przedmiotowej sprawie) decyzją z dnia [...] lipca 2011r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 2 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2011r., sygn. VII SA/Wa 1793/10, po rozpatrzeniu wniosku W. S. z dnia 17 grudnia 2008 r. - stwierdził nieważność decyzji Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2008 r., oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty S. z dnia [...] września 2008 r., w części dotyczącej pozwolenia na budowę dwóch podjazdów i platformy pionowej dla osób niepełnosprawnych, w pozostałym zakresie - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2008 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że sprawa w administracyjnym toku postępowania jest rozpatrywana ponownie, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2011r., sygn. akt VII SA/Wa 1793/10, uchylił poprzednią decyzję GINB z dnia [...] lipca 2010r., oraz poprzedzającą ją decyzję GINB z dnia [...] maja 2010r., odmawiającą stwierdzenia na wniosek W. S. nieważności decyzji Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2008 r.

W wyroku tym Sąd wskazał, że "organ nie uwzględnił okoliczności, że Wojewoda P. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty S. z dnia [...] września 2008r. w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych związanych z przystosowaniem pomieszczeń dla biura w budynku Starostwa Powiatowego w S. i umorzył postępowanie w tym zakresie, z uwagi na fakt rozpoczęcia robót budowlanych. Jeżeli więc, rozpoczęte zostały również roboty budowlane na zewnątrz obiektu, to organ i w tej części winien umorzyć postępowanie".

Organ wskazał, że zgodnie z art. 153 i 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu są dla niego wiążące.

GINB wskazał, że w dniu 25 listopada 2008 r. pracownicy PINB w S. przeprowadzili oględziny na miejscu planowanej inwestycji, w wyniku których ustalono, że wykonane zostały pomimo braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę roboty budowlane, o których mowa w decyzji Starosty S. z dnia [...] września 2008 r., a polegające na przystosowaniu pomieszczeń biura, sali szkoleniowej i wc dla potrzeb osób niepełnosprawnych. Natomiast roboty budowlane przewidziane do wykonania na zewnątrz budynku, polegające na wybudowaniu dwóch podjazdów i platformy pionowej dla osób niepełnosprawnych nie zostały zrealizowane.

W tej sytuacji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ wojewódzki prawidłowo uchylił decyzję Starosty S. i umorzył postępowanie organu I instancji we wskazanym zakresie i słusznie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o pozwoleniu na budowę we pozostałym zakresie.

Brak było zatem podstaw, aby z tego powodu stwierdzić, że decyzja Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2008 r., została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4a w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118).

Ponadto GINB przypomniał, że w wyroku z dnia 14 stycznia 2011r., Sąd stwierdził, że "Starosta S. był stroną postępowania administracyjnego, a ściślej precyzując działał w podwójnej roli, tzn. jako reprezentant strony postępowania /dominium/ i jednocześnie jako organ podejmujący decyzję /imperium/. Zatem starosta podpisujący wniosek o pozwolenie na budowę, tak jak to uczynił w niniejszej sprawie, stracił zdolność do rozpatrywania takiego wniosku i jego załatwienia. (...). Skoro więc Starosta S. wystąpił w sprawie jako inwestor to powinien w tym przypadku czynić konsekwentnie występując jako strona postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. (...). Starosta nie może w takim przypadku inicjować postępowania administracyjnego w charakterze strony lub jej pełnomocnika a jednocześnie orzekać w takim postępowaniu. Zdaniem Sądu, Starosta S., w tym przypadku, nie był organem właściwym do rozpatrzenia sprawy, bowiem nie mógł skutecznie zainicjować postępowania administracyjnego kierując wniosek o pozwolenie na budowę do własnej osoby".

W świetle tej oceny Sądu organ uznał, że niedopuszczalne było wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przez Starostę S., skoro złożył on wniosek w tej sprawie w imieniu inwestora Powiatu S.. Zdaniem GINB decyzja Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2008 r., oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty S. z dnia [...] września 2008 r., w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę dwóch podjazdów i platformy pionowej dla osób niepełnosprawnych jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., i należało stwierdzić ich nieważność we wskazanym zakresie.

W pozostałym zakresie, w jakim decyzja Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2008 r., uchyliła decyzję Starosty S. z dnia [...] września 2008 r. i umorzyła postępowanie organu I instancji, organ odmówił stwierdzenia jej nieważności.

Wspólnota właścicieli lokali nieruchomości przy ul. P. w S. na działce [...], zaskarżyła decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r.

Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: art. 7, 10, 77 § 1, 145 § 1 pkt 3 i 4, 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że W. S. jest stroną w sprawie.

Odwołujący się wywodzili, że obowiązkiem organu było przede wszystkim ustalenie, czy wnioskujący o wszczęcie postępowania nadzorczego W. S. ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

W tym kontekście wskazali, że inwestycja będąca przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę zaplanowana została na działce nr [...] w S., zabudowanej budynkiem, w którym wydzielone zostały samodzielne lokale. Właściciele tych lokali, tworzą Wspólnotę Mieszkaniową. W. S. wraz z żoną przysługuje prawo własności do lokalu nr [...] i związanego z nim udziału we współwłasności części wspólnych budynku.

Na mocy uchwały właścicieli zarząd nieruchomością wspólną powierzono Powiatowi S.. Dlatego zarówno przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i w przedmiotowej sprawie stroną powinna być jedynie wspólnota lokalowa przy ul. P.(reprezentowana przez Powiat S.).

W. S. nie wykazał, jaki interes prawny uprawnia go do występowania w charakterze strony.

Odnosząc się do kwestii wydania decyzji przez organ podlegający wyłączeniu, skarżąca wskazała, że zarzut ten nie może być rozważany w kategoriach wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a wyłącznie na gruncie przesłanek wznowienia postępowania, z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.

Ponadto, wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonym w ww. wyroku, w orzecznictwie i doktrynie kwestia kompetencji gminy i miasta-gminy na prawach powiatu do orzekania w sprawach, w których gmina jest stroną postępowania administracyjnego stanowi przedmiot sporów i kontrowersji.

W przedmiotowej sprawie decyzje wydawał starosta powiatu "ziemskiego", gdzie rolę organu wykonawczego pełni, nie starosta, ale zarząd powiatu. Różnicy tej nie dostrzegł WSA w wyroku z 14 stycznia 2011 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2012r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Wspólnoty lokali przy ul. P.w S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r., stwierdzającą na wniosek W. S. nieważność decyzji Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2008 r., w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę dwóch podjazdów i platformy pionowej dla osób niepełnosprawnych, w pozostałym zakresie odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2008 r. - utrzymał w mocy własną decyzję.

W uzasadnieniu organ przypomniał, że WSA w Warszawie w wyroku z dnia 14 stycznia 2011r., sygn. VII SA/Wa 1793/10, stwierdził iż Starosta S. był stroną postępowania administracyjnego, działał w podwójnej roli tzn. jako reprezentant strony postępowania (dominium) i jednocześnie jako organ podejmujący decyzję (imperium).

Wobec wytycznych Sądu organ musiał stwierdzić, że niedopuszczalne było wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przez Starostę S., skoro złożył on wniosek w tej sprawie w imieniu inwestora Powiatu S..

Odnosząc się do zarzutu podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionującego przymiot strony W. S. w przedmiotowym postępowaniu, organ podniósł, że W. S. jest właścicielem lokalu nr [...] ([...]).

Wspólnota mieszkaniowa budynku przy ul. P. powierzyła (na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali) zarząd nieruchomością wspólną Powiatowi S., który w związku z powyższym pełni funkcję tzw. zarządcy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że przepisy ustawy o własności lokali nie uzasadniają udziału członka wspólnoty w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne dotyczy nieruchomości wspólnej. Wyjątkowo możliwe jest dopuszczenie członka wspólnoty do udziału w postępowaniu jako strony, ale wówczas gdy naruszony zostanie jego własny zindywidualizowany i skonkretyzowany interes.

Sporne roboty budowlane nie obejmują lokalu W. S., jego lokal nie znajduje się również w zindywidualizowanym obszarze oddziaływania spornej inwestycji, tj. budowy dwóch podjazdów i platformy pionowej dla osób niepełnosprawnych.

Lokal skarżącego znajduje się po drugiej stronie budynku, niż projektowane podjazdy dla osób niepełnosprawnych oraz platforma dla osób niepełnosprawnych. Ponadto, wejście do lokalu W. S. znajduje się również z innej strony niż sporne elementy inwestycji.

Jakkolwiek lokal W. S. nie znajduje się w zindywidualizowanym obszarze oddziaływania spornej inwestycji, to jednak skoro przedmiotowa sprawa była już dwukrotnie oceniania przez sądy administracyjne, które nie miały zastrzeżeń do przymiotu strony wnioskodawcy w omawianej sprawie - to kwestia posiadania przez skarżącego przymiotu strony nie może być obecnie skutecznie podważana.

Wobec powyższego oraz wobec stwierdzenia, że decyzja Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2008 r.. oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty S. z dnia [...] września 2008 r. w części dotyczącej pozwolenia na budowę dwóch podjazdów i platformy pionowej dla osób niepełnosprawnych są obarczone wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., GINB stwierdził ich nieważność we wskazanym zakresie. W pozostałym zakresie, w jakim decyzja Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2008 r., uchyliła decyzję Starosty S. z dnia [...] września 2008 r., i umorzyła postępowanie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia jej nieważności.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...] - na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w związku z wnioskiem Starosty S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. - umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2011 r.. stwierdził na wniosek W. S. nieważność decyzji Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty S. z dnia [...] września 2008 r., w części dotyczącej pozwolenia na budowę dwóch podjazdów i platformy pionowej dla osób niepełnosprawnych, a w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2008 r.

Wobec wniosku Starosty S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż postępowanie odwoławcze - w myśl art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., może zakończyć się decyzją o umorzeniu tylko wówczas, gdy stało się ono bezprzedmiotowe.

Przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze art. 105 k.p.a.

Decyzją o umorzeniu zakończy się postępowanie odwoławcze, w toku którego organ stwierdzi, iż wnoszący odwołanie nie jest jego stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. (uchwała NSA z dnia 5.07.1999 r., sygn. akt OPS 16/98, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21.12.2010 r.. sygn. akt VIII SA/Wa 784/10). Przepis art. 127 § 3 k.p.a. wskazuje, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Artykuł 127 § 1 k.p.a. daje uprawnienie do złożenia odwołania od rozstrzygnięcia podjętego przez organ administracji publicznej I-ej instancji tylko stronie postępowania.

Stosownie do art. 28 Kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Podmiot dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

W myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiącego przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a. Stronami w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

W rozpatrywanej sprawie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został wniesiony przez Starostę S., tj. organ, który wydał kontrolowaną w trybie nieważnościowym decyzję.

Zgodnie z orzecznictwem - organ administracji publicznej nie może być stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności swojej własnej decyzji (por. wyrok NSA z dnia [...].11.1999 r.. sygn. akt IV SA 1872/97), a więc nie ma legitymacji do skutecznego wniesienia odwołania od wydanego w wyniku przeprowadzonego postępowania nieważnościowego - rozstrzygnięcia. Organ taki nie może bowiem występować w postępowaniu w dwóch różnych rolach, tzn. organu współdziałającego i strony (por. wyrok NSA z dnia 14.11.2001 r. sygn. II SA 3341/2000).

Dalej GINB przypominał, że w wyroku z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1576/09 zapadłym na gruncie przedmiotowej sprawy, Sąd wskazał, że "Starosta S. w tej sprawie wydawał decyzję o pozwoleniu na budowę, więc nie mógł być stroną postępowania i składać w sprawie wniosków".

Sąd stwierdził, że "organ błędnie rozpoznał ponownie sprawę na skutek wniosku złożonego przez Starostę S.".

W tej sytuacji zgodnie z art. 153 i 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu sądu wiązała organ.

Mając powyższe na uwadze GINB stwierdził, iż wniesienie przez Starostę S. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - w świetle poczynionych wyżej ustaleń - obligowało do umorzenia postępowania z uwagi na brak przymiotu strony odwołującego się organu.

Wspólnota lokali przy ul. P. w S., wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r., domagając się stwierdzenia nieważności zapadłych w sprawie decyzji GINB, ewentualnie ich uchylenia.

Zdaniem skarżącej GINB błędnie umorzył postępowanie odwoławcze nie uwzględniając, że odwołanie wnosił nie Starosta ale Powiat S., reprezentowany przez dwóch członków zarządu, który był wnioskodawcą i inicjatorem postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

Nie można było utożsamiać Starosty, jako organu wydającego decyzję dotyczącą pozwolenie na budowę i wykonującego w tym przypadku zadania z zakresu administracji rządowej, z Powiatem jako jednostką samorządu terytorialnego posiadająca osobowość prawną będącą inwestorem.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

Na wstępie wskazać należy, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, to jest w sprawie stwierdzenia nieważność decyzji Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2008 r., (oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty S. z dnia [...] września 2008 r.) przetoczyło się już dwukrotnie. Również dwukrotnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceniał zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, wydając wyroki z dnia 17 grudnia 2009r. sygn. akt VII SA/Wa 1576/09 oraz z dnia 14 stycznia 2011r., sygn. VII SA/Wa 1793/10.

W tym kontekście należy przypomnieć, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 grudnia 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 1576/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, na uchybienia organu w merytorycznym zakresie, a nadto stwierdził, że "niezależnie od powyższych uchybień należy wskazać, że organ błędnie rozpoznał ponownie sprawę na skutek wniosku złożonego przez Starostę S.. Wynika to nie tylko z treści wniosku ale też z treści zaskarżonej decyzji. Starosta S. w tej sprawie wydawał decyzję o pozwoleniu na budowę więc nie mógł być stroną postępowania i składać w sprawie wniosków. Oczywiści organ mógł rozpoznać sprawę z urzędu stwierdzając, że wniosek nie pochodzi od osoby uprawnionej ale jak wynika z decyzji sprawa była rozpoznawana ponownie na skutek wniosków dwóch podmiotów. Skoro wniosek Starosty S. nie mógł być uznany za skuteczny, pozostawał wniosek W. S. i w związku z tym organ winien mieć na uwadze treść art. 139 kpa i do określonej w nim zasady się odnieść."

Kontrolowana aktualnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012r. o umorzeniu postępowania odwoławczego z wniosku Starosty S., zapadła na skutek uchylania wcześniejszych dwóch decyzji GINB, dlatego cena prawna wyrażona w pierwszym wyroku sądu z dnia 17 grudnia 2009r. sygn. VII SA/ WA 1576/09, była wiążąca tak dla sądów rozpoznających kolejne skargi, jak i dla organu administracji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ administracji musiał zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku. Wynika to wprost z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 – dalej zwana p.p.s.a.), który stanowi , że "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia."

Istotą wyrażonej w art. 153 p.p.s.a. zasady związania oceną prawną jest to, że dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i procesowego oraz braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego, zaś obowiązek podporządkowania się tak rozumianej ocenie prawnej, może być wyłączony jedynie w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego. Zatem ocena ta była wiążąca, skoro niewątpliwie odnosiła się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych w prowadzonym postępowaniu nadzorczym. W takiej sytuacji organ, któremu sprawa została przekazana, związany był wskazaniem sądu co do sposobu postępowania.

Ze wskazania tego jasno wynikało, że Starosta S. nie miał uprawnienia do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zapadłą na skutek rozpatrzenia wniosku W. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2008 r., oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty S. z dnia [...] września 2008 r.

Niezależnie od oceny takiego stanowiska, organ zobowiązany był podporządkować mu się, skoro wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2009r. sygn. VII SA/ WA 1576/09, stał się prawomocny.

Nadto zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny.

Legitymacja do złożenia skargi została oparta na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić podmiot, który wykazuje istnienie związku między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Przy czym istnienie legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd administracyjny.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja GINB umarzała postępowanie odwoławcze zainicjowane środkiem zaskarżenia wniesionym przez Starostę w S., a skargę wniosła Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ulicy P. w S..

Sąd nie mógł odrzucić skargi z tego powodu, że została wniesiona przez podmiot nie mający interesu prawnego, skoro Wspólnota występowała w postępowaniu przed organem.

Jednakże w toku rozpoznania skargi zadaniem Sądu było zbadanie, czy uprawnienie do wniesienia skargi oparte jest na rzeczywiście istniejącym interesie prawnym wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego (vide: wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 18 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1225/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Wa 456/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 547/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1086/11).

Pojęcie strony jest związane z kategorią prawa materialnego co oznacza, że interes prawny wnoszącego skargę musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego.

Skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa nie wykazała istnienia związku między sferą jej indywidualnych praw i obowiązków, a rozstrzygnięciem (o charakterze formalnym) zaskarżonego aktu dotyczącym innego uczestnika postępowania.

Dlatego w ocenie Sądu skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa nie posiada interesu prawnego do wniesienia skargi na przedmiotową decyzję, rozumianego jako istnienie związku między sferą jej indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem.

Brak interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. powoduje, że skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.