Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2138/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011r. sprawy ze skargi E.W., A. W., R. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia[...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Prezydent W. , na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku R. K., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ew.[...] w obrębie [...] przy Al. G.[...] r. E. w Dzielnicy R. w W . W uzasadnieniu organ stwierdził, że:

inwestor przedłożył wymagane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania

nieruchomością na cele budowlane,

projekt budowlany zgodny jest z ustaleniami Miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego Obszaru nr 1 - Al. [...]"M." zatwierdzonego

uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] czerwca 1998

r., jest kompletny i został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia

budowlane,

projekt budowlany został zaopiniowany bez zastrzeżeń przez rzeczoznawców pod

względem zgodności z wymaganiami ochrony p/poż. i wymaganiami higieniczno-

zdrowotnymi,

dz. nr ew. 1 posiada połączenie z drogą publiczną, tj. z ulicą E.; na

połączenie działki z drogą publiczna inwestor uzyskał decyzję nr [...] o wydaniu

zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, wydaną w dniu [...]marca 2007 r.

przez Prezydenta W.,

na wykonanie zjazdu do garażu podziemnego, usytuowanego w odległości 1,30 m z

sąsiednią działką budowlaną nr ew. [...] inwestor uzyskał zgodę na odstępstwo od

przepisów techniczno-budowlanych w drodze postanowienia Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] października 2007 r.,

- z załączonej ekspertyzy technicznej (wykonanej w związku z posadowieniem

projektowanego obiektu przy budynku istniejącym na działce sąsiedniej) wynika, że

istniejący obiekt jest w dobrym stanie technicznym, a projektowane zamierzenie

budowlane może być realizowane przy zachowaniu rozwiązań technicznych w niej

zawartych,

- inwestor posiada oświadczenia i zgody właściwych jednostek o zapewnieniu: dostaw

energii elektrycznej, dostaw gazu, dostaw wody i odprowadzenia ścieków.

Odnośnie zastrzeżeń wniesionych przez E. W., A. W. i R. W., organ administracji architektoniczno-budowlanej stwierdził, że projektowany obiekt posadowiony jest zgodnie z obowiązującymi przepisami, a decyzja administracyjna nie może opierać się na przypuszczeniach, iż jego realizacja spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu terenu sąsiedniej działki w związku z planowaną w nieokreślonym czasie budową budynku mieszkalnego z usługami. Zauważył, że strony nie poparły żadnymi dowodami swego twierdzenia, dotyczącego uciążliwości inwestycji dla terenu ich działki.

Organ wskazał, że do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołączył analizę zacienienia, z której wynika, że projektowany obiekt nie wpływa na przesłanianie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach znajdujących się na działce nr ew. [...]. Z powyższego wynika, że projektowany obiekt nie narusza przepisów zawartych w § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ pierwszej instancji stwierdził, iż inwestor przedłożył wymagane dokumenty, zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, a projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane.

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez E. W., A. W. i R. W., uchylił decyzję Prezydenta W. z dnia[...] czerwca 2009 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ stwierdził, że przedmiotowe postępowanie przeprowadzone zostało w sposób wadliwy. Podał, iż podstawowym zarzutem w sprawie jest dopuszczenie przez organ wykonania pochylni w odległości 1,30 m. od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ew. [...], a zatem w odległości innej niż wskazane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wyjaśnił, iż zgodnie z § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia, odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak

galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa. Organ wskazał, że stosownie do art. 9 ustawy Prawo budowlane, w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, natomiast Prezydent W. wydając postanowienie z dnia [.. .] października 2007 r. nr [...] nie uzasadnił powodów, dla których konieczne było odstąpienie od obowiązujących przepisów.

Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, wyjaśnienia wymaga kwestia uprawnień H. M. do sporządzenia ekspertyzy technicznej, dotyczącej budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego przy Al.. [...] w W. Organ zauważył, że z dołączonej do projektu kopii uprawnień wynika, iż H. M. posiada uprawnienia do kierowania robotami budowlanymi, z wyjątkiem architektonicznego kierowania robotami dotyczącymi budynków zabytkowych, pomników, budynków monumentalnych i budynków określonych w art. 358 ust. 2 rozporządzenia z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216) oraz sporządzania projektów (planów) robót konstrukcyjnych i instalacyjnych.

Wojewoda stwierdził, iż w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji powinien również odnieść się do zarzutu braku uzgodnienia projektu budowlanego z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wskazał, że z załączonego wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż m.in. budynek nr [...] objęty jest ochroną konserwatorską. Zatem, stosownie do art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, biorąc pod uwagę okoliczność, iż zaprojektowano dobudowę do ww. budynku, pozwolenie na budowę wymaga uprzedniej zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli E. W., A. W. i R. W.- w części, w jakiej Wojewoda [...] nie zajął w sentencji decyzji stanowiska w zakresie uchylenia postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o uchylenie którego wnosili łącznie z odwołaniem od decyzji organu I instancji.

Zdaniem skarżących, z sentencji zaskarżonej decyzji nie wynika, czy decyzja ta uchylona jest w całości, czy w części. Skarżący zarzucili:

- naruszenie prawa procesowego, tj. art. 104 § 2 k.p.a. przez nierozstrzygnięcie ich odwołania w całości, tj. również w zakresie dotyczącym kwestionowanego postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...], -

naruszenie prawa materialnego, tj. § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną - o której mowa w tym przepisie - nie może być mniejsza od 1,30 m., a nie 1,50 m., jak podał organ.

Skarżący wnieśli o zobowiązanie Wojewody [....] do wydania orzeczenia w zakresie nie objętym decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], tj. w zakresie dotyczącym zaskarżonego postanowienia z dnia [...] października 2007 r. nr [....] w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 kpa, w myśl którego - organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W wypadku, gdy przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest decyzja kasatoryjna rolą Sądu jest dokonanie oceny czy organ wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 kpa.

Organ odwoławczy może wydać decyzję przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził

w ogóle postępowania wyjaśniającego, albo co prawda takie postępowanie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono nim przepisy procesowe. Sytuacja, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadzi postępowania wyjaśniającego, lub przeprowadzi je z naruszeniem norm przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego sprawia, że organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony i nie mieści się to w jego kompetencji. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Wojewoda [...] słusznie uznał, iż w przedmiotowej sprawie należy ponownie zbadać czy zaistniały podstawy do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Nie można podzielić zarzutów skargi, iż decyzja organu odwoławczego jest niejasna. W ocenie Sądu z zaskarżonego orzeczenia wynika w sposób jednoznaczny, że uchyla ono decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2009r. w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania.

Organ odwoławczy dokonał również kontroli postanowienia z dnia [...] października 2007r. wydanego w trybie art. 9 Prawa budowlanego przez Prezydenta W., którym wyrażono zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych tj. § 12 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, umożliwiając wykonanie pochylni w odległości 1,30m od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Ponieważ ustawa nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie udzielenia bądź odmowy udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, postanowienie to nie podlega odrębnemu zaskarżeniu i może być zaskarżone tylko wraz z decyzją w sprawie pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy ustosunkowuje się do zarzutów skierowanych przeciwko postanowieniu w uzasadnieniu decyzji odwoławczej. Niedopuszczalne jest rozstrzyganie tych kwestii odrębnie w drodze postanowienia organu odwoławczego. Stąd też nie mógł organ zawrzeć rozstrzygnięcia o uchyleniu przedmiotowego postanowienia w sentencji skarżonej decyzji.

Zasadnie Wojewoda [...] wskazał, iż postanowienie w sprawie odstępstwa od warunków technicznych nie zawiera koniecznego uzasadnienia dla wybudowania pochylni w odległości mniejszej niż przewidują to przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Ustawodawca przewidział, iż tylko w pewnych sytuacjach - "przypadkach szczególnie uzasadnionych" możliwe jest niezastosowanie się do niektórych wymagań przepisów techniczno-budowlanych. Prawo do stosowania odstępstwa traktowane winno być, jako wyjątek. Ocena czy w danej sytuacji zachodzą takie przypadki należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej, który powinien brać pod uwagę charakter przepisu techniczno-budowlanego, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowanie nieruchomości, na której na być realizowany obiekt budowlany, stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, ocenę proponowanych rozwiązań w świetle zasad wiedzy technicznej. Prezydent W. miał obowiązek ocenić cały materiał dowodowy i rozważyć celowość zastosowania odstępstwa ze szczególnie ważnych względów i to nie tylko subiektywnych, ale również obiektywnych. Co prawda orzeczenie organu w kwestii zgody na odstępstwo wydawane jest w warunkach uznania administracyjnego, nie ulega jednakże wątpliwości, że w państwie prawa organ stosujący prawo nie ma możliwości arbitralnego wyboru norm prawnych i dowolnej oceny materiału dowodowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien dokonać szczegółowych ustaleń faktycznych i prawnych oraz wyjaśnić, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" na gruncie danego stanu faktycznego. Ustalenia te powinny być dokonane z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego, a szczególnie określonych w art. 77, art. 79 i art. 89 k.p.a. Z lakonicznego uzasadnienia postanowienia z dnia [...] października 2007r. nie sposób wywnioskować, jakimi względami kierował się organ udzielając zgody na przedmiotowe odstępstwo.

W ocenie Sądu rację ma Wojewoda [...], że organ I instancji winien wyjaśnić również kwestię uprawnień budowlanych osoby sporządzającej ekspertyzę techniczną budynku usytuowanego przy Al. [...], gdyż z kopii tych uprawnień wynika, iż H. M. posiada upewnienia do: kierowania robotami budowlanymi z wyjątkiem architektonicznego kierowania robotami, dotyczącymi budynków zabytkowych, pomników, budynków monumentalnych i budynków określonych w art. 358 ust. 2 rozporządzenia z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216) oraz sporządzania projektów (planów) robót konstrukcyjnych i instalacyjnych.

Ponadto organ I instancji musi odnieść się do zarzutu braku uzgodnienia projektu budowlanego z wojewódzkim konserwatorem zabytków, gdyż zaprojektowano dobudowę do budynku objętego ochroną konserwatorską, w takie uzgodnienie konserwatora zbytków przewiduje art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego

W odniesieniu do zarzutów skargi podnieść należy, iż organ odwoławczy nie

mógł naruszyć art. 104 § 2 kpa, wydał bowiem orzeczenie we właściwej formie tj. decyzję, którą uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 104 § 2 kpa decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Zaskarżone orzeczenie niewątpliwie jest decyzją ostateczną, kończącą postępowanie odwoławcze w sposób przewidziany przez art. 138 § 2 kpa.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżących, iż Wojewoda [...] naruszył § 12 ust 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ wydał, jak podniesiono na wstępie rozważań Sądu, decyzję kasacyjną, którą nie rozstrzygał sprawy merytorycznie i nie stosował przepisów prawa materialnego.

Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy stwierdzić należy, że prawidłowo zastosowano art. 138 § 2 k.p.a. na mocy, którego przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Naruszenie przez Prezydenta W. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego co do ogólnych i szczególnych zasad dotyczących dowodów i ich oceny spowodowało, iż niemożliwe było w postępowaniu odwoławczym zastosowanie art. 136 k.p.a. - to jest przeprowadzenia przez organ II instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W przedmiotowej sprawie organ II instancji wydając decyzję kasacyjną dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i na tej podstawie wskazał jakie okoliczności nie zostały udowodnione. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej tym przepisem, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. znalazły jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.