Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 100/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 7-10, art. 11, art. 15, art. 80, art. 107, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 140
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia NSA Józef Kremis Protokolant Aneta Szmyt po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 lipca 2012 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...]. Rozstrzygnięciem tym, wydanym na podstawie: art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.); art. 92 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; u.t.d.) oraz lp. 10.3, lp. Ip. 10.2, lp. 10.4, lp. 11.2 ust. 2, Lp. 11.4 ust. 2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym; art. 4 lit. g i lit. k, art. 6 ust. 1 i ust. 4, art. 7, art. 8, art. 10 art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. WE L 102/1 z dnia 11.4.2006); art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31.12.1985 ze zm.), organ odwoławczy utrzymał w całości w mocy decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...] o nałożeniu na K. K. (dalej: skarżąca) kary pieniężnej w wysokości [...] złotych.

Rozstrzygniecie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] r. inspektorzy Inspekcji Transportu na podstawie Upoważnienia nr [...] przeprowadzili kontrolę w siedzibie przedsiębiorstwa skarżącej, prowadzącej działalność gospodarczą w zakresie usług transportowych. Zakres kontroli obejmował okres od [...] r. do [...] r. Kontrola została zakończona protokołem kontroli nr [...] z dnia [...] r. W związku z ustaleniami poczynionymi w trakcie kontroli, pismem z dnia [...] r. (nr [...]) zawiadomiono skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania. Strona zgłosiła uwagi do protokołu kontroli.

Następnie decyzją z dnia [...]r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości [...] złotych. Podstawę faktyczną niniejszego rozstrzygnięcia stanowiło:

nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie - za każdy dzień [...] zł - z tytułu którego łączna kara wynosi [...] zł;

przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego - z tytułu którego łączna kara wynosi [...] zł;

skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego - z tytułu którego łączna kara wynosi [...] zł;

przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia przy wykonywaniu przewozu drogowego - z tytułu którego łączna kara wynosił [...] zł;

wykresówka zapisywana była za długo za każdą wykresówkę [...] zł - - z tytułu którego łączna kara wynosi [...] zł.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...]r. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji powinien ponownie przeanalizować zebrany materiał dowodowy w celu prawidłowego określenia ilu wykresówek nie okazano do kontroli. Ponadto wskazał, że na podstawie stanu licznika nie jest zasadne określanie zaistnienia naruszenia z lp. 11.4 ust. 1 załącznika do u.t.d.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektora Transportu Drogowego po ponownej analizie materiału dowodowego nałożył karę pieniężną w wysokości [...] zł. Decyzją z dnia [...] r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił także tą decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organa wskazał, iż organ I instancji wydał decyzję nieczytelną, nie precyzując jednostkowych kar za stwierdzona naruszenia lp. 10.2 a i b, lp. 10.3 a i b, lp. 10.4 a i b załącznika do ustawy o transporcie drogowym, wobec czego są one nałożone w nieprawidłowych wysokościach. Wskazał również, iż nie dopuszczalnym jest aby organ podając podstawy prawne do lp. 10.2 a i b załącznika do ustawy o transporcie drogowym, według własnego uznania wybierał nałożenie kary pieniężnej. Organ odwoławczy zwrócił także w niniejszej decyzji uwagę na błędną analizę poszczególnych wykresówek oraz na brak rewersów wykresówek potrzebnych do analizy czasu pracy kierowców.

Po ponownej analizie akt sprawy D. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] r. nr [...]nałożył na stronę karę w wysokości [...]zł. Organ I instancji uznał, iż prawidłowo określił brakującą liczbę wykresówek w przypadku braku przejazdu z miejscowości zakończenia jednej tarczy do miejscowości rozpoczęcia kolejnej. Ponadto wskazał, że zmienił kwalifikację prawą naruszenia, z nieokazania wykresówki na brak zapisu na okazanych wykresówkach oraz sprecyzował kary za brak odpoczynku i za przekroczenie jazdy dziennej, ciągłej. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownej analizie materiału D. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] r. nr [...] nałożył na stronę karę w wysokości [...]zł. Decyzją z dnia [...] r. nr [...]Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując m.in., iż organ I instancji nie określił w swojej decyzji pełnych okresów rozliczeniowych oraz dokonał niepełnej analizy wykresówek.

W toku dalszego postępowania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości [...]zł. Podstawę nałożenia kary pieniężnej stanowiły następujące naruszenia przepisów dotyczących transportu drogowego, określone w załączniku do ustawy o transporcie drogowym:

Ip. 11.4.2, okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy - za każdy dzień 500 zł;

Ip. 10.3. lit a i b, przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego:

a) o czas powyżej 15 minut do 30 minut – 150 zł,

b) za każde następne rozpoczęte 30 minut – 200 zł;

Ip. 10.2 lit. a i b, skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego:

a) o czas do jednej godziny – 100 zł,

b) za każdą rozpoczętą kolejną godzinę – 200 zł;

Ip, 10.4 lit. a i b, przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego:

a) o czas powyżej 15 minut do jednej godziny – 150 zł,

b) za każdą następną rozpoczęta godzinę – 200 zł;

Ip. 11.2 pkt 2, wykresówka zapisywana była za długo - za każdą wykresówkę 200 zł.

Na powyższą decyzję strona wniosła odwołanie. Decyzji zarzucono naruszenie:

1) zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynikających z przepisów art. 7, art. 8, art. 9 Kpa oraz przepisów art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, poprzez co organ orzekający w niniejszej sprawie nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonał błędnych ustaleń faktycznych przez:

-nieprawidłową subsumcję podstawy prawnej do określonych stanów faktycznych stwierdzających naruszenia z lp. 11.4 ust 2 załącznika, bez wskazania okresu czasowego braku zapisów oraz bez zgromadzenia materiału dowodowego, iż ta aktywność powinna była być zarejestrowana;

-braku ustalenia i rozważenia stanu faktycznego sprawy w zakresie naruszeń z lp. .11.4 załącznika w postaci okazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek, które nie zawierają wszystkich danych o okresach aktywności kierowców, bez ustalenia faktycznej aktywności kontrolowanych kierowców na podstawie okazanych przez stronę dowodów potwierdzających ciągłość ich aktywności zawodowej;

2) art. 78 § 1 Kpa przejawiające się nieuwzględnieniem mających istotne znaczenie dla sprawy dowodów przedkładanych i wnioskowanych przez stronę oraz wskazań i zaleceń organu odwoławczego: między innymi, organ I instancji dokonywał tej analizy wykresówek, bez wskazywania okresów rozliczeniowych, co jest obligatoryjne dla wyliczenia i stwierdzenia skrócenia odpoczynku dziennego;

3) art. 8 Kpa, tj. zasady zaufania do władzy publicznej, poprzez prowadzenie postępowania w sposób zakładający dokonanie przez stroną zarzucanych jej naruszeń, bez oceny okoliczności branych pod uwagę podczas analizy danych, m.in. dotyczących przeprowadzania analizy wykresówek kontrolowanych kierowców z pominięciem rewersów co nie pozwalało na stwierdzanie, że doszło do powstania stwierdzonych w decyzji naruszeń;

4) przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu 11.4.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, w związku z art. 9 ust 2 rozporządzenia (EWG) 3821/856 i art. 15 ust.2 rozporządzenia (EWG) 3821/85. Nie zbadano faktu istnienia innych zaświadczeń, np. o prowadzeniu pojazdów wyłączonych spod norm czasowych lub innych dokumentów;

5) art. 80 Kpa, tj. zasady swobodnej oceny dowodów poprzez sprzeczną ocenę naruszeń przepisów dotyczących czasu pracy kierowców w kolejnych decyzjach w tej sprawie administracyjnej, dotyczących innego, niż w protokole kontroli i poprzedzających decyzjach stanu faktycznego i innych okresów w których stwierdzono naruszenia;

6) art. 7 Konstytucji RP, art. 8 Kpa, art. 5 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, poprzez stosowanie procedur kontrolnych niezgodnych z prawem, co bez wątpliwości jest zaprzeczeniem zasady nakazującej organom administracji poblicznej działać na podstawie i w granicach prawa;

7) wyrażonej w art. 8 Kpa zasady pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej, poprzez prowadzenie postępowania w sposób zakładający znanie przez stronę zarzucanych jej naruszeń, bez oceny okoliczności i wątpliwości wskazanych przez stronę na etapie kontroli w przedsiębiorstwie oraz brak przeprowadzenia faktycznego postępowania wyjaśniającego;

8) art. 75 § 1 Kpa, art. 80 Kpa, poprzez ustalenie istnienia naruszeń, bez indywidualnie określonych dowodów z analizowanych podczas kontroli dokumentów, okazanych przez kontrolowanego, gdy z całokształtu materiału dowodowego i treści kolejnych decyzji stwierdzone naruszenia nie wynikały;

9) art. 107 § 1 i 3 Kpa, poprzez brak analizy wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w kontekście oceny ewentualnego wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy na podstawie wytycznych Komisji Europejskiej interpretujących artykuł 12 i p. 28 preambuły rozporządzenia 561/2006 i dyrektywy 2006/22/WE.

W obszernym uzasadnieniu podniesiono, że rozstrzygnięcie nie usuwa wskazywanych wcześniej przez organ odwoławczy nieprawidłowości. Między innymi organ I instancji dokonał niepełnej analizy wykresówek, bez wskazywania okresów rozliczeniowych, co jest obligatoryjne dla wyliczenia i stwierdzenia skrócenia odpoczynku dziennego. Dalej w uzasadnieniu odwołania wskazano przykłady braku przeprowadzenia koniecznej, pogłębionej analizy zebranego materiału dowodowego, w celu ustalenia prawidłowych stanów faktycznych dla poszczególnych naruszeń. I tak:

1). Opisując naruszenie przekroczenia jazdy bez przerwy w dniu [...] r. organ stwierdził, że kierowca prowadził pojazd od godziny 8.50 do 17.05. Natomiast w protokole kontroli i poprzedzających decyzjach ustalony był inny stan faktyczny 9.50 - 17.05. Organ nie wyjaśnił jak do tej korekty doszedł i dlaczego zmienił ustalony wcześniej stan faktyczny.

2). Stwierdzając w dniu [...]r. naruszenie skrócenia odpoczynku organ wskazał, że odbierany był od godz. 15.30 do 20.50, gdy w protokole i decyzjach poprzedzających ta norma miała być naruszona w godzinach od 0.25 do 3.50. Organ I instancji nie wyjaśnia dlaczego tak czyni.

3). W dniu [...]r. jest wskazany okres prowadzenia pojazdu od godziny 14.40 do 10.25, gdy w poprzedzających decyzjach ten okres był od godziny 22.50 do 15.10 w dniu [...] r. Ponadto podczas trwania prowadzenia pojazdu kierowca odpoczywał, co nie jest możliwe do ustalenia bez wskazania konkretnych okresów jazdy pojazdu.

4). Ustalając okres odpoczynku w dniu [...] r. organ wskazał cztero - dniowy okres jazdy. Gdy w każdym z tych dni kierowca prowadził pojazd średnio ok. 5 godzin i 10 minut, nie zrozumiały jest zarzut przekroczeń dopuszczalnej normy dziennej.

5). Organ określając okres jazdy w dniu [...] r. stwierdził organ, że kierowca prowadził pojazd do godziny 00.25 w dniu [...]r., gdy o godzinie 1.20 w dniu [...] r. kierowca rozpoczął odpoczynek dzienny.

6). Analizując dzień [...] r. organ stwierdził, że prawidłowy odpoczynek kierowca rozpoczynał o godzinie 15.50, gdy w protokole ta godzina to 4.05.

7). Organ stwierdził, że w dniu [...] r. kierowca odbierał odpoczynek w okresie od 15.20 w dniu [...]r. do godziny 20.00 w tym dniu, gdy w protokole i decyzjach poprzedzających jest okres: od 15.20 w dniu [...]do 20.00 w dniu[...]r.

8). Opisano skrócenie odpoczynku w dniu [...]r. - od godziny 0,.00 do 4.45, natomiast w poprzednim stanie faktycznym w protokole i decyzjach poprzedzających jest inny: od 24.00 do 4.45 w dniu [...]r.

9) Opisując naruszenie skrócenia odpoczynku w dniu [...] r. organ wskazał, że kierowca odbierał odpoczynek w okresie od 17.00 do 22.15 w dniu [...] r., gdy w protokole i poprzedzających decyzjach stwierdził, że ten odpoczynek odbierany był od godziny 16.30 do 21.30.

10). Odnośnie skrócenia odpoczynku w dniu [...]r. organ stwierdził, że kierowca rozpoczynał odpoczynek o godzinie 15,20 w dniu [...] r. W protokole i poprzedzających decyzjach ten okres organ wskazuje jako godzina 2.00 w dniu 19.11 do godziny 5.50 w dniu [...] r.

11). Opisując przedłużenie jazdy w dniach [...] r. organ stwierdził, że kierowca prowadził pojazd od 11.15 w dniu [...] r. do 00.15 w dniu [...] r., wcześniej twierdził, że kierowca zakończył prawidłowy odpoczynek o godzinie 15.20 w dniu [...] r. Nie wiadomo z czego wynika sumowanie jazdy do godziny 00.15 dnia [...] r.

12). Organ stwierdzając -niezgodnie z twierdzeniem strony - iż odpoczynek trwał od godziny 9.48 do 16.40 w dniu [...] r., wskazał, że o godzinie 12,00 w tym dniu odpoczynek został przerwany krótkim podjazdem, nie wyjaśniając tej okoliczności w drodze przesłuchania kierowcy.

13). Opisując naruszenie zapisywanej za długo wykresówki w dniu [...] r. organ stwierdził, że wykresówka była nieczytelna, nie wyjaśnił jednak na czym to polegało i czy to przekroczenie zafałszowało inne aktywności udokumentowane przez tachograf.

14) Opisując korektę naruszenia skrócenia odpoczynku w dniu [...] r. organ przyznał racje stronie i zmienił stan faktyczny, ale nie zgodził się, że kierowca rozpoczął odpoczynek o godzinie 1.37 w dniu [...] r. Stwierdził, że kierowca włożył tarczę o godzinie 21.55 w dniu [...] r. i wyciągnął ją o godzinie 21.30 w dniu [...]r., nie wskazując dowodów na potwierdzenie tego.

15) Określając okresy rozliczeniowe przy analizie odpoczynków organ nieprawidłowo wskazał okresy wykraczające poza 24 godziny. Wskazuje m.in., że kierowca rozpoczął okres prowadzenia pojazdu po zakończeniu prawidłowego odpoczynku o godzinie 10.50 w dniu [...] r. a zakończył o godzinie 01.00 w dniu [...]r.

Zdaniem skarżącej w omawianej decyzji organu pierwszej instancji brakuje odniesienia się do tych naruszeń.

Rozpoznając powyższe odwołanie, w zaskarżonej decyzji z dnia [...] r., utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegi sprawy a także przepisów prawnych obowiązujących w sprawie, Główny Inspektor Transportu Drogowego w uzasadnieniu dokonała analizy poszczególnych naruszeń stwierdzonych przez organ pierwszej instancji i dokumentów (wykresówek) na podstawie których zostały one wykazane

W tym zakresie w uzasadnieniu wskazano odnośnie naruszenia:

1) polegającego na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawidłowo zastosował przepisy ustawy o transporcie drogowym nakładając na stronę karę pieniężną w łącznej wysokości [...]zł.

2) polegającego na skróceniu dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny oraz za każda rozpoczętą koleina godzinę, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawidłowo zastosował przepisy ustawy o transporcie drogowym nakładając na stronę karę pieniężną w łącznej wysokości [...]zł.

3) polegającego na przekroczeniu maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczęta godzinę, że za naruszenie lp. 10.4 załącznika do ustawy o transporcie drogowym organ I instancji zasadnie nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w łącznej wysokości [...]zł.

4) polegającego na nieprawidłowym działaniu urządzenia rejestrującego: wykresówka zapisywana była za długo, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawidłowo zastosował przepisy ustawy o transporcie drogowym nakładając na stronę karę pieniężną w wysokości 200 zł.

5) polegającego na okazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawidłowo zastosował przepisy ustawy o transporcie drogowym nakładając na stronę karę pieniężną w łącznej wysokości [...]zł

W dalszej części uzasadnienia, organ odwoławczy podniósł, że nie zgadza się zarzutem naruszeniu art. 107 § 1 i § 3 kpa, bowiem zaskarżona decyzja zawiera niezbędne elementy określone w art. 107 kpa.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenie art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 90 kpa, poprzez naruszenie zasady dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa, organ odwoławczy uznał je za bezzasadne. Organ I instancji bowiem pouczył stronę o przysługujących jej prawach oraz w uzasadnieniu decyzji odniósł się do zaistniałego stanu faktycznego. Tym samym organ I instancji prowadził postępowanie w sposób pogłębiający zaufanie obywateli. Tym bardziej nie naruszył fundamentalnej zasady działania organu administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa, o którym mowa w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ I instancji działał na podstawie przepisów prawa, w związku z czym nie może być mowy o naruszeniu dyspozycji art. 6 kpa, czy też art. 7 Konstytucji RP.

Także, zdaniem organu odwoławczego, o naruszeniu art. 80 kpa, poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, nie zasługuje na uwzględnienie. Organ I instancji dokonując oceny stanu faktycznego przedmiotowej sprawie, działał w granicach i zgodnie z przepisami prawa. Kary przewidziane w transporcie drogowym określono w sposób sztywny w ramach poszczególnych przewinień, a decyzja wydawana na podstawie tych przepisów ma związany a nie uznaniowy charakter.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł także, że w sprawie nie ma zastosowania treść art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, gdyż okoliczności sprawy i dowody zgromadzone w sprawie jednoznacznie nie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Wskazane w zebranym materiale dowodowym okoliczności popełnienia zarzucanych naruszeń były okolicznościami, które przedsiębiorca powinien był przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia.

W skardze na powyższa decyzję, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako rażącej naruszającej prawo oraz zasądzenie od Głównego Inspektora Transportu Drogowego zwrotu kosztów postępowania według norm przypisanych. Podniesiono w skardze, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 Kpa, poprzez nie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Podniesiono również w uzasadnieniu naruszenie - wskazanych także w odwołaniu - przepisów postępowania administracyjnego: art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 §, art. 77. art. 78 § 1, art. 80, wynikających z nich zasad, poprzez nie zbadanie sprawy pod względem faktycznym i prawnym, poprzez rozpatrzenie sprawy na podstawie niekompletnego i niewystarczającego materiału dowodowego, poprzez bark dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz uchylenie się organy od oceny całokształtu postępowania odwoławczego, niezbędnego do ustalenia czy wydana decyzja nie zawiera wskazanych uchybień. Także art. 107 § 1 i 3 Kpa, poprzez brak analizy wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, także w kontekście oceny ewentualnego wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy na podstawie wytycznych Komisji Europejskiej interpretujących artykuł 12 i p. 28 preambuły rozporządzenia 561/2006 i dyrektywy 2006/22/WE.

W uzasadnieniu skargi podniesiono również naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu 11.4.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, w związku z art. 9 ust 2 rozporządzenia (EWG) 3821/856 i art. 15 ust.2 rozporządzenia (EWG) 3821/85. Nie zbadano faktu istnienia innych zaświadczeń, np. o prowadzeniu pojazdów wyłączonych spod norm czasowych lub innych dokumentów.

Wskazano w uzasadnieniu skargi, że w odwołaniu od decyzji skarżąca zgłosiła przykłady naruszeń, które zostały zmienione w kolejnych decyzjach, w wyniku korekt stanu faktycznego w porównaniu do protokołu kontroli, wnosząc o ich ocenę przez organ odwoławczy, jednak żaden z tych zarzutów nie został przez organ odwoławczy rozpatrzony.

I tak, podobnie jak to wskazano w dowołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, skrząca podniosła następujące przykłady niewyjaśnionych nieprawidłowości w zakresie stanu faktycznego sprawy, niewyjaśnionych przez organ:

1) Opisując naruszenie przekroczenia jazdy bez przerwy w dniu [...] r. organ stwierdził, że kierowca prowadził pojazd od godziny 8.50 do 17.05. Natomiast w protokole kontroli i poprzedzających decyzjach ustalony był inny stan faktyczny 9.50 - 17.05.

2) W dniu [...] r. stwierdzając naruszenie skrócenia odpoczynku organ stwierdził, że odbierany był od godz. 15.30 do 20.50, gdy w protokole i decyzjach poprzedzających ta norma miała być naruszona w godzinach od 0.25 do 3.50.

3) W dniu [...] r. jest wskazany okres prowadzenia pojazdu od godziny 14.40 do 10.25, gdy w poprzedzających decyzjach ten okres był od 22.50 do 15.10 w dniu [...] r. Ponadto podczas trwania prowadzenia pojazdu kierowca odpoczywał, co nie jest możliwe do ustalenia bez wskazania konkretnych okresów jazdy pojazdu.

4) Ustalając okres odpoczynku w dniu [...] r. organ wskazał 4 - dniowy okres jazdy. Gdy w każdym z tych dni kierowca prowadził pojazd średnio ok. 5 godzin i 10 minut, nie zrozumiały jest zarzut przekroczeń dopuszczalnej normy dziennej.

5) Organ określając okres jazdy w dniu [...] r. stwierdził, że kierowca prowadził pojazd do godziny 00.25 w dniu [...] r., gdy o godzinie 1.20 w dniu [...] r. kierowca rozpoczął odpoczynek dzienny.

6) W dniu [...] r. organ stwierdza, że prawidłowy odpoczynek kierowca rozpoczynał o godzinie 15.50, gdy w protokole ta godzina to 4.05.

7) Organ stwierdził, że w dniu [...]r. kierowca odbierał odpoczynek w okresie od 15.20 w dniu [...] do godziny 20.00 w tym dniu, gdy w protokole i decyzjach poprzedzających jest okres: od 15.20 w dniu 8.09 do 20.00 w dniu [...] r.

8) Opisano skrócenie odpoczynku w dniu [...] r. od godziny 0,.00 a 4.45, natomiast w poprzednim stanie faktycznym w protokole i decyzjach poprzedzających jest inny od 24.00 do 4.45 w dniu [...] r.

9) Opisując naruszenie skrócenia odpoczynku w dniu [...] r. organ wskazał, że kierowca odbiera odpoczynek w okresie od 17.00 do 22.15 w dniu [...] r., gdy w protokole i poprzedzających decyzjach stwierdził, że ten odpoczynek odbierany był od godziny 16.30 do 21.30.

10) Odnośnie skrócenia odpoczynku w dniu [...] r. organ stwierdził, że kierowca rozpoczynał odpoczynek o godzinie 15.20 w dniu [...]r. W protokole i poprzedzających decyzjach ten okres organ wskazuje jako godzina 2.00 w dniu 19.11 do godziny 5.50 w dniu [...] r.

11) Opisując przedłużenie jazdy w dniach [...] r. organ stwierdził, że kierowca prowadził pojazd od 11.15 w dniu 19.11.2007 r. do 00.15 w dniu [...] r., wcześniej twierdził, że kierowca zakończył prawidłowy odpoczynek o godzinie 15.20 w dniu [...] r.

12) Organ stwierdzając -niezgodnie z twierdzeniem strony - iż odpoczynek trwał od godziny 9.48 do 16.40 w dniu [...] r., wskazał, że o godzinie 12,00 w tym dniu odpoczynek został przerwany krótkim podjazdem, nie wyjaśniając tej okoliczności w drodze przesłuchania kierowcy.

13) Opisując naruszenie zapisywanej za długo wykresówki w dniu [...] r. organ stwierdził, że wykresówka była nieczytelna, nie wyjaśniając na czym to polegało i czy to przekroczenie zafałszowało inne aktywności udokumentowane przez tachograf.

14) Opisując korektę naruszenia skrócenia odpoczynku w dniu [...]r. organ przyznał racje stronie i zmienił stan faktyczny, ale nie zgodził się, że kierowca rozpoczął odpoczynek o godzinie 1.37 w dniu [...] r., stwierdził, że kierowca wkłada tarczę o godzinie 21.55 w dniu [...] r. i wyciąga ją o godzinie 21.30 w dniu [...]r.

15) Określając okresy rozliczeniowe przy analizie odpoczynków organ nieprawidłowo wskazywano okresy wykraczające poza 24 godziny. Wskazuje m.in., że kierowca rozpoczął okres prowadzenia po zakończeniu prawidłowego odpoczynku o godzinie 10.50 w dniu [...] r. a zakończył o godzinie 01.00 w dniu [...] r.

Podniesiono również w uzasadnieniu skargi, powołując się na wskazania organu odwoławczego we wcześniejszych rozstrzygnięciach, że przeprowadzona analiza wykresówek kontrolowanych kierowców z pominięciem rewersów nie pozwala na stwierdzenie, że doszło do powstania stwierdzonych naruszeń. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej, nie wiadomo co spowodowało, że organ odwoławczy mógł bez przeszkód analizować wykresówki i ustalić naruszenia z lp. 10.2 a, 10,3 a i b i 10.4 a i b załącznika do ustawy o transporcie drogowym, gdy nadal nie dysponował rewersami analizowanych wykresówek. Wskazano, że całkowicie nie jest zrozumiałe twierdzenie organu w podsumowaniu kolejnych grup naruszeń w zaskarżonej decyzji (str. 8, 15 i 19 ), że "na rewersach wykresówek brak jest również wpisów manualnych uzasadniających zastosowanie art. 12 rozporządzenia (WE) 561/2006. Motywy takiego stanowiska organu winny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do treści skargi podniósł, że argumentacja strony nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Organ II instancji w sposób rzetelny, szczegółowy i wyczerpujący przeanalizował i opisał wszystkie stwierdzone naruszenia, a w zaskarżonej decyzji ustosunkował się do wszystkich podniesionych przez stronę zarzutów.

Wykresówka jest podstawowym dokumentem stanowiącym podstawę weryfikacji prawidłowości postępowania w zakresie przestrzegania norm czasu pracy i odpoczynku, jest ona bez wątpienia czytelna dla profesjonalistów - strony będącej przedsiębiorcą transportowym i organu. Twierdzenie, iż podmiot wykonujący zawodowo działalność transportową posiada wiedzę w tym zakresie, znajduje potwierdzenie w konieczności uzyskania przez takiego przewoźnika, jeszcze przed uzyskaniem licencji na wykonywanie transportu drogowego, certyfikatu kompetencji zawodowych.

Dalej w odpowiedzi organ odwoławczy ustosunkował się do podniesionych w uzasadnieniu przykładów naruszeń w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Odnośnie kwestionowanego przez skarżącą naruszenia przekroczenia jazdy bez przerwy w dniu [...] r., organ wskazał, iż inspektor dokonujący analizy ww. wykresówki błędnie wskazał godzinę rozpoczęcia jazdy o 8:50, organ II instancji analizując powyższą wykresówkę prawidłowo (tak jak to jest przedstawione na wykresówce) określił rozpoczęcie jazdy na godzinę 9:50. Zgodnie z art. 4 lit j 561/2006 "czas prowadzenia pojazd oznacza czas trwania czynności prowadzenia pojazdu". Wobec powyższego twierdzenia stron są bezpodstawne. Odnośnie stwierdzenia naruszenia skrócenia odpoczynku w dniu [...] r. organ odwoławczy wskazał, iż zarówno w decyzji organu I instancji jak i decyzji organy II instancji dobowy odpoczynek zawarty został w godzinach od 15:30 w dniu [...] r. do 20:50 w dniu [...] r., powyższe potwierdza przede wszystkim zabezpieczona wykresówka. Odnośnie dnia [...] r., organ podniósł, że prawidłowo został wskazany okres prowadzenia pojazdu, który zawierał się między godziną 14:40 a 10:25, powyższe potwierdza zabezpieczona podczas kontroli w siedzibie przedsiębiorcy wykresówka. Odnośnie dnia [...] r. wskazał organ, że niezrozumiałe są twierdzenia strony, bowiem regulacje zawarte w przepisach rozporządzenia 561/2006 określają: dzienny okres odpoczynku, regularny dzienny okres odpoczynku, skrócony dzienny okres odpoczynku, dzienny czas prowadzenia pojazdu.

Odnośnie podnoszonego przez stronę zarzutu polegającego na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego w dniu [...] r. Podniósł organ, że analiza wykresówki z dnia [...] r. wskazuje, iż kierowca rozpoczął jazdę o godzinie 10:15 w dniu [...] r., która zakończył 00:25 dnia [...] r., zatem niezrozumiałe są zarzuty strony. Powyższy stan faktyczny potwierdza zabezpieczona podczas kontroli w siedzibie przedsiębiorcy wykresówka. Natomiast w dniu [...] r. organ prawidłowo wskazał odpoczynek kierowcy, niezrozumiałe są więc zarzuty strony. Odnośnie pozostałych zarzutów dotyczących błędnej analizy zabezpieczonych wykresówek, organ wskazał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zawierają poprawne wyliczenia, które znajdują swoje potwierdzenie na zabezpieczonych podczas kontroli w siedzibie przedsiębiorcy wykresówkach. Odnośnie stwierdzonego naruszenia polegającego na okazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy, organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W dalszej części uzasadnienia odpowiedzi na skargę, organ potrzymał stanowisko odnośnie barku zasadności zarzutów dotyczących naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy na każdym etapie postępowania umożliwiały stronie czynny udział w sprawie. Podtrzymał stanowisko, że skarżąca w toku postępowania nie przedstawiła dowodów mogących uzasadniać zastosowanie przepisu art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym.

W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżąca potrzymała zarzuty zawarte w skardze. Podtrzymała stanowisko, że organ odwoławczy nie odniósł się do wskazanych zarzutów w odwołaniu, a następnie w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy Inspekcji Transportu Drogowego.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a"), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną.

Działając w granicach tak zakreślonej kognicji Sąd, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania zaskarżonego aktu przepisów prawnych, stwierdził, że istnieje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., skutkującego wyeliminowaniem z obrotu prawnego - objętej kontrolą tutejszego Sądu – zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

W ocenie przedmiotowej sprawę na pierwszy plan wysuwają się kwestie proceduralne, co w zasadzie czyni merytoryczną ocenę decyzji bezprzedmiotową, bowiem narusza ona przepisy prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W myśl art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy stwierdzi, iż jest prawidłowa. Należy przy tym podkreślić, że w myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 Kpa, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Zatem organ odwoławczy jest zobligowany do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Oznacza to min., że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 Kpa i zasadą swobodnej oceny dowodów zawartą w art. 80 Kpa, organ odwoławczy winien dokonać ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed I instancją i w zależności od wyników tej oceny dokonać jego ewentualnego uzupełnienia i wydać stosowne rozstrzygnięcie.

Niemniej na uwadze należy mieć także art. 107 Kpa, który określa jakie przesłanki winna spełniać decyzja administracyjna i który na podstawie art. 140 Kpa znajduje zastosowanie także w stosunku do decyzji organów II instancji. Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, skutecznie bronić swoich interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej kompletne przesłanki powziętej decyzji.

Stosownie do art.107 § 1 Kpa taka decyzja powinna zawierać także uzasadnienie faktyczne i prawne. Zgodnie z art. 107 § 3 Kpa, uzasadnienia faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienia prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Zatem organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz należycie i wyraźnie uzasadnić swoje zdanie. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych bądź prawnych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dotyczy to także odniesienia się do zastrzeżeń podnoszonych wobec dowodów wykorzystanych w sprawie przez organy rozstrzygające.

Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się również z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. zobowiązującą organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnianiu swoich rozstrzygnięć. Motywy podjętej decyzji muszą być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7-10 k.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji wyroki NSA: 25 listopada 2009 r., I OSK 558/09, z 16 marca 1998 r., II SA 96/98, publ LEX nr 41681).

Przechodząc na grunt sprawy, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ II instancji nie odniósł się do podnoszonych przez stronę zarzutów.

W sprawie - w odwołaniu, a także późnej w skardze -skarżąca podnosi określonej treści zarzuty, w tym kwestionuje wartość dowodową przeprowadzonych w sprawie dowodów i wskazuje na nieprawidłowości w zakresie zebranego materiału dowodowego i jego oceny w celu ustalenia stanów faktycznych odnośnie wskazanych naruszeń przepisów o transporcie drogowym, będących podstawą wymierzenia kary pieniężnej. Podniosła brak przeprowadzenia koniecznej, pogłębionej analizy zebranego materiału dowodowego, w celu ustalenia prawidłowych stanów faktycznych dla poszczególnych naruszeń, wskazując na następujące nieprawidłowości:

1). Opisując naruszenie przekroczenia jazdy bez przerwy w dniu [...] r. organ stwierdził, że kierowca prowadził pojazd od godziny 8.50 do 17.05. Natomiast w protokole kontroli i poprzedzających decyzjach ustalony był inny stan faktyczny 9.50 - 17.05.

2). Stwierdzając w dniu [...]r. naruszenie skrócenia odpoczynku organ wskazał, że odbierany był od godz. 15.30 do 20.50, gdy w protokole i decyzjach poprzedzających ta norma miała być naruszona w godzinach od 0.25 do 3.50.

3). W dniu [...] r. jest wskazany okres prowadzenia pojazdu od godziny 14.40 do 10.25, gdy w poprzedzających decyzjach ten okres był od godziny 22.50 do 15.10 w dniu [...] r. Ponadto podczas trwania prowadzenia pojazdu kierowca odpoczywał, co nie jest możliwe do ustalenia bez wskazania konkretnych okresów jazdy pojazdu.

4). Ustalając okres odpoczynku w dniu [...] r. organ wskazał cztero - dniowy okres jazdy. Gdy w każdym z tych dni kierowca prowadził pojazd średnio ok. 5 godzin i 10 minut, nie zrozumiały jest zarzut przekroczeń dopuszczalnej normy dziennej.

5). Organ określając okres jazdy w dniu [...] r. stwierdził, że kierowca prowadził pojazd do godziny 00.25 w dniu [...] r., gdy o godzinie 1.20 w dniu [...] r. kierowca rozpoczął odpoczynek dzienny.

6). Analizując dzień [...] r. organ stwierdził, że prawidłowy odpoczynek kierowca rozpoczynał o godzinie 15.50, gdy w protokole ta godzina to 4.05.

7). Organ stwierdził, że w dniu [...] r. kierowca odbierał odpoczynek w okresie od 15.20 w dniu [...] r. do godziny 20.00 w tym dniu, gdy w protokole i decyzjach poprzedzających jest okres: od 15.20 w dniu 8.09 do 20.00 w dniu [...] r.

8). Opisano skrócenie odpoczynku w dniu [...] r. od godziny 0,.00 do 4.45, natomiast w poprzednim stanie faktycznym w protokole i decyzjach poprzedzających jest inny: od 24.00 do 4.45 w dniu [...] r.

9) Opisując naruszenie skrócenia odpoczynku w dniu [...] r. organ wskazał, że kierowca odbiera odpoczynek w okresie od 17.00 do 22.15 w dniu [...] r., gdy w protokole i poprzedzających decyzjach stwierdził, że ten odpoczynek odbierany był od godziny 16.30 do 21.30.

10). Odnośnie skrócenia odpoczynku w dniu [...] r. organ stwierdził, że kierowca rozpoczynał odpoczynek o godzinie 15,20 w dniu [...] r. W protokole i poprzedzających decyzjach ten okres organ wskazuje jako godzina 2.00 w dniu 19.11 do godziny 5.50 w dniu [...] r.

11). Opisując przedłużenie jazdy w dniach [...] r. organ stwierdził, że kierowca prowadził pojazd od 11.15 w dniu [...] r. do 00.15 w dniu [...] r., wcześniej twierdził, że kierowca zakończył prawidłowy odpoczynek o godzinie 15.20 w dniu [...] r. Nie wiadomo z czego wynika sumowanie jazdy do godziny 00.15 dnia [...] r.

12). Organ stwierdzając -niezgodnie z twierdzeniem strony - iż odpoczynek trwał od godziny 9.48 do 16.40 w dniu [...] r., wskazał, że o godzinie 12,00 w tym dniu odpoczynek został przerwany krótkim podjazdem, nie wyjaśniając tej okoliczności w drodze przesłuchania kierowcy.

13). Opisując naruszenie zapisywanej za długo wykresówki w dniu 16/17.10.2007 r. organ stwierdził, że wykresówka była nieczytelna, nie wyjaśnił jednak na czym to polegało i czy to przekroczenie zafałszowało inne aktywności udokumentowane przez tachograf.

14) Opisując korektę naruszenia - skrócenia odpoczynku w dniu [...] r. organ przyznał racje stronie i zmienił stan faktyczny, ale nie zgodził się, że kierowca rozpoczął odpoczynek o godzinie 1.37 w dniu [...] r. Stwierdził, że kierowca wkłada tarczę o godzinie 21.55 w dniu [...] r. i wyciąga ją o godzinie 21.30 w dniu [...] r., nie wskazując dowodów na potwierdzenie tego.

15) Określając okresy rozliczeniowe przy analizie odpoczynków organ nieprawidłowo wskazuje okresy wykraczające poza 24 godziny. Wskazuje m.in., że kierowca rozpoczął okres prowadzenia po zakończeniu prawidłowego odpoczynku o godzinie 10.50 w dniu [...] r. a zakończył o godzinie 01.00 w dniu [...] r.

W zaskarżonej decyzji brakuje odniesienia się do tych naruszeń. Natomiast w sytuacji, wskazania w odwołaniu nieprawidłowości w zakresie zebranego materiału dowodowego i jego oceny w celu ustalenia stanów faktycznych odnośnie wskazanych naruszeń przepisów o transporcie drogowym, będących podstawą wymierzenia kary pieniężnej, obowiązkiem organu II instancji jest nie tylko dokonanie własnej oceny sprawy i poczynienie własnych, samodzielnych ustaleń faktycznych i prawnych, jak i odniesienie się do podnoszonych przez stronę zarzutów. Tego ostatniego elementu zabrakło w decyzji odwoławczej.

Trudno uznać w sprawie prawidłową realizację przez organ odwoławczy przepisów procedury administracyjnej odnoszących się do treści rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji nie odniósł się w jej uzasadnieniu do zarzutów skarżącej.

Wskazać należy, że w odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy odniósł się do powyższych wskazanych przez skarżącą wątpliwości w zakresie ustaleń stanu faktycznego sprawy. Nie zależnie od zakresu tej dopowiedzi, wskazać należy, że odpowiedź na skargę nie może jednak być traktowana jako uzupełnienie uzasadnienia decyzji. Odpowiedź na skargę nie może zastąpić uzasadnienia decyzji, a podniesione dopiero w niej okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji pozbawiają stronę możliwości ustosunkowania się do nich w toku postępowania administracyjnego (Wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2011 r., II GSK 37/10, LEX nr 992343).

Sam organ odwoławczy w poprzednich decyzjach kasacyjnych wskazał, że ustalenia stanu faktycznego odnośnie wszystkich naruszeń stwierdzonych w toku kontroli przedsiębiorcy nie mogą budzić wątpliwości. W decyzji z dnia [...] r. podkreślił, że celem prowadzonego postępowania odwoławczego jest kontrola ustaleń organu I instancji. Organ odwoławczy nie ma możliwości umorzenia postępowania ze względu na fakt, że kara pieniężna wynikająca z tytułu stwierdzonych naruszeń przekracza kwotę [...] złotych, gdy te naruszenia miały miejsce. Strona bowiem podlega sankcji za nieprzestrzeganie obowiązujących przepisów. Zakresu postępowania administracyjnego prowadzonego w obu instancjach Inspekcji Transportu Drogowego nie determinuje zatem kwota kary pieniężnej, ale ilość i rodzaj stwierdzonych naruszeń. Kontrolujący nie może bowiem odstąpić od stwierdzenia naruszenia przepisów prawa ze względu na fakt, iż ilość pozostałych naruszeń i wysokość przysługujących za nie kar pieniężnych przekracza kwotę [...] złotych. Ratio legis przepisu z art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym jest bowiem podyktowane dążeniem ustawodawcy, aby kary pieniężne nakładane w transporcie drogowym były odczuwalne, ale nie nadmiernie uciążliwe i niemożliwe do wyegzekwowania. Tym samym, w przypadku ujawnienia w wyniku kontroli określonych naruszeń, nie można zaniechać ich stwierdzenia w rozstrzygnięciu kończącym przeprowadzone postępowanie administracyjne, nawet wówczas gdy suma kar pieniężnych wynikających z tych naruszeń przekraczałaby kwotę [...] złotych. Wówczas ma zastosowanie przepis z art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), statuujący instytucję szczególnego rodzaju kary łącznej w postępowaniu administracyjnym.

Prezentując to stanowisko, podkreślić należy, że w przypadku nałożenia obowiązku uiszczenia sumy kar pieniężnych podczas jednej kontroli w przedsiębiorstwie organ administracji publicznej działa w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego i jednej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Przedmiotem sprawy są wyniki jednej kontroli w przedsiębiorstwie i nałożenie sumy kar pieniężnych za wszystkie stwierdzone naruszenia. Wynika to z regulacji zawartej w art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym (zob. Wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 października 2010 r., II GSK 904/09).

Powyższe oznacza, że w ramach postępowanie administracyjnego organ orzekający winien odnoście się do wszystkich nieprawidłowości ustalonych w czasie przeprowadzonej kontroli.

Wskazane uchybienia jakich dopuścił się organ II instancji, uniemożliwiły Sądowi dokonanie merytorycznej oceny zarzutów skargi, albowiem ocena taka byłaby równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy, w szczególności w wydanym rozstrzygnięciu powinien szczegółowo odnieść się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżąca.

W związku z tym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zaskarżoną decyzję uchylił (punkt I wyroku).Orzeczenie zawarte w punkcie II znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 152 tej samej ustawy. Natomiast o kosztach (punkt III wyroku) rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.