Postanowienie WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 538/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 3 par. 2 pkt 5 i pkt 6, art. 58 par. 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Rady Gminy Ksawerów z dnia 20 maja 2020 r. nr XXIII/183/2020 w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ksawerów postanawia: odrzucić skargę. A. P.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 538/20

UZASADNIENIE

M. S., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Ksawerów nr XXIII/183/2020 z dnia 20 maja 2020 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ksawerów.

Zaskarżając uchwałę w całości skarżący podniósł zarzut sprzeczności z prawem polegającą na naruszeniu:

1. art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niczym nieuzasadnione naruszenie zasady proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym, a ingerencją w prawo własności poprzez faktyczne wyłączenie z zabudowy ww. obszaru w wyniku nieuwzględnienia zarzutów skarżącego,

2. art. 140 kc w zw. z art. 6 ustawy polegające na nadużyciu władztwa planistycznego wyrażające się w nieuwzględnieniu zarzutów skarżącego.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uwzględnienie wniesionej skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie jej niezgodności z prawem oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w dniu 20 maja 2020 r. Rada Gminy Ksawerów podjęła uchwałę nr XXIII/183/2020 w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ksawerów. W toku uchwalania skarżonej uchwały nie uwzględniono zarzutów zgłoszonych przez Pana M. S., który wnosząc o pozostawienie całej działki [...] bez zmian zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ksawerów uchwalonego uchwałą nr XXXVI/296/05 Rady Gminy Ksawerów z dnia 20 października 2005r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2005 r. nr 378 poz. 3952), teren z oznaczeniem 4.RU.57 o podstawowym przeznaczeniu związanym z obsługą produkcji w gospodarstwach rolnych i ogrodniczych, z utrzymaniem istniejącego zagospodarowania terenu, z prawem do przebudowy i nadbudowy, wskazywał, że zapisy zawarte w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ksawerów naruszają jego interes prawny, determinują obecne i przyszłe wykorzystanie prawa własności nieruchomości, przewidują uniemożliwienie prowadzenia gospodarstwa rolnego wraz z gospodarstwem agroturystycznym, uniemożliwiają dalsze kontynuowanie wieloletniego ubezpieczenia w KRUS, uniemożliwiają obecną i przyszłą rozbudowę siedliska.

W ocenie skarżącego trudno jest znaleźć uzasadnienie dla dokonywanej zmiany wbrew przywołanym powyżej interesom. Planowana modyfikacja stanowi nieuzasadnione naruszenie zasady proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym, a ingerencją w prawo własności poprzez faktyczne wyłączenie możliwości wykorzystywania nieruchomości oraz przedłożenie przez organy planistyczne dobra publicznego ponad uzasadnione dobro indywidualne. Skarżący wskazał, że szczególnej uwagi wymaga sposób sformułowania standardów kształtowania zabudowy i zasad zagospodarowania terenu, które odnoszą się wyłącznie do budynków, a nie zabudowy. Użycie określenia "zabudowa" zdaje się być zdecydowanie bardziej prawidłowym rozwiązaniem. Obecnie użyte sformułowania wprowadzają możliwość wznoszenia zabudowań, nie będących budynkami, które nie będą spełniały założonych wytycznych. Powyższe łączy się z pominiętą przy przygotowywaniu dokumentu koniecznością zawarcia zasad lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności, w szczególności stacji bazowych telefonii komórkowej. Przygotowywany plan winien prowadzić do uporządkowania tej kwestii poprzez zabezpieczenie interesów mieszkańców i jasne sformułowanie zasad lokalizacji takich budowli. Jak wynika z analizy planów innych gmin wprowadzane są postanowienia określające na jakich zasadach takie budowle mogą być lokalizowane, nie niszcząc ładu przestrzennego i innych wartości jak zasad zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska. Dotyczy to przede wszystkim sytuowania anten o wysokości przekraczającej rozmiary istniejącej i planowanej zabudowy. Wątpliwości budzi też sam sposób procedowania, który polegał w ocenie skarżącego na braku pełnej oceny zgłoszonych przez niego zarzutów. Odnośnie do naruszenia interesu prawnego skarżącego wskazuję, że przywołane w pierwszej części uzasadnienia okoliczności stanowią o naruszeniu jego interesu prawnego. Przedmiotowa uchwała istotnie zawęża sferę wolności skarżącej związaną z jej prawem własności. Naruszenia interesu prawnego skarżący doszukuje się w zawężeniu sfery wolności związanej z prawem własności poprzez opisane powyżej uchybienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), ewentualnie o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Uprawnienie do wniesienia skargi na studium przysługuje jednak jedynie takim właścicielom nieruchomości, którzy zgodnie z art. 101 ust. 1 wykażą naruszenie ustaleniami ich indywidualnego interesu prawnego. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, jest natomiast aktem wewnętrznie obowiązującym organy gminy, z tego względu jedynie pośrednio może wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej.

Skarżący, działając na podstawie art. 101 u.s.g. ustawy, musi zatem wykazać naruszenie interesu prawnego opartego na przepisach prawa materialnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy podjęciem aktu (uchwaleniem uchwały) a jego własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją, nie zaś sytuacją faktyczną. Taki związek musi przy tym powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych, mających oparcie w przepisach prawa materialnego, uprawnień. W prawie administracyjnym istotną cechą interesu prawnego jest bezpośredniość związku między sytuacją prawną danego podmiotu a normą prawa materialnego, z której wywodzi on swój interes prawny.

Organ zwrócił uwagę, że niewątpliwie dopuszczając co do zasady skargę z art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dostrzec należy różnicę pomiędzy studium, a planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, jest natomiast aktem wewnętrznie obowiązującym jedynie organy gminy. Z tego względu studium jedynie pośrednio może wpływać na prawa i obowiązku podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 614/07). Bezpośrednie kształtowanie przez studium sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości może mieć miejsce jedynie w wyjątkowych przypadkach.

Oceniając, czy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostały naruszone uchwałą w przedmiocie uchwalenia lub zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy mieć na uwadze, iż ustalenia studium nie są adresowane na zewnątrz i co do zasady nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2813/14 i z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1967/13).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zawarte w studium ustalenia mogą co do zasady ingerować w prawa i obowiązki obywatelskie, w tym w uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości, z którymi łączy się możliwość nieskrępowanego korzystania z niej oraz prawo żądania ochrony przed takim wykorzystaniem nieruchomości sąsiednich, które narusza możliwość korzystania z własnej nieruchomości. Uprawnienie do wniesienia skargi na studium przysługuje jednak jedynie takim właścicielom nieruchomości, którzy zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., wykażą naruszenie ustaleniami studium ich indywidualnego interesu prawnego (por. prawomocne wyroki: WSA w Warszawie z dnia 2 listopada 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1322/06 i WSA w Poznaniu z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II SA/Po 443/08). Jednakże to na skarżącym ciąży obowiązek wykazania, w jaki sposób zaskarżone studium narusza jego własny indywidualny interes prawny.

W ocenie organu należy stwierdzić, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, które byłoby rzeczywiste i bezpośrednie. Skarżący nie wykazał, aby zaskarżona uchwała, dotycząca uchwalenia studium nie zaś planu miejscowego, wpłynęła na jego własną, indywidualną sytuację prawną. Nie wykazał również, aby uchwała ta doprowadziła do ograniczenia lub pozbawienia jego konkretnych uprawnień właścicielskich albo spowodowała nałożenie na niego pewnych obowiązków. Zaskarżone zapisy uchwalonego studium w żaden sposób nie wpływają bezpośrednio na sytuację prawną skarżącego. Jak słusznie zauważył WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 27 kwietnia 201 Ir. sygn. akt II SA/Gd 56/10, "Żaden właściciel nieruchomości planując jej wykorzystanie, określoną zabudowę, inwestycję, rodzaj działalności gospodarczej nie ma zagwarantowanej przepisami niezmienności otoczenia. Spadek (...) atrakcyjności nieruchomości nie dotyczy naruszenia interesu prawnego, lecz faktycznego. Postulat ochrony malowniczego krajobrazu, ochrony stosunków miejscowych oraz społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości, dotyczy w istocie interesu ogólnego, a nie indywidualnego interesu i jako taki nie może stanowić podstawy wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g."

Skarżący wskazał jedynie, że naruszenia interesu prawnego doszukuje w zawężeniu sfery wolności związanej z prawem własności. Skarżący nie wykazał w żaden sposób, że został naruszony jego interes prawny, oparty na przepisach prawa materialnego i polegający na istnieniu bezpośredniego związku między wydaniem zaskarżonej uchwały a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją, a nie sytuacją faktyczną.

Ponadto, przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad lub trybu sporządzania studium, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko w odniesieniu do części studium dotyczącej tych nieruchomości, a nie jak tego chce skarżący w odniesieniu do całej uchwały. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie studium w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości studium, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadziłoby w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka stałaby się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. Tym samym, wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez skarżącego, która nie wykazała naruszenia kwestionowaną uchwałą jego interesu prawnego lub uprawnienia stanowi podstawę do odrzucenia skargi na zasadzie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., uniemożliwiając zarazem merytoryczną kontrolę pod względem legalności zaskarżonej uchwały.

Stwierdzenie braku naruszenia interesu prawnego strony czyni również zbędnym odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia trybu procedowania kwestionowanej uchwały oraz pozostałych zarzutów zawartych w skardze.

Niezależnie od powyższego, na wypadek nieodrzucenia skargi, organ wyjaśnił, że aktualny sposób zagospodarowania działki nr ew. [...] w obrębie [...] nie potwierdza prowadzenia na ww. działce przez skarżącego gospodarstwa rolnego. Zdjęcia lotnicze dostępne na geoportalu GUGiK wskazują, że od lat na ww. działce prowadzona jest działalność związana ze sportami ekstremalnymi (sportowe tory wyścigowe). Aktualne uwarunkowania zagospodarowania terenu zostały uwzględnione już w uchwalonej przez Radę Gminy Ksawerów w dniu 14 sierpnia 2017 r. pod nr uchwały LIII/362/2017 - zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ksawerów, w której to przeważająca część przedmiotowej działki znalazła się na terenie o przeznaczeniu pod zabudowę usługową (W.U). Dla pozostałej część ww. działki zaskarżony dokument studium wskazuje przeznaczenie oznaczone symbolem W.M3 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej z zielenią towarzyszącą z dopuszczeniem zabudowy związanej z produkcją w gospodarstwach rolnych i ogrodniczych. Zapisy zawarte w uchwalonym przez Radę Gminy Ksawerów dokumencie planistycznym - studium, nie stanowią prawa miejscowego, są one wiążące dla organów gminy na etapie sporządzania nowych planów miejscowych. Aktem prawa miejscowego staje się uchwalony plan miejscowy, który nie wyklucza dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tereny, których przeznaczenie zmieniono w planie miejscowym mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem.

Ponadto, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wskazuje na wymóg zawarcia w studium ustaleń dotyczących kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, które powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne. W związku z powyższym brak jest wskazania jakie parametry powinny zostać ustalone w zapisach studium i dlatego nie ma konieczności ustalania parametru wysokości zabudowy. Nadto, zgodnie z art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych: miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu to zgodnie z ww. ustawą kanalizacja kablowa, linia kablowa podziemna, instalacja radiokomunikacyjna wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000.

Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych celem wprowadzenia art. 46 było rozwiązanie niezwykle trudnych i budzących wiele kontrowersji zagadnień, a mianowicie tego, w jaki sposób zabezpieczyć potrzeby rozwoju telekomunikacji w kontekście planów miejscowych, których treść jest kształtowana swobodnie przez organy gminy w ramach tzw. władztwa planistycznego. (...) w już obowiązujących planach miejscowych zawarte są liczne zakazy i ograniczenia, często nieuzasadnione merytorycznie (np. zakazy lokalizacji inwestycji tylko dlatego, że została formalnie zaliczona do "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko"), a które tworzą obszary niedostępne dla rozwoju sieci bezprzewodowych. (...) opisany powyżej stan rzeczy powoduje, że samorządy lokalne mają całkowitą dowolność w decydowaniu o inwestycjach telekomunikacyjnych, których wymiar często przekracza obszar jednej gminy. Jako zasadę zaproponowano regułę, że żaden plan miejscowy nie może na jakimkolwiek obszarze zakazywać ani uniemożliwiać świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, w szczególności poprzez zakazy lub ograniczenia w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej, o ile nie jest to konieczne dla ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, przyrody, zdrowia, zabytków albo ze względu na inny ważny interes publiczny. Przepis ten będzie stanowił punkt oparcia dla weryfikacji tego, czy ograniczenia i zakazy w planach miejscowych mają merytoryczne uzasadnienie i są konieczne w demokratycznym państwie prawa. W ust. 2 wyraźnie zapisano regułę, że dopuszczalne jest realizowanie każdej inwestycji celu publicznego z zakresu łączności, która nie jest sprzeczna z planem miejscowym, choćby plan inwestycji takiej wyraźnie nie przewidywał czy też nie określał wyraźnego przeznaczenia danego terenu na tego rodzaju inwestycje. Kwestia ta wzbudza bowiem w praktyce trudności i prowadzi do rozbieżnych rozstrzygnięć. Jednocześnie wskazano, jakie inwestycje telekomunikacyjne nie są sprzeczne z podstawowymi rodzajami przeznaczenia terenów, przy czym w tym zakresie wykorzystano dorobek orzeczniczy Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w swoich wyrokach stwierdzał, że inwestycje telekomunikacyjne nie są sprzeczne z przeznaczeniem terenu na cele rolne, leśne czy też zabudowy mieszkaniowej. Lokalizacja powyższych inwestycji musi być zgodna z przepisami odrębnymi, m.in. w zakresie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zaliczenie konkretnej instalacji radiokomunikacyjnej do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest każdorazowo analizowane przy danej inwestycji, weryfikując czy miejsca dostępne dla ludności występują w osiach poszczególnych anten sektorowych. Można uznać, że jeżeli na danej działce budowlanej będzie realizowane przeznaczenie usług nieuciążliwych, można na niej również zlokalizować inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Jeżeli natomiast na danej działce budowlanej będzie realizowane przeznaczenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dopuszczona będzie jedynie lokalizacja infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

Zapisy art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych odnoszą się do zapisów planu miejscowego, jednak przytoczone argumenty będą miały również swoje odzwierciedlenie w zapisach studium. W studium nie ma wskazanych określonych miejsc pod lokalizację inwestycji z zakresu łączności publicznej, mogą one natomiast być lokalizowane zgodnie z ustawą o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. W planach miejscowych można wskazać konkretne miejsca (potencjalnie korzystne) pod lokalizację infrastruktury technicznej z zakresu telekomunikacji, w tym stacji bazowych telefonii komórkowej (np. w terenach przemysłowych, pasie drogowym drogi ekspresowej, w oddaleniu od istniejącej zabudowy mieszkaniowej), nie oznacza to jednak, że tym samym zostanie wykluczona możliwość ich lokalizacji w innych miejscach. Zgodnie z zapisami ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych możliwa jest bowiem ich lokalizacja również w granicach innych przeznaczeń terenu (tj. zabudowy wielorodzinnej, rolniczego, leśnego, usługowego lub produkcyjnego), nie tylko tam gdzie zostaną one konkretnie wskazane - zgodnie z zapisami ustawy decyzja o lokalizacji konkretnej inwestycji należy więc do przedsiębiorcy telekomunikacyjnego. Ponadto, jak wynika wprost z zapisów ww. ustawy plan miejscowy nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Wprowadzenie w jakimś terenie wprost zakazu bądź ograniczenia lokalizacji takich inwestycji byłoby więc niezgodne z przepisami odrębnymi i mogło skutkować uchyleniem planu przez organ nadzoru lub zaskarżeniem uchwały do sądu administracyjnego.

Odrębną kwestią jest więc ustalenie w planie miejscowym, jakiej wysokości obiekty infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym stacje bazowe) nie będą naruszały ładu przestrzennego w rejonie istniejącego zagospodarowania. Parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty obiektów i wskaźniki zabudowy, stanowią obligatoryjny element planu miejscowego zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Występująca w analizowanym obszarze gęsta zabudowa, w większości mieszkaniowa jednorodzinna, determinuje projektowane gabaryty nowej zabudowy (w tym wysokość). Muszą one być dostosowane do istniejących obiektów, przede wszystkim ze względu na wymagania ładu przestrzennego, które należy uwzględniać w planowaniu miejscowym zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej jako p.p.s.a.) przedmiotowy zakres kontroli sądów administracyjnych obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). W przypadku wniesienia skargi sąd bada z urzędu jej dopuszczalność ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymieniona w art. 58 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 – dalej jako: u.s.g.), na podstawie którego skarżący wywiódł swoją skargę.

W tym miejscu wypada odwołać się do uzasadnienia postanowienia tut. Sądu z dnia 6 kwietnia 2018 r., II SA/Łd 813/17, w którym wyjaśniono (w odniesieniu do skargi na uchwałę Rady Gminy Ksawerów z dnia 14 sierpnia 2017 r. w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ksawerów), że z uwagi na treść art. 101 ust. 1 u.s.g., przyjmuje się, że w sposób odmienny została określona legitymacja procesowa w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej, niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W przeciwieństwie bowiem do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Tym samym art. 101 ust. 1 u.s.g. kształtuje w sposób szczególny legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a w związku z powyższym, dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. W przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jej stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem.

Podmiot skarżący uchwałę w tym trybie, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną, tj. wykazać, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), nakłada obowiązki, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realność interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. O powodzeniu takiej skargi przesądza bowiem wykazanie naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. To na stronie skarżącej, a nie na sądzie, ciąży obowiązek wykazania, w jaki sposób zaskarżone studium narusza jej własny indywidualny interes prawny.

Oceniając, czy interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej zostały naruszone uchwałą w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy mieć na uwadze, iż ustalenia studium nie są adresowane na zewnątrz i co do zasady nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej.

Trafie zatem przyjął organ, że dopuszczając co do zasady skargę z art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dostrzec należy różnicę pomiędzy studium a planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. Z tego względu wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właściciela gruntu jest utrudnione. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, jest natomiast aktem wewnętrznie obowiązującym jedynie organy gminy. Z tego względu co do zasady studium jedynie pośrednio może wpływać na prawa i obowiązku podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej, chociaż bezpośrednie kształtowanie przez studium sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości w wyjątkowych przypadkach może mieć miejsce. Związek między własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Nie jest zatem wystarczające wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości.

Analizując treść zarzutów skargi Sąd stwierdził, że strona skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, które byłoby rzeczywiste, aktualne i bezpośrednie.

Skarżący oczekuje bowiem "pozostawienia całej działki [...] bez zmian zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ksawerów uchwalonego uchwałą nr XXXVI/296/05 Rady Gminy Ksawerów z dnia 20 października 2005r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2005 r. nr 378 poz. 3952), teren z oznaczeniem 4.RU.57 o podstawowym przeznaczeniu związanym z obsługą produkcji w gospodarstwach rolnych i ogrodniczych, z utrzymaniem istniejącego zagospodarowania terenu, z prawem do przebudowy i nadbudowy, wskazywał, że zapisy zawarte w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ksawerów naruszają jego interes prawny, determinują obecne i przyszłe wykorzystanie prawa własności nieruchomości, przewidują uniemożliwienie prowadzenia gospodarstwa rolnego wraz z gospodarstwem agroturystycznym, uniemożliwiają dalsze kontynuowanie wieloletniego ubezpieczenia w KRUS, uniemożliwiają obecną i przyszłą rozbudowę siedliska".

Jak wynika z przywołanego planu miejscowego dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 4.RU.57 o podstawowym przeznaczeniu związanym z obsługą produkcji w gospodarstwach rolnych i ogrodniczych, z utrzymaniem istniejącego zagospodarowania terenu, z prawem do przebudowy, rozbudowy i nadbudowy ustala się dopuszczenie jako uzupełniającego przeznaczenia terenu funkcji mieszkaniowej w ramach powierzchni zabudowy podstawowej.

Skarżący nie wskazał, który z zapisów zaskarżonej uchwały narusza sferę uprawnień właścicielskich, nie odwołał się bowiem żadnej z treści Studium odnoszących się do jego nieruchomości.

Tymczasem analiza zaskarżonego Studium daje podstawę do przyjęcia, że nieruchomość skarżącego znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem W.M3 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej z zielenią towarzyszącą (dopuszczalna zabudowa związana z produkcją w gospodarstwa rolnych i ogrodniczych) oraz W.U. – tereny zabudowy usługowej (w tym sport i rekreacja).

Co warte podkreślenia, skarżący w złożonej skardze nie wskazał na fakt prowadzenia działalności rolniczej. Natomiast organ podniósł, że skarżący na nieruchomości prowadzi działalność związaną ze sportami ekstremalnymi (sportowe tory wyścigowe) i takie sposób zagospodarowania terenu uwzględniała uchwała Rady Gminy Ksawerów w dniu 14 sierpnia 2017 r. nr LIII/362/2017 o zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ksawerów, w której to przeważająca część przedmiotowej działki znalazła się na terenie o przeznaczeniu pod zabudowę usługową (W.U). Dla pozostałej część ww. działki zaskarżony dokument studium wskazuje przeznaczenie oznaczone symbolem W.M3 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej z zielenią towarzyszącą z dopuszczeniem zabudowy związanej z produkcją w gospodarstwach rolnych i ogrodniczych.

Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata, nie wykazał, aby zaskarżona uchwała miała w ogóle wpływ na aktualną sferę praw czy obowiązków skarżącego, czy doprowadziła do ograniczenia prawa własności nieruchomości leżącej na obszarze objętym Studium. Nie sposób uznać, aby jakiekolwiek zapisy zaskarżonego Studium skutkowały nałożeniem na skarżącego nowych obowiązków. Zaskarżone zapisy uchwalonego studium w żaden sposób nie wpływają bezpośrednio na sytuację prawną skarżącego.

Tym samym należy uznać, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez skarżącego bez wykazania naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia musiało prowadzić do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

Stwierdzenie braku wykazania naruszenia interesu prawnego strony uniemożliwia natomiast odnoszenie się do kwestii lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności czy też sposobu sformułowania standardów kształtowania zabudowy i zasad zagospodarowania terenu, które odnoszą się wyłącznie do budynków, a nie zabudowy, które to zarzuty (sformułowane lakonicznie) nie dotyczą bezpośrednio naruszenia interesu prawnego skarżącego.

Reasumując, skoro skarżący nie wykazał a sąd nie dopatrzył się, aby zaskarżona uchwała naruszała interes prawny lub uprawnienia skarżącego, skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., o czym orzeczono jak w postanowieniu.

B.A.