Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 22/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
659
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: zobowiązano do wydania aktu lub podjęcia czynności
stwierdzono że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
w pozostałym zakresie skarge oddalono
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2015 r. sprawy ze skargi K.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta R. do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku K.W. z dnia 13 czerwca 2013 r. - w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta R. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie skargę oddala; IV. zasądza od Burmistrza Miasta R. na rzecz skarżącego K.W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

K. W. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza Miast postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 13 czerwca 2013 r., w oparciu o art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - kopii wszystkich umów zawartych w okresie od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 13 czerwca 2013 r. pomiędzy Gminą a Kancelarią radcy prawnego P. K.. Jednocześnie wniósł o stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie Burmistrzowi Miasta grzywny, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi opisał stan sprawy.

Wnioskiem z dnia 13 czerwca 2013 r. w oparciu o art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej K. W. zażądał udostępnienia kopii wszystkich umów zawartych w okresie od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 13 czerwca 2013 r. pomiędzy Gminą a Kancelarią radcy prawnego P. K..

Burmistrz Miasta decyzją z dnia 13 sierpnia 2013 r. znak: [...] odmówił udostępniania żądanej informacji publicznej w oparciu o art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Powyższa decyzja została następnie uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 16 października 2013 r. znak: [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po otrzymaniu tej decyzji organu odwoławczego wraz z aktami sprawy, Burmistrz Miasta postanowieniem z dnia 19 listopada 2013 r. znak: [...] zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W dniu 25 listopada 2013 r. skarżący wystąpił ze skargą na bezczynność organu, wskazując, że Burmistrz Miasta po otrzymaniu w dniu 21 października 2013 r. decyzji organu odwoławczego był zobowiązany do ponownego rozpoznania wniosku skarżącego. Wyrokiem z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 316/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę, zobowiązując Burmistrza Miasta do rozpoznania wniosku skarżącego z 13 czerwca 2013 r.

W dniu 13 lutego 2014 r. Burmistrz podjął z urzędu postępowanie w sprawie udostępnienia przedmiotowej informacji, jednakże postanowieniem z dnia 27 marca 2014 r. znak: [...] ponownie postępowanie to zawiesił. Jako powód zawieszenia postępowania wskazano fakt zaskarżenia przez P. K. postanowienia SKO odmawiającego wznowienia postępowania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Skarga P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 29 stycznia 2014 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania została prawomocnie oddalona wyrokiem z dnia 27 czerwca 2014 r., sygn. II SA/Kr 518/14.

Kolejna skarga na bezczynność Burmistrza, wniesiona do WSA w Krakowie przez K. W. została odrzucona postanowieniem z dnia 15 lipca 2014 r., sygn. II SAB/Kr 149/14 z uwagi na zawisłość sporu (poprzednia sprawa sygn. akt II SAB/Kr 316/13 nie zakończyła się prawomocnie, bowiem Burmistrz Miasta wniósł skargę kasacyjną od wydanego przez WSA wyroku z dnia 7 lutego 2014 r.).

Burmistrz Miasta decyzją z dnia 8 września 2014 r. ponownie odmówił udostępnienia informacji publicznej K. W., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 8 grudnia 2014 r. uchyliło powyższą decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia K. W. żądanej informacji publicznej.

Postanowieniem z dnia 21 stycznia 2015 r. Burmistrz Miasta po raz trzeci zawiesił postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na złożenie przez P. K. wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją SKO z dnia 8 grudnia 2014 r.

W dalszej części skargi podniesiono, że w ocenie skarżącego Burmistrz Miasta prowadzi przedmiotową sprawę udostępnienia informacji publicznej w sposób rażąco przewlekły, podejmując czynności pozorne, jakim są w realiach przedmiotowej sprawy całkowicie niezasadne wielokrotne zawieszanie postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej w oparciu o wydumane preteksty dostarczane przez radcę prawnego P. K., w którego partykularnym interesie osobistym pozostaje ukrywanie przed opinią publiczną umów i ugód łączących tegoż radcę prawnego z Gminą. Wbrew jednoznacznym wskazaniom organu odwoławczego zawartym w ostatecznej decyzji SKO w [...] z dnia 8 grudnia 2014 roku znak [...], Burmistrz Miasta nie podejmuje żadnych działań zmierzających do efektywnego załatwienia sprawy udostępnienia informacji publicznej wszczętej wnioskiem skarżącego z dnia 13 czerwca 2013 roku, twierdząc że aż do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2014 roku sygn. akt II SAB/Kr 316/13 wniesionej przez radcę prawnego P. K. w imieniu organu (pomimo wystąpienia oczywistego konfliktu prywatnego interesu radcy prawnego P. K. i interesu dysponenta informacji publicznej) i uprawomocnienia się wyroku nakazującego organowi rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ nie ma obowiązku podejmowania żadnych działań nakierowanych na załatwienie sprawy udostępnienia informacji publicznej.

Wniesienie skargi na bezczynność organu administracji publicznej nie uniemożliwia rozpoznania sprawy we własnym zakresie przez tenże organ administracji ani przed rozpoznaniem skargi przez sąd administracyjny, ani też przed uprawomocnieniem się wyroku rozstrzygającego skargę na bezczynność. Przeciwnie, uwzględnienie skargi przez organ w tzw. trybie autokontroli przed jej rozpoznaniem przez sąd administracyjny i dopełnienie obowiązku którego zaniechanie stało się powodem wystąpienia ze skargą na bezczynność jest działaniem niewątpliwie pozytywnym z punktu widzenia praworządności.

W ocenie skarżącego, nieudostępnianie skarżącemu umów o obsługę prawną zawieranych przez jednostki organizacyjne Gminy z radcą prawnym P. K., jest działaniem celowym, nakierowanym na ukrycie przed opinią publiczną licznych nieprawidłowości związanych z funkcjonowaniem tych jednostek, a w szczególności z niedopełnianiem obowiązków służbowych przez poszczególnych funkcjonariuszy przerzucających obecnie odpowiedzialność za swoje zaniechania na osoby świadczące usługowo obsługę prawną na rzecz jednostek gminnych.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Podstawą odrzucenia skargi winien być, zdaniem organu, fakt niepoprzedzenia skargi zażaleniem na przewlekłe prowadzenie postępowania. Ponadto zwrócono uwagę, że przedmiot niniejszej sprawy jest wprawdzie odmienny niż w sprawie II SAB/Kr 316/13 - gdzie skarżono bezczynność, a w niniejszej sprawie skarży się przewlekłe prowadzenie postępowania - jednakże w wypadku uwzględnienia skargi wyrzeczenie Sądu powinno wyglądać tak samo, o czym stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a. Nie można po raz kolejny zobowiązać organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Opierając się na takiej argumentacji WSA w Krakowie odrzucił ponowną skargę w sprawie bezczynności organu w sprawie II SAB/Kr 149/14.

Ponadto Burmistrz wyraził stanowisko, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem administracyjnym, do którego znajdą zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Jego zdaniem wykładnia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. wskazująca, że do postępowania w przedmiocie informacji publicznej nie stosuje się od chwili złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej przepisów k.p.a., jest błędna, bowiem prowadzi do rażąco niesprawiedliwych i irracjonalnych konsekwencji. Zdaniem Organu odstępstwo od jasnego i oczywistego sensu art. 16 ust. 2 u.d.i.p. uzasadnione jest w niniejszej sprawie szczególnie istotnymi i doniosłymi racjami prawnymi. Burmistrz wywiódł, że zawieszenie przez niego postępowania administracyjnego w sprawie wniosku skarżącego z dnia 13 czerwca 2013 r. było prawidłowe, a zatem postępowanie nie jest prowadzone w sposób przewlekły.

Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1408/14 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę kasacyjną Burmistrza Miasta od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 316/13.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna i należało ją uwzględnić.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o odrzucenie skargi. Burmistrz Gminy wskazuje na dwie przyczyny odrzucenia: niewyczerpanie środków zaskarżenia oraz zawisłość przed sądem administracyjnym sprawy dotyczącej bezczynności w rozpoznaniu tego samego wniosku.

Żaden z tych argumentów nie zasługuje na uwzględnienie.

Ugruntowany w orzecznictwie jest pogląd, że wniesienie skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzone jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (np. postanowienie NSA z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. I OZ 522/14, LEX nr 1492501, wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 2603/13, LEX nr 1484848). To samo należy odnieść do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania.

W kwestii drugiego zarzutu należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. II SAB/Kr 316/13 zobowiązał Burmistrza Miasta do wydania w terminie 7 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku K. W. z dnia 13 czerwca 2013 r. (tego samego wniosku, którego niezałatwienie jest obecnie przedmiotem skargi), następnie orzekł grzywnę ,stwierdzając jednocześnie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zajął stanowisko, że po odmowie udostępnienia informacji publicznej i uchyleniu tej decyzji do ponownego rozpoznania rozpoznanie wniosku winno toczyć się zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie kodeksu postępowania administracyjnego. Zawieszenie postępowania w tej sytuacji było błędne. Istnieją tylko wyjątki - ściśle wymienione w ustawie o dostępie do informacji publicznej - kiedy postępowanie toczy się w trybie uregulowanym w k.p.a. Decyzja jest wydawana tylko wtedy, gdy informacja nie jest udostępniana. Ustawodawca przesądził, że przepisy k.p.a. stosuje się nie do postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, lecz jedynie do decyzji o odmowie jej udzielenia lub umorzeniu postępowania. W przypadku uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ponownie rozpoznając wniosek o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązany organ nie stosuje przepisów k.p.a. Stosowanie tych przepisów byłoby możliwe dopiero po ponownym wydaniu decyzji administracyjnej w związku z art. 16 ust 1 u.d.i.p. Za trafny uznano pogląd skarżącego że decyzja kasacyjna SKO spowodowała konieczność rozpoznania wniosku z dnia 13 czerwca 2013 r. na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie na podstawie k.p.a.

Składowi rozpoznającemu sprawę z urzędu wiadomo, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. I OSK 1408/14 oddalił skargę kasacyjną wniesioną od tego wyroku przez Burmistrza Miasta.

W uzasadnieniu tego wyroku wskazano między innymi: "Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 16 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, prowadzące do błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że po wydaniu przez organ II instancji decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., organ I instancji nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przypomnieć należy, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez ustawę terminie. Oznacza to, że zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialnotechnicznej (por. M. Bernarczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej, Informatyzacja administracji, Wrocław 2005r. s.85, A. Knopkiewicz, Tryby udostępniania informacji publicznej, RPiES 2004r. nr 4 s.97 i d., R. Stefanicki, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, wybrane zagadnienia w świetle orzecznictwa sądowego, PiP 2004r. nr 2 s 109, por. też wyrok NSA z 20 czerwca 2002r. sygn. akt II SA/Lu 507/02 czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2004r sygn. akt II SAB 424/03 oraz wyrok NSA z dnia 18 marca 2005r sygn. akt OSK 1209/04). Ustawa kodeks postępowania administracyjnego nie ma do niej zastosowania, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania tego kodeksu jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialnotechnicznej polegającej na jej udzieleniu. Wskazał na to w piśmiennictwie A. Knopkiewicz, Tryby udostępniania informacji publicznej, RPiES 2004, nr 4, s. 103 podkreślając, że użycie w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyrazów "do decyzji" służyć miało wyłączeniu stosowania reguł kodeksu do faz postępowania poprzedzających wydanie decyzji w sprawie odmowy udostępniania informacji lub umorzenia postępowania. Uzasadnienie niestosowania Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania przed wydaniem decyzji o odmowie lub umorzeniu postępowania można upatrywać w tym, że wolą prawodawcy jest odformalizowanie tego postępowania. Podkreślić należy, że gdyby ustawodawca dopuszczał możliwość stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w szerszym zakresie niż to wynika z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to uczyniłby to w sposób wyraźny m.in. w art. 13 przez wskazanie środka zaskarżenia w przypadku nieudzielanie informacji w terminie. Przepis ten bowiem określa termin i sposób poinformowania wnioskodawcy o powodach opóźnienia. Nie bez znaczenia jest również fakt, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej w swoich założeniach zmierza do szybkiego załatwienia sprawy, upraszczając postępowanie oraz skracając w stosunku do K.p.a. istniejące terminy, w tym terminy rozpatrywania środków zaskarżenia. Rzutuje to w konsekwencji na sposób dokonywania wykładni przedmiotowej ustawy i oznacza, iż nawet w razie wątpliwości nie należy ich rozwiązywać na drodze przedłużania postępowania poprzez jego uzależnianie od nieprzewidzianych w tejże ustawie wymogów formalnych. (...) W konsekwencji podkreślić należy, że wobec braku podstaw do prowadzenia postępowania o udzielenie informacji publicznej w trybie norm zawartych w k.p.a., wydane rozstrzygnięcie w przedmiocie zawieszenia postępowania nie mogło uwolnić organu od zarzutu bezczynności".

W tym miejscu należy wyjaśnić jaki wpływ na niniejsze postępowanie - którego przedmiotem jest przewlekłe prowadzenie postępowania - ma prawomocny wyrok dotyczący bezczynności w załatwieniu tego samego wniosku.

Rację ma Burmistrz, że zarówno w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, jak i skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania sąd "zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa" (art. 149 § 1 p.p.s.a.).

Słusznie również zauważył Burmistrz w odpowiedzi na skargę, że przedmiot obu spraw sądowych jest różny - czym innym jest bezczynność, a czym innym przewlekłe prowadzenie postępowania. Wykładnia pojęcia przewlekłego prowadzenia postępowania dokonana została przez Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query) "przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (nie wydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12 skarga na przewlekłość postępowania ma służyć ochronie jednostki przed opieszałością organów władzy publicznej. W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, pod pojęciem przewlekłości postępowania administracyjnego rozumie się stan, w którym organ administracji nie załatwia sprawy w terminie nie pozostając jednak w bezczynności. Podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia".

Uwzględniają powyższe należy stwierdzić, że zakres postępowań w sprawach II SAB/Kr 316/13 oraz w sprawie niniejszej nie pokrywa się, a zatem nie mamy do czynienia z podstawą odrzucenia skargi, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. ("sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami została już prawomocnie osądzona"). Nie znajdzie również wprost zastosowania art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Rozstrzygając niniejszą sprawę formalnie Sąd nie był związany poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. I OSK 1408/14, jednakże pogląd ten podzielił - w szczególności co do braku podstaw prawnych do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej, a zwłaszcza braku możliwości zawieszenia takiego postępowania.

Oceniając aktywność organu w kontekście przewlekłości postępowania od dnia 7 lutego 2014 r. (data wydania wyroku WSA w Krakowie do sygn. II SAB/Kr 316/13) do chwili obecnej stwierdzić należy, że nakierowana jest ona na formułowaniu rozważań, które wbrew orzeczeniom organu II instancji i sądów administracyjnych – w pojęciu organu doprowadzić mają w konsekwencji do nieudzielenia informacji publicznej.

Wydanie przez WSA w Krakowie wyroku z dnia 7 lutego 2014 r. dotyczącego bezczynności, a zobowiązującego Burmistrza Miasta do rozpoznania wniosku skarżącego z 13 czerwca 2013 r. w terminie 7 dni nie spowodowało bezpośredniej reakcji organu. Wręcz przeciwnie: postanowieniem z dnia 27 marca 2014 r. po raz kolejny zawieszono postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej. Dopiero dnia 8 września 2014 r. organ w wykonaniu wyroku wydał decyzję odmowną znak: [...] - jednak nie zakończyła ona sprawy. Wniesiono odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 grudnia 2014 r. SKO [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej. Kolegium odmówiło radcy prawnemu P. K. przymiotu strony, bowiem w sprawach o udostępnienie informacji publicznej nie znajduje zastosowania art. 28 k.p.a. Przymiot strony posiada jedynie podmiot, któremu odmówiono udostępnienia informacji publicznej. Następnie dokonano analizy art. 5 ust 2 ustawy o d.i.p., zgodnie z którym prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jednakże ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Kolegium wbrew stanowisku organu I instancji stanęło na stanowisku, że nie każda tajemnica przedsiębiorcy będzie uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Ta tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana obiektywnie. Powołano się na art. 35 ustawy o finansach publicznych, który stanowi, że klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnice przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa.

Kolegium doszło do wniosku, że zawierając umowy z Gminą - a zatem jednostką sektora finansów publicznych, gdy wynikające z umów zobowiązania są realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych - radca prawny P. K. musiał liczyć się z tym, że umowy takie mogą zostać udostępnione, tym bardziej iż nie zawierały one klauzul ochronnych dotyczących wyłączenia ich jawności ze względu na tajemnice przedsiębiorstwa. Prawo dostępu do informacji publicznej nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, ponieważ ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach mających związek z pełnieniem funkcji publicznych, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. W tej sytuacji organ potraktował radcę prawnego P. K. jako osobę mającą związek z pełnieniem funkcji publicznych, bowiem ma istotny, realny i skonkretyzowany wpływ na zarządzanie sprawami podmiotu odnoszącymi się do sfery publicznej skoro opiniuje, doradza, udziela wyjaśnień – co ma wpływ na kształt decyzji i zastępuje w postępowaniu sądowym.

Jak wskazało trafnie Kolegium umorzenie postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej ma ten skutek, że organ pierwszej instancji po doręczeniu decyzji SKO w [...] powinien rozpatrzyć wniosek o udzielenie informacji, przy czym przy zachowaniu identycznych okoliczności prawnych i faktycznych nie może odmówić wnioskodawcy udzielenia informacji powołując się na taką samą podstawę prawną i faktyczną jak w skarżonej decyzji. Jednocześnie, jak zaznaczono w decyzji z dnia 8 grudnia 2014 r., organ nie jest zwolniony od przestrzegania przepisów prawa i winien - uwzględniwszy informacje zawarte w umowach – odmówić udostępnienia tych informacji, których udostępnienie podlega ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa.

Pomimo takiego jednoznacznego rozstrzygnięcia organu odwoławczego, Burmistrz zamiast ostatecznie rozważyć udzielenie informacji, co jest już wyłącznie czynnością techniczną, zachowuje się tak jakby postępowanie administracyjne w dalszym ciągu się toczyło na podstawie przepisów k.p.a. Burmistrz Gminy otrzymał decyzję SKO w dniu 15 grudnia 2014 r., a pismem z dnia 29 grudnia 2014 r. bezpodstawnie przedłużył termin rozpoznania sprawy do dnia 22 stycznia 2015 r. celem (jak pisze) koniecznej "precyzyjnej analizy, które informacje zgodnie ze wskazaniami SKO w [...] nie mogą być udostępnione". Takie stanowisko organu sprzeczne jest z poglądami orzecznictwa (wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r. I OSK 1135/12), bowiem "podmiot udostępniający informację publiczną nie może w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust 1 u d.i.p., w grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Konstrukcja tej regulacji jest analogiczna do postanowień art. 36 k.p.a., przy czym w art. 13 ust 2 u.d.i.p. wskazany jest nieprzekraczalny termin 2 miesięcy na udzielenie informacji publicznej. Termin ten ma charakter instrukcyjny".

Następnie organ postanowieniem z dnia 21 stycznia 2015 r. na zasadzie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu (po raz trzeci) postępowanie administracyjne – choć ono się nie toczyło, bo zostało umorzone ostateczną decyzją SKO. Postanowienie o zawieszeniu (w uwzględnieniu wniosku o zawieszenie radcy prawnego P. K.) organ uzasadnił złożeniem przez radcę prawnego P. K. wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją SKO w [...] z dnia 8 grudnia 2014 r., co ma zdaniem organu bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie wydane przez Burmistrza w niniejszej sprawie. Może dojść bowiem do doręczenia żądanych przez K. W. umów, gdy w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia dla P. K. może nastąpić stwierdzenie nieważności decyzji SKO i w konsekwencji brak obowiązku udostępnienia wnioskodawcy żądanych umów.

Takie stanowisko Burmistrza spowodowało zastój w rozpoznaniu sprawy i należy to ocenić negatywnie. Postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W toku postępowania podejmowane były czynności w sposób nieefektywny. Organ formalnie nie przekroczył terminu do załatwienia sprawy, który sobie sam wyznaczył, ale w sposób nieuzasadniony i nieuprawniony korzystał z wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy oraz po raz kolejny bezzasadnie zawiesił postępowanie. Czynności podejmowane były wbrew przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej, cechowała je pozorność i nieefektywność. Prezentowane przez organ poglądy prawne nie spotkały się z aprobatą organu wyższej instancji i sądów administracyjnych, a mimo to Burmistrz nadal opierał swoje rozstrzygnięcia na tych samych podstawach. W szczególności organ I instancji stosował przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w sposób wadliwy i bezpodstawny.

W sprawie nastąpiło naruszenie zasady szybkości postępowania którą statuuje art. 12 § 1 i 2 k.p.a., a także przepisów szczególnych wynikających ze stosowania ustawy o d.d.i.p. Wobec tego WSA w Krakowie stwierdza rażącą przewlekłość w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a.

Zobowiązanie nałożone na organ wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2014 r. zostało wykonane wydaniem przez Burmistrza decyzji z dnia 8 września 2014 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej (uchylonej przez SKO w dniu 8 grudnia 2014 r.). Są zatem podstawy do ponownego zastosowania środków przewidzianych w art. 149 § 1 p.p.s.a., bowiem dotychczasowe wynikające z orzeczenia środki prawne znalazły zastosowanie w wydanej przez organ decyzji z dnia 8 września 2014 r. Tym samym poprzedni wyrok WSA w Krakowie dotyczący bezczynności został niejako "skonsumowany" i zaistniała potrzeba ponownego zobowiązania organu administracji do rozpoznania wniosku tj. do wydania aktu lub dokonania czynności. Sposób rozstrzygnięcia wniosku powinien uwzględniać wydane w sprawie wyroki, a także decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Nie można więc po raz kolejny zawiesić postępowania, ani też odmówić udzielenia informacji publicznej na tej samej podstawie prawnej, którą poprzednio już wykluczono w postępowaniu odwoławczym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2011 r., sygn. I OSK 198/11 (LEX nr 990211) wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu administracji publicznej nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności.

Nie było podstaw do stosowania przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a. instytucji grzywny, bowiem ma ona charakter fakultatywny, a stwierdzona przewlekłość, w sposób w jaki organ doprowadził do jej powstania nie wymagała stosowania grzywny jako środka dyscyplinująco – represyjnego. Organ bowiem, choć proceduje przewlekle, to wyraża stanowisko w sprawie i je szczegółowo uzasadnia. Jednak poglądy prawne, jakie prezentuje nie znajdują aprobaty instancji odwoławczej i sądu administracyjnego. W tym zakresie Sąd oddalił skargę w pkt III wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.