Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2271/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt. 2, art. 30 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1228
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - tekst jednolity
article: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 353/13 w sprawie ze skargi W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności wypłaconych z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego i z tytułu zaliczek alimentacyjnych I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz W. R. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 353/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] grudnia 2012 r.,

nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności wypłaconych z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego i z tytułu zaliczek alimentacyjnych.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Pismem, które wpłynęło do Burmistrza Miasta S. w dniu 23 stycznia 2012 r., W. R. wniósł o częściowe umorzenie zadłużenia z tytułu zaliczki alimentacyjnej wypłaconej przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we W. oraz Funduszu Alimentacyjnego w wysokości 50% wypłaconych świadczeń. Podkreślił, że zachodzi przewidziana w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm., obecnie Dz. U. z 2012 r., poz.1228 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa) przesłanka umorzenia w postaci skuteczności egzekucji przez okres 5 lat.

Wysokość tych świadczeń wynikała z wyroku Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] listopada 2003 r., sygn. akt [...], którym podwyższono alimenty od W. R. na rzecz małoletnich K. R. i U. R. z kwot 250 zł miesięcznie ustalonych wyrokiem tego Sądu z dniu [...] kwietnia 2000 r., sygn. akt [...] do kwoty 350 zł miesięcznie na rzecz każdej z małoletnich, płatnej do rąk ich przedstawicieli ustawowej, A. R., począwszy od dnia 6 sierpnia 2003 r.

W piśmie z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt [...] Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym dla W. podał, że wierzycielka A. R. na poczet alimentów do dnia sporządzenia tego pisma za pośrednictwem Komornika otrzymała alimenty począwszy od dnia 6 lipca 2004 r. do dnia 30 września 2008 r. w różnych kwotach od 79,50 zł do 863,00 zł. W 24 przypadkach kwoty te były niższe niż miesięczne alimenty, w 8 przypadkach były im równe, zaś w 12 je przewyższały. Zaległość względem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynosiła na dzień 20 kwietnia 2012 r. 24.712,83 zł.

W piśmie z dnia 30 maja 2012 r. Komornik wyjaśnił, że w poprzednim piśmie

z dnia 20 kwietnia 2012 r. wyliczono wszelkie kwoty wyegzekwowane od dłużnika oraz że fakt podwójnej wysokości wyegzekwowanych kwot w pewnych miesiącach wynika z tego, iż egzekucja nie była skuteczna w niektórych miesiącach. Z kolei przy piśmie z dnia 11 czerwca 2012 r. przedstawił szczegółowe rozliczenie tych kwot ze wskazaniem także opłat pobranych przez siebie, pomniejszających należności przekazane wierzycielowi.

W. R. dostarczył organowi kopie poleceń przelewów dokonywanych na rachunek m.in. A. R. w okresie od sierpnia

2009 r. do maja 2012 r. Pismem, które wpłynęło do Burmistrza Miasta S.

w dniu 14 czerwca 2012 r., poinformował z kolei, że w trakcie egzekucji przekazał wierzycielce samochód osobowy Skoda Felicia rok produkcji 1998, o wartości

5700 zł, co ta potwierdziła oświadczeniem złożonym przed komornikiem. Zaznaczył, iż kwota ta została uznana za wyegzekwowaną podczas egzekucji, wobec czego uiścił od niej stosowną opłatę, co znalazło wyraz w postanowieniu komornika, którego jednak nie przedstawił.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Burmistrz Miasta S. odmówił W. R. umorzenia zadłużenia objętego jego wnioskiem. Organ stwierdził, że w sprawie nie zachodziła przesłanka przewidziana w art. 30 ust. 1 ustawy, gdyż kwoty egzekwowane od dłużnika były często mniejsze w skali miesiąca niż zasądzone alimenty, a w niektórych miesiącach egzekucja była nieskuteczna, co komornik sądowy wprost poświadczył w piśmie

z dnia 30 maja 2012 r. Uznał, że bez znaczenia dla sprawy pozostają polecenia przelewu dostarczone przez wnioskodawcę, stwierdzając, iż wystarczającym dowodem w rozpatrywanym zakresie jest dokumentacja nadesłana przez komornika.

W. R. wniósł od tej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S..

Przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium podzieliło pogląd organu pierwszej instancji, że nie została spełniona przesłanka skuteczności egzekucji należności z tytułu zaliczek w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów, tj. suma 700 zł. Stwierdziło, że egzekucja nie była skuteczna nie tylko przez 5 lat, jak utrzymywał wnioskodawca, ale i nawet przez 3 lata. Zaznaczyło, iż podstawą rozstrzygnięcia organów obu instancji były dowody przedłożone przez komornika sądowego.

W. R. wniósł skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej liczne naruszenia prawa zarówno procesowego, jak i materialnego. Zarzuty procesowe odniesione były m.in. do art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie

Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.) i podnosiły nieprawidłowości w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zarzut materialny akcentował błędną wykładnię art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy poprzez przyjęcie, że skuteczność egzekucji powinna być oceniana wyłącznie w odniesieniu do egzekucji komorniczej, bez uwzględnienia tego, że zobowiązany dobrowolnie wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku.

Skarżący zwrócił uwagę, że w sprawie jego innego wniosku o umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego i zaliczki alimentacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2302/11 wprawdzie oddalił jego skargę na wydaną w tamtej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], lecz jednocześnie

w uzasadnieniu stwierdził, iż prowadzona w stosunku do jego osoby egzekucja tych należności jest skuteczna od ponad 5 lat.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 23 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nawiązał do dokumentów dostarczonych przez komornika sądowego, które, według pisma z dnia 30 maja 2012 r., wyliczają wszystkie kwoty wyegzekwowane od skarżącego. Podkreślił, że w ich świetle 20 spośród tych kwot nie przekracza zasądzonych miesięcznych alimentów (700 zł), nawet jeżeli zsumować należności pobrane w jednym miesiącu, co zdarzyło się

w lipcu 2006 r. Egzekucja nie była więc skuteczna przez okres 5 lat.

Sąd nie przychylił się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., stwierdzając, że organy prawidłowo ustaliły ten fakt, uwzględniając pisma organu, który prowadził egzekucję. Nie zgodził się też ze skarżącym, że organy dokonały zbyt zawężającej wykładni art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zwrócił uwagę, iż ulga przewidziana w tym przepisie ma charakter wyjątku względem zasady, zgodnie z którą dłużnicy alimentacyjni pokrywają zaległości wynikające z wypłaconych za nich z państwowych zasobów finansowych osobie uprawnionej do alimentów świadczeń w ramach poprzednio istniejących Funduszu Alimentacyjnego obsługiwanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych i zaliczek alimentacyjnych ustalanych przez organy wykonawcze gminy. Przepis ten nie może zatem podlegać wykładni rozszerzającej. W konsekwencji wpłaty dokonywane przez skarżącego poza postępowaniem egzekucyjnym bezpośrednio na konto byłej żony nie mogą być uznane za należności skutecznie wyegzekwowane przez komornika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując się na orzecznictwo, podzielił pogląd organów, że dla ustalenia przesłanki "skutecznej egzekucji" znaczenie miało stanowisko Komornika sądowego przedłożone

w postępowaniu administracyjnym o umorzenie należności, które było dla tych organów wiążące. Tym samym organy te nie były uprawnione do samodzielnej oceny w tym zakresie, w szczególności do wypowiadania się w przedmiocie zaliczenia na poczet egzekucji kwoty stanowiącej wartość samochodu przekazanego przez skarżącego małżonce. Jeżeli natomiast skarżący kwestionuje stanowisko komornika, to winien podjąć stosowne działania celem wyjaśnienia spornych kwestii. Sąd zasygnalizował jednocześnie, że zaświadczenia komornika o stanie egzekucji wydawane są na potrzeby spraw o ustalenie praw do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a nie spraw o umorzenie należności wypłaconych osobom uprawnionym do alimentów.

Sąd zauważył, że wymóg skuteczności egzekucji przez okres 5 lat, wskazany w art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy, oznacza, że prawo do ulgi w postaci częściowego umorzenia należności przysługuje dłużnikowi alimentacyjnemu, od którego sądowy organ egzekucyjny co miesiąc wyegzekwuje kwoty w wysokości zasądzonych alimentów, a w okresie pięcioletnim nie będzie żadnych przerw, tzn. wszystkie wyegzekwowane co miesiąc kwoty będą tworzyły nieprzerwany ciąg wpływów nie niższych niż wysokość zasądzonych alimentów. Należności nie mogą być ściągane nieregularnie, jak w przypadku skarżącego.

W końcowym fragmencie uzasadnienia Sąd nie przychylił się do argumentów skarżącego odwołujących się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2302/11. Zaznaczył, że wyrok ten nie jest prawomocny, gdyż skarżący wniósł od niego skargę kasacyjną, oraz że dotyczył on decyzji wydanej na innej podstawie prawnej, tj. art. 30 ust. 2 ustawy, wedle którego znaczenie ma osobista sytuacja osoby wnioskującej

o umorzenie.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił, stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

W. R., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 23 maja 2013 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty procesowe, jak i zarzut materialnoprawny.

Pierwszy zarzut procesowy podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo tego, iż w postępowaniu administracyjnym nie ustalono prawidłowo stanu faktycznego, nie rozpatrując całości materiału dowodowego.

Analogiczne okoliczności pełnomocnik przywołał w ramach kolejnego zarzutu, odniesionego do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 140 K.p.a. Pełnomocnik zarzucił mianowicie Sądowi pierwszej instancji, że oddalił skargę, mimo że organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu ustalenia, jakie kwoty zostały przez komornika zaliczone na poczet egzekucji, czyli czy egzekucja była skuteczna, co pozbawiło skarżącego prawa do prawidłowego merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Podobnie zarzut dotyczący art. 141 § 4 P.p.s.a został uzasadniony tym, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, że organ odwoławczy wyjaśnił w sposób dostateczny wszelkie okoliczności sprawy, uwzględniając wszystkie twierdzenia

i dowody zaoferowane przez skarżącego.

Następnie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

w związku z art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy argumenty podane stronie jako uzasadnienie rozstrzygnięcia nie korespondowały ze stanem faktycznym sprawy, a całe postępowanie administracyjne było prowadzone

w sposób, który nie mógł wzbudzić zaufania obywateli do organu.

W związku z tym ostatni zarzut procesowy, odniesiony do art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz z art. 10 § 1, art. 138 § 2 i art. 140 K.p.a., podnosił, że organ odwoławczy pozbawił skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu, tj. prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów

i materiałów przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Z kolei zarzut materialnoprawny dotyczył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz z art. 30 ust. 1 pkt 2 i z art. 2 pkt 2 ustawy. Zdaniem pełnomocnika Sąd pierwszej instancji dokonał nadinterpretacji art. 30 ustawy, uznając, że egzekucja jest skuteczna, jeżeli dłużnik płaci alimenty w wysokości miesięcznej nie niższej niż zasądzone alimenty, podczas gdy literalna wykładnia nie wskazuje, że spłaty te powinny być cykliczne i w konkretnych kwotach.

W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik przypomniał stanowisko Sądu pierwszej instancji, z którym się już na wstępie nie zgodził, po czym kolejno rozwinął poszczególne zarzuty kasacyjne.

W pierwszej kolejności podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie nie uwzględnił zaliczenia przez komornika na poczet egzekucji kwoty 5700 zł, będącej równowartością samochodu przekazanego wierzycielowi, stwierdzając, że skarżący powinien tę sprawę wyjaśnić z komornikiem we własnym zakresie. Sąd nie wziął pod uwagę, że skarżący powoływał się na tę okoliczność

w postępowaniu administracyjnym, toteż organy były zobowiązane podjąć niezbędne działania celem ustalenia stanu faktycznego sprawy w tej materii (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) oraz odnieść się do tej kwestii w decyzji (art. 80 K.p.a.). Sąd również zresztą zbagatelizował ten aspekt sprawy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, naruszając przez to art. 141 § 4 P.p.s.a.

Pełnomocnik wytknął również Sądowi pierwszej instancji, że zastąpił organ odwoławczy, rozważając okoliczności, do których ten się nie odniósł, chociaż powinien ograniczyć się do kontroli działań organu i uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia w razie stwierdzenia, iż organ nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy. Jednocześnie Sąd przedstawił w uzasadnieniu sprawę niezgodnie ze stanem rzeczywistym, gdyż organ w istocie nie badał istotnych okoliczności faktycznych, całkowicie pomijając stanowisko skarżącego. Ponadto zgodził się z organem, że dla oceny skuteczności egzekucji znaczenie mają tylko dokumenty pochodzące od komornika, mimo że uznał, iż zaliczenie wpłat na poczet długu jest w sprawie kwestią sporną.

Wątek ten kontynuował pełnomocnik w kolejnym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Zaznaczył, że organ odwoławczy nie poczynił ustaleń

w przedmiocie postanowienia komornika zaliczającego kwotę 5700 zł na poczet egzekucji, podczas gdy mogło to mieć wpływ na stanowisko komornika co do skuteczności egzekucji. Rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie mogą tego braku naprawić. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika

z kolei, by organ odwoławczy, wbrew ciążącym na nim obowiązkowi ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, przeprowadził jakiekolwiek postępowanie dowodowe. W efekcie nie było dostatecznych podstaw, by przyjąć, że egzekucja była w stosunku do skarżącego nieskuteczna.

W tym ostatnim kontekście pełnomocnik stwierdził, że rozpatrując sprawę ponownie organ odwoławczy powinien umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a., zapewniając jej czynny udział w postępowaniu odwoławczym. Tego obowiązku organ nie dopełnił, co Sąd pierwszej instancji powinien uwzględnić stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. niezależnie od tego, iż w skardze nie podniesiono żadnego zarzutu w tej materii. Nie można zaś wykluczyć, że gdyby Sąd rozważył to zagadnienie, to uchyliłby zaskarżoną decyzję, stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W drugiej części uzasadnienia skargi kasacyjnej pełnomocnik nawiązał do kwestii objętych zarzutem materialnoprawnym. W tych ramach przytoczył art. 30 ust. 1 ustawy i wyraził pogląd, że występujący tam kilkukrotnie zwrot "w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów" nie oznacza, że spłaty dokonywane w toku egzekucji muszą być cykliczne i w konkretnych kwotach. Przywołał zarazem orzecznictwo wskazujące na pierwszeństwo wykładni językowej względem innych metod interpretacji tekstu prawnego. W świetle tej wykładni, jego zdaniem, egzekucja jest skuteczna, "jeżeli w przeliczeniu na miesiące środki wpłacone pokrywają istniejące zobowiązanie w wysokości jego długu alimentacyjnego". W konsekwencji nie ma znaczenia okoliczność wyeksponowana przez Sąd pierwszej instancji, że w niektórych miesiącach egzekucja była nieskuteczna. W ocenie pełnomocnika jest tak tym bardziej w sytuacji, gdy doszło do wyegzekwowania znakomitej większości zaległości, a zaliczenie przez komornika na poczet tych zaległości kwoty 5700 zł jest kwestią sporną.

Pełnomocnik wytknął Sądowi, że wyciągnął wnioski a contrario z regulacji art. 2 pkt 2 ustawy, w której zdefiniowana została bezskuteczność egzekucji, będąca warunkiem efektywnego ubiegania się o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Powołując się na literaturę podniósł, że bezskuteczność ta wykazywana jest za pomocą zaświadczenia komornika, który jest środkiem dowodowym podlegającym ocenie organu. To organ rozstrzyga więc tę sprawę. Ponadto brak podstaw prawnych, by zaświadczeniem tym posługiwać się również

w postępowaniu "umorzeniowym".

Następnie pełnomocnik przywołał liczne orzeczenia Sądu Najwyższego

i sądów administracyjnych, w których analizowano pojęcie bezskuteczności egzekucji jako przesłankę odpowiedzialności osoby trzeciej za publicznoprawne zobowiązania innego podmiotu. Odnotował poglądy, wedle których bezskuteczność taka nie wymaga formalnego stwierdzenia poprzez wydanie postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, występuje, gdy nie zachodzi jakakolwiek możliwość zaspokojenia egzekwowanej należności z majątku wspomnianego podmiotu

i powinna być wykazana przez organ za pomocą wszelkich dostępnych dowodów. Skonstatował, że tylko ocena oświadczeń wierzyciela, dłużnika, zaświadczenia komornika, wszelkich innych dokumentów, w tym dowodów wpłat alimentów ze wszystkich wcześniejszych okresów, pozwala ustalić, czy alimenty płacone są terminowo i czy egzekucja jest skuteczna w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

W skardze kasacyjnej wyróżniono najpierw zarzuty proceduralne, a następnie zarzut materialnoprawny, i tę kolejność należy zachować podczas jej rozpoznawania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznaje się, że zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie przepisów postępowania, powinny być zbadane przed zarzutami błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dopiero wszak po przesądzeniu, iż stan faktyczny przyjęty przez sąd

w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, co stanowi kwestię o charakterze procesowym, można przejść do oceny subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis materialnoprawny (tak

np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt

I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2355/11, LEX nr 1328094).

Kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku musi ograniczyć się do tego pierwszego etapu, ponieważ sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe okazały się zasadne, trafnie podając w wątpliwość stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji. Sąd ten, analogicznie jak organy obu instancji, uznał bowiem, że w sprawie wiążące jest stanowisko komornika sądowego prowadzącego egzekucję przeciwko skarżącemu i przeszedł do porządku nad tym, iż skarżący konsekwentnie powołuje się na fakty pozostające z tym stanowiskiem w sprzeczności. Utrzymuje mianowicie, że tytułem swojego zobowiązania alimentacyjnego przelał wierzycielce szereg kwot pieniężnych, na dowód czego przedstawił organowi kopie poleceń przelewów, oraz dokonał przysporzenia majątkowego o wartości 5700 zł, które było wprawdzie dobrowolne, ale jednocześnie zostało postanowieniem komornika zaliczone na poczet egzekucji z pobraniem stosownej opłaty. Fakty te nie zostały odzwierciedlone w pismach komornika, na podstawie których organy poczyniły ustalenia faktyczne zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji, co uzasadnia powzięcie wątpliwości co do treści tych pism i uniemożliwia bezkrytyczne ich uwzględnienie bez ich wcześniejszej weryfikacji, niezależnie od tego, iż skarżący nie był w stanie przedstawić postanowienia, jakie miało być wydane w rozpatrywanym zakresie. Podkreślić wypada, że żaden dowód w postępowaniu administracyjnym nie ma absolutnej mocy w takim sensie, który wyłączałby obalenie lub kwestionowanie wniosków, jakie z niego wynikają, wykluczając możność badania jego rzetelności. Organ administracyjny nie może czuć się zwolniony z obowiązku przeprowadzenia swobodnej oceny każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, i to w kontekście zarówno pozostałego materiału dowodowego, jak i twierdzeń stron, które zawsze muszą być z tym materiałem skonfrontowane. Obowiązek ten można wyinterpretować z treści art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które powołano w ramach dwóch zarzutów rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Według pierwszego z tych przepisów organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać

i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast zgodnie z art. 80 K.p.a. ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Bezsprzecznie przy tym to na organie spoczywa ciężar dowodu, toteż to on powinien wykazać się inicjatywą dowodową, jeżeli dostrzeże, że jakiś aspekt stanu faktycznego sprawy wciąż domaga się wyjaśnienia. W myśl wszak art. 7 K.p.a., również objętego podstawami kasacyjnymi, organy z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny

i słuszny interes obywateli.

Końcowy fragment ostatnio przytoczonego przepisu wskazuje, że materiał dowodowy sprawy musi odpowiadać na wątpliwości strony, nawet jeśli nie zgadza się ona z rozstrzygnięciem. Tym samym niedopuszczalne jest ignorowanie przez organy aktywności strony w dążeniu do ustalenia stanu faktycznego bez podjęcia próby rozstrzygnięcia podnoszonych przez nią wątpliwości. Zaniechanie to stanowi uchybienie procesowe skutkujące wadliwością decyzji administracyjnej, zwłaszcza w takiej sytuacji, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 1981 r., sygn. akt SA 234/81,ONSA 1981/1/23). W związku z tym zaakcentować wypada, że skarżący, mimo iż nie udokumentował dostatecznie swoich twierdzeń, nie poprzestał na prostym i ogólnikowym zanegowaniu ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie, ale wskazał na konkretne okoliczności faktyczne, które mogą te ustalenia podważyć. Organy były więc w stanie i powinny te okoliczności sprawdzić, choćby zwracając się do komornika sądowego o ustosunkowanie się do precyzyjnie określonej kwestii. Stwierdzając tego rodzaju rozbieżność, nie mogły przejść nad nią do porządku i miały obowiązek uzupełnić materiał dowodowy celem jej usunięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 1998 r., sygn. akt III SA 158/97, LEX nr 35927). Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji powinien dostrzec to uchybienie procesowe.

Wątpliwości, jakie można powziąć w rozpatrywanym zakresie, potęguje dodatkowo fakt, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

z dnia 24 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2302/11, na który powołano się

w skardze, został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 3037/12. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w uzasadnieniu orzeczenia sądu pierwszej instancji nieprawidłowo podano podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż w rzeczywistości był nią nie art. 30 ust. 2 ustawy, lecz – tak jak w przypadku decyzji podjętych w niniejszej sprawie – art. 30 ust. 1 ustawy. Odpadł więc argument, który w świetle uzasadnienia wyroku zaskarżonego rozpoznawaną skargą kasacyjną uzasadniał pozostawienie tamtej sprawy poza zakresem zainteresowania. Oba wnioski skarżącego mogą pozostawać w ścisłym związku, ponieważ ich rozstrzygnięcie może wymagać oceny przesłanek, które mogą być zbieżne w całości lub w znacznej części. Zestawienie dat złożenia tych wniosków wskazuje na to, że pokrywać się mogą okresy, w stosunku do których będzie trzeba zbadać skuteczność egzekucji prowadzonej wobec skarżącego. Nie ulega wątpliwości, że wnioski sformułowane w analizowanej materii w każdej z obu spraw nie powinny być rozbieżne. W tym kontekście odnotować wypada, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego ostatnio wyroku z dnia 27 listopada 2013 r. uznał, iż materiał dowodowy zgromadzony w tamtej drugiej sprawie jest skromny i niewystarczający dla jej załatwienia. Pogląd ten podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który po tym jak w ponownie prowadzonym postępowaniu wezwał organ odwoławczy do nadesłania całości akt administracyjnych, uchylił decyzje organów obu instancji prawomocnym już wyrokiem z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 219/14, stwierdzając, iż materiał ten nie pozwala na dokonanie kontroli podjętego nimi rozstrzygnięcia.

Podsumowując, stan faktyczny nie został w sprawie ustalony w stopniu umożliwiającym zastosowanie przepisów prawa materialnego objętych zarzutami skargi kasacyjnej. Stanowisko, jakie zajął w tym zakresie Sąd pierwszej instancji, jest zatem przedwczesne. Z tego też względu brak podstaw do tego, by Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrywał zarzut materialnoprawny, oceniając zaskarżony wyrok także przez pryzmat wskazanych w nim przepisów. Jak już wspomniano, rozważania takie można przeprowadzić tylko wówczas, gdy procesowe zarzuty skargi kasacyjnej nie odniosły skutku, nie podważając stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

O kosztach orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 P.p.s.a. z uwzględnieniem § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).