Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 699/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2008-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 50 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2008r. sprawy ze skargi Gminy H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Wójt Gminy H. orzekający w sprawie jako organ I instancji, ustalił jednorazową opłatę (rentę planistyczną) w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o powierzchni [...] m², położonej we wsi P. i oznaczonej jako działka nr [...]. Wymieniona decyzja została wydana w oparciu o art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej u. p. z. p.) oraz art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a., a także § 23 pkt 1 uchwały Rady Gminy H. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego wsi P. (Dz. Urz. Woj. z dnia [...] r. Nr [...], poz. [...]). Na mocy wskazanej uchwały zmianie uległo dotychczasowe przeznaczenie w planie miejscowym opisanej nieruchomości z terenu upraw polowych, z występującą zabudową rozproszoną, na tereny przeznaczone pod zabudowę mieszaną wraz z urządzeniami towarzyszącymi niezbędnymi do jej funkcjonowania, oznaczone w planie symbolem 6 MM. W oparciu powyższe rzeczoznawca majątkowy ustalił, że w wyniku działań planistycznych gminy wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła [...] zł i w oparciu o przepisy art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 u.p.z.p. oraz § 23 pkt 1 powołanej w podstawie prawnej uchwały Rady Gminy H. ustalił jednorazową opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego w kwocie [...] zł. Obowiązkiem uiszczenia przedmiotowej opłaty Wójt obciążył F. K. w związku ze zbyciem przez niego prawa własności tej nieruchomości w drodze umowy darowizny zawartej w dniu [...] r..

Odwołanie od opisanej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wniósł F. K. Podał, że obdarowani przez niego nieruchomością nr [...] małżonkowie A. i H. K. pomagają mu w pracach w obejściu i polu, których nie może wykonywać samodzielnie z uwagi na inwalidztwo (brak lewej kończyny górnej). Nadmienił także, że ukończył [...] rok życia i utrzymuje się z renty w wysokości [...] zł. Zarzucił, że skoro nie uzyskał dochodu z zawarcia umowy darowizny przedmiotowej nieruchomości to nie powinien z tego tytułu uiszczać wymierzonej mu opłaty.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji. Następnie jednak w związku z wniesioną na tę decyzję skargą F. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego działając w oparciu o art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej zwanej P.p.s.a. ) SKO decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchyliło wydaną przez siebie wcześniejszą decyzję , a także uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy H. i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. W konsekwencji tego rozstrzygnięcia i cofnięcia skargi przez F. K. postanowieniem z dnia 13 stycznia 2006 r. WSA w Gliwicach umorzył postępowanie w sprawie oznaczonej sygnaturą II SA/Gl 986/05.

Kolegium w podstawie prawnej decyzji wydanej w trybie autokontroli powołało poza art. 54 § 3 P.p.s.a. także m.in. art. 36 ust. 4 i art. 37 u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazało, że rozpatrując zarzuty skargi F. K. uznało je za uzasadnione, bowiem doszło ono do wniosku, że decyzja Wójta Gminy H. została wydana z obrazą art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, iż jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wymierza się także w sytuacji, gdy nieruchomość nie została sprzedana, ale darowana. Pogląd ten Kolegium poparło wykładnią pojęcia "zbycie nieruchomości" zamieszczoną w uchwale 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r. (OPK 16/00 [w:] ONSA z 2001 r. Nr 2 , poz. 64). W konsekwencji doszło ono do przekonania, że nie jest dopuszczalne ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbycia taj nieruchomości w drodze czynności pod tytułem darmnym.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła Gmina H. reprezentowana przez radcę prawnego D. M., działającą w oparciu o pełnomocnictwo udzielone jej przez Wójta Gminy H. W skardze Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej wydanie z obrazą art. 36 ust. 4 u.p.z.p. W uzasadnieniu skargi wskazano, że powołanie się przez SKO w B. uchwalę NSA było chybione, ponieważ uchwała ta została wydana w innym stanie prawnym, a to pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) i w zupełnie innym stanie faktycznym. Zdaniem skarżącej Kolegium błędnie też przyjęło, że wskazana w decyzji organu I instancji działka została zbyta na rzecz małoletniego K. K., gdy tymczasem została ona zbyta na rzecz osób obcych A. i H. K. Wreszcie zdaniem skarżącej Gminy nie można zawężać przepisów ustawy (należy domyślać się, że chodzi o u.p.z.p.) wyłącznie do odpłatnego zbycia, gdyż brak jest ku temu podstaw prawnych. Darowizna jest formą zbycia nieruchomości i należało do niej zastosować naliczenie opłaty. Uzasadniając interes prawny we wniesieniu skargi Gmina podała, ze opłata planistyczna stanowi jej dochód, co wskazuje na jej interes w dochodzeniu tej zapłaty.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium na poparcie swojego stanowiska powołało się także na stanowisko zajęte w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 14 lipca 2004 r. II SA/Ka 1399/02. Odnosząc się do zarzutu skargi, że powołana uchwala została wydana w odmiennym stanie prawnym Kolegium wskazało, że aktualnie obowiązujący przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stanowiący o wymierzeniu opłaty planistycznej także operuje pojęciem zbycie nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie z powodów podniesionych w odpowiedzi na skargę.

Przystępując do kontroli zaskarżonego aktu w pierwszym rzędzie Sąd był zobowiązany rozważyć czy Gmina H. miała legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W szczególności należało ustalić czy z uwagi na okoliczność, że Wójt Gminy H. będący organem skarżącej kierującym jej bieżącymi sprawami oraz reprezentującym ją na zewnątrz (art. 11a ust. 1 pkt 2 i art. 31 w zw. z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym) - mógł skutecznie wnieść w jej imieniu skargę, skoro w kontrolowanej sprawie orzekał w I instancji jako organ administracji publicznej. Inaczej mówiąc Sąd musiał zważyć, czy skoro ustawodawca w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. włączył wójta /burmistrza albo prezydenta miasta/ do systemu organów administracji publicznej orzekających w sprawie poboru jednorazowej opłaty określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to czy okoliczność ta pozbawia w tej sprawie gminę reprezentowaną przez ten organ uprawnień procesowych związanych z prawem wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zwolennicy poglądu odmawiającego w takiej sytuacji podmiotom samorządowym legitymacji do wszczynania postępowania sądowoadministracyjnego podnoszą, że nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Przytoczone wyżej stanowisko dobitnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2005 r. (OSK 1017/04 [w:] Lex Nr 17164) wskazując, że "rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego". Jednostka taka – jako osoba prawna – może być stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. "Ustawa może jednak organowi samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie oninteresu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (... ) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy też sądowoadministracyjnego". Jeszcze dalej idące w tej kwestii stanowisko opowiadające się za odrzuceniem w takiej sytuacji skargi zajęte zostało w postanowieniach NSA z dnia 1 września 2005 r., I OSK 788/05, [w:] Casus z 2006 r. Nr 1, poz. 1 i 24 maja 2006 r., II FSK 818/05, [w:] Lex Nr 274863.

Przeciwne w tej kwestii stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia

7 czerwca 2001 r., sygn. akt III RN 104/00, [w:]OSP z 2002 r. Nr 10, poz. 133. Zgodnie z zaprezentowanym w tym wyroku poglądem organ gminy, który wydał decyzję w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego "nie może być równocześnie i zarazem stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a." W tezie zawartej w uzasadnieniu tego wyroku SN stwierdził jednak, że podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest gmina posiadająca interes prawny we wniesieniu takiej skargi, mimo że decyzję w I instancji wydał wójt tej gminy.

Wobec istnienia w orzecznictwie jak i doktrynie opisanych kontrowersji, co do posiadania przez gminę legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego należało więc zbadać, czy Gmina H. reprezentowana przez radcę prawnego działającego w oparciu o pełnomocnictwo udzielone przez Wójta Gminy miała interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. do zakwestionowania w skardze do sądu administracyjnego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego B.

Według art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W przedmiotowej sprawie legitymacja do złożenia skargi oparta została na kryterium interesu prawnego (indywidualnego), nie jak to ma miejsce m.in. w przypadku skargi wniesionej przez prokuratora na kryterium ochrony interesu publicznego (por. rozważania zawarte w tej kwestii w pracy: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. II, Warszawa 2004 s. 416). Powyższe zaś oznacza, że zaskarżone przez wnoszącą skargę rozstrzygnięcie organu administracji musi dotyczyć jej interesu prawnego, a nie naruszenia interesu ogólnego. W tej sytuacji wydaje się, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia posiada odróżnienie praw i obowiązków Gminy w ramach jej działania w sferze imperium oraz w ramach działania w sferze dominium. W zakresie odnoszącym się do pierwszej sfery funkcjonowania Gminy należy postrzegać jej działanie jako podmiotu realizującego prawa i obowiązki określone przez przepisy prawa konstytucyjnego i ustawy, które są związane z wykonywaniem zadań publicznych (art. 166 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), w tym zadań związanych z zaspokajaniem potrzeb wspólnoty samorządowej (zadania własne) oraz innych zadań publicznych wynikających z uzasadnionych potrzeb państwa (zadania z zakresu administracji rządowej). W tym charakterze Gmina działa więc jako imperium poprzez podejmowanie czynności, których wykonywanie łączy się z reguły z możliwością władczego kształtowania sytuacji obywatela. Od wskazanych zadań odróżnić należy zadania Gminy pobawione charakteru władczego, które wykonuje ona w ramach dominium występując w stosunkach cywilnoprawnych, wynikających z przysługującego jej prawa własności i innych praw majątkowych, na równi z innymi podmiotami prawnymi (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP). Jak się wydaje gmina może ubiegać się o udzielenie jej ochrony sądowej, w tym także w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdy dotyczy to wykonywania przez nią zadań publicznych w sferze dominium, natomiast nie może domagać się udzielenia jej takiej ochrony w sytuacji gdy działa w sferze imperium, poza przypadkiem przewidzianym w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Wskazać należy, że w uzasadnieniu skargi Gmina H. odnosząc się do kwestii związanych z legitymacją skargową wskazała tylko ogólnie, że jego zdaniem posiadała interes prawny w kwestionowaniu decyzji SKO, bowiem opłata planistyczna stanowi dochód gminy. Zdaniem Sądu nie posiadała ona jednak interesu prawnego, na którym można było ewentualnie oprzeć legitymację do wniesienia skargi, lecz tylko interes faktyczny. W szczególności interesu prawnego Gmina H. nie mogła wywieść z normy zawartej w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nakazującej jej organowi wykonawczemu (wójtowi) pobranie jednorazowej opłaty ustalonej przez jej organ stanowiący (radę gminy). Zauważyć należy, że obowiązek pobierania opisanej opłaty współwystępuje też z określonymi w art. 36 ust. 3 omawianej ustawy roszczeniami przysługującymi w stosunku do gminy właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości z tytułu obniżenia ich wartości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą. Oba te świadczenia związane ze zbyciem nieruchomości nie różnią się od strony materialnoprawnej i tworzą system wzajemnych rozliczeń między gminą i właścicielami (użytkownikami wieczystymi) nieruchomości położonych na obszarze objętym planem lub jego zmianą. Ustawodawca jednak zróżnicował tryb dochodzenia tych roszczeń. Roszczenia właścicieli (użytkowników wieczystych) w stosunku do gminy są dochodzone na drodze cywilnoprawnej, zaś odpowiadające im roszczenia gminy w trybie publicznoprawnym. Publicznoprawnego charakteru roszczeń powstałych z tytułu renty planistycznej nie można zatem poddawać w wątpliwość i to abstrahując od kwestii czy renta ta może zostać uznana za podatek w rozumieniu art. 6 ordynacji podatkowej (por. w tej kwestii stanowisko zajęte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r. (sygn. akt OSK 520/04 [w:] OSP z 2005 r. Nr 7-8, poz. 91).

Powyższe prowadzić musi do konkluzji, że ustalenie wysokości oraz pobranie należnej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zaliczyć należy do zadań publicznych wykonywanych przez organy gminy działające władczo w sferze imperium, a tym samym w takich sprawach podmioty te nie są one legitymowane do wniesienia skargi.

Gmina H. nie miała tym samym interesu prawnego w dochodzeniu na drodze postępowania sądowoadministracyjnego roszczeń z tytułu opłaty od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego działalnością planistyczna jej organów i domagania się w tym trybie kontroli zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego. Stwierdzenie zaś, że skarżący w konkretnej sprawie nie ma interesu prawnego - zdaniem Sądu - ma zgodnie z linią orzeczniczą utrwaloną jeszcze pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz.368 ze zm.) taki skutek, że skarga podlega oddaleniu, a nie odrzuceniu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 27 września 2000 r. II SA 2109/2000 [w:] OSP z 2001 r. Nr 6, poz. 86).

W tym stanie rzeczy skarga Gminy H. podlegała oddaleniu w oparciu o art. 151 P.p.s.a.