Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 158/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1, 5, 5
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 14 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 6
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 6 z późn. zm.).
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit a, c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2021 r. sprawy ze skargi J. M. i K. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz J. M. i K. M. solidarnie kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania J. M. i K. M. (dalej także jako: skarżący) od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. (nr [...]) odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę siedliska rolniczego – I etap budowy obejmujący budynek mieszkalny jednorodzinny z zewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej z przydomową oczyszczalnią ścieków i wewnętrzną linią zasilającą, zlokalizowanych na działce nr [...] położonej w [...], gm. C., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Decyzja została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny.

K. M. i J. M. złożyli wniosek o pozwolenie na budowę, datowany na [...] r. Planowana inwestycja objęła założenie nowego siedliska rolniczego – I etap budowy tj.: budynek mieszkalny jednorodzinny, zewnętrzną instalację kanalizacji sanitarnej z przydomową biologiczną oczyszczalnią ścieków, wewnętrzną linią zasilającą. Inwestycja została zaplanowana w gminie C., w miejscowości A. nr działki ewidencyjnej: [...]. Do wniosku załączyli dokumentację, w tym projekt budowlany.

Starosta Ł. decyzją z dnia [...] r. odmówił zatwierdzenia powyższego projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu powołał się na treść art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 199 4 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej: Prawo budowlane). Wskazał, że inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy C.. Na obszarze przeznaczonym pod projektowaną inwestycję obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. przyjętego uchwałą Rady Gminy C. N. [...] z dnia [...] r. (Dz .U. Woj. L. z dnia [...] r. Nr [...], poz. 489) oraz zmienionego uchwałą nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. L. z dnia [...] r. Nr [...], poz. [...]). Działka nr ew. [...] w m. [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] - uprawy polowe oraz [...] stanowiącym granice polno-leśne, dolesienia. Organ I instancji podał, że zgodnie z § 7 uchwały nr [...] Rady Gminy w C. z dnia [...] r. (ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa nr [...], poz. [...] z dnia [...] r.), zmieniającej § 9 uchwały nr [...] [...] Rady Gminy w C. z dnia [...] r.: na obszarze oznaczonym jako [...] ustala się następujące zasady zagospodarowania:

1) teren jest przeznaczony pod uprawy polowe, w tym sadownicze i ogrodnicze;

2) wyklucza się, z zastrzeżeniem pkt 3, 4 i 5 lokalizacje nowych budynków poza istniejącymi siedliskami rolnymi;

3) dopuszcza się lokalizacje ferm hodowlanych, które ze względu na uciążliwość nie mogą być lokalizowane w zwartej zabudowie, z zachowaniem wymogów określonych w przepisach szczególnych;

4) dopuszcza się w terenach rolnych rozbudowę siedlisk nie dalej niż w strefie 100m poza linią wyznaczoną rysunkiem planu dla terenów budownictwa zagrodowego (...);

5) dopuszcza się lokalizowanie budowli rolniczych w terenach upraw polowych z zachowaniem warunków ochrony środowiska i uwarunkowań ekofizjograficznych, z wykluczeniem w szczególności lokalizacji na terenach łąk, na terenach z wysokim poziomem wód gruntowych, a także w odległości mniejszej niż 50 m od cieków wodnych, zbiorników wodnych i rowów melioracyjnych;

6) dopuszcza się odtwarzanie, rozbudowę i modernizację istniejących siedlisk (według warunków jak dla terenów MR) z dopuszczeniem działalności agroturystycznej;

7) dopuszcza się uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej rozproszonej w wolnych enklawach tą samą funkcją użytkową pod warunkiem położenia wzdłuż utwardzonych i uzbrojonych ciągów komunikacyjnych z zachowaniem warunków zabudowy i zagospodarowania działki jak w ustaleniach planu dla danej funkcji, z wyjątkiem lokalizacji w terenach łąk, terenach podmokłych oraz terenów powiązań funkcjonalno-przyrodniczych;

8) dopuszcza się lokalizację parterowych budynków gospodarczych w obszarze istniejącego siedliska;

9) dopuszcza się również w granicach istniejącego siedliska realizację drugiego budynku mieszkalnego dla członków rodziny w celu polepszenia warunków mieszkaniowych jednak bez wydzielania działki;

10) dopuszcza się wyznaczanie i utwardzanie dróg wewnętrznych, służących obsłudze gospodarki rolnej;

11) zakazuje się melioracji o jedynie odwadniającym charakterze;

12) dopuszcza się zalesienia gruntów rolnych kl. V VI pochodzenia nieorganicznego;

13) dopuszcza się ponadto lokalizację:

a. terenów zieleni, punktów widokowych i urządzeń ciągów spacerowych (...),

b. urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacji,

14) obiekty lub urządzenia o których mowa w pkt 1-13 można lokalizować pod warunkiem:

a. dostosowania do charakteru i wymagań przeznaczenia podstawowego,

b. nienaruszania ustaleń obowiązujących dla wiodącej funkcji terenu.

Organ wskazał, że działka nr [...] nie znajduje się na terenie wolnej enklawy, o której mowa w powyższym przepisie (pkt 7). Powołał się na definicję słownikową pojęcia "enklaw", wobec braku definicji legalnej. Najbliższa zabudowa siedliskowa od strony zachodniej nr ew. [...], znajduje się w odległości ok. 120 m (działka nr ew. [...]), natomiast od strony wschodniej- w odległości ok. 375 m, (działki nr ew. [...] i [...]). Ponadto sąsiaduje bezpośrednio z działkami o nr ew. [...] i [...], których teren według danych ewidencji gruntów sklasyfikowany jest jako leśny (oznaczony symbolem [...]). Końcowo wskazał, że działka częściowo znajduje się na obszarze [...] – stanowiącym granice polno-leśne z przeznaczeniem do dolesienia.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący w dniu [...] r. Zakwestionowali przyjętą definicję "enklawy", powołując się na definicję zawartą w opinii [...] z [...] r.

Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Częściowo powielił argumentację organu I instancji. Analogicznie do uzasadnienia pierwszej decyzji, wskazał, że działka skarżących nie znajduje się w niezabudowanej enklawie, nadto jest zlokalizowana na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem RLd (stanowiącym granice polno-leśne z przeznaczeniem pod dolesienia), co wyklucza lokalizację projektowanego obiektu na wymienionej działce. Ponadto podał, że zgodnie z § 4 pkt 7 planu gminy C. tereny leśne podlegają ochronie przed zmianą użytkowania terenu. Wskazał, że z Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu (na okres od [...] r. do [...] r.) i zawartego w nim Rejestru działek leśnych i gruntów przeznaczonych do zalesienia wynika, że przedmiotowa działka nr [...] jest zalesiona.

W ocenie organu II instancji należy przyjąć, że intencją organu uchwalającego plan miejscowy było wykreowanie obowiązku utrzymania obszarów niezabudowanych (skomasowanych, tzn. zamkniętych w jednym obrębie). Rozważania dotyczące enklawy powinny być odnoszone do istniejącej enklawy, wyraźnie wyodrębnionego terenu, przestrzeni między istniejącą zabudową. a więc o odmiennym przeznaczeniu w jednostce planistycznej RP. Z uwagi na oddalenie w obszarze RP i RLd najbliższej zabudowanej działki (120 m) w stosunku do działki skarżących, nie można mówić o niezabudowanej enklawie.

W kwestii nieuwzględnienia opinii [...]-[...] z [...] r., organ wskazał, że została ona wydana na kanwie innej sprawy, nieznanej organowi odwoławczemu. Nadto treści tej definicji nie można odnieść do przedmiotowej sprawy z uwagi na to, że odnosi się do wolnych działek niezabudowanych w obszarze [...] pomiędzy siedliskami rozproszonej zabudowy siedliskowej, tymczasem taka sytuacja nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie.

W skardze z [...] r. skarżący, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) § 2 ust 1 pkt 13 i §7 pkt 7 Uchwały Nr [...] Rady Gminy w C. z dnia [...] r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. (dalej: "[...]"), zmienionej Uchwałą Rady Gminy C. N. [...] z dnia [...] r. w sprawie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy C. (dalej: "Uchwała zmieniająca MPZP") w zw. z art. 64 ust 1 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej: "u.p.z.p.") poprzez dokonanie wadliwej wykładni zapisów MPZP i uznanie, że planowaną inwestycję zaprojektowano z naruszeniem ustaleń MPZP dla obszarów upraw polowych (RP), w sytuacji, gdy przy prawidłowym wyważeniu praw konstytucyjnie chronionych oraz wartości, w celu ochrony których prawa te mogą zostać ograniczane, zaś nade wszystko zgodnie z wykładnią językową § 7 pkt 7 MPZP, należało dość do wniosku, że wobec położenia planowanej zabudowy w niedalekim sąsiedztwie rozproszonej zabudowy zagrodowej, na działce niezabudowanej oddzielonej od innych działek niezabudowanych nieruchomościami niezagospodarowanymi, zabudowa siedliskowa planowana przez inwestorów stanowi dozwolone uzupełnienie zabudowy zagrodowej istniejącej w najbliższym sąsiedztwie w wolnych enklawach, budynkami o tej samej funkcji użytkowej i budowa jej pozostaje zgodna z wymogami ładu przestrzennego dla tegoż obszaru;

2) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020 r., poz. 1333) w zw. z treścią § 2 ust. 1 i 5, § 14 ust. 3 zdanie 2 MPZP oraz Załącznika graficznego do MPZP w zakresie przewidującym położenie działki [...] w granicach polno-leśnych (oznaczone symbolem RLd) oraz § 5 ust 1 pkt 8, § 7 oraz § 14 ust. 5 Uchwały zmieniającej [...], art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 pkt 7 i § 8 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587) poprzez niezgodne z zasadami tworzenia planów miejscowych przyjęcie wielofunkcyjności terenu działki [...] tj. położenie jej zarówno w obszarze upraw polowych oznaczonym symbolem [...] jak i w granicach polno-leśnych RLd, do których zdaniem organów zastosowanie znajdują normy przewidziane dla strefy RL (patrz: strona 5 akapit 2 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), w sytuacji, gdy ustalenia dla obszarów RP i RL zawarte w MPZP i Uchwale zmieniającej MPZP wzajemnie się wykluczają, co uniemożliwia przyjęcie wielofunkcyjności terenu i obligowałoby do poprowadzenia linii rozgraniczającej pomiędzy tymi terenami zgodnie z wymaganym zakresem projektu planu zagospodarowania przestrzennego, a nadto wprowadzenie w Załączniku graficznym do MPZP oznaczenia granic polno-leśnych (RLd) bez jednoczesnego ustanowienia jakichkolwiek norm zagospodarowania obszarów o takim oznaczeniu w części tekstowej MPZP nie pozwala na odtworzenie treści normy prowadzącej do ograniczenia prawa własności i prawa zagospodarowania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem - co wyklucza zarówno zastosowanie tej normy (jako nieistniejącej), jak i odpowiednie zastosowanie norm przewidzianych dla terenów RL, zaś nadto wbrew twierdzeniom uzasadnienia zaskarżonej decyzji Uchwała zmieniająca MPZP wprowadza zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych dla terenów zalesień oznaczonych symbolem RL, które w zmienianym tą uchwałą MPZP oznaczone były jako RL - tereny leśne (§2 ust. 1 pkt 15, §4 pkt 7, §14 ust. 3 MPZP), a na którym to obszarze nie jest położona działka inwestorów nr [...];

3) art. 7, 77, 80 k.p.a. w zw. z § 7 pkt 7 MPZP poprzez bezpodstawne ograniczenie badania sposobu zagospodarowania działek sąsiednich do nieruchomości położonych po tej samej stronie drogi gminnej (oznaczonej jako działka nr [...]) i na terenie o przeznaczeniu analogicznym z działką inwestorów (obszary upraw polowych - RP w granicach polno-leśny RLd), a w konsekwencji niezgodne ze stanem faktycznym ustalenie, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowi niezabudowanej wolnej enklawy wśród rozproszonej zabudowy zagrodowej, o której mowa w § 7 pkt 7 MPZP, w sytuacji, gdy rozproszona zabudowa o charakterze zagrodowym zlokalizowana została na nieruchomościach oznaczonych jako działki nr [...] (w odległości około 15 metrów na południe od działki inwestorów), [...] (w odległości około 120 m na zachód od działki inwestorów), [...], [...],[...] i [...] (w odległości około 140 metrów na południowy zachód od działki inwestorów), [...] i [...] (w odległości około 375 m na wschód od działki inwestorów), a działka inwestorów oznaczona numerem [...] pozostaje niezabudowana i od tej zabudowy "oddzielona" pasem drogi gminnej oraz działkami wykorzystywanymi aktualnie pod zalesienia, zaś stosowne przepisy MPZP nie uzasadniają opisanego ograniczenia, bowiem warunkują one możliwość uzupełnienia rozproszonej zabudowy siedliskowej - położonej w wolnych enklawach (a zatem nieposiadającej zwartego charakteru) jedynie położeniem istniejącej oraz planowanej zabudowy wzdłuż utwardzonych i uzbrojonych ciągów komunikacyjnych (działka [...]);

4) art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z § 7 pkt 7 MPZP poprzez sprzeczne z zasadą wyrażoną w naruszonym przepisie rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych norm aktu prawa miejscowego na niekorzyść skarżących;

5) art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 7b i art. 8 § 2 k.p.a. poprzez brak merytorycznego odniesienia się organu odwoławczego do wspomnianej w odwołaniu tożsamości stanu faktycznego i prawnego rozpatrywanej sprawy z postępowaniami, na potrzeby których sporządzono opinię [...] z [...] r., oznaczonych sygn. [...] i [...] w sytuacji, gdy bezwzględnym obowiązkiem organu odwoławczego było merytoryczne odniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu, a nadto korzystając z zasady współdziałania organów administracji możliwe było ustalenie w toku postępowania odwoławczego okoliczności ww. spraw dla dokonania oceny zastosowania art. 8 §2 k.p.a. tj. kontynuacji utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw o takim samym stanie faktycznym i prawnym;

z ostrożności, na wypadek nieuznania za zasadne zarzutów przedstawionych w pkt 1-3 zarzucili nadto:

1) naruszenie § 7 pkt 9 MPZP poprzez jego niezastosowanie na gruncie niniejszej sprawy i nierozważnie przez organy administracji I i II instancji możliwości realizacji planowanej inwestycji jako rozbudowy siedliska należącego do skarżącego położonego na działce nr [...] - o dodatkowy dom mieszkalny jednorodzinny w sytuacji, gdy w braku definicji prawnej siedliska, nie sposób ograniczyć zakresu (granic) istniejącego siedliska do obrębu działki na której aktualnie zlokalizowana jest zabudowa zagrodowa w sytuacji, gdy działka zagospodarowana oraz działka [...] stanowią jedną nieruchomość, co umożliwiałoby realizację budynku objętego I etapem inwestycji na podstawie niezastosowanego wyjątku.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu powielił argumenty przytoczone w decyzji. Nadto wskazał, że skoro enklawa to wyodrębniony teren o innym charakterze, rozważania dotyczące możliwości dopuszczalnego zagospodarowania działki inwestorów winny być odnoszone do owej istniejącej enklawy, tj. wyraźnie wyodrębnionego terenu o odmiennym przeznaczeniu w jednostce planistycznej RP.

Wskazał, że przyjęcie wielofunkcyjności terenu działki nr [...], tj. położenie jej zarówno w obszarze upraw polowych RP, jak i w granicach polno-leśnych RLd nie podlegają ocenie organów administracji architektoniczno-budowlanej.

W odpowiedzi na ostatni zarzut skargi wskazał, że nie można potraktować inwestycji jako rozbudowy siedliska położonego po przeciwnej stronie drogi na działce nr [...]. Przepis § 7 pkt 9 MPZP wyraźnie stanowi o możliwości budowy drugiego budynku mieszkalnego na terenie siedliska znajdującego się w obszarze RP, jednak "bez wydzielania działki", tymczasem działka nr [...] stanowi odrębną nieruchomość.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej zawarte Sąd uznał za uzasadnione.

Zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m. in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego (pkt 1 lit. a). Zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Zaś zgodnie z art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3.

Na terenie planowanej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Działka skarżących została oznaczona (częściowo) jako RP tj. uprawy polowe. Na tym obszarze wyklucza się lokalizację nowych budynków poza istniejącymi siedliskami rolnymi, z wyjątkami przewidzianymi w przepisach szczególnych. Nie było to sporne w sprawie.

O wyjątku takim stanowi § 7 pkt 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, według treści którego "dopuszcza się uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej rozproszonej w wolnych enklawach tą samą funkcją użytkową pod warunkiem położenia wzdłuż utwardzonych i uzbrojonych ciągów komunikacyjnych z zachowaniem warunków zabudowy i zagospodarowania działki jak w ustaleniach planu dla danej funkcji, z wyjątkiem lokalizacji w terenach łąk, terenach podmokłych oraz terenów powiązań funkcjonalno – przyrodniczych".

Zarówno Wielki Słownik Języka Polskiego (pod red. nauk. P. Żmigrodzkiego, www.wsjp.pl, dostęp: 2021 r.), jak i przytaczane przez organy I i II instancji słowniki wskazują tożsamą definicję słowa "enklawa" – w tym jako teren otoczony obszarem o innym charakterze. Słusznie zauważył Wojewoda, że funkcjonuje ono w porządku prawnym, chociaż brak jego legalnej definicji. Pojęcie to również jest w jednakowy sposób rozumiane w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2006 r., sygn. II OSK 135/06, wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2014 r., sygn. II OSK 1214/13).

Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma [...] w L. (projektanta miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C.) wynika, że "użyty w planie termin "enklawa" odnosi się do wolnych działek niezabudowanych, ale położonych pomiędzy siedliskami rozproszonej zabudowy zagrodowej rozlokowanej w terenach upraw rolnych. Jeżeli działka położona jest w terenie uzbrojonym i w jej sąsiedztwie bezpośrednim lub kilka działek dalej znajdują się siedliska położone przy tej samej drodze utwardzonej, to możemy mówić o takiej właśnie wolnej enklawie, na której dopuszczone jest uzupełnienie zabudowy. Warunkiem koniecznym realizacji zabudowy jest jednak to, aby miała bezpośredni dostęp do drogi z dostępem do infrastruktury i była położona poza terenami łąk, terenami podmokłymi i terenami powiązań przyrodniczych" ( vide k. 15 akt adm. I instancji).

Działka nr [...] będąca własnością skarżących spełnia te kryteria. Położona jest przy utwardzonej drodze z dostępem do infrastruktury technicznej, zaś w odległości kilku działek znajduje się już zabudowa siedliskowa (działka nr [...] od strony zachodniej oraz działki nr [...] i [...] od strony wschodniej). A zatem niezasadnie przyjęły organy obu instancji, że działka ta nie stanowi wolnej enklawy.

Skarga nie jest natomiast zasadna w zakresie, w jakim kwestionuje regulacje ujęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (ustalenia dla obszarów RP i RL). Akt prawa miejscowego, co do zasady, nie podlega kontroli w indywidualnej sprawie. Ustawodawca przewidział w tym celu odrębny tryb, z którego skarżący mogli skorzystać (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2037/20, wyrok WSA w Lublinie z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 952/18). Sąd może w tym postępowaniu badać jedynie istotne naruszenia, a ich wystąpienia nie stwierdził.

Wykładni postanowień planu należy dokonywać w pierwszej kolejności w oparciu o postanowienia zawarte w samym planie, lecz interpretacja nie może być sprzeczna z przepisami aktów hierarchicznie wyższych. Jeżeli akt posługuje się pojęciami, których nie definiuje, ich wyjaśnienia należy poszukiwać w obowiązującym prawie czy utrwalonej linii orzeczniczej.

Nie ulega także wątpliwości, że interpretując przepisy prawa należy dążyć do tego, aby nie powstał przepis pozbawiony treści normatywnej (przepis pusty), jeżeli wykładnia pozwala mu na nadanie sensownego brzmienia.

Oznaczenie RL dotyczy zalesień. Nie ulega wątpliwości, że oznaczenie RLd stanowi jego podkategorię, nawet jeżeli nie zostało to wprost wskazane przez prawodawcę lokalnego. Sąd stwierdził, że oznaczenie RLd występuje powszechnie, oznaczając obszar do zalesienia.

Brak regulacji dotyczącej obszaru oznaczonego RLd uniemożliwia zastosowanie analogicznie przepisów odnoszących się do obszaru RL i stwierdzenie wystąpienia zakazu budowy siedliska na spornej działce.

Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że część tej działki to lasy (k. 28 projektu) – co nie znajduje jednak odzwierciedlenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Organy podniosły, że działka skarżących o numerze [...] została objęta uproszczonym planem urządzania lasu. Podkreślić jednak należy, że nie jest on aktem prawa miejscowego. Zgodnie z ustawą z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. 2021 r., poz. 1275, dalej: Ustawa o lasach) plan ten zawiera skrócony opis lasu i gruntów przeznaczonych do zalesienia. Grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 14 ust. 3 Ustawy o lasach).

Bezsporne jest natomiast, że działka objęta wnioskiem nie znajduje się w obszarze planistycznym RL (rysunek planu nie przewiduje takiego terenu , co wynika m.in. z legendy rysunku), którą to okoliczność przyznał organ w odpowiedzi na skargę ( k. 17 akt).

Niezasadne są także pozostałe zarzuty skargi.

Podkreślić należy, że słusznie organy uznały, że nie miały obowiązku ustalenia dla jakich celów sporządzona została informacja biura projektowego (nazwana przez skarżących opinią). Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie dotyczyło konkretnego wniosku skarżących i organ jedynie w tym zakresie dokonywał ustaleń.

Wyjaśnienia zawarte w piśmie projektanta mogły mieć jedynie charakter pomocniczy, natomiast nie można było traktować ich jako opinii w rozumieniu przepisów k.p.a.

Również bezzasadnie podnoszą skarżący, że organy nie rozpatrywały ich wniosku jako wniosku dotyczącego rozbudowy siedliska.

Z treści wniosku złożonego i podpisanego przez skarżących oraz z treści projektu budowlanego wynika, że wnoszą o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nowego siedliska rolniczego – I etap.

Organ nie miał zatem podstaw do innego zakwalifikowania tego wniosku i potraktowania go jako wniosku o pozwolenie na rozbudowę.

Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien – mając na uwadze powyższe rozważania Sądu - dokonać analizy wszystkich przesłanek wynikających z art. 35 ust. 1 prawa budowlanego i szczegółowo odnieść się do nich w uzasadnieniu decyzji.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. Na zasądzoną w wyroku kwotę składa się: wpis w kwocie 500 zł, koszty zastępstwa prawnego w kwocie 480 zł oraz opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.