Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2341/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tym zakresie stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażacym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.), Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga, po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.O. i J.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt I SAB/Wa 504/14 w sprawie ze skargi B.O. i J.O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Pruszkowskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt. 1 i stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Pruszkowskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. zasądza od Starosty Pruszkowskiego solidarnie na rzecz B.O. i J.O. kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt), tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt I SAB/Wa 504/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi B.O. i J.O. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Pruszkowskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w dniu 22 kwietnia 2013 r. skarżący wnieśli skargę na przewlekłe prowadzenie przez Starostę Pruszkowskiego postępowania w przedmiocie ustalenia i przyznania odszkodowania za przejętą nieruchomość, żądając zobowiązania tego organu do podjęcia czynności oraz stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący przedstawili przebieg postępowania odszkodowawczego od daty jego wszczęcia w dniu 24 maja 2006 r. Zarzucili organowi nieuzasadnione przedłużanie postępowania i naruszenia prawa o charakterze procesowym.

W odpowiedzi na skargę Starosta Pruszkowski wniósł o jej oddalenie i skazując na podejmowane przez siebie czynności stwierdził, że nie dopuścił się przewlekłości.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Starosta Pruszkowski ustalił na rzecz skarżących odszkodowanie oraz zobowiązał do jego zapłaty Wójta Gminy M.

Wyrokiem z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 262/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), wskazując że orzekanie zgodnie z żądaniem skargi o zobowiązaniu organu do podjęcia czynności stało się bezprzedmiotowe w związku z wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2013 r. W pozostałej części Sąd oddalił skargę wskazując, że wyrokiem z dnia 23 marca 2012 r. sygn. akt I SAB/Wa 1/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B.O. i J.O. na bezczynność Starosty Pruszkowskiego, uznając że przyczyną niewydania przez organ stosownej decyzji była konieczność załatwienia szeregu pism i wniosków składanych przez skarżących. Zatem, zdaniem Sądu poprzednio orzekającego w niniejszej sprawie, ocena czy wystąpiła przewlekłość postępowania jest w przedmiotowej sprawie ograniczona do okresu po wydaniu wyroku z dnia 23 marca 2012 r. Sąd jest bowiem związany oceną prawną wyrażoną wyroku dotyczącym bezczynności tj. jednoznacznym stwierdzeniem, że organ nie był bezczynny. W konsekwencji wszystkie zarzuty dotyczące przebiegu postępowania od dnia złożenia wniosku do daty wydania powołanego wyroku nie mają dla niniejszej sprawy żadnego znaczenia. Dokonując oceny przebiegu postępowania w późniejszym okresie, Sąd I instancji uznał, że nie można w ogóle mówić o przewlekłym prowadzeniu postępowania. Podkreślił, że wydłużenie postępowania spowodowane było działaniami podejmowanymi przez skarżących. Z uwagi na wskazane okoliczności Sąd I instancji stwierdził, że działanie organu nie spełnia znamion przewlekłości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B.O. i J.O., zaskarżając wyrok co do oddalenia skargi w pozostałej części. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 153 p.p.s.a. oraz art. 170 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uznanie związania oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2012 r. sygn. akt I SAB/Wa 1/12, art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm., dalej u.p.s.a.), art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i ograniczenie ustalenia stanu faktycznego do przedstawienia toku instancyjnego sprawy, z pominięciem poszczególnych czynności podejmowanych przez organ i skarżących w toku postępowania przed Starostą Pruszkowski, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak przytoczenia w uzasadnieniu orzeczenia ustaleń dokonanych przez organ, a także oceny ich pod względem zgodności z prawem i rozstrzygnięcia o przyjęciu ich w całości bądź w części, art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak zestawienia zarzutów skarżących z ustaleniami poczynionymi przez organ administracji publicznej i zmateriałem dowodowym w sprawie, co ostatecznie doprowadziło do wydania orzeczenia bez wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i wszystkich istotnych okoliczności w sprawie.

Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 249/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił punkt drugi powyższego wyroku (co do oddalenia skargi w pozostałej części) i przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, iż jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 23 marca 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 1/12, rozstrzygającym sprawę ze skargi tych samych skarżących na bezczynność organu. NSA wyjaśnił, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej przedmiotem badania sądu administracyjnego jest czy podejmowane przez organ czynności zmierzały do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu były one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Ponadto, wydanie aktu po wniesieniu skargi nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania oraz nie kończy postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania. NSA wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd Wojewódzki zobowiązany jest ocenić działania Starosty Pruszkowskiego także sprzed wydania przez Sąd Wojewódzki wyroku z dnia 23 marca 2012 r. sygn. akt I SAB/Wa 1/12.

Stwierdzając, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Pruszkowskiego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., wymienionym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, ale przewlekłości tej nie można przypisać cech rażącego naruszenia prawa. Sąd wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie, organ kilkukrotnie wydawał decyzje merytoryczne w sprawie, co doprowadziło do znacznego przesunięcia załatwienia sprawy odszkodowawczej i wypełnienia znamion przewlekłości postępowania. Jednakże w ocenie Sądu zwłoka w załatwieniu sprawy nie była efektem działań (zaniechań) organu, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź szczególnie drastyczne lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Konieczność wydłużenia prowadzonego postępowania spowodowało składanie przez wnioskodawców kolejnych pism dotyczących zastrzeżeń do opinii biegłego, badanie składanych przez rzeczoznawcę wyjaśnień, przekazywanie wyjaśnień rzeczoznawcy i stronom oraz rozpatrywanie wniosków o wyłączenie pracowników starostwa. Zatem organ – z uwagi na m.in. konieczność uzyskania od rzeczoznawcy majątkowego wyjaśnień dotyczących zgłoszonych przez skarżących uwag oraz umożliwienia stronom skorzystania z przysługujących im praw – przed wydaniem decyzji, nie mógł sprawy zakończyć w terminie wskazanym w przepisie art. 35 § 3 k.p.a.. Jednocześnie o niniejszym organ informował każdorazowo skarżących wskazując za każdym razem termin zakończenia sprawy, czym dopełnił obowiązku wynikającego z przepisu art. 36 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B.O. i J.O. zaskarżając go w całości, domagali się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Pruszkowskiego nie miało charakteru rażącego, podczas gdy okoliczności sprawy, w szczególności wielokrotne powielenie tych samych uchybień przy wydawaniu decyzji przez organ I instancji wskazują, iż zaistniała w sprawie przewlekłość postępowania miała charakter rażący.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że postępowanie w sprawie ustalenia i wypłacenia skarżącym należnego odszkodowania z tytułu nabycia przez Gminę M. prawa własności nieruchomości zostało wszczęte wnioskiem z dnia 24 maja 2006 r. Od momentu wszczęcia postępowania organ wydał w sprawie cztery decyzje i wszystkie one zostały uchylone przez organ odwoławczy lub wojewódzki sąd administracyjny. Niemal w każdym przypadku powodem uchylenia decyzji organu I instancji było zaniechanie przez organ zastosowania się do wskazań organu wyższego stopnia bądź sądu co do prawidłowego sporządzenia operatu szacunkowego i oceny materiału dowodowego. Również decyzja Starosty Pruszkowskiego z dnia [...] maja 2013 r. została uchylona decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2014 r., ze względu na wadliwość operatu szacunkowego oraz nieprawidłowe zastosowanie norm wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto autor skargi kasacyjnej nie zgodził się z twierdzeniem Sądu, że przewlekłość prowadzonego postępowania była wynikiem działań podejmowanych przez skarżących. Wskazał, że działania o których mowa to przede wszystkim zadawanie pytań biegłemu, żądania wyjaśnień czy składanie wniosków dowodowych. Zdaniem autor skargi kasacyjnej, także złożenie wniosków o włączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu nie może być traktowane jako działanie mające na celu spowodowanie przewlekłości postępowania, a jest to jedynie realizacja podstawowych gwarancji konstytucyjnych przyznanych stronie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta Pruszkowski wniósł o jej oddalenie w całości oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, podzielając stanowisko sądu pierwszej instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają jedynie do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przepis art. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (D. U. nr 34, poz. 173) dodał do przepisu art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zdanie drugie w brzmieniu: "Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Po dniu wejścia w życie tej zmiany (17 czerwca 2011 r.) sądy administracyjne mają obowiązek, przy stwierdzeniu bezczynności organu lub przewlekle prowadzonego postępowania, dokonania oceny czy zaniechania te miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Należy zatem odpowiedzieć na pytanie, co to jest przewlekłość mająca miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie rażącego naruszenia zostało zdefiniowane przez doktrynę i orzecznictwo w związku z treścią przepisu art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego..., s. 69 i n.). Można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (wyr. NSA z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, nr 2, s. 26). Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich (wyr. NSA z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89, ONSA 1989, nr 1, poz. 50). Powyższa definicja dotyczy w zasadzie rażącego naruszenia prawa materialnego, jednakże dopuszczalne jest także rażące naruszenie przepisów postępowania. Za rażące naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. O tym czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu.

Rażące naruszenie prawa o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Należy również zaznaczyć, że każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, jednakże nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Stan przewlekłości postępowania jest faktem i dla jego stwierdzenia nie ma znaczenia przeświadczenie organu o jego prawidłowym prowadzeniu. Przeświadczenie to ma natomiast znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa. Należy pamiętać wobec tego, że samo stwierdzenie przewlekłości nie powoduje automatycznie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w tym postępowaniu.

Jak już wskazano wyżej w doktrynie i orzecznictwie generalnie przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy działanie organu (w tym przypadku przewlekłość) następuje sprzecznie z niebudzącą wątpliwości normą prawną. W przypadku przewlekłego prowadzenia postępowania nie ma przepisu określającego ścisłe kryteria przewlekłości, dlatego ocena czy w danym przypadku mamy do czynienia z przypadkiem rażącym, powinna być dokonana, także w świetle zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a. Przewlekłość będzie miała charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Zwraca się uwagę także na to, że długość trwania przewlekłości postępowania nie jest podstawową (najważniejszą) przesłanką przemawiającą za uznaniem, że rażąco narusza ona prawo, niemniej jednak może mieć duże znaczenie w takiej jej kwalifikacji (podobnie w wyroku NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, publ. LEX nr 1299457).

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Za rażące naruszenie tych przepisów można zatem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przy czym celem ustalenia czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.

Na podstawie niezakwestionowanego przez Starostę Pruszkowskiego stanu faktycznego, Sąd pierwszej instancji stwierdził przewlekłość prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego. Sąd ten będąc na podstawie art. 190 p.p.s.a. związanym wykładnią dokonaną w sprawie przez NSA, zobowiązany był uwzględnić działania organu od złożenia wniosku o odszkodowanie do dnia wydania wyroku. Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione wywody, trafnie zarzucają skarżący, że wbrew stanowisku Sądu, który wydał zaskarżony wyrok, ustalony przez ten Sąd stan faktyczny, uprawnia do uznania, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Pruszkowskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Należy bowiem zwrócić uwagę, że sprawa niniejsza zainicjowana została datowanym na dzień 24 maja 2006 r. wnioskiem skarżących o ustalenie i wypłatę należnego im odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Gminę M., prawa własności nieruchomości wydzielonej pod gminna drogę publiczną na podstawie art. 98 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Od momentu wszczęcia postępowania w sprawie organ wydał cztery decyzje w przedmiocie ustalenia odszkodowania, z których wszystkie ostatecznie zostały uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez Wojewodę Mazowieckiego jako organ drugiej instancji bądź przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Pierwsza decyzja została wydana przez Starostę Pruszkowskiego w dniu [...] maja 2007 r., druga w dniu [...] lutego 2009 r., trzecia w dniu [...] października 2013 r. a czwarta w dniu [...] maja 2013 r. Ta ostania, decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2014 r. została uchylona w całości, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia Staroście Pruszkowskiemu. Niemal w każdym przypadku (z wyjątkiem pierwszej) decyzje Starosty zostały uchylone na tożsamej podstawie tj. na zaniechaniu przez organ zastosowania się do wskazań organu wyższego stopnia bądź sądu co do prawidłowego sporządzenia operatu szacunkowego i oceny materiału dowodowego. Pomimo jednoznacznego wskazania uchybień Starosty w orzeczeniach uchylających decyzje, organ I instancji w dalszym ciągu powielał te same błędy. Także ostatnia ze wskazanych decyzji została uchylona ze względu na wadliwość operatu szacunkowego oraz nieprawidłowe zastosowanie zasad wynikających z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Nie sposób zatem negować odczuć skarżących o fikcyjności postępowania. Skarżący od 2006 r. oczekują na rozstrzygnięcie i przyznanie im należnego odszkodowania. Od przeszło dziewięciu lat organ pierwszej instancji nie jest w stanie wydać merytorycznie poprawnej decyzji. Realizacja wskazanych wyżej ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz zasady szybkości i prostoty postępowania wynikająca z art. 12 k.p.a. oraz przestrzeganie terminów załatwienia sprawy wynikających z art. 35 § 1 i 2, jest pozorne. Starosta narusza je rażąco. Takiej oceny nie podważa dopełnianie przez organ obowiązków wynikających z art. 36 k.p.a. i wielokrotne zawiadamianie skarżących o przewidywanym terminie zakończenia postępowania i przyczynach takiego stanu. Wydaje bowiem kolejną wadliwą decyzję, dotkniętą tożsamymi wadami, powodując automatyczne przedłużanie postępowania.

Trafnie podnoszą skarżący kasacyjnie, że za nieusprawiedliwione należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, w przedmiocie przyczynienia się skarżących do stanu przewlekłości. Podejmowane bowiem przez nich czynności mieszczą w granicach przyznanego im prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego, wynikające z art. 10 § 1, 79 i 81 k.p.a. Nie sposób uznać, że zadawanie pytań biegłemu, żądanie wyjaśnień, składanie wniosków dowodowych wykraczało poza ten zakres. Za równie nieuzasadnione należy uznać twierdzenie o winie skarżących w stanie przewlekłości, z powodu złożenia wniosków o wyłączenie pracowników organu od udziału w postępowaniu. Bezstronność prowadzenia postępowania stanowi jedną z podstawowych gwarancji konstytucyjnych przyznanych stronie, dlatego ma ona prawo do podejmowania działań określonych w przepisach prawa mających na celu wykluczenie przejawów stronniczości w sprawie. Oczywiście działanie skarżących wpłynęły na długość postępowania, jednak nie usprawiedliwiają one uchybień organu, które doprowadziły do tego, że po prawie dziewięcioletnim jego prowadzeniu sprawa po raz piąty jest przedmiotem rozpozna przed tym organem.

Podsumowując, Sąd pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej interpretacji pojęcia "stanu przewlekłości mającego miejsce z rażącym naruszeniem prawa", co doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. i uznania, iż w sprawie nie zachodzi taka przesłanka. Sąd pierwszej instancji w tym zakresie dokonał zbyt wąskiej wykładni tego pojęcia. Jak trafnie wskazuje autor skargi kasacyjnej, Sądowi umknęło, że zasada szybkości postępowania określona w art. 12 k.p.a. gwarantuje nie tylko szybkie wydanie rozstrzygnięcia w instancji, ale także szybkie załatwienie sprawy, rozumiane jako zakończenie sprawy w całości. Praktyka stosowana przez Starostę Pruszkowskiego w sposób rażący godzi w zasadę szybkości i wnikliwości postępowania. Jej skutkiem jest pozostawanie skarżących w niepewności co do przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i wysokości tego odszkodowania.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok w punkcie 1 oraz rozpoznał skargę, bowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Mając na względzie wyżej przedstawione stanowisko, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Starosta Pruszkowski prowadził postępowanie administracyjne przewlekle, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz skarżących orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.