Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 616/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 3 i 4, art. 154 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 36 ust. 1,2,4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1598/14 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [..] marca 2014 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt: I SA/Wa 1598/14 oddalił skargę J.K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [..] marca 2014 r., znak: [..] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia [..] grudnia 2012 r., nr [..] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmienioną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [..] lutego 2013 r., znak: [..], nieruchomość (oznaczona jako działki: nr [..] o pow. [..] ha, nr [..] o pow. [..] ha, obręb [..], gmina [..], stanowiące własność J.K.) została przeznaczona pod budowę obwodnicy A. w ciągu drogi krajowej nr [..] (na odcinku od węzła [..] do węzła [..]) i drogi ekspresowej [..] (na odcinku od węzła [..] do węzła [..]).

Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [..] grudnia 2013 r., znak: [..] orzekł o ustaleniu na rzecz byłego właściciela J.K. odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa w wysokości [..] zł oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania J.K., decyzją z dnia [..] marca 2014 r. znak: [..] utrzymał powyższą decyzję w mocy.

Uzasadniając decyzję Minister podkreślił, że podstawę dla ustalenia odszkodowania stanowił operat szacunkowy z dnia [..] lipca 2013 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J.M. Rzeczoznawca ustalił, że działka nr [..], zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, stanowiła grunty rolne zabudowane, grunty orne, pastwiska i łąki, a dojazd do niej możliwy jest drogą żwirową. Na działce występowały nasadzenia, sosny pospolite 16 szt., brzoza brodawkowata – 1 szt. oraz świerki - 89 szt. Otoczenie przedmiotowej nieruchomości stanowią grunty rolne oraz zabudowa siedliskowa w odległości około 100 m. Z kolei działka nr [..] sklasyfikowana była jako las, a dojazd do niej możliwy jest drogą gruntową. Otoczenie przedmiotowej nieruchomości stanowiły grunty rolne oraz zabudowa siedliskowa w odległości około 50 m. Dojazd do nieruchomości odbywał się drogą gruntową. W dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przedmiotowa działka stanowiła szkółkę leśną o powierzchni 9775 m2. Na działce istniało ponadto ogrodzenie o długości 383 mb ze słupami drewnianymi o średnicy 15 cm, wysokości 2 m i siatką leśną ocynkowana co 9,5 - 10 m.

W piśmie z dnia [..] sierpnia 2013 r. rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że znajdujące się na wycenianych działkach części linii magistralnych mediów: linii energetycznej i sieci telefonicznej nie stanowią własności właściciela gruntu, nie posiadają wpływu na wartość gruntu i zostaną przebudowane w ramach realizacji inwestycji drogowej na koszt inwestora. Linie te zostały wybudowane przez ich dysponentów za zgodą właścicieli działek i służą zaspokajaniu potrzeb ogółu mieszkańców terenów poszczególnych gmin. Ponadto działki nr [..] i [..] obciążone są ograniczonym prawem rzeczowym w postaci dożywotniej służebności mieszkania na rzecz K.K. Jednakże, jak wyjaśnił rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia [..] lipca 2013 r., ww. prawo nie wpływa na wartość rynkową wycenianej nieruchomości.

Określając przeznaczenie nieruchomości biegły ustalił, że gmina [..] nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na terenie gminy obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [..], przyjęte uchwałą Rady Gminy [..] nr [..] z dnia [..] czerwca 2000 r., zmienioną uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [..] lipca 2008 r. nr [..], zgodnie z którym przedmiotowe działki położone są w strefie funkcjonalno-przestrzennej "C" – tereny rolnicze, strefa południowa "C3" obejmuje m.in. wieś S.

Biorąc pod uwagę, że celem wywłaszczenia nieruchomości jest realizacja inwestycji drogowej, rzeczoznawca, stosownie do art. 134 ust. 4 u.g.n., dokonał analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne na rynku lokalnym i regionalnym. W wyniku analizy odnotowano jedynie kilka takich transakcji, a ich jednostkowe ceny transakcyjne kształtowały się w przedziale od 25 zł do 88,24 zł/m2 - średnia cena to 48,19 zł/m2. Na stronie 15 operatu szacunkowego rzeczoznawca wyjaśnił, że ceny działek przeznaczonych na cele rolne są niższe od cen nieruchomości drogowych. Ze względu na zróżnicowanie cen jednostkowych oraz dużą różnorodność pod względem lokalizacji ogólnej (miejscowości) i szczegółowej (sąsiedztwa i przeznaczenia terenów przyległych), a także celu wykupu (drogi osiedlowe, parkingi) i stanu zagospodarowania (składniki budowlane i nasadzenia) brak jest jednak dostatecznej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny.

Wobec powyższego, do wyceny zastosowano procedurę opisaną w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", przyjmując do porównań nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. grunty rolne.

Organ wyjaśnił, że w sytuacji, gdy wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych jest niższa niż wartość nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, powiększa się ustaloną wartość o nie więcej niż 50% (§ 36 ust. 3 rozporządzenia). Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że ustalenie stawki procentowej następuje na podstawie badania rynku nieruchomości. Wysokość tej stawki stanowi odzwierciedlenie różnicy, jaka występuje na rynku między cenami transakcyjnymi nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, a cenami transakcyjnymi dotyczącymi nieruchomości o charakterze drogowym. Po uwzględnieniu powyższej analizy rynku lokalnego wartość gruntów rolnych dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania określono z uwzględnieniem zasady korzyści, zwiększając wartość o 50%.

W celu określenia wartości rynkowej gruntu zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Analizą objęto lokalny rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele rolne z terenu gminy [..] w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. W badanym okresie odnotowano kilkanaście transakcji tego rodzaju. Po odrzuceniu cen skrajnych do szczegółowej analizy i obliczeń przyjęto 12 wyselekcjonowanych transakcji przedstawionych w formie tabeli na stronie 20 operatu szacunkowego. Ceny jednostkowe analizowanych nieruchomości zawierały się w przedziale od 18038,96 zł/ha do 35073,87 zł/ha, przy średniej cenie wynoszącej 24473,65 zł/ha. Biegły ustalił, że ceny nieruchomości na badanym rynku zależą od następujących cech rynkowych: położenia – waga 50%, dostępności komunikacyjnej – waga 20%, rodzaju użytków - waga 15% oraz poziomu kultury rolnej – waga 15%. Cechy działek wycenianych zostały przez biegłego ocenione i cena średnia została skorygowana przy zastosowaniu współczynnika na poziomie 1,36. Wartość 1 ha wycenianych działek określono na kwotę [..].] zł.

Ostatecznie biegły określił wartość wycenianych działek nr [..] i nr [..] na łączną kwotę [..] zł

Wartość drzewostanu na działce nr [..] określono oddzielnie od gruntu, przy zastosowaniu techniki wskaźnikowej na kwotę [..] zł. Z kolei wartość drzewostanu leśnego na działce [..], oszacowano według kosztów wyhodowania odnoszących się do upraw i młodników, tj. drzewostanów, które nie wytworzyły jeszcze sortymentów użytkowych drewna, według wzoru zaczerpniętego z opracowania "Wycena nieruchomości leśnych" autorstwa prof. A.Nowaka - na łączną kwotę [..] zł. Wartość ogrodzenia na działce [..] ostatecznie oszacowano na kwotę [..] zł.

Na potrzeby postępowania odszkodowawczego przeprowadzono dodatkową analizę lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości drogowych. W piśmie z dnia [..] września 2013 r. i dzień [..] września 2013 r. rzeczoznawca majątkowy przedstawił wykaz dodatkowych transakcji drogowych z rynku lokalnego i regionalnego obejmującego teren województwa podlaskiego. W wyniku analizy tych transakcji, obejmującej lata 2011–2013 przedstawiono 7 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele drogowe, z których żadna nie mogła być uznana za nieruchomość podobną w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Jak wskazał biegły powierzchnie wszystkich działek oraz ich cechy nie są porównywalne z działkami przejętymi pod budowę obwodnicy A. Przy piśmie z dnia 10 lutego 2014 r. Wojewoda Podlaski dostarczył do Ministra, celem uzupełnienia materiału dowodowego, wykaz obejmujący dane dotyczące nieruchomości z terenu województwa podlaskiego, nabytych przez jednostki samorządu terytorialnego.

Po przeprowadzeniu analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego oraz zapoznaniu się z dodatkowym materiałem dowodowym nadesłanym przez rzeczoznawcę majątkowego oraz Wojewodę Podlaskiego, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że ww. operatowi nie można zarzucić takich uchybień, które nie pozwalałyby na jego podstawie w sposób prawidłowy ustalić odszkodowania za dokonane wywłaszczenie. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Zdaniem Ministra opinia rzeczoznawcy spełniała zatem wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujący naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ww. rozporządzenia.

Na powyższą decyzję J.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając decyzji naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r., polegające na błędnej wykładni § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia, a następnie błędne zastosowanie § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, poprzez ustalenie odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przy niewłaściwie ustalonym zakresie pojęć "rynek lokalny" oraz "rynek regionalny" nieruchomości, co doprowadziło do poprzestania na analizie rynku nieruchomości w niedostatecznym (zawężonym) zakresie - a ostatecznie doprowadziło do nietrafnego ustalenia zasadności rozstrzygania w oparciu o § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia;

2) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść decyzji, a mianowicie:

- art. 7 Konstytucji oraz art. 6 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo iż ta została wydana bez podstawy prawnej w zakresie określającym wartość nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, a zatem przy niewłaściwym określeniu przedmiotu postępowania;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy szczegółowej analizy i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w tym operatu szacunkowego oraz złożonych przez rzeczoznawcę majątkowego wyjaśnień, pod kątem ich spójności i braku wewnętrznych sprzeczności;

- art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez zaniechanie szczegółowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie podstaw faktycznych i prawnych wydanej decyzji, a także szczegółowego odniesienia się do zarzutów skarżącego;

- art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez podjęcie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia, podczas gdy sprawa nie została wyjaśniona przez organ pierwszej instancji w stopniu dostatecznym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę. Sąd podzielił stanowisko organów, co do zgodności z prawem sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z dnia [..] lipca 2013 r. uznając, że nie zawiera on pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności, natomiast niewątpliwie zawiera wszystkie konieczne elementy wymagane przepisem § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109). Szczegółowo badając poprawność operatu pod względem jego konstrukcji i niezbędnych części Sąd podkreślił, iż biegły przyjął prawidłowo istotne daty dla procesu wyceny, w szczególności datę, na którą został ustalony stan nieruchomości, tj. [..] grudnia 2012 r. Przeznaczenie nieruchomości (tereny rolnicze) wynika z obowiązującego na terenie gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Biegły w procesie wyceny dokonał analizy rynku, która objęła transakcje z ostatnich dwóch lat. Zgodnie bowiem z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. W ocenie Sądu biegły, a za nim organy prawidłowo zdefiniowały rynek lokalny i regionalny, chociaż kwestia ta nie miała wpływu na ustalenie wartości nieruchomości. Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia nie mógł mieć bowiem zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie nieruchomości, które na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej były już przeznaczone pod inwestycję drogową, tj. zgodnie z art. 154 u.g.n. przeznaczenie takie wynikało z treści zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W niniejszej sprawie w dniu wydania omawianej decyzji w przedmiotowe działki według studium gminnego położone były na terenie oznaczonym jako tereny rolnicze. Skoro zatem w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeznaczenie nieruchomości nie było drogowe, biegły przy dokonywaniu wyceny nieruchomości nie mógł zastosować § 36 ust. 4 rozporządzenia, natomiast prawidłowo należało wycenę oprzeć o przepis § 36 ust. 3 tego rozporządzenia. Analiza cen nieruchomości drogowych była natomiast przeprowadzona jedynie po to, aby wskazać, że na rynku regionalnym ceny nieruchomości nabywanych pod drogi (nieruchomości drogowych) są wyższe niż nieruchomości wykorzystywane dotychczasowego na cele rolne. Wynik tej analizy posłużył do podwyższenia odszkodowania o wielkość maksymalną przewidzianą w ust. 3 § 36 rozporządzenia.

Zdaniem Sądu, powyższa analiza biegłego w zakresie rynku nieruchomości spełnia wymogi wynikające zarówno z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i nie sposób przyjąć, że uznanie tej analizy przez organy orzekające za prawidłową, stanowiło naruszenie prawa. Biegły przedstawił ponadto wybór podejścia i metody wyceny – tj. podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej, co było uzasadnione w świetle bazy porównawczej jaką dysponował.

W oparciu o 12 transakcji działkami niezabudowanymi położonymi w gminie [..], wartość 1 ha wycenianych działek określono ostatecznie na kwotę [..] zł. Biegły ustalił również wartość nasadzeń na nieruchomościach oraz wartość ogrodzenia. Sąd I instancji uznał więc, iż organ dysponując prawidłowym operatem szacunkowym, miał podstawy ustalić odszkodowanie, a przekonanie skarżącego o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. Z tych przyczyn Sąd uznał, że organy wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje stanowisko, natomiast strona nie przedłożyła organowi kontrdowodu w postaci operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie ani nie zleciła oceny kwestionowanego operatu organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, na co pozwalała regulacja art. 157 ust. 1 u.g.n.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J.K. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także uchylenie decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [..] grudnia 2013 r., znak: [..] oraz decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [..] marca 2014., znak: [..], zasądzenie od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.:

1) § 36 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) w związku z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., poz. 651 ze zm.), polegające na nietrafnym ustaleniu, że przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia nie mógł mieć zastosowania:

- gdyż, zdaniem Sądu I instancji, dotyczy on wyłącznie nieruchomości, które na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej były już przeznaczone pod inwestycję drogową (gdzie wyceniana przez rzeczoznawcę nieruchomość nie była przeznaczona pod drogę w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym),

- mimo iż dokonana przez Sąd I instancji interpretacja § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia pozostaje w sprzeczności z jednoznacznym brzmieniem przepisu rangi ustawowej, tj. art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n.;

- z uwagi na utożsamienie pojęcia "rynek lokalny" i "rynek regionalny" z podziałem administracyjnym kraju;

2) § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia, a w rezultacie bezpodstawne zaaprobowanie zastosowania § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, na skutek wadliwego uznania, że rozporządzeniowe zwroty "rynek lokalny" i "rynek regionalny" są ściśle powiązane z podziałem administracyjnym kraju, mimo braku do tego podstaw prawnych, ekonomicznych i logicznych - co doprowadziło do zaakceptowania przeprowadzonej przez rzeczoznawcę analizy rynku nieruchomości w ograniczonym zakresie i przełożyło się na określenie wartości szacowanej nieruchomości.

W obszernym uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, iż Sąd błędnie przyjał, iż wyceniana nieruchomość miała w dniu wydania decyzji o zezwoleniu inwestycji drogowej przeznaczenie rolne, co miało uzasadniać wyłączenie stosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia. Według wnoszącego skargę kasacyjną w sprawie doszło do naruszenia wynikającej z art. 134 u.g.n. ust. 3 i 4 zasady korzyści (polegającej na przyjęciu takich parametrów nieruchomości, które będą najkorzystniejsze dla wywłaszczanego), gdyż rzeczoznawca samodzielnie, w drodze interpretacji przepisów rozporządzenia, ustalił wąski zakres pojęcia "rynku lokalnego" oraz "rynku regionalnego" i tym samym pozbawił się danych badawczych. W konsekwencji rzeczoznawca zastosował mniej korzystną dla skarżącego metodę wyceny nieruchomości, co następnie zostało bezpodstawnie zaaprobowane w decyzjach organów administracji oraz Sądu I instancji w zaskarżonym wyroku. Obranie przez rzeczoznawcę metody porównania z nieruchomościami przyległymi, stanowiącymi w większości grunty rolne, znacznie zaniżyło wycenę rzeczonych nieruchomości oraz skutkowało ustaleniem zaniżonego odszkodowania. Należałoby przyjąć, że zmiana przeznaczenia nieruchomości już się dokonała zgodnie z celem wywłaszczenia (niezależnie od przeznaczenia konkretnej nieruchomości w sposób do tego przewidziany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i dokonać odpowiedniego ustalenia wartości nieruchomości w oparciu o to "korzystniejsze" dla wywłaszczanego nowe przeznaczenie; bez znaczenia jest okoliczność, iż w dniu wydania odpowiedniej decyzji nie została ujawniona zmiana przeznaczenia nieruchomości w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ponieważ nie można z tej przyczyny ograniczyć prawa wywłaszczanego do potencjalnie korzystniejszego sposobu wyceny nieruchomości (zagwarantowanej ustawową zasadą korzyści i konstytucyjną zasadą godziwego odszkodowania). W niniejszej sprawie tylko oparcie operatu o § 36 ust. 4 rozporządzenia może doprowadzić do zrealizowania przyjętej przez ustawodawcę dyrektywy korzyści.

Skarżący kasacyjnie podtrzymał stanowisko, iż rzeczoznawca majątkowy nie dostrzegając, że pojęcie "rynku nieruchomości" jest pojęciem ekonomicznym, a nie administracyjnym błędnie zdefiniował zakres przedmiotowy rozporządzeniowych pojęć "rynek lokalny" i "rynek regionalny", co miało zasadnicze znaczenie dla wyceny nieruchomości, a następnie ustalenia odszkodowania. "Rynek lokalny" nie zawsze odpowiada obszarowi gminy i powiatu, natomiast użyty w rozporządzeniu zwrot "rynek regionalny" nie jest zawsze tożsamy z obszarem województwa. Podział administracyjny kraju na gminy, powiaty i województwa może być jednym z aspektów definiowania rynku nieruchomości, ale w żadnym wypadku nie może być jedynym i ostatecznym, decydującym o zasięgu badań nieruchomości, szczególnie, że nieruchomości skarżacego położone były na terenie gminy znajdującej się na granicy dwóch województw ([..] i [..]-[..]) oraz na granicy dwóch powiatów ([..] i [..]). Błędne założenie przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego, co do sposobu definiowania lokalnego a zwłaszcza regionalnego rynku nieruchomości doprowadziło do fałszywego wniosku, że "na rynku lokalnym i regionalnym nie ma dostatecznej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny pod względem ww. cech", a w konsekwencji do nieuprawnionego zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w części dotyczącej przyjęcia przeznaczenia nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 36 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109) oraz art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2010 r., poz. 651 ze zm.).

Błędnej wykładni § 36 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia w związku z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., poz. 651 ze zm.) strona skarżąca kasacyjnie upatruje w niewłaściwym przyjęciu, że przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia nie mógł mieć w sprawie zastosowania z powodu jego niewłaściwego zrozumienia, tj. w wyniku przyjęcia, że dotyczy on wyłącznie nieruchomości, które na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej były już przeznaczone pod inwestycję drogową, podczas gdy należałoby przyjąć, że zmiana przeznaczenia nieruchomości już się dokonała zgodnie z celem wywłaszczenia (niezależnie od przeznaczenia konkretnej nieruchomości w sposób do tego przewidziany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), tj. na nieruchomości przeznaczone pod drogi, a w dalszej kolejności w wyniku bezpodstawnego przyjęcia, że pojęcia "rynek lokalny" i "rynek regionalny" są tożsame z podziałem administracyjnym kraju. Naruszenia te miały w ocenie strony skarżącej kasacyjnie doprowadzić do niezasadnego zaakceptowania przeprowadzonej przez rzeczoznawcę analizy rynku nieruchomości w ograniczonym zakresie i przełożyć się na określenie wartości szacowanej nieruchomości.

Konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi zatem do wniosku, że strona skarżąca zarzuca w istocie również niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów w niniejszej sprawie będące następstwem ich błędnej wykładni kwestionując prawidłowość ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wyceny dokonanej przez biegłego rzeczoznawcę, a tym samym podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Wskazuje bowiem na wadliwe ustalenie katalogu nieruchomości, których ceny transakcyjne wzięto pod uwagę (w wąskim rozumieniu rynku lokalnego) oraz na to, że nieruchomość skarżącego nie stanowiła nieruchomości o charakterze rolnym, a w związku z tym powinna podlegać innym kryteriom wyliczenia odszkodowania. W istocie więc strona skarżąca kasacyjnie zarzuca błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy wyraźnie wskazując w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował błędne ustalenia w zakresie stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości, a zatem kwestionuje sposób zastosowania powyższych przepisów w świetle ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, które są w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nieprawidłowe.

W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestionowania prawidłowości ustalenia stanu faktycznego można dokonywać podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a zwłaszcza niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Skoro skarżący kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie podważył skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a ze skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to w konsekwencji podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez jego wadliwe zastosowanie nie mogły odnieść skutku. Skarżący kasacyjnie naruszenia prawa materialnego upatruje jednakże również w jego błędnej wykładni. Także w tym zakresie zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieuzasadniony.

W odniesieniu do stanowiska skarżącego kasacyjnie należy zwrócić uwagę na specyfikę regulacji w zakresie ustalenia i wysokości odszkodowania zawartej w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu wykonawczym Rady Ministrów do tej ustawy z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przepisy te określają szczegółowo tryb i zasady postępowania zmierzającego do ustalenia wysokości należnego za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowania. Zgodnie z treścią przepisów art. 134 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie. Przepis art. 130 ust. 1 ustawy stanowi, że "wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio". Powyższa regulacja odczytywana w związku z treścią art. 154 ust. 1 i 2 ustawy, według której "Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości" wskazuje, że sam ustawodawca przesądza o tym, że przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie aktu planistycznego według stanu z chwili odjęcia prawa własności. Skoro zatem przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego do ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że "w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio", to prawidłowa jest taka jego wykładnia, zgodnie z którą ustalenie, czy nieruchomość była przeznaczona pod inwestycję drogową następuje w oparciu o ustalenia planu miejscowego lub studium gminnego na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a nie jak twierdzi skarżący kasacyjnie w oparciu o rodzaj przeznaczenia wynikającego z tej decyzji. Przepis ten korespondujący z treścią wskazanych wyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być zatem uznany za sprzeczny z tą ustawą. Należy także zwrócić uwagę, że z mocy § 36 ust. 1 rozporządzenia "Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji".

Wyjątki od powyższej zasady wprowadza przepis art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., zgodnie z którym "Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia". Z określoną w tym przepisie tzw. zasadą korzyści koresponduje treść § 36 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym "W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%".

Dla zastosowania powyższych regulacji konieczne jest zatem ustalenie, że przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, tj. w realiach niniejszej sprawy, że przeznaczenie nieruchomości pod drogę publiczną powoduje zwiększenie jej wartości. W tym celu biegły posłużył się metodą określoną w § 36 ust. 4 rozporządzenia przyjmując alternatywny cel wywłaszczenia, tj. że nieruchomość na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową i ustalił – przedstawiając argumentację odnoszącą się do wiedzy specjalistycznej biegłego i nie pozostającą w sprzeczności z formalnymi wymogami zgodności z prawem sporządzonego operatu szacunkowego - że przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, co uzasadniało z kolei zastosowanie w niniejszej sprawie zasady korzyści. Trafnie zatem stwierdził Sąd I instancji, że analiza cen nieruchomości drogowych była przeprowadzona jedynie po to, aby wskazać, że na badanym rynku ceny nieruchomości nabywanych pod drogi (nieruchomości drogowych) są wyższe niż nieruchomości wykorzystywane dotychczasowego na cele rolne, po to aby następnie ustalić podstawy do podwyższenia odszkodowania o wielkość maksymalną przewidzianą w § 36 ust. 3 rozporządzenia.

Nie jest również trafne stanowisko skarżącego kasacyjnie o niezasadności wiązania pojęć rynku lokalnego i rynku regionalnego z podziałem na gminy i powiaty (rynek lokalny) i województwa (rynek regionalny), przy czym wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie ani organy, ani Sąd pierwszej instancji nie wyraziły kategorycznego stanowiska o tym, że pojęcia "rynek lokalny" i "rynek regionalny" są tożsame z podziałem administracyjnym kraju. Skarżący kasacyjnie odnosi przy tym swoje stanowisko do treści § 36 ust. 4 rozporządzenia.

Jak wyżej wskazano, zgodnie z treścią § 36 ust. 4 cyt. rozporządzenia, "W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio". Z przepisu tego wynika, że wycena rozpoczyna się od analizy rynku transakcji nieruchomości drogowych i tylko brak wystarczających danych w tym zakresie umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu cen z transakcji nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Zwrócić jednakże należy uwagę na treść zdania drugiego przepisu § 36 ust. 4 cyt. rozporządzenia, zgodnie z którym "Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio". Oznacza to, że odpowiednie zastosowanie znajduje również § 36 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi, że "W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym". Użyte w § 36 ust. 2 rozporządzenia określenia "rynku lokalnego" i "rynku regionalnego" nie zostały zdefiniowane przez prawodawcę. W wyniku procesów wykładni tego przepisu w orzecznictwie ugruntował się pogląd, który należy podzielić, a według którego zasadą będzie, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, a "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r., I OSK 701/11; wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., I OSK 23/10; wyrok NSA z 8 stycznia 2014 r. I OSK 1460/12). Bez wątpienia, nietrafne byłoby automatyczne i kategoryczne przyjmowanie, że podział administracyjny jest tożsamy z podziałem ekonomiczym terenu, mającym wpływ na określenie wartości szacowanych nieruchomości. W istocie, w przypadku nieruchomości położonych na granicy administracyjnego podziału kraju, nieruchomości położone bliżej, choć znajdujące się formalnie w innej jednostce administracyjnej, mogą stanowić bardziej reprezentatywną grupę do porównania wartości nieruchomości.

Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z treścią art. 156 ust. 1 u.g.n. opinię o wartości nieruchomości sporządza rzeczoznawca majątkowy, według zasad określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operaru szacunkowego. W przepisie § 26 ust. 3 wskazano, że rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wycena nieruchomości prowadzona w oparciu o przepis § 36 rozporządzenia nie wyłącza możliwości doboru rynku w taki sam sposób.

Ustalenie przez organ wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 powołanej ustawy), który dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi zatem dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny, przy czym ani Sąd ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Zgodnie z treścią art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Oczywiście z przepisu tego nie wynika wyłączenie kompetencji organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a., a tym bardziej kompetencji sądu administracyjnego do dokonywania oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego, w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów. Ocena ta jednak nie może wkraczać w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że "rzeczoznawcę majątkowego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami i z tego względu jego pozycja jest w istocie zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. W związku z powyższym, ocena prawidłowości – pod względem merytorycznym – wyceny, dla której w dużej mierze potrzebna jest wiedza specjalistyczna, jest rzeczą, która musi być traktowana z dużą ostrożnością" (wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., I OSK 701/11); "Organ administracji oceniając operat jako dowód w sprawie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność ocen specjalistycznych, ale musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia. (...) Ewentualne podważenie wyceny (...) mogłoby nastąpić na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. stanowiącego, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych" (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r., I OSK 2546/13; por. też wyrok NSA z dnia 5 lutego 2015 r., I OSK 1224/13); "W sytuacji, gdy strona podważa prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu, to na poparcie swoich zarzutów, powinna zgodnie z art. 157 u.g.n., przedstawić ocenę prawidłowości operatu dokonaną przez organizację zawodową rzeczoznawców. Nie sposób natomiast zgodzić się z argumentem (...), że wystarczającym było przedłożenie innego operatu, wykonanego przez kolejnego rzeczoznawcę. Z brzmienia przepisu art. 157 ust. 2 u.g.n. wynika bowiem, że sporządzenie przez innego rzeczoznawcę wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego, nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu, o którym w ust. 1 art. 157 u.g.n. (...). Operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych" (wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r., I OSK 2938/14); "Przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Nie można także przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza nie przedkładając żadnego opracowania konkurencyjnego, ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia. Organy orzekające w sprawie, a także sąd wojewódzki, nie mogą dokonywać rozważań dotyczących zasadności wybrania do porównań takich a nie innych nieruchomości, doboru nieruchomości pod względem podobieństwa, rozważań dotyczących czynników skutkujących wzrostem wartości nieruchomości, a niezależnych od zmiany przeznaczenia gruntu w planie miejscowym, przyjęcia korzystnego bądź niekorzystnego położenia konkretnych działek. Oznaczałoby to bowiem dokonanie samodzielnej wyceny nieruchomości, do czego zarówno organy, jak i sąd nie są uprawnione. W zakresie wymagającym wiadomości specjalnych ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może być dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n." (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., II OSK 2600/14); "Poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową" (wyrok NSA z dnia 17 października 2014 r., I OSK 446/13; wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., I OSK 611/13). Zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji nie może być zatem wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa.

W realiach niniejszej sprawy należy podkreślić, że ustalenia biegłego rzeczoznawcy zostały w sprawie prawidłowo ocenione w zakresie kompetencji organów administracji i dawały podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie zasady korzyści, a zatem zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na to, że w niniejszej sprawie nieprawidłowo zrealizowano powyższą zasadę, nie są uzasadnione.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to należało ją oddalić na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.