Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 232/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 39 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 54/19 w sprawie ze skargi A. U. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 października 2018 r. znak DON.7100.198.2016.ABA w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 stycznia 2007 r., znak IK-7140-D/11/2005; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. U. kwotę 1227 (jeden tysiąc dwieście dwadzieścia siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 czerwca 2019 r., VII SA/Wa 54/19, oddalił skargę A. U. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 31 października 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2017.1257 ze zm.; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania A. U., utrzymał w mocy decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 8 stycznia 2007 r. umarzającą postępowanie w sprawie zgodności robót budowlanych przeprowadzonych na ul. [...] w R. przy działce nr ew. [...] ze zgłoszeniem oraz przepisami.

Skargę na ww. decyzję złożył A. U., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę.

Sąd podał, że wbrew zarzutom skargi - pomimo trwającego od kilkunastu lat postępowania - zasadnicze i kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia ma stan prawny i faktyczny obowiązujący w dacie wydania zaskarżonych decyzji, a więc fakt, że decyzją Wojewody Podkarpackiego z 21 lipca 2015 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 24 maja 2016 r., stwierdzono, że Skarb Państwa nabył z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawo własności działki nr [...] o pow. 0,0043 ha, która powstała z podziału działki nr [...] zajętej pod drogę krajową ul. [...] (tak opinia uprawnionego geodety). Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje zatem okoliczność obecnie podnoszona w skardze, że inwestor złożył wadliwe oświadczenie o przysługującym mu prawie do dysponowania działką nr [...] - która na dzień 27 czerwca 2005 r stanowiła własności skarżącego - czym naruszył art. 32 ust. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej p.b.). Zasadnie przy tym wskazał organ, powołując się na wyrok NSA z 11 marca 1999 r., I SA 1125/98, że zmiana stanu prawnego nieruchomości z mocy prawa powoduje, iż wpis do księgi wieczystej ma charakter deklaratywny i taki stan prawny nie prowadzi do domniemania z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Bez znaczenia pozostaje więc data wydania decyzji o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa własności nieruchomości, gdyż ma ona jedynie charakter deklaratoryjny – władczy. Akty deklaratoryjne władcze stanowią jednostronne rozstrzygnięcie organu administracyjnego o pozycji prawnej drugiej strony stosunku prawnego, która musi się podporządkować woli organu, ze względu na wyposażenie organu w środki przymusu państwowego. Akty tego rodzaju nie tworzą nowych sytuacji prawnych, ale stwierdzają jedynie ich powstanie z mocy samego prawa. Tym samym organ wyłącznie stwierdza, że zaistniały określone przesłanki do powstania określonego uprawnienia, dlatego wywołują skutki prawne wstecz (ex tunc). Jako chybione Sąd również ocenił zarzuty naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2018.1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), skoro decyzje kontrolowane przez Sąd dotyczyły wyłącznie tego, czy skarżący posiada interes prawny w niniejszej sprawie, co wynika z uzasadnienia wyroku z 22 czerwca 2006 r., VII SA/Wa 434/06. W konsekwencji nie został również naruszony art. 170 p.p.s.a. Ponadto – zdaniem Sądu – rację ma organ twierdząc, że nawet kwalifikacja robót jako przebudowy drogi, a nie remontu, wymagałaby uprzednio, jak i w obowiązującym stanie prawnym dokonania zgłoszenia, co wynika z art. 29 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b. Wbrew zarzutom skargi działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej, co wynika jednoznacznie z akt sprawy. Z samego prawa własności działki nie wynika uprawnienie dostępu do drogi publicznej na całej jej długości i to, że przez wiele lat działka ta była z drogą publiczną połączona. Ponadto wprowadzona przez zarządcę drogi organizacja ruchu nie podlega regulacjom Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutu samowolnego postawienia bariery energochłonnej Sąd wskazał, że była ona przewidziana w zamiennym projekcie organizacji ruchu (k. 26 akt). Zatwierdzona organizacja ruchu stanowi integralną część dokumentacji zgłoszonej inwestycji. Jednocześnie bariera energochłonna jest elementem drogi, nie stanowi odrębnego obiektu, a więc nie wymagała pozwolenia lub zgłoszenia. Zasady i wymogi stosowania i sposób lokalizacji urządzeń technicznych drogi zawiera rozdział 4 działu IV rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U.2016.124).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. U., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. w szczególności przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a.,

2) art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy, niewyjaśnieniu wszelkich zarzutów skargi oraz braku odniesienia się do wszystkich zarzutów, które były podnoszone w skardze;

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 29 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 39 ust. 1 p.b. obowiązującego w uprzednim stanie prawnym (Dz.U.2003.207 poz. 2016), a także art. 29 ust. 2 pkt. 12 i ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 39 ust. 1 p.b. obowiązującego w obecnym stanie prawnym (Dz.U.2018.1202) w zw. z art. 106 k.p.a. poprzez błędną wykładnię tych przepisów i uznanie, że prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie drogi krajowej nr 4 zajmującej częściowo działkę [...], której właścicielem na dzień 27 czerwca 2005 r. był skarżący, mogło być prowadzone wyłącznie w oparciu o zgłoszenie, w sytuacji gdy na przedmiotowej nieruchomości (co uszło uwadze organom administracyjnym i sądowi I instancji) roboty budowlane były wykonywane przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru (ewidencji) zabytków, natomiast ww. przepisy prawa wymagają dla tego typu przedsięwzięcia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, która powinna być poprzedzona pozytywną decyzją wydaną przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, bowiem wydanie pozwolenia na budowę nieuwzględniającego stanowiska organu konserwatorskiego skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji w tym przedmiocie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

2) art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. (Dz.U.2003.207.2016) przez jego niezastosowanie i przez to błędne uznanie, że działka [...] oraz obiekt budowlany (młyn) ma odpowiedni dostęp do drogi publicznej w sytuacji, gdy w wyniku zrealizowanych robót budowlanych postawienie przez inwestora bariery energochłonnej wraz z podniesieniem poziomu jezdni o 27 cm doprowadziło do likwidacji dotychczasowego zjazdu na przedmiotową nieruchomość, co w konsekwencji uniemożliwiło skarżącemu prowadzenie dotychczasowej działalności gospodarczej związanej z prowadzeniem młyna,

3) § 79 w zw. z § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U.1999.43.430) przez jego niezastosowanie i przez to błędne uznanie, że wyjazd z drogi do obiektu i wjazd na drogę są prawidłowo usytuowane w sytuacji, gdy zjazd indywidualny do działki nr [...] oraz do obiektu budowlanego (młyn) nie odpowiada warunkom technicznym i odbywa się w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania i przejścia dla pieszych.

W piśmie procesowym z dnia 20 grudnia 2022 r. skarżący kasacyjnie przedstawił dodatkowe uzasadnienie do złożonej skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Trafne są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. i § 79 w zw. z § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

W odniesieniu do tych zarzutów wskazać trzeba, że wniosek skarżącego kasacyjnie został złożony – jak to podano w zaskarżonej decyzji – "w sprawie zgodności realizacji robót budowlanych prowadzonych w ciągu ul. [...] w R. (znajdującej się w ciągu drogi krajowej Nr [...]) na odcinku przylegającym do działki nr ewid. [...] z dokonanym przez Gminę Miasto R. zgłoszeniem oraz przepisami".

Umarzając postępowanie w tak określonej sprawie PWINB stwierdził, że inwestycja realizowana była zgodnie z dokonanym zgłoszeniem. Linia nowej nawierzchni bitumicznej pokrywa się z linią starej nawierzchni jezdni istniejącej na wysokości działki nr [...] i "w tym zakresie nie nastąpiło żadne poszerzenie". Organ podał, że do czasu ustalenia zakresu własności Skarbu Państwa w przedmiotowej lokalizacji wprowadzono nową organizację ruchu na podstawie "projektu organizacji ruchu" pozytywnie zaopiniowanego przez Komendę Miejską Policji w R. W tym zakresie działkę [...] skomunikowano z ul. [...] poprzez zjazd usytuowany od strony L., a na pozostałym odcinku placu "przymłyńskiego" wprowadzono barierę energochłonną oddzielającą ten plac od jezdni ul. [...]. Rozwiązanie to przyjęto jako tymczasowe, a docelowo zakończenie robót na placu "przymłyńskim" zostanie wykonane w oparciu o odrębne zgłoszenie, po opracowaniu i uzgodnieniu stosownej dokumentacji.

Ustosunkowując się do argumentacji skarżącego WPINB wywodził, że w kwestii zapewnienia dostępności do działki [...] z ul [...] organ nadzoru budowlanego może ingerować, o ile kwestia ta dotyczy spełnienia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Nie może natomiast odnosić się do wprowadzonej przez zarządcę drogi organizacji ruchu, która nie podlega regulacjom p.b. W odniesieniu zaś do zastosowanej bariery energochłonnej WPINB podał, że jest ona urządzeniem technicznym drogi i jej zainstalowanie nie wymagało pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Stwierdził, że w takich sytuacjach nie obowiązują również przepisy określające warunki techniczne.

GINB uznając decyzję organu I instancji za prawidłową, zauważył, że gdyby nawet zakwalifikować wykonane roboty – w związku z poszerzeniem jezdni – jako przebudowę drogi, to i tak roboty te wymagałyby tylko zgłoszenia. Stwierdził ponadto, że w przypadku przekroczenia zakresu robót budowlanych wynikających ze zgłoszenia remontu należałoby przeprowadzić postępowanie w trybie art. 50-51 p.b.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego kasacyjnie GINB podkreślił, że działka skarżącego ma dostęp do drogi publicznej. Wskazał, że bariera energochłonna była przewidziana w zamiennym projekcie organizacji ruchu i nie stanowi ona odrębnego obiektu wymagającego uzyskania pozwolenia lub zgłoszenia.

Stanowisko organów administracyjnych nie zostało poprzedzone należytym wyjaśnieniem wszystkim istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Podkreślić należy, iż także w sytuacji, gdy wykonanie określonych robót budowlanych nie wymaga uzyskania pozwolenia na ich realizację, a nawet jeżeli nie jest potrzebne zgłoszenie, konieczna jest zgodność inwestycji z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Dokonując oceny argumentacji przedstawionej przez organy stwierdzić należy, że organy obu instancji nie rozważyły w sposób prawidłowy, czy wskutek zgłoszonych robót budowlanych dostęp do drogi publicznej z działki skarżącego kasacyjnie spełnia warunki techniczne, a także, czy bariera energochłonna dostępu tego nie ogranicza. Pomijając te kwestie organy nie wyjaśniły jednoznacznie również innych istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Zauważyć wypada, że w opinii organu I instancji linia nowej nawierzchni bitumicznej pokrywa się z linią starej nawierzchni jezdni. W tym zakresie organ odwoławczy nie zajął jednak tak jednoznacznego stanowiska i stwierdził, że nawet gdyby zakwalifikować wykonane roboty "w związku z poszerzeniem jezdni" jako przebudowę drogi, to i tak roboty te wymagałyby tylko zgłoszenia. Nie wyjaśniono zatem należycie, czy doszło do poszerzenia jezdni, czy też nie.

Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika ponadto, że organ ten uznał, iż przedmiotowe roboty budowlane nie naruszyły przepisów Prawa budowlanego, opierając się w istocie jedynie na zeznaniach przesłuchanych świadków – kierownika robót i inspektora nadzoru inwestorskiego. Z uzasadnienia tego i z akt sprawy nie wynika, by WPINB poczynił jakiekolwiek ustalenia samodzielnie, chociaż jego obowiązkiem było jednoznaczne wyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, w tym w szczególności czy jezdnia została poszerzona i czy zostały spełnione wymogi wynikające z warunków technicznych.

Zarzuty naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. i § 79 w zw. z § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie mają w tej sytuacji usprawiedliwione podstawy.

W konsekwencji usprawiedliwione podstawy mają też zarzuty naruszenia przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, bo – jak już wyżej wskazano – organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, a WSA nie dostrzegł tych uchybień i nie odniósł się do nich.

W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 39 ust. 1 p.b. obowiązującego w uprzednim stanie prawnym (Dz.U.2003.207 poz. 2016), a także art. 29 ust. 2 pkt. 12 i ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 39 ust. 1 p.b. obowiązującego w obecnym stanie prawnym (Dz.U.2018.1202) w zw. z art. 106 k.p.a. uznać należy, iż ocena jego zasadności na obecnym etapie postępowania byłaby przedwczesna. Dopiero bowiem po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego i należytym wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności możliwe będzie prawidłowe zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego.

Ponownie prowadząc postępowanie administracyjne organy będą zobligowane do uwzględnienia przedstawionych wyżej uwag co do konieczności należytego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego, niezbędnego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w tym do ustosunkowania się do twierdzeń skarżącego kasacyjnie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy roboty budowlane były wykonywane przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru (ewidencji) zabytków i – w zależności od poczynionych ustaleń – jakie są tego konsekwencje.

Biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwione podstawy i uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjne na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. oraz art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2021.2095 ze zm.) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 24 października 2022 r.) – orzekł jak w sentencji wyroku.