Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1381/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 60 ust.1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art.7,77, 107
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par.1 pkt.1 lit.a i c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie : WSA Mirosław Bator NSA Anna Szkodzińska Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi K. L. i B. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących K. L. i B. L. kwotę [...]zł (słownie: jeden tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Kr [...]

Uzasadnienie

Prezydent Miasta N. S. decyzją nr [...] z 20 marca 2017 r. znak [...], po rozpatrzeniu wniosku R. Z., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: Budowa budynku usługowo-biurowego wraz z pomieszczeniami socjalnymi oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] w obr. [...] w N. S. przy ulicy [...].

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1073), dalej "u.p.z.p.", § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie", § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1589), dalej "rozporządzenie w sprawie oznaczeń" oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), dalej "K.p.a.".

Organ wskazał, że planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich, "m.in. na działkach nr [...] w obrębie [...]".

Jako nieprzekraczalne linie zabudowy organ wskazał linie wyznaczone wzdłuż terenu zarezerwowanego pod realizację obwodnicy N. oraz w odległości 6,0 m od zewnętrznej krawędzi ulicy [...] i ulicy [...] – zgodnie z załącznikiem nr [...] do decyzji.

Dalej organ określił:

- wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji: do 20%,

- udział powierzchni biologicznie czynnej: co najmniej 40% powierzchni terenu inwestycji;

- szerokość elewacji frontowej (od strony ulicy [...]) do 14,4 m;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (mierzona od średniego poziomu terenu istniejącego, w przypadku kiedy elewacja frontowa jest jednocześnie ścianą szczytową to jej wysokość jest równa wysokości do kalenicy): do 7 m;

- geometria dachu: typ dachu: płaski, dwuspadowy lub wielospadowy; kąt nachylenia głównych połaci dachowych: w przedziale od 0° do 45°; wysokość głównej kalenicy obiektu: do 9 m od średniego poziomu terenu istniejącego; kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki: równoległy lub prostopadły.

Następnie organ opisał warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wskazując na dostęp do terenu inwestycji poprzez realizację zjazdu z ulicy [...] na działkę nr [...] zgodnie z opinią [....] Zarząd Dróg w N. z dnia 4 maja 2015 r. znak: [...] pod warunkiem zlokalizowania obiektu w odległości min. 6,0 m od planowanych krawędzi jezdni ulicy [...] i [...] zgodnie z opracowaną koncepcją przebudowy skrzyżowania ulic [...] oraz poza liniami rozgraniczającymi planowanej obwodnicy N. .

Organ stwierdził, że na etapie uzgodnienia projektu budowlanego dla przedmiotowej inwestycji wymagane jest uzyskanie decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. zwalniającej z zakazów określonych w art. 88 l ustawy Prawo wodne.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. u.p.z.p. Dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji w związku z art. 53 ust. 3 ustawy.

Linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczono na kopii mapy zasadniczej, będącej załącznikiem nr [...] do decyzji. Wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik nr [...] do decyzji.

W wyniku przeprowadzonego postępowania organ ustalił, że spełnione zostały łącznie przesłanki o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co jego zdaniem udokumentowano w analizie i jej wynikach.

Zdaniem organu analiza potwierdziła możliwość realizacji ww. zamierzenia, bowiem na działce obsługiwanej z tej samej drogi publicznej znajdują się obiekty o podobnej funkcji, na podstawie których można określić wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, cech zabudowy i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowana terenu, w tym, gabarytów terenu, linii zabudowy oraz powierzchni zabudowy.

W toku postępowania administracyjnego dokonano następujących uzgodnień projektu decyzji:

- milczącego, z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 11 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. z uwagi na to, iż teren objęty wnioskiem zgodnie z mapami zagrożenia powodziowego znajduje się w obszarze, w którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi występuje raz na 500 lat (Q 0,2%), oraz raz na 100 lat (Q 1%),

- postanowieniem Marszałka Województwa [...] z 12 grudnia 2016 r. znak: [...] zgodnie z art. 60 ust.1 i art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p. z uwagi na to, iż teren objęty wnioskiem, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta N. S. przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta N. S. z dnia 29 listopada 1994 r., który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 roku, położony jest w obszarze oznaczonym w planie symbolem [...] i oznacza ulice główne ruchu przyspieszonego leżące w ciągach dróg krajowych, prowadzące ruch tranzytowy na kierunkach B. - K. oraz L. - G.. Teren ten jest także położony w obszarze oznaczonym symbolem [...] - "Tereny dla urządzeń sportowo-rekreacyjnych". Marszałek wskazał, że wniosek nie koliduje z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego Województwa [...] nr [...] z dnia 22 grudnia 2003 r. oraz ustaleniami strategii Rozwoju Województwa [...], przyjętej przez Sejmik Województwa [...] uchwałą nr [...] z dnia 26 września 2011 r.,

- opinią pozytywną [....] Zarząd Dróg w N. S. z dnia 4 maja 2016 roku, znak :[...] określająca dostęp do drogi publicznej przez realizacje zjazdu z ulicy [...] na działkę nr [...] w obr. [...] oraz na następujących warunkach:

- planowany obiekt zlokalizować w odległości min. 6,0 m od planowanych krawędzi jezdni ulicy [...] i [...] zgodnie z opracowaną koncepcją przebudowy skrzyżowania ulic [...] oraz poza liniami rozgraniczającymi planowanej obwodnicy N. .

- sieci infrastruktury technicznej prowadzone wzdłuż ulicy [...] i [...] lokalizować poza planowanymi pasami drogowymi ww. ulic.

- dla określenia warunków technicznych wykonania zjazdu z ulicy [...] inwestor winien zwrócić się do [....] Zarząd Dróg w N. odrębnym wnioskiem.

Wskazano, że ulica [...] jest droga publiczną, gminną, klasy D. W związku z powyższym winna spełniać przepisy ustawy o drogach publicznych, a w szczególności art. 43 ww. ustawy określający odległość obiektów od zewnętrznej krawędzi jedni.

Dalej organ stwierdził, że w toku postępowania wpłynęły uwagi B. L. i K. L. dotyczące naruszenia ich praw nabytych oraz braku kontynuacji funkcji dla planowanej inwestycji.

W odpowiedzi na ww. uwagi organ wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, określa ona jedynie dopuszczalną zabudowę na danym terenie i jej podstawowe wymogi. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy nie wpływa na przysługujące innym podmiotom uprawnienia zależne, tym samym brak ich uwzględnienia nie może stanowić o naruszeniu ogólnie wskazanych przepisów art. 2, art. 6 czy art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

B. L. i K. L., właściciele przyległej do terenu inwestycji od strony południowo-zachodniej działki nr [...], wnieśli od powyższej decyzji odwołanie.

Zarzucili naruszenie "praw nabytych" uzyskanych na mocy decyzji nr [...] z 24 lipca 1989 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i planu podziału pierwotnej działki nr [...] w obr. 116. Podnieśli, że zaskarżoną decyzją "przesunięto" pas drogowy "06 GP [...]" na teren obecnej działki nr [...] utrwalając przebieg "korytarza drogowego". Tym samym adresat zaskarżonej decyzji uzyskuje korzyści wywołane rozstrzygnięciem niezgodnym z poprzednią decyzją tego samego organu.

Podnieśli też, że zamierzenie nie spełnia warunku kontynuacji funkcji ponieważ funkcja budynku na działce nr [...] nie jest "opisana", a ponadto działka ta nie sąsiaduje z terenem inwestycji. Zarzucili również, że na załączniku nr [...] do decyzji nie pokazano zasięgu analizy.

Podnieśli, że Marszałek Województwa [...] uzgodnił w rzeczywistości tylko fakt istnienia rezerwy terenu dla drogi [...], natomiast szczegółowe ustalenia odnośnie przebiegu tej drogi pozostają w gestii samorządu miasta [...], który powinien szanować własne decyzje wydane wcześniej dla przedmiotowego terenu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 21 sierpnia 2017 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1-5, art. 54 ust. 4 pkt 10a, w związku z art. 39 ust. 3 pkt 3 oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że do wniosku R. Z. o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dołączono:

- charakterystykę inwestycji w formie rysunkowej (zagospodarowanie działki, bilans terenu, opis i rysunki elewacji i rzuty, aksonometria),

- promesę [...] z 13 maja 2016 r. na dostawę energii elektrycznej,

- promesę "[...]" Sp. z o.o. na odbiór ścieków z informacją o braku sieci wodociągowej,

- urzędowe kopie mapy zasadniczej i mapy ewidencyjnej,

- informację z rejestru gruntów dla terenu inwestycji i działek sąsiadujących.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji powierzył analizę urbanistyczno-architektoniczną M. T. posiadającemu uprawnienia wymagane do sporządzenia projektu decyzji. Na podstawie wyników analizy został opracowany projekt decyzji z ustaleniami m.in. zachowania warunku kontynuacji funkcji na podstawie zabudowy usługowej na dz. nr [...] (budynek socjalno-administracyjny na terenie obiektów sportowych), co spełnia warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Granice obszaru analizy wyznaczono według zasady podanej w § 3 ust. 2 rozporządzenia, w odległości ok. 210 m od granic terenu inwestycji, którego front w wielkości ok. 70 m został ustalony od strony ul. [...].

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że uzgodnienie Marszałka nie odnosi się jedynie do "faktu istnienia rezerwy" dla konkretnie rezerwowanego pasa drogowego w poprzednio obowiązującym planie miejscowym. Zarówno organ uzgadniający, jak i organ wydający decyzję, dysponowały tym samym dokumentem planistycznym, na podstawie którego ustalono w zaskarżonej decyzji nieprzekraczalną linię zabudowy od strony zachodniej. Linia ta przebiega na terenie wnioskowanym przez inwestora znacznie ograniczając możliwość wykorzystania terenu. Natomiast tylko w niewielkim stopniu wchodzi z pasem drogowym na działkę nr [...], przy czym nie do przyjęcia jest zarzut, jakoby fakt ten był spowodowany zaskarżoną decyzją, bowiem rezerwa drogowa GP [...] została ustalona w poprzednio obowiązującym planie miejscowym. Zbadane akta sprawy nie wykazują, by nastąpiło "przesunięcie" pasa drogowego GP [...] w kierunku działki nr [...]. Kolegium nie uwzględniło przy tym dołączonej do odwołania kopii planu realizacyjnego nr [...] ze względu na jego ówczesne sporządzenie na podkładzie geodezyjnym bez możliwości dokładnego zidentyfikowania położenia działki nr [...]. Nieuprawniony jest także zarzut "naruszenia praw nabytych", ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza dokonanego w 1989 r. podziału geodezyjnego.

W kwestii zarzutu niespełnienia warunku "kontynuacji funkcji" organ odwoławczy zwrócił uwagę, że warunek ten (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) jest spełniony poprzez istniejący w obszarze analizy obiekt usługowy na działce nr [...]. Bezpodstawny jest przy tym wywód, iż nie jest to "działka sąsiednia" tzn. bezpośrednio granicząca z terenem inwestycji, ponieważ przepis § 3 rozporządzenia w związku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi jedynie, by obiekt o takiej samej funkcji znajdował się w obszarze analizy i nie musi graniczyć bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji.

Za bezpodstawny uznał organ również zarzut braku w załączniku nr [...] do decyzji zasięgu obszaru analizy. Zdaniem organu przepis nie wymaga tego w odniesieniu do załącznika graficznego, który ma pokazywać jedynie granicę terenu inwestycji i linie zabudowy. Zaś obszar analizy jest uwidoczniony na mapie analitycznej sporządzonej w ramach analizy, a mapa taka nie stanowi obowiązkowego załącznika do decyzji, pozostając natomiast w aktach sprawy - do wglądu stron.

K. L. i B. L. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając jej naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z przepisami rozporządzenia, polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu wskutek utrzymania w mocy decyzji I instancji pomimo, że decyzja ta nie odpowiada wymaganiom wynikającym z określonych powyżej przepisów prawa.

Mając na uwadze powyższy zarzut skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez SKO w N. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu zarzutów podnieśli, że organ odwoławczy w sposób nieprawidłowy przesłał zaskarżoną decyzję skarżącym na adresy wskazane w stopce decyzji, podczas gdy prawidłowy adres skarżących to adres wskazany na wstępie decyzji Kolegium oraz w decyzji Prezydenta Miasta N. z 20 marca 2017 r. Takie wadliwe doręczenie zaskarżonej decyzji ma niewątpliwy wpływ na termin do zaskarżenia decyzji i winien być wytknięty przez WSA w Krakowie.

Skarżący przedstawili obszerną analizę treści art. 61 u.p.z.p. i rozporządzenia, przywołując tezy z orzecznictwa sądowoadministracyjnego i zarzucając, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wynikającym z nich wymaganiom.

Skarżący podnieśli m.in., że z uzasadnień obu wydanych w sprawie decyzji, a także z załącznika graficznego do decyzji, nie wynika jaki dokładnie został wyznaczony obszar analizowany, niemniej bazując na treści decyzji pierwszoinstancyjnej zarzucili, że obszar analizowany został wyznaczony błędnie.

W ocenie skarżących obszar analizowany wyznaczony w przedmiotowej sprawie nie spełnia wskazanych wyżej wymagań, gdyż obejmuje on działki leżące po stronie wschodniej działki inwestycyjnej i odwołuje się do funkcji tego terenu, a decyzja pierwszoinstancyjna odwołuje się do kontynuacji zabudowy na działkach sąsiednich leżących tylko po stronie wschodniej, tj. m.in. do działki nr [...], ignorując zabudowę mieszkaniową na działkach leżących po stronie zachodniej i południowej planowanej inwestycji.

Zdaniem skarżących obszar analizowany powinien zostać wyznaczony ponownie, co jednocześnie oznacza konieczność powtórzenia rozważań oraz ustaleń co do zasadniczych wymagań dotyczących planowanej zabudowy. Dotyczy to przede wszystkim takich wymagań, jak wielkość wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, parametry geometrii dachu.

Zdaniem skarżących organ pierwszej instancji powinien w sposób pełny i wystarczająco precyzyjny powiązać wymagania urbanistyczno-architektoniczne z konkretnymi cechami zabudowy istniejącej na wyznaczonym prawidłowo obszarze analizowanym uznając, że wszystkie działki wchodzące w skład obszaru analizowanego stanowią punkt odniesienia dla wyznaczenia skonkretyzowanych wymagań urbanistycznych i architektonicznych planowanej zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p. oraz w rozporządzeniu.

Dalej skarżący podnieśli, że decyzja pierwszoinstancyjna nie spełnia wymagań określonych w § 4-8 rozporządzenia.

Zdaniem skarżących załączniki do decyzji pierwszoinstancyjnej nie spełniają wymagań określonych w § 9 rozporządzenia. Wprawdzie decyzja organu I instancji zawiera załącznik graficzny w skali 1:1 000, jednakże brak jest na nim pieczęci świadczących o przyjęciu do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skoro załącznik graficzny do decyzji nie zawiera informacji (klauzuli) o przyjęciu mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, to nie ma podstaw do uznania, że mapa ta znajduje się w ww. zasobie.

Nie wiadomo także, w jakim okresie załącznik graficzny został sporządzony, gdyż nie widnieje na nim data sporządzenia. Nie spełnia tego wymogu zapis stwierdzający, że omawiana mapa stanowi załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z 20 marca 2017 r. Tym samym nie wiadomo, kiedy wspomniana mapa została sporządzona, czy jest ona aktualna i czy znajduje się ona w zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Nie spełnia więc ona wymogów prawidłowego załącznika graficznego o którym mowa w § 9 rozporządzenia. Od dnia złożenia wniosku do wydania decyzji minął prawie rok i nie wiadomo w jakim okresie ww. mapa została sporządzona. Data wydania decyzji nie jest tożsama z datą sporządzenia i aktualności mapy.

Skarżący zarzucili również, że wspomniany załącznik graficzny sporządzony jest w nieczytelnej technice graficznej, co uniemożliwia weryfikację ustaleń organu pierwszej instancji. Podkreślili, że załącznik ten powinien być tak sporządzony, aby był zrozumiały i czytelny dla stron i ewentualnie dla organów go weryfikujących, a nie jedynie dla osób, które go sporządziły. W niniejszej sprawie w omawianym załączniku graficznym nie jest jasne, jakie są granice objętych wnioskiem działek nr [...] i [...], [...] i [...], [...]. Nie została też jednoznacznie wskazana granica obszaru analizowanego. Przebieg granicy obszaru analizowanego nie może pozostawać w sferze domysłów i przypuszczeń, lecz powinien jednoznacznie wynikać z załącznika graficznego. Brak wskazania na załączniku graficznym przebiegu granicy obszaru analizowanego stanowi naruszenie normy § 9 ust. 3 rozporządzenia.

Skarżący zarzucili również, że w decyzji organu I instancji nie wskazano powierzchni działek objętych wnioskiem, co uniemożliwia weryfikację tej decyzji pod kątem spełnienia parametrów w zakresie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunki do powierzchni działki (§ 5 rozporządzenia).

Podnieśli również, że w decyzji organu I instancji nie wskazano nieruchomości przyjętych do analizy. Wskazano jedynie, że maksymalny wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunki do powierzchni terenu inwestycji wynosi do 20%. Poza tym w decyzji wskazano, że dostęp do drogi publicznej ma być zapewniony poprzez realizację zjazdu z ulicy [...] na działkę nr [...], podczas gdy z załącznika graficznego do decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że z ulicą [...] sąsiaduje bezpośrednio działka nr [...], a nie działka [...].

W ocenie skarżących sporządzona w niniejszej sprawie analiza, w zakresie ustalenia parametrów przyszłej inwestycji, nie odpowiada wymogom rozporządzenia. Poszczególne parametry inwestycji (wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej elewacji w przypadku uskoku, geometrię dachu itp.) wyznacza się, co do zasady, na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Rodzi to konieczność uwzględnienia w obliczeniach wymiarów i wskaźników występujących w całym obszarze analizowanym.

Skarżący podnieśli, że "działka sąsiednia" i "obszar analizowany" są to dwie różne kategorie i nie można poszukiwać między nimi prostej analogii. Nie dają ku temu podstaw ani przepisy u.p.z.p., ani przepisy rozporządzenia. Pojęcie "działki sąsiedniej" występuje w przepisie u.p.z.p. określającym warunki zabudowy (przesłanki materialnoprawne), które muszą być spełnione łącznie, aby organ mógł wydać decyzję pozytywną (art. 61 ust. 1 pkt 1). Pojęcie "obszaru analizowanego" występuje tylko w rozporządzeniu, które określa sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, reguluje kwestie proceduralne (zwłaszcza § 3). W przepisach rozporządzenia w ogóle nie występuje pojęcie "działki sąsiedniej". Nie sposób zatem uznać, aby rozumienie pojęcia "działki sąsiedniej" mogło wpływać na sposób rozumienia pojęcia "obszar analizowany".

Zdaniem skarżących w niniejszej sprawie ocenie poddano w zasadzie tylko działkę nr [...], z nieznanych przyczyn pomijając pozostałe. Wskazali przy tym, że działka nr [...] jest wykorzystywana na cele rekreacyjne jako boisko sportowe, stąd też planowana zabudowa usługowo-biurowa nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich, które służą celom mieszkaniowym.

Zdaniem skarżących wskazanie tylko jednej działki, spośród wszystkich działek znajdujących się na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, czyni ustalenia organu pierwszej instancji w zakresie średnich wymiarów i średnich wskaźników zabudowy nieprawidłowymi, a przez to dowolnymi. W szczególności zwraca uwagę szerokość elewacji frontowej określonej jako wynosząca do 14,4 m, podczas gdy budynki sąsiednie posiadają znacznie węższą szerokość elewacji. To samo dotyczy typu dachu określonego jako płaski, dwuspadkowy lub wielospadowy o nachyleniu od 0 do 45 stopni. Dachy płaskie nie występują na obszarze analizowanym, a poza tym z uwagi na strefę śniegową dach planowanego budynku powinien być dwu lub wielospadkowy o kącie nachylenia minimum 30 stopni.

Jeżeli chodzi o teren inwestycyjny, to obejmuje on obszar wkraczający w teren zarezerwowany pod ulicę główną [...], co w ocenie skarżących jest niedopuszczalne. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że linia zabudowy leży poza obszarem zarezerwowanym pod drogę, istotne jest bowiem określenie terenu całej inwestycji, która tworzy funkcjonalną całość mając na uwadze chociażby zachowanie niezbędnej powierzchni biologicznie czynnej.

Zdaniem skarżących w zaskarżonej decyzji brak jest precyzji użytych określeń w zakresie parametrów i wskaźników przyszłej inwestycji: "do 20%", "co najmniej 40%", "do 14,4 m", "do 9 m" itp. Zdaniem skarżących takie określenie parametrów przyszłej inwestycji nie jest dopuszczalne i organ obowiązany był określić je w sposób ścisły, a nie poprzez wskazanie jedynie wartości maksymalnych, albo przynajmniej operując zarówno wartością maksymalną jak i minimalną, czyli tzw. "widełek". Brak określenia parametrów minimalnych stanowi groźbę zaburzenia ładu przestrzennego, a jego zachowaniu służyć ma wskazanie jak najbardziej konkretnych wymiarów i wskaźników przyszłej zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazało, że adresy skarżących podano wg ostatniego pisma urzędowego (z 26 kwietnia 2017 r.), a zwrotne potwierdzenia odbioru dowodzą, że przesyłka została skutecznie doręczona, a skarga do sądu została terminowo wniesiona.

Dalej Kolegium stwierdziło, że obszar analizy, kontynuację funkcji i parametr szerokości elewacji wyznaczono prawidłowo. Po wschodniej stronie obszaru nie ma żadnej zabudowy. Załączniki do decyzji, zdaniem Kolegium, spełniają wymóg art. 52 ust. 2 u.p.z.p., bowiem zostały sporządzone na kopiach mapy zasadniczej.

Kolegium stwierdziło, że granice obszaru, a także wymienienie przyjętych do analizy nieruchomości, nie muszą być zawarte w decyzji, a zawarto je prawidłowo w analizie (k. 73 akta administracyjnych).

Wskazało, że teren inwestycji (dz. [...]) ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej [...] natomiast działka [...] to wąski skrawek terenu (10 m2) należący do Gminy.

Stwierdziło, że zgodnie z analizą w obszarze analizowanym znajdują się dachy płaskie o nachyleniu 0° (pkt 7 na str. 3), a mimo zakresowego ustalenia niektórych parametrów nie zachodzi obawa przed naruszeniem ładu przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK [...], LEX nr 483232).

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdza, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Zaskarżona decyzja narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i lit. a P.p.s.a. skutkuje jej uchyleniem.

W niniejszej sprawie kontroli sądu administracyjnego podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta N. S. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Budowa budynku usługowo-biurowego wraz z pomieszczeniami socjalnymi oraz infrastrukturą techniczną planowanego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] w obr. [...], wydana na podstawie przepisów u.p.z.p., a w szczególności art. 61 tej ustawy.

Na wstępie trzeba wskazać, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy terenu następuje zasadniczo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w razie braku takiego aktu prawa miejscowego – w decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdzenie to potwierdza brzmienie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. W niniejszej sprawie brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji, która to okoliczność nie jest kwestią sporną pomiędzy stronami.

Główną kwestią sporną w niniejszej sprawie było wykazanie przez inwestora spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji. Kolejnymi kwestiami spornymi była poprawność sporządzonej analizy, w tym ustalenia parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Z kolei, jak wynika z pism skarżących, ich troska koncentrowała się na uwzględnionym w zaskarżonej decyzji przebiegu rezerwy na obwodnicę N. , która częściowo przebiega po ich działce i może determinować sposób jej zabudowy.

Trzeba podkreślić, że prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję zgodnie z wnioskiem inwestora.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Jak wynika z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskana przy sporządzeniu poprzednio obowiązujących miejscowych planów (pkt 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5).

Z kolei elementy, jakie powinna zawierać decyzja o warunkach zabudowy, zostały wymienione przez ustawodawcę w art. 54 u.p.z.p. stosowanym, na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p., odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Szczegółowy sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w rozporządzeniu.

Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie", warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną.

Stosownie natomiast do przepisu § 9 ust. 2 wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy.

Należy tu wskazać, że zasadnie skarżący podnieśli, że część graficzna wyników analizy (w sprawie zał. nr [...] do decyzji) winna jednoznacznie wskazywać granice obszaru analizowanego. Brak wskazania na załączniku graficznych wyników analizy przebiegu granicy obszaru analizowanego stanowi naruszenie normy § 9 ust. 3 rozporządzenia. Nie jest zasadny pogląd organu, jakoby przepisy tego nie wymagały. Natomiast granice terenu inwestycji i linie zabudowy, na które wskazał organ, są obligatoryjnym elementem załącznika graficznego samej decyzji (w sprawie zał. nr [...]), a nie graficznej części wyników analizy. Podsumowując, nie jest wystarczające, że obszar analizy jest uwidoczniony na mapie analitycznej sporządzonej w ramach analizy pozostającej do wglądu stron w aktach sprawy.

Odnosząc się z kolei do zarzutów, że załącznik graficzny sporządzony jest w nieczytelnej technice graficznej co uniemożliwia weryfikację ustaleń organu pierwszej instancji, to zarzut ten nie mógł w realiach niniejszej sprawy sam doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Trafnie podnieśli skarżący, że załącznik ten powinien być tak sporządzony, aby był zrozumiały i czytelny dla stron i organów go weryfikujących. Jednakże w niniejszej sprawie omawiany załącznik graficzny, mimo że nie pozwala na łatwe odczytanie, jakie są granice objętych wnioskiem działek nr [...] i [...], [...] i [...], [...], to nie czyni powyższego niemożliwym.

Nie są natomiast zasadne zarzuty skarżących naruszenia w § 9 rozporządzenia odnośnie załącznika nr [...] do decyzji, przez brak pieczęci (informacji / klauzuli) świadczących o przyjęciu do mapy do zasobu geodezyjnego i kartograficznego i daty sporządzenia.

Skoro bowiem na załączniku nr [...] do decyzji zawarto informację: "Niniejszy podkład mapowy jest wydrukiem elektronicznej wersji kopii mapy zasadniczej, będącej w zasobach Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w N. ", załącznik jest opieczętowany i podpisany zarówno przez organ jak i uprawnionego urbanistę, a skarżący nie kwestionują w istocie aktualności mapy (ani żadnego konkretnego jej elementu / fragmentu) a jedynie formalne wykazanie aktualności, to nie ma podstaw do uznania, że mapa ta nie znajduje się w ww. zasobie i nie jest aktualna.

Przechodząc do dalszej oceny zaskarżonej decyzji należy wskazać, że zgodnie z § 1 rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W myśl zaś § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p..

Warunkiem prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego jest ustalenie, gdzie znajduje się front działki lub odpowiednio terenu inwestycji, przez który, zgodnie z art. 2 pkt 12 u.p.z.p., należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego oraz jaka jest jego szerokość.

Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia, przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Należy przy tym podkreślić, że zarówno wniosek o wydanie warunków zabudowy, jak i dołączona do niego dokumentacja (charakterystyka inwestycji w formie rysunkowej, zagospodarowanie działki, bilans terenu, opis i rysunki elewacji i rzuty, aksonometria) jednoznacznie wskazują na planowane dla inwestycji dwa niezależne wjazdy, jedno od ulicy [...] i drugie od ulicy [...]. Z dokumentacji tej (w szczególności k. 13, 15, 21, 23) w żaden sposób nie wynika, który z tych wjazdów miałby charakter wjazdu głównego, o którym mowa w § 2 pkt 5 rozporządzenia. Powyższa kwestia została całkowicie pominięta w wydanych w sprawie decyzjach. A przecież określenie głównego wjazdu determinuje ustalenie frontu działki. W niniejszej sprawie organ bez należytego uzasadnienia przyjął za front działki dłuższy z boków terenu inwestycji zbliżonego do prostokąta, co w oczywisty sposób wpłynęło na przyjęcie długości promienia obszaru analizowanego. Prowadzi tym samym do powstania wątpliwości, czy wyznaczenie obszaru analizy nie służyło jedynie takiemu poszukiwaniu funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora.

Wyznaczenie obszaru analizowanego bez prawidłowego uzasadnienia przyjętej jego wielkości czyni sporządzoną na jego podstawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wadliwą. W związku z powyższym trzeba wskazać, że prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Samo wyznaczenie obszaru analizowanego, podobnie jak analiza, nie mogą zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji, względnie dokumentację nazywaną analizą urbanistyczno-architektoniczną (por. wyrok WSA w Krakowie z 18 maja 2011 r., sygn. II SA/Kr [...], Lex Omega nr 993327; wyrok WSA w Gdańsku z 19 grudnia 2012 r., sygn. II SA/Gd [...], Lex Omega 1379567, wyrok WSA w Białymstoku z 15 listopada 2012r., sygn. II SA/Bk [...], Lex Omega nr 1248692).

Wyznaczenie obszaru analizowanego, ze względu na jego znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy, powinno być zatem poparte rozważną argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji, ponieważ jest to czynność w sposób oczywisty determinująca wyznaczenie wskaźników i parametrów projektowanej zabudowy.

Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, względnie w tej jej części, którą stanowi załącznik tekstowy będący wynikami analizy. Wyznaczenie obszaru analizowanego ma zasadnicze znaczenie dla samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów oraz osób trzecich tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślenia wymaga przy tym, że przeprowadzenie w sprawie analizy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), lecz do organu administracji publicznej, ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. Analizą należy zaś objąć wszelkie elementy wymienione w art. art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co wynika wprost z § 3 ust.1 rozporządzenia.

W każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie spoczywa - wynikający z art. 80 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. - obowiązek dokonania oceny takowej analizy pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Kr [...], wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak słusznie podnieśli skarżący, analiza ma wskazywać wymiary i wskaźniki, a ich ustalenie ma wynikać z zawartego w części tekstowej opisu, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również wyliczeń matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy stanowią zaś swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy.

O ile w obszarze objętym analizą znajduje się już obiekt lub obiekty o funkcji podobnej co zamierzona inwestycja (w tym przypadku funkcji usługowej) oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 u.p.z.p., rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie przy uwzględnieniu zamiaru inwestora, przepisów określonych w rozporządzeniu, względnie także regulacji odrębnych związanych np. z ochroną środowiska (w tym różnych form ochrony przyrody), czy korzystaniem z dróg publicznych.

Mając powyższe na uwadze, przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji należy stwierdzić, że decyzja o warunkach zabudowy jest wadliwa, ponieważ nie uzasadnia w sposób prawidłowy zaistnienia kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Zakres dokonywanej analizy urbanistyczno-architektonicznej zależy od charakteru zamierzonego i zgłoszonego we wniosku przedsięwzięcia inwestycyjnego.

Zatem w kontrolowanej sprawie trzeba m.in. rozstrzygnąć z punktu widzenia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji.

W związku z powyższym, w rozpoznawanej sprawie przedmiotem ustaleń i analizy organu I i II instancji powinna być szczegółowa, uzasadniona, niearbitralna ocena funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu realizowanej na nieruchomościach znajdujących się w obszarze analizowanym oraz rozstrzygnięcie, czy w przypadku planowanej inwestycji, można mówić o kontynuacji funkcji z obszaru analizowanego.

Należy przy tym zauważyć, że przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć, stosownie do § 2 pkt 2 rozporządzenia, sposób użytkowania oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi.

Zarazem rozporządzenie w sprawie oznaczeń w § 2 pkt 2 wskazuje sposób zapisywania ustaleń dotyczących funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu.

W kontekście art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg kontynuacji funkcji oznacza, że projektowane przedsięwzięcie mieścić się musi w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów.

Jak wynika z treści decyzji organu I i II instancji oraz akt sprawy, na podstawie wyników sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej ustalono, że inwestycja będzie stanowiła kontynuację funkcji dla zabudowy usługowej zlokalizowanej na dz. [...].

Zdaniem Sądu organy administracyjne obu instancji w sposób bardzo ogólny kwalifikowały w uzasadnieniu kwestionowanych decyzji funkcję obiektów na działce [...] i powołując się na wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej przedwcześnie uznały, że zamierzona inwestycja jest zgodna z istniejącymi w obszarze analizowanym funkcjami usługowymi. Przy tym organ I instancji w ogóle nie opisał charakteru usług świadczonych w obiektach na działce [...], a organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, że jest to budynek socjalno-administracyjny na terenie obiektów sportowych.

W kontrolowanej sprawie dla obydwu organów istotne jest, że w obszarze objętym analizą urbanistyczno-architektoniczną istnieją w ogóle usługi, jako funkcja realizowana przez istniejącą zabudowę i w związku z tym w tym przyjętym sposobie rozumowania i zarazem wykładni prawa (zasady dobrego sąsiedztwa) wszelkie inne usługi, bez względu na ich rodzaj i charakter, są dopuszczalne. W kontrolowanej sprawie, zdaniem Sądu, trzeba ustalić w pierwszej kolejności, jakie funkcje w obszarze analizowanym istnieją, która funkcja posiada charakter dominujący, wiodący, w jakich relacjach pozostają funkcje istniejące w stosunku do funkcji dominującej, a następnie, czy zamierzona planowana funkcja usługowa w postaci budynku usługowo-biurowego jest kontynuacją zgodną z funkcjami realizowanymi, istniejącymi w obszarze analizowanym.

Zdaniem Sądu bezsporne w sprawie jest, że dominującą funkcją w obszarze analizowanym jest funkcja mieszkaniowa. Z akt sprawy wynika też, że w zastanym układzie funkcji w obszarze analizowanym mamy do czynienia z usługami, które nie są usługami uciążliwymi dla istniejącej funkcji mieszkaniowej. Usługi te wkomponowują się bezkonfliktowo, harmonijnie, w dominującą i wiodącą funkcję mieszkaniową.

Zarówno organ I, jak i II instancji, nie poczyniły żadnych rozważań w przedmiocie rodzaju, charakteru, stopnia uciążliwości nowej planowanej przez inwestora funkcji wobec podstawowej funkcji mieszkaniowej. Zasada dobrego sąsiedztwa z jednej strony ma potencjalnie realizować wartości prawa zagospodarowania terenu, będącego pochodną istoty prawa własności czyli prawa (wolności) do posiadania, dysponowania i korzystania z nieruchomości w procesie inwestycyjnym z uwagi na wymogi zapewnienia ładu przestrzennego, zrównoważonego rozwoju w zagospodarowani przestrzeni, ale z drugiej ma zapewniać harmonię zagospodarowania przestrzeni a także funkcji składających się na już istniejący ład przestrzenny, zagospodarowanie terenu i jego zrównoważony rozwój i w konsekwencji istniejące zgodne prawem korzystanie z nieruchomości. Stąd podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie harmonii tych funkcji, czego organy w niniejszej sprawie nie uczyniły. Nie jest natomiast zadaniem sądu administracyjnego zastępowanie organów w stosowaniu prawa. W konsekwencji kontrolowane decyzje nie zawierają uzasadnienia dla zawartego rozstrzygnięcia, co stanowi o naruszeniu zasad postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym Sąd podziela stanowisko skarżących, że organy I i II instancji naruszyły art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną interpretację, a także art. 7 i 77 K.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, art. 8 K.p.a. przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, art. 11 K.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

W decyzji, jej załącznikach i analizie występują również liczne sprzeczności i nieścisłości, jak np. sformułowania: "m.in. na działkach nr [...] w obrębie [...]", gdy de facto organ ma na myśli jedną tylko działkę, czy "Analizę kontynuacji funkcji dla inwestycji budynku mieszkalnego przeprowadzono odrębnie (...)".

Podsumowując w sprawie nastąpiło także naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia, poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie w niniejszej sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej, co doprowadziło w konsekwencji do ogólnikowości i nieostrości ustaleń organów administracyjnych w przedmiocie kontynuacji funkcji. Podstawowe zagadnienie kontynuacji funkcji zabudowy zostało sprowadzone do lakonicznego stwierdzenia, że w obszarze analizowanym znajduje się działka uzasadniająca stwierdzenie kontynuacji funkcji. Brak jest jakichkolwiek szczegółowych rozważań w zakresie harmonizacji wnioskowanej funkcji z dominującą na obszarze analizowanym funkcją mieszkaniową, a także w zakresie oceny podobieństwa funkcji usługowej występującej na obszarze analizowanym z funkcją wnioskowaną.

Przechodząc do dalszej oceny analizy będącej podstawą wydanej w sprawie decyzji należy wskazać, że stosownie do § 5 rozporządzenia:

1. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.

2. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Z kolei stosownie do § 6 rozporządzenia:

1. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.

2. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Zgodnie zaś z § 7 rozporządzenia:

1. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

2. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.

3. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.

4. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Stosownie do § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Mając na uwadze ww. przepisy rozporządzenia, należy wskazać na uchybienia analizy skutkujące wadliwością recypowaną do wydanej decyzji.

Przede wszystkim w tabeli zestawiającej działki objęte analizą prawidłowo wskazano powierzchnię każdej z nich, a także powierzchnię ich zabudowy i szerokość elewacji. Należy przy tym nadmienić, że nie jest zasadny zarzut skargi polegający na nie zawarciu takiego zestawienia analizowanych działek w samej decyzji.

Jednak w ww. tabeli, w przeciwieństwie do powierzchni i szerokości elewacji, odnośnie parametrów wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz kąta nachylenia połaci dachowych zawarto jedynie zbiorcze wartości, odpowiednio 3,0-7,0m oraz 10-45°. Takie podanie ww. parametrów uniemożliwia kontrolę prawidłowości ich wyliczenia i zastosowania do zamierzonej inwestycji. Co więcej, w kwestii parametrów dachu organy powołują się na str. 3 pkt 7 analizy mówiącą o występowaniu dachów od 0° do 45°, co jest sprzeczne z zamieszczoną tabelą. Również skarżący podnieśli, że dachy płaskie nie występują na obszarze analizowanym. W takich okolicznościach przyjęcie w zaskarżonej decyzji dopuszczalnej geometrii dachu: "typ dachu: płaski, dwuspadowy lub wielospadowy; kąt nachylenia głównych połaci dachowych: w przedziale od 0° do 45°" należy uznać za wadliwe.

Podobnie należy ocenić zbiorcze przypisanie wysokości budynkom na badanych działkach jako "3,0-7,0 m".

Odnosząc się natomiast do ustalenia parametru szerokości elewacji frontowej należy wskazać, że w ww. tabeli w sposób ewidentny analizator wyliczył średnią szerokość z obszaru jako 11 m. W konsekwencji wyznaczenie przez organ szerokości jako: "do 14,4 m", przy powołaniu się na 20% tolerancję, o której mowa w § 6 ust. 1, należy uznać za dowolne i arbitralne. Skorzystanie z dopuszczalnego zwiększenia szerokości elewacji również nie zostało uzasadnione ani w analizie, ani w uzasadnieniu decyzji.

Reasumując powyższe należy też wskazać, że trafnie skarżący zarzucili błędne określenie parametrów i wskaźników przyszłej inwestycji, to jest: "do 20%", "co najmniej 40%", "do 14,4 m", "do 9 m", "do 7 m" itp. Takie określenie parametrów przyszłej inwestycji nie jest dopuszczalne i organ był obowiązany określić je w sposób bardziej ścisły, przynajmniej operując zarówno wartością maksymalną jak i minimalną, czyli za pomocą tzw. "widełek", a nie poprzez wskazanie jedynie wartości maksymalnych. Brak określenia parametrów minimalnych stanowi groźbę zaburzenia ładu przestrzennego, a jego zachowaniu ma służyć wskazanie jak najbardziej konkretnych wymiarów i wskaźników przyszłej zabudowy (por. wyrok NSA z 10 listopada 2015 r., sygn. II OSK [...]).

Nie jest zatem zasadne stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, że "mimo zakresowego ustalenia niektórych parametrów, nie zachodzi obawa przed naruszeniem ładu przestrzennego, nie sposób bowiem przyjąć za dopuszczalny zakres np. od 0 do 9 m."

W dalszej kolejności zastrzeżenia Sądu wzbudza również sama nazwa zamierzenia inwestycyjnego objętego zaskarżoną decyzją. W decyzji o warunkach zabudowy docelowy sposób użytkowania budynku/lokalu powinien być określony jednoznacznie (poprzez wskazanie funkcji obiektu/lokalu - usługowej, mieszkalnej, handlowej, itp.). Zaznaczyć tu należy, że w aktach sprawy występują rozbieżne nazwy projektowanej inwestycji. We wniosku inwestora (k. 3, 4) mowa jest o "budynku usługowym (budynek warsztatowy wraz z pomieszczeniami socjalno-biurowymi)" oraz "budynek usługowy – na potrzeby prowadzonej działalności, pomieszczenia administracyjne garażowe socjalne magazynowe". Z kolei w piśmie [...] z 16 maja 2016 r. (k. 11 akt) mowa jest o "projektowanym budynku magazynowym". Na k. 29, 63 akt adm. jest z kolei mowa o budynku usługowo-biurowym z pomieszczeniami socjalnymi. Same powyższe rozbieżności nie wykluczają prawidłowości przyjęcia planowanej inwestycji jako budynku usługowo-biurowego wraz z pomieszczeniami socjalnymi oraz infrastrukturą techniczną, jak w sentencjach wydanych w sprawie decyzji, ale powinno być to rzetelnie umotywowane w ich uzasadnieniu. Decyzja o warunkach zabudowy powinna bowiem zawierać jednoznaczne i wiążące inwestora nakazy i warunki, jakie należy spełnić przy realizacji zamierzonej inwestycji.

Należy też wskazać, że w aktach administracyjnych zalega projekt decyzji I instancji (k. 93), który uchybia art. 60 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Co prawda organ powierzył sporządzenie projektu decyzji M. T. posiadającemu stosowne uprawnienia, ale ww. osoba podpisała się jedynie pod analizą architektoniczno-urbanistyczną, a projekt decyzji nie zawiera żadnego podpisu.

Końcowo odnosząc się do zarzutu, że organ odwoławczy w sposób nieprawidłowy przesłał zaskarżoną decyzję skarżącym na adresy wskazane w stopce decyzji, podczas gdy prawidłowy adres skarżących to adres wskazany na wstępie decyzji Kolegium oraz w decyzji Prezydenta Miasta N. z 20 marca 2017r., należy wskazać, że trafnie skarżący zarzucili takiemu postępowaniu wadliwość. Nie zasługuje tu na uwzględnienie stanowisko z odpowiedzi na skargę, o prawidłowości doręczenia ze względu na adresy skarżących wg bliżej nieokreślonego pisma urzędowego (z 26 kwietnia 2017 r.). Jednakże skutecznie i terminowo wniesiona skarga świadczy o tym, że powyższe uchybienie nie miało dla skarżących ujemnych skutków procesowych.

Nie były natomiast zasadne zarzuty skargi błędnego uznania dostępu do drogi publicznej (pominięcie działki gminnej), a także odwołania "naruszenia praw nabytych" oraz objęcia terenem inwestycyjnym obszaru wkraczającego w teren zarezerwowany pod ulicę główną [...], z przyczyn trafnie wskazanych przez organ odwoławczy.

Na marginesie warto wskazać, że sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy bardzo różnią się między sobą, co utrudnia jednolite stosowanie przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia w zależności od specyficznych okoliczności danej sprawy. Dlatego też niektóre tezy orzeczeń powołanych przez skarżących (np. wzajemne relacje pojęć "działka sąsiednia" i "obszar analizowany"), sformułowane w takich wyjątkowych przypadkach, nie mogły znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, bez uwzględnienia indywidualnych cech i okoliczności tej właśnie sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy będą zobligowane do poprawnego sporządzenia analizy architektoniczno-urbanistycznej, która winna uwzględniać powyżej zawarte wskazania prawne. Organy w uzasadnieniach decyzji winny zawrzeć również wskazane przez Sąd kwestie.

Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie organ II instancji, bez dostatecznej podstawy faktycznej i prawnej uznał, że wydana przez organ I instancji decyzja jest prawidłowa.

Mając to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, zgodnie z regulacją z art. 135 P.p.s.a., iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów, jej uchylenie stało się konieczne, o czym Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu solidarnie na rzecz skarżących [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżących wpis od skargi w wysokości [...] zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości [...] zł - wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego - określone w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.) oraz [...] zł, to uiszczone opłaty skarbowe (2 x [...] zł) od każdego z pełnomocnictw udzielonych odrębnie przez każdego ze skarżących.