Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1008/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59, art. 53 ust. 4 pkt 8, art. 52 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 lutego 2012 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Prawomocnym wyrokiem z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 73/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu skargi K. M. (dalej: "Skarżąca") na wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO") decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2009 r. nr [...] wydaną przez Wójta [...] (dalej: "Wójt").

Przedmiotem kontroli WSA w przywołanym wyroku było postępowanie w sprawie z wniosku P. S. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku gospodarczego na mieszkalny, na terenie położonym w miejscowości [...]. Dokonując oceny zapadłych w sprawie rozstrzygnięć, WSA stwierdził, iż z mapy załączonej do decyzji organu I instancji nie wynika w sposób wyraźny granica obszaru analizowanego, a w uzasadnieniu decyzji brak jest motywów dotyczących ustalenia granic tego obszaru. Ponadto z przeprowadzonej analizy nie wynika w sposób jednoznaczny, iż w obszarze analizowanym znajdują się działki pełniące funkcje wyłącznie mieszkaniowe, gdyż na podstawie kopii mapy zasadniczej trudno jednoznacznie stwierdzić, które działki związane są z prowadzeniem gospodarstw rolnych, a które pełnią funkcję wyłącznie mieszkaniową. Dalej WSA wskazał, że na działce sąsiedniej występuje zabudowa zagrodowa, co ma o tyle istotne znaczenie, iż planowany budynek ma być wybudowany w granicy i będzie bezpośrednio sąsiadował (wspólna ściana) z budynkiem gospodarczym (chlewnia) należącym do Skarżącej. Wobec tego, zdaniem WSA, organy administracji powinny szczegółowo wyjaśnić, czy planowana inwestycja nie zmienia ładu przestrzennego w bezpośrednim sąsiedztwie, w którym obecnie znajdują się budynki gospodarcze. Akceptując pogląd o potrzebie szerokiego rozumienia warunku "kontynuacji funkcji" – tj. przyjmowania, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić – WSA uznał, iż wynika stąd obowiązek analizy wzajemnego wpływu budynku inwentarskiego znajdującego się na działce sąsiedniej z planowaną inwestycją. Warunek braku sprzeczności dwóch funkcji musi być przy tym oceniany obiektywnie, niezależnie od upodobań i ocen inwestora. Okoliczność, iż inwestor zgadza się na to, aby jego dom jednorodzinny, pełniący funkcję wyłącznie mieszkalną, usytuowany został w bezpośrednim sąsiedztwie budynku inwentarskiego – i że tym samym zgadza się na niedogodności związane z prowadzeniem w sąsiedztwie gospodarstwa rolnego – nie ma znaczenia przy ocenie przesłanki "kontynuacji funkcji". Nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być bowiem tego rodzaju, że można przyjąć, iż będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także, że w przyszłości ta nowo wprowadzona funkcja nie ograniczy obecnej. W konkluzji WSA uznał, iż przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest wadliwa, co oznacza, że organy orzekające w sprawie nie miały możliwości rzetelnego zbadania stanu zagospodarowania inwestycji, a więc orzekły w przedmiocie wniosku inwestora bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, co mogło mieć wpływ na jej wynik.

Ponownie rozpoznawszy sprawę Wójt decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] – wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.; dalej: "u.p.z.p."), a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") – ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w ten sposób, że określił m.in.: rodzaj zabudowy – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; linia zabudowy – istniejąca; wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy – bez zmian; szerokość elewacji frontowej budynku – bez zmian; wysokość do gzymsu – nie więcej niż 6 m; kąt nachylenia głównych połaci dachowych – między 22° a 30°; maksymalna wysokość kalenicy – 8 m; dostęp do drogi publicznej – poprzez istniejący zjazd z drogi gminnej; zaopatrzenie w wodę i energię elektryczną – z istniejącej sieci; odprowadzenie ścieków bytowych – do szczelnego zbiornika bezodpływowego, a docelowo do gminnej kanalizacji sanitarnej; odprowadzenie wód opadowych i roztopowych – po terenie inwestycji; liczba miejsc parkingowych – co najmniej 2 na terenie inwestycji. Organ wskazał też, że teren inwestycji znajduje się w granicach obszaru chronionego krajobrazu "[...]", dlatego w przypadku natrafienia na kopalne szczątki roślin lub zwierząt należy niezwłocznie powiadomić o tym Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "RDOŚ"), a gdy nie jest to możliwe – Wójta (pkt 4 ppkt 3 sentencji decyzji).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podkreślił, że w związku z utratą ważności planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] na terenie działek nr [...] i [...] nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wobec czego wnioskowana inwestycja wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przypomniał, że przy pierwotnym rozpoznaniu sprawy uzyskano dla projektowanej inwestycji pozytywne uzgodnienia: Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną (postanowienie z dnia 12 czerwca 2009 r.), Marszałka Województwa Wielkopolskiego w zakresie urządzeń wodnych (postanowienie z dnia 29 maja 2009 r.) oraz Starosty [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych (postanowienie z dnia 08 czerwca 2009 r.). Dalej organ I instancji wskazał, że z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że inwestycja spełnia warunki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p. Na obszarze analizowanym istnieją działki z zabudową zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych oraz zabudową mieszkaniową jednorodzinną, pozwalającą na ustalenie wszystkich warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przedmiotowa działka ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające, działka nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ I instancji podkreślił, że odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji musi się opierać na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie; organ nie ma prawa oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, np. dotyczącymi ochrony ładu przestrzennego, dobrosąsiedzkich stosunków itp. Odnosząc się zaś do zastrzeżeń Skarżącej dotyczących lokalizacji budynku mieszkalnego w granicy z jej działką w świetle ewentualnej uciążliwości spowodowanej istniejącą tam chlewnią, to organ I instancji wyjaśnił, że nie ma możliwości zespolenia budynków poprzez wspólną ścianę budynku inwentarskiego z budynkiem mieszkalnym. Zarówno budynek mieszkalny, jak i budynek inwentarski muszą posiadać odrębne konstrukcje (dwie odrębne ściany konstrukcyjne).

Od opisanej decyzji odwołanie wniosła Skarżąca domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarzuciła, że organ w ogóle nie wziął pod uwagę zaleceń i wskazań zawartych w wyroku WSA o sygn. IV SA/Po 73/10, w szczególności odnośnie spełnienia warunków do prawidłowego ustalenia granic obszaru analizowanego. Z załączonej mapy nie wynika w sposób wyraźny granica obszaru analizowanego. Mapa ta, poza ręcznie naniesionym budynkiem na działce Skarżącej, niczym nie różni się od mapy, która był załączona do poprzedniej, uchylonej przez WSA, decyzji Wójta. Nie wskazano konkretnych wymiarów frontu działki i sposobu wyliczenia odległości granic obszaru analizowanego. Zarówno z części tekstowej, jak i graficznej analizy nie wynika, jaki obszar organ przyjął do analizy, w tekście analizy brak jest w tym zakresie stosownych wyliczeń, ani nie zostało to prawidłowo wykreślone na kopii mapy. W dalszym ciągu nie wykazano w sposób jednoznaczny, iż w obszarze analizowanym znajdują się działki pełniące funkcje wyłącznie mieszkaniowe – samo ogólnikowe wskazanie o istniejącej zabudowie mieszkaniowej nie jest wystarczające do stwierdzenia, które działki są zagrodowe, a które mieszkaniowe. Mapa stanowiąca część graficzną decyzji nie zawiera adnotacji o przyjęciu jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ponadto mapa nie zawiera informacji o osobie uprawnionej do wykonywania projektów. Skarżąca oceniła, że nadal nie jest jasne, jaka zabudowa, i na których działkach, została przyjęta do analizy i służyła wyznaczeniu parametrów dla przyszłej zabudowy. Organ I instancji w ogóle nie odniósł się do faktu, iż na działce Skarżącej znajduje się zabudowa zagrodowa, i że planowany budynek ma być wybudowany w granicy w bezpośrednim sąsiedztwie chlewni. Zdaniem Skarżącej argumentacja organu o wymogu posiadania dwóch odrębnych ścian konstrukcyjnych nie zmieni faktu, że oba budynki będą nadal w bardzo bliskiej odległości, w zasadzie jakby były ze sobą zespolone. Planowana inwestycja, jako mogąca naruszyć ład przestrzenny, powinna podlegać weryfikacji i pod tym kątem, tymczasem spełnienie tego warunku zostało pominięte, a uwzględnione zostało "chciejstwo" inwestora.

SKO decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta. Oceniło, że ponownie sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu odpowiada wymogom przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 64, poz. 1588 z późn. zm.; dalej: "rozpMI2003"). Na załączonej do decyzji kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 zakreślono granice obszaru analizowanego. Z oznaczeń na mapie wynika, iż w granicach tego obszaru znajdują się działki o cechach zabudowy zagrodowej (zabudowane budynkami mieszkalnymi i budynkami gospodarczymi) oraz działki zabudowane domami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Nieruchomość wskazana przez inwestora jest zabudowana domem mieszkalnym, a zatem już działka inwestora wyznacza funkcję mieszkaniową. SKO podkreśliło, iż podczas przeprowadzonej przez ten organ rozprawy urbanista opracowujący projekt decyzji wyjaśnił (i poparł fotografiami), iż budynek gospodarczy Skarżącej, wzniesiony przy granicy z działką inwestora, ma wysokość co najmniej 6 m i stanowi skuteczną izolację przed negatywnym oddziaływaniem zabudowy zagrodowej. Budynek ten znajduje się w odległości około 2 m od narożnika budynku mieszkalnego usytuowanego na działce wskazanej przez inwestora. SKO oceniło, że planowane zamierzenie zgodne jest z zastaną funkcją terenu, a występująca na przedmiotowej nieruchomości zabudowa mieszkaniowa, jak i tego rodzaju zabudowa znajdująca się w granicach obszaru analizowanego, pozwalają na określenie wymogów dla obiektu objętego przebudową.

Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła K. M., domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji oraz rozstrzygnięcia o kosztach według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 61 ust. 1, art. 4 ust. 2 i art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nie zgromadzenie odpowiedniego materiału dowodowego, co przełożyło się na treść zaskarżonej decyzji – a także zasad wyrażonych w art. 11 i art. 8 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniosła, że organ II Instancji rozpatrując sprawę w ogóle nie odniósł się do kwestii zasady dobrego sąsiedztwa, która stanowiła podstawę uchylenia poprzednich decyzji przez WSA wyrokiem o sygn. IV SA/Po 73/10. Nie wyjaśnił, czy planowana inwestycja nie zmienia ładu przestrzennego w bezpośrednim jej sąsiedztwie, w którym obecnie znajdują się budynki gospodarcze. Organ nie zebrał wyczerpującego materiału dowodowego na okoliczność, iż budynek gospodarczy Skarżącej rzeczywiście ma wysokość 6 m i stanowi skuteczną izolację przed negatywnym oddziaływaniem zabudowy zagrodowej. W ocenie Skarżącej sam materiał fotograficzny jest tu niewystarczający, tym bardziej, iż, jej zdaniem, wynika zeń, że ww. budynek jest znacznie niższy. Dalej Skarżąca zarzuciła, że organ nie podał kryteriów wyznaczenia obszaru analizowanego, w tym nie określił precyzyjnie sposobu wyliczenia trzykrotnej szerokości frontu działki, ani nie wskazał numerów działek, w jakich ten obszar się zamyka, i które zostały uznane za działki sąsiednie przyjęte od porównań. Zarzut braku odniesienia do konkretnych działek w obszarze analizowanych, a także braku stosownych wyliczeń matematycznych, dotyczy zwłaszcza takich parametrów, jak wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wysokość elewacji frontowej do gzymsu. Odstąpiono od określenia szerokości elewacji frontowej na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych analizowanej zabudowy, zadowalając się wskazaniem w decyzji, że szerokość elewacji frontowej pozostanie bez zmian. Kopia mapy zasadniczej (załącznik do analizy) nie została opatrzona datą, a nadto jest ona nieczytelna. Skarżącą zarzuciła ponadto, że organ nie wskazał, iż inwestor określił zapotrzebowanie w media publiczne i czy zostały one zapewnione. Podkreśliła, że organ odwoławczy tych wszystkich uchybień nie dostrzegł i nie wyeliminował. Wbrew obowiązkowi wynikającemu z zasady dwuinstancyjności nie tyle po raz drugi rozstrzygnął merytorycznie sprawę, co jedynie odniósł się do zarzutów odwołania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wydane w sprawie decyzje nie mogą się ostać.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, w pierwszej kolejności należy podkreślić, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane w sprawie, w której uprzednio orzekał już WSA, który wyżej opisanym, prawomocnym wyrokiem o sygn. IV SA/Po 73/10 uchylił obie wydane w sprawie decyzje. Powyższy fakt rodzi poważne skutki w sferze postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, bowiem w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W dalszej kolejności należy podkreślić i to, że dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami złożonej skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co oznacza, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji Wójta należy stwierdzić, iż przy ich wydaniu Sąd dopatrzył się szeregu uchybień, zwłaszcza o charakterze proceduralnym, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim, w ocenie Sądu, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organy administracji nie wszystkie uchybienia wskazane przez WSA w uzasadnieniu wyroku o sygn. IV SA/Po 73/10 zostały usunięte i nie wszystkie wytyczne zawarte w tym wyroku zostały wykonane. Już stwierdzenie powyższej okoliczności stanowi – w świetle art. 153 p.p.s.a. i jednolitego stanowiska orzecznictwa – samodzielną podstawę do uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji. Obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego wyrażonego w wyroku i wynikających z niego wytycznych co do dalszego przebiegu postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, bądź po wzruszeniu tego orzeczenia w sposób przewidzianym przepisami prawa (por. wyrok NSA z 07.10.2010 r., I FSK 1031/09; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). W niniejszej sprawie żadna z takich okoliczności nie wystąpiła.

Z wywodów zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA o sygn. IV SA/Po 73/10 wynikało m.in., że:

− ponownie rozpoznając sprawę organ administracji winien wyraźnie i zgodnie z przepisami wyznaczyć granicę obszaru analizowanego oraz uzasadnić ustalenia podjęte w tym zakresie;

W związku z tym należy stwierdzić, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji wprawdzie wykreślił na mapie granice obszaru analizowanego, ale z akt sprawy nadal nie wynika: dlaczego wyznaczono je w taki właśnie sposób (w szczególności nadal nie ustalono, a przynajmniej nie podano, szerokości frontu działki i jego trzykrotności); dlaczego obszar analizowany został wytyczony niesymetrycznie względem działki inwestora (w kierunku wschodnim w promieniu 110 m, a w kierunku zachodnim w promieniu 50 m) i w tak nietypowym kształcie (w przybliżeniu "w czworokącie" zamiast równomiernie wokół granicy działki, tj. koliście); wreszcie, dlaczego ww. odległości wyznaczone zostały jedynie w przybliżeniu ("około" 50 m / 110 m). W świetle językowego znaczenia wyrazu "około" ("mniej więcej" – por. Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003) nie można wykluczyć, iż granica obszaru w kierunku zachodnim została wytyczona w odległości mniejszej niż 50 m (bo "około 50 m" to także np. 49 m), co ewidentnie naruszałoby przepis § 3 ust. 2 rozpMI2003, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Ponadto organ powinien każdorazowo uzasadnić, dlaczego przyjął do analizy taki, a nie inny obszar – czyniąc to w sposób spełniający warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. i przekonując stronę o słuszności tego wyboru (por. wyrok NSA z 08.08.2008 r., II OSK 919/07, CBOSA). Zarówno w decyzji organu I, jak i II instancji takiego uzasadnienia brak.

− z przeprowadzonej analizy nie wynikało w sposób jednoznaczny, iż w obszarze analizowanym znajdują się działki pełniące funkcje wyłącznie mieszkaniowe, a na podstawie kopii mapy zasadniczej nadal trudno jednoznacznie stwierdzić, które działki związane są z prowadzeniem gospodarstw rolnych, a które pełnią funkcję wyłącznie mieszkaniową;

W ponowionej analizie urbanistycznej (k. 88–89 akt adm. I inst.) organ wyraźnie wskazał, iż w obszarze analizowanym odniesienie dla funkcji typowo mieszkaniowej jednorodzinnej mogą stanowić działki nr 181/14 i 181/13. Nadal jednak na podstawie kopii mapy zasadniczej – ciągle nie dość czytelnej – trudno jednoznacznie stwierdzić, które działki związane są z prowadzeniem gospodarstw rolnych, a które pełnią funkcję wyłącznie mieszkaniową. W konsekwencji nie poddaje się weryfikacji okoliczność, czy ww. działki są jedynymi w obszarze analizowanym, które pozwalają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla działki inwestora. Ma przy tym rację Skarżąca, że mapa (kopia mapy) użyta przez organ I instancji w załączniku do decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. jest w istocie tożsama (także pod względem stopnia czytelności) z mapą, która stanowiła załącznik do poprzedniej decyzji Wójta z dnia [...] września 2009 r., i która została negatywnie oceniona w uzasadnieniu wyroku o sygn. IV SA/Po 73/10. Jedyna widoczna różnica pomiędzy obu mapami polega na odręcznym wrysowaniu na mapie załączonej do decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. budynku znajdującego się na działce Skarżącej (co notabene stawia pod znakiem zapytania aktualność tej mapy – o czym niżej).

− organ administracji znając lokalizację planowanej inwestycji względem sąsiedniej nieruchomości i znajdującego się w granicy budynku inwentarskiego Skarżącej powinien szczegółowo wyjaśnić, czy planowana inwestycja nie zmienia ładu przestrzennego w bezpośrednim sąsiedztwie, w którym obecnie znajdują się budynki gospodarcze;

Organ I instancji (a w ślad za nim także organ odwoławczy) zupełnie zignorował tę wytyczną, ograniczając się do stwierdzenia w uzasadnieniu decyzji, iż organ nie ma prawa oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, np. dotyczącymi ochrony ładu przestrzennego. Takiego stanowiska organu nie sposób podzielić. Wzgląd na ogólnie pojętą ochronę ładu przestrzennego nie może, sam w sobie, stanowić jedynie samoistnej (wyłącznej) podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy, co wszakże nie zwalnia organu z konieczności uwzględniania tej wartości przy ustalaniu owych warunków. Wynika to jednoznacznie z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w myśl którego w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – a jednym z elementów tego procesu jest właśnie procedura ustalania warunków zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.) – uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Instrumentem służącym uwzględnianiu ładu przestrzennego w zagospodarowaniu przestrzennym jest prawidłowo przeprowadzona analiza urbanistyczno-architektoniczna. Z wyżej wskazanych przyczyn analiza przeprowadzona w niniejszej sprawie po raz wtóry nadal nie może zostać uznana za w pełni wolną od wad wskazanych w uzasadnieniu wyroku o sygn. IV SA.Po73/11. Należy wszakże podkreślić, że w powołanym wyroku, WSA zarazem przesądził, że warunek w zakresie "kontynuacji funkcji" należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić. Dopiero jednak prawidłowo wytyczony obszar analizowany i rzetelnie przeprowadzona analiza dadzą opis istniejącego w okolicy ładu przestrzennego i w konsekwencji pozwolą stwierdzić, czy planowana inwestycja jest możliwa do realizacji, i ewentualnie na jakich warunkach.

− organ miał obowiązek przeanalizować wzajemny wpływ budynku inwentarskiego znajdującego się na działce Skarżącej z planowaną inwestycją;

W ocenie Sądu ta wytyczna WSA nie została zrealizowana w postępowaniu przed organem I instancji. Kwestia ta podlegała badaniu dopiero w postępowaniu odwoławczym, kiedy to, jak wynika z protokołu rozprawy przeprowadzonej przed SKO w dniu [...] lipca 2011 r., autor projektu decyzji pierwszoinstancyjnej sformułował ocenę, że ściana budynków gospodarczo-inwentarskich posadowionych na nieruchomości Skarżącej przy granicy z działką inwestora jest skuteczną izolacją chroniącą inwestora przed negatywnym oddziaływaniem zabudowy zagrodowej. W związku z powyższym należy uznać, że wskazane uchybienie organu I instancji zostało wyeliminowane w postępowaniu przed organem II instancji. Jednakże z uwagi na to, iż Skarżąca utrzymuje, że należący do niej budynek inwentarski jest niższy niż 6 m – a znajdujące się w aktach administracyjnych zdjęcia posesji nie usuwają istniejących w tym względzie wątpliwości, gdyż nie zostały wyskalowane – okoliczność ta powinna zostać jednoznacznie wyjaśniona przez organ administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Powyższe uwagi w dostatecznym stopniu uzasadniają stwierdzenie, że ponownie rozpoznając sprawę na skutek wyroku WSA o sygn. IV SA/Po 73/11 organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 153 p.p.s.a., co już przesądziło konieczność uchylenia wydanych przez te organy decyzji (por. J.P. Tarno, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 11 do art. 153).

Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, decyzja organu I instancji obciążona jest dalszymi jeszcze wadami, których organ odwoławczy nie dostrzegł i nie wyeliminował, co przesądza o wadliwości decyzji także i tego organu.

Przede wszystkim stwierdzone wady dotyczą użytej do przeprowadzenia analizy i załączonej do decyzji Wójta mapy, która, oprócz podniesionych wyżej uchybień w zakresie czytelności, budzi także istotne zastrzeżenia co do jej aktualności. W tym miejscu należy podkreślić, że bez wątpienia mapa, w oparciu o którą sporządza się analizę w celu ustalenia warunków zabudowy dla nowopowstałych obiektów, powinna być aktualna. Winna ona odzwierciedlać aktualny w chwili prowadzenia przez organ postępowania stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a w szczególności ich sposób zabudowy i zagospodarowania (tak trafnie wyrok WSA w Poznaniu z 16.01.2008 r., II SA/Po 368/07, CBOSA; podobnie wyrok WSA w Krakowie z 16.10.2009 r., II SA/Kr 551/09, CBOSA). Mapa użyta w niniejszej sprawie została opatrzona datą 10 marca 2009 r., tymczasem zaskarżona decyzja SKO została wydana ponad dwa lata później, bo[...] lipca 2011 r., a poprzedzająca ją decyzja Wójta –[...] czerwca 2011 r. Już to mogło nasuwać wątpliwości, czy użyta mapa rzeczywiście odzwierciedla stan aktualny na datę wydania decyzji, zwłaszcza jeżeli chodzi o ewidencję budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Stwierdzona zaś przez autora projektu decyzji o warunkach zabudowy (a w ślad za nim – przez organ I instancji), konieczność wrysowania na mapie (odręcznie) budynku posadowionego na działce Skarżącej, nie pozostawia już wątpliwości co do tego, iż mapa ta była nieaktualna w momencie posłużenia się nią przez organ, i że następnie w niewłaściwej formie podjęto próbę jej zaktualizowania.

W związku z powyższym należy podkreślić, że w odniesieniu do tego rodzaju inwestycji, jak rozpatrywana w niniejszej sprawie, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000 (art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 9 ust. 3 rozpMI2003). W świetle przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu (Dz. U. Nr 49, poz. 493) kopia mapy udostępnianej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego powinna być opatrzona klauzulą poświadczającą zgodność tej mapy z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Na mapie stanowiącej załącznik do decyzji Wójta takiej klauzuli brak, na co trafnie zwróciła uwagę Skarżąca w odwołaniu od tej decyzji. Z kolei aktualizacji materiałów, w tym map, zgromadzonych w ww. zasobie dokonuje się w trybie określonym ustawą z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) oraz przepisami wykonawczymi do tego aktu, w tym zwłaszcza przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837). "Aktualizacja" mapy dokonana, jak w niniejszej sprawie, poprzez odręczne wrysowanie nieujętego dotychczas na mapie budynku nie czyni zadość powyższym procedurom.

W konsekwencji należy uznać, iż analiza urbanistyczna została w niniejszej sprawie przeprowadzona wadliwie, gdyż w oparciu o mapę nieaktualną i nieprzyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Dodatkowo wypada podkreślić, że prawidłowo wykonana analiza powinna nie tylko wskazywać finalne parametry ustalone w oparciu o dane dotyczące istniejącej zabudowy, ale także – na co trafnie zwróciła uwagę Skarżąca – przedstawiać sposób ustalenia tych parametrów, które powinny wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na wyliczeniach matematycznych (zob. wyrok WSA w Krakowie z 30.01.2009 r., II SA/Kr 1035/08, CBOSA). Dla przeprowadzenia takich wyliczeń niezbędne jest zaś przywołanie w tekście analizy odnośnych danych wyjściowych, tj. prawnie relewantnych cech (funkcji) i parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę, określonych odrębnie dla każdej z działek objętych analizą. Tymczasem w znajdujących się w aktach sprawy dokumentach nie sprecyzowano, jakie działki zostały analizą objęte. Część tekstowa analizy urbanistycznej (k. 89 akt adm. I inst.) wymienia wyraźnie, oprócz działek inwestora (nr 181/15 i nr 181/21), jedynie dwie spośród analizowanych działek (nr 181/13 i nr 181/14), nie wyszczególniając pozostałych działek poddanych analizie, a jej część graficzna, przed wszystkim z uwagi na niską czytelność kopii mapy, nie pozwala na precyzyjne ustalenie ich wykazu. Ponadto nie wiadomo dokładnie, w jaki sposób zostały uwzględnione w analizie te działki, które przecina linia graniczna obszaru analizowanego – czy uwzględniono je w całości, czy tylko w tych częściach, które leżą w granicach wykreślonego obszaru analizowanego. Kwestię tę winien rozważyć i jednoznacznie rozstrzygnąć organ administracji. Jak bowiem trafnie wskazuje się w orzecznictwie, problem, czy cała działka zabudowana powinna znaleźć się w obszarze analizowanym, czy tylko faktyczna zabudowa, to kwestia do rozważenia w każdym indywidualnym przypadku; organ sam musi podjąć decyzję o zakresie i granicach obszaru analizowanego, przy czym zasadniczo obszar ten powinien obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części, chociaż odstępstwa w tym zakresie mogą się zdarzać, np. w przypadku działek o dużych rozmiarach (por. wyrok NSA z 08.08.2008 r., II OSK 919/07, CBOSA). Nie ulega jednak wątpliwości, iż wynik tych rozważań – wskazujący sposób uwzględnienia "pogranicznych" działek w dokonywanej analizie, wraz z uzasadnieniem takiego, a nie innego wyboru – powinien znaleźć się w części tekstowej analizy urbanistycznej. A w przypadku objęcia analizą owych działek w całości – także w części graficznej, w postaci wytyczenia linii rozgraniczającej obszar analizowany wzdłuż granic analizowanych działek.

Wymogów tych nie spełnia analiza sporządzona w niniejszej sprawie, co dodatkowo uzasadnia stwierdzenie, iż – wbrew wymogom wynikającym z przywołanych przepisów oraz z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. – analiza ta nie została przeprowadzona oraz udokumentowana w sposób rzetelny i prawidłowy, co zasadnie zarzuciła Skarżąca.

W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługują natomiast zarzuty skargi piętnujące nieprzeprowadzenie przez organ administracji analizy działek sąsiednich w zakresie tych parametrów, które w wyniku planowanej przebudowy nie miałyby ulec zmianie, takich jak w szczególności: wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy oraz szerokość elewacji frontowej. Takie postępowanie organu I instancji było, zdaniem Sądu, w pełni uprawnione i zgodne z zasadami ekonomii procesowej. Natomiast niezasadnie, w ocenie Sądu, organ pominął określenie wymienionych wyżej (oraz pozostałych) relewantnych parametrów zabudowy, które aktualnie charakteryzują budynek będący przedmiotem wniosku inwestora. W rezultacie nie wiadomo np., czy planowana przebudowa oznaczać będzie też nadbudowę istniejącego budynku (analiza mówi tylko o braku zmiany "wymiarów poziomych"). Ponadto odstąpienie od określenia aktualnych parametrów przedmiotowego budynku, które mają pozostać bez zmian, oznaczać może utrudnienie lub uniemożliwienie sprawdzenia w przyszłości, czy rzeczywiście żadne zmiany w tym zakresie nie zostały w toku przebudowy wprowadzone.

Za niezasadne Sąd uznał zarzuty Skarżącej dotyczące uzbrojenia terenu. We wniosku wszczynającym postępowanie inwestor określił bowiem zapotrzebowanie na poszczególne media (k. 5 akt adm. I inst.), zaś organ w toku analizy ustalił istniejące na danym terenie uzbrojenie (k. 89 akt adm. I inst.), oraz zbadał, czy jest ono wystarczające dla planowanego zamierzenia, czemu dał dostateczny wyraz w uzasadnieniu swej decyzji (k. 105 akt adm. I inst.). Godzi się tu podkreślić, że z punktu widzenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. dla wydania decyzji o warunkach zabudowy istotny jest jedynie fakt istnienia uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia inwestycyjnego, a juz nie np. fakt posiadania przez inwestora aktualnych zezwoleń na podłączenie mediów (por. wyrok NSA z 22.10.2009 r., II OSK 1642/08, CBOSA).

Wskazane wcześniej uchybienia, o zasadniczo proceduralnym charakterze i możliwym istotnym wpływie na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), doprowadziły do przedwczesnego uznania przez organ administracji, iż w odniesieniu do planowanej inwestycji spełniona została tzw. zasada dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a tym samym – do naruszenia wymienionego przepisu prawa materialnego w stopniu istotnym dla wyniku sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.).

Wychodząc jeszcze poza katalog zarzutów skargi Sąd zwrócił uwagę na zawartą w pkt 4 ppkt 3 decyzji Wójta informację, iż teren przedmiotowej inwestycji znajduje się w granicach obszaru chronionego krajobrazu "[...]". Obszar chronionego krajobrazu jest jedną z form ochrony przyrody (art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody; Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, z późn. zm.), której ustanowienie rodzi konkretne obowiązki także po stronie organu administracji ustalającego warunki zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzję ustalającą warunki zabudowy w odniesieniu do obszarów innych niż obszary położone w granicach parku narodowego i jego otuliny, można wydać dopiero po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w aktach administracyjnych sprawy brak wzmianki, iżby takie uzgodnienie zostało przez Wójta przeprowadzone. Brak takiego uzgodnienia stanowi uchybienie dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. mówiący o wydaniu decyzji bez wymaganego prawem stanowiska innego organu (tu: stanowiska RDOŚ). W ramach kontroli sądowoadministracyjnej otwiera zaś drogę do uchylenia wadliwej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

Na marginesie należy zauważyć, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy zajęcie stanowiska (tu: dokonanie uzgodnienia) przez inny organ administracyjny następuje – zgodnie z art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. – w trybie art. 106 k.p.a., tj. w drodze postanowienia, na które służy zażalenie inwestorowi (art. 106 § 5 k.p.a. w zw. z art. art. 53 ust. 5 zd. pierwsze u.p.z.p.). Treść tego postanowienia jest wiążąca dla organu występującego o uzgodnienie tak długo, jak postanowienie to pozostaje w obrocie prawnym oraz nie uległy zmianie okoliczności faktyczne lub prawne, które legły u podstaw jego wydania. W związku z tym Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę – mając na względzie uzgodnienia przeprowadzone przez organ w pierwotnie prowadzonym postępowaniu (w 2009 r.) – wskazuje że, co do zasady, uzgodnienia te nadal zachowują moc wiążącą pomimo uchylenia decyzji obu instancji, chyba że nowy projekt decyzji zawierać będzie istotne zmiany w stosunku do projektu poprzedniego, poddanego uprzednio procedurze uzgodnieniowej. W takim przypadku – oraz w razie ewentualnych innych istotnych zmian w stanie faktycznym lub prawnym sprawy – powtórzenie procedury uzgodnieniowej będzie niezbędne.

Na zakończenie Sąd pragnie skonstatować, że kontrolowane postępowanie administracyjne dotyczy wydania decyzji w sprawie raczej niezbyt nieskomplikowanej i dość typowej – tak bowiem należy określić przebudowę budynku gospodarczego na mieszkalny, na terenie wiejskim. Podkreślenie charakteru obszaru analizowanego ma o tyle znaczenie, że w realiach wiejskich w naturalny sposób spotykają się i razem współistnieją funkcja produkcyjna (wyrażająca się m.in. w zabudowie budynkami gospodarczymi) oraz funkcja mieszkalna (zabudowa budynkami mieszkalnymi) – na co trafnie zwróciło uwagę SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji zasadnicze pytanie, na które muszą precyzyjnie odpowiedzieć organy administracji, brzmi, czy taka koegzystencja funkcji występuje również w obszarze analizowanym, a w związku z powyższym – czy planowana inwestycja spełnia wymogi dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W okolicznościach niniejszej sprawy wielce prawdopodobna wydaje się odpowiedź twierdząca, jednakże z uwagi na wady analizy urbanistycznej nie sposób tego jeszcze na obecny etapie postępowania ostatecznie przesądzić.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku. O kosztach nie orzekano, przede wszystkim z uwagi na przyznane Skarżącej zwolnienie od kosztów sądowych (k. 33 akt sądowych).

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ administracji zastosuje się do uwag i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku oraz wyroku WSA o sygn. IV SA/Po 73/10, a w szczególności w sposób prawidłowy, rzetelny i wyczerpujący wykona analizę urbanistyczno-architektoniczną, a także przeprowadzi niezbędne uzgodnienia z RDOŚ. Następnie, w zależności od wyniku podjętych czynności procesowych, podejmie stosowne rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Godzi się podkreślić – w związku z nazbyt lakonicznym, w ocenie Sądu, uzasadnieniem zaskarżonej decyzji SKO – że obowiązek należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia, w tym ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania, spoczywa także na organie odwoławczym, na mocy odesłania zawartego w art. 140 k.p.a.

ja