Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1495/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 4 i art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka – Duda (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Ewa Rynczak Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2011 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia 11 sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego R. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia 23 czerwca 2010r., znak [...], na podstawie art. 145 § 1 i 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji własnej nr [...] z dnia 29 stycznia 2010 r., znak [...], w sprawie udzielenia "A" S. A. w W., pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, operatora [...] Z., zlokalizowanej na działce nr "1" w miejscowości K., w tym z budową : wieży stalowej o wysokości 32,5 m z montażem 6 anten sektorowych i 3 anten radiolinii, kontenera wraz z fundamentem, wewnętrznej instalacji elektrycznej z wewnętrzną linią kablową z szafki pomiarowej, ogrodzenia.

Orzekając w ten sposób wskazał na okoliczność wydania decyzji Starosty Powiatu [...] nr [...] z dnia 29 stycznia 2010 r., znak [...], oraz na złożony w dniu 11 czerwca 2010r. przez R. S. wniosek o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie. Wnioskodawca podnosił w nim między innymi , że jest właścicielem działki nr "2", sąsiadującej bezpośrednio z działką, na której zlokalizowana jest wieża stacji bazowej telefonii komórkowej. Przez jego działkę biegnie istniejąca droga służebna. Wnioskodawca nie pozwala na korzystanie z niej pojazdom związanym inwestycją, zaś nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym na etapie udzielania pozwolenia na budowę.

Wnioskodawca wniósł o wznowienie postępowania, zachowując termin jednego miesiąca od dnia, w którym powziął wiadomość o wydaniu kwestionowanej decyzji.

Mając na względzie, iż zachodzi prawdopodobieństwo, że postępowanie administracyjne mogło być dotknięte wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., postanowieniem z dnia 11 czerwca 2010 r. powiadomiono strony o podjęciu czynności w celu zbadania przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Po ponownym przeanalizowaniu materiałów dotyczących pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej ustalono, że R. S. jest właścicielem działki nr "2" - zgodnie z wypisem skróconym z rejestru gruntów z dnia [...] czerwca 2010 r. - która sąsiaduje bezpośrednio z działką nr "1’ w K.. Na załączonych do projektu mapach sytuacyjno - wysokościowych dla celów projektowych oraz mapach sytuacyjnych wydanych do celów opiniodawczych widnieje oznaczenie drogi służebnej między działkami "3", "1", a działkami "4", "5" i "2". Inwestor wezwany przez organ na etapie analizy dokumentacji projektowej złożonej do wniosku pozwolenia na budowę przedłożył oświadczenie zarządcy drogi o możliwości połączenia działki "1" z droga publiczną (działka nr "6" w K.) za pośrednictwem działki "3", poprzez istniejący zjazd. Wskazał również zaznaczony na załączniku graficznym do zagospodarowania istniejący dojazd do działki "1" w K. na szerokość 3 m posesją "3" w K.. Przedłożył na potwierdzenie prawa przejazdu umowę z właścicielem nieruchomości. Inwestor załączył również dwie opinię Wójta Gminy T. z dnia [...] lipca 2009 r. i z dnia [...] stycznia 2010 r., z których wynika, że po przeanalizowaniu przedłożonych obliczeń i rysunków zawartych w "Analizie oddziaływania na środowisko" przedmiotowa inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz uzyskania decyzji środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Z przedłożonej do wniosku dokumentacji projektowej wynika, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr "1" w miejscowości K. zlokalizowana jest w terenach nie zabudowanych. Na terenie tym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy T. dla terenów rolnych i leśnych - Uchwała Nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] września 2008r. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w/w działka przeznaczona pod inwestycje położona jest w terenie oznaczonym symbolem Rl. Jest to teren rolniczy z podstawowym przeznaczeniem pod rolnictwo, w tym pod: grunty orne, uprawy polne, łąki, pastwiska, uprawy sadownicze, ogrodnicze, zieleń śródpolną, drogi i ścieżki śródpolne, stałe i sezonowe wody powierzchniowe wraz z przynależnym zagospodarowaniem terenu z dopuszczeniem zabudowy powstającej w ramach gospodarstwa rolnego oraz budowy sieci telekomunikacyjnej (Tlt), tj. m.in. lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej w minimalnej odległości 30 m od zabudowy mieszkaniowej, a także terenów podlegających ochronie ze względów krajobrazowych i przyrodniczych.

Odnosząc się do zgłaszanych we wniosku o wznowienie postępowania uwag i zastrzeżeń Starosta Powiatu [...] wyjaśnił, że w związku z opinią organu właściwego do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie kwalifikującą inwestycji jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko strony postępowania ustalono na podstawie art. 28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), który wskazuje, że są nimi : inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się obszarze oddziaływania obiektu. W analizowanym przypadku brak w odległości 150 m od projektowanego masztu zarówno zabudowy, jak i terenów podlegających ochronie ze względów krajobrazowych i przyrodniczych. Zakres oddziaływania obiektu, o którym mowa powyżej był ustalany tylko w odniesieniu do przyszłej zabudowy i wystąpienia z uwagi na nią miejsca dostępnego dla ludności wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anten, przy określonych mocach i kątach nachylenia anteny na podanych azymutach. Z załączonych do wniosku rysunków wynika, że dostępność dla ludzi na działce "2" wystąpiłaby dopiero na wysokości 15,80m, a maksymalna wysokość zabudowy zagrodowej dopuszczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wynosi 12,00m. Z uwagi na powyższe uznano, że działka nr "2’ nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i jej właściciel R. S. nie był stroną w postępowaniu.

W świetle tych okoliczności Starosta Powiatu [...] uznał, że brak podstaw do uznania R. S. za stronę tego postępowania, a tym samym do jego wznowienia zgodnie z art. 147 k.p.a. na żądanie strony.

W związku z powyższym, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdzono brak podstaw do uchylenia przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia 23 czerwca 2010r., znak [...], R. S. wniósł w terminie odwołanie, w którym domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając : naruszenie przepisów postępowania , w szczególności art. 7, 8, 9, 11, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. - poprzez niedokonanie własnych ustaleń faktycznych oraz prawnych, a także nieuwzględnienie kumulacji pól elektromagnetycznych w środowisku i pominięcie opisu w języku niespecjalistycznym; naruszenie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - poprzez nieustalenie rzeczywistej mocy EIRP; naruszenie art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a. w związku z art. 28 ust 2 ustawy - Prawo budowlane - poprzez nieuznanie skarżącego za stronę postępowania w sytuacji, w której inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość; naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 1 oraz 59 oraz 63 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - poprzez poczynienie ustaleń faktycznych na podstawie dokumentu inwestora oraz przekroczenie uprawnień albowiem oceny czy inwestycja powinna mieć przeprowadzoną ocenę oddziaływania na środowisko dokonuje organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej.

W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie dochodzi do rażącego naruszenie prawa albowiem organ udostępnia wszelkich informacji osobie prawnej [...] oraz na jej wniosek prowadzi postępowanie. M. J. posiada pełnomocnictwo dla osoby fizycznej, a w istocie reprezentuje inwestora, jako osoba prawna albowiem to pomiędzy firmami dokonuje się rozliczeń. Wobec powyższego postępowanie formalnie nigdy nie powinno być wszczęte.

Dalej skarżący twierdził, że podstawową kwestią do rozstrzygnięcia jest określenia definicji miejsc dostępnych dla ludności w świetle obowiązujących przepisów oraz wykładni prezentowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powołując się na orzecznictwo oraz poglądy doktryny R. S. wskazywał, że zgodnie z art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. W granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią - art. 143 zdanie 1 k.c. Dla ustalenia miary przestrzennego zasięgu własności gruntu we wnętrzu ziemi i w przestrzeni powietrznej, tj. pionowego zasięgu własności nieruchomości gruntowej zastosowano funkcjonalne kryterium społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu. O przestrzennych granicach konkretnego gruntu przesądzają uzasadnione potrzeby jego właściciela zależne od rodzaju i przeznaczenia należącej do niego nieruchomości. Pamiętać przy tym należy, iż społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości nie wyznacza sposobu, w jaki z gruntu dotychczas korzystano, lecz wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może zgodnie ze swoją wolą z gruntu korzystać. Aktywne wykorzystanie przez właściciela gruntu przestrzeni powietrznej następuje najczęściej w toku inwestycyjnej działalności budowlanej i późniejszej eksploatacji obiektów budowlanych. Skoro według wskazań art. 143 k.c. własność gruntu rozciąga się również na przestrzeń nad powierzchnią gruntu, to wyłącznie właściciel nieruchomości gruntowej jest uprawniony do korzystania z przestrzeni powietrznej nad jego gruntem. Wobec wyłączności uprawnień właściciela należy wykluczyć tu ingerencję sąsiadów oraz innych osób trzecich w zakresie korzystania z przestrzeni powietrznej nad cudzym gruntem. W stosunkach sąsiedzkich chodzi głównie o unikanie niedozwolonych immisji (art. 144 k.c.) Ponadto, o prawie do występowania w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę w charakterze strony przez osobę, której przysługuje tytuł prawny do nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu nie decyduje aktualny sposób zagospodarowania nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, ale sam fakt oddziaływania.

Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy, na podstawie art. 6 ust. 2 pkt. 1ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w powiązaniu z art. 5 ust. 1 pkt. 9 oraz 28 ust 2 ustawy - Prawo budowlane, w związku z art. 140, 143, 144 k.c. , w związku z art. 21 Konstytucji RP w związku z art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności należy jednoznacznie stwierdzić, że skarżący w przedmiotowej sprawie posiada przymiot strony. Jak wynika bowiem z orzecznictwa bez znaczenia jest na jakiej wysokości wystąpi ponadnormatywne pole elektromagnetyczne. Ponadto, powyższe jest tożsame z tym, iż pole e-m może znaleźć się w miejscach dostępnych dla ludności.

Skarżący wskazywał następnie, że wszystkie aspekty, takie jak : główna wiązka promieniowania, sposób wyznaczenia miejsc dostanych dla ludności, kumulacji pola e-m, pojęcia miejsc dostępnych dla ludności i inny muszą być precyzyjnie wskazane i uzasadnione. Przytoczył treść art. 63 ust. 1 – 4, art. 64 ust. 1 i art. 65 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Cytując obszernie orzeczenia sądów administracyjnych wskazał, że organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę nie może we własnym zakresie oceniać, czy raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko jest dla danej inwestycji wymagany. Organem uprawnionym do stwierdzenia tej kwestii jest organ kompetentny do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia , po uzyskaniu wymaganych przepisami opinii.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia 11 sierpnia 2008 r., znak [...], na podstawie art. 81 ust. 1, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 z późn. zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji powołał treść art. 148 § 1 i 2 k.p.a. i poglądy orzecznictwa dotyczące stosowania tego przepisu, wyjaśniając, że z akt sprawy wynika, iż wnioskodawca dowiedział się o decyzji w dniu 10 maja 2010 r., konfrontując posiadaną informację podczas osobistego wstawiennictwa w organie pierwszej instancji w dniu 13 maja 2010 r., a w dniu następnym - 14 maja 2010 r. złożył wniosek o wznowienie postępowania. Wydane przez Starostę [...] postanowienie z dnia 11 czerwca 2010 r. o wznowieniu postępowania stanowiło podstawę do przeprowadzenia przez ten organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Przesłanką wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest to, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Sytuacja taka ma miejsce wtedy, gdy dana osoba, mimo że przysługiwał jej status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a w czasie, gdy prowadzone było postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną, nie brała w nim udziału bez własnej winy.

Z akt sprawy wynika, że wnioskodawcy nie została doręczona decyzja z dnia 29 stycznia 2010 r. W sytuacji, gdy wznowienie postępowania następuje w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stronami wznowionego postępowania winny być wyłącznie osoby, które brały udział w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją oraz wnioskodawca, który spełnił przesłankę z art. 148 § 1 i 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednakże w odniesieniu do postępowania w sprawach o pozwolenie na budowę, zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, będącym lex specialis w stosunku do regulacji zawartej w art. 28 k.p.a., stronami tego postępowania są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zgodnie z powyższym, organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany był do ustalenia w pierwszej kolejności kręgu stron w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę, co łączyło się nierozerwalnie z ustaleniem obszaru oddziaływania inwestycji. Obszar ten objął wyłącznie nieruchomość wskazaną we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę tj. działkę nr "1" w K..

Po wznowieniu postępowania organ pierwszej instancji dokonał oceny posiadania przez R. S. interesu prawnego do udziału w postępowaniu ustalając, iż wnioskodawca nie jest stroną w przedmiotowym postępowaniu. Działka wnioskodawcy jest położona poza obszarem oddziaływania obiektu.

Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego teren lokalizacji obiektu jest przeznaczony pod rolnictwo w tym pod grunty orne, uprawy polowe, łąki, pastwiska, uprawy sadownicze, ogrodnicze, zieleń śródpolną, z dopuszczeniem zabudowy powstającej w ramach gospodarstwa rolnego oraz budowy sieci telekomunikacyjnej, tj. m. in. lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowych, w minimalnej odległości 30 m od zabudowy mieszkaniowej, a także terenów podlegających ochronie ze względów krajobrazowych i przyrodniczych. W analizowanej sytuacji w odległości 150 m od projektowanego masztu stacji bazowej nie ma zabudowy i terenów podlegających ochronie, a promieniowanie elektromagnetyczne określane jest tu dopiero na wysokości 15,8 m, przy maksymalnej dopuszczonej wysokości zabudowy wynoszącej 12 m.

W przypadku gdy R. S. nie jest stroną w mniejszym postępowaniu nie było podstaw prawnych do merytorycznej oceny prawidłowości kwestionowanego rozstrzygnięcia, tym bardziej, że we wniosku o wznowienie postępowania z dnia 14 maja 2010 r., a także w odwołaniu z dnia 3 lipca 2010 r., przytaczającym szereg wyrwanych z kontekstu orzeczeń sądowo-administracyjnych, nie przedstawiono żadnych racjonalnych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa.

W sytuacji stwierdzenia braku przymiotu strony, na mocy przepisu art. 151 § 1 pkt 1k.p.a., organ miał prawo odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia 11 sierpnia 2008 r., znak [...], R. S. domagał się jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucał : naruszenie art. 7, 8, 9, 11, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. - poprzez niedokonanie własnych ustaleń faktycznych oraz prawnych, a także nieuwzględnienie kumulacji pól elektromagnetycznych w środowisku i pominięcie opisu w języku niespecjalistycznym, naruszenie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - poprzez nieustalenie rzeczywistej mocy [...]; naruszenie art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a. w związku z art. 28 ust 2 ustawy - Prawo budowlane - poprzez nieuznanie skarżącego za stronę postępowania w sytuacji, w której inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość ; art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy- Prawo budowlane w powiązaniu z art. 28 k.p.a., w związku z art. 140, 143,144 k.c., w związku z art. 21, 64 pkt. 1,2,3 Konstytucji RP w związku z art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Powołując się na orzecznictwo skarżący wskazywał, że wzajemna relacja między obu regulacjami jest tego rodzaju, że przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zawęża stosowanie art. 28 k.p.a., ale nie sprawia, że wskazany przepis , nie ma zastosowania w zakresie ustalania stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W orzecznictwie i doktrynie wyrażany jest pogląd, że przepis art. 28 k.p.a. ma zastosowanie w sprawie pozwolenia na budowę albowiem na jego podstawie posiłkowo ustala się interes prawny podmiotów wskazanych w art. 28 ust. 2 ustawy- Prawo budowlane. Powyższe stanowisko przesądza, że organ miał obowiązek również badać zastosowanie art. 28 k.p.a.

Zdaniem skarżącego, jeżeli strona dołącza do pisma procesowego ekspertyzę pozasądową i powołuje się na jej twierdzenia oraz wnioski, ekspertyzę tę należy traktować, jako część argumentacji faktycznej i prawnej przytaczanej przez stronę. W niniejszej sprawie można domyślić się, że ustalenie stanu faktycznego oraz prawnego organ dokonał na podstawie dokumentacji inwestora bez poddania jej wnikliwej oraz szczegółowej analizie. Dodatkowo organ w decyzji wskazuje, że w analizowanej sytuacji , w odległości 150 m od projektowanego masztu stacji bazowej nie ma zabudowy i terenów podlegających ochronie, a promieniowanie elektromagnetyczne określane jest tu dopiero na wysokości 15,8 m, przy maksymalnej dopuszczonej wysokości zabudowy wynoszącej 12 m, co stoi w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt. 9 oraz 28 ust 2 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 140, 143,144 k.c., w związku z art. 21, art. 64 pkt. 1,2,3 Konstytucji RP, w związku z art. 1 protokółu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Skarżący podnosił też, że organ jest obowiązany do takiego wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia, aby sąd mógł ocenić jego prawidłowość, zaś strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się on przy załatwianiu sprawy. Celem uzasadnienia jest bowiem wykazanie prawidłowości procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie motywów tych nie sposób zrozumieć albowiem organ nie odnosi się do zarzutów odwołania, wyrywkowo cytuje fragmenty prawdopodobnie dokumentu inwestora, nie wskazuje parametrów technicznych, które brał pod uwagę, nie uwzględnia kumulacji pola e-m, co pozbawia strony możliwości skutecznej obrony. Niedopuszczalne jest, aby strona musiała zgadywać się i domyślać, w jaki sposób dokonano ustalenia stanu faktycznego.

Ponadto, emisja pól elektromagnetycznych nie jest i nie może być traktowana jako jedyna przesłanka oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na działki skarżących. Oddziaływanie to może wynikać z innych przyczyn, utrudniając korzystanie z działek zgodnie z ich przeznaczeniem.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania skargę należy uznać za zasadną.

Wznowienie postępowania jest środkiem wewnętrznej, nadzwyczajnej kontroli stwarzająca możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzja ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidziana w art. 145 § 1 k.p.a. oraz 145 a § 1 k.p.a. Stosownie do art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz w art. 145 a k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Tryb i termin wniesienia podania w sprawie wznowienia postępowania określa art. 148 § 1 – 2 k.p.a. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz następnie , co do rozstrzygnięcia istoty sprawy ( art. 149 § 1- 2 k.p.a. ), natomiast odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji ( art. 149 § 3 k.p.a. ). Przy nieistnieniu podstaw do orzekania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. , już po wydaniu postanowienia w trybie art. 149 § 1 k.p.a. , przedmiotem postępowania jest zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. w pierwszej kolejności ustalenie czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna faktycznie było dotknięte jedna z kwalifikowanych wad wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. i art. 145 a k.p.a., zaś w przypadku ich stwierdzenia – przeprowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy administracyjnej zakończonej decyzja ostateczną.

Ścisły związek trybu kontrolnego z postępowaniem rozpoznawczym powoduje, że punktem wyjścia dla ustalenie kręgu stron postępowania wznowieniowego jest przedmiot postępowania, w którym wydano decyzję ostateczną. Status stron mogących żądać wznowienia posiadają wszystkie te podmioty, które należały do kręgu stron postępowania jurysdykcyjnego zwyczajnego ( niezależnie od tego, czy brały w nim faktycznie udział, czy zostały pominięte ), względnie następcy prawni takich osób.

Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, rację mają organy administracji publicznej twierdząc, że o tym, kto winien być stroną postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego decydujące znaczenie ma kwestia ustalenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego. Wynika to wprost z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl art. 3 pkt 20 ustawy, ilekroć jest w niej mowa o obszarze oddziaływania obiektu, należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W tym zakresie należy zatem rozważyć także regulacje zwarte w przepisach innych niż prawo budowlane.

Z przedstawionych akt administracyjnych wynika, że w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia 29 stycznia 2010 r., znak [...] przymiot strony przyznano kilku podmiotom, między innymi A. L. i J. L., jako współwłaścicielom działki nr "7". Do wyżej wymienionych jako stron skierowano zawiadomienie z dnia 21 stycznia 2010r. o wszczęciu zawiadomienie o wszczęciu postępowania . Decyzja decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia 29 stycznia 2010 r., znak [...] miała zostać doręczana zgodnie ze sporządzonym przy tym akcie wykazem stron także A. L. i J. L.. Takich doręczeń faktycznie dokonano, co nie dotyczy jednak J. L., którego z tego wykazu wykreślono, bez wskazania jednakże przyczyn tego stanu rzeczy. W aktach organu pierwszej instancji brak także jakichkolwiek materiałów pozwalających na uznanie, że kończąca postępowanie w sprawie decyzja administracyjna nie powinna być doręczana J. L.. W dostępnych wypisach z ewidencji gruntów figuruje on bowiem obok A. L. jako współwłaściciel działki nr "7". Brak też dokumentów dowodzących zmiany stanu prawnego i doręczenia decyzji spadkobiercom albo nabywcom udziały tej strony.

W postępowaniu nadzwyczajnym, zainicjowanym wnioskiem R. S. z dnia 14 maja 2010r. prowadzonym w pierwszej instancji przez Starostę [...] J. L. nie był uznawany za stronę postępowania, przy czym taki status przyznawano nadal A. L. jako współwłaścicielowi działki nr "7". W dostępnym wypisie z rejestru gruntów widnieje analogiczny stan prawny jak w postępowaniu rozpoznawczym.

W przeciwieństwie powyższego, w rozdzielniku do zaskarżonej decyzji J. L. ponownie figuruje jako strona postępowania, zaś w aktach organu drugiej instancji dostępny jest dowód doręczenia korespondencji zgodnie z rozdzielnikiem.

Brak spójności co do kręgu stron postępowania rozpoznawczego, a potem w postępowaniu nadzwyczajnym nie został poddany analizie oraz wyjaśniony , ani przez organ pierwszej , ani przez Wojewodę [...] wydającego decyzje w sprawie po wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia 29 stycznia 2010 r., znak [...], zaś w aktach administracyjnych brak jakichkolwiek materiałów pozwalających na odniesienie się to do tych rozbieżności. Stan taki stanowi uchybienie przepisom postępowania, a to dyspozycjom zawartym w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz 107 § 1 i 3 k.p.a., którego wystąpienie mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, w tym dopuszczalność wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Z dowodów uzyskanych już w toku postępowania sądowo administracyjnego, a w szczególności odpisu zupełnego aktu zgonu J. L. - s. J. i K., ostatnio stale zamieszkałego K., ul. [...] - wynika, że wyżej wymieniony zmarł [...] września 2008r. w D., zaś jego zgon zgłosił S. L..

Również postępowanie w jednym z trybów nadzwyczajnej wewnętrznej kontroli aktów administracyjnych winno być prowadzone z udziałem wszystkich stron, zaś wyżej wskazane okoliczności nakazują uznać, że kontrolowane postępowanie dotknięte jest wadą stanowiącą przesłankę do jego wznowienia z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Kolejnym powodem do uznania, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] z dnia 23 czerwca 2010r., znak [...], zostały wydane z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. jest nieodniesienie do wszelkich twierdzeń wnioskodawcy mających wskazywać na ograniczenie jego praw jako właściciela nieruchomości sąsiadującej z działką stanowiącą teren inwestycji.

W szczególności organy obu instancji nie rozważyły, czy i jakie znaczenie dla przyznania R. S. statusu strony ma fakt, że jest on właścicielem działki nr "2", sąsiadującej bezpośrednio z działką, na której zlokalizowana jest wieża stacji bazowej telefonii komórkowej, przez jego działkę biegnie istniejąca droga służebna, zaś wnioskodawca nie pozwala na korzystanie z niej pojazdom związanym inwestycją.

Organy obu instancji nie odniosły się jak dotąd w sposób właściwy do twierdzeń wnioskodawcy dotyczących ingerencji w przysługującemu prawo własności działki nr "2", poprzez rzeczowe wyjaśnienie, czy przedmiotowa inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz uzyskania decyzji środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia . W tym zakresie brak bowiem w obu kontrolowanych decyzjach własnych rozważań i analizy. W powoływanych przez Wójta Gminy T. na tę okoliczność opiniach z dnia 13 lipca 2009 r. i z dnia 14 stycznia 2010 r. nie podano podstawy prawnej ich wydania, zaś takiej podstawy prawnej dla wydawania opinii dla organów prowadzących postępowanie w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę faktycznie w przepisach brak.

O ile w uzasadnieniach obu decyzji słusznie zwrócono uwagę na zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o tyle błędnie zawężono rozważania jedynie do kwestii ewentualnych ograniczeń prawa własności R. S., jako właściciela nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z działką, na której ma powstać stacja bazowej telefonii komórkowej do dopuszczonej planem realizacji obiektów budowlanych zabudowy powstającej w ramach gospodarstwa rolnego, odstępując od analizy znaczenia powyższego przy działalności podstawowej np. w zakresie upraw sadowniczych. W tym zakresie nie rozważono również , czy budowa przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej, nie stanowi dla R. S. ograniczenia w korzystaniu z prawa własności, gdyby na własnej nieruchomości chciał zrealizować analogiczną inwestycję, dopuszczoną miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich obowiązków orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. " b" i " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, do której nawiązują zarzuty skarg. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. W sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn taka kontrola jest niemożliwa, a wypowiadanie wiążących ocen z zakresu prawa materialnego przedwczesne ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r., SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. w sentencji wyroku, zaś rzeczą organów przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcie po eliminacja wytkniętych uchybień .

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono jak w pkt II. sentencji wyroku , biorąc za podstawę treść art. 200 p.p.s.a. oraz 205 §1 p.p.s.a.