Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1283/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy S na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmniejszenia części wyrównawczej subwencji ogólnej oraz potrącenia nienależnie otrzymanej kwoty subwencji; Oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr[...]. Minister Finansów na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 i 7a ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2008 r. Nr 88, poz. 539, z późn. zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z poźn. zm.) zmniejszył część wyrównawczą subwencji ogólnej na 2009 r. dla Gminy S o kwotę [...] zł tj. do wysokości [...] zł oraz potrącił nienależnie otrzymaną w okresie styczeń - marzec 2009 r. kwotę [...] zł ze skorygowanej raty części wyrównawczej subwencji ogólnej za miesiąc kwiecień 2009 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż Minister Finansów, na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, ustalił wysokość części wyrównawczej subwencji ogólnej na 2009 r. dla Gminy S na kwotę [...] zł. Regionalna Izba Obrachunkowa w B, przekazała korektę sprawozdania Gminy S z wykonania dochodów podatkowych za 2007 r., sporządzoną dnia [...] .12.2008 r. Zaznaczył, iż nadesłana korekta spowodowała konieczność ponownego wyliczenia wysokości kwoty podstawowej części wyrównawczej subwencji ogólnej na 2009 r. Minister Finansów wskazał, iż korekta sprawozdania z wykonania dochodów podatkowych za 2007 r. wpłynęła na zmianę wysokości kwoty podstawowej części wyrównawczej subwencji ogólnej na 2009 r. w stosunku do kwoty ustalonej na podstawie pierwotnego sprawozdania z wykonania dochodów podatkowych za 2007 r. Kwota części wyrównawczej subwencji ogólnej na 2009 r., ustalona na podstawie korekty sprawozdania, wynosi [...] zł i jest o [...] zł niższa od kwoty [....] zł, o której Minister Finansów poinformował w piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r. nr[...] . Zaznaczył, iż Gminie S została przyznana część wyrównawcza subwencji ogólnej na 2009 r. w kwocie wyższej od należnej Ponadto podniósł, iż od nienależnej kwoty części wyrównawczej subwencji ogólnej przekazanej za styczeń - marzec br. nie zostały naliczone odsetki, gdyż Gmina złożyła korektę sprawozdania w dniu [...] .12.2008 r., czyli przed ogłoszeniem ustawy budżetowej na rok 2009 co nastąpiło w Dzienniku Ustaw nr 10, poz. 58 z dnia 23.01.2009 r.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Gmina S złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu pisma Wójt Gminy S, wskazał, iż korekta sprawozdania z wykonania dochodów podatkowych za 2007 r. została wykonana na polecenie Regionalnej Izby Obrachunkowej w B i poinformował, że wniósł do Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B zastrzeżenia do wystąpienia pokontrolnego, w którym polecono m.in. dokonanie korekty ww. sprawozdania. Zdaniem skarżącej Gminy, źródłem korekty było uznanie przez Regionalną Izbę Obrachunkową w B, że opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości podlegają również drogi wewnętrzne, które w roku 2007 nie były tym podatkiem opodatkowane.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2009 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zaskarżona decyzja dotycząca zmniejszenia Gminie S części wyrównawczej subwencji ogólnej na 2009 r., była wynikiem korekty sprawozdania z wykonania dochodów podatkowych za 2007 r. Nadesłana korekta sprawozdania z dnia [...] grudnia 2008 r. zawierała inne dane w zakresie dochodów podatkowych za 2007 r., niż zawarte w sprawozdaniu Gminy z dnia [...] stycznia 2007 r. Zaznaczył, iż korekta sprawozdania z wykonania dochodów podatkowych za 2007 r. wpłynęła na zmianę wysokości kwoty podstawowej części wyrównawczej subwencji ogólnej na 2009 r. w stosunku do kwoty ustalonej na podstawie pierwotnego sprawozdania Gminy z wykonania dochodów podatkowych za 2007 r. Podkreślił, iż w przedmiotowym postępowaniu opierał się na danych zawartych w korekcie sprawozdania przedłożonego przez Gminę. Minister Finansów na podstawie korekty sprawozdania zweryfikowanej przez Regionalną Izbę Obrachunkową ustala, czy jednostka samorządu terytorialnego otrzymała daną część subwencji ogólnej w należnej jej wysokości. Po stwierdzeniu, iż jednostka samorządu terytorialnego otrzymała zawyżoną kwotę subwencji, Minister Finansów zmniejsza odpowiednią część subwencji. Organ podkreślił, iż z informacji uzyskanych z Regionalnej Izby Obrachunkowej w B (pismo z dnia [...] maja 2009 r. nr[...] ) wynika, że uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B oddaliło zastrzeżenia Wójta Gminy S do wniosków wystąpienia pokontrolnego.

Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. Gmina S złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2009 r. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi Wójt Gminy wskazał, iż istotą zagadnienia w sprawie jest kwestia opodatkowania podatkiem od nieruchomości dróg wewnętrznych i jego wpływu na wysokość subwencji ogólnej. Zaznaczył, iż w niniejszej sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania podatkowego. W związku z czym niemożliwym jest określenie wysokości należnego podatku od nieruchomości. W konsekwencji dane zawarte w korekcie sprawozdania - złożonej pod wpływem kontroli RIO, której ustalenia w tym zakresie były zaskarżone winny zostać zweryfikowane pod kątem ich zgodności ze stanem faktycznym i prawnym. Ponadto Wójt Gminy podniósł, iż Uchwała Rady Gminy S nr [...] z dnia [...] marca 2009 roku zaliczyła od dnia [...] .01.2007 do kategorii dróg gminnych określone drogi wewnętrzne, które zostały ujęte w sprawozdaniu jako drogi wewnętrzne podlegające opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości. Strona skarżąca wskazała, iż umiejscowienie wójta w przepisach ustaw samorządowych będącego organem gminy i jednocześnie organem podatkowym w sprawach podatku od nieruchomości określanego dla gminy, którą reprezentuje stawia pytanie, czy nie powinien być on wyłączony od załatwienia sprawy dotyczącej opodatkowania podatkiem od nieruchomości. Zaznaczyła, iż przepisy ordynacji podatkowej jednoznacznie nie przewidują wyłączenia w takiej sytuacji, jednakże prowadzenie postępowania podatkowego i wydanie decyzji przez wójta kłóci się z zasadą praworządnego państwa prawa, gdyż z jednej strony w zakresie podatku od nieruchomości wójt występuje w roli organu osoby prawnej, z drugiej zaś jako organ podatkowy.

Skarżący podniósł, iż kolejną ważną kwestią jest odpowiedź na pytanie, czy drogi wewnętrzne będące własnością gminy są opodatkowane podatkiem od nieruchomości , mając na uwadze ich charakter i powszechną dostępność dla ogółu mieszkańców. Analizując treść art. 1, art. 2 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 2 ust 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w związku z art. 2 pkt 10 oraz art. 2 ust 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zaprezentował pogląd, iż droga wewnętrzna powinna być traktowana jako grunt rolny lub leśny, w zakresie którego gmina jest zwolniona od podatku rolnego i leśnego, zgodnie z art. 3 a pkt 2 ustawy o podatku rolnym. Wskazując na treść art. 145 § 1 kodeksu cywilnego oraz art. 3 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami podniósł, iż pojęcie drogi wewnętrznej i drogi publicznej są pojęciami tożsamymi.

Wójt Gminy zaznaczył, iż przy założeniu, że drogi wewnętrzne opodatkowane są podatkiem od nieruchomości, należałoby przede wszystkim w drodze decyzji ustalić wysokość zobowiązania podatkowego z tego tytułu, a dopiero w następnej kolejności określić wpływ tej okoliczności na wysokość części wyrównawczej subwencji ogólnej. W związku z powyższym stwierdził, iż organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto organ wskazując na treść art. 20 w związku z art. art. 32 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz treść rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej Dz.U. Nr 115, poz. 781, z późn. zm.), wydanego na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104, z późn. zm.) zaprezentował pogląd, iż z treści tych przepisów wynika jednoznacznie, że ustalenia wskaźników G i Gg, a następnie wysokości części wyrównawczej subwencji ogólnej Minister dokonuje na podstawie danych o dochodach podatkowych wykazanych przez jednostki samorządu terytorialnego oraz, że ustalając roczną kwotę subwencji na postawie sprawozdania gminy oraz ewentualną zmianę tej kwoty na podstawie korekty sprawozdania nie jest uprawniony do badania podstaw zamieszczenia określonych dochodów w sprawozdaniu Rb-PDP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że sądy administracyjne w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie.

W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji we wskazanym zakresie należy stwierdzić, że skarga nie jest zasadna.

Zarzuty skarżącej Gminy S wskazują na naruszenie przez organ przepisu art. 77 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy - tzn. nieustalenie powierzchni dróg wewnętrznych będących własnością gminy, co skutkowało zmniejszeniem części wyrównawczej subwencji ogólnej za 2009r., będącej wynikiem korekty sprawozdania z wykonania dochodów podatkowych w 2007roku.

Z niewątpliwie ustalonego i niespornego stanu faktycznego wynika, iż początkowo część wyrównawcza subwencji ogólnej na 2009r. dla Gminy S, w wysokości [...] zł, o której Minister Finansów poinformował Gminę w piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] ( k 1, 2 akt administracyjnych), została wyliczona na podstawie danych zawartych w sprawozdaniu z wykonania dochodów podatkowych za 2007 r., sporządzonym przez Gminę w dniu [...] stycznia 2007 r. Następnie jednak, w dniu [...] grudnia 2008r. Gmina dokonała korekty sprawozdania z wykonania dochodów podatkowych za 2007r., która zawierała inne dane niż zawarte w sprawozdaniu z dnia [...] stycznia 2007r. Korekta ta była wynikiem kontroli przeprowadzonej w Gminie przez Regionalną Izbę Obrachunkową w B; w wyniku kontroli stwierdzono, iż opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości w roku 2007 podlegają również drogi wewnętrzne, co nie było ujęte w pierwotnym sprawozdaniu Gminy. Regionalna Izba Obrachunkowa w B, przy piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r., przesłała do Ministerstwa Finansów korektę sprawozdania Gminy sporządzoną [...] grudnia 2008 r. Korekta sprawozdania z wykonania dochodów podatkowych za 2007r. wpłynęła na zmianę wysokości kwoty podstawowej części wyrównawczej subwencji ogólnej na 2009r. w stosunku do kwoty ustalonej na podstawie pierwotnego sprawozdania Gminy z wykonania dochodów podatkowych za 2007r. Kwota części wyrównawczej subwencji ogólnej na 2009r. ustalona na podstawie korekty sprawozdania wyniosła [...] zł i była o [...] zł niższa od kwoty subwencji, o której Minister Finansów informował w piśmie z dnia [...] stycznia 2009r.

Istota sporu na tle tak ustalonego stanu faktycznego sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w postępowaniu dotyczącym budżetu jednostki samorządu terytorialnego ( tu: gminy), konkretnie subwencji ogólnej, organ działający na podstawie art. 36 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego może sam ustalać kwestie związane z wykonaniem dochodów podatkowych za rok poprzedzający rok bazowy, abstrahując od danych zawartych przez gminę w sprawozdaniu z wykonania dochodów podatkowych i jego korekcie, czy też obowiązany jest oprzeć się na sprawozdaniu i jego ewentualnej korekcie.

Stan prawny w tym zakresie przedstawia się następująco:

Zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2008 r. Nr 88, poz. 539, z późn. zm.), część wyrównawcza subwencji ogólnej dla gmin składa się z sumy kwoty podstawowej i kwoty uzupełniającej.

Część wyrównawcza subwencji ogólnej dla gmin, zarówno w zakresie kwoty podstawowej, jak i kwoty uzupełniającej, jest naliczana według zobiektywizowanych i ustawowo określonych kryteriów.

Wysokość części wyrównawczej subwencji ogólnej dla gmin w zakresie kwoty podstawowej uzależniona jest od wielkości dochodów podatkowych, możliwych do uzyskania przez gminę oraz liczby mieszkańców faktycznie zamieszkałych w gminie, a dokładniej - od relacji między wskaźnikiem określającym wielkość dochodów podatkowych gminy w przeliczeniu na mieszkańca gminy (tzw. "wskaźnikiem G") i analogicznym wskaźnikiem obliczonym łącznie dla wszystkich gmin w kraju (tzw. "wskaźnikiem Gg"). Kwotę podstawową otrzymuje gmina w której wskaźnik G jest mniejszy niż 92% wskaźnika Gg. Im większa jest różnica między wskaźnikiem Gg i wskaźnikiem G dla danej gminy, tym wyższa jest kwota podstawowa.

Do wyliczenia części wyrównawczej subwencji ogólnej, zgodnie z przepisem art. 32 ust. 3 o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, bierze się pod uwagę tzw. potencjał dochodowy gmin, na który składają się kwoty uzyskane z tytułu:

1. wykonania dochodów podatkowych,

2. skutków uchwał rad gmin o stosowaniu stawek podatkowych niższych od stawek maksymalnych

3. skutków finansowych wynikających z zastosowania przewidzianych w przepisach prawa podatkowego, ulg podatkowych i ulg w spłacie zobowiązań.

Powyższe dane są wykazywane przez gminy w sprawozdaniu z wykonania dochodów podatkowych(Rb-PDP), o czym stanowi przepis art. 32 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z tym przepisem podstawą do wyliczenia wskaźnika G i Gg stanowią dochody wykazane za rok poprzedzający rok bazowy w sprawozdaniach jednostek samorządu terytorialnego, których obowiązek sporządzania wynika z przepisów o finansach publicznych w zakresie sprawozdawczości budżetowej, z uwzględnieniem korekt złożonych do właściwych regionalnych izb obrachunkowych, w terminie do dnia 30 czerwca roku bazowego. Obowiązek sporządzania sprawozdania Rb-PDP wynika z rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej Dz.U. Nr 115, poz. 781, z późn. zm.), wydanego na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104, z późn. zm.).

Sąd podziela pogląd Ministra Finansów, iż z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że ustalenia wskaźników G i Gg, a następnie wysokość części wyrównawczej subwencji ogólnej Minister dokonuje na podstawie danych o dochodach podatkowych wykazanych przez jednostki samorządu terytorialnego oraz, że ustalając roczną kwotę subwencji na postawie sprawozdania gminy oraz ewentualną zmianę tej kwoty na podstawie korekty sprawozdania nie jest uprawniony do badania podstaw prawnych i faktycznych zamieszczenia określonych dochodów w sprawozdaniu Rb-PDP.

Minister Finansów jest zobligowany do wyliczenia wysokości części wyrównawczej subwencji ogólnej na podstawie danych przedstawionych przez gminy. Zatem kwestionowanie przez Ministra danych zawartych w sprawozdaniu sporządzonym przez gminę i zweryfikowanym przez Regionalną Izbę Obrachunkową stanowiłoby naruszenie przepisów ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Dlatego też zasadnie Minister Finansów kierując się art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003r. o jednostkach samorządu terytorialnego zmniejszył o kwotę [...] zł część wyrównawczą subwencji ogólnej oraz potrącił z kolejnej raty nienależnie otrzymaną kwotę wynikającą ze zmniejszenia tej części subwencji.

Należy też dodać, że Gmina nie zgadzając się z wnioskami Regionalnej Izby Obrachunkowej w B, co do stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie nierzetelnego zaprezentowania w sprawozdaniu Rb-PDP z wykonania podstawowych dochodów podatkowych za rok 2007 skutków finansowych obniżenia stawek podatku od nieruchomości, nie musiała wykonać zaleceń pokontrolnych, a tym samym dokonywać korekty sprawozdania. W ustawie o regionalnych izbach obrachunkowych z 7 października 1992r. (t.j. Dz.U. 2001.55.577z późn. zm.) zdecydowanie rozgraniczono kompetencje nadzorcze i kontrolne izb (art. 1 ustawy). Zasady, kryteria i tryb czynności kontrolnych określają dalsze przepisy ustawy, w tym art. 25b. Kontrolowany podmiot ma prawo zgłoszenia zastrzeżeń do wniosków zawartych w wystąpieniach pokontrolnych (co skarżąca uczyniła), które są rozpatrywane przez kolegia izb. Kolegium może zastrzeżenia oddalić lub uwzględnić, jednak zajęcie przez kolegium stanowiska w przedmiocie zgłoszonych zastrzeżeń musi być traktowane jako czynność procedury kontroli, nie zaś rozstrzygnięcie nadzorcze, czy akt nadzoru. Nie jest to zatem rozstrzygnięcie władcze, tak samo jak wystąpienie pokontrolne. Akty te nie stwarzają po stronie kontrolowanego obowiązku wykonania skierowanych do niego wniosków, ciąży na nim wyłącznie powinność zawiadomienia izby o wykonaniu wniosków lub przyczynach ich niewykonania ( art. 9 ust.3 zdanie pierwsze ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych). Zatem na skarżącej będącej przekonaną o prawidłowości swego stanowiska w kwestii opodatkowania podatkiem od nieruchomości dróg wewnętrznych również nie ciążył obowiązek wykonania wniosków pokontrolnych. Tymczasem Gmina dokonała korekty sprawozdania już w trakcie kontroli, co jak wyżej wykazano musiało skutkować zmniejszeniem subwencji ogólnej.

Sąd nie dopatrzył się także innego, oprócz zarzuconego w skardze, naruszenia przepisów postępowania które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, oraz uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z ww. przepisami prawa materialnego regulującymi tryb przyznawania oraz zmniejszania należnej subwencji ogólnej.

Z tych wszystkich przyczyn zaskarżona decyzja jest prawidłowa, stąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić jako niezasadną.