Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3990/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1, 4 i 5
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 130 ust. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, art. 9, art. 61 § 1, art. 63 § 2, art. 65 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 165 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 183 § 1 i 2, art. 188, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15 zzs4 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody [...] i Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Po 77/18 w sprawie ze skargi A.K., K.M., E.P., C.S., P.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) zasądza od A.K., K.M., E.P., C.S., P.S. solidarnie na rzecz Wojewody [...] kwotę 340 (trzysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3) zasądza od A.K., K.M., E.P., C.S., P.S. solidarnie na rzecz Gminy S. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 12 lipca 2018 r. po rozpoznaniu skargi A.K., K.M., E.P., C.S., P.S. na decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę uchylił zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2015 r. stwierdził nabycie przez Miasto i Gminę S. z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własność działek nr [...] i [...], ark. [...], obręb S., jako gruntów zajętych w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną.

Wnioskiem z [...] lipca 2015 r. skarżący wystąpili o ustalenie odszkodowania za wskazane powyżej działki.

Starosta P. decyzją z [...] listopada 2015 r. uznając, że przedmiotowy wniosek został złożony po terminie, odmówił ustalenia odszkodowania. Na skutek rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2016 r., zmienioną decyzją z [...] grudnia 2016 r., uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując, że w 2003 r. do Burmistrza Miasta i Gminy S. zostały skierowane pisma dotyczące wykupu tych działek, w związku z czym odmowa ustalenia odszkodowania bez analizy treści tych wniosków jest przedwczesna.

Po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego Starosta P. decyzją z [...] sierpnia 2017 r. ustalił odszkodowanie za przejęte działki.

Od powyższej decyzji odszkodowanie złożyło Miasto i Gmina Swarzędz wskazując, że pismami z 28 stycznia 2003 r. oraz z 26 maja 2003 r. poprzednicy prawni skarżących wystąpili o wykup spornych działek. Miasto podkreśliło, że do wykupu przedmiotowych działek doszło na podstawie umowy z 17 maja 2005 r.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania Wojewoda Wielkopolski decyzją z 11 grudnia 2017 r. uchylił decyzję Starosty Poznańskiego i odmówił ustalenia odszkodowania za przejęte działki. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioski z 2003 r. powinny być odczytywane w kontekście całokształtu relacji pomiędzy stronami i stanowiły żądania o wykup nieruchomości. Stanowisko to oparł na treści samych wniosków oraz dalszych działań podjętych przez osoby ubiegające się o wykup, tj. protokołów negocjacji w sprawie wykupu nieruchomości.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wywiedli skarżący, domagając się uchylenia tej decyzji.

Przywołanym na wstępie wyrokiem z 12 lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zawarcie [...] maja 2005 r. umowy sprzedaży spornych działek pozostaje bez znaczenia dla sprawy, gdyż własność tych działek przeszła na Miasto i Gminę S. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. Zaznaczył, że regulacja ta nie została wyłączona żadnym innym przepisem prawa, a roszczenie odszkodowawcze nie wygasa na skutek zawarcia późniejszej umowy cywilnoprawnej. W ocenie Sądu skierowanie wniosków z 2003 r. do niewłaściwego organu powodowało jedynie, że powinny zostać one przekazane zgodnie z właściwością przy zachowaniu terminu ich wniesienia. Sąd podkreślił przy tym, że w sprawach wątpliwych należy oprzeć się na istocie podania, a nie na jego literalnej treści. Zdaniem Sądu sformułowanie wniosków z 2003 r. należy tłumaczyć nieznajomością przez wnioskodawców prawa i brakiem wydania decyzji potwierdzającej przejście własności spornych działek. Sąd podkreślił także, że z uwagi na przejście prawa własności działek zajętych pod drogi publiczne Miasto nie mogło ich wykupić.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), dalej: przepisy wprowadzające, przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwej ocenie charakteru oświadczenia woli wyrażonego w piśmie z [...] stycznia 2003 r. i z [...] maja 2003 r., a w konsekwencji uznanie, że strona skutecznie złożyła wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania;

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 65 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, polegające na nieuzasadnionym uwzględnieniu skargi w wyniku błędnego przyjęcia, że Burmistrz Miasta i Gminy S. obowiązany był przekazać wniosek z [...] stycznia 2003 r. do Starosty P. jako organu właściwego, w konsekwencji czego zachowany został termin złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania;

b) art. 141 § 4 ppsa przez sporządzenie wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym przedstawiona ocena stanu faktycznego przeprowadzona przez Sąd została ograniczona jedynie do wybranych dowodów, co uniemożliwia merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego, wobec wątpliwości co do zakresu pism z [...] stycznia 2003 r. i z [...] maja 2003 r.

c) art. 133 § 1 ppsa polegające na pominięciu istotnej części akt sprawy tj. znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego: pisma z [...] czerwca 2016 r., dotyczącego właściwości Burmistrza Miasta i Gminy S., zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...]kwietnia 2005 r., pisma Miasta i Gminy Swarzędz z [...] lutego 2003 r., pisma Miasta i Gminy S. z [...] listopada 2005 r., protokołów z [...] listopada 2005 r. dotyczących negocjacji w sprawie wykupu wskazujących, że wolą wnioskodawców był wykup nieruchomości, a Burmistrz Miasta i Gminy S. jest w tym zakresie organem właściwym;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających polegające na uchyleniu skarżonej decyzji w wyniku błędnego przyjęcia, że wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony w terminie określonym w art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających.

Uzasadniając powyższe zarzuty, Wojewoda podniósł, że w rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie należy przypisać woli stron wynikającej z treści wniosku z 2003 r., celu i okoliczności jego złożenia. Zaznaczył, że z uwagi na związanie granicami wniosku niedopuszczalne jest samodzielne interpretowanie treści wniosku przez organ, w związku z czym nie każde żądanie zapłaty zawierające propozycję ceny może stanowić może wniosek o odszkodowanie. Podkreślił przy tym, że zmiana stanowiska stron co do charakteru wniosków z 2003 r. nastąpiła 12 lat od wpływu pierwotnego wniosku. Argumentował, że niemożność wykupu spornych działek nie ma wpływu na ocenę wniosków z 2003 r., a jedynie może stanowić przedmiot oceny ważności czynności prawnej dokonywanej przez sądy powszechne. Wojewoda zastrzegł także, że Burmistrz Miasta i Gminy S. było organem właściwym w przedmiocie wykupu działek.

Odrębną skargę kasacyjną złożyła Gmina S., która zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w całości i wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania bądź rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotności stawki wynikającej z przepisów prawa. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających w zw. z art. 65 § 2 kpa przez ich błędne zastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie, że wniosek z [...] stycznia 2003 r. ponowiony pismem z [...] maja 2003 r. stanowił wniosek o ustalenie odszkodowania oraz uznanie, że wniosek z [...] lipca 2015 r. należało potraktować jako ponowienie wniosków z 2003 r., a nie nowy wniosek w nowej sprawie i z tego względu należało przyjąć, że został złożony w terminie, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powinien był przyjąć, że wniosek z 2015 r. o ustalenie odszkodowania jest spóźniony. Uzasadniając powyższy zarzut, Gmina stwierdziła, że Sąd pominął fakt uzyskania przez właścicieli rekompensaty za sporne działki formie ceny ich wykupu. W konsekwencji, zdaniem Gminy, brak było podstaw do uznania wniosku z 2015 r. za monit w sprawie ustalenia odszkodowania.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne skarżący pismami z [...] października 2018 r. oraz [...] stycznia 2021 r. wnieśli o ich oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skarg kasacyjnych.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skargi kasacyjne zawierają usprawiedliwione podstawy.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucili wprawdzie wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów materialnych, jak i procesowych, jednakże te drugie stanowią jedynie kontynuację zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro Sąd pierwszej instancji wadliwie zastosował wskazane przepisy ustawy, to dopuścił się także naruszeń procedury. W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w poniższych rozważaniach skoncentruje się na wykazaniu, że kontrola legalności decyzji organów administracji dokonana przez Sąd pierwszej instancji była prawidłowa, odnosząc się do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów materialnych. Oznacza to bowiem, że nie doszło tym samym do naruszeń przepisów postępowania.

Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie – w myśl art. 73 ust. 4 tej ustawy – będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że skarżący złożyli wniosek u ustalenie odszkodowania w dniu [...] lipca 2015 r., tj. blisko 10 lat po upływie terminu do jego wniesienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku przyjętemu przez Sąd pierwszej instancji, nie można wniosków z [...] stycznia 2003 r. oraz [...] maja 2003 r. traktować jako wniosków o ustalenie odszkodowania w trybie określonym w art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających. Rację należy przyznać Wojewodzie, który wskazał, że organ, do którego wpływa pismo, związany jest treścią wniosku zawartego w piśmie, zgodnie z art. 63 § 2 kpa, zwłaszcza jeżeli treść sformułowanego żądania nie budzi wątpliwości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 358/19). Na podstawie bowiem treści żądania organ musi określić czy jest właściwy w sprawie oraz ustalić treść przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie i im podporządkować sposób prowadzenia stosownego postępowania. Oznacza to, że organ otrzymujący żądanie nie ma możliwości modyfikacji jego treści w drodze interpretacji zamiaru strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2004/13, oraz z 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1071/16). W sytuacji takiej doszłoby bowiem do rozpoznania wniosku, który nie został przez stronę w ogóle złożony. Z uwagi na powyższe wskazać należy, że żądania pierwotnych właścicieli spornych działek, utrwalone w postaci wniosków z [...] stycznia oraz [...] maja 2003 r., niewątpliwie zmierzały do zawarcia umowy sprzedaży działek zajętych pod drogi publiczne, co zresztą nastąpiło umową zawartą [...] maja 2005 r. w formie aktu notarialnego. To, że poprzednikom prawnym skarżących chodziło o to aby Miasto i Gmina S. nabyły przedmiotowe działki świadczy fakt, iż umowa ta, nazwana właśnie "umową sprzedaży", została zawarta w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przywoływała w swej treści akt Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...]kwietnia 2005 r., mocą którego zarządził on nabycie na rzecz Gminy S. działek nr [...] i [...] za cenę brutto 6,50 za m². O zamiarze sprzedaży działek, a nie uzyskania za nie odszkodowania, świadczą także pozostałe okoliczności sprawy, takie jak przystąpienie do negocjacji w sprawie ceny wykupu czy sam fakt wskazania proponowanej ceny. Zaznaczyć bowiem w tym miejscu, że podstawą określenia wysokości odszkodowania na podstawie ustawy z 13 października 1998 r. stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie przepisów wprowadzających z pominięciem wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem ustalona po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego (art. 73 ust. 5 przepisów wprowadzających w zw. z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), a nie cena ustalona w toku negocjacji. Odnotować także wypada, że na dzień złożenia wniosków z 2003 r. nie została wydana decyzja potwierdzająca zmianę prawa własności w trybie art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających, w związku z czym poprzednicy prawni skarżących nie posiadali wiedzy, że nie mogą już dysponować spornymi działkami i wystąpić z wnioskiem o wykup nieruchomości, a jedynym przysługującym im uprawnieniem jest wystąpienie z wnioskiem o ustalenie odszkodowania. Okoliczności te potwierdzają zatem, że intencją poprzedników skarżących, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, było doprowadzenie do wykupu nieruchomości, a nie uzyskania za nią odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających. Rację też ma Wojewoda, wskazując, że kwestia dopuszczalności wykupu nieruchomości od osób, które na dzień złożenia oferty nie miały już prawa własności, nie ma wpływu na kwestię oceny złożonych wniosków jako ofert w rozumieniu prawa prywatnego, a jedynie może stanowić przedmiot oceny ważności zawartej transakcji.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione zarzuty naruszenia art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających.

Nie sposób zgodzić się również z Sądem pierwszej instancji, który stanął na stanowisku, że wnioski z 2003 r. powinny zostać przekazane zgodnie z właściwością, gdyż Burmistrz Miasta i Gminy S. nie był organem właściwym do ich rozpoznania. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną i przysługuje im prawo własności i inne prawa majątkowe. Oznacza to, że jednostki samorządu terytorialnego, w tym gminy, w obrocie prawnym występują nie tylko jako organy administracji publicznej, ale także jako podmioty prawa prywatnego. W konsekwencji w zakresie właściwości gmin pozostaje również kwestia rozpatrywania wniosków o wykup nieruchomości położonych na ich terenie. Brak zatem było podstaw do przyjęcia, że wnioski z 2003 r. wskazujące wprost na chęć kupna spornych działek mogły zostać potraktowane wyłącznie jako wnioski o ustalenie odszkodowania rozpatrywane na gruncie prawa publicznego, a nie zgodnie z ich brzmieniem jako oferta złożona na podstawie przepisów prawa prywatnego. Tym samym brak było podstaw do uznania, że do wniosków z 2003 r. zastosowanie powinny znaleźć art. 65 § 1 i 2 kpa. Tak więc za uzasadnione należało uznać zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 65 § 1 i 2 kpa.

Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenie art. 141 § 4 ppsa oraz art. 133 § 1 tej ustawy, wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane przepisem art. 141 § 4 ppsa, a zawarty w nim wywód umożliwia dokonanie kontroli instancyjnej tego rozstrzygnięcia. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji nie wskazał literalnie znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy dokumentów świadczących o prywatnoprawnym charakterze wniosków z 2003 r., ale w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może świadczyć to o pominięciu tych dokumentów w toku orzekania i naruszeniu dyspozycji art. 133 § 1 ppsa. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zwiera bowiem obszerny wywód wskazujący na przyczyny powzięcia przez Sąd pierwszej instancji błędnego przekonania, że wnioski te należało potraktować jako wnioski złożone w trybie art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających, tj. wnioski o ustalenie odszkodowania. Wywód ten pozwala na zrekonstruowanie przyczyn, dla których sąd ten nie przypisał części dokumentów istotnego znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Zauważyć przy tym należy, że Sąd pierwszej instancji nie wskazał dowodów, na których podstawie przyjął, że wnioski te należało traktować jako wnioski, o których mowa w art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających. Uznać zatem należy, że błędne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu co do kwalifikacji wniosków z 2003 r. było wynikiem nieuzasadnionej rozszerzającej interpretacji treści tych wniosków przez pryzmat art. 73 przepisów wprowadzających i nieprzypisania znaczenia decydującego niektórym dowodom zgromadzonym przez organy w toku postępowania wyjaśniającego, a nie pominięcia tych dowodów. Tym samym brak było dostatecznych podstaw do uznania zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 ppsa za uzasadnione.

W świetle powyższych wywodów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Odnotować bowiem należy, że skoro wnioski złożone w 2003 r. przez poprzedników prawnych skarżących zmierzały zgodnie z ich treścią do wykupu spornych działek, to nie mogły stanowić wniosków o ustalenie odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających. W konsekwencji powyższego wniosek skarżących złożony 29 lipca 2015 r. nie stanowił monitu w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających, ale był samodzielnym wnioskiem o ustalenie tego odszkodowania. Oznacza to, że wniosek ten bezsprzecznie został złożony po upływie ustawowego terminu i nie mógł odnieść spodziewanego przez skarżących skutku, w związku z czym organ odwoławczy nie naruszył art. 73 ust. 1 i 4 przepisów wprowadzających. Ponadto, w związku z niemożliwością zakwalifikowania wniosków złożonych 2003 r. jako wniosków o ustalenie odszkodowania w rozpoznawanej sprawie, brak było podstaw do wszczęcia na ich podstawie postępowania administracyjnego, w związku z czym w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 9 w zw. z art. 63 § 2 kpa ani art. 7 w zw. z art. 61 § 1 kpa. Wnioski te zostały bowiem prawidłowo, zgodnie z treścią zawartego w nich żądania, zinterpretowane przez Miasto i Gminę S. w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP jako oferta prawa prywatnego, a nie podanie wszczynające postępowanie administracyjne. Rozpoznając złożoną skargę, Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także naruszenia przez organ odwoławczy art. 8 w zw. z art. 28 kpa. Zasada pogłębiania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej nie oznacza obowiązku każdorazowego uwzględnienia żądania strony nieznajdującego podstawy w obowiązujących przepisach. Zasada ta nie może bowiem chronić i usprawiedliwiać niezgodnych z prawem rozstrzygnięć organów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 922/18 i II GSK 981/18).

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842).