Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 88/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1a, art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 6, art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] r., znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej J. Z. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania J.Z., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.ś.r." utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z dnia [...]., znak: [...], odmawiającą J.Z. świadczenia w formie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., wnioskowanego na B.Z.

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, ze z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca zapewnia całodobową opiekę matce, jednakże współmałżonek B.Z. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 u.ś.r.), a poza tym nie został spełniony warunek wynikający z art. 17 ust. 1b u.ś.r. – niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu 25 roku życia.

Od powyższej decyzji J.Z. złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i bezpośrednie przyznanie jej wnioskowanego świadczenia. Odnosząc się do treści uzasadnienia decyzji zaznaczyła, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. uznał, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest niezgodny z Konstytucją RP. Wskazała, że skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków wobec chorego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpoznaniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium, po przywołaniu treści art. 17 ust. 1, ust. 1b, ust. 5, ust. 6 u.ś.r., wyjaśniło, nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od spełnienia warunków, wiążących się zarówno z osobą ubiegającą się o świadczenie, jak i z osobą wymagającą opieki oraz innymi członkami rodzin tych osób. Warunkiem ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest łączne wystąpienie pozytywnych przesłanek określonych w art. 17 u.ś.r. (sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną i niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania tej opieki) przy jednoczesnym braku którejkolwiek z przesłanek negatywnych określonych przez ustawodawcę w tym przepisie.

Następnie organ wskazał, że z przedstawionych w sprawie dokumentów wynika, że B.Z. legitymuje się orzeczeniem o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] r. nr [...]. Z treści orzeczenia wynika, że niepełnosprawność istnieje od [...] r., zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] r. Orzeczenie zostało wydane do [...] r. W sprawie bezspornym jest fakt, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z M.Z., który legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, z dnia [...] r. wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. na czas określony do [...] r. Wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, złożyła J.Z., która znajduje się w kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, bowiem ciąży na niej obowiązek alimentacyjny w stosunku do osoby wymagającej opieki. Z oświadczenia strony z dnia 20 września 2021 r. wynika, że od momentu powrotu matki ze szpitala zmuszona była zrezygnować z dotychczasowej pracy, aby móc się nią zająć. Matka wymaga całodobowej pomocy i opieki. Jest po udarze niedokrwiennym, ma sparaliżowaną prawą stronę. Nie jest w stanie sama wstać, ubrać się, umyć, czy też przejść z pokoju do kuchni. Ojciec, a mąż matki chciałby się nią zajmować, jednak nie jest w stanie, ponieważ jest po operacjach oka, nie może dźwigać i ma prowadzić oszczędny tryb życia. Skarżąca oświadczyła, że opiekuje się matką od marca. W dniu 20 września 2021 r. M.Z. złożył oświadczenie, z którego wynika m.in., że z uwagi na swój stan zdrowia, jest po operacji oka lewego z powodu odwarstwienia się siatkówki z przedarciem, nie może opiekować się chorą żoną, mając na uwadze zalecenia jakie otrzymał ze szpitala (nie może dźwigać, schylać się, napinać mięśni). Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 24 września 2021 r. wynika, że J.Z. zapewnia matce całodobową opiekę przebywając z nią w jednym pokoju. Zły stan zdrowia matki nie pozwala na przebywanie bez opieki. Mąż matki posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i również wymaga opieki ze strony córki. Rodzina utrzymuje się z renty M.Z. oraz emerytury rolniczej wraz z dodatkami B.Z. J.Z. pomaga matce we wszystkich czynnościach, tj. myciu, jedzeniu, ubraniu, sprząta i gotuje. Do wywiadu został dołączony dokument o nazwie "Ocena pacjenta wg skali Barthel" sporządzony przez pracownika socjalnego, opisujący zakres wykonywanych przez B.Z. czynności według przewidywanej wartości punktowej w skali od 1-10 dla każdej czynności. Odnosząc się do niego, organ stwierdził, że pracownik socjalny nie ma uprawnień medycznych do oceny stanu zdrowia osoby wymagającej opieki, nie ma również wiadomości specjalnych, które pozwoliłby mu w pełni ocenić samodzielność tej osoby. Ustalenia w tym zakresie należy przyjąć jako obserwacje pracownika socjalnego dokonane podczas wywiadu środowiskowego, który zgodnie z logiką i zasadami doświadczenia życiowego, może ocenić co najmniej zakres możliwych do wykonania przez osobę wymagającą opieki czynności samoobsługowych dla celów ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z karty tej wynika, że B.Z. nie jest w stanie sama wykonać żadnych czynności higienicznych, potrzebuje kompleksowej pomocy innej osoby w ubraniu się i rozebraniu. Natomiast potrzebuje pomocy w przygotowaniu posiłków, korzystaniu z toalety, myciu i kąpieli, poruszaniu się, przemieszczaniu się z łóżka na krzesło i z powrotem, siadaniu.

Odnosząc się do powołanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w kwestii niespełnienia przesłanki związanej z wiekiem osoby wymagającej opieki, Kolegium wskazało, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie stanowi przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, którego niepełnosprawność powstała odpowiednio po ukończeniu 18. roku życia lub po ukończeniu 25. roku życia.

Kolegium podzieliło jednocześnie stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie wystąpienia przesłanki negatywnej wymienionej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. i wyjaśniło, że z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że w każdym przypadku, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało. B.Z. (osoba wymagająca opieki), jest żoną M.Z., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Okoliczność ta stanowi samoistną, ustawową przesłankę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ, ani Sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Natomiast z woli ustawodawcy tylko legitymowanie się znacznym stopniem niepełnosprawności przez współmałżonka uprawnia krewnych osoby wymagającej opieki, która pozostaje w związku małżeńskim, do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem tej opieki i rezygnacją z zatrudnienia z tego powodu.

Kolegium stwierdziło jednocześnie, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Realizacja tego obowiązku może przybrać formę świadczeń osobistych, sprawowania opieki lub też może mieć wymiar finansowy, opłacenia osoby, która w miejsce małżonka (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, J.Z., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, zaskarżyła w decyzję organu II instancji, zarzucając obrazę art. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez niesłuszne uznanie, że wnioskodawczyni, będąca faktycznym opiekunem osoby niepełnosprawnej, nie jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego

Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie dowodu z dokumentów: zaświadczenia lekarskiego z dnia 10 grudnia 2021 r. na okoliczności niemożności sprawowania opieki przez męża M.Z. oraz karty informacyjna leczenia szpitalnego M.Z. na okoliczność stanu zdrowia wykluczającego możliwość podejmowania wysiłku.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej stwierdził, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować jego współmałżonek, a nie wyłącznie od ustalenia, że matka pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nieuprawnione jest opieranie się przez organy administracji publicznej wyłącznie na literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. W konsekwencji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować jego współmałżonek, a nie wyłącznie od ustalenia, że matka po[?]zostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z wnioskiem o rozpoznanie niniejszej sprawy w tym trybie wystąpił organ II instancji, a strona skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, co pozwoliło na przyspieszenie jej rozpoznania.

Dokonując kontroli w ramach tak zakreślonej kognicji sądów administracyjnych, sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w sposób określony w powołanych przepisach, co uzasadnia ich uchylenie w całości.

Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza K. odmawiającą J.Z. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., wnioskowanego na B.Z.

Podstawę materialnoprawną prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.ś.r.".

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie zaś do art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 1); nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 2); nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 3). Z kolei w myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18 roku życia (pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (pkt 2).

Natomiast z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W kontrolowanej sprawie organ I instancji uznał, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ współmałżonek B.Z. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a posiada jedynie orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz nie został spełniony warunek wynikający z art. 17 ust. 1b u.ś.r. niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu 25 roku życia. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie stanowi przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, którego niepełnosprawność powstała odpowiednio po ukończeniu 18. roku życia lub po ukończeniu 25. roku życia, jednakże w pełni podzieliło stanowisko Burmistrza K., że w sprawie została spełniona negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., w postaci pozostawania matki skarżącej w związku małżeńskim, w przypadku, gdy współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że organ II instancji prawidłowo przyjął, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. ze względu na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (OTK-A 2014/9/104) nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości prawidłowość stanowiska organu II instancji w powyżej kwestii, zwłaszcza w kontekście jednolicie ujmowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych skutków powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wbrew stanowisku organu I instancji, w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej świadczenia w oparciu o art. 17 ust. 1b u.ś.r., z uwagi na treść wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wszakże w wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu prawa ze swej istoty, tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia wyroku w życie, chyba że wydając wyrok Trybunał Konstytucyjny skorzysta z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów. Trybunał Konstytucyjny w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie skorzystał z tej możliwości. Powyższy wyrok ogłoszono w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie to weszło w życie, co oznacza, że bezpośrednim skutkiem tego wyroku jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności począwszy od dnia jego ogłoszenia, tj. od 23 października 2014 r. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego, jak wadliwie uczynił to organ I instancji, było sprzeczne z zasadami państwa prawa, które mają obowiązek działać na podstawie przepisów obowiązującego prawa. Z tego względu niewątpliwie zaprezentowane przez Kolegium stanowisko w tej kwestii w zaskarżonej decyzji zasługuje na aprobatę. Zatem wyrok TK ma znaczenie dla spraw indywidualnych, a organy pomocowe mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z wyłączeniem tej części normy, która z dniem ogłoszenia wyroku została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego, jak wadliwie uczynił to wprost organ I instancji, jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które mają obowiązek działać na podstawie przepisów obowiązującego prawa.

Następnie należy wskazać, że bezsporne w kontrolowanej sprawie jest, że skarżąca, będąc córką B.Z., mieści się w kręgu podmiotów, o których stanowi art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a więc co do zasady jest osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359), powoływanej dalej jako: "k.r.o.", może ciążyć obowiązek alimentacyjny. Regulacje art. 128 k.r.o. i art. 132 k.r.o. ustalają kolejność osób zobowiązanych do alimentacji. Dlatego też przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. odczytywane w konfrontacji z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wskazują katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. Poza sporem w sprawie też pozostaje, że skarżąca opiekę nad matką sprawuje w sposób całodobowy – trwały, stały i ciągły. Z kolei ojciec skarżącej, a mąż B.Z., jak wynika z akt administracyjnych, przeszedł operację oka, choruje na choroby układu oddechowego oraz krążenia i również wymaga opieki, a w dokumentacji medycznej stwierdzono, że nie może m.in. dźwigać, napisać mięśni i schylać się.

W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania, Kolegium, jak już wyżej wskazano, podzieliło jednak stanowisko organu I instancji, że w sprawie została spełniona negatywna przesłanka przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., w postaci pozostawania matki skarżącej w związku małżeńskim w sytuacji, gdy małżonek skarżącej – M. Z. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W ocenie Sądu, zaprezentowane przez organ II instancji stanowisko w rozpoznawanej sprawie, jako błędne, nie zasługuje na aprobatę. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że powołany art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. ustanawia przesłankę negatywną, która uniemożliwia przyznanie świadczenia krewnemu osoby wymagającej opieki, nawet pierwszego stopnia, jeżeli osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim i małżonek może obiektywnie sprawować opiekę. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem jednolicie, że z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni spokrewnieni w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, dopiero wówczas gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym albo z uwagi na stan zdrowia nie może wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2018 r., I OSK 3539/18, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA").

Należy w tym miejscu wskazać, że stosownie do art. 128 k.r.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych. W związku z tym, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o). Zgodnie z przepisami Kodeksu obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych (zob. art. 130, art. 60 § 1 – 3, art. 23 i art. 27 k.r.o.). Nie powinno budzić wątpliwości, że małżonkowie są rodziną i łączą ich więzy wynikające z zawarcia związku małżeńskiego polegające na wzajemnym wsparciu, wspólnym zaspokajaniu różnorodnych potrzeb, wzajemnej opiece. Małżeństwo jest zatem podstawową komórką społeczną, która staje się "rodziną" bliższą niż krewni związani węzłami krwi (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 524/21, CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, należy wskazać, że w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., zobowiązany do alimentacji w dalszej kolejności może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności nie jest w stanie, z uwagi na swój stan zdrowia, taką pomoc świadczyć. Literalne brzmienie tego przepisu wskazuje, że obiektywną przeszkodę do sprawowania opieki przez małżonka stanowi fakt legitymowania się przez niego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Pomimo tak sformułowanego zapisu w powyższym przepisie, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, podzielając w pełni poglądy prezentowane w tej materii w orzecznictwie sądów administracyjnych, stoi na stanowisku, że przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie można ograniczać się, jak uczyniły to organy, jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że zobowiązanemu do alimentacji w dalszej kolejności będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko w sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym, tj. gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 k.r.o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 u.ś.r. (por. wyroki WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 5 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 320/18 i z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 382/21, a także wyroki WSA w Łodzi z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 524/21 oraz z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 741/21, CBOSA).

Stąd też zdaniem Sądu, przy ocenie, czy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do świadczenia alimentacyjnego nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi, należy zastosować kryterium obiektywne, tzn. że dla przeciętnego obserwatora jest oczywiste, że osoba zobowiązana nie jest w stanie wypełniać obowiązku alimentacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1947/20, CBOSA). W wyroku z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2/13, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć niezależnie od faktu legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Opieranie się zatem wyłącznie na literalnym brzmieniu omawianego przepisu zostało zanegowane także przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2831/19, CBOSA. Zauważyć przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wykładnia językowa przytoczonych przepisów narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). Zdaniem NSA, formalistyczna wykładnia omawianych przepisów może doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Dlatego NSA przyjął, że formalnego ograniczenia w postaci żądania legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (z racji wieku i stanu zdrowia oraz rodzaju niepełnosprawności podopiecznego) nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inny krewny (por. wyroki NSA z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1939/18 oraz z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 829/16, CBOSA). Za zasadnością tej linii orzeczniczej opowiedział się też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 kwietnia 2020r., sygn. akt I OSK 1115/19 i z dnia 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2161/20, CBOSA, w których potwierdził, że obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą jej wymagającą, nawet jeśli nie mają ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności, mogą uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie z dalszym stopniem pokrewieństwa, sprawującej faktyczną opiekę i zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności.

Podsumowując powyższe rozważania Sąd uważa, że nielegitymowanie się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie stanowi przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności, w tym przede wszystkim zstępnemu osoby wymagającej opieki, sprawującemu faktyczną opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, w sytuacji gdy małżonek osoby wymagającej opieki nie jest w stanie z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i jego woli, z uwagi na swój stan zdrowia lub wiek, skutecznie taką pomoc świadczyć osobie wymagającej opieki.

W związku z powyższym w ocenie Sądu, Kolegium przedwcześnie uznało, że w sprawie nie zostały spełnione warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i na tej podstawie niewłaściwie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W przedstawionych przez skarżącą okolicznościach dotyczących stanu zdrowia jej ojca – orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] r., karty informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia [...] r., z której wynika, że "nie należy dźwigać, napinać mięśni i schylać się" oraz oświadczenia z dnia 20 września 2021 r., w którym M.Z. wskazał, że "pomoc żonie wiąże się z dźwiganiem, a on nie może tego wykonywać", organy niewątpliwie powinny były wziąć pod uwagę faktyczne możliwości sprawowania przez M.Z. opieki nad żoną – B.Z.. Analiza akt sprawy prowadzi do stwierdzenia, że organy w żadnej mierze nie wyjaśniły sytuacji osobistej, zdrowotnej i majątkowej męża B.Z. Organy nie odniosły się do przedkładanych przez skarżącą dokumentów, z których jasno wynika, że ojciec skarżącej nie może przeciążać organizmu, dźwigać, czy się schylać, co z kolei mogłoby utrudniać świadczenie pomocy swojej żonie, która wymaga m.in. pomocy przy poruszaniu się czy ubieraniu.

Dodatkowo należy przytoczyć stanowisko pracownika socjalnego, który w pkt VII wywiadu środowiskowego "ocena sytuacji i wnioski pracownika", stwierdził, że "ojciec również wymaga częściowej opieki ze strony córki. (...) Wnioskuję o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką". Organy w żadnym stopniu nie ustosunkowały się do powyższego twierdzenia i nie wyjaśniły czy ojciec skarżącej jest w stanie zapewnić żonie skuteczną opiekę, mając na względzie zakres czynności koniecznych do wykonania przy matce skarżącej.

Warty podkreślenia jest również fakt, że do skargi zostało załączone zaświadczenie lekarskie z dnia 10 grudnia 2021 r., wskazujące na "przeciwwskazania dźwigania". Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zakres postępowania dowodowego, prowadzonego przez sąd administracyjny jest ściśle wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, jaką jest ocena zaskarżonego aktu zgodnie z kryterium legalności (por. wyroki NSA z dnia 19 sierpnia 2016 r., sygn. akt I GSK 1792/14, z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2929/14, z dnia 26 lipca 2016 r., sygn. akt I FSK 147/15). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd co do zasady opiera się na materiale dowodowym, znajdującym się w nadesłanych aktach administracyjnych. Załączony dowód został sporządzony po dacie wydania zaskarżonej decyzji, zatem nie mógł być znany organom orzekającym w niniejszej sprawie. Jego dopuszczenie, jako dowodu w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie miałoby więc charakteru uzupełniającego, lecz ustalający. Sąd administracyjny nie jest natomiast powołany do dokonywania ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy, załatwionej zaskarżonym orzeczeniem. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tego rozstrzygnięcia. Niemniej jednak powyższa dokumentacja, choć sporządzona już po wydaniu zaskarżonej decyzji, może potwierdzać zasadność wskazywanej przez skarżącą w toku postępowania argumentacji, że stan zdrowia jej ojca uniemożliwia mu sprawowanie opieki nad żoną również w okresie poprzedzającym wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie.

Wobec powyższych ustaleń należało stwierdzić, że w kontrolowanej sprawie organ nie poczynił niezbędnych ustaleń, mających istotne znaczenie dla prawidłowości rozstrzygnięcia, czym naruszył art. 6, art. 7 i art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienia w tym zakresie stały się pochodną błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, w tym zwłaszcza art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.

Rozpatrując sprawę ponownie organy administracji będą zobowiązane do uwzględnienia dokonanej przez Sąd wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., jak również do wyjaśnienia, zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., okoliczności czy stan zdrowia M.Z. nie uniemożliwia mu sprawowania rzeczywistej opieki nad chorą żoną B.Z. Ustalenia w powyższym zakresie są bowiem istotne dla prawidłowego rozpatrzenia wniosku skarżącej złożonego w kontrolowanej sprawie administracyjnej.

Sąd przypomina, że zgodnie z tymi zasadami, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) oraz stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Jednocześnie organy te prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Zobowiązane są nadto w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Z kolei wynik postępowania wyjaśniającego powinien być przedstawiony w uzasadnieniu decyzji skonstruowanym zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a., które cechować powinno się należytą starannością, także w zakresie unikania błędów literowych, które niestety wkradły się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Z powyższych względów, Sąd podzielając zarzuty skargi co do wadliwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wykluczającej możliwość przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, przy uwzględnieniu wskazanych powyżej zarzutów naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

W przedmiocie kosztów zastępstwa procesowego, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).

ES