Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 91/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 lit. b
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak (spr.), sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2019 r. sprawy ze skargi R.S. i B.S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżących R.S. i B.S. solidarnie kwotę 13.000 (trzynaście tysięcy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], Minister Infrastruktury

i Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania R. S. i B. S., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., orzekającą o: ustaleniu odszkodowania w wysokości 1 938 359,00 zł na rzecz R. S. i B. S. za przejęcie

z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości zabudowanej położonej w obrębie [...] M., w gminie W., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2034 ha, przeznaczonej pod budowę węzła "[...]" na przecięciu dróg ekspresowych [...] i [...] autostrady [...] oraz o powiększeniu ustalonego odszkodowania o 10.000,00 zł zgodnie z art. 18 ust. 1f ustawy z dnia

10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji

w zakresie dróg publicznych na rzecz R. S. i B. S.,

jak również o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy przedstawiał się następująco.

Nieruchomość zabudowana położona w obrębie [...] M., gminie W., oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,2034 ha, decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę węzła "[...]" na przecięciu dróg ekspresowych [...] i [...] autostrady [...].

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 1.938.359,00 zł na rzecz R. S. i B. S. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości zabudowanej położonej w obrębie [...] M., gminie W., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2034 ha, przeznaczonej pod budowę węzła "[...]" na przecięciu dróg ekspresowych [...] i [...] autostrady [...] oraz o powiększeniu ustalonego odszkodowania o 10.000,00 zł zgodnie z art. 18 ust. 1f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych na rzecz R. S. i B. S., jak również o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania

w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od decyzji tej odwołanie do Ministra Infrastruktury i Budownictwa wnieśli R. S.

i B. S., kwestionując wysokość ustalonego na ich rzecz odszkodowania. Odwołujący się wskazali, że wysokość przyznanego odszkodowania nie odzwierciedla rzeczywistej wartości przedmiotowej nieruchomości, a w ich ocenie satysfakcjonująca kwota odszkodowania powinna wynosić 3 350 000 zł.

Odnosząc się do odwołania, organ odwoławczy przedstawił podstawy prawne swojego rozstrzygnięcia, w tym szczegółowo omówił regulacje dotyczące zasad sporządzania operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do ustalenia odszkodowania, które miały zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Organ odwoławczy wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości stanowił operat szacunkowy z dnia [...] marca 2017 r., sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego T. S., posiadającą uprawnienia nr [...]. Organ wyjaśnił, że opisując stan przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca wskazała, iż wyceniana nieruchomość gruntowa zabudowana jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy usługowo-produkcyjnej, mieszkaniowo-jednorodzinnej oraz gruntów niezabudowanych, oraz że jest położona na terenie częściowo uzbrojonym w energię elektryczną, wodociąg i gaz. Ponadto rzeczoznawca ustaliła, iż na ww. nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny wybudowany w 2006 r., składający się z trzech kondygnacji, niepodpiwniczony, murowany. Dach konstrukcji drewnianej jest ocieplony i pokryty blachą, elewacja budynku została zaś wykonana z wełny mineralnej (15 cm) i sidingu. Ściany wewnętrzne budynku na parterze są otynkowane, natomiast na pierwszym i drugim piętrze wyłożone boazerią. Rzeczoznawca opisała także stan posadzek oraz schodów wewnętrznych, wykończenie łazienki oraz innych pomieszczeń, w tym garażu. Autorka opracowania ustaliła, że powierzchnia całkowita (ogólna) budynku wynosi 452,44 m2 (pow. netto 518,90 m2), zaś powierzchnia budynku mieszkalnego wynosi 317,73 m2. Następnie rzeczoznawca wskazała, że na przedmiotowej nieruchomości znajdują się następujące składniki budowlane: ogrodzenie o wys. 1,2 m i szer. 0,20, które od frontu zostało osadzone na przęsłach metalowych, zaś od drogi z prefabrykowanych elementów żelbetonowych na słupkach prefabrykowanych osadzone w cokole betonowym, wylewka betonowa pod wiatę o pow. 77,88 m2, utwardzenie terenu pod budę dla psa o pow. 3,8 m2 oraz chodnik z płyt betonowych o pow. 0,5 m2 i 3,63 m2. Ponadto wskazała, że na szacowanym gruncie znajduje się szambo przepływowe w ilości 2 szt. o poj. 12 m3 oraz zbiornik na deszczówkę o poj. 12 m3, co daje łącznie 36 m3. Ustalono również, że na przedmiotowej nieruchomości znajdują się następujące składniki roślinne: tuja (33 szt.), tuja kulista (5 szt.), tuja (11 szt.), jałowiec (1 szt.), mahonia (1 szt.), bukszpan (1 szt.), żywopłot 8-letni, orzech włoski 5-letni (9 szt.), trawnik 8-letni. Z uwagi na wskazane części składowe, rzeczoznawca oddzielnie oszacowała wartość prawa własności gruntu oraz wartość składników budowlanych i nasadzeń roślinnych. Autorka operatu szacunkowego ustaliła, iż w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla terenu, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomości, nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] października 2015 r., wyceniana działka położona jest w terenie oznaczonym symbolem MU - pod zabudowę mieszkaniową - usługową. Na potrzeby niniejszej wyceny przeanalizowany został zarówno rynek nieruchomości gruntowych zabudowanych (zabudową podobną do nieruchomości szacowanej), niezabudowanych inwestycyjnych oraz nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Obszarem analizy objęto gminę [...] w powiecie [...]. Z kolei monitoringiem objęto okres ostatnich dwóch lat poprzedzających datę wyceny. Analiza transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne wykazała, iż ceny transakcyjne nieruchomości podobnych do wycenianej zawierały się w przedziale od 80,00 zł do 150,00 zł za 1 m2. Jednocześnie rzeczoznawca wskazała, że ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych na cele komunikacyjne nie są cenowo wyższe od cen gruntów niezabudowanych, a zatem wydzielenie działki drogowej

z gruntu inwestycyjnego nie powoduje wzrostu jego wartości. Przechodząc do badania rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, jednorodzinną, siedliskową, w tym z usługami oraz pod zabudowę usługową, biegła ustaliła, że ceny transakcyjne tych nieruchomości kształtują się na poziomie od 32,23 zł/m2 do 322,21 zł/m2 w zależności od lokalizacji, możliwości inwestycyjnych, sąsiedztwa, uzbrojenia lub alternatywnego wykorzystania. Z przeprowadzonego badania rynku wynika, że największy wpływ na cenę transakcyjną ma lokalizacja

i możliwości inwestycyjne. Po wnikliwej analizie i odrzuceniu cen transakcyjnych,

do bazy porównawczej przyjęto transakcje nieruchomościami zawierające się

w przedziale cenowym od 139,89 zł/m2 do 322,21 zł/m2, położonymi w różnych sołectwach gminy W. Z przedstawionych w tabeli na stronie 8 opracowania, wybrano nieruchomości o powierzchni gruntu powyżej 100 m2, położone w obrębie W. K., B., Z. oraz W. Jednocześnie na podstawie własnej analizy, biegła wskazała, że przyjęty do procesu wyceny rynek nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz usługową jest bardzo dobrze rozwinięty, dlatego też przyjęto do szacowania transakcje z okresu 10 miesięcy poprzedzających datę wyceny. Ponadto nie zanotowano spadku cen w związku z upływem czasu, zatem do wyceny przyjęto trend czasowy jako constans, a do obliczeń nominalne ceny transakcyjne z aktów notarialnych.

W przedmiotowej sprawie biegła w operacie szacunkowym zastosowała podejście porównawcze, które polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny nieruchomości, zastosowała metodę porównywania parami, przy której porównuje się nieruchomość, będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Stosując powyższą metodę biegła wybrała do bezpośrednich porównań trzy nieruchomości przeznaczone pod zabudową inną niż zagrodowa i mieszkaniową - usługową, położone w miejscowości W. i Z., które pod względem cech rynkowych są najbardziej podobne do wycenianej działki. Szacując wartość rynkową nieruchomości autorka operatu szacunkowego określiła te cechy rynkowe, które mają największy wpływ

na wartość nieruchomości na obszarze objętym analizą oraz przyznała

im odpowiednie wagi. Cechy te uporządkowano w następujący sposób: lokalizacja, dostęp do drogi - waga 0,30, możliwości inwestycyjne - waga 0,30, sąsiedztwo, otoczenie - waga 0,15, parametry działki - waga 0,15 i infrastruktura techniczna

- waga 0,10. Biegła skorygowała cechy rynkowe zespołem poprawek kwotowych

z tytułu różnic występujących w przyjętych do porównań transakcjach, które miały największy wpływ na wartość szacowanej nieruchomości. Na podstawie wyselekcjonowanej bazy porównawczej oraz po skorygowaniu cech rynkowych odpowiednimi współczynnikami korygującymi ustalono wartość 1 m2 wycenianego gruntu na kwotę 274,00 zł. Wartość ta mieści się pomiędzy ceną minimalną a ceną maksymalną nieruchomości jakie znajdują się w zbiorze transakcji przyjętym przez biegłą. W dalszej części opracowania rzeczoznawca przystąpiła do wyceny znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości części składowych. Składniki budowlane oraz nasadzenia roślinne oszacowano przy pomocy metody kosztowej, techniki elementów scalonych oraz techniki wskaźnikowej. Do określenia wartości odtworzeniowej budynku mieszkalnego posłużono się opracowaniem [...] 2016 r., zeszyt [...]. W wycenie przyjęto stopień zużycia budynku na 5% według wzoru Rossa, przy dobrym stanie technicznego utrzymania i trwałości budynku 110 lat, w wieku 10 lat. Ponadto uwzględniono współczynniki wynikające ze stopnia zużycia, z różnic z obiektem wzorcowym, współczynnik regionalny oraz koszt dokumentacji i nadzoru. Jednocześnie rzeczoznawca wskazała, że do obliczeń przyjęto powierzchnię budynku netto, tj. 518,90 m2 oraz z pozycji tynki i oblicowania znajdującej się w tabeli na str. 15 operatu odjęto powierzchnię niewykończoną (84 m2). Na podstawie szczegółowych wyliczeń poszczególnych elementów, biegła oszacowała wartość budynku mieszkalnego na kwotę 1.209.535,00 zł. Z kolei wartość ogrodzenia składającego się częściowo z paneli z siatki stalowej na słupkach stalowych osadzone w cokole z betonowym z bramą przesuwną ręcznie w ilości 2 szt. oszacowano na kwotę na kwotę 14.603,00 zł (przyjęto współczynnik wynikający ze stopnia zużycia na poziomie 0,95). Natomiast ogrodzenie składające się

z prefabrykowanych elementów żelbetonowych na słupkach prefabrykowanych osadzone w cokole betonowym oszacowano na kwotę 41.910,00 zł (współczynnik wynikający ze stopnia zużycia wyniósł 0,90). Cokół betonowy oszacowano na kwotę 13.857,00 zł. Następnie rzeczoznawca obliczyła wartość terenu utwardzonego kostką betonową o pow. 294 m2 i utwardzenie terenu betonem o pow. 85,81 m2 na kwotę 46.882,00 zł. Nawierzchnia z betonu została wyceniona na kwotę 11.377,00 zł. Współczynnik wynikający ze stopnia zużycia wyniósł 0,95. Wartość szamba w ilości

2 szt. oraz zbiornik na deszczówkę o poj. 12 m3 wyniosła 28.506,00 zł. Tutaj współczynnik stopnia zużycia kształtował się na poziomie 0,70. Łącznie wartość składników budowlanych znajdujących się na szacowanym gruncie wyniosła 1.366.670,00 zł. Z kolei wartość nasadzeń roślinnych została określona przy pomocy opracowania pt. "Określenie wartości plantacji kultur wieloletnich" K. Zmarlickiego, Warszawa 2012 oraz według ogólnego wzoru wyceny roślin sadowniczych

i większości roślin ozdobnych na łączną kwotę 14.373,00 zł.

Ostatecznie zatem wartość prawa własności nieruchomości została określona na kwotę 1.938.359,00 zł, a ustaloną kwotę odszkodowania organ pierwszej instancji powiększył o kwotę 10.000,00 zł, gdyż zgodnie z oświadczeniem byłych właścicieli

z dnia [...] października 2016 r. budynek mieszkalny był zamieszkiwany w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, co stanowiło podstawę do powiększenia ustalonej kwoty odszkodowania o 10.000,00 zł zgodnie

z dyspozycją opisanego powyżej przepisu art. 18 ust. 1f specustawy drogowej.

W wyniku analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz na podstawie wyjaśnień rzeczoznawcy organ odwoławczy stwierdził, iż sporządzony operat szacunkowy został wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W ocenie organu odwoławczego operat nie budził żadnych zastrzeżeń pod względem formalnoprawnym, a biegła prawidłowo przyjęła do bazy porównawczej odpowiednie transakcje nieruchomościami. Wątpliwości organu nadzorczego nie wzbudziła również zastosowana przez autorkę opracowania metoda i technika wyceny. Biegła miała bowiem na uwadze, iż transakcje nieruchomościami wraz ze znajdującymi się na niej częściami składowymi nie wystąpiły na analizowanym rynku, w związku z czym oszacowano oddzielnie wartość gruntu

i oddzielnie wartość jego części składowych. Ponadto istotnym w ocenie organu odwoławczego był fakt wyceny poszczególnych składników budowlanych

z uwzględnieniem stopnia ich zużycia, co wypełnia dyspozycję przepisu art. 135 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którym przy określeniu wartości budynków lub ich części, budowli, urządzeń infrastruktury technicznej i innych urządzeń szacuje się koszt ich odtworzenia, z uwzględnieniem stopnia zużycia. Jak wyjaśniono, to pozwoliło organowi drugiej instancji stwierdzić, że operat szacunkowy opierał się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Dokonany wybór podejścia metody odtworzeniowej wartości wycenianej działki jak również wycena poszczególnych części składowych za pomocą metody kosztowej nie budziły zastrzeżeń organu odwoławczego. Organ odwoławczy podniósł także, że biegła ustaliła zbiór transakcji porównawczych niezbędnych do sporządzenia przedmiotowej wyceny, a także szczegółowo wyjaśniła, które nieruchomości gruntowe spełniły kryteria podobieństwa, a które nie mogły stanowić podstawy wyceny. Co więcej, dobór nieruchomości porównawczych także nie wzbudził wątpliwości organu, ponadto – w jego ocenie – biegła dokładnie wskazała i opisała, które transakcje zostały przyjęte do analizy rynku zarówno dotyczącego prawa własności nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz nabywanych pod inwestycje drogowe. Opisany też został rynek tych nieruchomości

i przyczyny, dla których tylko te transakcje zostały uwzględnione przy analizie rynku. Organ odwoławczy podkreślił również, że do porównań rzeczoznawca miała obowiązek przyjąć takie transakcje, które były przedmiotem obrotu rynkowego, czyli musiały zostać zawarte w formie aktu notarialnego kupna-sprzedaży. Strony natomiast powołując się na dane ze strony internetowej otodom.pl, przedstawiły jedynie oferty kupna nieruchomości, co nie może stanowić informacji w zakresie ostatecznych cen nabywania nieruchomości i nie może podważyć opinii biegłej

w zakresie wycenionej wartości nieruchomości. Minister podkreślił, że w piśmie

z dnia 7 sierpnia 2017 r. autorka opracowania w sposób szczegółowy odniosła się do podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących procedury szacowania poszczególnych elementów budynku. W ocenie organu odwoławczego przedstawione wyjaśnienia były spójne i logiczne oraz nie budziły wątpliwości.

Organ odwoławczy stwierdził, że wnikliwa analiza dowodu, jakim jest operat szacunkowy, jak również dodatkowe wyjaśnienia biegłej wskazują, iż przedłożona opinia została wykonana z uwzględnieniem wszystkich wymogów i standardów wykonywania tego typu opracowań. To zaś oznacza, że zarzuty odwołania dotyczące zaniżenia wartości nieruchomości nie zasługiwały na uwzględnienie. Minister dodał również, że operat szacunkowy jest dowodem z opinii biegłego, który podlega ocenie jak każdy inny dowód w sprawie, z tym jednak zastrzeżeniem, że ani organ, ani sąd administracyjny nie mogą ingerować w merytoryczną część operatu, gdyż nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Rzeczą organów jest zbadanie, czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami,

czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz czy jest logiczny i zupełny. Jest to ważny element zebrania, rozpatrzenia i oceny dowodu w postaci takiego operatu (art. 77 § 1 Kpa i art. 80 Kpa). Jednakże organ nie jest zobligowany do analizowania prawidłowości zastosowanych rozwiązań merytorycznych w zakresie zasad sztuki szacowania - sposobu analizy rynku

i doboru nieruchomości do porównań, wypracowanych w praktyce szacowania przez środowisko rzeczoznawców, ponieważ nie są to zagadnienia unormowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, ale wiadomości specjalne rzeczoznawcy majątkowego (wiedza branżowa). Natomiast jeżeli strona podważa prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, to na poparcie swoich zarzutów powinna zgodnie z treścią art 157 u.g.n. przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub inny operat, do którego organ musiałby się ustosunkować.

W ocenie organu odwoławczego Skarżący w żadnym razie skutecznie

nie podważyli ustaleń i prawidłowości ocen oraz ostatecznych rezultatów wyceny nieruchomości, zawartych w operacie szacunkowym, bowiem ani nie przedstawili kontroperatu, opracowanego przez osobę posiadającą odpowiednie umiejętności, wiedzę i uprawnienia w tym zakresie, ani też nie wykazali naruszenia przez biegłą zasad sporządzenia operatu.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wywiedli R. S. i B.S. podnosząc, że organ odwoławczy nie zapoznał się ze sprawą, wyrywkowo przeczytał operat szacunkowy oraz niedokładnie przeczytał odwołanie Skarżących. Skarżący zgłosili wątpliwości co do słuszności zastosowania w stosunku do wyceny ich nieruchomości § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów, gdyż w ich ocenie zastosowanie powinien znaleźć ust. 3 ww. przepisu. Ponadto zwrócili uwagę, że inni właściciele nieruchomości byli poinformowani 30 lat temu, że ich domy będą przeznaczone do rozbiórki, dlatego nie inwestowali w ich modernizację. Podnieśli również, że biegła rzeczoznawca nie zaznaczyła, iż okna w ich domu były wyposażone w szyby antywłamaniowe. Na poparcie swojego stanowiska Skarżący dołączyli operat szacunkowy sporządzony na ich zlecenie przez rzeczoznawcę majątkowego – S. G., w którym oszacowano wartość odtworzeniową przedmiotowej nieruchomości na kwotę 2 386 000 zł.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził,

że podniesione w niej zarzuty związane z oceną prawidłowości sporządzonego na potrzeby wyceny operatu szacunkowego zostały dostatecznie wyjaśnione w decyzji

z dnia [...] października 2017 r. W szczególności wskazano, że autorka opracowania prawidłowo przyjęła do wyceny nieruchomości przeznaczone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniowo - usługową, gdyż takie przeznaczenie posiadała szacowana nieruchomość. Powyższa metoda wyceny była – w ocenie Ministra – zgodna

z dyspozycją § 36 ust. 1 rozporządzenia. Jednocześnie wskazano, że przedmiotem wyceny była nieruchomość wraz ze znajdującymi się na niej częściami składowymi.

Z uwagi na brak na analizowanym rynku transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej działki, rzeczoznawca majątkowy oddzielnie oszacowała wartość gruntu

i oddzielnie wartość jego części składowych. Przyjęta przez autorkę opracowania metoda oraz technika wyceny przedmiotowej nieruchomości odpowiadały treści

art. 135 ust. 1 i 2 u.g.n. Z tych względów organ odwoławczy podtrzymał stanowisko przedstawione w swojej decyzji z dnia [...] października 2017 r., uznając zarzuty Skarżących jako bezzasadne i nieznajdujące potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawnych. Ustosunkowując się natomiast do przedłożonego przez Skarżących operatu szacunkowego autorstwa S. G., organ wskazał, że w dacie orzekania w drugiej instancji nie dysponował ww. opracowaniem, w związku z czym nie mógł ocenić jego wartości dowodowej w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, dodając jednocześnie, że choć powyższy operat szacunkowy został sporządzony w dniu [...] marca 2017 r., to Skarżący dysponując opracowaniem w czasie trwania postępowania odwoławczego, tego dowodu nie zgłosił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.

– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga R. S. i B. S. jest zasadna, lecz z innych przyczyn niż w niej wskazano.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu była decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r.,

nr [...], która utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., orzekającą o: ustaleniu odszkodowania w wysokości 1.938.359,00 zł na rzecz R. S, i B. S. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości zabudowanej położonej w obrębie [...] M., w gminie W., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2034 ha, przeznaczonej pod budowę węzła "[...]" na przecięciu dróg ekspresowych [...] i [...] autostrady [...] oraz

o powiększeniu ustalonego odszkodowania o 10.000,00 zł zgodnie z art. 18 ust. 1f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych na rzecz R. S. i B. S., jak również o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W niniejszej sprawie należy w pierwszej kolejności podnieść, że wraz

z wniesioną do tut. Sądu skargą Skarżący przedłożyli również dokument w postaci wykonanego na własne zlecenie operatu szacunkowego, który został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego – S. W. (nr uprawnień: [...]). Dokument ten został sporządzony w celu określenia wartości nieruchomości gruntowej zabudowanej jako podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i określał wartość odtworzeniową nieruchomości będącej przedmiotem niniejszej sprawy na kwotę 2 386 000 zł. Co istotne, analiza ww. dokumentu wskazuje, że został on sporządzony w dniu [...] marca 2017 r., a więc w okresie toczącego się postępowania odwoławczego przed Ministrem Infrastruktury i Budownictwa, przy czym organ ten nie dysponował powyższym dokumentem, gdyż Skarżący go nie przedłożyli. Podczas rozprawy Skarżący wyjaśnili, że nie złożyli sporządzonego na ich zlecenie kontrooperatu, ponieważ podobnie jak w przypadku operatu stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania przez organy administracji, także ten dokument nie określał kwoty, która spełniałaby ich oczekiwania, tj. 3 350 000 zł, która w ich w ocenie odzwierciedla wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości.

Niezależnie od opisanej wyżej postawy Skarżących trzeba podkreślić,

że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela przy tym pogląd, że w pojęciu "naruszenia prawa", o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., mieszczą się wszelkie okoliczności, które stanowią podstawę wznowienia postępowania administracyjnego bez względu na to, kiedy się one ujawniły,

a ponadto, że nie można tego pojęcia ograniczać do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu, a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. Chodzi tu zwłaszcza o sytuację, kiedy w postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji. Dotyczy to również niektórych podstaw wznowienia postępowania administracyjnego określonych w art. 145 § 1

pkt 5 i 8 k.p.a., czy też w art. 145a k.p.a. (wyroki WSA w Kielcach: z 12 kwietnia 2017 r., II SA/Ke 682/16, oraz z 18 października 2017 r., II SA/Ke 482/17, podobnie w wyroku WSA w Opolu z 29 czerwca 2018 r., II SA/Op 85/18, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tożsame stanowisko zajmują w tej kwestii Tadeusz Woś (zob. T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2012, s. 748-749). Wskazani autorzy uważają, że sąd administracyjny jest obowiązany uchylić zaskarżony akt, jeżeli stwierdzi którąkolwiek z przesłanek wznowienia postępowania. Podobne stanowisko zajmuje Tadeusz Kiełkowski (tenże, "Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jako przesłanka uchylenia decyzji przez sąd administracyjny", PPP 2008, nr 4, s. 59 i n.). Autor ten dostrzega wprawdzie, że termin "naruszenie prawa", użyty w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy p.p.s.a., można kojarzyć wyłącznie z sytuacją, w której organowi orzekającemu

w sprawie administracyjnej można zarzucić działanie sprzeczne z obowiązującymi go przepisami prawa, jednakże możliwe jest także przypisanie terminowi "naruszenia prawa" znaczenia bardziej zobiektywizowanego, które nawiązywać będzie do szeroko pojmowanych wad w konkretyzacji uprawnień i obowiązków, które mogą być następstwem okoliczności niezależnych od organu orzekającego, a nawet okoliczności poniekąd zewnętrznych wobec danego postępowania jurysdykcyjnego. W tym ujęciu "naruszenia prawa" nie jest istotne, kto je naruszył, lecz liczy się ta okoliczność, że proces kształtowania normy indywidualnej nie przebiegał, z takich czy innych przyczyn, prawidłowo. W takim wypadku każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa", a zatem powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. Wyjaśnić zatem należy, że art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ustanawia podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, zgodnie z którą w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W niniejszej sprawie bezsporne jest istnienie dowodu, o jakim mowa w powołanym wyżej przepisie kodeksu, w postaci operatu szacunkowego

z dnia [...] marca 2017 r. Zważywszy na fakt wydania decyzji przez organ II instancji

w dniu [...] października 2017 r. nie ulega wątpliwości, że dowód z kontrooperatu istniał w dniu wydania decyzji, lecz organ odwoławczy – co wynika z jego oświadczenia, jak również oświadczenia samych Skarżących nie był mu znany.

W świetle powołanego wyżej stanowiska judykatury, które Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela, nie są przy tym istotne okoliczności, ze względu na które dowód ten nie był znany organowi odwoławczemu, gdyż nie to przesądza o prawidłowym rozstrzygnięciu sprawy, lecz pełne ustalenie jej stanu faktycznego. Jeśli więc dochodzi do stwierdzenia, że istniały w sprawie dowody, które na ustalenie tego stanu mogły mieć wpływ, a więc które mogły także rzutować na sposób załatwienia sprawy, to obowiązkiem sądu jest w takiej sytuacji uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, by organ mógł odnieść się do ujawnionego dowodu i ocenić go w całokształcie z pozostałym zgromadzonym w sprawie materiałem. Sąd

nie przesądza w takim przypadku o kierunku rozstrzygnięcia, a jedynie stwierdza potrzebę przeprowadzenia przez organ ponownego postępowania wyjaśniającego obejmującego nowo ujawnione okoliczności i dowody, o których organ ten

nie wiedział w dniu wydania zaskarżonej decyzji, lecz które w tej dacie istniały.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Sąd uznał, że choćby

z uwagi na istotną rozbieżność między wyceną nieruchomości przedstawioną

w operacie stanowiącym podstawę ustalenia odszkodowania w sprawie a wyceną przedstawioną w kontroperacie sporządzonym na zlecenie Skarżących, organ odwoławczy powinien odnieść się do nieznanego mu dotychczas dowodu, ustosunkowując się do zawartych w nim ustaleń. Z tego względu organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę powinien dokonać analizy operatu szacunkowego

z dnia [...] marca 2017 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego - S. G., a następnie odnieść się do tego dowodu i przedstawionej w nim wyceny, jak również powinien ocenić, czy w świetle dotychczas zgromadzonego materiału dowód ten należało uwzględnić jako istotny dla załatwienia niniejszej sprawy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a., orzeczono jak w pkt. I sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 202 § 2 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.