Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 475/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Dnia 10 czerwca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 listopada 2021 nr: [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowy Sączu z dnia 26 listopada 2021 r. znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Kamienica z dnia 25 czerwca 2021 r., znak: [...] o odmowie nakazania właścicielowi działki nr [...] w obr. S. J. H. i M. H. przywrócenia poprzedniego zagospodarowania działki, zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamienica.

Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach.

Decyzją z dnia 2 października 2009r. znak: [...] Starosta Limanowski orzekł o zmianie użytku i klasy gruntu na działce nr [...] w obr. S. , zmieniając kontury RV, PsV i Lz na Ls IV o powierzchni 900 m2.

Pismem z dnia 26 sierpnia 2016r. S. G., właściciel działki nr [...] obr. S. sąsiadującej z działką nr [...], powołując się na przepis art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako "u.p.z.p.") i art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (dalej "u.o.l.") zwrócił się do Wójta Gminy Kamienica o "nakazanie właścicielowi działki nr ewid.[...] obr. S. , przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości, zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamienica (opubl. w Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2005r., Nr 591, poz. 4077 z p. zm.)". W planie miejscowym działka nr [...] jest przeznaczona pod "Tereny zabudowy pensjonatowej i pensjonatowo-sanatoryjnej w obszarach predysponowanych do osuwania" i jest oznaczona symbolem "2.8.MP/UZ/o". Takie samo przeznaczenie ma działka nr [...] S. G., który obawia się, że zalesienie działki [...] uniemożliwi zabudowę jego nieruchomości ze względu na obowiązujące odległości usytuowania budynku od terenu "leśnego".

Decyzją z dnia 28 lipca 2017r. Wójt Gminy Kamienica nakazał właścicielom działki nr [...] przywrócenie "poprzedniego sposobu zagospodarowania" tj. do stanu zgodnego z planem miejscowym, wskazując, że właściciel działki dokonał "zalesienia" uznanego za "samowolną zmianę sposobu "użytkowania gruntu". Jak wynika z protokołu klasyfikacji gruntów z dnia 10 lipca 2009r. działka została zalesiona sadzonkami jodły, sosny z domieszką gatunków liściastych, co - według klasyfikatora - miało miejsce w 2008r. Na zdjęciu lotniczym z 2012r. widać rzędy sadzonek, poza konturem "Lz", na którym widoczny jest starszy drzewostan.

Z decyzją tą nie zgodzili się J. H. i M. H., wnosząc odwołanie i wywodząc, że organ błędnie ustalił, że "nasadzenie drzew" jest równoznaczne z "zalesieniem" w zrozumieniu art. 14 ust. 1 u.o.l., podczas gdy stosownie do zapisów art. 14 ust. 3 u.o.l. grunty do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przepisach nie ma legalnej definicji "zalesienia", a w literaturze przedmiotu wskazuje się, że "zalesienie to proces wprowadzania lasu na powierzchnie nieleśne, realizowany zgodnie z procedurą określoną w ustawie o lasach ". Ponadto podnieśli oni, że organ nie precyzuje, co oznacza "przywrócenie do stanu poprzedniego" i jakie w tym celu należy wykonać czynności. Dodatkowo wskazali, że organ nie odniósł się do ich stanowiska prezentowanego w toku postępowania i nie dokonał oceny dokumentacji fotograficznej pozyskanej z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (CODGiK). Ponadto organ nie wykazał, czy w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 3 u.o.l. definiujące grunt jako "las". Nie odniósł się też organ do faktu, że wysoka szata roślinna na dz. [...] była w chwili zakupu działki większa, niż kilka lat po nasadzeniu (w 2012r.). Wskazali także, że nie istnieje przepis, który wymagałby zgody organu administracji na nasadzenie drzew. Uwzględniając dokonaną przez Starostę Limanowskiego zmianę klas bonitacyjnych dz. [...] - skarżący zwrócił się do Wójta Gminy Kamienica o dokonanie korekty w planie miejscowym i wniosek ten nie został do chwili obecnej rozpatrzony.

Odwołujący wskazali także, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym ( odwołujący powołali się na uzasadnienie do wyroku WSA w Poznaniu z dnia 18 lutego 2015r., sygn. akt II SA/Po 1169/14) na gruncie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. organ obowiązany jest (po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego) do wyboru jednego z dwu możliwych rozstrzygnięć, bowiem w przepisie tym występuje nie tylko "sankcja", ale i dyrektywa pozwalająca na zalegalizowanie dokonanej zmiany i dyrektywa ta powinna mieć pierwszeństwo. W konkluzji odwołujący stwierdzili, że nie ma podstaw do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości. Błędny jest także pogląd, że przez sam fakt posadzenia drzew doszło do zmiany zagospodarowania terenu niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego.

Po rozpatrzeniu odwołania - Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 listopada 2017r., znak: [...] uchyliło decyzję organu I instancji z dnia 28 lipca 2017 roku umorzyło postępowanie, wychodząc z założenia, iż przepis art. 59 ust. 3 pkt 2) u.p.z.p. nie ma zastosowania do terenów, na których jest uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Od wskazanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu została złożona, po rozpatrzeniu której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2018 roku, sygn. akt II SA/Kr 195/18 uchylił decyzję Kolegium w przedmiocie umorzenia postępowania, wywodząc, iż "systemowe ujęcie problemu bezprawnej zmiany przeznaczenia terenu sprzeciwia się wąskiemu, literalnemu rozumieniu art. 59 ust. 3 ustawy - przede wszystkim zakresu jego stosowania. Skoro bowiem ustawodawca uznał, iż zmiana przeznaczenia terenu dla którego nie ustanowiono prawa miejscowego a więc terenu, którego przeznaczenie nie jest determinowane normatywnie, dokonane bez decyzji administracyjnej ustalającej warunki zmiany tego przeznaczenia tj. bez aktu nie mającego charakteru normatywnego, jest swego rodzaju deliktem administracyjnym i właściwy organ administracji winien nakazać przywrócenie stanu poprzedniego - stanu z przed dokonania bezprawnej zmiany przeznaczenie, to tym większym deliktem - aktem wymagającym od organu administracji by władczo nakazał przywrócenie stanu poprzedniego, jest zmiana przeznaczenia terenu, którego to przeznaczenie jest determinowane normatywnie przez zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ zaś brak regulacji ustawowej, która by problematykę zmiany przeznaczenia terenu objętego zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmiany niezgodnej z zapisami tego planu normowała, w ocenie sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przepis art. 59 ust. 3 należy stosować posiłkowo do zmiany przeznaczenia terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, niezgodnie z zapisami tego planu. Ponadto Sąd ten wskazał, że zmiana przeznaczenia terenu z nieleśnego na leśne wykorzystanie nie jest tożsama z dokonaniem nasadzeni drzew na danym obszarze. Wykorzystanie terenu na cele leśne musi bowiem pozostawać w zgodności z normami prawnymi, które definiują co jest lasem w aspekcie prawnym. (..) Lasem nie jest każdy teren zadrzewiony, ale teren o powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną a więc nie tylko drzewami ale i krzewami oraz runem leśnym i co do zasady przeznaczony do produkcji leśnej. Teren niespełniający ww. kryteriów a zatem mniejszy niż 0.10 ha a pokryty roślinnością leśną tj. drzewami, krzewami i runem leśnym lub teren o powierzchni większej niż 0.10 ha ale nie poryty drzewami, krzewami oraz runem leśnym i niesłużący do produkcji rolnej nie jest lasem. Samo zadrzewienie ternu nie wpływa na zmianę przeznaczenia terenu nieleśnego na leśny."

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie została złożona skarga kasacyjna przez S. G., po rozpatrzeniu której wyrokiem z dnia 24 września 2019 roku, sygn. II OSK 2345/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu jednak do tego wyroku wskazano, że przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. znajduje odpowiednie zastosowanie również w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2 dokonanej niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie jest zasadniczym problemem, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (sygn. II SA/Kr 195/18), to, czy na skutek nasadzenia roślinności leśnej na działce doszło do jej zalesienia w rozumieniu art. 3 pkt. 1) ustawy o lasach i znajduje się na niej las, ale to czy w wyniku tej działalności inwestorów doszło do samowolnej, bo niezgodnej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmiany przeznaczenia terenu tej nieruchomości. Naczelny Sąd wskazał przy tym, że przepisu art. 14 ust. 3 ustawy o lasach wynika, że grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podstawowe natomiast znaczenie dla zastosowania art. 59 ust. 3 pkt. 2) u.p.z.p. ma to, czy doszło do funkcjonalnego przekształcenia terenu, a oceny tej należy dokonywać w każdym przypadku indywidualnie. Z akt sprawy wynika, że przed dokonaniem przez inwestorów nasadzeń roślinności leśnej - w wyniku czego w 2009 r. dokonano w ewidencji gruntów zmiany użytku przedmiotowej działki na leśny - Ls - wpisy w ewidencji gruntów dotyczące tej działki wskazywały, przede wszystkim na jej rolniczy charakter: część działki stanowiły: grunty rolne- RV, część pastwiska - Ps V i część grunty zadrzewione i zakrzewione - Lz tj. grunty porośnięte roślinnością leśną, których pole powierzchni jest mniejsze niż 0,1000 ha (klasyfikacja użytków wynika z § 68 ust. 1 pkt 1 lit. a i d, ust. 2 pkt 2 rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków i załącznika nr 6 do tego rozporządzenia; tekst jedn.: Dz. U. 2016.1034 - z daty wydania zaskarżonej decyzji).

Dalej, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek zamierzonej działalności współwłaścicieli, użytki na całej działce z uwagi na dokonanie nasadzeń roślinności leśnej zostały zakwalifikowane decyzją Starosty jako Ls czyli las, czego nie przewidują na tym terenie postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zmiana rodzaju użytków na działce przy tym nastąpiła nie na skutek naturalnego samoistnego zalesienia gruntu, ale zaplanowanego i zrealizowanego nasadzenia przez inwestorów na całej działce roślinności leśnej. Nasuwa się pytanie, czy taka samowolna zmiana zagospodarowania terenu działki umożliwia wykorzystanie jej w sposób zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Uchylając wyrok Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę powinien dokonać oceny, czy doszło wbrew zapisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do funkcjonalnej samowolnej zmiany przeznaczenia działki i w zależności od wyniku tej oceny rozważyć zastosowanie art. 59 ust. 3 pkt. 2) u.p.z.p., który przewiduje wydanie nakazu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości.

W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 04 kwietnia 2018 roku sygn. akt II SA/Kr 195/18, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Oznacza to jednak, że organy i sąd nie są związane w rozumieniu art. 153 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako "p.p.s.a.") oceną prawną, zawartą w tym fragmencie uzasadnienia, gdyż w tym zakresie wiążąca jest ocena prawna zawarta w uzasadnieniu do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd Naczelny wskazał przy tym, że jedynym zatem skutkiem będzie wyeliminowanie tej oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji, w której wyraża on pogląd, że zmiana przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości wystąpi, jeżeli wbrew zapisom miejscowego planu, który dla terenu przedmiotowej działki ustalił przeznaczenie pod zabudowę pensjonatową i pensjonatowo-sanatoryjną, skarżący działkę tę na obszarze co najmniej 0,10 ha pokrył roślinnością leśną tj. drzewami, krzewami i runem leśnym przeznaczając ten teren do produkcji leśnej, czyli stała się lasem w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 59 ust. 3 pkt. 2) u.p.z.p. stanowi o możliwości wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości, a nie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tak jak wskazał to Sąd pierwszej instancji.

Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu po ponownym rozpatrzeniu odwołania M. i J. H. decyzją z dnia 14 lutego 2020 roku znak: [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy Kamienica z dnia 28 lipca 2017r., wskazując na niedostatecznie rozpoznaną przez organ I instancji kwestię związaną z prawną definicją lasu, bowiem teren o pow. 900 m2 nie jest - w zrozumieniu ustawy lasem.

Od tej decyzji został złożony sprzeciw, w wyniku rozpatrzenia którego decyzja Kolegium została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lipca 2020r., sygn. akt II SA/Kr 551/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, że uchylenie decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. (decyzja "kasacyjna") może mieć miejsce tylko wówczas, gdy braki oraz wątpliwości organu II instancji nie mogą być wyeliminowane w trybie art. 136 K.p.a. i gdy organ odwoławczy nie stwierdzi jednocześnie naruszenia przepisów postępowania.

Uwzględniając wskazania Sądu Kolegium sformułowało braki w materiale dowodowym i wątpliwości, których usunięcie nie było możliwe w trybie art. 136 k.p.a. zlecając ich wykonanie organowi I instancji i w wyniku rozpatrzenia odwołania z dnia 14 sierpnia 2017r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia 18 grudnia 2020r. uchyliło decyzję Wójta Gminy Kamienica z dnia 28 lipca 2017r. przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia i wskazując braki w materiale dowodowym oraz konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy.

Decyzją z dnia 25 czerwca 2021r. Wójt Gminy Kamienica odmówił nakazania właścicielom dz. nr [...] w obr. S. (J. H. i M. H.) przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości tj. do stanu zgodnego z planem zagospodarowania przestrzennego. Organ ustalił, że nasadzenie drzew nie doprowadziło do zmiany przeznaczenia terenu "nieleśnego na leśny", ponieważ działka nr [...] nie jest - w sensie prawnym - lasem. Ponadto organ ustalił, że na przedmiotowej działce - jeszcze przed jej nabyciem przez M. i J. H. - znajdował się wieloletni drzewostan. Nakazanie usunięcia takiego drzewostanu byłoby zdaniem organu bezprawne, bowiem jeżeli nawet zostały wykonane nasadzenia, to nie wymagały one zgody jakiegokolwiek organu.

Z rozstrzygnięciem takim nie zgodził się skarżący S. G. i wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu. Kolegium zleciło organowi - w trybie art. 136 § 1 K.p.a. - uzupełnienie materiału dowodowego, m. in. w zakresie ustalenia stanu pokrycia działki [...] w czasie nabycia nieruchomości przez p.p. [...]. Wójt Gminy Kamienica zlecił rzeczoznawcy majątkowemu i biegłemu w zakresie leśnictwa sporządzenie opinii dla potrzeb procedowanej sprawy. Opinia taka została sporządzona przez mgr inż. leśnika K. C. (nr upr. [...] w dniu 14 września 2021 roku. Rzeczoznawca stwierdził, że w części środkowej działka została zalesiona w 2008r. młodymi drzewami (sosna, jodła), ocenianymi w r. 2021 na ok. 13 lat. Część pozostała, zwłaszcza w części południowej - pokryta jest zwartym drzewostanem liściastym (drzewa grubości 20-40 cm, w wieku 40-70 i 80 lat). Biegły uznał, że w 2008r. teren działki - przed nowymi nasadzeniami - pokryty był naturalnym drzewostanem typu leśnego, kępowo i w zwartych formacjach. Biegły także ustalił, że zalesienie działki nastąpiło zgodnie z zaleceniem Nadleśnictwa Limanowa - w ramach stabilizacji osuwisk. Ostatecznie biegły orzekł, że w 2008r. stopień pokrycia działki [...] drzewostanem o charakterze leśnym wynosił 70-75%.

Kolegium ustaliło, że działka nr [...] posiada powierzchnię 0,09 ha (900 m2) w związku z czym, na podstawie art. 3 pkt 1 ustawy o lasach - w sensie prawnym nie jest lasem i to całkowicie niezależnie od tego czy znajduje się na niej drzewostan o charakterze leśnym i w jaki sposób został tam wprowadzony. Wskazało ponadto, że zgodnie z § 2 ust. 7 Uchwały Nr XXVII/172/09 Rady Gminy Kamienica z dnia 28 grudnia 2009r. o zmianie uchwały własnej Nr XXIII/154/05 z dnia 16 sierpnia 2005r. - działka nr [...] wchodzi w skład terenów zabudowy pensjonatowo-sanatoryjnej MP/UZ, na których powierzchnia biologicznie czynna (a więc zielona) winna wynosić co najmniej 70%. Odnosząc to do działki [...] winno to być co najmniej 630 m2. Zgodnie z planem miejscowym część działki [...] stanowi teren o symbolu "2.8.MP/UZ/0" (indeks "O" oznacza teren zagrożony osuwiskiem), natomiast część południowa (od strony potoku) to teren o symbolu "l.l.WS/Lz" stanowiący tereny zadrzewień i zakrzewień w strefie otuliny biologicznej potoku. Ta część - zgodnie z "wykazem zmian" w ewidencji gruntów z dnia 04.11.2009r. posiada powierzchnię 0,02 ha i w żadnym razie do tej części działki nie może odnosić się zarzut zagospodarowania niezgodnego z planem miejscowym.

Kolegium wskazało, że zadrzewianie własnej nieruchomości przez jej właściciela nie jest zabronione żadnym przepisem i nie wymaga niczyjej zgody. Jest to spostrzeżenie istotne również z tego punktu widzenia, że nawet, gdy rozpatrujemy sprawę w aspekcie ustaleń planu miejscowego, to właściciel nieruchomości miał prawo będąc w zupełnej zgodzie z tym planem do utrzymania "powierzchni biologicznie czynnej" na 70% swojej działki i to w dowolnej formie: zieleni niskiej, średniej czy wysokiej. Nadto z innych ustaleń planu miejscowego wynika wprost zalecenie zaliczenia gruntów zagrożonych osuwiskami. Działka nr [...] zgodnie z planem miejscowym jest zagrożona osuwiskiem (indeks "O" na rysunku planu), w związku z czym - zgodnie z zaleceniem Nadleśnictwa Limanowa - została w 2008r. zalesiona w ramach stabilizacji osuwisk.

Kolegium także wskazało, że nie "zignorowało" oceny prawnej zawarta w wyroku NSA z dnia 24.09.2019r., sygn. II OSK 2345/18. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie jest istotne, czy na działce [...] znajduje się las, lecz to, czy doszło do funkcjonalnej zmiany przeznaczenia terenu. Należy tu bowiem mieć na uwadze przepis art. 3 pkt 1 ustawy o lasach. Zgodnie z tym przepisem - na działce [...] nie ma w sensie prawnym lasu (powierzchnia mniejsza niż 0,10 ha), jest tam natomiast zieleń wysoka (czy też zadrzewienia), która nie zmienia funkcji terenu przeznaczonego na cele pensjonatowo-sanatoryjne z obowiązkowym udziałem min. 70 % powierzchni zieleni, którą może być zieleń niska, ale też zieleń wysoka i zadrzewienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu zwraca uwagę na stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 lipca 2020r. sygn. akt II SA/Kr 551/20, tj. kwestią, która może ukierunkować ostateczne rozstrzygniecie sprawy. Jak wskazano "Istotą sprawy jest tu bowiem powierzchnia działki [...] (900m2) oraz - definicja lasu, zawarta w art. 3 pkt l ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. W świetle tego przepisu działka nr [...] nie jest lasem i to niezależnie od tego, czy grunt ten pokryty jest roślinnością leśną, czy był uprzednio zalesiony, czy też jest runa leśnego przejściowo pozbawiony. Rozpatrując skargę S. G., Sąd zwrócił uwagę, że zmiana przeznaczenia terenu "z nieleśnego na leśne" nie jest tożsama z dokonanym nasadzeniem drzew, o ile nie pozostaje w zgodności z normą prawną definiującą "Las", a w szczególności z powierzchnią nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Jeżeli grunt (w granicach działki ewidencyjnej) jest lasem w pojęciu przyrodniczym (czy też wizualnym) - nie musi oznaczać, - że jest lasem w - pojęciu prawnym. Zadrzewienie terenu o powierzchni mniejszej niż 0,10 ha nie wpływa zatem na zmianę terenu nieleśnego na leśny w sensie prawnym". W konsekwencji - nie została również zmieniona - w sensie prawnym - funkcja terenu, pomijając nawet omawianą wyżej kwestię obowiązku zapewnienia minimum 70 % powierzchni terenu "MP/UZ" na zieleń biologicznie czynną.

Z tą argumentacją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.

Na powyższą decyzję skargę wniósł S. G., reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego T. G. i zaskarżając wskazaną decyzję w całości podniósł zarzuty:

1) naruszenia przepisów prawa materialnego art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że samowolną zmianą zagospodarowania terenu nieruchomości przewidującą wydanie nakazu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości może być jedynie działanie, które jest zabronione przepisami prawa, a więc bezprawne, podczas gdy zgodnie z treścią przepisu art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. a także wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2345/18 obowiązującą w niniejszej sprawie oceną prawną samowolna zmiana terenu nieruchomością oznacza niezgodną z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmianę przeznaczenia terenu tej nieruchomości, polegającą na funkcjonalnym przekształceniu terenu,

2) naruszenia § 8 pkt 7 uchwały Nr XXIII/154/05 Rady Gminy Kamienica z dnia 16 sierpnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamienica (dalej: plan miejscowy) w brzmieniu ustalonym § 2 ust. 7 uchwały Nr XXVII/172/09 Rady Gminy Kamienica z dnia 28 grudnia 2009 r. o zmianie uchwały Nr XXIII/154/05 z dnia 16 sierpnia 2005 r. w zw. z § 13 ust. 2 pkt 15 i 16 planu miejscowego w zw. z art. 59 ust 3 pkt 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że użyte w treści uchwały stwierdzenie "powierzchnia biologicznie czynna co najmniej 70 %" oznacza, że na terenach objętych przeznaczeniem pod zabudowę pensjonatowo-sanatoryjną MP/UZ dopuszczalna jest zarówno zieleń wysoka (czy też zadrzewienia) jak i niska, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu wskazuje, że dopuszczalna jest jedynie zieleń niska, gdyż w przypadku uznania za dopuszczalne w świetle tego przepisu zieleni wysokiej, w tym drzew, uniemożliwi to zrealizowanie na tym terenie podstawowej jego funkcji, czyli zabudowy pensjonatowo-sanatoryjnej ze względu na treść przepisów techniczno-budowlanych, a więc niemożliwe będzie wykorzystanie terenu w sposób zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co doprowadziło do uznania, że dokonanie nasadzeń drzew na terenie nieruchomości jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i w związku z czym nie znajduje zastosowania art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p

3) naruszenia § 8 pkt 7 uchwały Nr XXIII/154/05 Rady Gminy Kamienica z dnia 16 sierpnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamienica (dalej: plan miejscowy) w brzmieniu ustalonym § 2 ust. 7 uchwały Nr XXVII/172/09 Rady Gminy Kamienica z dnia 28 grudnia 2009 r. o zmianie uchwały Nr XXIII/154/05 z dnia 16 sierpnia 2005 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że zalecenia Nadleśnictwa Limanowa w przedmiocie konieczności stabilizacji osuwisk umożliwiają odstąpienie od stosowania przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

4) naruszenia art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu się do oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2345/18, zgodnie z którą w przedmiotowej sprawie nie jest zasadniczym problemem to, czy na skutek nasadzenia roślinności leśnej na działce nr ew. 2141 doszło do jej zalesienia w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach i znajduje się na niej las, ale czy w wyniku działalności inwestorów doszło do samowolnej, bo niezgodnej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiany przeznaczenia terenu tej nieruchomości, podstawowe znaczenie ma bowiem kwestia, czy doszło do funkcjonalnego przekształcenia terenu, podczas gdy organ II instancji, wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, że nie została zmieniona w sensie prawnym funkcja terenu, bowiem na działce [...] nie ma w sensie prawnym lasu,

5) naruszenia art. 7, 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej; k.p.a.) w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na nieustaleniu w sposób prawidłowy wbrew wymaganiom określonym we wskazanych przepisach prawa - na jakiej powierzchni działki doszło do funkcjonalnej zmiany przeznaczenia przedmiotowego terenu, podczas gdy jest to kwestia przedmiotowo istotna, ponieważ określa zakres, w jakim właścicielowi nieruchomości powinien zostać wydany nakaz przywrócenia stanu zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z brzmieniem art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.z 2021 r., poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Wobec tego, że nie wszystkie strony wskazały, że mają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie w systemie zdalnym, dlatego też zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie organy jak i Sąd jest związany na zasadzie art. 153 p.p.s.a. stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 24 września 2019 roku, sygn. II OSK 2345/18. Jednocześnie takie związanie nie ma miejsca w odniesieniu do wyroku WSA w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2018 roku, sygn. II SA/Kr 195/18.

W uzasadnieniu do wyroku z dnia 24 września 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "w rozpoznawanej sprawie nie jest zasadniczym problemem, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku to, czy na skutek nasadzenia roślinności leśnej na działce nr ew. [...] doszło do jej zalesienia w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach i znajduje się na niej las, ale czy w wyniku tej działalności inwestorów doszło do samowolnej, bo niezgodnej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmiany przeznaczenia terenu tej nieruchomości (z przepisu art. 14 ust. 3 ustawy o lasach wynika, że grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu)".

Naczelny Sąd wskazał także, że podstawowe znaczenie dla zastosowania art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. ma kwestia, czy doszło do funkcjonalnego przekształcenia terenu, a oceny tej należy dokonywać w każdym przypadku indywidualnie. Z akt sprawy wynika, że przed dokonaniem przez inwestorów nasadzeń roślinności leśnej, w wyniku czego w 2009 r. dokonano w ewidencji gruntów zmiany użytku działki nr ew. [...] na leśny – Ls, wpisy w ewidencji gruntów dotyczące tej działki wskazywały, przede wszystkim na jej rolniczy charakter: część działki stanowiły: grunty rolne- RV, część pastwiska - Ps V i część grunty zadrzewione i zakrzewione - Lz tj. grunty porośnięte roślinnością leśną, których pole powierzchni jest mniejsze niż 0,1000 ha.

Naczelny Sąd przede wszystkim wskazał jednak, że zmiana rodzaju użytków na działce ew. [...] nastąpiła nie na skutek naturalnego samoistnego zalesienia gruntu, ale zaplanowanego i zrealizowanego nasadzenia przez inwestorów na całej działce roślinności leśnej. Nasuwa się w związku z tym pytanie, czy taka samowolna zmiana zagospodarowania terenu działki umożliwia wykorzystanie jej w sposób zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Biorąc powyższe pod uwagę, organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę powinien dokonać oceny, czy doszło wbrew zapisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do funkcjonalnej samowolnej zmiany przeznaczenia działki i w zależności od wyniku tej oceny rozważyć zastosowanie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., który przewiduje wydanie nakazu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości."

Samorządowe Kolegium Odwoławcze było zatem obowiązane ocenić czy dokonana przez właścicieli działki nr [...] samowolna zmiana zagospodarowania terenu działki umożliwia wykorzystanie jej w sposób zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i w zależności od wyniku rozważyć zastosowanie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Przy czym nie jest istotne na gruncie niniejszej sprawy rozważanie, czy na skutek nasadzenia roślinności leśnej na działce nr ew. [...] doszło do jej zalesienia w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach i znajduje się na niej las w rozumieniu tej ustawy, ale czy w wyniku tej działalności inwestorów doszło do samowolnej, bo niezgodnej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmiany przeznaczenia terenu tej nieruchomości.

Przy tak sformułowanej ocenie wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji powołało się na stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 lipca 2020 roku, sygn. II SA/Kr 551/20, które, jak przekonuje Kolegium, może ukierunkować ostateczne rozstrzygniecie sprawy i wskazuje, że "Zadrzewienie terenu o powierzchni mniejszej niż 0,10 ha nie wpływa zatem na zmianę terenu nieleśnego na leśny w sensie prawnym. W konsekwencji - nie została również zmieniona - w sensie prawnym - funkcja terenu, pomijając nawet omawianą wyżej kwestię obowiązku zapewnienia minimum 70 % powierzchni terenu "MP/UZ" na zieleń biologicznie czynną".

Powyżej zacytowane stanowisko nie jest jednak, wbrew uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji, stanowiskiem wyrażonym przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 28 lipca 2020 roku, lecz stanowi cytat poglądu Kolegium zawarty w części historycznej uzasadnienia do tego wyroku. Tym samym Kolegium odwołało się do własnego stanowiska, wskazując przy tym, że ukierunkowuje ono ostateczne załatwienie sprawy. Co więcej, pogląd ten pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem, wiążącym w niniejszej sprawie, wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozważanie zatem na gruncie niniejszej sprawy, czy zadrzewienie terenu o powierzchni mniejszej niż 0,10 ha wpływa czy też nie wpływa na zmianę terenu nieleśnego na leśny w sensie prawnym, nie ma znaczenia.

Organ powinien był zweryfikować, czego jednak nie uczynił, czy samowolna zmiana zagospodarowania terenu działki umożliwia wykorzystanie jej w sposób zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czy też doszło do funkcjonalnej zmiany przeznaczenia terenu i w zależności od wyniku rozważyć zastosowanie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Podniesione w tym zakresie zarzuty skargi należy uznać za uzasadnione.

Kolegium wskazało ponadto, że zgodnie z § 2 ust. 7 Uchwały Nr XXVII/172/09 Rady Gminy Kamienica z dnia 28 grudnia 2009 roku o zmianie uchwały własnej Nr XXIII/154/05 z dnia 16 sierpnia 2005r. działka nr [...] zgodnie z planem miejscowym część działki [...] stanowi teren o symbolu "2.8.MP/UZ/0" (indeks "O" oznacza teren zagrożony osuwiskiem), natomiast część południowa (od strony potoku) to teren o symbolu "l.l.WS/Lz" stanowiący tereny zadrzewień i zakrzewień w strefie otuliny biologicznej potoku.

Jednakże jak wynika z treści planu miejscowego teren o symbolu "I.I.WS/Lz" nie jest przeznaczony – jak wskazuje Kolegium – pod "Tereny zadrzewień i zakrzewień w strefie otuliny biologicznej potoku", lecz symbolem tym oznaczone są – "Tereny wód otwartych ze strefą ekologiczną, obejmujące wody powierzchniowe z przyległą strefą ekologiczną cieków wodnych".

Dokonane zatem przez organ ustalenia pozostają w sprzeczności z zapisami planu miejscowego, co stanowi o nieprawidłowym ustaleniu istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i naruszeniu art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a.

Trafny jest również zarzut naruszenia § 8 pkt 7 uchwały Nr XXIII/154/05 Rady Gminy Kamienica z dnia 16 sierpnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamienica w brzmieniu ustalonym § 2 ust. 7 uchwały Nr XXVII/172/09 Rady Gminy Kamienica z dnia 28 grudnia 2009 r. o zmianie uchwały Nr XXIII/154/05 z dnia 16 sierpnia 2005 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że zalecenia Nadleśnictwa Limanowa w przedmiocie konieczności stabilizacji osuwisk umożliwiają odstąpienie od stosowania przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W istocie zalecenia Nadleśnictwa nie mogą stanowić podstawy do odstąpienia od stosowania przepisów planu miejscowego. Jeśli natomiast są one sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego, to w tym zakresie muszą być one pominięte i nie mogą być wdrożone.

Organ ponownie rozpatrując sprawę zweryfikuje, zgodnie ze wskazaniami wyrażonymi przez Naczelny Sąd Administracyjny czy samowolna zmiana zagospodarowania terenu działki umożliwia wykorzystanie jej w sposób zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czy też doszło do funkcjonalnej zmiany przeznaczenia terenu i w zależności od wyniku rozważyć zastosowanie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Dokonując oceny, czy doszło do funkcjonalnej zmiany przeznaczenia organ jednak w pierwszej kolejności powinien ustalić w sposób prawidłowy jakie przez przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym. Dokonując oceny, czy doszło do funkcjonalnej zmiany przeznaczenia organ weźmie także pod uwagę, że tereny oznaczone jako MP/UZ oraz MP/UZ/o to – Tereny zabudowy pensjonatowej i pensjonatowo – sanatoryjnej (w tym również w obszarach predysponowanych do osuwania), a nie tereny wyłączone z zabudowy i przeznaczone pod zieleń.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) a także art. 200 i art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) oraz § 14 ust. 1 pkt. 1) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.