Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 572/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. i 2, art. 16 ust. 1, art. 17,
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Prezesa Sądu Okręgowego w Opolu z dnia 3 listopada 2021 r., nr A-061-203/21 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym przez M. P. (dalej: wnioskodawca, skarżący lub strona) postanowieniem z 3 listopada 2021 r., nr A-061-203/21, Prezes Sądu Okręgowego w Opolu (dalej również jako organ lub Prezes SO), działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. w dacie orzekania Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) dalej: Kpa, po rozpoznaniu odwołania strony od pisma Prezesa Sądu Rejonowego w Kędzierzynie-Koźlu (dalej również jako: Prezes SR) z 3 sierpnia 2021 r., oznaczonego nr A-052-35/21 i A-052-36/21, wyjaśniającego, że informacje żądane pismami z 27 i 28 lipca 2021 r. nie mają charakteru i nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.), dalej: u.d.i.p. – stwierdził niedopuszczalność odwołania.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy na wstępie przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, a następnie wskazał prawne regulacje z przedmiotu rozpoznania. W tych ramach odnotował, że Prezes SR w Kędzierzynie-Koźlu pismem z 3 sierpnia 2021 r. poinformował skarżącego, że żądane przez niego informacje w postaci kopii jego skarg i wniosków kierowanych do niego oraz Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego w okresie od 15 października 2019 r. do 30 czerwca 2021 r. nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Równocześnie organ odwoławczy podkreślił, że ponieważ przesłana wraz z zażaleniem dokumentacja nie pozwalała na dokonanie ustalenia okoliczności terminowego wniesienia środka z uwagi na brak danych o terminie doręczenia skarżącemu pisma Prezesa SR z 3 sierpnia 2021 r., to tym samym w myśl zasady wyrażonej w art. 7a Kpa należy przyjąć jego wniesienie w terminie. Dalej zaznaczył, że środki zaskarżenia w sprawach dostępu do informacji publicznej nie mają jednolitego charakteru, a ich rodzaj zależny jest od sposobu rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Podniósł następnie organ odwoławczy, że odmowa udostępnienia informacji publicznej (w tym informacji przetworzonej) następuje w formie decyzji administracyjnej, do której mocą art. 16 i 17 u.d.i.p., mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w takim wypadku, jak podał, stronie służy odwołanie od decyzji (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), jak również możliwa jest kontrola sądowoadministracyjna wydanego rozstrzygnięcia. Następnie Prezes SO wskazał, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, ewentualne kwestionowanie zupełności udzielonej informacji, czy jej adekwatności względem żądania wyrażonego we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie jest – w jego ocenie – możliwe w formie odwołania czy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyjaśnił przy tym, że w tej sytuacji, analogicznie, jak w sytuacji nieudzielenia informacji w terminie (m.in. określonym w art. 13 u.d.i.p.) – w razie poinformowania wnioskodawcy pismem, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej – wobec braku podstaw prawnych do wydania decyzji odmownej, wnioskodawcy przysługiwać może skarga na bezczynność organu do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; obecnie: tekst jedn. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: P.p.s.a.

Zdaniem organu odwoławczego wniesiony przez skarżącego środek odwoławczy jest niedopuszczalny. Organ odwoławczy powołał się przy tym na treść art. 134 Kpa. Uzasadniając zastosowanie powołanego przepisu Prezes SO wskazał, że brak jest podstaw do uznania pisma Prezesa SR w Kędzierzynie-Koźlu z 3 sierpnia 2021 r. za decyzję, co z kolei – w jego ocenie – czyni wniesiony przez stronę środek zaskarżenia, zatytułowany "zażalenie", niedopuszczalnym.

Z rozstrzygnięciem tym, jak wskazano na wstępie, nie zgodził się M. P. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wskazał, że wniesiony przez niego środek odwoławczy do Prezesa SO jest – jego zdaniem – właściwy.

W ocenie skarżącego żądane przez niego kopie skarg i wniosków kierowanych przez niego do Prezesa Sądu Rejonowego w Kędzierzynie-Koźlu oraz Ministra Sprawiedliwości Prokuratora Generalnego stanowią informację publiczną, stąd – jak zaznaczył – domaga się uchylenia postanowienia z 3 listopada 2021 r. oraz "decyzji" Prezesa SR z 3 sierpnia 2021 r. Wniósł jednocześnie skarżący o polecenie organowi wydania żądanych przez niego dokumentów oraz o zwolnienie go z opłat od skargi.

W odpowiedzi na skargę Prezes SO wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podkreślił, że kwestionowane przez skarżącego pismo Prezesa SR z 3 sierpnia 2021 r. nie było rozstrzygnięciem administracyjnym. Zaznaczył, że z treści tego pisma wynika, stanowisko organu informujące wnioskodawcę, że żądanie jego nie tyczyło się informacji posiadającej znamiona informacji publicznej, jakie temu pojęciu nadaje orzecznictwo wypracowane na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dalej podkreślił, że wnioskodawca jest przekonany, iż zainicjowane jego wnioskiem postępowanie powinno doprowadzić bądź do udzielenia mu żądanej informacji, bądź do odmowy jej udzielenia, która w przeświadczeniu wnioskodawcy powinna przybrać formę decyzji, gdyż od takiego "odmownego rozstrzygnięcia" się odwołał. W ocenie Prezesa SO w przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w sytuacji gdy organ nie dysponuje daną informacją, bądź też w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji niż ten, o który zwróciła się strona, a także w razie, gdy analiza treści wniosku prowadzi do przyjęcia, iż żądana informacja nie posiada przymiotu informacji publicznej, to na podmiocie zobowiązanym ciąży jedynie obowiązek o charakterze informacyjnym, przybierający postać czynności materialno-technicznej sprowadzającej się do pisemnego poinformowania wnioskodawcy o tego typu okolicznościach. Zaakcentował następnie organ odwoławczy, że w ten właśnie sposób organ pierwszej instancji rozpatrzył wniosek strony. Zaznaczył także, że skarżący uzyskał wyjaśnienie, iż "informacja, której udzielenia się domaga, nie ma cech informacji publicznej". Dalej ponownie podkreślił, że treść pisma z 3 sierpnia 2021 r. "nie dawała podstaw do uznania go za decyzję", co zdaniem Prezesa SO uniemożliwiło mu rozpoznanie środka odwoławczego wniesionego przez skarżącego. Na marginesie zaznaczył, że w treści kwestionowanego postanowienia pouczył stronę, że przysługuje mu uprawnienie do skargi na czynności Prezesa SR.

W tym miejscu wskazania wymaga, że tut. Sąd rozpatrując wniosek skarżącego o przyznanie mu prawa pomocy, postanowieniem z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. akt II SPP/Op 128/21, ustanowił skarżącemu adwokata z urzędu oraz zwolnił go z kosztów sądowych.

Pełnomocnik strony w piśmie z 14 lutego 2022 r. podtrzymał w całości stanowisko wyrażone przez skarżącego. Zaznaczył również, że w prowadzonym postępowaniu osią sporu jest kwalifikacja wskazanego powyżej rozstrzygnięcia Prezesa Sądu Rejonowego w Kędzierzynie-Koźlu jako decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. W jego ocenie pismo z 3 sierpnia 2021 r. zawiera w sobie niezbędne elementy określone w art. 107 § 1 Kpa, w tym rozstrzygnięcie o braku możności przedstawienia żądanych dokumentów z uwagi na fakt, iż nie stanowią one informacji publicznej. Dalej pełnomocnik przytoczył treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i wskazał, że w doktrynie przyjmuje się jako "informację publiczną" treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Dokumenty te muszą jednak dotyczyć "sprawy publicznej". Dalej szczegółowo przytoczył przykład treści petycji studentów o odebranie nauczycielowi akademickiego prawa wykonywania zawodu.

Ponadto zdaniem pełnomocnika skoro indywidualne pismo w postaci petycji studentów stanowi informację publiczną, to również skargi i wnioski M. P. kierowane do Prezesa Sądu Rejonowego w Kędzierzynie-Koźlu, Ministra Sprawiedliwości oraz Prokuratora Generalnego w okresie od 15 października 2019 r. do 30 czerwca 2021 r. stanowią taką informację. Zauważył, że skarżący jest osadzony w Zakładzie Karnym w [...], gdzie jego możliwości sporządzenia kopii wnoszonych skarg są istotnie ograniczone. Z uwagi na fakt, iż w ocenie skarżącego część wniesionych przez niego skarg i wniosków nie została dotąd rozpoznana, pomimo znacznego upływu czasu, to niezbędnym jest uzyskanie przez niego kopii tych dokumentów. Podkreślił także, że dopiero ich analiza pozwoli na podjęcie dalszych kroków prawnych, które pozwolą na instytucjonalne rozwiązanie ewentualnego problemu swoistego "ignorowania" przez poszczególne organy wnoszonych pism.

Dalej wskazał pełnomocnik, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Stanowisko to poparł wyrokiem WSA w Warszawie z 26 września 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2199/06 (wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych przytoczone w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Kontynuując swój wywód pełnomocnik zaznaczył, że sądy administracyjne w wydawanych przez siebie judykatach rzeczywiście stoją na stanowisku, iż pisemna informacja o braku kwalifikacji żądanej informacji jako informacji publicznej nie stanowi decyzji. Jednakże, w jego ocenie, tego rodzaju negatywne rozstrzygnięcia wniosków powinny podlegać rozpoznaniu w trybie odwoławczym, a nie w ramach skargi na bezczynność organu. To w zainicjowanym trybie odwoławczym winno dojść do weryfikacji, czy rzeczywiście dany podmiot prawidłowo zakwalifikował żądaną informację jako niestanowiącą informacji publicznej. Zdaniem pełnomocnika organ zaniechał przeprowadzenia takiej analizy w przedmiotowej sprawie, ograniczając się do aprobaty działań Prezesa SR i stwierdzając niedopuszczalność wniesionego środka odwoławczego. Z tej przyczyny – w jego opinii – wobec braku wnikliwego rozpoznania wniesionego odwołania, koniecznym jest "uchylenie zaskarżonej decyzji". Jednocześnie powołując się na art. 135 P.p.s.a. wniósł o "uchylenie decyzji Prezesa Sądu Rejonowego w Kędzierzynie-Koźlu poprzedzających zaskarżone rozstrzygnięcie".

W odpowiedzi na stanowisko pełnomocnika skarżącego Prezes SO, w piśmie z 14 marca 2022 r., podtrzymał swoją dotychczas wywiedzioną argumentację w sprawie. Jednocześnie zaznaczył, że organ właściwy, do którego wpłynął wniosek M. P. dokonał oceny merytorycznej treści żądania i rozstrzygnął o braku zasadności stosowania w analizowanym przypadku ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji czego brak było podstaw do wydania decyzji administracyjnej w trybie ustawy o dostępnie do informacji publicznej. Następstwem powyższego był brak możliwości rozpatrzenia wywiedzionego przez skarżącego środka odwoławczego. Dalej Prezes SO wskazał, że podstawę prawną kwestionowanego postanowienia szczegółowo wyjaśnił w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, ponownie podkreślając, że stronie przysługuje uprawnienie do skarżenia czynności podjętych przez Prezesa SR. Następnie polemizując z argumentacją pełnomocnika skarżącego zawartą w piśmie z dnia 14 lutego 2022 r. wskazał – co do meritum – że jest ona nieuzasadniona. Stwierdził, że nie sposób uznać za konsekwentne – prawnie i faktycznie uzasadnione – stanowisko "iż tego rodzaju negatywne rozstrzygnięcia (...) powinny podlegać rozpoznaniu w trybie odwoławczym a nie w ramach skargi na bezczynność".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 239 ze zm.), zwanej nadal: P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd nie ma zatem możliwości merytorycznego orzekania w sprawie rozstrzygniętej przez organy administracji publicznej aktami administracyjnymi poddanymi jego kontroli.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na postanowienie czy decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W opisanych przypadkach sąd uchyla decyzję lub postanowienie. Natomiast stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 2-3 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza ich nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa lub w innych przepisach (pkt 2) albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kpa lub w innych przepisach. W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie (art. 145 § 3 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala zgodnie z art. 151 P.p.s.a.

Sposób rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny regulują dwa przepisy, tj.: art. 134 oraz art. 135 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, co istotne, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy, który nie miał w sprawie zastosowania. Przy czym, przeprowadzając kontrolę, sąd bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny istniejący w momencie podejmowania przez organ administracji kontrolowanego aktu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki (w odniesieniu do decyzji sankcję wzruszalności lub sankcję nieważności) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Wskazać też trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga.

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem.

Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy prezentowaniu stanowiska organu jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania. Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest, jak wskazano powyżej, postanowienie Prezesa Sądu Okręgowego w Opolu z 3 listopada 2021 r., wydane na podstawie art. 134 Kpa, w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od pisma Prezesa Sądu Rejonowego w Kędzierzynie-Koźlu z 3 sierpnia 2021 r., informującego skarżącego, że żądane przez niego informacje nie mają charakteru informacji publicznej i nie mogą być udostępnione w trybie u.d.i.p.

Rolą Sądu jest tym samym ocena, czy w okolicznościach przedmiotowej sprawy zaistniały przesłanki do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił – dla przypomnienia – art. 134 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Zgodnie ze wskazanym art. 134 Kpa, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Do przyczyn niedopuszczalności odwołania o charakterze podmiotowym zaliczyć należy przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji (np. przez osobę trzecią) bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. Natomiast do przyczyn niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym zalicza się w szczególności brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego, czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych, a także nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, tj. nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, w sytuacji gdy zaskarżona czynność organu nie jest decyzją, a jest aktem normatywnym np. aktem prawa miejscowego, jest czynnością cywilnoprawną albo stanowi czynność materialno-techniczną (tak NSA w wyroku z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 3669/18).

Z kolei zgodnie z art. 127 § 1 Kpa, odwołanie służy stronie jedynie od decyzji administracyjnej. Jeżeli zatem sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ pierwszej instancji, to rację ma organ odwoławczy, że zobligowany był do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Art. 134 Kpa stanowi bezwzględnie obowiązującą normą prawną określającą powinność działania organu w sposób w niej określony. Użyty przez normodawcę zwrot "stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania" jednoznacznie wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia.

Ustawodawca, co nie powinno budzić żadnych wątpliwości, nie pozostawił organowi odwoławczemu jakiejkolwiek sfery uznania. Działanie organu wbrew tak ustanowionej prawnej powinności w procesie stosowania prawa – w konsekwencji – stwarzałoby możliwość nieuzasadnionej nadinterpretacji i mogłoby prowadzić do nadużyć, wszak norma związana stawałaby się normą niezwiązaną.

W okolicznościach rozpoznanej sprawy zauważyć należy również, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje wydanie decyzji administracyjnej jedynie w dwóch przypadkach wskazanych w jej art. 16, tj.:

po pierwsze – w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej i

po drugie – w przypadku umorzenia postępowania, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji, a spełniony został warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji), lub też gdy konieczne jest umorzenie postępowania. Niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu komentowanej ustawy. Jej przepisy nie znajdują bowiem wówczas zastosowania. Udostępnienie informacji publicznej następuje natomiast w formie czynności materialno-technicznej, co wynika z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W judykaturze i doktrynie zgodnie przyjmuje się, z czym w pełni zgadza się skład orzekający w tej sprawie, że w tym przypadku nie wydaje się decyzji administracyjnej, zob. wyrok NSA z 14 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 872/15 oraz: Kamińska Irena i Rozbicka-Ostrowska Mirosława. art. 16, w: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III. Wolters Kluwer, 2016.).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że w piśmie z 3 sierpnia 2021 r. Prezes SR udzielił skarżącemu odpowiedzi na żądanie zawarte we wniosku z 27 i 28 lipca 2021 r., klarownie wyjaśniając, że w jego ocenie żądana informacja nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie stanowi ona informacji publicznej. W piśmie tym nie wyrażono stanowiska o odmowie udostępnienia informacji publicznej w jakimkolwiek zakresie lub o umorzeniu postępowania w tym przedmiocie. Pismo to zawierało zatem wyłącznie treść, dla której przepisy ustawy nie przewidywały wydania formy decyzji administracyjnej. W tej sytuacji organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż odwołanie od wskazanego pisma jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych i zasadnie zastosował przepis art. 134 Kpa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z którym utożsamia się skład orzekający, podnosi się, że pojęcie niedopuszczalności odwołania nie zostało zdefiniowane na gruncie procedury administracyjnej, jednakże w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przesłanek o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1053/06, z 4 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 585/12 oraz z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 3669/18, przytoczone w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 3 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2408/19).

W wyrokach tych – zasadnie w ocenie składu orzekającego – sądy obu instancji stwierdziły, że niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje m.in. zaskarżenie aktu nie będącego decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kpa albo wniesienie odwołania od decyzji, która nie została doręczona lub ogłoszona stronie, wniesienie odwołania w stosunku do określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym, czy też w przypadku, gdy środek zaskarżenia został wniesiony przedwcześnie, jak również w sytuacji, gdy sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a w konsekwencji nie jest przewidziany w tej sytuacji administracyjny tok instancji rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, gdy czynność organu administracji publicznej – jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie – nie jest decyzją administracyjną.

Mając na uwadze dotychczas podniesione uznać należy, że zasadnie stwierdził organ odwoławczy, że w pierwszej kolejności zobligowany jest do zbadania, czy istnieją formalne przesłanki dopuszczalności odwołania, a więc czy wniesienie środka zaskarżenia jest w ogóle dopuszczalne przez przepisy prawa.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że w sytuacji ujawnienia braku przesłanek dopuszczających merytoryczne badanie poddanej kontroli instancyjnej zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania. Zasadne jest przy tym twierdzenie organu, że odwołanie może być niedopuszczalne – jak wskazano powyżej – z przyczyn o charakterze przedmiotowym czy też podmiotowym, a kontrola dopuszczalności odwołania jest pierwszą czynnością jaką podejmuje organ drugiej instancji po otrzymaniu takiego środka zaskarżenia. Organ ten bada sprawę pod względem formalnym i dopóki nie zostanie stwierdzone, że sprawa może być rozpoznawana formalnie, to organ nie ma możliwości – prawa podejmowania oceny merytorycznej zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Istotne jest przy tym również i to, że powołany przepis nakłada na organy administracji publicznej obowiązek przeprowadzenia w pierwszej kolejności kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem jego dopuszczalności. Dopiero w przypadku stwierdzenia, że wniesione odwołanie jest dopuszczalne, organ może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania.

Tym samym wydane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie – wbrew twierdzeniom skarżącego – zostało podjęte w granicach i na podstawie prawa, tj. zgodnie z zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP i dookreśloną w art. 7 Kpa. Warto również zauważyć, że w treści zakwestionowanego postanowienia organ odwoławczy w ogóle nie wypowiedział się co do meritum sprawy. Wskazane okoliczności stanowią zatem o niedopuszczalności wniesionego odwołania.

Zdaniem Sądu stanowisko organu odwoławczego wyrażone w objętym skargą postanowieniu zostało poprzedzone prawidłową oceną formalną wniesionego środka zaskarżenia, w efekcie której zasadnie określił Prezes SO charakter prawny pisma, od którego środek ten został złożony, trafnie dochodząc do przekonania, że jest on niedopuszczalny.

Mając na uwadze wskazane okoliczności, jak i uznając, że podniesione zarzuty okazały się nieuzasadnione, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.