Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2626/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 42 ust. 1a
journal: Dz.U. 2010 nr 185 poz 1243
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia NSA del. Roman Ciąglewicz Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 731/12 w sprawie ze skargi K.R. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na unieszkodliwienie odpadów 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od A. S.A. z siedzibą w Ż. na rzecz Ministra Środowiska kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K.R. (dalej jako "skarżący") uchylił decyzję Ministra Środowiska z [...] lutego 2012 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na unieszkodliwianie odpadów, a także utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z [...] grudnia 2011 r.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2012 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego odmówił K.R., udzielenia zezwolenia na unieszkodliwianie zakaźnych odpadów medycznych i weterynaryjnych przez ich autoklawowanie (metoda D-9). Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 42 ust. 1a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm. – dalej jako "ustawa o odpadach").

W ocenie organu, przepisy mającego zastosowanie w sprawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z 23 grudnia 2002 r. w sprawie dopuszczalnych sposobów i warunków unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych (Dz.U. z 2003 r. Nr 8, poz. 104 ze zm.) należy interpretować zgodnie z art. 49 ustawy o odpadach. Wymienione w akcie wykonawczym procesy mogą być prowadzone, o ile skutkują osiągnięciem celu opisanego w art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach. Celem tym jest obniżenie zawartości ogólnego węgla organicznego do 5% w unieszkodliwianych odpadach. Stosowanie określonej metody wymaga funkcjonowania instalacji, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm., dalej jako "p.o.ś."), a więc urządzenia lub ich zespołu położonych na terenie jednego zakładu. Dopuszczalne jest stosownie wielu procesów, lecz w ich efekcie w ramach czynności objętych zezwoleniem musi być osiągnięty cel wskazany w art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach.

W ocenie organu, w niniejszej sprawie cel nie zostanie osiągnięty. Odpady po autoklawowaniu mają być przekazane innym podmiotom, które dopiero spowodują osiągnięcie skutku, wskazanego w art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach. W tej sytuacji nie ma pewności czy opisane wymagania zostaną spełnione, ponieważ musiałoby to być badane w ramach analizy kolejnego procesu. Instalacja, której dotyczyć ma zezwolenie, nie powoduje osiągnięcia wymaganego efektu. Proces sterylizacji nie może być dopuszczony jako zgodny z wymaganiami przepisów o odpadach.

Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z [...] lutego 2012 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu I instancji podzielając stanowisko w niej zaprezentowane.

Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Sąd I instancji podzielił stanowisko zaprezentowane w skardze, zgodnie z którym przyjęte przez organy rozumienie art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach nie jest prawidłowe. W ocenie Sądu I instancji, organy błędnie poprzestały tylko na wykładni językowej tego przepisu.

Sąd I instancji podkreślił, że na podstawie art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach zastąpiono przepisy nakazujące unieszkodliwianie odpadów zakaźnych metodą termiczną. Przepis ten wprowadzono ustawą z 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 75, poz. 1458). W uzasadnieniu rządowego projektu zmiany tej ustawy wskazano, że celem zmiany jest m.in. dopuszczenie do stosowania innych niż spalanie metod unieszkodliwiania odpadów, lepszego monitorowania procesów (w tym alternatywnych metod do spalania) oraz wykluczenie możliwości składowania odpadów zakaźnych (druk 2002 sejmu VI kadencji). Przyjęte przez Sejm regulacje różnią się od projektu rządowego, jednak w ocenie Sądu I instancji celem zmiany jest odmienne ukształtowanie stanu prawnego (założenie racjonalności ustawodawcy).

Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, wprowadzając art. 42 ust. 1a w obecnym brzmieniu uszczegółowiono upoważnienie odnośnie ustalenia w akcie wykonawczym sposobu unieszkodliwiania odpadów zakaźnych wskazując expressis verbis, że wydając rozporządzenie należy kierować się koniecznością skuteczności unieszkodliwiania odpadów zakaźnych także metodami innymi niż termiczne (art. 42 ust. 4 pkt 2 ustawy o odpadach). W świetle informacji przekazanych przez organ, brak jest innych niż termiczne metod przekształcania odpadów prowadzących do osiągnięcia celu wskazanego w art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach po nowelizacji.

Zdaniem Sądu I instancji, nie można uznać, że wolą ustawodawcy wprowadzającego art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach w aktualnym brzmieniu było wyłączenie możliwości prowadzenia innych procesów unieszkodliwiania odpadów zakaźnych niż ich termiczne przekształcenie. Przeczy temu usunięcie z treści ustawy wyrażonego expressis verbis nakazu w tym zakresie.

Sąd I instancji wskazał, że niewątpliwie wolą ustawodawcy było dopuszczenie innych metod niż termiczne przekształcania odpadów, a więc wskazany w art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach cel należy rozumieć, jako możliwy do osiągnięcia wyłącznie poprzez ostateczne spalenie odpadów mających wyjściowo cechy zakaźnych.

Zdaniem Sądu I instancji, nie można wykluczyć, że za przedstawioną przez organ wykładnią cytowanego przepisu przemawiać mogą względy utylitarne (np. możliwości skuteczniejszego nadzoru nad obiegiem odpadów tak, aby zapewnić ostatecznie realizację celu wskazanego w ustawie). Jednak taka wola ustawodawcy nie została wyrażona wprost w ustawie. W praworządnym i demokratycznym państwie prawnym nałożenie na stronę obowiązku może nastąpić tylko na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP). Obowiązku obciążającego stronę nie można domniemywać, ponieważ godzi to w bezpieczeństwo obrotu prawnego.

W ocenie Sądu I instancji, przyjęcie wykładni prezentowanej przez organ, mogłoby prowadzić do braku możliwości dalszego wykorzystania urządzeń, które mogą spełniać użyteczną rolę w procesie unieszkodliwiania odpadów. Urządzenia te prowadzą do pozbawienia ich właściwości zakaźnych, co poszerza możliwość unieszkodliwienia tych odpadów w spalarniach (nie muszą być dostosowane do odpadów zakaźnych), zmniejsza masę odpadów, które trzeba unieszkodliwić, a także zmniejsza potencjalne zakażenia związane z transportem zakaźnych odpadów na znaczne odległości.

Zdaniem Sądu I instancji, wprowadzenie zakazu prowadzenia określonej działalności przez przedsiębiorcę, który zaangażował określone środki w jej zorganizowanie, tylko w oparciu o niejednoznaczne normy prawne, naruszałoby zasadę państwa prawnego, a w szczególności wywodzoną z niej zasadę prawidłowej legislacji. Ograniczenia swobody działalności gospodarczej dopuszczalne jest tylko ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP), którym obejmuje m.in. względy ochrony środowiska, zdrowia czy życia ludzi. Sąd I instancji podkreślił, że z dostępnego uzasadnienia przyjętych regulacji nie wynika, żeby prawodawca wskazał na względy przemawiające za wprowadzeniem omawianego ograniczenia, polegającego na braku możliwości prowadzenia procesu częściowego unieszkodliwienia odpadów zakaźnych poza miejscem ich docelowego spalenia.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że przyjęcie przez ustawodawcę koncepcji, że wszystkie procedury związane z unieszkodliwianiem odpadów zakaźnych mają się odbywać na terenie jednego zakładu (bezpośrednie spalenie w dostosowanej do tego rodzaju odpadów instalacji lub poprzez poddanie ich wstępnej obróbce, np. autoklawowania, a następnie spalenie w tym samym miejscu) wymaga stosownego czasu i środków na zorganizowanie niezbędnej infrastruktury, a więc zaplanowania odpowiednio długich okresów przejściowych. Uzasadnienie rządowego projektu ustawy nie zawiera żadnych wskazań, odnośnie potrzeby realizacji nowych przedsięwzięć.

Sąd I instancji podkreślił ponadto, że nowelizacja ustawy o odpadach z 2010 r. zakłada czas obowiązywania zezwoleń na unieszkodliwianie odpadów zakaźnych na dotychczasowych warunkach przez 12 miesięcy (art. 10 ustawy zmieniającej). Zdaniem Sądu I instancji, przepis ten jest przykładem niestarannej legislacji, bowiem pojęciowo nie nawiązuje do regulacji wprowadzonych nowelizacją. Odwołano się do określenia "termiczne przekształcanie odpadów zakaźnych", usuniętego z art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach. Natomiast w znowelizowanej ustawie odwołano się do skutku – obniżenia zawartości ogólnego węgla organicznego do 5%. Jednocześnie obowiązek dostosowania się do warunków technicznych wynikających z ustawy nie może być rozumiany, jako konieczność osiągnięcia celu wskazanego w art. 42 ust. 1a w ramach metod alternatywnych, skoro nie może być on osiągnięty innymi metodami niż spalenie odpadów. Zdaniem Sądu I instancji, tego rodzaju interpretacja byłaby sprzeczna z założeniem racjonalności prawodawcy. W związku z tym Sąd I instancji doszedł do przekonania, że przepisy znowelizowanej ustawy o odpadach nie mogą stanowić podstawy do przyjęcia zasady, że wolą ustawodawcy było zniesienie możliwości stosowania, jako etapu przejściowego, innych niż spalanie sposobów unieszkodliwiania odpadów zakaźnych w instalacjach zlokalizowanych poza terenem docelowej obróbki termicznej.

Ponadto w ocenie Sądu I instancji, nie można przyjąć, że zakaz prowadzenia procesu unieszkodliwienia metodą D 9 (wg klasyfikacji załącznika nr 6 do ustawy o odpadach) w odrębnych zakładach może wynikać wyłącznie z uwarunkowań pośrednich, o charakterze formalnoprawnym, tj. samej procedury wydania zezwoleń w tym zakresie. Zasadą jest ich wydanie dla działań realizowanych na terenie określonego zakładu w rozumieniu przepisów ustawy p.o.ś., jednak nie oznacza to, że wolą prawodawcy było dopuszczenie jedynie do łącznego prowadzenia różnych procesów unieszkodliwiania odpadów zakaźnych, tak, aby w przypadku wydania każdego zezwolenia ostatecznie zrealizowany był cel wskazany w art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach. Zdaniem Sądu I instancji, tego rodzaju interpretacja jest zbyt daleko idąca i niedopuszczalna, bowiem może prowadzić w praktyce do uznania, że wykonywanie określonej działalności gospodarczej jest zabronione.

Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że osiągnięcie wymaganego w art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach celu, może nastąpić przez ustanowienie odpowiednich wymagań w zezwoleniu. Wymagania te służyć powinny zapewnieniu, że odpady wstępnie przetworzone (tu autoklawowane) trafią tylko do instalacji gwarantujących osiągnięcie założonego ustawą celu, np. określenie konkretnej instalacji (lub ich grupy) spełniającej wymagania, zgodnie z zasadą bliskości wynikającą art. 9 ust. 2 ustawy o odpadach.

W ocenie Sądu I instancji, przeszkodą dla wydania zezwolenia nie jest również to, że odpady zakaźne, po wstępnym unieszkodliwieniu, stanowią odrębną grupę, zgodnie z klasyfikacją wynikającą z rozporządzenia Ministra Środowiska z 27 września 2001 r. w sprawie klasyfikacji odpadów (Dz.U. Nr 112, poz. 1206) i nie miałaby do nich zastosowania reguła wskazana w art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach (dotyczy ona tylko zakaźnych odpadów medycznych i weterynaryjnych). Obowiązek wynikający z art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach dotyczy konkretnej partii odpadów od ich powstania do całkowitego unieszkodliwienia. Nawet w przypadku potrzeby ich odrębnej klasyfikacji na poszczególnych etapach procesu unieszkodliwiania, ostatecznie muszą one zostać spalone, ponieważ taki obowiązek wynika z przepisów ustawy (aktualnie brak jest innego sposobu osiągnięcia celu wskazanego w ustawie). Gwarantować to mogą odpowiednie zastrzeżenia zawarte w zezwoleniu na proces unieszkodliwienia (metodą D 9) poprzedzający dalszą obróbkę służącą osiągnięciu ostatecznie wymaganego celu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Środowiska.

W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach przez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że przepis ten w ramach jednego procesu unieszkodliwiania nie zakazuje unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych innymi metodami niż te, które prowadzą do obniżenia zawartości ogólnego węgla organicznego do 5% w tych odpadach, a więc nie zakazuje autoklawowania zakaźnych odpadów medycznych oraz weterynaryjnych. W ocenie organu, z art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach wyraźnie wynika, że przepis ten zakaz taki wprowadza, a więc zakazuje poddawania zakaźnych odpadów medycznych oraz weterynaryjnych autoklawowaniu, ponieważ proces ten nie prowadzi do osiągnięcia celu wskazanego w art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach.

Po drugie, niezastosowanie art. 27 ust. 2 w związku z art. 25 ust. 3 ustawy o odpadach oraz błędną wykładnię art. 27 ust. 2 ustawy o odpadach przez przyjęcie, że art. 27 ust. 2 ustawy o odpadach pozwala przez ustanowienie w zezwoleniu na unieszkodliwianie zakaźnych odpadów medycznych oraz weterynaryjnych odpowiednich wymagań służących zapewnieniu, aby odpady wstępnie przetworzone (tu autoklawowane) trafiały tylko do instalacji gwarantujących osiągnięcie założonego ustawą o odpadach celu. W ocenie organu, art. 27 ust. 2 w związku z art. 25 ust. 3 ustawy o odpadach nie dają organowi właściwemu do wydania zezwolenia na unieszkodliwianie zakaźnych odpadów medycznych oraz weterynaryjnych prawa umieszczenia w zezwoleniu na unieszkodliwianie tych odpadów, wskazanych powyższej postanowień. Zdaniem organu, naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ według Sądu I instancji miało dać gwarancję, że zakaźne odpady medyczne oraz weterynaryjne w ostateczności zostaną poddane procesowi prowadzącemu do obniżenia zawartości ogólnego węgla organicznego do 5% w tych odpadach zgodnie z art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach.

Po trzecie, art. 42 ust. 1a w związku z art. 1 pkt 30 ustawy z 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. 2005 r. Nr 175, poz. 1458) oraz art. 1 pkt 29 ustawy z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2010 r. Nr 28, poz. 145) przez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że zakaz unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych przez ich autoklawowania nie obowiązywał przed nowelizacją art. 42 ustawy o odpadach dokonaną w 2010 r. Organ wyjaśnił, że zakaz ten został wprowadzony już w 2005 r., a jedynie podmioty, które miały zezwolenie na unieszkodliwianie zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych w inny sposób niż termiczne przekształcanie odpadów mogły po dacie wejścia w życie ustawy z 29 lipca 2005 r. wykonywać takie czynności na zasadzie praw słusznie nabytych. Natomiast każdy inny podmiot, który chciałby wykonywać taką działalność nie mógł wykonywać takiej działalności. Zezwolenia na unieszkodliwianie zakaźnych odpadów medycznych oraz weterynaryjnych metodą autoklawowania mogły więc obowiązywać jedynie do czasu ich wygaśnięcia i w tym zakresie art. 10 ustawy nowelizującej z 2010 r. skrócił jedynie ten okres do 12 miesięcy.

Po czwarte, art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach w związku z art. 3 ust. 3 pkt 21 ustawy o odpadach przez przyjęcie, że jeden proces unieszkodliwiana może odbywać się w kilku miejscach, podczas gdy prawidłowa wykładnia procesu unieszkodliwiania wynikająca z wyroku Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-116/01, jest taka, że proces unieszkodliwiania odpadów może odbywać się tylko w konkretnym miejscu, stanowiąc jeden proces oceniany osobno na gruncie ustawy o odpadach z punktu widzenia nakazów i zakazów zawartych w tej ustawie. Natomiast przekazanie odpadów do innego miejsca powoduje zakończenie procesu unieszkodliwiania odpadów w tym miejscu, a w następnym miejscu rozpoczęcie innego procesu unieszkodliwiania, który jest innym procesem unieszkodliwiania niż rozpoczęty w pierwotnym miejscu.

W ocenie organu oznacza to, że na gruncie art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach, poddanie zakaźnych odpadów medycznych oraz weterynaryjnych autoklawowaniu w jednym miejscu nie powoduje osiągnięcia celu wskazanego w art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach, a więc postępowanie to sprzeczne jest z celem zawartym w art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach. Zgodność postępowania posiadacza odpadów z nakazami lub zakazami wskazanymi w ustawie o odpadach należy oceniać w wyniku poddania odpadów konkretnemu procesowi unieszkodliwiania, a nie całemu cyklowi procesów unieszkodliwiania, któremu odpady te mogą być poddane.

Organ zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 153, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej "p.p.s.a."), przez bezzasadne przyjęcie, że uzasadnienie rządowego projektu ustawy o odpadach oraz niektórych ustaw można odnosić do "wykładni ostatecznej" treści obecnie obowiązującego art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach. Uzasadnienie to odnosiło się do następującej wersji art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach: "Zakazuje się unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych przez ich współspalanie". Treść taką zawierał pierwotny projekt rządowy, który w trakcie prac parlamentarnych na skutek poselskiej poprawki uległ zasadniczej zmianie, otrzymując ostatecznie odmienną treść. Obecnie przepis ten nakazuje osiągnięcie celu w postaci obniżenia zawartości ogólnego węgla organicznego do 5% w zakaźnych odpadach medycznych oraz weterynaryjnych w wyniku zastosowania jakiegokolwiek procesu unieszkodliwiania tych odpadów (również innych niż termiczne przekształcanie odpadów). W ocenie Sądu I instancji, wpłynęło to na błędną wykładnię art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie, w przypadku uwzględnienia zarzutów naruszenia prawa materialnego, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ponadto organ wniósł o zasądzenie na jego rzecz od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, należy podnieść, że de lege lata przepis art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach jednocześnie wprowadza zakaz unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych innymi metodami jak te, które prowadzą do obniżenia zawartości ogólnego węgla organicznego do 5% w tych odpadach. Ponadto przepis ten także jednoznacznie stanowi, że zakazuje się unieszkodliwiania tych odpadów przez ich współspalanie. Jednocześnie podczas rozprawy przed Sądem I instancji pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, "że stosowanie procesu autoklawowania zapewnia możliwość zmniejszenia masy odpadów i w tej sytuacji możliwe jest ich spalenie sumując możliwości instalacji na terenie Polski. Po pozbawieniu odpadów właściwości zakaźnych możliwe jest także ich współspalenie z innymi odpadami i tym samym wykorzystanie potencjału spalarni komunalnych" (dowód – protokół z rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie z 18 lipca 2012 r.). Dlatego też zasadnie podnoszono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach z powodu jego błędnej wykładni, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika to z tego, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, norma z art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach, w ramach jednego procesu unieszkodliwiania wprowadza zakaz unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych innymi metodami niż te, które prowadzą do obniżenia zawartości ogólnego węgla organicznego do 5% w tych odpadach. Oznacza to, że zakazuje ten przepis także autoklawowania zakaźnych odpadów medycznych oraz zakaźnych odpadów weterynaryjnych w jednym procesie unieszkodliwiania innymi metodami niż te, które prowadzą do obniżenia zawartości ogólnego węgla organicznego do 5% w tych odpadach. Wynika to także z tego, że poddawanie zakaźnych odpadów medycznych oraz weterynaryjnych autoklawowaniu, w tym procesie nie doprowadzi do osiągnięcia celu ustalonego przez ustawodawcę w art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach.

Po drugie, także zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 27 ust. 2 ustawy o odpadach z tej przyczyny, że powyższy przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wprowadzenia w osnowie zezwolenia dotyczącego unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych oraz weterynaryjnych nakazu, żeby tego rodzaju odpady wstępnie przetworzone – czyli w tej sprawie autoklawowane (D 9) – były skierowane tylko do instalacji, które gwarantują osiągnięcie danego celu określonego w tym zakresie przez ustawodawcę. Wynika to z tego, że dyspozycja art. 27 ust. 2 ustawy o odpadach w związku z art. 25 ust. 2 tejże ustawy nie upoważnia właściwego organu do wydania zezwolenia na unieszkodliwianie zakaźnych odpadów medycznych oraz weterynaryjnych, które zawierałoby tego rodzaju nakaz. Dlatego też zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że brak jest gwarancji, iż tego rodzaju odpady medyczne jak i oczywiście weterynaryjne w ostateczności zostaną poddane procesowi prowadzącemu do obniżenia zawartości ogólnego węgla organicznego do 5% w tych odpadach zgodnie z dyspozycją art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach.

Ponadto także zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że poprzednio wydane zezwolenie na unieszkodliwianie zakaźnych odpadów medycznych oraz weterynaryjnych metodą autoklawowania, obowiązywały tylko do dnia wygaśnięcia tych decyzji i w tym zakresie przepis art. 10 ustawy nowelizującej z 22 stycznia 2010 r. wyłącznie skrócił ten okres do 12 miesięcy (art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach w związku z art. 1 pkt 30 ustawy z 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw jak i art. 1 pkt 29 cyt. ustawy zmieniającej z 2010 r.).

Po trzecie, w tym stanie prawnym i faktycznym trzeba także przyjąć, że Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach w związku z art. 3 ust. 3 pkt 21 tejże ustawy z tej przyczyny, że dany proces unieszkodliwiania odpadów nie może odbywać się "w kilku miejscach". Dlatego też przekazanie odpadów do innego miejsca oznacza jego zakończenie, a w następnym miejscu rozpoczęcie kolejnego lecz już oczywiście odrębnego procesu unieszkodliwiania wobec pierwotnego. Stąd zasadnie podniesiono również w skardze kasacyjnej, że na gruncie tej sprawy, w świetle dyspozycji art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach, podanie zakaźnych odpadów medycznych oraz weterynaryjnych właśnie autoklawowaniu w jednym miejscu nie spowoduje osiągnięcia celu określonego w tym przepisie.

Po czwarte, co do zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 151, 153 i art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadne są one z tej przyczyny, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni zastosowanych w tej sprawie przepisów prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co z kolei spowodowało także błędne zastosowanie art. 151 i 153 p.p.s.a. Natomiast naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegało na tym, że uzasadnienie wyroku zawierało błędne wskazania co do dalszego postępowania.

Ubocznie należy także podnieść, że w sentencji wyroku Sądu I instancji, błędnie określono przedmiot postępowania jako odmowa "udzielenia pozwolenia na unieszkodliwianie odpadów", chociaż w istocie przedmiot tej sprawy dotyczy odmowy udzielenia zezwolenia, a nie pozwolenia na unieszkodliwianie odpadów.

Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy p.p.s.a.