Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 127/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : NSA Andrzej Irla (spr.) WSA Beata Łomnicka Protokolant : st. sekr. sąd. Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi L.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 21 listopada 2014 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

1.

Prezydent Miasta decyzją z dnia 25 sierpnia 2014 r. (nr [...]) działając na wniosek L. H. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wbudowanym garażem usytuowanym w części przyziemia budynku na działkach nr [...] i [...] obr. [...] oraz infrastrukturą techniczną na dz. nr [...], [...] i [...] obr. [...] z przebudową istniejącej drogi na działce nr [...] obr. [...] wraz ze zjazdem z dz. nr [...] obr. [...] przy ul. R. w K.".

Parametry przyszłej inwestycji zostały określone następująco:

- linia zabudowy wyznaczona została w odległości ok. 4,5 m. od granicy z działką nr [...] obr. [...] drogi dojazdowej, ul. R., zgodnie z oznaczeniem na załączniku graficznym nr 2 i nr 4 do decyzji (stosownie do par. 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego);

- wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...], [...] obr. [...] – ustalono w wysokości od 28% do 35 % (wskaźnik ten wyznaczono na podstawie par. 5 ust. 2 w/w rozporządzenia);

- udział powierzchni biologiczno-czynnej dla działek nr [...], [...] obr. [...] – ustalono na poziomie nie mniej niż 40 %;

- szerokość elewacji frontowej od drogi dojazdowej ul. R., tj. elewacji północno-wschodniej, ustalono na poziomie 14 m., z tolerancją 20 % (wskaźnik wyznaczono na podstawie par. 6 ust. 2 w/w rozporządzenia);

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu i attyki) wyznaczona została na poziomie od 10 do 11,5 m. (zgodnie z par. 7 ust. 2 rozporządzenia);

- przewidziano płaski dach o spadku do 15 %, dodając, że całkowity gabaryt budynku nie może przekroczyć 11,5 m. Parametry te wyznaczono zgodnie z par. 8 rozporządzenia.

W załączniku nr 1 stwierdzono min., że projektowana inwestycja znajduje na terenie na którym występuje zagrożenie powodzią od rzeki [...]. W związku z powyższym inwestor, projektant i wykonawca powinni wziąć powyższy fakt pod uwagę, stosując odpowiednie rozwiązania techniczne i organizacyjne, zabezpieczające inwestycję przed skutkami zalania np. budowę obiektów bez podpiwniczeń, z podniesionym poziomem parteru, stosowanie materiałów odpornych na wodę. Podkreślono, iż "wskazane jest ubezpieczenie inwestycji od powodzi i jej skutków".

W uzasadnieniu decyzji podano, iż w dniu 18 lutego 2013 r. do organu I instancji wpłynął wniosek L. H. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego przy ul. R. w K.. W związku z negatywną opinią Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. w zakresie obsługi komunikacyjnej planowanego zamierzenia, w dniu 29 sierpnia 2013 r. pełnomocnik wnioskodawcy dokonał zmiany wniosku w zakresie przewidzianych robót budowlanych oraz granic terenu inwestycji. Następnie pismem z dnia 20 stycznia 2014 r. pełnomocnik Wnioskodawcy wyraził zgodę na modyfikacje wniosku odpowiednio do uzyskanych wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej. W toku postępowania uzyskano wymagane uzgodnienia i opinie. Projekt decyzji przesłano do uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., który w terminie 21 dni od otrzymania projektu decyzji nie zajął stanowiska w sprawie. Uznano w związku z tym, że nastąpiło pozytywne uzgodnienie zamierzonej inwestycji. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów. Wydana decyzja określiła stosowne warunki zabudowy oraz dołączono do niej wymagane prawem załączniki.

2.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: J. i A. K., E. N., oraz A. B..

2.1.

J. i A. K. wskazali, że projektowana zabudowa spowoduje zacienienie znajdujących się w bliskiej odległości budynków jednorodzinnych. Zakwestionowali ustalenie szerokości elewacji frontowej w przedziale od 14 m do 17,8 m albowiem średnia w obszarze analizowanym nie przekracza 12 m. Niewłaściwie – zdaniem odwołujących się – ustalono również geometrię dachu, gdyż w obszarze analizowanym dominują budynki o dachu dwuspadowym. Ponadto w analizowanym obszarze nie występuje zabudowa czterokondygnacyjna dlatego też realizacja planowanego zamierzenia naruszy ład przestrzenny. Podkreślili odwołujący się, że projektowana zabudowa znajduje się na terenie zalewowym i nie można projektować w tym terenie garaży podziemnych.

2.2.

E. N. wskazał na naruszenie:

- art. 32 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 9 i art. 10 k.p.a. z zw. art. 104 k.c. w zw. z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na przyjmowaniu przez organ administracji oświadczeń woli i wiedzy od osoby, która działa w imieniu inwestora bez stosownego upoważnienia i które to oświadczenia są nieważne z mocy prawa i nie mogły odnosić skutków prawnych;

- art. 56 w zw., z art. 64 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 77 § l k.p,a., polegające na braku jednoznacznego skorygowania przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy poprzez zmianę pierwotnego żądania dotyczącego budowy budynku czterokondygnacyjnego bez zjazdu i infrastruktury, na budynek o nieokreślonej ilości kondygnacji i ze zjazdem oraz z urządzeniami infrastruktury technicznej a przy tym bez wskazania innych parametrów inwestycji, co winno skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy. Decyzja taka ma charakter związany i organ nie może wykraczać poza zakres żądania wnioskodawcy i dokonywać za niego modyfikacji wniosku;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. l pkt 3 u.p.z.p. w zw. z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy i przyjęciu, że obsługa komunikacyjna terenu inwestycji jest wystarczająca dla projektowanej inwestycji pomimo, iż ze znajdujących się w aktach sprawy licznych opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. wynika zupełnie przeciwny wniosek, a zaproponowane przez wnioskodawcę zmiany, które doprowadziły do wydania pozytywnej opinii ZlKiT nie usuwają stwierdzonych wcześniej nieprawidłowości. Sama zmieniona opinia zawiera w sobie błędy oraz brak uzasadnienia, wobec czego nie może stanowić podstawy do wiarygodnych ustaleń faktycznych w sprawie;

- art. 7 k.p.a. w zw, z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. l pkt l u.p.z.p. w zw. z § 3, § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez dokonanie błędnych ustaleń w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w szczególności w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, wysokości elewacji, terenu biologicznie czynnego oraz dopuszczenie zabudowy wielorodzinnej, w sytuacji gdy w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się jedynie zabudowa jednorodzinna;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., polegające na przyjęciu, że dopuszczalne jest usytuowanie wnioskowanego przez inwestora budynku z garażem w przyziemiu budynku, podczas gdy z opinii Wydziału Bezpieczeństwa i zarządzania Kryzysowego Urzędu Miasta z dnia 8 kwietnia 2013 r. wynika, że teren położony jest na obszarze, na którym występuje zagrożenie powodzią od rzeki [...], w związku z czym dopuszczalne jest lokalizowanie jedynie zabudowy z podniesionym poziomem parteru (bez przyziemia) oraz bez podpiwniczeń;

- art. 106 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., polegające na braku

uwzględnienia negatywnej opinii wobec planowanej inwestycji Rady Dzielnicy

VII Zwierzyniec wyrażonej uchwałą z dnia 26 marca 2013 r.

W oparciu o powyższe w odwołaniu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji.

2.3.

A. B. zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, tj.:

- art, 7, art. 77 § l, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nierozważenie wszystkich okoliczności i brak należytego uzasadnienia wydanej decyzji;

- art. 61 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż przedmiotowa inwestycja spełnia wszystkie przesłanki wynikające z tego przepisu;

- § 2 pkt l i pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy a nadto § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędne ustalenie funkcji i rodzaju istniejącej zabudowy w analizowanym obszarze, a w konsekwencji określenie funkcji i rodzaju planowanej inwestycji niezgodnie z rzeczywistą funkcją terenu w obrębie, w którym zaplanowano zamierzenie;

- § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, poprzez brak kompletnych ustaleń dotyczących obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, przejawiającej się w braku określenia wymaganej ilości miejsc parkingowych;

- § 5, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez niezgodne z tymi przepisami ustalenie parametrów nowej zabudowy;

- art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

W oparciu o powyższe odwołująca się A. B. domagała się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Odwołująca się podkreśliła, że organ I instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji nie wskazał czego dotyczyły uwagi i zastrzeżenia pełnomocnika inwestora. Stanowi to naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto zaznaczyła, że ustalając parametry planowanej inwestycji organ nie uwzględnił parametrów zabudowy istniejącej na nieruchomości należącej do odwołującej się, nie uwzględnił również parametrów zabudowy istniejącej na innych działkach znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji, pominięto bowiem działki nr [...], [...], [...]. W ocenie składającej odwołanie, sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna oparta została o dane zabudowy na wybiórczych działkach, a więc jest ona niewiarygodna. Podkreśliła także, iż w obszarze analizowanym zdecydowanie dominują obiekty mieszkaniowe w zabudowie jednorodzinnej. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], ustaliło - w stosunku do analizowanego terenu - utrzymanie i uzupełnienie istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co powoduje, że wydana decyzja o warunkach zabudowy jest sprzeczna z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Odwołująca podkreśliła również, że organ I instancji błędnie przyjął, że spełniony został warunek z art. 61 ust. l pkt l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Tym samym, wydana decyzja narusza ład przestrzenny. W odniesieniu do poszczególnych parametrów nowej zabudowy zarzucono w szczególności, że ustalone zostały one bez uwzględnienia parametrów występujących na działkach położonych w bliskim, także bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji. Ustalono je natomiast w oparciu o zabudowę posiadającą najwyższe wskaźniki w obszarze analizowanym. Ponadto odwołująca się podkreśliła, że organ I instancji nieprawidłowo wyznaczył wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanej inwestycji na podstawie średniego wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i niefrontowej budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. W odwołaniu zarzucono również nieokreślenie w decyzji o warunkach zabudowy wymaganej liczby miejsc parkingowych. Wskazano również na brak uzgodnienia projektu decyzji z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Uzgodnienie takie jest konieczne w przypadku przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a planowaną inwestycję do takich należy zaliczyć. A. B. podkreśliła również, że w ramach przyszłej inwestycji przewidziano wycinkę drzew i krzewów, w tym wierzb, które są gatunkiem chronionym w Polsce. Jest to działanie niezgodne z zasadą racjonalnego kształtowania i gospodarowania zasobami środowiska wyrażoną w przepisach ustawy Prawo ochrony środowiska.

3.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2012 r. póz. 647 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588) oraz art. 138 § 2 k.p.a - decyzją z dnia 21.11.2014 r. (znak: [...]) - uchyliło w całości opisaną decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 25.08.2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że początkowo, w przedmiotowej sprawie, sporządzona została w dniu 24 października 2013 r. przez mgr inż. arch. D. S. analiza urbanistyczno-architektoniczna. W analizie tej przedstawiono funkcje, cechy i parametry zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Ustalono jak kształtują się poszczególne parametry i wskaźniki istniejącej zabudowy, w tym gabaryty i forma architektoniczna budynków. Do analizy dołączono załącznik graficzny, z wyznaczeniem obszaru analizowanego. Ponadto dołączono materiał fotograficzny przedstawiający zabudowę w obszarze analizowanym. Na podstawie powyższej analizy sporządzono projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Następnie, w związku z zastrzeżeniami pełnomocnika inwestora, sporządzona została przez mgr inż. arch. I. I. w dniu 9 kwietnia 2014 r. nowa analiza urbanistyczno-architektoniczna, na podstawie której sporządzony został nowy projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, odbiegający się od wcześniejszego. Różnice pomiędzy sporządzonymi projektami odnoszą się w szczególności do kwestii ustalenia:

- wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do łącznej powierzchni inwestowanych działek (w 1. projekcie - 26% z tolerancją ± 1%; w 2. projekcie - od 28% do 35%);

- szerokości elewacji frontowej (w 1. projekcie -12,0 m z tolerancją do 20%, tj. w przedziale 9,6 - 14,4 m, w 2. projekcie - 14 m z tolerancją do 20%);

- wysokości budynku (w l. projekcie ustalono, że całkowity gabaryt budynku nie może przekroczyć poziomu 10,0 m, w 2. projekcie - gabaryt budynku nie może przekroczyć poziomu 11,5 m).

Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że Prezydent Miasta w zaskarżonej decyzji z dnia 25 sierpnia 2014 r. oparł się jedynie na drugiej (późniejszej) analizie, ustalając warunki zabudowy, w sposób wynikający z tej analizy. Kolegium nie kwestionowało, że organ I instancji mógł ustalić parametry nowej zabudowy na podstawie drugiej analizy, niemniej jednak powinien w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić dlaczego nie oparł się na analizie sporządzonej wcześniej. Wskazanie w analizie sporządzonej w kwietniu 2014 r., iż "niniejsza analiza stanowi podstawę do sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego i zastępuje sporządzone i aktualizowane wcześniej analizy urbanistyczno-architektoniczne" nie jest, zdaniem Kolegium wystarczające. Uznano zatem, że organ I instancji nienależycie uzasadnił przyjęte stanowisko w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Kolegium Odwoławcze powołało się na pogląd WSA w Lublinie zawarty w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Lu 933/13), z którego wynika, że analiza urbanistyczno-architektoniczna jest dowodem, podlegającym, jak każdy inny dowód, ocenie przez organ administracyjny. Podkreśliło Kolegium, że wprawdzie jest to dowód istotny i niezbędny w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, to jednak organ rozstrzygający sprawę nie jest związany ściśle wynikami analizy, lecz ma obowiązek — zgodnie z art. 80 k.p.a. - ocenić wartość dowodową analizy i na jej podstawie samodzielnie ustalić warunki zabudowy.

Kolegium Odwoławcze zauważyło, że skoro w przedmiotowej sprawie znajdują się dwie analizy, to organ I instancji miał obowiązek przy ustalaniu warunków odnieść się do obu tych analiz, a jeśli oparł się na wynikach tylko jednej z nich, powinien w sposób wyczerpujący wyjaśnić, dlaczego pomija wyniki drugiej analizy.

Kolegium Odwoławcze w [...] zwróciło także uwagę na doniosłość dla przedmiotowej sprawy opinii Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego Urzędu Miasta K. z dnia 8 kwietnia 2013 r., (k: 77). Z dokumentu tego wynika, że projektowana inwestycja znajduje się w obszarze, na którym występuje zagrożenie powodzią od rzeki [...]. Powyższy fakt inwestor, projektant i wykonawca winni wziąć pod uwagę stosując odpowiednie rozwiązania techniczne i organizacyjne zabezpieczające realizowaną inwestycję przed negatywnymi skutkami zalania wodami powodziowymi, np. budowę obiektów bez podpiwniczeń, z podniesionym poziomem parteru, stosowanie materiałów budowlanych odpornych na wodę. Kolegium zauważyło, że sporządzony projekt decyzji został przesłany, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., który uznał, że nie zaszła żadna z przesłanek wymienionych we wskazanym przepisie, dająca upoważnienie Dyrektorowi RZGW w K. do uzgodnienia przesłanych projektów decyzji o warunkach zabudowy (tom 2, k: 282-283 i 380). Niemniej jednak w opisanej sytuacji, organ I instancji powinien odnieść się w uzasadnieniu wydanej decyzji do opinii wydanej przez Wydział Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego. Opinia taka stanowi dowód w sprawie, który powinien zostać oceniony przez organ I instancji.

Mając na uwadze powyższe, Kolegium uznało, że zasadnym jest uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w celu wyeliminowania opisanych powyżej uchybień.

Nadto, Kolegium wskazało, że:

- nie można twierdzić, że planowana inwestycja nie będzie stanowić kontynuacji funkcji występującej w obszarze analizowanym, gdyż zabudowa na działkach sąsiednich ma charakter jednorodzinny. W myśl §2 pkt l lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, póz. 1589) ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności następujące nazewnictwo: a) zabudowa mieszkaniowa w tym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna.

Jako funkcję rozumieć należy w szczególności "funkcję mieszkaniową", której jednym z typów jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna lub wielorodzinna. Niemniej jednak przy ocenie istnienia kontynuacji funkcji mieszkaniowej, zgodnie z art. 61 ust.1 pkt l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bierze się jedynie pod uwagę właśnie charakter "mieszkaniowy" tej funkcji, bez rozróżnienia na jednorodzinną czy wielorodzinną. Ponadto Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie w obszarze analizowanym występuje zabudowa wielorodzinna - m. in. na działkach nr [...], [...], [...], [...] z [...]. W szczególności działki nr [...], [...], [...] znajdują się w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji.

- nie jest zasadny zarzut E. N., iż A. H. nie miał stosownego upoważnienia do działania w imieniu żony – L. H., a tym samym dokonane przez niego czynności są nieważne na mocy art. 104 k.c. Dołączone do wniosku o ustalenie warunków zabudowy pełnomocnictwo z dnia 5 lutego 2013 r. upoważniało A. H. do załatwienia wszelkich formalności związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę na działkach nr [...] i [...] (w tym zakresie pełnomocnictwo zostało sprostowane przez inwestora pismem z dnia 29 października 2014 r.), do prowadzenia budowy na tych działkach, a w związku z tym do występowania w imieniu L. H. przed organami władzy, administracji, samorządu, przed osobami prawnymi i fizycznymi, do składania wszelkich wniosków, oświadczeń i zapewnień, do odwoływania się od niekorzystnych decyzji i postanowień wymienionych instytucji, a także do wszelkich innych czynności, jakie w związku z powyższym okażą się konieczne. Wprawdzie w pełnomocnictwie nie wskazano wprost, że A. H. jest umocowany do działania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, niemniej jednak należy przyjąć, że L. H., udzielając w dniu 5 lutego 2013 r. pełnomocnictwa, w sposób dorozumiany, udzieliła pełnomocnictwa również do reprezentowania jej w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pełnomocnictwo dorozumiane jest dopuszczalne i ma miejsce wówczas, gdy zachowaniu się mocodawcy można przypisać, zgodnie z ustalonymi dyrektywami wykładni oświadczeń woli, znaczenie udzielenia pełnomocnictwa (tak A. Matan [w:] G. Łaszczyca, C. Matrysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. l - 103, LEX, 2010). W przedmiotowej sprawie nie ma żadnych wątpliwości, że L. H. udzieliła mężowi pełnomocnictwa do działania w przedmiotowym postępowaniu, co wynika również z pisma Strony z dnia 29 października 2014 r.

4.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, L. H. zarzuciła:

1. naruszenie art. 107 § l k.p.a. poprzez powołanie niepełnej podstawy prawnej w zaskarżonej decyzji, polegające na pominięciu Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy.

2. naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez:

a) brak przytoczenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisu prawa, który został naruszony (w stopniu mogącym mieć wypływ na wynik sprawy), a będący podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji organu l instancji. W konsekwencji niemożliwa jest ocena, czy i w jakim stopniu zaskarżona decyzja organu l instancji narusza konkretny przepis prawa procesowego bądź materialnego;

b) niejasne uzasadnienie zaskarżonej decyzji (brak cudzysłowu w przytoczonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisku sądu administracyjnego), w którym nie można uchwycić samego rozstrzygnięcia organu kolegialnego. Nie wiadomo, gdzie zaczyna się, a gdzie kończy przytoczone stanowisko sądu administracyjnego, a gdzie rozstrzygnięcie organu II instancji. W konsekwencji trudno zrozumieć, czy wiernie przytoczone stanowisko sądu administracyjnego jest rozstrzygnięciem organu II instancji w niniejszej sprawie, czy też zacytowanym stanowiskiem sądu administracyjnego w podobnej sprawie. Powyższa dwuznaczność treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, podważa sens podniesionego przez organ II instancji zarzutu szczególnie, że wybiórczy kontekst dowodowy tego zarzutu, nie koresponduje z całością dowodów zgromadzonych w niniejszej sprawie;

c) nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, do całości zarzutów skarżących i strony (wniosku inwestora) w postępowaniu odwoławczym, a tylko wybiórczo do niektórych, tym samym nie odniesienie się do zasadności wszystkich zarzutów wniesionych przez skarżących.

3. naruszenie art. 77 § l i art. 80 k.p.a. polegające na:

a) podważeniu swobodnej oceny dowodowej dokonanej przez organ l instancji, wynikającej z art. 80 k.p.a. poprzez oparcie zarzutu na błędnej przesłance, że analiza z dnia 24.10.2013 r. sporządzona przez arch. D. S. zgodna jest z przepisami wykonawczymi Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności z analizą urbanistyczno-architektoniczną, o której mowa w § 3 ust. l i § 3 ust. 2 tego rozporządzenia;

b) sformułowaniu, w oparciu o wybiórcze dowody zarzutu, że w aktach sprawy znajdują się tylko 2 analizy urbanistyczno-architektoniczne i 2 projekty decyzji WZ, a co w konsekwencji pozwoliło organowi II instancji pominąć ocenę dowodów całego procesu postępowania administracyjnego; dokonywanych w czasie toczącego się postępowania korekt wadliwie sporządzanych projektów decyzji, wraz załącznikami graficznymi, analiz urbanistyczno-architektonicznych, sporządzanych przez mgr arch. D. S., następnie korygowanych na podstawie stwierdzonych błędów i nieścisłości, dowodów (art. 10 § 1, art. 81 k.p.a.) w postaci uwag i zastrzeżeń stron postępowania i opisanych w kolejnych analizach, notatkach służbowych, protokołach. Powyższe dowody w istocie stanowią odpowiedź na wątpliwości organu II instancji, których organ kolegialny się nie dopatrzył. Ponadto wbrew temu co twierdzi organ II instancji, w aktach sprawy znajdują się nie dwie analizy urbanistyczno-architektoniczne, ale więcej, co jednoznacznie świadczy o tym, że organ II instancji nie zna materii, w której orzeka, ponieważ nie zapoznał się z całością materiału dowodowego, a tylko z pewnymi fragmentami;

c) powierzchownym porównaniu dwóch sporządzonych projektów decyzji warunków zabudowy i analiz urbanistyczno-architektonicznych. W konsekwencji organ II instancji nie zauważył, porównując te dokumenty, że zapisane parametry w pierwszym projekcie decyzji WZiZT z dnia 25.10. 2013 r., sporządzonym na podstawie pierwszej analizy z dnia 24.10.2013 r., nie pokrywają się z wszystkimi ustalonymi parametrami w tej właśnie analizie (np. całkowity gabaryt, czy określona funkcja), a więc z projektem decyzji, który w świetle prawa nie powinien mieć żadnej wartości dowodowej w ustaleniu warunków zabudowy. Dokument ten nie może zatem stanowić podstawy do jakichkolwiek porównań mogących mieć znaczenie przy ustalaniu warunków zabudowy, tym bardziej postawienia zarzutu, że organ l instancji nie dokonał - na podstawie art. 80 k.p.a. - właściwej oceny wartości dowodowej, w oparciu o którą ustalił warunki zabudowy;

d) sformułowaniu zarzutu w oderwaniu od samej treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu I instancji zarzucając, że jest niewystarczające, a w którym organ II instancji oparł się jedynie na niepełnym zapisie znajdującym się w analizie urbanistyczno- architektonicznej z dnia 9.04.2014 r. uznając przy tym ten fragmentaryczny zapis jako niewystarczający dla uzasadnienia samej decyzji WZ;

e) polegającym na błędnej ocenie stanu faktycznego sprawy, wyrażającej się w przytoczeniu poglądu sądu administracyjnego, który w rozstrzygniętej sprawie nie miał zastosowania, w takim stopniu, w jakim organ II instancji starał się go dopasować do niniejszej sprawy, gdyż zacytowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko sądu administracyjnego odnosi się do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i dotyczy sprawy, która co do stanu faktycznego i sposobu rozstrzygnięcia całkowicie różni się od obecnie rozpatrywanej. Skarżąca zauważyła, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji ustosunkował się do sporządzonych uprzednio analiz, przyznając jednej moc dowodową, a innym odmówił wiarygodności. Nastąpiło to poprzez jednoznaczne wskazanie wiarygodnego dowodu stanowiącego podstawę ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu decyzji wymienił dowody, które uwzględnił przy ocenie wartości dowodowej sporządzonych wcześniej analiz. Jest to sytuacja odmienna od tej którą zajmował się sąd administracyjny w wyroku cytowanym przez Kolegium Odwoławcze;

4. naruszenie art. 7, art. 77 § l w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez błędne wyjaśnienie i błędną interpretację stanu faktycznego sprawy, nierozważenie wszystkich dowodów w sprawie i brak należytego uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji.

5. jako niezasadny oceniono zarzut, że Prezydent Miasta w uzasadnieniu wydanej decyzji nie odniósł się do opinii Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego, ponieważ w uzasadnieniu decyzji organ I instancji jednoznacznie powołuje się na ww. opinię, a ustalenia w niej zawarte określił w warunkach zabudowy stanowiących załącznik do wydanej decyzji.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania sądowego.

5.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. Odnośnie do zarzutu dotyczącego braku zbadania akt sprawy, gdyż w aktach znajdują się więcej niż dwie analizy urbanistyczno-architektoniczne, Kolegium podało, że te analizy, które wskazane zostały w uzasadnieniu decyzji sporządzone zostały przez dwie różne osoby i znacząco się od siebie różnią. Inne natomiast analizy, w rzeczywistości są powtórzeniem wcześniejszych, ewentualnie nieco skorygowanych. Kolegium wskazało, iż pełnomocnik inwestora składał uwagi do sporządzonej w sprawie analizy z dnia 24.10.2013 r., co spowodowało sporządzenie nowej analizy w dniu 21.11.2013 r. Zdaniem Kolegium, nowa analiza jest powtórzeniem poprzedniej, z jednoczesnym dokonaniem korekty błędów pisarskich i oczywistych omyłek. Kolejna analiza sporządzona została w dniu 20.12.2013 r. – jako odpowiedź na zarzuty pełnomocnika inwestora z dnia 6.12.2013 r. Zarzuty te miały na celu jedynie zwiększenie ustalonych w analizie wskaźników. Tym większe wątpliwości wywołuje sporządzenie nowej analizy przez I. I.. Kolegium wyjaśniło, iż powołało się na analizę z dnia 9.04.2014 r., gdyż ta analiza była podstawą ustalenia warunków zabudowy i sporządzona została w związku z licznymi wagami pełnomocnika inwestora. Podkreślono, że SKO w [...] nie kwestionuje możliwości ustalenia przez organ I instancji parametrów nowej zabudowy na podstawie analizy z kwietnia 2014 r., niemniej jednak nie zostało to dotychczas dostatecznie uzasadnione.

6.

W piśmie z dnia 4.03.2015 r. (k. 86) skarżąca ponowiła oraz uzupełniła argumenty skargi, podając, że:

1. w podstawie prawnej decyzji pominięto rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, zdaniem skarżącej, iż decyzja ta jest wadliwa;

2. organ odwoławczy nie wskazał wszystkich zarzutów podniesionych przez odwołujących się od decyzji organu I instancji. Do niektórych zarzutów nie odniósł się w uzasadnieniu. Oznacza to, wg skarżącej, że stanowisko organu II instancji nie jest jednoznaczne, a organ przychylił się do argumentów odwołujących się aby uniknąć żmudnego ustosunkowywania się do licznych zarzutów;

3. SKO w [...] nie wskazało żadnego przepisu prawa, który został naruszony przez Prezydenta Miasta;

4. wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko organu odwoławczego, iż w aktach są 2 analizy urbanistyczno-architektoniczne – nie jest, wg skarżącej, prawdziwe. W aktach znajdują się bowiem 4 analizy sporządzone przez arch. D. S. oraz jedna sporządzona przez arch. I. I.. Dziwi więc skarżącą stanowisko, że "po analizie z dnia 24.10.2013 sporządzono nową analizę w dniu 9.04.2014 r.". Skarżąca wskazała, że występują różnice w wynikach analiz sporządzonych przez tego samego architekta, a nie tylko w analizach sporządzonych przez różne osoby;

5. organ odwoławczy pominął ocenę innych ważnych dowodów – będącej podstawą oceny dowodowej organu I instancji, wyrażonej w notatkach służbowych, protokołach i uzasadnieniu decyzji WZ;

6. zdaniem skarżącej, SKO w [...] bezkrytycznie przyjęło, że wskaźniki i parametry ustalone w analizie z dnia 24.10.2013 r. posiadają odzwierciedlenie w pierwszym projekcie decyzji z dnia 25.10.2013 r., gdy tymczasem projekt ten był wadliwy (błędnie przyjęto funkcję budynku, nie ustalono powierzchni biologiczno-czynnej, omyłkowo podano wysokość). Skarżąca wskazała także wadliwości jakie zawiera analiza z dnia 24.10.2013 r. (wadliwie przyjęta wielkość obszaru analizowanego, brak obliczenia powierzchni biologiczno-czynnej, błędny dobór działek, nieprawidłowo obliczona wysokość budynku). Te wadliwości zaś wpłynęły na rozbieżność parametrów i wskaźników w dwóch projektach decyzji i dwóch analizach urbanistyczno-architektonicznych. Nie zostały bowiem właściwie ustalone te parametry w pierwszej analizie i pierwszym projekcie decyzji (z dnia 25.10.2013 r.). Gdyby więc organ II instancji dostrzegł wskazane wadliwości, zdaniem skarżącej, nie postawiłby zarzutu, iż organ I instancji oparł się wyłącznie na 2-ej analizie. Oparcie się więc na 2-ej analizie było zasadne wobec faktu, iż pierwsza nie była sporządzona w sposób należyty. Skarżąca wskazała na konkretne uchybienia występujące w kolejnych sporządzonych w sprawie analizach urbanistyczno-architektonicznych (z dnia 21.11.2013 r., 20.12.2013 r., 14.02.2014 r.), które zostały zgłoszone organowi prowadzącemu postępowanie. Ostatnia ze sporządzonych analiz, uchybienia te koryguje. Skarżąca podkreśliła, iż organ odwoławczy nie zapoznał się z całością materiału dowodowego.

7. SKO nie wskazało okoliczności faktycznych dotyczących planowanej inwestycji do których odnosić się ma opinia Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego Urzędu Miasta. Skarżąca zarzuciła, że organ I instancji nie ma kompetencji do merytorycznej oceny opinii znajdującej się w aktach sprawy. Gdyby taka kompetencja została mu powierzona, nie byłby zobowiązany do występowania o zajęcie stanowiska innego organu, w trybie art. 106 K.p.a. Bezspornym jest, że organ I instancji odniósł się do wskazanej opinii. Nadto, w sytuacji, gdy Dyrektor RGWZ w K. uznał, że nie zaszła żadna z przesłanek wymienionych w art. 53 ust. 4 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to ocena opinii Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego – jest bezprzedmiotowa. Ustalenia zawarte w tej opinii są sprecyzowane w załączniku do decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21.11.2014 r. wykazała, iż decyzja ta nie narusza prawa w sposób i w stopniu uzasadniającym konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Skarga zatem, jako nieusprawiedliwiona, podlegała oddaleniu.

W niniejszym postępowaniu, sąd kontrolował wydaną na podstawie art. 138 par. 2 K.p.a. decyzję Kolegium Odwoławczego w [...], którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 25.08.2014 r. ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie "budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wbudowanym garażem usytuowanym w części przyziemia budynku na działkach nr [...] i [...] obr. [...] oraz infrastrukturą techniczną (...) i przebudową drogi (...)" - i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W związku z wyżej przedstawionym przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie zauważyć należy, że kasacyjny charakter kontrolowanej decyzji wyznaczył ramy sądowej jej kontroli. Badaniu podlegało bowiem głównie to, czy spełniona została przesłanka wynikająca z podstawy prawnej decyzji tj. z art. 138 par. 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zaznaczyć więc trzeba, że przepis art. 138 par. 2 K.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla wydania decyzji konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie istotnie wpływającym na rozstrzygnięcie. Taki zaś zakres postępowania wyjaśniającego przekracza kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. winna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a. Ten bowiem przepis wskazuje granice dopuszczalnego postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ odwoławczy, określając je jako "dodatkowe" względem czynności wykonanych przez organ I instancji. Przeprowadzenie zaś przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota sprowadza się do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy (art. 15 k.p.a.)

Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, że podstawowym dokumentem w procedurze ustalania warunków zabudowy dla nowej inwestycji jest analiza urbanistyczno-architektoniczna, sporządzona przez uprawnioną osobę. Wyniki bowiem tej analizy są podstawą do ustalenia konkretnych parametrów przyszłej zabudowy. Powyższe stwierdzenie wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012, poz. 647), jak również z par. 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

W kontrolowanej sprawie nie ulega wątpliwości, że w toku postępowania sporządzono dla planowanego przez inwestora zamierzenia budowlanego więcej niż jedną analizę urbanistyczno-architektoniczną. W dniu 24.10.2013 r. architekt D. S. sporządziła analizę, na podstawie której opracowano projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy. Nadto, w związku z licznymi zastrzeżeniami wniesionymi w toku postępowania przez pełnomocnika inwestora, w dniu 9.04.2014 r. architekt I. I. sporządziła nową analizę. Już pobieżna ocena powyższych dokumentów wskazuje na wyraźną tendencję wzrostu wskaźników zabudowy w dokumencie z dnia 9.04.2014 r. względem dokumentu wcześniejszego. Dotyczyło to powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, a także wysokości budynku. Mimo powyższych różnic, Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy, opierając swoje rozstrzygnięcie na późniejszej analizie architektoniczno-budowlanej sporządzonej w dniu 9.04.2014 r. przez I. I.. Jednocześnie treść uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wskazuje przyczyn z powodu których wcześniejszej sporządzonej w sprawie opinii (analizie) organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Podkreślić należy, że skoro przedmiotowa analiza jest podstawowym dokumentem w sprawie, na podstawie którego ustala się parametry przyszłej inwestycji, a jednocześnie sporządzone na potrzeby tej sprawy analizy różnią się między sobą w zakresie dopuszczalnych parametrów inwestycji, to uznać należy, że rzeczą organu prowadzącego postępowanie winno być jednoznaczne i przekonywujące uzasadnienie zajętego stanowisko odnośnie do wybranych (spośród kilu możliwych wariantów) parametrów zamierzonej inwestycji. Jasno i wyczerpująco powinno być przy tym wyjaśnione – dlaczego wyniki innej sporządzonej w tej samej sprawie analizy - nie zostały wzięte pod uwagę przy wydawaniu decyzji. Zgodnie z art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Na podstawie zatem wskazanego przepisu, winien organ I instancji odnieść się do wszystkich analiz sporządzonych w sprawie i występujących między nimi różnic. Wydana zaś decyzja winna być wynikiem poprawnie uzasadnionego stanowiska w tej kwestii, uwzględniająca fakt, że nowa zabudowa kontynuować winna funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formę architektoniczną obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania danego terenu. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, w analizie sporządzonej w kwietniu 2014 r. przez I. I. poprzestano na konkluzji, iż "niniejsza analiza jest podstawą do sporządzenia projektu decyzji w.z. i zastępuje sporządzone i aktualizowane wcześniej analizy". Trafie w tym zakresie wskazało Kolegium, iż takie stwierdzenie, jeżeli chodzi o sposób określenia warunków wpływających na istotną treść decyzji – nie jest wystarczające, bez wykazania dlaczego poprzednio określone parametry inwestycji okazały się wadliwie.

W przedstawionych realiach ocenianej sprawy powstaje więc pytanie, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uprawnione było do wydania decyzji kasacyjnej. Zdaniem sądu, zajęcie przez organ odwoławczy merytorycznego stanowiska w sprawie i przesądzenie o tym, czy i ewentualnie która ze sporządzonych w sprawie analiz – może być podstawą ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przez inwestora zamierzenia inwestycyjnego – stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Strona postępowania ma bowiem prawo do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy. Skoro więc, jak wyżej wskazano, organ I instancji naruszył przepisy postępowania, nie wyjaśniając zasadniczych motywów przyjętego rozstrzygnięcia, w zakresie odnoszącym się do występujących rozbieżności między sporządzonymi w sprawie analizami architektoniczno-urbanistycznymi i tym samym w zakresie przyjętych parametrów przyszłej inwestycji - to naprawienie powyższych wadliwości przez organ odwoławczy nie byłoby dopuszczalne, bowiem strony postępowania pozbawione zostałyby w ten sposób prawa do dwóch instancji orzeczniczych (art. 15 k.p.a.). Stwierdzić też należy, iż nawet ewentualne zlecenie przez Kolegium wykonania w sprawie analizy uzupełniającej, mającej na celu wyjaśnienie wskazanych rozbieżności – stanowiłoby naruszenie cytowanego wyżej art. 136 K.p.a., gdyż sprowadzałoby się de facto do wyjaśnienia głównej, podstawowej i determinującej rozstrzygnięcie kwestii. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się przy tym, że analiza urbanistyczno-architektoniczna jest podstawowym dokumentem w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i w związku z tym należy z dużą rozwagą podchodzić do zakresu uzupełniania tej analizy w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 25.02.2011 r.; sygn. akt II OSK 1607/09 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 12.04.2010 r.; sygn. akt II SA/Kr 200/10, a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 23.10.2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1388/06). Analiza ta może zostać uzupełniona w toku postępowania odwoławczego tylko w wyjątkowych sytuacjach.

Na gruncie zaś niniejszej sprawy podkreślić zaś należy, iż przesądzenie w ramach postępowania odwoławczego, która z kilku sporządzonych opinii winna być podstawą do określenia parametrów przyszłej inwestycji – przekraczałoby uprawnienia tego organu określone w art. 136 Kpa.

W tym stanie rzeczy uznać należało zaskarżoną decyzję za – co do zasady – trafną. Oceny tej nie zmienia fakt, że nie był zasadny ten argument Kolegium, który odnosił się do braku zajęcia przez Prezydenta Miasta stanowiska względem opinii wydanej przez Wydział Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego Urzędu Miasta z dnia 8.04.2013 r. Wskazać bowiem należy, iż w załączniku nr 1 do decyzji organu I instancji, pod pkt II.6 podane zostały wymogi (ustalenia) jakie winien inwestor/projektant/wykonawca zastosować w związku z faktem, że teren inwestycji znajduje się w okolicach rzeki [...] i jest narażony na zalania. Wskazano np. na budowę obiektów bez podpiwniczeń, z podniesionym poziomem parteru oraz stosowanie materiałów budowlanych odpornych na wodę. Odwołano się zatem wprost do przedmiotowej opinii. Powyższe uchybienie pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy wobec trafnie dostrzeżonych przez SKO wadliwości postępowania pierwszoinstancyjnego.

Zarzuty skargi sąd uznał przy tym za nieusprawiedliwione.

Zarzut braku powołania w decyzji "niepełnej podstawy prawnej tj. rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanego w decyzji wz" – nie jest trafny. Skoro bowiem Kolegium orzekło w tej sprawie kasatoryjnie, to nie stosowało powyżej wskazanego aktu prawnego. Sam zaś skarżący nie podał, jaki istotny wpływ na wynik tej sprawy mogło mieć powyższe uchybienie, zaś sąd działając z urzędu takiego uchybienia nie stwierdził. Kwestia braku cudzysłowu w przytaczanym poglądzie sądu administracyjnego – ocenić należy jako brak pisarski, który bez znaczenia pozostaje dla oceny trafności kontrolowanego rozstrzygnięcia. Nadto stwierdzić należy, iż organ odwoławczy, z uwagi na przyjętą podstawę prawną swej decyzji – nie naruszył art. 107 par. 3 K.p.a. i odniósł się zasadniczo do wszystkich istotnych kwestii podnoszonych w odwołaniach stron postępowania. Przedstawione zaś powyżej rozważania i motywy sądu, przeczą zarzutom naruszenia art. 77 par. 1 i art. 80 K.p.a. w sposób prezentowany w skardze i piśmie z dnia 4.03.2015 r.

Mając zatem na uwadze przedstawione okoliczności, sąd oddalił skargę, za podstawę przyjmując art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270).