Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3320/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1983
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 334/19 w sprawie ze skargi J. B. na akt Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia powołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy [...] na rzecz J. B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 334/19, po rozpoznaniu skargi J. B. na akt Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia powołania – w punkcie I sentencji stwierdził nieważność zaskarżonego aktu w całości; w punkcie II zasądził od Burmistrza Miasta i Gminy [...] na rzecz skarżącego J. B. kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji ww. pismem Burmistrz Miasta i Gminy [...] poinformował J. B., że stosownie do postanowień ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 r. Nr 207, poz.1230) – dalej: "ustawa nowelizująca", a w szczególności normy prawnej ujętej w przepisie art. 8 tej ustawy, że dyrektorzy instytucji kultury powołani na stanowiska przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, na czas określony, pozostają na zajmowanych stanowiskach do końca okresu, na który zostali powołani. Organ wyjaśnił, że zastępcy dyrektora instytucji kultury powołani na stanowiska przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy pozostają na zajmowanych stanowiskach. Z kolei, dyrektorzy instytucji kultury powołani na stanowiska przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na czas nieokreślony, pozostają na zajmowanych stanowiskach nie dłużej niż rok od dnia wejścia w życie ustawy. W terminie roku od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, organizatorzy mogą powołać te osoby na stanowiska dyrektorów na czas określony od trzech do siedmiu lat, a w przypadku instytucji kultury, które z dniem wejścia w życie ustawy stają się instytucjami artystycznymi od trzech do pięciu sezonów artystycznych, bez przeprowadzania konkursu. Niepowołanie na stanowisko dyrektora na czas określony jest równoznaczne z odwołaniem dyrektora z upływem roku od dnia wejścia w życie ustawy. Dyrektorzy samorządowych instytucji kultury, które nie stają się z dniem wejścia w życie ustawy instytucjami artystycznymi, powołani na te stanowiska przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na czas nieokreślony pozostają na zajmowanych stanowiskach nie dłużej niż 3 lata od dnia wejścia w życie ustawy. W terminie trzech lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy organizatorzy mogą powołać te osoby na stanowiska dyrektorów na czas określony od trzech do siedmiu lat, bez przeprowadzania konkursu. Niepowołanie na stanowisko dyrektora na czas określony jest równoznaczne z odwołaniem dyrektora z upływem trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy. Przepisu ust. 3 nie stosuje się do powoływania dyrektora Centralnego Muzeum Pożarnictwa. Przepisów ust. 3 i 4 nie stosuje się do dyrektorów bibliotek, domów oraz ośrodków kultury.

Wobec powyższego Burmistrz wskazał, że stosunek pracy skarżącego, z powołania, wygasł z dniem [...] stycznia 2019 r. W związku z tym, jak podkreślił organ, powierzono skarżącemu pełnienie obowiązków dyrektora Centrum Kultury i Sportu w [...] do czasu przeprowadzenia konkursu i wyłonienia nowego Dyrektora w drodze konkursu, jednak nie dłużej niż do dnia [...] czerwca 2019 r. począwszy od dnia [...] stycznia 2019 r., a tym samym powołano go na stanowisko pełniącego obowiązki Dyrektora Centrum Kultury i Sportu w [...] na okres objęty powierzeniem pełnienia obowiązków tj. na okres od dnia [...] stycznia 2019 r., nie dłużej niż do dnia [...] czerwca 2019 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący J. B. zaskarżył:

1) czynność Burmistrza Miasta i Gminy w [...] polegającą na stwierdzeniu w piśmie nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. (doręczonym mu dnia [...] stycznia 2019 r.), wygaśnięcia z dniem [...] stycznia 2019 r. stosunku prawnego z powołania łączącego skarżącego z Centrum Kultury i Sportu w [...];

2) czynność Burmistrza Miasta i Gminy w [...] polegającą na stwierdzeniu w piśmie, o którym mowa w pkt 1, o powierzeniu skarżącemu pełnienia obowiązków dyrektora Centrum Kultury i Sportu w [...] i powołaniu go na stanowisko pełniącego obowiązki dyrektora do czasu przeprowadzenia konkursu i wyłonienia nowego dyrektora w drodze konkursu, jednak nie dłużej niż do [...] czerwca 2019 r.

Zaskarżonym ww. czynnościom skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1983 z późn. zm.) – dalej: "ustawa o prowadzeniu działalności kulturalnej" oraz art. 8 ust. 4 i 6 ustawy nowelizującej, poprzez stwierdzenie wygaśnięcia, z dniem [...] stycznia 2019 r., stosunku prawnego z powołania, łączącego skarżącego z Centrum Kultury i Sportu w [...];

2) art. 16a ustawy o prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez stwierdzenie o powierzeniu skarżącemu pełnienia obowiązków dyrektora Centrum Kultury i Sportu w [...] i powołaniu go na stanowisko pełniącego obowiązki dyrektora do czasu przeprowadzenia konkursu i wyłonienia nowego dyrektora w drodze konkursu, jednak nie dłużej niż do [...] czerwca 2019 r.

W związku z ww. zarzutami skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonych czynności Burmistrza, ewentualnie o ich uchylenie, a nadto o zasądzenie na jego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Za odrzuceniem skargi, w ocenie organu, przemawia fakt, że pisemna informacja o wygaśnięciu stosunku pracy i powierzenie pełnienia obowiązków nie stanowi aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – dalej: "P.p.s.a." Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze prawa pracy i podległości służbowej, o której mowa w art. 5 pkt 2 P.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Ewentualnie, gdyby wniosek o odrzucenie skargi okazał się niezasadny, organ wniósł o oddalenie skargi.

Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zasadną. Odnosząc się na wstępie do dopuszczalności drogi postępowania przed sądem administracyjnym w tego rodzaju sprawach, Sąd meriti wskazał, że kontrola zaskarżonego aktu Burmistrza Miasta i Gminy [...] należy do właściwości sądu administracyjnego. Przedmiotem badania tego sądu nie są bowiem roszczenia pracownicze skarżącego będącego Dyrektorem Centrum, Kultury i Sportu w [...], do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, lecz zachowanie przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania ze stanowiska dyrektora, powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora i powołania na stanowisko pełniącego obowiązki dyrektora jednostki samorządowej, jako formy realizacji zadań publicznoprawnych gminy, a więc aktu o publicznoprawnym charakterze. Przystępując zatem w następnej kolejności do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że konsekwencją przyjęcia podwójnego charakteru aktów powołujących (odwołujących) dany podmiot na stanowisko dyrektora instytucji kultury, jest ograniczenie zakresu sądowej kontroli przedmiotowych aktów (zarządzeń) wyłącznie do kwestii związanych z zachowaniem wymogów ich podjęcia, określonych w przepisach prawa o charakterze publicznym.

W ocenie Sądu meriti dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma ocena, jak należy wykładać normę art. 8 ustawy nowelizującej, ze szczególnym uwzględnieniem ust. 6 tego przepisu. Z dniem 1 stycznia 2012 r. kiedy to weszła w życie ustawa nowelizująca, straciło bowiem podstawę prawną powołanie dyrektora instytucji kultury na czas nieokreślony. W świetle powyższego, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, wykluczona jest możliwość przyjęcia jakoby skarżący, aż do odwołania był dyrektorem powołanym na czas nieokreślony. Jednocześnie w art. 8 ust. 4 ustawy nowelizującej ustawodawca wprost przesądził, że dyrektorzy samorządowych instytucji kultury, (za wyjątkiem instytucji artystycznych pozostających poza przedmiotem zainteresowania w niniejszej sprawie), powołani na czas nieokreślony, pozostają na zajmowanych stanowiskach nie dłużej niż 3 lata od dnia wejścia w życie ustawy, w którym to terminie mogą być powołani na czas określony od trzech do siedmiu lat bez przeprowadzenia obligatoryjnego, co do zasady konkursu, a niepowołanie na stanowisko dyrektora na czas określony jest równoznaczne z odwołaniem dyrektora z upływem trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. Zawarta w art. 8 ust. 6 ustawy nowelizującej klauzula, że przepisów ust. 3 i 4 nie stosuje się do dyrektorów bibliotek, domów oraz ośrodków kultury oznacza zdaniem Sądu meriti, że w stosunku do tych osób prawodawca nie zastosował przywilejów określonych w tych przepisach, co prowadzi do stwierdzenia, że dyrektorzy samorządowych ośrodków kultury, domów kultury i bibliotek nie pozostali po dniu 1 stycznia 2012 r. na zajmowanych stanowiskach, lecz z tym dniem wygasł ex lege stosunek administracyjnoprawny związany z uprzednim powołaniem ich na stanowisko dyrektora samorządowej biblioteki, domu oraz ośrodka kultury na czas nieokreślony.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy wygaśnięcie stosunku pracy na stanowisku dyrektora nastąpiło zatem z mocy prawa dnia 1 stycznia 2012 r. Skarżący natomiast po dniu 1 stycznia 2012 r. bez formalnego aktu powołania do dnia wydania zaskarżonego aktu, sprawował funkcję dyrektora Centrum Kultury i Sportu w [...], będąc przy tym jednocześnie traktowany przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] jako dyrektor tej jednostki. Twierdzenie takie jest w ocenie Sądu Wojewódzkiego zasadne z uwagi na wydanie dopiero w dniu [...] stycznia 2019 r. aktu odwołania, powierzenia skarżącemu pełnienia obowiązków dyrektora i powołania na stanowisko pełniącego obowiązki dyrektora. Powyższe oznacza, że po dniu 1 stycznia 2012 r. doszło do nawiązania stosunku w pracy z powołania na stanowisko dyrektora w sposób konkludentny na czas określony. Sąd pierwszej instancji zgodził się w tej mierze ze stanowiskiem WSA Poznaniu wyrażonym w wyroku z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt II SA/Po 259/18, że żaden przepis nie przewiduje konieczności dokonania aktu powołania na stanowisko w formie pisemnej pod rygorem nieważności tej czynności, względnie jej bezskuteczności. Dlatego też Sąd meriti uznał, że skarżący poprzez dopuszczenie go do wykonywania obowiązków dyrektora Centrum Kultury i Sportu w [...] po dniu 1 stycznia 2012 r. powołany został przez organizatora w sposób dorozumiany na stanowisko dyrektora tej instytucji kultury - na czas określony. W konsekwencji, w sprawie znajdowały zastosowanie przepisy art. 15 ust. 6 ustawy o prowadzeniu działalności kulturalnej w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia. Przepis ten wskazuje, że odwołanie może nastąpić: 1) na własną prośbę; 2) z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków; 3) z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem; 4) w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5; 5) w przypadku przekazania państwowej instytucji kultury w trybie art. 21a ust. 2-6. Przywołana norma prawna precyzuje ściśle katalog przesłanek, których wystąpienie może stanowić podstawę odwołania dyrektora instytucji kultury. Zatem ocena, czy w danej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 15 ust. 6 ustawy o prowadzeniu działalności kulturalnej, mieści się w zakresie kompetencji organizatora, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. W uzasadnieniu aktu odwołującego dyrektora z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie dyrektora, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości oraz powinno zostać przekonująco umotywowane wypełnienie przez nie ustawowych przesłanek.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, w zaskarżonym akcie z dnia [...] stycznia 2019 r., Burmistrz Miasta i Gminy [...] ograniczył się jedynie do przytoczenia w całości treści art. 8 ustawy nowelizującej - bez wyjaśnienia przy tym, która jego część ma zastosowanie w sprawie oraz jakiej interpretacji tego przepisu dokonał – i poinformowania skarżącego, że jego: "stosunek pracy z powołania wygasł z dniem [...] stycznia 2019 r.". Jednocześnie powierzył on skarżącemu "pełnienie obowiązków Dyrektora Centrum Kultury i Sportu w [...] do czasu przeprowadzenia konkursu i wyłonienia nowego Dyrektora w drodze konkursu jednak nie dłużej niż do dnia [...] czerwca 2019 r. począwszy od dnia [...] stycznia 2019 r." oraz tym samym powołał go "na stanowisko pełniącego obowiązki Dyrektora Centrum Kultury i Sportu w [...] na okres objęty powierzeniem pełnienia obowiązków tj. na okres od dnia [...] stycznia 2019 r., nie dłużej niż do dnia [...] czerwca 2019 roku.". Podkreślić wobec tego należy, że odwołanie nastąpiło bez żadnego uzasadnienia prawnego, jak i faktycznego, to samo dotyczyło zresztą również powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora oraz powołania na stanowisko pełniącego obowiązki dyrektora.

Jak zatem wskazał Sąd pierwszej instancji, Burmistrz Miasta i Gminy [...] w zaskarżonym akcie naruszył prawo w zakresie zastosowania ww. art. 15 ust. 6 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o prowadzeniu działalności kulturalnej. Organ nie wskazał bowiem na istnienie jakiejkolwiek przesłanki dającej podstawę do odwołania skarżącego z funkcji dyrektora samorządowej instytucji kultury, co w sposób oczywisty narusza prawo. Już sama ta wada stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności przedmiotowego aktu.

Zdaniem Sądu meriti organ naruszył także prawo w zakresie trybu odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora wynikającego z art. 15 ust. 1 ustawy o prowadzeniu działalności kulturalnej, bowiem odwołanie skarżącego nie zostało poprzedzone zasięgnięciem opinii: "związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję". Sąd ten podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wypracowanym na tle przywołanego wyżej przepisu, ugruntował się pogląd, iż ustawodawca wprowadzając obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych miał na uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury, co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury funkcjonującej na terenie działania tej instytucji. Ma to o tyle znaczenie, że w związku ze specyfiką działania takich instytucji kultury, konieczna jest współpraca ze stowarzyszeniami bądź innymi organizacjami, które działają w dziedzinie kultury. Z tego też względu nie bez znaczenia jest opinia takich organizacji przy ustalaniu obsady stanowiska dyrektora instytucji kultury. Brak jest podstaw do zawężającej wykładni ww. przepisu poprzez przyjmowanie, że chodzi w nim jedynie o stowarzyszenia, do których należy dyrektor, bądź działające w tej instytucji. Podkreśla się, że obowiązkiem burmistrza jest dokładne ustalenie, jakie związki zawodowe oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie miasta. W dalszej kolejności powinien on zasięgnąć ich opinii w zakresie osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury. Pominięcie wspomnianych działań konsultacyjnych, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, stanowi zdaniem Sądu Wojewódzkiego, istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu.

Odnosząc się do twierdzenia pełnomocnika organu, jakoby skarżący został powołany na siedem lat i stąd też: "wygaśnięcie powołania z dniem [...] stycznia 2019 r.", Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że nawet gdyby przyjąć, że powołano skarżącego na maksymalny czas, o jakim mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o prowadzeniu działalności kulturalnej, to i tak po tej dacie tj. [...] stycznia 2019 r. zaczął biec nowy, kolejny 7-letni okres powołania. Po ww. dacie skarżący bowiem nadal pełnił swoją funkcję i dopiero dnia [...] stycznia 2019 r. otrzymał od Burmistrza zaskarżony akt odwołania, wskazujący, że "stosunek pracy z powołania wygasł z dniem [...] stycznia 2019 r.".

Konsekwencją nieważności odwołania skarżącego jest także nieważność powierzenia skarżącemu pełnienia obowiązków dyrektora Centrum Kultury i Sportu w [...] i powołania go na stanowisko pełniącego obowiązki dyrektora do czasu przeprowadzenia konkursu i wyłonienia nowego dyrektora w drodze konkursu. Ponadto zgodnie z art. 16a ustawy o prowadzeniu działalności kulturalnej do czasu powołania nowego dyrektora organizator może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora wyznaczonej osobie, a zatem ma rację skarżący, że przywołany przepis daje jedynie podstawę do powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora wyznaczonej osobie, a nie do "powołania na stanowisko pełniącego obowiązki" dyrektora instytucji kultury. powierzenie przez organizatora pełnienia obowiązków dyrektora wyznaczonej osobie może nastąpić, gdy dyrektor został wcześniej skutecznie odwołany lub akt o jego powołaniu wygasł.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrz Miasta i Gminy [...]. Zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 15 ust. 2 zd. 2 ustawy o prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez przyjęcie, że zaskarżonym aktem Burmistrz [...] odwołał J. B. ze stanowiska dyrektora, a powołanie po dniu [...] stycznia 2012 r. podlegało konkludentnemu odnawianiu na kolejne okresy trzy, cztero-, pięcio-, sześcio- lub siedmioletnie, bez wskazania daty, do kiedy powołanie trwało;

b) art. 15 ust. 1 zd. 2 i 3 w związku z art. 15 ust. 6 ustawy o prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez niewłaściwe zastosowanie, w konsekwencji czego Sąd orzekł, że zaskarżonym aktem doszło do odwołania J. B. ze stanowiska dyrektora Centrum Kultury i Sportu w [...], z pogwałceniem trybu przewidującego zasięgnięcie opinii związków zawodowych, działających w Centrum oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Centrum Kultury i Sportu w [...], gdy tymczasem w Centrum Kultury i Sportu w [...] nie działają związki zawodowe i nie istnieją stowarzyszenia zawodowe ani twórcze właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Centrum;

c) art. 15 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 6 ustawy o prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, sprowadzające się do stwierdzenia, że skarżący poprzez dopuszczenie go do wykonywania obowiązków dyrektora Centrum Kultury i Sportu w [...] po dniu [...] stycznia 2012 r. powołany został przez organizatora w sposób dorozumiany na stanowisko dyrektora tej instytucji na czas określony. W konsekwencji znajdowały w stosunku do niego zastosowanie przepisy art. 15 ust. 6 ustawy o prowadzeniu działalności kulturalnej;

d) art. 15 ust. 1 ustawy o prowadzeniu działalności kulturalnej przez jego błędną wykładnię i uznanie, że odwołanie dyrektora Centrum Kultury i Sportu w [...] winno nastąpić w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję, niezależnie od sposobu powołania Dyrektora na to stanowisko, co miało miejsce bez przedmiotowych konsultacji;

e) art. 16a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że powierzenie J. B. pełnienia obowiązków dyrektora do czasu rozstrzygnięcia konkursu na to stanowisko, nie dłużej jednak niż do [...] czerwca 2019 r. miało miejsce z naruszeniem prawa;

f) art. 8 ust 4 w związku z art. 8 ust. 6 ustawy nowelizującej poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do stwierdzenia, że wygaśnięcie stosunku pracy na stanowisku dyrektora nastąpiło z mocy prawa dnia [...] stycznia 2012 r., a kontynuowanie zatrudnienia po wygaśnięciu powołania z mocy prawa trwa na czas określony, (ale nie wskazał do kiedy) i odwołanie może nastąpić w oparciu o art. 15 ust. 1 w związku z przesłankami z art. 15 ust. 6 ustawy o prowadzeniu działalności kulturalnej

g) art. 8 ust. 6 ustawy nowelizującej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, sprowadzające się do uznania, że Centrum Kultury i Sportu w [...] jest domem lub ośrodkiem kultury, gdy tymczasem za dom lub ośrodek kultury uznaje się instytucję kultury prowadzącą wielokierunkową działalność społeczno-kulturalną, mieszcząca się w odrębnym, specjalnie wzniesionym lub adaptowanym budynku z salą widowiskowo-kinową, z odpowiednio przystosowanymi pomieszczeniami i urządzeniami do prowadzenia specjalistycznej działalności kulturalnej (definicja Głównego Urzędu Statystycznego), a ze statutu Centrum nie wynika, by spełniał on powyższe przesłanki.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem. Nadto skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyżej wymienione zarzuty szerzej umotywowano.

Oprócz powyższych zarzutów, skarżący kasacyjnie, na zasadzie art. 183 § 1 i § 2 pkt 5 P.p.s.a., wniósł pod rozwagę Sądu stwierdzenie zaistnienia możliwości nieważności postępowania poprzez pozbawienie, w części, możności obrony swych praw przed Sądem pierwszej instancji, poprzez "niedoręczenie stronie przeciwnej do skarżącego, pism procesowych skarżącego, a to pisma Państwowej Inspekcji Pracy w sprawie oceny możliwości zaistnienia naruszenia prawa przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] oraz wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu." Nadto, w ocenie skarżącego kasacyjnie, być może w aktach sprawy zalegają również inne pisma, o których strona przeciwna nie była powiadomiona.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. B. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 i 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu, a mianowicie zarzutu nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, o jakim mowa w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Stosowanie do treści tego przepisu nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw. Wyjaśnić należy, że pozbawienie strony możności obrony swych praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy oceniać przez pryzmat konkretnych okoliczności sprawy i nie wolno go łączyć tylko i wyłącznie z sytuacją, kiedy strona w ogóle nie brał udziału w postępowaniu. Strona pozbawiona jest możliwości obrony swych praw, jeżeli wskutek uchybień procesowych nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku.

W przedmiotowej sprawie postawiono zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., który powiązano z naruszeniem art. 183 § 1 tej ustawy. Nieważność postępowania zdaniem skarżącego kasacyjnie wynika z niedoręczenia mu "pism procesowych skarżącego, a to pisma Państwowej Inspekcji Pracy w sprawie oceny możliwości zaistnienia naruszenia prawa przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] oraz wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu." W istocie, jak wynika z akt sprawy, odpisy ww. dokumentów nie zostały skarżącemu kasacyjnie ,w toku postępowania sądowoadministracyjnego, doręczone, jednakże nie sposób uznać, aby z tym niedoręczeniem wiązać można było pozbawienie strony możliwości obrony jej praw. Jak wynika z akt sprawy, organowi co prawda nie został doręczony wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, jednakże rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w tym przedmiocie już tak. Zatem organ nie był pozbawiony wiedzy o treści rozstrzygnięcia Sądu w przedmiocie rozpoznania ww. wniosku. Również brak doręczenia odpisu pisma Państwowej Inspekcji Pracy w sprawie oceny możliwości zaistnienia naruszenia prawa przez Burmistrza Miasta i Gminy [...], nie można uznać za przeszkodę uniemożliwiającą skarżącemu kasacyjnie obronę swoich praw w niniejszym postępowaniu. Kserokopia tego pisma była złożona do akt sprawy przez pełnomocnika J. B. i poświadczona przez niego za zgodność z oryginałem. Poza tym pismo to, jak i wskazana w nim argumentacja, nie zawierały takich informacji, które nie byłyby znane organowi z prowadzonego w tej sprawie postępowania. Ustalenia faktyczne w sprawie czyni bowiem organ administracji, gromadząc w aktach sprawy materiał dowodowy. Jak wynika z analizy zaskarżonego wyroku Sąd wydając orzeczenie oparł się na aktach sprawy a nie na wskazanym piśmie procesowym, inną kwestią jest prawidłowość tej oceny ale to będzie przedmiotem rozważań w dalszej części tego uzasadnienia. Przedstawione rozważania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie pozwalają zatem uznać, że skarżący kasacyjnie został w tej sprawie pozbawiony możliwości obrony swych praw, o czym mowa w art. 183 § 2 pkt. 5 P.p.s.a. mimo, że nie doręczono mu odpisów ww. pism. Tym samym nie wystąpiła przesłanka nieważności postępowania w opisanym wyżej zakresie. Nie ujawniono również w pozostałym zakresie innych przesłanek nieważności, a to pozwalało na rozpoznanie wniesionych skarg zgodnie z treścią podniesionych zarzutów.

Przechodząc do rozpoznania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że dotyczą one wyłącznie naruszenia przepisów prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Zasadniczą podstawą stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji nieważności zaskarżonego zarządzenia było ustalenie, że organ nie wskazał na istnienie jakiejkolwiek przesłanki dającej podstawę do odwołania skarżącego z funkcji dyrektora samorządowej instytucji kultury, wymienionej w art. 15 ust. 6 o prowadzeniu działalności kulturalnej. Jedynie uzupełniająco Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ naruszył prawo również w zakresie trybu odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora Centrum Kultury i Sportu w [...] wynikającego z treści art. 15 ust. 1 ustawy o prowadzeniu działalności kulturalnej, ze względu na to, że odwołanie skarżącego nie zostało poprzedzone zasięgnięciem opinii: "stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję".

Powyższe oznacza, że nawet w przypadku podzielenia stanowiska skarżącego kasacyjnie, że z akt sprawy nie wynika, aby w Gminie [...] działały stowarzyszenia twórcze, których opinii organ winien zasięgnąć przed odwołaniem dyrektora instytucji kultury, nie miałoby to jakiegokolwiek wpływu na ocenę prawidłowości orzeczenia Sądu pierwszej instancji. W przypadku bowiem aprobaty poglądu prawnego wyrażonego w zaskarżonym wyroku, co do podlegania strony skarżącej regulacjom zawartym w art. 15 ustawy o prowadzeniu działalności kulturalnej, przesłanką stwierdzenia nieważności zarządzenia byłoby naruszenie art. 15 ust. 6 tej ustawy poprzez odwołanie dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony przed upływem tego okresu z powodów innych niż enumeratywnie wyliczone w tym przepisie, zaś w przypadku przyjęcia stanowiska przedstawionego w skardze kasacyjnej jakoby skarżący w pierwszej instancji nie był dyrektorem instytucji kultury powołanym na czas określony, w ogóle nie stosowałyby się do jej odwołania regulacje zawarte w art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, co czyniłoby zbędnym dokonywanie jakichkolwiek, pozytywnych lub negatywnych ustaleń co do tego, czy na obszarze gminy działają stowarzyszenia zawodowe i twórcze, zaś w instytucji kultury związki zawodowe, z którymi, których opinii organ winien zasięgnąć przed odwołaniem skarżącej. Co za tym idzie jakiekolwiek uchybienia w zakresie ustaleń faktycznych dotyczących funkcjonowania stowarzyszeń twórczych na terenie Gminy [...] nie mogły mieć wpływu na ocenę prawidłowości orzeczenia sądu pierwszej instancji zapadłego w niniejszej sprawie.

Nadto podkreślenia wymaga, że w świetle art. 176 P.p.s.a. nie można zwalczać naruszenia przepisów postępowania w zakresie błędnej kontroli przez Sąd pierwszej instancji ustalonego w sprawie stanu faktycznego tylko za pomocą zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. W realiach niniejszej sprawy nie budzi bowiem wątpliwości, że Centrum Kultury i Sportu w [...] stanowi gminną instytucję kultury w rozumieniu art. 9 ust. 1 ustawy o prowadzeniu działalności kulturalnej, albowiem mieści się w katalogu form organizacyjnych działalności kulturalnej przykładowo wymienionych w art. 2 tej ustawy, a obejmującym między innymi domy kultury. Bezspornym pozostaje nadto, że skarżący powołany został na stanowisko dyrektora ww. Centrum Kultury od dnia [...] marca 2008 r. Powołanie to miało miejsce na czas nieokreślony, co odpowiadało ówczesnemu brzmieniu art. 15 ust. 1 zd. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, zgodnie z którym dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony lub nie określony. Przypomnieć przy tym należy, że w wyniku zmian wprowadzonych ustawą nowelizacyjną, ustawodawca wyeliminował możliwość powoływania dyrektorów instytucji kultury na czas nieokreślony, z jednoczesnym wprowadzeniem w art. 15 ust. 2 zd. 2 tego artykułu regulacji, że dyrektora instytucji kultury innej niż instytucja artystyczna powołuje się na okres od trzech do siedmiu lat.

Na gruncie niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowane przez żadną ze stron, że Centrum Kultury i Sportu w [...] nie jest instytucją artystyczną w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o prowadzeniu działalności kulturalnej. Dla uregulowania sytuacji prawnej dyrektorów instytucji kultury powołanych na stanowiska przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, ustawodawca ustalił w art. 8 ust. 3, że dyrektorzy instytucji kultury powołani na stanowiska przed dniem wejścia w życie ustawy na czas nieokreślony pozostają na zajmowanych stanowiskach nie dłużej niż rok od dnia wejścia w życie ustawy. W terminie roku od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy organizatorzy mogą powołać te osoby na stanowiska dyrektorów na czas określony od trzech do siedmiu lat, a w przypadku instytucji kultury, które z dniem wejścia w życie ustawy stają się instytucjami artystycznymi od trzech do pięciu sezonów artystycznych, bez przeprowadzania konkursu. Niepowołanie na stanowisko dyrektora na czas określony jest równoznaczne z odwołaniem dyrektora z upływem roku od dnia wejścia w życie ustawy. Odnośnie samorządowych instytucji kultury prawodawca w art. 8 ust. 4 wskazał, że dyrektorzy samorządowych instytucji kultury, które nie stają się z dniem wejścia w życie ustawy instytucjami artystycznymi, powołani na te stanowiska przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na czas nieokreślony pozostają na zajmowanych stanowiskach nie dłużej niż 3 lata od dnia wejścia w życie ustawy. W terminie trzech lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy organizatorzy mogą powołać te osoby na stanowiska dyrektorów na czas określony od trzech do siedmiu lat, bez przeprowadzania konkursu. Niepowołanie na stanowisko dyrektora na czas określony jest równoznaczne z odwołaniem dyrektora z upływem trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy. Jednocześnie w art. 8 ust. 6 ustawy nowelizującej postanowione zostało, że przepisów ust. 3 i 4 nie stosuje się do dyrektorów bibliotek, domów oraz ośrodków kultury.

Mając na względzie powyższy stan prawny uznać należy, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma ocena jak należy wykładać przepis art. 8 ustawy nowelizującej, ze szczególnym uwzględnieniem ust. 6 tegoż artykułu. Dla udzielenia odpowiedzi na tak postawione pytanie w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż z dniem [...] stycznia 2012 r. kiedy to weszła w życie ustawa nowelizująca, straciło podstawę prawną powołanie dyrektora instytucji kultury na czas nieokreślony. Powyższe wyklucza możliwość przyjęcia, jakoby skarżący, aż do odwołania był dyrektorem powołanym na czas nieokreślony. Prowadziłoby by to bowiem do nieakceptowalnej sytuacji, gdy dyrektorzy wymienieni w art. 8 ust. 6 ustawy nowelizującej, zostaliby pozostawieni w nieobowiązującym już porządku prawnym, a stan ten miałby trwać do dnia odwołania ich ze stanowiska, czyli to od podmiotu tworzącego instytucję kultury zależy czy, a jeśli tak, to od kiedy wdrożony miałby być obowiązujący porządek prawny. Jednocześnie w art. 8 ust. 4 ustawy nowelizującej prawodawca wprost przesądził, że dyrektorzy samorządowych instytucji kultury (za wyjątkiem instytucji artystycznych pozostających poza przedmiotem zainteresowania w niniejszej sprawie) powołani na czas nieokreślony pozostają na zajmowanych stanowiskach nie dłużej niż 3 lata od dnia wejścia w życie ustawy, w którym to terminie mogą być powołani na czas określony od trzech do siedmiu lat bez przeprowadzenia obligatoryjnego co do zasady konkursu, a niepowołanie na stanowisko dyrektora na czas nieokreślony jest równoznaczne z odwołaniem dyrektora z upływem trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. Zawarte w art. 8 ust. 6 ustawy nowelizującej postanowienie, że przepisów ust. 3 i 4 nie stosuje się do dyrektorów bibliotek, domów oraz ośrodków kultury oznacza zatem, że w stosunku do tych osób prawodawca nie zastosował przywilejów określonych w tych przepisach, co prowadzi do stwierdzenia, że dyrektorzy samorządowych ośrodków kultury, domów kultury im bibliotek nie pozostali po dniu [...] stycznia 2012 r. na zajmowanych stanowiskach, lecz z tym dniem wygasł z mocy prawa stosunek administracyjnoprawny związany z uprzednim powołaniem ich na stanowisko dyrektora samorządowej biblioteki, domu oraz ośrodka kultury na czas nieokreślony.

W realiach kontrolowanej sprawy ustalenie, czy Centrum Kultury i Sportu w [...] było biblioteką, domem lub ośrodkiem kultury, czy też inną gminną instytucją kultury i co za tym idzie, czy do jej dyrektora miał zastosowanie art. 8 ust. 4, czy też art. 8 ust. 6 ustawy nowelizującej, nie miało jednakże znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego aktu Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia powołania J. B. ze stanowiska dyrektora ww. Centrum Kultury. Zauważyć bowiem należy, że w przypadku przyjęcia, że przedmiotowa instytucja kultury była biblioteką, ośrodkiem lub domem kultury należałoby uznać, iż stosunek prawny wynikający z powołania skarżącego w pierwszej instancji na czas nieokreślony z dniem [...] marca 2008 r. na stanowisko jej dyrektora wygasł z dniem [...] stycznia 2012 r., zaś w przypadku przyjęcia, że Centrum Kultury i Sportu w [...] stanowi inną instytucje kultury niż biblioteka, ośrodek lub dom kultury, skutek w postaci jej odwołania z mocy prawa ze stanowiska dyrektora tej instytucji kultury nastąpiłby z dniem [...] grudnia 2014 r. Przypomnieć przy tym należy, iż jest okolicznością niesporną, że skarżący w pierwszej instancji wykonywał faktycznie obowiązki dyrektora ww. Centrum Kultury, aż do dnia jego odwołania, to jest do dnia wydania zaskarżonego aktu, będąc przy tym jednocześnie traktowany przez Burmistrza Miasta i Gminy [...], jako dyrektor tej jednostki.

Powyższe oznacza, że dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu kluczowe znaczenia ma ustalenie jaki był charakter stosunku prawnego wiążącego J. B. z podmiotem tworzącym przedmiotową instytucje kultury, to jest Centrum Kultury i Sportu w [...], na dzień wydania zaskarżonego aktu, a bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje, czy stosunek prawny wynikający z aktu powołania z dniem [...] marca 2008 r. na stanowisko dyrektora ww. instytucji na czas nieokreślony wygasł [...] stycznia 2012 r., czy też [...] grudnia 2014 r., albowiem w każdej z tych alternatyw pozostaje określony okres, w którym skarżący w pierwszej instancji pełnił obowiązki dyrektora Centrum Kultury bez formalnego aktu powołania. Okoliczność zaś, że J. B. niewątpliwie pełnił obowiązki dyrektora Centrum Kultury i Sportu w [...] bez formalnego aktu powołania w okresie do wydania zaskarżonego aktu Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., pozwala zaaprobować stanowisko Sądu pierwszej instancji, że doszło do powołania skarżącego w sposób konkludentny na stanowisko dyrektora Samorządowego Centrum Kultury i Promocji Gminy [...] na czas określony.

Funkcjonowanie instytucji kultury wymagało bowiem sprawowania przez określoną osobę funkcji jej dyrektora, przy czym ówcześnie obowiązujące przepisy nie przewidywały tymczasowego powierzania zarządzania instytucja kultury do czasu powołania dyrektora wyłonionego w trybie przepisów art. 15. Wprowadzający taką możliwość art. 16a ustawy nowelizującej został bowiem wprowadzony do systemu prawnego z dniem 30 listopada 2015 r., przez art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustaw regulujących warunki dostępu do wykonywania niektórych zawodów (Dz.U.2015, poz. 1505).

Nie sposób także podzielić poglądu skarżącego kasacyjnie, jakoby z faktu, że doszło do rozwiązania stosunku pracy ex lege wynikało, iż wykluczona jest możliwość dorozumianego powołania. Rozumowanie skarżącego kasacyjnie jest bowiem w tym zakresie pozbawione logiki, albowiem z niewątpliwego faktu, że doszło do rozwiązania stosunku pracy z mocy ustawy, względnie do wygaśnięcia tegoż stosunku z mocy ustawy, a jednocześnie dotychczasowy dyrektor instytucji kultury kontynuował nie tylko pracę w niej, lecz także wykonywanie obowiązków dyrektora wynika w sposób jednoznaczny i oczywisty, że doszło do nawiązania kolejnego stosunku prawnego między nim a organizatorem, w miejsce stosunku, który zakończył się z mocy prawa, a ustalenia wymaga jedynie jaka była treść tegoż stosunku i jakie skutki o charakterze publicznoprawnym pociągał za sobą ten nawiązany na nowo stosunek prawny.

Dla wyjaśnienia powyższego zagadnienia koniecznym jest przypomnienie, że celem wprowadzenia regulacji dopuszczających powoływanie dyrektorów instytucji kultury wyłącznie na czas określony o ustawowo wskazanych minimalnych i maksymalnych granicach, wprowadzenie określonego trybu ich odwoływania oraz ustanowienie zamkniętego katalogu przesłanek umożliwiających odwołanie dyrektora instytucji kultury przed upływem tego okresu, jednoznacznie wskazuje na zamiar ustawodawcy wzmocnienia pozycji i niezależności dyrektora instytucji kultury względem organizatora, z którym to celem w oczywistej i rażącej sprzeczności pozostawałoby zaaprobowanie niepowoływania dyrektora instytucji kultury i zarządzania tą instytucją za pomocą osób nieformalnie umocowanych przez podmioty tworzące instytucje kultury.

W świetle powyższych uwag i analiz uznać należy, że skarżący, poprzez dopuszczenie go do wykonywania obowiązków dyrektora Centrum Kultury i Sportu w [...], powołany został przez organizatora w sposób dorozumiany na stanowisko dyrektora tej instytucji kultury, na czas określony odpowiadający minimalnemu okresowi powołania przewidzianemu w art. 15 ust. 2 ustawy. Wobec prawidłowego ustalenia przez Sąd pierwszej instancji, że stosunek prawny wynikający z powołania na czas określony na stanowisko dyrektora ww. instytucji został z J. B. nawiązany w sposób konkludentny, za trafne uznać należało stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że znajdowały w stosunku do niego zastosowanie przepisy art. 15 ust. 6 ustawy o prowadzeniu działalności kulturalnej w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego aktu, określające przesłanki odwołania dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony przed upływem tego okresu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a., albowiem zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jest zgodny z prawem.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.