Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1075/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art 165 ust 7, art 170 ust. 1-3 oraz art. 171 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 25 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Ke 73/17 w sprawie ze skargi H.P. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie nieprzedstawienia pisemnej propozycji określającej warunki pełnienia służby postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia od H.P. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Ke 73/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H.P. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie nieprzedstawienia pisemnej propozycji określającej warunki pełnienia służby, zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do złożenia H.P. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt I); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na rzecz H.P. kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

H.P. w skardze z dnia 5 września 2017 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zarzuciła Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...] bezczynność w związku z brakiem realizacji przez organ ustawowego obowiązku przedstawienia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie do niezwłocznego złożenia propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej, uwzględniającej posiadane przez nią kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie. Podał, że fakt braku złożenia skarżącej propozycji zatrudnienia/pełnienia służby nie podlega kognicji sądów administracyjnych.

Ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidziała obowiązku złożenia wszystkim pracownikom/funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby, a co za tym idzie w sytuacji braku takiej propozycji stosunki pracy/służby wygasły. Z powyższego nie można jednak wywodzić bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], związanej z niezłożeniem skarżącej jakiejkolwiek propozycji.

H.P. w piśmie procesowym z dnia 15 grudnia 2017 r. rozszerzyła argumentację przedstawioną w skardze, poprzez powołanie orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych dotyczących spraw funkcjonariuszy celnych rozpoznawanych w oparciu o przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zawarte w niej żądania są zasadne.

Powołał treść art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 czerwca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.") i wyjaśnił, że kognicją sądów administracyjnych jest objęta taka bezczynność organu administracji publicznej, którego władcze działanie wobec indywidualnego podmiotu przejawia się poprzez skonkretyzowanie jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa w formie decyzji administracyjnej, postanowienia bądź innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej.

Wskazał, że w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach, który w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie przedstawił skarżącej propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS"). Bezspornym przy tym jest, że H.P. od dnia 1 marca 2017 r. stała się funkcjonariuszem Służby Celno – Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 3 tej ustawy oraz że w ww. terminie nie otrzymała ani propozycji służby ani zatrudnienia. Skarżąca w następstwie pism kierowanych do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (wezwanie do przedłożenia propozycji służby z dnia 30 maja 2017 r., wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 12 czerwca 2017 r., wniosek o ponowne rozpoznanie propozycji pracy/służby z dnia 22 czerwca 2017 r.), uzyskała jedynie pisemną informację, że zgodnie z art. 170 ust. 1 omawianej ustawy, jej stosunek służbowy wygasa w związku z niezłożeniem pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby.

Sąd pierwszej instancji, odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku organu o odrzucenie skargi na bezczynność z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej, przedstawił następujące stanowisko prawne.

Przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS przewidują, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., trzy możliwe zachowania właściwego organu administracji skarbowej wobec funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej, o jakich mowa w art. 165 ust. 3 tej ustawy, w zakresie bytu ich stosunku służbowego w nowej strukturze organów Krajowej Administracji Skarbowej :

1. przedstawienie pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania (art. 165 ust. 7),

2. przedstawienie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania (art. 165 ust. 7),

3. nieprzedstawienie żadnej z ww. propozycji. W takim przypadku, stosownie do treści art. 170 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r., co traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie podzielił poglądu wyrażonego w skardze, że wykładnia przepisów omawianej ustawy, a w szczególności art. 165 ust. 7, prowadzi do wniosku, że funkcjonariuszowi może być przedstawiona wyłącznie propozycja służby. Podał, że argumentacja potwierdzająca trafność tego stanowiska zostanie przedstawiona w dalszej części uzasadnienia.

W stanie faktycznym sprawy mamy do czynienia w trzecią możliwością przewidzianą w tej ustawie, gdyż H.P. jako funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej do dnia 31 maja 2017 r. nie została przedstawiona żadna propozycja, ani w zakresie nowych warunków zatrudnienia, ani pełnienia służby. Uzyskała ona od organu jedynie pisemną informację, że na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy jej stosunek służby wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r.

Przepis art. 170 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy stanowi, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Wykładnia w/w przepisu, w powiązaniu z innymi uregulowaniami zawartymi w tej ustawie, wskazuje na dwie podstawowe kwestie.

Po pierwsze, z treści art. 170 ust. 1 pkt 1 (podobnie zresztą jak pkt 2, który nie ma w sprawie zastosowania) oraz z art. 170 ust. 3 wynika, że ustawodawca nie przewidział formy decyzji dla zakończenia prawnego bytu stosunków służbowych tych funkcjonariuszy, którym nie przedstawiono pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Określony w tym przepisie skutek w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego z mocy prawa oznacza bowiem, że wyłączona jest możliwość władczego rozstrzygnięcia organu administracji w tym zakresie. Zwrócił na to uwagę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę, argumentując zasadność twierdzenia o niedopuszczalności drogi sądowej w tej sprawie. Literalne brzmienie omawianego przepisu wskazuje na to, że ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie daje podstawy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego dla dochodzenia roszczeń funkcjonariuszy, których stosunki służbowe wygasają z mocy prawa z dniem 31 sierpnia 2017 r.

Po drugie, ustawodawca nie przewidział jakichkolwiek kryteriów, wedle których właściwy organ administracji skarbowej nie przedstawia funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia bądź pozostania w służbie, skutkiem czego jest wygaśnięcie ich stosunków służbowych z dniem 31 sierpnia 2017 r. O ile w art. 165 ust. 7 cyt. ustawy złożenie pisemnej propozycji ma uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, o tyle w przypadku niezłożenia żadnej z tych propozycji, przepis art. 170 nie wymienia choćby jednej przesłanki, którą powinien kierować się właściwy organ, decydując o zakończeniu stosunku służbowego funkcjonariusza. Za taką przesłankę nie można uznać pełnienia służby, wykonywania pracy w organach bezpieczeństwa państwa wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2016 r., poz. 1721) bądź pozostawania ich współpracownikiem, o czym stanowi art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 ze zm., dalej w skrócie "ustawa o KAS"). Przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS mają charakter uregulowań szczególnych, związanych z okresem przejściowym po utworzeniu nowej struktury administracji rządowej w postaci Krajowej Administracji Skarbowej, i przepisy ustawy KAS nie mogą mieć w tym przypadku zastosowania. Przepisy w/w ustawy, a w szczególności omawiany art. 170, nie dają żadnej podstawy do innego wnioskowania, gdyż nie odsyłają do zastosowania ustawy o KAS w okresie przejściowym.

Sąd pierwszej instancji, podsumowując tę część rozważań zauważył, iż przepis art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, którego zastosowanie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] wobec skarżącej, doprowadziło do wniesienia rozpoznawanej przez Sąd skargi na bezczynność, nie określa żadnych kryteriów nieprzedstawienia funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby, skutkiem czego jest wygaśnięcie jego stosunku służbowego z mocy prawa z dniem 31 sierpnia 2017 r., a dodatkowo nie przewiduje możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na działanie organu administracji (bezczynność – polegającą na niezłożeniu propozycji zatrudnienia lub służby), które kończy stosunek służbowy funkcjonariusza.

Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i obszernie uzasadniając stanowisko stwierdził, że omawiany przepis ustawy w sposób oczywisty narusza:

1. art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez brak przewidzianej drogi sądowej dla dochodzenia roszczeń wynikających z zakończenia bytu stosunku służbowego oraz związanych z ochroną praw gwarantowanych konstytucyjnie, a konkretnie określonych w art. 60 Konstytucji oraz

2. art. 60, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP poprzez brak określenia jakichkolwiek kryteriów nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby, skutkiem czego jest wygaśnięcie stosunku służbowego z mocy prawa oraz nierówne potraktowanie przez ustawodawcę funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, polegające na tym, że w stosunku do jednych z nich przewidziano kryteria oceny umożliwiające pozostawienie ich w strukturze Krajowej Administracji Skarbowej (art. 165 ust. 7), zaś w stosunku do innych, którym nie przedstawiono żadnej propozycji nowych warunków zatrudnienia lub pełnienia służby, takich kryteriów nie określono, i jako taki nie może stanowić podstawy do kreowania sytuacji prawnej jednostki, w tym także jej prawa do sądu.

Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, że o ile brak zgodności art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS z art. 45 ust.1, art. 77 ust. 2 w zw. z art. 60 Konstytucji RP można wyeliminować poprzez bezpośrednie zastosowanie art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, przewidujących prawo do sądu, które jako tzw. przepisy samowykonalne, mogą zastąpić niekonstytucyjną regulację ustawową, to w przypadku niezgodności omawianego przepisu z art. 7, art. 32 i art. 60 Konstytucji RP, efekt konstytucyjnej wykładni, do której zobowiązuje art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, można osiągnąć jedynie poprzez odmowę zastosowania art. 170 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, będącego podstawą zaskarżonej bezczynności organu (por. Roman Hauser, Janusz Trzciński "O formach kontroli konstytucyjności prawa przez sądy", Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny, Rok LXX – zeszyt 2 – 2008 oraz Maciej Gutowski i Piotr Kardas "Sądowa kontrola konstytucyjności prawa. Kilka uwag o kompetencjach sądów powszechnych do bezpośredniego stosowania Konstytucji", Palestra 4/2016).

Podał również, iż wynikające z Konstytucji RP uprawnienie sądów do odmowy zastosowania przepisu sprzecznego z Konstytucją (także w przypadku przepisu rangi ustawowej), aktualizuje się wówczas, gdy naruszenie konstytucyjnych standardów wynika z dorobku orzeczniczego Trybunału Konstytucyjnego i ma charakter oczywisty, tak jak w przypadku art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS.

Sąd, odmawiając zastosowania niekonstytucyjnego przepisu kształtującego sytuację prawną strony, był zobowiązany do ustalenia, czy na gruncie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS istnieje alternatywna podstawa prawna w stosunku do art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, która zapewnieni ochronę prawną H.P. zgodnie ze standardami wyznaczonymi w art. 60 Konstytucji RP i może zostać zastosowana w realiach niniejszej sprawy – w miejsce normy niekonstytucyjnej. Ponieważ skarga wniesiona przez skarżącą dotyczy bezczynności organu, przepis taki musi spełniać wymogi, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 P.p.s.a. Bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może bowiem stać się przedmiotem skargi tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy niewykonywania kompetencji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. lub w przepisach szczególnych (zob. art. 3 § 2 pkt 8-9 oraz art. 3 § 3 P.p.s.a.). Poza powyższymi przypadkami sąd administracyjny nie jest uprawniony do kontroli legalności aktów niewykonywania ustawowych kompetencji przez organy administracji publicznej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, regulacja odpowiadająca wszystkim opisanym wyżej przesłankom, stanowiąca alternatywną podstawę prawną w stosunku do niekonstytucyjnego przepisu art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, którego zastosowania Sąd odmówił, została zamieszczona w art. 165 ust. 7 tej ustawy dotyczącym postępowania właściwego organu Krajowej Administracji Skarbowej, w stosunku do funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, w zakresie jego stosunku służbowego.

Akt opisany w art. 165 ust. 7 jest podejmowany w okresie przejściowym, tj. do dnia 31 maja 2017 r., stanowi przepis prawa materialnego regulujący sytuację prawną funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej w tym czasie i co za tym idzie stanowi alternatywną podstawę prawną dla art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy którego zastosowania Sąd odmówił w niniejszej sprawie uznając go za niekonstytucyjny. Stanowcze brzmienie tego przepisu, wyrażające się w sformułowaniu "składają" (a nie "mogą złożyć"), wskazuje na ustawowy obowiązek właściwego organu do złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Poza tym obowiązek ten jest następstwem zastrzeżenia z art. 170 powołanej ustawy, do którego odsyła art. 165 ust. 3 tej ustawy. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, stali się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 1 marca 2017 r.), z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS" albo funkcjonariuszami Służby Celno – Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS, zachowując ciągłość pracy i służby. Zastrzeżenie z art. 170 omawianej ustawy, o którym wyżej mowa, wskazuje, że kontynuacja pracy i służby po dniu 31 sierpnia 2017 r. została uzależniona, po pierwsze, od otrzymania do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, a po drugie, od przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Odmowa zastosowania przez Sąd art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS jako przepisu oczywiście sprzecznego z Konstytucją RP oznacza, że zawarte w art. 165 ust. 3 tej ustawy zastrzeżenie, w tym konkretnym zakresie nie może odnieść skutku prawnego wobec funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej i co za tym idzie:

- następstwem nieprzedstawienia mu propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby nie będzie wygaśnięcie stosunku służbowego oraz

- zastosowanie znajdzie art. 165 ust. 7 tej ustawy (w miejsce art. 170 ust. 1 pkt 1) przewidujący obowiązek organu do przedstawienia pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Z kolei pisemna propozycja pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej z mocy art. 169 ust. 4 powołanej ustawy stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. Nie ulega zatem wątpliwości, że zarówno jej złożenie, jak i niezłożenie, podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 8 P.p.s.a.

Sąd orzekający w niniejszym składzie podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym zwłaszcza przez WSA w Kielcach (m.in. wyroki z dnia 14 listopada 2017 r., II SA/Ke 562/17 oraz z 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 561/17), że pisemna propozycja zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 omawianej ustawy, stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., albowiem wszystkie działania przełożonego podejmowane w stosunku do funkcjonariusza, wkraczające w istotę stosunku służbowego będącego stosunkiem administracyjnoprawnym, które nie są decyzjami, ani postanowieniami, winny być kwalifikowane jako takie akty. Tym samym, dopuszczalna jest skarga na bezczynność dyrektora izby administracji skarbowej polegającą na niewydaniu aktu obejmującego – skierowaną do funkcjonariusza pełniącego służbę w jednostkach administracji skarbowej – pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Dla przyjęcia dopuszczalności sądowoadministracyjnej kontroli aktu podjętego na podstawie art. 165 ust. 7 omawianej ustawy bez znaczenia jest fakt, że podobnie jak w przypadku art. 170 ust. 1 tej ustawy, ustawodawca nie przewidział takiej możliwości. Prawo do sądu należy wywieść wprost z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że skarżąca zachowała warunki formalne uprawniające ją do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Odnosząc się do stanowiska przedstawionego w skardze dotyczącego wykładni art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie podzielił stanowiska skarżącej, że organ miał obowiązek złożyć wszystkim dotychczasowym pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Użyty przez ustawodawcę w powołanym wyżej przepisie zwrot "odpowiednio" odnosi się z jednej strony do rodzaju organów wymienionych w początkowej części przepisu, z drugiej zaś do pracowników i funkcjonariuszy. W ten sposób w przepisie uporządkowano kto (jaki organ) komu (pracownikom i funkcjonariuszom) składa propozycję. Z kolei spójnik "albo" rozdziela w tym przypadku rodzaje propozycji, jakie mogą zostać złożone, tj. propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia i propozycję określającą nowe warunki służby. Analiza logiczna przepisu nie wyklucza takiego jego rozumienia, że istnieje możliwość złożenia także pracownikom propozycji służby, a funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia. Tego rodzaju wykładania w/w przepisu znajduje potwierdzenie w dalszych przepisach ustawy, z których wprost wynika, że funkcjonariusz może otrzymać propozycję zatrudnienia (art. 169 ust. 3 i art. 174 ust. 3 cyt. ustawy).

Sąd pierwszej instancji, przyjmując przepis art. 165 ust. 7 omawianej ustawy jako podstawę i wzorzec normatywny przeprowadzonej kontroli bezczynności zarzucanej organowi (w miejsce niekonstytucyjnego art. 170 ust. 1 pkt 1) podkreślił, że w przeciwieństwie do przepisu, w oparciu o który działał w niniejszej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] i którego zastosowania Sąd odmówił, art. 165 ust. 7 przewiduje kryteria, jakie należy brać pod uwagę w ramach procesu decyzyjnego dotyczącego tego, czy konkretnemu funkcjonariuszowi należy złożyć propozycję nowych warunków pełnienia pracy, czy nowych warunków pełnienia służby. Propozycja taka powinna więc uwzględniać "posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania".

Skoro ten przepis określa obowiązek dyrektorów wymienionych w przepisie jednostek organizacyjnych KAS złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom oraz funkcjonariuszom danej jednostki, a obowiązkowi temu odpowiada uprawnienie pracowników oraz funkcjonariuszy wymienionych jednostek organizacyjnych do otrzymania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, a nadto obowiązek powyższy organy były zobowiązane wykonać w terminie do dnia 31 maja 2017 r., to niepodjęcie tego rodzaju aktu (w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.) bądź niewydanie decyzji przewidzianej w art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS i nieprzedstawienie funkcjonariuszowi pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby uwzględniającej podane w tym przepisie kryteria, w określonym terminie, stanowi o bezczynności organu.

Z tych przyczyn Sąd w punkcie I wyroku, na podstawie art. 149 §1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do złożenia H.P. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, w terminie14 dni od dnia doręczenia akt organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt II wyroku), z uwagi na niejednoznaczną, rodzącą szereg wątpliwości interpretacyjnych treść przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzekł w punkcie III wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota: 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika obliczonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.) i kwota 17 zł tytułem opłaty od pełnomocnictwa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania sądowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS"), przez nieprawidłową wykładnię tego przepisu, tj. błędne ustalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach rzeczywistego znaczenia norm prawnych zawartych w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS i przez to nieuprawnione przyjęcie, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby – jest aktem administracyjnym;

2) art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, przez niewłaściwe zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., co wyraża się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej bezczynności, mylnie przy tym przyjmując, że niezłożenie pisemnej propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, jest przedmiotem zaskarżenia określonym w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.;

3) art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., co wyraża się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej bezczynności, mylnie przy tym przyjmując, że nieprzedstawienie funkcjonariuszowi pisemnej propozycji, o czym stanowi się w art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, musi być postrzegane jako bezczynność organu z tego powodu, iż zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach brak pisemnej propozycji pełnienia służby "dotyka elementu ustania stosunku służbowego", a jej niezłożenie jest równoznaczne ze zwolnieniem funkcjonariusza ze służby;

4) art. 5 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., przez niezastosowanie w sprawie art. 5 pkt 2 P.p.s.a., co wyraża się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli nieprzedłożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji pełnienia służby albo zatrudnienia, mylnie przy tym przyjmując, że brak pisemnej propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, jest przedmiotem zaskarżenia określonym w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.;

5) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., przez niezastosowanie w sprawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., co wyraża się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej bezczynności, mylnie przy tym przyjmując, że niezłożenie pisemnej propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, jest przedmiotem zaskarżenia określonym w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a;

6) art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 149 § 1 P.p.s.a., co wyraża się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej bezczynności, mylnie przy tym przyjmując, że pisemna propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, wymaga uzupełnienia jej ustawowego brzmienia o element obligatoryjnego pisemnego uzasadnienia, w którym organ wyjaśni - stosując kryteria, o których mowa w art. 165 ust. 7 cyt. ustawy, dlaczego w tym przypadku, złożył funkcjonariuszowi propozycję pełnienia służby albo propozycję zatrudnienia w korpusie służby cywilnej;

7) art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz w zw. z art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 149 § 1 P.p.s.a., co wyraża się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej bezczynności, mylnie przy tym przyjmując, że zastosowanie art. 149 § 1 P.p.s.a. wyłącza skutki określone w art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, dotyczące wygaśnięcia stosunku służbowego z mocy samego prawa;

8) art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz w zw. z art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, jak również w zw. z art. 277 ustawy o KAS, przez nieprawidłową wykładnię art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, tj. błędne ustalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach rzeczywistego znaczenia norm prawnych art. 165 ust. 3 cyt. ustawy i przez to mylne przyjęcie, że przepisy ustawy o KAS, w tym w szczególności art. 277, nie ma zastosowania do rozpoznawania roszczeń kwalifikowanych na podstawie art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS;

9) art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz w zw. z art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, stwierdzając domniemaną oczywistą niekonstytucyjność art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, dokonał nieprawidłowej wykładni tego przepisu, poprzez błędne ustalenie rzeczywistego znaczenia norm prawnych zawartych w art. 170 ust. 1 tej ustawy i przez to nieuprawnione sformułowanie zarzutu o braku przewidzianej drogi sądowej dochodzenia roszczeń kwalifikowanych na podstawie art. 170 ust. 1 cyt. ustawy. Sąd pierwszej instancji dokonując tego rodzaju wykładni operatywnej art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS naruszył przepisy § 47 i § 35 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), które regulują zasady konstruowania i interpretowania przepisów tzw. ustawy wprowadzającej (a w tej sprawie jest nią ustawa Przepisy wprowadzające KAS, której przedmiot unormowania należy odnosić do ustawy głównej, tj. ustawy o KAS);

10) art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz w zw. z art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, odmawiając zastosowania obowiązującego przepisu art. 170 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, dokonał nieprawidłowej wykładni operatywnej tego przepisu, przez przyjęcie, że zaskarżona bezczynność, tj. nieprzedstawienie pisemnej propozycji pełnienia służby, jest tożsame z wypowiedzeniem stosunku służbowego, gdyż zdaniem Sądu pierwszej instancji nieprzedstawienie pisemnej propozycji pełnienia służby lub zatrudnienia musi posiadać – podobnie jak ma to miejsce przy rozwiązywaniu stosunku służbowego za wypowiedzeniem – pisemne uzasadnienie tego faktu w postaci ustawowo określonych kryteriów;

11) art. 193 Konstytucji RP, polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, stwierdzając niezgodność z Konstytucją RP art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, miał w rozpoznawanej sprawie obowiązek prawny przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności tego przepisu z Konstytucją.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi lub alternatywnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

H.P. w piśmie procesowym z dnia 15 maja 2018 r. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a., gdyż w tej sprawie droga przed sądem administracyjnym była niedopuszczalna – art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Okoliczności skutkujące odrzuceniem skargi podlegają badaniu na każdym etapie postępowania sądowoadministracyjnego (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 419/11), a w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny bierze je pod rozwagę niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 40).

W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że zachodzi bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie nieprzedstawienia H.P. pisemnej propozycji służby – art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Kognicję do rozpoznania tej sprawy de facto wywiódł z argumentacji opartej na treści art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 oraz art. 60, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP. Przyjął, że skoro w art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie przewidziano ustawowo drogi sądowej dla dochodzenia roszczeń wynikających z zakończenia bytu stosunku służbowego oraz związanych z ochroną praw gwarantowanych konstytucyjnie, a także nie określono jakichkolwiek kryteriów nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby, skutkiem czego jest wygaśnięcie stosunku służbowego z mocy prawa, to regulacja ta narusza wskazane wyżej przepisy Konstytucji RP. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że "ma obowiązek podjąć w sferze orzeczniczej wszelkie kroki zmierzające do tego, aby niekonstytucyjny przepis, będący wzorcem sądowej kontroli w konkretnej sprawie, nie wywołał skutków prawnych wobec strony." Tym samym, uznając niekonstytucyjność przepisu art. 170 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, odmówił jego zastosowania w sprawie. W konsekwencji przyjął, że stosownie do art. 165 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, właściwy organ Krajowej Administracji Skarbowej miał obowiązek złożyć skarżącej w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby zgodnie ze wskazanymi tam przesłankami. Skoro zaś pisemna propozycja zatrudnienia albo pełnienia służby jest "innym aktem", to służy również skarga bezczynność w zakresie jej nieprzedstawienia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione wyżej stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach jest nieprawidłowe.

Po pierwsze, wskazać należy, iż w tej sprawie przedmiotem skargi H.P. była bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie nieprzedstawienia jej, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, propozycji pełnienia służby. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji powinien dokonać analizy i rozstrzygnięcia sprawy tylko w tak zakreślonych granicach przedmiotu zaskarżenia. Skarga nie dotyczyła bowiem bezczynności organu w nieprzedstawieniu propozycji zatrudnienia, czy też wygaśnięcia z dniem 31 sierpnia 2017 r. stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy. W związku z powyższym, stwierdzić należy, iż rozważania Sądu dotyczące konstytucyjności tego przepisu były nieuzasadnione. Aprobując argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, że w procesie wykładni przepisów prawa istotne znaczenie ma prokonstytucyjna wykładnia prawa, zauważyć należy, że odwoływanie się do przepisów Konstytucji RP oraz orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego powinno mieć miejsce w zakresie przedmiotu zaskarżenia. Nie każdy bowiem przejaw działalności lub bezczynności organów administracyjnych podlega kognicji sądu administracyjnego. Sąd pierwszej instancji dopiero stwierdziwszy, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] miał administracyjnoprawny obowiązek złożenia H.P. pisemnej propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby na podstawie art. 165 ust. 7 powołanej ustawy, mógłby ewentualnie prowadzić prokonstytucyjną wykładnię tego przepisu i odwołując się do przepisów Konstytucji RP wywodzić prawo do sądu w tym zakresie, czy też zarzucić naruszenie prawa dostępu do służby publicznej. Niewątpliwie przepisy ustawy zasadniczej dostarczają wskazówek pozwalających na właściwą wykładnię ustawy i innych aktów prawa powszechnie obowiązującego, zakresu ich stosowania, a także obowiązywania. Bezpośredniość stosowania Konstytucji RP nie oznacza jednak kompetencji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa przez sądy i inne organy powołane do stosowania prawa, jako że tryb tej kontroli został jednoznacznie ukształtowany przez samą ustawę zasadniczą. Przepis art. 188 Konstytucji RP zastrzega orzekanie w tych sprawach do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją RP może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą, przewidziane w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca (wyrok NSA z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt II FSK 852/07).

Po drugie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach prawidłowo podał, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a skarga na bezczynność jest dopuszczalna tylko w zakresie art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Tym samym powinien był jednak ustalić, czy przedstawienie pisemnej propozycji pełnienia służby lub zatrudnienia na podstawie art.165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS miało charakter obligatoryjny, a jeżeli tak, to czy taka propozycja jest "innym aktem" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W tym zakresie rozważania Sądu pierwszej instancji są również błędne. Otóż ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1947, dalej w skrócie "ustawa o KAS") w miejsce funkcjonujących: administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej powołano administrację skonsolidowaną – Krajową Administrację Skarbową, podporządkowaną ministrowi właściwemu do spraw finansów. Preambuła tej ustawy wskazuje, że u podstaw tej regulacji leży doniosłość konstytucyjnego obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w szczególności podatków i należności celnych, troska o bezpieczeństwo finansowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz ochrona bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej, w celu zapewnienia nowoczesnego i przyjaznego wykonywania obowiązków podatkowych i celnych, a także efektywnego poboru danin publicznych.

W świetle art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o KAS, Krajowa Administracja Skarbowa ma stanowić wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego Unii Europejskiej, a także zapewniająca obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W jej ramach wyodrębniono Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Natomiast z art. 160 ust. 1 pkt 2, 4 , 6 i ust. 8 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wynika, że ustawodawca zniósł dotychczasowe organy m. in. Szefa Służby Celnej, dyrektorów izb celnych, naczelników urzędów celnych oraz strukturę urzędów celnych wraz z podległymi im oddziałami celnymi. Ocenie sądu administracyjnego nie podlegała jednak zarówno zasadność przeprowadzenia zmian strukturalnych w zakresie służb celno-skarbowych, jak i celowość przyjętych przez ustawodawcę w tym zakresie rozwiązań. Ustawodawca powołując nowe struktury administracji skarbowej miał bowiem prawo określić nowe warunki pracy lub służby osób, które w niej będzie zatrudniać. W konsekwencji uznać należało, że w stosunku do funkcjonariuszy dotychczasowej Służby Celnej nie stosuje się już przepisów art. 105 i art. 106 ustawy z dnia 27 sierpnia 2007 r. o Służbie Celnej (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1799), określających zasady zwalniania celników ze służby, gdyż ta ustawa, zgodnie z art. 159 pkt 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, utraciła moc z dniem 1 marca 2017 r. Od tej daty, status prawny funkcjonariuszy zatrudnianych w nowym organie, jakim jest Krajowa Administracja Skarbowa, statuują zatem wyłącznie przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS oraz ustawy o KAS.

Organy nowej Krajowej Administracji Skarbowej określono m.in. w art. 162 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS i w art. 11 ust. 1 ustawy o KAS. Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy KAS wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Zgodnie z art. 165 ust. 3 tej ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. Przy czym wskazać należy, że użyte w tym przepisie określenie "odpowiednio" przyporządkowuje pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych KAS i jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby i nie dłużej niż do dnia 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, albo nie dłużej niż do 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS).

Analiza przepisów art. 165 i art. 170 ust. 1-3 tej ustawy prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej.

Pierwsze rozwiązanie przewiduje możliwość kontynuacji stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 omawianej ustawy). Przy tym ustawodawca w tym drugim przepisie wyraźnie stanowi, że propozycja pełnienia służby w tworzonej Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby.

Drugie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i pod warunkiem jej przyjęcia. Wskutek takiego przekształcenia dotychczasowy stosunek służbowy uległ transpozycji w nowy stosunek pracy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma zatem potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego.

Trzecie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie. W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w związku z art. 276 ust. 1 - 3 ustawy o KAS.

Z przedstawionych regulacji wynika, że organy KAS, tj. Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości otrzymały możliwość dokonania wyboru jednego spośród trzech możliwych rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej. Taki sposób regulacji tej kwestii mieści się w szeroko ujętej dyskrecjonalności administracji, które jest określane mianem fakultatywnych działań organu. Fakultatywność ta polega na możliwości dokonania wyboru pomiędzy podjęciem, a powstrzymaniem się od podjęcia działań w formach typowych dla organów administracji publicznej (np. decyzji, o której mowa w art.169 ust.4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS). Tym samym jest to wybór pomiędzy dokonaniem a niedokonywaniem konkretyzacji prawa materialnego w określonej formie. Specyfika działań fakultatywnych względem działań obligatoryjnych polega jedynie na tym, że działanie fakultatywne może zostać legalnie nie podjęte. W takiej sytuacji organ posiada pewien zakres swobody w ustaleniu czy podjąć takie działanie – czy jest ono uzasadnione np. z punktu widzenia celów państwa, wykonywania zadań przez organ, celów służby itp. Tym samym organ administracyjny ma swobodę w prowadzonym procesie decyzyjnym, w ramach którego będzie oceniał, czy zaistniały prawnie relewantne fakty (tj. posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania) i czy skutkują przedstawieniem pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, czy też brakiem przedstawienia takiej pisemnej propozycji. Ustawodawca przyznał organom Służby Celno-Skarbowej autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji (lub jej braku), która ma być przedstawiona konkretnej osobie, pracownikowi, a także funkcjonariuszowi dotychczasowej Służby Celnej.

Powyższe oznacza, że na Dyrektorze Izby Administracji Skarbowej w [...] nie spoczywał obowiązek przedstawienia H.P. pisemnej propozycji pełnienia służby na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Organ zastosował jedno z podanych wyżej, przewidzianych w przepisach omawianej ustawy, rozwiązań prawnych w zakresie stosunku służby, tj. brak złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby. Przy czym prawodawca ten brak powiązał z wygaśnięciem stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. – art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Oznacza to, że nieprzedstawienie dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej takiej propozycji nie może być oceniane w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania organu przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego – wprost wyrażonej w tym przepisie – rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służby. Z tego względu przyjąć należy, iż w tej sprawie skarga na bezczynność w tym przedmiocie była niedopuszczalna (por. ostanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 705/18).

Po trzecie, należy podzielić stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że w obowiązujących w polskim porządku prawnym pragmatykach służbowych dotyczących funkcjonariuszy służb mundurowych, za rozstrzygnięcia podlegające kontroli instancyjnej (i kontroli sądów administracyjnych) uznano rozstrzygnięcia dotyczące m.in. zwolnienia ze służby, przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, zawieszenia w czynnościach służbowych. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosunek służbowy nie jest stosunkiem cywilnoprawnym (stosunkiem pracy), a stosunkiem o charakterze administracyjnoprawnym. W konsekwencji, sprawy o roszczenia wynikające z takiego stosunku zasadniczo nie są sprawami cywilnymi, lecz administracyjnymi.

Z przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS oraz ustawy o KAS wynika, że formę decyzji przybiera tylko propozycja pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej, ustalająca warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS), a także wygaśnięcie stosunku służbowego wskutek braku przedstawienia byłemu funkcjonariuszowi takiej propozycji służby lub złożenia przez funkcjonariusza oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji pełnienia zatrudnienia albo pełnienia służby (art. 170 ust. 1 i 3 tej ustawy w zw. z art. 276 ust. 1-3 ustawy o KAS – w przypadkach wskazanych w art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby, a w świetle art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej).

Odnośnie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, ustawodawca nie zastrzegł dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wspomniana propozycja zatrudnienia nie jest także innym aktem czy czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a więc nie poddaje się kognicji sądów administracyjnych. W przypadku innych aktów lub czynności objęcie ich zakresem zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zależy od spełnienia kryterium pozytywnego (działanie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej) oraz kryterium negatywnego (działanie nie jest podejmowane w formach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.). Przy czym ustawodawca nie definiuje określeń "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej". W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że akty lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. muszą być skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, mieć charakter zewnętrzny, co oznacza, że są one skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu akt lub podejmującemu daną czynność, mają dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, a także obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie VI, WK 2016, J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Lexis Nexis 2011).

Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc przedstawione rozważania do rozpoznawanej sprawy i oceniając charakter prawny "pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia" nie podziela stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, że owa propozycja zatrudnienia stanowi akt, o którym mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa dopiero w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 omawianej ustawy), albo w wyniku odmowy jej przyjęcia (art. 170 ust. 1-3 tej ustawy). Propozycja zatrudnienia stanowi jedynie etap realizacji ustawowo określonego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest (musi być) oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu takiej propozycji. Akt ten sam z siebie nie stwierdza istnienia obowiązku lub uprawnienia wynikającego bezpośrednio z przepisów prawa. O ile można argumentować, że ten akt ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotyczący trwającego jeszcze stosunku służbowego indywidualnie określonego podmiotu), o tyle nie sposób przyjąć, aby dotyczył on bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzował prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Wskutek złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia nie następuje potwierdzenie uprawnienia lub obowiązku określonego podmiotu wynikającego wprost z ustawy. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Poprzez złożenie propozycji zatrudnienia właściwy organ nie stwierdza uprawnień lub obowiązków powstałych ex lege, wynikających wprost z przepisów prawa materialnego. Nie można zatem twierdzić, że sama propozycja bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – jak już wskazano zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku odmowy jej przyjęcia. Dopiero propozycja, wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza, tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). Zatem w tym sensie propozycja zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, nie jest innym aktem dotyczącym bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno – kształtującym, jak również nie dotyczy obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt nie ustala, nie stwierdza oraz nie potwierdza uprawnień i obowiązków określonych przepisami prawa. Przede wszystkim jednak wskazać należy, iż organ właściwy do złożenia takiej propozycji zatrudnienia nie jest do tego ustawowo zobligowany względem dotychczasowego funkcjonariusza. Z tych względów przyjąć należy, iż pisemna propozycja zatrudnienia, skierowana do dawnego funkcjonariusza Służby Celnej w trybie art. 165 ust. 7 omawianej ustawy, jako niespełniająca przesłanek charakteryzujących akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Oznacza to, że skarga takiego funkcjonariusza na bezczynność organu w tym zakresie nie jest również dopuszczalna i powinna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 podał, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach do merytorycznego rozpoznania skargi H.P. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku w przedmiocie nieprzedstawienia pisemnej propozycji określającej warunki pełnienia służby spełnia przesłankę z art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a., gdyż w tej sprawie droga przed sądem administracyjnym była niedopuszczalna.

W sprawie zachodziła zatem podstawa do zastosowania art. 189 P.p.s.a., tj. uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Powyższy sposób rozstrzygnięcia sprawy oznacza brak podstaw do odnoszenia się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 207 § 2 P.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.