Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 709/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 11 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 115 poz 728
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 26 sierpnia 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2010 roku sygn. akt I SA/Wa 1175/09 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2009 roku nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego na zakup materaca oddalono skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na zakup materaca.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, działając na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej, decyzją z dnia [...] marca 2009 r. odmówił M. Z. przyznania świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego w kwocie [...] złotych na zakup materaca, na który wnioskodawca przedstawił fakturę pro forma. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wnioskodawca otrzymuje zasiłek stały z pomocy społecznej w kwocie 444 złotych, zamieszkuje z byłą żoną i synem, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Organ wyjaśnił, że zasiłek celowy przyznawany jest w drodze uznania administracyjnego, a jego przyznanie zależy z jednej strony od sytuacji materialnej wnioskodawcy i celu, na jaki miałby zostać przyznany, a z drugiej od możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej i potrzeb innych osób pozostających pod jego opieką. Kwota, o jaką wniósł M. Z., wyraźnie wykracza poza finansowe możliwości ośrodka. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podkreślił również, że wnioskodawca mimo wielokrotnych wyjaśnień ze strony pracownika pomocy społecznej odmówił podjęcia we własnym zakresie działań zmierzających do przyznania świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego, do którego ma prawo, odmówił także zakupu tańszego materaca. W tej sytuacji organ I instancji stanął na stanowisku, że M. Z. odmawia współdziałania w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej, co świadczy o braku po jego stronie chęci jej przezwyciężenia.

O odwołaniu od powyższej decyzji M. Z. podniósł, że "zamówienie na materac i rachunek pro-forma" złożył w listopadzie 2008 r., a decyzję w tej sprawie otrzymał dopiero [...] kwietnia 2009 r., czyli z przekroczeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy. Podniósł zarzut opieszałości Ośrodka Pomocy Społecznej, a także niekompetencji i złośliwości. Przedstawił również swoją trudną sytuację zdrowotną. Odwołujący się wskazał, że pracownik Ośrodka Pomocy Społecznej nie zaproponował mu kupna tańszego materaca, ale jednocześnie stwierdził, że na ten temat "rozmowa była".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W motywach decyzji organ odwoławczy, powołując się na przepisy ustawy o pomocy społecznej oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, wyjaśnił, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej Państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomocy tej Państwo udziela m. in. osobom i rodzinom z powodu ubóstwa, bezrobocia, niepełnosprawności i długotrwałej lub ciężkiej choroby. Organ II instancji podkreślił, że rozpatrując każdą sprawę dotyczącą wniosku o przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej organ administracji ma obowiązek dokonać niezbędnych ustaleń. Przede wszystkim powinien stwierdzić, czy sprawa leży w zakresie objętym ustawą o pomocy społecznej, a więc, czy dotyczy trudnej sytuacji życiowej, której osoba nie jest w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Następnie organ bada, czy sprawa dotyczy zaspokojenia niezbędnych potrzeb umożliwiających wnioskodawcy życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, a także ustala dochód osoby i stwierdza, czy dochód ten kwalifikuje daną osobę do przyznania pomocy. Odnosząc powyższe wyjaśnienia do rozpatrywanej sprawy Kolegium wyjaśniło, że M. Z. pozostaje pod opieką Ośrodka Pomocy Społecznej i utrzymuje się wyłącznie ze środków publicznych. W roku 2008, oprócz zasiłku stałego, otrzymywał zasiłki celowe w znacznej wysokości. Obecnie odwołujący się domaga się przyznania zasiłku celowego w wysokości ponad cztery razy wyższej niż średni zasiłek celowy przyznany przez Ośrodek Pomocy Społecznej w lutym, co w ocenie Kolegium znacznie zmniejszyłoby możliwości przyjścia z pomocą innym potrzebującym. Kolegium nie dało także wiary twierdzeniu odwołującego się, że nie została stronie złożona propozycja zakupu tańszego materaca.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. Z. podniósł zarzut naruszenia art. 16 ust. 2, art. 100 pkt 1, art. 7 pkt 1, 5, 6, art. 8 pkt 1 ust. 1 i art. 8 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Skarżący wskazał, iż organ odwoławczy nie ustosunkował się do terminów załatwienia sprawy przez Ośrodek Pomocy Społecznej. W jego ocenie zaskarżona decyzja jest niezgodna z ustawą o pomocy społecznej. Skarżący podkreślił, że przeczytał całą ustawę o pomocy społecznej i nigdzie nie znalazł w niej artykułu, że musi wystąpić o zasiłek pielęgnacyjny lub świadczenie pielęgnacyjne, aby przyznano mu zasiłek celowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności wyjaśnił, że w postępowaniu dotyczącym odmowy przyznania zasiłku celowego nie może badać zasadności postawionych w skardze zarzutów związanych z opieszałością działań organu I instancji. Kwestia ta mogłaby być poddana kontroli sądu administracyjnego jedynie w odrębnym postępowaniu sądowym.

Przechodząc do oceny zasadności złożonej skargi w pozostałej części, Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z przepisami ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i odmówiły przyznania zasiłku celowego w oparciu o właściwie zinterpretowane przepisy art. 39

i art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 2 ust 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jak wynika z art. 39 ust. 1

i 2 ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Przyznanie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, a to powoduje, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do jego otrzymania nie każda osoba musi go otrzymać. Przyznanie świadczenia zależy od tzw. uznania organu wydającego decyzję. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nie żądań. Ośrodki pomocy społecznej dysponują bowiem ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń zawsze w oczekiwanej przez te osoby wysokości.

W ocenie Sądu roszczenia skarżącego, jego bierna postawa w zakresie współpracy w wychodzeniu z trudnej sytuacji życiowej, w jakiej się znalazł, a także negatywna ocena zaskarżonej decyzji wynikają z przekonania skarżącego, że świadczenia z pomocy społecznej, ze względu na stan zdrowia i sytuację życiową, w jakiej się znalazł, mają mu zapewnić zaspokojenie zasadniczych potrzeb życiowych i być podstawowym źródłem jego utrzymania. Tymczasem pomoc ta, co do zasady, ma charakter czasowy, często jednorazowy i nie może w żadnym przypadku stanowić stałego, dożywotniego źródła utrzymania i finansowania potrzeb jej świadczeniobiorców. Sąd podkreślił, że skarżący już od ponad 4 lat objęty jest pomocą. W okresie od lutego do grudnia 2008 r., poza zasiłkiem stałym, otrzymał zasiłki celowe o wartości 2.450 złotych. Skarżący nie wykazuje żadnych działań mających na celu zmianę tego stanu i sytuacji, w której się znalazł, mimo że zgodnie z treścią art. 4 i art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może zaś stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia.

Zdaniem Sądu I instancji ustawowym zadaniem organów pomocy społecznej nie jest trwałe wyręczanie świadczeniobiorców w zaspakajaniu ich potrzeb bytowych, ale udzielanie im pomocy po to, aby jak najszybciej byli oni w stanie potrzeby te zaspakajać samodzielnie, bez wsparcia ze strony środków publicznych.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię, to jest poprzez błędne przyjęcie, że organ prawidłowo ustalił, iż skarżący nie współdziałał z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, gdy tymczasem z akt sprawy nie wynika, że organ podjął się wyjaśnienia przyczyn braku współdziałania, a przyczyny takie mogły wynikać ze stanu zdrowia skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że zaskarżony wyrok jest dotknięty wadą merytoryczną. Sąd I instancji nie zwrócił uwagi na to, że brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej – poza udowodnieniem tego faktu – winien być także wyjaśniony poprzez ujawnienie ewentualnych przyczyn takiego zachowania wynikających np. ze stanu zdrowia osoby skarżącej. Inaczej jest, kiedy skarżący nie współdziała z pracownikiem z racji swojej postawy życiowej, inaczej, kiedy to niewspółdziałanie jest wynikiem problemów zdrowotnych. W rozpoznawanej sprawie wątpliwość ta nie została usunięta, a gdyby Sąd dokonał prawidłowej wykładni obszaru pojęciowego "współdziałania z pracownikiem socjalnym" to w analizie tej dostrzegłby wspomnianą przesłankę zdrowotną. Co prawda przesłanka ta nie wynika z przepisów prawa, ale w rozpoznawanej sprawie winna być potraktowana jako oczywista.

Powołując takie argumenty w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący zaskarżył wyrok "w całości – w części, to jest w zakresie punktu 1", wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Skarga kasacyjna oparta została na podstawie kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię. W jego ocenie błędna wykładnia art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej polega na przyjęciu, że organ prawidłowo ustalił, iż skarżący nie współdziałał z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej.

Odnosząc się tak sformułowanego zarzutu należy stwierdzić, że jest on nieuzasadniony.

W pierwszej kolejności wypada zwrócić uwagę, iż pod pojęciem błędnej wykładni rozumieć należy niepoprawne odczytanie przez sąd treści przepisu. Zgłaszając zarzut błędnej wykładni przepisu prawa, autor skargi kasacyjnej obowiązany jest do wskazania, jak zastosowany przepis winien być rozumiany. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej błędna wykładnia przepisu sprowadza się do błędnego ustalenia znaczenia pojęcia "braku współdziałania", o którym mowa w treści art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem skarżącego przesłanka "braku współdziałania", która skutkuje odmową przyznania świadczenia z pomocy społecznej, nie występuje w sytuacjach, w których brak współdziałania jest wynikiem sytuacji zdrowotnej ubiegającego się o pomoc społeczną.

Stosownie do art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Analiza przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej daje podstawy do stwierdzenia, że dokonując jego wykładni w skardze kasacyjnej, skarżący wprowadził zróżnicowanie skutków braku współdziałania w zależności od przyczyn, jakie legły u jego podstaw, co nie znajduje wprost odzwierciedlenia w treści przepisów. Nie mniej jednak należy zgodzić się ze stanowiskiem, że stan zdrowia podopiecznego może uniemożliwić podejmowanie czynności pozwalających mu na wyjście z trudnej sytuacji życiowej. Sytuacja taka jednak nie występuje w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy a podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut braku dokonania takich ustaleń nie może wywoływać skutków prawnych.

Nieprawidłowe ustalenie okoliczności faktycznych nie może bowiem być zwalczane poprzez formułowanie zarzutów w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Skuteczne zakwestionowanie ustaleń faktycznych możliwe jest jedynie poprzez zgłoszenie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a więc w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Abstrahując od powyższego wyjaśnienia wymaga, że uzasadnienie zarzutu nieustalenia sytuacji zdrowotnej skarżącego, która miałaby leżeć u podstaw braku współpracy nie powinno sprowadzać się do wskazania przez autora skargi kasacyjnej czysto teoretycznej możliwości wystąpienia przeszkody natury zdrowotnej. Od strony powołującej się na stan zdrowia należałoby oczekiwać wskazania konkretnej przyczyny uniemożliwiającej podjęcie współdziałania, tak aby możliwa była ewentualna ocena jej wpływu na zdolność reprezentowania własnych interesów przez stronę. Natomiast na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy warto również podkreślić, że stan zdrowia skarżącego nie przeszkadza mu w aktywnym występowaniu o różne formy pomocy społecznej na przestrzeni ostatnich lat. Nie przekonuje zatem argument skargi kasacyjnej, że sytuacja zdrowotna może stać na przeszkodzie współpracy z pracownikiem socjalnym czy wystąpieniu o zasiłek pielęgnacyjny.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie

art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.), pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.