Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 189/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Janina Guść sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi L. C. na bezczynność Zakładu Gospodarki Komunalnej Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Zakład Gospodarki Komunalnej Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą do rozpatrzenia wniosku L. C. z dnia 28 września 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym umów cywilnoprawnych zawieranych przez spółkę w trybie innych ustaw niż ustawa Prawo zamówień publicznych; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala wniosek skarżącego L. C. o wymierzenie grzywny; 4. zasądza od Zakładu Gospodarki Komunalnej Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą na rzecz skarżącego L. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępownaia.


UZASADNIENIE

L. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Zarządu Zakładu Gospodarki Komunalnej.

Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 28 września 2015 r. skarżący zwrócił się do Zarządu Zakładu Gospodarki Komunalnej o udzielenie w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014, poz. 782) informacji obejmującej tabelaryczne zestawienie wszystkich umów cywilnoprawnych zawartych w 2014 r. oraz od początku 2015 r., obejmujące co najmniej: datę zawarcia umowy, jej przedmiot, podmiot, z którym została zawarta, wartość umowy, okres obowiązywania umowy, komórkę przedsiębiorstwa, z której działalnością wiąże się zawarcie umowy oraz numer NIP/REGON/KRS w przypadku przedsiębiorców. W razie braku możliwości sporządzenia takiego wykazu zwrócono się o udostępnienie kopii umów cywilnoprawych zawartych we wskazanym okresie. Wnioskodawca oczekuje ujawnienia nazw kontrahentów, a w przypadku osób fizycznych ich imion i nazwisk. Podkreśla, że wniosek obejmuje również umowy nieposiadające formy pisemnej, a potwierdzone fakturą lub rachunkiem.

W odpowiedzi na wniosek w przy piśmie z dnia 13 października 2015 r. Zakład Gospodarki Komunalnej udostępniła skarżącemu zestawienie umów zawartych w ramach procedury zamówień publicznych. W odniesieniu do pozostałych wnioskowanych umów wyjaśniono, że w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p. spółka nie może udzielić informacji co do nich ze względu na tajemnicę spółki oraz tajemnicę przedsiębiorców, z którymi zawarł umowy.

W ocenie skarżącego udzielona odpowiedź była niepełna, gdyż nie zawierała treści zestawienia wszelkich umów cywilnoprawnych zawartych w roku 2014 oraz od początku roku 2015 do dnia złożonego wniosku, a tylko niektóre z nich.

Skutkiem tego wniesiono skargę, w której zarzuca się naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie, tj.: zestawienia wszelkich umów cywilnoprawnych zawartych w roku 2014 oraz od początku roku 2015 do dnia złożenia wniosku, sporządzonego w formie tabelarycznej zawierającego co najmniej dane w zakresie: data zawarcia umowy, przedmiot umowy, podmiot, z którym zawarto umowę, wartość umowy, okres obowiązywania umowy, komórkę przedsiębiorstwa z której działalnością wiąże się zawarcie umowy, numer NIP/REGON/KRS w przypadku przedsiębiorców oraz ewentualnie kopii treści (skan) umów cywilnoprawnych zawartych we wskazanych latach (2014 - 2015).

Skarżący wniósł o zobowiązanie Zarządu Zakładu Gospodarki Komunalnej do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącego.

W uzasadnieniu wskazano, że Zakład Gospodarki Komunalnej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jako osoba prawna samorządu terytorialnego, w której gmina ma 100% udziałów. Spółka posiada i gospodaruje mieniem komunalnym. Z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że podstawowym celem działalności spółki jest realizowanie zadań własnych gminy z zakresu wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych.

Według skarżącego żądana informacja stanowi informację publiczną z tego powodu, że dotyczy wprost wydatkowania środków publicznych w ramach zawieranych przez ten podmiot umów oraz trybu działania i organizacji pracy podmiotu publicznego.

Skarżący kwestionuje nieudostępnienie żądanych informacji w całości, jak i brak wydania decyzji odmownej w odniesieniu do tej części danych, której nie udostępniono. Podkreślono, że w sytuacji odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na chociażby tajemnicę przedsiębiorcy na organie spoczywa obowiązek wydania decyzji administracyjnej. Twierdzi, że do dnia wniesienia skargi nie został należycie wykonany wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Podmiot co prawda podjął działania w sprawie, ale były one niedostateczne i nie wypełniły prawnych obowiązków określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Zakładu Gospodarki Komunalnej wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania. Podniesiono argument o braku zdolności sądowej zarządu spółki do występowania w postępowaniu jako strona, opierając się na przepisach k.p.a. Wskazano, że skarżący żąda udostępnienia informacji objętych tajemnicą przedsiębiorstwa zarówno spółki, jak i jej kontrahentów powołując się przy tym na przepis art. 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Ujawnienie tych informacji stanowiłoby naruszenie przepisów powyższej ustawy i czyn nieuczciwej konkurencji. Kwestionuje się żądanie zobowiązania do udostępnienia informacji publicznej, zamiast wydania decyzji o odmowie jej udostepnienia.

W piśmie procesowym z dnia 24 listopada 2015 r. skarżący uzupełnił żądanie skargi, wskazując jako stronę przeciwną Zakład Gospodarki Komunalnej i wnosząc o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz domagając się wymierzenia grzywny w wysokości 5.000 zł.

Następnie precyzując na żądanie sądu skargę, w piśmie procesowym z dnia 14 grudnia 2015 r. skarżący oświadczył, że wycofuje się z kwestionowania nieudostępnienia umów zawartych w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych zawartych w okresie od 20 maja 2014 r. do 18 marca 2015 r., a podtrzymuje nadal skargę w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej obejmującej tabelaryczne zestawienie umów zawieranych przez spółkę w trybie innych ustaw niż ustawa Prawo zamówień publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w brzmieniu ustalonym nowelą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) i obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r. dla spraw wszczętych po tym dniu, kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Przez bezczynność należy rozumieć sytuację, w której dany podmiot, mimo ciążącego na nim obowiązku, w terminie ustalonym przez obowiązujące przepisy nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Wniesienie skargi na tak rozumianą bezczynność jest uzasadnione nie tylko w razie niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także i w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie ocenił, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Bezczynność na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782), zwanej dalej u.d.i.p., polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podejmuje czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej, ani nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia bądź o umorzeniu postępowania w przypadku wskazanym w tej ustawie. Natomiast w sytuacji, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej lub jej udostępnienie może nastąpić w trybie szczególnym (art. 1 ust. 2 u.d.i.p), załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji.

Skarżący w niniejszej sprawie zwalcza bezczynność Zakładu Gospodarki Komunalnej w zakresie nierozpoznania jego wniosku udostępnienie mu tabelarycznego zestawienia wszystkich umów zawieranych przez spółkę w latach 2014 i 2015 na podstawie innych przepisów niż ustawa Prawo zamówień publicznych, z wyszczególnieniem ich daty, przedmiotu, podmiotu kontrahenta z numerami NIP/REGON/KRS, wartości umowy, okresu obowiązywania.

Jak wynika z niespornych okoliczności sprawy, spółka w ramach realizacji wniosku skarżącego udostępniła mu dane o umowach zawartych w trybie przepisów o zamówieniach publicznych, odmawiając udostępnienia danych o pozostałych umowach ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Odmowa udostępnienia nastąpiła bez zachowania formy decyzji administracyjnej.

W tak ukształtowanym stanie faktycznym występuje kilka kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

W pierwszej kolejności odnosząc się do stanowiska podmiotu zobowiązanego, który twierdzi, że zarząd spółki nie ma zdolności do występowania przed sądem w charakterze strony należy wskazać, że w dwóch kolejnych pismach procesowych skarżący wskazywał już jako podmiot zobowiązany spółkę. W tym kontekście zastrzeżenia zawarte w odpowiedzi na skargę zdezaktualizowały się. Niemniej sąd zauważa, że chybione było powoływanie się w tej kwestii na przepisy k.p.a., gdyż przed sądem administracyjnym nie mają one zastosowania. Wyjaśnić zaś należy, że zredagowana przepisem art. 25 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zdolność sądowa dotyczy wyłącznie zdolności sądowej skarżących i uczestników postępowania na prawach strony. Nie dotyczy natomiast organów, które mają zdolność sądową w postępowaniu administracyjnym, co wynika z treści art. 32 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Przy ocenie zdolności sądowej podmiotu, któremu zarzucono bezczynność, należy uwzględnić materialną specyfikę postępowania toczącego się z wniosku skarżącego w trybie przepisów u.d.i.p. Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. określa katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, wśród których obok organów administracji publicznej są również podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4). Do tego rodzaju podmiotów należy zaliczyć Zakład Gospodarki Komunalnej, będącą spółką prawa handlowego, którego jedynym udziałowcem jest gmina, a zakład utworzony został zgodnie z zasadami określonymi w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r., nr 45, poz. 236 ze zm.). Jednakże gdyby nawet strona skarżąca podtrzymała żądanie skargi pierwotnie wymierzone przeciwko zarządowi spółki, to i tak nie byłoby podstaw do jej odrzucenia z uwagi na sformułowanie odnośnie podmiotów zobowiązanych zawarte w przepisach art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 u.d.i.p. Ustawodawca użył bowiem w odniesieniu do wymienionych w tych przepisach jednostek sformułowania "podmioty reprezentujące". Przekładając to sformułowanie na taki podmiot zobowiązany, jakim jest spółka handlowa, podmiotem ją reprezentującym jest zarząd spółki. Zatem na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej sąd uznałby za dopuszczalne również takie określenie podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.

Niemniej skarżący ostatecznie oznaczył jako stronę przeciwną Zakład Gospodarki Komunalnej, wobec czego brak jest podstaw procesowych do odrzucenia skargi. Rozpoznając zatem merytorycznie skargę na bezczynność podmiotu zobowiązanego na gruncie u.i.d.p. sąd uznał ją za zasadną.

W myśl art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności podmiotów reprezentujących państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej rozwija ustawa o dostępie do informacji publicznej, w trybie której otrzymując wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien procedować organ administracji publicznej oraz inne podmioty zobowiązane w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

W rozpoznawanej sprawie Zakład Gospodarki Komunalnej jako gminna spółka prawa handlowego jest osobą prawną samorządu terytorialnego zobowiązaną w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej znajdującej się w jej posiadaniu. Zdaniem sądu z punktu widzenia przedmiotowego żądaną informację należało zakwalifikować do grupy informacji publicznych. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c-e u.d.i.p. udostępnieniu podlega w szczególności także informacja o majątku publicznym - m.in. majątku jednostek samorządu terytorialnego, majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, majątku podmiotów o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem o którym mowa w lit. "a-c", oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach, dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty o których mowa w lit. "a-c" mają pozycję dominującą. Skoro skarżący domagał się udostępnienia danych odnoszących się do umów cywilnoprawnych zawieranych przez spółkę gminną z kontrahentami, to należy uznać, że wiążą się one z dysponowaniem środkami publicznymi.

Oznacza to, że po pierwsze wnioskowana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej, a po drugie Zakład Gospodarki Komunalnej jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia.

W tej sytuacji ocenie należało poddać zasadność nieudostępnienia żądanych informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy oraz formę, w jakiej tej odmowy dokonano.

Analizując to zagadnienie trzeba zauważyć, że prawo do informacji publicznej stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Jako wyjątek od zasady szerokiego dostępu do informacji publicznych podstawa ograniczenia tego dostępu musi być rozumiana wąsko i precyzyjnie. Ponieważ pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy nie zostało na gruncie u.d.i.p. zdefiniowane należy odwołać się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa zawartej w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., nr 153, poz. 1503 ze zm.), zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tegoż podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one ogólnie udostępnione. Dla ochrony określonych informacji na zasadzie tajemnicy przedsiębiorcy nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To na nim spoczywa bowiem, w razie sporu, ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. Aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą, ze swojej istoty, dotyczyć kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje takie muszą mieć choćby minimalną wartość) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika wprost np. z przepisów prawa.

Trzeba też zauważyć, że z przepisu art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm.) wynika zasada domniemania niezastrzeżenia klauzuli dotyczącej wyłączenia jawności w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych. Oznacza to, że zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności i z tego względu jednostka sektora publicznego nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy, co do jej istnienia, ale powinna samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne (zob. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1483/12, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sprawie dotyczącej przedmiotowego wniosku mamy jednak do czynienia z domniemaniem braku wyłączenia jawności postanowień zawartych umów, gdyż po pierwsze zawierała je samorządowa osoba prawna, a po drugie wynikające z umów zobowiązania realizowane miały być przy zaangażowaniu środków publicznych. W takiej zaś sytuacji prawo do informacji uzasadnione jest niezbędną potrzebą transparentności życia publicznego ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie prawa. W konsekwencji, ograniczenie prawa do informacji mogłoby nastąpić tylko wówczas, gdy rzetelnie przeprowadzone postępowanie dowodowe dostarczyło obiektywnego materiału uzasadniającego, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, czy spółki zobowiązanej do udostępnienia informacji, czy jej kontrahentów.

Takie jednak działanie w niniejszej sprawie w ogóle nie miało miejsca. Przede wszystkim zobowiązany Zakład Gospodarki Komunalnej dysponująca żądanymi informacjami publicznymi i jednocześnie zastrzegająca ich poufność nie dokonała oceny zasadności wyłączenia jawności żądanych informacji. Bez żadnych wyjaśnień i analizy charakteru żądanych informacji poprzestała wyłącznie na stwierdzeniu, że zawierają one dane objęte tajemnicą przedsiębiorcy, co uzasadniało w jej ocenie odmowę ich udostępnienia. Nie przedstawiono żadnej argumentacji przemawiającej za przyjęciem, że zastrzeżone informacje są tego rodzaju, iż wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorcy. Materiał dowodowy nie potwierdza, ażeby zakład podjął jakiekolwiek czynności dowodowe celem zbadania, czy przy zawieraniu umów podjęte zostały działania mające na celu zapewnienie poufności danym objętym wskazanymi umowami, a kontrahenci składali oświadczenia wyrażające ich wolę zachowania w poufności informacji z tych umów, ani żeby podjęli we własnym zakresie jakiekolwiek czynności zmierzające do utajnienia tych informacji.

Podkreślić należy, że tajemnica przedsiębiorstwa, będąca wyjątkiem od zasady jawności umów zawieranych przez jednostki gospodarujące środkami publicznymi, nie może być interpretowana w sposób rozszerzający, gdyż naruszałoby to przewidziane w art. 61 Konstytucji RP oraz u.d.i.p. prawo do informacji o działaniach władzy publicznej organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, które to prawo obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności samorządowych osób prawnych, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Oznacza to, że warunkiem koniecznym do uznania istnienia tajemnicy przedsiębiorcy jest wskazanie konkretnych, posiadających wartość gospodarczą należących do niego informacji, które mają korzystać z poufności. Na istnienie informacji spełniających warunki określone w powołanym przepisie Zakład Gospodarki Komunalnej nie powołała się.

W tym stanie rzeczy zasadny okazał się zarzut naruszenia przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. polegający na wadliwej interpretacji pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy.

Niedopuszczalnym zaś przede wszystkim było pominięcie formy decyzji administracyjnej, której zastosowanie przy wydawaniu rozstrzygnięcia odmownego jest konieczne. Przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej lub inny podmiot zobowiązany następują w drodze decyzji. Sąd uznał, że charakteru takiego nie miało pismo z dnia 13 października 2015 r. skierowane do skarżącego, mimo że było podpisane przez prezesa jednoosobowego zarządu spółki, przede wszystkim dlatego, że w istocie stanowiło ono czynność materialno-techniczną w postaci częściowego udostępnienia informacji publicznej poprzez dołączenie zestawienia umów za lata 2014 – 2015 zawartych w wyniku stosowania procedur według ustawy Prawo zamówień publicznych. Zdaniem sądu nie ma wątpliwości, że w takiej sytuacji, z jaką mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, zachodzi bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej, bowiem decyzja o odmowie jej udostępnienia nie została wydana. Trzeba natomiast podkreslić, że decyzja taka musiałaby odpowiadać dodatkowo wymogom określonym w art. 16 ust. 2 u.d.i.p., a więc szczególnych wobec warunków wynikających z art. 107 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 1 pk1 p.p.s.a. zobowiązał Zakład Gospodarki Komunalnej do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie obejmującym umowy cywilnoprawne zawarte na podstawie innych ustaw niż ustawa Prawo zamówień publicznych, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności.

Rozpoznając ponownie przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej w oznaczonym zakresie spółka może też rozważyć, czy żądanie skarżącego nie dotyczy udostępnienia informacji przetworzonej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej, jednak z bogatego dorobku rzecznictwa wynika, że charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, LEX nr 1770329).

Skarżący domagał się zestawienia tabelarycznego danych dotyczących umów obejmujących lata 2014 - 2015. Wymaga zatem rozważenia, czy charakter ewentualnych działań podejmowanych w celu wypełnienia wniosku skarżącego, jak również efekt w postaci powstania zbioru, który być może nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej, nie świadczy o przetworzonym charakterze żądanej informacji. Wówczas udostępnienie informacji publicznej jest skorelowane z potrzebą wykazania istnienia przesłanki szczególnego interesu publicznego. Wynika to z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., według którego prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pojęcie interesu publicznego odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz jego ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie zaś łączy się z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach szczególnego, a więc kwalifikowanego interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. W zasadzie powinność wykazania szczególnego interesu publicznego spoczywa w głównej mierze na autorze wniosku o udostępnienie informacji przetworzonej, niewskazanie tej przesłanki nie oznacza jednak, że organ jest całkowicie zwolniony z obowiązku jej badania. Niemniej, o ile zobowiązana spółka mając na względzie wielkość posiadanych danych, sposób wytworzenia informacji i możliwości organizacyjne uzna, że żądana ostatecznie informacja publiczna ma charakter przetworzony, zwróci się do wnioskodawcy o uzasadnienie szczególnego interesu publicznego i podejmie rozstrzygnięcie stosowne do dokonanej oceny.

Ponadto, kierując się wymogiem nałożonym w art. 149 § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zakład Gospodarki Komunalnej udzieliła bowiem skarżącemu częściowo żądanej przez niego informacji, a wyłącznie co do części pozostawała w nieuzasadnionym przeświadczeniu zwolnienia z obowiązku jej udostępnienia ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Z tego względu sąd nie zastosował również wobec Zakładu Gospodarki Komunalnej przepisu art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o wymierzeniu grzywny lub przyznaniu sumy pieniężnej, zarówno z urzędu jak i na wniosek, ma charakter fakultatywny. Sąd uznał, że rozpoznawanej sprawie nie zaszła konieczność nałożenia na podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej grzywny. Podstawowym zadaniem grzywny jest przymuszenie organu do wydania decyzji, a z wyjaśnień organu wynika, że ten ma świadomość nakazanej prawem powinności.

Na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym. Wobec uwzględnienia skargi, na wniosek skarżącego sąd zasądził na jego rzecz od Zakładu Gospodarki Komunalnej zwrot kosztów postępowania w wysokości uiszczonego w sprawie wpisu sądowego w kwocie 100 zł, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 wskazanej ustawy.