Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1043/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Artur Żurawik, Asesor WSA Aneta Majowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 10 czerwca 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1488/2022/7522 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Gaszowice z dnia 22 kwietnia 2022 r. nr. [...].


UZASADNIENIE

Wójt Gminy G. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 615, dalej: "ustawa" lub "u.ś.r."), odmówił przyznania K. K. (dalej: "skarżąca") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ciotką K. W. . W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca jest opiekunem prawnym swojej ciotki, która jest osobą ubezwłasnowolnioną całkowicie oraz niepełnosprawną w stopniu znacznym na czas nieokreślony, przy czym niepełnosprawność ta istnieje od urodzenia. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca nie pracuje zawodowo i nie jest zarejestrowana w urzędzie pracy, ale pełni stałą opiekę nad ciotką, poprzez pomoc w codziennym funkcjonowaniu i wykonywaniu podstawowych czynności życiowych. Zdaniem Wójta na skarżącej nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem ciotki, dlatego też świadczenie pielęgnacyjne nie może być jej przyznane.

Pismem z dnia 8 maja 2022 skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Wskazała, że jest opiekunem prawnym swej ciotki i podjęła się tego zadania, gdyż nie pracuje zawodowo i faktycznie sprawuje nad nią opiekę. Zaznaczyła przy tym, że bracia ciotki nie mogli podjąć się opieki. Nadto, ciotka mieszka ze skarżącą od zawsze, a z przyczyn zdrowotnych nie wskazanym jest by zmieniała miejsca zamieszkania, bowiem nie widzi, ma lęk przestrzeni i w związku z tym bezpiecznie czuje się w znanym sobie miejscu. Równocześnie skarżąca podała, że nie wyobrażała sobie by po śmierci swojej babki, a następnie matki, które wcześniej opiekowały się ciotką, umieścić ją w placówce opiekuńczej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia 10 czerwca 2022 r., nr SKO.PSŚ/41.5/1488/2022/7522, utrzymało w mocy powyższą decyzję organu I instancji z dnia 22 kwietnia 2022 r. W uzasadnieniu zreferowało stan faktyczny sprawy podzielając przy tym ustalenia poczynione przez organ I instancji oraz pogląd, że o świadczenie pielęgnacyjne mogą ubiegać się w szczególności osoby, na których zgodnie z regulacjami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359, dalej: "k.r.i.o.") ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki z wyjątkiem opiekuna faktycznego dziecka, którym jest osoba w trakcie adopcji. Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 128 k.r.i.o. obowiązek alimentacyjny, czyli obowiązek dostarczenia środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania obciąża w szczególności krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej, czyli wstępni (rodzice, dziadkowie, pradziadkowie) oraz wstępni (dzieci, wnuki, prawnuki). Stąd też, osobami uprawnionymi do świadczenia pielęgnacyjnego są osoby zobowiązane do alimentacji na podstawie k.r.i.o., które są spokrewnione z osobą niepełnosprawną w linii prostej lub rodzeństwo. Wobec tego, katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, nie obejmuje innych krewnych osoby niepełnosprawnej, na której ciąży obowiązek alimentacyjny oraz osób pozostających w stosunku powinowactwa z osobą niepełnosprawną, a także osób niespokrewnionych. Stosunek pokrewieństwa między skarżącą a jej ciotką nie mieści się w katalogu podmiotów uprawnionych do przyznania przedmiotowego świadczenia. Nadto, opiekunowi prawni nie stanowią grupy zaliczanej do kręgu osób, którym przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zaznaczyło także, że nie zawsze realizacja własnych obowiązków moralnych oraz prawnych wynikających ze stosunków rodzinnych będzie łączyła się z możliwością uzyskania świadczenia finansowanego ze środków publicznych.

Pismem z dnia 5 lipca 2022 r. skarżąca wniosła osobistą skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, wyrażając przy tym swoje niezadowolenie z treści rozstrzygnięcia. Wskazała, że opieki nad ciotką podjęła się od razu po śmierci swojej matki z uwagi na zażyłość jaka panowała od zawsze między nimi. Co więcej, od dawna sprawowała opiekę nad osobami starszymi i schorowanymi, tj. najpierw częściowo opiekowała się swoim dziadkiem, gdy matka pracowała, później opiekowała się babką, a następnie swoją matką. Zaznaczyła, że wobec tego pracowała zawsze dorywczo. Obecnie nie może tego uczynić z uwagi na opiekę nad ciotką, która stanowi dla niej rodzaj pracy. Wyraziła także niezrozumienie dla obowiązującego przepisu prawa, który nie pozwala pobierać świadczenia pielęgnacyjnego w razie sprawowania faktycznej opieki nad chorą osobą będącą w dalszej linii pokrewieństwa.

Pismem z dnia 19 lipca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach złożyło odpowiedź na skargę i wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022r. poz. 329, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Mając na uwadze tak zakreślone ramy kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli Sądu została poddana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 10 czerwca 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 22 kwietnia 2022 r. o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ciotką, bowiem nie jest ona w kręgu osób zobowiązanych do jej alimentacji.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 17 ust. 1 w zw. z ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., zgodnie z którymi świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. osobom, na których zgodnie z przepisami w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (obecnie t. jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1359, w skrócie: "k.r.i.o.") ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Cytowany przepis odwołuje się zatem do dwóch przypadków: pierwszego, w którym osoba legitymowana nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki oraz drugiego: w którym osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki.

Wykładnia językowa powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena - czy osoba uprawniona (i zobowiązana) w pierwszej kolejności - nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na jej stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności.

Sąd w składzie orzekającym nie podziela tak dokonanej wykładni prowadzącej w konsekwencji do uznania, że niedopuszczalne jest przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że nie jest ona zobowiązaną do alimentacji w pierwszym stopniu. By dojść do tak skonstruowanego wniosku, należy najpierw dokonać dokładnego zebrania materiału dowodowego oraz wnikliwie ocenić ten materiał. Nadto, w judykaturze podkreślane jest stanowisko, zgodnie z którym w procesie wykładni prawa nie wolno pomijać wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się być językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę szczególny cel tejże regulacji, a z taką sytuacją mamy niewątpliwie do czynienia w niniejszej sprawie.

Świadczenie pielęgnacyjne to w istocie takie świadczenie, które ma zabezpieczyć egzystencję osób niepełnosprawnych przez wspieranie tych, którzy opiekują się nimi (por. wyrok TK z 18 listopada 2014 r. sygn. SK 7/11, OTK ZU nr 10/A/2014, poz. 112). Jest to o tyle istotna uwaga, że organom niejako "umyka" z pola widzenia jego cel, którym jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji osobie niepełnosprawnej. W odróżnieniu od innych świadczeń opiekuńczych świadczenie pielęgnacyjne, jako tego rodzaju forma wsparcia rodziny, nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym (a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują) zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Przy czym przez rezygnację z zatrudnienia, w znaczeniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., należy rozumieć faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Normę zawartą w art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga.

Nie budzi wątpliwości, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną.

Zważyć należy, iż organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne zobowiązany jest w postępowaniu wyjaśniającym podejmować wszelkie kroki niezbędne w celu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy oraz ma dokonać oceny, czy dana okoliczność została udowodniona i jaki ma wpływ na przyznane lub ustalenie prawa bądź na nałożenie obowiązku. Dopiero ustalone w takich warunkach fakty stanowią materiał dowodowy niezbędny do wydania i poprawnego uzasadnienia decyzji administracyjnej. W każdym rozstrzygnięciu organ administracji powinien wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi się kierował przy załatwianiu sprawy oraz wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, w oparciu o powołane wyżej przepisy należy podkreślić, że uzasadnienie każdej decyzji powinno przedstawiać trzy fazy rozumowania, to jest: wyjaśnienie okoliczności sprawy zmierzające do ustalenia faktów, ocenę wiarygodności dowodów i ustalenie znaczenia faktów według obowiązującej normy prawnej (przepisów prawa materialnego).

Wobec powyższego, odwołać się trzeba wprost do woli ustawodawcy wyrażonej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., czyli regulacji zamieszczonej w k.r.i.o. W Dziale III k.r.i.o. został uregulowany obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z art. 128 i następne k.r.i.o., obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej, rodzeństwo, małżonków, powinowatych, ale jedynie w relacji ojczym/macocha - pasierb/pasierbica, osoby związane relacją przysposobienia, krótkotrwale - mężczyznę, którego ojcostwo zostało uprawdopodobnione. Przepisy regulujące krąg osób zobowiązanych do alimentacji mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Prawodawca nie dopuszcza modyfikowania tego zbioru podmiotów poprzez jego rozszerzenie o osoby w przepisach k.r.i.o. nie wymienione, ale związane bliskimi więzami faktycznymi, czy też np. wchodzące do kręgu spadkobierców.

Tymczasem, art. 132 k.r.i.o. stanowi, że "obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami". Zatem nie rozszerza kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, lecz jedynie wskazuje okoliczności w jakich z mocy prawa powstaje obowiązek alimentacyjny osób zobowiązanych w dalszej kolejności, ale będących w ustawowym kręgu osób zobowiązanych do alimentacji.

Wobec tego stwierdzić trzeba, że skarżąca niewątpliwie nie wchodzi do kręgu osób zobowiązanych w pierwszej kolejności do alimentacji jej ciotki. Kwalifikacji tej nie może zmienić okoliczność, że skarżąca jest dla niej osobą bliską i przez wiele lat się nią opiekuje, co potwierdza wywiad środowiskowy.

Skarżąca na mocy postanowienia Sądu z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt [...], została ustanowiona opiekunem prawnym swej niepełnosprawnej od urodzenia ciotki. Okoliczność ta pozostaje jednak kwestią drugorzędną w stosunku do czynionych rozważań.

Organy obu instancji zaniechały jednak poczynienia ustaleń dotyczących tego, od kiedy tak naprawdę skarżąca sprawuje opiekę nad ciotką (data podana choćby w przybliżeniu) oraz jakie to miało i ma przełożenie na możliwość podjęcia przez nią pracy. Nadto, organy nie ustaliły, kto przed skarżącą opiekował się ciotką (w tym również w jakich terminach osoby te sprawowały opiekę). Skarżąca w toku postępowania oświadczyła, że z uwagi na sprawowanie opieki nad różnymi członkami rodziny oraz ze względu na wiek jej dzieci, nie podejmowała zatrudnienia. Natomiast z wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca opiekę sprawuje od wielu lat. Skarżąca wyraziła przy tym chęć podjęcia zatrudnienia, podkreślając, że opieka nad ciotką stanowi rodzaj jej pracy. Podała też, że pracowała dorywczo. Stąd też analiza konkretnych dat w kontekście zdarzeń mających niegdyś miejsce, da odpowiedź na pytanie czy skarżąca obecnie nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad ciotką.

Z wywiadu środowiskowego wynika że ciotka skarżącej ma dwóch żyjących braci. Okoliczność ta została także przez skarżącą powołana w odwołaniu. Stwierdzić trzeba, że organy obu instancji nie odniosły się do możliwości sprawowania przez nich opieki, nie czyniąc w tym zakresie żadnych ustaleń. Poprzestały jedynie na oświadczeniu skarżącej, że oni nie mogą podjąć się takiej opieki. Wobec tego nie ustalono czy bracia ciotki posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Co więcej, organy nie ustaliły także, czy są jeszcze inne osoby zobowiązane do alimentacji, które mogłyby podjąć się takiej opieki (por. skarżąca jest siostrzenicą).

W tym stanie rzeczy niesporna jest okoliczność, iż na skarżącej nie ciąży obowiązek alimentacyjny. Jednakże mając na uwadze stosunek bliskości pomiędzy nią i podopieczną uznać należy, że domaga się zastosowania wykładni prokonstytucyjnej uwzględniającej zasadę równości, sprawiedliwości społecznej oraz zasadę ochrony i opieki nad rodziną (art. 32, art. 2, art. 18 i art. 71 Konstytucji RP). Jednak by ją zastosować wpierw należy dokonać uzupełnienia materiału dowodowego o wyżej wskazane elementy. Dopiero tak zebrany materiał dowodowy pozwoli w pełni ocenić, czy zachodzą przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji powinien wziąć pod uwagę powyższe rozważania.

Mając na uwadze wskazane uchybienia należy stwierdzić, że organy orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, jak równie prawa procesowego, zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w sentencji.

Na marginesie dodać jeszcze przyjdzie, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 1 w zw. z art. 120 p.p.s.a.