Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1340/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151 w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a.; art. 151 w zw. z art. 138 par. 2 k.p.a.; art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 288/13 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014r., sygn. akt II SA/Bk 288/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę S. P. Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2013r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej k.p.a., w wyniku rozpoznania odwołania T. Sp. z o.o. w Białymstoku od decyzji Wójta Gminy Orla z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...], ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie fabryki HDF w gminie Orla, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., wydaną na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy na wniosek S. P. Sp. z o.o. w B., dalej "Inwestor" lub “Skarżąca", organ I instancji określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie fabryki HDF w gminie Orla, na działkach nr [...] - obręb wsi Koszki; [...] - obręb wsi T. Wskazano, że planowana inwestycja ma polegać na budowie fabryki produkującej z włókien drzewnych tzw. płyty HDF, przeznaczone do użytkowania w warunkach suchych (panele podłogowe, okładziny ścienne, płyciny drzwiowe, meble), przy rocznej wydajność produkcji na poziomie do 260 tyś. m3. W zakres przedsięwzięcia wchodzić ma budowa od podstaw kompletnej fabryki do produkcji płyt HDF, a w szczególności wykonanie robót ziemnych, budynków produkcyjnych i magazynowych, urządzeń wolnostojących (zbiorników, urządzeń ochrony powietrza), placów składowych i dróg wewnątrzzakładowych, instalacji technologicznej głównej i pomocniczej, mikroniwelacji i małej architektury, ogrodzenia terenu. Charakterystyka parametrów planowanego przedsięwzięcia określona została w załączniku do w/w decyzji organu.

Spółka T. w piśmie z dnia [...] listopada 2009 r., wniosła zastrzeżenia do raportu oddziaływania na środowisko sporządzonego dla przedmiotowej inwestycji, a następnie pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. zgłosiła udziału w charakterze strony wraz z wnioskiem o przeprowadzenie czynności dowodowych w postępowaniu prowadzonym przez Wójta Gminy Orla w przedmiocie wydania decyzji podnosząc, iż jest właścicielem nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], obręb K., gmina O., sąsiadująca pośrednio z terenem inwestycji. Pismem z dnia 9 grudnia 2009 r. organ l instancji poinformował Spółkę, że nie jest stroną w przedmiotowym postępowaniu, gdyż prowadzone postępowanie nie dotyczy jej interesu prawnego, ani też obowiązku.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie przepisów k.p.a., w tym art. 10, 28, 75 i 77 oraz art. 67 w zw. z art. 66 i załącznikiem nr 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji, wnosząc o jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności wraz z szeregiem wniosków dowodowych i procesowych, tj.: zobowiązanie inwestora do przedstawienia informacji o tym: a/ jacy producenci/producent elektrofiltrów jest przewidywany jako dostawca elektrofiltra do planowanej fabryki i jakie są deklarowane przez niego standardy emisji - w celu ustalenia rzeczywistej emisji formaldehydu oraz pozostałych związków organicznych (m.in.: alkoholu etylowego, kwasu mrówkowego, kwasu octowego, acetonu, metyloetyloketonu, terpenów, związków fenolowych) z suszarni włókien; b/ jakie kleje są przewidywane do użycia w planowanym przedsięwzięć (wymienienie potencjalnych producentów) w celu ustalenia czy prawdziwe jest twierdzenie o minimalnej zawartości formaldehydu w wykorzystywanych klejach; c/ jakie ilości odpadów w postaci zaklejonych włókien drzewnych będą powstawać przy produkcji i w jaki sposób zostaną zagospodarowane (bo autorzy raportu o oddziaływaniu nie wskazują tego rodzaju odpadów); d/ jaka będzie emisja substancji, których źródłem są suszarnie włókien w technologii produkcji płyt HDF (informacji tej brak w raporcie). Nadto Spółka wniosła o przesłuchanie wnioskodawcy w charakterze strony w celu ustalenia jaka będzie: a) emisja gazów i pyłów ze spalania odpadów w kotłowni zakładu (brak porównania ze standardami ze współspalania odpadów) oraz emisja z częściowej hydrolizy drewna w procesie suszenia włókien drzewnych w suszarni zakładu; b) emisja gazów z linii do lakierowania (brak informacji o rodzajach, ilościach i składzie chemicznym substancji lakierniczych stosowanych do lakierowania płyt HDF oraz wynikających z ich użytkowania emisjach); c) oddziaływanie odporowe (znaczące oddziaływanie będące skutkiem emisji gazów z częściowego rozkładu włókien drzewnych z suszarni włókien, emisji lotnych związków organicznych z instalacji do lakierowania płyt HDF oraz z magazynowania znacznych ilości drewna); d) oddziaływanie instalacji na wody gruntowe (tworzenie leja depresyjnego, zagrożenie skażenia wód gruntowych i gruntu). Spółka wniosła również o odebranie od wnioskodawcy w trybie art. 75 § 2 k.p.a. oświadczenia, w którym potwierdzi, że: projektowana instalacja energetyczna nie umożliwia współspalania odpadów, instalacja do lakierowania płyt nie powoduje emisji substancji organicznych do atmosfery, instalacja pracować będzie jedynie w porze dnia (godz. 6.00 - 22.00) i tym samym nie będzie emitować hałasu w godzinach nocnych oraz o zobowiązanie wnioskodawcy do przedstawienia specyfikacji technicznej planowanej instalacji energetycznej - w celu ustalenia, iż powstające w fabryce odpady będą w niej spalane.

Odnosząc się do oceny, że Spółka nie jest stroną, gdyż planowana inwestycja nie będzie powodowała ponadnormatywnego oddziaływania na jej nieruchomość, Spółka podniosła, że twierdzenie, iż stroną są tylko właściciele nieruchomości sąsiadujących z planowaną inwestycją jest błędne, albowiem również w stosunku do tych nieruchomości - zgodnie z danymi zawartymi w raporcie - nie występuje oddziaływanie ponadnormatywne. Wskazała, że z raportu oddziaływania na środowisko planowanej instalacji wynika, iż maksymalna odległość występowania maksymalnych stężeń jednego z emitowanych związków chemicznych wynosi 1559,1 m od emitora. Oznacza to, że planowana instalacja będzie oddziaływała na nieruchomości położone znacznie dalej niż działka należąca do Spółki. Ponadto wskazała inne dane z raportu o średniorocznych stężeniach gazów i pyłów ustalanych dla miejsc znacznie bardziej oddalonych od terenu inwestycji niż działka Spółki i wywiodła, że skoro są to wskaźniki średnioroczne, to w miejscu, w którym położona jest jej nieruchomość, mogą to być stężenia okresowo większe. W ocenie Spółki przedłożony raport nie może być dowodem na to, że planowane przedsięwzięcie nie będzie miało wpływu na należącą do niej działkę nr [...]. Zdaniem Spółki oddziaływanie planowanej inwestycji: a) spowoduje znacznie wyższą emisję formaldehydu, b) powstaną duże ilości odpadów pyłu i zaklejonych klejem mocznikowo- formaldehydowym włókien drzewnych, które będą spalane w instalacji energetycznej, c) w ramach suszenia włókien emitowane będą substancje nie wskazane w raporcie oddziaływania na środowisko (związki organiczne takie jak: alkohol etylowy, kwas mrówkowy, kwas octowy, aceton, metyloetyloketon, terpeny, związki fenolowe), d) emisja suszarni będzie znacznie wyższa niż wskazana przez inwestora, bo standardów emisji przewidzianych w raporcie nie gwarantuje, żaden z producentów elektrofiltrów (które to urządzenie planuje zastosować inwestor). Skarżąca zwróciła też uwagę na emisję hałasu z pracy instalacji oraz z ruchu środków transportu dowożących surowce i wywożących gotowe wyroby. Stwierdziła, że organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 67 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 8 i 10 ustawy, gdyż nie uwzględniono w raporcie rzeczywistych danych o emisjach zanieczyszczeń, jakie powodowane będą funkcjonowaniem planowanych instalacji oraz faktu występowania obiektu zabytkowego w odległości ok. 300 m od granic planowanego przedsięwzięcia. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 82 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, dalej p.o.ś., Spółka podniosła, że autorzy raportu i organ nie badali, czy planowana oczyszczalnia ścieków będzie spełniała wymogi przepisów prawa, natomiast przedłożony w sprawie raport nie odnosi się w ogóle do rodzaju i technologii oczyszczania tych ścieków, nie dając podstaw do stwierdzenia, że będzie zgodny z prawem. Ponadto zdaniem Spółki decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych powinna wskazywać współczynnik izolacyjności dla urządzeń emitujących hałas, a ich brak to naruszenie art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. [...] umorzyło postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe uznając, że Spółka T. nie ma przymiotu strony postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku – po rozpoznaniu skargi Spółki T. - wyrokiem z dnia 11 października 2010 r., sygn. akt. II SA/Bk 301/10 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] lutego 2010 r. uznając, że Kolegium nie zbadało należycie statusu skarżącej jako strony postępowania w aspekcie naruszenia jej prawa własności. Stanowisko to podtrzymał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 sierpnia 2012 r. II OSK 832/11.

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku stwierdziło, że status stron należy oceniać na podstawie art. 28 k.p.a. Posiadanie interesu prawnego wiąże się z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której na jednostkę (podmiot) mogą być nałożone konkretne obowiązki, lub na podstawie której jednostka ta może dochodzić realizacji jej uprawnień jest jednolita. Taką normę prawa stanowić może przepis art. 140 Kodeksu cywilnego. Kolegium podniosło, że skarżąca Spółka od początku postępowania wskazywała na to, że jej działka o nr [...] znajdować się będzie w zasięgu oddziaływania inwestycji, gdyż wynika to z raportu oddziaływania na środowisko, a to z kolei spowoduje ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości. Z raportu oddziaływania na środowisko z części graficznej "załączniki do rozdziału oddziaływanie przedsięwzięcia na powietrze atmosferyczne" wynika, że emisja szkodliwych substancji będzie sięgać na odległość 1559,1 m, zaś nieruchomość Spółki jest oddalona o ok. 1400 m. Kolegium stwierdziło nie ma znaczenia, czy emisje na poziomie usytuowania działki skarżącej Spółki będą miały oddziaływanie normatywne, czy ponadnormatywne. Wystarczającą okolicznością dla przyznania statusu strony postępowania jest to, że działka nr [...] znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji. Kolegium stwierdziło, że jest związane stanowiskiem zawartym w prawomocnym wyroku WSA, że Spółka T., jako właściciel działki nr [...] w K., znajdującej się w zasięgu oddziaływania wnioskowanej inwestycji, powinna być uznana za stronę postępowania na podstawie art. 28 k.p.a. z zw. z art. 140 K.c. Spółka jest zatem legitymowana do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy Orla z dnia [...] grudnia 2009 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania.

Kolegium zaznaczyło, że rozpoznając odwołanie jest zobligowane do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania orzeczenia stosownie do treści art. 138 § 1 k.p.a. Do tego niezbędne jest jednak zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, który pozwala na ustalenie stanu faktycznego i wydanie rozstrzygnięcia. Jednak organ l instancji prowadząc postępowanie uchybił przepisom prawa w sposób uniemożliwiający ich sanowanie w postępowaniu odwoławczym. Dlatego ma zastosowanie przepis art. 138 § 2 k.p.a., przewidujący możliwość wydania decyzji kasacyjnej tj. uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ l instancji naruszył art. 10, 28, 106 § 1 k.p.a. oraz art. 77 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 156 ustawy z dnia 3 października 2008 r. i naruszenie to ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Katalog tych inwestycji wymieniony był w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), mającym zastosowanie na podstawie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 139). Przedmiotową inwestycję zaliczono do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 19 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. (instalacje do wytwarzania masy włóknistej z drewna lub innych materiałów włóknistych ). Na podstawie art. 173 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. przedsięwzięcia te są traktowane jako mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Dla tego rodzaju inwestycji przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko jest obligatoryjne ( art. 59 ust.1 pkt 1 ww. ustawy).

Kolegium podkreśliło, że organ l instancji dokonał uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia ze Starostą Bielskim (postanowienie z dnia [...] listopada 2009 r. [...]) oraz zasięgnął opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (opinia nr [...] z dnia [...] listopada 2009r.). Dokonanie uzgodnienia warunków realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia ze Starostą Bielskim pozostaje w sprzeczności z art. 156 ustawy z dnia 3 października 2008 r., który w okresie przejściowym - roku od dnia wejścia w życie ustawy tj. do dnia [...] listopada 2009 r. powierzał starostom zadania regionalnych dyrektorów ochrony środowiska w zakresie uzgadniania warunków realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Powierzenie tych zadań nastąpiło jedynie w odniesieniu do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (z wyłączeniem przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000). Natomiast w przedmiotowej sprawie jest to przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i dlatego organem właściwym do uzgodnienia warunków realizacji tego przedsięwzięcia był i jest regionalny dyrektor ochrony środowiska, do którego organ l instancji powinien się zwrócić przed wydaniem decyzji. Kolegium stwierdziło, że należy zatem dokonać takiego uzgodnienia z organem właściwym, co wykracza poza ramy postępowania odwoławczego. Ewentualne uzgodnienie na etapie II instancji powodowałoby, że strony nie mogłyby skorzystać z możliwości zakwestionowania postanowienia uzgadniającego w odwołaniu, jako że nie przysługuje na nie zażalenie (art. 142 k.p.a.). Uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia z innym organem w postępowaniu odwoławczym naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. Niezależnie od tego Kolegium stwierdziło, że w konsekwencji braku uzgodnienia warunków realizacji inwestycji z właściwym organem nie można przyjąć za odpowiadające wymogom prawnym warunków określonych w zaskarżonej decyzji na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy. Nie bez znaczenia przy podejmowaniu decyzji kasacyjnej jest też okoliczność pozbawienia możliwości udziału Spółki T. jako strony postępowania. Wiąże się to z naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu wyrażonej w art. 10 k.p.a. W trakcie postępowania Spółka T. wnosiła zastrzeżenia i wnioski dowodowe, które w związku z nie przyznaniem Spółce statusu strony, nie zostały rozpatrzone przez organ l instancji. W ponownym postępowaniu należy zatem do tych uwag i wniosków się ustosunkować. Rozpoznanie ich tylko w II instancji również naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania.

W skardze do Sądu Spółka S. zarzuciła decyzji Kolegium naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 10 i art. 81 k.p.a. poprzez zaniechanie powiadomienia Skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie czy nieruchomość T. faktycznie znajduje się w zasięgu oddziaływania przedsiębiorstwa skarżącej; art. 8, art. 11 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbył ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności: niewyjaśnianie przez SKO w uzasadnieniu dlaczego T. sp. z o.o. z siedzibą w Białymstoku powinna zostać uznana za stronę postępowania oraz brak odniesienia się w uzasadnieniu do argumentów skarżącej przeciwko uznaniu T. za stronę, podniesionych w piśmie skarżącej z dnia [...] grudnia 2012 roku.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. pełnomocnicy Skarżącej poinformowali, że decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Wójt Gminy Orla ponownie ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia i podnieśli, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na uzyskanie przez stronę tej decyzji środowiskowej. Pełnomocnicy Skarżącej poparli skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu nie czyni postępowania bezprzedmiotowym okoliczność, że organ I instancji wydał kolejną decyzję w sprawie. Skoro kasacyjna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku znajduje się w obrocie prawnym, a strona skarżąca skargi nie cofnęła, to Sąd nie miał powodów, aby rozważać umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego.

Sąd podniósł, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. kasacyjną decyzję, połączoną z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, można wydać wyłącznie wtedy, gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wprawdzie art. 136 k.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego lub zalecenie jego przeprowadzenia organowi I instancji, to jednak postępowanie to może mieć jedynie charakter uzupełniający. Niedopuszczalne jest prowadzenie tego postępowania w całości lub znacznej części, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności. Kwestionowanie ustaleń stanu faktycznego sprawy byłoby w takiej sytuacji niemożliwe na drodze postępowania w trybie zwyczajnym. (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 4 (37) 2011, s. 19).

Sąd zaznaczył, że Kolegium wskazało, iż stwierdzenie przez sądy administracyjne, że T. z sp. z o.o. z siedzibą w Białymstoku jest stroną w tym postępowaniu administracyjnym nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania przed organem I instancji. Skoro bowiem w toku postępowania przed Wójtem Gminy Orla nie przyznano statusu strony Spółce T., to orzekanie przez Kolegium o rozpoznaniu odwołania Spółki byłoby naruszeniem zasady dwuinstacyjności postępowania administracyjnego. Sąd podzielił stanowisko Kolegium co do konieczności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Z uzasadnienia decyzji Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2009 r. wynika, że organ ten nie uznał Spółki T. za stronę, a także nie analizował i nie odniósł się do argumentów i licznych wniosków tej Spółki, składanych na etapie postępowania przed tym organem. Zdaniem Sądu rację ma Kolegium twierdząc, że rozpoznanie sprawy co do meritum byłoby przedwczesne, skoro podmiot mający status strony w postępowaniu administracyjnym został pominięty na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że nie jest tak jak twierdzi Kolegium, że WSA w wyroku z dnia 11 października 2010 r ., sygn. akt II SA/Bk 301/10 i NSA w wyroku z dnia 16 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 832/11, ustaliły że Spółka T. jest stroną w tym postępowaniu, gdyż nie jest rolą sądów administracyjnych czynienie ustaleń w sprawie administracyjnej za organy administracji publicznej. W uzasadnieniu wyroku II SA/Bk 301/10 Sąd stwierdził, że dla przypisania podmiotowi statusu strony w postępowaniu nie ma znaczenia, czy emisje na poziomie usytuowania działki Spółki T. będą miały oddziaływanie normatywne, czy ponadnormatywne; wystarczającą okolicznością dla przyznania statusu strony postępowania jest to, że działka Spółki znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji. Wobec tak jednoznacznych wskazówek WSA konstatacje Kolegium, że Spółka T. ma przymiot strony w tej sprawie, należało uznać za prawidłowe, przy czym nie wynika to z przyznania przez Sąd statusu strony w postępowaniu administracyjnym, a z ustaleń Kolegium, że działka Spółki T. znajduje się w obszarze emisji zakładu.

Sąd podzielił stanowisko Kolegium o potrzebie wydania w sprawie decyzji kasacyjnej z uwagi na naruszenie art. 156 ustawy. Zdaniem Sądu, rację ma organ odwoławczy twierdząc, że dokonanie uzgodnienia warunków realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia ze Starostą Bielskim naruszało art. 156 ustawy z dnia 3 października 2008 r., który w okresie przejściowym - roku od dnia wejścia w życie ustawy tj. do dnia 15 listopada 2009 r. powierzał starostom zadania regionalnych dyrektorów ochrony środowiska w zakresie uzgadniania warunków realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Powierzenie tych zadań nastąpiło jedynie w odniesieniu do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (z wyłączeniem przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000). W rozpoznawanej sprawie, według daty orzekania przez organ I instancji, planowane przedsięwzięcie zostało zaliczone do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Katalog tych inwestycji wymieniony był w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Przedmiotowa inwestycja według tego rozporządzenia jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, wymagającym sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, wymienionym w § 2 ust. 1 pkt 19 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. (instalacje do wytwarzania masy włóknistej z drewna lub innych materiałów włóknistych). Kwalifikacja inwestycji jako przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko była aktualna na datę wydawania decyzji kasacyjnej przez Kolegium, bowiem na podstawie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), do postępowań w sprawie decyzji, o których mowa w art. 71 ust.1 oraz 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia należy stosować przepisy dotychczasowe. Nawet gdyby przyjąć, że przepis § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, to nie zmienia to faktu, że inwestycja będąca przedmiotem postępowania wymaga uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, gdyż także według rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) jest ona przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 19 rozporządzenia z 2010 r.)

Zdaniem Sądu słuszne jest stanowisko Kolegium, że organem właściwym do uzgodnienia warunków realizacji tego przedsięwzięcia był i jest regionalny dyrektor ochrony środowiska, do którego organ l instancji powinien się zwrócić przed wydaniem decyzji, a dokonanie ewentualnego uzgodnienia z organem właściwym wykraczałoby poza ramy postępowania odwoławczego. Uzgodnienie na etapie II instancji powodowałoby ten skutek, że strony nie mogłyby skorzystać z możliwości zakwestionowania postanowienia uzgadniającego w odwołaniu, jako że nie przysługuje na nie zażalenie (art. 142 k.p.a.). Uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia z innym organem w postępowaniu odwoławczym naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 k.p.a., gdyż dokonanie uzgodnienia z właściwym organem ochrony środowiska ma istotny wpływ na ustalenie środowiskowych uwarunkowań. Dopiero po przeprowadzeniu zgodnej z prawem procedury przed organem współdziałającym możliwa jest ocena decyzji środowiskowej. W ocenie Sądu, z uwagi na liczne braki w postępowaniu przed organem I instancji, których nie można było naprawić w postępowaniu odwoławczym, zasadne było wydanie decyzji kasacyjnej. Tym samym zarzuty Skarżącej naruszenia przepisów postępowania, a zwłaszcza niewyjaśnienia wszystkich okoliczności w sprawie, nie są usprawiedliwione. Sąd przyznał rację stronie skarżącej, że w postępowaniu odwoławczym uchybiono art. 10 § 1 k.p.a., zaznaczając jednocześnie, że wobec wydania decyzji kasacyjnej skarżąca będzie mogła zapoznać się w postępowaniu przed organem I instancji z pismami procesowymi złożonymi przez T.

W skardze kasacyjnej I. Sp. z o.o. oddział w O. ( działająca poprzednio pod firmą S. Sp. z o.o.), reprezentowana przez r.pr. R. R., zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i błędne przyjęcie, że organ II instancji, wyjaśnił stan faktyczny, podczas gdy w rzeczywistości: a) nie ustalił spełnienia przesłanek pozwalających na nadanie spółce T. Sp. z o.o. statusu strony w sprawie; b) nie ustalił wpływu na treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia skarżącej (dalej: decyzja środowiskowa") uzgodnienia jej ze Starostą Bielskim w Bielsku Podlaskim zamiast z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska; c) nie przeprowadził samodzielnego postępowania dowodowego, błędnie opierając swoje ustalenia co do stanu faktycznego sprawy na wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w wyroku z dnia 1 października 2010 r. II SA/Bk 301/10 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 sierpnia 2012r., sygn. akt II OSK 832/1, co skutkowało nieuzasadnionym utrzymaniem w mocy decyzji SKO;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z 138 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja została wydana w braku przesłanek ustawowych uzasadniających uchylenie decyzji środowiskowej w szczególności zaś wobec faktu, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w całości.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustalenia SKO były dowolne, oparte na wybiórczo rozpoznanym materiale dowodowym a nadto, co ma dla sprawy zasadnicze znaczenie - nie były, jak twierdzi WSA "Wynikiem własnych ustaleń odnośnie tego, czy T. posiada przymiot strony, czy też nie". Za podstawę swoich ustaleń faktycznych SKO potraktowało wytyczne z wyroku WSA oraz wyroku NSA dotyczące konieczności rozważenia istnienia przymiotu po stronie T. Kolegium bezpodstawnie uznało, że stanowią one wyraz: (a) przyznania T. statusu strony przez oba te sądy; (b) obowiązku dokonania przez SKO konkluzji, że T. jest stroną w postępowaniu. Strona skarżąca podkreśliła, że WSA w wyroku z 2010r. nie przesądził, czy T. posiada status strony sprawie, a wskazał jedynie przesłanki, na podstawie których należy określić interes prawny potencjalnej strony, w tym T., do uczestniczenia w postępowaniu dotyczącym decyzji środowiskowej. Dodatkowo stanowisko WSA zostało poparte ustaleniami NSA. W ocenie skarżącej w okolicznościach sprawy istnienie: kwalifikowanego interesu faktycznego, istnienie związku bezpośredniości między interesem prawnym a podmiotem, które go sobie przypisuje (tj. T.), istnienie wpływu przedsięwzięcia skarżącej na działkę aktualnego na dzień wydawania decyzji SKO i wpływu przedsięwzięcia skarżącej na konkretne uprawnienia T. związane z wykonywaniem prawa własności z posiadanej nieruchomości (działka nr ewid. [...]), nie zostało przez SKO w żaden sposób dowiedzione.

Zdaniem strony skarżącej, pomimo że Sąd wiele uwagi poświęcił analizie istnienia pewnych uchybień tyczących się procesowania przez organ I instancji, to nie odniósł się, jak tego wymaga dyrektywa art. 138 § 2 k.p.a., do istnienia faktycznego wpływu tychże uchybień na treść decyzji środowiskowej, a co za tym idzie do zbadania czy SKO prawidłowo uznało, że w sprawie zachodzą braki w materiale dowodowe na tyle istotne, że ich usunięcie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Dla niniejszej sprawy ma to zasadnicze znaczenie, bowiem nie każde uchybienie upoważnia do zastosowania dyrektywy art. 138 § 2 k.p.a. W odniesieniu zaś do decyzji środowiskowej, którą organ II instancji uchylił już po zrealizowaniu inwestycji, obowiązany był zastosować kryteria określone w art. 138 § 2 k.p.a. traktując je ściśle w odniesieniu do okoliczności sprawy. Jak wynika z uzasadnienia decyzji tak się nie stało.

Na marginesie skarżąca podniosła, co uszło uwadze Sądowi pierwszej instancji, że SKO obowiązane było odnieść się do zarzutów T., czy też pewnych, występujących w sprawie uchybień formalnych mając na względzie, że przepisy art. 59, 72 ust. 1 i 2 oraz 88 ust. 1 o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dalej OOŚ wskazują, na obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, tj. przed wydaniem decyzji zezwalających na realizację przedsięwzięcia (np. pozwolenia na budowę, pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania). Strona skarżąca podkreśliła, że fakt zrealizowania przedsięwzięcia nakazuje również odnieść powyższą wykładnię gramatyczną do przepisów dyrektywy Rady nr 2011/92/UE z dnia 13/12/2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (zawierającej tekst jednolity dyrektywy nr 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. WE L 175 z 5.7.1985 ze zm.) Zgodnie z Dyrektywą, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (i tym samym przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko lub tylko etapu selekcji tzw. "screeningu") po uzyskaniu pozwolenia na realizację przedsięwzięcia, a tym bardziej po jego zrealizowaniu, jest sprzeczne z przepisami Unii Europejskiej, jak również celami określonymi w Dyrektywie.

W piśmie procesowym z dnia 12 stycznia 2016r. I. Sp. z o.o., reprezentowana przez r.pr. R. R., podtrzymała w całości twierdzenia wskazane w skardze kasacyjnej. Strona skarżąca podniosła, że Sąd nie zwrócił uwagi na brak szczegółowego odniesienia się przez Kolegium do materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Kolegium nie podjęło żadnych czynności, by kwestie braku uprawnień strony Spółki T. w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia ponad wszelką wątpliwość wyjaśnić, a to zaniechanie stanowi uchybienie procesowe skutkujące wadliwością decyzji administracyjnej. Kolegium naruszając zasadę swobodnej oceny dowodów nie ustaliło istnienia po stronie T. elementarnych przesłanek pozwalających na przyznanie T. waloru strony w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, walor ten przyznając T. niejako apriorycznie. WSA utrzymuje w mocy decyzję SKO wydaną z naruszeniem zasad oceny oraz analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przejawiające się w nieustaleniu przez Kolegium w ramach toczącego się postępowania oraz pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a to z poniższych względów.

Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się zarzucanego mu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie można uznać, aby stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie wyjaśnienia przez organ administracji publicznej okoliczności faktycznych decydujących o przyznaniu T. Sp. z o.o. w Białymstoku statusu strony, było wadliwe. Rację ma bowiem Sąd pierwszej instancji, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 301/10 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 sierpnia 2012r., sygn. akt II OSK 832/11 wypowiedziały się w zakresie okoliczności warunkujących przyznanie statusu strony w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie. A mianowicie, Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z poglądem Sądu pierwszej instancji, wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 301/10, że dla ustalenia czy dany podmiot ma interes prawny w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i w związku z tym czy ma przymiot strony w tym postępowaniu, nie ma znaczenia czy oddziaływanie na jego nieruchomość będzie mieścić się w granicach dopuszczalnych norm, czy też będzie ponadnormatywne, lecz wystarczy, że nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2013r. jednoznacznie wskazało, iż z raportu oddziaływania na środowisko - z części graficznej -"załączniki do rozdziału oddziaływanie przedsięwzięcia na powietrze atmosferyczne" wynika, że emisja szkodliwych substancji będzie sięgać na odległość 1559,1 m, a nieruchomość Spółki jest oddalona o ok. 1400 m.

Wskazać też należy, iż - jak wynika z powyższego załącznika do Raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko pn: "Budowa fabryki HDF w gminie Orla" - analizowano 4 emitory punktowe emisji pyłu; maksymalna odległość występowania maksymalnych stężeń = 1559,1[m]; w przypadku emitora: odciąg z lakierni należy analizować obszar o promieniu 46773 m pod katem występowania zaostrzonych wartości odniesienia. W Raporcie o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko pn: "Budowa fabryki HDF w gminie Orla" – Rozdział 7 "Określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów – 7.1 "Oddziaływanie na stan powietrza atmosferycznego" – 7.1.2.8. – Wnioski i zalecenia w zakresie środków ochronnych podano, że funkcjonowanie fabryki płyt HDF będzie powodowało emisję zorganizowaną zanieczyszczeń pyłowo-gazowych emitowanych do powietrza atmosferycznego, a źródłem tych emisji będą procesy produkcyjne oraz energetyczne spalanie biomasy; zanieczyszczenia pyłowo-gazowe będą wprowadzane do atmosfery jedenastoma emitorami; źródłem emisji będą procesy suszenia włókien, formowania masy, prasowania, cięcia oraz lakierowania płyt. Maksymalne stężenia obliczeniowe zanieczyszczeń emitowanych procesów technologicznych oraz pochodzące z energetycznego spalania paliw nie będą powodować występowania przekroczeń wartości dopuszczalnych parametrów imisji na granicy terenu inwestycji i poza jej granicami.

W tej sytuacji Kolegium zasadnie uznało, że działka stanowiąca własność skarżącej T. Sp. z o.o. w Białymstoku (działka nr [...] ) znajduje się w zasięgu oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Emisja szkodliwych substancji ( analizowano emisję pyłów z 4 emitorów) będzie sięgać na odległość 1559,1 m, co oznacza, że obejmie teren działki nr [...], gdyż ta leży w bliższej odległości od przedmiotowej inwestycji niż 1559,1 m, a mianowicie w odległości ok. 1400 m. To zaś oznacza, że T. Sp. z o.o. w Białymstoku posiada przymiot strony w tym postępowaniu. Trafnie też Kolegium przyjęło, że nie ma znaczenia, czy emisje na terenie działki stanowiącej własność skarżącej T. Sp. z o.o. w Białymstoku (działka nr [...] ) będą miały oddziaływanie normatywne, czy ponadnormatywne.

W świetle powyższych okoliczności oraz poglądów wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w powołanych wyżej wyrokach należy uznać, że Sąd pierwszej instancji zasadnie podzielił stanowisko Kolegium, że wystarczającą okolicznością dla przyznania statusu strony postępowania jest to, że działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Okoliczność ta wynika z akt sprawy (raport oddziaływania na środowisko ), a tym samym nie można skutecznie twierdzić – jak czyni to strona skarżąca – że organ II instancji nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy w tym zakresie.

Nie ma też racji strona skarżąca, że Sąd pierwszej instancji nie ustalił wpływu na treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia dokonania uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia ze Starostą Bielskim w Bielsku Podlaskim zamiast z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska.

Sąd pierwszej instancji trafnie podniósł, że to organ l instancji przed wydaniem decyzji powinien zwrócić się o dokonanie uzgodnienia do właściwego organu. Dokonanie tego uzgodnienia przez organ II instancji wykraczałoby poza ramy postępowania odwoławczego. Trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że dokonanie uzgodnienia z właściwym organem na etapie postępowania odwoławczego skutkowałoby tym, że strony nie mogłyby skorzystać z możliwości zakwestionowania postanowienia uzgadniającego w odwołaniu. Na postanowienie uzgadniające nie przysługuje zażalenie (art. 142 k.p.a.). W tej sytuacji uzgodnienie w postępowaniu odwoławczym warunków realizacji przedsięwzięcia z innym organem niż dokonał tego ( wadliwie ) organ I instancji naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania ( art. 15 k.p.a.). Zasadnie też Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dokonanie uzgodnienia z właściwym organem ochrony środowiska ma istotny wpływ na ustalenie środowiskowych uwarunkowań, albowiem tylko przeprowadzenie zgodnej z prawem procedury przed organem współdziałającym pozwala na wydanie zgodnej z prawem decyzji środowiskowej.

Już sama konieczność dokonania uzgodnienia z właściwym organem współdziałającym uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art.. 138 § 2 k.p.a.

Przypomnieć też należy, iż S. Sp. z o.o. w Koszkach wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2013r. wydaną (m.in.) na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., którą organ odwoławczy uchylił decyzję Wójta Gminy Orla z dnia [...] grudnia 2009 r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie fabryki HDF w gminie Orla" i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. A zatem, S. Sp. z o.o. w Koszkach wniosła skargę na decyzję kasacyjną (art. 138 § 2 k.p.a.)

Charakter zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji wpływa na zakres kontroli dokonywanej przez ten sąd.

A mianowicie, Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej musi ocenić, czy wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było uzasadnione, a więc czy zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji. Powyższe oznacza, że Sąd pierwszej instancji obciąża obowiązek sprawdzenia, czy decyzja organu I instancji jest dotknięta wadami, które wytknął temu organowi organ odwoławczy i które legły u podstaw uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Bez takiego sprawdzenia decyzji organu I instancji nie byłoby możliwe dokonanie prawidłowej kontroli legalności decyzji kasacyjnej zaskarżonej do sądu administracyjnego.

Stosownie do art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

- po pierwsze, utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję ( pkt 1 ) albo

- po drugie, uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części ( pkt 2) albo

- po trzecie, umarza postępowanie odwoławcze ( pkt 3).

Z mocy art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może też uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej uznał, iż rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku nie narusza art. 138 ( 2 k.p.a., gdyż zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji. Z takim stanowiskiem Sądu pierwszej instancji należy się zgodzić, albowiem decyzja organu I instancji jest dotknięta wadami wskazanymi przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. A u podstaw takiego stanowiska legły wyniki oceny zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego w aspekcie zgodności z prawem decyzji organu I instancji.

Rację ma Sąd pierwszej instancji, że gdyby organ odwoławczy skorzystał z instytucji przewidzianej w art. 136 k.p.a., to mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ( art. 15 k.p.a.).

Wprawdzie organ odwoławczy – stosownie do art. 136 k.p.a. - może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, to jednak takie postępowanie w pewnych okolicznościach będzie wykluczone. A mianowicie, jeśli organ I instancji przed wydaniem decyzji uzgodni zamierzenie inwestycyjne z niewłaściwym organem – tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – to takiej wadliwości nie może konwalidować organ odwoławczy. Uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia z właściwym organem - w trybie art. 106 k.p.a. oraz art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - winien bowiem dokonać organ I instancji. Z mocy art. 77 ust. 7 powołanej wyżej ustawy z dnia 3 października 2008 r. do uzgodnienia i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1, nie stosuje się przepisów art. 106 § 3, 5 i 6 k.p.a. To zaś oznacza, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, że zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które nie służy stronie zażalenie. Postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a. ). Podkreślić należy, iż przepis art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. jednoznacznie stanowi, iż organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z właściwymi organami przed wydaniem tej decyzji.

Podobnie, przeprowadzenie postępowania przed wydaniem decyzji przez organ I instancji bez udziału podmiotu, któremu przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu, nakłada na organ odwoławczy obowiązek uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej celem przeprowadzenia postępowania z udziałem stron. Stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ II Instancji w postępowaniu odwoławczym winien skontrolować wypełnienie przez organ I instancji obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a.

Z tych względów podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że decyzji organu odwoławczego nie można przypisać zarzutu niezgodności z prawem. Argumenty podniesione przez organ odwoławczy uzasadniały uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i z tych względów decyzji organu odwoławczego nie można przypisać zarzutu niezgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku trafnie uznał, iż organ odwoławczy zasadnie stwierdził wadliwość decyzji pierwszoinstancyjnej.

W tym stanie rzeczy chybiony jest także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z 138 § 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.