Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 969/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 151, art. 146
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 23 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Protokolant Sekretarz sądowy Blanka Kuźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym po wznowieniu postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia (...) nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...), po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia Ax z siedzibą w (...) na postanowienie Marszałka Województwa Bx z dnia (...) znak: (...) w sprawie uchylenia swojego własnego postanowienia z dnia (...) znak: (...) i uzgodnienia wydania zezwolenia na rzecz Cx w (...) na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej Warszawa-Bydgoszcz-Kołobrzeg, uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i w tym zakresie orzekło co do istoty, tj.: stwierdziło, że postanowienie Marszałka Województwa Bx z dnia (...) znak: (...), zostało wydane z naruszeniem prawa, ale ze względu na to, że w wyniku wznowienia postępowania mogłoby zapaść wyłącznie postanowienie odpowiadające w swej istocie postanowieniu dotychczasowemu - uchylenie ww. postanowienia z przyczyny określonej wart. 145 §1 pkt 4 k.p.a. - nie może nastąpić. Podstawę rozstrzygnięcie stanowił art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 § 2, art. 146 § 2, art. 106 k.p.a., art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2017r., poz. 2200 ze zm.), dalej u.t.d.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Marszałek Województwa Dx pismem z dnia 18 czerwca 2018 r. wystąpił do Marszałka Województwa Bx o uzgodnienie - w trybie art. 106 k.p.a. - wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej Warszawa - Toruń - Bydgoszcz - Nakło nad Notecią – Piła – Szczecinek - Koszalin - Ustronie Morskie - Kołobrzeg w związku z toczącym się postępowaniem na wniosek firmy Cx z siedzibą w (...).

Marszałek Województwa Bx postanowieniem z dnia (...) znak: (...) uzgodnił wydanie ww. zezwolenia, przy czym postanowienie to zostało doręczone Marszałkowi Województwa Dx i stronie postępowania, tj. firmie Cx.

W dniu 19 lipca 2018 r. do organu I instancji wpłynął wniosek pełnomocnika Stowarzyszenia Ax z siedzibą w (...) o wznowienie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania zakończonego wydaniem ww. postanowienia z dnia (...)

W odpowiedzi na ww. wniosek Marszałek Województwa Bx, postanowieniem z dnia:

1. (...) znak: (...) wznowił przedmiotowe postępowanie,

2. (...) znak: (...) orzekł o:

a. uchyleniu własnego postanowienia z dnia (...) znak: (...) uzgadniającego wydanie zezwolenia na rzecz przedsiębiorcy: Cx w (...) na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej Warszawa - Bydgoszcz - Kołobrzeg,

b. uzgodnieniu wydania zezwolenia na rzecz przedsiębiorcy: Cx z siedzibą w (...) na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej Warszawa - Bydgoszcz - Kołobrzeg.

W zażaleniu Stowarzyszenie Ax z siedzibą w (...) zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania a mianowicie:

1) art. 7 i 77 w związku z art. 106 § 5 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, tj. bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności bez dokonania sprawdzenia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych;

2) art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. poprzez niedokonanie w toku postępowania uzgodnieniowego sprawdzenia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych;

3) art. 40 § 2 z związku z art. 33 § 1 k.p.a. poprzez doręczenie zaskarżonego postanowienia stronie, a nie ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi;

4) art. 10 poprzez brak możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem postanowienia uzgodnieniowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) rozpatrując powyższe zażalenie uznało, iż należy zaskarżone postanowienie uchylić w całości, i w tym zakresie orzec co do istoty. Organ wskazał, że zaskarżone postanowienie dotyczy wznowienia postępowania w sprawie uzgodnienia wydania zezwolenia na rzecz Cx w (...) na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Organ zacytował treść art. 145 § 1, art. 149, art. 150 i art. 151 k.p.a. Organ wyjaśnił, że podjęcie przez organ administracji publicznej postanowienia o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przeprowadzenie przez właściwy organ postępowania odnosi się do przesłanek stanowiących podstawę wznowienia tego postępowania; w rozpatrywanej sprawie taką podstawę stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Kolegium przypomniało, że Stowarzyszenie Ax z siedzibą w (...) na mocy postanowienia Marszałka Województwa Dx z dnia (...) - zostało dopuszczone do udziału w prowadzonym postępowaniu dotyczącym wydania firmie Cx zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linię komunikacyjną Warszawa - Toruń - Bydgoszcz – Nakło nad Notecią-Piła - Szczecinek - Koszalin - Mielno – Ustronie Morskie – Kołobrzeg. Następnie Marszałek Województwa Bx podejmując postanowienie z dnia (...) o uzgodnieniu wydania przedmiotowego zezwolenia - nie tylko nie umożliwił Stowarzyszeniu Ax wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, ale wydanego postanowienia w ogóle temu stowarzyszeniu nie doręczył, co w konsekwencji stanowi, o tym, że Stowarzyszenie bez własnej winy nie brało udziału w postępowaniu.

Kolegium wskazało, że w rozpoznawanej sprawie zachodzą łącznie dwie przesłanki sformułowane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (tj. po pierwsze strona nie brała udziału w postępowaniu, a po drugie ten brak udziału nie wynikał z winy strony), co uwzględniając art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. mogłoby stanowić podstawę uchylenia dotychczasowego postanowienia.

Organ odwoławczy zauważył, że ustawodawca, pomimo stwierdzenia istnienia podstaw wznowieniowych, dokonał "wyłączeń" od uchylenia decyzji, stosownie bowiem do art. 146 k.p.a. w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a. - organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.).

Mając na względzie powyższą regulację, niezbędnym jest dokonanie analizy, czy pomimo stwierdzenia zaistnienia przesłanek wznowieniowych (tj. wydania postanowienia, w sytuacji gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), uchybienie to miało wpływ na wynik podjętego przez Marszałka Województwa Bx rozstrzygnięcia, tj. czy Marszałek Województwa Bx po wznowieniu postępowania i uchyleniu postanowienia z dnia (...) wydałby postanowienie odpowiadające w swej istocie dotychczasowemu postanowieniu.

Organ przypomniał, że dotychczasowe rozstrzygnięcie to postanowienie Marszałka Województwa Bx z dnia (...) uzgadniające wydanie zezwolenia na rzecz przedsiębiorcy Cx w (...) na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej Warszawa - Toruń - Bydgoszcz - Piła - Szczecinek - Koszalin - Mielno - Ustronie Morskie - Kołobrzeg. Materia wydawania zezwoleń na wykonywanie transportu drogowego podlega regulacji u.t.d., która w art. 18 ust. 1 lit. g u.t.d., stanowi, że wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia w krajowym transporcie drogowym - wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów, odpowiednio przez (...) marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa.

Kolegium podniosło, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie będzie miał również art. 106 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Kryterium, według którego określa się właściwość miejscową organu uprawnionego do wydania zezwolenia na przewozy regularne i regularne specjalne w krajowym transporcie drogowym, a także organów uzgadniających, stanowi zatem planowany przebieg linii komunikacyjnej. Natomiast przywołany już powyżej art. 106 k.p.a. ma zastosowanie w takich przypadkach współdziałania, w których wydanie decyzji administracyjnej, a zatem ukształtowanie treści tej decyzji, należy do wyłącznej kompetencji organu administracji publicznej, który w pełni i samodzielnie odpowiada za treść decyzji, zaś organ współdziałający ma ustawową kompetencję do zajęcia stanowiska w sprawie rozstrzyganej przez właściwy organ.

Z uwagi na fakt, że o wydanie przedmiotowego zezwolenia wystąpił przedsiębiorca, którego siedziba znajduje się w (...), organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie udzielenia zezwolenia jest Marszałek Województwa Dx, a wobec faktu, iż planowany przebieg linii komunikacyjnej wykracza poza obszar co najmniej jednego województwa (przebiegając w tym zakresie również przez województwo Bx) – organem właściwym do zajęcia stanowiska - jest m.in. Marszałek Województwa Bx. Uzgodnienie ma przy tym charakter wiążący dla organu wydającego zezwolenie. Wynika to jednoznacznie z redakcji art. 18 ust. 1 u.t.d. Przepis ten stanowi bowiem o wydawaniu zezwoleń "w uzgodnieniu", a nie "po zasięgnięciu opinii".

Organ podkreślił, że uzgodnienie, o którym mowa wart. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g u.t.d. stanowi o możliwości wypowiedzenia się przez organ uzgadniający jedynie na temat tych okoliczności, które są istotne dla udzielenia zezwolenia dla danej linii komunikacyjnej w części obejmującej obszar jednostki samorządu terytorialnego, dla którego organ ten jest miejscowo właściwy. Każda jednostka samorządu terytorialnego może bowiem - w zakresie przyznanych jej ustawowo kompetencji - ocenić skutki realizacji proponowanych przewozów tylko w zakresie obejmującym obszar własnej właściwości (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 kwietnia 2012 r.; sygn. akt: II SA/Ke 95/12).

Firma Cx wystąpiła o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej Warszawa - Toruń - Bydgoszcz - Nakło nad Notecią - Piła - Szczecinek - Koszalin - Ustronie Morskie - Kołobrzeg, wskazując 10 przystanków, które to wszystkie przystanki zlokalizowane są poza województwem Bx.

Organ odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt: III SA/Lu 1695/15. Zdaniem Kolegium skoro Marszałek Województwa Bx może wypowiedzieć się - w ramach uzgodnienia, o którym mowa w art. 106 k.p.a., wyłącznie w zakresie obejmującym obszar własnej właściwości, tj. województwa Bx, a po drugie skoro linia komunikacyjna to połączenie komunikacyjne między przystankami wskazanymi w rozkładzie jazdy (a w odniesieniu do rozpoznawanej sprawy na terenie województwa Bx nie ma żadnego przystanku), to stwierdził, że jako zupełnie chybione uznać należy sformułowane przez Stowarzyszenie Ax zarzuty odnoszące się do naruszenia art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d., który odnosi się do negatywnej przesłanki udzielenia zezwolenia (odpowiednio uzgodnienia jego udzielenia), tj. wykazania, iż projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych.

Konsekwentnie Kolegium uznało za nieuzasadnione zarzuty naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 w związku z art. 106 § 5 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, tj. bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności bez dokonania sprawdzenia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych.

W konsekwencji powyższych rozważań stwierdzić należy, że jednym możliwym rozstrzygnięciem, które może podjąć Marszałek Województwa Bx po uchyleniu dotychczasowego postanowienia, jest wyłącznie uzgodnienie wydania zezwolenia na rzecz Cx w (...) na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej Warszawa - Bydgoszcz - Kołobrzeg, co zresztą znajduje swoje potwierdzenie w sentencji zaskarżonego postanowienia. Marszałek Województwa Bx z jednej strony stwierdził istnienie przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a następnie w dalszej kolejności wydał nowe rozstrzygnięcie - które jest tożsame z dotychczasowym postanowieniem, a z drugiej strony całkowicie pominął dyspozycję art. 151 § 2 k.p.a., co konsekwentnie oznacza, iż zaskarżone postanowienie nie mogło się ostać.

W skardze Stowarzyszenie Ax z siedzibą w (...) zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1, art. 7 i art. 77 w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia organu I instancji i odmowę uchylenia postanowienia Marszałka Województwa Bx z dnia (...), pomimo braku przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, tj. bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności bez dokonania sprawdzenia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych;

2) art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) i art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. poprzez niedokonanie w toku postępowania uzgodnieniowego sprawdzenia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, wobec uznania, że w niniejszej sprawie nie występuje linia komunikacyjna w rozumieniu ustawy;

3) art. 138 § 1 pkt 1, art. 151 §2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. poprzez:

a. wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, pomimo iż decyzja organu instancji wydana została z istotnym naruszeniem przepisów postępowania,

b. odmowę uchylenia postanowienia uzgodnieniowego, pomimo nieprzeprowadzenia

merytorycznego zbadania przesłanek określonych w przepisach prawa materialnego

mających zastosowanie w sprawie;

c. brak wykazania w treści uzasadnienia postanowienia jakie czynności zostały wykonane przez organy obu instancji w pierwotnie prowadzonym postępowaniu uzgodnieniowym, co uniemożliwiło sprawdzenie, czy faktycznie zaistniały przesłanki do odmowy uchylenia postępowania, tj. czy postępowanie pierwotnie prowadzone przez organ nie było dotknięte wadami materialnymi;

4) art. 8 § 1, art. 9, art. 11 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez lakoniczne i niezrozumiałe uzasadnienie postanowienia w zakresie dotyczącym meritum sprawy, a mianowicie ustaleń co do tego, że w niniejszej sprawie nie występuje linia komunikacyjna w rozumieniu ustawy, które to naruszenie nie pozwala skarżącemu na poznanie przesłanek, które organ odwoławczy uznał za kluczowe dla rozstrzygnięcia;

5) art. 40 § 2 w zw. z art. 33 § 1 k.p.a. poprzez brak doręczenia postanowienia organu I instancji prawidłowo ustanowionemu pełnomocnikowi.

Strona wniosła o uchylenie postanowień I i II instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa w sposób określony w art. 145 § 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który obligowałoby do uchylenia zaskarżonego postanowienia, bądź stwierdzenia jego nieważności.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) uchylające zaskarżone postanowienie Marszałka Województwa Bx w całości i w tym zakresie orzekające co do istoty, tj.: stwierdzające, że postanowienie Marszałka Województwa Bx z dnia (...) znak: (...), zostało wydane z naruszeniem prawa, ale ze względu na to, że w wyniku wznowienia postępowania mogłoby zapaść wyłącznie postanowienie odpowiadające w swej istocie postanowieniu dotychczasowemu - uchylenie ww. postanowienia z przyczyny określonej wart. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - nie może nastąpić.

Powyższe rozstrzygnięcia wydane zostały po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia (...) Marszałka Województwa Bx na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 151 § 2 i art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm.) – dalej k.p.a. w związku z art. art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2017r., poz. 2200 ze zm.), dalej u.t.d.

Jak stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Instytucja wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji (postanowień) ostatecznych. Stwarza ona prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej postanowieniem ostatecznym, jeżeli postępowanie, w którym doszło do jego wydania, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych, wyliczonych wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Mając jednak na uwadze jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązkiem organów rozpatrujących niniejszą sprawę było postępowanie zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 145 do art. 152) dotyczącymi wznowienia postępowania.

W ocenie Sądu, analizując argumentację organu i zgromadzony w sprawie materiał dowody, należy zgodzić się ze stanowiskiem, iż w sprawie były podstawy faktyczne i prawne do wznowienia postępowania – postanowieniem z dnia (...), a w następstwie - do wydania zaskarżonego postanowienia.

W niniejszej sprawie, jak wskazano powyżej, wystąpiła przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stowarzyszenie Ax w (...) nie otrzymało bowiem postanowienia Marszałka Województwa Bx z dnia (...), w sytuacji gdy postanowieniem Marszałka Województwa Dx z dnia (...) zostało dopuszczone do udziału w prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linię komunikacyjną Warszawa - Toruń - Bydgoszcz – Nakło nad Notecią- Piła - Szczecinek - Koszalin - Ustronie Morskie – Kołobrzeg.

W takim zaś wypadku pozostały organowi możliwości uchylenia decyzji dotychczasowej i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty bądź wydanie decyzji stwierdzającej naruszenie prawa i wskazującej na przyczyny, z powodu których decyzji nie uchylił. Nie ma wątpliwości, że w niniejszej sprawie chodzi o ostatnią z wymienionych decyzji.

Stosownie bowiem do treści art. 151 § 2 k.p.a. - w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Zgodnie zaś z art. 146 § 2 k.p.a. - nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Wobec powyższego w dalszej kolejności wyjaśnić należy, czy pomimo stwierdzenia zaistnienia przesłanek wznowieniowych (tj. wydania postanowienia, w sytuacji gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), uchybienie to miało wpływ na wynik podjętego przez Marszałka Województwa Bx rozstrzygnięcia, tj. czy Marszałek Województwa Bx po wznowieniu postępowania i uchyleniu postanowienia z dnia (...) wydałby postanowienie odpowiadające w swej istocie dotychczasowemu postanowieniu.

Przechodząc do oceny postanowienia SKO w (...) i poprzedzającego go postanowienia Marszalka Województwa Bx w sprawie uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjną Warszawa - Toruń - Bydgoszcz – Nakło nad Notecią-Piła - Szczecinek - Koszalin - Ustronie Morskie – Kołobrzeg, wydanych w postępowaniu toczącym na wniosek firmy Cx, podkreślić należy, że główne postępowanie o wydanie zezwolenia toczy się przed Marszałkiem Województwa Dx. Marszałek Województwa Bx był tylko organem wypowiadającym się w ramach uzgodnienia, w trybie art. 106 k.p.a., w zakresie w jakim planowana linia komunikacyjna przebiega przez obszar jego właściwości. Z przesłanego przez Marszałka Województwa Dx Marszałkowi Województwa Bx planowanego rozkładu jazdy wynika, że w tej sprawie na obszarze województwa Bx ma znajdować się żaden przystanek.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 18 ust. 1 pkt 1 lit g) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm.) - dalej u.t.d. Przepis ten stanowi, że wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej – na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa.

Organ powołał także art. 106 k.p.a., zgodnie z którym (§ 1), jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (§ 3). Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba, że przepis prawa przewiduje inny termin (§ 4). Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (§ 5). Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie.

W rozpatrywanej sprawie firma Cx wystąpiła o udzielenie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii przebiegającej przez obszar kilku województw, w tym przez obszar województwa Bx, bez przystanku w (...). W związku z tym Marszałek Województwa Dx - organ właściwy do wydania zezwolenia był zobligowany do uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej z Marszałkiem Województwa Bx.

Cytowany wyżej przepis art. 18 ust. 1 u.t.d. ma przede wszystkim charakter kompetencyjny i określa organy właściwe do wydawania zezwoleń. Uzgodnienie, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit d¹-g u.t.d. stanowi o możliwości wypowiedzenia się przez organ uzgadniający na temat tych okoliczności, które są istotne dla udzielenia zezwolenia na danej linii komunikacyjnej w części obejmującej obszar jednostki samorządu terytorialnego, dla którego organ ten jest miejscowo właściwy. Organ wydający zezwolenie obowiązany jest uwzględnić stanowisko organu uzgadniającego przy rozstrzyganiu wniosku strony.

To, że wymagane uzgodnienie w zakresie planowanego przebiegu linii komunikacyjnej ma dla organu wydającego zezwolenie charakter wiążący wynika, jak trafnie podkreślił organ, z redakcji przepisu, który określa, że wykonywanie przewozów regularnych wymaga zezwolenia właściwego organu wydanego "w uzgodnieniu" z odpowiednimi organami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej. A więc nie chodzi tylko o uzyskanie niewiążącej organ opinii, ale o wiążące uzgodnienie przebiegu linii komunikacyjnej przez obszar konkretnego województwa.

Wynikający z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit d¹-g u.t.d. obowiązek współdziałania organów oznacza, że konieczność zajęcia stanowiska przez organ współdziałający stanowi wymóg formalny wydania prawidłowej decyzji przez organ uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy. Obowiązek współdziałania wpływa na zakres uprawnień organów współdziałających w ten sposób, że organ współdziałający, nie będąc właściwym do wydania decyzji w sprawie, ma obowiązek zbadania sprawy pod określonym kątem, a organ posiadający kompetencje do załatwienia sprawy co do istoty (wydania lub odmowy wydania zezwolenia), nie może wszystkich okoliczności sprawy oceniać samodzielnie.

Gdy chodzi o kompetencje organu uzgadniającego, to w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że "chodzi wyłącznie o te "istotne okoliczności", które dotyczą planowanej linii komunikacyjnej. Przedmiotem uzgodnienia (..) może być wyłącznie planowany przebieg linii komunikacyjnej. Nie ma wystarczających podstaw do twierdzenia, że przy takim uzgodnieniu należy analizować sytuację rynkową i ewentualne konsekwencje uruchomienia nowej linii na określonej trasie, a także inne przesłanki należące do sfery rozważań organu wydającego zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym (R. Strachowska "Ustawa o transporcie drogowym. Komentarz" Wydanie III - komentarz do art. 18 i powołany tam wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 czerwca 2006 r. IV SA/Po 1439/04 Sam. Teryt. 2007, nr 4 s.72). Stanowisko takie sąd rozpoznający skargę podziela. Powyższe oznacza, że w ocenie sądu przedmiotem uzgodnienia w zakresie właściwości danej jednostki samorządu terytorialnego, w tym wypadku województwa Bx, jest w szczególności planowana trasa przejazdu oraz czasy przejazdu. Sąd nie podziela tym samym odmiennego poglądu prezentowanego w orzecznictwie, w tym m.in. w wyroku WSA w Lublinie z 23 czerwca 2016 r. III SA/Lu 1695/15 , że to organ uzgadniający staje się organem uprawnionym i zobowiązanym do oceny, czy nie zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę wydania zezwolenia na podstawie art. 22a ust. 1 u.t.d. w świetle warunków, na jakich wnioskodawca domaga się wydania zezwolenia, tzn. w świetle warunków wynikających z załączników do wniosku.

W przypadku spraw z wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, o tym jakie ustalenia faktyczne są potrzebne do merytorycznego rozstrzygnięcia stanowi art. 22a ust. 1 u.t.d., który określa obligatoryjne i fakultatywne przesłanki odmowy udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów. Przesłanki te zostały enumeratywnie określone w tym przepisie. W myśl powyższego przepisu, organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d., a więc wydające zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych:

1/ odmawiają udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w przypadku, gdy wnioskodawca nie jest w stanie świadczyć usług będących przedmiotem wniosku, korzystając z pojazdów pozostających w jego bezpośredniej dyspozycji;

2/ mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku wystąpienia jednej z następujących okoliczności:

a/ zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te obsługiwane są tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników,

b/ zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych,

d/ wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem.

W ocenie Sądu, treść cytowanego przepisu wskazuje, że adresatem powyższej regulacji, który ma obowiązek rozważenia, czy nie zachodzą przesłanki negatywne do udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych jest wyłącznie organ wydający zezwolenie, nie zaś organ uzgadniający przebieg planowanej linii komunikacyjnej przez obszar swojej właściwości. To organ wydający zezwolenie, w tym wypadku Marszałek Województwa Dx, ma dokonać analiz rynkowych i ocenić wpływ planowanej linii pod kątem, czy nie będzie ona stanowić zagrożenia dla już istniejących linii regularnych. Nie ma natomiast żadnych podstaw, aby takiej analizy wymagać od organu wydającego uzgodnienie, tym bardziej, że analiza dotyczyć miałby tylko pewnego odcinka trasy, co może uniemożliwić lub przynajmniej utrudniać prawidłową ocenę i wyciąganie logicznych wniosków. Takie możliwości ma natomiast organ wydający zezwolenie, posiadający informacje o całym przebiegu linii komunikacyjnej i jej wpływie na inne linie.

Zauważyć także należy, że art. 106 § 3 k.p.a. przewiduje, że organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska w sprawie o uzgodnienie wydania zezwolenia, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, a nie później niż w terminie dwóch tygodni (u.t.d. nie przewiduje innego terminu). Tak określony przez ustawodawcę termin na wydanie postanowienia wskazuje, że postępowanie poprzedzające wydanie postanowienia uzgadniającego wydanie zezwolenia dotyczy ściśle tylko tych aspektów, które wskazane są jako zadania organu opiniującego i nie może być rozbudowywane. Choć art. 106 § 4 k.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia w razie potrzeby postępowania wyjaśniającego, nie oznacza to prowadzenia obszernego postępowania dowodowego. Tymczasem dokonanie ustaleń, a następnie oceny, czy projektowana linia stanowić będzie rzeczywiste zagrożenie finansowe lub organizacyjne dla linii już istniejących, a nie tylko normalną konkurencję, wymaga przeprowadzenia postępowania w szerokim zakresie.

W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g i art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a u.t.d. przez niedokonanie w toku postępowania uzgodnieniowego sprawdzenia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych jest nieuzasadniony, gdyż zdaniem sądu z powyższych przepisów taki obowiązek dla organu uzgadniającego wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów nie wynika. Przedmiotem uzgodnienia ma być wyłącznie przebieg planowanej linii komunikacyjnej, a nie aspekty rynkowe i finansowe związane z powstaniem takiej linii.

Czyni to także niezasadnym zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. dotyczący niewyjaśnienia wszystkich okoliczności w tym zakresie.

Nie można natomiast zgodzić się z wnioskami wyciągniętymi przez SKO w (...), że postanowienie Marszałka Województwa Bx jest zasadne, dlatego że linia komunikacyjna, zgodnie z art. 4 pkt 8 u.t.d. to połączenie komunikacyjne na określonej drodze między przystankami wskazanymi w rozkładzie jazdy, a w odniesieniu do rozpoznawanej sprawy na terenie województwa Bx nie ma żadnego przystanku, a zatem, jak należy chyba rozumieć, brak jest linii komunikacyjnej, co do której organ powinien rozważać, czy jej utworzenie stanowić będzie zagrożenie dla linii już istniejących.

Niewątpliwie bowiem przez obszar województwa ma przebiegać linia komunikacyjna w rozumieniu art. 4 pkt 8 u.t.d. obejmująca obszar kilku województw i nawet, jeżeli na obszarze jednego z województw nie ma żadnego przystanku nie oznacza to, że przez ten obszar nie przebiega linia komunikacyjna. Linia komunikacyjna w rozumieniu art. 4 pkt 8 u.t.d. to linia wskazana we wniosku strony, określająca przystanki Warszawa - Toruń - Bydgoszcz – Nakło nad Notecią-Piła - Szczecinek - Koszalin - Ustronie Morskie – Kołobrzeg. Planowany przebieg takiej linii komunikacyjnej także podlega przecież uzgodnieniu. Powyższa ocena stanowiska SKO nie ma jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia sądu.

Zaznaczyć także należy, że ani w zażaleniu, ani w skardze Stowarzyszenie Ax nie wskazało na żadną konkretną okoliczność, która powinna być przedmiotem oceny organów w niniejszej sprawie. Wszystkie zarzuty mają charakter ogólny i teoretyczny. Skarżący przytacza przepis i przesłanki dające postawy do odmowy udzielenia zezwolenia, ale żadnych okoliczności wskazujących na istnienie zagrożenia dla już istniejących linii (jakich?) nie wskazuje. Zatem biorąc pod uwagę, że w skali kraju można mówić raczej o braku odpowiedniej ilości połączeń, także z tych względów skargę należało uznać za bezzasadną.

Zatem po powołaniu prawidłowej podstawy prawnej z art. 151 § 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) prawidłowo stwierdziło naruszenie prawa polegające na niedoręczeniu stronie skarżącej postanowienia z dnia (...) oraz prawidłowo wskazało okoliczności, z powodu których nie uchyliło postanowienia Marszałka Województwa Bx z dnia (...) W tym wypadku były to okoliczności, o jakich mowa w art. 146 § 2 k.p.a.

Natomiast za uzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia 40 § 2 k.p.a. w związku z art. 33 § 1 k.p.a., ponieważ postanowienie organu I instancji z dnia (...) zostało doręczone stronie, a nie ustanowionemu pełnomocnikowi. Zdaniem Sądu, powyższe naruszenie nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd oddalił skargę.

B.K.