Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1108/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3 i 7, art. 29, 48, 50
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 105 § 1, art. 7, 70, 80, 107
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją znak [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania [...], P.P.U.H. "[...]", reprezentowanego przez adwokata [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "[...]WKZ") Nr [...], z dnia [...] grudnia 2016 r., umarzającej postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na umieszczenie urządzeń technicznych i podejmowanie innych działań polegających na montażu urządzeń do poboru opłat parkingowych w pasie drogowym ulic będących w zarządzie Zarządu Dróg Miejskich w [...], w ustalonej zgodnie z Uchwała Rady Miasta nr [...] z dnia [...] października z dnia [...] października 2011 r., strefie płatnego parkowania, jako bezprzedmiotowe, z uwagi na brak podstawy prawnej do rozstrzygania sprawy - działając na podstawie art. 89 pkt. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "u.o.z.") oraz art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając decyzje, Minister wyjaśnił, że pismem z dnia 5 lipca 2016 r., (uzupełnionym pismami z dnia 7 i 27 września 2016 r. i z 24 października 2016 r., [...] (P.P.U.H. "[...]") wniósł do [...]WKZ o pozwolenie na montaż urządzeń do poboru opłat parkingowych w pasie drogowym ulic będących w zarządzie Zarządu Dróg Miejskich w [...], w obszarze, który jest objęty ochroną konserwatorską, w ustalonej zgodnie z Uchwala Rady Miasta nr [...] z dnia [...] października z dnia [...] października 2011 r., strefie płatnego parkowania, wg programu montażu zgodnie z wizją lokalną w terenie w dniu 15 marca 2016 r. oraz "Projektem stałej organizacji ruchu" opracowanym w marcu 2016 r. przez mgr inż. [...]. Jako przewidywany termin rozpoczęcia i zakończenia podejmowania działań wskazano: 22 marca 2016 r. – 31 marca 2020 r.

[...]WKZ decyzją nr [...], z dnia [...] grudnia 2016 r., znak [...], umorzył postępowanie w ww. sprawie, jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak podstawy prawnej do rozstrzygania sprawy. W uzasadnieniu organ wskazał, że objęte wnioskiem urządzenia zostały już zamontowane i to przed złożeniem wniosku. Zauważył przy tym, że urządzenie na działce nr [...] w obrębie [...] [...] przy ul. [...] zostało zamontowane niezgodnie z lokalizacją naniesioną na rysunku nr 7 projektu dołączonego do wniosku w dniu 24 października 2016 r.

Odwołanie od tej decyzji złożył [...], reprezentowany przez adwokata [...], nie zgadzając się z stanowiskiem, iż bezprzedmiotowe jest postępowanie w trybie art. 36 ust. 1 pkt. 1 u.o.z., gdy inwestor wnosi o wydanie decyzji odnośnie robót budowlanych wykonanych przy zabytku w warunkach samowoli budowlanej. Podniósł, że organ błędnie ustalił stan faktyczny dotyczący lokalizacji parkomatów, gdyż jeden z parkomatów ma być zlokalizowany na innej działce niż obejmuje to decyzja (dot. działki [...]).

Minister wyjaśnił, że właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w tej sprawie wynika z faktu, że montaż urządzeń do poboru opłat parkingowych dotyczy obszaru Śródmieścia Miasta [...] wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] czerwca 1953 r., numer rejestru [...] (obecnie [...]) oraz założenia przestrzennego zieleni w [...], które obejmuje park [...], łącznie z ciągiem zieleni przy ul. [...], park przy [...] i park im. [...] (pocmentarny), wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] czerwca 1983 r. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt. 1 u.o.z. pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków.

Z analizy akt sprawy wynika zaś, że w przedmiotowej sprawie, z uwagi na literalne brzmienie ww. przepisu brak jest możliwości wydania pozwolenia na prowadzenie wnioskowanych robót budowlanych w trybie art. 104 k.p.a., skoro zostały one już wykonane. Z art. 36 ust. 1 pkt. 1 u.o.z. wynika wprost, że wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków prowadzenie robót budowlanych przy zabytku. Decyzja ta może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Nie może być pozwoleniem następczym, wydanym już po wykonaniu wnioskowanych prac. Postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na wnioskowany montaż urządzeń do poboru opłat parkingowych, wobec realizacji inwestycji, jest zatem bezprzedmiotowe.

Dlatego tez, zdaniem Ministra, zarzuty podniesione w odwołaniu pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Fakt zwrócenia się o pozwolenie konserwatorskie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt. 1 u.o.z. na wykonane już roboty budowlane nie jest kwestionowany przez odwołującego się. Sporna pozostaje ocena jego konsekwencji dla orzeczenia w przedmiotowej sprawie.

Zgodnie z art. 45 ust. 1 u.o.z., gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru: 1) prace konserwatorskie lub restauratorskie, 2) roboty budowlane, 3) badania konserwatorskie, 4) badania architektoniczne, 5) inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt. 6-8 i 10-12 - wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.

Organ pierwszej instancji miał zatem uzasadnione podstawy do wydania decyzji umarzającej postępowanie. Zaistniała bowiem w niniejszej sprawie, faktyczna podstawa do obligatoryjnego umorzenia postępowania, w myśl art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.

Z decyzją Ministra nie zgodził się skarżący, reprezentowany przez adw. [...], składając pismem z dnia 26 kwietnia 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ww. decyzję w całości.

Pełnomocnik skarżącego decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 36 ust. 1 pkt. 1, art. 89 pkt. 1 oraz art. 91 ust. 4 pkt. 4 u.o.z. "poprzez umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem skarżącego";

- art. 36 ust. 1 u.o.z. w związku z art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego (dalej: Pr. bud.") "poprzez brak wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków wyrażonego w formie decyzji administracyjnej, podczas gdy organ miał obowiązek wydać decyzję oraz poprzez uznanie, że pozwolenie konserwatorskie na wykonanie robót budowlanych w obiekcie wpisanym do rejestru zabytków może się odnosić tylko i wyłącznie do przyszłych zamierzeń inwestycyjnych podczas gdy konsekwencja stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji, iż decyzja konserwatora zabytków może odnosić się tylko do przyszłych robót budowlanych przy zabytku powodowałaby, iż niemożliwa byłaby legalizacja takich robót budowlanych";

- art. 48 ust. 2 pkt. 1 lit. a, art. 48 ust. 2 pkt. 2 w związku z art. 48 ust. 4 i 5 Pr. bud. "poprzez odmowę wydania decyzji o zatwierdzeniu prac budowlanych";

- art. 78 § 1 k.p.a. "poprzez brak przeprowadzenia zawnioskowanych przez skarżącego dowodów o istotnym znaczeniu dla sprawy, wskutek czego zaniechano wyjaśnienia sprawy";

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. "poprzez podjęcie działań w celu niezałatwienia sprawy, sprzecznych z zasadą praworządności, sprzeczne z faktami ustalenie stanu faktycznego sprawy, że na działce nr [...] znajduje się parkomat";

- art. 79 i 80 k.p.a. "poprzez brak zawiadomienia pełnomocnika o terminie oględzin";

- art. 107 kpa w zw. z art. 7 kpa "poprzez niedokładne wyjaśnienie przez organ odwoławczy niniejszej sprawy i nieodniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania".

Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżącego przytoczył stan faktyczny sprawy i nie podzielił stanowiska organu, że z art. 36 ust. 1 pkt. 1 u.o.z. wynika, że decyzja zezwalająca na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku może dotyczyć jedynie zamierzeń przyszłych i nie może być pozwoleniem następczym.

Konsekwencja stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji, iż decyzja konserwatora zabytków może odnosić się tylko do przyszłych robót budowlanych przy zabytku powodowałaby w ocenie skarżącego, iż niemożliwa byłaby legalizacja takich robót budowlanych, nawet w sytuacji gdyby zostały wykonane zgodnie z regułami ochrony zabytków. Jak natomiast wynika z wyroku z dnia 14 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1157/14, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Istota postępowania naprawczego, prowadzonego na podstawie art. 51 ustawy prawo budowlane, w sytuacji gdy inwestor wykonał roboty budowlane w obiekcie wpisanym do rejestru zabytków bez wymaganego pozwolenia, polega na dokonaniu ocen obiektu budowlanego i wykonanych robót budowlanych w celu ustalenia, jakie działania trzeba wykonać w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Te oceny i ustalenia odnoszą się do robót budowlanych, które zostały już wykonane samowolnie, ale także do robót, których wykonanie może być nakazane w postępowaniu naprawczym. (...). Z tego względu przepis art. 36 ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków nie może być rozumiany w ten sposób, że ma zastosowanie tylko wówczas, gdy inwestor zamierza prowadzić roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru, a nie ma zastosowania, jeżeli prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków i pozwolenia na budowę" (podobnie NSA w wyroku z dnia 20 czerwca 2012 roku, sygn. akt II OSK 524/11). Z tego względu należy zdaniem pełnomocnika skarżącego uznać, iż organ dokonał błędnej wykładni przepisu art. 36 ust. 1 pkt. 1 u.o.z. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.

Art. 105 k.p.a. może mieć zastosowanie, "gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z powszechnym poglądem doktryny i orzecznictwa bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się d0 postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. Dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi. Tym samym bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. może wynikać z bardzo różnorodnych przyczyn, ich katalog nie jest zamknięty".

Jak wyjaśnił pełnomocnik skarżącego, brak przesłanek do zastosowania regulacji prawa materialnego powinien skutkować odmową jego zastosowania, nie zaś umorzeniem postępowania administracyjnego. "O bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego nie może decydować niezaistnienie jednego z elementów hipotezy normy prawnej (np. brak naruszenia interesu osoby trzeciej), której zastosowania domaga się od organu administracji jej adresat, przy jednoczesnym istnieniu składowych sprawy administracyjnej w postaci żądania określonego zachowania organu administracji i odpowiadającej temu żądaniu normy prawnej. W tych okolicznościach przedmiot postępowania administracyjnego w postaci sprawy istnieje, tylko że sprawa nie może zostać rozstrzygnięta w sposób oczekiwany przez wnioskodawcę. Instytucja umorzenia postępowania uregulowana w art. 105 § 1 k.p.a. związana jest z bezprzedmiotowością postępowania, którą należy odróżnić od bezzasadności żądania strony, która jest oceną merytoryczną żądania strony postępowania".

Organ II instancji nie odniósł się do też zarzutów skarżącego odnośnie braku powiadomienia o terminie przeprowadzonych oględzin, jak i złożonych przez skarżącego wniosków dowodowych. Art. 79 k.p.a. stanowi, że strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Zachowanie wymagań art. 79 i 81 k.p.a. jest bezwzględnym obowiązkiem organu "administracji państwowej", a jego naruszenie stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mającym wpływ na wynik sprawy.

Pełnomocnik wyjaśnił też, że w sprawie został wyznaczony pełnomocnik - adwokat [...] - który wbrew art. 40 § 2 k.p.a. nie został zawiadomiony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadka. Było to naruszenie art. 79 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a okoliczność, której ma służyć taki dowód, nie może zostać uznana za udowodnioną.

Pełnomocnik skarżącego wskazał na – jego zdaniem - nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, co było podniesione w odwołaniu, a do czego organ II instancji się nie odniósł. "Wniosek skarżącego dotyczy parkomatu, który ma być zlokalizowany na działce [...]. Na wskazanej działce nie znajduje się żaden parkomat. Stąd niezrozumiałym jest dlaczego organ wysuwa przeciwne wnioski".

W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami i powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani procesowego. Nie sposób też uznać, że dotknięta jest nieważnością, którą Sąd zawsze bierze z urzędu pod rozwagę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia na wstępie, że budowa parkometrów stanowi wykonywanie budowli (art. 3 pkt. 3 Pr. bud.) i wykonywanie robót budowlanych (art. 3 pkt. 7 Pr. bud.). Podlega więc przepisom Prawa budowlanego w zakresie, w jakim prawo to reglamentuje poprawność wykonywania robót budowlanych. Budowa parkometrów nie wymaga pozwolenia na budowę, jeżeli mają one własne zasilanie (art. 29 ust. 1 pkt. 8 Pr. bud.), a jedynie zgłoszenia zamiaru budowy właściwemu organowi architektoniczno budowlanemu (art. 29 ust. 4 pkt. 2 Pr. bud.), jeżeli roboty budowlane mają być wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków.

W zawisłej przed tut. Sądem sprawie, jak wyjaśniły organa obu instancji, roboty budowlane miały być wykonywane na obszarze śródmieścia [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] czerwca 1953 r., numer rejestru [...] (obecnie [...]) oraz założenia przestrzennego zieleni w [...], które obejmuje park [...], łącznie z ciągiem zieleni przy ul. [...], park przy [...] i park im. [...] (pocmentarny), wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] czerwca 1983 r. Wynika z powyższego, że budowa parkometrów podlegała obowiązkowemu zgłoszeniu przed rozpoczęciem budowy.

Obowiązkiem strony chcącej legalnie prowadzić budowę i zgłaszającej zamiar wykonywania robót budowlanych jest określenie rodzaju, zakresu i sposobu wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia, zaś do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o dysponowaniu gruntem na cele budowlane i, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami (art. 30 ust. 2 Pr. bud.). Takim właśnie pozwoleniem (w wypadku, jeżeli roboty budowlane mają być wykonywane na terenie objętym ochroną konserwatora zabytków) jest – zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.o.z. – pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, jak również na wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku.

Podobnie, jeżeli strona występuje o wydanie pozwolenia na budowę parkometrów, które nie posiadają własnego zasilania, powinna zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt. 1 dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę m.in. cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Również i w tym wypadku takim pozwoleniem jest – zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.o.z. – pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, jak również na wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku.

Takie ustalenie stanu prawnego w zakresie obowiązków podmiotu, który zamierza legalnie prowadzić roboty budowlane na obszarze zabytkowym lub w jego otoczeniu nakazuje uznanie, że prawidłowo organa obu instancji uznały, że uzyskanie pozwolenia konserwatora zabytków powinno nastąpić przed rozpoczęciem tych robót, a nie po ich zakończeniu lub w trakcie ich wykonywania. Uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych jest bowiem częścią składową niezbędnych elementów prawnych, składających się na to, że roboty te wykonywane są legalnie w rozumieniu zarówno Prawa budowlanego, jak i przepisów ustawy o ochronie zabytków.

Treść dyspozycji art. 36 ust. 1 pkt. 1 u.o.z. nie nasuwa poza tym żadnych wątpliwości interpretacyjnych i dlatego nie można uznać argumentacji pełnomocnika skarżącego za prawidłową. Zgodnie z dyspozycją cyt. przepisu, prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Innymi słowy, nie można takich robót rozpocząć bez pozwolenia konserwatora zabytków. Nie ma więc racji skarżący (i jego pełnomocnik), twierdząc, że pozwolenie takie wydane być może post fatum. Treścią pozwolenia, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.o.z. nie jest bowiem sanowanie wykonanych robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia konserwatorskiego, ale umożliwienie ich legalnego rozpoczęcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca ponadto uwagę na to, że ustawodawca przewidział sankcję wobec podmiotu, który wykonał roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu. Zgodnie z art. 45 ust. 1 u.o.z. w takim bowiem wypadku wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Konserwator zabytków jest więc zobowiązany do wydania decyzji przywracającej porządek prawny, a nie do sanowania lekceważenia przez podmiot obowiązku prawnego, wiążacego wszystkich obywateli i podmioty oraz organa władzy publicznej.

Odnośnie zarzutu pełnomocnika skarżącego dotyczącego naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 36 ust. 1 pkt. 1, art. 89 pkt. 1 oraz art. 91 ust. 4 pkt. 4 u.o.z., wyjaśnić należy, co następuje. O bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. można mówić wówczas, gdy w danej sprawie stan faktyczny nie odpowiada stanowi hipotetycznemu zapisanemu w normie prawa materialnego. Z bezprzedmiotowością postępowania będziemy mieli do czynienia np. wtedy, gdy roboty budowlane zostały wykonane, a postępowanie toczy się w sprawie pozwolenia na budowę (wyrok SN z 12.3.1993 r., III ARN 2/93, Legalis), a więc analogicznie do sytuacji, gdy takie roboty zostały wykonane, a postępowanie toczy się w sprawie o pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na ich wykonanie w obrębie (przy) zabytku.

Jak słusznie wskazał WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 31 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1353/13: "(...) Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 KPA wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok NSA z 21.2.2006 r., I OSK 967/05). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok NSA z 23.1.2006 r., II SA 428/01). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia".

Jeżeli więc przedmiotem orzekania wojewódzkiego konserwatora zabytków ma być – zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.o.z. – zgoda na wykonywanie robót budowlanych przy (w obrębie) zabytku, to oczywistym jest stwierdzenie, że w wypadku, jeżeli te roboty zostały wcześniej już wykonane ustają materialnoprawne podstawy do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Przedmiotem sprawy (pozwolenia konserwatorskiego) jest bowiem zgodność przyszłego wykonania robót budowlanych, a nie zatwierdzenie wykonanych już robót.

Rację miał więc zarówno organ I, jak i II instancji, że postępowanie wywołane wnioskiem skarżącego w sprawie było bezprzedmiotowe, co nakazywało zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenie – obligatoryjne – postępowania.

Nie został więc naruszony ani art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 36 ust. 1 pkt. 1 u.o.z. Nie bardzo też wiadomo na czym miałoby polegać naruszenie art. 89 pkt. 1 (określenie organów ochrony zabytków) oraz art. 91 ust. 4 pkt. 4 (określenie zadań wojewódzkiego konserwatora zabytków) u.o.z. Tut. Sąd nie stwierdził, aby na podstawie akt sprawy doszło do jakiekolwiek naruszenia ww. przepisów, a pełnomocnik skarżącego zarzutu tego, niestety, nie rozwinął.

Nie został również naruszony w sposób wskazany w skardze art. 36 ust. 1 u.o.z. w związku z art. 39 ust. 1 Pr. bud. Po pierwsze, jak już wskazano w poprzedzającej części uzasadnienia, jeżeli parkometry posiadają własne zasilanie, wówczas pozwolenie na budowę nie jest wymagane. Po drugie, zgodnie z utartym już poglądem (zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze), postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę parkometrów lub związane ze zgłoszeniem zamiaru takiej budowy po wybudowaniu tych urządzeń również byłoby bezprzedmiotowe i podlegałoby obligatoryjnemu umorzeniu.

Wobec stwierdzeń pełnomocnika skarżącego należy ponadto wyjaśnić, że czym innym jest postępowanie legalizacyjne (lub naprawcze) w wypadku samowoli budowlanej; zastosowanie mają wówczas odpowiednio art. 48 i in. lub art. 50 i n. Pr. bud., a nie art. 39 ust. 1 Pr. bud.

Nie został również naruszony art. 48 ust. 2 pkt. 1 lit. a, art. 48 ust. 2 pkt. 2 w zw. z art. 48 ust. 4 i 5 Pr. bud. "poprzez odmowę wydania decyzji o zatwierdzeniu prac budowlanych". Zarzut ten w żaden sposób nie odpowiada stanowi sprawy – wojewódzki konserwator nie "zatwierdza prac budowlanych", a to właśnie decyzja tego organu jest kwestionowana przez pełnomocnika skarżących. Poza tym ust. 2 art. 48 Pr. bud. nie ma punktów, ani podpunktów oznaczanych literami. Ustęp ten został bowiem zmieniony ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. z 2016 r. poz. 2255), która weszła w życie 1 stycznia 2017 r., a więc przed datą wydania zaskarżonej decyzji Ministra. Zgodnie zaś z art. 26 ust. 2 cyt. ustawy w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b Pr. bud., wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b Pr. bud. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Organ nie naruszył więc ww. przepisów nie tylko dlatego, że nie był władny do orzekania na ich podstawie, ale również dlatego, że nie obowiązywały już w dacie orzekania.

Minister nie naruszył również art. 78 § 1 k.p.a. "poprzez brak przeprowadzenia zawnioskowanych przez skarżącego dowodów o istotnym znaczeniu dla sprawy, wskutek czego zaniechano wyjaśnienia sprawy". Istotne bowiem dla sprawy było to, czy jej prowadzenie jest przedmiotowe wobec wykonania robót budowlanych przed wystąpieniem o pozwolenie [...] WKZ. Ustalenie bezprzedmiotowości postępowania wywierało również skutek w postaci bezprzedmiotowości prowadzenia postępowania dowodowego, żądanego przez skarżącego.

Należy ponadto wyjaśnić, że zarówno organ II, jak i I instancji nie tylko działały zgodnie z dyspozycją art. 105 § 1 k.p.a., ale również poprawnie i wyczerpująco oceniły stan sprawy na podstawie istniejących dokumentów, badając czy postępowanie jest w ogóle przedmiotowe. Organa nie dokonały żadnej dowolnej oceny dowodów. Nie naruszyły tym samym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ustalenie zaś w tym zakresie, czy na działce nr [...] znajduje się parkometr nie ma żadnego znaczenia w sprawie, wobec bezprzedmiotowości całego postępowania.

O ile brak zawiadomienia pełnomocnika o terminie oględzin może stanowić naruszenie art. 79 i 80 k.p.a., o tyle w sprawie niniejszej nawet tego typu uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Fakt bowiem wykonania robót budowlanych przed wystąpieniem do [...] WKZ o pozwolenie w trybie art. 36 ust. 1 pkt. 1 lub 2 u.o.z. był wystarczający do umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. i to, czy pełnomocnik strony był, czy nie był obecny na oględzinach i czy został o nich poinformowany nie ma żadnego wpływu na trafność rozstrzygnięcia. A tylko wówczas, gdy uchybienie przepisom procesowym ma wpływ na wynik sprawy sąd administracyjny decyzję może uchylić (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a.).

Nietrafny był również zarzut naruszenia art. 107 w zw. z art. 7 k.p.a. "poprzez niedokładne wyjaśnienie przez organ odwoławczy niniejszej sprawy i nieodniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania". Minister sprawę wyjaśnił dokładnie i w takim zakresie, jaki był potrzebny do wydania decyzji drugoinstancyjnej, odniósł się również do zarzutów z odwołania, wyjaśniając, czemu nie mają one znaczenia wobec treści rozstrzygnięcia. Wprawdzie pełnomocnik nie powołał jednostki redakcyjnej, ale domniemywać należy, że miał na myśli art. 107 § 1 i (lub) § 3 k.p.a. Wprawdzie również ten zarzut nie został uzasadniony w skardze, tym niemniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że decyzja zawiera wszelkie elementy, wymienione w art. 107 § 1 k.p.a., ma zarówno uzasadnienie faktyczne, jak i prawne, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Niezrozumiałe jest też powiązanie przez pełnomocnika skarżącego zarzutu naruszenia "art. 107 k.p.a." z art. 7 k.p.a., stanowiącym zasadę prawdy obiektywnej. W ocenie Sądu, Minister podjął też wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Należy natomiast zauważyć, że nie zawsze słuszny interes obywatela pokrywa się z interesem skarżącego – tak, jak stało się w sprawie niniejszej. Skarżący domagał się w istocie rzeczy sanowania dokonanej samowolnie i bez wymaganej zgody konserwatora zabytków budowy na terenie objętym ochroną konserwatora zabytków. To zaś nie było prawnie dopuszczalne z przyczyn omówionych zarówno w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu, jak i w decyzjach organów obu instancji.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.