Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 2099/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 64e par. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędziowie: NSA Bogdan Lubiński, WSA del. Hanna Kamińska (sprawozdawca), Protokolant Anna Świech, po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt I SA/Kr 565/08 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. w K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 15 lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia kosztów postępowania egzekucyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2) zasądza od M. sp. z o.o. w K. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w K. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2008r. sygn. akt I SA/Kr 565/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. dnia z 15 lutego 2008r. i poprzedzające je postanowienie organu I instancji w sprawie odmowy umorzenia M. Sp. z o. o. w K. kosztów postępowania egzekucyjnego.

2. Uzasadniając wyrok Sąd podał, że Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w K., po ponownym rozpoznaniu sprawy, na skutek uprzedniego uchylenia postanowień organów obu instancji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 lipca 2007r. sygn. akt I SA/Kr 1507/06, postanowieniem z dnia 23 listopada 2007r. odmówił umorzenia kosztów postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko stronie skarżącej – M. Sp. z o.o. w K., w wysokości 45.072,30 zł., ze względu na brak przesłanek do ich umorzenia.

3. W zażaleniu na ww. postanowienie skarżąca spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - art. 64e § 1 i § 2 pkt 1, 2, 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej jako upe) wobec stwierdzenie niewystąpienia ważnego interesu publicznego po jej stronie oraz błędnej interpretacji interesu publicznego, a także nieprawidłowego ustalenia sytuacji faktycznej i majątkowej strony.

4. Dyrektor Izby Skarbowej w K. postanowieniem z dnia 15 lutego 2008r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, iż umorzenie kosztów postępowania egzekucyjnego może nastąpić jedynie w wyjątkowych sytuacjach, gdy występuje rzeczywista niemożność zapłaty przez zobowiązanego tych należności. W tej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 64e § 2 upe nie wystąpiła. Podniesiono, iż do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a tym samym do powstania kosztów egzekucyjnych przyczyniła się sama strona, która pomimo zawartych układów ratalnych, doprowadziła do rozwiązania tych układów, gdyż nie opłacała rat i nie regulowała bieżących składek w terminie. Nie stwierdzono nieściągalności od zobowiązanego dochodzonego obowiązku. Uiszczenie kosztów egzekucyjnych nie spowoduje zachwiania sytuacji finansowej spółki. Nie przemawia za umorzeniem podnoszony przez skarżącą argument zwolnienia pracowników, ponieważ wysokość kosztów egzekucyjnych kształtuje się na poziomie miesięcznego wynagrodzenia około 50 pracowników.

5. W skardze skierowanej do sądu administracyjnego M. Sp z o. o. zarzuciła naruszenie art. 64e § 2 upe oraz naruszenie przepisów art. 7 i 8 kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazała, że podejmowała wszelkie czynności związane z uregulowaniem zaległych kwot (wnioski o układ ratalny) i starała się nie dopuścić do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wszelkie wpłaty zaległych składek były dobrowolne, a nie ściągane przymusowo w drodze egzekucji. Spółka nie uchylała się od obowiązku spłaty zaistniałego zadłużenia, do powstania którego doszło zresztą nie tylko z jej winy. Dążyła do zawarcia umowy z ZUS o rozłożenie zaległości składkowych na raty. W wyniku błędu ZUS Oddział w T. okazało się, że kwota tej zaległości jest o 200.000 zł wyższa. Zapłata nowej kwoty była nierealna w proponowanych dotychczas terminach co poskutkowało odmową zawarcia umowy o rozłożenie na raty i wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Zarzuciła, że organy nie wyjaśniły braku istnienia przesłanki " ważnego interesu publicznego" w kontekście ryzyka redukcji zatrudnienia.

6. Odpowiadając na skargę, Dyrektor Izby Skarbowej w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

7. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił postanowienia organów obu instancji, uzasadniając zajęte stanowisko tym, że organ egzekucyjny, nie podjął wszystkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wykazania, że nie zachodzi w sprawie przesłanka istnienia "ważnego interesu publicznego", przemawiająca za umorzeniem kosztów egzekucyjnych. Wyrok z dnia 24 lipca 2007r. sygn. akt I SA/Kr 1507/06, którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania są wiążące, zobligował ograny do dokonanie analizy przedstawionych przez spółkę dokumentów min. bilansów i rachunków wyników za lata 2003 - 2005, odniesienia się do stanu zadłużenia spółki, jak również faktu dobrowolnej spłaty części zaległych składek ZUS, co nie mogło pozostawać bez wpływu na podjęcie postanowienia w sprawie umorzenia kosztów egzekucyjnych. Wskazania na jakiej podstawie dokonano ustaleń, że trudności finansowe skarżącej mają charakter przejściowy. Odniesienia się także do przedstawionego przez stronę pisma (k.103 akt administracyjnych), z którego wynikało, że z winy organu nie doszło wcześniej do zawarcia układu ratalnego, co poskutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Wyrok zarzucił, że organy nie uwzględniły także wszystkich wskazanych przez zobowiązanego okoliczności dla uzasadnienia istnienia przesłanki umorzenia ze względu na "ważny interes publiczny". Przy ponownym rozpoznaniu sprawy ocena tej przesłanki będzie musiała wskazywać na ile zapłata kosztów egzekucyjnych będzie miała wpływ na sytuację pracowników skarżącej spółki. Sąd I instancji, stwierdził, iż w świetle wcześniej sformułowanych poglądów, organy egzekucyjne ponownie rozpoznając sprawę w sposób niewystarczający rozważyły istnienie przesłanki " ważnego interesu publicznego". Organy nie odniosły się do zarzutów związanych z procedurą zawarcia układu ratalnego, powstania dodatkowych zaległości składkowych, spłaty zaległości i zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Nadto organy nie wskazały na jakiej podstawie dokonały ustaleń, że spółka obraca środkami pieniężnymi znacznie przekraczającymi wysokość kosztów egzekucyjnych, a co z tym się wiąże, może w jakiejś określonej chwili uregulować zobowiązanie z tytułu kosztów egzekucyjnych bez zachwiania płynności finansowej. W ocenie Sądu I instancji organy egzekucyjne odniosły się do określenia przesłanek powstania zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a nie do weryfikowania istnienia przesłanek określonych w przepisie art. 64e ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w stanie faktycznym, w jakim znajduje się skarżąca. Dlatego też w ponownym postępowaniu powinny dokonać analizy i ustalenia sytuacji finansowej strony skarżącej z uwzględnieniem okoliczności, w jakich zaległość powstała, ryzyka zwolnienia pracowników, a także tego, iż strona wnosiła o możliwość ratalnej spłaty zaległości, spłacała zalegle składki, przez co nie było podstaw do wszczynania postępowania egzekucyjnego. Sąd podkreślił, że organ egzekucyjny stosownie do przepisów proceduralnych, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 §3 kodeksu postępowania administracyjnego jest obowiązany do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz w aspekcie art. 64 e upe rozważenia ważnego interesu publicznego, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniach postanowień.

8. W skardze kasacyjnej Dyrektor Izby Skarbowej w K. zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145§ 1 pkt. 1 lit.c i art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art.77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, z art.18 upe poprzez uchylenie postanowień organów I i II instancji i uznanie, iż organy te nie podjęły wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie dokonały w sposób wyczerpujący oceny zebranego materiału dowodowego, pomimo nienaruszenia przez organy wskazanych przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy i zebranego materiału dowodowego musiałby skargę oddalić na zasadzie art.151u.p.p.s.a. uznając, iż zaskarżone orzeczenia odpowiadają prawu ; 2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit c u.p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie przez Sąd, że postanowienia organów I i II instancji nie odpowiadają wymogom wskazanego przepisu kodeksu postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy organy ustosunkowały się i rozważyły wszystkie przesłanki i zarzuty wskazane przez stronę skarżącą, jak i wynikające z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, co znalazło wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym zaskarżonych postanowień; 3) art.133 § 1 u.p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 u.p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku, w którym Sąd zakwestionował prawidłowo ustalony stan faktyczny wbrew materiałowi dowodowemu i dokumentom zgromadzonym w aktach sprawy; 4) art.153 u.p.p.s.a w związku z art. 3 § 1 u.p.p.s.a., z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz z art. 64 e § 1 i 2 upe poprzez uznanie, że organy I i II instancji nie zastosowały się do wskazań Sądu co do dalszego postępowania wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 lipca 2007r. sygn. akt I SA/Kr 1507/06 oraz przekroczyły granice przyznanego im uznania administracyjnego, narażając się na zarzut dowolności przy ocenie przesłanek wymienionych w art. 64 e § 2 upe, podczas gdy to Sąd I instancji dokonując błędnej weryfikacji wykonania zaleceń Sądu, wkroczył w zakres oceny znajdujący się poza - granicami kontroli legalności orzeczeń wydawanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy ocenionej przez Sąd z punktu widzenia celowości i słuszności wydanych rozstrzygnięć.

9. Powołując się na powyższe uchybienia Dyrektor Izby Skarbowej w K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

10. W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe wywody, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

11. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Sąd I instancji naruszył wymienione w skardze kasacyjnej przepisy postępowania, bowiem uchylając decyzje organów obu instancji nakazał badać ponownie okoliczności i rozważać przesłanki, które zostały już dostatecznie zebrane i ocenione zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w K. z dnia 24 lipca 2007t. sygn. akt I SA/Kr 1507/06.

12. Sąd odwoławczy wskazuje, że podstawą zakwestionowanego w skardze kasacyjnej wyroku jest pogląd WSA, że organ egzekucyjny nie podjął wszystkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wykazania, że nie zachodzi w sprawie przesłanka "ważnego interesu publicznego", przemawiająca za umorzeniem kosztów egzekucyjnych. Nadto Sąd I instancji uznał, że wobec związania oceną prawną zawartą w uprzednio wydanym w sprawie wyroku, organy ponownie rozpoznając sprawę nie ustosunkowały się do zarzutów związanych z zawarciem układu ratalnego, powstania dodatkowych zaległości składkowych, woli spółki uregulowania należności i braku zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Przyczyną uchylenia rozstrzygnięcia organów administracji było także to, ze nie ustosunkowały się one do zarzutów strony oraz nie wskazały podstaw swoich poglądów, co do faktu obrotu przez spółkę środkami pieniężnymi znacznie przekraczjacymi wysokość kosztów egzekucyjnych, co oznacza możliwość uregulowania zobowiązania bez zachwiania płynności finansowej. Reasumując Sąd w zaskarżonym wyroku wydał zalecenia organom dokonania "analizy i ustalenia sytuacji finansowej spółki z uwzględnieniem okoliczności, w jakich powstała zaległość, ryzyka zwolnienia pracowników, a także tego, iż skarżąca wnosiła o możliwość ratalnej spłaty zaległości, spłaca zalegle składki, przez co nie było podstaw do wszczynania postępowania egzekucyjnego."

13. Sąd odwoławczy przypomina, że w wyroku z dnia 24 lipca 2007 r. I SA/Kr 1507/06, WSA w Krakowie stwierdził, że : 1) z uzasadnienia postanowienia organu zażaleniowego nie wynika, aby dokonał on analizy przedstawionych przez Spółkę dokumentów min. bilansów i rachunków wyników za lata 2003 – 2005; 2) nie odniósł się do stanu zadłużenia Spółki, jak również faktu dobrowolnej spłaty przez skarżącą części zaległych składek ZUS; 3) nie wskazał na jakiej podstawie dokonał ustaleń, że trudności finansowe skarżącej mają charakter przejściowy; 4) nie odniósł się także do przedstawionego przez skarżącą pisma (k.103 akt administracyjnych), z którego wynikało, że z winy organu nie doszło wcześniej do zawarcia układu ratalnego; 5) organy nie uwzględniły także wszystkich wskazanych przez zobowiązanego okoliczności dla uzasadnienia istnienia przesłanki umorzenia ze względu na "ważny interes publiczny".

14. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie te, wskazane powyżej czynności, zostały w sprawie dokonane, co wynika z treści kwestionowanych przed Sądem rozstrzygnięć organów administracji obu instancji. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji sprowadza się w znacznej części do powtórzenia treści orzeczenia z dnia 24 lipca 2007r., z pominięciem ustaleń zawartych w tych postanowieniach, a w konsekwencji z pominięciem akt administracyjnych. Z uzasadnienia zarówno postanowienia organu egzekucyjnego, jak i organu nadzoru wynika, że przesłanki uregulowane w art. 64 e § 2 upe, a w szczególności przesłanka ważnego interesu publicznego zostały wszechstronnie rozważone i prawidłowo ocenione. Organy dokonały analizy sytuacji finansowej spółki za okres od 2005r. do połowy 2007r. na podstawie bilansów, rachunków zysku i strat, zeznań podatkowych oraz dokumentacji związanej z pomocą de minimis. Z tych dokumentów wynikało, że strona posiada majątek, a w szczególności aktywa obrotowe, z którego możliwa jest skuteczna egzekucja wierzytelności ZUS wraz z kosztami egzekucyjnymi. Spółka prowadzi dużych rozmiarów przedsiębiorstwo – zatrudnia ok. 1000 pracowników, osiągając według rachunków zysku i strat przychody z podstawowej działalności powyżej 10.000.000 zł rocznie, co oznacza że posiada środki finansowe znacznie przekraczające wysokość kosztów egzekucyjnych, których zapłata w tej sytuacji nie wpłynęłaby na zachwianie płynności finansowej. Ponadto na dzień 31 sierpnia 2007r. spółka wykazała zysk na kwotę 478 tys. zł oraz w 2006r. zmniejszyła stan zobowiązań krótkoterminowych, stanowiących jej główne zobowiązania z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej oraz zobowiązań publicznoprawnych. Organy oceniając te wyniki uznały, że sytuacja finansowa spółki uległa polepszeniu, co wskazuje na przejściowy charakter jej trudności finansowych. Organ dodał, że ZUS posiada zabezpieczenia na ruchomościach spółki tj. na samochodach, z których sprzedaży można pokryć koszty egzekucyjne, co jednocześnie nie miałoby wpływu na prowadzoną działalność gospodarczą strony. Analizując przesłankę ważnego interesu publicznego, organ egzekucyjny wyjaśnił, że dobrowolna spłata zobowiązań obejmowała składki w części finansowane przez ubezpieczonych oraz składki bieżące, co było podyktowane chęcią zawarcia przez spółkę układu ratalnego, a nie regulowaniem zaległych zobowiązań w miarę swoich możliwości. Odnosząc się do kwestii winy ZUS przy zawieraniu układu ratalnego organ egzekucyjny, będący jednocześnie wierzycielem, przedstawił szczegółowe wyjaśnienia dotyczące sposobu postępowania ZUS, co znalazło wyraz w treści postanowienia z dnia 23 listopada 2007r. Organ jednocześnie wskazał, że umowa ratalna ulegała rozwiązaniu dwukrotnie ( 9.09.2005r., 10.08.2006r.) z uwagi na niewywiązywanie się zobowiązanej spółki warunków układu, a wierzyciel jest zobowiązany zaległe składki kierować do egzekucji. Co do twierdzenia strony skarżącej, iż pokrycie kosztów egzekucyjnych może spowodować zwolnienia pracowników, organ egzekucyjny rozważył tę okoliczność odnosząc się do profilu działalności spółki. Podkreślił że spółka nieuprawdopodobniła zaistnienia rzeczywistego zagrożenia zwalniania pracowników, wskazując jedynie, iż kwota kosztów egzekucyjnych kształtuje się na poziome miesięcznego wynagrodzenia 50 pracowników. Organ wysnuł zatem wniosek, że świadczy to jedynie o niskich zarobkach pracowników, którzy ewentualnie w przypadku zwolnienia mogliby poszukać lepiej płatnej pracy oraz wskazuje na to, iż wysokość kosztów egzekucyjnych stanowi niewielki ułamek ogólnych kosztów ponoszonych przez spółkę. Organ ustalił, że strona skarżąca nie jest zagrożona ogłoszeniem upadłości. Zatem rezultatem zapłaty należności nie będzie obciążenie Skarbu Państwa kosztami pomocy.

15. Reasumując należy stwierdzić, że organ administracji podejmując rozstrzygniecie o umorzeniu kosztów egzekucyjnych, z uwagi na określony ustawowo obowiązek ponoszenia tych kosztów, związany jest treścią przesłanek zawartych w art. 64 e § 2 upe. Określona w § 2 pkt 2 tego przepisu przesłanka ważnego interesu publicznego przemawiająca za umorzeniem powinna mieć charakter szczególny i nie może być utożsamiana z subiektywnym przekonaniem zobowiązanej spółki o zasadności umorzenia kosztów. Aby skorzystać z tej instytucji strona powinna wykazać uprawniające ją okoliczności do zastosowania przez organ umorzenia, także kiedy wskazuje na możliwość utraty zatrudnienia przez pracowników.

16. Z tych wszystkich względów i na postawie art. 185 § 1 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 u.p.p.s.a. w związku z art z § 14 ust. 2 pkt 2 lit b rozporządzenia ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).