Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 228/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art 107 par 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 205
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 maja 2022 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego – J.K. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., dalej jako u.d.i.p.) Starosta odmówił J.K. udostępnienia informacji publicznej w zakresie określonym we wniosku.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wnioskiem z dnia [...] stycznia 2022r., J.K. zwrócił się do Starosty o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przekazania - na wskazany adres poczty elektronicznej zeskanowanych dokumentów:

1. planów kontroli na rok 2019, 2020 i 2021 opracowanych zgodnie z zadaniami samodzielnego stanowiska ds. kontroli;

2. protokołów z wszystkich przeprowadzonych kontroli w komórkach organizacyjnych (wydziałach) starostwa oraz powiatowych jednostkach organizacyjnych jak również spółce w latach 2019, 2020 i 2021;

3. pism dotyczących zaleceń pokontrolnych, jeżeli nie były zawarte w protokołach pokontrolnych, o których mowa powyżej.

4. pism dotyczących realizacji zaleceń pokontrolnych, o których mowa powyżej.

Następnie podał, iż pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. powiadomiono wnioskodawcę, że zakres wnioskowanej informacji obejmuje obowiązek przetworzenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i wezwano wnioskodawcę do wykazania, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia żądanych informacji publicznych, z pouczeniem, że niewykazanie zaistnienia ww. przesłanki w wyznaczonym terminie skutkować będzie wydaniem decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej informacji przetworzonej.

Organ wskazał, iż informacja przetworzona została zdefiniowana w licznym orzecznictwie jako informacja, której podmiot zobowiązany do jej udostępnienia na dzień złożenia wniosku nie posiada w takiej postaci, jakiej żąda wnioskodawca, a której opracowanie wymaga wykonania dodatkowych czynności - w szczególności przeglądu i selekcji materiałów źródłowych - i zaangażowania do nich zasobów kadrowych, a w konsekwencji wytworzenia nowej, nieistniejącej wcześniej informacji, przygotowanej specjalnie dla wnioskodawcy wg określonych przez niego zasad i kryteriów. Powołując się na orzecznictwo i doktrynę organ wskazał, że w pewnych przypadkach także suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania.

Następnie organ I instancji wskazał, że żądana przez wnioskodawcę informacja publiczna spełnia przesłanki określone w powyższych definicjach, jest to bowiem informacja, której przygotowanie wymaga przeglądu i dogłębnej analizy dokumentów źródłowych, co prowadzi z kolei do dużego zaangażowania zasobów kadrowych. Organ podał, iż sekretarz Powiatu oraz pracownik realizujący zadania w zakresie kontroli stwierdzili, że opracowanie wnioskowanej informacji wymagałoby przeglądu obszernego zbioru dokumentacji kontroli, poddania każdego dokumentu szczegółowej analizie w celu stwierdzenia, czy nie zawiera on danych osobowych lub innych danych objętych tajemnicą prawnie chronioną, ewentualnego zanonimizowania tych danych, a następnie sporządzenia skanów tych dokumentów. Wymagałoby to dużego zaangażowania właściwego pracownika i wykonania szeregu pracochłonnych czynności, co utrudni lub wręcz uniemożliwi terminowe wykonywanie innych przypisanych zadań i znacznie zdezorganizuje pracę.

Mając na uwadze zakwalifikowanie wnioskowanej informacji jako informacji przetworzonej organ wskazał, iż zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 u.d.i.p. w celu uzyskania informacji przetworzonej wnioskodawca musi wykazać jej "szczególną istotność dla interesu publicznego". Organ podał, iż w odpowiedzi na wezwanie w tym zakresie wnioskodawca w piśmie z [...] lutego 2022 r. poinformował, że w jego ocenie wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej prostej, a nie przetworzonej, wobec czego wezwał do jej udostępnienia, bądź do wydania decyzji odmownej w zakresie wniosku. W żaden sposób nie wykazał natomiast, że żądana przez niego informacja przetworzona jest szczególnie istotna dla interesu publicznego.

Dodatkowo w celu dokonania oceny, czy żądana informacja przetworzona może być istotna dla interesu publicznego, organ przeanalizował dotychczas składane przez J.K. liczne wnioski (10 w 2018 r., 27 w 2019 r., 7 w 2020 r., 6 w 2021 r.) o udostępnienie informacji dot. różnych zagadnień związanych z działalnością powiatu, w tym m.in. rejestrów umów zawieranych przez powiat, rejestru delegacji dot. podróży służbowych, wysokości nagród przyznanych pracownikom Starostwa i jednostek organizacyjnych powiatu, wydatków powiatu. Stwierdzono, że udostępnienie żadnej z tych informacji nie wywołało działania wnioskodawcy zmierzającego do uzyskania bądź skutkującego uzyskaniem konkretnego rezultatu w postaci poprawy funkcjonowania powiatu (np. podniesienia jakości obsługi interesantów, usprawnienia procedur wewnętrznych, racjonalniejszego wydatkowania środków publicznych itp.). Wnioskodawca nie przedstawił także nigdy jakiejkolwiek propozycji dotyczącej rozwiązania ewentualnych problemów organizacyjnych bądź finansowych, nie podjął żadnej inicjatywy w tym zakresie, a uzyskane przez niego do tej pory dane nie zostały wykorzystane dla dobra ogółu lub choćby części lokalnej społeczności. Jak zauważył organ wnioskodawca nie wykazał, iż jest uprawniony do reprezentowania szerszego kręgu tej społeczności, nie jest także członkiem żadnego związanego z samorządem powiatowym ciała kolegialnego, w którym mógłby, np. poprzez głosowanie, wyrazić swoją wolę, reprezentując tym samym mieszkańców powiatu. Analiza całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie pozwoliła organowi na przyjęcie, iż wnioskowana informacja publiczna nie wpłynie na poprawę funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego i nie przyniesie wymiernych korzyści społeczności lokalnej. Wobec faktu, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną, a wnioskodawca nie wykazał przesłanki w zakresie jej szczególnej istotności dla interesu publicznego, organ uznał odmowę udzielenia przedmiotowej informacji za uzasadnioną.

Od powyższej decyzji J.K. wniósł odwołanie zarzucając organowi naruszenie art. 3 ust.1pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, że informacja objęta zakresem wniosku stanowi informację przetworzoną oraz wniósł o uchylenie skarżonej decyzji w całości. Za niezasadne uznał rozszerzanie kategorii "informacji przetworzonej" również na taką informację, która składa się z informacji prostych, lecz w ocenie organu zakres wniosku uzasadnia potraktowanie jej jako przetworzonej. Odwołujący zwrócił uwagę, iż organ nie podał żadnych, choćby przybliżonych kalkulacji, jak bardzo pracochłonna byłaby realizacja wniosku - ilu pracowników by wymagała, jak dużo czasu by zajęła, itd. Decyzja jest zatem zbyt ogólna, aby mogła rozstrzygać, czy wnioskowana informacja ma charakter przetworzony, czy też nie.

Decyzją z dnia [...] marca 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium na wstępie wskazało na treść przepisów prawa dotyczących informacji publicznej i jej udostępniania, w tym art. 61 Konstytucji i przepisów u.d.i.p. Mając powyższe na uwadze SKO wskazało, że żądanie udostępnienia informacji określonych we wniosku z dnia [...] stycznia 2022 r. dotyczyło informacji publicznej. Jako kwestię wymagającą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie uznał organ odwoławczy ustalenie, czy żądanie wnioskodawcy o udostępnienie informacji publicznej dotyczyło informacji publicznej prostej czy przetworzonej. SKO podkreśliło przy tym, że "informacja publiczna przetworzona" nie posiada na gruncie obowiązującego prawa swojej definicji legalnej, wobec czego niezbędne jest przedstawienie cech, jakimi charakteryzować powinna się "informacja publiczna przetworzona".Wskazał przy tym na wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt I OSK 446/15, w którym na podstawie dotychczasowego orzecznictwa wyodrębniono elementy przemawiające za uznaniem informacji za informację przetworzoną.

SKO przyjęło w ślad za orzecznictwem NSA, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji przetworzonej.

W ocenie SKO analiza złożonego przez wnioskodawcę żądania prowadzi do wniosku, że mają one rozbudowany i wielowariantowy charakter oraz, że wnioskowane informacje:

- jako zbiorcze żądanie, nawet jeśli w części odnosi się do informacji prostych i dotyczy istniejących już, a nie rodzajowo nowych informacji z uwagi na ich przedmiot oraz zakres, wymagać będzie podjęcia działań organizacyjnych, w tym związanych ze zgromadzeniem i analizą danych, jak też zaangażowania środków osobowych, które zakłócać będą normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniać wykonywanie przypisanych mu ustawowo podstawowych zadań i kompetencji i których udostępnienie byłoby wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy pracowników Starostwa Powiatowego;

- na podstawie analizy treści wniosku nie wskazuje, że w zakresie objętym wystosowanym żądaniem udostępnienia informacji - co w istocie odnieść należy do każdej wnioskowanej informacji publicznej, a nie wyłącznie przetworzonej - nie dotyczy danych istotnych dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców i nie dotyczy wyłącznie interesu publicznego, a zatem wydaje się służyć wyłącznie realizacji celów prywatnych wnioskodawcy.

W kontekście powyższego organ odwoławczy uznał, że wnioskowane informacje z uwagi na skalę żądania oraz trudność i czasochłonność jego realizacji, związaną z koniecznością zgromadzenia, przekształcenia i sporządzenia wykazu spraw z podziałem na kryteria wskazane przez wnioskodawcę stanowią informację publiczną o charakterze przetworzonym. Powyższy zakres udostępnienia żądanej informacji publicznej wymaga bowiem działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócać będą normalny tok działania organu i utrudniać wykonywanie przypisanych mu zadań, spełnia przesłanki do uznania ich za informację przetworzoną. Zdaniem SKO organ I instancji wykazał w uzasadnieniu decyzji odmownej, że odszukanie, przeanalizowanie i zeskanowanie całej dokumentacji kontroli, a także dokumentacji dotyczącej zaleceń pokontrolnych i sposobu ich wykonania, w dodatku obejmujące trzyletni okres, dotycząca zarówno samego Starostwa Powiatowego (wszystkich wydziałów i komórek organizacyjnych) jak i pozostałych jednostek organizacyjnych oraz spółek.

Powyższe zdaniem Kolegium przemawia za uznaniem przedmiotowej informacji za przetworzoną, przy czym organ I instancji nie znalazł wystarczającego uzasadnienia, dlaczego uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W ocenie Kolegium udzielenie w przedmiotowej sprawie wnioskowanych informacji wymagałoby znacznie dalej idących czynności, aniżeli tylko technicznego przeniesienia danych, bowiem jej udzielenie wiązałoby się również z koniecznością dokonania szczegółowej analizy całości wyselekcjonowanej dokumentacji, mając na względzie merytoryczną poprawność przetwarzanych danych, jak również pod kątem ograniczeń prawnych odnoszących się do udzielania informacji, przewidzianych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz usunięcia danych prawem chronionych. W związku z tym, podanie takiej informacji wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy całej dokumentacji kontroli z trzyletniego okresu, w tym w archiwum, wraz z zaleceniami pokontrolnymi i pisma zawierające informacją o sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych. Wytworzenie zbioru żądanych danych skutkowałby znacznym obciążeniem pracowników organu.

Zdaniem Kolegium w rozpoznawanej sprawie trafnie uznano, że skarżący - pomimo wezwania ze strony organu pierwszej instancji - nie wykazał, aby udostępnienie żądanej informacji publicznej było szczególnie istotne dla interesu publicznego. Na istnienie po stronie skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego nie wskazuje bowiem ani treść jego wniosku, ani odpowiedzi na wezwanie do jego wykazania.

Od powyższej decyzji J.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając jej naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez błędne przyjęcie, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wedle norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego organy nieprawidłowo przyjęły, że wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie wydobycie informacji, o które wnioskował, nie wymaga pracy kreatywnej, ani żadnego wytworzenia nowej informacji przez organ, a wyłącznie wyszukania określonych informacji i zestawienia, zupełnie jak w przypadku każdej innej informacji prostej. Skarżący dodał, iż informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez proces przekształcenia, a zatem udostępnienie informacji prostej nie wiąże się z koniecznością wykonania pewnych dodatkowych, ponadprzeciętnych czynności, które z informacji prostych tworzyłyby nową informację. Zauważył przy tym, iż organy nie wykazały, że realizacja wniosku wymaga jakiegokolwiek twórczego działania. Dodał przy tym, iż organy nie były w stanie przedstawić nawet najbardziej ogólnych szacunków, z których wynikałoby, jak czasochłonne i zasobochłonne byłoby udostępnienie wnioskowanej informacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożył zarówno skarżący, jak i organ.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2021, poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiot skargi stanowiła decyzja z dnia [...] marca 2022 r., którą SKO, po rozpoznaniu odwołania J.K. utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] lutego 2022 r. odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem z dnia [...] stycznia 2022 r.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sprawie nie było kwestionowane przez strony, iż informacje, o których udostępnienie zwrócił się do Starosty skarżący we wniosku z [...] stycznia 2022 r. stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4 u.d.i.p., dotyczą bowiem danych publicznych, związanych z funkcjonowaniem jednostki samorządu terytorialnego. Nie budziło także żadnych wątpliwości na gruncie niniejszej sprawy, iż Starosta, do którego skierowany został wniosek skarżącego, jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Natomiast kwestię sporną stanowiło zakwalifikowanie żądanych przez skarżącego informacji, gdyż według skarżącego stanowią one informację prostą podlegająca udostępnieniu, a w ocenie organów są one informacją przetworzoną, podlegającą udostępnieniu w trybie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. tj. zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Aby dokonać oceny w powyższym zakresie niezbędne jest wyjaśnienie co może stanowić informację przetworzoną w rozumieniu u.d.i.p. Na gruncie u.d.i.p. brak jest definicji pojęć: informacja prosta oraz informacja przetworzona, stąd rekonstrukcja tych pojęć, określenie istotnych cech i sposobu ich odróżnienia w istotnej mierze dokonywane są w oparciu o orzecznictwo i doktrynę.

Przyjmuje się w orzecznictwie, iż informacja prosta to taka, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Może być ona pozbawiona danych wrażliwych, podlegających ochronie (np. danych osobowych), nie staje się jednak przez to informacją przetworzoną. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu (zob. wyrok NSA z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, LEX nr 1094536). Również wtedy, gdy organ administracji publicznej posiada w swoich zbiorach dane objęte wnioskiem, wykonanie prostych czynności technicznych polegających na zliczeniu decyzji nie może być uznane za przetworzenie informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., I OSK 1798/10).

Zasadniczo o informacji przetworzonej mowa jest w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W razie przyjęcia, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, konieczne staje się rozstrzygnięcie, czy jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Pojęcie informacji publicznej przetworzonej opisane zostało m.in. w wyroku NSA z 21 października 2016 r., I OSK 446/15, przywołanego także przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, sumującego poglądy orzecznicze w tym zakresie, a zgodnie z którym informacja przetworzona to taka informacja, która:

1. w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste;

2. jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego

w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów;

3. jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu;

4. może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego;

5. nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją – informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona;

6. której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów.

Odnośnie informacji przetworzonej rozróżnić można dwa przypadki. Pierwszy odnosi się do sytuacji, gdy informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 19 grudnia 2005r., IV SAB/Wr 47/05).

Natomiast drugi przypadek ma miejsce wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje co prawda informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie rzeczy mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Tym samym również suma informacji prostych może być traktowana jako informacja przetworzona. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo, iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (zob. wyroki NSA: z 5 marca 2015 r., I OSK 863/14, z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14, oba w CBOSA). Jednak suma tzw. informacji prostych może być więc uznana za informację przetworzoną pod warunkiem, że szeroki zakres wniosku o udostępnienie informacji wymaga użycia tak znacznych środków osobowych, np. dla zgromadzenia wielu dokumentów, ich zanonimizowania i skopiowania, iż zakłóci to normalny tok działania podmiotu zobowiązanego (por. wyroki NSA: z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 315/14, z dnia 9 listopada 2021 r., III OSK 4552/21, z 1 października 2021 r., III OSK 4058/21, www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Zatem jak wynika z powyższych rozważań ocena, czy informacja publiczna ma postać przetworzoną, musi być dokonana w sposób zindywidualizowany w tym sensie, iż powinna uwzględniać uwarunkowania konkretnej sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenie tej informacji. Nie można w tym zakresie poprzestać na mechanicznym odwołaniu się do tez z orzecznictwa czy doktryny. Z punktu widzenia w/w kwalifikacji jest niewątpliwie bardzo istotne szczegółowe wyjaśnienie przez podmiot zobowiązany i wykazanie, że informacja stanowi informację przetworzoną. Niezbędne jest określenie przez organ jakie w jego ocenie cechy, w odniesieniu to konkretnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zadecydowały o takiej kwalifikacji, gdyż stanowi to podstawę do dokonania oceny prawidłowości takiej kwalifikacji. Jest to istotne, skoro udostępnienie informacji uznanej za przetworzoną wiąże się z ograniczeniami (uzależnione jest od istnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego), gdy tymczasem zasadą, znajdującą oparcie w Konstytucji RP, jak i samej u.d.i.p., jest powszechny dostęp do informacji publicznej, podlegający ograniczeniom w sytuacjach wyjątkowych, określonych przepisami ustawy. Brak precyzyjnego i wiarygodnego wykazania podstaw uznania informacji za informację przetworzoną mógłby prowadzić do ograniczenia dostępu do w/w informacji publicznej. Stwierdzić należy, iż powyższy obowiązek wykazania przesłanek uznania informacji za przetworzoną jest tym bardziej istotny i niezbędny, gdy za taką uznany ma być w istocie suma informacji prostych.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy skarżący wystąpił o następujące zeskanowane informacje:

1. plany kontroli na rok 2019, 2020 i 2021 opracowane zgodnie z zadaniami samodzielnego stanowiska ds. kontroli;

2. protokoły z wszystkich przeprowadzonych kontroli w komórkach organizacyjnych (wydziałach) starostwa oraz powiatowych jednostkach organizacyjnych jak również spółce w latach 2019, 2020 i 2021;

3. pisma dotyczące zaleceń pokontrolnych, jeżeli nie były zawarte w protokołach pokontrolnych, o których mowa powyżej.

4. pisma dotyczące realizacji zaleceń pokontrolnych, o których mowa powyżej.

Organy uznały, że informacja publiczna, o której udostępnienie wystąpił skarżący stanowi informację przetworzoną. Przy czym organy obu instancji w swych decyzjach powołały przede wszystkim obszerne orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do rozumienia pojęcia informacji publicznej w tym informacji przetworzonej, stwierdzając w oparciu o to, że spełnione zostały przesłanki do takiego właśnie zakwalifikowania informacji objętej wnioskiem. Zdaniem organu I instancji przygotowanie żądanej informacji wymaga przeglądu i dogłębnej analizy dokumentów źródłowych, co wiąże się z dużym zaangażowaniem kadrowym. W tym zakresie organ podał, iż według sekretarza starostwa i pracownika realizującego zadania w zakresie kontroli, opracowanie wnioskowanej informacji wymagałoby przeglądu obszernego zbioru dokumentów, poddania ich analizie w celu stwierdzenia czy nie zawierają danych osobowych lub innych informacji objętych tajemnicą prawnie chronioną, co wiązałoby się z koniecznością wykonania pracochłonnych czynności, utrudniając wykonywanie przypisanych danemu pracownikowi zadań. SKO podzieliło w powyższym zakresie stanowisko organu I instancji, a stwierdzając spełnienie przesłanek do uznania żądanej informacji za informację przetworzoną wskazało na rozbudowany i wielowariantowy charakter. SKO zwróciło uwagę, iż przygotowanie takiej informacji wymagać będzie podjęcia działań organizacyjnych związanych ze zgromadzeniem i analizą danych i angażować będzie środki osobowe zakłócając normalny tok działania podmiotu zobowiązanego.

W oparciu o tak dokonaną analizę i interpretację informacji objętej wnioskiem skarżący został wezwany przez organ do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia informacji publicznej. Następnie zaś w sytuacji braku wykazania ich przez skarżącego, którego zdaniem brak przesłanek do zakwalifikowania informacji jako przetworzonej, i po jednoczesnym stwierdzeniu przez organ z urzędu braku takich przesłanek, organ odmówił skarżącemu decyzją udostępnienia informacji publicznej.

W ocenie Sądu organy mimo stwierdzenia, że żądana przez skarżącego informacja stanowi informację przetworzoną, nie wyjaśniły w sposób wystarczający podstaw tej oceny. Pomimo obszerności uzasadnień zaskarżonych decyzji, element odnoszący się do wykazania, iż informacja której domaga się skarżący stanowi informację przetworzoną zawiera w zasadzie dość ogólne stwierdzenia, opisane w sposób nierozbudowany i pozbawione w zasadzie odniesienia się do złożonego w niniejszej sprawie wniosku, nie znajdując do tego odzwierciedlenia w aktach sprawy. Z treści zaskarżonych decyzji, ani z akt sprawy nie wynika jaka jest (choćby przybliżona) liczba stron żądanych dokumentów, nie zostało podane ile było przeprowadzonych kontroli za okres objęty wnioskiem, ile zostało w związku z tym wytworzonych dokumentów, jaki byłby konieczny zakres ewentualnej anonimizacji dokumentów, dotyczących przecież kontroli przeprowadzanych przez organ administracji publicznej w komórkach organizacyjnych organu i jego jednostkach organizacyjnych. W związku powyższym organ nie wyjaśnił z czego wynika przekonanie o czasochłonność realizacji przedmiotowego wniosku. Wskazać należy do tego, iż organ wskazał na duże zaangażowanie środków osobowych do przygotowania takiej informacji, uniemożliwiających wykonywanie zasadniczych zadań, nie odnosząc tego do zasobów kadrowych i ilości przewidywanych godzin pracy w tym zakresie. Jednocześnie organ nie wziął pod uwagę, iż w Starostwie jest osoba, która zajmuje stanowisko do spraw kontroli, czyli zajmująca się stricte zagadnieniami i dokumentacją objęta żądaniem skarżącego. Organy powołując się na czasochłonność i zasobochłonność w zakresie przygotowania żądanej informacji, wskazały w zasadzie wyłącznie na okres jakiego dotyczy wniosek (3 lata), i z tej okoliczności wywodząc takie wnioski. Jednak organy nie podały nawet jaka była ilość przeprowadzonych kontroli, ani ilości dokumentów, których dotyczyć miałoby udostępnienie. Bez tego rodzaju informacji nie można dokonać rzetelnej oceny czy w istocie zbiór żądanych informacji stanowi na gruncie przedmiotowej sprawy informację przetworzoną. W tym zakresie ogólnikowe stwierdzenia i przewidywania organów nie można uznać za wystarczające. Z kolei powołanie się przez organ I instancji na stanowisko sekretarza i pracownika do spraw kontroli co do wymaganego przy realizacji wniosku nakładu pracy, nie znajdujące żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy, nie zostało poparte żadnymi dokładnymi informacjami pozwalającymi uznać te stanowiska za uprawdopodobnione. W tych okolicznościach nie można uznać uzasadnienia organów za wystarczającego do uznania, że informacja objęta wnioskiem skarżącego stanowi rzeczywiście informację przetworzoną.

Sąd zwraca przy tym uwagę, iż informacja ujęta w pierwszym punkcie wniosku tj. plan kontroli na lata 2019, 2020 i 2021 opracowane zgodnie z zadaniami samodzielnego stanowiska ds. kontroli, jest niewątpliwie informacją prostą podlegającą udostępnieniu, gdyż plan taki nie wymaga anonimizacji, bądź podjęcia innych wymagających czynności. Dodać przy tym należy, iż często dokumenty w postaci planów kontroli są przez organy administracji publicznej zamieszczane na stronach internetowych Biuletynu Informacji Publicznej.

Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli Sądu w zakresie oceny, czy żądana informacja (poza informacją dotyczącą planu kontroli będącą informacją prostą) jest informacją przetworzoną. Przedstawiony materiał nie dostarcza żadnego argumentu pozwalającego na akceptację stanowiska organu co do charakteru żądanej informacji. Dopiero zaś wykazanie, że żądana informacja taki charakter posiada, czynić będzie aktualną potrzebę oceny przesłanek jej udostępnienia, wymienionych w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Sąd podkreśla jednocześnie, że podziela przytoczony wcześniej pogląd, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, może być uznana za informację przetworzoną.

Jednakże z treści zaskarżonej decyzji ww. okoliczności wywnioskować nie sposób, nie zostały one przez organ uprawdopodobnione. W tym zakresie organ naruszył art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie obowiązany kwestie te szczegółowo wyjaśnić i w odniesieniu do informacji, które uzna za przetworzone skrupulatnie określić jakie czynności będą musiały zostać podjęte, tak aby zarówno adresat decyzji, jak i ewentualnie Sąd był w stanie ocenić zasadność twierdzenia, że organ uważa żądaną informacją za przetworzoną. Niezbędne jest więc precyzyjne wskazanie ilości dokumentów wymagających analizy, czynności koniecznych do ich odszukania, zakresu anonimizacji, określenie ilości pracowników koniecznych do wykonania powyższych działań, oszacowanie czasu pracy w godzinach roboczych. Na tej podstawie organ ponownie dokona oceny charakteru informacji objętej wnioskiem skarżącego. W sytuacji zaś uznania, iż informacja mimo tego, że stanowi sumę informacji prostych, kwalifikuje się do uznania jej za informację przetworzoną i ewentualnego orzeczenia w tym zakresie decyzją administracyjną, organ zobowiązany będzie do prawidłowego uzasadnienia swojego stanowiska spełniającego wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Przy tym ponownie rozpoznając sprawę organy zgodnie z art. 153 p.p.s.a. zobligowane będą uwzględnić ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym orzeczeniu.

Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak pkt I sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego, obejmujących w przedmiotowej sprawie wpis sądowy od skargi w kwocie 200 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 i art. 209 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).