Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 174/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 46a, art. 46b, art. 48a ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1239
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
article: § 5
journal: Dz.U. 2020 poz 566
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka- Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia 25 stycznia 2022 r. Nr EP.906.109.2020.EL w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niezastosowanie się do czasowego zakazu przemieszczania się w związku z wystąpieniem stanu epidemii I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wałbrzychu Nr 2265 z dnia 9 września 2020 r.; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu na rzecz skarżącego A. P. kwotę 1.237 (tysiąc dwieście trzydzieści siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Wałbrzychu (dalej jako PPIS lub organ pierwszej instancji) w dniu 17 czerwca 2020 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia A. P. (dalej jako strona lub skarżący) kary pieniężnej za niezastosowanie się do czasowego zakazu przemieszczania się wprowadzonego w okresie stanu epidemii koronawirusa na obszarze całego kraju. Z przekazanej notatki policyjnej wynikało bowiem, że w dniu 9 kwietnia 2020 r. ok. godz. 15.00 skarżący wraz z kolegą spożywał alkohol na placu zabaw zlokalizowanym przy ul. [..] w W. W trakcie interwencji policyjnej oświadczył zaś, że spotkał się z kolegą na piwo i nie ma zamiaru stosować się do wprowadzonych obostrzeń.

W związku z tym PPIS decyzją z dnia 9 września 2020 r., nr 2265/20, wydaną na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm., dalej u.z.ch.z.) oraz w zw. z § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 566 ze zm., dalej rozporządzenie wykonawcze lub r.R.M.), a także art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.), wymierzył skarżącemu karę pieniężną w kwocie 5.000 zł.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wskazał, że w okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 11 kwietnia 2020 r. zakazano na obszarze całego kraju przemieszczania się osób, poza ściśle określonymi sytuacjami. Skarżący zaś w dniu 9 kwietnia 2020 r. przebywał poza miejscem swojego zamieszkania bez uzasadnionej potrzeby, albowiem za taką organ nie uznał spożywania alkoholu w towarzystwie kolegi, co potwierdzała notatka policyjna stanowiąca rzetelny i wiarygodny dowód w sprawie. W przeciwieństwie do wyjaśnień skarżącego, który stwierdził, że w dniu 9 kwietnia 2020 r. spotkał kolegę przypadkowo, przy okazji powrotu od narzeczonej, oraz nie spożywał z nim alkoholu.

W konsekwencji PPIS przyjął, że skarżący swoim zachowaniem stworzył zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, co musiało skutkować nałożeniem na niego kary pieniężnej w kwocie 5.000 zł. Jej wysokość uwzględniała zaś wagę, sposób i okoliczności naruszenia, a także osobiste właściwości strony.

Od decyzji organu pierwszej instancji strona wniosła odwołanie, podnosząc błędne ustalenie okoliczności faktycznych oraz naruszenie przysługujących jej wolności konstytucyjnych.

Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu (dalej jako DPWIS, organ odwoławczy lub organ drugiej instancji), po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, decyzją z dnia 25 stycznia 2022 r., nr EP.906.109.2020.EL, wydaną w oparciu m.in. o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

DPWIS wskazał, że jego rolą nie było badanie konstytucyjności przepisów stanowiących podstawę wymierzenia stronie kary pieniężnej, lecz ich zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Z ustaleń dokonanych zaś w toku postępowania wynikało, że skarżący w dniu 9 kwietnia 2020 r. przebywał poza miejscem swojego zamieszkania. Okoliczności tej nie zdołały podważyć przeprowadzone dowody. Potwierdzały ją również wyjaśnienia i oświadczenia samej strony, które nadto zwracały uwagę na brak winy w zaistniałej sytuacji. Nie było to jednak czynnikiem istotnym dla rozstrzygnięcia, albowiem odpowiedzialność za delikt administracyjny ma charakter obiektywny, niezależny od motywacji osoby dopuszczającej się jego popełnienia.

Zdaniem organu drugiej instancji, zachowanie skarżącego w dniu 9 kwietnia 2020 r. naruszało nakazy i zakazy ustanowione na mocy obowiązującego rozporządzenia wykonawczego, w szczególności zakaz nieusprawiedliwionego przemieszczania się (§ 5 r.R.M.), za którego naruszenia u.z.ch.z. przewidywała karę pieniężną w przedziale od 5.000 zł do 30.000 zł. Nadto w czasie tego zdarzenia obowiązywał również zakaz spotkań (§ 14 r.R.M.), który choć nie stanowił deliktu sankcjonowanego w niniejszej sprawie, to winien podlegać uwzględnieniu w ramach wymiaru kary administracyjnej orzeczonej stronie.

Określając jej wysokość na kwotę 5000 zł organ odwoławczy uznał, że stwierdzone naruszenie choć miało charakter jednorazowy, to nie było przypadkowe i nastąpiło z udziałem osób drugich w związku ze spożywaniem alkoholu. I choć dodatkowo wyczerpywało ono znamiona sygnalizowanego drugiego deliktu oraz świadczyło o lekceważącym stosunku strony do ograniczeń wprowadzonych z uwagi na stan epidemii, to wymiar kary pieniężnej należało dostosować do sytuacji finansowo-ekonomicznej strony. Ustalenie jej wysokości w najniższej możliwej kwocie było – w ocenie organu odwoławczego – adekwatne do zachowania skarżącego i spełniało cele ukarania.

DPWIS dodał również, że nie było podstaw do dalszego obniżenia jej wysokości, czy też w ogóle odstąpienia od jej wymierzenia, albowiem naruszenie strony obiektywnie wystąpiło i było ukierunkowane na zniweczenie istotnego celu publicznego związanego z przeciwdziałaniem epidemii. Dodatkowo za swoje działanie strona nie została ukarana w innym trybie, w tym za wykroczenie.

Z tych powodów organ drugiej instancji utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W skardze do tut. Sądu strona zarzuciła wydanej decyzji naruszenie: art. 75 w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., art. 92 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 52 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 48a ust. 1 pkt 1 i art. 46 ust. 4 pkt 1 u.z.ch.z.

Uzasadniając powołane zarzuty skarżący podkreślił, że podjęte przez organ rozstrzygnięcie bazowało w głównej mierze na notatce policyjnej będącej dowodem sprzecznym z prawem w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. Policja bowiem może gromadzić dane osobowe i przetwarzać je wyłącznie na potrzeby prowadzonych przez siebie postępowań. Nie ma natomiast uprawnień do ich przekazywania organom sanitarnym w związku z toczącymi się postępowaniami w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niezastosowanie się do ograniczeń wprowadzonych na czas stanu epidemii. Skoro tak, to organ odwoławczy nie zgromadził wystarczającego materiału dowodowego do ustalenia stanu faktycznego sprawy, a co za tym idzie, również do jej rozstrzygnięcia.

Dalej strona podała, że nakazy i zakazy wynikające z rozporządzenia wykonawczego naruszały wolności konstytucyjne skarżącego, a tryb ich wprowadzenia nie respektował obowiązujących standardów prawnych. W konsekwencji podjętych działań legislacyjnych stworzono bowiem katalog ograniczeń wolności i praw obywatelskich odpowiadający regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, mimo że samego stanu nadzwyczajnego nie wprowadzono. W takiej sytuacji właściwe byłoby jedynie ustanowienie ograniczeń w drodze ustawowej, z poszanowaniem reguł konstytucyjnych, nie zaś zawarcie w ustawie delegacji do wydania katalogu takich ograniczeń w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, dodatkowo bez jakichkolwiek wytycznych w tym zakresie. Stąd też – w ocenie skarżącego – rozporządzenie wykonawcze zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej i nie mogło stanowić podstawy do stwierdzenia naruszenia przez niego prawidłowo ustanowionych ograniczeń jego wolności, nieobjętych również materią ustawową.

Wskazując na te wszystkie okoliczności skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o umorzenie postępowania administracyjnego w całości. Wystąpił również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), albowiem skarżący, poinformowany o złożeniu przez organ wniosku o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, nie sprzeciwił się temu.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 u.p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę wskazane kryteria kontroli należało uznać, że zaskarżona decyzja, a także poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, okazały się wadliwe.

Na wstępie rozważań trzeba zaznaczyć, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491), na podstawie art. 46 ust. 2 i 4 u.z.ch.z., w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Stan epidemii został odwołany z dniem 16 maja 2022 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 1027). Równocześnie od dnia 16 maja 2022 r. do odwołania, rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 1028), wprowadzono na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemicznego.

W dacie zdarzenia z udziałem skarżącego, tj. w dniu 9 kwietnia 2022 r., obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 566 ze zm., dalej rozporządzenie wykonawcze lub r.R.M.).

Stosownie do treści § 5 r.R.M. w okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 11 kwietnia 2020 r. zakazywało się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej przemieszczania się osób przebywających na tym obszarze, z wyjątkiem przemieszczania się danej osoby w celu:

1) wykonywania czynności zawodowych lub zadań służbowych, lub pozarolniczej działalności gospodarczej, lub prowadzenia działalności rolniczej lub prac w gospodarstwie rolnym, oraz zakupu towarów i usług z tym związanych;

2) zaspokajania niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego, w tym uzyskania opieki zdrowotnej lub psychologicznej, tej osoby, osoby jej najbliższej w rozumieniu art. 115 § 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1950 i 2128), a jeżeli osoba przemieszczająca się pozostaje we wspólnym pożyciu z inną osobą - także osoby najbliższej osobie pozostającej we wspólnym pożyciu, oraz zakupu towarów i usług z tym związanych;

3) wykonywania ochotniczo i bez wynagrodzenia świadczeń na rzecz przeciwdziałania skutkom COVID-19, w tym w ramach wolontariatu;

4) sprawowania lub uczestniczenia w sprawowaniu kultu religijnego, w tym czynności lub obrzędów religijnych;

5) wykonywania czynności związanych z realizacją zadań określonych w ustawie z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (Dz. U. z 2020 r. poz. 67 i 148) i ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2018 r. poz. 1967 oraz z 2020 r. poz. 148 i 285) oraz zakupu towarów i usług z nimi związanych.

Uwzględniając, że zachowanie skarżącego, polegające – w ocenie organów – na nieuzasadnionym przemieszczaniu się poza miejscem swojego zamieszkania, w celu, którego nie obejmował żaden z wymienionych wyjątków przywołanego przepisu, naruszało wprowadzony nim zakaz, a w konsekwencji stanowiło podstawę faktyczną do wymierzenia stronie kary pieniężnej, należało stwierdzić, że w świetle zarzutów skargi istota sporu sprowadza się przede wszystkim do rozstrzygnięcia kwestii możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną wolność skarżącego aktem rangi podustawowej.

Zwrócić należy uwagę, że rozporządzenie wykonawcze zostało wydanie na podstawie art. 46a oraz 46b pkt 1-6 i 8-12 u.z.ch.z. Z upoważniającego przepisu art. 46a u.z.ch.z., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania rozporządzenia wykonawczego, wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei przepis art. 46b u.z.ch.z., w brzmieniu analogicznym jak poprzednio przywołany, stanowił zaś, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

Podkreślić w tym miejscu należy, że konsekwencje zachowań niezgodnych z wymienionymi wyżej obowiązkami określa art. 48a u.z.ch.z., zgodnie z którym kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5.000 zł do 30.000 zł (ust. 1 pkt 1 u.z.ch.z.).

Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela ugruntowaną już linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 u.z.ch.z. zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco-dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Tak więc, to rozporządzenie wykonawcze wyznaczyło kompletny zakres wprowadzonych nim nakazów (zakazów), których naruszenie podlegało penalizacji. Brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (zob. wyrok TK w sprawie U 5/97) – nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w konstytucyjną zasadę w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2021 r. w sprawach o sygn. akt: II GSK 996/21, II GSK 1032/21, II GSK 1206/21, II GSK 1382/21, II GSK 1448/21, II GSK 1544/21, II GSK 1545/21 i II GSK 1546/21– dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu).

Naczelny Sąd Administracyjny uzasadniając powyższe stanowisko wskazuje, że w świetle art. 52 ust. 1 Konstytucji RP zapewnia się każdemu – stanowiącą przejaw ogólnej wolności osobistej – osobistą wolność poruszania się po terytorium RP. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika z art. 52 ust. 3 Konstytucji RP, to jednak zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (zob. w tej mierze np. wyroki TK z: 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98; 25 maja 1999 r., sygn. akt SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., sygn. akt K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione – a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne – jeżeli jednocześnie jest konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Szczegółowo do tej kwestii odniesiono się w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1382/21, którym to stwierdzono, że w kontekście znaczenia oraz przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w orzecznictwie TK podkreśla się, że "W odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy". Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 maja 1998 r., sygn. akt U 19/97, odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa wyjaśnił, że "Wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności (...)".

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w motywach swojego uzasadnienia, że wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela może odbywać się w oparciu o środki prawne, które są osadzone na gruncie Konstytucji RP poprzez wprowadzenie odpowiedniego stanu nadzwyczajnego: stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1), co powoduje, że zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.

Przywołać należy w tym miejscu również stanowisko prezentowane w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 602/21, w którym to podkreślono, że zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego, jest legalizm działań podejmowanych przez organy rozstrzygające daną sprawę. Zasada ta ma swoje silne umocowanie zarówno w art. 6 k.p.a., ale przede wszystkim w art. 7 Konstytucji RP. Organy władzy publicznej mają nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracyjnych, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji RP stanowiący, że rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2).

Dla oceny zgodności sformułowania określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji istotne są przy tym trzy założenia: 1) każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa winien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom; 2) przepis ten powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie; 3) przepis taki powinien być tak ujęty, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw (vide: Komentarz do art. 2, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2001 r., sygn. akt K 33/00, publ. OTK 2001/7/217).

Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

Mając powyższe na uwadze Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 u.z.ch.z. brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a u.z.ch.z. zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4 u.z.ch.z., a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2021 r. o sygn. akt: II GSK 427/21, II GSK 602/21, II GSK 781/21 i II GSK 1010/21, oraz z dnia 19 października 2021 r. o sygn. akt: II GSK 663/21, II GSK 1137/21 i II GSK 1224/21).

Powyższe prowadzi do wniosku, że wobec braku precyzyjnego określenia zakresu upoważnienia delegacji ustawowej dla tworzenia norm podrzędnych ustawie, doprowadzono de facto do sytuacji, że w akcie podrzędnym ustawie istniała możliwość nieograniczonej, poza czasowością, regulacji tych ograniczeń. Doszło w ten sposób do złamania zasady określoności ustawowej.

Wskazać przy tym należy, w kontekście stanowiska zajętego przez organ odwoławczy zarówno w zaskarżonej decyzji, jak też i odpowiedzi na skargę, że sąd administracyjny, w przeciwieństwie do organu ma kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją RP lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji.

Uwzględnienie zarzutu o naturze konstytucyjnej uzasadnia odstąpienie od ustosunkowania się do pozostałej części zarzutów skarżącego, gdyż miały one wyłącznie charakter pomocniczy, a tym samym ich rozpoznanie stało się zbędne dla wyniku sprawy.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 u.p.p.s.a., należało uchyli zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Jednocześnie wobec stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, skutkującej brakiem podstaw do jego dalszego kontynuowania, Sąd na podstawie w art. 145 § 3 u.p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 u.p.p.s.a.