Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 494/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.182 § 2, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 98a
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 34/20 w sprawie ze skargi M. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] listopada 2019 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 34/20 oddalił skargę M. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] listopada 2019 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej,.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. K. i M. K., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 33 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez uznanie, że pełnomocnikiem strony w postępowaniu administracyjnym może być spółka w rozumieniu prawa handlowego, podczas gdy z redakcji art. 33 § 1 K.p.a. wprost wynika, że pełnomocnikiem strony może być jedynie osoba fizyczna, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego stwierdzenia skutecznego doręczenia decyzji,

b) art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 40 § 2 K.p.a. oraz art. 42 § 1 K.p.a. przez uznanie, że decyzja o podziale nieruchomości została doręczona skarżącym skutecznie, podczas gdy do doręczenia nigdy nie doszło, bowiem organ administracyjny błędnie określił pełnomocnika, jak i podmiot uprawniony do odbioru pism w imieniu skarżących,

c) art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, co skutkowało utrzymaniem w mocy wadliwych rozstrzygnięć organów administracyjnych,

d) art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających w postaci operatu szacunkowego, aktu notarialnego – warunkowej umowy sprzedaży z [...] marca 2017 r., rep. [...] oraz z aktu notarialnego – umowy przeniesienia własności z [...] maja 2017 r. rep. [...], pomimo że było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości oraz nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, co uniemożliwiło ocenę poczynionych przez organy administracyjne wniosków pod kątem ich wiarygodności,

e) art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 79 § 1 K.p.a. i w związku z art. 10 K.p.a. przez niezawiadomienie skarżących o dowodzie z oględzin i w konsekwencji uniemożliwienie im wzięcia udziału w przeprowadzeniu tego dowodu, co pozbawiło skarżących możliwości obrony ich praw,

f) art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na lakonicznym i ogólnikowym uzasadnieniu wyroku, pozbawiające skarżących jednoznacznych informacji o przesłankach rozstrzygnięcia oraz na braku kompleksowego odniesienia się przez WSA w Gdańsku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do dotychczas wyrażanego stanowiska skarżących, w tym do wszystkich zarzutów przedstawionych w skardze oraz nieprzedstawienie ich oceny, co uniemożliwiło skarżącym zapoznanie się w sposób wyczerpujący ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji,

g) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 80 K.p.a. polegające na błędnym oddaleniu skargi pomimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, spowodowanym przede wszystkim przekroczeniem zakresu swobodnej oceny dowodów, na co wskazuje w szczególności naruszenie przez organ wskazanych w skardze przepisów;

2. Naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 145 § 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości wydana przez organ administracyjny stała się ostateczna, co pozwoliło na wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, podczas gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości nigdy nie została stronie doręczona, a przez to nie jest ostateczna,

b) art. 145 § 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 157 ust. 4 u.g.n. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że na skarżącym spoczywa obowiązek dowodowy w szczególności zwrócenia się do rzeczoznawców majątkowych w celu oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, podczas gdy zgodnie z u.g.n. o ocenę operatu powinny wnioskować organy administracyjne.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej przed Sądem pierwszej instancji decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący kasacyjnie zrzekli się przeprowadzenia rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie należy uznać, że przesłanki te zaistniały.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Jak wynikało z ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku Burmistrz Gminy Z. decyzją z [...] marca 2017 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w B., zapisanej w księdze wieczystej [...] 7, oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 9 005 m2, na działki o numerach: [...]. Podziału dokonano na wniosek właściciela nieruchomości w trybie art. 93 ust. 1 u.g.n. Decyzja podziałowa stała się ostateczna [...] kwietnia 2017 r.

Zawiadomieniem z [...] czerwca 2018 r. poinformowano M. K. i M. K. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek podziału. Postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. powołano rzeczoznawcę majątkowego K. W. do wykonania operatu szacunkowego. Operat szacunkowy został sporządzony [...] czerwca 2018 r. i potwierdzony przez rzeczoznawcę [...] maja 2019 r.

Burmistrz Gminy Z., działając na podstawie art. 98a u.g.n. oraz w związku z uchwałą Rady Miejskiej w Z. nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] ustalił M. K. i M. K. opłatę adiacencką w kwocie 54 696,40 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,9005 ha w wyniku jej podziału na 29 działek o numerach od [...] do [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M. K. i M. K.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę M. K. i M. K. Sąd uznał, że w sprawie uprawnione było wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką, ponieważ decyzja Burmistrza Gminy Z. z [...] marca 2017 r., mocą której zatwierdzono podział nieruchomości nr 208/18 położonej w gminie Z., stała się ostateczna [...] kwietnia 2017 r.; w dacie tej obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w Z. z [...] marca 2016 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, ustalająca jej wysokość na poziomie 20% wzrostu wartości nieruchomości; ustalenie opłaty nastąpiło w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących niedoręczenia skarżącym w prawidłowy sposób decyzji podziałowej, a co za tym idzie braku funkcjonowania tej decyzji w obrocie prawnym i konsekwentnie braku podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej, Sąd Wojewódzki uznał, że bez wątpienia, decyzja o podziale nieruchomości została wydana na wniosek skarżących, a doręczona wskazanemu przez nich pełnomocnikowi [...] spółka z o.o., co wynika z dołączonego do niej rozdzielnika. Sąd wskazał, że zarzucana wadliwość doręczenia tej decyzji mogłaby być kwestionowana w postępowaniu nadzwyczajnym, mającym na celu wzruszenie decyzji podziałowej. Okoliczności sprawy jednak przeczą stanowisku skarżących. Załącznikiem do przedłożonej przez nich skargi jest akt notarialny dotyczący umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości o nr [...] , w którego treści skarżący, jako strony umowy, udzielają jednocześnie pełnomocnictwa wskazanym osobom fizycznym do reprezentowania ich w sprawach podziału geodezyjnego ww. działki. Z kolei, w § 4.2 ww. aktu notarialnego skarżący wyrazili zgodę na to, aby Spółka [...] wystąpiła do Burmistrza Gminy Z. o zatwierdzenie projektu podziału działki nr [...]. Sąd podniósł, że treść ww. aktu notarialnego jest myląca w zakresie wskazania osoby upoważnionej do reprezentowania skarżących w postępowaniu podziałowym. Sąd uznał, że bezsporne jest jednak, że skarżący zainicjowali postępowanie podziałowe, które planowali już na etapie zawierania przedwstępnej umowy sprzedaży nieruchomości, udzielając pełnomocnictwa do reprezentacji w tym postępowaniu P. R. i D. K. Co więcej, z tego samego aktu notarialnego wynika, że P. R. działa w imieniu [...] spółki z o.o. w organizacji, będąc upoważnionym do samodzielnej reprezentacji. Decyzja podziałowa, jak wynika z rozdzielnika, została doręczona właśnie na adres tej Spółki, a więc została doręczona osobie uprawnionej do samodzielnej reprezentacji spółki, będącej jednocześnie pełnomocnikiem skarżących. Sąd nie miał wątpliwości zatem, że decyzja podziałowa została prawidło doręczona osobie upoważnionej przez skarżących, a więc weszła do obrotu prawnego. Jej treść nie była przez nich kwestionowana, a w oparciu o jej ustalenia, związane z podziałem nieruchomości, skarżący dokonali czynności prawnych o charakterze biznesowym, które pozostają w bezpośrednim związku z podziałem nieruchomości.

Stanowisko Sądu Wojewódzkiego generalnie podziela skład orzekający.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi kasacyjnej przede wszystkim należało zasygnalizować, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania ujęte w pkt. 1 lit. a – e i pkt. 2 nie zostały postawione z należytą starannością. W skardze kasacyjnej wskazano bowiem jako naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis postępowania sądowoadministracyjnego "art. 145 § 1 ust. 1 lit. c" albo "art. 145 § 1 lit. c" oraz prawa materialnego "art. 145 § 1 lit. a P.p.s.a." Tymczasem przepisy, których naruszenie podnosi skarga kasacyjna, składają się z mniejszych jednostek redakcyjnych, tj. paragrafów, punktów i liter i jego prawidłowe przytoczenie powinno być wskazane jako "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c" i "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a" P.p.s.a. Z punktu widzenia skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, punktu, ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu.

Kolejno należy zauważyć, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania wymienione w petitum skargi kasacyjnej (pkt 1 lit a – g) zostały poparte argumentacją zawartą w uzasadnieniu skargi ujętą w podpunkty, które zostały usystematyzowane wedle innych kryteriów niż przyjęte w petitum skargi. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na poparcie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, ujęta w pkt. 1 lit. a – e, została pogrupowana bowiem wedle kryterium: "Pełnomocnik w rozumieniu KPA" (lit. a), "Nieskuteczność doręczenia decyzji" (lit. b), "Operat szacunkowy" (lit. c), "Ocena dowodów" (lit. d), "Uzasadnienie wyroku, podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji" (lit. e). Zgodnie z przepisami P.p.s.a. nie ma oczywiście wymogu systematyzowania argumentacji zawartej w uzasadnieniu ściśle wedle kryterium przyjętego w petitum skargi kasacyjnej, jednakże z uzasadnienia skargi kasacyjnej powinno jasno wynikać, które części uzasadnienia odnoszą się odpowiednio do poszczególnych zarzutów ujętych w petitum skargi kasacyjnej, czy - inaczej rzecz ujmując – jaka argumentacja została powołana na poparcie każdego z zarzutów z osobna. W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przyjęta systematyka grupowania argumentów wskazuje, że te same argumenty zostały powołane z jednej strony na poparcie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, a z drugiej strony te same argumenty służą jako uzasadnienie zarzutów naruszenia przepisów postępowania bez wyodrębnienia do którego z siedmiu podpunktów się odnoszą. Taki sposób sformułowania zarzutów zmusza Naczelny Sąd Administracyjny do wyciągania z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonej tam argumentacji i wiązanie jej z powołanymi w petitum skargi kasacyjnej przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej. Tymczasem to do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno zaś szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucenia uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy P.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r. sygn. FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r. sygn. GSK 1423/04; 10 maja 2005 r. sygn. FSK 1657/04; 12 października 2005 r. sygn. I FSK 155/05; 23 maja 2006 r. sygn. II GSK 18/06; 4 października 2006 r. sygn. I OSK 459/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienie jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony.

Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania zawarte w skardze kasacyjnej w pkt 1 lit. a i lit. b, dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 33 § 1, art. 40 § 2 i art. 42 § 1 K.p.a. jako odnoszące się do decyzji Burmistrza Gminy Z. z [...] marca 2017 r. nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości, nie mogły odnieść spodziewanego skutku w niniejszej sprawie, która dotyczy ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości. Autor skargi kasacyjnej w tym zakresie kwestionuje bowiem byt prawny decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na potrzeby wykazania, że decyzja ta nie może stanowić podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że zarzucana wadliwość doręczenia decyzji Burmistrza Gminy Z. z [...] marca 2017 r. nr [...] mogłaby być kwestionowana w postępowaniu nadzwyczajnym mającym na celu wzruszenie decyzji podziałowej. W postępowaniu nadzwyczajnym wobec decyzji zatwierdzającej podział mogłyby być zgłaszane okoliczności pominięcia skarżących w postępowaniu podziałowym bez ich winy, czy też brak wiedzy o wydanej decyzji podziałowej. Z akt sprawy wynika natomiast, że decyzja Burmistrza Gminy Z. z [...] marca 2017 r. nr [...] jest ostateczna od [...] kwietnia 2017 r. i nie była kwestionowana w formach prawem przewidzianych. Tym samym podnoszone przez skarżących zarzuty naruszenia powyższych przepisów postępowania nie mogły być skuteczne jako wykraczające poza granice niniejszej sprawy, co czyni także niezasadnym odnoszenie się do rozważań Sądu pierwszej instancji w tym zakresie.

Niezasadne pozostają zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. powiązane z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., a także z art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 80 K.p.a. W sprawie niniejszej z uzasadnienia skargi kasacyjnej wywieść można, że naruszenie wskazanych przepisów polega na tym, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że organy obu instancji naruszyły powyższe normy przez uznanie opinii rzeczoznawcy za prawidłową podstawę ustaleń faktycznych w sprawie, pomimo że w ocenie skarżących kasacyjnie Sąd nie dostrzegł "znacznych dysproporcji zachodzących w sporządzonym operacie, a które widoczne są choćby w powierzchni porównywanych działek". Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł też, ich zdaniem, że nie ma informacji "wskazujących na powiązanie wielkości działki z jej wyceną". Autor skargi kasacyjnej nie zgodził się także, że podważenie prawdziwości twierdzeń zawartych w operacie szacunkowym wymagało przedłożenia przez skarżących kontroperatu. Nieprawidłowo zebranego materiału dowodowego oraz przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów upatruje też w błędnym zaakceptowaniu przez Sąd Wojewódzki oceny operatu dokonanej przez organy administracyjne z naruszeniem prawa, z pominięciem dowodów uzupełniających w postaci operatu szacunkowego, aktów notarialnych – warunkowej umowy sprzedaży z [...] marca 2017 r. i umowy przeniesienia własności z [...] maja 2017 r., a w rezultacie na przyjęciu, że sporny operat dotyczący gruntu skarżących jest prawidłowy.

Odnosząc się do powyższego wskazać trzeba, że organ orzekający ocenił operat jako dowód w sprawie (art. 80 K.p.a.), czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). Jak słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji, organ przeanalizował operat, jego założenia, przyjętą metodykę oraz wnioski w ramach własnych kompetencji, nie wymagających posiadania specjalistycznej wiedzy, którą ma rzeczoznawca. Organy orzekające nie mogły bowiem dokonywać własnych rozstrzygnięć co do przedmiotu sprawy, jak tego żądają skarżący kasacyjnie i wskazywać na merytoryczne okoliczności przemawiające za uznaniem niesłuszności operatu rzeczoznawcy.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Operaty szacunkowe oceniane są przez organy, a następnie przez sąd administracyjny w szczególności pod względem spełnienia określonych warunków formalnych. Operat, który jest opinią rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnoszących się do szacowania wartości nieruchomości jest dowodem w sprawie administracyjnej i stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód. Ani sąd, ani też organ prowadzący postępowanie nie mogą jednak wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Innym zagadnieniem jest możliwość oceny przez organy i sądy administracyjne operatów szacunkowych w zakresie ich wartości dowodowej. W tej kwestii należy mieć na uwadze, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n.). Sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem oceny ani organu administracji, ani też sądu. Jednak operat szacunkowy powinien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu, określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. poz. 2109 ze zm.), ale musi także opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Dlatego uznać należy, że organ na podstawie tego dokumentu może samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Zatem ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. W takiej sytuacji prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat budzący uzasadnione wątpliwości wymaga wyjaśnienia.

W sprawie niniejszej, organ po dokonaniu oceny operatu nie powziął takich wątpliwości, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji, zaś strona - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie podważyła skutecznie przyjętego za podstawę orzeczenia dokumentu. Sąd pierwszej instancji w sposób szczegółowy odniósł się do kwestii doboru przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości podobnych do wycenianych, zakresu tego doboru z rynku nieruchomości, zastosowanego podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej. W szczególności Sąd prawidłowo zaaprobował dobór przez rzeczoznawcę majątkowego 20 operacji dotyczących nieruchomości, które zostały zakwalifikowane jako podobne - w Z., L., B., C., P., L., G., M. i S., przyjętą skalę ocen w ramach przyjętych cech rynkowych, która posłużyła do oceny nieruchomości z punktu widzenia ich korzystności, a także dobór cech, które stanowiły czynniki korygujące cenę oraz wagę tej korekty. Podobnie, Sąd prawidłowo zaaprobował wynikającą z operatu listę transakcji, które posłużyły dla określenia wartości nieruchomości po podziale (s. 16-17 operatu) i przyjął, że są to nieruchomości o podobnych lokalizacjach. Zgodzić się trzeba zatem z Sądem Wojewódzkim, że nie znajduje uzasadnienia stanowisko skarżących, że operat nie zawiera dostatecznego opisu nieruchomości, a także wyjaśnienia co do przyjętych wniosków. Podkreślenia przy tym wymaga, że porównywalność w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. nie oznacza identyczności parametrów. Oznacza natomiast wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie zaś, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości (wyrok NSA z 4 sierpnia 2020 r., I OSK 3563/18). Ponadto, co najistotniejsze to rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości i zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Oznacza to, że w sytuacji, gdy z treści operatu nie wynika, że zawiera on założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, organ nie jest władny z urzędu kwestionować poczynionych w nim ustaleń. Jeżeli więc strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. Rację ma Sąd pierwszej instancji wskazując, że w sytuacji gdy organ nie powziął wątpliwości co do operatu, inicjatywa wystąpienia do organizacji rzeczoznawców należy do strony. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. wskazać dodatkowo trzeba, że do naruszenia tego przepisu dochodzi np. wówczas, gdy Sąd pominie istotną część akt sprawy, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a., a mimo to sąd oddali skargę. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy.

Z akt sprawy wynika, że Sąd pierwszej instancji oceniał załączone do skargi kopie aktów notarialnych. Świadczy o tym uzasadnienie zaskarżonego wyroku (s. 20 i 21), w którym Sąd wskazał, że przedłożony akt notarialny dotyczący przedwstępnej umowy sprzedaży nieruchomości o nr [...] (przed podziałem) za kwotę 1 530 850 zł nie dowodzi okoliczności, że nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Jednocześnie, jak wskazał Sąd Wojewódzki, biorąc pod uwagę warunki transakcji i treść aktu notarialnego, w którym umocowano nabywającą nieruchomość Spółkę [...] do przeprowadzenia czynności związanych z jej podziałem, ustalona wstępnie cena nieruchomości, wynikająca z ww. aktu notarialnego w istocie dotyczy ceny nieruchomości po podziale, a w każdym razie - nie odzwierciedla ceny rynkowej, jaką można uzyskać za nieruchomości podobne. Sąd pierwszej instancji uznał też, że przedłożony akt notarialny nie dyskwalifikuje tym samym ustaleń wynikających z operatu szacunkowego, sporządzonego w niniejszej sprawie. W żadnym razie ponadto, jego treść nie może prowadzić do konkluzji, że wartość nieruchomości uległa zmniejszeniu na skutek podziału. Prawidłowo Sąd Wojewódzki uznał, że nie można porównywać cen transakcji wziętych pod uwagę przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym i ceny uzyskanej przez skarżących ze sprzedaży nieruchomości przed podziałem. Z tych przyczyn, przedłożony akt notarialny i wynikająca z niego cena sprzedaży nieruchomości nie dyskwalifikuje wniosków, wynikających z opinii rzeczoznawczyni w niniejszej sprawie. Należy podzielić to stanowisko Sądu pierwszej instancji i generalnie należy zauważyć, że wskazywane w skardze kasacyjnej okoliczności stanowią elementy stanu faktycznego. Wyjaśnienia wobec tego wymaga, że przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. nie stanowi środka do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza. W postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dokonuje się ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej.

Kolejno niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 79 § 1 i art. 10 K.p.a. W sprawie administracyjnej, której tok i prawidłowość rozstrzygnięcia kontrolował Sąd Wojewódzki, nie był przeprowadzany dowód z oględzin, o którym mowa w art. 85 K.p.a., a w którym niezapewnienie skarżącym udziału, tj. niezawiadomienie ich o miejscu i terminie jego przeprowadzenia, dawałoby asumpt do formułowania zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 79 § 1 K.p.a. Strona bowiem podniosła w ramach tego zarzutu, że nie została zawiadomiona o dowodzie z oględzin i w konsekwencji nie mogła wziąć udziału w przeprowadzaniu tego dowodu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowanym na tle przepisów art. 84 i 85 K.p.a., regulujących sposób i tryb przeprowadzania dowodów z opinii biegłego i oględzin, podkreśla się ich odmienny charakter, a w szczególności to, że dowód z oględzin przeprowadza organ, a nie powołany przez organ biegły. Okoliczność, że na użytek opracowanej opinii wymagającej wiadomości specjalnych biegły czy inny rzeczoznawca zaznajamia się z przedmiotem swojej opinii (stanem nieruchomości czy obiektu) nie oznacza, że w czynności tej muszą towarzyszyć mu uczestnicy postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 20 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 617/15). Dowód z opinii biegłego, o którym mowa w art. 84 § 1 K.p.a. nie wymaga zatem dochowania sformalizowanej procedury powiadamiania stron o czynnościach biegłego. Niepowiadomienie o miejscu i czasie czynności eksperta nie daje podstaw do podnoszenia zarzutów naruszenia art. 79 § 1 K.p.a. czy art. 10 § 1 K.p.a. Wobec tego, że w toku postępowania administracyjnego w sprawach z zakresu ustalenia opłaty adiacenckiej na potrzeby rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n., ekspertyzę zleca organ, to nie zachodzi jakakolwiek potrzeba ingerowania przez organ w sposób opracowania tego dokumentu, czy nadzorowania prawidłowości jego sporządzenia, co oczywiście nie ma nic wspólnego z koniecznością przeprowadzenia jego oceny według reguł określonych w art. 80 K.p.a. Nie jest przy tym sporne, że organ umożliwił skarżącym zapoznanie się z treścią przedłożonego operatu szacunkowego.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Zupełnie nie można zgodzić się z zarzutem skargi, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest lakoniczne i ogólnikowe, czy nie zawiera jednoznacznych informacji o przesłankach rozstrzygnięcia oraz nie odnosi się do stanowiska skarżących, w tym do zarzutów przedstawionych w skardze. Sąd ocenił stanowisko skarżących nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie stron świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., FSK 2633/04, wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy wskazać, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 98a ust. 1 u.g.n. uzasadniony brakiem doręczenia stronie decyzji zatwierdzającej podział, niezależnie od wadliwości jego sformułowania, nie mógł być zasadny z powodów wskazanych na wstępie niniejszego uzasadnienia.

Za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 157 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którym przepisy ust. 1 i 3 stosuje się odpowiednio w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny. Przepis art. 157 ust. 4 u.g.n. nie był w sprawie stosowany. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby został sporządzony inny operat szacunkowy w celu ustalenia wartości nieruchomości z tytułu podziału nieruchomości na użytek ustalenia opłaty adiacenckiej, co wymagałoby uruchomienie postępowania w celu sprawdzenia prawidłowości sporządzenie operatów szacunkowych.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zd. 2 P.p.s.a.