Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1156/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149 par. 1 w zw. z art. 134 par. 1, art.141 par. 4, art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 395/15 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Starosty Płockiego w przedmiocie rozpoznania podania o zmianę ostatecznej decyzji Starosty Płockiego z dnia [...] grudnia 2013 r. (znak: [...]) o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Starosty Płockiego na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lutego 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 395/15 oddalił skargę [...] sp. z o. o. z siedzibą w W. na bezczynność Starosty Płockiego w przedmiocie rozpoznania podania o zmianę ostatecznej decyzji Starosty Płockiego z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

W dniu 12 sierpnia 2015 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę na bezczynność Starosty Płockiego w przedmiocie rozpoznania na podstawie art. 155 k.p.a. podania skarżącej spółki o zmianę ostatecznej decyzji Starosty Płockiego z [...] grudnia 2013 r. znak: [...] o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów.

W dniu 21 stycznia 2015 r. skarżąca wystąpiła do Starosty Płockiego z wnioskiem o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji Starosty Płockiego z [...] grudnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na przetwarzanie odpadów w instalacji związanej z odzyskiem odpadów, zlokalizowanej na działce nr ew. [...] w miejscowości C., gmina R. Braki formalne podania zostały uzupełnione przez skarżącą w dniu 2 lutego 2015 r. Pismem z dnia 20 lutego 2015 r. Starosta Płocki przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia [...] kwietnia 2015 r. z uwagi na toczące się równolegle wszczęte z urzędu przez Starostę Płockiego, postępowanie wznowieniowe dotyczące decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. Następnie do Starosty Płockiego wpłynęło pismo Stowarzyszenia [...] z dnia 7 kwietnia 2015 r. zawierające "prośbę o dołączenie" tego stowarzyszenia do postępowania w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją. Pismem Starosty Płockiego z dnia 15 kwietnia 2015 r. wezwano stowarzyszenie do uzupełnienia braków formalnych podania, natomiast w dniu 22 kwietnia 2015 r. Starosta Płocki zawiadomił skarżącego, że sprawa nie może być załatwiona z uwagi na konieczność rozpoznania wspomnianego podania Stowarzyszenia [...]. Nowy termin załatwienia sprawy określono na 22 maja 2015 r. Pismem z dnia 24 kwietnia 2015 r. Starosta Płocki pozostawił podanie stowarzyszenia bez rozpoznania z uwagi nieuzupełnienie w terminie braków formalnych. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Starosta Płocki umorzył wszczęte dnia 5 czerwca 2014 r. postępowanie wznowieniowe dotyczące decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. Pismem z dnia 29 kwietnia 2015 r. Stowarzyszenie [...] złożyło ponowny wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., tym razem dołączając prawidłowe pełnomocnictwo (udzielone przez 178 osób). Pismem z dnia 21 maja 2015 r. Starosta Płocki wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy - 22 czerwca 2015 r., z uwagi na konieczność rozpoznania nowego wniosku Stowarzyszenia [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. Starosta Płocki odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia [...] do udziału w postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. Starosta Płocki zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na wniesienie przez Wójta Gminy Radzanowo w dniu 5 maja 2015 r. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. (przekazanego Staroście Płockiemu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku w dniu 18 maja 2015 r.). Pismem z dnia 11 czerwca 2015 r. skarżąca złożyła zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę Płockiego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. uznało powyższe za nieuzasadnione. Z kolei postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku uchyliło postanowienie Starosty Płockiego o zawieszeniu postępowania wydane w dniu [...] czerwca 2015 r. Starosta Płocki w dniu [...] lipca 2015 r. wydał decyzję o cofnięciu zezwolenia na przetwarzanie odpadów udzielonego decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a następnie została ona utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] września 2015 r.

Z ustaleń poczynionych przez Sąd wynika również, że decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Starosta Płocki umorzył postępowanie w sprawie zmiany w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji Starosty Płockiego z [...] grudnia 2013 r. o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów. Przyczyną umorzenia postępowania było wydanie przez Starostę Płockiego wskazanej wyżej decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. o cofnięciu zezwolenia na przetwarzanie odpadów udzielonego decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. (opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności). Zgodnie z informacją udzieloną Sądowi przez Starostę Płockiego w dniu 19 stycznia 2016 r. decyzja z dnia [...] listopada 2015 r. o umorzeniu postępowania pozostaje w obrocie prawnym (skarżąca nie wniosła od niej odwołania).

W skardze na bezczynność skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi na bezczynność i stwierdzenie, że bezczynność Starosty Płockiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie Starosty Płockiego do rozpoznania w terminie 14 dni wniosku skarżącej o zmianę decyzji o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Skarżąca wskazała, że w sprawie nastąpiło rażące naruszenie prawa: art. 35 § 1 i § 2, art. 36 § 1, art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 8, art. 9 oraz art. 12 k.p.a. W uzasadnieniu wskazała m.in., że organ dysponował wszelkimi danymi umożliwiającymi mu rozpoznania wniosku o zmianę decyzji - zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Organ dysponował faktami oraz dowodami znanymi mu z urzędu, skoro wydał decyzję o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów, a zatem sprawa nie wymagała postępowania wyjaśniającego. Zdaniem skarżącej w świetle obowiązujących przepisów prawa Stowarzyszenie [...] jako organizacja społeczna nie mogło być włączone do przedmiotowego postępowania. Kwestia dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu nie powinna być traktowana jako wymagająca przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a z pewnością nie wymagająca rozpoznawania przez ponad 2 miesiące. Jej zdaniem również postanowienie Starosty Płockiego z dnia [...] czerwca 2015 r. o zawieszeniu postępowania było niezasadne i miało na celu odwleczenie w czasie wydania rozstrzygnięcia w sprawie wniosku skarżącej. Końcowo podkreśliła, że od momentu zgłoszenia żądania w sprawie do dnia wniesienia skargi upłynęło ponad 6 miesięcy a organ nie dołożył należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie.

W odpowiedzi na skargę Starosta Płocki wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił.

Sąd wyjaśnił, że nie w każdym przypadku niewydania decyzji w terminach określonych w art. 35 § 1 - 3 k.p.a. można postawić organowi administracji publicznej zarzut bezczynności. Po pierwsze, już w art. 35 § 5 k.p.a. wskazano okoliczności, które uzasadniają przekroczenie rzeczonych terminów. Po drugie, jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzucić bezczynności. Po trzecie zaś, ocena pozostawania przez organ w bezczynności nie może abstrahować od okoliczności konkretnej sprawy, w tym zwłaszcza od relacji danej sprawy do innych toczących postępowań administracyjnych.

Sąd uznał, że Starosta Płocki podejmował w sprawie czynności, w szczególności dokonywał kontroli formalnej podań, rozstrzygał kwestie wpadkowe (m. in. odmowa dopuszczenia do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia [...], wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania), informował o przyczynach niezachowania terminu załatwienia sprawy i wyznaczał kolejne terminy. Sąd podkreślił, że podania wnoszone przez Stowarzyszenie [...] wymagały rozpoznania zgodnie z wymogami przewidzianymi w k.p.a., co wiązało się z koniecznością poddania ich kontroli formalnej (art. 64 k.p.a.) i merytorycznego ustosunkowania się organu w formie postanowienia (art. 123 k.p.a.).

Przede wszystkim jednak, w ocenie Sądu, niewydanie przez Starostę Płockiego oczekiwanej przez skarżącą decyzji o zmianie w trybie art. 155 k.p.a. decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. było uzasadnione toczącymi się równolegle postępowaniami nadzwyczajnymi.

Wyjaśnił, że przewidziane w k.p.a. i przepisach szczególnych nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego oparte są o zasadę niekonkurencyjności, przy czym pierwszeństwo ma tryb najdalej idący, prowadzący do usunięcia skutków wydania wadliwej decyzji ex tunc - od chwili jej wejścia do obrotu prawnego. Natomiast postępowaniu nadzwyczajnemu, mającemu na celu podważenie ostatecznej decyzji administracyjnej z powodu jej wadliwości, należy przypisać pierwszeństwo w stosunku do innych trybów postępowania administracyjnego wynikających z przepisów prawa materialnego, mogących doprowadzić również do uchylenia decyzji administracyjnej, bez wykazywania jej wadliwości.

W tym kontekście wskazał, że w dniu złożenia przez skarżącą podania o zmianę decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. toczyło się przed Starostą Płockim postępowanie wznowieniowe dotyczące tego rozstrzygnięcia, w którym skarżąca brała czynny udział. Następną przeszkodą uzasadniającą rozpoznanie podania skarżącej było złożenie w dniu 5 maja 2015 r. przez Wójta Gminy Radzanowo podania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. (z uzasadnienia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] lipca 2015 r. wynika, że dopiero postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. odmówiono wszczęcia postępowania w tej sprawie). Kolejnym postępowaniem uzasadniającym nierozpoznawanie merytorycznie wniosku skarżącej o zmianę decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. było wszczęcie przez Starostę Płockiego postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia udzielonego tą decyzją. W postępowaniu tym Starosta Płocki w dniu [...] lipca 2015 r. wydał decyzję o cofnięciu zezwolenia na przetwarzanie odpadów udzielonego decyzją z [...] grudnia 2013 r. - decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a następnie została ona utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] września 2015 r.

W konkluzji Sąd stwierdził, że nie można postawić Staroście Płockiemu zarzutu pozostawania w bezczynności. Zakończenie postępowania administracyjnego, którego dotyczył zarzut bezczynności, w razie uznania przez Sąd, że stan bezczynności nie wystąpił, uzasadnia oddalenie skargi, a nie umorzenie postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. siedzibą w W., zaskarżając wyrok w całości.

Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi na skutek:

a) błędnego uznania, że w niniejszej sprawie Starosta Płocki nie dopuścił się bezczynności, w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy oraz działanie Starosty Płockiego w niniejszej sprawie potwierdza, że organ ten pozostawał w bezczynności prowadząc postępowanie w sposób przewlekły, w szczególności poprzez kilkukrotne przekładanie terminu załatwienia sprawy z powodu konieczności uprzedniego rozpoznania wniosku stowarzyszenia [...] w przypadku, gdy sprawa ta nie była skomplikowana i nie wymagała zbierania dowodów, wyjaśnień czy innych informacji, wobec czego podlegała niezwłocznemu rozpoznaniu zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a. oraz bezpodstawne zawieszenie z urzędu postępowania z powodu złożenia przez Wójta Gminy Radzanowo wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Płockiego z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...];

b) pominięcia przez Sąd pierwszej instancji kwestii zbadania, czy w sprawie nie doszło do nieuzasadnionego przetrzymywania sprawy przez organ administracji zamiast jej rozstrzygnięcia; bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy wprawdzie organ prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności; z kolei przez "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny; jeśli Sąd pierwszej instancji uznał, że organ nie był bezczynny, bo dokonywał pewnych czynności, to powinien był dokonać kontroli zaistnienia przewlekłości prowadzenia sprawy, wówczas - biorąc pod uwagę zarzuty Skarżącej - skarga zostałaby uwzględniona;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 9, art. 12 oraz art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) - dalej: k.p.a., poprzez oddalenie skargi na skutek uznania, że w niniejszej sprawie nie zostały naruszone przez organ administracji ww. zasady postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez uznanie, że Starosta Płocki nie dopuścił się zarzucanej mu bezczynności i że nie przewlekał w sposób bezzasadny postępowania, w przypadku, gdy stan faktyczny niniejszej sprawy wyraźnie wskazuje, że organ administracji dopuszczał się bezzasadnego wydłużania postępowania a postępowanie nie zostało zakończone wydaniem odpowiedniego aktu w sprawie - a ostatecznie z uwagi na działania Starosty (cofnięcie decyzji, której dotyczył niniejszy nierozpoznany w terminie wniosek) zostało umorzone. Organ nie załatwił sprawy w terminach przewidzianych na jej załatwienie w Kodeksie postępowania administracyjnego. Powyższe działania prowadzą do utraty przez skarżącą zaufania do organu administracji, który w sposób bezpodstawny przewleka postępowanie, nie wydaje decyzji w sprawie i cofa decyzję wydaną wcześniej w stosunku do tego samego adresata, przedkłada kwestię wpadkową (kwestię legitymacji formalnej Stowarzyszenia) nad merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, do którego finalnie, z uwagi na jej przewlekanie - nie dochodzi.

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstaw prawnych rozstrzygnięcia, niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, w tym nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze, w szczególności: brak odniesienia się do zarzutu podawania przez organ administracji nierzeczywistych i nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy przyczyn zwłoki w rozpoznaniu sprawy, naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz naruszenia obowiązku wnikliwego i szybkiego załatwienia sprawy, posługiwania się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy i niezwłocznego załatwienia kwestii nie wymagającej zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień.

Pismem z dnia 31 maja 2016 r. organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Analiza zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że skarżąca kasacyjnie, zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 149 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., kwestionuje uznanie przez Sąd, że Starosta Płocki nie pozostawał w bezczynności prowadząc postępowanie w sprawie wniosku o zmianę decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., gdy tymczasem skarżąca w skardze do Sądu domagała się zbadania sprawy pod kątem nieuzasadnionego przetrzymywania sprawy przez organ administracji publicznej zamiast jej rozstrzygnięcia. W ocenie autora skargi kasacyjnej jeśli Sąd uznał, że organ nie pozostawał w bezczynności, bo dokonywał pewnych czynności, to powinien dokonać kontroli zaistnienia przesłanek przewlekłego prowadzenia postępowania, a wówczas zarzuty skarżącej okazałyby się uzasadnione, co doprowadziłoby do uwzględnienia skargi. Dalsza argumentacja skargi kasacyjnej stanowi konsekwencję powyższego i wskazuje na niezasadność oddalenia skargi w sytuacji, gdy w ocenie skarżącej zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego regulujące rozstrzygnięcie sprawy w przewidzianym terminie.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że kontrola działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji. Mimo że ustawodawca wprowadzając podział na stan bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania wyraźnie rozdzielił obie te maja instytucje, to jednak przepisy prawa nie definiują wprost, na czym polega bezczynność a na czym przewlekłość postępowania. Odwołując się zatem do orzecznictwa sądowego (por. wyroki NSA: z dnia z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12, z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz poglądów doktryny (por. J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz [w:] R. Hauser i M. Wierzbowski [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, str. 76-77; J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, str. 251; A. Kraczkowski [w:] R. Hauser i M. Wierzbowski [red.], Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, str. 261-262) przyjąć należy, że pojęcie bezczynności należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności, do których odwołuje się art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie przewlekłość postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć zatem będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (rozumiana jako niewydanie w terminie rozstrzygnięcia).

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwie przyjął, że skarga [...] sp. z o.o. siedzibą w W. dotyczy bezczynności Starosty Płockiego.

Pominąć nie można, że skarga ta, sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, istotnie została zatytułowana przez jej autora jako skarga na bezczynność Starosty Płockiego i w treści skargi wielokrotnie pojawia się pojęcie bezczynności, nie zaś przewlekłości postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postawienie organowi zarzutu właśnie bezczynności uzasadnione było faktem, że w dacie wniesienia skargi (12 sierpnia 2015 r.) Starosta Płocki nie wydał decyzji w sprawie wniosku skarżącej spółki o zmianę decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 2013 r. (który wpłynął do organu w dniu 22 stycznia 2015 r.), mimo upływu terminów załatwienia sprawy wynikających z art. 35 k.p.a. Z uzasadnienia skargi wynika jednak, że jej autor, definiując stan bezczynności, w istocie stawia organowi zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Wskazuje na to argumentacja skargi odnosząca się nie tylko do długiego czasu trwania postępowania - bez zakończenia sprawy wydaniem decyzji. Skarżąca kwestionowała bowiem przede wszystkim zasadność podejmowanych przez organ czynności (np. rozpoznanie wniosku Stowarzyszenia [...] o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu, zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r.) jako - zdaniem strony - zbędnych dla merytorycznego rozpoznania sprawy, jak też zwłokę i niczym nieuzasadnione duże odstępy czasu pomiędzy kolejnymi podejmowanymi przez organ czynnościami procesowymi (np. pierwsze zawiadomienie o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy i to do 2 miesięcy skierowano dopiero po miesiącu od złożenia wniosku, rozpoznawanie wniosku Stowarzyszenia [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przez 2 miesiące).

Dopiero w treści skargi kasacyjnej skarżąca spółka, opisując działania organu, wprost stwierdza, że w jej ocenie Starosta Płocki dopuścił się opieszałości i przewlekania rozpatrzenia sprawy. Wreszcie, formułując zarzut naruszenia art. 149 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., wyraźnie zarzuca Sądowi, że nie rozpoznał jej skargi pod kątem przewlekłości prowadzenia sprawy, biorąc pod uwagę zarzuty skargi. Podkreślić jednak należy, że treść skargi kasacyjnej nie zawiera nowego stanowiska skarżącej spółki co do przedmiotu skargi wniesionej do Sądu, a jedynie potwierdza wyrażoną w skardze - choć nie do końca precyzyjnie - intencję dokonania przez Sąd kontroli działań Starosty Płockiego w sprawie wniosku o zmianę decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. pod kątem przewlekłego prowadzenia postępowania. Wskazuje na to i argumentacja skargi, oceniająca liczne działania organu jako przewlekłe prowadzenie sprawy (nie zaś błędnie definiująca ten stan jako bezczynność), i fakt, że w dacie wniesienia skargi organ nie rozpoznał wniosku skarżącej, co nastąpiło dopiero w trakcie postępowania sądowego (decyzja Starosty Płockiego z dnia [...] listopada 2015 r.), a więc jeszcze przed wydaniem wyroku przez Sąd pierwszej instancji.

W konsekwencji powyższego uzasadniony okazał się zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 149 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Nieuprawnione było bowiem dokonanie przez Sąd oceny skargi [...] sp. z o.o. siedzibą w W. w zakresie bezczynności Starosty Płockiego w przedmiocie rozpoznania podania o zmianę ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., w sytuacji, gdy z uwagi na wydanie żądanego przez stronę rozstrzygnięcia i dalej idące zarzuty skargi były podstawy do rozpoznania skargi w zakresie zarzucanego organowi przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Niezależnie więc od treści i zarzutów skargi, wskazujących - w ocenie jej autora - na bezczynność Starosty Płockiego, Sąd był związany granicami sprawy, które wyznaczyło nie nazwanie skargi skargą na bezczynność organu, lecz wyrażone w niej żądanie strony, by sąd administracyjny dokonał oceny prowadzonego postępowania pod kątem jego sprawności, a więc tego, czy nie doszło w nim do nieuzasadnionego przedłużenia terminu załatwienia sprawy, oceny czynności procesowych oraz analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez organ. Ewentualne wątpliwości Sądu w zakresie granic sprawy wywołanej przedmiotową skargą mogły być usunięte w drodze bądź odrębnego wezwania strony skarżącej do sprecyzowania zakresu skargi, bądź też wyjaśnienia tej kwestii bezpośrednio przez stronę skarżącą w trakcie rozprawy (która w niniejszej sprawie nie została jednak wyznaczona z uwagi na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym). W obecnym stanie sprawy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść skargi (sprecyzowana argumentacją skargi kasacyjnej) pozwalała na zakwalifikowanie jej jako zarzucającej organowi przewlekłe prowadzenie postępowania i w takim też zakresie powinna podlegać rozpoznaniu przez Sąd pierwszej instancji.

Konsekwencją powyższego jest uznanie za zasadny również zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Powyższy przepis określa, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie wyroku, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiskiem wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Sytuacja taka ma miejsce wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie oraz gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania.

Skarżąca kasacyjnie zasadnie zarzuciła kontrolowanemu rozstrzygnięciu wadliwość we wskazanym zakresie, i to w stopniu, który uzasadniałby jego uchylenie. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że Sąd pierwszej instancji nie przeanalizował wszystkich zarzutów zamieszczonych w skardze i nie skonfrontował ich z materiałem dowodowym sprawy. Sąd wyraźnie wskazał, że "Starosta Płocki podejmował w sprawie czynności" (str. 5 uzasadnienia), które w dalszej części uzasadnienia zostały wymienione oraz poddane ocenie wyłącznie pod kątem, czy uzasadniały niewydanie oczekiwanej decyzji w ustawowym terminie. Zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd w żaden sposób nie odniósł się do dalej idących zarzutów skargi, wskazujących nie tyle na sam fakt bezczynności organu, tj. na niewydanie rozstrzygnięcia w prawem przewidzianym terminie, a na możliwą przewlekłość postępowania (i związane z nim naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego). Ocena charakteru i stopnia złożoności czynności, które zdaniem Starosty Płockiego należało dokonać przed rozpoznaniem wniosku skarżącej, oraz zasadności wydłużania terminu na załatwienie sprawy (związanej z koniecznością przede wszystkim rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu i zawieszenie postępowania) - której to oceny w uzasadnieniu skarżonego wyroku zabrakło, pozwalałaby na przyjęcie, że Sąd skargę rozpoznał w pełnym zakresie, tj. w jakim skarżąca zarzuca organowi przewlekłe prowadzenie postępowania.

Na koniec wyjaśnić należy, że z uwagi na stwierdzone wyżej naruszenie przepisów postępowania przedwczesna jest ocena zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art., 8, art. 9, art. 12 oraz art. 35 k.p.a. Wskutek uchylenia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie ponownie ocenić prowadzenie kontrolowanego postępowania administracyjnego, tym razem w zakresie zarzucanego organowi przewlekłego prowadzenia postępowania, w tym m.in., zbadać, czy w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych przez skarżącą zasad postępowania administracyjnego. Przesądzanie co do tych kwestii na obecnym etapie postępowania przez Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na charakter stwierdzonych uchybień, byłoby sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowego.

Uznając zatem zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Rozpoznając ponownie sprawę rzeczą Sądu będzie ocena kontrolowanego postępowania Starosty Płockiego w przedmiocie rozpoznania podania o zmianę ostatecznej decyzji Starosty Płockiego z dnia [...] grudnia 2013 r. o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów, w zakresie zarzucanego temu organowi przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd podda wnikliwej ocenie, czy podejmowane przez organ czynności procesowe charakteryzowały się wymaganą koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania, czy zmierzały one wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy, a w konsekwencji czy przedłużanie terminu załatwienia sprawy było uzasadnione. Oceniając powyższe nie może ujść uwadze Sądu, że już w pierwszym zawiadomieniu z dnia 20 lutego 2015 r. organ poinformował o tym, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a. z uwagi na fakt toczących się równolegle postępowań nadzwyczajnych. Rzeczą Sądu jest zatem ocena, czy taka przeszkoda mogła uzasadniać pozostawianie sprawy bez biegu. Ocenie podlegać również musi zawiadomienie o nierozpoznaniu sprawy w ustawowym terminie z powodu złożenia przez Stowarzyszenie [...] wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie. O ile bowiem niewątpliwie wniosek taki musi być rozpoznany, o tyle rzeczą Sądu będzie ocena, czy jego rozpoznanie uzasadniało przedłużenie trwania postępowania o okres wskazany w zawiadomieniu.

W przypadku uznania zasadności zarzutów skargi Sąd będzie miał na uwadze, że usunięcie stanu ewentualnej przewlekłości postępowania w toku postępowania sądowego - poprzez wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego - powoduje, że zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie stało się bezprzedmiotowe i postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nie zwalnia to jednak Sądu od orzeczenia o tym, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nadal zobligowany jest także do rozważenia ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 203 pkt 1 p.p.s.a.