Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 741/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1, par. 2 pkt 1, art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 31, art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: Par. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 45 poz 453
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRÓW SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI ORAZ ROLNICTWA I GOSPODARKI ŻYWNOŚCIOWEJ z  dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2013 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala.


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2013r.

Decyzją z dnia [...] 2008r. Nr [...] Burmistrz Gminy orzekł o zatwierdzeniu ustalonych w drodze postępowania rozgraniczeniowego granic nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu S jako działki nr [...] o pow. 0,15 ha i [...] o pow. 0,15 ha, objętej księgą wieczystą Kw [...], której właścicielem był A. B.

– z nieruchomością oznaczoną w operacie ewidencji gruntów obrębu S jako działka nr [...] o pow. 0,13 ha, objętej księgą wieczystą Kw [...], której właścicielami byli B. C. i M. C.,

– z nieruchomością oznaczoną w operacie ewidencji gruntów obrębu S jako działka nr [...] o pow. 0,15 ha, objętej księgą wieczystą Kw [...], której właścicielami byli J. C. i O. C.,

– geodeta wyznaczył również położenie punktu styczności działek nr [...] i [...] z działką nr [...] o pow. 0,043 ha objętej księgą wieczystą Kw [...], której właścicielem był D. G. oraz położenie punktu styczności działek nr [...] i [...] z działką nr [...] o pow. 0,77 ha objętej księgą wieczystą Kw [...], której właścicielem była Gmina.

Pismem z dnia 10 stycznia 2011r. A. B. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy z dnia [...] 2008r. Nr [...]. Jako podstawę prawną swojego wniosku wskazał art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w/w decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 31 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 3 i § 5 rozporządzenia w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oraz art. 6, art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. A. B. stwierdził, iż zasadnicze dyspozycje dotyczące ustalenia przebiegu granic na gruncie w trybie administracyjnym zawarte zostały w art. 31 ust. 2-4 i art. 32 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz częściowo w art. 153 Kodeksu cywilnego. Art. 153 Kodeksu cywilnego rozróżnia się trzy kryteria rozgraniczenia, którymi są: a) stan prawny nieruchomości, b) ostatni stan spokojnego posiadania i c) wszelkie inne okoliczności. Z brzmienia drugiego zdania tego artykułu wynika oczywisty wniosek, że trzecie kryterium ma zastosowanie po wyczerpaniu możliwości rozstrzygnięcia problemu na podstawie dwóch pierwszych kryteriów, a także, gdy strony nie zawarły przed geodetą stosownej ugody. W tym przypadku organem właściwym do rozstrzygania o rozgraniczeniu jest bowiem sąd. A. B. uważa, iż potwierdza to stanowisko art. 34 ust. 1 i 2 ustawy, albowiem art. 153 Kodeksu cywilnego zezwala na rozgraniczenie "z uwzględnieniem wszelkich innych okoliczności" dopiero wtedy, gdy nie można stwierdzić ani własności, ani posiadania.

A. B. odwołał się do treści ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, która określa rodzaje dowodów koniecznych do ustalenia stanu prawnego w art. 31 ust. 2. Z kolei ust. 3 tego artykułu określa okoliczności, których zaistnienie jest konieczne do ustalenia granic na podstawie zgodnego oświadczenia stron. A. B. stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie istnieją okoliczności, o których mowa w art. 31 ust. 3, wobec czego przepis ten nie będzie miał zastosowania w sprawie. W tym stanie rzeczy geodeta winien był ustalić przebieg granic na gruncie na podstawie dowodów wymienionych w art. 31 ust. 2, a wyliczonych szczegółowo w § 3-5 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz. U. nr 45, poz. 453). Dowodami pozwalającymi na określenie stanu prawnego granic nieruchomości są wymienione w art. 31 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne "(...) znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej". Dowody te powinny być rozpatrywane łącznie. A. B. stwierdził, iż kolejność ich wyliczenia nie może mieć wpływu na uznanie ich mocy dowodowej, szczególnie że np. punkty osnowy geodezyjnej mogą mieć bezpośrednie znaczenie dowodowe tylko wtedy, gdy są jednocześnie znakami granicznymi. Geodeta dysponując odpowiednimi dokumentami pomiarowymi w postaci kopii zarysów, szkiców polowych lub wykazu miar czy współrzędnych, odszukuje znaki graniczne w oparciu o punkty osnowy. Stanowią one zatem dowody pośrednie. Z kolei mapy ewidencyjne lub katastralne mogą mieć znaczenie pomocnicze, ponieważ dokładność odwzorowania granicy na mapie, zarówno kartograficzna, jak i kreślarska, jest wysoce niewystarczająca na potrzeby rozgraniczenia nieruchomości. Potwierdza to stanowisko § 5 ust. 1 pkt 2 w/w rozporządzenia, według którego mogą stanowić dokument, o którym mowa w § 3 rozporządzenia, pod warunkiem, że brak jest dokumentów wymienionych w § 5 ust. 1 pkt 1 oraz zawierają elementy pozwalające na odtworzenie lub analizę przebiegu granic, np. granicę stanowi ściana wybudowanego w granicy budynku lub wybudowane w granicy ogrodzenie.

A. B. wskazał, iż z odpowiedzi Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej na zgłoszoną przez geodetę pracę rozgraniczenia nieruchomości wynika, że dla rozgraniczanej nieruchomości nr [...] i [...] istnieje dokumentacja geodezyjna: nr operatów [...], [...] i [...], zawierająca dokumenty pomiarowe wymienione w § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, w sprawie rozgraniczenia gruntów. A. B. uważa zatem, iż w takiej sytuacji geodeta winien był ustalić prawny stan granic na podstawie istniejących dokumentów pomiarowych, zawartych we wskazanych operatach pomiarowych. Natomiast jak wynika z protokołu granicznego pkt 9.1, jako podstawę ustalenia granic geodeta uprawniony przyjął mapę zasadniczą w skali 1:2000, mapę ewidencyjną w skali 1:2000 oraz operat podziału działki nr [...]. A. B. zaznaczył, iż zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia mapy i plany mogą stanowić dokumenty do ustalenia przebiegu granic tylko w sytuacji braku dokumentów wymienionych w § 5 ust. 1 rozporządzenia oraz gdy zawierają elementy pozwalające na odtworzenie lub analizę przebiegu granic. W przedmiotowej sprawie nie występują natomiast żadne okoliczności wskazane w § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, wobec czego ustalenie przebiegu granic na podstawie wskazanych map, stanowi rażące na ruszenie art. 31 ustawy oraz wskazanego przepisu rozporządzenia.

W opinii A. B., w prowadzonym postępowaniu rozgraniczeniowym geodeta nie wykazał wszystkich dokumentów zawartych w informacji Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, nie dokonał ich oceny uzasadniającej nieuwzględnienie ich w prowadzonym postępowaniu i odrzucenie dokumentów pomiarowych zawartych w tych operatach. Geodeta w protokole granicznym nie wykazał również na podstawie jakich dokumentów operatu podziału działki [...] ustalił prawny stan granic. Nie podał nawet numeru przyjętego do rozgraniczenia operatu. W ocenie A. B., uchybienia te stanowią istotną wadę postępowania uniemożliwiającą identyfikację sporządzonego operatu rozgraniczeniowego z dowodami, na podstawie których ustalono stan prawny granic.

A. B. wskazał również, iż Burmistrz Gminy przed wydaniem decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, stosownie do przepisu art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, był obowiązany do dokonania oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami. Natomiast z akt postępowania rozgraniczeniowego wynika, że Burmistrz w ogóle nie dokonał oceny, o której mowa w art. 33 ust. 2 ustawy. Nie zawiera takiej oceny również sama decyzja. Decyzja Burmistrza stoi zatem w sprzeczności z art. 33 ust. 2 ustawy, co winno skutkować uznaniem jej za dotkniętą wadą z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i wyeliminowaniem z obrotu prawnego w związku z orzeczeniem rozgraniczenia nieruchomości z rażącym naruszeniem art. 6, art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 31 ust. 1 i art. 33 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 3 i 5 rozporządzenia o rozgraniczeniu nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] 2011r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy z dnia [...] 2008r. Nr [...]. Kolegium opisało przebieg postępowania rozgraniczeniowego, przeprowadzonego na wniosek A. B. przez Burmistrza Gminy i stwierdziło, iż z zestawienia treści w/w wniosku oraz treści decyzji z dnia [...] 2008r. wynika, że organ I instancji prawidłowo orzekł co do całości wniosku o przeprowadzenie rozgraniczenia, zaś decyzja o rozgraniczeniu podjęta została po uprzednim włączeniu dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, czyli zgodnie z treścią przepisu art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Za nieuzasadniony uznało Kolegium podnoszony przez A. B. zarzut naruszenia przepisu art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, tj. braku dokonania oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami, ponieważ w piśmie z dnia 28 grudnia 2007r. kierowanym do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, organ I instancji wskazał, iż operat z rozgraniczenia został skontrolowany pod względem prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic i nieprawidłowości w tym zakresie nie stwierdzono. Ponadto w materiałach sprawy znajdują się wypisy z ksiąg wieczystych zawierające wyniki badania tych ksiąg przez uprawnionego geodetę oraz skrócone wypisy z rejestru gruntów z dnia 6 kwietnia 2007r., czyli odzwierciedlające stan z daty złożenia wniosku o przeprowadzenie rozgraniczenia. W związku z tym Kolegium uznało, iż podnoszony przez Wnioskodawcę zarzut naruszenia art. 31 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości był nietrafny, ponieważ granice ustalono w oparciu o mapy zasadniczą i ewidencyjną, a także operat podziału działki nr [...], a następnie w oparciu o zgodne oświadczenie stron.

Odnosząc się z kolei do zgłoszonych w toku niniejszego postępowania przez A. B. i pełnomocnika J. C. wniosków dowodowych, Kolegium stwierdziło, iż w myśl art. 78 Kodeksu postępowania administracyjnego żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca istotne znaczenie dla sprawy (§ 1), przy czym organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (§ 2). Kolegium zaznaczyło przy tym, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracji publicznej nie może prowadzić czynności zmierzających do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy już załatwionej decyzją organu, a jedynie bada, czy decyzja ta jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na względzie Kolegium uznało zatem, iż zgłoszone w niniejszym postępowaniu wnioski dowodowe sprowadzają się w istocie rzeczy do ponownego rozpatrywania sprawy rozgraniczenia nieruchomości, a nie do badania, czy wydana w tej materii decyzja naruszała prawo w dacie jej wydania. W związku z tym Kolegium nie uwzględniło zgłoszonych wniosków, tym bardziej, że część z nich dotyczyła okoliczności, jakie nastąpiły już po wydaniu decyzji rozgraniczeniowej z dnia [...] 2008r. Zdaniem Kolegium, nie ma natomiast przeszkód prawnych do dokonania ponownego rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości.

Kolegium podniosło, iż niezależnie od podnoszonych we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzutów badało decyzje z dnia [...] 2008r. także pod względem innych przesłanek opisanych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, których zaistnienie również skutkuje stwierdzeniem nieważności. Kolegium uznało w szczególności, iż w/w decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego), gdyż organem właściwym do przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 29 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Brak było również podstaw do twierdzenia, iż rozstrzygnięcie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego). Kwestionowane rozstrzygnięcie zostało również skierowane prawidłowo do podmiotów będących stronami w sprawie, a zatem nie jest także dotknięte wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy samego prawa (art. 156 § 1 pkt 7 Kodeksu postępowania administracyjnego).

Pismem z dnia 29 lipca 2011r. A. B. wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2011r. Nr [...]. Zarzucił, iż w decyzji tej nie odniesiono się do zarzutów, które podniósł we wniosku z dnia 10 stycznia 2011r. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy z dnia [...] 2008r. Nr [...]. W związku z powyższym A. B. przypomniał zarzuty, które podniósł. W pierwszej kolejności stwierdził, iż podpisał protokół graniczny, gdyż został wprowadzony w błąd, albowiem protokół był sporządzony wadliwie. A. B. wskazał, iż w pkt 9.1 protokołu "wykaz i ocena dokumentów stanowiących podstawę ustalenia przebiegu granic" geodeta nie opisał i nie dokonał oceny dokumentów geodezyjnych operatów [...], [...] i [...] zawierających dokumenty pomiarowe wymienione w § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz. U. nr 45, poz. 453), które mają pierwszeństwo przed ustaleniem granicy nieruchomości według map i planów. A. B. stwierdził również, iż w punkcie 11.1 protokołu granicznego geodeta nie podał numeru przyjętego do rozgraniczenia operatu, według którego ustalił przebieg granicy na odcinku 1-7-8-9. W ocenie A. B., jeżeli te punkty geodeta wyznaczył z operatu [...] (podziału działki [...] na [...] i [...]), to nie zrobił tego z dokładnością przewidzianą instrukcjami technicznymi. A. B. wskazał przy tym, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, który kontrolował w/w operat [...] pod względem technicznym, wykazał w piśmie z dnia 20 czerwca 2011r., że powierzchnia działek obliczona tym operatem nie jest zgodna z obliczeniami powierzchni według danych (współrzędnych) w nim wykazanych, a informacje z niego wynikające są wątpliwe.

A. B. powtórzył też zarzut, że Burmistrz Gminy nie dokonał prawidłowo oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granicy nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z obowiązującymi przepisami, do czego był zobowiązany na podstawie art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W szczególności mgr inż. R. M. nie legitymował się, zdaniem A. B., pełnomocnictwem udzielonym mu przez Burmistrza Gminy podpisując w jego imieniu protokół graniczny, a już z całą pewnością nie miał tytułu do wydania opinii co do prawidłowości ustalenia granicy.

A. B. zarzucił, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie oceniło materiał dowodowy. Nie zgodził się z twierdzeniem Kolegium, iż granice ustalono w oparciu o mapy: zasadniczą i ewidencyjną, a także operat podziału działki nr [...], a następnie w operacie o zgodne oświadczenia stron. Wskazał, iż zgodnie z pkt 11.1 protokołu granicznego granicę na odcinku 1-7-8-9 ustalono na podstawie wznowionych znaków granicznych, w domyśle operatu [...]. Natomiast w protokole granicznym w pkt 11 nie ma w ogóle mowy o tym, że ustalenie granicy nastąpiło na zgodne oświadczenie stron. Zdaniem A. B., świadczy to o tym, że Kolegium pół roku rozpatrywało jego wniosek, ale nie wykonało swojej pracy z należytą starannością, a na jego zarzuty nie odpowiedziało ani merytorycznie, ani prawnie.

Decyzją z dnia 14 marca 2012r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 33 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. nr 240, poz. 2027 z późn. zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] 2011r. Nr [...]. W ocenie Kolegium, decyzja Burmistrza Gminy w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości stanowiącej własność A. B. z wymienionymi w niej nieruchomościami sąsiednimi nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Została ona bowiem wydana w oparciu o obowiązujący w dacie jej wydania, jak i aktualnie, przepis art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Kolegium stwierdziło przy tym, iż to strony postępowania, w tym i A. B., uznały zgodnie przebieg granicy, co potwierdziły własnoręcznymi podpisami złożonymi bez żadnych zastrzeżeń w protokole granicznym z dnia 14 sierpnia 2007r. W przypadku kiedy strony zgodnie uznają wskazany przez geodetę przebieg spornej granicy, nie można mówić o wydaniu decyzji rozgraniczeniowej z rażącym naruszeniem prawa. Za takie bowiem nie można uznać niestaranności przy sporządzaniu protokołu granicznego polegających na niedokładnym opisaniu dokumentów stanowiących podstawę wskazania przez geodetę przebiegu spornej granicy, skoro dokumenty te są dołączone do akt sprawy i -- w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. nr 45, poz. 453), w szczególności § 5 ust. 1 – stanowią podstawę ustalania przebiegu granicy. Kolegium wskazało, iż przepis ten stanowi, że dokumentami, na podstawie których następuje ustalenie przebiegu granicy, są dokumenty geodezyjne zawierające dane liczbowe dla ustalenia przebiegu granic. Takim dokumentem był m.in. operat podziału działki nr [...], wskazany w protokole rozgraniczeniowym, gdyż w tym właśnie operacie znajdował się m.in. szkic zawierający wymagane dane. Dodatkowo wykorzystano mapy zasadnicze, które także są wymienione w § 5 ust. 1 rozporządzenia jako dokumenty przydatne przy ustalaniu przebiegu granic. Niemniej jednak Kolegium uznało, iż w przedmiotowej sprawie dla wydania decyzji rozgraniczeniowej istotne znaczenie miał fakt, że to strony uznały przebieg granicy i zgodnie z ich oświadczeniem co do przebiegu tej granicy wydano rozstrzygnięcie.

Zdaniem Kolegium nie jest uzasadniony zarzut podnoszony we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, że w uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium nie odniosło się do zarzutów wymienionych w piśmie skarżącego z dnia 10 stycznia 2011r. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy z dnia [...] 2008r. Nr [...]. W uzasadnieniu skarżonej decyzji poprzedni skład orzekający odniósł się do przedstawionych powyżej zarzutów stwierdzając, że "wskazywany zarzut naruszenia przepisu art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego tj. braku dokonania oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami, jest również nieuzasadniony, ponieważ w piśmie z dnia 28.12.2007r. kierowanym do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, organ I instancji wskazał, iż operat z rozgraniczenia, został skontrolowany pod względem prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic i nieprawidłowości w tym zakresie nie stwierdzono. Ponadto w materiałach sprawy znajdują się wypisy z ksiąg wieczystych zawierające wyniki badania tych ksiąg przez uprawnionego geodetę oraz skrócone wypisy z rejestru gruntów z dnia 6.04.2007r., czyli odzwierciedlające stan z daty złożenia wniosku o przeprowadzenie rozgraniczenia. W związku z tym podnoszony przez Wnioskodawcę zarzut naruszenia art. 31 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości jest — w ocenie Kolegium Odwoławczego nietrafny, ponieważ granice ustalono w oparciu o mapy: zasadniczą i ewidencyjną, a także operat podziału działki nr [...] a następnie w oparciu o zgodne oświadczenie stron." Samorządowe Kolegium Odwoławcze w obecnym składzie, w pełni zgodziło się z wywodami składu poprzednio orzekającego. Podkreślono, że z treści protokołu rozgraniczeniowego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że przebieg granicy został ustalony przede wszystkim na podstawie oświadczeń stron co do jej przebiegu, złożonego podczas rozprawy granicznej na gruncie, skoro zatem strony zgodnie uznały przebieg granicy, nie zachodziła potrzeba sięgania do dalszych dokumentów, co sugeruje skarżący uznając, iż nieskorzystanie z tych dokumentów przesądza o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Pismem z dnia 26 kwietnia 2012r. A. B. wniósł skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 marca 2012r. Nr [...]. Zaskarżonej decyzji A. B. zarzucił naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak wyjaśnienia i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób materiału dowodowego w niniejszej sprawie mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a w szczególności brak zbadania, czy decyzja Burmistrza Gminy z dnia [...] 2008r. Nr [...] faktycznie była poprzedzona dokonaniem oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę.

Skarżący zarzucił również naruszenie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 3 pkt 2 i § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie rozgraniczania nieruchomości z dnia 14 kwietnia 1999r. (Dz. U. nr 45. poz. 453), poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy z dnia [...] 2008r. Nr [...]. Zdaniem skarżącego, w/w decyzja Burmistrza Gminy nie może określać przebiegu granic, ponieważ z treści protokołu granicznego z dnia 14 sierpnia 2007r. wynika, że do ustalenia granic nie wskazano jednego z bezwzględnie wymaganych i kumulatywnie wskazanych składników protokołu granicznego, tj. wykazu i oceny dokumentów geodezyjnych operatów KERG [...], KERG [...] i KERG [...], które powinny stanowić podstawę ustalenia przebiegu granicy w pierwszej kolejności. Skarżący wskazał, iż taka kolejność wynika z § 20 ust. 1 pkt 5 w/w rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 1999r. Skarżący stwierdził, iż w protokole granicznym w pkt 9.1 wskazana jest mapa zasadnicza, mapa ewidencyjna oraz operat podziału działki nr [...] KERG [...]. Brak jest natomiast ustawowo wymaganej oceny tych dokumentów oraz brak pozostałych operatów, które powinny mieć tutaj zastosowanie, tj. KERG [...] i KERG [...].

Kolejny podniesiony przez skarżącego zarzut dotyczył naruszenia § 5 ust. 1 pkt 2 w/w rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 1999r., poprzez uznanie, że mapy zasadnicze oraz ewidencyjne mogą stanowić podstawę ustalenia przebiegu granicy mimo, że przepis wyraźnie określa ich drugorzędny charakter, ponieważ do ustalenia przebiegu granicy mogą być zastosowane dopiero w sytuacji braku dokumentacji pomiarowej wskazanej w § 5 ust. 1 pkt 1.

A. B. podniósł również zarzut naruszenia art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010r. nr 193, poz. 1287), poprzez uznanie, że wskazanie przez organ I instancji w piśmie z dnia 28 grudnia 2007r., kierowanym do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, iż operat z rozgraniczenia został skontrolowany pod względem prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic i nieprawidłowości nie stwierdzono, jest wystarczające dla oceny, że decyzja Burmistrza Gminy z dnia [...] 2008r. Nr [...] została faktycznie poprzedzona dokonaniem oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę. Zdaniem skarżącego, w przedmiotowej sprawie nie dokonano ustalenia przebiegu granic, ponieważ nie wykonano wykazu i oceny dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic, co stanowi jeden z bezwzględnie wymaganych składników protokołu granicznego wynikający z § 20 ust. 1 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999r. Ponadto w ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie brak jest prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę. W protokole granicznym z dnia 14 sierpnia 2007r. KERG [...] geodeta podał w punkcie 11.1, że granicę działki [...] i [...] z działką [...] ustalono na podstawie wznowionych znaków granicznych z operatu [...]. W operacie tym podano, że granica biegnie po ogrodzeniu między tymi działkami. W trakcie rozgraniczenia okazano granice po ogrodzeniu utrzymując, że granica po ogrodzeniu wynika także z wcześniej sporządzonego operatu geodezyjnego, to jest [...]. Tymczasem na szkicu granicznym stanowiącym integralną część protokołu granicznego z dnia 14 sierpnia 2007r. geodeta określił przebieg granicy poza ogrodzeniem (w punkcie 27p), co jest sprzeczne z samym operatem [...] oraz ustaleniami na gruncie podczas rozprawy granicznej. Oznacza to, że geodeta rozgraniczający, wbrew własnym ustaleniom wynikającym z dokumentacji geodezyjnej, przyjmuje inny przebieg granicy. Skarżący podniósł, iż został także pominięty operat podziału działki [...] – KERG [...], w którym wyraźnie podano, że granica pomiędzy wyżej wskazanymi działkami biegnie po ogrodzeniu. Z kolei granice te przyjęto z operatu podziału działki [...] – KERG [...]. Skarżący stwierdził zatem, iż w zaistniałym stanie rzeczy wszystkie operaty wskazują, że granica biegnie po ogrodzeniu, a mimo tego operat KERG [...] nie uwzględnia tych zapisów ani też własnych ustaleń dokonanych na gruncie przy jego sporządzaniu. Zdaniem skarżącego, biorąc pod uwagę istniejące rozbieżności w pomiarze współrzędnych punktów granicznych, należało skorygować współrzędne tych punktów na ogrodzenie zgodnie ze wskazaniami z pozostałych protokołów granicznych.

Kolejny podniesiony przez skarżącego zarzut dotyczył naruszenia § 20 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999r., poprzez nieuwzględnienie, że protokół graniczny powinien zawierać wykaz i ocenę dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic, a w protokole granicznym z dnia 14 sierpnia 2007r., stanowiącym podstawę geodezyjną decyzji Burmistrza Gminy z dnia [...] 2008r. Nr [...], brak jest wykazu i oceny dokumentów geodezyjnych, tj. operatów nr [...], [...] i [...], które powinny mieć zastosowania do wskazania przebiegu granicy.

Ostatni zarzut skarżącego dotyczył naruszenia art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie dla określenia przebiegu granic nieruchomości wskazanych w decyzji Burmistrza Gminy z dnia [...] 2008r. Nr [...] wystarczające było podanie mapy zasadniczej, mapy ewidencyjnej oraz operatu podziałowego dla działki Nr [...] KERG [...]. Tymczasem zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne podstawy ustalenia przebiegu granic są znacznie szersze i wynikają także z operatów podzielonych nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Kolegium stwierdziło, iż podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w decyzjach z dnia [...] 2011r. i z dnia 14 marca 2012r. Kolegium podkreśliło, iż analiza akt sprawy wykazała, że przebieg spornych granic został ustalony w oparciu o oświadczenia stron postępowania, a zatem nie było potrzeby sięgania do dokumentów, o których wspomina skarżący w skardze oraz w pismach kierowanych do Kolegium. Organ II instancji wyjaśnił, iż celem postępowania rozgraniczeniowego jest przede wszystkim ustalenie przebiegu spornych granic w drodze ugody zawieranej przez strony postępowania rozgraniczeniowego, a w przypadku gdy do zawarcia ugody nie dojdzie, przebieg granic ustala się w drodze decyzji, w oparciu o zgodne oświadczenia stron postępowania rozgraniczeniowego, a dopiero w następnej kolejności, gdy strony postępowania rozgraniczeniowego składają sprzeczne oświadczenia co do przebiegu granic, przebieg tych granic ustala się na podstawie zebranych dowodów, w szczególności dokumentów wymienionych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. nr 45, poz. 453). Skoro więc strony w trakcie postępowania rozgraniczeniowego złożyły zgodne oświadczenia co do przebiegu spornych granic, to organ nie miał potrzeby sięgania do innych dokumentów niż te, którymi dysponował w trakcie postępowania rozgraniczeniowego, gdyż to zgodne oświadczenia stron co do przebiegu granicy – stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne – stanowiły podstawę faktyczną decyzji rozgraniczeniowej, a to oznacza, iż decyzja wydana w oparciu o zgodne oświadczenia stron rozgraniczenia nie może być wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Na rozprawie w dniu 21 lutego 2013r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił, iż istnienie pkt 27p, opisanego w pkt 93 protokołu granicznego, nie wynika z żadnego operatu. Punkt ten nie został okazany stronom przed złożeniem przez nich oświadczenia dotyczącego przebiegu granic. Po okazaniu przez sąd protokołu granicznego zawierającego podpisy stron także na str. 46, strony oświadczyły, że swoich podpisów nie kwestionują. Pełnomocnik skarżącego zarzucił również wadliwą kolejność przeprowadzenia czynności przez geodetę polegającą na tym, że oświadczenia stron poprzedzały wywiad terenowy. Pełnomocnik skarżącego oświadczył także, iż w chwili przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego granica między stronami nie była sporna. Pełnomocnik skarżącego oświadczył, iż toczą się dwa postępowania sądowe: [...] (o zasiedzenie) oraz [...] (o wydanie), które dotyczą zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik skarżącego wyjaśnił przy tym, iż skarżący nie kwestionował decyzji o rozgraniczenie w trybie żądania przekazania sprawy do sądu ponieważ był przekonany, że granica została ustalona po jego myśli, tj. tak jak przebiegała dotychczas.

Z kolei pełnomocnik uczestnika postępowania J. C. podtrzymał stanowisko organu i wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, iż organy nie naruszyły prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Na podstawie powyższych kryteriów należy stwierdzić, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja SKO wydane zostały zgodnie z prawem.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 marca 2012r. Nr [...], utrzymująca w mocy swoją decyzję z dnia [...] 2011r. Nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy z dnia [...] 2008r. Nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości stanowiącej własność A. B. z wymienionymi w niej nieruchomościami sąsiednimi.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że kwestionowana w niniejszej sprawie decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności, co determinuje sposób oceny zawartego w niej rozstrzygnięcia. Decyzje wydane w postępowaniu nadzwyczajnym, nieważnościowym, mają inny przedmiot niż decyzje wydane w postępowaniu zwykłym, co ma bezpośredni wpływ na zakres sądowej kontroli.

Rozstrzygając w postępowaniu zwykłym organ ma obowiązek rozpoznać sprawę w jej całokształcie tj. zebrać wyczerpujący materiał dowodowy i wszechstronnie go ocenić, jak tego wymagają regulacje art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. W tym postępowaniu organ powinien też wszechstronnie ustosunkować się do stanowisk stron, o ile dotyczą kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia z punktu widzenia jego podstaw prawnych. Natomiast rozstrzygając w postępowaniu nadzwyczajnym ocena organu jest ograniczona i polega na analizie, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 kpa. Nie rozpoznaje się wówczas sprawy w jej całokształcie, nie orzeka co do istoty sprawy w jej podstawowym przedmiocie, bowiem postępowanie nadzwyczajne nie stanowi kontynuacji postępowania zwykłego, ale rodzaj sprawowanej nad nim kontroli. W postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, nie jest natomiast władny rozstrzygać o jakichkolwiek innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wydanie 8, s. 727, teza 8 do art. 156 kpa oraz wyrok NSA z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 523/10, wyroki WSA w Warszawie z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2525/10 oraz z dnia 6 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2321/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Powyższe uwagi wywierają bezpośredni wpływ na postępowanie przed sądem administracyjnym, który kontrolując decyzję kończącą postępowanie zwykłe bada, czy organ wszechstronnie rozpoznał sprawę. Natomiast kontrolując decyzję kończącą postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności, sąd ocenia czy organ prawidłowo ustalił istnienie przesłanek z art. 156 § 1 kpa, w tym czy ewentualne stwierdzone przez organ naruszenia prawa mają charakter naruszeń zwykłych, nieskutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji, czy naruszeń kwalifikowanych zobowiązujących do eliminacji decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 kpa.

Przeprowadzona z zastosowaniem powyższych reguł kontrola sądowa w sprawie niniejszej nie wykazała, aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się uchybień i niezgodnie z prawem odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej.

W pierwszej kolejności należy uznać, że organ prawidłowo dokonał analizy zgodności przedmiotowej decyzji Burmistrza Gminy w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości stanowiącej własność A. B. z wymienionymi w niej nieruchomościami sąsiednimi, z przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. nr 240, poz. 2027 z późn. zm.) i prawidłowo ustalił, że nie jest ona dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, albowiem została wydana w oparciu o obowiązujący w dacie jej wydania przepis art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Trafnie zwraca uwagę Kolegium, że strony postępowania, w tym i skarżący A. B., uznały zgodnie przebieg granicy, co potwierdziły własnoręcznymi podpisami złożonymi bez żadnych zastrzeżeń w protokole granicznym z dnia 14 sierpnia 2007r. Za nieuzasadniony uznać należy zarzut strony skarżącej podniesiony na rozprawie co do nieokazania stronom punktu 27P, skoro strony podpisały protokół graniczny, nie kwestionując ustalonego w nim przebiegu granicy. Jak wyraźnie przyznaje strona skarżąca, w chwili przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego, przebieg granicy nie był sporny. W przypadku zatem zgodnego uznania przez strony wskazanego przez geodetę przebiegu granicy, nie można mówić o wydaniu decyzji rozgraniczeniowej z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzone w postępowaniu rozgraniczeniowym, a zarzucane przez stronę skarżąca niestaranności przy sporządzaniu protokołu granicznego, polegające na niedokładnym opisaniu dokumentów stanowiących podstawę wskazania przez geodetę przebiegu granicy, nie mogą zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, które mogłoby spowodować stwierdzenie nieważności decyzji rozgraniczeniowej. Należy podkreślić, że uchybienie polegało tylko na niedokładnym opisaniu tych dokumentów, które istniały, dołączone zostały do akt sprawy i stanowiły podstawę ustalania przebiegu granicy w świetle § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. nr 45, poz. 453). Przepis ten stanowi, że dokumentami, na podstawie których następuje ustalenie przebiegu granicy, są dokumenty geodezyjne zawierające dane liczbowe dla ustalenia przebiegu granic. Takim dokumentem był m.in. operat podziału działki nr [...], wskazany w protokole rozgraniczeniowym, gdyż w tym właśnie operacie znajdował się m.in. szkic zawierający wymagane dane. Dodatkowo wykorzystano mapy zasadnicze, które także są wymienione w § 5 ust. 1 rozporządzenia jako dokumenty przydatne przy ustalaniu przebiegu granic. Podnoszony zatem przez skarżącego zarzut naruszenia art. 31 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości jest nieuzasadniony, ponieważ granice ustalono w oparciu o mapy: zasadniczą i ewidencyjną, a także operat podziału działki nr 285, a następnie w oparciu o zgodne oświadczenie stron, w niniejszej sprawie bowiem strony uznały przebieg granicy i zgodnie z ich oświadczeniem co do przebiegu tej granicy wydano rozstrzygnięcie. Za uchybienie nie powodujące nieważności decyzji uznać też należy zauważoną przez stronę skarżącą zmianę kolejności przeprowadzenia czynności przez geodetę. Także i ta wada nie uzasadnia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji rozgraniczeniowej.

Orzekające w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo przeprowadziło postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej Burmistrza Gminy, odniosło się do wszystkich zarzutów wymienionych we wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także należycie uzasadniło swoją decyzję. Wbrew zarzutom skargi, decyzja rozgraniczeniowa Burmistrza Gminy nie jest dotknięta wadami powodującymi jej nieważność.

W tej sytuacji należy uznać, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja tego organu, zawierają wyczerpujące uzasadnienia spełniające wymagania art. 107 § 3 kpa, z których wynika, że organ wszechstronnie rozważył wystąpienie przesłanki nieważności zarzucanej przez skarżącego (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), jak również nie stwierdził występowania innych przesłanek nieważności wynikających z tego przepisu, którą to ocenę sąd podziela.

Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd skargę oddalił.