Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 187/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 5, ust. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Wesołowska, Sędziowie Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Joanna Mierzejewska, , po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 31 maja 2022 r. sprawy ze skargi F. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu z dnia 10 lutego 2021 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 6917 (sześć tysięcy dziewięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 3 grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpatrzeniu odwołania Fundacji A z siedzibą w G. (dalej: "Fundacja", "skarżąca") od decyzji Starosty Powiatu Gdańskiego z dnia 10 lutego 2021 r., w przedmiocie zwrotu dotacji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a." oraz art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 5 i ust. 6 i art. 251 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 w zw. z art. 60 pkt 1 oraz art. 61 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.), dalej: "u.f.p." i 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1325 ze zm.), dalej: "O.p." w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z dnia 10 lutego 2021 r. Starosta Powiatu orzekł o zwrocie kwoty dotacji w wysokości 58.654,68 zł jako pobranej przez Fundację w nadmiernej wysokości. W uzasadnieniu decyzji opisano stan faktyczny i prawny sprawy oraz wyjaśniono podstawy rozstrzygnięcia.

Po rozpoznaniu odwołania Fundacji, w którym zarzucono organowi I instancji szereg błędów proceduralnych oraz naruszenie prawa materialnego polegające niewłaściwym zastosowaniu przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, decyzją z dnia 3 grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły wyniki kontroli przeprowadzonej w dniach od 10 grudnia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. w Ośrodku [...] w P. prowadzonym przez Fundację. W wyniku podjętych czynności ustalono, że na dzień 30 września 2017 r. dwoje wychowanków nie spełniało kryteriów zawartych w § 48 rozporządzenia Ministerstwa Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. z 2015 r., poz. 1872; dalej jako rozporządzenia MEN). Orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydane dla J.K. (orzeczenie z dnia 23 kwietnia 2014 r., nr [...]) oraz K. T. (orzeczenie z dnia 23 kwietnia 2018 r., nr [...]) wydane na dzień 30 września 2017 r. wykazywały tylko jeden rodzaj niepełnosprawności (nie było to upośledzenie głębokie) przez co nie spełniały kryteriów zawartych w § 48 rozporządzenia MEN.

W zaleceniach pokontrolnych poinformowano, że w Systemie Informacji Oświatowej należy wykazywać prawidłowe dane, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ze szczególnym uwzględnieniem danych mających wpływ na wyliczenie części dotacji oświatowej subwencji ogólnej na poszczególne lata, przypadającej jednostce samorządu terytorialnego dotującej dany ośrodek. Na podstawie § 8 ust. 18 uchwały nr XLVII/288/2018 Rady Powiatu Gdańskiego z dnia 16 lutego 2018 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania podmiot kontrolowany został zobowiązany w terminie 7 dni do poinformowania na piśmie Starosty o sposobie realizacji zaleceń pokontrolnych oraz o działaniach podjętych w celu usunięcia stwierdzonych uchybień lub nieprawidłowości.

Pismem z dnia 17 lutego 2020 r. Fundacja poinformowała, że uchybienia stwierdzone podczas kontroli zostały sprostowane: K. T. posiada aktualne orzeczenie nr 45/364/17-18 z dnia 22 czerwca 2018 r. o potrzebie kształcenia specjalnego (niepełnosprawność sprzężona, autyzm, niepełnosprawność intelektualna w stopniu lekkim), natomiast J.K. od września 2018 r. nie uczęszcza do ośrodka ze względu na brak prawidłowego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego.

Starosta Gdański pismem z dnia 27 lutego 2020 r. wezwał Fundację do zwrotu kwoty 58.654,68 zł tytułem dotacji przekazanej do Ośrodka [...] w okresie styczeń - czerwiec 2018 r. dla K. T. i za okres styczeń - sierpień 2018 r. dla J.K., a następnie wszczął postępowanie w sprawie zwrotu dotacji (zawiadomienie z dnia 1 czerwca 2020 r.). Rozstrzygając sprawę organ I instancji przeanalizował przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia i wskazał, że orzeczenia przedstawione przez stronę wydane zostały na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. Aktualnie w zakresie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające obowiązuje rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 września 2017 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1743).

Powołując się na treść załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 grudnia 2017 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2018 (Dz. U. z 2017 r., poz. 2395) waga dla wychowanków ośrodków rewalidacyjno - wychowawczych oraz dzieci z niepełnosprawnościami sprzężonymi i z autyzmem, w tym z zespołem Aspergera, objętych odpowiednio wychowaniem i kształceniem specjalnym w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i innych formach wychowania przedszkolnego (na podstawie odpowiednich orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego albo o potrzebie zajęć rewalidacyjno - wychowawczych) - wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy wynosi 9,5 (P55). W konsekwencji, zgodnie z metryczką subwencji oświatowej na rok 2018 na jednego wychowanka ośrodka ORDA przypadała kwota 4189,62 zł miesięcznie.

Zdaniem organu I instancji dotacja w rozpatrywanej sprawie została pobrana w nadmiernej wysokości albowiem pobrano ją bezpodstawnie na dwóch wychowanków, którzy legitymowali się tylko jednym rodzajem niepełnosprawności. Liczba wychowanków wskazanych we wniosku do organu dotującego, a następnie uczęszczających do ośrodka ORDA w 2018 r., jak i liczba wychowanków wskazanych w Systemie Informacji Oświatowej na dzień 30 września 2017 r., która stanowiła podstawę naliczenia wysokości dotacji była zawyżona. Określając wysokość kwoty zwrotu dotacji organ I instancji uwzględnił iloczyn kwoty przewidzianej na jednego wychowanka tego rodzaju ośrodków w części oświatowej subwencji ogólnej dla Powiatu Gdańskiego (4.189,62 zł) oraz liczbę miesięcy przez które uczęszczali wychowankowie: J. K. od stycznia do sierpnia (8 x 4189,62 zł = 33.516,96 zł) oraz K. T. od stycznia do czerwca (6 x 4.189,62 zł = 25.137,72 zł), co w sumie dało kwotę 58.654,68 zł.

Na poparcie swojego stanowiska organ rozstrzygając sprawę przywołał pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 8 marca 2013 r., II GSK 2375/11.

Nie zgadzając się z tym stanowiskiem, Fundacja zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 3 pkt 18 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 2198 ze zm.), dalej: "u.s.o." przez jego niezastosowanie, a nadto błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż jedynym dowodem na podstawie, którego może zostać ustalone występowanie niepełnosprawności sprzężonych jest orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wydane przez zespół orzekający poradni psychologiczno - pedagogicznej, podczas gdy - w ocenie Fundacji - dopuszczalne jest wykazywanie przez ośrodek niepełnosprawności wychowanka za pośrednictwem wszelkich środków dowodowych.

Przywołany przepis zawiera tzw. definicję ustawową pojęcia "niepełnosprawności sprzężonych". Stosownie do jego brzmienia pojęcie to odnosi się do występowania u dziecka niesłyszącego lub słabosłyszącego, niewidomego lub słabowidzącego, z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją. z niepełnosprawnością intelektualną albo z autyzmem, w tym z zespołem Aspergera, co najmniej jeszcze jednej z wymienionych niepełnosprawności.

Kolegium podzieliło pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowym, że podstawą zaliczenia danego dziecka do określonej grupy niepełnosprawności jest wyłącznie orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, określające formy tego kształcenia z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności czy zaburzenia. Żaden inny dowód - poza tym orzeczeniem - nie uprawnia jednostki samorządu terytorialnego do uzyskania dopłat subwencyjnych objętych spornymi w sprawie wagami z tytułu kształcenia uczniów niepełnosprawnych

W przypadku braku właściwego orzeczenia zespołu orzekającego działającego w poradni psychologiczno-pedagogicznej nie jest możliwe zaliczenie ucznia do grupy z określoną niepełnosprawnością. Dyrektorzy poszczególnych szkół [co odnieść należy także do innych placówek] nie są uprawnieni ani do ustalania we własnym zakresie na podstawie uzasadnienia orzeczenia występowania u uczniów niepełnosprawności sprzężonej ani też wobec braku "aktualnych" orzeczeń ustalania występującego u dzieci rodzaju niepełnosprawności na podstawie poprzednio wydanych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego czy orzeczenia stwierdzającego niepełnosprawność. Czym innym jest występowanie u dziecka określonego rodzaju niepełnosprawności czy zaburzenia a czym innym jest określenie sposobu, metod i warunków kształcenia dziecka adekwatnego do tego upośledzenia.

Zdaniem Kolegium, szczególny charakter orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wynikający z treści § 8 ust. 1 oraz § 8 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno - pedagogicznych (na podstawie którego oceniane były przedstawione w sprawie dowody) przemawia za uznaniem, że w tego rodzaju postępowaniach mamy do czynienia z wyjątkiem od zasady ogólnej.

Następnie podkreślono, że treść orzeczeń dotyczących K. T. (z 11 października 2013 r., oraz 22 czerwca 2018 r.) jest jednoznaczna. Mimo stwierdzonych problemów z samodzielną egzystencją (potwierdzonych orzeczeniami o niepełnosprawności z dnia 5 września 2012 r. oraz 5 października 2016 r.) nie ma dowodu pozwalającego przyjąć niepełnosprawność sprzężoną. W orzeczeniu z dnia 11 października 2013 r. jej nie ustalono. Pełnomocnik strony wskazując na treść kolejnego orzeczenia wywodzi, że i tak niepełnosprawność sprzężona musiała istnieć już wcześniej. W ocenie Kolegium w sytuacji gdy określona okoliczność faktyczna (występowanie niepełnosprawności sprzężonej) powinna wynikać z orzeczenia właściwego podmiotu to przy braku wskazania tej okoliczności nie można dowodzić jej istnienia za pomocą innych środków dowodowych czy zasad logicznego rozumowania. Prowadziłoby to do podważania istoty i treści tego orzeczenia.

Zdaniem Kolegium, o ile należy zgodzić się z logicznym wnioskiem wyprowadzonym przez pełnomocnika Fundacji, o tyle nie może on w tym szczególnym postępowaniu zastępować czy uzupełniać treści orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego.

W odniesieniu do orzeczenia z dnia 23 kwietnia 2014 r. wydanego dla J. K., podkreślono, że nie odnosi się ono do pojęcia niepełnosprawności sprzężonej. Także i w tym przypadku brak odpowiedniego wskazania w orzeczeniu nie może być zastąpiony ustaleniami wynikającymi z innych dowodów. Nie miały przy tym znaczenia przyczyny braku kontynuacji nauki w ramach ośrodka skoro przerwana ona została od września 2018 r., a decyzja organu I instancji dotyczy okresu do sierpnia 2018 r.

Wobec szczególnego charakteru postępowania, zarzuty dotyczące naruszenia przez organ I instancji przepisów z zakresu postępowania dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) Kolegium oceniło jako nie mające wpływu na wynik sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Fundacja, reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości, umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Kwestionowanej decyzji zarzuciła:

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 80 k.p.a. oraz w konsekwencji niezastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., a to poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i uznanie za udowodnione okoliczności nieprawidłowego wykazania danych odnośnie liczby wychowanków upośledzonych umysłowo ze sprzężonymi niepełnosprawnościami realizujących indywidulany program edukacyjno-terapeutyczny uwzględniający podstawę programową kształcenia ogólnego oraz liczby wychowanków Ośrodka [...] w P. z więcej niż jedną niepełnosprawnością, podczas gdy analiza zgromadzonych w sprawie dowodów prowadzi do wniosków przeciwnych,

2. art. 7, art. 77 i 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z pominięciem powołanych przepisów, skutkujące niewyjaśnieniem całokształtu okoliczności niezbędnych do ustalenia, czy Fundacja pobrała dotację w nadmiernej wysokości;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1. art. 4 pkt 32 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm.), przez niewłaściwe zastosowanie rzeczonego przepisu, mimo że definicja w nim zawarta ma zastosowanie jedynie do pojęć użytych w przepisach tejże ustawy, zaś podstawę prawną udzielenia przedmiotowej dotacji stanowi przepis art. 90 ust. 3a u.s.o., w której to ustawie w przepisie art. 3 pkt 18 zawarta jest odrębna definicja niepełnosprawności sprzężonych, mająca zastosowanie do pojęć użytych w rzeczonej ustawie, a zatem i znajdująca zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy,

2. art. 3 pkt 18 u.s.o. przez niezastosowanie a nadto błędną wykładnię rzeczonego przepisu skutkującą przyjęciem, iż jedynym dowodem na podstawie, którego może zostać ustalone występowanie niepełnosprawności sprzężonych jest orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wydane przez zespół orzekający poradni psychologiczno-pedagogicznej, podczas gdy dopuszczalne jest wykazywanie przez ośrodek niepełnosprawności wychowanka za pośrednictwem wszelkich środków dowodowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie zwrotu dotacji jako pobranej w nadmiernej wysokości.

Zdaniem organów orzekających, dotację pobrano bezpodstawnie na dwóch wychowanków ośrodka rewalidacji prowadzonego przez skarżącą Fundację, którzy legitymowali się jednym rodzajem niepełnosprawności, przy czym odwołując się do pojęcia niepełnosprawności sprzężonych z art. 3 pkt 18 u.s.o. organy stoją na stanowisku, że jedynym dowodem pozwalającym na zaliczenie ucznia do grupy dzieci z niepełnosprawnością sprzężoną jest orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego - a treść orzeczeń dołączonych do akt sprawy nie pozwala przyjąć, że z taką niepełnosprawnością w odniesieniu do wspomnianych wychowanków mamy do czynienia w sprawie.

Odmiennego zdania jest strona skarżąca, która wskazując na naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego wskazuje, że nie jest sporne, że wszyscy uczniowie wykazywani we wnioskach dotacyjnych są dziećmi niepełnosprawnymi wymagającymi kształcenia w warunkach specjalnych ze zdiagnozowaną niepełnosprawnością sprzężoną i uczestniczyli w zajęciach w toku szkolnym, którego dotyczyła dotacja.

Zdaniem skarżącej, dopuszczalne jest wykazywanie niepełnosprawności ucznia za pośrednictwem wszelkich środków dowodowych, a brak aktualnego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego nie powinien automatycznie oznaczać, że dotacja tylko z tego powodu winna podlegać zwrotowi, jako nadmiernie pobrana.

Wobec tak zarysowanej kwestii spornej, w pierwszej kolejności wskazać należy, że w myśl art. 252 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2 (ust. 1 pkt 2). Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust. 3). Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust. 4). Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 5).

Z treści art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. wynika, że obowiązek zwrotu odnosi się do dotacji pobranych w nadmiernej wysokości. Oznacza to, że dotyczy on środków publicznych przyznanych i wypłaconych beneficjentowi. Wskazuje na to także treść art. 252 ust. 3 i ust. 5 u.f.p., gdzie mowa jest również o "dotacjach pobranych w nadmiernej wysokości", a więc takich, które zostały przyznane i wypłacone (tak też: w wyroku NSA z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2722/15, opubl. w CBOiS).

Natomiast przepis art. 90 ust. 3a u.s.o. przewiduje ogólną regułę odnoszącą się do określania wysokości dotacji. W myśl tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym na dzień 30 września 2017 r., niepubliczne placówki, o których mowa w art. 2 pkt 7 i 8 ustawy - Prawo oświatowe, otrzymują na każdego wychowanka dotację z budżetu powiatu w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego wychowanka w części oświatowej subwencji ogólnej dla powiatu, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną placówkę poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji informację o planowanej liczbie wychowanków nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji.

Powołanych przepisów nie można interpretować w oderwaniu od uregulowań ogólnych z ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r., poz. 59 ze zm.). Zgodnie z art. 1 tej ustawy, system oświaty zapewnia w szczególności: realizację prawa każdego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju (pkt 1); dostosowanie treści, metod i organizacji nauczania do możliwości psychofizycznych uczniów, a także możliwość korzystania z pomocy psychologiczno-pedagogicznej i specjalnych form pracy dydaktycznej (pkt 5); możliwość pobierania nauki we wszystkich typach szkół przez dzieci i młodzież niepełnosprawną, niedostosowaną społecznie i zagrożoną niedostosowaniem społecznym, zgodnie z indywidualnymi potrzebami rozwojowymi i edukacyjnymi oraz predyspozycjami (pkt 6); opiekę nad uczniami niepełnosprawnymi przez umożliwianie realizowania zindywidualizowanego procesu kształcenia, form i programów nauczania oraz zajęć rewalidacyjnych (pkt 7).

Ponadto system oświaty obejmuje: młodzieżowe ośrodki wychowawcze, młodzieżowe ośrodki socjoterapii, specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze oraz specjalne ośrodki wychowawcze dla dzieci i młodzieży wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki, metod pracy i wychowania, a także ośrodki rewalidacyjno-wychowawcze umożliwiające dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 36 ust. 17, a także dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna, realizację odpowiednio obowiązku, o którym mowa w art. 31 ust. 4, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki (art. 2 pkt 7 ustawy).

Zgodnie z art. 127 ust. 10 Prawa oświatowego, opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych zgodnie z przepisami o ochronie zdrowia psychicznego wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia niepełnosprawności intelektualnej.

Opinie w sprawie dostosowania wymagań edukacyjnych wynikających z programu nauczania do indywidualnych potrzeb ucznia, u którego stwierdzono specyficzne trudności w uczeniu się, uniemożliwiające sprostanie tym wymaganiom, wydają również niepubliczne poradnie psychologiczno-pedagogiczne, w tym niepubliczne specjalistyczne poradnie psychologiczno-pedagogiczne założone zgodnie z art. 168 oraz zatrudniające pracowników posiadających kwalifikacje określone dla pracowników publicznych poradni psychologiczno-pedagogicznych (art. 127 ust. 11 Prawa oświatowego).

Art. 127 ust. 13 tej ustawy stanowi, iż starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, na wniosek rodziców, zapewnia mu odpowiednią formę kształcenia, uwzględniając rodzaj niepełnosprawności, z zastrzeżeniem ust. 14. Natomiast w myśl ust. 14 cytowanego przepisu, jeżeli orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego zaleca kształcenie dziecka odpowiednio w przedszkolu specjalnym albo w przedszkolu lub szkole podstawowej, ogólnodostępnych lub integracyjnych, odpowiednią formę kształcenia, na wniosek rodziców, zapewnia jednostka samorządu terytorialnego właściwa ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, do której zadań własnych należy prowadzenie przedszkoli lub szkół.

Podział części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2018 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, został dokonany przez Ministra Edukacji Narodowej według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 grudnia 2017 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2018 (Dz. U. z 2017 r. poz. 2395). Algorytm, na podstawie którego dokonano podziału części oświatowej na rok 2018, przewidywał m.in. wagę P55 = 9,500 dla wychowanków ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych oraz dzieci z niepełnosprawnościami sprzężonymi i z autyzmem, w tym z zespołem Aspergera, objętych odpowiednio wychowaniem i kształceniem specjalnym w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i innych formach wychowania przedszkolnego (na podstawie odpowiednio orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego albo o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych) – wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy – N 55,i.

Zgodnie z art. 3 pkt 18 u.s.o., w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 września 2017 r., Ilekroć w dalszych przepisach jest mowa bez bliższego określenia o niepełnosprawnościach sprzężonych - należy przez to rozumieć występowanie u dziecka niesłyszącego lub słabosłyszącego, niewidomego lub słabowidzącego, z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną albo z autyzmem, w tym z zespołem Aspergera, co najmniej jeszcze jednej z wymienionych niepełnosprawności.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, organy orzekające nie kwestionowały tego, że wszyscy podopieczni wykazywani we wniosku o udzielenie dotacji są dziećmi niepełnosprawnymi wymagającymi kształcenia w warunkach specjalnych, jak i tego, że objęcie ich kształceniem specjalnym stanowiło zarazem jej kontynuację, a ponadto nie podważały zrealizowania tego zadania w badanym okresie.

W toku postępowania administracyjnego jak i w skardze skarżąca Fundacja konsekwentnie eksponowała okoliczności związane ze stanem zdrowia dwojga wychowanków, których to zdaniem organów obu instancji niezasadnie uwzględniono przy wykazaniu danych odnośnie wychowanków ze sprzężonymi niepełnosprawnościami lub z więcej niż jedną niepełnosprawnością.

Odnosząc się do wychowanka, K. T., którego dotyczyły orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego z 11 października 2013 r. oraz z 24 kwietnia 2018 r., podniesiono, iż obok zdiagnozowania autyzmu, z treści orzeczenia jednoznacznie wynika, że ówczesny rozwój intelektualny chłopca kształtował się na poziomie istotnie niższym niż inteligencja przeciętna, występowały u niego znaczne deficyty w zakresie percepcji, koordynacji, umiejętności społecznych, komunikacji. Stwierdzono także niski poziom wiedzy ogólnej, spostrzeganie, rozumowanie poniżej normy. Wskazano na nisko wykształcone umiejętność definiowania słów i pojęć oraz rozumienie sytuacji i norm społecznych. Nadto, w zaleceniach wskazano również na potrzebę objęcia dziecka indywidualnym wsparciem osoby pracującej z dziećmi ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi.

Fundacja dodatkowo podkreśliła, że początkowo chłopiec uczęszczał do szkoły masowej, jednakże w względu na towarzyszące temu trudności po stronie wychowanka, zaniepokojeni rodzice zaczęli poszukiwać innych możliwości rozwoju syna. Okoliczność występowania u dziecka problemów z samodzielną egzystencją znajduje potwierdzenie w treści orzeczeń o niepełnosprawności z dnia 5 września 2012 r., i z dnia 5 października 2016 r., w których to orzeczono o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji wychowanka ośrodka.

Co istotne, zwrócono uwagę na treść orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia 22 czerwca 2018 r., w którym stwierdzono występowanie u dziecka niepełnosprawności sprzężonej. Co więcej, z treści diagnozy zawartej w tym orzeczeniu wynika, że dzięki edukacji i terapii wychowanek ośrodka poczynił znaczne postępy w zakresie funkcjonowania społecznego i komunikowania się.

W ocenie Sądu, powyższe okoliczności nie zostały należycie ocenione przez organy orzekające w niniejszej sprawie, jak wymagają tego przepisy art. 7, art. 77 i 80 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że stosowne orzeczenie jest niezbędne w sytuacji aby objąć kształceniem specjalnym wychowanków po raz pierwszy, na tym bowiem etapie niezbędne jest uwzględnienie rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia, a następnie określenie zalecanych form kształcenia specjalnego. Jednak w ocenie Sądu inaczej przedstawia się sporna kwestia w sytuacji kontynuowania rozpoczętego już kształcenia. Taki uczeń (wychowanek) jest niewątpliwie znany placówce, dysponuje ona orzeczeniami z lat ubiegłych, a zaniechanie specjalistycznego kształcenia na cały rok, z uwagi tylko na przedstawienie stosownego dokumentu (orzeczenia) z uchybieniem terminu, może wręcz zniweczyć dotychczasowe jej rezultaty. Taki tryb postępowania należałoby uznać za sprzeczny z celem ustawy Prawo oświatowe oraz poprzednio obowiązujących przepisów u.s.o.

Słusznie skarżąca zwraca uwagę na istotność codziennej pracy ośrodka rewalidacji polegającej na obserwacji wychowanków która jest punktem wyjścia do zmiany orzeczenia, gdyż to pracownicy tam zatrudnieni posiadają bieżący kontakt z małoletnimi, czego nie da się zastąpić w trakcie kilkugodzinnej konsultacji w poradni. Na poparcie tej argumentacji skarżąca wskazała na orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia 16 kwietnia 2020 r., w którym to obok autyzmu, stwierdzono u wychowanka ośrodka także niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym. Nie można też pomijać okoliczności, że wychowanek ten trafił do ośrodka na podstawie skierowania wystawionego przez Starostę.

W odniesieniu do wychowanki, J. K., której dotyczyło orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia 23 kwietnia 2013 r., Fundacja wskazywała, iż obok zdiagnozowania autyzmu wczesnodziecięcego, z treści orzeczenia jednoznacznie wynikało, że ówczesny rozwój intelektualny dziewczynki pozostawał na niskim poziomie, charakteryzowały ją trudności z podporządkowaniem się do zasad i norm społecznych, niska gotowość do podejmowania współpracy i wysiłku intelektualnego, częste wybuchy złości, mała odporność na frustrację oraz zaburzenia uwagi i niepokój ruchowy. Dodatkowo wskazano, że mowa u dziewczynki znajdowała się wówczas na etapie prostych i nielicznych wokalizacji, nie pełniąc funkcji komunikacyjnej. Nadto, w uzasadnieniu orzeczenia zalecono realizację potrzeb edukacyjnych dziecka w oddziale specjalnym dla dzieci z autyzmem, ewentualnie w szkole z oddziałami integracyjnymi i dodatkową rewalidacją indywidualną. Tożsame zalecenia wynikały z treści opinii z dnia 10 września 2014 r.

Jednocześnie u dziewczynki zaobserwowano liczne, przejawiające się w wielu sferach zaburzenia w rozwoju społecznym. Podopiecznej ośrodka towarzyszył lęk związany z kontaktem ze światem zewnętrznym, objawiający się przy każdym wyjściu z domu. Nawet wyjście z samochodu przed ośrodkiem było dla wychowanki trudnym przeżyciem. Także w ośrodku, dziewczynka nie nawiązywała żadnych relacji z rówieśnikami, tolerowała tylko wybranych nauczycieli.

Podkreślono, że wychowanka trafiła do ośrodka w związku z obawami jej matki przed uczęszczaniem dziewczynki do szkoły masowej. Po przeanalizowaniu orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, dziecko otrzymało stosowną opiekę edukacyjną odpowiednią do swoich potrzeb. Przy czym z treści orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 12 września 2013 r. wynika wprost konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji wychowanka ośrodka.

Zwrócono uwagę na okoliczność braku stwierdzenia przez wizytatora jakichkolwiek nieprawidłowości w zakresie złożonego przez ośrodek wniosku o dofinansowanie w toku poprzedniej kontroli, przeprowadzonej w dniu 22 października 2015 r., tj. w okresie gdy dziewczynka była już wychowanką ośrodka.

W ocenie Sądu, również w tym przypadku organy nie dokonały należytej oceny stanu faktycznego sprawy. Tymczasem warunkiem wystąpienia z żądaniem zwrotu dotacji jest stwierdzenie przez organ, że dotacja została "pobrana w nadmiernej wysokości". Ustalenia w tym zakresie stanowią element stanu faktycznego, a więc muszą być dokonane w postępowaniu wyjaśniającym, według reguł określonych w k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 67 ust. 1 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 900, ze zm.).

Przypomnieć należy, że art. 61 u.f.p. zawiera uregulowania jedynie w przedmiocie właściwości. Zatem postępowanie w sprawie zwrotu dotacji prowadzone jest na podstawie wprost stosowanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Znajdą tu więc zastosowanie przepisy k.p.a. m.in. dotyczące zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Wynikające z k.p.a. reguły rządzące postępowaniem dowodowym (zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 czy zasada zupełności materiału dowodowego wyrażona w art. 77) wymagają od organów zebrania dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Czynności procesowe przeprowadzane przez organ, powinny więc zmierzać do wykazania przy pomocy wszelkich dostępnych dowodów, że udzielona dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości. Zestaw środków dowodowych przewidzianych przez k.p.a. ma charakter otwarty; organ powinien dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1, art. 76-76a, art. 82, art. 84-86 k.p.a.).

Zgodnie z powołanym w zaskarżonej decyzji § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz.U. z 2008r., nr 173, poz. 1072) w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego określa się zalecane: 1) warunki realizacji potrzeb edukacyjnych, formy stymulacji, rewalidacji, terapii, usprawniania, rozwijania potencjalnych możliwości i mocnych stron dziecka oraz inne formy pomocy psychologiczno-pedagogicznej; 2) najkorzystniejsze dla dziecka formy kształcenia specjalnego: w przedszkolu ogólnodostępnym, w tym z oddziałami integracyjnymi, integracyjnym albo specjalnym, szkole ogólnodostępnej, szkole integracyjnej lub oddziale integracyjnym, szkole specjalnej lub oddziale specjalnym, ośrodku rewalidacyjno-wychowawczym albo w szkole zorganizowanej w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, młodzieżowym ośrodku socjoterapii lub specjalnym ośrodku szkolno- wychowawczym. W załączniku nr 1 do powołanego rozporządzenia określono wzór orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego i według tego wzoru należy w nim wskazać rodzaj niepełnosprawności dziecka, w tym stopień upośledzenia umysłowego, lub niedostosowanie społeczne, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy; w przypadku niepełnosprawności sprzężonej należy wskazać współwystępujące niepełnosprawności oraz diagnozę (zespół przedstawia diagnozę, w tym informacje o możliwościach rozwojowych i potencjale dziecka), jak również zalecenia z uzasadnieniem. W myśl § 11 ust. 1 pkt 1 - 3 powołanego rozporządzenia wydaje się nowe orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, gdy zaistniały zmiany okoliczności stanowiących podstawę wydania poprzedniego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego; wystąpi potrzeba zmiany wskazanych w poprzednim orzeczeniu zaleceń, o których mowa w § 8 ust. 2 bądź zmiany okresu, na jaki zostało wydane poprzednie orzeczenie. Według zaś § 6 powyższego rozporządzenia do wniosku o wydanie orzeczenia wnioskodawca dołącza dokumentację uzasadniającą wniosek, w szczególności wydane przez specjalistów opinie, zaświadczenia oraz wyniki obserwacji i badań psychologicznych, pedagogicznych i lekarskich (ust. 2), a jeżeli do wydania orzeczenia albo opinii jest niezbędna informacja o stanie zdrowia dziecka, wnioskodawca dołącza do wniosku wydane przez lekarza zaświadczenie o stanie zdrowia dziecka, z zastrzeżeniem ust. 4. (ust. 3).

Z przyjętych rozwiązań prawnych wynika, że orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego ma nawiązać do stanu zdrowia dziecka na potrzeby prawidłowego zastosowania art. 127 ust. 10 Prawa oświatowego, a wcześniej art. 71b ust. 3 u.s.o.

Ewentualne luki, nieścisłości czy wątpliwości dotyczące treści takiego orzeczenia, ujawnione w toku weryfikacji rozliczenia dotacji, podlegają wyjaśnieniu przez organ. Dotacja jest bowiem przyznawana nie z uwagi na zupełność treści analizowanego orzeczenia, ale z uwagi na stan dziecka, który został medycznie udokumentowany na potrzeby jego wydania. Ewentualne niedociągnięcia, niejasności w zakresie sformułowania orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego nie mogą wykluczać dofinasowania takiego kształcenia, jeśli zgromadzony materiał dowodowy pozwoli organowi wyjaśnić, że w istocie orzeczenia takie, których treść jakkolwiek rodzi wątpliwości, to jednak opisują stan uprawniający do dofinasowania.

Organy nie kwestionowały, że wskazani wychowankowie posiadali orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, a skoro Fundacja bezspornie zapewniła wychowankom kształcenie na warunkach w nich określonych, to brak jest uzasadnionych podstaw do pozbawienia jej dotacji. Takiej jednak wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów u.s.o. i Prawa oświatowego, w której podmiot dotowany mimo prawidłowego wypełnienia obowiązku kształcenia specjalnego dla dzieci pozbawiony zostaje prawa do uzyskania dotacji oświatowej, nie sposób zaakceptować. Warunki przyznania dotacji powinny zostać odczytane w kontekście zasad, na których oparty jest system funkcjonowania edukacji, a ten, jak wskazują cytowane wcześniej przepisy, zakłada konieczność zapewnienia stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy osobom niepełnosprawnym, a więc w przypadku wykonywania tych zadań przez specjalne ośrodki dotowania ich (por. powołany przez skarżącą wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1825/13 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Gl 1040/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Oznacza to, że otrzymana dotacja nie powinna zostać uznana za pobraną w nadmiernej wysokości skoro została wydatkowana zgodnie z przeznaczeniem na kształcenie specjalne uczniów (wychowanków) niepełnosprawnych. Przy czym, jak już wspomniano, czasowy brak aktualności orzeczeń, w przedstawionym stanie sprawy, należało potraktować jako nieprawidłowość niestanowiącą jednak podstawy do uznania zwrotu dotacji.

Ze względów przedstawionych wyżej skład orzekający w sprawie uznał, że ustalony przez organy obu instancji stan faktyczny nie dawał dostatecznych podstaw do zastosowania art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i ustalenia wobec skarżącej Fundacji kwoty nadmiernie pobranej dotacji. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie uwzględniło bowiem wszystkich okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla prawidłowej weryfikacji rozliczenia dotacji przez organ, co istotnie narusza art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz w następstwie art. 107 § 3 k.p.a.

W dalszym postępowaniu organ będzie zobowiązany uwzględnić powyższe stanowisko prawne.

Sąd stwierdzając, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "p.p.s.a." orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz - na podstawie art. 135 p.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800, ze zm.).