Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 232/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Polskiego Klubu Ekologicznego Okręg [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 października 2021r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Polskiego Klubu Ekologicznego Okręg [...] w K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Burmistrz Rabki Zdroju decyzją z dnia 06.08.2021 r., znak: [...], na podstawie art.59 ust.1 i 2, art.60 ust.1 i 4 oraz art.64 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), na wniosek Firma A. w K. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego z parkingami, budynku stacji transformatorowej, podziemnego zbiornika retencyjnego wód opadowych, podziemnego zbiornika wody przeciwpożarowej, pylonem reklamowym oraz niezbędnej infrastruktury technicznej obejmującej budowę: dróg wewnętrznych (dojść, dojazdów, placów utwardzonych), przyłączy (przyłącze do sieci wodociągowej, przyłącze do sieci kanalizacji sanitarnej, przyłącze do sieci gazowej, przyłącze do sieci elektrycznej), instalacji wewnętrznych poza budynkiem (instalacja elektryczna w tym oświetlenia terenu, instalacje telekomunikacyjne i teletechniczne, instalacja wodociągowa, instalacja kanalizacji sanitarnej, instalacja kanalizacji opadowej wraz z urządzeniem wodnym odprowadzającym wody do koryta potoku Poniczanka, instalacji dla potrzeb alternatywnych form ogrzewania i chłodzenia tj. instalacje pomp ciepła, instalacje fotowoltaiczne), przebudowy i rozbudowy: sieci kanalizacji sanitarnej, istniejącego parkingu, instalacji elektrycznych w rym oświetlenia terenu, sieci wodociągowej - na działce o numerze ewidencyjnym [...] oraz częściach działek o numerze ewidencyjnym [...], [...] i [...], gmina Rabka-Zdrój, obręb Rabka-Zdrój.

W uzasadnieniu organ podał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z tym przeprowadzono postępowanie na zasadach określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w oparciu o rozporządzenia wykonawcze do ustawy. Projekt decyzji został sporządzony przez uprawnionego urbanistę. Przedmiotowa inwestycja nie jest wyszczególniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1839). Inwestycja spełnia warunki wymienione w art. 61 ust 1 ustawy. Wymagania dotyczące nowej zabudowy na podstawie analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji.

Zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego teren objęty przedmiotowym wnioskiem nie jest wyznaczony do obowiązkowego sporządzenia planu. Teren objęty wnioskiem położony jest w granicach obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w Rabce Nr N/l/36/19 z dnia 3 marca 2019 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Rabka-Zdrój, z wyłączeniem strefy "A" ochrony uzdrowiskowej. W aktualnie obowiązującym Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasto Rabka-Zdrój zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Rabka-Zdrój z dnia 28.03.2001 r. Nr XXXV/255/01 teren objęty wnioskiem znajduje się w terenach oznaczonych jako: strefa centrum miejskiego - strefa ta obejmuje tereny koncentrujące różne formy usług (publicznych, komercyjnych, wytwórczych) przemieszanych z zabudową mieszkaniową, położone pomiędzy ul. [...] i [...] a korytem rzeki Raby. Według Studium teren inwestycji znajduje się częściowo na terenach zalewowych.

Teren inwestycji nie leży na terenie zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych.

Teren nie jest położony w obszarach ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków lub ochrony dóbr kultury współczesnej jak również w rejonach wyłączonych z wszelkiej zabudowy ze względów krajobrazowo-przyrodniczych.

Teren zlokalizowany jest częściowo w strefie obszarów przywodnych. W studium brak jest określenia terenów osuwiskowych.

Zgodnie z ustawą z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych brak wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, działki objęte wnioskiem posiadają użytek Bi, PslV, PsV, N, RIVb, Rlllb oraz Wp.

Treść projektu decyzji została uzgodniona z odpowiednimi organami.

Organ przedstawił zalecenia wynikające z decyzji kasacyjnej wydanej w tej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Saczu. Ponownie prowadząc postępowanie organ pozyskał wyjaśnienia inwestora oraz ponowił analizę funkcji. Analiza architektoniczno-budowlana została wykonana z poszanowaniem przepisów rozporządzenia, na mapie analizy wskazano obszar analizy, gdzie przyjęto obszar szerszy. Uwzględniono wyjaśnienie wnioskodawcy, który określił właściwy zakres wniosku (całe działki czy ich części). Mapa obszaru analizy została sporządzona w czytelny sposób, obrazujący cały obszar analizy z dopuszczalnym pomniejszeniem mapy zasadniczej, w zasięgu dostosowanym do właściwie określonego frontu działki (elewacji frontowej), z oznaczeniem numerowym działek objętych analizą (korespondującym z Tabelą Cech) wykazanych w tabeli.

Jednocześnie pokazano szerokość frontu działki (jako szerokość przylegająca do drogi) oraz za możliwościami wynikającymi z przepisów prawa rozszerzono obszar analizy, uznając to za zgodne ze specyfiką okolicy. Organ zaznaczył, że wyznaczenie obszaru analizowanego w granicach większych niż ustawowe minimum nie uzależniono od zamiarów inwestora. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary i tak: od strony północnej - zwiększono o 91,5 m; od strony północno-wschodniej -zwiększono o 181,5 m; od strony wschodniej - bez zmian; od strony południowo-wschodniej - zwiększono o 151,5 m; od strony południowej - zwiększono o 107,5 m; od strony południowo-zachodniej - zwiększono o 131,5 m; od strony zachodniej - zwiększono o 6,5 m; od strony północno-zachodniej - zwiększono o 126,5 m. Powyższe, w ocenie organu, służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze w sposób uwzględniający niewymiarowy kształt działek inwestora.

Od decyzji odwołał się [...] Klub [...], Okręg Małopolska, zarzucając naruszenie przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia poprzez nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego skutkujące wadliwością wyników analizy. Odwołujący się wywodził, że organ włączył fragment działki [...] dla "zabudowy kubaturowej", podczas gdy jest tam parking Teatru "[...]" (dz. [...]). Zatem pod zabudową kubaturową może być przeznaczona tylko działka [...] i wokół tej działki powinien być zakreślony obszar analizy. Do drogi publicznej przylega tylko część działki [...] o szerokości ok. 25,0 m, zatem obszar nie powinien mieć zasięgu większego niż 75m.

W załączniku nr 2 nie wyjaśniono dla jakiej części terenu inwestycji wyznacza się obszar analizy, natomiast w treści decyzji wskaźnik zabudowy określa się dla działek [...] i [...], przy czym dz. [...] jest faktycznie parkingiem Teatru "[...]".

W ocenie odwołującego się wrysowane linie zasięgu obszaru analizowanego są "dowolne" a użycie pojęcia "minimalnego" i "zwiększonego obszaru" nieuzasadnione.

Odwołujący zarzucił również nieskoordynowane opisy na załącznikach 3.1-3.4, wskazując, że np. na działce [...] istnieje przedszkole, a oznaczone jest jako "MN"; na działce [...] nie ma budynku MN, ponieważ (łącznie z działkami [...] i [...]) jest tam hurtownia "[...] na działkach [...] i

[...] nie ma budynku "U" (został wyburzony); na działce [...] jest z kolei budynek handlowo-usługowy a nie MN; na działkach między [...] a [...] są budynki usługowe a zostały opisane jako MN. Ustalona funkcja niektórych budynków jest zatem niezgodna z rzeczywistością.

Nie uzasadniono wskaźnika zabudowy w wielkości 18%.

Zdaniem odwołującego się dla określenia funkcji nie należy brać pod uwagę obiektów użyteczności publicznej. Z kolei linia zabudowy powinna być ustalona jako "obowiązująca" a nie "nieprzekraczalna". Ponieważ tak ustalona linia zakłóci ład przestrzenny w pierzei ul. [...].

Projekt decyzji powinien być uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, bowiem w dawnym planie miejscowym była to "bezpośrednia otulina strefy sanatoryjnej". Nadto - skala i forma planowanej zabudowy "nie komponuje się z istniejącą zabudową historyczną".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20.10.2021 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.) w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § § 3 - 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 r., poz. 1588), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że odwołanie jest nieuzasadnione. W kwestii obszaru analizy Kolegium stwierdziło, że jego minimalny zasięg (3 x front) wynosi ok. 210 m i został zachowany, natomiast powiększenie nastąpiło w związku z koniecznością objęcia analizą całej działki jeżeli granica obszaru "minimalnego" przecinała budynki. Kolegium nie dopatrzyło uchybienia przepisom § 3 rozporządzenia. Przyjęte granice zasięgu obszaru analizowanego nie są zatem "dowolne", a stanowią realizację przepisu § 3 rozporządzenia.

Jako niesłuszny organ uznał zarzut włączenia części działki [...] do "zabudowy kubaturowej" podczas gdy jest to teren parkingu Teatru "[...]". Zgodnie z wnioskiem, zgodnie z przedstawioną koncepcją zagospodarowania i zgodnie ze stanem faktycznym potwierdzonym zalegającą w aktach "Opinią techniczną" na działce tej znajduje się droga wewnętrzna i parkingi a włączenie części tej działki do terenu objętego wnioskiem wynikało z potrzeby ustalenia, że ścisły teren inwestycji kubaturowej (południowa część działki [...]) posiada dostęp do drogi publicznej (ul. [...] Część działki [...] objęta wnioskiem, przylega do ul. [...] odcinkiem ok. 70 m.

Wskaźnik zabudowy w wymiarze "0,18" został przyjęty dla całego objętego wnioskiem terenu (z wyłączeniem jedynie terenu nad pot. Poniczanka, związanego z urządzeniami infrastruktury).

Kolegium uznało, że częściowo słuszne są uwagi dotyczące nieskoordynowanych (z częścią tabelową) zapisów dotyczących funkcji obiektów. Dotyczy to działek: [...] (MN zamiast przedszkola U), [...] (hurtownia, a więc U zamiast MN), [...] i [...] na których nie ma obiektu usługowego (został wyburzony), [...] na której jest obiekt handlowo-usługowy, a nie mieszkalny i

inne. Zauważył jednak, że istotne są zapisy (w zakresie funkcji obiektów) zawarte w

tabeli cech, ponieważ na tej podstawie ustalane są parametry zabudowy istniejącej. Przykładowo: na działce [...] w tabeli jest prawidłowo obiekt usługowy; to samo na działce [...]; działek [...] i [...] nie ma w tabeli a na działce [...] prawidłowo w tabeli zapisany jest budynek usługowy. Kolegium zwróciło uwagę, że przy dużym obszarze analizy tabela cech obejmuje 149 pozycji i nawet przy pewnych nieścisłościach pomiędzy zapisem tekstowym w tabeli, a oznaczeniami graficznymi na mapie obszaru analizowanego nie ma to żadnego wymiernego wpływu na ustalone wyniki analizy w zakresie podlegającym regulacji przepisów rozporządzenia, zwłaszcza, że do ustalenia parametrów wykorzystano dane zawarte w tabeli.

Za niezasadny Kolegium uznało zarzut, że dla określenia funkcji nie należy uwzględniać obiektów użyteczności publicznej. Jest to zarzut niezrozumiały, bowiem takie obiekty niespornie pełnią funkcje usługowe.

Niezrozumiała jest też teza, jakoby linia zabudowy ustalona w nawiązaniu do budynku teatru "[...]" miała zaburzyć ład przestrzenny w pierzei ul. [...]. Jest wprost przeciwnie, ponieważ tak przyjęta linia zabudowy porządkuje pierzeję.

W kwestii nie uzyskania uzgodnienia projektu decyzji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytów Kolegium wyjaśniło, że teren planowanej lokalizacji nie jest objęty żadną formą ochrony konserwatorskiej i nie ma także znaczenia dla rozstrzygnięcia informacja, że zostały w tym kierunku wszczęte działania służb konserwatorskich. Skarżący użył pojęcia "bezpośredniej otuliny strefy sanatoryjnej".

"Otulina" taka nie istnieje i nie ma żadnego odniesienia w przepisach prawa.

[...] Klub [...] Okręg Małopolska w Krakowie wniósł na ww. decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 80 kpa poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego

zgromadzonego w sprawie i oparcie swojego stanowiska jedynie na błędnych ustaleniach organu I instancji,

b) art. 107 §1 pkt 3 kpa poprzez wydanie decyzji zawierającej braki formalne w postaci nieoznaczenia stron postępowania,

c) art. 11 kpa poprzez sformułowanie lakonicznego uzasadnienia i tym samym nierzetelne wyjaśnienie stronom przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym w zw. § 3 i § 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieuwzględnienie wszystkich przesłanek warunkujących wydanie

decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu skarżący wywodził, że obszar analizowany został wyznaczony nieprawidłowo, co przesądza o wadliwości decyzji. Część działki ewid. nr [...] przyległa do drogi dojazdowej na działce ewid. nr [...], wynosi ok.

25m, dlatego też wokół działki ewid. nr [...] obszar analizowany powinien zostać wyznaczony w odległości min. 75m od granic działki, bowiem jak wynika z wniosku tylko działka ewid. nr [...] jest planowana do zabudowy kubaturowej, a więc dla tej sporządza się analizę (działki ewid. nr [...]). Organ w swojej

decyzji nie wyjaśnił, z jakiego powodu projektant przyjął parametr szerokości 69,5m (tylko fragment działki ewid. nr [...] przyległy do ul. [...]) w analizie także nie ma informacji na ten temat. Oprócz tego iż jest to fragment frontu działki to jeszcze zaznaczona część tej działki na zał. nr 1 nie zgadza się z zaznaczoną częścią tej działki we wniosku wnioskodawcy. Stan faktyczny nie pozwala na zabudowanie działki ewid. nr [...], bowiem stanowi ona już przeinwestowany teren pod parkingi na potrzeby teatru "[...] " na działce ewid. nr [...] i banku spółdzielczego na działce ewid. nr [...], a warunek 45% terenów biologicznie czynnych w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej nie jest spełniony i dawno już został znacznie uszczuplony. Zatem działka ta może stanowić tylko funkcję dostępu do drogi publicznej po ist. utwardzeniach terenu, z wykazaniem prawnego dostępu. Zatem wyłącznie działka ewid. nr [...] może stanowić teren inwestycji kubaturowej i tylko wokół tej

działki jest możliwość wyznaczenia obszaru analizowanego. Nawet w przypadku przyjęcia określonej przez projektanta odległości - 208, 5m wokół działek, odległość ta od granic terenu inwestycji nie została spełniona. Wrysowane linie

określające granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w sposób dowolny, a wprowadzenie linii minimalnego i zwiększonego obszaru analizowanego nie wydają się być uzasadnione - doprowadzają jedynie do wadliwych zapisów

analizy i jej parametrów. Z pomiarów na zał. nr 3 wynika, że odległości od działki ewid. nr [...] wynoszą od 198,0 m do 320,0m, zatem w ogóle się to nie zgadza z zapisami w zał. nr 2 nie wyjaśniono też z jakich powodów tak dowolnie przyjęto obszar analizowany ignorując przepisy rozporządzenia. Zatem nawet min. odległość w jednym kierunku zmniejszono, a w innych bezzasadnie rozszerzono ponad połowę, umieszczając lakoniczne wytłumaczenie, że "ze względu na rozmiar inwestycji zwiększono obszar analizy". Granice obszaru analizowanego są zatem źle, przypadkowo i bezzasadnie w dowolnych kierunkach wyznaczone, przecinają przypadkowo działki i budynki, nie pokrywają się z obrysem działki wnioskowanej, nie uwzględniają brzmienia § 3 rozporządzenia.

Ponownie skarżący zwrócił uwagę, że przytoczone niewłaściwie podane funkcje zagospodarowania miały charakter przykładowy i bezzasadnie organ II instancji zbagatelizował konsekwencje jakie wynikają z tego faktu. W przykładowych błędnych pozycjach jest ok. 10% błędnie wyznaczonej analizy, a po sprawdzeniu całego obszaru analizowanego może się okazać nawet 50%. Nie wiadomo na jakiej podstawie Kolegium twierdzi, że nie ma to wymiernego wpływu na ustalone wyniki analizy.

Z decyzji I instancji dla w/w inwestycji na stronie nr 2 wynika, że współczynnik zabudowy jest wyznaczony dla działek ewid. nr [...] i [...] (co oczywiście nie jest zgodne z zał. nr 2 do decyzji, w którym ten współczynnik wyznaczono dla działki ale nie wiadomo jakiej), zatem w zaskarżonej decyzji w drugim akapicie wywodu Kolegium mija się z prawdą, uznając że działka [...] ma stanowić połączenie działki kubaturowej ewid. nr [...] z drogą publiczną. Oczywiście tak powinno być, bo tak wynika ze stanu faktycznego. Dlaczego zatem nie wyznaczono obszaru analizowanego wokół działki kubaturowej ewid. nr [...] oraz nie przyjęto frontu tej działki do wyznaczenia w/w obszaru analizowanego.

Ponadto, wbrew wymogom, nie została zaznaczona istniejąca linia zabudowy na działkach sąsiednich, przylegających do terenu inwestycji. Nie ma również rzetelnej analizy istniejących linii zabudowy oraz uzasadnienia w projekcie nieprzekraczalnej - zamiast obowiązującej linii zabudowy. Nie jest wyjaśnione, na jakiej podstawie organ stwierdził, iż linia zabudowy przyjęta w decyzji o warunkach zabudowy porządkuje pierzeję przy ul. [...], skoro zdaniem skarżącego wprowadza chaos w historyczną tkankę starej zabudowy. Forma architektoniczna planowanej inwestycji oraz jego skala nie jest znana w tej konkretnej lokalizacji. Jest ona szkodliwa - nie komponuje się ona w żadnym wypadku z historyczną zabudową istniejącą w sąsiedztwie - dewastuje ona ład przestrzenny oraz nieodwracalnie zablokuje widok na panoramę miasta.

Ponadto nie zostały skorygowane i poprawione opisy na załącznikach decyzji organu I instancji. Wielokrotnie nie pokrywają się one z rzeczywistym stanem

działek na nich przedstawionych. Wskazanie przez organ, iż istotne są zapisy w tabeli cech jest niedopuszczalne. Organ winien oceniać sprawę na podstawie całokształtu materiału dowodowego nie wybiórczo oraz jego prawidłowości.

W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący opisał zastrzeżenia odnośnie samej decyzji, która nie zawiera właściwego uzasadnienia i pouczeń, a także nie wskazano w niej prawidłowo stron postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (DZ.U. z 2020r.poz.1842 t.j. z późn. zmianami), w sprawie zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy.

Rozpocząć należy od oceny wyznaczenia obszaru analizy, kluczowego w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy zależy od szeregu wymienionych w przepisie warunków, w szczególności od określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym celu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego i wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m ( § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1588), dalej "Rozporządzenie" w uprzednim brzmieniu).

W kwestii wykładni ust. 2 tego przepisu reprezentatywny jest tutaj wyrok NSA z dnia 15 października 2020 r. II OSK 2344/20 LEX nr 3063656. Warto zacytować fragment uzasadnienia tego wyroku: " Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Naczelny Sąd Administracyjny ma świadomość, podobnie jak Sąd wojewódzki, że sposób wyznaczania obszaru analizowanego wywołuje kontrowersje, a orzecznictwo sądowoadministracyjne jest niejednolite w tym względzie. Jednakże Sąd w składzie obecnie orzekającym podziela pogląd prezentowany m.in. w wyrokach tutejszego Sądu z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1764/18 oraz z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 987/09, że użyte w § 3 ust. 2 rozporządzenia sformułowanie, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, odnosić należy do odległości od granic działki inwestora, a nie, jak uczynił to organ pierwszej instancji, co także aprobuje skarżąca kasacyjnie, do odległości pomiędzy dwoma przeciwległymi punktami leżącymi na granicy obszaru analizowanego. Słusznie wskazuje się, że przyjęcie przeciwnego stanowiska (ograniczenie obszaru analizowanego do terenu o średnicy równej trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem), mogłoby powodować, że w sytuacji, gdy działka objęta wnioskiem ma kształt wydłużonego prostokąta, którego krótszy bok stanowi front działki, obszar analizowany nie obejmowałby wszystkich nieruchomości leżących wokół działki objętej wnioskiem, w tym w szczególności nieruchomości leżących po stronie działki przeciwległej do jej frontu, co oznaczałoby, iż obszar analizowany byłby wyznaczany nie wokół działki objętej wnioskiem jak wymaga tego § 3 ust. 1 rozporządzenia, lecz jedynie wokół jej frontu. Dodatkowym argumentem przemawiającym za prawidłowością wykładni § 3 ust. 2 rozporządzenia, dokonanej przez Sąd I instancji, jest treść § 3 ust. 1 rozporządzenia. Z przepisu tego wynika obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego "wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek". Oznacza to, że obszar ten powinien być wyznaczony dookoła działki, z każdej jej strony. W § 3 ust. 2 rozporządzenia ustalono natomiast minimalną odległość, w jakiej powinny być wyznaczone granice tego obszaru. Z treści obu tych przepisów wynika, iż określona minimalna odległość granic obszaru analizowanego od działki inwestora musi być zachowana z każdej strony tej działki. Prowadzi to do wniosku, iż organ dokonujący analizy powinien wyznaczyć granice obszaru analizowanego w odległości wynoszącej co najmniej trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem (nie mniej niż 50 m) liczonej od granic tej działki. Inną kwestią, leżącą poza sporem w niniejszej sprawie, jest to, czy odległość granic wyznaczonego dookoła obszaru, z każdej strony bezwzględnie musi być taka sama". Podobne stanowisko znajdujemy w wyrokach WSA w Szczecinie z dnia 27 lutego 2020 r. II SA/Sz 944/19, LEX nr 2979505 oraz z dnia 30 stycznia 2020 r. II SA/Sz 847/19, LEX nr 2976949, z dnia 5 marca 2020 r. II SA/Sz 947/19, LEX nr 2979497 oraz WSA w Rzeszowie z dnia 24 września 2019 r. II SA/Rz 243/19, LEX nr 2731569 , z dnia 23 maja 2017 r. II SA/Rz 30/17, LEX nr 2309429.

Co do tego, jak się wyznacza obszar analizy w relacji do terenu inwestycji, wypowiedział się WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 24 września 2019 r. II SA/Rz 243/19, LEX nr 2731569: "Obszar poddany analizie winien posiadać kształt zbliżony do okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, gdzie teren działki inwestycyjnej znajduje się w centrum tego obszaru. Innymi słowy, obszar analizowany powinien być wyznaczony dookoła działki z każdej strony przy pomocy minimalnej odległości’. Podobnie WSA w Szczecinie wskazał, że "Zasadą jest, iż obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości, a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m. Wszelkie odstępstwa od powyższej zasady wymagają natomiast bardzo starannego i wnikliwego uzasadnienia. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora" (wyrok z dnia 30 stycznia 2020 r. II SA/Sz 847/19, LEX nr 2976949, podobnie wyrok tego Sądu z dnia 27 lutego 2020 r. II SA/Sz 944/19, LEX nr 2979505). Organ nie musi uzasadniać określenia granic obszaru analizowanego w przewidziany prawem sposób, tj. przyjmując trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszą jednak niż 50 m, co musiałby uczynić jedynie, gdyby granice określił, przyjmując do analizy obszar większy (tak wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 marca 2018 r. II SA/Gl 1164/17, LEX nr 2459892). To ostatnie należy podkreślić i wskazać, że "Obszar analizowany powinien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum, co jest prawnie dopuszczalne, to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego ( tak wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2019 r. II OSK 3417/18, LEX nr 2865137). Albowiem "Prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego powinna być przez organ prawidłowo uzasadniona, a sąd rozpatrujący sprawę powinien dokonać oceny, czy określenie wielkości obszaru analizowanego w oparciu o kryterium trzykrotnej szerokości frontu działki, a więc obszaru o najmniejszej powierzchni było prawidłowe ze względu na zasadę "dobrego sąsiedztwa" (tak wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2020 r. II OSK 475/19, LEX nr 3030626).

Przechodząc teraz do realiów sprawy, zauważyć należy, że w wynikach analizy jako załączniku nr 2 do decyzji wskazano, że skoro szerokość frontu działki od strony drogi publicznej wynosi 69,5 m, to minimalne granice obszaru analizowanego zgodnie z Rozporządzeniem winny wynieść 208,5 m. Tymczasem analizator wyznaczył obszar analizy w postaci wielokąta, gdzie od strony północnej zwiększono go w stosunku do minimalnego o 91,5m, od strony północno – wschodniej – o 181,5 m, od strony południowo – wschodniej – o 151,5 m, od strony południowej o 107,5 m, od strony południowo – zachodniej o 131,5 m, od strony zachodniej o 6,5 m, od strony północno – zachodniej o 126,5 m. Uzasadnienia dla tak rozległego poszerzenia obszaru analizator nie przedstawił żadnego /k.839 akt adm./.

Tymczasem, jak to już wskazano wyżej, w orzecznictwie podkreśla się konieczność uzasadnienia odstąpienia od granic minimalnych. Jest tak dlatego, iż wyznaczenie obszaru analizowanego ma dla wydania decyzji o warunkach zabudowy zasadnicze znaczenie, stąd też prawidłowość jego ustalenia nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości. W obszarze analizowanym przeprowadza się bowiem analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która jest podstawowym elementem postępowania w sprawie warunków zabudowy. Jak to wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 5 maja 2021 r. II SA/Gd 921/20, LEX nr 3177570: " Ustawodawca mówi o wielkości minimalnej obszaru, a także określa ogólną zasadę wyznaczania granic obszaru, jednocześnie nie zakreśla wartości maksymalnej. W konsekwencji, w tym zakresie, organ ma pewną dozę swobody, której granice wyznaczają okoliczności danej sprawy. Nie jest bowiem możliwe nieograniczone poszerzanie obszaru analizowanego, gdyż mogłoby to zniweczyć cel przeprowadzania analizy urbanistycznej. Dlatego też powiększenie obszaru analizowanego ponad trzykrotną szerokość frontu działki inwestora powinno zostać szczegółowo wyjaśnione przez organ, a zasadność takiego działania winna wynikać zarówno z części graficznej, jak i tekstowej analizy". Podobne stanowisko zajął WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 23 marca 2021 r. II SA/Bd 1158/20, LEX nr 3195371: "Wyznaczenie obszaru analizowanego odpowiadającego wielkością minimum trzykrotnej szerokości frontu działki (nie mniejszej niż 50 m) jest zasadą, a więc nie wyklucza się prawnej możliwości wyznaczenia obszaru większego, aniżeli wskazane minimum. Z części zarówno tekstowej, jak i graficznej analizy powinny jednak jasno wynikać przesłanki, którymi organ kieruje się wyznaczając granice obszaru analizowanego w wielkości odbiegającej od tej zasady". I wreszcie należy odwołać się do wyroku NSA z dnia 17 lutego 2021 r. II OSK 1969/18, LEX nr 3170403: "Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający powinien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu tych funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora". Albowiem, wedle tego Sądu, "Poszerzenie analizowanego obszaru nie może prowadzić do arbitralnego rozszerzenia, celem spełnienia oczekiwań inwestora" (wyrok z dnia 2 grudnia 2021 r. II OSK 2550/21, LEX nr 3283993 ).

Skoro zatem analizator, a za nim organ nie uzasadnił w ogóle poszerzenia obszaru analizowanego ponad minimum, jednocześnie tak znacząco go powiększając, należy stwierdzić, że jest to w okolicznościach sprawy rażące naruszenie § 3 ust. 2 Rozporządzenia. Dodatkowo zakwestionowanie prawidłowości ustalenia obszaru analizy ma wpływ na ustalenie wszystkich parametrów, a zwłaszcza tych, które wyprowadza się na bazie średnich z obszaru, jak wielkość powierzchni zabudowy czy szerokość elewacji frontowej. Przykładowo, błędnie ustalony obszar spowoduje zniekształcenie wszystkich albo większości parametrów., co przekłada się bezpośrednio na treść decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (skoro wpływa na te warunki). Dlatego szczegółowe wyjaśnienie przyczyn tak znacznego powiększenia obszaru analizowanego jest koniecznym warunkiem uznania decyzji za prawidłową.

Końcowo należy wskazać, że, jak to już powiedziano, zgodnie z Rozporządzeniem dla ustalenia obszaru analizy istotna jest trzykrotna szerokość frontu działki, przy czym front działki to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 Rozporządzenia). Przy czym, jak to wskazał NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2017 r. II OSK 2650/15, LEX nr 2446511, "(...)Część działki pełniąca funkcję frontu nie musi koniecznie pokrywać się z całym bokiem przylegającym bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, bowiem wjazd lub wejście może nie odbywać się na całej szerokości działki przylegającej do drogi publicznej, lecz jedynie na jej określonym fragmencie i właśnie ten fragment zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) stanowi front działki.(...)".

W świetle wcześniej poczynionych uwag odnośnie obszaru analizy i ujawnionych wadliwości Sąd nie widzi sensu omawiania poszczególnych parametrów i ich prawidłowości. W ogólności bowiem wartość liczbowa parametrów zależy od obszaru analizy. Niemniej zauważenia wymaga, dla wskazania dalszego prawidłowego działania organu, że w analizie co prawda umieszczono wszystkie działki z obszaru wraz z ich opisem, ale powierzchnię zabudowy w zakresie średniej podano tylko dla zabudowy usługowej, osobno dla zabudowy jednorodzinnej i osobno dla wielorodzinnej. Brak wyliczenia średniej powierzchni zabudowy dla wszystkich budynków z obszaru. Tymczasem średnia powinna być wyliczana, dla całego obszaru, a nie tylko dla działek zabudowanych obiektami o tej samej funkcji, albowiem brak jest podstaw do eliminowania z tej średniej poszczególnych działek całkowicie zabudowanych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2021 r. VII SA/Wa 551/21, LEX nr 3210387). Trafnie podsumowuje ten wątek wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 listopada 2012 r. II SA/Gd 407/12, LEX nr 1248777: " Konieczne jest, po ustaleniu granic obszaru analizowanego, ustalenie średniego wskaźnika dla całego obszaru, co jednak nie oznacza, iż tak ustalony wskaźnik będzie bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. Możliwe jest w zakresie wymienionego wskaźnika w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku, wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia, które musi być zamieszczone w decyzji organu rozstrzygającego sprawę. Wnioski do takiego rozstrzygnięcia powinny przy tym wynikać z analizy urbanistycznej"

Należy także zauważyć, że o ile w decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że wskaźnik powierzchni nowej zabudowy 0,18 odnosi się do działek nr [...] i [...] /k.921/, o tyle brak wymienienia numerów działek w załączniku nr 2 przy okazji wskazania tego samego wskaźnika /.k.908/, jak również w analizie /k.831/. Jest to tym bardziej widoczne, że w obu ostatnio wymienionych dokumentach jest mowa o wskaźniku 0,18 w odniesieniu do "działki" a nie do "działek". Wobec tego nie wiadomo, na czym oparł się organ wskazując w decyzji numery działek.

Słusznie także zauważa skarżący, że wnioskodawca nieco inaczej we wniosku zakreślił teren inwestycji /k.,49/ niż uczynił to organ w załączniku graficznym nr 1 /k.911/.

Natomiast w opozycji do skarżącego wskazać trzeba, iż brak w Rozporządzeniu obowiązku ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się § 1 pkt 1 i § 4 Rozporządzenia, zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy" jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy". O tym, która z tych linii powinna być zastosowana w konkretnej sprawie, powinien postanowić organ na podstawie analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej w toku postępowania.

Z wymienionych przyczyn na zas. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przede wszystkim sporządzi prawidłowo obszar analizy, zgodnie z powyższymi uwagami, szczegółowo uzasadniając ewentualne odstępstwa od obszaru minimalnego. Należy pamiętać, że przy ustalaniu parametrów bierze się pod uwagę wszystkie zabudowane nieruchomości z obszaru i dla nich oblicza się średnie powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej, a dopiero w dalszej kolejności – ewentualnie średnie dla poszczególnej zabudowy.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.