Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1499/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: §11 ust.3 i ust. 5 i §13 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 174 poz 1809
law: Rozporządzenie Rady Ministtrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie  przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.
article: art. 7, art. 8, art. 9
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant Nina Szyller po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Sz 1067/12 w sprawie ze skargi P. Spółki z o.o. w S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I.

Wyrokiem z 17 kwietnia 2013r. sygn. akt: I SA/Sz 1067/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. uwzględnił skargę [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] kwietnia 2011r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2010r. i uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z [...] stycznia 2011r. nr [...], stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej Spółki kwotę 200,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Referując stan sprawy, Sąd I instancji podał, że decyzją z [...] kwietnia 2011r., nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. na podstawie art. 138§1 pkt 1 w zw z art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej- k.p.a.), w zw z art. 1 ustawy z 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), § 11 ust. 1, 2 i 5, §11 a ust. 1 oraz §17 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004r. Nr 174, poz. 1809 ze zm.), w związku z §2 pkt 10) lit. b, §4 pkt 1, §5 pkt 2, 3 i 5, §8 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 sierpnia 2004r. w sprawie wzoru wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oraz zawartości planu tego działania (Dz. U. z 2004r. Nr 181, poz. 1878 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2011r. nr [...] wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu [...] i Miasta S. o odmowie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych.

W dniu 14 maja 2010r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. wpłynął wniosek [...] Sp. z o.o., o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2010r. Z wnioskiem złożono deklarację pakietów rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2004-2006, 19 załączników graficznych oraz informację dotyczącą działek deklarowanych do płatności. W treści wniosku o przyznanie płatności Spółka zadeklarowała 21 działek rolnych, w tym w ramach: pakietu P01, pakietu K02, pakietu S02, pakietu S02.

W dniu 6 września 2010r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wysłał do Spółki wezwanie do złożenia wyjaśnień, w którym wskazał ustalone we wniosku nieprawidłowości w deklaracji działek ewidencyjnych o nr 22/1, 22/2, 29, 153, 11, 30/3 i 30/1, w odpowiedzi na które Spółka złożyła korekta wniosku. Następnie Spółka, w dniu 18 listopada 2010r., zgłosiła wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności w gospodarstwie, na dowód czego dołączyła protokół z oględzin uszkodzonej uprawy łąki sporządzony w dniu 13 października 2010r. W dokumencie tym stwierdza się, iż grunty działek ewidencyjnych nr 9 i 11 o łącznej powierzchni 206,06 ha w dniu oględzin były podmokłe, co uniemożliwiało wjazd na ich teren i wykonanie zabiegów agrotechnicznych.

Decyzją z [...] stycznia 2011r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR orzekł o odmowie przyznania Spółce płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za 2010r. Organ wskazał, iż odmówił przyznania płatności z powodu ustalenia, że plan działalności rolnośrodowiskowej, jako dokument, na podstawie którego Spółka winna prowadzić działalność rolniczą na użytkach deklarowanych do płatności rolnośrodowiskowej, został sporządzony niezgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, tj. rozporządzeniem Rady Ministrów z 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich oraz rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 sierpnia 2004r. w sprawie wzoru wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oraz zawartości planu tego działania.

Na skutek rozpoznania odwołania, Spółki Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że kluczowym znaczeniem dla rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie faktu posiadania przez Spółkę planu działalności rolnośrodowiskowej, sporządzonego niezgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Spółka do przyznania płatności za realizację przedsięwzięć rolnośrodowiskowych zgłosiła grunty deklarowane do określonych pakietów i ich wariantów, dla gospodarstwa winien być sporządzony plan działalności rolnośrodowiskowej, zgodnie z powołanymi przez organ I instancji rozporządzeniem Rady Ministrów z 20 lipca 2004r. oraz rozporządzeniem z 6 sierpnia 2004r. Spółka na okoliczność prowadzonej działalności rolnośrodowiskowej, była w posiadaniu kilku planów, tj.: na lata 2005-2009, opatrzonego datą 14 stycznia 2005r., na lata 2005-2009, datowanego na dzień 12 maja 2005r., zmiany do planu rolnośrodowiskowego na lata 2005-2010, z 17 lipca 2006r., planu rolnośrodowiskowego na lata 2007-2012, opatrzonego datą 15 marca 2007r., dostarczonego do Biura Powiatowego ARiMR w dniu 11 lutego 2008r., w zw z wezwaniem organu I instancji, w sprawie przyznania płatności za 2007r., oraz zmiany do planu działań rolnośrodowiskowych na lata 2007-2012 z 15 maja 2008r.

Analiza zgromadzonych planów rolnośrodowiskowych budziła szereg wątpliwości odnośnie prawidłowości ich sporządzenia, organ odwoławczy, pismem z 11 września 2008r. zwrócił się do [...] Ośrodka Doradztwa Rolniczego w B. o przekazanie kopii wszystkich znajdujących się w posiadaniu planów rolnośrodowiskowych, przygotowywanych dla Spółki. Z nadesłanych dokumentów wynikało, że J. B. - pracownik wskazanego organu, doradca rolnośrodowiskowy przy udziale którego sporządzana była dokumentacja rolnośrodowiskowa, nie sporządzał osobiście żadnych planów dla Spółki, a jedynie je sprawdzał i podpisywał jako opiniujący. Zdaniem doradcy, plan spełniał wymogi określone w (niesperecyzowanych) przepisach prawa. Podkreślono również fakt, iż kolejne wnioski o przyznanie płatności sporządzane były bez udziału doradcy przez samą Spółkę, która ponosi odpowiedzialność za realizację obowiązków wynikających z realizowanego programu. W dniu 8 października 2008r., Spółka złożyła kolejne pismo, w którym stwierdziła, iż w piśmie z 27 sierpnia 2008r. doszło do pomieszania części dokumentacji, poprzez wpięcie środka planu z 2007r. do zmiany planu z 2006r., w związku z czym oświadczyła, iż uchyla się od skutków prawnych tego pisma. Organ odwoławczy powołał się na złożone w dniu 10 października 2008r. zeznania J. B., w trakcie którego poruszono kwestię sporządzonych dla Spółki planów działalności rolnośrodowiskowej datowanych na dzień 14 stycznia 2005r., zmiany do planu z 17 lipca 2006r., oraz planu z 15 marca 2007r. J. B. zeznał, iż opiniował merytorycznie plan z 14 stycznia 2005r. sporządzony przez Spółkę, podobnie jak w przypadku zmiany do planu z 17 lipca 2006r., która została również wykonana przez Spółkę. Odnośnie dokumentu z 15 marca 2007r., świadek oświadczył, że nie pamięta, by taki dokument opiniował. Stwierdził wówczas, iż nie posiada kopii tego dokumentu, nie namawiał Spółkę do zmian planu, możliwym jednak jest, że na dokumencie tym znajdują się jego podpisy, czego z całą pewnością potwierdzić nie może. Organ odwoławczy uznał, że doradca ograniczył się jedynie do zaopiniowania dokumentów dostarczonych mu przez Spółkę, przyjmując błędne założenie, że rolą Spółki jest merytoryczne przygotowanie planu. O błędności założenia przyjętego przez doradcę i przez Spółkę świadczy jakość przygotowanych planów, które - mimo wprowadzanych zmian i wielokrotnych uzupełnień-nadal nie spełniają wymogów określonych dla dokumentu tego typu w treści rozporządzenia w sprawie zawartości planu. Z tej przyczyny organ odwoławczy przyjął, że dokument (plan rolnośrodowiskowy) nie został przygotowany przy udziale osoby posiadającej niezbędne kompetencje merytoryczne. Osoba ta jedynie zaopiniowała gotowy dokument. Organ odwoławczy podniósł, że w związku z tym, iż prowadzona działalność rolnośrodowiskowa, z tytułu której Spółka rokrocznie ubiega się o przyznanie płatności, stanowi 5-letni program i związane z nim zobowiązanie do prowadzenia tej działalności, nie sposób nie odnieść się w niniejszej sprawie do dowodów gromadzonych w sprawach wniosków Spółki za ubiegłe lata, w tym konkretnie za 2007r., kiedy to Spółka złożyła plan na lata 2007-2012. Organ odwoławczy przywołał wyniki analizy zapisów planów, wskazując, że w postępowaniu wszczętym na podstawie wniosku z 2007r. zakończonym decyzją o odmowie przyznania Spółce płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 19 listopada 2009r. sygn. akt: I SA/Sz 345/09, oddalił skargę Spółki uznając, iż "zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadnia stwierdzenie, że skarżąca nie przedłożyła wraz z wnioskiem ani obowiązkowego planu rolnośrodowiskowego, zgodnego z wymogami prawa. Sąd stwierdził, że wadliwość przedłożonych dokumentów polegała nie tylko na braku w jego treści konkretnych informacji, stosownie do rozporządzenia z 6 sierpnia 2004r., ale niezależnie od tego stwierdzono nieprawidłowość polegającą na tym, że w jego sporządzeniu nie brał udziału podmiot prowadzący działalność w zakresie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rołnośrodowiskowej, a więc doradca rolnośrodowiskowy. Prawidłowo oparto ustalenia na podstawie jednoznacznych zeznań doradcy rolnośrodowiskowego współpracującego ze Spółką, który wyjaśnił, że sporządzone przez Spółkę dokumenty jedynie opiniował. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez Spółkę od ww. wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 3 lutego 2011r. sygn. akt: II GSK 185/10 ją oddalił, uznając, że ,,opracowanie planu "przy udziale" doradcy rolnośrodowiskowego, legitymującego się określonymi, wysokimi kwalifikacjami i zobowiązanego do stałego ich podnoszenia, nie jest tożsame z "opiniowaniem" projektu sporządzonego przez sam zainteresowany przyznaniem płatności podmiot. Branie udziału w przedsięwzięciu, to czynne współuczestnictwo uprawnionego, wpisanego na listę właściwego organu doradcy rolnośrodowiskowego, partycypacja w tworzeniu planu działalności rolnośrodowiskowej, natomiast opiniowanie jest jedynie recenzją, zdaniem, poglądem, które w sposób oczywisty nie spełnia wymogu powołanego wyżej §4 rozporządzenia RM i nie pociąga za sobą współodpowiedzialności za efekt końcowy. Zakresy obu pojęć są tak różne, iż w żadnym wypadku nie można zgodzić się z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, że rozróżnienie jest "formalizmem posuniętym do granic racjonalności".

Organ odwoławczy wskazał też, że analiza dokumentów w postaci planów rolnośrodowiskowych na lata 2005-2009 i 2007-2012, z 14 stycznia 2005r. i z 12 maja 2005r., prowadzi do wniosku, że zostały one sporządzone niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu w sprawie zawartości planu. Zgodnie bowiem, z § 17 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia z 20 lipca 2004r. dotyczącego warunków i trybu udzielania pomocy za realizację programu rolnośrodowiskowego, - "płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny nie opracował planu działalności rołnośrodowiskowej, o którym mowa w §2 ust. 1 pkt 2, albo opracował go niezgodnie z warunkami określonymi w §4 z zastrzeżeniem §19 ust. 2". Nadto, jak podał dalej organ odwoławczy zgodnie z §4 przywołanego rozporządzenia z 6 sierpnia 2004r., określającym zawartość rzeczonego planu działalności, w przypadku realizacji pakietu rolnictwo ekologiczne, ustawodawca określił, iż plan winien zawierać następujące informacje szczegółowe: wskazanie zadań realizowanych w ramach pakietu, planowane zmianowanie roślin uprawnych w okresie realizacji programu rolnośrodowiskowego, sporządzone w formie tabeli stanowiącej załącznik nr 8 do rozporządzenia; łączną produkcję azotu w gospodarstwie rolnym, wykazaną w formie tabeli stanowiącej załącznik nr 9 do rozporządzenia; planowane zagospodarowanie nawozów naturalnych i organicznych w okresie realizacji programu, sporządzone w formie tabeli stanowiącej załącznik nr 10 do rozporządzenia, informacje dotyczące zbilansowania produkcji zwierzęcej z roślinną - w przypadku, ubiegania się o podwyższoną o 20% płatność z tytułu prowadzenia produkcji zwierzęcej zbilansowanej z produkcją roślinną.

W przypadku realizacji pakietu "utrzymanie łąk ekstensywnych", ustawodawca w §5 przywołanego rozporządzenia, określił, iż plan winien zawierać szczegółowe informacje dotyczące: zadań realizowanych w ramach tego pakietu, opis zbiorowiska roślinnego łąki, tj. typ zbiorowiska, gatunki charakterystyczne i chronione występujące w danym zbiorowisku, dotychczasowy sposób użytkowania łąki, poziom wód gruntowych i sposób regulacji stosunków wodnych, opis planowanych metod wykaszania i zbioru ściętej trawy-metoda ręczna lub mechaniczna, w tym schemat prowadzenia kosiarki podczas wykaszania, plan wypasów - w przypadku użytkowania przemiennego łąk czy poziom planowanego nawożenia wraz z uzasadnieniem celowości jego zastosowania.

Odnośnie obowiązkowych informacji w planie działalności rolnośrodowiskowej, przewidzianych dla realizowanego w gospodarstwie pakietu "Tworzenie stref buforowych", ustawodawca w §8 rozporządzenia z 6 sierpnia 2004r. podał, że plan ten powinien wskazywać: zadania realizowane w ramach tego pakietu, charakterystykę strefy buforowej, sporządzoną zgodnie z tabelą stanowiącą załącznik nr 13 do niniejszego rozporządzenia oraz zalecenia odnośnie zakładania i pielęgnacji strefy buforowej, w tym dobór gatunków traw i roślin zielnych, typ i częstotliwość zabiegów agrotechnicznych.

W ocenie organu odwoławczego, uchybienie któremukolwiek z tych wymogów, automatycznie czyni niemożliwym uznanie dokumentu za plan działalności rolnośrodowiskowej w rozumieniu przepisów przywołanego rozporządzenia. I tak, w przypadku planu rolnośrodowiskowego z 15 marca 2007r. organ odwoławczy stwierdził szereg braków obowiązkowych składników tego dokumentu, tj.: dla pakietu S02 - Rolnictwo ekologiczne-brak wskazania zadań realizowanych w ramach pakietu (§4 pkt 1) rozporządzenia z 6 sierpnia 2004r. w sprawie wzoru wniosku o przyznanie płatności i zawartości planu tego działania), dla pakietu P01 - Utrzymanie łąk ekstensywnych - brak opisu zbiorowiska roślinnego łąki, planowanych metod zbioru ściętej trawy, brak uzasadnienia celowości nawożenia (§5 pkt 2, 3 i 5), w części 15 planu "Załączniki" umieszczono informację o konieczności uzupełnienia planu - po uzgodnieniu z powiatowymi biurami ARiMR - o powyższe informacje, podczas gdy plan ten w swojej podstawowej, pierwotnej formie winien informacje takie zawierać, dla pakietu K02 - Tworzenie stref buforowych - brak charakterystyki strefy buforowej, zalecenia dotyczącego zakładania i pielęgnacji strefy, w szczególności brak informacji o doborze gatunków traw i roślin zielnych (§8 pkt 2, 3).

Organ odwoławczy uznał, że z punktu widzenia osiągnięcia celu, jakiemu służy realizacja programu rolnośrodowiskowego, stwierdzone braki planu w zakresie realizacji wszystkich pakietów objętych wnioskiem, uniemożliwiają prawidłową realizację jakichkolwiek działań objętych wnioskiem. W przypadku pakietu S02 "Rolnictwo ekologiczne" nie zostały bowiem skonkretyzowane jakiekolwiek działania, do podjęcia których Spółka jest zobowiązana. W efekcie, opierając się na brzmieniu planu przedłożonego przez Spółkę stwierdził, że realizacja pakietu rolnictwo ekologiczne nie wiąże się z jakimikolwiek ograniczeniami, obowiązkiem wykonywania jakichkolwiek prac, czy powstrzymywania się od jakichkolwiek działań, co jest niezgodne z założeniami rolnictwa ekologicznego, opierającego się w dużej mierze na rezygnacji ze stosowania chemicznych środków ochrony roślin oraz na ograniczonym nawożeniu. W odniesieniu do pakietu PO1 "Utrzymanie łąk ekstensywnych" stwierdzony brak opisu zbiorowiska roślinnego łąki który, zdaniem organu odwoławczego, uniemożliwiał określenie typu łąki, a co za tym idzie - wariantu tego pakietu, jaki powinien być realizowany. Organ odwoławczy podał, że opis zbiorowiska roślinnego łąki musi zgodnie z §5 pkt 2 powołanego rozporządzenia zawierać: typ zbiorowiska, gatunki charakterystyczne i chronione występujące w danym zbiorowisku, dotychczasowy sposób użytkowania łąki, poziom wód gruntowych i sposób regulacji stosunków wodnych. Z powyższych elementów, w zamieszczonej na stronie 7 planu złożonego przez Spółkę, znaleźć można jedynie informację o niektórych występujących na łące roślinach bagiennych, natomiast brak jest pozostałych elementów, stanowiących niezbędny element opisu zbiorowiska roślinnego. W przypadku pakietu K02 "Tworzenie stref buforowych", dokument ten nie zawiera żadnych wytycznych w zakresie zadań, jakie winny być realizowane. W związku z tym, iż rozporządzenie rolnośrodowiskowe ustanawia jedynie ogólne, ramowe zadania odnośnie realizacji tego pakietu, koniecznym było umieszczenie w planie szczegółowych wytycznych dla poszczególnych działek, jakie mają być nim objęte realizowanym wariantem K02b02 - 5 metrowe strefy buforowe i miedze śródpolne na glebach dobrych. W dokumencie tym nie przedstawiono charakterystyki strefy buforowej, co czyni niemożliwym weryfikację przyporządkowania danego wariantu pakietu K02 do rodzaju strefy na konkretnej działce rolnej. Z tej przyczyny organ odwoławczy stwierdził, że zadeklarowany we wniosku wariant (K02b02) został podany w sposób nieprawidłowy. Dopuszczalny jest bowiem - zgodnie z Załącznikiem nr 1 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego-jedynie na gruntach rolnych o współczynniku bonitacji gleb powyżej 0,85 lub klasie gleb od I do IVa. Jak wskazał organ odwoławczy, na dzień sporządzenia planu działalności rolnośrodowiskowej nie sporządzono charakterystyki poszczególnych stref buforowych w sposób określony z ww. rozporządzeniem, co za tym idzie nie został określony współczynnik bonitacji gleb dla poszczególnych stref buforowych. Doprecyzowania tych istotnych informacji o strefach buforowych dokonano dopiero w zmianie do planu działalności z 15 maja 2008r., sporządzonej w związku z powiększeniem obszarów Natura 2000. Dokument ten stanowi zmianę do nieprawidłowo sporządzonego planu działalności rolnośrodowiskowej z 15 marca 2007r.

Organu odwoławczy przyjął, że bezpośredni wpływ na wydanie decyzji odmownej miało ustalenie niezgodności przedłożonych planów działalności rolnośrodowiskowej z wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 sierpnia 2004r. w sprawie wzoru wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oraz zawartości planu tego działania. Przywołany akt prawny, jednoznacznie wskazuje w treści §2 ust. 1 pkt 2, iż realizacja poszczególnych pakietów rolnośrodowiskowych, odbywać się musi zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. W aktach spraw znajdują się złożone przez Spółkę dokumenty, określone jako plan rolnośrodowiskowy czy zmiana do planu, podpisane i parafowane na każdej stronie-zgodnie z §4 powyższego rozporządzenia - przez uprawnionego doradcę rolnośrodowiskowego. Zawartość planu działalności rolnośrodowiskowej zdefiniowana w treści rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 sierpnia 2004r. w sprawie wzoru wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oraz zawartości planu tego działania, w żaden sposób nie odpowiada treści dokumentów, przedstawionych przez Spółkę, co skutkowało uznaniem, że nie posiada ona planu działalności rolnośrodowiskowej. Powołując się na przepis §17 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia rolnośrodowiskowego organ odwoławczy podał, że w zaistniałej sytuacji koniecznym było wydanie rozstrzygnięcia o odmowie przyznania płatności. Odnośnie doprecyzowania braków i błędów istniejących w dokumencie planu z 15 marca 2007r., organ odwoławczy uznał, że Spółka dokonała, przy udziale uprawnionego do takich czynności M. T. doradcy rolnośrodowiskowego, zmiany do planu działań rolnośrodowiskowych na lata 2007-2012, z 15 maja 2008r., sporządzonej w związku z powiększeniem obszarów Natura 2000. Dokument ten, jak sama nazwa wskazuje, stanowi zmianę do planu działań na lata 2007-2012, jednakże jest on nieprawidłowy, ogólnikowy, nie zawierający wielu istotnych informacji o gospodarstwie i prowadzonej w nim produkcji roślinnej w ramach programu rolnośrodowiskowego.

Organ odwoławczy ustosunkowując się do podniesionych w uzupełnieniu odwołania zarzutów wyjaśnił, że w ustawie z 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003r. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), określającej zadania oraz właściwość organów w zakresie udzielania pomocy finansowej m.in. w ramach działania "Wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt", na podstawie której Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi obowiązany był do wydania stosownego rozporządzenia w sprawie wzoru wniosku i zawartości planu dla tego działania, w art. 5 ust. 6 jednoznacznie wskazano, iż ustanowienie przepisów w tym zakresie służyć ma ujednoliceniu informacji zawartych we wnioskach oraz zabezpieczeniu przed nieuzasadnionym przyznawaniem pomocy. W decyzji o odmowie przyznania Spółce płatności za realizację programu rolnośrodowiskowego w 2010r., organ I instancji przywołał ww. rozporządzenie jako obowiązujący akt prawny, na podstawie którego winien zostać sporządzony plan działalności rolnośrodowiskowej na lata 2007-2012. Powołanie przez organ tego rozporządzenia w żadnej mierze nie stoi w sprzeczności z rozporządzeniem z 20 lipca 2004r., w którym jak utrzymuje Spółka nie wskazano warunku koniecznego do spełnienia przez beneficjentów programu rolnośrodowiskowego, polegającego na obowiązku sporządzenia dokumentacji w oparciu o rozporządzenie z 6 sierpnia 2004r. Rozporządzenie z 6 sierpnia 2004r., które weszło w życie w dniu 1 września 2004r., obowiązywało potencjalnych beneficjentów programu rolnośrodowiskowego w zakresie złożenia wniosku o przyznanie płatności na odpowiednim formularzu (co Spółka czyniła od 2005r., kiedy po raz pierwszy złożyła wniosek o płatność), w zakresie natomiast planu działalności rolnośrodowiskowej i koniecznych elementów i informacji, które dokument tego typu winien zawierać, ww. rozporządzenie winno być wówczas stosowane przez podmioty prowadzące działalność w zakresie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. O poprawności zastosowania rozporządzenia z 6 sierpnia 2004r. Spółka winna być przekonana tym bardziej, że w dokumentach planów działalności rolnośrodowiskowej sporządzonych w dniach 12 maja 2005r., 17 lipca 2006r. czy 15 marca 2007r., zapisano konieczność uzupełnienia programu o załączniki, zgodnie ze wskazanym rozporządzeniem z 6 sierpnia 2004r.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż stwierdzenie organu o braku prawidłowo opracowanego planu działalności wynikało z tego, że w dokumentacji tej brak jest wyczerpującego opisu zadań w pakietach realizowanych przez Spółkę, przez co dokument ten nie spełnia kryteriów niezbędnych, aby móc uznać go za obowiązujący, właściwie sporządzony dokument. Organy obu instancji rozpatrzeniu poddały całą dokumentację programu rolnośrodowiskowego składaną przez Spółkę od początku realizacji zobowiązania, tj. od 2005r. Spółka, w tym okresie składała szereg dokumentów, w tym kilka planów rolnośrodowiskowych, wprowadzone do nich zmiany, szereg pism i załączników, które były przedmiotem szczegółowej analizy przeprowadzonej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR oraz Dyrektora [...] Oddziału ARiMR. Analiza tej dokumentacji -uzupełniona dodatkowo o przesłuchanie doradcy rolnośrodowiskowego J. B.-pozwoliła z kolei na wypracowanie stanowiska organów w sprawie posiadanej dokumentacji rolnośrodowiskowej przez Spółkę i stwierdzenie, że na wniosek o przyznanie płatności za 2010r. płatność rolnośrodowiskową się nie należy.

W kwestii podpisów umieszczonych na załącznikach do planów rolnośrodowiskowych złożonych przez J. B., organ odwoławczy wyjaśnił, że informacje tam umieszczone, w żadnym wypadku nie mogły zostać pozytywnie rozpatrzone przez organ I instancji z uwagi na formę, w jakiej zostały sporządzone. Organ I instancji w swej decyzji słusznie wskazał, iż "rozporządzenie w sprawie zawartości planu ani rozporządzenie rolno środowiskowe nie przewidują możliwości samodzielnego sporządzania załączników przez rolników. Dostarczone uzupełnienia są wymienione wprost w rozporządzeniu w sprawie zawartości planu, jako jego obowiązkowe elementy. Stąd wszelkie wymogi, dotyczące planu odnoszą się jednakowo do wszystkich jego elementów, przewidzianych w rozporządzeniu w sprawie zawartości planu".

Odnośnie możliwości opracowania załączników przez rolnika, organ odwoławczy podał z kolei, że wszystkie wymogi dla każdego z pakietów programu rolnośrodowiskowego, określone w rozporządzeniu z 6 sierpnia 2004r., powinny zostać wskazane w planie działalności rolnośrodowiskowej opracowanym przy udziale uprawnionego doradcy rolnośrodowiskowego. Ustawodawca w żadnym z przepisów nie przewidział możliwości sporządzania załączników do planu zawierających informacje, które winny znaleźć się w samym dokumencie planu, zarówno przez doradcę czy jakąkolwiek inną osobę. Wszystkie niezbędne informacje o gruntach, nawożeniu czy metodyce uprawy, zgodnie z rozporządzeniem z 6 sierpnia 2004r. mają stanowić integralną część planu w postaci tabeli stanowiących załączniki do tego rozporządzenia.

Zdaniem organu odwoławczego, dokument datowany na dzień 15 maja 2008r., stanowi zmianę do planu działań rolnośrodowiskowych na lata 2007-2012, sporządzoną w związku z powiększeniem obszarów Natura 2000. Jest to dokument wprowadzający zmiany do dokumentu planu z 15 marca 2007r. Oznacza to, że pomimo faktu, iż zawiera on istotne uszczegółowienie i uzupełnienie planu z 15 marca 2007r., nie może zostać uznany za podstawę prowadzonej działalności rolnośrodowiskowej przez Spółkę, gdyż nie jest planem działalności, o którym mowa w §2 ust. 1 pkt 2 czy §4 rozporządzenia z 20 lipca 2004r., a jedynie zmianą tego dokumentu.

II.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia: §2, 3, 4, 11 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, art. 23, 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999, art. 5 pkt 2 ustawy z 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, art. 7, 8, 9 K.p.a.

Odpowiadając na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie.

III.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. uznał, że skarga była zasadna.

W pisemnych motywach wyroku, Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca Spółka ubiegała się o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, w związku z czym deklarowała realizację pakietów: pakietu P01- Utrzymanie łąk ekstensywnych, wariant PO1b-Półnaturalne łąki dwukośne, pakietu K02 - Tworzenie stref buforowych, wariant K02b02-5. Metrowe strefy buforowe i miedze śródpolne na glebach dobrych, pakietu S02- Rolnictwo ekologiczne, wariant S02a02 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności), oraz pakietu S02- Rolnictwo ekologiczne, wariant S02W2 - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności).

Utrzymując w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR odmawiającą przyznania płatności na 2010r. z tytułu zadeklarowanych pakietów, organ odwoławczy oparł rozstrzygnięcie przede wszystkim na zgromadzonym materiale dowodowym w przeprowadzonym postępowania administracyjnego w sprawie wniosku za 2007r., w trakcie którego stwierdzono, że dokumentacja-plan rolnośrodowiskowy, który organ przyjął jako bazowy z 15 marca 2007r., nie spełnia wymogów prawa, wynikających z przepisów rozporządzenia w sprawie zawartości planu rolnośrodowiskowego, a także §4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i tym samym producent nie posiada planu rolnośrodowiskowego. Z kolei zmiana z 15 maja 2008r. nie może zmieniać wadliwego od początku planu. Skarżąca Spółka wywodziła, że organ skonstruował uzasadnienie decyzji na materiale zgromadzonym i ocenie za 2007r., pomimo, że w identycznej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję organu wydając w tej sprawie wyrok sygn. akt: I SA/Sz 823/10.

Problemu dotyczył tego czy organy, dokonały prawidłowej oceny, że dokument z 15 maja 2008r. określanego jako zmiana do planu z 15 marca 2007r. nie może stanowić podstawy do przyznania płatności; czy zasadnie ograniczyły ocenę do planu z 15 marca 2007r. i czy w konsekwencji organ słusznie zastosował §17 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia rolnośrodowiskowego odmawiając przyznania płatności rolnośrodowiskowych.

W myśl §2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego - płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się do:

1) przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 23 rozporządzenia 1257/1999/WE z 17 maja 1999r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, ze zm.) oraz art. 13 i 20 rozporządzenia 817/2004/WE z 29 kwietnia 2004r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia 1257/1999/WE (Dz. Urz. UE L 153 z 30.04.2004);

2) realizacji pakietów, o których mowa w §1 ust. 2, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej;

3) w przypadku realizacji pakietów, o których mowa w §1 ust. 2 pkt 1 i 3-6 - prowadzenia rejestru działań realizowanych w ramach programu rolnośrodowiskowego (rejestr działalności rolnośrodowiskowej), zawierającego wykaz wypasów zwierząt oraz działań agrotechnicznych, w tym zastosowania nawozów i wykonania zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin; rejestr prowadzi się na formularzu udostępnionym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwaną dalej "Agencją",

4) w przypadku realizacji pakietu, o którym mowa w §1 ust. 2 pkt 1 - realizacji tego pakietu na wszystkich działkach rolnych w gospodarstwie rolnym.

Przepis §4 rozporządzenia rolnośrodwiskowego postawił wymóg, że plan działalności rolnośrodowiskowej, o którym mowa w §2 ust. 1 pkt 2, powinien być opracowany przy udziale podmiotu prowadzącego działalność w zakresie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, co potwierdza podpis złożony przez ten podmiot na każdej stronie opracowanego planu. Zgodna z planem działalności rolnośrodowiskowej sporządzanym przy pomocy doradcy winna być zatem realizacja pakietu rolnictwa ekologicznego oraz poszczególnych wariantów. Opracowanie planu "przy udziale" doradcy rolnośrodowiskowego, legitymującego się określonymi, wysokimi kwalifikacjami i zobowiązanego do stałego ich podnoszenia, nie jest tożsame z "opiniowaniem" projektu sporządzonego przez sam zainteresowany przyznaniem płatności podmiot. Branie udziału w przedsięwzięciu, to czynne współuczestnictwo uprawnionego, wpisanego na listę właściwego organu doradcy rolnośrodowiskowego, partycypacja w tworzeniu planu działalności rolnośrodowiskowej (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt: II GSK 185/10, II GSK 186/10 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wadliwość dokumentu - planu z 15 marca 2007r. polegała nie tylko na braku w jego treści konkretnych informacji, stosownie do rozporządzenia w sprawie zawartości planu rolnośrodowiskowego (szeroko opisanych w decyzjach), ale niezależnie od tego stwierdzono nieprawidłowość polegającą na tym, że w jego sporządzeniu nie brał udziału podmiot prowadzący działalność w zakresie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, a więc doradca rolnośrodowiskowy. Oparcie tego ustalenia na podstawie zeznań doradcy rolnośrodowiskowego-J. B., współpracującego ze Spółką, który wyjaśnił w formie pisemnej a następnie został przesłuchany w charakterze świadka w obecności skarżącej, że dokument jedynie opiniował, nie sporządzał planu z 15 marca 2007r. WSA w S. uznał za uzasadnione. Poza tym, kwestie związane z powyższą oceną organu były poddane kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wyrok z 19 listopad 2009r. sygn. akt: I SA/Sz 345/09, oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrok z 3 lutego 2011r. sygn. akt: II GSK 185/10.

Kwestionowanie przez skarżącego tej oceny w ramach niniejszego postępowania poddanego kontroli Sądu w istocie sprowadza się do odmiennej oceny tych zeznań czy wyjaśnień doradcy, przy czym skarżąca nie naprowadza okoliczności mających przemawiać za tym, że plan z 15 marca 2007r. został sporządzony przez doradcę, nie wskazała też żadnych wniosków dowodowych w celu skutecznego zakwestionowania przedstawionej przez organ wersji.

Mając na uwadze art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny nie opracował planu działalności rolnośrodowiskowej, o którym mowa w §2 ust. 1 pkt 2, albo opracował go niezgodnie z warunkami określonymi w §4 z zastrzeżeniem §19 ust. 2, Sąd I instancji wskazał, że ustawodawca, jeśli chodzi o płatności, traktuje opracowanie planu bez udziału uprawnionego doradcy na równi z brakiem planu. Posiadanie planu rolnośrodowiskowego wynika wprost z przepisów prawa i jest warunkiem koniecznym dla otrzymania przez producenta rolnego wsparcia rolnośrodowiskowego. Rolnik zainteresowany uzyskaniem płatności tego typu składa wniosek (§11 pkt 2 rozporządzenia), corocznie (§11 pkt 3 rozporządzenia) według ustalonego wzoru (stanowiącego załącznik 1 do rozporządzenia). W terminie przewidzianym na złożenie wniosku o płatności rolnośrodowiskowe producent rolny nie ma obowiązku załączyć do wniosku o płatności dokumentu w postaci planu działalności rolnośrodowiskowej, gdyż §12 wymienia szczegółowo dokumenty, jakie należy załączyć w zależności od realizacji określonego pakietu, a wśród tych dokumentów nie ma planu działalności rolnośrodowiskowej. Oczywiste jest, że taki dokument powinien istnieć, aby producent rolny mógł realizować zadania z niego wynikające co zasadnie stwierdził organ odwoławczy.

Zgodnie z §13 pkt 2 rozporządzenia, producent rolny realizuje program rolnośrodowiskowy od dnia 1 marca roku, w którym została wydana decyzja administracyjna o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. W trakcie postępowania w sprawie płatności na 2010r., skarżący przedłożył dokument z 15 marca 2007r., a następnie z 15 maja 2008r., nazwany zmianą do planu, sporządzony w związku ze zmianą obszarów Natura 2000. Plan ten, jak wynika z informacji organu odwoławczego stanowił podstawę do przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2010r. Zatem stosownie do §13 pkt 2 rozporządzenia producent rolny rozpoczął realizację programu rolnośrodowiskowego. Corocznie składany wniosek o przyznanie płatności rodzi obowiązek prowadzenia postępowania celem ustalenia czy producent rolny realizuje program rolnośrodowiskowy przy czym zgodnie z §13 pkt 2 rozporządzenia, producent rolny rozpoczyna realizację programu od 1 marca, w którym została wydana decyzja o przyznaniu płatności tj. w okolicznościach niniejszej sprawy od 1 marca 2010r.

Fakt przyznania płatności na 2010r. nie przekreśla ewentualnych odmiennych ustaleń w kolejnych latach dających podstawę do odmowy przyznania płatności. Nie można bowiem co do zasady zaakceptować związania własną oceną rozumianego, jako konieczność wydania decyzji sprzecznej z obowiązującym prawem. Również wszczęcie 28 lutego 2011r. przez organ postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2008r. nie wpływa na kontrolę legalności zaskarżonych decyzji, albowiem jak była o tym mowa po pierwsze kontroli podlega sprawa dotycząca płatności na 2010r. (są to odrębne postępowania tak za 2009 jak i 2008), a po drugie Sąd dokonuje kontroli decyzji na dzień jej wydania.

WSA w S. zaakceptował stanowisko organów, że dokument z 15 marca 2007r. nie był planem rolnośrodowiskowym w rozumieniu przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Jakim zatem charakter miał dokument z 15 maja 2008r. Wykładnia historyczna przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego i w sprawie zawartości planu rolnośrodowiskowego w zakresie opracowywania planu rolnośrodowiskowego wskazuje, że możliwość zmiany planu działalności rolnośrodowiskowej w trakcie realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego nie tylko jest dopuszczalna, ale konieczna z dwóch co najmniej powodów: po pierwsze-z samej natury użytkowanych gruntów i zmiennych warunków uprawy np. koszenie łąk (ręczne/mechaniczne), po drugie - z powodu częstych zmian przepisów prawa regulujących zadania, które muszą być realizowane w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Z dniem 29 lutego 2008r. weszło w życie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 28 lutego 2008r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 34, poz. 200) - producenci rolni, którzy rozpoczęli w latach 2004-2007 realizację 5-letniego programu rolnośrodowiskowego, na podstawie planu działalności rolnośrodowiskowej, w celu uzyskania w następnych latach (do upływu końca programu 5-letniego) dalszych płatności rolnośrodowiskowych, powinni spełnić warunki określone w tym nowym akcie prawnym oraz zobowiązać się do dostosowania dotychczas realizowanych pakietów do nowych pakietów w nim określonych. Analiza treści np. załącznika Nr 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego obejmującego wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowych dokonywanych w ramach pakietów lub wariantów wskazuje, że wymiana wymienionych wariantów jest możliwa, lecz skutkiem takiej wymiany, bez uprzedniej zmiany planu działalności rolnośrodowiskowej, jest stosowanie wskazanych w tym załączniku zmniejszeń płatności. Przykłady dotyczące wprowadzania zmian dotyczą istniejącego planu i to wprowadzania podczas realizacji programu rolnośrodowiskowego (§ 13 pkt 2 rozporządzenia).

Stwierdzenie, że dokument z 15 maja 2008r. był zmianą do nieistniejącego planu w rozumieniu przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego było wadliwe.

Nie można uznać, że dokument z 15 maja 2008r. jest zmianą wadliwego planu z 15 marca 2007r., bo dokument ten z 15 marca 2007r., jak uznały to organy, nie jest planem w rozumieniu przepisów dotyczących płatności rolnośrodowiskowych. Skoro Spółka, w ocenie organu, na dzień 15 maja 2008r. nie była w posiadaniu planu rolnośrodowiskowego, to dokument z 15 maja 2008r. nie może być traktowany jako zmiana nieistniejącego dokumentu. Organy opierając się w istocie na materiałach z postępowania dotyczącego płatności za 2007r., oświadczeń strony z tego postępowania, a więc na ustaleniach poczynionych co do dokumentu z 15 marca 2007r. i poprzestając na tych materiałach wobec zmienionych okoliczności faktycznych tj. opracowania przez producenta rolnego dokumentu z 15 maja 2008r. nie przeprowadził w istocie postępowania co do przyznania płatności na 2010r.

WSA w S. wskazał, że organ winien ocenić czym jest dokument z 15 maja 2008r., czy jest planem rolnośrodowiskowym opracowanym zgodnie z wymogami rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ocenić jego zawartość stosownie do rozporządzenia w sprawie zawartości planu rolnośrodowiskowego, z punktu widzenia celu jakiemu służy realizacja programu.

IV.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w S., działając przez pełnomocnika radcę prawnego zaskarżył powyższy wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej-p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw z art. 141§4 p.p.s.a. oraz w zw z art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a.-poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd Instancji, iż organy przy rozstrzygnięciu sprawy nie przeprowadziły postępowania co do przyznania płatności na 2010r. oraz nie wyjaśniły stanu faktycznego, w szczególności nie ustaliły czym jest przedłożony przez [...] Sp. z o.o. dokument z 15 maja 2008r. określony przez stronę jako zmiana do planu działalności rolnośrodowiskowej z 15 marca 2007r. pomimo, że w przedmiotowej sprawie organy podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), przestrzegały zasady pogłębiania zaufania do obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) jak i zasady udzielania informacji (art. 9 k.p.a.) ustalając, że:

-[...] Sp. z o.o. złożyła wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2010r. jako wniosek ,,kontynuacyjny" w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006 na podstawie §11 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich,

-[...] Sp. z o.o. składając wnioski o przyznanie w/w płatności za lata 2005-2007 w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006 nie posiadała planu rolnośrodowiskowego (kwestia ta została poddana kontroli WSA w S.-wyrok z 19 listopada 2009r. sygn. akt: I SA/Sz 345/09 oraz NSA z 3 lutego 2011r. sygn. akt: II GSK 185/10) w szczególności przedmiotowego planu nie stanowił dokument z 15 marca 2007r.,

-złożony przez [...] Sp. z o.o. dokument datowany na 15 maja 2008r. (który jak oświadczyła [...] Sp. z o.o. stanowi zmianę do planu działalności rolnośrodowiskowej z 15 marca 2007r.) nie stanowi zmiany dotychczas posiadanego przez [...] Sp. z o.o. planu działalności rolnośrodowiskowej-w szczególności do planu takiej działalności w postaci dokumentu z 15 marca 2007r. (albowiem takiego planu w/w spółka nie posiadała),

-dokument złożony przez [...] Sp. z o.o. z 15 maja 2008r. (określony jako zmiana dotychczas posiadanego przez w/w Spółkę planu) nie może stanowić podstawy przyznania wnioskowanej przez w/w Spółkę płatności rolnośrodowiskowej za 2010r. w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006 (nawet gdyby w/w dokument z 15 maja 2008r. stanowił nowy i prawidłowy plan działalności rolnośrodowiskowej) albowiem nie istnieje możliwość rozpoczęcia zarówno w 2008r. jak i 2010r. realizacji programu rolnośrodowiskowego w ramach Plany Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006 a ponadto zgodnie z oświadczeniem w/w Spółki przedłożony dokument z 15 maja 2008r. stanowił zmianę do plany rolnośrodowiskowego Spółki (dokument z 15 marca 2007r. ) nie zaś nowy plan w przedmiotowej sprawie,

naruszenie to miało istotny wpływ na wynik postępowania albowiem stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonym wyrokiem decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] kwietnia 2011r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] stycznia 2011r. nr [...] i stwierdzenia, że organ ,,nie przeprowadził w istocie postępowania co do przyznania płatności na 2010r."

2) naruszenie przepisów postępowania tj. §13 ust. 2rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004r. oraz §2 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 25 kwietnia 2006r. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że:

-[...] Sp. z o.o. uprawniona była do rozpoczęcia w 2010r. tj. od 1 marca 2010r. realizacji programu rolnośrodowiskowego w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006,

-plan działalności rolnośrodowiskowej sporządzony w 2008r. może stanowić podstawę do ubiegania się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za 2010r. w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006,

-przyznanie/odmowa przyznania na rzecz [...] Sp. z o.o. płatności rolnośrodowiskowej w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006 w latach poprzednich pozostaje bez wpływu na przyznanie płatności na rok 2010,

naruszenie to miało istotny wpływ na wynik postępowania albowiem stanowiło podstawę do uznania przez Sąd I instancji, iż organy winny dokonać oceny dokumentu z 15 maja 2008r. pod kątem możliwości przyznania [...] Sp. z o.o. płatności rolnośrodowiskowej za 2010r. (niezależnie od faktu przyznania takiej płatności w latach poprzednich) w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006 jak i uznania, iż organ ,,nie przeprowadził w istocie postępowania co do przyznania płatności na 2010r." co stanowiło zasadniczą podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] kwietnia 2011r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] stycznia 2011r. nr [...].

3) naruszenie przepisów postępowania tj. §11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004r. polegające na błędnej wykładni polegającej na nieprawidłowym przyjęciu, że:

-[...] Sp. z o.o. było uprawniona do corocznego składania, w szczególności za 2010r. wniosków o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006 niezależnie od przyznania przedmiotowej płatności w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006 w latach poprzedzających złożenie wniosku na 2010r. jak i niezależnie od faktu, iż przed dniem 15 maja 2008r. Spółka ta nie posiadała planu działalności rolnośrodowiskowej,

-istnieje prawna możliwość/obowiązek przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2010r. w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006 na podstawie planu działalności rolnośrodowiskowej, który został sporządzony 15 maja 2008r. a ponadto, iż obowiązek/uprawnienie to jest niezależny/e od okoliczności przyznania powyższej płatności w latach poprzedzających złożenie wniosku o w/w płatności na 2010r. jak i od okoliczności istnienia/nieistnienia planu działalności rolnośrodowiskowej przed dniem 15 maja 2008r.

naruszenie to miało istotny wpływ na wynik postępowania albowiem stanowiło podstawę uznania przez Sąd I instancji, iż organy winny dokonać oceny dokumentu z 15 maja 2008r. pod kątem możliwości przyznania [...]Sp. z o.o. płatności rolnośrodowiskowej za 2010r. (niezależnie od faktu przyznania takiej płatności w latach poprzednich) w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006 jak i uznania, iż organ ,,nie przeprowadził w istocie postępowania co do przyznania płatności na 2010r." co stanowiło zasadniczą podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] kwietnia 2011r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] stycznia 2011r. nr [...],

4) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141§4 p.p.s.a. polegające na braku wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia albowiem Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołuje się na przepisy ,,rozporządzenia rolnośrodowiskowego" bez wskazania, przepisy którego z rozporządzeń regulujących warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach działania ,,Program rolnośrodowiskowy" stanowiły podstawę wydania zaskarżonego wyroku i poczynionych przez Sąd ustaleń,

naruszenie to miało istotny wpływ na wynik postępowania albowiem w świetle, iż sprawa dotyczy wniosku o płatność za 2010r. lecz złożonego w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006 zaś Sąd I instancji wskazuje, iż przedmiotowa płatność przyznawana za 2010r. może być w istocie płatnością pierwszoroczną w ramach w/w Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006, to brak wyraźnego wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia istotnie utrudnia organom ponowne rozpoznanie sprawy wg wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku a ponadto utrudnia weryfikację w tym ewentualnie przez Sąd wyższej instancji, legalność zaskarżonego orzeczenia.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości wyroku WSA w S. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w S. oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

Uzasadniając skargę kasacyjną, skarżąca przedstawiła uzasadnienie wniesionych zarzutów oraz stanowisko w sprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie sporządzono.

W piśmie procesowym z 17 listopada 2014r. organ poinformował, że w sprawie przyznania płatności za 2009r. WSA w S. wydał wyrok w którym oddalił skargę Spółki [...] (wyrok I SA/Sz 1190/13). Podobny wyrok wydano w sprawie za 2011r. (I SA/Sz 453/14).

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w §2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują. Tym samym wyrok Sądu I instancji podlega kontroli pod kątem ustalenia, czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami wyartykułowanymi w skardze kasacyjnej. Dodać przy tym należy, że rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli wskazanymi przepisami prawa materialnego lub procesowego. Natomiast NSA nie jest władny badać czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto.

Strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. formułując zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W związku z powyższym podkreślić należy, że na gruncie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stanowiącego podstawę, na której oparte zostały zarzuty skargi kasacyjnej, mowa jest o naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W kontekście konwencji językowej, którą ustawodawca posługuje się na gruncie przywołanej regulacji podnieść należy, że "wpływ", o którym w niej mowa, jak wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 grudnia 2010r. (sygn. akt: II FSK 1333/09), oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem powinien zachodzić związek przyczynowy, który jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać zaistnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Z powyższego wynika więc, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej mierze podkreślić należy znaczenie, wynikającego z art. 176 p.p.s.a., obowiązku uzasadnienia przez stronę występującą ze skargą kasacyjną podstaw kasacyjnych, co w analizowanym zakresie odnosi się do kwestii wykazania, tj. uprawdopodobnienia, wpływu zarzucanego naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.

Dokonując kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku w tak wyznaczonych zarzutami wniesionej skargi kasacyjnej granicach, stwierdzić należy, że orzeczenie to odpowiada prawu.

Z analizy zarzutów formułowanych w skardze kasacyjnej oraz z ich uzasadnienia wynika, że problem prawny jaki zarysował się w sprawie dotyczył tego czy Sąd I instancji prawidłowo skontrolował zastosowanie przez organ administracji przepisów proceduralnych, w zakresie odnoszącym się do regulacji zawartej w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. oraz w przepisach §11 ust.3 i ust. 5 i §13 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.

Autor skargi kasacyjnej, ocenę o wadliwości poglądu Sądu I instancji prezentowanego w analizowanej kwestii - najogólniej rzecz ujmując - formułuje przez pryzmat założenia o braku prawnej możliwości uwzględnienia wniosku producenta rolnego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Założenie to, opiera się na argumentacji odnoszącej się do daty wystąpienia z wnioskiem o przyznanie płatności na 2010r., a także do formy i treści tego wniosku, który jako wniosek "kontynuacyjny" w relacji do wniosku na 2008r. - złożony został - co w ocenie strony skarżącej ma podstawowe znaczenie-w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006. Jednocześnie, z perspektywy przyjmowanego założenia, w postępowaniu z wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2010r., Dyrektor [...] ORARiMR ostateczną decyzję o przyznaniu tej płatności na 2008r. - tj. w roku referencyjnym, na który producentowi rolnemu płatność ta przyznana została faktycznie po raz pierwszy - ocenia, jako wydaną z rażącym naruszeniem prawa.

Ze sposobu w jaki zostały uzasadnione wynika przy tym, że pomijają one istotę regulacji prawnej zawartej w przywołanym rozporządzeniu w zakresie dotyczącym zasad i trybu udzielania płatności rolnośrodowiskowej. Nie są więc one w stanie podważyć prawidłowości stanowiska Sądu I instancji prezentowanego w zaskarżonym wyroku.

Orzekając w granicach sprawy i na podstawie jej akt, Sąd I instancji trafnie wywiódł, że istota problemu sprowadzała się do kwestii, czy w prowadzonym postępowaniu organy administracji dokonały prawidłowej oceny, że dokument z 15 maja 2008r. określany, jako zmiana do planu z 15 marca 2007r., nie może stanowić podstawy do przyznania płatności, a w tym względzie, czy zasadnie ograniczyły ocenę spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek do przyznania płatności do kwestii planu rolnośrodowiskowego z 15 marca 2007r., a w konsekwencji, czy prawidłowo zastosowały przepis §17 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004r. odmawiając wnioskodawcy przyznania płatności rolnośrodowiskowych.

Podzielając, argumentację Sądu I instancji odnośnie sposobu rozumienia zwrotu "opracowania planu działalności rolnośrodowiskowej przy udziale podmiotu prowadzącego działalność w zakresie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej", którym prawodawca operuje na gruncie §4 pkt 1 cyt. rozporządzenia, jak również odnośnie prawnych konsekwencji uchybienia wskazanemu (koniecznemu) warunkowi zachowania takiego właśnie trybu opracowania planu rolnośrodowiskowego - co w rozpoznawanej sprawie dotyczy przeszłej już sytuacji odnoszącej się do wniosku producenta rolnego o przyznanie płatności na 2007r. i wadliwości planu rolnośrodowiskowego z 15 marca 2007r. - z perspektywy przepisów określających przesłanki udzielania płatności rolnośrodowiskowej, a w tej mierze także udzielania jej na wniosek producenta rolnego (§ 11 ust. 2 i ust. 3 w związku z ust. 4 i ust. 5) oraz decyzyjnego trybu jej przyznawania, zarówno jako pierwszej płatności rolnośrodowiskowej oraz płatności kolejnych (§ 13), w okolicznościach stanu sprawy za prawidłowe uznać należy stanowisko WSA w S.., że rozstrzygnięcie organów administracji publicznej o odmowie przyznania [...]. sp. z o.o. płatności rolnośrodowiskowej na 2010r. nie zostało poprzedzone wyjaśnieniem wszystkich istotnych w sprawie okoliczności mających znaczenie prawne.

Odnosi się to - jak w pełni zasadnie podkreślił Sąd I instancji - do istotnej w sprawie kwestii dotyczącej dokumentu z 15 maja 2008r. Dokument ten, jak również i jego charakter, w sprawie z wniosku [...] sp. z o.o. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2010r., oceniony został przez organ administracji przez pryzmat ocen formułowanych w odniesieniu do dokumentu z 15 marca 2007r. przedłożonego przez spółkę w postępowaniu dotyczącym płatności na rok 2007. Stanowisko z pierwotnie prowadzonego postępowania - tj. postępowania z roku 2007 - formułowane w odniesieniu do przedłożonego w nim dokumentu z 15 marca 2007r., jako niespełniającego prawnych wymogów uznania go za plan działalności rolnośrodowiskowej, w rozumieniu przepisu §4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004r., skutkujące uznaniem, iż producent rolny wnioskujący o płatność rolnośrodowiskową nie spełnił jednego z warunków jej przyznania, tj. warunku z §2 ust. 1 pkt 2 przywołanego rozporządzenia, zostało przeniesione do postępowania w sprawie płatności na 2010r. Stanowiło ono w konsekwencji przesłankę dyskwalifikacji przedłożonego przez stronę dokumentu z 15 maja 2008r., który w jej ocenie miał potwierdzać spełnienie warunku realizacji zobowiązania zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Organy administracji zakwalifikowały bowiem dokument z 15 marca 2008r., jako zmianę do planu nieistniejącego, bo zdyskwalifikowanego, gdy chodzi o uprzedni dokument z 15 marca 2007r., w postępowaniu dotyczącym roku 2007.

Wskazując na trafnie dostrzeżony przez Sąd I instancji brak konsekwencji tego rodzaju stanowiska organów administracji publicznej, okazuje się, że w postępowaniu dotyczącym płatności na rok 2010, zupełnie pominęły one ocenę dokumentu z 15 marca 2008r., jego charakteru, treści oraz trybu i formy w jakim został on sporządzony, co wyraziło się w rezultacie i w tym, że w istocie rzeczy nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w sprawie przyznania wnioskowanych przez spółkę na 2010r. płatności rolnośrodowiskowych, w zakresie odnoszącym się do przesłanki ich przyznania, określonej w §2 ust. 1 pkt 2 przywołanego rozporządzenia. Wynik tego postępowania, bez uzasadnionych przyczyn, bezpośrednio (i w arbitralny sposób) zdeterminowany został rozstrzygnięciem wydanym w sprawie z wniosku spółki o przyznanie płatności na 2007r.

Uwzględniając powyższe, zwłaszcza zaś mocno osadzoną w okolicznościach stanu sprawy argumentację Sądu I instancji odnoszącą się do wskazanej kwestii, nie ma więc żadnych podstaw, aby zarzut naruszenia przepisu art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. uznać za usprawiedliwiony.

W rozpoznawanej sprawie z wniosku [...] sp. z o.o. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2010r., organy administracji pominęły i tę istotną dla jej rozstrzygnięcia kwestię, która wiąże się z faktem przyznania spółce - na jej wniosek - ostateczną decyzją z 9 marca 2009r. płatności rolnośrodowiskowej na 2008r. W postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji - którą po raz pierwszy przyznano spółce płatność rolnośrodowiskową - podstawę jej wydania stanowił właśnie (dokument) plan z 15 maja 2008r. We wskazanym postępowaniu charakter i treść tego dokumentu oraz jego walor, jako dowodu współpotwierdzającego spełnianie przez spółkę przesłanek do udzielenia płatności rolnośrodowiskowej nie był podważany. W postępowaniu dotyczącym płatności już na rok 2010, dokument z 15 maja 2008 r. został jednak przez organy administracji pominięty, co jak wyżej wskazano, stanowiło konsekwencję przeniesienia na grunt tegoż postępowania, ocen i wniosków formułowanych w postępowaniu dotyczącym płatności na rok 2007, w odniesieniu do dokumentu z 15 marca 2007r.

Uwzględniając wskazany element okoliczności stanu sprawy zasadnie należało więc rozważyć go - zwłaszcza gdy w tej mierze podkreślić wieloletni charakter zobowiązania rolnośrodowiskowego oraz przywołane powyżej zasady przyznawania płatności rolnośrodowiskowej – w kontekście § 13 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004r. Z ust. 2 § 13 tego rozporządzenia wynika, że producent rolny realizuje program rolnośrodowiskowy od dnia 1 marca roku, w którym została wydana decyzja administracyjna o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej.

Wobec powyższego, nie ma podstaw, aby podważać zasadność stanowiska Sądu I instancji.

Niezasadny też jest zarzut naruszenia art. 141§4 p.p.s.a. Art. 141§4 p.p.s.a. zawiera regulację wskazującą elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić zatem przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141§4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. To, że strona nie jest przekonana o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku.

Zarzut naruszenia art. 141§4 p.p.s.a. nie jest usprawiedliwioną podstawą dla czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy. Art. 141§4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - jeżeli uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010r. sygn. akt: II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 30, wyrok NSA z 7 maja 2013r., sygn. akt: II GSK 260/12, Lex nr 1329705). Sąd I instancji odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze, wyjaśnił w sposób wystarczający zastosowane przepisy prawa, a polemika skarżącego ze stanowiskiem Sądu nie może uzasadniać zarzutu naruszenia art. 141§4 p.p.s.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż przedmiotowa skarga kasacyjna nie dostarcza uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.