Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1015/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 6, art. 174 pkt 1, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 24 ust. 1 i art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia del. WSA Robert Sawuła (spr.), Protokolant asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w dniu 2 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dzielnicy Praga-Południe Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1640/12 w sprawie ze skargi M.G. i J.G. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Praga-Południe Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 8 lutego 2012 r. nr 2053/2012 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ogłoszenia wykazu lokali przeznaczonych do sprzedaży 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Dzielnicy Praga-Południe Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz M.G. i J.G. solidarnie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 stycznia 2013 r., I SA/Wa 1093/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.G. i J.G. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Praga-Południe m. st. Warszawy z 8 lutego 2012 r. nr 2053/2012 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ogłoszenia wykazu lokali przeznaczonych do sprzedaży, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały orzekając jednocześnie o klauzuli ochrony tymczasowej i kosztach postępowania. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

Uchwałą z 8 października 1997 r. nr 582/97, Zarząd Dzielnicy Praga-Południe Gminy Warszawa – Centrum podał do publicznej wiadomości wykaz lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży na rzecz najemców albo wskazanych przez nich osób bliskich stale z nimi zamieszkującymi wraz z oddaniem ułamkowej części gruntu w użytkowanie wieczyste. W załączniku Nr 32 do powyższej uchwały stanowiącym wykaz Nr 176/97 ujęto m. in. budynek przy ul. W. w Warszawie. Uchwałę powyższą podjęto na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30 poz. 127 ze zm., dalej "Uggwn").

Wnioskiem z 1 lutego 2012 r. nr 56/12 Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Nadzoru Właścicielskiego dla Dzielnicy Praga Południe zwrócił się do Zarządu Dzielnicy Praga-Południe o zmianę uchwały Zarządu Dzielnicy Praga-Południe Gminy Warszawa-Centrum Nr 582/97 przez wyłączenie ze sprzedaży lokalu nr [...] przy ul. W. w Warszawie. We wniosku wskazano, że lokal liczy 127.94 m², a zameldowanych w nim jest 4 osoby.

Uchwałą z 8 lutego 2012 r. nr 2053/2012 Zarząd Dzielnicy Praga-Południe zmienił uchwałę Nr 582/97 z 8 października 1997 r. w ten sposób, że w § 1 orzekł, iż z wykazu Nr 176/97 stanowiącego załącznik do w/w uchwały z 8 października 1997 r. wykreśla się lokal oznaczony nr [...] przy ul. W., w § 2 powierzono wykonanie uchwały członkowi Zarządu Dzielnicy Praga-Południe m. st. Warszawy nadzorującego pracę Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Nadzoru Właścicielskiego dla Dzielnicy Praga-Południe m. st. Warszawy. W uzasadnieniu uchwały podano, że ankietą z 28 listopada 2011 r. M.G. i J.G. wystąpili o wykup przedmiotowego lokalu. Podkreślono jednak, że sprzedaż lokalu najemcom w trybie bezprzetargowym powinna być poprzedzona szczegółową analizą w ramach zasad racjonalnego gospodarowania zasobem lokalowym, w tym pod kątem trwałej utraty własności lokalu. Dlatego mając na względzie liczbę oczekujących na najem zmianie uległa sytuacja mieszkaniowa Miasta Warszawa i wynikająca z niej polityka mieszkaniowa. Obecny stan zasobu lokalowego wskazuje na niecelowość sprzedaży w/w lokalu. Dlatego podjęto decyzję o wyłączeniu tego lokalu z obrotu.

Pismem z 16 maja 2012 r. M.G. i J.G. działając przez pełnomocnika wezwali Zarząd Dzielnicy Praga-Południe m. st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały z 8 lutego 2012 r. Zarząd Dzielnicy Praga-Południe m. st. Warszawy odrzucił to wezwanie podnosząc, że sprawy wykupu lokali mieszkalnych z zasobu mieszkaniowego gminy, w trybie art. 34 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej: "Ugn") nie podlegają trybowi postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym M.G. i J.G. wnieśli do WSA w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy Praga-Południe m. st. Warszawy z 8 lutego 2012 r. nr 2053/2012, domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie: 1) art. 34 ust. 1 pkt 3 Ugn w zakresie naruszenia ich praw, jako najemców lokalu nr [...]przy ul. W., do jego nabycia; 2) art. 34 ust. 7 Ugn w zakresie pozbawienia ich jako najemców prawa pierwokupu lokalu; 3) art. 37 ust. 2 pkt 1 Ugn co do przetargowej formy zbycia przedmiotowej nieruchomości; 4) art. 68 ust. 1 pkt 2 i art. 73 Ugn oraz § 10 uchwały nr XLll/999/2004 Rady m.st. Warszawy z 2 grudnia 2004 r. w zakresie nieudzielenia bonifikaty najemcy ubiegającemu się o nabycie lokalu; 5) art. 2, 7 i 32 Konstytucji RP w zakresie naruszenia zasady równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne.

W uzasadnieniu skargi podano, że skarżący są najemcami przedmiotowego lokalu. Lokal ten, jako ujęty w wykazie z 1997 r., przeznaczony był do sprzedaży. Stosownie więc do art. 34 ust. 1 Ugn oraz w/w uchwały Rady m. st. Warszawy nr XLll/999/2004 z 2 grudnia 2004 r. skarżący uprawnieni byli do jego nabycia na zasadzie pierwszeństwa. Wobec tego wystąpili ze stosownym wnioskiem, jednak w reakcji na niego doszło do zmiany uchwały z 1997 r. poprzez wyłączenie lokalu nr [...] w budynku przy ul. W. z obrotu cywilnoprawnego. Tym samym miało dojść do naruszenia interesu prawnego skarżących. Podali też, że według ich oceny sprawa należy do spraw z zakresu administracji publicznej i podlega kontroli sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie prezentując stanowisko, że droga sądowoadministracyjna w tej sprawie nie jest dopuszczalna. Podkreślono również, że odmowa sprzedaży spornego lokalu wynikała ze zmiany polityki mieszkaniowej z uwagi na brak dostatecznej liczby lokali mieszkalnych na zaspokojenie potrzeb mieszkańców, w szczególności rodzin wielodzietnych.

Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, stosownie do dyspozycji art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadniając w/w orzeczenie sąd I instancji w pierwszej kolejności odniósł się do zagadnienia dopuszczalności drogi sądowej uznając, że zaskarżona uchwała podjęta została w sprawie z zakresu administracji publicznej i podlega kontroli sądowoadministracyjnej w oparciu o dyspozycję art. 3 § 2 pkt 5 i 6 Ppsa oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej: "Usg"). Podejmowanie decyzji o tym, czy dana nieruchomość ma nadal pozostawać własnością gminy, czy też gmina ma się jej wyzbyć, nosi wszelkie cechy administrowania mieniem komunalnym, które uregulowane zostało w Ugn, w szczególności w jej przepisach art. 24 ust. 1 i art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1, które określają na czym polega gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości. Gospodarowanie mieniem publicznym jest w ocenie sądu wojewódzkiego wykonywaniem administracji publicznej, na co wskazano m. in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 15 października 2002 r., I SA 632/02 oraz z 22 stycznia 2010 r., I OSK 1284/09. Przemawiać ma to za uznaniem, że skarga na uchwałę w sprawie wykreślenia lokalu z wykazu lokali przeznaczonych do sprzedaży, jako inny akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 Ppsa, podlega kognicji sądu administracyjnego, a wniesienie tej skargi odbywa się w trybie art. 101 ust. 1 Usg. Tym samym WSA w Warszawie nie podzielił stanowiska organu o niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej.

W ocenie sądu I instancji zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących jako najemców lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład gminnego zasobu mieszkaniowego. Interes ten znajduje źródło w dyspozycji art. 34 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 7 Ugn i wynikającego z nich prawa pierwszeństwa, które przewidywał również art. 23 ust. 1 i 3 Uggwn, na podstawie której to ustawy podjęta została uchwała Zarządu Dzielnicy Praga-Południe Gminy Warszawa-Centrum z 8 października 1997 r. nr 582/97. Niezgodność zaś zaskarżonej uchwały wynikała z tego, że przy jej podejmowaniu nie dochowano trybu przewidzianego dla podejmowania decyzji w sprawie przeznaczenia lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład gminnego zasobu do sprzedaży uregulowanego w Ugn. W szczególności w ocenie sądu wojewódzkiego uchybiono wymogom zawartym w art. 35 ust. 1 Ugn, oraz w akcie prawa miejscowego - uchwale Rady m. st. Warszawy z 2 grudnia 2004 r. nr XLII/999/2004 w sprawie sprzedaży, zamiany i nabywania lokali mieszkalnych w domach wielorodzinnych (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 309, poz. 9574 z późn. zm., dalej jako: "uchwała RmstW z 2004"). Zaskarżoną uchwałę podjęto bez wymaganej w § 7 ust. 1 cyt. uchwały opinii rady dzielnicy, uchwały nie opublikowano w odpowiedniej formie, w tym nie wywieszono na tablicy ogłoszeń przez okres 21 dni i nie ogłoszono w prasie lokalnej oraz na stronach internetowych urzędu. Wprawdzie w/w przepisy tryb ten przewidują wprost przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie ustalenia wykazu lokali, a nie jego zmiany, to jednak w ocenie sądu wojewódzkiego należy te same wymogi proceduralne stosować w procedurze zmiany uchwały. W przeciwnym bowiem wypadku doszłoby do znacznego złagodzenia opisanych rygorów, co byłoby sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Zdaniem WSA w Warszawie nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której przy podejmowaniu określonego aktu wymagane jest współdziałanie organów – wykonawczego i stanowiącego (w tym wypadku zarządu dzielnicy i rady dzielnicy), a ingerencja w tak podjęty akt mogłaby już następować z pominięciem organu, który w ramach tego współdziałania wyraża swoją opinię. Brak opinii rady dzielnicy jest niewątpliwy przy zestawieniu dat wniosku skutkującego podjęciem inkryminowanej uchwały oraz brakiem takiej opinii w nadesłanych aktach. Skutki braku współdziałania organów w ocenie WSA w Warszawie należało zatem ocenić podobnie jak na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.), gdzie stosownie do art. 145 § 1 pkt 6 tego Kodeksu zdarzenie takie stanowiłoby podstawę do wznowienia postępowania. Sąd I instancji zwrócił uwagę także na brak właściwej promulgacji zaskarżonej uchwały, zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 Ugn. Wobec zatem istotnego naruszenia art. 35 ust. 1 Ugn oraz § 7 ust. 1 i 2 uchwały RmstW z 2004 należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały. W ocenie sądu wojewódzkiego stwierdzenie powyższej "wady prawnej" wyłącza konieczność odniesienia się do innych zarzutów skargi, skoro kwestionowaną uchwałę podjęto poza obowiązującą procedurą, wbrew konstytucyjnej zasadzie legalizmu.

Skargę kasacyjną od wyroku I SA/Wa 1640/12 z 30 stycznia 2013 r. wniósł Prezydent m. st. Warszawy, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i odrzucenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania. Powołując się na przepisy art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokowi temu zarzucił naruszenie:

1. art. 3 § 2 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że sprawa podlega właściwości sądu administracyjnego,

2. art. 101 ust. 1 Usg przez uznanie, że znajduje w sprawie zastosowanie,

3. art. 24 ust. 1 i art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 Ugn przez uznanie, że z ich treści wynika imperatywne działanie jednostki samorządu terytorialnego w zakresie obrotu gminnym zasobem nieruchomości,

4. przepisów prawa miejscowego – uchwały Rady m. st. Warszawy z 2 grudnia 2004 r. nr XLll/999/2004 przez uznanie, że w razie zamiaru usunięcia z wykazu lokali przeznaczonych do sprzedaży określonego lokalu na skutek rezygnacji z jego sprzedaży obowiązuje wskazany w tej uchwale tryb postępowania jak przy kwalifikowaniu lokalu do sprzedaży.

W ocenie autora skargi kasacyjnej sprawa wynikająca z przedmiotu zaskarżenia nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a mieści się w zakresie "dominialnych" działań gminy. Sprawa sprzedaży lokali stanowiących własność gminy, jak też wszystkie inne czynności z tym związane, należą do obszaru prawa cywilnego, na co zwrócono uwagę w postanowieniu NSA z 10 lutego 2012 r., I OSK 2192/11. Błędnie sąd I instancji miał uznać, że orzeczenie powyższe zapadło w odmiennej, pod względem faktycznym i prawnym, sprawie. W motywach swego stanowiska eksponując uprawnienia gminy do rezygnacji ze sprzedaży lokalu, uprzednio przeznaczonego do sprzedaży, przywoływano na wzmocnienie swej argumentacji tezę zawartą w postanowieniu NSA z 22 lutego 2010 r., I OSK 207/10, podkreślając, że najemca lokalu nie może zmusić gminy do złożenia oświadczenia woli sprzedaży tego lokalu. Ponadto skarżący kasacyjnie nie zgadza się z poglądem, że przy podejmowaniu decyzji o wyłączeniu danego lokalu ze sprzedaży należy stosować procedurę obowiązującą przy ustalaniu wykazu lokali przeznaczanych do sprzedaży. Procedury takiej nie przewidują przepisy prawa i jest ona zbędna, ponieważ gmina nie jest w takim przypadku narażona na jakikolwiek uszczerbek, jak w przypadku wyzbywania się swego majątku poprzez przeznaczenie lokalu do zbycia. Praktyki powyższej do tej pory nie kwestionowano. Takiego trybu nie przewidziano w aktualnie obowiązującej uchwale Rady Miasta st. Warszawy z "15 grudnia" nr XXIX/615/2011 w sprawie sprzedaży, zasad obrotu lokalami mieszkalnymi m. st. Warszawy. O zmianie uchwały w przedmiocie wykreślenia lokalu ze zbycia zawiadomiono zainteresowanych najemców, jak też informację taką opublikowano w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu m. st. Warszawy, co usuwać powinno obawy sądu I instancji o braku pewności prawnej spowodowanej funkcjonowaniem w przestrzeni publicznej informacji o przeznaczeniu określonego lokalu do sprzedaży, mimo że z tej sprzedaży został on w sposób faktyczny i prawny wyłączony. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano ponadto, że uniemożliwienie sprzedaży lokalu nie narusza obowiązku gminy do zapewnienia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżących wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Nie zgodził się ze stanowiskiem organu, jakoby przedmiotowa sprawa nie podlegała kognicji sądu administracyjnego, ponieważ decyzja w przedmiocie zbycia nieruchomości gminnej posiada cechy administrowania mieniem komunalnym. Stanowisko to ma znajdować również potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, w tym w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 27 września 1994 r., W.10/94, czy w wyroku NSA z 10 sierpnia 2011 r., II OSK 1093/11 i wyroku WSA w Warszawie z 13 maja 2004 r., I SA 2184/03. Uchwała podlegała zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 Usg i skarżący spełnili wszystkie wymogi tam przewidziane. Podkreślono również, że zmiany spornej uchwały dokonano po złożeniu przez uprawnionych najemców wniosku o wykup lokalu nr [...] przy ul. W. w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego jego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 6 Ppsa oraz art. 101 ust. 1 Usg poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, że mają one zastosowanie do kwestionowanej uchwały w przedmiocie zmiany uchwały o przeznaczeniu lokalu gminnego do zbycia i oznaczają dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. W myśl art. 3 § 2 pkt 6 Ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Z kolei art. 101 ust. 1 Usg stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przeszkodą formalną do wniesienia skargi w tym trybie byłaby sytuacja, w której w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił (art. 101 ust. 2 Usg), taka sytuacja jednak, jak to wynika z akt sprawy nie zachodziła.

Nie jest trafne suponowanie skarżącego kasacyjnie organu, że już pod rządami uprzednio obowiązującej Uggwn odesłanie do przepisów kodeksu cywilnego wykluczałoby uznanie, że wszelkie uprawnienia gminy w aspekcie sprzedaży lokalu należącego do niej, mieszczą się wyłącznie w jej sferze dominialnej. Przeciwnie, w judykaturze zwracano wówczas uwagę, że pewne czynności z zakresu gospodarowania nieruchomościami mieszczą się w pojęciu sprawy z zakresu administracji publicznej. Przykładem takiego stanowiska, jest wyrok NSA z 11 stycznia 1996 r. (SA/Gd 2894/95, Wspólnota 1996, nr 26, s.18, LEX nr 26137), w którym stwierdzono, że uchwała organu gminy o podaniu do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w użytkowanie wieczyste jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, mimo że odnosi się w części dotyczącej rozporządzenia nieruchomością do instytucji z zakresu prawa cywilnego. Orzekający wówczas Sąd podkreślał, że uchwała ta, aczkolwiek dotyczy zindywidualizowanego przedmiotu, adresowana jest do nieograniczonego kręgu podmiotów i dotyczy gospodarowania mieniem komunalnym.

Za szerokim rozumieniem pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej, zawartego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z odwołaniem się do przepisów Konstytucji RP z 1997 r., opowiedziano się w uzasadnieniu wyroku składu siedmiu sędziów NSA z 17 maja 1999 r., OSA 1/99 (ONSA 1999, z. 4, poz. 109). Za takim rozumieniem pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej opowiedział się również Sąd Najwyższy w postanowieniu z 24 września 1997 r., III RN 41/97 (OSNAPiUS 1998, nr 6, poz. 171), wypowiadając pogląd, że skoro przewidziana w art. 101 ust. 1 Usg skarga na uchwałę podjętą przez organ gminy "w sprawie z zakresu administracji publicznej" ma stanowić jedną z form gwarancji prawnych realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady praworządności, to należy konsekwentnie przyjąć, że powstające w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej na podstawie tego przepisu powinny być zawsze interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich i tym samym na rzecz prawa do sądu. Stanowisko wyrażone w tych orzeczeniach nawiązuje do poglądu przedstawionego w uzasadnieniu uchwały Trybunału Konstytucyjnego z 27 września 1994 r., W. 10/93 (OTK 1994, cz. II, poz. 46). Trybunał zwrócił uwagę, że działalność gmin również w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność ta opiera się także na przepisach prawa samorządowego. Z tego właśnie względu działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo że zmierzają do wywołania w przyszłości określonych skutków cywilnoprawnych, jeżeli działaniom tym nadawana jest forma charakterystyczna dla aktów administracyjnych.

Przedmiotem oceny charakteru prawnego poddana została w kwestionowanym wyroku sądu wojewódzkiego uchwała zarządu dzielnicy o zmianie własnej uchwały w przedmiocie ogłoszenia wykazu lokali przeznaczonych do sprzedaży. Trafnie przyjął sąd I instancji, że inkryminowana uchwała Zarządu Dzielnicy Praga-Południe m. st. Warszawy z 8 lutego 2012 r. nr 2053/2012 ma charakter aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 Ppsa. Jest to uchwała podjęta przez organ jednostki pomocniczej (dzielnicy) upoważniony do wykonywania funkcji organu gminy (Prezydenta Miasta Warszawy), w zakresie gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości. Pod tym pojęciem mieści się m. in. zbywanie nieruchomości wchodzącym w skład gminnego zasobu. Zgodnie z art. 35 ust. 1 zd. 1 Ugn "Właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę". Pod pojęciem "właściwego organu" Ugn rozumie m. in. organ wykonawczy gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy (por. art. 4 pkt 9 Ugn), przeto jest nim także zarząd dzielnicy, któremu przekazano zadania organu wykonawczego gminy – Prezydenta Miasta Warszawy.

Gospodarowanie mieniem publicznym jest wykonywaniem administracji publicznej, stanowisko to jest prezentowane w orzecznictwie (por. wyroki NSA z 15 października 2002 r., I SA 632/02, LEX nr 15824, z 22 stycznia 2010 r., I OSK 1284/09, LEX nr 595032, przywołane w uzasadnieniu skarżonego kasacyjnie wyroku sądu I instancji). Decydowanie o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży na etapie konstruowania wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, jest niczym innym jak decydowaniem o zmianie przeznaczenia nieruchomości, a nie podejmowaniem samej czynności sprzedaży. Organ gminy bowiem rozstrzyga o tym, czy określona nieruchomość ma pozostać w gminnym zasobie nieruchomości, czy też nie. Rozstrzyganie o tym w formie uchwały właściwego organu gminy następuje w ramach wykonywania publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza rozporządzenie nieruchomością w formie czynności cywilnoprawnych (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 6 listopada 2000 r., OPS 11/00, ONSA 2001, z. 2, poz. 52). Taki sam charakter będzie zatem miała uchwała zmieniająca uchwałę w zakresie wykazu nieruchomości komunalnych przeznaczonych do sprzedaży. Trafnie przy tym sąd wojewódzki stwierdził, że przywoływana przez organ w odpowiedzi na skargę (a następnie powtórzona w skardze kasacyjnej) argumentacja odwołująca się do postanowienia NSA z 10 lutego 2012 r., I OSK 2192/11 jest chybiona, albowiem postanowienie to zostało wydane w odmiennej pod względem stanu faktycznego sprawie.

Zaskarżona przez M.G. i J.G. uchwała mieści się w pojęciu uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 Usg, przeto mogła być przedmiotem skargi wnoszonej na podstawie przepisu art. 3 § 2 pkt 6 Ppsa. Ustalenie listy lokali przeznaczonych do sprzedaży nie kreuje stosunku cywilnoprawnego, lecz jest wykonywaniem zadań z zakresu administracji publicznej przez gminę. Ten sam charakter ma uchwała zmieniająca uchwałę podjętą w powyższym zakresie. Takie zresztą stanowisko prezentowane jest w judykaturze (por. wyroki NSA z 4 kwietnia 2012 r., I OSK 2466/11 oraz z 20 czerwca 2013 r., I OSK 659/13, opublik. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, nsa.gov.pl).

Zarzut naruszenia przepisów art. 24 ust. 1 i art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 Ugn nie został w żaden sposób w skardze kasacyjnej rozwinięty. W myśl art. 176 skarga kasacyjna oprócz przytoczenia podstaw kasacyjnych powinna zawierać ich uzasadnienie. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do wskazania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony przez wojewódzki sąd administracyjny, ma również obowiązek uzasadnić, w czym dopatruje się uchybienia temu przepisowi. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się hipotez czy intencji skarżącego kasacyjnie. Przedmiotem oceny mogą być wyłącznie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 Ppsa. Jeśli strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny. Zauważyć przy tym należy, że wskazany przez skarżącego kasacyjnie przepis art. 23 ust. 1 Ugn odnosi się do zadań starosty w zakresie gospodarowania zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, podczas gdy kwestionowana uchwała odnosiła się do zmiany uchwały w przedmiocie wykazu lokali przeznaczonych do sprzedaży, a należących do zasobu gminnego.

Ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do obrazy przepisów uchwały RmstW z 2004, przy czym pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu nie wskazał konkretnego przepisu lub przepisów cyt. uchwały, którego lub których miałby ten zarzut dotyczyć. Nie wskazano ponadto, w jakiej formie sąd I instancji miałby się dopuścić naruszeń wskazanego aktu prawa miejscowego – czy chodzi o naruszenie przepisów prawa materialnego, a jeśli tak to czy naruszenie to nastąpiło w skutek błędnej wykładni czy też niewłaściwego zastosowania, czy też chodzić ma o naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ten brak świadczy o niestaranności w poprawnym sporządzeniu skargi kasacyjnej. Jednak w świetle uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. (I OPS 10/09, ONSAiwsa 2010, nr 1, poz.1) zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez sąd I instancji, zwłaszcza gdy uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera wyjaśnienie sposobu rozumienia zarzutu, i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie. Skarżący kasacyjnie organ kwestionuje stanowisko sądu I instancji wykazującego, w świetle § 7 ust. 1 i 2 uchwały RmstW z 2004, aby dokonując wycofania lokalu ze sprzedaży konieczne było zasięganie opinii rady dzielnicy. Argumentuje, że w tym przypadku nie dochodzi do uszczuplenia części majątku gminy, nadto praktyki takiej nikt do tej pory nie kwestionował, a procedury takiej nie przewidziano w aktualnie obowiązującej uchwale Rady m. st. Warszawy z 15 grudnia 2011 r. w sprawie zasad obrotu lokalami mieszkalnymi m. st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2011 r., Nr 239, poz. 8502). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie tak określony zarzut skargi kasacyjnej nie jest trafny. Przywoływanie na wsparcie swych wywodów treści uchwały Rady m. st. Warszawy z 15 grudnia 2011 r. w sprawie zasad obrotu lokalami mieszkalnymi m. st. Warszawy jest chybione, a to z tego powodu, że z mocy jej § 12 nie miała ona zastosowania do sprawy rozstrzyganej przez Zarząd Dzielnicy Praga-Południe zaskarżoną uchwałą. § 7 uchwały RmstW z 2004 stanowił, że "Projekty wykazów lokali przeznaczonych do sprzedaży bezprzetargowej sporządzają zarządy dzielnic m. st. Warszawy i przedstawiają do zaopiniowana radom tych dzielnic. W przypadku niewyrażenia opinii przez radę dzielnicy w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku zarządu dzielnicy wymóg zasięgnięcia opinii uważa się za spełniony". Z treści cyt. przepisu prawa miejscowego wynika przeto nakaz oznaczonego współdziałania zarządu dzielnicy i rady dzielnicy. Skoro zatem wolą zarządu dzielnicy było dokonanie zmiany wykazu lokali przeznaczonych do sprzedaży, to taki projekt wykazu po usunięciu z niego lokalu nr [...] przy ul. W. w Warszawie powinien zostać przedstawiony do zaopiniowania radzie dzielnicy. Bezspornie trybu tego nie dochowano, przeto trafnie sąd I instancji uznał, że stanowi to naruszenie skutkujące nieważnością zaskarżonej uchwały zarządu dzielnicy.

Powyższe okoliczności nakazywały uznać, że skarga kasacyjna jako nieusprawiedliwiona podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.