Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 550/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-06-30 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono wyrok Sądu
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 179 a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2016 r. skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 550/14 w sprawach ze skarg A. M. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 17 marca 2014 r. nr [...] oraz z dnia 17 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 17 marca 2014 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia 6 lutego 2014 r. oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 17 marca 2014 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia 6 lutego 2014 r., 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz A. M. 2633 (słownie dwa tysiące sześćset trzydzieści trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 17 marca 2014 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ł. z dnia 6 lutego 2014 r. [...], którą organ wymierzył A. M. karę pieniężną w wysokości 4.740 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Zaskarżoną decyzją z dnia 17 marca 2014 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ł. z dnia 6 lutego 2014 r. [...] którą organ wymierzył A. M. karę pieniężną w wysokości 5.040 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzjami z dnia 6 lutego 2014 r. [...] Burmistrz Miasta Ł., na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12, ust. 13 w zw. z ust. 3, art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 260), uchwały Nr XXXII/284/2013 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 10 kwietnia 2013 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dla dróg gminnych na obszarze miasta Ł. (Dz. Urz. Woj. Pom. 2013.2121 z dnia 8.05.2013 r.), art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – dalej: "k.p.a.", wymierzył A. M. (dalej: "strona", "skarżący") kary pieniężne:

1) w wysokości 4.740 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, tj. za zajęcia fragmentu pasa drogowego ul. [...] w Ł. (na słupie oświetleniowym, stanowiącym słup przystankowy) w celu usytuowania na nim jednostronnego urządzenia reklamowego: tablicy reklamowej "A. " o pow. 0,16 m2 (wymiary 0,60 m x 0,26 m) w terminie od dnia 11.06.2013 r. do dnia 15.11.2013 r. tj. przez 158 dni.

2) w wysokości 5.040 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, tj. za zajęcie fragmentu pasa drogowego al. [...] w Ł. – I zatoka autobusowa od strony ronda (obwodnica), słup przystankowy za znakiem D -15 - w celu usytuowania na nim jednostronnego urządzenia reklamowego: tablicy reklamowej "A. " o pow. 0,16 m2 (wymiary 0,60 m x 0,26 m) w terminie od dnia 12.06.2013 r. do dnia 26.11.2013 r., tj. 168 dni.

Organ orzekł, że kary pieniężne należy uiścić w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna (pkt 2) oraz wskazał, że w przypadku nieterminowego wniesienia kary pobrane zostaną odsetki ustawowe. Kara nieuiszczona w terminie podlega wraz z odsetkami za zwłokę przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (pkt 3).

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 11 czerwca 2013 r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego drogi publicznej na odcinku ul. [...] - zatoka autobusowa (słup oświetleniowy, oznaczający również przystanek komunikacji regularnej) poprzez umieszczenie na nim urządzenia reklamowego o łącznej powierzchni 0,16 m2 bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, zaś w dniu 12 czerwca 2013 r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego drogi publicznej na odcinku al. [...] w Ł., I zatoka autobusowa od strony ronda (obwodnica), słup przystankowy za znakiem D-15, poprzez umieszczenie na nich urządzeń reklamowych o łącznej powierzchni 0,16 m2 bez wymaganych zezwoleń zarządcy drogi.

Podczas kolejnych kontroli w dniu 15 listopada 2013 r. (dot. zajęcia pasa drogowego drogi publicznej na odcinku ul. [...] - zatoka autobusowa) oraz w dniu 26 listopada 2013. (dot. zajęcie pasa drogowego al. [...] w Ł. – I zatoka autobusowa od strony ronda) stwierdzono, iż reklamy nadal są umieszczona ww. miejscach. Zgodnie z notatkami służbowymi odpowiednio z dnia 15 listopada 2013 r. oraz z dnia 26 listopada 2013 r. reklamy zostały zdjęte ze słupa w danym dniu i zdeponowane w siedzibie Urzędu Miejskiego.

W toku postępowań uzyskano informację ze Starostwa Powiatowego w L., że strona - właściciel B. w S. "A. " nie posiada linii autobusowej na terenie miasta Ł..

W myśl art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego.

Zgodnie z ust. 4 pkt 3 załącznika nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia 10 kwietnia 2013 r. Nr XXXII/284/2013 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dla dróg gminnych na obszarze miasta Ł., opłata za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń reklamowych wynosi 3,00 [zł/1 m2 x dzień].

Kara za umieszczenie wskazanej tablicy reklamowej od dnia 11.06.2013 r. do dnia 15.11.2013 r. została wyliczona na kwotę 4.740 zł (3 zł/m2/dziennie x 1 m2 x 158 dni x 10).

Zaś kara za umieszczenie wskazanej tablicy reklamowej od dnia 12.06.2013 r. do dnia 26.11.2013 r. została wyliczona na kwotę 5.040 zł (3 zł/m2/dziennie x 1 m2 x 168 dni x 10).

Strona odwołała się od decyzji podnosząc, że tablice zostały wykonane i zawieszone na przystanku linii autobusowej przez E. K. i stanowią informację o prowadzonej przez niego linii autobusowej do A. w S.. Tabliczki informacyjne nie mają charakteru reklamy i zostały wykonane na prośbę E. K..

Po rozpatrzeniu odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzjami z dnia 17 marca 2014 r. [...] na postawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 40 ustawy o drogach publicznych, utrzymało w mocy decyzje organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że w myśl art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie zaś do art. 40 ust. 2 tej ustawy zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Przepis art. 40 ust. 3 ww. ustawy stanowi, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, która ustalana jest jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (ust. 4). Natomiast art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy stanowi, że za zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zarządzeniu zarządcy drogi wymierza się karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego.

W ocenie Kolegium przedmiotowe tablice stanowią reklamę. Stosownie bowiem do treści art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych reklamą jest nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Napisy umieszczone na tablicach, tj. opis atrakcji w A. wraz z wskazaniem "linia autobusowa do A. S." nie są znakami w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach ani znakami informującymi o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Ponadto wykonanie tablicy na prośbę właściciela linii autobusowej oraz zawieszenie jej we wskazanym miejscu, nie wpływa na fakt, że reklamuje ona należący do strony i została zawieszona na słupie oświetleniowym (przystankowym) znajdującym się w pasie drogowym. Niewątpliwie reklamy te zajmują pas drogowy i mogły być w nim umieszczone jedynie za zezwoleniem zarządcy drogi, a nie właściciela linii autobusowej.

A. M. zaskarżył opisane wyżej decyzje organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się ich uchylenia.

Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie:

1) art. 40 ust. 12 i ust. 13 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy we wskazanych w decyzjach miejscu i terminie;

2) art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że tablica z napisem A. stanowi reklamę,

3) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, oraz wydanie jej z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, prowadzenia postępowania dowodowego z naruszeniem zasady bezpośredniości - w szczególności w zakresie ustaleń dotyczących osoby będącej właścicielem tablicy, jej lokalizacji w pasie drogowym, okresu i obszaru zajęcia pasa drogowego;

4) art. 80 k.p.a. poprzez ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z naruszeniem zasady bezpośredniości, na podstawie dowodów w postaci protokołów kontroli zajęcia pasa drogowego, pomimo że możliwe było przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków na te okoliczności;

5) art. 81 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnione okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy bez zapewnienia stronie możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów;

6) art. 67 § 1 k.p.a. poprzez oparcie się przez organ administracji publicznej na protokołach kontroli zajęcia pasa drogowego pomimo wadliwego sporządzenie przedmiotowych dokumentów bez wskazanie organu, który dokonuje danej czynności oraz opatrzenia ich stosownymi pieczęciami;

7) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez brak działania organu w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej;

8) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez nie zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

9) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy, w sytuacji gdy odwołanie zasługiwało na uwzględnienie.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organy nie wykazały, jakie są granice pasa drogowego drogi publicznej ul. [...] oraz al. [...] w Ł., a ma to decydujące znaczenie dla stwierdzenia ewentualnego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Z orzecznictwa sądowego jednoznacznie wynika, że wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego musi być poprzedzone ustaleniami dotyczącymi przebiegu pasa drogowego, dokonywanymi z urzędu (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2011 roku, II GSK 316/10, LEX nr 1080103). To na organie ciąży obowiązek przestrzegania zasady dochodzenia prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), poprzez podejmowanie wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Co więcej spoczywa na organie także obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.). Organy prowadzące postępowanie, pomimo ciążącego na nich obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiał dowodowy, zupełnie pominęły konieczność stosownego udowodnienia faktu zajęcia pasa drogowego, okresu tego zajęcia, powierzchni zajęcia, a przede wszystkim kto dokonał zajęcia. Tymczasem sporne tablice zostały zamontowane na zlecenie E. K., który prowadzi działalność gospodarczą z zakresu przewozu osób i jest ich właścicielem. W tych okolicznościach skarżący nie powinien być adresatem rozstrzygnięć.

Skarżący zakwestionował wartość dowodową dokumentacji fotograficznej oraz protokołu kontroli zajęcia pasa drogowego. Zarzucił, że osoba mająca istotne informacje dla rozstrzygnięcia sprawy nie została nawet przesłuchana w charakterze świadka, a jeżeli do przeprowadzenia takiego dowodu doszło to skarżący, wbrew wymogom art. 79 § 1 k.p.a., nie został zawiadomiony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Protokoły nie zostały opatrzone jakąkolwiek pieczęcią urzędową, z której wynikałoby kim sporządzający jest bądź w czyim imieniu działajął. Także na dokumentacji fotograficznej brak jest jakiejkolwiek informacji (pieczęci, podpisu) wskazującej na to, kto w istocie tę dokumentację sporządził oraz przeprowadził kontrolę. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika kto, kiedy i w jaki sposób dokonał obmiaru tablicy.

W ocenie skarżącego opisane tablice nie mogą być traktowana jako reklama w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. W żaden sposób nie wpływają one na kształtowanie popytu, a stanowią jedynie informacje o prowadzonej działalności.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o ich oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Postanowieniem z dnia 25 września 2014 r. Sąd na mocy art. 111 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarządził połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg na opisane wyżej decyzje.

Wyrokiem z dnia 25 września 2014 r. o sygn. akt III SA/Gd 550/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargi.

Postanowieniem z dnia 20 października 2015 r. Sąd przywrócił stronie skarżącej termin do złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku z dnia 25 września 2014 r.

Wyrok z dnia 25 września 2014 wraz z uzasadnieniem został doręczony pełnomocnikowi skarżącego w dniu 29 stycznia 2016 r.

Od powyższego wyroku strona skarżąca pismem z dnia 29 lutego 2016 r. wniosła skargę kasacyjną, którą oparła na podstawie naruszenia prawa materialnego i procesowego, tj. art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako - "p.p.s.a.").

Zaskarżonemu wyroki zarzuciła naruszanie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu spraw niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. ustalenie, że:

- A. M. dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi al. [...] w Ł. - I zatoka autobusowa od strony ronda, słup przystankowy - w związku z umieszczeniem w nim jednostronnego urządzenia reklamowego - tablicy reklamowej "A. " o powierzchni 0,16 m2 (0,60 m x 0,26 m) i zajęcie to miało miejsce w terminie od dnia 12 czerwca 2013 r. do dnia 26 listopada 2013 r., tj. przez 168 dni;

- A. M. dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ul. [...] w Ł. - słup oświetleniowy, stanowiący słup przystankowy, zatoka autobusowa - w związku z umieszczeniem w nim jednostronnego urządzenia reklamowego - tablicy reklamowej "A. " o powierzchni 0,16 m2 (0,60 m x 0,26 m) i zajęcie to miało miejsce w terminie od dnia 11 czerwca 2013 r. do dnia 15 listopada 2013 r., tj. przez 158 dni.

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skarg mimo naruszenia przez organ administracji publicznej następujących przepisów postępowania co mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw:

a) naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz wydanie jej z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w szczególności na okoliczność granic pasa drogowego al. [...] w Ł. i ul. [...] w Ł., okresu dokonanego zajęcia pasa drogowego oraz podmiotu, który dokonał zajęcia pasa drogowego (właściciela tablic) - co skutkowało ustaleniami jak w pkt 1) zarzutów;

b) art. 67 § 1 k.p.a. poprzez oparcie się przez organ administracji publicznej na protokołach kontroli zajęcia pasa drogowego pomimo wadliwego sporządzenie przedmiotowych dokumentów bez wskazanie organu, który dokonał danej czynności oraz bez opatrzenia ich stosownymi pieczęciami;

c) art. 80 k.p.a. poprzez uznanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia spraw z naruszeniem zasady bezpośredniości, na podstawie dowodów w postaci protokołów kontroli zajęcia pasa drogowego pomimo, że możliwe było przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków i strony na te okoliczności;

d) art. 81 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnione okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia spraw bez zapewnienia stronie możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów;

e) art. 8 k.p.a. poprzez brak działania organu w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej tj. wszczęcie postępowań po upływie ponad 5 miesięcy od daty stwierdzonego przez organ zajęcia pasa drogowego;

f) art. 10 § 1 k.p.a. przez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

3. art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy (17 marca 2014 r.) oraz organ I instancji (6 lutego 2014 r.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że za zajęcie pasa drogowego odpowiada podmiot, którego dotyczy reklama, a nie ten podmiot, na którego zlecenie dokonano montażu reklamy i który faktycznie dokonał zajęcia, co w efekcie skutkowało zastosowaniem tego przepisu w sprawie;

4. art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy (17 marca 2014 r.) oraz organ i instancji (6 lutego 2014 r.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że tabliczka z napisem "A. ", wskazówkami dotyczącymi dojazdu do u tematycznego oraz informacją o linii autobusowej przedsiębiorcy prowadzącej do u stanowi reklamę, a nie informację o działalności gospodarczej przedsiębiorcy, co w efekcie skutkowało zastosowaniem tego przepisu w sprawie.

Mając na uwadze powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiego Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. 2016, poz. 718, dalej – p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Natomiast zgodnie z art. 179a p.p.s.a. jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpatruje sprawę.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, podstawy skargi kasacyjnej od wyroku z dnia 25 września 2014 r., zapadłego w sprawie sygn. akt III SA/Gd 550/14, są oczywiście usprawiedliwione, a w konsekwencji skargi A. M. należy uznać za zasadne.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie były decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 17 marca 2014 r., nr [...], utrzymujące w mocy decyzje Burmistrza Miasta Ł. z dnia 6 lutego 2014 r. nr [...] oraz nr [...], którymi organ wymierzył A. M. kary pieniężne za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Materialnoprawną podstawę wydanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm., dalej jako - "ustawa") oraz uchwały Nr XXXII/284/2013 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 10 kwietnia 2013 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dla dróg gminnych na obszarze miasta Ł. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2013 r., poz. 2121).

Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych).

Zgodnie z treścią przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 tej ustawy za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 6. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, którym mowa w ust. 2 pkt 3 (m.in. umieszczenia w pasie drogowym reklam) ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m 2 pasa drogowego (ust. 6).

Przesłankami do wymierzenia kary pieniężnej jest zatem ustalenie, że w pasie drogowym została umieszczona reklama i nastąpiło to bez zezwolenia zarządcy drogi.

Pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych).

Reklamę zaś stanowi nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę (art. 4 pkt 23 cyt. ustawy).

W orzecznictwie przyjmuje się, że z normatywnego pojęcia reklamy wynika, iż jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane. Elementy konstrukcyjne i zamocowania umożliwiają i mają na celu przedstawienie określonej informacji przez nośnik, jak najszerszemu kręgowi odbiorców (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 71/08, LEX nr 489101 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1425/12, LEX nr 1324062).

Przedmiotowe tablice zawierają logo u i opis atrakcji w A. :

- [...]- największe w Polsce,

- [...]3D,

- [...],

- muzeum [...].

Ponadto podają adres mailowy [...] oraz wskazują na położenie "S. 39 - 8 km od Ł." z krótkim tylko zaznaczeniem "linia autobusowa do A. S.".

Zatem jest oczywiste, że stanowią one reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych (jak też prawidłowo wywiódł organ odwoławczy).

Wbrew twierdzeniu strony, nie są to tablice o charakterze informacyjnym, bowiem odpowiadają wyżej wskazanej ustawowej definicji reklamy - stanowiąc umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi nośnik informacji wizualnej, nie będąc jednocześnie znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Ponadto są nośnikiem informacji o atrakcjach, kierunku i o odległości do miejsca prowadzenia działalności gospodarczej (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 410/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W ocenie Sądu, czynności kontrolne dokonane w dniach 11 czerwca 2013 r. oraz 15 listopada 2013 r. potwierdziły zajęcie pasa drogowego ul. [...] w Ł. ( na słupie oświetleniowym, stanowiącym słup przystankowy) poprzez usytuowanie na nim reklamy: tablicy "A. " o pow. 0,16 m2 (wymiary 0,60 m x 0,26 m) w terminie od dnia 11 czerwca 2013 r. do dnia 15 listopada 2013 r., tj. przez 158 dni, zaś czynności kontrolne przeprowadzone w dniach 12 czerwca 2013 r. oraz 22 listopada 2013 r. potwierdziły zajęcie fragmentu pasa drogowego Al. [...] w Ł. (I zatoka autobusowa od strony ronda (obwodnica), słup przystankowy ze znakiem D-15) poprzez usytuowanie na nim takiego samego urządzenia reklamowego o tych samych parametrach w terminie od dnia 12 czerwca 2013 r. do dnia 26 listopada 2013 r., tj. 168 dni.

Zajęcie pasa drogowego potwierdzają znajdujące się w materiale dowodowym sprawy "Protokoły z kontroli i zajęcia pasa drogowego" z dnia 11 czerwca 2013 r. i z dnia 15 listopada 2013 r. (dot. zajęcia pasa drogowego drogi publicznej na odcinku ul. [...] – zatoka autobusowa) oraz z dnia 12 czerwca 2013 r. i z dnia 22 listopada 2013 r. (dot. zajęcie pasa drogowego Al. [...] w Ł. (I zatoka autobusowa od strony ronda) sporządzone przez uprawnionych pracowników organu pierwszej instancji.

Z treści protokołu z kontroli z zajęcia pasa drogowego z dnia 11 czerwca 2013 r. wynika, że "w czasie czynności kontrolnych zajęcia pasa drogowego ul. [...] w Ł. w dniu 11 czerwca 2013 r stwierdzono, usytuowanie na latarni oświetleniowej, stanowiącej własność Gminy Miejskiej Ł. 1x stronnej tablicy reklamowej "A. " należącej do B. w S. - bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi". Natomiast podczas kontroli z dnia 15 listopada 2013 r. stwierdzono, że "w dalszym ciągu pozostaje usytuowana bez zezwolenia 1x stronna tablica reklamowa "A. " na słupie oświetleniowym, stanowiącym mienie Gminy Miejskiej Ł." (protokół z dnia 15 listopada 2013 r.).

Natomiast z protokołu z kontroli z zajęcia pasa drogowego z dnia 12 czerwca 2013 r. wynika, że "w czasie wykonywania czynności kontrolnych zajęcia pasa drogowego Al. [...] stwierdzono, iż jest przymocowana do słupa przystanku autobusowego stanowiącego własność Gminy Miejskiej Ł. 1x stronna tablica reklamowa "A. " będąca własnością B. w S. - bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi", a podczas kontroli z dnia 26 listopada 2013 r. stwierdzono, że " w dalszym ciągu pozostaje usytuowana na słupie przystanku autobusowego reklama stanowiąca własność B. w S. (protokół z dnia 26 listopada 2013 r.)

W materiale dowodowym przy każdym protokole znajdują się ponadto fotografie przedstawiające powyższy stan na dzień kontroli.

Zgodnie też protokołami z dnia 22 i 26 listopada 2013 r. sporne reklamy zostały zdjęte ze słupów w tym dniu i zdeponowane w siedzibie Urzędu Miejskiego.

W konsekwencji podzielić należy przekonanie organów, że w trakcie postępowania udowodniono fakt zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie przedmiotowych reklam w zobrazowanych w aktach sprawy miejscach i w czasie, bez zgody zarządcy drogi. Reklamy zostały umieszczenie na słupie autobusowym i oświetleniowym - stanowiącym słup przystankowy, w zatokach autobusowych, które niewątpliwie znajdują się w pasie drogowym, co wynika z treści protokołów kontroli i załączonej dokumentacji fotograficznej.

Przepisy ustawy o drogach publicznych nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek przeprowadzania dowodów w sposób przewidziany przez kodeks postępowania administracyjnego, w tym - określony w art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna potwierdza ustawienia reklam w konkretnym miejscu. Fotografie zostały zrobione przez pracowników organu I instancji w trakcie rutynowych czynności polegających na monitorowaniu stanu dróg, do czego zarządcę dróg zobowiązują przepisy prawa.

W uzasadnieniach do decyzji organy prawidłowo wykazały, w jaki sposób obliczyły ilość dni, według których obliczono karę - od pierwszego dnia, w którym udokumentowano umieszczenie reklam do dnia, w którym tablice reklamowe zostały zdjęte, tj.: ad. 1) 11 czerwca 2013 r. - 15 listopada 2013 r., tj. przez 158 dni - dot. zajęcia pasa drogowego drogi publicznej na odcinku ul. [...] w Ł. – zatoka autobusowa oraz ad. 2) 12 czerwca 2013 r. - 26 listopada 2013 r., tj. przez 168 dni - dot. zajęcie pasa drogowego Al. [...] w Ł. – I zatoka autobusowa od strony ronda.

Kary pieniężne obliczono respektując treść przywołanej wyżej uchwały Rady Miejskiej w Ł. Nr XXXII/284/2013 z dnia 10 kwietnia 2013 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dla dróg gminnych na obszarze miasta Ł..

Bezspornym było w sprawie, że A. M. jest przedsiębiorcą, który prowadzi działalność gospodarczą o nazwie "A. " w S.

Udokumentowane zdjęciami fotograficznymi tablice reklamowe zawierają informacje o atrakcjach turystycznych A. u, logo u, jego adres mailowy i odległość od Ł.. Zatem wbrew stanowisku skarżącego ich treść jednoznacznie wskazuje, że stanowią one reklamę A. u, a jedynie marginalnie odnoszą się do linii autobusowej. Uwzględniając kierowane na zewnątrz treści umieszczone na tablicach, nie sposób zgodzić się ze skarżącym, że stanowią one tylko informację o prowadzonej przez E. K. linii autobusowej. Tablice zawierają reklamę prowadzonej działalności gospodarczej przez skarżącego i uprawnione jest stwierdzenie, że pas drogowy był zajęty przez reklamę jego firmy.

Niemniej, skarżący w toku postępowania (w tym w skardze kasacyjnej) stanowczo podnosił, że tablice zostały umieszczone w pasie drogowym - przez inny podmiot - a mianowicie E. K. (który miał zlecić ich wykonanie i zawiesił je na przystankach linii autobusowej). Przedmiotowe twierdzenie skarżącego nie zostało w toku postępowania zweryfikowane.

Podmiot ten, jak wywodziła strona skarżąca, był zainteresowany montażem przedmiotowych tablic, gdyż informacje o atrakcji turystycznej, którą stanowi A. w S. jest ważna dla turystów, a możliwość dojazdu do niej linią autobusową obsługiwaną przez wskazany podmiot ma znaczenie dla prowadzonej działalności gospodarczej.

Z akt sprawy wynika, że organy obu instancji nie poczyniły w tym zakresie dostatecznych ustaleń w sprawie (mimo, że dysponowały danymi E. K. nie doszło do jego przesłuchania). Sporządzenie w zaistniałej sytuacji notatki urzędowej z przeprowadzonej z E. K. w dniu 2 grudnia 2013 r. rozmowy telefonicznej nie jest wystarczające. Wyrażone zaś przez organ odwoławczy stanowisko, że tablice są własnością odwołującego A. M., nie znajduje dostatecznego odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy. Wyprowadzenie takiego wniosku m.in. w oparciu o treść reklamy umieszczonej w pasie drogowym, wobec braku postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, jest przedwczesne.

Dodatkowo - na rozprawie sądowo-administracyjnej w dniu 30 czerwca 2016 r., pełnomocnik skarżącego przedłożył pisemne oświadczenie B. K. - żony E. K., w którym pisząca podnosi, że sporne tablice stanowią jej własność i zostały przez nią umieszczone na przystankach linii autobusowej bez udziału innych osób. W tym miejscu należy zauważyć, że z załączonych akt administracyjnych wynika, że to B. K. ubiegała się o zezwolenie – jako przedsiębiorca - na korzystanie z przystanków autobusowych w Ł., a następnie otrzymała uzgodnienie przebiegu linii komunikacyjnej S.-N.-Ł.-N.-S. (vide: postanowienie z dnia 25 czerwca 2013 r. w aktach sprawy).

W konsekwencji należało podzielić zarzuty skarżącego naruszenia przepisów postępowania, w tym zwłaszcza art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie dotyczącym podmiotu, który dokonał zajęcia pasa drogowego (umieszczenie i montaż tablic reklamowych A.). Oczywistość wniesionej skargi kasacyjnej w tym zakresie nie budzi wątpliwości Sądu i w konsekwencji musiała skutkować uchyleniem zapadłego wyroku. Przedmiotowa okoliczność ma istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż jak podnosi się w orzecznictwie, pas drogowy zajmuje ten, kto faktycznie posiada określenie urządzenia w pasie drogowym (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., II GSK 23/12, lex 13331840).

Należy podkreślić, że na organie administracji publicznej ciąży obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Ponieważ organy nie przeprowadziły w sposób należyty postępowania dowodowego, zostało one przeprowadzone z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów art. 7, art. 77 § 1 i a w konsekwencji organy dopuścił się również naruszenia art. 80 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że organy wydały decyzje bez uprzedniego wyjaśnienia okoliczności mającej zasadnicze znaczenie w sprawie, czym naruszyły ww. przepisy postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 179a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzygnął jak w punkcie pierwszym wyroku, uchylając zaskarżone skargą kasacyjną orzeczenie, a w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 tej ustawy orzekł jak w punkcie drugim.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. w zw. z art. 179a p.p.s.a. Sąd nie zastosował obecnie obowiązujących przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1084), które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2016 r., gdyż zgodnie z § 21 tego rozporządzenia do spraw wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe do czasu zakończenia postępowania w danej instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę organy winny uwzględnić przedstawione wyżej rozważania i przeprowadzić postępowanie dowodowe mające na celu ustalenie podmiotu, który faktycznie zajął pas drogowy bez wymaganego zezwolenia. Organy powinny przede wszystkim przesłuchać skarżącego, E. K. oraz jego żonę w związku z treścią złożonego przez nią oświadczenia. W zależności zaś od wyników postępowania podjąć inne niezbędne czynności wyjaśniające. Pomimo, że sporne reklamy zostały umieszczone na słupie autobusowym i oświetleniowym - stanowiącym słup przystankowy (w zatokach autobusowych) – w związku z zarzutami skargi - do akt sprawy należy załączyć mapy geodezyjne przedstawiające jednoznacznie przebieg pasa drogowego.

Zgodnie przepisem art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.