Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1224/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt2 i pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. M. B. wniosła o przeprowadzenie kontroli zgodności wykonania, zgodnie z przepisami prawa oraz z zasadami sztuki budowlanej, robót budowlanych w lokalach nr "1" i nr "2" w budynku przy ulicy [...] w T. Jako nowa właścicielka lokalu nr "1", chciała jak najszybciej w nim zamieszkać i przystąpiła do remontu, który musiała wstrzymać wobec stwierdzonych nieprawidłowości, które mogą wpływać na bezpieczeństwo lokatorów.

Pismem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stanu technicznego lokalu nr "1" w budynku wielorodzinnym przy ulicy [...] w T. w związku z wykonaną adaptacją i przebudową lokali nr "1" i nr "2" z naruszeniem przepisów. W dniu [...]r. przeprowadzono oględziny wymienionych lokali, a w dniu [...]r. wysłuchano wyjaśnień kierownika budowy inwestycji z [...] r. i [...] r.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową nr [...]- jako właściciela budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ulicy [...] w T. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej pasma stropu nad łazienką i częścią przedpokoju nad lokalem nr "1" w wymienionym powyżej budynku mieszkalnym, dla określenia stanu nośności stropu i bezpieczeństwa jego użytkowania w związku z robotami wykonanymi w latach [...] i [...] w zakresie adaptacji pomieszczeń strychu na pomieszczenia mieszkalne, a następnie przebudowy celem wyodrębnienia lokali mieszkalnych nr "1" i "2" w terminie do dnia [...]r.

Do akt sprawy dołączono ekspertyzę techniczną pasma stropu nad łazienką i częścią przedpokoju nad lokalem mieszkalnym nr "1" w budynku wielorodzinnym przy ulicy [...] w T. ze [...]r., przygotowaną przez rzeczoznawcę Z. P. oraz ekspertyzę techniczną dotyczącą stanu technicznego części stropu w lokalu nr "1" w T. przy ulicy [...] autorstwa M. K. z [...]r.

W oparciu o tak zgromadzony materiał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., działając na podstawie art. 51 ust. 7 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową nr [...] - jako właściciela budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ulicy [...] w T. – obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na wymianie pasma stropu nad łazienką i częścią przedpokoju nad lokalem mieszkalnym nr "1" w sposób określony poprzez wykonanie konkretnie wymienionych robót budowlanych celem doprowadzenia konstrukcji pasma stropu międzykondygnacyjnego do stanu zgodnego z przepisami w myśl zaleceń ekspertyzy rzeczoznawcy Z. P. tj. 1/ wykonania pełnego odeskowania pasma stropu nad łazienka i przedpokojem, 2/ dokonanie rozbiórki zasklepienia otworu nad częścią przedpokoju, 3/ usunięcie dwóch wewnętrznych żelbetowych żeber prefabrykowanej płyty stropowej nad łazienką, 4/ ułożenie na deskowaniu pasm bloczków gazobetonowych z pozostawioną przerwą, 5/ ułożenie zbrojenia podłużnego dla nowych żeber ze stali, 6/ ułożenie siatki z prętów Ø 4,5 mm, 7/ zabetonowanie żeber stopu i płyty nadbetonu, 8/ rozdeskowanie pasma stropu i odtworzenie warstw posadzkowych w lokalu nr "2". oraz otynkowanie sufitu w lokalu nr "1" w terminie do dnia [...]r. .

W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy tok postępowania, wymienił i omówił dokonane ustalenia faktyczne, odwołał się do przygotowanych w sprawie ekspertyz technicznych, a następnie stwierdził, że roboty wykonane przez uczestniczkę postępowania M. K., chociaż prowadzone były na podstawie udzielonych pozwoleń, to jednak zrealizowano niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowanym. Wycięty nieprawidłowo strop nad II piętrem spowodował, że obecnie nie jest zapewnione bezpieczeństwo konstrukcji stropów w paśmie nad łazienką i przedpokojem, gdyż rozbiórka ścianek działowych w łazience lokalu nr "1" czy na niższych kondygnacjach może doprowadzić do katastrofy budowlanej.

W ocenie organu, zgromadzony materiał dowodowy, w tym ekspertyzy i opinie techniczne wykazały, że pasmo stropu nad łazienką i częścią przedpokoju, pomiędzy lokalami nr "1" i nr "2" przebudowano w sposób niezgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz niezgodnie z zasadami sztuki budowlanej, wiedzy technicznej i norm. Może to w obecnym stanie zagrażać bezpieczeństwu ludzi i mienia. W związku z powyższym, na podstawie art. 51 ust. 7 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wobec wskazania ustaleń i zaleceń w przedłożonych w sprawie opiniach i ekspertyzach, wykonanie nakazanych w sentencji decyzji robót budowlanych doprowadzi pasmo stropu (poprzez jego wymianę) do stanu zapewniającego bezpieczeństwo konstrukcji budynku wielorodzinnego i w konsekwencji pozwoli na bezpieczne użytkowanie lokali nr "1" i nr "2" oraz lokali położonych na niższych kondygnacjach. Uwzględniając powyższe organ orzekł jak w sentencji a mając na uwadze, że strop międzykondygnacyjny, dzielący dwa niezależne lokale mieszkalne, zalicza się do części wspólnych nieruchomości budynkowej, obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w myśl art. 52 Prawo budowlane nałożył na właściciela obiektu - czyli Wspólnotę Mieszkaniową nr [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. K. wnosząc o uchylenie decyzji w części dotyczącej sposobu wykonania robót budowlanych wskazanych w decyzji. Podniosła, iż w toku postępowania przeprowadzający ekspertyzę nie wziął pod uwagę faktu, że nad mieszkaniem nr "1" znajduje się lokal mieszkalny nr "2", powstały w wyniku zaadoptowania strychu. W trakcie postępowania nie przeprowadzono oględzin tego lokalu, skupiając się tylko na fragmencie stropu wskazanym w ekspertyzie. Przedstawiając sposób rozwiązania problemu nie uwzględniono interesów drugiej strony, tj. właścicielki lokalu nr "2", a wskazany zakres robót budowlanych prowadzi do niemal całkowitej dewastacji tego lokalu. Podniosła nadto, że we [...]r., kiedy zakończone zostały prace remontowe związane z podziałem lokalu mieszkalnego na dwa oddzielne (nr "1" i "2") inspektor nadzorujący przebieg tych prac nie wnosił żadnych uwag i zastrzeżeń co do sposobu i jakości wykonanych prac, co dało pewność, że remont wykonany został prawidłowo.

Nie zgadzając się z twierdzeniami ekspertyzy co do potrzeby powiększenia łazienki dla zamontowania w niej pieca gazowego do podgrzewania wody, podkreśliła, że zgodne są one zgodne z życzeniem nabywcy mieszkania nr "1".

Wniosła o uwzględnienie możliwości wprowadzenia rozwiązań zamiennych w stosunku do wskazanych w decyzji, gdyż takie istnieją i są możliwe do wykonania bez konieczności dewastowania lub całkowitego zniszczenia istniejącego powyżej mieszkania.

Rozpatrując złożone odwołanie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołując przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane stwierdził, że zasadniczym celem tego postępowania jest stwierdzenie i zbadanie przez organ nadzoru budowlanego czy wykonane roboty budowlane spełniają wymogi sformułowane w przepisach prawa oraz czy są zgodne z zasadami wiedzy technicznej, a w przypadku stwierdzonych uchybień zobligowania inwestora (właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego) do doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. W przypadku stwierdzenia istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 - nałożenie obowiązku (w wyznaczonym terminie) sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Przenosząc powyższą regulację na grunt analizowanego stanu faktycznego organ odwoławczy stwierdził, iż organ pierwszej instancji wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, gdyż przedmiotowym postępowaniem nie objął całości robót budowlanych wykonanych samowolnie przez inwestora M. K. Mimo, iż nie jest prowadzone żadne odrębne postępowanie, organ powiatowy w niniejszym postępowaniu nie odniósł się w żaden sposób do samowolnie wykonanej lukarny w kuchni na poddaszu mieszkania nr "2", która nie była przewidziana w zatwierdzonym projekcie budowlanym, zatem jej wykonanie stanowiło istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowalne. Powinien więc organ powiatowy zastosować w tym przypadku art. 51 ust. 1 pkt 3 cytowanej ustawy.

Oceniając zakres nakazanych robót budowlanych organ uznał go za prawidłowy, gdyż wykonanie wskazanych robót doprowadzi konstrukcję stropu międzykondygncyjnego do stanu zgodnego z przepisami, a roboty te wynikają z przygotowanych w sprawie ekspertyz i opinii, które nie budzą żadnych wątpliwości. Dodał tez organ odwoławczy, że stosownie do art. 52 ustawy adresatami decyzji określonej w art. 51 Prawa budowanego mogą być inwestor, właściciel oraz zarządca obiektu budowlanego, a kolejność wymienienia tych podmiotów w tym przepisie nie jest przypadkowa. Stąd też skoro w pierwszej kolejności wskazany został inwestor, jako sprawca samowoli budowlanej, to organ znając inwestora w pierwszej kolejności winien rozważyć nałożenie niniejszych obowiązków właśnie na niego. Przed zobowiązaniem inwestora organ winien zwrócić się do Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] o udzielnie informacji, czy Wspólnota wyrazi zgodę w formie uchwały na wykonanie robót budowlanych przez inwestora w częściach wspólnych przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego - w stropie oraz ewentualnie w dachu, jeżeli zajdzie taka konieczność w związku z doprowadzeniem lukarny do stanu zgodnego z prawem. Dopiero w przypadku braku takiej zgody - skierować decyzję określoną w art. 51 ustawy Prawo budowlane do właściciela części wspólnych - tj. wymienionej Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...].

Odpowiadając na zarzuty skarżącej organ uznał je za bezzasadne. Z obszernego materiału dowodowego, a w szczególności z przygotowanych ekspertyz nie wynika inny alternatywny sposób doprowadzenia konstrukcji stropu międzykondygnacyjnego do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego. Sama skarżąca nie przedłożyła żadnej innej ekspertyzy, która przewidywałaby zastosowanie innego alternatywnego rozwiązania.

Z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie w ocenie organu odwoławczego należało w trybie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylić zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności. W ponownym postępowaniu zdaniem organu odwoławczego organ powiatowy winien ustalić dokładną datę realizacji przedmiotowej lukarny oraz przez podjęciem rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane zwrócić się do Wspólnoty Mieszkaniowej czy wyraża zgodę (w formie uchwały) na wykonanie robót budowlanych przez inwestora w częściach międzykondygnacyjnych oraz w dachu, a dopiero następnie, w zależności od podjętej uchwały bądź jej braku, skierować wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 decyzję do właściwego adresata.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję złożyła M. B. Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 15, art. 16 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez rozpoznanie przez organ drugiej instancji z urzędu niezaskarżonej części decyzji organu powiatowego, która na skutek jej niezaskarżenia stała się ostateczna i nie mogła być objęta kognicją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., co w konsekwencji stanowi rażące naruszenie prawa; art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy organ drugiej instancji nie był uprawniony do wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w stosunku do niezaskarżonej części decyzji; naruszenie art. 10 § 1, art. 8 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak powiadomienia stron o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji oraz poprzez nienależyte jej uzasadnienie z uwagi na zawarcie w nim stwierdzeń zbyt ogólnych, co uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji oraz naruszenie art. 52 ustawy Prawo budowlane niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przejęciu, iż wybór adresata decyzji organ pierwszej instancji winien dokonać stricte w kolejności wskazanej w tym przepisie, podczas gdy wybór tego adresata uzależniony jest także od możliwości realizacji przez ten podmiot nałożonych na niego obowiązków czyli od wykonalności samej decyzji. Uwzględniając powyższe wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności decyzji drugiej instancji w całości, względnie o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu stwierdziła, że organ drugiej instancji rozpatrując odwołanie inwestorki uznał podniesione w nim zarzuty za bezzasadne, a wskazując na zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym przedłożone opinie i ekspertyzy, potwierdził zasadność nałożonych robót mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Jednocześnie organ ten poczynił szereg uwag w stosunku do kontrolowanej decyzji, co doprowadziło ostatecznie do jej uchylenia. W ocenie skarżącej rozstrzygnięcie to jest wadliwe. W pierwszej kolejności, w ocenie skarżącej, decyzja powinna być oceniona pod kątem wystąpienie przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. Zdaniem skarżącej zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w wyniku złożonego odwołania determinowany jest tym odwołaniem, co oznacza, że organ odwoławczy może rozpatrzyć sprawę wyłącznie tożsamą pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą, która była był przedmiotem rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Skoro zatem organ powiatowy w decyzji w punkach od 1 do 8 określił sposób wykonania robót mających na celu doprowadzenie konstrukcji pasma stropu międzykondygnacyjnego lokali nr "1" i nr "2" do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego, a odwołanie złożone zostało od tej decyzji, to dotyczy części dotyczącej sposobu wykonania robot określnych w punkach od 1 do 8 decyzji. Brak odwołania od danej części decyzji skutkuje niemożnością jej kontrolowania w trybie odwoławczym.

Nadto skarżąca podniosła, że decyzja kasacyjna, z którą mamy do czynienia może być przez organ wydana tylko w przypadku spełniania wskazanych w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przesłanek, które w niniejszej sprawie, jej zdaniem, nie zostały spełnione. Odwołująca M. K. zaskarżając decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. wyznaczyła dla organu odwoławczego zakres, w którym winien on rozpatrzyć decyzję organu pierwszej instancji. W tym zakresie organ odwoławczy odniósł się do tych zgłoszonych zarzutów i uznał je za niezasadne. Pomimo to wydał decyzję kasacyjną, naruszając tym samym wskazany przepis art. 138 § 2 Kodeksu. W ocenie skarżącej organ odwoławczy nie był uprawniony do wydania rozstrzygnięcia w stosunku do niezaskarżonej części decyzji.

Dodatkowo skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na tym, że organ nie zawiadomił jej przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz art. 107 § 3 Kodeksu, wobec nie wskazania w uzasadnieniu, na jakich dowodach się oparł oraz nie podał przyczyn, z powodu których odmówił innym dowodom wiarygodności.

Odnosząc się do podniesionego przez organ odwoławczy naruszenia przez organ powiatowy art. 52 ustawy Prawo budowlane skarżąca podkreśliła, że w warunkach niniejszej sprawy adresatem decyzji może być tylko Wspólnota Mieszkaniowa nr [...], gdyż inwestorka M. K., jako sprawca samowoli budowlanej, nie ma żadnego tytułu prawnego do lokalu nr "1" i nie może bez zgody Wspólnoty dokonywać robót budowlanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 i art. 16 w związku z art. 156 §1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uznał je za nieuzasadnione. Wskazał, iż organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności jest obowiązany rozpoznać sprawę merytorycznie w jej całokształcie, a nie ograniczać się do kontroli organu pierwszej instancji. Wydając kwestionowane rozstrzygnięcie zwrócił uwagę, że organ powiatowy nie odniósł się w żaden sposób do pozostałych robót budowlanych realizowanych przez tego samego inwestora na podstawie pozwolenia na budowę, w oparciu o które wykonane zostały przedmiotowe roboty budowlane, w tym m.in. do samowolnie wykonanej lukarny.

Bezzasadne także w ocenie organu odwoławczego są zarzuty naruszenia art. 10 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Na rozprawie w dniu 27 lutego 2015 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymała zarzuty podniesione w skardze i jej uzasadnieniu. Podniosła, ze kwestia lukarny powinna być objęta odrębnym postępowaniem i w tym zakresie powinien mieć zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowanego. Nie było jej zdaniem podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i powinna być ona utrzymana w mocy. Wskazała, iż w wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ pierwszej instancji wydał w dniu [...]r. decyzję nr [...], którą nałożono na M. K. obowiązek sporządzenia i przedłożenia Projektu budowlanego zamiennego, od której wniosła odwołanie dotychczas nierozpoznane.

Uczestniczka postępowania M. K. wniosła o oddalenie skargi, podając że wykonała już w całości decyzjeęorganu pierwszej instancji z dnia [...]r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Należy przy tym mieć na uwadze, iż decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.

Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego – zasadą dwuinstancyjności – każda sprawa rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu pełnemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy wiąże się z obowiązkiem przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego, stąd też organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, a nie kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Oznacza to, że organ drugiej instancji rozpatruje sprawę ponownie w takim zakresie, w jakim została ona rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji, a o zakresie rozpatrzenia sprawy nie decydują podniesione w odwołaniu zarzuty. Wniesienie w sprawie odwołania oznacza, co do zasady, doprowadzenie do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia całości sprawy, chyba, że z jego treści można wnosić, że odwołanie dotyczy tylko niektórych części zaskarżonego rozstrzygnięcia, które nie są ze sobą integralnie powiązane. Tylko w przypadku kiedy można uznać, że odwołanie dotyczy niektórych, wskazanych i określonych postanowień (części decyzji), w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Decyzja organu pierwszej instancji stanowiąc o wykonaniu konkretnych, dokładnie wyliczonych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem stanowi niewątpliwie całość rozstrzygnięcia. Sformułowanie odwołania wniesionego przez uczestniczkę postępowania M. K. pismem z dnia [...]r. "wnoszę o uchylenie decyzji w części dotyczącej sposobu wykonania robót budowlanych wskazanych w powyższej decyzji" jest zasadniczo mylące. Chociaż bowiem zawiera w sobie określenie "w części...", to w zasadzie kwestionując sposób wykonania wymienionych robót budowlanych dotyczy ono całości decyzji organu pierwszej instancji. Ne można zatem podzielić twierdzenia skarżącej, że organ odwoławczy rozpatrując złożone przez uczestniczkę odwołanie w całości rozpatrzył sprawę, czym naruszył przepisy art. 15 i art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, co w jej ocenie powinno prowadzić, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu, do stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego, jako rozstrzygającej w stosunku do ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji.

Odnosząc się dalej do zarzutu skargi w zakresie wydania w sprawie decyzji kasacyjnej, trzeba podkreślić, że organ odwoławczy tylko w ograniczonym zakresie ma kompetencje kasacyjne oparte na przywołanym powyżej art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a decyzja uchylająca decyzję organu pierwszej instancji może zapaść tylko wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Trzeba pamiętać, iż zgodnie z art. 136 Kodeksu organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, oczywiście wykluczając sytuację, w której zachodziłaby konieczność przeprowadzenie takiego postępowania w znacznej części.

Rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną opartą o art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego sąd administracyjny zobligowany jest w świetle powyższych uwag do dokonania oceny, czy zaskarżona decyzja na narusza zasady dwuinstancyjności, czyli czy postępowanie organu pierwszej instancji było faktycznie dotknięte takimi wadami, które skutkować musiały ponownym jego przeprowadzeniem w całości lub w znacznej części. Nie może natomiast sąd rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną przesądzać o tym, czy zachodziły przesłanki do wydania decyzji o treści żądanej przez strony postępowania.

Przenosząc przedstawione powyżej rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy nie sposób zakwestionować stanowiska organu odwoławczego. Nie można pominąć faktu, że wskutek wniesienia przez skarżącą w dniu [...]r. pisma informującego o nieprawidłowościach zmieniających dotychczasowy stan konstrukcyjny lokalu nr "1" przy ulicy [...] w T. , uzupełnianego kolejnymi pismami - organ pierwszej instancji – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. zawiadomił o wszczęciu na wniosek strony postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego lokalu nr "1" i "2" w budynku wielorodzinnym przy ulicy [...] w T. w związku z wykonaną ich adaptacją i przebudową z naruszeniem prawa. Jak wykazało przeprowadzone postępowanie przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały na podstawie udzielonych pozwoleń na budowę, jednak z odstępstwami od zatwierdzonych projektów budowlanych. Potwierdzają ten fakt zarówno przygotowane w sprawie opinie i ekspertyzy techniczne, jak i przeprowadzone oględziny. Nadto ustalono bezspornie, że dotyczą one zarówno lokalu nr "1" jak i lokalu nr "2", w stosunku do którego organ powiatowy nie wszczął odrębnego postępowania, co oznacza, że prowadzone postępowanie winno odnieść się nie tylko do nieprawidłowości stwierdzonych w lokalu nr "1", ale także do odstępstw w zakresie lokalu nr "2". Zupełnie pominięta została w niniejszej sprawie, jak słusznie podniósł organ odwoławczy, kwestia lukarny w mieszkaniu nr "2". Inwestorem wszystkich robót budowlanych była ta sama osoba, w stosunku do której, jak stwierdzono, w pierwszej kolejności winny być skierowane nakazy dotyczące doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, oczywiście z uwzględnieniem wskazanej kolejności działań, m.in. odnoszących się do Wspólnoty Mieszkaniowej. Zasadnie zatem podkreślił organ odwoławczy, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest uzupełnienie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Skoro zaś przedmiotowe postępowanie nie mogło być uzupełnione przez organ odwoławczy bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania i zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przynajmniej w znacznej części, to organ odwoławczy zobligowany był na mocy art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wydać decyzję uchylającą rozstrzygniecie organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Dodatkowo wskazać należy, że kierował się także Sąd względami ekonomii procesowej, mając na uwadze sprawność i szybkość postępowania w celu doprowadzenia do rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślenia wymaga fakt, w wyniku kwestionowanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji prowadził postępowanie i w wyniku tego ponownego, przeprowadzonego już po uchyleniu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwestionowaną decyzją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...]r., wydana została w dniu [...]r. nowa decyzja. Decyzją tą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nałożył na inwestora M. K. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dla inwestycji pn. "zmiana sposobu użytkowania części strychu budynku wielomieszkaniowego zlokalizowanego przy ulicy [...] w T..." uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowanych (...) oraz konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych polegających m.in. na wymianie stropu nad łazienką i częścią przedpokoju nad lokalem nr "1" w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w terminie do dnia [...]r. Decyzja ta została zakwestionowana, gdyż skarżąca wniosła od niej odwołanie., które dotychczas nie zostało rozpatrzone.

W tych okolicznościach dodatkowe uchylenie zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji kasatoryjnej organu drugiej instancji spowodowałoby w tym stanie sprawy dodatkowe skomplikowanie i zdecydowanie wydłużyłoby prowadzone postępowania. Z kolei strony w tym nowym postępowaniu nie zostały pozbawione możliwości kontroli instancyjnej i prezentowania w tym nowym postępowaniu własnego stanowiska, co najdobitniej wyraża złożone przez skarżącą odwołanie od wydanej w sprawie decyzji z dnia [...]r. .

Mając zatem na uwadze, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i brak jest podstaw do jej zakwestionowania, stąd skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.