Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1309/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c).
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 8, art. 80, art. 107 par. 3.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 7 ust. 1 - 3.
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant asystent sędziego Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1150/14 w sprawie ze skargi F. W. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji oraz odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od F. W. na rzecz Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w B oddalił skargę F. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] lipca 2014 r., w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej i odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

wnioskiem z dnia 29 kwietnia 2010 r. F. W. zwrócił się o przyznanie na rok 2012 jednolitej płatności obszarowej (JPO) do działek rolnych o łącznej powierzchni 8,16 ha oraz o przyznanie uzupełniającej płatności podstawowej (UPO) do powierzchni 6,34 ha. Przedmiotowe działki rolne położone były na czterech działkach ewidencyjnych o nr: 37, 62, 125/4 i 170/3, w obrębie K., gmina Z..

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., przyznano skarżącemu wnioskowane płatności.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w A. K., uchylił powyższą decyzję oraz odmówił skarżącemu przyznania jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcję w wysokości 5.973,61 zł potrącaną z płatności realizowanych przez ARiMR w ciągu kolejnych 3 lat kalendarzowych. Odmówił także przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i nałożył sankcję w wysokości 1342,81 zł potrącanych na tych samych warunkach. Podstawą tego rozstrzygnięcia stały się ustalenia wynikające z pisma R. Z., w którym wskazał, że na podstawie ustnej umowy dzierżawił on od skarżącego działki ewidencyjne [...], [...] i [...], które były uprawiane przez R. Z. w latach 2004-2012. Wskazał także, iż nie występował o dopłaty bezpośrednie w stosunku wymienionych działek, a wnioski były składane przez skarżącego, który tych gruntów nie uprawiał. Podobnie w przypadku działki [...], która przez cztery lata była wykaszana przez R. Z.. Organ I instancji uznał, że faktycznym użytkownikiem spornych gruntów był R. Z., co skutkowało stwierdzeniem, iż skarżący nie był uprawnionym do ubiegania się o przyznanie płatności w stosunku do działek [...], [...], [...] i [...]. Opierając się o zeznania i oświadczenia złożone podczas rozprawy administracyjnej, która odbyła się w dniu 16 lipca 2013 r., organ odmówił wiarygodności zeznaniom skarżącego ze względu na zakres ich niestałości, zmienności oraz okoliczność odmiennych stanowisk pozostałych świadków. Uznał, iż skarżący nie był rzeczywistym posiadaczem spornych gruntów, a faktycznym ich użytkowaniem zajmował się R. Z., co pozbawiało skarżącego prawa do ubiegania się o przyznanie przedmiotowych świadczeń. W związku z powyższym, stwierdzając różnicę pomiędzy powierzchnią stwierdzoną, a powierzchnią zadeklarowaną, zarówno do jednolitej płatności obszarowej, jak i uzupełniającej płatności obszarowej (powierzchnia deklarowana – 8,16 ha dla JPO i 6,34 ha dla UPO; powierzchnia stwierdzona – 0,00 ha w obu przypadkach), określając poziom przedeklarowania przewyższający 50%, organ odmówił płatności i nałożył na skarżącego sankcje.

Objętą skargą decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, fakt nieużytkowania przez skarżącego spornych gruntów potwierdzały wynikające z treści pism kierowanych do Biura Powiatowego ARiMR okoliczności zamiany działek oraz braku ustaleń co do wynagrodzenia za usługi wykonywane przez R. Z., polegające na uprawianiu gruntów skarżącego. Organ poddał w wątpliwość, jakoby skarżący zachował pełnię władztwa na spornymi gruntami, wskazując w tym zakresie, że jedyna faktura dotycząca zakupu pszenicy dostarczona przez skarżącego, wypisana na jego nazwisko, pochodziła z 2010 r., podczas gdy pozostałe faktury za zakup nasion, nawozów i środków ochrony roślin wystawiane były na nazwisko R. Z.. Ponadto, nic nie wskazywało na to, aby skarżący miał decydujący głos w kwestii rodzaju corocznych upraw i harmonogramu prac. Za chybione organ uznał zarzuty dotyczące przesłuchania świadków na prowadzonych rozprawach administracyjnych wskazując, że swoboda wypowiedzi nie była w żaden sposób ograniczona, pytania zmierzały do ustalenia stanu wiedzy świadków, a ani strona, ani pełnomocnik nie skorzystali z prawa zadawania pytań.

Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję, stwierdził w pierwszej kolejności, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. zasadnie wznowił z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją administracyjną z dnia [...] listopada 2012 r., wobec ujawnienia istotnych, nowych okoliczności faktycznych istniejące w dniu wydawania tej decyzji, nieznanych organowi - okoliczności, że działki ewidencyjne skarżącego [...], [...] i [...] i [...] i [...] były w latach 2004-2012 uprawiane, nie przez niego, lecz przez inną osobę, tj. przez R. Z..

Wskazując na treść art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051) w brzmieniu z roku 2010, Sąd I instancji wskazał, że możliwość przyznania dopłat uzależniona jest między innymi od okoliczności posiadania przez wnioskodawcę gruntów kwalifikujących się do objęcia jednolitą płatnością obszarową.

Za bezsporne Sąd uznał, że skarżący legitymował się właścicielskim tytułem prawnym do spornych działek, w związku z czym był podmiotem uprawnień wynikających z prawa własności oraz ponosił odpowiednie ciężary. Okoliczność ta nie stanowiła, zdaniem Sądu I instancji, o posiadaniu rozumianym jako faktyczne użytkowanie rolnicze gruntu. Kwestia tytułu prawnego do spornych gruntów była w ocenie Sądu nieistotna w kontekście przedmiotu sprawy, albowiem przesłanką do przyznania wnioskowanych płatności nie był fakt bycia właścicielem gruntu, na który płatności te miałyby być przyznane, ale stwierdzenie, iż wnioskodawca grunt posiadał, faktycznie użytkował go rolniczo.

Odnosząc się do stanowiska strony, że na konieczność uznania go za posiadacza wskazywał fakt osobistego oraz z pomocą syna wykonywania prac polowych na przedmiotowych działkach, zakupu materiału siewnego, ustalania, co miało być siane oraz obecność przy zbiorach, Sąd stwierdził, że ze zgromadzonej dokumentacji, jak i zeznań skarżącego oraz większości świadków zawartych w protokole rozprawy przeprowadzonej w dniu 23 stycznia 2014 r. wynikało, iż na przedmiotowych działkach prace polowe w latach 2008-2012 prowadził wyłącznie R. Z., uprawiając, na mocy porozumienia ze skarżącym, kukurydzę na użytek własny. Sąd podkreślił, że fakt ten sam skarżący wielokrotnie potwierdzał wskazując, iż w rekompensacie za użytkowanie swoich działek pobierać będzie pożytki z pola będącego własnością R. Z., na których tenże prowadził uprawę zboża.

Kierowniczej roli skarżącego w procesie uprawy przedmiotowego gruntu przeczyły w ocenie Sądu I instancji stwierdzenia skarżącego, że nie dokonywał on żadnych dodatkowych ustaleń w toku trwania porozumienia dotyczących działalności rolniczej R. Z.. Strona potwierdził, iż sprowadzały się one do okazjonalnych, sporadycznych spotkań, bez regularnych uzgodnień w sprawach polowych. Sąd stwierdził wobec tego, że skarżący pozostawił R. Z. nie tylko techniczną obróbkę gruntu, ale upoważnił go do samodzielnej uprawy z uwzględnieniem takich elementów jak obsiew, nawożenie, czy pobieranie pożytków dla siebie. R. Z. nie tylko miał decydujący głos w sprawach technologii uprawy, ale również w sprawach mniej doniosłych, jak umawianie kombajnisty w związku z planowanym zbiorem.

Sąd I instancji zgodził się z organem odwoławczym, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał przyjąć, iż prace polowe prowadzone na przedmiotowych działkach R. Z. wykonywał w charakterze wynajętego usługodawcy. Kwestia rozliczeń pomiędzy rolnikami była, bowiem przedstawiana przez skarżącego w sposób potwierdzający słuszność stanowiska organów. W pisemnym oświadczeniu z dnia 12 czerwca 2013 r., skarżący twierdził, że umówił się z R. Z. w ten sposób, że na jego działkach, R. Z. będzie uprawiał kukurydzę na swe potrzeby w zamian za co wyda skarżącemu pszenicę uprawianą na swej działce. Wersji tej skarżący nie zmienił ponadto dodał, że R. Z. pokrywał koszty użytkowania jego działek, gdzie była kukurydza. Wyjaśnienia skarżącego nie pozwalały w ocenie Sądu na uznanie, że to on użytkował rolniczo sporne działki. Jakkolwiek twierdził o rozliczaniu się z R. Z. pszenicą, to jednak kwestia tego wewnętrznego, wzajemnego rozliczania się, stanowiła zagadnienie uboczne, skoro sam skarżący w swym oświadczeniu i zeznaniach potwierdzał okoliczność samodzielnego użytkowaniu przez R. Z. jego działek i pobierania przez niego z nich plonów (kukurydzy).

Zdaniem Sądu skarżący nie wykazał, że działalność R. Z. na jego działkach nie była ich rolniczym użytkowaniem, lecz wykonywaniem ściśle określonych, zleconych przez skarżącego usług, za które płacił ściśle określone wynagrodzenie, gdyż brak było w sprawie dowodów na przyjęcie takich ustaleń faktycznych. Sąd zauważył, że formy rozliczenia nie potrafili jednoznacznie określić również wskazani przez skarżącego świadkowie. Stwierdził ponadto, że to R. Z. pokrywał koszty użytkowania spornych działek, co przyznał sam skarżący, a o czym świadczą również faktury wystawiane na jego nazwisko bez uwzględnienia podziału kosztów zakupów.

Za bezzasadny Sąd uznał zarzut niedokładnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie oraz błędnej analizy materiału dowodowego, stwierdzając, że zarówno organ odwoławczy, jak i organ I instancji podjęły działania zmierzające do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Skarżący był, bowiem wzywany do udzielania wyjaśnień, brał udział w przeprowadzonych przez organy obu instancji rozprawach administracyjnych, przesłuchano wskazanych zarówno przez skarżącego jak i R. Z. świadków, a także umożliwiono im zadawanie pytań bezpośrednio do zgromadzonych na rozprawie, z której to możliwości pełnomocnik skarżącego skorzystał.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

F. W. skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi i pominięciu przez Sąd zarzutu naruszenia przy wydawaniu decyzji przez organy administracji przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji błędne uznanie, że organy administracji rozpatrzyły oraz prawidłowo oceniły materiał dowody w sytuacji, kiedy stan faktyczny został ustalony w sposób odmienny od rzeczywistego oraz stronniczo, tj. na niekorzyść skarżącego;

2. art. 7 ust. 1 – 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez błędną i rozszerzającą wykładnię pojęcia posiadanie, co skutkowało błędnym przyjęciem, że skarżący nie był posiadaczem gruntów w rozumieniu powyższych przepisów a tym samym nie był uprawniony do złożenia wniosku i otrzymania dopłat bezpośrednich, kiedy z analizy materiału dowodowego należy wyprowadzić wnioski wprost przeciwne.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł przeprowadzenie dowodu z akt sprawy karnej Sądu Rejonowego w A. K., sygn. akt II K 71/15 – tj. protokół rozprawy z dnia 10 lipca i 22 października 2015 r., na której zeznawali ci sami świadkowie co podczas rozprawy administracyjnej – na okoliczność treści tych zeznań, albowiem złożone przez świadków zeznania podczas rozprawy karnej są odmienne niż podczas rozprawy administracyjnej.

Wniósł również o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w B. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem zaistniały podstawy do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna F. W. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów kasacyjnych podnoszących naruszenia prawa procesowego, a dopiero w dalszej do naruszeń prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego przez organ i kontroli tego procesu przez Sąd I instancji może być dokonana w sytuacji, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny jest zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W tym zarzucie strona twierdzi, że wyrok Sądu I instancji jest wadliwy, gdyż aprobuje błędne ustalenia i ocenę istotnych dla sprawy okoliczności. Analiza akt sprawy i uzasadnienia skarżonego wyroku nie potwierdza stawianego przez stronę zarzutu. Przede wszystkim strona skarżąca kasacyjnie nie wskazuje na błędy w zakresie ustaleń faktycznych, czy też wady oceny tych ustaleń dokonanych przez organ i akceptowanych przez Sąd I instancji. W swej istocie zarzut opiera się na założeniu, że świadkowie zeznający w sprawie na etapie postępowania administracyjnego mogli być nieobiektywni, bo pozostawali z R. Z. w różnych relacjach, które mogły podważać ich obiektywizm. Przyjęcie takiego założenia przez skarżącego kasacyjnie jest jego subiektywną oceną ustaleń dokonanych w postępowaniu, do której ma prawo, ale która nie musi prowadzić do podważenie stanu faktycznego sprawy, skoro twierdzenia odnoszące się do braku obiektywizmu nie zostały nawet uprawdopodobnione. Poza tym stan faktyczny sprawy został ustalony na podstawie różnych środków dowodowych, a nie tylko na podstawie zeznań świadków, zatem w tym zakresie nie ma wątpliwości jak kształtowały się fakty, natomiast rozbieżna jest ich ocena. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organy ARiMR poprawnie dokonały tej oceny i właściwie zinterpretowały ustalone fakty. Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje takie stanowisko, a w konsekwencji stwierdza, że rozpoznawany zarzut należało uznać za nietrafny.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie wskazuje na naruszenie art. 7 ust. 1 - 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, polegające na przyjęciu rozszerzającej wykładni posiadania gruntów rolnych, uprawniającego do uzyskania płatności. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie posiadanie powinno być łączone z tytułem prawnym do gruntu, a nie jego gospodarczym wykorzystaniem dla potrzeb produkcji rolnej. Stanowisko prezentowane w tym zakresie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jest nietrafne. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości pogląd, że na użytek płatności bezpośrednich ocena posiadania musi być dokonywana przez pryzmat faktycznego użytkowania działek dla celów rolniczych. Zatem dla oceny tego faktu, istotnego dla dopłat, należy przede wszystkim posiadanie wiązać z faktycznym użytkowaniem. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący kasacyjnie nie wykorzystywał rolniczo swoich działek, gdyż czyniły to osoby trzecie. Zatem ten fakt był przesądzający dla przyjęcia, że nie był posiadaczem w rozumieniu przepisów uprawniających do uzyskania dopłat. Z tego powodu nie można przyjąć, że Sąd I instancji wadliwie ustalił znaczenie posiadania w ramach przepisu wskazanego w zarzucie kasacyjnym podnoszącym naruszenie prawa materialnego. Zatem zarzut tak postawiony należało uznać za chybiony.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.