Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 294/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50-51, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 7, art. 54, art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a, art. 57 ust. 6, art. 59 ust. 1 oraz art. 59a ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: § 12 ust. 1 pkt 2, § 12 ust. 2 i § 57 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 106 § 3, art. 250, art. 254 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 136
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 16
journal: Dz.U. 2013 poz 490
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez  Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 20 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. K. i S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 października 2015 r. sygn. akt II SA/Po 377/15 w sprawie ze skargi K. K. i S. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II SA/Po 377/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, uwzględniając skargę K. K. i S. K., uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] marca 2015 r., Nr [...], w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w G. nakazał S. i K. K., właścicielom budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] zlokalizowanej w K. przy ul. [...] wykonanie robót budowlanych celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową poddasza do stanu zgodnego z prawem polegających na:

1. zamurowaniu otworów okiennych w ścianach od strony wschodniej i zachodniej materiałem o odporności ogniowej REI60 przy czym dopuszcza się wykonanie naświetla z pustaków szklanych o odporności ogniowej E30 z zachowaniem warunku, że powierzchnia naświetla nie może przekraczać 10% powierzchni całej ściany;

2. powiększeniu powierzchni przeszklonej pozostałych istniejących otworów okiennych o min. 0,625 m2 na każde okno lub wykonaniu dodatkowych okien połaciowych o powierzchni łącznej min. 1,25 m2 przypadającej na jeden pokój.

Ostateczny termin wykonania wskazanych wyżej obowiązków określono na dzień 25 lipca 2014 r.

Organ I instancji ustalił, że po zrealizowaniu ww. budynku i jego formalnoprawnym oddaniu do użytkowania zrealizowano samowolnie roboty budowlane, które doprowadziły do zmiany parametrów użytkowych budynku. Nieużytkowe poddasze przekształcono na dwa pokoje oraz korytarz. W tym celu na poddaszu w ścianach szczytowych ww. budynku zrealizowano otwory okienne. Tak ustalony stan faktyczny sprawy wymagał wdrożenia procedury naprawczej w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Co prawda, ww. roboty budowlane nie naruszają ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; jednak są niezgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), tj. § 12 ust. 1 pkt 2 w powiązaniu z § 12 ust. 2, w zakresie lokalizacji ścian z otworami okiennymi w odległościach 1,5 m i 3,0 m od granic działek sąsiednich oraz § 57 ust. 2 w zakresie wymaganego oświetlenia dziennego, przy czym nie uwzględniono okien, o których mowa powyżej. Ponadto PINB nie dostrzegł innych uchybień związanych z realizacją ww. robót budowlanych.

W związku z powyższym, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ nałożył obowiązek wykonania określonych czynności celem doprowadzenia wykonanej samowolnie przebudowy do stanu zgodnego z prawem.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli S. i K. K..

Zaskarżoną decyzją [...] WINB uchylił ww. decyzję PINB w części dotyczącej określenia terminu wykonania nałożonych obowiązków i w tym zakresie orzekł, że obowiązek określony w decyzji organu powiatowego należy wykonać w terminie do dnia 15 maja 2015 r. W pozostałym zakresie utrzymał tą decyzję w mocy.

Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowe roboty budowlane stanowiły przebudowę (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego), a więc inwestor powinien uzyskać pozwolenie na budowę, jednak decyzji takiej nie posiada.

Następnie WINB zestawił stanowisko inwestorów i świadka B. Z. (kierownika budowy) dotyczące zrealizowania ww. robót budowlanych podczas budowy budynku z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. W ocenie WINB, przebudowa została wykonana, już po formalnym zakończeniu budowy. Także przekazane przez odwołujących się dokumenty wraz z zawiadomieniem o zakończeniu budowy nie zawierają żadnej informacji o zmianach dokonanych w trakcie budowy. Zatem twierdzenia inwestorów oraz kierownika budowy, jakoby przedmiotowe roboty zostały zrealizowane w trakcie budowy, przed formalnym jej zakończeniem nie może zostać uznane za właściwe i wiarygodne, ze względu na jego rozbieżność z pozostałym zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Organ wskazał także, że nawet jeśliby przyjąć, że zmiany dokonane na poddaszu powstały w trakcie budowy, to i tak "nie stanowią one istotnego odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę".

Organ odwoławczy podzielił ustalenia PINB dotyczące naruszenia przepisów ww. rozporządzenia, tj. § 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 12 ust. 2 w zakresie lokalizacji ścian z otworami okiennymi w odległościach: 1,5 m i 3,0 m od granic działek sąsiednich oraz § 57 ust. 2 w zakresie wymaganego oświetlenia dziennego.

W ocenie WINB, ponieważ istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem przez wykonanie wskazanych w rozstrzygnięciu robót budowlanych, słusznym było zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i nakazanie wykonania wskazanych robót budowlanych w celu doprowadzenia tych robót, które były związane z przebudową poddasza do stanu zgodnego z prawem.

Organ odwoławczy wyjaśnił także, że obowiązany był wyznaczyć nowy termin wykonania wskazanych w rozstrzygnięciu czynności, to jest do dnia 15 maja 2015 r., ze względu na to, że odwołanie wniesione w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Skoro wskazany w zaskarżonej decyzji termin upłynął, zasadnym i celowym jest korekta rozstrzygnięcia decyzji pod względem terminu wykonania obowiązku.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. i S. K., zarzucając, że organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nie uwzględnił faktu zgłoszenia przedmiotowego budynku do odbioru PINB w G. i oddania do użytku. Wówczas organ nie dopatrzył się żadnych nieprawidłowości. Niedopuszczalna jest taka sytuacja, gdy organ oddaje do użytku budynek mieszkalny bez zastrzeżeń, a następnie stwierdza po latach, że teraz dopatrzył się niezgodności. Wskazano, że kwestionowane roboty budowlane wykonano w ramach budowy przedmiotowego budynku i Inspektor Powiatowy, dokonując odbioru gotowego budynku mieszkalnego, nie miał żadnych zastrzeżeń i oddał go do użytku.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 16 czerwca 2015 r. referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu ustanowił dla skarżących pełnomocnika z urzędu.

W piśmie procesowym z dnia 1 października 2015 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał stanowisko zawarte w skardze i zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a., a także naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 7 w zw. z art. 54 Prawa budowlanego. Wskazał, że kwestionowane przez organy okna zostały wykonane w trakcie budowy przedmiotowego budynku co potwierdzają zeznania świadka – B. Z. (kierownika budowy) oraz inwestorów. Organ nie przeprowadził pełnego, rzetelnego i wyczerpującego postępowania dowodowego w celu ustalenia daty wykonania przedmiotowych okien, a tym samym zaskarżona decyzja została wydana zbyt szybko. Dalej wskazano, że inwestor po zakończeniu budowy budynku wystosował w dniu 22 marca 2008 r. do PINB zawiadomienie o zakończeniu budowy, a organ ten nie zgłosił w przepisanym terminie sprzeciwu zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego. Strona powołała się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym stwierdzono, że w sytuacji kiedy prace budowlane zostały zrealizowane, a następnie skutecznie zawiadomiono o zakończeniu budowy, to nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50-51 Prawa budowlanego. Brak sprzeciwu organu bądź decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II SA/Po 377/15, uwzględniając skargę, wskazał, że w sprawie prawidłowo ustalono, że ww. przebudowa została wykonana już po formalnym zakończeniu budowy przedmiotowego budynku. W ocenie Sądu, w tym zakresie zostało w sposób wyczerpujący przeprowadzone postępowanie dowodowe. Jednak niezależnie od tej oceny, zdaniem Sądu, okoliczność, czy roboty budowlane polegające na wykonaniu przedmiotowych okien w ścianach szczytowych poddasza zostały wykonane przed czy też po zgłoszeniu zakończenia budowy organowi nadzoru budowlanego nie ma zasadniczego znaczenia dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego nakazującego ich likwidację. W okolicznościach tej sprawy, wykonanie okien na poddaszu w ramach samowolnej przebudowy budynku (bez pozwolenia na budowę) stanowiło rażące naruszenie przepisów techniczno-budowlanych, w tym przede wszystkim § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia. Dlatego organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały art. 51 ust. 7 w zw. z ust. 1 pkt 2 jako regulujące zagadnienia z postępowaniem naprawczym w stosunku do samowoli budowlanej polegającej na zrealizowaniu bez wymaganego pozwolenia na budowę robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Ponadto treść rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego nie uległaby przy tym zasadniczej zmianie także w przypadku ustalenia, że do wykonania spornych okien w ścianach szczytowych doszło jeszcze w toku budowy, to jest przed jej zakończeniem i zgłoszeniem tego faktu właściwemu miejscowo powiatowemu inspektorowi nadzoru budowlanego. Wykonanie przedmiotowych okien ocenić bowiem należałoby w takiej sytuacji faktycznej jako odstępstwo od projektu budowlanego, które jednakże wbrew twierdzeniom organu II instancji miało charakter istotny (art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego).

W odniesieniu do argumentacji strony skarżącej dotyczące zawiadomienia o zakończeniu budowy Sąd wskazał, że ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu stanowi przeszkodę dla prowadzenia następnie postępowania naprawczego w stosunku do tego samego obiektu budowlanego i robot budowlanych zrealizowanych przed jej wydaniem. Zupełnie inna sytuacja zachodzi natomiast w momencie gdy inwestor – jak w niniejszej sprawie – dokonuje jedynie zgłoszenia zakończenia budowy. W takiej sytuacji nie toczy się jakiekolwiek postępowanie administracyjne. Skutkiem dokonanego zgłoszenia jest bowiem co do zasady jedynie formalna kontrola przedłożonych przez stronę dokumentów, a ewentualne postępowanie administracyjne, w toku którego zostanie procesowo zweryfikowana legalność zrealizowanej budowy może być zainicjowane dopiero po wniesieniu przez organ sprzeciwu. Przy braku sprzeciwu postępowanie to ulega zakończeniu w następstwie tzw. "milczenia organu", względnie zawiadomienia o niewniesieniu sprzeciwu, a więc czynności, którym nie przysługuje przymiot ostateczności, i które – co za tym idzie – nie mogą być wzruszone w jakimkolwiek postępowaniu nadzwyczajnym, nawet w przypadku ustalenia, że dokonane zgłoszenie było oczywiście i rażąco nieuczciwe, i miało na celu jedynie obejście prawa. Stąd też w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie dla przypisania dokonanemu na podstawie art. 54 Prawa budowlanego zgłoszeniu zakończenia budowy skutku w postaci braku dopuszczalności ponownej kontroli legalności budowy musi być ono dokonane prawidłowo, to jest musi zawierać zgłoszenie faktycznie zrealizowanych robót. Inaczej rzecz ujmując, przystąpienie do użytkowania budynku w następstwie dokonanego zgłoszenia nie wyklucza możliwości zastosowania trybu przewidzianego w art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w sytuacji wadliwego i wywołanego przez odstępne działania inwestora niewniesienia przez właściwy organ sprzeciwu od zgłoszenia zakończenia robót budowlanych naruszających przepisy. Bezprawne i podstępne działanie inwestora nie może bowiem wywoływać korzystnych dla niego, a krzywdzących dla pozostałych stron skutków prawnych.

Jednak w ocenie Sądu, niezależnie od wskazanej powyżej nietrafności zasadniczych zarzutów podnoszonych w skardze zaskarżona decyzja nie mogła się pozostać w obrocie prawnym, albowiem w innym zakresie zapadła ona z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja w pkt 1 nie tylko nakazywała zamurowanie otworów okiennych, lecz nadto określała, że okna te powinny być zamurowane materiałem o odporności ogniowej REI60. Przy czym dopuszczono wykonanie naświetla z pustaków szklanych o odporności ogniowej E30 z zachowaniem warunku, że powierzchnia naświetla nie może przekraczać 10% powierzchni całej ściany. W pkt 2 zaś decyzja nakazywała powiększenie powierzchni przeszklonej pozostałych istniejących otworów okiennych o min. 0,625 m2 na każde okno lub wykonanie dodatkowych okien połaciowych o powierzchni łącznej min. 1,25 m2 przypadającej na jeden pokój. Jednocześnie w uzasadnieniach decyzji obu instancji nie tylko nie wskazano podstawy prawnej tych "uzupełniających" nakazów, lecz także w żaden sposób ich nie uzasadniono, zarówno w zakresie podstawy faktycznej, jak i prawnej ich nałożenia. Brak poczynienia w tym zakresie jakichkolwiek rozważań w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uniemożliwia jej kontrolę przez sąd administracyjny, który nie zastępuje organów administracji, a jedynie ocenia zgodność z prawem ich rozstrzygnięć. A więc braki w tym zakresie mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy tym bardziej jeżeli zważy się, że tymi samymi nakazami objęto pomieszczenia o różnej wielkości doświetlone także lukarnami o tej samej wielkości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli K. K. i S. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 7 w zw. z art. 54 Prawa budowlanego i art. 8 K.p.a. przez ich błędne zastosowanie pomimo braku występowania ku temu ustawowych przesłanek i wydanie decyzji nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych, podczas gdy w sytuacji braku złożenia przez organ sprzeciwu stosownie do treści art. 54 Prawa budowlanego brak jest możliwości wszczęcia takiego postępowania wobec skarżących.

Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 136 K.p.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. przez akceptację uchybień proceduralnych organów I i II instancji polegających na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, zaniechaniu przez organy administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, arbitralnym potraktowaniu przez organy przedmiotowej sprawy bez rozpatrzenia w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji brak uchylenia zaskarżonej decyzji Wielkopolskiego WINB oraz poprzedzającej jej decyzji PINB w Gostyniu z powodów podniesionych przez skarżących.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, brak wniesienia przez organ nadzoru budowlanego sprzeciwu do użytkowania inwestycji na podstawie art. 54 Prawa budowlanego nie stanowi prawnej przeszkody do wdrożenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego jeżeli z ustaleń organu wynika, że zarówno w trakcie powstawania inwestycji, jak i po jej formalnym zakończeniu, doszło do realizacji robót budowlanych z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. W tej zaś sprawie skarżący nie kwestionowali, że otwory okienne w ścianach od strony wschodniej i zachodniej przedmiotowego budynku zostały zrealizowane z naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 2, § 12 ust. 2 i § 57 ust. 2 ww. rozporządzenia. Ustalenie takiego faktu oznacza, że nawet jeżeli określone w tym zakresie roboty wykonano przed zawiadomieniem organu o zakończeniu budowy to i tak nie można uznać tak dokonanego zgłoszenia za skuteczne. Dla skuteczności prawnej zastosowania uproszczonej procedury zgłoszeniowej, także ze strony inwestora wymaga działań zgodnych z prawem. Oznacza to, że jeżeli w trakcie inwestycji realizowanej zgodnie z pozwoleniem inwestor wykona roboty budowlane niezgodne z prawem, to dokonanie późniejszego zgłoszenia i tzw. "milcząca zgoda" organu nie powoduje niejako zatwierdzenia przez organ nielegalnych działań inwestora dokonanych w trakcie procesu inwestycyjnego. Inna wykładnia instytucji zgłoszenia prowadziłaby do obejścia prawa, co jest niedopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów prawa (nielegalnych działań inwestora nie można by poddać żadnej weryfikacji). Z tych względów, wskazywana w skardze kasacyjnej okoliczności zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy i brak w tym zakresie sprzeciwu organu nie ma znaczenia dla prawidłowości zastosowania w okolicznościach tej sprawy przez organy nadzoru budowlanego trybu naprawczego wynikającego z art. 50-51 Prawa budowlane, co prawidłowo ocenił Sąd I instancji.

Zauważyć należy, że kwestia czy dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego w stosunku do obiektu, który został oddany do użytkowania przez milczącą zgodę organu, tj. niezłożenie w tym zakresie sprzeciwu, było przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych. W konsekwencji w rozstrzygnięciach sądów można było w przeszłości spotkać dwa przeciwne stanowiska. Zwolennicy jednego poglądu twierdzili, że zawiadomienie organu o zamiarze przystąpienia do użytkowania i zakończeniu budowy oraz niezgłoszenie sprzeciwu stanowi przeszkodę do prowadzenia postępowania naprawczego w przypadku późniejszego wykrycia wad inwestycji (wskazywany w skardze kasacyjnej wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2370/11). Zwolennicy drugiego poglądu twierdzili natomiast, że jedynie wydanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stanowi taką przeszkodę. Obecnie ugruntował się drugi z ww. poglądów (por. wyroki NSA: z 21 grudnia 2016 r., II OSK 831/15; z 8 stycznia 2016 r., II OSK 1103/14), który skład rozpoznający niniejszą sprawę podziela. Taka ocena wynika z tego, że pomiędzy sytuacją użytkowania obiektu w oparciu o ostateczną decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie oraz zawiadomieniem o zakończeniu budowy w trybie art. 54 Prawa budowlanego nie można postawić znaku równości (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2015 r., II OSK 201/15). W pierwszym przypadku, organ administracji wydaje bowiem decyzję administracyjną, którą poprzedza obowiązkowa kontrola obiektu budowlanego, w trakcie której ustala się, czy obiekt budowany został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W drugim natomiast, właściwy organ administracji nie wydaje decyzji administracyjnej, lecz inwestor nabywa uprawnienie do użytkowania obiektu budowlanego na skutek milczenia władzy publicznej (art. 54 Prawa budowlanego) – uproszczonej procedury administracyjnej. Właściwy organ administracji wydaje decyzję administracyjną, jedynie wtedy, gdy uznaje, że inwestor nie może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego. Wprawdzie zarówno do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, jak i zawiadomienia o zakończeniu budowy inwestor dołącza oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami (art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego), jednakże jedynie w przypadku wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie właściwy organ administracji przeprowadza obowiązkową kontrolę obiektu budowlanego (art. 57 ust. 6, art. 59 ust. 1 oraz art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego). Zatem, jeżeli proces inwestycyjny został zakończony przez zawiadomienie o zakończeniu budowy, to prowadzeniu później postępowania w sprawie legalności budowy nie stoi na przeszkodzie brak wniesienia przez organ sprzeciwu do złożonego przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy. A zatem w sytuacji nieprzeprowadzenia postępowania w zakresie zgodności inwestycji z ww. przepisami oraz pozwoleniem na budowę, w przypadku stwierdzenia okoliczności określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego dopuszczalne jest przeprowadzenie postępowania mającego na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem w tym m.in. w zakresie istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę bądź w przepisach (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2017 r., II OSK 1595/16). W konsekwencji ustalonych okoliczności i stanu prawnego brak jest podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie z powodów wskazanych w skardze kasacyjnej doszło do błędnego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 7 w zw. z art. 54 Prawa budowlanego i art. 8 K.p.a. Zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W świetle przedstawionej powyżej argumentacji nie zawiera także usprawiedliwionych podstaw zarzut dotyczący naruszenia prawa procesowego, tj. art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 136 K.p.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. Po pierwsze, to czy skarżący dokonali nielegalnych robót budowlanych przed dokonaniem zawiadomienia o zakończeniu budowy, czy po tym fakcie, w okolicznościach tej sprawy nie miało znaczenia dla legalności zastosowania trybu naprawczego z art. 50-51 Prawa budowlanego. Jak już wyżej wskazano, zawiadomienie o zakończeniu budowy nie może prowadzić do zatwierdzenia nielegalnych działań inwestora – przepisy Prawa budowlanego nastawione są na uzyskanie stanu zgodnego z prawem. Po drugie, w tej sprawie oceniono, że przebudowa budynku nastąpiła już po formalnym zakończeniu jego budowy. W sprawie oceniono, że z dokumentacji przedłożonej przez inwestora wraz z zawiadomieniem o zakończeniu budowy nie wynika by przedmiotowy zakres robót budowlanych został objęty zawiadomieniem. Taka okoliczność tym bardziej podważa skuteczność dokonanego zawiadomienia w odniesieniu do wykonanych nielegalnie robót budowlanych. Ponadto nie można w tym zakresie uznać aby doszło do arbitralnego ustalenia stanu faktycznego, skoro stanowisko Sądu I instancji osadzało się na obiektywnie istniejącej dokumentacji. W tej sprawie z uwagi na złożone wyjaśnienia przez inwestorów i świadka (kierownika budowy) wymagane było zatem wyważenie mocy dowodowej uzyskanych w trakcie postępowania środków dowodowych, a w tym zakresie w skardze kasacyjnej nie wykazano aby reguły postępowania administracyjnego wynikające z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 136 K.p.a. zostały naruszone w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. Co prawda, w postępowaniu przed Sądem I instancji inwestorzy przedłożyli oświadczenie innych osób oraz zdjęcia, z których miałoby wynikać, że przedmiotowe otwory okienne powstały przed dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Jednak z uwagi na przedstawioną powyżej argumentację brak wypowiedzenia się Sądu I instancji na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. należało uznać jako wadę, która nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy. Dlatego nie można doszukać się naruszenia art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490 ze zm.), pełnomocnik powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie (por. wyrok NSA z 23 lutego 2011 r., I OSK 195/11). Zasadą jest bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga o kosztach postępowania tylko pomiędzy stronami. W pozostałym zakresie stosowne wnioski powinny być kierowane do właściwych w sprawie wojewódzkich sądów administracyjnych, co wprost wynika z treści art. 254 § 1 p.p.s.a.