Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 136/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 pkt 21, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17b ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 7, 8, 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 października 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 181/21 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 18 stycznia 2021 r. nr KO.441.305.2020 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od B. B. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 6 października 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 181/21 uchylił zaskarżoną przez B. B. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 18 stycznia 2021 r. nr KO.441.305.2020 oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z 24 listopada 2020 r. nr GOPS.ŚP.421.4211/187/11/2020 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

C. C., wdowa, orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Piotrkowie Trybunalskim z 9 maja 2018 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując decyzję organu I instancji o odmowie przyznania B. B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad C. C., stwierdziło, że brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia (zaprzestaniem pracy w gospodarstwie rolnym) przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką.

Zdaniem organu II instancji, spełnione są jedynie dwie z trzech określonych w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, to jest: legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki i pozostawanie skarżącej i jej matki w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym. Nie została spełniona trzecia przesłanka, to znaczy brak jest bezpośredniego związku między rezygnacją przez skarżącą z pracy w gospodarstwie rolnym a sprawowaniem przez nią opieki nad matką. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, opieka sprawowana przez skarżącą nad matką nie jest stała, a okoliczność pozostawania niepełnosprawnej matki przez znaczną część dnia poza faktyczną opieką skarżącej nie koliduje z możliwością wykonywania przez nią pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę B. B. za zasadną. Zdaniem Sądu I instancji, istota sporu w sprawie dotyczy kwestionowania kompetencji organu pomocowego do weryfikowania zakresu sprawowanej opieki przez osobę wnioskującą o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nad osobą niepełnosprawną, legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym z zaleceniem stałej pomocy w czynnościach dnia codziennego, a w konsekwencji także kwestionowania prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśniającego.

Zdaniem Sądu I instancji, niesporne jest że skarżąca sprawuje faktyczną opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką i że jest ona w kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o przedmiotowe świadczenie (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.), ponieważ ciąży na niej obowiązek alimentacyjny w stosunku do osoby wymagającej opieki.

Sąd I instancji nie podzielił natomiast prezentowanego przez organy obu instancji poglądu, że organy pomocowe posiadają kompetencję do kwestionowania zakresu i czasu potrzebnego do wykonywania czynności opiekuńczych w toku postępowania dowodowego i wyjaśniającego, pomimo wyraźnego i jednoznacznego zapisu orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wskazującego na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną ze stwierdzoną znaczną niepełnosprawnością, a także faktycznego stanu zdrowia tej osoby.

Sąd I instancji uznał, że organy obu instancji dokonały wadliwej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez samodzielną ocenę treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności matki skarżącej co do zakresu czynności opiekuńczych oraz przez uznanie, że sprawowana opieka ma być całodobowa. W konsekwencji, organy dokonały odmiennej niż w tym orzeczeniu oceny zakresu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, bez uwzględnienia pogarszającego się stanu zdrowia matki skarżącej i adekwatnych do tego stanu sprawowanych przez skarżącą czynności opiekuńczych. Zdaniem Sądu I instancji, dopuszczalne jest jedynie badanie, czy sprawowana opieka odpowiada treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, a więc czy uwzględnia stan zdrowia podopiecznej.

Ponadto, badanie związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem pracy zawodowej (nie jak przyjęły organy, rezygnacją z zatrudnienia) a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, zostało ograniczone do badania możliwości wykonywania przez matkę skarżącej prostych czynności dnia codziennego. Nie zostało przeprowadzone wszechstronne postępowania dowodowe i wyjaśniające, dotyczące obiektywnych możliwości niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia, jak i sytuacji materialnej skarżącej i jej braci, pozwalającej na pokrycie kosztów opieki nad matką, również w kontekście godzenia ewentualnej pracy zawodowej (zarobkowej) z opieką nad matką. Tym samym, organy obu instancji naruszyły przepisy art. 7 art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a."

Przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne, Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała, w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka. Nie można sztywno określić czynności dokonywanych w ramach opieki nad osobą niepełnosprawną. Potrzeba ich wykonania może się zmieniać, a nawet może być trudne do przewidzenia jakie czynności będą niezbędne danego dnia do wykonania, ponieważ stan zdrowia i kondycja osoby chorej może się zmieniać.

Z kolei, związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką powinien być bezpośredni, bowiem niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi mieć charakter całkowity z uwagi na konieczność sprawowania opieki, która z założenia jest opieką stałą lub długotrwałą. Dlatego też w sytuacji, gdy opieka nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy między koniecznością rezygnacji z zarobkowania (lub niepodejmowania zatrudnienia) a opieką nie istnieje. W postępowaniu administracyjnym konieczne jest zatem ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. wymiaru opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy.

Jak wskazał Sąd I instancji, organy, podważając w nieuprawniony sposób treść orzeczenia o stopniu niepełnosprawności matki skarżącej przez zakwestionowanie zakresu koniecznych czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą, nie przeprowadziły koniecznego postępowania dowodowego i wyjaśniającego na okoliczność zakresu opieki faktycznie sprawowanej przez skarżącą nad matką dla zapewnienia jej prawidłowego funkcjonowania. Swoje ustalenia w tym zakresie organy obu instancji oparły zasadniczo na wyjaśnieniach matki skarżącej. Zdaniem Sądu I instancji, z uwagi na stan zdrowia psychicznego matki skarżącej, potwierdzony zaświadczeniem lekarskim, zasadne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego.

Ponadto, przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest nie tylko rezygnacja z pracy zawodowej (zarobkowej), ale również niepodejmowanie tej pracy, z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W tej sprawie organy skoncentrowały się na okoliczności rezygnacji z pracy zawodowej, pomijając całkowicie okoliczność niepodejmowania pracy przez skarżącą. Poza tym, oświadczenie skarżącej o rezygnacji z pracy, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ. W sytuacji powzięcia wątpliwości co do jego wiarygodności, organ jest zobowiązany do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Jak wskazał Sąd I instancji, organy nie przeprowadziły również dowodu z zeznań braci skarżącej na okoliczność opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką, ograniczając się do przyjęcia pisemnych i lakonicznych oświadczeń. Nie zbadały również możliwości finansowych skarżącej i braci skarżącej w aspekcie pokrycia przez nich, choćby wspólnie, kosztów płatnej opiekunki, przykładowo na czas ewentualnego wykonywania przez skarżącą pracy w gospodarstwie, czy zarządzania tym gospodarstwem.

Sąd I instancji wyjaśnił, że ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są uzupełnić postępowanie dowodowe i wyjaśniające, a następnie dokonać oceny przesłanki niepodejmowania przez skarżącą pracy zarobkowej, ewentualnie rezygnacji z pracy zarobkowej, oraz związku przyczynowego tej okoliczności z koniecznością sprawowania opieki nad matką.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię i zastosowanie prowadzące do przyjęcia, że sam fakt pozostawania wnioskodawczyni w kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne i sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny o wymaganym stopniu niepełnosprawności, wypełnia przesłanki do przyznania tego świadczenia, pomimo że ustalony rzeczywisty charakter i wymiar tej opieki świadczonej przez skarżącą nie uniemożliwia podjęcia zatrudnienia (w analizowanej sprawie prowadzenia gospodarstwa rolnego i wykonywania pracy w tym gospodarstwie), a w konsekwencji uzasadnia odmowę przyznania tego świadczenia;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 i art. 17b ust. 1 i 2 u.ś.r. przez błędne zastosowanie prowadzące do przyjęcia, że niepodejmowanie zatrudnienia (w przypadku rolnika i jego małżonka zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego, wykonywania pracy w tym gospodarstwie) w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną tylko w ograniczonym zakresie, wypełnia przesłankę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 i w związku z art. 3 pkt 21 u.ś.r. przez błędną wykładnię i zastosowanie prowadzące do przyjęcia, że legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o niepełnosprawności, wyklucza możliwość wywodzenia braku związku przyczynowego z zakresem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. na skutek błędnego uznania, że organy administracji – wobec obowiązującego orzeczenia o zaliczeniu osoby do znacznego stopnia niepełnosprawności, determinującego charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba – nie miały kompetencji do weryfikowania "zakresu i czasookresu czynności opiekuńczych" w toku postępowania dowodowego i wyjaśniającego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. na skutek błędnego uznania, że organy administracji dopuściły się naruszenia wskazanych przepisów prawa procesowego regulujących wymogi, jakie należy zrealizować w procesie zbierania i oceny materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło Sąd I instancji do uwzględnienia skargi w sytuacji, w której nie było podstaw do jej uwzględnienia, ponieważ ocena sposobu (charakteru) sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną została przeprowadzona z uwzględnieniem wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co zostało w sposób dostateczny wyjaśnione w zaskarżonej decyzji;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 w związku z art. 151 P.p.s.a., polegające na tym, że Sąd I instancji uwzględnił skargę, podczas gdy podlegała ona oddaleniu z uwagi na okoliczności wskazane w decyzji.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Powołując orzecznictwo sądowoadministracyjne organ zaznaczył, że w sprawie brak jest bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej, a sprawowaną opieką nad matką. Aby można było mówić o opiece (art. 17 ust. 1 u.ś.r.) musi ona być stała lub długoterminowa. Nie może to być opieka świadczona niecodziennie, albo nawet jeżeli codziennie to tylko przez część doby, to znaczy sporadycznie.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarówno organy jak i sąd nie są uprawnione do kwestionowania orzeczeń, z których wynika znaczny stopień niepełnosprawności. Jednocześnie wskazano, że dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy konieczne jest ustalenie, czy rodzaj lub ilość czynności z zakresu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o świadczenie, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o prawidłowe zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jego codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową (tak WSA w Białymstoku w wyroku z 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 624/12), badaną czy to w kontekście rezygnacji, czy też niepodejmowania zatrudnienia, jak i zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego, czy też pracy w tym gospodarstwie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że rolnicy, ich małżonkowie i domownicy ubiegający się o świadczenie pielęgnacyjne, są zobowiązani do złożenia oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego lub wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym. Ciężar dowodu wykazania faktu zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej, wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym ciąży na rolniku, małżonku rolnika i domowniku. Takim dowodem jest oświadczenie składane w trybie art. 17b ust. 2 u.ś.r. Skarżąca poza oświadczeniem nie przedstawiła innych dowodów potwierdzających zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej, wykonywania pracy w gospodarstwie. Organ ocenił złożone oświadczenie, wskazując na rozbieżności między podaną w oświadczeniu datą (18.12.2019 r.) a informacją podaną w odwołaniu (od 2017 r.), podważając tym samym jego wiarygodność.

W świetle wyjaśnień skarżącej trudno przyjąć, aby nie osiągała już dochodu z gospodarstwa rolnego, które w dalszym ciągu jest prowadzone przez jej męża. Skarżąca stwierdziła w odwołaniu, że zaprzestała pracy w gospodarstwie ze względu na opiekę nad matką. W żaden inny sposób nie wykazała, aby obecnie opieka nad matką byłą nie do pogodzenia z pracą w gospodarstwie rolnym. Jak podała skarżąca, sprawowanie stałej opieki nad matką wiąże się z wykonywaniem takich czynności jak: palenie w piecu, dbanie o higienę ciała, przebieranie, pranie, przygotowywanie i podawanie posiłków, podawanie leków, zapewnienie porządku w domu, zmywanie naczyń, wsparcie duchowe. Z uwagi na to, okoliczność zaprzestania prowadzenia przez skarżącą gospodarstwa rolnego, wykonywania pracy w tym gospodarstwie została przez organy oceniona przez zakres wykonywanych czynności opiekuńczych.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, poczynione w sprawie ustalenia są wystarczające do wydania orzeczenia. Organ nie podzielił poglądu, że należy oceniać stan zdrowia psychicznego matki skarżącej. Uznał, że nie jest do tego uprawniony. Istotny jest rzeczywisty charakter oraz wymiar opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W niniejszej sprawie ocenie organów podlegał zakres faktycznie sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką w celu ustalenia, czy wykonywane czynności opiekuńcze uniemożliwiają aktywność zawodową skarżącej, nawet w niepełnym wymiarze. Nie spełnia wymogu opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pomocy codzienne, ale wyłącznie przez część doby.

Pomimo okazania zaświadczenia lekarskiego zawierającego rozpoznanie choroby "[...] – głębokiego stopnia", z dokonanych ustaleń nie wynika, aby matka skarżącej miała problemy z komunikowaniem się i konfabulowała. Jej stan zdrowia pozwala na samodzielne funkcjonowanie i zatroszczenie się w niezbędnym zakresie o swoje potrzeby. Czynności opiekuńcze wykonywane przez skarżącą w głównej mierze sprowadzają się do prowadzenia gospodarstwa domowego. Są to typowe czynności dnia codziennego wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Większość z tych czynności nie wymaga całodobowej bądź nawet stałej obecności w ciągu dnia. Nie wszystkie też muszą być wykonywane codziennie.

Dlatego też organ II instancji przyjął, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką nie stanowi stałej opieki i nie wyklucza całkowicie prowadzenia przez nią gospodarstwa rolnego ani wykonywania pracy w tym gospodarstwie. W ocenie organu, powszechnie wiadome jest, że praca w gospodarstwie rolnym charakteryzuje się sezonowością, szczególnie jeżeli chodzi o produkcję roślinną. Jak ustalono w sprawie, w gospodarstwie rolnym, którego właścicielem jest mąż skarżącej, nie jest prowadzona hodowla zwierząt.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie, ponieważ żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczała się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Przedstawione wyżej zarzuty zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 P.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego (pkt 1) w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1 i art. 17b ust. 1 i 2 i w związku z art. 3 pkt 21 u.ś.r. oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania (pkt 2) w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 80 K.p.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 w związku z art. 151 P.p.s.a.

Ze względu na istotę sporu, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Kwestią zasadniczą, wymagającą rozstrzygnięcia jest bowiem ocena, czy w okolicznościach niniejszej sprawy uczestniczka postępowania spełnia przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wskazaną w art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17b ust. 1 pkt 1 u.ś.r., tj. czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zaprzestaniem prowadzenia przez nią gospodarstwa rolnego a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W związku z tym wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie natomiast do art. 17b ust. 1 pkt 1 u.ś.r. w przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego. Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (ust. 2).

Z kolei w myśl art. 3 pkt 21 lit. a u.ś.r., znaczny stopień niepełnosprawności oznacza niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

Jak wynika z powyższego, przepisy art. 17 ust. 1 i art. 17b ust. 1 u.ś.r. określają przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą zaistnieć, aby danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Przysługuje ono bowiem osobom w nim wymienionym, jeżeli rezygnują z prowadzenia przez nie gospodarstwa rolnego i pracy w nim w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że Sąd I instancji zarzucił organowi skoncentrowanie się wyłącznie na przesłance rezygnacji z pracy zawodowej i pominięcie okoliczności niepodejmowania pracy. Tymczasem przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego związane zarówno z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jak i niepodejmowaniem zatrudnienia lub pracy zarobkowej, przewiduje wyłącznie przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. W odniesieniu zaś do rolników, ich małżonków i domowników ustawodawca wprowadził odrębną regulację przewidzianą w art. 17b u.ś.r., co wskazano powyżej. Przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wobec tych podmiotów jest zaprzestanie prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego. Zasadnie zatem skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji błędne zastosowanie art. 17 ust. 1 u.ś.r. do ustalonego stanu faktycznego nakazując organowi badanie okoliczności związanych z niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącą.

Kolejno wskazać należy, że - jak zgodnie i trafnie zauważają Sąd I instancji i skarżący kasacyjnie organ - u.ś.r. nie zawiera definicji "sprawowania opieki", tym niemniej z treści art. 17 ust. 1 wynika, że aby można było mówić o opiece – w rozumieniu tego przepisu - musi ona być stała lub długoterminowa. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2454/11, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Omawiane świadczenie nie jest więc przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego, pozbawiające możliwości zarobkowania, z uwagi na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego i pracy w nim ma miejsce wtedy, gdy następuje zaprzestanie działalności w gospodarstwie rolnym nakierowanej na osiągnięcie dochodu z tego gospodarstwa. Przy tym tylko całkowita rezygnację z prowadzenia gospodarstwa rolnego uprawnia rolnika do świadczenia pielęgnacyjnego z powodu konieczności sprawowania tej opieki (Rączka Piotr (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, publ. System Informacji Prawnej LEX, stan prawny na 30 kwietnia 2021 r.). W związku z tym świadczenie to nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu, a jako rekompensata za zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego z uwagi na rzeczywistą konieczność sprawowania opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Jak wskazuje się w orzecznictwie świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną matką, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania (wyrok NSA z 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 351/21). Innymi słowy, musi istnieć bezpośredni związek między zaprzestaniem prowadzenia gospodarstwa rolnego a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej (ciągłej) lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. Obowiązkiem organu administracji w prowadzonym postępowaniu administracyjnym jest więc ustalenie związku między zaprzestaniem prowadzenia gospodarstwa rolnego a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. ustalenie wymiaru faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy.

Takich ustaleń faktycznych nie można jednak – jak przyjął także prawidłowo Sąd Wojewódzki – utożsamiać z oceną wskazań dotyczących osoby niepełnosprawnej wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Poza sporem oczywiście pozostaje, że w przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., nie podlega badaniu, w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w sposób określony w stosownych przepisach. Jak słusznie wskazuje bowiem skarżący organ, o ile konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, to dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku konieczne jest jednak ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie, jak w niniejszej sprawie, prowadzenie gospodarstwa rolnego. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia.

Takie stanowisko prezentuje też organ w zaskarżonej decyzji wskazując wprost, że zarówno organy, jak i sądy nie są uprawnione w niniejszym postępowaniu do kwestionowania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanego w stosunku do matki skarżącej. Organ wskazał też, że w przypadku osób z orzeczonym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., nie podlega badaniu w toku innego postępowania kwestia istnienia konieczności sprawowania opieki i konieczności udzielania jej pomocy – tak jak wskazał Sąd I instancji - w rozumieniu § 29 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. Organowi nie można zatem przypisać – jak zarzuca Sąd I instancji – przyjęcia stanowiska, że organ jest uprawniony do samodzielnej oceny treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności matki skarżącej co do zakresu czynności opiekuńczych oraz przez uznanie, że sprawowana opieka ma być całodobowa, a także dokonania w konsekwencji odmiennej niż w tym orzeczeniu oceny zakresu koniecznej opieki nad osobą niepełnosprawną, bez uwzględnienia pogarszającego się stanu zdrowia matki skarżącej i adekwatnych do tego stanu sprawowanych przez skarżącą czynności opiekuńczych.

Można zgodzić się w tym zakresie z Sądem I instancji, że opis niektórych przyjętych ustaleń w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczący sytuacji życiowej matki skarżącej został tak sporządzony, że sugeruje dokonywanie przez organy oceny w zakresie wynikających z orzeczenia o niepełnosprawności wskazań konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jednak uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie jasno wskazuje, że organy dokonywały tej oceny jedynie w odniesieniu do faktycznie sprawowanej opieki nad matką pod kątem zbadania, czy wykonywane czynności opiekuńcze uniemożliwiają aktywność zawodową skarżącej. Przykładowo na s. 6 zaskarżonej decyzji organ opisał czynności podejmowane przez skarżącą w związku z opieką nad matką i na tej podstawie wywiódł, że "(...) uzasadnione jest stwierdzenie, że opieka sprawowana przez skarżącą nad matką nie jest stała, permanentna ("całodobowa, 24 godzin" – jak sama podała), tylko ograniczona w czasie(...)". Tym samym należałoby uznać, że uzasadnienie decyzji co najwyżej zostało częściowo nieprecyzyjnie sformułowane.

Nie ma zatem wątpliwości, że legitymowanie się przez osobę wymagająca opieki orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego z zakresem faktycznie sprawowanej opieki nad tą osobą.

Mając na uwadze powyższe rozważania, wskazać wypada, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że pomoc świadczona przez B. B., mieszkającą w tej samej miejscowości co jej matka, polega na codziennych wizytach, przynoszeniu ciepłego posiłku, utrzymywaniu czystości w domu, utrzymywaniu higieny osobistej matki, zakupie leków. Organ ustalił, że C. C. nie ma problemów z komunikowaniem się i wiedzą co do zdarzeń jej dotyczących. Sama dysponuje swoją emeryturą, sama robi zakupy w sklepie obwoźnym, córce daje pieniądze na opłaty za energię elektryczną, śmieci, zakup leków. C. C. samodzielnie je, sama ubiera się, załatwia potrzeby fizjologiczne. Ponadto zakres sprawowanej przez uczestniczkę postępowania opieki nad matką sprowadza się praktycznie do prowadzenia gospodarstwa domowego, polegającego na wykonywaniu typowych w tym zakresie czynności, jak czynności higieniczne, przygotowywanie posiłków, podawanie leków, robienie zakupów, pranie, sprzątanie, palenie w piecu. W ocenie organu świadczy to o udzielaniu co najwyżej częściowej pomocy w prawidłowym funkcjonowaniu oraz zaspakajaniu potrzeb życiowych matki, a nie stałej, całodobowej opieki. Ponadto w postępowaniu przed organem II instancji B. B. zaprzeczyła, że przy opiece pomagają jej bracia mieszkający w sąsiednich miejscowościach, choć podczas pierwszej wizyty wyraźnie oświadczyła, że bracia, jeśli zachodzi taka konieczność, służą pomocą w opiece nad matką. Bracia skarżącej D. D. i E. E., którzy złożyli oświadczenia w dniu 15 października 2020 r., potwierdzili, że sprawowana opieka przez B. B. nad matką w głównej mierze polega na przygotowywaniu posiłków. Jedynie F. F., który złożył oświadczenie w dniu 9 listopada 2020r., wskazał na szerszy zakres opieki sprawowanej nad matką przez siostrę B. B. Opieka, która obejmuje wskazane przez B. B. czynności takie jak: nie stanowi przeszkody do wykonywania pracy zawodowej (pracy w gospodarstwie rolnym).

Bezsporne pozostają także ustalenia wskazujące, że wnioskodawczyni jest mężatką, posiada pełnoletnie dzieci pozostające na swoim utrzymaniu, mąż jej jest właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. 12,02 ha oraz dzierżawcą 1,89 ha. We wniosku o ustalenie świadczenia uczestniczka postępowania złożyła oświadczenie, że zaprzestała pracy w gospodarstwie rolnym 18 grudnia 2019 r. Natomiast w odwołaniu z 7 grudnia 2020 r. podniosła, że: "od 2017 roku prowadzeniem i pracą w gospodarstwie rolnym zajmuje się wyłącznie mąż".

Biorąc powyższe pod uwagę, zgodzić się zatem należy ze skarżącym kasacyjnie organem, że poczynione w sprawie ustalenia były wystarczające do wydania decyzji. Ustalony stan faktyczny został przyjęty w oparciu o ustalenia pracownika socjalnego, oświadczenia strony i jej braci. Nie ma zatem podstaw ku temu, aby dla ustalenia charakteru i wymiaru sprawowanej opieki organ miał obowiązek przeprowadzać dodatkowe postępowanie dowodowe. Nie ma też podstaw do tego, aby organy przeprowadzały postępowanie wyjaśniające na okoliczność stanu zdrowia psychicznego matki skarżącej. Trafnie podnosi skarżący kasacyjnie organ, że organy administracyjne nie są kompetentne w tym zakresie.

Zgodzić się też trzeba z oceną organu, że ustalony zakres faktycznie sprawowanej przez wnioskodawczynię opieki nad matką, nie stanowi czynności, które powodują konieczność sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Tak świadczona pomoc nie wykracza bowiem w zasadzie poza standardowe obowiązki domowe, nie uniemożliwia więc pracy w gospodarstwie rolnym, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

W konsekwencji prawidłowe jest stanowisko Kolegium zaprezentowane w skardze kasacyjnej (a wcześniej w zaskarżonej decyzji), że w przedmiotowym stanie faktycznym brak jest bezpośredniego i ścisłego związku między rezygnacją przez skarżącą z pracy w gospodarstwie rolnym a sprawowaną przez nią opieką nad matką – w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Tym samym należy przyjąć, że uczestniczka postępowania w tak ustalonym stanie faktycznym nie spełnia przesłanek do przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Powyższe prowadzi do wniosku, że uzasadnione były zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 80 K.p.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 w związku z art. 151 P.p.s.a., przy pomocy których skarżący organ kwestionował dokonaną przez Sąd I instancji ocenę sposobu przeprowadzenia ustaleń faktycznych co do treści i skutków orzeczenia o niepełnosprawności matki uczestniczki postępowania w kontekście badania przesłanki istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją przez nią z pracy w gospodarstwie rolnym a sprawowaniem opieki nad matką.

Ocena ta zaś przekłada się w sposób oczywisty na ocenę zarzutów naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 21 u.ś.r. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. W konsekwencji należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że Sąd I instancji naruszył wskazane przepisy prawa materialnego niewłaściwie je stosując do niewadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy w zakresie rzeczywistego charakteru oraz wymiaru opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką.

W odniesieniu do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego a dotyczących naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 21 u.ś.r. przez błędną wykładnię, wskazać należy, że nie są one zasadne. Sąd I instancji dokonując wykładni tych przepisów w żaden sposób nie przyjął, że sam fakt pozostawania wnioskodawcy w kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego i sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wypełnia przesłanki do przyznania tego świadczenia ani też nie przyjął, że legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w ww. przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności, wyklucza możliwość wywodzenia braku związku przyczynowego z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno wynika, że Sąd I instancji przyjął, że w postępowaniu administracyjnym konieczne jest ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. wymiaru opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Sąd dalej stwierdził odwołując się do wyroku NSA z 29 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1854/1, że właśnie tak, niejako na zasadzie "odwróconej optyki", należy rozumieć sformułowany w orzecznictwie pogląd, że przepis art. 17 ust. 1 powołanej ustawy należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, gdyż realizacja tego celu nie jest możliwa bez powstrzymania się od podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowe (...). sprawowanie opieki w sposób oczywisty stanowi przeszkodę do wykonywania pracy.

Nietrafność tego ostatniego zarzutu nie wpływa jednak na ogólną zasadność skargi kasacyjnej, co prowadzi do wniosku, że utrzymanie w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim decyzji Prezydenta Wójta Gminy [...] z 24 listopada 2020 r., było legalne.

W tym stanie rzeczy, uznając, że istota sprawy została w tym przypadku dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 188 w związku z art. 151 i art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. - uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zostało oparte na art. 207 § 2 P.p.s.a. – z uwagi na charakter sprawy.