Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 449/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Asesor WSA - Dorota Brzozowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi A. O. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w m. st. Warszawie w przedmiocie objęcia kwarantanną 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w m. st. Warszawie na rzecz skarżącej A. O. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] lutego 2022 r. A. O. (dalej jako "Skarżąca") reprezentowana przez adwokata M. K., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej jako "organ" ) objęcia skarżącej kwarantanną, o której dowiedziała się dnia [...] stycznia 2022 r., z wiadomości przekazanej przez jej pracodawcę. Zaskarżonej czynności zarzuciła:

1. rażącą sprzeczność czynności z prawem tj. przepisami art. 34 ust. 2 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, które wymagają dla objęcia danej osoby kwarantanną wydania decyzji administracyjnej- brak wydania decyzji administracji o nałożeniu kwarantanny;

2. naruszenie przepisów art. 32 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych poprzez brak jakiegokolwiek zweryfikowania uzyskanych informacji i wykonania własnej merytorycznej oceny zaistniałej sytuacji, w ramach obowiązkowego w takim wypadku dochodzenia epidemiologicznego, czego wymaga ten przepis;

3. objęcie skarżącej kwarantanną mimo braku posiadania przez organ skonkretyzowanych i wiarygodnych danych o jego kontakcie z osobą podejrzaną o zachorowanie/zakażenie na sars-cov-2, czasie i miejscu tego kontaktu, prawdopodobieństwie zakażenia oraz wiarygodności rozpoznania zakażenia wirusem sars-cov-2.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o:

1. stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności o objęciu kwarantanną,

2. zasadzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, iż dnia [...] stycznia 2022 r. z informacji telefonicznej uzyskanej od pracownika [...] w W. dowiedziała się o objęciu jej kwarantanną, a do dnia [...] lutego 2022 r. organ nie wydał decyzji administracyjnej w tym przedmiocie.

W jej ocenie wynika to z zastosowania przez organ § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii z 6 maja 2021 r., które sprzeczne jest z przepisami ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, kodeksem postępowania administracyjnego oraz Konstytucją RP. Konkludując kwarantanna, zgodnie z ustawą, powinna była zostać na skarżącą nałożona w formie decyzji administracyjnej, a skoro tego nie uczyniono, lecz nałożono kwarantannę w drodze czynności materialno-technicznej, doszło do rażącego naruszania prawa.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] reprezentowany przez radcę prawnego A. T. wniósł o oddalenie skargi w całości, oddalenie żądania stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności o objęciu kwarantanny A. O., zasadzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ wskazał, iż proces dokonywania zgłoszenia osoby zakażonej odbywał się w całości poprzez system teleinformatyczny SEPIS (podstawa funkcjonowania § 2 pkt 2a rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 października 2014 r. w sprawie systemów wymiany informacji w zakresie dotyczącym zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej Dz.U. z 2021 r. poz. 226), dlatego też brak jest możliwości przedstawienia akt sprawy. Przedstawił wydruki zrzutów ekranu z systemu SEPIS potwierdzający fakt dokonania zgłoszenia skarżącej, jako osoby narażonej na chorobę zakaźną COVID-19 wskutek pozostawania w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego SARS-CoV-2. Organ w uzasadnieniu wyjaśnił, iż skarżąca podlegała obowiązkowej kwarantannie w okresie:

-od dnia [...] stycznia 2022 r. do dnia [...] stycznia 2022 r.- wskutek kontaktu z osobą zakażoną dnia [...] stycznia 2022 r.,

-od [...] stycznia 2022 r. do dnia [...] stycznia 2022 r. – wskutek kontaktu z osobą zakażaną dnia [...] stycznia 2022 roku. Dodał, iż upoważniona osoba z placówki oświatowej- [...] dokonała zgłoszenia faktu funkcjonowania w placówce osoby zakażonej SARS-CoV-2 wskazując osoby m. in. skarżącą, które zostały narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego. Organ administracji publicznej zobowiązany był przeprowadzić dochodzenie epidemiologiczne po stwierdzeniu zaistnienia zakażenia SARS-CoV-2 (które potwierdzane jest wpisem do systemu teleinformatycznego pozytywnego wyniku badania w kierunku wykrycia zakażenia SARS-coV-2). Wskazał, iż po uzyskaniu zgłoszenia osób do objęcia kwarantanną z placówki, w tym między innymi skarżącej, dokonał sprawdzenia w systemie teleinformatycznym faktu zaistnienia zakażenia SARS-CoV-2 u podanej osoby. Potwierdzenie tego faktu skutkowało dokonaniem oceny sytuacji oraz zasadności nałożenia kwarantanny na zgłoszone osoby. Dochodzenie epidemiologiczne wymaga ustalenia osób, które miały styczność z osobą zakażoną SARS-CoV-2 oraz dokonania oceny narażenia na chorobę zakaźna i w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone dochodzenie epidemiologiczne w niezbędnym zakresie wynikającym ze znanej specyfiki rozprzestrzeniania się SARS-CoV-2 w wariancie aktualnie powszechnie występującym w Polsce, a dostępna wiedza medyczna w tym zakresie została uwzględniona przy dokonywaniu oceny stopnia zagrożenia przypadku skarżącej dla zdrowia publicznego. Wskazał, iż celem kwarantanny jest odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych, jako COVID-19. Dochodzenie epidemiologiczne ma doprowadzić do ustalenia osób, które mogły być narażone na chorobę zakażoną lub pozostawały w styczności (jakiejkolwiek) ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego. W toku takiego dochodzenia nie dąży się do ustalenia ze 100% pewnością zaistnienia stanu zakażenia biologicznym czynnikiem chorobotwórczym, a jedynie ustalenia zaistnienia możliwości ekspozycji na biologiczny czynniki chorobotwórczy, co skutkuje uznaniem że dana osoba mogła (ale nie musiała) zostać zakażona. Organ podkreślił, iż sama definicja kwarantanny i charakterystyczne miejsce przebywanie skarżącej- placówka oświatowa, w której zidentyfikowano osobę zakażoną SARS-CoV-2 prowadzi do wniosku, że kwarantanna została zastosowana prawidłowo.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego braku wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie kwarantanny, organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. Powyższy przepis wskazuje, że nałożenie obowiązku kwarantanny jest obligatoryjne i następuje w sytuacji spełnienia jeden z dwóch przesłanek:

1. zaistnienia stanu zagrożenia na chorobę zakaźną -w tym przypadku COVID-19,

2. pozostawania w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego-

w tym przypadku kontakt z osobą, o której stwierdzono zakażenie SARS-CoV-2.

Wskazał, iż obligatoryjność podlegania kwarantannie powtórzona została w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz.U. poz. 351 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem MZ. Brzmienie rozporządzenia MZ również nie pozostawia żadnego marginesu decyzyjnego organowi administracji publicznej (Państwowej Inspekcji Sanitarnej) w przypadku stwierdzenia, że dana osoba była narażona na chorobę zakaźną lub pozostawała w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego. Zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MZ, obowiązek kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, powstaje w przypadku narażenia na następujące choroby zakaźne lub pozostawania w styczności ze źródłem biologicznych czynników chorobotwórczych je wywołujących, tj. choroby wywołanej wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19). Zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia MZ okres obowiązkowej kwarantanny z powodu narażenia na zakażenie wirusem SARS-CoV-2 u osób, u których nie wystąpiły objawy choroby COVID-19, albo styczności ze źródłem zakażenia ulega zakończeniu po 10 dniach, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, w uzasadnionych przypadkach, decyduje o skróceniu albo zwolnieniu z obowiązku odbycia obowiązkowej kwarantanny. Powyższe przepisy jednoznacznie ustalają sytuację prawną na potrzeby realizacji zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej na potrzeby zwalczania zakażeń SARS-CoV-2, obligując te organy do dokonania czynności potwierdzających nałożenie kwarantanny, jak również poinformowania osoby, że takowej kwarantannie podlega. Konsekwencją art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu są przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem epidemii, które czynności Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zakresie obowiązku odbywania kwarantanny sprowadzają do czynności materialno-technicznej polegającej na wprowadzeniu danych do odpowiedniego systemu teleinformatycznego oraz poinformowania osoby, że została na nią nałożona kwarantanna. Zgodnie z art. § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się. Informacja o objęciu osoby kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon (§ 5 ust. 2 rozporządzenia).

Organ wskazał, iż przy obowiązku odbycia kwarantanny, o której mowa w art. 34 ust. 2 ustawy przepisów k.p.a. nie stosuje się, a przepis ten stanowi podstawę prawną do poddania się obowiązkowi kwarantanny w sposób obligatoryjny, bez potrzeby wydania decyzji administracyjnej.

W ocenie organu skarżąca nie została pozbawiona wolności w oparciu o art. 41 ust. 2 Konstytucji i Konwencji, albowiem ideą kwarantanny jest odosobnienie w miejscu wskazanym przez osobę kwarantannowaną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca jak i organ złożyli wnioski o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na "inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (...), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw".

Stosownie do brzmienia art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 146 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu jest objęcie skarżącej kwarantanną przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], któremu to nie towarzyszyło wydanie decyzji administracyjnej, a o której dowiedziała się od pracodawcy dnia 24 stycznia 2022 roku.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy nałożenie obowiązku odbycia przez skarżącą kwarantanny nastąpiło w sposób zgodny z prawem, w szczególności czy organ zastosował poprawną formę rozstrzygnięcia w tym zakresie oraz czy jego wydanie zostało poprzedzone prawidłowym postępowaniem wyjaśniającym.

Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, zgodnie z którym objęcie w takim trybie przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną stanowi czynność z zakresu administracji publicznej zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyroki WSA: z 27.07.2020 r., III SA/Gl 319/20; z 25.11.2020 r., IV SA/Wr 284/20; z 20.07.2021 r., V SA/Wa 2022/21; z 25.02.2022 r., IV SA/Po 1022/21 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"; por. też S. Trociuk, Prawa i wolności w stanie epidemii, Warszawa 2021, s. 33-34).

W myśl art. 53 § 2 p.p.s.a.: "Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności".

W kontrolowanej sprawie jest bezspornym, że skarżąca dowiedziała się o objęciu jej kwarantanną w dniu 24 stycznia 2022 r. Natomiast skargę wniosła w dniu [...] lutego 2022 roku. Oznacza to, że skarga została wniesiona z zachowaniem 30-dniowego terminu zakreślonego przez ustawodawcę w cytowanym art. 53 § 2 p.p.s.a.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, należy zauważyć, że zgodnie z wyjaśnieniami organu zawartymi w odpowiedzi na skargę, skarżąca została objęta obowiązkiem kwarantanny na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2021 r. poz. 2069; dalej- "u.z.ch.z.l.").

W związku z tym trzeba podkreślić, że ww. ustawa zawiera wyczerpującą regulację instytucji kwarantanny. I to począwszy od definicji legalnej "kwarantanny", pod którym to określeniem ustawodawca rozumie "odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych" (art. 2 pkt 12 u.z.ch.z.l.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f u.z.ch.z.l. osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się kwarantannie. Z tak ogólnie sformułowanym obowiązkiem koresponduje bardziej szczegółowa regulacja art. 33 ust. 1 u.z.ch.z.l., w myśl której państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Do obowiązków tych należy także kwarantanna (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f u.z.ch.z.l.). Zatem art. 33 ust. 1 określa generalną zasadę decyzyjnego orzekania w przedmiocie nakładania obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 u.z.chz.l., w tym kierowania na kwarantannę. Zasady tej nie zmienia art. 33 ust. 3a u.z.ch.z.l., dodany 1 kwietnia 2020 r., który stanowi, że decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób:

1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie;

2) nie wymagają uzasadnienia;

3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób. Przepis ten nie pozwala bowiem na odstąpienie od decyzyjnej formy nakładania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.z.ch.z.l., a jedynie w określonych granicach upraszcza treść takiej decyzji (przez możliwość odstąpienia od uzasadnienia) oraz sposób jej zakomunikowania (doręczenia / ogłoszenia) adresatowi (por. J. Piecha [w:] Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Komentarz, pod red. L. Boska, Warszawa 2021, art. 33, Nb 26 i 27).

Wprost kwarantannie stosowanej przez organy inspekcji sanitarnej "dedykowany" został art. 34 u.z.ch.z.l.– określający podstawowe elementy normatywne konstrukcji kwarantanny (tak też L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 228) – którego przepisy w czasie objęcia skarżącej kontestowaną kwarantanną stanowiły, że:

"1. W celu zapobiegania szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych, osoby chore na chorobę zakaźną albo osoby podejrzane o zachorowanie na chorobę zakaźną mogą podlegać obowiązkowej hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych.

2. Osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności.

3. Obowiązkowa kwarantanna lub nadzór epidemiologiczny mogą być stosowane wobec tej samej osoby więcej niż raz, do czasu stwierdzenia braku zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzkiego.

4. Zakazuje się opuszczania miejsca:

1) izolacji lub izolacji w warunkach domowych,

2) kwarantanny

– chyba, że odpowiednio dana osoba wymaga hospitalizacji albo organ inspekcji sanitarnej postanowi inaczej.

5. Minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia:

1) choroby zakaźne powodujące powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych, oraz okresy izolacji lub izolacji w warunkach domowych,

2) obowiązki lekarza lub felczera w przypadku podejrzenia lub rozpoznania zakażenia lub choroby zakaźnej powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych,

3) organ, któremu jest przekazywana informacja o obowiązkowej hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych danej osoby,

4) obowiązki szpitala w przypadku samowolnego opuszczenia szpitala przez osobę podlegającą obowiązkowej hospitalizacji,

5) choroby zakaźne powodujące powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w ust. 2, oraz okresy obowiązkowej kwarantanny

– mając na względzie rodzaj biologicznego czynnika chorobotwórczego lub choroby zakaźnej oraz potrzebę zapobiegania i zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz ochrony zdrowia publicznego."

Na podstawie cytowanego art. 34 ust. 5 u.z.ch.z.l. zostało wydane m.in. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. poz. 351, z późn. zm., dalej "rozporządzenie MZ z 25.2.2021 r."), które obowiązywało w okresie stosowania zaskarżonej kwarantanny (uchylone z dniem 28 marca 2022 r.). W myśl tego rozporządzenia – w brzmieniu obowiązującym w ww. okresie – "Obowiązek kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa

w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, powstaje w przypadku narażenia na następujące choroby zakaźne lub pozostawania w styczności ze źródłem biologicznych czynników chorobotwórczych je wywołujących: [...] 4) chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19); [...]" (§ 7 ust. 1). "Okres obowiązkowej kwarantanny z powodu narażenia na zakażenie wirusem SARS-CoV-2 u osób, u których nie wystąpiły objawy choroby COVID-19, albo styczności ze źródłem zakażenia ulega zakończeniu po 10 dniach, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. Państwowy powiatowy inspektor sanitarny, w uzasadnionych przypadkach, decyduje o skróceniu albo zwolnieniu z obowiązku odbycia obowiązkowej kwarantanny" (§ 7 ust. 3).

Jak zauważono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II GSK 793/21 z dnia 8 września 2021 r. wystąpienie jednej z okoliczności wskazanych w tym przepisie skutkuje obowiązkiem kwarantanny, przy czym obowiązek ten wynika z ustawy. W związku z tym-odnosząc się do charakteru decyzji o nałożeniu kwarantanny na podstawie art. 34 ust. 2 u.z.ch.z.l. - NSA stwierdził, iż decyzja ta mam charakter deklaratoryjny, bowiem materializuje, a więc potwierdza istnienie takiego obowiązku w stosunku do konkretnej osób, chociaż sama nie kreuje jego powstania. Ma jednak doniosłe znaczenie, bo określa ten obowiązek w stosunku do konkretnego adresata, a tym samym pełni funkcję gwarancyjną w stosunku do przysługujących temu podmiotowi praw i wolności, bowiem stwarza prostą drogę do kontroli legalności działania organów przez sąd. NSA zauważył, że w tym zakresie mogą pojawiać się wątpliwości, chociażby z tego powodu, że art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f u.z.ch.z.l. nakłada powszechny obowiązek kwarantanny na osoby przebywające na terytorium RP, jednak precyzuje, że ma on być realizowany na zasadach określonych w ustawie. Taka konstrukcja tego obowiązku – zdaniem NSA - pozwala przyjąć, że dopiero decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 2 u.z.ch.z.l. wyznacza ten obowiązek w stosunku do osób, które spełniają warunki określone w dyspozycji tego przepisu. Za takim rozumieniem powołanego przepisu przemawia także art. 35 ust. 1 u.z.ch.z.l., który upoważnia lekarza m.in. do skierowania osoby narażonej na zakażenie na kwarantannę również w przypadku braku decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 ust. 1 u.z.ch.z.l. Skoro zatem w art. 33 ust. 1 u.z.ch.z.l. ustawodawca wprowadził zasadę orzekania o nałożeniu obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.z.ch.z.l., w drodze decyzji, a jedyny wyjątek od tej zasady przewidział w art. 35 ust. 1 u.z.ch.z.l., to nie ma możliwości odstąpienia od decyzyjnego trybu skierowania na kwarantannę w przypadku orzekania przez organy inspekcji sanitarnej.

W związku z powyższym § 5 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 861, dalej "rozporządzenie z 2021 r."; akt uchylony z dniem 28.02.2022 r.) nie mógł dokonać w tym zakresie modyfikacji przepisu ustawowego. Należy przede wszystkim zauważyć, że rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1 - 6 i 8 - 13 u.z.ch.z.l. Przepisy te upoważniały Radę Ministrów – w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - do określenia w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożonego obszaru wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaju stosowanych rozwiązań

- w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego (art. 46a u.z.ch.z.l.). W rozporządzeniu tym można ustanowić m.in. obowiązek poddania się kwarantannie (art. 46b pkt 5 u.z.ch.z.l.).

Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjmy w P. w wyroku z 25 lutego 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 1022/21, że wprowadzone w § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2021 r. odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej nie mieści się w zakresie pojęcia "ustanowienia obowiązku poddania się kwarantannie" użytego w art. 46b pkt 5 u.z.ch.z.l. Sąd podziela także stanowisko doktryny, przytoczone w powołanym wyroku, zgodnie z którym przepisy art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.ch.z.l. nie upoważniały do uregulowania w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu kwarantanny w sposób odrębny od konstrukcji ustawowych, a więc w szczególności wymagających wydania przez właściwy organ sanitarny decyzji administracyjnej (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022,s. 272). Zmiana zasadniczej konstrukcji ustawowej realizującej funkcje gwarancyjne, w tym przypadku polegająca w istocie na wprowadzeniu, nieznanej dotychczas u.z.ch.z.l., instytucji "kwarantanny ex lege" – wymagała niewątpliwie zmiany regulacji ustawowej, a nie wprowadzenia takiej instytucji w drodze aktu podustawowego (por.L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s.278). Należy ponadto podkreślić, że niewątpliwie nałożenie obowiązku kwarantanny stanowi ingerencję w podstawowe prawa obywatelskie. Wszelkie zaś ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., P 11/98; z 28 czerwca 2000 r., K36/06; z 5 lutego 2008 r., K 34/06; z 19 czerwca 2008 r., P 23/07; z 19 maja 2009 r., K 47/07; z 7 marca 2012 r., K 3/10). Także w myśl art. 5 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej jako: EKPCz) każdy ma prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego. Nikt nie może być pozbawiony wolności, z wyjątkiem następujących przypadków i w trybie ustalonym przez prawo m.in. zgodnego z prawem pozbawienia wolności osoby w celu zapobieżenia szerzeniu przez nią choroby zakaźnej, osoby umysłowo chorej, alkoholika, narkomana lub włóczęgi. Przy tym każdy, kto został pozbawiony wolności przez zatrzymanie lub aresztowanie, ma prawo odwołania się do sądu w celu ustalenia bezzwłocznie przez sąd legalności pozbawienia wolności i zarządzenia zwolnienia, jeżeli pozbawienie wolności jest niezgodne z prawem (art. 5 ust. 4 EKPCz). Podobnie art. 41 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdemu zapewnia się nietykalność osobistą i wolność osobistą. Pozbawienie lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Ponadto każdy pozbawiony wolności nie na podstawie wyroku sądowego ma prawo odwołania się do sądu w celu niezwłocznego ustalenia legalności tego pozbawienia (art. 41 ust. 2 zd. pierwsze Konstytucji RP). W ramach gwarantowanej w art. 41 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 4 EKPCz procedury sądowej kontroli legalności zastosowanego środka noszącego znamiona pozbawienia wolności w rozumieniu art. 41 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 1 EKPCz, musi istnieć rzeczywista możliwość zweryfikowania przez sąd prawidłowości detencji, tak od strony jej podstaw faktycznych, jak i prawnych (por. P. Hofmański [w:] Komentarz EKPCz, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2010, t. I, art. 5, Nb 119, s. 212, i tam przywołane wyroki ETPCz). W tym kontekście należy zauważyć, że skutkiem pośrednim regulacji wprowadzonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2021 r. było pozbawienie, bez należytej podstawy prawnej, gwarancji i środków procesowych związanych z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w tym konstytucyjnego prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Należy także podnieść - na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z 19 października 2021 r. (sygn. akt II GSK 663/21) – że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika niezbicie, że w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (vide: Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2000 r., P 11/98, publ. OTK 2000/1/3). Jednocześnie podkreśla się, że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (zob.: wyroki TK z: 19 maja 2009 r., K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68; 19 lutego 2002 r., U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (vide: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 9 listopada 1999 r., K 28/98, publ. OTK 1999/7/156; 24 marca 1998 r., K 40/97, publ. OTK 1998/2/12). W swoim wyroku NSA dodatkowo podkreślił, że nie można negować, że celem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów, wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 46a i art. 46b u.z.ch.z.l. była ochrona zdrowia, ale żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności przemieszczania się (zob.: wyrok Sądu Najwyższego z 29 czerwca 2021 r., II KK 255/21, LEX nr 3207608).

W związku z powyższym stwierdzić należy, że § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2021 r. w zakresie, w jakim zwolnił organy inspekcji sanitarnej z obowiązku wydania decyzji o skierowaniu na kwarantannę, wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i art. 46b u.z.ch.z.l., naruszając tym samym zarówno powołane wyżej przepisy ustawowe, jak i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Z tych względów Sąd w niniejszym składzie – podlegając tylko Konstytucji oraz ustawom (por. art. 178 ust. 1 Konstytucji RP) – był zobligowany odmówić zastosowania w kontrolowanej sprawie, niezgodnego z ustawą przepisu rozporządzenia z 2021 r. Możliwość takiego orzekania przez sądy administracyjne nie budzi wątpliwości w doktrynie, ani w judykaturze (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 18, i tam przywołane orzeczenia NSA; L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, ss. 316 i nast.).

Z tych względów należało uznać istotną wadliwość zaskarżonej czynności objęcia skarżącej kwarantanną jako dokonanej bez dochowania wymaganej ustawą formy decyzji administracyjnej.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi (z pkt 2 i 3 jej petitum) dot. przeprowadzonego dochodzenia epidemiologicznego należy stwierdzić, że niedochowanie przez organ przy obejmowaniu skarżącej kwarantanną formy decyzji administracyjnej (z zastrzeżeniem art. 33 ust. 3a pkt 2 u.z.ch.z.l.), skutkuje niemożnością dokonania kategorycznej oceny przez sąd kwestii zasadności tych zarzutów. Bazując na wyjaśnieniach organu w odpowiedzi na skargę i przekazanych wydruków zrzutów ekranu z systemu SEPIS, nie wydaje się, aby do zarzucanych naruszeń doszło. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 września 2021 r. (sygn. akt II GSK 793/21) zauważył, że w przypadku podejrzenia zakażenia lub kontaktu z chorobą zakaźną nie prowadzi się pełnego postępowania administracyjnego, a tylko stosuje się niektóre przepisy tej procedury na podstawie ustaleń dokonanych w dochodzeniu epidemiologicznym, o którym mowa w art. 32 ust. 1 u.z.ch.z.l.. W orzeczeniu tym wskazano, że w ramach dochodzenia epidemiologicznego organ sanitarny dokonuje oceny stopnia zagrożenia chorobą zakaźną w oparciu o własną wiedzę medyczną i uzyskane informacje. Działania organu oparte są na uznaniowości, chociaż nie są dowolne, bo wiedza medyczna ma "zasadniczo" wymiar obiektywny, a informacje są weryfikowane przez organ stosownie do jego możliwości i ich rodzaju. Legalizm działania organów sanitarnych przy nałożeniu obowiązku kwarantanny ma być zatem odnoszony do ustawowych podstaw uzasadniających nałożenie takiego obowiązku. Dla przyjęcia legalności takiego działania należy ustalić, czy organ działał na podstawie danych i innych informacji o podejrzeniach zakażeń, zachorowań lub zgonów, czy działał na podstawie wiedzy medycznej, w oparciu o uzyskane informacje przeprowadził dochodzenie i w końcu, czy podjął prawem określone czynności.

W świetle tych wywodów nie ulega wątpliwości, że podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia kwarantanny nie wymaga przeprowadzenia pełnego postępowania administracyjnego z zachowaniem wszystkich reguł określonych w przepisach k.p.a. Jak bowiem wskazał NSA w powołanym wyżej wyroku, w sytuacji pandemii podstawowymi wartościami podlegającymi ochronie jest życie i zdrowie poszczególnych osób, a w konsekwencji zdrowie publiczne. Przed tymi wartościami muszą ustąpić inne, zwłaszcza te, które mają charakter formalny i wiążą się z prowadzeniem postępowania, w którym może być nałożona kwarantanna. Stosownie zatem do art. 32 ust. 2 u.z.ch.z.l. organ może uzyskiwać informacje na podstawie:

1) zgłoszeń, o których mowa w art. 27 ust. 1 i 8 oraz art. 29 ust. 1 pkt 1;

2) danych uzyskanych z indywidualnego nadzoru epidemiologicznego;

3) danych przekazanych przez punkty kontaktowe wspólnotowych i międzynarodowych systemów wczesnego ostrzegania;

4) danych i informacji pochodzących z innych źródeł, w szczególności dotyczących ognisk epidemicznych zakażeń i zachorowań na chorobę zakaźną.

Zatem, podstawą nałożenia obowiązku kwarantanny nie muszą być wyłącznie dowody w rozumieniu k.p.a., ale także różnego rodzaju notatki urzędowe, wydruki z systemów informatycznych czy informacje uzyskane w inny sposób. Nie zwalnia to jednak organu z obowiązku utrwalenia wszelkich pozyskanych informacji w aktach sprawy, tak aby możliwa była późniejsza weryfikacja tego, czy zaistniały podstawy do nałożenia kwarantanny i czy okres, na jaki została ona nałożona, został ustalony stosownie do obowiązujących przepisów prawa. W przeciwnym razie kontrola legalności skierowania na kwarantannę byłaby wyłącznie pozorna. W aktach sprawy winny się zatem znajdować przynajmniej podstawowe dane wskazujące na czas i miejsce kontaktu z osobą, u której stwierdzono zakażenie SARS Cov-2, co w niniejszej sprawie miało miejsce.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżona czynność została podjęta z naruszeniem prawa i na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdził jej bezskuteczność.

O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł, opłatę skarbową w kwocie 17 zł (nr referencyjny operacji [...]) wpłata od udzielonego pełnomocnictwa, rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).