Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1206/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2010 nr 136 poz 914
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 187 poz 1577
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Protokolant ref. staż. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Z. O. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu artykułów rolno-spożywczych o niewłaściwej jakości handlowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], wymierzającą Z. O., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą S., w Ś. (dalej: "skarżący" lub "strona"), za wprowadzenie do obrotu partii koncentratów spożywczych o niewłaściwej jakości handlowej, karę pieniężną w wysokości 500,00 zł, (słownie: pięćset złotych).

Za podstawę zaskarżonej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577, z późn. zm., dalej: "ustawa o jakości handlowej"), w związku z art. 3 pkt 5, art. 4 ust. 1, art. 6, art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 21 oraz art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej, art. 45 ust. 2, art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914, z późn. zm., dalej: "ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia"), art. 8 ust. 1 lit. c, art. 16 i art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. UE L 31 z 01.02.2002, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, z późn. zm., dalej: "rozporządzenie(WE) nr 178/2002").

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym oraz prawnym.

W dniu [...] lipca 2013 r., inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w K. działając na podstawie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli NR [...], przeprowadzili kontrolę jakości handlowej koncentratów spożywczych w S., ul. [...] 6, [...] Ś. (protokół kontroli z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...]).

W toku kontroli pobrano próbkę z partii przypraw uniwersalnych, w tym:

- 14.440 szt. (2.888 kg) przyprawy uniwersalnej [...] w opakowaniach a' 200 g, znakowanej datą minimalnej trwałości 19 czerwca 2014 r., o wartości 14.440 zł,

- partii 3.680 szt. (3.128 kg) uniwersalnej przyprawy warzywnej [...] w opakowaniach a' 850 g, znakowanej datą minimalnej trwałości 10 lipca 2014 r., o wartości 11.040,0 zł,

w celu sprawdzenia poprawności oznakowania.

W wyniku przeprowadzonej kontroli znakowania stwierdzono, że:

- opakowanie przyprawy uniwersalnej [...] zawierało elementy graficzne warzyw m.in. pomidora oraz papryki czerwonej i żółtej, podczas gdy zgodnie z przedstawioną specyfikacją produktu "nr [...][...] 200 g", w skład przedmiotowej przyprawy wchodzą następujące warzywa suszone: marchew, pasternak, seler, natka pietruszki i czosnek,

- opakowanie uniwersalnej przyprawy warzywnej [...] zawierało elementy graficzne w tym m.in. wizerunek papryki, podczas gdy zgodnie z przedstawioną specyfikacją produktu "nr [...][...] 200 g", w skład przedmiotowej przyprawy wchodzą następujące warzywa suszone: marchew, pasternak, cebula, seler, natka pietruszki i czosnek.

W ocenie kontrolujących, umieszczanie w oznakowaniu graficznym produktów wizerunku warzyw, tj. pomidora i papryki niewystępujących w ich składzie, wprowadza w błąd konsumentów i świadczy o naruszeniu art. 6 ust. 2 ustawy o jakości handlowej, w zw. art. 45 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

W dniu [...] sierpnia 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w związku z wprowadzeniem do obrotu artykułów rolno-spożywczych niespełniających wymagań jakości handlowej, z uwagi na nieprawidłowe oznakowanie.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w tej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, w dniu [...] listopada 2013 r. wydał decyzję wymierzającą stronie karę pieniężną w wysokości 500,00 zł (słownie pięćset złotych), za wprowadzenie do obrotu partii koncentratów spożywczych o niewłaściwej jakości handlowej, tj.:

- partii 14.440 szt. (2.888 kg) przyprawy uniwersalnej [...] w opakowaniach a' 200 g, znakowanej datą minimalnej trwałości 19 czerwca 2014 r., o wartości 14.440 zł,

- partii 3.680 szt. (3.128 kg) uniwersalnej przyprawy warzywnej [...] w opakowaniach a' 850 g, znakowanej datą minimalnej trwałości 10 lipca 2014 r., o wartości 11.040 zł.

Ustalając wysokość kary pieniężnej organ I instancji wziął pod uwagę zgodnie z art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia, zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku artykułów rolno - spożywczych oraz wielkość jego obrotów.

Strona od powyższej decyzji złożyła odwołanie. W jej ocenie organ I instancji błędnie wskazał, że elementy graficzne umieszczone w oznakowaniu zakwestionowanych produktów wprowadzają w błąd konsumenta. Strona wyjaśniła, że na etykiecie umieszczono informację wskazującą, iż prezentowana wizualnie żywność jest jedynie propozycją podania przyprawy, natomiast sam skład przyprawy nie został przez organ zakwestionowany.

Strona nie zgodziła się ze stwierdzeniem organu, iż napis "Propozycja podania" umieszczony pod wizerunkiem warzyw nie stanowi żadnej prawdziwej informacji, gdyż mieszanek przypraw warzywnych nie podaje się samych jako takich. Podniosła, że propozycja podania produktu odnosi się jedynie do sugestii dla konsumentów w jakim celu może być on użyty. Podkreśliła, że produkt może zostać wykorzystany nie tylko jako dodatek do potraw z warzyw, zup, sosów, mięs czy ryb, ale również jako dodatek do wskazanych w elementach graficznych warzyw.

Strona zauważyła, że zastosowane przez nią oznaczenie graficzne nie może wprowadzać konsumenta w błąd, gdyż w oznakowaniu przedmiotowych przypraw został wskazany szczegółowy skład produktu. Wskazała, że kara pieniężna mogłaby zostać nią nałożona, gdyby etykieta produktów nie zawierała napisu "propozycja podania", będącego jedynie radą dla konsumenta, a także gdyby podany na etykiecie skład przypraw okazał się nieprawdziwy i zafałszowany.

Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] stycznia utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, że oznakowaniem są wszelkie informacje w postaci wyrazów, opisu, znaku towarowego, firmy, elementów graficznych lub symboli. Znakowanie musi być wykonane w języku polskim, a także w sposób czytelny, zrozumiały i widoczny. Ponadto oznakowanie artykułu rolno-spożywczego nie może m.in. wprowadzać w błąd konsumenta, co do tożsamości tego artykułu, w tym jego rodzaju, właściwości, składu, ilości, trwałości, pochodzenia oraz sposobu produkcji.

Organ odwoławczy zauważył, że producent w oznakowaniu przyprawy uniwersalnej [...] wskazał elementy graficzne warzyw m.in. pomidora oraz papryki czerwonej i żółtej, podczas gdy, zgodnie z przedstawioną specyfikacją produktu "nr [...][...] 200 g", w skład przedmiotowej przyprawy wchodzą następująca warzywa suszone: marchew, pasternak, seler, natka pietruszki i czosnek. Natomiast w oznakowaniu uniwersalnej przyprawy warzywnej [...] wskazał elementy graficzne warzyw, w tym wizerunek papryki, podczas gdy zgodnie z przedstawioną specyfikacją produktu "nr [...][...] 200 g" w skład przedmiotowej przyprawy wchodzą następujące warzywa suszone: marchew, pasternak, cebula, seler, natka pietruszki i czosnek. Zdaniem organu II instancji ze specyfikacji produktów wynika, że producent w oznakowaniu zakwestionowanych wyrobów podkreślił warzywa (paprykę i pomidora), które nie wchodziły w skład mieszanek przyprawowych. Tym samym zastosowane oznakowanie wprowadza w błąd konsumenta, co do składu przedmiotowych wyrobów.

Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził ponadto, że określenie "propozycja podania" odnosi się do dań kulinarnych gotowych do spożycia. Wizerunek warzyw przedstawionych przez producenta na opakowaniach przedmiotowych przypraw zarówno co do formy, jak też treści nie może być skojarzony z daniem gotowym do spożycia (tj. daniem głównym, czy też przekąską, do której zastosowano przedmiotowe przyprawy). Przyprawa, jak sama nazwa wskazuje, jest jedynie dodatkiem do potrawy - dania gotowego do spożycia, dodawanym w celu uzyskania pożądanych walorów smakowych. W związku z powyższym organ II instancji nie zgodził się z argumentacją strony, że wizerunek warzyw zastosowany w oznakowaniu zakwestionowanych przypraw stanowi propozycję ich podania.

Organ odwoławczy zauważył, że w przypadku wyrobu o nazwie Przyprawa Uniwersalna [...] producent przy nazwie opisał produkt, tj. "do zup, sosów, mięs". W przedstawionym opisie producent nie wskazał, iż przyprawa ma zastosowanie do warzyw. Informację wskazującą, iż przedmiotowa przyprawa ma zastosowanie do warzyw producent wskazał na tylnej części opakowania, przy czym opis wskazany pod nazwą wyrobu nie jest tożsamy z opisem tegoż wyrobu wskazanym na tylnej części opakowania w bezpośrednim sąsiedztwie informacji o składzie produktu. Ponadto w oznakowaniu graficznym ww. przyprawy (przedstawiającym wizerunki warzyw w tym: pomidora oraz żółtej i czerwonej papryki), producent umieścił napis "najlepsze składniki". W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, iż wskazane w oznakowaniu graficznym warzywa winny wchodzić w skład przedmiotowej mieszanki przyprawowej.

Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych zauważył także, że konsument dokonując wyboru pożądanego przez siebie produktu, w jego oznakowaniu otrzymuje informację graficzną, na podstawie której może spodziewać się, iż wskazane w tym oznakowaniu warzywa są obecne w składzie mieszanki przyprawowej. Nazwa oraz oznakowanie graficzne produktu jest pierwszą informacją, która trafia do świadomości konsumenta podczas procesu decyzyjnego i powinna być adekwatnie stosowana dla danego artykułu rolno-spożywczego. Konsument jest słabszym uczestnikiem obrotu, a obowiązkiem przedsiębiorcy jest udzielenie konsumentowi jednoznacznych i rzetelnych informacji umieszczonych w oznakowaniu wyrobów gotowych. Zdaniem organu odwoławczego, nawet przy założeniu, że konsument jest rozważny i świadomy, może zostać wprowadzony w błąd poprzez niewłaściwe oznakowanie artykułu rolno-spożywczego.

Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych podkreślił, że oznakowanie wprowadzające w błąd to oznakowanie nieprawdziwe, czy mylące, ale również niepełne, niewystarczająco precyzyjne czy wieloznaczne. W ocenie organu II instancji przywołane wyżej przepisy obejmują wszystkie informacje i znaki graficzne składające się na oznakowanie artykułu rolno-spożywczego, w tym również - nazwę fantazyjną. W gestii producenta leży umożliwienie konsumentowi dokonanie świadomego wyboru. Zastosowane przez producenta oznakowanie artykułu rolno-spożywczego wskazuje, iż nie spełnił on wymogów określonych w przepisach prawa żywnościowego, a tym samym wprowadził do obrotu artykuły rolno-spożywcze niespełniające wymagań jakości handlowej określonej w przepisach o jakości handlowej.

Jednocześnie Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych podkreślił, że nieznajomość przepisów prawa nie zwalnia producenta z obowiązku zapewnienia, aby wprowadzane przez niego do obrotu artykuły rolno-spożywcze spełniały wymagania jakościowe określone w przepisach o jakości handlowej. Producent artykułów rolno-spożywczych, jako profesjonalista w danej dziedzinie jest zobowiązany tak zorganizować działalność, aby wprowadzać do obrotu wyroby posiadające wymaganą jakość, zgodną z wymogami przepisów prawa żywnościowego oraz deklaracją producenta.

Biorąc pod uwagę nieprawidłowości stwierdzone w toku działań kontrolnych podjętych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, świadczące o niewłaściwej jakości handlowej przedmiotowych partii przypraw, ich wartość (tj.: 25.800 zł) oraz obrót producenta osiągnięty w 2012 r., tj. 12.808.583,24 zł, organ II instancji uznał, iż wymierzona przez organ I instancji kara pieniężna w wysokości 500 zł jest adekwatna do stopnia szkodliwości czynu, stopnia zawinienia i zakresu naruszenia, jakiego dopuścił się producent, jak również jest odczuwalną dolegliwością dla strony, pozostając jednocześnie w jej możliwościach finansowych.

Strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] stycznia 2014 r.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o jakości handlowej oraz art. 16 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności, poprzez błędną ocenę przez organ, iż oznakowanie przyprawy uniwersalnej [...] oraz uniwersalnej przyprawy warzywnej [...] mogło wprowadzić konsumentów w błąd,

2) naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę przez organ materiału dowodowego i błędne uznanie, że oznakowanie przyprawy uniwersalnej [...] i uniwersalnej przyprawy warzywnej [...] mogło wprowadzić konsumentów w błąd oraz poprzez przyjęcie przez organ, iż przyprawy warzywne skarżącego nie mogą zostać podane wraz z warzywami przedstawionymi na etykietach przyprawy uniwersalnej [...] i uniwersalnej przyprawy warzywnej [...],

3) naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy o jakości handlowej, a także art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez organ, iż skarżący wprowadził do obrotu artykuły rolno-spożywcze niespełniające wymagań jakości handlowej określonej w przepisach o jakości handlowej.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, ze względu na naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów proceduralnych mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem organu, zgodnie z którym umieszczenie napisu "najlepsze składniki" powodowało, że papryka i pomidor muszą znaleźć się w składzie przypraw. Przez sformułowanie "najlepsze składniki" skarżący jedynie wskazał, iż w skład jego wchodzą najbardziej odpowiednie ku temu składniki. Wyjaśnił, że w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, Trybunał sformułował model przeciętnego konsumenta jako osoby odpowiednio poinformowanej, ostrożnej, uważnej, rozsądnej, a także wykazującej odpowiedni stopień krytycyzmu wobec działań, których jest adresatem (np. orzeczenia Verbraucherschutzverein eV przeciwko Sektkellerei G.C. Kessler GmbH und Co., C-303/97, pkt 36; Douwe Egberts NV przeciwko Westrom Pharma NV i Christophe Souranis, C-239/02, pkt 46; Estee Lauder Cosmetics GmbH & Co. OHG przeciwko Lancaster Group GmbH, C-220/98, pkt 30). Skarżący ponadto stwierdził, że oferowana przez niego mieszanka przypraw warzywnych nie jest produktem codziennego użytku, jest produktem stosowanym i kupowanym sporadycznie. Z tej też przyczyny, przeciętny konsument kupujący produkt nabywany okolicznościowo, dużo uważniej i dokładniej zapoznaje się z produktem, który ma zamiar nabyć. Taki konsument analizuje jego skład oraz ewentualną przydatność do celów, dla którego ma zostać zakupiony. W takim przypadku nie sposób uznać, by przeciętny konsument pominął skład produktu czy napis "propozycja podania". Skarżący podkreślił, że skład przypraw warzywnych nie został przez organ zakwestionowany i jest zgodny z prawdą. Przeciętny konsument, w szczególności do produktu kupowanego okazjonalnie, nigdy nie bazuje bowiem na samej ilustracji opakowania. Odmienny pogląd podważałby definicję przeciętnego konsumenta przyjętą przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości. W związku z powyższym skarżący uznał, że konsument nie został wprowadzony w błąd, jak to sugeruje organ administracji.

Skarżący powołując się na art. 48 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wskazał, że organ w toku postępowania nie podważył kwestii rozumienia treści napisów z etykiety obu produktów przez konsumenta, zatem podane informacje są zgodne z prawdą i nie mogą wprowadzać w błąd. Konsument mógłby zostać wprowadzony w błąd wtedy, gdyby na przedniej stronie etykiety nie było napisu przy pomidorach i papryce "propozycja podania", a także gdyby na tylnej stronie nie było podanego w ogóle składu albo podany skład zawierałby składniki, których w produkcie rzeczywiście nie ma.

Skarżący zauważył ponadto, że powołane na przez organ II instancji na potwierdzenie jego stanowiska wyroki sądów administracyjnych nie dotyczyły realiów niniejszej sprawy.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

| |

| |

| |

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] listopada 2013 r., nie naruszają zarówno przepisów prawa materialnego, w tym unormowań wskazanych zarówno w ustawie z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno -spożywczych, w ustawie z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, jak i rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r.

Zdaniem Sądu, organy Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych obu instancji, wydając sporne decyzje administracyjne, nie dopuściły się również naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

W działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca.

W rozpoznawanej sprawie w dniu [...] lipca 2013 r. w wyniku przeprowadzonej u skarżącego kontroli w zakresie znakowania artykułów rolno-spożywczych stwierdzono, że:

- opakowanie przyprawy uniwersalnej [...] zawierało elementy graficzne warzyw m.in. pomidora oraz papryki czerwonej i żółtej, podczas gdy zgodnie z przedstawioną specyfikacją produktu "nr [...][...] 200 g", w skład przedmiotowej przyprawy wchodzą następujące warzywa suszone: marchew, pasternak, seler, natka pietruszki i czosnek,

- opakowanie uniwersalnej przyprawy warzywnej [...] zawierało elementy graficzne w tym m.in. wizerunek papryki, podczas gdy zgodnie z przedstawioną specyfikacją produktu "nr [...][...] 200 g", w skład przedmiotowej przyprawy wchodzą następujące warzywa suszone: marchew, pasternak, cebula, seler, natka pietruszki i czosnek.

Powyższe ustalenia nie są w sprawie przedmiotem sporu lecz stanowisko organu, zgodnie z którym umieszczanie w oznakowaniu graficznym produktów wizerunku warzyw, tj. pomidora i papryki niewystępujących w ich składzie, wprowadza w błąd konsumentów i świadczy o naruszeniu art. 6 ust. 2 ustawy o jakości handlowej, w zw. art. 45 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Dokonując oceny legalności podjętego przez organy administracji rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, na wstępie wskazać trzeba na treść art. 3 pkt 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, który określa cechy artykułu rolno-spożywczego stanowiące o jego jakości handlowej. Wśród tych cech znajdują się m.in. wymagania wynikające ze sposobu znakowania, których niespełnienie jest niespełnieniem wymagań jakości handlowej.

Jakość handlowa w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy o jakości handlowej określa cechy artykułu rolno - spożywczego dotyczące jego właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych i mikrobiologicznych w zakresie technologii produkcji, (...) oraz wymagania wynikające ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania, nieobjęte wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnymi. Wprowadzane do obrotu artykuły rolno - spożywcze powinny spełniać wymagania w zakresie jakości handlowej, jeżeli w przepisach o jakości handlowej zostały określone takie wymagania (...) (art. 4 ust.1). Zatem zgodnie z art. 3 pkt 5 ustawy o jakości handlowej dla spełnienia wymagań co do jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych koniecznym staje się spełnienie również wymagań co do oznakowania produktu, jeżeli wymagania te zostały określone przepisami ustawy o jakości (art. 4 ust. 1).

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o jakości handlowej, artykuły rolno - spożywcze wprowadzane do obrotu są oznakowane, a zgodnie z ust. 2 do znakowania artykułów rolno - spożywczych stosuje się odpowiednio wymagania określone w art. 45 ust. 2, art. 46 ust. 1 pkt 1 i art. 48 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Natomiast art. 7 ust. 1 przewiduje, że oznakowanie artykułu rolno - spożywczego zawiera informacje istotne z punktu widzenia jakości handlowej artykułu rolno - spożywczego, w szczególności nazwę, pod którą artykuł rolno - spożywczy jest wprowadzany do obrotu (pkt 1) oraz inne dane umożliwiające identyfikację artykułu rolno - spożywczego oraz odróżnienie go od innych artykułów rolno - spożywczych (pkt 2).

Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o jakości handlowej, w przypadku artykułu rolno – spożywczego, będącego środkiem spożywczym nazwa powinna odpowiadać wymaganiom określonym w art. 47 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, który mówi, że nazwa środka spożywczego powinna odpowiadać nazwie ustalonej dla danego rodzaju środków spożywczych w przepisach prawa żywnościowego, a w przypadku braku takich przepisów powinna być nazwą zwyczajową środka spożywczego lub składać się z opisu tego środka spożywczego lub sposobu jego użycia, tak aby umożliwić konsumentowi rozpoznanie rodzaju i właściwości środka spożywczego oraz odróżnienie go od innych produktów.

Zgodnie z art. 45 ust. 2 przedmiotowej ustawy, oznakowanie środka spożywczego obejmuje wszelkie informacje w postaci napisów i innych oznaczeń, w tym znaku towarowego, nazwy handlowe, elementy graficzne i symbole, dotyczące środka spożywczego i umieszczone na opakowaniu, etykiecie, obwolucie, ulotce, zawieszce oraz w dokumentach, które są dołączone do tego środka spożywczego lub odnoszą się do niego.

Jak stanowi art. 46 ww. ustawy, oznakowanie środka spożywczego nie może wprowadzać konsumenta w błąd, między innymi co do właściwości przez sugerowanie, że środek spożywczy posiada szczególne właściwości, jeżeli wszystkie podobne środki spożywcze posiadają takie właściwości.

W myśl art. 40a ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy wprowadzanie do obrotu artykułów rolno-spożywczych nie odpowiadających jakości handlowej określonej w przepisach o jakości handlowej lub deklarowanej przez producenta w oznakowaniu tych artykułów podlega karze pieniężnej w wysokości do pięciokrotnej wartości korzyści majątkowej uzyskanej lub która mogłaby zostać uzyskana przez wprowadzenie tych artykułów do obrotu nie niższej jednak niż 500 zł. Obrotem w rozumieniu ustawy są stosownie do art. 3 pkt 4 czynności w rozumieniu art. 3 pkt 8 rozporządzenia, o którym mowa w pkt 2 tego przepisu, a zatem rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. bezpieczeństwa żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. WEL 31 z 1 lutego 2002 r.). Czynnością w rozumieniu art. 3 pkt 8 powołanego rozporządzenia jest "wprowadzenie na rynek", które zgodnie z zawartą w tym przepisie definicją oznacza posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję lub inne formy dysponowania. Pojęcie wprowadzenia do obrotu dotyczy każdego etapu obrotu i nie może być rozumiane tylko, jako pierwsze wprowadzenie towaru na rynek. Taki też kierunek wykładni prezentowany jest w wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 23 listopada 2006 r. w sprawie C-315/05 (Dz. U. C 331 z 30 grudnia 2006 r.) wydanym w trybie prejudycjalnym.

W myśl art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oznakowanie środka spożywczego nie może wprowadzać konsumenta w błąd, w szczególności przez sugerowanie, że środek spożywczy posiada szczególne właściwości, jeżeli wszystkie podobne środki spożywcze posiadają takie właściwości.

Powołana ustawa nie definiuje pojęcia wprowadzania w błąd. Kierując się wykładnią systemową dla jego wyjaśnienia, można sięgnąć do art. 5 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym, która - podobnie jak komentowany przepis - ma na celu ochronę interesów konsumenta. Zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy praktykę rynkową - do której zaliczyć można także oznakowywanie środków spożywczych - uznaje się za działanie wprowadzające w błąd, jeżeli "w jakikolwiek sposób powoduje lub może powodować podjęcie przez przeciętnego konsumenta decyzji dotyczącej umowy, której inaczej by nie podjął". Chodzi tutaj zatem o wszelkie komunikaty mogące prowadzić do mylnych wyobrażeń o oznaczonych nimi produktach, a w konsekwencji skłonić konsumenta do nabycia produktu, którego w innych okolicznościach (tj. gdyby wiedział o rzeczywistym charakterze produktu) by nie nabył (por. A. Szymecka-Wesołowska: Komentarz do art. 46 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, stan prawny 31 grudnia 2012 r., LEX).

W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że przepis art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia wprowadza zakaz stosowania w oznakowaniu środków spożywczych oraz w ich reklamie i prezentacji informacji wprowadzających w błąd co do cech, działań lub właściwości danego środka spożywczego. Oceny tego, czy w danym przypadku zachodzi ryzyko wprowadzenia konsumenta w błąd dokonuje się kierując się modelem przeciętnego konsumenta (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1954/12, LEX nr 1475204).

Model przeciętnego konsumenta został wypracowany w orzecznictwie TSUE w kontekście zgodności regulacji krajowych państw członkowskich z traktatową swobodą przepływu towarów. Zakłada on, że przeciętny konsument jest osobą należycie (dobrze, właściwie) poinformowaną, uważną (ostrożną) i racjonalną (rozsądnie spostrzegawczą), wykazującą odpowiedni stopień krytycyzmu wobec działań, których jest adresatem. Ustalenie zatem ryzyka wprowadzenia w błąd danego przekazu należy przeprowadzać, uwzględniając zobiektywizowane i abstrakcyjne "domniemane oczekiwanie" takiego przeciętnego konsumenta. [...] Należy brać pod uwagę także kategorię produktów i warunki, w jakich dany produkt jest wprowadzany do obrotu. Odpowiednio do tego należałoby przyjmować inny poziom spostrzegawczości i ostrożności przeciętnego konsumenta w zależności od tego, czy nabywany towar jest towarem nabywanym sporadycznie, czy też towarem powszechnego, codziennego użytku (jakim są także - przynajmniej niektóre - środki spożywcze). Ten drugi rodzaj produktów jest bowiem zazwyczaj nabywany przez przeciętnego konsumenta bez głębszej refleksji czy analizy opatrzonych nimi oznaczeń (por. A. Szymecka-Wesołowska: Komentarz do art. 46 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, stan prawny 31 grudnia 2012 r., LEX).

Mając powyższe na uwadze Sąd podziela stanowisko organu, iż użycie przez skarżącego graficznego przedstawienia określonych produktów (warzyw) na opakowaniu zawierającym przyprawę uniwersalną [...] oraz przyprawę warzywną [...] wprowadza w błąd konsumenta, wpływając tym samym na jego wybór, albowiem sugeruje, iż produkty te zawierają wskazane składniki.

Na gruncie badanej sprawy nie ma bowiem znaczenia okoliczność, czy przeciętny konsument nabywa opisane wyżej produkty jako artykuły codziennego użytku, czy też nie. Decydujące znaczenie ma fakt, iż ze specyfikacji obu produktów wynika, że producent w ich oznakowaniu wyeksponował określone warzywa ( w tym paprykę i pomidora), które nie wchodziły w skład mieszanek przyprawowych.

Myli się w swoich twierdzeniach skarżący, iż powyższe nie wprowadza w błąd konsumentów, gdyż na opakowaniu obok wizerunku warzyw znajdują się odpowiednio napisy: "najlepsze składniki" oraz "propozycja podania". Należy bowiem podkreślić, iż napisy te umieszczone na opakowaniu na tle warzyw nie stanowią najważniejszej informacji, która trafia do świadomości konsumenta podczas procesu decyzyjnego. Ponadto może wręcz sugerować, zwłaszcza w przypadku określenia "najlepsze składniki", iż to właśnie te warzywa stanowią podstawowe elementy przyprawy. Zastosowane przez skarżącego określenie buduje zatem mylne wyobrażenie o produkcie, i tym samym ogranicza możliwość swobodnej oceny produktu i może spowodować podjęcie przez konsumenta decyzji o kupnie, której inaczej by nie podjął. Wskazać w tym miejscu trzeba, iż treść informacji na opakowaniu produktu jest rozpatrywana całościowo, dlatego tak ważnym jest, aby opisać dany artykuł rolno-spożywczy w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, który umożliwi konsumentowi dokonanie wyboru zgodnie z jego oczekiwaniami i preferencjami.

Także podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż klient od razu może sprawdzić skład nabywanego produktu, poprzez jego opis słowny (czego organy Inspekcji handlowej nie kwestionowały) nie może mieć w tym przypadku decydującego znaczenia. Mając na względzie pojęcie "wprowadzenia w błąd", tj. działania, które w jakikolwiek sposób powoduje lub może powodować podjęcie przez przeciętnego konsumenta decyzji dotyczącej nabycia (lub nie) określonych produktów rolno-spożywczych, nie można w okolicznościach faktycznych sprawy uznać, że przeciętny konsument nabywa przedmiotowe przyprawy tylko na podstawie szczegółowej analizy ich składu, nie kierując się w ogóle etykietą obu produktów. Bezspornie przeciętny konsument jest osobą dobrze poinformowaną, uważną i racjonalną, jednakże nie zwalnia to producenta z obowiązku prawidłowego oznaczania wprowadzanych do obrotu wyrobów.

Podkreślenia wymaga, iż celem prawa żywnościowego jest szeroko rozumiana ochrona interesów konsumentów. Rozporządzenie nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego, Rady Unii Europejskiej z dnia 28 stycznia 2002 roku określające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego w art. 8 precyzuje, że celem tego prawa jest ochrona interesów konsumentów i umożliwienie im świadomego wyboru związanego ze spożywaną przez nich żywnością.

W myśl art. 16 ww. rozporządzenia, bez uszczerbku dla bardziej szczegółowych przepisów prawa żywnościowego, etykietowanie, reklama i prezentacja żywności lub pasz, z uwzględnieniem ich kształtu, wyglądu lub opakowania, używanych opakowań, sposobu ułożenia i miejsca wystawienia oraz informacji udostępnionych na ich temat w jakikolwiek sposób, nie może wprowadzać konsumentów w błąd (por. także wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2010 r. w sprawie II OSK 185/09).

Jak stanowi art. 17 ust. 1 tego rozporządzenia, podmioty działające na rynku spożywczym i pasz zapewniają, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności oraz kontrolowania przestrzegania tych wymogów.

Prawo żywnościowe ma przeciwdziałać oszukańczym lub podstępnym praktykom, fałszowaniu żywności oraz wszelkim innym praktykom mogącym wprowadzić konsumenta w błąd z uwzględnieniem uczciwych praktyk w handlu żywnością. Ustawa z dnia z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych oraz ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności zawierają przepisy szczególne mające na celu ochronę konsumenta. Natomiast normami prawa o charakterze ogólnym, zajmującymi się tymi kwestiami jest między innymi ustawa z dnia 23 sierpnia 2007 roku o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym (Dz. U. z 2007 r. nr 171 poz. 1206). W rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym, praktykę rynkową uznaje się za wprowadzającą w błąd, jeżeli działanie w jakikolwiek sposób powoduje lub może powodować podjęcie przez przeciętnego konsumenta decyzji dotyczącej umowy (w tym, także zakupu), której inaczej by nie podjął. Zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 2 przedmiotowej ustawy, wprowadzającym w błąd działaniem może być w szczególności rozpowszechnianie prawdziwych informacji w sposób mogący wprowadzać w błąd.

Takie sformułowanie oznacza bezwzględny obowiązek producenta produktu rolno-spożywczego zapewnienia jego zgodności z wymogami prawa żywnościowego. W rozpoznawanej sprawie konsument może dokonać wyboru produktu skarżącego pozostając w błędnym w przekonaniu, iż zawiera on uwidocznione i wyeksponowane w formie graficznej składniki. Nie można w tym przypadku podzielić argumentacji, że prezentowana wizualnie żywność stanowi jedynie propozycję (wskazanie dla konsumenta) zastosowania omawianych mieszanek przyprawowych, skoro skład przyprawy składników tych nie zawiera i zamieszczone na etykiecie produktu informacje są w ich odbiorze co najmniej niejednoznaczne.

Tym samym zastosowane oznakowanie wprowadza w błąd konsumenta, co do składu przedmiotowych wyrobów i w tej sytuacji organy Inspekcji handlowej miały obowiązek nałożyć przewidzianą przepisami karę finansową, której wysokość nie była przez stronę skarżącą kwestionowana.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.