Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 403/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 3 par. 1, art. 134 par. 1 i art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 19 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Gerard Czech Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki (spr.) Sędzia WSA Marta Wojciechowska Protokolant Starszy inspektor sądowy Maria Żymańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 26 czerwca 2019 r., nr IX/117/19 w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. zasądza od Gminy Głuchołazy na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 480,00 zł (słownie złotych: czterysta osiemdziesiąt 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

We wniesionej do tut. Sądu, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 , dalej- u.s.g.) i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.- dalej zwanej p.p.s.a.), skardze na uchwałę Nr IX/117/19 Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 26 czerwca 2019 r. w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Otmuchów (dalej: Uchwała, Regulamin) Wojewoda Opolski wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Według Wojewody Opolskiego (dalej : organ nadzoru, skarżący) w toku badania legalności przedmiotowego aktu stwierdzono liczne istotne naruszenia prawa, w tym art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1437- dalej: Ustawa, u.z.z.w.), przez naruszenie zawartej tam delegacji ustawowej, w części poprzez jej przekroczenie, a w części przez jej niewypełnienie, albowiem :

- w § 3 Regulaminu postanowiono, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne prowadzi swoją działalność w oparciu o zezwolenie na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, jednakże takie zapisy nie tylko nie znajdują oparcia w delegacji ustawowej zawartej w 19 ust. 5 Ustawy, ale co więcej, zostały one w sposób wyczerpujący uregulowane przez samego ustawodawcę w art. 16 Ustawy,

- w § 4 pkt 4 Regulaminu przewidziano, że to przedsiębiorstwo ma obowiązek zapewnia prawidłowej eksploatacji sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej oraz wodomierza głównego będących w jego eksploatacji, a także przyłączy wodociągowych i/lub kanalizacyjnych na warunkach określonych w umowie, w sytuacji, gdy taki wynika wprost z art. 5 ust. 1 Ustawy, a zatem ten zapis Regulaminu należy uznać za niedopuszczalne powtarzanie (a nawet modyfikowanie) regulacji ustawowych. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2 Ustawy to odbiorca usług odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy, o ile umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków nie stanowi inaczej. Z powyższego wynika, że przeniesienie odpowiedzialności za przyłącza na przedsiębiorstwo może nastąpić w zawieranej między stronami umowie, co wyklucza jednostronne rozstrzyganie tej kwestii w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

- w rozdziale 4 Regulaminu Rada Miejska , działając w oparciu o art. 19 ust. 5 pkt 3 Ustawy, określiła sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach , a w zakresie okresów rozliczeniowych odesłała do postanowień umowy (§11 ust. 5), pomimo tego , że według skarżącego, niezbędne jest ustalenie mocą aktu prawa miejscowego przynajmniej minimalnych okresów rozliczeniowych. Zgodnie natomiast z § 11 ust. 6 Regulaminu odbiorca usług dokonuje zapłaty za dostarczoną wodę lub odprowadzone ścieki w terminie określonym w fakturze, który nie może być krótszy niż 14 dni od daty jej wysłania lub dostarczenia w inny sposób, co stanowi przepis niedopuszczalne powtórzenie § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków z dnia 27 lutego 2018 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 472).

- zgodnie z § 13 ust. 1 Regulaminu przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wydaje warunki techniczne niezbędne do podłączenia do sieci oraz uzgadnia przedłożoną przez inwestora dokumentację techniczną, a także dokonuje sprawdzenia zgodności wykonanych prac z wydanymi warunkami przyłączenia oraz uzgodnioną dokumentacją techniczną ( §15 ust. 1 Regulaminu). W ocenie organu nadzoru brak jest w przepisach kompetencyjnych upoważnienia do wiążącego zobowiązania osoby ubiegającej się o przyłączenie do uzyskania uzgodnienia dokumentacji technicznej przez przedsiębiorstwo,

- w § 13 ust. 3 zawarto jedynie regulacje informacyjne i odsyłające do dokumentów zgromadzonych w Urzędzie Miejskim lub siedzibie przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego, nie wskazując przy tym warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo- kanalizacyjnych. W tym też zakresie realizacją przepisu kompetencyjnego nie jest w szczególności § 13 ust. 3 pkt 2 lit. d, który odsyła do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Norma zawarta w § 13 ust. 2 Regulaminu również nie wypełnia delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy - co więcej, w zakresie, w jakim reguluje obowiązek zapewnienia przez przedsiębiorstwo budowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, stanowi niedopuszczalną modyfikację art. 15 ust. 1 Ustawy. Natomiast regulacje § 14 Regulaminu dotyczące dostępności do usług wodociągowo-kanalizacyjnych są zbyt ogólne i nieprecyzyjne

- w rozdziale 7 Regulaminu unormowano sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza, nakładając w § 15 ust. 5 Regulaminu na podmiot przyłączany obowiązek wykonania operatu geodezyjnego. Tym zapisem uregulowano tym samym dodatkowy, a niewynikający z ustawy, obowiązek dołączenia dokumentacji powykonawczej (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt: II SA/Op 383/18).

- w § 26 Regulaminu postanowiono, że zabezpieczenie potrzeb przeciwpożarowych na terenie nieruchomości należy do właściciela lub zarządcy na podstawie odrębnych przepisów, co nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej zawartej w 19 ust. 5 Ustawy.

Wskazano także na to, że rada gminy nie może w uchwale normować kwestii, które zostały już uregulowane w samej ustawie, gdyż takie działanie będzie zawsze albo powtórzeniem, albo modyfikacją przepisu ustawy. W orzecznictwie dominuje pogląd, zgodnie z którym powtarzanie regulacji ustawowych, ich modyfikacja lub uzupełnienie przez przepisy uchwały jest niedopuszczalne i dezinformujące, ponieważ może doprowadzić do interpretacji przepisów odmiennej lub sprzecznej z intencją ustawodawcy. Za niedopuszczalne zatem należało uznać - oprócz przepisów wskazanych w poprzednich akapitach skargi również zapisu § 4 pkt 5 w zakresie, w jakim nakłada on na przedsiębiorstwo obowiązek prowadzenia regularnej wewnętrznej kontroli jakości dostarczonej wody / powielając tym samym zapisy art. 5 ust. 1a Ustawy/, § 5, zgodnie z którym świadczenie usług odbywa się w oparciu o pisemną umowę / co powtarza zapisy art. 6 ust. 1 Ustawy/, § 7 określającego podmioty, z którymi może być zawarta umowa / co powiela art. 6 ust. 4 Ustawy/, § 17 ust. 2 określającego obowiązki przedsiębiorstwa w przypadku odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego / co powtarza (a nawet modyfikuje) zapisy art. 8 ust. 2 i 3 Ustawy/ oraz § 25, regulującego kwestię obciążenia gminy za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe / co stanowi powtórzenie art. 22 pkt 2 Ustawy/.

Regulamin zawiera także szereg odesłań do przepisów ustawowych, w tym w § 8, § 18 Regulaminu. Oczywistą zaś regułą nawiązującą do elementarnych zasad techniki prawodawczej jest dyrektywa, zgodnie z którą przepisy prawne niższego rzędu, w sprawach nieuregulowanych, nie mogą zawierać odesłań do przepisów hierarchicznie wyższych (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt: IV SA/Wr 673/12).

Zastrzeżenia organu nadzoru budzi również użyty w § 16 ust. 1 pkt 1 oraz § 23 Regulaminu nieprecyzyjny zwrot "niezwłocznie" który może powodować wątpliwości interpretacyjne. Stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych jest naruszeniem art. 2 Konstytucji RP (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt: SK 42/05, OTK-A 2006/10/148 oraz wyrok NSA z dnia 6 czerwca 1995 r., sygn. akt: SA/Gd 2949/94).

W odpowiedzi na skargę Gmina (dalej też jako organ stanowiący) wniosła o nieuwzględnienie skargi stwierdzając, że zakwestionowane w skardze postanowienia Regulaminu nie naruszają przepisów prawa.

W tym zakresie Gmina podniosła, że nie jest możliwe enumeratywne określenie wszystkich możliwych warunków technicznych, od których zależy dostępność do usług wodociągowo – kanalizacyjnych. Z tego też względu zostały zawarte w § 14 pkt 1 i 2 czytelne i konkretne przesłanki dostępności do tych usług. Szczegółowe zaś warunki techniczne zostały uregulowane w aktach wykonawczych oraz przepisach branżowych ,np. w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych ,jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2019r., poz. 1065), w Warunkach technicznych wykonania i odbioru robót budowlano-montażowych – część II Instalacje sanitarne i przemysłowe – wydane przez Ministra Budownictwa i Przemysłu, Warunkach technicznych wykonania i odbioru rurociągów z tworzyw sztucznych zalecanych przez Ministerstwo Budownictwa i Przemysłu, jak i w aktualnych Polskich Normach.

Nadto w Regulaminie ramach § 13 ust. 3 pkt 2 lit. d, zawarto odsyłanie do konkretnego(jedynego) obowiązującego wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, który zawiera wszystkie planowane w określonym w nim czasie przedsięwzięcia rozwojowo-modernizujące na terenie gminy Głuchołazy.

Według Gminy niezasadne są także pozostałe zarzuty skargi. Wskazywane w skardze regulacje nie tylko nie powtarzają regulacji ustawowych ani też ich nie modyfikują, ale pełnią funkcję informacyjną, tak ażeby regulamin, jako akt prawa miejscowego był czytelny i w sposób kompleksowy odnosił się do całej materii prowadzenia na terenie gminy zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków

W dalszej kolejności wskazano, że wbrew zarzutom skargi brak jest podstaw do ustalenia w Regulaminie minimalnego okresu obrachunkowego. Natomiast odnosząc się zarzutu, iż użyty w Regulaminie zwrot "niezwłocznie" może powodować wątpliwości interpretacyjne, w ocenie Gminy zwrot ten jest jasny i nie powinien budzić wątpliwości. Zwrot ten jest też wielokrotnie użyty przez samego ustawodawcę w licznych przepisach Kodeksu cywilnego, a bogate orzecznictwo sądowe wyjaśnia, co należy rozumieć przez to określenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 j.t.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, na zasadzie przedstawionej w art. 147 § 1 tego aktu sąd stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Przeprowadzając ocenę prawidłowości realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał także na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę (wyrok WSA w Olsztynie sygn. akt II SA/Ol 161/19 – orzeczenie, jak i dalej powołane dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do ich podejmowania, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102) .

Zauważyć także należy, że sądy administracyjne szczegółowo kontrolując regulacje aktów prawa miejscowego jakimi są regulaminy dostarczania wody i odprowadzania ścieków, analizują także wpływ stwierdzonych niezgodności z prawem na możliwość funkcjonowania w obrocie prawnym uchwały w tym przedmiocie jako całości (vide np. wyroki w sprawach IV SA/Po 1110/17, z dnia 8 marca 2018 r.; II SA/Go 954/16, z dnia 12 stycznia 2017 r.; VIII SA/Wa 460/17, z dnia 14 grudnia 2017 r.; II SA/Ol 996/17; z dnia 16 stycznia 2018 r.; II SA/Sz 24/18, z dnia 14 marca 2018 r., CBOSA- strona internetowa orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "Posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 5 Ustawy zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Zatem ta regulacja ustawowa nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania własnej oceny, które kwestie ze wskazanego w tym przepisie (jego poszczególnych punktach) zakresu przedmiotowego należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie pełnego zakresu przedmiotowego wyznaczonego treścią art. 19 ust. 5 pkt 1-9 Ustawy. Pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Skoro zatem ustawodawca w art. 19 ust. 5 Ustawy wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, stąd pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa." (wyroki: WSA w Opolu z dnia 4 października 2007 r. II SA/Op 344/07, NSA z 9 dnia czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2605/15 i z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1663/06, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1256/17 oraz WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06).

Istotnym w tym miejscu jest też podkreślenie, że Sąd dokonując kontroli legalności danego aktu prawa miejscowego i korzystając z przewidzianego w art. 147 § 1 p.p.s.a. prawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, z uwagi na stwierdzenie wadliwości poszczególnych jej zapisów, jest obowiązany do dokonania oceny, czy sytuacji wyeliminowania ich z obrotu prawnego, pozostawione w obrocie prawnym pozostałe regulacje uchwały, będą nadal w pełni realizowały zakres przedmiotowy wyznaczony do uregulowania w ramach aktu prawa miejscowego, w oparciu o delegację ustawową z art. 19 ust 5 Ustawy.

Na ten aspekt, bardzo istotny także w toku rozpoznawania niniejszej sprawy, zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi w wyroku z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2605/15, wskazując na konieczność dokonania przez sąd I instancji oceny, czy w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego jedynie poszczególnych zapisów regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będzie on w pozostałej części spełniał wymogi wynikające z art. 19 ust.2 (uwaga Sądu- obecnie art. 19 ust 5 Ustawy) i mógł nadal, bez wyeliminowanych przepisów, funkcjonować jako akt prawa miejscowego.

Dokonaną przez Sąd w dalszej części rozważań ocenę zaskarżonych w niniejszej sprawie uregulowań przedmiotowej uchwały należy poprzedzić rozważaniami natury ogólnej dotyczącymi charakteru prawnego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który to akt prawa miejscowego zakłada swoistą symetrię praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, o czym, co do zasady, wprost stanowi art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Jego celem jest uniemożliwienie wykorzystywania przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne pozycji dominującej (najczęściej) na lokalnym (gminnym) rynku względem odbiorcy usług. Celowi temu służą uregulowania określające:

• obowiązki przedsiębiorstwa w postaci ustalenia: minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (pkt 1 ww. artykułu), sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków (pkt 7), standardów obsługi odbiorców usług, w tym sposobu załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków (pkt 8),

• sposób postępowania sprzed zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków w zakresie określenia warunków przyłączania do sieci (pkt 4), warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (pkt 5), czy sposobu dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza (pkt 6) oraz

• okoliczności związania się umową zdefiniowane jako warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług (pkt 2) i wreszcie określające metodologię wysokości należnej od odbiorcy usług należności za świadczoną usługę poprzez ustalenie sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach (pkt 3).

Nie budzi przy tym wątpliwości, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 5 Ustawy. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Skoro zatem w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 5 Ustawy, to wszelkie odstępstwa (naruszenie delegacji ustawowej poprzez jej przekroczenie, czy też przez jej niewypełnienie w całości) od katalogu sformułowanego w tym przepisie, przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Należy też podkreślić, że w rozdziale 2 Ustawy uregulowane zostały zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, które mają podstawowe znaczenie dla interpretacji pozostałych przepisów ustawy, w tym jej art. 19 wskazującego zakres przedmiotowy regulaminu. W art. 6 ust. 1 ustawy unormowano zasadę udzielania wspomnianych usług na podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy). Z przepisu tego wynika zatem, iż ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego.

Z kolei regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jako akt prawa miejscowego regulujący prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług winien realizować powołaną w jego podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., a zatem określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Upoważnienie to nie daje jednakże radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących materie inne niż wymienione w przytoczonym przepisie, ani też pomijania kwestii które winny być obligatoryjnie uregulowane w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Mając powyższe na uwadze, dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego w obecnie rozpoznawanej sprawie Regulaminu potwierdziła, że w istotny sposób narusza on prawo, zarówno poprzez brak zawarcia w nim regulacji , które winny stanowić kompleksowe wypełnienie delegacji ustawowej z art. 19 ust 5 Ustawy, jak też poprzez zawarcie w nim regulacji wykraczających poza zakres tej delegacji, a tym samym niezbędnym stało się stwierdzenie nieważności przedmiotowej Uchwały w całości.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, a także mając na uwadze regulację art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie to z którą sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a. który to przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie), skład orzekający w pierwszej kolejności , stwierdził, że nie stanowią pełnej realizacji przepisu kompetencyjnego z art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. w odniesieniu do obowiązku określenia praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług w zakresie technicznych warunków możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych postanowienia § 13 regulaminu, w tym odesłanie w § 13 ust 2 pkt 2 lit d, do wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych.

Jak wynika z zapisów spornego Regulaminu w jego Rozdziale 6 - Warunki techniczne określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, w § 13 wskazano, że informacje dotyczące dostępności do usług wodociągowo-kanalizacyjnych potencjalni odbiorcy tych usług mogą uzyskać:

1) w Urzędzie Miejskim w Głuchołazach, który udostępnia do wglądu:

a) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego

Gminy Głuchołazy,

b) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

2) w siedzibie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, które udostępnia do wglądu:

a ) taryfy cen i stawek opłat,

b ) regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

c ) wyniki ostatnio przeprowadzonych analiz jakości wody,

d) wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo -kanalizacyjnego.

Z kolei w § 14regulaminu przewidziano, iż dostępność do usług wodociągowo-kanalizacyjnych uzależniona jest od:

1) istnienia urządzeń wodociągowych lub urządzeń kanalizacyjnych albo ujęcia realizacji takich urządzeń w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego,

2) możliwości technicznych urządzeń przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego wynikających z technologii dostarczania wody i odprowadzania ścieków, przez co rozumie się faktyczne możliwości pozyskania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wody nadającej się do spożycia przez ludzi lub jej dostawy, jak również możliwości odbioru i oczyszczania ścieków.

W tym samym Rozdziale przewidziano dodatkowo w kwestii warunków technicznych określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wydaje warunki techniczne niezbędne do podłączenia do sieci oraz uzgadnia przedłożoną przez inwestora dokumentację techniczną oraz, że zapewnia ono budowę oraz modernizację urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych w zakresie wynikającym z wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych będących w jego posiadaniu i posiadanych środków finansowych (§ 13 ust 1)

Mając na uwadze zapisy ww. regulacji Regulaminu, należy w zauważyć, że regulamin, jako akt prawa miejscowego, musi zawierać normy generalne, a jak słusznie wskazano w skardze, charakteru takiego nie mają wypowiedzi programowe i prognostyczne, obecne w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Poza tym takie odesłania do planów nie mieszczą się w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych", a ponadto są nieprecyzyjne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 896/17, wyrok NSA z 9 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 1663/06). Nadto problematyka wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń, została odrębnie i szczegółowo unormowana w art. 21 ww. Ustawy, zaś art. 19 tej Ustawy nie daje podstaw prawnych do wprowadzania tej kwestii do regulaminu. Jednym z obowiązków przedsiębiorstwa, związanym z zapewnieniem możliwie najwyższej jakości świadczonych usług oraz ich nieprzerwanego dostarczania, jest opracowanie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji. Rozwój i modernizacja dotyczą urządzeń wodociągowych (ujęcia wód powierzchniowych i podziemnych, studnie publiczne, urządzenia służące do magazynowania i uzdatniania wód, sieci wodociągowe, urządzenia regulujące ciśnienie wody) i kanalizacyjnych (sieci kanalizacyjne, wyloty urządzeń kanalizacyjnych służących do wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz urządzenia podczyszczające i oczyszczające ścieki oraz przepompownie ścieków), które znajdują się w posiadaniu przedsiębiorstwa. Z kolei art. 21 ust. 2 u.z.z.w. wskazuje na obligatoryjne elementy, jakie muszą zostać ujęte w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, a mianowicie 1) planowany zakres usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 2) przedsięwzięcia rozwojowo-modernizacyjne w poszczególnych latach, 3) przedsięwzięcia racjonalizujące zużycie wody oraz wprowadzanie ścieków, 4) nakłady inwestycyjne w poszczególnych latach oraz 5) sposoby finansowania planowanych inwestycji, przy czym zgodnie z ust 3 tej regulacji plan powinien być zgodny z kierunkami rozwoju gminy określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz ustaleniami zezwolenia wydanego temu przedsiębiorstwu na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Wieloletni plan rozwoju jest przy tym wewnętrznym planem przedsiębiorstwa, a nie planem publicznym gminy. Ustawa stwierdza wyraźnie, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne opracowuje plan (a nie projekt planu), który następnie przedkłada wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), który sprawdza, czy spełnia on warunki określone w ust. 3. (ust 4). Plan spełniający warunki określone w ust. 3 rada gminy uchwala w terminie 3 miesięcy od dnia przedłożenia planu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), a w przypadku niepodjęcia uchwały w terminie, o którym mowa w ust. 5, plan stanowi podstawę do określenia i jednorazowego zatwierdzenia taryf. Natomiast w myśl ust 7 omawianej regulacji obowiązek opracowania planu nie dotyczy przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, które nie planują budowy urządzeń wodociągowych lub urządzeń kanalizacyjnych.

Z kolei zgodnie z art. 15 ust 1 Ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym (podkreślenie Sądu) w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1.

Zupełnie inną funkcję, w odróżnieniu od wieloletnich planów rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1 mają pełnić regulaminy zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, które już jako akty prawa miejscowego, powinny regulować zgodnie z art. 19 ust 5 Ustawy prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług w zakresie wskazanym w pkt 1-9.

W przypadku regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to rada gminy uchwala go w formie uchwały stanowiącej prawo miejscowe, na podstawie projektu opracowanego przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, a który to projekt w jego ostatecznej wersji przekazuje następnie jeszcze do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne.

Sąd celowo zwrócił w tym miejscu na istotne odmienności , trybu uchwalania regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz zatwierdzania wieloletniego planu rozwoju i modernizacji, jak i co istotniejsze różnice w ich charakterze oraz ich zakresie przedmiotowym. Nie można bowiem zgodzić się z twierdzeniem organu stanowiącego, iż odwołanie się w regulaminie w zakresie wskazanym w delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust 5 pkt 5 do wieloletniego planu rozwoju i modernizacji, stanowi realizację obowiązku określenia w drodze prawa miejscowego praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w odniesieniu do warunków przyłączania do sieci, czy też warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Istotnym jest podkreślenie, iż poszczególne regulacje regulaminu stanowiącego akt prawa miejscowego, nakładające na określone podmioty obowiązki lub przyznające im określone prawa, w odróżnieniu od zapisów wieloletniego planu rozwoju i modernizacji, mogą stanowić podstawę do dochodzenia określonych roszczeń, w sytuacji ich naruszenia (niewypełnienia). Przypomnieć jeszcze raz należy w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nałożono ustawowy obowiązek przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile, po pierwsze, spełnione są warunki przyłączenia określone w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, a po drugie, istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Aby zatem obowiązek ten mógł podlegać wykonaniu, muszą być określone w regulaminie warunki przyłączenia, w sposób konkretny, a nie tylko w formie informacyjnego odesłania do zapisów wieloletniego planu rozwoju i modernizacji,

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu zasadnie w skardze zarzucono, iż omawiane regulacje stanowią nie tylko przekroczenie delegacji ustawowej, ale poprzez zawarte w nich odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, w ogóle nie zawierają stosownych uregulowań dotyczących określenia w drodze aktu prawa miejscowego technicznych warunków dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Skoro takich regulacji nie zawarto również w innych zapisach regulaminu, zatem zasadne jest stwierdzenie, że brak zawarcia w Regulaminie warunków technicznych dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych oraz warunków przyłączania do sieci, świadczy o niewypełnieniu przez organ stanowiący delegacji ustawowej, a to z kolei ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę, zaś niewyczerpanie przez nią pełnego zakresu przedmiotowego przekazanego jej przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, bez względu na to, czy w pozostałym zakresie jest ona zgodna z prawem (wyroki WSA w Opolu z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Op 383/18, z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 480/07, z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Op 196/17 i z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Op 195/18).

Należy przy tym zauważyć dodatkowo, iż zapis § 13 stanowi de facto informację o tym, nie jakie są warunki techniczne określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, ale o tym gdzie potencjalni odbiorcy tych usług mogą uzyskać informacje dotyczące do nich dostępności. Sąd zwraca przy tym uwagę, że część wskazywanych w tym przepisie aktów ma charakter prawa miejscowego, a zatem podobnie jak niniejszy regulamin podlega obligatoryjnej publikacji w Dzienniku Urzędowym woj. Opolskiego. Już choćby z tego względu, nawet bez stosownych zapisów regulaminu potencjalni odbiorcy tych usług mają pełną dostępność do tych aktów prawa miejscowego.

W skardze zasadnie podniesiono również zarzuty dotyczące poszczególnych regulacji Regulaminu – dotyczących zarówno obowiązków odbiorców usług (§ 15 ust 5) jak i przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego (§ 3 i § 4 ust 4). I tak w ramach § 15 ust 5 Regulaminu nałożono na podmiot przyłączany obowiązek wykonania operatu geodezyjnego, aczkolwiek brak jest podstaw do określenia tego dodatkowego wymogu w oparciu o delegację z art. 19 ust 5 Ustawy. O braku podstaw prawnych do żądania przedłożenia przez ubiegającego się o przyłączenie jego nieruchomości do sieci innych dokumentów, niż wymagane przez prawo budowlane wypowiadały się już wielokrotnie sądy administracyjne (por. wyroki WSA w Lublinie z dnia 29 września 2006 r., II SA/Lu 682/06, wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 czerwca 2006 r. II SA/Łd 335/06 i wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 12 stycznia 2017 r., II SA/Go 954/16). Także Sąd orzekający w tej sprawie podziela stanowisko, co do braku podstaw prawnych do takich żądań.

Należy przy tym zaznaczyć, na co słusznie zwrócono uwagę w skardze, że kwestie związane z wykonywaniem operatu geodezyjnego zostały już uregulowane w przepisach szczególnych, tj. w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Odpowiednie zapisy dotyczące obowiązku geodezyjnego wyznaczenia w terenie, a po wybudowaniu przyłączy - geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej (obejmującej ich położenie w gruncie), zawiera również ustawa Prawo budowlane. Obowiązek ten wynika wprost z przepisów prawa, szczegółowo określających również czynności, które koniecznie należy wykonać w trakcie robót i po ich zakończeniu. Nie ma zatem podstaw do tego, aby Rada Miejska w Głuchołazach zamieszczała w Regulaminie dodatkowe zapisy odnoszące się do obowiązków określonych już ustawowo, zwłaszcza, że kwestie te unormowała bardzo ogólnie i nieprecyzyjnie, co może prowadzić interpretacji sprzecznej z przepisami przywołanych aktów normatywnych (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt: II SA/Sz 282/18, wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt: II SA/Łd 156/19).

Z kolei w ramach § 3 i § 4 ust 4 Regulaminu określono obowiązki przedsiębiorstwa, w sytuacji gdy w tych obu kwestiach wypowiedział się już sam ustawodawca. I tak o tym, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne prowadzi swoją działalność w oparciu o zezwolenie na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków wypowiedział się sam ustawodawca w art. 16 ust 1 ustawy, zastrzegając, że na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków jest wymagane uzyskanie zezwolenia wydawanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w drodze decyzji, z tym dodatkowym jeszcze zastrzeżeniem, że nie mają obowiązku uzyskania zezwolenia gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące na obszarze własnej gminy działalność na zasadach określonych w ustawie (ust 3). Odnośnie zaś regulacji zawartej w § 4 ust 4 Regulaminu, zgodnie z którą przedsiębiorstwo ma obowiązek zapewnia prawidłowej eksploatacji sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej oraz wodomierza głównego będących w jego eksploatacji, a także przyłączy wodociągowych i/lub kanalizacyjnych na warunkach określonych w umowie, jak słusznie zauważył skarżący, w samej ustawie – w jej art. 5 ust 3 – przewidziano, że jeżeli umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków nie stanowi inaczej, to odbiorca usług odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie. Wprowadzenie § 4 ust 4 Regulaminu , dodatkowej regulacji i to w sytuacji gdy sam ustawodawca wprost wypowiedział się co do zasady na kim ciąży obowiązek zapewnienia niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie, jest nie tylko wykraczające poza umocowanie ustawowe, ale też wprowadza swoistą niepotrzebną, a co więcej niedozwoloną modyfikację, samego zapisu art. 5 ust 3 Ustawy.

Przykładem tej modyfikacji, jest sytuacja gdy w stosownej umowie o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, w ogóle nie zwarto postanowień co do podmiotu obowiązanego do zapewnienia niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym. W przypadku zapisu ustawowego, nie będzie budzić wątpliwości, iż podmiotem zobowiązanym do podejmowania działań w tym zakresie będzie odbiorca usług. Z kolei już na gruncie zapisu regulaminu, mogą się zrodzić wątpliwości interpretacyjne co do tego na kim spoczywać będzie ten obowiązek, skoro, według niego, co do zasady to przedsiębiorstwo ma obowiązek zapewnia prawidłowej eksploatacji sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej oraz wodomierza głównego będących w jego eksploatacji, a także przyłączy wodociągowych i/lub kanalizacyjnych na warunkach określonych w umowie. Trudności interpretacyjne mogą zatem zaistnieć, w sytuacji braku w umowie stosownych zapisów.

Powyższe uwaga, dotycząca wykroczenia przez radę gminy w swoich regulacjach poza zakres delegacji ustawowej dotyczy też zapisu § 26 Regulaminu w ramach, którego bez umocowania zawarto w prawie miejscowym zapis, że zabezpieczenie potrzeb przeciwpożarowych na terenie nieruchomości należy do właściciela lub zarządcy na podstawie odrębnych przepisów.

Niewątpliwie, na co też Sąd zwrócił już uwagę we wstępnej części swoich rozważań, ustawodawca szczegółowo rozgraniczył zakres przedmiotowy regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej pomiędzy przedsiębiorcą a odbiorcą usług. W art. 6 ust. 3 Ustawy przesądził też o tym, co powinno znaleźć się w takiej umowie, pozostawiając jej stronom, we wskazanym w tym przepisie zakresie, swobodę w ustaleniu jej treści, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Określenie zatem przez radę gminy w regulaminie tych elementów, które powinny znaleźć się w umowie, stanowi ingerencję w jej treść, do czego organ stanowiący nie był upoważniony.

Kwestie dotyczące m.in. praw i obowiązków stron, sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy, czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia, rozwiązania winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Nie może budzić wątpliwości, że określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest uprawniony. Treść takiej umowy, co podkreślić należy, podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać. Mając jednocześnie na uwadze te zastrzeżenia, Sąd nie podzielił zarzutu skargi, co do braku określenia w Regulaminie, mocą aktu prawa miejscowego minimalnych okresów rozliczeniowych, czy też sposobu rozliczania w przypadku braku możliwości dokonania odczytu urządzenia pomiarowego.

Za wykraczające poza zakres umocowania ustawowego organu gminy do stanowienia prawa miejscowego, należy również uznać te regulacje regulaminu które powtarzają regulacje ustawowe (§ 4 pkt 5, § 5, § 7, § 17 ust. 2 czy § 25) oraz regulacje § 8, § 18 Regulaminu zawierające odesłania do przepisów samej Ustawy

Zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw. Powielanie w uchwalanym akcie prawa miejscowego treści ustawy może, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1782/18, wywołać u adresatów tego aktu niejasności interpretacyjne i potęgować brak przejrzystości systemu prawa. Jak dalej zauważono w tym wyroku, funkcją stanowionego prawa miejscowego nie jest informowanie adresata tego aktu o różnych regulacjach obowiązującego prawa, lecz funkcję tę stanowi regulowanie określonej materii (problematyki) w zakresie niewykraczającym poza ustanowioną delegację ustawową.

Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją powyższą rada naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała - prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 69/19).

Natomiast odnośnie podniesionego w skardze, zarzutu skargi dotyczącego rażącego naruszenia prawa w § 16 ust. 1 pkt 1 oraz § 23 Regulaminu mającego według skarżącego polegać na użyciu w tej regulacji zwrotu "niezwłocznie" uznając ten zarzut za niezasadny, wskazać należy, że zwrot ten może wprawdzie budzić w pewnych sytuacjach wątpliwości interpretacyjne, jednakże sam ustawodawca w wielu regulacjach używa tożsamego pojęcia, ewentualnie zamiennie pojęcia "bez zbędnej zwłoki"

Przykładem, gdy przepisy wymagają "niezwłocznego" działania, jest art. 455 Kodeksu cywilnego. W wyroku z dnia 13 grudnia 2006 r., II CSK 293/06, LEX nr 453147, Sąd Najwyższy stwierdził, że "użytego w art. 455 k.c. terminu "niezwłocznie" nie należy utożsamiać z terminem natychmiastowym, termin "niezwłocznie" oznacza bowiem termin realny, mający na względzie okoliczności miejsca i czasu, a także regulacje zawarte w art. 354 i art. 355 Kc (podobnie w wyrokach SN: z dnia 22 marca 2001 r., V CKN 769/00 i z dnia 28 kwietnia 2004 r., V CK 461/03).

Niewątpliwie, o czym świadczy wyżej wskazany przykład użycia przez samego ustawodawcę niedookreślonego zwrotu "niezwłocznie", może to rodzić w praktyce problemy interpretacyjne i zasadnym jest unikanie takich pojęć przy stanowieniu nie tylko prawa miejscowego, jednakże nie oznacza to automatycznie, że w sytuacji posłużenia się nim w tworzonych przepisach przez organ stanowiący gminy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, mamy już do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym obowiązkiem wyeliminowania konkretnej regulacji regulaminu z obrotu prawnego. Natomiast, w sytuacji gdy dojdzie do ponownego uchwalenia Regulaminu w wyniku stwierdzenia niniejszym wyrokiem Sądu nieważności uchwały w całości, zasadnym byłoby rozważenie możliwości zastąpienia omawianego pojęcia "niezwłocznie" konkretnym terminem określonym w sposób precyzyjny.

Sąd zauważa również, że niewątpliwa złożoność materii, jaka zgodnie z art. 19 ust. 5 Ustawy podlega regulacjom prawa miejscowego, winna w większym stopniu zaktywizować pozostałe podmioty uczestniczące w procesie tworzenia Regulaminu na poszczególnych etapach, a także organ nadzoru, jakim niewątpliwie w tych sprawach jest Wojewoda.

Należy zatem w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 Ustawy rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne.

Organ regulacyjny opiniuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie zgodności z przepisami ustawy i wydaje, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, opinię - nie później niż w terminie miesiąca od dnia doręczenia tego projektu.

Wprawdzie opinia ta stanowi w gruncie rzeczy jedynie wymóg formalny pozwalający radzie gminy na uchwalenie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, gdyż nie ma ona charakteru wiążącego ani dla rady gminy przy podejmowaniu ostatecznej uchwały w sprawie regulaminu, ani dla organu nadzoru, jednakże winna ona obligatoryjne zawierać pełną, rzetelną i wyczerpującą ocenę organu regulacyjnego co do zgodności przedłożonego mu projektu regulaminu z przepisami ustawy. Jeżeli zatem wydana opinia, nie spełnia tego ustawowego wymogu, czy też zawiera wadliwe, zdaniem gminy oceny, co do braku zgodności z Ustawą poszczególnych zapisów przedłożonego do zaopiniowania projektu regulaminu, należałoby rozważyć już na tym etapie sprawy, możliwość skorzystania z prawa do zażalenia.

W procesie "współtworzenia" prawidłowego prawa miejscowego, winien w większym stopniu uczestniczyć także sam skarżący, w ramach przysługujących mu zgodnie z art. 91 u.s.g uprawnień nadzorczych, poprzez ewentualne orzekanie o nieważności przedkładanej mu uchwały w całości lub części, w sytuacji stwierdzenia, że jest ona sprzeczna z prawem. Rozstrzygnięcie nadzorcze z art. 91 u.s.g. stanowi podstawowy środek nadzoru i zaliczany jest do grupy środków merytorycznych typu weryfikacyjnego. Ma charakter aktu administracyjnego, jest bowiem władczym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa, skierowanym na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec konkretnego adresata. Akt ten podejmowany jest w sferze zewnętrznej między organami nadzoru a gminą, ma jednocześnie charakter deklaratoryjny (z pewnymi elementami konstytutywnymi) i działa ex tunc (wyrok NSA z 12.10.1990 r., SA/Lu 663/90, ONSA 1990/4, poz. 6). Stwierdzenie nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy oznacza, w istocie rzeczy, deklarację stanu prawnego (nieważności) ze względu na zaistnienie określonej przesłanki (sprzeczność aktu z prawem) przewidzianej przez ustawodawcę, z którą skutek taki prawo wiąże.

Postępowanie to może zakończyć się podjęciem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały (zarządzenia) w całości albo w części, ale jest także możliwe, w przypadku stwierdzenia nieistotnego naruszenia prawa, podjęcie aktu wskazującego na wydanie uchwały (zarządzenia) z naruszeniem prawa (w całości albo w części). Nie można wykluczyć także tego, że akt organu gminy w części narusza prawo w sposób istotny, zaś w części – w sposób nieistotny. W takiej sytuacji powinno dojść do stwierdzenia nieważności w części i wskazania naruszenia prawa w pozostałej części.

Co istotne, ten środek nadzoru nad prawidłowością podejmowanych uchwał przez organy stanowiące gminy, z uwagi na możliwość jego niezwłocznego zastosowania w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g., a także z uwagi na przewidzianą w art. 91 ust. 2 u.s.g. możliwość wstrzymania wykonania uchwały lub zarządzenia, z chwilą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia ich nieważności (albo w toku tego postępowania), jest środkiem prawnym pozwalającym na bardzo skuteczne zapobieganie negatywnym następstwom, mogącym wynikać z realizacji uchwał prawa miejscowego sprzecznych z prawem. Pozwala też na podjęcie przez organy gminy, o ile nie skorzystają z prawa do zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, szybko działań zmierzających do uchwalenia prawa miejscowego zgodnie z ustawowymi wymogami. W niniejszej sprawie co istotne skarga Wojewody z dnia 8 sierpnia 2019 dotyczy uchwały z 26 czerwca 2019 r., czyli mieszczącej się prawie w 30 dniowym terminie, do podjęcia przez skarżącego własnych środków nadzoru.

Uwaga ta jest o tyle istotna, że na tle zawisłych przed tut Sądem licznych postępowań ze skarg Wojewody na podejmowane w ostatnim czasie w przeważającej większości gmin województwa opolskiego uchwały dotyczące nowych regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, w wielu sprawach organy gminy nie kwestionują zarzutów organu nadzoru i jeszcze przed rozpoznaniem skarg przez sąd, podejmują już samodzielnie działania zmierzające do usunięcia wadliwości dotychczasowych uchwał. Mając też na uwadze argumentację zawartą we wnoszonych do tut. Sądu skargach (dotyczącą w wielu sprawach tożsamych naruszeń art. 19 ust. 5 Ustawy), wydaje się, że w świetle przywoływanych na jej poparcie licznych już orzeczeniach sądów administracyjnych, obecnie skarżona materia mogłaby podlegać ocenie organu nadzoru, w pierwszej kolejności w oparciu o jego własne uprawnienia z art. 91 u.s.g.

Skorzystanie z tych uprawnień nadzorczych niewątpliwie nie tylko przyśpieszyłoby proces eliminowania z obrotu prawnego tych uchwał, które w istotny sposób naruszają prawo, pozwalając na szybsze podjęcie nowych, prawidłowych już aktów prawa miejscowego, ale też ograniczyłoby koszty finansowe, jakimi obciążane są gminy w toku postępowania sądowego w sytuacji niekorzystnych dla nich rozstrzygnięć.

Reasumując, zakres naruszeń prawa, których dopuściła się Rada Miejska w Głuchołazach podejmując zaskarżoną uchwałę, a w szczególności ilość istotnych naruszeń przepisów ustawy zobowiązywały Sąd do stwierdzenia, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 4 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).