Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 203/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 24 par. 1 pkt 1 i pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 1, art. 4 pkt 9b, art. 96 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 maja 2018 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lutego 2018 r., sygn. akt [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarb Państwa – Prezydent Miasta wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lutego 2018 r., sygn. akt [..], stwierdzające niedopuszczalność odwołania złożonego przez Skarb Państwa – Prezydenta Miasta od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 18 grudnia 2017 r., nr [..], zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w G. składającej się z działki nr [..], obręb [..], stanowiącej własność Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta, pozostającej w użytkowaniu wieczystym "A., polegający na wydzieleniu działek o numerach [..] i działki nr [..], obręb [..].

Zaskarżone postanowienie podjęte zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia 18 grudnia 2017 r., po rozpoznaniu wniosku użytkownika wieczystego A., Prezydent Miasta na podstawie art. 93 ust. 3, art. 95 pkt 5, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), dalej jako u.g.n., zatwierdził podział nieruchomości położonej w G., składającej się z działki nr [..], obręb [..], zapisanej w księdze wieczystej nr [..], stanowiącej własność Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta, pozostającej w użytkowaniu wieczystym A. w sposób następujący: działka nr [..], obręb [..], działka nr [..], obręb [..]. Zgodnie z wnioskiem o podział pierwsza z wyodrębniony działek miała mieć przeznaczenie komercyjne, a druga miała realizować dotychczasową funkcję terenów kolejowych.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Skarb Państwa – Prezydent Miasta wskazując, że narusza ona prawa Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości, zaś użytkownik wieczysty – zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 13 marca 2015 r., sygn. akt III CZP 116/14, nie może samodzielnie dokonać podziału gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste. Dalej strona podniosła, że przedmiotowa nieruchomość należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). W związku z tym rozważenia wymaga kwestia, czy pozostająca w obrocie prawnym decyzja "uwłaszczająca" A. jest decyzją posiadającą wszystkie walory pozwalające uznać ją za ważną. Nie można bowiem jednoznacznie stwierdzić, że podmiot ten na dzień 27 maja 1990 r. posiadał tytuł prawny do nieruchomości, o której podział wnosi.

Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 12 lutego 2018 r., na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło jego niedopuszczalność. Zdaniem Kolegium nie może mieć miejsca w jednym postępowaniu sytuacja łączenia funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie (Prezydent Miasta) i strony tego postępowania (właściciel dzielonej nieruchomości, Skarb Państwa – Prezydent Miasta). Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, Kolegium stwierdziło, że nie jest dopuszczalne, aby ten sam podmiot działał jako organ administracji publicznej wydający decyzję, a następnie składał odwołanie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarb Państwa – Prezydent Miasta wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zdaniem skarżącego w sprawie błędnie zastosowano art. 134 k.p.a. przyjmując, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Powyższe było wynikiem błędnej wykładni art. 96 ust. 1 u.g.n., że Prezydent Miasta wydający decyzję w postępowaniu podziałowym działa w podwójnej roli – organu administracji oraz strony tego postępowania. Zdaniem skarżącego Prezydent Miasta nie działał ani jako organ reprezentujący właściciela nieruchomości, czyli Skarbu Państwa, ani jako reprezentant Gminy Miasta, lecz jako podmiot powołany przez ustawę do pełnienia funkcji administracji publicznej, realizującej władztwo administracyjne – imperium. Wskazując na treść art. 11a i art. 4 pkt 9b u.g.n. skarżący zwrócił uwagę, że co do zasady to starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu reprezentuje Skarb Państwa jako właściciela nieruchomości będącej przedmiotem podziału, przy czym sam Skarb Państwa jako osoba prawna wykonuje zadania społeczne i gospodarcze, pozbawione cech władczego działania publicznoprawnego przy pomocy swoich jednostek organizacyjnych (stationes fisci). W konsekwencji więc to, że starosta reprezentuje Skarb Państwa, nie oznacza, iż można go uznać za organ państwowej jednostki organizacyjnej. Starosta (prezydent miasta na prawach powiatu), reprezentując Skarb Państwa w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami, powinien być traktowany jako statio fisci Skarbu Państwa. W niniejszej sprawie chodzi bowiem o działanie Skarbu Państwa w sferze stosunków cywilnoprawnych z innymi podmiotami na zasadzie równorzędności. Według skarżącego, Skarb Państwa jako podmiot praw i obowiązków, które dotyczą mienia państwowego reprezentowany przez statio fisci - starostę może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony i jest zobowiązany oraz uprawniony do reprezentowania Skarbu Państwa w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie narusza prawo.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Skarb Państwa – Prezydenta Miasta od decyzji Prezydenta Miasta zatwierdzającej podział nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta, pozostającej w użytkowaniu wieczystym A. Kolegium uznało bowiem, powołując się na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, (ONSA 2003/4/115), że nie może mieć miejsca w jednym i tym samym postępowaniu sytuacja łączenia funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania. Niedopuszczalne jest bowiem, aby ten sam podmiot działał jako organ administracji publicznej, a następnie składał odwołanie. Kolegium uznało, że nie jest możliwe, aby ten sam podmiot zajmował pozycję organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej.

Podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przyczyny podmiotowe pozostają w bezpośrednim związku z przyznaniem jednostce statusu strony. Organ obowiązany jest dokonać oceny, czy jednostka żądająca udzielenia jej obrony przez ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie ma status strony. Jedynie, gdy jednostka jest adresatem uprawnienia lub obowiązku określonego w rozstrzygnięciu, przysługuje jej legitymacja procesowa (por. B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 601-602).

Wymaga to ustalenia, czy jednostka wnosząca odwołanie ma status strony w sprawie zgodnie z art. 28 k.p.a. i czy ma w związku z tym legitymację do wniesienia odwołania. W niniejszej sprawie kwestię strony postępowania o podział nieruchomości analizować należy w świetle przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., Działu III "Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości", Rozdziału 1 zatytułowanego "Podziały nieruchomości". Postępowanie w sprawie podziału nieruchomości jest postępowaniem administracyjnym, do którego w sprawach nieuregulowanych w u.g.n. stosuje się przepisy k.p.a. Przepisy u.g.n. nie wyznaczają kręgu podmiotów posiadających status strony tego postępowania wskazując jedynie, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny (art. 97 ust. 1 u.g.n.). Należy zatem odwołać się do art. 28 k.p.a. stanowiącego, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wykładnia przepisu art. 97 ust. 1 u.g.n. dokonana w świetle art. 28 k.p.a. prowadzi do wniosku, że interes prawny w postępowaniu w sprawie o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości ma właściciel nieruchomości oraz użytkownik wieczysty. Niektórzy przedstawiciele doktryny prawa powątpiewają, czy użytkownik wieczysty jest władny inicjować postępowanie podziałowe wbrew woli właściciela. Inni jednak dopuszczają taką możliwość, dodając, że właściciel staje się stroną postępowania podziałowego, wszczętego na żądanie użytkownika wieczystego (tak Jerzy Kopyra, Podział nieruchomości gruntowej na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, Warszawa 2008 r., s. 160 oraz przywołane tam stanowiska przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego oraz orzecznictwa). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 1999 r., II SA/Wr 933/98 (niepubl.) stwierdził, że "z przyjętych w art. 97 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 115, poz. 741 ze zm.) rozwiązań prawnych wynika, że interes prawny w postępowaniu w sprawie o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości ma właściciel nieruchomości oraz użytkownik wieczysty. W tej sytuacji nie można wykluczyć, że w toku takiego postępowania przeciwstawne wnioski zgłoszą: użytkownik wieczysty – domagający się podziału oraz właściciel nieruchomości (Skarb Państwa) – sprzeciwiający się podziałowi. W doktrynie wskazuje się, że w sytuacji, gdy o podział wnioskuje użytkownik wieczysty, Skarb Państwa jako właściciel może sprzeciwiać się podziałowi, ale jedynie w razie wykazania, że zamierzony podział jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub z warunkami określonymi w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego (E. Mzyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz (pod red. Stanisławy Kalus, Warszawa 2012, s. 580).

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że Skarb Państwa jest ujawnionym w księdze wieczystej właścicielem działki nr [..], której użytkownikiem wieczystym są A. W obowiązującym porządku prawnym Skarb Państwa jest szczególnego rodzaju państwową osobą prawną, której osobowość prawna wynika bezpośrednio z ustawy (art. 33 i 34 k.c.). Skarb Państwa jako osoba prawna wykonuje przy pomocy swoich jednostek organizacyjnych (stationes fisci), zadania społeczne i gospodarcze (dominium), pozbawione cech władczego działania publicznoprawnego (imperium). Chodzi tu więc o działanie Skarbu Państwa w sferze stosunków cywilnoprawnych z innymi podmiotami na zasadzie równorzędności. W takich wypadkach Skarb Państwa - zgodnie z art. 34 k.c. - jest w stosunkach cywilnoprawnych podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia państwowego nienależącego do innych państwowych osób prawnych.

Zgodnie z art. 441 § 1 k.c. mienie państwowe (własność i inne prawa majątkowe - art. 44 k.c.) przysługuje Skarbowi Państwa albo innym państwowym osobom prawnym. Mienie to jest materialną podstawą służącą realizacji celów publicznych. Takie przeznaczenie mienia publicznego leży u podstaw kreowania przez ustawodawcę szczególnych uregulowań prawnych dotyczących mienia publicznego, których przykładem są przepisy u.g.n.

Na podstawie art. 11 ust. 1 u.g.n., z zastrzeżeniem wyjątków, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, według zaś art. 11a u.g.n. dokonują oni także czynności prawnych na rzecz lub w interesie Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 4 pkt 9b1 u.g.n. przez starostę należy rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. Wyrażona w art. 11 ust. 1 u.g.n. zasada reprezentacji Skarbu Państwa przez starostę dotyczy nie tylko czynności wymienionych w art. 21 u.g.n., ale także innych, zarówno tych, o których mowa w art. 23 ust. 1 u.g.n., jak i tych, o których mowa w innych przepisach tej ustawy, także w sprawach nieruchomości, które zostały oddane w użytkowanie wieczyste, chyba że w jakiejś konkretnej sprawie przepis szczególny wyłącza te uprawnienia starosty (tak Bończak-Kucharczyk Ewa, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX/el. 2018).

Chociaż starosta reprezentuje Skarb Państwa we wskazanych w art. 11 ust. 1 u.g.n. sprawach, to nie jest on organem Skarbu Państwa, ale organem powiatu lub gminy (jeśli uprawnienia starosty wykonuje prezydent miasta na prawach powiatu). Mimo to jest on statio fisci Skarbu Państwa w zakresie gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa zarówno w postępowaniu cywilnym, jak i w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok SA w Gdańsku z dnia 9 listopada 1999 r., I ACa 240/99, OSAG 2000, nr 2, poz. 3; wyrok NSA z dnia 17 maja 2006 r., I OSK 888/05, LEX nr 236577; wyrok SN z dnia 2 lipca 2004 r., II CK 405/03, LEX nr 174135; postanowienie SN z dnia 9 sierpnia 2000 r., I CKN 843/00, LEX nr 52651). Zatem to starosta (ewentualnie prezydent miasta na prawach powiatu) występuje w sprawach sądowoadministracyjnych dotyczących nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa jako mający interes prawny w tych sprawach, a także w sprawach sądowych cywilnych dotyczących takich nieruchomości.

W miastach na prawach powiatu funkcję starosty wykonuje, stosownie do regulacji art. 92 w związku z art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1868 ze zm.), prezydent miasta. Reprezentując Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami prezydent miasta na prawach powiatu jako statio fisci Skarbu Państwa ma interes prawny, w świetle art. 28 k.p.a., do wzięcia udziału w postępowaniu o podział nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa.

Zgodnie z art. 96 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział.

W tej sytuacji zwrócić należy uwagę na złożony status prawny prezydenta. Z przepisu art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. wynika wprost, że jest on organem gminy upoważnionym do reprezentowania gminy na zewnątrz. W ramach wykonywania funkcji reprezentowania gminy na zewnątrz prezydent reprezentuje gminę w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu sądowym oraz sądowoadministracyjnym, bowiem gmina jako osoba prawna działa w tych postępowaniach poprzez swoje organy. Z kolei zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 u.s.g. decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje prezydent, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Prezydent miasta w zakresie, w jakim wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, działa w granicach własnych przyznanych mu ustawowo kompetencji, nie zaś w granicach interesu prawnego gminy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której kompetencje orzecznicze w sprawie o podział nieruchomości przyznaje mu art. 96 ust. 1 u.g.n.

Jednak w niniejszej sprawie prezydent miasta na prawach powiatu działając jako starosta realizuje jeszcze jedną możliwą rolę prawną, a mianowicie jest ustawowym reprezentantem Skarbu Państwa (statio fisci), do czego uprawnia i zobowiązuje go przepis art. 11 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 9b1 u.g.n. Jest to zatem szczególna sytuacja, odbiegająca od tej, której okoliczności faktyczne stały się kanwą podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (LEX nr 79089). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego.

Podobnie w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, stwierdzono, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z dnia 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 686 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445). Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidulanej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Sprawa ta dotyczyła interesu prawnego powiatu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę powiatową, a jednocześnie powiatu, którego organ uprawniony był do orzekania w tym przedmiocie.

Jednak okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy są inne od tych, które stały się podstawą stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w dwóch powołanych wyżej uchwałach. Prezydent Miasta nie występuje bowiem jako reprezentant interesów prawnych gminy (miasta na prawach powiatu), której jest organem, a więc nie działa w granicach jej interesu prawnego, ale po pierwsze, działa jako organ administracji publicznej na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji orzeczniczych, a po drugie, jako ustawowy reprezentant Skarbu Państwa będąc powołanym do jego reprezentowania i działania w jego imieniu i na jego rzecz.

Powyższe oznacza, że prezydent miasta na prawach powiatu może występować w różnorakich rolach: organu wykonawczego gminy (osoby prawnej), reprezentując ją w stosunkach cywilnoprawnych, statio fisci Skarbu Państwa, reprezentując go w sferze stosunków cywilnoprawnych, organu administracji publicznej rozstrzygającego sprawy administracyjne należące do kompetencji "wójta, burmistrza, prezydenta" (zadania publicznoprawne gmin) oraz pełniącego funkcję starosty jako organu administracji publicznej wykonującego zadania powiatu.

Sąd akceptuje pogląd wyrażony w powołanej uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza - co do zasady - zakres uprawnień procesowych tych organów jako reprezentantów osób prawnych. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ administracyjny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego działania w sferze dominium.

Jednak w niniejszej sprawie Prezydent Miasta, działający jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, do którego złożono wniosek o podział nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, jako organu wydającego decyzję, występuje jednocześnie w przedmiotowej sprawie jako podmiot reprezentujący osobę prawną - Skarb Państwa, a więc działa w sferze dominium, reprezentując interes prawny Skarbu Państwa. Oznacza to, że w niniejszej sprawie status prawny Prezydenta Miasta jako strony postępowania oraz status Prezydenta Miasta orzekającego w sprawie zwrotu nieruchomości są tożsame. W konsekwencji nie można przyjąć, że w osobie Prezydenta Miasta, działającego jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, doszło do kumulacji sfery imperium i sfery dominium. W przedmiotowej sprawie obie sfery powinny zostać rozdzielone. Prezydent miasta na prawach powiatu z racji gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa i wynikającego stąd obowiązku dbałości o powierzone do gospodarowania mienie powołany jest do ochrony własności Skarbu Państwa. Nie ulega zatem wątpliwości, że prezydent pełniący funkcję starosty może mieć interes prawny w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa położonymi na terenie danego miasta na prawach powiatu. Dotyczy to jednak spraw, w których postępowanie prowadzone jest przez inne organy. Tylko wówczas jako reprezentantowi Skarbu Państwa przysługują mu uprawnienia do występowania w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym oraz korzystanie z gwarancji procesowych, jakie przepisy prawa przyznają stronom tych postępowań.

Jeżeli zatem Skarb Państwa jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem postępowania o podział, to dla Skarbu Państwa wyznaczona została rola strony. To prezydent miasta na prawach powiatu realizujący funkcję przedstawiciela Skarbu Państwa będzie występował w takich sprawach jako mający interes prawny. Ta rola procesowa Skarbu Państwa nie może być zmieniana tylko dlatego, że wszędzie tam, gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, organ gminy (w tym wypadku prezydent) wykonuje zadania starosty.

Skoro Skarb Państwa jest stroną postępowania o podział nieruchomości to nie może być pozbawiony tego statusu tylko dlatego, że prezydent miasta, który reprezentuje Skarb Państwa wykonując zadania starosty, jest jednocześnie organem prowadzącym postępowanie w tej sprawie. Zwłaszcza w takich okolicznościach, jakie występują w niniejszej sprawie, dbałość o zabezpieczenie interesów Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości jest niezwykle ważna. Przyznanie bowiem uprawnienia do podziału nieruchomości użytkownikowi wieczystemu może wyraźnie kolidować z realizacją długookresowych planów określających przeznaczenie nieruchomości publicznych pod zaspokajanie różnorakich interesów wspólnoty. Potwierdza to stan faktyczny, na tle którego podjęto zaskarżone postanowienie. W orzecznictwie można spotykać się ze stanowiskiem, że użytkownik wieczysty nie może dokonać podziału gruntu oddanego mu w użytkowanie wieczyste. Dopuszczenie takiej możliwości doprowadziłoby bowiem do sytuacji, w której bez wiedzy, a nawet wbrew woli właściciela, doszłoby do powstania nowej nieruchomości. W uprawnieniu użytkownika wieczystego do rozporządzania prawem nie mieści się, wiążące się tylko z własnością, uprawnienie do decydowania o tym, jaka część powierzchni stanowi przedmiot własności (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 marca 2015 r., III CZP 116/14, LEX nr 1652670).

Jakkolwiek nie budzi wątpliwości, że Skarb Państwa reprezentowany przez prezydenta miasta na prawach powiatu, realizującego w tym zakresie funkcję starosty (art. 11 ust. 1 u.g.n.) jest stroną postępowania administracyjnego o podział nieruchomości, której jest właścicielem, to jednak kompetencje prezydenta tego miasta do wydania decyzji w sprawie podziału nieruchomości, pozbawiły właściciela możliwości złożenia odwołania, czyli innymi słowy statusu strony postępowania i możliwości obrony swoich praw.

W ocenie Sądu w rozpatrywanej sytuacji dysponowania przez Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta działającego jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, interesem prawnym w sprawie, która stała się przedmiotem postępowania administracyjnego, organ administracyjny, na mocy art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a., traci zdolność do załatwienia sprawy. Chociaż starosta reprezentuje Skarb Państwa we wskazanych w art. 11 ust. 1 u.g.n. sprawach, to nie jest on organem Skarbu Państwa, ale organem gminy, jeśli uprawnienia starosty wykonuje prezydent miasta na prawach powiatu. Mimo to jest on statio fisci Skarbu Państwa w zakresie gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa w postępowaniu administracyjnym i będzie występował w sprawach sądowoadministracyjnych dotyczących nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa jako mający interes prawny w tych sprawach. Jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie". Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby, a zatem postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach. Decyzja o podziale rozstrzyga o prawach właściciela w tym znaczeniu, że na nowo kształtuje przedmiot własności. W konsekwencji postępowanie o podział nieruchomości, której właścicielem jest Skarb Państwa dotyczy jego interesu prawnego, który prezydent miasta na prawach powiatu ma obowiązek reprezentować. W związku z tym brak jest podstaw do przyjęcia, że Skarb Państwa, którego status prawny jako strony postępowania o podział nie budziłby żadnych wątpliwości, gdyby sprawę rozstrzygał inny organ administracji publicznej niż Prezydent Miasta tylko ze względu na tak określoną przepisem art. 96 ust. 1 u.g.n. właściwość mógł utracić przysługujący Skarbowi Państwa na mocy przepisów prawa materialnego status strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a w konsekwencji status podmiotu legitymowanego do wniesienia odwołania.

Powyższe oznacza, że w sytuacji, gdy prezydent miasta na prawach powiatu działający w granicach przyznanych mu ustawowo kompetencji jest właściwy do rozstrzygania sprawy administracyjnej w postępowaniu dotyczącym interesu prawnego Skarbu Państwa, którego zgodnie z art. 11 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 4 pkt 9b1 u.g.n., reprezentuje konieczne jest rozważenie ewentualności wyłączenia tego organu od rozstrzygnięcia sprawy, nie zaś odmawianie Skarbowi Państwa – Prezydentowi Miasta z tej przyczyny statusu strony postępowania.

Występuje bowiem w tym przypadku ewidentnie potencjalna sprzeczność interesów – pomimo reprezentowania jako starosta strony postępowania – Skarbu Państwa, jednocześnie rozstrzyga w sprawie jej interesów.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że wydając zaskarżone postanowienie Kolegium naruszyło przepis art. 134 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, w konsekwencji naruszając przepis art. 28 k.p.a. Wobec tego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265) zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz uiszczonego wpisu sądowego od skargi składa się wynagrodzenie pełnomocnika.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.