Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 796/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Łukasz Trochym Protokolant referent stażysta Wiktoria Sosnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2020 r. sprawy ze skargi M.Z. i M.L. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku M. Z. i M. L., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1995 r. nr [...] uchylającej decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. nr [...] odmawiającą ustanowienia na rzecz A. S. prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] (nr hip. [...]) oraz umarzającej postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że zabudowana nieruchomość [...] położona przy ul. [...] została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Tytuł własności do przedmiotowej nieruchomości uregulowany był jawnym wpisem na imię H. R. Z dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r., tj. z dniem [...] listopada 1945 r. nieruchomość ta przeszła na własność Gminy [...], a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130).

W dniu [...] października 1948 r. do Zarządu Miejskiego wpłynął wniosek byłej właścicielki o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] października 1951 r. Prezydium Rady Narodowej odmówiło przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...]. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] lutego 1952 r. utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie.

Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 1992 r. stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] października 1951 r. oraz utrzymującej je w mocy decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1952 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 1993 r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego ponownie odmówił A. S. przyznania prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] września 1993 r. nr [...] Wojewoda uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] czerwca 1993 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi rejonowemu. Kierownik Urzędu Rejonowego decyzją z dnia [...] czerwca 1994 r. nr [...] po raz kolejny odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda decyzją z dnia [...] lutego 1995 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] czerwca 1994 r. nr [...] i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że ustanowienie praw do gruntu na podstawie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy następowało w drodze umowy, a zatem zdaniem organu odwoławczego organ I instancji wydał decyzję bez podstawy prawnej.

W dniu [...] sierpnia 2017 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa wpłynął wniosek M.Z. i M. L. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] lutego 1995 r. nr [...]. Organ nadzoru ustalił, że spadek po H. R. nabyła córka A. S. w całości. Spadek po A. S. nabył w całości syn T. L. Natomiast spadek po T. L. nabyły żona K. L. oraz córki M. L. i M. L. Spadek po K. L. nabyły córki M. L. i M. Z. Fakty te potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy dokumenty. Tym samym obecnie następcami prawnymi byłej właścicielki przedmiotowej nieruchomości są M. L. i M. Z.

Obecnie dawna nieruchomość [...] położona przy ul. [...] stanowi część działek ewidencyjnych: nr [...] (własność Miasta [...], droga), nr [...] oraz nr [...] (własność Skarbu Państwa).

Po rozpatrzeniu wniosku i zbadaniu akt sprawy Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1995 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił zasady postępowania nadzorczego prowadzonego w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz rozumienie pojęcia "rażące naruszenie prawa". Organ przywołał treść art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Wyjaśnił, że objęcie w posiadanie przez Gminę [...] gruntu przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w dniu [...] sierpnia 1948 r. Zatem wniosek byłej właścicielki nieruchomości został złożony w dekretowym terminie. Odnosząc się do trybu nabycia prawa własności czasowej, Minister wyjaśnił, że powołany dekret z dnia 26 października 1945 r. nie określał tej kwestii, a zatem ze wskazanego aktu nie można wprost wywieść, czy właściwy tryb rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej to tryb decyzyjny w ramach postępowania administracyjnego, czy też tryb umowny w ramach procedury cywilnej. Organ podkreślił, że w dniu 26 października 1945 r. wydany został także dekret o prawie zabudowy (Dz. U. Nr 50, poz. 280), na który powołuje się Wojewoda w zaskarżonej decyzji. Zgodnie z tym dekretem możliwe było uzyskanie od Państwa bądź związków samorządu terytorialnego w drodze umowy prawa zabudowy gruntu, tj. nabycie prawa własności budynku i prawa użytkowania gruntu, na określony czas i za stosownym wynagrodzeniem. Ponadto Rada Narodowa [...] powzięła w dniu [...] listopada 1947 r. uchwałę w przedmiocie wydawania promes na zawieranie umów o prawo własności czasowej do gruntów budowlanych na terenie [...] oraz w sprawie opłat za czynności Zarządu Miejskiego w zakresie dysponowania gruntami (Dziennik Urzędowy Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] z dnia [...] kwietnia 1948 r. Nr [...]). Uchwała ta upoważniała Zarząd Miejski do wydawania promes zawierających w imieniu gminy [...] przyrzeczenie zawarcia umowy o prawo własności czasowej do gruntów budowlanych na terenie [...] i upoważniających, z zachowaniem praw osób trzecich, do objęcia gruntów w posiadanie i wzniesienia budowli. Warunkiem promesy miało być zobowiązanie otrzymującego promesę do wzniesienia w określonym terminie budowli zgodnie z opracowanym przez właściwe władze projektem planu zagospodarowania przestrzennego i z zachowaniem przepisów budowlanych. Umowa o prawo własności czasowej do gruntu miała być zawarta po wzniesieniu budowli i po uprawomocnieniu się planu zagospodarowania przestrzennego. Minister podkreślił, że w art. 7 ust. 2 powołanego dekretu wskazano, że gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (następnie - na mocy przepisów dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju – planu zagospodarowania przestrzennego). Promesa stanowiła w istocie rzeczy zobowiązanie cywilnoprawne gminy [...] jako właściciela gruntu i mogła być źródłem odpowiedzialności gminy bądź następnie Skarbu Państwa w razie niedotrzymania tego zobowiązania.

Minister wskazał, że definicję i regulacje dotyczące własności czasowej określał dekret z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. Nnr 57, poz. 319) - art. 100 i następne. Wskazano w nim m.in., że umowa o własność czasową może zostać zawarta z zastrzeżeniem terminu powrotu do zbywcy, można także określić w niej sposób korzystania z nieruchomości przez właściciela czasowego (por. J. Szonert, Własność czasowa. Pal. 1959, Nr 1, s. 39-53). Podkreślił również, że ustawodawca począwszy od dnia [...] grudnia 1990 r. odstąpił od trybu decyzyjnego przy ustanowieniu użytkowania wieczystego (wydanie decyzji oraz zawarcie umowy). W związku z tym zrodziła się wątpliwość, czy realizacja prawa byłych właścicieli gruntów [...], polegająca na ustanowieniu użytkowania wieczystego na ich rzecz na podstawie art. 7 dekretu, powinna nastąpić w drodze decyzji, czy też wyłącznie poprzez zawarcie umowy w formie aktu notarialnego. Zdaniem organu dopiero pod koniec 1995 r. zaczęło kształtować się orzecznictwo w zakresie trybu rozpatrywania wniosków dekretowych (uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 1995 r. sygn. akt VI SA 9/95). Natomiast w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2000 r. (sygn. akt OPK 11/00) wprost stwierdzono, że rozpoznanie wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy następuje w drodze decyzji administracyjnej (por. Grunty Warszawskie, wyd. II, Daniela Kozłowska, Eugeniusz Mzyk, Zielona Góra 2000, str. 59-69). Biorąc pod uwagę powyższe regulacje, zdaniem organu nadzoru Wojewoda [...] mógł uznać zasadność drogi cywilnej dla rozpoznania wniosku dekretowego. Nie mają przy tym znaczenia uprzednio wydane decyzje w tej sprawie, bowiem rozpatrując odwołanie, Wojewoda ponownie merytorycznie rozstrzygał sprawę. W tej sytuacji Minister stanął na stanowisku, że nie sposób zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa powołania się przez Wojewodę w decyzji z dnia [...] lutego 1995 r. na jedno z możliwych rozumień instytucji prawnej, o której mowa w art. 7 dekretu. Biorąc powyższe pod uwagę, analizując działania organu odwoławczego podjęte w rozpatrywanej sprawie, Minister nie mógł dopatrzeć się naruszeń prawa uzasadniających usunięcie kwestionowanego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

Na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] stycznia 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyły M. Z. i M. L. W uzasadnieniu zarzuciły zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6-8 kpa przez jego niezastosowanie w sytuacji jednoznacznie brzmiących przepisów art. 1 pkt 1, art. 7 ust. 1-4 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (tj. tzw. dekretu Bieruta) oraz uchwały Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1947 r. w przedmiocie wydawania promes na zawieranie umów o prawo własności czasowej do gruntów budowlanych na terenie [...] oraz w przedmiocie opłat za czynności Zarządu Miejskiego w zakresie dysponowania gruntami,

- art. 7 ust. 2 tzw. dekretu Bieruta przez błędną jego wykładnię i uznanie, że sam fakt przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania na cele publiczne wykluczał możliwość przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej na podstawie wyżej wymienionego przepisu,

- art. 105 § 1 w zw. z art. 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 7 ust. 1-3 tzw. dekretu Bieruta przez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie w zakresie zwrotu nieruchomości objętych tym dekretem droga administracyjna jest niedopuszczalna, a sprawa winna zostać załatwiona wyłącznie na drodze cywilnej, co w nieuprawniony sposób skłoniło organ I instancji do uznania, że postępowanie zakończone wydaniem w dniu [...] lutego 1995 r. decyzji Wojewody [...] nr [...] stało się bezprzedmiotowe, a w związku z czym należało je umorzyć,

- art. 8 kpa przez wydanie decyzji rażąco naruszającej zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji,

- art. 12 w zw. z art. 35 i art. 36 kpa przez wydanie decyzji z rżącym pogwałceniem terminów rozpatrywania spraw.

W uzasadnieniu złożonej skargi skarżące przedstawiły argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zobowiązanie organu (strony przeciwnej) do wydania w określonym terminie decyzji ze wskazaniem mu na sposób załatwienia sprawy przez wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z wnioskiem skarżących z dnia [...] sierpnia 2017 r. a także o zastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, co zdaje się być niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi.

Rozpatrując złożony przez skarżące wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] lutego 1995 r. nr [...], która uchyliła decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] czerwca 1994 r. nr [...] odmawiającą ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] oraz umorzyła postępowanie przed organem I instancji, organ nadzoru uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, warunkujące możliwość usunięcia w tym trybie ostatecznej decyzji administracyjnej z obiegu prawnego jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Minister wniosek taki wywiódł z przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji koncepcji, zgodnie z którą fakt obowiązywania obok dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) takich aktów jak: dekretu o prawie zabudowy, uchwały Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1947 r. w przedmiocie wydawania promes na zawieranie umów o prawo własności czasowej do gruntów budowlanych na terenie [...] oraz w sprawie opłat za czynności Zarządu Miejskiego w zakresie dysponowania gruntami a także dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe, i określonych w tych aktach instytucji prawnych dotyczących sposobu nabywania tzw. własności czasowej, prawa zabudowy, promesy, powoduje, że u Wojewody wydającego w dniu [...] lutego 1995 r. decyzję nr [...] uchylającą decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. nr [...] oraz umarzającą postępowanie przed organem I instancji, mogła zrodzić się wątpliwość, czy realizacja prawa byłych właścicieli gruntów [...], polegająca na ustanowieniu użytkowania wieczystego na ich rzecz na podstawie art. 7 dekretu, powinna nastąpić w drodze decyzji czy też wyłącznie poprzez zawarcie umowy w formie aktu notarialnego. Biorąc pod uwagę przywołane regulacje, Minister uznał, że Wojewoda mógł uznać zasadność drogi cywilnej dla rozpoznania wniosku dekretowego.

Z taką oceną organu nadzoru i jej uzasadnieniem nie sposób się zgodzić. Na poparcie prawidłowości swojego stanowiska, poza rozważaniami teoretycznymi, Minister nie powołał żadnego konkretnego orzeczenia sądowego, którego treść potwierdzałaby istnienie na dzień wydawania zakwestionowanej w trybie nadzoru decyzji Wojewody [...] jakiejkolwiek rozbieżności w orzecznictwie dotyczącej możliwości rozpatrywania tzw. wniosku dekretowego w drodze administracyjnoprawnej. Za takie nie mogą być bowiem uznane przywołane w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 1995 r. sygn. akt VI SA 9/95 oraz z dnia 22 października 2000 r. sygn. akt OPK 11/2000. Uchwały te wydane bowiem zostały w celu rozstrzygnięcia zupełnie innych problemów prawnych powstałych na tle stosowania dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) niż tryb rozpatrywania tzw. wniosków dekretowych.

Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 1995 r. sygn. akt VI SA 9/95 rozstrzygała sporną w tym czasie - po wejściu w życie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - kwestię, który organ gminy jest właściwy do wydawania decyzji w przypadku gruntów stanowiących własność gminy. Po rozpatrzeniu tego zagadnienia Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że rozstrzyganie spraw z wniosków byłych właścicieli nieruchomości [...] (lub ich następców prawnych) złożonych na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, dotyczących ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność gminy należało w 1992 r. do właściwych miejscowo burmistrzów gmin (dzielnic).

Natomiast uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2000 r. sygn. akt OPK 11/00, wydana kilka lat po wydaniu przez Wojewodę [...] kwestionowanej w trybie nadzoru decyzji, rozstrzygała sporną w tym czasie kwestię dotyczącą różnic w zakresie postępowań odwoławczych. Po rozpatrzeniu tego zagadnienia Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego nieważności orzeczenia administracyjnego, wydanego przez organ odwoławczy na podstawie art. 93 i 94 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) oznacza, że właściwy organ odwoławczy jest zobowiązany do rozpoznania odwołania na podstawie art. 138 kpa. W takiej sytuacji zakresem rozstrzygnięcia organu odwoławczego objęty jest wyłącznie przedmiot sprawy w tej części, w której decyzja organu I instancji nie jest ostateczna. Rozpoznanie wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Przywołane w uzasadnieniach uchwał odwołanie się do administracyjnego trybu rozpatrywania wniosków dekretowych było jedynie zabiegiem, którego celem było wzmocnienie argumentacji Naczelnego Sądu Administracyjnego co do zasadności podjętych merytorycznych rozstrzygnięć, a nie rozstrzygnięcie wątpliwości prawnych dotyczących trybu rozpatrywania wniosków dekretowych.

I tak w uchwale z dnia [...] grudnia 1995 r. sygn. akt [...] Sąd jednoznacznie stwierdził, że z brzmienia przepisów dekretu - które zawierają takie określenia, jak "gmina uwzględni wniosek" (art. 7 ust. 2), "gmina ustali", "określi warunki, pod którymi umowa może być zawarta" (art. 7 ust. 3), "gmina zaofiaruje" (art. 7 ust. 4) - wynika, że dokonywane na podstawie tych przepisów rozstrzygnięcia konkretnych, indywidualnych spraw mają charakter władczy i zewnętrzny, a więc są co do formy decyzjami administracyjnymi. Organy administracji rozstrzygające sprawy na podstawie omawianego dekretu nie miały zresztą wątpliwości, że należy dokonywać tego w drodze decyzji. Powstało jedynie zagadnienie, który organ gminy - po wejściu w życie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - jest właściwy do wydawania decyzji (w przypadku gruntów stanowiących własność gminy).

Natomiast w uchwale z dnia [...] października 2000 r. sygn. akt [...] Sąd orzekający podzielił pogląd i argumenty przytoczone w uchwale z dnia [...] grudnia 1995 r. sygn. akt [...]. Sąd raz jeszcze podkreślił, że art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy stanowi samodzielną podstawę materialnoprawną oceny zgłoszonego żądania ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy (użytkowania wieczystego). Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił przy tym uwagę, że nie ma znaczenia podnoszona przez Kolegium okoliczność, że w aktualnym stanie prawnym ustanowienie prawa użytkowania wieczystego następuje w drodze umowy. Zarówno bowiem przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.), jak i przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. z 1991 r. Dz. U. Nr 30, poz. 127 ze zm.) stworzyły nowe podstawy ubiegania się o zwrot przejętych na rzecz Państwa nieruchomości, w razie spełnienia określonych tam przesłanek. Nie zastępują one uprawnień byłych właścicieli wynikających z art. 7 powołanego wyżej dekretu. Brak jest tożsamości materialnoprawnej pomiędzy unormowaniami dekretu a przepisami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Dlatego też np. nieuwzględnienie wniosku zgłoszonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu nie pozbawia dotychczasowego właściciela możliwości domagania się zwrotu nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i odwrotnie. Konsekwencją odrębności i samodzielności tych roszczeń jest między innymi konieczność rozpoznania w trybie administracyjnym wniosków zgłoszonych na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu.

Dlatego też uchwały te nie są, wbrew stanowisku organu nadzoru, potwierdzeniem tezy istnienia do 1995 r. rozbieżności w kwestii trybu rozpatrywania wniosków dekretowych. Dotyczą one merytorycznie innych zagadnień.

Podsumowując, Sąd orzekający uznał, że mimo iż zawarte w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy roszczenie o ustanowienie na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu lub jego następców prawnych prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy z opłatą symboliczną (obecnie użytkowania wieczystego) ma charakter cywilnoprawny, to prawu temu odpowiadał i odpowiada nadal po stronie organu obowiązek zbadania zasadności tego żądania, które realizowane jest i było w trybie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że cywilnoprawny charakter roszczenia dekretowego, do którego odwoływał się Minister w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, przywołując regulacje prawne zawarte w innych przepisach prawa obowiązujących w tym samym czasie, nie stał na przeszkodzie temu, że z woli ówczesnego ustawodawcy zgłaszane w trybie art. 7 dekretu roszczenia byłych właścicieli nieruchomości rozstrzygane były i nadal są w postępowaniu administracyjnym w drodze decyzji administracyjnej. Art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy stanowi samodzielną podstawę materialnoprawną oceny w trybie administracyjnym przez organ administracyjny zgłoszonego żądania ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy (użytkowania wieczystego).

Sąd orzekający nie podziela poglądu Ministra, zgodnie z którym dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy nie określał trybu rozpatrywania złożonych wniosków, a zatem ze wskazanego aktu nie można wprost wywieść, czy właściwy tryb rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej to tryb decyzyjny w ramach postępowania administracyjnego, czy też tryb umowny w ramach procedury cywilnej. W art. 7 ust. 2 dekretu z woli ustawodawcy to organ administracyjny (gmina), a nie sąd cywilny miał rozstrzygnąć, czy uwzględnia złożony wniosek, czy nie. Również organ a nie sąd cywilny miał obowiązek ustalić, czy przekazanie gruntu ma nastąpić tytułem wieczystej dzierżawy, czy na prawie zabudowy. Natomiast zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 dekretu były właściciel nieruchomości pod określonymi warunkami składał "wniosek" do organu o przyznanie mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Zgodnie zaś z treścią obowiązującego w dniu wejścia w życie dekretu art. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) postanowienia tego rozporządzenia miały zastosowanie do postępowania we wszystkich sprawach z zakresu prawa administracyjnego, załatwianych przez władze i urzędy administracji państwowej i samorządu terytorialnego, o ile rozporządzenie to nie przewidywało wyjątków. Osoby interesowane, które uczestniczyły w sprawie na podstawie roszczenia prawnego lub prawnie chronionego interesu, są stronami (art. 9 ust. 2). Strony prośby, odwołania, skargi, zażalenia itp. (czyli np. wnioski) mogły wnosić do władzy pisemnie lub telegraficznie, a także zgłaszać ustnie do protokołu (art. 15 ust. 1). Po ich rozpatrzeniu, zgodnie z art. 72 ust.1 rozporządzenia władza wydawała decyzje (orzeczenia i zarządzenia). Decyzje dzieliły się na główne i incydentalne. Decyzje główne sprawę będącą przedmiotem postępowania załatwiały co do jej istoty, względnie sprawę kończyły w danej instancji. Decyzje incydentalne rozstrzygały inne kwestie, wynikające w toku postępowania (art. 72 ust. 2). Nie ulega wątpliwości, że od samego początku obowiązywania dekretu byli właściciele nieruchomości [...] (bądź ich następcy prawni) jako podmioty uprawnione składali do organu przewidziane w dekrecie wnioski. Po rozpatrzeniu wniosków dekretowych organ wydawał orzeczenie administracyjne rozstrzygające merytorycznie zasadność złożonego wniosku. Od takiego orzeczenia przysługiwało stronom złożenie odwołania do organu odwoławczego. Taka sama procedura obowiązywała od dnia wejścia w życie Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli od dnia 1 stycznia 1961 r., a więc aktu, który obowiązywał w dacie wydawania przez Wojewodę [...] kwestionowanej decyzji. Zgodnie z ówczesną treścią art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji państwowej (art. 61 § 1 i 3). Organ administracji państwowej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 1 i § 2). Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (art. 127 § 1). Taka procedura obowiązuje do dnia dzisiejszego w sprawach dotyczących rozpatrzenia tzw. wniosków dekretowych.

Odnosząc się do stwierdzenia organu nadzoru, że nie sposób zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa powołania się przez Wojewodę [...] w wydanej decyzji na jedno z możliwych rozumień instytucji prawnej, o której stanowi przepis art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, wyjaśnić należy, że przepisy dekretu, wbrew stanowisku Ministra, nie zawierają w ocenie Sądu klauzul generalnych, które wymagałyby interpretacji zawartej w nich normy prawnej. Nie jest zatem uzasadnione przywoływanie w rozpatrywanej sprawie orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 535/07. Klauzula generalna (łac. clausula generalis) jest to bowiem zwrot niedookreślony o charakterze wartościującym, świadomie dający swobodę decyzyjną i odsyłający do norm pozaprawnych, zawarty w akcie normatywnym, umożliwiający zastosowanie pewnego stopnia dowolności w wykładni prawa. Natomiast art. 7 ust. 2 dekretu, jak to zostało wyżej wyjaśnione, stanowiąc, że "gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej", nie pozostawia organowi żadnej dowolności lub tzw. luzu decyzyjnego. Nie odsyła również do stosowania norm pozaprawnych. Wręcz odwrotnie, z treści tego przepisu jasno wynika, że w sytuacji, w której korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, organ ma obowiązek uwzględnić wniosek byłego właściciela o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (obecnie użytkowania wieczystego) z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Przepis ten jest jednoznaczny, wyraźny i nie budzi żadnych wątpliwości.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu brak jest obiektywnych podstaw do przyjęcia, że art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy jako przepis prawa materialnego, który był podstawą wydania decyzji w sprawie, był przepisem nieprecyzyjnym, budzącym wątpliwości interpretacyjne w orzecznictwie administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Niezasadnym zatem jest przywoływanie w tym zakresie orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 535/2007. Zawarty bowiem w tym orzeczeniu sposób rozumienia pojęcia "rażącego naruszenia prawa" nie jest adekwatny w rozpatrywanej sprawie. Należy także zwrócić uwagę, że choć w orzecznictwie przyjęty jest pogląd, że oparcie się przez organ na jednej z możliwych wykładni przepisu nie jest samo w sobie podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, nawet jeśli wykładnia taka została następnie uznana za niewłaściwą, to pogląd ten może mieć zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy niejasny przepis rzeczywiście pozwalał na różne jego wykładanie. Pogląd ten nie może mieć zastosowania w sytuacji, w której przedstawiona przez organ wykładnia przepisu nie może być uznana za uprawnioną w kontekście rozpatrywanej normy prawnej. Inaczej rzecz ujmując, wątpliwości dotyczące znaczenia zastosowanej normy prawnej muszą mieć charakter obiektywny, a nie jedynie subiektywny, wynikający z błędnego jej rozumienia.

Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem Sądu stanowisko organu nadzoru, zgodnie z którym Wojewoda [...], wydając kwestionowaną decyzję, mógł uznać zasadność drogi cywilnej dla rozpoznania wniosku dekretowego i z tego powodu umorzyć prowadzone postępowanie administracyjne, jest błędne.

Pamiętać przy tym należy, że co do zasady organ administracji winien dążyć do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Jest to tym bardziej ważne w sprawach dotyczących rozpatrzenia tzw. wniosków dekretowych. Zgodnie z treścią art. 105 kpa umorzenie wszczętego postępowania administracyjnego jest orzeczeniem formalnym i nie zamyka stronie prawa do złożenia ponownego wniosku. Nie zamyka zatem stronie możliwości uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia. Jednakże taka sytuacja nie występuje w rozpatrywanej sprawie. Ponieważ każdy ponowny wniosek złożony w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, jako złożony z naruszeniem dekretowego, sześciomiesięcznego terminu, zostanie uznany za złożony po terminie a w konsekwencji nie będzie rozpatrzony merytorycznie, umorzenie postępowania przez Wojewodę w sposób oczywisty zamyka stronie możliwość dochodzenia roszczeń dekretowych.

Rozpatrując niniejszą sprawę, Sąd miał zatem na uwadze, że takie działanie organu oznacza, że umorzenie przez Wojewodę [...], mimo uznania wszystkich zawartych w odwołaniu zarzutów za uzasadnione i uchylenia przez organ odwoławczy jako wadliwej decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 1994 r. nr [...] odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości [...], zamknęło stronie prawo do merytorycznej oceny złożonego wniosku. Umorzenie postępowania postawiło stronę w sytuacji, w której pomimo uznania w całości postawionych w odwołaniu zarzutów, z powodu "wątpliwości" Wojewody nigdy nie uzyska ona obiektywnej oceny zasadności swoich roszczeń.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru winien przede wszystkim, biorąc pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu, ponownie przeanalizować, czy kwestionowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. W szczególności Minister wypowie się, czy w tej konkretnej sprawie decyzja taka może pozostać w obrocie prawnym demokratycznego państwa prawnego z uwzględnieniem konstytucyjnych zasad ochrony prawa własności. Swoje stanowisko organ w zgodzie z art. 107 § 3 kpa przedstawi w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które odzwierciedlać będzie rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania organu, który prowadził do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.