Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6432/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Prezes Agencji Mienia Wojskowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Mienia Wojskowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2269/20 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia 18 września 2020 r., nr BP-DZ.413.42.2020/2 w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2269/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. G. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z 18 września 2020 r., nr BP-DZ.413.42.2020/2, w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego: uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Poznaniu, nr OP-DZ.409.417.2018/10,

z 3 sierpnia 2020 r.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 16 listopada 2018 r. M. G. złożył wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego oraz wniosek o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego.

Pismem z 19 listopada 2018 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Poznaniu powiadomił stronę, iż wniosek został wprowadzony do ewidencji wniosków osób oczekujących na przydział kwatery albo innego lokalu w miejscowości S. Do czasu zrealizowania powyższego wniosku prawo do zakwaterowania realizowane było w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego wypłacanego comiesięcznie od grudnia 2018 r., przyjmując za datę rozpoczęcia wypłaty świadczenia 13 listopada 2018 r. do 15 grudnia 2019 r. Powodem zakończenia wypłaty świadczenia mieszkaniowego było zwolnienie strony z 12 Wielkopolskiej Brygady Obrony Terytorialnej w miejscowości S. i przeniesienie do 12 Wielkopolskiej Brygady Obrony Terytorialnej w Poznaniu na stanowisko służbowe od 16 grudnia 2019 r. do 12 listopada 2020 r., na podstawie rozkazu personalnego Nr 39 z 28 listopada 2019 r., wydanego przez Dowódcę 12 Wielkopolskiej Brygady Obrony Terytorialnej.

W dniu 20 grudnia 2019 r. strona złożyła kolejny wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego oraz wniosek o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego.

Pismem z 23 grudnia 2019 r. Dyrektor powiadomił stronę, iż wniosek z 20 grudnia 2019 r. został wprowadzony do ewidencji wniosków osób oczekujących na przydział kwatery albo innego lokalu w miejscowości Poznań. Wobec czego do czasu zrealizowania powyższego wniosku, prawo do zakwaterowania ponownie realizowane było w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego, wypłacanego comiesięcznie od lutego 2020 r., przyjmując za datę rozpoczęcia wypłaty świadczenia 16 grudnia 2019 r.

Pismem z 15 maja 2020 r. funkcjonariusz uzupełnił oświadczenie, informując Dyrektora, że pełniąc służbę w Biurze Ochrony Rządu, otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z lokalu, wypłacony na podstawie umowy Nr [...] z 17 października 2017 r. Z treści załączonej umowy wynika, że na podstawie art. 77, art. 83 ust. 2, 3 i 4 ustawy z 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2017 r. poz. 985) oraz § 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 czerwca 2002 r. w sprawie lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu (Dz. U. Nr 99, poz. 899 i z 2015 r., poz. 1009), do obliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu przyjęto: liczbę członków rodziny, tj. M. G. - małżonkę, O. G. i A. G. - jako osoby uprawnione (3 normy zaludnienia); posiadany stopień lub zajmowane stanowisko służbowe (1 norma zaludnienia), wysługę lat, od której uzależniona jest wysokość uposażenia według posiadanego stopnia w wysokości 22 lat oraz średnią cenę rynkową zakupu lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, ustaloną na podstawie Decyzji Szefa BOR nr 1171/2017 z 2 sierpnia 2017 r., w wysokości 7 490,99 zł za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego.

Zawiadomieniem z 19 maja 2020 r. Dyrektor poinformował stronę o wszczętym postępowaniu administracyjnym z wniosku o wypłatę świadczenia mieszkaniowego oraz pouczył o przysługujących jej prawach.

Organ pierwszej instancji wystąpił następnie do Służby Ochrony Państwa

z prośbą o udzielenie informacji w przedmiocie powinności zwrotu (w całości lub części) przez stronę wypłaconego ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu. Zastępca Dyrektora Zarządu X Służby Ochrony Państwa pismem z 22 lipca 2020 r., wskazał, że M. G. w okresie pełnienia służby w BOR otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z lokalu w rozumieniu art. 83 ust. 2 ustawy o BOR, na podstawie umowy z 17 października 2017 r. Nadmienił, że z danych będących w posiadaniu Służb Ochrony Państwa wynika, że M. G. nie zwrócił wypłaconego ekwiwalentu pieniężnego.

Decyzją z 3 sierpnia 2020 r., nr OP-DZ.409.417.2018/10, Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w Poznaniu odmówił M. G. wypłaty świadczenia mieszkaniowego. W uzasadnieniu wskazał, że wypłata świadczenia mieszkaniowego następowała, pomimo że stronie nie przysługiwało to świadczenie, z uwagi na fakt, że w trakcie pełnionej służby w Biurze Ochrony Rządu decyzją z 17 października 2017 r. skarżący otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego w wysokości 328 284,92 zł, a zatem skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r., poz. 2356 ze zm.; dalej "ustawa o zakwaterowaniu").

Decyzją z 18 września 2020 r., po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Prezes Agencji Mienia Wojskowego utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Poznaniu z 3 sierpnia 2020 r.

o odmowie wypłaty M. G. świadczenia mieszkaniowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej "k.p.a.") i art. 17 ust. 4 ustawy z 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2020 r. poz. 231 ze zm.; dalej "ustawa o AMW") oraz art. 21 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 4 oraz art. 48d ust. 12 ustawy o zakwaterowaniu.

W uzasadnieniu wskazał, że istotą sprawy jest ustalenie, czy żołnierzowi zawodowemu w służbie kontraktowej, który był funkcjonariuszem Biura Ochrony Rządu i któremu w ramach tej służby wypłacono równoważnik pieniężny (ekwiwalent) w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego, przysługuje prawo do zakwaterowania. W sprawie bezspornym jest, że M. G. przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej był funkcjonariuszem Biura Ochrony Rządu, a także, że w okresie pełnienia służby w BOR otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnacje z lokalu.

Prezes AMW powołał się na art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu

w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2004 r. oraz odniósł tę regulację do art. 83 ust. 2 ustawy o BOR, który stanowił podstawę wypłaty skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu. Organ zauważył, że ww. rozwiązania prawne były identyczne. Zarówno prawo do lokalu przysługujące żołnierzowi zawodowemu, jak i funkcjonariuszowi BOR, realizowane było przez przydział lokalu albo wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu. Ustawodawca zagwarantował funkcjonariuszowi BOR i żołnierzowi zawodowemu takie same uprawnienia związane z prawem do zakwaterowania (art. 76 ust. 1 ustawy o BOR i art. 24 ustawy o zakwaterowaniu w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2004 r.). Wypłata ekwiwalentu w każdej z tych formacji mundurowych była trwałą realizacją prawa do zakwaterowania i po jego otrzymaniu funkcjonariusze i żołnierze zawodowi nie mogli i nie mogą ponownie realizować tego prawa.

Organ zwrócił również uwagę na kolejny aspekt niniejszej sprawy, mianowicie trwały charakter tego świadczenia, który wynikał również z tego, że sposób wyliczenia ekwiwalentu zarówno w ustawie o zakwaterowaniu, jak i w ustawie o BOR, gwarantował wypłatę kwoty zapewniającej możliwość stałego zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych uprawnionego z rodziną. Prezes AMW porównał także rozwiązania prawne, które zrównują prawa nabyte przez funkcjonariuszy różnych formacji, którzy przeszli do służby w Siłach Zbrojnych RP. Zdaniem organu przyjęcie, że w każdej z formacji mundurowych realizacja potrzeb mieszkaniowych powinna następować odrębnie (czy to w formie rzeczowej, czy pieniężnej) byłoby sprzeczne z intencją ustawodawcy. Byłoby to także równoznaczne z uznaniem, że każdy podmiot, w tym również ten, który skorzystał z pomocy Państwa z racji pełnienia służby w innej niż Siły Zbrojne formacji mundurowej, będzie mógł, w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej, kolejny raz otrzymać pomoc Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych.

Skoro zatem M. G., jako funkcjonariusz BOR, skorzystał z pomocy Państwa w formie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego, który jest równorzędny świadczeniu, o jakim mowa w art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu, to ponowna realizacja prawa do zakwaterowania byłaby nadużyciem pomocy - ze środków budżetu Państwa - na ten sam cel. Powyższe nie wyklucza możliwości skorzystania przez stronę z prawa do zakwaterowania w formie przydziału miejsca w internacie lub kwaterze internatowej. Zdaniem Prezesa AMW żołnierz, który otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do 30 czerwca 2004 r., nie jest uprawniony do otrzymania w tym zakresie innej formy wsparcia, czy to finansowego czy rzeczowego, ze Skarbu Państwa (wyłączając art. 21 ust. 10 ustawy o zakwaterowaniu), tak samo jak funkcjonariusz BOR, który otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z lokalu na podstawie ustawy o BOR.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wniósł skarżący.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji, analizując przepisy stanowiące materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji, zauważył, że wykładnia językowa art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie daje podstaw do zastosowania w sprawie tego przepisu – wyjątku ograniczającego prawo żołnierza do zakwaterowania (art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu). Kwestia ta nie powinna być sporna, ponieważ przepis art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy jest jednoznaczny pod względem językowym. Nie daje prawa do zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązującej do dnia 30 czerwca 2004 r., a nie jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego. Kierując się tą metodą wykładni, można wyprowadzić z niego tylko jeden wniosek – tylko osoba zachowująca status żołnierza nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania na podstawie tych samych przepisów dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP. Nie ulega wątpliwości, że zwrot "przepisów ustawy" odnosi się do ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Nie ulega też wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z odmiennym stanem faktycznym.

Jak wynika z akt sprawy skarżący, będąc funkcjonariuszem Biura Ochrony Rządu, otrzymał równoważnik pieniężny w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego, na podstawie innych przepisów prawnych niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych. W istocie więc organ, odmawiając skarżącemu – obecnie żołnierzowi – udzielenia pomocy w zakresie zakwaterowania, zastosował przepis prawny do stanu faktycznego nieobjętego jego dyspozycją. W uzasadnieniu tego zapatrywania powołał się na wykładnię celowościową art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu, popełniając przy tym dość oczywistą niekonsekwencję. Przyznał bowiem prymat wykładni językowej w procesie stosowania prawa, jednocześnie odrzucił jej oczywiste wyniki na rzecz wyników wykładni celowościowej, powołując się na zasady konstytucyjne, bez głębszej analizy ich treści i szczegółowego odniesienia do rozpatrywanej sprawy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie, w której organ odmowę przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego oparł na przepisie art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, nie sposób podzielić stanowiska organu o możliwości zastosowania tego przepisu wobec skarżącego.

W demokratycznym państwie prawa organy administracji publicznej, rozstrzygając o prawach obywatela, zobowiązane są podejmować decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu jest jasny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamysłu. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że interpretowany przepis ma szerszy zakres zastosowania. Sąd ten dodał, że wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa stanowi jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych, jednakże analogia może być stosowana w prawie administracyjnym jedynie wyjątkowo. W konsekwencji Sąd przyjął, że w niniejszej sprawie organy powołały się na pozaustawową przesłankę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2439/14, w którym wskazano, że uzasadnienie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego argumentami celowościowymi, które można uznać za słuszne, nie daje podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd administracyjny dokonuje bowiem kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Również, że z ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie wynika generalny zakaz korzystania z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu. Gdyby taki był cel ustawodawcy, to art. 21 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP miałby inne brzmienie. Prawo do zakwaterowania przysługujące żołnierzom i nabycie lokalu mieszkalnego od Skarbu Państwa, WAM albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, nie są jedynymi formami pomocy Skarbu Państwa, czy samorządu terytorialnego w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Nie sposób zatem trafnie bronić na tle ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP poglądu, że w systemie prawa obowiązuje zasada, iż tylko raz można uzyskać pomoc mieszkaniową ze środków publicznych. Powołane wyżej ustawy, jak i ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie stanowią, że żołnierz zawodowy, który w związku ze służbą otrzymał jakiekolwiek świadczenie z WAM, po odejściu ze służby i na przykład po przejściu do innej służby wymienionej wyżej, nie będzie mógł nabyć prawa do zakwaterowania przewidzianego dla członków tej innej służby, czy na przykład z prawa pomocy ze środków publicznych w postaci dodatku mieszkaniowego. To odwołanie się do ustaw regulujących uprawnienie innych niż wojsko służb, czy innych grup obywateli ukazuje również, że prawo do zakwaterowania, czy szerzej do pomocy ze środków publicznych na cele mieszkaniowe nie jest prawem uniwersalnym przysługującym w obowiązującym porządku prawnym tylko raz, ale samoistnym uprawnieniem (przywilejem) związanym z faktem pełnienia każdego rodzaju wymienionych wyżej służb.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona przez M. G. decyzja Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z 18 września 2020 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Poznaniu z 3 sierpnia 2020 r., zostały wydane z naruszeniem art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu oraz art. 6 i art. 8 k.p.a. i z tych względów przedmiotowa skarga zasługiwała na uwzględnienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

- obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw.

z art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji oraz decyzji organu pierwszej instancji, w następstwie niewłaściwej wykładni cytowanych powyżej przepisów i uznania, że w okolicznościach niniejszej sprawy, ekwiwalent pieniężny wypłacony przez Skarb Państwa w czasie pełnienia przez skarżącego służby w Biurze Ochrony Rządu nie niweczy prawa do zakwaterowania w obecnie pełnionej zawodowej służbie wojskowej;

- obrazę przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez uznanie, że organy Agencji obu instancji, odmawiając skarżącemu prawa do zakwaterowania (tu: wypłaty świadczenia mieszkaniowego) na podstawie art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu, dopuściły się naruszenia zasady praworządności i zasady naruszenia zaufania obywateli do organów władzy państwowej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ rozwinął powyższe zarzuty.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

W tej sytuacji skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., bowiem organ w skardze kasacyjne zrzekł się rozprawy, a skarżący, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do przyjęcia, iż pomoc finansowa udzielona skarżącemu przez państwo (tj. Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) w czasie pełnienia służby w Biurze Ochrony Rządu wyklucza następnie możliwość nabycia prawa do zakwaterowania w okresie pełnienia przez skarżącego jako żołnierza zawodowej służby wojskowej.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, zwanej dalej ustawą, żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Prawo to realizowane jest w jednej z form określonych w art. 21 ust. 2 ustawy. Prawo do zakwaterowania nie ma charakteru absolutnego. Przesłanki negatywne, wyłączające to prawo określone zostały w art. 21 ust. 6 ustawy. Ich wyliczenia ma charakter zamknięty. Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie jednej z nich, uregulowanej w art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy. Zgodnie z art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10 otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004 r.

Ustalony w sprawie stan faktyczny nie został zakwestionowany we wniesionej skardze kasacyjnej. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny jest nim związany. Z przyjętego stanu faktycznego wynika, że skarżący na podstawie umowy nr [...] z 17 października 2017 r., pełniąc służbę w Biurze Ochrony Rządu, otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z lokalu. Z treści umowy wynika, że na podstawie art. 77, art. 83 ust. 2, 3 i 4 ustawy z 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2017 r. poz. 985) oraz § 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 czerwca 2002 r. w sprawie lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu (Dz. U. Nr 99, poz. 899 i z 2015 r., poz. 1009), do obliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu przyjęto: liczbę trzech członków rodziny, tj. 3 normy zaludnienia; posiadany stopień lub zajmowane stanowisko służbowe (1 norma zaludnienia), wysługę lat, od której uzależniona jest wysokość uposażenia według posiadanego stopnia w wysokości 22 lat oraz średnią cenę rynkową zakupu lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, ustaloną na podstawie Decyzji Szefa BOR nr 1171/2017 z 2 sierpnia 2017 r., w wysokości 7 490,99 zł za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego. Brak jest tym samym wątpliwości, iż nie zostały zrealizowane okoliczności faktyczne wskazane w przepisie art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy, bowiem skarżący nie otrzymał pomocy finansowej wypłaconej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Otrzymał pomoc na podstawie umowy nr [...] z 17 października 2017 r., pełniąc służbę w Biurze Ochrony Rządu, zawartą w oparciu o wyżej wskazane podstawy prawne regulujące uprawnienia funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu. Już tylko z tej przyczyny zarzuty sformułowane w punkcie pierwszym skargi kasacyjnej nie znajdują podstaw.

Treść skargi kasacyjnej nie pozwala jednak na ograniczenie się do wykładni wyłącznie językowej przepisu art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy. Skarżący kasacyjnie stoi bowiem na stanowisku, iż przepis ten winien być rozumiany w taki sposób, aby wszelka pomoc finansowa państwa w czasie pełnienia służby w Policji wyklucza możliwość prawa do zakwaterowania w okresie pełnienia zawodowej służby wojskowej. Uważa on więc, iż w wyniku wykładni systemowej i celowościowej winno dojść do rozszerzenia wykładni językowej tego przepisu na wszelkie przypadki pomocy państwa udzielonej w czasie pełnienia służby w BOR przez skarżącego pełniącego aktualnie służbę w wojsku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, których naruszenie autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi w punkcie pierwszym skargi kasacyjnej. Wykładnia systemowa pełni rolę subsydiarną w stosunku do wykładni językowej, polegającą głównie na tym, iż służy ona do rozstrzygania wątpliwości, które nasuwa wykładnia językowa, a w szczególności pozwala uzasadniać wybór między różnymi interpretacjami językowymi danego zwrotu, czy przepisu. Z treści skargi kasacyjnej nie sposób wywieść, aby zdaniem jej autora przepis art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy mógł być z punktu widzenia językowego interpretowany na przynajmniej dwa odmienne sposoby. Już tylko ta okoliczność czyni zarzut pierwszy nieuzasadniony. Dodać ponadto należy, iż przedmiotem egzegezy są przepisy regulujące prawo jednostki pozostającej w stosunku służbowym z państwem do określonego świadczenia ze strony państwa. Reguły o prawach i wolnościach jednostki mają charakter przepisów optymalizacyjnych, a więc norm, które powinny być realizowane przez organy stosujące prawo w jak największym stopniu. Z orzecznictwa sądowego i poglądów nauki wynika jednoznacznie reguła życzliwej interpretacji takich przepisów polegająca na wykładni rozszerzającej prawa (wolności) jednostki i jak najmniejszym ograniczaniu tych praw (wolności), co należy łączyć ze ścisłą wykładnią przesłanek negatywnych przyznawania określonych praw (wolności). W rozpoznawanej sprawie organy dokonały zaś rozszerzającej wykładni przesłanek negatywnych prawa prowadzącej do pozbawienia żołnierza jego prawa do zakwaterowania. Dokonanie takiej interpretacji przepisów było więc niedopuszczalne.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalna jest także wykładnia funkcjonalna przepisu art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy. Przepis ten ogranicza zakres prawa, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy. Stosowanie do przepisów prawnych ograniczających zakres przyznanego prawa czy wolności metod wykładni celowościowej musi mieć charakter wyjątkowy i jest uzasadnione zasadniczo tylko wówczas, gdy sens językowy przepisów nie jest jasny (por. wyrok NSA z 7 października 1992 r., sygn. SA/Po 1167/92). Pamiętać bowiem należy, iż w wykładni funkcjonalnej sięga się poza sam tekst przepisu prawnego, co wymaga szczególnej ostrożności, tak by egzegeza nie stała się zawoalowaną formą stanowienia nowego prawa przez organy uprawnione wyłącznie do stosowania prawa. Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył nadużycie w zakresie wykładni przedmiotowych przepisów organów obu instancji. Dokonana przez organy interpretacja stała się okazją do dokonania korekty jednoznacznych językowo przepisów prawnych

i wyjścia poza ich możliwy sens leksykalny w sytuacji, gdy nie było to uzasadnione względami konstytucyjnymi i aksjologicznymi, a interpretowane przepisy nie stwarzały wątpliwości na gruncie językowym. Dostrzeżony przez organy problem winien być rozwiązany w drodze ingerencji ustawodawcy. Jego rozwiązanie w drodze wykładni prawa pozostaje w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami podziału władz oraz legalizmu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu autora skargi kasacyjnej, iż przyjęta przez Sąd pierwszej instancji wykładnia stosowanych przepisów prowadzi do niesprawiedliwych konsekwencji (tj. podwójnej pomocy państwa). Przypomnieć należy, iż przyznana uprzednio skarżącemu jako funkcjonariuszowi BOR pomoc wynikała m.in. z długości służby w tej formacji. Względy aksjologiczne przemawiają tym samym przeciwko wykładni przywołanych wyżej przepisów przyjętej w skardze kasacyjnej.

Z tych przyczyn zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji oraz decyzji organu pierwszej instancji w następstwie niewłaściwej wykładni cytowanych przepisów i uznania, że w okolicznościach niniejszej sprawy pomoc finansowa udzielona przez Skarb Państwa w czasie pełnienia przez skarżącego służby w BOR nie niweczy prawa do zakwaterowania w obecnie pełnionej zawodowej służbie wojskowej, musi zostać uznany za nieuzasadniony.

Przywołane powyżej argumenty przemawiają także za uznaniem za nieuzasadniony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP przez uchylenie decyzji organów obu instancji i uznanie, że organy odmawiając przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego naruszyły powyższe przepisy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie w treści zarzutu nie określił precyzyjnie na czym miało polegać naruszenie art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy. Pierwszy z przepisów określa prawo żołnierza do zakwaterowania, a drugi jedną z form realizacji prawa. Sąd uznał, iż skarżącemu prawo to we wnioskowanej formie przysługuje, co było konsekwencją wykładni przepisu art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy. Treść uzasadnienia skargi kasacyjnej daje wystarczające podstawy do przyjęcia, iż dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy prowadzi w następstwie do naruszenia tych przepisów. Uznanie zarzutu naruszenia przepisu art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy pozbawia per se uzasadnienia tego zarzutu.

Przyjęte rozumienie wyżej wskazanych przepisów znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 18 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2439/14, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustawa o zakwaterowaniu sił zbrojnych nie reguluje kwestii prawa do zakwaterowania w ujęciu dotyczącym wszystkich beneficjentów zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej. Nie formułuje też uniwersalnej zasady, że z pomocy państwa w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, czy to przed powołaniem do służby wojskowej, czy w jej toku, można skorzystać tylko raz. O ile bowiem ustawa, zgodnie z jej tytułem i zakresem unormowania, faktycznie zawiera szczegółowe rozwiązania dotyczące prawa żołnierzy do zakwaterowania (i rzeczywiście ogranicza możliwości korzystania przez żołnierzy w toku służby wojskowej z więcej niż jednej postaci zakwaterowania jednocześnie), to twierdzenie, że ustawa odnosi się także do innych sposobów zaspokajania zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej w zakresie potrzeb mieszkaniowych (w tym także tych nie mających żadnego związku z wojskiem, czy prawem żołnierza do zakwaterowania) pozbawione jest podstawy prawnej oraz nie uwzględnia uregulowań prawnych dotyczących grup obywateli innych niż żołnierze.

Z ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych nie wynika generalny zakaz korzystania z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu. Gdyby taki był cel ustawodawcy, to art. 21 ustawy o zakwaterowaniu miałby inne brzmienie. Prawo do zakwaterowania przysługujące żołnierzom i nabycie lokalu mieszkalnego od Skarbu Państwa, WAM albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, nie są jedynymi formami pomocy Skarbu Państwa, czy samorządu terytorialnego w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Jest znacznie więcej uregulowań dotyczących szeroko rozumianej pomocy mieszkaniowej na przykład: prawo do zakwaterowania przewidziane dla funkcjonariuszy SKW i SWW wynikające z ustawy z 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego, prawo do zakwaterowania przysługujące funkcjonariuszom BOR wynikające z ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu, prawo do zakwaterowania funkcjonariuszy Służby Granicznej wynikające z ustawy z dnia 12 października 1990 o Straży Granicznej, prawo do lokalu przysługujące funkcjonariuszom Policji wynikające z ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 o Policji czy funkcjonariuszom służby więziennej wynikające z ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o służbie więziennej. Prawo do pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przybiera przy tym także inne formy niż tylko nabycie lokalu mieszkalnego od Skarbu Państwa, albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia.

Nie sposób zatem trafnie bronić na tle ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych poglądu, że w systemie prawa obowiązuje zasada, iż tylko raz można uzyskać pomoc mieszkaniową ze środków publicznych. Powołane wyżej ustawy, jak i ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych nie stanowią, że żołnierz zawodowy, który w związku ze służbą otrzymał jakiekolwiek świadczenie z WAM, po odejściu ze służby i na przykład po przejściu do innej służby wymienionej wyżej, nie będzie mógł nabyć prawa do zakwaterowania przewidzianego dla członków tej innej służby, czy na przykład z prawa pomocy ze środków publicznych w postaci dodatku mieszkaniowego. To odwołanie się do ustaw regulujących uprawnienie innych niż wojsko służb, czy innych grup obywateli ukazuje również, że prawo do zakwaterowania, czy szerzej do pomocy ze środków publicznych na cele mieszkaniowe nie jest prawem uniwersalnym przysługującym w obowiązującym porządku prawnym tylko raz, ale samoistnym uprawnieniem (przywilejem) związanym z faktem pełnienia każdego rodzaju wymienionych wyżej służb. Celem uregulowania zawartego w art. 21 ust. 6 ustawy jest, by żołnierz, którego prawo do zakwaterowania wynikające wprost z faktu pełnienia służby wojskowej i z przepisów o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (a nie z zaspokajania potrzeb zbiorowych społeczności przy udziale środków Skarbu Państwa przed powołaniem do służby wojskowej), zostało zrealizowane w jednej ze specyficznych postaci przewidzianych przez ustawę o zakwaterowaniu przed nowelizacją tego prawa z dnia 1 lipca 2010 r., nie mógł ubiegać się ponowne o zrealizowanie tego prawa w oparciu o to, że nadal pełni służbę wojskową, a w systemie pojawiły się nowe uregulowania dotyczące form prawa do zakwaterowania.

Warto podkreślić przy tym, że w cytowanym wyroku z 18 maja 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że taki rezultat wykładni językowej tego przepisu wspiera wykładnia systemowa. Należy bowiem zwrócić uwagę, że przepis art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu ma pięć punktów. Punkty 1, 2, 4, i 5 ewidentnie dotyczą takich sytuacji, gdy żołnierz wcześniej (na podstawie nieobowiązujących obecnie przepisów) zrealizował swoje konkretne specyficzne prawo do kwatery w postaci przewidzianej dla żołnierzy, a więc wynikające bezpośrednio ze stosunku służby wojskowej (a nie generalnego prawa do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych jako zbiorowej społeczności). Mianowicie mowa tu o nieistniejącym już w systemie prawa ekwiwalencie pieniężnym w zamian za rezygnację z kwatery, dawnej odprawie mieszkaniowej, pomocy finansowej w rozumieniu poprzedniej ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych z 1976 r. oraz o wypadku nabycia własnościowego prawa do lokalu od WAM, a więc także na podstawie przepisów o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Są to instytucje prawa ściśle związane z prawem żołnierza do zakwaterowania i będące postaciami realizacji tego prawa w związku z pełnioną służbą wojskową. Zatem cel omawianych uregulowań zawartych w tych punktach ustępu 6 art. 21 ustawy, w kontekście brzmienia całego ustępu analizowanego zapisu ustawowego, jawi się wyraźnie jako wykluczenie możliwości uzyskania przez żołnierza prawa do zakwaterowania wynikającego ze służby wojskowej po raz drugi, ale nie z uwagi na zasadę jednorazowego zaspokajania potrzeb społeczności lokalnej ze środków Skarbu Państwa, ale z uwagi na to, że dany żołnierz zrealizował swoje prawo do zakwaterowania na podstawie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, w jej wcześniejszym brzmieniu. A zatem nie dlatego, że uzyskał pomoc mieszkaniową z jakiegokolwiek źródła publicznego (w tym związanego ze służbą wojskową), ale dlatego, że uzyskał taką pomoc właśnie specyficznie jako żołnierz i w ramach uprawnień wynikających z powołania do pełnienia służby wojskowej. Gdyby zatem ustawodawca w punkcie 3 art. 21 ust. 6 miał objąć także wyjątkowo sytuacje nie tylko odnoszące się do swoistych instytucji prawa o zakwaterowaniu sił zbrojnych (obecnych lub dawnych), lecz także do tych które organy nazwały zaspokajaniem zbiorowych potrzeb społeczności ze środków Skarbu Państwa i gdyby taki szeroki był cel owego punktu trzeciego, to nie byłoby powodu, aby np. w punkcie 5 art. 21 ust. 6 ustawodawca ograniczył się wyłącznie do wypadków nabycia własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu WAM, jak również nie byłoby powodu aby zakresem art. 21 ust. 6 nie obejmować innych świadczeń związanych z zakwaterowaniem, czy prawem do lokalu mieszkalnego przewidzianych dla innych niż wojsko służb, czy grup ludności, gdyż tamte świadczenia również pochodzą ze środków publicznych. Z tych względów oba zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie znajdują uzasadnienia.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 6 i 8 k.p.a. również nie jest zasadny.

Art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zawiera on zatem normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Konstytucyjny wymóg podstawy prawnej jest równoznaczny z żądaniem, by taka podstawa faktycznie istniała. Analogia jako metoda wykładni nie powinna zatem służyć konstruowaniu norm zawierających kompetencje prawotwórcze do tworzenia regulacji, mających wpływ na prawa jednostki. Takie działanie jest działaniem wbrew obowiązującym przepisom prawa i prowadzi do domniemywania kompetencji przez organy władzy publicznej. To z kolei godzi w wyrażoną w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę państwa prawa (art. 2) oraz zasadę praworządności (art. 7). Wszystkie ograniczenia praw jednostki wymagają niebudzącej wątpliwości podstawy prawnej (por. E. Smoktunowicz, Analogia w prawie administracyjnym, Warszawa 1970, s. 152 oraz uzasadnienie wyroku NSA z 11 kwietnia 2017 r., II OSK 2088/15 i wyroku NSA z 28 lutego 2018 r., II OSK 1180/16).

Nie ma wątpliwości, że zastosowanie analogii w prawie administracyjnym jest objęte bezwzględnym zakazem i że zakaz ten ma oparcie właśnie we wskazywanych powyżej konstytucyjnych zasadach praworządności i legalności. Zasady te zaś, jak już wspominano, nakładają na organy władzy publicznej obowiązek działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie prawa jest konieczne w zakresie nakładania obowiązków, zaś działanie w granicach prawa jest dopuszczalne w zakresie ustalania praw. Przyjmuje się zarazem, że wymienione zasady chronią sferę wolności i praw jednostki, stąd też nie wchodzi w rachubę koncepcja zakładająca możliwość występowania luk w prawie administracyjnym. Obowiązywanie zakazu stosowania analogii w prawie administracyjnym jest poza tym łączone z bezwzględnie wiążącym charakterem norm, które składają się na tę gałąź prawa (zob. wyroki NSA: z 15 styczeń 2013 r., sygn. akt II OSK 2451/12; z 8 czerwca 2017 r., sygn. II GSK 2722/15; z 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1200/17; z 13 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1215/17 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z art. 7 pozostaje w sprzeczności także wykładnia prawa, która prowadzi do dorozumianych ograniczeń obowiązywania przepisu (zob. wyrok TK z 15 kwietnia 2003 r., SK 4/02). Należy nadto przypomnieć, że zgodnie z art. 31 ust. Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie. Za niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym uznać należy domniemywanie podstaw ograniczenia prawa, w tym przez przyjęcie takiego rezultatu wykładni celowościowej, który podważa wyniki wykładni językowej, której rezultat prowadziłby do przyznania wnioskodawcy prawa, o które się ubiega przed organem administracji publicznej.

Przepis art. 6 k.p.a. statuuje zasadę praworządności w wąskim i właściwym znaczeniu tego słowa jako przestrzeganie prawa przez organy administracji publicznej. Takie rozumienie tej zasady najbardziej odpowiada konstytucyjnemu ujęciu zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Przepis art. 6 k.p.a. określa zasadę praworządności stosowania prawa przez organy administracji publicznej. W tym ujęciu praworządność oznacza zgodność z normami (przepisami) prawa obowiązującego. Decyzja administracyjna wydana przez organ administracji publicznej powinna mieć wyraźną podstawę prawną (podstawa normatywna i podstawa proceduralna). Organ stosujący prawo musi zatem ustalić obowiązywanie przepisów, na które się powołuje, uzasadniając swą decyzję (por. A. Wróbel [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt – Gotowicz, komentarz do art. 6 k.p.a., System Informacji Prawnej Lex).

Art. 8 k.p.a. jest jednostką redakcyjną wewnętrznie rozbudowaną i składającą się z dwóch paragrafów zawierających odmienną zawartość normatywną. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie dokładnie jednostki redakcyjnej, której naruszenie zarzuca. W rozpoznawanej sprawie autor obowiązku tego nie dopełnił. Z uzasadnienia wynika jednak, iż wolą autora skargi kasacyjnej było zakwestionowanie przepisu paragrafu 1, tj. zasady proporcjonalności i równości. Naruszenie tych zasad miało polegać na tym, iż żołnierz, który był wcześniej funkcjonariuszem BOR znajduje się w lepszej sytuacji niż żołnierz, który w BOR nie służył. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wyżej, iż uprzednie uzyskanie ekwiwalentu było konsekwencją służby w BOR. Aktualne zaś domaganie się prawa jest konsekwencją służby w wojsku polskim i posiadaniem przez każdego z żołnierzy takiego prawa z tytułu tej służby. Nie sposób dopatrzeć się więc naruszenia zasady równego traktowania obu kategorii żołnierzy, skoro każda z grup znajduje się w odmiennej sytuacji faktycznej. Naruszenie zasady proporcjonalności nie zostało w skardze kasacyjnej sprecyzowane, co uniemożliwia odniesienie się do tak postawionego zarzutu.

Reguły powyższe należało odnieść także do działania organów, których celowościowa wykładnia przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych doprowadziła do podważenia jednoznacznych wyników wykładni językowej, skutkujących pozbawieniem skarżącego prawa do zakwaterowania na podstawie ustawy o Siłach Zbrojnych RP. W przepisach ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie wprowadzono zakazu przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego żołnierzowi zawodowemu służby kontraktowej, który przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej, pełniąc służbę w BOR, czy też innej służbie mundurowej, uzyskał pomoc finansową na potrzeby mieszkaniowe. Należy zgodzić się zatem z Sądem pierwszej instancji, że zachowanie organów doprowadziło w tej sprawie do naruszenia art. 6 i 8 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie obydwu decyzji.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.