Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1638/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Monika Kramek, Protokolant ref. staż. Beata Markiewicz - Saab, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Z. D. i B. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Z. D. i B.D. ("skarżący") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") z [...] kwietnia 2019 r., znak [...], wydana w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej przeprowadzenie kontroli budynku mieszkalnego i wykonanie ekspertyzy technicznej w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] marca 2017 r., znak [...], wydaną na podstawie "art. 62 ust. 3 w zw. z art. 61, art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 62 ust. 3 w zw. z art. 81c ust. 2 oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 1 i art. 84 ust. 1 pkt 1" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., "Prawo budowlane") nakazał:

1. poddać obiekt budowlany – budynek mieszkalny jednorodzinny, położony na działce o nr ew. [...] w P. (nr [...]), gmina P., będący współwłasnością skarżących – kontroli polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania instalacji gazowej, przewodów kominowych (dymowych, spalinowych, wentylacyjnych) oraz kontroli polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania instalacji elektrycznej i piorunochronnej (jeżeli istnieje) w zakresie: stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji, aparatów – w terminie 30 dni od dnia nabycia przez decyzję waloru decyzji ostatecznej,

2. poddać ocenie i wykonać ekspertyzę techniczną, określającą nieprawidłowości stanu technicznego całości ww. obiektu budowlanego w zakresie: stanu elementów konstrukcyjnych obiektu, elementów dachu z uwzględnieniem obliczeń statycznych tej konstrukcji oraz jego pokrycia, podejść do obiektu (schody), instalacji będących jego integralną częścią, w tym gazowej, przewodów kominowych, elektrycznej, piorunochronnej wraz ze wskazaniem rodzaju, zakresu i sposobu wykonania koniecznych robót budowlanych doprowadzających do usunięcia niewłaściwego stanu technicznego ww. elementów i instalacji, mogącego być przyczyną zagrożenia bezpieczeństwa ludzi bądź mienia, oraz zapewniających dalsze bezpieczne i zgodne z warunkami technicznymi użytkowanie przedmiotowego obiektu – w terminie 60 dni od dnia nabycia przez decyzję waloru decyzji ostatecznej.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("[...] WINB") decyzją z [...] maja 2017 r., znak [...] uchylił ww. decyzję PINB i nałożył takie same obowiązki, wskazując skarżących jako zobowiązanych i nie wyznaczając terminu wykonania decyzji.

Pismem z [...] czerwca 2017 r. skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji [...] WINB.

GINB decyzją z [...] lutego 2019 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., "k.p.a."), odmówił - po przeprowadzeniu postępowania z wniosku skarżących - stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] maja 2017 r.

W uzasadnieniu organ omówił instytucję stwierdzenia nieważności decyzji, a następnie stwierdził, że zgodnie z protokołem kontroli z [...] września 2016 r., przeprowadzonej przez PINB, przedmiotowy budynek, usytuowany szczytowo do drogi głównej ze zjazdu bezpośrednio z drogi do budynku, jest trzykondygnacyjny (łącznie z piwnicą), podpiwniczony, wzniesiony w technologii tradycyjnej, murowany z dachem spadowym niesymetrycznym, pokrytym falistymi płytami eternitowymi. Strop nad piwnicą i parterem wykonano z żelbetonu, a na poddaszu na poziomie jętek – z drewna. Do budynku dobudowano ganek zadaszony daszkiem o konstrukcji drewnianej, kryty eternitem. Pęknięcia pionowe pomiędzy gankiem i budynkiem (ich istnienie potwierdzają również rysunki dołączone do protokołu) wskazują na to, że nie są one ze sobą powiązane konstrukcyjnie, ponadto ganek odspaja się od ściany głównej budynku. Budynek jest wyposażony w instalację elektryczną, wodną, kanalizacyjną oraz c.o. (kocioł c.o. na drewno znajduje się w wydzielonym pomieszczeniu piwnicznym). Nie stwierdzono prawidłowej wentylacji nawiewno-wywiewnej dla kotłowni. W pomieszczeniu kuchennym znajduje się piecopodkowa, a bezpośrednio przy niej (na styk) – kuchenka zasilana gazem z butli umieszczonej pod zlewozmywakiem obok przy ścianie. W pomieszczeniu piwniczym znajduje się prowizorycznie wykonana instalacja elektryczna. Schody zewnętrzne posiadają zamocowaną tylko jedną balustradę, a balkony zewnętrzne wyposażono w balustrady o małej wysokości, które nie odpowiadają normom. Posesji od strony drogi gminnej nie ogrodzono, a więc jest ogólnodostępna. Nie ustalono sposobu doprowadzania wody i odprowadzania ścieków.

Z ww. protokołu, a także z dołączonych do niego rysunków oraz dokumentacji fotograficznej wynika, że wybudowany w latach 80-tych XX wieku budynek znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym – na co wskazują m.in. liczne spękania ścian, brak odpowiedniej wentylacji w kotłowni czy prowizoryczne wykonanie instalacji elektrycznej.

W czasie kontroli skarżący nie okazali żadnego aktualnego protokołu z przeglądu stanu technicznego budynku, instalacji elektrycznej, gazowej, przewodów kominowych. Przedstawiciele [...] Urzędu Wojewódzkiego, również biorący udział w kontroli, odnaleźli jedynie nieaktualne dokumenty, tj. protokół odbioru przyłącza energetycznego i instalacji wewnętrznej (2 egzemplarze) oraz protokół odbioru urządzeń kominowych.

Organ podkreślił, że protokoły sporządzone przez pracowników administracji (funkcjonariuszy publicznych) mają moc dokumentów urzędowych. Dokument urzędowy korzysta z domniemania prawdziwości i domniemania zgodności z prawdą.

Stosownie do art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, stanowiącego podstawę prawną decyzji organu wojewódzkiego z [...] maja 2017 r., organ nadzoru budowlanego – w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska – nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Ten przepis ma zastosowanie w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do zapewnienia odpowiedniego użytkowania obiektu budowlanego, w tym do dokonywania okresowych kontroli i w razie potrzeby stosownych napraw, zaniedba nałożone na niego obowiązki, co stanie się przyczyną zaistnienia nieodpowiedniego stanu technicznego uzasadniającego wydanie decyzji administracyjnej konkretyzującej zakres koniecznej kontroli.

Zgodnie z art. 62 ust. 1 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca powinien przeprowadzać kontrolę obiektów budowlanych w czasie ich użytkowania. Współwłaścicielami budynku w miejscowości P. [...], gmina P. na działce nr ew. [...], na podstawie wypisu z rejestru gruntów oraz treści księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], V Wydział Ksiąg Wieczystych, są Z. D. i B. D..

Mając na uwadze powyższe, w ocenie GINB, [...] WINB prawidłowo nałożył na skarżących obowiązek przeprowadzenia kontroli i wykonania ekspertyzy technicznej budynku, jednocześnie nie wyznaczając terminu wykonania tych obowiązków, określonego w uchylonej przez organ wojewódzki decyzji PINB z [...] marca 2017 r.

GINB wskazał przy tym, że klauzula określająca termin wykonania obowiązku nałożonego na stronę na mocy decyzji stanowi element osnowy decyzji. Określenie takiej granicznej daty wykonania obowiązku będzie dopuszczalne jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego stanowiący podstawę prawną decyzji administracyjnej będzie przewidywał możliwość określenia w tejże decyzji daty wykonania obowiązku. Jeżeli w określonej sytuacji przepisy nie przewidują działania administracji, oznacza to, iż nie może ona działać w sposób legalny.

W szczególności, w ocenie organu, w sprawie nie istnieją przeszkody do wykonania przez skarżących decyzji [...] WINB z [...] maja 2017 r., a więc nie zachodzi przesłanka do stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Decyzja bowiem jest niewykonalna w rozumieniu tego przepisu wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu, wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie niemożliwa do wykonania np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. Nie uzasadnia natomiast twierdzenia o niewykonalności decyzji jej wysoki koszt lub nieopłacalność ekonomiczna.

Podsumowując, GINB stwierdził, że decyzja [...] WINB z [...] maja 2017 r. nie jest dotknięta żadną z wad nieważności, o których mowa w art. 156 k.p.a., zwłaszcza wadą z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżących GINB wydał opisaną na wstępie decyzję z [...] kwietnia 2019 r. (v. postanowienie o sprostowaniu daty decyzji z [...] maja 2019 r., znak [...]), znak [...], którą utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z [...] lutego 2019 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że organ nadzoru budowlanego przypadku stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, który może spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska, jest upoważniony do wydania właścicielowi lub zarządcy nakazu przeprowadzenia w każdym terminie, kontroli stanu technicznego tego obiektu, jak również uprawniony jest żądać przedstawienia przez ww. podmioty ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części, mogącej stwarzać takie zagrożenie. Na wydanie tego nakazu nie ma wpływu fakt, czy i kiedy zobowiązany wykonał określony w ust. 1 obowiązek, w zakresie przeprowadzenia kontroli okresowych stanu technicznego obiektu. Nie ma również znaczenia, czy już zaistniał bezpośredni stan zagrożenia ze strony znajdującego się w nieodpowiednim stanie technicznym obiektu budowlanego. W wydanym nakazie wystarczające jest stwierdzenie organu nadzoru budowlanego, że stan obiektu może stworzyć takie zagrożenie chociaż jednego z wymienionych powyższych dóbr (E. Janiszewska-Kuropatwa, w: Z. Niewiadomski (red.) Prawo budowlane. Komentarz. Warszawa 2018, s. 641-642).

Mając na powyższe na względzie, a także biorąc pod uwagę, że wybudowany w latach 80-tych XX wieku budynek znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym {protokół kontroli z [...] września 2016 r., spisany w obecności skarżących, którzy odmówili jego podpisania), uznać należy, że w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowano art. 62 ust. 3 Pb. W tak ustalonym stanie faktycznym organ powiatowy, a za nim wojewódzki, miał obowiązek nakazania przeprowadzenia kontroli, jak również miał prawo żądania przedstawienia ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego.

Bezspornym pozostaje również fakt, że współwłaścicielami przedmiotowego budynku, położonego w miejscowości P. [...] są skarżący.

Odnosząc się do zarzutów skarżących podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, że w niniejszej sprawie przepisy art. 103-108 Prawa budowlanego nie mają zastosowania.

Niesłuszny jest również, zdaniem GINB, zarzut skarżących dotyczący niewykonalności decyzji z [...] maja 2017 r., albowiem z niewykonalnością decyzji mamy do czynienia wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu, wynikająca z określonych przepisów prawa lub gdy jest ona faktycznie niemożliwa do wykonania. W omawianej sprawie nie występuje niewykonalność nakazu w przedmiocie przeprowadzenia kontroli stanu technicznego i wykonania ekspertyzy stanu technicznego.

Odnosząc się do zarzutu pominięcia pełnomocnika w prowadzonym postępowaniu organ wskazał, że pełnomocnik zobowiązany jest przy pierwszej czynności przedłożyć pełnomocnictwo, z którego wynika zakres reprezentacji. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że organ administracji nie ma obowiązku poszukiwania pełnomocnictwa w aktach innych niż akta konkretnej sprawy (wyrok WSA w Gliwicach z 5 maja 2016 r., sygn. akt II SA/GI 126/16 i przywołane tam orzecznictwo). Organ nie może więc dopuszczać do udziału w konkretnej sprawie osoby, która w tej sprawie nie złożyła ważnego pełnomocnictwa. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, że dana osoba była już pełnomocnikiem strony w innym postępowaniu, czy też przy dokonywaniu innych czynności przed tym samym organem (wyrok WSA w Gdańsku z 15 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Gd 914/07). Jak wynika z akt sprawy, w postępowaniu zakończonym decyzją [...] WINB z [...] maja 2017 r. skarżący występowali bez pełnomocnika.

Ustosunkowując się do pozostałych argumentów skarżących organ wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie sprawy. Badanie decyzji w postępowaniu nieważnościowym odbywa się w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia), dlatego bez znaczenia pozostają kwestie dowodowe podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Ponadto organ wskazał, że zgodnie z art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. W niniejszej sprawie skarżący złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję [...] WINB z [...] maja 2017 r. Następnie zaś skargę tę cofnęli. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał cofnięcie za skuteczne i postanowieniem z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 490/17, umorzył postępowanie sądowe. Tym samym Sąd uznał, że decyzja organu wojewódzkiego z [...] maja 2017 r. nie jest dotknięta wadą nieważności.

Postanowieniem z [...] maja 2019 r., znak [...], wydanym na podstawie art. 111 § 1 w zw. z art. 123 k.p.a., GINB odmówił uzupełnienia decyzji z [...] kwietnia 2019 r., wskazując, że jest ona kompletna i nie ma podstaw do jej uzupełnienia w żądanym zakresie.

W skardze do Sądu na ww. decyzję GINB z [...] kwietnia 2019 r. skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 10 i art. 40 k.p.a., ponieważ nie zostało wszczęte postępowanie w sprawie,

- art. 24 k.p.a., ponieważ D. K. (Zastępca Dyrektora Departamentu Orzecznictwa Nadzoru Budowlanego) wydała decyzję z [...] lutego 2019 r., postanowienie z [...] maja 2019 r. oraz postanowienie z [...] czerwca 2019 r.,

- art. 7, art. 77, art. 80, art. 220 k.p.a., albowiem PINB dopiero w 2017 r. uzyskał dokumenty od Wójta Gminy [...], wiedząc, gdzie one się znajdują.

W uzasadnieniu skarżący podkreślili, że w aktach sprawy znajduje się dowód na odbiór i legalność budynków, zaś w aktach sprawy kontroli nieruchomości w PINB znajduje się pełnomocnictwo dla r.pr. P.F..

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję GINB z [...] kwietnia 2019 r., utrzymującą w mocy decyzję własną tego organu o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2017 r., znak [...] Tą ostatnią [...] WINB uchylił w całości decyzję PINB z [...] marca 2017 r., a orzekając co do istoty nakazał skarżącym przeprowadzenie kontroli budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce o nr ew. [...] w miejscowości P. [...], w gminie P. (polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania instalacji gazowej, przewodów kominowych, instalacji elektrycznej i piorunochronnej) oraz przeprowadzenie kontroli i wykonanie ekspertyzy technicznej określającej nieprawidłowości stanu technicznego całości obiektu budowlanego powyżej opisanego.

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją wywołane zostało wnioskiem skarżących o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] maja 2017 r., a zadaniem organu orzekającego w tak uruchomionym postępowaniu było wyjaśnienie, czy wskazana decyzja z [...] maja 2017 r. jest dotknięta którąkolwiek z wad uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a.

W zaskarżonej decyzji (i decyzji ją poprzedzającej) GINB przyjął, że badana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad nieważności, a ocena ta -zdaniem Sądu- jest prawidłowa. Organ ten dokonał bowiem właściwych ustaleń w sprawie, tak w zakresie stanu faktycznego, jak i prawnego; prowadząc postępowanie nie naruszył art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a.; w konsekwencji dokonanej analizy – prawidłowo zaś uznał, że nie ma podstaw do zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. i wyeliminowania z obrotu prawnego na jego podstawie decyzji [...] WINB, dając temu wyraz w uzasadnieniu spełniającym wymogi art. 107 § 3 k.p.a.

Rozwijając tę ocenę, Sąd przede wszystkim zauważa, że celem postępowania nadzwyczajnego uregulowanego w art. 156 i nast. k.p.a., jest ustalenie, czy wystąpiły wady wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych wad jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), inną: niewykonalność decyzji w dniu jej wydania i o charakterze trwałym (pkt 5). Przy czym, w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty; ocena dokonywana przez organ administracji w tym postępowaniu (o charakterze nadzorczym) jest ograniczona wyłącznie do zbadania wystąpienia wad nieważności. W przypadku ustalenia ich wystąpienia, organ ma obowiązek stwierdzić nieważność badanej decyzji (chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a.) Niemniej jednak, z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia przesłanek nieważności winna mieć charakter ścieśniający.

Analizując sprawę i badając decyzję [...] WINB z [...] maja 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego miał na uwadze tryb w jakim orzeka; kierował się także prawidłową wykładnią art. 156 § 1 k.p.a. Prawidłowo w efekcie, oceniając ww. decyzję organu wojewódzkiego, uwzględnił stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jej wydania. Biorąc pod uwagę treść wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia słusznie jednocześnie stwierdził, że uruchomione postępowanie nadzorcze nie umożliwia ponownego rozpatrzenia sprawy co do istoty.

Zważyć przy tym należy, że żądając stwierdzenia nieważności ww. decyzji skarżący wskazali na "naruszenia" prawa poprzez: niezapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu, wadliwe uruchomienie postępowania (z uwagi na brak prawidłowego wskazania jego zakresu i przedmiotu), poczynienie błędnych ustaleń faktycznych (w oparciu o kwestionowany przez nich protokół kontroli-oględzin z [...] września 2016 r.). Sąd zaznacza zaś, że "naruszenie" prawa nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłanką nieważności jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ta zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo - w sposób jasny i niedwuznaczny.

Zatem, tak "ukształtowany" wniosek skarżących inicjujący niniejsze postępowanie nadzorcze nie wskazywał wprost na wystąpienie wady nieważności (choć wnioskodawcy końcowo powołali w nim art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a.); niemniej nie zwalniało to organu od dokonania pełnej oceny w tym zakresie, w tym z przyczyn nie podniesionych w ww. żądaniu, z czego to - zdaniem Sądu - organ prawidłowo się wywiązał.

I tak, prawidłowo GINB wskazał, że badana decyzja została wydana na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego.

Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z [...] maja 2017 r.) organ nadzoru budowlanego - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części.

GINB prawidłowo przy tym zaznaczył, że art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego ma zastosowanie w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do zapewnienia odpowiedniego użytkowania obiektu budowlanego, w tym do dokonywania okresowych kontroli i w razie potrzeby stosownych napraw, zaniedba te obowiązki, co stanie się przyczyną zaistnienia nieodpowiedniego stanu technicznego mogącego spowodować zagrożenie. Wskazany przepis uprawnia wówczas organ nadzoru budowlanego do podjęcia działań w celu zabezpieczenia podstawowych dóbr chronionych przed skutkami "wadliwego" stanu obiektu budowlanego. Mając na uwadze literalne brzmienie przytoczonego przepisu – przyjąć zaś należy, że dopuszczalne jest (w ww. sytuacji) jednoczesne zastosowanie przez właściwy organ środków w postaci obowiązku przeprowadzenia kontroli oraz przedłożenia ekspertyzy. Wątpliwości interpretacyjne mogą się natomiast wiązać z tym, że w treści przepisu nie została doprecyzowana forma, w jakiej orzeczenia w tym przedmiocie powinny być podjęte. W orzecznictwie ukształtował się jednak pogląd o dopuszczalności określenia w decyzji obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego budynku w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego jednocześnie rozstrzyga o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia kontroli.

Analizując prawidłowość wydania badanej decyzji [...] WINB, na podstawie przywołanego art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, GINB wskazał na okoliczności faktyczne wynikające z akt administracyjnych zakończonych tą decyzją. Akta te wskazują zaś na to, że sprawa dotyczyła budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego w latach 80 XX wieku, stanowiącego współwłasność skarżących; obiekt ten nie był poddawany obowiązkowym kontrolom, a jego stan jest nieodpowiedni, na co wskazują m.in. liczne spękania ścian, brak odpowiedniej wentylacji w kotłowni oraz prowizoryczne wykonanie instalacji elektrycznej. Powyższe wynika z protokołu kontroli przeprowadzonej przez pracowników PINB [...] września 2016 r. Wskazuje przy tym na stan mogący spowodować zagrożenie m.in. życia lub zdrowia ludzi (w obiekcie nie stwierdzono prawidłowej wentylacji nawiewno-wywiewnej; dobudowany ganek odspaja się od ściany głównej budynku; stwierdzono piecopodkowę w pomieszczeniu kuchennym, a bezpośrednio przy niej ("na styk") – kuchenkę zasilaną gazem z butli umieszczonej pod zlewozmywakiem obok przy ścianie). Wskazany protokół jako sporządzony w odpowiedniej do tego formie i przez pracowników właściwego organu (w zakresie jego działania), ma moc dokumentu urzędowego, czy inaczej: stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone (v. art. 76 § 1 k.p.a.). W konsekwencji - korzysta z domniemania prawdziwości (autentyczności) oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Przy czym, stosownie do art. 76 § 3 k.p.a., możliwe jest przeprowadzenie dowodu przeciwko treści takiego dokumentu; niemniej jednak strona, która zaprzecza prawdziwości (autentyczności) dokumentu urzędowego albo twierdzi, że zawarte w nim stwierdzenia, oświadczenia i poświadczenia upoważnionego podmiotu, od którego dokument ten pochodzi, są niezgodne z rzeczywistością, powinna tę okoliczność udowodnić. W postępowaniu zakończonym badaną decyzją, skarżący nie zwalczyli skutecznie ww. protokołu oględzin, a z jego treści wynika nadto, że nie okazali wówczas żadnego aktualnego protokołu z przeglądu stanu technicznego dotyczącego objętego postępowaniem budynku. W tej sytuacji, na co prawidłowo wskazał GINB, organ nadzoru budowlanego obowiązany był do zastosowania art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. Wobec poczynionych ustaleń mógł zarówno nałożyć obowiązek przeprowadzenia kontroli budynku polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania instalacji gazowej, przewodów kominowych (dymowych, spalinowych, wentylacyjnych), a także instalacji elektrycznej i piorunochronnej (jeżeli istnieje), jak i przeprowadzenia kontroli i wykonania ekspertyzy technicznej określającej nieprawidłowości stanu technicznego całości przedmiotowego budynku (w zakresie stanu elementów konstrukcyjnych obiektu, elementów dachu z uwzględnieniem obliczeń statycznych tej konstrukcji oraz jego pokrycia, podejść do obiektu (schody), instalacji będących jego integralną częścią). Nakładając obowiązek organ wykazał spełnienie przesłanek warunkujących zastosowanie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, a formułując obowiązek - nie wykroczył poza jego treść (nakaz przeprowadzenia kontroli odpowiada tej, o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c i ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego; żądanie przedstawienia ekspertyzy dotyczy stanu technicznego obiektu, na co zezwala ww. art. 62 ust. 3). Należy też dodać, że tak określony obowiązek prawidłowo zaadresowano do skarżących jako współwłaścicieli objętego postępowaniem budynku, obowiązanych po myśli art. 62 ust. 1 do poddawania obiektu okresowym kontrolom i odpowiadających za stan jego utrzymania. Z tych przyczyn należy zgodzić się z GINB, że badana decyzja nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (w szczególności w zw. z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego). Orzekając reformatoryjnie - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - [...] WINB prawidłowo bowiem zastosował art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego; nadto – zasadnie orzekł w ten sposób (tj. uchylając decyzję PINB i orzekając co do istoty na podstawie wskazanego przepisu prawa materialnego), albowiem pozwoliło to na eliminację z obrotu prawnego decyzji z [...] marca 2017 r., niejasnej w zakresie adresata obowiązków oraz wyznaczającej termin wykonania obowiązków w sytuacji, gdy zastosowany przepis nie przewidywał takiej możliwości. Należy także dodać, że weryfikując decyzję PINB, [...] WINB nie naruszył zasady dwuinstancyjności postępowania.

Sąd wyjaśnia przy tym raz jeszcze, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się również, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Przy czym, oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Zdaniem Sądu, tego rodzaju sprzeczność, mogąca prowadzić do stwierdzenia ww. wady nieważności, nie występuje w badanej decyzji.

Sąd podziela także ocenę GINB dotyczącą wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., związanej z wykonalnością decyzji. Sąd zauważa w tym kontekście, że niewykonalność jako przesłanka nieważności oznaczać musi trwałą oraz faktyczną bądź prawną niemożność wykonania obowiązku od chwili wydania decyzji. W tym przypadku tego rodzaju niewykonalność nie ma miejsca; skarżący nie przedstawili przy tym żadnych okoliczności mających wskazywać na taki stan; wobec tego także i art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. nie mógł stanowić podstawy unieważnienia badanej decyzji.

Poza tym, zdaniem Sądu, w pełni uprawniona jest ocena GINB o niewystąpieniu również pozostałych wad nieważności; badana decyzja została bowiem wydana przez właściwy organ (instancyjnie i rzeczowo), na podstawie właściwego i obowiązującego przepisu, została ona skierowana do strony postępowania (współwłaścicieli budynku), nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, jest wykonalna, a jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą. Dlatego też Sąd nie znalazł przyczyn, dla których zaskarżoną decyzję GINB, utrzymującą w mocy decyzję tego organu o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] maja 2017 r., należałoby wyeliminować z obrotu prawnego.

Oceny tej nie zmieniają zarzuty skargi. I tak Sąd nie stwierdził, aby w postępowaniu nadzorczym zakończonym zaskarżoną decyzją (w sposób istotny) naruszono art. 10 i art. 40 k.p.a. (poprzez naruszenie prawa skarżących do obrony). Natomiast tego rodzaju wady w postępowaniu zakończonym ww. ostateczną decyzją [...] WINB (o ile wystąpiły) mogłyby być zwalczane, ale w trybie wznowienia postępowania, a nie w trybie stwierdzenia nieważności. Sąd wyjaśnia bowiem, że tryby weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych oparte są na zasadzie niekonkurencyjności, czy inaczej: żadna z przesłanek wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1-8 K.p.a.) nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej. Skoro zaś podstawę wznowienia stanowi niezapewnienie stronie bez jej winy udziału w postępowaniu (którego przejawem może być naruszenie art. 10 czy art. 40 k.p.a., v. także art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), to tego rodzaju nieprawidłowości - choćby wystąpiły - nie mogą stanowić o wadzie nieważności.

Natomiast odnośnie zarzutu skargi dotyczącego naruszenia w postępowaniu nadzorczym art. 24 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia z [...] maja 2019 r. o odmowie uzupełnienia zaskarżonej decyzji GINB z [...] kwietnia 2019 r. przez osobę, która wydała decyzję GINB z [...] lutego 2019 r., tj. działającą z upoważnienia GINB Dyrektor Departamentu Orzecznictwa Nadzoru Budowlanego D. K., Sąd stwierdza, że choć powyższe miało miejsce, to nie stanowi wady uzasadniającej wzruszenie kontrolowanej decyzji. Nie stanowi bowiem o wystąpieniu wady kwalifikowanej uzasadniającej uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., "p.p.s.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.

Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Skutek naruszenia tego przepisu reguluje art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Podstawa wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. dotyczy zatem wyłącznie sytuacji, gdy dany pracownik "wydawał" decyzję administracyjną. Tego rodzaju wada (poprzez naruszenie art. 24 k.p.a.) w sprawie zaś nie ma miejsca; decyzje GINB z [...] lutego 2019 r. oraz z [...] kwietnia 2019 r. zostały bowiem wydane przez różne osoby działające z upoważnienia organu; natomiast postanowienie z [...] maja 2019 r., choć wydane przez tę samą osobę, która wydała decyzję z [...] lutego 2019 r., to jednak zapadło w innym przedmiocie (zakreślonym treścią art. 111 § 1 k.p.a.); mając charakter odmowny, nie wpływa przy tym na treść zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2019 r., i nie mogło w efekcie prowadzić do uwzględnienia skargi.

Pozostałe zarzuty skargi, dotyczące naruszenia przepisów k.p.a. regulujących postępowanie dowodowe, z przyczyn już powyżej przedstawionych, nie okazały się trafne. Sąd jedynie na marginesie zauważa, że postępowanie zakończone badaną decyzją nie dotyczyło legalności budynku skarżących, a jego utrzymana w należytym stanie. Postępowanie to (z uwagi na postawę skarżących) trwało zaś od 2005 r., i dopiero postępowanie egzekucyjne (i zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci przymusu bezpośredniego) umożliwiło wykonanie oględzin obiektu i poszukiwanie dokumentów z nim związanych.

W tej sytuacji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.