Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1300/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.46, art.47, art 49 par.1, art.157 par.1, art. 174, art. 176, art, 178, art, 183 par.1, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Dnia 31 sierpnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt SA/Po 441/11 w sprawie ze skargi K. D. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...]marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Po 441/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. D. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej obejmującej pkt 5.1.3 zatytułowany Koncepcja przebiegu szynobusu, zasądził od Rady Miejskiej w S. na rzecz skarżącej kwotę 557 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania i stwierdził, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt I nie podlega wykonaniu.

Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w S., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 12 ust. 1, art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.) w związku z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] listopada 2005 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia opracowania projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta i gminy S. uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...] marca 2001 r., dokonała zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S.

W dniu 4 kwietnia 2011 r. K. D. skierowała do Rady wezwanie złożone w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. do usunięcia naruszenia prawa powstałego na skutek podjęcia powyższej uchwały. W uzasadnieniu wezwania wskazano, że przy sporządzaniu przedmiotowej zmiany Studium w sposób istotny (z rażącym naruszeniem prawa) naruszono zasady i tryb jej sporządzania, co z mocy prawa – art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – powoduje nieważność uchwały. Wyjaśniono, że 8 stycznia 2010 r. wyłożono do publicznego wglądu projekt zmiany Studium. Uwagi do projektu zmiany Studium można było składać do 2 marca 2010 r. W wyłożonym projekcie uchwały (w części tekstowej i graficznej) nie było mowy o planowanej trasie przebiegu szynobusu przez R.. Z tego powodu nie złożono jakichkolwiek uwag do planowanej trasy przebiegu szynobusu. Dopiero w dniach 26 lutego i 10 marca 2010 r. odbyły się w Urzędzie Miasta S. spotkania w sprawie ewentualnego przebiegu tej trasy. Zatem dopiero wiosną 2010 r., już po terminie składania wniosków, zaczęto rozważać plan lokalizacji trasy szynobusu. Zdaniem składającej wezwanie propozycja umiejscowienia w Studium trasy przebiegu szynobusu jest niewątpliwie wnioskiem, a nie uwagą, na którego wniesienie był czas do 26 kwietnia 2010 r. Pozytywne rozpatrzenie takiego wniosku skutkować winno umieszczeniem go w projekcie studium i poddaniu procedurze opiniowania i uzgadniania, ale jeszcze przed wyłożeniem projektu do publicznego wglądu. Procedury takiej propozycja trasy szynobusu nie przeszła i w związku z tym rażące naruszenie prawa jest ewidentne.

Zdaniem K. D. uwaga do studium dotyczyć może czegoś co już istnieje, może być wyrazem krytyki wobec projektu studium, jak i poparcia albo wskazania alternatywnego. Tymczasem uwaga Referatu Inwestycji Urzędu Miasta i Gminy S. dotycząca szynobusu, o której mowa w piśmie z 8 czerwca 2010 r., nie posiada żadnej z wymienionych cech, gdyż w istocie jest wnioskiem, a nie uwagą. Jest to sprawa zupełnie nowa i z pojęciem "uwagi" w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma nic wspólnego. Wzywająca wskazała nadto, że dowodem na rażące naruszenie przez Radę prawa jest również okoliczność wyłożenia do publicznego wglądu w styczniu 2010 r. projektu innego od tego, który został przedłożony do uchwalenia Radzie. Po porównaniu kopii wyłożonych do publicznego wglądu z odpowiednimi częściami graficznymi uchwalonego studium bez trudu można dostrzec istotne różnice (symbole, oznaczenia, legenda itp.). Przykładowo w legendzie projektu wyłożonego do publicznego wglądu brak jest (na końcu) symbolu oznaczenia terenów potencjalnego wydobycia kruszywa i lokalizacji szynobusu.

Rada nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W skardze na uchwałę z dnia [...] marca 2011 r. K. D. zarzuciła Radzie rażące naruszenie art. 11 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu do wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W związku z powyższym wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi Rada wniosła o oddalenie skargi. Wskazała, że przebieg szynobusu wraz z alternatywną wersją jego przebiegu został ustalony na pierwszy roboczym spotkaniu, które odbyło się 26 lutego 2010 r., co skarżąca potwierdziła. Termin do składania uwag do projektu studium zgodnie z obwieszczeniem upłynął w dniu 2 marca 2010 r. Tymczasem uwaga Referatu Inwestycji do projektu zmiany Studium, na podstawie której wprowadzono do projektu zmiany Studium przebieg trasy szynobusu, została złożona w dniu 1 marca 2010 r., czyli w terminie. Organ wyjaśnił, iż informacja dotycząca dokładnego przebiegu szynobusu, którą otrzymała skarżąca wynikała z faktu, iż pomimo ustalonego już jego przebiegu, możliwa była korekta w przypadku, gdyby rozstrzygnięcie innych uwag stanowiło kolizję dla zaproponowanej trasy. Odnosząc się do różnic pomiędzy projektem wyłożonym do publicznego wglądu a przedłożonym przez Burmistrza S. Radzie Miejskiej do zatwierdzenia wskazano, że taki stan rzeczy jest logiczną konsekwencją następujących po sobie etapów prac nad projektem. Projekt zmiany Studium wyłożony do publicznego wglądu podlegał dyskusji i osoby zainteresowane miały możliwość składania do niego uwag, które następnie podlegały rozstrzygnięciu najpierw przez Burmistrza, a następnie w przypadku ich nieuwzględnienia przez Radę Miejską. Z tej też przyczyny projekt przedłożony do publicznego wglądu, czyli sporządzony w środkowej fazie procedury, nie może być tożsamy z końcowym projektem, czyli przedstawionym Radzie do zatwierdzenia.

W piśmie procesowym z 25 listopada 2011 r. skarżąca wskazała, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny, bowiem dotyczy należącej do niej działki [...] w m. R. i pozostaje w sprzeczności z decyzją Burmistrza S. z dnia [...] lipca 2010 r. o warunkach zabudowy zmienionej decyzją z [...] września 2010 r. Trasa przebiegu szynobusu koliduje z budową sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących przewidzianych do realizacji na ww. nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał w pierwszej kolejności, że rozpoznając skargę na uchwałę Rady Gminy w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. po stwierdzeniu, że skarga spełnia wymogi formalne do jej wniesienia, co miało miejsce w niniejszej sprawie, powinien ocenić, czy skarżący ma interes prawny do jej wniesienia. Następnie Sąd wskazał, że bezsporne jest, iż skarżąca jest właścicielem działki nr [...] położonej w R., przez którą został zaplanowany w przedmiotowej uchwale przebieg trasy szynobusu, co oznacza, że działka ta w pasie o szerokości co najmniej 4,5 m została wyłączona z zabudowy - (takiej szerokości pas został w Studium zarezerwowany dla planowanej realizacji trasy szynobusu). W piśmie z dnia 25 listopada 2011 r. skarżąca wskazała, że trasa przebiegu szynobusu koliduje z budową sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących przewidzianych do realizacji na ww. nieruchomości. Załączyła przy tym kopię mapy ewidencyjnej, na której zaznaczono planowany przebieg trasy szynobusu oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2010 r. uchylającą decyzję Burmistrza S. z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla budowy wspomnianych 6 budynków na przedmiotowej nieruchomości, w części wyznaczającej teren pod obsługę komunikacyjną z zakazem zabudowy. Zdaniem Sądu jeżeli skarżąca ma nieruchomość położoną w obszarze objętym kwestionowaną uchwałą i ustalenia jej mają istotne znaczenie w kwestii przeznaczenia tej nieruchomości, to jest to wystarczające do uznania, że interes prawny skarżącej został naruszony. Sąd wskazał przy tym na przepisy u.p.z.p. świadczące o wiążącym charakterze studium.

W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że granice zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w S. wyznaczone w art. 101 ust. 1 u.s.g. naruszeniem interesu prawnego wskazują, iż Sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego skarżącej interesu prawnego. Jeżeli więc skarżąca posiada w sprawie interes prawny wynikający z przysługiwania jej prawa własności działki nr [...] w m. R., to granicami oceny przez Sąd naruszenia tego interesu prawnego jest zakres ustaleń zaskarżonej uchwały wobec wskazanej działki gruntu. Sąd rozpoznając skargę na powyższą uchwałę we wskazanym powyżej zakresie zobligowany jest do kontroli tej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie bowiem z treścią art. 27 u.p.z.p. zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Sąd wskazał przy tym na etapy sporządzania (zmiany) studium i podkreślił, mając na względzie treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p., że jedynie istotne naruszenie trybu postępowania skutkuje nieważnością aktu planistycznego w całości lub w części. Nie każde zatem naruszenie trybu postępowania skutkuje nieważnością studium czy planu.

Następnie Sąd wskazał, że wnoszenie uwag dotyczących projektu studium (ewentualnie jego zmiany) stanowi - poza możliwością składania wniosków dotyczących studium oraz udziałem w dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie studium - istotny element procedury sporządzania i uchwalania studium, który ma na celu zapewnienie udziału w tym postępowaniu tzw. czynnika społecznego. Zgodnie z przepisem art. 11 pkt 11 u.p.z.p. wójt, burmistrz lub prezydent miasta umożliwia osobom prawnym i fizycznym oraz jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej wnoszenie uwag dotyczących projektu studium, wyznaczając im w ogłoszeniu o wyłożeniu projektu do publicznego wglądu termin, który nie może być krótszy niż 21 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia studium. Adresatem normy zawartej w powołanym przepisie są podmioty zewnętrzne względem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) określone jako osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Oznacza to, że niedopuszczalne jest, by wójt działający przez kierowaną przez niego administrację (urząd gminy), po rozpatrzeniu wniosków dotyczących zmiany studium (art. 11 pkt 3), następnie po sporządzeniu projektu zmiany studium (art. 11 pkt 4), uzyskaniu od gminnej komisji urbanistyczno-architektocznnej opinii o projekcie zmiany studium (art. 11 pkt 5), uzgodnieniu projektu z wymaganymi organami (art. 11 pkt 6 i 7), uzyskaniu opinii właściwych organów (art. 11 pkt 8) i wprowadzeniu zmian wynikających z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień (art. 11 pkt 9), a także po ogłoszeniu o wyłożeniu projektu zmiany studium do publicznego wglądu i przeprowadzeniu publicznej dyskusji publicznej nad przyjętymi w tym projekcie zmiany studium rozwiązaniami (art. 11 pkt 10) mógł wnieść uwagi do sporządzonego przez niego (jego administrację) projektu zmiany studium.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że nie można przyjąć, iż tzw. uwagi wniesione w dniu 1 marca 2010 r. przez Referat Inwestycji Urzędu Miasta S. dotyczące "Koncepcji przebiegu szynobusu" miały charakter uwag określonych w art. 11 pkt 11 u.p.z.p. Zgodnie z art. 33 ust. 1 u.s.g. wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Wójt jest kierownikiem urzędu gminy (art. 33 ust. 3 u.s.g.) i z tego tytułu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Zważywszy zatem, że ww. Referat Inwestycji Urzędu Miasta stanowi aparat pomocniczy Burmistrza, uznać należy, iż złożone w dniu 1 marca 2010 r. przez ten Referat uwagi do projektu zmiany Studium w zakresie "Koncepcji przebiegu szynobusu", które zostały następnie uwzględnione (część tekstowa i graficzna uchwały obejmująca pkt 5.1.3.), nie miały charakteru uwag określonych w art. 11 pkt 11 u.p.z.p. Tym samym niedozwolone było, zgodnie z art. 11 pkt 12 u.p.z.p., dokonywanie w części opisowej lub graficznej projektu zmiany Studium jakichkolwiek zmian w stosunku do projektu wyłożonego do publicznego wglądu, poza przypadkami uwzględnienia uwag wniesionych przez osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej wniesionych w trybie art. 11 pkt 11 u.p.z.p., ponieważ stanowiło ono istotne naruszenie trybu sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zmiana treści i rysunku zmiany Studium (zakres i rodzaj tych zmian) pozostała bowiem poza wiedzą zainteresowanej społeczności lokalnej (w tym skarżącej) i poza jej kontrolą. Ponadto, zważywszy na przedmiot tych uwag, którymi wprowadzono do projektu zmiany Studium nowe rozwiązanie komunikacyjne – linię szynobusu przebiegającą przez Gminę S., nie można uznać by miały one charakter uwag określonych w art. 11 pkt 11 u.p.z.p. Uwaga przewidziana w ww. przepisie może być wyrazem krytyki wobec projektu studium, jak i poparcia albo wskazania kierunków alternatywnych rozwiązań. Tym samym uwagi mogą odnosić się w sposób bezpośredni do projektowanych zapisów studium, krytykować je i ewentualnie proponować odmienną ich treść. W żaden jednak sposób nie mogą one - abstrahując od dotychczasowego stanu projektu - proponować całkowicie nowego ładu planistycznego. Ponadto uwagi, zgodnie z art. 11 u.p.z.p., wnosi się na etapie wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu oraz dyskusji publicznej nad przyjętymi w tym projekcie studium rozwiązaniami. Sąd wskazał, że moment wyłożenia studium do publicznego wglądu jest niezwykle istotnym momentem w procedurze sporządzania studium. Osoby zainteresowane rozwiązaniami w nim przyjętymi mogą bowiem na tym etapie próbować jeszcze wpłynąć na organy gminy, przedstawiając swoją wizję rozwiązań planistycznych dla danej nieruchomości. Nie budzi również wątpliwości Sądu, iż projekt studium wyłożony do publicznego wglądu, gdy nie wpłyną do niego uwagi, nie może zostać istotnie zmieniony bez powtórzenia procedury sporządzania studium w zakresie ponownego wyłożenia projektu do publicznego wglądu. W przeciwnym razie poddanie projektu studium pod dyskusję publiczną nie osiągnęłoby zamierzonego rezultatu. Nie zapewniłoby bowiem faktycznego udziału podmiotów zewnętrznych w kształtowaniu treści studium, który zapewniają przepisy u.p.z.p.

Reasumując Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie Rada Miejska w zakresie zmiany Studium w sposób istotny naruszyła ustaloną przepisami art. 11 u.p.z.p. procedurę uchwalania zmiany studium. Jak wynika bowiem z dokumentów przedstawionych przez strony i ich oświadczeń, na etapie wyłożenia do publicznego wglądu projekt zaskarżonej uchwały nie przewidywał "Koncepcji przebiegu trasy szynobusu", natomiast w przyjętej przez Radę Miejską zaskarżonej uchwale tak w części tekstowej jak i graficznej ustalony został przebieg trasy szynobusu, m.in. w m. R. przez działkę skarżącej o nr ewid. [...]. Co za tym idzie, w tym zakresie inny projekt został wyłożony do publicznego wglądu, a inny został uznany za załączniki 1 i 2 do zaskarżonej uchwały. Przy czym zmiany wprowadzone w treści projektu nie zostały do niej wprowadzone w wyniku uwag wniesionych przez mieszkańców Gminy, lecz na skutek działań Burmistrza działającego przez Referat Inwestycji Urzędu Miasta. Przyznał to w odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w S.. Sąd podkreślił przy tym, że zważywszy na charakter wprowadzonej zmiany (podmiot, który ją zaproponował), bez znaczenia jest, że została ona dokonana z zachowaniem terminu właściwego do wniesienia uwag do projektu zmiany Studium.

Odnośnie zwrotu kosztów postępowania Sąd wskazał, że wystarczające będzie w niniejszej sprawie zasądzenie wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej wedle stawek minimalnych określonych w rozporządzeniu. W ocenie Sądu, mając na względzie charakter sprawy, wynagrodzenie w takiej wysokości odpowiada nakładowi radcy pełnomocnika skarżącej. Konkluzję tę potwierdza także okoliczność, iż to nie pełnomocnik procesowy r. pr. G. W. wzywał Radę Miejską w imieniu skarżącej do usunięcia naruszenia prawa, lecz J. K. W skardze zaś sporządzonej przez r. pr. G. W. w zasadzie przywołano argumentację zawartą w tym wezwaniu.

Skargą kasacyjną K. D. zaskarżyła powyższy wyrok w części dotyczącej zasądzonych kosztów, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 174 pkt 1 w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., tj. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię;

2) art. 174 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.., tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie dostrzeżeniu przez WSA w Poznaniu, że powinna zostać stwierdzona nieważność zaskarżonej uchwały części tekstowej i graficznej między innymi obejmującej także pkt 5.1.2.2 zatytułowany Przebieg obwodnicy S.;

3) art. 174 pkt 1 w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2[...] września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349), tj. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej kosztów i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu w celu uzupełnienia wyroku o rozstrzygnięcia dodatkowe związane między innymi z budową obwodnicy i zasądzenie na rzecz skarżącej niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 510 zł.

Zdaniem skarżącej Sąd I instancji mylnie rozumuje twierdząc, że granice zaskarżenia uchwały podjętej przez organ gminy wyznacza art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten wskazuje jedynie, kto ma legitymację skargową i nie zwalnia sądu z obowiązku zbadania całej zaskarżonej uchwały z obowiązującym prawem. Na uwzględnienie skargi nie powinien mieć wpływu fakt tylko naruszenia interesu prawnego skarżącej, a obiektywna niezgodność podjętego aktu prawnego z obowiązującym prawem. Powinna zatem zostać stwierdzona nieważność całej uchwały lub przynajmniej tych wszystkich części przy uchwalaniu których naruszone zostało prawo.

Odnośnie drugiego z zarzutów wskazano, że w części dotyczącej pkt 3 ust. 1 ppkt b decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2010 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. wydanej na wniosek skarżącej dokonał bezprawnego ograniczenia do prawa zabudowy własności K. D. tj. działki nr [...], polegającego na rezerwacji pasa o szerokości ok. 30 m z przeznaczeniem pod obsługę komunikacyjną, w którym ustalono całkowity zakaz zabudowy. Owa rezerwacja terenu to pas terenu przeznaczony zarówno pod trasę szynobusu, jak i pod nowy przebieg obwodnicy S. odcinek południowy. Sąd I instancji nie dostrzegł tego, że tryb wprowadzenia nowego przebiegu obwodnicy S. był taki sam jak dla szynobusu. A zatem, skoro Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej obejmującej pkt 5.1.3 zatytułowany Koncepcja przebiegu szynobusu, ty tym samym powinna zostać stwierdzona nieważność także tej części uchwały obejmującej obwodnicę S..

Odnośnie zarzutu dotyczącego zwrotu kosztów postępowania wskazano, że Sąd I instancji mylnie rozumuje twierdząc, że na wysokość wynagrodzenia pełnomocnika w postępowaniu sądowym mogą i powinny mieć wpływ czynności wykonane przez inną osobę w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca wskazała, że sprawa uchwalenia zmiany studium jest sprawą niewątpliwie zawiłą, zawiera różnorodne elementy stanu faktycznego i jest obszerna co do ilości zgromadzonych dokumentów i innych dowodów. Pełnomocnik profesjonalny sporządzając skargę oczywiście może, a nawet powinien posiłkować się ustaleniami poczynionymi w postępowaniu administracyjnym. To jednak nie oznacza, że ustalenia te, bez sprawdzenia, automatycznie i bezkrytycznie stają się osnową skargi do sądu administracyjnego. Oceniana powinna być sama skarga, a nie czynności ją poprzedzające wykonane przez stronę w postępowaniu administracyjnym. Sąd zasądzając wynagrodzenie dla pełnomocnika winien mieć na uwadze to, że opłata za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego, wynikająca z rozporządzenia w sprawie opłat, obejmuje tylko czynności związane z postępowaniem przed sądem, a nie przed organami administracji oraz to, że aktywność radcy prawnego w głównej mierze ograniczona jest do sporządzenia i wniesienia skargi. Powyższe okoliczności z pewnością uzasadniają przyznanie wynagrodzenia w wysokości wyższej niż minimalne.

Wobec powyższych ustaleń Naczelny Sąd Administracyjny winien uznać zarzuty za usprawiedliwione i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.. uchylić wyrok w zaskarżonej części i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania w celu uzupełnienia wyroku o rozstrzygnięcia dodatkowe związane między innymi z budową obwodnicy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest najbardziej sformalizowanym środkiem prawnym przewidzianym w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Aby mogła zostać rozpoznana, musi odpowiadać wymogom, o których mowa w art. 176 p.p.s.., tzn. powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym (określonych w art. 46-47 p.p.s..) oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Uznaje się przy tym, iż braków pisma, dotyczących wymogów, właściwych tylko dla tego środka odwoławczego, nie można usuwać w trybie wskazanym w art. 49 § 1 p.p.s.., są to bowiem braki nieusuwalne, skutkujące odrzuceniem skargi na podstawie art. 178 p.p.s.. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 1/04).

Podkreślenia także wymaga, że w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną, odmiennie niż w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, obowiązuje zasada pełnego związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s..). Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w niej podstawami i wnioskami (art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 p.p.s..). Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowania zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie.

W przedmiotowej sprawie skarżąca zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Poznaniu z dnia 14 marca 2012 r. jedynie w części dotyczącej zasądzonych przez ten Sąd na jej rzecz od organu kosztów postępowania. Powyższe wynika wprost ze skargi kasacyjnej, w której skarżąca wskazała, że zaskarża ww. wyrok w części dotyczącej zasądzonych kosztów. Ponadto wniosła ona o uchylenie powyższego orzeczenia "w części dotyczącej kosztów" i "przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu w celu uzupełnienia wyroku".

Mając powyższe na względzie, w związku z zasadą związania granicą skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, iż w związku ze sprzecznością zarzutów zawartych w pkt. 1 i 2 skargi kasacyjnej ze wskazanym w tej skardze zakresem zaskarżenia (w części dotyczącej kosztów), brak jest podstaw do ich uwzględnienia. Jeżeli bowiem wnoszący skargę kasacyjną żąda uchylenia lub zmiany części wyroku, to Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać sprawę w niezaskarżonej części tylko w takim zakresie, w jakim niezaskarżona część orzeczenia jest dotknięta nieważnością postępowania. Tylko w takim zakresie bowiem może on z urzędu rozpoznać sprawę (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 4, Warszawa 2010, s. 450). Na marginesie wskazać przy tym należy, że w niniejszej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego nie występują.

Jeżeli skarżąca chciała podnieść zarzuty wskazane w pkt. 1 i 2 skargi kasacyjnej powinna zaskarżyć przedmiotowy wyrok w całości. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zobowiązany ani uprawniony do poprawiania jakichkolwiek błędów skargi kasacyjnej, sporządzonej przecież przez wykwalifikowanego prawnika, którym w tym przypadku jest radca prawny. W celu odniesienia natomiast skutku w postaci uzupełnienia zaskarżonego wyroku o "rozstrzygnięcia dodatkowe" skarżąca powinna wystąpić z wnioskiem do Sądu I instancji o uzupełnienie wyroku w trybie art. 157 § 1 p.p.s..

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, przy zasądzaniu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, stwierdzić należy, iż Sąd I instancji słusznie zasądził opłatę za czynności reprezentującego skarżącą radcy prawnego według stawki minimalnej, czyli w wysokości 240 zł, zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c tego rozporządzenia. Słusznie bowiem podniesiono w zaskarżonym wyroku, iż wynagrodzenie w takiej wysokości odpowiada nakładowi pracy radcy prawnego reprezentującego skarżącą w postępowaniu przed Sądem I instancji. Pełnomocnik ten nie wzywał organu do usunięcia naruszenia prawa a w skardze w istocie powtórzył argumentację zawartą w tym wezwaniu (sporządzonym przez innego pełnomocnika skarżącej). Ponadto, pomimo iż przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu odbyły się w niniejszej sprawie aż 4 posiedzenia Sądu, pełnomocnik skarżącej nie stawił się na żadnym z tych posiedzeń. Stanowisko Sądu I instancji w tej materii uznać należy zatem za słuszne a zarzut naruszenia § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. za nieuzasadniony.

Na marginesie wskazać należy, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego. Prawo do zaskarżania uchwał w trybie powyższego przepisu przysługuje tym, którzy wykażą się naruszeniem konkretnego interesu prawnego wynikającego z określonej normy prawa materialnego (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 oraz z dnia [...] września 2008 r. , sygn. akt SK 76/06). W niniejszej sprawie skarżąca twierdziła, że jej interes prawny został naruszony przedmiotową uchwałą przez wyznaczenie w niej trasy przebiegu szynobusu, która koliduje z budową sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, przewidzianych do realizacji na należącej do niej nieruchomości. Słusznie zatem Sąd I instancji zbadał legalność przedmiotowej uchwały w części, która, zdaniem skarżącej, narusza jej interes prawny.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.