Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 310/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 3, art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 7
journal: Dz.U. 2021 poz 1326
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj
article: art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 61 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A. L.-O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnień w zakresie ochrony gruntów rolnych ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], Starosta K. negatywnie zaopiniował w zakresie ochrony gruntów rolnych ustalenie warunków zabudowy na rzecz A. L. dla planowanej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku garażowo-gospodarczego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym, na działce nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym M., gmina G.. W postawie prawnej rozstrzygnięcia Starosta przywołał art. 106 § 3 i § 5 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej powoływanej jako: "k.p.a."), art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 293, z późn. zm. - dalej jako "u.p.z.p.") oraz art. 5 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U z 2017 r., poz. 1161 – dalej powoływanej również jako "u.o.g.r.l.").

W uzasadnieniu Starosta wyjaśnił, że wnioskiem złożonym w dniu [...] stycznia 2021 r. Burmistrz G. wystąpił o uzgodnienie z zakresu ochrony gruntów rolnych warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na działce nr [...], obręb M., gmina G.. Do wniosku załączono projekt decyzji.

Po przeanalizowaniu projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wraz z załącznikami Starosta ustalił, że obszar, na którym inwestycja będzie realizowana, obejmuje użytki rolne kl. lIla i lllb. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. użytki rolne takiej klasy bonitacyjnej gleby wymagają uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a, jeśli są przeznaczone na cele nierolnicze. W przypadku gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, grunty takie nie zmieniają jednak przeznaczenia i jak stanowi art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy, nadal są gruntami rolnymi. Warunek ten spełnia zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym.

Starosta podniósł, że inwestor posiada już zagrodę na działce nr [...] obręb M., gmina G. – dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie. Przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne Starosta podniósł, że rolnik winien zdecydować się w ramach przyznanego uprzywilejowania na jedną lokalizację siedliskowo-mieszkalną. Niedopuszczalne jest, aby inwestor budował kolejny budynek mieszkalny, gdyż takie działania zmierzają do obejścia wymagań stawianych przez ustawę o.g.r.l. w ramach art. 61 ust. 4 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Oznaczałoby to bezpodstawne zaakceptowanie okoliczności, gdy pod pozorem siedliskowej zabudowy wnioskodawca zmierza do nieuprawnionej zabudowy mieszkaniowej, wymagającej spełnienia szeregu dodatkowych i trudnych wymogów w zakresie ładu przestrzennego i kontynuacji funkcji zabudowy mieszkaniowej.

Powyższe postanowienie zostało doręczone Burmistrzowi G. za pośrednictwem ePUAP w dniu [...] stycznia 2021 r., o czym świadczy urzędowe poświadczenie doręczenia ujawnione w aktach administracyjnych organu I instancji (brak numeracji akt) oraz A. L. w dniu [...] stycznia 2021 r. (dowód: zwrotne potwierdzenie odbioru załączone przy piśmie organu z dnia [...] lutego 2021 r.).

Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. A. L. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości. Z zażaleniu podniesiono, że na działce o nr ewid. [...] skarżąca posiada zabudowania gospodarskie, lecz budynek jest w bardzo złym stanie i brak jest domu mieszkalnego, a zabudowania te były przeznaczone do hodowli zwierząt. Skarżąca dodała, że z uwagi na lepsze usytuowanie główna lokalizacja będzie na działce nr [...] i tam chce posiadać budynek mieszkalny jednorodzinny i budynek garażowo-gospodarczy. Odległość między działkami nie jest duża, więc może dochodzić do budynków gospodarczych, gdzie tymczasowo będą hodowane zwierzęta (kury), a w przyszłości budynki gospodarcze będą poddane rozbiórce.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako "Kolegium") utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Starosty [...], działając m.in. na podstawie art. 144 k.p.a., art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że z definicją gruntów rolnych sformułowaną w art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2020, poz. 1990 z późn. zm.) koresponduje definicja gruntów rolnych zawarta w art. 2. ust. 1 u.o.g.r.l., zgodnie z którą gruntami rolnymi w rozumieniu tej ustawy są m.in. grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy użytki rolne klasy IIIa, IIIb wymagają uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a, jeśli są przeznaczone na cele nierolnicze. Zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym nie zmienia przeznaczenia gruntów rolnych, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy.

Kolegium wyjaśniło również, że stanowisko organu współdziałającego stanowi formalną przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym, przy czym ma ono charakter wiążący dla organu wydającego decyzję. Zakres rozstrzygnięcia organu uzgadniającego właściwego w niniejszej sprawie dotyczy przy tym wyłącznie kwestii oceny, czy planowane przedsięwzięcie nie będzie kolidowało z ochroną gruntów rolnych.

Przenosząc powyższe na kanwę rozpoznawanej sprawy Kolegium wskazało, że na działce objętej planowaną inwestycją nr [...] występują grunty rolne kl. IlIa, Illb. Starosta ustalił, iż A. L. na działce nr [...] posiada już zagrodę, dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, co stwierdzono podczas oględzin działki o nr ewid. [...] w dniu [...] lutego 2021 r. (na wskazanej działce znajduje się niezamieszkałe siedlisko rolnicze – dom mieszkalny i zabudowania gospodarcze). Jak wynika z przekazanego do uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, przedmiotowa inwestycja ma obejmować budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku garażowo - gospodarczego w zabudowie zagrodowej. Taki ogólny opis inwestycji budzi jednak, zdaniem Kolegium, wątpliwości co do funkcji wnioskowanej zabudowy, zważywszy, że planowana zabudowa zagrodowa musi mieć związek z prowadzonym gospodarstwem rolnym. W przeciwnym razie doszłoby do faktycznej zmiany sposobu użytkowania gruntów rolnych (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna).

Zdaniem Kolegium Starosta słusznie uznał, że inwestor już posiada siedlisko rolnicze, a budowa drugiego siedliska rolniczego wykracza poza zakres wynikający z potrzeb gospodarstwa rolnego. Ponadto strona nie wykazała, iż planowana inwestycja ma służyć obsłudze prowadzonego gospodarstwa rolnego oraz będzie związana z jego funkcjonowaniem. Toteż skoro wnioskodawca posiada już zagrodę na działce o nr ewid. [...], przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, deklarowane jako budowa budynku mieszkalnego i budynku garażowo-gospodarczego w zabudowie zagrodowej, jest w istocie zabudową mieszkaniową i garażowo-gospodarczą. Zdaniem Kolegium Starosta K. słusznie wskazał, iż inwestor de facto nie jest zainteresowany zabudową zagrodową, lecz pod pozorem zabudowy zagrodowej zamierza do nieuprawnionej zabudowy mieszkaniowej, która wymaga zmiany przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze. W tej sytuacji wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga zaistnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a nadto decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna z przepisami odrębnymi. Wskazano, że rolnik nie ma prawa do uzyskania zgody na zabudowę dla kilku siedlisk w oparciu o uprzywilejowanie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

W konsekwencji, Kolegium uznało, że posiadanie przez inwestora zagrody w tej samej gminie, uniemożliwia uzyskanie pozytywnej decyzji, gdyż wyjątek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie może być wykładany w sposób rozszerzający, a zatem rolnik winien zdecydować się w ramach przyznanego uprzywilejowania na jedną lokalizację siedliskowo-mieszkalną. Pozytywne uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji dopuściłoby w sposób nieuprawniony możliwość tworzenia jako zabudowy siedliskowej, czyli rolnej, budynku mieszkalnego i garażowo-gospodarczego. Pozwoliłoby to posiadaczowi gruntu na budowanie na gruntach rolnych, bez zmiany ich przeznaczenia i niezależnie od klasy bonitacyjnej gruntu, kolejnego siedliska, co jest niedopuszczalne. Kolegium oceniło, że A. L. nie ma potrzeby budowy nowej zagrody, ponieważ na nieruchomości oznaczonej nr ewid. nr [...] może rozbudować lub przebudować już istniejące siedlisko rolnicze. Negatywne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie było zatem prawidłowe.

Pismem z dnia [...] marca 2021 r. A. L. (zwana dalej także "skarżącą") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na opisane powyżej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], zaskarżając je w całości.

W skardze sformułowano zarzuty:

1. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy art. 77 § 1 k.p.a, w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, polegające na niezawiadomieniu inwestora o planowanym dokonaniu wizji lokalnej budynku znajdującego się na działce [...], wskutek czego organ administracji nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i w konsekwencji błędnie ustalił, iż budynek znajdujący się na działce [...] jest budynkiem mieszkalnym, podczas gdy żaden z budynków zlokalizowanych na tej działce nie służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych rolnika i jego rodziny;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie, tj. art. 61 ust. 4 u.p.z.p., polegające na negatywnym zaopiniowaniu planowanej inwestycji z uwagi na posiadanie przez inwestora siedliska w tej samej gminie, podczas gdy na gruncie niniejszej sprawy nie ma konieczności rozszerzającego interpretowania tego przepisu, albowiem rolnik-inwestor nie posiada siedliska na terenie gminy w której planuje inwestycję.

Jednocześnie w skardze sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że u podstaw zaskarżonego postanowienia (oraz rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji) legło ustalenie, że na innej działce położonej w tej samej gminie, a oznaczonej nr [...], inwestor posiada już zagrodę, tj. dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie. Zdaniem skarżącej to ustalenie organów jest błędne.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. skarżąca wyjaśniła, że organ nie zawiadomił inwestora (skarżącej) o planowanym dokonaniu wizji lokalnej budynku znajdującego się na działce [...], wskutek czego organ nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co winien był uczynić z urzędu. Dodatkowo, błędnie ustalono, iż budynek znajdujący się na działce [...] jest budynkiem mieszkalnym, podczas gdy żaden z budynków na tej działce zlokalizowanych, nie służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych rolnika i jego rodziny. Zdaniem skarżącej, powyższe błędne ustalenia skutkowały błędnym zastosowaniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 4 u.p.z.p., czego wynikiem jest zaskarżone postanowienie o negatywnym zaopiniowaniu projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z uwagi na posiadanie przez inwestora siedliska w tej samej gminie. Skarżąca podniosła w tym zakresie, że na gruncie niniejszej sprawy nie ma konieczności rozszerzającego interpretowania tego przepisu prawa materialnego, albowiem rolnik-inwestor nie posiada siedliska na terenie gminy, w której planuje inwestycję.

Z uwagi na brak definicji legalnej zabudowy zagrodowej bądź też siedliska w prawie polskim, uwzględniając orzecznictwo sądowoadministracyjne, skarżąca podniosła, że jej zdaniem pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie położone w obrębie jednego podwórza. Pojęcie zabudowy zagrodowej jest wiązane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym z pojęciem siedliska. Działka siedliskowa to taka działka, na której rolnik mieszka i pracuje a zabudowa zagrodowa ma, najogólniej rzecz ujmując, służyć wykonywaniu przez rolnika tych czynności, stanowiąc zaplecze i bazę gospodarstwa rolnego. Zdaniem skarżącej dla zaistnienia siedliska bądź zabudowy zagrodowej niezbędne jest to, aby przynajmniej jeden budynek pełnił funkcję mieszkalną, a rolnik może mieć tylko jedno siedlisko, w którym mieszka i pracuje na terenie jednej gminy.

W dalszej kolejności skarżąca wskazała, że jest właścicielem dwóch działek położonych w gminie M. – działki o nr ewid. [...] i działki o nr ewid. [...]. Działka o nr ewid. [...] jest działką niezabudowaną i na niej właśnie skarżąca chciałaby zrealizować sporną inwestycję.

Odnosząc się natomiast do działki o nr ewid. [...] skarżąca podniosła, że istnieją na niej bardzo stare, mające około 100 lat zabudowania. Jeden z budynków pełnił funkcję budynku mieszkalnego, a około 30 lat temu, gdy skarżąca była jeszcze dzieckiem, jej rodzina wyprowadziła się z tego budynku, przez co budynek ten przestał pełnić taką funkcję i został w sensie faktycznym zmieniony na oborę. Skarżąca zaznaczyła, że w budynku tym po dziś dzień znajdują się stanowiska przystosowane do hodowli krów i "mieszkają w nim" nadal dwie krowy, stanowiące własność jej siostry. Pozostałe istniejące na tej działce budynki skarżąca wykorzystuje jako budynki gospodarcze i magazynowe w związku z prowadzoną przez nią na tej działce produkcją. Skarżąca podała, że na jednej części tej działki założyła sad, a na drugiej części prowadzi uprawę warzyw. Skarżąca podała, że planuje także hodowlę owiec i kur, co stanie się możliwe wraz z realizacją zabudowy w kształcie spornym w toku postępowania uzgodnieniowego. Jak wskazała skarżąca, zamieszkuje ona aktualnie w odległości 80 km od przywołanych nieruchomości i nie ma możliwości codziennego dojeżdżania do zwierząt celem zadbania o nie.

Skarżąca podniosła, że budynek uznany przez organy administracji za mieszkalny jedynie na podstawie dokonanych z zewnątrz oględzin, w istocie budynkiem mieszkalnym nie jest. Przepisy prawa budowlanego zawierają definicję budynku, którym jest obiekt budowlany trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Okoliczność że dana konstrukcja jest budynkiem, nie przesądza o tym, że jest ona budynkiem mieszkalnym. Skarżąca podniosła, że w przypadku przeprowadzania rzetelnej wizji lokalnej bądź też oględzin budynków istniejących na działce o nr ewid. [...], tj. dokonanie oględzin także z terenu nieruchomości i wewnątrz budynku, wykazane zostałoby, że budynek ten nie jest budynkiem mieszkalnym, gdyż od lat nie jest wykorzystywany na ten cel z uwagi na stan techniczny (np. brak dostępu do podstawowych mediów – wody, gazu, ścieków). Tym samym należy uznać, ze skarżąca dotychczas nie posiada siedliska, co oznacza, że w sprawie nie wystąpiła przeszkoda uniemożliwiająca pozytywne zaopiniowanie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych.

Do skargi załączono dokumentację fotograficzną na okoliczność stanu technicznego zabudowań na działce nr [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm., w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Do tej kategorii należy postanowienie o odmowie uzgodnienia projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, co oznacza, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak sprawowanej kontroli jest w niniejszym postępowaniu sądowym postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r., [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], negatywnie opiniujące w zakresie ochrony gruntów rolnych projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy na rzecz skarżącej A. L. dla planowanej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku garażowo-gospodarczego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, w ramach zabudowy zagrodowej, na działce nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym M., gmina G.. Postanowienie to zostało wydane w wyniku toczącego się postępowania uzgodnieniowego, o którym mowa w art. 106 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., na żądanie Burmistrza G. w związku z wnioskiem skarżącej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji.

Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 tej ustawy stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Z powyższej regulacji wynika więc, że decyzje o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu (m.in.) z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych na podstawie art. 5 ust. 2 u.o.g.r.l. jest starosta. Postępowanie, w którym zapadło zaskarżone postanowienie, prowadzone było zatem zgodnie z powołanymi wyżej przepisami, z których wynika konieczność dokonania uzgodnienia oraz właściwość organów uzgadniających. Zadaniem takiego organu uzgadniającego jest ocena inwestycji z punktu widzenia celów u.o.g.r.l., którym jest – zgodnie z art. 1 tej ustawy - ochrona gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacja i poprawianie wartości użytkowej gruntów. W świetle natomiast art. 3 ust.1 ochrona gruntów rolnych i leśnych polega m.in. na (1) ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne; (2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi.

W związku z powyższym, uzgodnienie przewidziane w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych ma na celu kontrolę, czy nie następuje lokalizacja inwestycji nie dającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu. Podkreślić należy, że uzgodnienie nie jest wyrażeniem zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, 3 wyd. Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2006, kom. do art. 53 ustawy). Organ uzgadniający dokonuje oceny z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię.

W sprawie niniejszej wymagało więc rozważenia, czy planowana przez skarżącą inwestycja da się pogodzić z rolnym przeznaczeniem działki objętej inwestycją, biorąc pod uwagę przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w szczególności treść jej art. 7. Zasadnie uznaje się w orzecznictwie, że celem tego przepisu jest ochrona gruntów rolnych i leśnych przed niekontrolowaną zmianą przeznaczenia, nie zaś blokowanie inwestycji służących rolnemu lub leśnemu wykorzystaniu tych gruntów. Z żadnego przepisu prawa nie wynika generalny zakaz wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji na terenie rolnym. Warunkiem koniecznym jest natomiast w przypadku wydania pozytywnej decyzji, aby ustalono warunki zabudowy dla inwestycji służącej rolnemu wykorzystaniu terenu. (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 23.07.2008 r. IV SA/Wa 824/08 i z dnia 20.04.2009 r. IV SA/Wa 1976/08, LEX nr 519015 i 550306).

Istota sprawy polegała więc na konieczności rozważenia i rozstrzygnięcia, czy planowana inwestycja pozbawi działkę skarżącej nr [...], stanowiącą grunt rolny, jej rolnego charakteru. Rozstrzygając w tym zakresie należy zarazem ocenić, czy można uwzględnić argumentację skarżącej, iż jej zamiarem jest zlokalizowanie siedliska na tej właśnie działce oraz, że stan techniczny budynków na drugiej działce, której jest właścicielem (działce nr ewid. [...]) sprawia, że w istocie skarżąca nie posiada siedliska. Skarżąca zarazem podała, że w starym siedlisku, które jej rodzina opuściła ok. 30 lat temu, był budynek mieszkalny oraz, że zabudowania na działce nr [...] były potem (i nadal są) wykorzystywane do przechowywania oraz były w nich trzymane dwie krowy jej siostry. W skardze skarżąca dodatkowo podała, że zabudowania te w przyszłości zostaną rozebrane. Skarżąca podała również, że na części działki nr [...] założony jest sad, a na drugiej części uprawiane są warzywa. Wyjaśniła, że mieszka 80 km od tych nieruchomości.

Z kolei organy uzgodnieniowe stanęły na stanowisku, że skarżąca posiada siedlisko na działce nr ewid. [...] i tym samym nie ma prawa do uzyskania zgody w oparciu o uprzywilejowanie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. na zabudowę dla drugiego siedliska. Planowana zabudowa na działce nr ewid. [...] nie może być zatem realizowana w ramach zabudowy zagrodowej, co w konsekwencji będzie wymagało spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do tych argumentów w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że postanowienie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., jest wydawane w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis ten umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu interesu publicznego związanego z ochroną gruntów rolnych/leśnych a słusznym interesem obywatela. Zdaniem Sądu takie właściwe wyważenie wskazanych interesów w niniejszej sprawie nastąpiło. Odmowa uzgodnienia została podyktowana koniecznością ochrony dobra publicznego, jakim jest szeroko rozumiana ochrona gruntów rolnych. Bezsporną okolicznością jest bowiem rolny charakter działki nr [...], a okoliczności wskazane w zarzutach skargi nie mogły spowodować przyjęcia takiej wykładni przepisów, która oznaczałaby stwierdzenie przez Sąd, że po stronie organów istnieje obowiązek wydania pozytywnego postanowienia opiniującego projekt decyzji o warunkach zabudowy na gruncie rolnym. Powoływanie się na to, iż przedmiotowe zamierzenie budowlane mieści się w pojęciu zabudowy zagrodowej, nie może zostać uwzględnione.

Przepisy u.p.z.p. nie definiują pojęcia "zabudowa zagrodowa", jednak utrwalone już orzecznictwo wskazuje, że pod tym pojęciem należy rozumieć zespół budynków znajdujących się w obrębie jednego podwórza. Zagroda jest tą częścią gospodarstwa, na której znajdują się budynki niezbędne do jego prowadzenia, w tym budynek mieszkalny rolnika, budynki inwentarskie i gospodarcze, które w ujęciu modelowym powinny być zlokalizowane w formie skoncentrowanej, w formie jednego "podwórza". Zabudowa w postaci zagrody prowadzi do powstania "siedliska".

Aby można było przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy zastosować art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a więc w istocie aby wydać decyzję o warunkach zabudowy dla zabudowy w rodzaju zabudowy zagrodowej, "siedlisko" winno znajdować się na terenie gospodarstwa rolnego wnioskodawcy, zaś jedno gospodarstwo rolne może mieć co najwyżej jedną działkę siedliskową.

Z projektu decyzji przedłożonego do uzgodnienia nie wynika, że faktycznie budynek mieszkalny i budynek gospodarczy miałby stanowić kontynuację istniejącego już siedliska. Planowana inwestycja w istocie służyłaby wybudowaniu budynku jednorodzinnego na gruntach szczególnie chronionych, w sytuacji, gdy na działce skarżącej nr [...] znajdują się zabudowania, które służyły do prowadzenia gospodarstwa przez mieszkającą tam rodzinę, co jak wynika z oświadczeń skarżącej zaprzestano ponad 30 lat temu, gdy rodzina (wraz ze skarżącą, która była wówczas dzieckiem) z rodzicami wyprowadzili się. Z dokumentacji fotograficznej załączonej do akt administracyjnych oraz złożonej przez skarżącą wynika, że zabudowania te są w złym stanie technicznym i niewątpliwie od wielu lat nikt tam nie mieszka. Tym niemniej w ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] nadal jest oznaczona jako R i Br – rola i grunty rolne zabudowane (co potwierdza wydruku z ewidencji pobranego ze strony [...]2.pl/map/wmss/wmss.php?SERVICE), załączony do akt administracyjnych. W ewidencji zawarto informacje o trzech budynkach na działce nr [...], wybudowanych w 1930, 1952 r. i 1955 r., opisanych jako budynki produkcyjne usługowe i gospodarcze dla rolnictwa. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2021 r. poz. 1390) za grunty rolne uważane są grunty zajęte pod budynki, budowle i urządzenia niewykorzystywane obecnie do produkcji rolniczej, jeżeli grunty te nie zostały wyłączone z produkcji rolnej w rozumieniu ustawy z dnia [...] lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1326) – zgodnie z załącznikiem nr [...] do rozporządzenia – Tabela: Zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych. Ponadto zgodnie z §9 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia w odniesieniu do wszystkich zabudowań na gruntach rolnych używa się oznaczenia "Br". W postępowaniu o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy nie jest możliwe podważenie wpisów dokonanych w ewidencji gruntów i budynków, które są dokonywane przez uprawniony organ na podstawie zgłoszeń wskazujących na zmiany danych objętych ewidencją. Podstawą zmiany wpisów w ewidencji są akty normatywne, prawomocne orzeczenia sądowe, decyzje administracyjne, akty notarialne, materiały zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wpisy w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacja architektoniczno-budowlana przechowywana przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Charakter tych dokumentów wskazuje na to, że wpis do ewidencji jest konsekwencją dojścia do skutku określonych czynności prawnych, które następnie zostają zaewidencjonowane w rejestrze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1084/20). Uwzględniając powyższe należy zatem stwierdzić, że w ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] w części zabudowanej jest oznaczona jako Br – grunty rolne zabudowane, które potencjalnie mogą zostać uznane za siedlisko służące rolnikowi do prowadzenia gospodarstwa. Tym samym skoro skarżąca posiada już siedlisko – na działce nr [...], to planowana inwestycja nie mogła zostać uznana za realizowaną w ramach zabudowy zagrodowej. W opinii Sądu brak jest powiązania funkcjonalnego, celowościowego i organizacyjnego planowanej inwestycji z prowadzeniem działalności rolniczej przez skarżącą. Wskazywanie w tym zakresie w skardze planów na przyszłość, nie poparte żadnymi dokumentami, które pozwoliłyby uznać, że skarżąca zamierza prowadzić działalność rolniczą, jest niewystarczające. Skarżąca nie wykazała jakiemu konkretnemu celowi w ramach gospodarstwa rolnego miałby służyć planowana zabudowa. Przeciwnie, skarżąca wyjaśniła, że zabudowania na działce nr [...] zostaną rozebrane, a to oznacza, że planowana hodowla kur miałaby być prowadzona na działce nr [...], gdzie miałby powstać budynek mieszkalny oraz garażowo – gospodarczy o parametrach typowych dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. O tym, że dany budynek mieszkalny czy gospodarczy jest funkcjonalnie związany z gospodarstwem rolnym nie przesądza sam fakt zlokalizowania budynku na gruntach rolnych. Konieczne jest wzięcie pod uwagę, w jaki sposób ten budynek jest czy może być wykorzystywany. Brak okoliczności wskazujących, że określony budynek będzie wykorzystywany dla potrzeb konkretnego gospodarstwa rolnego oznacza, że brak jest funkcjonalnego związku tego budynku z gospodarstwem rolnym. Brak takiego związku oznacza zaś, że nie mamy do czynienia z budynkiem wchodzącym w skład gospodarstwa rolnego (w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 3) u.o.g.r.l.), którego wzniesienie na danym gruncie nie pozbawia tego gruntu charakteru gruntu rolnego.

Należy również wyjaśnić, że rolą organu uzgodnieniowego jest stwierdzenie, czy wskazana w projekcie decyzji zmiana zagospodarowania terenu daje się pogodzić z przepisami dotyczącymi ochrony gruntów rolnych. Organ uzgadnia konkretny projekt decyzji pod kątem możliwości pogodzenia rolniczego przeznaczenia gruntów z konkretnie wskazaną w tym projekcie zmianą zagospodarowania teren. Natomiast to, z jakiego rodzaju zmianą zagospodarowania terenu mamy do czynienia w konkretnej sprawie, zależy od woli inwestora, którą wyraża on we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Organ uzgadniający nie jest uprawniony do samodzielnego rozszerzenia zakresu wniosku, a inwestor w toku postępowania nie wykazywał, aby zamierzona inwestycja dotyczyła siedliska gospodarstwa rolnego. Jak wynika z uzasadnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wniosek skarżącej o ustalenie warunków zabudowy dotyczył wyłącznie inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażowo-gospodarczego wraz z niezbędnymi obiektami infrastruktury technicznej.

W konsekwencji z tych wszystkich przyczyn planowanej inwestycji nie można traktować jako takiej, która nie przeznacza gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Bezspornie działka nr [...], o pow. 0,7987 ha, na której miałaby być zlokalizowana inwestycja, jest użytkiem rolnym sklasyfikowanym jako grunty orne R IIIa i IIIb. Z kolei działka nr [...] ma pow. 0,3400 ha i stanowi w części (0,1600 ha) użytek rolny sklasyfikowany jako grunty orne R IIIa zabudowane(Br) oraz w części (0,1800 ha) jako R IIIa (S) - sady.

Bezspornym pozostaje również, że grunty te nie zostały objęte zgodą na nierolnicze ich przeznaczenie uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Z tego też względu w ocenie Sądu organ zasadnie orzekł o negatywnym uzgodnieniu decyzji o warunkach zabudowy,

Ponadto, mając na uwadze argumentację zawartą w zażaleniu oraz w skardze stwierdzić należy, że o ile realizacja zabudowy na działce nr [...] być może będzie wiązała się z produkcją rolną i wykorzystaniem na cele rolnicze obu działek, co skarżąca podnosi, to w stanie faktycznym i prawnym istniejącym obecnie taka argumentacja jest niewystarczajaca. Cechą charakterystyczną zabudowy siedliskowej jest to, że jest ona skoncentrowana wokół działalności rolniczej. Na jej cel mogą być przeznaczone obie działki skarżącej. Z akt sprawy jednakże nie wynika, iż skarżąca jest rolnikiem oraz, że prowadzi gospodarstwo rolne.

W konsekwencji należało uznać, że realizacja planowanej inwestycji na działce nr [...] spowoduje w tej części zmianę rolnego charakteru spornej działki. Nie ulega wątpliwości, że w tej sytuacji organ uzgadniając pozytywnie warunki zabudowy, nie zapewniłby skutecznej ochrony gruntów rolnych i leśnych, do czego jest powołany w świetle ustawy o.g.r.l., zezwalając na ekspansję zabudowy mieszkaniowej, wypierającą rolny charakter tego terenu.

W związku z powyższym, zdaniem Sądu, ocena organów obu instancji, że działka nr [...] stanowiąca rolny – grunty orne kl. IIIa, nie może korzystać z uprzywilejowania na podstawie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., jest uzasadnione.

Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić ponadto należy, że organ nie uchybiając art. 7 i 77 § 1 k.p.a. organ zgromadził wystarczający materiał dowodowy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Przedstawiona przez organ interpretacja zastosowanych przepisów jest właściwa i nie ma podstaw do stwierdzenia, że wystąpiły tego rodzaju wątpliwości, które nie dają się usunąć w drodze wykładni prawa, a przez to należałoby uznać jako konieczność rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony według zasady in dubio pro libertate. Ponadto postanowienie Starosty [...] zostało wydane (i doręczone organowi, który wystąpił o uzgodnienie, w terminie 14 dni od daty wpływu wniosku o uzgodnienie wraz z projektem decyzji. Organ uzgadniający wyraził swoją opinię w odpowiedniej formie procesowej, od której stronie służył środek odwoławczy (zażalenie), z czego skarżąca w terminie skorzystała.

W tych okolicznościach, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego, na zasadzie art. 151 p.p.s.a., skarga została oddalona.

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.