Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3872/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 134 ust. 1- 4
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 14 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W. i R.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 446/18 w sprawie ze skargi M.W. i R.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 446/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M.W. i R.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta [...] (dalej Starosta) decyzją z [...] listopada 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2015 r.), na podstawie art. 11a, art. 11f, art. 12, art. 16 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm., dalej uzrid bądź ustawa z 2003 r.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej kpa), po rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miasta [...] (dalej Prezydent), zezwolił na: realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Rozbudowa ul. [...] jako drogi gminnej dojazdowej (KD) od hm 4+04,22 (K) do hm 7+73,58 (K) w zakresie: poszerzenia jezdni, budowy chodnika i bezpiecznika, budowy i przebudowy zjazdów, budowy kanalizacji opadowej wraz z wylotem, budowy oświetlenia ulicznego, przebudowy gazociągu, przebudowy wodociągu, rozebrania części nawierzchni; Budowę ul. [...] jako drogi gminnej dojazdowej (KD) w nowej lokalizacji od hm 0+15,75 (K) do hm 4+04,22 (K) w zakresie: budowy jezdni, budowy chodników, budowy zatoki autobusowej, budowy kanalizacji opadowej, budowy oświetlenia ulicznego, przebudowy gazociągu; Rozbudowę ul. [...] (starej) jako drogi gminnej dojazdowej od hm 0+00,00 (TZ) do hm 2+72,64 (TZ) w zakresie: poszerzenia i częściowej zmiany lokalizacji jezdni, budowy chodników, przebudowy zjazdów, budowy kanalizacji opadowej, budowy oświetlenia ulicznego, przebudowy sieci teletechnicznej, przebudowy kanalizacji sanitarnej - rurociągu tłocznego; Przebudowę ul. [...] (powiatowa zbiorcza) od hm 0+00,00 (TPZ) do 2+59,80 (TPZ) w zakresie: przebudowy zjazdu na ul. Kolną, przebudowy zjazdu indywidualnego, przebudowy oświetlenia ulicznego, rozebrania części nawierzchni, rozebrania przepustu, rozebrania słupów oświetlenia" (dalej inwestycja).

Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) ostateczną decyzją z [...] września 2016 r. [...] (dalej decyzja z [...] września 2016 r.) utrzymał częściowo w mocy decyzję z [...] listopada 2015 r. Postanowieniem z [...] listopada 2016 r. Wojewoda sprostował decyzję własną z [...] września 2016 r.

Decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej Starosta [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości przyjęty do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego 20 maja 2016 r. Tym projektem podziału między innymi działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,2843 ha [została] podziel[ona] na działki nr [...] o pow. 0,1540 ha, nr [...] o pow. 0,1193 ha (przeznaczoną pod inwestycję drogową) i nr [...] o pow. 0,0110 ha.

W księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...], obejmującej działkę nr [...] (z której w wyniku podziału powstała działka nr [...] - wydzielona pod inwestycję drogową), według stanu na dzień [...] września 2016 r., tj. na datę ostateczności decyzji Wojewody, w dziale II "Własność" ujawniony był S.M. s. J. i K. Dział III i IV księgi wieczystej pozostawał wolny od wpisów. Na podstawie dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy ustalono, że dotychczasowy właściciel nieruchomości zmarł [...] marca 2017 r. Zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia Rep. A Nr [...] z [...] maja 2017 r., spadek po S.M. nabyli na podstawie ustawy córka M.W. c. S. i E. i syn R.M. s. S. i E. po 1/2 części.

Dnia 15 grudnia 2016 r. rzeczoznawca majątkowy M.G. (dalej biegła) sporządziła operat szacunkowy określający wartość prawa własności nieruchomości. W wyniku wyceny otrzymano wartość rynkową 1 m2 powierzchni w wysokości 118,54 zł/m2. Wartość rynkowa gruntu dla działki ewidencyjnej nr [...] oszacowano na kwotę 192.795,00 zł, w tym: grunt - 141.418,00 zł; wartość składników budowlanych - 46.018,00 zł; wartość składników roślinnych - 5.359,00 zł. Wartość składników budowlanych określono w podejściu kosztowym jako koszt ich odtworzenia, pomniejszony o wartość zużycia, przy zastosowaniu techniki elementów scalonych. Wartość składników roślinnych obliczono w podejściu kosztowo-dochodowym, metodą wskaźnikową.

Decyzją z [...] września 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2017 r.) Starosta, na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f, 5 i art. 18 ustawy z 2003 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496), art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1, 1a, 2, 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej ugn), art. 104 kpa (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), orzekł o: 1. ustaleniu wysokości odszkodowania za nieruchomość, która [...] września 2016 r. stała się własnością Gminy [...] w kwocie 192.795,00 zł - wartość prawa własności nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...]; 2. niepowiększeniu ustalonego odszkodowania na podstawie art. 18 ust. 1e uzrid; 3. wypłacie odszkodowania ustalonego w punkcie 1: a. w kwocie 96.397,50 zł na rzecz M.W. - dotychczasowej współwłaścicielki nieruchomości w 1/2 części; b. w kwocie 96.397,50 zł na rzecz R.M. - dotychczasowego współwłaściciela nieruchomości w 1/2 części; 4. zobowiązaniu Gminy, reprezentowanej przez Prezydenta, do wypłaty ustalonego w pkt 1 odszkodowania, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Dnia 4 października 2017 r. M.W. i R.M. (dalej skarżący) złożyli odwołanie od decyzji z [...] września 2017 r., podnosząc, że: "W związku ze wskazanymi przez Strony toku postępowania merytorycznymi błędami zawartymi w operacie sporządzonym przez Rzeczoznawcę Majątkowego Panią M.G. z dnia 15 grudnia 2016 roku zasadnym było zlecenie przez Organ I Instancji oceny tego operatu szacunkowego przez Komisję Opiniującą [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych z siedzibą w Krakowie (...) lub zlecenie wykonania dodatkowego operatu przez innego biegłego, o co w toku postępowania wnosiły Strony. (...) I tak Biegła odrzuciła wskazane przez Odwołujących w toku postępowania transakcje nieruchomościami o wyższych cenach niż przyjęte do porównań z uwagi na fakt, że do wyceny przyjęto transakcje nieruchomościami tzw. drogowymi z terenów peryferyjnych dzielnicy [...] o funkcji zieleni, a sama przyjęła do porównań transakcję nr [...] dotyczącą działki nr [...] o powierzchni 60 m2, położonej przy ul. [...] na os. [...], która nie spełnia tej funkcji, a znacznie zaniża cenę. Ponadto Odwołujący wskazują, iż zarówno Biegła w swoim operacie oraz wyjaśnieniach jak i Organ I instancji pominęli okoliczność, że między 26 czerwca a 24 lipca 2017 roku został wyłożony projekt Miejscowego Planu Zagospodarowani Przestrzennego dla ulicy [...], w którym szacowana nieruchomość wywłaszczona (poprzednio należąca do Stron) jest przeznaczona pod tereny sportu i rekreacji a nie pod zieleń. (...) Przyjęta przez biegłą wartość jednostkowa gruntu na kwotę 118,54 zł/m2 jest niedorzeczna szczególnie, iż Strony przedłożyły w postępowaniu cztery inne operaty: pierwszy operat z dnia 6 sierpnia 2007 roku wykonany na zlecenie [...] Zarządu Komunalnego w [...], gdzie biegła dr M.S. ustaliła wartość ceny jednostkowej dla gruntów o funkcji zieleni nieurządzonej położonych przy ulicy [...] na kwotę 156,04 zł/m2, drugi operat z dnia 23 listopada 2016 roku wykonany na zlecenie Sądu Okręgowego w [...], gdzie biegły sądowy P.P. ustalił wartość ceny jednostkowej dla gruntów funkcji zieleni nieurządzonej położonych przy ulicy [...] na kwotę 187,78 zł/m2. (...) Trzeci i czwarty operat, oba z dnia 7 listopada 2011 roku wykonane przez biegłą rzeczoznawcę majątkową dr inż. M.S. na zlecenie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...], w których biegła ustaliła wartość ceny jednostkowej dla gruntów o funkcji zieleni położonych przy ulicy [...] w [...] na kwotę 213,26 zł/m2 (strona 15 w obu operatach)".

Decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2018 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda), na podstawie art. 9a ugn (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 [, zm. poz. 50]) i art. 138 § 1 pkt 1 kpa (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 [, zm. Dz. U. z 2018 r. poz. 149]) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), utrzymał w mocy decyzję z 19 września 2017 r.

Wojewoda wyjaśnił zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne i wskazał, że autorka wyceny nieruchomości sporządzonej 15 grudnia 2016 r. (dnia 31 stycznia 2018 r. potwierdzono jego aktualność), położonej w dniu określania stanu ([...] listopada 2015 r.), zgodnie ze studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. zmienioną uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2010 r. oraz uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r. (dalej Studium) w terenach zieleni nieurządzonej oznaczonych symbolem "ZR", wykorzystując podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej, stosownie do art. 134 ust. 3 ugn, określiła wartość działki przy uwzględnieniu cen transakcyjnych 11 nieruchomościami drogowymi z terenu miasta [...]. Poprzedziła to analizą transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod zieleń, w wyniku której biegła stwierdziła, że średnie ceny transakcyjne nieruchomości drogowych (ok. 150 zł/m2) są wyższe niż średnie ceny trakcyjne nieruchomościami przeznaczonymi pod tereny zieleni (ok. 63 zł/m2), a zatem zasada korzyści występuje. Przy określaniu wartości wycenianej nieruchomości nie ma zastosowania § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego [Dz. U. nr 207 poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie], ponieważ w wyniku dokonanej analizy biegła znalazła nieruchomości drogowe, natomiast jedynie w przypadku braku na rynku lokalnym i regionalnym transakcji nabywanych pod drogi przyjmuje się przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych z ewentualnym rozważeniem zwiększenia wartości na podstawie § 36 ust. 3 rozporządzenia, w sytuacji, gdy wśród nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych przeważa przeznaczenie np. rolne, a jednocześnie wartość tych gruntów jest niższa od nieruchomości drogowych. Wartość składników budowlanych rzeczoznawca określiła w podejściu kosztowym jako koszt ich odtworzenia, pomniejszony o wartość zużycia, przy zastosowaniu techniki elementów scalonych. Wartość składników roślinnych w podejściu kosztowo-dochodowym, metodą wskaźnikową. Jakkolwiek ustawodawca ani w ugn, ani w rozporządzeniu nie zawarł definicji rynku lokalnego i regionalnego, to ich znaczenie dookreślono w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, co potwierdzenie znajduje w wyroku NSA z 19.10.2012 r. I OSK 1255/11, cbosa, w którym wskazano, że pod pojęciem "rynku lokalnego" odczytywać należy obszar gminy lub powiatu. Rynek regionalny odnosi się do obszaru województwa. Biegła, stosując metodę korygowania ceny średniej, dokonała odpowiedniej korekty poszczególnych wartości, spójnej z przedstawionymi opisami poszczególnych nieruchomości porównywanych, przyjętą skalą cech rynkowych i przypisanymi im wartościami. Dokonując wyboru transakcji porównawczych biegła uwzględniła § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia.

Wojewoda uznał zarzuty odwołując[ych] się za niezasadne. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut wskazujący na niewzięcie pod uwagę przez Starostę operatów szacunkowych dołączonych do akt sprawy przez odwołujących się. Żaden z operatów nie dotyczy ustalenia wartości nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, lecz innych działek o odmiennych parametrach. Wszystkie te operaty sporządzono w odmiennych celach niż określenie wartości prawa własności nieruchomości. Są zatem nieprzydatne dla potrzeb niniejszego postępowania. W przypadku ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie ustawy z 2003 r. istotny jest stan tych nieruchomości na dzień wydania decyzji ZRID przez organ I instancji (§ 36 ust. 1 rozporządzenia), czyli w niniejszym przypadku na dzień [...] listopada 2015 r. W dacie tej działka podlegała ustaleniom Studium, według których znajdowała się w terenach oznaczonych jako tereny zieleni nieurządzonej, a zatem takie przeznaczenie zostało przyjęte przez biegłą do wstępnej analizy, nie zaś wskazane przez odwołujących (będące w dodatku - jak sami zauważyli - dopiero w fazie projektu [miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego]) przeznaczenie pod tereny sportu i rekreacji.

Biegła ustosunkowała się wystarczająco do nieruchomości wskazanych przez skarżacych jako takich, które w ich subiektywnej opinii winny być wzięte pod porównania. Pismem z 18 lipca 2017 r. biegła wyjaśniła, że wszystkie podane w piśmie skarżących nieruchomości znajdują się w terenach skoncentrowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługow[ej], natomiast wyceniana działka znajduje się w otoczeniu terenów niezabudowanych starorzecza Wisły o przeznaczeniu pod zieleń, w odległości ok. 300 m od zabudowy jednorodzinnej przy Ośrodku Sportu i Rekreacji [...] i ok. 315 m od składu budowlanego przy ul. [...].

Niezasadny jest zarzut, że dane zawarte w operacie nie pozwalają na zidentyfikowanie nieruchomości porównawczych, skoro wszystkie one mają podane numery działek i obręby ewidencyjne, a także numery i daty aktów notarialnych, którymi były objęte. Odwołujący się mieli możliwość zapoznania się z podstawowymi parametrami tych nieruchomości, lecz mimo to ostatecznie zakwestionowali przyjęcie do porównania jedynie działki nr [...] obr. [...] o pow. 60 m2. Pismem z 5 września 2017 r. biegła ustosunkowała się do zarzutów w tym zakresie; wyjaśnienia te są spójne i logiczne, zaś zarzuty odwołujących [się] - nietrafne. Faktem jest, że przeznaczenie planistyczne tej działki to: częściowo tereny dróg publicznych (oznaczone symbolem 12KDD), a częściowo tereny zabudowy usługowo-przemysłowej (oznaczone symbolem 31PU), zaś gruntów sąsiadujących z działką - analogiczne, tyle tylko, że już fakt, że działka ta nabywana była pod ulicę, oznacza, że mogła być ona uznana za nieruchomość drogową i wzięta do porównania. Podobieństwo nieruchomości należy rozpatrywać w aspekcie przyjętych przez biegłego cech rynkowych wpływających w największym stopniu na wartość nieruchomości (w przypadku nieruchomości drogowych utrwalony jest pogląd, że na ich wartość nie wpływa ich wielkość). Biegła nie przyjęła cechy "przeznaczenie planistyczne nieruchomości przyległych", lecz "sąsiedztwo-stan zagospodarowania otoczenia", przez co należy rozumieć szeroko rozumiany sposób zagospodarowania i faktycznego użytkowania nieruchomości znajdujących się na tym obszarze (a więc nie tylko nieruchomości bezpośrednio graniczących z wycenianą działką). Fakt, że w otoczeniu działki nr [...] znajdują się niezabudowane użytki zielone, wynika choćby z ogólnodostępnych portali geodezyjnych (takich jak np. Miejski System Informacji Przestrzennej). Wyjaśnienia biegłej w tym zakresie są w pełni logiczne, zaś zarzuty odwołujących [się] - nietrafne. Analogicznie prezentuje się sytuacja w odniesieniu do lokalizacji tej nieruchomości porównawczej. Biegła trafnie zauważyła, że [...] bez wątpienia stanowią podobne do wycenianych tereny peryferyjne przy granicy miasta, w pobliżu węzła autostradowego drogi ekspresowej [...] z autostradą [...].

Za bezzasadne Wojewoda uznał twierdzenia odwołujących się, że zasadnym było zlecenie przez Starostę oceny przedmiotowego operatu szacunkowego przez Komisję Opiniującą [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych lub zlecenie wykonania dodatkowego operatu przez innego biegłego, o co w toku postępowania wnosiły strony. Skoro odwołujący [się] mieli subiektywne przeświadczenie, że sporządzony operat budzi wątpliwości co do swej treści, mogli sami wystąpić o sporządzenie opinii względnie przedłożyć własny dowód w postaci kontroperatu. Nie sposób przyjąć, że organ prowadzący postępowanie winien każdorazowo pozyskiwać nową opinię rzeczoznawcy majątkowego w każdym przypadku, gdy jedna ze stron postępowania kwestionuje operat już sporządzony i przez organ zaaprobowany.

Biegła dokonała właściwego wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości; uwzględniła cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w "planie miejscowym" [winno być "Studium"], stan nieruchomości; dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, a tym samym sposób sporządzenia wyceny uznać należy za prawidłowy i przyjąć ją jako dowód. Wojewoda jako trafne ocenił rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 zaskarżonej decyzji, dotyczącym braku powiększenia odszkodowania o 5% na podstawie art. 18 ust. 1e uzrid. Skoro właściciele nie wykazali, by w terminie wskazanym w ww. przepisie uzewnętrznili zamiar wydania nieruchomości, to tym samym nie było podstaw do zastosowania tej regulacji.

Pismem z 9 marca 2018 r. M.W. i R.M. wnieśli skargę, zarzucając decyzji z [...] lutego 2018 r. naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 151 ugn, ponieważ operat wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego M.G., na którym organy obu instancji oparły swe decyzje, nie ustala najbardziej prawdopodobnej ceny, możliwej do uzyskania na rynku za wywłaszczoną nieruchomość, tym samym w obu decyzjach nie ustalono słusznego odszkodowania; 2. prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 16 w zw. z art. 153 ust. 1 ugn oraz § 4.1 rozporządzenia, ponieważ przyjęte przez biegłą w operacie z 15 grudnia 2016 r. transakcje do porównań (zwłaszcza nr 7) są "mniej zbliżone" do nieruchomości wycenianej niż transakcje nieruchomości wskazane w toku postępowania przez skarżących (choćby w piśmie z 10 marca 2017 r. czy w odwołaniu od decyzji Starosty), a więc nie można ich uznać za wystarczająco podobne; 3. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 4 pkt 16 w zw. z art. 153 ust. 1 ugn i § 4.1. rozporządzenia, bo organy obu instancji w pełni zaakceptowały operat z 15 grudnia 2016 r., w którym biegła dobrała jako nieruchomości podobne tylko transakcje z najniższymi cenami, równocześnie pomijając wiele transakcji działek kupionych przez Gminę [Miasta] [...] i GDDKiA pod drogi publiczne, położonych w tych samych lokalizacjach i posiadających podobne cechy, ale za znacznie wyższe ceny; 4. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 154 ust. 1 ugn, polegającą na przyjęciu w zaskarżonej decyzji, że w zakresie doboru nieruchomości przyjętych do porównań, rzeczoznawca ma całkowitą dowolność niepopartą stosownym uzasadnieniem i analizą; 5. prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 1e ustawy z 2003 r., polegającą na błędnym przyjęciu przez organy obu instancji, że w terminie wskazanym w art. 18 ust. 1e uzrid strony nie uzewnętrzniły zamiaru wydania nieruchomości, mimo że poprzednik prawny skarżących S.M. (który zmarł w czasie trwania postępowania administracyjnego) był umówiony z przedstawicielami Gminy na protokolarne przekazanie nieruchomości, do którego nie doszło wyłącznie z powodu jego nagłej śmierci w wypadku, zaś po śmierci skarżący ustalili, że wywłaszczona nieruchomość została w pełni przejęta przez Gminę, więc protokolarne przekazanie nieruchomości było już zbędne; 6. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa przez błędne odrzucenie ustalonej na kwotę 187,78 zł przez biegłego sądowego P.P. w operacie z 23 listopada 2016 r. wartości metra kwadratowego dla działki nr [...] obręb [...], mimo że wyceniana działka numer [...] obręb [...] powstała z wyodrębnienia jej z działki numer [...] obręb [...] w związku z wywłaszczeniem; 7. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i w zw. z art. 80 kpa przez błędne odrzucenie ustalonej przez biegłego P.P. w operacie z 23 listopada 2016 na kwotę 171,25 zł średniej ceny metra kwadratowego dla gruntów o funkcji zieleni nieurządzonej położonych przy ul. [...] (s. 38 i 39 operatu); 8. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 kpa przez zaakceptowanie operatu wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego M.G. bez obalenia zgłaszanych pod jego adresem zarzutów, oraz mimo wykazanych przez strony ewidentnych sprzeczności między operatem a dalszymi pisemnymi wyjaśnieniami biegłej (zwłaszcza w zakresie jakże istotnej transakcji nr 7); 9. art. 78 w zw. art. 77 § 1 kpa przez pominięcie wniosku dowodowego skarżących o zlecenie wykonania dodatkowego operatu ustalającego wartość wywłaszczonej nieruchomości przez innego biegłego, mimo wykazanych przez strony błędów merytorycznych, metodologicznych i formalnych w operacie wykonanym przez rzeczoznawcę M.G., na którym organy obu instancji oparły swe decyzje; 10. art. 78 w zw. art. 77 § 1 kpa przez zupełne odrzucenie dowodów z dokumentów urzędowych w postaci trzech operatów wykonanych przez biegłą rzeczoznawcę majątkową dr inż. M.S. na zlecenie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu, mimo że strony powołały te operaty jako dowody w zakresie odnoszącym się do określenia wartości ceny jednostkowej metra kwadratowego dla gruntów o funkcji zieleni nieurządzonej położonych przy ul. [...] i na tę okoliczność wskazane dowody winny zostać dopuszczone, bo w tym zakresie bez znaczenia jest dla jakich celów operaty zostały sporządzone, zwłaszcza że strony nie powoływały się na wyniki końcowe związane z celem tych operatów; 11. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 kpa; 12. art. 138 kpa przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji z [...] września 2017 r., w sytuacji gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie o odszkodowaniu na rzecz skarżących za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości 268.462,16 zł (k. 3-24 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i w całej rozciągłości podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (k. 29-31 akt sądowych).

Pismem z 1 czerwca 2018 r. skarżący reprezentowani przez pełnomocnika uzupełnili skargę; pełnomocnik na rozprawie wnosił i wywodził jak w skardze (k. 51-56, 61 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem II SA/Kr 446/18, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej; zarzuty skargi okazały się niezasadne.

Nieruchomości lub ich części, będące przedmiotem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i w niej oznaczone, stają się z mocy prawa: 1)..., 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4 ustawy z 2003 r. - Dz. U. z 2017 r. poz. 1496 ze zm.). Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a uzrid). Odszkodowanie to przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 12 ust. 4f). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5). Wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 uzrid).

Przepisami, do których odsyła art. 12 ust. 5 uzrid, są przepisy ugn (Dz.U. z 2018 r. poz. 121), a w szczególności art. 134, zgodnie z którym: podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1); przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2); wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3); jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4). Istotne znaczenie mają reguły w istocie procesowe, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn) i że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ugn).

W sprawie znaczenie ma § 36 rozporządzenia (Dz. U. [z 2004 r.] nr 207 poz. 2109 [ze zm.]).

Organy administracji publicznej trafnie zidentyfikowały przepisy składające się na materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia i dokonały prawidłowej ich wykładni.

Okolicznościami objętymi hipotezą stosowanej normy materialnej, które zostały ustalone prawidłowo, nie budzą wątpliwości i jawią się jako bezsporne są: 1. nabycie przez Gminę nieruchomości w warunkach opisanych w art. 12 ust. 4 uzrid, implikujące wymagającą decyzyjnej konkretyzacji powinność zapłaty odszkodowania na rzecz osób uprawnionych, o których mowa 12 ust. 4f uzrid; 2. krąg osób uprawnionych do odszkodowania wraz z udziałami, w jakich partycypują w odszkodowaniu.

W ocenie Sądu I instancji prawidłowo określono wysokość odszkodowania. Zgodnie z art. 130 ust. 2 ugn, organ w toku postępowania uzyskał opinię rzeczoznawcy majątkowego - 15 grudnia 2016 r. rzeczoznawca majątkowy M.G. sporządziła operat szacunkowy określający wartość prawa własności nieruchomości. W wyniku wyceny otrzymano wartość rynkową 1 m2 powierzchni w wysokości 118,54 zł/m2. Oszacowana wartość nieruchomości wynosi 192.795,00 zł, w tym: grunt - 141.418,00 zł; wartość składników budowlanych - 46.018,00 zł; wartość składników roślinnych - 5.359,00 zł. Wartość nieruchomości określono przy zastosowaniu podejścia kosztowego, metody odtworzeniowej. Wartość rynkową gruntu określono w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej; wartość budowli określono w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia; wartość składników roślinnych określono w podejściu kosztowo-dochodowym, metodą wskaźnikową.

Sporządzony na użytek sprawy operat szacunkowy określa przedmiot, zakres i cel wyceny; wskazuje podstawy formalne i podstawy prawne oraz merytoryczne, w oparciu o które został wykonany, i źródła danych. Biegła szczegółowo opisała stan nieruchomości na dzień [...] listopada 2015 r., uwzględniając jej stan prawny, stan techniczno-użytkowy, w tym lokalizację i przeznaczenie. Gdy idzie o przeznaczenie nieruchomości biegła zaznaczyła, że nie podlegała ona ustaleniom żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. z późniejszymi zmianami, leżała w terenach zieleni nieurządzonej oznaczonych symbolem "ZR". Biegła wskazała i wyjaśniła wybór podejścia, metody i techniki szacowania. Przedstawiła analizę i charakterystykę lokalnego rynku nieruchomości (dzielnica [...]), przy uwzględnieniu nieruchomości o przeznaczeniu drogowym i nieruchomości o przeznaczeniu pod zieleń. W obliczu konkluzji, że ceny tych pierwszych są wyższe, biegła wskazała na potrzebę zastosowania zasady korzyści z art. 134 ust. 4 ugn. Do wyceny wartości nieruchomości gruntowej przyjęła nieruchomości porównawcze - nieruchomości objęte transakcjami gruntami nabywanymi pod drogi publiczne w badanym obszarze w latach 2014-2016. Operat zawiera opis nieruchomości porównawczych o skrajnych cenach, charakterystykę nieruchomości wycenianej i porównawczych w aspekcie cech rynkowych, tabelę obliczeniową 1 m2 powierzchni gruntu przy zastosowaniu wskazanej formuły. Biegła w ujęciu tabelarycznym przedstawiła przesłanki i sposób wyliczenia wartości składników budowlanych i składników roślinnych. Aktualność przedmiotowego operatu szacunkowego potwierdzono na dzień 31 stycznia 2018 r. Organy obu instancji w swych decyzjach szeroko omówiły ów operat i w konkluzji oceniły jako prawidłowy i mogący stanowić podstawę ustaleń faktycznych. Organ[y] wywiązały się w tym zakresie z obowiązków procesowych wynikających z art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa; organ odwoławczy odniósł się także - w sposób wyczerpujący i przekonujący - do zarzutów odwołania.

Sąd administracyjny tak naprawdę nie dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego (dotyczy to także operatu szacunkowego), lecz jedynie kontroluje ocenę tego materiału dokonaną wcześniej przez organ administracji. Ma to rozliczne implikacje, a w szczególności tę, że beneficjentem zagwarantowanej w art. 80 kpa swobody pozostaje wspomniany organ, zaś podstawą uwzględnienia skargi przez sąd może być dopiero przekroczenie jej granic. Jeżeli do takiego przekroczenia nie dochodzi, sąd - bacząc na kryterium legalności - nie jest władny kwestionować stanowiska organu; nie jest władny zastępować oceny dokonanej przez organ swoją własną, nawet gdyby - hipotetycznie rzecz ujmując - była ona inna. Te niuanse mają drugorzędne znaczenie, bo ocenę materiału dowodowego (głównie operatu szacunkowego), dokonaną przez Starostę, a potem przez Wojewodę, Sąd I instancji uznał za mieszczącą się w granicach wyznaczonych przez art. 80 kpa, ale także za w pełni prawidłową i zasługującą na pełną aprobatę.

Sąd I instancji uznał zarzuty skargi za niezasadne. Zarzuty te zostały wprawdzie zrelatywizowane do określonych przepisów prawa materialnego i procesowego, ale suponowane naruszenie tych przepisów jawi się zasadniczo jako konsekwencja nieprawidłowej - zdaniem skarżących - oceny operatu szacunkowego tudzież materiału dowodowego przedłożonego z zamiarem wykazania podstaw do ustalenia innej (wyższej) wartości nieruchomości (odmienny charakter zdaje się mieć jedynie zarzut oznaczony wyżej nr 5, a dotyczący art. 18 ust. 1e uzrid). W istocie zarzuty te oscylują wokół kwestii, które były już roztrząsane w toku postępowania administracyjnego i do których biegła, i organy obu instancji, a zwłaszcza Wojewoda, się odnosiły. Dotyczy to przede wszystkim ustalonego przeznaczenia nieruchomości, doboru nieruchomości porównawczych, znaczenia przedkładanych przez stronę operatów szacunkowych sporządzonych na użytek innych postępowań, potrzeby zlecenia wyceny nieruchomości innemu biegłemu czy pozaprocesowej oceny operatu. Sąd I instancji co do tych kwestii w pełni podzielił stanowisko Wojewody.

Wojewoda zasadnie przyjął, że biegła w operacie i w dodatkowych wyjaśnieniach złożonych w toku postępowania wskazała wystarczające dane nieruchomości porównawczych, pozwalające na ich zidentyfikowanie; uzasadniła ich dobór, podając jednocześnie przyczyny, dla których nie mogły być brane pod uwagę nieruchomości podawane przez skarżących. Dotyczy to także działki oznaczonej w operacie szacunkowym nr [...] - działki [...] obr. [...] o pow. 60 m2. Szczegółowe rozważania Wojewody w tej mierze (s. 6-7 uzasadnienia decyzji) są przekonujące i zasługują na aprobatę. Implikuje to niezasadność zarzutów skargi wskazujących na naruszenie art. 4 pkt 16 w zw. z art. 153 ust. 1 ugn i § 4 ust. 1 rozporządzenia, a także zarzutu naruszenia art. 154 ust. 1 ugn (zarzuty nr 2, 3, 4 i po części 8).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda w sposób precyzyjny odniósł się do operatów szacunkowych dołączonych do akt sprawy przez skarżących i wskazał przekonujące powody, dla których uznał, że są one nieprzydatne dla potrzeb niniejszego postępowania (s. 5 uzasadnienia decyzji). Ocena Wojewody traktuje o każdym operacie z osobna i nie budzi żadnych wątpliwości. Jako niezasadne jawią się zrelatywizowane do tej kwestii zarzuty skargi wskazujące na naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i w zw. z art. 80, art. 78 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa (zarzuty nr 6, 7, 10 i po części 8).

Uznawszy sporządzony na użytek sprawy operat szacunkowy za prawidłowy (a są ku temu podstawy), nie było przesłanek do zlecania jego pozaprocesowej oceny ani do zlecania wykonania dodatkowego operatu przez innego biegłego. Organy nie naruszyły art. 78 w zw. z art. 77 § 1 kpa (zarzut nr 9).

Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a uzasadnienie decyzji zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, z przytoczeniem przepisów prawa, jak również wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 1 kpa (zarzut nr 11) jest pozbawiony podstaw.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 151 ugn (zarzut nr 1). Zarzut ten opiera się na błędnych założeniach, jakoby operat wykonany na użytek sprawy przez rzeczoznawcę majątkowego nie ustalał najbardziej prawdopodobnej ceny, możliwej do uzyskania na rynku za wywłaszczoną nieruchomość. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów obu instancji, co do braku przesłanek do powiększenia odszkodowania o 5% na podstawie art. 18 ust. 1e uzrid. Twierdzenia skarżących co do przyczyn niewydania nieruchomości w odnośnym terminie nie mogą tej oceny zmienić. Nie doszło do naruszenia powołanego przepisu (zarzut nr 5).

Skoro organ odwoławczy uznał rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe, a ściśle biorąc, rozpoznawszy sprawę merytorycznie po raz drugi, rozstrzygnął ją tak samo jak wcześniej organ I instancji, to zasadnie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 kpa). W tym stanie rzeczy nie ma podstaw do formułowania zarzutu naruszenia art. 138 kpa (zarzut nr 12). Nietrafny jest wyeksponowany w piśmie skarżących z 1 czerwca 2018 r. zarzut pominięcia zasady przyjmowania stanu nieruchomości i jej przeznaczenia bez uwzględnienia ustaleń zawartych w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji drogowej. Zarówno biegła (s. 9 operatu), jak i Wojewoda (s. 3-4 uzasadnienia decyzji) mieli na uwadze zasadę korzyści i jej implikacje. Wojewoda przekonująco wyjaśnił powody, dla których przy ustalaniu przeznaczenia nieruchomości nie mógł być uwzględniany późniejszy projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (k. 62, 74-93 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiedli M.W. i R.M., reprezentowani przez adw. L.W., którzy zaskarżyli wyrok II SA/Kr 446/18 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) art. 176 ugn (Dz. U. nr 115 poz. 741 ze zm.) i jednocześnie naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez pominięcie w zaskarżonym wyroku naruszenia przez organy administracyjne art. 24 § 1 pkt 1 i 7 kpa (Dz.U. nr 30 poz. 168 ze zm.) oraz art. 84 § 2 i art. 8 § 1 kpa, bo kluczową opinię wydała biegła M.G., która od 2014 r. wykonywała operaty szacunkowe na zlecenie strony postępowania, tj. Gminy Miejskiej [...] (choćby operaty dotyczące zamówienia pod nazwą "wykonanie operatów szacunkowych (5 części) - edycja 15/14" z 5 listopada 2014 r., nadto w dalszym ciągu startuje w przetargach organizowanych przez Gminę. Rzeczoznawca pozostawała i pozostaje z Gminą w takim stosunku prawnym, który budził uzasadnione wątpliwości co do jej obiektywności w sprawie, zwłaszcza mając na uwadze, że od początku postępowania administracyjnego było wiadome, że to na Gminie będzie spoczywał obowiązek zapłaty na rzecz skarżących odszkodowania de facto w wysokości wskazanej w operacie przez biegłą. Tym samym biegła podlegała wyłączeniu, co niewątpliwie mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku;

2. przepisów postępowania, a to art. 151 ppsa przez nieuprawnione jego zastosowanie i niesłuszne oddalenie skargi, spowodowane jednoczesnym naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, polegającym na niedostrzeżeniu przez WSA wad procesowych rozpatrywanego postępowania administracyjnego, a to naruszenia przez Wojewodę:

a. art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa oraz niewłaściwego zastosowania art. 156 ust. 4 i 5 ugn przez błędne przyjęcie w decyzji, że opinia sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego M.G. z 15 grudnia 2016 r. w dniu wydania decyzji Wojewody ([...] lutego 2018 r.) zachowała swoją aktualność, mimo że biegła nieprawidłowo potwierdziła aktualność opinii, bo nie przedstawiła w tym zakresie (aktualizacji) żadnej stosownej analizy dotyczącej cen oraz transakcji nieruchomościami, zaś zgodnie z aktualnymi transakcjami nieruchomościami podobnymi do wycenianej, do których dotarli skarżący, średnia cena nieruchomości przeznaczonych pod zieleń na tym terenie wynosi obecnie 115,59 zł/m2 a nie 63,00 zł/m2, jak podała i następnie błędnie uaktualniła w swej opinii biegła, zaś średnia cena nieruchomość przeznaczonych pod drogi na tym terenie wynosi obecnie 199,75 zł/m2 a nie 150,00 zł/m2, jak podała i następnie błędnie uaktualniła w swojej opinii biegła;

b. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa w zw. z niewłaściwym zastosowaniem art. 134 ust. 2 ugn, bo w 2017 r. Gmina w dzielnicy [...] wykupiła siedem działek pod drogi publiczne w przedziale cenowym od 152 zł/m2 do 260 zł/m2 ze średnią cenę 219 zł/m2, a przecież wskazana średnia cena stanowi odniesienie do ustawowego wymogu zawartego w ww. artykule ugn, tj. "aktualnie kształtującej się ceny w obrocie nieruchomościami". Ustalona w opinii rzeczoznawcy majątkowego z 15 grudnia 2016 r. cena 1 m2 na poziome 118,54 zł za działkę szacowaną jak pod drogę publiczną ewidentnie narusza powyższy ustawowy wymóg, co Wojewoda w toku postępowania zupełnie pominął, mimo iż miał bezpośredni dostęp do rejestru cen i wartości nieruchomości dla dzielnicy [...], który jest prowadzony przez Starostę [...];

c. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa przez zupełne pominięcie ustalonej na kwotę 187,78 zł przez biegłego sądowego P.P. w operacie z 23 listopada 2016 [r.] wartości metra kwadratowego dla działki skarżących nr [...] obręb [...], mimo że wyceniana działka numer [...] obręb [...] powstała na skutek wywłaszczenia, z wyodrębnienia jej z działki nr [...] obręb [...], zaś cel sporządzenia operatu automatycznie nie przekreśla możliwości posiłkowania się w toku innego postępowania administracyjnego ustaloną w tym operacie ceną 1 m2, odnoszącą się de facto do tej samej nieruchomości co nieruchomość szacowana. Opinia z 23 listopada 2016 [r.] stanowi dokument, co za tym idzie winien z niej zostać przeprowadzony dowód w sprawie na okoliczność wnioskowaną przez skarżących, tj. na okoliczność ustalenia wartości metra kwadratowego dla działki nr [...], czego jednak Wojewoda zaniechał;

d. art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa przez zupełne pominięcie ustalonej przez biegłego sądowego P.P. w operacie z 23 listopada 2016 [r.] na kwotę 171,25 zł średniej ceny metra kwadratowego dla gruntów o funkcji zieleni nieurządzonej położonych przy ul. [...] (s. 38 i 39 operatu), w sytuacji gdy opinia z 23 listopada 2016 [r.] jest dokumentem, co za tym idzie winien z niej zostać przeprowadzony dowód w sprawie na okoliczność wnioskowaną przez skarżących, tj. na okoliczność ustalenia średniej ceny metra kwadratowego dla gruntów o funkcji zieleni nieurządzonej położonych przy ul. [...], czego jednak Wojewoda zaniechał;

e. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 kpa przez zaakceptowanie operatu wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego M.G. bez obalenia zgłaszanych pod jego adresem zarzutów oraz mimo wykazanych przez skarżących ewidentnych sprzeczność między operatem a dalszymi pisemnymi wyjaśnieniami biegłej (zwłaszcza w zakresie jakże istotnej transakcji nr 7);

f. art. 78 w zw. art. 77 § 1 kpa przez pominięcie wniosku dowodowego skarżących o zlecenie wykonania dodatkowego operatu ustalającego wartość wywłaszczonej nieruchomości przez innego biegłego, mimo wykazanych przez skarżących błędów merytorycznych, metodologicznych i formalnych w operacie wykonanym przez M.G., na którym organy obu instancji oparły swe decyzje;

g. art. 78 w zw. art. 77 § 1 kpa przez odrzucenie dowodów z dokumentów w postaci trzech operatów wykonanych przez rzeczoznawców majątkowych dr inż. M.S., na zlecenie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu, mimo że skarżący powołali te operaty jako dowody z dokumentów w zakresie odnoszącym się wyłącznie do określenia wartości ceny jednostkowej metra kwadratowego dla gruntów o funkcji zieleni nieurządzonej położonych przy ul. [...]. Na okoliczność tę wskazane dowody winny zostać dopuszczone, bo w tym zakresie bez znaczenia jest dla jakich celów wskazane operaty zostały sporządzone, zwłaszcza że skarżący nie powoływali się na wyniki końcowe, związane z celem tych operatów, a jedynie na wartość 1 m2 dla tego typu nieruchomości w 2011 r.;

h. art. 7 w zw. art. 77 § 1 oraz art. 80 i 107 § 3 kpa w związku błędną wykładnią art. 151 ugn i § 4.1 rozporządzenia, ponieważ operat wykonany przez M.G. nie ustala najbardziej prawdopodobnej ceny możliwej do uzyskania na rynku za wywłaszczoną nieruchomość. W obu decyzjach nie ustalono słusznego odszkodowania, bo biegła pominęła czternaście transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wywłaszczonej z wyższymi cenami, które to transakcje skarżący wskazali między innymi w odwołaniu skierowanym do Wojewody 3 października 2017 r. Biegła podała w tym zakresie nieprawdziwe fakty, że wskazane przez skarżących nieruchomości znajdują się na terenach skoncentrowanej zabudowy mieszkaniowej i usługowej, mimo że wskazanych czternaście nieruchomości jest położonych w identycznych lokalizacjach (nieruchomości sąsiadujące i o tym samym przeznaczeniu) jak nieruchomości, które biegła wzięła do porównania. Są to jednocześnie nieruchomości bardziej podobne niż jedenaście nieruchomości wziętych do porównania przez biegłą w operacie z 15 grudnia 2016 r.;

i. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 i 107 § 3 kpa w związku błędną wykładnią art. 157 ugn przez pominięcie wniosku skarżących o ocenę operatu szacunkowego wykonanego przez M.G. przez Komisję Opiniującą [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych, mimo podniesienia przez skarżących konkretnych zarzutów skierowanych w stosunku do ww. operatu oraz mimo charakteru sprawy, która dotyczyła ustalenia słusznego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości skarżących. Kompletnie irracjonalne było przerzucenie na skarżących przez organ obowiązku zwrócenia się do powyższego Stowarzyszenia o ocenę operatu, w tym poniesienia kosztów wykonania takowej oceny, które są znaczne, bo wahają się między kwotą 7.000 zł a 10.000 zł;

j. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa w związku błędną wykładnią art. 154 ust. 1 ugn przez przyjęcie w decyzji Wojewody, że w zakresie doboru nieruchomości przyjętych do porównań w operacie, rzeczoznawca ma całkowitą dowolność niepopartą stosownym uzasadnieniem i analizą

co niewątpliwie miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku;

3. przepisów postępowania, a to art. 1 § 2 oraz art. 3 § 1 ppsa przez zaniechanie przez WSA w Krakowie wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, co niewątpliwie miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku;

4. przepisów postępowania, a to 141 § 4 ppsa przez niepełne przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie niespójnej oceny prawnej, ogólnikowe odniesienie się do stawianych wobec decyzji z [...] lutego 2018 r. zarzutów, co niewątpliwie miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku;

5. prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 134 ust. 3 i 4 ugn w związku z § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia, w konsekwencji błędne zinterpretowanie przez WSA w Krakowie tzw. "zasady korzyści".

Wniesiono o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez NSA; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika, ustalonych wg norm przepisanych; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (k. 101-114v akt sądowych).

Pismem z 17 listopada 2020 r. (Wojewoda [...], reprezentowany przez r.pr. J.L.) i pismem z 20 listopada 2020 r. (Gmina Miejska [...], reprezentowana przez r. pr. M.Z.) wyrazili zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Pismem z 25 listopada 2020 r. M.W. i R.M., reprezentowani przez adw. L.W., wnieśli, by skargę kasacyjną rozpoznać na rozprawie.

Zarządzeniem z 18 czerwca 2021 r. I OSK 3872/18 Zastępca Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z

zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Strony postępowania zostały poinformowane o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i pouczone o prawie do pisemnego dodatkowego przedstawienia swego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma (k. 140-142, 143-145, 146-147, 148 akt II SA/Kr 446/18).

Żadna ze stron nie przedstawiła dodatkowo swego stanowiska w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Art. 1 ppsa nie dzieli się na żadne jednostki redakcyjne, w szczególności na paragrafy, dlatego niezrozumiałe było sformułowanie w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej i w uzasadnieniu zarzutu w punkcie 1 (s. 10 akapit 4 skargi kasacyjnej) zarzutu naruszenia "art. 1 § 2" ppsa. Z tego też powodu, zarzut 3 w tej części nie mógł zostać rozpoznany.

Art. 3 § 1 ppsa zakreśla granice właściwości sądu administracyjnego do dokonywania kontroli legalności działalności administracji publicznej, nadto uprawnia do stosowania przewidzianych w ustawie środków. Jest to przepis, który w zasadzie może być naruszony w wyjątkowych tylko wypadkach, a to np. w razie zastosowania niewłaściwego środka kontroli. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 9.8.2016 r. II OSK 2929/14, Lex 2119367, art. 3 § 1 ppsa zawiera normę o charakterze ustrojowym, więc przesłanka wskazująca na naruszenie go mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Przepis ten nie zawiera wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Żadna z tych sytuacji w wyroku II SA/Kr 446/18 nie miała miejsca.

Autor skargi kasacyjnej nieprawidłowo przytoczył publikator ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji, tj. [...] lutego 2018 r., przedmiotowa ustawa obowiązywała w brzmieniu określonym w t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121, zm. poz. 50, a nie - "Dz. U. Nr 115 poz. 741 ze zm.". Analogicznie, właściwym publikatorem w niniejszej sprawie dla ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego był t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, zm. Dz. U. z 2018 r. poz. 149, nie zaś - "Dz.U. Nr 30 poz. 168 ze zm.". Mimo powyższych uchybień, zarzuty skargi kasacyjnej gdzie jako wzorce kontroli wskazano przepisy ugn i kpa, nadawały się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09).

Nieusprawiedliwiony był zarzut naruszenia art. 176 ugn i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 7 oraz art. 84 § 2 i art. 8 § 1 kpa (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej).

Skarżący kasacyjnie utrzymują, że rzeczoznawca majątkowy M.G. podlegała wyłączeniu, gdyż pozostaje z Gminą Miejską [...] w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jej prawa lub obowiązki. Twierdzenie to wywiedzione jest z faktu, że biegła wykonywała również na zlecenie Gminy operaty szacunkowe od 2014 r., a także startuje w organizowanych przez nią przetargach.

Na wstępie należy podkreślić, że podstawą do wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego od udziału w szacowaniu nieruchomości jest art. 176 ugn w zw. z 24 kpa, nie zaś art. 84 § 2 w zw. z 24 kpa (wyroki NSA z: 21.3.2017 r. II OSK 1706/15, Lex 2782838; 24.3.2021 r. I OSK 1335/19, Lex 3227190).

Jak trafnie określił to WSA w Łodzi w uzasadnieniu wyroku z 2.10.2007 r. II SA/Łd 530/07, cbosa, z samego faktu, że z biegłym rzeczoznawcą majątkowym została zawarta umowa cywilna, nie wynika, że opinia biegłego jest stronnicza. Wykonanie tego rodzaju umowy, tj. sporządzenie operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę, pozostaje bez wpływu na jego prawa i obowiązki. Tym samym nie ma przesłanek do wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego na podstawie art. 176 ugn w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 kpa. Trudno bowiem oczekiwać od organu, który zobligowany jest do posługiwania się opinią rzeczoznawcy, by nie zlecił mu wykonania stosownego operatu. Gdyby bowiem uznać, że rzeczoznawca podlega wyłączeniu, ponieważ działa na zlecenie obsługującego organu, to konsekwentnie także rzeczoznawca zatrudniony w urzędzie podlegałby takiemu wyłączeniu. Wiadomym jest, że organ działa za pomocą urzędu, czyli jego pracowników i zleceniobiorców, którzy wykonują czynności odpłatnie (J. Jaworski w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. C.H. Beck 2020, s. 1171).

Sam fakt wykonywania przez rzeczoznawcę majątkowego innych operatów szacunkowych na zlecenie organu (którym był Starosta [...] - inny organ niż Prezydent Miasta [...]) czy stron postępowania (in casu Gminy Miejskiej [...]) nie stanowi podstawy do zastosowania art. 176 ugn w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 7 kpa. Na uwadze należy bowiem mieć istotę i zawodowy charakter ustawowo regulowanej działalności rzeczoznawcy majątkowego i związanej z tym dyscyplinarnej odpowiedzialności zawodowej (art. 174 ust. 1, art. 175 ust. 1, art. 178 ugn), a także możliwości oceny dowodowej operatu szacunkowego przez organ administracji, a następnie sąd administracyjny - jako opinii o sformalizowanej prawnie formie i trybie oceny prawidłowości sporządzenia (art. 157 ugn).

Rzeczoznawca majątkowy sporządzając opinię nie jest związany stanowiskiem zleceniodawcy ani innego podmiotu w sprawie wyceny, lecz obowiązującymi przepisami prawa i etyką zawodową. Obowiązany jest przy tym kierować się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Gmina nie mogła zatem skutecznie ingerować w pracę biegłej. Przedstawiona w sprawie opinia nie rzutowała też w żaden sposób na prawa lub obowiązki biegłej. Nadto Gmina nie pozostawała w stosunku nadrzędności służbowej do M.G. (art. 24 § 1 pkt 7 kpa). Nie została tym samym naruszona zasada zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 kpa). Należy zauważyć, że także operaty sporządzone dnia 6 sierpnia 2007 r. i 7 listopada 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego dr inż. M.S., przedłożone w odpisach przez skarżących, zostały sporządzone na zlecenie jednostek organizacyjnych Gminy Miejskiej [...] - odpowiednio - [...] Zarządu Komunalnego w [...] i Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] (k. 244-223v, 280-259, 308-281 akt Starosty).

Art. 151 ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa zawierają przeciwstawne normy wynikowe, przeto oddalenie skargi w całości uniemożliwiało jej uwzględnienie (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej i s. 10 akapit 5 uzasadnienia skargi kasacyjnej).

Niezasadny był zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa i art. 156 ust. 4 i 5 ugn (pkt 2 lit. a petitum skargi kasacyjnej).

Biegła prawidłowo dokonała aktualizacji operatu szacunkowego z 15 grudnia 2016 r., zgodnie z art. 156 ust. 4 i 5 ugn (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, zm. poz. 50). Świadczy o tym pismo z 31 stycznia 2018 r., stanowiące potwierdzenie operatu szacunkowego (omyłkowo oznaczonego jako operat z "15 grudnia 2015 r."), określającego wartość rynkową działki nr [...] oraz dołączona do niego "analiza rynku nieruchomości przeprowadzonej od daty sporządzenia operatu do chwili obecnej", wskazująca na trend zmiany cen ze względu na upływ czasu wynoszący 2,20% na rok (k. 34-32 akt Wojewody).

Skarżący kasacyjnie nie podważyli prawidłowości analizy przedłożonej przez biegłą. Skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, nie kwestionowali prawidłowości potwierdzenia aktualności operatu przed Sądem I instancji (skarga z 9 marca 2018 r.; pismo uzupełniające skargę z 1 czerwca 2018 r.; protokół rozprawy z 14.6.2018 r.; k. 3-24, 51-56, 61 akt sądowych).

Nie mógł przynieść spodziewanego skutku zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 134 ust. 2 ugn (pkt 2 lit. b petitum skargi kasacyjnej); art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa (pkt 2 lit. c, d petitum skargi kasacyjnej); art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 kpa (pkt 2 lit. e petitum skargi kasacyjnej); art. 78 w zw. art. 77 § 1 kpa (pkt 2 lit. f, g petitum skargi kasacyjnej); art. 7 w zw. art. 77 § 1 i art. 80, i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 151 ugn i § 4 ust. 1 rozporządzenia (pkt 2 lit. h petitum skargi kasacyjnej); art. 7, 77 § 1 i art. 80, i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 157 ugn (pkt 2 lit. i petitum skargi kasacyjnej); art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 154 ust. 1 ugn (pkt 2 lit. j petitum skargi kasacyjnej).

Biegłym powołanym w niniejszej sprawie była M.G., która przedłożyła operat z 15 grudnia 2016 r. Należy podkreślić w tym miejscu, że biegłego powołuje organ a nie strona postępowania, dlatego przedmiotowy operat winien lec u podstaw ustalenia odszkodowania.

Operat podlega ocenie przez decydenta procesowego, tj. organ w postępowaniu administracyjnym i sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym (T. Widła, Ocena dowodu z opinii biegłego, Wyd. U. Śl. 1992 s. 84-89; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 t. II s. 408-409 uw. 19, 21; E. Wengerek w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr. 1989 t. 2 s. 461 uw. 12, 13). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyrok NSA z 31.1.2012 r. I OSK 2085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (odpowiednio - art. 4 pkt 16 ugn; wyrok NSA z 3.3.2010 r. II OSK 481/09, Lex 597629, dalej wyrok II OSK 481/09). Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (wyrok WSA w Gdańsku z 10.10.2012 r. II SA/Gd 135/12, cbosa). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości (J. Jaworski w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2020, s. 1119-1120, nb 4 i aprobowany przez Komentatora wyrok NSA z 26.1.2006 r. II OSK 459/05; P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2012, s. 178-183). W każdym postępowaniu (cywilnym, administracyjnym czy sądowoadministracyjnym) to organ lub sąd dokonuje oceny przydatności dowodu, jego poprawności... Ocena ta nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych (J. Jaworski - op. cit., s. 1106, nb 7).

Strona ma prawo podważać, a organ obowiązek ocenić operat szacunkowy. Skarżący zgłaszali uwagi i zastrzeżenia do operatu oraz przedstawili i powoływali się na opinię biegłego sądowego P.P. z 23 listopada 2016 r. (k. 160-120, 119 akt Starosty) i dwa operaty dr inż. M.S. z: 7 listopada 2011 r. (z których jeden "dotyczący określenia wysokości odszkodowania z tytułu bezumownego korzystania z części nieruchomości gruntowej stanowiącej część działki nr [...] obr. [...]" - k. 308-281 akt Starosty; zaś drugi "dotyczący określenia wysokości stawki czynszu dzierżawnego z tytułu korzystania z części nieruchomości gruntowej stanowiącej część działki nr [...] obr. [...]" - k. 280-259 akt Starosty) i operat dr inż. M.S. z 6 sierpnia 2007 r. "dotyczący określenia wysokości odszkodowania z tytułu bezumownego korzystania z części nieruchomości gruntowej - działka nr [...] obr. [...]" – dwakroć przedłożony przy piśmie pełnomocnika skarżących z 14 sierpnia 2017 r. (k. 250-246, 244-233v=232-228, k. 227-202 akt Starosty).

Wojewoda prawidłowo odniósł się do przedstawionych przez skarżących opinii trafnie konstatując, że są one nieprzydatne dla potrzeb niniejszego postępowania - ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) pod drogę (§ 36 ust. 1 rozporządzenia). Zasadnie podniesiono, że "żaden z nich nie dotyczy ustalenia wartości nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania czyli działki nr [...]... na dzień [...] listopada 2015 r., lecz innych działek o odmiennych parametrach. Po drugie wszystkie te operaty zostały sporządzone w odmiennych celach niż określenie wartości prawa własności nieruchomości. Opinia z dnia 23 listopada 2016 r., sporządzona przez biegłego Pana P.P., na zlecenie Sądu Rejonowego dla [...] I Wydział Cywilny, określa wysokość wynagrodzenia za ustanowienie służebności drogi koniecznej dla działek nr [...], położonych w obrębie [...], jedn. ewidencyjna [...] - [...]. Operat szacunkowy z dnia 6 sierpnia 2007 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Panią M.S., dotyczący części działki nr [...] obr. [...] (z której podziału powstała działka stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania) o pow. 252 m2 określa oszacowaną przez biegłą wysokość odszkodowania z tytułu bezumownego korzystania z tejże części ww. nieruchomości gruntowej, zaś opinia ww. rzeczoznawcy z dnia 7 listopada 2011 r. ("stanowiąca w istocie jeden operat sporządzony w dwóch egzemplarzach") określa natomiast wysokość stawki czynszu dzierżawnego z tytułu korzystania z części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położonej w obrębie [...], jedn. ewidencyjna [...] – [...]" (s. 5 decyzji z [...] lutego 2018 r.; pisma biegłej z 5 września 2017 r. i 18 lipca 2017 r.; k. 254, 114-113 akt Starosty). Co prawda Wojewoda omyłkowo przyjął, że operat rzeczoznawcy z 7 listopada 2011 r. stanowił w istocie "jeden operat sporządzony w dwóch egzemplarzach" (s. 5 akapit 3 decyzji [...] lutego 2018 r.), bowiem są to w istocie dwa odrębne operaty z 7 listopada 2011 r. (każdy inaczej określający cel wyceny), lecz uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Trafnie bowiem Sąd I instancji aprobował pogląd Wojewody, że ani żaden z dwu operatów z 7 listopada 2011 r., ani operat z 6 sierpnia 2007 r., ani opinia biegłego sądowego z 23 listopada 2016 r., z uwagi na określenie celu, dla którego każdy z nich był sporządzony (art. 156 ust. 2 i 3 ugn) i inny cel wyceny (§ 56 ust. 1 pkt 2 i 7 rozporządzenia), nie czyniły owych operatów i opinii biegłego sądowego przydatną dla ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości w kontrolowanej sprawie. Żaden z tych odpisów dokumentów nie spełniał wymogów wynikających z art. 130 ust. 2 ugn. Należy także zwrócić uwagę, że operat z 6 sierpnia 2007 r., ani oba operaty z 7 listopada 2011 r. (sporządzone - odpowiednio - według poziomu cen poprzedzających blisko 5 lat (oba operaty z 7 listopada 2011 r.) i ponad 9 lat (operat z 6 sierpnia 2007 r.) nie mogły stanowić prawidłowego układu odniesienia do poziomu cen z 15 grudnia 2016 r. (właściwego dla operatu z 15 grudnia 2016 r., opartego o ceny z okresu obejmującego okres od drugiej połowy 2014 r. do 8 sierpnia 2016 r.).

Skarżący w toku postępowania administracyjnego, a także sądowoadministracyjnego, posiłkując się trzema operatami M.S. i opinią P.P., wskazywali na wadliwy dobór nieruchomości podobnych, a w konsekwencji błędne określenie wartości działki nr [...], która - ich zdaniem - nie odpowiada wartości rynkowej nieruchomości (art. 134 ust. 1 ugn).

Rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy jest związany obowiązującymi przepisami prawa, tj. przepisami ugn (w tym art. 134 ust. 2 ugn) i przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (w tym § 4 ust. 1 rozporządzenia). Prawidłowość operatu uzależniona jest od sporządzenia go zgodnie z ww. regulacjami.

Art. 154 ust. 1 ugn stanowi, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rację mają skarżący kasacyjnie, że rzeczoznawca majątkowy nie ma dowolności w wyborze podejścia metody ani techniki szacowania. Jego wybór winien być adekwatny do charakteru sprawy i podlega ocenie organu, a następnie sądu administracyjnego.

Oceniając w powyższych granicach operat z 15 grudnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, że był on zdatny, aby na jego podstawie ustalić skarżącym odszkodowanie. Podzielić należy pogląd Wojewody, który uznał za przekonujące wyjaśnienia biegłej z 18 lipca 2017 r. (k. 114-113 akt Starosty). Skarżący konsekwentnie utrzymują, że rzeczoznawca nie uwzględniła przy wykonywaniu wyceny transakcji nieruchomościami podobnymi, w efekcie czego wartość działki nr [...] została - w ich przekonaniu - zaniżona. Podnieść w tym miejscu wypada, że wskazywane przez skarżących nieruchomości zasadnie nie zostały uznane za podobne, a odmienne twierdzenia zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym. Trafnie bowiem Wojewoda przyjął za biegłą, że "wszystkie podane w ich [odwołujących się] piśmie nieruchomości znajdują się w terenach skoncentrowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowych, natomiast wyceniana działka znajduje się w otoczeniu terenów niezabudowanych starorzecza Wisły o przeznaczeniu pod zieleń, w odległości ok. 300 m od zabudowy jednorodzinnej przy Ośrodku Sportu i Rekreacji "Kolna" i ok. 315 m od składu budowlanego przy ul. [...]" (s. 5 decyzji z [...] lutego 2018 r.).

Uzyskawszy prawidłowo sporządzony operat z 15 grudnia 2016 r. organ nie był władny uwzględnić wniosku skarżących o powołanie nowego biegłego w celu sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Subiektywne przekonanie skarżących o wadliwości operatu nie może skutkować ani koniecznością sporządzenia nowej opinii, ani nawet poddania już sporządzonej opinii ocenie w trybie art. 157 ugn. Skarżący mogli samodzielnie zainicjować procedurę poddającą ocenie operat z 15 grudnia 2016 r. przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Koszty jakie by przy tym ponieśli związane byłyby z ich udziałem w postępowaniu. Nie istniały żadne podstawy, by obciążać nimi organ, skoro ten dysponował operatem, nadającym się do ustalenia odszkodowania.

Nie sposób zatem uznać, że doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 78 [§ 1 i 2], art. 80 i art. 107 § 3 kpa.

Nietrafny był zarzut naruszenia art. 134 ust. 3 i 4 ugn w zw. z § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia (pkt 5 petitum skargi kasacyjnej).

Przepis § 36 ust. 3 rozporządzenia wprowadza dwuetapową procedurę określenia wartości nieruchomości. W pierwszej kolejności należy zbadać, czy określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Jeżeli jest to niemożliwe, to dopiero wówczas wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. W niniejszej sprawie biegła znalazła 11 transakcji gruntami nabytymi pod drogi publiczne zawartymi w badanym obszarze w l. 2014-2016 (s. 12 operatu z 15 grudnia 2016 r.), dlatego prawidłowo w oparciu o nie ustaliła wartość nieruchomości. Brak było podstaw do wyeliminowania z badania nieruchomości ujętej w punkcie 7 tabeli (s. 12 operatu z 15 grudnia 2016 r.).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 ppsa (zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie) i poddaje się kontroli instancyjnej. Jest ono zwięzłe, lecz w sposób wystarczający Sąd I instancji odniósł się do wszystkich istotnych zarzutów skargi i wyjaśnił, dlaczego nie uwzględnił skargi, aprobując stanowisko zajęte przez orzekające w sprawie organy. Mimo licznych zarzutów skargi WSA trafnie skonstatował, że osią sporu jest w istocie ustalenie przeznaczenia nieruchomości, dobór nieruchomości porównawczych, znaczenie przedkładanych przez stronę operatów szacunkowych sporządzonych na użytek innych postępowań, potrzeba zlecenia wyceny nieruchomości innemu biegłemu czy pozaprocesowej oceny operatu (s. 18 akapit 2 wyroku II SA/Kr 446/18). Do wszystkich tych zagadnień Sąd I instancji się odniósł, co czyni niezasadnym zarzut ujęty w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej.

Na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.