Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1253/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 par. 1, art. 107 par. 3, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2016 r. sprawy ze skargi A. P., E. M., J. P., K. P., L. S., M. P., S. P., T. D. i T. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] marca 1972 r., nr [...] odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do części gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] o powierzchni [...] m2.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydium Rady Narodowej W. decyzją z dnia [...] marca 1972 r. odmówiło J. P., J. D., J. D., M. P., T. P., A. P. oraz K. P. ustanowienia prawa wieczystego użytkowania do wyżej opisanej nieruchomości [...]. Wnioskiem z 2014 r. E. M., L. S., T. D., T. P., M. P., J. P., S. P. i K. P. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji z 1972 r. Po jego rozpatrzeniu Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Prezydium Rady Narodowej W., wskazując, że odmowa przyznania prawa własności czasowej w stosunku do przedmiotowej nieruchomości była uzasadniona z uwagi na fakt, że nieruchomość została przeznaczona pod inwestycję państwową, tj. pod budowę [...]. W ocenie organu nadzoru organ dekretowy przeprowadził niezbędne postępowanie wyjaśniające i prawidłowo uzasadnił decyzję odmowną, a rozstrzygnięcie zostało oparte na zapisach planu zagospodarowania przestrzennego uszczegółowionego zapisami decyzji lokalizacyjnej.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem E. M., L. S., T. D., T. P., M. P., J. P., S. P. i K. P. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że dla oceny, czy zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) istotne są przepisy obowiązujących planów miejscowych, bowiem decyzje lokalizacyjne pozbawione były jakiegokolwiek w tym zakresie znaczenia. Równocześnie, zdaniem wnioskodawców, wystarczające do rozstrzygnięcia w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest brak wykazania w decyzji planu miejscowego, z którym, w ocenie organu, nie można pogodzić korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli oraz odniesienie się jedynie do pozbawionej znaczenia decyzji lokalizacyjnej. W ocenie wnioskodawców obowiązujący w dacie wydania decyzji w 1972 r. plan miejscowy nie wykluczał bowiem wykorzystania nieruchomości przez jej byłych właścicieli. Organ nadzoru do oceny legalności decyzji dekretowej powinien był wziąć pod uwagę wyłącznie zapisy planu zagospodarowania przestrzennego. Całkowicie niezasadne jest przyjęcie, że przy wydaniu kwestionowanej decyzji z dnia [...] marca 1972 r. organ wziął pod uwagę art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i w jego oparciu rozważył, czy istnieją inne niż wynikające z planu miejscowego przesłanki uzasadniające odmowne rozpoznanie wniosku dekretowego. Skoro w decyzji z 1972 r. nie wskazano podstawy prawnej określonej w art. 54 ustawy z 1958 r., to na obecnym etapie sprawy niedopuszczalne jest założenie, w oparciu o które organ nadzorczy przyjął, że podstawą odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego byłym właścicielom była treść tego przepisu. Jednocześnie wywłaszczenie nieruchomości pod budowę [...] nie miało swojego uzasadnienia w art. 54 ustawy 12 marca 1958 r. oraz w przepisach Konwencji Wiedeńskiej z dnia 18 kwietnia 1961 r. o stosunkach dyplomatycznych, bowiem przepisy te nie mogły stanowić samodzielnej podstawy prawnej jakichkolwiek rozstrzygnięć, ale też nie stwarzały obowiązku zapewnienia przez państwo gruntu na cele takie jak budowa [...].

Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska W. z dnia [...] marca 1972 r. stanowią przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Organ dekretowy, odmawiając ustanowienia użytkowania wieczystego opisanej nieruchomości, wskazał, że nieruchomość ta przeznaczona jest, na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego i zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [..,] z dnia [...] sierpnia 1971 r., pod budowę [...].

Minister przywołał treść art. 7 ust 1 i 2 powołanego dekretu. Wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do opisanej nieruchomości został złożony w terminie. Organ nadzoru wskazał, że materialnoprawną przesłanką warunkującą przyznanie przez organ prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy do gruntu nieruchomości [...] wskazywał art. 7 ust 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zgodnie z jego brzmieniem gmina miała obowiązek uwzględnić taki wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeśli chodzi o osoby prawne, ponadto gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem, w myśl planu zabudowania, nie pozostawało w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. Przy czym jedynym kryterium, które winien mieć na uwadze organ rozpoznający wniosek byłego właściciela jest możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem tego gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też przed wydaniem orzeczenia rozstrzygającego o przyznaniu prawa własności czasowej organ zobowiązany był dokonać ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości według planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji w tym przedmiocie.

Podjęte przez organ naczelny w niniejszej sprawie czynności wskazują, że planem, do którego należy odnieść się, dokonując oceny możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przedmiotowej nieruchomości, są zapisy Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego na rok [...] r. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1969 r. (publ. [...]). Przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem [...], gdzie dominującym przeznaczeniem były tereny [...] (opracowanie geodezyjne z dnia [...] czerwca 2015 r.). Biorąc pod uwagę powyższe, Minister wskazał na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 (opubl. Lex nr 463485) stanowiącą, że dla oceny przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu istotne znaczenie ma rodzajowe określenie funkcji w planie, jaka miała być realizowana na danym gruncie. Konkretyzacja w tym zakresie winna wynikać z planu zagospodarowania przestrzennego, ale - uwzględniając ówczesny ustrój gospodarczy - mogła też mieć miejsce w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana. Zatem zdaniem organu nadzoru w niniejszej sprawie nnieuzasadniony jest zarzut wnioskodawców, że konkretyzacja planu zagospodarowania przestrzennego nie mogła być dokonana na podstawie decyzji lokalizacyjnej lub innych materiałów pomocniczych.

Minister podniósł, że z opinii geodezyjnej uprawnionego geodety z dnia [...] czerwca 2015 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość w dacie wydania orzeczenia dekretowego z dnia [...] marca 1972 r. objęta została decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1971 r. pod inwestycję polegającą na budowie [...]. Organ nadzoru ustalił również, że na ww. nieruchomości znajdowało się [...]. Z akt sprawy wynika również, że za części przejmowanych nieruchomości ([...]) z tabeli likwidacyjnej byłej wsi [...] wypłacane były odszkodowania w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przy czym organ, oceniając w postępowaniu decyzję dekretową z dnia [...] marca 1972 r., aby stwierdzić, czy została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nie mógł pominąć przepisów obowiązujących w dacie jej podjęcia. Konieczne było to z tej przyczyny, że w niniejszej sprawie decyzja dekretowa została wydana już po wejściu w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która wprowadziła istotne zmiany, rozszerzając między innymi zakres podstaw do odmowy przyznania prawa własności czasowej. Zdaniem organu nadzoru na terenie W. niemożliwe było prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, gdyż zgodnie z art. 1 dekretu wszelkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność gminy W., a po wejściu w życie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stały się własnością Skarbu Państwa. Z punktu widzenia ustawy z dnia 12 marca 1958 r. niemożliwe było zatem wywłaszczenie nieruchomości będącej już własnością Skarbu Państwa. Dlatego przepisy tej ustawy należy traktować w tym zakresie jako rozszerzenie katalogu przesłanek, na podstawie których można było odmówić dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej. Zatem, w opinii Ministra, dla oceny legalności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] marca 1972 r. wzorcem kontroli należało uczynić przepis art. 54 ustawy z 1958 r. Natomiast niepowołanie w orzeczeniu dekretowym wprost art. 54 tej ustawy nie zmienia faktu, że przepis ten obowiązywał w dniu wydania orzeczenia i musiał być brany pod uwagę w postępowaniu nadzorczym. Zdaniem Ministra nie ma przy tym znaczenia, że kwestionowana decyzja dekretowa nie zawiera tej podstawy prawnej w swojej treści, gdyż był to akt powszechnie obowiązujący, a organy administracji miały obowiązek jego stosowania.

Minister podkreślił, że funkcja określona w planie zagospodarowania przestrzennego jako tereny [...] zakreślona była dość ogólnie. Konkretyzacja tej funkcji nastąpiła dopiero w decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] sierpnia 1971 r. Nie ulega wątpliwości, zdaniem Ministra, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod budowę [...] było przeznaczeniem tego terenu pod inwestycję, która powodowałaby wywłaszczenie nieruchomości, gdyby przedmiotowa nieruchomość nie była objęta dekretem [...]. Przy czym konieczność udostępnienia nieruchomości pod tego rodzaju inwestycję wynikała z [..], w tym z art. 25 Konwencji Wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych sporządzonej w Wiedniu w dniu 18 kwietnia 1961 r. (Dz. U. z 1965 r., Nr 37, poz. 232). W interesie państwa było i jest bowiem [...] Państwa na zasadzie wzajemności i w oparciu o regulacje międzynarodowe, w tym o powołaną Konwencję Wiedeńską, dążyły do [...]. Stąd też przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod inwestycję, tj. budowę [...], miało służyć powyższym celom. Z kolei podmiot prywatny, jakim byli dotychczasowi właściciele nieruchomości, nie miał legitymacji do realizacji celu określonego w decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] sierpnia 1971 r., tj. wybudowania [..]. Cel ten mogło bowiem realizować jedynie, powołane na mocy uchwały Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] listopada 1962 r., nr [...], przedsiębiorstwo państwowe pod nazwą [...], którego przedmiotem działania było [...]. Równocześnie organ nadzoru wskazał, że powołany przez wnioskodawców na okoliczność uzasadniającą niemożność wywłaszczenia nieruchomości na ww. cel, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1336/11 odnosi się do zupełnie innej sytuacji faktycznej i przedmiot postępowania nie jest tożsamy z niniejszą sprawą. Naczelny Sąd Administracyjny orzekał w nim wyłącznie o zasadności odmowy wszczęcia postępowania z wniosku [...] o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na brak interesu prawnego tego podmiotu, wskazując równocześnie, że art. 21 powołanej Konwencji nie daje podstaw do wyprowadzenia takiego interesu.

Minister wyjaśnił też, że co prawda w kwestionowanym przez wnioskodawców orzeczeniu dekretowym z dnia [...] marca 1972 r. nie zostało podane konkretnie, na podstawie jakiego planu zagospodarowania przestrzennego organ dekretowy dokonał ustaleń dotyczących przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, jednakże brak wskazania w tej decyzji konkretnego planu zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić podstawy do domniemania nielegalności decyzji, bowiem każdy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi prawo lokalne dla terenów nim objętych, co oznacza, że jego treść nie podlega dowodzeniu i nie było konieczności wskazywania go, gdyż jako przepis prawa był on powszechny i ogólnie dostępny. Zatem, zdaniem organu nadzoru, niezasadny jest zarzut wnioskodawców, że wobec braku wskazania planu zagospodarowania przestrzennego w decyzji dekretowej z dnia [...] marca 1972 r. uzasadnione jest wydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Minister wskazał także na niezasadność powoływania w niniejszej sprawie przez stronę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 1986 r., sygn. akt IV SA 275/86, zgodnie z którym plan zagospodarowania przestrzennego województwa, mający rangę planu regionalnego (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym - Dz. U. Nr 35, poz. 185) nie może być podstawą rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych w rozumieniu art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - prawo budowlane. Odnosząc się do powyższego, organ nadzoru podniósł, że przywołana w wyroku ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym nie obowiązywała w dniu wydania kwestionowanej decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] marca 1972 r. Natomiast obowiązująca ówcześnie ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47) w art. 7 stanowiła, że dla obszaru miasta wyłączonego z województwa sporządzane były ogólne plany regionalne, a zatem m.in. dla W., która zgodnie z ówczesnym podziałem administracyjnym Polski stanowiła [...]. Ponadto przywołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że plany regionalne nie mogą być podstawą rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych w zakresie prawa budowlanego, co nie wpływa na możliwość rozstrzygania w oparciu o powyższy plan w sprawach związanych z dekretem [...].

Mając na uwadze powyższe, organ nadzoru stwierdził, że w rozpatrywanej sytuacji odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości była uzasadniona. W rozpatrywanym przypadku wytyczne planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji lokalizacyjnej nie dawały bowiem organowi dekretowemu alternatywy przy podejmowaniu decyzji.

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli E. M., L. S., T. D., T. P., M. P., J. P., S. P. i K. P.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

I - naruszenie mającego istotny wpływ na wynik sprawy prawa materialnego, czyli:

- art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez jego błędną wykładnię skutkującą stwierdzeniem, że nieruchomość położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], o pow. [...] m2 nie mogła być wykorzystana przez jej dotychczasowych właścicieli, co doprowadziło do bezzasadnej odmowy przyznania prawa własności czasowej i w konsekwencji pominięcie, że przy wydaniu orzeczenia z dnia [...] marca 1972 r. doszło do rażącego naruszenia prawa,

- naruszenie art. 7 ust. 2 powołanego dekretu w związku z art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przeznaczenie nieruchomości pod budowę [...] uzasadniało wywłaszczenie, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego rozpoznania wniosku dekretowego.

II - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa, poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skarżącej oraz nieustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, co miało wpływ na wadliwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa,

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa, poprzez nieuzasadnione utrzymanie w mocy zaskarżanej decyzji, w sytuacji gdy uchybienia organu miały istotny wpływu na wynik sprawy, co winno skutkować uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania.

W tej sytuacji skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W obszernym i szczegółowym uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa, z którego treści wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że rozpatrując przedstawioną sprawę Sąd miał na względzie fundamentalną w polskiej procedurze administracyjnej zasadę stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 § 1 kpa (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 stycznia 1991 r., sygn. akt III ARN 41/90, OSAP nr 11). Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu, w jakim ona zapadła, może nastąpić jedynie wyjątkowo, tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z kwalifikowanych, ciężkich wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w tym przepisie. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa, który to przepis zawiera zamknięty katalog przesłanek. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (w tym odwoławczym). Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 kpa, może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Taka zaś sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest postępowaniem odrębnym od postępowania odwoławczego i kontrola instancyjna oraz sądowa decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności musi ograniczać się do badania zachowania trybu i istnienia (lub nieistnienia) przesłanek nieważności decyzji. Należy raz jeszcze podkreślić, że niniejsze postępowanie jest postępowaniem nadzorczym i nie stanowi kolejnej instancji zwykłego postępowania administracyjnego. Przypomnieć w miejscu należy, że zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zachodzi jedynie wówczas, gdy naruszenie prawa ma charakter naruszenia bezpośrednio godzącego w rozstrzygnięcie decyzji, co wyraża się w oczywistej sprzeczności treści tej decyzji z obowiązującym porządkiem prawnym. Stąd też badanie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, jest prowadzone na podstawie jednoznacznie brzmiącego przepisu oraz stanu faktycznego, ustalonego na dzień wydania decyzji. Decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Oznacza to także, że nie każde naruszenie lub uchybienie prawa jest podstawą do zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji administracyjnej. Należy przy tym pamiętać, że kontrolując w postępowaniu nadzorczym decyzje wydawane przez organy administracji w latach siedemdziesiątych ubiegłego stulecia, nie można do ich oceny stosować obecnie obowiązujących standardów prawnych i aksjologii stosowania prawa. Podsumowując, stwierdzić należy, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy niebudzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru kwalifikowane naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97, niepubl.): Podkreślić również należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie może być interpretowane w sposób rozszerzający.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm.), gmina miała obowiązek uwzględnić tzw. wniosek "dekretowy", jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Z przepisu tego wynikają dwie przesłanki, które muszą być łącznie spełnione, aby wniosek dekretowy mógł być uwzględniony: złożenie wniosku dekretowego w ustawowym terminie i zgodność korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jego przeznaczeniem według obowiązującego planu zabudowy a obecnie planu zagospodarowania przestrzennego.

W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje fakt złożenia wniosku dekretowego w terminie przewidzianym przepisami dekretu. Zatem weryfikacji podlegała tylko prawidłowa ocena przez organy dekretowe możliwości korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela w zgodzie z przeznaczeniem wskazanym w planie zagospodarowania przestrzennego.

Okoliczność, czy przedmiotowa nieruchomość [...] była objęta planem zagospodarowania przestrzennego i którym, została wyjaśniona w toku postępowania administracyjnego. Organ nadzoru ustalił bowiem, że nieruchomość ta leżała na terenie objętym zapisami Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego na rok [...] r. zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1969 r. nr [...] (publ. [...]). Zgodnie z tymi zapisami przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem [...], gdzie dominującym przeznaczeniem były tereny [...], co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy opinie geodezyjne z dnia [...] grudnia oraz [...] czerwca 2015 r. sporządzone przez uprawnionego geodetę ([...]). Z przeznaczeniem tym koresponduje znajdujący się w decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] marca 1972 r. zapis, zgodnie z którym teren ten został przeznaczony "[...] na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] sierpnia 1971 r. Nr [...]"[...]. Oznacza to, że w tej sytuacji tylko istnienie możliwości wykorzystania przez byłych właścicieli nieruchomości pod budowę [...] mogłoby stanowić dla organów kontrolujących w trybie nadzorczym decyzje dekretowe podstawę do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Taka sytuacja nie zaistniała jednak w rozpatrywanej sprawie.

W ocenie Sądu, wynikające z powołanego planu przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości, potwierdzone treścią przywołanej decyzji o lokalizacji szczegółowej uniemożliwiało dotychczasowemu właścicielowi korzystanie z niej w sposób przewidziany w tym planie. Były właściciel nieruchomości nie mógł bowiem realizować tego rodzaju zabudowy, gdyż sprzeciwiał się temu art. 15 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46), zgodnie z którym inwestor prywatny mógł dokonać inwestycji budowlanych wyłącznie dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych własnych i najbliższej rodziny oraz dla zaspokojenia własnych potrzeb gospodarczych, dla wykonywania zawodu lub dla wykonywania działalności usługowej. Tym samym dotychczasowy właściciel jako podmioty prywatny nie mógł dokonać inwestycji budowlanych w postaci [...]. Decydujący w takiej ocenie jest fakt, że określony w planie [...] polegający na budowie [...] mogło realizować jedynie powołane na mocy uchwały Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] listopada 1962 r., nr [...] przedsiębiorstwo państwowe pod nazwą [...], którego przedmiotem działania było [..]. W tej sytuacji art. 7 ust. 2 dekretu nie pozwalał na uwzględnienie wniosku byłego właściciela nieruchomości [...] o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego).

Prawidłowo zatem organ nadzoru odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] marca 1972 r. Decyzja ta nie naruszała bowiem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r.

Za co najmniej dyskusyjny należy uznać zawarty w uzasadnieniu decyzji organu nadzoru pogląd, zgodnie z którym w rozstrzyganiu o istnieniu przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy można również obecnie stosować przesłanki wynikające z przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane są w tym zakresie odmienne poglądy (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1427/08, z dnia 9 października 2015 r., sygn. akt I OSK 142/15, za stosowaniem ustawy z 1958 r. oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2663/13, z dnia 4 marca 2005 r., sygn. akt OSK 294/04 i z dnia 13 lutego 2003 r., sygn. akt I SA 1046/01, przeciw możliwości stosowania przepisów ustawy z 1958 r.). Jednakże skoro oceniana w trybie nadzorczym decyzja z Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] marca 1972 r. wydana została jedynie w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r., co wynika z jej treści, a przyczyną odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego był jedynie fakt, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji dekretowej, to w ocenie Sądu zagadnienie to nie miało wpływu na sposób i wynik przedmiotowej sprawy. Rozważania dotyczące możliwości zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie były podstawą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej wydanej w sprawie. Podstawą odmowy stwierdzenia nieważności był bowiem fakt, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy art. 7 ust. 2 dekretu nie pozwalał na uwzględnienie wniosku byłych właścicieli nieruchomości o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego).

Biorąc powyższe rozważania pod uwagę, Sąd orzekający po dokładnej analizie rozpatrywanej sprawy i zebranych materiałów dowodowych stanął na stanowisku, że kontrolowanemu postępowaniu nadzorczemu prowadzonemu przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie można skutecznie zarzucić naruszenia prawa. Kontrolowane postępowanie nadzorcze zostało bowiem przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (w tym i przepisów powołanych w skardze). Materiał dowodowy w sprawie został dostatecznie zebrany i rozpatrzony. Wyjaśnione zostały także wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Także w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa organ nadzoru przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną i wyjaśnia tok rozumowania organu, który prowadził do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) orzekł jak w sentencji.