Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 945/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art 165 ust. 7, art 169 ust. 4, art 170 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art 58 § 1 pkt 1, art 3 § 2 pkt 8 i 9, art 189
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 25 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 663/17 w sprawie ze skargi B. F. na akt Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia od B. F. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 663/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, w wyniku rozpoznania skargi B.F. (dalej także jako skarżąca) na akt Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku (dalej także Dyrektor lub organ) z [...] maja 2017 r., nr [...], w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej: uchylił zaskarżony akt, uznał obowiązek organu do złożenia skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej 514 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Do 1 marca 2017 r. B. F. pełniła służbę w Izbie Celnej w Białymstoku na stanowisku specjalisty Służby Celnej w stopniu rewidenta celnego. W dniu 16 maja 2017 r. skarżącej doręczono pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z [...] maja 2017 r., w którym na mocy art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 z późn. zm.; dalej: "przepisy wprowadzające") otrzymała ona propozycję zatrudnienia od 1 czerwca 2017 r. w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Białymstoku. Powyższą propozycję skarżąca przyjęła 25 maja 2017 r.

Pismem z 22 maja 2017 r. skarżąca wezwała organ do złożenia propozycji służby w formie decyzji administracyjnej.

W związku z powyższym pismem, Dyrektor w piśmie z 31 maja 2017 r. poinformował skarżącą, że zgodnie z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających dyrektor Krajowej Administracji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, a brzmienie tego przepisu wskazuje na fakt pozostawienia przez ustawodawcę autonomicznego prawa w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycji pełnienia służby). Na tej podstawie wskazano na brak podstaw do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej zgodnie z wezwaniem skarżącej.

Następnie pismem z 24 maja 2017 r. skarżąca złożyła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku, odwołanie od otrzymanej propozycji zatrudnienia, uznając ją za decyzję o zwolnieniu ze służby w Służbie Celno-Skarbowej.

Pismem z 14 czerwca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku wskazał, iż przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza, a co za tym idzie - nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi.

Pismem z 30 maja 2017 r. skarżąca wystąpiła do Dyrektora z wnioskiem o wydanie świadectwa służby. W odpowiedzi z 6 czerwca 2017 r. organ poinformował skarżącą, że zgodnie z art. 188 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz.1947 z późn. zm.; dalej: "ustawa o KAS") funkcjonariusz otrzymuje świadectwo służby m.in. w sytuacji zwolnienia ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia przez funkcjonariusza, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby, zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających, przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. W tym przypadku ustawa nie przewiduje, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy traktuje się jak zwolnienie ze służby. W związku z tym nie dochodzi do zwolnienia ze służby, tym samym brak jest podstaw prawnych do wydania świadectwa służby.

Pismem z 13 czerwca 2017 r. skarżąca wezwała Dyrektora do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi z 30 czerwca 2017 r. organ poinformował skarżącą, że przedstawiona jej propozycja zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w Białymstoku znajduje uzasadnienie w przepisach prawa, zaś złożenie propozycji nie ma charakteru aktu administracyjnego.

W związku z powyższym 1 sierpnia 2017 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na złożoną jej propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, uznając ją za czynność lub akt z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu swego stanowiska skarżąca podniosła, iż otrzymana propozycja w istocie zwalniała ją ze służby, gdyż albo miała charakter przeniesienia do pracy w roli pracownika (tzw. "ucywilnienie") albo miała charakter zwolnienia ze służby z dniem 31 sierpnia 2017 r. Stwierdziła, iż przyjęła propozycję pracy działając pod przymusem prawnym i ekonomicznym mimo, iż nie zgadzała się z faktem przedłożenia jej propozycji pracy i brakiem przedstawienia jej propozycji służby. Wyjaśniła, że użyty w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających zwrot "odpowiednio" oznacza, że organ powinien złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego. Przywołując art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) oraz art. 276 ust. 1 ustawy o KAS, organ stwierdził, że kognicji sądów administracyjnych podlegają spory o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego w przypadku wydania decyzji w ściśle określonych sprawach. Zdaniem Dyrektora propozycja zatrudnienia składana w oparciu o art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających nie jest decyzją, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Nie podlega więc kontroli sądów administracyjnych. Organ zauważył, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej przedstawionej mu propozycji zatrudnienia oznacza, iż zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających z dniem określonym w propozycji dotychczasowy stosunek służbowy uległ przekształceniu w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony. Na tej postawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o odrzucenie skargi.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyjaśnił w pierwszej kolejności, że zaskarżona propozycja zatrudnienia podlega kontroli sądu administracyjnego. Dopuszczalność kontroli sądowej jest wynikiem zakwalifikowania zaskarżonej propozycji zatrudnienia do aktów z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Propozycja ta nie stanowi jednak decyzji administracyjnej.

Sąd ten, powołując się na art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, wskazał, że wymienione w nim organy składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z przepisu zatem wynika wprost obowiązek dyrektorów wymienionych w przepisie jednostek organizacyjnych KAS, złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom oraz funkcjonariuszom danej jednostki w terminie do 31 maja 2017 r. Obowiązkowi temu musi odpowiadać zatem uprawnienie pracowników oraz funkcjonariuszy wymienionych jednostek organizacyjnych do otrzymania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji obowiązek złożenia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom i funkcjonariuszom jednostek organizacyjnych KAS jest następstwem zastrzeżenia z art. 170 przepisów wprowadzających, do którego odsyła art. 165 ust. 3 tej ustawy. Zgodnie z tym zastrzeżeniem kontynuacja pracy i służby po 31 sierpnia 2017 r. uzależniona została, po pierwsze od otrzymania do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, a po drugie od przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Zarówno bowiem w przypadku nieotrzymania pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby do 31 maja 2017 r., jak również w razie oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają. Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w przypadkach, o których mowa w ustępie 1, traktuje się jako zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 ustawy).

Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej inicjuje przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy, którego konsekwencją jest ustanie stosunku służbowego, stosownie do art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających. Ze względu na skutek przyjęcia lub odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi, propozycja zatrudnienia musi być postrzegana jako akt "wkraczający" w stosunek służbowy i dotykający elementu "nawiązania" i "ustania" stosunku służbowego. Stosunek służbowy jest zaś stosunkiem administracyjnoprawnym, a w konsekwencji sprawy o roszczenia wynikające z takiego stosunku zasadniczo nie są sprawami cywilnymi lecz administracyjnymi.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi Służby Celno - Skarbowej w oparciu o art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających jest aktem z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem wszystkie działania przełożonego podejmowane w stosunku do funkcjonariusza, wkraczające w istotę stosunku służbowego będącego stosunkiem administracyjno-prawnym, które nie są decyzjami ani postanowieniami, winny być kwalifikowane jako takie akty. Kwalifikacja zaś przedmiotu zaskarżenia jako aktu z zakresu administracji publicznej pozwala na dokonanie kontroli sądowej zaskarżonej propozycji zatrudnienia. Nadto Sąd ten zwrócił uwagę, że merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu jest dopuszczalna, gdyż wniesienie skargi poprzedzone zostało wymaganym w świetle art. 52 § 3 p.p.s.a. i złożonym w ciągu 14 dni od otrzymania propozycji zatrudnienia wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa poprzez przedłożenie propozycji pełnienia służby. Takie wezwanie zawarte zostało w treści wniosku o przedłożenie propozycji służby.

Przystępując do merytorycznej kontroli aktu, Sąd pierwszej instancji nie podzielił zasadniczego zarzutu skarżącej, że w świetle art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających Dyrektor mógł jej przedstawić wyłącznie propozycję pełnienia służby. Sąd ten w obszernym wywodzie wskazał, że językowe rozumienie treści art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 przepisów wprowadzających prowadzi do wniosku, że każdemu pracownikowi oraz funkcjonariuszowi możliwe było przedstawienie tylko jednej z propozycji: albo propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby.

Przyczyną uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego aktu był brak zawarcia w niej ustawowych przesłanek propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Z przepisu art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających wynika jednoznacznie, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia winna uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Brzmienie przepisu zatem wskazuje, że oprócz treści propozycji dotyczącej zatrudnienia (które propozycja zawiera), winna ona odnosić się także do kwalifikacji adresata, przebiegu jego dotychczasowej pracy lub służby a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Powinna zatem być uzupełniona i o powyższe, ustawowo przewidziane, przesłanki. Sąd ten podniósł, że skoro ustawodawca zamieścił w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających kryteria, jakimi dyrektor izby administracji skarbowej ma się kierować przy składaniu propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, to zastosowanie opisanych kryteriów przy składaniu propozycji musi być czytelne dla adresata propozycji. Tylko w takiej sytuacji bowiem transparentny i jawny staje się - mający charakter przymusu - proces przekształcania stosunku służbowego w stosunek pracy. Obowiązek uzasadnienia wyboru przez organ propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi (zamiast propozycji służby) Sąd pierwszej instancji wyprowadził z charakteru tego aktu, zbliżonego do decyzji administracyjnej, wymagającej uzasadnienia w świetle przepisów k.p.a.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organ naruszył art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., miało wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na brak wykazania przez organ, że zastosował ustawowe kryteria wyboru złożonej funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia, skutkiem której jest wygaśniecie stosunku służbowego, zaskarżony akt podlegał uchyleniu na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a.

Na mocy art. 146 § 2 p.p.s.a. orzekł o obowiązku organu przedstawienia skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Propozycja powyższa powinna uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącej, a także dotychczasowe jej miejsce zamieszkania, tj. szczegółowo odnosić się do ustawowych kryteriów wyboru rodzaju składanej propozycji w świetle art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających. Konsekwencją uchylenia dotychczasowej propozycji zatrudnienia obowiązkiem organu winno być uregulowanie na nowo sytuacji prawej skarżącej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenia skargi, uchylenia zaskarżonego wyroku ewentualnie orzeczenia reformatoryjnego i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez niezasadne zastosowanie art. 146 § 1 p.p.s.a. wynikające z:

a) niezastosowania i pominięcia skutków prawnych przepisu art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż uchylenie zaskarżonego aktu - propozycji zatrudnienia oznacza anulowanie skutku przyjęcia propozycji w postaci przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, uprawniające Sąd do nałożenia na organ obowiązku ponownego przedstawienia skarżącej propozycji określającej nowe warunki zatrudniania albo pełnienia służby - w sytuacji, gdy z powołanego obowiązującego przepisu rangi; ustawowej wynika, iż na skutek przyjęcia propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Białymstoku stosunek służbowy skarżącej uległ przekształceniu z mocy prawa w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony.

b) niezastosowania i pominięcia skutków prawnych przepisu art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez nałożenie na organ obowiązku ponownego uregulowania sytuacji prawnej skarżącej poprzez przedstawienie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudniania albo pełnienia służby z uwzględnieniem kryteriów wskazanych w art. 165 ust. 7 ustawy i uzasadnieniem przedstawionej propozycji - w sytuacji, gdy z powołanego, obowiązującego przepisu rangi ustawowej wynika, iż maksymalny termin na składanie propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby upłynął w dniu 31 maja 2017 r.

2. mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. naruszenia:

a) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi w sprawie nie należącej do właściwości sądu administracyjnego, jaką jest określona w art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej czynność złożenia funkcjonariuszowi Służby Celno - Skarbowej pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, która nie stanowi żadnej z wymienionych w art. 3 p.p.s.a. ani przepisach szczególnych prawnych form działania administracji publicznej, która podlegałaby kontroli sądowoadministracyjnej.

b) art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 5 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia w służbie cywilnej złożona funkcjonariuszowi Służby Celno - Skarbowej stanowi określony w tym przepisie akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - w sytuacji, gdy pismo, zawierające propozycję przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy na czas nieokreślony nie może być za taki akt uznane z uwagi na to, iż nie ma charakteru władczego, bowiem bezpośrednio nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa niezależnie od woli adresata takiej propozycji, który ma swobodną wolę przy podjęciu decyzji w zakresie przyjęcia propozycji w określonym w ustawie terminie, bądź też odmowy jej przyjęcia, a ponadto wskazana propozycja pozostaje w sferze podległości służbowej.

c) art. 276 § 6 w zw. z § 1 i 2 oraz art. 277 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016r. poz. 1947 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i objęcie zakresem kognicji sądu administracyjnego sprawy nie wymienionej w tym przepisie - w sytuacji, gdy przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja właściwości sądów w zakresie spraw związanych ze stosunkiem służbowym funkcjonariusza Służby Celno - Skarbowej wyklucza w tym zakresie właściwość sądów administracyjnych do rozpoznawania spraw innych niż wyliczone enumeratywnie w art. 276 ust. 1, 2 i 3 ustawy o KAS.

d) art. 146 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie obowiązku Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku do złożenia skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby - podczas, gdy brak jest przepisów prawa, z których wynika obowiązek organu ponownego przedstawienia propozycji i w sytuacji, gdy orzeczenie o takim obowiązku organu jest sprzeczne z przepisem art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających ustawę o KAS przewidującym maksymalny termin na składanie propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby do dniu 31 maja 2017r. oraz z przepisem art. 171 ust. 1 pkt 2 wskazanej ustawy przewidującym przekształcenie stosunku służbowego skarżącej z mocy prawa w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony na skutek przyjęcia złożonej już propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Białymstoku.

e) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku nie możliwych do realizacji wskazań, co do dalszego postępowania polegających na nałożeniu na organ obowiązku uregulowania na nowo sytuacji prawnej skarżącej poprzez ponowne przedstawienie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudniania albo pełnienia służby z uwzględnieniem kryteriów wskazanych w art. 165 ust 7 ustawy i uzasadnieniem przedstawionej propozycji - w sytuacji, gdy wskazania te są sprzeczne z przepisem art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających ustawę o KAS przewidującym prekluzyjny termin (do dnia 31 maja 2017r.) na składanie propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz z przepisem art. 171 ust. 1 pkt 2 wskazanej ustawy przewidującym przekształcenie stosunku służbowego skarżącej z mocy prawa w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony na skutek przyjęcia propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Białymstoku

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie organ rozwinął powyższe zarzuty.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia wymienionych w niej przepisów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który uznał, że pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia 10 maja 2017 r. zawierające propozycję pracy stanowi akt z zakresu administracji publicznej objęty dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., i jako taka podlega kognicji sądu administracyjnego.

Ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie można się zgodzić. Wyjaśnić należy, że ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1947 ze zm.) w miejsce funkcjonujących: administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej powołano administrację skonsolidowaną – Krajową Administrację Skarbową, podporządkowaną ministrowi właściwemu do spraw finansów. Preambuła tej ustawy wskazuje, że u podstaw regulacji leży doniosłość konstytucyjnego obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w szczególności podatków i należności celnych, troska o bezpieczeństwo finansowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz ochrona bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej, w celu zapewnienia nowoczesnego i przyjaznego wykonywania obowiązków podatkowych i celnych, a także efektywnego poboru danin publicznych. W świetle art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o KAS, Krajowa Administracja Skarbowa stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego Unii Europejskiej, a także zapewniającą obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W jej ramach wyodrębniono Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Z art. 160 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wynika, że zniesiono m.in. Szefa Służby Celnej, dyrektorów izb celnych, naczelników urzędów celnych, urzędy celne wraz z podległymi oddziałami celnymi. Organy Krajowej Administracji Skarbowej określono m.in. w art. 162 tej ustawy i w art. 11 ust. 1 ustawy o KAS.

Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy KAS wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy.

Wskazać należy, że w myśl art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS, i którzy zachowali ciągłość pracy i służby. Przy czym podkreślić należy, że użyte w tym przepisie słowo "odpowiednio" przyporządkowuje pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby.

Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w zw. z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, pracownika w stosunek służby, poprzez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie – do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Powyższe stwierdzenie znajduje potwierdzenie w treści art. 169 ust. 3 tej ustawy, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia.

Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że użyty w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji.

Zauważyć należy, że ustawodawca odnośnie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, nie zastrzegał dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby w art. 169 ust. 4-7 tej ustawy wskazał, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W tym miejscu wskazać należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja administracyjna jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1987 r. sygn. akt SA/Wr 730/87, wyrok dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II GPS 1/06 (CBOSA), wyraził pogląd, że w każdym przypadku należy indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy ten akt zmierza do władczego ukształtowania praw i obowiązków jego adresata. Z kolei Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 5 lutego 1988 r. sygn. akt III AZP 1/88 (Lex nr 11678), wskazał na trzy cechy dające podstawę do uznania czynności organu administracyjnego za decyzję administracyjną – po pierwsze, decyzja jest przejawem woli organu administracyjnego, co oznacza, iż organ ten rozstrzygając sprawę narzuca władczo swoje stanowisko; po drugie, decyzja musi wyraźnie wskazywać podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego, po trzecie, decyzja rozstrzyga konkretną sprawę określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne; decyzja wyposażona jest w atrybut ważności.

Natomiast w przypadku czynności lub aktu, objęcie ich zakresem zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zależy od spełnienia kryterium pozytywnego (działanie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej) oraz kryterium negatywnego (działanie nie jest podejmowane w formach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.). Przy czym ustawodawca pojęć "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej" nie definiuje. W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że akty lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą być skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, mieć charakter zewnętrzny, co oznacza, że są one skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu akt lub podejmującemu daną czynność, mają dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, a także obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie VI, WK 2016, J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie V Lexis Nexis 2011).

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, że złożona skarżącej propozycja zatrudnienia stanowi akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 tej ustawy). Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo też niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2). Organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – jak już wskazano - zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym.

Zauważyć także należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19 stwierdził, że: "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm., dalej "PwKAS") dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "PwKAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 PwKAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 PwKAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 PwKAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 u.K.A.S. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.".

Mając na uwadze powyższe rozważania oraz treść powołanej uchwały I OPS 1/19, stwierdzić należało, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że zaskarżona propozycja zatrudnienia stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku do merytorycznego rozpoznania skargi B.F. na złożoną propozycję zatrudnienia – było niedopuszczalne. Oznacza to, że w sprawie wystąpiła podstawa do zastosowania art. 189 p.p.s.a., tj. uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu. Skarżąca nie może bowiem ponosić kosztów dokonania przez Sąd drugiej instancji odmiennej niż to uczynił Sąd pierwszej instancji, oceny charakteru prawnego złożonej jej propozycji zatrudnienia. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 51/11 (CBOSA), że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.