Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1063/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś (spr.), sędzia WSA Wojciech Sawczuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi [...] - Zarządu Mienia [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Postanowieniem nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186; dalej: "p.b."), w związku z odwołaniem Zarządu Mienia [...] , reprezentowanego przez Panią H J- Dyrektora Zarządu Mienia [...] od decyzji Prezydenta [...] Nr [...]z [...] lutego 2020 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla Inwestora: [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę budynku hotelowego na terenie działek ew. nr [...] i [...] z obrębu [...]w rejonie ulic [...]i [...]w [...]– stwierdził niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu wskazał, że decyzją Nr [...]z [...] lutego 2020 r., Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla Inwestora: [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę budynku hotelowego na terenie działek ew. nr [...] i [...] z obrębu [...]w rejonie ulic [...] i [...]w [...] . Odwołanie od tej decyzji wniósł Zarząd Mienia [...] , reprezentowany przez Panią H J - Dyrektora Zarządu Mienia [...].

Wojewoda wskazał, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania odwołania organ musi stwierdzić, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione w terminie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również z przyczyn podmiotowych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą legitymacji odwoławczej bądź niemającą zdolności do czynności prawnych.

W niniejszej sprawie jako strona postępowania zakończonego decyzją Nr [...]. z [...]. lutego 2020 r., występowało Miasto [...].reprezentowane przez swój organ tj. Prezydenta [...]. działającego przez Zarząd [...]. . Miasto [...]. stanowi jednostkę samorządu terytorialnego (gminę mającą status miasta na prawach powiatu). Organem wykonawczym Miasta jest Prezydent [...]. , który w szczególności reprezentuje Miasto na zewnątrz oraz kieruje jego bieżącymi sprawami. Tym samym jest on organem w głównej mierze uprawnionym do działania w imieniu Miasta. Zarząd Mienia [...]. to z kolei jednostka organizacyjna [...]. nie posiadająca osobowości prawnej, prowadzona w formie jednostki budżetowej i kierowana przez Dyrektora, do którego zakresu działań należy, w szczególności m.in. reprezentowanie m.st. Warszawy wobec władz, instytucji, organizacji oraz osób trzecich, w granicach udzielonego przez Prezydenta [...]. pełnomocnictwa. Stąd też tylko takie upoważnienie pozwala na uznanie działań Zarządu za dokonane w imieniu [...]..

W dniu 6 kwietnia 2018 r., Pani H J piastująca funkcję Dyrektora Zarządu Mienia [...]. otrzymała ogólne pełnomocnictwo do działania w imieniu [...]. . Na jego mocy Zarząd Mienia [...]. reprezentowany przez Panią H J wniósł odwołanie od decyzji Prezydenta [...]. Nr [...].. Tym samym uznać należało, iż odwołanie zostało wniesione przez podmiot działający na rzecz strony postępowania tj. Miasta będącego w rzeczywistości Skarżącym.

Wojewoda wskazał, że, zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r. (sygn. akt OPS 1/03), "rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego." Tak więc jednostka samorządu terytorialnego jako osoba prawna, może być stroną postępowania administracyjnego, gdy zakres rozstrzygnięcia obejmuje jej sferę interesu prawnego. Jednak, gdy jednostka samorządu terytorialnego w danym postępowaniu administracyjnym wykonuje władztwo publiczne wobec innych podmiotów, poprzez rozstrzyganie o ich prawach lub obowiązkach w formie decyzji - wówczas ta jednostka nie staje się stroną tego postępowania. Skoro bowiem w tym postępowaniu administracyjnym zajmuje ona pozycję organu prowadzącego postępowanie to nie może korzystać jednocześnie z uprawnień strony w sprawie indywidualnej rozstrzyganej decyzją. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest bowiem wykładnia przepisów prawa zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw władna jest w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Nie jest więc dozwolone przekształcanie pozycji prawnej organu, który wydał decyzję w sprawie w status strony, po to aby w drugiej instancji ten organ, jako strona postępowania, mógł bronić wydanej przez siebie decyzji.

W konsekwencji powyższego, postępowanie administracyjne na jego etapie odwoławczym nie może być uruchomione przez organ administracji publicznej będący organem jednostki samorządu terytorialnego, który wydał decyzje jako organ I instancji w ramach przyznanych mu kompetencji.

W analizowanej sprawie Prezydent [...]. jako organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji podjął w ramach powierzonej mu kompetencji decyzję zatwierdzającą i udzielającą pozwolenia na budowę dla zamierzenia przewidzianego na działkach ew. nr [...]. i [...].z obrębu [...].w rejonie ulic [...]. i [...].w [...].. Skoro więc Prezydent [...]. jako organ Miasta wydał kwestionowaną decyzję to nie mogło budzić wątpliwości, że w niniejszej sprawie decyzję tą podjęto korzystając z władztwa administracyjnego, w imieniu i na rzecz Miasta. Zatem Miasto reprezentowane przez Zarząd Mienia [...]. z chwilą jej podjęcia w pierwszej instancji przez Prezydenta [...]. utraciło przymiot strony postępowania zakończonego decyzją Nr [...]., skutkujący dalej brakiem możliwości domagania się kontroli instancyjnej własnej decyzji. Przyznanie Miastu statusu strony w postępowaniu odwoławczym powodowałoby, że byłoby ono stroną w swojej własnej sprawie, którą rozstrzygał jej organ.

W myśl art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z treści przywołanego unormowania wynika, iż uprawnionym do skutecznego kwestionowania decyzji w trybie odwoławczym jest wyłącznie podmiot, któremu przysługuje przymiot strony danego postępowania. Ustalenie zatem, że odwołanie pochodzi od podmiotu nieuprawnionego skutkuje wydaniem orzeczenia, albo o niedopuszczalności odwołania (art. 134 k.p.a.), albo o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.) przy czym zastosowanie pierwszego z ww. przepisów z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania co ma miejsce w niniejszej sprawie.

Zatem wobec braku posiadania przez stronę skarżącą - Miasto reprezentowane przez Zarząd Mienia [...]. legitymacji procesowej strony postępowania, uznać należało wniesione przez nie odwołanie od decyzji Prezydenta [...]. Nr [...]. z [...]. lutego 2020 r. za niedopuszczalne z przyczyny podmiotowej.

2. Skargę na postanowienie Wojewody [...].Nr [...].z [...].kwietnia 2020 r. złożył Zarząd Mienia [...].. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

a) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art 107 § 3 k.p.a. z uwagi na to, że organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, przez co nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i tym samym dokonał złej oceny dowodów;

b) art. 134 k.p.a. poprzez jego zastosowanie;

c) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. z 2018 r. poz. 1817) w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511 ze zm.) w zw. z art. 28 ust. 1a i art. 82 ust. 2 p.b. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest uznanie, że w sytuacji gdy decyzję w pierwszej instancji w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wydał Prezydent [...]. działając jako organ administracji architektoniczno - budowlanej, którym z mocy ustawy jest starosta, zaś stroną tego postępowania administracyjnego jest gmina jako właściciel nieruchomości sąsiadujących z planowaną inwestycją, Miasto [...]. (gmina) reprezentowane przez Zarząd Mienia [...].nie ma możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu administracyjnym, co w konsekwencji prowadzi do pozbawienia tej jednostki samorządu terytorialnego ochrony prawnej.

W uzasadnieniu wskazano, że nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego, który uznał, że [...]. nie ma legitymacji do wniesienia odwołania w sprawie, w której przepisy prawa (w szczególności art. 28 ust. 2 p.b.) wskazują wprost na takie uprawnienie. Odnosząc się bezpośrednio do kwestii posiadania przez Miasto [...]. reprezentowane przez Zarząd Mienia [...]. przymiotu strony w postępowaniu oraz tym samym legitymacji skargowej, Skarżący wskazał, że decyzja Prezydenta [...].z [...]. lutego 2020 r. została wydana przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Organami administracji architektoniczno- budowlanej są: starosta, wojewoda, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (art. 80 p.b.). Organem administracji architektoniczno - budowlanej pierwszej instancji, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, jest starosta (art. 82 ust. 1 i 2 p.b.). Taka konstrukcja przepisu wprowadza zatem generalną zasadę, w myśl której to starosta jest organem administracji architektoniczno - budowlanej I instancji, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Kompetencja dla Prezydenta [...]. do rozstrzygania przedmiotowej sprawy zakończonej decyzją z [...]. lutego 2020 r. wynika z tego, że prezydent miasta na prawach powiatu pełni w takich miastach funkcję starosty. Zgodnie bowiem z art. 92 ust 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym prezydent miasta sprawuje funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu. Miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w ustawie (art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym). Z kolei zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 11 przywołanej ustawy powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie administracji architektoniczno - budowlanej. Status miasta [...]. jako miasta na prawach powiatu nie budzi przy tym wątpliwości w świetle art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że prezydent miasta na prawach powiatu, prowadząc postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wykonuje zadania powiatu, co do zasady przynależne staroście. Nie jest zatem tak, że realizuję on zadania (tej samej jednostki) samorządu terytorialnego poprzez orzekanie w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej i zarządza mieniem tej jednostki, co wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia praw i obrony przez taką jednostkę samorządu terytorialnego jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. Decyzja pierwszoinstancyjna została wydana przez Prezydenta [...]. jako organ architektoniczno - budowlany (starostę) i wykonywał on zadania przekazane mu ustawą do właściwości powiatu, który jest odrębną od gminy jednostką samorządu terytorialnego.

Źródło interesu prawnego wynika natomiast z własności nieruchomości sąsiedniej znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, która stanowi składnik majątkowy innej osoby prawnej jaką jest gmina. O ile organy jednostek samorządu terytorialnego posiadają podwójny charakter, gdyż z jednej strony są organami osoby prawnej, a z drugiej organami administracji publicznej i w tym zakresie co do zasady działają w innych formach prawnych (odpowiednio cywilnoprawne, niewładcze i administracyjnoprawne, oparte na imperium), to w okolicznościach niniejszej sprawy podstawowe znaczenie ma to, że strona skarżąca prawo do odwołania wywodzi z uprawnień majątkowych gminy, a nie działania w sferze imperium. Wydając decyzję Prezydent [...]. działał jako starosta, natomiast w świetle art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym przyznano staroście kompetencję do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Treść tego przepisu nie pozostawia w tym zakresie wątpliwości, dowodząc, że na gruncie Ustawy o samorządzie powiatowym dokonano dwóch niezależnych wyodrębnień: organizacyjnego oraz funkcjonalnego. Efektem pierwszego są rada powiatu i zarząd powiatu, wynikiem zaś drugiego - starosta. Funkcjonalnego wyodrębnienia starosty jako organu administracji publicznej dokonuje także art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.

Prawo do sądu wyrażone tak w art. 45 Konstytucji i art. 6 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ma charakter refleksowy, bo przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy. Natomiast sytuację prawną tych jednostek jako podmiotów realizujących zadanie publiczne kreuje zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 Konstytucji). Samodzielność tych jednostek kończy się zaś tam, gdzie zaczynają się konstytucyjnie chronione prawa i interesy obywateli. W okolicznościach niniejszej sprawy to nie skarżące Miasto jest inwestorem, ale podmiot prywatny. Oznacza to, że ochrony w postępowaniu sądowym nie żąda obywatel poddany władczemu oddziaływaniu państwa, ale inna osoba prawna, której interes prawny mógł zostać zagrożony przez realizację inwestycji. Znajduje się ona zatem w sytuacji tego obywatela.

Zatem skarżący w okolicznościach niniejszej sprawy prawo do odwołania od decyzji z 7 lutego 2020 r. wywodzi z uprawnień majątkowych gminy, a nie działania w sferze imperium.

3. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...]. podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny tego, czy w sytuacji, gdy Prezydent [...]. w decyzji administracyjnej zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla Inwestora pozwolenia na budowę, właściwe jest merytoryczne rozpatrzenie odwołania od tej decyzji, wniesionego przez Zarząd Mienia [...]. (jednostkę organizacyjną [...].). Inaczej mówiąc, czy Zarząd Mienia [...]. może mieć przymiot "strony" postępowania w sprawie (czyli czy może złożyć odwołanie), gdzie decyzję administracyjną w sprawie wydał Prezydent [...]..

Podstawą rozstrzygnięcia Wojewody był art. 134 k.p.a., zgodnie z którym, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma charakteru merytorycznego, lecz jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpoznane (por. wyrok WSA w Gliwicach z 25 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 48/20). Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemająca legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. (por. wyrok WSA w Łodzi z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 177/20).

Skarżący w okolicznościach niniejszej sprawy prawo do odwołania od decyzji wywodzi z uprawnień majątkowych gminy (własności nieruchomości sąsiedniej dla inwestycji) a nie działania w sferze "imperium". Prezydent miasta na prawach powiatu, prowadząc postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wykonuje zadania powiatu, co do zasady przynależne staroście. Zatem nie realizuje on zadania tej samej jednostki samorządu terytorialnego poprzez orzekanie w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, jednocześnie zarządzając mieniem tej jednostki. Właściciel nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji) ma w postępowaniu o pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego przymiot "strony". Zatem w ocenie skarżącego, błędne są zatem ustalenie organu odwoławczego co do braku legitymacji skarżącego do odwołania się od decyzji organu I instancji.

Zdaniem Sądu, wobec braku posiadania przez skarżącą - Miasto reprezentowane przez Zarząd Mienia [...]., legitymacji procesowej strony postępowania, zasadnie Wojewoda uznał, że wniesione odwołanie od decyzji Prezydenta [...].z [...]. lutego 2020 r. jest niedopuszczalne z przyczyny podmiotowej.

2. Ze stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy wynikają następujące okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy:

- decyzją z [...]. lutego 2020 r. Prezydent [...].zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla Inwestora pozwolenia na budowę budynku hotelowego na terenie działek ew. nr [...]. i [...].z obrębu [...].w rejonie ulic [...].i [...].w [...].;

- odwołanie od tej decyzji wniósł Zarząd Mienia [...]., reprezentowany przez właściwego Dyrektora;

- zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 2 p.b. starosta jest organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji (w sprawach niezastrzeżonych dla wojewody w art. 82 ust. 3 i 4 p.b.); niewątpliwie [...]. jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu (por. art. 1 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy); stosownie do art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym prezydent miasta na prawach powiatu posiada kompetencje do działania jako organ powiatu, tj. starosta, zaś na podstawie art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) prezydent miasta jest organem wykonawczym gminy; w konsekwencji tych rozwiązań prawnych prezydent miasta na prawach powiatu łączy w sobie uprawnienia do realizacji zadań z zakresu samorządu gminnego, jak i samorządu powiatowego;

- nie ulega wątpliwości, iż prezydent, pełniący funkcję starosty może mieć interes prawny w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa położonymi na terenie danego miasta na prawach powiatu; dotyczy to jednak spraw, w których postępowanie prowadzone jest przez inne organy; tylko wówczas jako reprezentantowi Skarbu Państwa przysługują uprawnienia do występowania w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym oraz korzystanie z gwarancji procesowych, jakie przepisy prawa przyznają stronom tych postępowań (por. wyrok NSA z 22 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1538/09);

- miasto st. Warszawa stanowi jednostkę samorządu terytorialnego (gminę mającą status miasta na prawach powiatu); organem wykonawczym Miasta jest Prezydent m.st. Warszawy, który w szczególności reprezentuje Miasto na zewnątrz oraz kieruje jego bieżącymi sprawami;

- Zarząd Mienia [...]. to jednostka organizacyjna [...]. nie posiadająca osobowości prawnej, prowadzona w formie jednostki budżetowej i kierowana przez Dyrektora, do którego zakresu działań należy, w szczególności m.in. reprezentowanie m.st. Warszawy wobec władz, instytucji, organizacji oraz osób trzecich, w granicach udzielonego przez Prezydenta [...].pełnomocnictwa;

- osoba piastująca funkcję Dyrektora Zarządu Mienia [...]. otrzymała ogólne pełnomocnictwo do działania w imieniu [...].; na jego mocy Zarząd Mienia [...]. wniósł odwołanie od decyzji Prezydenta [...]..

3. Zaistniały w niniejszej sprawie problem był już poruszany w orzecznictwie sądowym. Sąd w niniejszej sprawie w pełni akceptuje rozważania przyjęte między innymi w wyroku NSA z 18 czerwca 2019 r. (sygn. akt II OSK 1125/19).

W wyroku tym wskazano na stanowisko NSA (które Sąd również podziela) zajęte w postanowieniu z 3 kwietnia 2019 r. (sygn. akt II OSK 717/19). W orzeczeniu tym wskazano, iż "wykluczenie gminy z kręgu stron postępowania administracyjnego, w którym organ wykonawczy gminy wydał decyzję w pierwszej instancji (jako wójt, burmistrz, prezydent miasta albo - w przypadku prezydentów miast na prawach powiatu - jako starosta) ma swoje uzasadnienie konstytucyjne. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej oraz wykonuje przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność".

Jak wskazał NSA w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 16 lutego 2016 r. (sygn. akt I OPS 2/15) samorząd terytorialny jest częścią ustroju państwowego, a więc nie ma żadnego przeciwstawienia między nim a państwem. Nie ma on własnych i suwerennych zadań i praw, lecz wykonuje zadania państwa, które nie zostały zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych organów administracji publicznej (art. 163 Konstytucji). NSA podkreślił w tej uchwale, iż "wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Dotyczy to również tych spraw, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną". Wskazał także, iż "podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej. W takiej sytuacji uzasadnionym byłoby twierdzenie, że jednostki te nie działają zgodnie z prawem, lecz kierują się własnymi interesami, nierzadko nie mającymi podstawy w obowiązujących przepisach prawa".

W uchwale tej skład 7 sędziów NSA za nadal aktualną uznał tezę, że "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji, i dlatego niezależnie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji".

W uchwale NSA z 16 lutego 2016 r. wskazano ponadto, że nie można podzielić poglądu, iż prawo do sądu powinno przysługiwać także jednostkom samorządu terytorialnego i to na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ to szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej i adresowanej "specjalnie" do tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji. Jednostki samorządu terytorialnego mogą zatem korzystać z prawa do sądu na podstawie szczególnego przepisu ustawy zasadniczej, w myśl którego jednostkom tym przysługuje "sądowa ochrona" ich samodzielności. Można więc uznać, że prawo do sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji) jest odpowiednikiem prawa do sądu sformułowanym w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (por. J. Jagoda, Sądowa kontrola samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2011, s. 129 i cyt. tam literatura). Nie można bowiem zapominać, że samorząd pełni funkcję służebną wobec tworzących go wspólnot samorządowych. Nie może zatem mieć szerszej ochrony prawnej niż podmioty, których interesom ma służyć. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom. NSA z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) wywiódł ponadto, że skoro organy administracji, w tym samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, to w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów.

Dodać należy, iż do dnia 6 grudnia 1994 r. obowiązywał ogólny przepis art. 27a § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy gminy podlegały także wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną była gmina. W takich przypadkach sprawę załatwiał wyznaczony organ innej gminy (art. 27a § 2 k.p.a.). Obecnie jedynie w niektórych ustawach materialnoprawnych ustawodawca, dostrzegając kolizję interesów prawnych miasta na prawach powiatu oraz interesów prawnych jednostki, wprowadził wyraźne wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat (art. 124 ust. 8, art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.). Ustawa p.b. nie przewiduje możliwości takiego wyłączenia organu. Należy więc uznać, że w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty reprezentuje jednocześnie interesy gminy, wydając na jej wniosek decyzję w pierwszej instancji, na podstawie i w granicach obowiązującego prawa.

4. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd stanął na stanowisku, iż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji - wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu wynikającego z prawa materialnego w postępowaniu administracyjnym.

Nie sposób przyjąć, że miasto na prawach powiatu mogłoby występować w takiej sprawie jako strona reprezentowana przez ten sam organ (prezydenta miasta na prawach powiatu), który wydał decyzję w pierwszej instancji. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, a innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 22 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1538/09). W konsekwencji za trafne uznać należy uznać stanowisko Wojewody [...]. stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Zarząd Mienia [...].. Zatem postępowanie administracyjne na jego etapie odwoławczym nie mogło być uruchomione przez organ administracji publicznej będący organem jednostki samorządu terytorialnego, który wydał decyzje jako organ I instancji w ramach przyznanych mu kompetencji.

W analizowanej sprawie Prezydent [...]. jako organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji podjął w ramach powierzonej mu kompetencji decyzję zatwierdzającą i udzielającą pozwolenia na budowę dla zamierzenia przewidzianego na działkach ew. nr [...]. i [...].z obrębu [...].w rejonie ulic [...].i [...].w [...].. Skoro więc Prezydent [...]. jako organ Miasta wydał kwestionowaną decyzję - to nie może budzić wątpliwości, że w niniejszej sprawie decyzję tą podjęto korzystając z władztwa administracyjnego, w imieniu i na rzecz Miasta. Zatem Miasto reprezentowane przez Zarząd Mienia [...]. z chwilą jej podjęcia w I instancji przez Prezydenta [...].utraciło przymiot strony postępowania zakończonego wskazaną decyzją, skutkujący dalej brakiem możliwości domagania się kontroli instancyjnej własnej decyzji. Przyznanie Miastu statusu strony w postępowaniu odwoławczym powodowałoby, że byłoby ono stroną w swojej własnej sprawie, którą rozstrzygał jej organ.

Podkreślić należy również to, że nie jest też rolą Sądu "naprawianie" ewentualnych błędów komunikacyjnych w strukturze organizacyjnej miasta [...]. lub wskazywanie pożądanych rozwiązań w tym zakresie. To nie jest zadanie Sądu. Zastanawiające jest jednak to, że w jednej (co prawda rozbudowanej) strukturze organizacyjnej [...].- Zarząd Mienia [...].nie "reaguje" już na wstępnym etapie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji administracyjnej przez Prezydenta [...]., w sytuacji dostrzeżonych potencjalnych wątpliwości odnoszących się do przedmiotowej inwestycji w kontekście ograniczeń nieruchomości sąsiedniej (będącej przecież własnością miasta). Zagadnienie to nie podlega jednak ocenie Sądu a świadczyć może jedynie o braku prawidłowej komunikacji pomiędzy wewnętrznymi jednostkami organizacyjnymi funkcjonującymi w jednym podmiocie – jednostce samorządu terytorialnego. Nie świadczy natomiast o funkcjonowaniu w obrocie prawnym dwóch odrębnych podmiotów posiadających odrębne "interesy prawne". Miasto [...]. stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazuje się jego sposób reprezentacji, nie zmienia to faktu, że decyzja wydana została w pierwszej instancji przez organ tego miasta.

W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie Wojewody [...].odpowiada prawu. W sytuacji procesowej jaka wystąpiła w sprawie niniejszej, Zarządowi Mienia [...].nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Interesy tej jednostki samorządu terytorialnego chroni bowiem Prezydent [...]. działający w pierwszej instancji jako organ architektoniczno-budowlany. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji.

5. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.