Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 500/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 105  par. 1, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50,  art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2015r. sprawy ze skargi A. sp.k. z siedzibą we W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z wykonaniem otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku i zamontowaniu drabiny I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej - DWINB), zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U z 2013 r., poz. 267 - dalej k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej - PINB) z dnia [...] r., nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z wykonaniem otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku przy ul. Ś. we W. od strony posesji przy ul. Ś. we W. oraz zamontowaniem drabiny na ww. ścianie budynku przy ul. Ś. we W..

Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że stan faktyczny i prawny sprawy, w której zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie kształtuje się następująco.

B. Spółka komandytowa w 2013 r. wystąpiła do PINB dla miasta W. z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie nielegalnego wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu okna wyłazowego oraz drabiny na ścianie budynku przy ulicy Ś. we W. (w granicy działek nr 12/9 i nr 12/10). Po formalnym powiadomieniu stron o wszczęciu postępowanie, wystąpieniu do organu administracji architektoniczno-budowlanej z żądaniem przedłożenia dokumentacji związanej z przedmiotowym obiektem, w dniu 25 kwietnia 2013 r. przeprowadzono oględziny, w trakcie których ustalono, że na terenie nieruchomości przy ulicy Ś. we W. znajduje się budynek biurowy czterokondygnacyjny, w ścianie szczytowej budynku w elewacji południowo-wschodniej w poziomie czwartej kondygnacji istnieje okno nieotwierane o wymiarach 1,215 m x 1,50 m. Do ściany zamontowana jest drabina umożliwiająca wejście na dach budynku przy ulicy Ś. we W. z dachu budynku przy ulicy Ś. we W..

Organ nadzoru budowlanego w toku postępowania wyjaśniającego zbierał i analizował szereg dokumentów i dowodów związanych z przedmiotowym obiektem budowlanym, z robotami budowlanymi, a nawet stanem właścicielskim. Dokumenty w tym względzie dostarczane były przez samych uczestników postępowania lub też organ uzyskiwał je od innych organów. Podkreślenia wymaga w toku postępowania pierwszoinstancyjnego szeroko zakrojone postępowanie dowodowe polegające na przesłuchiwaniu świadków posiadających wiedzę odnośnie obiektu, jak też czasu i zakresu wykonywanych w nim robót budowanych. Mimo powzięcia przez PINB dla miasta W. informacji o wydaniu przez Prezydenta W. w dniu [...] r. decyzji nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie docieplenia i kolorystyki elewacji oraz wymiany stolarki w budynku biurowo-usługowym przy ul. Ś. we W. nie udało się uzyskać tego dokumentu z Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W.. Jak wynika z akt administracyjnych przedłożono jednak dokumenty związane z realizacją samego zamierzenia w postaci:

- projektu budowlanego kolorystyki elewacji i docieplenia budynku biurowego zatwierdzonego decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r., w którym na str. nr 16 znajduje się pisemna zgoda Przedsiębiorstwa C. S.A. reprezentowanego przez prokurenta mgr J. W. na wykonanie elewacji ściany południowo-wschodniej budynku przy ulicy Ś. we W. przylegającej do budynku firmy [...], ponadto na rysunku nr 2 zatytułowanym "inwentaryzacja" na elewacji południowo-wschodniej widoczne jest okno, co wskazuje, że istniało ono w dacie sporządzenia przedmiotowej dokumentacji projektowej czyli w sierpniu 2002 r.,

- kopi operatu szacunkowego PX 0010 określającego wartość rynkową nieruchomości zabudowanej położonej we W. przy ulicy Ś.-148 sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. N., który zawiera nie dość czytelną dokumentację fotograficzną budynków znajdujących się na ww. nieruchomości,

- projektu przebudowy IV piętra budynku biurowego firmy [...] usytuowanego przy ulicy Ś. we W. na siedzibę kancelarii brokerskiej "[...] sporządzony w lutym 2002 r. przez mgr inż. arch. P. G., w którym na rysunku nr 1 zatytułowanym "inwentaryzacja - rzut" widoczne są w ścianie szczytowej od strony sąsiedniego budynku magazynowego (obecnie posesji przy ulicy Ś. we W.) drzwi balkonowe oraz znajdujący się tuż przy nich otwór okienny wypełniony luksferami, sumaryczna szerokość otworu w ścianie wynosi 21 cm (123 cm + 88 cm), natomiast rysunek nr 7 przedstawia przebudowę IV piętra (w zakresie układu pomieszczeń), z rysunku tego wynika, iż dotyczy on również wymiany stolarki okiennej i wypełnienia luksferowego na okno stałe, którego szerokość wynosi 150 cm, a zatem jest mniejsza od szerokości otworu przedstawionego na rysunku nr 1.

- projektu termomodernizacji elewacji budynku biurowego firmy [...] - Kancelaria Brokerska - usytuowanego przy ulicy Ś. we W. sporządzony w czerwcu 2002 r. przez mgr inż. arch. P. G., w którym na rysunku nr 2 zatytułowanym "elewacje - zestawienie stanu istniejącego i projektowanych zmian" przedstawiona jest elewacja od strony nieruchomości przy ulicy Ś. we W. nazwana wschodnią - stan istniejący, na której widoczne są drzwi balkonowe a przy nich otwór okienny wypełniony luksferami, z kolei ta sama elewacja przedstawiona jako stan projektowany - nazwany przez projektanta przebudową, posiada w miejscu drzwi balkonowych i otworu z luksferami stolarkę okienną,

- pisemnego oświadczenia mgr inż. arch. P. G. odnoszącego się do wykonanych przez niego ww. opracowań projektowych w szczególności w zakresie otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku przy ulicy Ś. we W. od strony posesji przy ulicy Ś. we W. oraz funkcji jakie pełniło i pełni pomieszczenie doświetlone ww. oknem tj. pomieszczenie sekretariatu.

Odnośnie postępowania pierwszoinstancyjnego inicjatywę dowodową przejawiały reprezentowane przez profesjonalnych pełnomocników strony postępowania. Jak dowodzą akta administracyjne sprawy PINB przyjmował i oceniał moc dowodową przedłożonych dokumentów i stanowisk, a także uzupełniał je chociażby przesłuchując w charakterze świadków autorów przedłożonych opracowań.

Finalnie PINB dla miasta W. doszedł do przekonania, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, czemu dał wyraz w decyzji z dnia 19 grudnia 2014 r., nr 2832/2014. Podając w podstawie prawnej art. 105 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) organ wskazał, że zgromadzone w sprawie dowody bezspornie wskazują że otwór o szerokości ok. 211 cm w ścianie szczytowej w elewacji południowo-wschodniej budynku przy ulicy Ś. we W. (w którego części osadzone były drzwi balkonowe, a w części luksfery) wykonany został wraz z wykonywaniem ścian kondygnacji IV piętra. Po sprzedaży nieruchomości w 2002 r. dokonano wymiany stolarki - drzwi balkonowych oraz luksferów na stolarkę okienną - okno stałe, a zatem nastąpiło wypełnienie istniejącego otworu w ścianie szczytowej innym wyrobem budowlanym. Z uwagi na fakt, iż obecne okno ma szerokość 150 cm tj. mniejszą niż poprzednio występujący w tym miejscu otwór oraz wysokość 125 cm - równą na całej jego szerokości, a nie jak poprzednio zmienną 210 cm i 125 cm z uwagi na zamontowane drzwi balkonowe oraz wypełnienie luksferowe, w trakcie robót część otworu poza stolarką okienną wypełniona zastała także cegłą dziurawką. Uwzględniając fakt, że podczas robót nie doszło do wymiany elementu konstrukcyjnego jakim jest nadproże, PINB uznał, że nie doszło do przebudowy otworu lecz remontu rozumianego zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlanego jako wykonywanie w istniejącym obiekcie robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Z poczynionych przez organ I instancji ustaleń wynikało nadto, że inwestor przed przystąpieniem do robót winien dokonać zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zgłoszenia zamiaru ich wykonania organowi administracji architektoniczno-budowlanej, co w realiach sprawy nie miało miejsca. Zdaniem organu brak zgłoszenia robót remontowych stanowi przesłankę do prowadzenia postępowania w oparciu o przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, jednak w trakcie oględzin nie stwierdzono nieprawidłowości, które świadczyłyby o wadliwym przeprowadzeniu remontu. Ustalenie to stanowiło podstawę do uznania, że skoro roboty zostały wykonane poprawnie pod względem technicznym nie ma podstaw do nałożenia na obecnego właściciela obowiązku wykonania określonych robót bądź czynności na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Zakwalifikowanie przez organ I instancji robót jako remontu wykluczyło w jego ocenie możliwość zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.), ponieważ zgodnie z § 2 ust. 1 przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków i budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków.

W treści uzasadnienia decyzji PINB dla miasta W. odnośnie drabiny zamontowanej do ściany szczytowej elewacji południowo-wschodniej budynku biurowego podał, że istniała ona już w 1990 r. Ustalenie to poczyniono na podstawie dowodu z przesłuchania osób posiadających wiedzę w tym zakresie, ponieważ nie zachowała się dokumentacja projektowa przedmiotowego budynku. Pośrednio organ brał pod uwagę fakt, że analogiczne rozwiązania występują na budynkach sąsiednich, w tym budynku przy ulicy Ś. we W.. PINB dopuścił nawet hipotezę, że nawet jeśli przedmiotowa drabina nie istniała w dacie wykonania budynku, ale została zamontowana w okresie późniejszym to roboty związane z jej montażem nie wymagały uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Stanowisko takie wypracowano poprzez wskazanie, że przed 1990 r. obowiązywały przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., zaś zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy rozpoczęcie robót budowlanych mogło nastąpić po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Zgodnie z § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego uzyskanie pozwolenia na budowę obowiązywało w razie:

1) inwestycji, dla których zgodnie z przepisami w § 9 wymagane jest ustalenie przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji,

2) wykonywania w miejscach publicznych pomników, posągów i wodotrysków, stałych urządzeń wpływających na wygląd obiektów budowlanych, jak urządzenia reklamowe i ogłoszeniowe, oraz kapliczek innych podobnych obiektów kultu religijnego,

3) wykonywania stałych ogrodzeń:

a) od strony dróg (ulic) i placów publicznych oraz innych miejsc publicznych,

b) z cementu jako pełne oraz z kształtowników metalowych i blach lub ze stali budowlanej niezależnie od położenia tych ogrodzeń.

Z kolei z zapisu § 9 ww. rozporządzenia wynika, że ustalenie przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej, a co za tym idzie uzyskanie pozwolenia na budowę wymagało:

1) wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków,

2) wykonanie i rozbudowa budowli stałych służących co celów wypoczynku, rozrywki i sportu,

3) wykonanie stałych budowli mostów i wiaduktów komunikacji kolejowej drogowej o rozpiętości powyżej 15 m oraz dwupoziomowych skrzyżowań obiektów komunikacyjnych,

4) wykonywanie stałych sieci lub linii uzbrojenia terenu,

5) realizacji innych inwestycji budowlanych:

a) przewidzianych na terenach użytkowanych dotychczas na inne cele lub

b) których wykonanie mogłoby spowodować wprowadzenie, utrwalenie lub zwiększenie istniejących ograniczeń, uciążliwości, pogorszenie warunków ochrony środowiska, sanitarnych albo bezpieczeństwa ludzi lub mienia na terenach sąsiednich.

Ze wskazanych przepisów oraz z faktu, że zamontowanie drabiny do ściany szczytowej elewacji południowo-wschodniej budynku w sytuacji gdy przyległy, niższy o jedną kondygnację budynek znajdował się na tej samej działce co budynek biurowy (a nie na działce sąsiedniej) nie powodowało ograniczeń i uciążliwości, o których mowa w § 9 ust. 1 pkt 5 lit. b), gdyż dotyczy on terenów sąsiednich wywiedziono, że nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. W tych okolicznościach wobec braku podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia PINB dla miasta W. uznał postępowanie za bezprzedmiotowe i z tej przyczyny wydal decyzję o jego umorzeniu.

W odwołaniu od decyzji PINB dla miasta W. wniesionym przez B. sp. k. podniesiono zarzuty naruszenia przepisów k.p.a., a mianowicie art. 6, 7, 12 § 1, 105 § 1, 107 § 1 i 3 oraz art. 3 pkt 7a, 8, 50, 51 ustawy Prawo budowlane, a także § 2 ust. 1, § 12 ust. 1, § 232 i § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odwołujący się uzasadniając poczynione zarzuty wykluczył prawidłowość umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, w sytuacji gdy w jego ocenie nieprawidłowo zakwalifikowano przebudowę jako remont. Dodatkowo jego zdaniem istniała konieczność prowadzenia postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, ponieważ doszło do naruszenia przepisów technicznych wynikających z rozporządzenia. W takich okolicznościach doszło także do naruszenia wskazanych w odwołaniu przepisów procedury administracyjnej.

DWINB w decyzji z dnia [...] r., nr [...] utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję przytoczył istotne etapy postępowania pierwszoinstancyjnego oraz zasadnicze motywy argumentacji organu I instancji. Jakkolwiek decyzją drugoinstancyjną utrzymano w mocy oprotestowaną odwołaniem decyzję, odnosząc się do istoty sprawy organ II instancji uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, jednakowoż jak podano ,,ustosunkowując się do stanowiska organu I instancji, nie można przyznać mu do końca racji".

Uzasadnienie decyzji DWINB w części rozważań organu odwoławczego złożone jest z trzech elementów, a mianowicie. W pierwszej przeprowadzono analizę przepisów prawa materialnego stosowanych w postępowaniu naprawczym, w drugiej odniesiono się do robót związanych z otworem okiennym, by na koniec w trzeciej części przeprowadzić ocenę robót związanych z montażem drabiny.

Wychodząc z obowiązku zawartego w treści art. 28 i następnych Prawa budowlanego DWINB opisał konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Wskazano również na skutki niedopełnienia przez inwestora istniejących w tym względzie obowiązków.

W drugiej części uzasadnienia w oparciu o ustalenia poczynione przez PINB dla miasta W. wskazano na zmiany w obiekcie budowanym związane z otworem okiennym w budynku przy ul. Ś. we W. podając przy tym precyzyjnie dowody jakie zostały w tym zakresie uwzględnione. Zwrócono uwagę na zakwalifikowanie przez PINB robót budowlanych związanych ze wstawieniem stolarki okiennej o mniejszych wymiarach i uzupełnieniem pozostałej części cegłą dziurawką w miejscu wcześniej istniejącego otworu okiennego wypełnionego stolarką w postaci drzwi balkonowych oraz luksferów jako remontu. Opisując przesłanki umorzenia postępowania przez organ I instancji przywołano ustalenie przez niego prawidłowości wykonanych robót w sensie technicznych.

Stanowisko DWINB zaprezentowane w tej części decyzji jest o tyle istotne, że organ odwoławczy zakwestionował kwalifikację wykonanych robót jako remontu, jak uczynił to PINB. W ocenie organu II instancji wykonane roboty budowlane spowodowały zmianę parametrów użytkowych i technicznych obiektu, ponieważ częściowo zabudowano otwór okienny cegłą dziurawką co spowodowało zmniejszenie wielkości tego otworu, co z kolei jest równoznaczne ze zmianą jego parametrów. Zakres robót spowodował uznanie przez DWINB, że doszło do przebudowy przedmiotowego obiektu. Następnie organ stanął na stanowisku, że mimo tego, iż w przypadku przebudowy istnieje konieczność uzyskania pozwolenia na budowę to zastosowanie znajdują te same przepisy ustawy prawa materialnego tj. art. 50-51 Prawa budowlanego. Natomiast wobec stwierdzenia przez organ I instancji na podstawie dokonanych oględzin prawidłowości realizacji robót, stanowisko organu I instancji odnośnie umorzenia postępowania uznane zostało za zasadne. Dodatkowo odnosząc się do twierdzeń odwołania DWINB podał, że nie ma podstaw do stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ roboty, które wykonał inwestor zrealizowane zostały w obrębie już istniejącego otworu okiennego i polegają faktycznie na jego zmniejszeniu, zatem ,,inwestor nie wykonał w tym przypadku nic nowego".

W trzeciej części uzasadnienia rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego odniesiono się do kwestii montażu drabiny na ścianie budynku uznając, że zajęte przez organ I instancji w sprawie stanowisko nie budzi zastrzeżeń. Organ odwoławczy odwołując się do materiału dowodowego przyjął, iż ze względu na okres kiedy montaż miał miejsce nie istniał obowiązek uzyskania w tym zakresie pozwolenia na budowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiedzionej przez A. sp. k. wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji DWINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia przepisów procedury administracyjnej: art. 6, 7, 77 § 1, 80, 138 § 1 pkt 1, art. 105 § 1 k.p.a., a także art. 50, ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego oraz § 2 ust. 1, § 12 ust. 1, § 232 i § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący szczegółowo uzasadniając podniesione względem decyzji zarzuty wykluczył prawidłowość utrzymania w mocy decyzji o umorzeniu postępowania. Charakteryzując wykonane roboty budowlane wykazano konieczność poprzedzenia ich decyzją o pozwoleniu na budowę. Szerokie twierdzenia skargi, odwołujące się zresztą do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wiązały się z naruszeniem przepisów wyżej wskazanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Z kolei negując zasadność umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego wskazano na błędne uznanie braku podstaw do przeprowadzenia postępowania naprawczego.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania C. Sp. z o.o. w piśmie procesowym z dnia 10 września 2015 r. wniósł o oddalenie skargi. Potwierdzając zasadność decyzji o umorzeniu postępowania podkreślono w szczególności charakter wykonanych robót jako remontu, ich poprawność w sensie technicznym, a także wykonanie ich przed podziałem nieruchomości.

Pełnomocnicy skarżącej i uczestnika postępowania na rozprawie w dniu 15 października 2015 r. podtrzymali stanowiska zajęte w pismach procesowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 ustawy kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Kontrolując zgodność z prawem aktów wymienionych w art. 3 p.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na uwadze, powyżej zarysowane granice należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W ocenie Sądu w składzie orzekającym organ II instancji istotnie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Przekonanie Sądu względem wskazanego naruszenia wynika z następujących okoliczności.

PINB dla miasta W. przeprowadził, jak zdają się dokumentować obszerne akta administracyjne, szczegółowe postępowanie administracyjne związane z robotami budowlanymi zrealizowanymi w obiekcie budowlanym zlokalizowanym przy ul. Ś. we W.. Jakkolwiek w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego ustalono zakres samych robót budowlanych, pewne trudności powstały co do precyzyjnego wskazania okresu realizacji robót oraz objęcia tychże, faktycznie wydawanymi w stosunku do samego obiektu, rozstrzygnięciami organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy legł u podstaw zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych związanych z otworem okiennym w ścianie szczytowej i montażem drabiny jako remontu. Z kolei ujawniony w trakcie oględzin, prawidłowy zdaniem PINB, stan techniczny budynku dał podstawy do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Dla porządku dodać należy, że analiza ustalonego stanu faktycznego, poza normami wynikającymi z ustawy Prawo budowlane, obejmowała także możliwość zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jakkolwiek faktycznie PINB nie zastosował w sprawie przepisów rozporządzenia, w motywach rozstrzygnięcia powołał się na okoliczności, które w jego ocenie możliwość taką wykluczały (§ 2 ust. 1, wobec zakwalifikowania robót jako remontu).

Oceniając rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne przyjąć zatem należy, że z całą pewnością odzwierciedla ono stan fatyczny jaki organ ustalił w ramach postępowania. Z treści decyzji wynika także, że organ decyzyjny dokonał subsumpcji przepisów prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego, by na koniec uznać, że mimo pewnych mankamentów poczynań inwestora postępowanie jest bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu. Oczywistym jest, że PINB dla miasta W. zajęte stanowisko odpowiednio uzasadnił odwołując się do konkretnych przepisów i zebranych dowodów.

Decyzja DWINB z dnia [...] r., nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. traktuje o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Podobnie jak organ I instancji, organ odwoławczy wskazuje na bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 k.p.a., jednak do przekonania takiego dochodzi w oparciu o inne okoliczności, a nawet po odmiennej kwalifikacji stanu faktycznego na gruncie przepisów prawa materialnego.

Dla porządku należy przypomnieć, że zdaniem PINB roboty prowadzone w obrębie otworu okiennego były remontem, zaś mimo ich wykonania bez uprzedniego zgłoszenia poprawność techniczna pozwala na umorzenie postępowania. DWINB natomiast wykonane roboty uznaje za przebudowę, wymagającą uzyskania przez inwestora pozwolenia ba budowę, jednak wykazana przez organ I instancji prawidłowość robót w sensie technicznym i tożsamość trybu legalizacyjnego, stanowi jego zdaniem podstawę do umorzenia postępowania.

Formalnie mimo odmienności w podejściu organów obu instancji do kwalifikacji zrealizowanych robót jako remontu - PINB dla miasta W. oraz przebudowy - DWINB, analogicznie oba organy dochodzą do przekonania o bezprzedmiotowości postępowania. Nie oceniając na obecnym etapie istoty sprawy jako faktycznie bezprzedmiotowej, czy też nie spełniającej tego kryterium, gdyż analiza taka na poziomie postępowania sądowoadministracyjnego ze względu na dalsze uwagi byłaby przedwczesna, należy zwrócić uwagę na nieprawidłowość rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego.

Art. 138 k.p.a. zawiera kompletny katalog rozstrzygnięć jakie mogą zapaść w toku postępowania odwoławczego. Co więcej w orzecznictwie prezentowany jest stanowisko, że ,,Określone w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. rodzaje rozstrzygnięć są bezwzględnie wiążące w tym znaczeniu, że decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepisu, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a". por wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 kwietnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Łd 24/12) - LEX nr 1145958. Tak więc poza utrzymaniem decyzji w mocy, uchyleniem decyzji i orzeczeniem w sprawie względnie przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia albo też umorzeniem postępowania odwoławczego nie istnieją inne możliwości. Mając jednak na uwadze treść decyzji oprotestowanej skargą należy podkreślić, że decyzja o utrzymaniu w mocy oprotestowanej odwołaniem decyzji wydawana jest wówczas, gdy organ odwoławczy podziela zasadność decyzji pierwszoinstancyjnej co do samego rozstrzygnięcia jak i oceny prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2011 r. (sygn. akt I OSK 1305/10) wyraził akceptowany przez skład orzekający pogląd, że ,,Zwrot "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji (organu ponownie rozpatrującego sprawę). Ten skrót myślowy oznacza zatem, iż organ drugiej instancji (bądź organ ponownie rozpatrujący sprawę) doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ pierwszej instancji, czy też organ ponownie rozpatrujący sprawę. Chodzi tu zatem o rezultat co do zgodności z prawem, lecz także ze względu na kryteria celowości i słuszności rozstrzygnięcia" – por. LEX nr 969436.

W realiach niniejszej sprawy DWINB co do zasady utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzją, jednakże względem przepisów prawa materialnego jakie mają mieć zastosowanie w sprawie przedstawia pogląd odmienny niż czyni to PINB dla miasta W.. Sądowi w składzie orzekającym oczywiście znane są poglądy doktryny, że organ II instancji ma możliwość zastosowania odmiennej kwalifikacji sprawy na gruncie prawa materialnego, co nie czyni jego decyzji wadliwą. W takim jednak przypadku organ musi swoje stanowisko dostatecznie uzasadnić przeprowadzając wnikliwą analizę sprawy na gruncie przepisów prawa materialnego. Dla przykładu przywołać można stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2014 r. (sygn. akt II OSK 1173/13), gdzie podano, że ,,Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Niewątpliwie zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego. Tak więc w sytuacji, gdy w ocenie organu drugiej instancji należało zastosować inny, niż to uczynił organ pierwszej instancji, przepis prawa materialnego, wystarczające jest i prawidłowe orzeczenie przez organ odwoławczy o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji z jednoczesnym podaniem właściwej w jego ocenie podstawy prawnej i omówieniu tej kwestii w uzasadnieniu własnej decyzji. Przez zmianę podstawy prawnej nie dochodzi do zmiany tożsamości sprawy, gdy zachowany jest podmiot, przedmiot i stan faktyczny sprawy przy niezmienionym stanie prawnym", por - LEX nr 1658267.

Nie tracąc z pola widzenia przytoczonej zasady zauważyć należy, iż DWINB dochodząc do stanowiska o bezprzedmiotowości postępowania kwalifikuje wykonane roboty jako przebudowę, zaś brak podstaw do ingerencji nadzoru budowlanego wykazuje poprzez prawidłowość zamierzenia inwestycyjnego wykazanego przez organ I instancji i tożsamość trybu legalizacyjnego dla remontu i przebudowy w postaci art. 50-51 Prawa budowlanego. Pozornie wydawać się może, że stanowisko organu odwoławczego jest uprawnione i mieści się w granicach umocowania dla organu odwoławczego. Zdaniem Sądu pozostaje ono jednak w sprzeczności z uzasadnieniem jakie zamieścił organ odwoławczy w swojej decyzji.

DWINB bowiem odnosząc się do zarzutów odwołania uznał, że brak jest podstaw do sformułowania nakazu zamurowania otworu okiennego, ponieważ wykonane w warunkach przebudowy roboty budowlane nie polegały na wykonaniu nowego otworu okiennego. Jak się nawet podaje ,,...innymi słowy, inwestor nie wykonał w tym przypadku nic nowego". Przenosząc zaprezentowane przez DWINB stanowisko na grunt prawa materialnego trudno uznać je za prawidłowe. W przeciwieństwie do stanowiska PINB, gdzie wykluczono możliwość stosowania regulacji przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w przypadku remontu, trzeba stwierdzić, iż musi być ono uwzględnione w przypadku zakwalifikowania robót jako przebudowy. Organ odwoławczy zdaje się kwestię tą pomijać uznając, że inwestor w zasadzie nie zrealizował ,,nic nowego". Otóż pogląd ten także jest mocno wątpliwy. Skoro organ decyzyjny II instancji stwierdził, że ma miejsce przebudowa, nieistotne że już istniejącego otworu okiennego, to każda interwencja bez względu na to czy mamy do czynienia z jego powiększeniem czy pomniejszeniem, wpływa na aspekt techniczny obiektu budowlanego, co z kolei skutkować winno gruntowną analizą na tle przepisów wskazanego rozporządzenia.

Mimo wskazanej pozorności podobieństwa obu rozstrzygnięć są one w zasadzie zdecydowanie rozbieżne. Dodatkowo DWINB dokonując odmiennej kwalifikacji stanu faktycznego na gruncie przepisów prawa materialnego wykazał się niekonsekwencją i nie w pełni przyporządkował i przeanalizował sprawę. Można wręcz stwierdzić, że zaprezentował stanowisko nie znajdujące uzasadnienia w przepisach prawa materialnego. Pominięcie przy kwalifikacji zamierzenia inwestycyjnego jako przebudowy przepisów rozporządzenia przy ocenie jej legalności i poprzestanie na poprawności technicznej stwierdzonej przez organ I instancji w trakcie oględzin nie może potwierdzać zaistnienia przesłanek bezprzedmiotowości postępowania skutkującej jego umorzeniem. Zaprezentowany przez organ odwoławczy tok rozumowania potwierdza wręcz niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, co stanowi wadę dyskredytującą wydany akt administracyjny. Zdaniem Sądu decydując się na utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej i jednocześnie dokonując modyfikacji przyjętych przepisów prawa materialnego organ odwoławczy nie dokonał na tej niwie pełnej, a co najistotniejsze właściwej oceny. Z żadnego zapisu wskazanego rozporządzenia nie wynika wszakże, że ma ono zastosowanie jedynie wówczas gdy np. roboty budowlane polegają na powiększenie a nie na pomniejszeniu otworu drzwiowego czy okiennego. Z treści § 2 rozporządzenia wynika konieczność jego zastosowania m.in. w przypadku rozbudowy czy przebudowy. Skoro więc DWINB modyfikując kwalifikację poczynań inwestora w stosunku do stanowiska zajętego przez PINB uznał, że miała miejsce przebudowa nie mógł ograniczyć się do uznania, że ,,nie powstało nic nowego" lecz powinien poprawność inwestycji ocenić przez pryzmat zapisów rozporządzenia. DWINB konstruując uzasadnienie decyzji przyjmując, że inwestor nie wykonał ,,nic nowego" nie rozważył wpływu zrealizowanego zamierzenia inwestycyjnego na warunki techniczne samego obiektu, a przecież przyjął, że miała miejsce przebudowa. Tylko i wyłącznie przy takiej kwalifikacji prawnej ocena sprawy na tle przepisów rozporządzenia i wykazanie braku naruszeń przepisów rozporządzenia pozwalało na uznanie postępowania jako bezprzedmiotowego co mogło prowadzić do jego umorzenia. DWINB jednak od rozważenia wskazanych zagadnień się uchylił, a mimo to utrzymał decyzję o umorzeniu postępowania.

Mając na uwadze dostrzeżone uchybienia za przedwczesne uznano ingerowanie przez Sąd w samą ocenę sprawy względem przepisów prawa materialnego. To rolą organu II instancji przy rozpoznaniu sprawy będzie rozważenie czy istotnie inwestor przeprowadził remont, czy też dokonał przebudowy. O ile dostateczną podstawę dla takiej oceny stanowić mogą dotychczas zebrane dowody, przy ewentualnym stwierdzeniu przebudowy organ winien uwzględnić wpływ wykonanych robót na obiekt budowlany stosując obowiązujące w tym zakresie przepisy techniczne. Organ musi odnieść się do wpływu wykonanych robót budowlanych polegających na zmniejszeniu otworu okiennego na ewentualną zmianę warunków technicznych. Miała przecież miejsce zmiana okna z luksferami na okno, które nie posiada wypełnienia luksferowego. Ponadto organ zdaje się nie zauważać, że w chwili orzekania istnieją odmiennie niż w chwili prowadzenia robót stosunki własnościowe, zatem nie można pominąć zagadnienia posadowienia otworu okiennego w stosunku do granic nieruchomości. Oczywiście nie można wykluczyć sytuacji uznania przez organ II instancji, że faktycznie miał miejsce tylko remont. Organ jednak musi w tym w tym względzie przeprowadzić stosowne ustalenia i oprzeć je na konkretnych dowodach. Obecnie Sąd nie może uprzedzać poczynań organu i zastąpić go we właściwym przeprowadzeniu postępowania odwoławczego.

Z przyczyn wyżej wskazanych Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że podjęte w sprawie orzeczenie wskazane w pkt I wyroku obarczone jest wadliwością wymagającą wyeliminowania go z obrotu prawnego, stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien uwzględnić uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu