Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1293/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 10 § 1, art. 40 § 2, art. 107 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Pindel (spr.), Sędziowie WSA Beata Machcińska, Bożena Suleja-Klimczyk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji określającej wysokość dotacji podlegającej zwrotowi 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach – działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: K.p.a.), w związku z wniesionym przez A Sp. z o.o. w L. (dalej: Spółka) odwołaniem od decyzji Prezydenta Miasta G. z [...], nr [...] określającej kwotę dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu Miasta G. w wysokości [...] zł wraz z odsetkami – stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny.

Organ I instancji określił Spółce kwotę dotacji podlegającą zwrotowi do budżetu miasta G. w wysokości [...]zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, płatnymi od daty wskazanej przez ten organ. Zdaniem organu dotacja, wykazana w rozliczeniach jako informacja o ofercie edukacyjnej, wykorzystana została na cele reklamowe i marketingowe wobec czego podlega zwrotowi jako wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem. Decyzję doręczono Spółce w dniu 16 sierpnia 2017 r.

W dniu 29 sierpnia 2017 r. Spółka reprezentowana przez pełnomocnika (adwokata), w piśmie z tej samej daty, wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji, zarzucając jej naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez wydanie orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa, tj. doręczenie decyzji wydanej w sprawie stronie z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika,

2) art. 40 § 2 w związku z art. 32 K.p.a. poprzez pominięcie pełnomocnika strony w toku postępowania po wydaniu decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy i nie informowanie go o czynnościach podejmowanych przez organ w toku postępowania, w tym także o wydaniu decyzji,

3) art. 77 w związku z art. 7 § 1 oraz art. 8 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy oraz nieustosunkowanie się do twierdzeń podnoszonych przez stronę,

4) art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez nie podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy na skutek upływu terminu przedawnienia postępowanie stało się bezprzedmiotowe,

6) art. 107 § 1 K.p.a. poprzez niezastosowanie i nieumieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego, w konsekwencji powyższego uniemożliwienie stronie weryfikacji wydanej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania art. 80 K.p.a., w tym brak powołania w decyzji art. 90 3d o systemie oświaty i brak wskazania postanowień uchwały dotacyjnej,

7) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez brak realizacji wytycznych organu odwoławczego wskazanych w decyzji z dnia [...],

8) art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż wydatki na informację o ofercie edukacyjnej nie są wydatkami związanymi z realizacją zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, a w konsekwencji, nie mogą być pokrywane z dotacji,

9) art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez jego bezpodstawne zastosowanie co do zaistnienia przesłanek do zwrotu dotacji i uznanie, iż dotacje zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem.

Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji bądź jej uchylenie i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Organ II instancji przystępując do rozpoznania odwołania powołał art. 134, art. 127 § 1, art. 109 § 1 i art. 129 § 2 K.p.a. Jednocześnie potwierdził, że w dniu 11 lipca 2017 r. zgłosił się do udziału w sprawie pełnomocnik, który załączył do akt stosowny dokument pełnomocnictwa z dnia 10 maja 2011 r. Przyznał przy tym, że strona w toku postępowania była reprezentowana przez pełnomocnika. Pomimo tego pełnomocnikowi nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu w myśl art. 10 § 1 K.p.a. oraz bez żadnej przyczyny pominięto go przy doręczeniu skarżonej decyzji, która została doręczona wyłącznie stronie. Podał, że z momentem ustanowienia pełnomocnika staje się on podmiotem wszystkich praw i obowiązków procesowych strony pozostających w zakresie pełnomocnictwa i powinien on mieć zapewniony udział w postępowaniu tak samo jak strona, a pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje te same skutki prawne.

Organ odwoławczy powołując art. 40 § 2 K.p.a. zgodził się, że w sytuacji gdy strona działa w sprawie przez pełnomocnika decyzja administracyjna kończąca postępowanie w danej instancji powinna być doręczona pełnomocnikowi strony, a nie samej stronie postępowania. Doręczenie decyzji stronie postępowania ma w tym przypadku charakter wyłącznie informacyjny, natomiast skutki prawne jakie wywołuje doręczenie decyzji powstają dopiero z chwilą doręczenia decyzji pełnomocnikowi. Pominięcie bowiem pełnomocnika powoduje tym samym, iż decyzja nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje skutków prawnych.

W konkluzji wywodu stwierdził, że doręczenie decyzji z pominięciem pełnomocnika było w przedmiotowej sprawie nieskuteczne. W konsekwencji zaskarżona decyzja nie weszła do obrotu prawnego, a wniesione odwołanie jest niedopuszczalne z przyczyny przedmiotowej, gdyż w obrocie prawnym nie istnieje właściwy przedmiot zaskarżenia, tj. doręczona decyzja.

W skardze Spółka (reprezentowana przez adwokata) zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu:

- naruszenie art. 107 § 1 pkt 8 K.p.a. w związku z brakiem pod postanowieniem podpisów członków składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach;

- naruszenie art. 40 § 2, art. 8, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na przyjęciu, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona bezpośrednio stronie skarżącej, a nie ustanowionemu pełnomocnikowi, a przez to nie weszła do obrotu prawnego, co w sposób oczywisty poderwało jej zaufanie do działania organów administracji publicznej.

Spółka wniosła o:

- stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia z powodu rażącego naruszenia prawa tj. art. 156 §1 pkt 2 K.p.a.,

alternatywnie

- uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia,

- zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Mając na względzie art. 107 § 1 K.p.a. wskazała, że "podpisy na decyzji wydanej w formie papierowej z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji muszą być własnoręczne, a tymczasem złożone na ostatniej stronie zaskarżonego postanowienia podpisy członków składu orzekającego SKO są nieczytelne i nie zawierają pełnego imienia i nazwiska osoby składającej podpisu, wobec czego nie można ich przypisać określonej osobie, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności tego postanowienia". Oznacza to, że ten akt administracyjny dotknięty jest wadą nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 107 § 1 pkt 8 K.p.a.

Uzasadniając drugi z zarzutów przede wszystkim podała, że pełnomocnik skarżącej dowiedział się o treści decyzji organu I instancji tego dnia, w której została ona doręczona Spółce. Skarżąca wskazała, że w trakcie postępowania administracyjnego toczącego się przed organem I instancji ustanowiła pełnomocnika, a po otrzymaniu decyzji, skorzystała z prawa wniesienia odwołania. Zdaniem skarżącej nie można zaskarżonym postanowieniem doprowadzić do sytuacji procesowej sprowadzającej się w zasadzie do zamknięcia drogi stronie do merytorycznego rozpoznania sprawy w administracyjnym toku instancji, skoro sama skarżąca z należytą starannością zadbała o swoje interesy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Odpowiadając na zarzut naruszenia art. 107 § 2 K.p.a. wskazało, że imiona, nazwiska i stanowiska służbowe zostały wskazane w "petitum decyzji", ponadto decyzja została opatrzona została imiennymi pieczęciami członków składu, którzy złożyli swoje podpisy.

Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 w związku z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej P.p.s.a.) – podlegało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta G. określającej kwotę dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu Miasta wraz z odsetkami.

Zasadny okazał się drugi z zarzutów sformułowanych przez skarżącą. Zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu, bowiem narusza przepisy postępowania, w szczególności gwarancje procesowe dla stron postępowania wynikające z podstawowych zasad postępowania administracyjnego.

Stan faktyczny stanowiący podstawę zaskarżonego postanowienia nie budzi wątpliwości. Skarżąca w toku postępowania przed organem I instancji ustanowiła pełnomocnika w osobie adwokata W.O., który złożył do akt dokument pełnomocnictwa z dnia 11 maja 2011 r. Okoliczność tą wprost przyznał organ w zaskarżonym postanowieniu.

W tak ustalonym stanie faktycznym organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania z uwagi na fakt, że doręczenie decyzji stronie zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi nie jest skuteczne, bowiem decyzja nie weszła do obrotu prawnego zatem wniesione przez pełnomocnika odwołanie jest niedopuszczalne. Zdaniem zaś skarżącej nie może organ doprowadzać do sytuacji procesowej sprowadzającej się do zamknięcia drogi stronie do merytorycznego rozpoznania sprawy w administracyjnym toku instancji, skoro pełnomocnik skarżącej dowiedział się o treści decyzji organu I instancji tego dnia, w której została ona doręczona Spółce, zaś sama skarżąca z należytą starannością zadbała o swoje interesy.

Kluczowe zagadnienie stanowi dopuszczalność rozpoznania odwołania od decyzji doręczonej stronie z naruszeniem art. 40 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. Natomiast od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (art. 127 § 1 K.p.a.). Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne (art. 134 K.p.a.).

Sąd podziela pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lutego 2013 r., II OSK 1844/11 (LEX nr 1358417) oraz z 21 listopada 2014 r., I OSK 1855/13 (LEX nr 1590998), że doręczenie decyzji stronie zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi ma ‒ w stosunku do tej strony ‒ wymiar wyłącznie informacyjny. Czynność ta wywołuje jedynie ten skutek, że strona zostaje poinformowana o treści pisma (orzeczenia). Natomiast skutki prawne związane z doręczeniem rozpoczynają się dopiero z chwilą (datą) skutecznego doręczenia pisma (orzeczenia) ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi. Zaniechanie doręczenia pisma pełnomocnikowi strony powoduje, że strona nie ma zapewnionego czynnego udziału w sprawie.

Jednak w realiach niniejszej sprawy nie można przyjąć, że decyzja organu I instancji doręczona stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a w szczególności, że tak doręczona decyzja nie wchodzi do obrotu prawnego. Koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa, doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. Wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje związanie organu decyzją określone w art. 110 K.p.a. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników. Zatem wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona jedynie stronie, a nie jej pełnomocnikowi, w sytuacji gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2017 r., II GSK 4055/16; LEX nr 2404367). Skoro pełnomocnik skarżącego złożył w terminie odwołanie, w którym przedstawił wiele merytorycznych zarzutów i je szeroko uzasadnił, to należy uznać za prawidłowe stanowisko, że brak jest podstaw do uznania, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przez organy art. 10 § 1 w związku z art. 40 § 2 K.p.a.

W bogatym orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnoszącym się do naruszenia art. 40 § 2 K.p.a. akcentuje się gwarancyjny charakter przepisów dotyczących doręczeń. Wskazuje się, że ich celem jest przede wszystkim zagwarantowanie praw strony do rzetelnego i prawidłowego postępowania oraz to, że strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organów. W sytuacji jednak, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania decyzji tylko z tego względu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 kwietnia 2008 r., II GSK 3/08; z 28 kwietnia 2009 r., II GSK 887/08; z 6 listopada 2008 r., II GSK 463/08 ‒ dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem normy zawartej w art. 40 § 2 K.p.a. nakazującej doręczenie decyzji pełnomocnikowi, wówczas gdy został on ustanowiony, jest zwolnienie strony z obowiązku osobistego prowadzenia sprawy. Ocena skutków pominięcie pełnomocnika w sprawie w każdym przypadku zależy natomiast od okoliczności danej sprawy.

W rozpatrywanej sprawie skoro pomimo wadliwego doręczenia stronie decyzji organu I instancji, z pominięciem jej pełnomocnika, nie pozbawiano jej przez to możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania złożonego w terminie odwołania. Zatem przepis art. 134 K.p.a. nie może być interpretowany na szkodę strony, w sytuacji gdy ta podejmuje wszelkie starania mające zapewnić jej prawo do wniesienia skutecznego środka odwoławczego.

Chybiony jest natomiast zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 8 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja zawiera m.in. podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny. Zdaniem skarżącej złożone na ostatniej stronie zaskarżonego postanowienia podpisy członków składu orzekającego SKO są nieczytelne i nie zawierają pełnego imienia i nazwiska osoby składającej podpisu.

Z treści art. 107 § 1 K.p.a. wynika, że podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji stanowi istotny element decyzji. Postanowienie niepodpisane przez wszystkie osoby upoważnione do jej wydania (których współdziałanie jest konieczne), rażąco narusza ten przepis i wówczas jest dotknięte nieważnością ‒ art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Zamieszczone w aktach postanowienie Kolegium z [...] wymienia w jego petitum imiona i nazwiska przewodniczącego składu orzekającego oraz ich dwóch członków. Natomiast pod ww. rozstrzygnięciem zamieszczono imienne pieczęcie tych osób ze wskazaniem stanowiska służbowego, na których złożono nieczytelne podpisy.

W literaturze wskazano na doniosłą rolę pełnioną przez podpis. Mianowicie podpis jest gwarancją tego, że decyzja pochodzi rzeczywiście od odpowiedniego i właściwego organu, jak również, że pismo jest wyrazem woli organu, a nie projektem decyzji. W przypadku organów kolegialnych brak podpisu wszystkich członków składu orzekającego może powodować powstanie wątpliwości co do autentyczności decyzji oraz sugerować możliwość nadużyć w postaci na przykład wydania decyzji przez niektórych członków składu orzekającego (por. P. Pietrasz Komentarz do art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego; LEX).

W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje utrwalony pogląd, że podpis pod decyzją lub postanowieniem może być nieczytelny, jeżeli jest on uzupełniony imienną pieczątką składającego podpis, z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby składającej podpis (wyrok WSA w Warszawie z 8 lutego 2007 r., VI SA/Wa 2105/06, LEX nr 312059; wyrok WSA w Warszawie z 25 marca 2009 r., VI SA/Wa 2589/08, LEX nr 1062397; teza pierwsza wyroku WSA w Olsztynie z 10 listopada 2009 r., II SA/Ol 918/09, LEX nr 531578).

W badanej sprawie imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe osób podpisanych pod postanowieniem zostały wskazywane w petitum decyzji wydawanej przez Kolegium. Zarzut podpisania aktu przez osobę nieuprawnioną byłby zatem uzasadniony nie wówczas, gdy podpis jest nieczytelny i nie można go przypisać określonej osobie, ale wówczas, gdyby zostało co najmniej uprawdopodobnione, że podpis złożyła osoba niewskazana w petitum decyzji (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2010 r., II OSK 661/09, LEX nr 706938), czego strona skarżąca nawet nie usiłowała uprawdopodobnić.

W rozstrzyganej sprawie ustalenie osób, które podpisały zaskarżone postanowienie było możliwe dzięki wskazaniu w jego nagłówku danych identyfikujących osoby podpisane pod nim, a dodatkowo zawierało nieczytelne podpisy na imiennych pieczątkach, będących zgodnych z osobami wymienionymi w nagłówku. Przyjmuje się, że podpis nieczytelny powinien być złożony w formie zwykle używanej przez osobę składającą podpis. W stanie tej sprawy organ nie naruszył w przepisu art. 107 § 1 pkt 8 K.p.a.

Mając powyższe rozważania na uwadze Sąd stwierdza, że organ naruszył przepis art. 134 K.p.a. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni powyżej przedstawione uwagi i na ich podstawie podejmie stosowne rozstrzygnięcie sprawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.