Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1003/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz W. K. kwotę [...]([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] Wójt Gminy K. odmówił skarżącemu W. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym (tj. trwale niezdolnym do samodzielnej egzystencji) bratem z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615, dalej powoływana jako "ustawa o świadczeniach rodzinnych" lub w skrócie "uśr") oraz wystąpienie przesłanki negatywnej wymienionej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr (posiadanie prawa do emerytury).

W następstwie rozpatrzenia odwołania skarżącego od powyższej decyzji, w którym skarżący zakwestionował zasadność odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w oparciu o wskazane przez organ I instancji podstawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) we [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO stwierdziło, że skarżącemu nie przysługuje wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne ze względu na posiadanie przez niego prawa do emerytury, co stanowi przesłankę negatywną możliwości przyznania przedmiotowego świadczenia, wprost wymienioną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. SKO wskazało, że posiadanie uprawnienia do emerytury skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na jednoznaczną treść przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Podniosło, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest zastąpienie braku dochodu ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba sprawująca opiekę nad osobą niepełnosprawną, a więc zrekompensowanie strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub koniecznością rezygnacji z pracy ze względu na sprawowaną opiekę. Dlatego też świadczenie pielęgnacyjne odnosi się co do zasady do osób, które są czynne zawodowo, a nie do osób, które z racji wieku przestają być czynne zawodowo. Zdaniem SKO przepisy prawa nie dają ani możliwości "wyrównania" pomiędzy kwotą przyznanej emerytury a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, ani też możliwości wyboru świadczenia wyższego z zawieszeniem prawa do niższego kwotowo świadczenia tj. emerytury, wskazując że zawieszenie emerytury nie niweluje faktu, że osoba ma ustalone prawo do tego świadczenia. SKO podkreśliło jednocześnie, że zmiana relacji wysokości świadczenia pielęgnacyjnego od innego świadczenia w okresie obowiązywania przepisu, nie może mieć wpływu na wykładnię tego przepisu, która powinna być taka sama w okresie jego obowiązywania, a także że samo zróżnicowanie wysokości pobieranej emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego nie oznacza naruszenia konstytucyjnej zasady równości, gdyż sytuacja osób posiadających emeryturę, jest inna niż osób, które nie posiadają żadnego dochodu z uwagi na konieczność rezygnacji lub niepodejmowania pracy zarobkowej w związku ze sprawowaną opieką nad osobą niepełnosprawną. Niezależnie od powyższego SKO wskazało, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie skarżącego z dnia [...] maja 2022 r., z którego wynika, że został on poinformowany o możliwości zawieszenia prawa do emerytury i wyboru jednego z przysługujących świadczeń, oraz że wskazał on, iż nie złożył żadnego wniosku do ZUS o zawieszenie prawa do emerytury i będzie oczekiwał na rozstrzygnięcie organu I instancji w przedmiotowej sprawie. Ponadto SKO stwierdziło, że akta sprawy nie pozwalają na stwierdzenie, że brat skarżącego wymaga stałej opieki, która mogłaby uniemożliwiać ewentualne podjęcie zatrudnienia, gdyż czynności wskazane przez skarżącego w oświadczeniu z dnia [...] maja 2022 r. (pomoc w toalecie, ubieraniu się, przygotowywanie posiłków, sprzątanie, dowożenie do lekarza i na opatrunki, wykupywanie leków, robienie zakupów, pranie, mycie naczyń) mogą być wykonywane poza godzinami pracy. Jednocześnie SKO za zasadny uznało zarzut skarżącego dotyczący odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w oparciu o podstawę z art. 17 ust. 1b uśr, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13.

Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się jej uchylenia i uchylenia decyzji organu I instancji oraz zobowiązania organów do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w wyrażonych w orzeczeniu tut. Sądu. Skarżący zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

a) naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 uśr przez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania przez skarżącego emerytury pozbawia go prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,

b) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr przez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki nad bratem, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje;

2. ewentualnie, naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego ("kpa") w zw. z art. 79a kpa oraz art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 kpa poprzez zaniechanie jednoznacznego poinformowania skarżącego, o uznaniu okoliczności pobierania przez skarżącego emerytury za negatywną przesłankę ustalenia jego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązania skarżącego do usunięcia takiej przesłanki poprzez przedłożenie w toku postępowania dokumentów potwierdzających zawieszenie prawa do emerytury, tym samym niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy; przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez osobę pobierającą emeryturę skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa") wykazała, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu.

W następstwie wydanej przez SKO decyzji, sporna stała się w sprawie wyłącznie kwestia dopuszczalności przyznania skarżącemu jako opiekunowi osoby niepełnosprawnej świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji posiadania przez niego prawa do emerytury, a zatem to czy w sprawie wystąpiła przesłanka negatywna z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, a ponadto wyrażone przez SKO stanowisko, iż czynności wykonywane przez skarżącego w zakresie wykonywanej opieki nad bratem nie stanowią przeszkody do wykonywania pracy zarobkowej, gdyż mogą być wykonywane poza godzinami pracy.

Odnośnie natomiast wskazanej przez organ I instancji dodatkowej przesłanki odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, opartej o treść art. 17 ust. 1b uśr, SKO wskazało – zgodnie ze stanowiskiem skarżącego wyrażonym w odwołaniu - na brak podstaw do jej zastosowania w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, które to stanowisko należy w całości podzielić.

Przechodząc więc w pierwszej kolejności do oceny legalności odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a uśr, wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (pkt 1 lit. a).

W niniejszej sprawie skarżący wystąpił o przedmiotowe świadczenie w związku ze sprawowaną opieką nad trwale niezdolnym do samodzielnej egzystencji bratem. Ponadto w aktach sprawy znajduje się decyzja ZUS z dnia [...] lipca 2017 r. o przyznaniu skarżącemu emerytury oraz decyzja ZUS z dnia [...] marca 2021 r. o waloryzacji przysługującej skarżącemu emerytury, której wysokość do wypłaty została ustalona w tej decyzji na kwotę [...]zł.

Bezspornym w niniejszej sprawie jest zatem, że skarżący wystąpił z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mając ustalone prawo do emerytury.

W kontekście posiadanego przez skarżącego uprawnienia należy rozstrzygnąć, czy skarżącemu może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne w sytuacji, gdy, przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr literalnie stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawującą opiekę ma ustalone prawo do przewidzianych w nim świadczeń, w tym prawo do emerytury.

Problem prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr był już wielokrotnie analizowany przez sądy administracyjne, w tym także Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym aktualnie w orzecznictwie wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA (7) z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie. W analizowanym przypadku potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej wynika zaś m.in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na [...] zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość renty czy innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do [...] maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do [...] zł, a następnie było waloryzowane i w dniu wydania zaskarżonej decyzji wynosiło [...] zł, a zatem jest znacznie wyższe od świadczenia emerytalnego skarżącego. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.

Ponadto zwrócić uwagę należy na to, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę czy rentę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury / renty opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (por. wyroki NSA: z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19; z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20; z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 702/21 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Mając powyższe na uwadze zważyć należy zatem, iż w obecnych realiach pozbawienie świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe, nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza wbrew twierdzeniom SKO m.in. konstytucyjną zasadę równości, przy czym zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Wobec tego, skoro w rozpatrywanej sprawie skarżący w momencie wniesienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miał ustalone prawo do emerytury w wysokości znacznie niższej niż świadczenie pielęgnacyjne, to tym samym uznać należy, iż SKO niezasadnie zastosowało w sprawie wyłącznie literalną wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr i w konsekwencji uznało, że samo posiadanie prawa do emerytury stanowi podstawę do odmowy ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia.

Wskazać należy jednocześnie na dostrzeżone przez NSA m.in. w wyrokach z dnia 27 maja 2020 r. (sygn. akt I OSK 2375/19 – dostępny jw.), 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20 – dostępny jw.), 24 listopada 2020 r. (sygn. akt I OSK 1416/20 – dostępny jw.) oraz 17 grudnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 2010/20 – dostępny jw.) trudności odnośnie niejednokrotnie przyjmowanego dotychczas przez sądy administracyjne sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i do świadczenia emerytalno-rentowego poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. W ww. wyrokach NSA wskazano w szczególności, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby bowiem dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe. Ponadto wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (renty) netto, pozostawałaby w sprzeczności z art. 17 ust. 3 uśr, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 – dostępny jw.)

Wobec powyższego, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela stanowisko NSA wyrażone w ww. wyrokach, przemawiające za koniecznością przyjęcia rozwiązania polegającego na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno–rentowego, a nie za wyrównaniem różnicy pomiędzy pobieraną emeryturą / rentą a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyjaśnić należy zarazem, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 uśr, w której wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 504), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 uśr czy art. 96 ustawy o emeryturach i rentach z FUS) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Nie ma zaś jednego przepisu regulującego odpowiednio zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury/renty przyznawanych i wypłacanych przez różne organy. Jedynym przepisem odnoszącym się do tych dwóch świadczeń jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela jednak stanowisko, wyrażone w tym zakresie w powołanych wyrokach NSA, zgodnie z którym uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę/rentę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń i zrezygnować z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie – emerytury. W tym przypadku swój wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury/renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu również na wniosek emeryta lub rencisty. Przy czym ustawodawca nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury/renty, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury/renty poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Choć emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa, wbrew stanowisku SKO, eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, która w tym wypadku wiązana być musi nie z samym prawem do emerytury, lecz z realizacją tego prawa w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 uśr, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z renty od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2813/20; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 – dostępny jw.).

O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ powinien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto zgodnie z art. 79a kpa, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości.

W realiach niniejszej sprawy organ I instancji nie zrealizował jednak w sposób prawidłowy ww. obowiązku informacyjnego. W aktach sprawy wprawdzie znajduje się oświadczenie skarżącego z dnia [...] maja 2022 r., w którym wskazał on, że został poinformowany o możliwości zawieszenia prawa do emerytury i wyboru jednego z przysługujących świadczeń i, że nie złożył on jednak takiego wniosku do ZUS, to jednak nie można uznać, że ogólna informacja o możliwości zawieszenia emerytury i wyboru jednego z przysługujących świadczeń, stanowi należytą i szczegółową informację o wszelkich aspektach sprawy. Przede wszystkim organy nie stwierdziły, że skarżący spełnia wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, informując go o tym wraz ze wskazaniem, że jedyną przeszkodą jego uzyskania jest tylko posiadanie prawa do emerytury, i związku z tym, jeżeli skarżący doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, zostanie mu przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Takiej informacji skarżący nie uzyskał od organu. Zatem w takich okolicznościach nie można wykluczyć, że to obawa przed utratą dochodu z emerytury i pozostaniem bez środków do życia, spowodowała iż skarżący oświadczył, iż nie złoży on wniosku do ZUS i będzie oczekiwał na rozstrzygnięcie sprawy. Skarżącemu bowiem nie wyjaśniono, iż tylko i wyłącznie w przypadku zawieszenia prawa do emerytury i przedłożenia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty możliwe jest przyznanie mu wnioskowanego świadczenia, a nadto nie stwierdzono i nie wskazano skarżącemu, że spełnia on wszystkie przesłanki do uzyskania wnioskowanego świadczenia, a jedyną przeszkodą do jego przyznania pozostaje tylko posiadane prawo do emerytury, wobec czego, jeżeli zawiesi emeryturę zostanie mu przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Tak więc skarżący nie został należycie i szczegółowo poinformowany o wszelkich aspektach sprawy. Bez szczegółowego poinstruowania skarżącego oraz takiego zorganizowania toku postępowania, by skarżący nie został pozbawiony środków do życia, nie może dziwić jego oświadczenie, iż nie zawiesił on prawa do emerytury i będzie oczekiwał na rozstrzygnięcie sprawy. Wszystko to skutkowało więc przedwczesną odmową przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia z uwagi na posiadane prawo do emerytury. W sprawie nie udzielono bowiem skarżącemu należytej informacji we wskazanym zakresie.

Takie informacje powinny zostać jednak udzielone stronie tylko wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń rentowych do systemu świadczeń rodzinnych.

W przypadku natomiast ustalenia, że przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżący nie spełnia z innych przyczyn niż wskazane w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, wezwanie nie powinno być do strony kierowane. Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie SKO, w odróżnieniu od organu I instancji, uznało także że sprawowana przez skarżącego opieka nad bratem nie uniemożliwia mu ewentualnego podjęcia zatrudnienia, gdyż czynności wskazane przez skarżącego w oświadczeniu z dnia [...] maja 2022 r. mogą być wykonywane poza godzinami pracy. Wskazane stanowisko nie zostało jednak oparte na wyczerpująco przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym w tym zakresie, a ponadto SKO zdawkowo i powierzchownie odniosło się do zakresu sprawowanej przez skarżącego opieki. Wskazało bowiem jedynie na oświadczenie skarżącego z dnia [...] maja 2022 r., pomijając całkowicie ustalenia przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego, w tym zawarte w nim stwierdzenie, że brat skarżącego ma ograniczoną sprawność ruchową i potrzebuje pomocy w codziennych czynnościach oraz, że skarżący pomaga bratu w codziennej egzystencji. W żaden sposób SKO nie ustaliło też, ile czasu zabierają skarżącemu wskazane przez niego czynności opiekuńcze i jak często je wykonuje. W sprawie więc zabrakło informacji o częstotliwości i czasokresie wykonywanych czynności opiekuńczych, zarówno tych wykonywanych bezpośrednio przy osobie niepełnosprawnej, takich jak pomoc w porannej i wieczornej toalecie, ubieraniu i rozbieraniu brata skarżącego, jak też czynności związanych z przygotowaniem osobie niepełnosprawnej posiłków, dowożeniem jej do lekarza i na opatrunki, wykupywaniem i dowożeniem leków, a także czynności w zakresie prowadzenia gospodarstwa domowego, takich jak sprzątanie, robienie zakupów, pranie, mycie naczyń, organizowanie opału. W tych okolicznościach stwierdzenie SKO, iż sprawowana przez skarżącego opieka nad bratem nie uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia, uznać należy za przedwczesne, gdyż nieoparte na wyczerpująco zebranym i rozpatrzonym materiale dowodowym, a zatem poczynione z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

Nie budzi wątpliwości, że w świetle art. 17 ust. 1 uśr świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej / niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna / niepodejmowania przez niego pracy, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w cyt. przepisie. Organy ustalając prawo wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego zobowiązane są więc do zweryfikowania na podstawie indywidualnych okoliczności sprawy i dokładnie wyjaśnionego stanu faktycznego, kwestii wystąpienia w sprawie tej przesłanki oraz ustalenia czy wnioskodawca z uwagi właśnie na sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Pomiędzy tymi okolicznościami tj. rezygnacją/niepodejmowaniem pracy zarobkowej a sprawowaną opieką musi zachodzić bezpośredni i ścisły związek przyczynowo-skutkowy. Oznacza to, że wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne powinnien po pierwsze sprawować osobistą opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze i zakresie, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej, a po drugie niewykonywanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ustalenia dotyczące tych dwóch okoliczności muszą być więc również poczynione, i to w sposób odpowiadający określonym w kpa wymogom dotyczącym zasad przeprowadzania zgodnego z prawem postępowania wyjaśniającego. W niniejszej sprawie SKO nie poczyniło w zakresie dotyczącym sprawianej przez skarżącego opieki niebudzących wątpliwości ustaleń, co także wskazuje na istotną wadliwości decyzji SKO.

Mając zatem na uwadze powyższe Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, stwierdzając przede wszystkim, że SKO na skutek błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr wadliwie przyjęło, że sama okoliczność posiadania prawa do emerytury wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a organy obu instancji na skutek naruszenia przepisów postepowania wbrew wymogom wynikającym z art. 9 i art. 79a kpa nie poinformowały należycie skarżącego o wszystkich aspektach sprawy związanych z możliwością wyeliminowania w sprawie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr i w konsekwencji nie skorzystały z instrumentów prawnych (poinformowanie/pouczenie/wezwanie do przedłożenia odpowiednich dokumentów), umożliwiających skarżącemu otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji stwierdzenia spełnienia wszystkich pozostałych przesłanek wymaganych w art. 17 uśr dla przyznania tego świadczenia. Ponadto SKO wyrażonego stanowiska, iż sprawowana przez skarżącego opieka nad bratem nie uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia, nie oparło na wyczerpująco zebranym i rozpatrzonym materiale dowodowym, czym naruszyło art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, które – co należy podkreślić – nie przesądza kwestii ustalenia skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ad meritum. Organy w pierwszej kolejności winny ustalić, czy skarżący spełnienia pozostałe przesłanki (tj. z wyłączeniem przesłanki objętej treścią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr) wymagane dla przyznania przedmiotowego świadczenia, w szczególności ustalą w sposób zindywidualizowany i odpowiadający wymogom kpa czy skarżący nie podejmuje pracy zarobkowej w związku z opieką nad bratem (co obejmuje zarówno ustalenie czy skarżący sprawuje opiekę nad bratem w takim wymiarze i zakresie, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej, jak też to czy niewykonywanie aktywności zawodowej przez skarżącego jest spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a nie zaś innymi przyczynami), a następnie - jeśli okaże się, że przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały w sprawie spełnione - uwzględniając powyższą wykładnię prawa materialnego, powinny przede wszystkim poinformować skarżącego o tej okoliczności i o przysługującej mu możliwości wyboru świadczenia i związanej z tym możliwości zawieszenia emerytury skutkującej wstrzymaniem jej wypłaty oraz wezwać do przedłożenia stosownej decyzji organu rentowego w tym zakresie, co umożliwi ewentualną wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm).