Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1973/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 9, 17, pkt 6 lit. c, art. 28
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 253/14 w sprawie ze skargi W. Z. i M. L. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 11 września 2013 r. nr LXXXI/1239/13 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Polana Żywiecka" 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od W. Z. na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 255 (dwieście pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od M. L. na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 255 (dwieście pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 253/14 stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 11 września 2013 r. nr LXXXI/1239/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Polana Żywiecka".

Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Po podjęciu przez Radę Miasta Krakowa powyższej uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżyli ją osobnymi skargami W. Z. i M. L..

W. Z. kwestionowanej uchwale zarzucił naruszenie:

1. art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie jego uprawnień związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem,

2. art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez objęcie liniami rozgraniczającymi obszarów o różnym przeznaczeniu,

3. art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieprawidłowe określenie parametrów nowej zabudowy, a także poprzez brak wskazania dla wszystkich określonych w planie miejscowym terenów wymaganych wskaźników zabudowy,

4. art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez zawarcie nieprecyzyjnych zapisów planu w zakresie zasad scalania i podziałów działek,

5. art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wprowadzenie całkowitego zakazu realizacji ogrodzeń na terenach ZP.1, ZP.3 i ZL,

6. art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak określenia w części opisowej parametrów dróg wchodzących w skład systemu komunikacji, brak wskazania warunków powiązania systemu komunikacji z systemem zewnętrznym, oraz nieprecyzyjne określenie wskaźnika wymaganych miejsc postojowych,

7. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa,

8. art. 17 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która nie spełnia elementarnych wymogów stawianych przepisami prawa oraz wprowadza w błąd co do rzeczywistych skutków finansowych uchwalenia planu,

9. art. 140 kc polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu prawa własności "skarżącej spółki",

10. art. 2 Konstytucji RP poprzez prowadzenie procedury planistycznej w sposób mający na celu jak najszybsze uchwalenie planu miejscowego, pomimo tego, że przedmiotowy sposób procedowania skutkował uchwaleniem planu miejscowego posiadającego istotne nieprawidłowości w swojej treści.

Skarżący W. Z. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub ewentualnie w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości należących do niego oraz zasądzenie kosztów procesu.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że jest współwłaścicielem nieruchomości składających się z działek o numerach ewidencyjnych [...], [...] oraz [...] obręb [...] jedn. ew. [...]. Działka nr [...] obręb [...] jedn. ew. [...] położona w okolicy ul. [...] jest zlokalizowana w 2 obszarach funkcjonalnych - terenie zabudowy mieszkaniowej oznaczonej na rysunku planu symbolem MN.7 oraz terenie zieleni urządzonej oznaczonej na rysunku planu miejscowego symbolem ZP.2. Natomiast nieruchomość składająca się z działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków nr [...] oraz [...] obręb [...] jedn. ew. [...] zlokalizowana w okolicy ul. [...] jest położona w terenie zieleni urządzonej oznaczonej na rysunku planu miejscowego symbolem ZP.1. Zdaniem skarżącego na obszarze ZP.1 i ZP.2 - tereny zieleni urządzonej, w istotnym zakresie ograniczono możliwości zabudowy, wskazując jako jego przeznaczenie podstawowe zieleń urządzoną wysoką i niską. Ponadto, na omawianym terenie wprowadzono zakaz grodzenia nieruchomości, za wyjątkiem ogrodzenia placu zabaw dla dzieci i boisk sportowych. W ocenie skarżącego, zakaz realizacji ogrodzeń na terenach ZP.1 i ZP.2 należy uznać za zbyt rygorystyczny ponieważ ogranicza prawa właścicieli tych terenów i to nawet w stopniu naruszającym istotę prawa własności, gdyż właściwie czyni obszar ten ogólnodostępnym dla nieokreślonej liczby osób trzecich. Brak jest przy tym jakichkolwiek podstaw prawnych do stosowania takich ograniczeń w zagospodarowaniu terenów prywatnych. Takie ustalenia miejscowego planu w sposób rażący naruszają interes prawny skarżącego poprzez nadmierne ograniczenie możliwości zagospodarowania należących do niego nieruchomości.

Skarżący wskazał ponadto, że uchwalony plan w znacznym zakresie jest sprzeczny ze Studium, przewidując odmienne wykorzystanie znacznych obszarów objętych planem. Wg Studium wyznaczony w planie teren zieleni urządzonej ZP.1 zlokalizowany jest w całości w granicach terenu zieleni leśnej (ZL), przeznaczonego pod lasy wraz z niezbędnymi obiektami obsługi gospodarki leśnej oraz urządzeniami udostępniania rekreacyjnego lasów. W ocenie skarżącego, określone w planie przeznaczenie terenu ZP.1 jest niezgodne z ustaleniami studium. Zieleń urządzona jest bowiem całkowicie odmiennym sposobem zagospodarowania terenu niż zieleń leśna, co wynika wprost z treści studium, które wyraźnie rozróżnia tereny zieleni urządzonej od terenów zieleni leśnej. Całkowicie niezgodne z ustaleniami Studium jest dopuszczenie w planie na terenie ZP.1 możliwości budowy boisk piłkarskich, placów zabaw dla dzieci, czy też sanitariatów i szatni. Obiekty te nie mają bowiem żadnego związku z gospodarką leśną i nie mogą być uznane za urządzenia udostępniania rekreacyjnego lasów. Studium wprost wskazuje w obrębie jakich terenów zielonych można realizować obiekty infrastruktury rekreacyjnej i sportowej (takie jak boiska sportowe, place zabaw dla dzieci) – tj. wyłącznie w obrębie terenów zieleni publicznej ZP, a wyznaczony w planie teren zieleni urządzonej ZP.1 nie leży w obrębie wyznaczonych w Studium terenów zieleni publicznej.

Ponadto w Studium, wyznaczone w planie tereny zieleni urządzonej ZP.2 i ZP.3 zlokalizowane są w całości w granicach terenu MN - czyli terenu o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności. Według zapisów studium teren MN jest przeznaczony pod realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym oraz obiektami i urządzeniami usług komercyjnych, służącymi zaspokojeniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym. Zaskarżona uchwała wbrew ustaleniom studium wyłącza możliwość zabudowy terenów przeznaczonych w Studium pod zabudowę. Skarżący podkreślił, że wyznaczenie w obrębie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej terenów zieleni urządzonej ZP.2 i ZP.3 nie znajduje żadnego uzasadnienia. Tereny mieszkaniowe objęte ustaleniami planu sąsiadują bowiem z bardzo rozległymi terenami zielonymi (oznaczonymi w planie symbolami ZL i ZP.1), wobec czego wyznaczanie w planie dodatkowych terenów zielonych kosztem terenów budowlanych jest zupełnie zbędne.

Zgodnie z ustaleniami Studium wszystkie tereny mieszkaniowe objęte zaskarżonym planem miejscowym zlokalizowane są w obrębie obszaru oznaczonego symbolem MN - tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności. Analiza zapisów Studium wskazuje jednoznacznie, że na terenach oznaczonych w Studium symbolem MN nie ma możliwości lokalizowania budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Obiekty takie mogą być bowiem lokalizowane wyłącznie w obrębie wyznaczonych w studium terenów MW. Tymczasem zaskarżona uchwała przewiduje przeznaczenie znacznej części terenów objętych planem pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Ponadto określone w § 31 ust. 4 pkt 4 a i b maksymalne wskaźniki intensywności zabudowy przekraczają prawie dwukrotnie wskaźniki określone w Studium. Również określony w § 30 ust. 5 pkt 4a maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy dla ternu MU.1 przekracza wskaźniki określone w Studium. Według studium intensywność zabudowy na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności nie może przekraczać w strefie miejskiej i śródmiejskiej wskaźnika 0,85.

Skarżący wskazał, że istotną kwestią dotyczącą terenów MN.2 i MN.3 jest okoliczność dopuszczenia w jego granicach lokalizacji dróg wewnętrznych. Przedmiotowe drogi wewnętrzne istnieją już faktycznie, w związku z czym nazwy ulic zostały wskazane na rysunku planu miejscowego. Ta okoliczność budzi poważne wątpliwości skarżącego ze względu na fakt równoczesnego wyznaczenia odrębnych obszarów KDW, dla innych dróg wewnętrznych istniejących na omawianych terenach. Ponadto linie zabudowy wyznaczone względem przedmiotowych, niewyznaczonych na rysunku planu dróg wewnętrznych, faktycznie uniemożliwiają przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową. Analiza rysunku planu wskazuje na to, że przedmiotowe nieruchomości mogą być jedynie przeznaczone pod drogi wewnętrzne lub publiczne. Inna zabudowa jest na tym terenie niemożliwa.

W kwestii zarzutu z punktu 3 skarżący wskazał, że zgodnie z § 19 ust. 3 planu miejscowego, w przypadku braku oznaczenia na Rysunku planu nieprzekraczających lub obowiązujących linii zabudowy, obowiązują przepisy odrębne. Plan dopuszcza zatem sytuację, w której część linii zabudowy nie będzie uwidoczniona na rysunku planu. Może to wprowadzać w błąd co do rzeczywistych możliwości inwestycyjnych danego terenu, gdyż analiza rysunku może sugerować możliwość budowy obiektów budowlanych w granicy obszaru co w rzeczywistości nie będzie możliwe z uwagi na przepisy odrębne. Zdaniem skarżącego, ustalenia planu dotyczące linii zabudowy powinny być kompletne, a przebieg linii zabudowy powinien być możliwy do ustalenia bez konieczności odwoływania się do przepisów zamieszczonych w innych aktach prawnych. Przyjęte w planie rozwiązanie jest niezgodne z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisem § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, nieprawidłowe jest, że pomimo dopuszczenia możliwości lokalizacji zabudowy na niektórych terenach, nie wyznaczono w odniesieniu do nich żadnych linii zabudowy. Linie zabudowy nie zostały w sposób kompletny, a jedynie wybiórczy wyznaczone w terenach MW.1, MW.2, MW.3, a także na obszarach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Dla niektórych obszarów nie zostały również określone wszystkie konieczne parametry zabudowy. Dotyczy to w szczególności: terenu ZP.1 - (brak wyznaczenia linii zabudowy oraz wskaźnika intensywności zabudowy oraz terenu E.1-3 - (brak wyznaczenia linii zabudowy oraz wskaźników powierzchni zabudowy, wskaźnika intensywności zabudowy). Ponadto w treści planu niektóre parametry zabudowy wskazano jedynie poprzez określenie ich maksymalnego poziomu. Dotyczy to w szczególności parametru wysokości zabudowy.

Uzasadniając zarzut określony w punkcie 4 skarżący podał, że w § 6 ust. 5 zostały zawarte zasady przeprowadzania scaleń i podziałów, w ramach których określono również minimalne powierzchnie nowo wydzielonych działek na poszczególnych terenach. Jednocześnie w § 6 ust. 5 pkt 7 stwierdzono, że wymienione minimalne wielkości działek nie obowiązują w przypadku dokonywania podziałów pod drogi/ulice publiczne i wewnętrzne, place, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej oraz podziałów mających na celu powiększenie działki sąsiedniej.

Odnośnie zarzutu z punktu 6 skarżący wskazał, że plan nie określa w części opisowej w sposób odpowiedni zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji. Ustalenia, w tym parametry ulic, powinny być zawarte w części tekstowej planu, a nie tylko na rysunku planu. Nie zostały w nim określone w sposób odpowiedni parametry (przede wszystkim szerokości) dróg na obszarze objętym ustaleniami planu. W planie wskazano jedynie minimalną szerokość jezdni wchodzących w skład poszczególnych dróg, bez wskazania w treści planu jej maksymalnej szerokości. Ponadto parametry dróg winny zostać wyznaczone także poprzez określenie szerokości chodników czy też poboczy, które zgodnie z przepisami odrębnymi wchodzą w skład drogi. Takich zapisów brak jest jednak w treści planu miejscowego.

Dla terenów drogi publicznej - zbiorczej (KDZ), nie została wyznaczona zarówno maksymalna, jak i minimalna szerokość jezdni, i innych elementów, z których składa się droga. Oznacza to, że plan nie zawiera obligatoryjnych elementów wymaganych przepisem § 4 pkt 9 rozporządzenia wykonawczego. Skarżący zauważył, że w treści planu nie określono warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. Tymczasem określenie warunków powiązań z układem zewnętrznym było o tyle istotne w niniejszej sprawie, że wyodrębnione w granicach planu miejscowego drogi wewnętrzne, zostaną dopiero w przyszłości powiązane z nowo projektowaną drogą publiczną [...]. Przedmiotowa droga jest objęta planem miejscowym uchwalonym na podstawie uchwały NR CXV/1553/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. W chwili obecnej wyznaczone na rysunku zaskarżonego planu drogi wewnętrzne jedynie z jednej strony są połączone z drogą publiczną (z ul.[...]). Od strony północnej co do zasady takiego połączenia w chwili obecnej nie ma.

Skarżący argumentował również, że z treści § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wynika, że w planie miejscowym należy określić ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Co prawda w § 20 planu miejscowego organ określił wskaźnik ilości miejsc parkingowych, jednakże w zakresie niektórych rodzajów zabudowy przedmiotowy parametr został określony w odniesieniu do nieprawidłowych odnośników, gdyż w zakresie m.in. domów studenckich, internatów, domów dziecka, czy też pensjonatów oraz domów wypoczynkowych, ilość miejsc parkingowych ma być obliczana proporcjonalnie do ilości "łóżek". Nie został również określony sposób realizacji miejsc parkingowych, co jednoznacznie narusza obowiązujące w tym zakresie wymogi zawarte w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie sposób stwierdzić, czy miejsca postojowe mogą być lokalizowane poza terenem inwestycji, czy też jedynie na obszarze objętym zakresem inwestycji.

Odnośnie zarzutu z punktu 8 skarżący podniósł, że prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu nie spełnia elementarnych wymogów stawianych przepisami prawa oraz wprowadza w błąd co do rzeczywistych skutków finansowych uchwalenia planu ponieważ brak pełnego uwzględnienia obciążeń finansowych z tytułu odszkodowań oraz wykupu i zamiany nieruchomości określonych w art. 36 ust. 1-3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, w prognozie nie uwzględniono obciążeń finansowych związanych z wykupem nieruchomości pod zieleń publiczną (ZP.1 i ZP.2).

W ocenie skarżącego, tekst planu miejscowego nie zawiera istotnego elementu, który zgodnie z przepisem § 3 rozporządzenia powinien się w nim znaleźć, tj. nie określa granic terenu objętego ustaleniami planu, tylko w § 1 ust. 2 odwołuje się do obszaru obejmującego teren wg granic określonych uchwałą Nr XXVIII/339/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 października 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Polana Żywiecka". Zdaniem skarżącego, taki sposób określenia granic obszaru objętego uchwałą nie spełnia wymogów stawianych przywołanym przepisem rozporządzenia, gdyż granice planu powinny być również przedstawione w formie opisowej. Podkreślił, że załącznik graficzny do uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu został sporządzony na mapie o bardzo dużej skali.

Skarżący zarzucił brak rzeczywistego rozstrzygnięcia przez Radę Miasta Krakowa w prawidłowy sposób zgłoszonych na etapie procedury planistycznej uwag do projektu planu (naruszenie art. 17 pkt 9). Wskazał, że nie jest możliwe poddanie pod głosowanie rady gminy listy uwag, gdyż nie odpowiada to wymogowi ich rozpatrzenia indywidualnie.

M. L. kwestionowanej uchwale zarzucił naruszenie:

- art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu są rażąco niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa - w zakresie większości obszarów,

- art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z przysługującym mu prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem przez:

a) nieuprawnione zróżnicowanie sytuacji prawnej skarżącego z sytuacją prawną właścicieli innych gruntów o takim samym przeznaczeniu określonym w Studium,

b) określenie parametrów zabudowy dla obszaru, w którym znajdują się nieruchomości skarżącego takich jak: maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy, minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy oraz wysokość - w sposób nieprzystający do realiów terenu;

c) nieuzasadniony zakaz rozbudowy, nadbudowy i zmiany geometrii dachu dla budynków istniejących położonych w terenach MN.2 i MN.3, MU.2, MU.4;

d) określenie w planie miejscowym lokalizacji dróg wewnętrznych, w sytuacji gdy władztwo planistyczne gminy jest ograniczone wyłącznie do określenia przebiegu dróg publicznych,

- art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu planu oraz nieprawidłowe wytyczenie linii zabudowy,

- art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9 lit.a rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez pominięcie w części opisowej planu miejscowego parametrów dróg publicznych wchodzących w skład systemu komunikacji, które powinny stanowić obligatoryjny element tego planu.

Skarżący domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, w uzasadnieniu skargi wskazał, że jest właścicielem niezabudowanych nieruchomości składających się z działek nr [...], [...] obr. [...] [...] położonych w obszarze objętym ustaleniami planu - symbol MU.3 Na skutek ustaleń planu nie może zrealizować podjętych uprzednio planów inwestycyjnych dotyczących nieruchomości, których jest współwłaścicielem (działki nr [...] w związku z zawartą w dniu [...] grudnia 2008 r. z Gminą Miejska Kraków umową zamiany). W chwili nabycia nieruchomości obowiązywał dla tego terenu Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego obszaru "Kobierzyn-Zalesie", który przewidywał, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w obszarze 3ZMWN, tj. w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zaskarżony plan przewiduje dla nieruchomości skarżącego przeznaczenie pod zabudowę jednorodzinną mieszkaniowo - usługową (MU.3) oraz bardzo niekorzystne parametry zabudowy, które nie są niczym uzasadnione i naruszają władztwo planistyczne gminy.

Skarżący wskazał, że rażącym naruszeniem jest nie tylko przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym na cel zupełne inny niż określony w Studium, lecz również: pominięcie w planie miejscowym którejś z funkcji przewidzianej w Studium, zastąpienie funkcji podstawowej przewidzianej dla danego terenu w Studium funkcją uzupełniającą, dopuszczenie w planie dodatkowej funkcji, której nie przewidziano w studium, czy też pominięcie pewnych ograniczeń przewidzianych w studium dla zabudowy określonego rodzaju. Zmiana przeznaczenia w planie wymaga uprzedniej zmiany studium. Zdaniem skarżącego, zachodzi sprzeczność funkcji pomiędzy przeznaczeniem określonym w planie, a przeznaczeniem określonym w Studium, odnośnie następujących terenów:

- terenów określonych w planie jako MW. 1-5, tj. terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, które w Studium przeznaczone są jako MN, tj. tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności;

- terenu określonego w planie jako KP, tj. terenu ciągu pieszego, który w Studium przeznaczony jest jako MN, tj. teren o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności;

- terenów określonych w planie, jako E1-E3, tj. terenów urządzeń infrastruktury technicznej - elektroenergetyka, które w Studium przeznaczone są jako MN, tj. tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności;

- terenów określonych w planie, jako ZP, tj. terenów zieleni urządzonej, które w Studium przeznaczone są jako MN, tj. tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności oraz ZL, tj. tereny zieleni leśnej;

- terenów określonych w planie jako KDW, tj. terenów dróg wewnętrznych, które w Studium przeznaczone są jako MN, tj. tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności;

- terenów określonych w planie jako KDL, tj. terenów dróg publicznych lokalnych, które w Studium przeznaczone są jako MN, tj. tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności oraz ZL, tj. tereny zieleni leśnej.

Istotne różnice pomiędzy przeznaczeniem określonym w planie, a przeznaczeniem określonym w Studium dotyczyły, w opinii skarżącego, następujących terenów:

- terenów określonych w planie jako MN.1-8., tj. terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, które w Studium przeznaczone są również jako MN z tym, że plan w przeciwieństwie do Studium nie dopuszcza lokalizacji w terenach MN usług komercyjnych na poziomie lokalnym ani obiektów i urządzeń służących realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym, a wysokość zabudowy została w Planie ograniczona do 11 m, w sytuacji gdy Studium dopuszcza wysokość 13 m.

- terenów określonych w planie jako MU. 1-4., tj. terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej, które w Studium przeznaczone są jako MN, co oznacza, że plan w przeciwieństwie do Studium nie przewiduje ograniczenia zgodnie z którym obiekty i urządzenia usług komercyjnych mają służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym, a także, że plan w przeciwieństwie do Studium w ogóle nie przewiduje na tym terenie niezbędnych obiektów i urządzeń służących zaspakajaniu celów publicznych na poziomie lokalnym. Ponadto wysokość zabudowy została w planie ograniczona do 11 m, w sytuacji gdy studium dopuszcza wysokość 13 m.

- terenów określonych w planie jako UP, tj. terenów zabudowy usługowej - usługi publiczne, które w Studium przeznaczone są jako MN, co oznacza, że plan w przeciwieństwie do Studium nie przewiduje ani funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, ani usług komercyjnych na poziomie lokalnym. Ponadto wysokość zabudowy została w planie ograniczona do 11 m, w sytuacji gdy Studium dopuszcza wysokość 13 m.

Skarżący podniósł, że ingerencja w sferę wykonywania prawa własności może mieć miejsce tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia wprowadzone w przedmiotowym planie naruszają te warunki, albowiem nieuprawnione jest różnicowanie sytuacji prawnej skarżącego, którego grunty zostały przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną (i to w przypadku gdy uprzednio przeznaczane były pod zabudowę wielorodzinną) oraz sytuacji prawnej właścicieli gruntów położonych w terenach oznaczonych w planie jako MW. 1-5, albowiem dla wszystkich tych gruntów Studium przewiduje to samo przeznaczenie, tj. przeznaczenie pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne (MN). Brak jest również racjonalnych przesłanek dla ograniczenia parametrów zabudowy, takich jak: wskaźnik intensywności zabudowy, wskaźnik powierzchni zainwestowanej czy wysokości obiektu - do tak niskich wartości, jakie zostały ustalone dla obszaru MU.3 oraz ustalenie dla tego terenu na wysokim poziomie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Nie wskazano jakie przesłanki przemawiają za takim ograniczeniem prawa własności skarżącego. Dotyczy to zwłaszcza wysokości zabudowy, która w Studium, dla terenu, w którym znajduje się nieruchomość skarżącego (MU.3) została ustalona na 13 m, a w planie miejscowym została ograniczona do 11 m. Jest to tym bardziej niezrozumiałe, że dla terenu MU.1 plan dopuszcza zabudowę do 13 m - bez uzasadnienia tego rozróżnienia. Równie nieuzasadnione jest ograniczenie intensywności zabudowy dla terenu w którym położona jest nieruchomość skarżącego (MU.3) do poziomu 0,8, w sytuacji, gdy dla obszaru MU.1 wskaźnik ten ustalono na poziomie 1,2. To samo dotyczy wskaźnika powierzchni zabudowy, który dla terenu MU.3. został określony na 40%, a dla terenów MU.2 i MU.4 na 50%. Niekorzystnie dla obszaru MU.3 został ustalony również minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego na 50% w porównaniu z obszarem MU.1, gdzie wskaźnik ten ma wynosić 30% oraz z obszarami MU.2 i MU.4, gdzie wskaźnik ten ustalono na 40%.

Zdaniem skarżącego uchwalony plan nie tylko w znaczny sposób ogranicza możliwość nowych inwestycji, lecz również nie dopuszcza przebudowy i nadbudowy istniejących obiektów, nawet jeśli w wyniku wykonania tych robót powstałyby obiekty spełniające określone w planie parametry dla nowej zabudowy (§ 29 ust. 4, § 30 ust. 4). W rezultacie właściciele nieruchomości zabudowanych przed wejściem w życie planu są ograniczeni w wykonywaniu prawa własności w sposób całkowicie nieuprawniony.

Skarżący zarzucił również, że plan określa lokalizację dróg wewnętrznych w terenach KDW.1-6, w sytuacji gdy w orzecznictwie przyjmuje się, że uprawnienia gminy ograniczają się wyłącznie do określenia w planie miejscowym lokalizacji dróg publicznych. Nadto przepisy nakładają obowiązek ustalenia w treści planu linii zabudowy, tymczasem na rysunku planu widoczne są nieuzasadnione przerwy w linii zabudowy, co najlepiej obrazuje obszar ulicy Karola Szczerbińskiego, gdzie nieprzekraczalna linia zabudowy kończy się razem z obszarem MN.3 i nie przechodzi w obszar MW.5. Podobne przerwy widać od strony ul. Benedykta Cesarza przy obszarze MW.4. W niektórych obszarach w ogóle zaniechano wyznaczenia linii zabudowy, co się tyczy wszystkich ulic wewnątrz obszarów MW.1, MW.2, MW.3, MN.1 (brak linii zabudowy od strony ulic Aleksandra Krępy, Henryka Kułakowskiego, Benedykta Cesarza, Stefana Ziobrowskiego). W zaskarżonym planie brakuje więc obligatoryjnych elementów, które mają decydujący wpływ na kształtowanie ładu przestrzennego.

Zgodnie z kolei z wymogiem art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Ustalenia w tym zakresie powinny zawierać w szczególności określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych (§ 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia). Regulacja ta przesądza o wymogu określenia w tekście planu miejscowego parametrów ulic - obok ich klasyfikacji. Wymogów tych nie spełnia ani pkt IV planu określający "zasady budowy, rozbudowy i przebudowy układu komunikacyjnego", w którym w § 19 ust. 1 podano klasy techniczne dróg oraz wskazano, że "linie rozgraniczające dróg ustala się zgodnie z Rysunkiem planu", ani § 36, w którym wyznaczono tereny dróg publicznych KDZ i KDL oraz wskazano, że "szerokość w liniach rozgraniczających dla ww. terenów ustala Rysunek planu". W tekście planu nie zawarto parametrów tych dróg, poza szerokością jednej jezdni - dla dróg KDL, co jest niewystarczające, gdyż szerokość drogi w liniach rozgraniczających nie jest równoznaczna z szerokością jezdni. Określenie parametrów dróg w tekście planu miejscowego jest obligatoryjnym elementem tego planu. Rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście planu. Dopuszczalne szerokości dróg w liniach rozgraniczających zostały wprawdzie określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), jednak w planie szerokość dróg powinna być szczegółowo doprecyzowana, zgodnie z treścią § 4 pkt 9 rozporządzenia. Parametr odnoszący się do szerokości drogi nie musi być tożsamy z minimalną szerokością określoną w rozporządzeniu.

W odpowiedziach na skargi Rada Miasta Krakowa wniosła o ich oddalenie. W pierwszej kolejności organ przedstawił procedurę poprzedzającą uchwalenie planu miejscowego, następnie odniósł się do zarzutów podniesionych w skargach.

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych przez skarżącego W. Z. organ wyjaśnił, że dla poszczególnych obszarów objętych ustaleniami miejscowego planu w Studium przyporządkowano odmienne kategorie terenów o zróżnicowanych kierunkach zagospodarowania (plansza "K 1" Studium). Są to bądź tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności (MN), albo tereny zieleni leśnej (ZL) oraz tereny podstawowych korytarzy drogowo-ulicznych (KT). Ocena zgodności planu miejscowego z zapisami studium polega nie tylko na badaniu aktu prawa miejscowego z wybranymi częściami studium, które odnoszą się do wskazania głównych funkcji danego terenu, ale powinna zostać dokonana także poprzez porównanie pozostałych zapisów studium. Dopiero całościowe przeprowadzenie badania zgodności postanowień miejscowego planu z zapisami studium decyduje o zachowaniu wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wskazał, że przeznaczenie terenów w planie zostało wyznaczone optymalnie z uwzględnieniem zapisów zawartych w studium. W efekcie czego, zgodnie z ustaleniami studium, poszczególnym wyznaczonym w planie miejscowym terenom nadano m. in. przeznaczenie pod: MN.1-8 tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, MW.1-5 tereny zabudowy wielorodzinnej, ZP.1-3 tereny zieleni urządzonej, ZL teren lasu.

Zgodnie ze stanem faktycznym, w dacie sporządzania projektu miejscowego planu, teren ZP.1 nie był (i dalej nie jest) terenem leśnym. Według danych zawartych w gminnej ewidencji gruntów i budynków ewidencyjnych teren ten nie został zaliczony do klasy użytku lasy - "Ls", lecz posiada oznaczenie "Tr" - tereny różne. Ponadto pokryty jest roślinnością leśną - trzydziesto i więcej letnimi drzewami (głównie starymi dębami, klonami, sosnami, robiniami i brzozami) oraz krzewami i runem leśnym. Obszar ten, przylega bezpośrednio do kilkudziesięciohektarowego unikalnego kompleksu leśnego z polanami leśnymi, gdzieniegdzie o charakterze bagiennym względnie podmokłym (położonego na południowy - wschód od obszaru objętego granicami planu). Natomiast na północny - wschód od obszaru objętego granicami planu, położony jest drugi kompleks leśny - Las Borkowski. Zatem teren ZP.1 stanowi naturalne połączenie pomiędzy tymi dwoma kompleksami leśnymi. Zamieszkuje go wiele gatunków zwierząt, dla których jest on naturalnym siedliskiem np. sarny, dziki, zające, lisy i jeże. W związku z faktycznym stanem użytkowania tego terenu i stanem prawnym nieruchomości, a z drugiej strony mając na uwadze kształtowanie systemu przyrodniczego miasta i wiążące ustalenia studium, obszaru tego nie można było w planie przeznaczyć pod lasy. Niemniej zgodnie z ustaleniami studium, teren ten przeznaczono pod zieleń wysoką i niską z możliwością powstania parku leśnego, ponieważ działki nr ew. [...] i [...] obr. [...] Podgórze nie są działkami leśnymi (Ls). Ponadto dopuszczone do powstania w planie obiekty zaliczyć należy do urządzeń rekreacyjnego urządzania lasów (w szczególności parków leśnych), a ich realizacja (skala inwestycji została w planie szczegółowo określona) nie zagraża walorom przyrodniczym tego obszaru. Wprowadzenie tego typu obiektów w terenie ZP.1-2 zgodne jest zarówno z wnioskami, jak i uwagami strony skarżącej, składanymi w toku sporządzania planu. Niezależnie od powyższego, ustalenia planu dopuszczają zagospodarowania tego terenu pod las (por. § 34 ust. 4 postanowień planu). W przypadku terenu ZP.2 mamy do czynienia z fragmentem działki nr [...], która w części została przeznaczona w planie miejscowym pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej symbolem MN.7. Część ww. działki, położona w terenie ZP.2, który wg Mapy waloryzacji przyrodniczej Krakowa http://zielony-krakow.um.krakow.pl:280/rosl/, posiada pod względem przyrodniczym walory cenne (łąki wilgotne i zmiennowilgotne z dominacją śmiałka darniowego) oraz wysokie (zadrzewienia powstałe w wyniku naturalnej sukcesji roślinnej). Utrzymanie tego kompleksu w postaci terenów zielonych uzasadnione zostało ważnym interesem społecznym, jakim jest ochrona przyrody, a w szczególności ochrona zwartych kompleksów zadrzewień pozwalająca na ochronę chronionych prawem gatunków roślin i zwierząt w strefie ekotonowej Lasu Borkowskiego. W terenie tym, ze względu na sąsiedztwo Lasu Borkowskiego, obserwowane jest występowanie takich samych gatunków zwierząt jak w terenie ZP.1. Wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na całym obszarze działki nr ew. [...] uniemożliwiłoby migrację zwierząt zamieszkujących zarówno teren Lasu Borkowskiego, jak i tereny ZP.1 i ZP.2. W przypadku terenu ZP.2 organ zwrócił uwagę, że w planie starano się w maksymalnym stopniu pogodzić interes społeczny z interesem prywatnym właściciela tej nieruchomości poprzez wprowadzenie na znacznej części działki [...] (która obecnie w całości pokryta jest zadrzewieniami) terenu budowlanego MN.7. Dlatego zgodnie z ustaleniami Studium, dokonano korekty przebiegu granicy pomiędzy terenami nie inwestycyjnymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania w taki sposób, aby zabezpieczyć najcenniejsze elementy środowiska przyrodniczego w terenie ZP.2. Ze względu na podobne uwarunkowania faktyczne, ustalono przeznaczenie dla terenu ZP.3. Zatem ustalenia planu dla terenów ZP.2 i ZP.3. są zgodne z ustaleniami Studium.

Studium wskazuje, by w terenach o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności (MN) nastąpiło porządkowanie istniejących układów przestrzennych. W związku z tym, ustalenia planu dla istniejących budynków mieszkalnych wielorodzinnych wprowadzają istotne ograniczenia w zakresie powstania nowej zabudowy poprzez wprowadzony zakaz rozbudowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych, jak również ustalenie pozostałych wskaźników zagospodarowania terenu, zgodnych z istniejącym stanem zagospodarowania działek. Takie wielkości odpowiadają parametrom zabudowy dla wyznaczonych w planie terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN.1-8) lub pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną i usługową (MU.1-4), a zwiększenie wartości danego wskaźnika wynika jedynie ze stanu faktycznego. Ponadto Studium określając warunki i standardy wykorzystania terenu ustala, iż wskaźnik intensywności zabudowy dla terenów o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności w strefie przedmieść winien nie przekraczać wielkości 0,4 lub intensywność zabudowy winna zostać określona w planach miejscowych za pomocą innych parametrów odpowiadających specyfice terenu. Organ sporządzając projekt planu ustalił, że dla obszaru Polany [...] zasadnym będzie wybranie drugiej opcji przy ustalaniu wskaźnika intensywności zabudowy. Teren ten jest bowiem faktycznie w całości zainwestowany w związku z tym, ustalając parametr intensywności zabudowy oparto się na wielkości wynikającego z faktycznego zagospodarowania poszczególnych działek i w oparciu o te wielkości ustalono minimalny i maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy, w taki sposób, by prowadzenie robót budowlanych, uwzględniało specyfikę terenu.

Organ wskazał, że załącznik o sposobie rozstrzygnięcia nieuwzględnionych uwag stanowi załącznik do uchwały o planie. Wyjaśnił, że Rada Miasta przystępując do prac nad przekazanym jej projektem uchwały wykonuje szereg czynności, które nie wynikają bezpośrednio z przepisów uchwały o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz z postanowień Statutu Miasta Krakowa. Zgodnie z nimi, przewodniczący RMK ustalił porządek obrad LXXX sesji RMK. W dniu 10 lipca 2013 r. odbyło się posiedzenie Komisji Głównej, która skierowała projekt uchwały do KPPiOŚ RMK. Właściwa komisja debatowała nad projektem uchwały w dniu 28 sierpnia 2013 r. Następnie odbyło się I i II czytanie projektu uchwały na sesji RMK. Ostatecznie projekt, wraz z wszystkimi załącznikami został przegłosowany w dniu 11 września 2013 r. Wszystkie te czynności znajdują odzwierciedlenie w przedłożonej dokumentacji planistycznej i w aktach sprawy. Oznacza to, że Rada Miasta Krakowa dokonuje rozpatrzenia wniesionych uwag nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa. Rozpatrzenie uwag dokonywane jest w oparciu o ustalenia zawarte w projekcie załącznika do projektu uchwały. Rozpatrzenie następuje bądź poprzez zaakceptowanie propozycji projektodawcy uchwały, albo zostaje zmienione poprzez przegłosowanie wniesionej w tym zakresie poprawki. Brak takiej poprawki oznacza, że każdy radny oraz Rada Miasta w całości uznali, że w ich ocenie nie zaistniały przesłanki warunkujące możliwość uwzględnienia poszczególnych wniesionych uwag.

Dalej organ wyjaśnił, że obowiązek zawarcia w planie miejscowym zagadnień wskazanych w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest bezwzględny, lecz winien uwzględniać uwarunkowania faktyczne. W obszarze objętym ustaleniami planu, z wyjątkiem terenu KDZ, który stanowi niewielki fragment planowanej ulicy [...], tzw. ul. [...],został zrealizowany docelowy układ dróg publicznych. Ponadto, zostały wyodrębnione tereny pod niektóre drogi wewnętrzne, które stanowią podstawowy szkielet wewnętrznego układu komunikacyjnego osiedla. Wszystkie wyodrębnione tereny dróg wewnętrznych (KDW), zostały wyznaczone na nieruchomościach stanowiących własność gminy. Liniami rozgraniczającymi zostały wydzielone jedynie najważniejsze drogi wewnętrzne. Wszystkie tereny o odmiennym przeznaczeniu i różnych warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zostały rozdzielone granicami. Każdemu z nich zostało nadane określone przeznaczenie oraz szczegółowo zostały wyznaczone parametry i wskaźniki zabudowy. W związku z tym nie zachodzi ryzyko, że przyjęte ustalenia planistyczne są niejednoznaczne.

W projekcie planu, zostały wyznaczone również niezbędne linie zabudowy. Są

nimi zarówno linie nieprzekraczalne, które wyznaczają faktyczny obszar zabudowy danego terenu, jak i linie obowiązujące, które pozwalają na precyzyjne wyznaczenie miejsca lokalizacji obiektów budowlanych na działce. Organ podkreślił, że zabudowa w rejonie Polany [...] stanowi prawie skończoną całość. Tylko na kilku działkach może powstać nowa zabudowa mieszkaniowa. W związku z tym, nieprzekraczalne linie zabudowy zostały wyznaczone w terenach graniczących z terenami dróg publicznych oraz w terenach, w których możliwe jest powstanie nowej zabudowy. Natomiast obowiązujące linie zabudowy zostały wyznaczone w terenach o ukształtowanej zabudowie pierzejowej, celem wykluczenia takiej rozbudowy obiektów budowlanych, która zdekomponowałaby stworzony układ urbanistyczny. Ponadto, w niektórych terenach (np. ZP.1), ze względu na ustalone planem wskaźniki zagospodarowania terenu, nie było potrzeby wyznaczania linii zabudowy. Sposób wyznaczenia linii zabudowy w planie miejscowym nie stanowi naruszenia prawa, skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub części. Niezbędne wskaźniki zagospodarowania terenu zostały ustalone w sposób, który umożliwia w sposób racjonalny zagospodarowanie wszystkich terenów objętych ustaleniami planu.

Organ nie zgodził się z zarzutem, że zapis dotyczący szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości oraz podziału nieruchomości jest nieprecyzyjny. Wyjaśnił w związku z tym, że ustalenia planu zawierają szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. § 10 ust. 1 postanowień planu). Zatem wydzielenie z danej działki nowej działki pod drogę wewnętrzną będzie możliwe, o ile pozostała część działki, będzie spełniała wymogi dotyczące parametrów nowo wydzielanych działek w zakresie zgodności z przeznaczeniem i ustalonymi parametrami dopuszczalności podziału działki zgodnie z ustaleniami planu.

Organ nie uwzględnił również zarzutu dotyczącego braku ustalenia w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemu komunikacji. Argumentował, że na obszarze objętym ustaleniami planu został zrealizowany docelowy układ dróg publicznych (z wyjątkiem terenu KDZ), zatem nie było podstaw do szczegółowego wyznaczenia zasad budowy i rozbudowy układu komunikacyjnego. Za nieuprawnione uznał zarzuty dotyczące wadliwego ustalenia wskaźników miejsc postojowych, wskazując, że wniosek o pozwolenie na budowę, zawiera projekt budowlany, który powinien być zgodny zarówno z wyznaczonymi kategoriami zagospodarowania terenu, jak i ustalonymi wskaźnikami zabudowy (sposób realizacji miejsc postojowych wraz z odpowiednimi parametrami dla poszczególnych rodzajów inwestycji - § 20 postanowień planu w związku z postanowieniami szczegółowymi planu).

Organ nie podzielił również zastrzeżeń o niemożliwości weryfikacji zgodności określonych na rysunku planu granic z zamierzonym przez uchwałodawcę zasięgiem terytorialnym planu. Zarówno projekt uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, jak i projekt uchwały o planie zostały sporządzone przez Prezydenta Miasta Krakowa. Załączniki graficzne do obu uchwał sporządzane zostały w wersji cyfrowej, która dopiero na ostatnim etapie postępowania uchwałodawczego, otrzymuje formę wydruku. W związku z tym, poprzez przeniesienie stosownych danych z poszczególnych map pomiędzy plikami może dokonać porównania poszczególnych elementów mapy. W związku z tym, każdy ma możliwość dokonania oceny zgodności granic obszaru objętego opracowaniem.

Prognoza skutków finansowych uchwalenia planu spełnia, zdaniem organu, wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prognoza nie jest bowiem operatem szacunkowym. Przy przygotowaniu prognozy bierze się pod uwagę stan rynku nieruchomości z okresu przygotowania prognozy. Bierze się również pod uwagę sposób i kolejność realizowania zapisów ustaleń planu miejscowego. Takie podejście jest szczególnie ważne w obszarach zainwestowanych, gdzie zmienia się sposób użytkowania terenu.

Ponadto organ wskazał, że wprowadzone w planie zakazy grodzenia nieruchomości położonych w terenie ZP.1, ZP.2 i ZL również nie stanowią o naruszenia władztwa planistycznego przez organy planistyczne gminy. W dokumencie "Prognozy oddziaływania na środowisko" zalecono zachowanie powiązań ekologicznych pomiędzy wskazanymi obszarami. Temu celowi służyć mają ustalenia planu ograniczające sposób grodzenia nieruchomości. Wprowadzone w zaskarżonej uchwale ograniczenia dotyczące możliwości ogrodzenia nieruchomości, mimo że niewątpliwie stanowi ingerencję w prawo własności, to są w sposób wyczerpujący uzasadnione interesem publicznym tj. wymogami ochrony środowiska, w tym zapewnienia migracji zwierząt.

Dodatkowo odnosząc się do zarzutów skargi wniesionej przez M. L. Rada Miasta Krakowa wskazała, że sąd winien uwzględnić przy dokonywaniu oceny przyjętych w planie miejscowym zmian przebiegu linii rozgraniczającej tereny przeznaczone do zainwestowania, z obszarami wolnymi od zabudowy przewidzianą w części tekstowej studium możliwość odstępstw, gdyż w studium przyjęto, że "granica ta ma charakter orientacyjny, a jej ostateczny przebieg zostanie ustalony w planach miejscowych". Organ wskazał, że tereny MW.1-5 to tereny istniejącej zabudowy, których podstawowym przeznaczeniem jest utrzymanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z zielenią towarzyszącą. Obowiązuje zakaz rozbudowy istniejących budynków istniejących budynków wielorodzinnych. Uwzględnienie w planie istniejącej zabudowy jest zgodne z zasadami, jakie zostały określone dla zapewnienia spójności planów ze studium (str. 22 studium). W szczególności nie zostały naruszone elementy środowiska przyrodniczego i nie doprowadzono do rozpraszania zabudowy. Również wskazanie terenu KP w obrębie terenów MN zgodne jest z ustaleniami studium. W zapisach dla terenów MN określono, że głównymi funkcjami tego terenu są między innymi: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi do realizacji celów publicznych, a pośród głównych kierunków zagospodarowania przestrzennego obok zabudowy jednorodzinnej wskazano porządkowanie i rozbudowę istniejących układów przestrzennym ze szczególnym uwzględnieniem racjonalnych podziałów gruntów i wytyczania lokalnych układów komunikacyjnych. Teren KP to tereny ciągu pieszego wskazanego w planie (§ 7 ust. 2) jako obszar przestrzeni publicznej, co potwierdza realizację wskazanych w studium celów publicznych. Tereny E1-3 to tereny istniejących stacji transformatorowych. Utrzymanie istniejących obiektów pozwalających na zaopatrzenie w energię elektryczną zgodne jest zarówno z przeznaczeniem MN w studium, jak i zapisami dotyczącymi Elektroenrgetyki (str. 200 Studium).

Również wprowadzenie terenów ZP i ZL w planie zgodne jest ze Studium. Teren ZP.2 stanowi strefę buforową wyznaczonej w Studium strefy kształtowania systemu przyrodniczego, której podstawową funkcją jest ochrona terenów cennych przyrodniczo przed zabudową. W tym konkretnym przypadku zgodność ze Studium nie może być rozpatrywana wyłącznie jako zgodność położenia linii rozgraniczającej poszczególne tereny. Zgodnie z zapisami Studium (str. 165), "Poza strefą systemu przyrodniczego, ochrona środowiska następować będzie poprzez zachowanie istniejących terenów zieleni i terenów otwartych, kształtowanie zespołów zieleni towarzyszącej zabudowie". W dokumencie Studium (str. 212) dopuszczono w planach miejscowych korekty określonych w Studium linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów, pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonego w studium, celem ochrony i nienaruszalności najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego. Uwzględnienie w planie poprzez ochronę przed zainwestowaniem terenów cennych przyrodniczo jest również spełnieniem wymogów ustawowych w szczególności ustawy o ochronie przyrody. Wrysowanie w terenie ZP.2 terenów budowlanych byłoby niezgodne z ustaleniami Studium oraz stałoby w opozycji do regulacji dotyczących ochrony przyrody.

Wskazanie w planie dróg KDW.1-6 w obrębie terenów MN ze Studium zgodnie jest z ustaleniami Studium. W zapisach dla terenów MN określono, że głównymi funkcjami tego terenu są między innymi: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych, a wśród głównych kierunków zagospodarowania przestrzennego obok zabudowy jednorodzinnej wskazano porządkowanie i rozbudowę istniejących układów przestrzennych, ze szczególnym uwzględnieniem racjonalnych podziałów gruntów i wytyczania lokalnych układów komunikacyjnych. Także wskazanie w planie drogi KDL w obrębie terenów MN zgodnie jest z ustaleniami Studium. Organ podkreślił przy tym, że jest to droga istniejąca, a jej przebieg w planie nie narusza terenów zielonych (droga wrysowana została po działce drogowej i nie obejmuje terenu ZL ze Studium).

W zakresie grupy zarzutów niezgodności planu ze Studium określonej przez Skarżącego jako istotne różnice pomiędzy przeznaczeniem określonym w planie, a przeznaczeniem określonym w Studium organ wskazał, że ze względu na skalę opracowania oraz zakres merytoryczny określony ustawą jest rzeczą oczywistą, że nie można wszystkich ustaleń Studium odnosić do konkretnej działki, oraz odwrotnie - nie na każdej działce znajdą się wszystkie funkcje dopuszczone w Studium. Plan uszczegóławia ustalenia studium poprzez uszczegółowione wskazanie lokalizacji poszczególnych obiektów, dróg, terenów zielonych. Jeżeli zgodnie ze Studium, w terenach MN, jako główna funkcja terenu, dopuszczona została lokalizacja obiektów i urządzeń komercyjnych, służących zaspakajaniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym, nie oznacza to, że usługi takie lokalizowane mają być na każdej działce. Realizacji celów publicznych służy wskazanie w planie terenu UP oraz dopuszczenie tego typu usług w terenach MU.1-4.

Zaskarżony plan uwzględnia także wymogi Studium dotyczące ograniczeń w zakresie wysokości zabudowy. Nie została przekroczona wysokość określona w Studium. Biorąc pod uwagę zapisy zawarte w ustawie planistycznej (art. 1 ust. 2), w planowaniu przestrzennym uwzględnia się miedzy innymi walory architektoniczne i krajobrazowe. Ograniczenie wysokości zabudowy w terenach MN. 1-8 do 11m, uzasadnione jest zachowaniem ładu przestrzennego w szczególności jednorodności istniejącego układu urbanistycznego. Zróżnicowanie poszczególnych wskaźników w terenach MN.1-8 i MU.1-4 wynika z różnic w wielkościach poszczególnych nieruchomości oraz stopnia ich zainwestowania. Wyznaczone w planie drogi wewnętrzne to w przeważającej mierze drogi stanowiące własność Gminy Kraków, niezaliczone do kategorii dróg publicznych, posiadające charakter dróg osiedlowych i jako takie nie powinny być wskazywane jako publiczne. Droga KDW.5 to droga stanowiąca własność prywatną, przy czym właściciel złożył wniosek o wprowadzenie w planie tej drogi.

W kwestii zarzutu nieprawidłowego wyznaczenia linii zabudowy organ ponownie wskazał, że linie takie zostały wyznaczone prawidłowo. Są nimi zarówno linie nieprzekraczalne, które wyznaczają faktyczny obszar zabudowy danego terenu, jak i linie obowiązujące, które pozwalają na precyzyjne wyznaczenie miejsca lokalizacji obiektów budowlanych na działce. Organ podkreślił, że zabudowa w rejonie Polany [...] stanowi niemal skończone założenie urbanistyczne. Tylko na kilku działkach może powstać nowa zabudowa mieszkaniowa. W związku z tym nieprzekraczalne linie zabudowy zostały wyznaczone w terenach graniczących z terenami dróg publicznych oraz w terenach, w których możliwe jest powstanie nowej zabudowy. Obowiązujące linie zabudowy zostały wyznaczone w terenach o ukształtowanej zabudowie pierzejowej, celem wykluczenia takiej rozbudowy obiektów budowlanych, która zaburzyłaby stworzony układ urbanistyczny. W szczególności wprowadzenie obowiązujących linii zabudowy w terenach MN.1-8 i MU 1-4 wynika z potrzeby zachowania jednolitej linii pierzei zabudowy przy poszczególnych ulicach. Organ nie zgodził się zarzutem, że wyznaczone linie zabudowy są niekompletne. O lokalizacji zabudowy na działce decydują nie tylko postanowienia planu, ale również przepisy wykonawcze, które regulują kwestie odległości obiektów budowlanych od granic działek, czy też innych obiektów budowlanych. W niektórych terenach np. ZP.1 ze względu na ustalone wskaźniki zagospodarowania nie było potrzeby ustalania linii zabudowy. Nadto zdaniem organu, wymogi prawne odnoście określenia układu komunikacyjnego oraz jego parametrów zostały spełnione w § 19 planu. Podkreślono, że szczegóły są precyzowane na etapie sporządzania projektu budowlanego zgodnie z przepisami odrębnymi. Ponadto - zdaniem organu - rysunek planu został sporządzony w odpowiedniej skali, która umożliwia odczytanie wielkości parametrów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 111 § 1 ppsa zarządził połączenie sprawy ze skargi W. Z. do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze skargą M. L.. Sąd I instancji wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 11 września 2013 r. nr LXXXI/1239/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Polana Żywiecka".

W uzasadnieniu wyroku, na wstępie Sąd ocenił dopuszczalność złożonych skarg, wskazując, że skargi są dopuszczalne i wniesione zostały w terminie. Następnie ocenił legitymację skarżących do wniesienia skargi, wskazując, że uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego zarządzenia, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Dopiero zatem ustalenie przez sąd administracyjny, że nastąpiło naruszenie zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi czyli do badania, czy do naruszenia tego doszło jednocześnie z istotnym naruszeniem prawa. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. U podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje zatem posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

Sąd I instancji wskazał, że nieruchomości skarżącego W. Z., obejmujące działki nr [...], [...] i [...] znajdują się w granicach obszaru objętego ustaleniami planu. Uchwała reguluje zatem sytuację prawną skarżącego jako właściciela nieruchomości objętej planem miejscowym. Interes prawny skarżącego wynika z przysługującego mu prawa własności nieruchomości, podlegającego ochronie prawnej na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP. Zgodnie z ustaleniami planu nieruchomość skarżącego znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem ZP.1 (działki nr [...], [...]), ZP.2 (część działki nr [...]) - tereny zieleni urządzonej, z dopuszczeniem zabudowy jedynie w postaci obiektów małej architektury: ławek, koszy, lamp oraz boisk sportowych oraz MN.7 (część działki nr [...]) - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W obszarze MN podstawowym przeznaczeniem terenów jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca lub bliźniacza, z zielenią towarzyszącą. W terenach tych obowiązuje zakaz lokalizacji: zabudowy wielorodzinnej, zabudowy jednorodzinnej w układzie szeregowym, zabudowy usługowej. W studium obszar oznaczony w planie symbolem ZP.2 przeznaczony był na budownictwo mieszkaniowe niskiej intensywności – MN.

Nieruchomości skarżącego M. L., obejmujące działki nr [...]i [...], zgodnie z ustaleniami planu znajdują się na obszarze oznaczonym symbolem MU.3 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej. W obszarze tym wskaźnik powierzchni zabudowy nie może przekroczyć 40%, a minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego wynosi 50%. Wysokość zabudowy nie może przekraczać 11 m. Sąd wskazał, że jak wynika z rysunku planu po wschodniej stronie tych działek, od strony działki drogowej nr [...] przewidziana została nieprzekraczalna linia zabudowy - w odległości 20 m (jak wynika z rysunku planu) od granicy działki, co w sposób znaczący ogranicza możliwość swobodnego zagospodarowania nieruchomości. W studium teren ten przeznaczony był na budownictwo mieszkaniowe niskiej intensywności – MN.

Sąd uznał, że skarżący wykazali legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i dlatego też uprawniony był do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały.

Dalej Sąd wyjaśnił, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne regulacje, bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Wszelkie jednak czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, muszą odznaczać się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części są: 1) naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego; 2) istotne naruszenie trybu sporządzania planu 3) naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Przywołany przepis ustanawia zatem dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną - uwzględnienie zasad sporządzania planu; formalnoprawną - zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie. Przesłanka materialnoprawna (naruszenie zasad) wywołuje dalej idące konsekwencje, gdyż podstawę dla unieważnienia uchwały daje w tym przypadku każde naruszenie prawa.

Zasady sporządzania planu w doktrynalnym ujęciu interpretowane są jako wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki - art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust.1), zawartych w nim ustaleń lub inaczej - przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i ust. 3), a także standardów dokumentacji planistycznej tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego).

Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) nie ma charakteru arbitralnego, a przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zezwalają na dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowana. Ustawodawca szczegółowo uregulował bowiem tryb prowadzenia prac najpierw nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a następnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Doprecyzował również zakres tematyczny ustaleń, które obowiązkowo powinny się znaleźć w uchwale zawierającej plan miejscowy.

Sąd I instancji wskazał również, że stosownie do treści art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo: 1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania; 2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; 3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego; 4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych; 6) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy; 7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych; 8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym; 9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy; 10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej; 11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów; 12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4.

Przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy znajduje uszczegółowienie w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587), na mocy którego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

Niewątpliwie rada gminy związana jest tym zakresem. Organ planistyczny, podejmujący uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może pominąć żadnego z elementów określonych tym przepisem, o ile na terenie objętym planem zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Ujęcie w planie miejscowym obowiązkowych ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 wymaga ustosunkowania się do każdego zagadnienia wymienionego w pkt 1 -12 tego przepisu, a w przypadku braku uwarunkowań dotyczących któregokolwiek z tych punktów, w treści projektu powinna znaleźć się odpowiednia o tym informacja.

Jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest nienaruszanie przez plan ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek nienaruszania postanowień planu z ustaleniami studium wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia przedmiotowej uchwały). Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy określa strukturę przestrzenną gminy i lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie poszczególnych obszarów gminy, wstępną lokalizację przestrzeni publicznych i infrastruktury technicznej. W studium określa się w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2), obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk; (pkt 3).

Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia nie mogą naruszać ustaleń studium, co wynika wprost z przepisu art. 9 ust. 4 u.p.z.p. (ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych).

Przejawia się to w szczególności w obowiązku dokonania oceny przez organy stanowiące gmin nienaruszania przez projekty planów miejscowych ustaleń studium, przy czym dokonanie tej oceny jest obligatoryjnym elementem uchwalenia planu. W studium dokonuje się zatem kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium, a rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną – "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną.

W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów nie przewidzianych w studium do takiej zmiany gmina może dokonać po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (art. 27 u.p.z.p.).

Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu.

Niezachowanie procedury sporządzania planu miejscowego może prowadzić do określonych ustawą sankcji. W myśl art. 27 u.p.z.p., naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Nie każde naruszenie trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd I instancji podniósł, że skoro zarówno plan miejscowy (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), jak i studium (art. 12 ust. 1 u.p.z.p.) składają się z części tekstowej i graficznej to w celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium. Prawidłowa wykładnia przepisu art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oznacza konieczność badania, czy w konkretnej sprawie mamy do czynienia z "innym" przeznaczeniem terenu w rozumieniu podobne, pokrewne, zbliżone do ustalonego w studium, co w określonych przypadkach mogłoby uzasadniać przyjęcie tezy o nieistotnym naruszeniu prawa, czy też z przeznaczeniem terenu w planie miejscowym całkowicie odmiennym od przyjętego w studium. Wymóg stwierdzenia zgodności planu ze studium, o jakim mowa w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest wymogiem bezwarunkowym i nie jest to wymóg jedynie formalny. A zatem, nawet, jeśli rada stwierdzi w uchwale taką zgodność, to i tak kwestia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium podlega ocenie sądu administracyjnego w razie zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji wskazał, że właściwe organy - Rada Miasta Krakowa i Prezydent Miasta Krakowa - brały udział w procesie uchwalania planu miejscowego, a procedura planistyczna przebiegała następująco:

Uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 26 października 2011 r. nr XXXVIII/339/11 przystąpiono - zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. - do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Polana Żywiecka", w granicach analogicznych jak plan miejscowy. Prezydent Miasta Krakowa ogłosił w drodze obwieszczenia (2 grudnia 2011 r.) o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Zgodnie z art. 17 pkt 4 u.p.z.p. sporządzony został projekt planu miejscowego oraz sporządzona została - po ustaleniu zakresu tej prognozy z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym i Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska - prognoza oddziaływania na środowisko dla projektowanego planu miejscowego. Stosownie do art. 17 pkt 5 u.p.z.p. sporządzono prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego.

Na podstawie art. 17 pkt 6 lit. a) u.p.z.p. uzyskano opinie o projekcie planu miejscowego od Miejskiej Komisji Architektoniczno-Urbanistycznej (opinia z dnia 07.08.2012 r.), Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska (opinia z dnia 11.09.2012 r.), Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (opinia z dnia 13.08.2012 r.), Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie (opinia z dnia 14.08.2012 r.), a także Geologa Powiatowego (opinia z dnia 14.08.2012 r.). Mimo skierowania projektu planu wraz z prognozą nie wpłynęły opinie od następujących organów: Marszałka Województwa Małopolskiego, Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie, Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w Krakowie. Stosownie do treści art. 25 ust. 2 u.p.z.p, nieprzedstawienie stanowiska lub warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2, w terminie, o którym mowa w ust. 1 i 1a, uważa się za równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu. Dlatego też projekt został uznany za zaopiniowany.

Zgodnie z art. 17 pkt 6 b) u.p.z.p. Prezydent Miasta Krakowa uzyskał uzgodnienia projektu planu miejscowego z następującymi organami: Wojewodą Małopolskim (uzgodnienie z dnia 9 sierpnia 2012 r.), Zarządem Województwa Małopolskiego (uzgodnienie z dnia 7 sierpnia 2012 r.), Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (uzgodnienie z dnia 16 sierpnia 2012 r.), Urzędem Lotnictwa Cywilnego (uzgodnienie z dnia 8 sierpnia 2012 r.), Wojewódzkim Sztabem Wojskowym w Krakowie (uzgodnienie z dnia 10 sierpnia 2012 r.), Zarządem Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie (uzgodnienie z dnia 5 sierpnia 2012 r.). Ponadto Prezydent Miasta Krakowa w piśmie z dnia 20 sierpnia 2012 r. wystąpił o uzgodnienie projektu do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Szefa Agencji Wywiadu. Stosownie do treści art. 25 ust. 2 u.p.z.p. ze względu na nieprzedstawienie stanowiska lub warunków w terminie 21 dni uznano, że ww. organy dokonały uzgodnienia bez zastrzeżeń.

Jednakże, Sąd I instancji wskazał, że stosownie do treści art.17 pkt 6) lit. c) u.p.z.p. prezydent miasta powinien wystąpić o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagały tego przepisy odrębne. Przepisami tymi są unormowania zawarte w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. 2013.1205 j.t.). Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 2 ustawy, gruntami leśnymi są grunty: 1) określone jako lasy w przepisach o lasach; 2) zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej; 3) pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych. Z kolei w myśl art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U.2011.12.59 - t.j.), lasem w rozumieniu ustawy jest grunt:

1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:

a) przeznaczony do produkcji leśnej lub

b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo

c) wpisany do rejestru zabytków;

2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Powołując się na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 20 września 2012 r. (sygn. IV CSK 41/12), Sąd I instancji stwierdził, że w świetle art. 3 pkt 1 ustawy z 1991 r. o lasach - za las należy uznać także grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym, który nie spełnia żadnego dodatkowego kryterium z art. 3 pkt 1 lit. a, b, i c tej ustawy (nie jest przeznaczony do produkcji leśnej, nie stanowi rezerwatu przyrody ani nie został wpisany do rejestru zabytków); dodatkowe kryteria dotyczą gruntów o obszarze co najmniej 0,10 ha przejściowo pozbawionych roślinności leśnej.

Powyższy problem dotyczy - zdaniem Sądu I instancji - nieruchomości skarżącego W. Z. składającej się z działek nr. ew. [...] i [...], które znajdowały się na obszarze oznaczonym na rysunku studium symbolem ZL, a stanowiące teren pokryty roślinnością leśną: trzydziesto i więcej letnimi drzewami (głównie starymi dębami, klonami, sosnami, robiniami i brzozami) oraz krzewami i runem leśnym, co wynika z materiałów planistycznych.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska Rady Miasta Krakowa, że w związku z faktycznym stanem użytkowania tego terenu i stanem prawnym nieruchomości, obszaru tego nie można było w planie przeznaczyć pod lasy, ponieważ w dacie sporządzania projektu miejscowego planu, teren ZP.1 nie był (i dalej nie jest) terenem leśnym. Według bowiem danych zawartych w gminnej ewidencji gruntów i budynków ewidencyjnych teren ten nie został zaliczony do klasoużytku lasy – "Ls", lecz posiada oznaczenie "Tr" - tereny różne. Zdaniem Sądu I instancji dane ujęte w ewidencji gruntów nie mają znaczenia normatywnego. Ewidencja ma charakter informacyjny i jest prowadzona w celu uporządkowania informacji o gruntach, a nie rozstrzyga o ich przeznaczeniu. Znaczenie normatywne ma definicja gruntu leśnego i lasu przytoczona wyżej.

Zgodnie zaś z przepisem art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2) i 5) ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. 2013.1205 j.t.), przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach u.p.z.p. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, a pozostałych gruntów leśnych wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

Zdaniem Sądu I instancji w rozpatrywanej sprawie zgoda taka nie została uzyskana.

W toku dalszej procedury planistycznej, po dokonaniu uzgodnień i uzyskaniu opinii wprowadzono zmiany do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie, zgodnie z art. 17 pkt 9 u.p.z.p. ogłoszono o wyłożeniu planu miejscowego do publicznego wglądu w okresie od dnia 23 października 2012 r. do dnia 22 listopada 2012 r. Publiczna dyskusja została przeprowadzona w dniu 15 listopada 2012 r. Po złożeniu uwag, część z nich została uwzględniona. Uwzględnienie uwag skutkowało sporządzeniem kolejnej wersji planu miejscowego oraz zaktualizowaniem prognozy oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 17 pkt 13 u.p.z.p. Prezydent Miasta Krakowa ponowił uzgodnienia projektu planu miejscowego ze wszystkimi organami, biorącymi dotychczasowy udział w uzgadnianiu. Po dokonaniu pełnego powtórzenia etapu uzgodnień, ponownie wyłożono projekt planu miejscowego do publicznego wglądu w okresie od dnia 8 kwietnia 2013 r. do dnia 9 maja 2013 r. (termin ten następnie przedłużono do dnia 10 maja 2013 r.) i przeprowadzono dyskusję. Prezydent rozpatrzył złożone uwagi po czym skierował projekt planu miejscowego wraz z nieuwzględnionymi uwagami z I. jak i II. publicznego wyłożenia do uchwalenia przez Radę Miasta Krakowa. Uchwalony plan miejscowy obejmuje, między innymi, stanowisko Rady Miasta co do nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag. Rada Miasta nie uwzględniła żadnej z uwag, których wcześniej nie uwzględnił organ wykonawczy Gminy Miasto Kraków.

Sąd I instancji naruszenie art. 17 pkt 6 lit. c) ustawy uznał za istotne i wskazał, że nieprzeprowadzenie wymaganej w pełnym zakresie procedury planistycznej stanowi bowiem istotne naruszenie trybu sporządzania planu. Oznacza niezachowanie wymaganej prawem sekwencji czynności proceduralnych.

Jednocześnie Sąd wskazał, że kontrola zachowania zasad sporządzenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprowadza się do zbadania jego treści merytorycznej, zdeterminowanej treścią uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. Nr XIII/87/03 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zmienionej uchwałą Nr XCIII/1256/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 marca 2010 r., stanowiskami zawartymi przez organy uzgadniające i opiniujące oraz wyważeniem interesu publicznego w przypadkach konfrontacji tego interesu z interesami indywidualnymi (prywatnymi).

Przechodząc do oceny zarzutów skargi Sąd I instancji wskazał, że za uzasadniony należy ocenić zarzut dotyczący braku zgodności postanowień planu miejscowego z ustaleniami obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa. Istotna rozbieżność w przeznaczeniu terenu pomiędzy przeznaczeniem przewidzianym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a przeznaczeniem w planie stanowi kwalifikowane naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 15 ust 1 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Przepis art. 20 ust 1 w/w ustawy przesądza natomiast, iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. Jeżeli zatem określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, lub przeznaczone na inne cele, to wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina powinna wskazać te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę, lub pod inne określone cele.

Odnosząc powyższe rozważania do sprawy, Sąd I instancji wskazał, że w tym zakresie została naruszona wyznaczona w Studium granica terenów przeznaczonych do zainwestowania (oznaczona na rysunku Studium kolorem granatowym).

Zdaniem Sądu I instancji zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wskazanym w skargach są niezgodne z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, a zatem istotnie naruszona została jedna z zasad sporządzania planu. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów nie przewidzianych w studium do takiej zmiany - gmina może dokonać po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (art. 27 u.p.z.p.). Inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza wówczas, gdy to "inne przeznaczenie terenu" w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium.

W Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała z dnia 16 kwietnia 2003 r. z późn.zm.) podkreślono, że zawiera ono "ustalenia, które muszą być uwzględniane przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego" oraz że "obliguje gminę do realizowania określonej w studium polityki przestrzennej. Zawarte w nim ustalenia są na tyle precyzyjne, aby mogły stanowić merytoryczną podstawę podejmowanych decyzji". Na stronie 134 studium określono, że w studium zostaje wyznaczona granica terenów przeznaczonych do zabudowy, rozgraniczająca tereny otwarte od zabudowanych i przeznaczonych do zainwestowania oraz określająca dopuszczalny ich zasięg. Granica ta ma charakter orientacyjny, a jej ostateczny przebieg zostanie ustalony w planach miejscowych. Na stronie 142 studium wskazano, że w celu wzmocnienia krystalizacji struktury przestrzennej i funkcjonalnej miasta wyznaczone zostają kategorie terenów o zróżnicowanych kierunkach zagospodarowania. Granice kategorii tych terenów, uwidocznione na rysunku K1 należy traktować jako orientacyjne, a ich skorygowany przebieg określony będzie w planach miejscowych, zgodnie z zasadami określającymi spójność planów z polityką zawartą w studium.

Natomiast w rozdziale studium "Zapewnienie spójności planów miejscowych ze Studium" określono, że zapewnienie spójności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z polityką przestrzenną określoną w Studium oznacza: zapewnienie zgodności zasad zagospodarowania ustalanych w planach miejscowych z zasadami określanymi w Studium. Zapewnienie spójności oznacza w szczególności zapewnienie zgodności z określonymi w Studium: celami rozwoju, zasadami zrównoważonego rozwoju przestrzennego Krakowa i kształtowania ładu przestrzennego, granicą terenów przeznaczonych do zabudowy, głównymi kierunkami zagospodarowania dotyczącymi: głównych elementów kształtujących strukturę przestrzenną Miasta, kluczowych obszarów rozwoju, terenów otwartych o charakterze publicznym, kierunkami zagospodarowania wyodrębnionych kategorii obszarów, zasadami zagospodarowania i kształtowania zabudowy i przestrzeni w strefach: zróżnicowanej intensyfikacji zagospodarowania, ochrony wartości kulturowych, ochrony sylwety Miasta, ochrony i kształtowania krajobrazu.

W rozdziale tym podano również, że dopuszcza się w planach miejscowych korekty określonej w studium granicy pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania (o której mowa w rozdziale 4.2. pkt 1. "Granica terenów przeznaczonych do zabudowy"), a także linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów, pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla Krakowa w studium, a w szczególności: nienaruszalności najcenniejszych elementów sytemu przyrodniczego, nie rozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy, integralności zagospodarowania przestrzennego oraz infrastruktury drogowej i technicznej, respektowania ustaleń dla stref określonych w studium (str.235).

Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżony plan nie mógł wprowadzić zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania, a jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji.

Za zasadny Sąd uznał zarzut skargi W. Z., że określone w planie przeznaczenie terenu ZP.1 jest niezgodne z ustaleniami studium.

W myśl § 4 ust.1 pkt 3 ppkt f) tekstu planu symbolem ZP.1-3 na rysunku planu oznaczono tereny zieleni urządzonej. Jak stanowi § 3 ust.1 pkt 29) tekstu planu ilekroć w przepisach uchwały jest mowa o zieleni urządzonej - należy przez to rozumieć urządzone i utrzymywane zespoły drzew, krzewów oraz trawników, zieleń towarzyszącą ciągom komunikacyjnym i pieszym.

Stosownie do treści § 34 ust. 2 tekstu planu podstawowym przeznaczeniem terenów ZP.1-3 jest zieleń urządzona wysoka i niska.

Jako przeznaczenie uzupełniające przyjmuje się:

1) lokalizację obiektów małej architektury takie jak ławki, kosze, lampy,

2) place zabaw dla dzieci,

3) w terenie ZP.1, ZP.2 - boiska sportowe,

4) oczka wodne,

5) ścieżki, ciągi piesze i trasy rowerowe,

6) w terenie ZP.1 - sanitariaty, szatnie,

7) w terenie ZP.1 - park linowy,

8) obiekty, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej (ust.3).

Dopuszcza się zalesienie terenu ZP.1 (w całości lub jego części) z możliwością urządzenia parku leśnego (ust.4).

Ustala się następujące warunki zabudowy i zagospodarowania:

1) zakaz wycinki drzew za wyjątkiem cięć pielęgnacyjnych, sytuacji zagrożenia życia lub mienia wynikających z przepisów odrębnych oraz niezbędnych do realizacji inwestycji wymienionych w ust. 3,

2) zakaz grodzenia nieruchomości, za wyjątkiem ogrodzenia placu zabaw dla dzieci i boisk sportowych,

3) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego:

a) w terenie ZP.1-96%,

b) w terenie ZP.2-85%,

c) w terenie ZP.3-95%,

4) maksymalna łączna powierzchnia zabudowy wszystkich budynków dla całego terenu ZP.1-300 m2,

5) forma architektoniczna budynków spełniać ma następujące wymagania:

a) maksymalna wysokość zabudowy - 4,0 m,

b) dachy dwu- lub wielospadowe, o jednakowym kącie nachylenia głównych połaci dachowych 20°- 35°. Dopuszcza się stosowanie dachów jednospadowych lub płaskich.

c) obowiązuje zakaz stosowania materiałów o jaskrawych kolorach, fosforyzujących oraz materiałów wykończeniowych, takich jak blacha falista, siding,

d) innych zasad kształtowania zabudowy nie określa się (ust.5).

Wszelkie działania inwestycyjne w zakresie zagospodarowania terenów ZP.1-3 nie mogą naruszać ustaleń zawartych w Rozdziale I - obejmującym ustalenia ogólne (ust.6).

Według Studium działki skarżącego W. Z. nr [...] i [...] znajdowały się na obszarze oznaczonym na rysunku studium symbolem ZL. Jak podano na stronie 148 Studium - symbolem ZL oznaczono tereny zieleni leśnej. Główne funkcje tego terenu to: lasy wraz z niezbędnymi obiektami obsługi gospodarki leśnej oraz urządzeniami udostępniania rekreacyjnego lasów. Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego określono jako: zagospodarowanie lasów zgodne z ich ochronnymi funkcjami na podstawie planów urządzenia lasów, urządzenie lasów jako terenów rekreacyjnych (parków leśnych) w zakresie nie kolidującym z zadaniami gospodarki leśnej i nie zagrażającym walorom przyrodniczym, obejmowanie ochroną prawną lasów o najwyższych walorach.

Z kolei według studium dla terenów oznaczonych symbolem ZO - Tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna) główną funkcję określono jako: łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne. Jako główne kierunki zagospodarowania przestrzennego przewidziano: utrzymanie i ochrona przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz płaszczyzny ekspozycji widokowej, zagospodarowanie terenów objętych ochroną prawną zgodnie z przepisami ustalonymi dla tych terenów oraz planami ochrony, obejmowanie ochroną prawną obszarów o najwyższych walorach przyrodniczych i krajobrazowych, wprowadzanie zalesień ze szczególnym uwzględnieniem strefy zwiększenia lesistości, udostępnienie terenów jako ciągów spacerowych i rowerowych ze szczególnym uwzględnieniem połączeń z terenami ZP. Warunki i standardy wykorzystania terenu to: całkowite wykluczenie prawa zabudowy, budowa ciągów infrastruktury technicznej z zachowaniem ochrony walorów krajobrazowych terenów (kablowanie linii).

Nadto, w studium symbolem ZP oznaczono Tereny zieleni publicznej. Główne funkcje tego terenu to: ogólnodostępne tereny otwarte w formie ogrodów i parków miejskich (w tym parki rzeczne, ogród botaniczny, park ekologiczny), ogrodów działkowych wyposażone w: ciągi spacerowe, place, aleje, bulwary, promenady, ścieżki rowerowe, terenowe urządzenia sportu i rekreacji (place zabaw, boiska itp.), cieki i zbiorniki wodne, a w obszarze "białych mórz" również parki związane z kultem religijnym wraz z obiektami i urządzeniami, cmentarze. Dla obszaru ZP określono następujące główne kierunki zagospodarowania przestrzennego: ukształtowanie miejskiego systemu zieleni publicznej (w przeważającej części ogólnodostępnej) w oparciu o istniejące zasoby przyrodnicze, urządzenie terenów zieleni jako przestrzeni publicznych o wysokich walorach estetycznych, przyrodniczych, funkcjonalnych i krajobrazowych, urządzenie ogrodu botanicznego, zagospodarowanie terenów objętych ochroną prawną zgodnie z ustalonymi dla nich przepisami oraz planami ochrony, obejmowanie ochroną prawną terenów o najwyższych walorach przyrodniczych i krajobrazowych, urządzenie parku ekologicznego jako obiektu dydaktyczno-rekreacyjnego, rolnicze użytkowanie zespołów łąkowych i terenów rolnych pełniących jednocześnie funkcje zieleni publicznej, kształtowanie łączności przestrzennej ciągów pieszych i rowerowych terenów ZP i ZO, ze szczególnym uwzględnieniem zieleni nadrzecznej w obrębie parków rzecznych (Park Wisły, Park Wilgi, Park Drwinki, Park Rudawy, Park Prądnika, Park Dłubni, Park Potoku Kościelnickiego), rekultywacja i uporządkowanie Parku Zdrojowego w Swoszowicach, kształtowanie zespołów rekreacji nadwodnej w oparciu o zbiorniki wodne w terenach poeksploatacyjnych, zalesienie terenów ze szczególnym uwzględnieniem wyznaczonej strefy zwiększania lesistości, zróżnicowanie wyposażenia terenu w urządzenia parkowe (ścieżki, place, obiekty rekreacyjne) w zależności od położenia w strefie wielkomiejskiej, miejskiej i przedmieść, odległości od zespołów zabudowy mieszkaniowej, ogólnomiejskiej, bądź lokalnej rangi parku a także walorów przyrodniczych danego terenu,

Zdaniem Sądu I instancji istnieją istotne różnice pomiędzy przeznaczeniem terenów określonych w studium jako ZL, ZO i ZP. Całkowicie niezgodne z ustaleniami Studium jest dopuszczenie w planie na terenie ZP.1 możliwości budowy boisk piłkarskich, placów zabaw dla dzieci, czy też sanitariatów i szatni. Obiekty te nie mają bowiem żadnego związku z gospodarką leśną i nie mogą być uznane za urządzenia udostępniania rekreacyjnego lasów. Studium wprost wskazuje w obrębie jakich terenów zielonych można realizować obiekty infrastruktury rekreacyjnej i sportowej (takie jak boiska sportowe, place zabaw dla dzieci) - tj. wyłącznie w obrębie terenów zieleni publicznej ZP, a wyznaczony w planie teren zieleni urządzonej ZP.1 nie leży w obrębie wyznaczonych w Studium terenów zieleni publicznej.

W terenie ZP.1. określonym w planie zakazuje się wycinki drzew, a według studium dopuszczono urządzenie lasów jako terenów rekreacyjnych (parków leśnych), ale w zakresie nie kolidującym z zadaniami gospodarki leśnej. Nadto, przekroczeniem władztwa planistycznego gminy jest przeznaczenie prywatnych terenów na ogólnodostępne tereny rekreacyjne, z zakazem ich grodzenia.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska Rady Miasta Krakowa, że w związku z faktycznym stanem użytkowania tego terenu i stanem prawnym nieruchomości, obszaru tego nie można było w planie przeznaczyć pod lasy, ponieważ w dacie sporządzania projektu miejscowego planu, teren ZP.1 nie był (i dalej nie jest) terenem leśnym. Według bowiem danych zawartych w gminnej ewidencji gruntów i budynków ewidencyjnych teren ten nie został zaliczony do klasoużytku lasy – "Ls", lecz posiada oznaczenie "Tr" - tereny różne. Jednocześnie organ wskazał, że teren ten pokryty jest roślinnością leśną - trzydziesto i więcej letnimi drzewami (głównie starymi dębami, klonami, sosnami, robiniami i brzozami) oraz krzewami i runem leśnym.

Odnosząc się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę - Sąd I instancji stwierdził że - tylko i wyłącznie postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego są rozstrzygające w przedmiocie charakteru przeznaczenia konkretnego terenu. Nie mają w tej kwestii znaczenia dane ujęte w ewidencji gruntów. Ewidencja ta ma bowiem charakter informacyjny i jest prowadzona w celu uporządkowania informacji o gruntach, i nie rozstrzyga o ich przeznaczeniu, a z przepisu art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) wynika obowiązek zgłaszania zmian wszelkich danych objętych ewidencją gruntów (dane te określone są w art. 20 ust. 1 ustawy). Wskazuje to jednoznacznie na charakter informacyjny, a nie normatywny ewidencji gruntów. Nie można zatem wywodzić, przeznaczenia swojej nieruchomości z danych zawartych w ewidencji gruntów. Ponadto w ustawie z 1991 r. o lasach nie ma odpowiednika art. 92 ust. 2 u.g.n., który przy braku planów miejscowych zezwala posłużyć się formułą wykorzystywania gruntu na określony cel według zapisu w ewidencji. Prowadzi to również do wniosku, że nie można przypisać oznaczeniu w ewidencji spornej nieruchomości jako "tereny różne" rozstrzygającego znaczenia.

Zgodnie zaś z przepisem art.7 ust.2 pkt 5) ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. 2013.1205 j.t.), przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne pozostałych gruntów leśnych wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. W rozpatrywanej sprawie zgoda taka nie została uzyskana.

Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała w zakresie w jakim obejmuje teren oznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem ZP.1 - zieleń urządzona, który w studium określony był jako ZL - tereny leśne narusza art. 9 ust. 4 oraz 20 ust. 1 ustawy, albowiem jest ona niezgodna z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r., stanowiącym podstawę jej podjęcia.

Sąd I instancji wskazał również, że naruszają ustalenia studium wyznaczone w planie tereny zieleni urządzonej ZP.2 i ZP.3, które zlokalizowane są w całości w granicach terenu określonego w studium jako MN - czyli terenu o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności. Według Studium działka skarżącego W. Z. nr [...] znajdowała się w obszarze (wyodrębnionym granatową linią) przeznaczonym do zabudowy i zainwestowania, w terenie oznaczonym symbolem MN. Stosownie do ustaleń studium (str.134) w celu konkretyzacji struktury przestrzennej miasta, a także zapobieganiu niekontrolowanemu jej rozprzestrzenianiu się, zostaje wyznaczona w studium granica terenów przeznaczonych do zabudowy, rozgraniczająca tereny otwarte od zabudowanych (zainwestowanych) i przeznaczonych do zainwestowania oraz określająca dopuszczalny ich zasięg. Wewnątrz obszarów przeznaczonych do zainwestowania należy uwzględnić tereny istniejących i projektowanych parków, ogrodów miejskich, skwerów, placów i alei jako tereny otwarte, służące zachowaniu lokalnych wartości przyrodniczych i krajobrazowych. Granica ma charakter orientacyjny, a jej ostateczny przebieg zostanie ustalony w planach miejscowych. Na stronie 143 Studium wskazano, że tereny oznaczone symbolem MN - to tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności. Główne funkcje tego terenu to: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym, obiektami i urządzeniami usług komercyjnych, służącymi zaspokojeniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym. Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego określono jako: realizację zabudowy jednorodzinnej w gabarycie i formie oraz układzie zgodnym z warunkami i tradycją lokalną, porządkowanie i rozbudowę istniejących układów przestrzennych, ze szczególnym uwzględnieniem racjonalnych podziałów gruntów i wytyczania lokalnych układów komunikacyjnych, przekształcenia terenów o układzie własności gruntów typowych dla obszarów rolniczych w tereny zabudowy miejskiej drogą scaleń i reparcelacji gruntów, kształtowanie nowych zespołów zabudowy o czytelnym układzie i kompozycji przestrzennej, uwzględniających konieczność lokalizowania ogólnodostępnych przestrzeni publicznych, uzupełnienie funkcji mieszkalnych zabudową usługową komercyjną z wykluczeniem: obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² inwestycji powodujących zagrożenie dla jakości środowiska i warunków życia, a także sprzecznych z charakterem lokalnym istniejącej zabudowy (pod względem formy i skali).

Natomiast Studium określiło warunki i standardy wykorzystania tego terenu jako:

- intensywność zabudowy nie przekraczająca 0,4 w strefie przedmieść, 0,85 w strefie miejskiej i śródmiejskiej, lub określona w planach miejscowych za pomocą innych parametrów odpowiadających specyfice terenu,

- wysokość zabudowy - 8 m do najwyższego gzymsu i 13 m do kalenicy, a w obszarze ZJPK - 9 m do kalenicy dla zabudowy 1,5 kondygnacji i 11 m do kalenicy dla zabudowy 2,5 kondygnacji,

- w sytuacjach realizacji nowych zespołów lub znaczącej rozbudowy już istniejących (przewidywany przyrost liczby ludności ponad 50%) należy zapewnić spełnienie przyjętych standardów dostępności do usług, systemowe rozwiązania w zakresie gospodarki wodno-ściekowej, zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z układem komunikacyjnym miasta.

Sąd I instancji nie podzielił argumentu organu, że dokonana korekta granic terenu przeznaczonego według studium do zainwestowania (linia granatowa) była zgodna z ustaleniami Studium. Sformułowanie tekstu studium, że granica terenów przeznaczonych do zainwestowania "ma charakter orientacyjny, a jej ostateczny przebieg zostanie ustalony w planach miejscowych" musi być interpretowane z poszanowaniem zasad ustawowych. Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia nie mogą naruszać ustaleń studium, co wynika wprost z przepisu art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym na określony cel, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane na właśnie taki cel. Przewidziana w studium możliwość przesunięcia granicy między terenami o różnym przeznaczeniu powinna być zatem wyjątkowa i dotyczyć może jedynie sytuacji, gdy ze względu na różne skale map studium i planu wystąpią obiektywne trudności w dokładnym odwzorowaniu linii rozgraniczającej w rysunku planu np. ze względu na jej grubość, czy konfigurację nieruchomości, po której przebiega. Zdaniem Sądu według studium określenie "orientacyjna granica" oznacza w istocie jedynie możliwość jej korekty, a nie określenie zupełnie innego przebiegu linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu.

Jak wskazał Sąd I instancji niezrozumiały jest argument organu, że wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na całym obszarze działki nr ew. [...] uniemożliwiłoby migrację zwierząt zamieszkujących m.in. tereny ZP.1. Zdaniem organu, ze względu na podobne uwarunkowania faktyczne, ustalono przeznaczenie dla terenu ZP.3., toteż teren ten od zachodu i południa graniczy z terenami przeznaczonymi pod zabudowę, a od północy i wschodu z drogą wewnętrzną. Zaskarżona uchwała w zakresie, w jakim obejmuje teren oznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem ZP.2 i ZP.3 - zieleń urządzona, który w studium określony był jako MN - tereny mieszkaniowe niskiej intensywności narusza art. 9 ust. 4 oraz 20 ust. 1 ustawy, albowiem jest ona niezgodna z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r., stanowiącym podstawę jej podjęcia.

Zdaniem Sądu uzasadniony jest również zarzut, że określone w § 31 ust. 4 pkt 4 a i b zaskarżonej uchwały maksymalne wskaźniki intensywności zabudowy (w terenie MW.1 - 1,2, w terenie MW.2-3 - 1,6) przekraczają prawie dwukrotnie wskaźniki określone w Studium. Na stronie 143 studium przewidziano, że w obszarze oznaczonym symbolem MW orientacyjna intensywność zabudowy mieszkalnej i usługowej wynosić będzie max. 0,85 ÷ 1,0 w strefie przedmieść, 1,0 - 1,9 w strefie miejskiej i śródmiejskiej, lub określona będzie w planach miejscowych za pomocą innych parametrów odpowiadających specyfice terenu

Według planu (§ 29 ust.6 pkt 4) maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy w terenie MN.1-3 został określony jako 0,80, a w terenach MN.4-8-0,50, a w studium parametr ten został określony jako nie przekraczający 0,4 w strefie przedmieść, 0,85 w strefie miejskiej i śródmiejskiej, z możliwością, że intensywność zabudowy winna zostać określona w planach miejscowych za pomocą innych parametrów odpowiadających specyfice terenu.

Twierdzenie organu, że zwiększenie tych wskaźników było usprawiedliwione istniejącym stanem faktycznym jest niezasadne. Jeżeli bowiem studium precyzyjnie określało te wskaźniki (w przeciwieństwie do obszaru MW, w którym dopuszczono ich orientacyjny charakter), a po jego uchwaleniu stan faktyczny uległ zmianie, koniecznym było dokonanie zmiany studium, a nie poprzestanie na zwiększeniu w uchwalonym planie określonych w studium wskaźników intensywności zabudowy. Ponieważ w planie określono wyraźnie (liczbowo) te wskaźniki, nie można również twierdzić, że zgodnie ze studium intensywność zabudowy określono w planie miejscowym za pomocą innych parametrów.

Sąd zauważył, że zarzut dotyczący terenów MN.2 i MN.3 w zakresie dopuszczenia w ich granicach lokalizacji dróg wewnętrznych oznaczonych symbolem KDW, mimo umieszczenia na rysunku planu innych, już istniejących dróg wewnętrznych oznaczonych nazwami ulic oraz konieczności wyodrębnienia z terenów MN.2 i MN.3 obszarów zajętych pod drogi i objęcia ich granicami terenów przeznaczonych pod drogi wewnętrzne, nie jest precyzyjnie sformułowany. Jednak zdaniem Sądu prawdopodobnie chodzi w nim o kwestionowanie wydzielenia na rysunku planu liniami czarnymi (liniami rozgraniczającymi) terenów ulic: Druhny Hanki, Zygmunta Łuczyńskiego, Ernesta Solvaya, Tadeusza Starca, Benedykta Cesarza - bez oznaczenia tych terenów kolorem szarym i opisania ich jako KDW. Zdaniem Sądu niezrozumiałe jest, że część istniejących w terenie planu ulic o określonych nazwach znajduje się w obszarze oznaczonym KDW, a niektóre z istniejących nazwanych ulic nie znalazły się w tym obszarze, pozostając w terenie oznaczonym w rysunku planu MN.2 i MN.3. Wiąże się to z nieuzasadnionym przebiegiem linii obowiązującej zabudowy zaznaczonych wzdłuż tych ulic, przebiegających zresztą w obrysie istniejących budynków, w sposób istotny ograniczających możliwość zabudowy tych działek. Dlatego też Sąd nie podzielił argumentu organu, że liniami rozgraniczającymi zostały wydzielone jedynie najważniejsze drogi wewnętrzne oraz, że wszystkie tereny o odmiennym przeznaczeniu i różnych warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zostały rozdzielone granicami, a każdemu z nich zostało nadane określone przeznaczenie oraz szczegółowo zostały wyznaczone parametry i wskaźniki zabudowy.

W ocenie Sądu niezrozumiałe jest dlaczego obszary drogowe zaznaczone na rysunku planu kolorem szarym oznaczone symbolami: KDW 1, KDW2, KDW3, KDW4, KDW5 i KDW6, mają w większości szerokość linii rozgraniczających większą niż droga lokalna o wyższej kategorii - KDL -ul. Żywiecka.

Sąd uznał za trafny zarzut dotyczący niekompletności uwidocznionych na rysunku planu linii zabudowy. Zgodnie z § 19 ust. 3 planu miejscowego, w przypadku braku oznaczenia na Rysunku planu nieprzekraczających lub obowiązujących linii zabudowy, obowiązują przepisy odrębne. Plan dopuszcza zatem sytuację, w której część linii zabudowy nie będzie uwidoczniona na rysunku planu. Ustalenia planu dotyczące linii zabudowy powinny być kompletne, a przebieg linii zabudowy powinien być możliwy do ustalenia bez konieczności odwoływania się do przepisów zamieszczonych w innych aktach prawnych. Przyjęte w planie rozwiązanie jest więc niezgodne z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisem § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji, gdy wolą organu sporządzającego miejscowy plan jest ustalenie parametrów zabudowy zgodnie z przepisami odrębnymi, to przepis odsyłający do tej regulacji powinien zostać zawarty w uchwale, a w tekście planu należy zamieścić parametry wynikające z tych przepisów. Ponadto, nieprawidłowe jest, że pomimo dopuszczenia możliwości lokalizacji zabudowy na niektórych terenach, nie wyznaczono w odniesieniu do nich żadnych linii zabudowy. Linie zabudowy nie zostały w sposób kompletny wyznaczone w terenach MW.1, MW.2, MW.3, a także na obszarach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Brak jest racjonalnych przesłanek, by w obszarach MN od strony i tak szerokich dróg wewnętrznych ustalać obowiązujące linie zabudowy, a w obszarach MW od strony ulic: Henryka Kułakowskiego, Aleksandra Krępy, Benedykta Cesarza, Stefana Ziobrowskiego - zrezygnować z ich wyznaczenia. Linie zabudowy nie zostały też wyznaczone od strony ulicy Borkowskie Błonia i po zachodniej stronie drogi KDW6.

Sąd I instancji podzielił również zarzut dotyczący zasad przeprowadzania scaleń i podziałów i określenia minimalnych powierzchni nowo wydzielonych działek na poszczególnych terenach. Zgodnie z § 10 ust.1 pkt 2 lit. c) uchwały w zakresie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości front nowo wydzielanych działek budowlanych mieścić się ma w przedziale 20 m - 30 m. Nie określa się minimalnej wielkości działek dla terenów ZL, ZP.1-3, E.1-3, KDZ, KDL, KDW.1-6, KP. Dla pozostałych terenów minimalną powierzchnię działki określono dla poszczególnych kategorii terenów indywidualnie. W myśl zaś § 10 ust.2 i 4 rozporządzenia, ustalone w planie minimalne wielkości działek nie obowiązują w przypadku dokonywania podziałów pod drogi/ulice publiczne i wewnętrzne, place, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej oraz podziałów mających na celu powiększenie działki sąsiedniej. Ustalone w planie minimalne wielkości działek nie obowiązują w przypadku dokonywania podziałów, mających na celu uregulowanie spraw własnościowych związanych z istniejącą zabudową. Zgodnie z § 29 ust. 6 uchwały w obszarach MN, z zastrzeżeniem ustaleń zawartych w § 6 ust. 4, powierzchnia nowo wydzielanych działek nie może być mniejsza niż: w terenach MN.1-3 - 400 m2, w terenach MN.4-5 - 500 m2, w terenach MN.6-8 - 600 m2. Natomiast w myśl § 30 ust.5 uchwały w obszarach MU powierzchnia nowo wydzielanych działek nie może być mniejsza niż 400 m2. Stosownie do § 31 ust. 4 uchwały w obszarach MW powierzchnia nowo wydzielanych działek nie może być mniejsza niż 800 m2. Jak wynika z § 32 ust. 4 uchwały w obszarze UP powierzchnia nowo wydzielonych działek nie może być mniejsza niż 800 m2. Sąd przyznał rację skarżącemu, że wystarczy zatem dokonać podziału działki budowlanej przez wyznaczenie przez jej środek wąskiej działki pod dojście lub infrastrukturę techniczną, by obejść przepisy o ustaleniu minimalnej powierzchni działek. Wyjaśnienie organu, że wydzielenie z danej działki nowej działki pod drogę wewnętrzną będzie możliwe, o ile pozostała część działki, będzie spełniała wymogi dotyczące parametrów nowo wydzielanych działek w zakresie zgodności z przeznaczeniem ustalonymi parametrami dopuszczalności podziału działki zgodnie z ustaleniami planu nie wynika z przytoczonych przepisów planu.

Przechodząc do zarzutu, że parametry ulic powinny być zawarte w części tekstowej planu, a nie tylko na rysunku planu, Sąd stwierdził, że uchwała w części tekstowej musi określać parametry dróg objętych rysunkiem planu i nie wystarczy odesłanie do przepisów odrębnych. Zgodnie z treścią § 3 pkt 3) rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. (Dz.U. nr 43, poz.430) przez linie rozgraniczające drogę rozumie się granice terenów przeznaczonych na pas drogowy ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W myśl § 5 rozporządzenia usytuowanie drogi oznacza umieszczenie jej elementów w pasie terenu wyznaczonym liniami rozgraniczającymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy § 6 i 7 rozporządzenia określają zasady określania szerokości dróg i ich minimalne szerokości. Rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście planu. Skoro przepisy odrębne określają wyłącznie minimalne szerokości poszczególnych kategorii dróg, to brak określenia szerokości linii rozgraniczających obszary narusza art. 15 ust.2 pkt 6) oraz § 4 pkt 9) lit. a) rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Oznacza to - zdaniem Sądu - że plan nie zawiera obligatoryjnych elementów wymaganych przepisem § 4 pkt 9 rozporządzenia wykonawczego, co należy uznać za naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Odnośnie do zarzutu dotyczącego wadliwego ustalenia wskaźnika ilości miejsc parkingowych, Sąd wskazał, że w § 20 uchwały wskaźniki te określono w trojaki sposób: dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej licząc 2 miejsca na dom, dla mieszkaniowo-usługowej - licząc 2 miejsca na dom oraz dodatkowo minimum 1 miejsce na każde 0,1 - 25 m2 powierzchni użytkowej budynku przeznaczonej pod usługi, a w zabudowie usługowej według liczby pokoi i liczby łóżek. Stosownie do treści art. 15 ust.2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan zagospodarowania przestrzennego winien określać minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji. Spełnienie wymogu określenia przez plan minimalnej liczby miejsc do parkowania zostało spełnione. Natomiast zaskarżony plan nie zawiera regulacji co do określenia sposobu realizacji miejsc parkingowych.

Oceniając zarzut, że dla niektórych obszarów nie zostały również określone wszystkie konieczne parametry zabudowy (teren ZP.1 - brak wyznaczenia linii zabudowy oraz wskaźnika intensywności zabudowy oraz teren E.1-3 - brak wyznaczenia linii zabudowy oraz wskaźników powierzchni zabudowy, wskaźnika intensywności zabudowy), Sąd zauważył, że zgodnie z § 34 uchwały w terenach ZP przewidziano jako przeznaczenie uzupełniające:

1) lokalizację obiektów małej architektury takie jak ławki, kosze, lampy,

2) place zabaw dla dzieci,

3) w terenie ZP.1, ZP.2 - boiska sportowe,

4) oczka wodne,

5) ścieżki, ciągi piesze i trasy rowerowe,

6) w terenie ZP.1 - sanitariaty, szatnie,

7) w terenie ZP.1 - park linowy,

8) obiekty, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej.

W ustępie 5 pkt 4) tego przepisu wskazano, że maksymalna łączna powierzchnia zabudowy wszystkich budynków dla całego terenu ZP.1 wynosi 300 m2. Zdaniem Sądu nie jest to wystarczające. Skoro obowiązkiem organu planistycznego jest określenie wskaźników zagospodarowania terenu, a w terenie ZP.2 przewidziano boiska sportowe, a we wszystkich terenach ZP place zabaw dla dzieci oraz obiekty infrastruktury technicznej, to należało wskaźniki te określić.

To samo odnieść należy to terenu E. 1-3, w którym przewidziano obiekty związane z elektroenergetyką, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, place manewrowe i tereny komunikacji (§ 33 uchwały). Brak określenia w planie miejscowym wszystkich parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy jest istotnym naruszeniem zasad uchwalania aktu planistycznego.

Zdaniem Sądu niezasadny jest zarzut co do sposobu rozstrzygnięcia nieuwzględnionych uwag do projektu planu. Sąd podzielił w tym zakresie argumentację organu przedstawioną w odpowiedzi na skargę oraz przytoczył i podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. II OSK 437/13 "nie negując celowości indywidualnego głosowania nad każdą nieuwzględnioną uwagą, wobec braku precyzji w formułowaniu przez ustawodawcę podejmowanych przez organ uchwałodawczy czynności, to jednak przyjąć należy, że rozpatrzenie uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu (por. wyroki NSA: z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 1405/12, z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1317/11, z dnia 5 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1435/11, z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1947/10, z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1893/09). Taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały"

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu, a w szczególności, nie spełnienia elementarnych wymogów stawianych przepisami prawa oraz wprowadzenia w błąd co do rzeczywistych skutków finansowych uchwalenia planu, że w prognozie brak pełnego uwzględnienia obciążeń finansowych z tytułu odszkodowań oraz wykupu i zamiany nieruchomości określonych w art. 36 ust. 1-3 u.p.z.p. oraz że w prognozie nie uwzględniono obciążeń finansowych związanych z wykupem nieruchomości pod zieleń publiczną (ZP.1 i ZP.2), Sąd wskazał, że w myśl § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna zawierać w szczególności: 1) prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dochody własne i wydatki gminy, w tym na wpływy z podatku od nieruchomości i inne dochody związane z obrotem nieruchomościami gminy oraz na opłaty i odszkodowania, o których mowa w art. 36 ustawy, 2) prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wydatki związane z realizacją inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, 3) wnioski i zalecenia dotyczące przyjęcia proponowanych rozwiązań projektu planu miejscowego, wynikające z uwzględnienia ich skutków finansowych. Prognoza skutków finansowych nie jest załącznikiem do projektu planu wykładanym do publicznego wglądu i dyskusji, a przedkładana jest radzie gminy przy zwracaniu się o uchwalenie danego planu. Pełni ona funkcję analizy ekonomicznej, która powinna być rzetelnie sporządzona i musi uwzględniać skutki jakie powstaną w wyniku zastosowania dyspozycji min. art. 36 u.p.z.p. Rada gminy powinna mieć świadomość uchwalając plan miejscowy o jego finansowych skutkach i powinna być to rzetelna informacja ekonomiczna. Jednakże stawiając zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzania planu poprzez błędną zawartość prognozy skutków finansowych trzeba by wykazać, że taka prognoza doprowadziła do uchwalenia planu, a gdyby była rzetelna analiza ekonomiczna do uchwalenia planu by nie doszło. Jest to sytuacja wyjątkowa, a na pewno nie ma miejsca w niniejszym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 23.01.2013 r. sygn. akt II OSK 2348/12).

Sąd nie podzielił zarzutu, że tekst planu miejscowego nie zawiera istotnego elementu - granic terenu objętego ustaleniami planu. Zgodnie z przepisem § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu miejscowego planu projekt tekstu planu powinien zawierać określenie granic obszaru objętego uchwałą. W zaskarżonej uchwale w § 1 wskazano, że uchwała dotyczy obszaru o powierzchni 44,12 ha, obejmującego tereny wg granic określonych uchwałą Nr XXVIII/339/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 października 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Polana Żywiecka".

Sąd stwierdził, że wymagane określenie granic obszaru objętego uchwałą w tekście planu oznacza konieczność zawarcia w tekście planu stosownego opisu. W zależności od uwarunkowań opis ten może być bardziej lub mniej precyzyjny; może się on odwoływać do fizjografii terenu, elementów zagospodarowania lub podziałów administracyjnych. W rozpoznawanym przypadku, jak wynika z rysunku planu, brak jest oczywistych elementów, które można by wykorzystać do opisu granic Planu. Nieracjonalne byłoby odnoszenie się np. do numerów działek ewidencyjnych z uwagi na nadmierną szczegółowość opisu w takim przypadku, jak i możliwość późniejszych zmian oznaczeń ewidencyjnych działek. W ocenie Sądu, za wystarczające należy uznać sformułowanie odnoszące się do granic określonych uchwałą Nr XXVIII/339/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 października 2011 r.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi M. L., Sąd uznał że uzasadniony jest zarzut, że zachodzi sprzeczność funkcji pomiędzy przeznaczeniem terenów określonych w planie jako MW. 1-5, tj. terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a przeznaczeniem tych terenów określonych w studium jako MN, tj. terenów o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności. Z przyczyn podanych już wcześniej (przy ocenie skargi W. Z.) wyjaśnienia organu uznał Sąd za niezasadne. Zmiana stanu faktycznego w terenie wymagała bowiem zmiany nieaktualnego studium.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skarżącego, że z naruszeniem postanowień studium wyznaczono w planie obszar KP. Według studium w obszarze MN możliwe było bowiem wytyczenie lokalnych układów komunikacyjnych, a za taki uznać należy ciąg pieszy. Z naruszeniem zasad postanowiono w § 38 ust. 2 uchwały, że szerokości w liniach rozgraniczających dla terenu KP ustala Rysunek planu. Zdaniem Sądu rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście planu.

Nieusprawiedliwiony jest również - zdaniem Sądu - zarzut sprzeczności funkcji pomiędzy przeznaczeniem terenów określonych w planie jako E1-E3, a ich przeznaczeniem określonym w Studium jako MN. W myśl postanowień studium w obszarze MN główną funkcją terenu była zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym. W myśl § 33 ust. 2 uchwały podstawowym przeznaczeniem terenów E.1-3 są urządzenia i obiekty związane z elektroenergetyką. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu jako przeznaczenie uzupełniające przyjmuje się obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, place manewrowe i tereny komunikacji, zieleń urządzoną.

W ust. 4 przewidziano, że w przypadku realizacji obiektów kubaturowych wysokość nowo realizowanych budynków nie może przekraczać 5 m, a przy dachach płaskich 3 m. Jednakże przepis art. 15 ust.2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagał również dla tego obszaru określenia wskaźników zagospodarowania terenu, maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, linii zabudowy, czego - z naruszeniem zasad sporządzania planu - organ zaniechał.

Uzasadniony jest zarzut skarżącego M. L., że zachodzi sprzeczność pomiędzy przeznaczeniem terenów określonych w planie jako ZP, tj. terenów zieleni urządzonej, a przeznaczeniem tych terenów w Studium - MN, tj. tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności oraz ZL, tj. tereny zieleni leśnej. Stanowisko

Sąd I instancji nie podzielił zarzutu o sprzeczności ustaleń planu z postanowieniami studium w zakresie terenów określonych w planie jako KDW, tj. terenów dróg wewnętrznych i KDL, tj. terenów dróg publicznych lokalnych, które w Studium oznaczone są jako MN. Według studium w obszarze MN możliwe było wytyczenie lokalnych układów komunikacyjnych.

Stosownie do jednoznacznych i kategorycznych ustaleń studium w obszarze studium oznaczonym MN określono wysokość zabudowy na 8 m do najwyższego gzymsu i 13 m do kalenicy, a w obszarze ZJPK - 9 m do kalenicy dla zabudowy 1,5 kondygnacji i 11 m do kalenicy dla zabudowy 2,5 kondygnacji.

Tymczasem w zaskarżonym planie w obszarach oznaczonych symbolem MU (w studium MN) wysokość zabudowy nie może przekraczać: dla budynków mieszkaniowych, usługowych, mieszkaniowo-usługowych w terenach MU.2, MU.3, MU.4 - 11 m, a dla budynków mieszkaniowych, usługowych, mieszkaniowo-usługowych w terenie MU.1 - 13 m. W zaskarżonym planie w obszarach oznaczonych symbolem MN określono, że wysokość zabudowy nie może przekraczać: dla budynków mieszkaniowych - 11 m, a dla pozostałych budynków, w tym garaży - nie może przekraczać 6 m, a w przypadku dachów płaskich 4 m. Według Studium nieruchomości skarżącego M. L. znajdowały się w terenie oznaczonym MN. W rysunku zaskarżonego planu nieruchomości skarżącego położone są w terenie MU.3. Sąd I instancji zgodził się z zarzutem, że plan w przeciwieństwie do Studium nie przewiduje ograniczenia, zgodnie z którym obiekty i urządzenia usług komercyjnych mają służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym. Ponadto wysokość zabudowy została w planie ograniczona do 11 m, w sytuacji gdy studium dopuszcza wysokość 13 m.

Zgodnie z przepisem § 32 uchwały wyznaczony rysunkiem planu teren UP - to teren usług publicznych z podstawowym przeznaczeniem na usługi publiczne z zakresu szkolnictwa lub oświaty, z zielenią towarzyszącą. Jako przeznaczenie uzupełniające przyjmuje się budynki gospodarcze, garaże związane z funkcją podstawową, obiekty małej architektury, dojścia, podjazdy, parkingi związane z funkcją podstawową. Przeznaczenie wynikające ze studium było odmienne (MN).

Według studium w obszarze MN przewidziana była zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym oraz obiektami i urządzeniami usług komercyjnych, służącymi zaspokojeniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym.

Tymczasem stosownie do przepisu § 29 zaskarżonej uchwały w terenach MN.2 i MN.3 obowiązuje zakaz lokalizacji zabudowy usługowej. W myśl § 30 uchwały w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, oznaczonych na rysunku planu symbolami MU.1 - 4, podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz mieszkaniowo-usługowa z zielenią towarzyszącą, a jako przeznaczenie uzupełniające przyjmuje się usługi (usługi publiczne i komercyjne). W zaskarżonym planie w terenie MW. 1 - 5 (Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) nie przewidziano funkcji usługowej.

Zdaniem Sądu nie ma znaczenia w sprawie stanowisko skarżącego, że w uprzednio obowiązującym planie jego nieruchomości przeznaczone były pod zabudowę wielorodzinną. Prawne znaczenia ma bowiem jedynie to, jakie było przeznaczenie tych nieruchomości w obowiązującym studium.

Końcowo Sąd na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina Miejska Kraków, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie prawa procesowego, to jest:

1/ art. 3 § 1 oraz art. 133 § 1 ppsa poprzez błędne przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu i oparcie wyroku na błędnych ustaleniach faktycznych oraz oparcie wyroku nie na całości akt sprawy oraz nieuwzględnieniu w całości dokumentacji planistycznej i w efekcie uznanie, że:

a) doszło do naruszenia interesu prawnego M. L. - co spowodowane zostało wadliwym odczytaniem przez Sąd z rysunku planu przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy podczas gdy faktycznie do naruszenia interesu M. L. nie doszło,

b) ustalenia planu miejscowego zostały dokonane niezgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy zgromadzona dokumentacja planistyczna potwierdza zgodność ustaleń planu z zapisami Studium zarówno w zakresie ustalonego przeznaczenia, jak i wyznaczenia warunków zagospodarowania poszczególnych terenów,

c) ustalenia planu miejscowego zostały dokonane z istotnym naruszeniem trybu postępowania w zakresie określonym w art. 17 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak uzyskania zgody na odlesienie gruntów, podczas gdy zgoda ta dla nieruchomości objętych ustaleniami planu miejscowego nie była wymagana,

d) ustalenia planu miejscowego zostały dokonane z pominięciem elementów obligatoryjnych planu, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy faktycznie wszystkie elementy wymagane tym przepisem znajdują się w planie miejscowym.

II. Naruszenie prawa materialnego, to jest:

1/ art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że został naruszony interes prawny skarżącego M. L. z tego powodu, że doszło do ograniczenia w możliwości zagospodarowania jego nieruchomości podczas gdy faktycznie do takiego naruszenia nie doszło,

2/ art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie wbrew tej normie, że podstawę w planowaniu przestrzennym nie stanowią oznaczenia nieruchomości w ewidencji gruntów lecz stan faktyczny na nieruchomości,

3/ art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że lasem jest każdy grunt pokryty co najmniej 0,10 ha roślinnością leśną nawet wówczas gdy nie została spełniona żadna z przesłanek wskazanych w art. 3 pkt 1 lit. a), b), c) podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna przyjmować, że lasem jest każdy grunt pokryty co najmniej 0,10 ha roślinnością leśną pod warunkiem, że zostaje przynajmniej spełniona jedna z przesłanek wskazanych w art. 3 pkt 1 lit. a), b), c) - to jest przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowi rezerwat przyrody lub jest wpisany do rejestru zabytków,

4/ art. 17 pkt 6 lit. c ustawy z planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że konieczne było uzyskanie zgody na odlesienie gruntu podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna przyjmować, że taka zgoda nie była wymagana,

5/ art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędna wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten wymaga wszystkich elementów obligatoryjnych planu niezależnie od występujących uwarunkowań, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna przyjmować, że plan miejscowy zawiera obligatoryjnie tylko te ustalenia, których ustalenie jest uzasadnione w świetle okoliczności faktycznych, natomiast brak takich okoliczności nie może stanowić o niezgodności planu z prawem.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie;

2. zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. L., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Uzasadnione okazały się zarzuty kasacyjne co do nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli zaskarżonego aktu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zaznaczyć jednak należy, że wadliwość przeprowadzonej przez Sąd Wojewódzki kontroli zaskarżonej uchwały jest dalej idąca niż ta przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Mianowicie Sąd Wojewódzki, kierując się niewłaściwą interpretacją art. 134 ppsa, rozpoznał sprawę bez należytego uwzględnienia przedmiotowych granic złożonych skarg w efekcie czego stwierdził nieważność całej uchwały.

Wobec takiego sposobu orzekania przez Sąd I instancji konieczne jest odniesienie się do reguł obowiązujących przy rozpatrywaniu skargi na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Podstawę kontroli legalności uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 11 września 2013 r. nr LXXXI/1239/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Polana Żywiecka" stanowiły skargi wniesione przez W. Z. i M. L., którzy wskazywali na naruszenie ich interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn.) poprzez m.in. przekroczenie granic władztwa planistycznego i nieuzasadnione ograniczenie prawa własności nieruchomości stanowiących działki nr ew. [...], [...] i [...] (stanowiących własność W. Z.) oraz [...] i [...] (stanowiących własność M. L.).

Bezsporne jest, że uchwała w zakresie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą podjętą z zakresu administracji publicznej, a legitymowanym do wniesienia skargi na plan miejscowy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest właściciel nieruchomości objętej ustaleniami tego planu (por. Z. Niewiadomski (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Warszawa 2011, s. 197). Charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu, sąd ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 powyższej ustawy "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Prawo do wniesienia skargi w powyższym trybie wiązać musi się z ustaleniem, że istnieje realny związek między zaskarżoną uchwałą, a indywidualną sytuacją prawną skarżącego. Skarga taka nie ma jednak charakteru actio popularis, zaś sąd zobowiązany jest do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. II OSK 1541/12).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzając nieważność uchwały w całości Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. II OSK 978/08). Jeśli zatem skarżący wywodzą swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części planu dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. Przez to nie różni się ona niczym od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu. W efekcie skarga taka staje się skargą o charakterze actio popularis, a temu z całą pewnością nie służy instytucja kontroli nad legalnością działalności organów samorządu terytorialnego określona w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 117/13 .

Dlatego też należy stwierdzić, że w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd I instancji nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, lecz jedynie w zakresie wyznaczonym granicami interesu prawnego, a te wyznaczało prawo własności nieruchomości stanowiących własność W. Z. i M. L..

Przewidziany w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek badania przez Sąd zasad sporządzenia planu miejscowego nie oznacza, że kontrola i rozstrzyganie dotyczy ustaleń planu w zakresie terenów nie obejmujących nieruchomości, do której tytuł prawny ma podmiot wnoszący skargę. Wobec powyższego należy przyjąć, że w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno zasadniczo skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Zastrzec jednocześnie trzeba, że kontrola uchwały podjętej w przedmiocie miejscowego zagospodarowania przestrzennego powinna być dokonana w szerszym zakresie o tyle, o ile łączy się z naruszeniem interesu prawnego skarżącego. Wskazane ograniczenia nie dotyczą natomiast sprawdzenia przez sąd legalności trybu sporządzenia planu miejscowego, gdyż w razie wystąpienia istotnych naruszeń w tym przedmiocie obligatoryjne jest stwierdzenie nieważności całej uchwały.

Przyjęcie takiego rozwiązania oznacza, że w sprawach rozpoznawanych wskutek skarg złożonych na uchwały dotyczące miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego stosowanie art. 134 § 1 ppsa wymaga modyfikacji uwarunkowanej szczególną regulacją zawartą w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Na gruncie procedury sądowoadministracyjnej uzasadnione jest bowiem odpowiednie rozróżnienie sprawy, w której przedmiotem zaskarżenia jest decyzja administracyjna jako akt indywidualny, od sprawy zainicjowanej skargą złożoną na akt prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie zróżnicowany charakter prawny administracyjnego aktu indywidualnego oraz aktu prawa miejscowego powinien implikować określone konsekwencje w zakresie dokonywanej kontroli sądowej i stosowanych rozwiązań proceduralnych.

Wskazać należy, że z uwagi na fakt, iż naruszenie procedury uchwalania planu mogłoby wpłynąć na legalność uchwały oraz odnosząc się do wskazanych w tym zakresie zarzutów skargi (co do sposobu rozstrzygnięcia nieuwzględnionych uwag), Sąd I instancji dopatrzył się istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego jedynie w zakresie nieuzyskania zgody na odlesienie gruntów.

Przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W art. 17 powyższej ustawy ustawodawca wskazał na kolejność poszczególnych etapów procedury planistycznej przewidując ich chronologiczny porządek po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego procedura planistyczna objęta tym przepisem została odnośnie zaskarżonego planu prawidłowo zastosowana i nie została naruszona.

Zatem zasadny jest wskazany w skardze kasacyjnej zarzut, dotyczący uznania przez Sąd I instancji, że ustalenia planu zostały dokonane z istotnym naruszeniem trybu postępowania w zakresie określonym w art. 17 pkt. 6 lit. c powyższej ustawy poprzez brak uzyskania zgody na odlesienie gruntów. Problem dotyczy nieruchomości skarżącego W. Z. składającej się z działek nr ew. [...] i [...], które znajdują się na obszarze ZP.1. Nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że teren ten powinien uzyskać zgodę na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2) i 5) ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t. Dz.U. 2013.1205) na odlesienie gruntów. Zgodnie z powyższym przepisem przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, a pozostałych gruntów leśnych wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

W ewidencji gruntów omawiane działki - obecnie, jak i w okresie prowadzenia procedury planistycznej figurowały jako tereny różne - "Tr".

Ewidencja gruntów i budynków, w obowiązującym w dacie podejmowania badanej uchwały stanie prawnym, prowadzona była na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). § 67 rozporządzenia stanowi, że użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się na poszczególne grupy, tj. użytki rolne, grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, grunty zabudowane i zurbanizowane, użytki ekologiczne, nieużytki, grunty pod wodami i tereny różne, natomiast § 68 dotyczy podziału poszczególnych użytków gruntowych, wyszczególnionych w § 67 na szczegółowe kategorie, oznaczone wskazanymi tam symbolami. Z § 68 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia wynika, że lasy klasyfikowane są w ewidencji symbolem "Ls".

Przepis art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2010 r, Nr 193, poz. 1287 ze zm.) stanowi, że podstawą planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki państwowej i gospodarki gruntami powinny być dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych, w tym i w postępowaniu planistycznym. Od tej reguły nie zostały przewidziane żadne wyjątki, a zatem organy w toku procedury planistycznej mają obowiązek opierać się na danych wynikających z tej ewidencji (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 429/11, wyrok NSA z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1818/13). Powyższe znajduje również potwierdzenie w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczącym co prawda kwestii podatków, niemniej jednak stanowisko to potwierdza generalną zasadę, że ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych, wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych.

W konsekwencji uznać należy, że Sąd I instancji nieprawidłowo ustalił, że teren działek ew. [...] i [...] na potrzeby ustalenia przeznaczenia terenu wymagał uzyskania zgody właściwego organu na odlesienie gruntów.

Kolejnym zagadnieniem, wokół którego koncentrują się zarzuty kasacyjne jest zgodność zakwestionowanej uchwały z ustaleniami Studium dotyczącymi przeznaczenia poszczególnych terenów położonych w granicach planu.

Jako częściowo zasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia prawa procesowego polegającego na uznaniu, że ustalenia planu miejscowego zostały dokonane niezgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w samym tekście Studium ustalono, że: "Granica terenów przeznaczonych do zabudowy, ma charakter orientacyjny, a jej ostateczny przebieg zostanie ustalony w planach miejscowych" (s. 134). Zgodnie z treścią Studium, zapewnienie spójności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z polityką przestrzenną określoną w Studium oznacza: zapewnienie zgodności zasad zagospodarowania ustalonych w planach miejscowych z zasadami określonymi w Studium. Zapewnienie spójności oznacza w szczególności zapewnienie zgodności z określonymi w Studium m.in.:

- zasadami zrównoważonego rozwoju przestrzennego Krakowa i kształtowania ładu przestrzennego,

- granicą terenów przeznaczonych do zabudowy,

- głównymi kierunkami zagospodarowania dotyczącymi: głównych elementów kształtujących strukturę przestrzenną Miasta, terenów otwartych o charakterze publicznym,

- kierunkami zagospodarowania wyodrębnionych kategorii obszarów.

Jednocześnie w tekście Studium dodano, że dopuszcza się w planach miejscowych korekty określonej w Studium granicy pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania, a także linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów, pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla Krakowa w Studium (s. 234-235). Jednocześnie w tekście Studium zawarto ustalenia, że w celu konkretyzacji struktury przestrzennej miasta, a także zapobieganiu niekontrolowanemu jej rozprzestrzenianiu się, zostaje wyznaczona w studium granica terenów przeznaczonych do zabudowy, rozgraniczająca tereny otwarte od zabudowanych (zainwestowanych) i przeznaczonych do zainwestowania oraz określająca dopuszczalny ich zasięg. Jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, Sąd I Instancji badając zgodność określonego w planie przeznaczenia wyodrębnionych terenów z ustaleniami Studium oparł się na wybranych fragmentach ustaleń Studium i zapisów planu, pomijając istotę głównych założeń rozwoju przestrzennego danej części Miasta.

Ponadto Sąd Wojewódzki dokonując oceny w omawianym zakresie kierował się zbyt rygorystycznym i wąskim rozumieniem szczegółowych ustaleń zawartych w tekście Studium. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższa ocena Sądu podjęta została bez właściwego rozważenia argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, w której Rada podniosła, że ustalenia planu zdeterminowane były istniejącym stanem zagospodarowania działek, a wskaźniki dla terenów MN i MU wynikają z faktycznego zagospodarowania poszczególnych działek, a ustalono je w taki sposób, by prowadzenie robót budowlanych uwzględniało specyfikę terenu.

Odnosząc się do zapisów dotyczących działki nr ew. [...] (własność W. Z.) znajdującej się częściowo na obszarze oznaczonym symbolem ZP.2, częściowo zaś MN.7 (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), to wskazać należy, że wg zapisów Studium powyższa działka w całości znajdowała się w obrębie obszaru oznaczonego symbolem MN (tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności).

Sąd I instancji uznał zapisy planu odnoszące się do powyższej działki jako sprzeczne z zapisami Studium, jednakże - jak wcześniej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny - granice kategorii zagospodarowania terenów należy traktować jako orientacyjne, a ich skorygowany przebieg ustalony został w planie miejscowym, zgodnie z zasadami określającymi spójność planów z polityką zawartą w Studium. Ponadto Sąd I instancji nie rozważył powyższego w kontekście inne zapisu Studium, w którym wyraźnie ustalono, iż wewnątrz obszarów przeznaczonych do zainwestowania należy uwzględnić tereny istniejących i projektowanych parków, ogrodów miejskich, skwerów, placów i alei jako tereny otwarte, służące zachowaniu lokalnych wartości przyrodniczych i krajobrazowych (s. 134).

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd Wojewódzki analizując zgodność planu z ustaleniami studium uwzględnił podane wyżej uwarunkowania.

Z zapisów dotyczących działek M. L. wynika, że w Studium nieruchomości skarżącego znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem MN (tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności), w planie oznaczone zostały symbolem MU.3 (tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej). Odnosząc się wskazanej przez Sąd sprzeczności zapisów planu ze Studium w zakresie wysokości, to wskazać należy, że zapisy Studium posługują się "wysokością zabudowy", zapisy planu dotyczą natomiast "wysokości budynku". Jednocześnie w § 3 pkt 1 ppkt 26 (słowniczek) zaskarżonego planu wskazano, że przez wysokość budynku należy rozumieć wysokość budynku w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), natomiast przez "wysokość zabudowy" należy rozumieć całkowitą wysokość obiektów budowlanych, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (§ 3 pkt 1 ppkt 27 zaskarżonego planu).

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd Wojewódzki analizując zgodność planu z ustaleniami studium uwzględnił podane wyżej uwarunkowania oraz uzasadnił powyższą sprzeczność w zakresie urządzania usług komercyjnych.

Jako niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia prawa procesowego polegający na uznaniu, że ustalenia planu miejscowego zostały dokonane niezgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego odnośnie działek będących własnością W. Z. - nr ew. [...] i [...]. Sąd I Instancji prawidłowo wykazał sprzeczności pomiędzy zapisami Studium dotyczącymi terenów oznaczonych symbolem ZL, a zapisami planu w zakresie § 34 obejmującego tereny zieleni urządzonej ZP.1-3.

Zasadny jest zarzut odnoszący się do obowiązku wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy. Z treści planu § 19 ust. 3 wynika, że w przypadku braku oznaczenia na Rysunku planu nieprzekraczalnych lub obowiązujących linii zabudowy obowiązują przepisy odrębne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie wypowiedzenie się przez uchwałodawcę w kwestii wymogu określenia linii zabudowy nie wyczerpuje dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Jednakże powyższe Sąd I Instancji ponownie oceni w kontekście art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kontrola zaskarżonej uchwały przez Sąd Wojewódzki w zakresie poszczególnych obszarów dokonana została bez uwzględnienia przytoczonych ustaleń wprowadzających, których treść ma istotne znaczenie dla interpretacji i oceny szczegółowych rozwiązań przyjętych w planie. Ponadto Sąd Wojewódzki w przeprowadzonej analizie pominął znaczenie wzajemnych powiązań i zależności pomiędzy poszczególnymi terenami, jak też nie wziął pod uwagę sposobu zagospodarowania terenów przyległych do obszaru objętego planem. Sąd Wojewódzki skupiając się na porównaniu przeznaczenia terenów wyodrębnionych w planie w zestawieniu z ustaleniami Studium, jednocześnie nie rozważył kompleksowo przyjętych rozwiązań planistycznych w kontekście całokształtu uwarunkowań polityki przestrzennej miasta.

Niezależnie od powyższego zaznaczyć trzeba, że Sąd Wojewódzki stwierdzając naruszenie zasad sporządzenia planu wobec niezgodności z ustaleniami studium oparł się na analizie obszarów, na których nie są położone nieruchomości skarżących (np. ZP.2, ZP.3, MW.1-5, MN.2, MN.3, MN.4, MN.5, KDW1, KDW2, KDW3, KDW4, KDW5, KDW6, E.1-3). Z przyczyn omówionych na wstępie poza weryfikacją pozostawione zostały te twierdzenia skargi kasacyjnej, które nie odnosiły się do terenów stanowiących nieruchomości skarżących.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna opiera się w części o usprawiedliwione podstawy kasacyjne. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 ppsa i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Podkreślić przy tym należy, że redakcja art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy. W konsekwencji należy wskazać, że wadliwość dotycząca tylko niektórych terenów objętych planem nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu. Tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan, w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu. (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r. sygn. II OSK 1287/11). W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dokonał analizy i nie uzasadnił dlaczego dokonał wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały w całości.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej organu administracji od wyroku Sądu I instancji, którym uwzględniono skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 203 pkt 2 ppsa zasądził od skarżących na rzecz strony przeciwnej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.