Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 87/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak Asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Burmistrz B. [...] – po ponownym rozpatrzeniu wniosku inwestora [...] S.A. z dnia [...] maja 2018 r., uzupełnionego pismami z dnia [...] stycznia 2019 r., [...] kwietnia 2019 r. oraz [...] lipca 2019 r. – decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą, w tym miejscami parkingowymi i billboardem reklamowym na działce ew. nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym M. [...] [...], gm. B. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w toku postępowania - po uzupełnieniu przez inwestora przedmiotowego wniosku w niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy zakresie - ponownie dokonana została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanego przedsięwzięcia. W konsekwencji powyższego, Burmistrz stwierdził, że planowanej inwestycji jest zgodna z przepisami prawa, w tym spełnia warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej powoływanej jako "upzp"), co obligowało go do wydania decyzji pozytywnej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący R. K. wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zarzucając organowi błędy dotyczące: ustalenia linii zabudowy (pkt 2.4.e decyzji), kwestii ochrony konserwatorskiej, bezpieczeństwa ruchu drogowego, dopuszczalnej lokalizacji murku oporowego (pkt 2.4c), ograniczenia oddziaływania na środowisko (pkt 3.3). Odnośnie błędnego ustalenia linii zabudowy skarżący wskazał, że nie została one wyznaczona jako przedłużenie istniejącej zabudowy, a ustalenie w tym zakresie jest dowolne i nie wynika z istniejących w sprawie uwarunkowań. Podkreślił jednocześnie, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej powoływanego jako "rozporządzenie MI"). Ponadto zarzucił organowi I instancji związanie wydanej decyzji pismem innego organu, tj. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz wskazał na powstałą w związku z tym wewnętrzną sprzeczność decyzji polegającą na tym, że z jednej strony organ wyznaczył szczegółowe wysokości w pkt 2.4a (krawędź elewacji frontowej oraz wysokość kalenicy głównej), zaś w pkt 4.1 stwierdził, że wysokość budynku należy ograniczyć do jednej kondygnacji, przy czym – jak zaznaczył – wysokość kondygnacji nie została prawnie uregulowana. Ponadto, skarżący podniósł, że organ I instancji - wskazując na brak potrzeby formalnego uzgodnienia rozwiązań komunikacyjnych - nie rozważył wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Jednocześnie podkreślił, że zaskarżona decyzja nieprawidłowo wskazuje na konieczność uzyskania decyzji o lokalizacji zjazdu oraz zarzucił organowi brak zbadania kwestii dopuszczalności lokalizacji zjazdu oraz spełnienia przez ten zjazd wymogów technicznych określonych obowiązującymi przepisami, a także dokonania analizy związanej z bezpieczeństwem. Skarżący zarzucił również organowi brak wskazania w treści uzasadnienia decyzji na kontynuację cech i funkcji zabudowy w obszarze analizowanym i ograniczenie się jedynie do ogólnego wskazania na spełnienie tej przesłanki, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.). Wskazał ponadto, że dopuszczenie w zaskarżonej decyzji lokalizacji "murku oporowego" jest oderwane od konkretnej inwestycji, a wręcz może stanowić inwestycję samodzielną, przy czym organ – jak zaznaczył – chcąc wprowadzić możliwość zrealizowania takiej inwestycji powinien określić czym jest ww. "murek oporowy" i wskazać jego parametry konstrukcyjne. Odnosząc się zaś do pkt 3.3 decyzji, wskazał, że z zapisu tego nic nie wynika, co powoduje jego bezprzedmiotowość i podkreślił, że dopiero jasne określenie odpowiednich ograniczeń w zakresie oddziaływania na środowisko przyczyniłoby się do wyeliminowania ewentualnych konfliktów sąsiedzkich.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("SKO") decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. znak: [...], działając na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej powoływanej jako "kpa"),

1. uchyliło pkt 2 podpunkt 4 lit. a tiret czwarte zaskarżonej decyzji organu I instancji i w tym zakresie orzekło: pkt 2 podpunkt 4 lit. a tiret czwarte decyzji otrzymuje brzmienie: ">wysokość kalenicy głównej – od 6,7 do 7 m",

2. uchyliło pkt 2 podpunkt 4 lit. c zaskarżonej decyzji organu I instancji,

3. w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że brak jest podstaw prawnych do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Jednocześnie uznał, że ustalenie wysokości głównej kalenicy wymaga skorygowania w taki sposób, by odpowiadała ona treści wniosku inwestora i wynikom analizy oraz stwierdził, że koniecznym jest uchylenie zawartego w decyzji uregulowania dopuszczającego możliwość budowy muru oporowego. SKO podkreśliło, że znajdujący się w aktach wniosek inwestora z dnia [...] maja 2018 r. - uzupełniony pismami z [...] stycznia, [...] kwietnia oraz [...] lipca 2019 r. – spełnia wymogi ustawowe wynikające z art. 52 upzp. Wskazał przy tym, że organ I instancji, wypełniając zalecenia organu odwoławczego zawarte w decyzji kasacyjnej z dnia [...] listopada 2018 r. m.in.: właściwie wyznaczył obszar analizy, z uwzględnieniem szerokości frontu przedmiotowej i poprowadzeniem granice obszaru analizowanego także po granicach działek, które w części zawarły się w obszarze wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia MI; prawidłowo przeprowadził analizę geometrii dachów w ograniczonym, jednorodnym pod względem zabudowy obszarze w celu właściwego dopasowania geometrii dachu planowanego budynku do istniejącej w sąsiedztwie zabudowy, gdyż w sprawie rozległość obszaru analizowanego powodowała, że znalazła się w nim zabudowa z różnorodnymi dachami; prawidłowo ustalił, że w sprawie spełniony został warunek "dobrego sąsiedztwa", po uprzednim wskazaniu na działki i obiekty stanowiące przedmiot analizy, sposób ustalenia wymagań i parametrów dla przedmiotowej inwestycji w kontekście kontynuacji stanu zastanego na analizowanym obszarze i ustaleniu, że na nieruchomościach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej (jak też w całym obszarze analizy) znajdują się budynki o funkcji usługowej (m.in. na działce nr [...]) oraz zachowany jest w sprawie wymóg kontynuacja funkcji. Jak zaznaczyło SKO, zaistniała jednak potrzeba dostosowania jednego z parametrów do treści wniosku inwestora, z uwagi na niewłaściwe podanie przez organ I instancji wnioskowanej ostatecznie wysokości kalenicy. Z doprecyzowanego wniosku (pismo z dnia [...] kwietnia 2019 r.) wynika bowiem, że planowana jest wysokość kalenicy od 6,7 do 7 m, a nie jak wskazano w zaskarżonej decyzji i w analizie - od 6,4 do 7 m. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że wyniki analizy poprzedzającej wydanie zaskarżonej decyzji pozwalają na ustalenie geometrii dachu zgodnie z wnioskiem inwestora, gdyż proponowane parametry mieszczą się w granicach parametrów występujących w obszarze analizowanym. Odnosząc się do ustaleń Burmistrza w zakresie linii zabudowy organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie ustalona została nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni dróg gminnych, co jest zgodne z art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i uzasadnione, gdyż w przedmiotowej sprawie wystąpił przypadek niezgodności linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich z przepisami odrębnymi. Wobec tego takie wyznaczenie linii zabudowy – jako nieprzekraczalnej – odpowiada treści § 4 ust. 2 rozporządzenia MI. Organ może bowiem wyznaczyć linię zabudowy, jako nieprzekraczalną w odniesieniu do drogi publicznej, czyli linię obszaru, na którym inwestor może posadowić budynek, a nie jako linię do której budynek musi przylegać. SKO wskazało również, że nie ma podstaw do zgłaszania zastrzeżeń z zakresu ustaleń poczynionych przez organ I instancji w kwestii spełnienia w sprawie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 upzp. Odnośnie zaś warunku posiadania dostępu do drogi publicznej, SKO wyjaśniło, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi gminnej (ul. [...] – działka nr [...]), że organ I instancji był jednocześnie organem właściwym do uzgodnienia decyzji w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, a zatem wobec okoliczności wydania pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy uznać należy, że Burmistrz zbadał przesłanki spełnienia warunku dostępu do drogi publicznej. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że przepisy upzp dopuszczają w tym zakresie możliwość milczącego uzgodnienia. Podniósł również, że wskazanie w zaskarżonej decyzji informacji, że budowa zjazdu publicznego jest możliwa po otrzymaniu w drodze decyzji administracyjnej zgody zarządcy drogi nie jest błędne, gdyż obowiązek ten wynika z ustawy o drogach publicznych, a nie decyzji o warunkach zabudowy, która informuje jedynie o tym obowiązku. Podkreślił również, że szczegółowe badanie wpływu inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego i spełnienie wymogów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, odbywa się na etapie wydawania zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Odnosząc się do kwestii uzgodnienia projektu decyzji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w T. Delegaturą we [...] ("WKZ"), SKO wskazało, że zostało ono dokonane postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. oraz że nie można czynić zarzutu, że organ I instancji w decyzji powołał się na uwzględnione w jej treści stanowisko WKZ wyrażone w piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. wskazujące warunki konserwatorskie mające na celu zachowanie historycznych walorów architektonicznych strefy ochrony konserwatorskiej. Nie zgodził się również z zarzutem skarżącego odnośnie wewnętrznej sprzeczności zaskarżonej decyzji, wskazując, iż definicja kondygnacji wynika z § 3 pkt 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jak powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065), przy czym przepisy nie określają wysokości kondygnacji, która jest uzależniona od typu budynku i w niniejszej sprawie wysokość jej została określona w zaskarżonej decyzji poprzez ustalenie górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości kalenicy. Ustosunkowując się zaś do zarzutu dotyczącego dopuszczenia budowy muru oporowego, SKO stwierdziło, że w sprawie należało uchylić pkt 2 ppkt 4 lit. c decyzji, dopuszczający taką możliwość. Na wezwanie o podanie podstawowych parametrów planowanego muru oporowego, inwestor pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. poinformował bowiem, że w projekcie decyzji wnioskowano o dopisanie możliwości budowy murów oporowych, jednak dopiero na etapie wniosku o pozwolenie na budowę projektant zadecyduje czy inwestor skorzysta z tej możliwości. Wobec tego, zdaniem organu odwoławczego, nie jest możliwe hipotetyczne dopuszczenie możliwości budowy muru oporowego bez określenia jego parametrów, gdyż stwarzałoby to możliwość wybudowania dowolnego obiektu, który nie był przedmiotem analizy, przy czym - jak podkreślił – budowa muru oporowego wymaga wydania pozwolenia na budowę, a zatem także decyzji o warunkach zabudowy określającej jego parametry oraz przeprowadzenia stosownej analizy. Odnosząc się natomiast do zarzutu w zakresie ogólnego stwierdzenia ograniczonego oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego na środowisko (pkt 3.3 decyzji), organ II instancji wskazał, że na etapie warunków zabudowy nie ma podstaw do bardziej szczegółowych regulacji w tym zakresie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł skarżący R. K., zaskarżając ją w całości i zarzucając: wydanie decyzji merytorycznej bez uprzedniego sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez osobę uprawnioną; brak dokonania uzgodnień z innymi organami administracji publicznej w trybie art. 106 kpa; brak wymaganych załączników do decyzji; niezgodności wydanej decyzji z wnioskiem inwestora; określenie warunków niezgodnie z istniejącym stanem faktycznym.

Formułując powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie jej oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zaskarżona decyzji wydana została z rażącym naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa, gdyż w punkcie 2 i 3 decyzji organ odwoławczy wydał wadliwe rozstrzygnięcie nieznane w treści przepisom kpa i zarazem niezgodne z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Ponadto podniósł, że wydanie decyzji reformatoryjnej przez organ II instancji nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem postępowania przewidzianego przepisami upzp ani sporządzeniem projektu decyzji przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia. Zarzucił również brak przeprowadzenia procedury uzgodnieniowej wymaganej w jego ocenie z uwagi na dokonanie zmian w decyzji oraz oznaczenie granic obszaru analizowanego w sposób dowolny, bez wskazania kryterium przyjętego ustalenia. Przy czym podkreślił, że organ II instancji nie przeprowadził w tym zakresie samodzielnej analizy, czym naruszył zasadę dwuinstancyjności. Wskazał również, że organ odwoławczy zmodyfikował żądanie inwestora w zakresie muru oporowego, bez wezwania do ograniczenia zakresu wniosku, przy czym do dokonania modyfikacji wniosku uprawniony był inwestor, a nie organ. Skarżący podtrzymał ponadto zarzuty podniesione na gruncie odwołania z dnia [...] września 2019 r. w zakresie: błędnego wyznaczenia linii zabudowy, ochrony konserwatorskiej (związania decyzji organu I instancji pismem innego organu, wewnętrznej sprzeczności decyzji dotyczącej parametru wysokości zabudowy), bezpieczeństwa ruchu drogowego i kwestii lokalizacji zjazdu, a także kontynuacji cech i funkcji zabudowy w obszarze analizowanym.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie charakter zmian dokonanych w zaskarżonej decyzji nie wymagał sporządzenia nowego projektu decyzji wraz z załącznikami i dokonania ponownych uzgodnień, a przeprowadzona analiza urbanistyczna nie wymagała uzupełnienia i pozwalała organowi II instancji na dokonanie niezbędnej korekty sentencji decyzji o warunkach zabudowy, bez konieczności powtarzania całej procedury. Zdaniem SKO na uwzględnienie nie zasługuje ponadto zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wyjaśnił przy tym, że w sprawie zaistniały podstawy do uchylenia pkt 2 ppkt 4 lit. c decyzji, dotyczącego muru oporowego, a jedynym możliwym rozwiązaniem było uchylenie wskazanego punktu, ponieważ nie zaistniały podstawy do orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy. Punkt 3 sentencji wskazuje natomiast, że w pozostałym zakresie zaskarżona decyzja pozostaje w mocy, co - zgodnie z orzecznictwem, na które powołało się SKO - stanowi właściwe ustosunkowanie się przez organ II instancji do całości rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do najdalej idących zarzutów skarżącego, w ramach których powołał się on na przesłanki nieważności decyzji, należy wskazać, iż Sąd nie podziela stanowiska skarżącego co do wadliwości formy wydanego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia, a mianowicie że uchylenie przez SKO jednego z punktów decyzji organu I instancji, tj. pkt 2 podpunktu 4 lit. c (w pkt 2 zaskarżonej decyzji) oraz utrzymanie w pozostałym zakresie zaskarżonej decyzji organu I instancji w mocy (w pkt 3 zaskarżonej decyzji), stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skarżący, formułując powyższy zarzut, powołał się na treść art. 138 kpa wskazując, że przepis ten zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć i podkreślił, że w myśl art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylając zaskarżoną decyzję w całości lub w części organ odwoławczy winien orzec co do istoty sprawy lub umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości lub w części. Przy czym - jak wskazał - w sprawie, organ odwoławczy w punkcie 2 i 3 zaskarżonej decyzji wydał wadliwe rozstrzygnięcia, niezgodne z dyspozycją ww. przepisu i w treści nieznane przepisom kpa, co w jego ocenie stanowi rażące naruszenie prawa, a tym samym przesłankę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Sąd odnosząc się do powyższych zarzutów, w pierwszej kolejności, zważył - mając na uwadze poglądy aktualnie wyrażane w tym zakresie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – że SKO prawidłowo w pkt 3 zaskarżonej decyzji wskazało, że "w pozostałym zakresie utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy" i tym samym dało wyraz ustosunkowania się w decyzji organu odwoławczego do całości rozstrzygnięcia organu I instancji. Brak dosłownego wskazania tego typu możliwego rozstrzygnięcia przez ustawodawcę na gruncie art. 138 kpa – na co wskazuje skarżący określając je "rozstrzygnięciem nieznanym przepisom kpa" – nie może przesądzać o uznaniu takiego rozstrzygnięcia za nieprawidłowe, bowiem jego zasadność wynika przede wszystkim z wykładni systemowej art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa, a ponadto jego zastosowanie jest ugruntowane w praktyce organów administracji publicznej i znajduje akceptację - a nawet uznawane jest za konieczność – w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wyjaśnić należy bowiem, że w sytuacji orzeczenia o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części i przy jednoczesnym braku - kwestionowanego w niniejszej sprawie - rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy decyzji w pozostałym zakresie, nie można przyjąć domniemania o utrzymaniu w mocy decyzji w pozostałej części (por. B. Adamiak, Komentarz do art. 138 k.p.a., [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 516). Podkreślić należy przy tym, że przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa nie mogą być interpretowane jako odrębne normy prawne. Za konieczne uznać należy zatem orzeczenie co do pozostałej, nieuchylonej części decyzji, ponieważ tylko wówczas sprawa dotycząca odwołania wniesionego od całej decyzji będzie odnosiła się do całego rozstrzygnięcia organu I instancji. Brak tego elementu rozstrzygnięcia uzasadniałby zaś wniosek, że organ II instancji nie orzekł o całości sprawy, lecz jedynie o jej części. Powyższe wynika nie tylko z literalnej, ale również systemowej wykładni art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa (zob. wyrok NSA z dnia II OSK 910/15 – dostępny na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query). Odnosząc się zaś do pkt 2 zaskarżonej decyzji, którym to SKO uchyliło pkt 2 podpunkt 4 lit. c decyzji organu I instancji, Sąd zważył, że również w tym zakresie zarzuty skarżącego nie mogą odnieść zamierzonego skutku, a to dlatego, że uchylając element decyzji dotyczący dopuszczalności możliwości budowy muru oporowego - który nie stanowi samodzielnej, koniecznej części decyzji o warunkach zabudowy oraz nie był objęty treścią zamierzonego przedsięwzięcia (strona wskazała jedynie na dopuszczenie możliwości budowy muru oporowego), organ odwoławczy nie był zobligowany do dokonywania w związku z tym dalszych czynności, tj. umorzenia postępowania I instancji czy też orzeczenia co do istoty sprawy w tym zakresie. Uzasadnione jest to przede wszystkim specyfiką decyzji o warunkach zabudowy oraz charakterem uchylonego elementu decyzji – który, jak wynika z akt sprawy, nie był przedmiotem postępowania, które prowadzone było w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z towarzysząca infrastrukturą i wobec tego nie powinien był on w ogóle znaleźć się pośród zapisów wydanej w sprawie decyzji I-instancyjnej. Wniosek nie został sprecyzowany w zakresie tego elementu, i w tym znaczeniu był objęty wadą, która spowodowała, że postępowanie odnośnie tego elementu nie było w ogóle prowadzone w sprawie. W związku z tym, organ odwoławczy nie miał podstaw ani do orzeczenia co do istoty sprawy, ani do umorzenia postępowania I instancji, gdyż kwestia muru oporowego nie była dającym się wyodrębnić, samodzielnym elementem prowadzonego w sprawie postępowania, a zapis pkt 2 podpunktu 4 lit. c nie jest wynikiem końcowym merytorycznie prowadzonego postępowania w zakresie dopuszczalności budowy muru oporowego. W tych okolicznościach, uznać należy, że forma rozstrzygnięcia wydanego przez SKO – zarówno w pkt 2 jak i 3 - odpowiada wymogom określonym przepisami kpa i nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Ustosunkowując się natomiast do pozostałych zarzutów skarżącego, w pierwszej kolejności wskazać należy, że podstawę materialnoprawną wydanych w przedmiotowej sprawie decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegająca na budowie obiektu budowlanego - a z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku realizacji spornej inwestycji polegającej, na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą - wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Wydanie jednak takiej decyzji możliwe jest, stosownie do treści art. 61 ust. 1 upzp, jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie, tj. wymogu aby: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren miał dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy organ bada zatem czy wnioskowana przez stronę zainteresowaną zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego jest zgodna z wymienionymi warunkami z art. 61 ust. 1 upzp. Łączne spełnienie tych warunków stanowi (poza wyłączeniami ustawowymi) warunek konieczny wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Stanowiący przedmiot zarzutów skarżącego warunek określony w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Zasada ta wymaga, aby planowana inwestycja stanowiła kontynuację istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym m.in. linii zabudowy. Chodzi w niej o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Regulacja ta ma na celu zagwarantowanie i ochronę ładu przestrzennego w sytuacji braku planu miejscowego. Stwierdzenie, czy planowana inwestycja stanowi realizację zasady dobrego sąsiedztwa i tym samym spełnia wymogi "ładu przestrzennego", musi zostać poprzedzone ustaleniem wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą stanu istniejącego. Szczegółowy sposób ustalania tych wymagań, a tym samym rozwinięcie zasady dobrego sąsiedztwa, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 upzp, określa rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r., które statuuje wymóg przeprowadzenia - w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu - analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na wyznaczonym przez organ wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszarze analizowanym (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Wyniki przeprowadzonej analizy w obrębie wyznaczonego obszaru, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.).

Jak wynika z treści decyzji organu I instancji oraz z akt administracyjnych, w sprawie została dokonana przez właściwe organy szczegółowa analiza zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, poprzedzona wyznaczeniem w tym celu wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego zgodnie z wymogami jakie stwarza w tym zakresie § 3 ust. 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. I tak, jak wskazano w analizie z dnia [...] września 2019 r. granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy tj. [...] m, licząc tę odległość od wszystkich granic działki inwestora, przy czym poprowadzone w ten sposób linie przecinały działki i budynki, w związku z czym dla jednoznacznego wskazania działek objętych analizą, obszar skorygowano w ten sposób, że jego granice poprowadzono po granicach działek, które w całości lub w części zawarły się w wyznaczonym, w sposób opisany wyżej, obszarze. Granice tak wyznaczonego obszaru analizowanego zaznaczono ponadto na załączniku graficznym do analizy, a charakterystykę działek położonych w obszarze analizowanym oraz występującej na nich zabudowy zawarto w tabeli obejmującej aż 148 pozycji. W ocenie Sądu wyznaczenie obszaru analizy we wskazany w analizie z dnia [...] września 2019 r. sposób, szczegółowo omówiony w zaskarżonej decyzji, spełnia wymogi obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa i w sposób przejrzysty wyjaśnia na jakiej podstawie i w oparciu o jakie kryteria organ ustalił ostateczne granice obszaru analizowanego. Za niezasługujący na uwzględnienie należy zatem uznać zarzut skarżącego dotyczący dowolności wyznaczania granic obszaru analizy.

Podnieść należy, że w przeprowadzonej w sprawie analizie z dnia [...] września 2019 r, stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji, oraz w zaskarżonej do Sądu decyzji, szczegółowo wyjaśniony został sposób ustalenia cech i funkcji nowej zabudowy, stosowanie do wymagań jakie tworzy rozporządzenie z dnia [...] sierpnia 2003 r., w tym w zakresie kwestionowanych przez skarżącego wskaźników i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu. Wszystkie parametry, o których mowa w § 1 pkt 1-5 rozporządzenia MI zostały szczegółowo omówione, z wyjaśnieniem podstaw i przesłanek ich ustalenia w kontekście cech i funkcji zabudowy występujących na terenie analizowanym. Również wszystkie przyjęte w analizie odstępstwa od określonych zasad określania poszczególnych parametrów zabudowy, dopuszczone w świetle regulacji rozporządzenia MI, zostały wnikliwie omówione i znajdują oparcie w przeprowadzonej analizie urbanistyczno-architektonicznej. Podkreślić należy, że celem normy prawnej zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Nie znaczy to jednak, że zakazana jest lokalizacja zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz, że obowiązuje bezwzględny wymóg kontynuacji parametrów zabudowy występujących w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko o takich samych parametrach co już istniejące. Istotą zasady dobrego sąsiedztwa nie jest ograniczenie zabudowy tam, gdzie nie ma planu miejscowego, lecz zachowanie ładu przestrzennego i architektonicznego na danym obszarze. Również kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, nie oznacza tożsamości funkcji, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję. Nie wymusza mechanicznego powielania istniejącej zabudowy. Wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą na obszarze analizowanym. Dlatego dominującej na analizowanym obszarze funkcji zabudowy mieszkaniowej mogą towarzyszyć obiekty usługowe i handlowe, w tym planowany obiekt, gdyż tego typu obiektu nie są one sprzeczne z zabudową mieszkaniową, lecz stanowią jej uzupełnienie. Przy czym należy podkreślić, że na działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej (ul. [...]) znajduje się budynek o funkcji usługowej (działka nr [...]), a w obszarze objętym analizą znajdują się budynki o podobnym do planowanej inwestycji charakterze (np. na działce nr [...]). Z powyższych względów, uwzględniając charakterystyką terenu objętego analizą, rodzaj planowanego obiektu, ustalenia zawarte w przeprowadzonej analizie oraz szczegółowe wyjaśnienia co do przesłanek ustalenia przyjętych parametrów nowej zabudowy oraz jej funkcji, zawarte w analizie i zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że w sprawie prawidłowo przyjęto, iż planowana inwestycja nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa.

Pośród zarzutów dotyczących przeprowadzonej w sprawie analizy, skarżący wskazał w pierwszej kolejności na błędne ustalenie linii zabudowy, które w jego ocenie było dowolne i nie wynikało z istniejących w sprawie uwarunkowań. Jednocześnie zarzucił brak wskazania dlaczego linie te organ określił jako nieprzekraczalne. Wyjaśnić należy w tym miejscu, iż stosownie do § 4 rozporządzenia MI obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem co do zasady wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Jednak w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). W przedmiotowej sprawie zaś – jak wynika z przeprowadzonej w toku postępowania analizy - wystąpił przypadek niezgodności linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich z przepisami odrębnymi. Działka objęta wnioskiem położona jest bowiem u zbiegu dróg publicznych kategorii gminnej – ul. [...] i [...] – a budynki na działkach sąsiednich przy ul. [...], położone są bezpośrednio w linii rozgraniczającej z tą drogą oraz w odległości ok. 5 m od linii rozgraniczajacej, natomiast przy ul. [...] zlokalizowane są w odległości od ok. 0,5 m do ok. 3 m od linii rozgraniczenia z tą drogą. Zgodnie zaś z przepisami odrębnymi, tj. art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.), odległość ta powinna wynosić 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej. Wobec tego dla planowanej inwestycji należało ustalić linię zabudowy nieprzekraczalną zgodnie z ww. przepisami odrębnymi i § 4 ust. 2 rozporządzenia, tj. w odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi jedni dróg gminnych. Wskazać należy jednocześnie, że tak wyznaczona linia zabudowy wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego i nieprzekraczalną granicę terenu inwestycyjnego, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać, mogą bowiem pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Ponadto "linia zabudowy" to zarówno "obowiązująca linia zabudowy", w przebiegu której powinien być posadowiony budynek, jak i "nieprzekraczalna linia zabudowy". Czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy, czy też obowiązująca linia zabudowy, wynikać powinno z analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 528/17 – dostępny j.w.). Organ może zatem wyznaczyć linię zabudowy, jako nieprzekraczalną w odniesieniu do drogi publicznej, czyli linię obszaru, na którym inwestor może posadowić budynek, a nie jako linię do której budynek musi przylegać – tak jak to uczyniono w niniejszej sprawie. Takie wyznaczenie linii zabudowy - jako nieprzekraczalnej - odpowiada treści § 4 ust. 2 rozporządzenia i jest zgodne z przedstawioną wyżej wykładnią tego pojęcia. Określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy wynika też z charakteru planowanej inwestycji i rodzaju funkcji jaką ma ona pełnić oraz położenia i kształtu działki inwestycyjnej. Dlatego Sąd – stwierdzając, że linie zabudowy wyznaczone zostały w sprawie w oparciu o obowiązujące przepisy i przy uwzględnieniu istniejących w sprawie uwarunkowań – uznał zarzuty podniesione w tym zakresie za niezasługujące na uwzględnienie.

Sąd nie podzielił także zarzutów skarżącego odnoszących się do kwestii związanych z ochroną konserwatorską, a mianowicie zarzutu związania wydanej w sprawie decyzji o warunkach zabudowy pismem organu uzgadniającego, tj. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. oraz doprowadzenia do wewnętrznej sprzeczności decyzji, poprzez jednoczesne wskazanie na szczegółowe wysokości krawędzi elewacji i kalenicy głównej (w pkt 2.4) oraz wskazanie pośród warunków konserwatorskich na ograniczenie wysokości budynków do jednej kondygnacji (w pkt 4.1). Wskazać należy bowiem, ze w ramach uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy do wojewódzkiego konserwatora zabytków należy kontrola czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z celami ochrony zabytków. Na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 upzp, wojewódzki konserwator zabytków zobligowany jest zatem do rozważenia, czy w oparciu o obowiązujące przepisy z zakresu ochrony zabytków możliwe jest uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wojewódzki konserwator zabytków zajmuje stanowisko w formie postanowienia, realizując przyznaną mu prawem materialnym kompetencję do współdziałania. Jeżeli zatem istnieje obowiązek prawny uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony zabytków i jeżeli prawo ma tworzyć po temu warunki, to zadania w tym zakresie wojewódzkiego konserwatora zabytków winny być traktowane jako obowiązkowy element składowy zapewnienia realizacji funkcji ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w procesie ustalania warunków zabudowy. Obowiązek prawny sprowadza się do tego, że przepis prawa ustanawia, np. dla wojewódzkiego konserwatora zabytków, nakaz lub zakaz określonego zachowania się (działania lub zaniechania) w związku z otrzymaniem do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Niezastosowanie się do nakazu lub zakazu, którego przedmiotem jest ochrona zabytków, wytwarza stan niewypełnienia obowiązku uregulowanego przez prawo (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 722/12 – dostępny jw.). Mając zatem na uwadze poczynione wyżej uwagi, zasadnym było w ocenie Sądu, uwzględnienie w treści przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, poszczególnych warunków konserwatorskich, mających na celu zachowanie historycznych walorów architektonicznych strefy ochrony konserwatorskiej, które wskazane zostały w piśmie WKZ z dnia [...] lutego 2019 r. WKZ uzgadniając postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia odwołał się do warunków konserwatorskich wymienionych w piśmie z dnia [...] lutego 2019 r., jako warunków, które powinna zawierać decyzja o warunkach zabudowy. Organ I instancji zawierając w treści decyzji I-instancyjnej ww. warunki konserwatorskie wskazane przez organ uzgadniający w piśmie z dnia [...] lutego 2019 r., uczynił zatem zadość obowiązkowi uwzględnienia przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony zabytków, a także konieczności współdziałania organów administracji publicznej w określonych przepisami prawa materialnego sytuacjach, co w przedmiotowej sprawie sprowadzało się do konieczności uzyskania uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz uwzględnienia określonych w nim warunków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w ewidencji zabytków. Jednocześnie podkreślić należy, iż charakter uzgodnienia wymaga uwzględnienia przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy w jej treści stanowiska organu uzgadniającego w zakresie spraw, dotyczących kompetencji tego organu. Na tym polega bowiem istota tego rodzaju współdziałania organów. W związku z powyższym, za chybiony uznać należy zarzut w zakresie wadliwego związania decyzji o warunkach zabudowy pismem organu uzgadniającego, gdyż uwzględnienie warunków konserwatorskich w podjętej decyzji znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach. Odnosząc się zaś do zarzutu wewnętrznej sprzeczności decyzji, polegającej w ocenie skarżącego na wskazaniu wysokości budynku i jednoczesnym stwierdzeniu – zgodnie z warunkami konserwatorskimi – że należy ją ograniczyć do jednej kondygnacji – Sąd zważył, że również ten zarzut jest chybiony. Zarzucana sprzeczność nie występuje bowiem w przedmiotowej sprawie. Obowiązujące przepisy nie określają wysokości kondygnacji, która jest uzależniona od typu budynku, natomiast organ określił jej wysokość poprzez ustalenie górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości kalenicy. Wobec tego, ograniczenie wysokości budynku do jednej kondygnacji i jednoczesne określenie konkretnych parametrów, które wyznaczają dopuszczalną wysokość tego budynku uznać należy za warunki wzajemnie niewykluczające się i tworzące spójną całość, które wbrew stanowisku skarżącego nie wprowadzają stanu niepewności, a wyznaczają konkretne wytyczne.

Odnosząc się następnie do zarzutów skarżącego dotyczących nierozważenia przez Burmistrza wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz braku odpowiedniego przeanalizowania kwestii lokalizacji zjazdu, Sąd uznał, iż zarzuty w tym przedmiocie nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do uwzględnienia wniesionej w sprawia skargi. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej kategorii gminnej – ul. [...], z której poprzez projektowany zjazd odbywać się będzie obsługa komunikacyjna działki. Zauważyć też należy, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana przez organ, który był jednocześnie właściwy do uzgodnienia decyzji w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. W takiej sytuacji nie powstaje obowiązek uzgodnienia decyzji. Skoro natomiast właściwy w obu kwestiach organ uznał, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, to tym samym oznacza to, że w tym wstępnym procesie inwestycyjnym uznał on, iż istnieje potencjalna możliwość skomunikowania inwestycji z drogą publiczną projektowanym zjazdem i, że możliwe jest włączenie do drogi ruchu drogowego spowodowanego realizacją inwestycji. Należy podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter, gdyż nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, a ich konkretyzacja i weryfikacje następuje dopiero na dalszych etapach procesu inwestycyjnego. Decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego i nie przesądza czy projektowana inwestycja zostanie kiedykolwiek zrealizowana. Dla tego samego terenu może być wydanych wiele decyzji o różnej treści, w zależności od zamiaru inwestycyjnego. Dopuszczalne jest także toczenie się, nawet równoległe kilku postępowań odnośnie tego samego terenu, lecz różnych inwestycji, a wnioskodawca nie musi legitymować się prawem do nieruchomości. Z powyższego wynika, że kwestia rzeczywistego prawnego i faktycznego skomunikowania inwestycji z drogą publiczną (istnienia zjazdu czy zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu), techniczne kwestie związane z zapewnieniem właściwej komunikacji terenu inwestycji z drogą publiczną, szczegółowe badane wpływu inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego, uwzględniające konkretny rodzaj inwestycji, nie mogą być weryfikowane na pierwszym etapie procesu inwestycyjnego, w ramach którego określa się jedynie warunki ramowe możliwej inwestycji, lecz właściwym etapem do ich badania jest etap wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę i etap wydawania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Żaden przepis prawa nie zawiera normy, która nakazywałaby konkretyzację tego rodzaju parametrów, jak infrastruktura i komunikacja na etapie ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 688/15 – dostępny jw.). Należy mieć też na uwadze, że sama kwestia możliwości realizacji zjazdu i związanych z tym wymogów objęta jest przedmiotem decyzji administracyjnej w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu. Natomiast zawarcie w decyzji o warunkach zabudowy zapisu, że budowa zjazdu publicznego jest uwarukowana otrzymaniem w drodze decyzji administracyjnej zgody zarządcy drogi miało w sprawie wyłącznie charakter informacyjny. Mając na uwadze wszystkie powołane argumenty, zgodzić należy się zatem z organem odwoławczym, że brak szczegółowego odniesienia się w podjętej decyzji do kwestii bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz możliwości lokalizacji zjazdu z drogi w ramach planowanej inwestycji, nie mogło skutkować uwzględnieniem wniesionej w sprawie skargi.

Ramowy charakter decyzji o warunkach zabudowy, okoliczność że tego rodzaju decyzja wydawana jest ona na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, że zakreśla ona jedynie ogólne ramy dla planowanej inwestycji, statuując jej charakterystyczne parametry, ale nie zawiera szczegółowych rozwiązań architektoniczno-budowlanych, powoduje że ochrona interesów osób trzecich oraz ochrona środowiska na etapie określenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania oraz jego zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych dla dalszych etapów procesu inwestycyjnego - etapu pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę. Dlatego też generalne zarzuty skarżącego dotyczące zawarcia w decyzji o warunkach zabudowy zbyt ogólnych zapisów odnośnie oddziaływania zamierzenia na środowisko czy ochrony osób trzecich nie mogły zostać uwzględnione.

Zamierzonego skutku nie mógł też odnieść zarzut naruszenia przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy art. 107 § 3 kpa w związku z brakiem poczynienia w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy szczegółowych rozważań w zakresie kontynuacji cech i funkcji zabudowy w obszarze analizowanym. W toku postępowania sporządzona została stosowna analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] września 2019 r., stanowiąca załącznik nr [...] do przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, w której to szczegółowo zbadano kwestie cech i funkcji zabudowy i wyjaśniono na jakiej podstawie organ oparł swoje ustalenia. Analiza ta stanowi załącznik do wydanej w sprawie decyzji o warunkach zabudowy i tworzy z nią integralną całość. Szczegółowe wyjaśnienia w tym przedmiocie znalazły się również w decyzji organu II instancji. Jednocześnie, podkreślić należy, iż przedmiotowa analiza sporządzona została zgodnie z obowiązującymi przepisami i kompleksowo odnosi się do wszystkich wymaganych kwestii, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp. W tym stanie rzeczy Sąd nie uznał zarzutu naruszenia art. 107 § 3 kpa, jako mogącego stanowić podstawę do uchylenia podjętych w sprawie decyzji.

Odnośnie zarzutu skarżącego niezgodności wydanej decyzji z wnioskiem inwestora poprzez zmodyfikowanie jego żądania w zakresie muru oporowego, należy wskazać, że z treści art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp wynika, że warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora. A zatem to wnioskodawca kształtuje treść swojego żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Treść złożonego wniosku wyznacza zaś przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. W przedmiotowej sprawie, istotnym jest zatem, że inwestor w toku postępowania wyraził stanowisko (w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r.), z którego wynikało, że dopiero na etapie projektowania/wniosku o wydanie pozwolenia na budowę projektant zadecyduje czy inwestor skorzysta z możliwości budowy przedmiotowego muru. Wobec tego, organ odwoławczy zasadnie uznał, że niemożliwym jest hipotetyczne dopuszczenie budowy muru oporowego, bez wskazania jakichkolwiek parametrów tego muru, który ponadto nie był przedmiotem analizy. Podkreślić należy przy tym, że ze stanowiska inwestora wynikało, że przedmiotowy mur oporowy nie jest planowany jako niezbędny element inwestycji, a zatem nie sposób uznać aby organ zmodyfikował żądanie inwestora. Jednocześnie, mając na uwadze, że inwestor nie zaskarżył decyzji organu odwoławczego w tym zakresie, zważyć należy, iż zakwestionowane działanie organu w zakresie kwestii muru oporowego było zgodne z intencją wnioskodawcy, a tym samym nie naruszało przepisów prawa.

Zamierzonego skutku nie mogły ponadto odnieść sformułowane przez skarżącego zarzuty dotyczące wydania przez organ II instancji decyzji merytorycznie bez uprzedniego sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, bez wymaganych załączników do decyzji oraz bez dokonania stosownych uzgodnień z innymi organami współdziałającymi. Wskazać należy bowiem, że przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna z [...] września 2019 r. – jak wykazano i co prawidłowo stwierdził organ II instancji - odpowiada wymogom wytyczonym przepisami upzp i rozporządzenia MI, jest kompletna i nie wymaga uzupełnienia, zaś charakter dokonanych korekt decyzji organu I instancji pozwalał na ich oparcie na ustaleniach zawartych w sporządzonej analizie, która ze względu na zakres modyfikacji decyzji organu I instancji (korekta parametru wysokości kalenicy zgodnie z treścią zmienionego wniosku inwestora, znajdując uzasadnienie w wynikach analizy oraz wyeliminowanie zapisu o dopuszczeniu możliwości budowy muru oporowego, nie stanowiącego przedmiot analizy) nie wymagała w tym zakresie uzupełnienia. Z tych też przyczyn nie było potrzeby powtarzania całej procedury uzgodnieniowej, sporządzenia ponownie projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz wymaganych załączników. Ustalenia zawarte w sporządzonej analizie oraz charakter dokonanych zmian, pozwalały organowi II instancji na dokonanie niezbędnej korekty sentencji decyzji o warunkach zabudowy, bez konieczności ponownego przeprowadzania procedury koniecznej do podjęcia decyzji o warunkach zabudowy. Wskazać należy przy tym, że bez wątpienia zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu I-instancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia I-instancyjnego. Zarówno postępowanie I, jak i II instancyjne mają w pełni charakter merytoryczny. Niemniej jednak - co wymaga szczególnego podkreślenia w kontekście przedmiotowej sprawy - aby podjąć jakiekolwiek działania mające na celu uzupełnienie ustaleń organu I instancji, organ odwoławczy musi mieć do tego uzasadnione podstawy. Skoro zatem w sprawie organ I instancji w wyczerpujący oraz odpowiadający przepisom prawa sposób przeprowadził postępowanie w sprawie – w tym uzyskał sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia projekt decyzji, sporządził stosowną analizę urbanistyczną, uzyskał wymagane w sprawie uzgodnienia w trybie art. 106 kpa - oraz wydał decyzję o warunkach zabudowy w odpowiadającej prawu formie, z uwzględnieniem wymaganych przepisami prawa załączników tekstowych i graficznych, to tym samym za niezasadne uznać należy zarzuty podnoszone w tym zakresie przez skarżącego.

Mając zatem na względzie powyższe uwagi, nie można było zdaniem Sądu podzielić stanowiska skarżącego, iż wydana dla spornej inwestycji decyzja ustalająca warunki zabudowy narusza obowiązujące przepisy. Decyzja ta spełnia bowiem wskazane w art. 61 ust. 1 upzp wymogi, w szczególności dobrego sąsiedztwa, dostępu do drogi publicznej i zgodności z przepisami odrębnymi, co zostało wykazane zarówno w sporządzonej w sprawie analizie jak i w decyzjach orzekających w sprawie organów. Zawiera ona także wszystkie niezbędne elementy oraz warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycyjnego, jakie wymagane są przepisami art. 54 upzp oraz określa te warunki w zgodzie z istniejącym stanem faktycznym, co potwierdza przeprowadzona w sprawie analiza. Przeprowadzono też wszystkie niezbędne i wymagane art. 53 ust. 4 upzp uzgodnienia. Decyzja zawiera również wymagane prawem załączniki, a projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy został przygotowany przez uprawnionego urbanistę. W tych warunkach nie było podstaw do odmówienia ustalenia dla inwestycji warunków zabudowy.

W tym stanie rzeczy, uznając kontrolowaną w sprawie decyzję organu odwoławczego za odpowiadającą prawu, zaś zarzuty skargi za niezasługujące na uwzględnienie, i niedające podstaw do uchylenia czy też stwierdzenia nieważności decyzji SKO oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji ustalającej warunki zabudowy, Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi.