Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt SA/Sz 130/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2004-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par 1 i art. 80, art, 145 par 1 pkt 1 i art 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 24 lutego 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący dek Sędzia NSA Elżbieta Makowska Sędziowie: Sędzia WSA Marzena Kowalewska Asesor WSA Arkadiusz Windak /spr/ Protokolant sekr.sąd. Maria Rosochacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2004r. sprawy ze skargi M. i D. P. na decyzję Wojewody z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę obiektu budowlanego I uchyla zaskarżoną decyzję II nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji


UZASADNIENIE

2 Sygn. akt SA/Sz 130/02

UZASADNI EN i E

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Starosta na podstawie art. 36a ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze. zm.) oraz art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku M. i D. P., zam. w Ł. przy ul. W. z dnia [...] r., zmienił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] r., nr [...] w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. W. części [...] i [...], powiększając w ten sposób powierzchnię mieszkalną oraz budowy [...] na [...], w zakresie przedłożonego aneksu do projektu podstawowego. Jednocześnie orzeczono, że pozostałe ustalenia zawarte w decyzji z [...] r. są nadal obowiązujące.

Od w/w decyzji odwołanie do Wojewody złożył A. R., zam. w Ł. przy ul. W., do którego budynków przylegają będące przedmiotem sprawy budynki inwestorów. Odwołujący się stwierdził, że w związku z zamiarem nadbudowy budynku gospodarczego do wysokości jego budynków obawia się, że w trakcie realizacji plany te mogą ulec zmianie. Dodał, że ze znanych mu materiałów wynika, że pomimo nie ukończenia pierwszej budowy inwestor stara się o rozpoczęcie drugiej nie mając dziennika budowy dotyczącego pierwszej budowy, nie posiadając kierownika budowy, ani wystarczających środków na jej realizację.

Wojewoda decyzją z dnia [...] r., znak; [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 36a ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie wydania decyzji o zmianie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] r., znak [...] w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego w części parteru i [...] oraz budowy [...] na [...] na nieruchomości położonej przy ul. W.. Uzasadnieniem decyzji było przyjęcie przez organ, iż wobec zaginięcia [...], brak jest dowodu świadczącego

3 Sygn. akt SA/Sz 130/02

o prowadzeniu robót po [...] r., w którym to roku z wykonywania [...] zrezygnował M. H.. Wobec powyższego, zdaniem organu, należało uznać, że przerwa w wykonywaniu robót trwała ponad [...] lata, a zatem decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. wygasła i brak jest podstaw do zastosowania art. 36a ustawy Prawo budowlane.

Skargę na wskazaną decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego złożyli M. i D. P. pismem z dnia [...] r. W uzasadnieniu skargi zarzucili organowi fi instancji: naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i 107 § 3 k.p.a., nie uwzględnienie i nie ustosunkowanie się do ich. twierdzeń składanych w trakcie postępowania, wedle których, po rezygnacji z usług dotychczasowego kierownika budowy M. H., sami, jako [...], w ramach swych uprawnień wynikających z art. 18 Prawa budowlanego, organizowali proces [...] poprzez zapewnienie wykonywania poszczególnych robót przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach. W ten sposób, na [...] tej, w [...] r. wykonane zostały poręcze i detale [...] oraz pokrycie [...] a w [...] r. wykonana została przebudowa [...] i [...]. Skarżący podnieśli, że o zmianę posiadanego pozwolenia na swą budowę wystąpili już w [...] r. a więc w czasie, gdy nie mogło być żadnych wątpliwości co do nieprzerwanej kontynuacji przez nich budowy. Powołując się na uzasadnienie wyroku NSA z dnia [...] r., sygn. [...],[...] r. wywiedli, że A. R. nie powinien uczestniczyć w sprawie jako strona postępowania, a jego odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] r. winno być uznane jako niedopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sad Administracyjny w [...] zważ vi co następuje:

Z mocy art. 85 i art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) w miejsce Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego utworzony został z dniem 1 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny , który właściwy jest do

4 Sygn. akt SA/Sz 130/02

rozpoznawania skarg wniesionych przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w sprawach, w których postępowanie nie zostało zakończone.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji ostatecznej, dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, doprowadziła co stwierdzenia, że decyzja ta została podjęta z naruszeniem prawa.

Podstawowymi przepisami prawa materialnego leżącymi u podstaw dokonanych w prowadzonym postępowaniu rozstrzygnięć są art. 36a ust. 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze. zm.) określanej w dalszej części jako "ustawa".

W myśl art. 36a ust. 1 ustawy, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Wynika z tego, że jedną z głównych przesłanek do zastosowania art. 36a ust. 1 ustawy jest funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę.

Należy mieć zatem na uwadze treść art. 37 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem [...] lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż [...] lata.

Główną kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy prowadzona budowa w oparciu o decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] r. została przerwana przez [...] na czas dłuższy niż [...] lata. Problem ten zauważył już Wojewoda podejmując decyzję z dnia[...] r., znak: [...] uchylającą decyzję Starosty Powiatowego z dnia [...] r" a którą to nakazał organowi I instancji wyjaśnienie stanu robót wykonywanych zgodnie z decyzją o pozwoleniu na rozbudowę [...] r. W swym uzasadnieniu Wojewoda podkreślił konieczność ustalenia, czy w/w decyzja nie wygasła na skutek okoliczności, o których mowa w art. 37 ustawy. Realizacja powyższego wskazania przez organ I instancji sprowadziła się do odebrania oświadczenia od M. H. - byłego [...]. W trakcie postępowania opinię w tym zakresie wyrazili również: D. P. pismem z dnia [...]

5 Sygn. akt SA/Sz 130/02

i z [...] r. oraz A. R. w wyjaśnieniu z dnia [...]

W oparciu o wskazane wyżej oświadczenia inwestora Starosta uznał, że nie nastąpiło wygaśniecie decyzji z [...]

Na podstawie tych samych dokumentów do odmiennego wniosku doszedł jednak organ II instancji. Wojewoda uznał, że brak jest dowodu świadczącego o prowadzeniu robót po [...] r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy stwierdził, że jest on daleko niewystarczający do ustalenia stanu faktycznego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia lub obowiązywania pozwolenia na budowę z dnia 22 października 1995 r. Okoliczność przerwania budowy na okres dwóch lat, od której uzależnione jest wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę i w konsekwencji niemożność wydania decyzji w trybie art. 36a ust. 1 ustawy, musi być ustalona w sposób rzetelny i niebudzący tak wielu wątpliwości. Nie sposób uznać, że wątpliwości z tym związane rozwiały, mało wnoszące w sprawie, oświadczenia M. H. z dnia [...] r. i z dnia [...] r.

Okoliczność zaginięcia dziennika budowy istotnie stanowi utrudnienie w ustaleniu zakresu i daty prac wykonywanych w trakcie realizacji inwestycji, jednakże jego brak sam w sobie nie uniemożliwia dokonania ustaleń w zakresie zrealizowanych robót budowlanych.

W toku postępowania organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie istotnych okoliczności sprawy powinno być prowadzone z uwzględnieniem wszystkich przepisów rozdziału IV Kodeksu postępowania administracyjnego. Udowodnienie faktu następuje przez dowody bezpośrednie, np. w drodze oględzin albo też przez dowody pośrednie, otrzymane w drodze oświadczeń lub wysłuchania zeznań świadków. Natomiast rozpatrując materiał dowodowy organ nie może pominąć jakiegokolwiek dowodu - może, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest to uzasadnić. W przeciwnym wypadku budzić to może uzasadnione

6 Sygn. akt SA/Sz 130/02

wątpliwości co do trafności oceny innych źródeł dowodowych i prawidłowości dokonania ustaleń stanu faktycznego.

W przedmiotowej sprawie organy obu instancji oprócz przyjęcia oświadczeń inwestora, jego [...] i byłego [...] nie podjęły żadnej próby ich zweryfikowania. Wojewoda w oparciu o tak zebrany materiał stwierdził nawet, że brak jest dowodów mających potwierdzać prowadzenie robót po [...] r. Organ odwoławczy nie wezwał np. [...] do przedłożenia dowodów, które mogłyby udokumentować jego twierdzenia o prowadzeniu robót w latach [...]. Za słuszne należy uznać uwagi skarżących podniesione w skardze, iż wskazywali organom w trakcie postępowania, iż prace budowlane prowadzili i nadal prowadzą we własnym zakresie (oświadczenie z [...] r.). Wskazali nawet na wykonanie konkretnych robót. Kwestię tą poruszył również A. R. w odwołaniu z dnia [...] r. w którym podał m.in., że "prace były prowadzone bez [...]" dodając, że brak kierownika [...] trwa już od [...] lat. Dalej zasugerował organowi, że roboty te powinno się nazwać [...], a nie [...] gdyż były wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym i polegały na odtworzeniu stanu pierwotnego.

Pomimo tych informacji organ odwoławczy uchylił się od wyjaśnienia tych rozbieżności i nie ustosunkował się w żaden sposób do poruszonych przez strony okoliczności.

Odnosząc się do zarzutu związanego z uczestnictwem w niniejszym postępowaniu na prawach strony A. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił prezentowanego przez skarżących stanowiska. W ocenie skarżących, powołujących się na wyrok NSA z dnia [...] r., sygn.[...],[...] r., A. R. pomimo, iż był stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na rozbudowę z dnia [...] r., to nie powinien uczestniczyć jako strona w postępowaniu zmierzającym do zmiany w/w decyzji w trybie art. 36a ust. 1 ustawy.

Skład orzekający w sprawie w pełni zgadza się z tezą iż unormowanie art. 36a jest przepisem swoistym, przepisem prawa materialnego o znaczeniu szczególnym i odmiennym od zakresu stosowania art. 155 k.p.a. Należy jednak odróżnić fakt uczestnictwa poszczególnych podmiotów w postępowaniu na prawach strony, od uzależnienia zmian w decyzji wydanej w oparciu o art. 36a ustawy, od

7 Sygn. akt SA/Sz 130/02

zgody wszystkich uczestników występujących na prawach strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Oczywistym wydaje się brak podstaw do uzależnienia możliwości dokonania jakichkolwiek zmian w obowiązującej decyzji o pozwoleniu na budowę od bezwzględnej zgody wszystkich stron. To organ rozpatrujący sprawę w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 36a ust. 1 zobowiązany jest z urzędu uwzględnić warunki wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę, mając na względzie zapewnienie ochrony uzasadnionych interesów osobom trzecim w rozumieniu art. 5 ustawy. Nie oznacza to jednak, że dotychczasowi uczestnicy postępowania mieliby zostać pozbawieni całkowicie swych praw w postępowaniu zmierzającym do zatwierdzenia przez organ, planowanych przez inwestora, istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Z istoty normy zawartej w art. 36a ust. 1 ustawy wynika, że ma on zastosowanie nie do drobnych zmian w realizowanej inwestycji, lecz dotyczy on istotnych odstępstw od projektu budowlanego, na którego realizację wyrażali swoją aprobatę ówcześni uczestnicy postępowania. Zatem zarzut rozpatrzenia przez organ II instancji odwołania A. R., jako niedopuszczalnego z uwagi na brak legitymacji przez w/w do jego wniesienia, Sąd uznał za nietrafny.

Mając na uwadze poczynione ustalenia faktyczne i prawne, nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w związku z czym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji.