Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 397/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: zobowiązano do wydania aktu lub podjęcia czynności
stwierdzono że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi K. W. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w sprawie z wniosku K. W. z dnia 1 lipca 2014 r. I. zobowiązuje Burmistrza [...] do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku K. W. z dnia 1 lipca 2014 r. w zakresie punktu 2 - w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność Burmistrza [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz skarżącego K. W. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

K. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądanej w pkt nr 2 jego wniosku z dnia 1 lipca 2014r.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił m.in., że wnioskiem z dnia 1 lipca 2014 r. wystąpił z żądaniem udostępnienia informacji publicznej. W punkcie drugim tego wniosku wniósł o udostępnienie mu części graficznej projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej gminy uzdrowiskowej [...] sporządzonego w ramach § 1 pkt 2 lit. b umowy z dnia 27 listopada 2013 r. nr umowy [...].

Pismem z dnia 29 sierpnia 2014 r. Burmistrz Miasta [...] poinformował skarżącego, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzony na zlecenie Burmistrza Miasta [...] nie stanowi informacji publicznej. Dokument ten nie jest bowiem dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112 poz. 1198, dalej u.d.i.p.), lecz dokumentem wewnętrznym.

W wywiedzionej skardze skarżący zarzucił, że organ w sposób uporczywy i celowy pozbawia obywateli konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji RP), a w szczególności pozbawia obywateli dostępu do pozostających w posiadaniu tegoż organu dokumentów związanych z wykonywaniem władzy publicznej.

W ocenie skarżącego całkowicie nieuzasadnione jest tworzenie przez organ nowej, niezdefiniowanej kategorii dokumentów związanych z wykonywaniem władzy publicznej tj. "dokumentu wewnętrznego" oraz przeciwstawianie takiego wytworu definicji dokumentu urzędowego znajdującej się w art. 6 ust. 2 u.d.i.p.

K. W. podniósł, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, realizując w praktyce konstytucyjną zasadę informowania obywateli o działalności organów władzy publicznej, nie ogranicza obowiązku udostępniania informacji w trybie wnioskowym wyłącznie do wąskiego zakresu dokumentów urzędowych, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Przeciwnie, ustawa ta posługując się w art. 6 przykładowym wyliczeniem, jakie informacje stanowią informacje publiczne, ma służyć jak najszerszej realizacji powołanej wcześniej zasady konstytucyjnej zapisanej w art. 61 Konstytucji RP.

Zdaniem autora skargi zasadą jest, że wszelkie dokumenty związane z wykonywaniem działań organów administracji publicznej i pozostające w posiadaniu organu administracji publicznej, a nie tylko dokumenty urzędowe, stanowią informację publiczną. Jaskrawym nadużyciem pozostaje zdaniem skarżącego wyróżnianie szczególnej kategorii "dokumentów wewnętrznych", czy też "dokumentów roboczych", które miałyby nie stanowić informacji publicznej, pomimo że pozostają związane z wykonywaniem działań organów administracji publicznej.

W ocenie K. W. wprost na obowiązek udostępnienia obywatelom w trybie wnioskowanego dostępu do informacji publicznej wszelkich dokumentów związanych z procesem legislacyjnym zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2213/13.

Skarżący podniósł także, że rażącym naruszeniem prawa pozostaje celowe ignorowanie przez Burmistrza Miasta [...] narzuconego przez ustawodawcę w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminu rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Stanowisko Burmistrza o tym jakoby informacja żądana przez skarżącego we wniosku z dnia 1 lipca 2014 r. nie stanowiła informacji publicznej, a "dokument wewnętrzny", Burmistrz Miasta [...] przedstawił dopiero w piśmie z dnia 29 sierpnia 2014 r.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

W obszernym uzasadnieniu organ wskazał, że warunkiem wniesienia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego jest wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Powyższe stanowisko potwierdza zdaniem organu postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 października 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 255/14. Jeżeli zatem w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, to skarga w niniejszej sprawie nie spełnia warunków formalnych i w związku z tym na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powinna zostać odrzucona.

Nadto organ, wskazując na treść art. 101 ust. 1 oraz 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podniósł, że z przepisów tych wynika, iż warunkiem skorzystania z prawa do zaskarżenia bezczynności organu także w przedmiocie dostępu do informacji publicznej jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, co w niniejszej sprawie oznaczało wezwanie organu do doręczenia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 13 czerwca 2013 r.

Zdaniem organu treść przepisu art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest jasna, nie wymaga wykładni i wprost odsyła do przepisów innych ustaw, w tym ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tej sytuacji skarżący miał zatem obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa, tak jak czynią to inni obywatele na gruncie przepisów innych spraw objętych ustawami szczególnymi.

Z ostrożności procesowej Burmistrz Miasta [...] podniósł, że żądanej przez skarżącego informacji nie można zakwalifikować do kategorii jakiegokolwiek dokumentu, a tym bardziej do kategorii dokumentów urzędowych. Przygotowana pierwotnie część graficzna projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie została w żaden sposób zaakceptowana przez organ i nie stanowiła wyrazu jego woli, co do tego czy ta część graficzna stanie się projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który będzie stanowił podstawę dokonywania ustaleń i opinii przez właściwe organy występujące w procesie uchwalania miejscowego planu. Zdaniem autora odpowiedzi na skargę gdyby skarżący zażądał udostępnienia części graficznej projektu miejscowego planu zaakceptowanej przez organ, będącej następnie podstawą dokonywania ustaleń i opinii przez właściwe organy, to z pewnością taki dokument skarżący by otrzymał, bowiem byłby to dokument stanowiący wyraz woli Burmistrza [...].

W ocenie organu zachodzi wyraźna różnica pomiędzy cytowanym przez skarżącego orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2212/13, a stanem niniejszej sprawy. W cytowanym przez skarżącego orzeczeniu chodziło o dokument stanowiący wyraz woli funkcjonariuszy publicznych, zaś w niniejszej sprawie mamy do czynienia jedynie z wytworem pracy wykonawcy przez nikogo niezaakceptowanym i nie stanowiącym tym samym wyrazu woli kogokolwiek, co do tego, czy temu wytworowi pracy wykonawcy nadać charakter oficjalnego projektu części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dalej organ podniósł, że skarżący nie zwrócił się o udzielnie jednej, ale szeregu informacji publicznych, co już samo w sobie wydłuża czas konieczny do rozpatrzenia wniosku o udzielnie informacji publicznej. Jednocześnie w odpowiedzi na skargę podniesiono, iż pismem z dnia 7 lipca 2014 r. organ musiał wezwać skarżącego o doprecyzowanie wniosku w zakresie prawidłowego określenia daty umowy, na którą skarżący powołał się we wniosku z dnia 1 lipca 2014 r., co już uzasadniało konieczność przedłużenia załatwienia sprawy.

Autor odpowiedzi na skargę zauważył nadto, iż organ już w dniu 31 lipca 2014r. pismem znak: [...] w zasadniczej części rozstrzygnął sprawę informując skarżącego, że wniosek w zakresie punktu 1, tj. projektów wystąpień do PPIS i RDOŚ w sprawie uzgodnienia zakresu i stopnia szczegółowości informacji zawartych w prognozie oddziaływania na środowisko sporządzonych w ramach § 1 pkt 2 lit. a umowy nr [...] z dnia 27 listopada 2013 r. nie może być załatwiony zgodnie z wnioskiem, ponieważ dokumenty te nie stanowią informacji publicznej. W niniejszej sprawie konieczne było ponadto wystąpienie do wykonawcy, czy będzie korzystał z tajemnicy przedsiębiorcy, co również znacznie wydłużało termin załatwienia sprawy (odpowiedź udzielna dopiero w dniu 19 sierpnia 2014 r.).

Przedstawiony wyżej przebieg postępowania wyraźnie wskazuje, że organ nie pozostawał i nie pozostaje w bezczynności. Wszelkie czynności, które organ mógł podejmować stosowanie do przebiegu postępowania, podejmował w zakreślonych przez prawo terminach lub też przedłużał stosownymi pismami terminy podejmowania określonych czynności w sprawie. Przebieg postępowania wynikał zaś z okoliczności niezależnych od organu, tj. zależny był od działania strony.

Na końcu organ podniósł, że skarżący, jego żona Z. N. oraz E. Z., będący pełnomocnikiem obojga kierują do organu ogromną ilość skarg, co powoduje, że równocześnie procedowane są wobec wskazanych osób ogromne ilości spraw na gruncie samego postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę między innymi w zakresie orzekania w sprawach skarg na bezczynność.

Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skarga K. W. okazała się zasadna i jako taka zasługiwała na uwzględnienie

W pierwszej kolejności należy wskazać, że wbrew stanowisku Burmistrza Miasta [...] wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą na bezczynność.

Zgodnie z utrwalonym i jednolitym poglądem orzecznictwa i doktryny dla dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 wszystkie powołane w treści uzasadnienia orzeczenia dostępne są w internetowej bazie orzeczeń: cbois.nsa.gov.pl).

Odnośnie stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Przepisy te nie mają zatem zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, które mają charakter czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wprawdzie art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05).

W sprawie udostępnienia informacji publicznej nie znajdzie także zastosowania tryb wynikający z art. 101 lub art. 101a ustawy o samorządzie gminnym. Ten ostatni przepis będzie miał zastosowanie do tych czynności, do wykonywania których zobowiązany jest wyłącznie organ gminy. Nie ma podstaw, aby z uwagi na ogólną treść art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a. uznać, że art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie będzie miał w tej sprawie zastosowania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 września 2014r. sygn. akt II SAB/Kr 213/14).

Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3).

Rozważając podmiotowy aspekt sprawy należy zauważyć, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że Burmistrz Miasta [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p.).

Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu w trybie w niej określonym. W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Przykładowy katalog informacji publicznych udzielanych na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej zawiera art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (a), projektowaniu aktów normatywnych (b), programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań (c). W pkt 3 lit c wskazano natomiast na informacje o zasadach funkcjonowania władzy publicznej i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, w tym o sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych.

W orzecznictwie podkreśla się, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 721/08).

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi należy stwierdzić, że jej przedmiotem uczyniono bezczynność Burmistrza Miasta [...] polegającą na nierozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 1 lipca 2014 r. w zakresie pkt 2 tego wniosku, w którym skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej tj. części graficznej projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej gminy uzdrowiskowej [...] sporządzonego w ramach § 1 pkt 2 lit. b umowy nr [...] z dnia 27 listopada 2014 r., poprzez wykonanie kserokopii części graficznej projektu planu w skali 1:2000 przedstawionej na kopii mapy zasadniczej oraz dodatkowo poprzez wykonanie na płycie CD kopii formy elektronicznej części graficznej projektu planu w oprogramowaniu EW Mapa (z możliwością wyszukiwania działek ewidencyjnych).

Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę stoi na stanowisku, że informacją publiczną niewątpliwie będzie całość dokumentacji posiadanej przez organ - Burmistrza Miasta [...], której używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań - w tym wypadku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem także i projekt części graficznej planu.

W myśl art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Z kolei w świetle § 12 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), wykonanie czynności, o których mowa w art. 17 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokumentuje się poprzez sporządzenie dokumentacji prac planistycznych. Zarówno cyt. przepis ustawowy, jak i przepis rozporządzenia wskazują, że w omawianym przypadku rzecz nie dotyczy indywidualnej, jednostkowej sprawy obywatela, rozstrzyganej w trybie procedury administracyjnej, regulowanej przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego lecz chodzi tu o realizację zamierzeń publicznoprawnych, które w efekcie końcowym mają doprowadzić do przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie wprowadzenia zmian w uchwalonym i przyjętym już planie. Nie powinno budzić wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie uchwalenia (lub zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest postępowaniem zmierzającym do uchwalenia bądź zmiany prawa miejscowego i już choćby z tego względu wszelka informacja o jego przebiegu musi korzystać z waloru publicznej dostępności, jako że proces stanowienia prawa, nawet gdy odbywa się z udziałem czynników innych, niż publiczne, ma charakter publiczny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 44/13).

Z uwagi na powyższe nie ulega wątpliwości, że żądany przez skarżącego projekt części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi informację publiczną.

Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że projekt ten został wykonany przez firmę zewnętrzną (pracownię projektową). Kluczowe znaczenie ma, że został on wykonany na zlecenie gminy, w związku z wykonywaniem przez gminę władztwa planistycznego.

Raz jeszcze podkreślić należy, że za informacje publiczne należy uznać informacje odnosząc się do podmiotów wykonujących funkcje publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02). Wspomniana wykładnia pojęcia informacji publicznej opiera się przede wszystkim na treści art. 61 Konstytucji RP, wskazującego jako kryterium udostępniania informacji, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne.

Z powyższych względów nie można podzielić stanowiska organu, że skoro projekt części graficznej planu nie został zaakceptowany przez organ i nie stanowił wyrazu jego woli, co do tego czy projektowi temu nadać charakter oficjalnego projektu, to nie stanowi on informacji publicznej. Wszelkie dokumenty służące realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnoszące się do niego bezpośrednio, stanowią informację publiczną. Informację publiczną mogą zatem również zawierać materiały archiwalne bądź może ona dotyczyć zamierzeń organów publicznych (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 33-34). Kryterium kwalifikacji planowanych działań organów jest, zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczność, czy informacja dotyczy zamierzeń w kwestiach ogólnych - w sferze prawodawczej bądź polityki państwa, a nie w sprawach indywidualnych.

Odnosząc się w tym miejscu do stanowiska organu, że gdyby skarżący zażądał udostępnienia części graficznej projektu planu zaakceptowanej przez organ, to dokument taki by otrzymał, zauważyć należy, że w sytuacji o jakiej pisze organ skarżący nie musiałby występować z wnioskiem w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem projekt planu wraz z jego załącznikami zostałby wyłożony do publicznego wglądu (art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej w sytuacji kiedy przedmiot wniosku jest desygnatem informacji publicznej jego rozpoznanie może przybrać następujące formy: czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej, pisma informującego, że wezwany podmiot nie dysponuje żądaną informacją albo decyzji o odmowie udostępnienia informacji, względnie o umorzeniu postępowania.

Termin udostępnienia informacji publicznej na wniosek został określony w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., który stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Przepis art. 13 ust. 2 u.d.i.p. stanowi zaś, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

W świetle jednoznacznej treści wskazanego przepisu wskazać w tym miejscu należy, że przedłużenie terminu do udostępnienia informacji może nastąpić jedynie w sytuacji, kiedy organ zamierza żądaną informację udostępnić. Organ nie może zaś korzystać z dyspozycji art. 13 ust. 2 u.d.i.p. w sytuacji kiedy zamierza negatywnie rozpoznać wniosek o udzielenie informacji w tym sensie, iż zamierza poinformować skarżącego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub też zamierza wydać decyzję o odmowie udostępnienia tej informacji. W związku z powyższym poinformowanie przez Burmistrza Miasta [...] w piśmie z dnia 31 lipca 2014r., iż wniosek w zakresie pkt 2 nie może zostać załatwiony w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie może stanowić usprawiedliwienia dla pozostawania organu w bezczynności.

W zaistniałym stanie rzeczy skargę należało uznać za uzasadnioną i mając na uwadze treść art. 149 p.p.s.a. konieczne stało się zobowiązanie Burmistrza Miasta [...] do załatwienia w terminie 14 dni wniosku skarżącego z dnia 1lipca 2014 r. w zakresie pkt 2 wniosku tj. w zakresie w jakim skarżący domagał się udostępnienie części graficznej projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej gminy uzdrowiskowej [...] sporządzonego w ramach § 1 pkt 2 lit. b umowy z dnia 27 listopada 2013 r. nr umowy [...], o czym orzeczono w pkt I wyroku.

W pkt II wyroku, Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność w niniejszej sprawie nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność w rozpoznaniu wniosku nie polegała bowiem na milczeniu organu, lecz wynikała z błędnego przekonania, że żądane przez skarżącego informacje nie stanowią desygnatu informacji publicznej.

Sąd wziął pod uwagę również i to, że naruszenie określane jako rażące musi mieć charakter oczywisty i nie może wynikać z różnych interpretacji przepisów prawa. Tymczasem kwestia zakwalifikowania wnioskowanej przez skarżącego projektu kopii części graficznej przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego jako informacji publicznej w sytuacji kiedy projekt ten ten nie został ostatecznie zweryfikowany przez organ wykonawczy gminy i przedstawiony do dalszego procedowania, nie wynika wprost z przepisów prawa i może wywoływać pewne obiektywne rozbieżności w praktycznym stosowaniu prawa przez podmioty obowiązane do udostępniania informacji publicznej.

Z tego też względu Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono natomiast na mocy art. 200 p.p.s.a. w zw. z art.205 §1 p.p.s.a. (pkt III wyroku).