Postanowienie NSA, sygn. akt I GSK 1414/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 15 gga ust. 1, ust. 11
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 4 ust. 1 lub 2
journal: Dz.U. 2021 poz 162
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - t.j.
article: art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Henryk Wach po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. Sp. k. w Ł. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Łd 529/21 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. Sp. k. w Ł. na czynność Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Łodzi w przedmiocie odmowy zawarcia umowy o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 21 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Łd 529/21 w pkt 1. odrzucił skargę A. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w Ł. na czynność Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Łodzi w przedmiocie odmowy zawarcia umowy o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy. W pkt 2 zwrócić skarżącej 200 złotych, uiszczoną tytułem wpisu od skargi.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

A. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Ł. (dalej: skarżąca lub spółka) wniosła skargę na czynność Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Łodzi w przedmiocie odmowy zawarcia umowy o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy.

Zaskarżonej czynności zarzucono naruszenie art. 15 gga ust. 1 i ust. 11 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.; dalej: ustawa COVID-19) poprzez brak przyznania świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinasowanie wynagrodzenia pracowników, podczas gdy Spółka spełnia przesłanki do otrzymania dofinasowania.

Uzasadniając odrzucenie skargi spółki na powyższą czynność WSA w Łodzi podkreślił, że żaden z przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019, poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), nie pozwala na uznanie jej za czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Sąd I instancji podniósł, że o kwalifikacji określonego aktu, jako decyzji decyduje to, czy został wydany w okolicznościach uprawniających do wydania decyzji, w oparciu o materialnoprawną podstawę prawną i czy zawiera władcze rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie jednostki. Jeśli tak jest, należy przy kwalifikacji aktu kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Umożliwia to stronie skorzystanie z prawa do procesowej ochrony. Z kolei kategoria czynności materialno-technicznej, choć trudna do zdefiniowania, musi spełniać pewne konstytutywne cechy. Zalicza się do niej akty, które: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną.

W ocenie WSA kluczowe dla zakwalifikowania zaskarżonej czynności jest sięgnięcie do wykładni systemowej wewnętrznej ustawy stanowiącej tarczę antykryzysową i przeanalizowanie rodzajów świadczeń w niej przyznanych oraz sposobu ich udzielania bądź odmowy udzielenia. Analiza ta wyklucza kwalifikację informacji o nieprzyjęciu wniosku do realizacji, jako decyzji administracyjnej oraz jako czynności materialno-technicznej. Po pierwsze, ustawodawca wprost wskazał przypadki, gdy przyznanie lub odmowa przyznania dofinansowania lub świadczenia mają charakter decyzji administracyjnej. Są to: art. 15a ust. 8 pkt 1 i 2 ustawy COVID-19- decyzja Prezesa Zarządu PFRON o wysokości rekompensaty, gdy ustalona przez PFRON kwota rekompensaty wynagrodzenia pracownikom niepełnosprawnym jest inna niż określona we wniosku o rekompensatę, decyzja o odmowie wypłaty rekompensaty; art. 15ga ust. 12 ustawy COVID-19- decyzja o odmowie przyznania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników zatrudnionych przez osobę prawną, jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną lub osobie fizycznej, której przysługuje tytuł prawny do zabytku o statusie pomnika historii w przypadku spadku dochodów podmiotu uzyskiwanych w związku z funkcjonowaniem zabytku; art. 15gg ust. 26 ustawy COVID-19 - decyzja o odmowie dofinansowania ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wynagrodzeń pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym lub obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie COVID-19; art. 15zv cyt. ustawy - decyzja o odmowie przyznania świadczenia postojowego. Dodać należy, że w każdym z ww. przypadków ustawodawca przewidział od decyzji odmownej drogę odwoławczą przez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 15a ust. 9 cyt. ustawy - do Prezesa Zarządu PFRON) lub odwołania (art. 15ga ust. 13 i art. 15gg ust. 27 ustawy COVID-19 - do samorządowego kolegium odwoławczego, art. 15zv ust. 2 cyt. ustawy - do właściwego sądu na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego). W przypadku zaś świadczeń z art. 15ga i 15gg ustawy COVID-19 - decyzje wydaje dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy.

Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 15 gga ust. 1 ustawy o COVID przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, który na dzień 30 września 2020 r. prowadził działalność gospodarczą, oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.20.Z, 59.14.Z, 74.20.Z, 77.21.2, 79.90.A, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1662), lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93,29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, i którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z trzech miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy w następstwie wystąpienia COVID-19 co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego, może zwrócić się z wnioskiem o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników w rozumieniu art. 15g ust. 4 ww. ustawy o COVID.

Zdaniem WSA ustawodawca świadomie zróżnicował sposoby przyznawania świadczeń (dofinansowania) w tarczy antykryzysowej. Jednoznacznie wskazał, w których przypadkach odmowa uwzględnienia wniosku następuje w formie władczej (decyzja administracyjna z możliwością jej skontrolowania środkami zaskarżenia, takimi jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i odwołanie), a w których nie ma takiego charakteru, bowiem samo przyznanie świadczenia następuje na podstawie umowy zawieranej w warunkach fakultatywności, a nie obowiązku. Obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji, gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powinny mieć, bowiem zapewnioną ochronę na drodze sądowej. Kwalifikując określone zachowanie organu, jako czynność materialno-techniczną, że czynności materialno-techniczne odpowiadają formule wykonywania prawa, a nie jego stosowania. Odpowiadają, więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek. W sytuacji, gdy ustawodawca prawo do określonego świadczenia reguluje, jako fakultatywne i przyznawane na zasadzie zawieranej umowy, trudno mówić o uprzednim i wynikającym z przepisów prawa stosunku administracyjnoprawnym wykreowanym przez przepisy, których dana czynność materialno-techniczna jest wyłącznie wykonaniem. Dofinansowanie mające na celu ochronę miejsc pracy zachodzi poprzez zawarcie umowy o charakterze cywilnoprawnym. Wraz z wnioskiem przedsiębiorca składa podpisaną umowę, którą przesyła w postaci elektronicznej do właściwego wojewódzkiego urzędu pracy, zaś wypłata świadczeń następuje na podstawie umowy zawartej między dyrektorem wojewódzkiego urzędu pracy a przedsiębiorcą. Oznacza to, że dofinansowanie wynagrodzenia pracowników należy do sfery cywilnoprawnej, skoro wniosek jest w istocie wnioskiem o zawarcie umowy w tym przedmiocie. Tymczasem sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania zarzutów odnośnie prawidłowości zawierania umów o charakterze cywilnoprawnym.

Sąd I instancji wskazał na uwadze istnienie tzw. hybrydowych postępowań, czy sytuacji prawnych, w których pierwszy etap ma charakter administracyjnoprawny, a podejmowane na tym etapie czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego i dopiero pozytywne zakończenie tego etapu dla wnioskodawcy prowadzi do zawarcia cywilnoprawnej umowy. Przepisy regulujące określoną instytucję powinny dawać podstawę do wyprowadzenia (wyinterpretowania) takiej dwuetapowości udzielenia dofinansowania, np. przewidywać, że pierwszy etap kończy się kwalifikacją pozytywną lub negatywną po ocenie spełnienia przesłanek (np. umieszczeniem na liście podmiotów dofinansowywanych lub odmową zakwalifikowania wniosku do dofinansowania), zaś drugi etap stanowi zawarcie umowy cywilnoprawnej. Nie mamy z taką regulacją do czynienia w przypadku dofinansowania z art. 15gg ust. 1 i 2 ustawy o COVID. W tym przypadku dofinansowanie następuje na podstawie fakultatywnie zawieranej umowy o charakterze cywilnoprawnym. Tymczasem organy administracji oraz sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania zarzutów odnośnie prawidłowości zawierania umów o charakterze cywilnoprawnym.

A. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Ł. wniosła skargę kasacyjną na powyższe postanowienie domagając się jego o uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Autor skargi kasacyjnej wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

1. art. 15gga ust. 1, 2, 11 i 24 ustawy COVID-19 poprzez nieprawidłową wykładnię tego przepisu i stwierdzenie, że zawarcie umowy o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych jest fakultatywne, podczas gdy w każdym przypadku, gdy spełnione są przesłanki do otrzymania wsparcia finansowego i zawarcia umowy, organ administracji publicznej zobowiązany jest do jej zawarcia;

2. art. 15gga ust. 1,2, 11 i 24 ustawy COVID-19 poprzez nieprawidłową wykładnię tego przepisu i stwierdzenie, że postępowanie w sprawie zawarcia umowy o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych jest postępowaniem z zakresu prawa cywilnego i nie zasługuje na kontrolę sądowoadministracyjną, podczas gdy odmowa zawarcia umowy o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych jest władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej w indywidualnej sprawie i podlega kontroli sądowoadministracyjnej;

3. art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi ze względu na jej niedopuszczalność.

alternatywnie

4. art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi ze względu na jej niedopuszczalność

Podczas gdy zawarcie umowy o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy jest władczym rozstrzygnięciem organu administracji i jako takie powinno podlegać kontroli sądowoadministracyjnej.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Łodzi w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 15 gga ust. 1 ustawy o COVID przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, który na dzień 30 września 2020 r. prowadził działalność gospodarczą, oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.20.Z, 59.14.Z, 74.20.Z, 77.21.2, 79.90.A, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1662), lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93,29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, i którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z trzech miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy w następstwie wystąpienia COVID-19, co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego, może zwrócić się z wnioskiem o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników w rozumieniu art. 15g ust. 4 ww. ustawy o COVID. Wniosek ten jest rozpoznawany przez organ, który może uwzględnić wniosek i przyznać świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinasowanie wynagrodzenia pracowników lub odmówić przyznania ww. świadczenia. Z kolei art. 15 gga ust. 9 ustawy o COVID stanowi, że Dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy, po stwierdzeniu kompletności wniosku i złożeniu przez przedsiębiorcę wszystkich oświadczeń, o których mowa w ust. 6 pkt 2-7, występuje niezwłocznie w formie elektronicznej do dysponenta Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych o przyznanie limitu/zapotrzebowania na środki na wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy. Stosownie do art. 15 gga ust. 11 ustawy o COVID dofinansowanie jest udzielane na podstawie umowy o świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy i przysługuje przez łączny okres 3 miesięcy kalendarzowych, przypadających od miesiąca złożenia wniosku.

Analiza powyższej regulacji prawnych prowadzi do wniosku, że w sprawie nie mamy do czynienia z klasyczną umową cywilnoprawną. Otóż umowa ta została uregulowana (ma podstawę prawną) w art. 15 gga ustawy o COVID, który to przepis znajduje się w obszarze prawa administracyjnego. Reguluje, bowiem stosunki pomiędzy państwem a jednostką. Nie sposób, zatem nie dostrzec silnych powiązań tej umowy z prawem administracyjnym. Zawieranie tej umowy wiąże się z realizacją określonych zadań Dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy, jako organu administracyjnego. Działanie organu na podstawie art. 15 gga ustawy o COVID jest, zatem działaniem z zakresu administracji publicznej, tyle tylko, że z wykorzystaniem pewnych konstrukcji cywilnoprawnych.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji zwrócił uwagę na istnienie tzw. hybrydowych postępowań czy sytuacji prawnych, w których pierwszy etap ma charakter administracyjnoprawny a podejmowane na tym etapie czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego i dopiero pozytywne zakończenie tego etapu dla wnioskodawcy prowadzi do zawarcia cywilnoprawnej umowy. Jednocześnie Sąd ten doszedł do wniosku, że w tej sprawie nie mamy do czynienia z takim przypadkiem.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach tej sprawy, aby uznać, że organ administracyjny rozstrzyga lub podejmuje czynność dotyczącą uprawnień lub obowiązków z zakresu administracji publicznej, należy wskazać przepis lub przepisy, z których wynika, że upoważniają one dany organ do decydowania o tym, że z jednym podmiotem umowa zostanie zawarta, a z innym - nie. Przytoczone przepisy nie zawierają takiego uregulowania, które wskazywałoby, wprost, że Dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy, może o tym rozstrzygać. W przepisie art. 15 gga ust.9 ustawy o COVID wskazano, że dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy, po stwierdzeniu kompletności wniosku i złożeniu przez przedsiębiorcę wszystkich oświadczeń, o których mowa w ust. 6 pkt 2-7, występuje niezwłocznie w formie elektronicznej do dysponenta Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych o przyznanie limitu/zapotrzebowania na środki na wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy. Oznacza to, że gdy organ ten zamierza "przyznać" świadczenie, musi zawrzeć umowę, ale najpierw musi podjąć rozstrzygnięcie, że to uczyni. Ustawodawca przemilczał, w jakiej formie ma nastąpić odmowa przyznania świadczenia. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że nie jest to decyzja administracyjna. Z uwagi na to, że mamy tu do czynienia z dysponowaniem przez Dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy, środkami z funduszu pracy, nie mamy tu typowej relacji cywilnoprawnej, ale administracyjnoprawną konstrukcję związaną z podejmowaniem aktu w oparciu o ustawowe upoważnienie do dysponowania środkami funduszu. Dopiero w dalszej kolejności, jeżeli Dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy, dojdzie do wniosku (podejmie rozstrzygnięcie), że chce przekazać pewne środki beneficjentowi zawiera umowę. W tym działaniu (rozstrzygnięciu), poprzedzającym zawarcie umowy, należy również dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek, aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie, której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (podobnie też NSA w postanowieniu z 18 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 474/21). Stwierdzenie przez Dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy, że w konkretnym przypadku nie zawrze umowy na podstawie art. 15gga ustawy COVID stanowi rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, które ponadto odnosi się do sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy. W istocie rzeczy, wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonym postanowieniu, również w tej sprawie mamy do czynienia z dwuetapowością postępowania związanego z przyznaniem świadczenie. Pierwszy etap oparty jest o konstrukcje administracyjnoprawne, natomiast drugi etap to etap cywilnoprawny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro w art. 15gga ust. 9 ustawy COVID wskazano, że Dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy, po stwierdzeniu kompletności wniosku i złożeniu przez przedsiębiorcę wszystkich oświadczeń (....) występuje niezwłocznie w formie elektronicznej do dysponenta Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych o przyznanie limitu/zapotrzebowania na środki, to organ ten ocenia warunki przyznania dofinansowania i sam kreuje relację prawną, a nie jedynie urzeczywistnia obowiązek wynikający już z przepisów prawa przez jego konkretyzację, co odpowiadałoby formule czynności materialno-technicznej. Podzielając to stanowisko należy dojść do wniosku, że mamy tu do czynienia z innym aktem, a nie z czynnością materialno – techniczną.

Na koniec należy dodać, że sądowej kontroli aktu odmowy zawarcia umowy, o którym mowa w art. 15gga ust. 1 ustawy COVID nie wyklucza okoliczność, że jest on podejmowany w sferze uznania administracyjnego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, ponieważ w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Należy zaznaczyć, iż o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę. Nie wyklucza to możliwości otrzymania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w razie uwzględnienia skargi przez sąd I instancji – na podstawie art. 200 p.p.s.a. – jako kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07 opubl. ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42).