Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 168/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Bankowe prawo
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 104, art. 127 § 3, art. 134
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 5, art. 12 ust. 2a pkt 10
journal: Dz.U. 2016 poz 174
law: Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym - tekst jedn.
article: art. 70 ust. 2, art. 71 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1910
law: Ustawa z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych - tekst jedn.
article: art. 138 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1376
law: Usatwa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 782/17 w sprawie ze skargi Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej w S. na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 września 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 782/17 oddalił skargę Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej z siedzibą w S. na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa w S. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji z pozostawieniem temu Sądowi rozstrzygnięcia o kosztach postępowania.

Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania, tj. przepisu art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) w zw. z przepisem art. 12 ust. 2a pkt 10 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 174 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o nadzorze), który to przepis w sposób jednoznaczny przesądza, że na gruncie ustawy o skok upomnienie ma charakter decyzji administracyjnej, podejmowanej przez Komisję Nadzoru Finansowego, działającą in gremio. W związku z czym upomnienie, jako rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, powinno być wydane w formie decyzji administracyjnej. Powyższe uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, błędna interpretacja powyższego przepisu, sprowadzająca się do uznania, że wynika z niego tylko to, że upomnienie winno być udzielone na piśmie, a nie musi mieć postaci decyzji administracyjnej, stała się przyczyną stwierdzenia niedopuszczalności wniosku Kasy Krajowej o ponowne rozpatrzenie sprawy;

II. przepisów postępowania, tj. przepisu art. 127 § 3 k.p.a. poprzez bezzasadne stwierdzenie niedopuszczalności wniosku Kasy Krajowej o ponowne rozpatrzenie sprawy, wynikające z błędnego przyjęcia, iż akt Komisji Nadzoru Finansowego zawarty w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. [...], nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisu art. 104 k.p.a. pomimo, że przepis ten stanowi, iż załatwienie sprawy administracyjnej następuje co do zasady przez wydanie decyzji, a udzielenie upomnienia członkowi zarządu Kasy lub Kasy Krajowej, o jakim mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1910 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o skok), jest merytorycznym załatwieniem sprawy administracyjnej. Powyższe uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, bowiem stało się ono przyczyną wydania zaskarżonego postanowienia i nienadania biegu wnioskowi Kasy Krajowej o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Pismem z dnia 11 stycznia 2018 r. (data stempla pocztowego nadania przesyłki) zatytułowanym odpowiedź na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie.

W petitum skargi kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa procesowego, które sprowadzają się do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 104 k.p.a. w związku art. 12 ust. 2a pkt 10 ustawy o nadzorze oraz art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy o skok. Z powyższego wynika, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał w jej petitum jednostki redakcyjnej art. 104 k.p.a., który to przepis zawiera dwa paragrafy, mając jednakże na uwadze treść poszczególnych paragrafów tego przepisu oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej, należy przyjąć, iż chodzi tu zarówno o § 1, jak i 2 tego przepisu. Podstawowym zagadnieniem prawnym, które znalazło się u podstaw wszystkich zarzutów kasacyjnych była kwestia charakteru prawnego spornego upomnienia oraz kwestionowanie przyjęcia przez Sąd I instancji, że wydanie w niniejszej sprawie przez KNF, na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze, postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy było prawidłowe.

Odnosząc się do wskazanych zarzutów należy na wstępnie zaznaczyć, że skoro środki nadzoru określone w art. 71 ust. 2 ustawy o skok mogą być stosowane przez KNF "po uprzednim upomnieniu na piśmie", to (jak to trafnie wskazuje się w nauce prawa) należy uznać, iż w tym przypadku ustawodawca wzorował się na regulacji art. 138 ust. 3 Prawa bankowego. Powoduje to, że przy dekodowaniu charakteru prawnego upomnienia na gruncie ustawy o skok zasadne jest odwołanie się do dorobku nauki prawa z zakresu prawa bankowego (por. W. Srokosz, Instytucje parabankowe w Polsce, Lex 2011).

W tym kontekście należy podkreślić, że z konstrukcji art. 71 ust. 2 ustawy o skok wynika sekwencyjna, dwuetapowa procedura sankcjonowania, zgodnie z którą obligatoryjną reakcją nadzorczą po stwierdzeniu nieprawidłowości wskazanych w zdaniu wprowadzającym ust. 2 jest upomnienie (por. S. Peszkowski Charakter prawny upomnienia /art. 138 ust. 3 ustawy - Prawo bankowe/. Uwagi de lege lata i de lege ferenda, PPP 2010, nr 12, s. 90 i n.).

Upomnienie jest więc elementem procedury nadzorczej, poprzedzającym wszczęcie postępowania administracyjnego w zakresie nałożenia sankcji nadzorczych przewidzianych w art. 71 ust. 2 ustawy o skok. Nie przybiera ono formy postanowienia ani decyzji oraz nie jest czynnością ani aktem administracyjnym nakładającym na zobowiązanego obowiązek, lecz jedynie stanowi przypomnienie o obowiązkach ciążących na podmiocie nadzorowanym (kasie lub Kasie [...]) oraz o skutkach niewywiązania się z tych obowiązków w zakreślonym terminie. Cechuje się niewiążącym charakterem i pozbawione jest elementu władczego (por. R. Mroczkowski, Nadzór nad funduszami inwestycyjnymi, Lex 2011). W nauce prawa zasadnie wskazuje się, że "Upomnienie jest specyficzną (nazwaną) formą komunikacji, jaka odbywa się między podmiotami obecnymi na nadzorowanym rynku a organem nadzoru. Ma ono służyć eksplikacji negatywnej oceny nadzorczej określonego stanu faktycznego, aktualizować zagrożenie sankcją w konkretnej i indywidualnej sprawie i przez sam ten fakt oddziaływać korygująco" (S. Peszkowski, Charakter prawny upomnienia /art. 138 ust. 3 ustawy - Prawo bankowe/. Uwagi de lege lata i de lege ferenda, PPP 2010, nr 12, s. 90 i n.).

Upomnienie należy zatem zaliczyć do tzw. miękkich form oddziaływania na rynek finansowy (w tym przypadku parabankowy) pozwalających KNF na wykorzystanie instrumentów perswazji w naprawie sytuacji zaistniałej w określonej instytucji finansowej. Upomnienie ma "przekonać" nadzorowane podmioty do dobrowolnego wykonania obowiązków, tym samym służąc zapobieganiu zastosowania sankcji (por. na temat tego typu instrumentów regulacyjnych – T. Nieborak, Tworzenie i stosowanie prawa rynku finansowego a proces ekonomizacji prawa, Poznań 2016, s. 143-144 oraz tenże - Aspekty prawne funkcjonowania rynku finansowego Unii Europejskiej, Warszawa 2008, s. 52-53).

Zdaniem NSA w niniejszym składzie, trafnie wskazuje się w doktrynie, że uprawnienie do stosowania upomnień pozwala na uwzględnienie, w ramach nadzoru wykonywanego przez Komisję, indywidualnej sytuacji podmiotu nadzorowanego. Z woli ustawodawcy dopiero wobec instytucji niestosującej się do upomnień Komisja stosuje środki dyscyplinarne, określone w katalogu środków nadzoru. Zatem dopiero bezskuteczność upomnienia uprawnia Komisję Nadzoru Finansowego do zastosowania silniejszych instrumentów nadzoru (por. L. Góral, Zintegrowany model publicznoprawnych instytucji ochrony rynku bankowego we Francji i w Polsce, Lex 2011).

W uzasadnieniu wyroku NSA z 30 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 760/16, stwierdzono, że upomnienie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 ustawy o skok, to wyłącznie czynność KNF, poprzedzająca wszczęcie postępowania administracyjnego w zakresie zastosowania sankcji nadzorczych, zatem nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że upomnienie nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela i uznaje za własny.

Powyższej konstatacji nie zmienia także analiza art. 12 ust 2a pkt 10 ustawy o nadzorze.

Zasadą w postępowaniu administracyjnym jest, że wszelkie rozstrzygnięcia organu kolegialnego (np. postanowienia) są podejmowane w formie uchwały przez obecnych na posiedzeniu członków organu orzekającego i przez nich wszystkich podpisywane (zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a.). Każdy wyjątek od tej zasady musi wynikać z wyraźnego brzmienia przepisów rangi ustawowej (por. uchwała SN z dnia 30 września 1992 r., III AZP 17/92, OSNC 1993, nr 3, poz. 25; wyrok NSA z dnia 12 lutego 1991 r., SA/Lu 889/90, OSP 1992, z. 2, poz. 27 oraz A. Skoczylas w: Ustawa o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, Komentarz, pod red. T. Nieboraka, T. Sójki, Warszawa 2011, s. 114-115).

W art. 12 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym określono wyjątki od omawianej zasady - wskazując wyraźnie, iż Komisja może upoważnić przewodniczącego, jego zastępców oraz pracowników urzędu KNF do podejmowania działań w zakresie właściwości Komisji, w tym do wydawania postanowień i decyzji administracyjnych. W omawianym przepisie ustawodawca wskazał także wyraźnie rozstrzygnięcia, których nie może dotyczy upoważnienie upoważnić przewodniczącego, jego zastępców oraz pracowników urzędu KNF. Właśnie art. 12 ust 2a ustawy o nadzorze zawiera unormowanie, że wskazane wyżej upoważnienie nie może dotyczyć enumeratywnie określonych w tej ustawie rozstrzygnięć co do istoty sprawy, w tym upomnień (w pkt 10 tego przepisu). Zdaniem NSA samo posłużenie się przez ustawodawcę sformułowaniem "rozstrzygnięcie co do istoty sprawy" w kontekście upomnienia, przy braku istotnej zmiany przepisów dotyczących tego rozstrzygnięcia nie zmienia jego charakteru prawnego. Wynika to wprost z brzmienia art. 71 ust. 2 ustawy o skok (a także art. 70 ust. 2 ustawy o skok), który stanowi, że Komisja Nadzoru Finansowego z własnej inicjatywy lub na uzasadniony wniosek Kasy Krajowej może po uprzednim upomnieniu na piśmie zastosować środki nadzorcze, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy o skok). W art. 71 ust. 2 ustawy o skok wyraźnie określono formę tego rozstrzygnięcia – tj. formę pisma. Należy w tym kontekście podkreślić, iż art. 71 ust. 2 ustawy o skok stanowi regulację o charakterze szczególnym względem art. 12 ust 2a pkt 10 ustawy o nadzorze, a zatem w przypadku ewentualnego "zbiegu" zakresów normowania omawianych przepisów wyłącza jego zastosowanie zgodnie z regułą kolizyją lex specialis derogat legi generali. W omawianym przypadku należy jednak uznać, iż mimo, że stosunek zakresów adresatów, okoliczności i zachowań branych w danym przypadku pod uwagę jest częściowo wspólny, to jednak nie zawiera elementów ze sobą niezgodnych. W ocenie NSA mamy tu bowiem do czynienia z sytuacją, w której ustawodawca nie ujmuje expressis verbis w przepisie ogólnym (art. 12 ust 2a pkt 10 ustawy o nadzorze) wszystkich określeń dotyczących formy rozstrzygnięcia z zakresów obowiązywania przepisu szczególnego (tj. art. 71 ust. 2 ustawy o skok), aby nie doprowadzić do nadmiernego rozrostu przepisu ogólnego (por. K. Ziemski, Rola i miejsce reguł kolizyjnych w procesie dekodowania tekstu prawnego, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 1978, z. 2, s. 9).

Z powyższego wynika zatem, że upomnienie nadal – mimo częściowej zmiany stanu prawnego - powinno być uważane za wstępne rozstrzygniecie, będące instrumentem perswazji w naprawie sytuacji zaistniałej w określonej instytucji finansowej, jedynie poprzedzającym ewentualne zastosowanie środków nadzorczych o charakterze sankcji podjętych w ramach postępowania administracyjnego.

Nie mają usprawiedliwionych zatem podstaw także zarzuty naruszenia art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o nadzorze, ponieważ jak już wskazywano upomnienie należy uznać za niewładcze wystąpienie nadzorcze, kierowane "jako tzw. zwykłe pismo", na które nie przysługują żadne formalnie określone środki prawne podważenia tej oceny nadzorczej. Trafna jest zatem konstatacja Sądu I instancji i KNF, że niekwalifikowany charakter upomnienia powoduje, że samo w sobie nie podlega ono zaskarżeniu, czy jakiejkolwiek prawnie skutecznej procedurze weryfikacji (zob. S. Peszkowski Charakter prawny upomnienia /art. 138 ust. 3 ustawy - Prawo bankowe/. Uwagi de lege lata i de lege ferenda, PPP 2010, nr 12, s. 90 i n.).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.