Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 179/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 2b
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 13 lipca 2022 r. sprawy ze skargi M. B. i M. C.– wspólników spółki cywilnej Niepubliczny Żłobek i Przedszkole "W." M. B. M. C. s.c. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu części dotacji za 2015 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza W. z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących kwotę 4848 (cztery tysiące osiemset czterdzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], Burmistrz W. orzekł w stosunku do M. C. i M. B. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą Niepubliczny Żłobek

i Przedszkole "W." s.c. w W., zwrot dotacji pobranej za rok 2015 w nadmiernej wysokości w kwocie 41.016,54 zł wraz z odsetkami naliczonymi w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał m.in. art. 252 ust. 1 pkt 2, 3, 5 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm. – dalej: "u.f.p.") oraz art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm. – dalej: "u.s.o.").

Organ pierwszej instancji wskazał, że ustalił wysokość stawki dotacji dla

1 ucznia w przedszkolu niepublicznym w roku 2015 i co miesiąc wypłacał dotację. Przeprowadzona kontrola Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. w zakresie gospodarki finansowej Gminy W. za rok 2015 wykazała nieprawidłowości w sposobie naliczania wysokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych. RIO stwierdziła, iż miesięczna kwota dotacji na jednego ucznia pełnosprawnego przedszkola niepublicznego została ustalona w kwocie zawyżonej o 230,43 zł (powinna wynosić 630,26 zł, a gmina przekazywała w wysokości 860,69 zł). Tym samym, w ocenie organu pierwszej instancji, dotacja została przekazana w kwocie zawyżonej o 41.016,54 zł.

Burmistrz wyjaśnił, że według stanowiska RIO, przez ustalone w budżecie gminy wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach prowadzonych przez gminę należy rozumieć taką sumę, która w budżecie gminy została zakwalifikowana, jako wydatki na funkcjonowanie przedszkola publicznego. Zatem należy ją ustalać

z pominięciem wydatków służących finansowaniu innych form wychowania przedszkolnego, tj. publicznych punktów przedszkolnych. Sumę tych wydatków należy pomniejszyć o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, a tym samym o kwotę zrealizowanych dochodów z tego tytułu odprowadzanych do budżetu gminy

tj. w wysokości dochodów wykonanych. Ponadto kwota dotacji winna być wyliczona

w oparciu o liczbę dzieci zapisanych (przyjętych) do przedszkola prowadzonego przez gminę, tj. Przedszkola "S." w W., z pominięciem dzieci z innych form wychowania przedszkolnego. Stosownie do powyższego, Gmina powinna przyjąć średnioroczną liczbę dzieci zapisanych do Przedszkola "S." w W., przy czym za miesiące wakacyjne należało przyjąć liczbę zapisanych w miesiącu czerwcu.

Organ pierwszej instancji przyjął, że stawkę dotacji na jednego ucznia

w niepublicznym przedszkolu na dzień 1 stycznia danego roku, wylicza się w oparciu o wydatki planowane ponoszone w przedszkolu publicznym (tzw. wydatki prognozowane), które są ujęte w uchwale budżetowej na dany rok. Dlatego też,

w ocenie Burmistrza, oczywistym jest, że w trakcie roku budżetowego następuje konkretyzacja prognozowanych danych, a w konsekwencji dopiero na ostatni dzień roku budżetowego gmina zna końcowe informacje stanowiące podstawę ustalenia ostatecznej stawki dotacji oświatowej.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją Skarżące za pośrednictwem pełnomocnika złożyły odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w B., w którym podniosły zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazując na art. 90 ust. 2b u.s.o. - w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2016 r. - stwierdziło, że przez ustalone

w budżecie gminy wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach prowadzonych przez gminę należy rozumieć taką sumę, która w budżecie gminy została zakwalifikowana jako wydatki na funkcjonowanie przedszkola publicznego. Zatem należy ją ustalać

z pominięciem wydatków służących finansowaniu innych form wychowania przedszkolnego, tj. publicznych punktów przedszkolnych.

Dalej organ wskazał, że pierwotnie, do obliczeń stawek dotacji (tj. 860,69 zł

i 1.147,59 zł) przyjęto ustalone w budżecie gminy na 2015 r. w dziale 801 "Oświata

i wychowanie" w rozdziałach 80104 "Przedszkola", 80106 "Inne formy wychowania przedszkolnego" i 80146 "Dokształcanie doskonalenie nauczycieli" wydatki bieżące ponoszone w publicznym przedszkolu prowadzonym przez gminę tj. Przedszkolu "S." w W. wraz z wydatkami bieżącymi dwóch publicznych punktów przedszkolnych znajdujących się pod nadzorem ww. przedszkola tj. Punktu Przedszkolnego "B." w J. i Punktu Przedszkolnego "P." w S. Łącznie wydatki wyniosły 2.911.711,50 zł, które pomniejszono o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego i za wyżywienie, tj. o kwotę 350.300,00 zł.

W zaskarżone decyzji, Burmistrz dokonał obliczenia kwoty dotacji w oparciu

o dane budżetowe i przyjęte tam wydatki budżetowe na przedszkole publiczne, bez uwzględnienia przy wyliczeniach wydatków publicznych punktów przedszkolnych znajdujących się pod nadzorem przedszkola publicznego, które uwzględniono

w poprzednich obliczeniach, w budżecie gminy na 2015 r. w dziale 801 "Oświata

i wychowanie" w rozdziałach 80104 "Przedszkola" i 80146 "Dokształcanie

i doskonalenie nauczycieli" określono wydatki bieżące ponoszone w publicznym przedszkolu prowadzonym przez gminę, tj. Przedszkolu "S." w W.

(w łącznej kwocie 2.832.613,50 zł), które pomniejszono o opłaty za korzystanie

z wychowania przedszkolnego i za wyżywienie, tj. o kwotę 350.189,30 zł.

W ocenie Kolegium, tylko kwota ustalonych w budżecie gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowić może podstawę do obliczenia kwoty dotacji dla przedszkola niepublicznego. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie kwota ta to 2.482.424,20 zł (2.832.613,50 zł – 350.189,30 zł).

Kolegium zwróciło uwagę, że w uzasadnieniu decyzji, organ pierwszej instancji, wskazując sposób wyliczenia wysokości dotacji, przy ustalaniu stawki dotacji na jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym najpierw wziął pod uwagę "Liczbę dzieci zapisanych do gminnego przedszkola (...)", przy wyliczeniu zaś dotacji dla konkretnego przedszkola niepublicznego przyjęto liczbę dzieci uczęszczających do tego przedszkola. Taki sposób określenia stawki dotacji na jednego ucznia,

a później przyznania określonej kwoty na rzecz konkretnego przedszkola niepublicznego, organ odwoławczy uznał za poprawny. Organ uznał przy tym, że pojęcie "każdego ucznia" z art. 90 ust. 2b u.s.o. musi być rozumiane w ten sposób, że jest nim dziecko, które na podstawie określonego tytułu prawnego korzysta

z przedszkola, szkoły lub innej placówki wychowawczej, a więc faktycznie uczestniczy w realizacji jej zadań, a nieobecność w toku ich przebiegu nie jest wyrazem rezygnacji z udziału w działalności takiej placówki. Przy tym, za miesiące letnie (lipiec i sierpień), podstawą obliczenia dotacji będzie liczba uczniów uczęszczających w czerwcu.

Jednocześnie Kolegium zauważyło, że uwzględnianie uczniów zapisanych do przedszkola publicznego przy wyliczeniu stawki dotacji ma również uzasadnianie racjonalne. Planując budżet konieczne jest określenie łącznej kwoty środków na pokrycie wydatków przedszkola publicznego. Ponieważ jest to etap planowania nie można oprzeć się na liczbie dzieci faktycznie uczęszczających do przedszkola

w danym roku (na etapie procedury budżetowej nie można stwierdzić ile dzieci będzie uczęszczało do przedszkola w kolejnym roku szkolnym, zaś w roku szkolnym trwającym w okresie planowania budżetu dane te są zmienne). W budżecie planowane są określone wydatki na wszystkich uczniów zapisanych do przedszkola publicznego. Natomiast przyznanie konkretnej dotacji na rzecz przedszkola niepublicznego następuje z uwzględnieniem dzieci faktycznie uczęszczających do tego przedszkola.

W ocenie Kolegium, zasadnie wiec organ pierwszej instancji, obliczając jednostkową stawkę dotacji na jednego ucznia, bierze pod uwag liczbę uczniów zapisanych do przedszkola publicznego (czyli takich, które z przedszkolem wiąże odpowiedni węzeł prawny w postaci umowy). Przy przyznawaniu zaś dotacji na poszczególne przedszkola niepubliczne, uwzględnia się liczbę dzieci faktycznie uczęszczających do przedszkola (czego Skarżące nie kwestionują).

Odnosząc się do zarzutu przedawnienia roszczenia, Kolegium wskazało,

że zgodnie z § 6 ust. 6 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia

[...] marca 2015 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania dla niepublicznych

i publicznych szkół, przedszkoli oraz innych form wychowania przedszkolnego, prowadzonych przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego, rozliczenie dotacji przekazanej w poprzednim roku budżetowym dokonywane jest przez gminę w terminie do dnia 31 stycznia roku następnego. Oznacza to konieczność rozliczenia kwoty dotacji przekazanej w poprzednim roku budżetowym do dnia 31 stycznia roku następnego, co Gmina W. zrobiła i nie jest to kwestionowane przez Skarżące. W ocenie Kolegium wykładnia treści uchwały Nr [...] prowadzi do wniosku, że wobec § 6 ust. 6 przepis szczególny stanowi

§ 6 ust. 8, zgodnie z którym dotacja pobrana w nadmiernej wysokości podlega zwrotowi na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych.

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że Burmistrz ustalił kwotę dotacji w oparciu o uchwałę budżetową obliczając wysokość dotacji na jednego ucznia zgodnie z treścią 90 ust. 2b u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2016 r., czyli również w dniu przyznania dotacji). Liczbę dzieci zapisanych do przedszkola publicznego ustalono na podstawie danych posiadanych przez organ pierwszej instancji. Skarżący nie kwestionują przy tym ani kwoty planowanych wydatków określonych w budżecie, ani samej liczby dzieci zapisanych do przedszkola publicznego. Nie można również zarzucić przedawnienia roszczenia

o zwrot dotacji.

Na powyższą decyzję pełnomocnik Skarżących wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 8 § 1

w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78 poz. 482 z późn. zm.), art. 107 § 1 i § 3 i art. 15 w związku z art. 136 § 1 i art. 10 § 1 oraz art. 138 w zw. z art. 7 oraz w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo tego, że organ I instancji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także nie został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy, czym naruszono zasadę prawdy obiektywnej i pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa wyrażonych w art. 7 i art. 8 k.p.a., art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie wymogu praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania oraz rozstrzygnięcia sprawy, wyrażającego się w uznaniu zasadności nałożenia obowiązku zwrotu dotacji, mimo iż został on usankcjonowany aktem mającym moc wsteczną, jak również mimo obowiązywania ustawowego obowiązku rozdysponowywania przyznanej dotacji w określony sposób do końca danego roku kalendarzowego, co też nastąpiło w niniejszej sprawie;

2) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 252 ust. 3 u.f.p. w zw. z art. 90 ust. 2b oraz 90 ust. 4 u.s.o. i w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niezasadne przyjęcie, iż pobrano dotację w nadmiernej wysokości, podczas gdy została ona wypłacona zgodnie

z przepisami, w wysokości ustalonej uprzednio przez ten sam organ administracji, który następnie w sposób nieuprawniony dokonał zmiany wysokości przyznanych, wypłaconych i wykorzystanych uprzednio kwot, co doprowadziło do naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz oraz ochrony praw nabytych.

Wskazując na powyższe pełnomocnik Skarżących wniosła o uchylenie decyzji SKO i zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Bk 1646/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z [...] czerwca 2017 r.

Zdaniem sądu pierwszej instancji, w stanie faktycznym sprawy Burmistrz ustalił wysokość dotacji dla jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym w roku 2015 i co miesiąc wypłacał skarżącym dotację. Następnie w terminie do 31 stycznia 2016 r. gmina dokonała ostatecznego rozliczenia dotacji przekazanej w 2015 r.

i ustaliła wysokość ostatecznej stawki dotacji na jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym. Skarżące jako prowadzące Niepubliczne Przedszkole, prawidłowo wywiązały się ze wszystkich nałożonych na nie obowiązków, w tym wydatkowały dotację zgodnie z przeznaczeniem w wymaganym terminie. Następnie, już po ostatecznym rozliczeniu dotacji, organ dokonując odmiennej interpretacji przepisów regulujących sposób obliczenia wysokości dotacji stwierdził, że wypłacił Skarżącym dotację za 2015 rok w nadmiernej wysokości. Zdaniem Sądu postępowanie takie jest niedopuszczalne, prowadzi bowiem do nieuzasadnionego przerzucania skutków ewentualnego błędu organu na podmiot, który w żaden sposób nie przyczynił się do jego powstania. Podmiot prowadzący przedszkole niepubliczne, nie ma możliwości tworzenia rezerwy finansowej, która pozwalałaby na dokonywanie zwrotu udzielonej dotacji na wypadek, gdyby organ zmienił zasady jej wyliczania po zakończeniu roku kalendarzowego, na który została przyznana (i po rozliczeniu dotacji). Podmiot ten działając w zaufaniu do organu dotującego, może i powinien wykorzystać przyznane środki na działalność przedszkola niepublicznego. Po dokonaniu ostatecznego rozliczenia dotacji za dany rok kalendarzowy, jeżeli sam nie dopuści się nieprawidłowości, ma w pełni usprawiedliwione oczekiwanie, że nie zostanie zaskoczony przez organ gminy żądaniem zwrotu udzielonej dotacji (którą już wydatkował). W przeciwnym wypadku podmioty te działałyby w permanentnym stanie niepewności odnośnie do zapewnienia finansowania prowadzonych przedszkoli niepublicznych, nie mając jednocześnie żadnego wpływu na prawidłowość działania organu.

Zdaniem WSA, w niniejszej sprawie, decyzja dotycząca zwrotu pobranej dotacji naruszyła art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. oraz konstytucyjne wartości. Przedmiotowa dotacja nie była pobrana przez Skarżące w wysokości nadmiernej, gdyż została wypłacona w wysokości ustalonej przez organ wykonawczy kierujący się możliwą wykładnią przepisów prawa w wysokości dopuszczanej przez u.s.o. Fakt obniżenia stawki dotacji wyłącznie wskutek późniejszej zmiany interpretacji przepisów i zastosowania innej metody jej wyliczania przez organ wykonawczy nie może mieć zastosowania do dotacji wypłaconej, wykorzystanej i rozliczonej za dany rok kalendarzowy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia w pełni na czym polegała rozbieżność pomiędzy pierwotnie zastosowaną metodą wyliczenia dotacji, a przyjętą w decyzji dotyczącej zwrotu dotacji. Wnioski

w tym zakresie można wyciągnąć dopiero po analizie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Organy obu instancji nie wyjaśniły również, w jakim zakresie w sprawie znajdowały zastosowanie przepisy uchwał Rady Miejskiej w W.

z dnia [...] października 2009 r. i z dnia [...] marca 2015 r., które nie są tożsame. Pierwsza uchwała była podstawą planowania przy ustaleniu wysokości dotacji, druga obowiązywała w okresie, kiedy doszło do jej ostatecznego rozliczenia. Jako przykład można wskazać, że w uchwale z dnia [...] października 2009 r. jako jeden

z elementów wyliczenia stawki dotacji na jedno dziecko uwzględniono liczbę dzieci wykazanych w informacji z Systemu Informacji Oświatowej sporządzonej na dzień

10 września danego roku, organy zaś w decyzjach nie odniosły się do tego zapisu. Powyższe daje podstawę do stwierdzenia naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie WSA organ odwoławczy nie wypełnił też obowiązku wynikającego

z art. 10 § 1 k.p.a., wydając decyzję bez zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, nie wykazał również, że zachodziły przesłanki do odstąpienia od jego realizacji. WSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien uwzględnić wykładnię przepisów przedstawioną w uzasadnieniu wyroku i ocenić, czy zachodzą przesłanki do kontynuowania postępowania w zakresie zwrotu dotacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 marca 2022 r. sygn. akt

I GSK 2308/18, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2022 r. pełnomocnik Skarżących zwróciła uwagę na błąd metodologii ustalania dotacji oraz jej niezgodność z art. 90 ust. 2b u.s.o.

i zakwestionowała przyjęcie średniorocznej liczby dzieci w przedszkolu gminnym, podczas gdy powinna to być liczba rzeczywista.

Podczas rozprawy w dniu 13 lipca 2022 r. pełnomocnik Skarżących wniósł

o uchylenie decyzji obu instancji i umorzenie postępowania.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając legalność decyzji podkreślenia wymaga przede wszystkim, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny

(art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – dalej: "p.p.s.a."). W konsekwencji, ponownie orzekający WSA w Białymstoku, związany oceną prawną i stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I GSK 2308/18, nie mógł kontrolować zaskarżonego przez Skarżące rozstrzygnięcia Kolegium w oderwaniu od stanowiska sądu kasacyjnego wyrażonego

w uzasadnieniu wskazanego wyroku.

Przypomnieć zatem trzeba najważniejsze argumenty zawarte w wyroku sądu kasacyjnego. Przede wszystkim NSA uwzględnił zarzut naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. i wskazał, że wadą sporządzonego uzasadnienia jest w szczególności to, że brak jest oceny poddanych kontroli aktów administracyjnych w kontekście regulacji zawartych w u.s.o. i aktach prawa miejscowego. W motywie prawidłowo przytoczono ich treść jednak Sąd I instancji nie dokonał - w kontekście prawidłowo dokonanych ustaleń faktycznych - oceny ich subsumcji przez organy administracji publicznej. Od Sądu I instancji należało zatem oczekiwać wskazania wykładni zamieszczonych

w decyzjach norm prawa materialnego - w tym również ewentualnej kolizji z normami prawa miejscowego, czego zaniechano. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji powinien dokonać oceny legalności zaskarżonych aktów administracyjnych przez pryzmat zastosowanych norm prawa materialnego,

a dopiero później - w przypadku uznania, że akty administracyjne nie naruszają prawa - zastanowić się nad kwestią "zdarzenia" interesu ogólnego (publicznego)

z indywidualnym (patrz s. 15 - 17 uzasadnienia Sądu). Bez wątpienia wskazane tam zasady i orzecznictwo zarówno Trybunału Konstytucyjnego, jak też Sądu Najwyższego powinno mieć w niniejszej sprawie zastosowanie, zwłaszcza w sytuacji, kiedy dochodzi się zwrotu dotacji, która została określona przez organ administracji publicznej w zawyżonej wysokości (przy czym jej odbiorca nie miał możliwości jej zakwestionowania poprzez brak odpowiednich środków prawnych) i ten sam organ następnie domaga się jej zwrotu wraz z odsetkami nie zważając, że sam - poprzez błędna wykładnię przepisów - doprowadził do zaistniałej sytuacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego akceptacja decyzji organów obu instancji –

w zakresie zwrotu dotacji - oznaczałaby pogwałcenie zasady praworządności. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, w kontekście treści uzasadnienia Sądu

i instancji odnośnie naruszenia art. 6, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 oraz art. 10 § 1 k.p.a., że nie miały one wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ostatni z przepisów miałby istotne znaczenie gdyby podniesiona została kwestia potrzeby dokonania ustaleń faktycznych. Pozostałe zaś normy prawa procesowego bynajmniej nie stanowią o potrzebie wyjaśnienia "rozbieżności pomiędzy pierwotnie zastosowaną metodą wyliczenia dotacji, a przyjętą w decyzji dotyczącej zwrotu dotacji" w kontekście regulacji wskazanych wyżej aktów prawa miejscowego. Uczyni to Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Ponownie orzekający Sąd wojewódzki - konwalidując dostrzeżone przez sąd kasacyjny wady poprzedniego wyroku i dokonując oceny legalności wydanych decyzji przez pryzmat zastosowanych przez organy przepisów art. 90 ust. 2b u.s.o. oraz Uchwały Rady Miejskiej w W. Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania dla niepublicznych i publicznych szkół, przedszkoli oraz innych form wychowania przedszkolnego, prowadzonych przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego – doszedł do wniosku, że wydane decyzje nie naruszają tych regulacji.

Zgodnie z przyjętym za podstawę decyzji art. 90 ust. 2b u.s.o. w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2015 r. (ustalonym na mocy ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw, Dz. U.

z 2013 r. poz. 827 - art. 1 pkt 20 lit. "c" w zw. z art. 18 pkt 4), dotacje dla niepublicznych przedszkoli niespełniających warunków, o których mowa w ust. 1b, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych

w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych

o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym że na ucznia niepełnosprawnego

w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji.

W przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego, pomniejszone o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy.

Przed wskazaną zmianą, przepis art. 90 ust. 2b u.s.o. przewidywał

(w brzmieniu ustalonym od 2007 r.), że dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych

w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji.

W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego.

W przepisie art. 90 ust. 4 u.s.o. przewidziano, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania

i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji

i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

W uchwale Rady Miejskiej w W. nr [...] z dnia [...] października 2009 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli oraz szkół podstawowych i gimnazjów o uprawnieniach szkół publicznych prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne na terenie Gminy W. wskazano, że niepublicznym przedszkolom przysługuje dotacja w wysokości 75 % ustalonych w budżecie Gminy W. wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jedno dziecko (§ 2 pkt 2 uchwały). Dalej przewidziano, że stawkę dotacji na jedno dziecko dla niepublicznego przedszkola wylicza się w oparciu o iloraz kwoty ustalonej w uchwale budżetowej przyjętej przez Radę Miejską w W. wydatków bieżących ponoszonych w publicznych przedszkolach przez liczbę dzieci wykazanych w informacji z Systemu Informacji Oświatowej sporządzonej na dzień 10 września danego roku. W przypadku niepodjęcia uchwały budżetowej przez Radę Miejską w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego przyznanie dotacji – do czasu jej podjęcia – stawkę dotacji wylicza się na podstawie projektu uchwały budżetowej przedstawionego Radzie Miejskiej przez Burmistrza W. (§ 6 uchwały). Termin wykorzystania środków dotacji upływa z dniem 31 grudnia. W terminie do 31 stycznia roku następującego po roku, w którym udzielana była dotacja, organ dotujący przekazuje organom prowadzącym przedszkola i szkoły informację o należnej i faktycznie przekazanej dotacji. W przypadku różnicy między należną a faktycznie przekazaną przedszkolu lub szkole dotacją organ prowadzący obowiązany jest zwrócić nadpłaconą kwotę dotacji lub organ dotujący przekazać należne wyrównanie na wskazane konto w ciągu 14 dni od przekazania informacji. Otrzymujący dotację jest obowiązany do zwrotu części lub całości dotacji niewykorzystanej lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (§ 9 uchwały).

Z kolei przywołana już uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w W.

z dnia [...] marca 2015 r. stanowi m.in., że przedszkola niepubliczne, które nie spełniają warunków określonych w ust. 2, otrzymują na każdego ucznia z budżetu gminy W. dotację w wysokości równej 75% ustalonych w budżecie gminy W. wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę W. w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z zastrzeżeniem ust. 7 (§ 2 ust. 3 uchwały). Dotację przyznaną na dany rok kalendarzowy, należy wykorzystać do 31 grudnia roku, na który została przyznana. Rozliczenie dotacji przekazanej w poprzednim roku budżetowym przez gminę W. dokonywane jest przez Burmistrza W. w terminie do dnia 31 stycznia roku następnego, o czym zawiadamia się pisemnie organ dotowany. Ustalona kwota zobowiązania gminy W. z tytułu wyrównania dotacji należnej za poprzedni rok budżetowy przekazywana jest na rachunek bankowy podmiotu w terminie 14 dni od przekazania informacji. Dotacja w części niewykorzystanej do końca okresu wskazanego w ust. 5, wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem oraz dotacja pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych (§ 6 ust. 5-8 uchwały).

Podkreślenia wymaga, że w przywołanej ustawie z dnia 13 czerwca 2013 r.

o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (ustalającej od

1 września 2015 r. przytoczone na wstępie brzmienie art. 90 ust. 2b u.s.o.), w art. 14 ust. 1 (zmienionym następnie z dniem 31 marca 2015 r. przez art. 7 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 20 lutego 2015 r., Dz. U. z 2015 r. poz. 357) przewidziano jednak, że do dnia 31 sierpnia 2015 r. dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę

w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie

z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego, pomniejszone o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy.

Zdaniem sądu, analizując przytoczone regulacje prawne u.s.o., w 2015 r. możliwym było ustalenie kwoty dotacji w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych

w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, i pomniejszenie ich

o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy. Świadczy o tym treść art. 14 ust. 1 noweli z dnia 13 czerwca 2013 r. do ustawy oświatowej. Przepis ten, obowiązujący od 1 września 2013 r. (ze zmianą od 31 marca 2015 r. nie mająca znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy) wyraźnie przewiduje, że do dnia 31 sierpnia 2015 r. przedmiotowe dotacje ustalane są z powyższym pomniejszeniem.

W świetle powyższego, tryb udzielania i rozliczania dotacji przewidziany

w uchwale Rady Miejskiej w W. Nr [...] z dnia [...] października 2009 r. przewidujący w § 2 pkt 2, że niepublicznym przedszkolom przysługuje dotacja w wysokości 75 % ustalonych w budżecie Gminy W. wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jedno dziecko, nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania bowiem był sprzeczny z treścią art. 14 ust. 1 przedmiotowej ustawy zmieniającej. Rozliczenia dotacji za 2015 r. organy oparły zatem na właściwej podstawie prawnej. Z przepisu art. 14 ust. 1 noweli do ustawy oświatowej oraz z art. 90 ust. 2b u.s.o. w brzmieniu nadanym tej regulacji od 1 września 2015 r. wynika, że w całym 2015 r. sposób ustalania dotacji dla niepublicznych przedszkoli był jednolity, tj. nakazujący dokonywanie pomniejszenia o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie.

Wolą ustawodawcy było określenie podstawy przyznania dotacji dla przedszkola niepublicznego w nawiązaniu do pojęcia wydatków gminy ustalonych

w budżecie. Przy czym trzeba mieć na względzie takie wydatki bieżące, które zostały ustalone w budżecie gminy jako wydatki ponoszone w przedszkolach publicznych

w przeliczeniu na jednego ucznia. W konsekwencji podstawę naliczenia dotacji stanowi suma, która w budżecie gminy została zakwalifikowana jako kategoria wydatków na określony cel - na funkcjonowanie przedszkola publicznego, a nie jako kategoria wszystkich wydatków bieżących ponoszonych przez przedszkole publiczne. Uzasadnia to konkluzję, że ustawodawca uregulował podstawę obliczania kwoty dotacji w taki sam sposób dla przedszkoli publicznych i przedszkoli niepublicznych, pozostawiając radzie gminy określenie wysokości dotacji na jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym w przedziale od 75% do 100 % kosztów planowanych w budżecie na jednego ucznia przedszkola publicznego, a po zmianie przepisu art. 90 ust. 2b u.s.o. – przedszkola prowadzonego przez gminę (zob. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt I GSK 2094/18). Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o. Rada Miejska W. w Uchwale Nr [...] określiła poziom dotacji w wysokości równej 75 % ustalonych w budżecie gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie

z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy. Jeżeli organ wykonawczy gminy dokonując wypłaty dotacji przekroczył stawkę określoną przez organ stanowiący gminy to należy uznać, że obiektywnie rzecz ujmując doszło do wypłaty dotacji w wysokości wyższej niż należna i sprzecznej

z przepisami prawa powszechnie obowiązującego prawa. Nie można przy tym stwierdzić, by było to tożsame z przyznaniem dotacji na wyższym poziomie niż 75 %, lecz nadal mieszczącym się w granicach określonych ustawą i uchwałą. Rada gminy w formie aktu prawa miejscowego jest uprawniona do procentowego określenia wysokości dotacji przypadającej niepublicznemu przedszkolu. Przy czym nie może ona być niższa, niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Rada gminy W. z tego uprawnienia skorzystała.

W zaskarżonej decyzji organ dokonał więc prawidłowej interpretacji powyższych przepisów, przyjmując ich językowe brzmienie i uwzględniając w tym zakresie wykładnię prezentowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Zasadnie przyjęto, że przez ustalone w budżecie gminy wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach prowadzonych przez gminę należy rozumieć taką sumę, która

w budżecie gminy została zakwalifikowana jako wydatki na funkcjonowanie przedszkola publicznego i że należy ją ustalać z pominięciem wydatków służących finansowaniu innych form wychowania przedszkolnego, tj. publicznych punktów przedszkolnych. Z kolei, tryb udzielania i rozliczania dotacji przewidziany w uchwale Rady Miejskiej w W. z 2009 r., nie mógł mieć zatem zastosowania przy udzielaniu i rozliczaniu dotacji za 2015 r. bowiem był sprzeczny z treścią art. 14 ust. 1 wspomnianej ustawy zmieniającej.

W ocenie sądu, metodologia wyłożona w decyzji jest zgodna z ww. regulacjami. W art. 90 ust. 2b u.s.o. mowa jest o planowanych w budżecie wydatkach bieżących przedszkola prowadzonego przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia. Zaś wydatki mogą być planowane jedynie w oparciu o planowaną liczbę dzieci zapisanych do przedszkola a nie liczbę dzieci faktycznie uczęszczających do gminnego przedszkola. Dane ustalane na koniec roku budżetowego – faktyczna liczba dzieci uczęszczających do gminnego przedszkola, nie mogą stanowić podstawy do ustalenia dotacji obowiązującej od początku roku budżetowego. Rację ma więc organ wskazując, że obliczając jednostkową stawkę dotacji na jednego ucznia, bierze się pod uwag liczbę uczniów zapisanych do przedszkola publicznego (czyli takich, które z przedszkolem wiąże odpowiedni węzeł prawny w postaci umowy), przy czym prawidłowe jest uwzględnienie średniorocznej liczby dzieci.

Z kolei, przy przyznawaniu dotacji na poszczególne przedszkola niepubliczne, uwzględnia się liczbę dzieci faktycznie uczęszczających do przedszkola.

Ustalenia dotyczące pobrania przez Skarżące dotacji w nadmiernej wysokości – co jasno wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – były wynikiem kontroli przeprowadzonej przez Regionalną Izbę Obrachunkową w B. w zakresie gospodarki finansowej Gminy za rok 2015. Kontrola ta wykazała nieprawidłowości w sposobie naliczania przez Gminę wysokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych. RIO wskazała, że przez ustalone w budżecie gminy wydatki bieżące ponoszone

w przedszkolach prowadzonych przez gminę należy rozumieć taką sumę, która

w budżecie gminy została zakwalifikowana jako wydatki na funkcjonowanie przedszkola publicznego, a w związku z tym należy ją ustalać z pominięciem wydatków służących finansowaniu innych form wychowania przedszkolnego

tj. publicznych punktów przedszkolnych. Sumę tych wydatków należy pomniejszyć

o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy. Ponadto stwierdzono, że kwota dotacji winna być wyliczona w oparciu o liczbę dzieci zapisanych do przedszkola prowadzonego przez gminę, z pominięciem dzieci z innych form wychowania przedszkolnego.

Wobec tego oraz uwzględniając stanowisko NSA, sąd stwierdza, że normy prawa procesowego (art. 6, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3) nie stanowią o potrzebie wyjaśnienia "rozbieżności pomiędzy pierwotnie zastosowaną metodą wyliczenia dotacji, a przyjętą w decyzji dotyczącej zwrotu dotacji"

w kontekście regulacji wymienionych aktów prawa miejscowego. Nie naruszono też art. 10 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynika sprawy.

Jeżeli natomiast chodzi o zderzenie interesu publicznego i indywidualnego,

które szeroko omawiał już tut. sąd w poprzednim wyroku, należy stwierdzić, że zachowują swą aktualność – zwłaszcza w kontekście jasnego i zdecydowanego stanowiska NSA w wydanym w tej sprawie wyroku.

Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że ustalona stawka dotacji jest podstawą do planowania działalności przedszkola niepublicznego. Zgodnie z art. 251 ust. 1 u.f.p. oraz zapisami uchwał Rady Miejskiej w W. dotację przyznaną na dany rok kalendarzowy należało wykorzystać do 31 grudnia danego roku. Skarżące były zatem zobowiązane do wykorzystania przekazanej na ich rachunek bankowy dotacji zgodnie z przeznaczeniem w określonym terminie. W tym zakresie organ dotujący nie dopatrzył się żadnych uchybień w działaniu Skarżących.

Choć przepisy nie przewidują terminu do poinformowania podmiotu prowadzącego szkołę o wysokości stawki dotacji na dany rok kalendarzowy,

to jednak nie sposób uznać, że organ wykonawczy gminy może w każdym czasie dokonać tego zawiadomienia, powodując jedynie negatywne konsekwencje po stronie prowadzącej szkołę. Organ ten zobowiązany jest do ustalenia stawki dotacji

w prawidłowej wysokości bez zbędnej zwłoki, gdyż tylko w ten sposób zapobiegnie się wypłaceniu z budżetu gminy w ciągu roku kalendarzowego kwot obliczonych

w oparciu o nieaktualną stawkę (zaniżoną bądź zawyżoną w stosunku do stawki prawidłowej), co wpływa na prawidłową realizację uchwały budżetowej na dany rok. (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Lu 778/16). Ponadto, jak wskazał WSA w Lublinie w przywoływanym wyroku, zgodnie

z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, zaś stosownie do art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie

w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zasada zaufania obywateli do organów państwa jest ściśle powiązana z zasadą praworządności, zasadą prawdy obiektywnej, zasadą uwzględniania z urzędu interesu społecznego

i słusznego interesu strony. Zasada zaufania obywateli do organów państwa odnosi się nie tylko do stosowania prawa, ale także wiąże organy państwa w procesie jego stanowienia, co łączy tę zasadę konstytucyjną, wywiedzioną z art. 2 Konstytucji,

z zasadą praworządności. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zasada ta wyraża się w stanowieniu i stosowaniu prawa w taki sposób, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela, który powinien móc układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki niedające się przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i że jego działania są zgodne

z obowiązującym prawem oraz także w przyszłości będą uznawane przez porządek prawny. Przyjmowane przez ustawodawcę nowe unormowania nie mogą zaskakiwać ich adresatów, którzy powinni mieć czas na dostosowanie się do zmienionych regulacji i spokojne podjęcie decyzji co do dalszego postępowania (por. wyrok TK

z dnia 15 lutego 2005 r., K 48/04, OTK ZU 2005, nr 2A, poz. 15). Z kolei z zasady zaufania obywateli do organów państwa i stanowionego przez nie prawa TK wywiódł zasadę ochrony praw słusznie nabytych, która zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych (zarówno publicznych, jak i prywatnych) przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym, a także maksymalnie ukształtowane ekspektatywy tych praw, tzn. ekspektatywy spełniające zasadniczo wszystkie przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy (zob. wyrok TK z dnia 22 czerwca 1999 r., K 5/99, OTK ZU 1999, nr 5, poz. 100). Ochrona praw nabytych nie oznacza przy tym nienaruszalności tych praw, ponieważ odstąpienie od zasady ochrony praw nabytych jest dopuszczalne, jeżeli przemawiają za tym inne zasady, reguły lub wartości konstytucyjne. Zasada ochrony praw nabytych chroni bowiem wyłącznie oczekiwania usprawiedliwione i racjonalne. Istnieją dziedziny życia i sytuacje, w których uprawniony musi liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmian regulacji prawnych, w tym również zmian, które znoszą lub ograniczają dotychczas zagwarantowane prawa podmiotowe (zob. wyrok TK z dnia 7 lutego 2006 r., SK 45/04, OTK ZU 2006, nr 2A, poz. 15) (A. Wróbel i in.. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Lex 2013, komentarz do art. 8). Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93 (OSNCP 1994, nr 9, poz. 181) wyraził pogląd, że w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie

i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym przypadku interesu publicznego nad indywidualnym podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej.

Komentatorzy zwracają przy tym uwagę, że z punktu widzenia struktury

i celów postępowania administracyjnego należy przyjąć, że interes społeczny

i słuszny interes obywateli są prawnie równorzędne, wobec czego organ administracji nie może kierować się założeniem o nadrzędności interesu społecznego nad interesem obywatela (zob. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 7 oraz przywołane tam piśmiennictwoe: W. Dawidowicz, Zarys procesu..., s. 44–45; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, komentarz do art. 7, teza 1). W przypadku kolizji interesu społecznego i interesu obywatela obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie jest wyważenie tych dwóch interesów, a nie automatyczne przyznanie pierwszeństwa interesowi społecznemu (P. M. Przybysz, j.w.).

Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi do budżetu wraz

z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności o których mowa w pkt 1 lub 2. W myśl art. 252 ust. 3 u.f.p., dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane

z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona

w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania.

Niewątpliwie przyjęty pierwotnie przez organ sposób naliczania w 2015 r. wysokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych był nieprawidłowy, niezgodny

z treścią art. 90 ust. 2b u.s.o. Nawet wobec prawidłowej wykładni zastosowanych przez organ przepisów prawa materialnego i przyjęcia właściwej metodologii obliczania dotacji na 2015 r. - oraz niezależnie od poprawności jej obliczenia na poziomie kalkulacji - domaganie się zwrotu pobranej przez Skarżące dotacji

w nadmiernej wysokości po jej ostatecznym rozliczeniu, w sytuacji gdy to organ przyczynił się do wypłaty zawyżonej dotacji na skutek błędnej wykładni prawa – jest w świetle zasady praworządności oraz zaufania do organów władzy publicznej nie do zaakceptowania. Takie działanie podważa stabilność sytuacji finansowej przedszkola gwarantowaną przez ustawę o systemie oświaty. To organ przede wszystkim jest zobowiązany działać w granicach i na podstawie prawa (art. 7 Konstytucji RP)

i winien znać przepisy regulujące kwestie ustalania kwoty dotacji. Strona zaś działała w zaufaniu do tego organu i planowała wydatki z uwzględnieniem przyznanych

i wypłacanych jej w 2015 r. kwot dotacji. Przyznaną dotację wykorzystała zaś zgodnie z przeznaczeniem do 31 grudnia, czego organ nie kwestionował.

Po ostatecznym rozliczeniu dotacji w styczniu 2016 r., organ dokonując odmiennej interpretacji przepisów regulujących sposób obliczenia wysokości dotacji stwierdził, że wypłacił Skarżącym dotację za 2015 r. w nadmiernej wysokości. Zdaniem sądu postępowanie takie jest niedopuszczalne, prowadzi bowiem do nieuzasadnionego przerzucania skutków ewentualnego błędu organu na podmiot, który w żaden sposób nie przyczynił się do jego powstania. Podmiot prowadzący przedszkole niepubliczne, nie ma możliwości tworzenia rezerwy finansowej, która pozwalałaby na dokonywanie zwrotu udzielonej dotacji na wypadek, gdyby organ zmienił zasady/sposób jej wyliczania po zakończeniu roku kalendarzowego, na który została przyznana (i po rozliczeniu dotacji). Podmiot ten działając w zaufaniu do organu dotującego, może

i powinien wykorzystać przyznane środki na działalność przedszkola niepublicznego. Po dokonaniu ostatecznego rozliczenia dotacji za dany rok kalendarzowy, jeżeli sam nie dopuści się nieprawidłowości, ma w pełni usprawiedliwione oczekiwanie, że nie zostanie zaskoczony przez organ gminy żądaniem zwrotu udzielonej dotacji (którą już wydatkował). W przeciwnym wypadku podmioty te działałyby w permanentnym stanie niepewności odnośnie do zapewnienia finansowania prowadzonych przedszkoli niepublicznych, nie mając jednocześnie żadnego wpływu na prawidłowość działania organu. Występująca w tej sprawie kolizja interesu publicznego (ochrona wydatków budżetowych) i indywidualnego Skarżących nie powinna prowadzić to przyznania w tej sytuacji prymatu temu pierwszemu. Ważąc "zderzenie" tych dwóch interesów oraz w ślad za jednoznacznym stanowiskiem NSA w tym względzie oraz związany taką oceną, sąd wojewódzki uchyla decyzje organów obu instancji i umarza postępowanie administracyjne w sprawie, przyjmując brak

w opisanych realiach sprawy przesłanek do domagania się zwrotu części dotacji. Przypomnieć bowiem trzeba, że w wyroku z dnia 17 marca 2022 r. NSA wyraźnie ocenił, że akceptacja decyzji organów obu instancji – w zakresie zwrotu dotacji – oznaczałaby pogwałcenie zasady praworządności.

W tym stanie rzeczy sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. Podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego stanowił przepis art. 145 § 3 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).