Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2893/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 § 1-2, art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 108, art. 130 § 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Beata Kozicka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 3530/14 w sprawie ze skargi M. P. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. P. na rzecz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 3530/14 oddalił skargę M. P. (dalej: strona, skarżący, wnioskodawca) na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: organ, ARiMR) zawarte w piśmie z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych.

I

Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd I instancji przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach – na wstępie – potwierdzając ustalenia poczynione przez Kierownika Biura Wsparcia Inwestycyjnego Wielkopolskiego OR ARiMR (działającego na podstawie pełnomocnictwa Prezesa ARiMR), a zawarte w przytoczonym na wstępie piśmie z dnia [...] września 2014 r. – przypomniał, że w dniu 23 kwietnia 2013 r. do Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynął wniosek M. P. o przyznanie pomocy w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013. Po jego wstępnej weryfikacji, organ pismem z dnia 11 lutego 2014 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków m.in. do dostarczenia ostatecznego pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (obory). Wezwanie zostało doręczone w dniu 13 lutego 2014 r., a 21-dniowy termin na usunięcie braków upływał w dniu 6 marca 2014 r. Następnie w dniu 7 marca 2014 r. (data stempla pocztowego) wpłynęły uzupełnienia, jednakże ponownie stwierdzono braki i nieprawidłowości. Pismem z dnia 2 czerwca 2014 r. organ ponownie wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków, miedzy innymi, do dostarczenia ostatecznego pozwolenia na budowę obory. W dniu 7 lipca 2014 r., tj. przed upływem 21-dniowego terminu do uzupełnianie braków (data stempla pocztowego), do ARiMR wpłynęła prośba o przedłużenie terminu na dokonania części uzupełnień wskazanych w piśmie z dnia 2 czerwca 2014 r., w tym ostatecznego pozwolenia na budowę obory. Pismem z dnia 22 lipca 2014 r. organ wyraził zgodę na wydłużenie terminu do dnia 8 sierpnia 2014 r. W tym też dniu, tj. 8 sierpnia 2014 r. do organu wpłynęły uzupełnienia, jednakże nie dostarczono ostatecznej decyzji o pozwolenie na budowę obory. Mając to na uwadze organ pismem z dnia [...] września 2014 r. odmówił stronie pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) na lata 2007–2013.

Ze stanowiskiem tym nie zgodził się wnioskodawca, który po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skierował skargę do WSA w Warszawie, zarzucając mu niezasadność, wobec przedłożenia w uzupełnionym terminie nieostatecznej decyzji o zezwoleniu na budowę obory. Zdaniem strony niemożliwym było zadośćuczynienie żądaniu organu, gdyż wcześniejsze dostarczenie decyzji ostatecznej było niemożliwe z uwagi na toczące postępowanie administracyjne w przedmiocie jej wydania. W ocenie wnioskodawcy powinien być on ponownie wezwany do przedłożenia decyzji po upływie terminów do jej uprawomocnienia się. Podkreślił przy tym, iż dostarczył ostateczne pozwolenie na budowę wraz z wezwaniem z dnia 1 października 2014 r. do usunięcia naruszenia prawa skierowanym do ARiMR.

Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa przez organy w toku kontrolowanego postępowania. Argumentując wskazał, że zasady przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego PROW na lata 2007–2013 reguluje – wydane w oparciu o delegację ustawową – art. 29 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. nr 64 poz. 427 ze zm., dalej: ustawa) – rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego PROW na lata 2007–2013 (Dz.U. nr 64 poz. 427 z późn. zm., dalej także: rozporządzenie).

Wskazując na regulacje prawne podniósł, że art. 22 ust. 3 ustawy stanowi, iż w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Z kolei zgodnie z § 14 ust. 3 rozporządzenia, "jeżeli wniosek o przyznanie pomocy nie spełnia innych niż określone w ust. 1 i 2 wymagań. Agencja wzywa wnioskodawcę, w formie pisemnej, do usunięcia braków w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania, chyba że zachodzą niebudzące wątpliwości przesłanki nieprzyznania pomocy". Z § 14 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia wynika jednoznacznie, że jeżeli wnioskodawca pomimo wezwania do usunięcia braków, nie usunął w terminie wszystkich braków, Agencja wzywa ponownie wnioskodawcę, w formie pisemnej, do usunięcia braków w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania, chyba że zachodzą niebudzące wątpliwości przesłanki nieprzyznania pomocy". Jeżeli wnioskodawca, pomimo ponownego wezwania do usunięcia braków, nie usunął wszystkich braków w terminie, Agencja nie przyznaje pomocy. Jednocześnie Sąd I instancji podniósł, że przepis art. 22 ust. 3 ustawy, dotyczący odmowy przyznania pomocy, stosuje się odpowiednio – § 14 ust. 5 rozporządzenia.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy zaznaczył, że ostateczny termin do usunięcia wszystkich braków wskazanych w piśmie z dnia 2 czerwca 2013 r. upływał w dniu 8 sierpnia 2014 r. Następnie podkreślił, że pismo to – z dnia 2 czerwca 2013 r. – stanowiło drugie wezwanie do uzupełnienia braków i nieprawidłowości wniosku o przyznanie pomocy. Przy czym uwypuklił, że brak w postaci niezłożenia ostatecznego pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (obory), był wykazany przez organ na etapie pierwszego wezwania do uzupełnienia wniosku i złożenia wyjaśnień z dnia 11 lutego 2014 r. Skoro zatem pomimo powtórnego wezwania wnioskodawca nie uzupełnił braków, to w ocenie Sądu I instancji, Agencja – zgodnie z § 14 ust. 5 rozporządzenia – zasadnie odmówiła przyznania wnioskowanej pomocy.

Nadto Sąd meritii stwierdził, że nie było możliwe wzywanie po raz trzeci do usunięcia braków. Zaznaczył przy tym, że złożenie wniosku o przyznanie przedmiotowej pomocy jest dobrowolne, a wnioskodawca podpisał oświadczenie, iż znane mu są zasady przyznawania pomocy. Uznał, że nie złożenie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę obory w wymaganym przez obowiązujące przepisy terminie jest wynikiem braku należytej staranności z jego strony, albowiem dopiero w dniu 2 czerwca 2014 r. złożył w Starostwie Powiatowym wniosek o wydanie warunków zabudowy. Zdaniem Sądu pierwszoinstancyjnego, mając na względzie treść § 14 ust. 5 rozporządzenia, organ nie miał prawa uznać złożenia ostatecznego pozwolenia na budowę obory wraz z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa za złożone w wymaganym przez rozporządzenie terminie.

Mając to na uwadze Sąd pierwsze instancji, działając na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) skargę oddalił.

II

Skargę kasacyjną złożył M. P., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku pierwszoinstancyjnego w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędne zastosowanie i przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) § 14 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 poprzez błędną wykładnię, oraz

2) bezpodstawne uznanie, że skarżący nie zachował należytej staranności przy uzupełnianiu braków wniosku w terminie, co było następstwem błędnego ustalenia, że skarżący złożył wniosek o wydanie warunków zabudowy po ponad 12 miesiącach od złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej, w sytuacji gdy:

a) organ dokonał wstępnej weryfikacji wniosku złożonego przez skarżącego dopiero 11 lutego 2014 r., i wtedy też zażądał dostarczenia ostatecznego pozwolenia na budowę,

b) skarżący złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę pomiędzy pierwszym wezwaniem do uzupełnienia braków, a doręczeniem skarżącemu drugiego wezwania, w związku z czym miało to miejsce jeszcze przed skutecznym doręczeniem drugiego wezwania (18 czerwca 2014 r.), a zatem w ciągu trzech miesięcy od daty zażądania przez organ ostatecznego pozwolenia na budowę.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Jednocześnie należy wskazać, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem kasatora – uchybił sąd pierwszej instancji, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 – 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć odpowiada przedstawionym wymaganiom tylko formalnie, to podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione.

Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 14 ust. 5 rozporządzenia, jest komplementarny z drugim zarzutem naruszenia przepisów postępowania poprzez błędne ustalenie, że skarżący złożył wniosek o wydanie warunków zabudowy po ponad 12 miesiącach od złożenia wniosku o przyznanie prawa pomocy finansowej i bezpodstawne uznanie, że skarżący nie zachował należytej staranności przy uzupełnianiu braków wniosku w terminie. Zarzuty te dotyczą – co do meritum – błędów w zakresie oceny poprawności i kompletności wniosku skarżącego z dnia 23 kwietnia 2013 r. w czasie orzekania oraz prawidłowości działań skarżącego pod kątem uzupełnienia przez niego braków formalnych, a w konsekwencji nie przyjęcia, iż zaskarżony skargą do Sądu I instancji akt o odmowie przyznania pomocy naruszał prawo. Tym samym podstawowym zagadnieniem prawnym, które znalazło się u podstaw wszystkich zarzutów kasacyjnych, było kwestionowanie prawidłowości przyjęcia przez Sąd pierwszoinstancyjny, że organ wydał prawidłowy akt o odmowie udzielenia skarżącemu wnioskowanej pomocy z uwagi na nieuzupełnienie w pełni wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych". Zdaniem kasatora to twierdzenie Sądu I instancji było wynikiem nie wzięcia pod uwagę przez ten Sąd, iż "ostatecznie skarżący dostarczył pozwolenie na budowę opatrzone pieczęcią ostateczności wraz z wezwaniem z dnia 1 października 2014 r. do usunięcia naruszenia skierowanym do Prezesa ARiMR".

Wobec takiego postawienia problemu i stanowiska kasatora, należy podkreślić, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowa jest zatem kwestia, czy organy właściwe zinterpretowały oraz zastosowały zakwestionowane przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013, zwłaszcza § 14 ust. 1 i ust. 4 pkt 2 w zw. z ust. 5.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów i wywiedzionych na ich poparcie argumentów należy przypomnieć, iż w § 14 ust. 5 tegoż rozporządzenia prawodawca ustanowił w normie związanej powinność działania organu w sytuacji nie usunięcia wszystkich braków w terminie, stanowiąc expressis verbis, że jeżeli wnioskodawca, pomimo ponownego wezwania do usunięcia braków, nie usunął wszystkich braków w terminie, Agencja nie przyznaje pomocy. Przepis art. 22 ust. 3 ustawy, dotyczący odmowy przyznania pomocy, stosuje się odpowiednio. Tym samym normodawca, czego nie dostrzega kasator, nie pozostawił Agencji żadnego wyboru co do sposobu działania w załatwieniu wniosku dotkniętego wadą nie uzupełniania braków w terminie.

W przedmiotowej sprawie już na etapie weryfikacji kompletności i poprawności wniosku o przyznanie pomocy Sąd I instancji słusznie uznał, że Agencja trafnie stwierdziła, iż złożony przez skarżącego wniosek nie zawierał kompletu załączników, na podstawie których nastąpiłaby weryfikacja ich poprawności. W sprawie nie może budzić wątpliwości, że Agencja zachowała dyspozycję wynikającą z § 14 ust. 3 oraz ust. 4 pkt 2 rozporządzenia, tj. poprawnie wezwała skarżącego o uzupełnienie braku w przedmiotowym zakresie. Zupełnie nieuzasadnione i bez umocowania prawnego, jak słusznie stwierdził Sąd meritii, byłoby wezwanie strony po raz kolejny do usunięcia braków. Wskazywane wielokrotnie powyżej rozporządzenie ani w § 14, ani w żadnych z kwestionowanych przez kasatora prawnych jednostkach redakcyjnych, nie przewiduje możliwości kolejnego, po tych jednoznacznie unormowanych, wezwania na etapie weryfikacji kompletności i poprawności wniosku. Regulacja zawarta w § 14 ust. 3 czy też ust. 4 pkt 2 w związku z § 14 ust. 5 rozporządzenia zawęża w takim przypadku zarówno obowiązki działania organu wyznaczając jego granice, jak i określa procedurę rozpatrywania wniosku stanowiąc, że Agencja wzywa wnioskodawcę, w formie pisemnej, do usunięcia braków w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania, zaś pomimo ponownego wezwania do usunięcia braków, nie usunął wszystkich braków w terminie, Agencja nie przyznaje pomocy. Przepis art. 22 ust. 3 ustawy, dotyczący odmowy przyznania pomocy, stosuje się odpowiednio. Nadto jeżeli wnioskodawca, pomimo wezwania do usunięcia braków, nie usunął w terminie wszystkich braków, Agencja wzywa ponownie wnioskodawcę, w formie pisemnej, do usunięcia braków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, chyba że zachodzą niebudzące wątpliwości przesłanki nieprzyznania pomocy.

Tak ukształtowane granice i kompetencje działania organu stanowią w następstwie podstawę do jego działania w trybie § 14 ust. 5 rozporządzenia. Prawodawca, czego nie dostrzega kasator, nie pozostawił uznaniu organu możliwość rozpoznania wniosku w przypadku nieuzupełnienia braku zobowiązując go do odmowy przyznania pomocy. Przepis ten normuje sytuację obligatoryjnego działania organu w sytuacji nieskutecznego uzupełnienia braków wniosku. Jako regulacja prawna szczególna – lex specialis, wyjątkowo nie może być poddana wykładni rozszerzającej, przez odejście od reguł wykładni językowej. W przeciwnym razie mogłoby dochodzić do nadużyć i działania contra legem wszak norma związana poprzez jej stosowanie stałaby się normą uznaniową.

W tym kontekście należy odwołać się do stanowiska NSA wyrażonego w wyroku z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1405/11, że w przypadku gdy chociaż jeden z braków pomimo otrzymania ponownego wezwania do ich usunięcia nie został przez wnioskodawcę usunięty, stanowi to podstawę do odmowy przyznania pomocy. W konsekwencji wydane w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie o odmowie przyznania pomocy należy postrzegać jako prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.

Oceny tej nie zmienia, gdyż nie może, podnoszona przez kasatora okoliczność dostarczenia przez wnioskodawcę pozwolenia na budowę wraz z wniesionym środkiem zaskarżenie, gdyż nastąpiło to po terminie wyznaczonym przez organ a oznaczonym przez normodawcę co do czasu. Dostarczenie brakującego dokumentu wraz z wezwaniem z dnia 1 października 2014 r. do usunięcia naruszenia prawa skierowanym do ARiMR nie czyni zadość warunkom uznania kompletności złożenia wniosku i przesłankom leżącym u podstaw uznania ziszczenia się ich na etapie i w toku postępowania, którego granice wyznaczył normodawca w wielokrotnie powoływanym powyżej rozporządzeniu.

Poza sporem jest, że w czasie wyznaczonym do uzupełnienia braków wnioskodawca nie uzupełnił wymaganych prawem braków. Ostateczny termin do usunięcia wszystkich braków wskazanych w piśmie z dnia 2 czerwca 2013 r. upływał w dniu 8 sierpnia 2014 r. Przy czym pismo to – z dnia 2 czerwca 2013 r. – stanowiło drugie wezwanie do uzupełnienia braków i nieprawidłowości wniosku o przyznanie pomocy, a brak w postaci niezłożenia ostatecznego pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (obory), był wykazany przez organ już na etapie pierwszego wezwania do uzupełnienia wniosku i złożenia wyjaśnień z dnia 11 lutego 2014 r.

Mając na uwadze wymóg przedłożenia ostatecznego pozwolenia na budowę i de facto nie uzupełnienie tegoż braku w aspekcie stanowiska kasatora podkreślania wymaga, że moc prawna takiego pozwolenia (na budowę) wobec wymogu jego ostateczności, jako podstawy legalnego działania objętego w nim procesu budowlanego wynika z mocy prawa i nie jest, gdyż nie może być ocenna. Do roku 2015 niezmienna była zasada unormowana w art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. na czas rozstrzygania sprawy przez organy Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy, które to przepisy normują sytuacje, gdy pozwolenie na budowę nie jest wymagane, a inwestor winien zgłosić właściwemu organowi zamiar ich wykonania, co jednakże w sprawie nie było ani kontestowane, ani podnoszone przez stronę. Niemniej jednak regulacja ta odpowiada wymogom rozporządzenia w tym jego § 13 ust. 2 pkt 21, zmienionego przez § 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 5 marca 2013 r. (Dz.U. poz. 322) zmieniającego to rozporządzenie z dniem 22 marca 2013 r., w którym explicite wskazano, że do wniosku o przyznanie pomocy dołącza się m.in. kopie ostatecznych pozwoleń. Taki dokument, jako wymagany przez organ, nie był także kwestionowany przez stronę, która w skardze kasacyjnej zarzucając legalność działania Agencji, podniosła, że "organ dokonał wstępnej weryfikacji wniosku złożonego przez skarżącego dopiero 11 lutego 2014 r., i wtedy też zażądał dostarczenia ostatecznego pozwolenia na budowę".

Tym samym należy wskazać, że strona miała pełną świadomość braków wniosku i nie uzupełniała ich w prawnie przewidzianym terminie. Z uwagi na zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej w aspekcie ostateczności decyzji jawi się potrzeba wyjaśnienia, że ustawodawca: po pierwsze w art.130 k.p.a. wprowadza zasadę niewykonalności (niewykonywania) decyzji przed upływem terminu do wniesienia odwołania, po wtóre, zasadę bezwzględnej suspensywności odwołania, czyli wstrzymania z mocy prawa wykonania decyzji, od której wniesiono odwołanie w terminie. Te zasady nie mają zastosowania wyłącznie gdy decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art.108 k.p.a.), czy też jeżeli decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Ponadto decyzja podlega wykonaniu, co jednakże nie oznacza że jest ona ostateczna, przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron ( art.130 § 4 k.p.a.). Dokumentu takiego, o tej mocy nie dostarczył w wymaganym terminie wnioskodawca, co jednakże skrupulatnie pomija w swoich rozważaniach, jakby nie zauważając jego istoty.

Tym samym w przypadku, gdy w związku z realizacją inwestycji związanej z pracami budowlanymi wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę – jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, to nie sposób polemizować z organem i przyjąć jak chce tego kasator, że decyzja nie posiadająca przymiotu ostateczności winna być uznana przez organ za wypełniającą tę normę. Zatem działania Agencji, tj. wezwanie skarżącego do uzupełnienia wniosku o przyznanie pomocy o ostateczne pozwolenie na budowę, były przeprowadzone zgodnie z prawem, podobnież jak dokonana ocena skutków prawnych jego nie uzupełnienia.

W tym miejscu wskazać należy na pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że "(...) Nie pozostaje w kompetencji wnioskodawcy możliwość podważania takich instrukcji oraz kwestionowanie obowiązków wynikających z zapisów znajdujących się na formularzu. Wnioskodawca ma obowiązek wypełnić wniosek zgodnie z instrukcją, co oznacza, iż nie ma możliwości podważania go od strony formalnej(...)" – tak NSA w wyroku z dnia 18 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2187/14.

Zatem, w sytuacji w której wnioskodawca pomimo wezwania nie usunął w terminie wszystkich nieprawidłowości lub braków, pomocy nie przyznaje się, o czym wnioskodawcę informuje się na piśmie, podając przyczyny nieprzyznania pomocy. Przepis § 14 ust. 5 rozporządzenia, co wymaga powtórzenia, nie daje organowi udzielającemu pomocy marginesu swobody w zakresie przyznania dofinansowania. W przypadku niewykonania przez wnioskodawcę wezwania w terminie przepis ten nakazuje organowi odmówić przyznania pomocy.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.