Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 470/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2,  art. 17,  art. 27
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Protokolant Daria Burdzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 grudnia 2011r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Radwanice z dnia 22 lipca 2010 r. nr XXXI/151/10 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego siedliska i terenów rozwojowych wsi Radwanice I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 22 lipca 2010 r. Nr XXXI/151/10 podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 53 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 z późn. zm.) w związku z uchwałą Rady Gminy w Radwanicach z dnia 26 sierpnia 2008 r. Nr XIV/77/08 w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego siedliska i terenów rozwojowych wsi Radwanice uchwalonego uchwałą Rady Gminy Radwanice z dnia 25 kwietnia 2002 r. Nr XXXIII/182/02, po stwierdzeniu zgodności projektu zmiany planu miejscowego z ustaleniami zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uchwalonego uchwałą Rady Gminy w Radwanicach z dnia 30 grudnia 2009 r. Nr XXVI/129/09, Rada Gminy w Radwanicach uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego siedliska i terenów rozwojowych wsi Radwanice.

W poszczególnych rozdziałach tego aktu zamieszczone zostały: Ustalenia ogólne (Rozdział I), Ustalenia dla całego obszaru objętego planem (Rozdział II), Ustalenia dotyczące poszczególnych terenów wyodrębnionych liniami rozgraniczającymi (Rozdział III) oraz Przepisy końcowe (Rozdział IV).

Uchwała w dniu 26 lipca 2010 r. została przedłożona Wojewodzie Dolnośląskiemu jako właściwemu organowi nadzoru, który w terminie określonym w art. 91 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wobec wątpliwości, co do zgodności z prawem opisanego wcześniej aktu gminnego Wojewoda Dolnośląski działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skierował w dniu 1 czerwca 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W skardze zwrócił się o stwierdzenie – na podstawie art. 28 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – nieważności uchwały Rady Gminy w Radwanicach z dnia 22 lipca 2010 r. Nr XXXI/151/10 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego siedliska i terenów rozwojowych wsi Radwanice z powodu istotnego naruszenia:

- art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), wobec naruszenia zasady sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego polegającym na ustaleniu "orientacyjnych" linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu w treści uchwały - § 3 ust. 2 pkt 3 lit. c i § 5 ust. 1 pkt 2 we fragmencie "i orientacyjne" i ust. 2 pkt 2 przedmiotowej uchwały oraz na rysunku planu;

- art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 7 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z powodu naruszenia zasady sporządzania planu i uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu nie objętego uchwałą Nr XIV/77/08 Rady Gminy Radwanice z dnia 26 sierpnia 2008 r. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego siedliska i terenów rozwojowych wsi Radwanice (dot. działek numer [...], [...], [...], [...] , [...] , [...] znajdujących się w obrębie wsi Pudłowo, Przysiółek Pudło, uwidocznionych na załączniku nr 1 do uchwały, rysunek 1 A),

- art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 25, art. 36 i nast. ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.), w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) polegającego na naruszeniu zasad sporządzania planu i modyfikacji przepisów rangi ustawowej w § 8 ust. 6 zdanie drugie, ust. 10, ust. 11 oraz ust. 12 we fragmencie "na które należy uzyskać pisemne zezwolenie organu służby ochrony zabytków" przedmiotowej uchwały.

W skardze przedstawiono również szczegółową, wyczerpującą argumentację dla uzasadnienia podniesionych zarzutów. W tym zakresie Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił m.in., że w § 3 ust. 2 pkt 3 lit. a uchwały Rada Gminy w Radwanicach postanowiła o ustaleniu orientacyjnej linii rozgraniczającej, cyt.: "§ 3 ust. 2. Na ustalenia, o których mowa w ust. 1 składają się: (...) 3) ustalenia zawarte w rysunku planu dotyczące: (...) c) orientacyjnych linii rozgraniczających tereny o różnych sposobach użytkowania" oraz w § 5 ust. 2 pkt 2) uchwały, cyt.: "§ 5 ust. 1 "Następujące oznaczenia graficzne przedstawione na rysunku planu są obowiązującymi ustaleniami planu: (...) pkt 2 obowiązujące i orientacyjne linie rozgraniczające tereny o różnych sposobach użytkowania, (...) ust. 2. Następujące oznaczenia graficzne przedstawione na rysunku planu nie są obowiązującymi ustaleniami planu i mają charakter informacyjny: (...) 2) orientacyjne linie rozgraniczające tereny o różnych sposobach użytkowania - do ustalenia w trybie określonym w pkt 1) a w odniesieniu do dróg - na podstawie przepisów szczególnych, (...)".

Zdaniem organu nadzoru przytoczone wyżej postanowienia uchwały pozostają w sprzeczności z zasadami sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego i naruszają art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak bowiem wynika z powołanego przepisu, w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Z treści art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika ponadto, że linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania powinny być ustalone jednoznacznie.

W ocenie Wojewody Dolnośląskiego wyżej wymienione postanowienia przedmiotowej uchwały wprowadzają możliwość zmiany obowiązującego ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez zmianę położenia orientacyjnych linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu stwierdzając, w § 5 ust. 1 pkt 2, że orientacyjne linie rozgraniczające tereny o różnych sposobach użytkowania są obowiązującymi ustaleniami planu, a w ust. 2 pkt 2 tego samego paragrafu, że orientacyjne linie rozgraniczające tereny o różnych sposobach użytkowania są do ustalenia w trybie określonym w pkt 1), a w odniesieniu do dróg - na podstawie przepisów szczególnych. Tymczasem określanie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania - obligatoryjnych elementów planu - należy do wyłącznej właściwości rady gminy, która uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Taka funkcja planu powoduje jednocześnie, że linie rozgraniczające mają na celu rozdzielenie na rysunku planu terenów, dla których w tym planie przewiduje się określone, zazwyczaj różne przeznaczenie, a zatem także różne ustalenia. Natomiast wprowadzając w planie orientacyjne linie rozgraniczające dopuszcza się nieuzasadnioną możliwość przesuwania granic terenów o różnym przeznaczeniu.

Skarżący organ nadzoru podkreślił przy tym, iż kwestionowane postanowienia planu wprowadzają możliwość zmiany obowiązujących ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem stanowią że obowiązującymi ustaleniami są obowiązujące i orientacyjne linie rozgraniczające tereny o różnych sposobach użytkowania (przeznaczenia) - § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały oraz rysunek planu. Dopuszczają także ustalenie orientacyjnych linii rozgraniczających tereny o różnych sposobach użytkowania w trybie pkt 1 ust. 2 § 5 uchwały, tzn. do ustalenia na podstawie opracowanego projektu podziału terenu na działki budowlane lub w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to niezgodne z generalną zasadą określoną w art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zmienia się w takim samym trybie, w jakim został on uchwalony i przede wszystkim przez organ uprawniony do ustalenia takiego przeznaczenia (Radę Gminy).

Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego dopuszczenie możliwości stanowienia orientacyjnych linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu z możliwością ich przesuwania czy to w limitowanym, czy nielimitowanym zakresie w innym niż wymaga tego ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym trybie powoduje, że inny niż rada gminy nieokreślony podmiot, (organ) w nieokreślony sposób i w nieokreślonej formie dokona zmiany przeznaczenia terenu i jego ustaleń. W ramach uprawnień wynikających z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 14, art. 17 i art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu położonego na jej obszarze. Działając w ramach posiadanych kompetencji i przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gmina nie może jednak dowolnie określać zasad postępowania przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i wprowadzaniu do niego zmian. W myśl art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Tryb sporządzania i uchwalania planu został natomiast szczegółowo uregulowany w art. 17 powołanej ustawy. W myśl art. 27, stosowanie określonej w art. 17 procedury dotyczy również uchwalania zmian obowiązującego już planu zagospodarowania przestrzennego.

Jednocześnie organ nadzoru stwierdził, że ze względu na dużą ilość i rozmieszczenie orientacyjnych linii rozgraniczających w polanie zagospodarowania przestrzennego nie ma możliwości wydzielenia konkretnych jednostek redakcyjnych naruszających wskazywane przepisy, co uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, której integralną częścią jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2).

Ponadto z treści § 7 powoływanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w którym wskazano elementy, jakie powinien zawierać projekt rysunku planu miejscowego wynika jednoznacznie, że do elementów takich należą m.in. wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z orzeczeniem granic obszaru objętego projektem planu miejscowego oraz granice obszaru objętego planem miejscowym. Analiza tych rysunków pozwala stwierdzić – jak wyjaśnił organ nadzoru, że tereny objęte ustaleniami planu w części dotyczącej działek numer: [...], [...], [...], [...], [...], [...] znajdujących się w obrębie wsi Pudłowo, Przysiółek Pudło, uwidocznionych na załączniku nr 1 do uchwały (rysunek 1 A) odbiegają od obszarów, dla których plan miał zostać sporządzony, czyli uwzględnionych w uchwale intencyjnej.

Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego podjęcie uchwały o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru większego niż zakreślony w uchwale o przystąpieniu do zmiany tego planu narusza również w istotny sposób procedurę planistyczną pozbawiając podmioty wskazane w ustawie możliwości uczestniczenia w procedurze zmiany. Dotyczy to zarówno podmiotów administracji publicznej, właściwych w sprawach opiniowania lub uzgadniania treści planu zagospodarowania przestrzennego, jak i osób fizycznych i prawnych - właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie objętych planem. Działania podjęte przez radę Gminy Radwanice polegające na ustaleniu planu zagospodarowania przestrzennego dla działek numer [...],[...], [...], [...], [...] , [...] znajdujących się w obrębie wsi Pudłowo, Przysiółek Pudło, odbyło się bez wiedzy właścicieli, czym pozbawiono ich możliwości uczestniczenia w procedurze planistycznej.

Organ nadzoru podkreślił przy tym, że jeśli wolą Rady było uchwalenie planu dla terenu większego niż określony w przystąpieniu do sporządzenia tego planu, to konieczna była uprzednia zmiana granic obszaru jaki zostanie objęty planem. Działanie polegające na uznaniowym zwiększeniu obszaru, jaki faktycznie objął projekt planu powoduje, że tak podjęta uchwała zmieniająca plan zagospodarowania przestrzennego narusza prawo w sposób istotny.

Następnie Wojewoda Dolnośląski podał w uzasadnieniu skargi, że w myśl art. 7 ust. 4 i art. 19 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Kompetencja ta ściśle koresponduje z art. 15 ust. 2 pkt 4 i ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego w planie uwzględnia się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

Wskazane przepisy prawne tworzą normę kompetencyjną w oparciu o którą organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uzyskał uprawnienie do określenia w planie zagospodarowania przestrzennego zasad, na jakich poszczególne zabytki lub obszar, na którym się one znajdują mogą być chronione. Należy zaznaczyć, że kompetencja ta nie oznacza jednak pełnej dowolności i musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa. Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego omawiana norma kompetencyjna nie obejmuje upoważnienia do stanowienia w zakresie obowiązków i uprawnień stron w procesie budowlanym, gdyż takie mogą być nakładane na strony jedynie przepisami rangi ustawowej, a ponadto wszelkie kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie współdziałania z organami administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego zostały już określone przez ustawodawcę.

W ocenie organu nadzoru wskazane uregulowania uchwały wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w planie zasad mających na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Zdaniem organu nadzoru kompetencja powyższa obejmuje upoważnienie do stanowienia norm o charakterze materialnym, nie zaś, jak to uczyniła Rada Gminy w Radwanicach w przedmiotowej uchwale, norm o charakterze proceduralnym - związanych z koniecznością uzyskania pozytywnej opinii (§ 8 ust. 6 zdanie drugie przedmiotowej uchwały), zezwolenia (§ 8 ust. 10 i 12 przedmiotowej uchwały) czy uzgodnienia (§ 8 ust. 11 przedmiotowej uchwały) wojewódzkiego konserwatora zabytków przed podjęciem zamierzenia inwestycyjnego, w szczególności przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W zakresie władztwa planistycznego gminy i obowiązku zawarcia w planie postanowień, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie mieści się kompetencja do regulowania kwestii związanych z postępowaniem administracyjnym dotyczącym prowadzenia robót budowlanych. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawa – Prawo budowlane kompleksowo regulują kompetencje organów w administracyjnym procesie budowlanym związanym z zabytkiem.

Należy ponadto zauważyć, że pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wydawane jest w formie decyzji administracyjnej. Podstawą prawną do wydania decyzji administracyjnej może być wyłącznie przepis rangi ustawowej, a nie uchwała Rady Gminy. W tym kontekście, za niedopuszczalne należy uznać również zobowiązywanie i nakładanie zadań w drodze uchwały rady gminy na organ administracji publicznej w zakresie wydawania pozwoleń odnośnie podejmowanych działań przy zabytku.

Ponadto należy wskazać, że kwestia obowiązku przeprowadzenia badań archeologicznych uregulowana została w art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wedle art. 31 ust. la pkt 2) tejże ustawy, osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która zamierza realizować roboty ziemne lub dokonać zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, co doprowadzić może do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego, jest obowiązana, z zastrzeżeniem art. 82a ust. 1, pokryć koszty badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, jeżeli przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 2 zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych, o których mowa w ust. la, ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny.

W przedstawionej w uzasadnieniu skargi argumentacji powołane też zostały poglądy prezentowane w doktrynie, literaturze prawniczej oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

W odpowiedzi na skargę doręczonej Sądowi w dniu 5 lipca 2011 r. Rada Gminy Radwanice powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 54 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wcześniej wskazywane, wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z powodu naruszenia art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 7 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z powodu naruszenia zasady sporządzania planu i uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu nie objętego uchwałą Rady Gminy Radwanice z dnia 26 sierpnia 2008 r. Nr XIV/77/08 w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego siedliska i terenów rozwojowych wsi Radwanice (dot. działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] znajdujących się w obrębie wsi Pudłowo, Przysiółek Pudło, uwidocznionych na załączniku nr 1 do uchwały, rysunek 1A) oraz o oddalenie zarzutów dotyczących istotnego naruszenia:

- art. 15 ust. 2 pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 7 pkt. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu Projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1587), polegającego zdaniem skarżącego na naruszeniu zasady sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego polegającym na ustaleniu "orientacyjnych" linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu w treści uchwały - § 3 ust. 2 pkt. 3 lit. C i § 5 ust. 1 pkt. 2 we fragmencie "i orientacyjne" i ust. 2 pkt. 2 przedmiotowej uchwały oraz rysunku planu,

- art. 15 ust.2 pkt.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 25, art.36 i nast. ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.), w związku z art.7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) polegającego na naruszeniu zasad sporządzania planu i modyfikacji przepisów rangi ustawowej w § 8 ust. 6 zdanie drugie, ust. 10, ust. 11 oraz ust. 12 we fragmencie "na które należy uzyskać pisemne zezwolenie organu służby ochrony zabytków" przedmiotowej uchwały.

Uzasadniając wnioski zawarte w odpowiedzi na skargę Rada Gminy Radwanice wyjaśniła m.in., że faktycznie do zaskarżonej uchwały został dołączony załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu, który zgodnie z art. 14 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi integralną część uchwały, a który różnił się od załącznika stanowiącego część uchwały Nr XIV/77/08 Rady Gminy Radwanice z dnia 26 sierpnia 2008 roku w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego siedliska i terenów inwestycyjnych wsi Radwanice.

Rada Gminy przyznała jednocześnie, iż błąd ten spowodował, że doszło do naruszenia zasad sporządzania planu poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, który nie był objęty uchwałą intencyjną, co stanowi naruszenie prawa w sposób istotny.

W odniesieniu do pozostałych warunków skargi Rada Gminy oświadczyła, że prezentuje odmienne stanowisko niż organ nadzoru, podkreślając jednocześnie, iż nie będzie to już miało wpływu na rozstrzygnięcie Sądu.

Przedstawiając swoją ocenę w tym zakresie Rada Gminy przywołała w odpowiedzi na skargę obszerne fragmenty uzasadnień wyroków sądów administracyjnych, w których rozważano dopuszczalność ustalania orientacyjnych linii rozgraniczających w planie miejscowym tereny o różnym przeznaczeniu bez zachowania procedury zmiany obowiązującego planu miejscowego.

Opowiadając na zarzuty naruszenia zasad sporządzania planu i modyfikacji przepisów rangi ustawowej w § 8 ust. 6 zdanie drugie, ust. 10, ust. 11 oraz ust. 12 we fragmencie: "na które należy uzyskać pisemne zezwolenie organu służby ochrony zabytków" zaskarżonej uchwały, Rada Gminy nie zgodziła się z twierdzeniem Wojewody Dolnośląskiego, iż zaskarżona uchwała tworzy nowe normy proceduralne, do ustanawiania których organ gminy w tym zakresie nie ma uprawnień.

Zdaniem Rady Gminy uchwała w kwestionowanych przez Wojewodę Dolnośląskiego zapisach nie wprowadziła żadnych dodatkowych (nowych) obowiązków związanych z prowadzeniem postępowania administracyjnego dotyczącego robót budowlanych, a jedynie zamieściła w uchwale zapisy przypominające potencjalnym inwestorom zamierzającym realizować roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków o obowiązkach i wymaganiach ustawowych.

Na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2011 r. pełnomocnik Wojewody Dolnośląskiego oświadczyła, że rozszerza zakres skargi.

W piśmie procesowym z dnia 30 sierpnia 2011 r. (doręczonym Sądowi w dniu 6 września 2011 r.) Wojewoda Dolnośląski wskazał na dodatkowe istotne naruszenie prawa tj. art. 15 ust. 2 pkt 8 powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec braku ustanowienia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości w stosunku do wszystkich terenów objętych przedmiotową uchwałą, a mianowicie dla terenów oznaczonych w planie jako MW - zabudowa wielorodzinna (§ 20 uchwały), 32 MPT i 33 MPT - zabudowa mieszkalna i staw z funkcją agroturystyczną (§ 23 uchwały), 89 KS i 141 KS – miejsca postojowe parkingi (§ 33 uchwały), 78 US i 211 US - boiska sportowe (§ 35 uchwały), 78 UOS - istniejące gimnazjum (§ 36 uchwały), 53 UO i 75 UO - obiekty oświatowe (§ 37 uchwały), 212 USU - hala sportowa (§ 38 uchwały), 140 OUZ - obiekty służby zdrowia (§ 39 uchwały) oraz 86 A, 88 A i 139 AMU - obiekty administracji publicznej (§ 41 uchwały).

Uzasadniając ten zarzut Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił m.in., że paragraf 11 przedmiotowej uchwały ustala szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, jednakże postanowienia te dotyczą tylko niektórych terenów objętych niniejszym planem: obszary oznaczone symbolem MN, MP, MNU i MPU, U, P, RU.

Dla terenów określonych w § 11 ust. 6 przedmiotowej uchwały postanowiono: "dla terenu usług, oznaczonych na rysunku planu symbolami: OS (obiekty sakralne), UO (oświata), US (sport), UOS (oświata i sport), UZ (ochrona zdrowia), USU (sport, gastronomia i inne), kształt i powierzchnie działek przyjmuje się jak w stanie istniejącym. Ewentualna nowa zabudowa tych terenów musi odpowiadać charakterem i skalą określonemu w zmianie planu sposobie użytkowania oraz harmonizować z zabudową terenów sąsiednich.", co zdaniem organu nadzoru nie stanowi wypełnienia kompetencji w zakresie określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości.

Natomiast dla terenów oznaczonych symbolami MW - zabudowa wielorodzinna (§ 20 uchwały), 32 MPT i 33 MPT - zabudowa mieszkalna i staw z funkcją agroturystyczną (§ 23 uchwały), 89 KS i 141 KS - miejsca postojowe parkingi (§ 33 uchwały) oraz 86 A, 88A i 139 AMU - obiekty administracji publicznej (§ 41 uchwały) brak jest jakichkolwiek ustaleń w zakresie scalania i podziału nieruchomości.

Organ nadzoru wskazał przy tym, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem. Z kolei § 4 pkt 8 rozporządzenia precyzuje, że ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Dodatkowo w zależności od potrzeb w miejscowym planie określa się granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości (art. 15 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy).

W myśl art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W tym przypadku przepisem odrębnym jest niewątpliwie art. 102 u.g.n., w myśl którego gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości, a szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy. Art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że scalenia i podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli są one położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym albo gdy o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem.

Organ nadzoru zwrócił też uwagę, że organy gminy w momencie sporządzania planu nie są w stanie przewidzieć, jakiego rodzaju tereny mogą być objęte procedurą scalania i podziału, dlatego obowiązkowo w każdym planie powinny znaleźć się zasady, na jakich takie ewentualne scalenia i podziały będą mogły być dokonywane. Jeśli natomiast to organy gminy stwierdzą w momencie sporządzania planu, że określony obszar wymaga przeprowadzenia tego postępowania, to wówczas, w zależności od potrzeb, określają jego granice.

Rada Gminy Radwanice nie odniosła się do przedstawionego powyżej dodatkowego zarzutu Wojewody Dolnośląskiego.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 2 grudnia 2011 r. pełnomocnik skarżącego organu oświadczyła, że podtrzymuje skargę i wnioski w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie, była uchwała należąca do tej kategorii aktów.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych podzielił zarzuty i argumentację skargi w jej rozszerzonym zakresie, co obligowało Sąd do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego.

Akt ten podjęty został w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, regulowanym powoływaną wcześniej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jej przepisem art. 3 ust. 1 kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych należy do zadań własnych gminy. W przyznanej tym przepisem kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego, a także gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 wskazanej poprzednio ustawy o samorządzie gminnym.

Należy też podkreślić, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności.

Z tych względów mimo, że ustawodawca jednoznacznie przyznał organom gminy uprawnienie do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, to równocześnie nałożył na nie obowiązek przestrzegania reguł stanowienia prawa. Istotne jest też, że gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Granicą tej samodzielności jest sprzeczność z prawem, a zatem działanie - co do swej istoty - inne, niż określa to obowiązujący przepis. Samodzielność gminy może być bowiem realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Stosownie bowiem do art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa.

Ranga powinności praworządnego działania organów gminy w sferze planistycznej podkreślona została w przepisie art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącym że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Kwestionując uchwałę Rady Gminy w Radwanicach z dnia 22 lipca 2010 r. Nr XXXI/151/10 Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie nieważności tego aktu w całości zarzucając istotne naruszenie ustaleniami przyjętymi w uchwale przepisów: art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 14 ust. 1 i 2 tej ustawy w związku z § 7 pkt 1 i 3 wskazanego powyżej rozporządzenia, art. 15 ust. 2 pkt 4 powoływanej ustawy i art. 25 oraz art. 36 i następnych ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 8 powoływanego wcześniej rozporządzenia.

Istotne zatem jest, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części są: 1) naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego; 2) istotne naruszenie trybu sporządzania planu 3) naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Przywołany przepis ustanawia zatem dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną - uwzględnienie zasad sporządzania planu; formalnoprawną - zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2008 r. II OSK 215/08). Nie budzi wątpliwości, że przesłanka materialnoprawna wywołuje dalej idące konsekwencje, gdyż podstawę dla unieważnienia uchwały daje w tym przypadku każde naruszenie prawa. Ustawodawca nie stawia tu warunku istotnego naruszenia prawa. Powyższe stwarza więc obowiązek rygorystycznego przestrzegania ustawowo określonych zasad sporządzania planu miejscowego, który jest aktem prawa miejscowego.

Zasady sporządzania planu w doktrynalnym ujęciu interpretowane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki - art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust.1), zawartych w nim ustaleń lub inaczej - przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i ust. 3), a także standardów dokumentacji planistycznej tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego - zwane w dalszej części rozporządzeniem, zob. też: Z. Niewiadomski [red.]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa C. H. Beck 2005, s. 253- 254).

W ocenie Sądu w istniejących warunkach prawnych i faktycznych na całkowitą akceptację zasługuje – uznany przez Radę Gminy w Radwanicach – zarzut skarżącego organu nadzoru dotyczący rozbieżności, co do zakresu obszaru określonego w załączniku graficznym do uchwały intencyjnej tzn. uchwały Rady Gminy Radwanice z dnia 26 sierpnia 2008 r. Nr XIV/77/08 w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego siedliska i terenów rozwojowych wsi Radwanice i obszaru objętego planem miejscowym. Zasadne jest stwierdzenie organu nadzoru, że tereny objęte ustaleniami planu w części stanowiącej działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...] znajdujące się w obrębie wsi Pudłowo, Przysiółek Pudło (rysunek 1A) nie pokrywają się z obszarami przyjętymi w części graficznej uchwały intencyjnej.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela stanowisko nauki i judykatury powołane w uzasadnieniu skargi, zgodnie z którym nie można negować prawa rady gminy do korygowania obszaru objętego działaniami planistycznymi, ale pod warunkiem zachowania wymaganego trybu tzn. podjęcia uprzednio uchwały zmieniającej – w odpowiednim zakresie – uchwałę intencyjną.

Ten warunek nie został spełniony przez organ stanowiący gminy w rozpoznawanej sprawie.

Należy też zgodzić się z Wojewodą Dolnośląskim, że naruszenie to powoduje również wadliwość proceduralną, polegającą na braku opinii i uzgodnień właściwych jednostek, co do działek o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...] znajdujących się w obrębie wsi Pudłowo i Przysiółek Pudło, w odniesieniu do których dokonano ustaleń planistycznych oraz pozbawienie właścicieli tych działek możliwości uczestniczenia w procedurze planistycznej.

W rozważaniach dotyczących naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego jako przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istotne też jest, że dokonując wykładni tej przesłanki organy związane są przepisami prawa europejskiego, Konstytucją oraz przepisami prawa materialnego Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne gminy. Dlatego też sam art. 6 ust. 1 nie może być stosowany jako dający pełne władztwo planistyczne (tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2009 r. II OSK 215/08). Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) nie ma charakteru arbitralnego a przepisy nie zezwalają na dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania. Ustawodawca szczegółowo uregulował bowiem tryb prowadzenia prac najpierw nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a następnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Doprecyzował również zakres tematyczny ustaleń, które obowiązkowo powinny się znaleźć w uchwale zawierającej plan miejscowy. W art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zawarto obowiązkową materię podlegającą regulacji w planie miejscowym. Niewątpliwie rada gminy związana jest tym zakresem. Nie może zatem pominąć żadnego z wymienionych w tym przepisie elementów, aczkolwiek w doktrynie wskazuje się, że obowiązek ten nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż musi być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem (zob. Z. Niewiadomski [red.]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa C. H. Beck 2005, s. 154). Mając zatem na względzie, że przywołany przepis art. 15 ust. 2 stanowi normę o charakterze ius cogens, organ gminy podejmujący uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może pominąć żadnego z elementów określonych tym przepisem, o ile na terenie objętym planem zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Komentatorzy ustawy podkreślają jednak, że ujęcie w projekcie planu miejscowego obowiązkowych ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 wymaga ustosunkowania się do każdego zagadnienia wymienionego w pkt 1 -12, a w przypadku braku uwarunkowań dotyczących któregokolwiek z tych punktów, w treści projektu powinna znaleźć się odpowiednia o tym informacja (por. LEX: Komentarz do art. 15 [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze 2004).

W tym kontekście istotne jest również to, że wobec hierarchiczności źródeł prawa plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego nie może regulować materii należących do aktów wyższego rzędu i nie może być z nimi sprzeczny. Ponadto – jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 2010r. (sygn. akt II OSK 424/10) zagadnienia zawarte w planie miejscowym powinny być określone w sposób jednoznaczny, nie powodujący wątpliwości interpretacyjnych, dlatego przy konstruowaniu ustaleń planu należy korzystać z zasad techniki prawodawczej, o których stanowi załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad Techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 98).

W okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie wskazać należy, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 1 ust. 2 pkt 4 i art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.), np. poprzez ustalenie, w zależności od potrzeb, ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków (art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami [Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.].

Przyznana radzie gminy kompetencja w zakresie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz samodzielność kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy nie oznacza zupełnej swobody. Akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiony jest na podstawie upoważnienia ustawowego i winien być sporządzany tak, by przyjęte w oparciu o to upoważnienie normy uzupełniały wydane przez inne podmioty przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby terenu, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Akty te nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Należy zwrócić uwagę, że tylko w ustawie dozwolone jest ustalenie obowiązków i praw obywateli oraz określenie wyjątków władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli. Również tylko w ustawie dopuszczalne jest określenie kompetencji organów administracji publicznej. Zakres upoważnienia winien być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Normy kompetencyjne powinny być intepretowane w sposób ścisły – zakazane jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2005 r., IV SA/Wr 807/04, publ. OSS z 2005 r., nr 2 poz. 43).

Zakres kompetencji organu nadzoru konserwatorskiego, formy współdziałania tegoż organu z organami administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, obowiązki podmiotów zamierzających dokonać określone czynności w stosunku do zabytków zostały już kompleksowo uregulowane przez ustawodawcę, przede wszystkim w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (np. art. 36) oraz w ustawie Prawo budowlane (np. art. 2 ust. 2 pkt 3, art. 39).

Niewątpliwie ustalenia ochrony zabytków w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – jedną z form i sposobów ochrony zabytków, jednak przyjęta w zapisach planu ochrona nie może zastępować lub modyfikować istniejącej regulacji ustawowej, a ponadto musi znajdować swoje uzasadnienie w przepisach upoważniających organ uchwałodawczy gminy do jej ustanowienia.

Uwzględniając powyższe Sąd podzielił zarzuty Wojewody Dolnośląskiego i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu skargi, odnoszące się do zapisów § 8 ust. 6 zdanie drugie, ust. 10, ust. 11 oraz ust. 12 we fragmencie: "na które należy uzyskać pisemne zezwolenie organu służby ochrony zabytków" zaskarżonej uchwały.

W ocenie Sądu w istniejących warunkach prawnych na całkowitą akceptację zasługują twierdzenia skarżącego organu nadzoru, iż we wskazanych powyżej zapisach, w których Rada Gminy w Radwanicach wprowadziła w sposób nieuprawniony dodatkowe obowiązki dla uczestników procesu inwestycyjnego w formie uzyskiwania pozytywnej opinii, uzgadniania oraz uzyskania zezwolenia właściwego konserwatora zabytków lub organu służby ochrony zabytków w istocie dokonana została modyfikacja przepisu art. 31 i 36 powoływanej wcześniej ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami z jednoczesnym przekroczeniem kompetencji przyznanej organowi stanowiącemu gminy.

W uznaniu Sądu uzasadnione jest również zakwestionowanie przez Wojewodę Dolnośląskiego legalności ustaleń planistycznych dokonanych z dopuszczeniem "orientacyjnych" linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu i różnych sposobach użytkowania. Prawidłowo też – zdaniem Sądu – skarżący organ nadzoru kwalifikuje to jako naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a poprzez to naruszenia zasady sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd w składzie orzekającym podziela ocenę organu nadzoru, stwierdzającego, że konsekwencją przyjęcia w części tekstowej i graficznej "orientacyjnych" linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu może być zmiana przeznaczenia terenów w nieokreślonym zakresie i bez zachowania procedury nakazanej przepisem art. 17 w związku z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Stwarza to również zagrożenie dowolnego dysponowania terenami rozgraniczonymi liniami orientacyjnymi w sposób niedozwolony. Może też prowadzić do nieuprawnionego naruszenia prawa własności. Na aprobatę zasługuje przy tym twierdzenie organu nadzoru o konieczności formułowania jednoznacznie i konkretnie zapisów planistycznych określających przeznaczenie terenów oraz przedstawienia w sposób czytelny i precyzyjny linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach użytkowania w części graficznej planu miejscowego.

Orzekając w sprawie Sąd uwzględnił również dodatkowy zarzut organu nadzoru zawarty w piśmie procesowym z dnia 30 sierpnia 2011 r. rozszerzającym zakres skargi.

Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rada gminy zobligowana jest umieścić w planie miejscowym – jako element o charakterze obowiązkowym – szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości. Sprecyzowanie wymogów w tym zakresie dokonane zostało w § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek – uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

Plan miejscowy wypełnia zatem dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 8 jeżeli zostaną w nim określone szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału, skonkretyzowane przez rozporządzenie. Ustalone w planie szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału stanowią następnie podstawę do przeprowadzenia scalenia i podziału nieruchomości na podstawie art. 101 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004, Nr 261, poz.2603 z późn. zm.). Bez uszczegółowionych planem zasad i warunków scalania i podziału nie jest w ogóle możliwe przeprowadzenie takiej procedury. Wynika to z treści art. 102 u.g.n., który wskazuje, że podstawą dla postępowania w sprawie scalenia i podziału są stosowne zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a treść planów wyznacza zakres przedmiotowy i podmiotowy czynności podejmowanych w toku postępowania scaleniowego. Wszczęcie procedury scalenia i podziału może nastąpić zarówno z urzędu, jak też na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych posiadających co najmniej 50 % powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem. W tym ostatnim przypadku procedura scalania i podziału musi również oparta być na ustaleniach wynikających z planu miejscowego, co prowadzi do wniosku, że omawiane zasady i warunki muszą być określone dla wszystkich nieruchomości położonych na obszarze planu a nie tylko dla tych które znalazły się w wyznaczonych w planie na podstawie art. 15 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym granicach obszarów wymagających przeprowadzenia scalenia i podziału (tak E. Mzyk [w:] G. Bieniek, E. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Warszawa 2008 r. s. 398-399). Tym samym należy przyjąć, że ustalenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału dla wszystkich nieruchomości w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkiem organu stanowiącego gminy, niezależnie od tego, czy określony zostanie obszar o którym mowa w art. 15 ust. 3 pkt. 1 u.p.z.p. W przeciwnym wypadku, niemożliwe byłoby przeprowadzenie procedury scalania i podziału z inicjatywy właścicieli lub użytkowników wieczystych ze względu na brak omawianych zasad i warunków. Będą one wykorzystywane przy scalaniu i podziale nieruchomości na obszarach określonych przez radę jako wymagające zastosowania tej instytucji, jak również na pozostałych obszarach, jeżeli z inicjatywną scalenia i podziału wystąpią właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości. W ślad za przedstawionym wcześniej poglądem doktryny, stwierdzić zatem można, że rada mogłaby odstąpić od obowiązku określenia szczegółowych warunków i zasad scalania i podziałów, gdyby wykazane zostało, że stan faktyczny obszaru objętego ustaleniami planu nie daje podstaw do zamieszczenia ich w planie.

Istotą scalania i podziału jest stworzenie korzystniejszych warunków zagospodarowania i wykorzystania terenów. Wskazana instytucja prawna ma doprowadzić zarówno do możliwości realizacji zapisów planu jak i do powstania najbardziej optymalnej struktury obszarowej, która pozwoli na wykorzystanie terenów według ich przeznaczenia określonego w planie. Scalanie i podział nieruchomości przeprowadzany jest dla osiągnięcia celu jakim jest stworzenie takiego stanu przestrzenno-powierzchniowego nieruchomości, który umożliwi najbardziej racjonalne ich zagospodarowanie według przeznaczenia określonego w planie miejscowym (J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. C.H. Beck 2009). Procedura scalania i podziału gruntów polega najpierw na zniesieniu granic dotychczasowych nieruchomości (scaleniu), w wyniku czego dochodzi do połączenia nieruchomości w jeden obszar, a następnie na opracowaniu geodezyjnego projektu podziału tego obszaru na nowe działki gruntowe, które mogą być wykorzystane i zagospodarowane stosownie do postanowień planu. Czynności te dotyczą tego samego terenu który był objęty scaleniem. Scalenie i podział prowadzi do zmian w sferze własnościowej przede wszystkim w zakresie terytorialnych granic wykonywania tego prawa.

Odniesienie powyższych uwag do zaskarżonej uchwały pozwala stwierdzić, że część tekstowa przedmiotowego planu nie zawiera zapisów dotyczących szczegółowych warunków i zasad scalania i podziałów nieruchomości w wymaganym zakresie tzn. obejmujących cały obszar poddany procedurze planistycznej.

Ustalenia spełniające wymagania ustawowe i podustawowe zostały przyjęte w zaskarżonej uchwale tylko dla terenów oznaczonych symbolami MN, MP, MNU, MPU, U, P i RU. Brak ich natomiast dla pozostałych terenów objętych planem.

W niniejszej sprawie nie wykazano również, aby w terenie objętym ustaleniami planu zachodziły okoliczności faktyczne uprawniające Radę do odstąpienia od obowiązku zawarcia w planie tych zasad i warunków. Należy też podkreślić, że – jak wprost wynika z ustawy – warunki i zasady scalania i podziału nieruchomości powinny być w planie miejscowym określone w sposób szczegółowy. Podane w § 4 pkt 8 rozporządzenia parametry działek to tylko minimalna ilość elementów tworzących zasady scalania i podziału których określenie w planie, uznano za konieczne. W akcie wykonawczym wskazano jednak, że treść planu powinna precyzować ,, w szczególności" te parametry, co nie oznacza, ze tylko do tych parametrów postanowienia planu w omawianym zakresie powinny się ograniczać. Prawidłowo sporządzony plan powinien wyznaczać zakres przedmiotowy i podmiotowy czynności podejmowanych w toku postępowania scaleniowego i podziałowego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 6 maja 2010 r. "Znaczenia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można domniemywać".

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając stwierdzone naruszenia prawa za istotne – stosownie do przepisu art. 147 § 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy.

H.B.28.12.2011 r.