Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1731/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 368 poz 74  art. 5 ust. 3
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE)  nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów  wiejskich.
article: art. 21 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: § 14 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "Torzym Agro" s.c. reprezentowanej przez wspólnika Piotra Markiewicza od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 3/16 w sprawie ze skargi "Torzym Agro" s.c. reprezentowanej przez wspólnika Piotra Markiewicza na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 19 października 2015 r. nr PRŚ/268/2015 w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych 1. prostuje oznaczenie strony zawarte w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 3/16 w ten sposób, że w miejsce słów: P. M. – wspólnika "T." s.c. wpisuje słowa: "T." s.c. reprezentowanej przez wspólnika P.a M.; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza solidarnie od wspólników "T." s.c. – P. M. i Spółki A na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z 18 października 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 3/16, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 718, obecnie Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę "T" s.c. reprezentowaną przez P. M. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z [...] października 2015 r. w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w roku 2009.

Przedstawiając stan faktyczny Sąd podał, że 14 maja 2009 r. spółka cywilna "T" złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej.

Decyzją z [...] grudnia 2009 r. Kierownik BP ARiMR umorzył postępowanie administracyjne w całości w sprawie przyznania spółce płatności rolnośrodowiskowej na 2009 r. z uwagi na brak podmiotowości po stronie spółki cywilnej. Na skutek odwołania skarżącego, Dyrektor OR ARiMR decyzją z [...] maja 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 grudnia 2010 r. w sprawie VIII SA/Wa 655/10 uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję, uznając, że organ I instancji powinien wezwać wspólników spółki cywilnej do złożenia wyjaśnień (poprawienia wniosku) przez wskazanie jednego z nich jako osoby uprawnionej do otrzymania płatności. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 września 2012 r. w sprawie II GSK 1040/11 oddalił skargę kasacyjną organu, akceptując w całości uchwałę składu 7 sędziów NSA z 30 maja 2012 r., wydaną w sprawie II GPS 2/12, w której stwierdzono, że w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej, status producenta rolnego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.; dalej: ustawa o systemie ewidencji producentów) przysługuje spółce cywilnej.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Kierownik Biura Powiatowego Agencji decyzją z [...] sierpnia 2014 r. odmówił stronie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009, w związku ze stworzeniem przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego. Decyzją z [...] października 2014 r. organ uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, zalecając umożliwienie stronie przeprowadzenia dowodów ze źródeł osobowych.

Decyzją z [...] sierpnia 2015 r. Kierownik ARiMR, działając na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427, zwana dalej: ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), § 2 ust. 1, § 4 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 33, poz. 262 ze zm., dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe), art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368 z 23 grudnia 2006 r., str. 74, zwane dalej: rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1975/2006 lub rozporządzenie EFRROW)), odmówił spółce przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 w związku ze stworzeniem przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego.

Organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazał, że wspólnikami spółki są: P. M. oraz dwie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością: B i C. Z kolei wspólnikami B są P. M. i R. M., a wspólnikami C - P. M. i Z, którego prezesem jest także P. M. P. M. został również zarejestrowany w ewidencji producentów jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo jako wspólnik około 90 podmiotów (stan na datę wydawania zaskarżonej decyzji), w tym spółek z ograniczoną odpowiedzialnością i spółek cywilnych, które uzyskały odrębne wpisy do ewidencji producentów. Dodatkowo P. M. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą N, a także jest właścicielem Z. Działając jako przedsiębiorca pobierał zlecenia, wystawiał faktury i rachunki za wykonanie prac na rzecz utworzonych przez siebie podmiotów.

Organ odwoławczy ustalił także, że według stanu na rok gospodarczy 2009, którego dotyczy niniejsza sprawa, R. i P. M. (pozostający wówczas w związku małżeńskim i posiadający odrębne numery ewidencyjne w ewidencji producentów nadane osobom fizycznym) utworzyli dodatkowo 10 spółek, w których są jedynymi współwłaścicielami (C Sp. z o.o. oraz spółki cywilne pod nazwami: E, F, G, H, I, J, L, M i N) oraz 50 spółek cywilnych i spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, w których jedno z małżonków jest wspólnikiem. Również D. M. – syn R. i Piotra M., został zarejestrowany w ewidencji producentów jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz w roku 2009 dodatkowo jako wspólnik 14 spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, w których wraz z ojcem są jedynymi wspólnikami. Począwszy od roku 2010 zarejestrowano kolejnych 30 spółek, przy czym dwie z nich, tj. O spółka z o.o. oraz Q spółka z o.o., są jedynymi wspólnikami 13 ze spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, utworzonych przez ww. osoby w roku 2012. Łącznie w roku 2010 numery w ewidencji producentów posiadało 60 podmiotów, w których jedno z małżonków jest wspólnikiem, zaś w roku 2012 było ich już 90.

Dokonując analizy powiązań podmiotów, w których P. M. jest wspólnikiem, zarejestrowanych odrębnie w ewidencji producentów, organ uznał, że to P. M. prowadził działalność rolniczą, będącą działalnością zarobkową, wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły, prowadzoną na własny rachunek, uzyskiwał przychody oraz ponosił wydatki związane z działalnością rolną, a więc był posiadaczem jednego spójnego gospodarstwa rolnego, sztucznie podzielonego i zgłaszanego oddzielnie przez kilkadziesiąt podmiotów zarejestrowanych w ewidencji producentów jako odrębni producenci rolni w formie spółek cywilnych i spółek z ograniczoną odpowiedzialnością. Taki schemat działania nie służy regionalnemu rozwojowi produkcji rolnej i zapewnieniu odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej.

W konsekwencji organ uznał, że przyznanie płatności rolnośrodowiskowej spółce na 2009 r. byłoby sprzeczne z art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że rygor nieprzyznania płatności w razie stwierdzenia przypadku obchodzenia prawa nie jest ograniczony do określonych rodzajów płatności. Z treści art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 jednoznacznie wynika, że w sytuacji stwierdzonej tym przepisem "nie dokonuje się żadnych płatności".

Dokonując interpretacji przepisu, stanowiącego podstawę materialnoprawną zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, WSA zauważył, że analogiczną regulację zawiera rozporządzenie Komisji (WE) nr 65/2011 (Dz.Urz. UE Nr L 25 z 27 stycznia 2011 r., str. 8, dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 65/2011) w art. 4 ust. 8. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) dokonał wykładni tego przepisu w wyroku z 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12 (Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond ‘Zemedelie’–Razplasztatelna agencija). Orzeczenie to dotyczyło wprawdzie przepisów rozporządzenia 65/2011, które zastąpiło rozporządzenie Komisji (WE) nr 1975/2006, jednak treść obu przepisów jest tożsama.

Wyrok w sprawie C-434/12 określa prawidłowy sposób postępowania przez organy ARiMR przy ocenie wystąpienia przesłanek z art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 (odpowiednio art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011). Mianowicie, do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek).

Do dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia tych podmiotów, a więc nie tylko działań samego beneficjenta, tj. utworzonej spółki, ale i podmiotów tworzących tę spółkę w ewentualnym celu uzyskania korzyści. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby uwzględnienie całości okoliczności sprawy dla oceny obiektywnego i subiektywnego aspektu uznania stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonał analizy przepisu art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 1975/2006 w obu aspektach: obiektywnym i subiektywnym, wskazując na ustalenia stanu faktycznego, że utworzona spółka nie posiada odrębnego kierownictwa, nie jest wyodrębniona pod względem technicznym i ekonomicznym, jest ściśle powiązana osobowo, rodzinnie i kapitałowo, nie prowadzi działalności rolniczej we własnym imieniu i na swoją rzecz. Została utworzona tylko w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego, stwarzający pozory prowadzenia działalności rolniczej przez wiele podmiotów na gruntach tworzących w rzeczywistości jedno gospodarstwo rolne.

Organy obu instancji, po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, zasadnie, zdaniem Sądu, doszły do przekonania, że przedmiotowa spółka utworzona z dniem 1 marca 2008 r., występując o przyznanie płatności na 2009 r., nie prowadziła rzeczywistej działalności gospodarczej (rolniczej). Świadczą o tym okoliczności dotyczące jej zawiązania, jak również utworzenie przez P. M. i R. M. w 2008 r. 10 spółek, w których byli jedynymi współwłaścicielami oraz 50 spółek cywilnych i z o.o., w których jedno z małżonków jest wspólnikiem, jak również dalsze rozwijanie tego rodzaju działalności w kierunku tworzenia kolejnych podmiotów aż do 90 w 2012 r. WSA uznał, że okoliczności te należy uznać za obiektywne i pozwalające na ocenę możliwości spełniania celu zamierzonego przez system wsparcia EFRROW.

Zdaniem WSA, organy zebrały kompletny materiał dowodowy i na jego podstawie poczyniły prawidłowe, niezbędne ustalenia faktyczne dotyczące nie tylko sposobu tworzenia spółek, ale i porozumień w sprawie przeniesienia posiadania deklarowanych do płatności działek w okresie od 2005 do 2012 r. Przeanalizowały szczegółowo wskazane wyżej istniejące powiązania osobowe, rodzinne, majątkowe, pełnione przez P. M. funkcje w spółkach, okoliczności podania w większości utworzonych spółkach konta bankowego P. M. lub jego syna D. M., rejestracji tworzonych podmiotów pod kątem wskazywania siedziby spółek tożsamych z miejscem zamieszkania skarżącego.

Jednocześnie, w ocenie Sądu, skarżący nie wykazał w toku postępowania administracyjnego, aby istniały jakieś racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności. Uzasadnienie przez skarżącego prowadzenia działalności w ramach poszczególnych spółek względami ekonomiczno-organizacyjnymi nie ma oparcia w materiale dowodowym i jest niezrozumiałe wobec siedziby spółek w miejscu zamieszkania skarżącego, położenia zgłaszanych przez spółki działek do płatności (na terenie całej Polski), obrabiania działek maszynami rolniczymi, które dojeżdżają niekiedy kilkaset kilometrów z siedziby firmy N. P. M. w B.

Sąd nie stwierdził też naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 21 ust. 2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Zdaniem WSA, organ odwoławczy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy złożony przez stronę oraz wynikający z danych dostępnych w ZSZiK, zgodnie z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, dalej: k.p.a.), nie przekraczając zasady swobodnej oceny dowodów.

Zdaniem WSA, w sprawie zachodziła podstawa, aby uznać, że dowody wnioskowane przez stronę w świetle art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 nie były konieczne. Choć strona, zgodnie z art. 78 k.p.a., posiada uprawnienie do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu, to jednak uprawnienie to podlega ograniczeniom, które pod względem celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania organ powinien każdorazowo rozważyć, zwłaszcza gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń. Co istotne, skarżący nie kwestionował okoliczności wynikających z danych zawartych w ZSZiK, które mając moc dokumentu urzędowego, mogą stanowić źródło ustaleń i w sytuacji, gdy nie są skutecznie podważane, nie wymagają dalszego postępowania dowodowego.

Sąd zauważył ponadto, że strona, zarzucając organowi uniemożliwienie jej udziału w postępowaniu odwoławczym (w którym nie przeprowadzano już żadnych nowych dowodów), nie wykazała, o jakie wnioski dowodowe chodzi. W sprawie organ wzywał świadków na przesłuchanie, zgodnie z wnioskiem skarżącego złożonym przed organem I instancji, a więc niezrozumiałe jest, że skarżący ostatecznie chciał złożyć jedynie oświadczenia tych osób. Takiej czynności niewątpliwie mógł dokonać dużo wcześniej, co by znacznie usprawniło i przyspieszyło postępowanie w sprawie. Natomiast uniemożliwienie złożenia opinii prawnej w sprawie przed wydaniem decyzji przez organ II instancji nie stanowi dowodu w sprawie, a więc uchybienie organu odwoławczego przez niezapewnienie czynnego udziału skarżącego w postępowaniu przed organem II instancji nie ma wpływu na wynik sprawy. Sąd podkreślił ponadto, że w postępowaniu o przyznanie płatności nie stosuje się art. 81 k.p.a., co oznacza, że można oprzeć rozstrzygnięcie na dowodach, co do których strona się nie wypowiedziała.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła "T" s.c. reprezentowana przez P. M., wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 w zw. z art. 4 ust. 1 lit. b) oraz art. 4 ust. 2, a także art. 39 (art. 37 dla płatności ONW) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące pominięciem przez WSA obligatoryjnego badania, czy wola ewentualnego obejścia ograniczeń wynikających z wielkości powierzchni gospodarstwa rolnego, uniemożliwiałaby osiągnięcie celów wsparcia, zakładanych wyżej wskazanymi przepisami;

2. art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 w zw. z art. 4 w zw. z art. 39 (art. 37 dla płatności ONW) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące pominięciem przez WSA obligatoryjnego badania, czy zamierzona korzyść w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 byłaby sprzeczna z celami systemu wsparcia wynikającymi z przepisów art. 4 ust. 1 lit. b), ust. 2 oraz art. 39 (art. 37 dla płatności ONW) rozporządzenia EFRROW;

3. art. 4 ust. 1 lit. b) i ust. 2 oraz art. 39 (art. 37 dla płatności ONW) rozporządzenia EFRROW, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące nieustaleniem, jakie są cele systemu wsparcia rolnośrodowiskowego w ramach rozwoju obszarów wiejskich, co doprowadziło WSA do niewłaściwej kontroli zastosowania przez organy administracji art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006. Do uchybienia tego doszło, poprzez błędną, rozszerzającą wykładnię polegającą na przyjęciu w skarżonym wyroku, że definiowanym w przedmiotowej normie wspólnotowej "celem wsparcia" jest pomoc wyłącznie mniejszym gospodarstwom (do 100 ha) z pominięciem gospodarstw wielkoobszarowych, podczas gdy tego typu "cel" nie został w tej regulacji przewidziany, a ograniczenie degresywności pomocy wprowadzone zostało na poziomie prawa krajowego tj. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 33, poz. 262., dalej rozporządzenie rolnośrodowiskowe, RŚ). WSA błędnie uznał, że tego typu ograniczenie określa samo w sobie "cel systemu wsparcia", a cel w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 można wywieść jedynie z regulacji wspólnotowej;

4. art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 w zw. z art. 4 w zw. z art. 39 (art. 37 dla płatności ONW) rozporządzenia EFRROW, poprzez ich błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące pominięciem obligatoryjnego ustalenia, czy w przypadku gdyby spółka starała się tworzyć sztuczne warunki dla uzyskania pomocy z systemu wsparcia, wykluczałoby to osiągnięcie jakiegokolwiek celu tego wsparcia, a spółka uzyskałaby wyłącznie korzyść sprzeczną z celami tego systemu,

5. art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 w zw. z art. 4 lit. b) w zw. z art. 39 (art. 37 dla płatności ONW) rozporządzenia EFRROW, poprzez ich nieprawidłową wykładnię i błędne zastosowanie, pomijające analizę zasadności prowadzenia przez wspólników "T" s.c., działalności w formie spółki cywilnej pozwalającej na optymalizację kosztów produkcji rolnej, a także realizacji reguły współdziałania wspólników w działalności rolnej, wzajemnego wspomagania się sprzętem i siłą roboczą przez wspólników, co doprowadziło do nieuprawnionego uznania, że stworzyli oni sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać wyłącznie korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia, i uznania skutkiem tego, że utworzenie w 2008 r., a także pominięcie analizy zasadności kontynuowania przez skarżącego w roku 2008 zaciągniętych przez poprzednich współposiadaczy gruntów, należących do gospodarstwa spółki, zobowiązań wieloletnich ONW i RŚ. Uchybienie to również doprowadziło do nieuprawnionego uznania stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać wyłącznie korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia, bez uwzględnienia okoliczności, że działanie beneficjenta może mieć inne uzasadnienie niż tylko wzrost płatności w ramach systemu wsparcia,

6. art. 4 ust. 1 lit. c) w zw. z ust. 2 rozporządzenia EFRROW, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące błędnym nieustaleniem, jakie są cele systemu wsparcia rolnośrodowiskowego w ramach rozwoju obszarów wiejskich, co doprowadziło WSA do niewłaściwej kontroli zastosowania przez organy administracji art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006;

7. art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. WE L 3 12/1 z 23.12.1995) poprzez jego nieuprawnione zastosowanie w sytuacji, gdy normy prawa wspólnotowego nawet hipotetycznie nie zostały naruszone;

8. § 2 ust. 1 rozporządzenia RŚ w związku z art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE EUROTOM) Nr 2988/95 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

9. art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 w zw. z art. 2 pkt h) rozporządzenia EFRROW, poprzez jego nieprawidłową wykładnię, przyjmującą, że do oceny tego, czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania wsparcia, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia beneficjentów, a więc nie tylko samego wnioskodawcy, tj. utworzonej spółki, ale i podmiotów tworzących tę spółkę, w ewentualnym celu uzyskania korzyści, szczególnie w odniesieniu do elementu obiektywnego tej normy prawnej;

10. art. 2 lit. a) i b) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 grudnia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników ... - (Dz. Urz. UE L. nr 30) poprzez zaakceptowanie przez WSA ich niewłaściwej wykładni ww. definicji przez organy administracji i naruszenie tym samym przez Sąd legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego;

11. § 14 ust. 1 rozporządzenia RŚ - poprzez jego niezastosowanie - w związku z art. 134 p.p.s.a. i brakiem analizy zastosowania ww. krajowego przepisu modulacyjnego zamiast wyłączenia generalnego beneficjenta z pomocy z art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006,

12. § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. (rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r.) w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez jego niezastosowanie i brak analizy zastosowania ww. krajowego przepisu modulacyjnego zamiast wyłączenia generalnego beneficjenta z pomocy z art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006.

II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

13. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące oddaleniem skargi, pomimo niedopuszczenia przez organ II instancji żądania skarżącego, przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków na okoliczność samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego przez skarżącego oraz sposobu współdziałania wspólników w przejętym gospodarstwie w zakresie optymalizacji kosztów działalności gospodarczej, nieuwzględnienia złożonych dowodów z dokumentów, co skutkowało nienależytym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, a także niezasadnym przyjęciem przez WSA, że zostały stworzone sztuczne warunki dla otrzymania płatności z systemu wsparcia, uchybienie to miało więc istotny wpływ na wynik sprawy;

14. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i nieodniesienie się przez WSA, w uzasadnieniu wyroku, do zarzutów skarżącego odnośnie do potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego, przez m.in. niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie przez organ dowodów z zeznań świadków, co doprowadziło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a także nieprawidłowego sporządzenia uzasadnienia wyroku. Tylko przy prawidłowym, zgodnym z przywołanymi regułami, uzasadnieniu możliwe jest poznanie motywów wyroku oraz dokonanie ich oceny. Sąd powinien tak wytłumaczyć motywy rozstrzygnięcia, by w wyższej instancji mogła zostać oceniona jego prawidłowość. Uzasadnienie wyroku powinno zatem umożliwiać jego kontrolę. Wada ta stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które w sposób oczywisty mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia;

15. art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ustalenie przez Sąd stanu faktycznego sprawy niezgodnie z rzeczywistością, zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w sposób naruszający zasadę swobodnej oceny dowodów. Wada ta stanowi naruszenie art. 133 i art. 141 § 4 p.p.s.a., które w sposób oczywisty mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia,

16. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 i art. 134 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 i art. 80 k.p.a., poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie przez Sąd wadliwych własnych ustaleń stanu faktycznego p.p.s.a. - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

17. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez WSA naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym tj. art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym akceptacji przez WSA pominięcia żądań dowodowych strony;

18. art. 134 p.p.s.a. poprzez niespostrzeżenie, że z dowodów zebranych w sprawie wynika, że skarżący w latach 2008 i 2009 rzeczywiście objął w wyłączne posiadanie oraz rolnicze użytkowanie wszystkie grunty swego gospodarstwa zgłaszanego do dopłat, że prowadził działalność rolniczą w zgłoszonym gospodarstwie na własny rachunek, rzecz i ryzyko. Tym samym chybiona była teza o sztucznych działaniach celem zwiększenia gospodarstwa; a także niespostrzeżenie okoliczności, że spełniał wprost cele systemów wsparcia - a okoliczności realizacji programu rolnośrodowiskowego i kontynuacji realizacji zagrożonych zobowiązań innego podmiotu stanowiła inną niż otrzymywanie dopłat uzasadnienie działania spółki - co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

19. art. 151 w zw. z art. 133 p.p.s.a. oraz art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 oraz art. 4 ust. 1 lit. b) poprzez jego nieuprawnione zastosowanie w sytuacji, gdy WSA nie dokonał jakichkolwiek ustaleń co do sprzeczności korzyści skarżącego z celami danego systemu wsparcia, szczególnie poprzez pominięcie argumentów wskazanych przez skarżącego w załączniku do protokołu z rozprawy p.p.s.a. - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

20. art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy rozpatrzenie przez Trybunał pytania prejudycjalnego w zakresie wskazania celów programu wsparcia rolnośrodowiskowego i systemu wsparcia ONW w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006, co było niezbędne dla wydania wyroku, w związku z art. 134 p.p.s.a. - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pominął przy tym w ogóle jedno z pytań prejudycjalnych, które w sprawie pojawiło się o kluczowym dla sprawy znaczeniu Organ - szczególnie wobec zastosowaniu przez Sąd wykładni sprzecznej z wyrokiem TSUE C-434/12 z 12 września 2013 r.;

21. art. 21 ust. 2 punkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez jego niezastosowanie poprzez akceptacje przez WSA braku wypełnienia przez organ wyraźnie złożonego przez skarżącego w postępowaniu żądania zapewnienia mu udziału w postępowaniu, w szczególności zapewnienia możliwości złożenia wniosków i zastrzeżeń w sprawie - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

22. art. 133 p.p.s.a. poprzez pominięcie zastrzeżeń zgłoszonych przez stronę skarżącą w załączniku do protokołu rozprawy w tym uzasadnienia znaczenia i istotności dla rozstrzygnięcia naruszenia art. 21 ust 2 pkt 1-4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich stanowiącego ostoję gwarancji praw strony w postępowaniu, a ich ewidentne naruszenia w niniejszej sprawie - stanowi rażące naruszenie porządku prawnego i praw strony. Naruszenia ww. prawa strony w sposób oczywisty miało wpływ na wynik sprawy gdyż strona nie mogła złożyć zastrzeżeń i wskazać błędów dowodowych organów oraz oczywistych sprzeczności, których organ nie spostrzegł, a których brak wyjaśnienia przełożył się wprost na treść i istotę skarżonych decyzji. Strona przez zignorowanie jej żądania do zapewnienia udziału w końcowym stadium postępowania odwoławczego została pozbawiona możliwości wskazania, że organom z urzędu znane są okoliczności posiadania przez wspólników odrębnych parków maszynowych i posiadanych tytułów do gruntów rolnych, a współpraca przez wspólników w ramach spółki cywilnej "T." jest klasycznym spełnieniem reguły współdziałania zakreślonej przez skład siedmiu sędziów NSA w uchwale II GPS 2/12 - co nie wątpliwie miało wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu.

Wnosząca skargę kasacyjną podniosła na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia prawa materialnego oraz zarzut naruszenia przepisów postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza treści podniesionych przez stronę zarzutów pozwala przyjąć, że kluczowe dla rozpoznania tej sprawy jest wyjaśnienie, czy prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że ustalony w sprawie stan faktyczny pozwalał na wydanie decyzji odmawiającej przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009.

Stosownie do art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 1 – 4 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy, rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 oraz wydane na jego podstawie przepisy wykonawcze stanowią inaczej.

Nadto, organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności. Jest też zobowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udzielić stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a także zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, z wyłączeniem art. 81 k.p.a. Z kolei strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane przedstawiać dowody oraz udzielić wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W myśl powołanego przepisu ograniczeniu uległa również realizacja zasad: informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). W pierwszym przypadku ograniczenie to polega na zobowiązaniu organu do udzielania stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania – i to wyłącznie na żądanie stron, a nie z urzędu, a w drugim przypadku – organ został zobligowany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jedynie w sytuacji, gdy strona wyraziła takie żądanie.

Oddanie inicjatywy dowodowej na rzecz strony postępowania powoduje, że organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszelkich czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy, ani też z własnej inicjatywy – do pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Mimo takiego rozłożenie ciężaru dowodowego, nie można jednak przyjąć, że organ został zupełnie zwolniony z przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych. Jak wcześniej zostało wskazane organ stoi na straży praworządności, co na gruncie rozpoznawanej sprawy obligowało organ do zbadania, czy producent rolny spełnia warunki do przyznania płatności rolnośrodowiskowej, a więc, czy prowadzona przez niego działalność rolnicza jest zgodna z celami i zasadami WPR. Innymi słowy czy nie doszło do stworzenia sztucznych warunków uzyskania płatności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z obowiązków tych organ wywiązał się prawidłowo.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wnosząca skargę kasacyjną nie prowadziła de facto wyodrębnionego pod względem technicznym i ekonomicznym gospodarstwa rolnego. Gospodarstwo to, jak ustalił organ, wchodziło w skład gospodarstwa rolnego prowadzonego przez P. M., skupiającego kilkadziesiąt sztucznie wydzielonych gospodarstw rolnych, o różnej strukturze organizacyjnej (osoby fizyczne, spółki cywilne i spółki kapitałowe). Formalnie były one zarządzane przez inne podmioty, a faktycznie – przez P. M. lub członków jego najbliższej rodziny. Organ ustalił też, że to P. M. uzyskiwał z tego tytułu przychody oraz ponosił z tym związane wydatki. Na podstawie danych z ewidencji producentów w ZSZiK oraz danych z KRS i CEiDG organ ustalił, że między tymi gospodarstwami rolnymi istniały powiązania o charakterze osobowym (przez P. M., R. M., D. M., M. M. oraz kilka innych osób), organizacyjnym (posiadanie jednego rachunku bankowego należącego do P. M. oraz w nielicznych przypadkach – do osób mu bliskich, wskazanie jako siedziby podmiotów tego samego adresu), a także technicznym (wnosząca skargę kasacyjną nie posiadała własnego sprzętu rolniczego, prace był zlecane firmie N., zarządzanej przez P. M.). Organ ustalił również, że poszczególne działki rolne były deklarowane w kolejnych latach przez różne spółki i P. M., przy czym potwierdzeniem ewentualnego przeniesienia posiadanych działek rolnych były oświadczenia, składane przez te same osoby.

Dokonane przez organ ustalenia nie naruszają reguł postępowania administracyjnego, a wskazane powyżej okoliczności potwierdzają, że strona nie prowadziła samodzielnej działalności rolniczej na zgłoszonych do płatności gruntach rolnych. Wbrew twierdzeniom wnoszącej skargę kasacyjną organ umożliwił stronie udowodnienie swoich racji, natomiast nieskorzystanie przez stronę lub nieumiejętne skorzystanie z tej możliwości nie może obciążać organu. W tym miejscu trzeba zauważyć, że organ, zgodnie z żądaniem strony wyznaczył przesłuchanie wnioskowanych świadków, do którego nie doszło ze względu na niestawiennictwo świadków jak i samej strony w wyznaczonych terminach. Oceniając postępowanie organu w tym zakresie należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że za brak stawiennictwa wnioskowanych przez stronę świadków, w wyznaczonych przez organ terminach, trudno obciążać organ. W toku postępowania organ zwracał się bowiem kilkakrotnie do wnoszącej skargę kasacyjną o złożenie wyjaśnień i dokumentów, które potwierdzałyby prowadzenie przez spółkę samodzielnie odrębnego gospodarstwa rolnego oraz wyjaśniałyby sposób współdziałania wspólników w przejętym gospodarstwie. Co świadczy, że strona miała możność wyjaśnienia swojej sytuacji i przekonanie organu do swoich racji. Zachowanie organu nie można uznać jako błąd procesowy również z tego powodu, że w aktach sprawy znajdują się m.in. dokumenty pozyskane przez organ z systemu ZSZiK (art. 76 § 2 k.p.a.), które pozwalały na zakończenie sprawy. Organ jest bowiem uprawniony a zarazem zobowiązany do oceny wniosku dowodowego pod względem przydatności dla rozpoznania danej sprawy. Zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Oznacza to, że organ może nie uwzględnić wniosku dowodowego, jeśli dojdzie do wniosku, że dana okoliczność została wykazana innym dowodem lub nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie może powodować zwłokę w załatwieniu sprawy.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na stwierdzenie czy w prowadzonym gospodarstwie rolnym są realizowane cele WPR, czy też głównym celem utworzenia kilkudziesięciu gospodarstw rolnych, w tym objętego tym postępowaniem, przez P. M. było uzyskanie płatności w wysokości wyższej niż należna. Organ dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego.

Stosownie do przepisów regulujących płatności rolnośrodowiskowe płatność przysługują do powierzchni działek rolnych lub ich części położonych na obszarach deklarowanych do płatności według § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, z uwzględnieniem modulacji. I tak dla pakietu rolnictwo zrównoważone, rolnictwo ekologiczne oraz ochrona gleby i wód jest udzielana w wysokości: 100% za powierzchnię od 0,1 ha do 100 ha; 50% - od 100,01 do 200 ha i 10% - powyżej 200 da, natomiast dla pakietu ekstensywne trwały użytki zielone jest udzielana w wysokości: 100% za powierzchnię od 0,1 ha do 10 ha; 75% - od 10,01 ha do 50 ha; 50% - od 50,01 ha do 100 ha i 10% - powyżej 100 ha. Oznacza to, że podział dużego gospodarstwa rolnego o powierzchni przekraczającej 100 lub 200 ha (w zależności od pakietu) prowadzi do otrzymania płatności bez uwzględnienia modulacji. Niewątpliwie takiemu działaniu przeciwstawiają się założenia WPR. Można więc przyjąć, że celem wybrania przez P. M. takiej formy działania było ominięcie wprowadzonych ograniczeń. Zwłaszcza w sytuacji, gdy strona postępowania nie wykazała przyczyn, dla których prowadziła działalność rolniczą w formie wielu odrębnych podmiotów, mimo że siedziby tych podmiotów znajdowały się pod tym samym adresem, podmioty te były zarządzane przez tą samą osobę i posiadały jeden wspólny rachunek bankowy, a także nie posiadały własnego sprzętu rolniczego, była realizowana przy pomocy wielu odrębnych podmiotów.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania. Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji według kryterium zgodności z prawem, zaś sporządzone przez Sąd uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Dokonanie odmiennej od oczekiwań wnoszącej skargę kasacyjną oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie oznacza, że doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Zwłaszcza w sytuacji, gdy podniesione przez stronę zarzuty mają jedynie polemiczny charakter i nie wnoszą nic nowego do sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że podstawą oceny zarzutu niewłaściwego zastosowania może być wyłącznie stan faktyczny, jaki został przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania. Wobec faktu, że zarzuty procesowe okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne zarzuty ujęte w pkt I. 1., 2., 6., 7., 8., 11. i 12. petitum skargi kasacyjnej. Uznanie ich za zasadne wiązałoby się z przyznaniem racji wnoszącej skargę kasacyjną, że w sprawie nie mamy do czynienia z utworzeniem sztucznych warunków do otrzymania płatności rolnośrodowiskowej, co z kolei stałoby w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym i jego oceną.

Niezasadne okazały się również pozostałe zarzuty ujęte w pkt I. 3., 4., 5., 9. i 10. petitum skargi kasacyjnej wskazujące na błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 1 lit. b) ("1. Wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: (...) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami...") i ust. 2 ("Cele określone w ust. 1 są wykonywane w ramach czterech osi określonych w tytule IV.") oraz art. 39 ((1. Państwa Członkowskie udostępnią wsparcie przewidziane w art. 36 lit. a) ppkt iv) na obszarze całego swojego terytorium zgodnie ze swoimi szczególnymi potrzebami. 2. Płatności rolnośrodowiskowych udziela się rolnikom, którzy dobrowolnie podejmą zobowiązania rolnośrodowiskowe. W przypadkach należycie uzasadnionych do osiągnięcia celów związanych ze środowiskiem naturalnym, płatności rolnośrodowiskowe mogą być udzielane innym osobom gospodarującym gruntami. 3. Płatności rolnośrodowiskowe obejmują jedynie te zobowiązania, które wykraczają poza odpowiednie normy obowiązkowe ustanowione zgodnie z art. 4 i 5 oraz załącznikami III i IV rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, jak również minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin oraz inne odpowiednie wymogi obowiązkowe ustanowione ustawodawstwem krajowym i określone w programie. Zobowiązania te podejmowane są z reguły na okres od pięciu do siedmiu lat. W przypadkach koniecznych i uzasadnionych ustala się dłuższy okres dla poszczególnych rodzajów zobowiązań zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 90 ust. 2. Państwa członkowskie mogą umorzyć takie zobowiązania, przy czym dany beneficjent nie będzie miał obowiązku zwrócenia otrzymanego już wsparcia, pod warunkiem że: a) wsparcie w ramach rozporządzenia (WE) nr 73/2009 jest udostępnione ponownie, a w jego ramach stosuje się przepisy, które powodują globalne skutki rolnośrodowiskowe równoważne skutkom zlikwidowanego środka rolno-środowiskowego; b) wsparcie takie nie jest mniej korzystne finansowo dla beneficjenta; c) beneficjent został poinformowany o tej możliwości w momencie podejmowania swoich zobowiązań. 4. Płatności udziela się corocznie i obejmują one dodatkowe koszty i utracone dochody wynikające z podjętego zobowiązania. Tam gdzie to niezbędne, mogą one również obejmować koszty transakcji. W odpowiednich przypadkach beneficjenci mogą być wybierani na podstawie procedury przetargowej z zastosowaniem kryteriów wydajności gospodarczej i środowiskowej. Wsparcie ogranicza się do wysokości maksymalnej kwoty określonej w załączniku I. 5. Wsparcie może zostać udzielone dla zachowania zasobów genetycznych w rolnictwie w przypadku operacji nieobjętych przepisami ust. 1 - 4.)) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005; art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 ("Bez uszczerbku dla przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia.") w zw. z art. 4 w zw. z art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 oraz w zw. z art. 2 pkt h) ("Do celów niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje: (...) "beneficjent": podmiot gospodarczy, podmiot lub przedsiębiorstwo, publiczne lub prywatne, odpowiedzialne za realizację operacji lub otrzymujące wsparcie...") rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, a także art. 2 lit. a) i b) ("Do celów niniejszego rozporządzenia mają zastosowanie następujące definicje: a) "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz która prowadzi działalność rolniczą; b) "gospodarstwo" oznacza wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego (...)")) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009.

Powołany w skardze kasacyjnej art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 odpowiada treścią art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, co pozwala przywołać wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12. Trybunał dokonując wykładni tego przepisu orzekł, że: 1) przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. 2) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Z powyższego wynika więc, że organ rozpoznając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej był zobowiązany do zbadania, czy nie doszło do stworzenia sztucznych warunków do jej uzyskania, a w razie stwierdzenia ich istnienia – do odmowy przyznania tej płatności. Przy czym dla oceny czy doszło do stworzenia sztucznych warunku nie ma znaczenia to, że wnosząca skargę kasacyjną formalnie mogła wykazać się posiadaniem gruntów rolnych uprawianych rolniczo przez inny podmiot, ani to, że posiadała wyodrębnienie organizacyjno-prawne. W takiej sytuacji można bowiem uznać, że mamy do czynienia z podjęciem przez podmioty czynności prawnych i faktycznych wprawdzie bezpośrednio nieobjętych zakazem prawnym, ale które w istocie zmierzają do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Jak wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości takie zachowanie nie może być objęte ochroną prawną i może być odpowiednio sankcjonowane (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości (druga izba) z 16 marca 2006 r. w sprawie C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; pkt 52 – 53). Wprowadzona art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 (czy art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011) generalna klauzula ma umożliwić organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i otrzymania tej płatności wbrew intencjom prawodawcy unijnego. Do takich działań niewątpliwie należy zaliczyć utworzenie kilkudziesięciu gospodarstw rolnych, powiązanych ze sobą osobowo, kapitałowo, organizacyjnie i technicznie, a następnie złożenie kilkudziesięciu odrębnych wniosków o przyznanie płatności rolnych na działki rolne, z pominięciem modulacji, która ogranicza przyznanie pomocy ze względu na powierzchnię gruntów rolnych.

Jako główne cele w perspektywie 2007 – 2013 wskazano, że zadaniem wsparcia finansowego z budżetu UE na rozwój obszarów wiejskich (na podstawie krajowych planów strategicznych rozwoju obszarów wiejskich) jest przyczynienie się do osiągnięcia celów określonych w art. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, takich jak:

a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji;

b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami;

c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej, zgrupowanych wokół czterech osi, określonych w tytule IV tego rozporządzenia, tj.:

Oś 1: poprawa konkurencyjności sektora rolnego i leśnego, wsparcie ukierunkowane na konkurencyjność sektora rolnego i leśnego, które dotyczy:

- środków, których celem jest upowszechnianie wiedzy i poprawa potencjału ludzkiego poprzez: działania informacyjne i kształcenie zawodowe, działania, które ułatwiają podejmowanie działalności przez młodych rolników (osoby, które mają mniej niż 40 lat i po raz pierwszy podejmują działalność jako kierujący gospodarstwem) i strukturalne dostosowanie ich gospodarstw, wcześniejsze emerytury rolników, którzy decydują się na zaprzestanie działalności w celu przekazania gospodarstwa innym rolnikom, i robotników rolnych, którzy decydują się na ostateczne zaprzestanie wszelkiej pracy na roli. Beneficjenci muszą, między innymi, mieć nie mniej niż 55 lat i nie być jeszcze w normalnym wieku emerytalnym wymaganym w danym państwie członkowskim, korzystanie z usług doradczych przez rolników i posiadaczy lasów, tworzenie usług doradczych dotyczących gospodarstwa rolnego, usług z zakresu zarządzania nim i z zakresu zastępstwa. Korzystanie z tych usług ma pomóc ocenić wydajność ich gospodarstwa i ją podnieść;

- środków mających na celu restrukturyzację i rozwój kapitału rzeczowego poprzez: modernizację gospodarstw rolnych i leśnych i poprawę ich sytuacji ekonomicznej poprzez wprowadzenie, między innymi, nowych technologii, zwiększenie wartości dodanej podstawowych produktów rolnych i leśnych, a więc wspieranie inwestycji, których celem jest poprawa wydajności w sektorze przetwórczym i handlowym podstawowych produktów, przy jednoczesnym uproszczeniu warunków uzyskania pomocy inwestycyjnej w porównaniu z obecnie obowiązującymi warunkami, ulepszanie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa, przywracanie potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku klęsk żywiołowych oraz wprowadzanie odpowiednich działań zapobiegawczych;

- środków, których celem jest poprawa jakości produkcji i produktów rolnych poprzez: pomoc rolnikom w dostosowaniu się do wymagających norm opartych na prawodawstwie wspólnotowym poprzez częściowe pokrycie dodatkowych kosztów lub utraconych dochodów wynikających z nowych obowiązków, wspieranie rolników biorących udział w systemach jakości żywności, wspieranie grup producentów w działalności informacyjnej i promocyjnej na rzecz produktów wytwarzanych w ramach systemów jakości żywności,

Oś 2: poprawa środowiska naturalnego i terenów wiejskich, co ma przyczynić się, w zakresie planowania przestrzennego wsparcia, do zrównoważonego rozwoju poprzez zachęcanie, w szczególności rolników i posiadaczy lasów, do stosowania metod użytkowania gruntów zgodnych z potrzebą zachowania krajobrazu i środowiska naturalnego oraz ochrony i poprawy zasobów naturalnych. Do kluczowych kwestii, którymi należy się zająć, zalicza się różnorodność biologiczną, zarządzanie terenami Natura 2000, wód i gleb oraz łagodzenie zmian klimatu. W rozporządzeniu przewidziano więc płatności z tytułu naturalnych utrudnień na obszarach górskich oraz płatności na innych obszarach z utrudnieniami (wskazanych przez państwa członkowskie na podstawie obiektywnych wspólnych kryteriów) i płatności rolnośrodowiskowe lub leśnośrodowiskowe, które pokrywają jedynie zobowiązania wykraczające poza właściwe normy obowiązkowe. Pomoc obejmuje też środki wsparcia dla inwestycji niedochodowych związanych z wykonywaniem zobowiązań podjętych w ramach systemów rolno- lub leśnośrodowiskowych, lub innych celów rolnośrodowiskowych, jak również środki mające na celu ulepszenie zasobów leśnych dla celów ochrony środowiska (pomoc na rzecz pierwszego zalesiania gruntów, zakładania systemów rolnoleśnych czy przywracanie potencjału leśnego oraz wprowadzanie działań zapobiegających klęskom żywiołowym).

Oś 3: jakość życia na obszarach wiejskich i różnicowanie gospodarki wiejskiej, tym celu zostały przewidziane środki dotyczące:

- różnicowania w kierunku działalności nierolniczej, wsparcia na rzecz tworzenia i rozwoju mikroprzedsiębiorstw, zachęcania do prowadzenia działalności związanej z turystyką, jak również ochrony dziedzictwa naturalnego, jego poprawy i zarządzania nim, aby w ten sposób przyczynić się do zrównoważonego rozwoju gospodarczego,

- poprawy jakości życia na obszarach wiejskich, co wiąże się przede wszystkim z odnową i rozwojem wsi oraz zachowaniem i poprawą stanu dziedzictwa wsi,

- szkoleń zawodowych dla podmiotów gospodarczych działających w wyżej wymienionych dziedzinach, oraz

- nabywania umiejętności i aktywizacji w celu przygotowania i wdrożenia lokalnej strategii rozwoju.

Oś 4: LEADER, które wskazuje na:

- wdrażanie lokalnych strategii rozwoju poprzez lokalne partnerstwa publiczno-prywatne, zwane "lokalnymi grupami działania". W ramach strategii mających zastosowanie do wyznaczonych obszarów wiejskich należy osiągnąć cele przynajmniej jednej z trzech osi wymienionych powyżej,

- projekty współpracy międzyterytorialnej lub transnarodowej, które mogą wdrażać lokalne grupy działania.

Żaden ze wskazanych celów nie wytyczał takich działań jak te, które zostały wskazane w tej sprawie, ani też nie pozwalał na finansowanie działań z ominięciem wprowadzonej modulacji. Z powyższego wynika, że zasadniczym celem wsparcia jest pomoc w przeprowadzeniu restrukturyzacji rolnictwa i poprawy warunków gospodarowania i życia na terenach wiejskich oraz pomoc w ochronie środowiska naturalnego przed dalszą jego degradacją. Wsparcie to jest oparte na mechanizmie mającym na celu stopniowe obniżanie płatności dla rolników na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, a także – na zasadzie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Stąd też wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej wskazane wcześniej przepisy prawa krajowego i unijnego sprzeciwiają się przyznaniu płatności podmiotom, których zasadniczym celem podejmowanych działań jest dążenie do uzyskania jak największej płatności, a nie realizacja jednego z celów zgrupowanych wokół wskazanych wcześniej osi. Mimo, że działania polegające na utworzeniu wielu podmiotów, posiadanie gruntów rolnych, czy też powierzenie prac rolnych innemu podmiotowi są prawnie dopuszczalne, to jednak muszą one być skonfrontowane z przepisami regulującymi mechanizm przyznawania płatności, które wykluczają przyznawanie płatności podmiotom, które z uwagi na swoją sytuację ekonomiczną i pozycję na rynku rolnym takiej pomocy nie powinny oczekiwać. Podmioty te, ukrywając faktyczny sposób i zakres prowadzonej działalności, de facto nie prowadzą działalności rolniczej opartej na zasadzie swobody i konkurencyjności, a więc nie spełniają zasadniczego kryterium pozwalającego na przyznanie jakiejkolwiek pomocy nie tylko w zakresie rolnictwa.

Z tego względu nie można było podzielić również poglądu wnoszącej skargę kasacyjną, co do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji legalnej definicji "rolnika" i "gospodarstwa rolnego". Przyjęcie przez organ, co zaakceptował Sąd pierwszej instancji, że wnosząca skargę kasacyjną nie spełnia warunków dla uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, w związku z ustaleniem, że strona podjęła działania w celu stworzenia sztucznych warunków otrzymania tej płatności nie podważa wskazanych definicji. Organ dokonuje jedynie oceny, czy oprócz spełniania wymogów formalno-prawnych producent rolny spełnił też wymogi materialne do uzyskania płatności. W tym też celu dokonał oceny czy gospodarstwo rolne wnoszącej skargę kasacyjną spełnia wymogi gospodarstwa rolnego w znaczeniu nadanym załącznikiem do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 r. zmieniające decyzję Komisji 2000/115/WE odnoszącą się do definicji cech charakterystycznych, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów, odnoszących się do badań statystycznych w zakresie struktury gospodarstw rolnych (Dz.U.UE.L.2002.216.1).

W akcie tym gospodarstwo rolne jest definiowane, jako "I. Oddzielna jednostka pod względem technicznym i ekonomicznym posiadająca oddzielne kierownictwo, która produkuje produkty rolne lub utrzymuje ziemię już niewykorzystywaną do celów produkcyjnych według zasad dobrej kultury rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1782/2003. Gospodarstwo może również dostarczać inne dodatkowe (spoza rolnictwa) produkty i usługi. (...) 2. Przypadki specjalne 2.1. a) Za jedno samodzielne gospodarstwo uważane jest gospodarstwo nawet podzielone między dwie lub więcej osób ze względów podatkowych lub innych, ale ciągle posiadające jeden zarząd (jednego wspólnego zarządcę), i które z tego względu można uważać za jedną jednostkę ekonomiczną; b) dwa lub więcej oddzielnych i uprzednio niezależnych gospodarstw, zintegrowanych w rękach jednego posiadacza, uważa się za jedno gospodarstwo, jeśli mają obecnie wspólnego zarządcę lub też wykorzystują tę samą siłę roboczą i urządzenia. (...)"

Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804).