Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1634/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3, art. 133 par. 1, art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 1 pkt 4 pkt 5, ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 132 poz 877
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie.
article: art. 3 pkt 12
journal: Dz.U. 2012 poz 1059
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 1 pkt 1, pkt 4, pkt 26, art. 7 ust. 1, ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie NSA Leszek Kamiński del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2016 r.. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 518/13 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji: budowa dwóch bloków bioelektrowni o mocy 5.8 MWe każdy oraz budowa zakładu produkcji nawozów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 lutego 2014r., sygn. akt II SA/Wr 518/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] maja 2013r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji: budowa dwóch bloków bioelektrowni o mocy 5,8 MWe każdy oraz budowa zakładu produkcji nawozów.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] marca 2013r. nr 2/2013 Burmistrz Ząbkowic Śląskich odmówił [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej realizację przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa dwóch bloków bioelektrowni o mocy 5,8 MWe każdy oraz budowa zakładu produkcji nawozów", w miejscowości K., na działce nr [...], obręb K., gmina Z. Przedstawiając powody podjęcia niekorzystnego dla Spółki rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczony został wokół działki, której dotyczy wniosek, obszar analizowany, na którym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.). Przeprowadzona analiza wykazała, że działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu. W obszarze analizowanym nie znajduje się bowiem żadna działka zabudowana zabudową produkcyjną, dostępna z tej samej drogi publicznej. Ponadto przeszkodą dla ustalenia warunków zabudowy w rozpatrywanym przypadku był brak zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Niezależnie od powyższego według organu administracyjnego wydanie decyzji o warunkach zabudowy byłoby niezgodne z przepisami odrębnymi. Ponadto, na podstawie przeprowadzonej analizy dokumentów (miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy Ząbkowice Śląskie - uchwała nr V/19/93 z dnia 27 maja 1993r.), organ I instancji wykluczył możliwość zaistnienia sytuacji opisanej w art. 61 ust. 2 u.p.z.p. Przy rozstrzyganiu sprawy uwzględnił także fakt, że dla części działki o nr [...] objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, obowiązują ustalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Ząbkowice Śląskie, uchwalone dnia 2 czerwca 2010r. - uchwała Nr Vl/10/2010 Rady Miejskiej Ząbkowic Śląskich, w których dla przedmiotowego terenu wskazano kierunek zagospodarowania przestrzennego oznaczony jednostką planistyczną R - tereny rolnicze z zakazem lokalizacji zabudowy (strefa terenów otwartych). Wskazano, że ustalenia te zostały zachowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Kluczowa, który został uchwalony w dniu 28 lutego 2013r.

Po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia [...] maja 2013r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podzieliło przyjęte w zaskarżonej decyzji stanowisko o niespełnieniu przez projektowane zamierzenie wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W ocenie organu odwoławczego, planowana budowa dwóch bloków bioelektrowni o mocy 5,8 MWe każdy oraz budowa zakładu produkcji nawozów na części działki nr [...] w miejscowości K., jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu w obszarze analizowanym. W tym zakresie organ odwoławczy zauważył, że działka zainwestowania jest niezabudowaną nieruchomością, przeznaczoną na działalność rolniczą. Otoczona jest nieruchomościami użytkowanymi rolniczo, z zabudową zagrodową i mieszkaniową. W obszarze analizowanym i w jego najbliższej okolicy nie występują obiekty o identycznej funkcji i podobnych parametrach. Kolegium zgodziło się także ze stanowiskiem dotyczącym braku możliwości uznania planowanej inwestycji za urządzenie infrastruktury technicznej. W tym zakresie organ II instancji przyznał, że u.p.z.p. nie zawiera definicji "urządzenia infrastruktury technicznej". Taką definicję ustawową zawiera art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.). Zdaniem Kolegium, zabudowa produkcyjna nie mieści się w zbiorze objętym definicją urządzenia infrastruktury technicznej, stanowiącego element uzbrojenia terenu w znaczeniu art. 2 pkt 13 u.p.z.p., co decyduje o braku możliwości wyłączenia w sprawie zastosowania zasady "dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 3 u.p.z.p.).

Kolegium nie podzieliło również stanowiska skarżącej Spółki dotyczącego braku dla planowanego zamierzenia wymogu uzyskania zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na nierolnicze. W ocenie organu odwoławczego, projektowana inwestycja wpłynie na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na nierolnicze. Powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej: u.o.g.r.l.) przyjęto, że zamierzenie nie mieści się w kategorii gruntów rolnych oraz budynków i urządzeń służących wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Według Kolegium z powyższego wynika, że planowanej inwestycji nie można uznać za wchodzące w skład gospodarstwa rolnego budynki i urządzenia służące produkcji rolniczej. Zamierzenia nie można uznać również za budynki i urządzenia służące bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny stosownie do przepisów ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Podsumowując, Kolegium przyjęło, że dla obszaru objętego wnioskiem inwestora stanowiącego grunty rolne, niemożliwe będzie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ przeznaczenie ich na cele nierolnicze może nastąpić wyłącznie w planie zagospodarowania przestrzennego. Kolegium nie podzieliło również zarzutów odnoszących się do nierzetelnego wykonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie organu odwoławczego odzwierciedla ona stan faktyczny i zawiera wszystkie dane, które pozwoliły na stwierdzenie o braku spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Ostateczną decyzję Kolegium zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu [...] sp. z o.o., zarzucając jej rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie:

- art. 6 k.p.a. poprzez niezastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w sytuacji gdy planowana inwestycja mieści się w pojęciu "urządzeń infrastruktury technicznej", o których mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.;

- art. 7 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez poczynienie ustaleń faktycznych niezgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy, bowiem istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa zagrodowa towarzyszy i służy funkcjonującym na tym terenie gospodarstwom rolnym, zajmującym się uprawą roli i wytwarzaniem płodów rolnych, co oznacza, że właściciele tych gospodarstw prowadzą działalność produkcyjną i taki właśnie cel ma planowana inwestycja. Spółka wskazała, że planowana inwestycja ma również charakter rolniczy i jest funkcjonalnie sprzężona z rolnictwem i korzystna dla gospodarstw rolnych poprzez odbiór ich płodów. Ponadto nie zachodzi sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, ponieważ w odległości około 315 m był PGR;

- art. 10 w zw. z art. 61 § 4 i art. 81 oraz art. 36 § 1 k.p.a., poprzez brak powiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że w powołanym stanie faktycznym i prawnym istniała podstawa odmowy ustalenia warunków zabudowy;

- art. 9 k.p.a. zawierającego zasadę należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych.;

- zasad określonych w art. 8, art. 10, art. 11, art. 12 k.p.a.;

- art. 124 § 2, 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, której uzasadnienie nie spełnia wymogów prawem przewidzianych;

- art. 138 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy (istoty zarzutów zawartych w zażaleniu na decyzję organu pierwszej instancji).

Ponadto skarżąca Spółka podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 62 ust. 1 u.p.z.p., § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997r. oraz art. 3 pkt 20a u.p.e.

Spółka podniosła, że zamierzenie objęte wnioskiem nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na nierolnicze, gdyż objęte wnioskiem obiekty/budowle rolnicze są kluczowymi elementami bioelektrowni rolniczej, a w zakładzie produkcji nawozów przerobiony poferment w postaci nawozów granulowanych oraz płynnych ponownie powróci do gleby. Z tych też powodów objęta wnioskiem inwestycja realizuje cel rolny. Zgodnie z powyższym biogazownie/bioelektrownie na biomasę rolniczą, które realizują cel rolny nie potrzebują zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na nierolnicze, a warunki zabudowy powinny być bezwzględnie wydane, jeżeli jest wydana prawomocna decyzja środowiskowa. W ocenie skarżącej, organ I Instancji naruszył także zasadę określoną w art. 10, art. 11 i art. 12 k.p.a. poprzez brak zasygnalizowania stronie zamiaru i powodów zastopowania postępowania oraz zasadę określoną w art. 8 k.p.a. Spółka kwestionuje też niezgłoszenie przez Burmistrza do biura urbanistycznego opracowującego m.p.z.p. konieczności naniesienia w planie "nowej inwestycji", o której organ wydający decyzję miał wiedzę już na przełomie 2010/2011 roku. Na dowód zasadności prezentowanego stanowiska, że planowana inwestycja jest inwestycją rolniczą i wobec tego spełnia zasadę kontynuacji funkcji produkcyjno-rolniczej opartej na biomasie (burak cukrowy i kukurydza), do skargi dołączono wyciągi z decyzji o warunkach zabudowy w analogicznych sprawach. Strona skarżąca zauważyła, że bioelektrownie-biogazownie są inwestycjami nietypowymi, które z oczywistych względów nie mogą wpisywać się w cechy, charakter i parametry dotychczasowego zagospodarowania i zabudowy terenu. W przypadku budowy bioelektrowni-biogazowni rolniczej rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy postrzegać szeroko. W innym przypadku wybudowanie bioelektrowni-biogazowni na terenie, na którym dotychczas żadna z działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej nie była zabudowana w podobny sposób - tj. zabudowana bioelektrownią-biogazownią - nie byłoby możliwe. Oznaczałoby to całkowity paraliż takich inwestycji. Podsumowując skargę jej autor zaznaczył, że Spółka posiada wydaną przez Burmistrza Ząbkowic Śląskich prawomocną decyzję środowiskową z dnia [...] października 2011r., w której to określono grunty, na których ma powstać inwestycja jako "nieużytki rolne". Inwestor wypełnił wszelkie warunki dla wydania warunków zabudowy, co potwierdził organ I instancji wydając postanowienie z dnia [...] lutego 2012r. o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy o 9 miesięcy (do 14 listopada 2012r.). Nadto potwierdzeniem spełnienia warunku celu rolniczego są powołane decyzje i postanowienia organów administracji i sądów administracyjnych, a także wpis Spółki do rejestru biogazowni rolniczych prowadzonego przez Prezesa ARR a nie koncesja URE (Urzędu Regulacji Energetyki).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie złożonym w dniu 30 stycznia 2013r. reprezentujący Spółkę pełnomocnik podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w skardze i podkreślił, że błędne jest założenie, że planowana inwestycja nie może być zakwalifikowana jako "urządzenie infrastruktury technicznej". W przekonaniu pełnomocnika projektowane bioelektrownie i biogazowanie w zakresie swego funkcjonowania, korzystać będą z surowców rolniczych i produktów ubocznych rolnictwa wytwarzanych przez okoliczne gospodarstwa. Wobec tego ich funkcjonowanie nie tylko nie będzie kolidować z istniejącą w obszarze analizowanym zabudową rolniczą, ale wręcz harmonijnie z nią współgrać. Ponadto, organy obu instancji straciły z pola widzenia istotną z punktu widzenia inwestora okoliczność, że planowana inwestycja zgodnie z projektem posiada dostęp do drogi wojewódzkiej, od której budynki zostaną oddalone, jak również drogę wewnętrzną. W konsekwencji, właśnie ze względu na oddalenie inwestycji od dróg publicznych, możliwe było odstąpienie od ustalania obowiązującej linii zabudowy, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Pełnomocnik Spółki podkreślił, że planowana inwestycja nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż realizuje ona cel rolny. Komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu, stanowiące zasadnicze elementy projektu, bez wątpienia stanowią budowle rolnicze o jakich mowa w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. nr 132, poz. 877).

Oddalając skargę WSA we Wrocławiu stwierdził w pierwszej kolejności, że organy nie mogły naruszyć przepisów art. 124 i art. 126 k.p.a, gdyż dotyczą one postanowień a nie decyzji i nie były w sprawie stosowane. Zdaniem Sadu I instancji, brak odniesienia się przez organ II instancji do zarzutu wskazującego na braki w uzasadnieniu organu I instancji, pozostawał bez wpływu na wynik sprawy. Podobnie Sąd ocenił zarzut naruszenia art. 36 k.p.a., gdyż strona uważając, że zachodzi przesłanka bezczynności lub przewlekłości postępowania mogła zwalczać je w odpowiednim trybie. Z kolei prawidłowość zawieszenia postępowania poddana została kontroli instancyjno-sądowej i nie budziła zastrzeżeń pod względem zgodności z prawem.

Analizę merytoryczną sprawy Sąd I instancji rozpoczął od oceny spełnienia przesłanki wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Jej spełnienie – nawet w przypadku wadliwej oceny co do pozostałych przesłanek – jest bowiem wystarczającym argumentem za odmową ustalenia warunków zabudowy. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy terenu obejmującego część działki nr [...] o pow. 7,0218 ha. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów przedstawionym przez inwestora, w skład działki nr [...] o pow. 10,8897 ha wchodzą następujące użytki: LZ-PS III (grunty zadrzewione i zakrzewione) o pow. 0,1780 ha, Ps III- pastwiska trwałe o pow. 2,7300 ha oraz grunty orne: R lIla o pow. 7,1017 ha i R lllb o pow. 0,8800 ha. Z powyższych niekwestionowanych danych jasno wynika, że mamy do czynienia z gruntami rolnymi w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (u.o.g.r.l.), tj. gruntami określonymi w ewidencji gruntów jako użytki rolne. W ocenie Sądu I instancji, z przedstawionego przez stronę wyrysu z mapy ewidencyjnej, na której zaznaczone zostały kontury użytków rolnych wynika, że przeważającą część terenu planowanego zainwestowania stanowi użytek orny w klasie R IIIa. Świadczy o tym również powierzchnia tego użytku 7,1017 ha. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że wnioskiem strony o ustalenie warunków zabudowy nie została objęta cała działka nr [...] (gdyż w pewnym zakresie objęta jest ustaleniami planu miejscowego), lecz jej część o pow. 7,0218 ha. W konsekwencji wniosek ten nie objął też całego użytku rolnego klasy III o pow. 7,1017 ha. Sąd stwierdził, że pomimo tego, że orzekające w sprawie organy nie podały precyzyjnie jaka powierzchnia przedmiotowego użytku rolnego klasy III objęta została planowanym zamierzeniem, to jednak proste zestawienie wskazanego wyżej wypisu z ewidencji gruntów z planem sytuacyjnym stanowiącym załącznik graficzny do wniosku oraz z danymi na temat powierzchni zajmowanej przez poszczególne obiekty przedstawionymi w aneksie do wniosku z dnia 6 lutego 2012r. jednoznacznie wskazują, że teren objęty planowanym zamierzeniem ulokowany jest w znacznej części na zwartym obszarze na użytkach klasy R III i przekroczy 0,5 ha tych użytków. Tym samym, wykorzystanie przedmiotowego terenu na cele nierolnicze wymaga uzyskania zgody o której mowa art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Sąd I instancji dodał, że żadne ze stron postępowania nie kwestionuje tego, że teren ten nie posiada zgody uzyskanej przy sporządzaniu wcześniejszych planów. W takiej sytuacji - w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.- nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla takiego terenu, a zmiana jego przeznaczenia może nastąpić tylko w planie miejscowym.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska strony skarżącej, że planowana inwestycja realizuje cel rolniczy, bowiem w jej skład wchodzą budowle rolnicze - komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 z późn. zm., dalej r.M.R.). Sąd wskazał, że strona skarżąca planuje budowę bioelektrowni składającej się z dwóch bloków o mocy 5,8 MWe każdy oraz zakładu produkcji nawozów. Projektowana inwestycja obejmuje szereg obiektów, w tym oprócz zbiorników procesowych, zbiorników biogazu również budynki: techniczny, administracyjno - socjalny z laboratorium, zapleczem socjalnym, biurem, a w ramach zakładu nawozów: budynek magazynowy, budynek administracyjny, budynek stacji uzdatniania wody, nadto drogi i place manewrowe dla tirów i specjalistycznych samochodów. Z kolei z decyzji środowiskowej uzyskanej dla przedmiotowej inwestycji wynika, że przeznaczona jest ona do produkcji biogazu (paliwa odnawialnego), który służyć będzie do produkcji energii elektrycznej i biometanu na biogazowni, który z kolei wykorzystywany będzie do ogrzewania obiektów bioelektrowni i zakładu produkcji. Otrzymana w procesie fermentacji przefermentowana biomasa wykorzystywana będzie do produkcji nawozów, które po zapakowaniu i magazynowaniu przekazywane będą do dalszej dystrybucji (sprzedaż). Wyprodukowana energia przeznaczona zostanie do sprzedaży przez sieć elektroenergetyczną. Sąd I instancji przyjął zatem, że podstawowym celem planowanego zamierzenia jest podjęcie działalności przemysłowej w postaci przedsiębiorstwa energetycznego w rozumieniu art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne (dalej u.p.e), gdyż planowana inwestycja jako całość (bo tak musi być wobec wniosku inwestora rozpatrywana) jest obiektem służącym do produkcji energii elektrycznej. Będzie "zakładem produkcyjnym" przedsiębiorstwa energetycznego, gdyż służyć będzie wytwarzaniu energii elektrycznej z uprzednio wytworzonego biogazu. Nadto planowany jest zakład produkcji nawozów w celu ich dalszej sprzedaży. Zdaniem Sądu I instancji, cechy zamierzenia inwestycyjnego wynikające zarówno z wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz z decyzji środowiskowej, świadczą o zamiarze podjęcia przez skarżącą Spółkę działalności przemysłowej, w rozumieniu art. 4 pkt 26 u.o.g.r.l. oraz o prowadzeniu przez inwestora przedsiębiorstwa energetycznego w rozumieniu art. 3 pkt 12 u.p.e. W konsekwencji Sąd uznał, że zabudowa gruntów rolnych planowaną inwestycją spowoduje, że utracą one charakter rolny. Ze względu na charakter zamierzenia jako całości, nie będzie można uznać objętego nią terenu za grunty znajdujące się pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno spożywczemu (tj. służące przechowywaniu środków produkcji, prowadzeniu produkcji rolniczej, przetwarzaniu i magazynowaniu wyprodukowanych w gospodarstwie produktów rolniczych), jak też za budynki i urządzenia służące bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosowanie do przepisów podatkowych (art. 2 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 w związku z art. 4 pkt 4 u.o.g.r.l).

Sąd I instancji zgodził się ze stroną skarżącą, że takie obiekty jak komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu stanowiące część składową bioelektrowni i biogazowni, w myśl § 3 r.M.R. z 1997r. należą do budowli rolniczych. Jednak okoliczność, że tego rodzaju budowle wchodzą w skład planowanej inwestycji nie uzasadnia, zdaniem Sądu, wniosku, że całe zamierzenie inwestycyjne nie zmieni rolniczego charakteru gruntów na których jest planowane. Zamierzenie to obejmuje bowiem obiekty o charakterze mieszanym, tj. nie tylko obiekty kwalifikowane jako budowle rolnicze, ale również inne budowle (wiaty, drogi place manewrowe) i budynki (budynki administracyjno-socjalne, techniczne, magazynowe, uzdatniania wody). Zdaniem Sądu, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy zamierzenie inwestycje należy postrzegać jako całość z uwzględnieniem funkcji jakiej ma służyć. Sąd zauważył przy tym, że zmiana gruntów rolnych na cele nierolnicze nie nastąpiłaby, gdyby istotnie planowano zabudowę budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych (art. 2 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l.) lub budynkami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny (art. 2 ust. 1 pkt 4 w/w ustawy) - co jednak w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Nawet jeżeli bowiem uznać, że produkcja biogazu związana jest z produkcją rolną, to nie odbywa się ona w ramach gospodarstwa rolnego (wykorzystywania jako substratu do bioelektrowni/biogazowni tylko surowca wyprodukowanego we własnym gospodarstwie rolnym). Sąd I instancji dodał, że zamiar podjęcia działalności dla produkcji energii elektrycznej i cieplnej potwierdza również oświadczenie skarżącej złożone w postępowaniu sądowym o udzielenie pomocy (k-52 akt sądowych). Sąd zauważył również, że z wyjaśnień Spółki wynika, że w ogóle nie zamierza ona podjąć działalności produkcyjnej, gdyż planuje odsprzedać całość projektu bioenergetycznego wraz z wszystkimi pozwoleniami inwestorowi z Włoch (k-91, 93 akt sądowych). Jak sama wyjaśniła jest ona spółką typu "start-up", tj. spółką celową powstałą dla zrealizowania projektu i uzyskania koniecznych pozwoleń (k-56). Powyższe okoliczności, jak również fakt ubiegania się o dofinansowanie projektu przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska w związku z produkcją z odnawialnych źródeł, wskazują na pozarolniczy charakter działalności skarżącej.

Wobec przedstawionej wyżej argumentacji WSA we Wrocławiu przyjął, że skoro planowane zamierzenie inwestycyjne wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy III na cele nierolnicze, to wobec jednoznacznego brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., zaistniała przeszkoda dla wydania decyzji ustalającej w niniejszej sprawie warunki zabudowy. Działanie przeciwne, czyli ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia realizującego cel nierolniczy (działalność przemysłową), na gruntach rolnych wymagających zgody na zmianę przeznaczenia na cele rolne, prowadziłoby bowiem wprost do naruszenia art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. Tym samym Sąd podzielił stanowisko organów, że nie został również spełniony kolejny warunek z art. 61 ust. 1, tj. warunek zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (pkt 5).

Z punktu widzenia podnoszonej w skardze argumentacji do zarzutu niepoinformowania Spółki przez organ I instancji o podjęciu w trakcie prowadzonego postępowania prac planistycznych zmierzających do uchwalenia niekorzystnych dla skarżącej rozwiązań w m.p.z.p., Sąd wskazał na brak konsekwencji w działaniach skarżącej. Nie można bowiem zarzucać organowi I instancji wywołania u strony skarżącej błędnego przekonania co do intencji związanych z zaproponowaną przez Spółkę inwestycją, ponieważ gmina w tym zakresie skorzystała z przysługującego jej władztwa planistycznego. Strona natomiast mogła i - co Sądowi było znane z urzędu - korzystała z przysługujących środków obrony prawnej, m.in. kwestionując postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] grudnia 2011r. nr [...] w przedmiocie zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Mając zatem informację o opracowywaniu planu miejscowego dla terenu inwestycji, Spółka powinna wystąpić o ustalenie przeznaczenia tego terenu pod zamierzoną inwestycję.

Sąd I instancji nie podzielił także stanowiska skarżącej Spółki dotyczącego skutków prawnych jakie wywołuje decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Wbrew twierdzeniom skargi, decyzja środowiskowa ma bowiem charakter wiążący dla organu właściwego do ustalania warunków zabudowy w tym sensie, że treść tej decyzji nie może zostać pominięta przy wydawaniu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a określone zagadnienia nie mogą zostać ocenione odmiennie. Ocenie winny podlegać wyłącznie zagadnienia, które nie były oceniane w postępowaniu zakończonym decyzją środowiskową, a przede wszystkim te, które podlegają wyłącznym ustaleniom w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy u.p.z.p. Uzyskanie jednak pozytywnej decyzji środowiskowej nie gwarantuje oraz nie przesądza uzyskania pozytywnych decyzji na dalszych etapach procesu inwestycyjnego. Dotyczy to zarówno decyzji o warunkach zabudowy, jaki i pozwolenia na budowę lub pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem Sądu nie znajduje również oparcia w obowiązujących przepisach prawa podnoszony przez Spółkę zarzut braku uwzględnienia decyzji środowiskowej w studium uwarunkowań i kierunków rozwoju gminy. Podstawy takiej nie stanowi art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Sąd zauważył także, że użyte w decyzji środowiskowej określenie część działki zainwestowania jako "nieużytki rolne", nie zmienia charakteru rolnego gruntu, którym zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Zgodnie z powołanym już wyżej wypisem z ewidencji gruntów przedstawionym przez inwestora w skład działki nr [...] wchodzą następujące użytki: LZ-PS III (grunty zadrzewione i zakrzewione), Ps III- pastwiska trwałe oraz grunty orne R lIla i R lllb.

Sąd I instancji wyjaśnił, że nie mógł odnieść się do tych spośród zarzutów skargi, które dotyczyły braku spełnienia przez planowaną zabudowę wymagań wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), a to ze względu na dostrzeżone w sprawie braki w zakresie ustaleń odnoszących się do sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego wokół działki której dotyczy wniosek. W tym względzie zarzuty naruszenia prawa procesowego - art. 7, art. 77 i art. 10 k.p.a. – Sąd I instancji uznał za zasadne. Wątpliwości Sądu wzbudziła zwłaszcza prawidłowość wyznaczenia przez organ I instancji obszaru analizowanego w kontekście wymogów wynikających z § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ nie wyjaśnił bowiem szczegółowo w jaki sposób ustalił szerokość frontu działki, która stała się następnie podstawą dla wytyczenia obszaru analizowanego. Uniemożliwia to skontrolowanie prawidłowości działania organu. Nieczytelne są również w tym zakresie mapy stanowiące załączniki do decyzji, sporządzone niezgodnie z przepisami, skoro jeden z nich wykonany został w skali 1:5000. Zdaniem Sądu zasadnie również skarżąca zarzuciła organowi, że nie został jej doręczony załącznik do decyzji stanowiący mapę w skali 1:1000, stanowiący integralną części decyzji. Sąd I instancji zaznaczył przy tym jednak, że powyższe uchybienia procesowe istotne są dla oceny, czy prawidłowo organ uznał, że w sprawie nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Miałyby zatem decydujące znaczenie w sytuacji, gdyby jedyną podstawę dla wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy było niespełnienie warunków wynikających z tego przepisu. Jednak wobec brzmienia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stwierdzone uchybienia procesowe pozostały bez wpływu na wynik sprawy. Wymóg łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5, powoduje bowiem konieczność odmówienia ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy choćby jeden z tych warunków nie zostanie spełniony. Ponieważ orzekające w sprawie organy zasadnie wykazały, że planowane zamierzenie nie spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p., zatem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Zdaniem Sądu bez znaczenia jest też podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Sąd I instancji zauważył jedynie, że ze względu na całościową ocenę planowanego zamierzania inwestycyjnego, które obejmuje również wyszczególnione we wniosku obiekty kubaturowe (budynki i budowle), nie można tego zamierzenia uznać za urządzenie infrastruktury technicznej. Nie są to bowiem obiekty, które mogą stanowić część infrastruktury (art. 3 pkt 1 lit. a i b, pkt 2 i pkt 3 Prawa budowlanego). W art. 61 ust. 3 u.p.z.p. mowa jest bowiem o urządzeniach infrastruktury technicznej, nie zaś o obiektach infrastruktury technicznej, zatem odniesienie do obiektów dotyczy jedynie obiektów liniowych. W przypadku infrastruktury technicznej ustawodawca nie odniósł tej infrastruktury również do obiektów wskazując, że chodzi tu jedynie o urządzenia infrastruktury technicznej. Nie jest uprawnione i uzasadnione traktowanie pojęcia urządzenia w rozumieniu ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. u.p.e. i pojęcia urządzenie infrastruktury technicznej, w rozumieniu u.p.z.p., jako pojęć tożsamych. Budynki nie są objęte pojęciem urządzeń infrastruktury technicznej. W związku z powyższym WSA we Wrocławiu uznał, że - wobec niespełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. - w realiach rozpoznawanej sprawy brak było podstaw prawnych do wydania stronie skarżącej decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu [...] sp. z o.o. wniosła skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. Wyrokowi WSA we Wrocławiu skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.:

– art. 61 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że zamierzona inwestycja nie realizuje celu rolniczego a cel produkcyjny i w konsekwencji teren, którego dotyczy wniosek, wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w sytuacji, gdy planowana biogazowania zakłada powstanie komór fermentacyjnych i zbiorników biogazu itd., a więc budowli rolniczych, zaś pozostałe obiekty wymienione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowią infrastrukturę techniczną niezbędną do funkcjonowania bioelektrowni rolniczej, a zatem zamierzenie inwestycyjne oceniane jako całość analizowane i charakteryzowane musi być z punktu widzenia właśnie wskazanych budowli rolniczych, z uwzględnieniem głównej funkcji jakiej ma służyć;

– art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że inwestor zamierza działać jako przedsiębiorca energetyczny zajmujący się wytwarzaniem i dystrybucją biogazu jako paliwa odnawialnego, co determinuje uznanie, że podstawowym jego celem jest działalność przemysłowa w sytuacji, gdy biogaz rolniczy jako paliwo gazowe otrzymywane w procesie fermentacji metanowej m.in. surowców rolniczych, produktów ubocznych rolnictwa, płynnych lub stałych odchodów zwierzęcych, produktów ubocznych lub pozostałości z przetwórstwa produktów pochodzenia rolniczego lub biomasy leśnej, stanowi produkt końcowy przetwórstwa rolnego, a zatem związane jest z działalnością rolniczą;

– art. 4 pkt 26 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że skarżąca zamierza podjąć działalność przemysłową rozumianą jako działalność nierolnicza i nieleśna, powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów w sytuacji, gdy celem inwestycji jest prowadzenie działalności rolniczej poprzez bioelektrownię rolniczą;

– art. 61 pkt 5 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w wyniku przyjęcia, że ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego realizować będzie cel nierolniczy, co w przypadku braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne i nieleśne prowadziłoby do naruszenia art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l., a zatem nie został spełniony warunek zgodności decyzji z przepisami odrębnymi, podczas gdy zamierzenie inwestycyjne realizować ma cel rolniczy, a zatem nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntów;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a to:

– art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i uznanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] maja 2013r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Ząbkowic Śląskich z dnia [...] marca 2013r. nr [...] za prawidłowe, pomimo że planowana przez skarżącą inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz spełnia warunki określone w art. 61 pkt 1-5 tej ustawy;

– art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo przyznania zasadności zarzutów naruszenia art. 7, art. 10 i art. 77 k.p.a. i ustalenia, że w sprawie zachodzą braki w zakresie ustaleń odnoszących się do sposobu wyznaczania wokół działki, której dotyczy wniosek, obszaru analizowanego i wyznaczenie tego obszaru przez organ l instancji w sposób nieprawidłowy, co uniemożliwia zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu weryfikację spełnienia przez planowaną zabudowę wymagań wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), co w kontekście nieprawidłowości w zakresie ustalenia braku wypełnienia przez inwestycję przesłanki z art. 61 pkt 4 i 5 u.p.z.p. ma istotny wpływ na wynik sprawy i winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji SKO w Wałbrzychu i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Ząbkowic Śląskich.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że realizacja spornej inwestycji wymaga zgody na zmianę przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie można interpretować jako absolutnego zakazu wydawania pozytywnych decyzji dla terenów rolnych i leśnych, gdyż w nieuzasadniony sposób ograniczałoby to prawa inwestorów niezgodnie z celem, dla którego przepis ten wprowadzono. Celem tym jest zaś podkreślenie ochrony prawnej gruntów rolnych przed niekontrolowaną zmianą przeznaczenia gruntów rolnych, co pozostaje w spójności z celem uregulowań zawartych w u.o.g.r.l. zmierzającym do ograniczenia przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W sprzeczności tej nie pozostaje zatem realizacja inwestycji służącej rolniczemu wykorzystaniu tych gruntów. Skarżąca kasacyjnie uważa, że skoro Inwestor planuje budowę bioelektrowni składającej się z dwóch bloków o mocy 5,8 MWe każdy oraz zakładu produkcji nawozów, a planowana inwestycja obejmuje szereg obiektów, w tym przede wszystkim zbiorniki procesowe, zbiorniki biogazu, to bezsprzecznie obiekty te powinny zostać zaliczone do budowli rolniczych, zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Pozostałe zaś obiekty wchodzące w skład przedsięwzięcia, w postaci budynku technicznego, administracyjno-socjalnego z laboratorium, zapleczem socjalnym, biurem, a w ramach zakładu produkcji nawozów: budynku magazynowego, administracyjnego, budynku stacji uzdatniania wody, jak również drogi i placu manewrowego dla tirów i specjalistycznych samochodów, stanowią infrastrukturę techniczną niezbędną do prawidłowego funkcjonowania bioelektrowni rolniczej. Zamierzenie inwestycyjne oceniane jako całość analizowane i charakteryzowane musi być z punktu widzenia właśnie wskazanych budowli rolniczych, z uwzględnieniem głównej funkcji jakiej ma służyć - działalności rolniczej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, powyższe okoliczności nie pozwalają na przyjęcie, że Inwestor zamierza działać jako przedsiębiorca energetyczny zajmujący się wytwarzaniem i dystrybucją biogazu jako paliwa odnawialnego, a zatem że podstawowym jego celem jest działalność przemysłowa.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie wziął pod uwagę, że biogaz rolniczy, jako paliwo gazowe otrzymywane w procesie fermentacji metanowej m.in. surowców rolniczych, produktów ubocznych rolnictwa, płynnych lub stałych odchodów zwierzęcych, produktów ubocznych lub pozostałości z przetwórstwa produktów pochodzenia rolniczego lub biomasy leśnej, stanowi produkt końcowy przetwórstwa rolnego, a zatem jego uzyskiwanie związane jest z działalnością rolniczą. Nadto zgodnie z przepisami ustawy Prawo energetyczne od dnia 1 stycznia 2011r. działalność gospodarcza w zakresie wytwarzania biogazu rolniczego lub wytwarzania energii elektrycznej z biogazu rolniczego stanowi działalność regulowaną, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007r. nr 155, poz. 1095 ze zm.), wymagającą wpisu do rejestru przedsiębiorstw energetycznych zajmujących się wytwarzaniem biogazu rolniczego. Organem prowadzącym rejestr o jakim mowa jest Prezes Agencji Rynku Rolnego, co także wskazuje na rolniczy charakter omawianej działalności.

Za chybione skarżąca kasacyjnie uznała stanowisko Sądu I instancji, że na pozarolniczy charakter działalności Spółki wskazuje także ubieganie się prze nią o dofinansowanie projektu przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska. NFOŚ w istocie wspiera inwestycje, których celem jest rozwój odnawialnych źródeł energii, jednakże Inwestor domagał się dofinansowania w ramach programu "System zielonych inwestycji - biogazownie rolnicze", a zatem programu skierowanego tylko i wyłącznie do podmiotów prowadzących produkcję rolną. W konsekwencji skarżąca kasacyjnie uważa, że zabudowa gruntów rolnych planowaną inwestycją nie spowoduje, że utracą one charakter rolny. W szczególności nie znajduje, jej zdaniem, uzasadnienia prawnego konstatacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą ze względu na charakter zamierzenia inwestycyjnego jako całości, gruntów tych nie będzie można uznać za znajdujące się pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, jak też za budynki i urządzenia służące bezpośrednio produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosowanie do przepisów podatkowych. Całość inwestycji, jako budowla rolnicza w rozumieniu rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 roku w stanowić będzie bowiem budowlę dla potrzeb rolnictwa i przechowalnictwa. Tym samym zdaniem skarżącej kasacyjnie, nie nastąpiłaby zmiana gruntów rolnych na cele nierolnicze, a w konsekwencji nie doszłoby także do naruszenia art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, całkowicie błędne pozostaje przekonanie organów administracyjnych obu instancji, że planowana inwestycja na części działki nr [...] jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu, parametrami, cechami i wskaźnikami kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu w obszarze analizowanym (zasady dobrego sąsiedztwa). Skarżąca kasacyjnie wskazała, że w decyzji z dnia [...] marca 2013r. Burmistrz Ząbkowic Śląskich podkreślił okoliczność, która potwierdzona została także przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie powyższych wymagań dotyczących nowej zabudowy. Użytkowane są one rolniczo, z zabudową zagrodową i mieszkaniową. Nie ulega zaś wątpliwości, że projektowana bioelektrownia w zakresie swego funkcjonowania korzystać będzie z surowców rolniczych i produktów ubocznych rolnictwa wytwarzanych przez okoliczne gospodarstwa. Z pewnością zatem nie tylko nie będą one kolidować z istniejącą w obszarze analizowanym zabudową rolniczą, ale wręcz harmonijnie z nią współgrać.

Zważywszy na błędne ustalenia w zakresie braku wypełnienia przez inwestycję przesłanek z art. 61 pkt 4 i 5 u.p.z.p., stwierdzone przez Sąd I instancji uchybienia dotyczące naruszenia art. 7, art. 1 i art. 77 k.p.a. pozostają, w ocenie skarżącej kasacyjnie, kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Uchybienia te powinny być uznane za mające wpływ na wynik sprawy i skutkować winny uchyleniem zaskarżonych decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Skarga kasacyjna [...] sp. z o.o. nie jest uzasadniona.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni zostały powiązane z zarzutami naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, jako konsekwencja naruszenia prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej i opartego na tej wykładni wniosku, że w rozpoznawanej sprawie niezgodne z prawem było ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie był wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji: budowa dwóch bloków bioelektrowni o mocy 5,8 MWe każdy oraz budowa zakładu produkcji nawozów.

Za nieuzasadniony uznać należy podniesiony w punkcie 1 a skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej u.p.z.p.) w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że zamierzona inwestycja nie realizuje celu rolniczego, lecz cel produkcyjny i w konsekwencji teren, którego dotyczy wniosek, wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Należy na wstępie zaznaczyć, że prawidłowo w niniejszej sprawie przyjął Sąd I instancji, że planowana inwestycja nie stanowi urządzeń infrastruktury technicznej o jakim mowa w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyroki NSA z dnia 4 listopada 2015r., sygn. akt II OSK 508/14, z dnia 7 listopada 2013r., sygn. akt II OSK 372/13; z dnia 10 października 2014r., sygn. akt II OSK 811/13; z dnia 16 grudnia 2014r., sygn. akt II OSK 1303/13; z dnia 29 maja 2015r., sygn. akt II OSK 2657/13 i wyroki WSA z dnia 15 lutego 2013r., sygn. akt II SA/Łd 1109/12; z dnia 27 czerwca 2013r., sygn. akt II SA/Kr 393/13). Trafnie zatem przyjęto, że w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co skutkowało koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie istnienia przesłanek warunkujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Należy ocenić, że prawidłowo przyjął Sąd I instancji, iż w niniejszej sprawie wymagana była zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W rozpoznawanej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy terenu obejmującego część działki nr [...] o pow. 7,0218 ha, będącego gruntem rolnym w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (zwanej dalej u.o.g.r.l.), tj. gruntem określonym w ewidencji gruntów jako użytek rolny. Przeważająca część terenu planowanego zainwestowania stanowi użytek orny w klasie R III i przekracza obszar 0,5 ha. Wykorzystanie przedmiotowego terenu na cele nierolnicze wymaga zatem uzyskania zgody, o której mowa art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zasadnie zatem przyjęto w niniejszej sprawie, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla takiego terenu, a zmiana jego przeznaczenia może nastąpić tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Nietrafna jest argumentacja skarżącej kasacyjnie, że skoro planowana biogazowania zakłada powstanie komór fermentacyjnych i zbiorników biogazu, a więc budowli rolniczych, zaś pozostałe obiekty wymienione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowią infrastrukturę techniczną niezbędną do funkcjonowania bioelektrowni rolniczej, to zamierzenie inwestycyjne oceniane jako całość analizowane i charakteryzowane musi być z punktu widzenia właśnie wskazanych budowli rolniczych i w konsekwencji nie prowadzi do zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze.

Jakkolwiek zgodzić się należy ze stroną skarżącą kasacyjnie, że takie obiekty jak komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu stanowiące część składową bioelektrowni i biogazowni, w myśl § 3 cytowanego rozporządzenia z 1997r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie należą do budowli rolniczych, to jednak nie uzasadnia to wniosku, że całe zamierzenie inwestycyjne nie zmieni rolniczego charakteru gruntów, na których jest planowane. Trafnie bowiem uznał Sąd I instancji, że zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych zmiana gruntów rolnych na cele nierolnicze nie nastąpiłaby jedynie wtedy, gdyby planowano zabudowę budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych (art. 2 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l.) lub budynkami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny (art. 2 ust. 1 pkt 4 w/w ustawy). W niniejszej sprawie te warunki nie są spełnione. Trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że nawet gdyby uznać, że produkcja biogazu związana jest z produkcją rolną, to w przypadku planowanej inwestycji nie jest spełniony warunek prowadzenia takiej działalności w ramach gospodarstwa rolnego. Trafnie zatem uznano, że w niniejszej sprawie wymagana jest zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy III na cele nierolnicze, to zaistniała przeszkoda dla wydania decyzji ustalającej w niniejszej sprawie warunki zabudowy, wobec jednoznacznego brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Za nieuzasadniony uznać należy także podniesiony w punkcie 1 b skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że inwestor zamierza działać jako przedsiębiorca energetyczny zajmujący się wytwarzaniem i dystrybucją biogazu jako paliwa odnawialnego, co determinuje uznanie, że podstawowym jego celem jest działalność przemysłowa.

W niniejszej sprawie niesporne jest, że planowana inwestycja przeznaczona jest do produkcji biogazu (paliwa odnawialnego), który służyć będzie do produkcji energii elektrycznej i biometanu na biogazowni, który z kolei wykorzystywany będzie do ogrzewania obiektów bioelektrowni i zakładu produkcji. Otrzymana w procesie fermentacji przefermentowana biomasa wykorzystywana będzie do produkcji nawozów, które po zapakowaniu i magazynowaniu przekazywane będą do dalszej dystrybucji (sprzedaż). Wyprodukowana energia przeznaczona zostanie do sprzedaży przez sieć elektroenergetyczną. Zasadnie zatem Sąd I instancji przyjął, że celem planowanego zamierzenia jest podjęcie działalności przemysłowej w postaci przedsiębiorstwa energetycznego w rozumieniu art. 3 pkt 12 ustawy Prawo energetyczne, gdyż planowana inwestycja jako całość jest obiektem służącym do produkcji energii elektrycznej z uprzednio wytworzonego biogazu. Na powyższą ocenę nie wpływa podniesiona przez skarżącą kasacyjnie spółkę okoliczność, że biogaz rolniczy jako paliwo gazowe otrzymywane jest w procesie fermentacji metanowej m.in. surowców rolniczych, produktów ubocznych rolnictwa, płynnych lub stałych odchodów zwierzęcych, produktów ubocznych lub pozostałości z przetwórstwa produktów pochodzenia rolniczego lub biomasy leśnej, a zatem stanowi produkt końcowy przetwórstwa rolnego, czyli związane jest z działalnością rolniczą.

Nieuzasadniony jest także podniesiony w punkcie 1 c skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 4 pkt 26 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżąca zamierza podjąć działalność przemysłową rozumianą jako działalność nierolnicza i nieleśna, powodującą utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie ocenił Sąd I instancji, że planowana inwestycja stanowić będzie działalność przemysłową w rozumieniu art. 4 pkt 26 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wskazane powyżej cechy zamierzenia inwestycyjnego, wynikające zarówno z wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jak i z decyzji środowiskowej, uzasadniają ocenę, że realizacja tej inwestycji doprowadzi do ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów rolnych z powodu podjęcia na nich działalności nierolniczej. Planowana zabudowa gruntów rolnych spowoduje, że utracą one charakter rolny. Oceny tej nie może zmienić fakt, że skarżąca kasacyjnie określa planowaną przez siebie inwestycję jako "bioelektrownię rolniczą".

W konsekwencji, wobec uznania prawidłowości poglądu o konieczności uzyskania w niniejszej sprawie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne i nieleśne, za nieuzasadniony uznać należy również podniesiony w punkcie 1 d skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawidłowo przyjął Sąd I instancji, że brak koniecznej w niniejszej sprawie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne i nieleśne prowadziłby do naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a zatem do naruszenia przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewiduje, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody na zmianę przeznaczenia, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zasadnie zatem przyjęto, że nie został w niniejszej sprawie spełniony warunek zgodności decyzji z przepisami odrębnymi.

W konsekwencji powyższej oceny braku zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy uznać, że nieuzasadnione są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przedstawił stan sprawy, istotę zarzutów skargi i dokonał oceny zarzucanej w skardze niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd wyjaśnił w sposób wyczerpujący dlaczego w niniejszej sprawie uznał, że nie doszło do naruszenia prawa przy rozstrzygnięciu o braku podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej w niniejszej sprawie inwestycji, a w konsekwencji dlaczego skarga [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. nie została uwzględniona. Z powyższych powodów podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należy za niezasadny. Planowana przez skarżącą inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4-5 tej ustawy.

Nie może również odnieść zamierzonego przez skarżącą kasacyjnie skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. Do naruszenia art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Należy też podkreślić, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie przez Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie zasadności zarzutów dotyczących naruszenia art. 7, art. 10 i art. 77 k.p.a. w zakresie sposobu wyznaczania obszaru analizowanego, oparte zostało na analizie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. Naruszenie to zasadnie uznane jednak zostało przez Sąd I instancji za pozostające bez wpływu na wynik sprawy, wobec braku wypełnienia przez inwestycję przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o czym szerzej była mowa powyżej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.