Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 933/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Inspekcja weterynaryjna
Skarżony organ: Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 2006 nr 144 poz 1045
law: Ustawa z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2013r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję K.-P. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w B. z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] w przedmiocie zakazu wprowadzenia na rynek brojlerów kurzych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od K.-P. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w B. na rzecz skarżącego J. R. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 933/13

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia z dnia [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] na podstawie art. 7 ust. 1, ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach (Dz. U. z 2006 r., Nr 144, poz. 1045), art. 54 ust. 2 lit. a, lit. b rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L 165 z 30.04.2004, str. 1), art. 7 ust. 1, 2, 3 i załącznika IV rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001 z dnia 22 maja 2001 r. ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych przenośnych gąbczastych encefalopatii (Dz. U. L147,31.5.2001, p. 1 - tekst z późn. zm.), art. 9 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. 2006 r., Nr 17, poz. 127 - z późn. zm.), § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 grudnia 2006 r. (Dz.U. z 2007 r., Nr 2, poz. 20) w sprawie określenia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez Powiatowego Lekarza Weterynarii oraz art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 tekst jednolity z późn. zm.), w związku ze stwierdzeniem niedozwolonego białka pochodzącego ze zwierząt lądowych w żywieniu kurcząt brojlerów, zakazał J. R. wprowadzania na rynek brojlerów kurzych z kurnika K-1 (w ilości ok. 6550 szt., będących w wieku 45 dni), nakazał czyszczenie, mycie i dezynfekcję wszystkich urządzeń i pomieszczeń mających styczność z niedozwolonym białkiem pochodzenia zwierzęcego i nakazał udokumentowanie wykonania tych czynności. Jednocześnie organ I instancji nadał swojej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji orzekający organ podniósł, iż w dniu 28.05.2013 r. i 31.05.2013 r. otrzymano wyniki badań laboratoryjnych prób paszy dla drobiu, pobranych w ramach monitoringu pasz oraz podczas dochodzenia przeprowadzonego na fermie drobiu J. R., które to badania ujawniły obecność przetworzonego białka zwierzęcego, pochodzącego od zwierząt lądowych (sprawozdanie z badań [...] r. i sprawozdanie z badań [...] r. przeprowadzone przez Zakład Higieny Weterynaryjnej w[...]).

Z uwagi na powyższe wskazano, że zgodnie z przepisami art. 7 ust. 1,2,3 i załącznika IV rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001 z dnia 22 maja 2001 r. ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych przenośnych gąbczastych encefalopatii, zakazane jest żywienie zwierząt gospodarskich (z wyjątkiem mięsożernych zwierząt futerkowych) przetworzonym białkiem zwierzęcym, lub paszą je zawierającą, dlatego na podstawie art. 54 ust. 2 lit. b rozporządzenia (WE) nr 882/2004 nałożono na gospodarstwo zakaz wprowadzania do obrotu zwierząt z kurnika K-1.

Ponadto organ zauważył, że art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego stanowi, iż na rynek mogą być wprowadzane zwierzęta, które były karmione paszami spełniającymi wymagania określone w przepisach o paszach. W związku z niedopełnieniem tego wymogu, nałożony został na podmiot zakaz wprowadzania na rynek kurcząt, które były żywione paszą zawierająca przetworzone białko zwierzęce.

Na podstawie art. 54 ust. 2 lit. a rozporządzenia (WE) nr 882/2004 nakazano oczyszczenie pomieszczeń i sprzętu używanego przy wytwarzaniu pasz, mycie poideł i karmideł, w których znajdowała się skażona pasza, jak również innych powierzchni obiektu inwentarskiego, które mogły mieć kontakt z zanieczyszczoną paszą, w celu uniemożliwienia dalszego skażania pasz stosowanych w przyszłości w gospodarstwie.

Powiatowy Lekarz Weterynarii nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na możliwe zagrożenie zdrowia i życia ludzi poprzez skażenie mięsa ubitych zwierząt prionami gąbczastych encefalopatii, mogącymi się znajdować w mączce mięsno - kostnej niewiadomego pochodzenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. R. zarzuciła jej niezgodność z prawem, polegającą na:

1) naruszeniu przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 112, poz. 744, ze zm.; dalej: "u.i.w."), w postaci:

a) art. 19 ust. 1 u.i.w., ze względu na wykonywanie przez pracowników Inspekcji Weterynaryjnej czynności kontrolnych bez odznaki identyfikacyjnej umieszczonej na widocznym miejscu;

b) art. 19 ust. 1a u.i.w., ze względu na prowadzenie czynności kontrolnych przez pracowników Inspekcji Weterynaryjnej bez uprzedniego okazania legitymacji służbowych oraz upoważnień do przeprowadzenia kontroli;

c) art. 19 ust. 1a i 1b pkt 6 u.i.w., ze względu na prowadzenie czynności kontrolnych pomimo braku ważnych upoważnień pracowników Inspekcji Weterynaryjnej do

przeprowadzenia kontroli;

d) art. 19c ust. 1 u.i.w., ze względu na przeprowadzenie przez pracowników Inspekcji Weterynaryjnej kontroli pod nieobecność kierownika podmiotu kontrolowanego albo osoby przez niego upoważnionej;

e) art. 19 ust. 1c u.i.w, ze względu na niepoinformowanie kontrolowanego przez osobę podejmującą kontrolę, przed podjęciem pierwszej czynności kontrolnej, o jego prawach i obowiązkach w trakcie kontroli;

f) art. 19d u.i.w., ze względu na dopuszczenie się przez pracowników Inspekcji Weterynaryjnej szeregu nieprawidłowości przy sporządzaniu protokołów kontroli;

g) art. 19d ust. 4 u.i.w., ze względu na zaniechanie przez pracowników Inspekcji Weterynaryjnej przekazania egzemplarza protokołu kontroli podmiotowi kontrolowanemu za pokwitowaniem;

2) naruszeniu art. 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 882/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U.UE.L.2004.165.1), zwanego dalej też: "Rozporządzeniem 882/2004", ze względu na przeprowadzenie kontroli urzędowej przez osoby, które nie otrzymały odpowiedniego szkolenia umożliwiającego im wypełnianie obowiązków w sposób kompetentny oraz przeprowadzanie kontroli urzędowych w spójny sposób;

3) naruszeniu art. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 152/2009 z dnia 27 stycznia 2009 r. ustanawiającego metody pobierania próbek i dokonywania analiz do celów urzędowej kontroli pasz (Dz.U.UE.L.2009.54.1), zwanego dalej też "Rozporządzeniem 152/2009", ze względu na pobranie próbek do celów urzędowej kontroli pasz z całkowitym pominięciem rygorów oraz metodologii ustalonych w sposób wiążący w Załączniku nr 1 do tego rozporządzenia;

4) naruszeniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej też: "k.p.a."), w postaci:

a) art. 6 i 7 k.p.a., ze względu na przeprowadzenie postępowania, w szczególności w zakresie zbierania i zabezpieczania dowodów, z pominięciem wyznaczonych normatywnie i określonych w Rozporządzeniach 882/2004 oraz 152/2009 reguł, bez podstawy prawnej oraz w sposób uniemożliwiający dokładne wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

b) art. 8 i 9 k.p.a., ze względu na przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji oraz zasadę informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków;

c) art. 10 i 73 k.p.a., ze względu na uniemożliwienie odwołującej wzięcia czynnego udziału w każdym stadium postępowania, wypowiedzenia się przez nią co do zebranych dowodów i materiałów, a także ze względu na uniemożliwienie odwołującej dostępu do akt prowadzonego postępowania administracyjnego oraz otrzymania ich kserokopii;

d) art. 107 § 3 k.p.a., ze względu na wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które nie zawiera wyczerpującego wyjaśnienia w zakresie podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia, nie zawiera oceny zebranego materiału dowodowego i sprowadza się w praktyce jedynie do przytoczenia w oderwaniu od meritum sprawy treści przepisów prawa;

e) naruszenie art. 108 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, podczas gdy w niniejszej sprawie nie było to niezbędne z uwagi na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego;

5) naruszeniu art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 r., Nr 17, poz. 127, ze zm.) poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że zwierzęta hodowlane należące do odwołującej były karmione paszami nie spełniającymi wymagań określonych w przepisach o paszach;

6) naruszeniu art. 7 ust. 1, 2, 3 oraz załącznika IV Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001 z dnia 22 maja 2001 roku ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych przenośnych gąbczastych encefalopatii (Dz.U.UE.L.2001.147.1), zwanej dalej też "Rozporządzeniem 999/2001", poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że zwierzęta hodowlane należące do Odwołującej były karmione przetworzonymi białkami pochodzenia zwierzęcego.

Mając powyższe na uwadze odwołująca się wniosła o:

1. wstrzymanie natychmiastowego wykonania zaskarżonej decyzji;

2. przeprowadzenie dowodów w postaci: materiału audiowizualnego obejmującego rejestrację czynności kontrolnych na okoliczność, przebiegu, metod i sposobu przeprowadzenia kontroli zainicjowanej przez organ;

3. przesłuchanie świadków w określonych przez siebie osobach na okoliczność przebiegu, metod i sposobu przeprowadzenia kontroli zainicjowanej przez organ;

4. opinii biegłego z zakresu weterynarii ze specjalizacją wirusologia na okoliczność: braku przypadków skażenia mięsa drobiowego prionami gąbczastych encefalopatii, trawienia przez kurczaki białka zwierzęcego, braku przypadków zachorowań kurczaków na BSE/TSE;

5. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, przy założeniu konieczności powtórzenia czynności kontrolnych zgodnie z wytycznymi zawartymi w Rozporządzeniu 152/2009.

[...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w [...] p rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Zdaniem organu odwoławczego odwołanie od decyzji administracyjnej nie może uruchamiać kontroli i nadzoru nad całością działalności Powiatowego Lekarza Weterynarii, a ograniczać się może jedynie do przebiegu postępowania administracyjnego, przy czym postępowanie kontrolne nie jest postępowaniem administracyjnym, do którego zastosowanie będą miały przepisy k.p.a., a to z tego względu, że postępowanie kontrolne, którego przebieg neguje skarżąca, nie kończy się wydaniem decyzji w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, a wystarczającym środkiem ochrony interesu podmiotu kontrolowanego jest możliwość wniesienia zastrzeżeń do protokołu.

Organ II instancji podkreślił, iż skarżąca nie wniosła jakichkolwiek zastrzeżeń do protokołu pokontrolnego, w związku z czym wygasło jej uprawnienie do kwestionowania trybu i sposobu prowadzenia kontroli.

W dalszej kolejności stwierdzono, że zarzuty kierowane pod adresem czynności kontrolnych organu l instancji, zostały sformułowane dopiero na etapie odwołania od decyzji administracyjnej, dlatego nie mogą być rozpoznawane, gdyż dotyczą czynności, które były podejmowane przed wszczęciem postępowania administracyjnego, a przebieg postępowania kontrolnego nie był przez stronę kwestionowany.

Organ II instancji stwierdził, że rozstrzygając o zasadności odwołania, nie można oceniać całokształtu działalności Powiatowego Lekarza Weterynarii, gdyż temu służą inne instrumenty prawne, określone w odrębnych przepisach, a jurysdykcja Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii obejmuje tylko te czynności, które zostały przez organ I instancji dokonane i podjęte, od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego, a nie kontrolnego, do momentu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej włącznie.

W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że najistotniejszym elementem jest sam protokół z kontroli, który w przedmiotowej sprawie stanowi jedynie jeden z kilku dowodów. Protokół pokontrolny jest dokumentem urzędowym, a jego treść nie może budzić i nie budzi, żadnych wątpliwości, skoro strona postępowania nie sformułowała w stosunku do tego protokołu jakichkolwiek zarzutów. Stąd zbędne jest w ocenie organu; przesłuchiwanie świadków na okoliczności przebiegu, metod i sposobu przeprowadzenia kontroli; zbędne jest również przeprowadzanie dowodu z nagrania na płycie CD z przebiegu działań kontrolnych, ponieważ należy przyjąć, że protokół pokontrolny jest dokumentem wiarygodnym i odzwierciedla przebieg czynności urzędowych.

Przechodząc do dalszych zarzutów organ odwoławczy wskazał, że na organie I instancji spoczywał obowiązek wykazania, że w paszach, którymi karmione były brojlery występowało białko pochodzenia zwierzęcego, dlatego w swojej decyzji organ I instancji powołał się na sprawozdanie z badania [...] r. i na badaniu z dnia[...], jednak stwierdzono przy tym, że słusznie argumentuje i podnosi strona, iż badania te nie mogą być uznane za wiarygodne, ponieważ laboratorium Zakładu Higieny Weterynaryjnej w [...] nie posiada stosownej akredytacji.

W dalszej konsekwencji w ocenie organu odwoławczego można by uznać, iż organ I instancji, z uchybieniem reguł dowodowych nie wykazał, iż w paszach stwierdzono istnienie białka pochodzenia zwierzęcego.

Podkreślono jednak, że organ II instancji, orzekający w postępowaniu administracyjnym jest organem merytorycznym, może samodzielnie prowadzić postępowanie dowodowe, jak również uwzględniać dowody, które pojawiły się w toku postępowania międzyinstancyjnego; jest on zatem uprawniony do orzekania na podstawie dowodów, którymi dysponuje na dzień wydawania decyzji drugoinstancyjnej. Ponadto wskazano, że organ I instancji przekazał pobrane próbki nie tylko Zakładowi Higieny Weterynaryjnej w[...], ale również akredytowanemu laboratorium w [...], a wynik badań przeprowadzonych przez akredytowane laboratorium w [...] potwierdził występowanie białka zwierzęcego w badanej paszy.

Zatem wskazano, że istnieje badanie potwierdzające występowanie białka, jednakże wynik tego badania został dołączony do akt sprawy dopiero na etapie postępowania międzyinstancyjnego, dlatego zarzut braku akredytacji przy dokonywaniu ustaleń występowania białka należy ostatecznie uznać za chybiony.

Wbrew poglądowi skarżącej organ podkreślił, iż wpływ białka pochodzenia zwierzęcego na brojlery nie ma w przedmiotowej sprawie jakiegokolwiek znaczenia, bowiem prawodawca europejski wiąże skutek prawny nie z tym, czy białko pochodzenia zwierzęcego w jakikolwiek sposób wpływa i oddziaływuje na brojlery, ale z tym, czy takie białko pochodzenia zwierzęcego występuje w paszy. Związek przyczynowo - skutkowy dotyczy więc występowania białka zwierzęcego w paszy, a nie wpływu tego białka na brojlery. Stąd w ocenie organu zbędne jest przeprowadzenie dowodu z wnioskowanej przez skarżącą opinii biegłego z zakresu weterynarii ze specjalizacją wirusologia, na okoliczność braku przypadków skażenia mięsa drobiowego prionami gąbczastych encefalopatii, ponieważ nawet, gdyby opinia biegłego potwierdziła stanowisko skarżącej, to i tak te okoliczności pozostają bez znaczenia dla zastosowania wyżej wskazanych przepisów prawa europejskiego.

Podniesiono również, że skarżąca sformułowała zarzut dotyczący niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, który w ocenie organu II instancji również nie może być uznany za zasadny, gdyż J. R. miała zapewniony w pełni udział w postępowaniu administracyjnym. Udział ten był również zapewniony podczas czynności kontrolnych, choć ta okoliczność nie jest objęta jurysdykcją organu II instancji.

Organ II instancji nie dopatrzył się, aby jakikolwiek element postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ I instancji odbył się z naruszeniem prawa strony do uczestniczenia w tym postępowaniu i możliwości podejmowania ochrony swoich praw, przy czym błędnie skarżąca utożsamia naruszenie prawa do udziału w postępowaniu na każdym jego etapie, z prowadzonymi przez Powiatowego Lekarza Weterynarii czynnościami kontrolnymi.

Na marginesie zaznaczono, że wprawdzie w czynnościach kontrolnych J. R. nie brała osobiście udziału, niemniej jednak reprezentował ją H. R., który jest jej ojcem, dlatego organ I instancji miał prawo domniemywać istnienie pełnomocnictwa dla H. R. Ponadto wskazano, że H. R. nie zaprzeczył, iż nie może uczestniczyć w czynnościach i podpisał protokół pobrania próbek. Równie istotną okolicznością w ocenie organu jest to, że H. R. jest jedynym podmiotem figurującym w Rejestrze Podmiotów Paszowych i te okoliczności uprawniały organ I instancji do tego, aby przyjąć, że strona była prawidłowo reprezentowana w postępowaniu.

Sformułowane zarzuty rzekomego naruszenia pozostałych przepisów postępowania administracyjnego odnoszą się w ocenie organu odwoławczego do postępowania kontrolnego, a nie do postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego; nie wykazano również, na czym miało polegać naruszenie art. 73 k.p.a. Wskazano, że skarżąca uznaje, iż doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego z tego względu, że nie brała udziału w postępowaniu osobiście, tymczasem ustawodawca wcale nie oczekuje osobistego udziału strony w postępowaniu, gdyż strona może działać poprzez pełnomocnika, a takim pełnomocnikiem był H. R., który jak już wyżej wskazywano, nie zaprzeczył, że może reprezentować córkę, i działał w jej imieniu i na jej rachunek. Tym samym organ I instancji miał prawo przypuszczać, że strona jest prawidłowo reprezentowana.

Za bezzasadny również należy uznać w ocenie organu II instancji zarzut naruszenia art. 107 kpa, polegający na niewłaściwym sporządzeniu uzasadnienia decyzji, ponieważ prawidłowość sporządzonego uzasadnienia decyzji nie może być oceniana według tego, czy uzasadnienie jest obszerne czy też nie, a jedynie według tego, czy organ wyczerpał przesłanki sporządzenia uzasadnienia decyzji.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie decyzji organu I instancji jest w ocenie organu odwoławczego stosunkowo krótkie, ale wyczerpujące, a wynika to z tego, że materiał dowodowy jest w przedmiotowej sprawie stosunkowo niewielki i z dowodów tych, jak już wyżej wskazywano, jednoznacznie wynika naruszenie warunków karmienia brojlerów. Na materiał dowodowy składają się wyniki badań i protokół pokontrolny. Organ omówił oba te dowody i na ich podstawie rozstrzygnął sprawę. Wprawdzie wynik laboratorium w [...] pochodził z nieakredytowanej placówki, niemniej w chwili wydawania decyzji organ dysponował tylko takim wynikiem i na taki wynik się powołał, dlatego w ocenie organu II instancji nie można mu postawić zarzutu, że nie odniósł się do dowodów, iż nie ocenił wiarygodności tych dowodów, bowiem organ uznał ten dowód za w pełni wiarygodny.

Organ odwoławczy uznał jednak, iż rację ma skarżąca podnosząc, że uzasadnienie dotyczące rygoru natychmiastowej wykonalności nie jest wystarczające, gdyż organ poprzestał jedynie na powołaniu się na ogólne przesłanki nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, wymienione w art. 108 kpa, natomiast nie wskazał precyzyjnie, dlaczego uznał, że te przesłanki w przedmiotowej sprawie wystąpiły i o ile samo nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności było jak najbardziej słuszne, niemniej jednak uzasadnienie nadania tego rygoru wymagało ze strony organu I instancji, bardziej pogłębionej analizy.

Wskazano też, że w dniu 21 czerwca 2013 r. skarżąca uzupełniła swoje odwołanie o żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w trybie art. 156 kpa. Jednocześnie sformułowała wniosek, iż w pierwszej kolejności domaga się stwierdzenia jej nieważności, co oznacza, że żądanie uchylenia decyzji sformułowała dopiero w drugiej kolejności.

Instytucja procesowa stwierdzenia nieważności jest nadzwyczajnym sposobem wzruszenia decyzji ostatecznej, a warunkiem sine qua non uruchomienia trybu stwierdzenia nieważności decyzji jest istnienie decyzji ostatecznej, lecz w przedmiotowej sprawie nie istnieje decyzja ostateczna i zastosowanie znajdzie jedynie zwykły tryb kontroli instancyjnej decyzji, jakim jest odwołanie.

W skardze do sądu J. R. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji z uwagi na wydanie ich z rażącym naruszeniem prawa, względnie zaś o uchylenie tych decyzji, zarzucając:

I. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. rażące i oczywiste naruszenie przepisów postępowania które miało oczywisty i istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 77 § 1 k.p.a., art. 76 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że przebieg postępowania kontrolnego oraz ustalenia zawarte w protokole kontroli sporządzonym w ramach tego postępowania i wyniki kontroli (w szczególności wyniki badań), nie podlegają rozpatrzeniu oraz ocenie i badaniu przez organ w toku postępowania administracyjnego a nadto jedynym sposobem zakwestionowania wiarygodności protokołu pokontrolnego jest wniesienie zastrzeżeń do protokołu;

2. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności złożonych do akt sprawy opinii specjalistycznych sporządzonych na zlecenie strony, jak również bezpodstawne uznanie, że skarżąca nie wniosła zastrzeżeń do protokołów kontroli przeprowadzonej u Skarżącej oraz że przebieg postępowania kontrolnego nie był przez skarżącą kwestionowany;

3. art. 75 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 76 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że protokoły kontroli i wyniki kontroli (w szczególności wyniki badań), na których to dowodach organy obu instancji oparły zaskarżone decyzje, nie budzą wątpliwości i stanowią dowód tego, co zostało w nich stwierdzone;

4. art. 75 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 76 § 3 k.p.a., art. 80 k.p.a. i w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez bezpodstawne oddalenie wniosków dowodowych złożonych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego, stanowiących kontrdowody (przeciwdowody) wobec protokołów kontroli i wyników kontroli, na których to dowodach organy obu instancji oparły zaskarżone decyzje, tj.:

a. wniosku o przeprowadzenie dowodu z materiału audiowizualnego obejmującego rejestrację czynności kontrolnych przeprowadzonych u skarżącej na okoliczność przebiegu, metod i sposobu przeprowadzenia kontroli zainicjowanej przez organ I instancji;

b. wniosku o przesłuchanie świadków w osobach: (1) H. R., (2) H. R., (3) P. R., (4) Z. K., (5) W. K., (6) K. Ch., (7) J. N. oraz przesłuchanie J. R. w charakterze strony;

5. art. 75 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez bezpodstawne oddalenie lub zupełne nie odniesienie się do pozostałych wniosków dowodowych składanych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego, tj. w szczególności wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu weterynarii ze specjalizacją wirusologia na okoliczność: braku przypadków skażenia mięsa drobiowego prionami gąbczastych encefalopatii, trawienia przez kurczaki białka zwierzęcego, braku przypadków zachorowań kurczaków na BSE/TSE; wniosku o urzędowe pobranie i stosowne przebadanie próbek mięsa żywych kurcząt z fermy drobiu skarżącej oraz mięsa kurcząt pochodzących z fermy drobiu Skarżącej a znajdującego się w Przedsiębiorstwie Drobiarskim [...] sp. z o.o. (po uboju);

6. art. 73 k.p.a. i art. 81 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej wzięcia czynnego udziału w postępowaniu w jakimkolwiek jego stadium, wypowiedzenia się przez nią co do zebranych dowodów i materiałów, a także ze względu na uniemożliwienie skarżącej dostępu do akt prowadzonego postępowania i otrzymania ich kserokopii;

7. art. 8 i 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji oraz zasadę informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków;

8. art. 107 § 3 k.p.a., ze względu na wadliwość uzasadnienia decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, które nie zawierały wyczerpującego wyjaśnienia w zakresie podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia, nie zawierały oceny zebranego materiału dowodowego a w odniesieniu do decyzji I instancji sprowadzało się w praktyce do przytoczenia treści przepisów i to w oderwaniu od meritum sprawy;

9. naruszenie art. 108 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nadanie decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] rygoru natychmiastowej wykonalności oraz naruszenie art. 135 k.p.a. poprzez niewstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji, podczas gdy nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie było niezbędne ani z uwagi na ochronę zdrowia ani życia ludzkiego, nadto samo uzasadnienie co do nadania tego rygoru sporządzone przez organ I instancji - było wadliwe;

10. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] przez organ II instancji, pomimo że zachodziło szereg podstaw uzasadniających jej uchylenie i umorzenie postępowania (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), w postaci licznych naruszeń przepisów prawa procesowego i materialnego, których dopuścił się organ I instancji;

11. art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. i art. 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżącej o wszczęciu postępowania administracyjnego w stosunku do jej osoby oraz prowadzenie postępowania wyłącznie w ramach jednej sprawy, pomimo, że organy I i II instancji powinny prowadzić dwa odrębne postępowania w odniesieniu do dwóch różnych podmiotów, tj. skarżącej i H. R.;

II. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 112, poz. 744 ze zm.; dalej: "u.i.w."), w postaci:

• art. 19 ust. 1 u.i.w., ze względu na wykonywanie przez pracowników Inspekcji Weterynaryjnej czynności kontrolnych bez odznaki identyfikacyjnej umieszczonej na widocznym miejscu,

• art. 19 ust. la u.i.w., ze względu na prowadzenie czynności kontrolnych przez pracowników Inspekcji Weterynaryjnej bez uprzedniego okazania legitymacji służbowych oraz upoważnień do przeprowadzenia kontroli;

• art. 19 ust. la i lb pkt. 6 u.i.w., ze względu na prowadzenie czynności kontrolnych pomimo braku ważnych upoważnień pracowników Inspekcji Weterynaryjnej do przeprowadzenia kontroli;

• art. 19c ust. 1 u.i.w., ze względu na przeprowadzenie przez pracowników Inspekcji Weterynaryjnej kontroli pod nieobecność kierownika podmiotu kontrolowanego albo osoby przez niego upoważnionej;

• art. 19 ust. 1c u.i.w., ze względu na niepoinformowanie kontrolowanego przez osobę podejmującą kontrolę, przed podjęciem pierwszej czynności kontrolnej, o jego prawach i obowiązkach w trakcie kontroli;

• art. 19d u.i.w., ze względu na dopuszczenie się przez pracowników Inspekcji Weterynaryjnej szeregu nieprawidłowości przy sporządzaniu protokołów kontroli;

• art. 19d ust. 4 u.i.w., ze względu na zaniechanie przez pracowników Inspekcji Weterynaryjnej przekazania egzemplarza protokołu kontroli podmiotowi kontrolowanemu za pokwitowaniem;

2. naruszenie art. 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 882/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 roku w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U.UE.L.2004.165.1; dalej: "Rozporządzenie 882/2004"), ze względu na przeprowadzenie kontroli urzędowej przez osoby, które nie otrzymały odpowiedniego szkolenia umożliwiającego im wypełnianie obowiązków w sposób kompetentny oraz przeprowadzenie kontroli urzędowych w spójny sposób;

3. naruszenie art. 54 ust. 2 lit. a i b rozporządzenia 882/2004, poprzez zastosowanie niewłaściwych oraz niewspółmiernych i skutkujących znaczącą szkodą dla skarżącej środków, przy uwzględnieniu faktu, że w sprawie (1) nie było zagrożenia bezpieczeństwa żywności, (2) nie było potrzeby zakazu wprowadzenia do obrotu zabezpieczonych środków spożywczych;

4. naruszenie art. 1 przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 152/2009 z dnia 27 stycznia 2009 r. ustanawiającego metody pobierania próbek i dokonywania analiz do celów urzędowej kontroli pasz (Dz.U.UE.L.2009.54.1; dalej "Rozporządzenie 152/2009") ze względu na pobranie próbek do celów urzędowej kontroli pasz z całkowitym pominięciem rygorów oraz metodologii ustalonych w sposób wiążący w Załączniku I do tego Rozporządzenia;

5. naruszenie art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 r., Nr 17, poz. 127 ze zm.) poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że zwierzęta hodowlane należące do skarżącej były karmione paszami nie spełniającymi wymagań określonych w przepisach o paszach;

6. naruszenie art. 7 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001 z dnia 22 maja 2001 roku ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych przenośnych gąbczastych encefalopatii (Dz.U.UE.L.2001.147.1; dalej "Rozporządzenie 999/2001") oraz załącznika nr IV do Rozporządzenia 999/2001 poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że zwierzęta hodowlane należące do skarżącej były karmione przetworzonymi białkami pochodzenia zwierzęcego.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym. Sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa.

Sąd orzeka na podstawie akt sprawy rozpoznając sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania kontrolowanej przez siebie decyzji. Zakres postępowania dowodowego prowadzonego przez sąd administracyjny jest więc ściśle wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, jaką jest ocena zaskarżonego aktu lub czynności zgodnie z kryterium legalności. Celem tego postępowania dowodowego nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy, lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2009 r. sygn. I OSK 441/08, wyrok WSA w Krakowie sygn. I SA/Kr 456/09, wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. II FSK 1306/08, dostępne Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzecznia.nsa.gov.pl).

Stosownie do art. 106 § 3 ustawy ppsa. Sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzać dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużania postępowania w sprawie.

Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) zwanej dalej: ustawą "ppsa" uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Z tego względu Sąd postanowił oddalić wniosek skarżącej dotyczący przeprowadzenia dowodu ze sprawozdań z badania próbek, prowadzonych na zlecenie skarżącej jako wytworzonych po wydaniu zaskarżonej decyzji.

Oceniając zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Z art. 15 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U. z 2010 r., Nr 112, poz. 744) oraz § 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 grudnia 2006 r. w sprawie określenia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez powiatowego lekarza weterynarii wynika kompetencja powiatowego lekarza weterynarii do decyzyjnego działania w sprawie. Stosownie zaś do art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego lekarza weterynarii, jest wojewódzki lekarz weterynarii. W myśl § 2 rozporządzenia, powiatowy lekarz weterynarii w celu realizacji zadań wynikających z przepisów Rozporządzenia WE nr 882/2004 wydaje decyzje administracyjne dotyczące zastosowania środków, o których mowa w art. 54 ust. 2 lit. a-d oraz f i g Rozporządzenia WE nr 882/2004, przy czym stosownie do § 4 Rozporządzenia z 18 grudnia 2006 r. decyzje w tym zakresie wydaje się z urzędu. Ponadto, zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach (Dz. U. z 2006 r., Nr 144, poz. 1045 ze zm.) powiatowy lekarz weterynarii, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, jest na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej właściwym organem w rozumieniu rozporządzenia nr 882/2004, rozporządzenia nr 183/2005, rozporządzenia nr 999/2001, rozporządzenia nr 767/2009 oraz przepisów wydanych w trybie tych rozporządzeń. Powiatowy lekarz weterynarii, w zakresie zadań określonych w przepisach rozporządzenia nr 882/2004, rozporządzenia nr 183/2005, rozporządzenia nr 999/2001, rozporządzenia nr 767/2009 oraz w przepisach wydanych w trybie tych rozporządzeń, wydaje decyzje administracyjne i wykonuje inne czynności związane m. in. z urzędową kontrolą pasz i innymi zadaniami określonymi w rozporządzeniu nr 882/2004 oraz w przepisach wydanych w trybie tego rozporządzenia, w tym stosowaniem środków, o których mowa w art. 54 tego rozporządzenia. Decyzje administracyjne w tym zakresie wydaje się z urzędu, chyba że przepisy rozporządzenia nr 882/2004 lub rozporządzenia nr 183/2005, lub rozporządzenia nr 999/2001, lub przepisy wydane w trybie tych rozporządzeń, lub ustawa stanowią inaczej.

Do oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji wymagana była kontrola z punktu widzenia regulacji zawartej w Rozporządzeniach WE 882/2004, WE 992/2001 i WE 152/2009

Konieczność rozpoznania sprawy w oparciu o zacytowane przepisy rozporządzeń WE oznacza obowiązek ich bezpośredniego stosowania, gdyż z momentem wejścia naszego kraju z dniem 1 maja 2004 r. do Unii Europejskiej prawo wspólnotowe stało się w Polsce częścią krajowego porządku prawnego i stosowane być musi zgodnie z zasadami bezpośredniego skutku, pierwszeństwa i efektywności, a jego regulacje mają pierwszeństwo przed normami krajowymi, stąd przepisy rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady mają bezpośrednie zastosowanie, a sądy krajowe nie mogą samodzielnie stwierdzać ich niezgodności z prawem traktatowym.

Natomiast przy stosowaniu prowspólnotowej wykładni przepisów unijnych należy kierować się celami wprowadzenia określonych norm, obostrzeń procedur, nakazów czy zakazów a reguły prawodawstwa wspólnotowego mają na celu zapewnienie bezpiecznych i zdrowych pasz i żywności oraz ochronę zdrowia publicznego a sankcje przewidziane za naruszenia norm prawa paszowego i żywnościowego mają być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.

Owe ogólne reguły zostały jasno i wyraźnie sformułowane w preambułach do obu stosowanych w sprawie Rozporządzeń tj.(Nr 999/2001 i 882/2004).

W preambule do Rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 r. podkreśla się, że pasze i żywność powinny być bezpieczne i zdrowe a podmioty prowadzące przedsiębiorstwa paszowe i żywnościowe na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w ramach działalności pozostającej pod ich kontrolą są odpowiedzialne za zapewnienie, aby pasze spełniały wymagania prawa paszowego, które są właściwe dla ich działalności. Zadaniem Państw Członkowskich jest egzekwowanie prawa paszowego oraz monitorowanie i sprawdzanie, czy właściwe wymagania w tym zakresie są spełniane przez podmioty gospodarcze na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji. Do tego celu powinny być organizowane kontrole urzędowe.

Rolą zaś organów właściwych w zakresie przeprowadzania kontroli urzędowych jest zapewnienie bezstronności oraz skuteczności takich kontroli. Organy te powinny dysponować dostateczną liczbą wykwalifikowanych i doświadczonych pracowników oraz posiadać odpowiednie urządzenia i sprzęt, aby wykonywać swoje obowiązki prawidłowo.

Kontrole urzędowe powinny odbywać się na podstawie udokumentowanych procedur w celu zapewnienia, aby kontrole te były przeprowadzane jednolicie oraz stale cechowały się wysoką jakością.

Z uwagi na fakt, że naruszenia prawa paszowego i żywnościowego oraz reguł dotyczących zdrowia zwierząt i ich dobrostanu mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzkiego, zdrowia zwierząt i ich dobrostanu, naruszenia takie powinny w całej Wspólnocie podlegać efektywnym, odstraszającymi i proporcjonalnym środkom na poziomie krajowym przez działania administracyjne podjęte przez właściwe organy Państw Członkowskich, w których to Państwach powinny istnieć procedury do tego celu przewidziane. Zaletą takich procedur jest możliwość podjęcia szybkich działań w celu przywrócenia sytuacji.

Zastrzeżono przy tym, że podmioty gospodarcze powinny mieć prawo do odwołania się od decyzji podjętej przez właściwe organy w wyniku kontroli urzędowych oraz powinny być powiadomione o takim prawie.

W rozpoznawanej sprawie organ ustalił, że w paszy, którą karmiono kurczęta brojlery, stwierdzono wystąpienie niedozwolonego białka pochodzącego ze zwierząt lądowych.

Takie ustalenie kwalifikuje uznanie, że doszło do niezgodności, zatem wymagało zastosowania jako podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia art. 54 ust. 2 lit. a i b Rozporządzenia WE nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U.UE L z 2004 r. Nr 165 , s. 1). Zgodnie z tym przepisem w sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działania zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności. Wśród środków zaradczych, jakie podejmuje właściwy organ w przypadku wykrycia niezgodności Rozporządzenie przewiduje m.in.:

a) nałożenie procedur sanitarnych lub podjęcie wszelkich innych działań uważanych za niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa paszy lub żywności lub zgodności z prawem paszowym i żywnościowym, zasadami dotyczącymi zdrowia zwierząt lub dobrostanem zwierząt;

b) ograniczenie lub zakaz wprowadzania do obrotu, przywozu lub wywozu paszy, żywności lub zwierząt;

c) monitorowanie, oraz w razie konieczności, nakazanie wycofania i/lub zniszczenia paszy lub żywności; oraz

wszelkie inne środki jakie właściwy organ uznaje za właściwe.

W przedmiotowej sprawie organ, jako podstawę nakazanych czynności, wskazał środek wymieniony pod literą a i b cytowanego przepisu, a więc zarządził zakaz wprowadzania do obrotu brojlerów kurzych i nakazał czyszczenie, mycie i dezynfekcję wszystkich urządzeń i pomieszczeń mających styczność z niedozwolonym białkiem pochodzenia zwierzęcego, nakazując udokumentowanie tych czynności (dot. nakazu).

Artykuł 9 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 r., Nr 17, poz. 127 ze zm.) stanowi, że produkty pochodzenia zwierzęcego mogą być wprowadzane na rynek, jeżeli zostały pozyskane od zwierząt lub ze zwierząt lub są zwierzętami, które:

1) spełniają wymagania weterynaryjne określone w przepisach o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt;

2) były karmione paszami spełniającymi wymagania określone w przepisach o paszach.

Natomiast zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1- 3 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001 z 22 maja 2001r. ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych przenośnych gąbczastych encefalopatii (Dz. U. UE L z 31.5.2001, Nr 147 p. 1), zabrania się karmienia przeżuwaczy białkami pochodzenia zwierzęcego (art. 7 ust. 1), przy czym zgodnie z załącznikiem nr IV rozdz. I lit. b Rozporządzenia zakaz ten rozszerza się na zwierzęta gospodarskie inne niż przeżuwacze, z wyjątkiem zwierząt futerkowych. Zakaz ten jest rozszerzony na karmienie: przetworzonym białkiem zwierzęcym; kolagenem i żelatyną pochodzącymi od przeżuwaczy czy produktami z krwi, wreszcie paszą zawierającą produkty wymienione w powyżej.

Z przytoczonych przepisów prawa unijnego wynika zatem wprost zakaz karmienia zwierząt gospodarskich (w tym przypadku brojlerów) paszami zawierającymi białka pochodzenia zwierzęcego. Obecność tego rodzaju składników w paszy podawanej zwierzętom gospodarskim oznacza, że pasza nie odpowiada wymaganiom określonym w powołanych przepisach, a więc że doszło do niezgodności a w konsekwencji, właściwy organ upoważniony jest do zastosowania środków zaradczych, mających na celu wyeliminowanie stwierdzonych nieprawidłowości.

Skoro w rozpoznawanej sprawie organy stwierdziły, że w paszy dla drobiu są składniki przetworzonego białka zwierzęcego, zastosowana podstawa prawna rozstrzygnięcia jest prawidłowa.

Ustalenia faktyczne zostały dokonane w oparciu o kontrolne badanie próbek paszy przeprowadzone w dniach 29 maja 2013 r.(również 21 i 31 maja pobrano próbki). Pobranie próbek odbyło się w obecności ojca skarżącej - H. R. a wyniki badania kontrolnego próbek paszy potwierdziły obecność przetworzonego białka zwierzęcego w paszy przeznaczonej dla brojlerów.

Główny zarzut skarżącej dotyczy nieprawidłowości w pobraniu próbek. Skarżąca twierdzi, że próbki pobrane zostały w sposób nieodpowiadający wymogom wynikającym z rozporządzenia Komisji (WE) nr 152/2009 z dnia 27 stycznia 2009 r. ustanawiającego metody pobierania próbek i dokonywania analiz do celów urzędowej kontroli pasz.

Metody poboru próbek reguluje rozporządzenie Komisji nr 152/2009 z dnia 27 stycznia 2009 r. ustanawiające metody pobierania próbek i dokonywania analiz do celów urzędowej kontroli pasz (Dz.U.UE.L.2009.54.1).

Celem regulacji zawartej w rozporządzeniu jest uzyskanie próbki reprezentatywnej. Konieczne też jest szybkie ich pobranie i przygotowanie przy zachowaniu środków ostrożności gwarantujących, że produkt nie ulegnie zmianie lub zniszczeniu. Stosowny sprzęt, powierzchnie i pojemniki muszą być suche i czyste (zał. I do powyższego rozporządzenia) a opisana w załączniku I metoda pobierania próbek ma zapewnić reprezentatywność dla kontroli partii.

Zawarte w rozporządzeniu reguły przekazania materiału do badań i metodologii badań mają na celu ujednolicenie procedur we wszystkich państwach członkowskich i zmierzają do odwrócenia niebezpieczeństwa związanego z naruszeniem prawa paszowego i żywnościowego.

Skarżąca w odwołaniu zakwestionowała działania organu podczas kontroli w tym sposób i metodę pobrania próbek, natomiast organ nie ustosunkował się do tych zastrzeżeń, stojąc na stanowisku, że są one spóźnione, gdyż dotyczą etapu poprzedzającego właściwe postępowanie. Zdaniem organu uprawnienie do kwestionowania trybu i sposobu przeprowadzonej kontroli wygasło, gdyż skarżąca nie złożyła zastrzeżeń do protokołu kontroli. Według organu jego rola sprowadza się do oceny właściwego postępowania tj. od jego wszczęcia do zakończenia, natomiast działania kontrolne poprzedzają ten etap a strona ma możliwości złożenia zastrzeżeń do protokołu. Skoro skarżąca z tej możliwości nie skorzystała, to na obecnym etapie postępowania nie może kwestionować ustaleń i przebiegu kontroli.

Skarżąca twierdziła, że złożyła zastrzeżenia w odrębnym piśmie.

Rozstrzygając tę kwestię trzeba odwołać się do regulacji zawartej w art. 19e ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, w której przyjęto, że podmiotowi kontrolowanemu przysługuje, przed podpisaniem protokołu kontroli, prawo zgłoszenia w terminie 7 dni od otrzymania protokołu, zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole. W przypadku zgłoszenia zastrzeżeń, podmiot może odmówić podpisania protokołu a termin na podanie przyczyn odmowy podpisania również określono na 7 dni i biegnie on od doręczenia podmiotowi kontrolowanemu stanowiska kontrolującego wobec zastrzeżeń.

Z cytowanej regulacji wynika, że z jednej strony kontrolowany nie ma obowiązku natychmiastowego podpisania protokołu, gdyż może zgłosić do niego zastrzeżenia w terminie 7 dni, jednak o ile podpisze protokół to traci on prawo do zgłoszenia zastrzeżeń. Kontrolowany może też odmówić podpisania protokołu, wskazując w terminie 7 dni przyczyny odmowy podpisania. Wprowadzenie terminów do zgłoszenia zastrzeżeń do protokołu i wyjaśnienia przyczyny odmowy podpisania protokołu jest bezwarunkowe.

Analiza przepisu art. 19e ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej prowadzi więc do wniosku, że terminy określone w tym przepisie mają charakter prekluzyjny co oznacza, że realizowanie uprawnień polegające na m.in. zgłaszaniu zastrzeżeń do ustaleń protokołu i podania przyczyn odmowy jego podpisania nie może być skutecznie złożone po upływie terminu.

Dodatkowo taki wniosek znajduje potwierdzenie w punkcie 6 cyt. przepisu, gdyż odmowa podpisania protokołu nie stanowi przeszkody do realizacji ustaleń kontroli.

Skoro więc przepisy ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej wyraźnie określają procedurę, sposób i termin kwestionowania protokołu kontroli i ustaleń w nich zawartych, oczywistym jest że możliwość skutecznego powołania się na zarzuty dotyczące czynności i ustaleń kontrolnych w postępowaniu administracyjnym toczącym się po przeprowadzaniu postępowania kontrolnego, wymaga dochowania tej procedury i terminów w niej określonych, która to jak wykazano powyższej rządzi się swoistymi i odrębnie uregulowanymi regulacjami w stosunku do tych określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a mających pełne zastosowanie dopiero na etapie postępowania administracyjnego. Nie skorzystanie zaś w odpowiednim terminie z instrumentów prawnych składających się na tę procedurę, w tym wypadku z zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli, powoduje, że podmiot kontrolowany nie ma już możliwości skutecznego powołania się na nie, w toku dalszego pokontrolnego postępowania prowadzonego w danej sprawie. Oczywiście na późniejszym etapie, może on podnosić inne zarzuty dotyczące przedmiotu sprawy, z tym że już nie te, które dotyczą ustaleń objętych protokołem kontroli. Powyższa konstatacja znajduje dodatkowe potwierdzenie w samej istocie postępowania kontrolnego, którego immanentną cechą jest szybkość i efektywność, w związku z koniecznością odwrócenia i zapobieżenia niebezpieczeństwa grożącego życiu i zdrowiu ludzi czy zwierząt, czy też innym dobrom chronionym w sposób szczególny. W sprawach których przedmiotem jest stosowanie środków zaradczych w związku z żywieniem zwierząt gospodarskich paszą nie spełniającą wymagań określonych w przepisach, a więc i zawierająca przetworzone biało zwierzęce, takie niebezpieczeństwo ze swej istotny niewątpliwie zachodzi. Osiągnięcie zatem koniecznej, ze wskazanych powodów, szybkości i efektywność postępowania kontrolnego, możliwe jest właśnie poprzez określenie procedury i ograniczenie terminu skutecznego kwestionowania ustaleń kontrolnych.

W rozpoznanej sprawie protokół kontroli został podpisany i w świetle przedstawionej interpretacji, późniejsze zgłoszenie zastrzeżeń nie może być skuteczne. Należy jednak zauważyć, że kontrolowana nie była poinformowana o skutkach podpisania protokołu a z pouczenia zawartego w tym dokumencie wynikało, że może zgłosić zastrzeżenia w terminie 7 dni bez negatywnych dla siebie skutków związanych ze złożeniem podpisu. Z pouczenia nie wynika, że zgłoszenie zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli przysługuje kontrolowanemu" przed podpisaniem protokołu", jak stanowi art. 19e ust. 1 ustawy.

W rozpoznawanej sprawie pojawia się nadto zarzut braku upoważnienia dla H. R., który podpisał protokół pobrania próbek z 21.05.2013 r. i protokół pobrania próbek i kontroli z 29.05.2013 r.

Sąd nie podziela tego zarzutu. H. R. jest ojcem skarżącej figurującym w Rejestrze Podmiotów Paszowych. Faktycznie prowadzi on fermę drobiu skarżącej, gdyż skarżąca zamieszkuje w P., ponadto sam oświadczył, że jest umocowany przez córkę do działania w jej imieniu. Zaistniałe w sprawie okoliczności faktyczne pozwalają uznać, że H. R. był i jest osobą upoważnioną do działania w imieniu skarżącej. Prowadzenie fermy drobiu wymaga stałej pieczy i dokonywania na bieżąco nie tylko czynności faktycznych lecz również prawnych związanych z utrzymaniem fermy i drobiu. Trudno realizować te czynność nie będąc na miejscu. Na rozprawie skarżąca wyjaśniła, że w czasie gdy przeprowadzono kontrole nie była ona obecna w kraju. Skarżąca przyznała, że ojciec jest kierownikiem ferm a ona jemu jedynie pomaga i wdraża się do pracy. Te wszystkie okoliczności nie pozwalają więc na uznanie, że p. H. R. działał bez umocowania. Wobec powyższego podpisanie przez niego protokołu było skuteczne, natomiast brak należytego pouczenia pozwala uznać, że kontrolowana zachowała prawo do zgłoszenia zastrzeżeń w terminie 7 dni i obowiązkiem organu było ustosunkowanie się do wniesionych zastrzeżeń.

W protokole stanowi się wyłącznie o samym prawie podmiotu kontrolowanego do zgłoszenia zastrzeżeń i o terminie ich wniesienia. Wobec więc takiego brzmienia pouczenia skarżąca działająca przez pełnomocnika miała prawo przypuszczać, że podpisanie protokołu nie stanowi przeszkody do skutecznego wniesienia zastrzeżeń do protokołu, jeżeli uczyni to w terminie 7 dni od dnia otrzymania protokołu kontroli. W pouczeniu bowiem, niezgodnie z treścią ust. 1, nie mówi się o tym, że prawo do zgłoszenia zastrzeżeń obwarowane jest nie tylko terminem, ale także okolicznością podpisania protokołu. Wobec zatem faktu nieprawidłowego i wprowadzającego w błąd pouczenia przez podmiot kontrolujący, a także okoliczności że skarżąca, jak wynika to z akt sprawy, wniosła w terminie 7 dni w odrębnym piśmie zastrzeżenia do protokołu, nie ma podstaw do twierdzenia, jak czyni to organ odwoławczy, że w przedmiotowej sprawie nie zostały złożone zastrzeżenia do protokołu kontroli, jak i że w sprawie miała miejsce prekluzja terminu do kwestionowania ustaleń objętych protokołem kontroli.

Skoro więc organ odwoławczy nie rozpatrzył żadnych zarzutów skarżącej w tym przedmiocie powołując się nieprawidłowo na wskazaną prekluzję, która w okolicznościach przedmiotowej sprawy jak wykazano wyżej nie mogła mieć miejsca, stwierdzić należy, że zaniechaniem tym naruszył on w sposób istotny reguły ogólne postępowania wyjaśniającego określone w art. 7, art. 75 § 1, art. 76, art. 77 §1, art. 78 § 1, art. 80 kpa w zw. z art. 107 ust. 3, art. 8, art. 9 i art. 11 kpa oraz w zw. z art. 19e ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, których konieczność zastosowania zaktualizowała się na skutek nie zachowania w sprawie ww. wymogów postępowania kontrolnego w zakresie sposobu wnoszenia zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli. Brak odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów skarżącej dotyczących ustaleń zawartych w protokole kontroli, co należy odnieść także do organu kontrolującego, który uznając, że w sprawie nie zostały wniesione zastrzeżenia do protokołu kontroli, nie weryfikował ich ustaleń, co w okolicznościach sprawy stanowi naruszenie art. 19e ust. 1-3 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej powoduje, iż Sąd nie może odnieść się merytorycznie do zarzutów skarżącej dotyczących przebiegu i ustaleń kontrolnych, gdyż kompetencja Sądu ogranicza się wyłącznie do kontroli legalności rozstrzygnięć organów administracyjnych, a nie do dokonywania za nie ustaleń stanowiących postawę podjętych przez nie rozstrzygnięć. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie tych ustaleń ocennych brak, gdyż nie dokonał ich ani Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...], ani [...] Lekarz Weterynarii, w związku z błędną w okolicznościach sprawy koncepcją prekluzji terminu do złożenia zarzutów do ustaleń kontrolnych, a Sąd nie ma kompetencji do dokonywania tych ustaleń za organ, to tym samym, nie mając w tym zakresie przedmiotu kontroli, Sąd na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, zobligowany był z tego powodu do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia bez merytorycznego odnoszenia się do zarzutów skarżącej dotyczących ustaleń zawartych w protokole kontroli.

Ponownie rozpoznając sprawę orzekające organy poczynią niezbędne ustalenia w tym przedmiocie zgodnie z wymogami Kodeksu postępowania administracyjnego regulującymi sposób przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w ramach ogólnego postępowania administracyjnego. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, jak wykazano wyżej, nie wystąpiły bowiem warunki do odstąpienia od ich stosowania w zakresie oceny postępowania kontrolnego i przyjęcia, jak chce tego organ odwoławczy, mocy wiążącej ustaleń zawartych w protokole kontroli, zgodnie z dyspozycją art. 19f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej.

Sąd podziela stanowisko skarżącej, że postanowienia Rozporządzenia 152/2009 dotyczące sposobu poboru próbek i metodyki badań zostały naruszone, choć na etapie prowadzonego postępowania, skarżąca nie przedłożyła dowodów, które podważyłyby wiarygodność uzyskanych wyników badań próbek.

Procedury kontroli są jednoznaczne i jasno opisane w rozporządzeniu nr 152/2009. Rozporządzenie szczegółowo opisuje metodologię analizy i pobierania materiału do badania. Tym procedurom uchybiono lecz odwrócenie zaistniałych skutków związanych z eliminacją zagrożenia nie jest możliwie. Nie ma natomiast w ocenie Sądu wystarczających podstaw, by stwierdzić, że naruszenie procedur przez organ oznacza definitywne zakwestionowanie merytorycznych ustaleń organu. Są to bowiem procedury dowodowe służące dojściu do prawdy obiektywnej. Celem ich wprowadzenia jest przede wszystkim ujednolicenie w państwach członkowskich reguł kontroli ale głównie po to, by zastosowane regulacje służyły zapewnieniu bezpieczeństwa i egzekwowaniu prawa paszowego w celu eliminacji zagrożenia dla zdrowia ludzkiego, zdrowia zwierząt i ich dobrostanu. Zasadniczą natomiast cechą prowadzonego postępowania powinna być jego efektywność. Osiągnięcie jej wymaga zdaniem sądu podjęcia wszelkich czynności, które pozwolą na zweryfikowanie poszczególnych ustaleń w granicach możliwości dowodowych i w zakresie zarzutów zgłoszonych do protokołu kontroli. Jednym z zasadniczych było zakwestionowanie, że w paszy znajdują się niedozwolone białka pochodzenia zwierzęcego. Niewystarczające jest przekonanie, że dostatecznym dowodem na błędne ustalenie organu co do stwierdzonych niezgodności jest naruszenie procedur pobrania i przekazania materiału do badania. Wobec powyższego nie ma podstaw do twierdzenia, że w następstwie naruszenia procedur związanych z gromadzeniem materiału dowodowego istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji ani dyskwalifikowania ustaleń merytorycznych co do zasady.

Specyfika postępowania w oparciu o powołane przepisy materialnoprawne i stosowane bezpośrednio przepisy rozporządzeń wspólnotowych wymaga przy stwierdzeniu naruszenia prawa paszowego i żywnościowego oraz reguł dotyczących zdrowia i zwierząt i ich dobrostanu, podjęcia szybkiego działania w celu odwrócenia niebezpieczeństwa gdyż mogą wystąpić zagrożenia dla zdrowia ludzi i zwierząt. Etap poprzedzający właściwe postępowanie związany jest z prowadzoną kontrolą i również musi być szybki i efektywny. Realizacja tego celu odbywa się przez możliwość prowadzenia kontroli bez uprzedzenia, co wynika wprost z art. 3 pkt 2 rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 z zapewnieniem ich skuteczności (art. 4 pkt 2 lit. a rozporządzenia j.w.) oraz przy zapewnieniu procedur pozwalających pracownikowi właściwych organów na dostęp do pomieszczeń i dokumentacji będących w posiadaniu podmiotów prowadzonych przedsiębiorstwa paszowe lub żywnościowe art. 8 ust. 2 rozporządzenie j.w. W tych okolicznościach postępowanie kontrolne niewątpliwie nie pozwala na zapewnienie typowych, tradycyjnych warunków i szerokich gwarancji procesowych dla podmiotów kontrolowanych. Skoro priorytetem jest zapewnienie dostępu do pomieszczeń i dokumentacji, oczywistym jest, że również sprawa np. upoważnień do dokonywania czynności prawnych i faktycznych ma znaczenie drugorzędne na tym etapie postępowania, gdyż w przeciwnym wypadku trudno byłoby prawidłowo zrealizować cele podjętych działań. Nieograniczona w czasie możliwość kwestionowania ustaleń zawartych w protokołach również nie służy realizacji tych celów. W tych warunkach najistotniejsze jest dojście do prawdy obiektywnej wszelkimi możliwymi sposobami i celu tego nie może niweczyć czysto formalne podejście do sposobu gromadzenia materiału dowodowego.

Rolą zatem organów w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie również dokonanie oceny wpływu ww. naruszeń na reprezentatywność pobranych próbek i ich jakość. W ramach dokonywanej oceny organy uwzględnią okoliczność, że zawarta w rozporządzeniu metodologia badań i reguły przekazania materiału do badań mają na celu ujednolicenie procedur we wszystkich państwach członkowskich, charakteryzują się koniecznością szybkiego działania, przy zachowaniu środków ostrożności gwarantujących, że produkt nie ulegnie zmianie lub zniszczeniu, oraz zmierzają do odwrócenia niebezpieczeństwa związanego z naruszeniem prawa paszowego i żywnościowego.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, że organ był zobowiązany do przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność badania stanu zdrowia brojlerów, gdyż nie jest to okoliczność istotna dla podjęcia działań w sytuacji wykrycia niezgodności w paszach, którymi karmiono kurczęta. Samo wykrycie niezgodności jako mogące wpływać na zdrowie zwierząt i pośrednio ludzi uzasadnia zastosowanie określonych sankcji i daje podstawę do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. a i c ppsa, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ppsa, a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 ppsa. Wskazania co do dalszego postępowania organów wynikają wprost z treści uzasadnienia.