Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1280/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 lutego 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1540/10 w sprawie ze skargi R.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1540/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r., znak [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji (pkt I) oraz przyznał ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M.Z. kwotę 305 zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej (pkt II).

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po przeprowadzeniu, wszczętego na wniosek R.K., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (dalej: Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego) z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...], stwierdzającej wydanie decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] maja 1999 r., nr [...], z naruszeniem prawa i odmawiającej uchylenia tej decyzji z powodu upływu pięciu lat od dnia jej doręczenia, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg toczącego się w sprawie postępowania wskazując, że Starosta Poznański decyzją z dnia [...] maja 1999 r., na podstawie art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, udzielił R.K. pozwolenia na użytkowanie warsztatu branży złotniczej z zapleczem socjalnym, zlokalizowanego na parterze budynku wraz z pomieszczeniami mieszkalnymi na piętrze, zrealizowanych na działce nr ew. [...], położonej w T. przy ul. O..

W toku dalszego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., stwierdził, że decyzję Starosty Poznańskiego z dnia [...] maja 1999 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie, wydano z naruszeniem prawa i odmówił uchylenia tej decyzji z powodu upływu pięciu lat od dnia jej doręczenia.

Kontrolując w trybie nadzoru ww. decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazał także, że organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego stwierdził, że decyzja Starosty Poznańskiego z dnia [...] maja 1999 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednakże słusznie orzekł, że był zobowiązany do odmowy uchylenia ww. decyzji z powodu upływu pięciu lat od dnia doręczenia stronie przedmiotowej decyzji. Nadto podniósł, że zgodnie z treścią art. 146 § 1 k.p.a. nie może nastąpić uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a., a więc również z tego powodu, że decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona lub zmieniona, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.

Wskazano także, że podniesione w pismach L. i R.K oraz D.K. zarzuty nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ dotyczą one istoty sprawy, a nie wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań R. i L.K. oraz D.K. od decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy ponownie przedstawił stan sprawy i wskazał, że organ administracji publicznej orzekający w nadzwyczajnym trybie jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że kontrolowana decyzja nie jest wadliwa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Organ powiatowy prawidłowo uznał, że decyzja Starosty Poznańskiego z dnia [...] maja 1999 r. została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ww. ustawy i jednocześnie odmówił jej uchylenia z powodu upływu pięciu lat od dnia doręczenia decyzji.

Na powyższą decyzję skargę złożył R.K., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zakwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7 k.p.a., art. 61 § 4 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 k.p.a.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący wskazał przede wszystkim, że decyzja Starosty Poznańskiego z dnia [...] maja 1999 r., którą udzielono mu pozwolenia na użytkowanie warsztatu i pomieszczeń mieszkalnych nie weszła do obrotu prawnego, bowiem nie została doręczona ówczesnemu właścicielowi nieruchomości – R.G. R.G., będąca właścicielką nieruchomości w okresie od 1994 do 2005 r., nigdy nie występowała o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, dlatego też - zdaniem skarżącego - decyzja została wydana na wniosek nieuprawnionej osoby, co przesądza o jej wadliwości.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podnosząc jak w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r., utrzymująca w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r. Decyzja ta, wydana we wznowionym postępowaniu na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. stwierdza, że decyzja Starosty Poznańskiego z dnia [...] maja 1999 r. (udzielająca pozwolenia na użytkowanie warsztatu złotniczego wraz z zapleczem oraz pomieszczeń mieszkalnych zrealizowanych na działce nr ewid. [...] w T.) wydana została z naruszeniem prawa. Jednocześnie organ odmówił jej uchylenia z powodu upływu pięciu lat od dnia doręczenia decyzji.

Nadto Sąd wyjaśnił, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazał także, że celem tego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, ale ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały sprecyzowane w art. 156 § 1 k.p.a. i nie jest dopuszczalna ich wykładnia rozszerzająca. Sankcja stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia jest o tyle dolegliwa, że powoduje wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia, w którym została wydana, co godzi w obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.).

W dalszej części uzasadnienia Sąd podniósł, że przesłankami określonymi w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. są: wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa oraz niemożliwość zaakceptowania, z punktu widzenia praworządności, skutków społeczno - gospodarczych naruszenia prawa. Wyjaśnił także, co należy rozumieć pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa".

Nadto Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r. wydana została na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. Organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego stwierdził, że decyzja Starosty Poznańskiego z dnia [...] maja 1999 r. wydana została z naruszeniem prawa, jednakże nie można jej uchylić z powodu upływu pięciu lat od dnia jej doręczenia. Podniósł także, że - jak ustalił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - od daty doręczenia decyzji z dnia [...] maja 1999 r. upłynęło pięć lat i na bieg tego terminu nie miały wpływu okresy zawieszenia postępowania. Zdaniem Sądu data doręczenia decyzji nie jest sporna. Jak wynika z akt postępowania decyzja Starosty Poznańskiego z dnia [...] maja 1999 r. została doręczona najpóźniej dnia 25 lipca 1999 r. W dacie tej U.S. i L.Z. wnieśli od niej odwołanie, które organ uznał za wniesione z uchybieniem terminu.

W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że w tak ustalonym stanie faktycznym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że kontrolowana decyzja z dnia [...] czerwca 2005 r. jest zgodna z prawem.

W ocenie Sądu stanowisko to należy podzielić. Organ orzekając w trybie nadzwyczajnym niewadliwie ocenił, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r., gdyż nie jest ona dotknięta żadną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się zaś do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] czerwca 2005r. stwierdzała wydanie zaskarżonej decyzji (Starosty Poznańskiego z dnia [...] maja 1999 r.) z naruszeniem prawa i jednocześnie odmawiała jej uchylenia ze względu na wystąpienie przesłanki negatywnej określonej w art. 146 § 1 k.p.a. Z uwagi na charakter i zakres przedmiotu rozstrzygnięcia nie mogły być przedmiotem kontroli organu, a następnie także Sądu, zarzuty dotyczące decyzji z dnia [...] maja 1999 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie warsztatu złotniczego. W ocenie Sądu niezasadny jest także zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bowiem nie dotyczy on postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Dlatego, zdaniem Sądu, zaszła podstawa do oddalenia wniesionej skargi.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł R.K., zaskarżając go w części oddalającej skargę skarżącego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono rażące naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji na skutek naruszenia przez organ administracyjny przepisów postępowania administracyjnego tj:

a) naruszenia art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. - poprzez uznanie, że upłynął pięcioletni termin od doręczenia decyzji, skutkujący brakiem możliwości jej uchylenia na skutek naruszenia prawa, podczas gdy decyzja Starosty z dnia [...] maja 1999 r. nie została doręczona stronie postępowania (brak jej doręczenia ówczesnej właścicielce nieruchomości R.G.), jako jedynej stronie uprawnionej do otrzymania decyzji;

b) naruszenia art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 k.p.a. poprzez niezbadanie całokształtu sprawy, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieustosunkowanie się do twierdzeń i zarzutów skarżącego dotyczących braku doręczenia ww. jedynej uprawnionej stronie postępowania;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez:

a) wadliwą ocenę stanu faktycznego tj. uznanie, że organ administracyjny prawidłowo ustalił, że upłynął przewidziany art. 146 § 1 k.p.a. pięcioletni termin od doręczenia stronom decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] maja 1999 r., podczas, gdy - jak wynika z akt sprawy - upływ pięcioletniego terminu się nie rozpoczął, albowiem jedynej stronie postępowania nie została doręczona decyzja Starosty Poznańskiego oraz

b) uznanie, że zarzuty podnoszone przez skarżącego (fakt braku doręczenia decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] maja 1999 r. jedynej stronie postępowania - R.G.) są bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, przy jednoczesnym przyjęciu faktu doręczenia ww. decyzji innym osobom (p. Z. oraz skarżącemu, którzy nie mogli być stroną postępowania) do oceny upływu terminu określonego art. 146 § 1 k.p.a.

Wskazując na powyższe autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że do czasu nowelizacji art. 59 ustawy Prawo budowlane w 2003 r. do określenia stron postępowania o pozwolenie na użytkowanie zastosowanie miał art. 28 k.p.a. Ograniczenia podmiotowe w tym zakresie nastąpiły dopiero na mocy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r.) o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, która dodała ust. 7 do art. 59 ustawy Prawo budowlane. Podniesiono również, że decyzja Starosty nie została doręczona jedynej uprawnionej osobie do bycia stroną postępowania, którą w tamtym czasie była R.G. Fakt ten był znany Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w toku prowadzonego postępowania wznowieniowego, mimo to organ kontynuował postępowanie wznowieniowe w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., podczas gdy powinien to postępowanie zawiesić z urzędu i w pierwszej kolejności zbadać, czy wobec decyzji Starosty nie zachodzą przesłanki przewidziane art. 156 k.p.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie i doktrynie, na potwierdzenie czego zacytowano fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 1990 r. o sygn. akt IV SA 543/90.

W związku z powyższym, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w toku postępowania wznowieniowego rażąco naruszył przepisy postępowania administracyjnego, na skutek czego błędnie zastosował art. 146 § 1 k.p.a., nie stosując jednocześnie trybu przewidzianego art. 156 k.p.a. Podkreślono również, że fakt niedoręczenia decyzji stronie nie może być utożsamiany z przesłanką wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Skoro zatem nie doszło do doręczenia decyzji, to właścicielka nie może ponosić ujemnych skutków wynikających z zaniedbania organu. Przyjęcie odmiennej argumentacji może prowadzić do absurdalnej sytuacji, w której to w obrocie prawnym będzie istniała "decyzja" nigdy nikomu niedoręczona. Dlatego też Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie kontynuował postępowanie wznowieniowe, nie badając, czy takie naruszenie przez Starostę procedury administracyjnej nie jest rażącym naruszeniem prawa, skutkującym nieważnością decyzji.

Wskazano także, że nawet przy założeniu, iż w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i przy założeniu, że organ zbadał, a następnie uznał, że w sprawie nie zachodzi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a., zastosowanie pięcioletniego terminu przewidzianego art. 146 § 1 k.p.a. było błędne, albowiem bieg tego terminu nigdy się nie rozpoczął (decyzja nie została doręczona jedynej uprawnionej stronie postępowania), więc tym bardziej nie mógł upłynąć. Skoro zarówno skarżący, jak i Państwo Z. nie mieli interesu prawnego do bycia stroną postępowania przed Starostą, to nie można przyjąć, iż doręczenie im decyzji uruchamia bieg terminu z art. 146 § 1 k.p.a.

Uzasadniając naruszenie wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej przepisów k.p.a. skarżący kasacyjnie wskazał, że żaden z organów nie odniósł się do argumentacji skarżącego jednoznacznie wskazującej, iż decyzja Starosty nie została skierowana do właściciela nieruchomości (skutecznie doręczona jedynej uprawnionej stronie) uznając, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo przeprowadził postępowanie wznowieniowe i uznał, że minął pięcioletni termin od doręczenia decyzji stronie. Takie postępowanie organów narusza wskazane przepisy k.p.a., bowiem nie tylko organy nie odniosły się do twierdzeń skarżącego w tym zakresie, ale i nie uzasadniły dlaczego jego argumenty są nieistotne. Tym samym poddaje to w wątpliwość, czy decyzje Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały wydane na podstawie całokształtu materiału dowodowego, przy wyczerpującym jego rozpatrzeniu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej istnieje prawdopodobieństwo, że gdyby organ wnikliwie odniósł się do twierdzeń skarżącego, to decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostałaby przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylona. Z tych też względów, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę naruszył postanowienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazano, że Sąd I instancji podzielając ustalenia organów nie odniósł się w żaden sposób do podnoszonego przez skarżącego faktu braku doręczenia decyzji jedynej właściwej stronie postępowania. Nadto podniesiono, że Sąd uznał, iż ustalony przez organy administracyjne stan faktyczny jest prawidłowy, podczas gdy żaden z tych organów nie odniósł się w swoich rozstrzygnięciach do zarzutów skarżącego dotyczących braku doręczenia decyzji Starosty R.G. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w przedmiotowej sprawie organy administracyjne ograniczyły się jedynie do zbadania, kto jest stroną postępowania przed Wielkopolskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, pomijając konieczność ustalenia, dla oceny prawidłowości zastosowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pięcioletniego terminu z art. 146 § 1 k.p.a., kto powinien być stroną i kiedy otrzymał decyzję Starosty. Nadto żaden z organów administracyjnych nie wyjaśnił jednocześnie, dlaczego R.G. nie została przez nie uznana za stronę, która jako jedyna powinna była otrzymać decyzję Starosty i czy ją wiąże także pięcioletni termin wynikający z art. 146 § 1 k.p.a.

Podniesiono także, że nie można podzielić rozumowania Sądu I instancji, zgodnie z którym dokonując oceny trafności zarzutów skarżącego Sąd ten przyjął, iż pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż dotyczą decyzji z dnia [...] maja 1999 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Stanowiska tego Sąd ten nie wyjaśnił.

W ocenie skarżącego kasacyjnie zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 1 p.p.s.a. ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, albowiem strona nie może się domyślać, dlaczego to akurat jej zarzuty dotyczące stanu faktycznego zostały ocenione jako pozostające bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, przy jednoczesnym przyjęciu za prawidłowe ustalenia poczynione przez organy administracyjne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania D.K. poparł ją jako uzasadnioną. Również uczestniczka postępowania L.K. poparła, w pismach z dnia 5 maja 2011 r. i z dnia 9 stycznia 2012 r., wniesioną przez skarżącego skargę kasacyjną, jednocześnie wnosząc o jej uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednakże pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, z tego też względu przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był wyłącznie granicami skargi kasacyjnej. Natomiast skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw, stąd też nie zasługiwała na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia prawa procesowego, jednakże w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie mogły one spowodować uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej.

Przede wszystkim przepis art. 151 p.p.s.a. stanowi, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Podjęcie takiego rozstrzygnięcia może nastąpić jeżeli przeprowadzone postępowanie rozpoznawcze wykaże, przy braku związania granicami skargi, nieistnienie naruszenia prawa w działalności organu administracji, której skarga dotyczy, albo wyłącznie takie uchybienia przepisom obowiązującego prawa, które nie dają podstaw do uwzględnienia skargi. W szczególności będą to naruszenia prawa niemające lub niemogące mieć wpływu na wynik sprawy, jeżeli jednocześnie nie stanowią podstawy do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji.

Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak trafnie twierdzi się w doktrynie, w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji i postanowienia mieści się brak należytej staranności wykazanej przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie (por. Tadeusz Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2000, str. 305-306). Stąd też regułą jest, że uchylenie decyzji lub postanowienia w oparciu o powołany przepis następuje wtedy, gdy naruszono kilka przepisów procesowych, a uchybienie im mogło w sposób istotny oddziaływać na treść decyzji lub postanowienia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., bowiem zaskarżone decyzje odpowiadają prawu, stąd też - wbrew zarzutom skargi kasacyjnej - przepisu powyższego Sąd I instancji nie naruszył. Niewątpliwie po przeprowadzeniu prawidłowej kontroli legalności zaskarżonych decyzji, Sąd I instancji zasadnie zatem w tych okolicznościach zastosował normę art. 151 p.p.s.a. jednoznacznie prawidłowo oddalając wniesioną w tej sprawie skargę.

Przede wszystkim zasadnie Sąd I instancji podkreślił, że przedmiotowe decyzje wydane zostały w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji. Z niespornych ustaleń w tej sprawie wynika, iż skarżący wystąpił wnioskiem z dnia 8 grudnia 2008 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] czerwca 2005r., znak [...], stwierdzającej na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., iż decyzja Starosty Poznańskiego nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie warsztatu branży złotniczej z zapleczem zlokalizowanym w parterze, wydana została z naruszeniem prawa oraz jednocześnie odmawiającej uchylenia tej decyzji z powodu upływu pięciu lat od dnia doręczenia jej stronie. Jako podstawę tego wniosku wskazano przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc wydanie ww. decyzji z rażącym naruszenie prawa. Natomiast w zaskarżonych do Sądu I instancji decyzjach organy jednolicie uznały, iż nie zaistniały jakiekolwiek przesłanki do stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r., dlatego też odmówiono stwierdzenia nieważności tejże decyzji.

Zasadne jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż decyzja z dnia [...] czerwca 2005 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Należy w pełni podzielić motywy Sądu I instancji w zakresie rozumienia pojęcia "rażące naruszenie prawa".

Przypomnieć jedynie należy, iż system weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie, (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 702).

Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc), (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699).

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 1987 r., sygn. akt IV SA 1062/86, opubl. ONSA 1987 r., nr 1, poz. 35 i z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, opubl. GAP 1987, nr 23, s. 43).

"Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. akt II SA 981/88, opubl. ONSA 1988/2/96; z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, opubl. ONSA 1993, z. 1, poz. 23).

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, jak podniesiono to w skardze kasacyjnej, decyzja z dnia [...] czerwca 2005 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a., bowiem nie upłynął pięcioletni termin od doręczenia decyzji, skutkujący brakiem możliwości jej uchylenia na skutek naruszenia prawa, podczas gdy decyzja Starosty z dnia [...] maja 1999 r. nie została doręczona jedynej stronie postępowania, jak również jedynej uprawnionej do otrzymania tej decyzji R.G. – ówczesnej właścicielce nieruchomości. Natomiast jak zarzucono w kasacji wadliwość zaskarżonych decyzji wynika z naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a to art. 7, 77 § 1, 80 i 107 k.p.a. wobec niewyjaśnienia wszystkich okoliczności oraz nieustosunkowania się do zarzutów skarżącego dotyczących braku doręczenia R.G. (jedynej uprawnionej stronie w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie), wskazanej wyżej decyzji z 1999 r.

Przede wszystkim mając na uwadze materiał dowodowy przedstawiony w sprawie stwierdzić należy, że - wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie - trafnie uznano, iż przy zastosowaniu konstrukcji z art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. w rozstrzygnięciu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] czerwca 2005 r. dotyczącym decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] maja 1999 r. zasadnie przyjęto upływ pięcioletniego terminu od dnia doręczenia ostatniej z tych decyzji.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że decyzję z dnia [...] maja 1999 r., nr [...], o pozwoleniu na użytkowanie warsztatu branży złotniczej z zapleczem socjalnym zlokalizowanym w paterze i pomieszczeniami mieszkalnymi na piętrze, wydał Starosta Poznański na wniosek (z dnia 20 kwietnia 1999 r. - przypomnienie Sądu) uprawnionej strony, a to inwestora R.K. Nie budzi zatem jakichkolwiek wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż teza prezentowana w skardze kasacyjnej, że w ww. sprawie o pozwolenie na użytkowanie jedyną stroną była właścicielka nieruchomości R.G. jest całkowicie nieuprawniona. Niezależnie bowiem od inwestora, a to skarżącego kasacyjnie, stronami przedmiotowego postępowania dot. pozwolenia na użytkowanie prowadzonego w 1999 r. były również podmioty, które legitymowały się interesem prawnym lub uprawnieniem wynikającym z art. 28 k.p.a., a więc byli nimi również i właściciele nieruchomości sąsiednich graniczących z zainwestowanym terenem. Tym samym niespornym w sprawie pozostaje okoliczność, że ww. decyzja z dnia [...] maja 1999 r. została skutecznie wprowadzona do obrotu prawnego poprzez jej doręczenie skarżącemu kasacyjnie (co nie jest przecież kwestionowane w kasacji), jak i właścicielom sąsiedniej nieruchomości U.S. oraz L.Z. Analizując materiał dowodowy sprawy należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że najpóźniej z dniem 25 lipca 1999 r. decyzja pozwalająca na użytkowanie została doręczona U.S. i L.Z., bowiem w tej dacie wnieśli oni odwołanie od cyt. wyżej decyzji, zaś Wojewoda Wielkopolski w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 1999 r., znak [...], stwierdził, że zostało ono wniesione z uchybieniem terminu.

Tym samym niespornym pozostaje w tej sprawie, że wskazywana wyżej decyzja Starosty Poznańskiego z dnia [...] maja 1999 r. poprzez jej doręczenie inwestorowi jak i innym stronom tego postępowania została skutecznie wprowadzona do obrotu prawnego, a licząc od tej chociażby daty (doręczenia innym stronom) termin o jakim mowa w art. 146 § 1 k.p.a., przyjąć należało upływ pięcioletniego terminu od dnia jej doręczenia, co pozwalało na wydanie decyzji w ramach wznowionego postępowania w dniu [...] czerwca 2005 r. na podstawie art. 151 § 2 k.p.a.

Natomiast wskazywana przez skarżącego okoliczność niedoręczenia tej decyzji właścicielce ówczesnej nieruchomości R.G., w żadnym wypadku nie mogła stanowić podstawy do ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] czerwca 2005r., albowiem tak jak zaznaczono to w motywach skargi kasacyjnej, niedoręczenie takiej decyzji oznacza jedynie ewentualne zaistnienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a ta okoliczność nie uprawnia do stwierdzenia nieważności wskazywanej wyżej decyzji.

Tym samym całkowicie błędne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, że jedyną stroną postępowania o pozwolenie na użytkowanie zakończonego decyzją z dnia [...] maja 1999 r. była właścicielka nieruchomości R.G., a niedoręczenie jej decyzji stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] czerwca 2005 r. Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej przedstawione w tym zakresie, przy uwzględnieniu powyżej wskazanych rozważań, pozostają całkowicie nieusprawiedliwione.

Podobnie za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma ta określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Przepis ten, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, może stanowić podstawę także podważenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji.

Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd I instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu. To z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie zgodne z prawem uzasadnienie zostało przedstawione w tej sprawie. Niewątpliwie w oparciu o materiał dowodowy sprawy, Sąd I instancji trafnie potwierdził upływ przewidzianego w art. 146 § 1 k.p.a. pięcioletniego terminu od doręczenia stronom decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] maja 1999 r. i zasadnie uznał, że termin ten upłynął w momencie wydawania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o stwierdzenie nieważności której wystąpił w tej sprawie skarżący. Jednocześnie wobec całkowitej niezasadności twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że jedyną stroną postępowania o pozwolenie na użytkowanie prowadzonego w 1999 r. była tylko właścicielka nieruchomości R.G., Sąd I instancji prawidłowo ocenił legalność zaskarżonej decyzji, skutecznie przyjmując, iż zaskarżone decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] czerwca 2005 r. odpowiadają prawu, a tym samym prawidłowo w zaskarżonych motywach wyjaśniono przesłanki zastosowania art. 151 p.p.s.a., a więc oddalenia skargi.

Dlatego też, wobec przedstawienia nieusprawiedliwionych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesioną skargę kasacyjną należało oddalić, co też uczyniono na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie zaś do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.