Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1717/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2013 r. sprawy ze skarg J. K. i H. K. oraz Z. G. i T. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej I. oddala skargę T. G., II. uchyla zaskarżone postanowienie, III. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, IV. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o na rzecz skarżących J. K. i H. K. solidarnie kwotę 990 (dziewięćset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, V. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o na rzecz skarżącego Z. G. kwotę 750 (siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267) – dalej "k.p.a.", po ponownym rozpatrzeniu zażalenia Z. G. od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], ustalającego dla inwestorów H. i J. K. opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000,00 zł za budynek inwentarsko-składowy wybudowany na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. B. w W., którą należy wpłacić w określonym terminie, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że na skutek wniosku Z. G. z dnia [...] lipca 2009 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w stosunku do ww. obiektu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. w dniu [...] sierpnia 2009 r. dokonał oględzin i postanowieniem z dnia [...] października 2019 r., Nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na H. i J. K. obowiązek przedłożenia dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.

W związku z nie złożeniem przez inwestorów wymaganych dokumentów, decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W., na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nakazał H. i J. K. rozbiórkę ww. budynku inwentarsko-składowego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania H. i J. K. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., Nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] marca 2010 r. i przekazał sprawę organowi powiatowemu do ponownego rozpatrzenia.

Zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1383/10, oddalił skargę Z. G. na decyzję [...]WINB z dnia [...] czerwca 2010 r.

Następnie organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], ustalił dla inwestorów H. i J. K. opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000,00 zł za przedmiotowy budynek inwentarsko-składowy. Postanowienie to zostało uchylone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

PINB W. postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia w wyznaczonym terminie braków i nieprawidłowości w złożonym projekcie architektoniczno-budowlanym dotyczącym budynku inwentarsko-składowego wskazanych w sentencji tego postanowienia.

Po przedłożeniu przez J. K. uzupełnionej dokumentacji budowlanej PINB W. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000,00 zł.

[...]WINB, po rozpatrzeniu zażalenia T. G. i Z. G., postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] umorzył postępowanie zażaleniowe, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt: SA/Wa 1272/12, uchylił zaskarżone postanowienie [...]WINB z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...].

Po ponownym rozpoznaniu zażalenia Z. G. zapadło wskazane na wstępie zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zabudowa znajdująca się na działce nr [...] w tym sporny obiekt ma przeznaczenie rolnicze, co potwierdza oświadczenie J. K. z dnia [...] maja 2004 r. o prowadzeniu gospodarstwa rolnego, decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], stwierdzająca wygaśnięcie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych klasy IlIa o powierzchni 0,1800 ha i klasy Illb o powierzchni 0,6210 ha wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego stanowiących część działki nr ewid. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. B. w W., przewidzianych pod usługi lokalne; zaświadczenie Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], że J. K. jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego i podatnikiem podatku rolnego.

Po porównaniu spornego obiektu z zapisami planu miejscowego, organ uznał, że nie ma wątpliwości, iż zabudowana wieloma obiektami działka nr ewid. [...], na terenie której funkcjonuje stadnina koni nadal ma przeznaczenie rolne. Z tego też względu nie można mówić, aby na ww. działce realizowana była funkcja sportu i rekreacji dopuszczona na tym terenie w § 7 pkt 2 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma to, że zapis § 7 ust. 6 ww. planu dopuszcza kontynuację dotychczasowego sposobu użytkowania, ale tylko w odniesieniu do już istniejących obiektów, czyli do takich obiektów, które znajdowały się na terenie oznaczonym obecnie symbolem "U" przed dniem wejścia w życie uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. i K., tj. przed dniem [...] października 2002 r. W kontekście powyższego stwierdził, iż budowa w 2004 r. murowanego budynku inwentarsko-składowego o wymiarach 14,50 x 4,60 m i wysokości 3,00 m służącego gospodarce rolnej pozostaje w sprzeczności z ww. warunkami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z uwagi na poczynione ustalenia [...]WINB odmówił uwzględnienia przy rozpatrywaniu sprawy oraz mocy dowodowej, jako sprzecznemu z planem miejscowym, zaświadczeniu Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], potwierdzającego m. in. zgodność lokalizacji budynku inwentarsko-składowego o wymiarach 14,50 x 4,60 m i wysokości 3,00 m zlokalizowanego na terenie istniejącego gospodarstwa rolnego na działce nr ewid. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. B. w W. z ustaleniami planu miejscowego.

Wyjaśnił również, że Z. G. przysługuje w niniejszej sprawie przymiot strony, z uwagi na bezpośrednie sąsiadowanie działek należących do Z. G. i działki nr [...] należącej do inwestorów.

Uzasadniając przekazanie sprawy organowi I instancji, organ II instancji wyjaśnił, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, zaś organ II instancji tego nie może zrobić, bowiem może on orzekać jedynie w zakresie, w jakim orzekał przed nim organ I instancji, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wnieśli T. G. i Z. G. oraz H. K. i J. K..

T. G. i Z. G. w obszernej skardze, dochodząc uchylania zaskarżonego postanowienia zarzucili mu naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez nie wskazanie organowi I instancji co powinien wziąć pod uwagę rozpoznając ponownie sprawę. Zdaniem skarżących takie rozstrzygnięcie prowadzi do zbędnej zwłoki w wydaniu prawidłowego rozstrzygnięcia. Zakwestionowali również ustalenia organu II instancji dotyczące charakteru rolnego działki nr [...] w świetle planu miejscowego, który to ich zadaniem zmienił przeznaczenie tej działki z rolnego na nierolnicze.

H. K. i J. K. dochodząc uchylenia zaskarżonego postanowienia zarzucili mu naruszenie:

- art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie ustalenia interesu prawnego skarżącego,

- art. 138 § 2 k.p.a., przez błędne zastosowanie tego przepisu, jako podstawy do uchylenia postanowienia organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, pomimo braku przesłanek do takiego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w zakresie w jakim dotyczy H. K. i J. K. oraz Z. G. i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację, zaś w zakresie w jakim dotyczy T. G. wniósł o jej odrzucenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270), dalej: "p.p.s.a.".

Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnoszono w skardze.

Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skargi H.K. i J. K. oraz Z. G. zasługują na uwzględnienie, a skarga T. G. nie.

Przedmiotem sądowej kontroli, w rozpoznawanej sprawie, było uchylenie postanowienia organu I instancji ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Na wstępnie należy zaznaczyć, że sprawa spornego budynku toczy się od 2009 r. i była przedmiotem licznych orzeczeń organów administracji I jak i II instancji, a także wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Podstawą orzeczenia organu II instancji był art. 138 § 2 k.p.a.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada jego dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a. Zgodnie z nią stronie przysługuje prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Jednakże decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji.

Realizacja tej zasady została ukształtowana w przepisie art. 138 § 1 k.p.a. regulującym postępowanie administracyjne przed organem odwoławczym. Przepis ten wprowadza jako zasadę postępowanie merytoryczne przed organem II instancji, w związku z tym, również taki charakter mają decyzje podejmowane w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. merytoryczno-reformacyjne ukierunkowane na rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy. Rozstrzygnięcia kasacyjne przewidziane § 2 art. 138 k.p.a. stanowią wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego.

Wniesienie odwołania powoduje więc w myśl powyższego, przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. Ocenie organu odwoławczego podlega całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie przed organem I instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany i przeanalizowany przez ten organ.

Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przewidziana w przepisie art. 15 k.p.a., została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Istnieje zatem ustawowy obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Innymi słowy zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym może być zatem rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie w jakim to uczynił przed nim organ pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w jego brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z przytoczonego unormowania wynika, iż organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasatoryjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek:

1. stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2. uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie to jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przy czym, ustalając zaistnienie drugiej z wymienionych przesłanek organ odwoławczy nie może zapominać o uprawnieniu jakie przysługuje mu z mocy art. 136 k.p.a. (który umożliwia uzupełnienie postępowania na etapie II instancji). Organ odwoławczy winien rozważyć, czy zakres postępowania jest na tyle szeroki, że wymaga przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem jego uzupełnienie nie może odbyć się w oparciu o ww. art. 136. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Z mocy art. 144 k.p.a. powyższa regulacja dotycząca art. 138 k.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie do postanowień i złożonych od nich zażaleń.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że argumentacja przytoczona przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wykazuje podstaw do wydania w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia kasacyjnego. Organ II instancji nie wykazał naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, nie wskazał również jednoznacznie (biorąc pod uwagę całą treść uzasadnienia postanowienia), iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wręcz przeciwnie organ II instancji sam dokonał ustaleń w niniejszej sprawie w zakresie zgodności spornego obiektu z obowiązującym miejscowym planem, jakie dokumenty stanowią dowód w sprawie, a jakie nie mają mocy dowodowej wskazując jednocześnie z jakich powodów tak uznał oraz rozważył przymiot strony Z. G. w postępowaniu.

Jak słusznie zauważyli skarżący J. i H. K., uchylenie postanowienia w sprawie nałożenia na inwestorów opłaty legalizacyjnej nie zostało umotywowane przez organ odwoławczy naruszeniem przepisów postępowania, lecz naruszeniem prawa materialnego tj. art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego przez błędne zastosowanie tego przepisu – co znaczy, że nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

Dodatkowo należy również zauważyć, że organ I instancji postanowieniem wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego ustalił tylko wysokość opłaty legalizacyjnej, a więc tylko kwestia naliczenia opłaty powinna być kontrolowana przez organ II instancji

Z uwagi na poczynienie przez organ powyższych rozważań, błędem było, po uchyleniu postanowienia organu I instancji, przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji. W niniejszej sprawie organ powinien był orzec merytorycznie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a.

Sąd odstąpił od merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia w zakresie prawidłowości poczynionych ustaleń dotyczących spornego obiektu i przymiotu strony Z. G., uznając ją za przedwczesną.

Konkludując zaskarżone postanowienie, jako wydane z obrazą art. 15 i art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zobowiązany będzie do uwzględnienia oceny Sądu.

Odnosząc się do skargi T. G., Sąd uznał, że nie ma ona statusu strony w postępowaniu sądowym.

Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z przepisu tego wynika, że dwie kategorie podmiotów mają prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego: te, którym to uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego, oraz podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego.

Bezspornym jest, iż o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot swojego zainteresowania sprawą nie może poprzeć przepisami prawa materialnego. Obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy wnoszący skargę do sądu posiada interes prawny do wniesienia tej skargi (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2719/12, LEX nr 1239442).

Stroną zaś, zgodnie z art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że interes prawny legitymujący stronę postępowania wywodzi się z prawa materialnego i musi to być własny interes danego podmiotu. Stroną jest zatem podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. W rozumieniu art. 28 k.p.a. stroną będzie zatem osoba (jednostka organizacyjna) wymieniona w art. 29 k.p.a. lub w przepisach odrębnych, która na podstawie prawa obowiązującego może, czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej działający w granicach jego właściwości i kompetencji.

"Interes prawny nie jest pojęciem wyimaginowanym, lecz związanym z prawem, o którym właściwy i kompetentny organ orzekać ma w drodze decyzji administracyjnej, ze wskazaniem podstawy prawnej, a więc z przywołaniem konkretnych przepisów prawa pozytywnego" (System Prawa Administracyjnego. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel. Tom 9 - Prawo procesowe administracyjne - B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas; Wydawnictwo C.H. BECK, Instytut Nauk Prawnych PAN; Warszawa 2010, s. 118 -119). Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności.

Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 1999 r. I SA 1189/98 (LEX nr 47969) stwierdził, że cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Niniejszy skład orzekający również ten pogląd podziela w zupełności. Legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym oparta jest zatem na pojęciu interesu prawnego, który musi być własny, indywidualny i oparty na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego.

Z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że kryterium interesu prawnego ma charakter materialnoprawny i wymaga związku stwierdzonego miedzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem, tzn. gdy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1255/10). Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 439/10 stwierdził, że osoba niemająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym, powoduje oddalenie skargi. Badanie interesu prawnego na każdym etapie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego jest podstawową czynnością, od wyniku której zależy dalszy bieg postępowania (LEX nr 992577). Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności.

Mając zatem powyższe na uwadze oraz fakt, że zaskarżonym postanowieniem zostało rozpoznane jedynie zażalenie wniesione przez Z. G., a nie przez T. G., stwierdzić należy, iż skarżąca nie ma interesu prawnego do wniesienia skargi na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...].

Z akt sprawy wynika również, że zażalenie T. G. od postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej zostało rozpoznane w postanowieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...].

Reasumując stwierdzić należy, że T. G. nie posiada w niniejszym postępowaniu statusu strony, jako że zaskarżone postanowienie nie dotyczy jej interesu prawnego.

Z uwagi na powyższe, niecelowe było badanie pozostałych zarzutów skargi T. G.. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Reasumując skarga T. G. podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji, a na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jak w pkt II sentencji. Orzeczenie sformułowane w punkcie III wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 tej ustawy. Natomiast o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy.