Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 102/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 135 art 145 § 1 pkt 1 lit a art. 151 art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 7 art. 77 art. 80 art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 335/19 w sprawie ze skargi B. P. i J. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 18 września 2019r., wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 335/19, oddalił skargę B.P. i J.M. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. na skutek zgłoszenia o samowolnym wybudowaniu obiektów zlokalizowanych w miejscowości J. na działce nr ewid. [...], [...], których inwestorem jest W.L. i S.L., [...] lutego 2018 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie budowy budynku inwentarskiego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z [...] listopada 2018r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., na podstawie art. 105 k.p.a. w zw. z art. 40 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn.zm. - dalej w skrócie "Pr. bud. z 1974 r.), udzielił S.L. i W.L. pozwolenia na użytkowanie budynku inwentarskiego - chlewni, wykorzystywanej obecnie jako pieczarkarnia wybudowanej na działkach nr ew. [...] i [...].

Od powyższej decyzji odwołali się B.P., J.M. i R.P., wnosząc o jej uchylenie w całości i wydanie decyzji zgodnie z prawem, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, podnosząc zarzuty naruszenia art. 7-9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. i art. 107 k.p.a.

W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2019 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył w całości postępowanie organu I instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B.P. i J.M. wniosły o uchylenie decyzji organu odwoławczego w części dotyczącej umorzenia postępowania pierwszej instancji, podnosząc zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., art. 7 i 8 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy nie naruszył prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na poprawność rozstrzygnięcia.

Przed przystąpieniem do rozważań merytorycznych Sąd, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., oddalił wniosek skarżących o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów dołączonych do pisma procesowego z [...] września 2019 r. Przedłożone dokumenty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy znajdują się w aktach administracyjnych sprawy, z którymi Sąd się zapoznał.

Następnie Sąd wskazał, że zgodnie z wnioskiem skarżących postępowanie prowadzone było w sprawie samowoli budynku inwentarskiego – chlewni, której sposób użytkowania zmieniono następnie decyzją z [...] stycznia 2009 r. o pozwoleniu na budowę – zmianę sposobu użytkowania budynku chlewni na pieczarkarnię – i rozbudowę, położonego w miejscowości J. na działce nr ewid. [...] i [...].

Odrębnym postępowaniem objęty był wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z [...] stycznia 2009 r. Ostatecznie i prawomocnie odmówiono skarżącym stwierdzenia nieważności powyższej decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę – zmianę sposobu użytkowania (wyrok WSA z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 938/18 oddalający skargę skarżących na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2018r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji). Podnoszone przez skarżących w tym zakresie zarzuty dotyczące decyzji z [...] stycznia 2009 r. nie mogą mieć znaczenia i wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy z tego względu, że skarżące wnioskiem w niniejszej sprawie zakwestionowały legalność pierwotnego budynku inwentarskiego powstałego wcześniej, około 1980-1981 r., co do którego wydano następnie zakwestionowaną też przez skarżące decyzję z [...] stycznia 2009 r.

Istota niniejszego postępowania polegała na ustaleniu, czy zrealizowana około 1980 i 1981 r. ubiegłego wieku inwestycja budowlana, określana mianem budynku inwentarskiego chlewni, którego część posadowiona jest na działce inwestorów nr [...], a część na działce skarżących nr ewid. [...], została wykonana zgodnie z ówczesnymi przepisami, a zwłaszcza czy na podstawie wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. W toku postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że sporny budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Urząd Miasta i Gminy R. nr [...] (k. 103 akt. adm. I inst.). Wynika to z treści decyzji Urzędu Wojewódzkiego w P. Wydział Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa z dnia [...] lutego 1984 r. w sprawie umorzenia inwestycyjnego. Wprawdzie organom I i II instancji nie udało się uzyskać dokumentu decyzji o pozwoleniu na budowę, ale z dokumentacji Banku Spółdzielczego wynika, że taka decyzja bezspornie była wydana i w oparciu o nią inwestorzy uzyskali kredyt na budowę przedmiotowego budynku (k. 161 – 165 akt adm. I inst.). Ostatecznie także i same skarżące nie kwestionowały tej okoliczności załączając powyższą dokumentację do odwołania (k. 20 akt adm. II inst). W świetle zgromadzonych akt sprawy, organ I instancji podjął możliwe czynności dowodowe celem uzyskania dokumentu decyzji pozwolenia na budowę o nr [...]. Zwrócił się w tym celu do Urzędu Gminy R., jednak działania te nie przyniosły rezultatu z uwagi na zniszczenie dokumentów. Wobec powyższego pomimo, iż nie udało się odnaleźć samej decyzji o pozwoleniu na budowę, to nie można zaprzeczyć, że została wydana, skoro z akt sprawy wynika, że inne decyzje powołują się na pozwolenie na budowę nr [...]. Skoro więc decyzja została wydana, to przyjąć należy, że spełnione były przesłanki do jej wydania, w tym prawo inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazując na brzmienie art. 29 ust. 5 Pr. bud. z 1974 r., Sąd stwierdził, że pozwolenie na budowę budynku inwentarskiego zostało wydane, o czym świadczy numer decyzji i jej przedmiot, zatem brak jest przesłanek do kwestionowania legalności wybudowania spornego budynku chlewni.

Sąd podzielił zatem przekonanie orzekających w sprawie organów nadzoru budowlanego, że ustalenie okoliczności podejmowanych przez inwestora starań świadczą o tym, że inwestycja została zrealizowana zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Dodał przy tym, że wszelkie ustalenia i kwalifikacje należało dokonywać w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego w dacie prowadzenia przedmiotowej inwestycji, a zwłaszcza Pr. bud. z 1974 r., gdyż wynika to z przepisu przejściowego zawartego w art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186). Przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. obowiązujące w dacie rozpoczęcia i realizacji przedmiotowej inwestycji nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku przechowywania dokumentacji związanej z realizacją obiektu, jak czyni to obecnie obowiązujący przepis art. 63 Prawa budowlanego z 1994 r., oraz że organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydanych pozwoleń na budowę tylko przez okres pięciu lat. Z tego względu sam fakt, że nie odnaleziono stosownych dokumentów nie uprawnia, zdaniem Sądu, do przyjęcia, że przedmiotowy budynek zrealizowano w całości lub w części bez pozwolenia na budowę. Tym bardziej, że organom udało się ustalić, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana skoro powoływano się w dokumentacji inwestycji na jej numer [...]. W sytuacji braku dokumentu pisemnego w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę nie tylko wskazane, ale wręcz konieczne było przeprowadzenie szczególnie wnikliwego i dokładnego postępowania dowodowego, w ramach którego dopuszczono zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w tym zwłaszcza inne dokumenty, w tym bankowe, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W tych oto ogólnych regułach postępowania dowodowego Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania.

Nie bez znaczenia jest także okoliczność, że inwestor ubiegał się w 2008 r. o pozwolenie na budowę – zmianę sposobu użytkowania i dobudowę części socjalnej przedmiotowej chlewni. Wobec tego organ wydając decyzję w tym zakresie [...] stycznia 2009 r., która ostatecznie ostała się w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, oceniał legalność obiektu, którego dotyczy zmiana sposobu użytkowania. Skoro kolejna decyzja o pozwoleniu na dobudowę i zmianę sposobu użytkowania została wydana, to można przyjąć, że dotyczyła budynku legalnie wzniesionego.

Według Sądu I instancji w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, przy istotnym udziale skarżących, które składały liczne pisma procesowe wraz z uzyskaną dokumentacją istotną dla rozpoznania sprawy, zdołano ustalić, że dla spornej inwestycji została wydana przez Urząd Miasta R. decyzja o pozwoleniu na budowę budynku inwentarskiego - chlewni o numerze [...]. Za takim ustaleniem wskazuje także zachowana i uzyskana przez organ dokumentacja techniczna, która musiała zostać zatwierdzona poszukiwaną decyzją (k. 51 i nast. akt adm. I inst.). Również z uwagi na brak dotarcia do dokumentacji powykonawczej nie można stwierdzić, że doszło do niezgodności realizacji z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Sąd zauważył także, że z akt sprawy wynika, iż około 1980 r. ówczesna właścicielka działki nr [...] J.N. zawarła z inwestorem W.L. oraz jego rodzicami B. i E.L. porozumienie, na podstawie którego zgodziła się odsprzedać fragment działki, na której została wzniesiona chlewnia. Fragment tej działki odpowiada powierzchni wydzielonej w późniejszym czasie działki nr ewid. [...]. W tamtym okresie dokonany został wstępny podział działki przez geodetę oraz ustalone zostały punkty graniczne (k. 24-30 akt adm. I inst.). Za część tej działki, na której miała być wybudowana chlewnia inwestor W.L. oraz jego rodzice zapłacili kwotę 16.000,00 zł., co potwierdziła następczyni prawna J.N. - J.B. i jej mąż (k. 107 akt adm. I inst. i 32 akt adm. II inst.). Z powyższego wynika zatem, że J.N.nie sprzeciwiała się budowie chlewni przez inwestorów. Można tym samym przyjąć, że mogła wyrazić zgodę na posadowienie spornej chlewni także na części jej działki [...], która to zgoda uznana mogła być za dysponowanie przez inwestora prawem do nieruchomości na etapie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę z 1979 r. Okoliczność ta jest jednak w sferze domniemania, gdyż organ w niniejszej sprawie nie dysponował pełnymi aktami administracyjnymi w przedmiocie wydania decyzji nr [...].

Ubocznie Sąd zauważył, że także do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę – zmianę sposobu użytkowania budynku chlewni na pieczarkarnię oraz dobudowę z [...] stycznia 2009 r. dołączone jest oświadczenie skarżących B.P. i J.M. z [...] maja 2008 r., z którego wynika ich zgoda na kolejną inwestycję.

Reasumując, zebrany materiał dowodowy w wysokim stopniu graniczącym z pewnością uprawdopodobnia, że inwestycja realizowana była w oparciu o wymagane prawem dokumenty. Ustalono istotne szczegóły związane z realizacją budowy. Odtworzono proces inwestycyjno-budowalny, w tym odnaleziono istotne dla sprawy dokumenty. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwolił na ustalenie, że inwestor przed rozpoczęciem inwestycji uzyskał pozwolenie na budowę. Dalsze prowadzenie postępowania przez organy nadzoru budowlanego stało się bezprzedmiotowe. Zasadnie w tej sytuacji organ odwoławczy, na podstawie art. 105 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie prowadzone w sprawie samowolnej realizacji budowy budynku inwentarskiego - chlewni. Materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, a prowadzenie przez te organy dalszego postępowania dowodowego było zbędne. Do momentu, gdy nie zostanie we właściwym trybie stwierdzona nieważność powyższego pozwolenia na budowę, nie można twierdzić, że takie pozwolenie utraciło ważność z powodu samowolnego odstąpienia od warunków na jakich zostało ono udzielone. Nie można przy tym zapominać, że przedmiotem niniejszego postępowania nie była ocena legalności udzielonego pozwolenia na budowę. Kontrolowana decyzja, może być niesatysfakcjonująca dla skarżących, jednak w tym postępowaniu organy nadzoru budowlanego, nie mogły wyjaśnić wszystkich innych wątpliwości związanych z tą inwestycją, dotyczących przede wszystkim posadowienia budynku na działce skarżących nr [...], co nie zamyka zainteresowanym możliwości dochodzenia swych praw na drodze postępowania cywilnego przed sądami powszechnymi, co w istocie ma miejsce, skoro toczy się postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia części nieruchomości skarżących, na której posadowiony jest sporny budynek.

Nie znajdują potwierdzenia w udostępnionym Sądowi materialne dowodowym również te zarzuty, które odnoszą się do uchybień procesowych. Organy zabrały wszelki możliwy materiał dowodowy i orzekły na jego podstawie z zachowaniem dyspozycji art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., czemu dały wyraz w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły B.P. i J.M. reprezentowane przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wyrokowi Sądu I instancji skarżące kasacyjnie zarzuciły naruszenie:

1. art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.u.s.a.") w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. oraz art. 135 p.p.s.a., poprzez zaniechanie zastosowania przewidzianych prawem środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do pozwolenia na budowę nr [...] i analizy legalności tego pozwolenia w sytuacji, w której jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy,

2. art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z. art. 40 Pr. bud. z 1974 r., poprzez oddalenie skargi i niewyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu II instancji, mimo naruszenia przez ten organ prawa materialnego,

3. art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi i zaniechanie uchylenia decyzji organu II instancji mimo rażącego naruszenia przez ten organ przepisów postępowania i umorzenia postępowania mimo, iż nie było ono bezprzedmiotowe, a istota sprawy nie została rozpoznana,

4. art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi i zaniechanie uchylenia decyzji organu II instancji mimo rażącego naruszenia przez ten organ przepisów postępowania i umorzenia postępowania mimo, iż nie było ono bezprzedmiotowe, a istota sprawy nie została rozpoznana,

5. art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 26 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 178 p.p.s.a., odrzucił skargę kasacyjną J.M.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do oceny zarzutów wyartykułowanych w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że przywołany w treści wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, który wyznacza ramy sądowej kontroli. Jego naruszenie może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd administracyjny, rozpoznając skargę ocenił zaskarżony akt administracyjny przy zastosowaniu innego kryterium aniżeli zgodność z prawem. W rozpatrywanej sprawie, Sąd I instancji, co jasno wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zweryfikował zaskarżoną decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego orzekającą o umorzeniu postępowania z punktu widzenia jej zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Ocena prawidłowości stanowiska Sądu w tej kwestii nie może być jednak utożsamiana z naruszeniem art. 1 § 2 p.u.s.a.

Lektura skargi kasacyjnej oraz uzasadnienia kontrolowanego wyroku dowodzi, że zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy budynek inwentarski – chlewnia, obecnie użytkowany jako pieczarkarnia, został wybudowany samowolnie, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Celem wyjaśnienia tej kwestii organy obu instancji podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W toku postępowania zebrały obszerny materiał dowodowy, który poddały wnikliwej i wszechstronnej ocenie, ustalając na jego podstawie prawidłowy stan faktyczny sprawy. Przeprowadzone przez organy postępowanie odpowiada więc standardom określonym w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Z poczynionych przezeń ustaleń, których autor skargi kasacyjnej nie zdołał dotychczas skutecznie podważyć wynika, że sporny budynek został wybudowany przez W.L. w latach 1980-1981, na podstawie decyzji Urzędu Miasta i Gminy R. z [...] sierpnia 1979 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę. Budynek usytuowany jest na działce inwestorów nr [...] i częściowo na działce nr [...] stanowiącej współwłasność skarżącej kasacyjnie, co stanowi źródło sporu w sprawie niniejszej. W aktach sprawy brak jest wspomnianej decyzji, ponieważ jak ustalił organ pierwszej instancji wszystkie dokumenty budowlane na początku lat 80-tych XX wieku uległy zniszczeniu na skutek zalania piwnic. Dokumentem decyzji nie dysponuje również sam inwestor. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że obowiązek przechowywania dokumentacji budowlanej, opracowań projektowych i dokumentów technicznych robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania przez okres istnienia obiektu budowlanego wprowadzany został do polskiego porządku prawnego z dniem 1 stycznia 1995 r. na mocy art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 z późn.zm.), obowiązujące w dacie budowy budynku, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku archiwizowania dokumentacji związanej z jego realizacją. W dacie budowy budynku chlewni organy wydające pozwolenie na budowę zobligowane były do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat. Tym samym fakt, że nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę spornego obiektu nie może stanowić podstaw do ferowania przez skarżącą kasacyjnie poglądu o jego realizacji w warunkach samowoli budowlanej, tym bardziej, że w toku postępowania wyjaśniającego organy pozyskały dowody, świadczące o legalnej budowie budynku. Mianowicie, z treści decyzji Urzędu Wojewódzkiego w P. Wydział Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa z [...] lutego 1984 r. w sprawie odmowy umorzenia inwestycyjnego oraz dokumentów z Banku Spółdzielczego wynika, że inwestor zaciągnął kredyt inwestycyjny na budowę nowej chlewni według projektu indywidualnego w dniu [...] sierpnia 1979 r. zgodnie z pozwoleniem wydanym przez Urząd Miasta R. nr [...]. W aktach sprawy zalega również przedłożona przez inwestora dokumentacja techniczna budynku inwentarskiego – chlewni, sporządzona we wrześniu 1978 r. przez inż. Z.G., która prawdopodobnie została zatwierdzona wspomnianą decyzją z 1979 r. Skoro więc decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana i dotychczas nie została w prawem przewidzianym trybie usunięta z obrotu prawnego, bowiem dowodów na tę okoliczność brak, to zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych unormowaną w art. 16 § 1 k.p.a., korzysta ona z domniemania jej prawidłowości i legalności. W konsekwencji wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na rzecz zachowania tej decyzji z obrocie prawnym. Trafnie wywiódł więc Sąd I instancji, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę świadczy o tym, że spełnione zostały przesłanki do jej podjęcia, w tym, podważane przez autora skargi kasacyjnej, prawo inwestorów do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane. Z wyjaśnień inwestora złożonych w trakcie rozprawy administracyjnej wynika, że ówczesna właścicielka nieruchomości nr [...] J.N. zawarła z inwestorem i jego rodzicami porozumienie, na podstawie którego zgodziła się odsprzedać fragment działki, na której została wybudowana sporna chlewnia. Dokonany został wówczas wstępny podział działki, geodeta wymierzył działkę i zostały postawione punkty graniczne. Za działkę inwestor zapłacił 16.000 zł. Co istotne, stanowisko inwestora znajduje oparcie w załączonym do odwołania dokumencie potwierdzenia odbioru przez J.B. z domu N. kwoty 16.000 zł za zakup przez W.L. fragmentu działki (2,45 ara wyłączone z ogrodu) na potrzeby budowy chlewni. Za obopólną zgodą stron budowa chlewni miała zostać zrealizowana na granicy zakupionej ziemi. Dokument ten został opatrzony własnoręcznymi podpisami stron. Wobec powyższego przyjąć można, że w dacie wydania pozwolenia na budowę J.N. nie sprzeciwiała się budowie chlewni, a jej zgoda na budowę chlewni, co jest wysoce prawdopodobne, mogła stanowić podstawę uznania przez organ, że inwestor dysponuje prawem do nieruchomości na etapie uzyskania pozwolenia na budowę z 1979 r. Co prawda w toku postępowania wyjaśniającego organowi, pomimo podejmowanych działań, nie udało się odnaleźć pełnej dokumentacji budowlanej, bowiem ta uległa zniszczeniu, nie mniej jednak istotnym jest również, że skarżąca kasacyjnie nie zdołała dotychczas skutecznie podważyć ustaleń w tym zakresie, przedkładając wiarygodne dowody przeciwne. Jak trafnie ocenił Sąd I instancji zebrany w sprawie materiał dowodowy, w stopniu graniczącym z pewnością, pozwala stwierdzić, że inwestycja została zrealizowana legalnie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie bez znaczenia jest wreszcie fakt, że skoro dla wspomnianego budynku [...] stycznia 2009 r. wydana została kolejna decyzja o pozwoleniu na dobudowę i zmianę sposobu użytkowania na pieczarkarnię, to dotyczyła budynku wzniesionego legalnie. Ustalony stan faktyczny sprawy stanowił więc dostateczną podstawę do orzeczenia przez organ odwoławczy o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania w sprawie samowolnej budowy budynku inwentarskiego, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a następnie do wydania przez Sąd I instancji wyroku oddalającego skargę w trybie art. 151 p.p.s.a. W świetle poczynionych wyżej rozważań zarzuty sformułowane w pkt 3, 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej należało ocenić jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

W rozpatrywanej sprawie zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. Formułując rozważany zarzut autor skargi kasacyjnej z jednej strony zgodził się z poglądem Sądu I instancji, iż przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie nie była decyzja o pozwoleniu na budowę, z drugiej jednak strony stwierdził, że Sąd miał kompetencje do uchylenia decyzji z 1979 r. na podstawie art. 135 p.p.s.a. Stanowisko to jest oczywiście błędne i nie zasługuje na aprobatę. Jak zostało to już wcześniej wyjaśnione dopóki ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę nie zostanie usunięta z obrotu prawnego w prawem przewidzianym trybie, tak długo wiąże ona organy administracyjne jak i Sąd w rozpatrywanej sprawie. Nadto podkreślić trzeba, że nieskorzystanie przez Sąd z uprawnień przewidzianych w art. 135 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy do skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej. Przesłanką zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeśli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy, co na gruncie rozpatrywanej nie miało miejsca.

Nieskuteczny z uwagi na brak uzasadnienia okazał się wreszcie zarzut naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Brak lub nieumiejętne sformułowanie uzasadnienia zarzutu uniemożliwia bowiem Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jego merytoryczną kontrolę.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.