Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 725/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6,  art. 8,  art. 61,  art. 62
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.
article: art. 134,  art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.

Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.) oraz art. 60 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

(Dz. U. z 2017 r., poz. 1729, dalej: u.p.s.) po rozpoznaniu

odwołania A. Z. od decyzji działającej z upoważnienia Prezydenta

Miasta Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" z dnia "[...]", nr "[...]", zmieniającej z dniem 1 kwietnia 2016 r. z urzędu decyzję własną z dnia "[...]", Nr "[...]", w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt D. W. w Domu Pomocy Społecznej przy "[...]" w "[...]", zmienioną decyzją własną z dnia "[...]", Nr "[...]", w ten sposób, że :

treść pkt 1 orzeczenia w/w decyzji pozostaje bez zmian.

treść pkt 2 orzeczenia w/w decyzji pozostaje bez zmian.

w pkt 3 orzeczenia w/w decyzji wpisuje się słowa: "Ustala się odpłatność Pani

A. Z. za pobyt swojej babci, tj. Pani D. W. w Domu Pomocy

Społecznej w "[...]" przy "[...]" w następujących wysokościach:

- od dn. 01.04.2016 do dn. 30.04.2016 r. w wysokości 2.104,36 zł (słownie: dwa

tysiące sto cztery złote 36/100),

- od dn. 01.05.2016r. do dn. 31.05.2016 r. w wysokości 2.104,36 zł (słownie: dwa

tysiące sto cztery złote 36/100),

- od dn. 01.06.2016r. do dn. 30.06.2016 r. w wysokości 2.104,36 zł (słownie: dwa

tysiące sto cztery złote 36/100),

- od dn. 01.07.2016r. do dn. 31.07.2016 r. w wysokości 2.104,36 zł (słownie: dwa

tysiące sto cztery złote 36/100),

- od dn. 01.08.2016r. do dn. 31.08.2016 r. w wysokości 2.104,36 zł (słownie: dwa

tysiące sto cztery złote 36/100),

- od dn. 01.09.2016r. do dn. 30.09.2016 r. w wysokości 2.104,36 zł (słownie: dwa

tysiące sto cztery złote 36/100),

- od dn. 01.10.2016r. do dn. 31.10.2016 r. w wysokości 2.104,36 zł (słownie: dwa

tysiące sto cztery złote 36/100),

- od dn. 01.11.2016r. do dn. 30.11.2016 r. w wysokości 2.104,36 zł (słownie: dwa

tysiące sto cztery złote 36/100),

- od dn. 01.12.2016r. do dn. 31.12.2016 r. w wysokości 2.104,36 zł (słownie: dwa

tysiące sto cztery złote 36/100),

- od dnia 01.01.2017r do dnia 31.03.2017 r. w wysokości 2.104,36 zł miesięcznie

(słownie: dwa tysiące sto cztery złote 36/100),

4. w pkt 4 orzeczenia w/w decyzji wpisuje się słowa: Gmina Miasto "[...]" od 1 kwietnia 2016r. nie będzie ponosiła odpłatności za pobyt Pani D. W. w Domu

Pomocy Społecznej w "[...]" przy "[...]".

5. dodaje się 5 punkt o brzmieniu: Ustala się brak odpłatności Pana K.

M. za pobyt babci tj. Pani D. W. w Domu Pomocy Społecznej przy

"[...]" w "[...]" na okres od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 31 marca 2017 r.

- orzekło –

zaskarżoną decyzję działającej z upoważnienia Prezydenta Miasta Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" z dnia

"[...]", nr "[...]", zmieniającą z dniem 1 kwietnia 2016 r. z urzędu decyzję własną z dnia "[...]", Nr "[...]", w sprawie ustalenia odpłatności za

pobyt D. W. w Domu Pomocy Społecznej przy "[...]" w "[...]", zmienioną decyzją własną z dnia "[...]", Nr "[...]", uchylić w pkt 3 i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy w ten sposób, że :

" 3. Ustala się odpłatność Pani A. Z. za pobyt swojej babci, tj. Pani D. W. w Domu Pomocy Społecznej "[...]" przy "[...]" w następujących wysokościach:

- od dn. 01.04.2016 do dnia 30.04.2016r. w wysokości 2.104,36 zł (słownie:

dwa tysiące sto cztery złote 36/100),

- od dn. 01.05.2016r. do dnia 31.05.2016r. w wysokości 2.104,36 zł (słownie:

dwa tysiące sto cztery złote 36/100),

- od dn. 01.06.2016r. do dnia 30.06.2016r. w wysokości 2.104,36 zł (słownie:

dwa tysiące sto cztery złote 36/100),

- od dn. 01.07.2016r. do dnia 31.07.2016r. w wysokości 2.104,36 zł (słownie:

dwa tysiące sto cztery złote 36/100),

- od dn. 01.08.2016r. do dnia 31.08.2016r. w wysokości 2.104,36 zł (słownie:

dwa tysiące sto cztery złote 36/100),

- od dn. 01.09.2016r. do dnia 30.09.2016r. w wysokości 2.104,36 zł (słownie:

dwa tysiące sto cztery złote 36/100),

- od dn. 01.10.2016r. do dnia 31.10.2016r. w wysokości 2.104,36 zł (słownie:

dwa tysiące sto cztery złote 36/100),

- od dn. 01.11.2016r. do dnia 30.11.2016r. w wysokości 2.104,36 zł (słownie:

dwa tysiące sto cztery złote 36/100),

- od dn. 01.12.2016r. do dnia 31.12.2016r. w wysokości 2.104,36 zł (słownie:

dwa tysiące sto cztery złote 36/100),

- od dnia 01.01.2017r do dnia 31.01.2017r. w wysokości 2.104,36 zł (słownie:

dwa tysiące dwieście jeden złotych 36/100),

- od dnia 1 lutego 2017r. do dnia 28 lutego 2017r. w wysokości 315 zł

( słownie: trzysta piętnaście złotych)

- od dnia 1 marca 2017r. do dnia 31 marca 2017r. w wysokości 333 zł

(słownie: trzysta trzydzieści trzy złote)".

Pozostała część zaskarżonej decyzji pozostaje bez zmian.

Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji ustalił odpłatność wobec A. Z. za pobyt jej babci, D. W. w domu pomocy społecznej od 1 kwietnia 2016 r. do 31 marca 2017 r. w wysokości 2 104, 36 zł miesięcznie. Ustalono również, że Gmina Miasto "[...]" od 1 kwietnia 2016r. nie będzie ponosiła odpłatności za pobyt D. W. Stwierdzono również, że odpłatności za ten sam okres nie będzie ponosił wnuk pensjonariuszki. Wskazano, że A. Z. będąca wnuczką D. W jest osobą zobowiązaną do odpłatności za pobyt jej babci. Dochód na osobę w rodzinie A. Z. w okresie od marca 2016 r. do grudnia 2016 r. przekroczył 300% kryterium dochodowego, tj. kwotę 1 542 zł., dlatego też w ocenie organu wnuczka powinna wnosić opłatę za pobyt swojej babci w domu pomocy. Podkreślono, że strona zobowiązana na żadnym etapie postępowania nie złożyła wniosku o całościowe lub częściowe zwolnienie z przedmiotowej opłaty. Jedynie wniosła o weryfikację dochodów jej męża deklarując odpłatność za pobyt babci w DPS w kwocie 100 zł. Przebywająca w domu pomocy ma jeszcze drugiego wnuka, jednak nie jest on w stanie partycypować w kosztach pobytu babci w DPS, gdyż jest on osobą niepełnosprawną intelektualnie w stopniu znacznym, której dochód w postaci renty nie przekracza 300% kryterium dochodowego. W takiej sytuacji to A. Z. jest osobą zobowiązaną do ponoszenia kosztów pobytu jej babci w Domu Pomocy Społecznej w "[...]".

W odwołaniu od powyższej decyzji A. Z. zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 7 Konstytucji oraz art. 6 k.p.a. poprzez ustalenie

odpłatności wstecz. W ocenie odwołującej się obowiązek ponoszenia przez nią

odpłatności za pobyt D. W. w domu pomocy społecznej mógł powstać od

dnia 14 marca 2017 r. Wskazała też, że organ naruszył zasadę równości poprzez

orzeczenie obowiązku ponoszenia przez odwołującą się odpłatności za pobyt

babci od kwietnia 2016 r. w sytuacji wszczęcia postępowania w sprawie

odpłatności wobec drugiego wnuka w sierpniu 2016 r. Wskazała też na wadliwe, w jej ocenie, ustalenie dochodu, przywołując fakt podjęcia przez męża pracy w wymiarze ¾, co wpłynęło na ograniczenie działalności gospodarczej. Wskazała, że organ niezasadnie przyjął dochód uzyskiwany przez M. Z. roku 2015, w świetle podjęcia przez niego zatrudnienia od marca 2016 r., co ograniczyło zasięg działalności gospodarczej. Również niezasadnie organ wliczył do dochodu sumę uzyskaną ze sprzedaży mieszkania, która to kwota została w całości przeznaczona na spłatę kredytu hipotecznego, tak więc (mimo iż dochód ten podlega wliczeniu do dochodu uzyskanego przez stronę zgodnie z ustawą o pomocy społecznej) to faktycznie takiego dochodu nie stanowił. Podniosła, że obciążenia odpłatnością za pobyt babci w domu pomocy społecznej jest także obciążeniem jej męża. Dodała, że organ I instancji przedwcześnie wydał zaskarżoną

decyzję zamiast zawrzeć umowę w sprawie ponoszenia kosztów utrzymania babci

w domu pomocy społecznej.

W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Kolegium, omawiając zebrany w sprawie materiał dowodowy i wskazując na sposób wyliczenia dochodu rodziny A. Z. oraz przytaczając treść art.: 6, 8, 61, 62 u.p.s. podniosło m.in., że obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. musi być skonkretyzowany w stosunku do każdej z tych osób. Kreuje go nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 tej ustawy, ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy

społecznej, przewidziana wart. 59 ust. 1 u.p.s. o pomocy społecznej, poprzez

określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej,

wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów

wymienionych w powołanych przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot

opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty. Wyjaśniło, że dla ustalenia odpłatności nie mają znaczenia przyczyny

umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej, zaś obowiązki małżonka i krewnych takiej osoby są zależne wyłącznie od ich sytuacji dochodowej, o czym

stanowi art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Wskazano, że wysokość obciążeń

osoby spełniającej kryterium dochodowe określone wart. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s.

zależna jest od tego, o ile jej dochód przekracza kwotę kryterium dochodowego,

opłata bowiem nie może być wyższa od tej nadwyżki. Bez znaczenia pozostaje

natomiast ilość osób obowiązanych do ponoszenia przedmiotowej opłaty, gdyż

jedynym czynnikiem kształtującym jej wysokość w odniesieniu do osób

wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s., jest ich sytuacja dochodowa.

Źródłem dochodu pana K. M. (drugiego wnuka D. W) jest

renta rodzinna wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w łącznej wysokości 1.679,93 zł

(świadczenie pomniejszone o zaliczkę na podatek oraz składkę zdrowotną).

Ustalony dochód pana K. M. nie przekracza 300% kryterium

dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, tj. kwoty 1.902,00 zł, która

powinna pozostać po wniesieniu opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy

społecznej. Z tego względu zasadne jest zwolnienie pana K. M. z obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt babci D. W. w domu pomocy

społecznej. Nadmieniono, że dla ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy

społecznej nie są istotne ponoszone wydatki czy liczne zobowiązania.

W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Kolegium A. Z. zarzuciła naruszenie:

- art. 59 u.p.s. polegające na przyjęciu, że skarżona decyzja wywołuje skutek wstecz, - art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji polegającej na naruszeniu zasady praworządności, tj.

działaniu bez podstawy prawnej i z przekroczeniem granic prawa, poprzez nałożenie na stronę obowiązku za okres wstecz,

- art. 6 k.p.a., art. 8 ust. 1 k.pa., art. 7 i art. 32 Konstytucji polegającej na naruszeniu zasady praworządności i prowadzeniu postępowania w sposób budzący brak zaufania do uczestników władzy publicznej oraz równego traktowania, tj. różnicowania sytuacji prawnej uczestników postępowania związanego z odmiennym okresem wszczęcia postępowania

- art. 106 ust. 5 u.p.s., art. 6 kpa, art. 7 Konstytucji polegającego

na przyjęciu, iż skarżona decyzja zmieniająca wywołuje skutek wstecz,

- art. 8 ust. 3, 5 i 6 u.p.s., art. 2 Konstytucji, polegające na

nieprawidłowym określeniu dochodu skarżącej,

- art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. poprzez nałożenie na skarżącą

obowiązku ponoszenia jednoosobowo uiszczania pełnej kwoty związanej z utrzymaniem osoby uprawnionej w Domu Pomocy Społecznej, podczas gdy zobowiązane co do zasady było dwie osoby, obciążenie nie tylko skarżącej, ale również jej małżonka powyższym obowiązkiem,

- art. 2, art. 7 Konstytucji, art. 6, art. 8 ust. 1 k.p.a. polegające na nałożeniu na stronę

obowiązku ponoszenia pełnego ciężaru utrzymania osoby uprawnionej do pobytu w Domu Pomocy Społecznej, zaliczenia dochodów małżonka do wyliczenia dochodu skarżącej, bez podstawy prawnej,

- art. 103 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. poprzez przedwczesne wydanie

decyzji, bez zwrócenia się z propozycją zawarcia umowy,

- art. 64 u.p.s., art. 7 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłaty,

- art. 7a k.p.a. poprzez zaniechanie jego zastosowania w przypadkach, w których

występują wątpliwości co do treści normy prawnej, tj. możliwości obciążenia strony

obowiązkiem za okres wstecz, sposobu wyliczenia dochodu strony, obciążenia strony w całości opłatą za pobyt babci w Domu Pomocy Społecznej przy

jednoczesnym całkowitym zwolnieniu drugiej osoby zobowiązanej bez dokonania podziału wysokości obciążenia maksymalnego w odniesieniu do proporcji wyliczonej w ten sposób, że opłatę za pobyt ustala się w stosunku do liczby osób zobowiązanych, jeszcze przed wyliczeniem ich dochodów,

- art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez nieustalenie w skarżonej decyzji terminu oraz

sposobu płatności (danych rachunku bankowego) obowiązku pieniężnego nałożonego na stronę, co powoduje brak możliwości jej wykonania.

W uzasadnieniu skargi wskazała na brak możliwości ustalenia opłaty z mocą

wsteczną, brak podstawy do obciążenia obowiązkiem ponoszenia opłaty jej małżonka,

niewłaściwe obliczenie dochodu małżonka poprzez przyjęcie, że działalność gospodarczą prowadził w zmniejszonym wymiarze ze względu na podjęcia zatrudnienia w ramach umowy o pracę w wymiarze jednego etatu, a także obciążenie jej obowiązkiem ponoszenia opłaty w pełnym wymiarze bez uwzględnienia takiego obowiązku ze strony drugiego zobowiązanego – K. M.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na wstępie należy podnieść, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badają w każdej sprawie prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów, dokonaną przez organy administracji.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony do dokonywania oceny takich okoliczności jak pokrzywdzenie skarżącego rozstrzygnięciem, bowiem musi kierować się kryterium legalności, a nie innymi kryteriami, takimi jak np. celowości, czy sprawiedliwości społecznej.

Kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Podmioty zobowiązane do ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej wymienia przepis art. 61 ust. 1 u.p.s. w punktach od 1 do 3, ustanawiając jednocześnie kolejność ponoszenia przez te podmioty owej odpłatności. W punkcie pierwszym ustawodawca wymienia mieszkańca domu, a w przypadku osób małoletnich jego przedstawiciela ustawowego, w drugim małżonka i zstępnych przed wstępnymi, a w punkcie trzecim gminę, z której osoba został skierowana do domu pomocy społecznej.

Jednocześnie w ustępie 2 art. 61 ustawodawca określa granice obciążenia poszczególnych grup podmiotów odpłatnością za pobyt w domu pomocy społecznej. Przepis art. 61 ust. 2 u.p.s. stanowi bowiem, że mieszkaniec domu (przedstawiciel ustawowy małoletniego mieszkańca) ponosi odpłatność w wysokości nie większej niż 70% swojego dochodu (dochodu małoletniego dziecka). Przepis ma funkcję ochronną. Nie pozwala na bezwzględne żądanie całości opłaty od mieszkańca, którego dochody własne odbiegają od średniego kosztu utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej. Jeżeli kwota odpowiadająca 70% dochodu własnego mieszkańca nie pokrywa pełnej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, następuje ustalenie podmiotów zobowiązanych do jej uiszczenia z kręgu wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s.

Małżonek oraz zstępni i wstępni ponoszą odpłatność stosownie do treści umowy zawartej z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej (powiatowego centrum pomocy rodzinie). W sytuacji, gdy nie dojdzie do zawarcia umowy lub ustalona umową (umowami) kwota partycypacji nie pokrywa całości średniego kosztu utrzymania osoby w placówce, odpłatność w/w osób jest ustalana decyzją, przy czym ustawodawca w art. 61 ust. 2 u.p.s. zastrzega, że decyzyjne obciążenie małżonka i krewnych w linii prostej, kosztami pobytu osoby bliskiej w domu pomocy, może nastąpić jedynie wtedy, gdy dysponują oni dochodem przewyższającym 300% kryterium dochodowego (osoby samotnie gospodarującej lub na osobę w rodzinie) albowiem na koszty pobytu małżonka lub krewnego w linii prostej w domu pomocy społecznej może być przeznaczona nadwyżka ponad 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie lub osoby samotnie gospodarującej. Natomiast gmina (z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej) ponosi odpłatność w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez podmioty wymienione punktach 1 i 2, tj. samego mieszkańca oraz jego małżonka czy krewnych w linii prostej. Ustawodawca dopuszcza możliwość wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej przez inne osoby niż małżonek lub krewni w linii prostej (art. 61 ust. 2 "a" ustawy) stosownie do zawartej umowy z organem (art. 61 ust. 2"c" ustawy).

W orzecznictwie sądów administracyjnych, jeszcze przed podjęciem przez NSA uchwały w sprawie I OPS 7/17, wielokrotnie zwracano uwagę, że wynikający z ustawy obowiązek osób bliskich dla mieszkańca domu pomocy społecznej, ponoszenia kosztów jego utrzymania w placówce, doznaje konkretyzacji i indywidualizacji w decyzji o ustaleniu należnych opłat, wydawanej w oparciu o art. 59 ust. 1 u.p.s. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. I OSK 204/10 stwierdził, że stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym również świadczenia w formie usług opiekuńczych w domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Decyzją właściwy organ orzeka o skierowaniu do domu pomocy społecznej, o umieszczeniu w konkretnej placówce, ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1 u.p.s.), jak też ustala należną opłatę od osób bliskich osobie umieszczonej w placówce, indywidualizując przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 i 61 ust. 1 i 2 obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby. Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą być: osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także (a niekiedy wyłącznie) osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się także, że decyzyjne ustalenie obowiązku osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej, nie wyklucza ewentualnego zawarcia umowy między kierownikiem ośrodka pomocy społecznej a osobą zobowiązaną. Z samego brzmienia art. 103 ust. 2 u.p.s. wynika, że celem umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty "wnoszonej" przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony (vide: stanowisko NSA zaprezentowane w przywołanym wcześniej wyroku o sygn. I OSK 204/10). Naczelny Sąd Administracyjny prezentując ów pogląd nawiązał do Komentarza do ustawy o pomocy społecznej autorstwa W. Maciejko i P. Zaborniaka, w którym wyrażone zostało stanowisko, iż umowa, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej umożliwia małżonkom, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty, aniżeli to wynika z przepisów o minimalnych obciążeniach wynikających z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a i b ustawy o pomocy społecznej. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, przyjęcie poglądu, że o obowiązku ponoszenia opłaty przez małżonka, zstępnych albo wstępnych oraz jej wysokości przesądza wyłącznie umowa cywilnoprawna, niweczyłoby w znacznej mierze skuteczność przepisów art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy.

Decyzja o ustaleniu opłat zabezpiecza interes gminy, która zastępczo będzie musiała wyłożyć za osoby zobowiązane, brakujące koszty utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny prezentował pogląd, że wydanie decyzji opartej o treść art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej tj. dotyczącej obowiązku zwrotu wydatków wyłożonych zastępczo przez gminę na pokrycie kosztów utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej, powinno nastąpić dopiero po decyzyjnym skonkretyzowaniu i zindywidualizowaniu obowiązku wnoszenia opłat przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej (vide: wyrok NSA z 30 października 2012r. sygn. I OSK 653/12).

Poglądy, wyrażane przez różne składy orzekające NSA, zostały potwierdzone w uchwale z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. I OPS 7/17, w której wprost stwierdzone zostało, że obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy, ewentualnie w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej. Zatem umowa, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., służy jedynie określeniu wysokości opłaty, natomiast sam obowiązek jej uiszczenia wynika z mocy ustawy, a nie z umowy. Skoro więc obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat, wynika wprost z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., to w sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane, gmina, która zastępczo poniosła te wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1171/09 i wyrok NSA z dnia 14 września 2011 r., sygn.. akt I OSK 666/11, opublikowane w CBOSA). Pogląd ten prezentowany jest również w orzecznictwie sądów powszechnym, w którym uznaje się, iż niedopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o zwrot wydatków poniesionych zastępczo przez gminę w przypadku niewywiązywania się z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy. Z powyższych względów zarzut błędnego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 103 u.p.s. jest nietrafny.

Wbrew zarzutowi skarżącej nie jest niedopuszczalnym działaniem z mocą wsteczną ustalenie opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, za okres od daty umieszczenia podopiecznego w placówce do daty wydania decyzji. Z mocy ustawy o pomocy społecznej, obowiązek partycypacji osób bliskich w ponoszeniu kosztów pobytu w domu pomocy społecznej, ciąży od daty umieszczenia danej osoby w placówce. Decyzja o ustaleniu opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ma charakter konstytutywny. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 marca 2016r. sygn. I OSK 221/16, wydanego na tle oceny również konstytutywnej decyzji o zmianie wysokości opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia, jaki skutek: ex tunc, czy ex nunc, ma określone orzeczenie, zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W tej sytuacji konstytutywna decyzja może działać, zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. W uchwale I OPS 7/17 wprost zostało podane, że decyzja o ustaleniu opłaty winna obejmować okres od dnia zaistnienia zdarzenia prawnego w postaci umieszczenia osoby bliskiej w domu pomocy społecznej. O ile bowiem skonkretyzowanie i zindywidualizowanie tego ustawowego obowiązku, pozwoli na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty, to samo zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku, czyli z dniem umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej, albowiem decyzja wydania na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego, jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej.

Z powyższego względu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut o wstecznym skutku skarżonej decyzji, rozumianym, jako ustalenie odpłatności za pobyt wstępnej od daty jej umieszczenia w domu pomocy społecznej. Powinność poniesienia rzeczonej opłaty właśnie od daty umieszczenia pensjonariuszki w tymże domu wynika wprost z analizowanych przepisów. Otóż zarówno odpowiedzialność małżonka osoby przebywającej w domu pomocy społecznej oraz krewnych (zstępnych, wstępnych), a także gminy w zakresie obowiązku ponoszenia wskazanych opłat jest wtórna i ma charakter subsydiarny, tj. pomocniczy, a warunkiem wstępnym uruchomienia postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłat ponoszonych przez te podmioty jest stwierdzenie, że mieszkaniec domu kosztów tych z własnych dochodów nie jest w stanie pokrywać, co wynika z art. 61 ust. 1 u.p.s. w części stwierdzającej, że osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Inaczej mówiąc, jeżeli osoba umieszczona w placówce jest w stanie ponosić koszty pobytu w instytucji, obowiązki osób bliskich i jednostki samorządu terytorialnego nie powstają. Zatem małżonek, krewni oraz gmina uiszczają opłatę dopiero wtedy, gdy mieszkaniec domu nie jest w tym zakresie samowystarczalny. Dostrzec nadto wypada, że odpłatność osób, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., jest kaskadowo subsydiarna. tzn., że zstępni odpowiadają przed wstępnymi, a wskazani krewni przed małżonkiem. Na marginesie ustawowa kolejność wnoszenia opłat za pobyt mieszkańca domu statuowana przez art. 61 ust. 1 u.p.s. jest zbieżna z obowiązkiem dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) uregulowanym w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. kodeks rodzinny i opiekuńczy (dz.U.2017, poz. 682 j.t., dalej jako k.r.o.), gdzie ów obowiązek obciąża zstępnych przed wstępnymi (art. 129 k.r.o.), zaś obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka (art. 130 tej ustawy), a zatem skoro małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa (odpowiednio art. 60 § 1–3, art. 21 i 614 § 4 k.r.o.), to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa na podstawie art. 27 k.r.o. Jednocześnie pomocnicza (subsydiarna) odpowiedzialność gminy zachodzi w dwóch sytuacjach, o odmiennie zakreślonych przesłankach ustawowych. Otóż, w pierwszej sytuacji, gmina ponosi własną, ustawową odpowiedzialność partycypacyjna w kosztach utrzymania pensjonariusza domu pomocy społecznej wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.s. w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2 tej ustawy. Jej normatywną przesłanką jest niewywiązanie się przez mieszkańca domu (art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s.), małżonka, jak i krewnych (art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s.) z powinności pokrycia pełnej odpłatności z uwagi na wskazane przywołanym przepisem ograniczenia finansowe w partycypacji w rzeczonej odpłatności. Z kolei, w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a u.p.s., z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym w takowej sytuacji przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków, o czym stanowi art. 61 ust. 3 u.p.s. Odpowiedzialność ta, jak wynika wprost z brzmienia cytowanego przepisu, ma charakter zastępczy, względem mieszkańca domu, małżonka, zstępnych i wstępnych, jeśli ci nie wywiązują się z własnego - ustawowego, uprzednio zindywidualizowanego i skonkretyzowanego na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. - obowiązku wnoszenia opłat. Dopiero zaistnienie okoliczności uzasadniających uiszczenie opłat za pobyt w DPS przez gminę stanowi podstawę roszczeń regresowych gminy dochodzonych w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji (art. 104 ust. 1 ustawy), którego materialnoprawną podstawę prowadzenia stanowi decyzja wydana na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy, określająca na rzecz osób uchylających się od uiszczenia opłaty wysokość należności podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu.

Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy należy oponować przeciwko poglądowi skargi o wywołaniu przez decyzję opartą na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. tylko skutku na przyszłość (ex nunc). Nie sposób nie zauważyć, że nie jest możliwe – za zachowaniem wymogów kodeksu postępowania administracyjnego - przeprowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej wraz z uostatecznieniem się decyzji konstytuującej rzeczoną opłatę, w dacie umieszczenia osoby bliskiej w domu pomocy społecznej. W takowej sytuacji, do daty uostatecznienia się przedmiotowej decyzji – w mniemaniu skarżącej – byłaby ona wraz z mieszkańcem domu, jego małżonkiem (ewentualnym) i wstępnymi (ewentualnymi) zwolniona z tejże opłaty, a powinnością poniesienia opłaty byłaby obciążona gmina. Jednakże – jak już była o tym powyżej mowa - gmina nie ma obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność (art. 61 ust. 1 u.p.s.), względnie pełna odpłatność za pobyt jest pokrywana przez małżonka, zstępnych i wstępnych wespół z mieszkańcem domu, jak stanowi art. 61 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. a i b w zw. z pkt 3 u.p.s. Czasowa niemożność ustalenia odpłatności mieszkańcowi domu, małżonkowi, zstępnym i wstępnym skutkowałaby koniecznością pokrywania przedmiotowej opłaty przez gminę, a to byłoby niezgodne z subsydiarną odpowiedzialnością gminy głoszącą, że jest ona zobowiązana (uzupełniająco) do wnoszenia opłat, tylko w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. (art. 61 ust. 2 pkt 3 u.p.s.), a nie w całości z pominięciem tychże zobowiązanych w pierwszej kolejności osób. Owszem gmina jest zobligowana do zastępczego ponoszenia odpłatności za pobyt pensjonariusza w domu pomocy społecznej na postawie art. 61 ust. 3 u.p.s., tj. zastępczo, ale tylko w sytuacji niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 art. 61 u.p.s. (także ust. 2a tej ustawy), wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, lecz owe niewywiązywanie się z rzeczownego obowiązku jest konsekwencją uprzednio wydanej decyzji indywidualizującej i konkretyzującej odpłatność za pobyt względem mieszkańca domu, względnie jego małżonka, zstępnych, wstępnych. W takowej sytuacji gmina byłaby obciążona powinnością ponoszenia opłaty z pominięciem kolejności jej wnoszenia statuowanej art. 61 ust. 1 pkt 103 u.p.s., a zatem byłaby to opłata nienależnie, jako bez podstawy prawnej, świadczona.

W okolicznościach faktycznych sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją, istniały w świetle przedstawionego wyżej stanu prawnego, podstawy do wydania decyzji o ustaleniu należnych od skarżącej opłat z tytułu pobytu babci skarżącej w domu pomocy społecznej zarówno co do zasady, jak i co do wysokości. Skarżąca jest wnuczką D. W. (zstępnym), a dochód netto na osobę w rodzinie skarżącej od początku pobytu babci w domu pomocy społecznej do daty orzekania przez organy przewyższał kwotę wolną od przeznaczenia na opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej tj., 300% ustawowego kryterium dochodowego. Wysokość ustalonej opłaty stanowi obciążającą skarżącą różnicę między średnim kosztem utrzymania mieszkańca w DPS a opłatą uiszczaną przez mieszkańca – D. W. oraz opłatą ponoszoną przez skarżącą. Matematyczne wyliczenie dochodu rodziny skarżącej nie zostało przez nią zakwestionowane. Skarżąca kwestionuje jednak dość lakonicznie sam fakt określenia wysokości jej dochodu przez organ. Nie podaje jednak, dlaczego w jej ocenie dochód został źle obliczony, skoro wysokość dochodów skarżącej ustalono na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów (zaświadczeń o dochodach), a organ wyjaśnił w jaki sposób obliczył dochód. Ponadto, zasadnie organ uwzględnił obliczając dochód rodziny skarżącej, dochód jej małżonka. W myśl art. 6 pkt 4 u.p.s. dochód rodziny to suma miesięcznych dochodów osób w rodzinie. Natomiast art. 6 pkt 14 u.p.s. stanowi, że rodzina to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Zasadne jest również nieuwzględnienie przez organ dochodu K. M. (drugiego wnuka skarżącej), bowiem jego dochód w postaci renty nie przekracza 300% kryterium dochodowego.

Odnosząc się do zarzutu niezbadania przez organ i nieustalania podstaw do ewentualnego zwolnienia skarżącej z opłaty, w trybie art. 64 u.p.s., wskazać należy, że przepis ten stanowi, że osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych. W orzecznictwie utrwalony jest jednak pogląd, i taki też prezentuje sąd w niniejszej sprawie, że postępowanie o zwolnienie z opłaty jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości. Odrębność ta polega na tym, że najpierw musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku (por. wyroki NSA: z 6 czerwca 2017 r., I OSK 649/16; z 23 października 2018 r., I OSK 2819/17). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 11 czerwca 2018 r., I OPS 7/17 "zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę, czyli osoba jak i wysokość opłaty została już wcześniej ustalona w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy. Zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt." Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło ustalenia osoby zobowiązanej i określenia wysokości opłaty miesięcznej za pobyt, a dopiero później, gdy taka decyzja stanie się prawomocna, w odrębnym postępowaniu prowadzonym na wniosek strony można żądać zwolnienia z opłaty. W tym postępowaniu organ nie naruszył więc wskazywanych w skardze przepisów.

Podsumowując, orzekające w sprawie organy w sposób wnikliwy i wyczerpujący ustaliły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne, trafnie przypisując je z zachowaniem przepisów postępowania do mających zastosowanie norm prawnych w zakresie podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt babci skarżącej w DPS, daty zaistnienia obowiązku ponoszenia opłaty oraz jej wysokości obciążającej poszczególne podmioty w przypisanych indywidualnie okresach czasu, co znalazło pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

W konsekwencji należało stwierdzić, że wbrew zarzutom sformułowanym w skardze, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego jak i procesowego, co uzasadniałoby ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Z podanych wyżej względów skarga podlegała zatem oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.