Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1268/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15  i 7, art. 77 par. 1,  art. 9,  art. 107 par. 3 i 6
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 17b, art. 28 ust. 4 i 2 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 223 poz 1456
law: Ustawa z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych
article: art. 145  par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy O., decyzją z dnia ... 2014 r. (znak: ...), na podstawie art. 2, 3, 4, 5 , 6, 10 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. poz. 567), w zw. z art. 17, 23, 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.) odmówił ustalenia na rzecz M. T. prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad T. B., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w okresie: a) od ... 2013 r. do ... 2014 r. oraz b) od ... 2014 r.

W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z dnia ... 2011r. wnioskodawczyni ustalono prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką T. B. od ... 2010r. bezterminowo. Decyzja ta wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia ... 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 poz. 1548). Dla tego typu sytuacji ustawa z dnia ... 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, przysługuje zasiłek dla opiekuna (art. 2 ust. 1), przy spełnieniu określonych w ustawie przesłanek. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia ... 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, zasiłek dla opiekuna przysługuje: 1) za okresy od dnia ... 2013r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy z dnia ... 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia ... 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu ... 2012r.; 2) od dnia wejścia w życie ustawy z dnia ... 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia ... 2003r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu ... 2012r.

W dniu ... 2014r. M. T. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna, ubiegając się w nim o zasiłek dla opiekuna za okres od ....2013r. do ..2014r. oraz od ..2014r. Organ ustalił, że z akt sprawy wynika, iż wnioskodawczyni jest rolnikiem oraz zgodnie z jej oświadczeniem w okresie od ....2013r. do chwili obecnej prowadzi gospodarstwo rolne. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, w przypadku gdy o zasiłek dla opiekuna ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników lub domownicy, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U z 2013 r. poz. 1403, 1623 i 1650) świadczenie to przysługuje odpowiednio: 1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego; 2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym. W ocenie organu strona nie spełnia powyższej przesłanki przyznania zasiłku dla opiekunów, gdyż jest rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne, zgodnie z oświadczeniem złożonym pod odpowiedzialnością karną.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. T. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i uwzględnienie wniosku z ....2014r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Strona zarzuciła:

- naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., przez to że organ nie zbadał zarówno okoliczności związanych z faktem sprawowania przez nią opieki nad niepełnosprawną matką jak i wykonywaniem w gospodarstwie jakichkolwiek prac, w szczególności zasadę swobodnej oceny dowodów, która zapewnia organowi możliwość samodzielnego badania stanu faktycznego sprawy i swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, oraz art. 9 K.p.a. czyli obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, które doprowadziło również do

- niewłaściwe zastosowanie art. 17b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W uzasadnieniu, podniosła, że fakt, iż jest rolnikiem i podlegała zgłoszeniu do ubezpieczenia KRUS nie eliminował możliwość przyznania jej świadczenia, skoro w istocie nie pracowała w gospodarstwie rolnym oraz opiekuje się stale niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Strona wskazał, że spełnia przesłanki określone w art. 17b ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowiącym materialnoprawną podstawę decyzji. Okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego, o czym świadczą dwie umowy dzierżawy, które dołączyła do odwołania oraz to, że sprawuje całodzienna opiekę nad chorą matką. Od ... 2014r. wnioskodawczyni nie podlega ubezpieczeniu w KRUS. Oświadczenie przywołane przez organ złożyła będąc przekonaną, że dotyczyło ono tylko tego, że posiada gospodarstwo rolne i jest zgłoszona do ubezpieczenia w KRUS. Organowi nie przyjął bowiem okazanej umowy dzierżawy z ....2010r., twierdząc, że jest nieważna, bowiem opłaca składki ubezpieczeniowe. Strona podkreśliła, że organ powinien przekazać jej informację, iż posiadając umowę dzierżawy winna złożyć oświadczenie, iż zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego, a nie informację, iż ma złożyć oświadczenie, iż jest rolnikiem, a płacąc składki KRUS prowadzi gospodarstwo rolne. Organ przez to, że nie zbadał okoliczności związanych z faktycznym sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką oraz możliwości wykonywania prac w gospodarstwie rolnym, a także przyczyn ich niewykonywania (zawarcie umów dzierżawy i wykreślenie z KRUS).

Decyzją z dnia ... 2014r. (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. poz. 567) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu ... 2014r. weszła w życie ustawa z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, określająca warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania tych zasiłków. Stanowią one nowy rodzaj świadczenia – przysługującego osobom, które w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, z dniem 1 lipca 2013r. utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, na podstawi uznanego za niekonstytucyjny art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1548). Przesłanką otrzymania uprawnienia do pobierania zasiłku dla opiekuna jest konieczność, aby osoba taka spełniała kryteria do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012r.

Przepis art. 3 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie świadczeń dla opiekunów stanowi, że w przypadku, gdy o zasiłek dla opiekuna ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników lub domownicy, w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2013r. poz. 1403 ze zm.) świadczenie to przysługuje odpowiednio: 1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego, 2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym.

Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o którym mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składania fałszywych zeznań.

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia ... 2011r. (...) Wójt Gminy O. orzekł o przyznaniu M. T. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką T. B. na okres od ... 2010r. bezterminowo. Decyzja ta wygasła z mocy prawa z dniem ... 2013r. na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W związku z wejściem w życie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, M. T. w dniu ... 2014r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do tego świadczenia, załączając do akt między innymi orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności T. B. z dnia ... 2010r., ze wskazaniem koniecznej stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby oraz zaświadczenie ... z dnia ... 2014r. Urzędu Gminy O., które potwierdza, że jest właścicielem gospodarstwa rolnego. Wnioskodawczyni w dniu ... 2014r. złożyła również oświadczenie, z którego wynika, że jest rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne od 1994r., nie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego, oraz że jest małżonkiem rolnika, domownikiem. Kolegium stwierdziło, że M. T. spełnia warunek do otrzymania zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem decyzja z ... 2011r. o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad matką wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw z dniem ... 2013r. W okresie od ... 2013r. spełnia także kryteria do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu ... 2012r.

Jednocześnie jednak z tego względu, że strona nie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego, co jednoznacznie wynika ze składanych przez nią oświadczeń, zarówno organ pierwszej instancji i drugiej instancji nie mógł przyznać wnioskowanego przez stronę świadczenia – zasiłku dla opiekuna, ponieważ nie zostały spełnione pozostałe przesłanki określone w ustawie o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (art. 3 ust. 1 pkt 1). Organ podkreślił, że zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Organ pierwszej instancji nie miał więc uprawnienia prowadzić w tym przedmiocie postępowania dowodowego, a tym samym nie naruszył wskazanych przez stronę w odwołaniu przepisów postępowania.

M. T. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia ... 2014r. wniosła o zmianę decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez uwzględnienie w całości wniosku, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

- przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez to, że organ nie zbadał w szczególności okoliczności związanych ze złożonym oświadczeniem, że od 1994r. nie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego, mimo, że skarżąca stanowczo stwierdziła, iż nieważne jest to oświadczenie woli, bowiem zostało złożone w stanie wyłączającym świadome powzięcie decyzji i wyrażenie woli, bowiem była przekonana, że dotyczy tylko tego, że posiada gospodarstwo rolne. Gdyby oceniła sprawę rozsądnie nie złożyłaby oświadczenia tej treści, a świadczy o tym fakt, że jej grunty rolne zostały wydzierżawione (organ orzekający w sprawie w ogóle nie wziął pod uwagę tej kwestii),

- przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17b ustawy o świadczeniach rodzinnych i art. 3 ust. 1 ustawy o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, poprzez ich błędną wykładnię na skutek naruszenia norm postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała na treść art. 17b ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowiący że osoby, zajmujące się opieka nad niepełnosprawnym członkiem rodziny mogą otrzymać wsparcie o ile zaprzestaną prowadzenia gospodarstwa rolnego lub wykonywania w nich prac i art. 3 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów, stanowiącego że świadczenie to przysługuje odpowiednio: 1. rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego, 2. małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania przez niech gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym. Fakt ten powinien być potwierdzony oświadczeniem, które składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej. Skarżąca podkreśliła, że organ winien zgodnie z art. 9 K.p.a. udzielić należytych i wyczerpujących informacji w tym zakresie, w szczególności konsekwencji oświadczenia i tego aby fakt zaprzestania prowadzenia gospodarstwa potwierdzić oświadczeniem (oświadczenia o treści, że wnioskodawca prowadzi gospodarstwo rolne ustawodawca nie przewidział). Składając wniosek o wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca była świadoma, że musi złożyć oświadczenie o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego i była przekonana, że takie oświadczenie woli złożyła. Kłóci się z logicznym rozumowaniem i doświadczeniem życiowym fakt, że osoba składająca wniosek o przyznanie świadczenia, składa oświadczenie woli, które wyklucza jego przyznanie, a także dlatego, że jej grunty rolne zostały wydzierżawione.

Skarżąca zwróciła uwagę, że na organie orzekającym ciąży obowiązek rzetelnej weryfikacji stanów faktycznych. Organ orzekający w niniejszej sprawie nie zbadał zarówno okoliczności związanych z faktycznym prowadzeniem gospodarstwa rolnego w świetle podpisanych umów dzierżawy, a także czy skarżąca oceniała sprawę rozsądnie mając na uwadze jej stan świadomości, składając oświadczenie woli tej treści. W konsekwencji błędnych ustaleń faktycznych, przedstawiona przez organ orzekający interpretacja powołanych przepisów prawa materialnego jest błędna i prowadzi do wniosku, że organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędna wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 - dalej "P.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, zgodnie z którą sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia ... 2014r. (...) o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji wydana została w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 267 z późn.zm., dalej jako: "K.p.a."). Sąd, w ramach kontroli zgodności z prawem zastosowania przez instancję odwoławczą art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., miał za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy rozpoznał sprawę ponownie merytorycznie, czy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. uchwała SN z 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, opubl. w: OSNAPiUU 1995, Nr 7, poz. 82).

Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest zatem rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12,06.2012 r., o sygn. I SA/Gd 357/12, publ. LEX nr 1230493). Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147).

Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania na jego przebiegiem. Przepis art. 7 K.p.a. ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rozwinięcie tej zasady stanowi art. 77 § 1 K.p.a. nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego. Co prawda w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń zwłaszcza, gdy postępowanie zmierza do nałożenia na nią obowiązków, a nieudowodnienie konkretnego faktu może prowadzić do wydania decyzji dlań niekorzystnej. W wyroku z dnia 23 września 1998 r. o sygn. akt III SA 2792/97 (LEX nr 44742), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe lub lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski".

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy podkreślić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. rozpatrując sprawę na skutek odwołania M. T. od decyzji Wójta Gminy O. z dnia ... 2014r. o odmowie ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad T. B., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności: a) w okresie od ... 2013r. do ... 2014r. oraz b) od ... 2014r., nie wypełniło ciążących na nim obowiązków organu odwoławczego - z istotnym naruszeniem wskazanych wyżej zasad oraz przepisów postępowania administracyjnego.

Z analizy przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy oraz wyjaśnień złożonych w toku postępowania sądowego (pismo z dnia ... 2014r.) wynika, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia ... 2014 o odmowie ustalenia na rzecz skarżącej prawa do zasiłku dla opiekunów została stronie doręczona w dniu ... 2014r. (na kopii decyzji przy własnoręcznym potwierdzeniu odbioru strona blednie oznaczyła "...2014r."). Wskazać należy, iż zgodnie z przepisem art. 110 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Decyzja organu pierwszej instancji nie podlega jednak co do zasady natychmiastowemu wykonaniu, lecz dopiero po uzyskaniu przymiotu ostateczności.

Jak już Sąd podkreślił, postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, w konsekwencji czego wniesienie przez stronę w ustawowym terminie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji (tu pismo z dnia ... 2014r.), uruchamia postępowanie merytoryczne w sprawie przed organem drugiej instancji. Organ ten zobowiązany jest ustalić ponownie stan faktyczny i prawny sprawy, uwzględniając także ewentualne zmiany w tym zakresie, które zaistniały pomiędzy wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej a rozstrzygnięciem drugiej instancji. Organ drugiej instancji poddać winien własnej wnikliwej ocenie nowe zgłoszone w postępowaniu odwoławczym dowody oraz zarzuty. Niedopuszczalne jest, by tak jako uczyniło to Kolegium w niniejszej sprawie, dowody i zarzuty dotyczące istotnych dla sprawy okoliczności zgłoszone w postępowaniu odwoławczym organ administracji publicznej całkowicie pominął i przemilczał. Podobnie jak zakwestionowanie przez stronę okoliczności złożenia i treści oświadczenia woli złożonego w postępowaniu pierwszointancyjnym – stanowiącego podstawę do dokonania kardynalnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych.

Z akt sprawy wynika, że wraz z wnioskiem z dnia ... 2014r. o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna (za okres od ....2013r. do ....2014r. oraz za okres od dnia złożenia wniosku) M. T. przedłożyła między innymi zaświadczenie nr ... Wójta Gminy O. z dnia ....2014r., zgodnie z którym jest ona "właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. fizycz. 1,81 ha użytki rolne 1,81 ha przelicz 2.5950 ha", jak również oświadczenie dla osoby ubiegającej się o zasiłek dla opiekuna będącej rolnikiem (na urzędowym druku), małżonkiem rolnika lub domownikiem (w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (...), którym opieka nad niepełnosprawnym członkiem rodziny uniemożliwia prowadzenie gospodarstwa rolnego/ wykonywanie pracy. W tym dokumencie skarżąca złożyła oświadczenie, że w okresie od dnia ... 2013r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy oraz od dnia wejścia w życie ustawy a) jest rolnikiem, prowadzi gospodarstwo rolne od 1994r., b) nie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego, wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym.

Skarżąca wykreśliła oświadczenia w lit. c i d dotyczące statusu małżonka rolnika, domownika, pracy w gospodarstwie rolnym i jej zaprzestania w tym charakterze. Oświadczyła jednocześnie, że jest świadoma odpowiedzialności karnej za składanie fałszywego oświadczenia (własnoręczny podpis i data ....2014r.).

W okolicznościach niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji z dnia ... 2014r. skarżąca zarzuciła brak dostatecznego zbadania okoliczności związanych z faktem sprawowania przez nią opieki nad matką (niepełnosprawną w stopniu znacznym), a także tego, że faktycznie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego, czego dowodzi przedłożona organowi umowa dzierżawy z dnia ....2010r. Organ nie wyjaśnił stronie, jak twierdzi, prawidłowo okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 17b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zarzuciła, że okoliczności sprawy wskazują, że zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego, o czym świadczą dwie umowy dzierżawy, które dołączyła do odwołania oraz fakt, że sprawuje całodzienną opiekę nad chorą matką. Od ... 2014r. wnioskodawczyni nie podlega ubezpieczeniu. Oświadczenie o niezaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego złożyła będąc przekonaną, że dotyczyło ono tylko tego, że posiada gospodarstwo rolne i jest zgłoszona do ubezpieczenia w KRUS. Pokazała bowiem organowi umowę dzierżawy z ....2010r., a organ jej nie przyjął twierdząc, że jest nieważna, bowiem opłaca składki ubezpieczeniowe. Strona podkreśliła, że organ powinien przekazać jej informację, iż posiadając umowę dzierżawy winna złożyć oświadczenie, iż zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego, a nie informację, iż ma złożyć oświadczenie, iż jest rolnikiem, a płacąc składki KRUS-owskie prowadzi gospodarstwo rolne.

Z akt sprawy wynika, że w istocie do odwołania strona dołączyła dwa dokumenty:

- umowę dzierżawy z dnia ....2010r. mocą której wydzierżawiła małżonkom J. A. i E. R. (dzierżawcy) nieruchomość rolną o pow. 1,77 ha położona w S. gm. O. nr działki ... i ... na okres 5 lat tj. od dnia ... 2010r. do dnia ... 2015r., Dzierżawcy zobowiązali się do opłacania podatków i innych zobowiązań związanych z nieruchomością (§ 4), z kolei w § 5 umowy zastrzeżono, że dopłaty z Unii Europejskiej pobierać będzie wydzierżawiająca,

- umowę dzierżawy z dnia ....2014r., mocą której wydzierżawiła małżonkom J.A. i E. R. nieruchomość rolną o pow. 1,81 ha położona w S. gm. O. nr działki ... i ... na okres 10 lat z prawem corocznego wypowiedzenia dzierżawy. Dzierżawcy zobowiązali się do opłacania podatku i innych zobowiązań związanych z powyższą nieruchomością. Własnoręczność podpisów stron umowy stwierdził Wójt Gminy O. ...2014r. Nadto na odwrocie tego dokumentu znajduje się urzędowe potwierdzenie zarejestrowania go w ewidencji gruntów i budynków pod poz. rej. 7 obręb S. w dniu . 2014r.

Z treści uzasadnienie skarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika jednoznacznie, iż organ ten ograniczył się do wyłącznie do analizy treści wniosku o przyznanie świadczenia dla opiekunów oraz złożonego wraz z tym wnioskiem oświadczenia z ... 2014r. Organ odwoławczy całkowicie pominął zarówno samą okoliczność przedłożenia przez stronę wraz z odwołaniem nowych dowodów, mających jej zdaniem potwierdzać istotne dla sprawy okoliczności faktyczne odmienne od przyjętych przez organ pierwszej instancji, jak również obowiązek dokonania oceny tych dowodów w kontekście pozostałego materiału dowodowego. Organ odwoławczy całkowicie zignorował również jednoznacznie kwestionowaną przez stronę treść oświadczenia woli z dnia ... 2014r. oraz jego znaczenie.

Wobec tego stwierdzić przyjdzie, iż zasadnie skarżąca zarzuca organowi odwoławczemu, że z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a. pominął zgłoszone przez stronę wraz z odwołaniem dowody i zarzuty (mimo, iż nie odmówił formalnie przeprowadzenia dowodu z dokumentów). W konsekwencji organ odwoławczy, z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, całkowicie dowolnie oparł swoje rozstrzygnięcie nie na podstawie oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, lecz wyłącznie na kwestionowanym przez stronę jednoznacznie oświadczeniu woli z ... 2014r. Pominął przedłożone przez stronę dowody oraz nie dopełnił obowiązku rozważenia wpływu zarzutów i twierdzeń odwołania na ustalenie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych w szczególności czy i kiedy skarżąca (będąca rolnikiem) zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego, w rozumieniu obowiązujących przepisów prawa.

W tym kontekście należy ponownie podkreślić, że właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada podjęcie ich w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Należy wskazać, że na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. W pierwszej kolejności organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę, powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy; następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie, jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego. Uzasadnienie decyzji winno zawierać tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie - odnosząc się do szczegółowo przeanalizowanego stanu faktycznego w danej sprawie i winny być to odniesienia indywidualne - w każdej rozpoznanej sprawie - a nie tylko ogólnikowe odniesienia do tego typu spraw.

Jak już wspomniano rola sądu administracyjnego polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Brak stanowiska organu odwoławczego w zakresie przedłożonych wraz z odwołaniem dokumentów oraz podnoszonych okoliczności kwestionujących treść oraz rozumienie oświadczenia woli złożonego ... 2014r. nie pozwala Sądowi na kontrolę stanowiska organu odwoławczego w tym zakresie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.

Niezależnie od powyższego, analizując treść uzasadnień decyzji organów administracji obydwu instancji, należy podzielić zastrzeżenia skarżącej w zakresie naruszenia wynikającego z art. 9 K.p.a. obowiązku stosownego do okoliczności sprawy informowania strony o okolicznościach mających wpływ na orzeczenie o jej prawach. Uzasadnianie skarżonej decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 11 K.p.a. Powyższa wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak również decyzji pierwszoinstancyjnej, w okolicznościach niniejszej sprawy, może częściowo przyczyniać się do niewłaściwego rozumienia przez skarżącą pojęcia "zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego" przez rolnika w rozumieniu przepisów ustawy z dnia ... 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Z treści odwołania oraz skargi zdaje się bowiem wynikać, iż skarżąca utożsamia sam fakt zaprzestania osobistego prowadzenia działalności rolniczej, czy też wydzierżawienia nieruchomości, za równoznaczny z zaprzestaniem prowadzenia gospodarstwa rolnego czy też pracy na tym gospodarstwie - jako przesłanki wystarczającej dla uzyskania spornego świadczenia. Stanowisko to jest jednak błędne. Nieprawidłowe i sprzeczne z zasadami postępowania administracyjnego (art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 K.p.a.) jest jednak również stwierdzenie Kolegium ograniczające rolę organu administracji w postępowaniu w sprawie ustalenia i przyznani przedmiotowych świadczeń wobec rolników, wyłącznie do odebrania od rolnika oświadczenia o zaprzestaniu/ niezaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego.

Zwrócić należy uwagę, iż materialnoprawną podstawę orzekania przez organy administracji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014r. poz. 567), która określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 1).

Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zasiłek ten przysługuje w powyższej sytuacji

1) za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn.zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.;

2) od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.

W myśl przepisu art. 3 ust. 1 ustawy, w przypadku, gdy o zasiłek dla opiekuna ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników lub domownicy, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2013 r. poz. 1403, 1623 i 1650) świadczenie to przysługuje odpowiednio:

1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego;

2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym.

Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (ust. 2).

Ustawodawca określił, że postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna organ ustalający prawo do świadczeń pielęgnacyjnych wszczyna na wniosek osoby ubiegającej się o zasiłek dla opiekuna. Wniosek może być złożony nie później niż w terminie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy (art. 5 ust. 1 ustawy). Ustalając prawo do zasiłku dla opiekuna, organ, o którym mowa w ust. 1, może odebrać oświadczenie o spełnianiu warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., odpowiednio za okresy, o których mowa w art. 2 ust. 2 pkt 1, lub w dniu składania wniosku. Przy czym oświadczenie składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (art. 5 ust. 3 i 4).

W sprawach nieuregulowanych w ww. ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, z późn. zm) dotyczące świadczeń pielęgnacyjnych (art. 10 ust. 1).

Właściwa wykładnia i zastosowanie tych przepisów wymaga zatem sięgnięcia również do przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn.zm.) określających warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Warunki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego określał przede wszystkim przepis art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Stwierdzić w tym miejscu należy, iż niezasadny jest zarzut skargi, zgodnie z którym w sprawie podstawę do ustalenia prawa skarżącej do zasiłku dla opiekunów stanowił przepis art. 17b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten bowiem została dodany do ustawy o świadczeniach rodzinnych na mocy art. 17 pkt 4 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów dopiero z dniem 15 maja 2014r. Z pewnością nie mógł stanowić zatem podstawy przyznawania świadczeń pielęgnacyjnym według ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012r. W konsekwencji organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie mogły przepisu tego naruszyć.

W dalszej kolejności zwrócić należy uwagę, iż dla prawidłowego odkodowania normy prawnej stanowiącej podstawę uzyskania prawa do zasiłku dla opiekunów gdy ubiegają się o niego rolnicy, małżonkowie rolników lub domownicy, konieczne jest uwzględnienie przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2013 r. poz. 1403, 1623 i 1650). Podkreślenia wymaga także, iż ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, ani też ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje pojęcia "zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego" przez rolnika ani też zaprzestania wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym" w odniesieniu do małżonka rolnika lub domownika.

Wskazać przyjdzie, iż pojęcia "rolnika", "domownika", "działalności rolniczej" "gospodarstwa rolnego" definiują odpowiednio przepisy art. 6 pkt 1-4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Z kolei pojęciem "zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej" posłużył się ustawodawca w art. 28 ust. 4 tej ustawy w odniesieniu do emeryta lub rencisty. Z analizy powyższych norm prawnych nie wynika, wbrew sugestiom skarżącej, iżby o zaprzestaniu przez rolnika prowadzenia gospodarstwa rolnego miało stanowić wyłącznie zawarcie jakiejkolwiek pisemnej umowy dzierżawy (przekazującej częściowo tylko osobom trzecim władztwo nad gospodarstwem rolnym). Odpowiednio można wskazać, iż zgodnie z art. 28 ust. 4 pkt ww. ustawy uznaje się, że emeryt lub rencista zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej, jeżeli ani on, ani jego małżonek nie jest właścicielem (współwłaścicielem) lub posiadaczem gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów o podatku rolnym i nie prowadzi działu specjalnego, nie uwzględniając:

1) gruntów wydzierżawionych, na podstawie umowy pisemnej zawartej co najmniej na 10 lat i zgłoszonej do ewidencji gruntów i budynków, osobie niebędącej:

a) małżonkiem emeryta lub rencisty,

b) jego zstępnym lub pasierbem,

c) osobą pozostającą z emerytem lub rencistą we wspólnym gospodarstwie domowym,

d) małżonkiem osoby, o której mowa w lit. b lub c;

2) gruntów trwale wyłączonych z produkcji rolniczej na podstawie odrębnych przepisów, w tym zalesionych gruntów rolnych;

3) gruntów i działów specjalnych należących do małżonka, z którym emeryt lub rencista zawarł związek małżeński po ustaleniu prawa do emerytury lub renty rolniczej z ubezpieczenia;

4) własności (udziału we współwłasności) nieustalonej odpowiednimi dokumentami urzędowymi, jeżeli grunty będące przedmiotem tej własności (współwłasności) nie znajdują się w posiadaniu rolnika lub jego małżonka.

Nie oznacza to jednakże, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, że organy nie są uprawnione do prowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie czy rolnik zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego. Przesłanką przyznania rolnikowi przedmiotowego świadczenia, jest bowiem zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego, a nie fakt złożenia stosownego oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego. Oświadczenie to, składane pod rygorem odpowiedzialności karnej za składnie fałszywych zeznań, jest wyłącznie wymaganym przez ustawodawcę środkiem dowodowym, potwierdzającym faktyczne zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego. Oznacza to zatem, że rolnik może i powinien wykazywać stosownymi dowodami fakt zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego, np. gdy odmiennie od organu interpretuje kwestię zaprzestania prowadzenia gospodarstwa. Nadto wszakże złożenie tego oświadczenia, nie zwalnia organu od obowiązku ustaleniu stanu faktycznego, na podstawie wszechstronnej oceny całości zgromadzonego materiału dowodowego oraz np. okoliczności znanych organowi z urzędu.

Niezależnie od powyższego zwrócić należy jednak na dwie nie mniej istotne proceduralnie kwestie. Po pierwsze z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że strona jest obowiązana zawiadomić organ o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczenia. Pouczenie w tym zakresie znajduje się także na wniosku oraz druku oświadczenia złożonego w dniu ....2014r. W ocenie Sądu, brak jest podstaw do zawężania tego obowiązku tylko do poinformowania o zmianach niweczących prawo do świadczenia lub skutkujących niekorzystnie dla świadczeniobiorcy. Ustawodawca nie ograniczył wszakże stronie możliwości zmiany swego oświadczania woli w tym co do zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego w konkretnym okresie. W konsekwencji dopuszczalna jest zmiana treści złożonego wcześniej oświadczania woli, z zachowaniem tej samej formy czyli oświadczenia o świadomości odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywych zeznań. Nie można jednoznacznie wykluczyć, że w istocie pierwotne oświadczenie woli jest dotknięte wadą (tu odpowiednio regulacje art. 65, art. 82 i nast. Kodeksu cywilnego) bądź, zmieniły się okoliczności faktyczne czy też prawne w toku postępowania administracyjnego. Oświadczenie woli wnioskodawcy nie jest nieodwołalne, może zostać sprostowane, można także uchylić się od skutków prawnych oświadczenia woli, które zostało złożone wobec organu pod wpływem błędu tym bardziej, że postępowanie administracyjne jest w toku, do czasu wydania decyzji ostatecznej. Wszystkie te okoliczności winien w niniejszej sprawie rozważyć jednak organ odwoławczy, w czym sąd administracyjny właściwy wyłącznie do kontroli legalności jego rozstrzygnięć, nie może go zastąpić.

Na marginesie można jedynie wskazać, iż mimo, że jest zgłoszone z odwołaniem dokumenty mogą wskazywać na zmianę okoliczności faktycznych sprawy, to wnikliwa analiza treści odwołania oraz skargi, w tym porównanie zawartych w nich twierdzeń dotyczących okoliczności i znaczenia oświadczenia woli, poddaje w wątpliwość zasadność wskazanego w skardze zarzutu zmierzającego do wykazania, że w istocie skarżąca w dniu ... 2014r. oświadczyła, że zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego. Na obecnym etapie postępowania jest to bowiem sprzeczne z treścią tego oświadczenia. Nadto przedłożone dotychczas przez wnioskująca dowody nie potwierdzają zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego przed złożeniem tego oświadczenia. Przykładowo zwrócić należy uwagę, że z umowy dzierżawy z 2010r. (na 5 lat) wynikało wprost, że to skarżąca będzie pobierać dopłaty z Unii Europejskiej od wydzierżawionych gruntów rolnych, co jest okolicznością, którą organy mogą w prosty sposób ustalić.

Nie można jednakże wykluczyć, iż w okresie objętym regulacjami wskazanej ustawy, czy tez w pewnej części, skarżąca nie zaprzestała rzeczywiście prowadzenia gospodarstwa rolnego (aczkolwiek pozostaje to obecnie jedynie oświadczeniem strony, które nie swatało złożone w wymaganej przez ustawodawcę formie), przykładowo w okresie pomiędzy złożeniem oświadczenia wraz z wnioskiem (tj. ... 2014r.) a złożeniem odwołania od decyzji organu pierwszej instancji (... 2014r.). Gdyby zostało to potwierdzone, nie można wykluczyć, takiej zmiany okoliczności faktycznych i organ odwoławczy winien rozważyć czy i jaki wpływ ma to na utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, mógłby np. uzupełnić akt sprawy poprzez zobowiązanie strony do złożenia oświadczenia co do tych okoliczności precyzującego z jaką datą, czy też w jakim okresie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, i jaki to ma wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca zastrzegł termin do złożenia wniosku o przyznanie spornego świadczenia (art. 5 ust. 1 zd. 2).

Sam fakt złożenia oświadczenia, jak zasadnie podnosi strona nie zwalnia organów od obowiązku określonego w art. 7, 9 K.p.a., w tym od obowiązku ustalenia wnikliwie okoliczności danej sprawy, przykładowo skoro z treść oświadczenia ma istotne znaczenie dla ustalenia prawa do świadczenia organ winien ustalić, czy skarżąca właściwie rozumie treść składanego oświadczenia.

Po wtóre w sytuacji gdy zasiłek dla opiekunów przysługuje zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy

1) za okresy od dnia 1 lipca 2013r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012r.;

2) od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.

a ustalając prawo do zasiłku dla opiekuna, organ, o którym mowa w ust. 1, może odebrać oświadczenie o spełnianiu warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., odpowiednio za okresy, o których mowa w art. 2 ust. 2 pkt 1, lub w dniu składania wniosku, nie można wszakże wykluczyć w danej sprawie również i takich okoliczności, iż tylko w pewnym okresie rolnik spełniał lub od pewnego dopiero momentu spełnia przesłankę zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego.

Wskazać przyjdzie, że wprawdzie skarżąca w skardze zdaje się twierdzić, iż zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego wcześniej (nie podaje dokładnej daty), co miałoby wynikać z faktu wydzierżawienia gruntów na podstawie umowy dzierżawy z 2010r., jednakże jednocześnie z treści odwołania wynika istotna zmiana polegająca na tym, że w dniu ... 2014r. zawarła nową umowę dzierżawy gruntów rolnych na okres 10 lat, zgłosiła tę umowę do ewidencji gruntów i budynków ... 2014r., a jednocześnie oświadczyła, że została wykreślona z KRUS. Wskazanie na powyższe okoliczności obligowało organ odwoławczy do przeprowadzenia w tym zakresie stosownego postepowania i ustalenia, czy nawet w sytuacji, gdyby w dniu ... 2014r. oraz dacie wydawania decyzji organu pierwszej instancji skarżąca będąca rolnikiem faktycznie nie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego, stosownie do wymogów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, nie nastąpiła w późniejszym okresie zmiana stanu faktycznego, czyli zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego. To z kolei obligowało do odebrania od skarżącej aktualnego oświadczenia, z rygorem przewidzianym przez ustawodawcę a dalej rozważenia czy i jaki wpływ ma to na ustalenie prawa do przedmiotowego świadczenia, chociażby w części wnioskowanych okresów. Jak już wskazano postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a organy administracji publicznej orzekając zobowiązane są uwzględnić stan faktyczny i prawny w dacie rozpatrywania sprawy.

Stwierdzone naruszenia prawa procesowego dały Sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 239 pkt 1 lit. a P.p.s.a. skarżąca była zwolniona z mocy prawa z obowiązku ponoszenia kosztów sądowych.

Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy winien uwzględnić przedstawioną w niniejszym wyroku ocenę prawną i wskazania. Zgodnie z dyspozycją art. 6, 7 i 9 K.p.a., uwzględniając obowiązujący stan prawny oraz zgromadzony materiał dowodowy, organ wyjaśni stronie przesłanki uznania, że rolnik zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego, a następnie odbierze od strony wymagane ustawowo oświadczenie, czy i kiedy w okresach objętych regulacją ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, będąc rolnikiem, zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego. W przypadku zmiany złożonego w tym zakresie oświadczenia organ rozważy, czy i jaki wpływ będzie to miało na ustalenie prawa do wnioskowanego świadczenia, a także czy w okolicznościach sprawy będzie to wymagało zastosowania orzeczenia kasacyjnego (zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a.), czy też z ewentualnym zastosowaniem art. 136 K.p.a., możliwe będzie rozstrzygnięcie merytoryczne co do istoty sprawy. Uzasadnienie wydanej po rozpatrzeniu sprawy decyzji winno odpowiadać dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. także w zakresie oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz odniesienia się do zarzutów odwołania. Dopiero wówczas Sąd orzekający będzie władny dokonać prawidłowej kontroli zasadności rozstrzygnięcia organu drugiej instancji w razie jego zaskarżenia.