Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 987/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2005 nr 41 poz 398
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędziowie WSA Bronisław Szydło, Adam Lipiński, Protokolant Agnieszka Bieniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2009 r. sprawy ze skargi G.J. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (WAM) decyzją z [...] maja 2009 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w K. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] o odmowie przyznania G.J. prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w K.

Z ustaleń faktycznych organu wynika, że G.J. wystąpiła do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w K. o przyznanie jej w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, w którym mieszka nieprzerwanie od 1963 r. Z treści wystąpienia wynika, iż tytuł prawny do przedmiotowego lokalu mieszkalnego posiadała matka wnioskodawczyni F.H., która zmarła w dniu [...] października 2008 r.

Organ odmawiając przyznania prawa do zamieszkiwania w lokalu, odwołał się do treści art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym w sytuacji wyjątkowej, dyrektor oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Stwierdził, że ustawodawca nie precyzując jakie przypadki należy uznać za wyjątkowe, dał organowi możliwość badania każdorazowo czy przedstawiona przez wnioskodawcę sytuacja wyczerpuje przesłanki z tego przepisu.

Zdaniem organu, utrata tytułu prawnego do zamieszkiwania w lokalu zajmowanym od dłuższego czasu i brak innego mieszkania, choć stwarza trudną sytuację, nie jest sytuacją wyjątkową, gdyż jest to sytuacja często występująca.

Przyjęto, że wnioskodawczyni ma wystarczające środki na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, ponieważ dochód netto na członka rodziny w jej gospodarstwie domowym wynosi ponad [...] zł. Podkreślono, że zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych nie oznacza konieczności zakupu własnego mieszkania. Brak własnego lokum, czy też środków finansowych lub zdolności kredytowej z powodu niskich dochodów, które umożliwiłyby jego zakup, niewątpliwie stwarza trudną sytuację, ale jest to sytuacja często występująca i sama przez się nie należy do wyjątkowych. Jeżeli strony nie stać na zakup lokalu mieszkalnego na wolnym rynku, co nie jest wyjątkiem, może taki lokal wynająć.

Wojskowa Agencja Mieszkaniowa nie została powołana do zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych osób innych niż żołnierze zawodowi. Strona może wystąpić do właściwej gminy, do której zadań własnych należy gminne budownictwo mieszkaniowe. Zasady i formy ochrony praw lokatorów oraz zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy określa ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.).

W związku z tym, że znowelizowane przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej nakładają na Wojskową Agencję Mieszkaniową obowiązek zaspokajania potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych to, tym samym oznacza to, że zasób mieszkaniowy stanowiący mienie Skarbu Państwa, a pozostający w dyspozycji Agencji, przeznaczony jest na potrzeby żołnierzy zawodowych. Zatem ustawowym obowiązkiem Wojskowej Agencji Mieszkaniowej jest realizacja uprawnień żołnierzy pełniących zawodową służbę wojskową.

Interes żołnierzy zawodowych oczekujących na realizację swoich ustawowych uprawnień niewątpliwie góruje nad interesem innych osób. Z uwagi, na to, że w K. i miejscowościach pobliskich na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym oczekuje 450 żołnierzy zawodowych, w tym 288 posiadających członków rodziny, organ ma obowiązek w pierwszej kolejności realizować uprawnienia tej grupy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G.J. wniosła o uchylenie decyzji Prezesa WAM z dnia [...] maja 2009 r. jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM z dnia [...] kwietnia 2009 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmianę decyzji w całości.

Wnosząca skargę zarzuciła, że wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył ustawę o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej i przepisy k.p.a. Jej zdaniem, organ wprowadził dodatkową, nieustawową przesłankę przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu, w trybie art. 29 ustawy, w postaci posiadania wolnego zasobu mieszkaniowego w K.

W jej ocenie zachodzą przesłanki do przyznania jej prawa do lokalu ze względu na szczególnie trudną sytuację życiową. Powołała się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2008 r., sygn. akt OSK 1519/07 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 316/07.

W uzasadnieniu skargi podała, że organ nie uwzględnił faktu, że skarżąca i jej mąż nie mają żadnego innego tytułu prawnego do lokalu, czy nieruchomości. Podała, że nie pracuje ze względu na wiek i stan zdrowia oraz przedstawiła na tę okoliczność zaświadczenie o stanie zdrowia z dnia [...] czerwca 2009 r. Wskazała, że zarobki jej męża wynoszą [...] zł. Syn nie pozostaje z nią we wspólnym gospodarstwie domowym. Osiągany dochód nie pozwala jej nie tylko na zakup, ale i wynajęcie lokalu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do załączonego do skargi zaświadczenia o stanie zdrowia wskazał, że skarżąca w postępowaniu administracyjnym nie podnosiła tej okoliczności. Zdaniem organu, powołanie się przez skarżącą na orzeczenia sądów administracyjnych jest wybiórcze i tendencyjne.

G.J. w piśmie procesowym z dnia 28 lipca 2009 r. wyjaśniła, że zaświadczenie o stanie zdrowia doręczyła dopiero na etapie skargi, gdyż organ wcześniej nie wzywał jej do tego. Wezwania kierowane do niej w toku postępowania administracyjnego dotyczyły jedynie stanu posiadania i dochodów.

Podała, że jej ojciec był żołnierzem. Po rozwodzie rodziców matce skarżącej przyznano prawo do korzystania z lokalu. Matka lokal zajmowała przez 30 lat i zwracała się do organu o wyjaśnienie, czy decyzja wydana w tym przedmiocie stanowi tytuł prawny do lokalu. W odpowiedzi udzielono jej informacji, że korzysta z mieszkania na zasadach najmu na czas nieoznaczony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie - wobec zawartego w skardze żądania dokonania przez Sąd zmiany zaskarżonej decyzji - wyjaśnić trzeba, że sąd administracyjny nie jest władny do wydawania wyroków reformatoryjnych, bowiem nie posiada kompetencji do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy w zastępstwie właściwych do tego organów administracji publicznej. Innymi słowy, sąd, jak wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sprawuje kontrolę administracji publicznej poprzez badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, co prowadzić może do jej uchylenia w przypadku zasadności skargi, a więc w razie stwierdzenia, że decyzja narusza - w sposób określony przepisami art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - prawo materialne lub proceduralne. Natomiast sąd nie przyznaje uprawnień jak też ich nie pozbawia.

Rozpatrywana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przesłanką materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia jest przepis art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej.

Z użytego sformułowania "może wydać" wynika, iż podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ decyzyjny posiada swobodę działania i możliwość wyboru określonego załatwienia sprawy. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest zatem ograniczona. Sąd może badać tylko, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych.

Zarówno Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej jak i organ I instancji, wydając w sprawie decyzje, dopuścili się naruszenia powyższych reguł procesowych, tj. art. 7, 77, 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że w świetle ustalonego stanu faktycznego nie zachodzi sytuacja wyjątkowa, umożliwiająca przyznanie skarżącej prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w K. w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.

Na zaistnienie sytuacji wyjątkowej ma wpływ szereg okoliczności, które łącząc się ze sobą tworzą wyjątkowość. I właśnie w takim znaczeniu w rozpoznawanej sprawie należało oceniać przesłanki z art. 29 powołanej ustawy, a nie analizować odrębnie poszczególnych faktów.

W wydanym rozstrzygnięciu organ nie określił jednoznacznie, ani statusu prawnego matki skarżącej do przedmiotowego lokalu, a w konsekwencji też charakteru uprawnień samej skarżącej do przebywania w tym lokalu. W szczególności nie wyjaśniono jaki wpływ na sytuację mieszkaniową skarżącej wywołuje decyzja Komendanta Garnizonu K. z dnia [...] stycznia 1978 r. nr [...], w której stwierdzono, że jej matka jako osoba nieposiadająca prawa do kwatery wojskowej podlega przekwaterowaniu do lokalu zastępczego. Decyzją tą, w związku z brakiem możliwości przydzielenia lokalu, przyznano jej tymczasowe użytkowanie dotychczas zajmowanego lokalu nr [...] przy ul. [...] w K. Jak wynika z załączonych do skargi kserokopii dokumentów, matka skarżącej zwracała się do wojskowych organów mieszkaniowych o uregulowanie prawa do lokalu. W odpowiedzi na wystąpienie, Dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w K. pismem z dnia [...] sierpnia 2003 r. poinformował ją, że wyżej powołana decyzja z dnia [...] stycznia 1978 r. nr [...] jest najmem zawartym na czas nieoznaczony w rozumieniu art. 85 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 56 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 20, poz. 787).

Skoro skarżąca czerpała uprawnienia do zamieszkiwania w tym lokalu od uprawnień matki, którą organ zapewniał, że korzysta z przedmiotowego lokalu na zasadzie umowy na czas nieokreślony, to w takiej sytuacji, skarżąca mogła być niewątpliwie zdezorientowana, co do swoich aktualnych i przyszłych uprawnień mieszkaniowych. W zaistniałych warunkach zatem należało rozważyć, czy nie zakwalifikować tej sytuacji jako wyjątkowej w rozumieniu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.

Na obecną sytuację mieszkaniową G.J. ma przecież wpływ fakt, że przez wiele lat, nie przyznawano matce przysługującego jej lokalu zamiennego. Okoliczność ta powinna być wzięta pod uwagę, łącznie z jej sytuacją finansową i brakiem możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, a także okresem zamieszkania w lokalu (ponad 45 lat).

Ponadto nie można wykluczyć, że w okolicznościach konkretnej sprawy ta wyjątkowość będzie występowała nie tylko po stronie wnioskodawcy, ale także Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Nastąpi to w sytuacji, gdy dany lokal z uwagi na wyjątkową sytuację osobistą jest niezbędny osobie ubiegającej się o prawo zamieszkania i jednocześnie nie jest niezbędny dla zakwaterowania żołnierzy zawodowych czy innych potrzeb Sił Zbrojnych. Wskazywany w zaskarżonej decyzji argument, że przedmiotowy lokal jest niezbędny na potrzeby żołnierzy zawodowych jest ogólnikowy i nieprzekonywujący, skoro wcześniej (od 1978 r.) lokalu tego, właśnie ze względu na potrzeby żołnierzy, nie zwolniono i nie przekwaterowano matki skarżącej do lokalu zastępczego.

Reasumując, właśnie wyżej wymieniony zespół okoliczności należy - w ocenie Sądu - poddać ocenie z punktu widzenia sytuacji wyjątkowej, o której mowa w art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. W wydanej decyzji organ do tych argumentów nie odniósł się, czym naruszył również art. 107 § 3 k.p.a.

Decyzja, wydana w ramach uznania administracyjnego, powinna zawierać wnikliwe, rzetelne ustalenia stanu faktycznego, jak i pełną analizę stanu prawnego łącznie z uwzględnieniem jej skutków prawnych dla strony. Wymogów tych zaskarżona decyzja nie spełnia.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości Sąd orzekł, na podstawie art. 152 tej ustawy.