Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1535/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 w związku z art. 28 K.p.a.
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.) del. WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2109/12 w sprawie ze skargi Z. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2109/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, skargę oddalił.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

M. N. wniósł wniosek o przeprowadzenie kontroli legalności decyzji wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Poznaniu w dniu [...] listopada 1995 r., znak: [...], udzielającej K. i M. P., H. P. i J. S. pozwolenia na budowę gabinetu okulistycznego i chirurgii plastycznej, z częścią mieszkalną oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki na działkach o nr ew. [...] i [...], położonej w K. przy ul. [...]. Na podstawie tego wniosku zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W dniu 17 listopada 2005 r. M. N. stawił się w Wielkopolskim Urzędzie Wojewódzkim oraz oświadczył, że w dniu 24 października złożył wniosek o stwierdzenie legalności warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] października 1995 r. wydanych przez Wójta Gminy Rokietnica. W związku w powyższym Wojewoda Wielkopolski postanowieniem datowanym w dniu [...] października 2005 r. (omyłkowo zamiast listopada wpisano październik), jednakże nadanym [...] listopada 2005 r., znak: [...], zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim było zbadanie legalności decyzji o warunkach zabudowy. W dniu [...] września 2011 r. Wojewoda Wielkopolski postanowił podjąć postępowanie, ze względu na uzyskane informacje o wydanym rozstrzygnięciu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu. Na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego zażalenie wniósł Mieczysław Pecold. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Wojewoda Wielkopolski po otrzymaniu akt sprawy zawiadomił strony w dniu 21 marca 2012 r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 104 § 1, art. 105 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 umorzył w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Poznaniu [...] listopada 1995 r., znak: [...], udzielającej K. i M. P., H. P. i J. S., pozwolenia na budowę gabinetu okulistycznego i chirurgii plastycznej, z częścią mieszkalną oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki na działkach o nr ew. [...] i [...], położonej w K. przy ul. [...].

Organ I instancyjny w uzasadnieniu stwierdził, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek Z. N., który jest właścicielem działki o nr [...] ob. [...], gm. Rokietnica. Badana decyzja pozwolenia na budowę odnosiła się do działki [...] i [...] ob. [...], gm. Rokietnica. Działka Z. N. jest oddzielona od działek obejmujących przedmiotową inwestycję działką o nr ew. [...], stanowiącą drogę dojazdową – ul. [...], która nie jest własnością Wnioskodawcy. Wojewoda Wielkopolski w trakcie wszczętego postępowania ponownie zbadał czy stosownie do art. 28 k.p.a. Z. N. przysługiwał status strony w przedmiotowym postępowaniu o pozwolenie na budowę, a co za tym idzie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności. Kwestionowana decyzja pozwolenia na budowę zdaniem organu obejmuje budowę budynku z gabinetami okulistycznymi i chirurgii plastycznej, częścią mieszkalną oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki. W swoich pismach Wnioskodawca opisuje uciążliwości związane z funkcjonowaniem przedmiotowego obiektu – m.in. brak miejsc postojowych, hałas i emisja spalin. Z zatwierdzonego planu zagospodarowania terenu organ stwierdził, że wraz z budynkiem zaplanowano odpowiednie miejsca parkingowe, a droga dojazdowa do przedmiotowych działek jest drogą publiczną, do której dostęp jest ogólnodostępny a korzystać z niej mogą wszyscy. W konsekwencji występowanie powyższych uciążliwości należy uznać za wskazanie interesu faktycznego, a nie jako interesu prawnego. Bowiem zdaniem organu oddziaływanie obiektu objętego pozwoleniem na budowę nie spowoduje takich uciążliwości w tym emisji spalin i hałasu w jakikolwiek sposób oddziałujący na nieruchomość Z. N.. Ponadto Wnioskodawca przywoływał we swoich pismach złamanie art. 5 Prawa budowlanego. W dniu wydania decyzji mający następujące brzmienie: 1. Obiekt budowlany należy projektować, budować i utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający:

1) bezpieczeństwo ludzi i mienia,

2) ochronę środowiska,

3) ochronę zdrowia i życia ludzi przed skutkami stosowanych procesów technologicznych w obiektach będących zakładami pracy,

4) ochronę dóbr kultury,

5) warunki zdrowotne oraz niezbędne warunki do korzystania z obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne, a w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich,

6) racjonalne wykorzystanie energii,

7) warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, a w szczególności w zakresie: oświetlenia, zaopatrzenia w wodę, ogrzewania, wentylacji, łączności, ochrony przeciwpożarowej oraz usuwania ścieków i odpadów,

8) ochronę ludności zgodnie z wymaganiami obrony cywilnej, określonymi odrębnymi przepisami,

9) ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich.

2. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w ust. 1 pkt 9, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie dostępu do drogi publicznej,

2) ochronę przed pozbawieniem:

3) możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności,

4) dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi,

5) ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie,

6) ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby.

Jak stwierdził organ w decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. stosownie do postanowień art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, tylko w sytuacjach tam określonych może mieć miejsce ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich (wyrok NSA z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1069/97, Lex 66962). Biorąc powyższe pod uwagę oraz charakter inwestycji jak i zatwierdzony plan zagospodarowania terenu organ I instancji stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie ograniczała Z. N. dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, czy też dostępu do światła dziennego. Ponadto nie powodowałaby uciążliwości wywoływanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, czy też zanieczyszczenia powietrza, wody lub gleby, które byłyby wytwarzane ponad normalne użytkowanie ul. [...] oraz działek sąsiednich. Hałas czy też zanieczyszczenie powietrza opisane przez wnioskodawcę wynikają z korzystania tejże działki o nr ew. [...] jako drogi. Fakt zwiększenia ruchu drogowego będzie miał miejsca w sytuacji każdorazowego wybudowania obiektu budowlanego mającego dostęp do drogi publicznej. Jednakże biorąc pod uwagę zaplanowane parkingi, projekt zagospodarowania terenu oraz charakter prowadzonej tam działalności, uciążliwości powstałe w wyniku danego budynku w postaci m.in. hałasu i zanieczyszczenia powietrza nie byłyby wytwarzane ponad przyjęte standardy. Zdaniem organu obiektu nie spowodowałoby powstania uciążliwości, które wynikałyby ponad normalne użytkowanie działek budowlanych. Zatem organ uznał, że Z. N. na podstawie powyższego przepisu nie może zostać uznany za stronę postępowania, gdyż jak wyżej uzasadniono nie posiada on interesu prawnego związanego z ww. art. 5 Prawa budowlanego.

Organ I instancyjny ustosunkowując się do zarzutu złamania § 12 § 18 i 19 warunków technicznych stwierdził, że w myśl § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.) usytuowanie budynku na działce budowlanej powinno być dostosowane do linii i gabarytów zabudowy, określonych w planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zapewniać zachowanie odległości między budynkami i urządzeniami terenowymi oraz odległości budynku i urządzeń terenowych od granic działki i od zabudowy na działkach sąsiednich, określonych w rozporządzeniu, a także w przepisach odrębnych i szczególnych, w tym sanitarnych i o ochronie przeciwpożarowej. Porównując decyzję o warunkach zabudowy i jej załącznikiem w postaci mapy, na podstawie której wydano decyzję pozwolenia na budowę, z zatwierdzonym planem zagospodarowania terenu organ stwierdził, że pozwolenie na budowę wydano zgodnie z powyższym przepisem oraz pozostałymi zapisami § 12 warunków technicznych. Ponadto stosownie do § 18 warunków technicznych w projekcie zagospodarowania terenu zaplanowano miejsca postojowe. Fakt zaprojektowania tychże miejsc na działce sąsiedniej nie ma znaczenia, gdyż jest własnością inwestora oraz obydwie działki stanowią funkcjonalną całość. Ponadto powyższe miejsca postojowe zaprojektowano zgodnie z postanowieniami § 19 warunków technicznych. W pismach podniesiono również naruszenie art. 3 § 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który w dniu wydania decyzji miał następujące brzmienie: w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Jak wyżej wykazano Z. N. nie posiadał, w dniu wydania decyzji, interesu prawnego, który wskazywałby na konieczność uznania go za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwolenie na budowę. Ponadto należy zauważyć, że postępowanie dotyczące decyzji o warunkach zabudowy jest postępowaniem oddzielnym w stosunku do postępowania o pozwolenie na budowę i charakteryzują je inne przepisy prawa. W konsekwencji organy oddzielnie badają krąg osób, którym przysługuje status strony w danym postępowaniu. Nieuzasadnione jest także wskazanie przez Wnioskodawcę braku zastosowania przez organ administracji rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 22 stycznia 1993 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 8, poz. 42), gdyż biorąc pod uwagę załączone do akt sprawy mapy, droga przeciwpożarowa spełnia kryteria określone w tym akcie prawnym. Ponadto większość zarzutów podniesionych w pismach pełnomocników Z. N. odnosi się w ocenie organu I instancyjnego do decyzji o warunkach zabudowy, której na marginesie w dniu [...] kwietnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. (sygn. [...]) stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy Rokietnica udzielającej warunków zabudowy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (sygn. akt: IV SA/Po 550/11). W myśl art. 145 § 1 pkt 8 w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Dlatego też biorą powyższe pod uwagę, organ uznał, że Z. N. nie przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu o pozwolenie na budowę, oraz że w trakcie niniejszego postępowania nie wykazał on swojego interesu prawnego, a jedynie wskazał na interes faktyczny.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu odwołania Z. N. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], umarzającą wszczęte na wniosek Z. N. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Poznaniu z dnia [...] listopada 1995 r. nr [...]; zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. i M. P., H. P. i J. S. pozwolenia na budowę budynku z gabinetami okulistycznym i chirurgii plastycznej, częścią mieszkalną oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki, na działkach o nr ew. [...] i [...] zlokalizowanych przy ulicy [...] w K..

Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Szamotułach wynika, że Z. N. jest właścicielem działki nr ewid. [...]. Działka ta jest oddzielona od terenu na którym zlokalizowana jest kwestionowana inwestycja działką nr [...] – ulicą [...]. Projektowany budynek o wysokości w miejscu najwyższej krawędzi ok. 7,3 m (widok elewacji frontowej, rys. nr 7 i 8) zlokalizowany jest w odległości ok. 12 m od granicy działki nr [...] oraz ok. 20 m od znajdującego się na tej działce budynku mieszkalnego. Natomiast pokrywa bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe znajduje się w odległości ok. 11 m od granicy nieruchomości wnioskodawcy oraz w odległości ok. 19 m od znajdującego się na niej budynku. Przewidziane na działce nr [...] miejsca postojowe znajdują się w odległości ok. 16 m od granicy działki wnioskodawcy oraz ok. 29 m od znajdującego się na działce nr [...] budynku. Omawiana inwestycja zdaniem organu odwoławczego nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości Z. N., w szczególności wynikających z § 12 (usytuowanie budynków względem granicy działki), § 13 i 57 (oświetlenie i nasłonecznienie), § 19 (odległość miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien budynku mieszkalnego), § 36 (odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników na nieczystości ciekłe od granic działki, okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 270 i nast. (odległości między budynkami ze względu na ochronę przeciwpożarową), rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 według stanu na dzień [...] listopada 1995 r.).

W ocenie organu nie istnieje przepis prawa materialnego, który mógłby w okolicznościach sprawy stać się podstawą do uznania, że Z. N. posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w wysuniętym przez siebie żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Poznaniu z dnia [...] listopada 1995 r. nr [...].

Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny.

Ponadto organ odwoławczy podkreślił w uzasadnieniu decyzji, że regulacja art. 5 ma charakter zasady ogólnej Prawa budowlanego, skonkretyzowanej innymi przepisami ustawy – Prawo budowlane i przepisami wykonawczymi do tej ustawy. Podnoszone przez wnioskodawcę argumenty takie jak zwiększone natężenie ruchu pojazdów i ludzi na ulicy [...] spowodowane świadczeniem usług medycznych należą do sfery interesu faktycznego, który nie jest tożsamy z interesem prawnym. Interes faktyczny oznacza bowiem, że dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa. Interes faktyczny, pomimo że jest istotny dla zainteresowanych, nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania zarówno w świetle art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Ustalenie że na danej nieruchomości odczuwalne będą skutki funkcjonowania inwestycji, np. związane z emisją hałasu nie oznacza jeszcze, że nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 w powiązaniu z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

W odniesieniu do treści odwołania organ stwierdził, że z uwagi na fakt, że ww. decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Poznaniu z dnia [...] listopada 1995 r. zapadła przez wejściem w życie regulacji zawartej w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, przymiot strony wnioskodawcy należy ocenić z uwzględnieniem art. 28 k.p.a. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wszedł bowiem w życie dopiero z dniem 11 lipca 2003 r. (został dodany ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718).

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zasługują na uwzględnienie podnoszone przez odwołującego się zarzuty naruszenia przez Wojewodę Wielkopolskiego art. 7, 75, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. – organ wojewódzki przeprowadził postępowanie wyjaśniające zgodnie z zasadami ustanowionymi w powyższych przepisach oraz należycie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji powody podjętego rozstrzygnięcia.

Z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawcy i formalny charakter podjętego rozstrzygnięcia, za bezprzedmiotowe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał rozpatrywanie podnoszonych przez Z. N. zarzutów merytorycznych dotyczących decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Poznaniu z dnia [...] listopada 1995 r. nr [...].

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Rozpoznając sprawę Sąd podkreślił, że podstawową kwestią w sprawie jest kwestia legitymacji skarżącego jako strony postępowania. Organy odmówiły skarżącemu przymiotu strony i odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Ustalając krąg stron w postępowaniu nieważnościowym powinien organ ustalić adresata decyzji oraz zasadniczo podmioty, które brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją będącą przedmiotem postępowania. Nadto organ winien ustalić, czy osoba, która żąda wszczęcia postępowania (a nie była wymieniona wśród adresatów decyzji) ma w tym interes prawny lub czy skutki stwierdzenia nieważności będą miały wpływ na powstanie obowiązku po stronie żądającego. Z powyższego wynika, że punktem odniesienia dla określenia kręgu stron w postępowaniu nieważnościonym są podmioty, które brały udział w postępowaniu zwykłym w związku z ich interesem prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji ostatecznej. Ponadto, organ administracyjny w postępowaniu nieważnościowym winien rozważyć przymiot strony podmiotu żądającego wszczęcia postępowaniu w oparciu o art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Z tych względów, krąg stron biorących udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie zawsze pokrywa się z kręgiem podmiotów biorących udział w postępowaniu zwykłym. Organy nadzorcze rozpoznają bowiem nową sprawę w stosunku do załatwionej decyzją stanowiącą przedmiot postępowania nadzorczego. Organ administracyjny, chcąc prawidłowo ustalić uprawnienie do wzruszenia decyzji ostatecznej winien dokonać nie tylko analizy formalnej strony legitymacji wnioskodawcy, ale przede wszystkim zbadania tej legitymacji w kontekście przepisów prawa materialnego, które były postawą decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Badania takiego należy dokonać szczególnie wówczas, kiedy żądanie składa podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zwykłym, lecz uważa się za uprawnionego do kwestionowania decyzji. Taka okoliczność wystąpiła w sprawie, ponieważ jak wynika z akt sprawy, wnioskodawca nie brał udziału w postępowaniu, natomiast złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji.

Ponadto, przy ustalaniu kręgu podmiotów w postępowaniu nieważnościowym na gruncie Prawa budowlanego może zrodzić się dodatkowy problem. Jak wyżej wskazano, interes prawny strony postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest związany ściśle z prawem materialnym, z którego wywodzi się legitymację do bycia stroną takiego postępowania. Na gruncie jednak przepisów Prawa budowlanego może powstać zagadnienie, według jakich przepisów prawa materialnego, jeśli uległy one zmianie, należy taką legitymację ustalać. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest to, że organ wydaje decyzję na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie orzekania. Na podstawie tych przepisów następuje też ocena interesu prawnego stron postępowania. Przedmiotem postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym. Ewentualna przesłanka powodująca stwierdzenie nieważności tej decyzji musi istnieć w dacie jej wydania. Badaniu w postępowaniu nadzorczym podlega zatem zgodność z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wydawania decyzji w postępowaniu zwykłym. Jeżeli z przepisów obowiązujących w dacie wydawania decyzji wynikała legitymacja stron w postępowaniu zwyczajnym, a prawidłowość zastosowania tych właśnie przepisów podlega obecnie ocenie organu nadzoru, to późniejsza zmiana prawa materialnego pozostaje bez wpływu na uprawnienia ówczesnych stron do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy Sąd zauważył, że organy administracji publicznej prawidłowo oparły swoje rozważania zarówno na przepisie art. 28 kpa w odniesieniu do oceny przymiotu strony postępowania nieważnościowego, jak i na przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.). Uwzględniona też treść art. 5 Prawa budowlanego w wersji obowiązującej na datę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W sprawie skarżący swoje prawo wywodzi z sąsiedztwa z inwestycją objętą decyzją o pozwoleniu na budowę, wskazując na pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości. Takie też sformułowanie interesu prawnego wnioskodawcy w postępowaniu nieważnościowym podlegało ocenie organów, w oparciu o przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie wydania decyzji w postępowaniu zwykłym.

Ocena dokonana przez organ jest prawidłowa i z tego względu została podzielona przez Sąd. Jest ona potwierdzona zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie.

Prawidłowo organ ustalił, że zgodnie z odpisem księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Szamotułach, Z. N. jest właścicielem działki nr ewid. [...]. Działka ta jest oddzielona od terenu, na którym zlokalizowana jest kwestionowana inwestycja działką nr [...] – ulicą [...].

Projektowany budynek o wysokości w miejscu najwyższej krawędzi ok. 7,3 m (widok elewacji frontowej, rys. nr 7 i 8) zlokalizowany jest w odległości ok. 12 m od granicy działki nr [...] oraz ok. 20 m od znajdującego się na tej działce budynku mieszkalnego. Natomiast pokrywa bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekle znajduje się w odległości ok. 11 m od granicy nieruchomości wnioskodawcy oraz w odległości ok. 19 m od znajdującego się na niej budynku. Przewidziane na działce nr [...] miejsca postojowe znajdują się w odległości ok. 16 m od granicy działki wnioskodawcy oraz ok. 29 m od znajdującego się na działce nr [...] budynku.

Omawiana inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości Z. N., w szczególności wynikających z § 12 (usytuowanie budynków względem granicy działki), § 13 i 57 (oświetlenie i nasłonecznienie), § 19 (odległość miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien budynku mieszkalnego), § 36 (odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników na nieczystości ciekłe od granic działki, okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 270 i nast. (odległości między budynkami ze względu na ochronę przeciwpożarową), rozporządzenia wykonawczego Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r.

Prawidłowo też organ uznał, że zaplanowane parkingi, projekt zagospodarowania terenu, charakter prowadzonej tam działalności, zwiększony ruch na ulicy i związana z nim emisja hałasu nie dają podstaw do uznania wnioskodawcy za stronę. Bowiem tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie wynikają z przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania podmiotu za stronę w tym postępowaniu. Osoba taka ma interes faktyczny, a nie interes prawny.

Słusznie organ uznał, że nie istnieją przepisy prawa materialnego dające podstawę do uznania interesu prawnego skarżącego.

Powoływanie się przez skarżącego w skardze na uprawnienia właścicielskie i art. 140 i 144 kodeksu cywilnego nie dają podstaw do uznania oddziaływania inwestycji na jego nieruchomość. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie graniczy on z działką, na której poprowadzono inwestycję. Rozdziela go droga.

W sprawie Sąd nie stwierdził, aby organy niewłaściwie przeprowadziły postępowanie dowodowe naruszając art. 7, 75, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. Nie doszło też wbrew twierdzeniom skarżącego do naruszenia art. 28 k.p.a. ani art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Obowiązywała wersja Prawa budowlanego na datę wydania zaskarżonej decyzji. Ustalenie, że skarżący nie ma interesu prawnego w sprawie powodowało, że nie może być on stroną postępowania w przedmiotowej sprawie. Zatem słusznie organ uznał, że postępowanie w sprawie należy umorzyć wobec braku przymiotu strony w myśl art. 105 § 1 k.p.a. Brak przymiotu strony oznacza bezprzedmiotowość postępowania. Oznacza to brak możliwości kontynuowania postępowania i badania decyzji o pozwoleniu na budowę w kontekście jej zgodności z prawem. Nieuzasadnione są zarzuty kasacyjne dotyczące naruszeń prawa związanych z oceną decyzji o pozwoleniu na budowę co do jej zgodności z prawem. Było to poza zakresem badania organu wobec braku przymiotu strony postępowania nieważnościowego w osobie wnioskodawcy.

W tych warunkach Sąd uznał, że organy nie dopuściły się naruszeń przepisów postępowania w sposób mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy, ani przepisów prawa materialnego w sposób wpływający na wynik sprawy.

Wobec powyższego Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

Z. N. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę oparł na naruszeniu przepisów postępowania i naruszeniu przepisów prawa materialnego.

Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieodniesie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przez Sąd I instancji, do zarzutów naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego:

1) art. 7, 75, 77, 80, i 107 § 3 k.p.a.,

2) art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane,

3) art. 35 ust. 1 pkt 1 a/, b/ i c/ ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane,

4) §12 i § 18 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

5) § 6 i § 11 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 22 stycznia 1993 r. w sprawie szczegółowych zasad przeciwpożarowego zaopatrzenia wodnego, ratownictwa technicznego, chemicznego i ekologicznego oraz warunków, którym powinny odpowiadać drogi pożarowe,

oraz poprzez niedokładne i niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego a przez to przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, w szczególności w zakresie ograniczeń w zagospodarowaniu oraz możliwości swobodnego korzystania z nieruchomości należącej do skarżącego, powstałych na skutek powstania przedmiotowej inwestycji a ponadto brak właściwego wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonego wyroku;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego sygn. [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. pomimo naruszenia przez organy administracyjne następujących przepisów:

1) art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane poprzez uznanie, że decyzja wydana przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Poznaniu w dniu [...] listopada 1995 r., znak [...] dotycząca działek nr [...] i [...] wydana została na podstawie ważnej decyzji o warunkach zabudowy, a projekt budowlany spełnia wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu,

2) art. 35 ust. 1 pkt 1 a/, b/ i c/ ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane poprzez uznanie, że projekt zagospodarowania działek nr [...] i [...] jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisami techniczno-budowlanymi,

3) § 12 ust. 1 i § 18 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez uznanie, że usytuowanie i gabaryty budynku jak i ilość miejsc postojowych są dostosowane do gabarytów zabudowy określonych w planie miejscowym gminy Rokietnica oraz decyzji o warunkach zabudowy,

4) § 6 i § 11 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 22 stycznia 1993 r. w sprawie szczegółowych zasad przeciwpożarowego zaopatrzenia wodnego, ratownictwa technicznego, chemicznego i ekologicznego oraz warunków, którym powinny odpowiadać drogi pożarowe, poprzez uznanie, że ulica [...] spełnia kryteria dla drogi pożarowej określone w tym akcie prawnym,

5) art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą administracyjną, co znajduje swój wyraz w lakonicznej, niejasnej treści i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji a także brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w konsekwencji czego przyjęto niewłaściwe ustalenia, w myśl których decyzja z dnia [...] listopada 1995 r. nie narusza rażąco prawa, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na poczynienie takich ustaleń oraz poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r.

Drugą podstawą skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia prawa materialnego:

1. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegając na uznaniu, że Z. N. nie przysługują prawa strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę oraz w postępowaniu prowadzonym przed organami administracyjnymi w niniejszej sprawie,

2. art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżący nie miał interesu prawnego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Na tych podstawach wnosił o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji celem uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanej w dniu [...] czerwca 2012 r., w sprawie o sygn. [...] w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Wielkopolskiego znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. w całości i stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Poznaniu z dnia [...] listopada 1995 r. znak: [...];

2. zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uwzględnienie skargi Z. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r., w sprawie o sygn. [...] w całości i uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody Wielkopolskiego znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. w całości i stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Poznaniu z dnia [...] listopada 1995 r. znak: [...] z uwagi na okoliczności wskazane w niniejszej skardze;

3. zasądzenie na rzecz skarżącego od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zwrotu kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię. Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej w zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy wskazać na zakres rozpoznania sprawy sadowoadministracyjnej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zakres ten został wyznaczony przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2012 r. znak [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] kwietnia 2012 r. znak [...], umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownictwa Urzędu Rejonowego w Poznaniu z [...] listopada 1995 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. i M. P., H. P. i J. S. pozwolenia na budowę budynku z gabinetami okulistycznymi i chirurgii plastycznej, częścią mieszkalną oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki, na działkach o nr ew. [...] i [...] zlokalizowanych przy ulicy [...] w Kobylnicach. Podstawą umorzenia postępowania było ustalenie, że żądający wszczęcia tego postępowania Z. N. nie jest stroną. Tak ograniczony przedmiot rozstrzygnięcia do ustalenia legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w sprawie, przy ustaleniu braku legitymacji wyłączał dopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia wystąpienia przesłanek, których wystąpienie dawałoby podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Poznaniu z [...] listopada 1995 r. nr [...]. Tylko żądanie wszczęcia postępowania przez stronę daje podstawy do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji. Podmiot niemający legitymacji do żądania wszczęcia postępowania nie może zatem zarzucać naruszenia przepisów prawa. W konsekwencji takiego zakresu rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji powoduje, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania wyliczonych w pierwszej podstawie skargi kasacyjnej. Sąd nie mógł objąć kontrolą decyzji Kierownik Urzędu Rejonowego w Poznaniu z [...] listopada 1995 r. nr [...] w zakresie zgodności z art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1a/, b/, c/ ustawy z dnia 7 lipca 1995 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414) oraz powołanych przepisów § 12, § 18 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwie z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46) oraz § 6 i § 11 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 22 stycznia 1993 r. w sprawie szczegółowych zasad przeciwpożarowego zaopatrzenia wodnego, ratownictwa technicznego, chemicznego i ekologicznego oraz warunków, którym powinny odpowiadać drogi pożarowe (Dz.U. Nr 8, poz. 42).

Tym samym nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 i 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 i art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skoro co do wystąpienia przesłanek nieważności nie było prowadzone postępowanie z powodu niedopuszczalności podmiotowej.

Nie jest zasadny zarzut w zakresie objętym rozpoznaniem sprawy, zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Przyznanie jednostce statusu strony wyznaczone jest przesłanką materialnoprawną – przesłanką interesu (obowiązku) prawnego. Podstawą ustalenia interesu prawnego są przepisy administracyjnego prawa materialnego. przepisy prawa cywilnego stanowią podstawę tylko w takim zakresie, w jakim pozostają w związku z regulacją prawa administracyjnego. Organy rozpoznające żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Poznaniu z [...] listopada 1995 r. w toku postępowania podjęły czynności ustalenia interesu prawnego Z. N. przy zastosowaniu art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności. Dokonały zasadnej kwalifikacji charakteru interesu, jako interesu faktycznego. Podniesione zarzuty dotyczące szeregu utrudnień dla otoczenia dotyczą interesu faktycznego a nie interesu prawnego rozumianego jako naruszenie konkretnych norm przyznających ochronę osobie trzeciej. Nie zostały naruszone warunki techniczne w przedmiocie zachowania odległości, nie podważono wadliwości ustaleń w zakresie prawidłowości obliczeń tzw. "linijki słońca" oraz zaciemnienia. Podnoszone utrudnienia co do zwiększenia ruchu, większej trudności w parkowaniu, rodzaju przeznaczenia obiektu, jego wymiarów nie dają podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego. Nie został zatem też naruszony art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, który stanowi "stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy prawo budowlane: "Ilekroć w ustawie jest mowa o: obszarze oddziaływania obiektu – należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". Sąd poddał ocenie ustalenia w tym zakresie w przedmiocie ograniczenia w zagospodarowaniu terenu będącego własności Z. N., a ustalenia te nie zostały podważone, ograniczając się do naruszenia przepisów prawa przy udzieleniu pozwolenia, które zasadnie może podnosić podmiot będący stroną postępowania.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.