Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 970/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i  lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 17
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska, Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska (spr.), Protokolant Specjalista Agnieszka Janecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Przedsiębiorstwa A Sp. z o.o. w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Przedsiębiorstwa A Sp. z o.o. w K. na rzecz skarżącego kwotę 200 zł ( słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 16 czerwca 2016 r. M.H. (dalej: strona lub skarżący) zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej do Przedsiębiorstwa A w K. (dalej organ lub Spółka) w zakresie realizacji zamówienia publicznego dotyczącego zadania pn. "Rozbudowa Zakładu [...] w K. przy ul. [...]. Etap 1: Modernizacja instalacji [...]", ogłoszonego w Dz. U. Unii Europejskiej pod nr [...] w postaci: 1) wniosków materiałowych dotyczących rur napowietrzających i odprowadzających odcieki z instalacji, 2) zatwierdzeń ww. wniosków materiałowych dokonanych przez zamawiającego, 3) udzielenia odpowiedzi, czy oferta wykonawcy realizującego ww. zadanie zawierała rozwiązanie równoważne.

Decyzją z dnia [...]r., nr [...] organ odmówił udostępnienia powyższej informacji publicznej wskazując, że wniosek dotyczy realizacji zamówienia, zgodnie z umową z wykonawcą, której integralną częścią jest oferta. Wykonawca, na etapie składania oferty, zastrzegł jej część oznaczoną jako "opis techniczny" jako tajemnicę przedsiębiorstwa. Przedmiotem opisu technicznego jest między innymi system odprowadzania odcieków z instalacji. Wnioski materiałowe i ich zatwierdzenia, których udostępnienia domaga się strona mają dotyczyć rur napowietrznych i odprowadzających odcieki z instalacji, a zatem dotyczą informacji zastrzeżonych jako poufne. Udzielenie informacji podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz. U. z 2015 r., poz. 2058; dalej ustawa). W sprawie została wypełniona zarówno przesłanka formalna odmowy (przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności), jak i materialna (zastrzeżone informacje dotyczą kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy na rynku - dotyczą danych technicznych i technologicznych, zatem jako takie mają wartość gospodarczą). W ocenie organu nie było również możliwe – bez naruszenia tajemnicy przedsiębiorcy - udzielenie odpowiedzi na pytanie nr 3, bowiem dotyczyło ono części tajnej oferty. Jeżeli zastrzeżeniem została objęta całość informacji technicznej, to niedopuszczalne jest ujawnienie jakichkolwiek informacji objętych zastrzeżeniem poufności, których ujawnienie nawet w sposób pośredni mogłoby prowadzić do naruszenia tajemnicy przedsiębiorcy.

W dalszej części uzasadnienia decyzji Spółka wskazała, że ma wątpliwości dotyczące tego, czy żądana informacja, jest w istocie informacją publiczną. Organ podniósł, że jest co prawda spółką komunalną jednak oprócz działalności

o charakterze użyteczności publicznej prowadzi również szeroką działalność gospodarczą o charakterze komercyjnym. Organ wskazał, że postępowanie

o wyłonienie wykonawcy wyżej opisanego zadania było prowadzone według przepisów ustawy – Prawo zamówień publicznych. Jednak w myśl uchwały Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt KIO/KD 9/15, Spółka nie podlegała tym przepisom, co oznacza, że nie miała obowiązku stosowania się do tych przepisów oraz, że ww. zamówienie nie miało charakteru publicznego. Jedynie z ostrożności, mając na uwadze stopień skomplikowania procedury udzielenia zamówienia, Spółka jeszcze przed wydaniem powyższego orzeczenia, rozpoczęła przygotowania do przetargu w trybie przepisów o zamówieniach publicznych i w takiej formule przetarg został ogłoszony oraz przeprowadzony – ale nie było to obligatoryjne. W ocenie organu żądane informacje dotyczą zatem realizacji umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy dwoma przedsiębiorcami. Realizacja takiej umowy przez Spółkę, która nie jest podmiotem prawa publicznego, objęta jest ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa. W końcowej części uzasadnienia organ uznał, że wniosek strony nie dotyczył informacji publicznej bowiem Spółka nie posiada statusu podmiotu publicznego, a żądane przez stronę informacje nie dotyczą realizacji zadań publicznych i nie zostały wytworzone na zlecenie organów administracji publicznej.

Pismem z dnia 19 lipca 2016 r. strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy żądając uchylenia decyzji organu w całości oraz udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem.

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] organ utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...]r. W uzasadnieniu odniósł się do zarzutów podniesionych przez stronę w sposób następujący.

Odnośnie zarzutu niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, wobec braku dokonania ustaleń wymaganych dla oceny, czy informacje, o których udostępnienie wniesiono stanowią tajemnice przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy, organ przybliżył okoliczności dokonanego przez wykonawcę zastrzeżenia. Wskazał, że mimo iż wniosek formalnie nie dotyczył ujawnienia zastrzeżonej części oferty, to ujawnienie wniosków materiałowych prowadziłoby do ujawnienia danych technicznych objętych zastrzeżeniem. Podał, że wniosek materiałowy to wniosek o zatwierdzenie konkretnych materiałów, jakich zamierza użyć wykonawca do realizacji zamówienia. Na ogół wskazuje się w nim rodzaj materiału, producenta i dane techniczne materiału. Załącza się deklaracje techniczne, atesty, DTR-ki, karty techniczne, certyfikaty, aprobaty, instrukcje i inne dokumenty. Celem wniosku jest uzyskanie ostatecznej aprobaty zamawiającego oraz inspektora nadzoru przed dokonaniem zamówienia bądź zastosowania materiału lub urządzenia, którego wniosek dotyczy. Dlatego te wnioski zawierają informacje określające parametry techniczne materiałów i urządzeń. Z tego powodu istnieje ścisły związek pomiędzy treścią oferty i treścią wniosków materiałowych. Zastrzeżenie na etapie oferty danych technicznych (też dotyczących rur napowietrznych i odprowadzających odcieki z instalacji) pozwala na logiczny wniosek, że wykonawca zamierzał zachować jako poufne dane techniczne dotyczące stosowanej technologii – bez względu na to, czy zostały zawarte w ofercie, czy w dokumentach na etapie realizacji inwestycji. Objęcie poufnością części technicznej oferty oznacza, że dane te – w warunkach silnej konkurencji - mają wartość gospodarczą. Te same powody odmowy udostępnienia organ wskazał w zakresie zatwierdzeń wniosków materiałowych podając, że zatwierdzenie polega na umieszczeniu odpowiedniej adnotacji na wniosku materiałowym. Organ zauważył, że w toku rozpoznawania wniosku zwrócił się do wykonawcy z zapytaniem, czy zastrzeżenie dotyczy także danych zawartych we wnioskach materiałowych i otrzymał odpowiedź twierdzącą - motywowaną również przypomnieniem, że wykonawca zawarł zastrzeżenie w sporządzonym dla potrzeb budowy przedmiotowej instalacji "projekcie technologicznym – uzupełniającym".

Odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że informacje, o których udostępnienie wniesiono nie mają charakteru informacji publicznej, organ podkreślił, że podstawą odmowy nie było przyjęcie, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej – a jedynie wyrażono wątpliwości co do ich charakteru. W tym zakresie podtrzymano argumentację zamieszczoną w decyzji z dnia [...]r.; podnosząc, że Spółka nie jest podmiotem prawa publicznego, a więc informacje, którymi dysponuje nie mają charakteru informacji publicznych.

Odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy poprzez jego niezastosowanie podczas, gdy Spółka jest osobą prawną samorządu terytorialnego (tzw. gminną osobą prawną) organ wywiódł, że skoro w ocenie KIO Spółka nie ma obowiązku stosowania ustawy o zamówieniach publicznych i nie jest podmiotem publicznym w rozumieniu Prawa zamówień publicznych, to chociaż w przedmiotowym postępowaniu zastosowano tę ustawę, to zamówienie nie miało charakteru zamówienia publicznego, a informacje związane z realizacją zawartej w ten sposób umowy nie stały się informacjami o charakterze publicznym.

Co do zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy poprzez jego niezastosowanie podczas, gdy Spółka wykonuje zadania publiczne oraz jest osobą prawną, w której jednostka samorządu terytorialnego (Gmina K.) ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (posiada 100% udziałów w kapitale zakładowym) organ ponownie odwołał się do uchwały KIO wskazując, że Spółka nie jest podmiotem prawa publicznego, w związku z czym nie wykonuje zadań publicznych. Na poparcie prezentowanego ibidem stanowiska wskazano na realia rynkowe, w których aktualnie funkcjonuje Spółka, zarówno w aspekcie zapisów aktu przekształcenia, jak i realiów prawnych dotyczących obszaru działalności stanowiącej jej działalność podstawową. Zakwestionowano stanowisko strony jakoby Spółka zasadniczą działalność realizowała jako jedyny w regionie RIPOK, opisując urządzenie rynku w tym zakresie.

Odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 5 ust. 2 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że odpowiedź na pytanie: czy oferta wykonawcy realizującego zadanie zawierała rozwiązania równoważne?, polega ograniczeniu ze względu na tajemnice przedsiębiorcy; organ stwierdził, że odpowiedź na to pytanie nie jest możliwa bez naruszenia tajemnicy przedsiębiorcy, ponieważ dotyczyło ono tajnej części oferty i zaoferowanego rozwiązania technicznego i technologicznego. Jeżeli zastrzeżono całość informacji technicznej, to niedopuszczalne jest udzielenie jakiejkolwiek informacji objętej zastrzeżeniem, gdyż mogłoby to w sposób pośredni prowadzić do naruszenia tajemnicy przedsiębiorcy.

Odnośnie zarzutu naruszenia prawa procesowego – art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy polegającego na niewskazaniu faktów, które uznano za udowodnione, dowodów, na których się oparto oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej, a w szczególności wobec skonstruowania ogólnikowego i abstrakcyjnego uzasadnienia decyzji i braku wykazania logicznego i prawnego związku między zakresem ograniczenia dostępu do informacji publicznej a zakresem wniosku i pojęciem informacji publicznej, organ stwierdził, że przepisy k.p.a. znajdują w sprawie jedynie odpowiednie zastosowanie, wskazał na elementy niezbędne dla uznania, że pismo ma walor decyzji i wyspecyfikował dowody, na których oparł rozstrzygnięcie. Końcowo podał, że za udowodnione uznał, że wykonawca zastrzegł żądane przez stronę informacje oraz że te informacje spełniają wymóg zakwalifikowania ich jako stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, 3) orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku, 4) rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym.

Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj.:

1) art. 5 ust. 2 ustawy w zw. z art. 8 ust. 3 i art. 197 ust. 1 ustawy – Prawo zamówień publicznych w zw. z art. 45 § 1 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skutkiem objęcia oferty złożonej w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa jest związanie tą klauzulą zamawiającego w postępowaniu z wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy skutkiem objęcia takiej oferty klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa jest związanie tą klauzulą orzekających w sprawie o udostępnienie informacji publicznej organów oraz sądu administracyjnego jedynie w sytuacji, gdy nadanie tej klauzuli było przedmiotem faktycznej kontroli w trybie Prawa zamówień publicznych i zagadnienie to zostało rozstrzygnięte prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego zapadłym w następstwie rozpoznania skargi o jakiej mowa w art. 198a ust. 1 Prawa zamówień publicznych, względnie orzeczenia Krajowej Izby Odwoławczej, co do którego sąd powszechny stwierdził wykonalność;

2) art. 5 ust. 2 ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dostęp do informacji publicznej objętej wnioskiem skarżącego podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, podczas gdy informacje objęte przedmiotowym wnioskiem nie posiadają wartości technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub gospodarczej i w związku z tym podlegają udostępnieniu w trybie ww. ustawy;

3) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit f, art. 6 ust. 1 pkt. 5 lit. c oraz lit. d ustawy przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że informacje,

o udostępnienie których wniesiono nie mają charakteru informacji publicznej, podczas gdy dotyczą one sposobu wydatkowania środków publicznych osoby prawnej samorządu terytorialnego, która wykonuje zadania publiczne, a Gmina K. posiada 100% udziałów w jej kapitale zakładowym;

4) art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy przez jego niezastosowanie podczas, gdy Spółka jest osobą prawną samorządu terytorialnego;

5) art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy przez jego niezastosowanie podczas, gdy Spółka wykonuje zadania publiczne oraz jest osobą prawną, w której 100% udziałów (pozycję dominującą) posiada jednostka samorządu terytorialnego – Gmina K.

W uzasadnieniu skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przywołał argumenty potwierdzające zasadność wniesionej skargi, zbieżne co do istoty z argumentami podniesionymi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nadto wskazał, że organ nie wykazał nawet potencjalnej możliwości wystąpienia jakichkolwiek negatywnych konsekwencji, na które mógłby zostać narażony przedsiębiorca, gdyby ujawniono żądane informacje. Nie wykazał, że udostępnienie żądanych informacji publicznych w tak znacznie ograniczonym zakresie zagraża interesom przedsiębiorcy w kontekście prawa do zachowania tajemnicy przedsiębiorstwa. Skarżący stwierdził, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ nie wykazało żadnych okoliczności zorientowanych na wykazanie, jaki interes, czy tez obszar działalności chroni podmiot dokonujący zastrzeżenia i jak mogłaby się zmienić jego sytuacja w przypadku ujawnienia tych informacji. Ponadto skarżący wywodził na okoliczność zakresu żądania, który nie obejmuje informacji decydujących o atrakcyjności technologii (zastosowana automatyka, oprogramowanie komputerowe, sposoby pomiaru wilgotności powietrza, jego temperatury, zastosowane algorytmy, aparatura i urządzenia) lecz jedynie informacje pozwalające na stwierdzenie, czy wykonawca złożył ofertę zgodną z SIWZ w sytuacji, gdy parametr średnicy rur był wymogiem postawionym wykonawcom – jednakże z możliwością złożenia oferty równoważnej.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wniosek o odrzucenie skargi motywował: 1) faktem, iż skarga nie została podpisana, 2) wniesieniem skargi przeciwko Zarządowi Przedsiębiorstwa A Sp. z o.o. w K., który – w ocenie organu – nie posiada legitymacji procesowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Wniosek o oddalenie skargi uzasadniony został argumentacją co do istoty podtrzymującą dotychczasowe stanowisko organu i jego motywy prezentowane w obydwu decyzjach. Powołano się również na dorobek judykatury. Stanowisko poszerzono poprzez odniesienie się do zarzutów zawartych w skardze, które na wcześniejszych etapach postępowania nie były przez skarżącego artykułowane. W tym zakresie w szczególności pełnomocnik podkreślił bezzasadność pierwszego z zarzutów wykazując, że przyjęcie tezy skarżącego prowadziłoby do fikcyjności klauzuli poufności.

Nadto pełnomocnik wskazał, że chociaż wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie dotyczył formalnie ujawnienia zastrzeżonej części oferty wykonawcy, jednak ujawnienie wniosków materiałowych, o które wnosi skarżący, oznaczałoby ujawnienie danych technicznych i technologicznych, co do których wykonawca podjął działania celem zachowania ich poufności. Pełnomocnik podniósł również, że dla zachowania poufności danych zastrzeżonych jako tajemnica przedsiębiorstwa nie jest konieczne wykazanie, że informacje te posiadają dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą – jeżeli mają charakter informacji technicznych, technologicznych lub organizacyjnych (a w analizowanej sprawie mają taki charakter), lecz wystarczające jest aby informacje te były znane ograniczonemu kręgowi osób (w niniejszej sprawie przesłanka ta została spełniona), fakt związania tych informacji z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością (co w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości) oraz, że przedsiębiorca podjął wystarczające środki ochrony celem zachowania ich poufności. Wywiódł, że w okolicznościach sprawy przedmiotem ochrony jest szeroko pojęty pomysł techniczno-technologiczny – konkretne rozwiązanie w zakresie modernizacji linii technologicznej, na które składa się między innymi system odprowadzania odcieków z instalacji przy użyciu rur napowietrznych i odprowadzających odcieki, a więc pewne poufne know-how, polegające na umiejętności wykonania ww. systemu. Chodzi zatem o całokształt wiadomości, czyli fachowej wiedzy oraz doświadczeń w zakresie wymienionej technologii, o pakiet informacji praktycznych służących realizacji zadania, wynikających z wiedzy i doświadczenia wykonawcy. Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko, iż nie było podstaw do udostępnienia informacji publicznej również i z tego powodu, iż część informacji, którymi dysponuje Spółka nie ma charakteru informacji publicznej, gdyż żądane informacje nie dotyczyły majątku Spółki lecz procesu inwestycyjnego; a majątek nie jest związany z realizacją zadań publicznych.

Na rozprawie pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko i żądania zawarte w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne dotyczy m.in. decyzji administracyjnych, a więc także decyzji wydawanych na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 powołanej już wcześniej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej W myśl art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżona decyzja.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Zaskarżona została decyzja odmawiająca udostępnienia informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy; z tym jeszcze zastrzeżeniem, iż organ dodatkowo zakwestionował kwalifikację żądanej informacji jako informacji publicznej. Organ domagał się odrzucenia skargi; lub ewentualnie jej oddalenia.

Mając na względzie to najdalej idące żądanie Sąd w pierwszej kolejności stwierdza, że nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi. Żądanie jest niezasadne, po pierwsze z tego powodu, że w toku postępowania sądowego skarga została podpisana. Po drugie, chybiony jest zarzut braku legitymacji procesowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym Zarządu Spółki. Sąd wyjaśnia, że zredagowana przepisem art. 25 ustawy p.p.s.a. zdolność sądowa dotyczy wyłącznie zdolności sądowej skarżących i uczestników postępowania na prawach strony. Nie dotyczy natomiast organów, które mają zdolność sądową w postępowaniu administracyjnym, co wynika z treści art. 32 ustawy p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Przy ocenie zdolności sądowej podmiotu, który odmówił udostępnienia informacji publicznej należy uwzględnić materialną specyfikę postępowania toczącego się z wniosku skarżącego w trybie przepisów ustawy. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy określa katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, wśród których obok organów administracji publicznej są również podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne oraz osoby prawne o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy. Przedsiębiorstwo A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. jest spółką prawa handlowego, a więc osobą prawną. Przekładając ustawowe sformułowanie na taki podmiot zobowiązany, jakim jest spółka handlowa, podmiotem ją reprezentującym jest zarząd spółki. Zatem na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej Sąd uznał za dopuszczalne takie określenie podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Nie było zatem podstaw do odrzucenia skargi z tego powodu, że skarga jest wymierzona przeciwko zarządowi Spółki (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2136/14 oraz postanowienie NSA z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I OZ 811/13; publikowane Internecie w Centralnej Bazie Orzecznictwa Sądów Administracyjnych – CBOSA – ten publikator będzie właściwy również w przypadku kolejnych odwołań się do dorobku judykatury – chyba, że zostanie powołany wprost odmienny publikator).

Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powyżej wskazanych kryteriów Sąd stwierdza, że narusza ona przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji.

Podstawę materialnoprawną skarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 16 w związku z art. 17 ustawy. Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (ust. 2). Art. 5 ust. 2 ustawy stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Natomiast zgodnie z art. 17 ustawy do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (ust. 2).

W związku z kwestionowaniem przez Spółkę kwalifikacji żądanej informacji jako informacji publicznej w pierwszej kolejności odnieść się trzeba do tej kwestii. Podzielenie bowiem poglądu organu wymusiłoby zmianę zasad oceny zaskarżonej decyzji. Zatem należało ocenić, czy żądanie skarżącego zawarte w piśmie z dnia 16 czerwca 2016 r. dotyczy informacji, stanowiących informację publiczną w rozumieniu ustawy, jak również to, czy A Sp. z o.o. w K. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji. W tym fragmencie wywodu Sąd odwoła się w odpowiedniej części do poglądów prezentowanych w nieprawomocnym wyroku tutejszego Sądu z dnia 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt IV SAB/Gl 108/16 wydanym w stosunku do tej samej Spółki, która nie udzieliła – innemu podmiotowi niż skarżący – informacji publicznej dotyczącej tego samego zadania (żądano informacji dotyczących między innymi wniosków materiałowych). Odwołanie się do poglądów prezentowanych w przywołanym wyroku jest uzasadnione również ze względu na zbieżność argumentacji organu dotyczącej statusu Spółki oraz kwalifikacji żądanej informacji, którą Spółka posłużyła się w obydwu sprawach. Informacyjnie jedynie wskazać trzeba, że w przywołanym wyroku Sąd dopatrzył się bezczynności Spółki.

Zajmując stanowisko wobec wskazanych spornych zagadnień należy na wstępie zwrócić uwagę, że krąg podmiotów zobligowanych do udzielenia informacji publicznej, wskazany został w art. 4 ust. 1 ustawy i nie jest on ograniczony wyłącznie do podmiotów mieszczących się w pojęciu administracji w sensie organizacyjnym, a obejmuje również podmioty mieszczące się w pojęciu administracji w sensie funkcjonalnym. Z mocy tego przepisu, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są bowiem nie tylko władze publiczne, ale również inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5).

Z materiałów przedstawionych Sądowi wynika, że Spółka jest spółką powstałą w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą A w K., której założycielem i jedynym udziałowcem jest Miasto K. Tym samym Spółka ta należy do podmiotów zobowiązanych na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej dlatego, że jest osobą prawną, w której Miasto K. ma pozycję dominującą. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy wiąże bowiem pozycję dominującą jednostek samorządu terytorialnego ze strukturą kapitałową spółki. Już spełnienie tylko tej przesłanki czyni Spółkę podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, bowiem wskazany wyżej przepis nie wymaga łącznego istnienia wszystkich wymienionych w nim przesłanek. Tym samym uznać należało, że Spółka jako osoba prawna spełnia przesłanki określone w części drugiej powołanego art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy.

Jednocześnie w ocenie Sądu Spółka nie należy do katalogu podmiotów przedstawionego w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy wyłącznie ze względu na to, że jest osobą prawną, w której jednostka samorządu terytorialnego ma pozycję dominującą, ale również dlatego, że wykonuje zadania publiczne oraz dysponuje majątkiem publicznym. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 1608/14 interpretując zawarte w tym przepisie pojęcie podmiotu realizującego zadania publiczne uznał, że do zadań publicznych należą zadania postawione przed przedsiębiorstwami komunalnymi. Kwestia zaliczenia przedsiębiorstw komunalnych do kategorii podmiotów wykonujących "zadania publiczne", które to pojęcie użyte zostało w art. 4 ustawy, ma znaczenie szersze od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP. Jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to stanowią one zadania publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. A skoro tak, to bez względu na to, czy przedsiębiorstwo komunalne wykonuje zadania w formie prawnej zakładu budżetowego jednostki samorządu terytorialnego, czy też w formie spółki kapitałowej, mieści się ona w pojęciu podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446) w celu wykonywania zadań, gmina może tworzyć jednostki organizacyjne. Formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 573). Zgodnie zaś z art. 1 ust. 2 tej ustawy gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. W myśl art. 2 ww. ustawy gospodarka komunalna, może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Przepis art. 9 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że zadaniami własnymi gminy są zadania użyteczności publicznej. Te zaś, określone zostały w art. 7 ust. 1 ww. ustawy. Gospodarka odpadami komunalnymi znajduje się w katalogu zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 3). Realizacja przez spółkę obowiązku obciążającego ustawowo jednostkę samorządu terytorialnego jest wykonywaniem zadania publicznego.

Jak wynika z KRS przedmiotem działalności Spółki jest m. in. [...]. Spółka wykonuje zatem zadania o charakterze użyteczności publicznej należące do zadań własnych gminy wymienionych w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Powołanie przez Miasto K. Spółki w celu wykonywania usług odbioru i zagospodarowania odpadów, a więc zadań mieszczących się w zadaniach przypisanych do kompetencji samorządu gminnego oraz zlecenie wykonywania tych usług przez Miasto spowodowało, że Spółka w tym zakresie wykonuje zadania publiczne i w konsekwencji należy do podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej w trybie ustawy (z uwzględnieniem przewidzianych w tej ustawie ograniczeń tego dostępu). Ponadto w katalogu podmiotów określonym w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy zamieszczono także podmioty, które dysponują majątkiem publicznym. Status własnościowy Spółki (100% udziałów Miasta) powoduje, że Spółka ta posiada i gospodaruje majątkiem publicznym w zakresie zadań, do realizacji których została utworzona. Zgodnie zaś z art. 43 ustawy o samorządzie gminnym mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Sytuacja Spółki odpowiada zatem definicji "dysponowanie majątkiem publicznym" pozwalającej na zaliczenie Spółki także i z tego powodu do podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. W tej zaś sytuacji majątek, którym dysponuje Spółka oraz sposób gospodarowania nim, dopóki organ samorządu terytorialnego jest jedynym udziałowcem, powinien podlegać, jeśli idzie o informację publiczną, takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru jak majątek będący własnością samorządu terytorialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2011 r., I OSK 1464/11). Powyższe stanowisko znajduje swoje uzasadnienie również w treści art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c i d ustawy, w świetle którego udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku publicznym, w tym o majątku osób prawnych samorządu terytorialnego i majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem m.in. jednostek samorządu terytorialnego, a nadto informacja o dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty te mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych oraz dysponowania tymi dochodami i sposobie pokrywania strat.

W świetle powyższego należało stwierdzić, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy). Informacje o udostępnienie których zwrócił się skarżący, a dotyczące dokumentów związanych z realizacją inwestycji Rozbudowa Zakładu [...] w K., związane są z wykonywaniem zadań publicznych przez spółkę, której właścicielem jest jednostka samorządu terytorialnego oraz dysponowaniem majątkiem publicznym przekazanym przez tą jednostkę, a tym samym dotyczą spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Innymi słowy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. W orzecznictwie za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. (por. np. wyrok NSA z dnia 25.03.2014 r.; sygn. akt I OSK 2352/13). Przy czym można w tym miejscu wskazać, że pojęcia informacji publicznej nie można odnosić wyłącznie do dokumentów urzędowych. Pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. To ostatnie pojęcie jest znacznie szersze. Znaczenie ma zatem nie to czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów kodeksu karnego, lecz przede wszystkim to czy zawiera on informację publiczną. Przykładowo umowy cywilne nie stanowią dokumentów urzędowych. Pomimo tego, jeżeli dokumenty takie zawierają informację publiczną i o ile w grę nie wchodzą określone ograniczenia, to służyć będzie do nich dostęp na podstawie przepisów omawianej ustawy. Kryterium uzyskania dostępu do dokumentu jest zatem jedynie istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji, a nie jego kwalifikacja jako dokumentu urzędowego.

W tej sytuacji wobec zaktualizowania się podmiotowych i przedmiotowych przesłanek zastosowania ustawy do wniosku skarżącego z dnia 16 czerwca 2016 r. irrelewantne prawnie stało się rozważanie zasadności stosowania w tej sytuacji przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tj.: Dz. U. z 2015 r., poz. 2164).

W tym stanie rzeczy konieczne a zarazem możliwe jest przejście do oceny zasadności odmowy udzielenia żądanej informacji publicznej.

Uznanie danej informacji za informację publiczną nie oznacza jeszcze automatycznie, że staje się ona jawna. Art. 61 § 3 Konstytucji RP dopuszcza możliwość ograniczenia dostępu do pewnych rodzajów informacji publicznej ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób oraz podmiotów gospodarczych, a także ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Przepis ten koreluje z treścią art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia mogą być ustanawiane wyłącznie w drodze ustawowej i jedynie wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Rozwinięciem tej regulacji jest art. 5 ust. 1 ustawy stanowiący że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przy jego odkodowaniu odnieść się jeszcze trzeba do art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), który stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne lub organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje mające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Nie ulega wątpliwości, że aby skutecznie wywieść uprawnienie do odmowy udostępnienia informacji publicznej z powodu tajemnicy przedsiębiorstwa, nie jest wystarczające samo powołanie się na tę instytucję. Orzecznictwo, jak również doktryna stoi na stanowisku, że podmiot gospodarujący informacją powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji i to na nim ciąży obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 343/13). Według wykładni Sądu Najwyższego dokonanej w wyroku z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt V CSK 444/06, tajemnicą przedsiębiorcy "są nieujawnione wiadomości, informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.". Niezbędne zatem jest w każdej sprawie wskazanie czego konkretnie tajemnica przedsiębiorstwa ma dotyczyć; które konkretnie fragmenty żądanych zagadnień, pytań czy dokumentów są tajemnicą.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 511/13, na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji.

Dokonując rozróżnienia tajemnicy przedsiębiorstwa i tajemnicy przedsiębiorcy wskazuje się, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Natomiast tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Stąd też, tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań.

Przesłanka formalna tajemnicy przedsiębiorcy wyraża się zatem w zamanifestowaniu woli konkretnego przedsiębiorcy do utajnienia danych informacji. Z kolei przesłanka materialna polega na tym, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej. Z tych względów, uzasadnienie decyzji odmawiającej na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Brak, ogólność lub pozorność takiej argumentacji świadczy o wymagającym uchylenia decyzji naruszeniu formalnym art. 107 § 1 i 3 k.p.a., jednak już jej nietrafność stanowi uchybienie merytoryczne i oznacza naruszenie przez organ art. 5 ust. 2 ustawy.

Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że organ urządził akta sprawy w sposób w znacznym zakresie uniemożliwiający Sądowi kontrolę legalności jego działania. Brak bowiem w aktach zarówno elementów oferty i innych dokumentów ("opis techniczny", "projekt technologiczny – uzupełniający"), co do których wykonawca wyraził wolę utajnienia. Brak również dokumentów, których ujawnienia żądał skarżący (wnioski materiałowe dotyczące rur napowietrzających i odprowadzających odcieki z instalacji, zatwierdzenia ww. wniosków materiałowych dokonane przez zamawiającego). Brak także dokumentów umożliwiających odpowiedź na pytanie, czy oferta wykonawcy zawierała rozwiązanie równoważne. Na podstawie akt można jedynie stwierdzić, że wykonawca podjął kroki mające na celu objęcie klauzulą poufności dokumentów, co do których organ stwierdził, że zastrzeżenie zostało złożone, określonych jako "opis techniczny" oraz "projekt technologiczny – uzupełniający". Nie są to dokumenty identyczne z dokumentami zawierającymi żądane informacje publiczne. Zgodzić się można z organem, że typowe wnioski materiałowe i ich zatwierdzenia mogą zawierać informacje objęte zastrzeżeniem wykonawcy zamieszczone w opisie technicznym czy projekcie technologicznym opracowanym dla konkretnej inwestycji. Czy tak było w rzeczywistości, tego Sąd stwierdzić stanowczo nie może ponieważ akta nie zawierają żadnego elementu pozwalającego na dokonanie oceny. Z tego względu nawet istnienie przesłanki formalnej nie zostało przez organ wykazane.

Z tych samych względów nie jest możliwe stwierdzenie, czy w sprawie występuje przesłanka materialna związana z oceną zasadności wyłączenia żądanej informacji publicznej w zakresie przedmiotowych wniosków materiałowych i ich zatwierdzeń.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela i przyjmuje za własny pogląd prezentowany w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 113/15 (LEX nr 2142137): "Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p.) ma charakter wyjątku od zasady i nie może być wykładane rozszerzająco. Przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być wyjaśnione oraz omówione wyczerpująco i precyzyjnie. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. Kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna, a w związku z tym musi być prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13). W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwia temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia danej informacji publicznej" (por. też wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2143/13 czy z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 511/13).

W tym miejscu trzeba wyjaśnić, że przedstawienie sądowi administracyjnemu dokumentów niezbędnych dla merytorycznej oceny nie oznacza, że dokumenty te zostaną udostępnione do wglądu także stronie skarżącej w ramach prawa przeglądania akt sprawy w sądzie. W przypadku, w którym istota sporu sprowadza się do odmowy udostępnienia konkretnych dokumentów (w ramach żądania udostępnienia informacji publicznej), dokumenty takie nie podlegają udostępnieniu zainteresowanemu w trakcie postępowania sądowego. W przeciwnym razie sądowa kontrola byłaby w istocie zbędna w sensie faktycznym (zainteresowany uzyskałby bowiem dostęp do dokumentów przed rozstrzygnięciem zasadności swojej skargi). Aby zapobiec takim sytuacjom, organ przekazując utajnioną dokumentację do sądu administracyjnego, powinien zastrzec, iż zawiera ona dane objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, co do których nastąpiła odmowa ich udostępnienia w drodze decyzji administracyjnej (np. poprzez umieszczenie tych dokumentów w odrębnej, należycie opisanej kopercie).

W sytuacji, gdy organ utajnił przed Sądem kluczową dokumentację pozwalającą na dokonanie oceny zasadności odmowy w zakresie udostępnienia wniosków materiałowych i ich zatwierdzeń, twierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji nie mają żadnego odniesienia do przedłożonego materiału dowodowego. Jednocześnie stopień ogólności twierdzeń zamieszczonych w uzasadnieniu wskazuje, że nie spełnia ono standardów wyznaczonych normą art. 107 § 3 k.p.a. ("Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa").

Twierdzenie, że: 1) zazwyczaj we wnioskach materiałowych wskazuje się rodzaj materiału, producenta i dane techniczne materiału, 2) załącza się deklaracje techniczne, atesty, DTR-ki, karty techniczne, certyfikaty, aprobaty, instrukcje i inne dokumenty, 3) celem wniosku jest uzyskanie ostatecznej aprobaty zamawiającego oraz inspektora nadzoru przed dokonaniem zamówienia bądź zastosowania materiału lub urządzenia, którego wniosek dotyczy – nie jest kwestionowane przez Sąd. Jednakże celem uzasadnienia decyzji jest odniesienie się do okoliczności konkretnej indywidualnej sprawy, rozstrzygniętej tą decyzją i wyjaśnienie powodów, dla których organ orzekł w określony sposób. Dopiero więc stwierdzenie (w sposób nie naruszający poufności), co znalazło się w żądanych wnioskach materiałowych (w korelacji do treści oferty) – a nie, co mogło czy powinno się w nich znaleźć – poparte przedłożonymi Sądowi dokumentami źródłowymi, dawałoby podstawę do oceny legalności rozstrzygnięcia. Spółka ograniczyła się w tym zakresie do twierdzenia, że przedmiotem opisu technicznego był między innymi system odprowadzania odcieków z instalacji oraz że wnioski materiałowe i ich zatwierdzenia dotyczyły rur napowietrzających i odprowadzających odcieki z instalacji – co trudno uznać za wystarczającą indywidualizację w sytuacji, gdy de facto oznacza to powtórzenie znacznej części treści wniosku.

Z tych samych powodów nie jest wystarczające stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji, że na ogół zatwierdzenie wniosków materiałowych zamieszcza się na egzemplarzach wniosków, które zawierają odpowiednie rubryki. Z tego twierdzenia nie wynika, że tak właśnie w tej sprawie było; a jak wyżej wskazano akta nie pozwalają na jego weryfikację.

Sąd wziął pod uwagę okoliczność, iż na mocy art. 17 ust. 1 ustawy przepisy k.p.a. w zakresie rozstrzygnięć należy do Spółki stosować odpowiednio Powyższe jednak nie oznacza dopuszczalności formułowania argumentacji uzasadniającej odmowę udostępnienia informacji w sposób ogólny, abstrahujący od realiów sprawy. Rolą uzasadnienia, szczególnie w przypadku negatywnego dla strony rozstrzygnięcia, jest wyjaśnienie jej – z odniesieniem do realiów sprawy – dlaczego jej żądanie nie mogło zostać uwzględnione.

Naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. było wynikiem naruszenia art. 7 k.p.a.("W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.") i art. 77 § 1 k.p.a. ("Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy."). Nie doszło bowiem do należytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a w szczególności rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób znajdujący odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Nie jest rzeczą Sądu zastąpienie organu w procesie stosowania prawa. Z tego względu Sąd odstąpił od wezwania Spółki do przedłożenia kompletnych akt sprawy; mając również na uwadze i tę okoliczność, iż niedostatki w urządzeniu akt sprawy nie były wynikiem braku należytej staranności, lecz świadomą jej decyzją. W odpowiedzi na skargę przedłożono dowody w postaci np. oferty (ze 104 stron oferty Sąd otrzymał jedynie 3 strony; nota bene nieistotne dla oceny legalności) czy odpowiednio ostatnią stronę projektu technologiczno – uzupełniającego (na stronie 7 odpowiedzi na skargę wskazano, że część dokumentu została zanonimizowana – faktycznie utajniono cały dokument, za wyjątkiem tytułu i zastrzeżenia poufności). Jeszcze jeden powód przemawiał za uchyleniem zaskarżonej decyzji bez wzywania o brakujące dokumenty, o czym poniżej.

Sąd stwierdza, że nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawnych dla odmowy udostępnienia informacji publicznej objętej żądaniem opisanym w punkcie 3 wniosku. Skarżący pytał, czy oferta wykonawcy realizującego rozbudowę Zakładu [...] w K. zawierała rozwiązania równoważne. Nie pytał jakie rozwiązania równoważne oferta zawierała, a jedynie czy zawierała rozwiązania równoważne. Sąd – nawet w okolicznościach znacznego ograniczenia kontroli merytorycznej związanej z utajnieniem akt przed Sądem – nie dopatrzył się żadnej możliwości naruszenia tajemnicy przedsiębiorcy poprzez udzielenie odpowiedzi "tak" lub "nie". Podkreślić trzeba, że – jak wskazał skarżący, a nie zaprzeczył temu organ – w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego Spółka dopuściła składanie ofert równoważnych w stosunku do rozwiązań wskazanych w specyfikacji, w której określono też sposób wykazania spełnienia warunku równoważności. Te informacje są jawne. Odpowiedź na pytanie, czy wykonawca skorzystał z możliwości przewidzianej w ogłoszeniu o przetargu (a nie w jaki sposób to uczynił) w żaden sposób nie może naruszyć interesów wykonawcy. Zastrzeżone mogło zostać zastosowane rozwiązanie, a nie informacja czy skorzystano z możliwości stosowania rozwiązania równoważnego, którego – w zakresie objętym pytaniem – jedynym wyznacznikiem identyfikującym były wskazania SIWZ. Odmowa udzielenia odpowiedzi na to pytanie narusza art. 5 ust. 2 ustawy w sposób mający wpływ na wynik.

Odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi, z powodów wyżej wyjaśnionych, byłoby przedwczesne.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku i wykona zalecenia Sądu, przeprowadzając postępowanie wyjaśniające w oparciu o prawidłowo urządzone akta sprawy. Ochrona tajemnicy przedsiębiorcy na etapie postępowania przed organem zostanie oparta na celowościowym odczytaniu art. 74 k.p.a. (por. też wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 440/16).

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i litera c ustawy p.p.s.a., orzekł jak punkcie 1 sentencji. W punkcie 2 sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a., orzeczono o kosztach postępowania sądowego, na które składał się wyłącznie wpis bowiem strona skarżąca w postępowaniu sądowym nie była reprezentowana przez adwokata – w związku z powyższym nie było podstaw do zasądzenia żądanych kosztów zastępstwa adwokackiego.