Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1327/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 11, art. 12  par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 42 poz 369
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: art. 127 par. 3, art. 129 par. 1 i 2 , art. 155, art. art. 138 par. 1 pkt 1, art. 77, art. 80, art. 6, art. 7, art. art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) , art. 141 par. 4 , art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w części dotyczącej siedziby kancelarii notarialnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego P. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], Minister Sprawiedliwości - działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 129 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku skarżącego P. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2008 r. – utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. o odmowie zmiany ostatecznej decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w części dotyczącej zmiany siedziby kancelarii notarialnej.

Decyzja została podjęta w poniższym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...], Minister Sprawiedliwości – działając na podstawie art. 10, art. 11 i art. 12 § 1 pkt 2 ustawy z 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (tj. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 369 ze zm.), powołał skarżącego P. R. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w Ś.

W dniu [...] października 2007 r. skarżący wystąpił do Ministra Sprawiedliwości z wnioskiem o zmianę w/w decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. w zakresie siedziby kancelarii notarialnej poprzez wskazanie miasta W. w miejsce dotychczasowego miasta Ś. W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, że jest najemcą lokalu, którego współwłaściciele wracają do kraju z zagranicy i rozważają w 2008 r. możliwość prowadzenia w nim własnej działalności. Skarżący wskazał, iż nie chcąc znaleźć się w sytuacji przymusowego poszukiwania innego lokalu w terminie trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia i przenoszenia tam w pośpiechu całej kancelarii, postanowił ustabilizować swoją sytuację lokalową. Skarżący wskazał ponadto, iż jest właścicielem własnego lokalu biurowego, położonego we W., który został wyposażony i przygotowany do prowadzenia w nim kancelarii notarialnej. Dodał także, iż W. jest jego centrum życiowym, gdzie mieszka wraz ze swoją rodziną.

W toku postępowania Rada Izby Notarialnej we W., działając na wniosek Ministra Sprawiedliwości, uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. wydała opinię negatywną do wniosku skarżącego ze względu na fakt, iż wg danych statystycznych w Ś. w 2007 r. przeciętnie na jednego notariusza przypadło 136 czynności notarialnych miesięcznie, podczas gdy we W. w tym samym okresie tylko 86 czynności miesięcznie. Rada Izby Notarialnej wskazała, iż według jej oceny liczba czynności dokonywanych przez skarżącego przesądza o potrzebie istnienia jego kancelarii w Ś., gdyż potrzeby społeczne w zakresie dostępności do usług notarialnych w Ś. i okolicach nie będą w pełni zaspokojone. Z tych względów Rada Izby Notarialnej wskazała, iż ma interes prawny w tym, aby siedziba kancelarii notariusza została wyznaczona w sposób zapewniający społeczeństwu swobodny dostęp do usług notarialnych, a dopiero w drugiej kolejności indywidualny interes notariusza.

W wyniku rozpatrzenia sprawy Minister Sprawiedliwości wydał w dniu [...] lutego 2008 r. decyzję nr [...], na podstawie której – powołując się na przepisy art. 104 § 1 k.p.a. i art. 155 k.p.a. oraz art. 10 ustawy - Prawo o notariacie - odmówił zmiany ostatecznej decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] o powołaniu skarżącego na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w części dotyczącej zmiany siedziby kancelarii ze Ś. na W. W uzasadnieniu organ, wskazując na motywy swojego rozstrzygnięcia - wysnuł wniosek, że ani interes strony ani interes społeczny, jako przesłanki z art. 155 k.p.a. – nie uzasadniają zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia [...] stycznia 2006 r., objętej ogólną zasadą trwałości decyzji ostatecznych.

W dniu [...] marca 2008 r. skarżący złożył do Ministra Sprawiedliwości wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, na czym polega jego słuszny interes strony w zmianie decyzji ostatecznej. W ocenie strony na interes ten składają się cztery elementy: - przymus lokalowy; - potrzeba stabilizacji i niezależności lokalowej, będąca równocześnie wprost składnikiem interesu społecznego; - względy ekonomiczne, a także - status rodzinny i zamieszkania. Skarżący podkreślił, iż pierwszy z tych elementów, tj. konieczność opuszczenia zajmowanego na kancelarię lokalu, wyzwolił pozostałe elementy bezpośrednio z nim związane. Skarżący dołączył do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy formalne, pisemne wypowiedzenie z dniem 1 lipca 2008 r., które otrzymał w odpowiedzi od wynajmujących, po zawiadomieniu ich w związku z zaskarżaną decyzją o potrzebie przedłużenia najmu.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Sprawiedliwości - działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 129 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...]utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. o odmowie zmiany ostatecznej decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w części dotyczącej zmiany siedziby kancelarii notarialnej.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż w jego ocenie skarżący nie wykazał w sposób przekonujący przesłanek uzasadniających zmianę ostatecznej decyzji w części dotyczącej zmiany siedziby kancelarii notarialnej. Według Ministra skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy potwierdził, że nie zaistniały żadne nowe okoliczności w kwestii dotyczącej jego miejsca zamieszkania. Organ wskazał, iż w dniu złożenia wniosku o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w Ś. skarżący tak, jak obecnie zamieszkiwał wraz z rodziną we W. iu, a jego życie zawodowe skoncentrowane było w Ś. Począwszy bowiem od 1992 r. - jak wynika z kwestionariusza osobowego - związany był zawodowo z Sądem Rejonowym w Ś. Zdaniem organu skarżący decydując się na złożenie wniosku o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w Ś. , znając tamtejsze realia w zakresie rynku nieruchomości - w kwestii dostępności ofert, kształtujących się cen nieruchomości - przeanalizował zapewne wszystkie te okoliczności. Ponadto organ wskazał, iż sprawa dojazdów, czasu przeznaczanego na ten cel, nie była dla strony nową okolicznością i zapewne również podlegała głębokiej analizie, gdyż w momencie składania wniosku o powołanie na stanowisko notariusza zamieszkiwał we W. a pracował w Sądzie Rejonowym w Ś. W ocenie Ministra Sprawiedliwości sama kwestia wypowiedzenia umowy najmu lokalu, w którym mieści się siedziba kancelarii notarialnej skarżącego nie została uznana wbrew twierdzeniom wnioskującego za nieudowodnioną, i dlatego też Minister Sprawiedliwości nie dostrzegł konieczności przeprowadzania dodatkowych dowodów na tę okoliczność. Według organu sam fakt wypowiedzenia umowy najmu lokalu nie jest czymś wyjątkowym i każda osoba wynajmująca lokal powinna liczyć się z taką ewentualnością. Skoro więc skarżący posiadł takową informację w lipcu 2007 r. to powinien – zdaniem organu - przedsięwziąć stosowne kroki w celu poszukiwania nowego lokalu użytkowego. Tym bardziej, że będąc notariuszem i dokonując wielokrotnie czynności notarialnych - umowy kupna sprzedaży nieruchomości - mógł i zaobserwował, jak wynika z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wzmożone zainteresowanie nieruchomościami w centrum Ś. . Zdaniem Ministra Sprawiedliwości nie stanowi zagrożenia dla prawidłowości obrotu prawnego fakt, że lokal w którym mieści się kancelaria notarialna nie stanowi własności notariusza. Organ uznał, iż jest sytuacją powszechnie występującą to, że zdecydowana większość kancelarii notarialnych mieści się w siedzibach - lokalach wynajmowanych przez notariuszy - i w żaden sposób nie uchybia to powadze ani godności urzędu. Organ wskazał ponadto, iż trudno jest uznać, iż decyzja o zakupie lokalu we W. i jego dostosowaniu do potrzeb kancelarii notarialnej wiązała się z wypowiedzeniem umowy najmu lokalu w Ś. i chęcią uniknięcia przez stronę stanu niepewności lokalowej. Nadto Minister stwierdził, iż trudno dać wiarę, że w 60 - tysięcznym mieście, jakim jest Ś. , nie ma możliwości wynajęcia lub kupna lokalu, który spełniałyby wymogi niezbędne do prowadzenia kancelarii notarialnej. Minister Sprawiedliwości podzielił pogląd zaprezentowany przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że ani ilość ani też liczba kancelarii notarialnych nie mają znaczenia dla utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej, niemniej jednak wskazał, iż stanowią wskazówkę dotyczącą zapotrzebowania ludności na usługi notarialne. Powołując się na wyrok NSA z dnia 4 marca 1998 r., sygn. akt II SA 47/98, Minister podkreślił, że odpowiedzialność za zgodne z prawem powołanie na stanowisko notariusza spoczywa na organie podejmującym decyzję w tym zakresie, a nadto, że to Minister Sprawiedliwości może przyjąć określone zasady rozmieszczania kancelarii notarialnych. Zdaniem organu siedziba kancelarii notarialnej powinna zostać wyznaczona w sposób pozwalający na prawidłowe spełnianie przez notariusza funkcji, zgodnie z interesem indywidualnym, jak i interesem społecznym - osób korzystających z usług notariuszy. Organ stwierdził, iż wolność wyboru wykonywania zawodu i wolność wyboru miejsca pracy zagwarantowana konstytucyjnie nie może być więc rozumiana jako zupełna dowolność. W ocenie Ministra Sprawiedliwości na podkreślenie zasługuje to, że trwałość decyzji administracyjnych jest zapewnieniem stałości i pewności obrotu prawnego. Na marginesie organ podkreślił, że ilość czynności notarialnych przypadająca na 1 notariusza zwiększa się zawsze wskutek zmniejszenia się liczby kancelarii notarialnych w danej miejscowości i stanowi dodatkowe obciążenie dla pozostałych notariuszy i to bez względu na charakter czynności oraz stopień trudności. Wymaga bowiem zwiększenia nakładu czasu pracy notariusza i nakładu środków przeznaczonych na ten cel. Powołując się na dane statystyczne Ministerstwa Sprawiedliwości organ wskazał, iż istnieje wręcz zapotrzebowanie na kolejne kancelarie notarialne w Ś., nie zaś na zmniejszanie ich ilości. Ustosunkowując się do przytoczonego przez stronę skarżącą orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1904/00, Minister Sprawiedliwości stwierdził, iż dotyczy ono odmiennego stanu faktycznego. Ostatecznie organ uznał, iż sformułowana w art. 7 k.p.a. zasada ogólna załatwiania spraw z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, połączona dodatkowo z zasadą trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 k.p.a., obowiązująca także przy zmianie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. - nie doprowadziła w niniejszej sprawie do ustalenia, że zaszły okoliczności wymagające przeniesienia siedziby kancelarii notarialnej skarżącego ze Ś. do W. Według organu przytoczone przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumenty nie uzasadniają zmiany decyzji, a co więcej – jak wskazał organ - należy podkreślić, że w tym wypadku interes strony nie może zostać przedłożony ponad interes społeczny - a mianowicie swobodny dostęp obywateli do usług notarialnych.

W dniu [...] kwietnia 2008 r. skarżący – działając za pośrednictwem organu – wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2008 r.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił organowi:

1) naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego mających wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 155 k.p.a. i art. 7 k.p.a. - zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli w postępowaniu administracyjnym, z naruszeniem proporcji między interesem społecznym, a słusznym interesem strony przy ingerencji w prawa jednostki;

b) art. 77 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji bez wyczerpującego i wszechstronnego zebrania materiału dowodowego w sprawie;

c) art. 80 k.p.a. - naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów wyrażające się w jednostronnych, wybiórczych, powierzchownych, wewnętrznie sprzecznych i niejasnych motywach wydania zaskarżonej decyzji, sprowadzających się do zupełnej dowolności w ocenie materiału dowodowego;

2) naruszenie art. 65 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ograniczenie wolności wyboru miejsca pracy, bez wskazania jakichkolwiek przesłanek wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie tej wolności w demokratycznym państwie uzasadniających;

3) naruszenie art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasady równego traktowania obywateli przez władze publiczne poprzez wydanie wobec mnie decyzji diametralnie odmiennej niż decyzja wcześniejsza przy innym, podobnym stanie faktycznym i prawnym wobec innej osoby oraz odmowa wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej we W. w sytuacji, gdy w tym samym mieście i czasie siedziby te są wyznaczane asesorom notarialnym;

4) naruszenie art. 8 k.p.a. - zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa poprzez odmienną wykładnię w zaskarżonej decyzji przepisów prawnych od dotychczasowej interpretacji Ministra Sprawiedliwości, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego;

5) naruszenie art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. - praworządności jako zasady konstytucyjnej wyrażającej się działaniem wykraczającym poza przepisy wymienione powyżej w pkt 1-4 oraz uzależnianiem wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej od liczby czynności notarialnych dokonywanych przez notariuszy czyli od czynników pozaustawowych, nie wymienionych w ustawie z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1078/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Minister Sprawiedliwości, wydając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. nie dopuścił się naruszenia norm procedury administracyjnej, w tym przede wszystkim prawidłowo uwzględnił obowiązującą przy korzystaniu z art. 155 k.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznych sformułowaną w art. 16 § 1 k.p.a. Ponadto organ nie dopuścił się obrazy przepisów art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, ani też nie dopuścił się naruszenia norm prawa materialnego, tj. art. 10 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie, ani też nie naruszył art. 32 i art. 65 ust. 1 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu sam fakt wypowiedzenia umowy najmu lokalu nie jest czymś wyjątkowym i każda osoba wynajmująca lokal powinna liczyć się z taką ewentualnością. Skoro więc skarżący otrzymał w lipcu 2007 r. informację o ewentualnym wypowiedzeniu stosunku najmu, to powinien przedsięwziąć stosowne kroki w celu poszukiwania nowego lokalu użytkowego w Ś. W tej sytuacji uznać należy, iż prawdopodobieństwo wypowiedzenia umowy najmu lokalu kancelarii notarialnej nie jest tak istotną w sprawie okolicznością, która uzasadniałaby naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych i zmianę ostatecznej decyzji Ministra Sprawiedliwości w części wyznaczającej siedzibę kancelarii. Zdaniem Sądu nic nie stało na przeszkodzie, aby skarżący reagując odpowiednio wcześnie, w sposób prewencyjny wynajął lub zakupił inny lokal w Ś. W ocenie Sądu z akt sprawy nie wynika również, aby zaistniały jakiekolwiek inne istotne okoliczności, które wskazywałyby, że interes strony skarżącej daje podstawę do zmiany decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2006 r.

Zdaniem Sądu w dniu złożenia wniosku o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w Ś. skarżący tak, jak obecnie zamieszkiwał wraz z rodziną we W. , a jego życie zawodowe skoncentrowane było w Ś. Sąd podzielił pogląd Ministra Sprawiedliwości, iż podejmując tak istotną decyzję życiową i zawodową skarżący wnikliwie przeanalizował wszelkie kwestie z tym związane i dokonał oceny wszystkich okoliczności, także pod względem kosztów finansowych jakie będzie ponosił m.in. w związku z dojazdami, wynajmem lub zakupem lokalu w Ś. i przeznaczeniem go na potrzeby kancelarii notarialnej.

W ocenie Sądu bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje kwestia posiadania przez skarżącego we W. własnościowego lokalu użytkowego przystosowanego do funkcjonowania w nim kancelarii notarialnej.

Sąd podzielił pogląd skarżącego który zaaprobował także organ w zaskarżonej decyzji, że ani ilość czynności notarialnych, ani liczba kancelarii notarialnych nie mają fundamentalnego i przesądzającego znaczenia dla utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej, ale podkreślił, iż stanowią istotną wskazówkę dotyczącą zapotrzebowania ludności na usługi notarialne.

Sąd wywiódł, że odpowiedzialność za zgodne z prawem powołanie na stanowisko notariusza spoczywa na organie podejmującym decyzję w tym zakresie, a nadto, że to Minister Sprawiedliwości może przyjąć określone zasady rozmieszczania kancelarii notarialnych. Siedziba kancelarii notarialnej powinna zostać wyznaczona w sposób pozwalający na prawidłowe spełnianie przez notariusza funkcji, zgodnie z interesem indywidualnym jak i interesem społecznym osób korzystających z usług notariuszy, a wolność wyboru wykonywania zawodu i wolność wyboru miejsca pracy zagwarantowana konstytucyjnie nie może być rozumiana jako zupełna dowolność.

W skardze kasacyjnej P.R. wniósł o uchylenie ww. wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami, zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 10 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten dopuszcza uzależnianie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej od liczby czynności notarialnych dokonywanych przez notariuszy oraz że przyznaje pierwszeństwo do wyznaczenia tejże siedziby asesorom notarialnym przed notariuszem, które to czynniki nie są w ogóle wymienione w tejże ustawie;

art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady równego traktowania obywateli przez władze publiczne poprzez ocenę stanu faktycznego dotyczącego skarżącego diametralnie odmienną niż przyjęta we wcześniejszym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego przy podobnym stanie faktycznym i prawnym wobec innej osoby;

art. 65 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zalegalizowanie decyzji Ministra Sprawiedliwości ograniczającej wolność wyboru miejsca pracy bez wskazania jakichkolwiek przesłanek wskazanych w art. 31 ust 3 Konstytucji RP ograniczenie tej wolności w demokratycznym państwie;

4) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady praworządności wyrażającej się działaniem wykraczającym poza przepisy wymienione powyżej w pkt 1-3

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. - poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji mimo, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a konkretnie:

a) art. 10 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie polegające na uznaniu, że przepis ten dopuszcza uzależnianie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej od liczby czynności notarialnych dokonywanych przez notariuszy oraz, że przyznaje pierwszeństwo do wyznaczenia tejże siedziby asesorom notarialnym przed notariuszem, które to czynniki nie są w ogóle wymienione w tejże ustawie, a miały wpływ na wynik sprawy;

b) art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady równego traktowania obywateli przez władze publiczne poprzez wydanie wobec skarżącego decyzji diametralnie odmiennej niż decyzja wcześniejsza przy innym, podobnym stanie faktycznym i prawnym wobec innej osoby oraz odmowie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej we W. w sytuacji, gdy w tym samym mieście i czasie siedziby te są wyznaczane asesorom notarialnym i innym osobom, co miało wpływ na wynik sprawy;

c) art. 65 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ograniczenie wolności wyboru miejsca pracy bez wskazania jakichkolwiek przesłanek wskazanych w art. 31 ust 3 Konstytucji RP ograniczenie tej wolności w demokratycznym państwie uzasadniających, co miało wpływ na wynik sprawy;

d) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady praworządności przewidzianej w wyrażającej się działaniem wykraczającym poza przepisy wymienione powyżej w pkt 1 a-c oraz uzależnianiem wyznaczenia siedziby kancelarii od liczby czynności notarialnych dokonywanych przez notariuszy oraz przyznawania pierwszeństwa do wyznaczenia tejże siedziby asesorom notarialnym przed notariuszem czyli od czynników pozaustawowych, nie wymienionych w Ustawie z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie;

2) naruszenie art. 145 § Ipkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji mimo, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie:

art. 155 k.p.a. i art. 7 k.p.a. zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli w postępowaniu administracyjnym z naruszeniem proporcji między interesem społecznym, a słusznym interesem strony przy ingerencji w prawa jednostki;

art. 77 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wyczerpującej i wszechstronnej oceny materiału dowodowego w sprawie;

c) art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów wyrażającej się w jednostronnych, wybiórczych, powierzchownych, wewnętrznie sprzecznych i niejasnych motywach wydania zaskarżonej decyzji, sprowadzającej się do zupełnej dowolności w ocenie materiału dowodowego, wykraczającej poza granice uznania administracyjnego;

d) naruszenie art. 8 k.p.a. - zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa poprzez odmienną wykładnię przepisów prawnych tj. art. 155 k.p.a. i art. 7 k.p.a. od dotychczasowej interpretacji Ministra Sprawiedliwości, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego

III. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne i niepełne przedstawienie stanu sprawy i stanowisk stron z pominięciem skonkretyzowanych zarzutów skargi przedstawionych w jej uzasadnieniu i brak wyjaśnienia wszystkich podstaw prawnych rozstrzygnięcia.

Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 44/09 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądził od Ministra Sprawiedliwości na rzecz P. R. kwotę 100 zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafne są zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie, w jakim kwestionują zaakceptowane przez Sąd I instancji ustalenia i ocenę tych ustaleń dokonanych przez Ministra Sprawiedliwości mimo, iż w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono dokładnie stanu faktycznego i nie rozpatrzono wszechstronnie całego materiału dowodowego. Nadto te zarzuty sformułowane w powołanych wyżej podstawach skargi kasacyjnej, które dotyczą wadliwej oceny przesłanek określonych w art. 155 k.p.a. w związku z art. 10 ustawy Prawo o notariacie, przy uwzględnieniu zasad zawartych w art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 65 ust. 1 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na to, że skoro decyzja w przedmiocie zmiany siedziby kancelarii notarialnej jest decyzją uznaniową, to szczególnym obowiązkiem organu jest dokładne zbadanie i rozważenie okoliczności indywidualnych danej sprawy w celu jej prawidłowego rozwiązania. Organ ma przecież możliwość wyboru rozstrzygnięcia i powinien wybrać rozstrzygnięcie optymalne.

W razie zaskarżenia decyzji uznaniowej obowiązkiem Sądu jest zaś zbadanie czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania, czy nie nadużył uznania, czy nie naruszył podstawowych praw obywatela gwarantowanych przepisami Konstytucji. A nadto zbadanie czy organ uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami.

Z przepisu art. 155 k.p.a. wynika, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się temu i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Uwzględniając regułę interpretacyjną zawartą w art. 16 § 1 zd. 2 k.p.a. należy zdaniem NSA przyjąć, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155 k.p.a. jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Zawarta w art. 155 k.p.a. przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony podlega ocenie według wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady, że organ administracji będąc uprawniony przez przepisy prawa do wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy, powinien ją załatwić zgodnie ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. Zatem z konstrukcji art. 155 k.p.a. wynika, że przepis ten należy stosować przy wzruszeniu decyzji ostatecznej ze względów celowościowych, przy czym przepis art. 155 k.p.a. wymaga przy jego zastosowaniu uwzględnienia wymagań interesu społecznego lub słusznego interesu strony i kierowania się zasadą ogólną z art. 7 k.p.a. wyważenia racji obu tych interesów.

Zdaniem NSA Sąd I instancji bezkrytycznie zaakceptował ocenę organu, że interes indywidualny skarżącego w postaci konieczności przeniesienia siedziby kancelarii do W. nie jest na tyle ważny i znaczący, że nie może ograniczać interesu społecznego w postaci swobodnego dostępu do usług notarialnych obywateli Ś.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. Minister Sprawiedliwości jednak tylko stwierdził, iż w Ś. jest większe zapotrzebowanie na usługi notarialne niż we W., gdyż w I półroczu 2007 w Ś. jeden notariusz dokonywał 190, a we W. około 86 czynności notarialnych miesięcznie. Z kolei w zaskarżonej decyzji organ odwołując się do danych statystycznych Ministerstwa Sprawiedliwości wywiódł, że w Ś. zaznaczył się wzrost usług notarialnych w 2007 r. w porównaniu do 2006 r., co oznacza w jego ocenie, że wręcz istnieje zapotrzebowanie na kolejne kancelarie notarialne w Ś. , a nie zaś na zmniejszenie ich ilości.

Powoływanie się na interes społeczny w postaci ograniczenia swobodnego dostępu obywateli do usług notarialnych stawia w wątpliwość trafność stanowiska Sądu I instancji przy uwzględnieniu przedstawionej przez skarżącego analizy dotyczącej wzrostu obciążenia czynnościami notarialnymi pozostałych notariuszy. Zarówno Sąd I instancji jak i Minister Sprawiedliwości uznali, że ilość czynności notarialnych i liczba kancelarii notarialnych nie jest decydującym argumentem, przy utworzeniu kolejnej kancelarii a jedynie wskazówką interpretacyjną dotyczącą zapotrzebowania ludności na usługi notarialne. Jednocześnie Sąd zaakceptował stanowisko organu, że ilość czynności notarialnych zwiększa się zawsze wskutek zmniejszenia ilości kancelarii notarialnych i stanowi dodatkowe obciążenie pozostałych notariuszy i to bez względu na charakter czynności oraz stopień trudności, gdyż wymaga zwiększenia nakładu czasu pracy notariusza i nakładu środków przeznaczonych na ten cel, a przez to ogranicza swobodny dostęp do tych usług. Ta ogólna uwaga nie może stanowić wyłącznej podstawy do oceny zasadności wniosku skarżącego, gdyż wzrost czynności notarialnych i obciążenia notariuszy nie musi automatycznie oznaczać ograniczenia swobodnego dostępu do tych usług. Taki wniosek po pierwsze, musi znaleźć dostateczne oparcie w stosownych ustaleniach faktycznych. Trudno zaś uznać, że wzrost obciążenia o niecałą jedną czynność notarialną dziennie tak obciąża notariusza w obowiązkach zawodowych, że ogranicza swobodny dostęp do tych usług. Po drugie wymaga wnikliwego rozważenia jak należy rozumieć "ograniczenie swobodnego dostępu do usług notarialnych" jako postaci interesu społecznego w kontekście unormowań art. 155 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 ustawy - Prawo o notariacie.

Minister Sprawiedliwości w postępowaniu dotyczącym powołania na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej zobligowany jest jednocześnie oceniać celowość utworzenia takiej kancelarii w danej miejscowości. W przypadku postępowania dotyczącego zmiany decyzji ostatecznej w części dotyczącej wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej przedmiotem oceny organu powinna być celowość przeniesienia siedziby tej kancelarii do innej miejscowości. To zaś oznacza, że organ powinien rozważyć zarówno zasadność likwidacji kancelarii notarialnej w dotychczasowej miejscowości jak i ocenić celowość utworzenia kancelarii w miejscowości wnioskowanej przez notariusza. W postępowaniu tym organ zobowiązany jest badać istnienie przesłanek z art. 155 k.p.a., a w szczególności dokonać wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu strony. Interes społeczny w postaci ograniczenia swobodnego ograniczenia dostępu do usług powinien być rozważany w aspekcie zagwarantowania bieżącego dostępu do usług notarialnych. Ocena ta powinna obejmować badanie czy wskutek przeniesienia kancelarii notarialnej skarżącego do innej miejscowości, w miejscu jej dotychczasowej siedziby może nastąpić znaczące zmniejszenie dostępu do tych usług, czy może to stwarzać zagrożenie braku zapewnienia stałej obsługi notarialnej. Taka ocena wymaga wszechstronnego rozważenia całokształtu okoliczności sprawy mających wpływ na dostępność do usług notarialnych. Nadanie w okolicznościach konkretnej sprawy właściwej treści pojęciu interes społeczny umożliwia dopiero prawidłowe wyważenie racji między interesem społecznym i słusznym interesem strony. Przy wykładni art. 155 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 ustawy - Prawo o notariacie należy mieć na uwadze również treść art. 65 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Wyjątki określa ustawa. Jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 sierpnia 2001 r. sygn. akt II SA 1904/00, wyjątki o jakich mowa w tym ostatnim przepisie nie mogą być interepretowane w sposób rozszerzający z naruszeniem słusznego interesu zainteresowanego notariusza do wyboru siedziby swojej kancelarii. Tylko na mocy ustawy możliwe jest ograniczenie wolności wyboru i wykonywania zawodu, przy czym Konstytucja RP stawia takiej ustawie określone warunki, o których mówi art. 31 ust. 3. Ograniczenia wolności i praw obywatelskich nigdy nie mogą naruszać ich istoty i są dopuszczalne tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Wadliwe jest zatem stanowisko Sądu I instancji co do tego, że skarżący jako notariusz wykonując zawód zaufania publicznego nie może powoływać się na art. 65 ust. 1 Konstytucji RP, skoro Sąd w swej argumentacji nie wskazuje jednocześnie na żadną z wartości konstytucyjnych chronionych w art. 31 ust. 3. Uwzględnienie przy wykładni art. 155 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 ustawy - Prawo o notariacie treści art. 65 ust. 1 Konstytucji RP umożliwi dopiero ocenę czy w sprawie występują przesłanki do zmiany w trybie art. 155 k.p.a. przedmiotowej decyzji. Wbrew stanowisku Sądu I instancji skarżący powołując się na słuszny interes strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. nie jest zdaniem NSA zobligowany wskazywać na jakieś szczególnie wyjątkowe czy nowe okoliczności dotyczące np. jego sytuacji rodzinnej, majątkowej czy też zawodowej. Obowiązkiem skarżącego jest jedynie wskazanie w czym upatruje swojego słusznego interesu do zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której nabył określone prawo podmiotowe. Natomiast obowiązkiem organu jest ocena, czy tak określony słuszny interes strony nie sprzeciwia się prawidłowo rozumianemu interesowi społecznemu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w pozostałym zakresie, bowiem jak wskazuje jego uzasadnienie ,w dalszej części zarzut ten zmierza do zakwestionowania zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych i wykładni przepisów prawa dokonanych przez organ. Te zarzuty zostały natomiast skutecznie podważone zarzutami sformułowanymi w pkt. II petitum skargi kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie

ponownie rozpoznając sprawę z ww. skargi zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny dokonuje kontroli aktów z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej z tym, że w rozpoznawanej sprawie jest, stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa) związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku, którym wyrok WSA oddalający skargę został uchylony i sprawa została przekazana temu sądowi do ponownego rozpoznania.

NSA podkreślił, że uznanie administracyjne, a decyzja w przedmiocie zmiany siedziby kancelarii notarialnej jest decyzją uznaniową, wymaga wskazania przesłanek korzystania z niego i fakt ten jest poddany kontroli sądowej, tak jak spójność argumentacji w rozstrzygnięciu indywidualnym opartym na takim uznaniu. Zatem kontrola decyzji uznaniowych winna obejmować takie kwestie, jak wyjaśnienie i rozważenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czy ustalony stan faktyczny został oceniony zgodnie z przepisami prawa materialnego i czy ustalenie tego stanu pozostaje w zgodzie z wynikami postępowania dowodowego. Odwołując się do stanowiska NSA przedstawionego w ww. wyroku dokonując kontroli zaskarżonych decyzji w przedstawionym zakresie uznać należy, iż organ wydając je naruszył obowiązujące prawo nie wyjaśniając dokładnie stanu faktycznego i nie rozpatrując wszechstronnie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonał również wadliwej oceny zaistniałego stanu rzeczy z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 155 k.p.a. w zw. z art. 10 ustawy Prawo o notariacie. Zawarta bowiem w art. 155 k.p.a. przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony podlega ocenie według wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady, że organ będąc uprawniony przez przepisy prawa do wyboru sposobu rozstrzygnięcia powinien załatwić ją zgodnie ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. Nie ustalając wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i nie uwzględniając całości materiału dowodowego, organ w niepełny i wadliwy sposób dokonał powyższej oceny. NSA wskazał bowiem, iż w ocenie tej pominięto fakt ogólnego wzrostu usług notarialnych w kraju, a więc nie tylko w Ś. , ale również, co dla sprawy istotne, we W. iu. Nie uwzględniono przy tym przedstawionej przez skarżącego analizy dotyczącej obciążenia poszczególnych notariuszy usługami notarialnymi w Ś. , w której wskazano, że wskutek uwzględnienia wniosku o zmianę siedziby kancelarii obciążenie notariuszy może kształtować się na poziomie 0,85 czynności dziennie dla każdego z pozostałych notariuszy, a skarżący wykonywał miesięcznie jedynie 94 czynności notarialne. Zdaniem NSA trudno przy tym przyjąć, że wzrost obciążenia o niecałą czynność notarialną dziennie tak obciąża notariusza w obowiązkach zawodowych, że ogranicza swobody dostęp do tych usług. Wnikliwego rozważenia wymaga również rozumienie "ograniczenia swobodnego dostępu do usług notarialnych" jako postaci interesu społecznego w aspekcie naruszenia art. 155 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie.

Minister Sprawiedliwości, jak wskazał NSA, zobligowany jest w takim postępowaniu do rozważenia zarówno zasadności likwidacji kancelarii notarialnej w dotychczasowej miejscowości jak i ocenić celowość utworzenia kancelarii w miejscowości wnioskowanej przez notariusza, a w takim zakresie organ nie poczynił ustaleń i oceny wniosku w takim aspekcie nie dokonał naruszając tym samym wskazane wyżej rygory procedury administracyjnej, którą w przedmiotowym postępowaniu był związany.

Podkreślić przy tym należy, jak uczynił to NSA w ww. wyroku, iż interes społeczny w postaci ograniczenia swobodnego ograniczenia dostępu do usług notarialnych powinien być rozważany w aspekcie zagwarantowania bieżącego dostępu do nich i ocena ta powinna obejmować badanie, czy wskutek przeniesienia kancelarii notarialnej do innej miejscowości, w miejscu dotychczasowej siedziby może nastąpić znaczące zmniejszenie dostępu do tych usług, czy może to stwarzać zagrożenie braku zapewnienia stałej obsługi notarialnej.

Wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i wszechstronne ich rozważenie dopiero umożliwi prawidłowe wyważenie racji między interesem społecznym i słusznym interesem strony i dokonanie oceny, czy w sprawie występują przesłanki do zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Przy wykładni powołanego przepisu w zw. z art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie należy jednak, jak wskazał NSA, uwzględnić art. 65 ust. 1 Konstytucji RP. Ponownie rozpoznając sprawę zgodnie z powyższymi wskazaniami, wykładnią prawa i wytycznymi NSA przedstawionymi w ww. wyroku organ będzie miał również na uwadze, iż skarżący powołując się na art. 155 k.p.a. nie ma obowiązku wskazywania, jakiś szczególnie wyjątkowych nowych okoliczności dot. np. jego sytuacji rodzinnej, majątkowej czy zawodowej. Jego obowiązkiem jest, jak podkreślił NSA wskazanie, w czym upatruje swojego słusznego interesu do zmiany decyzji ostatecznej, zaś obowiązkiem organu jest ocena, czy tak określony słuszny interes strony nie sprzeciwia się prawidłowo rozumianemu interesowi społecznemu.

W tym stanie sprawy Sąd uznał, iż zaskarżone decyzje zapadły z naruszeniem przepisów prawa procesowego mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 po myśli art. 152 p.p.s.a. O kosztach w pkt 3 sentencji orzeczono mając na uwadze art. 200 p.p.s.a.