Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 4/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 5
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 154 ust. 1,  art. 130 ust. 2,  art. 157 ust. 1, 2 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 84 par. 1,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c,  art. 152 i 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego Miasta W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta W., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz [...] sp. z o.o., za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w W., przeznaczonej pod budowę [...] w W., a także o zobowiązaniu Prezydenta W. do wypłaty przyznanego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przedmiotowa nieruchomość, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r., została przeznaczona pod budowę [...] w W., przebudowę ulicy [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz [...] sp. z o.o. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, a także zobowiązał Prezydenta W. do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Prezydent W. złożył odwołanie. W jego uzasadnieniu wskazał na nieprawidłowe ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Podniósł, że kwota ustalona jest znacznie zawyżona na tle rynku nieruchomości w W. i odbiega od rzeczywistej wartości wycenianej nieruchomości. Zarzucił również, że rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił dyspozycji zawartej w § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego porównując szacowaną nieruchomość do transakcji nieruchomościami niepodobnymi dostatecznie do nieruchomości wycenianej.

Minister rozpatrując odwołanie stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958, ze zm.), do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Jednakże w myśl art. 6 ust. 3 powołanej ustawy w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Jednocześnie stosownie do art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, ze zm.) nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2 (linie podziału nieruchomości), stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, z dniem, w którym decyzja o ustaleniu drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i 18a. Przy czym zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.) drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. Natomiast w myśl art. 19 ust. 5 tej ustawy w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 omawianego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Ponadto w myśl art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Jednocześnie na podstawie art. 154 ust. 1 wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Organ odwoławczy podkreślił, że operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową powinien odpowiadać przepisowi § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Natomiast w przypadku braku cen, o których mowa w § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia, wartość gruntów określa się w sposób wskazany w ust. 2 tego przepisu. Zatem § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio do określania wartości nieruchomości lub ich części nabywanych na cele budowy autostrad lub dróg, z tym że stan nieruchomości przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady lub drogi krajowej, a ceny - na dzień zawarcia umowy, jeżeli nabycie następuje w drodze umowy, albo na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu, jeżeli nabycie następuje w drodze odszkodowania (§ 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.). Jednocześnie § 36 ust. 1 obliguje rzeczoznawcę przy szacowaniu wartości nieruchomości do brania w pierwszej kolejności pod uwagę cen transakcyjnych uzyskanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, jeżeli tego rodzaju rynek na danym lub podobnym obszarze został wykreowany. Z kolei jeżeli analiza badanego rynku wykaże brak transakcji nieruchomości nabywanych w celu realizacji inwestycji drogowych, istnieje możliwość zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego § 36 ust. 2 pkt 1 przywoływanego rozporządzenia Rady Ministrów. Wymaga to jednakże zamieszczenia we wstępnych warunkach wyceny informacji o braku na badanym rynku transakcji nieruchomościami podobnymi, nabywanymi pod budowę dróg publicznych. Nie można przy tym przyjąć, że wskazany przepis § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. ustanawia dwa alternatywne sposoby wyceny nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe, albowiem jego systematyka uprawnia do całkowicie odmiennych wniosków. Przepis ten bowiem został tak skonstruowany, że każdy kolejny jego ustęp stanowi następny etap wyceny w przypadku, gdy sytuacja opisana w ustępie poprzednim nie znajduje zastosowania w określonym stanie faktycznym. W związku z tym pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia wartości nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową jest jej porównanie do nieruchomości, które stanowiły przedmiot nabycia pod tego rodzaju inwestycje (ust. 1). Natomiast ust. 2 pkt 1 reguluje sytuację wyjątkową, gdy na rynku transakcyjnym brak jest transakcji gruntami nabywanymi pod budowę dróg - wówczas wyceny nieruchomości należy dokonać w sposób określony w tym przepisie.

W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] stanowi w ocenie organu II instancji operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu [...] lipca 2009 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. D., zaktualizowany w dniu [...] sierpnia 2010 r. Biegła ustaliła, że przedmiotowa nieruchomość usytuowana jest w środkowej części [...], a w jej otoczeniu przeważa zabudowa handlowo-usługowa, biurowa i mieszkaniowa. Ponadto nieruchomość ta ma bardzo korzystną lokalizację, ponieważ usytuowana jest przy ważnej miejskiej arterii, tj. [...]. Autorka operatu ustaliła również, iż dla przedmiotowych działek nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże nieruchomość ta została objęta Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego przyjętego uchwałą Rady W. nr [...] z dnia [...] października 2006 r., zgodnie z którym grunt ten został usytuowany na obszarze o funkcji oznaczonej jako tereny usługowe. Rzeczoznawca majątkowy wyceniając grunt zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Podejście porównawcze stosuje się do określenia wartości rynkowej nieruchomości wyłącznie wówczas, gdy nieruchomości podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny były w obrocie na określonym rynku w okresie ostatnich dwóch lat poprzedzających wycenę, a także gdy ich ceny i cechy wpływające na te ceny oraz warunki dokonania transakcji są znane. Natomiast przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji, a także cechy tych nieruchomości. Dla potrzeb niniejszej wyceny biegła dokonała analizy rynku nieruchomości z obszaru właściwego dla [...]. Badaniem objęto okres od 2006 r. do 2009 r. Biegła zaznaczyła, że ceny za nieruchomości gruntowe kształtowały się na poziomie od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Najwyższe ceny zanotowano za nieruchomości położone na terenach zainwestowanych, przeznaczonych pod zabudowę komercyjną, leżących bezpośrednio przy dużych arteriach komunikacyjnych, tj. [...]. Rzeczoznawca majątkowy ustalił także, iż na terenie [...] zawarto kilkadziesiąt transakcji dotyczących sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Dotyczyły one gruntów przeznaczonych pod budowę [...], a także budowę [...]. Ceny tych gruntów kształtowały się na poziomie od ok. [...] zł/m2 do ok. [..] zł/m2, a ich poziom zależał przede wszystkim od położenia nieruchomości. Najwyższe ceny dotyczyły gruntów usytuowanych blisko większych arterii. Do wyceny przyjęto zatem rynek nieruchomości gruntowych stanowiących prawo własności, przeznaczonych pod budowę dróg z [...] zawartych w latach 2007-2009. W analizie porównawczej uwzględniono jedynie transakcje dotyczące nieruchomości usytuowanych bezpośrednio przy [...]. Zdaniem bowiem biegłej tylko takie nieruchomości są podobne i porównywalne z nieruchomością szacowaną. Z analizy transakcji wynika, że ceny transakcyjne uzyskane za nieruchomości usytuowane w pierwszej linii zabudowy są około dwa razy wyższe od cen dotyczących nieruchomości usytuowanych poza pierwszą linią zabudowy. W pasie [...] zanotowano kilkanaście transakcji. Z analizy rynku transakcji dotyczących gruntów nabywanych pod drogi wynika, że ceny dotyczące nieruchomości usytuowanych w pierwszej linii zabudowy przy [...], przeznaczonych pod drogi na terenie [...] od 2007 r. utrzymują się na stałym poziomie, tj. ok. [...] zł/m2. Natomiast analiza rynku transakcji dotyczących nieruchomości inwestycyjnych usytuowanych na badanym terenie wykazuje duży wzrost cen od 2007 r. Dlatego też w analizie porównawczej uwzględniono transakcje nieruchomościami drogowymi, jakie miały miejsce w końcu 2007 r., dotyczące gruntów usytuowanych bezpośrednio przy [...], na pograniczu [...]. Biegła wyjaśniła, że usytuowanie w pierwszej linii zabudowy jest dla tego rodzaju nieruchomości czynnikiem podstawowym, od którego przede wszystkim zależy poziom ceny. Biegła podniosła, iż przedmiotowa nieruchomość jest szczególnie usytuowana na badanym rynku, bowiem położona jest w pobliżu skrzyżowania dwóch ważnych arterii komunikacyjnych miasta, co jest niezwykle cenne na rynku nieruchomości miejskich. Wyjaśniła, iż cechy rynkowe określono na podstawie analizy preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości oraz analizy rynku i porównania dokonanych transakcji - ostatecznie przyjęto: lokalizację ogólną, lokalizację szczegółową (rozumianą jako usytuowanie w stosunku do [...] - głównej arterii komunikacyjnej regionu) i możliwości zagospodarowania przestrzennego terenów otaczających. Jak wynika z analizy rynku, nieruchomości usytuowane bezpośrednio przy [...] na terenie [...], w badanym pasie nie wykazują większych różnic ze względu na lokalizację ogólną. Niemniej jednak bezpośrednie usytuowanie przy [...] ma podstawowe znaczenie.

Wobec powyższego Minister podniósł, że w niniejszej sprawie analiza sporządzonego operatu szacunkowego z dnia [...] lipca 2009 r. wykazała, że został on sporządzony prawidłowo, a zatem Wojewoda [...] prawidłowo ustalił wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W ocenie organu odwoławczego szczegółowe wyjaśnienia biegłej pozwalają z przekonaniem stwierdzić, iż prawidłowo posłużyła się ona procedurą wyceny określoną w § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Zatem na uwzględnienie nie zasługują zarzuty postawione w odwołaniu. Odnosząc się natomiast do wątpliwości [...] sp. z o.o., wyrażonych w piśmie z dnia [..] października 2010 r., organ wyjaśnił, że Prezydent W., wbrew twierdzeniom spółki, jako zarządca drogi jest stroną niniejszego postępowania, na co wskazują przywołane wcześniej przepisy ustawy o drogach publicznych. Przede wszystkim jest on bowiem podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym. Stosownie zaś do art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251, ze zm.) w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast.

Mając powyższe na uwadze organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2010 r.

Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto W., wnosząc o jej uchylenie, jak i o uchylenie decyzji ją poprzedzającej. Zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie:

- przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 kpa w związku z art. 104 § 1 i 2 i art. 84 § 1 kpa poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na dowodzie z opinii rzeczoznawcy z zakresu wyceny nieruchomości, obarczonej licznymi błędami metodologicznymi prowadzącymi do zawyżenia wartości nieruchomości o 85%, tj. o kwotę [...] zł;

- art. 7, 15 i art. 77 kpa poprzez zaniechanie przez organ wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia, co skutkowało bezpodstawnym wydaniem decyzji ustalającej odszkodowanie za przejętą nieruchomość w oparciu o operat szacunkowy niespełniający niezbędnych wymogów metodologicznych umożliwiających ustalenie odszkodowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 80 kpa w związku z art. 15 i 84 § 1 kpa poprzez zaniechanie dokonania oceny wartości dowodowej o operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę M. D.;

- art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez oparcie zaskarżonych decyzji na operacie szacunkowym sporządzonym według błędnej metody i techniki szacowania nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego;

- art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że ustalone w decyzji Wojewody [...] odszkodowanie stanowi "słuszne odszkodowanie", podczas gdy wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość w zaskarżonej decyzji została zawyżona o 85% w stosunku do rynkowej wartości nieruchomości.

W obszernym uzasadnieniu złożonej skargi strona skarżąca przedstawiła swoje argumenty na poparcie postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi.

Przede wszystkim Sąd był zobligowany do wyjaśnienia powodów, dla których nie uwzględnił wniosku skarżącego o przeprowadzenie przez ten Sąd dodatkowego dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] grudnia 2010 r. na okoliczność zawyżenia przez Wojewodę [...] odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Przepis art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentów, który w istocie ma charakter opinii biegłego (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 października 2008 r. sygn. II SA/Lu 527/08 - LEX nr 499789). Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie mają tego waloru dowody, które w istocie mają charakter opinii biegłego (por. wyr. siedmiu sędziów NSA z dnia 25 września 2000 r., FSA 1/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 1). W ocenie Sądu możliwość dopuszczenia na etapie postępowania sądowego dowodów dodatkowych ma służyć ocenie, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Przepis ten nie może być natomiast podstawą do kwestionowania ustaleń przyjętych przez organy administracyjne i nie może służyć zwalczaniu ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...], w ocenie Sądu zostały one wydane bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, mogących mieć znaczenie dla wyniku jej rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie nakaz rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprowadzał się do obowiązku dokładnego przeanalizowania operatu szacunkowego. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie obie decyzje poza naruszeniem przepisów prawa materialnego wydane zostały z naruszeniem tych przepisów postępowania administracyjnego, które obligują organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, a także do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Uchybienie powyższym przepisom postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest zaakceptowany przez organy orzekające sposób ustalenia przez rzeczoznawcę majątkowego wartości prawa własności nieruchomości gruntowej, położonej w W., oznaczonej jako działka nr [...], która przeszła na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod inwestycję celu publicznego, budowę [...], przebudowa ulicy [...], która to wartość ustalona została dla potrzeb określenia przez organ wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

W przedmiotowej sprawie odszkodowanie za przejętą działkę ewidencyjną nr [...] położoną w Warszawie ustalono na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 193, poz. 1194, ze zm.). Zgodnie z przepisami tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.), z zastrzeżeniem art. 18. Zatem kwestie związane z odszkodowaniem reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.).

W tej sytuacji do sposobu ustalenia odszkodowania mają zastosowanie przepisy rozdziału 5 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w tym art. 130 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego. Zgodnie natomiast z art. 134 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, którą określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania. Stosownie natomiast do treści art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Z powyższej regulacji prawnej wynika, że odszkodowanie służy zrekompensowaniu utraty wartości prawa własności nieruchomości, odebranej dotychczasowemu właścicielowi. Wysokość odszkodowania musi przy tym odpowiadać rynkowej wartości odebranego prawa własności nieruchomości, gdzie wartość tę określa rzeczoznawca majątkowy, na którym ciąży obowiązek wyboru takiej metodologii szacowania nieruchomości, która będzie najbardziej adekwatna do celu wyceny, tj. w przedmiotowej sprawie ustalenia odszkodowania za utratę prawa własności nieruchomości.

Szczegółowe metody szacowania nieruchomości w podejściu porównawczym, zajętych pod drogi publiczne, określone zostały w § 4 ust. 2-5 i w § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przy metodzie porównywania parami (którą to metodę w rozpatrywanej sprawie, jak się wydaje, ostatecznie wybrał rzeczoznawca majątkowy) porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Natomiast przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Z § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (w brzmieniu z daty wydawania zaskarżonej decyzji) wynika zaś, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne. Dopiero w przypadku braku takich cen, wartość gruntów dla ustalenia odszkodowania określa się w sposób opisany w § 36 ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia. W myśl art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.

Efektem przeprowadzenia czynności szacunkowych powinno być, zgodnie z § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przedstawienie sposobu dokonania wyceny nieruchomości, na co ma się składać: określenie przedmiotu, zakresu i celu wyceny, jej podstaw formalnych oraz źródeł danych merytorycznych, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości, w tym stanu prawnego oraz techniczno-użytkowego, wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analiza i charakterystyka rynku nieruchomości, w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania, wreszcie przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku końcowego wyceny z uzasadnieniem. Ponadto przewidziane jest zamieszczanie przez rzeczoznawcę stosownych klauzul wskazujących na szczególne okoliczności dotyczące wyceny nieruchomości i dołączenie istotnych dokumentów wykorzystanych przy sporządzaniu operatu szacunkowego.

Przywołane powyżej przepisy prawa, zdaniem Sądu, nie uprawniają rzeczoznawcy majątkowego, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, do sporządzania jakiejkolwiek korekty operatu szacunkowego (np. w formie "operatu zamiennego"). Opracowanie powodujące zmianę oszacowanej wartości nie jest bowiem opinią rzeczoznawcy w rozumieniu art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 55-58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ani też inną z czynności wymienionych w art. 174 ust. 3a tej ustawy. Przepisy te nie przewidują dokonywania aktualizacji operatu poprzez dokonanie korekty wartości w nim ustalonej. Według § 58 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. można tylko dokonać potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził, poprzez dołączenie do operatu klauzuli, w której rzeczoznawca jedynie oświadcza o aktualności operatu. Natomiast korekta wartości oszacowanej nieruchomości winna skutkować sporządzeniem w całości nowego operatu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lipca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 550/07, LEX nr 355065; wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 726/08).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, że w celu określenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, jak wynika z akt administracyjnych, został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. D. operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2009 r. W operacie tym rzeczoznawca majątkowy, jak wynika z jego treści, zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej (str. 10 operatu) i ustalił wartość rynkową wywłaszczonej nieruchomości na kwotę [...] zł. Następnie ten sam rzeczoznawca sporządził opracowanie z dnia [...] lutego 2010 r., który nazwał "operat zamienny". Z treści tego dokumentu wynika, że cel, zakres i przedmiot tego opracowania jest tożsamy z operatem z dnia [...] lipca 2009 r. W opracowaniu tym zastosowano jednak zupełnie inną metodę szacowania wartości nieruchomości, czyli metodę porównywania parami (str. 13 "operatu zamiennego"), powołano się na inną postawę prawną, wybrano inne nieruchomości podobne i w ostatecznym wyniku określono inną niż poprzednio wartość spornej nieruchomości (5 715 670 zł). Ponadto w aktach sprawy, co jest bardzo istotne, znajduję się klauzula aktualności operatu szacunkowego, sporządzonego dnia [...] lipca 2009 r., nadana przez rzeczoznawcę dnia [...] sierpnia 2010 r., a więc już po sporządzeniu tzw. "operatu zamiennego". Klauzula ta w żaden sposób nie odnosi się do aktualności "operatu zamiennego". Powstaje zatem pytanie, czy w rozpatrywanej sprawie sporządzone zostały dwa odrębne operaty szacunkowe, czy jeden, a w takiej sytuacji, jaki charakter prawny zdaniem organów orzekających miał tzw. "operat zamienny"? Jeśli w sprawie sporządzone zostały dwa operaty szacunkowe, z których w każdym zastosowano inną metodę i określono inną wartość wywłaszczonej nieruchomości, to który z nich stanowił podstawę orzekania organów w rozpatrywanej sprawie? Na te pytania nie sposób jednak, zdaniem Sądu, ustalić jednoznacznej odpowiedzi. Z analizy akt sprawy oraz uzasadnień wydanych decyzji wynika, że organ I instancji orzekając w sprawie dysponował już dwoma dokumentami, czyli operatem z dnia [...] lipca 2009 r. oraz tzw. "operatem zamiennym" i jak się wydaje za operat właściwy i stanowiący podstawę orzekania uważał "operat zamienny". Natomiast organ II instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji powołuje się na "pierwotny" operat z dnia [...] lipca 2009 r., którego ważność została potwierdzona klauzulą aktualizacyjną już po wydaniu decyzji I instancji, jednakże stwierdza, że operat ten został "zaktualizowany w dniu [...] sierpnia 2010 r." (str. 4 zaskarżonej decyzji). Podkreślić przy tym należy, że organ I instancji w decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. stwierdził, że "dla potrzeb niniejszego postępowania uprawniony rzeczoznawca majątkowy (...) w dniu [...].07.2009 r. sporządziła operat szacunkowy, określający wartość wyżej opisanej nieruchomości na kwotę [...] zł" oraz "dnia [...] r. rzeczoznawca majątkowy sporządziła (...) operat zamienny uwzględniający uzasadnione uwagi Prezydenta W.". Określona w tym "operacie zamiennym" wartość nieruchomości ([...] zł) stała się podstawą ustalenia wysokości przyznanego odszkodowania. Wnioskować z tych wyjaśnień należy, że ocenie organu I instancji podlegał zatem jedynie operat z dnia [...] 2010 r., co potwierdzają rozważania zawarte na stronie 3 uzasadnienia decyzji tego organu. Jak natomiast wynika z uzasadnienia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. organ ten za podstawę ustalenia wysokości przedmiotowego odszkodowania uznał posiadający już wówczas klauzulę aktualizacyjną operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2009 r. "zaktualizowany w dniu [...] sierpnia 2010 r." (strona 4 uzasadnienia decyzji organu II instancji). Przy czym organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do kwestii prawnej możliwości aktualizacji w ten sposób operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę i istnienia ewentualnie prawnie dopuszczalnej formy dokonania takiej aktualizacji. Nie wyjaśnił również, czy w sprawie są dwa operaty (a jeśli tak, to który jest podstawą orzekania w sprawie i dlaczego), czy jeden operat oraz która wartość wywłaszczanej nieruchomości jest właściwa i dlaczego. W świetle zatem przywołanych przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie sposób jednoznacznie określić, jaki w ocenie organów orzekających w sprawie charakter prawny ma sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego "operat zamienny" z dnia [...] lutego 2010 r. Czy jest to nowy operat szacunkowy, czy też jedynie aktualizacja operatu z dnia [...] lipca 2009 r.? I czy w ocenie organu istnieje zgodna z obowiązującymi przepisami prawa forma aktualizacji istniejącego operatu szacunkowego? Skutkiem tego brak jest możliwości oceny powodów, dla których organy przyjęły za podstawę ustalenia wysokości należnego odszkodowania wartość przedmiotowej nieruchomości z tzw. "operatu zamiennego". Ograny nie ustosunkowały się także do kwestii, czy w przypadku tzw. "aktualizacji" prawnie dopuszczalna jest zmiana przez rzeczoznawcę majątkowego metody dokonywania wyceny wartości wycenianej nieruchomości.

Brak rozważań w przedstawionych powyżej kwestiach i całkowite pominięcie tych okoliczności, istotnych dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, spowodował, że w rozpatrywanej sprawie powstała sytuacja, w której w aktach sprawy, w chwili wydawania zaskarżonych decyzji, znajdowały się dwa całkiem różne dokumenty (operat szacunkowy oraz tzw. operat zamienny) dotyczące tej samej nieruchomości, sporządzone różnymi metodami przez tego samego rzeczoznawcę i zawierające różne wartości rynkowe tej samej wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto na moment orzekania przez organ odwoławczy oba te "operaty" były aktualne, mimo że zawierają różną wartość szacowanej nieruchomości, a zatem zawierają treści ze sobą sprzeczne.

W tej sytuacji podkreślić należy, że w sprawach o ustalenie odszkodowania operat szacunkowy stanowi kluczowy i obligatoryjny dowód w sprawie. Wydanie decyzji odszkodowawczej w myśl art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Dlatego właśnie sposób jego sporządzenia i treść nie mogą budzić wątpliwości, nie mogą zawierać niejasności, niejednoznaczności oraz treści ze sobą sprzecznych, zaś sama forma operatu szacunkowego musi odpowiadać prawu.

W ocenie Sądu, tych warunków nie spełnia znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2009 r. oraz tzw. "operat zamienny" z dnia [...] lutego 2010 r. Oznacza to, że zapadłe w sprawie decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, art. 9 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego, czyli art. 154 ust. 1 i art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1 i § 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Dodatkowo odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze wyjaśnić należy, że operat szacunkowy stanowi opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć owych wiadomości specjalnych. Jeżeli bowiem organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne mógłby wiążąco zweryfikować we własnym zakresie wszystkie ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, to w takim przypadku operat ten traciłby ustawowy walor opinii z zakresu wiadomości specjalnych, wynikający z art. 7 i art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 84 § 1 kpa. Jak wynika z treści złożonej skargi strona skarżąca toczy spór z organami administracji o prawidłowość zastosowanej przez rzeczoznawcę majątkowego metodologii szacowania nieruchomości. Ocena natomiast przez organ administracji publicznej operatów szacunkowych w powyższym zakresie wymyka się z zakresu kontroli legalności tych operatów, dlatego jej dokonanie nie jest możliwe w granicach wyznaczonych art. 80 kpa. Ocenę taką zgodnie z art. 157 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomości dokonać może jedynie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z treścią art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nawet sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Tylko więc organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych może dokonać oceny rozbieżnych operatów szacunkowych przez pryzmat prawidłowości zastosowanej metodologii szacowania nieruchomości, jako adekwatnej do okoliczności wpływających na wartość nieruchomości, kształtujących się w obrocie rynkowym. Niewątpliwie zaś ocena w takim zakresie przekracza ustawowy zakres kontroli legalności operatów szacunkowych przypisany zarówno organom administracji, jak i przekracza zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych przypisany sądowi administracyjnemu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ biorąc pod uwagę stanowisko Sądu zawarte w niniejszym wyroku dokona ponownej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności kwestii ważności operatu szacunkowego oraz tzw. "operatu zamiennego" w świetle powołanych przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Po dokonaniu tej analizy organ winien ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na zgodne z prawem ustalenie wysokości należnego za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowania. Następnie w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa organ przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu ponownie wydanego rozstrzygnięcia, które odzwierciedli rację decyzyjną i wyjaśni tok rozumowania organu, prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Ponadto w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskaże również fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom ewentualnie odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.