Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1179/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa SWSA Tadeusz Kiełkowski SWSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi H. P. i S. P. na decyzję Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 lipca 2020 r, znak : [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu inwestycji skargę oddala


UZASADNIENIE

W dniu 14 marca 2019r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wydał decyzję nr [...], znak: [...], którą na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zgłosił sprzeciw w sprawie zawiadomienia złożonego przez inwestorów: Helenę i S. P. wobec przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na dz. ew. nr [...], obręb [...], miasto L., woj. [...]

Od decyzji tej odwołanie wnieśli Helena i S. P..

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 30 lipca 2020 r., znak [...], nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. 2020r. poz. 256 z późn. zm., dalej: "k.p.a. ") oraz art. 54, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity, Dz.U. z 2019r. poz. 1186 z późn. zm., dalej: "Pr. bud") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu wskazano, że wydane przez PINB w L. rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Podstawą materialnoprawną skarżonej decyzji jest przepis art. 54 Pr. bud. zgodnie, z którym: Do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się.

Zgodnie z art. 30 ust. 6a Pr. bud.: Za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz.U. z 2018 r. poz. 2188) albo w przypadku, o którym mowa wart. 391 Kodeksu postępowania administracyjnego, dzień wprowadzenia do systemu teleinformatycznego.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy omówił kwestię zachowania czternastodniowego terminu do zgłoszenia sprzeciwu przez organ I instancji. Organ I instancji po dostrzeżeniu braków w dokonanym przez inwestorów: H. i S. P. w dniu 11 lutego 2019r. (wniosek z dnia 10 grudnia 2018r.) zgłoszeniu zakończenia robót budowlanych, wezwaniem z dnia 21 lutego 2019r., znak: [...] nałożył na wnioskodawcę obowiązek uzupełnienia zawiadomienia w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania (tj. 13 marca 2019r.). Inwestorzy w dniu 4 marca 2019r. (we wskazanym przez PINB terminie) odpowiedzieli na żądanie zawarte w ww. wezwaniu uzupełniając dokumentację. Organ I instancji po dokonaniu ponownej analizy przedłożonej dokumentacji w dniu 14 marca 2019r. wydał skarżoną decyzję nr [...], znak: [...] Ww. decyzja organu stopnia powiatowego została nadana w placówce pocztowej w dniu 14 marca 2019r. Tym samym organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję z zachowaniem terminu określonego w art. 54 Pr. bud.

PINB poddając analizie dokumentację załączoną do zawiadomienia o zakończeniu budowy doszedł do wniosku, iż przedmiotowy budynek został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego.

MWINB poddał analizie przedłożoną przez inwestora dokumentację (w tym geodezyjną inwentaryzację powykonawczą), którą następnie skonfrontował dokumentacją znak: [...] dotyczącą udzielonego pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku i doszedł do tych samych wniosków. Dokonując porównania usytuowania budynku mieszkalnego na działce wskazanego w zatwierdzonym projekcie zagospodarowania działki z tym wskazanym na geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego sporządzonej przez uprawnionego geodetę mgr inż. K. S. z dnia 7 września 2018r. MWINB zauważył, że inwestor dokonał istotnych odstępstw w zakresie projektu zagospodarowania działki polegających na zmianie lokalizacji przedmiotowego budynku w stosunku do tej zatwierdzonej decyzją Starosty [...] z dnia 23 grudnia 1999r., znak: [...] zmienionej decyzją Starosty [...] z dnia 22 września 2003r., znak: [...], następnie zmienionej decyzją Starosty [...] z dnia 10 lutego 2017r.,nr [...], znak: [...] Budynek został przesunięty w głąb działki w stronę granicy wschodniej o ok. 2,75m oraz przybliżony do granicy południowej o ok. 75 cm.

Również skarżący w trakcie trwania postępowania nie kwestionowali faktu przesunięcia budynku mieszkalnego względem granic działki, informując, że zmiana lokalizacji budynku nastąpiła w związku z występującym powyżej terenem osuwiskowym.

W ocenie MWINB dokonane przez inwestora zmiany uznać należy za "istotne" w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Pojęcie "istotnych" odstępstw od przepisów nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Samo jednak znaczenie terminu "istotne" nakazuje ukierunkować uwagę na naruszenia norm, które mają charakter kwalifikowany z punktu widzenia wyrażonych przez prawodawcę wartości priorytetowych, oraz norm, których wagę prawodawca w taki, czy inny sposób podkreślił w przepisach prawa budowlanego. Formułując katalog odstąpień od projektu budowlanego, jakie nie mogą być uznane za "nieistotne", ustawodawca wskazuje, że priorytetowo traktuje: wymagania dotyczące zagospodarowania działki lub terenu, wymagania dotyczące charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego oraz warunki niezbędne do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne. "Istotne" znaczenie ma także sposób użytkowania obiektu i ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane oraz utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego nie może być uznane za "nieistotne", jeżeli dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu. Projekt ten obejmuje (między innymi) usytuowanie, obrys i układy istniejących oraz projektowanych obiektów budowlanych (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego).

Co prawda inwestor dwukrotnie zmieniał decyzję o pozwoleniu na budowę, jednakże żadna z tych zmian nie obejmowała zmiany lokalizacji budynku.

Odpowiadając na zarzuty skarżących zawarte w odwołaniu wskazano, że bez znaczenia pozostaje fakt, iż budynek przesunięty został w głąb działki. Występowanie powyżej działki osuwiska również nie może usprawiedliwiać samowolnej zmiany lokalizacji obiektu, bez uzyskania wcześniej decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę. Jednocześnie jak wynika z informacji pozyskanej z SOPO (System Osłony Przeciwosuwiskowej) przedmiotowa działka leży znacznie poniżej osuwiska oznaczonego w ww. systemie numerem 14265 i 14266 oraz poniżej terenów zagrożonych ww. osuwiskami. Ponadto w dzienniku budowy brak informacji o konieczności dokonania tych zmian.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie H. P. i S. P., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść decyzji:

a) naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne oparciu decyzji na art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane zawierającej de facto legalną definicję istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, w sytuacji, gdy Skarżący wbudowali budynek mieszkalny przed dniem 31 maja 2004 r., kiedy to w ustawie Prawo budowlane brak było definicji pojęcia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego,

b) naruszenie art. 7, 8, 77 oraz 80 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy związanego z datą budowy przez Skarżących budynku mieszkalnego, brak wszechstronnego zbadania zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i przez to oparcie skarżonej decyzji na przepisach ustawy Prawo budowlane, które nie obowiązywały w chwili budowy budynku mieszkalnego przez Skarżących.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wydana przez organ II instancji decyzja została wydana bez ustalenia podstawowej okoliczności, a mianowicie to, kiedy Skarżący wybudowali na działce nr [...] położonej w L. budynek mieszkalny, bowiem ustalenie tej daty jest istotne do tego jakie przepisy będą miały zastosowanie przy ustalaniu wybudowania budynku z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Skarżący wyjaśnili, iż decyzją Starosty [...] z dnia 23 grudnia 1999 r., znak: [...] uzyskali zgodę na budowę budynku mieszkalnego oraz gospodarczego na działce nr [...], obr. [...] w L., która to decyzja została następnie zmieniona decyzję Starosty [...] z dnia 22 września 2003 r., znak: [...] Skarżący po uzyskaniu pierwszej decyzji Starosty [...] z dnia 23 grudnia 1999 r. i uzyskaniu przez nią ostateczności przystąpili do budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w L., którego stan surowy zamknięty (przykryty dachem) ukończyli pod koniec 2003 r. Jest to o tyle istotne, iż w tym czasie w ustawie Prawo budowlane brak było przepisów, które definiowały pojęcie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, w tym z powodu odstąpienia w zakresie zagospodarowania działki lub terenu. Zatem rozpoznając kwestię istotności odstąpienia organu administracyjne I i II instancji winny dokonywać tej oceny bez odwoływania się do definicji istotnych odstąpień wprowadzonych do ustawy Prawo budowlane po dniu 31 maja 2004 r. Pogląd ten znajduje poparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym chociażby w aktualnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 653/19.

Skarżący przyznali, że wybudowali budynek z przesunięciem w głąb działki linii zabudowy o ok. 2,75 m w stronę granicy wschodniej oraz z przybliżeniem do granicy południowej o ok. 0,75 m. Nie doszło jednak do zmiany charakterystycznych parametrów budynku mieszkalnego i zostało to spowodowane tym, iż na część działki nr [...] stanowiącej własność Skarżących zawaliła się część działki sąsiedniej (skarpa) w ramach gwałtownych opadów deszczu. Dodatkowo powierzchnia działki Skarżących wynosi ok. 0,30 ha, a Skarżący dodatkowo zrezygnowali z budowy na działce budynku garażu, co też ma wpływ na jej zagospodarowanie, które będzie mniejsze w stosunku do projektowanego. Wszystkie te okoliczności winny zostać zbadane przez organu administracyjne I i II instancji, które jednakże zaniechały wyjaśnienia tych okoliczności, co miało wpływ na wydanie decyzji administracyjnych niezgodnych z przepisami prawa.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Na mocy art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 27 listopada 2020 r. (k-21-22) niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie natomiast z art. 134 § p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów stwierdzić należy, że jest ona prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

Przedmiotem skargi jest decyzja organów nadzoru budowlanego, którą zgłoszono sprzeciw w sprawie zawiadomienia złożonego przez inwestorów: H. i S. P. wobec przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na dz. ew. nr [...], obręb [...], miasto L., woj. [...].

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się.

W pierwszej kolejności należy omówić kwestie procesowe, w szczególności problem zachowania w niniejszej sprawie terminu do wniesienia sprzeciwu. Prawidłowo przyjęto w zaskarżonej decyzji, że termin do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w tym przepisie ma charakter materialnoprawny. W razie wezwania inwestora do uzupełnienia braków zawiadomienia o zakończeniu budowy przerywa się, a po ich uzupełnieniu biegnie na nowo (np. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. II OSK 1623/16, LEX nr 2520815). Ponieważ od dokonanego przez inwestorów uzupełnienia zawiadomienia do wydania decyzji o sprzeciwie minęło dziesięć dni, trzeba uznać, że termin, o którym mowa w art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane został zachowany.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji trzeba wskazać, że w art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie wskazano podstaw do wniesienia sprzeciwu. Jak wskazał jednak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. II OSK 2043/06 (LEX nr 469917) brak wskazania w art. 54 Prawa budowlanego przesłanek do wniesienia sprzeciwu nie może być tak rozumiany, że organ właściwy do wydania decyzji został przez ustawodawcę upoważniony do swobodnego uznania, czy stwierdzone okoliczności są wystarczające do orzeczenia na podstawie tego przepisu o sprzeciwie. W wyroku tym NSA stwierdził ponadto: "(...) organy nadzoru budowlanego były uprawnione stosując art. 54 w zw. z art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego oprzeć się na art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego przy ocenie charakteru stwierdzonego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Mogły tak uczynić niezależnie od tego, że art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego nie obowiązywał w trakcie prowadzenia robót budowlanych, w tym w czasie, gdy odstępstwa się dopuszczono. (...) Zatem do 31 maja 2004 r. istniał stan prawny, w którym nie było wyjaśnione, co należy rozumieć przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, zaś po tym dniu wyjaśniał to art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. W tej sytuacji dodanie tego ostatniego przepisu było korzystne dla inwestorów, gdyż, tak jak słusznie podniesiono to w skardze kasacyjnej, miało ono na celu zmniejszenie zakresu dowolności w ocenie charakteru odstępstwa od projektu budowlanego. Można powiedzieć, że po wyjaśnieniu w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, co należy rozumieć przez istotne odstąpienie od projektu budowlanego zakres tego pojęcia zmniejszył się w stosunku do dotychczas funkcjonującego. Zatem stosowanie tego przepisu do odstępstw dokonanych przed dniem jego wejścia w życie nie jest działaniem prawa wstecz, gdyż odstępstwa istotne według nowego stanu prawnego były także istotne według poprzedniego stanu prawnego".

Podzielając całkowicie to stanowisko należy podkreślić, że zmiana lokalizacji obiektu budowlanego na terenie inwestycji, – który to element stanu faktycznego nie budzi żadnych wątpliwości i nie jest przez strony kwestionowany – stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego niezależnie od daty wykonania robót budowlanych, a w szczególności niezależnie od faktu, czy obiekt budowlany został wzniesiony przed wejściem w życie art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, czy też po tej dacie. Jako istotne odstępstwo uzasadnia wniesienie sprzeciwu od zawiadomienia, o którym mowa w art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Skarżący powołują się na wyroku WSA w Gdańsku z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. II SA/Gd 653/19, z którego wynika stanowisko odmienne od powołanego wyżej stanowiska NSA. Stwierdzono w nim, że w stanie prawnym, w którym nie było ustawowej definicji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, organy administracji cieszyły się większym marginesem swobodnego uznania. Pogląd ten nie ma jednak w niniejszej sprawie znaczenia właśnie z uwagi na fakt, że jeszcze przed wprowadzeniem w art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane definicji "istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę" zmiana lokalizacji obiektu budowlanego za takie istotne odstąpienie była uważana.

W świetle powyższego data wykonania robót budowlanych nie ma dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczenia. Nie ma również znaczenia przyczyna zmiany lokalizacji obiektu budowlanego w terenie, ani też fakt, że pozostałe parametry tego obiektu zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę.

Skoro badając zawiadomienie o zakończeniu budowy organy nadzoru budowlanego stwierdziły istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie projektu zagospodarowania terenu, to prawidłowe było wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Wobec powyższego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.