Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 528/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2009-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art.9 ust 4, art 15 ust 1, art. 17 pkt  4, art. 20  ust 1 art 16 ust 1, art. 28 ust. 1, art. 85 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Dąbek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2009 r. sprawy ze skarg "A" Sp. z o.o. w W. oraz Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w U. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej teren działki nr [...] w jednostce strukturalnej "[...]", a ponadto § 5 pkt 3 i § 6 pkt 2 oraz - w zakresie dotyczącym zaleceń - § 8 pkt 2 i § 14 pkt 1 i 6, 2. oddala skargi w pozostałej części, 3. zasądza od Gminy U. na rzecz "A" Sp. z o.o. w W. kwotę 707 ( siedemset siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miasta U. uchwałą z dnia [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta U. Uchwała ta opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] z dnia [...]r. pod pozycją [...] i zgodnie z treścią § 18 weszła w życie po upływie [...] dni od dnia ogłoszenia.

W dniu [...]r. "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą uchwałę domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Wniesienie skargi poprzedzało pisemne wezwanie Rady Miasta U. do usunięcia naruszenia prawa.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka podniosła zarzut sprzeczności planu miejscowego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta U.(uchwała Rady Miasta z dnia [...]r. nr [...]). Mianowicie działka nr [...], której Spółka jest właścicielem, w Studium znalazła się w terenie położonym w obszarze "[...]I" ochrony uzdrowiskowej i w granicach zabudowy mieszkaniowej [...] – budownictwo mieszkalne o średniej i wyższej intensywności zabudowy z usługami centrotwórczymi – zabudowa śródmiejska. W ustaleniach ogólnych dla tego terenu przewidziano budownictwo mieszkaniowe o średniej i wyższej intensywności z usługami centrotwórczymi, połączenie funkcji mieszkaniowej i usługowej o intensywności większej w rejonie centrum, możliwość realizacji wyłącznie osiedla budownictwa wielorodzinnego lub zabudowy mieszanej wielorodzinnej i jednorodzinnej. Tymczasem w planie miejscowym działkę nr [...] podzielono między obszary oznaczone symbolem [...] – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz [...] – tereny zabudowy usługowej. Wbrew ustaleniom Studium dla terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej ([...]) w planie wprowadzono zakaz zabudowy jednorodzinnej - § 10 ust. 5 pkt 2, zaś dla terenu zabudowy usługowej ([...]) dopuszczono zabudowę mieszkaniową wyłącznie jednorodzinną i to w połączeniu z usługami - § 11 ust. 1 pkt 1, jednocześnie wprowadzając całkowity zakaz lokalizowania budownictwa wielorodzinnego - § 11 ust. 1 pkt 2 pomimo tego, że w Studium obszar ten określono jako obszary szczególne mieszkaniowe dopuszczając funkcje usługowe wyłącznie w połączeniu z mieszkaniową. Pomimo więc dokonania przez Radę Miasta w zaskarżonej uchwale stwierdzenia zgodności planu z ustaleniami Studium, w wymienionym zakresie zachodzi sprzeczność, co narusza przepis art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej ustawą.

Skarżąca Spółka stwierdziła następnie, że w ramach władztwa planistycznego gmina może zmieniać w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Natomiast zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów nie przewidzianych w studium do takiej zmiany gmina może dokonać po uprzedniej zmianie studium, z zachowaniem trybu w jakim studium jest uchwalane (art. 27 ustawy).

Gmina uchwalając plan miejscowy dokonuje sprecyzowania swojej polityki przestrzennej wyłącznie na przyszłość z uwzględnieniem stanu faktycznego istniejącego w chwili uchwalania planu. Na działce nr [...] w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...]r. posadowiony został budynek (oznaczony nr [...]), a jego budowa rozpoczęta została przed uchwaleniem planu. Mimo tego nie znalazł się w obszarze oznaczonym [...], a raczej znalazł się na nim tylko w części, a w pozostałej części na terenie oznaczonym symbolem [...], gdzie bezpośrednio zakazano tego typu zabudowy.

Skarżąca Spółka zarzuciła, że plan miejscowy sporządzony został na mapie w skali 1 : 5.000, co jest niedopuszczalne. Przepis art. 16 ust. 1 ustawy wymaga sporządzenia planu w skali 1 : 1.000, a jedynie w uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowania map w skali 1 : 500 lub 1 : 2.000. Stosowanie map w skali 1 : 5.000 dopuszcza się tylko w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy.

Wreszcie skarżąca Spółka podniosła, że organy Gminy U. dopuściły się naruszenia art. 85 ust. 2 ustawy, gdyż do dnia wejścia w życie ustawy nie doszło do zawiadomienia o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu, zatem procedura planistyczna winna być wszczęta od nowa.

W odpowiedzi na tę skargę Burmistrz Miasta U. wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że zaskarżona uchwała stanowiła już przedmiot kontroli sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 45/08 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 292/07 i oddalił skargę J. i J. O. Zważywszy na treść art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie jest już możliwe dokonanie ponownej kontroli sądowej, przeprowadzonej uprzednio w całokształcie, jeśli chodzi o zgodność z prawem zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się do zarzutów skargi Burmistrz Miasta U. uznał je za nieuzasadnione. Przede wszystkim nie dopatrzył się sprzeczności między ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta U. a uchwalonym planem miejscowym. Plan zawęził bowiem pas drogowy poszerzając zakres terenów inwestycyjnych oznaczonych symbolem [...],– usługi, w której to jednostce znalazła się w przeważającej części nieruchomość skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia

30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 1203/08 odrzucił skargę. Sąd przyjął, że na gruncie przepisów art. 101 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym ponowne wniesienie skargi w sprawie, w której orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił jest niedopuszczalne.

Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez "A" Sp. z o.o. w W. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 737/09 uchylił zaskarżone postanowienie. NSA stwierdził, że nie można wykluczyć skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym na akt prawa miejscowego, w związku z dokonaną już wcześniej oceną legalności tego aktu ze skargi innego podmiotu. Powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi art. 101 ust. 2 tej ustawy, dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami prawnymi wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny nie mogły być przedmiotem rozpoznania Sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa. To oznacza, zdaniem NSA, że jeżeli o legalność określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później ze skargi innego podmiotu jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach w jakich nie była rozpoznana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. Ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego.

W toku ponownego rozpoznawania sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skargę na uchwałę Rady Miasta U. z dnia [...],r. nr [...], w przedmiocie planu miejscowego złożył Wojewoda [...], wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Wojewoda [...], stwierdził, że zaskarżona uchwała poprzez brak zgodności uchwalonego planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego narusza przepisy art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 ustawy. Zdaniem Wojewody sprzeczność w tym zakresie odnosi się do terenu działki nr [...],położonej – według ustaleń planu – w jednostce strukturalnej [...], – tereny zabudowy usługowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej związanej z funkcjami usługowymi, drobnymi obiektami produkcyjnymi, składowymi, z dopuszczeniem rozbudowy istniejących budynków z zakazem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, obiektów produkcyjnych i składowych oraz w jednostce strukturalnej [...],- tereny ulic publicznych dojazdowych.

Ponadto Wojewoda zarzucił naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy poprzez sporządzenie planu miejscowego na mapie w skali 1 : 5.000, naruszenie art. 85

ust. 2 ustawy przez wadliwie przeprowadzoną procedurę sporządzania planu miejscowego polegającą na tym, że po wejściu w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zostały podjęte nowe uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego pod rządem obowiązującej już nowej ustawy. Wreszcie Wojewoda zarzucił, że plan miejscowy nie uwzględnia istniejącego zagospodarowania terenu. Ustawodawca gwarantuje nie tylko zachowanie istniejącego już sposobu zagospodarowania terenu, ale także planowanego przewidzianego ostatecznymi decyzjami administracyjnymi, co wynika z treści art. 34 ust. 2 ustawy.

W odpowiedzi na tę skargę, udzielonej przez Burmistrza Miasta U., wniesiono o jej oddalenie. Organ nie zgodził się z zarzutem, by doszło do uchwalenia planu w sposób sprzeczny z ustaleniami studium dla terenu działki nr [...],. Zapis ze studium o możliwości realizacji budownictwa wielorodzinnego został utrzymany w planie miejscowym poprzez zapis o dopuszczeniu rozbudowy istniejących budynków mieszkalnych w jednostce strukturalnej [...],. Jedynie około [...], ([...],m2) terenu działki nr [...],położone jest w obszarze określonym w studium jako [...],, natomiast pozostała część działki (około [...],) znajduje się w pasie drogi zbiorczej. Zawężenie pasa drogowego projektowanej ulicy zbiorczej do szerokości wynikającej z przepisów szczególnych i normatywów projektowania ulic nie można uznać za sprzeczne ze studium. Z kolei sporządzenie planu miejscowego na mapie w skali 1 : 5.000 nie stanowi naruszenia ani trybu, ani zasad sporządzania planu, a jedynie wymagań wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Natomiast zarzut naruszenia art. 85 ust. 2 ustawy jest o tyle chybiony, że z przepisu tego wynika jedynie konieczność zastosowania przy uchwalaniu planu miejscowego przepisów obowiązującej ustawy w przypadku zaistnienia wymienionych w nim przesłanek.

Na rozprawie przed Sądem strony podtrzymały swoje stanowiska z tym, że pełnomocnik Wojewody [...], rozszerzył zarzuty pod adresem zaskarżonej uchwały. Stwierdził, że zapis § 5 pkt 3 uchwały narusza prawo z tego powodu, że wymieniona w nim materia uregulowana jest w ustawach. Z kolei w § 14 uchwały podano jedynie minimalną szerokość dróg bez wskazania ich maksymalnej szerokości, co oznacza, że parametry drogi nie zostały określone w planie miejscowym. Wreszcie w sposób niedopuszczalny w części tekstowej planu znalazły się "zalecenia".

W odpowiedzi na te zarzuty pełnomocnik organu uznał je za nieuzasadnione. Plan określa minimalną szerokość dróg zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Zalecenia z kolei użyte zostały w planie wyłącznie w odniesieniu do ustaleń ogólnych określających zasady zagospodarowania oraz do terenów komunikacji, co było uzasadnione "naturą ustaleń" określających zasady ogólne zagospodarowania terenu, a w zakresie dróg wskazują możliwy charakter węzłów drogowych i terenów parkingów i placów. Zapis § 5 pkt 3 uchwały w żadnym wypadku nie zawiera regulacji zastrzeżonej dla ustaw.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W punkcie wyjścia wskazać przyjdzie, że skarga "A" Sp. z o.o., wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), jest dopuszczalna, jako że wniesienie skargi poprzedzało pisemne wezwanie Rady Miasta U. do usunięcia naruszenia prawa (interesu prawnego) Spółki w związku z podjęciem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarga zaś została złożona w ustawowym, trzydziestodniowym terminie liczonym od dnia doręczenia skarżącej uchwały Rady Miasta U. o odmowie uwzględnienia wezwania. Również skarga Wojewody [...], jest dopuszczalna, a jej wniesieniu nie stoi na przeszkodzie nieskorzystanie z uprawnienia przez organ nadzoru do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego w terminie, o którym mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Należy również stwierdzić, uwzględniając ocenę prawną zawartą w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 737/09, że merytorycznemu rozpoznaniu skarg nie stoi na przeszkodzie fakt, że o legalności uchwały Rady Miasta U. z dnia [...],r. w sprawie planu miejscowego wypowiedział się już sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny w reformatoryjnym wyroku z dnia 9 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 45/08 oddalając skargę J. i J. O. dokonał kontroli tej uchwały w granicach interesu prawnego skarżących (w odniesieniu do terenu, na którym położona jest ich nieruchomość), nie odnosząc się jednak do zagadnień dotyczących praw i obowiązków ogółu adresatów zaskarżonego aktu prawa miejscowego.

Zbliżona argumentacja zawarta w obu skargach, a w odniesieniu do niektórych zarzutów – identyczna, pozwala na łączne rozpoznanie tych skarg uwzględniając jednakże, iż skarżąca Spółka "A" zarzuty mogła realizować wyłącznie w granicach własnego, indywidualnego interesu prawnego w kontekście jego naruszenia, jak stanowi art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Niewątpliwie zaś skarżąca Spółka wykazała istnienie takiego interesu, skoro posiada tytuł prawnorzeczowy, do działki nr [...],, położonej na terenie objętym zaskarżonym planem miejscowym.

Obie skargi okazały się częściowo usprawiedliwione.

Procedura planistyczna związana z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została wszczęta jeszcze w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Wszak uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego Rada Miasta U. podjęła w dniu [...],

r. Wobec tego, że do dnia wejścia w życie nowej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze

zm.), zwanej dalej ustawą, nie dokonano czynności związanych z zawiadomieniem o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, mając na uwadze treść intertemporalnego przepisu art. 85 ust. 2 ustawy, brak było podstaw do kontynuowania procedury planistycznej według dotychczasowych przepisów. Postępowanie związane z uchwaleniem planu miejscowego winno być zatem wszczęte od początku przez podjęcie nowej uchwały (uchwał) o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadnie więc zarzucają skarżący, że kontynuowanie przez organy Gminy U. procedury planistycznej według przepisów nowej ustawy, bez podjęcia uchwał o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi naruszenie trybu jego sporządzania. Jednakże w świetle art. 28 ust. 1 ustawy nie każde, lecz jedynie istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Zdaniem Sądu uchybienie jakiego dopuściły się organy Gminy U. w tym zakresie (naruszenie art. 14 ust. 1 w związku z art. 85 ust. 2 ustawy) nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Należało bowiem mieć na względzie, że procedura planistyczna praktycznie przeprowadzona została w zasadniczej części na podstawie obowiązującej ustawy, a finalnym wynikiem tego postępowania było podjęcie zaskarżonej uchwały na podstawie tego aktu prawnego. Uwzględnić również należało, że granice obszaru objętego projektem planu pokrywają się z obszarem, dla którego uchwalono plan miejscowy.

Trafnie podnoszą skarżący, że nie było to jedyne uchybienie, jakiego dopuściły się organy Gminy U. w toku postępowania zmierzającego do uchwalenia planu miejscowego. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy plan miejscowy winien być sporządzony w skali 1 : 1.000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1 : 500 lub 1 : 2.000 albo 1 : 5.000 z tym, że w ostatnim przypadku wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy. Szczegółowe wymogi określa zaś rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia [...],r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Tymczasem Burmistrz Miasta U. sporządził projekt planu miejscowego, a Rada Miasta U. uchwaliła ten plan, którego część graficzna sporządzona została na mapie w skali 1 : 5.000.

Wobec tego, że plan miejscowy uchwalony został nie tylko dla terenu, na którym wprowadzono zakaz zabudowy, niewątpliwie sporządzenie go w skali 1 : 5.000 stanowi naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy. Jednakże w przekonaniu Sądu uchybienie wymogom wynikającym z powołanego przepisu nie stanowi naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy powodującego nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Zgodzić się trzeba z poglądem obu skarżących, że z literalnego brzmienia art. 28 ust. 1 ustawy wynika, iż w przeciwieństwie do naruszenia trybu sporządzania planu lub studium, każde, a nie tylko istotne naruszenie zasad sporządzania planu lub studium powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Ustawodawca uznał, że wady tkwiące w merytorycznej problematyce związanej ze sporządzaniem planu miejscowego lub studium dyskwalifikują akt planistyczny. Naruszenie wymagań dotyczących zastosowanej skali nie w każdym wypadku prowadzi do uznania, że doszło do naruszenia zasad w rozumieniu omawianego przepisu. Wskazał już na to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1481/07 – Lex nr 337469, stwierdzając, że uchybienie wymaganiom w zakresie aktualności mapy zasadniczej będącej elementem materiałów planistycznych nie stanowi naruszenia zasad sporządzenia planu. Rozwijając te spostrzeżenia należy stwierdzić, że naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego w odniesieniu do dokumentacji planistycznej powodujące obligatoryjnie nieważność uchwały rady gminy to takie naruszenie, które bez konieczności merytorycznej oceny planu (części tekstowej i graficznej) i kontroli trybu sporządzania planu już z założenia powodują jego nieważność.

W rozpoznawanej sprawie takiego zarzutu nie sposób skutecznie usprawiedliwić. Przede wszystkim nie jest kwestionowany i podważany fakt sporządzenia planu miejscowego na aktualnej mapie odzwierciedlającej aktualny stan prawny zgromadzony w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Granice obszarów i terenów o różnym przeznaczeniu oraz linie rozgraniczające zostały wyraźnie naniesione na kopiach map. Twierdzenie, że mogą pojawiać się wątpliwości co do poprawnego ustalenia przebiegu linii naniesionych na kopiach map jest o tyle chybiony, że także przy zastosowaniu skali 1 : 1.000 i 1 : 2.000 mogą powstać tego rodzaju wątpliwości. Zatem, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zastosowanie przez organy Gminy U. skali 1 : 5.000 na urzędowych kopiach aktualnych map jest niewątpliwie naruszeniem wymogu z art. 16 ust. 1 ustawy, jednakże niebędącym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego.

Kolejny, także podstawowy zarzut wnoszących skargi okazał się już całkowicie uzasadniony.

Gmina przyjmując studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego kształtuje swą politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Treść obowiązującego studium jako aktu kreującego politykę przestrzenną jest wiążąca dla organów gminy na dalszym etapie postępowania planistycznego aż do uchwalenia przez radę gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 ustawy). Zgodnie z zapisami studium wójt, burmistrz, prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego uwzględniając zapisy studium (art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 ustawy). Wreszcie rada gminy może uchwalić plan miejscowy dopiero po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium (art. 20 ust. 1 ustawy). Należy wskazać, że w przeciwieństwie do poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie konieczne było zachowanie spójności, czy też niesprzeczności, obowiązująca ustawa wymaga stwierdzenia zgodności treści studium z ustaleniami planu miejscowego (por. szerzej na ten temat : Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod redakcją Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2008, str. 189). Nakłada to na organy gminy obowiązek respektowania treści studium określającego lokalne zagospodarowanie przestrzenne, jeśli zaś organy gminy stwierdzą konieczność dokonania zmian w projekcie planu w sposób odbiegający od ustaleń wynikających ze studium, w pierwszej kolejności należy dokonać zmian w studium i w konsekwencji ponowić wymagane czynności planistyczne.

Rację ma Burmistrz Miasta U. stwierdzając w udzielonych odpowiedziach na skargi, że treść studium, w przeciwieństwie do ustaleń planu miejscowego, powinna mieć charakter elastyczny, a określenia w nim zawarte powinny być formułowane w sposób ogólny. Jednakże umknęło Burmistrzowi, wypowiadając ten skądinąd trafny pogląd, że niedopuszczalne jest przeznaczenie danego terenu w planie miejscowym w sposób całkowicie odmienny od ustalonego w studium (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 751/07 i z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 34/08 – http: nsa.orzeczenia.gov.pl). Inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium stanowi istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 ustawy, gdy w sposób całkowicie odmienny od ustalonego w studium określa jego przeznaczenie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 32/08 – ONSA i WSA 2009 r. nr 4, poz. 72).

Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie, gdy chodzi o teren, na którym położona jest działka nr [...],. W Studium działka ta znalazła się na terenie położonym w obszarze [...], ochrony uzdrowiskowej, częściowo w jednostce [...], – obszary szczególne mieszkaniowe: budownictwo mieszkaniowe o średniej i większej intensywności zabudowy z usługami centrotwórczymi i częściowo w pasie drogi zbiorczej. W ustaleniach Studium (rozdział [...])dla tych obszarów mieszkaniowych przewidziano możliwość realizacji wyłącznie osiedla budownictwa wielorodzinnego lub zabudowy mieszanej wielorodzinnej i jednorodzinnej, dopuszczono połączenie funkcji mieszkaniowej i usługowej, nie przewidziano zaś usług jako funkcji podstawowej. Z kolei w uchwalonym planie miejscowym działka nr [...], usytuowana została na terenie dwóch jednostek strukturalnych: oznaczonej symbolem [...], – tereny zabudowy usługowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej związanej z funkcjami usługowymi i rozbudowy istniejących budynków mieszkalnych i gospodarczych (§ 11 ust. 1 pkt 1 uchwały) i z zakazem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, obiektami produkcyjnymi i składowymi (§ 11 ust.1 pkt 2 uchwały) oraz oznaczonej symbolem [...],- tereny ulic publicznych dojazdowych.

Nie może więc być kwestionowane, że ustalenia planu miejscowego w powyższym zakresie są całkowicie odmienne od ustaleń wynikających ze Studium. Organy Gminy U. zgodności nie mogą upatrywać w tym, że w jednostce strukturalnej U dopuszczono rozbudowę istniejących budynków mieszkalnych. Wskazać więc trzeba, że w studium teren działki nr [...], znajdował się w obszarze budownictwa mieszkaniowego (wielorodzinnego lub zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej) z dopuszczeniem usług jako połączenia z funkcją mieszkaniową. Tymczasem w planie miejscowym jako podstawowe przeznaczenie przyjęto usługi z dopuszczeniem co prawda funkcji mieszkaniowej, lecz jedynie w postaci zabudowy jednorodzinnej, z zakazem zabudowy wielorodzinnej. Argument, że tylko nieznaczna część tego terenu (ok. [...],) położona jest w jednostce strukturalnej [...], nie ma żadnego znaczenia dla stwierdzenia oczywistego braku zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium.

Powyższe spostrzeżenia stanowią wystarczającą podstawę do przyjęcia, że zaskarżona uchwała w części obejmującej teren działki nr [...],w jednostce strukturalnej [...],dotknięta jest nieważnością. Zauważyć przy tym trzeba, że brak jest podstaw do twierdzeń, jak to czyni skarżąca Spółka "A", że działka nr [...],w planie miejscowym położona jest dodatkowo w jednostce strukturalnej [...]. Wniosek taki nie wynika ani z treści dołączonej do skargi opinii urbanistycznej, z pisma Burmistrza Miasta U. z dnia [...],r. złożonego na rozprawie przed Sądem, ani części graficznej tekstu planu. Drugi ze skarżących Wojewoda [...],nie twierdzi, by działka nr [...],znajdowała się także w jednostce strukturalnej [...],

Odnosząc się do dalszych zarzutów sformułowanych przez pełnomocnika Wojewody [...], na rozprawie przed Sądem należy stwierdzić, że okazały się one częściowo uzasadnione.

Zasadnie zwraca uwagę skarżący organ nadzoru, że powtarzanie lub modyfikowanie materii ustawowej w aktach organów jednostek samorządu terytorialnego jest niedopuszczalne. Jak już stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98 (OSS 2000 r. nr 1, poz. 17) uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego regulująca jeszcze raz to, co zostało zawarte w ustawie, istotnie narusza prawo i jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony lub zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście regulacji zawartej w uchwale, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W § 5 pkt 3 zaskarżonej uchwały Rada Miasta U. postanowiła, że część robót budowlanych (przebudowa) i zmiana sposobu użytkowania obiekŧów wpisanych do rejestru zabytków i wymienionych w gminnej ewidencji zabytków podlega uzgodnieniu przez właściwe służby ochrony zabytków. Tymczasem zagadnienie prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków oraz obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym kwestie związane z udzieleniem pozwolenia na wykonywanie tych robót i uprzedniego uzgodnienia decyzji w tym przedmiocie regulowane są przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane – Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. (art. 39) oraz ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm. ( m.in. art. 36).

Trafnie również zwrócił uwagę skarżący organ nadzoru, że w akcie prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest dopuszczalne wprowadzenie do tekstu zaleceń niebędących ani nakazami, ani zakazami czy też zasadami, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy. Plan miejscowy jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), stąd treść normatywna przepisów nie może mieć charakteru nieostrego, pozwalającego na różną interpretację. Takie "zalecenia" znalazły się w tekście zaskarżonej uchwały (§ 6 pkt 2 – zalecenie realizacji systemów przestrzeni publicznej, § 8 pkt 2 – zalecenie wydzielenia miejsc postojowych, § 14 pkt 1 i 6 – zalecenie wprowadzenia węzłów drogowych, wydzielenia miejsc postojowych, zieleni ocieniającej). Pomijając już kwestię, że materia regulowana tym zaleceniami zawarta jest w przepisach szczególnych, m.in. w warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać niektóre obiekty, to wskazać przyjdzie, że Rada Miasta w innych postanowieniach zaskarżonej uchwały w sposób prawidłowy zastosowała się do wymogu uregulowania zagadnień zgodnie z przedmiotowym zakresem planu miejscowego ("ustala się", "nakazuje się", "zabrania się", "wyznacza się" itp.).

Nie można jedynie podzielić zarzutu skarżącego organu nadzoru, by w § 14 pkt 3, 4 i 5 zaskarżonej uchwały nie została określona szerokość dróg. Istotnie, w przepisach tych mowa jest o minimalnej szerokości dróg, w przeciwieństwie do postanowień zawartych w pkt 1 i 2, gdzie posłużono się pojęciem szerokości drogi. Niewątpliwie szerokość drogi w liniach rozgraniczających musi być uznana za parametr w rozumieniu § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że w tekście planu należy obligatoryjnie podać parametry dróg. Jednakże w zakwestionowanych przepisach określona została szerokość dróg w sposób wynikający z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), a dodatkowo usytuowanie dróg umieszczono w pasie terenu wyznaczonym liniami rozgraniczającymi na kopiach map (części graficznej planu). Okoliczność, że w wymienionych przepisach użyto sformułowania "minimalna" szerokość drogi, tak jak to wynika z § 7 i § 8 rozporządzenia, z tego powodu nie dyskwalifikuje tych przepisów.

Z tych wszystkich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części w zakresie określonym w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Obie skargi zmierzające do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w pozostałej części jako nieuzasadnione podlegały oddaleniu na podstawie art. 151 Ppsa. O zwrocie kosztów postępowania należnych skarżącej Spółce orzeczono na mocy art. 200 Ppsa. Koszty te sprowadzają się do wpisu od skargi ([...], zł), wpisu od skargi kasacyjnej ([...], zł) oraz kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego za obie instancje i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...], zł). Skarżący organ nadzoru zwolniony był od kosztów sądowych, stąd wobec niewykazania poniesienia innych kosztów postępowania w tym zakresie nie orzeczono.