Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 506/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 19 ust 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 62, art 63
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2571
law: Ustawa z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędziowie Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Sędzia NSA Maciej Dybowski Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej .... Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Po 635/11 w sprawie ze skargi ... Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w Warszawie na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 20 maja 2011 r. nr WOA.7721.14.2011.HG w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II SA/Po 635/11, oddalił skargę ... Sp. z o. o. Spółki komandytowej z siedzibą w Warszawie, zw. dalej ..., na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 20 maja 2011 r., nr WOA.7721.14.2011.HG w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.

W motywach wyroku Sąd powołał następujący stan faktyczny i ocenę prawną sprawy:

Decyzją z dnia 16 lutego 2011 r., nr PINB – 7351/17/2008, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrześni, na podstawie art. 151 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrześni z dnia 19 listopada 2009 r., nr 65/2009, dotyczącej zalegalizowania urządzenia reklamowego na działce nr ... w miejscowości Ch., gmina N..

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że na wniosek ... S.A. z siedzibą w Poznaniu, reprezentowanej przez A. L. i R. N., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wznowił w dniu 1 września 2010 r. postępowanie w sprawie "zalegalizowania urządzenia reklamowego na działce nr ... w miejscowości Ch., gmina N.. Postępowanie to zostało zakończone decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrześni nr 65/2009 z dnia 19 listopada 2009 r.", którą to decyzją organ nadzoru budowlanego nakazał inwestorowi – ... zaniechania dalszych robót budowlanych dotyczących wykonania legalizowanego urządzenia. ...S. A. z siedzibą w Poznaniu złożyła wniosek o wznowienie powyższego postępowania na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 28 oraz art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrześni, postanowieniem z dnia 1 września 2010 r., znak PINB – 7351/17/2008/2001, wznowił postępowanie w sprawie zalegalizowania urządzenia reklamowego na działce ... w miejscowości C., gmina N. i następnie decyzją z dnia 13 października 2010 r. umorzył postępowanie wznowieniowe. Decyzją z dnia 14 grudnia 2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję organu I instancji i przekazał sprawę organowi do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrześni decyzją z dnia 16 lutego 2011 r., PINB – 7351/17/2008, odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrześni z dnia 19 listopada 2009 r., nr 65/2009, dotyczącej zalegalizowania urządzenia reklamowego na działce nr ... w miejscowości Ch., gmina N.a. Organ I instancji wskazał, iż ... S.A. nie ma przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie zalegalizowania urządzenia reklamowego na działce ... w miejscowości C., albowiem nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Brak jest bowiem przepisu prawa materialnego dającego temu podmiotowi określone prawa lub nakładającego określone obowiązki w prowadzonym postępowaniu legalizacyjnym. W szczególności źródłem interesu ... S. A. nie mogą być przepisy art. 63 – 63b ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 254 poz. 2571 ze zm.), zw. dalej ustawą o autostradach, gdyż zapisy umowy dotyczącej budowy i eksploatacji autostrad wraz z pasami drogowymi nie mogą przesądzać o przymiocie strony. Źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie mogą być bowiem stosunki obligacyjne. Również regulacja zawarta w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zw. dalej ustawą o drogach publicznych, która ustanawia zakaz umieszczania obiektów reklamowych w odległości 50 m od krawędzi pasa przeznaczonego do ruchu pojazdów, nie stanowi przepisu determinującego interes prawny ... S.A. Jak podniósł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego z faktu, iż ... S.A. jest zarządcą i koncesjonariuszem autostrady A2, a co za tym idzie, zobowiązana jest do jej planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony, nie można wywieźć jej uprawnienia do udziału w postępowaniu dotyczącym obiektu położonego w odległości większej niż 50 m od krawędzi drogi, a więc w znajdującym się w odległości, o jakiej mowa w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W dalszej części uzasadnienia wskazano również, że droga A2 nie jest drogą tożsamą z drogą E30, co powoduje, iż w stosunku do niej nie mogą znaleźć zastosowania zapisy Umowy Europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego sporządzona w Genewie w dniu 15 listopada 1975 r. a ratyfikowanej przez Polskę 14 września 1984 r. (Dz. U. z 1985 Nr 10, poz. 35), zw. dalej umową AGR. Nie można z nich wywieść interesu prawnego ... S.A. do bycia stroną postępowania legalizacyjnego dotyczącego tablicy reklamowej przy autostradzie. Następnie organ I instancji odniósł się do podnoszonych w trakcie postępowania zarzutów ... S.A., co do niezgodności posadowienia przedmiotowego obiektu budowlanego z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazując, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Za nietrafny uznano również zarzut, iż realizacja przedmiotowego obiektu budowlanego – tablicy reklamowej wymagała uzyskania pozwolenia na budowę oraz naruszenia przez inwestora art. 30 ust. 3 Prawa budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu ... S.A. z siedzibą w Poznaniu, reprezentowana przez A. L. oraz J. S..

Odwołująca wskazała, że jej interes prawny wynika z przepisów ustawy o drogach publicznych oraz powołanej powyżej umowy międzynarodowej AGR. Skarżąca spółka jest bowiem zarządcą autostrady A2 i obowiązana jest do zapewnienia na niej bezpieczeństwa ruchu. Posadowienie dużych konstrukcji w bezpośrednim sąsiedztwie autostrady może prowadzić do naruszenia zasad bezpieczeństwa, obciążając tym samym ... S.A. z siedzibą w Poznaniu jako dzierżawcę pasa drogowego autostrady. W odwołaniu zakwestionowano również podjęte przez organ I instancji ustalenia, co do prawidłowości decyzji z dnia 19 listopada 2009 r.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu decyzją z dnia 20 maja 2011 r., nr WOA.7721.14.2011.HG, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia przez organ I instancji.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że status spółki ... S. A. z siedzibą w Poznaniu jako strony postępowania nie jest uzależniony tylko od tego, czy nośnik reklamowy znajduje się w bliższej niż ustawowo określona odległość od autostrady, lecz od tego, czy sprawa dotyczy obiektu budowlanego znajdującego się na działce sąsiadującej względem pasa drogowego, którego podmiot jest zarządcą. Zarządca autostrady jest stroną postępowania w przedmiocie legalności nośnika reklamowego usytuowanego na działce sąsiadującej z zarządzanym odcinkiem autostrady. Powołano się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Po 274/10, w którym Sąd stwierdził, iż usytuowanie dużych konstrukcji przy autostradzie, co do której zarządca ma obowiązek reagować na naruszenie przepisów mogących wpływać na bezpieczeństwo ruchu (art. 63 – 63b ustawy o autostradach) stwarza sytuację, w której zarządcy autostrady może zostać przyznany przymiot strony postępowania w przedmiocie legalizacji takich obiektów.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu ..., reprezentowana przez radcę prawnego M. B., będąca inwestorem urządzenia reklamowego pobudowanego w miejscowości Ch., gmina N.. Skarżąca spółką wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania odwoławczego.

Zdaniem skarżącej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygając przedmiotową sprawę błędnie uznał, iż ... S. A. z siedzibą w Poznaniu ma przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 19 listopada 2009 r. Brak jest bowiem przepisu szczególnego, z którego wynikałby interes prawny zarządcy autostrady, w rozumieniu art. 28 k.p.a. uzasadniający jego przymiot jako strony postępowania i za przepis taki nie może być uznany art. 63 oraz 63a ustawy o autostradach.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

U podstaw rozstrzygnięcia organu I instancji, który decyzją z dnia 16 lutego 2011 r., wydaną po wznowieniu postępowania odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 19 listopada 2009 r. w sprawie legalizacji urządzenia reklamowego na działce nr ... w miejscowości C., gmina N., było ustalenie, że podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez podmiot (... S.A. z siedzibą w Poznaniu) nie mający przymiotu strony. Powyższy pogląd prawny wyrażony przez organ I instancji nie został zaakceptowany przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w rezultacie czego doszło do wydania zaskarżonej decyzji. Organ II instancji wskazał, iż status ... S.A. z siedzibą w Poznaniu jako strony postępowania nie jest uzależniony tylko od tego, czy nośnik reklamowy znajduje się w bliższej niż ustawowo określona odległość od autostrady, lecz od tego, czy sprawa dotyczy obiektu budowlanego znajdującego się na działce sąsiedniej względem pasa drogowego, którego podmiot jest zarządcą – dotyczy interesu prawnego tego podmiotu.

Przechodząc do oceny interesu prawnego ... S.A. z siedzibą w Poznaniu, organ II instancji podzielił pogląd prawny wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Po 274/10, że zarządca autostrady, który na podstawie art. 63-art. 63b ustawy o autostradach ma obowiązek reagować na naruszenia przepisów mogących wpływać na bezpieczeństwo ruchu jest stroną postępowania w przedmiocie legalności obiektu budowlanego usytuowanego na działce sąsiadującej z zarządzanym odcinkiem autostrady. Pogląd ten podzielił również Sąd Wojewódzki.

Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) po przekazaniu w drodze porozumienia wybudowanej autostrady spółce z którą zawarto umowę o jej budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację, spółka ta pełni funkcję zarządcy autostrady płatnej, na warunkach określonych w umowie o budowę i eksploatację autostrady albo wyłącznie eksploatacji autostrady (za wyjątkiem zadań, o których mowa w art. 20 pkt. 1, 8 i 17 ustawy o drogach publicznych). Nie ulega wątpliwości, że uprawnienia i obowiązki podmiotów prywatnych, pełniących funkcje zarządcy drogi publicznej na mocy powołanych przepisów wiążą się z ich uprawnieniami i obowiązkami regulowanymi przez prawo administracyjne i sytuacji tej nie zmienia fakt, że powstanie tych obowiązków lub uprawnień (określonych ustawowo) realizuje się dopiero z chwilą zawarcia umowy, o której mowa w art. 62 i 63 ustawy o autostradach. Sąd podkreślił, że treść tej umowy nie została pozostawiona całkowitej swobodzie stron, bowiem ustawodawca w art. 62 i 63 ustawy o autostradach wyraźnie wskazał, jakie kwestie umowa o budowę i eksploatację autostrady winna określać w tym, między innymi, kwestie związane z zapewnieniem bezpieczeństwa użytkowników autostrady (art. 63 pkt. 9 lit. c ustawy o autostradach). Jakkolwiek zatem konkretyzacja obowiązków podmiotu eksploatującego i zarządzającego autostradą następuje w drodze umowy, obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa użytkownikom wynika już z samej ustawy.

W przedmiotowej sprawie - zdaniem Sądu Wojewódzkiego - nie ulega wątpliwości, iż ... S.A. z siedzibą w Poznaniu, zgodnie z postanowieniami umowy koncesyjnej na budowę i eksploatację autostrady A2 na odcinkach Świecko Nowy Tomyśl i Nowy Tomyśl – Konin z dnia 12 września 1997 r. jest koncesjonariuszem płatnej autostrady A2 na wyżej wymienionych odcinkach. Ponadto, zgodnie z umową dzierżawy pasa drogowego z dnia 29 października 1999 r. jest ona dzierżawcą pasa drogowego na powyższych odcinkach. W konsekwencji jest ona zarządcą drogi, w rozumieniu art. 19 ustawy o drogach publicznych, na którym spoczywają obowiązki określone w art. 20 ustawy o drogach publicznych, a także obowiązki określone w art. 62 do 63b ustawy o autostradach. Przepisy obowiązujących ustaw nie definiują katalogu czynności, mieszczących się pod pojęciem "zapewnienia bezpieczeństwa ruchu", co powoduje, iż w powyższym zakresie niezbędne staje się każdorazowe odniesienie do całokształtu przepisów dotyczących budowy i funkcjonowania dróg publicznych. Jednym z aktów prawnych, zawierających normy dotyczące zapewnienia bezpieczeństwa na drogach publicznych jest umowa AGR. Pkt Vll.4 powyższej umowy stanowi, że ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zakazane. Umowa europejska o głównych drogach ruchu międzynarodowego wprowadziła więc zakaz ustawiania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych.

Artykuł 87 Konstytucji stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Akty te stanowią pewien spójny system prawny. Równocześnie, na mocy art. 91 ust. 1 Konstytucji ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy, przy czym, jak wskazuje ust. 2, umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, ma pierwszeństwo przed ustawą. W konsekwencji postanowienia umowy AGR winny znajdywać zastosowanie przed regulacją krajową, stanowiąc bezpośrednio źródło obowiązków dotyczących funkcjonowania i eksploatacji głównych dróg ruchu międzynarodowego.

Nie ulegało wątpliwości Sądu Wojewódzkiego, iż autostrada A2 należy do sieci międzynarodowych dróg "E" opisanej w załączniku I do umowy AGR, (pod poprzednio stosowanym i obecnie zamiennie stosowanym oznaczeniem E30), co przesądziło, iż postanowienia umowy AGR znajdują do tej międzynarodowej drogi zastosowanie. Stawianie tablic reklamowych przy autostradach podlega prawnym ograniczeniom z uwagi na obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa użytkownikom, przy czym realizacja powyższego obowiązku spoczywa na zarządcy drogi. A więc ... S.A. z siedzibą w Poznaniu jako podmiot będący, na mocy umów koncesyjnych oraz przepisów ustawy o drogach publicznych i ustawy autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym podmiotem obowiązanym do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu na powierzonej mu drodze, ma przymiot strony w postępowaniach administracyjnych, dotyczących bezpieczeństwa ruch na autostradzie.

Choć przepisy umowy AGR wprowadziły zakaz stawiania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych, umowa nie sprecyzowała jakiego konkretnie obszaru ten zakaz dotyczy. W prawie krajowym (art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych) uchwalonym i opublikowanym po wejściu w życie powołanej umowy, zakaz umieszczenia przy autostradach obiektów budowlanych został ustalony na minimum 50 m. Sąd podzielił stanowisko wyrażone w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. akt IV SA 4725/03 (LEX nr 16500), a także WSA w Poznaniu z dnia 28 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Po 274/10, iż jeżeli zapis umowy międzynarodowej nie podaje najmniejszej wartości dopuszczalnej odległości, używając ogólnego określenia "przy drogach międzynarodowych", oznacza to, że ustawodawcy krajowemu pozostawiono ustalenie, w jakiej odległości nie można ustawiać urządzeń reklamowych przy drogach międzynarodowych. Wprowadzenie tego rodzaju ograniczeń w zakresie usytuowania obiektów budowlanych przy drogach przy równoczesnym nałożeniu na podmiot eksploatujący i zarządzający autostradą obowiązku zapewnienia jej użytkownikom bezpieczeństwa, przesądza o istnieniu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., uzasadniającego przymiot strony w postępowaniu legalizacyjnym. Bez znaczenia na tym etapie postępowania jest przy tym podnoszona przez stronę skarżącą okoliczności, iż w niniejszym przypadku urządzenie reklamowe w miejscowości C., gmina N., zostało usytuowane w miejscu nie przekraczającym odległości określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. O interesie prawnym ... S.A. z siedzibą w Poznaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. przesądza bowiem fakt istnienia norm prawa materialnego mających wpływ na jej sytuację prawną, jako zarządcy autostrady, nie zaś faktyczne naruszenie tych norm poprzez wzniesienie obiektu budowlanego przy autostradzie w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami. Ta kwestia podlegać bowiem będzie ocenie na dalszym etapie, a więc w trakcie prowadzonego z udziałem ... S.A. z siedzibą w Poznaniu postępowania w sprawie legalności przedmiotowego urządzenia reklamowego.

Przechodząc do kolejnego zarzutu podniesionego przez skarżącą na rozprawie w dniu 26 października 2011 r., a mianowicie naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a., poprzez niewskazanie okoliczności, które winien wziąć pod uwagę organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Sąd przypomniał, że w niniejszym przypadku chodzi o postępowanie prowadzone w wyniku jego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., a więc z tej przyczyny, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przez udział w postępowaniu należy przy tym rozumieć udział strony w całym ciągu czynności przygotowawczych postępowania administracyjnego prowadzonych przez organ administracji publicznej oraz w czynnościach decydujących realizowanych poprzez doręczenie stronie decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania Administracyjnego. Komentarz, Wyd. 10, CH. Beck, s. 523 – 524). Przedmiot postępowania w sprawie wznowienia określa art. 149 § 2 k.p.a. Postępowanie to w pierwszym rzędzie ma ustalić, czy postępowanie, w którym zapadła ostateczna decyzja, było dotknięte jedną z wad określonych w art. 145 § 1 k.p.a. W tym zakresie organ odwoławczy jednoznacznie wskazał, że ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrześni z dnia 19 listopada 2009 r. zapadła w postępowaniu obarczonym wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., co uznać należało za realizację obowiązku określonego w art. 138 § 2 in fine k.p.a. Pozytywne przesądzenie tej kwestii nakładało bowiem, zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a., a więc na mocy samej ustawy, obowiązek przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia z udziałem pominiętej wcześniej strony, sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła .... Zaskarżonemu wyrokowi w całości zarzucono: naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych i pkt VII. 4 umowy AGR poprzez ich zastosowanie oraz art. 62 i art. 63, w szczególności art. 63 pkt 9 lit c ustawy o autostradach w zw. z art. 19 ust. 3 w zw. z art. 20 w zw. z art. 4 pkt 1 i 21 ustawy o drogach publicznych w zw. z załącznikiem I i załącznikiem II pkt VII.4 umowy AGR w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a w konsekwencji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zw. dalej p.p.s.a. Jednocześnie z ostrożności procesowej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpatrzenia; jednocześnie w każdym z powyższych przypadków wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Rozpatrując zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. postawiony, jak to ujęto w skardze kasacyjnej, z ostrożności procesowej, wskazać trzeba, że nie został on sformułowany poprawnie. Wprawdzie w uzasadnieniu wspomniano, że naruszenie ww. przepisów przez organ polega na niezebraniu i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego, nie wykazano jednak jakich to dowodów organy nie przeprowadziły i nie oceniły w przeprowadzonym postępowaniu, a nadto zaniedbano wykazania, po myśli art. 174 pkt 2 w jaki sposób uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów zarzut naruszenia przepisów postępowania nie okazał się usprawiedliwiony.

Jak już powiedziano wyżej z uwagi na treść podstaw skargi kasacyjnej określoną w art. 174 p.p.s.a. istotne jest rozróżnienie, aby przy podstawie polegającej na naruszeniu prawa materialnego wskazywać sposób tego naruszenia, a więc czy miała miejsce błędna wykładnia, czy niewłaściwe zastosowanie. Zarzuty naruszenia prawa materialnego zawarte w skardze kasacyjnej nie wskazują w ogóle, o który typ naruszenia chodzi, co uniemożliwia kontrolę kasacyjną zarzutów.

Zarzut naruszenia prawa materialnego art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych i pkt VII. 4 umowy AGR zawiera wprawdzie sformułowanie, że przepisy te naruszono poprzez ich zastosowanie to w przypadku zarzutu naruszenia art. 62 i art. 63, w szczególności art. 63 pkt 9 lit c ustawy o autostradach w zw. z art. 19 ust. 3 w zw. z art. 20 w zw. z art. 4 pkt 1 i 21 ustawy o drogach publicznych brak jakiegokolwiek wskazania sposobu naruszenia tych przepisów. Nadto zarzuty, o których mowa na początku zostały sformułowane w związku z oczywistą omyłką zaistniałą w uzasadnieniu wyroku Sądu Wojewódzkiego, który wprawdzie omawiał relacje przepisów zawartych w ustawie o drogach publicznych i umowie AGR, to jednak w rezultacie ustalając przepis prawa materialnego upoważniający ... S.A. do udziału w postępowaniu Sąd wskazał jedynie na art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Naruszenie tego więc przepisu, a nie przepisów powołanych z zarzucie skargi mogłoby mieć istotny wpływ na treść wyroku. Omyłkowe przywołanie przez Sąd Wojewódzki art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, zamiast art. 19 ust. 3, w początkowej fazie opisanej analizy pozostawało zatem bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. O omyłce pisarskiej Sądu świadczy nadto, że Sąd omawiając omyłkowo przywołany przepis art. 19 ust. 2 pkt 3, w istocie omawiał w uzasadnieniu wyroku treść art. 19 ust. 3.

Jak zauważył Sąd Wojewódzki bez znaczenia na tym etapie postępowania jest to, iż urządzenie zostało usytuowane w miejscu nie przekraczającym odległości określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. O interesie prawnym ... S.A. z siedzibą w Poznaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. przesądza bowiem fakt istnienia norm prawa materialnego mających wpływ na jej sytuację prawną, jako zarządcy autostrady, nie zaś faktyczne naruszenie tych norm poprzez wzniesienie obiektu budowlanego przy autostradzie w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami.

Dodać trzeba, że zachowanie minimalnych odległości dla danego rodzaju obiektów, przyjęte w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, nie przesądza o tym, że oddziaływanie tych obiektów nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a więc nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze ich oddziaływania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2375/10, LEX nr 1145589).

Pogląd ten należy podzielić, szczególnie przy badaniu interesu podmiotu pominiętego w postępowaniu zwykłym, ponieważ istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Taki też przepis, stanowiący podstawę udziału wnioskodawcy we wznowionym postępowaniu wskazano wymieniając art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W zaskarżonej decyzji organ wywiódł też prawidłowo, że już samo umieszczenie urządzenia reklamowego na działce bezpośrednio sąsiadującej z działką pozostającą w zarządzie ... S.A wystarcza do tego, aby uznać, iż podmiot ten ma interes prawny w zainicjowaniu postępowania nadzwyczajnego i do udziału w nim w charakterze strony.

Nie można zaś podzielić poglądu autora skargi kasacyjnej wywodzącego, że umieszczenie nośnika reklamowego w odległości ponad 50 m od zewnętrznej krawędzi pasa autostrady nie legitymuje zarządcy autostrady do udziału w postępowaniu, gdyż wówczas możliwość udziału w postępowaniu dotyczyłaby sytuacji o znacznie większym rozmiarze, niż wynika to z normy prawa. Uwzględnić bowiem w tej konkretnej sytuacji również należało, że obiekt ten jest podświetlany i może, szczególnie po zmierzchu, odciągać uwagę kierowców powodując zagrożenia w ruchu drogowym. W tym miejscu, skoro problem został poruszony w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, zauważyć trzeba, że organy nadzoru budowlanego, niezależnie od rozpatrywanego od kilku lat wniosku o wznowienie mają nie tylko możliwość, ale i obowiązek podjęcia działań z urzędu (art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b, c Prawa budowlanego) w celu zweryfikowania legalności decyzji z dnia 19 listopada 2009 r., którą "zalegalizowano" istnienie budowli w postaci wolno stojącego trwale związanego z gruntem podświetlanego urządzenia reklamowego (jak to wynika z akt sprawy i ze zgromadzonej w aktach dokumentacji), którego budowę rozpoczęto w oparciu o zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.