Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1515/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 § 1-2, art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 10 § 1, art. 28, art. 73 § 1, art. 74 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 ust. 1, art. 152 ust. 1, art. 153, art. 154 ust. 1, ust. 2 zd. 2,
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2527/12 w sprawie ze skargi Sz. [...] w R. Ś. Spółki z o. o. z siedzibą w R. Ś. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz Sz. [...] w R. Ś. Spółki z o.o. z siedzibą w R. Ś. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 27 marca 2013 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2527/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Sz. [...] w R. Ś. Spółki z o.o. w R. Ś. (dalej: Szpital) na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, uchylił zaskarżoną decyzję, orzekł o jej niewykonywaniu i zasądził od organu na rzecz Szpitala koszty postępowania sądowego.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

W dniu [...] grudnia 2011 r. Ś. Oddział Wojewódzki NFZ ogłosił konkurs ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, leczenia szpitalnego w zakresie okulistyka-hospitalizacja w okresie 1.02.2012 r. – 31.12.2014 r. Wartość zamówienia określił na kwotę nie większą niż 63.081.512 zł. W postępowaniu konkursowym złożono 15 ofert. Oferta Szpitala uzyskała 37,000 pkt i nie wygrała konkursu.

Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Prezes NFZ na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), dalej: u.ś.o.z. i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] oddalającą odwołanie Szpitala od rozstrzygnięcia wskazanego konkursu ofert. Z treści uzasadnienia decyzji Prezesa NFZ wynika, że stroną w postępowaniu jest wyłącznie podmiot, który odwołał się od rozstrzygnięcia konkursu ofert, natomiast oferty konkurentów nie są aktami tego postępowania i nie udostępnia się ich odwołującemu.

W skardze do sądu administracyjnego Szpital wniósł o uchylenie decyzji wydanych w tej sprawie i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Podkreślił, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone nieprawidłowo i wskazał szczegółowo na czym polegały konkretne uchybienia organów.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 27 marca 2013 r. WSA w W. skargę uwzględnił.

Sąd I instancji podzielił poglądy prawne wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA lub Sąd II instancji) z dnia 11 lipca 2012 r. o sygn. akt II GSK 121/12 (publik. LEX nr 1219230) i przyjął je za własne.

Sąd stwierdził, że w tej sprawie doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organ wadliwie przyjął, że badanie prawidłowości postępowania konkursowego ogranicza się tylko do czynności dotyczących strony odwołującej się. Wobec wniesienia przez Szpital odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert, a następnie odwołania od decyzji wydanej w I instancji organ miał prawny obowiązek wszechstronnego zbadania całego zgromadzonego materiału dowodowego, w którym powinny się znaleźć oferty wszystkich uczestników konkursu, bo wyłącznie w takim przypadku postępowanie ma charakter rzeczywisty, a nie iluzoryczny. Przyjęcie przez NFZ odmiennej interpretacji art. 152 ust. 1 i art. 154 u.ś.o.z. uniemożliwiło wywiązanie się z obowiązków nałożonych przez art. 134 ust. 1 ustawy.

Sąd uznał za nietrafne stanowisko Prezesa NFZ, zgodnie z którym oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy nie podlega ujawnieniu innym uczestnikom postępowania i wskazał, że w toku postępowania odwoławczego nie mogą podlegać ujawnieniu dane zawarte w ofercie będące tajemnicą przedsiębiorstwa oraz ustawowo chronione dane osobowe, w tym tzw. dane wrażliwe, niemniej w świetle treści art. 152 ust. 1 u.ś.o.z. trudno byłoby wykazać naruszenia zasad prowadzenia postępowania w oparciu o materiał dowodowy, w którym by nie było danych wynikających z ofert konkurentów. W zależności od potrzeb akta postępowania konkursowego powinny zostać włączone do postępowania zainicjowanego odwołaniem przegranego oferenta. W sytuacji, gdy organ ma za zadanie skontrolować zgodność wyniku konkursu z zasadą równego traktowania, to musi porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców i skonfrontować te oceny z ofertami. Dlatego oferty i ich oceny powinny być włączone do akt postępowania administracyjnego, natomiast przepisy u.ś.o.z. nie dają podstaw do wyłączenia stosowania w tym zakresie art. 73-74 k.p.a.

W tym stanie rzeczy WSA w W. uchylił decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] września 2012 r., a formułując wskazania co do dalszego postępowania Sąd polecił organowi dokonanie analizy porównawczej ofert konkurentów w oparciu o kompletny materiał dowodowy, z uwzględnieniem kwestii posiadania przez oferentów stosownych polis ubezpieczeniowych odpowiedzialności cywilnej na rzecz pacjenta z tytułu zdarzeń medycznych lub umów przedwstępnych w tym zakresie bądź również oświadczeń, że umowy takie zostaną zawarte na czas obowiązywania kontraktu z Funduszem.

II

Skargę kasacyjną złożył Prezes NFZ.

Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub uchylenie wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Wnoszący skargę kasacyjną działając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a. i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie:

1. naruszenia przez organ zasady względnej jawności sprawy administracyjnej, a także art. 73 i 74 k.p.a. i błędne przyjęcie, że Prezes NFZ:

– przeprowadził postępowanie administracyjne nie zapewniając stronie dostępu do pełnych akt sprawy tj. zupełnych ofert konkurentów;

– w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie udostępniając stronie wglądu do pełnych akt kontrolnego postępowania administracyjnego, w tym ofert innych uczestników postępowania konkursowego, nie zastosował reguł wynikających z art. 73-74 k.p.a. i w konsekwencji nie wydał postanowienia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy, w szczególności dokumentów zawierających dane wrażliwe oferentów (dane osobowe i tajemnice przedsiębiorstwa) – które co prawda były dokumentami analizowanymi w postępowaniu konkursowym, natomiast w żaden sposób nie dotyczyły granic postępowania odwoławczego (gravamen), wyznaczonych ustawowo normą art. 152 u.ś.o.z., albowiem nie dotyczyły kwestii administracyjnej kontroli czy w przeprowadzonym postępowaniu konkursowym naruszenie zasad tego postępowania spowodowało jakikolwiek uszczerbek interesu prawnego oferenta odwołującego się od rozstrzygnięcia konkursu ofert – a zatem żądane przez skarżącego dokumenty nie mogły być aktami postępowania administracyjnego, natomiast brak jest przepisów szczególnych pozwalających w postępowaniu konkursowym na nadawanie przez NFZ dokumentom klauzuli poufności;

- podczas gdy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego – co wynika z treści dokumentów – Prezes NFZ prawidłowo ustalił, że organy Funduszu, w szczególności wyjaśniły, że:

a) w toku przeprowadzonego postępowania konkursowego nie naruszono jego zasad, w szczególności zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji oraz niezmienności w trakcie postępowania jego warunków i wobec tego w postępowaniu tym interes prawny skarżącego nie doznał uszczerbku;

b) w toku postępowania konkursowego wszyscy świadczeniodawcy byli jednakowo informowani o jego zasadach na zasadzie równego traktowania, a interes prawny skarżącego nie został w tym zakresie w żaden sposób naruszony;

c) w postępowaniu odwoławczym prowadzonym w oparciu o przepis art. 154 w zw. z art. 152 ust. 1 u.ś.o.z., organy Funduszu nie przeprowadzają rewizji postępowania konkursowego i nie powtarzają czynności z tego postępowania, a jedynie poddają kontroli czy w postępowaniu konkursowym nie naruszono prawa w taki sposób, że spowodowało to uszczerbek w interesie prawnym oferenta, a zatem aktami postępowania administracyjnego odwoławczego nie są zupełne akta postępowania konkursowego, włącznie z informacjami, których ocena nie wpływa w żaden sposób na rozstrzygnięcie konkursu ofert (dane osobowe, tajemnice handlowe), w szczególności oferty konkurentów odwołującego się, zawierające dane wrażliwe, lecz akta dotyczące odwołującego się oraz dokumentacja dotycząca oceny ofert, ich wyceny punktowej oraz ujawnienia zasad, w oparciu o które dokonano wyboru oferty najkorzystniejszej w sposób obiektywny i przejrzysty, z zachowaniem zasady równości stron – wobec tego zarzut naruszenia przez organy NFZ zasad postępowania jest nietrafny;

II. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 152 u.ś.o.z. i przyjęcie, że aktami postępowania administracyjnego zainicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert są wszystkie dokumenty oraz informacje składane przez oferentów w postępowaniu konkursowym, pomimo tego, że art. 152 ust. 1 i 154 u.ś.o.z. jednoznacznie definiują zakres interesu prawnego odwołującego się oraz ograniczają granice zaskarżalności czynności i decyzji organów Funduszu oraz zakres postępowania odwoławczego (gravamen) – do zbadania przez organ czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu; postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców i powtórzenia w tym zakresie czynności postępowania konkursowego, a jest jedynie postępowaniem weryfikującym czy w postępowaniu konkursowym przestrzegane były zasady wynikające z przepisów prawa, w szczególności zasada równego traktowania stron; na tej zasadzie organy Funduszu dokonują kontroli czy ocena złożonych ofert została dokonana prawidłowo, w oparciu o obiektywne i przejrzyste kryteria.

Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną Prezes NFZ przedstawił argumentację prawną przemawiającą za ich zasadnością.

Szpital skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniósł o jej oddalenie.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej nie wystąpiły przyczyny nieważności postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu, albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Skarga kasacyjna Prezesa NFZ została oparta na obu podstawach kasacyjnych. W takim przypadku Sąd II instancji, zasadniczo odnosi się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż ocena poprawności kontroli dokonanej przez Sąd I instancji, w zakresie stosowania przepisów materialnych może mieć miejsce przy stwierdzeniu, że w postępowaniu przed tym Sądem nie doszło do naruszenia prawa procesowego. Taka kolejność rozpoznania zarzutów kasacyjnych jest istotna w sytuacji, gdy skarga kasacyjna dokonuje wyraźnego rozdzielenia stawianych zarzutów na materialne i procesowe, a to znajduje oparcie w przepisach będących podstawą rozstrzygania przed organami administracyjnymi. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. Wprawdzie wnoszący skargę kasacyjną w zarzutach wskazuje naruszenie prawa materialnego i procesowego, jednak naruszenie przepisów materialnych wywodzi z wadliwie dokonanej przez Sąd I instancji oceny postępowania prowadzonego przez organy NFZ. Z tego powodu Sąd II instancji odniesie się łącznie do tak sformułowanych zarzutów.

W ocenie NSA skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Prezes NFZ zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 1 § 1 p.u.s.a., art. 73, art. 74 § 2 k.p.a. oraz art. 152 i art. 154 u.ś.o.z. Uchybienie tym przepisom miało polegać na: 1) wadliwym przyjęciu przez Sąd I instancji, że rozpoznając odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej organy NFZ powinny dokonać porównania ofert świadczeniodawców, co wymagało włączenia do akt administracyjnych stosownych dokumentów złożonych w postępowaniu konkursowym, 2) błędnej ocenie Sądu I instancji, że organy NFZ nie zbadały wszechstronnie sprawy na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, 3) nieprawidłowym przyjęciu, że strona skarżąca została pozbawiona prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym i prawa do skutecznej obrony w związku z nieudostępnieniem jej do wglądu całości akt zgromadzonych w postępowaniu konkursowym.

Na wstępie wskazać należy, że podniesiona w skardze kasacyjnej problematyka była już przedmiotem rozważań NSA m.in. w wyrokach z dnia 8 maja 2013 r. o sygn. akt: II GSK 254/12, II GSK 255/12, II GSK 426/12, II GSK 531/12 oraz w wyroku z dnia 16 kwietnia 2014 r. o sygn. akt II GSK 575/13; dostępnych w Internecie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zasadniczy ciężar argumentacji strony wnoszącej skargę kasacyjną ma związek z oceną charakteru i właściwości postępowania wszczętego w wyniku odwołania od rozstrzygnięcia w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Z uwagi na to, zasadne jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów wskazujących na dokonanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 152 i art. 154 u.ś.o.z. Tylko prawidłowe rozumienie tych przepisów pozwoli bowiem na ustalenie zakresu obowiązków procesowych organów NFZ oraz umożliwi ocenę, czy Sąd I instancji trafnie uznał, że organy administracyjne nie wypełniły tych obowiązków w sposób należyty. W rozpoznawanej sprawie NSA podziela wyrażone w nich stanowisko i przyjętą argumentację.

W ocenie NSA brak jest podstaw do uznania, że Sąd I instancji dokonał niewłaściwej wykładni art. 152 i art. 154 u.ś.o.z.

Art. 152 ust. 1 u.ś.o.z. stanowi, że podmiotom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Z art. 154 ust. 1 ustawy wynika, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania.

Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, zatem pełni funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Odwołanie ma na celu weryfikację zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającą jego wzruszenie. Z art. 154 ust. 1 u.ś.o.z. wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy, polegające na dokonaniu wyrobu świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Na tej podstawie należy stwierdzić, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy i zasadniczo nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny tylko jego oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania. Zarówno postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji. Ustalenie wyniku tego konkursu mieści w sobie porównywanie wszystkich ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Ustawa nakłada na NFZ obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenie postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się, dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Teza, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania znajduje potwierdzenie w art. 154 ust. 2 zd. 2 u.ś.o.z.

Nie ulega wątpliwości, że w sprawach wszczętych wniesieniem odwołania od rozstrzygnięcia w przedmiocie wyboru ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej znajdują zastosowanie przepisy k.p.a., z wyłączeniem tych, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych u.ś.o.z. Z tego powodu NSA nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej, że postępowanie odwoławcze jest ograniczone tylko do zbadania przez organ czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ oraz poglądu, że postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego. Według wnoszącego skargę kasacyjną, postępowanie to opiera się na zasadzie zarzucalności (gravamen), z czego Prezes NFZ zdaje się wyprowadzać wniosek, że organ rozpatrujący odwołanie bada sprawę jedynie w granicach zarzutów podniesionych w odwołaniu. Zdaniem NSA, przywołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 152 ust. 1 i 154 u.ś.o.z. nie uzasadniają tego stanowiska. Odmienna ich interpretacja stawiałaby pod znakiem zapytania możliwość przeprowadzenia rzeczywistej, a nie pozorowanej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniu o zawarcie umów o udzielanie świadczeń i tym samym uniemożliwiałaby wywiązanie się przez organy Funduszu z obowiązków określonych w art. 134 ust. 1 ustawy. Art. 152 ust. 1 analizowanej ustawy stanowi jedynie o tym, na jakich zasadach przysługują środki odwoławcze i skarga. Według art. 152 ust. 1 u.ś.o.z. środki odwoławcze przysługują świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Oznacza to określenie legitymacji do wniesienia odwołania, w sposób odbiegający od treści art. 28 k.p.a. Z tej odmienności nie można jednak wyprowadzać wskazanych przez Prezesa NFZ konsekwencji. W szczególności nie można wnosić na tej podstawie, że postępowanie administracyjne wszczęte odwołaniem ma zupełnie inny charakter, niż ogólne postępowanie administracyjne uregulowane w k.p.a. Również w treści art. 154 u.ś.o.z. nie można odnaleźć jakichkolwiek przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że mamy w tym przypadku do czynienia z odstępstwami od ogólnych zasad k.p.a., określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, zwłaszcza pozwalających przyjąć, że organ administracyjny zajmuje się sprawą jedynie w granicach określonych w odwołaniu i co za tym idzie – nie dotyczą go określone w k.p.a. zasady postępowania administracyjnego. Organy administracji mają zatem obowiązek rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie, według reguł określonych w k.p.a., nie zaś w zakresie wyznaczonym odwołaniem.

Zdaniem NSA, nie są zasadne również zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 p.u.s.a. w zw. z art. 73, art. 74 § 2 k.p.a.

Przede wszystkim wskazany przez Prezesa NFZ art. 1 § 1 p.u.s.a. nie mógł zostać naruszony w sposób określony w omawianym zarzucie. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sposób kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść wówczas, gdyby Sąd I instancji przyjął inną formę sprawowania wymiaru sprawiedliwości albo w ogóle uchylił się od sprawowania wymiaru sprawiedliwości w sprawie podlegającej jego kognicji. W sprawie, żadna z tych okoliczności nie miała miejsca, bowiem Sąd I instancji skontrolował działalność administracji publicznej. Natomiast niesatysfakcjonujący stronę wnoszącą skargę kasacyjną wynik tej kontroli sądowej nie może być skutecznie podważony zarzutem naruszenia art. 1 § 1 p.u.s.a.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo zastosował w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy NFZ naruszyły przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym naruszenie to miało związek z brakiem porównania ofert świadczeniodawców i odmową włączenia do akt postępowania administracyjnego istotnych – z punktu widzenia tego porównania – dokumentów zgromadzonych w postępowaniu konkursowym. Kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej organy NFZ nie mogą ograniczyć się do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Mają również obowiązek swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów.

Zaznaczyć przy tym należy, że akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z chwilą wniesienia odwołania nie stają się automatycznie aktami sprawy administracyjnej. Mogą (a nawet powinny być) przez organ włączone do postępowania administracyjnego, stosownie do potrzeb tego postępowania. Jeżeli zatem organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt postępowania administracyjnego. NSA nie dopatruje się w u.ś.o.z. dostatecznych podstaw prawnych do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy NFZ właściwych w tym zakresie przepisów k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo również uznał, że odmowa w toku postępowania administracyjnego udostępnienia skarżącemu Szpitalowi niezbędnych dla rozpoznania odwołania akt postępowania konkursowego stanowiła naruszenie art. 10 § 1 oraz art. 73 § 1 i art. 74 § 2 k.p.a. Odmowa taka pozbawiła stronę skarżącą możliwości sprawdzenia, czy dokonana przez komisję konkursową ocena jej oferty nie naruszyła zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie przedmiotowej umowy. Jak już wskazano, dokumenty zgromadzone w postępowaniu konkursowym niezbędne dla rzetelnej oceny legalności rozstrzygnięcia tego konkursu powinny zostać włączone do akt postępowania administracyjnego, zaś ewentualna odmowa udostępnienia części takich akt powinna nastąpić w formie postanowienia, na które strona mogłaby złożyć zażalenie.

Ze wskazanych powodów NSA uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił ten środek prawny. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.