Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1004/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 185 par. 1, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 ust. 1, art. 10 ust. 2 pkt 6,7,16, art. 11 pkt 8 lit. j. pkt 9, art. 50 ust. 1, art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk /spr./ Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta i Gminy Wronki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 986/10 w sprawie ze skargi W. S. na uchwałę Rady Miasta i Gminy Wronki z dnia 30 czerwca 2010 r. nr XLIII/325/2010 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok w części co do punktu 1b i punktu 3 oraz przekazuje sprawę w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 lutego 2011r., sygn. akt IV SA/Po 986/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględniając skargę W. S. stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta i Gminy Wronki z dnia 30 czerwca 2010r nr XLIII/325/2010 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – w części dotyczącej załącznika nr 2 o którym mowa w § 2 pkt. 2 uchwały w zakresie zapisów stanowiących o dopuszczalności lokalizacji elektrowni wiatrowych wyłącznie drogą sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i o dopuszczalności lokalizacji elektrowni wiatrowych w odległości nie mniejszej niż 800 m od zabudowy mieszkaniowej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Dnia 28 października 2010 r. W. S. złożył skargę na uchwałę nr XLIII/325/2010 Rady Miasta i Gminy Wronki z dnia 30 czerwca 2010 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wronki (zwaną dalej studium). Skarżący wniósł o częściowe uchylenie powyższej uchwały przez usunięcie zapisów zawartych na stronie 45 części II studium - Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego, dotyczących: 1) dopuszczalności lokalizacji elektrowni wiatrowych wyłącznie drogą sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) dopuszczalności lokalizacji elektrowni wiatrowych w odległości nie mniejszej niż 800 m od zabudowy mieszkaniowej. W uzasadnieniu skarżący podał, że w części II Studium - pt. Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego zawarto następujące sformułowanie: "Na terenach wiejskich gminy Wronki poza zasięgami obszarów rozwojowych jednostek osadniczych oraz poza granicami Sierakowskiego Parku Krajobrazowego, Obszarów Specjalnej Ochrony Ptaków NATURA 2000 dopuszcza się lokalizację elektrowni wiatrowych zgodnie z obszarami wyznaczonymi na rysunku studium, w odległości nie mniejszej niż 800 m od zabudowy mieszkaniowej i wyłącznie drogą sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem zachowania wymogów przepisów odrębnych (...)". Zdaniem skarżącego zapisy umieszczone w studium nie znajdują podstaw w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Przepis dotyczący lokalizacji elektrowni wiatrowych wyłącznie drogą planu w sposób bezpośredni narusza interes prawny skarżącego. Narusza bowiem art. 50 ust. 1 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.), które gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości, że w razie braku planu miejscowego możliwość realizacji określonej zabudowy będzie rozstrzygana w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy - w zależności od rodzaju inwestycji. Tym samym nie wyeliminowanie z obrotu prawnego wskazanego przepisu może stać się wbrew prawu podstawą decyzji odmownej. W konsekwencji naruszone zostały przepisy chroniące interesy skarżącego. Interes ten ma charakter prawny, albowiem chodzi o przepisy chroniące prawo własności nieruchomości. Skarżący zawarł umowę dzierżawy ze spółką [...] sp. z o.o., której przedmiotem jest oddanie nieruchomości na cele związane z realizacją elektrowni wiatrowej. Spółka ta dnia 12 stycznia 2009 r. złożyła wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla farmy wiatrowej obejmujący m.in. nieruchomości skarżącego tj. działkę ewidencyjną nr [...] obręb 0004 Ć., oraz działkę ewidencyjną nr [...] obręb 0024 W. Postępowanie w tej sprawie prowadzone przed Burmistrzem gminy Wronki jest w toku, nr sprawy: [...]. Przyjęte zapisy studium wprost ograniczają więc możliwość korzystania przez skarżącego z prawa własności nieruchomości, albowiem ich zastosowanie przez Burmistrza uniemożliwi wydanie wnioskowanej decyzji, a w konsekwencji realizację farmy wiatrowej. Z kolei zapis o dopuszczalności lokalizacji elektrowni wiatrowych w odległości nie mniejszej niż 800 m od zabudowy mieszkaniowej narusza interes prawny skarżącego ograniczając zakres i sposób wykorzystania prawa własności nieruchomości. Zapis ten ogranicza bowiem możliwość lokalizacji siłowni wiatrowych. Skarżący podkreślił nadto istotny wpływ ustaleń studium przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powołując się przy tym na art. 9 ust. 4 upzp, art. 15 upzp, art. 20 ust. 1 upzp. W tym kontekście skarżący wskazał, że jego nieruchomość objęta została uchwałą nr XXXIII/260/2009 Rady Gminy we Wronkach z dnia 28 października 2009 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie Wronki we wsi Wróblewo, Ćmachowo, Kłodzisko, Łucjanowo, Biezdrowo, Głuchowo. Przepis studium dotyczący odległości lokalizowania siłowni wiatrowych od zabudowań w sposób jednoznaczny ma więc również wpływ na treść przygotowywanego planu, który z swej istoty ogranicza prawo własności skarżącego.

W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący zwrócił uwagę na niezgodność ustalenia w studium dopuszczalności lokalizacji elektrowni wiatrowych wyłącznie drogą sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżony przepis wprost ingeruje w dyspozycję art. 50 ust. 1 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Akt niższego rzędu, jakim jest studium, nie może zmieniać dyspozycji ustawy, której regulacja jest wynikiem poszanowania norm Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dotyczących ochrony prawa własności. Zaskarżony przepis jest także niezgodny z art. 10 u.p.z.p. określającym zakres ustaleń studium. Studium określać ma uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, nie zaś określać możliwość uzyskania decyzji administracyjnych.

Odnosząc się natomiast do określenia w studium dopuszczalności lokalizacji elektrowni wiatrowych w odległości nie mniejszej niż 800 m od zabudowy mieszkaniowej skarżący podniósł, że uwagi odnośnie położenia elektrowni wiatrowych wpłynęły 14 czerwca 2010 r., a zatem w końcowej fazie uchwalania studium. Pan J. S. wnosił o oddalenie masztów elektrowni wiatrowych na odległość 700 - 800 m od siedlisk ludzkich (uwaga nr 20). Rada Miasta i Gminy Wronki uwzględniła powyższą uwagę i umieściła w studium zapis o odsunięciu masztów elektrowni wiatrowych na minimum 800 m od siedlisk ludzkich. Ale w dniu 11 czerwca 2010 r. uwagę nr 16 do projektu studium złożył skarżący, który wniósł o zapisanie w załączniku graficznym, że granica obszaru wyznacza maksymalny zasięg rozmieszczenia turbin ustalany w planie miejscowym. Powyższa uwaga dotyczyła odległości 500 m, gdyż projekt z taką właśnie odległością wyłożony został do publicznego wglądu. Skoro również uwaga nr 16 została w całości uwzględniona - to zaakceptowane zostały dwie sprzeczne uwagi - jedna odnośnie 500 m, druga odnośnie 800 m. W związku z tym przyjęty tekst studium nie odpowiada dokonanym rozstrzygnięciom. Wyznaczenie odległości 800 m nie zostało ponadto niczym uzasadnione. Brak jest merytorycznych podstaw do stwierdzenia, że ta odległość jest z jakichś względów optymalna. Zatem przed podjęciem uchwały zmieniającej przygotowany projekt studium należało dokładnie rozważyć jej zasadność, szczególnie w kontekście pozytywnej opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska i innych organów administracji publicznej biorących udział w procedurze studium. W tej sytuacji konieczne było powtórzenie procedury sporządzania studium.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta i Gminy Wronki wniosła o jej oddalenie. W pierwszej kolejności wskazała, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym do zaskarżenia studium do sądu administracyjnego. Przepis art. 9 ust. 5 u.p.z.p. jednoznacznie określa charakter prawny studium, stanowiąc, iż nie jest ono aktem prawa miejscowego. Jego postanowienia nie mogą więc wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji - podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Będąca zatem przedmiotem skargi uchwała w sprawie studium, jako akt kierownictwa wewnętrznego wiążący jedynie organy gminy, nie mogła naruszyć interesu prawnego skarżącego. Dopiero ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Dopiero przyszły plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego może ukształtować sposób wykonywania prawa własności i podlegać ewentualnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g.). Wskazane przez Skarżącego ustalenia spornej uchwały ze swej istoty w żaden bezpośredni sposób nie mogą oddziaływać na wykonywanie prawa własności nieruchomości - postanowienia studium nie są adresowane ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej skarżącego. Mogą ewentualnie oddziaływać w sposób pośredni jako wiążący element w procesie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pomimo związania organów gminy ustaleniami studium przy uchwalaniu planu miejscowego, samo studium stanowi jedynie potencjalne zagrożenie dla interesu prawnego skarżącego. Do naruszenia definitywnego i realnego mogłoby dojść zatem dopiero wówczas, gdyby studium w niezmienionym kształcie (tj. bez uchwalenia jego zmiany) stało się podstawą uchwalenia planu miejscowego. Skoro aktualnie pozostaje ono jedynie aktem o charakterze wewnętrznym, a jego normy skierowane są wyłącznie do organów gminy, jego obowiązywanie nie wyklucza możliwości skarżącego do wykonywania przysługującego mu prawa własności. Wskazano ponadto, że uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jak podkreśla się w orzecznictwie naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. nie może być dokonane działaniem organu samorządu terytorialnego w procesie stanowienia aktu prawnego powszechnie obowiązującego. W dalszej części rozważań Rada Miasta i Gminy podniosła, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę opartą na art. 101 u.s.g., powinien być bezpośredni i realny a takim nie jest.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) skargę wskazał, że podstawowym zagadnieniem, które należało rozstrzygnąć w rozpoznawanej sprawie było udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy skarżącemu przysługiwał interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta i Gminy Wronki z dnia 30 czerwca 2010 r. Procesową podstawą kwestionowania powyższej uchwały skarżący uczynił art. 101 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżący swój interes prawny wywiódł z uprawnień właścicielskich do nieruchomości znajdującej się na obszarze objętym uchwalonym studium oraz zawarciem umowy dzierżawy ze spółką z o.o. [...]., której przedmiotem jest oddanie nieruchomości na cele związane z realizacją elektrowni wiatrowej. Jak jednak akcentuje się w doktrynie oraz w orzecznictwie, aby zarzuty skargi dotyczące uchwały zostały przez sąd administracyjny rozpoznane merytorycznie, interes prawny skarżącego musi zostać naruszony. W ten sposób wyłączone spod kontroli sądowej są skargi tych osób, których uprawnienia ani obowiązki nie zostały zmodyfikowane przez zaskarżony akt. Nie można skarżyć się na potencjalne jedynie zagrożenie dla interesu prawnego. Podmiot skarżący musi wskazać jego naruszenie polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (W. Kisiel, w: red. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010 r., str. 815-816 oraz podane tam orzecznictwo, J. Zimmermann, Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego sądu Administracyjnego, w: red. H. Olszewski, B. Popowska, Gospodarka – Administracja – Samorząd, Poznań 1997, str. 615-616).

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, Sąd Wojewódzki uznał, że podjęta przez Radę Miasta i Gminy Wronki w dniu 30 czerwca 2010 r. uchwała stanowiąca przedmiot kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu narusza interes prawny skarżącego jako właściciela nieruchomości objętej obszarem oddziaływania studium. Skarżący wykazał zamierzony sposób zagospodarowania własnej nieruchomości, który pozostaje w sprzeczności z ustaleniami studium. Za niezasadne przy tym Sąd uznał twierdzenia Rady zamieszczone w odpowiedzi na skargę, dotyczące niewiążącego charakteru studium, które jako akt kierownictwa wewnętrznego nie może naruszać interesu prawnego skarżącego, gdyż stanowi etap poprzedzający uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bowiem pomiędzy uchwalonym studium a miejscowym planem zachodzi związek wyrażający się w tym, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzeniu planów miejscowych. Stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy. Stopień szczegółowości studium zależy zaś od woli organu, który może dokładnie określić przeznaczenie poszczególnych obszarów. Ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale oczywistym jest również, że nie mogą być ze sobą sprzeczne (wyrok NSA z dnia 27.09.2007 r., sygn. akt II OSK 1028/07, lex nr 384313, wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 904/10, lex nr 597949). W przedmiotowej sprawie przesądzenie w studium dopuszczalności lokalizacji elektrowni wiatrowych w odległości nie mniejszej niż 800 m od zabudowy mieszkaniowej i wyłącznie w drodze sporządzenia miejscowego planu przesądza o konieczności uwzględnienia powyższego rozwiązania w miejscowym planie. Tego rodzaju szczegółowa regulacja studium nie może zostać pominięta, czy też poddana modyfikacji w miejscowym planie. Nie bez znaczenia pozostaje nadto powiązanie ustaleń dokonanych w studium z określeniem szacunkowej wartości nieruchomości. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w studium stanowi jeden z czynników decydujących o jej wartości. Stanowi to dodatkowy argument przemawiający za przyznaniem skarżącemu legitymacji do zaskarżenia uchwały Rady Miasta i Gminy Wronki z dnia 30 czerwca 2010 r., jako naruszającej interes prawny skarżącego.

Sformułowane w skardze zarzuty zdaniem Sądu pierwszej instancji, zasługiwały na uwzględnienie. Po pierwsze, rację ma skarżący zauważając, że ustalanie zasad zagospodarowania i zabudowy może odbywać się w dwojaki sposób – na podstawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzeni albo na podstawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego gmina sporządza fakultatywnie w zależności od potrzeb (wyrok WSA z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 83/06, lex nr 222285). Zgodnie z art. 14 ust. 7 u.p.z.p., plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Wyłączenie zatem w studium dopuszczalności lokalizacji planowanej inwestycji na nieruchomości skarżącego w drodze wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi niezgodną z prawem ingerencję w przepisy powszechnie obowiązujące aktem prawnym niższej rangi, nie mającym charakteru wiążącego podmiotów zewnętrznych względem administracji publicznej. Po drugie, zasadnym w ocenie Sądu okazał się drugi ze sformułowanych przez skarżącego zarzutów, odnoszący się do lokalizacji elektrowni wiatrowych w odległości nie mniejszej niż 800 m od zabudowy mieszkaniowej. W ust. 2a art. 10 u.p.z.p. (stanowiącego, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 KW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie) oraz w art. 15 ust. 3a u.p.z.p. (zgodnie z którym w planie miejscowym w zależności od potrzeb określa się granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko), zostały wprowadzone do u.p.z.p. mocą ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2010 r., nr 155, poz. 1043). Powyższa nowelizacja weszła w życie z dniem 25 września 2010 r., a zatem niemal trzy miesiące po uchwaleniu przez Radę Miasta i Gminy Wronki zaskarżonego studium. Nie było zatem wówczas podstawy prawnej do ograniczenia skarżącego w wykonywaniu jego uprawnień właścicielskich poprzez ustalenie lokalizacji elektrowni wiatrowych. Poza tym, jak zauważył skarżący, studium nie zawiera uzasadnienia dla określenia granicy lokalizacji elektrowni wiatrowych, szczególnie w kontekście pozytywnej opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Należy nadto mieć na względzie, że istotne znaczenie w procedurze uchwalania studium odgrywają konsultacje społeczne, o czym stanowi art. 11 pkt 10-11 u.p.z.p. Tymczasem uwzględnienie w ramach konsultacji dwóch sprzecznych ze sobą uwag powoduje uzasadnione wątpliwości odnośnie sposobu przeprowadzenia konsultacji oraz ich rzeczywistego wpływu na treść uchwalonego studium.

Wydany wyrok został przez Radę miasta i Gminy Wronki zaskarżony w całości skargą kasacyjną. Orzeczeniu temu zarzucono:

1. błędną wykładnię art. 50 ust. 1 i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

2. niezastosowanie § 7 pkt. 1 lit. d rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004r., Nr 118, poz. 1233 ze zm.),

3. niezastosowanie art. 11 pkt 8 lit. j i pkt. 9 u.p.z.p. w brzmieniu na dzień uchwalenia zaskarżonej uchwały,

4. niezastosowanie art. 12 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Powołując się na powyższe uchybienia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął za skarżącym, że ustalenie zasad zagospodarowania i zabudowy może odbywać się w dwojaki sposób – na podstawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "albo" na podstawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Teza ta nie wynika z art. 50 ust. 1 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Spójnik albo oznacza bowiem alternatywę, której oba człony są względem siebie równorzędne, oznacza to że nawet wówczas gdy jest uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, zasady zagospodarowania mogą być określone w decyzji. Gdyby tak właśnie brzmiała zaskarżona uchwała jak ją zinterpretował Sąd, to właśnie wówczas byłaby sprzeczna z ustawą, z której wynika że zasady zagospodarowania określa się wyłącznie w planie, a dopiero w razie jego braku – w drodze decyzji. Zaskarżona uchwała całkowicie zgodnie z powyższymi przepisami postanawia, że zasady zagospodarowania mogą być określane wyłącznie w planie, co się dzieje gdy planu nie ma tego uchwała w ogóle nie dotyczy tzn. kwestii tej nie normuje. Skoro jej nie normuje to nie może być w tym zakresie sprzeczna z ustawą. W tej nienormowanej sytuacji uchwała odsyła min. do regulacji ustawowej stanowiąc "...wyłącznie drogą sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem zachowania wymogów przepisów odrębnych". Zwrot "pod warunkiem" oznacza tyle samo co " o ile nie jest to sprzeczne z".

Rada podniosła również, że wbrew stanowisku Sądu, w dniu wydania zaskarżonej uchwały były przepisy umożliwiające ograniczenie skarżącego w jego uprawnieniach właścicielskich poprzez ustalanie lokalizacji elektrowni wiatrowych. Przepis § 7 pkt 1 lit. d rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wymagał wyznaczenia terenu na którym mogą być sytuowane elektrownie wiatrowe. Ponadto możliwość taka zawierała i zawiera się w ogólnym uprawnieniu do uchwalania studium i planu. Ponadto Rada przystępując do sporządzenia studium zgodnie z art. 11 pkt 8 lit j i pkt 9 u.p.z.p. miała obowiązek zasięgnąć opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska, a następnie wprowadzić zmiany wynikające z tej opinii. Z opinii tej wynikały wątpliwości i krytyczne uwagi związane z usytuowaniem elektrowni wiatrowych wskazujące na znaczny ich wpływ na środowisko w tym poziom hałasu. Skoro w toku uchwalania studium zgłoszone zostały uwagi usytuowania elektrowni w odległości minimum 500 m , a następnie 800 m, to ostateczne uwzględnienie tej drugiej nie jest żadnym przykładem dowolności działania Rady. Kierując się uzasadnieniem opinii środowiskowej Rada uznała prymat interesu grupowego osób zamieszkujących siedliska ludzkie i możliwie najlepszą ich ochronę przed hałasem, nad jednostkowym interesem skarżącego.

Z ostrożności procesowej skarżąca kasacyjnie podniosła, że zaskarżony wyrok nie realizuje podstawowej funkcji sądownictwa administracyjnego tj. usunięcia niezgodności prawa miejscowego z przepisami wyższego rzędu. Sąd wyeliminował z porządku prawnego tylko fragment tekstu studium pozostawiając w mocy załącznik nr 5 do zaskarżonej uchwały - rysunek. Na którym usytuowane są elektrownie wiatrowe w odległości nie mniejszej niż 800m od siedlisk ludzkich. W konsekwencji Sąd z jednej strony skargę uwzględnił, z drugiej pozostawił w mocy dotychczasowy stan prawny, zatem zachodzi rozbieżność pomiędzy sentencją zaskarżonego wyroku a pozostałą w mocy częścią zaskarżonej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu ( art. 183 § 1 p.p.s.a). Naczelny Sąd Administracyjny jako Sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą.

Na wstępie rozważań należy przytoczyć zapis studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszej sprawy. Brzmi on następująco: "Na terenach wiejskich gminy Wronki dopuszcza się lokalizację elektrowni wiatrowych zgodnie z obszarami wyznaczonymi na rysunku studium, w odległości nie mniejszej niż 800 m od zabudowy mieszkaniowej i wyłącznie drogą sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem zachowania wymogów przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku oraz wynikającym z przepisów dotyczących ochrony środowiska i przyrody z uwzględnieniem walorów krajobrazowych". Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast stosownie do art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Z powołanych ustawowych przepisów wynika że zasady zagospodarowania mogą być określane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego a w razie jego braku w drodze decyzji. Takie stanowisko prezentuje też skarżąca kasacyjnie Gmina Wronki. Stanowisko to można też wywieść z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, którego nie zmienia, co przyznać należy autorowi skargi kasacyjnej, niefortunne użycie przez Sąd spójnika "albo", bowiem dalsze wywody Sądu wskazują na zbieżne z gminą poglądy co do dwóch trybów lokalizowania inwestycji budowlanych tj. w planie miejscowym a w jego braku w drodze decyzji.

Z powyższego wynika, że przepisy ustawy nie ograniczają lokalizowania inwestycji budowlanych w tym elektrowni wiatrowych do jednego trybu tj. lokalizowania ich wyłącznie drogą planu miejscowego. A tak rozumiany zapis zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarto w kwestionowanym studium. Wbrew wywodom skarżącej kasacyjnie Rady Miasta i Gminy cytowany wyżej zapis studium "wyłącznie drogą sporządzenia miejscowego planu" jest jednoznaczny wyklucza wydanie w tej materii decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy gdy takiego planu nie ma. Dodatkowy zapis "pod warunkiem zachowania wymogów przepisów odrębnych" należy traktować jako warunek do spełnienia łącznie z warunkiem poprzedzającym go tj. wyłącznie (tylko) gdy przewiduje go plan miejscowy. Na taki sposób interpretacji tego zapisu wskazuje też przebieg procedury dotyczącej wprowadzenia tego zapisu do studium w szczególności zgłoszona przez J. S. uwaga do studium w uwzględnieniu której Rada umieściła kwestionowany zapis w studium. Z uwagi tej (karta 31 akt administracyjnych) wynika jasna intencja ograniczenia kompetencji do wydania zgody na lokalizację elektrowni wiatrowych wyłącznie do przekazania ich radzie gminy.

Reasumując należy uznać, że Sąd pierwszej instancji trafnie uznał iż wyłączenie w studium dopuszczalności lokalizacji elektrowni wiatrowych w drodze decyzji stanowi niezgodną z prawem ingerencję studium w przepisy powszechnie obowiązujące aktem prawnym niższej rangi, nie mającym charakteru wiążącego podmiotów zewnętrznych względem administracji publicznej, co skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności studium w omawianym zakresie. Mając to na uwadze za niezasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 50 ust. 1 i art. 59 ust 1 u.p.z.p.. Dlatego na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną w tym zakresie oddalono.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów dotyczących stwierdzenia w zaskarżonym wyroku nieważności zapisu studium dotyczącego dopuszczalności lokalizacji elektrowni wiatrowych w odległości nie mniejszej niż 800 m od zabudowy mieszkaniowej, należy mieć na uwadze to, że zgodnie z art. 3 ust 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy w szczególności poprzez uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w tym zakresie, przede wszystkim powołał się na brak podstawy prawnej w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały uprawniającej radę gminy do ograniczenia skarżącego w wykonywaniu jego uprawnień właścicielskich poprzez ustalanie lokalizacji elektrowni wiatrowych. A ponadto na to, że studium nie zawiera uzasadnienia dla określenia granicy lokalizacji elektrowni wiatrowych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie Sądu pierwszej instancji w omawianym zakresie nie jest do końca zrozumiałe. Sąd przytoczył treść przepisów które weszły w życie po uchwaleniu zaskarżonej uchwały, i opierając się na tym doszedł do przekonania, że wcześniej nie było podstaw prawnych do lokalizacji elektrowni wiatrowych w odległości nie mniejszej niż 800 m od zabudowy mieszkaniowej. Podczas gdy Sąd ten nie zwrócił uwagi, że na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywały przepisy art. 10 ust 2 pkt 6,7 i 16 u.p.z.p. i § 7 pkt 1 lit d rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Te pierwsze przepisy stanowią, że w studium określa się w szczególności obszary na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego i inne obszary problemowe. Drugi z tych przepisów ustala sposób określenia tych obszarów na rysunku studium. Przy czym należy rozróżnić to, że Rada Miasta i Gminy ustaliła zarówno obszary oznaczone symbolem EW na rysunku w skali 1 : 25000 będącym załącznikiem do uchwały na których dopuszcza się lokalizowanie elektrowni wiatrowych, jak i wskazała też sposób ich lokalizacji jako dodatkowy warunek, w odległości nie mniejszej niż 800 m od zabudowy mieszkaniowej. Sąd pierwszej instancji tego rozróżnienia nie dokonał. Skutkiem czego nie można ocenić bez dodatkowych ustaleń i rozważań czy wnioski do których doszedł są prawidłowe. Z powyższych okoliczności wynika, że po pierwsze Sąd Wojewódzki powinien odnieść się do tego czy w świetle wskazanych wyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym uprawnień wynikających z jej art. 3 ust 1 i rozporządzenia (w brzmieniu z dnia podjęcia zaskarżonej uchwały), jest dopuszczalne określenie obszaru lokalizacji elektrowni wiatrowych. Po drugie Sąd ten powinien rozważyć czy ustalony sposób lokalizacji elektrowni wiatrowych (tj. minimalna ich odległość od zabudowy mieszkaniowej 800 m) uzasadniony jest koniecznością uwzględnienia zgodnie z art. 11 pkt. 8 lit. j i pkt. 9 u.p.z.p., pierwszej (jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały) opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 16 marca 2010r. na którą powołuje się Rada Miasta i Gminy Wronki ( odpierając zarzut Sądu o braku uzasadnienia dla takiego ustalenia odległości) a której to nie dołączono do akt niniejszej sprawy.

Wskazane w tej części rozważań braki w zakresie możliwości zastosowania przywołanych przepisów prawa mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. na zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 p.p.s.a. i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej dopuszczalności lokalizacji elektrowni wiatrowych w odległości nie mniejszej niż 800 m od zabudowy mieszkaniowej. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił częściowo skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok w części co do jego punktu 1b i punktu 3.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uwzględniając to, że tylko część zarzutów skargi kasacyjnej okazała się zasadna odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.