Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 128/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 53
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia del. WSA Małgorzata Miron /spr./ Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 września 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 174/10 w sprawie ze skargi B.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz B.D. kwotę 320 (słownie: trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 8 września 2010 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 174/10 oddalił skargę B.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie inwestycji celu publicznego.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie umorzyło postępowanie odwoławcze - po rozpatrzeniu odwołania B.D. - od decyzji Wójta Gminy Żołynia z dnia [...] października 2009 r., w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego p.n. budowa rurociągu tłocznego kanalizacji sanitarnej w miejscowości Żołynia-Bikówka dla inwestora Gminy Żołynia. W podstawie prawnej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wskazało art. 138 § 1 w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – zwanej dalej k.p.a.).

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy podkreślił, że umorzenie postępowania odwoławczego podyktowane było tym, że odwołujący się nie wykazał ażeby posiadał interes prawny w niniejszej sprawie. Decyzja objęta odwołaniem nie narusza praw B.D., gdyż projektowana inwestycja jest zlokalizowana na nieruchomościach, do których nie posiada on tytułu prawnego. Akta sprawy nie wskazują, by odwołujący się był właścicielem którejkolwiek nieruchomości objętej zamiarem inwestycyjnym. On sam również takiego tytułu nie wykazał, będąc wezwany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie do określenia na czym polega jego interes prawny w sprawie ustalenia lokalizacji rurociągu tłocznego. Te okoliczności musiały skutkować przyjęciem braku interesu prawnego, co z kolei musiało prowadzić do umorzenia postępowania odwoławczego.

Z rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie nie zgodził się B.D. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zarzucił decyzji naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 28 i art. 29 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm. - zwanej dalej: u.z.p.). Pierwszy z zarzutów, zdaniem skarżącego polega na tym, że organy wydały decyzję bez wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. To uchybienie doprowadziło do tego, że organy nie mogły odnieść się, do zarzutu odwołania wskazującego na oddziaływanie przyszłego przedsięwzięcia na prawo odwołującego się. Druga grupa zarzutów wskazywała na brak udziału w postępowaniu stron, podmiotów mających tytuł prawny do działki nr B.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając wyrokiem z dnia 8 września 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 174/10 skargę B.D. zauważył, że w przedmiotowej sprawie zawiadomieniem z dnia 1 września 2009 r. Wójt Gminy Żołynia poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji ustalający lokalizację inwestycji celu publicznego - budowy rurociągu tłocznego kanalizacji sanitarnej w miejscowości Żołynia-Bikówka. W trakcie postępowania organ I instancji wystąpił o uzgodnienie inwestycji do właściwych organów. Decyzją z dnia [...] październiku 2009 r. Wójt Gminy Żołynia ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego – budowy rurociągu tłocznego kanalizacji sanitarnej. Od tej decyzji odwołanie wniósł B.D. wskazując, że jest stroną postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego. W wyniku rozpoznania odwołania zapadła skarżona decyzji, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie umorzyło postępowanie odwoławcze przyjmując, że skarżący nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu rozstrzygnięcia Wójta Gminy Żołynia.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw prawnych. Podkreślił, iż podstawową kwestią jurydyczną, którą należało rozważyć w ramach kontrolowanego postępowania było ustalenie statusu prawnego skarżącego. B.D. twierdzi, że jest stroną toczącego się postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmującej budowę rurociągu tłocznego kanalizacji sanitarnej. Organy przyjęły, że skarżący takiego przymiotu nie posiada, bo nie wskazuje tytułu prawnego do nieruchomości objętej skarżoną decyzją.

Sąd wojewódzki podzielił pogląd leżący u podstaw skarżonej decyzji. Stanowisko Sądu znajduje oparcie w treści art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią tego przepisu w postępowaniu o ustalenie lokalizacji celu publicznego mamy do czynienia z dwoma rodzajami stron. Inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których projektowana jest inwestycja są stronami w sposób bezwarunkowy, dlatego te podmioty organ prowadzący postępowanie zawiadamia na piśmie o jego przebiegu i czynnościach podejmowanych w jego trakcie, zwłaszcza wydanych decyzjach. Drugą grupę stron stanowią te podmioty, na sferę praw których oddziałuje inwestycja. Zatem są to podmioty, których inwestycja bezpośrednio nie dotyczy, bo nie jest realizowana na ich nieruchomości, ale może oddziaływać na ich nieruchomość. W tych wszystkich przypadkach uznanie podmiotu za stronę postępowania jest możliwe tylko wtedy, gdy w postępowaniu zostanie wykazane, że inwestycja oddziałuje na ich działki, do których mają tytuł prawny. Zatem stronami w takim postępowaniu mogą być podmioty sąsiadujące z nieruchomościami objętymi lokalizacją, ale także położone w dalszej odległości, o ile inwestycja należy do tej kategorii obiektów, że może niekorzystnie oddziaływać na ich nieruchomość.

Konsekwencją tak rozumianego pojęcia strony jest przyjęcie, że dla osób, na których nieruchomościach nie jest realizowana inwestycja, przyznanie statusu strony jest możliwe tylko przy przyjęciu, że lokalizowana inwestycja oddziałuje bądź może oddziaływać na ich nieruchomości. Zakres oddziaływania inwestycji wynikać musi z zasad określonych w szeroko rozumianych przepisach o ochronie środowiska. Jeżeli normy prawne tam wskazane określałyby zakres oddziaływania inwestycji, to trzeba by przyjąć, że stroną postępowania jest podmiot mający tytuł prawny do nieruchomości położonej w strefie tego oddziaływania.

W przedmiotowej sprawie skarżący twierdzi, że posiada przymiot strony, jednak nie wskazuje tytułu prawnego, z którego wywodzi takie twierdzenie. Z akt sprawy nie wynika, by skarżący był objęty projektowaną inwestycją. Z jego oświadczenia złożonego na rozprawie wynika, że sąsiaduje z działką wykazaną jako drogą, na której będzie realizowana budowa kolektoru sanitarnego. W takiej sytuacji skarżący mógłby być uznany za stronę, gdyby projektowany kolektor był inwestycją działającą niekorzystnie na środowisko. Jednak ta inwestycja do takich nie należy, co wynika z postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), a objętego postępowaniem sądowym o sygn. akt II SA/Rz 287/10. W trakcie tego postępowania organy wykazały, że inwestycja będąca przedmiotem skarżonego rozstrzygnięcia nie wymaga opracowania raportu oddziaływania na środowisko. Z tego powodu przyjąć należało, że kolektor kanalizacji sanitarnej oddziałuje niekorzystnie w granicach nieruchomości, na których jest lokalizowany. Pośród tych nieruchomości nie ma działki skarżącego, zatem przyjąć trzeba, że interes wskazywany przez skarżącego w skardze ma charakter faktyczny, a nie prawny. Konsekwencją tej konkluzji musi być przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie umarzając postępowanie odwoławcze wszczęte przez B.D. nie naruszyło prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B.D.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to:

I. art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez przyjęcie, że B.D. nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu;

II. art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji zawnioskowanego przez skarżącego dowodu z akt sprawy Sądu Rejonowego w Łańcucie sygn. akt. I Ns 1/08, dopuszczenie którego mogłoby mieć istotny wpływ na ustalenie istnienia interesu prawnego skarżącego jak i wykazanie braku zawiadomienia stron postępowania o wszczęciu postępowania i braku doręczenia decyzji właścicielom nieruchomości nr B.

Wobec powyższego wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, albowiem zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, dotyczące wadliwej odmowy przyznania skarżącemu statusu strony w postępowaniu w tej sprawie, są trafne.

Zaskarżone do Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o art. 138 §1 pkt 3 k.p.a. przy czym organ wskazał, że skarżącemu B.D. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie inwestycji celu publicznego – budowy rurociągu tłocznego kanalizacji sanitarnej. Podzielając to stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuuje dwa rodzaje podmiotów, które posiadają przymiot strony w takim postępowaniu. Pierwsza grupa to podmioty, które są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości, przez które przebiega inwestycja. Te osoby bez wątpienia posiadają przymiot strony w postępowaniu. Do tej grupy należy zaliczyć również inwestora.

Skarżący nie jest właścicielem (użytkownikiem wieczystym) żadnej działki, przez które przebiega inwestycja, co oznacza, że nie należy do ww. kręgu osób. Ta okoliczność nie była przez skarżącego kasacyjnie kwestionowana.

Natomiast przywołany wyżej art. 53 ust. 1 – jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji – wskazuje, że stronami w takim postępowaniu mogą być także inne podmioty niż właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości, przez które ta inwestycja przebiega. Jednocześnie przepis ten nie zawiera unormowania odnoszącego się do pojęcia strony w sprawach dotyczących ustalenia lokalizacji celu publicznego. Powyższe oznacza, że dla ustalenia przymiotu strony będzie miał zastosowanie art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie dotyczy interesu prawnego określonego podmiotu wówczas, gdy rozstrzygnięcie w sprawie oddziałuje na sytuację prawną tego podmiotu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest obecnie pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Obowiązkiem zatem organu jest zbadanie czy taki interes strona wykazuje, czy też zainteresowanie sprawą wynika z interesu faktycznego a nie prawnego.

Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku postępowania w sprawie ustalenia tak warunków zabudowy terenu jak i inwestycji celu publicznego ustalenie stron postępowania w istocie sprowadza się przede wszystkim do ustalenia zakresu oddziaływań lub potencjalnych oddziaływań zamierzenia inwestycyjnego, w wyniku czego dochodzi do określenia kręgu osób, których prawa do korzystania z nieruchomości mogą zostać naruszone.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 28 k.p.a. Okolicznością niekwestionowana jest to, że skarżący jest właścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z przedmiotową inwestycją. Sąd pierwszej instancji podzielając powyższe ustalenia organu administracji wskazał dodatkowo, że B.D. mógłby być uznany za stronę postępowania tylko w sytuacji gdyby projektowany korektor był inwestycja niekorzystnie działającą na środowisko.

Z takim stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie można się zgodzić.

Skoro przymiot strony w niniejszym postępowaniu należało ustalić w oparciu o art. 28 k.p.a. to rzeczą Sądu pierwszej instancji była ocena czy istnieje przepis prawa materialnego, który uzasadniałby przyjęcie, że inwestycja wpływa na sferę praw lub obowiązków skarżącego kasacyjnie. Jednocześnie tak pojmowany interes prawny musi być rozważany w całokształcie regulacji prawnej dotyczącej sfery praw i obowiązków danego podmiotu, a nie tylko ograniczany do jednego przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia. Takiej oceny Sąd pierwszej instancji nie dokonał poprzestając jedynie na wskazaniu braku negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko. W szczególności Sąd wojewódzki nie ocenił czy przedmiotowa inwestycja w jakikolwiek inny sposób, aniżeli poprzez oddziaływanie na środowisko, ma wpływ na sferę praw i obowiązków skarżącego kasacyjnie. Konieczność przeprowadzenia takiej oceny jest tym więcej niezbędne, że – jak wynika z oświadczenia B.D. złożonego na rozprawie przez Naczelnym Sądem Administracyjnym dnia 5 kwietnia 2012 r. - jest on właścicielem m.in. działek o nr ew. C, D, E, F, A, G. Analiza załącznika graficznego do decyzji z dnia [...] października 2009 r., na którym wskazano przebieg inwestycji objętej tą decyzją prowadzi do wniosku, że inwestycja ta otacza działki skarżącego kasacyjnie.

Nie można zatem uznać za prawidłowe stanowiska Sądu pierwszej instancji, że skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie inwestycji celu publicznego – budowy rurociągu tłocznego kanalizacji sanitarnej, której przebieg został określony w załączniku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro inwestycja ta graniczy niemal na całej długości z nieruchomościami B.D. to bez wątpienia oddziałuje ona na sferę jego praw i obowiązków. Tym samym nieprawidłowa jest dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu a zatem, że w sposób prawidłowy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie umorzyło postępowanie odwoławcze.

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia tego przepisu w pominięciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zawnioskowanego w skardze dowodu z akt sprawy Sądu Rejonowego w Łańcucie o sygnaturze I Ns 1/08. Z akt przedmiotowej sprawy miałoby wynikać, że Gmina Żołynia nie jest właścicielem nieruchomości objętych inwestycją a to skutkowało koniecznością udziału w postępowaniu w charakterze stron postępowania właścicieli tych działek. Skoro nie brali oni udziału w postępowaniu administracyjnym to decyzja organu pierwszej instancji dotknięta jest wadą nieważności.

Stanowisko takie nie zasługuje na aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wynika z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Żadna z przesłanek umożliwiających zastosowanie tego przepisu nie została spełniona w okolicznościach niniejszej sprawy. Po pierwsze należy podkreślić, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym zostało ograniczone jedynie do dowodu z dokumentów. Tymczasem akta sprawy sądowej nie są "dokumentami" w rozumieniu ww. przepisu. Innymi słowy: skarżący dla skuteczności tego wniosku musiałby wskazać dokumenty znajdujące się w tych aktach, które byłyby niezbędne do wyjaśnienia sprawy administracyjnej. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że dokumenty znajdujące się w tych aktach nie mogły wpłynąć na wyjaśnienie okoliczności niezbędnych do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Po pierwsze pozostaje bowiem bez znaczenia dla jej rozstrzygnięcia czy i jaki tytuł prawny przysługuje Gminie Żołynia do nieruchomości, na których ma być realizowana inwestycja. Po drugie, nawet przy założeniu, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo określił krąg stron postępowania, to takie naruszenie przepisów nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, a co najwyżej podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Wznowienie postępowania w oparciu o ten przepis może nastąpić jedynie na wniosek podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu. A zatem skoro skarżący nie jest właścicielem nieruchomości, których dotyczyło postępowanie toczące się w Sądzie Rejonowym w Łańcucie o sygnaturze I Ns 1/08, nie może on skutecznie podnosić zarzutu niewłaściwego ustalenia kręgu stron w tym postępowaniu. I wreszcie – niezależnie od powyższych rozważań podkreślenia wymaga, że okoliczność ta pozostaje dodatkowo bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy skoro przedmiotem kontroli sądu pierwszej instancji było orzeczenie organu odwoławczego o charakterze formalnym. Rolą Sądu było wszak jedynie rozstrzygnięcie czy B.D. przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Z tych względów zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a nie zasługuje na uwzględnienie.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafny podstawowy zarzut zawarty w skardze kasacyjnej – naruszenia art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 28 k.p.a. – a jego uwzględnienie musiało prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.