Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2561/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1, ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 183  par. 1 i 2; art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski /spr./ Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1436/10, w sprawie ze skargi P. B. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od P. B. na rzecz M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II OSK 2561/11

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 29 lipca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę P. B. i uchylił decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nakazał inwestorowi [...] Sp.j. wykonać rozbiórkę będącego w budowie budynku handlowego - sklepu ogólnospożywczego, zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] w miejscowości P., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Decyzją z dnia [...] września 2007 r. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując, że wątpliwości budzi pomiar odległości budynku od krawędzi drogi powiatowej i gminnej.

Kolejną decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nakazał właścicielowi obiektu – P. B. - wykonać rozbiórkę przedmiotowej inwestycji.

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił ww. rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że uchylenie nastąpiło z przyczyn formalnych oraz wskazał, że podziela ustalenia organu I instancji i uznaje, że omawiany budynek został wybudowany bez pozwolenia na budowę.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał P. B. wykonać rozbiórkę budynku.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że:

- decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. określono warunki zabudowy dla budowy pawilonu w miejscu istniejącego budynku handlowego na działkach nr [...] i [...] w P.,

- w dniu [...] stycznia 2007 r. Starosta T. wydał dla inwestycji decyzję o pozwoleniu na budowę, która stała się ostateczna z dniem [...] lutego 2007 r.,

- decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Starosta T. uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę i umorzył postępowanie w sprawie, a decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Wojewoda M. utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ wskazał również, że kwestionowana przez strony data rozpoczęcia robót budowlanych była przedmiotem wyjaśnień przed organem nadzoru budowlanego i przed Sądem Rejonowym w T.

Z pierwszego zeznania inwestorów wynikało m.in., że w dniu 27 listopada 2006 r. rozpoczęto wykopy pod fundamenty. Następnie w toku postępowania zmienili zeznania, oświadczając, że dopiero w dniu 15 stycznia 2007 r. przystąpiono do budowy nowego sklepu.

Organ I instancji, dokonując ustaleń w zakresie daty rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych, powołał się na wyrok Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] grudnia 2008 r., [...], którym warunkowo umorzono postępowanie karne z art. 90 ustawy - Prawo budowlane przeciwko E. i A. B. Sąd stwierdził m.in., że budowę budynku prowadzono w bliżej nieustalonym okresie od 27 listopada 2006 r. do 1 lutego 2007 r.

Organ powołał również postanowienie Prokuratora Rejonowego w T. z dnia [...] lutego 2009 r., którym umorzono śledztwo w sprawie złożenia przez E. i A. B. nieprawdziwych zeznań, że budowa obiektu rozpoczęła się 15 stycznia 2007 roku. Prokurator uznał, że inwestorzy, składając nieprawdziwe zeznania, działali z mocy konstytucyjnego prawa do obrony.

Następnie PINB ustalił, że właścicielem działek nr [...] i [...] stał się P. B.

Wątpliwości organu budził również fakt, że budynek handlowy został wybudowany w terminie od 15 do 22 stycznia 2007 r., tj. w ciągu 8 dni. Organ uznał, że technologia wykonywania robót budowlanych nie pozwalała na wykonanie w terminie 8 dni budynku handlowego do stanu, jak w dniu 23 stycznia 2007 r. Stwierdził zatem, że budowę rozpoczęto bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu decyzji wskazano też, że z uchwalonego w dniu [...] marca 2008 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. wynika, że sporny obiekt leży na skrzyżowaniu dwóch dróg oznaczonych symbolami [...] oraz [...]. Droga powiatowa relacji R. – P. – S. na ww. planie jest oznaczona symbolem [...], dla której szerokość pasa drogowego ustalono na 20 m (w § 31 ust. 3) oraz nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni wynoszącej 20 m w terenie niezabudowanym i 15 m w terenie zabudowanym (w § 31 ust. 10). W ust. 11 natomiast zapisano, że w terenie, gdzie ukształtowała się już wyraźna istniejąca linia zabudowy, bliżej od krawędzi jezdni niż to określono w ust. 10, dopuszcza się lokalizację w tej linii nowej zabudowy z co najmniej pięciu budynków, a także przedsięwzięcia inwestycyjne związane z modernizacją, przebudową, odbudową oraz rozbudową i nadbudową istniejących obiektów, jednak w odległości nie mniejszej niż 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. W odniesieniu do drogi oznaczonej symbolem [...] w § 32 ust. 4 uchwały zatwierdzającej plan zapisano, że w terenach przyległych do ważniejszych dróg gminnych wyznacza się na rysunku planu nieprzekraczalne linie zabudowy w odległości od krawędzi jezdni wynoszące 10 m. Natomiast w § 32 ust. 5 tej uchwały zapisano możliwość lokalizacji odbudowanych obiektów w odległości nie mniejszej niż 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni.

Organ I instancji uznał zatem, że lokalizacja przedmiotowego obiektu narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem budynek usytuowany jest w odległości 7,40 m od krawędzi drogi powiatowej oraz 6,60 m od krawędzi drogi gminnej.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniósł P. B.

M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia [...] września 2010 r., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Zdaniem organu II instancji przedmiotowa budowa spełnia przesłankę z art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, gdyż została zrealizowana bez pozwolenia na budowę i jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. Linie zabudowy ustalono w nim bowiem w odległości 15 m od drogi powiatowej i 10 m od drogi gminnej. W § 3 pkt 14 uchwały zatwierdzającej plan podkreślono, że nieprzekraczalna linia zabudowy to linia, poza którą nie można wyjść z obrysem budynku w projekcie zagospodarowania działki lub terenu. W uchwale zapisano możliwość zmniejszenia tych odległości, np. w przypadku, gdy ukształtowała się linia zabudowy z co najmniej pięciu budynków lub dla inwestycji będącej odbudową, jednakże z pisma Wójta Gminy P. z dnia [...] listopada 2009 r. wynika, że nie ukształtowała się linia zabudowy z co najmniej pięciu budynków, które byłyby położone bliżej od krawędzi jezdni drogi gminnej niż 12 m (...); linia zabudowy ukształtowana przez budynki na działkach sąsiednich, wynosi 15 m od krawędzi drogi powiatowej. Nie miała również miejsca odbudowa.

Organ odwoławczy uznał zatem, że wobec niezgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niemożliwe było wszczęcie postępowania legalizacyjnego, a nakaz rozbiórki był w pełni zasadny.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł P. B., zarzucając jej naruszenie art. 48 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 7, 9 i 77 k.p.a.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że inwestor budując przedmiotowy obiekt do stanu surowego zamkniętego, nie legitymował się ostatecznym pozwoleniem na budowę. Zatem słusznie wskazały organy, że inwestorowi należało zarzucić dopuszczenie się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Rozpoczęcie i prowadzenie przez inwestora budowy w sytuacji, gdy nie dysponuje on ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, skutkuje uznaniem jej za samowolę budowlaną.

Jednakże w niniejszej sprawie rozważenia wymagała okoliczność, czy istniała możliwość zastosowania trybu legalizacyjnego, przewidzianego w art. 48 ust. 2 i następne ustawy - Prawo budowlane.

Organy winny mieć bowiem na względzie, że prowadzona przez inwestorów budowa budynku handlowego bez wymaganej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, czyli w warunkach samowoli, podlega bezwzględnej rozbiórce jedynie w przypadku, gdy legalizacja nie będzie możliwa.

Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli budowlanej winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie narusza przepisów prawa, w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Sąd I instancji podkreślił, że inwestorzy dopuścili się samowoli budowlanej w okresie, gdy teren inwestycji nie był objęty planem miejscowym, a inwestorzy legitymowali się ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji. Cała inwestycja została też zrealizowana przez inwestorów, dla których wydana była decyzja o warunkach zabudowy, tj. poprzedników prawnych skarżącego. Sąd uznał, że gdyby w przedmiotowej sprawie organ I instancji wydał zgodną z prawem decyzję w terminie, jaki zakreśla art. 35 k.p.a., ocena możliwości legalizacji przedmiotowej samowoli byłaby dokonywana w oparciu o postanowienia decyzji o warunkach zabudowy, a nie w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego, który wtedy nie obowiązywał. Nie do zaaprobowania jest zatem rozstrzygnięcie, które jest niekorzystne dla następcy prawnego inwestorów z tego powodu, że organ zbyt długo rozstrzygał sprawę i w tym czasie doszło do zmiany prawa, w myśl którego przedmiotowy obiekt budowlany nie może zostać zalegalizowany. Zatem ocena, czy budowa nie narusza przepisów z dziedziny zagospodarowania przestrzennego, niekoniecznie musi się opierać na treści unormowań zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bowiem w okresie wznoszenia przedmiotowego budynku plan taki nie istniał. W przypadku, jaki zachodzi w przedmiotowej sytuacji, możliwe jest dokonanie stosownych ustaleń i rozważań z zastosowaniem innych norm prawnych regulujących kwestie zapewnienia ładu przestrzennego, w tym przypadku - z decyzją ustalającą warunki zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał przy tym za prawidłowe ustalenia organów, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany niezgodnie również z decyzją o warunkach zabudowy. Niegodność ta jest jednak niewielka, a organ nie poczynił ustaleń, czy przy uwzględnieniu stopnia naruszenia postanowień wynikających z decyzji o warunkach zabudowy, istnieje możliwość częściowej rozbiórki przedmiotowego obiektu.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 lipca 2011 r. skargę kasacyjną złożył M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1/ art. 48 ust. 1, art. 48 ust. 2 pkt 1a i pkt 1b, art. 48 ust. 3 pkt 1 i art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji, gdy na danym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ nadzoru budowlanego może dokonać oceny, czy samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla poprzedników prawnych obecnego właściciela nieruchomości;

2/ art. 48 ust. 1, art. 48 ust. 2 pkt 1a i pkt 1b, art. 48 ust. 2 pkt 2, art. 48 ust. 3 pkt 1 i art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne jest odstąpienie od orzeczenia nakazu rozbiórki i przystąpienie do legalizacji w stosunku do obiektu budowlanego, który jest niezgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

3/ art. 48 ust. 1, art. 48 ust. 2 pkt 1a i pkt 1b, art. 48 ust. 2 pkt 2, art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2, art. 48 ust. 4 i art. 49 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz art. 49 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne jest orzeczenie nakazu rozbiórki tylko tej części samowolnego obiektu budowlanego, która jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jednoczesne zalegalizowanie pozostałej części tego obiektu, usytuowanej zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ zarzucił Sądowi I instancji również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku niepełnej oceny prawnej oraz niezawarcie jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, czy przedmiotowa inwestycja zrealizowana została w warunkach samowoli budowlanej. Kwestia ta przesądzona została w zaskarżonym wyroku, a w złożonym środku odwoławczym okoliczność ta nie została zakwestionowana. Trudno zresztą, by było inaczej, skoro skargę kasacyjną złożył jedynie organ administracji, który na etapie postępowania administracyjnego uznał, że inwestor zrealizował obiekt budowlany bez wymaganej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem obecnie, na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, rozważenia wymaga jedynie kwestia, czy legalizacja samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego jest dopuszczalna w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), a konkretnie, czy budowa ta jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu I instancji w stanie faktycznym niniejszej sprawy podstawy do tej oceny nie powinny stanowić przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego już po samowolnej realizacji inwestycji, w sytuacji, gdy inwestor przed rozpoczęciem robót budowlanych dysponował ostateczną decyzją o warunkach zabudowy dla tego zamierzenia budowlanego.

Stanowisko takie nie może zostać zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W myśl art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane postępowanie legalizacyjne może zostać zainicjowane jedynie wówczas, gdy budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przepis ten, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli na terenie, na którym samowolnie wzniesiono obiekt budowlany, obowiązuje plan miejscowy – tylko ten plan może być podstawą oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dopiero w sytuacji braku planu do oceny tej bierze się pod uwagę ustalenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że w stosunku do spornego obiektu postępowanie legalizacyjne nie może zostać prowadzone, bowiem jego budowa, a konkretnie jego usytuowanie, jest sprzeczne z zapisami planu, przewidującymi minimalne odległości budynków od krawędzi dróg powiatowej i gminnej.

Nie ma przy tym znaczenia, że inwestor dysponował ostateczną decyzją o warunkach zabudowy dla swojego zamierzenia budowlanego (której ustaleń, nota bene, również nie dochował). Decyzja ta, w sytuacji obowiązywania obecnie planu miejscowego, straciła bowiem prawne znaczenie.

Podkreślenia wymaga, że możliwość legalizacji dotyczy co do zasady takich obiektów, przy budowie których inwestor uzyskałby pozwolenie na budowę, gdyby o nie wystąpił przed rozpoczęciem robót budowlanych i dochował wszelkich wymogów formalnych. Konstrukcja przepisów art. 48 ust. 1-5 oraz art. 49 ust. 1-5 ustawy - Prawo budowlane pozwala na przyjęcie, że w odniesieniu do obiektów zbudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeśli organ wstępnie stwierdzi istnienie przesłanek do legalizacji z art. 48 ust. 2 ustawy, to prowadzone przez ten organ postępowanie stanowi odpowiednik postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę i przepisy dotyczące tego postępowania mogą być odpowiednio stosowane w toku postępowania legalizacyjnego. Warunkiem wszczęcia postępowania legalizacyjnego jest zatem wstępne stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego przesłanek umożliwiających legalizację obiektu, w tym przede wszystkim przesłanki zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Fakt, że plan został uchwalony już po zrealizowaniu inwestycji, a nawet po wszczęciu postępowania w sprawie legalności budowy, nie ma w sprawie znaczenia. Tak samo jak argument, którym posłużył się Sąd I instancji, że gdyby organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego zakończył postępowanie szybciej, przed uchwaleniem planu, to do oceny zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym służyłyby ustalenia posiadanej przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Tak rzeczywiście by się stało, jednak decyzje organu I instancji były dwukrotnie uchylane przez organ odwoławczy i w międzyczasie plan został uchwalony i organ I instancji nie mógł zignorować tego faktu. Organy administracji publicznej muszą bowiem orzekać na podstawie przepisów prawa, co oznacza oczywiście prawo aktualnie obowiązujące. Nie mogą przy tym kierować się zasadami słuszności i celowości, a tym, jak się wydaje, kierował się Sąd I instancji. Plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego uchwalony i opublikowany zgodnie z właściwymi przepisami prawa ma moc powszechnie obowiązującą na obszarze nim objętym. Jest obowiązującym prawem lokalnym i jego ustalenia wiążą organy administracji publicznej wszystkich szczebli, a wydawane przez nie decyzje administracyjne podlegają sądowej kontroli zarówno w zakresie ich zgodności z ustawami jak i obowiązującym prawem lokalnym. Zaznaczyć przy tym należy, że inną kwestą jest ocena, czy obiekt budowlany wymaga pozwolenia na budowę (tu decyduje prawo budowlane obowiązujące w czasie budowy), a inną kwestia oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym (wyrok NSA z dnia 8 października 2007 r., II OSK 1318/06). Tej drugiej dokonuje się bowiem według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydawania decyzji.

Nie chodzi tu przy tym o zgodność częściową, czy też o niezgodność usuwalną, względnie istotne odstępstwo od planu, ale w przypadków obiektów, których budowa została już ukończona, o pełną zgodność z normatywnymi zapisami planu miejscowego. W przypadku braku takiej całkowitej zgodności, przepis art. 48 ust. 2 pkt 1a ustawy - Prawo budowlane wyłącza możliwość przystąpienia przez organ nadzoru budowlanego do postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 48 ust. 3 i art. 49 ust. 1 – 4 (wyrok NSA z dnia 23 lutego 2010 r., II OSK 396/09). Tymczasem niezgodność budowy przedmiotowego budynku z przepisami prawa miejscowego (planu) jest oczywista – jego odległość od krawędzi drogi powiatowej z jednej strony i drogi gminnej z drugiej jest mniejsza, niż dopuszczają to zapisy planu. Konstatacja taka doprowadzić musiała organy nadzoru budowlanego do jedynie słusznego w tej sytuacji wniosku, że postępowanie legalizacyjne w niniejszej sprawie było niedopuszczalne, co z kolei skutkować musiało zastosowaniem normy art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane i wydaniem decyzji o rozbiórce obiektu.

Skoro zatem zasadne okazały się sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 188 p.p.s.a., uprawniony był do merytorycznego rozpoznania skargi.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.