Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2978/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, 9, 10, 77 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 1 -4, ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej sprawy ze skargi kasacyjnej P. M. wspólnika spółki cywilnej "X" od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 253/17 w sprawie ze skargi P. M. wspólnika spółki cywilnej "X" na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 3 lutego 2017 r. nr ONW/41/2017 w przedmiocie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. M. wspólnika spółki cywilnej "X" na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 lutego 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 253/17, oddalił skargę wspólnika spółki cywilnej O. K. A. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia 3 lutego 2017 r. nr ONW/41/2017 w przedmiocie płatności z tytułu gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł skarżący zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") i uchylenie zaskarżonych aktów obu instancji albo o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm. Wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący zarzucił naruszenie:

I. Na podstawie art. 174 ust. 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 30 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 grudnia 2009 roku ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników ... - (Dz. Urz. UE L nr 30) - zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 73/2009", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wobec błędnego przyjęcia przez Sąd że ewentualna korzyść z tytułu dopłat byłaby sprzeczna z celami wsparcia ustanawiającego Wspólnotę Europejską (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 251/17);

2) art. 30 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w związku z art. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady WE 1181/2013 z dnia 19 listopada 2013 (Dz. urz. UEL 313/13) i art. art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji z dnia 11 lipca 2013 roku, w zw. z § 17a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 marca 2009 roku w sprawie rodzaju roślin objętych płatnością (Dz. U. nr 40 poz. 326 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, iż zamiarem strony było uzyskanie korzyści z ominięcia przepisów modulacyjnych, kiedy normy modulujące płatność wprowadzone zostały do obrotu prawnego w okresie późniejszym niż domniemany podział gospodarstwa (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 251/17);

3) art. 30 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące pominięciem obligatoryjnego ustalenia, czy w przypadku gdyby spółka starała się tworzyć sztuczne warunki dla, uzyskania pomocy z systemu wsparcia, wykluczałoby to osiągnięcie jakiegokolwiek celu tego wsparcia, a spółka uzyskałaby wyłącznie korzyść sprzeczną z celami tego systemu wsparcia art. 30 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 (zarzut do wyroku VIIl SA/Wa 251/17);

4) art. 30 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie poprzez przyjęcie, że nastąpiło sztuczny podział gospodarstwa (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 251/17);

5) art. 30 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie poprzez przyjęcie, że do oceny istnienia korzyści i zgodności tej korzyści z celami wsparcia (element obiektywny wg wyroku TSUE C-434/12), przy badaniu czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania wsparcia, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia beneficjentów w ewentualnym celu uzyskania tej korzyści (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 251/17);

6) art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 roku ustanawiającego szczególne zasady wykonania rozporządzenia Rady WE nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procesów kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności - (Dz. Urz. UE L. 25/8 z dnia 28.01.2011) - zwanego dalej: rozporządzeniem nr 65/2011, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wobec błędnego przyjęcia przez Sąd że ewentualna korzyść z tytułu dopłat byłaby sprzeczna z celami systemów wsparcia (zarzut do wyroków VIIl SA/Wa 252/17 i VIIl SA/Wa 253/17);

7) art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące pominięciem obligatoryjnego ustalenia, czy w przypadku gdyby spółka starała się tworzyć sztuczne warunki dla uzyskania pomocy z systemu wsparcia, wykluczałoby to osiągnięcie jakiegokolwiek celu tego wsparcia, a spółka uzyskałaby wyłącznie korzyść sprzeczną z celami tego systemu wsparcia art. 30 Rozporządzenia Rady; (WE) nr 73/2009 (zarzut do wyroków VIIl SA/Wa 252/17 i VIIl SA/Wa 253/17);

8) art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie poprzez przyjęcie, że nastąpiło sztuczny podział gospodarstwa (zarzut do wyroków VIIl SA/Wa 252/17 i VIIl SA/Wa 253/17);

9) art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 wykładnię, a następnie poprzez przyjęcie, że do oceny istnienia korzyści poprzez jego błędną i zgodności tej korzyści z celami wsparcia (element obiektywny wg wyroku TSUE C-434/12), przy badaniu czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania wsparcia, konieczna Jest ocena działania także na etapie tworzenia beneficjentów w ewentualnym celu uzyskania tej korzyści (zarzut do wyroków VIIl SA/Wa 252/17 i VIII SA/Wa 253/17);

10) art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008r w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej... (Dz. Urz. UE L. 2008.321.14) zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 1166/2008", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez zastosowanie definicji rolnika z/w aktu, podczas gdy zastosowanie w sprawie ma definicja legalna zamieszczona w art. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009,

11) art. 7 ust. 1 i 21 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (DZ.U. z 2012 roku poz. 1164) - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie), (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 251/17);

12) § 2 punkt 2 i 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich ma lata 2007-2013 (Dz. U.NR 40, poz. 329), dalej: zwanego "rozporządzenie ONW" poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie), (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 253/17).

13) § 2 ust.1 i 2 oraz § 14 ust 1,2 i 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich ma lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 roku, poz. 361), dalej zwanego: "rozporządzenie PRŚ" w związku z art. 20 ust. 1 oraz w związku z art. 5 ust.1 punkt 14 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z EFROW (Dz. U. z 2007 roku poz. 427 z póżn. Zm.), zwanej dalej "ustawą PROW 2007-2013 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie), (zarzut do wyroku VIII SAM/a 252/17);

14) art. 30 rozporządzenia 73/2009 i art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie -w związku z naruszeniem art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz artykułów 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 § 1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie Sąd tychże wadliwych ustaleń organu za własne;

15) art. 30 rozporządzenia 73/2009 (art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011) poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie wynikającego z błędnego ustalenia celów wsparcia ONW. PRŚ i ONW w rozumieniu wspomnianych wyżej norm prawa unijnego.

16) Naruszeniu art. 4 Traktatu UE i art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez naruszenie zasady lojalności i brak skierowania pytania do TSUE w sytuacji zastosowania odmiennej od wykładni w/w orzeczenia TSUE klauzuli obejścia prawa w sektorowym prawodawstwie UE.

II. Na podstawie art. 174 ust. 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7 k.p.a, art. 75 k.p.a., art. 77 §1 i 2 k.p.a., art. 78 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie przez Sąd tychże wadliwych ustaleń organu za własne;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z nie dostrzeżeniem przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym tj. art. 7 k.p.a., art.75 k.p.a., art. 77 § 1 i 2 k.p.a., art. 78 k.p.a. i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a wręcz wskazaniu w punkcie 5 uzasadnienia na jego stronie 4 wyroku, iż skarżona decyzja została wydana po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego wynikającego z wniosków zgłoszonych przez spółkę za pismem z dnia [...] i [...] listopada 2016 r., gdy rzeczywistość wskazana w aktach sprawy przeczy przeprowadzeniu jakiegokolwiek uzupełniającego postępowania dowodowego przez organy wskutek w/w pism zawierających wnioski dowodowe skarżącego;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z przedstawieniem jako niekwestionowane przez skarżącą ustaleń o utworzeniu przez P. M. i członków jego rodziny licznych podmiotów ubiegających się o płatności, w których są albo jedynymi wspólnikami, albo w których jedno z nich jest wspólnikiem, gdy okoliczności te, w tym dane zawarte w tabelarycznych zestawieniach w decyzjach skarżonych, w sprawie były kwestionowane w sprawie. Ponadto uzasadnienie zawiera w przedstawieniu sprawy tezy wprost sprzeczne z treścią akt sprawy - ten błąd Sądu mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu: art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 §1 i 2 k.p.a., art. 78 k.p.a. i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 §1 i 2 k.p.a., art. 78 k.p.a., poprzez nie dostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym tj. art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 §1 i 2 k.p.a., art. 78 k.p.a. i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

6. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi oraz przyjęciem, że nastąpiło sztuczne utworzenie skarżącej Spółki celem podziału gospodarstwa w sytuacji gdy Spółka rzeczywiście objęła grunty swego gospodarstwa zgłoszone do dopłat w 2015 roku w wyłączne posiadanie i użytkowanie rolnicze a pozyskała samodzielnie przedmiotowe w sprawie grunty kilka lat po utworzeniu spółki - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

7. art. 134 p.p.s.a. poprzez nie spostrzeżenie, że z dowodów w sprawie zebranych wynika, iż Spółka rzeczywiście objęła w wyłączne posiadania oraz rolnicze użytkowanie wszystkie grunty swego gospodarstwa zgłaszanego do dopłat, że prowadziła działalność rolniczą w zgłoszonym gospodarstwie na własny rachunek, rzecz i ryzyko, będąc ich właścicielem. Tym samym chybiona była teza o sztucznym podziale gospodarstwa;

8. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na arbitralnej i dowolnej ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie;

9. naruszenie art. 4 Traktatu Unii Europejskiej (zasada lojalności) oraz art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez brak wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w sytuacji gdy zadanie pytania to w toku sprawy było niezbędne dla jej rozstrzygnięcia, a przyjęta przez Sąd wykładnia art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 była sprzeczna z wykładnią Trybunału w wyroku TSUE C-434/12;

10. art. 125 § 1 pkt 2 w związku z art. 11 p.p.s.a. poprzez ich nie zastosowanie w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwiej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (vide wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2668/15; niepublikowane).

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego, gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

W dalszej kolejności – stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/14 - wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej; do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich formy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać lub poprawiać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca w p.p.s.a. powierzył specjalistom.

Przechodząc zatem do konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny – w niniejszym postępowaniu - ocenić kwestii dotyczących sprawy VIII SA/Wa 251/18 (zarzuty I.1, I.2, I.3, I.4, I.5, i I.11 petitum skargi kasacyjnej), jak też VIII SA/Wa 252/18 (zarzut I.13 petitum skargi kasacyjnej).

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a., art.145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1, art. 151 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Wskazać należy, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. określają kompetencje Sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ ich naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Według art. 3 § 1 i § 2 pkt 1) p.p.s.a., Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez Sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Wskazane przepisy ustrojowe sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W niniejszej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów prawa.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. (Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a). Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że Sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Natomiast "powołana podstawa prawna", o jakiej mowa w tym przepisie to określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego ze sformułowaniem zarzutu naruszenia prawa procesowego lub materialnego oraz określeniem formy tego naruszenia.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 1- 4 i ust. 3 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Powyższe oznacza, że ograniczeniu uległy niektóre z podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniu ogólnoadministracyjnym - zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Tym samym z postępowania dotyczącego przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostały wyłączone art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zatem przepisy te dotyczące ustaleń faktycznych na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania w sprawach dotyczących płatności. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prane, np. w zakresie stworzenia przez wnioskodawcę sztucznych warunków do otrzymania płatności. Nie mogły zatem w przedmiotowym postępowaniu zostać przez organy naruszone wskazane w zarzutach kasacyjnych art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., stanowiące podstawę prawną ustaleń faktycznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Wobec czego organ jest zobowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego, a także do udzielenia stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz - do zapewnienia stronom, na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Z kolei strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane do przedstawienia dowodów oraz do udzielenia wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. W zakresie zaś art. 80 k.p.a. regulującego dokonywanie przez organ swobodnej oceny dowodów, w podstawach kasacyjnych złożonej przez Spółkę skargi kasacyjnej nie można doszukać się sposobu naruszenia tego unormowania, z wykazaniem konkretnie, jakie kryteria oceny zostały naruszone, dlaczego zasadzie swobodnej oceny dowodów organy uchybiły. W zarzutach procesowych skargi kasacyjnej Spółki odnośnie sposobu naruszenia powołanych przepisów strona głównie wskazuje na nieprzeprowadzenie znacznej części zgłaszanych na piśmie wniosków dowodowych, niedopuszczenie lub ich pominięcie, nie ukazując przy tym jakich konkretnie wniosków dowodowych to dotyczy. Trudno więc odnieść się do takich zarzutów. Dalej stwierdzić należy, że we wszystkich zarzutach procesowych, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest wywodów dotyczących wpływu tych uchybień na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutu Spółki naruszenia art. 267 TFUE przez jego niezastosowanie przypomnieć należy, że zgodnie z ww. przepisem Trybunał Sprawiedliwości UE jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym o wykładni Traktatów oraz o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii. Interpretacja prawa UE dokonywana jest w sposób zdecentralizowany, co oznacza, że każdy Sąd krajowy państwa członkowskiego UE, rozstrzygając sprawę, która regulowana jest prawem unijnym, dokonuje interpretacji tego prawa. Jednakże ostateczną kompetencję w tym zakresie posiada TSUE. Każdy Sąd państwa członkowskiego może zwrócić się do TSUE z pytaniem prejudycjalnym, jeżeli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku (art. 267 akapit drugi TFUE). Sąd krajowy, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu, jest zobowiązany zadać pytanie prejudycjalne, jeżeli w rozpoznanej sprawie zachodzi uzasadniona wątpliwość co do wykładni wskazanych przepisów prawa unijnego. Zwrócenia uwagi wymaga, że przepis ten nie formułuje dla Sądu krajowego I instancji obowiązku zadania pytania, zwłaszcza w sytuacji, co wynika z zaskarżonego wyroku, gdy wykładnia przez organy przepisów prawa wspólnotowego i polskiego nie budziła wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Było to usprawiedliwione, zdaniem NSA, jeśli się zauważy, że zarówno organy, jak i Sąd I instancji podczas dokonywania wykładni na orzecznictwie TSUE dotyczącym wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, w tym na wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12.

Zważyć należy, że wnosząca skargę kasacyjną w rzeczywistości nie prowadziła wyodrębnionego pod względem technicznym i ekonomicznym gospodarstwa rolnego. Wszystkie jednostki produkcyjne, tj. Spółki powiązane osobowo i kapitałowo, zarządzane przez te same osoby tworzą w rzeczywistości jedno gospodarstwo, prowadzone przez osoby powiązane rodzinnie lub służbowo z osobą P. M. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uznał, iż takie elementy jak: struktura i powiązania organizacyjne poszczególnych podmiotów, struktura osobowa (te same osoby występujące w imieniu rozmaitych podmiotów w odrębnych postępowaniach) świadczą o tym, że poszczególne podmioty występujące w 2013 r. o płatności zostały utworzone jedynie w celu uzyskania środków z Unii Europejskiej, z pominięciem ograniczenia co do powierzchni i degresywnych stawek płatności obowiązujących w programach w tym ONW. Dokonana przez organy analiza powiązań pomiędzy podmiotami, wskazująca na sposób ich powstania, sposób prowadzenia przez nie działalności, wspólne adresy korespondencyjne oraz łączące je więzi rodzinne, personalne i kapitałowe, pozwalała na uznanie, iż doszło do zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności, w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia. Korzyści te miały wynikać z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem przez kilka podmiotów podzielonych pomiędzy nie gruntów, aniżeli byłoby to w przypadku zgłoszenia całości gruntów przez jeden podmiot. Istotne jest przy tym to, że w rozpoznawanej sprawie nie było żadnych okoliczności wskazujących na inne jeszcze uzasadnienie utworzenia przez osoby powiązane rodzinnie z P. M. kilku Spółek, które podzieliły między siebie grunty. W szczególności nie wskazano na jakiekolwiek korzyści ekonomiczne, które miałyby wynikać z utworzenia i działania kilku podmiotów. iż Spółki miały dublujące się siedziby i posługiwały się przed różnymi organami tymi samymi adresami korespondencyjnymi. Nadto dokonywały pomiędzy sobą licznych transakcji oraz wzajemnie udzielały sobie zleceń związanych z prowadzeniem działalności rolniczej. Spółka podobnie jak cztery pozostałe została zawiązana przez P. M. i powiązane z nim osoby w celu podzielenia łącznie posiadanego areału gruntów rolnych na mniejsze gospodarstwa w celu uzyskania korzyści wyższych z płatności do gruntów rolnych niż przysługujące w przypadku zgłaszania gruntów przez jeden podmiot. Stworzenie wielu gospodarstw rolnych bez uzasadnionej przyczyny, których powierzchnia łączna przekraczała zdecydowanie dopuszczalną powierzchnię do uzyskania poszczególnych płatności, jednoznacznie wskazuje na świadome dążenie do otrzymania płatności w zawyżonej wysokości, co jest sprzeczne z założeniami WPR. Stworzenie wielu gospodarstw rolnych należy więc postrzegać wyłącznie jako chęć ominięcia wprowadzonych przepisami ograniczeń, a nie jako sposób realizacji zadań gospodarczych zapisanych we WPR. Tym bardziej, że wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała przyczyn, dla których była prowadzona działalność rolnicza w formie wielu odrębnych podmiotów gospodarczych, powiązanych ze sobą przez osobę P. M. jako zarządzającego. Nie wyjaśniła też powodów, dla których siedzibę większości podmiotów był adres zamieszkania P. M. Nie uzasadniła też, w sposób racjonalny, dlaczego uprawa gruntów rolnych odbywała się przy pomocy sprzętu rolniczego należącego do jednego czy dwóch podmiotów z tej grupy, pomimo że grunty te było położone w różnych regionach Polski. Niepodważenie zatem ustaleń faktycznych i ocen dokonanych przez organy administracji oraz zaaprobowanych przez Sąd I instancji skutkuje tym, iż Sąd kasacyjny jest nimi związany podczas oceny legalności zaskarżonego wyroku przez pryzmat zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zapatrywania co do stworzenia przez Spółkę w zaistniałych okolicznościach sztucznych warunków i braku realizacji powołanych celów.

Przypomnieć należy, iż o tym, że O. K. A. s.c. występując o przyznanie płatności ONW na 2013 r. z własnego wniosku, nie prowadziła rzeczywistej działalności rolniczej świadczą okoliczności dotyczące jej zawiązania (umowa z dnia 1 marca 2008 r.) tj., że jej wspólnikami są P. M. oraz spółki z ograniczoną odpowiedzialnością: A. E. P. i A. E. M.. Z kolei wspólnikami A. E. M. są P.M. oraz K. L. S.A., którego prezesem także jest P. M.. Wspólnikami A. E. P. sp. z o.o. są P. M. oraz K. L. S.A., którego prezesem także jest P. M. Ponadto P. M. utworzył na przestrzeni lat 2005-2012 wraz z żoną R. M. i synem D. M. oraz innymi współpracownikami łącznie 90 podmiotów (spółek cywilnych i z o.o.), które występowały odrębnie o różnego rodzaju płatności.

Zasadnie Sąd I instancji podzielił ocenę organów, że analizowane w toku postępowania spółki są jedynie inną formą prawną posiadanego przez P. M. gospodarstwa rolnego, posiadające w praktyce taki sam zakres działalności oraz siedzibę tożsamą z adresem zamieszkania P. M. w B. lub dla spółek utworzonych w latach 2009 - 2010 pod adresem F.[...], gmina B. Wykonawcą większości prac agrotechnicznych na deklarowanych w ciągu kolejnych lat gruntach rolnych była firma P. M., funkcjonująca pod nazwą N. z siedzibą w B., która zapewniała sprzęt rolniczy, niezbędny do uprawy deklarowanych przez spółki gruntów, jak również spółka z o.o. G. A.E., w której P. M. miał większość udziałów. Wszystkie przejęte spółki z wniosków transferowych oraz O. K. A. s.c. w dacie powstawania posiadały swoją siedzibę w gminie B., natomiast zadeklarowały do płatności rolnośrodowiskowej w 2013 r. grunty rolne w innych województwach, w gospodarstwach rozproszonych na kilka powiatów, co ze względu na odległość od siedziby spółek znacząco zwiększa ponoszone koszty ogólne prowadzenia gospodarstwa ekologicznego i podważa sens tej działalności. Rację mają organy, że nie jest zrozumiałe pod względem celowości odrębne deklarowanie do płatności przez podmioty, mające tego samego właściciela, zajmujące tę samą siedzibę, prowadzące identyczny rodzaj działalności, gruntów położonych de facto obok siebie. Strukturę własnościową O. K. A. s.c., organ I instancji przedstawił w tabeli na stronach 13 - 16 swojego uzasadnienia.

Jak słusznie wskazał WSA w Warszawie organy ARiMR w przedmiotowej sprawie przeanalizowały nie tylko sposób tworzenia omawianych spółek i istniejące w nich powiązania osobowe, okoliczności podania w większości utworzonych spółek konta bankowego P. M. lub jego syna D.M. ale i mechanizm przekazywania poszczególnych gruntów pomiędzy podmiotami w latach: 2005-2013. Swobodne przekazywanie poszczególnych gruntów pomiędzy podmiotami, jak również nadzór P. M. nad działalnością rolną na przedmiotowych gruntach jako wspólnika wszystkich analizowanych podmiotów nie wskazuje, zdaniem Sądu, aby samodzielnie i na własny rachunek prowadziły one deklarowane gospodarstwa rolne, co by świadczyło o ich posiadaniu. Tym samym zasadne jest twierdzenie organów, że umowy przeniesienia posiadania przedmiotowych gruntów zawierane pomiędzy omawianymi podmiotami miały stanowić jedynie uzyskanie formalnego tytułu celem pozornego wydzielenia gruntów.

Powiązania osobowe między wspólnikami O. K. A. s.c. powodują, że pomimo wielości występujących podmiotów, w proces pozyskiwania płatności z Unii Europejskiej zaangażowane były te same osoby, a poprzez ich powiązania organizacyjne (przez osobę P.M.) nie można mówić o samodzielnym prowadzeniu deklarowanych gospodarstw rolnych.

NSA podziela, zaakceptowane przez Sąd I instancji, stanowisko organów, że z punktu widzenia racjonalnego gospodarowania i prowadzenia gospodarstwa, działki danego gospodarstwa winny stanowić zorganizowaną całość, ponieważ programy wsparcia są realizowane w gospodarstwach, a nie na poszczególnych działkach ewidencyjnych. Zauważyć przy tym należy, że organy ARiMR nie kwestionują możliwości prawnego tworzenia wielu podmiotów w formie spółek cywilnych i z o.o., prowadzących działalność gospodarczą, polegającą np. na uprawie zbóż, warzyw, roślin przemysłowych i innych upraw rolnych, chowie i hodowli bydła. Jednak sam fakt powołania do bytu prawnego spółki oraz dopełnienie wpisu jej do rejestru producentów rolnych nie świadczy sam w sobie, że w zamiarze jej założycieli ma ona objąć faktycznie w posiadanie dane grunty i istotnie będzie prowadzić na nich realną produkcję rolną.

Należy uznać, iż w sprawie zastosowanie znajdował art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, czyli w sprawie zaistniały sztuczne warunki do przyznania wnioskowanych płatności. Sąd I instancji zatem prawidłowo uznał, iż Spółka działała w ramach sztucznych warunków w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, stworzonych w sprzeczności z celem wsparcia jakim jest wspieranie konkurencyjności rolnictwa poprzez ograniczenie wsparcia dla większych beneficjentów.

Organ przeprowadził postępowanie zgodnie z regułami obowiązującymi w tym postępowaniu, zaś Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. Sporządzone przez Sąd I instancji uzasadnienie wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Dokonanie odmiennej, od oczekiwań wnoszącej skargę kasacyjną, oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz podjętego przez organ rozstrzygnięcia nie oznacza, że doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. Jak wynika z treści wymienionego przepisu zawieszenie na jego podstawie postępowania ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione uznaniu Sądu I instancji. W każdym przypadku Sąd powinien rozważyć, czy wstrzymanie biegu postępowania sadowoadministarcyjnego jest konieczne i uzasadnione. W sytuacji gdy Sąd nie ma ustawowego obowiązku zawieszenia postępowania, nie można zarzucić mu naruszenia art. 125 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia 10 listopada 2017 r., II FSK 2875/15 LEX 2436148, z dnia 29 czerwca 2018 r., II FSK1929/16 LEX 25211338).

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego postawionych przez skarżącego kasacyjnie stwierdzić przede wszystkim należy, że za ugruntowany należy uznać pogląd, że błędne zastosowanie prawa materialnego, czyli tzw. "błąd subsumcji" to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może, zatem być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por., np. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1582/18, LEX). W konsekwencji oznacza to, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Tym samym, w związku z niepodważeniem zarzutami procesowymi ustaleń faktycznych sprawy zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie należało uznać za nieskuteczne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że wobec oddalenia zarzutu procesowego podstawą oceny zarzutu materialnego był stan faktyczny, jaki został przyjęty przez Sąd I instancji przy orzekaniu, a z którego wynika, że wnosząca skargę kasacyjną wraz z innymi podmiotami gospodarczymi stworzyła sztuczne warunki uzyskania płatności rolnych.

Za niezasadny należało więc uznać zarzut naruszenia art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, a w konsekwencji również zarzut naruszenia § 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Wprowadzona art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 generalna klauzula pozwala na podejmowanie przez właściwe organy krajowe działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i otrzymania tej płatności wbrew intencjom prawodawcy unijnego. Również zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Uznanie, że doszło do naruszenia wskazanych wcześniej przepisów wiązałoby się z przyznaniem racji wnoszącej skargę kasacyjną, że utworzenie kilkudziesięciu gospodarstw rolnych przez de facto jedną osobę nie miało na celu otrzymania wyłącznie płatności rolnych w zawyżonych wysokościach, co z kolei stałoby w sprzeczności z obowiązującymi w tym zakresie regulacjami krajowymi i unijnymi, a także ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i jego swobodną oceną.

Utworzenie kilkudziesięciu gospodarstw rolnych, powiązanych ze sobą osobowo, kapitałowo, organizacyjnie i technicznie, a następnie złożenie kilkudziesięciu odrębnych wniosków o przyznanie płatności rolnych na poszczególne działki rolne, z pominięciem modulacji, która ogranicza przyznanie pomocy ze względu na powierzchnię gruntów rolnych wskazuje na stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności rolnych. Bez znaczenia pozostaje bowiem to, że wnosząca skargę kasacyjną formalnie mogła wykazać się posiadaniem gruntów rolnych uprawianych rolniczo oraz to, że posiadała wyodrębnienie organizacyjno-prawne. Nie wyklucza to bowiem tego, przy zaistnieniu dodatkowych okoliczności, że mamy do czynienia z podjęciem przez podmioty czynności prawnych i faktycznych wprawdzie bezpośrednio nieobjętych zakazem prawnym, ale które w istocie zmierzają do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Jak wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości takie zachowanie nie może być objęte ochroną prawną i może być odpowiednio sankcjonowane (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości (druga izba) z 16 marca 2006 r. w sprawie C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; pkt 52 – 53). Wbrew twierdzeniom wnoszącej skargę kasacyjną ocena gospodarstwa rolnego musi obejmować, w sytuacjach budzących wątpliwości, nie tylko okoliczności związane bezpośrednio z jego funkcjonowaniem, ale również te, które wskazują na jego pozycję na rynku rolnym, jego relacje (powiązania) gospodarcze, organizacyjne z innymi podmiotami występującymi na tym rynku. Ocena ta powinna również uwzględniać charakter zadań jakie mogą być finansowane z budżetu UE na rozwój obszarów wiejskich (na podstawie krajowych planów strategicznych rozwoju obszarów wiejskich) i powinna niewątpliwie łączyć się z oceną dokonywaną w pozostałych płatnościach rolnych i obowiązujących tam modulacji za dany okres. Jak wynika z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 głównym zadaniem w perspektywie 2007 - 2013 wsparcia finansowego z budżetu UE jest przyczynienie się do osiągnięcia celów, takich jak:

a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji;

b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami;

c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej, zgrupowanych wokół czterech osi, określonych w tytule IV tego rozporządzenia.

Żaden ze wskazanych powyżej celów nie dotyczył takich działań jak te, które zostały wykazane w tej sprawie, ani też nie pozwalał na finansowanie działań z ominięciem wprowadzonej modulacji. Zasadniczym celem wsparcia jest bowiem pomoc w przeprowadzeniu restrukturyzacji rolnictwa i poprawy warunków gospodarowania i życia na terenach wiejskich oraz pomoc w ochronie środowiska naturalnego przed dalszą jego degradacją. Wsparcie to jest oparte na mechanizmie mającym na celu stopniowe obniżanie płatności dla rolników na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, a także na zasadzie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Stąd też wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej wskazane wcześniej przepisy prawa krajowego i unijnego sprzeciwiają się przyznaniu płatności podmiotom, których zasadniczym celem podejmowanych działań jest dążenie do uzyskania jak największej płatności, a nie realizacja jednego z celów zgrupowanych wokół czterech osi wsparcia. Można założyć, że gdyby nie było takiego wsparcia finansowego ze strony Państwa czy UE, to działalność byłaby prowadzona w ramach jednego podmiotu (gospodarstwa rolnego) a nie - kilkudziesięciu podmiotów gospodarczych. Tak więc, mimo że działania polegające na utworzeniu wielu podmiotów, posiadanie gruntów rolnych, czy też powierzenie wykonania prac rolnych innemu podmiotowi są prawnie dopuszczalne, to jednak muszą one być skonfrontowane z przepisami regulującymi mechanizm przyznawania płatności, które wykluczają przyznawanie płatności podmiotom, które z uwagi na swoją sytuację ekonomiczną i pozycję na rynku rolnym takiej pomocy nie powinny oczekiwać. Podmioty te, ukrywając faktyczny sposób i zakres prowadzonej działalności, de facto nie prowadzą działalności rolniczej opartej na zasadzie swobody i konkurencyjności, a więc nie spełniają zasadniczego kryterium pozwalającego na przyznanie jakiejkolwiek pomocy nie tylko w zakresie rolnictwa.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 2 lit. a) i b) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ("Do celów niniejszego rozporządzenia mają zastosowanie następujące definicje: a) "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz która prowadzi działalność rolniczą; b) "gospodarstwo" oznacza wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego (...)") i powiązany z nim zarzut naruszenia art. 2 rozporządzenia 1166/2008. Nie można bowiem podzielić poglądu wnoszącej skargę kasacyjną, co do naruszenia przez Sąd I instancji legalnej definicji "rolnika" i "gospodarstwa rolnego". Przyjęcie przez organ, co zaakceptował Sąd I instancji, że wnosząca skargę kasacyjną nie spełnia warunków dla uzyskania pomocy, w związku z ustaleniem, że strona podjęła działania w celu stworzenia sztucznych warunków otrzymania płatności rolnych, nie podważa wskazanych definicji. Organ dokonał jedynie oceny, czy oprócz spełniania wymogów formalno-prawnych producent rolny spełnił też wymogi materialne do uzyskania płatności.

Dokonana przez Sąd I instancji ocena zaskarżonego wyroku w zakresie prawa materialnego jest także po myśli powołanego w skardze kasacyjnej wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C - 434/12, w którym TSUE dokonując wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 orzekł, że: 1) przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. 2) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).