Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 602/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 82 ust 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi C sp. z o.o. z siedzibą w W na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [... w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...][...] , Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także "GINB" lub "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] od decyzji Wojewody [...]z [...] października 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organ

Decyzją z [...] października 2019 r., nr [...], Wojewoda [...]odmówił stwierdzenia, na wniosek [...] Sp. z o. o., nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]z [...]października 2018 r., nr [...] , zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...]Sp. z o. o. Sp. k. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalem usługowym o funkcji biurowej w parterze oraz garażem podziemnym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zjazdem na drogę publiczną przy ul. [...]w [...]w Dzielnicy [...]na działkach nr ewid. [...],[...]obr. [...]jednostka ewidencyjna nr [...].

Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego, odwołanie w ustawowym terminie wniosła [...]Sp. z o. o. z s. w [...] (zwana dalej także "wnioskodawczynią" bądź "skarżącą").

Po rozpatrzeniu odwołania i przeanalizowaniu akt sprawy, organ II instancji wyjaśnił, że stroną – w rozumieniu art. 28 k.p.a. – jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicja obszaru oddziaływania obiektu została natomiast określona w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu.

Dla oceny, czy wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...]z [...]października 2018 r. został wniesiony przez podmiot posiadający do tego legitymację prawną, znaczenie ma wyłącznie oddziaływanie przedsięwzięcia, którego projekt budowlany zatwierdziła ww. decyzja, na nieruchomości należące do tego podmiotu.

Organ II instancji zauważył, że wnioskodawczyni - [...] Sp. z o. o. swój interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji Prezydenta [...] wywodzi z faktu bycia właścicielką przewodu wodociągowego o średnicy 150 mm oraz kanału ogólnospławnego D 0,40 m, posadowionych w ciągu ul. [...]w [...] na działkach nr ewid. [...],[...]i [...], obr. [...] z których, w jej ocenie, inwestor bezprawnie korzysta. Na potwierdzenie swych twierdzeń ww. Spółka wskazała toczący się przed Sądem Rejonowym dla [...] w [...], II Wydział Cywilny, sygn. akt [...], spór między wnioskodawczynią - [...]Sp. z o. o. a inwestorem - [...]Sp. z o. o. Sp. k. o zaprzestanie naruszeń prawa własności [...]Sp. z o. o., przywrócenie stanu zgodnego z prawem i zakazanie [...] Sp. z o. o. Sp. k. pobierania wody i odprowadzania ścieków za pośrednictwem urządzeń stanowiących własność [...] Sp. z o. o. Ponadto wnioskodawczyni przedłożyła m.in. decyzję Prezydenta [...] z [...]lutego 2007 r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę przewodu wodociągowego o średnicy 150 mm oraz kanału ogólnospławnego D 0,40 m na terenie działek ewidencyjnych nr [...],[...]i [...], obr. [...]w ul. [...]w [...]oraz pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. z [...]marca 2011 r., znak: [...]; z [...] maja 2019 r., znak: [...].[...] i z [...] maja 2019r znak: [...], z których wynika, że prawo własności do ww. urządzeń znajduje się w posiadaniu [...] Sp. z o. o.

Sporna inwestycja polega na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalem usługowym o funkcji biurowej w parterze oraz garażem podziemnym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zjazdem na drogę publiczną przy ul. [...]w [...]w Dzielnicy [...]na działce nr ewid. [...], obr. [...]oraz na części działki nr ewid. [...], obr. [...] (pod zjazd), jednostka ewidencyjna nr [...],

GINB podkreślił, że sporna inwestycja nie przewiduje jakichkolwiek robót budowlanych na działkach nr ewid. [...],[...]i [...] obr. [...], na których znajdują się ww. przewód wodociągowy i kanał ogólnospławny. Z zatwierdzonego projektu budowlanego (Projekt zagospodarowania terenu, Część opisowa, pkt 3.3., karta nr 16; Projekt zagospodarowania terenu, rysunek nr z.01, karta nr 25) wynika, że inwestycja będzie przyłączona do następujących sieci miejskich: ciepła miejskiego, sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej ogólnospławnej, sieci energetycznej (złącze kablowe) i sieci teletechnicznej, niemniej wskazano, że przyłącza te nie są tematem niniejszego opracowania, zostaną wykonane na podstawie osobnych opracowań i zgłoszeń wykonania robót budowlanych. Na potwierdzenie powyższego inwestor załączył do akt sprawy m. in. ostateczną decyzję Prezydenta [...] z [...]maja 2019 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...]Sp. z o. o. Sp. k. pozwolenia na budowę przyłącza wodociągowego oraz przykanalika kanalizacji ogólnospławnej do budynku mieszkalnego przy ul. [...]w [...]na terenie działek nr ewid. [...]i [...], obr. [...]w rejonie ul. [...]w [...], Dzielnica [...], jednostka ewid. [...].

W związku z powyższym - skoro skarżąca wywodzi swój interes prawny w kwestionowaniu decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2018 r. z faktu bezprawnego korzystania przez inwestora z przewodu wodociągowego oraz kanału ogólnospławnego posadowionych w ciągu ul. [...] w [...] na działkach nr ewid. [...],[...]i [...], obr. [...], będących własnością [...] Sp. z o. o., a jak wskazano wyżej sporna inwestycja nie obejmuje budowy przyłączy – organ odwoławczy stwierdził, że [...]Sp. z o. o. nie przysługuje przymiot strony i nie może ona skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta [...].

Zdaniem GINB bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie pozostaje okoliczność, że przed Sądem Rejonowym dla [...] , II Wydział Cywilny, sygn. akt [...], toczy się spór między wnioskodawcą a inwestorem - o zaprzestanie naruszeń prawa własności [...]Sp. z o. o., przywrócenie stanu zgodnego z prawem i zakazanie [...]Sp. z o. o. Sp. k. pobierania wody i odprowadzania ścieków za pośrednictwem urządzeń stanowiących własność [...]Sp. z o. o. W niniejszym postępowaniu, skoro sporna inwestycja nie obejmuje budowy ww. przyłączy, nie można mówić, że [...] Sp. z o. o. przysługuje przymiot strony w kwestionowaniu ww. decyzji Prezydenta [...]z [...]października 2018 r. Inwestycja zatwierdzona kwestionowaną decyzją, polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalem usługowym o funkcji biurowej w parterze oraz garażem podziemnym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zjazdem na drogę publiczną, nie wpłynie w żaden sposób na możliwość użytkowania ww. przyłączy przez skarżącą Spółkę.

Z tych samych względów na uwzględnienie nie zasługuje również podnoszona przez wnioskodawczynię argumentacja dotycząca przepisu art. 49 § 2 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Osoba, która poniosła koszty budowy urządzeń, o których mowa w § 1, i jest ich właścicielem, może żądać, aby przedsiębiorca, który przyłączył urządzenia do swojej sieci, nabył ich własność za odpowiednim wynagrodzeniem, chyba że w umowie strony postanowiły inaczej. Z żądaniem przeniesienia własności tych urządzeń może wystąpić także przedsiębiorca).

Organ II instancji uznał, że bez wpływu na legitymację procesową do udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...]z [...]października 2018 r. pozostaje również kwestia merytorycznej prawidłowości powyższego rozstrzygnięcia organu podstawowego ani celowości planowanej inwestycji. Ewentualne uchybienia w powyższym zakresie nie ograniczają bowiem skarżącej w możliwości korzystania z będących w jej posiadaniu urządzeń.

Reasumując, GINB stwierdził, że [...]Sp. z o. o. nie przysługuje przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W rezultacie zaistniała przeszkoda prawna do prowadzenia - z wniosku skarżącej - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...]z [...]października 2018 r, ze względu na brak podmiotowy tego postępowania. Zgodnie zaś z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z uwagi na powyższe GINB stwierdził, że należało uchylić w całości decyzję Wojewody [...]z [...]października 2019 r., nr [...] i umorzyć postępowanie organu I instancji.

Z powyższym rozstrzygnięciem organu II instancji nie zgodziła się [...]Sp. z o. o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

"1. Art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak prawidłowej oceny przez Organ II instancji przeprowadzonego postępowania przed Organem I instancji pod kątem wyjaśnienia istotnych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

2. Art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie podczas gdy z zebranego materiału dowodowego przez Organ I instancji wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę oddziałuje na własność urządzeń wodno-kanalizacyjnych stanowiących własność Skarżącego;

3. Art. 28 ust. 2 pr. bud. w zw. z art. 3 pkt 20 pr. bud poprzez przyjęcie, że inwestycja Strony nie oddziałuje na własność [...]sp. z o. o. podczas gdy na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę [...]sp. z o. o. sp. k. będzie mogła uzyskać zezwolenia ingerujące we własność Skarżącego;

4. Art 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania przed Organem I instancji w sytuacji gdy ze względu na okoliczności sprawy decyzję Wojewody [...]należało uchylić, a następnie przekazać temu Organowi do ponownego rozpatrzenia;

5. Art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w sytuacji gdy z materiału dowodowego wynika, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa."

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wnosi o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji GINB oraz decyzji organu I instancji, o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji wskazując równocześnie na sposób załatwienia sprawy lub rozstrzygnięcia, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że w dniu 10 października 2018 r. Prezydent [...]wydał na rzecz [...]sp. z o. o. sp. k. decyzję nr [...]o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Z decyzji tej wynika, że [...]sp. z o. o. sp. k. odrębnymi zgłoszeniami ma możliwość budowy przyłączy wodno-kanalizacyjnych do przewodu wodno-kanalizacyjnego stanowiącego własność [...]sp. z o. o.

W wyniku powyższego wnioskiem z 15 maja 2019 r. [...]sp. z o. o. wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, jednak decyzją z [...] października 2019 r. Wojewoda [...]odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Nie uwzględnił bowiem prawa własności [...] sp. z o. o. do urządzeń wodno-kanalizacyjnych, a rozstrzygnięcie oparł na przepisach prawa miejscowego, tj. Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego dla "[...]".

W związku z faktem, iż decyzja Wojewody [...]wydana została contra legem [...]sp. z o. o. odwołała się od niej zarzucając m.in. naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 49 § 2 k.c., wobec faktu, iż jest stroną tego postępowania z racji oddziaływania inwestycji na jej własność i tym samym doszło do naruszenia prawa własności skarżącej wynikającego z art. 49 § 2 k.c.

W wyniku powyższego organ II instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. stwierdził, że skarżąca nie posiada interesu prawnego we wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uznając, że skoro przedmiotowa decyzja nie przewiduje odpowiedni rozwiązań architektoniczno-budowalnych związanych z wykonaniem przyłączy, to skarżąca nie posiada interesu prawnego. Skarżąca nie zgadza się z powyższym stanowiskiem, gdyż jej zdaniem zaskarżona decyzja bezprawnie wkracza we własność [...]sp. z o. o. Przewidziane w decyzji pozwolenie na budowę uzyskanie przez [...]sp. z o. o. sp. k. przyłączy do sieci wodno-kanalizacyjnej w ramach odrębnych postępowań zobowiązywało organ II instancji do ustalenia, czy organ wydający tę decyzję zbadał, mając na uwadze art. 33 ust 1 Prawa budowlanego, możliwość wykonania takich przyłączy bez naruszenia jakichkolwiek prawa osób trzecich. W ocenie skarżącej do udziału w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie stosuje się wprost art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy. Ograniczenie kręgu podmiotów legitymowanych do domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jedynie do tych podmiotów, które mogłyby być stronami postępowania zwykłego, prowadziłoby do niedopuszczalnego ograniczenia możliwości ochrony praw w postępowaniu administracyjnym.

Organ I i II instancji powinien posłużyć się pojęciem strony wynikającej z art. 28 k.p.a. w oparciu o przepisy prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnieninia lub obowiązku. Zgodnie z art 49 § 2 k.c. [...] sp. z o. o. jako podmiot, który poniósł koszty budowy sieci wodno-kanalizacyjnej powinien zostać uznany za stronę niniejszego postępowania. Potwierdza to wyrok NSA z dnia 26 października 1999 r. (sygn. akt IV SA 1693/97), który stwierdził, iż "interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej". Skoro więc art. 28 k.p.a. wskazuje na interes prawny, a z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że [...] sp. z o. o. jest właścicielem sieci wodno-kanalizacyjnej, to skarżąca powinna zostać uznana za stronę.

Skarżąca zarzuca, że organy w ogóle nie zbadały z urzędu możliwości realizacji przyłączy w związku z usytuowaniem inwestycji pod kątem ewentualnych naruszeń interesu prawnego osób trzecich. Skoro więc decyzja o pozwoleniu na budowę przewidywała uzyskanie w przyszłości zgody na podłączenie do sieci wodno-kanalizacyjnej, to organ wydający decyzję powinien sprawdzić na etapie wydawania decyzji, czy w ogóle istnienie możliwość przyłączenia w przyszłości inwestycji do jakiejkolwiek sieci, a następnie sprawdzić kwestie własności tej sieci. Zaniechanie to doprowadziło do bezprawnej ingerencji we własność skarżącej Spółki.

Dodatkowo skarżąca uważa, że posiada legitymację do wszczęcia przedmiotowego postępowania również na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 ww. ustawy, albowiem zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych przepisy prawa cywilnego (w tym te stanowiące o prawie własności) są przepisami odrębnymi mającymi wpływ na ustalenie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego. Realizacja inwestycji może bowiem uniemożliwić realizację tych praw i dochodzenie roszczeń w stosownej procedurze przed sądem powszechnym. Ochrona praw takich osób wymaga dokonania przez organ administracyjny oceny wpływu inwestycji na stosunki cywilnoprawne. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że [...]sp. z o. o. jest właścicielem urządzeń wodno-kanalizacyjnych, to bezdyskusyjnie jej legitymacja wynika zarówno z procedury administracyjnej jak i Prawa budowlanego.

Nowoprojektowany budynek mieszkalny przeznaczony na stały pobyt w nim ludzi musi mieć zapewniony dostęp do bieżącej wody oraz możliwość odprowadzania ścieków bytowych. Inwestycja budowlana nie istnieje bowiem w oderwaniu od otaczającej jej infrastruktury technicznej oraz otoczenia, z którym sąsiaduje. Inwestycja budowlana ma konkretne umiejscowienie w przestrzeni. W związku z tym organ I i II instancji w toku niniejszego postępowania dopuścił się uchybień w tym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 8 k.p.a. organy były zobowiązane do zbadania z urzędu, niezależnie od wniesionego odwołania przez [...]sp. z o. o., prawidłowości i zgodności wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę z obowiązującymi przepisami prawa. W związku z powyższym zaniechaniem, skarżąca uważa, że organy te naruszyły dyspozycję art. 61 § 1 k.p.a. Wskazuje na to treść art. 33 ust 1 Prawa budowlanego nakładający obowiązek na organy badania przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę czy obiekt może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Reasumując, organy I i II instancji nie sprostały ciążącemu na nich obowiązkowi sprawdzenia czy organ architektoniczno-budowany dokonał prawidłowej oceny projektu budowlanego i jego oddziaływania.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, tutejszy Sąd uznał, że kontrolowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli jest decyzja GINB z [...] grudnia 2019 r., którą organ ten uchylił decyzję Wojewody [...]z [...] października 2019 r. i umorzył postępowanie organu I instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m[...] z [...]października 2018 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...]. z o. o. Sp. k. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalem usługowym o funkcji biurowej w parterze oraz garażem podziemnym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zjazdem na drogę publiczną przy ul. [...]w [...]na działkach nr ewid. [...],[...]obr. [...], jednostka ewidencyjna nr [...]Powodem umorzenia postępowania przez organ II instancji było stwierdzenie, że jego wszczęcie nastąpiło z wniosku podmiotu nielegitymowanego. Istota sporu sprowadza się zatem do oceny istnienia interesu prawnego skarżącej do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta [...].

Organ administracji nadzoru budowlanego rozważając to zagadnienie i stosując art. 28 k.p.a. z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wskazał, że skarżąca nie posiada interesu prawnego, który sprawiałby, że jest Ona stroną postępowania nieważnościowego. Stanowisko organu wynikające z zaskarżonej decyzji GINB w okolicznościach w tej sprawie występujących, Sąd w pełni podziela.

Należy przy tym zauważyć, że pozytywne przesłanki przedmiotowe stwierdzenia nieważności decyzji określa enumeratywnie w punktach 1-7 art. 156 § 1 k.p.a., przesłanki negatywne - art. 156 § 2 k.p.a. Jeżeli zaś chodzi o przesłanki podmiotowe, reguluje je art. 157 § 2 k.p.a., zaś w literaturze i orzecznictwie zgodnie w jego kontekście przyjmuje się, że przymiot strony postępowania nadzwyczajnego przysługuje niezależnie od tego, czy dany podmiot brał udział w postępowaniu zwykłym zakończonym weryfikowaną decyzją. Orzekając w niniejszej sprawie GINB samodzielnie, tj. niezależnie od kręgu stron postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji, ustalił krąg stron postępowania nieważnościowego i zgodnie z prawem (posługując się właściwym rozumieniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego) zbadał, czy skarżącej, jako podmiotowi wnioskującemu o stwierdzenie nieważności spornej decyzji, przysługuje status strony.

Sąd podziela w konsekwencji pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że skarżąca nie wykazała żadnych konkretnych okoliczności i norm prawnych, w świetle których należałoby przyjąć istnienie oddziaływania spornej inwestycji na jej nieruchomość.

W zasadzie nie jest kwestionowany pogląd, że tylko strona może skutecznie wszcząć postępowanie administracyjne poprzez wniesienie podania, ale wyłącznie wówczas, gdy przepis dopuszcza działanie na wniosek. Inne podmioty, którym nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., mogą domagać się wszczęcia postępowania tylko wtedy, gdy konkretny przepis prawa im na to zezwala.

Podkreślić przy tym należy, że status strony w tym postępowaniu reguluje co do zasady norma ogólna z art. 28 k.p.a. zgodnie z którą "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Wyznacznikiem istnienia legitymacji procesowej jest zatem interes prawny lub obowiązek, które to pojęcia nie zostały zdefiniowane przez ustawodawcę. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, interes prawny odnosi się do etapu konkretyzacji normy prawnej w drodze decyzji administracyjnej, co następuje w toku postępowania administracyjnego, natomiast obowiązek jest efektem dokonanej konkretyzacji. W orzecznictwie wskazuje się jednolicie, że posiadanie interesu prawnego w konkretnym postępowaniu administracyjnym wymaga, aby interes ten był: osobisty, własny, indywidualny, konkretny, aktualny i dający się obiektywnie stwierdzić. Nie może zatem być uzasadniony zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi i niepewnymi, które wystąpią, lub mogą wystąpić w przyszłości (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 163/06, Lex nr 274855). Źródłem interesu prawnego nie mogą być także zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa, a więc nie powinno się go wywodzić m.in. z umów, regulaminów, czy z toczących się w innych sprawach postępowań administracyjnych, sądowoadministracyjnych, cywilnych, czy karnych, a także z zapadłych, w ramach tych postępowań, orzeczeń, które same w sobie nie stanowią źródła interesu prawnego (por. R. Hauser [w:] Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz red. R. Hauser, M. Wierzbowski - komentarz do art. 28, Legalis 2018; zob. też wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 192/19).

Postępowanie administracyjne dotyczy więc interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Treść art. 28 k.p.a. nie stanowi więc samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego danej osobie przymiotu strony postępowania, a ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego.

Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, polegający na tym, że dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego przez niego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. mi.in. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 982/17, dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podmiot mający interes faktyczny może żądać zatem od administracji podjęcia stosownych działań, jednakże żądanie to nie jest oparte na przepisach prawa chroniących sferę interesów tego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98, Lex nr 41301).

Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę interes prawny strony postępowania ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, tj. regulacji szczególnej do art. 28 k.p.a., ograniczającej zakres stron postępowania do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W związku z tym wnoszący o stwierdzenie nieważności takiej decyzji powinni, w celu wykazania swej legitymacji procesowej, przedstawić wszelkie fakty/okoliczności mające wskazywać na oddziaływanie inwestycji na ich nieruchomości, a organy budowlane powinny taki materiał dowodowy rozpatrzyć i na jego podstawie ocenić, czy rzeczywiście nieruchomości sąsiednie znajdują się w sferze oddziaływania planowanej inwestycji. Dodać przy tym trzeba, że zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Żądanie zabezpieczenia interesu prawnego musi mieć swoje umocowanie w przysługującym danemu podmiotowi prawie do dysponowania nieruchomością, z którego wynikają uprawnienia i obowiązki mające swe źródło w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., II OSK 662/16, CBOSA). A zatem przyjąć należy za orzeczeniami sądów administracyjnych - że jedynie podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonej w zakresie oddziaływania inwestycji będą mogły posiadać przymiot strony w takim postępowaniu. Natomiast definiując "tytuł prawny do nieruchomości" należy mieć na uwadze treść przepisów, z których – choćby potencjalne – możliwe jest wywodzenie określonych praw i obowiązków związanych z nieruchomością.

Poza tym wypada zauważyć, ze samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Nadto, ograniczenie w zagospodarowaniu terenu nie może być następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu, jeżeli nie jest oparte na konkretnym przepisie obowiązującego prawa. Dlatego też nawet potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi wiązać się z potrzebą zbadania zakresu tego odziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarżąca nie ma przymiotu strony tak w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta [...] o pozwoleniu na budowę, jak i w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym ww. orzeczenia. Skarżąca wywodzi swój interes prawny do kwestionowania decyzji ww. Prezydenta [...]z faktu posiadania tytułu własności do przewodu wodociągowego o średnicy 150 mm oraz kanału ogólnospławnego D 0,40 m, posadowionych w ciągu ul. [...]na działkach nr ewid. [...],[...]i [...], obr. [...], z których, w jej ocenie, inwestor bezprawnie korzysta, co jest zarazem przedmiotem sporu przed sądem cywilnym. W istocie więc, skarżąca upatruje oparcia dla swojego interesu prawnego jedynie w podnoszonym naruszeniu prawa własności do ww. urządzeń, nie zaś w ograniczeniu możliwości zabudowy należących do niej nieruchomości.

W tym względzie należy zatem w pierwszej kolejności wyjaśnić, że jak wynika z akt sprawy, wskazane urządzenia w postaci przewodu wodociągowego i kanału ogólnospławnego kanalizacyjnego, stanowiące własność skarżącej, zostały włączone do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej zarządzanej przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. (dalej także "MPWiK") odpowiednio z dniem 19 sierpnia 2009 r. i 4 września 2009 r. (zob. m.in. pismo MPWiK z dnia 7 maja 2019 r. – k. 5 akt postępowania odwoławczego; protokoły przeglądu technicznego urządzeń z 19 sierpnia 2009 r. i 4 września 2009 r. – k. 18 i 19 akt postępowania przed organem I instancji). Tym samym, w tych datach rzeczone urządzenia weszły w skład Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...], w rozumieniu dyspozycji art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego.

Zgodnie z brzmieniem art. 49 § 1 k.c., urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu. energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa, przy czym w myśl § 2 osoba, która poniosła koszty budowy urządzeń, o których mowa w § 1, i jest ich właścicielem, może żądać, aby przedsiębiorca, który przyłączył urządzenia do swojej sieci, nabył ich własność za odpowiednim wynagrodzeniem, chyba że w umowie strony postanowiły inaczej. Z żądaniem przeniesienia własności tych urządzeń może wystąpić także przedsiębiorca.

Z powyższego przepisu wynika, że sporne urządzenia z chwilą wejścia w skład przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, co nastąpiło z momentem ich przyłączenia do sieci MPWiK, niezależnie od tytułu prawnego, na którym opiera się to wejście (włączenie), przestały już stanowić część składową nieruchomości – gruntu lub budynku, na których są położone.

Pomijając już zatem sporne w niniejszej sprawie kwestie dotyczące momentu przejścia własności ww. urządzeń na rzecz MPWiK, wskazać trzeba, że już przez samo fizyczne połączenie z siecią tego Przedsiębiorstwa, opisane w art. 49 § 1 k.c. urządzenia przestają być częścią składową nieruchomości i stają się samoistnymi rzeczami ruchomymi, które mogą być odrębnym przedmiotem własności i obrotu (zobacz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 stycznia 2010 r., sygn. akt V CSK 195/09, OSNC 2010/7–8, poz. 116, BSN 2010/4, s. 12, Rej. 2010/5, s. 148, Rej. 2010/9, s. 155). Fizyczne połączenie w tym wypadku należy rozumieć w kategoriach technicznych Przed włączeniem urządzeń określonych w art. 49 § 1 k.c. do przedsiębiorstwa, rozumianym w znaczeniu przedmiotowo-funkcjonalnym (art. 551), urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne podobne urządzenia stanowią część składową nieruchomości w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Do zmiany kwalifikacji prawnej urządzeń dochodzi na skutek faktycznego przyłączenia ich do przedsiębiorstwa (zob. J. Gudowski (red.), Kodeks cywilny. Część ogólna. Komentarz do wybranych przepisów, Opublikowano: LEX/el. 2018; por. też G. Bieniek, Jeszcze w sprawie statusu prawnego urządzeń przesyłowych, MoP 2008/20, s. 1071; J. Pokrzywniak, Artykuł 49 k.c. po nowelizacji – głos w dyskusji, Rej. 2009/12, s. 62). Forma prawna prowadzenia tego rodzaju przedsiębiorstwa nie ma znaczenia. Do prawnego wyodrębnienia w przedmiot własności dochodzi więc bez względu na tytuł prawny, na podstawie którego nastąpiło wejście w skład przedsiębiorstwa. Samo włączenie urządzenia w skład przedsiębiorstwa jest konieczne i zarazem wystarczające do zmiany statusu prawnego urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz innych podobnych urządzeń. Nie zmienia to jednak faktu, że samo włączenie tych urządzeń w skład przedsiębiorstwa rodzi skutek prawny w postaci wyłączenia tego rodzaju urządzeń spod działania zasady wyrażonej w art. 47 § 1 i 2 k.c. (superficies solo cedit) i stają się one częścią składową sieci jako rzeczy albo tworzącej wraz z innymi rzeczami zespół zwany siecią (por. postanowienie SN z dnia 3 czerwca 2009 r., sygn. akt IV CSK 511/08, LEX nr 511989).

Prawidłowe jest więc stwierdzenie, że pojęcie "nieruchomości" użyte w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie odnosi się do urządzeń tego rodzaju jak urządzenia przesyłowe/sieci wodociągowe/kanalizacyjne, wchodzące w skład przedsiębiorstwa (art. 49 § 1 k.c.). Skoro bowiem dane urządzenia z momentem fizycznego ich połączenia z siecią (wodociągową, kanalizacyjną) wchodzą w skład przedsiębiorstwa przesyłowego i z tego powodu nie stanowią części nieruchomości, to należy kwalifikować je jako rzeczy ruchome, mogące być przedmiotem odrębnej własności i odrębnego obrotu. Jako zaś rzeczy ruchome nie mogą wchodzić w skład obszaru oddziaływania obiektu i stanowić tym samym o interesie prawnym w rozumieniu ww. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji, fakt bycia właścicielem rzeczy ruchomej pozostaje, z punktu widzenia przywołanego unormowania, bez znaczenia. Nawet zatem gdyby zgodzić się ze skarżącą, że jest ona w dalszym ciągu właścicielem wskazanego odcinka sieci (urządzeń w postaci przewodu wodociągowego i kanału ogólnospławnego, do którego podłączenie planował inwestor), to fakt ten nie może świadczyć o jej interesie prawnym w sprawie, wobec treści ww. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Już powyższe, zdaniem Sądu, uprawniało organ II instancji do odmowy przyznania skarżącej przymiotu strony w sprawie. Ewentualny tytuł prawny skarżącej do urządzeń przesyłowych nie mógł bowiem stanowić (z przyczyn przedstawionych powyżej) o przyznaniu jej interesu prawnego w sprawie.

Równocześnie Sad uznał, że w sprawie nie było kwestionowane przez skarżącą, iż zakres inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę nie obejmował nieruchomości skarżącej, na których posadowione są ww. urządzenia służące do przesyłu wody i odprowadzania ścieków. Trafnie zauważył zatem organ II instancji, że sporna inwestycja w zakresie zatwierdzonym kontrolowaną decyzją Prezydenta [...] nie przewiduje jakichkolwiek robót budowlanych na działkach nr ewid. [...],[...]i [...] obr. [...], na których znajdują się ww. przewód wodociągowy i kanał ogólnospławny.

Poza tym, jak wskazano w ww. decyzji Prezydenta [...]: "inwestycja nie obejmuje infrastruktury technicznej w zakresie wykonania przyłączy do budowanego budynki mieszkalnego wielorodzinnego" (patrz str. 2 decyzji). Natomiast z zatwierdzonego projektu budowlanego (Projekt zagospodarowania terenu, Część opisowa, pkt 3.3., karta nr 16; Projekt zagospodarowania terenu, rysunek nr z.01, karta nr 25) wynika, że inwestycja będzie przyłączona do następujących sieci miejskich: ciepła miejskiego, sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej ogólnospławnej, sieci energetycznej (złącze kablowe) i sieci teletechnicznej, przy czym dalej wyjaśniono, że przyłącza te nie są tematem niniejszego opracowania i zostaną wykonane na podstawie osobnych opracowań i zgłoszeń wykonania robót budowlanych.

Wymaga w tym miejscu wyjaśnienia, że nie racji skarżąca upatrując w powyższych zapisach wadliwości decyzji, podnosząc, że już na etapie udzielenia pozwolenia na budowę zatwierdzone rozwiązania muszą obejmować kwestie zapewnienia dostępu budynku do mediów miejskich w postaci bieżącej wody oraz kanalizacji.

Przeczy temu chociażby treść art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, tj. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji Prezydenta [...]-[...]października 2018 r.), zgodnie z którym, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa przyłączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych. Realizacja tego rodzaju robót budowlanych wymagała li tylko zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego).

Powyższe rzecz jasna nie wyklucza możliwości uzyskania przez inwestora pozwolenia na realizację przedmiotowych przyłączy, co też miało miejsce w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika bowiem, że ostateczną decyzją z [...]maja 2019 r., nr [...], Prezydenta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi - [...]Sp. z o. o. Sp. k. pozwolenia na budowę przyłącza wodociągowego oraz przykanalika kanalizacji ogólnospławnej do budynku mieszkalnego przy ul. [...]na terenie działek nr ewid. [...]i [...], obr. [...]w rejonie ul. [...]w [...], Dzielnica [...], jednostka ewid. [...].

Ponadto wskazać trzeba, że zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 4 i pkt 6 Prawa budowlanego, inwestor miał obowiązek dołączyć protokoły badań i sprawdzeń, a także potwierdzenie, zgodnie z odrębnymi przepisami, odbioru wykonanych przyłączy, dopiero do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

Skarżąca Spółka nie wykazała w sprawie, że jest jednym z podmiotów, o których mowa w ww. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ale również, że ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Okoliczności podnoszone przez skarżącą w żaden sposób nie wskazują bowiem, aby jakakolwiek nieruchomość skarżącej znajdowała się w obszarze choćby potencjalnego oddziaływania inwestycji zatwierdzonej decyzją Prezydenta [...]z [...]października 2018 r.

Badając okoliczności sprawy i dowody zgormadzone w aktach sprawy Sąd uznał również, że w toczącym się postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie składu orzekającego w przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r. została wydana w oparciu o prawidłowo przeprowadzoną analizę akt sprawy i wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy.

Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił sprawę w sposób właściwy, a zatem, nie doszło do naruszenia przepisów postępowania ani prawa materialnego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Z tych względów, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.