Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 580/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 § 3, art. 64 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4, art. 149 § 1 i 1a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 73 ust. 3
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wa 109/17 w sprawie ze skargi P. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w sprawie ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz P. K. kwotę 240,00 (dwieścieczterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 109/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę P. K. (dalej określanego jako Skarżący) na bezczynność Prezydenta [...] (dalej określanego jako Organ) i zobowiązał Organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego

z dnia 30 grudnia 2004 r. o ustalenie odszkodowania za utracony udział wynoszący 1/2 część nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 317 m2

z obrębu [...] (część dawnej działki nr [...], zapisanej w KW nr [...]), zajętą pod drogę publiczną ul. [...] w W., w terminie 4 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzając, że Organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia tego postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz zasądził od Organu na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Pismem z dnia 30 grudnia 2004 r., które wpłynęło do Organu dnia 4 lutego

2005 r., G. P. (dalej określany jako Pełnomocnik) wniósł o przyznanie E. K. (dalej określanej jako Wnioskodawczyni) oraz Skarżącemu odszkodowania za powyższą nieruchomość. Załączył odpis pełnomocnictwa notarialnego z dnia 26 lipca 2002 r. udzielonego mu przez Wnioskodawczynię działającą w imieniu własnym i Skarżącego, będącego jej bratem, m.in. do zbycia całych należących do niej i do brata udziałów we współwłasności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], zapisanej w KW nr [...] i do działania wobec wszelkich władz, urzędów administracji państwowej i gminnej oraz do składania wszelkich pism, oświadczeń i wniosków.

Pismem z dnia 17 lutego 2005 r. Organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie tego wniosku oraz o konieczności uzyskania decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa własności nieruchomości objętej wnioskiem. Zawiadomienie to skutecznie doręczono Pełnomocnikowi.

W przedstawionych Sądowi aktach sprawy znajdują się również: wniosek Pełnomocnika do Wojewody [...] z dnia 14 maja 2006 r. o stwierdzenie wspomnianego nabycia własności z mocy prawa, pismo z dnia 10 sierpnia 2011 r. wzywające w postępowaniu przed Wojewodą Pełnomocnika o oryginał lub uwierzytelnioną kopię pełnomocnictwa i postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, ponawiające to wezwanie pismo z dnia 3 lutego 2012 r. oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. stwierdzającą to nabycie wraz z dowodem jej doręczenia Pełnomocnikowi jako pełnomocnikowi zarówno Wnioskodawczyni, jak

i Skarżącego.

Organ pismem z dnia 8 stycznia 2014 r. wezwał Pełnomocnika do przedłożenia pełnomocnictwa udzielonego mu przez Skarżącego w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Przesyłka zawierająca to wezwanie została awizowana i jako nieodebrana zwrócona nadawcy, w wyniku czego organ pismem

z dnia 21 lutego 2014 r. pozostawił bez rozpoznania wniosek Skarżącego. Pisma tego, które wysłano na adres Pełnomocnika, również nie odebrano.

Pełnomocnik, jako pełnomocnik Wnioskodawczyni, odebrał natomiast wezwanie na rozprawę administracyjną, która odbyła się przed Organem dnia 9 lipca 2014 r. Pełnomocnik stawił się na niej i został wówczas poinformowany o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku Skarżącego.

Skarżący złożył oświadczenie z dnia 23 czerwca 2015 r., wnosząc

o przekazanie odszkodowania na wskazany rachunek bankowy i załączając pełnomocnictwo notarialne z dnia 29 listopada 1996 r., którym umocował on Wnioskodawczynię do występowania w jego imieniu we wszystkich sprawach. Ponadto Pełnomocnik pismem z dnia 29 grudnia 2015 r. ponowił wniosek o wypłatę odszkodowania dla Skarżącego i złożył pełnomocnictwo udzielone mu przez Skarżącego dnia 2 października 2015 r.

Organ decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. ustalił odszkodowanie na rzecz Wnioskodawczyni za jej udział, z kolei w piśmie z dnia 3 lutego 2016 r. zwrócił Pełnomocnikowi uwagę, że wniosek Skarżącego został pozostawiony bez rozpoznania.

Skarżący złożył podanie z dnia 9 sierpnia 2016 r., udzielając pełnomocnictwa radcy prawnemu i oświadczając, że uzupełnia tym samym braki formalne wniosku

z dnia 30 grudnia 2004 r. i wnosi o kontynuowanie postępowania.

Następnie Skarżący wniósł zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania do Wojewody [...], który jednak postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. uznał to zażalenie za nieuzasadnione. Wojewoda podkreślił, że pełnomocnictwo przedstawione przez Pełnomocnika nie upoważniało go do działania w imieniu Skarżącego, toteż stosownie do art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 868, ze zm., obecnie

Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.) wezwano go do uzupełnienia tego braku, a wobec niewykonania wezwania pozostawiono wniosek bez rozpoznania, zgodnie z rygorem, którym wezwanie opatrzono. Nawiązał zarazem do art. 33 § 3 K.p.a., w myśl którego oryginał lub urzędowo poświadczony oryginał pełnomocnictwa powinien być dołączony do akt. Wojewoda [...] zauważył, że pozostawienie bez rozpoznania podania wniesionego przez pełnomocnika, który nie wykonał wezwania do usunięcia braku formalnego w rozpatrywanym zakresie, kończy postępowanie w sprawie. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2332/15 (LEX nr 2106649) wyraził pogląd, że nie było podstaw ku temu, by wobec niewykonania wezwania przez Pełnomocnika wezwanie takie kierować do Skarżącego, gdyż pozbawiłoby to znaczenia rygor, pod jakim wezwanie wystosowano, oraz do uprzywilejowania stron korzystających

z profesjonalnych pełnomocników.

Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Organu w przedmiocie wniosku z dnia 30 grudnia 2004 r. Stwierdził, że powinien być osobiście wezwany do usunięcia braku tego pisma na adres wskazany Organowi, który zresztą przez kilka lat nie dostrzegł żadnych uchybień w analizowanej materii, co utwierdziło zarówno Skarżącego

i Wnioskodawczynię, jak i Pełnomocnika o skuteczności udzielonego mu umocowania. Wezwanie zostało bowiem wystosowane do Pełnomocnika, który nie jest profesjonalistą, dopiero 9 lat po wszczęciu postępowania, choć tego rodzaju czynności sprawdzające powinny być podjęte niezwłocznie, i to w sytuacji, gdy Skarżący zamieszkuje za granicą i nie pozostaje w stałym kontakcie z Pełnomocnikiem. Ponadto Skarżący usunął brak formalny, składając podpisane przez siebie podanie z dnia 9 sierpnia 2016 r., toteż w sprawie nie występują przeszkody, by wydać decyzję przyznającą mu odszkodowanie.

Organ w odpowiedzi na skargę skonstatował, że jest ona bezzasadna. Podniósł, że nie pozostaje w bezczynności w niniejszej sprawie, ponieważ zakończył postępowanie: decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. przyznał odszkodowanie Wnioskodawczyni, zaś wcześniej pismem z dnia 21 lutego 2014 r. pozostawił bez rozpoznania wniosek Skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 października 2017 r. najpierw zaznaczył, że nie jest związany kwalifikacją skargi dokonaną przez Skarżącego i uznał, iż wbrew jej treści w momencie orzekania przez Sąd Organ pozostawał w stanie przewlekłego prowadzenia postępowania odszkodowawczego. Następnie przedstawił stan faktyczny sprawy i nawiązał do wniosku o wypłatę odszkodowania i załączonego do niego pełnomocnictwa. W tym kontekście odnotował, że: pełnomocnictwo nie dotyczy niniejszej sprawy odszkodowawczej, skoro mowa w nim o innej nieruchomości, Skarżący zamieszkuje za granicą w kraju położonym w dużej odległości od Rzeczypospolitej (K.), ale wskazał telefoniczne numery kontaktowe, a Pełnomocnik nie jest radcą prawnym czy też adwokatem. Dlatego jego zdaniem Organ, stosownie do określonych w art. 7, art. 8, art. 12 § 1 K.p.a. zasad działania z uwzględnieniem słusznego interesu strony, zaufania obywatela do organu oraz ekonomiki postępowania powinien w trybie art. 55 § 1 w związku z art. 50 § 1 K.p.a. wezwać autora wniosku z dnia 30 grudnia 2004 r. do złożenia wyjaśnień celem ustalenia, czy dysponuje on pełnomocnictwem adekwatnym do zainicjowanej wnioskiem sprawy odszkodowawczej. W razie gdyby wynik tych ustaleń był negatywny, należało z kolei zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. wezwać samego Skarżącego do podpisania podania (wniosku) w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania.

Sąd zaakcentował, że za wystosowanie takiego wezwania przez Organ już

w lutym 2005 r. przemawiało także to, iż Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje obowiązku ustanowienia dla osoby zamieszkałej za granicą pełnomocnika do prowadzenia sprawy lub pełnomocnika do doręczeń, zaś koniec terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie przypadał na dzień 31 grudnia 2005 r. Tymczasem organ przez niespełna 9 lat traktował Pełnomocnika jako pełnomocnika Skarżącego, m.in. informując go o wszczęciu postępowania odszkodowawczego i o konieczności uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie ostatecznej decyzji o nabyciu przez gminę nieruchomości z mocy prawa oraz doręczając mu dalsze pisma już po wydaniu tej decyzji przez Wojewodę [...] w dniu [...] kwietnia 2013 r. Dopiero później wezwał Pełnomocnika do przedłożenia pełnomocnictwa, choć nadal uznawał go za pełnomocnika Wnioskodawczyni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w świetle podania i załączonego do niego pełnomocnictwa bezsprzecznie Pełnomocnik nie był umocowany do działania w imieniu Skarżącego, toteż to do tego ostatniego należało skierować wezwanie do usunięcia braku formalnego podania. Nie można było bowiem zakładać, że Pełnomocnik dysponuje pełnomocnictwem, wobec czego wystosowanie wezwania do niego było bezskuteczne. Niemniej jeżeli Pełnomocnik w dniu 30 grudnia 2015 r. to pełnomocnictwo przedłożył, to organ winien wniosek Skarżącego z dnia 30 grudnia 2004 r. rozpoznać poprzez wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę odszkodowawczą w części odnoszącej się do jego udziału.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a w związku z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.), zobowiązał Organ do rozpatrzenia tego wniosku w terminie 4 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzając, że dopuścił się on przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Organ, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 20 października 2017 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera dwa zarzuty procesowe.

Pierwszy został odniesiony do art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a. w związku z art. 33 § 3

i art. 64 § 2 K.p.a. W tym zakresie pełnomocnik Organu stwierdził, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż Organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy wniosek o wypłatę odszkodowania pozostawiono bez rozpoznania wobec nieusunięcia w wyznaczonym terminie jego braku formalnego.

Drugi zarzut podnosił naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zamieszczenie

w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wadliwych wskazań co do dalszego postępowania administracyjnego, zobowiązujących Organ do rozpoznania wniosku z dnia 30 grudnia 2004 r., mimo że postępowanie to zostało zakończone pozostawieniem wspomnianego wniosku bez rozpoznania.

W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik Organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik omówił stanowisko zawarte

w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz czynności podjęte w stosunku do wniosku Skarżącego z dnia 4 lutego 2005 r. (30 grudnia 2004 r.), które jego zdaniem były prawidłowe. Nie przedłożono wszak pełnomocnictwa uprawniającego Pełnomocnika do działania w imieniu Skarżącego, w wyniku czego wniosek Skarżącego pozostawiono bez rozpoznania, przyjmując, że o ustalenie odszkodowania wystąpiła tylko Wnioskodawczyni. W myśl art. 33 § 3 K.p.a. na pełnomocniku ciąży formalny obowiązek przedłożenia pełnomocnictwa, i to on powinien być wezwany do usunięcia tego braku, gdyż wedle art. 64 § 2 K.p.a. wezwanie tego rodzaju kieruje się do wnoszącego pismo.

Pełnomocnik Organu odwołał się do orzecznictwa odróżniającego działanie pełnomocnika bez umocowania od nieprzedstawienia w stosownym momencie dokumentu pełnomocnictwa. Przytoczył zarazem fragment uzasadnienia przywołanego już wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt

II OSK 2332/15. W związku z tym wyraził przekonanie, że nie ma znaczenia dla sprawy podpisane przez Skarżącego pełnomocnictwo z dnia 2 października 2015 r., które zostało złożone już po pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, czyli po zakończeniu postępowania w przedmiocie tego wniosku, tym bardziej iż nie potwierdziło ono czynności dokonanych przez Pełnomocnika.

Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym,

w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Autor odpowiedzi podzielił zapatrywania Sądu pierwszej instancji, podnosząc, że także jeżeli uznać, iż Pełnomocnik był pełnomocnikiem Skarżącego, działania Organu były wysoce naganne i rażąco naruszały prawo ze względu na dostrzeżenie braku formalnego dopiero po kilku latach. Zwrócił też uwagę, że okoliczność ta utrudniała wykonanie wezwania, zwłaszcza iż Pełnomocnik – inaczej niż było to w stanie faktycznym, którego dotyczył przywołany w skardze kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2332/15 – nie był profesjonalistą

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed jej rozpoznaniem należy jednak uściślić kwestię, która nie została objęta jej zarzutami, związaną z oznaczeniem przedmiotu skargi rozpoznanej przez Sąd pierwszej instancji. Sąd oznaczył ten przedmiot odmiennie niż Skarżący, stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że chodzi o skargę na przewlekłość postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym przyjął tę klasyfikację, mimo że nawet w sentencji zaskarżonego wyroku nie zachowano konsekwencji w omawianym zakresie, skoro Sąd pierwszej instancji stwierdził w niej najpierw, że orzeka w sprawie ze skargi na bezczynność, a następnie, że Organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.

Skarga kasacyjna dotyczy wszelako jednego problemu procesowego, aczkolwiek wymagającego rozstrzygnięcia dalszych kwestii pobocznych, które również są w sprawie sporne. Zamyka się on w pytaniu o to, czy organowi administracji publicznej można zarzucić przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność

w sprawie wniosku, który został pozostawiony bez rozpoznania. Pozostawienie podania (wniosku) bez rozpoznania oznacza stwierdzenie przez właściwy organ administracji publicznej, że wskutek jego braków postępowanie w sprawie nie może być kontynuowane. Pozostawienie takie, aczkolwiek kończy postępowanie, to jednakże nie rozstrzyga sprawy co do istoty i tym samym nie stanowi merytorycznej oceny żądania zawartego w podaniu. W związku z tym, że nie jest ono aktem administracyjnym indywidualnym w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zasadność pozostawienia bez rozpoznania może być przedmiotem kontroli sądowej w toku postępowania ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W tym postępowaniu sąd administracyjny bada samą zasadność wezwania strony (pełnomocnika strony) do uzupełnienia braków, a także prawidłowość sposobu, w jaki wezwania dokonano, i w konsekwencji skuteczność pozostawienia podania (wniosku) bez rozpoznania.

W niniejszej sprawie wobec braku wniosku zachodziły podstawy do wezwania Pełnomocnika o dołączenie pełnomocnictwa udzielonego mu przez Skarżącego do działania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Stosownie do art. 64 § 2 K.p.a. nieusunięcie braków w wyznaczonym terminie istotnie stwarza podstawę do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Niemniej zastosowanie w tej sprawie przez Organ tego rygoru tylko pozornie może wydawać się prawidłowe. W orzecznictwie od dawna utrwaliło się wszak stanowisko opowiadające się za odstąpieniem w określonych przypadkach od rygorów, jakimi opatruje się wezwania do usunięcia braków formalnych pism, czy za bezskutecznością wezwań lub niemożnością wywołania przez nie negatywnych następstw dla stron. Powołuje się przy tym w analizowanej materii różne przyczyny usprawiedliwiające niewykonanie wezwań, najczęściej łączące się z ich nieprecyzyjną redakcją uniemożliwiającą stronom działającym bez profesjonalnego pełnomocnika zapoznanie się w pełni z ich treścią, zastosowanie się do nich i uświadomienie sobie konsekwencji ewentualnych zaniechań (por. np. postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 17 listopada 1998 r., sygn. akt III CKN 871/98, LEX nr 50714, z dnia 24 września 2003 r., sygn. akt I CZ 100/03, LEX nr 602194 i z dnia 24 stycznia 2005 r., sygn. akt III UZ 20/2004, OSNP 2005, nr 16, poz. 258 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2006 r., sygn. akt I FZ 292/06, LEX nr 238599, z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II OZ 1075/10, LEX nr 743597 i z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OZ 264/11, LEX nr 1082008).

Sąd pierwszej instancji trafnie zwrócił uwagę na tego rodzaju okoliczności, które wystąpiły w niniejszej sprawie. Niewątpliwie bowiem Organ dopuścił się rażących uchybień podczas wstępnej kontroli wniosku z dnia 4 lutego 2005 r. (data wpływu) pod względem formalnym, które musiały wprowadzić strony w błąd, utrzymując je

w przekonaniu, że wniosek o wypłatę odszkodowania za nieruchomość został złożony skutecznie i będzie rozpoznany merytorycznie, a tym samym przyczynić się do niewykonania wezwania na dalszym, zaawansowanym etapie postępowania. Organ dostrzegł mianowicie brak formalny (w postaci braku pełnomocnictwa) i podjął próbę jego usunięcia dopiero po kilku latach prowadzenia postępowania, w którym traktował Pełnomocnika jako umocowanego również do działania w imieniu Skarżącego, m.in. doręczając mu korespondencję. Co więcej, Pełnomocnik, działając także w imieniu Skarżącego, uzyskał decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. stwierdzającą nabycie wspomnianej nieruchomości z mocy prawa w postępowaniu, w którym – jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy – był wzywany do przedstawienia pełnomocnictwa uprawniającego go do działania w imieniu Skarżącego i następnie otrzymał decyzję kończącą to postępowanie jako jego pełnomocnik. Organ powinien mieć więc na względzie, że zarówno Pełnomocnik, jak i Skarżący mogli pozostawać w usprawiedliwionym przeświadczeniu, iż łączący ich stosunek pełnomocnictwa nie jest przez Organ kwestionowany. W takim stanie rzeczy Organ pozostawiając wniosek bez rozpoznania, i to w sytuacji, gdy wezwanie do uzupełnienia jego braków formalnych było awizowane i nie zostało odebrane, wykazał się nadmiernym formalizmem, wieńcząc tym samym cały ciąg popełnionych przez siebie uchybień procesowych, będących poważnym czynnikiem sprawczym powstałej sytuacji procesowej, w której Skarżący w istocie został pozbawiony możliwości realizacji przysługujących mu praw. Należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że automatyzm, z jakim Organ zastosował rygor zastrzeżony w wezwaniu, nie daje się pogodzić z zasadami postępowania administracyjnego, w tym wynikającą z art. 8 K.p.a. zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa.

Słusznie natomiast w skardze kasacyjnej zanegowano stanowisko wyrażone

w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, mianowicie że wezwanie do usunięcia braków wniosku w ogóle nie powinno być skierowane do Pełnomocnika, ponieważ w świetle wniosku oraz załączonego do niego pełnomocnictwa nie był on pełnomocnikiem Skarżącego. Ten ostatni argument pozostaje jednak w sprzeczności ze stanem faktycznym sprawy, w tym z jasno wypowiedzianą wolą Skarżącego, potwierdzoną pełnomocnictwem udzielonym Pełnomocnikowi dnia 2 października 2015 r. Jest poza sporem, że zamiarem Skarżącego było, by jego interesy były reprezentowane przez Pełnomocnika, który zresztą w różnych postępowaniach przez kilka lat próbował to zadanie wykonywać. Dlatego wezwanie do usunięcia braku formalnego wniosku poprzez przedłożenie pełnomocnictwa prawidłowo zostało skierowane do Pełnomocnika, skoro – jak zasadnie zauważono w skardze kasacyjnej – w myśl art. 64 § 2 K.p.a. adresatem takiego wezwania jest wnoszący pismo. Jak już była o tym mowa, w realiach rozpatrywanej sprawy Organ nie miał jednak podstaw do tego, by w oparciu o tzw. fikcję doręczenia wezwania wyciągać wobec Skarżącego tak daleko idące konsekwencje jego niewykonania. Należało stworzyć Skarżącemu możliwość przeciwdziałania tym negatywnym dla niego następstwom, uświadamiając mu położenie procesowe, w jakim się znalazł, poprzez doręczenie mu wezwania lub choćby pisma informującego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania.

W tym kontekście wypada odnotować zapatrywanie reprezentowane

w orzecznictwie, wedle którego w sytuacji, gdy pełnomocnik nie wykona skierowanego do niego wezwania do usunięcia braku formalnego pisma, wezwanie takie trzeba wystosować do samej strony (zob. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 1082/15, LEX nr 1711896 oraz wyrok tego Sądu z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 203/16, LEX nr 2464468). Trafne jest wszak spostrzeżenie, że jeżeli pismo mogło być wniesione przez samą stronę, to strona mogła też samodzielnie uzupełnić jego braki, a wykładnia przepisów dotyczących zastępstwa procesowego, służących przecież wykonywaniu prawa do dochodzenia przez stronę jej uprawnień w postępowaniu, nie może ograniczać stronie realizacji tego prawa.

Bezzasadnie przy tym pełnomocnik Organu w ślad za postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2332/15, w którym wypowiedziano odmienne, bardziej rygorystyczne stanowisko, wykluczające takie ponowienie wezwania. Wyrok ten, co wynika skądinąd jednoznacznie z fragmentu jego uzasadnienia przytoczonego przez pełnomocnika Organu, odnosił się do postępowania, w którym pełnomocnikiem strony był radca prawny. Tymczasem

w niniejszej sprawie Pełnomocnik nie jest profesjonalistą, został natomiast wprowadzony w błąd przez Organ, który przez wiele lat w postępowaniu administracyjnym traktował go jako umocowanego do działania w imieniu Skarżącego.

Podsumowując, pomimo pozostawienia wniosku Skarżącego bez rozpoznania, które z przedstawionych powodów trzeba uznać za czynność bezskuteczną, Sąd pierwszej instancji zasadnie uwzględnił skargę i zastosował środki przewidziane w art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a. Nie naruszył zarazem w efekcie art. 33 § 3 i art. 64 § 2 K.p.a.,

a także art. 141 § 4 P.p.s.a. – poprzez zobowiązanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Organu do rozpoznania wniosku Skarżącego.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 2 P.p.s.a.