Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 170/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2016-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6359 Inne o symbolu podstawowym 635
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 31 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2014 poz 715
law: ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w B. na uchwałę Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 30 listopada 2015 r. nr XIX/140/15 w przedmiocie ustalenia zasad i trybu przyznawania oraz pozbawiania okresowych stypendiów sportowych osobom fizycznym za osiągnięte wyniki sportowe stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 ust. 2 pkt 2, 3 i 5 załącznika nr 1 do uchwały, § 2, § 4 ust. 1 i 4, § 5 ust. 1 i 2, ust. 4 pkt 3 oraz § 5 ust. 1, 2, 5 i 6 załącznika nr 1 do uchwały w zakresie zapisów dotyczących wstrzymania i wznowienia wypłaty stypendium.


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy w B. złożył za pośrednictwem Sejmiku Województwa Podlaskiego skargę na uchwałę tegoż Sejmiku z dnia 30 listopada 2015 r. nr XIX/140/15 w sprawie ustalenia zasad i trybu przyznawania oraz pozbawiania okresowych stypendiów sportowych osobom fizycznym za osiągnięte wyniki sportowe (Dziennik Urzędowy Województwa Podlaskiego, poz. 4144). W skardze zawarto wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej następujące regulacje znajdujące się w załączniku nr 1 do uchwały:

- § 1 ust. 2 pkt 2, 3 i 5, zgodnie z którymi dodatkowymi warunkami otrzymania stypendium jest (oprócz uzyskania jednego z najlepszych wyników sportowych w roku poprzedzającym przyznanie stypendium - § 1 ust. 2 pkt 1 załącznika) odpowiednio: bycie członkiem klubu sportowego na dzień składania wniosku, mającego siedzibę na terenie województwa p., gdy karta zgłoszenia osoby, licencja bądź inny dokument uprawniający do udziału w zawodach znajduje się w posiadaniu tego klubu (pkt 2); bycie uczniem, słuchaczem szkoły policealnej lub studentem wyższej uczelni i nieukończenie w roku osiągnięcia wyniku wieku 24 lat (pkt 3); zobowiązanie się do realizacji programu szkolenia określonego przez klub sportowy, którego jest członkiem (pkt 5);

- § 2, zgodnie z którym:

ust. 1 wnioski o przyznanie stypendium mogą składać: pkt 1. kluby sportowe; pkt 2. okręgowe związki sportowe oraz Podlaska Federacja Sportu; pkt 3. organizacje pozarządowe działające w dziedzinie kultury fizycznej;

ust. 2 wzór wniosku stanowi załącznik do Regulaminu;

ust. 3 wniosek podpisują osoby upoważnione do składania oświadczeń woli w imieniu wnioskodawcy;

ust. 4 wniosek składa się w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Podlaskiego w terminie do 31 stycznia każdego roku;

ust. 5 o zachowaniu terminu, o którym mowa w ust. 4, decyduje data stempla pocztowego;

ust. 6 wnioski złożone po terminie, o którym mowa w ust. 4 lub niezgodne z wzorem, niekompletne lub niewypełnione nie będą rozpatrzone;

ust. 7 informację o naborze wniosków zamieszcza się każdego roku na stronie internetowej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podlaskiego (www.wrotapodlasia.pl);

- § 4 ust. 1 i 4, zgodnie z którymi stypendium przyznaje Zarząd Województwa Podlaskiego biorąc pod uwagę ocenę merytoryczną Komisji; zaś szczegółowe warunki realizacji stypendium określa umowa zawarta pomiędzy Województwem Podlaskim a stypendystą;

- § 5 ust. 1 i 2, zgodnie z którymi wypłata stypendium może zostać wstrzymana w przypadku: pkt 1. zaniedbywania przez zawodnika obowiązków prawidłowej realizacji procesu szkolenia, pkt 2. przerwania nauki w szkole lub uczelni przez stypendystę, pkt 3. nałożenia kary dyscyplinarnej przez polski związek sportowy, okręgowy związek sportowy lub klub, którego stypendysta jest członkiem - na okres jej trwania (ust. 1); zaś wznowienie wypłaty nastąpi po ustaniu przyczyn, o których mowa w ust. 1 (ust. 2);

- § 5 ust. 4 pkt 3, zgodnie z którym stypendium sportowe zostaje cofnięte, jeżeli stypendysta zmienił barwy klubowe, tzn. gdy został członkiem klubu działającego i zarejestrowanego poza województwem p.

Prokurator wymienił również jako obarczone wadą nieważności § 5 ust. 1, 2, 5 i 6 załącznika nr 1 do uchwały w zakresie zapisów dotyczących wstrzymania i wznowienia wypłaty stypendium, przy czym zgodnie z § 5 ust. 5 o okolicznościach uzasadniających wstrzymanie lub cofnięcie stypendium, wskazanych w ust. 1 i ust. 4, klub, którego członkiem jest stypendysta, niezwłocznie zawiadamia Zarząd Województwa Podlaskiego, zaś stosownie do treści § 5 ust. 6 załącznika decyzję o wstrzymaniu lub cofnięciu stypendium podejmuje Zarząd Województwa Podlaskiego w formie uchwały.

Powyższej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.:

- art. 32 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 31 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie oraz art. 14 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i uzależnienie możliwości otrzymania stypendium sportowego od warunku członkostwa w klubie sportowym mającym siedzibę na terenie województwa p. oraz posiadania statusu ucznia, słuchacza szkoły policealnej lub studenta wyższej uczelni i nieukończenia 24 lat w roku osiągnięcia wyniku sportowego – co, zdaniem Prokuratora, stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa oraz prawa do równego traktowania przez władze publiczne;

- art. 15, art. 61 § 1 i art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.) poprzez wskazanie, że stypendium przyznaje Zarząd Województwa w drodze uchwały, podczas gdy – zdaniem Prokuratora - sprawa zainicjowana wnioskiem o przyznanie stypendium stanowi indywidualną sprawę administracyjną, której rozstrzygnięcie powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej i do której wszczęcia, jako strona postępowania, uprawniony jest sam zawodnik;

- art. 31 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie poprzez uregulowanie w drodze uchwały zasad i trybu wstrzymywania oraz wznawiania wypłaty stypendium sportowego, podczas gdy – zdaniem Prokuratora - przepisy ustawy upoważniają organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jedynie do ustalenia zasad i trybu przyznawania oraz pozbawiania stypendium sportowego.

W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę na treść art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie i wskazano, że co prawda jednostka samorządu terytorialnego dysponuje pewnym zakresie swobody w kształtowaniu zasad przyznawania stypendiów sportowych, jednak podstawowym kryterium uzyskania świadczeń jest osiągnięty wynik sportowy oraz znaczenie określonego sportu dla danej jednostki samorządu terytorialnego. Tymczasem w zaskarżonej uchwale przesądzono, że beneficjentem stypendium sportowego może być jedynie zawodnik będący członkiem klubu sportowego, mającego siedzibę na terenie województwa p., nadto sam zawodnik nie może wystąpić o przyznanie mu stypendium. Zdaniem Prokuratora, stanowi to dyskryminację osób, które nie są członkami klubów sportowych, bądź ukończyły 24 lata a osiągają wyniki sportowe w określonej dyscyplinie sportowej kwalifikujące ich do uzyskania wsparcia finansowego. Takie ograniczenie kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania stypendium sportowego stanowi naruszenie delegacji ustawowej z art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, jak też uchybia regulacji art. 14 ust. 1 w związku z art. 1 ustawy o samorządzie województwa, bowiem pozbawia mieszkańców województwa niezrzeszonych w klubach sportowych prawa do ubiegania się o stypendium. Narusza również art. 94 Konstytucji RP oraz godzi w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa i prawo do równego traktowania przez władze publiczne, określone w art. 32 i art. 31 ust. 1 Konstytucji. Nadto wprowadzone ograniczenia nie znajdują żadnego prawnego uzasadnienia.

Podobnie negatywnie, bo jako zawężające regulację ustawową, ocenił Prokurator wprowadzenie dodatkowych wymagań nieprzewidzianych w ustawie o sporcie jak np. kryterium wieku czy warunku zobowiązania się zawodnika do realizacji programu szkolenia określonego przez klub sportowy, którego jest członkiem. Jak wskazał Skarżący, konsekwencją stwierdzenia niezgodności z prawem przyjętego kryterium wieku i członkostwa w klubie sportowym jest uznanie, że wykraczający poza dopuszczalny zakres upoważnienia ustawowego - oprócz § 1 ust. 2 pkt 2, 3 i 5 załącznika nr 1 do uchwały, jest także § 5 ust. 4 pkt 3 tego załącznika w zakresie, w jakim przewiduje możliwość cofnięcia stypendium sportowego w przypadku zmiany przez stypendystę barw klubowych tzn. gdy został członkiem klubu działającego i zarejestrowanego poza województwem podlaskim.

W ocenie Skarżącego, przyznanie stypendium sportowego powinno następować w drodze decyzji administracyjnej, bo sprawa o stypendium jest sprawą indywidualną z zakresu administracji publicznej, jak też bezprawne jest pozbawienie zawodnika możliwości złożenia wniosku o przyznanie stypendium, co nastąpiło w § 2 ust. 1 załącznika, a w konsekwencji – możliwości złożenia odwołania od ewentualnej decyzji odmownej.

Za niedopuszczalne uznał również Skarżący zapisy § 5 ust. 1 i 2 oraz ust. 5 i 6 załącznika nr 1 do uchwały w zakresie dotyczącym wstrzymania wypłaty stypendium. W jego ocenie, zawarte w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie upoważnienie obejmuje swoim zakresem jedynie ustalenie zasad i trybu przyznawania i pozbawiania stypendium, a nie uprawnia organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do określania zasad i warunków wstrzymywania, wznawiania wypłaty oraz zmiany wysokości przyznanych stypendiów sportowych. Takie upoważnienie znajdowało się w poprzednim akcie prawnym, jednakże obecnie nie funkcjonuje.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Sejmiku wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, bowiem w dniu 22 lutego 2016 r. Sejmik podjął uchwałę nr XXII/184/16 zmieniającą uchwałę zaskarżoną z dnia 30 listopada 2015 r. Zdaniem Przewodniczącego Sejmiku, wprowadzono szereg zmian, w tym: rozszerzono katalog podmiotów uprawnionych do występowania z wnioskiem o przyznanie stypendium; uchylono zapisy przyznające uprawnienie do wstrzymywania oraz wznawiania wypłaty stypendium sportowego; zmieniono formę rozstrzygania o przyznaniu świadczenia stypendialnego.

W piśmie z dnia 18 kwietnia 2016 r. Prokurator złożył oświadczenie, że podtrzymuje skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Wniesienie skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego (w tym wypadku organu województwa) przez Prokuratora skutkuje określonymi konsekwencjami w postaci:

- braku konieczności poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wynika to z faktu, że art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 486 ze zm.), dalej jako u.s.w., zostaje wyłączony przez art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a.;

- możliwości powołania się przez Prokuratora na ochronę praworządności (art. 8 p.p.s.a.) bez konieczności dowodzenia indywidualnego interesu prawnego, czego wymaga art. 90 ust. 1 u.s.w. w stosunku do skarżącego podmiotu prywatnego.

Zdaniem Sądu dostrzec też należy, że bezspornie zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, co również nie pozostaje bez konsekwencji dla jej oceny. Niewątpliwie postanowienia uchwały (de facto jej załącznika nr 1) określają uprawnienia podmiotów zewnętrznych wobec sejmiku województwa, mają charakter abstrakcyjny i generalny, nie konsumują się przez jednokrotne zastosowanie, a odnoszą się do każdego, kto chciałby skorzystać ze stypendiów przewidzianych w uchwale. Uznanie zaskarżonej uchwały za akt prawa miejscowego spełnia wymogi zaskarżalności z art. 90 ust. 1 u.s.w. (który dopuszcza poddanie kontroli sądowej wyłącznie takie przepisy organów województwa, która są prawem miejscowym). Powstała też konieczność publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego, co nastąpiło w dniu 8 grudnia 2015 r. pod pozycją 4144.

Postawiony przez Prokuratora wskazanym regulacjom załącznika nr 1 do uchwały z dnia 30 listopada 2015 r. zarzut nieważności wymaga uprzedniego wyjaśnienia sposobu rozumienia pojęcia nieważności na tle art. 90 ust. 1 u.s.w.

Zgodnie z art. 82 ust. 1 u.s.w. uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna, przy czym zgodnie z ustępem 5 tego przepisu w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. Oznacza to, że ustawodawca rozróżnił naruszenie prawa uchwałą organu województwa na "istotne" i "nieistotne", spośród których tylko istotne prowadzi do stwierdzenia nieważności. Koresponduje z tą regulacją treść art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych za istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 90 ust. 1 u.s.w., jak i w rozumieniu pozostałych ustaw samorządowych, uznaje się takie naruszenie przepisu prawa przy podejmowaniu uchwały, które ma charakter poważny, godzi w demokratyczny porządek prawny, nie może być akceptowane. Są to np. podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały lub do podjęcia uchwały określonej treści, naruszenie procedury jej uchwalania, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, gdy treść uchwały byłaby inna w przypadku jej sformułowania zgodnie z prawem (vide np. wyrok z dnia 13 lutego 2014 r., II SA/Bk 855/13; z dnia 25 marca 2015 r., II SA/Kr 229/15; z dnia 24 listopada 2015 r., II SA/Bk 366/15; z dnia 14 kwietnia 2016 r., II SA/Bk 134/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

W sprawie niniejszej podstawą prawną zaskarżonej uchwały, czy inaczej delegacją ustawową do jej wydania, jest przepis art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2014 r., poz. 715 ze zm.), zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy.

Rozumienie powyższego przepisu (art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie) nie może pomijać nadto treści jego ustępu 1, zgodnie z którym jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe. A zatem kategoria osób uprawnionych do stypendium sportowego została określona ogólnie jako "osoba fizyczna" bez upoważnienia do uszczegóławiania tego pojęcia w akcie prawa miejscowego.

Zdaniem Sądu, należy postulować nakaz ścisłej wykładni prawodawczych norm kompetencyjnych, zakaz stosowania wykładni rozszerzającej oraz analogii. Organ administracji wykonujący kompetencję prawodawczą nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego (vide wyrok z dnia 4 grudnia 2015 r., II SA/Kr 1374/15, CBOSA).

Z sytuacją wyjścia poza zapis ustawowy mamy do czynienia w sprawie niniejszej, co stanowi nie tylko naruszenie art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie, ale także naruszenie art. 7 i 32 Konstytucji RP oraz - poprzez uniemożliwienie podmiotom, do których uchwała jest kierowana, skorzystania z możliwości poddania wydanych wobec nich rozstrzygnięć kontroli instancyjnej – naruszenie art. 1 pkt 1, art. 104 i art. 15 k.p.a. Uzasadnia zatem stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie.

Dokonując oceny poszczególnych, zaskarżonych regulacji załącznika nr 1 do uchwały wskazać należy w sposób następujący:

- treść § 1 ust. 2, 3 i 5 zawęża krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania stypendium sportowego, nagród i wyróżnień do członków klubu sportowego mającego siedzibę na terenie województwa p.; do uczniów, słuchaczy lub studentów określonych szkół, którzy w roku osiągnięcia wyniku sportowego nie ukończyli 24 lat; do tych, którzy zobowiązali się do realizacji programu szkolenia określonego przez klub sportowy, którego są członkami. Jest to zatem regulacja pozbawiająca prawa do wsparcia finansowego osoby niezrzeszone w określonym klubie sportowym, niespełniające kryterium wiekowego i nierealizujące programu klubowego, co czyni ją w sposób istotny niezgodną z art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie. Przepis ten nie zawiera bowiem upoważnienia do uszczegóławiania, doprecyzowania czy zmiany kategorii uprawnionych do stypendiów, nagród i wyróżnień, którymi to uprawnionymi są według ustępu 1 tego przepisu "osoby fizyczne". Nie upoważnia też organu jednostki samorządu terytorialnego do samodzielnego określenia podmiotów uprawnionych, co de facto w zaskarżonej regulacji nastąpiło poprzez uczynienie grupy osób zrzeszonych w klubach sportowych grupą uprzywilejowaną. Należy to uznać za sprzeczne z celami ustawy o sporcie oraz konstytucyjną zasadą równości wobec prawa sformułowaną w art. 32 Konstytucji RP. Co prawda w art. 3 ust. 1 ustawy o sporcie znajduje się regulacja, zgodnie z którą działalność sportowa jest prowadzona w szczególności w formie klubu sportowego, jednakże dodanie wyrażenia "w szczególności" czyni tę regulację otwartą, umożliwiającą prowadzenie działalności sportowej w różnych formach, w tym "w szczególności" w klubach sportowych;

- treść § 2 wprowadza zasadę składania wniosku o przyznanie stypendium przez określone podmioty, w tym m.in. kluby sportowe, okręgowe związki sportowe oraz Podlaską Federację Sportu, jak też organizacje pozarządowe działające w dziedzinie kultury fizycznej. Przepis ten kontynuuje zakwestionowaną przez tutejszy Sąd we wcześniejszych rozważaniach zasadę "zrzeszenia" uprawnionych do stypendium, wykluczając zawodnika - zarówno zrzeszonego jak i niezrzeszonego - z możliwości samodzielnego złożenia wniosku. Powoduje to, że § 2 także musi zostać oceniony jako naruszający zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), bowiem de facto uprzywilejowuje osoby zrzeszone, a także zawęża krąg podmiotów, które mogą wnioskować o stypendium do tych wskazanych przez klub lub inną organizację. Tym samym treść tego przepisu wypacza cel regulacji art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie określającego uprawnionych jako osoby fizyczne bez przypisania im dodatkowych cech i bez wskazania, że organ jednostki samorządu terytorialnego może we własnej regulacji uzależnić przyznanie stypendium od spełnienia cech dodatkowych (tzw. zrzeszenia);

- § 4 ust. 1 i 4 uprawnia Zarząd Województwa do przyznawania stypendiów sportowych oraz wskazuje na umowę między Województwem a stypendystą jako na dokument określający szczegółowe warunki realizacji stypendium.

Zdaniem Sądu, regulacja ta, wykluczająca możliwość przyznawania stypendium w drodze decyzji administracyjnej, jest niezgodna z prawem. Przenosi bowiem do trybu administracyjnego pozajurysdykcyjnego sprawę przyznania i odmowy przyznania stypendium, która jest sprawą indywidualną z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. i która powinna być rozstrzygana decyzją administracyjną. Podobne stanowisko sformułował również WSA w Lublinie w sprawie II SA/Lu 579/11 (wyrok z dnia 1 września 2011 r., CBOSA).

Zgodnie z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Jak wskazuje się w literaturze, decyzja administracyjna stanowi władcze działanie prawne organu administracji publicznej, skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, konkretyzuje takie prawa lub obowiązki jednostki, które zostały sformułowane w przepisach prawa w sposób uniemożliwiający jej skorzystanie z nich w sposób bezpośredni. Inaczej rzecz ujmując, decyzja administracyjna powinna być wydana, gdy istnieje już sprawa administracyjna, czyli gdy prawo materialne pośrednio (a nie wprost) reguluje wspomniane prawa i obowiązki (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009, s. 372-373).

Przedstawiony sposób identyfikowania rozstrzygnięć jako decyzji administracyjnych, w zestawieniu z kontrolowaną w sprawie niniejszej regulacją uchwały i w kontekście treści art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie prowadzą do konkluzji, że sprawa w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania stypendium sportowego dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe na podstawie przepisu aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie stanowi w istocie indywidualną sprawę administracyjną, której rozstrzygnięcie powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. A zatem rozstrzygnięcie o przyznaniu lub o odmowie przyznania konkretnej osobie stypendium finansowanego ze środków publicznych na podstawie przepisów prawa miejscowego posiada cechy decyzji administracyjnej bez względu na to, jak formalnie taki akt zostanie nazwany. Rozstrzygnięcie to, oprócz indywidualizowania przesłanek przyznania stypendium określonych w akcie prawa miejscowego, posiada także cechę władczości i jest skierowane do podmiotu zewnętrznego wobec organu decydującego o przyznaniu stypendium. Powinno zatem stanowić zaskarżalną w toku instancji decyzję administracyjną. Oznacza to, że regulacja, w myśl której przyznanie stypendium następuje przez Zarząd Województwa, który działa, jako organ kolegialny, w formie uchwał niepodlegających kontroli instancyjnej – stanowi o niedopuszczalnym uniemożliwieniu stronie realizacji prawa do skontrolowania w toku instancji rozstrzygnięcia, które de facto posiada cechy decyzji administracyjnej.

W tym punkcie rozważań należy również zakwestionować formę umowy między Województwem a stypendystą, w oparciu o którą określa się warunki realizacji stypendium (§ 4 ust. 4 załącznika nr 1 do uchwały). Zauważyć należ, że cywilnoprawne formy działania są właściwe wówczas, gdy organ administracji publicznej realizuje uprawnienia właścicielskie podmiotu, który reprezentuje, nie są zaś właściwe wtedy, gdy organ administracji w sposób władczy dokonuje konkretyzacji praw lub obowiązków jednostki, tak jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie;

- § 5 ust. 1 i 2 oraz – jak wskazał Prokurator - § 5 ust 1, 2, 5 i 6 w zakresie w jakim reguluje wstrzymywanie i wznawianie wypłat stypendium również należy ocenić jako wykraczające poza delegację ustawową sformułowaną w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie. Przepis art. 31 ust. 3 zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do stanowienia przepisów prawa miejscowego, które dotyczy wyłącznie ustalenia zasad i trybu "przyznawania i pozbawiania" stypendium sportowego, a nie uprawnia tego organu do regulowania zasad i trybu "wstrzymywania i wznawiania" wypłaty stypendiów.

Odnośnie tych punktów regulacji ocenić należy jako trafne uwagi Prokuratora. Istotnie, lektura ustawy o sporcie uprawnia do wniosku, że ustawodawca świadomie nie udzielił upoważnienia do regulowania również "wstrzymywania" i "wznawiania" wypłaty stypendium sportowego. Przepis art. 32 ustawy o sporcie expressis verbis wskazuje, że minister właściwy do spraw kultury fizycznej nie tylko przyznaje (ust. 1) i pozbawia (ust. 4) stypendium sportowego dla członka kadry narodowej, ale również w określonych enumeratywnie przypadkach "wstrzymuje stypendium sportowe dla członka kadry narodowej" (ust. 3). Ustęp 7 tego artykułu zawiera zaś upoważnienie ustawowe dla wskazanego ministra do określenia, w drodze rozporządzenia, m.in. "szczegółowych zasad przyznawania, wstrzymywania i pozbawiania" powyższych stypendiów sportowych. Przepis art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, jak wskazano wyżej, nie zawiera zaś upoważnienia do określenia szczegółowych zasad "wstrzymywania" stypendiów sportowych przyznawanych ze środków gminy.

Faktycznie też, jak wskazał Prokurator, w art. 35 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym (która to ustawa utraciła moc na podstawie art. 93 pkt 2 aktualnie obowiązującej ustawy o sporcie) znajdowało się upoważnienie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, do określenia warunków i trybu przyznawania, wstrzymywania i pozbawiania stypendiów sportowych. Zatem nie tylko wykładnia systemowa wewnętrzna (przepisów ustawy o sporcie z dnia 25 czerwca 2010 r.), ale i wykładnia historyczna (przepisów ustawy o sporcie kwalifikowanym z dnia 29 lipca 2005 r.) oraz wzgląd na zasadę racjonalnego ustawodawcy potwierdzają wniosek, że brak delegacji do uregulowania zasad wstrzymywania i wznawiania wypłaty stypendium uniemożliwia określenie takich zasad, zaś zrealizowanie tego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego stanowi wyjście poza granice upoważnienia i musi być ocenione jako dotknięte istotną wadą prawną (naruszenie art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie w związku z art. 7 Konstytucji RP);

- § 5 ust. 4 pkt 3 załącznika nr 1 do uchwały, wprowadzający możliwość cofnięcia stypendium w przypadku, gdy stypendysta zmienia barwy klubowe i zostaje członkiem klubu działającego i zarejestrowanego poza województwem p. - stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości, o którym była mowa na wstępie nieniejszego uzasadnienia. O ile bowiem uregulowanie zasad cofania stypendium można zakwalifikować jako pozostające w granicach upoważnienia do regulowania zasad pozbawiania stypendiów (art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie), o tyle wprowadzenie warunku posiadania barw klubowych czy rezygnacji z nich, w kontekście uprawnionych ustawowo do stypendiów "osób fizycznych" (art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie) jest niedopuszczalne.

W sprawie organ wniósł o umorzenie postępowania powołując się na podjętą w dniu 22 lutego 2016 r. uchwałę nr XXII/184/16 Sejmiku Województwa Podlaskiego zmieniającą uchwałę z dnia 30 listopada 2015 r. nr XIX/140/15, którą to uchwałą zmieniającą uwzględniono zarzuty Prokuratora dostosowując regulację m.in. do zakresu delegacji ustawowej i stanowiska skargi. Sąd nie mógł jednak wniosku o umorzenie postępowania uwzględnić, a to z uwagi na brak cechy bezprzedmiotowości postępowania. Utrata mocy obowiązującej przez skarżoną w sprawie niniejszej uchwałę w zakresie w jakim jej załącznik nr 1 (Regulamin zasad przyznawania i pozbawiania stypendiów) został zmieniony załącznikiem nr 1 do uchwały z dnia 22 lutego 2016 r. nie eliminuje zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego ex tunc. Zmienione przepisy funkcjonowały w obrocie prawnym przez okres od dnia ich wejścia w życie do dnia wejścia w życie zmiany. W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (art. 147 § 2 p.p.s.a.) oraz można się domagać przed sądem powszechnym odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć (art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego). Sąd zauważa przy tym, że dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego w sposób inny niż stwierdzenie ich nieważności, nie budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (vide np. wyrok z dnia 6 kwietnia 2016 r., IV SA/Po 96/16; z dnia 30 czerwca 2015 r., II GSK 1239/14, CBOSA). Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w zakwestionowanym w skardze zakresie, co znajduje wyraz w sentencji wyroku.