Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 696/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Lidia Ciechomska- Florek Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P Spółki z o.o. w Ł od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Go 744/15 w sprawie ze skargi P Spółki z o.o. w Ł na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [..] sierpnia 2015 r. nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P Spółki z o.o. w Ł na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Go 744/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: WSA lub Sąd I instancji) oddalił skargę P Sp. z o.o. w Ł (dalej: spółka) na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze (dalej: Dyrektor) z [..] sierpnia 2015 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że 15 maja 2014 r. spółka założyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2014 m.in. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego do działek rolnych o łącznej powierzchni 69.33 ha.

Kierownik BP ARiMR odmówił spółce przyznania wnioskowanej płatności ze względu na niespełnienie warunków określonych w art. 7 ust.1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164; dalej: ustawa o płatnościach), w związku ze stworzeniem przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego.

Kierownik podkreślił, że istotą płatności obszarowych jest to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście uprawia grunty.

W obowiązującym stanie prawnym podział dużego gospodarstwa na mniejsze części, przekazane w posiadanie różnym podmiotom, zarejestrowanym w ewidencji producentów, przekładałby się na przyznanie płatności z ominięciem przepisów modulujących. Działanie takie byłoby dopuszczalne, jedynie pod warunkiem, że dojdzie do rzeczywistego podziału dużego gospodarstwa na mniejsze części, a wnioskujący o pomoc rzeczywiście obejmą w posiadanie wydzielone im działki i staną się w ten sposób odrębnymi producentami rolnymi.

Organ uznał, że skarżąca spółka nie jest wyodrębnionym, samodzielnym i samorządnym producentem rolnym. Jest podmiotem zgłaszającym działki rolne, będące częścią jednostek produkcyjnych zarządzanych przez P M. Wymienione w decyzji 103 spółki, zdaniem organu, zostały zarejestrowane i wnioskują o płatności z dwóch powodów: aby zmaksymalizować wysokość otrzymanych płatności oraz aby uzyskać płatności do działek, do których na mocy przepisów szczególnych płatność nie zostałaby przyznana.

W ocenie Kierownika tworzenie przez P M wielu spółek, które następnie odrębnie zgłaszały działki rolne, które gdyby musiały zostać zgłoszone łącznie uzyskałyby mniejsze płatności, jest działaniem obchodzącym prawo. Zawiązywanie przez P M wielu spółek cywilnych i spółek z ograniczoną odpowiedzialnością i dzielenie łącznie posiadanego areału na mniejsze gospodarstwa, nie może zostać uznane za działanie pozostające w zgodzie z celem i sensem przepisów regulujących przyznawanie płatności rolnośrodowiskowych.

Powyższe ustalenia doprowadziły organ do stwierdzenia braku przesłanek do uznania skarżącej jako spółki samodzielnie prowadzącej działalność gospodarczą, posiadającą autonomię w zakresie zarządzania. Organ zaznaczył również brak dokumentów potwierdzających samodzielność techniczną i ekonomiczną gospodarstwa.

Organ wskazał, że P M nadzorował prace rolne zarówno jako zleceniodawca, jak i zleceniobiorca usług. Grunty rolne zgłaszane przez skarżącą oraz inne podmioty, są de facto zarządzane przez tę samą osobę - P M, a grunty zgłaszane do płatności przez niego oraz spółki, w których jest wspólnikiem, nie stanowią odrębnych gospodarstw, samodzielnych, niepowiązanych ze sobą ekonomicznie czy też technologicznie. Organ uznał, że to P M prowadził działalność rolniczą, która była działalnością zarobkową wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły, prowadzoną na własny rachunek. To on uzyskiwał przychody oraz ponosił wydatki związane z tą działalnością, a więc był posiadaczem jednego spójnego gospodarstwa rolnego, sztucznie podzielonego i zgłaszanego oddzielnie przez kilkadziesiąt podmiotów zarejestrowanych w ewidencji producentów jako odrębni producenci rolni. O trwałym charakterze posiadania nie świadczy również swobodne przekazywanie poszczególnych gruntów pomiędzy ww. podmiotami.

Decyzją z [...] sierpnia 2015 r. Dyrektor, po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, stwierdzając, że została ona wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

WSA zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę spółki.

Na wstępie Sąd odniósł się do najdalej idącego zarzutu dotyczącego nieważności postępowania, który spółka wiązała z wydaniem skarżonej decyzji w sytuacji braku skutecznego doręczenia decyzji organu I instancji, co skutkuje brakiem jej wprowadzenia do obrotu prawnego. Przy czym powołała się na orzeczenia wydane przez NSA w sprawach II GSK 2769/12 i II GSK 2770/12.

Sąd uznał tez zarzut za chybiony. W pierwszym rzędzie wyjaśnił, że ww. orzeczenia NSA dotyczyły doręczenia zastępczego, natomiast w rozpoznawanej sprawie, doszło do doręczenia decyzji organu I instancji do rąk prezesa zarządu skarżącej spółki M D, który we wniesionym w terminie odwołaniu z 27 kwietnia 2015 r. wskazał, że decyzja była kierowana do jego osoby, a nie jest on stroną ani pełnomocnikiem strony postępowania, co jego zdaniem skutkuje jedynie informacyjnym poznaniem przez niego treści decyzji. Jednak to "informacyjne poznanie treści decyzji" przez osobę pełniącą funkcję prezesa zarządu skarżącej spółki, pozwoliło jej wnieść w terminie odwołanie oraz podnieść merytoryczne zarzuty do wydanej decyzji. Sąd podkreślił, że poprzednie pisma wysyłane w toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania były również w ten sam sposób doręczane, co nie było przez skarżącą ani prezesa jej zarządu kwestionowane. Ponadto z treści nie tylko decyzji, ale także oznaczenia w niej strony wynika jednoznacznie, że wydana decyzja nie dotyczyła M D, ale dotyczyła P sp. z o.o. reprezentowanej przez M D. W tej sytuacji WSA uznał, że kwestionowany przez spółkę sposób doręczenia decyzji I instancji, nie stanowi naruszenia skutkującego uchyleniem zaskarżonej decyzji, ani tym bardziej nie daje podstaw do stwierdzenia jej nieważności. W literaturze podkreślono bowiem, że nawet wadliwe doręczenie, które nie spowodowało negatywnego dla strony skutku w postaci niemożliwości wniesienia odwołania, nie stanowi uchybienia procesowego, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ze względu na brak negatywnego wpływu na wynik sprawy.

Następnie Sąd I instancji stwierdził, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w zaistniałym stanie faktycznym wystąpiły przesłanki do zastosowania przez organy obu instancji art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L nr 30; dalej: rozporządzenie 73/2009), którego treść stanowi, iż nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia , nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

WSA zaznaczył, że treść powyższej regulacji odpowiada art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE. L. z 2011.25.8; dalej: rozporządzenie 65/2011) będącej przedmiotem interpretacji Trybunału Sprawiedliwości dokonanej w wyroku z dnia 12 września 2013 r. sygn. akt C-434/12.

Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie dokonano ustaleń (niekwestionowanych przez skarżącą spółkę) o utworzeniu przez P M i członków jego rodziny licznych podmiotów ubiegających się o płatności oraz zbadano okoliczności dotyczące powiązań osobowych z uwzględnieniem pełnionych przez te osoby funkcji. P, R i D M utworzyli wiele spółek, w których są albo jedynymi wspólnikami, albo w których jedno z nich jest wspólnikiem.

WSA podzielił stanowisko organów, że składanie przez utworzone podmioty kilkudziesięciu odrębnych wniosków i zgłoszenie w nich działek rolnych, które zgłoszone łącznie uzyskałyby znacznie mniejszą pomoc, jest stworzeniem sztucznych warunków w rozumieniu art. 30 rozporządzenia 73/2009 (art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011).

Sąd I instancji odnosząc się do obowiązku organów zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przypomniał treść art. 3 ust. 1, 2 i 3 ustawy płatnościach, modyfikującą obowiązki nałożone na organ przepisami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Sąd podał, że podmiotem mającym przejawiać aktywność w tym postępowaniu, polegającą na wykazaniu spełnienia pozytywnych przesłanek do uzyskania pomocy, jak również wykazania braku wystąpienia negatywnych przesłanek skutkujących odmową udzielenia tej pomocy jest podmiot, który z takiej pomocy chce skorzystać. Oznacza to, że jego aktywność nie może sprowadzać się głównie do negowania dokonanych przez organ prowadzący postępowanie ustaleń.

Spółka w skardze zarzuciła, że organy w sposób nieuprawniony rozszerzają legalną definicję rolnika. Ustosunkowując się do tego zarzutu Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie rozporządzenie PE i Rady (WE) nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88 (Dz. U. UE. L. 2008.321.14; dalej: rozporządzenie 1166/2008), które zawiera definicję gospodarstwa. WSA wskazał, że prowadzenie działalności rolniczej w formie spółki cywilnej czy spółki kapitałowej nie może stanowić uzasadnienia dla obchodzenia przepisów prawa, regulujących przyznawanie wsparcia producentom rolnym. Zdaniem Sądu za takie może zostać uznane działanie polegające na zawieraniu przez te same osoby (nawet w różnych konfiguracjach) wielu umów spółek cywilnych czy kapitałowych i zgłaszanie przez tak utworzone podmioty wniosków o wsparcie (płatności). Swoiste "multiplikowanie" spółek, zdaniem Sądu, stanowi w rozpoznawanej sprawie działanie nastawione na uzyskanie pomocy (płatności) w wyższej niż dopuszczalna kwocie.

Spółka zaskarżyła wyrok w całości, domagając się jego uchylenia, rozpoznania skargi i uchylenia zaskarżonych decyzji obu instancji albo przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie:

I. Przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 30 rozporządzenia 73/2009, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wobec błędnego przyjęcia przez Sąd, że ewentualna korzyść z tytułu dopłat byłaby sprzeczna z celami systemów wsparcia wynikających z art. 33 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską;

2) art. 30 rozporządzenia 73/2009 i art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji z dnia 11 lipca 2013 r., w zw. z § 17a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzaju roślin objętych płatnością (Dz. U. Nr 40, poz. 326 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, iż zamiarem strony było uzyskanie korzyści z ominięcia przepisów modulacyjnych, kiedy normy modulujące płatność wprowadzone zostały do obrotu prawnego w okresie późniejszym niż domniemany podział gospodarstwa;

3) art. 30 rozporządzenia 73/2009 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące pominięciem obligatoryjnego ustalenia, czy w przypadku gdyby spółka starała się tworzyć sztuczne warunki dla uzyskania pomocy z systemu wsparcia, wykluczałoby to osiągnięcie jakiegokolwiek celu tego wsparcia, a spółka uzyskałaby wyłącznie korzyść sprzeczną z celami tego systemu wsparcia;

4) art. 30 rozporządzenia 73/2009 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie poprzez przyjęcie, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa;

5) art. 30 rozporządzenia 73/2009 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie poprzez przyjęcie, że do oceny istnienia korzyści i zgodności tej korzyści z celami wsparcia (element obiektywny wg wyroku TSUE C-434/12), przy badaniu czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania wsparcia, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia beneficjentów w ewentualnym celu uzyskania tej korzyści;

6) art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury, gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej (Dz. Urz. UE L. 2008.321.14; dalej: rozporządzenie 1166/2008) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez zastosowanie definicji rolnika z/w aktu, podczas gdy zastosowanie w sprawie ma definicja legalna zamieszczona w art. 2 rozporządzenia 73/2009.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 i 80 k.p.a., poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie przez Sąd tychże wadliwych ustaleń organu za własne;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z niedostrzeżeniem przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym, tj. art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 i 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z przedstawieniem jako niekwestionowane przez skarżącą ustaleń o utworzeniu przez P M i członków jego rodziny licznych podmiotów ubiegających się o płatności, w których są albo jedynymi wspólnikami, albo w których jedno z nich jest wspólnikiem, gdy okoliczności te, w tym dane zawarte w tabelarycznych zestawieniach w decyzjach skarżonych, w sprawie były kwestionowane wprost w odwołaniu i pismach procesowych w sprawie, a ten błąd Sądu mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto uzasadnienie zawiera w przedstawieniu sprawy tezy wprost sprzeczne z treścią akt sprawy;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu, art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 i 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym, tj. art. 7, 75, 77 §1 i 2, 78 i 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

6) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi oraz przyjęcie, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa, w sytuacji gdy spółka rzeczywiście objęła grunty swego gospodarstwa zgłoszone do dopłat w wyłączne posiadanie i użytkowanie rolnicze - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

7) art. 106 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie dowodu uzupełniającego na wniosek strony niezgodnie z tezą dowodową stawianą przez skarżącego - czyli niewłaściwe zastosowanie normy prawnej - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także poprzez przeprowadzenie z urzędu dowodu z akt innej sprawy z pominięciem przez Sąd okoliczności, że nie każdy dokument może być objęty dowodzeniem. Akta z innego postępowania mogą zawierać dokumenty utrwalające zeznania świadków, a więc dowody, których w postępowaniu przed sądem administracyjnym przeprowadzać nie wolno. Dopuszczając dowody uzupełniające z akt postępowania innego niż objęte kontrolą sądową, sąd administracyjny wykroczył poza zakres dopuszczalnych w postępowaniu sądowoadministracyjnym środków dowodowych. Jednocześnie Sąd przeprowadzając dowód z akt innej sprawy jednocześnie Sąd powinien spostrzec i wziąć pod uwagę, iż organ pominął w ogóle ustalenie okoliczności faktycznych spraw w przedmiotowym dla sprawy roku 2014;

8) art. 134 p.p.s.a. poprzez niespostrzeżenie, że z dowodów w sprawie zebranych wynika, iż spółka rzeczywiście objęła w wyłączne posiadania oraz rolnicze użytkowanie wszystkie grunty swego gospodarstwa zgłaszanego do dopłat, że prowadziła działalność rolniczą w zgłoszonym gospodarstwie na własny rachunek, rzecz i ryzyko. Tym samym chybiona była teza o sztucznym podziale gospodarstwa, a także braku spostrzeżenia, iż organ w ogóle nie ustalił stanu faktycznego w przedmiotowym dla spraw roku 2014, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy;

9) art. 75 § 1 i 78 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, iż strona cofnęła wnioski dowodowe o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków, gdy wola strony była precyzyjnie wskazana i poparta warunkiem uznania przez organ okoliczności podnoszonych przez stronę za udowodnione innymi dowodami (ar. 78 § 2) oraz pominięciem dowodów załączonych do pisma strony z 9 kwietnia 2015 r. na okoliczności, że spółka była właścicielem zgłoszonych gruntów, dysponowała parkiem maszynowym, zatrudniała pracowników i w konsekwencji przyjęcia oczywiście błędnych ustaleń w tym zakresie (strona 22 wyroków) - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

10) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na arbitralnym i dowolnym nieuznaniu za wiarygodne pisemnych oświadczeń świadków, ze względu jedynie na fakt, iż są one podobne w treści, a szczególnie na zgodność podkreślania przez świadków, że skarżąca spółka poprowadziła gospodarstwo na własną rzecz, rachunek i ryzyko - zarządzający w imieniu i na rzecz spółki mieli pełną swobodę w podejmowaniu decyzji - czyli zgodne zaprzeczenie tezy zawczasu przyjętej przez organy. Podobnie dowolna i sprzeczna z zebranymi przez organ dowodami ze sprawozdań finansowych spółki jest okoliczność, iż płatności miały być przekazywane na rachunek P M a nie dla spółki - gdy materialne dowody wskazują, iż wszystkie przekazywane płatności z tytułu dopłat rolniczych stanowiły majątek spółki i miały być przekazywane na jej rachunek, a nie P M - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

11) art. 3 ust. 3 pkt 3 oraz ust. 3 zdanie ostatnie ówcześnie obowiązującej ustawy o płatnościach, poprzez przejście przez Sąd do porządku dziennego nad naruszeniem obowiązku pouczeń strony w postępowaniu o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mają znaczenie dla ustalenia jej praw - wobec wyraźnie złożonego żądania - oraz poprzez niezasadne uznanie, iż po stronie beneficjenta płatności leży ciężar dowodu przesłanek negatywnych przyznanie płatności, pomimo iż jest to organ stawia okoliczność sztucznego stworzenia warunków przyznania płatności, i to na nim spoczywa ciężar dowodu jako na osobie wywodzącej skutki prawne ze swych twierdzeń w postępowaniu - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

12) artykułu 156 § 1 w zw. z art. 40 k.p.a. poprzez wydanie skarżonych odwoławczych decyzji przy braku wprowadzenia do obrotu prawnego decyzji I instancji - braku skutecznego doręczenia decyzji pierwszej instancji. W sprawach niniejszych, organ nie zweryfikował skuteczności doręczenia skarżonych decyzji. Rewizji błędu organu nie przyniosło pismo strony z 27 kwietnia 2015 r., gdzie podniesiono zarzut braku skutecznego doręczenia spółce będącej stroną skarżonych decyzji i załączono na poparcie zarzutu kopie wyroków NSA II GSK 2769/12 i 2770/12.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na spółki na jego rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji, co do zasady, w pierwszej kolejności odnosi się do podniesionych w tej skardze zarzutów procesowych, a dopiero w dalszej do naruszeń prawa materialnego. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że warunkiem poprawnej kontroli stosowania prawa materialnego jest przesądzenie, że stan faktyczny sprawy jest między stronami niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

W ocenie NSA nietrafny jest podniesiony w tej skardze zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem spółki naruszenie tego przepisu polega na tym, że Sąd I instancji wskazuje w uzasadnieniu wyroku stan faktyczny sprawy w sposób naruszający art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i § 2, art. 78 i art. 80 k.p.a. Zarzut zbudowany w taki sposób musi być uznany za nieskuteczny. Treść art. 141 § 4 p.p.s.a. określa warunki formalne uzasadnienia wyroku, wskazując z jakich elementów musi być ono zbudowane. Uzasadnienie kontrolowanego wyroku spełnia warunki określone w ustawie, bo zawiera prawem nakazane elementy. Sąd II instancji podkreśla, że treść art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być podstawą do merytorycznego kwestionowania twierdzeń i ocen prezentowanych przez sąd. Jeżeli w tym zakresie uzasadnienie jest wadliwe, to strona może kwestionować wyrok poprzez wskazanie konkretnych naruszeń prawa materialnego lub procesowego, a nie przez odwołanie się do treści art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tych powodów analizowany zarzut należało uznać za nietrafny.

W zakresie pozostałych zarzutów procesowych podniesionych przez spółkę stwierdzić należy, że niezasadne są te z nich, w których spółka nie wskazuje istoty naruszenia przepisów procesowych, ograniczając się tylko do ich wskazania i uznania, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy. Poprawnie zbudowany zarzut procesowy ma wskazywać naruszony przepis, określać sposób w jaki doszło do jego naruszenia w postępowaniu administracyjnym i sądowym oraz wyjaśniać jego wpływ na rozstrzygnięcie, przy czym w ostatnim przypadku ma podkreślać "istotność" naruszenia dla sposobu rozpoznania sprawy. W zakresie omawianych zarzutów skarga kasacyjna nie spełnia tych warunków zatem zarzuty muszą być uznane za niezasadne, gdyż Sąd II instancji w postępowaniu kasacyjnym nie może domniemywać charakteru i zakresu naruszeń prawa nawet wtedy, gdy strona wskazuje przepisy prawne, ale nie wyjaśnia istoty ich naruszenia.

Niezasadny jest również zarzut podnoszący naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. Przede wszystkim w zakresie tego zarzutu należało wskazać, który z przepisów tego artykułu został naruszony i na czym polegało to naruszenie. Sąd II instancji nie może z urzędu kontrolować wyroku w zakresie niewskazanym przez stronę, a przecież art. 156 § 1 k.p.a. składa się z wielu przepisów, które zostały objęte tym artykułem. Brak wskazania przepisu jest wadą formalną zarzutu, a jego nieuzasadnienie tym bardziej nie daje możliwości do wypowiadania się w tym zakresie w postępowaniu kasacyjnym.

W ocenie NSA nietrafne są również zarzuty podnoszące naruszenie prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie ich istota sprowadza się do twierdzenia prezentowanego przez spółkę, że odmowa płatności rolnośrodowiskowej ze względu na stworzenie sztucznych warunków jest niezgodna z prawem. Stanowisko takie jest nietrafne. Z treści art. 30 rozporządzenia 73/2009 wynika, że nie jest naruszeniem prawa odmowa płatności w ramach funkcjonującego systemu wsparcia, jeżeli ustalono, że beneficjent sztucznie tworzy warunki do otrzymania płatności. W rozpoznawanej sprawie te okoliczności zostały wykazane przez organy, zatem zaakceptowanie ich stanowiska przez Sąd I instancji nie może być uznane za niezgodne z prawem. Dla Sądu II instancji jest oczywiste, że art. 30 rozporządzenia 73/2009 jest podstawą do odmowy przyznania płatności, nawet w sytuacji gdy wnioskodawca spełnia podmiotowe i przedmiotowe przesłanki do przyznania płatności, a więc jego działalność kwalifikowałaby się do płatności, ale tej płatności nie może otrzymać, gdyż podejmuje działania optymalizujące wysokość tych płatności, co oznacza, że tworzy sztuczne warunki do ich uzyskania.

W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. To oznacza, że ustalenia przyjęte w tym zakresie są wystarczającą podstawą dla stosowania prawa materialnego, a w konsekwencji pozwala przyjąć, że spółka stworzyła sztuczne warunki dla uzyskania płatności. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że skutkiem takiego działania miało być uzyskanie płatności wyższej niż ta, która przysługiwałaby w przypadku zgłoszenia wniosku przez jeden podmiot mający w posiadaniu większe obszarowo gospodarstwo niż to, które było w posiadaniu spółki.

Z tych wszystkich powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).