Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 551/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 63 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. NSA Janina Kosowska ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1593/08 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1593/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] sierpnia 2006 r., Nr SKO/I/IV/559/2006, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, oddalił skargę oraz przyznał pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., Nr [...], Burmistrz Miasta Mławy ustalił warunki zabudowy działki nr [...] położonej w Mławie przy ul. Mickiewicza dla inwestycji polegającej na rozbudowie i adaptacji budynku byłej przychodni zdrowia PKP na potrzeby hospicjum.

W wyniku rozpatrzenia odwołania M. Z., której nieruchomość graniczy z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., Nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniosło, że z materiału dowodowego wynika, iż hospicjum ma być realizowane w budynku po byłej przychodni PKP, a więc w obiekcie służby zdrowia, a zatem nie ulegną znaczącej zmianie cele jakim służył i jakim ma służyć obiekt po dokonaniu adaptacji. W odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wyjaśnił natomiast, że sposób usytuowania budynku na działce będzie szczegółowo badany dopiero na kolejnym etapie inwestycyjnym, tj. na etapie pozwolenia na budowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przedmiotową decyzję, skarżąca podniosła, iż pominięto w niej kwestię zalewania terenu jej działki.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie.

Natomiast dopiero na rozprawie w dniu 26 listopada 2008 r. podczas ponownego rozpoznawania sprawy przed Sądem I instancji pełnomocnik skarżącej podniosła, iż decyzja organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2006 r. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż Burmistrz i pracownicy podległego mu urzędu podlegali wyłączeniu z uwagi na to, że działka inwestycyjna jest w użytkowaniu wieczystym gminy. Dodała, że wniosek o wydanie decyzji był niewłaściwie podpisany. Nieprawidłowo też została sporządzona analiza terenu, gdyż wyznaczony obszar nie spełnia warunku trzykrotności szerokości frontu działki. Zarzuciła również niewłaściwe określenie kręgu stron, gdyż w postępowaniu nie brali udziału Skarb Państwa oraz gmina. Zdaniem pełnomocnika, również liczba miejsc parkingowych nie została prawidłowo uzgodniona. Powyższe naruszenia stanowią zatem podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, oddalił skargę. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, iż niniejsza sprawa była już rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 3 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1888/06, uchylił zaskarżoną wówczas decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 8 sierpnia 2006 r. jak również poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wskutek wniesienia skargi kasacyjnej przez organ odwoławczy, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 785/07, uwzględniając skargę kasacyjną organu uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wskazał, iż trafne były zarzuty tej skargi w zakresie naruszenia art. 141 § 4 ppsa oraz niewłaściwego uznania przez Sąd, że organy nie dokonały analizy terenu, nie odniosły się do wymagań z zakresu ochrony środowiska i niewłaściwie zastosowały przepis art. 52 ust. 2 lit b i c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Rozpoznając aktualnie sprawę Sąd I instancji wskazał, iż stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego toku postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Jeżeli wyrok wydał Naczelny Sąd Administracyjny, to art. 153 ppsa, na mocy art. 193 ppsa, stosuje się w sposób odpowiedni. Ponadto zgodnie z art. 190 ppa, Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji stwierdził, iż rozpoznając niniejszą sprawę jest związany oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. Zauważył, iż z oceny tej wynika, że Sąd ten nie dopatrzył się naruszenia właściwości organów administracji orzekających w niniejszej sprawie. W konsekwencji, zarzut pełnomocnika skarżącej co do właściwości Burmistrza uznał za bezzasadny. Wskazał, iż z tej samej przyczyny nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut niewłaściwego ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego, jak i nieprawidłowego podpisania w imieniu inwestora wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zauważył, iż stosownie do art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny, który co do zasady rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Zgodnie natomiast z art. 183 § 2 ppsa, przesłanką nieważności postępowania jest m.in. pozbawienie strony możliwości obrony swych praw, jak również niewłaściwa jej reprezentacja. Na marginesie wskazał jednak, że z przedłożonego na rozprawie przez pełnomocnika skarżącej wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego według stanu na dzień 26 listopada 2008 r. inwestora, tj. Stowarzyszenia [...] w M. wynika, iż A. A., która podpisała wniosek z dnia 3 października 2005 r., była w tym czasie wiceprezesem zarządu, a od dnia 29 listopada 2005 r. jest prezesem zarządu.

W dalszej kolejności, Sąd I instancji częściowo podzielił stanowisko skarżącej dotyczące niepełnego wyznaczenia obszaru analizowanego, jednakże zauważył, że przedmiotowa inwestycja ma polegać na adaptacji i rozbudowie istniejącego budynku wykorzystywanego dotychczas na cele służby zdrowia (prowadzona była w nim przychodnia PKP), przy czym rozbudowa ta nie powoduje zmiany funkcji obiektu, gdyż ma służyć również celom ochrony zdrowia poprzez przeznaczenie go na hospicjum. Powyższe oznacza, w ocenie Sądu, że w tym przypadku sprawa dotyczy kontynuacji dotychczasowej funkcji przedmiotowego obiektu. Nie ulegają również zmianie istotne w świetle rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) cechy istniejącego na terenie przedmiotowej działki obiektu budowlanego. Jak bowiem wynika z części tekstowej przeprowadzonej analizy i ustaleń przyjętych na jej podstawie w decyzji organu I instancji: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu, wysokość głównej kalenicy, geometria dachu w tym kąt nachylenia połaci dachu, pozostają bez zmian. Wprawdzie uwidoczniony na załączniku graficznym do analizy sporządzonej w niniejszej sprawie obszar analizowany nie obejmuje terenu ze wszystkich stron działki objętej inwestycją, to jednak Sąd I instancji doszedł do przekonania, iż brak jest podstaw do przyjęcia, aby mogło to stanowić o wadliwości decyzji ustalającej warunki zabudowy inwestycji, która sprowadza się do adaptacji i rozbudowy istniejącego budynku w granicach działki przy zachowaniu dotychczasowej funkcji obiektu.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd I instancji stwierdził, iż ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być oceniana tak jak w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym zagrożenia ich interesów przybierają konkretny i realny kształt. Ewentualne zagrożenie w postaci zalewania działki skarżącej, wskutek zrealizowania planowanej rozbudowy istniejącej budynku, może być zatem ocenione dopiero na etapie kolejnego postępowania, gdyż występowanie tego rodzaju ujemnych skutków dla strony, uzależnione będzie od przyjętych rozwiązań technicznych dotyczących odprowadzania wód opadowych.

Od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika wyznaczonego z urzędu.. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w części (dotyczącej punktu 1 rozstrzygnięcia), jako podstawę skargi wskazała naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1/ art. 141 § 4 ppsa przez brak oceny prawnej wraz z jej umotywowaniem dotyczącej uznania za bezzasadny zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia właściwości organu I instancji,

2/ art. 151 ppsa przez oddalenie skargi mimo braku należytego zbadania, czy nie istnieją powody wzruszenia zaskarżonej decyzji.

W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną pełnomocnik skarżącej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie 1 i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pełnomocnik skarżącej oświadczyła jednocześnie, że koszty udzielonego przez nią zastępstwa procesowego nie zostały pokryte przez skarżącą ani w całości, ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, iż Sąd I instancji błędnie rozstrzygnął o bezzasadności zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia właściwości organu I instancji. Orzekając w tej kwestii, Sąd powołał się bowiem na niewyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2008 r. pogląd jakoby nie dopatrzył się on naruszenia właściwości organu I instancji. Zauważyła, iż zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zakresem zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, o której mowa w § 2. Zarzut naruszenia właściwości organu I instancji, w skardze kasacyjnej organu odwoławczego nie był natomiast w ogóle podnoszony. Pełnomocnik skarżącej podniosła go bowiem dopiero na rozprawie w dniu 26 listopada 2008 r. Zarzut ten ma natomiast wpływ na wynik niniejszej sprawy, gdyż gmina Mława jest właścicielem działki nr [...]. Mając na uwadze powyższe, pełnomocnik skarżącej wskazała, że jeżeli kierownik organu administracji publicznej rozstrzyga sprawę, dotyczącą wprost interesów majątkowych tego organu i jednocześnie mogącą mieć wpływ na prawa i obowiązki samego kierownika, konieczne jest jego wyłączenie na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 i 8 kpa. Organem właściwym do załatwienia przedmiotowej sprawy nie był zatem Burmistrz, lecz Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Stwierdzenie zaś, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości powoduje konieczność jej unieważnienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Pełnomocnik skarżącej podniosła, iż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika wprost, że problem naruszenia właściwości przez organ I instancji stał się przedmiotem jedynie lapidarnej i w efekcie niejasnej analizy Sądu I instancji, co w świetle przywołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasługuje jej zdaniem na ocenę negatywną. Cytowanie, czy nawet prezentacja, zarzutów skarżącej zawartych w skardze, nie wyczerpuje bowiem wskazanego w art. 141 § 4 ppsa obowiązku "przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze" albowiem pojęcie to oznacza również rozważenie zarzutów strony, jeżeli mogą mieć one wpływ na wynik sprawy. Nieustosunkowanie się do zarzutów strony, brak ich oceny albo brak umotywowania dokonanej oceny należy postrzegać jako naruszenie art. 141 § 4 ppsa. W niniejszej zatem sprawie nie można twierdzić, że Sąd rozważył zarzut skarżącej (a co za tym idzie dokonał oceny prawnej albo ją umotywował) poprzez powołanie się na nigdy nie wyrażone stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, którym miał być związany przy wydawaniu wyroku. Pełnomocnik skarżącej zauważyła również, iż pominięcie rozważenia zasadności przedmiotowego zarzutu stanowi ponadto naruszenie regulacji o charakterze ustrojowym, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej w skrócie pusa.

Dodała, iż poprzestanie na powołaniu przez Sąd, dla uzasadnienia uznania bezzasadności przedmiotowego zarzutu nigdy niewyrażonego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkuje ponadto uchybieniem obowiązkowi zbadania, czy nie istnieją powody wzruszenia zaskarżanej decyzji, i stanowi tym samym rażące naruszenie art. 151 ppsa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ odwoławczy wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, podniósł, iż w jego ocenie Burmistrz mógł i powinien wydać decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r. z uwagi na fakt, że nie zaszły w przedmiotowym postępowaniu jakiekolwiek przesłanki wyłączające organ administracji publicznej, wynikające z treści przepisów art. 24 kpa, czy też art. 25 kpa. Wskazał, że w niniejszej sprawie wnioskodawcą nie była Gmina Mława, a osoba trzecia – Hospicjum [...] w M.. Działka Nr [...] położona w Mławie jest natomiast własnością Skarbu Państwa, zaś Gmina jest jej użytkownikiem wieczystym i uczestniczyła w przedmiotowym postępowaniu. Organ odwoławczy podkreślił jednocześnie, że z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może wystąpić każdy, nie tylko osoba posiadająca prawo do terenu objętego wnioskiem, co wynika z treści art. 63 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Odnośnie rozważań skarżącej dotyczących wyłączenia Burmistrza z orzekania w niniejszej sprawie organ dodatkowo stwierdził, że były one przedmiotem sporów w wyniku wprowadzenia do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie kpa, przepisu art. 27a, wykreślonego ostatecznie nowelą z dniem 6 grudnia 1994 r. Przepis ów stwierdzał, że organy gminy podlegają wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina, jednakże wielokrotne wątpliwości związane ze stosowaniem tego przepisu, potwierdzone wykładnią Trybunału Konstytucyjnego, dokonaną w uchwale z dnia 23 czerwca 1993 r., sygn. akt W 3/92 (OTK 1993, Nr 2, poz. 46), spowodowały jego wyeliminowanie przez ustawodawcę. W aktualnym stanie prawa, gmina jako osoba prawna będzie stroną postępowania administracyjnego, gdy znajdzie się w sytuacji podmiotu żądającego czynności od jakiegoś organu administracji publicznej, albo gdy jest stroną postępowania wszczętego przez inną osobę. W tym drugim przypadku, który zachodzi w niniejszej sprawie, organ gminy, tj. Burmistrz, nie orzekał jednak w sprawie dotyczącej interesu majątkowego Gminy, a zatem nie zaszły przesłanki do jego wyłączenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Podstawy, na których oparta została skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie są usprawiedliwione.

W pierwszej kolejności, odnieść należy się do podniesionego w jej ramach zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ppsa przez brak oceny prawnej wraz z jej umotywowaniem dotyczącej uznania za bezzasadny zarzutu skarżącej naruszenia właściwości organu I instancji. Wskazać należy, iż przedmiotowy przepis określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, stanowiąc, iż są to zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. Mając na uwadze treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, stwierdzić należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawiera ono wszystkie wymagane prawem elementy. Podzielając stanowisko pełnomocnika skarżącej, zgodnie z którym przedstawienie zarzutów nie oznacza wyłącznie ich przytoczenia, lecz również analizę ich zasadności, wskazać należy, iż w warunkach niniejszej sprawy, Sąd I instancji nie ograniczył się wyłącznie do przytoczenia przedmiotowego zarzutu pełnomocnika skarżącej, lecz odmawiając temu zarzutowi zasadności powołał się na związanie w tym zakresie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2008 r., wyjaśniając jednocześnie szeroko podstawę prawną tego związania. Kwestią odrębną jest natomiast to, że argumentacja Sądu I instancji mająca uzasadnić przyjęte przez ten Sąd przy wyrokowaniu stanowisko zawiera nieścisłość, która jednak nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, dlatego też podstawa kasacyjna oparta na tym zarzucie nie mogła być uznana za usprawiedliwioną. W świetle bowiem art. 174 pkt 2 ppsa, aby podstawa kasacyjna oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępowania mogła okazać się usprawiedliwiona, autor skargi kasacyjnej powinien, poza wskazaniem konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez wojewódzki sąd administracyjny wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, czy skali, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.

Zauważyć należy, iż Sąd I instancji rozpatrywał niniejszą sprawę ponownie. Wyrokiem z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 785/07, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił bowiem poprzedni wyrok tego Sądu z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1888/06, i przekazał niniejszą sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 190 zdanie 1 ppsa, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powyższe oznacza, że sąd ten, rozpoznając sprawę ponownie w jej całokształcie, zobowiązany jest uwzględnić wynikającą z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnię przepisów prawa materialnego i procesowego, podporządkowując się wyrażonemu przez ten Sąd w uzasadnieniu wyroku poglądowi prawnemu. Pamiętać jednak należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 zdanie 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Konsekwencją tego przepisu jest to, że zakres dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli jest ograniczony sformułowanymi w skardze kasacyjnej podstawami zaskarżenia. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że Sąd ten nie jest władny badać, czy w sprawie naruszony został przepis prawa niewskazany w skardze. Dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładania prawa nie może tym samym wykraczać poza zakres kognicji i orzekania, wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że w podjętym przez ten Sąd wyroku niedozwolone jest formułowanie wykładni prawa, wychodzącej poza podstawy zaskarżenia podniesione w skardze kasacyjnej, chyba że w zakresie dostrzeżonych wad nieważności, wskazanych w art. 183 § 2 ppsa (zob. J. P. Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 267).

W warunkach niniejszej sprawy, Sąd I instancji uznał, iż z oceny prawnej wyrażonej we wskazanym wyżej wyroku z dnia 8 lipca 2008 r. wynika, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia właściwości organów administracji orzekających w sprawie i w konsekwencji zarzut pełnomocnika skarżącej w zakresie podstaw wyłączenia Burmistrza uznał za bezzasadny. Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie uznać należy za niewłaściwe. Zauważyć bowiem należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując wskazany wyżej wyrok, związany był podstawami zaskarżenia sformułowanymi w skardze kasacyjnej organu odwoławczego, w której nie była podnoszona kwestia właściwości organu I instancji do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Kwestia ta nie była też podnoszona w skardze M. Z. z dnia 12 września 2006r skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Zarzuty skargi dotyczące wyłączenia organu od wydania decyzji w rozpoznawanej sprawie zostały podniesione jako nowe zarzuty, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej organu przez Naczelny Sąd Administracyjny, a więc nie w terminie do wniesienia skargi od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2006r. Natomiast wśród zarzutów skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniesionej w dniu 23 marca 2007r. nie było zarzutu dotyczącego podstaw do wyłączenia Burmistrza, od udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie jako pracownika, czy też od jej załatwienia jako organu. W konsekwencji, oceniając prawidłowość zaskarżonego wyroku w kontekście wskazanych przez organ odwoławczy podstaw kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do wskazanej kwestii i uczynić jej przedmiotem swoich rozważań. Mając to na uwadze, jak również treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać tym samym, że jest w nim zawarta wiążąca Sąd I instancji wykładania prawa odnoszącego się do tej kwestii.

Stwierdzenie jednak Sądu I instancji co do związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. w zakresie merytorycznej oceny kwestii dotyczącej wyłączenia Burmistrza w niniejszej sprawie nie może być uznane za uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew bowiem stanowisku pełnomocnika skarżącej co do wyłączenia Burmistrza Miasta Mława od załatwienia sprawy, brak jest podstaw do uwzględnienia podniesionego przez nią jako nowego zarzutu w tym zakresie, zgłoszonego dopiero na etapie rozpoznawania skargi po uchyleniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zauważyć należy, na co zwrócił już uwagę organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę kasacyjną M. Z., że w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji publicznej w niniejszej sprawie nie obowiązywał już przepis art. 27a kpa, który w § 1 stanowił, iż organy gminy podlegają wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina. W ówczesnym stanie prawnym podstawy prawne wyłączenia organu od załatwienia sprawy określone były w art. 25 § 1 pkt 1 i 2 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: 1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 oraz 2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. Z treści przytoczonych przepisów wynika, iż organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dopiero w sytuacji łącznego spełnienia dwóch przesłanek – sprawa dotyczy interesów majątkowych i to interesów majątkowych osób wymienionych w art. 25 § 1 pkt 1 lub 2 kpa. W niniejszej sprawie, pełnomocnik skarżącej nie wykazała natomiast aby sprawa ta w jakikolwiek sposób dotyczyła interesów majątkowych Burmistrza lub jego bliskich [małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia (art. 24 § 1 pkt 2 kpa), osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli (art. 24 § 1 pkt 3 kpa)].

Zgodnie natomiast z przepisem art. 24 § 1 pkt 1 kpa, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. Zauważyć należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że przepisy o wyłączeniu organu administracji publicznej nie wykluczają stosowania do osoby piastującej tą funkcję przepisów o wyłączeniu pracownika. W warunkach niniejszej sprawy, nie jest zatem uzasadnione stanowisko pełnomocnika skarżącej co do podstaw wyłączenia Burmistrza. Zauważyć należy, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest ustalenie na wniosek Hospicjum [...] w M. warunków zabudowy działki nr [...] położonej w Mławie przy ul. Mickiewicza, stanowiącej własność Skarbu Państwa i pozostającej w użytkowaniu wieczystym Gminy Miejskiej Mława, dla inwestycji polegającej na rozbudowie i adaptacji budynku byłej przychodni zdrowia PKP na potrzeby hospicjum. Gmina nie występuje tym samym w niniejszej sprawie jako inwestor. Jej organ wykonawczy – Burmistrz jest natomiast organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku. W sytuacji gdy warunki zabudowy dotyczą terenu będącego w użytkowaniu wieczystym Gminy, której organ wykonawczy jest właściwy miejscowo do rozpatrzenia wniosku inwestora w tym zakresie, z samego faktu zatrudnienia w urzędzie miasta pracowników prowadzących to postępowanie i wydających w imieniu organu wykonawczego decyzje nie można wywieść istnienia podstawy do ich wyłączenia. Ponadto w świetle art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W konsekwencji przedmiotową decyzję w odniesieniu do tego samego terenu można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając jednocześnie jej odpis do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. W postępowaniu o jej wydanie, w sytuacji gdy nie dotyczy bezpośrednio wniosku Gminy, nie ma zatem podstaw do wyłączenia Burmistrza, gdyż ochrona interesu Gminy odbywa się w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Wskazać też należy, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wprawdzie niewłaściwie powołując się na związanie orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale prawidłowo odniósł się do kwestii braku podstaw do wyłączenia Burmistrza od rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy w przedstawionym stanie faktycznym.

W świetle powyższego, również zarzut naruszenia art. 151 ppsa przez oddalenie skargi uznać należy w warunkach niniejszej sprawy za niezasadny. Wskazać należy, iż zgodnie z tym przepisem, w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Wyjaśnić natomiast należy, że sąd nie uwzględnia skargi, jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania rozpoznawczego stwierdzi, że zaskarżony akt nie narusza prawa albo że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi. W niniejszej sprawie, z uwagi na brak podstaw do wyłączenia Burmistrza, oddalenie skargi przez Sąd I instancji uznać należy za uzasadnione. Jak bowiem wykazano wyżej, podjęcie rozstrzygnięcia z mylnym powołaniem się na związanie Sądu I instancji wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, co nie może czynić tego rozstrzygnięcia wadliwym.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.

Sąd ten nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną z urzędu należne od Skarbu Państwa (art. 250 ppsa) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ppsa.