Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 563/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 1 pkt 4,  art. 34,  art. 37
journal: Dz.U. 1991 nr 114 poz 492
law: Ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Elżbieta Ptak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Lubaniu na uchwałę Rady Miejskiej w Leśnej z dnia 29 czerwca 1993 r. nr XXXVII/339/93 w przedmiocie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie gminy Leśna oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska Gminy Leśna, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16 poz. 95) oraz art. 13 ust. 1 pkt 4, art. 34 i art. 37 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114 poz. 492, dalej jako dawna ustawa o ochronie przyrody lub w skrócie d.u.o.p.) na sesji w dniu 29 czerwca 1993 r. podjęła uchwałę Nr XXXVII/339/93 w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie gminy Leśna. W § 2 tejże uchwały przyjęto, że na obszarze chronionego krajobrazu zabrania się pod odpowiedzialnością karno- administracyjną:

1. Pozyskiwania, niszczenia lub uszkadzania drzew i krzewów dziko rosnących.

2. Wysypywania, zakopywania i wylewania odpadów lub innych nieczystości oraz innego zanieczyszczania wód, gleby i powietrza.

3. Ustawiania namiotów i przyczep campingowych w miejscach do tego celu nie wyznaczonych.

4. Palenia ognisk poza miejscami wyznaczonymi.

5. Ruchu pojazdów mechanicznych wielośladowych na drogach nie będących publicznymi.

6. Parkowania samochodów w miejscach do tego celu nie wyznaczonych.

7. Zakłócania ciszy w godzinach od 22.00 do 6.00.

8. Budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych bez uzyskania pozwolenia organu gminy.

9. Umieszczania tablic, napisów i ogłoszeń reklamowych bez uzyskania pozwolenia organu gminy, za wyjątkiem znaków drogowych i innych znaków związanych z ochroną porządku i bezpieczeństwa.

10. Używania łodzi motorowych i uprawiania sportów motorowodnych za wyjątkiem łodzie patrolowych WOPR, Policji Państwowej i prowadzenia żeglugi pasażerskiej.

Prokurator Rejonowy w Lubaniu pismem z dnia 31 grudnia 2013 r. wystąpił do Rady Miejskiej w Leśnej z wnioskiem o zmianę niezgodnej z prawem opisanej powyżej uchwały Nr XXXVII/339/93 z dnia 29 czerwca 1993 r. poprzez wyeliminowanie zapisów § 2 tej uchwały, gdyż stwierdził, że narusza on art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm., dalej jako ustawa o ochronie przyrody lub w skrócie u.o.p.), albowiem zawiera on katalog zakazów ustanowionych na obszarze chronionego krajobrazu, który obecnie jest sprzeczny z aktualnie obowiązującym w tym zakresie.

Po uzyskaniu odpowiedzi Przewodniczącego Rady Miejskiej w Leśnej z dnia 30 stycznia 2014 r., iż w obecnym stanie prawnym rada nie jest uprawniona do zmiany lub uchylenia tej uchwały, Prokurator Rejonowy pismem z dnia 31 marca 2014 r. wystąpił do Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z wnioskiem o uchylenie w całości niezgodnych z prawem uchwał: Nr XXXVI/195/94 Rady Gminy w Olszynie z dnia 25 maja 1994 r. w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie gminy Olszyna, Nr LIII/291/94 Rady Miejskiej Gminy Gryfów Śląski w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie gminy Gryfów Śląski oraz Nr XXXVII/399/93 Rady Miejskiej Gminy Leśna w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie gminy Leśna ponownie stwierdzając, że wskazane uchwały naruszają art. 24 ust. 1 u.o.p., albowiem zawierają katalog zakazów ustanowionych na obszarze chronionego krajobrazu, który jest sprzeczny z aktualnie obowiązującym w tym zakresie.

Urząd Marszałkowski Województwa Dolnośląskiego, reprezentowany przez Dyrektora Wydziału Środowiska, pismem z dnia 15 maja 2014 r. poinformował Prokuratora Rejonowego, iż mając na względzie treść przepisów art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753 ze zm., dalej jako ustawa kompetencyjna z 2009 r. lub w skrócie u.z.o.p.z.), a także okoliczność, iż do chwili obecnej nie uległy zmianie akty prawa miejscowego w gminach Leśna, Olszyna i Gryfów Śląski w sprawie obszaru chronionego krajobrazu to w dalszym ciągu aktualne pozostają postanowienia tychże aktów. W piśmie tym wskazano także, iż kompetencje w zakresie zarządzania i kierowania obszarem chronionego krajobrazu nie przeszły automatycznie na inny podmiot, tym samym nie można przyjąć, iż jakiekolwiek obowiązki w zakresie respektowania ustanowionych w obrębie wskazanych obszarów zakazów, a także ponoszenia kosztów oznakowania i upubliczniania unormowań zostały przekazane sejmikowi województwa lub innym organom województwa.

Prokurator Rejonowy w Lubaniu, za pośrednictwem Rady Miejskiej w Leśnej, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę datowaną na dzień 31 lipca 2014 r., w której zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej Gminy Leśna z dnia 29 czerwca 1993 r., Nr XXXVII/339/93, zarzucając naruszenie przepisu art. 24 ust. 1 u.o.p. poprzez wprowadzenie w § 2 tej uchwały katalogu zakazów, ustanowionych na terenie obszaru chronionego krajobrazu przez Radę Miejską Gminy Leśna na mocy nieobowiązującej już ustawy o ochrony przyrody z dnia 16 października 1991r., który jest sprzeczny z aktualnie obowiązującym w tym zakresie, a za którego naruszenie przewidziano w zaskarżonej uchwale odpowiedzialność karno-administracyjną, i wnosząc w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie jako u.p.p.s.a.) o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części dotyczącej regulacji zawartych w § 2.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, iż z badania, w trybie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t. jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 7, poz. 39, dalej jako ustawa o prokuraturze lub w skrócie u.p.) uchwał rad gminnych: Leśnej, Olszyny i Gryfowa Śląskiego z lat 1993-1994 dotyczących ustanowienia obszarów chronionego krajobrazu na terenach zbiorników wodnych (jeziora Leśniańskie i Złotnickie), wynika, że część znajdujących się tam zapisów jest niezgodna z prawem, a w szczególności obowiązującą obecnie ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

Dalej podniesiono, iż wobec bezskuteczność wystąpień do Rady Miejskiej w Leśnej o wyeliminowanie zwartych w § 2 tej uchwały regulacji dotyczących katalogu zakazów ustanowionych na obszarze chronionego krajobrazu oraz do Sejmiku Województwa Dolnośląskiego o uchylenie w całości uchwał Rady Miejskiej Gminy Leśna, Rady Miejskiej Gminy w Olszynie i Rady Miejskiej Gminy Gryfów Śląski dotyczących utworzenia obszarów chronionego krajobrazu na terenach tych gmin, zasadna jest ocena legalności zaskarżonej uchwały w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Przechodząc do analizy zarzutu podkreślono w pierwszej kolejności, iż obszary chronionego krajobrazu są jedną z tych form ochrony przyrody, które mogły być, do czasu wejścia w życie ustawy kompetencyjnej z 2009 r., powoływane do życia przez różne organy, tak jak miało to miejsce w przypadku uchwały Nr XXXVII/339/93 Rady Miejskiej w Leśnej z dnia 29 czerwca 1993 r. w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie gminy Leśna, utworzonej pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o ochronie przyrody z 1991r., która utraciła moc na podstawie art. 161 u.o.p. Aktualnie, z uwagi na fakt, iż ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych rozwiązań przejściowych, obowiązuje ona nadal, bez żadnych ograniczeń czasowych, jednak w przypadku wprowadzenia zmian w dotychczasowych rozwiązaniach (chodzi to o wyznaczenie, likwidację lub zmianę granic obszaru chronionego krajobrazu) organem do tego upoważnionym - zgodnie z treścią art. 23 ust. 2 u.o.p. - jest już tylko sejmik województwa.

W ocenie Prokuratora bezsporne jest zatem, iż wskazana wyżej uchwała Rady Miejskiej Gminy Leśna, w części, w której ustala obszar chronionego krajobrazu, jest zgodna z prawem, czego jednak nie można powiedzieć o wprowadzonych w niej na tym terenie zakazach. Przywołując w całości aktualne brzmienie art. 24 ust. 1 u.o.p. skarżący Prokurator podniósł, iż tak zatem, jak w przypadku parków narodowych, rezerwatów przyrody czy parków krajobrazowych, ustawodawca w treści wskazanego zapisu, określił zamknięty katalog zakazów, jakie mogą być wprowadzone na terenie obszaru chronionego krajobrazu lub jego części. Wybór ten został pozostawiony organowi, który ustanawia tę formę ochrony przyrody i z pewnością powinien mieć on charakter przemyślany, albowiem skutki wprowadzonych ograniczeń mogą być poważne. Okolicznością wymagającą zaznaczenia jest fakt, że wszelkie ograniczenia w postaci tych zakazów muszą mieć podstawę ustawową i nie mogą być one modyfikowane, jak też rozszerzane o inne zakazy, których nie przewiduje ustawa o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. (tak WSA w Warszawie w wyrokach z dnia 8 listopada 2011r., sygn. akt IV SA/Wa 1507/11 oraz z dnia 4 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 880/09).

Zdaniem Prokuratora brak jest zatem obecnie podstawy prawnej do dalszego utrzymywania mocy obowiązującej takich zakazów, o jakich mowa była w ustawie o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991r., uchylonej na mocy art. 161 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, a które wprowadzone zostały w 1993 r. przez Radę Miejską Gminy Leśna pod odpowiedzialnością karno-administracyjną w § 2 zaskarżonej uchwały, jak na przykład: "umieszczania tablic, napisów i ogłoszeń reklamowych bez uzyskania pozwolenia organu gminy z wyjątkiem znaków drogowych i innych znaków związanych z ochroną porządku i bezpieczeństwa" (§ 2 ust. 9 uchwały), czy też "używania łodzi motorowych i uprawiania sportów motorowodnych za wyjątkiem łodzi patrolowych WOPR, Policji Państwowej i prowadzenia żeglugi pasażerskiej" (§ 2 ust. 10 uchwały), albo też "parkowania samochodów w miejscach do tego celu nie wyznaczonych" (§ 2 ust. 6 uchwały, który to zakaz nota bene w ogóle nie został wymieniony w art. 26a ust. 1 cyt. d.u.o.p.), albowiem są one sprzeczne z aktualnie obowiązującym w tym zakresie - na podstawie art. 24 ust. 1 u.o.p.

Prokurator podkreślił przy tym, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. A zatem wszelkie ograniczenia praw obywatelskich muszą pozostawać w odpowiedniej proporcji do założonego celu i nie mogą pozostawać w sprzeczności z innymi prawami, w szczególności o randze konstytucyjnej. Wynika to również z zasady proporcjonalności ustanowionej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (tak NSA w Warszawie w wyroku z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2599/11).

Zauważono również, iż egzekwowanie przestrzegania wymienionych w tej uchwale zakazów rodzi dalekie konsekwencje prawne, albowiem zmusza organy ścigania do karania za popełnienie czynów, które, w świetle aktualnie obowiązującego prawa, nie wypełniają znamion wykroczenia określonego w art. 127 pkt 1d i art. 24 ust. 1 w zw. z art. 132 u.o.p., albowiem nie wchodzą w katalog wymienionych tam zakazów.

Zdaniem Prokuratora opisane uchybienie stanowi zatem istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Leśnej wniósł o jej oddalenie wskazując w pierwszej kolejności, iż skarżący podnosi, iż § 2 kwestionowanej uchwały jest niezgodny z prawem z uwagi na naruszanie norm prawnych zawartych w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, a więc z aktem normatywnym, który wszedł w życie ponad 11 lat po wejściu w życie uchwały.

W dalszej części odpowiedzi podniesiono także, iż zaskarżona uchwała została przyjęta i weszła w życie w oparciu o przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym (obecnie o samorządzie gminnym) i ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, a więc w ramach posiadanych uprawnień i kompetencji przez Radę Miejską w Leśnej na dzień podjęcia uchwały czyli na dzień 29 czerwca 1993 r. Podniesiono także, iż ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, której regulacje obecnie podnosi skarżący, jako stanowiące podstawę materialno-prawną do stwierdzenia nieważności zaskarżonej części uchwały, nie zawiera przepisów przejściowych skutkujących utratą mocy przez akty prawne wydane na podstawie poprzedniej ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r. Zdaniem Burmistrza tym samym regulacje prawne zawarte w ustawie z 2004 r. nie mogą wprost stanowić o nieważności uchwały podjętej przed wejściem w życie nowej regulacji ustawowej. Odmienne stanowisko wyrażane przez skarżącego narusza zasadę pewności obrotu prawnego opartej wprost o zasadę, iż Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa, albowiem powoduje nieuprawnioną ingerencję w stan prawny uregulowany przed wejściem życie nowych regulacji bez podstawy w postaci przepisów intertemporalnych lub derogacyjnych umożliwiających takie działanie ze strony skarżącego.

Wskazano ponadto, iż ewentualną sprzeczność zapisów uchwały z przepisami ustawy z 2004 r. o ochronie przyrody należy badać w aspekcie kolizji norm, regulujących te same stany faktyczne i prawne. W takiej sytuacji oczywistym jest, iż przepisy ustawy ustanawiają bezskuteczność zapisów uchwały, jednak w żadnej mierze nie przesądzają o ich nieważności jak usiłuje wskazać to skarżący. W związku z powyższym zasadnym działanie byłoby uchylenie wadliwych (zbędnych lub bezskutecznych) zapisów uchwały poprzez uprawniony organ, jednak na skutek wejścia w życia ustawy z 2004 r. o ochronie przyrody Rada Miejska w Leśnej utraciła kompetencje do podejmowania uchwał w zakresie obszaru chronionego krajobrazu, na co wskazuje również skarżący w uzasadnieniu skargi. Ewentualne kompetencje w tym zakresie posiada (najprawdopodobniej) jedynie organ stanowiący samorządu województwa i w tym zakresie powinny być podejmowane działania skarżącego, nie zaś wobec aktu normatywnego uchwalonego w pełni legalnie w oparciu o posiadane kompetencje i należycie zrealizowaną delegację ustawową obowiązującą w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga Prokuratora nie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 u.p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny, oceniając legalność zaskarżonej uchwały rady gminy, ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały.

Stosownie do treści art. 147 § 1 u.p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 u.p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W myśl natomiast art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej jako ustawa samorządowa lub w skrócie u.s.g.), nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Wskazać też należy, że zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest m.in. prokurator, przy czym nie jest on objęty obowiązkiem uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W myśl art. 53 § 3 u.p.p.s.a. Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Natomiast, zgodnie z regulacją art. 5 ustawy o prokuraturze, jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

Analizując powyżej przytoczone przepisy kluczowym zagadnieniem staje się kwestia, czy prokurator ograniczony jest jakimkolwiek terminem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu samorządu terytorialnego, gdyż w ustawie o prokuraturze nie uregulowano trybu wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a zwłaszcza nie określono terminu, w jakim taka skarga jest dopuszczalna.

Zdaniem Sądu w tej sytuacji termin ten należy wywieść z przepisów u.p.p.s.a., który jest nie tylko aktem prawa późniejszym od ustawy o prokuraturze, ale też w sposób kompleksowy normuje terminy wnoszenia skarg do sądu administracyjnego, w tym również skarg wnoszonych przez prokuratora. W tej mierze aktualność zachowało stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w uzasadnieniu postanowienia z dnia 24 września 1997 r., sygn. akt III RN 39/97 (OSNP 1998/11/3211; OSP 1998/12/208), co prawda odnoszące się do ówczesnego art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), jednakże będącym odpowiednikiem obecnego art. 53 § 3 u.p.p.s.a., iż "przede wszystkim w powołanym przepisie ustawy o NSA [tj. art. 35 ust. 2] określony został bezpośrednio termin wniesienia skargi przez prokuratora. Jest to regulacja obejmująca wszystkie formy skarg jakie mogą być wnoszone do sądu administracyjnego przez prokuratora. Stosownie do tego przepisu prokurator może wnieść skargę w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Takiej szczególnej normie prawnej obejmującej wszystkie skargi prokuratora, a więc także skargi na uchwały organu samorządu terytorialnego (w tym wypadku w sprawie z zakresu administracji publicznej), nie może być zasadnie przeciwstawiona regulacja z art. 5 ustawy o prokuraturze, która milcząc w kwestii terminu wniesienia skargi ustanawia ogólną zasadę, że prokuratorowi służy prawo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego."

Nie ulega natomiast wątpliwości, iż legitymacja procesowa prokuratora obejmuje każdą uchwałę jednostki samorządu terytorialnego niezależnie od tego czy jest ona podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej czy też spoza tego zakresu. Kardynalne znaczenie w aspekcie określenia terminu do wniesienia skargi przez prokuratora ma natomiast podział uchwał jednostki samorządu terytorialnego na akty prawa miejscowego oraz na uchwały o innym charakterze, jak np. uchwały porządkowe, czy też uchwały władztwa wewnętrznego. Tylko bowiem w przypadku wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego prokurator nie jest związany żadnym ograniczeniem terminu, w pozostałych przypadkach termin ten wynosi sześć miesięcy od dnia wejścia w życie aktu.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż zaskarżona uchwała Rady Miejskiej Gminy Leśna zalicza się do aktów prawa miejscowego, ponieważ adresatem tej uchwały są wszystkie podmioty zobowiązane do ochrony przyrody, tj. każdy obywatel, organy państwowe, samorząd terytorialny, a także jednostki organizacyjne oraz osoby prawne i fizyczne prowadzące działalność wpływająca na przyrodę, i uchwała ta nakazuje określone zachowanie poprzez wprowadzenie katalogu zakazów obowiązujących na wyznaczonym obszarze chronionego krajobrazu. Na tej podstawie uznać trzeba, że kwestionowana w skardze uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny, zatem jest aktem prawa miejscowego, co w konsekwencji powoduje, że Prokurator nie był ograniczony jakimkolwiek terminem do jej wniesienia do sądu administracyjnego. Podnieść także można, iż znaczny upływ czasu od podjęcia uchwały, czy brak stosowania danej uchwały, a nawet jej uchylenie przez organ stanowiący gminy, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę.

Uwzględniając powyższe należy ocenić, że w stanie faktycznym sprawy skarga jest w pełni dopuszczalna.

Idąc zatem dalej stanowczo trzeba jednak jeszcze raz powtórzyć, że sąd administracyjny, oceniając legalność zaskarżonej uchwały rady gminy, ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały. Jak słusznie bowiem zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06, "istota sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia". Zdaniem orzekającego Sądu pozwala to na przyjęcie stanowiska, iż uchwała będąca aktem prawa miejscowego, która w dacie jej podjęcia nie była dotknięta wadami powodującymi jej nieważność, nie może stać się nieważna z powodu późniejszej zmiany regulacji prawnych. Ustawodawca dokonując ingerencji w obowiązujący stan prawny ma możliwość zawarcie reguł intertemporalnych, dzięki którym nie dochodzi do kolizji pomiędzy poprzednio i aktualnie obowiązującymi normami prawnymi. Do wyjątków, i to szczególnie reglamentowanych, należy tworzenie przepisów działających wstecz od daty ich ustanowienia, gdyż narusza to powszechną zasadę "lex retro non agit". Z dużą starannością rozważać należy zastosowanie instytucji stwierdzenia nieważności aktu prawnego, w tym również stwierdzenia nieważności aktów prawa miejscowego, bowiem skutkiem stwierdzenia nieważności jest orzeczenie o nieważności tych aktów od daty ich podjęcia ("ex tunc"), odmiennie jak ma się to w przypadku uchylenia aktu lub uchwały, gdyż wówczas skutek wywierany jest od daty uchylenia ("ex nunc"). Inaczej mówiąc wystąpienie przesłanek warunkujących nieważność uchwały musi odnosić się tylko do stanu istniejącego w czasie jej uchwalania, gdyż w przeciwnym przypadku, przyjmując hipotetycznie, że uchwała w całości lub w części stałaby się nieważna w późniejszym terminie z chwilą zmiany stanu prawnego, skutkiem następczego stwierdzenia, wedle innej daty, jej nieważności byłoby wydanie orzeczenia o jej nieważności ze skutkiem sięgającym do daty jej pierwotnego podjęcia, nie zaś od daty wejścia w życie zmian, które wykreowałyby byt przesłanek nieważnościowych, co spowodowałoby w konsekwencji przyjęcie niedopuszczalnego rozwiązania, iż reżimem nieważnościowym objęty byłby również okres, w którym brak byłoby jakichkolwiek przesłanek nieważności.

Powracając zatem do badania przedmiotowej uchwały pod kątem istnienia na dzień 29 czerwca 1993 r. przesłanek nieważności to wskazać trzeba, iż do rodzajów naruszeń prawa, które dają podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały należy zaliczyć: wydanie uchwały z naruszeniem przepisów o właściwości, wydanie uchwały bez podstawy prawnej, wydanie uchwały o treści sprzecznej z normą prawną czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały.

W ocenie Sądu żadna z powyższych okoliczności nie zachodziła w niniejszej sprawie.

W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, przepisy prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z kolei z art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95, przy czym warto przypomnieć, iż tytuł tej ustawy został zmieniony z dniem 1 stycznia 1999 r. na ustawę o samorządzie gminnym przez art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa, Dz. U. Nr 162, poz. 1126), który stanowił, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, które w szczególności obejmują m.in. sprawy ładu przestrzennego, gospodarki terenami i ochrony środowiska. Przepis art. 18 ust. 1 i ust. 2 tejże ustawy w ówczesnym brzmieniu stanowił, iż do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. W katalogu spraw przewidzianych do wyłącznej właściwości rady gminy wskazano w pkt 15) "stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy".

Tymczasem obowiązująca w dacie podejmowania uchwały ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody wskazywała w poszczególnych jednostkach redakcyjnych, że:

- art. 13 ust. 1 (formy ochrony przyrody)- poddanie pod ochronę następuje przez:

1) tworzenie parków narodowych,

2) uznawanie określonych obszarów za rezerwaty przyrody,

3) tworzenie parków krajobrazowych,

4) wyznaczanie obszarów chronionego krajobrazu,

5) wprowadzanie ochrony gatunkowej roślin i zwierząt,

6) wprowadzanie ochrony w drodze uznania za:

a) pomniki przyrody,

b) stanowiska dokumentacyjne,

c) użytki ekologiczne,

d) zespoły przyrodniczo-krajobrazowe;

- art. 26 ust. 1 (definicja obszaru chronionego krajobrazu)- obszar chronionego krajobrazu obejmuje wyróżniające się krajobrazowo tereny o różnych typach ekosystemów. Zagospodarowanie tych systemów powinno zapewnić stan względnej równowagi ekologicznej systemów przyrodniczych. Ust. 2 obszar chronionego krajobrazu uwzględnia się w planach zagospodarowania przestrzennego;

- art. 32 (uprawnienia wojewody)- wprowadzenie form ochrony przyrody, o których mowa w art. 26 (obszar chronionego krajobrazu- przypisek) i 28-31, następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa nazwę obszaru lub obiektu, jego położenie, w miarę potrzeb otulinę oraz ograniczenia, zakazy i nakazy przewidziane w art. 37 ust.1;

- art. 34 (uprawnienia rady gminy)- rady gmin mogą wprowadzać formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 13 ust.1 pkt 4-6, jeżeli tych form nie wprowadziły organy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6;

- art. 37 ust. 1 (ograniczenia i zakazy) ograniczenia i zakazy wprowadzone w odniesieniu do przyrody mogą w szczególności dotyczyć:

1) polowania, wędkowania, rybołówstwa, chwytania, płoszenia i zabijania dziko żyjących zwierząt, zbierania poroży zwierzyny płowej, niszczenia nor i legowisk zwierzęcych, gniazd ptasich i wybierania jaj.

2) pozyskiwania, niszczenia lub uszkadzania drzew i innych roślin,

3) wysypywania, zakopywania i wylewania odpadów lub innych nieczystości, innego zanieczyszczania wód i gleby oraz powietrza,

4) dokonywania wszelkich lub istotnych zmian przedmiotów z obszarów objętych odnową na czas określony lub nieokreślony,

5) używania, użytkowania, uszkadzania i zanieczyszczania przedmiotów i obszarów objętych ochroną,

6) zmiany stosunków wodnych, regulacji rzek i potoków,

7) wydobywanie skał, minerałów, torfu i bursztynu,

8) niszczenia gleby lub zmiany sposobu jej użytkowania,

9) palenia ognisk,

10) stosowania środków chemicznych w gospodarce rolnej, leśnej, zadrzewieniowej i łowieckiej,

11) prowadzenia działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej lub handlowej,

12) zbioru wszystkich lub niektórych dziko rosnących roślin albo ich części, w szczególności owoców i grzybów,

13) zbywania, nabywania, przewożenia lub wywożenia przedmiotów objętych ochroną albo ich części,

14) ruchu pojazdów,

15) umieszczania na określonych przedmiotach lub obszarach objętych ochroną tablic, napisów, ogłoszeń reklamowych i innych znaków nie związanych z ochroną przedmiotu, z wyjątkiem znaków drogowych i innych znaków związanych z ochroną porządku i bezpieczeństwa,

16) sprzedaży i spożywania napojów alkoholowych i innych środków odurzających,

17) palenia tytoniu,

18) zakłócania ciszy,

19) używania łodzi motorowych, pływania, żeglowania, uprawiania sportów wodnych i motorowych, prowadzenia żeglugi pasażerskiej,

20) używania motolotni i lotni,

21) wykonywania lotów cywilnymi statkami powietrznymi poniżej 2000 metrów wysokości względnej nad obszarem chronionym, z wyjątkiem lotów patrolowych i interwencyjnych zarządów Lasów Państwowych oraz Państwowej Straży Pożarnej,

22) dostępu do określonych przedmiotów poddanych pod ochronę lub wstępu na określone tereny, z wyjątkiem ich właścicieli, posiadaczy, zarządców, jak też domowników i pracowników, z wyjątkiem sytuacji, kiedy prowadzenie akcji ratowniczej takiego dostępu lub wstępu wymaga,

23) budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych, linii komunikacyjnych, urządzeń lub instalacji.

Ust. 2 Wydawanie przewidzianych odrębnymi przepisami pozwoleń na działalność, której skutki dotyczą ograniczeń lub zakazów wprowadzonych w odniesieniu do przedmiotów i obszarów objętych ochroną, wymaga uzgodnienia z wojewodą;

- art. 50 ust. 1 (obwieszczenie)- o poddaniu pod ochronę w myśl art. 13, wprowadzeniu ograniczeń w myśl art. 37 ust. 1 lub wydawaniu tymczasowego zarządzenia ochronnego na podstawie art. 38 ogłasza się przez publiczne obwieszczenie w gminie, w sposób odpowiadający zwyczajom miejscowym.

Jak wynika z przytoczonych przepisów Rada Miejska Gminy Leśna w dniu 29 czerwca 1993 r. była organem właściwym do podjęcia uchwały w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego (wojewoda nie wprowadził tej formy ochrony przyrody), uchwała została wydana zgodnie z podstawą prawną (art. 34 i art. 37 w zw. z art. 26 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody), uchwała nie zawierała treści sprzecznych z normą prawną (określenia obszaru chronionego krajobrazu zgodne z krajową strategią ochrony przyrody, zaś wprowadzone ograniczenia i zakazy nie sprzeciwiały się zasadom podanym w art. 37 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, gdyż obowiązywał wówczas katalog otwarty "mogą w szczególności dotyczyć") oraz nie naruszono procedury podjęcia tej uchwały (również w odniesieniu do sposobu jej obwieszczenia).

Na marginesie rozważań można przypomnieć, iż kolejne nowelizacje i legislacje ustaw o samorządzie gminnym i o ochronie przyrody nie wprowadziły żadnych rozwiązań, których konsekwencją byłaby konieczność stwierdzenia nieważności badanej uchwały z dnia 29 czerwca 1993 r.

Skrótowo tylko wskazać można, iż art. 7 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (dz. U. z 2001 r., Nr 3, poz. 21) przewidywał, iż parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, pomniki przyrody utworzone na podstawie dotychczasowych przepisów stają się parkami krajobrazowymi, obszarami chronionego krajobrazu, pomnikami przyrody w rozumieniu tej ustawy.

Powszechnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmowano, że "przepis art. 7 ustawy z 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody należy rozumieć jako przepis szczególny i w stosunku do form ochrony przyrody, o których mowa w tym przepisie, tj. parków krajobrazowych, obszarów chronionego krajobrazu, pomników przyrody, nie ma zastosowania klauzula intertemporalna, zawarta w art. 11 tej ustawy", która mówiła o tym, że przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, w zakresie, w jakim nie są z nią sprzeczne, jednak nie dłużej niż przez okres 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie (tak zwłaszcza NSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1885/07, czy też WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 136/08, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 22 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 667/06).

Podobne stanowiska zająć należy co do znaczenia przepisów przejściowych i dostosowujących zawartych w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, gdzie w art. 153 wyraźnie wskazano, że formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-4 i 6-10, utworzone lub wprowadzone w życie przed wejściem w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu tej ustawy, zaś w art. 157 ustanowiono, że dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych na podstawie (nowej) ustawy (porównaj wyrok NSA z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 665/11).

Również wejście w życie regulacji zawartych w ustawie z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753 ze zm.) nie miało wpływu na ważność badanej uchwały, tym bardziej bezpośrednio unormowano w jej art. 26 ust. 1, że do czasu wejścia w życie aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie upoważnień zmienianych tą ustawą zachowują moc dotychczasowe akty prawa miejscowego.

Sądowi znana jest także z urzędu treść postanowienia NSA z dnia 3 września 2014r., sygn. akt II OW 70/14, odrzucającego, na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 u.p.p.s.a., wniosek Rady Miejskiej w Olszynie o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Rada Miejska w Olszynie a Sejmikiem Województwa Dolnośląskiego w przedmiocie wskazania organu kompetencyjnego do wydania rozstrzygnięć związanych z utworzeniem obszaru chronionego krajobrazu na terenie gminy Olszyna z uwagi na okoliczności, iż w omawianym wniosku nie określono rodzaju sprawy, co do której zaistniał spór, ani też nie określono rodzaju środków prawnych, które miałyby być zastosowane, co wyłącza możliwość rozpoznania wniosku i jego dopuszczalność.

Podsumowując Sąd z przyczyn podanych powyżej nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały z dnia 26 maja 1994 r., dlatego też, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.