Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 549/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 124 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 18 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2020 roku sprawy ze skargi J.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] roku, nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] roku, nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J.W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wojewoda [...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] r., nr [...], w sprawie udzielenia zezwolenia A S.A. z siedzibą w L. (dalej jako: "Spółka") na założenie napowietrznych przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej na nieruchomości położonej w województwie [...] m, powiecie [...], gminie Ł., obręb J., oznaczonej w ewidencji gruntów nr 578 o powierzchni 1,80 ha, nr 579 o powierzchni 1,82 ha i nr 710 o powierzchni 0,12 ha, stanowiącej własność J.W.

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Spółka wnioskiem z dnia 24 lipca 2017 r. wystąpiła do Starosty [...] o ograniczenie w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), dalej jako: "u.g.n.", sposobu korzystania z nieruchomości położonych w J., w gminie Ł., oznaczonych jako działki nr: 578, 579 i 710, stanowiących własność J.W., poprzez udzielenie zezwolenia na rozbiórkę istniejącej linii 110 kV relacji Ł.2-G. oraz założenie i przeprowadzenie jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji Ł.2-G. Na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. wnioskodawca wystąpił o wydanie decyzji z rygorem natychmiastowej wykonalności.

Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 124 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 6 i ust. 7 u.g.n., udzielił zezwolenia Spółce na założenie napowietrznych przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej na nieruchomości położonej w województwie [...], powiecie [...], gminie Ł., obręb J., oznaczonej w ewidencji gruntów nr: 578, 579 i 710, stanowiącej własność J.W.

Odwołanie od ww. decyzji złożył J.W., podnosząc, że decyzja narusza jego prawo własności, bowiem ewentualne zmiany w przepisach mogą wiązać się z wejściem Spółki częściowo w prawa własności. Odwołujący nie zgadził się z usytuowaniem na działce nr 579 słupa w odległości 4 m od granicy, zamiast w granicy, bo stanowi to zagrożenie i utrudnienia w pracach polowych, a na działce nr 710 linia nie powinna być wybudowana, gdyż jest to działka budowlana, a zrealizowanie na niej inwestycji powoduje, iż traci swoje wartości. Ponadto, odwołujący ocenił negatywnie propozycję inwestora w zakresie jednorazowego odszkodowania, bowiem propozycja ta nie rekompensowała strat związanych z inwestycją. Odwołujący oświadczył, że jego zamiarem nie jest blokowanie inwestycji, lecz domaga się podmiotowego traktowania, a swoją zgodę uzależniał od uwzględnienia jego interesów i zastrzeżeń.

Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], zezwolił na niezwłoczne zajęcie przedmiotowych nieruchomości zgodnie z wnioskiem i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Wojewoda [...], przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując następnie, iż inwestycja ma być zrealizowana m.in. na częściach działek nr: 578, 579 i 710, położonych w J., w gminie Ł., stanowiących własność J.W. Następnie organ odwołując się do treści art. 124 i art. 6 u.g.n. wskazał, iż inwestycja polegająca na założeniu i przeprowadzeniu linii elektroenergetycznej stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Linia elektroenergetyczna została ujęta w obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego wsi J., obejmujących teren działek nr 578, 579 i 710 we fragmentach, przez które przebiega. Dla działek nr 578 i 579 obowiązują ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy w Ł. z dnia 10 grudnia 2003 r. (Dz. Urzęd. Woj. [...] Nr 19, poz. 224), zgodnie z którym linia została wyrysowana na załączniku nr 5 fragmentu obszaru wsi. Plan w § 8 ustala prawo realizacji sieci infrastruktury technicznej wszystkich mediów m.in. w osiach istniejących sieci, a podstawowy układ sieci i urządzeń zaopatrzenia w energię elektryczną obejmuje istniejące linie elektroenergetyczne 110 kV w obszarze wsi J.. Z kolei na działce nr 710 linię przewidziano w planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy Ł. z dnia 10 marca 2014 r. (Dz. Urzęd. Woj. [...] poz. 2011). W § 12 uchwały również uwzględniono możliwość realizacji sieci infrastruktury technicznej wszystkich mediów m.in. w osiach istniejących sieci. Linia została zobrazowana na załączniku graficznym do uchwały. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza natomiast, że istnieje na spornym terenie wybudowana w 1965 roku linia elektroenergetyczna 110 kV relacji Ł.2-G., która ma być zastąpiona w tym śladzie linią nowo wybudowaną o lepszych parametrach technicznych i użytkowych. Planowane przedsięwzięcie ma być zlokalizowane po śladzie istniejącej linii 110 kV, w tym na fragmentach działek nr 578, 579 i 710. Przebieg przewodów linii i pas technologiczny wyznaczający obszar inwestycji na spornych działkach został wskazany na załącznikach graficznych do ww. decyzji, przy czym dla działki nr 710 o powierzchni 0,12 ha pas technologiczny wynosi 174,54 m2, dla działki 579 o powierzchni 1,82 ha - 232,36 m2, a dla działki 578 o powierzchni 1,80 ha - 231,06 m2.

Jak wyjaśnił Wojewoda, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest instytucją prawną ingerującą w prawo własności, stąd ustawodawca określił przesłanki mające na celu zminimalizowanie dolegliwości, jaką stwarza właścicielowi tego rodzaju ograniczenie jego praw. Do przesłanek tych zalicza się wskazane w art.124 ust. 3 u.g.n. rokowania, których obowiązek przeprowadzenia przed złożeniem wniosku ciąży na wnioskodawcy.

W sprawie – jak dostrzegł organ – Spółka dołączyła do wniosku szereg dokumentów potwierdzających kierowanie do właściciela gruntu oferty w ramach udostępnienia nieruchomości w celu wykonania zadania. W piśmie z dnia 21 czerwca 2017 r. Spółka zwróciła się z prośbą do J.W. o wyrażenie zgody na udostępnienie nieruchomości w celu przebudowy linii. W piśmie podano, jaki rodzaj prac ma być wykonany na gruncie (przebudowa linii), co dokładnie te prace będą obejmować (wymiana elementów eksploatacyjnych infrastruktury) i w jakim okresie mają być wykonane (od 2017 do 2018 r.), a także sformułowano oczekiwania wobec właściciela gruntu (wyrażenie zgody na wjazd i wejście w teren w celu wykonania prac w oparciu o umowę ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu na warunkach przedstawionych w projekcie umowy i aktu notarialnego) i przedstawiono ofertę w kwocie 5 789 zł za wyrażenie zgody na powyższe propozycje. Do pisma dołączono szkic sytuacyjny obrazujący przebieg linii przez ww. działki, wzór umowy i aktu notarialnego, prosząc o udzielenie odpowiedzi w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma. J.W. pismo odebrał 23 czerwca 2017 r. Ofertę ponowiono w piśmie z dnia 4 lipca 2017 r., doręczonym J.W. dnia 7 lipca 2017 r., a następnie w piśmie z dnia 14 lipca 2017 r., doręczonym dnia 17 lipca 2017 r., poinformowano o zakończeniu rokowań w związku z brakiem porozumienia.

Na tej podstawie organ przyjął, że J.W. nie zgodził się na przedstawioną ofertą, co zresztą potwierdził w odwołaniu. Podmiot ubiegający się o uzyskanie zgody na wejście w teren dopełnił wymogów warunkujących prawidłowość rokowań, a brak zgody właściciela gruntu na przedstawioną ofertę uzasadniał złożenie wniosku w trybie art. 124 u.g.n. W odwołaniu J.W. oświadczył, że nie jest jego zamiarem blokowanie inwestycji, a jedynie nie może przystać na zaproponowane warunki. W toku postępowania przed organem I instancji J.W. podnosił argumenty odnoszące się do posadowienia słupa na działce nr 579, wpisów w księgach wieczystych, rekompensaty za utraconą wartość "działki budowlanej" nr 710, które przyczyniły się do braku zgody. Jak wskazał organ, nawet jeżeli założyć, że przedstawione argumenty znane były inwestorowi przed złożeniem wniosku, to sam fakt wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania oznacza niewątpliwie brak porozumienia pomiędzy podmiotami rokowań w tym zakresie. Brak porozumienia stron jest wystarczający do stwierdzenia, że złożenie wniosku o wydanie decyzji zostało poprzedzone etapem nieskutecznych negocjacji. W sprawie doszło do przedstawienia warunków, które były dla stron wzajemnie nie do przyjęcia. Rolą organu jest natomiast wyłącznie zbadanie faktu, czy rokowania się odbyły.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego zmienionej lokalizacji budowy linii Wojewoda wyjaśnił, że zmiana przebiegu linii na terenie gminy Ł., a zatem innej gminy, aniżeli lokalizacja działek J. W., pozostaje bez wpływ na prawa czy obowiązki odwołującego, nie udaremnia negocjacji i nie podważa zasadności posłużenia się przepisem art. 124 u.g.n., które odnosi się do budowy (przebudowy) linii, a zatem i jej wydłużenia, czy też jakiejkolwiek innej zmiany jej przebiegu.

Następnie Wojewoda wyjaśnił, że rokowania stanowią szczególnie istotny element w toku postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Warunkiem dopuszczalności wydania decyzji, o której mowa w art. 124 u.g.n. jest brak zgody właściciela na czasowe zajęcie jego nieruchomości i na posadowienie na jej powierzchni urządzeń infrastruktury technicznej. Powinna być więc wyczerpana możliwość uzyskania zgody właściciela nieruchomości na wykonanie planowanej inwestycji. Treść art. 124 ust. 1 u.g.n. obliguje organ do zbadania legalności przeprowadzonych między stronami rokowań. Pojęcie rokowań należy rozumieć szeroko. Rokowania nie są czynnościami sformalizowanymi, mogą być prowadzone w dowolnej formie. Rokowania mogą więc zostać zakończone w dowolnym czasie, chociażby w sytuacji, gdy w ocenie którejś ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia.

Jak ocenił Wojewoda, rokowania zostały przeprowadzone w sposób należyty, a ich fiasko uprawniało do złożenia wniosku w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. W szczególności, w oparciu o przedstawiony materiał dowodowy organ nie zgodził się ze stanowiskiem właściciela gruntu, jakoby rokowania miały charakter pozorny. Nieprzedstawienie właścicielowi warunków ocenianych przez niego jako korzystne nie oznacza pozorności rokowań. Powyższe powoduje, iż w sprawie zostały spełnione warunki zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n. W postępowaniu z art. 124 ust. 1 u.g.n. mamy do czynienia z dwiema stronami - właścicielem i inwestorem ubiegającym się o dostęp do nieruchomości, a zatem chodzi o zawarcie umowy między równorzędnymi podmiotami. Powołany przepis nie wymaga przy tym prowadzenia "wiecznych rokowań". Decyzja wydawana na podstawie ww. przepisu, mimo iż ze swej istoty narusza interes własny strony (właściciela nieruchomości), ogranicza sposób korzystania z nieruchomości w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi. Kwestie odszkodowawcze pozostają przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego.

Wojewoda następnie wskazał, iż nie znajdują oparcia w przepisach prawa obawy J.W., jakoby wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości mogło skutkować w przyszłości odjęciem prawa własności. Przeciwnie, jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, to właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać nabycia od niego własności albo użytkowania wieczystego nieruchomości (art. 124 ust. 5 u.g.n.). Spółka ma obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po wykonaniu prac, a gdyby okazało się to niemożliwe lub utrudnione, do zapłaty stosownego odszkodowania (art.124 ust. 4 u.g.n.). Właściciel nieruchomości ma obowiązek jej udostępniania w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń (art. 124 ust. 6 u.g.n.).

Jak podkreślił Wojewoda, konsekwencją wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest uznanie prawa inwestora do wykonania inwestycji na danej nieruchomości, ciążący na inwestorze obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego i roszczenie odszkodowawcze za szkody oraz ewentualne zmniejszenie wartości nieruchomości będące następstwem ograniczenia prawa własności realizowane w drodze decyzji wydawanej przez starostę, a także wpis w księdze wieczystej dotyczący istnienia w obrocie prawnym decyzji ograniczającej prawo własności, uprawniającej do wejścia w teren w celu konserwacji, czy usunięcia awarii.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł J.W., podnosząc, że w dniu [...] stycznia 2018 r. organ ten wydał postanowienie nr [...] wstrzymujące natychmiastowe wykonanie decyzji Starosty [...].

Skarżący zarzucił, że w decyzjach organów obu instancji nie podano podstawy prawnej wpisu do księgi wieczystej ani też w jakich okolicznościach bez zgody właściciela może być on dokonywany. Wskazał przy tym, że kwestionuje uzasadnienie wydanej decyzji w zakresie błędnie przyjętej interpretacji art. 124 u.g.n. Podkreślił, że decyzje zostały wydane w oparciu o plan uchwalony przez Radę Gminy w Ł. dotyczący przestrzennego zagospodarowania gminy, w tym budowy linii energetycznej na jego działkach, bez należytego powiadomienia go o tym fakcie. Skarżący podniósł również, że inwestor i inicjator wniosku nie skonsultowali z nim projektu budowy słupa na jego działce. Dodał, że w 1965 roku, gdy budowano linię 110 kV, w projekcie słup był usytuowany w granicy działki, pomiędzy działkami nr 579 i 580. W jego ocenie, na skutek wysokiego prawdopodobieństwa skorumpowania przez sąsiada (właściciela działki nr 580) doszło do przesunięcia słupa z granicy w głąb działki nr 579. Wskazał, że informacja ta pochodzi od poprzedników prawnych. Jednocześnie skarżący wniósł o analizę prawną, czy przy wydanych decyzjach nie zaistniały okoliczności, które są sprzeczne z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2017 r., sygn. I OSK 2668/15 stwierdzającym, że decyzja o udzieleniu zezwolenia podlega uchyleniu z przyczyn związanych z rokowaniami.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że decyzje obu instancji są niezgodne z prawem w zakresie wpisu do księgi wieczystej zajęcia nieruchomości bez zgody właściciela. Taki wpis oznacza dla właściciela jednoznaczną utratę części własności nieruchomości. Można go dokonywać na wniosek właściciela oraz na skutek orzeczeń sądowych. Prawo własności jest zagwarantowane i chronione konstytucyjnie oraz zabezpieczone w konwencjach międzynarodowych.

Skarżący zwrócił uwagę na fakt, że w dniu [...] r. zostanie ogłoszony wyrok w Sądzie Okręgowym w Ł. (sygn. [...]) dotyczący ustanowienia służebności przesyłu na działkach nr 578, 579 i 710. Dodał, że Spółka odrzuciła taką formę prawną i wniosła o wywłaszczenie części działek. W procesie cywilnym skarżący wyraził zgodę na budowę tej linii wysokiego napięcia i nigdy nie był przeciwny tej budowie, zwłaszcza gdy tego typu inwestycje służą celom publicznym. Skarżący jest jednak przeciwny podstępnym i nieprawym działaniom, zmierzającym przy okazji takich inwestycji równolegle do zabiegania o wywłaszczenie dotychczasowych właścicieli. Zgadza się natomiast na ustanowienie służebności przesyłu za odpowiednią rekompensatą z tytułu uciążliwości i utrudnień w pracach polowych oraz rekompensaty z tytułu utraty wartości działki budowlanej nr 710. Dodał, że przez działkę 710 przebiegają nisko zwisające przewody energetyczne, które stwarzają niebezpieczeństwo. Ponadto skarżący wskazał, że Spółka podejmowała przez sądem próbę przejęcia nieruchomości poprzez zasiedzenie, ale sąd powództwo oddalił. Jego zdaniem, można przyjąć, że inwestor na podstawie prawa administracyjnego chce osiągnąć ten sam efekt, którym jest zajęcie nieruchomości pod inwestycję w postaci budowy linii wysokiego napięcia, która jest inwestycją drugoplanową. Wysoce prawdopodobne jest to, że Spółka poprzez różnego rodzaju działania chce wejść w posiadanie nieruchomości.

Nadto skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa polegającym na nieuwzględnieniu w tym zakresie wyroku NSA z dnia 7 lipca 2017 r., sygn. I OSK 2668/15. Jego zdaniem, rokowania się nie odbyły, a działania mające stanowić rokowania były pozorne. Decyzja zezwalająca na zajęcie nieruchomości została wydana na podstawie wniosku, do którego nie dołączono dokumentacji z przeprowadzonych rokowań. Skarżący wskazał przy tym na brak odpowiednich dokumentów, np. protokołów lub notatek służbowych. Załączone zaś do wniosku dokumenty dotyczące rokowań, to jego zdaniem w zasadzie jednostronna propozycja bez możliwości negocjacji. W ocenie skarżącego, wydana decyzja została podjęta na podstawie niepełnych wymaganych dokumentów i pozorowanych dowodów, jakim są wymóg przeprowadzenia rokowań, których nie było.

W odpowiedzi na powyższą skargę Wojewoda [...] poinformował, że działając w trybie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzją z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...], uwzględniając skargę J. W., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Z tych względów organ wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 14 grudnia 2018 r. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie ze skargi A S.A. z siedzibą w L. na autokontrolną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie nieruchomości (sygn. akt II SA/Łd 700/18).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Łd 700/18, oddalił skargę A S.A. z siedzibą w L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie nieruchomości. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 843/19, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A S.A. w L., uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 700/18, i zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...]., oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz A S.A. w L. kwotę 1 120 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 4 września 2020 r. podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie.

Zarządzeniem z dnia 21 października 2020 r. niniejsza sprawa na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) pierwotnie skierowana do rozpoznania na rozprawie w dniu 18 listopada 2020 r. (zarządzenie z dnia 9 października 2020 r. k-72), po odwołaniu rozprawy, została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2020 r. w tym samym składzie orzekającym. O czym zawiadomiono strony i uczestnika postępowania w drodze zarządzenia z dnia 29 października 2020 r., informując o możliwości złożenia pisma zawierającego stanowisko strony lub uczestnika postępowania i ewentualne uzupełnienie argumentacji.

Wobec treści powyższego zarządzenia z dnia 21 i 29 października 2020 r. zarządzeniem z dnia 17 listopada 2020 r. zarządzono o nieuwzględnieniu wniosku skarżącego o odroczenie terminu posiedzenia niejawnego w dniu 18 listopada 2020 r., nadesłanego pocztą elektroniczną w dniu 16 listopada 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wskazać, że niniejsza sprawa skierowana była do rozpoznania na rozprawie w dniu 18 listopada 2020 r. W związku z ogłoszeniem siedziby sądu (miasta Ł.) czerwoną strefą zagrożenia epidemiologicznego wynikającego z wirusa SARS-CoV-2, rozprawa została odwołana, a sprawa skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art.15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Kwestia nadmiernego zagrożenia życia i zdrowia osób uczestniczących w rozprawie jest bezdyskusyjna, nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie ma możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległości z powodów technicznych. W tej sytuacji Przewodniczący Wydziału, biorąc pod uwagę prawo strony do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie, uznał za konieczne rozpoznanie niniejszej sprawy w składzie trzyosobowym na posiedzeniu niejawnym.

W dalszej kolejności należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach prawa, co tym samym uzasadnia ich uchylenie w całości.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] r. w sprawie udzielenia zezwolenia A S.A. z siedzibą w L. na założenie napowietrznych przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej na nieruchomości (działki nr 578, nr 579 i nr 710) stanowiącej własność

J. W.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art.124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia – zgodnie z treścią art. 124 ust. 3 u.g.n. – powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i treści rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Na gruncie powołanego przepisu ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Zatem samo zwrócenie się do właściciela nieruchomości z prośbą o jej udostępnienie jest wystarczające do uznania, że rokowania miały miejsce. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia. Natomiast organ – a za nim i sąd – ustala jedynie fakt istnienia rokowań, nie bada zaś przyczyn braku zgody stron. Sam fakt porozumienia się inwestora z właścicielami oraz brak ich zgody wyczerpuje przesłanki z art. 124 ust. 3 u.g.n. Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Co istotne, rokowania w sprawie ograniczenia praw do nieruchomości powinny zatem dotyczyć warunków realizacji celu publicznego, obowiązków odszkodowawczych, odpłatności z innych tytułów oraz innych istotnych postanowień umowy. Natomiast rokowania nie obejmujące wszystkich istotnych elementów i warunków przyszłej umowy należy uznać za pozorne, a nieprawidłowe przeprowadzenie rokowań może prowadzić do zakwestionowania ich przeprowadzenia, a w konsekwencji nie będzie spełniona podstawowa przesłanka wywłaszczenia warunkująca udzielenie zezwolenia w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n., co dyskwalifikuje rozstrzygnięcie wydane we wskazanym trybie.

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego sprawy Sąd ocenił, że nie można przyjąć, że w sprawie został spełniony warunek określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. W ocenie składu orzekającego, Spółka nie wyczerpała trybu rokowań przed złożeniem wniosku o wszczęcie postępowania w trybie art. 124 u.g.n. Działania określone przez Spółkę jako rokowania miały charakter pozorny.

Jak wskazano wcześniej, rokowania w sprawie ograniczenia praw do nieruchomości powinny zatem dotyczyć warunków realizacji celu publicznego, obowiązków odszkodowawczych, odpłatności z innych tytułów oraz innych istotnych postanowień umowy. Tymczasem z lektury akt administracyjnych wynika, że każdorazowe wystąpienie inwestora do właściciela gruntu w istocie dotyczyło jedynie uzyskania zgody na ustanowienie służebności przesyłu i podpisania umowy dotyczącej tego prawa. Spółka negocjowała warunki ustanowienia służebności w sytuacji, gdy prowadzone było równolegle przed sądem powszechnym postępowanie dotyczące tej samej kwestii, co dodatkowo mogło mieć wpływ na stanowisko właściciela gruntu. W notatce służbowej z dnia 18 kwietnia 2016 r. wskazano, że pełnomocnik inwestora omówił warunki zawarcia umowy o ustanowienie służebności, a właściciel gruntu (skarżący) odmówił wyrażenia zgody, powołując się na prowadzone postępowanie sądowe dotyczące służebności. Następnie, w pismach z dnia 21 czerwca 2017 r. i z dnia 4 lipca 2017 r. inwestor przedstawiał warunki uzyskania zgody na wykonanie zadania polegającego na przebudowie linii oraz wyrażenie zgody na dokonanie ewentualnej wycinki drzew i krzewów w oparciu o umowę ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu. Nie trudno dostrzec, że w toku działań określonych przez Spółkę jako rokowania nie była poruszana kwestia warunków realizacji celu publicznego, obowiązków odszkodowawczych, odpłatności z innych tytułów, czy także innych istotnych w tym zakresie kwestii. W toku wspomnianych rokowań Spółka nie przedstawiła skarżącemu zakresu planowanych prac, wskazując jedynie, że chce pozyskać zgodę na "wjazd i wejście w teren" działki skarżącego. Tymczasem z wniosku Spółki o wszczęcie postępowania (wniosku z dnia 24 lipca 2017 r.) wynika, że inwestycja obejmowała rozbiórkę istniejącej linii elektroenergetycznej oraz podwieszenie na wskazanych częściach nieruchomości nowych przewodów wraz z posadowieniem słupa.

W ocenie Sądu w niniejszym składzie, rokowania poprzedzające złożenie wniosku o wydanie decyzji o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości (w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.) miały charakter pozorny, stąd w sprawie nie można przyjąć, że spełniony został warunek z art. 124 ust. 3 u.g.n. Ocena w tym zakresie wynika z faktu, że rokowania nie obejmowały wszystkich istotnych z punktu widzenia art. 124 ust. 1 u.g.n. kwestii. Spółka skierowała do właściciela gruntu ofertę zawarcia umowy ustanowienia służebności przesyłu, nie precyzując ani zakresu planowanych prac, warunków ich realizacji, a także kwestii odszkodowawczych.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że w postępowaniu przewidzianym w art. 124 u.g.n. organ nie może badać uciążliwości wynikającej z ograniczenia właściciela w korzystaniu z nieruchomości, gdyż przebieg inwestycji wynika albo z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i lokalizacją tą organy orzekające w trybie art. 124 u.g.n. są związane. W sprawie prowadzonej w trybie art. 124 u.g.n. organ nie jest również uprawniony do badania uciążliwości linii elektroenergetycznej na konkretnej nieruchomości, gdyż taki obowiązek nie wynika z treści ww. przepisu. Wszelkie sugestie i zastrzeżenia związane z lokalizacją spornej inwestycji skarżący winien przedstawić na etapie planistycznym a nie w sytuacji, gdy inwestycja została już zaplanowana i "umiejscowiona" w sposób prawem wiążący (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 209/16).

Sąd wyjaśnia jednocześnie, że nie znalazł podstaw do skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego w zakresie zgodności z Konstytucją RP art. 124 u.g.n. Przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej ustanawiając prawo ochrony własności, stanowi o dopuszczalności ingerencji w to prawo przez jego ograniczenie. Postanowienie art. 64 ust. 3 Konstytucji, że ograniczenia mogą być ustanowione tylko w ustawie, przesądza o tym, że dopuszczalność ingerencji w prawo własności musi mieć podstawy w regulacji ustawowej. Nie oznacza to jednak, że ograniczenie prawa własności ma wynikać z mocy samego prawa. Dopuszczalność ograniczenia prawa własności może nastąpić w wyniku działania organów władzy publicznej, podjętego w ustanowionych w ustawach formach prawnych i w oparciu o przepis prawa materialnego. Podstawy do ingerencji w prawo własności ustanawia wiele aktów o randze ustawowej i jednym z nich jest ustawa o gospodarce nieruchomościami. Jednym z takich przepisów jest art. 124 u.g.n. Przepis ten ma charakter wyjątkowy, co oznacza, że tylko w sytuacji braku zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z wykonaniem określonej inwestycji, gdy prowadzone negocjacje, pomiędzy właścicielem nieruchomości, a inwestorem, nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na daną nieruchomość – organ administracji jest uprawniony do działania w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Przepis art. 124 u.g.n. prowadzi do ograniczenia konstytucyjnego prawa własności bez zgody właściciela, zmuszając go do akceptowania działań podejmowanych na jego nieruchomości. Konsekwencją wydania decyzji ostatecznej decyzji o ograniczeniu prawa własności jest przepis art. 124 ust. 7 u.g.n. odnoszący się do dokonania wpisu w księdze wieczystej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje się do powyższych wskazań Sądu i zawartej w niniejszym wyroku oceny prawnej, której konsekwencją jest konieczność ponownego przystąpienia podmiotu realizującego inwestycję do rokowań w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił jak w punkcie drugim sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi.

dc