Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 31/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 5 , art. 149 par 3
journal: Dz.U. 2000 nr 22 poz 268
law: Ustawa z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie.
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit.b
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: 1. W przypadku złożenia wniosku o wznowienie postępowania po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję,

której dotyczy wniosek o wznowienie, gdy wskazaną podstawą wznowienia jest ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów istniejących w dniu wydania decyzji a nieznanych organowi (art.145 § 1 pkt 5 kpa), wszczęcie postępowania wznowieniowego jest dopuszczalne.

2. Treść przepisu art.56 p.p.s.a. dowodzi, że ustawodawca dopuścił możliwość weryfikacji decyzji ostatecznej tak w trybie sądowym, jak i nadzwyczajnym trybie administracyjnym. Jeżeli tak, to w przypadku uruchomienia tych dwóch trybów kwestią wymagającą rozstrzygnięcia nie powinno być to, czy wszczęcie jednego z nich czyni niedopuszczalnym wszczęcie drugiego, a jedynie to, jaki jest wpływ jednego postępowania na drugie i które z nich ma pierwszeństwo.

3. W sytuacji wniesienia wniosku o wznowienie postępowania po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję, której dotyczy wniosek o wznowienie, gdy podstawą wznowienia jest ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów istniejących w dniu wydania decyzji a nieznanych organowi (art.145 § 1 pkt 5 kpa), postępowanie sądowe powinno zostać zawieszone na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p. p.s.a.

TEZY

1. W przypadku złożenia wniosku o wznowienie postępowania po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję,

której dotyczy wniosek o wznowienie, gdy wskazaną podstawą wznowienia jest ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów istniejących w dniu wydania decyzji a nieznanych organowi (art.145 § 1 pkt 5 kpa), wszczęcie postępowania wznowieniowego jest dopuszczalne.

2. Treść przepisu art.56 p.p.s.a. dowodzi, że ustawodawca dopuścił możliwość weryfikacji decyzji ostatecznej tak w trybie sądowym, jak i nadzwyczajnym trybie administracyjnym. Jeżeli tak, to w przypadku uruchomienia tych dwóch trybów kwestią wymagającą rozstrzygnięcia nie powinno być to, czy wszczęcie jednego z nich czyni niedopuszczalnym wszczęcie drugiego, a jedynie to, jaki jest wpływ jednego postępowania na drugie i które z nich ma pierwszeństwo.

3. W sytuacji wniesienia wniosku o wznowienie postępowania po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję, której dotyczy wniosek o wznowienie, gdy podstawą wznowienia jest ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów istniejących w dniu wydania decyzji a nieznanych organowi (art.145 § 1 pkt 5 kpa), postępowanie sądowe powinno zostać zawieszone na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p. p.s.a.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Aldona Gąsecka - Duda Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2009 r. sprawy ze skargi G. F., Z. F. i W. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 30 października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego samego organu, z dnia 14 lipca 2008 roku, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących kwotę 500 zł ( pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2005 r., w której odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] grudnia 1977 r. nr [...] zatwierdzającej umowę nr [...] z dnia 11 listopada 1977 r. zawartą między W. F. a Spółdzielnią Kółek Rolniczych [...] z siedzibą we W. w przedmiocie nabycia przez ww. Spółdzielnię gospodarstwa rolnego o pow. 1,4593 ha położonego w oś. [...], oznaczonego jako działki nr 1, 2, 3 obr. [...].

G. F., Z. F. i W. F. wnioskiem z dnia 9 maja 2008 r. zwrócili się o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia [...] maja 2006 r. z uwagi na nowe okoliczności faktyczne istotne dla sprawy tj. ujawnienie nowego dowodu w postaci świadka S. K., który to dowód istniał w dniu wydania decyzji, jednakże nie był ani wnioskodawcom, ani organowi znany.

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 149 § 3 kpa, odmówiło wznowienia postępowania,

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja Kolegium z dnia [...] maja 2006 r. została zaskarżona przez wnioskodawców do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 27 marca 2008 r. w sprawie do sygn. II SA/Kr 1072/07 oddalił skargę. Złożona w sprawie skarga kasacyjna nie została jeszcze rozpoznana. Skoro więc decyzja organu poddawana jest kontroli sądu administracyjnego, nie można wszcząć odrębnego postępowania w trybie nadzwyczajnym, mającym na celu wyeliminowanie tej decyzji. Przedmiotem badania sądu jest zgodność decyzji z prawem, zatem podlega ona badaniu również w aspekcie wad skutkujących wznowieniem postępowania, jak i stwierdzeniem jej nieważności. Zbieg uprawnień do weryfikacji ostatecznej decyzji w trybie postępowania sądowego oraz w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego nie powinien mieć miejsca ze względu na zasadę ekonomii postępowania organów państwa, jak i z uwagi na ochronę rozstrzygnięć tych organów. Dla poparcia przedstawionego stanowiska Kolegium powołało się na poglądy wyrażone w doktrynie jak i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2005 r. sygn. II SAB/Wa 76/05 w którym sąd odwołał się do treści art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (– dalej ppsa).

Z. F., W. F. i G. F. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzji Kolegium z dnia [...] lipca 2008 r. zarzucili rażące naruszenie art. 149 § 3 kpa poprzez przyjęcie, że poddanie kontroli wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego poprzez złożenie skargi kasacyjnej od tego wyroku stoi na przeszkodzie wznowieniu postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] grudnia 1977 r.

W uzasadnieniu przytoczyli pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach w wyroku z dnia 28 sierpnia 1996 r., SA/Ka 2966/95 w którym stwierdzono, że "przesłanką odmowy wznowienia postępowania może być żądanie jego wznowienia z przyczyny innej niż określone w art. 145 § 1 pkt 1-8 kpa. Katalog przyczyn wymienionych w tym przepisie został bowiem wymieniony enumeratywnie. Tylko zatem wówczas może być podjęta decyzja oparta na przepisie art. 149 § 3 kpa". Wskazali, że zaprezentowane przez Kolegium stanowisko, że niedopuszczalne jest jednoczesne prowadzenie postępowania administracyjnego w trybie szczególnym oraz postępowania sądowoadministracyjnego mogłoby ewentualnie uzasadniać zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Wydanie w tej sytuacji decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest pozbawione podstawy prawnej na gruncie kpa oraz prowadzi do niemożliwych do zaakceptowania konsekwencji. Odwołali się do regulacji zawartej w art. 56 ppsa, wskazując, że z przepisu tego nie wynika zakaz dwutorowego prowadzenia postępowania, lecz pierwszeństwo (rozumiane jako następstwo w czasie) rozstrzygnięć organu administracyjnego, co może ograniczyć konieczność rozpatrywania skargi przez sąd. Wobec braku odpowiedniej regulacji w kpa, nie ma podstaw do uznania, że wolą ustawodawcy było również wyłączenie prowadzenia postępowania administracyjnego w razie wcześniejszego zainicjowania kontroli sądowoadministracyjnej. Nadto, wnioskodawcy wskazali na wynikające z art. 148 kpa czasowe ograniczenie do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, co w sytuacji przyjęcia argumentacji organu skutkowałoby, w razie złożenia wniosku po ewentualnym oddaleniu skargi (skargi kasacyjnej) przez sąd, narażeniem się na zarzut złożenia wniosku po terminie. Podnieśli również, że we wznowionym postępowaniu mogłoby zapaść orzeczenie odmienne od orzeczenia uznanego przez sąd administracyjny za zgodne z prawem i między tymi orzeczeniami nie zachodziłaby sprzeczność, ponieważ zostałyby wydane na kanwie innego materiału dowodowego. W ocenie wnioskodawców, pozbawienie strony możliwości wykorzystania jej uprawnień wynikających z późno ujawnionego dowodu, który mógłby wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej godzi w zasadę demokratycznego państwa polskiego tj. art. 2 Konstytucji RP. Podkreślili, że nawet gdyby zaakceptować istnienie zasady wyłączenia dwutorowości postępowań to nie sposób uznać, że miałaby ona zastosowanie w przypadku wniesienia skargi kasacyjnej. Przepis art. 56 ppsa nie znajduje zastosowania w postępowaniu zainicjowanym skargą kasacyjną, co wynika z charakteru postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Przedmiotem postępowania przed NSA nie jest ocena legalności decyzji w granicach sprawy administracyjnej, lecz jedynie prawidłowości rozstrzygnięcia wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny, a i to w ograniczonym skargą kasacyjną zakresie. Powyższe przesądza, w ocenie wnioskodawców, o niemożności utożsamiania skutków jakie wywołuje wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego ze skutkami wywołanymi wniesieniem skargi kasacyjnej. Nadto podnieśli, że, zgodnie z poglądami prezentowanymi w doktrynie, nawet prawomocne orzeczenie nie wyklucza możliwości weryfikacji decyzji administracyjnej pod kątem tych przyczyn wadliwości, które kognicją sądu nie były objęte. Nic nie stoi na przeszkodzie, by prawomocna decyzja została – bez obalania mocy wiążącej wyroku sądu administracyjnego utrzymującego w mocy taką decyzję – w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, określonym w art. 151 § 1 pkt 2 kpa, uchylona i by została wydana nowa decyzja rozstrzygająca o istocie sprawy, jeżeli po wydaniu wyroku sądu zostaną ujawnione lub nastąpią okoliczności określone w art. 145 § 1 pkt 1,2,5,7,8 oraz w art. 145 a § 1 kpa. Skoro zatem, nie stanowi przeszkody dla postępowania wznowieniowego, wydanie prawomocnego wyroku, to tym bardziej nie może go stanowić orzeczenie nieprawomocne, bądź fakt toczenia się postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia 30 października 2008 r. (znak: [...]), na podstawie art. 127 § 3 kpa, art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 149 § 3 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że w pełni podziela stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. Powołując się na poglądy doktryny organ stwierdził, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, wykluczona jest możliwość wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w danej sprawie. Taki pogląd zaprezentował również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 lutego 2006 r. sygn. II SAB/Wa 148/05, przy czym, jak podkreśliło Kolegium, wyrok w powyższej sprawie został wydany w sytuacji, gdy wniesiona została skarga kasacyjna i sprawa zawisła przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Nadto, także opierając się na orzecznictwie organ wskazał, że oddalenie skargi przez sąd administracyjny skutkuje niedopuszczalnością późniejszego stwierdzenia nieważności tej decyzji przez organ administracji, natomiast nie jest wykluczone wznowienie postępowania na podstawie takiej okoliczności, które nie były rozpatrywane przez sąd administracyjny, ponieważ nie były znane temu sądowi przy wydawaniu orzeczenia. Wbrew zatem stanowisku zaprezentowanemu przez wnioskodawców, nic – zdaniem organu - nie będzie stało na przeszkodzie, by został złożony wniosek o wznowienie postępowania. Za nietrafny został uznany zarzut wydania decyzji odmownej na podstawie art. 149 § 3 kpa. Organ stwierdził, że rozstrzygnięcie takie może być wydane również np. w sytuacji, gdy strona uchybiła terminowi złożenia wniosku o wznowienie postępowania, wniosek nie pochodzi od podmiotu, który posiada przymiot strony w tym postępowaniu, bądź gdy wniosek dotyczy rozstrzygnięcia, które nie jest decyzją lub postanowieniem.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 października 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli Z. F., W. F. i G. F. Decyzji zarzucili: naruszenie art. 56 ppsa poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą odmową wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją; naruszenie art. 149 § 1 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez niedopełnienie obowiązku wstępnego badania wniosku o wznowienie postępowania i nieuwzględnienie wyników tego badania w uzasadnieniu skarżonej decyzji; naruszenie art. 149 § 3 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż powodem odmowy wznowienia postępowania nie może być wszczęta sprawa sądowoadministracyjna w tej sprawie, o wystąpieniu przyczyn wznowienia postępowania organ może rozstrzygać dopiero po jego wznowieniu na podstawie art. 149 § 1 kpa; naruszenie art. 32 ust.1 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione zróżnicowanie pozycji osób w stosunku do których przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 kpa ujawniła się przed zakończeniem postępowania przed NSA oraz osób, w stosunku do których przesłanka ta ujawniła się po zakończeniu postępowania przed NSA. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że w pierwszej fazie postępowania o wznowienie organ bada jedynie, czy żądanie opiera się na przesłankach wznowienia określonych w kodeksie postępowania administracyjnego oraz, czy został zachowany termin do zgłoszenia takiego żądania. Jeżeli przesłanki te zostaną spełnione organ nie może odmówić wszczęcia postępowania. W przedmiotowej sprawie, organ nie badał zaistnienia ww. przesłanek, odmawiając wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę, która - w ocenie skarżących - nie podlegała kontroli organu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący podali, że odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa może nastąpić w wypadku spełnienia jednej z trzech przyczyn: podanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną, zostało wniesione po terminie, bądź też w podaniu o wznowienie nie powołano żadnej z przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § 1 i 145a kpa. Na tym etapie organ nie może oceniać przyczyn wznowienia postępowania. Zatem organ był zobligowany do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania i dopiero po wydaniu takiego orzeczenia mogłaby zachodzić jakakolwiek potencjalna konkurencyjność pomiędzy postępowaniem toczącym się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i postępowaniem wznowionym. Skarżący ponownie odwołali się do treści art. 56 ppsa, wskazując, że nie można wyprowadzać z niego zasady o niedopuszczalności wznowienia postępowania przez organ administracyjny po wniesieniu skargi do sądu. Wskazali, że jakkolwiek w literaturze wskazuje się nie powinno się przyjmować "dwutorowości" postępowania sądowoadministracyjnego i administracyjnego, to jednak taki zakaz uzasadnia się przesłankami, które w przedmiotowej sprawie nie występują. Zakaz wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego po zawiśnięciu sprawy przed sądem administracyjnym jest uzasadniony z uwagi na brzmienie art. 170 i 171 ppsa, regulujących skutki prawomocności orzeczeń sądu administracyjnego. Granice przedmiotowe powagi rzeczy osądzonej prawomocnego wyroku są wyznaczone przez rzeczywisty zakres rozstrzygnięcia zawarty w tym wyroku, w określonym stanie faktycznym sprawy. W przedmiotowej sprawie, żądanie wznowienia postępowania zostało oparte na art. 145 § 1 pkt 5 kpa, zatem stan faktyczny sprawy uległ zmianie z uwagi na ujawnienie się nowej okoliczności, nie można więc mówić o "dwutorowości", czy "konkurencyjności" postępowań, gdyż tylko pozornie dotyczą one tej samej sprawy. Powyższe okoliczności zdaje się dostrzegać również Kolegium, stwierdzając, że nic nie stoi na przeszkodzie, żeby po wydaniu orzeczenia i w zależności od zawartych w nim rozstrzygnięć został złożony wniosek o wznowienie postępowania. Nadto podkreślili po raz kolejny, że art. 56 ppsa nie ma zastosowania do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Skarżący przytoczyli również argumentację zaprezentowaną już w odwołaniu, odnośnie czasowego ograniczenia określonego w art. 148 kpa do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania. Podnieśli także, że stanowisko Kolegium stawia w różnej sytuacji podmioty, w stosunku do których przesłanki ujawniły się w różnym czasie, w sposób nieuprawniony, naruszający zasadę równości podmiotów z art. 32 Konstytucji RP, uprzywilejowując podmioty w stosunku do których przesłanki wznowienia postępowania ujawniły się po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi. Podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutu wydania decyzji na niedopuszczalnej podstawie, organ wskazał, że katalog przyczyn umożliwiających wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 149 § 3 kpa nie jest katalogiem zamkniętym. Gdyby nawet Kolegium wydało postanowienie o wznowieniu postępowania, nie byłoby możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie, właśnie z uwagi na toczące się postępowanie sądowoadministracyjne. Organ zwrócił przy tym uwagę na fakt, że w art. 151 § 1 pkt 1, pkt 2 i 151 § 2 kpa, zostały wyszczególnione rodzaje możliwych rozstrzygnięć w razie wznowienia postępowania. Katalog tych rozstrzygnięć "dowodzi, iż brak byłoby możliwości na zakończenie wszczętego postępowania z powodu okoliczności, iż nie może być ono prowadzone przez organ administracji, bowiem wcześniej rozpoczęło się postępowanie sądowoadminstracyjne". Kolegium nie zgodziło się również z interpretacją art. 56 ppsa dokonaną przez skarżących, podnosząc, że "nie można twierdzić, że wobec braku zamieszczenia w ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasad działania organów administracji, można wysnuwać wniosek, iż w związku z tym dopuszczalne jest wznowienie postępowania po wniesieniu skargi". Jest bowiem, w ocenie Kolegium, oczywiste, że przepisy te nie mogą regulować postępowania przed organami administracji i nie tu należy ewentualnie szukać uzasadnienia dla odmiennego, niż prezentowane przez Kolegium, stanowiska. Nadto Kolegium podniosło, iż sprawa przyszłej ewentualnej możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania, nie jest sprawą podstawową w toczącym się postępowaniu i nie ma decydującego znaczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002r, Nr 153, poz.1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do treści art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art.134 ustawy).

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy po wniesieniu do sądu administracyjnego skargi, dopuszczalne jest wznowienie przez organ administracji publicznej postępowania zakończonego zaskarżoną do sądu decyzją. Dotyczy więc zbiegu nadzwyczajnego trybu administracyjnego i trybu sądowego.

W przepisach kodeksu postępowania administracyjnego brak jest normy stwierdzającej niedopuszczalność wszczęcia przez organ administracji postępowania nadzwyczajnego dotyczącego decyzji będącej przedmiotem uprzednio wniesionej skargi do sądu administracyjnego.

W ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jedynie w przepisie art. 56 zawarta została norma kolizyjna, stanowiąca, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Przepis ten nie dotyczy zatem sytuacji dopuszczalności wszczęcia przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu lub wznowienia postępowania.

Jednakże w judykaturze i doktrynie od lat 80 – tych ubiegłego wieku prezentowany jest pogląd o niedopuszczalności wszczęcia przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji, w tym także postępowania o wznowienie postępowania, po wniesieniu skargi w tej samej sprawie do sądu administracyjnego.

Podkreślenia wymaga, że również w poprzednim stanie prawnym nie było normy stanowiącej o niedopuszczalności wszczęcia przez organ administracji postępowania nadzwyczajnego dotyczącego decyzji będącej przedmiotem uprzednio wniesionej skargi do sądu administracyjnego.

W dziale VI Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.80.9.26 j.t.) , skreślonym ustawą o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995r, zawarto jedynie regulację, że: " Nie można wnieść skargi do sądu administracyjnego na decyzję, jeżeli właściwy organ administracji państwowej wszczął postępowanie w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji albo wznowił postępowanie" (art.199 § 3 kpa) oraz, że: "Organ administracji państwowej, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę wraz z aktami sprawy do sądu administracyjnego w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Może też w tym terminie, jeżeli uzna w całości skargę za słuszną, zmienić lub uchylić decyzję; w tym przypadku nie nadaje skardze dalszego biegu." (art.200 § 2 kpa).

W tym stanie prawnym w wyroku z dnia z dnia 20 lipca 1984 r. (III SA 508/84) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że "Wniesienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi na decyzję administracyjną wyłącza jakiekolwiek inne działanie organu administracji państwowej w sprawie, niż określone w art. 200 § 2 k.p.a. Skoro więc strona już wcześniej wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, prokurator nie był uprawniony do wniesienia w tej samej sprawie sprzeciwu, lecz mógł zgłosić swój udział w postępowaniu przed sądem (art. 203 k.p.a.). Również organ administracji państwowej nie jest uprawniony do "wybierania" organu, który będzie kontrolował jego decyzję. W wypadku zbiegu środków podejmowanych przez różne organy dla zweryfikowania decyzji administracyjnej należy przyjęć, że rozstrzygające znaczenie ma termin, w jakim zostały one wniesione (art. 199 § 3 k.p.a.).

Jeżeli organ z własnej inicjatywy, wskutek sprzeciwu prokuratora, bądź z inicjatywy którejkolwiek ze stron, wszczął postępowanie w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji, wniesienie w tej samej sprawie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest niedopuszczalne. Datę wszczęcia postępowania należy w takiej sytuacji ustalić według reguł zawartych w art. 61 § 3 i 4 k.p.a. Jeżeli jednak wcześniej wpłynęła skarga do sądu administracyjnego, organ, którego decyzja została zaskarżona, ma obowiązek postąpić w myśl art. 200 § 2 k.p.a., powiadamiając o tym prokuratora, jeżeli wniósł sprzeciw, a także te strony postępowania, które zwróciły się o zweryfikowanie decyzji w trybie administracyjnym."

W kolejnej ustawie z dnia 11 maja 1995r o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w art.35 ust.4 zawarta została regulacja, że : "Nie można wnieść skargi do Sądu, jeżeli toczy się postępowanie w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności aktu albo innej czynności". Przepis ten dotyczył więc również tylko jednego przypadku zbiegu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego z postępowaniem wszczętym wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, a mianowicie sytuacji, gdy najpierw zostało wszczęte postępowanie nadzwyczajne, a dopiero później wniesiona skarga do sądu. Przepis ten nie wprowadzał zatem zakazu wszczynania nadzwyczajnych postępowań administracyjnych w sprawach, w których wniesiono skargę do NSA. Z kolei zgodnie z art.38 omawianej ustawy "organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może uwzględnić skargę w całości do dnia wyznaczenia przez Sąd terminu rozprawy".

W takim stanie prawnym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 stycznia 1999 r. sygn. II SA/Gd 1353/98 wyraził pogląd, że: "nie jest dopuszczalne wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji, w tym także postępowania o wznowienie postępowania, po wniesieniu skargi w tej samej sprawie do sądu administracyjnego. Po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego organ administracji publicznej jest uprawniony do uchylenia i zmiany zaskarżonej decyzji tylko na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.)". Zdaniem Sądu podstawowym argumentem przemawiającym za taką wykładnią był wzgląd na konieczność wyeliminowania zbiegu uprawnień do weryfikacji ostatecznych decyzji w trybie postępowania sądowego oraz w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Sąd wskazał również na przepis art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, który powinien być rozumiany nie tylko jako norma ustanawiająca uprawnienie organu administracji publicznej do wydania decyzji uwzględniającej skargę, ale także jako przepis wprowadzający zakaz wszczynania innych postępowań, których skutkiem byłaby zmiana, uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Wykładnię taką, zdaniem Sądu, uzasadniał również przepis art. 22 ust. 2 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, stanowiący, że decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, jeżeli sąd administracyjny stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Skoro zatem sąd administracyjny w razie stwierdzenia podstaw wznowienia był uprawniony do uchylenia zaskarżonej decyzji, a uprawnienie takie posiadał również organ administracyjny w sprawie o wznowienie postępowania, to zbieg uprawnień do weryfikacji ostatecznych decyzji w trybie postępowania sądowego oraz w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego powinien być wyeliminowany.

W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 czerwca 2000 r.(FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, s. 130 i 131) Naczelny Sąd Administracyjny podzielił te poglądy.

Również w doktrynie prezentowany był pogląd, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego (por. np. A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. J. Borkowskiego, Warszawa 1989, s. 333; L. Żukowski, glosa do wyroku NSA z dnia 7 stycznia 1999 r., II SA/Gd 1353/98, OSP 2000, z. 5, s. 265-270; T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne..., s. 180; B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 273 i 274).

W glosie do wyroku NSA z dnia 7 stycznia 1999 r., II SA/Gd 1353/98 L. Z. wyraził pogląd, że skutkiem prawnym wniesienia skargi do NSA jest powstanie ex lege nowego stosunku prawnego, w którym organ administracji publicznej staje się tylko przeciwnikiem procesowym strony, traci zatem swe kompetencje do weryfikacji stosunku prawnego, ukształtowanego wcześniej przez wydanie decyzji administracyjnej, w znaczeniu materialnym i procesowym. Wyjątkiem jest w tym wypadku wynikająca z art. 38 ust. 2 ustawy o NSA kompetencja tego organu do weryfikacji zaskarżonej decyzji w trybie autokontroli. Zdaniem Autora, skoro wniesienie skargi do NSA powoduje utratę przez organ administracji publicznej kompetencji do wszczynania i prowadzenia nadzwyczajnych postępowań, to wydana w takim postępowaniu decyzja będzie dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Stanowisko, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego uznaje się za aktualne także na gruncie obecnie obowiązującej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.(T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., s. 236, Dauter Bogusław, Gruszczyński Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Komentarz Zakamycze 2006).

Przedstawiając problem zbiegu uprawnień do weryfikacji ostatecznych decyzji w trybie postępowania sądowego oraz w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego wskazać również należy na uchwałę składu siedmiu sędziów SN z dnia 15 października 1992 r. (III AZP 18/92, OSNC 1993, nr 5, poz. 67; OSP 1994, z. 1, poz. 13), w której Sąd zajął odmienne stanowisko, stwierdzając, że "przepis art. 199 § 3 k.p.a. nie zawiera zakazu jednoczesnego wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz podania o wznowienie postępowania lub żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności lub o wznowienie postępowania (...) przed wniesieniem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi przesłanki odrzucenia jej przez Sąd. W art. 199 § 3 k.p.a. nie została określona negatywna przesłanka dla drogi sądowej, lecz jedynie pierwszeństwo dla rozpoznania sprawy w trybie administracyjnym nadzwyczajnym, jeżeli został zastosowany przed wniesieniem skargi sądowej. Jeżeli tak, to sytuację czasowego powstrzymywania się przez sąd administracyjny od rozstrzygnięcia o zarzutach skargi aż do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, o której wszczęciu mowa jest w art. 199 § 3 k.p.a., tzn. sytuację swoistej przedwczesności skargi, nie powinno utożsamiać się z niedopuszczalnością skargi w rozumieniu art. 204 § 1 k.p.a."

Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały stwierdził nadto (poza zagadnieniem przedstawionym do rozstrzygnięcia), że " odpowiednie do funkcji art. 199 § 3 k.p.a. w związku z art. 196 § 1 k.p.a. wydaje się takie określenie czynności sądowych, które umożliwiłoby rozstrzygnięcie o zasadności zarzutów skargi (art. 207 § 1 albo art. 207 § 5 k.p.a.) dopiero po zakończeniu postępowania określonego w art. 199 § 3 k.p.a. Celowi temu mogłaby służyć instytucja zawieszenia postępowania z przyczyny, o której mowa w art. 177 § 1 pkt 3 k.p.c., w związku z możliwością odpowiedniego stosowania do postępowania sądowo-administracyjnego przepisów kodeksu postępowania cywilnego w sprawach nie uregulowanych w dziale VI k.p.a. (art. 211)".

Również w postanowieniu z dnia [...] lipca 2001r [...] Sąd Najwyższy, podzielając stanowisko zawarte w cytowanej wyżej uchwale, stwierdził, że "określony w art. 199 § 3 kpa zakaz wniesienia skargi do sądu jest zrelatywizowany określonym stanem postępowania administracyjnego w jego tak zwanych nadzwyczajnych trybach. Nie można wnieść skargi do Sądu, jeżeli toczy się postępowanie w celu zmiany i uchylenia lub stwierdzenia nieważności aktu albo innej czynności. W tym zacytowanym wyżej tekście wyrażony został zakaz dwutorowego równoległego postępowania - administracyjnego i sądowego - skoro każde z nich ukierunkowane jest na ten sam cel. Jeżeli jednak postępowanie administracyjne w trybie nadzoru kończy się bez uwzględnienia celu zgodnego z interesem strony skarżącej, to powstaje sytuacja dezaktualizująca istotę przedmiotowego zakazu, a sąd administracyjny nie powinien uchylać się od kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego (por. art. 21 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym). Chodzi bowiem o sytuację, w której zaskarżonej decyzji nie uchylono w postępowaniu administracyjnym i w związku z tym odmowa kontroli sądowej pozostawałaby nieuchronnie w konflikcie z zasadą prawa do sądu".

Tak więc Sąd Najwyższy nie podzielił poglądów o niedopuszczalności wszczęcia administracyjnego postępowania nadzwyczajnego po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego.

W tym miejscu, po przytoczeniu kierunkujących doktrynę i orzecznictwo poglądów, rozważyć pozostaje, czy istotnie – w świetle art.145 § 1 kpa i art.145 § 1 pkt 1 b) p.p.s.a. – uprawnienia Sądu i organu administracji są takie same, co miało usprawiedliwiać stanowisko o konieczności wyeliminowania zbiegu uprawnień do weryfikacji ostatecznych decyzji w trybie postępowania sądowego oraz w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego jako sytuacji rodzącej niekorzystne skutki tak ze względu na zasady ekonomii postępowania organów państwa, jak i z uwagi na ochronę powagi rozstrzygnięć tych organów z uwagi na możliwość wydania przez organ administracji publicznej oraz przez sąd administracyjny sprzecznych orzeczeń w tej samej sprawie.

Odpowiedź na to pytanie musi być przecząca.

Stosownie bowiem do treści art.145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jeżeli podstawą wznowienia nie jest naruszenie prawa, lecz okoliczności, które zaszły po wydaniu decyzji, to w takim wypadku sąd administracyjny powinien oddalić skargę, wobec nie wyczerpania przesłanek wymienionych w tym przepisie.

Pogląd o konieczności wyróżnienia przesłanek wznowienia na takie, które są tożsame z "naruszeniem prawa" i na przesłanki, którym nie da się przypisać tej cechy

ukształtował się już na gruncie art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o NSA.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 stycznia 2000 r., III SA 4728/97 (OSP 2000, z. 1, poz. 16) uznał, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji z powodów określonych w art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o NSA w razie stwierdzenia, że zaskarżona decyzja podlegała wzruszeniu w drodze wznowienia postępowania administracyjnego, ale przesłanką tego wznowienia nie było naruszenie prawa, lecz okoliczność, która zaistniała po wydaniu decyzji. Pogląd ten został zaaprobowany przez doktrynę. "Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, o jakich mowa w art. 145 § 1 i w art. 145a k.p.a., mają dla postępowania sądowoadministracyjnego inne znaczenie niż dla postępowania administracyjnego. Ustawodawca, wybierając te, które wiążą się z naruszeniem prawa, daje im walor samodzielnych przesłanek uchylenia decyzji przez Sąd, niezależnie od tego, jakie skutki mogą one spowodować w postępowaniu administracyjnym" (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 2000 r., III SA 4728/97, OSP 2000, z. 1, s. 51 i n.).

Stanowisko to jest również aktualne w obecnym stanie prawnym. Treść art.22 ust. 2 pkt 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jest bowiem identyczna z art.145 § 1 pkt 1 b) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2004 r., FSK 641/04, wyrok NSA z dnia 7 marca 2006 r., I FSK 696/05, wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2007r , I FSK 1259/06 , wyrok NSA z dnia 7 marca 2007r., II FSK 353/06).

W rozpoznawanej sprawie strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją SKO w [...] z dnia [...] maja 2006r o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] grudnia 1977r. po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję z dnia [...] maja 2006r i po wydaniu przez ten Sąd w dniu 27 marca 2008r sygn. II SA/Kr 1072/07 wyroku oddalającego skargę. Jako podstawę wznowienia wskazano przepis art.145 § 1 pkt 5 kpa.

Z powyższego wynika więc, że ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów nie mogłoby być podstawą uwzględnienia skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., gdyż nie jest to naruszenie prawa. Nowe okoliczności lub dowody mogą być jedynie podstawą wznowienia postępowania przez organ administracji publicznej.

Tak więc nie do zaakceptowania jest pogląd zaprezentowany przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skoro decyzja organu poddawana jest kontroli sądu administracyjnego, nie można wszcząć odrębnego postępowania w trybie nadzwyczajnym, mającym na celu wyeliminowanie tej decyzji. Zakresem badania sądu administracyjnego nie są bowiem objęte wszystkie wady decyzji skutkujące wznowieniem postępowania.

Skonstatować zatem należy, że w przypadku złożenia wniosku o wznowienie postępowania po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję, której dotyczy wniosek o wznowienie, gdy wskazaną podstawą wznowienia jest ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów istniejących w dniu wydania decyzji a nieznanych organowi (art.145 § 1 pkt 5 kpa), wszczęcie postępowania wznowieniowego jest dopuszczalne.

Stosownie do przepisu art.147 kpa wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. W myśl art.61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.

Skoro, zgodnie z art.149 § 1 i 2 kpa, wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia stanowiącego podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, to w dniu doręczenia organowi podania strony o wznowienie postępowania wszczyna się postępowanie wstępne w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. W tej fazie postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania wniesiony został przez osobę mająca przymiot strony, czy oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a.

W razie ustalenia, że przesłanki te zachodzą organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodne z zasadami określonymi w art. 150 i 151 k.p.a. (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II).

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji odmawiającej wznowienia postępowania był przepis art.149 § 3 kpa. Stanowi on jedynie, że odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji.

Zgodnie z powszechnie przyjmowanymi w doktrynie i judykaturze poglądami, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, decyzja o odmowie wznowienia może być wydana jedynie wtedy, gdy wznowienie nie jest możliwe z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe, to złożenie wniosku przez osobę nie będącą stroną, złożenie go przez osobę nie posiadającą zdolności do czynności prawnych a działającą bez udziału przedstawiciela ustawowego. Przyczyny przedmiotowe to złożenie żądania po upływie terminu, gdy termin nie został przywrócony, gdy sprawa nie była rozstrzygnięta w formie decyzji lub postanowienia zaskarżalnego, gdy decyzja nie była ostateczna, gdy wskazano inne niż w art. 145 i 145a kpa podstawy wznowienia. (por. G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, 2007, wyd. II, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II, wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1995 r., SA/Po 416/95, Mon.Pod. 1996, nr 7, s. 214, wyrok NSA z dnia 12 października 1998 r., IV SAB 77/98, Lex nr 43765, wyrok NSA z dnia 13 października 1998 r., I S.A. 373/98).

Z żadnego przepisu prawa nie wynika, by strona pozbawiona była możliwości złożenia skutecznego wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną uprzednio zaskarżoną do sądu administracyjnego.

Treść przepisu art. 56 p.p.s.a. dowodzi, że ustawodawca dopuścił możliwość weryfikacji decyzji ostatecznej tak w trybie sądowym, jak i nadzwyczajnym trybie administracyjnym. Jeżeli tak, to w przypadku uruchomienia tych dwóch trybów kwestią wymagającą rozstrzygnięcia nie powinno być to, czy wszczęcie jednego z nich czyni niedopuszczalnym wszczęcie drugiego, a jedynie to, jaki jest wpływ jednego postępowania na drugie i które z nich ma pierwszeństwo.

Skoro z przepisu art.56 p.p.s.a. wynika jedynie (poprzez konieczność zawieszenia postępowania sądowego w sytuacji uprzedniego wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego) zasada pierwszeństwa postępowania administracyjnego, to w sytuacji złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego po wniesieniu skargi do sądu, odpowiedzi na postawione pytanie należy poszukiwać w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, normujących instytucję zawieszenia postępowania.

Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na tej podstawie jest zatem uprawnione, gdy postępowanie administracyjne jest w toku i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Ta ostatnia przesłanka jest spełniona wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub Sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. (por. wyrok NSA z dnia 23.01.2007r II OSK 702/06 LEX nr 321527). Przez zagadnienie wstępne należy rozumieć zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania ( W.Jakimowicz "O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym" ST 2003/10/29).

Z tych względów w niniejszej sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania przez organ administracji, nie było bowiem żadnych przeszkód, które uniemożliwiłyby organowi administracji publicznej wydanie decyzji.

Z kolei zgodnie z art.124 § 1 p.p.s.a. Sąd zawiesza postępowanie z urzędu w przypadku, o którym mowa w art. 56.

W sytuacji nie objętej hipotezą przepisu art.56 p.p.s.a., gdy najpierw wniesiona została skarga do sądu administracyjnego a dopiero potem złożony wniosek o wznowienie postępowania zakończonego zaskarżoną do sądu decyzją, podstawą zawieszenia postępowania sądowego może być wyłącznie przepis art.125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jest to podstawa fakultatywnego zawieszenia postępowania, a o jego zawieszeniu decydują względy celowościowe, które pozostawione są uznaniu sądu.

W doktrynie przyjmuje się, że wtedy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania, jeżeli orzeczenie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu będzie stanowić podstawę rozstrzygnięcia w zawieszonym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dla sądu kwestią wstępną jest więc wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne dla sformułowania wypowiedzi, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Nie uzasadniają zatem zawieszenia postępowania względy ekonomii procesowej, stąd nie ma podstaw do zawieszenia postępowania, jeśli sąd samodzielnie jest w stanie dokonać ustaleń koniecznych do rozstrzygnięcia. sprawy (H. Knysiak-Molczyk [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 400-401).

Wydaje się, że przesłanka ta powinna być interpretowana szerzej.

Po pierwsze, jak wynika z porównania przepisów art.97 § 1 pkt 4 kpa i art.125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uprawnienia sądu do zawieszenia postępowania są szersze. W przeciwieństwie do przepisu art.97 § 1 pkt 4 kpa, w przepisie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ustawodawca nie posłużył się sformułowaniem "zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego". Użycie w przepisie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. słów "zależy od wyniku innego toczącego się postępowania" oznacza, że zawieszenie postępowania sądowego jest dopuszczalne również w takich sytuacjach, gdy rozstrzygnięcie sądu nie jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organ. Skoro zatem przesłanka zawieszenia określona w art.125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest "pojemniejsza" od przesłanki określonej w art.97 § 1 pkt 4 kpa, dopuszczalne jest zawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego.

Po drugie, skorzystanie przez sąd administracyjny z możliwości fakultatywnego zawieszenia postępowania jest jedynym sposobem (po wykluczeniu poglądu o niedopuszczalności wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego po wniesieniu skargi do sądu) uniknięcia wydania dwóch sprzecznych rozstrzygnięć w przedmiocie weryfikacji zaskarżonej decyzji.

Po trzecie, skoro kompetencje organu do weryfikacji decyzji po wznowieniu postępowania w sytuacji, gdy we wniosku o wznowienie postępowania jako podstawę wznowienia wskazano przesłanki nie wiążące się z naruszeniem prawa, lecz okoliczności, które zaistniały po wydaniu decyzji, są szersze niż Sądu (który, nie stwierdzając innych naruszeń nie będzie władny uchylić decyzji), nadzwyczajne postępowanie administracyjne powinno mieć pierwszeństwo. W takiej sytuacji interes strony, która wniosła skargę do Sądu nie zostanie naruszony. Jeżeli organ administracji nie znajdzie podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji, pełnej oceny legalności tej decyzji w zakresie wskazanym w art.145 p.p.s.a. dokona Sąd. W razie uchylenia, w trybie wznowienia postępowania, przez organ administracji zaskarżonej do Sądu decyzji i umorzenia przez Sąd postępowania, interes strony również nie zostanie naruszony.

Po czwarte, skoro ulega zawieszeniu postępowanie sądowe z powodu wcześniejszego wszczęcia postępowania administracyjnego w trybach nadzwyczajnych (art. 56 powołanej ustawy), to także zasadne jest zawieszenie postępowania sądowego w związku ze wznowieniem postępowania po złożeniu skargi do sądu, w oparciu o art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W związku z powyższym, w sytuacji wniesienia wniosku o wznowienie postępowania po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję, której dotyczy wniosek o wznowienie, gdy podstawą wznowienia jest ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów istniejących w dniu wydania decyzji a nieznanych organowi (art.145 § 1 pkt 5 kpa), postępowanie sądowe powinno zostać zawieszone na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Nadto, zauważyć należy, że w orzecznictwie i doktrynie w ostatnim okresie obserwuje się zmianę stanowiska odnośnie niedopuszczalności wszczynania nadzwyczajnych postępowań administracyjnych po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego i łączącego się z nim poglądu, że wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, wszczętym po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, decyzja będzie dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

W wyroku z dnia 24 stycznia 2007r w sprawie I FSK 1259/06 zaprezentowany został pogląd, że "skoro ulega zawieszeniu postępowanie sądowe z powodu wcześniejszego wszczęcia postępowania administracyjnego w trybach nadzwyczajnych ( art. 56 p.p.s.a.), to także wydaje się być zasadne zawieszenie postępowania sądowego w związku ze wznowieniem postępowania po złożeniu skargi do sądu, w oparciu o art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W świetle tego unormowania sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym".

Z kolei w postanowieniu z dnia 16 listopada 2005 r. II OSK 205/05 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie podziela stanowiska, iż wydana przez organ administracji publicznej, po wznowieniu postępowania administracyjnego po wniesieniu w tej samej sprawie skargi do sądu administracyjnego, decyzja dotknięta jest wadą nieważności. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że "Sąd I instancji uznał, iż wznawiając postępowanie administracyjne i uchylając w wyniku wznowionego postępowania zaskarżoną decyzję, organ administracji rażąco naruszył prawo. Zapatrywania tego nie sposób podzielić, co skutkować musi uznaniem, iż Sąd I instancji dopuścił się obrazy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wojewódzki sąd administracyjny "nie wskazał wprost obowiązującego przepisu prawa, zakazującego organowi wznowienia postępowania administracyjnego, po wniesieniu w tej samej sprawie skargi do sądu administracyjnego. Zakaz taki sąd I instancji wywiódł po analizie poglądów doktryny i orzecznictwa, próbujących rozwikłać wątpliwości, odnośnie niewskazanej dwutorowości toku postępowania, prowadzonego jednocześnie przez sąd administracyjny i organ administracji publicznej. Wątpliwości orzecznictwa i doktryny, choćby usprawiedliwione, nie mogą jednak stanowić podstawy do uznania, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa".

Stanowisko to należy podzielić.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni aprobuje również pogląd wyrażony przez Z. K., iż "o ile uruchomienie i przeprowadzenie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego z urzędu, po wszczęciu postępowania przed sądem administracyjnym, może się odbyć tylko w ramach samokontroli, o tyle wniesienie przez stronę żądania wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w trakcie trwania postępowania przed sądem powinno skutkować zawieszeniem tego ostatniego do czasu zakończenia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Brak jest zasadniczych (tj. merytoryczno-aksjologicznych) powodów, które by wykluczały możliwość przeprowadzenia administracyjnego postępowania nadzwyczajnego w wyniku wniosku strony złożonego po wniesieniu skargi do sądu, a przed wydaniem wyroku. ( artykuł Z Kmiecika "Zbieg środków prawnych przysługujących od decyzji organów administracji publicznej" , CASUS 2008/1/20).

Nie sposób nie wspomnieć również o konsekwencjach pozostawienia w obrocie prawnym decyzji o odmowie wznowienia postępowania.

Wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], że nic nie będzie stało na przeszkodzie, by po zakończeniu postępowania sądowego wszczętego skargą na decyzję z dnia [...] maja 2006 r. został złożony wniosek o wznowienie postępowania, wniosek taki w myśl art.148 § 1 kpa nie mógłby zostać uwzględniony. Wniosek o wznowienie postępowania może być bowiem skutecznie złożony w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminu, stanowiłoby o rażącym naruszeniu prawa.

W sytuacji ponowienia przez skarżących, po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowego wszczętego ich skargą na decyzję z dnia [...] maja 2006 r, wniosku o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją, obowiązkiem organu byłoby umorzenie postępowania, gdyż w przeciwnym wypadku podjęta przez organ decyzja obarczona byłaby wadą nieważności (art.156 § 1 pkt 3 kpa).

Tak więc w przypadku ewentualnego prawomocnego oddalenia skargi na decyzję z dnia [...] maja 2006 r., strona byłaby pozbawiona możliwości skutecznego złożenia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art.145 § 1 pkt 5 kpa. Konsekwencje pozostawienia w obrocie prawnym decyzji o odmowie wznowienia postępowania są zatem nie do zaakceptowania.

Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. należało orzec jak w punkcie I wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.