Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1588/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2008 r. sprawy ze skargi N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 1588/08

UZASADNIENIE

W dniu [...] kwietnia 2007 r. N. S.A. z siedzibą w W. (dalej zwana: spółką, stroną, skarżącą) złożyła w Zarządzie Dróg Miejskich wniosek o wydanie zezwolenia na dalszą lokalizację w pasie drogi ul. B. w rejonie [...] urządzenia reklamowego w postaci jednostronnego nośnika o łącznej powierzchni reklamowej 18 m2 na kolejne 18 miesięcy, tj. do 23 listopada 2008 r. (od 24 maja 2007 r.).

Zgodnie z art. 10 k.p.a., pismem z 26 czerwca 2007 r. strona została powiadomiona o toczącym się postępowaniu oraz możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi dowodami. Pismo zawierało informację, że będzie wydana decyzja odmowna. Strona nie zapoznała się z materiałem i nie składała dodatkowych wyjaśnień.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Dyrektor ds. Zarządzania ZDM, działając z upoważnienia Prezydenta W., decyzją z dnia [...] marca 2008 r. odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. B. w rejonie [...].

W uzasadnieniu organ podniósł, iż zebrał wyczerpujący materiał dowodowy w sprawie, na który składają się między innymi: Biała Księga – Europejska Polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów, Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.), opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A.; opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego; pismo Ministra Transportu z dnia 17 października 2006 r. do Prezydenta W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych, szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony oraz charakterystykę reklamy oraz jej wymiary zawarte w złożonym wniosku strony.

W ocenie organu analiza zgromadzonych dokumentów oraz ustalone w trakcie postępowania okoliczności faktyczne sprawy pozwalały stwierdzić, iż kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. Wskazując na główne założenia opisanej w powyższych. dokumentach polityki poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a co za tym idzie zmniejszenia liczby wypadków śmiertelnych oraz kształtowania bezpiecznego otoczenia drogi organ podkreślił, iż szczególnym rodzajem zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego są umieszczone w pasach dróg reklamy, powodujące dekoncentrację kierowców i wywołujące stan tzw. "fiksacji" tj. chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie.

Zdaniem organu, dowody zgromadzone w sprawie jednoznacznie potwierdzają, że wnioskowana reklama jest adresowana do kierujących pojazdami. Wskazywał, że pas drogowy ul. B. pełni ważną rolę w układzie drogowym W. charakteryzującym się wysokim natężeniem ruchu kołowego, gdyż w porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 1480 pojazdów na godzinę, a w szczycie popołudniowym 770 pojazdów na godzinę, reklama nadto znajduje się na trawniku i przy wymianie treści reklamowej dochodzi do częstych zanieczyszczeń chodnika i zieleni znajdującej sie w pobliżu trawnika. Zarządca drogi podkreślił, że z opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów jednoznacznie wynika, że należy usunąć reklamy z pasa drogowego na obszarze zabudowanym, jeżeli natężenie ruchu przekracza 1400 pojazdów na godzinę.

Również z limitu dopuszczalnej prędkości na wnioskowanym odcinku drogi, który wynosi 50 km/h wynika, że czas niezbędny do zatrzymania pojazdu w czasie, gdy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie wynosi od 33, 7 do 51,7 m. Powyższe ustalenia, w ocenie organu, uzasadniają stwierdzenie, iż funkcjonowanie obiektu reklamowego w ww. lokalizacji jest wykluczone. Przesądzają, iż lokalizacja wnioskowanej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, zatem w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka określona art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.) - zwana dalej "ustawą o drogach publicznych", a to uzasadnia odmowę wydania zezwolenia na lokalizację wnioskowanej reklamy.

Od decyzji organu pierwszej instancji strona skarżąca złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie zezwolenia na dalsze funkcjonowanie nośnika reklamowego w przedmiotowej lokalizacji. Ewentualnie uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił naruszenie zasady pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.) oraz art. 107 § 3 k.p.a. Podniósł, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do zmiany stanu faktycznego i prawnego, która mogłaby stać się podstawą zmiany stanowiska organu administracyjnego. Podważył również wiarygodność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także zarzucił organowi pierwszej instancji ogólnikowość odnośnie argumentacji przemawiającej za odmową wydania wnioskowanego zezwolenia. Ponadto pełnomocnik strony podniósł zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nie wykazanie zmiany (względem ostatnio otrzymanego zezwolenia) stanu faktycznego i prawnego, który stał się podstawą negatywnego załatwienia wniosku strony, a także, że umieszczenie nośnika reklamowego zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji wskazało, iż zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Innymi słowy, lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo ocenił, iż w rozpatrywanej sprawie nie występuje przypadek szczególny. Sam zamiar umieszczenia nośnika reklamowego w pasie drogowym nie może uzasadniać odstępu od zakazu umieszczania w tym pasie urządzeń zmniejszających bezpieczeństwo ruchu drogowego. W świetle powołanego stanu prawnego zakłada się, że każde umieszczenie urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego zagraża temu bezpieczeństwu i jako takie jest prawnie zakazane. Zezwolenie, w drodze wyjątku, na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi być zatem spowodowane takimi względami, które powodują że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego. Odwołał się do znajdującego się w aktach sprawy stanowiska Ministra Transportu, który w piśmie do Prezydenta W. z dnia 17.10.2006 r. znak [...] podkreślił, że nie widzi uzasadnienia dla szerszego udostępniania pasów drogowych pod reklamy. Pas drogowy nie jest bowiem miejscem gdzie reklamy powinny się znajdować. Należy bowiem pamiętać, że lokalizowanie reklam przy drodze stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i dlatego też ich umieszczanie w pasie drogowym powinno stanowić wyjątek a nie regułę.

Podniósł, że kwestie związane z umieszczaniem reklam w pasie drogowym znajdują wyraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazać w tym zakresie należy na wyrok NSA z dnia 02.02.2005 r. (OSK 1026/04, LEX nr 171170), który został przytoczony w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji organu pierwszej instancji. Podkreślił, że wyrok ten zapadł w kontekście oceny zasadności odmowy udzielenia przez zarządcę drogi zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, a sformułowane w nim tezy - w szczególności odnośnie konieczności prowadzenia postępowania dowodowego - są na tyle uniwersalne, że mogą, znajdować zastosowanie do spraw charakteryzujących się takim samym stanem faktycznym i prawnym. W ocenie NSA: " nie ma podstaw do wniosku iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Zarzut braku sięgnięcia do informacji policyjnych o wypadkach w pobliżu spornej reklamy jest bezzasadny. Art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Ocena, czy zagrożenie takie istniało leżało w gestii właściwego i wyspecjalizowanego organu administracji publicznej (zarządu dróg publicznych). Nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp. "

W kontekście powyższego wyroku NSA, Kolegium Odwoławcze wskazało, że bezzasadny jest zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a w szczególności braku wykazania, że konkretny nośnik reklamowy zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Innymi słowy, zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta, mającym istotne znaczenie w systemie komunikacji samochodowej i charakteryzującym się wysokim natężeniem ruchu (droga powiatowa), zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż tak sformułowana teza jest oczywista. Konstrukcja art. 39 ust. 3 ustawy obliguje zarządcę drogi do zastosowania przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie żądanym przez skarżącą przede wszystkim w sytuacji, gdy wydaje on decyzję zezwalającą. Jako dysponent własności publicznej ma bowiem szczególny obowiązek wykazania, że zezwolenie na umieszczenie urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nastąpiło w szczególnie uzasadnionym przypadku. W przedmiotowej zaś sprawie wykazał, że nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek (co dał wyraz w uzasadnieniu decyzji), z uwagi na fakt, iż umieszczenie reklamy zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jjuż samo powzięcie wątpliwości w tej materii obliguje organ do wydania decyzji odmownej. Obowiązkiem tego organu (zarządcy drogi) nie jest bowiem szukanie dowodów na poparcie tezy, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, ale ochrona interesu publicznego poprzez zakaz wydawania zezwoleń, jeżeli nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Ocena naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. musi być dokonana w przedmiotowej sprawie z uwzględnieniem konstrukcji przepisu art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych, a nie w oderwaniu od niego. Nie może być przede wszystkim dokonana tak, jakby przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zezwalał co do zasady na umieszczenie przedmiotowych urządzeń w pasie drogowym, a jedynie wyjątkowo, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, upoważniał organ do odmowy. Materiały postępowania w dostatecznym stopniu uzasadniają wątpliwość, że funkcjonowanie reklamy w pasie drogi wskazanym we wniosku może wpływać negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Organ odwoławczy podniósł, że w toku postępowania strona nie przedstawiła żadnego dowodu wskazującego, że umieszczenie jej reklamy w pasie drogowym stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Zarządca drogi w rozpatrywanej sprawie za podstawową wytyczną przyjął Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego GAMBIT 2005, w którym stwierdzono, że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkostwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wytyczne te zostały potwierdzone m. in. przez statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych. Na tej podstawie zebrany został materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony, mający formę wyników badań natężenia ruchu w porannym szczycie w tym właśnie miejscu, przy konkretnej ulicy, opracowanych przez BPRW, oraz opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami, opracowaną przez IBDiM. Materiał ten, został następnie zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy oraz charakterystykę reklamy i jej wymiarów, zawarte w złożonym wniosku strony. Zarządca drogi uwzględnił również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym ma być posadowiona reklama. Skoro w rozpatrywanej sprawie istnieje co najmniej wątpliwość w zakresie gwarancji ochrony dóbr wymienionych w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zasadna jest odmowa udzielenia wnioskowanego zezwolenia, a tak podjęte rozstrzygnięcie w tym zakresie przez organ pierwszej instancji uznał za odpowiadające prawu. Celem działań zarządcy drogi jest maksymalne wyeliminowanie wypadków drogowych oraz zminimalizowanie ich skutków. Działania takie nie są jednostkowe, ale odnoszą się do wszystkich właścicieli reklam, którzy pragną uzyskać kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu usytuowania reklamy i odpowiadają aktualnej polityce W. nakierowanej na eliminację wszelkich zagrożeń, z jakimi wiąże się umieszczanie w pasie drogowym obiektów lub urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową.

Za bezzasadny uznał zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 8 k.p.a., Ze swej istoty zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest wydawane na z góry określony czas. Okoliczność zatem, że dotychczas zarządca drogi udzielał spółce zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w podanej lokalizacji nie oznacza, że nie jest możliwa zmiana stanowiska tego organu w ocenie zasadności wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Nie można uznać, że zmienionej, lecz słusznej i zgodnej z brzmieniem przepisów prawa interpretacji stoi na przeszkodzie zasada zaufania obywateli do organów administracji i samego prawa, wyrażająca się w stałości i przewidywalności ich rozstrzygnięć. Tę zasadę należy bowiem uznać za podrzędną wobec poprawności i właściwej interpretacji przepisów prawa. Za takim rozwiązaniem stoi interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. uznał, że zarządca drogi w sposób dostateczny przedstawił stan faktyczny w sprawie, zebrany materiał dowodowy oraz wskazał na dowody, na bazie których wydane zostało rozstrzygnięcie.

Strona skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie wydanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Zarzuciła decyzji:

1) naruszenie przez orzekające organy art. 107 § 3, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 w zw. z art. 7 KPA poprzez wydanie decyzji przy zupełnej dowolności, co nie mieści się w uznaniowym charakterze wydawanych decyzji administracyjnych, z naruszeniem słusznego interesu obywatela oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,

2) naruszenie przez orzekające organy art. 7 KPA poprzez brak ustalenia wszystkich niezbędnych przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała stanowisko prezentowane w odwołaniu. Ciężar dowodu spoczywa na organie administracji i nie może być przerzucany na stronę. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ten ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić. Skoro mamy do czynienia z pojęciem niedookreślonym "szczególnie uzasadnione przypadki", to użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia. Organ administracji publicznej ustalający znaczenie pojęcia niedookreślonego jest obowiązany nie tylko używać uznanych reguł i metod wykładni prawa (pojęć prawnych), lecz powinien także uwzględniać wszelkiego rodzaju okoliczności faktyczne i normatywne, które są prawnie doniosłe. Stosowanie pojęć nieoznaczonych w konkretnym przypadku wymaga z reguły formułowania różnorakich ocen i prognoz, bowiem nie idzie tu o pojęcie niedookreślone samo w sobie, lecz raczej o kontekst, w którym się znajduje." Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 maja 2002 r. (sygn. akt SK 20/00; OTK-A 2002/3/29) "im bardziej niedookreślone są przesłanki podjęcia decyzji, tym bardziej szczegółowe, pełne i przekonujące musi być uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia." Skarżąca zarzuciła, że żaden z organów administracji nie podjął nawet próby wyjaśnienia co rozumie pod pojęciem szczególnie uzasadnionego przypadku, dlaczego w przedmiotowej sprawie nie zachodzi taki przypadek i w jakich okolicznościach dopuszczalne byłoby wydanie decyzji pozytywnej. Tym samym organy te naruszyły art. 7, 8 i 11 KPA. ciężar udowodnienia okoliczności "szczególnie uzasadnionego przypadku" spoczywa na organie. To właśnie organ jako podmiot władzy publicznej ma możliwość przeprowadzenia odpowiednich badań dotyczących zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, a nie skarżący jako podmiot prywatny.

W jej ocenie, Biała Księga Komisji Europejskiej i Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego GAMBIT 2005-2007-2013 nie wskazują żadnych wytycznych co do możliwości lokalizowania nośników reklamy w pasach drogowych. Jedynie ogólnie i kompleksowo wskazują na kierunek podjęcia działań przez odpowiedzialne organy, który na celu powinien mieć poprawę bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Organ z góry założył, że nośnik reklamowy skarżącej nie spełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" i takie zachowanie narusza art. 7 w zw. z art. 77 § 1 KPA, skoro rozstrzygnięcie następuje bez rozpatrzenia dowodów oraz wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Nie podał, dlaczego obecnie nośnik reklamowy nie wypełnia dyspozycji normy art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, mimo że wcześniej co tego samego nośnika w tej samej lokalizacji organ wydał decyzję pozytywną zezwalającą na zajęcia przedmiotowego pasa drogowego przy takich samych okolicznościach. Wniosek z dnia 27 kwietnia 2007 r. jest kolejnym wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji, a nie doszło do żadnych zmian dotyczących umiejscowienia, typu i parametrów nośnika reklamowego, czy zmian w organizacji ruchu drogowego w tym miejscu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie wskazując, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. zawierają wyjaśnienie przesłanek merytorycznych i prawnych, które stały się przyczyną podjęcia rozstrzygnięcia. Okoliczność, że zarządca drogi dotychczas wielokrotnie udzielał spółce zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, do czego skarżącą w pewnym sensie przyzwyczaił, nie jest równoznaczna z tym, że nie może nastąpić zmiana stanowiska tego organu co do przesłanek i podstaw udzielenia kolejnego zezwolenia. Dla odmowy wydania kolejnego zezwolenia wystarczające jest nie występowanie realnego zagrożenia jednostkowo zidentyfikowanego nośnika reklamowego w konkretnej lokalizacji, ale sama możliwość wystąpienia zagrożenia (choćby zagrożenie to w ogóle się nie ziściło). Trudno zatem odmówić zasadności działania zarządcy drogi, który będąc organem wyspecjalizowanym w zakresie realizacji zadań objętych ustawą o drogach publicznych stoi na straży dóbr chronionych w art. 39 ust. 1 cyt. ustawy. W warunkach [...] każda w zasadzie droga publiczna posiada w pasie drogowym znaczną liczbę reklam, które są usytuowane blisko siebie i z istoty rzeczy skierowane są do kierowców, przez co za sprawą wyrażonych w nich treści odwracają ich uwagę od sytuacji na drodze i tym samym mogą powodować zagrożenie bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Fakt, iż ZDM w W. dotychczas nie respektował ustawowych zasad udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w podanym wyżej celu, nie może oznaczać dalszej dowolności w tym zakresie. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, że to podmiot reklamy zewnętrznej, a nie zarządca drogi decydowałby, w jakim miejscu i na jak długi czas chce umieścić nośnik reklamowy. Takie podejście wypaczyłoby sens działania zarządcy drogi i byłoby sprzeczne z art. 39 i 40 ustawy o drogach publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Nie są trafne zarzuty strony dotyczące naruszenia przez organ przepisów postępowania, jak i prawa materialnego.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że ustawa z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy, tzn. zezwoleń właściwego zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia. Zezwolenie dotyczy określonego okresu czasu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu "...dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego" (art. 39 ust. 1 ustawy) i w związku z tym nie może być interpretowane rozszerzająco. Exceptiones non sunt extentendae. Oznacza to m.in., że raz uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte, dotyczące np. ustalonych stawek opłaty, i po wyekspirowaniu (wygaśnięciu) zezwolenia występuje w istocie za każdym (ewentualnym) razem o nowe zezwolenie, na warunkach określanych każdorazowo, zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami szczególnymi, przez uprawniony organ.

Należy podkreślić, że zgoda zarządcy drogi przewidziana w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ma formę decyzji o charakterze uznaniowym. Taka ocena charakteru tej decyzji została przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych; wyrażono ją wprost w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 36/98, LEX nr 41643. W związku z tym, jak zwykle w odniesieniu do decyzji uznaniowych podkreśla się, że nie znaczy to, że mogą być decyzjami dowolnymi. Organ administrujący by uniknąć zarzutu, że decyzja jest dowolną winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne a następnie wykazać, jakie powody przemawiały za takim a nie innym rozstrzygnięciem. Jednak sam wybór tego rozstrzygnięcia dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje już poza granicami kontroli sądowej.

Stosownie do treści art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z cytowanego przepisu wynika zasada w myśl której, w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi. Do tej zasady konsekwentnie dostosowane są dalsze regulacje, w tym m. in. przepis art. 39 ust. 1 ustawy formułujący ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się m. in. lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, pomiarów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Jak wskazano, art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych formułuje ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast ust. 3 tego przepisu dopuszcza wyjątki od tego zakazu stwierdzając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Rodzaj obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 ustawy o drogach publicznych; w ust. 2 pkt 3 tego przepisu wymienia się m.in. reklamy.

Odnosząc treść przepisu art. 39 ust. 3 ustawy do okoliczności faktycznych sprawy niniejszej istotne znacznie ma określenie, kiedy, w jakich warunkach, może nastąpić lokalizowanie w pasie drogowym tzw. obiektów pozakomunikacyjnych, tj. obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w tym reklam.

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 251/06, stwierdzono, że: "Przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabraniają umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych innych niż tam wskazane, dozwalając jednak na ich lokalizację "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przez te przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Organ administracji, dokonując rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, musi mieć na uwadze przepisy prawa miejscowego regulujące przeznaczenie gruntów objętych pasem drogowym." (LEX nr 221949). Jeżeli więc umieszczenie takich obiektów, w tym reklam, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego (będzie mu zagrażać), wówczas należy odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o które występuje wnioskodawca.

Tego rodzaju decyzje, tzn. decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw (por. na ten temat M. Kulesza, "Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej", Wydawnictwa UW, Warszawa 1987, str. 9 i n.). W rozpatrywanym przypadku idzie o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis K.p.a. czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter – jak podnosi strona – przesądza o możliwości ich zastosowania.

W rozpatrywanej sprawie podstawową wytyczną dla I instancji stanowił przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005–2007–2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wytyczne te zostały potwierdzone m.in. przez statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych za 2005 r.

Na tej postawie organ I instancji zgodnie z art. 77 k.p.a. zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony, mający formę wyników badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.), opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju W., oraz opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W., opracowaną przez L. K. z Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Materiał ten, ciągle jeszcze dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych ulic w W., został następnie zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy oraz charakterystykę reklamy i jej wymiarów, zawarte w złożonym wniosku strony. Zarząd Dróg Miejskich uwzględnił również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy.

W ocenie Sądu, organ II instancji zasadnie podzielił ustalenia dowodowe dokonane przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich, gdyż przedstawionej metodzie zbierania materiału dowodowego trudno zarzucić istotne wady. Organ bowiem, w procesie stopniowej konkretyzacji doprowadził samodzielnie do ustalenia treści rozstrzygnięcia – uzasadnionej odmowy wydania stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. B. w rejonie [...] w W., na cele reklamy. Nie ma też – wbrew twierdzeniom skarżącej – podstaw, by wymienionym jednostkom projektowym, tj. Biuru Planowania Rozwoju W. oraz opinii L. K. z Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, odmówić kompetencji merytorycznych w sprawach, których przedmiotem były ich badania i opinia. Zatem nie są zasadne argumenty skarżącej dotyczące nieprawidłowości przeprowadzonego w postępowania administracyjnym postępowania dowodowego. Podkreślić należy, że opinia L. K. nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 kpa, z którą strona postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego powinna się zapoznać w celu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji.

Zarządca drogi, realizując obowiązek ochrony dróg, ma obowiązek monitorować drogi mu podległe, a w tym celu może korzystać z opinii i analiz przez siebie zlecanych i nie są to dowody zbierane w postępowaniu administracyjnym. Wyniki tych analiz, ekspertyz mają służyć wywiązywaniu się zarządcy z nałożonych na niego obowiązków ustawowych i nie mogą być kontestowane przez strony prowadzonych postępowań w sprawach dotyczących zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Przyjęcie przeciwnego założenia prowadziłoby do ograniczenia uprawnień przyznanych zarządcy drogi ustawą o drogach publicznych z jednej strony, a z drugiej do ograniczenia jego możliwości wywiązywania się z obowiązków ochrony dróg, których realizacja służy interesowi publicznemu.

Zdaniem sądu, na aprobatę zasługuje stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, zgodnie z którym, umieszczenie reklamy w objętym sporem pasie drogowym będzie miało negatywny wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Wydane decyzje w sprawie obejmują rozważania organu, czy lokalizacja przedmiotowej reklamy można kwalifikować jako szczególny przypadek uzasadniający odstępstwo od zasady przewidzianej art. 39 ust. 1 ustawy. W szczególności organy dokonały oceny bezpieczeństwa w ruchu drogowym pod kątem usytuowania nośnika oraz jego rozmiarów i zdaniem sądu, ustalenia te należało uznać za uzasadniające odmowę wydania zezwolenia.

Należy również wskazać, iż sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a., zasada prawdy obiektywnej). Prawidłowość takiego postępowania dowodowego potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny, przywołanego również przez SKO [...], który w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, stwierdził m.in., co następuje: "... 3. Skarżąca uzyskała czasową zgodę na zajęcie pasa drogowego o pow. 6,80 m2 i na umieszczenie reklamy o pow. 17,11 m2. Biorąc pod uwagę wskazane liczby, a zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku, iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego, iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp."( LEX nr 171170).

W ocenie sądu, organ trafnie podniósł, iż zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać stronie wnioskującej, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż tak sformułowana teza jest oczywista; natomiast konstrukcja przepisu art. 39 ust. 1 i 2 ustawy oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na tę stronę, która w celu uzyskania zezwolenia winna wykazać, iż reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo w ruchu. To nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizacje tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wskazać, że te okoliczności wystąpiły.

Należy także zwrócić uwagę, że realny charakter zagrożenia, o którym mowa w zarzutach, jest różnie oceniany w różnych działach czy dziedzinach administracji. W zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego zagrożenie jest realne, jeżeli jest wystarczająco uprawdopodobnione; administracja publiczna ma w tej dziedzinie zapobiegać wypadkom, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie. Temu celowi służy zarówno troska o właściwe użytkowanie dróg, w celu, do jakiego zostały przeznaczone, jak i właściwa organizacja ruchu drogowego. Jest oczywistym, że reklama skierowana jest do kierujących pojazdami. Taki jest jej cel. W przeciwnym bowiem przypadku nie miałoby sensu ich umieszczanie w pasie drogowym.

W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki, wynikające z charakteru ul. B. w rejonie [...] oraz natężenia ruchu na tej ulicy do odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcia pasa drogowego. Także usytuowania przedmiotowej reklamy przemawia za odmowa udzielenia zezwolenia. Reklama ma zostać umieszczona na trawniku. Lokalizowanie obiektów reklamowych w obrębie trawników powoduje, że przy wymianie treści reklamowej, konserwacji nośnika dochodzi do zniszczeń chodnika oraz zieleni znajdujących się w obrębie nośnika.

W świetle powyższych rozważań podniesione zarzuty procesowe naruszenia art. 107 § 3, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. są więc bezzasadne.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

Decyzja odmowna nie powinna stanowić zaskoczenia dla strony, albowiem w toku postępowania była ona informowana o wydaniu decyzji odmownej. Tymże pismem pouczona została także o treści art. 10 kpa. Z przysługujących z mocy art. 10 kpa uprawnień, strona postępowania nie skorzystała. Spółka miała więc czas na uregulowanie należności z kontrahentami. Przyjęcie przez skarżącą założenia, że posiadanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na określony czas obliguje zarządcę drogi do wydawania następnych zezwoleń, nie znajduje uzasadnienia w powołanych przepisach art. 39 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.