Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 612/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2009-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1 pkt 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 1992 nr 85 poz 428
law: Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych.
article: art. 82 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 83 ust. 1, art. 184 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Wesołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Sędzia WSA Bogusław Woźniak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Orska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta G. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w G z dnia 2 lipca 2009 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zaciągnięcia kredytu długoterminowego w Banku A oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dnia 28 maja 2009 roku Rada Miasta podjęła Uchwałę Nr [...]

w sprawie zaciągnięcia w "A" kredytu długoterminowego do kwoty 370.000.000 zł, z przeznaczeniem na sfinansowanie realizacji zadań inwestycyjnych wynikających z Wieloletniego Planu Inwestycyjnego (dalej WPI) na lata 2009-2013 i z wykorzystaniem na lata 2009-2015. W uchwale postanowiono ponadto, że spłata kredytu i powstałych z tego tytułu zobowiązań nastąpi z dochodów własnych budżetu Miasta do roku 2034.

Następnie, uchwałą z dnia 2 lipca 2009r. Nr [...], Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło nieważność badanej uchwały Rady Miasta Nr [...].

W uzasadnieniu Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej podało, że kwota kredytu na zadania określone w WPI nie została zaplanowana w przychodach budżetu miasta. Wyjaśniono, iż zgodnie z postanowieniami § 3 ust. 2 pkt 1 uchwały nr [...] z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie uchwalenia budżetu Miasta na 2009 r. ze zmianami wprowadzonymi uchwałami Rady Miasta o numerach: [...] z dnia 29 stycznia 2009 r., [...] z dnia 26 lutego 2009 r., [...] z dnia 26 marca 2009 r., [...] z dnia 23 kwietnia 2009 r.

i [...] z dnia 28 maja 2009 r., ustalono przychody budżetu w wysokości [...] zł, z tego przychody z tytułu kredytów zaciągniętych w banku zagranicznym w kwocie [...] zł.

Kolegium wskazało, że Gmina podejmując badaną uchwałę naruszyła przepis art. 82 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) zwanej dalej u.f.p., bowiem jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki długoterminowe oraz emitować papiery wartościowe jedynie na finansowanie planowanego deficytu budżetu oraz na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań wynikających z wyżej wymienionych tytułów, co powoduje, że zaciągnięcie kredytu, którego badana uchwała dotyczyła, nie miało uzasadnienia prawnego.

Powyższa uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej została zaskarżona przez Prezydenta Miasta, upoważnionego do wniesienia skargi Uchwałą Rady Miasta Nr [...] z dnia 29 lipca 2009 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Przedmiotowej uchwale zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, a w szczególności art.18 ust. 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tj.: Dz. U. z 2001 r., Nr 55, poz. 577 z późn. zm.), art. 91 ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (tj.: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) i art.

6 – 11 ustawy kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.);

2. przepisów prawa materialnego, w szczególności poprzez niewłaściwą interpretację

i zastosowanie przepisów art. 82 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 oraz art. 85 u.f.p. w związku z § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie przypadków, w których nie stosuje się ograniczeń dotyczących zaciągania niektórych zobowiązań finansowych przez jednostki sektora finansów publicznych, z wyjątkiem Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 112, poz. 757) zwanego dalej rozporządzeniem.

W szerokim uzasadnieniu skargi zarzucono Regionalnej Izbie Obrachunkowej

m. in., nie dopełnienie obowiązku ustawowego zawiadomienia organów gminy o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały oraz o terminie posiedzenia Kolegium. Zdaniem Prezydenta Miasta nie spełnia tego wymogu dokonane w przeddzień posiedzenia Kolegium telefoniczne zaproszenie na posiedzenie Kolegium RIO Skarbnika Miasta, który nie jest ustawowo umocowany do reprezentowania organów gminy. Ponadto w ustnym zaproszeniu nie wskazano przedmiotu posiedzenia, ani ewentualnego rozstrzygnięcia. Skarbnika Miasta zobowiązano jedynie do omówienia przedłożonej wraz z pismem z dnia 29.06.2009 r. prognozy kwoty długu Miasta na rok 2009 zgodnie z przepisami u.f.p. Na poparcie słuszności zarzutu Prezydent powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych w tym zakresie (ISA/Po 1677/99, III SA 1082/00, III SA 1732/00 oraz III SA 267/00) oraz stanowisko wyrażone w doktrynie przez M. Kasińskiego, Z. Kmieciaka, C. Kosińskiego, R. Krawczyka- Ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych z komentarzem, Municipium, Warszawa 1994 r.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych powyżej strona skarżąca podniosła, że zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 lit a) rozporządzenia ograniczeń dotyczących zaciągania przez jednostki sektora finansów publicznych

(z wyjątkiem Skarbu Państwa) zobowiązań finansowych, których wartość nominalna należna do zapłaty w dniu wymagalności, wyrażona w złotych, nie została ustalona w dniu zawierania transakcji, nie stosuje się w przypadku zobowiązań finansowych, nominowanych w walutach obcych zaciąganych w formie kredytów i pożyczek

w międzynarodowych instytucjach finansowych, których Rzeczpospolita Polska jest członkiem lub z którymi podpisała umowę o współpracę, a do których należą zarówno "A" ([...]), jak też "B" ([...]) - podmioty wskazane w uchwałach Rady Miasta. Przepis § 2 rozporządzenia bezwzględnie ogranicza możliwość zaciągania wyżej opisanych zobowiązań finansowych do takich, które służą jedynie finansowaniu wydatków inwestycyjnych nie znajdujących pokrycia w planowanych dochodach lub przychodach jednostek sektora finansów publicznych.

Dalej strona powołała się na treść przepisu art. 31 ust. 2 u.f.p., który formułuje tzw. zasadę jedności materialnej budżetu, oznaczającą zakaz łączenia przychodów

z określonych źródeł z określonymi wydatkami publicznymi i podała, że zakaz ten nie dotyczy wyjątków określonych w odrębnych ustawach oraz wskazanych w samej u.f.p. Zgodnie z art. 31 ust. 3 pkt 1) u.f.p. ograniczeń tego przepisu nie stosuje się m.in. do wydatków finansowanych z kredytów udzielonych przez międzynarodowe instytucje finansowe.

Prezentując swoje stanowisko w sprawie Prezydent Miasta odwołał się do poglądów zaprezentowanych w ekspertyzie prawnej z 14 lipca 2009 r. sporządzonej przez prof. dr hab. J.P. z [...] w K., załączonej do akt sprawy, w której to autorka stwierdziła miedzy innymi, iż uznanie, że katalog celów wskazanych w przepisie art. 82 ust 1 stanowi katalog zamknięty opiera się wyłącznie na literalnej wykładni wskazanego przepisu i przyjęcie jego wykluczałoby w praktyce stosowanie art. 9 ustawy, który wprowadzony został od 2006 roku i uregulował finansowanie potrzeb pożyczkowych jednostek samorządu terytorialnego.

Jako kolejny argument zasadności skargi strona przytoczyła fakt wcześniejszego zaciągania tego rodzaju kredytów w międzynarodowych instytucjach finansowych przez inne gminy (np. [...] czy [...]), oraz zaaprobowanie tych uchwał, w analogicznym brzmieniu jak będąca przedmiotem badania RIO, przez ich organy nadzoru.

Za chybioną uznała strona skarżąca argumentację Regionalnej Izby Obrachunkowej co do podjęcia badanej uchwały nr [...] z naruszeniem prawa, także w oparciu o wykładnię celowościową. Zdaniem strony skarżącej prezentowany przez RIO pogląd uniemożliwia realizację założenia wieloletniego finansowania w ramach pozyskania kredytowania z międzynarodowych instytucji finansowych, jakimi są "A" i "B", a tym samym wyklucza pozyskanie przez Miasto tańszego pieniądza na realizację inwestycji o horyzoncie czasowym wykraczającym poza rok budżetowy, zaplanowanych

w Wieloletnim Planie Inwestycyjnym.

W Uchwale nr [...] Rady Miasta z dnia 28 maja 2009 r.

w sprawie zmiany uchwały w sprawie uchwalenia budżetu miasta na 2009 r. jako źródło finansowania deficytu budżetowego wskazany został kredyt zaciągnięty w banku krajowym w wysokości [...] zł oraz w banku zagranicznym w wysokości [...] zł, będące źródłem dodatkowego, zewnętrznego finansowania. Miasto przewidziało w ramach realizacji zadań w 2009 r. finansowanie zewnętrzne w kwocie wynikającej z aktualnej uchwały budżetowej na poziomie [...] zł.

Wyjaśniono, iż finansowanie i obciążenie budżetu Miasta w 2009 r. było przewidziane wg stanu obejmującego na moment konstruowania uchylonych przez Regionalną Izbę Obrachunkową Uchwał Rady Miasta. Kwoty w ramach ww. Uchwał Rady Miasta, po pomniejszeniu o finansowanie w 2009 r., dotyczyłyby lat następnych. Procedury kredytowania "A" i "B" wymagają, dla zamrożenia danej kwoty kredytu dla danego kredytobiorcy w przyszłych budżetach banków, uchwał Rady Miasta, które dawałyby im podstawę do takiego działania. Uchwała Rady nie wykraczająca horyzontem czasowym poza dany rok budżetowy, daje możliwość na promesę otrzymania takiego kredytu tylko w roku budżetowym.

Dla uwypuklenia, iż umowy, które obejmowałyby pule kredytów przywołane

w Uchwałach Rady Miasta miałyby charakter ramowy, przedstawiono mechanizm uruchamiania kredytu, wskazując, że kredyt każdorazowo uruchamiany jest na odrębne wnioski kredytobiorcy. Uruchamianie kredytu nie jest jednorazowe, ale następuje każdorazowo na pisemny wniosek kredytobiorcy. Wnioski przygotowywane są

w zależności od potrzeb gminy i w zgodzie z uregulowaniami prawnymi art. 83 ust. 1 (suma zaciągniętych kredytów i pożyczek nie może przekroczyć kwoty określonej

w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego).

Określenie lat, w których kredyt zostanie wykorzystany, bez wskazania wykorzystania sztywnych kwot środków pieniężnych w konkretnych latach (poza wynikającym z uchwały budżetowej limitem po stronie przychodów w 2009 r.) umożliwia elastyczniejsze współdziałanie kredytobiorcy z kredytodawcą. Ze względu na okoliczność, że kredyt zaciągany jest pod konkretne inwestycje, których realizacja z wielu przyczyn może przebiegać odmiennie niż w terminach przewidzianych w harmonogramie realizacji danej inwestycji. Zaistnienie takiej sytuacji będzie wówczas skutkowało zmianami

w poziomie wydatkowania środków, a tym samym w wysokości kredytu uruchamianego

w danym roku budżetowym.

Kończąc, skarżąca zauważyła, że 31 sierpnia 2006 r. została podjęta Uchwała Nr [...] Rady Miasta, która również dotyczyła pozyskiwania kredytu z "A" przez Miasto i była przedmiotem badania przez Regionalną Izbę Obrachunkową pod kątem jej zgodności z obowiązującym prawem. Zawarta w uchwale kwota kredytu prognozowana do zaciągnięcia wynosiła [...] zł., zaś na chwilę podjęcia Uchwały przez Radę w budżecie Miasta zabezpieczone było tylko [...] zł z tytułu przychodów z zaciągniętych pożyczek i kredytów na rynku zagranicznym. Regionalna Izba Obrachunkowa nie stwierdziła wówczas niezgodności z prawem ww. uchwały zarówno ze względu na to, że jest to kredyt inwestycyjny oraz ze względu na okres jego wykorzystania w ciągu kilku lat.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Izba w pierwszej kolejności odniosła się do zarzutu naruszenia art. 18 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, art. 91 ust. 2 i ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym i art. 6 – 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, wyjaśniając, że w art. 18 ust. 3 ustawy

o regionalnych izbach obrachunkowych mowa jest jedynie o prawie uczestniczenia

w posiedzeniu kolegium izby, przysługującym przedstawicielowi podmiotu (określonego

w art. 1 ust. 2 tej ustawy), którego sprawa jest rozpatrywana.

Ustawodawca nie sprecyzował, w jakiej formie takie powiadomienie o planowanym posiedzeniu kolegium winno nastąpić, tak więc podjęcie decyzji w tym zakresie należy do prezesa danej izby (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2000 r. sygn. akt III SA 1082/00, przywoływany również przez Stronę skarżącą).

Ponadto wyjaśniła, że wszystkie jednostki samorządu terytorialnego, objęte nadzorem Regionalnej Izby Obrachunkowej, przesłanym im drogą elektroniczną pismem z dnia 25 maja 2006r., zostały poinformowane, iż "zawiadomienia

o posiedzeniach Kolegium oraz rozpatrywanych na nich uchwałach i zarządzeniach od dnia 1 czerwca 2006 r. będą publikowane tylko i wyłącznie na stronie [...] w kategorii Działalność Izby - Posiedzenia Kolegium. Powyższa lista badanych uchwał i zarządzeń będzie publikowana około 1 tygodnia przed planowanym posiedzeniem Kolegium i na bieżąco aktualizowana."

Na stronie BIP Izby zamieszczane są informacje o najbliższym terminie posiedzenia Kolegium oraz o wykazie uchwał i zarządzeń, które będą przedmiotem badania wraz ze wskazaniem jednostki, której dotyczą, z podaniem numeru i daty podjęcia danej uchwały lub zarządzenia, daty ich wpływu do Izby, jak również, przewidywanej godziny rozpatrywania danej uchwały czy zarządzenia przez Kolegium Izby, co w przypadku przedmiotowej uchwały nastąpiło 29 czerwca 2009r.

W dalszej części uzasadnienia wyjaśniła, iż badana uchwała Rady Miasta nie jest uchwałą budżetową, w związku z czym nie można zarzucić Izbie, że nie powiadomiła strony skarżącej o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie uznania za nieważną przedmiotowej uchwały, bowiem obowiązujące przepisy ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych oraz Kpa, którego przepisy w kwestii dotyczącej wszczęcia postępowania nadzorczego stosuje się odpowiednio, przewidują taki obowiązek, ale

w stosunku do uchwał budżetowych.

Rozmowa telefoniczna przeprowadzona z Panią Skarbnik Miasta stanowiła jedynie dodatkową okazję do przypomnienia o mającym się odbyć posiedzeniu Kolegium Izby. W związku z jej pojawieniem się w wyznaczonym terminie na posiedzeniu Kolegium jego członkowie nie mieli podstaw by wątpić, iż Pani Skarbnik występuje

w charakterze przedstawiciela Gminy Miasta. Tym samym uznać należy, że powiadomiono Gminę o terminie posiedzenia Kolegium w sposób należyty oraz umożliwiono Pani Skarbnik wypowiedzenie się w sprawie.

Odpowiadając na zarzut naruszenia przepisów art. 82 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. poprzez niewłaściwą ich interpretację i zastosowanie oraz nieuwzględnienie postanowień art. 85 u.f.p. i rozporządzenia Izba wyjaśniła, iż jej zdaniem to Rada Miasta podejmując przedmiotową uchwałę naruszyła art. 82 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p., bowiem kwota ww. kredytu na zadania określone w WPI nie została zaplanowana w przychodach budżetu Miasta.

Izba zauważyła, że kwota zobowiązania wynikająca z przedmiotowej uchwały Rady Miasta przekracza kwotę zaplanowanych z tego tytułu przychodów budżetu Miasta.

Z uwagi na powyższe, jak również to, że w dniu 28 maja 2009 r. Rada Miasta podjęła jeszcze uchwałę Nr [...], na mocy której postanowiono zaciągnąć kredyt długoterminowy w "A" w wysokości do [...] zł oraz uchwałę Nr [...], na mocy której postanowiono zaciągnąć kredyt długoterminowy w "B" w wysokości do [...] zł, Kolegium uznało, iż zaciągnięcie przedmiotowego kredytu nie znajduje uzasadnienia prawnego.

W przedmiotowej sprawie, zdaniem Izby, nie mają natomiast zastosowania regulacje zawarte w przepisie art. 85 u.f.p. oraz rozporządzenia. Izba stoi na stanowisku, że regulacje te dotyczą tylko materii związanej z obowiązkiem, bądź też jego brakiem, określenia wartości nominalnej zobowiązania w chwili zawierania transakcji.

Zwrócono również uwagę, iż członkowie Kolegiów Izb w zakresie realizacji zadań nadzorczych, zgodnie z art. 15 ust. 7 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, są niezawiśli i podlegają jedynie ustawom, dlatego sytuacja innych gmin w Polsce nie ma dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie znaczenia.

Odnośnie ostatniego zarzutu strony skarżącej dotyczącego niezakwestionowania przez Izbę postanowień uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 31 sierpnia 2006 r. w sprawie zaciągnięcia kredytu długoterminowego w "A", wyjaśniono, iż wspomniana uchwała nie jest tożsama z uchwałą, której niniejsza sprawa dotyczy.

W wypadku wspomnianej uchwały z 2006r. Kolegium wzięło bowiem pod uwagę jeszcze to, że jakkolwiek zaciągnięcie kredytu przez jednostkę spowoduje powstanie deficytu w budżetach lat następnych, to suma zaciągniętych na jego pokrycie zobowiązań nie przekroczy określonego w art. 170 ust. 2 u.f.p. limitu 60% planowanych w danym roku budżetowym dochodów tej jednostki, zaś w odniesieniu do uchwały Nr [...] uwzględnienie takiej okoliczności nie było możliwe, gdyż suma zaciągniętych zobowiązań wynikających z realizacji uchwał Rady Miasta Nr [...], [...] i [...] znacznie przekracza ten limit.

Na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. pełnomocnik Skarżącej dodatkowo podniósł, że w załączniku do Uchwały budżetowej wymienione są wszystkie źródła finansowania zadań inwestycyjnych miasta w tym kredyty i pożyczki. Wzór tabeli został sporządzony zgodnie z zaleceniami RIO.

Pełnomocnik organu, odnosząc się do argumentów skarżącej, podniósł, że załącznik do Uchwały budżetowej jest sporządzony zgodnie z przepisem art. 166 ustawy

o finansach publicznych i odnosi się do roku budżetowego i dwóch lat następnych, natomiast zakwestionowana uchwała o zaciągnięciu pożyczki odnosi się do lat 2009 – 2015.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

I.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269

z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Dla dokonywanej kontroli obojętne są zatem takie okoliczności, jak kryterium słuszności czy też względy pragmatyczne.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej dalej "P.p.s.a." – stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, Sąd akt ten uchyla. W razie zaś jej nieuwzględnienia Sąd skargę oddala.

Wyjaśnienia w niniejszej sprawie wymagają dwie kwestie. Pierwsza, natury proceduralnej, dotycząca prawidłowości zawiadomienia strony skarżącej o posiedzeniu Kolegium Regionalnej Izby w sprawie. Druga zaś, dotycząca wykładni prawa materialnego, w szczególności przepisu art. 82 ust 1 u.f.p., który ma dla przedmiotowej sprawy wiodące znaczenie.

II.

Przechodząc do pierwszego z przedstawionych w skardze zarzutów należy odwołać się do treści art. 18 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zgodnie z którym w posiedzeniu kolegium izby ma prawo uczestniczyć przedstawiciel jednostki samorządu terytorialnego, którego sprawa jest rozpatrywana. Jednostka samorządu ma zatem zagwarantowane prawo uczestniczenia w posiedzeniu.

Z uprawnieniem tym wiąże się obowiązek skutecznego powiadomienia jednostki samorządu terytorialnego przez Regionalną Izbę Obrachunkową o terminie planowanego posiedzenia, tak aby jej przedstawiciel mógł skutecznie wziąć w nim udział i wypowiedzieć się w przedmiocie rozpatrywanej sprawy.

Omawiany przepis nie zawiera jednak unormowań dających odpowiedzi na pytanie w jakim trybie owe zawiadomienie powinno nastąpić. W tym miejscu, w celu znalezienia żądanej odpowiedzi, zastosowania wymaga przepis art. 91 ust. 5 ustawy z dnia z dnia

8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który to z kolei daje możliwość odpowiedniego zastosowania przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego, dalej k.p.a.

Kodeks postępowania administracyjnego zawiera natomiast dwie, wyrażone

w art. 10 k.p.a., istotne dla postępowania zasady, mianowicie regułę czynnego udziału stron w postępowaniu oraz regułę wysłuchania stron. Zgodnie z nimi organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstąpienie od zapewnienia stronie takiego udziału w postępowaniu możliwe jest wyłącznie w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.).

Na tym etapie rozważań wskazać należy, że prawo skarżącej do wzięcia udziału

w posiedzeniu Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej oraz konieczność jej prawidłowego zawiadomienia są bezsprzeczne, co z resztą nie jest kwestionowane w sprawie. Nie zaszły również przesłanki dające organowi nadzoru prawo odstąpienia od zapewnienia stronie udziału w postępowaniu. Zatem dalszego wyjaśnienia wymaga kwestia prawidłowości zawiadomienia.

Analiza obowiązujących przepisów, dających stronie prawo wzięcia udziału

w toczącym się postępowaniu, prowadzi do wniosku, że przepisy te milczą w zakresie sposobu powiadamiania stron postępowania. Tak więc, wybór sposobu zawiadamiania stron należy przyznać Prezesowi właściwej RIO. Wybrany sposób zawiadamiania musi jednak, jak wspomniano wyżej, gwarantować stronie czynny udział w postępowaniu, nie może być zatem dowolny.

W zaistniałym stanie faktycznym RIO przesłanym drogą elektroniczną pismem

z dnia 25 maja 2006r., poinformowała podmioty objęte jej nadzorem o sposobie w jaki będą one zawiadamiane o posiedzeniach Kolegium oraz rozpatrywanych na nich uchwałach i zarządzeniach. Informacje te miały być publikowane na stronie [...] w kategorii Działalność Izby - Posiedzenia Kolegium

z tygodniowym wyprzedzeniem. Termin posiedzenia, na którym zbadano przedmiotową Uchwałę, został opublikowany na stronie BIP Izby w dniu 29 czerwca 2009r. Skarżąca miała zatem sposobność dowiedzenia się o wyznaczonym terminie i przygotować do wzięcia udziału w zaplanowanym posiedzeniu Kolegium.

Podkreślić przy tym trzeba, że sposób powiadamiania drogą elektroniczną funkcjonował dłuższy okres, zatem nieuzasadnione jest powoływanie się skarżącej na brak należytego zawiadomienia jej o posiedzeniu Kolegium RIO.

Natomiast jak wyjaśniono w odpowiedzi na skargę, rozmowa telefoniczna przeprowadzona ze Skarbnikiem Miasta miała na celu jedynie przypomnienie

o zbliżającym się terminie posiedzenia Kolegium i ze względu na dokonane wcześniej zawiadomienie poprzez stronę internetową, zdaniem tutejszego Sądu, nie ma znaczenia dla sprawy.

III.

Problematyka związana z zaciąganiem zobowiązań przez inne niż Skarb Państwa jednostki sektora finansów publicznych została uregulowana w rozdziale 4 ustawy

o finansach publicznych.

Przy czym podkreślić w tym miejscu wypada, że w ramach gospodarki finansowej organom jednostek samorządu terytorialnego wolno tyle, na ile pozwalają im ustawy.

Przepis art. 82 ust. 1 u.f.p. stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na:

1) pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

2) finansowanie planowanego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

3) spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów.

Prezentowany katalog jest zamknięty. Ustawodawca doprecyzował możliwość zaciągania zobowiązań przez te jednostki nie pozostawiając im w tym przedmiocie dowolności. Oznacza to, że jednostka samorządu terytorialnego może, jak w omawianym przypadku, zaciągnąć kredyt, bądź pożyczkę, jednak nie może tego uczynić na inny niż przewidziany w ustawie cel. Jednostka samorządu jest skrępowana zawartym tu katalogiem i nie może wykraczać poza jego granice przeznaczając osiągniętych w ten sposób środków na inne potrzeby. Niniejszy pogląd znajduje pełne odzwierciedlenie

w doktrynie prawa finansowego (por. Lipiec L. komentarz LEX/el. 2008, komentarz do art. 82 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych).

Jednocześnie przepis ten koreluje z przepisem art. 184 ust. 1 pkt 3 i 4 u.f.p., zgodnie z którym jednostka samorządu terytorialnego zobligowana jest określić w uchwale budżetowej m. in. źródła pokrycia deficytu, jak też przychody budżetu.

Podkreślić w tym miejscu wypada, że zgodnie z treścią art. 165 ust. 3 u.f.p. właśnie uchwała budżetowa stawowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym.

Zaciągnięcie zobowiązań przez jednostki samorządu terytorialnego może zatem odbywać się w oparciu o ramy wyznaczone wcześniej uchwalonym budżetem.

Przepis art. 83. ust. 1 u.f.p. wyraźnie wskazuje przy tym, że suma zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych,

o których mowa w art. 82 ust. 1, nie może przekroczyć kwoty określonej w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego.

W rozpatrywanej sprawie Rada Miasta w uchwale budżetowej na 2009 r., ustaliła wysokość przychodów budżetu w kwocie [...] zł, w tym przychody

z tytułu kredytów zaciągniętych w banku zagranicznym w kwocie [...] zł.

Natomiast Uchwałą Nr [...] z dnia 28 maja 2009 r., której nieważność stwierdziło Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, zaskarżoną do Sądu Uchwałą z dnia 2 lipca 2009 r., Rada Miasta postanowiła zaciągnąć kredyt długoterminowy w "A" do kwoty [...] zł.

Zauważyć przy tym trzeba, że w dniu 28 maja 2009 r. Rada Miasta podjęła jeszcze dwie Uchwały postanawiające o zaciągnięciu kredytów długoterminowych w "A" w kwocie do [...] zł oraz w "B" w kwocie do [...] zł.

Stąd nie sposób przyjąć, że wysokość planowanych kredytów znajduje odzwierciedlenie w uchwale budżetowej, albowiem ich wysokość znacznie przewyższa wysokość zaplanowanych w budżecie Miasta przychodów z tytułu kredytów zaciągniętych w bankach zagranicznych.

Nie można również uznać za przekonywujące argumentów strony skarżącej, że kwestionowana Uchwała nie rozstrzygała jeszcze o zaciągnięciu w zaplanowanej w niej wysokości pożyczki. Poza sporem pozostaje bowiem, że uchwała ta stanowiła podstawę zawarcia umowy pożyczki, we wskazanej w niej wysokości.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że uchwała Rady Miasta

z dnia 28 maja 2009 r., jak słusznie skonstatowało Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej została podjęta z naruszeniem art. 82 ust. 2 i 3 u.f.p.

Podkreślić przy tym trzeba, że za ugruntowany w orzecznictwie można uznać pogląd, iż uchwała o zaciągnięciu pożyczki musi znajdować podstawę w budżecie jednostki samorządu terytorialnego w postaci wydatków nieznajdujących pokrycia

w planowanych dochodach tej jednostki (por. wyrok NSA z dnia 24.05.2006 r., II GSK 53/06).

Doktryna i judykatura zgodnie wypowiadają się także, że kwoty zobowiązań zaciąganych przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą przekraczać limitu określonego w uchwale budżetowej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12.06.2007 r., Sygn. I SA/Rz 400/07 wraz z glosą aprobującą M. Paczochy, FK 2007/10/74).

Odnosząc się do podniesionej na rozprawie kwestii dotyczącej wskazania źródeł finansowania zadań inwestycyjnych miasta w załączniku do uchwały budżetowej zauważyć trzeba, że nie ma ona znaczenia dla rozstrzygnięcia zaistniałego w sprawie sporu.

Uchwała budżetowa powinna określać wydatki związane z wieloletnimi programami inwestycyjnymi, z wyodrębnieniem wydatków na finansowanie poszczególnych programów (art. 184. ust. 1 pkt 5 u.f.p.), zgodnie z zasadami określonymi w art. 166 u.f.p.

Przy czym ustalenie planu wydatków inwestycyjnych w załączniku dotyczącym wieloletniego planowania inwestycyjnego w kwocie wyższej niż wynika to z uchwalonych wcześniej wydatków na przedmiotowe zadania inwestycyjne, stanowi naruszenie prawa.

IV.

Za chybiony uznać należy także postawiony organowi nadzorczemu zarzut nie uwzględnienia postanowień art. 85 u.f.p. i wydanego w oparciu o zawartą w ust. 2 tegoż artykułu delegację ustawową rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przypadków,

w których nie stosuje się ograniczeń dotyczących zaciągania niektórych zobowiązań finansowych przez jednostki sektora finansów publicznych, z wyjątkiem Skarbu Państwa.

W art. 85 u.f.p. zawarto zasadę, która głosi że jednostki sektora finansów publicznych, z wyjątkiem Skarbu Państwa, nie mogą zaciągać zobowiązań finansowych, których wartość nominalna należna do zapłaty w dniu wymagalności, wyrażona w złotych, nie została ustalona w dniu zawierania transakcji. Co do zasady więc, regulacja ta uniemożliwia jednostkom sektora finansów publicznych zaciąganie zobowiązań w innej niż polska walucie, co jak się wydaje ma chronić je przed niebezpieczeństwem związanym ze zmianami kursowymi, które towarzyszą często tego rodzaju zobowiązaniom, a także przed ryzykiem przekroczenia zakładanego w budżecie deficytu. Przepis ten nie odnosi się jednak w żaden sposób do kwestii przeznaczenia zaciąganych zobowiązań (art. 82 u.f.p.), a jak wskazano powyżej, ustanawia jedynie kolejne ograniczenie, które jednostki samorządu terytorialnego powinny brać pod uwagę przy zaciąganiu zobowiązań finansowych, mianowicie wyrażające się w obowiązku ustalenia wartości nominalnej zaciąganych zobowiązań finansowych należnych do zapłaty już w dniu zawierania transakcji.

Natomiast wydane w oparciu o zawartą w ust. 2 omawianego artykułu delegację ustawową rozporządzenie Rady Ministrów wprowadza odstępstwa od zasady wyrażonej

w art. 85 u.f.p., nie zaś odstępstwa od katalogu zawartego w mającym kluczowe znaczenie dla rozpoznawanej sprawy art. 82 u.f.p. Tak więc zwolnienie jednostek sektora finansów publicznych z rygoru zawartego w art. 82 u.f.p. i umożliwienie tym jednostkom, na podstawie przywołanego rozporządzenia, zaciągania zobowiązań finansowych o nie ustalonej na dzień zawarcia transakcji wartości nominalnej należnej do zapłaty w dniu wymagalności, wyrażonej w złotych nie zwalnia ich pod żadnym względem ze stosowania się do ograniczeń wynikających z art. 82 u.f.p.

Mając na względzie powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Gdańsku nie uwzględniając skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.