Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 514/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 1 w zw. a art. 149 § 1 pkt 1 i 1a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt III SAB/Łd 39/17 w sprawie ze skargi A. G. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie przekazania odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 3. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 10 lipca 2018 r., sygn. akt III SAB/Łd 39/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. G. (dalej: "skarżąca") na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie przekazania odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby: zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do przekazania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej złożonego przez skarżącą odwołania z [...] czerwca 2017 r. w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt organowi; stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Dyrektora IAS na rzecz skarżącej kwotę 480 złotych tytułem, zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "Dyrektor IAS") [...] maja 2017 r., działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej "ustawa "p.w. KAS"), złożył skarżącej pisemną propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Delegaturze Łódzkiego Urzędu Celno-Skarbowego w [...]. W propozycji określono rodzaj umowy o pracę (na czas nieokreślony), wymiar czasu pracy, proponowane stanowisko służbowe, wynagrodzenie i wysokość dodatków. Równocześnie wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od [...] czerwca 2017 r. oraz, że zgodnie z art. 170 ust. 2 ustawy p.w. KAS, w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszej propozycji strona powinna złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 ustawy p.w. KAS, stosunek służby wygaśnie po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym strona złoży oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia lub upłynie termin do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż [...] sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie z pełnienia służby.

Skarżąca [...] czerwca 2017 r. złożyła oświadczenie, że przyjmuje otrzymaną propozycję zatrudnienia w korpusie służby cywilnej, zastrzegając jednocześnie, że przyjęcie propozycji jest związane z implikacją obecnie obowiązujących przepisów oraz jej sytuacji życiowo-osobistej i wskazała, że będzie dochodziła przysługujących jej uprawnień wynikających ze stosunku służbowego. Ponadto pismem z [...] czerwca 2017 r. skarżąca wniosła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "Szef KAS") odwołanie od otrzymanej propozycji pracy zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby.

W odpowiedzi na powyższe pismem z [...] czerwca 2017 r. Dyrektor IAS poinformował skarżącą, że przedłożona jej propozycja ma oparcie w przepisach prawa. Propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi. Wyraz "odpowiednio" porządkuje kwestię kto, komu składa propozycję, a nie normuje kwestii jakiego rodzaju propozycja ma być złożona. Propozycja pracy nie ma charakteru decyzji i brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, zgodnie z wezwaniem skarżącej. Wskazał także, że aktualnie obowiązujące regulacje prawne dopuszczają przekształcenie dotychczasowego stosunku służby w stosunek pracy, funkcjonariuszy celnych, którym przedłożono propozycję zatrudnienia, a ci przyjęli ją w terminie 14 dni. W takiej sytuacji ustawa nie przewiduje, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy traktuje się jako zwolnienie ze służby.

Skarżąca [...] lipca 2017 r., działając na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., złożyła do Szefa KAS zażalenie na bezczynność Dyrektora IAS w przedmiocie jej odwołania z [...] czerwca 2017 r. od propozycji pracy z [...] maja 2017 r. Wyjaśniła, że przedstawiona jej propozycja zatrudnienia jest w swojej istocie i skutku prawnym decyzją o zwolnieniu ze służby.

Szef KAS w piśmie z [...] lipca 2017 r., stanowiącym odpowiedź na zażalenie poinformował skarżącą, że w sprawie propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisy dotyczące terminów załatwienia sprawy, brak jest zatem podstaw do stosowania art. 37 k.p.a., stanowiącego o uprawnieniu strony do wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tego względu wniesione zażalenie nie może być rozpatrzone przez Szefa KAS we wskazanym trybie art.37 § 1 k.p.a.

Skarżąca [...] sierpnia 2017 r. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora IAS, polegającą na braku czynności procesowych w sprawie odwołania jakie złożyła od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy z [...] maja 2017 r.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS wnosił o jej odrzucenie, gdyż w jego ocenie skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, a zaskarżone pismo nie jest aktem ani czynnością ani decyzją administracyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga podlega uwzględnieniu, albowiem Dyrektor IAS pozostawał w bezczynności w zakresie wykonania obowiązku ustawowego określonego w art. 133 k.p.a., tj. obowiązku przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie.

Podzielając stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z 23 sierpnia 2016 r., wydanego w sprawie II OSK 1704/16, Sąd pierwszej instancji przyjął, że skarga na bezczynność organu pierwszej instancji w zakresie obowiązku przesłania odwołania organowi wyższego stopnia, jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

Następnie Sąd wskazał, że organ pierwszej instancji, który nie skorzystał z uprawnienia do wzruszenia własnej decyzji w trybie autokontroli, obowiązany jest przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu (art. 133 k.p.a.). Siedmiodniowy termin określony w art. 133 k.p.a. jest terminem ustawowym, po upływie którego wygasa uprawnienie organu pierwszej instancji do dokonania autoweryfikacji decyzji. Jednocześnie Sąd podniósł, że organ pierwszej instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i oceny zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest zatem nadać odwołaniu bieg przez przekazanie go organowi odwoławczemu wraz z aktami sprawy, nawet jeżeli odwołanie jest niedopuszczalne. Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest bowiem - zgodnie z art. 134 k.p.a., wyłącznie organ odwoławczy.

Konkludując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie braku przekazania odwołania jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., a jej zasadność w niniejszej sprawie potwierdza fakt nieprzekazania do Szefa KAS przez Dyrektora IAS odwołania skarżącej z [...] czerwca 2017 r. od otrzymanego [...] maja 2017 r. pisma organu zawierającego propozycję zatrudnienia, co równocześnie oznaczało, że skarżąca przestanie być funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej. Z obowiązku przekazania odwołania Szefowi KAS nie zwalnia okoliczność, że DIAS uważa, iż propozycja z [...] maja 2017r. nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czego konsekwencją jest niedopuszczalność odwołania.

Dyrektor IAS wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego [...]skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...]z 10 lipca 2018 r., sygn. akt III SAB/Łd 39/17 w całości.

Organ na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, a także naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie, co było wynikiem błędnej wykładni przepisów prawa, tj. art. 165 ust. 7 i art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1, ust. 2, art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy p.w. KAS w zw. z art. 104 § 1 i § 2, art. 107 § 1, art. 133 i art. 134 k.p.a., która doprowadziła Sąd pierwszej instancji do stwierdzenia bezczynności Dyrektora IAS w przedmiocie nadania biegu odwołaniu od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby, gdyż – jak wskazał Sąd – odwołanie dotyczy zwolnienia ze służby, a więc sfery administracyjnoprawnej, a nie zaproponowanych skarżącej warunków zatrudnienia, gdyż pismo Sądu z propozycją określającą warunki zatrudnienia kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza w tym znaczeniu, że jednoznacznie wyraża wolę Dyrektora IAS o zakończeniu dotychczasowego stosunku służbowego, podczas gdy w ocenie kasatora propozycja zatrudnienia stanowi jedynie ofertę w rozumieniu cywilnoprawnym, która nie ma charakteru decyzji administracyjnej i nie przysługują od tej oferty środki odwoławcze, gdyż w sprawie nie było w ogóle prowadzone postępowanie w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego, co było wynikiem błędnej wykładni przepisów prawa, tj. art. 165 ust. 7 i art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy p.w. KAS w zw. z art. 104 § 1 i § 2, art. 107 § 1 k.p.a. i przyjęciu, że przysługuje od niej prawo wniesienia odwołania na podstawie art. 127 w zw. z art. 133 k.p.a., którego Dyrektor IAS nie przekazał Szefowi KAS, podczas gdy w ocenie kasatora propozycja zatrudnienia na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy p.w. KAS nie ma charakteru decyzji administracyjnej i nie przysługuje prawo do złożenia środka odwoławczego;

3. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia z naruszeniem dyrektyw wynikających z tego przepisu w szczególności poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku Sadu pierwszej instancji błędnej oceny "propozycji pracy z [...] maja 2017 r.", poprzez nieodniesienie się do argumentacji organu, a także niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdyż uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji podejmując rozstrzygnięcie, że propozycja zatrudnienia jest decyzją w rozumieniu art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. i do tego skutkującą zwolnieniem ze służby, tym bardziej, że ustawodawca tylko co do propozycji służby przewidział formę decyzji, nie określając jednocześnie formy prawnej propozycji zatrudnienia, a jednocześnie sposób kategoryczny uregulował przypadki ;

4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), poprzez błędne przyznanie przez Sąd pierwszej instancji zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, podczas gdy skarżąca sporządziła skargę bez udziału pełnomocnika, a także samodzielnie popierała skargę w postępowaniu sądowym, oświadczając jednocześnie do protokołu rozprawy, że nie jest w niniejszym postępowaniu reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika;

5. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 p.w. KAS, art. 107 § 1 i 133 oraz 134 k.p.a., poprzez uznanie, że propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi jest decyzją administracyjną, podczas gdy propozycja zatrudnienia nie jest jednostronnym aktem władzy kształtującym w sposób władczy sytuację prawną adresata, jednostronnie nie przesądza, ani nie ustala praw i obowiązków funkcjonariusza ani pracownika KS wynikających z przepisów prawa, nie jest zatem decyzją administracyjną ani aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., natomiast propozycja zatrudnienia jest aktem woli zmierzającym do nawiązania z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego stosunku służbowego uzależnionym od woli adresata, a zatem cywilnoprawnym oświadczeniem woli pracodawcy od którego przyjęcia przez funkcjonariusza zależy skutek prawny w postaci przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy, i nie może być w sposób arbitralny uznawana za decyzję zwalniającą ze służby, a w konsekwencji Dyrektor IAS nie był zobowiązany do potraktowania pisma skarżącej z [...] czerwca 2017 r. jako odwołania i przekazania tego pisma w trybie art. 133 k.p.a. Szefowi KAS;

6. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1, ust. 2, ust. 3, art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy p.w. KAS w zw. z art. 104 § 1 i § 2 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., poprzez bledną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że złożona funkcjonariuszowi propozycja pracy w trybie art. 165 ust. 7 p.w. KAS, niezależnie od tego czy funkcjonariusz zgodzi się na otrzymaną propozycję czy też odmówi jej przyjęcia prowadzi do zakończenia stosunku służbowego poprzez jego przekształcenie bądź wygaśnięcie, a zatem jest decyzją administracyjną skutkującą zwolnieniem ze służby, na którą stronie przysługuje odwołanie do Szefa KAS, w sytuacji gdy przepisu ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie regulują formy prawnej propozycji zatrudnienia jak i trybu odwoławczego od złożonej propozycji, w odróżnieniu od propozycji służby, i tym samym nieuprawnione jest przyjęcie przez Sąd, że ustawodawca w obrębie przepisów regulujących tę samą materię – formę decyzji wyraża raz wprost, a w innym przypadku na zasadzie domniemania, i konsekwencji nieuprawnione przyjęcie, że wyraźne przypisanie przez ustawodawcę formę decyzji do jednego wypadku uprawnia bez wyraźnej podstawy prawnej do zastosowania wykładni rozszerzającej na wszelkie formy działania.;

7. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1, ust. 2 i 3 ustawy p.w. KAS w zw. z art. 104 § 1 i § 2 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedłożoną funkcjonariuszowi propozycję pracy, bez względu na to czy została przyjęta czy też nie, należy traktować jako decyzję administracyjną o zwolnieniu ze służby, na którą skarżącej przysługuje prawo wniesienia odwołania do Szefa KAS, podczas gdy złożenie propozycji zatrudnienia jest ofertą, czyli aktem cywilnoprawnym, gdyż wyłącznie od woli funkcjonariusza zależy czy złożona mu propozycja pracy zostanie przyjęta i dopiero przyjęcie złożonej propozycji wywoła przewidziany przez ustawodawcę skutek prawny, o którym mowa w art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS, tj. przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę. Odmowa przyjęcia zaproponowanych warunków pracy prowadzi zaś do wygaśnięcia stosunku służby zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS. Z powyższego zatem wynika – wbrew stanowisku Sądu – że w każdym ww. przypadku to od decyzji funkcjonariusza zależy czy stosunek wygaśnie, czy też przekształci się z mocy prawa w stosunek pracy, a nie jak blednie przyjął Sąd pierwszej instancji, że skutek ten następuje poprzez sam fakt złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia;

8. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 3 w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy p.w. KAS w zw. z art. 104 § 1 i § 2 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że pismo Dyrektora IAS z [...] maja 2017 r., będące propozycja zatrudnienia, jest decyzją administracyjną i do tego decyzją zwalniającą ze służby, pomimo że przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej dla propozycji zatrudnienia nie przewidują formy decyzji w przeciwieństwie do propozycji służby, w sytuacji gdy tylko wygaśnięcie stosunku służbowego na podstawie art. 107 § 1 k.p.a., a wręcz nie zawiera nawet minimalnych niezbędnych elementów dla uznania tegoż pisma za decyzje administracyjną wskazywanych przez orzecznictwo czy doktrynę, a do których to elementów należy przede wszystkim rozstrzygnięcie o istocie sprawy, gdyż nie rozstrzyga władczo lecz dla wywołania określonego skutku prawnego wymaga bezwzględnie wyrażenia woli przez funkcjonariusza, a poza sporem jest, że skarżąca [...] czerwca 2017 r. złożyła oświadczenie o przyjęciu propozycji pracy.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090) poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.

Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Skarżąca w piśmie procesowym z [...] października 2021 r. oświadczyła, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Sprawa została skierowana posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., gdyż droga przed sądem administracyjnym była niedopuszczalna – art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Okoliczności skutkujące odrzuceniem skargi podlegają badaniu na każdym etapie postępowania sądowoadministracyjnego (por. m.in. postanowienie NSA z 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 419/11), a w świetle przepisu art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny bierze je pod rozwagę niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09).

W niniejszej sprawie istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który uznał skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie nieprzekazania odwołania do organu wyższej instancji za dopuszczalną na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. i rozstrzygnął sprawę w oparciu o art. 149 § 1 i art. 149 § 1a p.p.s.a. Stwierdził m.in., że organ pierwszej instancji dopuścił się bezczynności w zakresie wykonania obowiązku ustawowego określonego w art. 133 k.p.a., czyli przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu – Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do przesłania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej złożonego przez skarżącą odwołania z [...] czerwca 2017 r. – w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt organowi, a także stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, skoro przepisy art. 165 ust. 3 i ust. 7, art. 170 ust. 2 i 3 i art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS nie przewidują możliwości stosowania w sprawie dotyczącej przyjętej przez dotychczasowego funkcjonariusza propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że skarga na bezczynność organu pierwszej instancji w przedmiocie braku przesłania odwołania jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. i wywiedzenie z art. 133 k.p.a. obowiązku Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] przekazania pisma "odwołanie" wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania odwołania, jest błędne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd pierwszej instancji błędnie uznał skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie nieprzekazania odwołania za dopuszczalną.

Na wstępie zaznaczyć należy, że w ujęciu konstytucyjnym sądy administracyjne zostały zaliczone, obok innych sądów, do sądów sprawujących w Rzeczypospolitej Polskiej wymiar sprawiedliwości. Zgodnie z art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Właściwość sądów administracyjnych została pośrednio określona w art. 177 Konstytucji RP, zgodnie z którym, sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Właściwość tę konkretyzuje art. 184 Konstytucji RP, w myśl którego, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Kontrola działalności administracji publicznej jest więc wyodrębnionym i zastrzeżonym dla sądów administracyjnych elementem sprawowania wymiaru sprawiedliwości (por. wyrok TK z 14 czerwca 1999 r., sygn. akt K 11/98, OTK ZU 1999/5/97).

Ocena przez sąd administracyjny skargi na bezczynność organu i zawartego w niej żądania w pierwszej kolejności wymaga ustalenia, czy skarga jest dopuszczalna, a następnie rozważenia zasadności skargi w kontekście istnienia prawnego obowiązku działania organu administracji zobowiązanego do załatwienia konkretnej sprawy w sposób, w formie i w terminie przewidzianych w przepisach obowiązującego prawa.

W związku z powyższym, w niniejszej sprawie należało ustalić, czy w podanych okolicznościach faktycznych skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie "braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącej ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej [...] maja 2017 r. numer [...]" jest dopuszczalna.

Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych jest określony w art. 3 § 2 pkt 1-9 p.p.s.a. Dodatkowo wskazać należy, że z art. 3 § 3 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w sprawie złożonej funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (art. 165 ust. 7), która została przez niego przyjęta (art. 170 ust. 2) ze skutkami określonymi w art. 171 ust. 1 pkt 2, nie przewidują sądowej kontroli.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a., zakres kognicji sądu administracyjnego w sprawach, w których przedmiotem skargi pozostaje bezczynność obejmuje:

- bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 § 2 art. 3 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; tj. w sprawach gdy organ właściwy ma wydać decyzje, postanowienie o jakim mowa w pkt 2 i 3 jak też wydać akt czy dokonać czynności o jakich mowa w pkt 4;

- bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że skarżąca – [...] z [...] marca 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 3 p.w. KAS, stała się funkcjonariuszem Służby Celno – Skarbowej oraz że pismem z [...] maja 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 7 tej ustawy, otrzymała propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] - Delegaturze [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...], którą przyjęła [...] czerwca 2017 r., a więc w terminie określonym w art. 170 ust. 2 tej ustawy. W związku z tym, w świetle art. 171 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy, z dniem określonym w propozycji dotychczasowy stosunek służby skarżącej przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony i stała się ona członkiem korpusu służby cywilnej, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3a, art. 3 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o Służbie cywilnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1345, ze zm.). Z art. 9 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy wynika, że w sprawach dotyczących stosunku pracy w służbie cywilnej, nieuregulowanych w ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu pracy i inne przepisy prawa pracy. Spory o roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej rozpatrywane są przez sądy pracy. Oznacza to, że skarżąca po tym terminie wszelkie roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej winna kierować do sądu pracy.

Jednocześnie skarżąca [...] czerwca 2017 r. od otrzymanej propozycji wniosła odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], w którym stwierdziła, że jej zdaniem złożona propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], którą przyjęła, jest w istocie decyzją o zwolnieniu ze służby.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku skarżącej, przestawiona jej pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia, nie stanowi decyzji administracyjnej, postanowienia, innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.

W przypadku, gdyby skarżąca w terminie określonym w art. 170 ust. 2 tej ustawy nie złożyła oświadczenia w przedmiocie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo odmówiła przyjęcia propozycji zatrudnienia, stosunek służbowy wygasłby z mocy prawa [...] sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 omawianej ustawy). Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 cyt. ustawy). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż jak już wyżej wskazano przepisy ustawy w sprawie złożonej funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (art. 165 ust. 7), która została przez niego przyjęta (art. 170 ust. 2) ze skutkami określonymi w art. 171 ust. 1 pkt 2, nie przewidują kontroli sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, w której stwierdzono, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Podkreślono, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił i umowa została zawarta, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w. KAS, to nie ma podstaw, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia.

Jeśli więc złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia, z uwagi na jej charakter, nie stanowi czynności bądź aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jak również nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to nie można przyjąć, że możliwe jest pozostawanie organu w bezczynności w rozpoznaniu "odwołania" wniesionego od propozycji pozbawionej charakteru decydującego o dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że do złożonej skarżącej w piśmie z [...] maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia nie znajduje zastosowania art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a w konsekwencji także art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Z kolei z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. wynika dopuszczalność złożenia skargi na bezczynność także w sprawach dotyczących innych aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Jak wyżej podano, przedstawiona skarżącej propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia, od której złożyła ona pismo zatytułowane "odwołanie", nie jest decyzją administracyjną. Przyjęcie tej propozycji skutkowało przekształceniem stosunku służby w stosunek pracy, a spory o roszczenia wynikające z tego stosunku rozstrzyga sąd pracy. W związku z tym stwierdzić należy, iż wniesione przez skarżącą do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] pismo nazwane "odwołaniem" – nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a., do którego mają zastosowanie także przepisy art. 132 i 133 tego Kodeksu. Nie jest to bowiem postępowanie, do którego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. W konsekwencji właściwość sądów administracyjnych co do takich żądań jest wyłączona na mocy art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.

Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi do merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie nieprzekazania odwołania – było niedopuszczalne. W tej sprawie zachodziła zatem podstawa do zastosowania art. 189 p.p.s.a., tj. uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis art. 189 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a., zarówno z urzędu, jak i z uwagi na podniesione w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi.

Przedstawiony sposób rozstrzygnięcia sprawy oznacza brak podstaw do odnoszenia się do pozostałych zarzutów podanych w skardze kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę, uznając, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu. Skarżąca nie może bowiem ponosić kosztów dokonania przez Sąd drugiej instancji odmiennej niż to uczynił Sąd pierwszej instancji, oceny charakteru prawnego złożonej jej propozycji zatrudnienia. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z 21 lutego 2012 r., II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.