Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 747/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 61 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 października 2022 r. sprawy ze sprzeciwu K. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 27 grudnia 2021 r., nr RBiOŚ.6730.693.2021, Wójt Gminy Obrowo ustalił P. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce ewidencyjnej nr [...], obręb [...], w miejscowości O. nad W., gm. O.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zamierzona inwestycja spełnia wszystkie wymogi z art. 61 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 poz. 741, zwanej w skrócie "u.p.z.p.").

W odwołaniu od powyższej decyzji K. P. (sprzeciwiający się) podniósł, że decyzja nie spełnia wymogów dotyczących sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Wskazano nadto, że bezpodstawnie w decyzji o warunkach organ odwołał się do przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które w jego ocenie znaleźć winny zastosowanie dopiero w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego związanym z uzyskaniem pozwolenia na budowę. Podniósł, że decyzja nie została prawidłowo uzasadniona - nie sposób w jego ocenie odczytać przesłanki, jakimi kierował się organ ustalając warunki zabudowy.

Decyzją z dnia 7 czerwca 2022 r., nr SKO-72-76/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu uchyliło rozstrzygnięcie I instancji i przekazało sprawę Wójtowi Obrowa do ponownego rozpatrzenia. Po przywołaniu stanu faktycznego sprawy oraz treści art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jak i § 3 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1, § 8 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 - dalej "rozporządzenie"), a nadto rozważań prawnych co do prawidłowego określenia wokół działki inwestycyjnej obszaru analizowanego, organ odwoławczy stwierdził, że:

- z akt sprawy nie wynika, jaka jest szerokość frontu działki, a tym samym nie można skontrolować, czy obszar analizowany został określony w prawidłowy sposób;

nie jest możliwym ustalenie, gdzie znajdować będzie się główny zjazd na teren inwestycji, a tym samym nie można ustalić, czy w sposób właściwy został ustalony front działki;

granice obszaru analizowanego nieprawidłowo poprowadzono w taki sposób, że przecinają one działki ewidencyjne, a więc obszar zawiera części działek, co jest błędem;

- nie ustalono parametrów architektonicznych zabudowy działek objętych granicami obszaru analizowanego, poza stwierdzeniem, że występuje na tych działkach dominująco zabudowa jednorodzinna - w istocie nie przeprowadzono analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W związku z powyższym organ odwoławczy za zasadny uznał pierwszy zarzut odwołania. Chybione w jego ocenie są okazały się pozostałe zarzuty odwołania: w ocenie SKO w kwestionowanej decyzji nie wskazano konkretnych wymogów budowlanych wynikających z ustawy Prawo budowlane lub rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a ponadto decyzja została uzasadniona co do jej podstaw prawnych i faktycznych.

K. P. wniósł sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. oraz wnosząc o uchylenie decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Stwierdził, że planowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej i powinna zostać wydana decyzja reformatoryjna o uchyleniu decyzji I instancji oraz odmowie ustalenia warunków zabudowy. Uzasadniając sprzeciw, po poczynieniu wywodu co do prawidłowego stosowania art. 138 § 2 k.p.a., sprzeciwiający się stwierdził, że organ odwoławczy mógł dokonać stosownych ustaleń w oparciu o art. 136 k.p.a. i samodzielnie rozstrzygnąć merytorycznie w sprawie, albowiem na obszarze analizowanym nie istnieje zabudowa o parametrach przewidzianych w analizie, a ponadto organ I instancji zastosował przepisy prawa budowlanego na etapie procesu inwestycyjnego polegającego na ustaleniu warunków zabudowy.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Formalnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej "k.p.a."), zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić

Strona 2 z 7

zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie (art. 138 § 2 in principio k.p.a.). Przytoczony przepis określa dwie kumulatywne przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej: przesłankę stwierdzenia przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz przesłankę uznania przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sytuacji nieprzeprowadzenia w ogóle przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzania go w takim zakresie i taki sposób, że sprawa została niewyjaśniona w zakresie istotnym dla jej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a., na podstawie której każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania, ponownemu merytorycznemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji w jej całokształcie.

Stronie niezadowolonej z treści decyzji wydanej w powyższym, kasatoryjnym " trybie służy sprzeciw wnoszony do wojewódzkiego sądu administracyjnego za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu (art. 64a w zw. z art. 64c § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "p.p.s.a."). Zgodnie zaś z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji w oparciu o 138 § 2 k.p.a. Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu odwoławczego została oparta na przesłankach uprawniających do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw, Sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zarzuty organu odwoławczego względem rozstrzygnięcia I instancji uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

Zasadnie organ odwoławczy stwierdził naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku

Strona 3 z 7

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (publ. jak wcześniej wskazano). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (u.p.z.p. - przyp. Sądu). W myśl zaś § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego determinuje prawidłowość decyzji w przedmiocie warunków zabudowy (czy to ich ustaleniu, czy o odmowie ustalenia). Jedynie na podstawie zgodnego z § 3 rozporządzenia wyznaczenia tego obszaru można bowiem przeprowadzić analizę urbanistyczną w zakresie spełnienia wskazanej zasady dobrego sąsiedztwa.

Sąd podziela pogląd, że analiza urbanistyczno-architektoniczna dokonywana w ramach postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowi zasadniczy dowód w sprawie prowadzonej w tym przedmiocie, toteż jego prawidłowe przeprowadzenie (sporządzenie i ocena analizy) należy przede wszystkim do organu rozpoznającego wniosek w pierwszej instancji (wójta - zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p.) i - co do zasady - organ ten nie może być "wyręczany" w tym zakresie przez organ odwoławczy dostrzegający wadliwość przeprowadzonej analizy. Koresponduje z takim stanowiskiem pogląd wyrażany przez Naczelny Sąd Administracyjny, że przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego może godzić w zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), albowiem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego odnośnie tej kwestii -zasadniczej dla sprawy warunków zabudowy - jedynie przez organ odwoławczy świadczyłoby o rozstrzygnięciu sprawy tylko w jednej instancji, a to z kolei pozbawiałoby stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji (vide: wyroki NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2903/18, z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2800/20, z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3139/20, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd dostrzega, że powyższe nie jest zasadą nieznoszącą wyjątków (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3012/17 i zacytowana tam glosa. R. Sawuły do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, publ. OSP

2013/4/41, s. 281), ma ona jednak w pełni uzasadnione zastosowanie w warunkach niniejszej sprawy.

W rozpoznawanej sprawie Wójt w zasadzie nie przeprowadził przedmiotowej analizy. Z treści decyzji oraz jej załączników nie wynika po pierwsze, jaka jest szerokość frontu działki objętej wnioskiem, która determinuje - zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia - zasięg granic obszaru analizowanego. Przyjęcie granic obszaru analizowanego o takim zasięgu, jak uczyniono to w decyzji I instancji, uznać należy za dowolne. Ma to zasadnicze znaczenie dla prawidłowości całego postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, od zasięgu granic obszaru analizowanego zależy bowiem, które nieruchomości będą brane pod uwagę w procesie ustalania poszczególnych parametrów architektonicznych oraz cech zagospodarowania terenu. Nieprawidłowe, bo nieuzasadnione wyznaczenie obszaru analizowanego stanowi samodzielną podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania. Przeprowadzenie w tych warunkach analizy architektoniczno-urbanistycznej przez organ II instancji stanowiłoby wyraźne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (ar. 15 k.p.a.).

Nie tylko jednak brak uzasadnienia w zakresie zasięgu ustalonego obszaru analizowanego, ale również brak jakichkolwiek rozważań co do poszczególnych parametrów zabudowy występujących na tym obszarze, stanowiło w kontrolowanym przypadku podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Parametry zabudowy występującej na obszarze analizowanym, jakie muszą zostać zidentyfikowane na potrzeby analizy architektoniczno-urbanistycznej to zgodnie z art. 61 ust. 7 u.p.z.p.: linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometria dachu (kąta nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych). W części tekstowej analizy sporządzający wymienił jedynie część działek sąsiednich posiadających dostęp do tej samej drogi publicznej, oceniając funkcję zabudowy tych działek (dominująco mieszkaniowa jednorodzinna) oraz wskazując dla poszczególnych działek powierzchnię zabudowy. Żadne z parametrów wymienionych w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. i o których mowa w § 1 rozporządzenia, nie zostały ustalone. Zupełnie bezpodstawne jest stwierdzenie zawarte w części tekstowej analizy, że "wnioskowane parametry mieszczą się w parametrach wynikających z analizy sąsiedniej zabudowy oraz architektonicznie i urbanistycznie wpisują się w krajobraz istniejącej zabudowy". Pomijając już omówioną kwestię nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego (co z gruntu czyni powyższe stwierdzenie organu wadliwym)

Strona 5 z 7

stanowisko organu jest w tym zakresie dowolne, albowiem powyższych parametrów w ogóle nie zidentyfikowano, trudno zatem kategorycznie oceniać (czy to pozytywnie, czy negatywnie), że zamierzona zabudowa będzie miała parametry odpowiadające średnim wartościom parametrów, cech i wskaźników zabudowy na tym obszarze występującej.

Powyższe uchybienie zostały prawidłowo dostrzeżone przez SKO, które - z uwagi na charakter i znaczny zakres braków postępowania przeprowadzonego przed organem I instancji - zasadnie zastosowało art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe nie wzbudziło żadnych wątpliwości Sądu.

Wskazania SKO wynikające z uzasadnienia decyzji kasacyjnej są trafne i uzasadnione w zakresie, w jakim dotyczą konieczności przeprowadzenia przez Wójta ponownej, prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd nie zgadza się jednak z kategorycznym twierdzeniem SKO, jakoby nieprawidłowym było prowadzenie granic obszaru analizowanego po fragmentach działek lub budynków. Istotne jest, by objęte obszarem analizowanym działki, przez które jedynie częściowo przebiegała granica tego obszaru, zostały w całości ujęte w analizie.

Co się tyczy argumentacji sprzeciwu to stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Powód, dla którego Sąd za chybiony uznał zarzut nieuzasadnionego zastosowania przez SKO art. 138 § 2 k.p.a. wynika wprost ze wcześniejszych rozważań. Co się zaś tyczy tego, że sprawę organ odwoławczy mógł zakończyć decyzją odmowną podjętą w trybie reformatoryjnym, a to z uwagi na brak dostępu działki inwestora do drogi publicznej, to stwierdzić należy, że z zebranego materiału dowodowego dostatecznie wynika, że działka inwestycyjna posiada dostęp do drogi publicznej (ul [...] - dz. nr ewid.[...]) za pośrednictwem działki nr [...], na której ustanowiono służebność przejazdu (służebność ujęta na załączonej do decyzji urzędowej kopii mapy zasadniczej pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego), oraz działkę [...] (droga wewnętrzna -projektowany zjazd). Brak było zatem podstaw do rozstrzygania merytorycznego, negatywnego z uwagi na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. W odniesieniu do zarzutu nieuprawnionego zastosowania przepisów prawa budowlanego przez organ rozstrzygający w przedmiocie warunków zabudowy wskazać należy, że powołanie przez organ I instancji obu aktów nie było związane z konkretyzacją wymogów z tych aktów wynikających ("inwestycję należy projektować zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy Prawo budowlane oraz przepisami wykonawczymi do ustawy [...]; projekt budowlany winien zawierać pozytywne opinie jednostek opiniują Decyzją z dnia 27 grudnia 2021 r., nr RBiOŚ.6730.693.2021, Wójt Gminy Obrowo ustalił P. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce ewidencyjnej nr [...], obręb [...], w miejscowości O. nad W., gm. O.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zamierzona inwestycja spełnia wszystkie wymogi z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 poz. 741, zwanej w skrócie "u.p.z.p.").

W odwołaniu od powyższej decyzji K. P. (sprzeciwiający się) podniósł, że decyzja nie spełnia wymogów dotyczących sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Wskazano nadto, że bezpodstawnie w decyzji o warunkach organ odwołał się do przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które w jego ocenie znaleźć winny zastosowanie dopiero w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego związanym z uzyskaniem pozwolenia na budowę. Podniósł, że decyzja nie została prawidłowo uzasadniona - nie sposób w jego ocenie odczytać przesłanki, jakimi kierował się organ ustalając warunki zabudowy.

Decyzją z dnia 7 czerwca 2022 r., nr SKO-72-76/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu uchyliło rozstrzygnięcie I instancji i przekazało sprawę Wójtowi Obrowa do ponownego rozpatrzenia. Po przywołaniu stanu faktycznego sprawy oraz treści art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jak i § 3 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1, § 8 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 - dalej "rozporządzenie"), a nadto rozważań prawnych co do prawidłowego określenia wokół działki inwestycyjnej obszaru analizowanego, organ odwoławczy stwierdził, że:

- z akt sprawy nie wynika, jaka jest szerokość frontu działki, a tym samym nie można skontrolować, czy obszar analizowany został określony w prawidłowy sposób;

nie jest możliwym ustalenie, gdzie znajdować będzie się główny zjazd na teren inwestycji, a tym samym nie można ustalić, czy w sposób właściwy został ustalony front działki;

granice obszaru analizowanego nieprawidłowo poprowadzono w taki sposób, że przecinają one działki ewidencyjne, a więc obszar zawiera części działek, co jest błędem;

- nie ustalono parametrów architektonicznych zabudowy działek objętych granicami obszaru analizowanego, poza stwierdzeniem, że występuje na tych działkach dominująco zabudowa jednorodzinna - w istocie nie przeprowadzono analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W związku z powyższym organ odwoławczy za zasadny uznał pierwszy zarzut odwołania. Chybione w jego ocenie są okazały się pozostałe zarzuty odwołania: w ocenie SKO w kwestionowanej decyzji nie wskazano konkretnych wymogów budowlanych wynikających z ustawy Prawo budowlane lub rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a ponadto decyzja została uzasadniona co do jej podstaw prawnych i faktycznych.

K. P. wniósł sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. oraz wnosząc o uchylenie decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Stwierdził, że planowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej i powinna zostać wydana decyzja reformatoryjna o uchyleniu decyzji I instancji oraz odmowie ustalenia warunków zabudowy. Uzasadniając sprzeciw, po poczynieniu wywodu co do prawidłowego stosowania art. 138 § 2 k.p.a., sprzeciwiający się stwierdził, że organ odwoławczy mógł dokonać stosownych ustaleń w oparciu o art. 136 k.p.a. i samodzielnie rozstrzygnąć merytorycznie w sprawie, albowiem na obszarze analizowanym nie istnieje zabudowa o parametrach przewidzianych w analizie, a ponadto organ I instancji zastosował przepisy prawa budowlanego na etapie procesu inwestycyjnego polegającego na ustaleniu warunków zabudowy.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Formalnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej "k.p.a."), zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić

Strona 2 z 7

bp

zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie (art. 138 § 2 in principio k.p.a.). Przytoczony przepis określa dwie kumulatywne przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej: przesłankę stwierdzenia przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz przesłankę uznania przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sytuacji nieprzeprowadzenia w ogóle przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzania go w takim zakresie i taki sposób, że sprawa została niewyjaśniona w zakresie istotnym dla jej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a., na podstawie której każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania, ponownemu merytorycznemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji w jej całokształcie.

Stronie niezadowolonej z treści decyzji wydanej w powyższym, kasatoryjnym " trybie służy sprzeciw wnoszony do wojewódzkiego sądu administracyjnego za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu (art. 64a w zw. z art. 64c § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "p.p.s.a."). Zgodnie zaś z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji w oparciu o 138 § 2 k.p.a. Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu odwoławczego została oparta na przesłankach uprawniających do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw, Sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zarzuty organu odwoławczego względem rozstrzygnięcia I instancji uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

Zasadnie organ odwoławczy stwierdził naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku

Strona 3 z 7

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (publ. jak wcześniej wskazano). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (u.p.z.p. - przyp. Sądu). W myśl zaś § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego determinuje prawidłowość decyzji w przedmiocie warunków zabudowy (czy to ich ustaleniu, czy o odmowie ustalenia). Jedynie na podstawie zgodnego z § 3 rozporządzenia wyznaczenia tego obszaru można bowiem przeprowadzić analizę urbanistyczną w zakresie spełnienia wskazanej zasady dobrego sąsiedztwa.

Sąd podziela pogląd, że analiza urbanistyczno-architektoniczna dokonywana w ramach postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowi zasadniczy dowód w sprawie prowadzonej w tym przedmiocie, toteż jego prawidłowe przeprowadzenie (sporządzenie i ocena analizy) należy przede wszystkim do organu rozpoznającego wniosek w pierwszej instancji (wójta - zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p.) i - co do zasady - organ ten nie może być "wyręczany" w tym zakresie przez organ odwoławczy dostrzegający wadliwość przeprowadzonej analizy. Koresponduje z takim stanowiskiem pogląd wyrażany przez Naczelny Sąd Administracyjny, że przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego może godzić w zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), albowiem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego odnośnie tej kwestii -zasadniczej dla sprawy warunków zabudowy - jedynie przez organ odwoławczy świadczyłoby o rozstrzygnięciu sprawy tylko w jednej instancji, a to z kolei pozbawiałoby stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji (vide: wyroki NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2903/18, z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2800/20, z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3139/20, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd dostrzega, że powyższe nie jest zasadą nieznoszącą wyjątków (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3012/17 i zacytowana tam glosa. R. Sawuły do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, publ. OSP

2013/4/41, s. 281), ma ona jednak w pełni uzasadnione zastosowanie w warunkach niniejszej sprawy.

W rozpoznawanej sprawie Wójt w zasadzie nie przeprowadził przedmiotowej analizy. Z treści decyzji oraz jej załączników nie wynika po pierwsze, jaka jest szerokość frontu działki objętej wnioskiem, która determinuje - zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia - zasięg granic obszaru analizowanego. Przyjęcie granic obszaru analizowanego o takim zasięgu, jak uczyniono to w decyzji I instancji, uznać należy za dowolne. Ma to zasadnicze znaczenie dla prawidłowości całego postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, od zasięgu granic obszaru analizowanego zależy bowiem, które nieruchomości będą brane pod uwagę w procesie ustalania poszczególnych parametrów architektonicznych oraz cech zagospodarowania terenu. Nieprawidłowe, bo nieuzasadnione wyznaczenie obszaru analizowanego stanowi samodzielną podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania. Przeprowadzenie w tych warunkach analizy architektoniczno-urbanistycznej przez organ II instancji stanowiłoby wyraźne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (ar. 15 k.p.a.).

Nie tylko jednak brak uzasadnienia w zakresie zasięgu ustalonego obszaru analizowanego, ale również brak jakichkolwiek rozważań co do poszczególnych parametrów zabudowy występujących na tym obszarze, stanowiło w kontrolowanym przypadku podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Parametry zabudowy występującej na obszarze analizowanym, jakie muszą zostać zidentyfikowane na potrzeby analizy architektoniczno-urbanistycznej to zgodnie z art. 61 ust. 7 u.p.z.p.: linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometria dachu (kąta nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych). W części tekstowej analizy sporządzający wymienił jedynie część działek sąsiednich posiadających dostęp do tej samej drogi publicznej, oceniając funkcję zabudowy tych działek (dominująco mieszkaniowa jednorodzinna) oraz wskazując dla poszczególnych działek powierzchnię zabudowy. Żadne z parametrów wymienionych w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. i o których mowa w § 1 rozporządzenia, nie zostały ustalone. Zupełnie bezpodstawne jest stwierdzenie zawarte w części tekstowej analizy, że "wnioskowane parametry mieszczą się w parametrach wynikających z analizy sąsiedniej zabudowy oraz architektonicznie i urbanistycznie wpisują się w krajobraz istniejącej zabudowy". Pomijając już omówioną kwestię nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego (co z gruntu czyni powyższe stwierdzenie organu wadliwym)

Strona 5 z 7

stanowisko organu jest w tym zakresie dowolne, albowiem powyższych parametrów w ogóle nie zidentyfikowano, trudno zatem kategorycznie oceniać (czy to pozytywnie, czy negatywnie), że zamierzona zabudowa będzie miała parametry odpowiadające średnim wartościom parametrów, cech i wskaźników zabudowy na tym obszarze występującej.

Powyższe uchybienie zostały prawidłowo dostrzeżone przez SKO, które - z uwagi na charakter i znaczny zakres braków postępowania przeprowadzonego przed organem I instancji - zasadnie zastosowało art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe nie wzbudziło żadnych wątpliwości Sądu.

Wskazania SKO wynikające z uzasadnienia decyzji kasacyjnej są trafne i uzasadnione w zakresie, w jakim dotyczą konieczności przeprowadzenia przez Wójta ponownej, prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd nie zgadza się jednak z kategorycznym twierdzeniem SKO, jakoby nieprawidłowym było prowadzenie granic obszaru analizowanego po fragmentach działek lub budynków. Istotne jest, by objęte obszarem analizowanym działki, przez które jedynie częściowo przebiegała granica tego obszaru, zostały w całości ujęte w analizie.

Co się tyczy argumentacji sprzeciwu to stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Powód, dla którego Sąd za chybiony uznał zarzut nieuzasadnionego zastosowania przez SKO art. 138 § 2 k.p.a. wynika wprost ze wcześniejszych rozważań. Co się zaś tyczy tego, że sprawę organ odwoławczy mógł zakończyć decyzją odmowną podjętą w trybie reformatoryjnym, a to z uwagi na brak dostępu działki inwestora do drogi publicznej, to stwierdzić należy, że z zebranego materiału dowodowego dostatecznie wynika, że działka inwestycyjna posiada dostęp do drogi publicznej (ul W. - dz. nr ewid.[...]) za pośrednictwem działki nr [...], na której ustanowiono służebność przejazdu (służebność ujęta na załączonej do decyzji urzędowej kopii mapy zasadniczej pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego), oraz działkę [...] (droga wewnętrzna -projektowany zjazd). Brak było zatem podstaw do rozstrzygania merytorycznego, negatywnego z uwagi na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. W odniesieniu do zarzutu nieuprawnionego zastosowania przepisów prawa budowlanego przez organ rozstrzygający w przedmiocie warunków zabudowy wskazać należy, że powołanie przez organ I instancji obu aktów nie było związane z konkretyzacją wymogów z tych aktów wynikających ("inwestycję należy projektować zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy Prawo budowlane oraz przepisami wykonawczymi do ustawy [...]; projekt budowlany winien zawierać pozytywne opinie jednostek opiniujących [...]"). Podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że powołanie w decyzji o

Strona 6 z 7

warunkach zabudowy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i powołanie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, miało jedynie charakter kierunkowy i nie może być tu mowy o regulowaniu kwestii zarezerwowanych dla kompetencji organu architektoniczno-budowlanego rozstrzygającego w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł o oddaleniu sprzeciwu na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.