Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 386/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 17 ust. 1 pkt 3, pkt 14,
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
journal: M.P. 2015 poz 821 pkt V.1.
law: Uchawała Nr 221 Rady Ministrów  z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w  zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 21 marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 21 grudnia 2015 r. M. G. wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie o przyznanie świadczenia pieniężnego na wnioskodawczynię, męża M. G. oraz dzieci I. i A. w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Ponadto wniosła o dofinansowanie posiłków w przedszkolu dla syna M. Do wniosku dołączyła oświadczenie o prowadzeniu gospodarstwa domowego wspólnie z małżonkiem i trojgiem dzieci oraz uzyskiwaniu dochodu z tytułu zasiłku dla opiekuna w kwocie 520 zł. Poza tym przedłożyła zaświadczenie o prowadzeniu przez męża działalności gospodarczej wraz z jego oświadczeniem z dnia 22 grudnia 2016 r. o rozliczaniu się na zasadach ogólnych, osiągniętym dochodzie w roku 2014 wynoszącym 53.188,60 zł, składki na ubezpieczenie społeczne 9257,51 zł, na ubezpieczenie zdrowotne 2.786,73 zł, zaliczki na podatek wyniosły 4.571 zł. Poza tym dołączyła oświadczenie o odrębnym prowadzeniu gospodarstwa z babcią – F. K. Do akt administracyjnych złożone zostało również zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia 28 grudnia 2015 r., wydane w celu uzyskania świadczeń socjalnych, nr [...], z którego wynikało, że podatnik M. G. w zeznaniu podatkowym za rok 2014, złożonym wspólnie z małżonką, wykazał w roku 2014 przychód w wysokości 72.160,33 zł, koszty uzyskania przychodu w wysokości 18.971,73 zł, dochód w wysokości 53.188,60 zł, podatek należny małżonków 0,00 zł, składki na ubezpieczenia społeczne wyniosły 9.257,51 zł, a składki na ubezpieczenie zdrowotne 2.786,73 zł.

Po przeprowadzeniu w dniu 22 grudnia 2015 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego, Kierownik Działu Świadczeń Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działając z upoważnienia Burmistrza Nysy, decyzją z dnia 18 stycznia 2016 r., nr [...], odmówił przyznania M. G. pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Decyzja została wydana na podstawie art. 2 ust. 1, art. 8 ust. 1 i ust. 3, art. 11 ust. 2, art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że wnioskowana przez M. G. pomoc finansowa na zakup posiłku lub żywności w formie zasiłku celowego, o jakim mowa w art. 39 ustawy, może być przyznana w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej - w szczególności na pokrycie wydatków związanych z zakupem leków, żywności, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Ponadto organ stwierdził, że od dnia 10 grudnia 2013 r. uchwałą Nr 221 Rady Ministrów wprowadzony został do realizacji przez gminy rządowy program w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania na lata 2014-2020", zwany dalej Programem, z którego środków udziela się wsparcia m.in. dzieciom do czasu podjęcia nauki w szkole podstawowej lub do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej, a także osobom i rodzinom znajdującym się w trudnych sytuacjach życiowych, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym.

Dalej, organ wyjaśnił, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej uwarunkowane jest kryterium dochodowym, ustalonym w art. 8 ustawy, przy czym kryteria dochodowe od dnia 1 października 2015 r. zostały ustalone w wysokości nieprzekraczającej 634 zł dla osoby samotnie gospodarującej oraz 514 zł dla osoby w rodzinie. Organ przytoczył też treść art. 8 ust. 3 ustawy, w którym zdefiniowano pojęcie dochodu, za który uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu, z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do tak ustalonego dochodu nie wlicza się 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 5a) świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej (...) oraz 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego.

Organ wskazał, że na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego organ ustalono, iż M. G. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i trojgiem dzieci oraz oczekuje kolejnego dziecka. Otrzymuje zasiłek dla opiekuna w kwocie 520 zł z tytułu opieki nad babcią, natomiast mąż wnioskodawczyni prowadzi działalność gospodarczą, z której w roku 2014 r. osiągnął dochód 53.188,60 zł. Składka na ubezpieczenie społeczne wyniosła 9.275,51 zł., składka na ubezpieczenie zdrowotne 2.786,73 zł, zaś zaliczki na podatek dochodowy 4.571,00 zł. Organ wyliczył, że średnie miesięczne wynagrodzenie z prowadzenia działalności gospodarczej wynosi 3.428,69 zł, a dochód rodziny wynosi łącznie 3.948,69 zł. Organ stwierdził, że kryterium dochodowe dla rodziny wynosi 2.570 zł, natomiast kryterium dochodowe dla programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" nie może przekroczyć 150% kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy, a zatem wynosi 3.855 zł (2.570 zł × 150%) i tak ustalony dochód rodziny przekracza 150% kryterium dochodowego, stąd wnioskodawczyni nie kwalifikuje się do otrzymania pomocy w ramach Programu.

Następnie, cytując treść art. 2 ustawy, organ zaznaczył, że przesłankami udzielenia pomocy jest trudna sytuacja wnioskodawcy, a także brak samowystarczalności. Poza tym podał, iż osoby ubiegające się o pomoc społeczną zobowiązane są przede wszystkim do wykorzystania własnych środków, możliwości i uprawnień, a także muszą brać pod uwagę, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony, ponieważ rodzaj, forma i rozmiar pomocy muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych Ośrodka. Ponadto organ wyjaśnił, że przy rozpatrywaniu podań kieruje się przede wszystkim koniecznością niesienia pomocy rodzinom wielodzietnym, osobom samotnie wychowującym dzieci, osobom samotnym bez dochodu lub o niskim dochodzie oraz udziela pomocy w sytuacjach zagrożenia podstawowych warunków egzystencji rodziny. Zaakcentował, że pomoc społeczna ma charakter uzupełniający i na Ośrodku nie ciąży obowiązek zaspokojenia wszystkich potrzeb osób ubiegających się o przyznanie pomocy. Dodatkowo organ podał, że w 2015 r. przeznaczono na realizację Programu kwotę średnio 133.333,33 zł miesięcznie (z tego 80% środków pochodzi z budżetu Państwa, a 20% z budżetu Gminy). Ze środków tych finansowane jest dożywianie dorosłych oraz dzieci i uczniów, a także przyznawane są zasiłki celowe na zakup żywności. W grudniu 2015 r. wysokość zasiłków celowych jako świadczenie pieniężne na zakup żywności w ramach Programu kształtowała się w granicach od 60 zł do 360 zł, w zależności od ilości osób w gospodarstwie domowym. Z pomocy w tej formie skorzystało 251 osób i rodzin. Natomiast z pomocy w formie posiłków w ramach Programu skorzystało 380 osób dorosłych oraz 327 dzieci w przedszkolu i żłobku. Organ zaznaczył przy tym, że rodzina wnioskodawczyni ma przyznaną pomoc w formie nieodpłatnych posiłków w przedszkolu dla syna M.

Nie godząc się z powyższą decyzją M. G., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a także sprzeczność istotnych ustaleń dokonanych przez organ z treścią zebranego w sprawie materiału. Na tej podstawie wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji, o zobligowanie do objęcia wieloletnim programem ,,Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 wszystkich członków jej rodziny i przyznanie pomocy począwszy od dnia 1 stycznia 2016 r. oraz wpłacenie należności wraz z odsetkami za zwłokę za czas nieobejmowania uprawnionych Programem. Ponadto domagała się "zasądzenia od zaskarżonego na rzecz skarżącego kosztów odwoławczych przypisanych ustawą". Uzasadniając podniesione zarzuty wskazała, że jej dochód został zawyżony i stwierdziła, że do obliczenia kryterium dochodowego organ wliczył wszystkie wypłacone specjalne zasiłki opiekuńcze za rok 2014, a nie za miesiąc poprzedzający złożenie wniosku. Według odwołującej, maksymalny dochód wykazuje kryterium dochodowe w kwocie: 3.566,28 zł., tj. 713,26 zł na osobę w dniu złożenia wniosku, a zatem nie przekracza progu 150% kryterium dochodowego dla jej rodziny.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 21 marca 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, po zrelacjonowaniu stanu faktycznego i przytoczeniu mających zastosowanie w sprawie przepisów art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i ust. 4, art. 8 oraz art. 39 ustawy, Kolegium zauważyło, że ze środków przekazywanych w ramach Programu, ustanowionego na mocy uchwały Nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. (Mon. Pol. z 2013 r. poz. 1024, z późn. zm.), gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 ustawy. Kolegium podkreśliło również, że Rada Miejska w Nysie uchwałą z dnia 13 lutego 2014 r., Nr XLIII/645/14, podwyższyła kryterium dochodowe uprawniające do przyznania nieodpłatnie pomocy dla osób objętych wieloletnim programem wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (Dz. Urz. Województwa Opolskiego z 2014 r. poz. 501).

Kolegium podało, że w wyniku przeprowadzonej w dniu 22 grudnia 2015 r. aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, iż M. G. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem oraz trójką dzieci, jest osobą bierną zawodowo oraz sprawuje opiekę nad członkiem rodziny i z tego tytułu pobiera zasiłek dla opiekuna w wysokości 520,00 zł miesięcznie, przyznany bezterminowo, począwszy od 1 września 2013 r. Poza tym organ odwoławczy wskazał, że z zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia 28 grudnia 2015 r. nr [...], wynika, iż mąż wnioskodawczyni w złożonym wspólnie z małżonką zeznaniu podatkowym za 2014 r. wykazał: przychód w wysokości 72.160,23 zł, koszty uzyskania przychodu w wysokości 18.971,73 zł, dochód w wysokości 53.188,60 zł. Podatek należny małżonków wyniósł 0,00 zł, składki na ubezpieczenia społeczne wyniosły 9.257,51 zł, a na ubezpieczenie zdrowotne 2.786,73 zł. W toku aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego uzgodniono, że strona oczekuje przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności w ramach wieloletniego programu wspierania finansowego gmin "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" oraz pomocy w postaci wyżywienia w przedszkolu dla syna M.

Kolegium stwierdziło, że dochód męża wnioskodawczyni należało obliczyć stosownie do art. 8 ust. 7 ustawy, tj. na podstawie znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia wydanego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia 28 grudnia 2015 r. i wskazało, że uzyskane w 2014 r. średnie miesięczne wynagrodzenie z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej wyniosło 3.428,69 zł. Kolegium przedstawiło rachunkowe wyliczenie tego dochodu, z pomniejszeniem o składniki wymienione w art. 8 ust. 5 pkt 1 ustawy (53.188,60 zł - 9.257,51 zł - 2.786,73 zł = 3.428,69 zł) i stwierdziło, że łączny dochód rodziny wyniósł 3.948,69 zł (3.428,69 zł + 520 zł), co przekracza 150% kwoty kryterium dochodowego rodziny, która wynosi 3.855,00 zł (tj. 150% × 2.570,00 zł), gdyż kryterium dochodowe rodziny składającej się z pięciu członków wynosi 2.570,00 zł (514 zł × 5 osób). Stosownie do tych ustaleń organ odwoławczy stwierdził, że wnioskodawczyni nie jest uprawniona do otrzymania zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności w ramach Programu, albowiem dochód jej rodziny z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku przekracza 150% kwoty kryterium dochodowego ustalonego dla rodziny. Dodatkowo Kolegium wskazało, że zasiłek celowy jest świadczeniem o charakterze fakultatywnym, które w związku z tym może lecz nie musi zostać przyznane, stąd nawet sam fakt spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniem. Rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej organ winien brać pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i możliwości finansowe w zakresie udzielenia pomocy. Powinien on uwzględnić sytuację ubiegającego się o przyznanie świadczenia, jego zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i zakres udzielonej mu ze środków publicznych pomocy. Odnośnie wniosku dotyczącego kosztów Kolegium wskazało na treść art. 56, art. 79 ust. 7 oraz art. 263 K.p.a. i stwierdziło, że sprawa toczyła się na wniosek strony, wobec czego nie ma podstaw do zastosowania przepisów o kosztach postępowania.

W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, M. G. powtórzyła zarzuty sformułowane wcześniej w odwołaniu, zarzucając zaskarżonej decyzji odwoławczej rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8 ustawy poprzez wadliwe wyliczenie wysokości dochodu rodziny oraz naruszenie prawa procesowego poprzez uznanie okoliczności faktycznych za sprzeczne ze stanem faktycznym. Stosownie do podniesionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie od zaskarżonego na rzecz skarżącego kosztów odwoławczych przypisanych ustawą. Alternatywnie wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji w całości, zobligowanie OPS Nysa do objęcia wieloletnim programem "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 wszystkich członków rodziny poprzez przyznanie pomocy począwszy od dnia 1 stycznia 2016 r., nakazanie OPS Nysa wpłacenie wraz z odsetkami za zwłokę równowartości za czas nieobejmowania uprawnionych Programem oraz zasądzenie "od zaskarżonego na rzecz skarżącego kosztów odwoławczych przypisanych ustawą". W uzasadnieniu przytoczyła argumenty zawarte wcześniej w odwołaniu i przedstawiła samodzielne wyliczenie dochodu rodziny. W tym zakresie wskazała, że dochód w kwocie 53.188,60 zł powinien zostać pomniejszony o zaliczkę na podatek oraz składki na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne, co stanowi 36 555,36 zł rocznie, tj. 3 046,28 zł miesięcznie. Kwota ta, powiększona o specjalny zasiłek opiekuńczy wynoszący 520 zł, stanowi dla 5-osobowej rodziny 713,26 zł na osobę, podczas gdy kryterium dochodowe wynosi 771 zł na osobę. Skarżąca zarzuciła ponadto, że wyliczenia organów obu instancji są niezrozumiałe.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Sądem matka skarżącej, ustanowiona przez skarżącą pełnomocnikiem, ponowiła argumentację przedstawioną w skardze. Ponadto wraz z pełnomocnictwem udzielonym przez skarżącą, przedłożyła pełnomocnictwo substytucyjne dla swojego męża – T. R.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Oznacza to, że z jednej strony Sąd bada zgodność z prawem zaskarżonego aktu w pełnym zakresie i może uwzględnić skargę z powodu innych naruszeń prawa niż te, które wskazała strona skarżąc. Z drugiej natomiast, dokonując kontroli legalności, sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Nie może wkraczać w sprawę nową, w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz - na zasadzie art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Z tego też powodu Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawienie przyczyn, jakie legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiająca przyznania M. G. pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania".

Materialnoprawną podstawą działania organów były m.in. przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163, z późn. zm.), zwanej nadal ustawą. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 3 i pkt 14 tej ustawy do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy między innymi udzielenie schronienia, zapewnienie posiłku oraz niezbędnego ubrania osobom tego pozbawionym. W celu wspierania finansowego gmin w realizacji zadania dożywiania dzieci i zapewnienia posiłku osobom tego pozbawionym, realizowany jest w trybie ustawy o pomocy społecznej wieloletni program pod nazwą "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Stosownie bowiem do postanowień pkt V.1. załącznika do przytoczonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uchwały Nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania na lata 2014-2020 (Mon. Pol. z 2013 r. poz. 1024, obecnie Mon. Pol. z 2015 r. poz. 821), nadal powoływanej jako uchwała Nr 221 RM, ze środków przekazywanych w ramach wskazanego w niej Programu gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki do otrzymania pomocy wskazane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 ustawy. Wsparcie przyjmuje formę posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych.

Z powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że pomoc w ramach Programu może zostać przyznana wyłącznie osobom spełniającym warunki do uzyskania pomocy w trybie ustawy o pomocy społecznej oraz których dochód nie przekracza kryterium dochodowego wskazanego w art. 8 tej ustawy. Kwota kryterium dochodowego na użytek Programu jest przy tym podwyższona o 50% w porównaniu z kwotą obowiązującą na gruncie ustawy o pomocy społecznej, która od dnia 1 października 2015 r., zgodnie z § 1 pkt 1 lit. b cyt. wcześniej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. 2015 r. poz. 1058), wynosi dla osób w rodzinie 514 zł. Oznacza to, że podwyższone dla potrzeb uchwały Nr 221 kryterium dochodowe, odpowiadające 150% tej kwoty, wynosi 771 zł. Kryterium w analogicznej wysokości określa również powołana w zaskarżonej decyzji uchwała Nr XLIII/645/14 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 13 lutego 2014 r., będąca aktem prawa miejscowego.

W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy należy mieć na uwadze, że według niekwestionowanych ustaleń organów, znajdujących też oparcie w zgromadzonej w sprawie dokumentacji, skarżąca prowadzi gospodarstwo wspólnie z mężem oraz trojgiem dzieci, przy czym małżonek prowadzi działalność gospodarczą i rozlicza się wspólnie ze skarżącą. Ta okoliczność w istotny sposób rzutuje na sposób ustalenia dochodu w niniejszej sprawie, gdyż w myśl art. 8 ust. 5 pkt 1 ustawy, w stosunku do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą opodatkowaną podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych - za dochód przyjmuje się przychód z tej działalności pomniejszony o koszty uzyskania przychodu, obciążenie podatkiem należnym określonym w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych i składkami na ubezpieczenie zdrowotne określonymi w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, związane z prowadzeniem tej działalności oraz odliczonymi od dochodu składkami na ubezpieczenia społeczne niezaliczonymi do kosztów uzyskania przychodów, określonymi w odrębnych przepisach, z tym że dochód ustala się, dzieląc kwotę dochodu z działalności gospodarczej wykazanego w zeznaniu podatkowym złożonym za poprzedni rok kalendarzowy przez liczbę miesięcy, w których podatnik prowadził działalność, a jeżeli nie prowadził działalności, za dochód przyjmuje się kwotę zadeklarowaną w oświadczeniu tej osoby. Na zasadzie art. 8 ust. 6 ustawy, w sytuacji gdy podatnik łączy przychody z działalności gospodarczej z innymi przychodami lub rozlicza się wspólnie z małżonkiem, przez podatek należny, o którym mowa w ust. 5 pkt 1, rozumie się podatek wyliczony w takiej proporcji, w jakiej pozostaje dochód podatnika z pozarolniczej działalności gospodarczej wynikający z deklaracji podatkowych do sumy wszystkich wykazanych w nich dochodów. Stosownie natomiast do art. 8 ust. 7 ustawy, wysokość dochodu z pozarolniczej działalności gospodarczej w przypadku prowadzenia działalności opodatkowanej na zasadach określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych ustala się na podstawie zaświadczenia wydanego przez naczelnika właściwego urzędu skarbowego, zawierającego informację o wysokości: 1) przychodu; 2) kosztów uzyskania przychodu; 3) różnicy pomiędzy przychodem a kosztami jego uzyskania; 4) dochodów z innych źródeł niż pozarolnicza działalność gospodarcza w przypadkach, o których mowa w ust. 6; 5) odliczonych od dochodu składek na ubezpieczenia społeczne; 6) należnego podatku; 7) odliczonych od podatku składek na ubezpieczenie zdrowotne związanych z prowadzeniem pozarolniczej działalności gospodarczej.

Tym samym, jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podstawą ustalenia wysokości dochodu uzyskanego przez męża skarżącego były dane wynikające zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia 28 grudnia 2015 r. W świetle art. 8 ust. 7 ustawy, w odniesieniu do osób prowadzących działalność gospodarczą organy pomocy społecznej nie są uprawnione do samodzielnego obliczania podstawy opodatkowania, a także kwoty należnego podatku, w tym także kwoty odliczanych składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne, ale w tym zakresie są związane ustaleniami wynikającymi z zaświadczenia organu podatkowego. Rzeczą organu pomocy społecznej jest natomiast ustalenie dochodu dla celów pomocy społecznej w oparciu o przepis art. 8 ust. 5 pkt 1 ustawy, tj. pomniejszenie o składniki enumeratywnie wymienione w tym przepisie, a następnie ostateczne wyliczenie dochodu rodziny z uwzględnieniem pomniejszenia, o jakim mowa w art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy oraz składników, które według art. 3 ust. 4 ustawy nie są do dochodu wliczane.

Z wydanego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] zaświadczenia w celu uzyskania świadczeń socjalnych wynika, że w 2014 r. mąż skarżącej uzyskał przychód 72.160,33 zł, koszty uzyskania tego przychodu wyniosły 18.971,73 zł, składki na ubezpieczenia społeczne wyniosły 9.257,51, na ubezpieczenie zdrowotne 2.786,73 zł, a podatek należny wyniósł 0 zł. Tym samym dochód rodziny skarżącej został wyliczony prawidłowo, zgodnie z art. 8 ust. 5 pkt 1 ustawy, tak jak to przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jako przychód z działalności pomniejszony o koszty jego uzyskania oraz o składki na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne, a także powiększony o uzyskiwany przez skarżącą zasiłek dla opiekuna w kwocie 520 zł, które to świadczenie nie jest wymienione w art. 8 ust. 3 i ust. 4 ustawy jako niepodlegające wliczeniu do dochodu albo pomniejszające dochód. Tak ustalony dochód w kwocie 3.948,69 zł miesięcznie przekracza 150% kwoty kryterium dochodowego, które dla 5-osobowej rodziny skarżącej wynosi 3.855 zł.

Nie są zasadne zarzuty skarżącej, że dochód jej rodziny jest niższy niż ustalony przez organy. Zauważenia wymaga, że w wyliczeniach przedstawionych w skardze dochód uzyskany z działalności gospodarczej wadliwie pomniejszono o kwotę zaliczki na podatek w wysokości 4.571 zł, jaką wskazał maż skarżącej w oświadczeniu dołączonym do wniosku. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 8 ust. 5 pkt 1 ustawy przychód z działalności gospodarczej pomniejsza się o natomiast o "podatek należny", a nie o wpłaconą zaliczkę na podatek. Sposób ustalania podatku należnego określony został w art. 8 ust. 6 ustawy, przy czym, jak wskazano już wyżej, zgodnie z art. 8 ust. 7 ustawy wysokość dochodu z pozarolniczej działalności gospodarczej w przypadku prowadzenia działalności opodatkowanej na zasadach określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych ustala się na podstawie zaświadczenia wydanego przez naczelnika właściwego urzędu skarbowego. Jeśli zatem z przedłożonego zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego wynika, iż podatek należny wyniósł 0 zł, to brak było podstaw do odmiennego ustalania wysokości dochodu, z uwzględnieniem kwoty uiszczonej tytułem zaliczki na podatek.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, zasadnie odmówiono skarżącej przyznania pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" uznając, że skarżąca nie spełniła koniecznego warunku, w zakresie kryterium dochodowego, określonego w uchwale Nr 221 RM, a także w uchwale Nr XLIII/645/14 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 13 lutego 2014 r., co wykluczało uzyskanie pomocy we wnioskowanej formie. W tym zakresie nie doszło do zarzucanego w skardze naruszenia art. 8 ustawy. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., wskazał zarówno podstawy prawne, jak i okoliczności faktyczne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. W sposób wyczerpujący omówił istotne w sprawie kwestie dotyczące ustalenia dochodu oraz przedstawił szczegółowo matematyczny sposób jego wyliczenia. Sąd nie dopatrzył się również z urzędu naruszeń uzasadniających uwzględnienie skargi. Skarga nie ma więc usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi.

W związku z przedłożonym pełnomocnictwem, udzielonym T. R., wyjaśnić ponadto należy, że stosownie do art. 35 § 1 P.p.s.a., poza adwokatem, radcą prawnym, innym skarżącym lub uczestnikiem postępowania, pełnomocnikiem strony może być również małżonek, rodzeństwo, wstępni lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne. Krąg podmiotów, które mogą zostać ustanowione pełnomocnikiem w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zatem zamknięty i mieszczą się w nim wyłącznie członkowie rodziny należący do jednej z grup wymienionych w powołanym przepisie. Jak wskazuje się w doktrynie, w charakterze pełnomocnika nie może zatem występować np. teść, zięć, wuj lub wstępny niebędący rodzicem (por. J. Drachal [w:] Prawo przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2015, s. 218 i powołane tam orzecznictwo). Poza tym, odnośnie możliwości udzielenia dalszego pełnomocnictwa (inaczej substytucji) wyjaśnić przyjdzie, że substytut nie jest pełnomocnikiem pełnomocnika lecz samodzielnym pełnomocnikiem strony, ustanowionym jedynie przez pełnomocnika pierwotnego. Możliwość udzielenia substytucji, w świetle art. 39 pkt 2 P.p.s.a., jest ograniczona do przypadków, w których odrębne przepisy ustalają zasady dokonywania tej czynności. Według tego przepisu pełnomocnictwo ogólne obejmuje m.in. umocowanie do udzielenia dalszego pełnomocnictwa na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Do tych odrębnych przepisów należą ustawy: o adwokaturze, o radcach prawnych i o rzecznikach patentowych.

Tym samym jako skuteczne należało uznać wyłącznie pełnomocnictwo do reprezentowania przez Sądem udzielone przez skarżącą jej matce – J. M. Natomiast mąż matki skarżącej – T. R., nie mógł zostać ustanowiony pełnomocnikiem w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż nie jest on członkiem rodziny skarżącej i nie należy do żadnej z grup wskazanych w art. 35 § 1 P.p.s.a. Z omówionych wyżej względów nie mogło też na jego rzecz zostać ustanowione przez żonę pełnomocnictwo substytucyjne do reprezentowania skarżącej.