Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 450/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2011 r. sprawy ze skargi M. P. i L. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z ze zm., zwanej dalej K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku E.D., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] września 2005 r., nr [...] (w części dotyczącej projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno – budowlanego) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalno – usługowego o pawilon handlowy na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Prezydent [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] zatwierdził zamienny projekt budowlany i udzielił M.P. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalno-usługowego o pawilon handlowy na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...].

W dniu [...] marca 2010 r. E.D. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji administracyjnej wskazując, że jako współwłaścicielka nieruchomości objętej inwestycją nie wyraziła zgody na rozbudowę budynku.

Organ przytoczył treść art. 156 § 1 K.p.a. i stwierdził, że badana decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r. nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w tym przepisie.

Organ stwierdził, że brak "zgody na dysponowanie przez M.P. (...) nieruchomością na cele budowlane", stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, wymienioną w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., zgodnie z którym "w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, nie znane organowi, który wydał decyzję". Przesłanka ta, znajdując się w zamkniętym katalogu przyczyn wznowienia postępowania, nie może stanowić jednocześnie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 K.p.a.

W związku z powyższym organ stwierdził, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania E.D., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] wydana została m. in. w oparciu o art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym), zgodnie z którym istotne odstąpienie (polegające m. in. na zmianie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji - a contrario z art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego) od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a przepisy art. 32-35 Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany.

Wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego powoduje, że przestaje obowiązywać (chociaż formalnie nie zostaje uchylona) decyzja o pozwoleniu na budowę (pierwotna) a w jej miejsce wchodzi, zaczyna obowiązywać nowa decyzja (zmieniająca), która w zależności od wnioskowanych przez inwestora zmian, konsumuje (wchłania) postanowienia decyzji pierwotnej bądź całkowicie je zmienia lub też uwzględniając postanowienia decyzji pierwotnej. W tej mierze powołał się na wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 674/09; wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2008 r., II OSK 461/07).

Stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/06 organ wskazał, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi przysługiwać inwestorowi najpóźniej w chwili składania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę i musi obejmować całe planowane zamierzenie inwestycyjne.

Ponieważ odwołująca się kwestionuje złożone przez inwestora oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, organ pismem z dnia [...] października 2010 r., znak: [...]; wezwał E.D. do przesłania dokumentu potwierdzającego jej tytuł prawny do działki nr ew. [...], w obrębie [...], przy ul. [...], wg stanu na dzień [...] kwietnia 2008 r.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, przy piśmie z dnia [...] października 2010 r. E.D. przesłała m. in. kserokopię umowy zniesienia współwłasności lokalu z dnia [...] grudnia 2005 r. (Rep. A Nr [...]), z której wynika, iż E.D. nabyła lokal nr [...] (§ 2), położony w [...], przy ulicy [...], dla którego Sąd Rejonowy [...][...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi KW Nr [...] (§ 1), wydzielony z budynku wpisanego w KW Nr [...] (rubryka 0.2, pole 1.). Zatem bez znaczenia, w ocenie organu, pozostaje, w świetle zmian w sferze własności, oświadczenie złożone przez Z.M. w dniu [...] listopada 1985 r.

Dalej organ wskazał, że ze zgromadzonych w toku postępowania odwoławczego dokumentów wynika, że dla lokalu nr [...] (wydzielonego z budynku wpisanego w KW Nr [...]) znajdującego się w budynku położonym przy ul. [...] w [...], prowadzona jest przez Sąd Rejonowy [...][...] Wydział Ksiąg Wieczystych, księga wieczysta Nr [...]; z której wynika, iż współwłaścicielami ww. lokalu są L.G. oraz M.P. (Dział II, podrubryka 2.2.5).

Powyższy stan prawny potwierdza odpis zwykły KW Nr [...]; prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...][...] Wydział Ksiąg Wieczystych (Dział II, rubryka 2.3, pole 1 pkt 4, pole 2 pkt 4).

Jednocześnie z wyjaśnień Urzędu [...] Delegatury Biura Geodezji i Katastru w Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2010r., znak: [...]; wynika, że ujawniona w KW nr [...]; działka nr ew. [...] (Dział I-O, rubryka 1.4, podrubryka 1.4.1, pole 3 pkt 2) powstała w związku z modernizacją ewidencji gruntów i budynków w miejsce działki nr [...], stanowiącej część nieruchomości opisanej we ww. księdze wieczystej.

Organ wskazał, że w aktach administracyjnych znajduje się pismo L.G. z dnia [...] stycznia 2008 r. o treści "wyrażam zgodę na wykonanie dachu drewnianego nad dachem betonowym w budowanym pawilonie przez moją córkę M.P. na działce nr [...] obręb [...] ul. [...]" oraz pismo E.D. z dnia [...] listopada 2006 r. o treści "wyrażam zgodę na wykonanie więźby dachowej drewnianej nad stropodachem teriva w budowanym pawilonie działka nr [...] obr [...] p. M. P. ul. [...] wg pozwolenia na budowę nr [...]". Jednocześnie w aktach brak jest jakiejkolwiek wzmianki o odwołaniu ww. zgody.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że z dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], wynika, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne obejmowało zmianę: stropodachu (zamiast betonowego, zaprojektowano strop typu Teriva, a nad nim dach drewniany); gabarytów budynku (długości, szerokości, kubatury) oraz zmianę wymiarów okien (Opis techniczny - k. 8).

Organ odwoławczy stwierdził, że w wyniku robót budowlanych zmianie uległy: powierzchnia zabudowy (pierwotnie: 60,50m², po zmianach: 59,20m²); powierzchnia użytkowa (pierwotnie: 48,60m², po zmianach: 47,60 m²) oraz kubatura (pierwotnie: 216,00 m³, po zmianach: 239,00 m³). Z porównania projektów budowlanych zatwierdzonych decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] września 2005 r., nr [...], znak: [...] (projekt pierwotny - rys. nr 2, k. 16) oraz decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], znak: [...] (projekt zamienny - rys. nr 2, k. t 5) wynika, że zmianie uległy wymiary 3 z 4 ścian budynku, co wymagało wykonania nowych fundamentów (Opis techniczny - k. 8; rzut fundamentów - k. 4).

Zgodnie z art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Wskazał na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 października 1990 r., sygn. akt III ARN 15/09 (OSP 6/91 poz. 163) w którym sąd stwierdził, że wzniesienie stałego obiektu budowlanego na nieruchomości stanowiącej współwłasność jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu i wymaga zgody wszystkich uprawnionych do decydowania w tej sprawie.

W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że w zakresie zmiany stropodachu inwestor posiadał, wymaganą przez art. 199 K.c. zgodę współwłaścicieli.

Natomiast, mając na uwadze treść oświadczeń współwłaścicieli (pismo z dnia 10 listopada 2006 r. oraz z dnia 24 stycznia 2008 r.) w stosunku do zmiany gabarytów budynku oraz zmiany wymiarów otworów okiennych inwestor nie legitymował się zgodą współwłaścicieli. Organ odwoławczy wskazał, że niewykazanie zgody współwłaścicieli w sposób rażący narusza art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 789/09), zaś nawet ewentualne uzyskanie zgody współwłaścicieli (współużytkowników) już po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest równoznaczne z wykazaniem przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 202/09).

Organ przywołał również wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1359/07, w którym Sąd stwierdził, że przekroczenie zakresu udzielonej zgody współwłaściciela poprzez przedstawienie projektu budowlanego rozszerzającego przyznane uprawnienie, stanowi o nieposiadaniu przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przypadku realizowania inwestycji na terenie stanowiącym współwłasność inwestorzy mogą planować inwestycję jedynie zgodnie z zakresem upoważnienia uzyskanego od współwłaścicieli.

Organ odwoławczy wskazał także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 lipca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 869/04 stwierdził, że w przypadku, gdy zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego dotyczy nieruchomości objętej współwłasnością, to zmiana taka wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli, a brak takiej zgody stanowi rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 36a ust. 3 powołanej ustawy.

Organ stwierdził, że przyjęcie odmiennej interpretacji mogłoby doprowadzić do naruszenia konstytucyjnie chronionych interesów współwłaścicieli nieruchomości objętej inwestycją, którzy mają prawo decydować nie tylko o samej inwestycji, ale także o jej usytuowaniu, parametrach itp., co może ulegać zmianie w wyniku zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem uznanie, iż zgoda współwłaścicieli nieruchomości wymagana jest tylko przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie przy jej zmianach mogłoby doprowadzić do sytuacji, gdy w rzeczywistości powstałby obiekt, na który współwłaściciele w ogóle zgody nie wyrazili. Zatem odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących decyzji o pozwoleniu na budowę w rozumieniu art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego dotyczy także przedłożenia przedmiotowego oświadczenia (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 597/09).

Organ zauważył, że dopuszczalne jest wyeliminowanie rozstrzygnięcia z obrotu prawnego w części, jednakże może mieć to miejsce jedynie wówczas, gdy decyzja składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem osobnego rozstrzygnięcia, a ponadto wolny od wad fragment decyzji, któremu nie odmawia się skuteczności, powinien stanowić rozstrzygnięcie mogące funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2311/97; wyrok NSA z dnia 31 marca 1998 r., sygn. akt I SA 1838/97; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1998 r., sygn. akt IV SA 583/96; wyrok SN z dnia 23 stycznia 2003 r., sygn. akt III RN 3/02). Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że na gruncie Prawa budowlanego o ile, na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę w części nie dojdzie do takiego podziału projektu budowlanego, w wyniku którego powstanie wprawdzie projekt budowlany, jednakże niekompletny oraz nieprzydatny do takiego użytku, dla jakiego został przeznaczony" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 września 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 808/06).

W związku z powyższym organ stwierdził, że taka sytuacja uniemożliwiająca mu wyeliminowanie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2005 r., nr [...] zachodzi w przedmiotowej sprawie. Odmienne rozstrzygnięcie bowiem doprowadziłoby do powstania obiektu, w którym konstrukcja dachu opierałaby się wyłącznie na jednej ścianie (z uwagi na brak zgody współwłaścicieli na realizację pozostałych 3 ścian), co niewątpliwie doprowadziłoby do powstania projektu nieprzydatnego do takiego użytku, dla jakiego został przeznaczony.

Organ odwoławczy stwierdził, że oczywistość stwierdzonego naruszenia przepisu bezwzględnie obowiązującego (art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP) nie budzi wątpliwości, zaś wywołane nim skutki społeczno-gospodarcze nie pozwalają uznać, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2008r., nr [...], wydana została przez organ praworządnego państwa.

Uzasadniając przesłanki skutków społeczno-gospodarczych powyższych naruszeń organ wskazał, że utrzymanie kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, byłoby wyrazem pobłażliwości dla społecznie nagannej i niepożądanej z punktu widzenia państwa prawnego tendencji nierespektowania obowiązującego porządku prawnego.

Organ odwoławczy nie stwierdził sprzeczności zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2008r., nr [...] projektu budowlanego z decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalno-usługowego o pawilon handlowy.

Jednocześnie organ nie stwierdził, aby badana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, jak również bez podstawy prawnej. Nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły M.P. i L.G. wnosząc o uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia na ich rzecz od organu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie:

- art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a. - poprzez wydanie decyzji bez wskazania podstawy prawnej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz bez wyjaśnienia na czym opiera istnienie przesłanek nieważności w tej sprawie i w czym te przesłanki w tej sprawie się przejawiam;

- art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP - poprzez stwierdzenie nieważności decyzji z powołaniem się w uzasadnieniu na rażące naruszenie prawa bez wykazania istnienia i cech rażącego charakteru naruszenia prawa w rozstrzyganej sprawie i w efekcie nadużycie instytucji stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo, bez istotnych powodów odebrania stronie tych praw;

- art. 32 ust. 4 pkt. 2 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego i art. 199 kodeksu cywilnego - poprzez przyjęcie, że inwestor ubiegając się o pozwolenie na budowę na podstawie projektu zamiennego obowiązany jest przedłożyć pisemną zgodę współwłaścicieli nieruchomości, obejmującą szczegółowy opis projektu zamiennego;

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. - poprzez naruszenie obowiązku podejmowania wszelkich kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, obowiązku działania na podstawie i w granicach prawa, obowiązku chronienia interesu społecznego ale i słusznego interesu stron, obowiązków w zakresie postępowania dowodowego, w tym poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, że zgoda udzielona przez E.D. w dniu [...] listopada 2006 r. nie obejmowała zmian zawartych w projekcie zamiennym.

W uzasadnieniu skargi zarzuciły, że organ administracji, stwierdzając nieważność decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z 2008 r. na podstawie projektu zamiennego, nie wskazał przede wszystkim podstawy prawnej orzeczenia. Przywołanie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w postępowaniu nadzorczym w ramach stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji nie jest podstawą prawną rozstrzygnięcia. Podstawą prawną musi być konkretny przepis prawa materialnego lub formalnego.

Organ administracji nie wyjaśnił jakie dobro prawem chronione miał na uwadze. W szczególności, organ nie wyjaśnił, jak powiązał rażące naruszenie prawa z faktem zmniejszenia w projekcie zamiennym powierzchni zabudowy o 1,30 m2, powierzchni użytkowej o 1,0 m2 i zwiększenia kubatury budynku o 23 m3. Organ twierdząc, że przesłankami rażącego naruszenia prawa są: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki społeczne wywołane decyzją w ogóle nie wyjaśnił, na czym opiera istnienie tych przesłanek w przedmiotowej sprawie i w czym się one w sprawie przejawiają. W szczególności, organ nie wyjaśnił z czego wywodzi oczywistość naruszenia prawa, to jest z czego wywodzi obowiązek uzyskania pisemnej zgody E.D. i chyba L.G., gdyż nie stwierdził jednoznacznie czy stawia taki zarzut, na szczegółowe rozwiązania projektu zamiennego - w sytuacji, gdy obydwie współwłaścicielki wyraziły zgodę na budowę pawilonu i następnie na zmiany budowlane; w czym przejawiać się ma szczególne znaczenie przepisu, z którego taki obowiązek zgody ma wynikać, skoro skutkiem jego naruszenia nie jest zwykłe naruszenie prawa, lecz rażące - w sytuacji, gdy skarżące są współwłaścicielkami nieruchomości i mają prawo do nieruchomości oraz jakie negatywne skutki społeczne wywołała unieważniona decyzja. Obowiązek przedłożenia pisemnej zgody nie wynika z żadnego przepisu prawa - ani budowlanego, ani procedury administracyjnej, ani kodeksu cywilnego. W art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego nie ma mowy o pisemnej zgodzie współwłaścicieli nie będących inwestorami; natomiast mówi się tam o oświadczeniu inwestora. W niniejszej sprawie sprawie E.D. nie tylko wyraziła zgodę na zmianę więźby dachowej dla potrzeb projektu zamiennego, ale odebrała osobiście decyzję (obecnie unieważnioną na jej wniosek), której nie zaskarżyła.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], którą po rozpatrzeniu odwołania E.D., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w całości i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...].

Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową, służącą do usunięcia z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych ciężką, kwalifikowaną wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji (art. 16 K.p.a.), stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem jego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z punktu widzenia, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. W tym postępowaniu decyzję weryfikuje się w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji w stosunku, do której toczy się postępowanie nieważnościowe.

Zatem zakres postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie, jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, obejmował jedynie zbadanie przesłanek przewidzianych w art. 156 K.p.a., bowiem organ nadzoru, jak już wcześniej wskazano, nie orzeka, co do istoty postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją, ani też nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących meritum tego postępowania.

Zdaniem Sądu – w kontekście obowiązujących w dniu wydania decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] przepisów Prawa budowlanego, organ w zaskarżonej decyzji trafnie przyjął, że kontrolowana decyzja rażąco narusza prawo.

W doktrynie jak i w orzecznictwie sądów przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 K.p.a. decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki które wywołuje decyzja (vide; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2000 r., sygn. akt III SA 1935/99; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt II SA 1202/98).

Badaną decyzją Prezydent [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] na podstawie art. 155 K.p.a. w związku z art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 36a Prawa budowlanego zmienił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2005 r., nr [...] w części dotyczącej projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno – budowlanego oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił M.P. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalno-usługowego o pawilon handlowy na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...].

Należy stwierdzić, że przepisy prawa budowlanego na podstawie których wydano kontrolowaną decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących i muszą być ściśle stosowane. Przepis art. 36a Prawa budowlanego (na dzień wydania badanej decyzji) stanowił, że "Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę" (ust. 1), "W postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany" (ust. 3) oraz "Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: 1)zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, 5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, 6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi" (ust. 5).

Ze znajdującej się w aktach dokumentacji projektowej zatwierdzonej badaną decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], wynika, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne obejmowało zmianę: stropodachu (zamiast betonowego, zaprojektowano strop typu Teriva, a nad nim dach drewniany); gabarytów budynku (długości, szerokości, kubatury) oraz zmianę wymiarów okien (Opis techniczny - k. 8). W wyniku robót budowlanych zmianie uległy: powierzchnia zabudowy (pierwotnie: 60,50m², po zmianach: 59,20m²); powierzchnia użytkowa (pierwotnie: 48,60m², po zmianach: 47,60 m²) oraz kubatura (pierwotnie: 216,00 m³, po zmianach: 239,00 m³). Z porównania projektów budowlanych zatwierdzonych decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] września 2005 r., nr [...], znak: [...] (projekt pierwotny - rys. nr 2, k. 16) oraz decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], znak: [...] (projekt zamienny - rys. nr 2, k. t 5) wynika, że zmianie uległy wymiary 3 z 4 ścian budynku, co wymagało wykonania nowych fundamentów (Opis techniczny - k. 8; rzut fundamentów - k. 4).

Istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego wymagały uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a przepisy art. 32-35 Prawa budowlanego winny mieć zastosowanie odpowiednio do zakresu tej zmiany.

Stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Budowa obiektu budowlanego na nieruchomości objętej współwłasnością wykracza poza zwykły zarząd rzeczą wspólną i zgodnie z art. 199 k.c. wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. W sprawie bezspornym jest, iż właścicielami nieruchomości na działce o nr ew. [...] jest E.D., L.G. oraz M.P.

W zakresie zmiany stropodachu inwestor M.P. posiadała, wymaganą przez art. 199 K.c. zgodę współwłaścicieli (pismo L.G. z dnia [...] stycznia 2008 r. o treści "wyrażam zgodę na wykonanie dachu drewnianego nad dachem betonowym w budowanym pawilonie przez moją córkę M.P. na działce nr [...] obręb [...] ul. [...]" oraz pismo E.D. z dnia [...] listopada 2006 r. o treści "wyrażam zgodę na wykonanie więźby dachowej drewnianej nad stropodachem teriva w budowanym pawilonie działka nr [...] obr [...] p. M. P. ul. [...] wg pozwolenia na budowę nr [...]").

Natomiast w stosunku do zmiany gabarytów budynku oraz zmiany wymiarów otworów okiennych inwestor M.P. nie legitymowała się zgodą współwłaścicieli, tj. E.D. oraz L.G. Brak zgody współwłaścicieli na projektowane przez inwestora zmiany jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wydanie, zatem w trybie art. 36 a Prawa budowlanego decyzji pozwolenia na budowę bez uprzedniego złożenia przez inwestora oświadczenia o uzyskaniu przedmiotowej zgody stanowi rażące naruszenie art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Przekroczenie zakresu udzielonej zgody współwłaściciela poprzez przedstawienie projektu budowlanego rozszerzającego przyznane uprawnienie, stanowi o nieposiadaniu przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przypadku realizowania inwestycji na terenie stanowiącym współwłasność inwestor mógł planować inwestycję jedynie zgodnie z zakresem upoważnienia uzyskanego od współwłaścicieli.

Sam rodzaj materii objętej regulacją w zakresie zatwierdzania projektu budowlanego (zamiennego projektu budowlanego) i udzielania pozwolenia na budowę – tym samym określenia wykonania i ochrony prawa własności w procesie inwestycyjnym – nakazuje uznawanie wszelkich przypadków uchybienia tym normom, przez organy administracyjne za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności dotkniętej tą wadą decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 978/97).

Prawidłowo, zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2010 r. przyjął, że badana decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] rażąco narusza prawo. Podkreślić należy, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, jak wynika to z jej uzasadnienia, stanowiącego integralną część decyzji, stwierdził, że badana decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r. rażąco narusza art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, a więc stwierdził, że dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji.