Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 388/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2011-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 8, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 106
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2011 r. sprawy ze skargi U.N. i M.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

We wniosku z dnia 31 października 2007 r. W.P. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego na części działki nr "[...]" w miejscowości P., gm. P. Podała, że działka ta stanowi obecnie łąkę i graniczy z drogą publiczną.

Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w tej sprawie M.H. oraz U.N. w piśmie z dnia 13 listopada 2007 r. stwierdziły, iż sąsiadują z działką nr "[...]" i nie wyrażają zgody na zabudowę tej działki ani jej podział. Wyjaśniły, iż mają zastrzeżenia co do degradacji środowiska naturalnego, gdyż działka inwestorki położona jest na bardzo zaniżonym i podmokłym terenie. Teren ten powinien być chroniony w otulinie Parku Krajobrazowego.

Wójt Gminy stosownie do art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wystąpił m.in. do Wojewody o uzgodnienie planowanej inwestycji i Wojewódzki Konserwator Przyrody postanowieniem z dnia "[...]" uzgodnił warunki zabudowy działki oznaczonej nr "[...]" położonej w obrębie P., gm. P. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Jako podstawę prawną uzgodnienia wskazano art. 23, art. 25 ust. 1, art. 91 pkt 2 oraz art. 93 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, rozporządzenia Nr 21 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 14 kwietnia 2003 r. w sprawie wprowadzenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa warmińsko - mazurskiego oraz § 2 pkt 52 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000. W uzasadnieniu stwierdzono, iż przy zachowaniu warunków określonych w projekcie decyzji nie powinna inwestycja znacząco naruszać ograniczeń wynikających z utworzenia na tym terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Otuliny Mazurskiego Parku Krajobrazowego - Zachód oraz obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000.

Stanowisko powyższe zostało zaakceptowane przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który po rozpatrzeniu zażalenia M.H. i U.N., postanowieniem z dnia "[...]" utrzymał w mocy postanowienie Wojewody. Na skutek skargi wniesionej przez te uczestniczki postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lutego 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1176/09) uchylił skarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska celem ponownego przeanalizowania zagrożeń związanych z ochroną przyrody na terenie objętym formami tej ochrony.

Po przekazaniu akt sprawy Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia "[...]" umorzył postępowanie odwoławcze w trybie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu stwierdzono, iż stosownie do art. 70 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675) wprowadzono zmianę do art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym zażalenie na postanowienie organów - w tym regionalnych dyrektorów ochrony środowiska - wydane w trybie art. 53 ust. 4 tej ustawy przysługuje wyłącznie inwestorowi. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie zażalenie nie zostało złożone przez inwestorkę należało postępowanie zażaleniowe umorzyć.

W międzyczasie w rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy dwukrotnie wydawał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla planowanej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego lecz na skutek odwołań U.N. i M.H. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylało te decyzje do ponownego rozpoznania z uwagi na brak prawidłowo sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czy też z uwagi na brak ostatecznego uzgodnienia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska.

Po kolejnym rozpoznaniu sprawy, Wójt Gminy decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]", działając na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), ustalił warunki zabudowy działki o nr "[...]", położonej w obrębie P., gm. P., dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wniosku W.P.

W uzasadnieniu wskazano, iż teren objęty wnioskiem nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie istniej obowiązek opracowania takiego planu wynikający z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dlatego ustalono warunki zabudowy w drodze decyzji. W trakcie postępowania na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonano ponownej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Organ orzekający stwierdził, że przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego pozwoliła na ustalenie wymagań dla projektowanej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jak również linii rozgraniczających teren inwestycji, które to warunki przedstawiono w załączniku nr 1, 2 i 3 do decyzji. Odnośnie spełnienia wymagań w zakresie ochrony przyrody wskazano, iż w tym zakresie najbardziej kompetentną osobą pozostaje Wojewódzki Konserwator Przyrody, który postanowieniem z dnia "[...]" uzgodnił warunki zabudowy.

Od decyzji tej U.N. i M.H. wniosły odwołanie wskazując, iż postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody i ostatnie umarzające postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia "[...]" nie są prawomocne, gdyż zostały zaskarżone do WSA w Warszawie, a zatem Wójt wydając decyzję nie posiadał wszystkich uzgodnień. Nadto w decyzji tej powołano się jedynie na rozporządzenie nr 21 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 14 kwietnia 2003 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa warmińsko - mazurskiego, natomiast nie przytoczono rozporządzenia nr 158 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Otuliny Mazurskiego Parku Krajobrazowego - Zachód, a na jego podstawie nie można było wydać pozytywnego uzgodnienia, bowiem złamane zostały by zakazy wynikające z § 4.1 pkt 5), 6), 7).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z "[...]" Nr "[...]", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przytoczono obowiązujące przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazujące na właściwość organu wydającego decyzję, konieczność uzyskania wymaganych uzgodnień z innymi organami oraz przesłanki warunkujące wydanie decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na spełnienie kryteriów określonych w art. 61 ust. 1 tej ustawy.

Organ nie podzielił zarzutu odwołania, iż wobec zaskarżenia do sądu administracyjnego ostatecznego postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, którym umorzono postępowanie zażaleniowe od postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody organ ustalający warunki zabudowy nie dysponował wszystkimi niezbędnymi uzgodnieniami. Wskazano na wynikającą z art. 16 § 1 Kpa zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, co oznacza ich trwałość w znaczeniu niezmienialności, stabilizacji aktu jurydycznego oraz wyznaczenia momentu nabycia przez decyzję cech ostateczności. Decyzja ostateczna staje się wykonalna, wchodzi do obrotu prawnego i wywołuje określone skutki prawne. Zatem już w tym momencie istnieje w obrocie prawnym. Organ I instancji prawidłowo stwierdził, iż w tej sprawie uzyskane zostało ostateczne uzgodnienie właściwego organu. Fakt, iż taka decyzja czy postanowienie nie uzyskuje jeszcze przymiotu prawomocności, gdyż taki przymiot następuje dopiero z chwilą upływu okresu do wniesienia skargi na taki akt, bądź z chwilą rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku sądu wojewódzkiego nie oznacza, iż w sprawie nie wydane zostało wiążące dla organu uzgodnienie. Nadto wskazano, iż art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy obligujący organ do uzgodnienia projektu decyzji m.in. z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, odwołuje się do ostateczności orzeczeń - postanowień, a nie ich prawomocności.

Wskazano, iż z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż w obszarze analizowanym dla działki nr "[...]" w obrębie P., występuje zabudowa mieszkaniowa, a działki sąsiednie mają ten sam charakter zabudowy, co pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Organ odwoławczy nie uznał za słuszne pozostałych zarzutów odwołania, które sprowadzają się do kwestionowania postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z dnia "[...]" uzgadniającego projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, które to postanowienie stało się ostateczne z chwilą umorzenia postępowania zażaleniowego przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanowieniem z "[...]".

Na tę decyzję U.N. i M.H. złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w której wniosły o uchylenie decyzji Wójta Gminy jako niezgodnej z obowiązującymi przepisami. Po raz kolejny przedstawiły zarzuty zawarte w odwołaniu, iż decyzja organu I instancji został wydana w oparciu o postanowienie uzgodnieniowe, które jest nieprawomocne, gdyż zaskarżone zostało do WSA w Warszawie. Nadto ponowiły zarzut, iż decyzja Wójta powołuje się jedynie na rozporządzenie nr 21 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 14 kwietnia 2003 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa warmińsko - mazurskiego, natomiast nie przytacza rozporządzenia nr 158 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Otuliny Mazurskiego Parku Krajobrazowego - Zachód, na którego podstawie nie można było wydać decyzji, gdyż działka nr "[...]" położona jest w dnie koryta rzeki D., w którym utrzymują się okresowo zbiorniki wodne typu astatycznego, a miedzy nimi znajdują się pozostałości uwilgotnionego torfu niskiego. Wybudowanie budynku mieszkalnego złamałoby zakaz likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno - błotnych, lokalizowania obiektów w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych,

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło

o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania D.H. w piśmie procesowym z dnia 7 lipca 2011 r. poinformował, iż od trzech i pół roku pozostałe współwłaścicielki – U.N. i M.H. - nieruchomości uniemożliwiają mu dostęp do nieruchomości położonej przy ul. "[...]" w P., nie uzgadniają z nim żadnych spraw związanych z tą nieruchomością, jednakże nie sprzeciwia się wobec miejscowej zwyczajowej zabudowy sąsiedzkiej.

W piśmie procesowym z dnia 13 września 2011 r. skarżące dodatkowo wskazały, iż w sytuacji, gdy jakieś uzgodnienie jest niezaskarżalne, to wówczas podlega ono kontroli w postępowaniu odwoławczym, wobec czego Kolegium winno dokonać sprawdzenia, czy uzgodnienie Wojewody jest zgodne z prawem. Ponadto podniosły, iż aby inwestorka mogła zrealizować swoje zamierzenie budowlane będzie musiała podnieść rzędne terenu o około 4-5 metrów, gdyż rzeźba terenu wskazuje na znaczne jego obniżenie. Z tego powodu inwestor winien wystąpić o ustalenie warunków zabudowy na wykonanie nasypu ziemnego celem podwyższenia działki. Podkreśliły, iż prawo budowlane jednoznacznie wskazuje co stanowi obiekt budowlany, którego wyliczenie znajduje się w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się natomiast, iż można przyjąć za taki obiekt konieczność wykonania robót niwelacyjnych, jeśli doszło do celowego nawiezienia czy przemieszczenia wielkich mas ziemnych, skutkujących podniesieniem rzędnej terenu. Skoro wykonanie nasypu w takich przypadkach wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, to wcześniej na takie prace musi być uzyskana decyzja o warunkach zabudowy. Podniosły, iż uzyskane uzgodnienie Wojewody z dnia "[...]"odnosi się jedynie do budowy domu i prac z tym związanych natomiast w żaden sposób nie odnosi się do robót ziemnych związanych z podwyższeniem terenu, aby posiadał on funkcje budowlane. Załączyły odpis wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 201 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1176/09) oraz odpis mapy terenu z własnoręcznie naniesionymi oznaczeniami terenów zielonych, jak równię dwa zdjęcia terenu.

Na rozprawie w dniu 20 września 2011 r. M.H. podtrzymała wniesioną skargę oraz przedłożyła pismo procesowe wyrażające stanowisko w tej sprawie. W piśmie tym podtrzymała dotychczasowe zarzuty, jak również przedstawiła analizę przepisów prawa związanych z ochroną przyrody i ochroną obszarów NATURA 2000 w aspekcie uzgodnień dokonywanych na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniosła, iż na mocy art. 96 ust. 1 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko Wójt w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany do rozważenia, czy planowane działanie potencjalnie może znacząco oddziaływać na obszar NATURA 2000, a więc czy należy przygotować ocenę oddziaływania na obszar NATURA 2000. W innych przypadkach organ ten winien zasięgnąć opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska na mocy art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym organ ten nie ma obowiązku zajęcia stanowiska lecz jest to szansa dla organu wyspecjalizowanego na dostarczenie materiału dowodowego, który zostanie następnie rozpoznany stosownie do art. 80 Kpa. Nie zwalnia to jednak organu prowadzącego od samodzielnych ustaleń niezbędnych do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje.

Wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej: ustawą ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że akt ten narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy ppsa).

Zakres kontroli sądowoadministracyjnej określa art. 134 § 1 ustawy ppsa, który stanowi, że Sąd nie jest związany granicami skargi, czyli zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a to oznacza, że z urzędu bierze pod uwagę naruszenia prawa o jakich nie wspomniano w skardze.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, a zatem czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stan faktyczny sprawy Sąd ocenia na podstawie akt sprawy administracyjnej - art. 133 § 1 ppsa. Dodać także należy, iż stosownie do art. 106 § 3 ustawy ppsa. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużania postępowania w sprawie. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 6 października 2005r. sygn. akt II GSK 164/05, opublikowanego ONSAiWSA Nr 2/2006, poz. 45, celem postępowania dowodowego, o jakim mowa w art. 106 § 3 ustawy ppsa, nie jest jednak ustalenie stanu faktycznego w sprawie (sprzeciwia się temu funkcja kasacyjna sądu), lecz ocena, czy orzekające organy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z zasadami obowiązującymi w procedurze administracyjnej i czy dokonały prawidłowej subsumcji stanu faktycznego z przepisami prawa.

Sąd z urzędu ustalił, iż skarga U.N. i M.H. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2230/10) została oddalona.

Przeprowadzona w tym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa. Wprawdzie literalnie z brzmienia skargi stron wynika, iż skarżą one decyzję Wójta Gminy nie zaś decyzję Kolegium, jednakże skoro decyzja ta w całości utrzymywała w mocy decyzję organu I instancji należało przyjąć, iż zarzuty te dotyczą w takim samym stopniu decyzji Kolegium zwłaszcza, iż w późniejszych pismach procesowych skarżące wskazywały także na wadliwość decyzji Kolegium.

Przedmiotem skargi objęta została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z "[...]"., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia "[...]" ustalająca na wniosek W.P., warunki zabudowy na działce nr "[...]" w obrębie geodezyjnym P., dla zamierzenia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Podejmując takie rozstrzygnięcie Kolegium skorzystało z przysługującego uprawnienia w trybie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeku postępowania administracyjnego (dalej; Kpa).

Istota sporu pomiędzy skarżącymi i organem sprowadza się do ustalenia, czy decyzja ustalająca warunki zabudowy została poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem uzgodnieniowym, oraz czy na wskazanym terenie możliwa jest realizacja planowanej inwestycji z uwagi na istniejące formy ochrony, w tym wprowadzony rozporządzeniem nr 158 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. Obszar Chronionego Krajobrazu Otuliny Mazurskiego Parku Krajobrazowego - Zachód.

Podnieść należy, iż decyzję o ustaleniu warunków zabudowy - w myśl art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) zwaną dalej: ustawą o zagospodarowaniu - wydaje się w przypadku braku planu miejscowego, jeżeli ma nastąpić zmiana zagospodarowania terenu polegająca między innymi na budowie obiektu budowlanego. Wydanie takiej decyzji możliwe jest jedynie w wypadku spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu. Jednym z tych warunków jest to, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Podkreślić przy tym należy, iż ustalenia organu co do spełnienia tego warunku nie jest dokonywane w sposób dowolny, lecz w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której zasady sporządzenia określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) zwanego dalej: rozporządzeniem z 2003 r. Zatem gdy brak jest na danym terenie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest ocena, czy planowany sposób zagospodarowania terenu nie naruszy zasady "dobrego sąsiedztwa" i gwarantuje zachowanie na danym terenie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu.

Słusznie także podniesiono w skarżonej decyzji, iż żaden z przepisów ustawy o zagospodarowaniu nie wymaga od strony postępowania, nie będącej inwestorem, wyrażenia zgody na planowany sposób zagospodarowania terenu. Dla ustalenia takich warunków zabudowy w oparciu o art. 61 ustawy o zagospodarowaniu niezbędne jest jedynie spełnienie wymagań, o których mowa w tym przepisie.

Z art. 53 ust. 4 pkt 8 tej ustawy wynika także, iż właściwy organ zobowiązany jest do uzgodnienia planowanej inwestycji. Poza sporem pozostaje okoliczność, iż w tym postępowaniu należy mieć na uwadze ograniczenia mogące wynikać z samego już usytuowania nieruchomości na terenach objętych szczególną ochroną np. z uwagi na obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000, czy ustanowienia rozporządzeniem Wojewody Obszaru Chronionego Krajobrazu Mazurskiego Parku Krajobrazowego - Zachód. Jak bowiem wynika z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006r. Nr 129, poz. 902, ze zm) przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy o ochronie przyrody parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000, zespołu przyrodniczo - krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody oraz ich otulin. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2009r. sygn. II OSK 1239/08 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl), kwestie ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej terenów, na których położona jest nieruchomość nie podlegają jednak badaniu przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, lecz są przedmiotem oceny w postępowaniu przed organem współdziałającym. Organ tak uprawniony jest do zajęcia stanowiska w kwestii ewentualnej ochrony przyrodniczej terenu i ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenu, a stanowisko to przybiera formę postanowienia, wydanego w trybie art. 106 kpa. Stanowisko to w pełni podziela Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie.

W niniejszej sprawie takie stanowisko organu współdziałającego zostało wydane przez działającego z upoważnienia Wojewody Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, który działając w trybie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 106 i art. 124 Kpa, art. 23 ust. 1 i 2, art. 25 pkt 1, art. 91 pkt 2 oraz art. 93 ustawy o ochronie przyrody, § 2 pkt 52 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 i rozporządzenia Nr 21 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z 14 kwietnia 2003 r. w sprawie wprowadzenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa warmińsko – mazurskiego, uzgodnił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji na nieruchomości nr "[...]" w obrębie P. gm. P.

Wprawdzie uzgodnienie to zostało zaskarżone przez strony skarżące do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który pierwotnie utrzymał postanowienie w mocy, a które to rozstrzygnięcie zostało uchylone przez WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lutego 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1176/09), jednakże ponownie rozpoznając sprawę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia "[...]" umorzył postępowanie zażaleniowe wobec zmiany stanu prawnego. Stosownie bowiem do art. 70 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675) zmieniono brzmienie art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z nowym brzmieniem tego przepisu, który wszedł w życie z dniem 17 lipca 2010 r. zażalenie na postanowienia organów - w tym regionalnego dyrektora ochrony środowiska - wydane w trybie art. 53 ust. 4 tej ustawy przysługuje wyłącznie inwestorowi. Zatem w oparciu o powyższą regulację takie zażalenie nie przysługuje skarżącym, bowiem nie są one inwestorkami, a jedynie współwłaścicielkami nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja. W tym miejscu należy także wskazać, iż pogląd ten został zaakceptowany w wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2230/10), którym oddalono skargę U.N. i M.H. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia "[...]".

W tym, miejscu należy także wskazać skarżącym, iż postanowienie takie nie jest postanowieniem niezaskarżalnym, na co wskazują w swoim piśmie procesowym z dnia 13 września 2011 r., gdyż jest to postanowienie zaskarżalne lecz w zakresie ograniczonym jedynie do inwestora, który jako jedyna strona takiego postępowania posiada prawo do wniesienia zażalenia.

Odnośnie zarzutu skarżących, iż wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego określa jedynie warunki realizacji takiej inwestycji, natomiast brak jest określenia warunków dla przeprowadzenia prac ziemnych niwelujących teren, które są w ocenie skarżących niezbędne dla przeprowadzenia inwestycji z uwagi na znaczne obniżenie terenu wyjaśnić pozostaje, iż faktycznie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, iż konieczność wykonania znaczących prac ziemnych związana z koniecznością przesunięć wielkich mas ziemnych skutkujących podniesieniem rzędnych terenu można zakwalifikować jako roboty budowlane przy spełnieniu określonych warunków, a zatem w pewnych przypadkach wykonanie takiego nasypu będzie wiązało się z koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę, a wcześniej ustalenia warunków zabudowy, jednakże w rozpoznawanej sprawie brak jest jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia autorytatywnie, iż w tej sprawie konieczne będzie dokonanie takich prac ziemnych. To dopiero na etapie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę będzie wiadomym, czy faktycznie inwestorka będzie zamierzała przy okazji budowy budynku mieszkalnego podnieść znacząco rzędne terenu, a jeżeli tak to właściwe organy orzekające w tej sprawie będą zobowiązane do dokonania sprawdzenia, czy konieczność wykonania prac ziemnych związanych z podniesieniem rzędnych terenu będzie wymagała wcześniejszej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla takiej zmiany zagospodarowania terenu, a zatem także sprawdzenia czy takie przesunięcia mas ziemnych będą możliwe do zaakceptowania z uwagi na ustanowione na tym terenie zakazy związane z ustanowiona formą ochrony przyrody w postaci Obszaru Chronionego Krajobrazu Mazurskiego Parku Krajobrazowego - Zachód. Natomiast na obecnym etapie postępowania brak jest podstaw do twierdzenia, jak to czynią skarżące, iż budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego będzie związana ze znaczącym podniesieniem rzędnych terenu, na którym ma być zlokalizowana inwestycja.

Należy także ponownie wskazać skarżącym, iż nie do przyjęcia jest koncepcja, iż uzgodnienie właściwego organu w zakresie ochrony przyrody uzyskane na etapie poprzedzającym wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest kolejnym dowodem w sprawie, który organ administracji orzekający w tym zakresie winien ocenić mając na uwadze art. 80 Kpa. Podkreślenia bowiem wymaga, iż uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o zagospodarowania przewiduje formę związaną jaką jest uzgodnienie. Jak wskazano w Komentarzu do ustawy Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne pod. redakcja prof. Z. Niewiadomskiego, C.H.BECK 2011, str. 441 "ingerencję organów uzgadniających trzeba traktować w kategorii wyjątku i nie stosować wykładni rozszerzającej uprawnień tych organów, w tym zakresu samych uzgodnień. Uzgodnienia mają gwarantować udział w postępowaniu organów wyspecjalizowanych, dokonujących oceny zgodności z prawem zamierzeń z punktu widzenia niektórych ustaw szczególnych". Wyrażono tam także pogląd, iż "zgodnie z zasadą nierozstrzygania w sprawie już raz rozstrzygniętej (w drodze postanowienia), organ prowadzący postępowanie nie może po raz kolejny analizować zgodności zamierzenia z przepisami uwzględnionymi przy uzgodnieniu".

Zatem prawidłowo wskazało Kolegium, iż z uwagi na dokonane w sprawie uzgodnienie organ wydający decyzję ustalającą warunki zabudowy nie posiada już uprawnienia do ponownego analizowania zagadnień będących przedmiotem uzgodnienia.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi.