Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1456/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Gmina ma prawo do wprowadzenia na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego.

To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie doktrynalnie określanym władztwem planistycznym nie oznacza, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane.

Prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

TEZY

Gmina ma prawo do wprowadzenia na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego.

To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie doktrynalnie określanym władztwem planistycznym nie oznacza, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane.

Prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędziowie NSA Joanna Runge – Lissowska, Zygmunt Niewiadomski, Protokolant Łukasz Celiński, po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt SA/Bk 1021/03 w sprawie ze skargi G. K. na uchwałę Rady Miasta Augustów z dnia 3 lipca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie protestu do projektu planu miejscowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Rada Miasta Augustów uchwałą z dnia 3 lipca 2003 r. Nr VIII/71/03 odrzuciła zarzut wniesiony przez G. K..

W uzasadnieniu wskazała, że odrzuca się zarzut kwestionujący rozwiązania komunikacyjne, gdyż nie jest możliwa zmiana trasy planowanej publicznej drogi dojazdowej oznaczonej symbolem 2 KD z ciągiem pieszo-rowerowym przechodzącej w okolicy działki nr [...] w ciąg 15 k. Droga ta została poprowadzona śladem lokalnej drogi publicznej wyznaczonej w obowiązującym miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego "[...]", zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Augustowie Nr [...] z dnia 18.04.1994 r.

W niniejszym projekcie planu przewiduje się włączenie jej do ul. Rajgrodzkiej, na co wyraził zgodę Podlaski Zarząd Dróg Wojewódzkich w uzgodnieniu z dnia 18.12.2002 r. Rozwiązanie takie pozwala na skomunikowanie dzielnicy Ślepsk oraz uregulowanie stanu prawnego istniejącej, funkcjonującej drogi na działce [...], której właścicielem są H.i M. K.. Droga ta, szerokości ok. 4 m w granicach władania, nie spełnia wymagań przepisów budowlanych nawet dla drogi wewnętrznej. Wkrótce dzielnica Ślepsk będzie posiadała kanalizację sanitarną przewidywaną w ul. Rajgrodzkiej. Konieczne będzie podłączenie istniejącej i planowanej zabudowy do tejże kanalizacji. W drodze 2 KD planuje się budowę wymaganego przepisami budowlanymi uzbrojenia technicznego. Wyznaczony w projekcie planu przebieg ciągu pieszego i rowerowego prowadzącego nad brzeg jeziora Necko wynika z powiązań z terenami sąsiednimi objętymi miejscowym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego "Ślepsk" zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Augustowie nr [...] z dnia 18.04.1994 r.

Projekt planu jest spójny z polityką przestrzenną określoną w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Augustowa uchwalonym w dniu 6 marca 2000 r. uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Augustowie. Zmiany przestrzenne zobrazowane w projekcie planu przewidują stan docelowy, który będzie realizowany sukcesywnie, w miarę możliwości finansowych miasta. Uchwalenie planu nie oznacza natychmiastowych wykupów terenów. W ustaleniach planu zapisano: "Tereny, dla których niniejszy plan ustala inne przeznaczenie, mogą być wykorzystane w sposób dotychczasowy, do czasu zagospodarowania ich zgodnie z planem". Wyznaczając tereny na potrzeby budownictwa mieszkaniowego, mieszkalno-pensjonatowego i usług turystycznych należało zapewnić również obsługę w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2, 3, 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Publiczną drogę dojazdowa oznaczoną symbolem 2 KD wyznaczono zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Drogą jest wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi oraz między innymi ścieżkami rowerowymi. Urządzenie tej drogi wymaga wydzielenia pasa drogowego o szerokości minimum 10 m(§ 6, § 7 ust. 1 i 4 Rozporządzenia MTiGM z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie), co spowoduje konieczność wykupu na ten cel terenów prywatnych. Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wydzielenie gruntów pod drogi publiczne jest celem publicznym.

W skardze wywiedzionej do NSA na powyższą uchwałę G. K. podniósł następujące zarzuty:

- naruszenie art. 23 w zw. z art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zakwalifikowanie uwag skarżącego nie jako zarzutu, lecz protestu, skoro ustalenia planu naruszają jego interes prawny z racji sąsiedztwa przebiegu planowanej drogi z jego działką;

- naruszenie art. 25 "a" ustawy z 8 marca 1999 r. o samorządzie gminnym z uwagi na fakt, że w głosowaniu nad uchwałą brał udział członek rady gminy, którego interesu prawnego uchwała dotyczyła, albowiem jego nieruchomość położona jest w obszarze objętym projektem planu;

- niewłaściwego zastosowania przepisu art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez zaniechanie uwzględnienia przy wykonywaniu uprawnień planistycznych prawa własności w sytuacji, w której w sprawie nie zachodzą inne przesłanki determinujące postępowanie planistyczne;

- niewłaściwego zastosowanie art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak należytego wyjaśnienia przyczyn odmowy uwzględnienia zarzutów.

Wyjaśniając dwa ostatnie zarzuty skarżący stwierdził, że możliwe było takie rozplanowanie ciągów komunikacyjnych, które pozwalało na uniknięcie ingerencji w prawo własności skarżącego. Uzasadnienie zaś dla proponowanego przez organ rozwiązania tj. przeprowadzenia drogi dojazdowej 2 KD śladem drogi publicznej przewidzianej w planie z 1994 r., nie może być przyjęte, gdyż ustalenia planu z 1994 r. były determinowane faktem, że w pobliżu działek skarżących będzie miała przebieg trasa "via baltica". W związku z rezygnacją z realizacji tej trasy przestała istnieć potrzeba utworzenia przewidzianej planem z 1994 r. sieci dróg. Zdaniem skarżącego, motywy uchwały odrzucającej zarzuty, nie wskazują argumentów podważających zasadność twierdzeń skarżącego. Podnosząc powyższe skarżący wnosił o uchylenie zakwestionowanej uchwały.

Rada Miasta Augustów w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z 24 czerwca 2004 r. sygn akt SA/Bk 1021/03 po rozpoznaniu skargi G. K. na uchwałę Rady Miasta Augustów z 3 lipca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie protestu do projektu planu miejscowego, oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że w ocenie Sądu, rację ma skarżący, iż organ błędnie zakwalifikował jego uwagi do projektu planu jako protest, zamiast potraktować jako zarzut z art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Działka skarżącego, chociaż nie objęta linią planu, to będzie bezpośrednio graniczyć z drogą 2 KD, której realizacja będzie oddziaływać na prawo własności skarżącego do jego nieruchomości o nr [...]

Skarżący, pomimo braku pouczenia przez organ, zachował termin odwoławczy, zaś Sąd rozpatrzył jego uwagi jako zarzuty do planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarga podlegała oddaleniu. Albowiem uchwała odrzucająca zarzut (protest) skarżącego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie narusza interesu prawnego strony w rozumieniu przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), przy zastosowaniu której to ustawy przeprowadzono procedurę planistyczną w niniejszej sprawie.

Według utrwalonej już linii orzecznictwa, wypracowanej na tle przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązek uwzględnienia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut jest jednocześnie związane z naruszeniem porządku prawnego.

Obowiązku uwzględnienia zarzutu rada gminy nie ma zaś wówczas, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie – z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – władztwa planistycznego. W ramach tego władztwa planistycznego rada gminy jest uprawniona do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Realizując powyższe uprawnienia, rada działa w granicach przysługującego jej uznania i jeżeli uznania tego nie nadużywa, odrzucenie zgłoszonego zarzutu nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały.

W sprawie rada miasta odrzucając zarzut strony nie przekroczyła granic władztwa planistycznego, albowiem miała na uwadze zarówno prawo skarżącego do zagospodarowania działki zgodnie z własnymi jego potrzebami (zgodnymi z planem zagospodarowania przestrzennego), jak i służebną rolę ustaleń planu w zaspokajaniu zbiorowych potrzeb lokalnej wspólnoty. O tym, ze rada miasta miała na względzie interesy skarżącego świadczy okoliczność, iż część zarzutów do pierwotnie wyłożonego planu została uwzględniona. Dotyczyło to przeprojektowania drogi o symbolu 16 KW oraz przesunięcia linii zabudowy.

Dalej idący zarzut, sprowadzający się do likwidacji drogi o symbolu 2 KD i ciągu pieszo-rowerowego, nie znajduje uzasadnienia. Wytyczenie drogi jest niewątpliwie celem publicznym i nie wykracza poza planistyczne władztwo rady miejskiej. Okoliczność, że planowana droga ma przebiegać przez działki rodziny K. nie narusza prawa, gdyż w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje się ochrony własności rodzinnej. Układ rodzinny może ulec zmianie, zaś plan zagospodarowania przestrzennego jest planem długoterminowym. Naruszenie subiektywnego interesu poszczególnych właścicieli działek nie jest tożsame z naruszeniem prawa, co też Sąd miał na względzie rozpoznając sprawę .

Trudno zgodzić się z zarzutem skargi, dotyczącym naruszenia art. 1 ust. 2 i art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jak słusznie zauważył organ teren, na którym są położone działki o nr nr [...] – został objęty obowiązującym miejscowym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "Ślepsk", zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej Augustowa nr [...] z dnia 19.04.1994 r., a więc kilka lat wstecz. Nie jest to więc nowe ustalenie, zaskakujące skarżącego. Zgodnie z tym planem została wyznaczona publiczna droga lokalna obsługująca dzielnicę Ślepsk" oraz ciąg pieszy umożliwiający dostęp z ul. Rajgrodzkiej do brzegów jeziora Necko. Obecnie opracowany plan nie zmienił przeznaczenia terenu, tyle że zmniejszył szerokość planowanego pasa drogowego z 15 m na 10 m obniżając kategorię drogi na dojazdową oraz uwzględnił jej podłączenie do ul. Rajgrodzkiej.

Planowana droga 1 KD zapewnia prawidłowe skomunikowanie przyległych terenów budowlanych, stosownie do ich przeznaczenia i wymogów przepisów budowlanych oraz pozwala na uregulowanie istniejącej i funkcjonującej drogi na działce nr [...].

Droga ta faktycznie istniejąca ma ok.4 m szerokości nie spełnia wymogów przepisów budowlanych, nawet dla drogi wewnętrznej, obsługuje nieruchomości rodziny K. oraz nieruchomości dwóch innych właścicieli. Podłączenie komunikacyjne tejże drogi 2 KD do ul. Rajgrodzkiej leży w interesie publicznym, w tym również rodziny K.. Organ zwrócił, słusznie uwagę na możliwość przeprowadzenie w przyszłości uzbrojenia technicznego w planowanej drodze 2 KD oraz możliwość uzyskania dostępu do drogi publicznej.

Rozpatrywany projekt planu nie narusza interesu prawnego i ekonomicznego skarżących, pozostawiając dotychczasowe przeznaczenie terenu pod zabudowę jednorodzinną oraz mieszkalno-pensjonatową, nastawioną na obsługę turystów i wczasowiczów.

Z wypowiedzi przedstawiciela organu na rozprawie sądowej w dniu 24.06.2004 r. wynikało, że istnieje możliwość, przy tworzeniu następnego etapu planu, przesunięcia projektowanej drogi w kierunku zachodnim, ale pod warunkiem zachowania publicznego charakteru drogi 2 KD, na co skarżący gotów byłby się zgodzić, lecz bez przyjęcia warunku organu – zachowania publicznego charakteru drogi 2 KD.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wyznaczenie terenów dla realizacji celów publicznych oraz linii rozgraniczających te tereny jest jednym z elementów planu, przy czym wyznaczając te tereny organ planistyczny kieruje się definicją celu publicznego w rozumieniu art. 13 ust. 3 tej ustawy. Zgodnie zaś z tą definicją, zadaniem dla realizacji celów publicznych jest każda działalność państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, wynikająca z ustaw, o ile wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i jest finansowania w całości lub w części z budżetu państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 25a ustawy z dnia 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) tj. okoliczności brania udziału w głosowaniu nad skarżoną uchwałą członka rady gminy mającego własny interes prawny, to twierdzenia tego nie można uznać za uzasadnione. Powyższy art. 25a stanowi, iż "radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego". Skarżący nie wykazał, który z radnych biorący udział w głosowaniu miał własny interes prawny wskazujący na określony sposób głosowaniu przy podejmowaniu uchwały o odrzuceniu zarzutu skarżącego.

Mając na względzie powyższe i nie dostrzegając naruszenia przez organ procedury planistycznej Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza obiektywnego porządku prawnego i dlatego skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).

G. K. wniósł od wyroku skargę kasacyjną. Zarzucił naruszenie prawa:

1) art. 21 ust. 1 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez:

a) nieuwzględnienie prawa własności skarżącego,

b) arbitralne decydowanie o nieruchomości nie będącej własnością gminy bez porozumienia ze skarżącym,

c) niewyjaśnienie w uzasadnieniu uchwały rady miasta dlaczego tylko planowane rozwiązania ingerujące w prawo własności mogą być przyjęte, a inne uwzględniające interes społeczności lokalnej - nie,

2) art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez:

a) ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnego prawa własności w sytuacji przyjęcia planu w projektowanym zakresie,

b) brak wskazania i uzasadnienia przesłanek usprawiedliwiających ingerencję w prawo własności skarżących,

3) art. 64 Konstytucji – prawa do własności jako prawa podmiotowego poprzez:

a) nieuwzględnienie potrzeby ochrony interesu obywatela, którego zabezpieczenie leży również w interesie publicznym wskutek nadużywania władztwa planistycznego gminy i doprowadzenia do sytuacji gdy właściciel nie ma praktycznie żadnego wpływu na treść dotyczących go rozstrzygnięć,

b) nieuwzględnienie interesu prawnego obywatela wskutek przeprowadzenia procedury postępowania planistycznego bez zapewnienia udziału obywatela w procedurze planistyczne a zwłaszcza na etapie projektowania,

4) art. 7 Konstytucji – zasady legalizmu poprzez powoływanie się w uzasadnieniu uchwały na przepisy budowlane określone dla drogi wewnętrznej bez wskazania tych przepisów i uwzględnienia faktu, iż takie przepisy nie istnieją,

5) artykułu nr 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, w szczególności wyinterpretowanej przez orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości zasady poszanowania mienia wskutek:

a) nieuwzględnienia dotychczasowego sposobu zagospodarowania nieruchomości,

b) nieuwzględnienie możliwości zmiany planu zagospodarowania przestrzennego nie mniej uciążliwy, zgodnie z propozycją Skarżącego,

c) nieuwzględnienia walorów ekonomicznych terenów objętych planem zagospodarowania przestrzennego,

6) art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. wskutek nieuwzględnienia walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności Skarżących, a zwłaszcza:

a) możliwości poniesienia przez skarżących znacznych szkód związanych z realizacją planu zagospodarowania przestrzennego,

b) głębokiej ingerencji w prawo własności Skarżących wskutek przyjęcia planu,

c) nieuwzględnienie możliwości rozwiązania konfliktu poprzez przyjęcie rozwiązań zaproponowanych przez skarżących,

7) art. 18 ust. 2 pkt 1 u.z.p. wskutek:

a) niepoinformowania Skarżących w sposób zwyczajowo przyjęty o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wskutek tego uniemożliwienie składania wniosków do planu, co umożliwiłoby rozwiązanie konfliktu zgodnie z celem ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym,

b) uznania, iż zamieszczony w "Przeglądzie Augustowskim" artykuł "Sesja Rady Miejskiej" wypełnia dyspozycję artykułu – ogłoszenia w miejscowej prasie o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

8) art. 24 ust. 1 wskutek uniemożliwienia złożenia zarzutów do końcowych rozwiązań przyjętych w projekcie planu, a naruszających rażąco interes prawny Skarżącego,

9) art. 24 ust. 3 skutek nieuwzględnienia, iż uzasadnienie prawne i faktyczne nie spełniało warunków uzasadnienia, a zwłaszcza:

a) nie zawierało wyjaśnienia dlaczego tylko projektowane założenia mogą zostać zrealizowane,

b) nie wskazywało dlaczego inne rozwiązania komunikacyjne nie mogą zostać przyjęte,

c) błędnie wskazywało, iż nie jest możliwa zmiana trasy projektowanej drogi publicznej 2 KD, podczas gdy na rozprawie w dniu 24 czerwca 2004 r. przedstawicielka Urzędu Miasta Augustów wskazała, że zmiana taka jest możliwa,

d) nieuwzględnienie, iż proponowana na przeprowadzenie drogi nieruchomość będąca własnością G. K. uzbrojona jest już w część infrastruktury drogowej tj. kanalizację,

e) nieuwzględnienie, iż ustawa o gospodarce nieruchomościami, ani żadna inna ustawa nie nakłada na organy gminy zapewnienia każdej nieruchomości bezpośredniego dostępu do drogi publicznej.

10) art. 25a ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1999 r. z uwagi na okoliczność brania udziału w głosowaniu nad skarżoną uchwałą członka rady gminy mającego własny interes prawny, który jest właścicielem nieruchomości na obszarze, objętej planem.

Na tej podstawie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Wnosił o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wywodził, że skarżący postępując zgodnie przysługującymi mu uprawnieniami właścicielskimi, zagospodarował działkę nr [...]. Sposób zagospodarowania działki i fakt, iż prowadzona na niej działalność turystyczna jest źródłem utrzymania skarżącego, jest powodem, dla którego skarżący zgłosił zarzut. Szerokość działki [...] służącej jako droga wewnętrzna wynosi ok. 4 m. Z uwagi na to, brat skarżącego J. K. wykonał ogrodzenie swojej działki [...] w odległości 5,5 m od ogrodzenia nieruchomości Skarżącego. Wobec powyższego zważyć należy, iż zakładaną przez projektanta szerokość drogi 15K można uzyskać bez żadnych dodatkowych kosztów podejmując uchwałę o włączeniu działki [...] do obszaru objętego planem. Ponadto zważyć należy, co zostało opisane przez skarżącego w piśmie procesowym z dnia 15 czerwca 2004 r., iż początkowo projektowana między działkami skarżącego droga 15 KW miała mieć szerokość 10, do takiego planu został zgłoszony zarzut. Okazało się, iż jest to pomyłka autora, faktyczna szerokość drogi 15K wynosi 5 m. Mogło mieć to wpływ na decyzję radnych głosujących nad uzasadnieniem uchwały w sprawie odrzucenia zarzutów skarżącego. Zważyć należy, iż powinno to skutkować powtórnym przeprowadzeniem części procedury planistycznej – wyłożeniem planu i umożliwieniem wnoszenia zarzutów. Podkreślić należy, iż projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wielokrotnie bezzasadnie dopuszcza do ingerencji w prawo własności skarżącego. W interesie prawnym i faktycznym skarżącego leży zmiana planu zagospodarowania. Uwzględnić należy przede wszystkim fakt, iż konflikt mógłby zostać rozwiązany gdyby zostały rozpatrzone propozycje skarżącego, który gotów byłby przeznaczyć część swojej nieruchomości na przeprowadzenie drogi o symbolu 2 KD , ale zachowując jej wewnętrzny charakter.

Zarzucił arbitralne działanie władz lokalnych, które nie chcą w drodze uzgodnień doprowadzić do rozwiązania konfliktu. Sąd dokonując kontroli ograniczył się tylko do kontroli zgodności z procedurą planistyczną, a pominął zgodność uchwały z przepisami prawa własności, nie uwzględniając, że potrzeby komunikacyjne zostały rozwiązane przez wspólnotę lokalną we własnym zakresie przez ustanowienie służebności drogowej na nieruchomości [...], gdzie gmina zaplanowała drogę publiczną oznaczoną symbolem 2 KD.

Zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez naruszenie procedury planistycznej przez nie zawiadomienie pisemne o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania. Nie miał więc możliwości składania wniosków. Zamieszczony artykuł w "Przeglądzie Augustowskim" nie może być uznany za ogłoszenie w miejscowej prasie o przystąpieniu do sporządzenia planu. Zamieszczenie w "Gazecie Wyborczej" zawiadomienia nie jest prawidłowe, jest to gazeta ogólnopolska, a nie lokalna. Został zatem naruszony art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Informacja w miesięczniku "Przegląd Augustowski" nie spełnia warunków określonych w ustawie: - nie jest ogłoszona przez burmistrza, - nie określa formy, miejsca i terminu składania wniosków do planu. Sąd do tego zarzutu nie odniósł się.

Zarzucił, że w procedurze projektowania wystąpiły pomyłki i uchybienia (sprawa szerokości drogi), co miało wpływ na głosowanie radnych. Nie wyłożono poprawionego planu, co stanowi naruszenie art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Zarzucił, że Sąd nie kontrolował uchwały (uzasadnienia uchwały) w sprawie odrzucenia zarzutu, a skoncentrował się na badaniu poglądów planistycznych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Augustów wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jednak te okoliczności które przesądzają o nieważności postępowania. Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie okoliczności te, określone w art. 183 § 2 w/w ustawy, nie występują, Sąd przeszedł do zarzutów skargi kasacyjnej. Te zaś zostały oparte na podstawie, o której mowa w art. 174 pkt 1 przywołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. naruszeniu prawa materialnego przez sąd pierwszej instancji. Co prawda z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wnosić, że stronie skarżącej chodzi także o naruszenie przepisów postępowania, mających – jej zdaniem – istotny wpływ na wynik sprawy, to jednak skarga kasacyjna nie wskazuje żadnego z tych przepisów, tak jak wymaga tego art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a jeśli tak, to te zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W myśl utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutów skargi kasacyjnej – środka odwoławczego o szczególnym charakterze - nie można domniemywać.

Przechodząc do oceny zawartych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie mają one usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo zakwalifikował uchwałę jako uchwałę o odrzuceniu zarzutów, uznając interes prawny skarżącego.

Usprawiedliwionych podstaw nie ma główny zarzut skargi kasacyjnej – naruszenia przez sąd pierwszej instancji tych wszystkich przepisów, które chronią prawo własności. Jakkolwiek ma rację strona skarżąca, że prawo własności jest w RP chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), znajdując także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1), to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona tyle, że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc w drodze ustawy i tylko w takim zakresie nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei, stosownie do regulacji art. 32 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczona w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób.

Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do w/w celów dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje m.in. obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Upoważniała ona gminy, tak jak to zresztą czyni aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 2 ust. 1 w/w ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak – to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne.

W świetle powyższego wywodu, nie znajdują też usprawiedliwionych podstaw te zarzuty skargi kasacyjnej, które kwestionują prawo gminy do wprowadzenia na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie – w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały kształtowanym przepisami art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – doktrynalnie określanym władztwem planistycznym nie oznacza, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane.

Prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień. I tak właśnie zostały w istocie zinterpretowane przez sąd pierwszej instancji i zastosowane w sprawie przepisy chroniące prawo własności zarówno w Konstytucji (art. 21 ust. 1,31 ust. 3 i 64), jak też w mającej zastosowanie w sprawie ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. (art. 1 ust. 2 pkt 5), czyniąc nieuzasadnionymi zarzuty skargi kasacyjnej w tej mierze.

Czym innym jest natomiast przewijający się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut błędnych ustaleń faktycznych dokonanych przez sąd w kwestii nadużycia władztwa planistycznego skarżoną uchwałą. W tej mierze skarga kasacyjna nie wskazuje – jak już wcześniej zauważono – uchybień konkretnych przepisów postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej powoduje, że jeżeli brak jest zarzutów dotyczących uchybienia konkretnym przepisom proceduralnym przez sąd pierwszej instancji, to Naczelny Sąd Administracyjny jest związany oceną dokonanych ustaleń faktycznych w zaskarżonym wyroku.

Ustalenia te przesądziły też o tym, że sąd pierwszej instancji uznał, iż uzasadnienie do zaskarżonej uchwały spełnia wymogi prawem przewidziane. W tej sytuacji nie można skutecznie zarzucić temu sądowi naruszenia art. 24 ust. 3 przywołanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (brak wystarczającego uzasadnienia faktycznego i prawnego rozważań przyjętych w projekcie planu).

Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji (zasada legalizmu) poprzez powoływanie się w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały na nieistniejące przepisy dotyczące dróg wewnętrznych w sytuacji gdy wbrew twierdzeniom strony skarżące, projektowana droga już przez sam fakt umieszczenia jej na planie, staje się drogą publiczną, do której mają zastosowanie odpowiednie przepisy dotyczące dróg publicznych.

Nie mógł też odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia procedury planistycznej, tj. art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 24 ust. 1 w/w ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. w sytuacji gdy Sąd przepisów tych nie stosował. Podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Nie oznacza to, co prawda, że sanacji ulegają uchybienia proceduralne mające wpływ na wynik sprawy w postępowaniu przed organem administracji publicznej (jeżeli rzeczywiście miały miejsce), ale żeby Naczelny Sąd Administracyjny mógł je ocenić trzeba zarzucić sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o post, mimo naruszenia tych przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego. Takiego zarzutu w niniejszej skardze kasacyjnej nie postawiono.

Odnosząc się do ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej: naruszenia art. 25a ustawy z dnia 7 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), trzeba zauważyć iż z faktu, że radna Anna Urban jest właścicielką działki położonej na obszarze objętym przedmiotowym projektem planu i przeznaczonej w tym projekcie pod budownictwo, nie można zasadnie wyprowadzić wniosku, iż ma ona interes prawny w sprawie przebiegu spornej drogi. Interes prawny w tej sprawie mają właściciele działek przez które przebiegać ma sporna droga. Z materiałów sprawy nie wynika, aby projektowana droga biegła przez działkę w/w radnej. Co więcej ani w skardze do sądu pierwszej instancji ani w skardze kasacyjnej nie zarzuca się, że przedmiotowa droga mogłaby biec poprzez działkę skarżącej.

Jeżeli tak, nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, naruszenia zaskarżonym wyrokiem przywołanej wyżej regulacji ustawy o samorządzie gminnym.

Mając to wszystko na uwadze, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 wielokrotnie wyżej przywoływanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.