Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4913/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24f ust. 1, art. 24 ust. 2, art. 18a ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 383 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1319
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 685/20 w sprawie ze skargi M. L. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia 28 września 2020 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego I. prostuje oczywistą omyłkę w sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 685/20 w ten sposób, że zamiast oznaczenia "Rady Miasta B." wpisuje "Rady Miejskiej w B.", II. oddala skargę kasacyjną, III. zasądza od M. L. na rzecz Gminy B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 685/20 oddalił skargę M. L. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia 28 września 2020 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm.) zwanej dalej u.s.g., radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Interpretacja określenia "wykorzystanie mienia komunalnego gminy" musi uwzględniać art. 43 u.s.g., w myśl którego mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw.

Z niekwestionowanych ustaleń stanu faktycznego przedmiotowej sprawy

wynika, iż skarżący został radnym Rady Miejskiej w B. w kadencji na lata 2018

- 2023. W dniu 10 czerwca 2020 r. zawarł umowę dzierżawy na nieruchomość nr [...] położoną w B. ul. [...], stanowiącą własność Gminy B.,

na prowadzenie w niej swojej działalności gospodarczej - zakładu wulkanizacyjnego. Mając na uwadze, że skarżący nie zwrócił się do Gminy B. o rozwiązanie umowy dzierżawy wskazanej nieruchomości stanowiącej mienie komunalne gminy, nastąpiło wyczerpanie przesłanki z art. 24f u.s.g. co uzasadniało, zdaniem Sądu, podjęcie przez Radę Miejską w B. uchwały o wygaśnięciu wobec skarżącego jego mandatu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zakaz sformułowany w tym przepisie obejmuje również przypadki, w którym dostęp do mienia komunalnego w celu wykonywania działalności gospodarczej został uzyskany w sposób całkowicie niepowiązany z faktem sprawowania funkcji radnego, na ogólnodostępnych warunkach i po stawkach obowiązujących dla wszystkich potencjalnych kontrahentów gminy;

2) przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2020 r. poz. 2320 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a., poprzez pominięcie złożonych do akt sprawy dokumentów i nieprzeprowadzenie dowodu z tych dokumentów, podczas gdy z dokumentów tych jasno wynikają okoliczności zawarcia umowy pomiędzy skarżącym a gminą, które to okoliczności decydują o fakcie, że zawarcie przez skarżącego umowy dzierżawy z Gminą B.

nie narusza przepisów ustawy o samorządzie gminnym.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia 28 września 2020 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Wniesiono także o przeprowadzenie przez dowodu z dokumentów załączonych do skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w trybie art. 106 P.p.s.a.:

a) umowy dzierżawy z dnia 10 czerwca 2019 r. wraz z aneksem nr 1 z dnia 23 stycznia 2020 r. na okoliczność charakteru działalności prowadzonej przez skarżącego, warunków korzystania z mienia gminy przez skarżącego,

b) pism B. L. z dnia 18 marca 2019 r. oraz pisma wydziału obrotu nieruchomościami z dnia 27 marca 2019 r. na dowód okoliczności w jakich skarżący korzystał, rozpoczął korzystanie z mienia gminnego, w tym że korzystanie z mienia gminnego odbywa się na warunkach ogólnodostępnych dla wszystkich potencjalnych kontrahentów gminy B.,

c) zarządzenia nr [...] na okoliczność korzystania przez skarżącego z mienia gminy na ogólnodostępnych warunkach.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina B. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych .

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji

i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

W tej sprawie spór dotyczy wykładni art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dostęp do mienia komunalnego w celu prowadzenia działalności gospodarczej uzyskany w sposób całkowicie niepowiązany z faktem sprawowania funkcji radnego na ogólnodostępnych warunkach i po stawkach obowiązujących dla wszystkich potencjalnych kontrahentów gminy stanowi zakaz wynikający z ww. przepisu.

Zgodnie z art. 24f ust. 1 u.s.g. radny nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Skutkiem naruszenia tego przepisu jest utrata mandatu – art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego. Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego musi poprzedzić staranne i nie budzące wątpliwości ustalenie, że radny prowadzi działalność gospodarczą na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, albo też zarządza taką działalnością lub jest przedstawicielem bądź pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U.

z 2019 r. poz. 1292 z późn. zm.) działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły.

Jak trafnie na to wskazał Sąd pierwszej instancji, zwrot "wykorzystywanie" mienia komunalnego gminy dotyczy każdego przypadku korzystania z mienia w

ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3745/21; wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1714/10, wyrok NSA

z 14 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2973/18).

Jak wynika z akt sprawy, czego nie kwestionowała strona skarżąca kasacyjnie ani też Sąd pierwszej instancji, przedsiębiorca M. L. zawarł z Gminą B.,

w której uzyskał mandat radnego, umowę dzierżawy nieruchomości będącej własnością tej Gminy (umowa dzierżawy z dnia 10 czerwca 2019 r. znak [...]). Okoliczność zawarcia ww. umowy była znana także Radzie Miejskiej w B., co wprost wynika z uzasadnienia uchwały nr [...] z dnia 28 września 2020 r. w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego. Do umowy tej został sporządzony aneks nr 1 z dnia 23 stycznia 2020 r. podpisany przez dzierżawcę (stronę skarżącą kasacyjnie) oraz Gminę B.

Zawarcie umowy dzierżawy mienia gminy przez radnego celem prowadzenia działalności gospodarczej, lub w przypadku zawarcia takiej umowy przed uzyskaniem mandatu radnego i braku zakończenia stosunku dzierżawy w okresie 3 miesięcy od daty złożenia ślubowania - stanowi przesłankę wygaśnięcia mandatu, o której mowa

w art. 24f ust. 1 i 1a u.s.g.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie w orzecznictwie sądowym nie budzi obecnie wątpliwości stanowisko, że "wykorzystanie mienia gminy" dotyczy wszelkich przypadków korzystania z mienia gminy w ramach prowadzonej

działalności, a w tym także dzierżawy mienia gminy (por. np. wyrok NSA z 22 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 3186/19; wyrok NSA z 19 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 90/19; wyrok NSA z 11 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1573/18; wyrok NSA z 13 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 3274/17).

W takiej sytuacji bez znaczenia pozostaje tryb zawierania umowy, warunki jej zawarcia jak i stawki czynszu dzierżawnego uiszczanego na rzecz Gminy. Do tych bowiem okoliczności nie odwołuje się art. 24f ust. 1 u.s.g. a tym samym nie tyle okoliczności wykorzystywania przez radnego mienia gminy do prowadzenia działalności gospodarczej są dla ustawodawcy istotne, ile sam fakt jego wykorzystywania przez radnego tego mienia.

Jak trafnie podniesiono w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 20 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 426/18), antykorupcyjna norma zawarta w art. 24f ust. 1 u.s.g. dotyczy ochrony interesu publicznego. Ma ona na celu, co podkreślał Trybunał Konstytucyjny "zapobieżenia angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość,

ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania" (uchwała TK z 13 kwietnia 1994 r., W 2/94, publ. OTK w 1994 r., cz. I, s. 191). Pogląd ten należy w pełni zaaprobować.

Radny jest członkiem organu stanowiącego gminy, a zgodnie z art. 18a ust. 1 u.s.g. jedną z jej podstawowych uprawnień jest kontrola organu wykonawczego (wójta, burmistrza lub prezydenta miasta). Tym samym radny może albo w ramach komisji rewizyjnej, albo też samodzielnie (stosowanie do art. 24 ust. 2 u.s.g.) kontrolować działalność urzędu gminy (urzędu miejskiego), a wiec także i wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Ponadto radny bierze udział w głosowaniach, których

przedmiotem są także uchwały określające nie tylko kierunki działalności wójta (burmistrza, prezydenta miasta), ale i jego wynagrodzenie, udzielanie wotum zaufania, absolutorium itp. Tym samym w przypadku, gdy z jednej strony radny zawiera umowę

z prezydentem miasta w zakresie korzystania z mienia tej gminy, a jednocześnie jest członkiem organu kontrolującego prezydenta miasta, to taka sytuacja w sposób oczywisty rodzi niebezpieczeństwo braku obiektywizmu po stronie tego radnego w stosunku do organu wykonawczego i zarazem tego organu wobec tego radnego w zakresie zawierania lub wykonywania już zawartej umowy. Takim właśnie sytuacjom ma przeciwdziałać art. 24f ust. 1 u.s.g.

W związku z powyższym podnoszone w skardze kasacyjnej skarżącego

M. L. takie okoliczności jak: brak uzyskiwania dodatkowych korzyści z umowy dzierżawy, gwarantowanie przez radnego uczciwego wykonywania mandatu, brak zachwiania zaufania do radnego - nie mają w okolicznościach tej sprawy istotniejszego znaczenia. Nie można uznać, że skarżący kasacyjnie M. L. nie odnosił żadnych korzyści z tytułu zawartej z Gmina B. umowy dzierżawy, skoro na terenie nieruchomości tej Gminy prowadzi działalność gospodarczą. Radnego obowiązuje art. 24f ust. 1 i ust. 1a u.s.g., który w sposób jednoznaczny zakazuje korzystania z mienia tej gminy, w której dany radny objął mandat. Ocena stopnia zaufania do skarżącego kasacyjnie jako radnego lub stopnia jego uczciwości pozostaje poza kognicją sądu administracyjnego, który ocenia zaskarżony wyrok pod względem zgodności z prawem.

Nie można również uznać, że w okolicznościach tej sprawy zachwiana została zasada proporcjonalności. Naruszenie przez skarżącego kasacyjnie jako radnego art. 24f ust. 1 u.s.g. jest oczywiście i nie budzące żadnych wątpliwości, a skoro ustawodawca wprost nakazał, aby w takiej sytuacji nastąpiło stwierdzenie wygaśnięcia mandatu danego radnego, to nie można zasadnie twierdzić o nieproporcjonalnym działaniu samej Rady Miejskiej w B. Tym samym w pełni zasadnie Sąd

pierwszej instancji oddalił skargę skarżącego na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia 28 września 2020 r. nr [...] o wygaśnięciu mandatu radnego M. L.

Nie można również uznać za prawidłową argumentację, jakoby radny, uczestnicząc w pracach organu stanowiącego gminy nie miał wpływu na treść podejmowanych uchwał, których wykonywanie powierzane jest prezydentowi miasta. Zgodnie z art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego prawo do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców jest realizowane właśnie przez radę gminy, w skład której wchodzą członkowie wybierani w wyborach wolnych, tajnych, równych, bezpośrednich

i powszechnych i która może dysponować podlegającym mu organem wykonawczym.

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 P.p.s.a. nie może odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą kasacyjnie rezultatu. Przede wszystkim dowód z umowy dzierżawy z dnia 10 czerwca 2019 r. (wraz z aneksem do tej umowy) wnioskowany do przeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji był znany Radzie Miejskiej w B. podejmującej zaskarżoną uchwałę. Dowód ten znajduje się w aktach sprawy, a tym samym także Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżoną uchwałę ocenił ten dowód, co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (strona 6 uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji). Tym samym jako nieistotną wadliwość należy uznać zawarte na stronie 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku stwierdzenie Sądu pierwszej instancji o odmowie przeprowadzenia w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. dowodu z tej umowy i jej załącznika, skoro Sąd ten kontrolując zaskarżoną uchwałę ocenił także i tę umowę.

Co do pozostałych wniosków dowodowych, co do których Naczelny Sąd Administracyjny także odmówił dopuszczenia jako dowodu w tej sprawie, to prawidłowym jest stanowisko zawarte w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach który uznał, że dowody te w tej sprawie nie są konieczne do wyjaśniania wątpliwości. Z zawnioskowanych jako dowody pism z 18 marca 2019 r. wynika tylko tyle, że dotychczasowa dzierżawczyni B. L. wniosła pismem

z 18 marca 2019 r. o rozwiązanie umowy dzierżawy z Gminą B.z dniem 31 marca 2019 r. i jednocześnie kolejnym pismem z tej samej daty wniosła o zawarcie takiej umowy z M. L. na dotychczasowych zasadach. Dowody z tych pism nie mają znaczenia w tej sprawie. Również zawnioskowany do przeprowadzenia jako dowód w postaci zarządzenia nr [...] Prezydenta B. z dnia 20 marca 2019 r.

w sprawie ustalenia stawek czynszu za dzierżawę nieruchomości zabudowanych i niezabudowanych stanowiących własność Skarbu Państwa lub Gminy położonych na terenie miasta B. – także nie ma znaczenia w okolicznościach tej sprawy. Okolicznością istotną w tej sprawnie nie jest bowiem to, jakie stawki czynszu dzierżawnego obowiązują lub obowiązywały na terenie Miasta B., ani też to, czy skarżący kasacyjne jako przedsiębiorca, który zawarł umowę dzierżawy

nieruchomości Miasta B., zobowiązany by do uiszczania stawek określonych w tym zarządzeniu. Zasadnie więc Sąd pierwszej instancji odmówił dopuszczenia dowodu z wnioskowanych dokumentów.

Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny odmówił, na podstawie art. 106 § 3 w związku z art. 193 P.p.s.a., przeprowadzenia dowodu z dokumentów zawnioskowanych w skardze kasacyjnej.

Ponadto strona skarżąca nie dołączyła do akt sprawy wymienionego w skardze kasacyjnej pisma Wydziału Obrotu Nieruchomościami z dnia 27 marca 2019 r. i takiego pisma nie zawierają także akta sprawy, a tym samym w ogóle nie ma możliwości przeprowadzenia dowodu z tego dokumentu.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro skarga kasacyjna okazała się niezasadna, to Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie drugim wyroku

na podstawie art. 184 P.p.s.a. ją oddalił.

W punkcie trzecim wyroku orzeczono o kosztach na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W związku z tym w tej sprawie należało od M. L. zasądzić na rzecz Gminy B. kwotę 240 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku

z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

W punkcie pierwszym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny sprostował, na podstawie art. 156 § 1 i § 3 P.p.s.a., oczywistą omyłkę w sentencji zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w zakresie oznaczenia organu, którego uchwała została zaskarżona do Sądu pierwszej instancji. W tej

bowiem sprawie organem tym jest Rada Miejska w B., a nie Rada Miasta B., co wprost wynika z treści zaskarżonej uchwały. Tym samym skoro jako organ należało wpisać Radę Miejską w B., to tak również powinno się ją opisać w sentencji wyroku Sądu pierwszej instancji.