Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 108/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2015-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3,, art. 15 ust.2, ust. 5, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 4, § 7 pkt 5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 grudnia 2013 r., nr XXXVIII/425/13 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i terenów funkcjonalnie z nim związanych – część południowa (Dz. Urz. Województwa z 2014 r. poz. 226) I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 25 pkt 3 lit. c tiret pierwsze, § 25 pkt 4 lit. c tiret pierwsze, § 25 pkt 5 lit. a tiret piąte, § 31 pkt 4 w zakresie sformułowania "w na warunkach określonych przez właściciela sieci oraz", § 31 pkt 7 lit. a w zakresie sformułowania "na warunkach określonych przez właściciela sieci oraz", § 31 pkt 8 w zakresie sformułowania "po każdorazowym uzgodnieniu z dostawcą gazu i będzie zależało od warunków technicznych i ekonomicznych uzasadniających rozbudowę sieci gazowej", § 31 pkt 11 lit. b, II. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w dniu [...] grudnia 2013 r. podjęła uchwałę nr XXXVIII/425/13 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] i terenów funkcjonalnie z nim związanych – część południowa.

Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi złożonej przez Wojewodę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Organ nadzoru zarzucił skarżonej uchwale istotne naruszenie przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. – określanej dalej jako u.p.z.p.), wnosząc w związku z tym o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej zapisy § 25 pkt 3 pkt c tiret pierwsze, § 25 pkt 4 lit. c tiret pierwsze, § 25 pkt 5 lit. a tiret piąte, § 31 pkt 4 w zakresie sformułowania "w na warunkach określonych przez właścicieli sieci oraz...", § 31 pkt 7 lit a w zakresie sformułowania "na warunkach określonych przez właściciela sieci oraz", § 37 pkt 8 w zakresie sformułowania "po każdorazowym uzgodnieniu z dostawcą gazu i będzie zależało od warunków technicznych i ekonomicznych uzasadniających rozbudowę sieci gazowej", § 37 pkt 11 lit. 8 oraz załącznika graficznego dla obszaru terenu zamkniętego, położonego pomiędzy terenami 5 KD-Z i 6 ZD (nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...]).

W § 25 pkt 4 lit. c tiret pierwsze zaskarżonej uchwały ustalono dla terenów oznaczonymi symbolami 1KD-GD i 2 KD-GD dopuszczenie lokalizacji jednego zjazdu z jezdni głównej na teren 12P/U oraz jednego zajazdu z jezdni głównej na teren 8U, w § 25 pkt 4 lit. c tiret pierwsze ustalono dla terenów oznaczonych 1 Kd-G i 2 KD-G dopuszczono lokalizację jednego zajazdu z jezdni głównej na teren K/U, natomiast § 25 pkt 5 lit. a tiret piąte dopuszczono lokalizację zjazdu na terenie 3 KD-Z zapewniającego dostęp terenu 10 MN/U do drogi publicznej.

Powyższe zapisy stanowią zdaniem wnoszącego skargę przekroczenie upoważnienia do uregulowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Podejmując uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rada Miejska zobligowana była do działania w granicach upoważnienia ustawowego i w zakresie przyznanej jej ustawowo kompetencji wynikających z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych ( tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), o lokalizacji zjazdów oraz o ich budowie decyduje w drodze decyzji administracyjnej zarządca drogi. Kompetencja ta została przyznana zarządcy drogi na zasadzie wyłączności, a decyzja administracyjna jest wyłączną forma prawną rozstrzygania w tym przedmiocie. Tym samym Rada Miasta w/w wymienionych postanowieniach zaskarżonej uchwały naruszyła ustawowe prerogatywy zarządcy drogi w zakresie rozstrzygania spraw dotyczących zjazdu z dróg publicznych.

W § 31 pkt 4 zaskarżonej uchwały w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej ustalono, że dostawa mediów istniejących i projektowanych sieci odbywać będzie się na warunkach określonych przez właścicieli sieci oraz w oparciu o przepisy odrębne. Takie samo ustalenie zawarto w p 31 pkt 7 lit. a w zakresie odprowadzania ścieków bytowych lub komunalnych do oczyszczalni ścieków poprzez istniejąca i projektowaną sieć kanalizacji sanitarnej. Natomiast w zaskarżonym § 31 pkt 8 z zakresie zaopatrzenia w gaz ziemny ustalono, że zasilanie z projektowanych gazociągów niskiego i średniego ciśnienia oraz przyłączanie odbiorców do sieci gazowej odbywać się będzie na zasadach zawartych w obowiązującym Prawie energetycznym po każdorazowym uzgodnieniu z dostawcą gazu i będzie zależało od warunków technicznych i ekonomicznych uzasadniających rozbudowę sieci gazowej.

Powyższe uregulowania wykraczają poza przyznaną w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kompetencje do określania w planie zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, której zakres przedmiotowy i jej granice skonkretyzowano w § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada gminy czy też miasta nie powinna wprowadzać w uchwale postanowień, które przyznają określonym podmiotom uprawnienia do wyrażania zgody, uzgadniania lub określania warunków , czyli opierać norm prawnych na zdarzeniach przyszłych i niepewnych. Każdorazowe uzyskanie dostępu do sieci, cieku czy terenu wymaga dokonania uzgodnień z ich dysponentami. Wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego regulowanie tych kwestii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie jest dopuszczalne.

Wnosząc o stwierdzenie nieważności § 31 pkt 11 lit b uchwały w którym wprowadzono nakaz segregacji odpadów skarżący podniósł, ze uregulowanie to wykracza poza przyznaną kompetencję do określania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy lub budowy systemów infrastruktury technicznej wyrażoną w art. 15 ust. 1 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższa problematyka została uregulowana ustawą z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.). W ustawie tej wyraźnie określono obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku (art. 5 ust. 1 pkt 3). Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą kształtować tych obowiązków w sposób odmienny, w tym nakładać bezwzględnego obowiązku segregacji śmieci.

Odnośnie stwierdzenia nieważności załącznika graficznego numer 1 w części dotyczącej działki o numerze ewidencyjnym [...] skarżący podniósł, że jest to teren zamknięty ustalony przez właściwego ministra transportu. Nieruchomość ta może być objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na załączniku graficznym kwestionowanej uchwały teren tej nieruchomości został wyznaczony za pomocą przerywanej linii oznaczonej symbolem TZ – teren zamknięty oraz pokryty barwnym oznaczeniem graficznym zielone tło z czerwonym kreskowaniem. Powyższe oznaczenie budzi wątpliwości czy teren ten jest terenem zamkniętym, dla którego nie obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy jest to teren, dla którego obowiązują ustalenia tego planu zgodnie z barwnym oznaczeniem – dla terenu US.

W odpowiedzi na skargę organ uznał zasadność podniesionych zarzutów dotyczących § 25 pkt 3 plt. c tiret pierwsze, § 25 pkt 4 lit. c tiret pierwsze, § 25 pkt 5 lit. a tiret piąte, § 31 pkt 4 w zakresie sformułowania "w na warunkach określonych przez właścicieli sieci oraz", § 31 pkt 7 lit a w zakresie sformułowania ,,na warunkach określonych przez właściciela sieci oraz...", § 37 pkt 8 w zakresie sformułowania "po każdorazowym uzgodnieniu z dostawcą gazu i będzie zależało od warunków technicznych i ekonomicznych uzasadniających rozbudowę sieci gazowej", § 37 pkt 11 lit. 8, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu złożonej skargi. Natomiast odnośnie stwierdzenia nieważności załącznika graficznego dla obszaru terenu zamkniętego, położonego pomiędzy terenami 5 KD-Z i 6 ZD (nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...]), organ wnosił o oddalenie skargi. Zgodnie z art. 14 ust. 6 u.p.z.p. nie sporządza się planu miejscowego dla terenów zamkniętych z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez ministra właściwego do spraw transportu. Teren działki o nr ewidencyjnym [...] zgodnie z decyzją nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia 17 grudnia 1999 roku (Dz.Urz. z 1999 r. nr 14 poz. 51 ze zm.) i obecnie zgodnie z edycją nr 3 Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 2014 roku (Dz. Urz. Min. Infrastruktury z 2014 r. poz. 25) stanowi teren zamknięty. Rada Miasta skorzystała z uprawnienia ustawowego i określiła przeznaczenie tego terenu oznaczając go zarówno jako teren zamknięty TZ oraz za pomocą graficznego oznaczenia zielone tło z czerwonym kreskowaniem. Nie budzi to wątpliwości co do przeznaczenia tego terenu. Prawidłowo oznaczono na załączniku jego przeznaczenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, obejmującą swym zakresem między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., określana dalej jako p.p.s.a.), do których kwalifikuje się zaskarżona uchwała Rady Miejskiej nr XXXVIII/ 425/13 z dnia [...] grudnia 2014r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miast [...] i terenów funkcjonalnie z nim związanych – część południowa.

Skargę w sprawie wywiódł Wojewoda, jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm. – określanej dalej jako u.s.g.). Stosownie do treści przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.).

Organ nadzoru w terminie zakreślonym przez przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Tym samym Wojewoda prawidłowo przyjął jako podstawę skargi w niniejszej sprawie, przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. Organ nadzoru, realizując swe kompetencje na podstawie powyższej regulacji, nie jest krępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (por. postanowienie NSA z dnia 23 czerwca 2005 r., II OSK 513/05, Lex, nr 186663). Ponadto zgodnie z art. 102a u.s.g. w sprawach, o których mowa w rozdziale 10, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Co oznacza, iż Wojewoda nie był obowiązany do uprzedniego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do zaskarżonej uchwały (por. postanowienie NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r., I OSK 152/06 – na tle identycznej regulacji zawartej w art. 90 a ustawy o samorządzie powiatowym).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot. Stąd też jeżeli wnoszący skargę zaskarżył określony akt jedynie w części, to zakres możliwego braku związania treścią skargi sądu pierwszej instancji dotyczy wyłącznie części zaskarżonego aktu (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2010, s. 312 , wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r., II OSK 2025/11 , M. Jagielska , Jacek Jagielski /w/ R. Hauser, M. Wierzbowski, P.p.s.a. Komentarz, C.H.Beck 2013, s. 554 ). Przy czym rozważając kwestię zakresu stwierdzenia nieważności planu w przypadku ujawnienia wad, należało uwzględnić rozmiar i rangę naruszeń (procedury i zasad), jak również to czy pozostawienie w mocy pozostałych zapisów planu nie uczyni go nieczytelnym bądź niekompletnym (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r. , II OSK 1287/11).

Organ nadzoru zaskarżył powyższą uchwałę jedynie w zakresie skonkretyzowanych przepisów planu, tym samym – mając na uwadze powyższe rozważania – wyznaczył w ten sposób zakres kognicji Sądu w niniejszej sprawie.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wskazać należy, że do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 u.p.z.p.). Jednakże przyznana radzie gminy kompetencja w zakresie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz samodzielność kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy nie oznacza zupełnej dowolności. Akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiony jest na podstawie upoważnienia ustawowego i winien być sporządzany tak, by przyjęte w oparciu o to upoważnienie normy uzupełniały wydane przez inne podmioty przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów.

Ustawodawca formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Akty te nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

W niniejszej sprawie zarzuty Wojewody w odniesieniu do zakwestionowanych przepisów uchwały sprowadzają się przede wszystkim do naruszenia przez organ uchwałodawczy zasad sporządzenia planu. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc z zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. J. Dziedzic-Bukowska, U.p.z.p. Komentarz, LexisNexis 2014, s. 249 , wyrok NSA z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08; z dnia 25 maja 2009 r. , II OSK 1778/08 ).

Objęte skargą postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte w § 25 pkt 3 lit. c tiret pierwsze, § 25 pkt 4 lit. c tiret pierwsze, § 25 pkt 5 lit. a tiret piąte dotyczą lokalizacji zjazdów z jezdni głównej na wskazany teren. Zasadnie organ nadzoru podniósł w uzasadnieniu skargi, że Rada Miasta przekroczyła w tym zakresie upoważnienie do uregulowania w planie zasad kształtowania zabudowy i wskaźników zagospodarowania przestrzennego. Nie posiada ona kompetencji do decydowania o lokalizacji zjazdów oraz o ich budowie. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2013. poz. 260 ze zm.) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 3 powołanej ustawy zezwolenie na lokalizację zjazdu, wydaje się na czas nieokreślony z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się między innymi miejsce lokalizacji zajazdu i jego parametry techniczne. Z treści powyższych przepisów wynika, że zarządca drogi jako organ właściwy w sprawach określonych w art. 29 ust. 1 ustawy został upoważniony do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej z terenu nieruchomości do niej przyległych z uwzględnieniem zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jak zasadnie zauważył organ nadzory kompetencja ta została przyznana zarządcy drogi na zasadzie wyłączności, a decyzja administracyjna jest wyłączną formą prawną rozstrzygania w tej kwestii. Rada Miasta ustalając zjazdy z drogi publicznej na określone tereny naruszyła prerogatywy ustawowe zarządcy drogi w zakresie rozstrzygania sprawa dotyczących zjazdu z drogi publicznej. Przekroczenie w tym zakresie delegacji ustawowej skutkuje stwierdzeniem nieważności w/w postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przedmiotem kontroli dokonywanej w niniejszej sprawie przez Sąd stanowią także kwestionowane przez Wojewodę zapisy § 31 pkt 4 w zakresie sformułowania "w na warunkach określonych przez właścicieli sieci oraz", § 31 pkt 7 lit a w zakresie sformułowania "na warunkach określonych przez właściciela sieci oraz...", § 37 pkt 8 w zakresie sformułowania "po każdorazowym uzgodnieniu z dostawcą gazu i będzie zależało od warunków technicznych i ekonomicznych uzasadniających rozbudowę sieci gazowej".

Podzielić należy pogląd m.in. przywołanego w skardze, utrwalonego już orzecznictwa sądowoadministracyjnego (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu: z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 894/13, z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 164/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 629/14), w którym wskazuje się na brak podstawy prawnej dla sytuowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji, która uzależnia możliwość dokonania określonych czynności (na kanwie niniejszej sprawy dostawy wody, gazu oraz odprowadzania ścieków komunalnych) od wypełnienia przez adresatów planu miejscowego warunków właściciela sieci. Przede wszystkim wskazać należy, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nakazuje radzie przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Natomiast zgodnie z konkretyzującym zakres przedmiotowy tejże kompetencji § 4 pkt 9 rozporządzenia wspomniane zasady powinny zawierać:

a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,

b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,

c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Z przytoczonych powyżej przepisów nie wynika więc norma prawna, która pozwalałaby Radzie Miejskiej na zamieszczenie w uchwale w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego de facto nakazu uwzględnienia warunków ustalonych przez określone podmioty. Wskazane przepisy rangi ustawowej przewidują natomiast przyjęcie w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a w pojęciu tym nie mieści się kwestia tego, w jaki sposób adresaci planu mają się porozumiewać z właścicielami odpowiednich sieci. Nie ulega wątpliwości, że zapisy wskazujące na konieczność spełnienia warunków ustalonych przez właściciela sieci – wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego – są nieprawidłowe, zaś ich regulowanie w akcie prawa powszechnie obowiązującego (akcie prawa miejscowego) nie jest dopuszczalne.

Zgodzić przyjdzie się też ze stanowiskiem, że uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego nie jest przekaźnikiem informacji, ale wyrazem władczych kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego też winna zawierać wyłącznie przepisy prawa o charakterze dyrektywnym (nakazujące, zakazujące, zezwalające itd.), z których można będzie wyprowadzić normy prawne regulujące sytuację obywateli na danym terenie. Zaskarżone przepisy uchwały kryterium tego nie spełniają. Co więcej, uzależnienie możliwości dokonania określonych czynności od warunków wskazanych przez wymienione w uchwale podmioty wprowadzać może ryzyko odstąpienia od postulowanych w miejscowym planie zasad kształtowania przestrzeni publicznych, zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej oraz ustaleń dla poszczególnych terenów objętych planem. Stosowanie zaskarżonych przepisów uchwały mogłoby bowiem prowadzić do sytuacji, w której postanowienia planu miejscowego mogą okazać się niemożliwe do realizacji z powodu bliżej niesprecyzowanych działań podmiotów nieuprawnionych do sprawowania władztwa planistycznego w gminie. Innymi słowy, w świetle przepisów u.p.z.p. nie jest dopuszczalne przekazywanie uprawnień do decydowania o ostatecznym kształcie realizacji określonych postanowień miejscowego planu adresatom norm prawnych zawartych w uchwale, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego uznać zatem należało w/w regulacje prawne zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego za wydane z przekroczeniem przyznanej Radzie delegacji ustawowej, co uzasadnia stwierdzenie ich nieważności.

Niewątpliwym przekroczeniem delegacji ustawowej było także uchwalenie przez Radę Miejską w 31 pkt 11 lit. b w/w. uchwały obowiązku prowadzenia segregacji odpadów. Kwestionując powyższe Wojewoda wskazał na wykroczenie przez Radę poza dopuszczalny zakres ustaleń planu określony w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w § 4 pkt 9 rozporządzenia, a także w ustawie z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.). Podobnie jak ma to miejsce we wcześniej omówionych zarzutach skargi odwołać należy się w tym miejscu do treści przywołanego powyżej § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, gdzie określono precyzyjnie zakres planu miejscowego w kontekście systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W żadnym wypadku w zapisach rozporządzenia nie można doszukać się regulacji wskazujących na możliwość zgodnego z prawem poczynienia przez gminnego prawodawcę zapisów formułujących obowiązek prowadzenia segregacji odpadów. Powołać należy się w tej mierze na orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym kwestionuje się możliwość umieszczenia uregulowań odnoszących się do gromadzenia i usuwania odpadów wśród regulacji uchwalanych w ramach władztwa planistycznego gminy, które z samej istoty odnosi się wyłącznie do sposobu zagospodarowania nieruchomości, a nie zachowania osób fizycznych lub prawnych w związku z ich obowiązkiem, jako właścicieli, utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 264/13).

Wskazać dalej należy, że zagadnienia związane z selektywną zbiórką odpadów zostały uregulowane ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w tym w jej art. 3 ust. 2 pkt 5, na mocy którego gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności ustanawiają selektywne zbieranie odpadów komunalnych. Stosownie zaś do art. 6 ust. 4 oraz art. 6k ust. 3 ww. ustawy rada gminy ustalając stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości stosuje stawki niższe, jeżeli odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny. W orzecznictwie wydanym w sprawach, w których przedmiot kontroli stanowiły regulaminy utrzymania czystości i porządku na terenie gmin podnosi się, że przepis art. 3 ust. 2 pkt 5 należy odczytywać jako obowiązek gmin zapewnienia warunków selektywnego zbierania odpadów, a nie obowiązek nałożony na właścicieli. Z przepisu art. 6 ust. 4 oraz art. 6k ust. 3 wykładanych a contrario wynika bowiem, że ustawodawca wprost przewiduje, że można zbierać odpady w sposób nieselektywny, tyle tylko, że wiąże się to z koniecznością wnoszenia wyższej opłaty (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 916/13).

Uwzględniając powyższe przy dokonywaniu oceny legalności zakwestionowanego zapisu § 31 pkt 11 lit. b uchwały należy mieć przede wszystkim na uwadze, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podstawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. W doktrynie występuje przekonanie, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw. W Konstytucji RP próżno bowiem szukać delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. A zatem trafna jest teza, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 84).

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie skarga w części dotyczącej stwierdzenia nieważności załącznika graficznego dla obszaru zamkniętego, położonego pomiędzy terenami 5KD-Z i 6 ZD (nieruchomości o nr ewidencyjnym [...]). Za bezsporne należy uznać, że działka o numerze ewidencyjnym [...] stanowi teren zamknięty. Taki status otrzymała w oparciu o decyzję nr 45 Ministra Infrastruktury z dnia 17 grudnia 1999 roku (Dz.Urz. z 1999 r. nr 14 poz. 51 ze zm.) i obecnie zgodnie z decyzją nr 3 Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 2014 roku (Dz. Urz. Min. Infrastruktury z 2014 poz. 25). Działka ta uzyskała status terenu zamkniętego w oparciu o ustalenia właściwego ministra do spraw transportu. Zgodnie z art. 15 ust. 5 u.p.z.p. planu miejscowego nie sporządza się dla terenów zamkniętych, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez ministra właściwego do spraw transportu. Tym samym Rada Miasta zasadnie objęta ustaleniami uchwalonego planu wskazaną działkę gruntu. Organ korzystając z powyższego uprawnienia ustawowego ustalił do danego terenu zamkniętego zabudowę do świadczenia usług sportowych i rekreacyjnych (§ 3 pkt 1 lit. f), przewidując jednocześnie oznaczenie graficzne dla tego rodzaju terenów zielone tło z czerwonym kreskowaniem. Powyższe oznaczenie zaznaczono na spornym załączniku graficznym oznaczając jednocześnie działkę o nr ewidencyjnym [...] symbolem TZ. W tym miejscu należy zaznaczyć, że zgodnie z § 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać między innymi oznaczenie granic terenów zamkniętych oraz granic ich stref ochronnych. Z treści powyższej normy wynika, że granice wszystkich terenów zamkniętych winny być zaznaczone na projekcie rysunku planu zamkniętego, w tym ustalone w oparciu o decyzję właściwego ministra do spraw transportu, dla których organ uchwałodawczy sporządził w oparciu o art. 14 ust. 6 ustawy plan miejscowy. Dokonując interpretacji postanowień uchwalonego planu miejscowego jako aktu prawa miejscowego należy mieć na uwadze zarówno cześć tekstową jak i graficzną przy uwzględnieniu unormowań zawartych w aktach prawnych wyższego rzędu (ustawach), regulującymi materię związana m.in. z zasadami sporządzania planów miejscowych. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że załącznik graficzny do planu miejscowego został sporządzony zgodnie z wskazanymi wyżej regulacjami prawnymi. Jego treść nie budzi wątpliwości co do przeznaczenia działki gruntu oznaczonej nr ewidencyjnym [...], która to działka nadal posiada status terenu zamkniętego, mimo objęcia jej postanowieniami planu.

Mając na uwadze powyższe Sąd – na postawie art. 147 § 1 p.p.s.a . – orzekł jak w pkt I wyroku stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały zapisów zawartych w § 25 pkt 3 lit. c tiret pierwsze, § 25 pkt 4 lit. c tiret pierwsze, § 25 pkt 5 lit. a tiret piąte, § 31 pkt 4 w zakresie sformułowania w "na warunkach określonych przez właścicieli sieci oraz", § 31 pkt 7 lit a w zakresie sformułowania "na warunkach określonych przez właściciela sieci oraz...", § 37 pkt 8 w zakresie sformułowania ,,po każdorazowym uzgodnieniu z dostawcą gazu i będzie zależało od warunków technicznych i ekonomicznych uzasadniających rozbudowę sieci gazowej", § 37 pkt 11 lit. 8. W oparciu o art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu (punkt III wyroku). Natomiast Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności załącznika graficznego do planu miejscowego w zakresie dotyczącym działki o nr ewidencyjnym [...] co skutkowało w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddaleniem w tej części skargi.

.