Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 94/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 93 ust. 3, art. 95 pkt 1, art. 99
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 2 pkt 12
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 41 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 119 poz 1116
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2014 roku sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję własną o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. zatwierdzającej podział nieruchomości.

Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 8 września 2008 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa B z siedzibą w Z. wniosła o dokonanie podziałów kilku nieruchomości, stanowiących jej własność, w tym nieruchomości oznaczonej nr działek: 203/1 o powierzchni 3813 m2, położonej przy ul. C 5 - 7 w Z., 203/3 o powierzchni 4633 m2, położonej przy ul. C 1 - 3 w Z., 203/5, o powierzchni 3154 m2, położonej przy ul. D 2, 4 w Z. oraz 204/3 o powierzchni 6621 m2, położonej przy ul. E 2, 4, 6 i położonej przy ul. D 1 w Z. Do wniosku załączone zostały: mapy ewidencyjne zawierające projekty podziałów nieruchomości, protokoły badania ksiąg wieczystych, wypisy z rejestru gruntów oraz protokoły z przyjęcia granic dzielonych nieruchomości.

Decyzją z dnia 8 października 2008 r., znak: [...], Prezydent Miasta Z. zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie:

– nr 203/1 o powierzchni 3813 m2, położonej przy ul. C 5 - 7 w Z., na działki o nr: 203/7 - położonej przy ul. C 7, o powierzchni 2228 m2 oraz 203/8 położonej przy ul. C 5, o powierzchni 1585 m2,

– nr 203/3 o powierzchni 4633 m2, położonej przy ul. C 1 - 3 w Z., na działki o numerach ewidencyjnych: 203/9 - położonej przy ul. C 3 o powierzchni 2452 m2, oraz 203/10 położonej przy ul. C 1, o powierzchni 2181 m2,

– nr 203/5 o powierzchni 3154 m2, położonej przy ul. D 2, 4 w Z., na działki o numerach ewidencyjnych: 203/11- położonej przy ul. D 4, o powierzchni 1600 m2 oraz 203/12 - położonej przy ul. D 2, o powierzchni 1554 m2,

– nr 204/3 o powierzchni 6621 m2, położonej przy ul. E 2, 4, 6 oraz

– przy ul. D 1 w Z., na działki o numerach ewidencyjnych: 204/4 - położonej przy ul. D 1 o powierzchni 1453 m2, oraz 204/5 - położonej przy ul. E 6, o powierzchni 804 m2, 204/6 – położonej przy ul. E 6a, o powierzchni 2421 m2, 204/7 - położonej przy ul. E 2, o powierzchni 1039 m2, 204/8 - położonej przy ul. E 4, o powierzchni 904 m2, zgodnie z mapą projektu podziału stanowiącą załącznik do decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż przeprowadzony podział polegał na wydzieleniu budynków dla poszczególnych właścicieli wraz z działkami gruntu, niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków. Wydzielone, zabudowane wielorodzinnymi budynkami działki gruntu posiadają bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Działka nr 204/6 spełnia funkcję drogi wewnętrznej w rozumieniu art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.). Integralną część decyzji stanowi załącznik graficzny tj. mapa sytuacyjna nieruchomości z projektem podziału w skali 1 : 1000.

Pismem z dnia 10 sierpnia 2013 r. Wspólnota Mieszkaniowa A przy ul. E 4 w Z. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia 8 października 2013 r., znak: [...] wydanej w przedmiocie zatwierdzenia podziału m.in. nieruchomości oznaczonej numerem 204/3 położonej w obrębie [...] miasta Z., o powierzchni 6621 m2, na działki o numerach: 204/4, 204/5, 204/6, 204/7, 204/8. W ocenie wnioskującego, powyższa decyzja dotknięta jest wadą nieważności z uwagi na naruszenie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych. Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny w niniejszym przypadku, ponieważ projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, w rozumieniu art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Żaden z warunków wymienionych we wskazanym przepisie nie jest spełniony, w szczególności działka nr 204/8 nie posiada zjazdu na drogę publiczną (w zw. z art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). Zdaniem wnioskodawcy w kwestionowanej decyzji bezpodstawnie przyjęto, że działka nr 204/6 spełnia funkcję drogi wewnętrznej, ponieważ na działce tej nie przewidziano ustanowienia odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu, ani też nie doszło do przeniesienia na rzecz właściciela (współwłaścicieli) działki nr 204/8 udziału w prawie do działki nr 204/6. Nieważność przedmiotowej decyzji zachodzi również z uwagi na niezachowanie wymogu przewidzianego w art. 41 ust. 1 pkt 2 decyzji ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jednolity Dz.U. z 2003r., nr 119, poz. 11119 ze zm.), który nakazuje spółdzielni podjąć czynności związane z rozgraniczeniem oraz połączeniem nieruchomości, a także ewidencją gruntów i budynków, jeżeli bez tych czynności działka wydzielona pod budynkiem lub budynkami nie spełniałaby wymogów przewidzianych dla działek budowlanych. Zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm.), działką budowlaną jest nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Wielkość działki nr 204/8 nie pozwala na zachowanie wymogów przewidzianych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. dotyczących: ilości oraz rozmieszczenia miejsc postojowych (§ 18-20 cyt. rozporządzenia), a także, konieczności zapewnienia miejsca na składowanie odpadów zlokalizowanego w odpowiedniej odległości od budynku (§ 22 - 23 cyt. rozporządzenia). W związku z powyższą argumentacją wnioskodawca wskazał, że przedmiotowa decyzja podziałowa wydana została bez podstawy prawnej - poprzez brak dostępu do drogi publicznej i jednocześnie z rażącym naruszeniem prawa - poprzez niezgodność podziału z wymogiem zapewnienia działce dostępu do drogi publicznej i warunków działki budowlanej. Wnioskodawca podkreślił, iż dostęp do drogi publicznej to dostęp bezpośredni, umożliwiający korzystanie z drogi publicznej, równoznaczny z gwarantowaną możliwością korzystania z tej drogi. Nawet hipotetyczna, a tym bardziej gwarantowana, lokalizacja zjazdu, w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, nie jest możliwa ze względu na ograniczenia przewidziane treścią art. 29 ustawy cyt. powyżej oraz w związku z przepisami rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Wnioskodawca zaznaczył również, że powoływanie się na przepis zawarty w § 330 cyt. wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie jest zasadne, z uwagi na fakt, że okoliczności powołane w ww. przepisie nie były przedmiotem ustaleń w toku wydawania decyzji, w szczególności kwestia daty złożenia wniosku o pozwolenie na budowę.

Decyzją z dnia 14 października 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267), art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r., nr 119, poz. 116) oraz art. 93, art. 95 pkt 1, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. zatwierdzającej podział nieruchomości. Organ uznał, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest zasadny. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi nadzwyczajną formę wzruszenia decyzji i stosowane jest jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 1 - 6 k.p.a., co wynika z faktu obowiązywania na gruncie procedury administracyjnej zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 k.p.a. Wyjaśnił, że z zarzutów zawartych we wniosku wynika, że kwestionowana jest ważność decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tzn. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w nawiązaniu do powołanych przez wnioskodawcę art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że powstała w wyniku podzielenia działka nr 204/8 - położona przy ul. E 4 w Z., posiada dostęp do drogi publicznej. Zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisu art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z kolei w myśl art. 93 ust. 3 ustawy, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Natomiast za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Organ dodał, że nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Według uchwały Nr LV/558/10 Rady Miasta Z. w sprawie zaliczenia dróg lokalnych miejskich do kategorii dróg gminnych w Z. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 9 października 2010 r. Nr 290, poz. 2398) drogi miejskie - przy ul. D, ul. C oraz ul. E są drogami gminnymi, a więc należą do kategorii dróg publicznych (w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). Organ stwierdził, że z mapy sytuacyjnej, stanowiącej załącznik do kwestionowanej decyzji wynika, że wszystkie działki podlegające podziałowi posiadają dostęp do drogi publicznej. W szczególności działka oznaczona numerem ewidencyjnym 204/8 posiada bezpośredni dostęp do drogi - ul. E, do której bezpośrednio przylega. Dodatkowo pośredni dostęp do ww. drogi publicznej zapewniony został przedmiotowej działce, przez drogę wewnętrzną, której funkcję pełni działka nr 204/6. Organ zaznaczył, że dostęp do drogi publicznej zapewniony jest przede wszystkim wówczas, gdy działka przylega bezpośrednio do pasa drogowego drogi publicznej. Za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej, która ma bezpośrednie połączenie z drogą publiczną wraz z ustanowieniem odpowiednich służebności albo ustanowienie służebności drogowych, gdy nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej. Organ wyjaśnił, że w sytuacji, gdy właścicielem lub użytkownikiem wszystkich wydzielonych działek gruntu (w tym działki stanowiącej drogę wewnętrzną) pozostaje ta sama osoba, nie jest możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej, czy innej służebności drogowej. Pośredni dostęp do drogi publicznej nie musi przy tym istnieć w chwili dokonywania podziału ewidencyjnego, ale dopiero w momencie dokonywania podziału prawnego nieruchomości. Zdaniem organu, podnoszona przez wnioskodawcę wadliwość postępowania podziałowego, z uwagi na brak ustanowienia odpowiednich służebności lub zbycia udziału we własności działki stanowiącej drogę wewnętrzną - umożliwiających korzystanie z drogi wewnętrznej, nie dotyczy w rzeczywistości postępowania na etapie podziału ewidencyjnego, a czynności związanych ze zbyciem nieruchomości obejmującej działkę nr 204/8. W odniesieniu do kolejnego zarzutu wnioskodawcy, iż przedmiotowy podział nieruchomości jest sprzeczny z postanowieniami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - obowiązującego w dniu wydania kwestionowanej decyzji, Kolegium podniosło, że ww. akt wykonawczy, nie stanowi przepisu szczególnego w rozumieniu art. 93 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozporządzenie to jest aktem wykonawczym do ustawy Prawo budowlane (na podstawie art. 7 tejże ustawy) i zgodnie z dyspozycją § 2 ust. 1 rozporządzenia, jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2 rozporządzenia. Postanowienia przywołanego aktu mają zatem zastosowanie do etapu inwestycyjnego, nie odnoszą się zaś do postępowania podziałowego nieruchomości gruntowej. Podobnie, art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nakazujący podjęcie przez Spółdzielnię czynności związanych z rozgraniczeniem lub połączeniem nieruchomości, a także ewidencją gruntów i budynków, jeżeli bez tych czynności działka wydzielona pod budynkiem lub budynkami nie spełniałaby wymogów przewidzianych dla działek budowlanych - nie odnosi się do podziału nieruchomości.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła Wspólnota Mieszkaniowa A przy ul. E 4 w Z. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia 8 października 2008 r. Strona powieliła zarzuty przedstawione we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z., wskazując jednocześnie, że decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem:

1) art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na uznaniu, iż działka o nr 204/8 powstała przez podział na mocy decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia 8 października 2008 r., znak: [...], posiada dostęp do drogi publicznej,

2) art. 41 ust. 2 zd. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 95 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy powstała przez podział na mocy decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia 8 października 2008 r., działka nr 204/8 nie może być wyposażona w urządzenia infrastruktury technicznej w zakresie ilości oraz rozmieszczenia miejsc postojowych oraz konieczności zapewnienia miejsca na składowanie odpadów, zlokalizowanego w odpowiedniej odległości od budynku.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję własną o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z., zatwierdzającej podział nieruchomości. Kolegium nie podzieliło stanowiska wnioskodawcy i uznało, że decyzja Kolegium z dnia 14 października 2013 r. odpowiada prawu. Organ podtrzymał twierdzenia zawarte we własnej decyzji z dnia 14 października 2013 r. Jego zdaniem, warunek dostępu do drogi publicznej, umożliwiający dokonanie podziału ewidencyjnego nieruchomości, o którym mowa w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wbrew twierdzeniom skarżącego, został spełniony. Ustosunkowując się do zarzutu, iż wielkość działki nr 204/8 uniemożliwia wyposażenie nieruchomości w urządzenia infrastruktury technicznej w zakresie ilości oraz rozmieszczenia miejsc postojowych oraz konieczności zapewnienia miejsca na składowanie odpadów zlokalizowanego w odpowiedniej odległości od budynku, co jest wymagane zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wskazał, że powyższe rozporządzenie, nie stanowi przepisu szczególnego w rozumieniu art. 93 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jego postanowienia nie odnoszą się do postępowania podziałowego nieruchomości gruntowej, mają natomiast zastosowanie na etapie realizacji inwestycji. Z powyższych względów Kolegium nie stwierdziło aby decyzja Prezydenta Miasta Z. z dnia 8 października 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, nadto nie dostrzegło wystąpienia pozostałych przesłanek nieważności decyzji wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję Wspólnota Mieszkaniowa A przy ul. E 4 w Z. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 14 października 2013 r., nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona powieliła argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając dodatkowo naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej z rażącym naruszeniem prawa oraz art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne jego zastosowanie, w sytuacji gdy działka 204/6 nie może być uznana za drogę wewnętrzną wskutek braku ustanowienia na niej odpowiedniej służebności, a ponadto błędną wykładnię tego przepisu w sytuacji, gdy bezpośrednie przyleganie działki 204/8 do drogi publicznej nie odpowiada desygnatowi pojęcia "dostępu do drogi publicznej" w rozumieniu tego przepisu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach – stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi w zaś grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art.145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, brak było podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Podzielić bowiem należy stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie jest dotknięta żadną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca, wskazując na przesłankę z art. 156 § pkt 2 k.p.a., wywodzi, iż decyzja podziałowa w sposób rażący narusza art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem nie zapewnia wydzielonym działkom dostępu do drogi publicznej oraz art. 41 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 95 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ powstała w wyniku podziału działka nr 204/8 nie może być wyposażona w miejsca postojowe ani miejsca na składowanie odpadów.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 93 ust. 3 oraz art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6. Jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.

Z brzmienia tych przepisów, które obowiązywały zarówno w dacie wydania decyzji podziałowej, jak i decyzji nadzorczych, jasno wynika, zdaniem Sądu orzekającego, że co do zasady formułują one generalny zakaz takiego dzielenia nieruchomości, który prowadziłby do powstania nowych działek niemających dostępu do drogi publicznej. Zakaz ten nie ma zastosowania w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6, czyli takich, które mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. W pozostałych przypadkach podział nieruchomości z wydzieleniem działek nieprzylegających do drogi publicznej jest dopuszczalny pod warunkiem, że wskazany zostanie sposób zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla każdej z nowopowstałych działek. Zapewnienie dostępu do drogi publicznej polega przede wszystkim na tym, że działka przylega do pasa drogowego drogi publicznej i istnieje możliwość urządzenia zjazdu z tej działki na tę drogę (dostęp bezpośredni). Jeśli jednak taka możliwość nie zaistnieje, to wówczas ustawodawca przewidział dwa sposoby zapewnienia odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, tzw. pośredniego dostępu działki do drogi publicznej. Jednym z nich jest wydzielenie w trakcie podziału z powierzchni dzielonej nieruchomości, działki (lub działek) stanowiącej drogę wewnętrzną, która ma połączenie z drogą publiczną. Drugim zaś sposobem, w przypadku braku możliwości wydzielenia z dzielonej działki drogi wewnętrznej, jest ustanowienie odpowiednich służebności drogowych dla wydzielonych działek (na działkach powstałych w wyniku podziału lub innych działkach). Ustanowienie takiej służebności jest natomiast sprawą cywilną, która co do zasady winna być przedmiotem porozumienia pomiędzy właścicielami odpowiednich nieruchomości. W przypadku braku możliwości osiągnięcia takiego porozumienia, kwestia możliwości ustanowienia na konkretnej nieruchomości tzw. służebności drogowej (drogi koniecznej – art. 145 k.c.) może być rozstrzygnięta jedynie na drodze postępowania przed właściwym sądem powszechnym (art. 626 k.p.c.). Ustanowienie służebności drogowej nie należy więc do kompetencji organu administracji publicznej i dlatego nie może zostać dokonane w drodze władczego rozstrzygnięcia tego organu (w rozpatrywanej sprawie w decyzji podziałowej). W decyzji administracyjnej wydawanej zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami umieszcza się tylko zastrzeżenie o konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielanym działkom gruntu (nie wskazując na konkretne rozwiązania). Zamieszczone w ustawie zastrzeżenie zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielanym działkom gruntu należy zatem odnosić do chwili, kiedy działki te będą zbywane. W chwili zatwierdzania podziału faktyczny dostęp działek wydzielanych do drogi publicznej nie musi być zapewniony, ale ich zbycie innej osobie możliwe będzie tylko przy jednoczesnym zapewnieniu ich faktycznego dostępu do drogi publicznej (bezpośredniego lub pośredniego) (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2014r., sygn.akt I OSK 1495/12 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 466/12 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wymóg zapewnienia wydzielanym działkom dostępu do drogi publicznej jest niezależny od pozostałych wymogów, które w świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami warunkują możliwość dokonania podziału nieruchomości. Wymóg ten obowiązuje zarówno w przypadku dokonywania podziału nieruchomości zgodnie z planem miejscowym, jak i w przypadku dokonywania podziału w warunkach braku planu miejscowego (zgodnie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego), albo też w sposób niesprzeczny z przepisami odrębnymi (o czym mowa w art. 94 omawianej ustawy). W przypadku dokonywania podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego (w warunkach podanych w art. 95) także konieczne jest zapewnienie wydzielanej działce dostępu do drogi publicznej o ile działka ta ma stanowić samodzielną nieruchomość (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 192/07, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 489584). Z omawianych przepisów jednoznacznie zatem wynika, że obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla nowo powstałych działek obciąża właściciela (użytkownika wieczystego) dzielonej nieruchomości, a nie organ administracji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie decyzja podziałowa wskazuje, iż wydzielone działki posiadają bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Jednocześnie działkę nr 204/6 przeznacza pod drogę wewnętrzną. Jakkolwiek zatem istotnie, zapis wspomniany rodzić może wątpliwości co do charakteru dostępu do drogi publicznej (skoro bowiem dostęp ten jest bezpośredni, nie ma potrzeby zapewniania go poprzez drogę wewnętrzną), nie stanowi on o tego rodzaju wadliwości decyzji, która uzasadniałaby zarzut rażącego naruszenia prawa. Załączona mapa potwierdza, że działka nr 204/8 faktycznie przylega do drogi publicznej - ulicy E. Kwestia możliwości urządzenia nań wjazdu bezpośredniego z drogi publicznej nie była przedmiotem analizy organu. Zaniechanie organu w tym zakresie nie może wszakże uzasadniać zarzutu rażącego naruszenia prawa. Stosowanie sankcji nieważności jest bowiem ograniczone do kardynalnych naruszeń prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. W tym kontekście zatem, kwestia zaniechania ustalenia czy ów dostęp bezpośredni działki nr 204/8 do drogi publicznej gwarantuje możliwość urządzenia nań wjazdu bezpośrednio z ulicy E, jakkolwiek stanowi uchybienie w zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego, nie może być jednak uznane za rażące naruszenie prawa. O ile wszakże strona skarżąca uważa (i uważała) dostęp bezpośredni za niewystarczający, brak jest przeszkód do żądania ustanowienia odpowiedniej służebności. Jeśli Wspólnota nie zagwarantowała sobie tego uprawnienia w umowie przenoszącej własność wydzielonej działki, może, jak wyżej wspomniano, dochodzić roszczenia w tym zakresie na drodze postępowania cywilnego.

Odniesienie się natomiast do zarzutu naruszenia przepisów art. 41 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 95 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest o tyle utrudnione, że powołane przepisy nie przystają do wyrażonej w skardze konkluzji, jakoby ich naruszenie doprowadziło do wyodrębnienia działki (204/8), która nie może być wyposażona w miejsca postojowe ani miejsca na składowanie odpadów.

Art. 41 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych stanowi bowiem, iż podział nieruchomości może nastąpić niezależnie od istnienia i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 95 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio. Wskazana zaś norma art. 95 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje, iż niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, jeżeli podział ma polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli, wskazanych we wspólnym wniosku, budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków. Przepis art. 12 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definiuje natomiast pojęcie działki budowlanej wskazując, iż jest nią nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych, wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego.

Kwestia "wydzielenia działek gruntów niezbędnych do prawidłowego korzystania z budynków" nie uprawnia do odwoływania się do regulacji, zawartej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie w zakresie usytuowania miejsc parkingowych czy miejsc składowania odpadów. Jakkolwiek bowiem nie można podzielić generalnej konkluzji Kolegium, iż przepisy wspomnianego rozporządzenia nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu art. 94 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to zakres przedmiotowy powołanego rozporządzenia odnosi się do obiektów, sytuowanych na działce budowlanej oraz przeznaczonych pod zabudowę (§ 1), zatem nieruchomości, na której zgodnie z prawem mogą być prowadzone roboty budowlane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2011r., sygn.akt II OSK 1379/10). Już § 2 rozporządzenia, określający generalnie zakres jego zastosowania stanowi, że jego przepisy stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków. Wyjątkiem są tu przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, które stosuje się także do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi (§ 207 ust. 2). Nie trzeba zawiłej interpretacji zacytowanego unormowania, żeby uznać, że przepisy rozporządzenia (poza szczególnym zagrożeniem pożarowym) w żadnym razie nie odnoszą się do budynków istniejących. Taki jest zresztą sens tego aktu prawnego: dbanie o to, aby nowe budynki powstawały w zgodzie z warunkami technicznymi.

W żadnym więc razie, rozporządzenie nie odnosi się do zastanych sytuacji, istniejących w momencie podziału nieruchomości - nie odnosi się ono także do analizowanej tu sprawy, zwłaszcza że chodzi w niej o kwestionowany brak miejsc parkingowych czy wydzielonych miejsc do składowania odpadów, które w żaden, nawet hipotetyczny sposób nie może od strony pożarowej zagrażać życiu ludzi. Pogląd przeciwny prowadziłby do sytuacji, w której niemal nigdy nie mogłoby dojść do podziału nieruchomości, na którym stoją budynki, gdyż najczęściej zmiana granic działek powodowałaby naruszenie tego lub innego przepisu rozporządzenia. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2010r., sygn.akt II SA/Kr 630/10, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 794632)

Kwestia natomiast obowiązków Spółdzielni, określonych w art. 41 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (w tym w zakresie rozgraniczenia, połączenia działek, tak by spełniały wymogi przewidziane dla działek budowlanych), pozostaje bez znaczenia dla oceny powinności organu administracji, zatwierdzającego podział nieruchomości. Adresatem wspomnianej normy pozostaje bowiem li tylko spółdzielnia.

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi, z uwagi na brak podstaw do jej uwzględnienia.

ds