Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2023/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 141 § 4, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: § 5 ust. 2 i 3, § 6 pkt. 2, § 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 178 poz 1101
law: Rozporządzenie MInistra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 września 2008 r. w sprawie sposobu i trybu zaliczania okresów służby i  pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat funkcjonariuszy Straży Granicznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1910/15 w sprawie ze skargi P.P. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do dodatku za wysługę lat 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1910/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.P. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do dodatku za wysługę lat, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2015 r. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

P.P. w dniu 25 czerwca 2015 r. zwrócił się z wnioskiem do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, dalej jako "KOSG" o zaliczenie do wysługi lat dla celów uposażeniowych prowadzenia działalności gospodarczej w okresie od [...] listopada 1992 r. do [...] września 2006 r.

KOSG na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1402 ze zm.), dalej jako "u.s.g." w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 oraz § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 24, poz. 148 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie w sprawie uposażenia" oraz § 1 ust. 1 pkt 6 i § 5 ust. 2 oraz § 6 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 września 2008 r. w sprawie sposobu i trybu zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 178, poz. 1101), dalej jako "rozporządzenie o wysłudze lat", w dniu [...] lipca 2015 r. wydał rozkaz personalny nr [...], którym ustalił P.P. na dzień 1 lipca 2015 r. prawo do dodatku za wysługę lat w wysokości wynoszącej miesięcznie 9% należnego uposażenia.

Organ powołał się na treść § 1 ust. 1 pkt 5 oraz pkt 6 rozporządzenia o wysłudze lat. Organ wspomniał też, że aktem prawnym regulującym prowadzenie działalności gospodarczej jest ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 z późn. zm.), dalej jako "u.s.d.g." która nie zawiera przepisów umożliwiających zaliczenie okresu prowadzenia działalności gospodarczej do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat funkcjonariuszy Straży Granicznej.

Na skutek odwołania Komendant Główny Straży Granicznej, dalej jako "KGSG" na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze. zm.), dalej jako "k.p.a.", w dniu [...] września 2015 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy rozkaz personalny organu I instancji.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu stwierdził, że przepisy, do których prawidłowo odwołał się organ I instancji nie dają podstaw do zaliczenia okresu prowadzenia działalności gospodarczej do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. Osoba prowadząca działalność gospodarczą nie nawiązuje stosunku pracy, nie jest pracownikiem. Z tego względu okresu tego nie można zakwalifikować jako zakończonego okresu zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy w rozumieniu § 1 ust. pkt 5 rozporządzenia o wysłudze lat, uwzględnianej przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat dla funkcjonariuszy Straży Granicznej.

P.P. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, dalej również jako "WSA", skargę na powyższą decyzję, w której podniósł, że nie ma żadnej różnicy pomiędzy prowadzącym działalność gospodarczą a prowadzącym gospodarstwo rolne, ponieważ żaden z nich nikomu nie podlega i każdy pracuje na własny rachunek. Niezaliczenie mu przedmiotowego okresu pracy do wysługi lat narusza konstytucyjną zasadę równości.

KGSG w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej podane. Sąd przypomniał, że organ w rozpoznawanej sprawie rozpatrywał wniosek skarżącego, w którym żądał on zaliczenia okresu prowadzenia działalności gospodarczej do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat dla funkcjonariuszy Straży Granicznej. Następnie wskazał, że w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie zawarte jest w decyzji organu I instancji, jednak w jego ocenie decyzja ta jest obarczona pewnymi wadami, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu I instancji organ w komparycji decyzji rozstrzyga o kwestiach, o których rozstrzygnięcie skarżący nie wnosił, tzn. o grupie uposażenia zasadniczego, mnożnika kwoty bazowej, dodatku służbowym oraz o przysługującej skarżącemu wysokości dodatku za wysługę lat, przy czym w tym przypadku czyni to trzykrotnie.

Według WSA, w rozpoznawanej sprawie zakres żądania skarżącego nie może budzić żadnych wątpliwości, co oznacza, że organ w komparycji decyzji powinien rozstrzygnąć o zaliczeniu bądź o odmowie zaliczenia okresu prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat funkcjonariusza Straży Granicznej. Natomiast organ w komparycji decyzji potwierdza to, co nie jest sporne, natomiast odmowa zaliczenia spornego okresu wynika dopiero z uzasadnienia decyzji.

Sąd podniósł, iż skoro organ wydał decyzję wykraczającą poza zakres żądania skarżącego oznacza to, że mamy do czynienia z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny pływ na wynik sprawy zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej jako "p.p.s.a." Sąd I instancji zobowiązał organy do usunięcia stwierdzonych uchybień. W związku ze stwierdzonym naruszeniem przepisów postępowania Sąd stwierdził, że nie badał zasadności zarzutów podniesionych w skardze.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł KGSG zaskarżając ten wyrok w całości. W skardze zarzucono, iż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. poz. 1269 ze zm.), dalej jako "p.u.s.a" oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., przez wadliwe uznanie przez Sąd, że w rozpatrywanej sprawie Rozkaz Personalny Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. KOSG obarczony jest pewnymi wadami, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku nie wskazał przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił, jak również nie wykazał prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej, czym naruszył dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;

2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie przez Sąd, że inna komparycja rozstrzygnięcia niż zawarta w Rozkazie Personalnym Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. KOSG skutkowałaby wydaniem decyzji o innej treści w sytuacji gdy z ustaleń stanu faktycznego oraz prawnego wynika, iż odmienna komparycja kontrolowanych decyzji nie mogła mieć żadnego wpływu na wynik sprawy, co w konsekwencji skutkowało nieuprawnionym zastosowaniem przez Sąd dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;

3) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku wskazania przepisów postępowania, które organ naruszył oraz na braku wyjaśnienia podstawy zapadłego rozstrzygnięcia, co w konsekwencji skutkuje brakiem możliwości dokonania kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku wskazania przepisów postępowania, których organ naruszył oraz braku wyjaśnienia podstawy zapadłego rozstrzygnięcia, co w konsekwencji skutkuje brakiem możliwości dokonania kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 5 ust. 2 i 3 oraz § 6 pkt 2 i § 5 ust. 2 rozporządzenia o wysłudze lat sprowadzające się do stwierdzenia w zaskarżonym wyroku, że WSA nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną w rzeczywistości nie rozpoznał istoty sprawy poprzez nie skonfrontowanie poszczególnych działań organów z przepisami pragmatyki służbowej, z których jednoznacznie wynika sposób postępowania przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych w przypadku dostarczenia przez funkcjonariusza dokumentów potwierdzających okresy pracy (wydanie odpowiedniej decyzji w sprawie przyznania funkcjonariuszowi dodatku za wysługę lat);

6) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. sprowadzające się do stwierdzenia w zaskarżonym wyroku, że WSA nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną w rzeczywistości nie rozpoznał istoty sprawy poprzez nie skonfrontowanie poszczególnych działań organów z przepisami pragmatyki służbowej, z których jednoznacznie wynika sposób postępowania przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych w przypadku dostarczenia przez funkcjonariusza dokumentów potwierdzających okresy pracy;

7) art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji Nr [...] z dnia [...] września 2015 r. oraz Rozkazu Personalnego Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. zamiast oddaleniu skargi pomimo, że przepisy pragmatyki służbowej jednoznacznie określają sposób i tryb zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat, na co nie zwrócił uwagi WSA w zaskarżonym wyroku;

8) art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji Nr [...] z dnia [...] września 2015 r. oraz Rozkazu Personalnego Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. zamiast oddalenia skargi pomimo, że z Rozkazu Personalnego Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. oraz z decyzji Nr [...] z dnia [...] września 2015 r. jednoznacznie wynika jakimi przepisami organ kierował się wydając przedmiotowy rozkaz personalny.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zawartych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, bowiem słusznie podnosi organ, że pragmatyki służbowe określają swoiste elementy aktu administracyjnego, jakim jest rozkaz personalny dotyczący stosunku służby funkcjonariusza Straży Granicznej.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz. U. Nr 91, poz. 814 ze zm.) sprawy osobowe funkcjonariuszy załatwia się w formie rozkazu personalnego. Sprawami osobowymi w rozumieniu § 1 pkt 3 tego rozporządzenia są sprawy związane z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem lub wygaśnięciem stosunku służbowego, a także wynikające z jego treści prawa i obowiązki funkcjonariuszy, oraz sprawy związane z okresową zmianą warunków służby, w tym pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym oraz delegowanie do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości. Zgodnie zaś z § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia, w rozkazie personalnym zamieszcza się rozstrzygnięcie oraz inne informacje istotne dla rozstrzygnięcia sprawy osobowej, w której jest wydawany, a w szczególności: 1) oznaczenie przełożonego właściwego w sprawach osobowych, 2) datę wydania, 3) podstawę prawną, 4) stopień, imię i nazwisko, imię ojca oraz numer identyfikacyjny PESEL funkcjonariusza, 5) charakter służby (kandydacka, przygotowawcza lub stała), 6) nazwę jednostki organizacyjnej i stanowisko służbowe funkcjonariusza, 7) grupę zaszeregowania stanowiska służbowego funkcjonariusza oraz przyznane dodatki do uposażenia, a także wysokość miesięcznych stawek uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia, 8) uzasadnienie faktyczne i prawne, 9) pouczenie o przysługujących środkach odwoławczych i zaskarżenia, 10) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania rozkazu personalnego.

Zatem zakwestionowane przez Sąd I instancji elementy rozkazu personalnego w przedmiocie dodatku za wysługę lat, znajdują potwierdzenie w pragmatyce służbowej. Stwierdzić też należy, że nie ma sprzeczności pomiędzy art. 61 § 1 k.p.a. a postanowieniami powołanego rozporządzenia. Niewątpliwie organ jest związany wnioskiem składanym w trybie art. 61 § 1 k.p.a. Jednakże rozkaz personalny oprócz rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku powinien zawierać informacje i elementy określone w powołanym rozporządzeniu.

Tym samym za uzasadnione należało uznać zarzuty nr 2 i nr 7 skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a., gdyż oceniając kwestionowane rozkazy personalne Sąd I instancji nie wziął pod uwagę tego ,że powołane przepisy rozporządzenia stanowią uszczegółowienie art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Większość pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej koncentruje się na wadliwości, w tym lakoniczności, uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, którą to wadliwość zakwalifikowano jako naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami procesowymi. Lapidarność uzasadnienia kwestionowanego wyroku jest konsekwencją błędnego przyjęcia przez ten Sąd, że w sprawie doszło do wyjścia poza granice wniosku strony, a tym samym do naruszenia art. 61 § 1 k.p.a.

Wobec nierozpoznania istoty sprawy przez Sąd I instancji NSA uchylił zaskarżony i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Z tych względów i na podstawie art. 185 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.