Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 553/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 3 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 1,2,3,5,6,7,8,9, art. 1 pkt 1,5,7, art. 3 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J. P. - D. i M. D. oraz A. S., B. C., P. S., J. B., K. S., D. S., D. S., M. R. i M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 141/19 w sprawie ze skarg M. S., M. S., J. P. - D., M. D., A. S., B. C., J. B., K. S., D. S., D. S., M. R. i M. R. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 26 października 2018 r. nr LXVII/373/2018 w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] 1. odrzuca skargę kasacyjną P. S.; 2. uchyla zaskarżony wyrok w całości i stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dla obszaru 5RM - obszar wiejski w [...] i [...] w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem P/U położonego w zachodniej części obszaru 5RM na północ od terenu oznaczonego symbolem DP; 3. zasądza od Gminy [...] na rzecz J. P. - D. i M. D. solidarnie kwotę 950 (dziewięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Gminy [...] na rzecz każdego ze skarżących: A. S., B. C., J. B., K. S., D. S., D. S., M. R. i M. R. kwoty po 650 (sześćset pięćdziesiąt) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 17 października 2019 r. oddalił skargi A. S., B. C., D. S., D. S., J. B., J. P. - D., M. D., K. S., M. S., M. R., M. S. i M. R. (dalej określanych jako skarżący) na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 26 października 2018 r., nr LXVII/373/2018 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...].

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Skarżący wnieśli w jednym piśmie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na wyżej wskazaną uchwałę podnosząc naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1, 2, 5, 6, 7 lit. a i d, 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 503, ze zm.; dalej zwanej u.p.z.p.) poprzez zmianę na obszarze oznaczonym symbolem 5RM - Obszar wiejski w [...] i [...] przeznaczenia terenu dotychczasowych użytków rolnych na teren obiektów produkcyjnych, składowych i magazynów oraz usług komercyjnych (symbol P/U). Stwierdzili, że polega ono na: zburzeniu zastanego ładu przestrzennego i zagrożeniu usytuowanym w bezpośredniej bliskości terenom mieszkalnym; sprzeczności uwarunkowań przestrzennych obszaru 5RM (teren mieszkalny, zagrodowy i rolniczy) z kierunkami zagospodarowania tegoż obszaru (teren przemysłowo-usługowy); zignorowaniu obowiązku respektowania przez Radę Gminy prawa własności do nieruchomości zabudowanych i nieruchomości rolnych znajdujących się na obszarze 5RM.

Domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w tym zakresie w uzasadnieniu najpierw przytoczyli twierdzenia na wykazanie swojego interesu prawnego do jej zaskarżenia. Następnie wyjaśnili, że zmiana przeznaczenia prowadzi do umiejscowienia w bezpośrednim sąsiedztwie obszarów o dwóch silnie skonfliktowanych ze sobą ze swej istoty funkcjach: mieszkaniowej i przemysłowej. Argumentowali, że obecnie w bezpośrednim sąsiedztwie swoich domów mają pola uprawne. Grunty rolne, choć mogą generować immisje, w szczególności w sferze zapachów, nie są nadmiernie uciążliwe dla mieszkańców. Tymczasem wielki obszar produkcyjny w sąsiedztwie doprowadzi do zanieczyszczenia powietrza, skażenia gleby, hałasu, znacznego wzmożenia ruchu drogowego i może spowodować szereg innych skutków, które sprawią, że zamieszkiwanie na tym terenie stanie się niemożliwe. W ich ocenie autor studium zwraca szczególną uwagę na korzyści finansowe związane z tymi potencjalnymi inwestycjami, ale w żaden sposób nie roztrząsa zagrożeń. Wskazuje bowiem, że "Przy wyznaczaniu nowych terenów pod zabudowę w studium należy wziąć pod uwagę lokalizację, koszty uzbrojenia terenu, dostępność komunikacyjną oraz obecność potencjalnych inwestorów". Nie wskazuje natomiast, że przy wyznaczaniu nowych terenów pod zabudowę przemysłową należy również brać pod uwagę ochronę terenów mieszkalnych i rolniczych przed negatywnym wpływem zakładów produkcyjnych.

Dodatkowo podali, że studium zawiera wewnętrzną sprzeczność. Na obszarze 5RM "powinno się adaptować funkcje istniejące, nową zabudowę należy lokalizować w granicach obszarów o zwartej wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej (lub w ich sąsiedztwie) oraz dążyć do utrzymania terenów rolniczych [...]". Natomiast w następnym akapicie znajduje się zapis, że "ze względu na położenie obszaru w bliskim sąsiedztwie Autostrady A1 oraz projektowanych terenów produkcyjno-usługowych, obszar 5RM staje się atrakcyjny pod względem inwestycyjnym. Prognozuje się, że w przyszłości obszar ten zostanie przekształcony w strefę aktywności gospodarczej, w zachodniej części obszaru 5RM wyznacza się nowy teren produkcyjno-usługowy". Podkreślili również, że wyznaczając teren oznaczony symbolem P/U w obszarze 5RM Rada Gminy nie podjęła jakiejkolwiek głębszej refleksji we wskazanym zakresie, a bilans nie zawiera odniesienia do tego obszaru.

Skarżący J. P.-D. i A. S. w piśmie procesowym z dnia 20 czerwca 2019 r., a pozostali skarżący w piśmie z dnia 17 października 2019 r. rozszerzyli zarzuty wskazując m.in. naruszenie trybu sporządzania studium, w tym związane z brakiem ogłoszeń w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o przystąpieniu do sporządzania studium i wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu, wadliwego ogłoszenia na stronie inernetowej oraz procedowania w tym samym czasie nad zmianą obowiązującego studium i planu miejscowego.

Odpowiadając na skargi Rada Gminy [...] wniosła o ich odrzucenie z uwagi na brak legitymacji skarżących do wniesienia skargi, ewentualnie o oddalenie w całości jako bezzasadnych.

Po przedstawieniu stanowiska o braku legitymacji skarżących do zaskarżenia uchwały podniosła, że konieczność podjęcia zaskarżonej uchwały wynikała z rozwoju gospodarczego i powstawania nowego układu komunikacyjnego - Autostrady A1 z węzłem [...] . Nie doszło do naruszenia trybu i zasad sporządzania studium. Dalej szczegółowo omówiła poszczególne etapy procedowania zmiany studium podkreślając, że procedura zapoczątkowana została podjęciem uchwały nr XLII/233/2017 Rady Gminy [...] z dnia 29 marca 2017 r. w sprawie przystąpienia do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] i uwzględniała elementy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zakresie udziału społeczeństwa.

Odnosząc się do zarzutów skargi Rada wskazała, że wymóg uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu nie oznacza, że w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, nie może dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie. Każde wprowadzenie nowej zabudowy na teren dotychczasowo niezabudowany wiąże się z kształtowaniem nowego ładu przestrzennego, który może zaburzać dotychczasowy. Rada dokonała analiz ekonomicznych, społecznych i środowiskowych, co znalazło odzwierciedlenie w treści studium. W tym kontekście podkreśliła, że gmina na skutek budowy nowego układu komunikacyjnego autostrady A-1 wraz z węzłem [...], stała się bardzo atrakcyjna pod względem inwestycyjnym. Obecnie przechodzi transformacje z gminy o typowo wiejskim charakterze na jednostkę administracyjną predysponowaną do rozwoju nowych funkcji z zakresu usług komercyjnych, logistyki oraz produkcji. Podczas badania uwarunkowań rozwoju gminy zauważono spadek znaczenia rolnictwa jako ekonomicznej funkcji gminy, stwierdzono, że dalszy rozwój gminy powinien być planowany na podstawie rozwoju działalności usługowej i produkcyjnej.

W odpowiedzi na skargi wskazano również, że północno - zachodnia część gminy, w tym obszar oznaczony symbolem 5RM cieszy się dużym zainteresowaniem inwestycyjnym, jest ono widoczne we wnioskach dotyczących wyznaczenia nowych terenów P/U od mieszkańców i rozmów z potencjalnymi inwestorami. W obszarze 5RM na działce o nr ewid. [...], oznaczonej w studium symbolem P, zlokalizowane są budynki produkcyjne. W strefie 5RM zlokalizowana jest również działalność usługowa - restauracja i hotel "[...]". Ponadto, na działkach [...], [...], [...], [...] już poprzednia edycja studium, przyjęta uchwałą z 2011 r., wyznaczała teren P/U.

Rada Gminy zakwestionowała stwierdzenie, że w terenie o symbolu P/U położonym w obszarze 5RM występują gleby chronione klasy III. Zaznaczyła, że skarżący zarzucają zignorowanie obowiązku respektowania przez nią prawa własności do nieruchomości mieszkalnych i rolnych znajdujących się na obszarze 5RM, tymczasem studium nie jest aktem prawa miejscowego, nie przesądza o rzeczywistym przeznaczeniu terenu. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżących, teren P/U został uwzględniony w sporządzonych bilansach. Studium wyznacza de facto 108 ha nowych terenów o funkcji P/U (wszystkie zmiany wprowadzone w studium, obrazuje schemat 4, s. 155 części tekstowej). W studium obliczono również koszty uzbrojenia w infrastrukturę techniczną terenów wyznaczonych w najnowszej edycji studium oraz zestawiono je z możliwościami finansowania gminy. Analiza wykazała, że uruchomienie nowych terenów inwestycyjnych spowoduje wzrost wpływów do budżetu gminy związanych z podatkami od nieruchomości oraz CIT i PIT, a to pozwoli na realizację inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej i społecznej na obszarze całej gminy.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 17 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny najpierw przesądził, że przedmiotowa skarga spełnia warunki formalne warunkujące jej dopuszczalność. Dotyczy bowiem aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej, a ponadto - w ocenie sądu - skarżący posiadają legitymację do wystąpienia ze skargą. Nieruchomości skarżących znajdują się na terenie objętym ustaleniami zaskarżonej uchwały, zatem realizacja studium może realnie wpłynąć na przysługujące im uprawnienia. W odniesieniu do skarżącego A. S. Sąd zaznaczył, że jego interes prawny został oceniony w oparciu o uprawnienia wynikające z własności działek nr [...] i [...], położone na terenie oznaczonym symbolem P/U. Działka nr [...], na której zamieszkuje, nie stanowi przedmiotu jego własności, a tym samym źródła uprawnienia wynikającego z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 944, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 40; dalej zwanej u.s.g.).

Następnie Sąd zaznaczył, że skarżący formułują zarzuty dwojakiego rodzaju. Kwestionują prawidłowość przeprowadzenia procedury planistycznej, a ponadto wskazują na naruszenie norm określających prawo własności nieruchomości. Nawiązał zatem do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i wyjaśnił pojęcie "trybu sporządzania" studium. Dodał, że zawartość studium (część tekstową i graficzną) określa art. 9 ust. 2 u.p.z.p., a jego przedmiot (wynikające z niego ustalenia) art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Aktem prawnym regulującym szczegółowo zasady sporządzania projektu studium jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 80, poz. 714, ze zm.).

Sąd nie dopatrzył się naruszenia zasad sporządzania studium, czy też istotnego naruszenia trybu jego sporządzania. Rozwijając ten wątek zauważył, że zarówno ogłoszenie o uchwale dotyczącej przystąpieniu do sporządzenia studium, jak i ogłoszenie o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu umieszczane były w prasie miejscowej, przez obwieszczenia, na stronie internetowej oraz w sposób zwyczajowo przyjęty tj. na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy [...]. W studium uwzględniono także wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych, sporządzony został bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. W kwestii obawy dotyczącej problemów z zasilaniem wspomnianego terenu w wodę Sąd stwierdził, że z sieci wodociągowej korzysta 98,7% mieszkańców gminy [...]. Natomiast mieszkańcy spornych terenów mogą korzystać z wodociągu w miejscowości [...].

Sąd zaznaczył, że sytuacja prawna skarżących nie jest tożsama. Skarżący A. S. jest właścicielem nieruchomości znajdującej na terenie przeznaczonym obecnie na użytki rolne, którego przeznaczenie zostało zmienione w studium na P/U - teren obiektów produkcyjnych, składowych i magazynów oraz usług komercyjnych. Pozostali natomiast skarżący są właścicielami nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z obszarem P/U. Zaskarżona uchwała zmienia zatem przeznaczenie terenu należącego jedynie do skarżącego A. S.

Mając na uwadze położenie nieruchomości pozostałych skarżących - zdaniem Sądu - trudno uznać, aby zaskarżona uchwała ograniczała uprawnienia wynikające z treści podmiotowego prawa własności nieruchomości wyprowadzone przez skarżących m.in. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 1360, ze zm.; dalej zwanej K.c.). Uchwała nie wprowadza bowiem zmian w stosunku do ich nieruchomości, nie zmienia ich przeznaczenia. Zapisy studium odnoszące się do tych nieruchomości w żaden sposób nie ograniczają uprawnień tych skarżących wynikających z treści podmiotowego prawa własności w sposób zakłócający możliwość dotychczasowego korzystania z ich nieruchomości, a przynajmniej, w ocenie Sądu, nie wynika to z ich wyjaśnień.

Odnosząc się zaś do skargi A. S. Sąd uznał, że nie sposób dokonać analizy charakteru prowadzonej przez skarżącego działalności w kontekście ustaleń studium, bowiem skarżący nie wyjaśnił, w jaki sposób wykorzystuje swoją nieruchomość oraz w jaki sposób zmiana przeznaczenia terenu wpłynie na jego uprawnienia właścicielskie. Zauważył, że studium nie przesądza o rzeczywistym przeznaczeniu terenu, a tym samym nie wyklucza możliwości dalszego rolniczego użytkowania tego terenu. W ocenie Sądu powoływane przez niego skażenie lub wyjałowienie gleby czy zakłócenie gospodarki wodnej, przy tak ogólnym sformułowaniu zarzutów skargi, trudno uznać za realne i bezpośrednie naruszenie prawa własności, wymagające wyeliminowania z obrotu prawnego zapisów zaskarżonej uchwały. Dodał, że zmiana predestynacji terenu, na którym znajduje się działka skarżącego A. S. została poddana właściwiej i rzetelnej analizie. Zmiany wynikały z przemyślanej koncepcji, poprzedzonej analizami ekonomicznymi, społecznymi i środowiskowymi. Zmiana przeznaczenia z terenów rolnych na P/U nastąpiła ponadto na wniosek innych właścicieli gruntów. Zwrócił przy tym uwagę na zapis wprowadzający wymóg, zgodnie z którym każda działalność, realizowana na tym obszarze, nie może swoją uciążliwością lub szkodliwością wykraczać poza granice użytkowanej działki.

Sąd przyjął, że brak jest podstaw aby uznać, że doszło do przekroczenia przez organ granic władztwa planistycznego, bowiem zapisy Studium w odniesieniu do sytuacji skarżących stanowią wyraz wyważenia interesu publicznego oraz indywidualnych interesów właścicieli działek. Studium zostało uchwalone z uwzględnieniem przysługującego skarżącym prawa własności, przy równoczesnym uwzględnieniu możliwości jego ograniczenia w celu realizacji innych wymogów określonych w ustawie. Zdaniem Sądu dokumenty zgromadzone w sprawie świadczą o wyważeniu różnych spornych interesów – publicznego oraz prywatnych, zgodnie z obowiązującą zasadą proporcjonalności.

Z tych powodów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej powoływanej jako P.p.s.a.), oddalił skargę skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 29 maja 2019 r. odrzucił zaś skargi P. S. i M. P. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 26 października 2018 r. (postanowienie to uprawomocniło się).

J. P. - D. i M. D. oraz A. S., P. S., J. B., K. S., D. S., D. S., M. R., M. R. i B. C. wnieśli skargi kasacyjne od opisanego wyżej wyroku, w obu wypadkach zaskarżając to orzeczenie w całości.

Pełnomocnik J. P. - D. i M. D., będący radcą prawnym, oparł skargę kasacyjną na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. Zarzucił w niej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie:

1. art. 151 P.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. zasadnym jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały wobec wskazanych w toku postępowania istotnych naruszeń procedury planistycznej w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niepełny z odniesieniem się wyłącznie do części zarzutów i nieodniesienie się do wszystkich podnoszonych w sprawie okoliczności z pominięciem wskazania podstawy prawnej przyjętego przez Sąd stanowiska;

3. art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez przeprowadzenie kontroli administracji publicznej w sposób niepełny, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a.;

Zarazem zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz przeznaczenie terenów rolnych, pod zabudowę produkcyjną i magazynową pomimo braku przesłanek do przyjęcia ww. przeznaczenia;

2. art. 10 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie w studium uwarunkowań obecnego ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony, który winien tworzyć harmonijną całość oraz uwzględniać w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne;

3. art. 10 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie w studium uwarunkowań wynikających ze stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego;

4. art. 10 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie w studium uwarunkowań wynikających z warunków i jakości życia mieszkańców i wprowadzenie nowych warunków związanych z zabudową przemysłową i magazynową, powodującą powstanie nowych negatywnych dla zdrowia, życia emisji i oddziaływań;

5. art. 10 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p., przez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie w studium uwarunkowań wynikających z zagrożenia bezpieczeństwa ludności, i jej mienia, które wynikają z wprowadzenia na terenie rolnym zabudowy produkcyjno-magazynowej;

6. art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. a u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie w studium uwarunkowań wynikających z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających ochronę środowiska, które w następstwie wprowadzenia działalności produkcyjnej i magazynowej będzie ulegać degradacji;

7. art. 10 ust. 1 pkt 9 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie w studium, uwarunkowań wynikających w szczególności występowania obiektów, i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych, tj.:

- art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 2409, ze zm.) poprzez naruszenie zasady ochrony gruntów rolnych, i leśnych oraz rekultywacji w tym w szczególności zakaz przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolne;

- art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 916, ze zm.) poprzez naruszenie zasady polegającej na zachowaniu, zasobów, tworów i składników przyrody, w szczególności dziko występujących roślin, zwierząt i grzybów, zwierząt prowadzących wędrowny tryb życia, krajobrazu, zieleni we wsiach oraz zasady rozumianej jako ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień (pkt 5) oraz utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych, a także pozostałych zasobów, tworów i składników przyrody (pkt 6);

8. art. 11 pkt 1 i 7 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie i nieogłoszenie w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, określając formę, miejsce, i termin składania wniosków dotyczących studium, nie krótszy jednak niż 21 dni od dnia ogłoszenia, które to stanowi o nieważności uchwały w związku z naruszeniem trybu jej uchwalenia;

9. art. 11 pkt 5b w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie i niewystąpienie o uzgodnienie projektu studium do Gminy Będków (gminy sąsiedniej), co stanowi naruszenie trybu jej uchwalenia;

10. art. 11 pkt 5l w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie i niewystąpienie o uzgodnienie projektu studium do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w zakresie ustalonym w art. 86 ust. 7 i art. 877 pkt 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2018 r. poz. 1183, ze zm.), co także stanowi naruszenie trybu jej uchwalenia.

W oparciu o wskazane podstawy pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Uzasadniając skargę kasacyjną pełnomocnik rozwinął zarzuty i przedstawił argumentację przemawiającą za jej zasadnością.

Z kolei skarżący A. S., P. S., J. B., K. S., D. S., D. S., M. R., M. R. i B. C., reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, w skardze kasacyjnej opartej - jak wskazano - o podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. podnieśli naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2022 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm.; dalej zwanej P.u.s.a.) w związku z art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 6 oraz art. 147 § 1 w związku z art. 151 P.p.s.a. polegające na naruszeniu następujących przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię:

1. art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) w związku z art. 10 ust. 1 pkt 1, 2, 5, 6, 7 lit. a oraz d, 8 u.p.z.p. poprzez uznanie za zgodną z prawem zmiany przeznaczenia terenu dotychczasowych użytków rolnych na obszarze oznaczonym symbolem 5RM - Obszar wiejski w [...] i [...] na teren obiektów produkcyjnych, składowych i magazynów oraz usług komercyjnych (symbol P/U), co stanowi naruszenie wyżej wymienionych przepisów poprzez zburzenie zastanego ładu przestrzennego i zagrożenie usytuowanym w bezpośredniej bliskości terenom mieszkalnym oraz rolniczym; sprzeczność uwarunkowań przestrzennych obszaru 5RM (teren mieszkalny, zagrodowy i rolniczy) z kierunkami zagospodarowania tegoż obszaru (teren przemysłowo-usługowy); zignorowanie obowiązku respektowania przez Radę Gminy prawa własności do nieruchomości mieszkalnych i rolnych znajdujących się na obszarze 5RM;

2. art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 140 i art. 144 K.c. poprzez przyjęcie, że ustalenie lokalizacji inwestycji o charakterze przemysłowym w odległości około 20-30 metrów od domów mieszkalnych oraz w bezpośrednim sąsiedztwie terenów rolniczych nie stanowi ze swej istoty zakłócenia możliwości korzystania z tych nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem;

3. art 10 pkt 1 i 7 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że brak ogłoszenia na stronie internetowej Urzędu Gminy [...] (www.[....]) o przystąpieniu do sporządzania studium oraz o wyłożeniu projektu studium nie stanowi naruszenia procedury jego uchwalania,

W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie, że uchwała Rady Gminy [...] nr LXVII/373/2018 z dnia 26 października 2018 r. została wydana w całości z naruszeniem prawa, a ponadto zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik rozwinął powyższe zarzuty na poparcie swojego stanowiska.

Odpowiadając na skargi kasacyjne Wójt Gminy [...] wniósł o ich oddalenie i zasądzenie od skarżących na rzecz Gminy [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedziach na skargi kasacyjne odniósł się do postawionych w nim zarzutów uznając je wszystkie za bezzasadne.

Prokurator Okręgowy w [...] w odpowiedzi na skargi kasacyjne również wniósł o ich oddalenie wskazując, że nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Obie skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w nich zawarte okazały się zasadne. Zarówno te procesowe, jak i materialnoprawne koncentrują się wokół kilku kwestii spornych, przywoływanych w ramach poszczególnych zarzutów wielokrotnie, tak samo jak przepisy, których naruszenie podniesiono, głównie w pierwszej skardze kasacyjnej (J. P.-D. i M. D.). Uzasadnia to wyodrębnienie tych kwestii, a następnie ich rozważenie w uporządkowanej sekwencji wyznaczonej przez kryterium problemowe, nie zaś kolejność zarzutów kasacyjnych. Odnoszą się one do naruszenia trybu i zasad sporządzania studium. Już w tym miejscu zastrzec trzeba, że dokonanie oceny zasadności postawionych w skargach kasacyjnych zarzutów możliwe było wyłącznie w granicach naruszenia własnego, indywidualnego interesu prawnego każdego ze skarżących (art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2023 r. poz. 40), do czego wypadnie jeszcze powrócić.

Na wstępie jednak odnieść się trzeba do zawartego w pierwszej skardze kasacyjnej zarzutu naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez to, że Sąd pierwszej instancji pominął niektóre postawione w skardze zarzuty i nie wyjaśnił podstawy rozstrzygnięcia. Przede wszystkim należy stwierdzić, że Sąd w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku w sposób w miarę zwięzły przedstawił stan sprawy, stanowiska stron, ocenił interes prawny każdego ze skarżących w kontekście jego naruszenia przez przyjęcie zaskarżonej uchwały, wbrew zarzutowi przytoczył podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyjaśnił. Stanowisko sądu nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych, umożliwia przy tym podjęcie polemiki w ramach skargi kasacyjnej i weryfikację orzeczenia w toku postępowania kasacyjnego. Sąd wskazał, że nie dostrzega istotnego naruszenia zarówno zasad, jak i trybu sporządzania studium, a swemu stanowisku dał wyraz w pisemnych motywach. Oddzielną kwestią jest, czy stanowisko sądu jest prawidłowe, zwalczać go można za pomocą innych zarzutów. Okoliczność, że w uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich sygnalizowanych przez skarżących kwestii, przede wszystkich tych przedstawionych w pismach procesowych w toku postępowania sądowego nie oznacza, że ten mankament stanowi uchybienie tego rodzaju, że ma wpływ na końcowy wynik sprawy.

Pierwsza grupa zarzutów w obu skargach kasacyjnych podnosi naruszenie przepisów dotyczących trybu sporządzania studium, w tym głównie w odniesieniu do ogłoszeń o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium i wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu. Przepisy art. 11 pkt 1 i 7 u.p.z.p. wymagają ogłoszenia w prasie miejscowej, przez obwieszczenie oraz udostępnienie (odpowiednio informacji i projektu studium) w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej gminy, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Nie można się zgodzić z twierdzeniem zawartym w drugiej skardze kasacyjnej, że nie jest wystarczające umieszczenie ogłoszenia na stronie podmiotowej w BIP, z której - według pełnomocnika - mieszkańcy nie korzystają, a ogłoszenie należy zamieścić na stronie internetowej w powszechnie dostępnym portalu gminy czy urzędu gminy z tej prostej przyczyny, że nie wynika to przepisów. Zgodnie z powołanymi przepisami niezbędne jest ogłoszenie na stronie podmiotowej w BIP, w niniejszej sprawie ten wymóg został zachowany. Trafnie jednak zarzucił autor pierwszej skargi kasacyjnej, że obowiązek ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a następnie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu studium, należy rozumieć w ten sposób, że ogłoszenia powinny być dokonane w każdej miejscowości gminy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni podziela ten pogląd. Studium sporządza się wszak dla obszaru w granicach administracyjnych gminy (art. 9 ust. 3 u.p.z.p.), organ sporządzający studium winien więc obwieścić o podejmowanych czynnościach w miejscach, z którego zwyczajowo korzystają wszyscy mieszkańcy poszczególnych miejscowości w granicach administracyjnych gminy. Tym samym za niewystarczające w tej mierze należy uznać dokonanie stosownych zawiadomień jedynie w miejscowości, w której mieści się siedziba organu gminy (pogląd taki wyraził już NSA w odniesieniu do planu miejscowego - zob. wyrok z dnia 30 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2578/12 - ONSAiWSA 2015, nr 2, poz. 35). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja miała miejsce, gdyż - oprócz zawiadomień w prasie lokalnej i na stronie podmiotowej Gminy w BIP - obwieszczenia zostały umieszczone jedynie na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Gminy, z wyłączeniem miejscowości niebędących siedzibą organu Gminy (w Gminie [...] jest 14 sołectw). Uchybienie to nie jest jednak istotne, jeśli się weźmie pod uwagę, że skarżący powzięli informację zarówno o podjęciu uchwały, jak i wyłożeniu do publicznego wglądu oraz korzystali z przysługujących im uprawnień w toku procedury związanej z przyjęciem studium. Z dokumentacji planistycznej wynika, że na skutek obwieszczenia Wójta Gminy z 21 kwietnia 2017 r. mieszkańcy [...], w tym skarżący A. S., złożyli wnioski dotyczące studium, a w następstwie obwieszczenia Wójta Gminy z 19 lipca 2018 r. o wyłożeniu projektu do publicznego wglądu (II wyłożenie) złożyli uwagi, np. uwaga nr 6 z 10 września 2018 r. (skarżący M. S.), uwaga nr 7 z 11 września 2018 r. (skarżący A. S. i J. P. - D.), nr 4 z 29 sierpnia 2018 r. (dalsi skarżący, w tym ostatnio wskazani). Wszystkie uwagi dotyczyły niewyznaczania w strefie 5RM terenów o przeznaczeniu produkcyjnym i usług komercyjnych, co stanowi istotę zastrzeżeń skarżących. W świetle art. 20 ust. 1 u.p.z.p. jedynie istotne, a zatem nie każde, naruszenie trybu sporządzania studium powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Nie są usprawiedliwione te zarzuty, które zmierzają do zakwestionowania legalności jednoczesnego procedowania dotyczącego uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu [...] w miejscowości [...]. Po podjęciu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia studium (29 marca 2017 r.), a przed uchwaleniem studium (26 października 2018 r.) podjęta została uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (30 października 2018 r.). Przyznać należy rację autorowi pierwszej skargi kasacyjnej, że łączne procedowanie może doprowadzić do takiej sytuacji, jaka miała miejsce w trakcie opiniowania obu projektów przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]. Jednakże żaden przepis prawa nie zabrania prowadzenia obu postępowań w tym samym czasie, przyznaje to pełnomocnik skarżących; istotne jest, by uchwalony plan miejscowy nie naruszał ustaleń obowiązującego studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), a w trakcie sporządzania planu miejscowego nie doszło m.in. do istotnego naruszenia trybu jego sporządzania (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Kwestia legalności planu miejscowego z tego punktu widzenia nie może stanowić przedmiotu kontroli sądowej w niniejszym postepowaniu.

Nie można również podzielić stanowiska, że brak wymaganej przez art. 11 pkt 5 lit. b u.p.z.p., w chwili uchwalania studium, opinii sąsiedniej Gminy [...] stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania studium. Wnoszący pierwszą skargę kasacyjną zgłaszając ten zarzut nie podjęli nawet próby wykazania, jaki wpływ na naruszenie ich interesu prawnego miało nieprzedstawienie przez tę Gminę opinii w sprawie projektu studium (została ona przekazana dopiero po uchwaleniu studium). Należy przy tym mieć na względzie, że Gmina [...] nie graniczy nie tylko z terenem sołectwa [...], ale także sąsiednich sołectw. Te same uwagi przyjdzie odnieść do braku opinii Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, skoro nie twierdzi się jednocześnie, że na terenie tego sołectwa przewidziano lokalizację lotniczego urządzenia naziemnego, w tym także farm wiatrowych (art. 11 pkt 5 lit. l u.p.z.p. w związku z art. 86 ust. 7 i art. 877 pkt 1 ustawy - Prawo lotnicze).

Odnosząc się do drugiej grupy zarzutów dotyczących naruszenia zasad sporządzania studium należy na wstępie stwierdzić, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Przyznane gminie przez ustawodawcę uprawnienie, powszechnie określane jako władztwo planistyczne, nie może być rozumiane jako absolutne, niepodlegające żadnym ograniczeniom. Przeciwnie, ograniczenia te wprowadza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (m.in. art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3) oraz szereg przepisów u.p.z.p.

W studium należy uwzględnić uwarunkowania określone w art. 10 ust. 1 u.p.z.p. wynikające między innymi z dotychczasowego przeznaczenia terenu (pkt 1), stanu ładu przestrzennego i stanu środowiska oraz wymogów ich ochrony (pkt 2 i 3), warunków i jakości życia mieszkańców (pkt 5), zagrożenia bezpieczeństwa ludności i mienia (pkt 6), potrzeb i możliwości rozwoju gminy (pkt 7), występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie odrębnych przepisów (pkt 9).

Gmina w ramach władztwa planistycznego uchwalając studium, podobnie zresztą jak plan miejscowy, niewątpliwie powinna kierować się zasadą proporcjonalności, tj. unikać nadmiernej ingerencji w stosunku do chronionych wartości (praw i wolności jednostek), a dokonana ingerencja musi pozostać w odpowiedniej proporcji do zamierzonych celów, z powodu których zamierza ustanowić określone ograniczenia. W postępowaniu zmierzającym do ustalenia przeznaczenia danego terenu i określenia sposobów jego zagospodarowania gmina, zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy, winna więc ważyć interes publiczny i interesy prywatne, poszukiwać rozwiązań najmniej dolegliwych dla jednostek, a jednocześnie optymalnych z punktu widzenia społecznego. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi wyklucza zakładanie prymatu interesu publicznego nad jednostkowym i odwrotnie (por. m.in. wyroki NSA z dni: 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2677/20 - LEX nr 3354393 i 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2370/21 - CBOIS).

Przyjęcie przez gminę konkretnych rozwiązań musi znajdować uzasadnienie w dokumentacji plac planistycznych. Zgodzić się trzeba z twierdzeniami obu skarg kasacyjnych, że organy Gminy uchwalając studium dostatecznie nie uwzględniły przede wszystkim uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania jednego z terenów w sołectwie [...] oraz stanu ładu przestrzennego i stanu środowiska oraz wymogów ich ochrony, tj. terenu o symbolu P/U położonego w zachodniej części obszaru 5RM - Obszar wiejski w [...] i [...]. Obszar ten stanowi teren rolniczy, wokół dominuje zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa jednorodzinna (od zachodu i południa), tereny rolnicze (od wschodu) i użytki zielone (od północy). Studium przeznacza go zaś jako teren obiektów produkcyjnych składów i magazynów oraz usług komercyjnych (vide część graficzna, część tekstowa, s. 171 z opisem ustaleń s. 172 i 173).

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] w uwagach do opinii z dnia 14 czerwca 2018 r. mając na względzie bezpośrednie sąsiedztwo tego terenu z jednostkami o symbolach: 11Z oraz MN i RM/MN, występujący konflikt przyjętego sposobu zagospodarowania z terenem P/U, a nadto z uwagi na występowanie gleb chronionych klasy III wskazał na potrzebę rozważenia przeznaczenia tego terenu w kierunku rolniczym (R). Dodać trzeba, że uwaga ta odnosiła się tylko do omawianego terenu P/U w [...], organ Ochrony Środowiska nie zgłaszał uwag do przeznaczenia innych terenów projektowanych jako P/U, np. w obszarze 9AG - Obszar wiejski w centralnej części Gminy (po obu stronach autostrady A1), a jedynie zalecił wprowadzenie pasów zieleni izolacyjnej (dla wszystkich terenów P/U). Uwaga ta, poza uściśleniem funkcji terenów i wprowadzeniem pasa zieleni izolacyjnej - barier widokowych i akustycznych, w odniesieniu do terenu P/U w zachodniej części obszaru 5RM została przez organy Gminy zignorowana. Należy zwrócić uwagę na wewnętrzną sprzeczność ustaleń studium w części tekstowej. W ustaleniach zapisano (s. 171), że "w obszarze tym powinno się adoptować funkcje istniejące ... oraz dążyć do utrzymania terenów rolniczych", a następnie, z uwagi na to, że obszar staje się atrakcyjny pod względem inwestycyjnym "prognozuje się, że w przyszłości obszar ten zostanie przekształcony w strefę aktywności gospodarczej, w zachodniej części obszaru 5RM wyznacza się nowy teren produkcyjno-usługowy"

Zatem z jednej strony studium uwzględnia dotychczasowe przeznaczenie terenu, a drugiej zaś w odniesieniu do tego samego obszaru zmienia jego przeznaczenie wprowadzając enklawę o przeznaczeniu całkowicie odmiennym, pozostawiając w bezpośrednim sąsiedztwie tereny rolnicze, użytki zielone, tereny zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej. Argument Gminy, że teren ten jest atrakcyjny z uwagi na bliskość węzła autostrady (ok. 2 km) i planowanej trasy "Górna III" w śladzie drogi powiatowej (ok. 1 km) jest o tyle chybiony, że w bezpośrednim sąsiedztwie autostrady po jej obu stronach w obszarze 9AG wyznaczono szereg terenów o symbolu P/U (tereny obiektów produkcyjnych składów i magazynów oraz usług komercyjnych). Z kolei powoływanie się na to, że część obszaru 5RM już jest zagospodarowana pod usługi i produkcję nie znajduje usprawiedliwienia, skoro chodzi jedynie o Dwór [...] wraz jego otoczeniem i budynki produkcyjne, usytuowane w terenie poza jednostką P/U w [...]. Trafnie również zarzucono w pierwszej w skardze kasacyjnej, także biorąc pod uwagę stanowisko organu Ochrony Środowiska, że studium w odniesieniu do terenu P/U dostatecznie nie uwzględnia zawartego w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych postulatu, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Ta kwestia nie została dostatecznie rozważona przez organ Gminy, w zasadzie jedynie ograniczono się do zaprzeczenia twierdzeniom, że na tym terenie nie występują gleby klasy III. W omawianej materii zasadnie druga skarga kasacyjna odwołuje się do art. 21 ust. 1 Konstytucji oraz art. 140, art. 144 K.c. i art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W tym zakresie Gmina nadużyła przysługującego jej władztwa do kształtowania polityki przestrzennej w gminie.

Za nieznajdujące uzasadnienia przyjdzie jednak uznać dalsze zarzuty mające wykazać naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 9 u.p.z.p. w związku z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody. Po pierwsze ustawa o ochronie przyrody określająca cele, zasady i formy ochrony przyrody żywej i nieożywionej oraz krajobrazu wskazuje w jej art. 6 formy tej ochrony. Żadna z ustawowego katalogu form ochrony nie została dotychczas ustanowiona na terenie sołectwa [...], samo zaś powoływanie się na potrzebę zachowania zasobów i składników przyrody, w szczególności występujących roślin i zwierząt, krajobrazu oraz zasady rozumianej jako ochrona walorów krajobrazowych, zieleni i zadrzewień oraz utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych, a także pozostałych zasobów, tworów i składników przyrody bez wskazania konkretnych rozwiązań na terenie P/U zawartych w studium naruszających te zasady nie jest wystarczające (dołączona do skargi kasacyjnej opinia specjalisty d/s. ochrony środowiska sporządzona została po wydaniu zaskarżonej uchwały). Również nie można podzielić zarzutów zmierzających do wykazania nieuwzględnienia warunków i jakości życia mieszkańców, zagrożenia bezpieczeństwa ludności i ich mienia (art. 10 ust. 1 pkt 5 i 6 u.p.z.p.). Zarzuty i przesłanki, na podstawie których zostały skonstruowane mogłyby być skutecznie podnoszone na etapie procesu inwestycyjnego związanego z realizacją konkretnej inwestycji.

Podsumowując, część zarzutów obu skarg kasacyjnych w odniesieniu do zasad sporządzania studium okazała się uzasadniona. Skargi (błędnie określone przez Sąd pierwszej instancji jako skarga) winny zostać uwzględnione, tymczasem zaskarżonym wyrokiem na podstawie art. 151 P.p.s.a. zostały oddalone. Zachodzą przeto warunki do zastosowania art. 188 P.p.s.a. i wydania reformatoryjnego wyroku.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Nie stwierdza się jednak nieważności uchwały po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 tej ustawy). Zaskarżona uchwała w sprawie studium, podjęta w dniu 26 października 2018 r., nie jest aktem prawa miejscowego, brak jest podstaw do przyjęcia, by nie została przedłożona organowi nadzoru w ustawowym terminie. Należało zatem, wobec upływu jednego roku od dnia jej podjęcia, uchylić zaskarżony wyrok w całości i stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdzić niezgodność z prawem uchwały zarówno w części tekstowej, jak i graficznej dla obszaru 5RM - obszar wiejski w [...] i [...] wyłącznie w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem P/U położonego w zachodniej części tego obszaru na północ od terenu oznaczonego symbolem DP.

Skarga kasacyjna wniesiona przez P. S. podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 180 P.p.s.a., osoba ta nie jest już stroną postępowania sądowego z chwilą uprawomocnienia się postanowienia o odrzuceniu wniesionej przez niego skargi.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 P.p.s.a. Koszty należne skarżącym J. P. - D. i M. D. sprowadzają się do wpisu od skargi, opłaty kancelaryjnej od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku, wpisu od skargi kasacyjnej i wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym. Natomiast koszty przyznane od Gminy pozostałym skarżącym obejmują wpisy od skargi, opłatę kancelaryjnej od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku, wpisy od skargi kasacyjnej i - po stosunkowym rozdzieleniu - wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem.