Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2125/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 5 marca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 740/16 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...],[...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 marca 2017 r. sygn. VII SA/Wa 740/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA") oddalił skargę D. M. (dalej: "Skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...],[...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:

zaskarżoną decyzją GINB, po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] (dalej: "Starosta"), z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. W. i P. W. (dalej: "Inwestorzy") pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] w zabudowie szeregowej, wraz z instalacjami wewnętrznymi, kanalizacją sanitarną, zbiornikiem szczelnym na nieczystości ciekle, murem oporowym oraz ogrodzeniem, dojściami i dojazdami na działce nr [...] w miejscowości K., gm. [...], jako III etap inwestycji pod nazwą: "Budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (...) oraz zjazdu indywidualnego z drogi gminnej, z działki nr [...] na działkę nr [...]" - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wskazał, że rozstrzygając w nadzwyczajnym postępowaniu nieważnościowym ocena organu jest ograniczona i polega na skontrolowaniu, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: "K.p.a"). Inwestorzy wraz z wnioskiem z dnia 30 października 2014 r. o wydanie pozwolenia na budowę złożyli oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działka nr [...]) na cele budowlane. Tym samym nie naruszono rażąco wymagań wskazanych w art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: "P.b."). Działka nr [...] jest objęta Uchwałą Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 29 września 2005 r., Nr XLV/334/05, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka - obszaru "B" (dalej: "MPZP"). Nieruchomość znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej symbolem B13.06.MN. Analiza dokumentacji projektowej zatwierdzonej kontrolowaną decyzją Starosty nie wykazała, aby w sprawie doszło do rażącego naruszenia wymogów zawartych w MPZP. W szczególności parametry projektowanego budynku nie naruszają w sposób rażący ustaleń dotyczących przeznaczenia podstawowego terenu. MPZP przewiduje konieczność wyposażenia terenów budowlanych w sieci i urządzenia infrastruktury technicznej (§ 24 ust. 4 MPZP), a także obowiązek podłączenia istniejącego i projektowanego zainwestowania kubaturowego do zbiorczego systemu kanalizacji (§ 40 ust. 1 pkt 1). Nawet ewentualne uchybienie przepisom, które nie przewidują obowiązku bezwzględnego przyłączenia do sieci kanalizacyjnej a dodatkowo odwołują się do nieostrych, ocennych kategorii ("ekonomicznie i technicznie uzasadnione przypadki") nie może stanowić kwalifikowanego naruszenia prawa. Analiza projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją Starosty nie wykazała, aby przyjęte rozwiązania projektowe uchybiały rażąco przepisom obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia, zwłaszcza zaś unormowaniom obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej: "rozporządzenie"). Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, zachowane zostały odległości od granic działek sąsiednich. Ponadto, sporna inwestycja nie narusza rażąco przepisów § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 9 (odległość wydzielonych miejsc postojowych od granicy działki budowlanej), § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 (nasłonecznienie pomieszczeń) rozporządzenia. Z projektu zagospodarowania terenu sporządzonego w skali 1:500 wynika, że krawędź projektowanego zbiornika wybieralnego kanalizacji sanitarnej znajduje się w odległości ok. 3 m od granicy działki nr [...] oraz w odległości ok. 4 - 4,5 m od najbliższego punktu projektowanego budynku mieszkalnego (narożnika). Na projekcie zagospodarowania terenu nie uwidoczniono umiejscowienia pokrywy włazu zbiornika, od której należałoby liczyć ww. odległości. Niewątpliwie jednak właz znajduje się w odległości większej niż krawędź zbiornika. Wobec tego nie sposób zarzucić rażącego naruszenia przepisów techniczno-budowlanych w powyższym zakresie. Projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, osoby te wykonując projekt budowlany były członkami właściwej izby samorządu zawodowego. Jednocześnie projektanci złożyli oświadczenia o zgodności projektu z obowiązującymi normami i przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, o którym mowa w art. 20 ust. 4 P.b. Konkludując GINB ocenił, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest obarczona żadną z wad wymienionych z art. 156 § 1 K.p.a.

W skardze Skarżąca zarzuciła, że sporna decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego. Przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania są niezgodne z przepisami rozporządzenia (zlokalizowanie pokrywy zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m³ w niedozwolonym zbliżeniu do okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi - w odległości 4 m, a nie 5 m). Brak też jest stwierdzenia niemożliwości przyłączenia planowanej inwestycji do sieci kanalizacyjnej, która biegnie wzdłuż działki drogowej nr [...]. Podniosła także, że ekspertyza warunków geotechnicznego posadowienia obiektu nie spełnia zasad sporządzenia opinii geotechnicznej określonych w rozporządzeniu.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalając skargę podzielił ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja nie narusza zasad postępowania administracyjnego, podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, organy działały na podstawie przepisów prawa, prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego i procesowego. Kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., w tym wadą rażącego (kwalifikowanego) naruszenia prawa. Na tle zapisów MPZP nie można sformułować zarzutu oczywistego jego naruszenia przez brak zapewnienia inwestycji podłączenia do kanalizacji publicznej i zaprojektowanie zbiorników szczelnych na ścieki. Organ prawidłowo ocenił zapis planu: "w ekonomicznie i technicznie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się możliwość objęcia niektórych obiektów systemem indywidualnym lub grupowym odprowadzania ścieków" – jako ten, który nie zakłada jednoznacznego zakazu rozwiązań przyjętych w tym przedmiocie w zatwierdzonym projekcie. Zatwierdzenie projektu budowlanego, w ramach którego przewidziano realizację indywidualnego systemu instalacji kanalizacyjnej ze zbiornikami na nieczystości w sytuacji, kiedy projektantowi pozostawiono ocenę istnienia technicznej możliwość podłączenia takiej instancji do istniejącej sieci kanalizacyjnej, nie stanowi rażącego naruszenia § 34 ust. 1 rozporządzenia w zw. z zapisami MPZP. Nie można tym samym uznać, że zatwierdzony decyzją projekt budowlany rażąco narusza wymagania określone w art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 P.b. WSA zauważył, że usytuowanie zbiorników nie w pełni odpowiada § 34 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia. Zlokalizowanie pokrywy pojemnika na ścieki od okna do pomieszczeń przeznaczonego na pobyt ludzi w odległości 4 m nie spełnia ww. wymogów - powinna wynosić minimum 5 m. Naruszenie to nie odnosi się do budynku na działce sąsiedniej, stanowiącej własność Skarżącej. Tym samym nie wywołuje skutków społeczno - gospodarczych, których nie można zaakceptować w państwie prawa. Niezgodność, w tym zakresie projektu zagospodarowania terenu działki z przepisami techniczno - budowlanymi nie oznacza wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej także projekt budowlany, z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. Nie doszło także do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 3 P.b. w zw. z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 roku w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych. Z przepisów nie wynika, że organ wydający pozwolenie na budowę może nałożyć na wnioskodawcę obowiązek przeprowadzenia takich badań. Sprawdzając kompletność projektu budowlanego, w świetle art. 35 ust. 1 pkt 3 P.b., organ nie ma podstaw do szczegółowej kontroli zawartości merytorycznej opinii i ekspertyz.

W skardze kasacyjnej Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Wyrokowi zarzuciła:

I. Na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a.), naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. w zw. art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji kiedy projekt zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji jest niezgodny z przepisami techniczno - budowlanymi, tj. § 34 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia,

2. art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, który jest niekompletny, a przyjęte w nim rozwiązania są niezgodne z przepisami rozporządzenia oraz zapisami MPZP,

3. § 34 ust. 2 pkt. 1 w zw. § 9 ust. 3 rozporządzenia poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany przewidujący zlokalizowanie pokrywy zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m² w niedozwolonym zbliżeniu do okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi - w odległości 4 m, podczas, gdy zgodnie z przywołaną normą techniczno - budowlaną odległość ta bezwzględnie powinna wynosić minimum 5 m;

4. § 34 ust. 1 rozporządzenia oraz § 40 MPZP poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany obejmujący projekt instalacji sanitarnej w postaci indywidualnych zbiorników na nieczystości ciekłe podczas, gdy w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia niemożliwości przyłączenia planowanej inwestycji do sieci kanalizacyjnej, która biegnie wzdłuż działki drogowej nr [...] znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej zatwierdzonym projektem budowlanym;

5. art. 35 ust. 1 pkt 3 P.b. w zw. z normami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 roku w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz.U.2012 poz. 463) przez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zatwierdzającej projekt budowlany zawierający ekspertyzę warunków geotechnicznego posadowienia obiektu, która nie spełnia zasad sporządzenia opinii geotechnicznej określonych w powyższym rozporządzeniu i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowie, w oparciu o wyniki tak sporządzonej opinii;

II. Na podstawie art. 174 pkt. 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016., poz. 1066 ze zm., dalej: "P.u.s.a."), art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 3 § 3 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o wybiórczo dobrany materiał dowodowy ukierunkowany na utrzymanie w obrocie prawnym decyzji Starosty [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę, jak i nie wyjaśnienie przez Sąd I instancji swojego stanowiska w sprawie, co do wszystkich zarzutów Skarżącej;

2. art. 1 § 1 i 2 ustawy P.u.s.a , art. 3 § 2 pkt. 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 6 i art. 8 K.p.a. w zw. art. 35 ust. 2 P.b., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, który doprowadził do błędnej subsumcji zastosowanych przepisów prawa;

3. art. 151 w zw. art. 145 § 1 pkt. pkt 1 lit. a) i lit. b) P.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo, że istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji albowiem zaskarżona do sądu decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a zatem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji (orzeczenie co do istoty sprawy), podczas gdy w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do wydania orzeczenia na mocy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczeniu, co do istoty sprawy i wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę albowiem dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego nie zostały spełnione wymogi prawne z art. 35 ust. 1 pkt. 1 i pkt. 2 P.b., a decyzje organów administracyjnych obu instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77, i art. 80, art. 107 § 3 K.p.a.

W uzasadnieniu Skarżąca podkreśliła, że odległość okna od pokrywy pojemnika na ścieki w poziomie wynosi dokładnie 400 cm co powoduje, że powyższy zapis projektu jest niezgody z bezwzględnymi normami techniczno-budowlanymi (z § 34 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia). Zatem tak zaprojektowana kanalizacja sanitarna nie spełnia norm techniczno-budowlanych, co stanowi działanie organu z rażącym naruszeniem ww. przepisów. Nie zachodzą także przesłanki do zastosowania wyjątku ustanowionego w § 40 ust. 1 pkt 1 akapit 2 MPZP, który obejmuje działkę nr [...]. Mając na uwadze uwarunkowania i zagospodarowanie terenu działki planowanej inwestycji i działek sąsiednich, stwierdzić należy brak istnienia przesłanek uzasadniających wydanie pozwolenia na realizację indywidualnego systemu instalacji sanitarnej w postaci zbiorników na nieczystości ciekłe z pomięciem podłączenia do sieci; na działce drogowej nr [...] znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie biegnie sieć kanalizacyjna, do której podłączenie instalacji sanitarnej z sąsiednich działek jest technicznie możliwe, ale także biorąc pod uwagę długoterminowe korzystanie z instancji - uzasadnione ze względów ekonomicznych. W tej sytuacji zatwierdzenie projektu budowlanego jest niezgodne z przepisami techniczno-budowlanymi określonymi w § 34 ust. 1 rozporządzenia, a także z zapisami MPZP. W konsekwencji, zatwierdzony decyzją projekt budowlany nie spełnia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 P.b., co czyni niezbędnym wyeliminowanie takiej decyzji z obrotu prawnego. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem, że organ administracyjny nie jest uprawniony i nie ma możliwości dokonania analizy opinii pod kątem prawidłowości jej opracowania. W postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie określono kategorii geotechnicznej obiektu budowlanego, tj. zarówno budynków mieszkalnych, jak i urządzeń przyłączy (mediów). Okoliczność ta jest istotna, bowiem od zakwalifikowania do odpowiedniej kategorii obiektu budowlanego uzależniony jest zakres badań geotechnicznych gruntu (§ 6 ust. 1 rozporządzenia) oraz forma przedstawienia geotechnicznych warunków posadowienia (§ 3 ust. 4 rozporządzenia). Ponadto w § 8 ww. rozporządzenia wprost ustanowiono, że: "Opinia geotechniczna powinna ustalać przydatność gruntów na potrzeby budownictwa oraz wskazywać kategorię geotechniczną obiektu budowlanego". Zarzucono, że sporządzając opinię posłużono się mapami z błędnie usytuowanymi na działce rzutami planowanych budynków, a geotechnicy przeprowadzili badania w innych miejscach działki, niż faktycznie została usytuowana inwestycja. W konsekwencji nie dokonano badań geotechnicznych gruntu, na którym został posadowiony budynek nr 3 pomimo, iż taki obowiązek wynika z art. 35 ust. 1 pkt 3 P.b. Dokumentacja geotechniczna nie spełnia norm rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki. Zawiera również wnioski niespójne z treścią tej opinii. W konkluzji wysnuto wniosek, że w sprawie ma miejsce oczywiste naruszenie konkretnych i nie budzących wątpliwości przepisów materialnego prawa administracyjnego wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej. Zarówno racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, przemawia za wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji, która wydana została z naruszeniem norm prawnych, co wykazano, a co przesądza o ziszczeniu się w przedmiotowej sprawie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Inwestorzy wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył , co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wymienionych w art. 174 P.p.s.a., zatem w pierwszej kolejności ocenie podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W ramach tej postawy kasacyjnej podniesiono, że WSA naruszył art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 3 § 3 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., poprzez wydanie decyzji w oparciu o wybiórczo dobrany materiał dowodowy, jak i niewyjaśnienie przez Sąd I instancji swojego stanowiska w sprawie, co do wszystkich zarzutów Skarżącej. Wskazano też na naruszenie art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 6 i art. 8 K.p.a. w zw. art. 35 ust. 2 P.b., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, który doprowadził do błędnej subsumcji zastosowanych przepisów prawa.

Na podstawie lektury uzasadnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wyżej opisane zarzuty nie mogą odnieść zamierzonego skutku. W uzasadnieniu środka odwoławczego nie wskazano, na czym ma polegać "wybiórczość" doboru materiału dowodowego, nie podano, jaki materiał dowodowy został pominięty. Brak jest też jakiejkolwiek argumentacji, w czym skarga kasacyjna upatruje naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 6 - 8 K.p.a.), a także na czym ma polegać naruszenie wynikającej z art. 77 § 1 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Sformułowane w petitum zarzuty: "wybiórczo dobrany materiał dowodowy", "brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego", poza lakonicznym akapitem dotyczącym powyższych przepisów (str. 11 skargi kasacyjnej), nie zostały w jakikolwiek sposób rozwinięte w uzasadnieniu, nie mówiąc już o wykazaniu (uprawdopodobnieniu) wpływu przypisywanych uchybień na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. II OSK 2870/12, LEX nr 1575605).

Jeśli chodzi o art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., to pomijając już kwestię braku uzasadnienia, o ich naruszeniu nie może być mowy. Są to bowiem przepisy ustrojowe, które zakreślają właściwość sądów administracyjnych stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem oraz określają zakres działania sądów administracyjnych. Zatem jedynie w drodze wyjątku, np. gdyby sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, można byłoby skutecznie podnosić zarzut ich naruszenia. W rozpoznawanej sprawie WSA rozpoznał sprawę ze skargi na decyzję (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.) stosując, jako kryterium, ocenę pod względem legalności, co wynika ze sporządzonego uzasadnienia.

Odnośnie do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie wyroku odpowiada wzorcowi ustawowemu: zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze i stanowisko organu, jak również wskazuje podstawę rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Tak sporządzone uzasadnienie umożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia, co jest równoznaczne z nieskutecznością zarzutu naruszenia tego przepisu (zob. np. wyrok NSA z 11 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 1043/14, LEX nr 1986672, z dnia 5 sierpnia 2015 r. sygn. II FSK 1608/13, LEX nr 1801150, czy z dnia 18 października 2017 r. sygn. II OSK 2694/16, LEX nr 2399083). Dla porządku zaznaczyć też należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie doczekało się jakiegokolwiek rozwinięcia.

Przed dokonaniem oceny zarzutów wskazujących na naruszenie przepisów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjna zauważa, że na stronie 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, na skutek błędu pisarskiego, wskazano § 34 ust. 1 rozporządzenia w sytuacji, gdy w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, a więc w dniu [...] marca 2015 r., jak również w dacie orzekania przez WSA, § 34 rozporządzenia stanowił zamkniętą całość (nie dzielił się na ustępy). Przepis ten miał brzmienie: "Zbiorniki na nieczystości ciekłe mogą być stosowane tylko na działkach budowlanych niemających możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, przy czym nie dopuszcza się ich stosowania na obszarach podlegających szczególnej ochronie środowiska i narażonych na powodzie oraz zalewanie wodami opadowymi". Zmiana związana z podziałem § 34 na ustępy 1 i 2, dokonana została dopiero rozporządzeniem z dnia 14 listopada 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 2285). Również w kategoriach błędu pisarskiego Naczelny Sąd Administracyjny ocenia wskazanie na str. 9 uzasadnienia wyroku § 34 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, zamiast § 36 ust. 2 pkt 1; w tym przypadku o błędzie pisarskim co do numeru paragrafu świadczy przywołana treść unormowania ostatnio wymienionego przepisu. Uwagi te mają znaczenie, ponieważ te same błędy wkradły się w skardze kasacyjnej (zarzut opisany w puncie I.1, I.3 oraz I.4). Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że na skutek wystąpienia błędów pisarskich, zarzuty skargi kasacyjnej faktycznie dotyczą naruszenia § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia (zarzut I. 1 i I.3) oraz § 34 rozporządzenia (zarzut I.4).

Zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. sformułowane w punktach od I.1. do I.5 sprowadzają się do trzech zagadnień: braku podłączenia budynku do sieci kanalizacyjnej, zlokalizowania pokrywy zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe w odległości mniejszej niż 5 m od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz wadliwości opinii geotechnicznej.

Z jednoznacznej normy zawartej w § 34 rozporządzenia wynika, że zbiorniki na nieczystości ciekłe mogą być stosowane tylko na działkach budowlanych niemających możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej. W sprawie, przepis ten wykładać należy w powiązaniu z zapisami MPZP obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest poza sporem, że z § 40 ust. 1 pkt 1 MPZP dla terenu działki nr [...] wynikał obowiązek podłączenia do zbiorczego systemu kanalizacji (§ 40 ust. 1 pkt 1 zd. pierwsze). Obowiązek ten nie miał jednak bezwzględnego charakteru, bowiem w zdaniu drugim Uchwała stanowiła: "W ekonomicznie i technicznie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się możliwość objęcia niektórych obiektów systemem indywidualnym lub grupowym odprowadzenia ścieków. Warunkiem niezbędnym w tych przypadkach będzie konieczność zastosowania takich rozwiązań technologicznych, które nie wpłyną negatywnie na środowisko".

W tym stanie prawnym, gdzie obowiązek podłączenia do sieci kanalizacyjnej (zbiorczego systemu kanalizacji) nie miał charakteru bezwzględnego, trafnie WSA podzielił stanowisko GINB, że decyzja Starosty o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2015 r. nie narusza powyżej wskazanych przepisów w stopniu rażącym. W sytuacji bowiem, w której przepisy nie nakładają jednoznacznego obowiązku, a pozostawiają i zarazem dopuszczają alternatywne rozwiązanie, skorzystanie przez organ z jednej możliwości w żadnym wypadku nie może być ocenione w kategoriach "rażącego" naruszenia prawa. Tym samym na pełną aprobatę zasługuje konkluzja, że zatwierdzenie projektu budowlanego z indywidualnym systemem instalacji kanalizacyjnej ze zbiornikiem na nieczystości, w sytuacji gdy projektantowi pozostawiona została ocena istnienia technicznej możliwości podłączenia takiej instalacji do sieci kanalizacyjnej, o rażącym naruszenia prawa nie może być mowy.

W tym miejscu przypomnieć należy ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną przez proste ich zestawienie ze sobą (zob. np. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r. sygn. akt III SA 1935/99, czy wyrok NSA z dnia 27 października 1998 r. sygn. akt II SA 1202/98). W rozpoznawanej sprawie nie można bowiem przypisać organowi (Staroście) rażącego naruszenia prawa, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. oraz § 34 rozporządzenia, jak również § 40 ust. 1 pkt 1 MPZP, ze względu na brak "oczywistości" naruszenia.

Druga kwestia podnoszona skargą kasacyjną, to brak zachowania wymaganych przepisem § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia odległości, przez zlokalizowanie pokrywy zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe w odległości mniejszej niż 5 m od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. W rzeczywistości, jak podniesiono w uzasadnieniu, odległość ta mierzona w poziomie wynosi 400 cm, co obrazuje załącznik nr 1 do skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna nie zawiera żadnego załącznika, zatem wskazywanie na załącznik nr 1 i uwidocznione tam wymiary, jest twierdzeniem bez pokrycia. Natomiast z projektu zagospodarowania terenu (k.98 akt adm.) wynika, że odległość ta wynosi 5,30 m. Taką też odległość podano w skardze kasacyjnej (str. 5 uzasadnienia) z trafnym wywodem, że odległość 5 m dotyczy odcinka pomiędzy pokrywą zbiornika, a miejscem położenia okna względnie drzwi do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Nie jest to natomiast odległość mierzona do drzwi garażowych, gdyż garaż nie jest zaliczany do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (zob. § 4 oraz § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia), ani też odległość pomiędzy krawędzią projektowanego zbiornika, a najbliższym punktem projektowanego budynku mieszkalnego (jak to wskazał GINB na str. 5 decyzji). Wobec tego nie doszło do naruszenia norm odległościowych.

Trzecie zagadnienie dotyczy wadliwości opinii geotechnicznej. Zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 4 P.b., projekt budowlany powinien zawierać, w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno – inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Takie brzmienie przepisu nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że skoro wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych należy wykonać w zależności od potrzeb, to wymóg dołączenia do projektu wyników takich badań nie jest obligatoryjny. Oznacza natomiast to, że dokumentacja taka powinna być opracowana tylko wówczas, gdy uzna to za konieczne projektant konstrukcji obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 1740/11, czy z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. II OSK 1510/16). W realiach sprawy, przy niekwestionowanych prostych warunkach gruntowych, nie istniał po stronie projektanta obowiązek dołączenia do projektu budowlanego opinii geotechnicznej. Stąd też, skoro opinia geotechniczna nie stanowiła obligatoryjnej części (elementu) projektu budowlanego, to zarzuty formułowane pod adresem tej opinii nie mogą być skutecznie podnoszone i to w postępowaniu nieważnościowym (z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) skierowanym do decyzji zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na budowę. Prowadzi to do wniosku, że nieusprawiedliwiony jest zarzut dotyczący naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 3 P.b., gdyż zatwierdzony projekt budowlany był kompletny a wyniki badań, o jakich mowa w art. 34 ust. 1 pkt 4 P.b., nie stanowiły obligatoryjnej części projektu budowlanego i z tej przyczyny pozostawały poza oceną organu wydającego pozwolenie na budowę. Końcowo zaznaczyć też wypada, że skarga kasacyjna mija się z faktami, o ile wskazując na sprawy sygn. II SA/Wa 447/16 oraz sygn. II SA/Wa 448/16 (prawidłowo powinno być: sygn. VII SA/Wa 447/16 oraz sygn. VII SA/Wa 448/16) podnosi, że w sprawach tych kwestionowana jest dokumentacja geotechniczna. Sprawy wyżej wymienione dotyczą wyłącznie przymiotu Skarżącej, jako strony, w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę budynków oznaczonych numerem 1 i numerem 2.

Zatem zarzuty opisane w petitum skargi kasacyjnej oparte na podstawie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., są nieusprawiedliwione.

Konsekwencją nieskuteczności omówionych dotychczas zarzutów jest to, że jako nieusprawiedliwiony jawi się również zarzut wskazujący na naruszenie art. 151 w zw. art. 145 § 1 pkt. pkt 1 lit. a) i lit. b) P.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo, że istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Skarga kasacyjna nie wykazała, aby wyrok oddalający skargę na decyzję GINB z dnia [...] stycznia 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję WINB z dnia [...] listopada 2015 r. odmawiającą, na wniosek Skarżącej, stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] marca 2015 r. o pozwoleniu na budowę, był wadliwy. Należy więc skonstatować, że brak było podstaw do wydania przez GINB rozstrzygnięcia reformatoryjnego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, skoro WSA oddalając skargę na decyzję GINB, nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, względnie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Reasumując, skoro wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 184 P.p.s.a.