Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3366/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 717/17 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. Ż. na rzecz S. S. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez J. Ż. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 sierpnia 2017 r., którym po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2017 r.

w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom, uchylono zaskarżoną decyzję oraz zasądzono od organu na rzecz skarżącego kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne

i prawne:

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane pismem z dnia [...] marca 2011 r., w którym S. S. zwrócił się do Urzędu Miasta J. w sprawie odprowadzania nieczystości ciekłych z działek sąsiednich na działkę stanowiącą jego własność. Nadto podniósł, iż na granicy działek nr [...] (stanowiącej aktualnie własność J. Ż.) oraz nr [...] (stanowiącej własność S. S.) posadowiony był kanał, który został zniszczony przez D. Ż. podczas budowy betonowego muru oraz wskazał, że jego część ogrodu jest zalana i tworzy się bagno. Wniosek S. S. był przedmiotem wielokrotnego orzekania przez Burmistrza Miasta J. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławczego w K., przy czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] października 2014 r. uchyliło decyzję Burmistrza Miasta J. z dnia [...] lipca 2014 r., odmawiającą nakazania J. Ż. przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom, wobec nie wystąpienia zmian stosunków wodnych na działce nr [...] szkodliwie oddziałujących na działkę nr [...] i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji przeprowadził w dniu [...]stycznia 2015 r. oględziny, podczas których pomimo pokrywy śnieżnej nie stwierdzono namoknięć przy ogrodzeniu z działką J. Ż. Otwory w ogrodzeniu (murze) zostały zaślepione. Nadto stwierdzono, że w najniższym punkcie działki S. S. teren jest grząski, namoknięty. Na końcu działki J. Ż. odnaleziono rurę, jednak nie stwierdzono z niej żadnego wycieku. W dniu

[...] stycznia 2015 r. J. Ż. poinformowała, że rura wystająca z brzegu jej działki została usunięta. Nadto w trakcie postępowania wyjaśniającego J. Ż. złożyła oświadczenie, iż podczas wykonywania prac ziemnych związanych z budową budynku nie stwierdzono żadnych instalacji służących do odwodnienia terenu

i drenażu działki.

Po raz ostatni w przedmiotowej sprawie Burmistrz Miasta J. orzekł decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., odmawiając nakazania J. Ż. przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom wobec nie stwierdzenia wystąpienia zmian stosunków wodnych na działce nr [...] szkodliwie oddziałujących na działkę nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji dokonał analizy posadowienia działek na podstawie mapy zasadniczej. Stwierdził, że działka nr [...], będąca własnością S. S., o szerokości ok. 6,4 m i długości ok. 100 m zabudowana jest budynkiem mieszkalnym na całej szerokości działki przy granicy z drogą gminną. Poniżej budynku mieszkalnego znajduje się budynek gospodarczy (nie zaznaczony na mapie). Charakteryzuje

się spadkiem terenu, na co wskazują wartości warstwowe. Na długości od ok. 11 m od końca budynku mieszkalnego do 75 m działki spadek wynosi ok. 8 m. Na końcu działki teren ulega wypłaszczeniu, a po przeciwnej stronie znajduje się stroma skarpa stanowiąca inną działkę, tworzy się "dolina". Działka nr [...], stanowiąca własność J. Ż. jest szeroka na ok. 19,4 m, a długa na ok. 98 m. Na szerokości ok.

14 m działka zabudowana jest budynkiem usługowo-mieszkalnym. Za budynkiem dokonano nasypu ziemi, jednak zachowano kierunek spadku i spływu wód. Budynki S. S. i J. Ż. stykają się ze sobą. Między działkami wybudowano ogrodzenie (betonowy mur). Podczas pierwszych oględzin nasyp stykał się z ogrodzeniem. W murze były nawiercone otwory, którym sączyła się ciecz, które w trakcie postępowania zostały przez J. Ż. zaślepione, co zostało potwierdzone podczas oględzin w dniu [...] stycznia 2015 r. Ponadto nasyp został odsunięty od ogrodzenia, a jego brzeg został obłożony kamieniami. Teren porośnięty jest roślinnością (trawnik), co ma znaczący wpływ na wsiąkanie wody opadowej

i gruntowej, a tym samym poprawę warunków gruntowo-wodnych na działce nr [...]. Organ, dokonując powyższych ustaleń, miał również na uwadze opinię sporządzoną przez biegłego z zakresu hydrologii dr inż. B. R. Nadto organ stwierdził, że strony nie posiadają żadnych dokumentów potwierdzających istnienie "kanału" pomiędzy działkami nr [...] oraz [...]. Organ I instancji uznał, że nie miał podstaw do tego, aby dać wiarę informacjom przedstawionym przez S. S.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. S.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] września 2015 r. uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2015 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że postawą uchylenia decyzji organu I instancji był brak udzielenia odpowiedzi na zarzuty zgłaszane przez S. S. w trakcie toczącego

się postępowania oraz oceny sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy opinii hydrologicznej, uwzględniającej całość zebranego materiału dowodowego.

Na rozstrzygnięcie organu odwoławczego S. S. złożył skargę. Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1457/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2015 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że dostrzeżone przez organ odwoławczy nieścisłości i luki występujące w materiale dowodowym, nie stały na przeszkodzie do rozstrzygnięcia merytorycznego

w sprawie, w szczególności wobec możliwości skorzystania z trybu przewidzianego w art. 136 k.p.a., poprzez przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Unikanie rozstrzygnięcia stanowiło także naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Organ odwoławczy powinien w niniejszej sprawie wyjaśnić i ocenić wszelkie niejasności, braki, jakie dostrzeże w opinii jak i pozostałym materiale dowodowym. Nadto Sąd zwrócił uwagę na konieczność sporządzenia uzasadnienia decyzji, odpowiadającego kryteriom określonym w

art. 107 § 3 k.p.a., w tym odniesienia się do wszystkich istotnych zarzutów podnoszonych przez skarżącego zarówno w toku postępowania, jak i w samym odwołaniu. Zwrócił również uwagę na konieczność ustalenia, czy między działkami nr [...] i [...] istniał rów odwodniający, czy powstały mur - ogrodzenie wybudowany został w granicy między tymi działkami (czy też tylko na działce uczestniczki J. Ż.), a w konsekwencji, czy jego budowa zniszczyła ów rów odwadniający (studzienkę itp.). Jeżeli nastąpiło zniszczenie tego rowu (zagłębienia w gruncie, studzienki itp., które odprowadzały wody w dół działki nr [...]), to czy doprowadziło to zmiany stanu wody na gruncie, tj. na działce nr [...] (w zakresie jej ilości, szybkości spływu) oraz czy prowadzi to do negatywnych skutków dla tej działki (np. ze względu na wolniejsze, lecz w dłuższym okresie czasu przesiąkanie wody na działkę nr [...] - co powoduje, że działka ta w dolnym odcinku przez dłuższy okres czasu jest zawilgocona, czy też jest to stan naturalny związany z ukształtowaniem terenu i spływem wód także z innych działek.

Mając na względzie powyższe wytyczne, Kolegium zwróciło się do Burmistrza Miasta J. o przeprowadzenie na podstawie art. 136 k.p.a., uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, polegającego na przesłuchaniu świadków i stron w kontekście odpowiedzi na wskazane w wyroku pytania.

Następnie decyzją z dnia [...] marca 2017 r., powołując się art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania S. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta J. z dnia [...] czerwca 2015 r., odmawiającą nakazania J. Ż. przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, wobec nie stwierdzenia wystąpienia zmian stosunków wodnych na działce nr [...] szkodliwie oddziałujących na działkę nr [...].

W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania i przytoczeniu istotnych fragmentów zeznań M. Ł., Z. O., T. K., M. Ż., D. Ż., G. J. i K. K., Kolegium uznało, iż rowu odwadniającego pomiędzy działkami [...] i [...] nie było. Kolegium powołało się też na pismo S. S. z dnia [...] grudnia 2016 r., w którym wycofał swoje zeznania złożone w dniu [...] listopada 2016 r. i potwierdził, że w miejscu, gdzie teraz stoi mur znajdował się kanał odprowadzający ścieki przez rury betonowe oraz zbiornik na ścieki, który zasypano ziemią, a nie rów odwadniający. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zacytowało treść art. 29 Prawa wodnego podając, że przepis ten odnosi się do sytuacji, gdy na skutek pewnych zdarzeń doszło do naruszenia naturalnych stosunków wodnych, przy czym musi być to naruszenie tego rodzaju, iż powoduje szkodę dla gruntów sąsiednich. Przeprowadzone postępowanie

(w szczególności złożone przez świadków zeznania) doprowadziło do ustaleń, iż rowu odwadniającego pomiędzy działkami [...] i [...] jak wyżej wskazano nie było, natomiast w tym miejscu, gdzie stoi mur znajdował się kanał odprowadzający ścieki, co potwierdza także mapa sytuacyjno-wysokościowa dla celów projektowych projektu budowlanego domu na działce nr [...] (załączona do projektu architektoniczno-budowlanego), gdzie zaznaczono odprowadzanie ścieków. Wobec tego, zdaniem Kolegium, w przedmiotowej sprawie nie doszło do zmiany stosunków wodnych na działce nr [...], której właścicielem jest J. Ż. ze szkodą dla działki [...] stanowiącej własność S. S., co przy ustaleniu szkodliwego wpływu tych zmian na tę ostatnią działkę, uzasadniałoby dopiero wydanie decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł S. S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję, zasądzając jednocześnie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego S. S. zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 797 zł.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania wskazał, że podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest przepis art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Zgodnie z ust. 1 tegoż przepisu właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Natomiast zgodnie

z art. 29 ust. 2 powołanej ustawy na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jak wynika natomiast z art. 29 ust. 3 ustawy, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie właściwy organ może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

W niniejszej sprawie spór dotyczył tego, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na działce nr [...] (stanowiącej własność J. Ż.) i czy takie zmiany - o ile zaszły, oddziałują szkodliwie na działkę nr [...], stanowiącą własność S. S. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie Kolegium odmawiające nakazania przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom zostało oparta na obszernym, ale jednak niepełnym materiale dowodowym i musi być ocenione jako przedwczesne. Następnie Sąd wskazał na podstawowe regulacje prawne dotyczące zasad przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, w szczególności na art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał na art. 80 k.p.a. wyrażający zasadę swobodnej oceny dowodów rozumianą jako ocenę materiału dowodowego na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następującą zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Następnie Sąd I instancji podkreślił, że na mocy art. 153 p.p.s.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. związane było oceną prawną i wytycznymi, wynikającymi z wydanego w niniejszej sprawie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. akt Il SA/Kr 1457/15. Wskazał, że w celu realizacji tych zaleceń organ administracji publicznej przesłuchał szereg osób w charakterze świadków lub stron. Zeznawały one, że w terenie nie było pogłębionego rowu odwadniającego, żadnych betonowych korytek, włazów kanalizacyjnych itd. (M. Ł., M. Ż., D. Ż., G. J., K. K., Z. O.), względnie nie miały wiedzy na ten temat (T. K.). Ustalono, że na działce S. S. istniał kanał ściekowy (zeznania świadka oraz zeznania strony T. S. oraz pismo strony z dnia [...] grudnia 2016 r.). W zeznaniach świadków wskazywano także na istnienie pomiędzy działkami nr [...] i [...] zagłębienia odprowadzającego wodę, które nie było jednak utwardzone, czy zabetonowane (E. W.). Z powyższych dowodów wynika zdaniem Sądu wyraźnie, że pomiędzy działkami nr [...] i [...] nie istniało urządzenie melioracyjne typu, jakim jest rów, którego zniszczenie w trakcie budowy muru mogło spowodować naruszenie stosunków wodnych. Kanał z rur betonowych służył do odprowadzania nieczystości z domów i gospodarstw, a nie ścieków opadowych. Istnienia innego urządzenia nie potwierdziły zeznania świadków i stron. Większość z nich wskazywała, że takiego urządzenia nie było wcale. Dalej Sąd wskazał, że w sprawie niniejszej nie może natomiast budzić wątpliwości to, że na działce nr [...] doszło do znacznego podniesienia poziomu gruntu, a podniesiony teren dochodził do przedmiotowego muru. W ocenie Sądu, organ II instancji przedwcześnie jednak uznał, że podniesienie poziomu terenu na tej działce nie skutkowało naruszeniem stosunków wodnych na nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...]. Swoje wnioski w tym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze oparło na opinii biegłego hydrologa dr inż. B. R., sporządzonej w dniu

[...] września 2013 r. (k. 167-176 t. 2 z 5 akt administracyjnych). W opinii biegły wskazał na materiały służące mu do wykonania opinii, omówił pierwotną sytuację hydrologiczną badanego obszaru, zmiany na działce [...] dokonane w ostatnim okresie, których wpływ jest przedmiotem opinii, wpływ nasypu na działce [...] na stosunki wodne w otoczeniu, wpływ muru rozdzielającego działki [...] i [...] na stosunki wodne w otoczeniu, wpływ otworów wywierconych w murze rozdzielającym działki [...] i [...] na stosunki wodne w otoczeniu oraz przyczyny silnego zawilgocenia dolnej części działki [...]. Jednocześnie biegły wyraził opinię, że zmiany dokonane na działce nr [...], należącej do J. Ż., czyli nasyp na tej działce oraz mur na jej granicy z działką [...] zmieniają w pewnym stopniu stosunki wodne otoczenia. Zmiana ta polega na blokowaniu spływu wód opadowych w dół stoku. Wody te są gromadzone w materiale tworzącym nasyp oraz dodatkowo przed murem na granicy działek, a następnie są powoli uwalniane. Z punktu widzenia sytuacji hydrologicznej działki nr [...] zmiany te biegły uznał za raczej korzystne, ponieważ działka ta jest obecnie chroniona przed epizodami spływu powierzchniowego, które mają często bardzo gwałtowny charakter i znaczną siłę erozyjną. Jednocześnie biegły zaznaczył, że wody powoli uwalniające się z obszaru działki nr [...] przyczyniają się niewątpliwie do pewnego stopnia do zawilgocenia dolnej części działki nr [...] w okresach suchych. Zdaniem biegłego, nadmierne zawilgocenie dolnej części działki nr [...] ma w przeważającej części charakter naturalny. Podstawowym czynnikiem jest położenie tego obszaru w pobliżu dna doliny, obecnie odwadniającej okolicę, a jednocześnie na dnie dawnego, bocznego, obecnie mało widocznego wąwozu. Obszar dolnej części działki nr [...] jest punktem, do którego w naturalny sposób dążą wody opadowe, spływające z okolicy. Podsumowując biegły stwierdził, że w jego przekonaniu bardzo silne zawilgocenie nisko położonej części działki nr [...] jest w przeważającej mierze naturalnym zjawiskiem. Biegły podtrzymał swoje stanowisko w piśmie z dnia [...] maja 2014 r., stanowiącym odpowiedź na zarzuty strony (k. 218-221 t. 2 z 5 akt administracyjnych). Dalej Sąd podniósł, że stosownie do art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić

się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, która winna być oceniona przez organ administracji publicznej zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 80 k.p.a. Organ ocenia swobodnie opinię biegłego na podstawie zasad wiedzy, nie jest więc skrępowany tą opinią. Zdaniem Sądu I instancji niewątpliwie wykorzystana w sprawie opinia biegłego hydrogeologa dr inż. B. R. jest opracowaniem spójnym, a jej autor w obszernych wywodach uzasadnił przyjęte przez siebie wnioski. Opis stanu obu działek i terenu, na którym się znajdują z uwzględnieniem jego ukształtowania został dokonany w sposób logiczny, odpowiadający życiowemu doświadczeniu. Wskazuje ona na naturalne tendencje działki nr [...] do zbierania wód opadowych. Organ odwoławczy nie uwzględnił jednak zdaniem Sądu, istotnego zastrzeżenia zawartego w opinii biegłego. Wskazał on bowiem, że wskutek powstania nasypu na działce nr [...], woda w dużej części zostaje zatrzymana i na pewien czas zmagazynowana w nawiezionym materiale, a następnie jest stopniowo uwalniana, w tym na działkę nr [...]. Biegły podaje przy tym, że być może na tę działkę spływa w efekcie nieco mniej wody, niż miałoby to miejsce bez nawiezienia materiału na nieruchomość sąsiednią, gdyż woda zatrzymywana na pewien czas w tym materiale ma większą tendencję do infiltrowania, czyli wsiąkania w naturalne podłoże, znajdujące się pod nasypem. W tym miejscu biegły zastrzegł jednakże, że skalę tego zjawiska trudno ocenić bez dokładnych badań. Powyższe zastrzeżenie świadczy, zdaniem Sądu I instancji, z jednej strony o rzetelności autora ekspertyzy, z drugiej strony wskazuje jednakże, w jakim zakresie przedłożona przez biegłego opinia nie jest kompletna. Zatem omawiana opinia, aczkolwiek spójna, logiczna, obszernie umotywowana i w pewnym zakresie rzetelna nie pozwalała organowi administracji publicznej na poczynienie wyczerpujących ustaleń odnośnie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w konsekwencji również na jednoznaczne stwierdzenie, czy doszło do naruszenia stosunków wodnych ze szkodą dla skarżącego. Biegły nie wyjaśnia, zdaniem Sądu kwestii, czy ukształtowanie terenu

(z uwzględnieniem całości nadsypanego materiału) może powodować zabagnienie działki skarżącego oraz stagnowanie na niej wody już we wcześniejszym obszarze, znajdującym się w sąsiedztwie muru. W szczególności nie udzielił odpowiedzi na pytanie, czy woda, zalegająca w materiale nawiezionym na działce nr [...] może na zasadzie naczyń połączonych powodować podniesienie poziomu wody na znajdującej się poniżej niej (i poniżej nadsypanego materiału) działce nr [...]. Biegły sam wskazuje, że ocena skali zjawiska infiltrowania wymaga kolejnych badań. Nie zaproponował ich z własnej inicjatywy, zaś organ administracji, dokonując oceny opinii biegłego i przyjmując ją za podstawę ustaleń faktycznych pominął ten ewidentny sygnał o niekompletności ekspertyzy. W ocenie Sądu, aby odpowiedzieć na pytanie, czy oceniane łącznie zjawiska magazynowania wody w nawiezionym materiale oraz infiltrowania przez nią podłoża naturalnego mogą doprowadzić do stagnowania wody na działce nr [...], konieczne jest wykonanie dodatkowych badań, bez dokładnego poznania struktury i obszaru nawiezionego materiału. Nie jest widomym, czy poza zmianami infiltracji wód, podwyższenie terenu na działce J. Ż. może mieć wpływ na podwyższenie poziomu wód gruntowych na działce S. S. Dodatkowo Sąd podkreślił, że do opinii biegłego nie zostały dołączone dokumenty w postaci map sytuacyjno-wysokościowych, obrazujących sytuację przed nawiezieniem materiału na działkę nr [...] oraz sytuację obecną, które pozwalałyby na wszechstronną weryfikację wartości dowodowej przedłożonej ekspertyzy. W dalszej części uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że powyższe ustalenia mogą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i winny zostać wyjaśnione przez organ. Sąd wskazał, że obowiązek dokonania przez organy ponownej oceny dowodów już zgromadzonych, w tym opinii biegłego, wynikał również z oceny prawnej i zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt ll SA/Kr 1457/15. W niniejszej sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze materiał ten próbowało uzupełnić zgodnie z zaleceniami, ale nie dokonało właściwej oceny już wcześniej zgromadzonych dowodów. Doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu, mogącym istotnie wpłynąć na kształt rozstrzygnięcia. Z tego względu konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we własnym zakresie rozszerzy materiał dowodowy o uzupełnioną zgodnie z powyższymi wskazaniami opinię biegłego. Negatywnie natomiast Sąd ocenił zarzut dotyczący niewłaściwego czasu przeprowadzania oględzin nieruchomości. W ocenie Sądu, do tej kwestii wyczerpująco odniósł się już autor ekspertyzy w piśmie, które ją uzupełniało,

a wyjaśnienia z jego strony uznać należy za przekonujące. Podobnie ocenił zarzuty dotyczące zaniechania przesłuchania świadków na okoliczność tego, że dana osoba pracowała dorywczo w firmie, budującej ogrodzenie/mur oporowy. W sprawie nie było okolicznością sporną, że konstrukcję wykonała (zleciła wykonanie) J. Ż., co wprost wynika z jej zeznań, a ustalanie dokładnych okoliczności powstania konstrukcji czy też jej charakteru nie jest w niniejszej sprawie istotne, skoro wiadomo, kto ją wykonał i w jaki sposób. Nie narusza również przepisów postępowania obdarzenie przymiotem wiarygodności zeznań świadków, którzy byli pracownikami organu administracji publicznej (Urzędu Miasta J.). W skardze nie wskazano uzasadnionych argumentów, które miałyby podważyć wiarygodność zeznań tych świadków. Podobnie nie sposób a priori odmówić wiarygodności zeznaniom M. Ż. i D. Ż. z tej tylko przyczyny, że są oni członkami rodziny jednej ze stron. Za nieuzasadniony Sąd uznał również zarzut skargi dotyczył naruszenia art. 25 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z sytuacji wskazanych w powyższym przepisie, bowiem z żadnej okoliczności sprawy nie wynika, by postępowanie dotyczyło majątkowych interesów jakiejkolwiek osoby zatrudnionej w Urzędzie Miasta J., a tym bardziej osób na stanowiskach kierowniczych.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję,

a rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów sądowych oparł na art. 200 oraz 205 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. Ż., wnosząc

o uchylenie go w całości i utrzymanie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2017 r. w mocy oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej podniesiono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia przepisów postępowania, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. art. 153 p.p.s.a. poprzez nakazanie przeprowadzenia kolejnych nowych czynności w sprawie, a to uzupełniającej opinii biegłego hydrologa, z pominięciem wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 sierpnia 2017 r. oraz wyczerpującego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podniosła, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 sierpnia 2017 r., którym uchylono poprzednio wydaną przez organ decyzję z dnia [...] września 2015 r. stanowczo wskazano na konieczność uzupełnienia postępowania w zakresie poczynienia ustaleń czy między działkami o nr [...] i [...] istniał rów odwadniający, czy mur/ogrodzenie wybudowane zostało na granicy między tymi działkami, czy też tylko na działce o nr [...], stanowiącej własność J. Ż., czy przy budowie tego obiektu zniszczono rów istniejący między tymi działkami oraz czy miało to wpływ na stosunki wodne. Nie było zaś wytycznych w zakresie pogłębiania materiału dowodowego o ustalenia dotyczące zjawiska infiltracji oraz podniesienia działki skarżącej. Organ ponownie rozpatrując niniejszą sprawę powyższe wytyczne wykonał. Wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 3 września 2015 r., zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. był również związany Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując ponownie sprawę po wniesieniu skargi przez S. S. na decyzją Kolegium z dnia [...] marca 2017 r. Tym samym, uchylając tę decyzję, wskazując na konieczność przeprowadzenia wnikliwej oceny opinii biegłego

z dziedziny hydrologii i przeprowadzenia uzupełniającego postępowania w zakresie zjawiska infiltracji, czy woda zalegająca w materiale nawiezionym na działkę o nr [...] może na zasadzie połączonych naczyń powodować podniesienie poziomu wody na znajdujące się poniżej niej działki o nr [...], przy jednoczesnym uznaniu wykonania wytycznych dotyczących ustalenia istnienia rowu odwadniającego

i miejsca posadowienia muru/ogrodzenia. Sąd I instancji naruszył art. 153 p.p.s.a.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną S. S. wnosił o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a.".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę

w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, które by uzasadniały jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonego wyroku.

W stanowiącej przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. poprzez nakazanie przeprowadzenia kolejnych nowych czynności w sprawie, tj. uzupełnienie opinii biegłego z dziedziny hydrologii z pominięciem wytycznych zawartych

w uprzednio wydanym wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie

z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1457/15. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, w uprzednio wydanym wyroku, w oparciu o który Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. ponownie rozpoznawało sprawę po wniesieniu przez S. S. odwołania od decyzji organu I instancji, zawarto wytyczne dotyczące uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia, czy między działkami [...] i [...] istniał rów odwodniający, dokładnego ustalenia miejsca wybudowania muru rozgraniczającego te działki oraz czy w trakcie jego budowy nastąpiło zniszczenie rowu odwadniającego i jaki miało to wpływ na stosunki wodne na działkach. Brak było natomiast wytycznych dotyczących zjawiska infiltracji oraz podniesienia poziomu działki. Miało to oznaczać, iż opinia hydrologiczna jako dowód "kompletny" nie podlega ponownej ocenie w oparciu o art. 80 k.p.a., a w szczególności dopatrywania się w niej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny "usterek" i braków i w konsekwencji po raz kolejny zwrócenie sprawy do ponownego rozpoznania, formułując nowe wytyczne.

Wskazać należy, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Obowiązek podporządkowania

się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego (wyrok NSA z 16 października 1997 r., I SA/Po 263/97, LexPolonica), które to wyjątki w rozpoznawanej sprawie nie występują.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia, czy konkretny przepis zastosowany przez organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję, ma treść identyczną z treścią przypisaną przez tenże organ i do wyjaśnienia, że do stosunku prawnego będącego przedmiotem postępowania nie ma zastosowania dany przepis, lecz przepis inny, którego organ administracji nie uwzględnił. Związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. W orzecznictwie podkreśla się, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach (por. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2617/11 oraz z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W przedmiotowej sprawie nie sposób jednak podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, rozpatrując skargę wniesioną od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2017 r. nie uwzględnił swoich wytycznych zwartych w wyroku z dnia

12 stycznia 2016 r., a w szczególności dokonał ponownej oceny sporządzonej opinii hydrologicznej stojącej w sprzeczności z uprzednio dokonaną oceną.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1457/15, w rozważaniach prawnych, wskazując na konieczność przeprowadzenia przez organ odwoławczy oparciu o art. 136 k.p.a. dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, między innymi w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej, wskazuje na mogącą pojawić się konieczność pozyskania uzupełniającej opinii, jak również konieczność wyjaśnienia i oceny wszelkich niejasności, braków jakie mogą być dostrzeżone w opinii biegłego jak i w pozostałym materiale dowodowym (strona 7 uzasadnienia). Powyższe jednoznacznie wskazuje, iż brak jest podstaw do przyjęcia za stroną wnoszącą skargę kasacyjną, iż z wytycznych zawartych w wyroku z dnia 12 stycznia 2016 r. brak było wytycznych dotyczących przeprowadzenia ponownej oceny opinii biegłego, a tym bardziej, że została ona uznana za dowód nie podlegający ponownej ocenie między innymi w zakresie ewentualnych jej braków i ewentualnej konieczności pozyskania na potrzeby rozstrzygnięcia niniejszej sprawy opinii uzupełniającej.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 p.p.s.a. Na koszty składa się wynagrodzenie pełnomocnika S. S., będącego radcą prawnym, którego wysokość ustalono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia

22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1265) oraz uiszczona opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa.