Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 547/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-01-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 7 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. O. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 8 kwietnia 2013 r. Wójt Gminy na wniosek K. Ł., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] w miejscowości W. gm. O., dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku stajni i budowie przydomowej oczyszczalni ścieków.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. O. i E. M.-O. kwestionując ustalenie organu I instancji, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa siedliskowa. W analizie (część D) podano, iż działka nr [...] położona jest w sąsiedztwie zabudowy siedliskowej pełniącej prawdopodobnie rolę zabudowy letniskowej, z pojedynczymi budynkami gospodarczymi. W analizie, ani w decyzji nie wyjaśniono co oznacza pojęcie zabudowy siedliskowej, czy siedliska rolniczego, choć organ tymi pojęciami się posługuje. Z tych względów, w ocenie odwołujących się, organ naruszył przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie że warunki w tym przepisie przewidziane zostaną zachowane w razie rozbudowy i nadbudowy budynku stajni. Podniesiono, że budynek stajni do niedawna był budynkiem gospodarczym. Jest to obiekt stary i nie był wykorzystywany na stajnię. Wskazano na nieścisłości w analizie urbanistycznej - w części "A" podano, iż: "Teren objęty wnioskiem położony jest w m. W. w gm. O.. Jest to prawdopodobnie część dawnego siedliska rolniczego.". Z tego cytatu odwołujący wywodzą, iż obecnie - zdaniem organu - działka nr [...] nie jest już siedliskiem. W ocenie odwołujących organ naruszył przepisy postępowania przez to, że nie dokonał jasnych i precyzyjnych ustaleń stanu faktycznego.

Odwołujący zarzucili również naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie § 5 ust. 8 uchwały nr 1161/XLVII/10 Sejmiku Województwa Pomorskiego w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim z dnia 28.04.2010 r. (Dz. Urz. Woj. Pomor. Nr 80, poz. 1455) przez jego niezastosowanie. Przepis ten bowiem zakazuje lokalizacji obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Działka nr [...] znajduje się w tym pasie. W odwołaniu zarzucono nadto, że organ dokonał błędnej wykładni § 7 ust. 3 uchwały nr 1161/XLVII/10 i przyjął, że ten przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Stosownie do § 7 ust. 3 pkt 2 cyt. uchwały inwestycja mogłaby być realizowana, gdyby były łącznie spełnione dwa warunki: usytuowanie inwestycji w obrębie siedliska rolniczego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód, przy czym inwestycja mogłaby polegać wyłącznie na uzupełnieniu istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Tymczasem według odwołujących organ nie ustalił, czy inwestycja planowana jest na terenie siedliska rolniczego, a ponadto prowadzenie stajni dla koni nie jest niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Odwołujący podnieśli, że w analizie urbanistycznej nie wyjaśniono, czy inwestor w ogóle prowadzi działalność rolniczą, czy tylko agroturystyczną, czy rozbudowa budynku stajni jest niezbędna do prowadzenia działalności rolniczej, czy tylko działalności agroturystycznej. Ponadto, obszar gruntów, których właścicielem jest inwestor to mniej niż 1 ha, a zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, gdy mowa o "gospodarstwie rolnym", należy przez to rozumieć gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego o obszarze nie mniejszym niż 1 ha. W ocenie odwołujących organ I instancji nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny, że na przedmiotowym obszarze jest prowadzona działalność rolnicza a nie tylko działalność agroturystyczna, a nadto obszar działek, których właścicielem jest inwestor to mniej niż 1 ha, więc nie jest to gospodarstwo rolne.

Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że wydana decyzja jest zgodna z prawem a odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Organ uznał na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, że granice obszaru analizowanego wyznaczono zgodnie z treścią § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Obszar analizowany położony jest w miejscowości W. gm. O., i są to tereny rolne i leśne. Działka objęta wnioskiem znajduje się na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Borów Tucholskich i w Obszarze Natura 2000. Zabudowania zlokalizowane na działce położone są w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej jeziora. Zgodnie z § 5 ust. 8 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 1161/XLVII/10 z dnia 28.04.2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim. (Dz. Urz. Woj. Pomor. Nr 80, poz. 1455), na obszarach chronionego krajobrazu, wymienionych w § 1 ust. 1 tej uchwały zabrania się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zakaz ten nie obowiązuje na obszarze siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełniania istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód.

Kolegium ustaliło, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa siedliskowa, która według autora analizy prawdopodobnie pełni rolę zabudowy letniskowej z budynkami gospodarczymi. Z zebranych w sprawie dowodów wynika, iż działka objęta wnioskiem (dz. nr [...]) stanowi część dawnego siedliska rolniczego, jak również obecnie stanowi siedlisko rolnicze. Kolegium przyjęło, że siedliskiem rolniczym jest działka pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. Bezspornym jest, że inwestor (wnioskodawca) jest właścicielem gruntów - (użytków rolnych) działek nr [...] i nr [...] łącznego obszaru 0,7273 ha oraz dzierżawcą działek (użytków rolnych) o numerach [...] o łącznej pow. 1,8564 ha. Tym samym łączny obszar gruntów rolnych użytkowanych przez wnioskodawcę przekracza 1 ha i stanowi gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Działalność agroturystyczna jest prowadzona jako działalność dodatkowa w stosunku do działalności podstawowej jaką jest prowadzenie gospodarstwa rolnego. Hodowla koni mieści się w pojęciu prowadzenia gospodarstwa rolnego. W ocenie Kolegium w sprawach o ustalenie warunków zabudowy nie ma podstaw do badania, czy hodowla koni jest (czy też nie jest) niezbędna do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Posiadanie koni i używanie ich w gospodarstwie rolnym (zamiast np. ciągnika) jest w pierwszej kolejności zależne od woli rolnika. Ponadto, trudno byłoby ustalić kryteria takich wyborów. Skoro dopuszczalna jest hodowla koni jako element działalności rolniczej, to w konsekwencji za niezbędne należy uznać budowę stajni, czy też rozbudowę istniejącej stajni, albo adaptację budynku gospodarczego na ten cel.

Organ podkreślił, że organ właściwy do uzgodnienia projektu decyzji w zakresie ochrony środowiska odstąpił od zajęcia stanowiska w sprawie, co jest równoznaczne z uznaniem wniosku za uzgodniony. Przyjęto zatem, że organ uzgadniający uznał otrzymane wyjaśnienia i dokumenty za wystarczające, aby stwierdzić, że projekt decyzji nie narusza przepisów o ochronie środowiska i spełnione są przesłanki do uznania, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy § 7 ust. 3 uchwały nr 1161/XLVII/10 Sejmiku Województwa Pomorskiego w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim z dnia 28.04.2010 r. (Dz. Urz. Woj. Pomór. Nr 80, poz. 1455). W przeciwnym razie zapewne RDOŚ w Gdańsku odmówiłby uzgodnienia projektu decyzji. W konsekwencji organ I instancji, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, był zobowiązany do przyjęcia tego stanowiska organu uzgadniającego.

W skardze na powyższą decyzje A. O. wniósł o uchylenie powyższej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z 8 kwietnia 2013 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, a w szczególności naruszenie:

§ 5 ust. 8 uchwały Nr 1161/XLVII/10 Sejmiku Województwa Pomorskiego w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim z dnia 28 kwietnia 2010 r. (Dz.Urz.Woj.Pom. Nr 80, poz. 1455), dalej jako: uchwała nr 1161/XLVI1/10 oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie § 5 ust. 8 uchwały, i przyjęcie że przepis ten zezwala na budowę/rozbudowę stajni w obszarze pasa 100 m od linii brzegowej jeziora, nie zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i utrzymanie w mocy przez SKO decyzji Wójta Gminy.

art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592) w zw. z art. 553KC w zw. z § 7 ust. 3 uchwały nr 1161/XLVII/10 oraz art. 53 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w zw. z art. 77, art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. poprzez:

nie dokonanie rzetelnej analizy terenu, którego dotyczy decyzja o zabudowie, nie zgromadzenie i nie rozpatrzenie więc całego materiału dowodowego,

przyjęcie, że definicja gospodarstwa rolnego zawarta w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego stanowi definicję legalną gospodarstwa rolnego na gruncie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pomimo że tak nie jest,

zastosowanie § 7 ust. 3 uchwały nr 1161/XLVII/10 pomimo braku do tego podstaw i pomimo tego, że przedmiotowa inwestycja polegała na rozbudowie budynku zlokalizowanego w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej jeziora i przyjęcie, że rozbudowa stajni dla koni jest niezbędna dla prowadzenia gospodarstwa rolnego, a w konsekwencji nie zastosowanie przez organ art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i utrzymanie w mocy przez SKO decyzji Wójta Gminy,

art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, Poz. 1588) polegające na nie dokonaniu przez organ analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji ewentualnie na nieprawidłowym dokonaniu tej analizy, w szczególności zaś brak ustaleń, że mamy do czynienia z inwestycją zakończoną,

naruszenie art. 61 pkt 1 ustawy poprzez nie dokonanie analizy w zakresie przesłanek w nim wskazanych (organ ograniczył się wyłącznie do analizy funkcji),

naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. i utrzymanie w mocy ww. (w pkt 1) decyzji Wójta Gminy pomimo nie spełnienia warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy (o czym świadczą zarzuty ad. 1 i ad. 2 i ad. 3 i ich uzasadnienie) i utrzymanie w mocy przez SKO decyzji Wójta Gminy,

naruszenie art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uchybienia wskazane w ww. zarzutach oraz poprzez:

pominięcie, że inwestycja została zakończone jeszcze przed etapem wszczęcia postępowania o ustalenie warunków zabudowy a także błędne przyjęcie, iż wykonana inwestycja stanowi kontynuację funkcji istniejącej w obszarze analizowanym, w szczególności, iż inwestycja miała służyć prowadzeniu działalności agroturystycznej,

wydanie decyzji pomimo istotnych i zauważonych przez SKO niejasności dotyczących analizy urbanistycznej, a odnoszących się do charakteru zabudowy występującej w obszarze analizowanym,

brak odniesienia się w decyzji Kolegium do spełnienia zasady kontynuacji funkcji do nieruchomości sąsiedniej, a jedynie zastosowanie tego do funkcji nieruchomości, której dotyczy decyzja,

wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji mimo, że z decyzji organu pierwszej instancji nie wynika precyzyjnie jakie dowody w sprawie organ zgromadził, na podstawie jakich dowodów oparł swoje rozstrzygnięcie i dlaczego innym dowodom odmówił znaczenia, w szczególności zaś do faktu, iż organ pierwszej instancji w toku niniejszego postępowania nie ustalił i nie przedstawił odpowiadającego wymogom przepisów prawa, pełnego i rzetelnego stanu faktycznego sprawy,

przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia błędnie ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego, w szczególności w zakresie charakteru budynku podlegającego rozbudowie (nie uwzględnienie, że przed rozbudową był to budynek gospodarczy, a nie stajnia),

niejasne i nieudowodnione ustalenie charakteru prowadzonej przez wnioskodawcę działalności, w tym zakresu wykorzystywania w jej ramach koni, nie ustalenie przez Kolegium jak również przez organ I instancji czy spełniona została wskazana w art. 61 ww. ustawy zasada dobrego sąsiedztwa.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący podkreślił, że zgodnie z § 5 ust. 8 uchwały Nr 1161/XLVII/10 zakazana jest lokalizacja obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W okolicznościach niniejszej sprawy organ prawidłowo ustalił, iż działka nr [...] leży w pasie 100 m od linii brzegowej jeziora Kałębie, a zarazem mieści się w obszarze ochrony krajobrazu Borów Tucholskich. Mając na uwadze powyższe postanowienia uchwały nr 1161/XLVII/10 należało więc stwierdzić, że z uwagi na usytuowanie działki nr [...] nie jest możliwe lokalizowanie na tej działce obiektu budowlanego stajni, w tym powstałej w wyniku rozbudowy budynku gospodarczego wnioskodawcy stajni, nie jest to bowiem "obiekt służący prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej", a co najwyżej nowoutworzony w wyniku przebudowy starego budynku gospodarczego budynek stajni służący działalności agroturystycznej, a nie rolnej.

Skarżący zarzucił, że SKO nieprawidłowo zastosowało przepisy ustawy o ustroju rolnym w zw. z art. 553 KC w wyniku czego de facto przyjęło, że na gruncie przepisów o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym powinna mieć zastosowanie definicja gospodarstwa rolnego zawarta w tamtych przepisach. Odwołanie się przez organy obu instancji do przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego w zakresie definicji gospodarstwa rolnego było według skarżącego błędne. Interpretacja pojęcia "gospodarstwo rolne" zawartego w 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinna być dokonana zgodnie z duchem tej właśnie ustawy stosownie do okoliczności konkretnej sprawy.

Zdaniem skarżącego zarówno organ I instancji, jak i Kolegium nie dokonały prawidłowej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. To doprowadziło do błędnego przyjęcia, że K. Ł. przed rozpoczęciem inwestycji faktycznie posiadał stajnię na swojej nieruchomości, i że prowadzi gospodarstwo rolne.

Skarżący wyjaśnił, że celem prowadzenia gospodarstwa rolnego jest wykonywanie działalności rolniczej, a nie jedynie posiadanie gruntów rolnych. Organy obu instancji nie wykazały, czy rzeczywiście wnioskodawca na gruncie, którego sprawa dotyczy (działka [...]) prowadzi gospodarstwo rolne, a nawet gdyby przyjąć, że tak jest, to i tak organy nie ustaliły czy "rozbudowa stajni" mieści się w zakresie "uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego". Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy poprzestał na stwierdzeniu, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa siedliskowa, która według osoby sporządzającej analizę prawdopodobnie pełni rolę zabudowy letniskowej z budynkami gospodarczymi. Zdaniem skarżącego budowa stajni nie stanowi kontynuacji funkcji ani w obszarze analizowanym ani na terenie działki inwestora.

Skarżący zarzucił, że określenie gruntu jako siedliska rolniczego świadczy o tym, iż budynki powinny służyć zaspokajaniu tej funkcji (rolniczej) a nie celom rekreacyjnym i wykorzystaniu działki na utrzymanie i prowadzenie stajni dla koni.

Skarżący wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze niezasadnie przyjęło, iż hodowla koni wchodzi w zakres prowadzenia gospodarstwa rolnego i dlatego spełnia przesłankę niezbędności do prowadzenia tego gospodarstwa rolnego. Organ odwoławczy pominął fakt, iż podmiot prowadzący gospodarstwo rolne nie musi hodować koni w ramach działalności rolniczej. Organy nie wyjaśniły również charakteru istniejących zabudowań, czy jest to zabudowa siedliskowa czy letniskowa. W zaskarżonej decyzji brak jest ustaleń w zakresie zabudowań znajdujących się na działkach sąsiednich, natomiast biorąc pod uwagę, iż kontynuację funkcji należy rozumieć w ten sposób, że planowana funkcja nie jest sprzeczna z istniejącą funkcją, należy uznać, iż budowa/rozbudowa stajni nie wpasowuje się w charakter istniejącej zabudowy letniskowej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontroli legalności w przedmiotowej sprawie poddano decyzję Kolegium utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 8 kwietnia 2013 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] w miejscowości W., gmina O. dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku stajni i budowie przydomowej oczyszczalni ścieków. Organy obu instancji uznały, że rozbudowie i nadbudowie wskazanego obiektu budowlanego nie stoi na przeszkodzie jego lokalizacji w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej jeziora Kałębie, albowiem zachodził tutaj wyjątek polegający na możliwości lokalizowania w ramach siedlisk rolniczych w pasie brzegowym obiektów budowalnych uzupełniających istniejącą zabudowę w zakresie niezbędnym do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód.

Skarga podlegała uwzględnieniu bowiem organ przy wydaniu decyzji naruszył przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kwestię wydania decyzji o warunkach zabudowy regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej ustawą.

W myśl art. 59 ust. 1 ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niesporną okolicznością jest, że dla terenu objętego inwestycją nie ma planu miejscowego.

Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Do przepisów odrębnych określających wymogi niezbędne dla ustalenia warunków zabudowy należą przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) oraz wydawane na jej podstawie uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego. W przedmiotowej sprawie takim aktem wykonawczym, który w toku postępowania o ustalenia warunków zabudowy należało uwzględnić jest uchwała Nr 1161/XLVII/10 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim (Dz.Urz.Woj.Pom. Nr 80, poz. 1455), zwana dalej uchwałą. Działka nr [...] w miejscowości W. nad jeziorem Kałębie położona jest w Obszarze Chronionego Krajobrazu Borów Tucholskich. Zgodnie z przepisem § 5 pkt 8 uchwały na obszarach chronionego krajobrazu wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Z kolei w § 7 ust. 3 pkt 2 uchwały postanowiono, że zakaz z § 5 pkt 8 nie dotyczy siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełniania istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód.

Z przepisu określającego wyjątek od zakazu lokalizacji zabudowy w strefie 100 m od linii brzegowej wód wynika, że znajduje on zastosowanie wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie trzy warunki:

1. zabudowa dotyczyć ma siedlisk rolniczych,

2. planowana zabudowa ma uzupełniać istniejącą o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego,

3. planowana zabudowa nie może przekraczać dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód.

Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, a w szczególności stanowiąca integralną część decyzji ustalającej warunki zabudowy analizy cech i funkcji planowanej zabudowy, nie potwierdza, że zaistniały warunki do tego, ażeby umożliwić inwestorowi realizację zabudowy w pasie brzegowym jeziora Kałębie. Organy przedwcześnie, na podstawie materiału dowodowego budzącego wątpliwości przesądziły, że zachodzi wyjątek umożliwiający lokalizację inwestycji w pasie, w którym ze względu na bliskość jeziora, zabudowa jest co do zasady wyłączona.

Bezsporne w sprawie jest, że na działce objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy zlokalizowany jest budynek mieszkalny i budynek gospodarczy, co do którego inwestor twierdzi, że pełnił funkcję stajni. Skarżący kwestionował to stanowisko wskazując, że budynek ten przed rozbudową pełnił funkcję budynku gospodarczego i dopiero po rozbudowie, której dotyczą wydane warunki zabudowy wykorzystywany jest jako stajnia. Okoliczność ta nie ma istotnego znaczenia dla rozpoznania sprawy, bowiem możliwość realizacji obiektu o takim charakterze nie jest uzależniona od kontynuacji funkcji stajni, lecz funkcji siedliska rolniczego, w ramach którego miałoby dojść do realizacji stajni.

Kwestią istotną i nie wyjaśnioną dostatecznie w sprawie jest charakter zabudowy istniejącej na wskazanej działce i działalności prowadzonej przez inwestora. W świetle dyspozycji § 7 ust. 3 pkt 2 uchwały należało bowiem wyjaśnić, gromadząc, na tą okoliczność stosowne dowody, że działka objęta inwestycją jest siedliskiem rolniczym, że właściciel działki prowadzi na niej gospodarstwo rolne, a planowana rozbudowa ma na celu uzupełnienie istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Ustaleń tych w przedmiotowej sprawie zabrakło. W załączonej do decyzji analizie autor w odniesieniu do działki nr [...] posługuje się sformułowaniem "prawdopodobnie część dawnego siedliska rolniczego".

Przepisy prawa nie zawierają definicji legalnej pojęcia "działki siedliskowej", ani "siedliska rolniczego". Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z 15 grudnia 1969 r. (III CZP 12/69, OSN 1970/3/39) za działkę siedliskową uważa się działkę pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. Samo siedlisko nie jest gospodarstwem rolnym, stanowi bowiem tylko zaplecze i bazę gospodarstwa rolnego (uchwała Sądu Najwyższego z 13 czerwca 1984 r. - III CZP 2[...]4, OSN 1985, Nr 1, poz. 8). W orzecznictwie sądowadministracyjnym przyjęło się, że działka siedliskowa to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony na utworzenie siedliska (dom mieszkalny, budynki inwentarskie i budowle rolnicze oraz podwórko) zabezpieczające działalność rolniczą (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 stycznia 2009 r., II SA/Lu 777/08, Lex Nr 569105).

Z tego wynika, że jeśli nawet przyjąć, że zabudowania inwestora mają charakter siedliska to dla uchylenia zakazu zabudowy w odległości 100 m od linii brzegowej wód należało udowodnić, że prowadzi on gospodarstwo rolne, a planowana rozbudowa uzupełni istniejącą zabudowę o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Brzmienie przepisu § 7 ust. 3 pkt 2 uchwały uwydatnia funkcjonalny wymiar działalności rolniczej, tj. rzeczywiste prowadzenie gospodarstwa rolnego, a nie wyłącznie fakt posiadania odpowiedniego areału ziemi, którego wielkość, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 803) i przepisami Kodeksu cywilnego, przesądza o tym, czy mamy do czynienia z gospodarstwem rolnym. Przepis art. 553 k.c., na który powołują się organy obu instancji, akcentuje przede wszystkim aspekt materialny, natomiast funkcja gospodarstwa rolnego w tym przypadku ma poboczne znaczenie. W przepisie § 7 ust. 3 pkt 2 uchwały, który jako wyjątek od zasady winien być interpretowany ściśle, zachodzi sytuacja odwrotna. Tu położono nacisk na związek nowej zabudowy z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. W ujęciu czynnościowym powinność podmiotu została określona jako "prowadzenie". Znaczenie tego zwrotu wskazuje, że zachowanie podmiotu (rolnika) ma zmierzać do osiągnięcia zamierzonego celu. W tym ujęciu za słuszny należy uznać pogląd, że samo manifestowanie praw własnościowych do gospodarstwa rolnego nie może być traktowane jako równoznaczne z jego prowadzeniem.

Definicja ustawowa "gospodarstwa rolnego" zawarta w art. 2 pkt 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, odsyłająca do przepisu art. 553 k.c., dotyczy tego pojęcia użytego w treści tej właśnie ustawy i nie może być stosowana przy ocenie warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast zdefiniowane w art. 2 pkt 3 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego pojęcie "prowadzenia działalności rolniczej" rozumiane jako prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej, w tym produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej, w pełni koreluje z dyspozycją § 7 ust. 3 pkt 2 uchwały.

W przedmiotowej sprawie niezbędnym dla określenia warunków planowanej inwestycji było ustalenie, czy rozbudowa obiektu, której dotyczy wniosek, jest związana z prowadzeniem na działce nr [...] gospodarstwa rolnego w sensie funkcjonalnym, tj. szeroko rozumianej produkcji roślinnej lub zwierzęcej. Dla poczynienia wiarygodnych ustaleń w tym zakresie zbyt ogólnikowa i niewystarczająca była informacja zawarta w zaświadczeniu wystawionym w dniu 7 stycznia 2013 r. przez Wójta Gminy, z której wynikało, że K. Ł. posiada na terenie gminy O. użytki rolne o pow. 0,7273 ha oraz zgłosił do opodatkowania podatkiem od nieruchomości budynek mieszkalny i pozostałe budynki. Zaświadczenie to potwierdza wyłącznie fakt posiadania przez inwestora gruntów o charakterze rolnym. Zaświadczenie to nie świadczy o rolniczym wykorzystywaniu nieruchomości inwestora poprzez prowadzenie tam gospodarstwa rolnego w rozumieniu produkcji zwierzęcej lub roślinnej.

W podobny sposób należy ocenić ujawnioną w sprawie okoliczność posiadania przez inwestora koni. Fakt ten nie świadczy o tym, że ich właściciel prowadzi gospodarstwo rolne używając koni do prac polowych, bądź hoduje je w ramach prowadzenia takiego gospodarstwa. W świetle przytoczonych wyżej definicji działalności rolniczej uprawnionym wydaje się stwierdzenie, że w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego można prowadzić hodowlę koni jako chociażby produkcję materiału hodowlanego i reprodukcyjnego bądź hodowlę i produkcję materiału zarodowego koni. Jeśli natomiast posiadane przez inwestora konie nie służą do celów produkcyjnych to ich obecność na nieruchomości nie może potwierdzać prowadzenia gospodarstwa rolnego. Opisanej kwestii organy w przedmiotowej sprawie nie wyjaśniły dostatecznie, w rezultacie czego rozstrzygnięcie sprawy oparły na niepełnym i niewyczerpującym materiale dowodowym.

Zwrócić należy jeszcze uwagę na niezbędny do zastosowania wyłączenia zakazu z § 5 pkt 8 uchwały aspekt związku przyczynowego pomiędzy nową zabudową a prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Uchwałodawca dopuścił bowiem możliwość lokalizowania nowej zabudowy w pasie brzegowym wód wyłącznie wówczas, gdy planowany obiekt jest niezbędnym uzupełnieniem dla prowadzonego gospodarstwa rolnego. Uchwała wykonuje zapisy ustawy o ochronie przyrody, której głównym celem jest ochrona istniejącego stanu walorów przyrodniczych. Dla realizacji tego celu w ustawie sformułowano katalog zakazów możliwych do wprowadzenia na obszarach objętych różnymi formami ochrony przyrody, w tym mi.in. zakaz zabudowy w pasie szerokości 100 m od linii brzegów wód. Rezygnacja z określonych zakazów możliwa jest wyłącznie w ściśle określonych sytuacjach i dla realizacji równie istotnych społecznie celów jak ochrona środowiska. W § 7 ust. 3 pkt 2 uchwały wyłączono zakaz zabudowy ze względu na potrzeby gospodarstw rolnych, których ochrona ma w naszym systemie prawnym podbudowę konstytucyjną (art. 23 Konstytucji RP). Tego rodzaju wyłączenia, jako wyjątki od zasady, winny być interpretowane ściśle bez stosowania wykładni rozszerzającej. Wobec tego ustalenia organów w tym zakresie winny być szczegółowe i poparte materiałem dowodowym, który nie pozostawia wątpliwości co do okoliczności kluczowych dla zastosowania wyjątku.

W przedmiotowej sprawie organy z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. dokonały oceny zgromadzonego w sposób niepełny materiału dowodowego. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika bowiem, czy rozbudowa obiektu na działce nr [...] jest związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego rozumianego jako prowadzenie produkcji rolnej: roślinnej lub zwierzęcej czy też z prowadzeniem innego rodzaju działalności gospodarczej w postaci działalności turystycznej, nie związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, bądź też nieruchomość ma służyć mu do celów prywatnej rekreacji.

Przepisy obowiązującego prawa nie zawierają definicji działalności agroturystycznej. Pod pojęciem tym rozumie się świadczenie usług turystycznych przez rolników w ich gospodarstwach. Usługi te polegają na zapewnieniu noclegów i wyżywienia, czasem na świadczeniu dodatkowych usług jak wynajem sprzętu klub jazda konna. Osoby świadczące usługi agroturystyczne winny być co do zasady rolnikami prowadzącymi na własnych rachunek działalność rolniczą. W art. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2004 r. nr 173 poz. 1807 ze zm.), jest mowa o tym, że przepisów tej ustawy nie stosuje się m.in. do wynajmowania przez rolników pokoi, sprzedaży posiłków domowych i świadczenia w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z pobytem turystów. Działalność agroturystyczna jest prowadzona przez prowadzącego gospodarstwo rolne jako działalność o charakterze dodatkowym. Działalnością agroturystyczną określa się również często prowadzenie działalności turystycznej na wsi w dawnych siedliskach, które obecnie nie mają związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. W skardze słusznie zarzucono, że organy nie zbadały i nie rozważyły tej kwestii i w konsekwencji nie zbadały, czy planowana rozbudowa jest niezbędna do prowadzenia gospodarstwa rolnego.

Z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy wynika, że wymogów tego unormowania nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, jedynie w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzający zasadę dobrego sąsiedztwa, wprowadza zasadę badania szeregu czynników dotyczących parametrów i wskaźników zabudowy. Sporządzona analiza winna wypełniać te wymogi. Winna ona zatem zawierać dane dotyczące parametrów obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym, czego zabrakło w sporządzonej w sprawie analizie. Wskazać przy tym należy, że warunek kontynuacji funkcji należy uznać za spełniony zarówno w przypadku gdy planowana funkcja występować będzie w obszarze analizowanym jak i na nieruchomości, na której planowana jest inwestycja.

W ocenie Sądu, organy przedwcześnie uznały, że spełnione zostały wszystkie przesłanki uzasadniające w świetle art. 61 ust. 1 ustawy ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Powyższe uchybienia w zakresie należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy zgodnie z wymaganiami art. 7, 77 § 1i 80 k.p.a. zdecydowały o uwzględnieniu skargi.

Mając na względzie powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu. Przede wszystkim organ winien uzupełnić materiał dowodowy i ustalić, czy w przedmiotowej sprawie zaktualizowała się hipoteza przepisu § 7 ust. 3 pkt 2 uchwały pozwalająca na lokalizację zabudowy w pasie o szerokości 100 od linii brzegowej jeziora Kałębie. Ustalenia zatem powinny zmierzać w kierunku wyjaśnienia charakteru działalności prowadzonej na działce nr [...] oraz zweryfikowania twierdzeń inwestora, że planowana zabudowa jest niezbędna do uzupełnienia istniejącej zabudowy na potrzeby prowadzenia gospodarstwa rolnego. Po dokonaniu powyższych ustaleń organ będzie mógł przejść do zastosowania przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającego zasadę dobrego sąsiedztwa, celem weryfikacji czy wymogi ustalone w tym przepisie zostały w niniejszej sprawie spełnione.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. O. kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składają się wpis od skargi w wysokości 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 490) wraz z opłatą od pełnomocnictwa i opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.