Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2447/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1 pkt 1w zw z  art. 19 ust. 3 i  art. 15 ust. 2 pkt 4 uoz:;  art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp;  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 r. sprawy ze skarg [...] Sp. z o.o. w W. i M. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. w W. kwotę 474 (czterysta siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego M. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 2 września 2010 r., uzupełnionym w dniach 7 grudnia 2010 r.

i 7 marca 2011 r., [...] sp. z o.o. w W. zwróciła się do [...] Konserwatora Zabytków o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, polegających na budowie budynku wielorodzinnego na działkach nr [...] przy ul. [...] w W. Do wniosku został załączony m. in. wyciąg z projektu architektoniczno – budowlanego z sierpnia 2010 r., przewidujący zabudowę w drugiej linii w stosunku do historycznej pierzei ulicy [...].

Po rozpatrzeniu tego wniosku Prezydent W. [...]Konserwator Zabytków, działając na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm. – dalej: u.o.z.), decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] odmówił wnioskodawcy pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku przy ul. [...] na działkach nr [...], obręb [...].

[...] Konserwator Zabytków wskazał, że działki objęte planowanym zamierzeniem znajdują się na terenie strefy ochrony konserwatorskiej [...]objętej wpisem do rejestru zabytków pod nr [...], na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 1979 r.

Wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu złożyło Stowarzyszenie [...], które po dopuszczeniu do postępowania na prawach strony (postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r.) nie wniosło żadnych uwag.

Organ I instancji zauważył, że ochronie konserwatorskiej na obszarze strefy [...] podlega ukształtowany w okresie międzywojennym układ przestrzenny

i forma jego zabudowy, w tym rozplanowanie i linie zabudowy, a także sposób zagospodarowania terenów niezabudowanych oraz trenów zielonych i wzajemne relacje przestrzenne tych obszarów.

Mając to na uwadze [...] Konserwator Zabytków stwierdził, iż planowana inwestycja jest niedopuszczalna z punktu widzenia zasad ochrony konserwatorskiej tego obszaru. Historycznie ukształtowana kompozycja przestrzenna [...] wywodzi się z idei [...] i oparta jest na zabudowie [...] i wielorodzinnej, rozplanowanej wzdłuż ciągów komunikacyjnych i lokowanej swobodnie w przenikającej się przestrzeni terenów zielonych. Tereny te stanowiły równoprawny fragment wspomnianej kompozycji urbanistycznej i służyły zapewnieniu odpowiednich warunków higienicznych do życia. O ile budynki [...] oparte były często na wolnym rzucie, to zabudowę wielorodzinną kształtowano głównie w formie bliźniaczej, szeregowej lub zwartych dwu i trójsegmentowych bloków opartych głównie na obrysie zbliżonym do prostokąta, o linii wyznaczonej dla całych bloków zabudowy zarówno od strony frontowej, jak i elewacji tylnej i bocznych. Generalną zasadą dla obu typów zabudowy było wyznaczenie wspólnej, obrzeżnej linii zabudowy, z pozostawieniem niezabudowanej, otwartej przestrzeni na tyłach działki oraz pomiędzy poszczególnymi obiektami. W jednostkowych przypadkach działki budowlane wyznaczane były wyjątkowo również wewnątrz kwartałów, co wynikało z kształtu parcelowanego terenu

i takiej możliwości jego zagospodarowania.

Zgodnie z opisaną generalną zasadą wyznaczona została zabudowa ulicy [...] w rejonie planowanej inwestycji. Zabudowa ta charakteryzuje się wielorodzinnymi domami usytuowanymi w jednej linii wzdłuż ulicy oraz wolnymi od zabudowy terenami zielonymi na tyłach posesji. W kwartale zabudowy pomiędzy ulicami [...], w którym znajdują się przedmiotowe działki, czytelny jest – pomimo późniejszych przekształceń – oryginalny podział parcelacyjny, w którym bez względu na rozmiar każda z działek zabudowana była tylko jednym budynkiem od frontu i posiadała otwartą przestrzeń od strony podwórza. Jak wynika ze zdjęcia lotniczego z 1935 r., kwartał ten był wówczas tylko częściowo zabudowany obiektami pod obecnym numerem [...]. Budynki nr [...] powstały w okresie powojennym.

Zupełnie inaczej przedstawiał się rozwój urbanistyczny sąsiedniego kwartału, po drugiej stronie ul. [...], położonego pomiędzy ulicami [...]. Kwartał ten jest dużo większy od opisywanego poprzednio. Zagospodarowano go zatem w nieco inny sposób. Oprócz działek przy ulicach, wyznaczono jeszcze dodatkowo cztery działki wewnątrz kwartału. Już na zdjęciu lotniczym z 1935 r. [...] widać stojące w głębi kwartału budynki przy ul. [...] oraz obrzeżną zabudowę ulic: [...] pod numerami [...] (w budowie) i [...]. Na planie z 1936 r. widnieją budynki stojące w pierwszej linii zabudowy od ul. [...], tj. obiekty pod numerami [...], budynki przy ul. [...]. Do nieruchomości w drugiej linii zabudowy prowadziły wjazdy: dwa od ul. [...], pomiędzy numerami [...] oraz pomiędzy numerami [...]. Do największej działki w środku tego kwartału prowadziła uliczka od strony ul. [...]. W 1945 r. ten kwartał był już uzupełniony zabudową od strony ul. [...] pod numerami [...] oraz dużym budynkiem mieszkalnym w głębi kwartału pod nr [...]. Na zdjęciu lotniczym z 1945 r. [...] nie ma, prawdopodobnie zniszczonego, budynku stojącego w drugiej linii zabudowy ul. [...].

Z kolei jak wynika z zdjęcia lotniczego z 2008 r. [...], po II wojnie światowej nastąpiły niewielkie przekształcenia zarówno kwartału ul. [...], jak i kwartału [...]. W tym drugim wydzielono część samych budynków, podzielono też na dwie części posesje pod obecnym nr [...] i połączono dawne trzy nieruchomości, w tym dwie wewnątrz kwartału, wznosząc tam nowy budynek pod nr [...]. Natomiast w kwartale, w którym zlokalizowane są działki objęte planowaną inwestycją wyodrębniono po obrysach kilka budynków, w tym obiekt przy ul. [...], a także wydzielono działkę nr [...] z posesji zabudowanej budynkiem przy ul. [...].

Należy zauważyć, że budynki przy ul. [...], mimo ich powstania już po roku 1945, zostały zrealizowane zgodnie z ustalonymi w okresie międzywojennym zasadami kompozycji urbanistycznej tego obszaru, ponieważ utrzymana została obowiązująca linia zabudowy, a także gabaryty obu budynków, zgodnie z obowiązującymi parametrami dla zabudowy wielorodzinnej tej części ulicy [...]. Ponadto mimo wtórnego wydzielenia działek nr [...], o którym brak jest informacji w archiwum biura konserwatora i które zatarło pierwotną parcelację, zachowane zostały historyczne walory przestrzenne tego kwartału, ponieważ jego dotychczasowe zagospodarowanie, obejmujące frontowe budynki i wolne tereny na ich tyłach, zostało zachowane zgodnie z pierwotną koncepcją urbanistyczną. Jak wynika więc z przeprowadzonej analizy, zagospodarowanie tego kwartału od początku przewidywało lokalizację tylko zabudowy obrzeżnej, bezpośrednio przy ciągu komunikacyjnym ulicy [...], w przeciwieństwie do sąsiedniego kwartału po drugiej stronie ulicy, gdzie w wyniku pierwotnej parcelacji terenu wyznaczono działki budowlane również wewnątrz kwartału.

W związku z powyższym organ I instancji odmówił wydania pozwolenia na zabudowę działek nr [...] w głębi opisanego kwartału, ponieważ założenia projektowe tego zamierzenia w rażący sposób nie uwzględniają opisanych zasad kompozycyjnych i przestrzennych, wynikających z zabytkowego charakteru tego obszaru. Nie można bowiem uznać, iż skoro w zabudowie strefy [...] występowały przypadki zabudowy wewnątrz kwartałów, to dopuszczalne jest to w stosunku do każdej wolnej przestrzeni, niezależnie od jej lokalizacji. Każdy z kwartałów był bowiem inaczej parcelowany, a obowiązującą regułą tej parcelacji było wyznaczenie jednej działki pod zabudowę tylko jednego budynku mieszkalnego i wyznaczenie wspólnej, obowiązującej dla poszczególnych działek linii zabudowy obrzeżnej, z pozostawieniem wolnej przestrzeni rekreacyjnej na tyłach budynków. W związku z powyższym nie może być zgody organu konserwatorskiego na chaotyczną zabudowę istniejących wolnych przestrzeni, spełniających w oryginalnym projekcie urbanistycznym istotne funkcje, bez zupełnego zrozumienia obowiązującego na tym obszarze zabytkowym układu przestrzennego, tym bardziej, że wraz ze znacznym ograniczeniem powierzchni terenu zielonego pod planowaną inwestycję, nastąpiłoby także wycięcie rosnących na obu działkach drzew. Podział geodezyjny, który był podstawą rozplanowania [...], a także związany z nim układ przestrzenny, realizowany w myśl idei [...], zakładającej równoprawne znaczenie w tkance miejskiej obszarów zabudowanych i wolnych od tej zabudowy obszarów o charakterze zielonym, jest ważnym świadectwem historii rozwoju myśli urbanistycznej okresu międzywojennego na terenie W. Ze względu na wspomniane wartości obszar ten został wpisany do rejestru zabytków i jest przedmiotem ochrony konserwatorskiej. Stworzenie drugiej linii zabudowy w kwartale, który nigdy nie był w ten sposób wytyczony, spowodowałoby zatarcie części pierwotnego układu, a tym samym naruszenie jego walorów zabytkowych. Należy zauważyć, iż zgodnie z treścią Międzynarodowej Karty Ochrony Miast Historycznych, uchwalonej na Zgromadzeniu Generalnym Międzynarodowej Rady Ochrony Zabytków ICOMOS w październiku 1987 r. w Waszyngtonie, wartości miasta historycznego podlegające ochronie, to zabytkowy charakter miasta oraz zespół elementów materialnych i duchowych będących jego odzwierciedleniem. Na ten zespół składają się: plan miasta określony przez ulice i działki, współzależność między zabudową, zielenią i otwartą przestrzenią, wygląd zewnętrzny i wewnętrzny budowli, określony skalą, rozmiarami, stylem, konstrukcją, materiałami, kolorem i wystrojem, współzależność między miastem lub dzielnicą zabytkową, a otaczającym je środowiskiem naturalnym i kulturowym, różne funkcje, które miasto lub dzielnice spełniały w przeszłości. W Karcie podkreślono też, że wszelkie naruszenie tych wartości zagraża autentyczności miasta lub obszaru zabytkowego. W dokumencie tym wskazano także, że wszelka interwencja w dzielnicy lub mieście zabytkowym powinna być realizowana z wielką rozwagą, systematycznie i konsekwentnie według planu, z unikaniem wszelkiego dogmatyzmu, ale biorąc pod uwagę w każdym przypadku właściwą im specyfikę, natomiast nowe funkcje i infrastruktura wynikające z wymogów życia współczesnego winny być przystosowane do charakteru miast zabytkowych.

Zdaniem [...] Konserwatora Zabytków planowana inwestycja jest także niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla tego obszaru. W § 13 ust. 1 pkt 1 dla obszaru oznaczonego symbolem [...] plan ustala zakaz przekształceń zmieniających istniejący układ przestrzenno-uliczny i przyrodniczy, w tym zmiany przebiegu i charakteru przestrzennego istniejącej - pierwotnej linii zabudowy (pierzei ulic). Ponadto w § 56 ust. 2 pkt 2 planu, dla jednostki oznaczonej symbolem [...], w której znajduje się przedmiotowe działki, plan ustala taki sposób zagospodarowania terenu, który nakazuje ukształtowanie linii nowoprojektowanej zabudowy od strony ulic w nawiązaniu do pierzei istniejącej zabudowy. Zdaniem [...] Konserwatora Zabytków wyklucza to jednoznacznie możliwość lokalizowania nowej zabudowy wewnątrz kwartału, z tyłu zabudowy przyulicznej, ponieważ istniejącą linię zabudowy tworzą tylko budynki wyznaczające pierzeję ulicy [...].

Ponadto, w stosunku do poprzedniego projektu z 2009 r., ograniczonego do zabudowy tylko działki nr [...], również została wydana decyzja negatywna. Nie istnieją więc nowe okoliczności, które uzasadniałyby zmianę stanowiska.

Odwołania od decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2011 r. wnieśli: [...] sp. z o.o. i M. S., współwłaściciel działki nr [...], będący stroną umowy przedwstępnej sprzedaży tejże działki na rzecz wnioskodawcy postępowania wraz z oświadczeniem o prawie dysponowania nieruchomością dla celów budowlanych.

[...] sp. z o.o. zarzuciła zaskarżonej decyzji sprzeczność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...], który dla przedmiotowej nieruchomości przewiduje zabudowę mieszkaniową i nie wyklucza zabudowy wewnątrzkwartałowej. Plan ten był konsultowany ze [...] Konserwatorem Zabytków i gdyby zabudowa wewnątrzkwartałowa rzeczywiście była sprzeczna z historycznymi walorami tego obszaru, to organ konserwatorski powinien był na etapie uzgadniania planu zadbać o to, aby plan zakazywał tego typu zabudowy. Spółka dowodami ze zdjęć wykazuje, że zabudowa wewnątrzkwartałowa na [...] nie ma charakteru wyjątkowego, ale tam gdzie jest to możliwe jest zjawiskiem typowym i ma pierwotny, historyczny charakter. Obszar tej zabudowy dostosowany jest tylko do wielkości kwartału. Brak zabudowy wewnątrzkwartałowej nie jest zatem, wbrew stanowisku [...] Konserwatora Zabytków, cechą wspólną obrazu dzielnicy. Ponadto kwartał, w którym planowana jest inwestycja, nie charakteryzuje się "terenami zielonymi na tyłach posesji", jak ujął to organ, gdyż działka nr [...] zabudowana jest garażami. Projekt architektoniczny zakłada natomiast zachowanie przewidzianej w planie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej.

M. S. w swoim odwołaniu zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 3 u.o.z. oraz art. 6 ust. 1 i ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wydanie decyzji odmownej wbrew jednoznacznym ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem odwołującego wszelkie ograniczenia w realizacji inwestycji powinny wynikać wprost z planu zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być natomiast wynikiem dowolnych ustaleń konserwatora, nie znajdujących oparcia w przepisach planu. Skoro postanowienia planu nie wprowadzają zakazu zabudowy wewnątrz kwartału ulic, to zabudowa taka jest dopuszczalna, o ile spełnia inne wymogi wskazane w planie. M. S. podkreśla, że konserwator, na gruncie tego samego planu, wyraził zgodę na realizację inwestycji "w drugiej linii zabudowy" przy [...]. Podaje też wiele przykładów zabudowy wewnątrzkwartałowej na [...].

Po rozpatrzeniu tych odwołań Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Minister stwierdził, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, przy czym zabytkiem w myśl art. 6 ust. 1 pkt. 1 lit. b u.o.z. jest układ urbanistyczny. Działki nr [...] z obrębu [...] objęte planowaną inwestycją znajdują się na obszarze strefy ochrony konserwatorskiej [...], wpisanej do rejestru zabytków decyzją Konserwatora Zabytków W. z dnia [...] kwietnia 1979 r., pod numerem [...]. Z treści decyzji wpisującej obszar [...] do rejestru zabytków wynika, że ochronie konserwatorskiej podlega nie tylko układ urbanistyczny, ale również zespół budowlany, który stosownie do art. 3 pkt 13 u.o.z. stanowi powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego i zespołu budowlanego ma na celu trwałe zachowanie historycznego rozplanowania i kompozycji przestrzennej zespołu oraz najbardziej wartościowych obiektów architektury. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, zachowanie gabarytów i linii zabudowy oraz zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę całego zespołu a także zachowanie najcenniejszych, charakterystycznych dla danego obszaru obiektów, wyodrębnionych ze względu na ich formę, styl, zastosowane materiały czy czas powstania.

Jednocześnie teren inwestycji jest objęty ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą nr [...] Rady W. z dnia [...] października 2006 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Przedmiotowe działki znajdują się w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem [...], zlokalizowanym w strefie ochrony prawnej Służb Ochrony Zabytków w zakresie układu przestrzennego oraz kwartału oznaczonego na rysunku planu symbolem [...], dla którego ustalenia szczegółowe zawarte są w § 56 ww. planu. Stosownie do przepisu art. 7 pkt 4 u.o.z. jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Minister podkreślił, że organ konserwatorski już raz wypowiedział się odnośnie do możliwości i warunków konserwatorskich dla realizacji inwestycji na omawianym obszarze, uzgadniając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla [...]. Zatem ocena możliwości realizacji planowanej budowy budynku mieszkalnego na działkach nr [...] w kontekście ochrony układu urbanistycznego zespołu zabudowy [...] powinna uwzględniać zaakceptowane wcześniej ustalenia obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i być spójna z wyrażoną wolą organu ochrony zabytków na etapie uzgadniania prawa miejscowego. Ustalenia obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego są wiążące, również dla organu ochrony zabytków.

Jak wynika z akt sprawy, planowana inwestycja polega na budowie budynku o [...] kondygnacjach naziemnych, z tarasem i pomieszczeniem technicznym na dachu, zlokalizowanego na tyłach istniejącego budynku przy ul. [...]. Projektowany obiekt stanowi zabudowę wewnątrz kwartału pomiędzy ulicami [...]. Zgodnie z wnioskiem projektowany budynek ma zostać wzniesiony na działce nr [...] przy ul. [...], zabudowanej obecnie [...] z istniejącym [...] wzdłuż budynku przy ul. [...] oraz na niezabudowanej działce nr [...].

Organ odwoławczy nie podzielił przekonania Spółki, iż odmowa pozwolenia na realizację inwestycji stoi w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z ustaleń Ministra wynika, że w § 13 ust. 2 i ust. 3 uchwały nr [...] Rady W. z dnia [...] października 2006 r. plan wskazuje ciąg ulicy [...] wraz z przylegającą do niego zabudową i działkami wraz z ogrodzeniami lub [...] od frontu jako:

- teren zlokalizowany w strefie ochrony prawnej Służb Ochrony Zabytków-[...];

- rejon znacznych ograniczeń w przekształcaniu istniejącego zagospodarowania przestrzennego.

Celem odtworzenia dawnego klimatu oraz wytworzenia reprezentacyjnego charakteru przestrzeni publicznych ciągu ul. [...], a także utrzymania jej jednolitego charakteru, plan (...) dopuszcza nowe realizacje pod warunkiem nawiązania: skalą, wysokością, linią zabudowy, przebiegiem gzymsów, ukształtowaniem dachów, podziałami elewacyjnymi (...) do wartościowych przykładów sąsiadującej zabudowy, będącej w rejestrze lub ewidencji Państwowej Służby Ochrony Zabytków.

Ponadto w § 19 ust. 1 ww. uchwały w zakresie zasad i warunków kształtowania zabudowy dla obiektów (budynek i działka) nie objętych rejestrem lub ewidencją Służb Ochrony Zabytków, usytuowanych w strefie ochrony prawnej oznaczonej na planie [...] lub w strefie ograniczonych przekształceń zagospodarowania oznaczonej [...], a w szczególności: zabudowy, przestrzeni ulic, parcelacji i zieleni wysokiej plan: dopuszcza remonty, modernizacje, przebudowy, nadbudowy, dobudowy, rozbudowy oraz realizacje nowoprojektowanych obiektów na działkach dotychczas nie zabudowanych, objętych strefami [...] pod warunkiem utrzymania zasady:

- nawiązania projektowanym gabarytem (wysokością długością szerokością), liczbą

kondygnacji, charakterem i typem zabudowy do otaczającego – sąsiadującego

zagospodarowania przy zachowaniu nieprzekraczalnej wysokości nowoprojektowanych obiektów: [...], odpowiednio [...] (za wyjątkiem terenów zlokalizowanych w rejonie [...]), zgodnie z § 15 i § 16, jeśli przepisy szczegółowe – Dział II, nie stanowią inaczej; zachowania istniejącego – pierwotnego charakteru pierzei linii zabudowy od strony ulicy, tj. wysokości pierzei i proporcji stref otwarć na wnętrze działki do stref zabudowanych; zachowania wartościowej zieleni wysokiej na działce.

Planowana przez [...] sp. z o.o. inwestycja nie spełnia powyższych wymogów, bowiem nie nawiązuje linią zabudowy do znajdujących się w ewidencji zabytków najbliżej położonych budynków przy ul. [...], usytuowanych w pierzei ulicy [...] oraz jest sprzeczna z przywołaną wcześniej zasadą realizacji nowoprojektowanych obiektów na działkach dotychczas nie zabudowanych, objętych strefami [...], pod warunkiem zachowania istniejącego – pierwotnego charakteru pierzei linii zabudowy od strony ulicy, tj. wysokości pierzei i proporcji stref otwarć na wnętrze działki do stref zabudowanych; zachowania wartościowej zieleni wysokiej na działce.

Ponadto, warunek kształtowania linii nowej zabudowy w nawiązaniu do pierzei istniejącej zabudowy zawarty został w ustaleniach szczegółowych dla kwartału oznaczonego na rysunku planu symbolem [...], w którym położone są działki nr ew. [...] (§ 56 ww. uchwały): cyt. plan ustala ukształtowanie linii nowoprojektowanej zabudowy od strony ulic - w nawiązaniu do pierzei istniejącej zabudowy ale nie mniej niż [...] m od linii rozgraniczających ulic. Mimo, że – jak wskazują Skarżący – obowiązujący plan nie zakazuje w sposób jednoznaczny zabudowy wewnątrzkwartałowej, powyżej przywołane ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] przesądzają o braku możliwości realizacji projektowanej inwestycji na działkach nr [...], ponieważ nowoprojektowany budynek stanowi zabudowę wewnątrz kwartału zamiast ustalonego planem ukształtowania linii nowoprojektowanej zabudowy od strony ulic - w nawiązaniu do linii pierzei istniejącej zabudowy ale nie mniej niż [...] m od linii rozgraniczającej ulic.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji [...] Konserwator Zabytków poddał szczegółowej analizie sposób parcelacji i zabudowy kwartału, w którym planowana jest inwestycja oraz sąsiedniego kwartału po przeciwnej stronie ulicy [...], wyznaczonego tą ulicą oraz ulicami [...]. W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że już przedwojenna zabudowa kwartału pomiędzy ul. [...] była realizowana jako obrzeżna i wewnątrzkwartałowa, natomiast zabudowa kwartału pomiędzy ulicą [...] powstawała wyłącznie w linii zabudowy od ulicy. Odnosząc się do argumentów stron podniesionych w odwołaniach, w których wskazuje się na co najmniej dziesięć kwartałów na objętym ochroną terenie [...], w których występuje zabudowa typu wewnątrzkwartałowego, Minister wyjaśnił, że zabudowa ta ma uzasadnienie historyczne, co pokazują plany archiwalne miasta, udostępnione w serwisie mapowym na stronach W. Tymczasem działka nr [...] przy ul. [...] powstała po 1945 roku w wyniku wyodrębnienia z działki nr [...] po obrysie budynku przy ul. [...], a działka nr [...] z podziału nieruchomości przy ul. [...] poprzez wydzielenie części rekreacyjnej na tyłach budynku.

Odnosząc się do załączonej przez wnioskodawcę opinii, sporządzonej przez dr H. F. Minister zauważył, że jest ona wewnętrznie sprzeczna. Z jednej strony autorka stwierdza, że wolna przestrzeń z tyłu zabudowy wynika z przedwojennej dbałości o zwiększony komfort mieszkańców: "powietrze" wokół pojedynczych budynków oraz optymalne doświetlenie mieszkań, po czym konkluduje, że wprowadzenie omawianej zabudowy wypełni bezużyteczną przestrzeń, nie ingerując w zastany przedwojenny obraz dzielnicy. Należy wyjaśnić, że owa bezużyteczna przestrzeń jest istotnym elementem miasta [...], do koncepcji którego nawiązuje układ urbanistyczny [...], a wzajemne relacje pomiędzy zabudową, zielenią i wolną przestrzenią w zabytkowym układzie urbanistycznym stanowią o jego wartości i podlegają ochronie. Przede wszystkim jednak opinia powyższa nie może być pomocna w rozstrzygnięciu kwestii dopuszczalności planowanej inwestycji i jej wpływu na układ urbanistyczny [...], wobec ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wyklucza realizację tej inwestycji.

Ponadto wskazana przez M. S. inwestycja przy [...] jako przykład realizacji inwestycji w drugiej linii zabudowy na gruncie tego samego planu, zlokalizowana jest na terenie poza strefą wpisaną do rejestru zabytków.

Reasumując, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, iż podziela stanowisko [...] Konserwatora Zabytków w niniejszej sprawie. Odmowa wnioskowanej zabudowy działek nr [...] w głębi przedmiotowego kwartału jest zasadna, ponieważ założenia projektowe nie uwzględniają zasad kompozycyjnych i przestrzennych, wynikających z zabytkowego charakteru tego obszaru.

Skargi na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: [...] sp. z o.o. w W. oraz M. S., przy czym skarga M. S. została zarejestrowana pod sygnaturą I SA/Wa 2448/11. Na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 r. sąd zarządził połączenie spraw z obydwu skarg celem wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia – w trybie art. 111 § 1 P.p.s.a. – oraz dalszego prowadzenia pod sygnaturą I SA/Wa 2447/11.

[...] sp. z o.o. w W. zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

art. 7 pkt 4 u.o.z., przez niewłaściwe zastosowanie formy ochrony zabytku, jaką jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie udzielenia skarżącemu pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych mimo, że brak jest przesłanek za tym przemawiających;

3) art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), poprzez uznanie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] nie uzasadnia wydania zgody na realizację przez skarżącego planowanych robót budowlanych – podczas gdy plan ten nie zawiera zakazu zabudowy wewnątrzkwartałowej;

4) art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. w zw. z art. 6 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło do uniemożliwienia skarżącemu wykonywania przysługujących mu na mocy planu praw i zagospodarowania terenu, tj. realizacji planowanych robót budowlanych – podczas gdy inwestycja jest zgodna z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

5) § 13 ust. 1, 2 i 3 Uchwały Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], w zw. art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że:

i. ust. 3 ww. przepisu, podobnie jak jego ust. 2 dotyczy zarówno ciągu ulicy [...], jak i przylegającej do niej zabudowy i działek, podczas gdy w ust. 3 jest mowa wyłącznie o ciągu ulicy [...], wobec czego zakazy ustanowione poprzez § 13 ust. 3 nie znajdują zastosowania do zabudowy i działek przylegających;

ii. pominięcie przez organ faktu, iż § 13 ust. 1 ustala jedynie zakazy odnośnie dokonywania zmian w pierwotnej linii zabudowy, tj. pierzei ulic;

iii. przyjęcie, że zabudowa wewnątrzkwartałową objęta jest hipotezą ust. 2 ww. przepisu, podczas gdy przepis dotyczy jedynie ciągu ulicy [...] oraz zabudowy i działek położonych "od frontu";

6) § 19 ust. 1 tiret 1 Uchwały Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w zw. art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, z uwagi na fakt, iż przepis dotyczy działek niezabudowanych, podczas gdy działka nr [...] jest działką zabudowaną, jak również uznanie, że budowa budynku na działce [...]naruszy nakaz zachowania istniejącego charakteru pierzei zabudowy od strony ulicy – podczas gdy skarżący wnioskuje o wydanie pozwolenia na zabudowę wewnątrzkwartałową, która oddalona jest od linii pierzei, nie pozostaje z nią w żadnym związku, nie oddziałuje na nią, nie współistnieje z nią, ani nie wywiera na nią żadnego wpływu i nie zmienia tym samym w żaden sposób charakteru, kształtu ani przebiegu linii zabudowy od strony ulicy;

7) § 56 ust. 1 pkt 2 Uchwały Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w zw. art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że plan nakazuje budowę od strony ulic – podczas gdy przepis powyższy nie posługuje się zwrotem "plan ustala nakaz", tak jak ma to miejsce w innych jego przepisach, w tym m.in. § 56 ust. 1 pkt 4, a ponadto jego niewłaściwe zastosowanie, wynikające z faktu, iż zgodnie z brzmieniem ww. przepisu plan ustala, że jeśli nowozaprojektowana zabudowa ma znajdować się od strony ulicy, to musi ona nawiązywać do pierzei zabudowy – podczas gdy planowana przez skarżącego inwestycja nie znajduje się od strony ulicy, a wewnątrz kwartału, w związku z czym powołane wyżej postanowienie jej nie dotyczy i nie może tym samym stanowić podstawy odmowy udzielenia zgody na realizację przez skarżącego robót budowlanych.

II. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj: art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji polegające na nieustosunkowaniu się przez organ do wszystkich zarzutów, które zostały podniesione przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji, co uniemożliwia realizację pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji. Zarzut ten dotyczy w szczególności braku odniesienia się organu do przeznaczenie nieruchomości, której dotyczy postępowanie, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; czy jest ona przeznaczona na cele budowlane, czy też do istniejącej na terenie posesji zabudowy garażowej.

Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

M. S. zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 i 3 u.o.z. w zw. z art. 6 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] nie daje podstaw do wydania zgody na prowadzenie wnioskowanych robót budowlanych na działkach nr [...], a tym samym wydanie decyzji wbrew jednoznacznym ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 1 i 3 K.p.a. polegające na nieustosunkowaniu się organu do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W ocenie skarżącego działki nr [...] położone są na obszarze oznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...], co oznacza, że na terenie tym dopuszczalna jest zabudowa mieszkaniowa i usługi zdrowia oraz, że teren jest zlokalizowany w strefie ochrony prawnej Służb Ochrony Zabytków. Zgodnie z przepisami art. 18 i 20 u.o.z. wszelkie wymogi konserwatorskie zawarte są w miejscowym planie zagospodarowania terenu.

Pomimo, że Minister Kultury uznał argumentację zawartą w odwołaniu skarżącego od decyzji [...] Konserwatora, że "obowiązujący plan nie zakazuje w sposób jednoznaczny zabudowy wewnątrzkwartalowej" (str. 4 decyzji), to mimo wszystko rozstrzygnął, że "odmowa wnioskowanej zabudowy działek nr [...] w głębi przedmiotowego kwartału jest zasadna, ponieważ założenia projektowe nie uwzględniają zasad kompozycyjnych i przestrzennych wynikających z zabytkowego charakteru tego obszaru" (str. 5 decyzji). Nie może budzić wątpliwości, że decyzja odmawiająca zgody na realizację planowanej inwestycji mogłaby być wydana tylko w przypadku, gdyby plan zagospodarowania jej nie dopuszczał. W przypadku braku takiego jednoznacznego zakazu, organ administracji nie ma możliwości wydania decyzji odmownej w oparciu o jakiekolwiek inne, nie objęte zapisami planu zasady kompozycyjne czy przestrzenne.

Postanowienie określone w § 13 ust. 1 pkt. 1 planu zagospodarowania stanowi wyłącznie o zakazie zmian w pierwotnej linii zabudowy (pierzei ulicy). Oznacza to zakaz zmian w ciągu elewacji frontowych domów stojących w jednej linii zabudowy, zamykających jedną stronę ulicy. Również ustalenia szczegółowe dla kwartału oznaczonego na rysunku planu symbolem [...], w którym położone są działki nr [...], zawarte w § 56 planu zagospodarowania, nie ustanawiają zakazu w zakresie zabudowy wewnętrznych kwartałów ulic.

Skoro zatem postanowienia planu zagospodarowania, który z mocy prawa zawiera zasady ochrony konserwatorskiej służb ochrony zabytków, nie wprowadzają zakazu zabudowy wewnątrz kwartału ulic, ani nie nakazują realizacji wyłącznie w pierwszym szeregu zabudowy od strony ulic, to zabudowa wewnątrzkwartalowa jest dopuszczalna, o ile spełnia inne wymogi wskazane w planie zagospodarowania. Skarżący podkreśla, że w niniejszej sprawie nie chodzi o wydzielenie z istniejących [...] terenu pod nową zabudowę, lecz o zabudowanie zgodnie z wymogami planu zagospodarowania dwóch działek stanowiących odrębne od otoczenia nieruchomości, z czego jedna jest już zabudowana [...].

W odpowiedzi na skargi Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie sądu skargi mają uzasadnione podstawy.

W pierwszej kolejności sąd odniesie się jednak do kwestii procesowych rozstrzygniętych na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 r., mianowicie do nie uwzględnionych wniosków o dopuszczenie dowodów oraz o odroczenie rozprawy. Żaden ze składanych przez skarżących wniosków dowodowych nie dotyczył uzupełniającego dowodu z dokumentów, a tylko takie dowody może przeprowadzać sąd administracyjny (art. 106 § 3 P.p.s.a.). Za dowód z dokumentów nie można bowiem uznać opinii urbanistycznej oraz zdjęcia lotniczego, które dla jego właściwego odczytania wymagałoby także specjalistycznej opinii. Nie było też powodu do odroczenia rozprawy na gruncie art. 99 i art. 109 P.p.s.a., gdyż strony zostały o rozprawie prawidłowo zawiadomione (co przyznała pełnomocnik spółki na rozprawie, w odniesieniu do obydwu spraw sprzed połączenia), z odpowiednim wyprzedzeniem, a skarżąca spółka [...] była na rozprawie prawidłowo reprezentowana przez pełnomocnika.

Przechodząc do meritum sprawy sąd zauważa, że działki nr [...], których dotyczy wniosek [...] sp. z o.o. o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, polegających na budowie budynku wielorodzinnego, położone są w W., w kwartale zabudowy pomiędzy ulicami [...]. Jest to teren [...], która jako historyczny układ urbanistyczny zawierający także zespoły budowlane (art. 3 pkt 12 u.o.z.), objęta jest dwoma formami ochrony zabytków: wpisem do rejestru zabytków pod nr [...], na podstawie decyzji Konserwatora Zabytków W. z dnia [...] kwietnia 1979 r. (art. 7 pkt 1 u.o.z.) oraz ustaleniami ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 pkt 4 u.o.z.).

Z racji wpisania [...] do rejestru zabytków, prowadzenie robót budowlanych na działkach nr [...] wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.) – w tym wypadku na mocy odpowiedniego porozumienia – [...] Konserwatora Zabytków. Pomijając fakt, że [...] Konserwator Zabytków błędnie przywołał jako podstawę prawną swojej decyzji art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z. uznać należy, że podstawa prawna do wydania przez niego decyzji istniała, a organ II instancji tę podstawę wskazał już prawidłowo.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze zbiegiem prawnych form ochrony zabytku nieruchomego (za jaki uznana została [...] – art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.z.), w postaci wpisu do rejestru zabytków oraz ustaleń ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 pkt 1 i 4 u.o.z.). Wymaga zatem rozważenia, jakie znaczenie ma taki zbieg prawnych form ochrony zabytku dla zakresu imperium konserwatora zabytków, działającego na gruncie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. W szczególności, czy wydając lub odmawiając pozwolenia, o jakim mowa w tym przepisie, konserwator zabytków może kierować się przesłankami innymi niż te, które wynikają ze sposobu ochrony zabytku nieruchomego, przewidzianego w planie zagospodarowania przestrzennego. Oczywiście w odniesieniu tylko do tych aspektów ochrony zabytku, o jakich może rozstrzygać plan miejscowy.

Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 – dalej: u.p.z.p.) w planie miejscowym określa się obowiązkowo m. in. zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, co z kolei znajduje swoje rozwinięcie w art. 19 ust. 3 u.o.z. Ten ostatni przepis stanowi, że w planie miejscowym ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej, na których obowiązują określone jego postanowieniami ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2010 r. II OSK 1823/10 (LEX nr 746816) wypowiedział tezę, zgodnie z którą "Skoro ustawodawca w przepisach art. 18 i art. 19 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przewidział konieczność uwzględniania warunków ochrony zabytków w opracowaniach przestrzennych, jednocześnie dopuszczając możliwość wariantu przejściowego, jest oczywistym, że projekt planu miejscowego musi zostać uzgodniony z właściwym organem ochrony zabytków, a uzgodnienie to ma charakter wiążący dla organu stanowiącego gminy."

Jeśli plan miejscowy zostanie uchwalony po takich wiążących gminę uzgodnieniach z konserwatorem zabytków, to jako prawo miejscowe (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) wiąże również organy ochrony konserwatorskiej. "Odpowiednie ustalenia planu miejscowego mogą zatem stanowić podstawę władczych rozstrzygnięć z zakresu nadzoru konserwatorskiego, gdyż plan, jako prawo miejscowe, a zarazem jedna z form ochrony zabytków (art. 7 pkt 4 u.o.z.), (...) przesądza o sposobie ochrony zabytku" (zob. wyrok WSA z dnia 8 listopada 2010 r., I SA/Wa 789/10). Wiąże się to z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zatem, jeśli istnieje plan miejscowy, konserwator zabytków swoje stanowisko co do możliwości proponowanego zagospodarowania terenu może oprzeć wyłącznie na treści planu, który wcześniej uzgodnił. Gdy nie ma planu miejscowego, swoje stanowisko co do proponowanej zabudowy, oparte na wszelkich innych przesłankach, konserwator wyraża w decyzji o warunkach zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p.), która wówczas, niejako zamiast planu, stanowi formę ochrony zabytku (art. 7 pkt 4 u.o.z.).

Uzgodniony z konserwatorem zabytków plan miejscowy musi bowiem dawać potencjalnemu inwestorowi pewność, co do możliwości zagospodarowania nieruchomości, do której posiada on tytuł prawny. Gdy planu nie ma, taką pewność inwestor uzyskuje tylko na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.

Wydaje się, że powyższych spostrzeżeń nie kwestionuje również Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, stwierdzając w zaskarżonej decyzji, że "organ konserwatorski już raz wypowiedział się odnośnie do możliwości i warunków konserwatorskich dla realizacji inwestycji na omawianym obszarze, uzgadniając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla [...]. Zatem ocena możliwości realizacji planowanej budowy budynku mieszkalnego na działkach nr [...] w kontekście ochrony układu urbanistycznego zespołu zabudowy [...] powinna uwzględniać zaakceptowane wcześniej ustalenia obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i być spójna z wyrażoną wolą organu ochrony zabytków na etapie uzgadniania prawa miejscowego. Ustalenia obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego są wiążące, również dla organu ochrony zabytków."

Jeśli tak, to do rozważenia pozostaje, czy słuszne jest stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że treść uchwały Rady W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) wyklucza zabudowę wewnątrz kwartału ograniczonego ulicami [...], na działkach nr [...]. W ocenie sądu takie stanowisko organu II instancji nie znajduje potwierdzenia w treści planu miejscowego.

Odmawiając pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, polegających na budowie budynku wielorodzinnego na wspomnianych działkach, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego powołał się na treść § 13 ust. 2 i ust. 3, § 19 ust. 1 i § 56 przywołanej uchwały w sprawie planu miejscowego.

Analizę treści planu należy rozpocząć od § 56 uchwały, który zawiera ustalenia szczegółowe dla interesującego nas kwartału zabudowy, oznaczonego na rysunku planu symbolem [...]. Jako przeznaczenie podstawowe tego terenu plan ustala mieszkalnictwo oraz funkcje towarzyszące: usługi lokalne oraz zdrowia. Charakterystyczne jest, że podając wykluczenia w lokalizacji (ust 1 pkt 2), plan szczegółowy nie wyklucza w omawianym kwartale zabudowy wewnątrzkwartałowej na działkach nr [...], mimo że odnosi się do nowej zabudowy mieszkaniowej, "zabraniając" takowej jedynie w przypadku braku zabezpieczeń akustycznych "w strefie uciążliwości komunikacyjnej ul. [...]" oraz bez usług oświaty, zdrowia i opieki społecznej. Opisując sposób zagospodarowania (ust. 2 pkt 2) plan ustala ukształtowanie linii nowoprojektowanej zabudowy, ale jedynie od strony ulic, co nie wyklucza zabudowy wewnątrz kwartału, gdyż o lokalizacji "wewnętrznej" zabudowy § 56 się nie wypowiada, a przynajmniej jej nie zabrania. Uznanie więc przez organ II instancji, iż § 56 ust. 2 pkt 2) dopuszcza nową zabudowę jedynie "w nawiązaniu do pierzei istniejącej zabudowy" nie uwzględnia, że chodzi tu tylko o zabudowę od strony ulicy. Tymczasem planowany budynek ma być oddalony od pierzei ulicy ok. [...] m w głąb kwartału, co w żaden sposób nie wpływa na ukształtowanie pierzei i linię zabudowy wyznaczoną od strony ulicy.

Także § 13 ust. 2 i 3 planu miejscowego nie odnoszą się do zabudowy wewnętrznej kwartału [...], gdyż oba te ustępy § 13 odwołują się do pojęcia ciągu ulicy [...] wraz z przylegającą do niego zabudową. Z całą pewnością planowana zabudowa wewnętrzna kwartału na działkach nr [...] nie dotyczy "ciągu ulicy [...] wraz z przylegającą zabudową", gdyż właśnie zabudowa ma mieć miejsce "w drugiej linii", patrząc od strony ulicy i nie będzie do niej przylegać.

Co zaś się tyczy § 19 ust. 1 uchwały, to dopuszcza on "realizację nowoprojektowanych obiektów na działkach dotychczas nie zabudowanych" m. in. w strefie [...], podając następnie warunki takiej zabudowy. Warunek "zachowania istniejącego – pierwotnego charakteru pierzei linii zabudowy od strony ulicy" (do którego odwołuje się organ odmawiając pozwolenia) dotyczyć musi tylko zabudowy od strony ulicy, gdyż w przeciwnym wypadku niezrozumiały byłby dalszy ciąg tego zdania mówiący o "proporcji stref otwarć na wnętrze działki do stref zabudowanych", co wyraźnie wskazuje na możliwość zabudowy "w drugiej linii", do której mają prowadzić "strefy otwarć" znajdujące się w pierzei ulicy.

Tak więc, jeśli plan miejscowy jako jedna z prawnych form ochrony zabytku nieruchomego nie wyklucza zabudowy na działkach nr [...], to organy ochrony konserwatorskiej nie mogą takiej zabudowy również wykluczyć, powołując się na wpis do rejestru zabytków, gdyż w takiej sytuacji to plan miejscowy uzgodniony z konserwatorem, jako prawo miejscowe, określa ograniczenia, zakazy i nakazy związane ze sposobem ochrony zabytku nieruchomego (art. 19 ust. 3 u.o.z.).

Odnosząc się jedynie na marginesie do argumentów organów obydwu instancji nie związanych z treścią planu miejscowego, należy zwrócić uwagę na trzy kwestie. Po pierwsze, wątpliwości budzi stanowisko, że obowiązującą regułą parcelacji na [...] było wyznaczenie wspólnej, obowiązującej dla poszczególnych działek linii zabudowy obrzeżnej, z pozostawieniem wolnej przestrzeni rekreacyjnej na tyłach budynków. Jak przyznały to organy ochrony konserwatorskiej, a wykazywali to również skarżący, zabudowa wewnątrz kwartału wyznaczonego ulicami uzależniona była od wielkości kwartału i możliwości jego zabudowy, także ze względów geodezyjnych. Jeżeli zatem istnieje możliwość zabudowy działek nr [...] bez naruszenia innych parametrów wynikających z planu miejscowego (np. dotyczących wysokości zabudowy i jej charakteru, powierzchni biologicznie czynnej nieruchomości i.t.d.), to zakaz takiej zabudowy, nie będący bezwzględną regułą samego założenia urbanistycznego, będącego podstawą wpisu do rejestru zabytków, może być uznany za rozstrzygnięcie arbitralne. Tym bardziej, że podziałowi geodezyjnemu, w wyniku którego powstały działki nr [...], organy konserwatorskie się nie sprzeciwiły (ewentualna zabudowa nie naruszy więc reguły jeden budynek na jednej działce), a działka nr [...] jest już zabudowana obiektem bynajmniej nie służącym rekreacji ani "higienicznym warunkom życia", jak określił funkcję wolnej przestrzeni w kwartale zabudowy organ I instancji.

Sąd uznał zatem, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszyły art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. w zw. z art. 19 ust. 3 u.o.z. i art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. poprzez zastosowanie zakazów nie wynikających z planu miejscowego, a także niewłaściwe zastosowanie zasad ochrony zabytków wynikających z planu miejscowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności (art. 64 ust. 3 w zw. zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji) kosztem interesu społecznego, co w tym wypadku nie było konieczne. Naruszenia te mają swoje źródło w niewłaściwej wykładni § 13 ust. 2 i 3, § 19 ust. 1 i § 56 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 uchwały Rady W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]. Organy naruszyły więc też prawo miejscowe w powyższym zakresie. Wszystkie te naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, co organ uwzględni przy ponownym jej rozpatrywaniu, stosując wymienione wyżej przepisy.

Mając to wszystko na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w zw. z art. 135 P.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 P.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 P.p.s.a.