Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2024/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędzia del. WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2/10 w sprawie ze skargi G. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 10 listopada 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) po rozpoznaniu odwołania G. K. utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. odmawiającą uchylenia lub zmiany w trybie art. 154 k.p.a. własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w Pułtusku z dnia [...] lutego 2006 r. nakazującej G. i M. K. rozbiórkę wykonanej dobudowy o długości 5,90 m i nadbudowy o wymiarach od frontu ok.1,92 m i z tyłu 2,40 m poddasza budynku gospodarczego usytuowanego na działce o nr ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości N. N., gm. P.

Rozpoznając ponownie sprawę w wyniku wniesionego odwołania GINB wskazał, że przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 154 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w sprawie zachodzą łącznie określone w tym artykule przesłanki przemawiające za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym. Organ administracji publicznej orzekając na podstawie wskazanego przepisu może uchylić lub zmienić decyzję, jeżeli: po pierwsze - na mocy decyzji ostatecznej żadna ze stron nie nabyła prawa, po drugie - za takim rozstrzygnięciem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) organ odwoławczy wskazał, że każde rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej, które kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawo". Oznacza to, że także w sytuacji, gdy ostateczna decyzja nakłada na stronę obowiązek, ma ona znamiona prawne decyzji, z której strona "nabyła prawo", bowiem decyzja ta kształtuje sytuacją prawną strony przez określenie, czy i jaki obowiązki i w jakim zakresie na niej ciążą.

Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 k.p.a. nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy ani też go zastępować, gdyż zasada praworządności wyrażona w art. 6 k.p.a. zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa. Kolizja interesu społecznego lub interesu strony z przepisami prawa, tj. art. 48 Prawa budowlanego (nakaz rozbiórki przedmiotowej dobudowy) wyklucza możliwość zastosowania art. 154 k.p.a.

Na w/w decyzję GINB z dnia [...] listopada 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła G. K..

W uzasadnieniu skargi wywodziła ona, że wykonanie decyzji o rozbiórce nie pozostaje w zgodzie z interesem społecznym ani ze słusznym interes strony. Na skutek wykonania nakazu rozbiórki pozostała część będzie stanowiła zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego. To właśnie ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony zasadne jest uchylenie lub zmiana przedmiotowej decyzji. Wykonanie przedmiotowej decyzji nakazującej rozbiórkę spowoduje niewspółmiernie wielką szkodę i dolegliwość w stosunku do rozmiaru i wagi dokonanego naruszenia, a tym samym w wielkim stopniu narusza interes społeczny oraz słuszny interes strony. Wskazała także, że wykonane prace były pracami niezbędnymi i koniecznymi, w dodatku połączonymi z częściową rozbiórką elementu budynku ówcześnie istniejącego, który stanowił istotne zagrożenie dla życia i zdrowia (nie było ogrodzenia zabezpieczającego). Skarżąca wyjaśniała także, że wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę w takim stopniu spowoduje zniszczenie budynku w całości i doprowadzenie do stanu sprzed naruszenia, który ponownie będzie stanowił zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Obiekt ten jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie zakończenia prac.

W konkluzji wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] lutego 2006 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2010 r. w sprawie VII SA/Wa 2/10 oddalił skargę.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który uzasadniałby jej uchylenie. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd uchyla decyzję jedynie w sytuacji, gdy stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania

administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy

W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, dlatego skarga nie została uwzględniona.

Kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcia wydane zostały w szczególnym trybie postępowania administracyjnego, tj. w trybie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, którego warunki zastosowania określone zostały w art. 154 k.p.a. W postępowaniu tym organ może dokonać weryfikacji jedynie takiej decyzji, na mocy której żadna ze stron postępowania nie nabyła prawa i która posiada przymiot ostateczności, przy czym weryfikacji dokonuje tylko z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 154 k.p.a., tj. tego, czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, organ uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie została spełniona żadna z przesłanek określonych w art. 154 k.p.a., tj. decyzja nakazująca rozbiórkę jest decyzją, mocą której strona "nabyła prawo" oraz - w ocenie organu - występuje kolizja interesu strony z jednobrzmiącym, bezwzględnie obowiązującym przepisem art. 48 Prawa budowlanego, co uniemożliwia uchylenie lub zmianę decyzji w tym trybie.

Sąd I instancji jednak nie w pełni podzielił argumentację organu odwoławczego.

I tak: Sąd nie podzielił stanowiska organu co do tego, że - co do zasady - decyzja nakazująca rozbiórkę jest decyzją, mocą której podmiot, na który nałożono obowiązek rozbiórki, "nabył prawo". Okoliczność ta wymaga bowiem każdorazowego wyjaśnienia przez organ. Pogląd taki prezentowany jest również w orzecznictwie NSA. W wyroku z dnia 21 lutego 2007 r. w sprawie II OSK 127/06 (niepubl.) Sąd ten stanął na stanowisku, że nie każda decyzja rozbiórkowa z zasady powoduje nabycie prawa przez podmiot zobowiązany z tej decyzji. Ocena, czy decyzja tworzy prawa dla którejś ze stron, wymaga w każdym wypadku zbadania treści rozstrzygnięcia i ustalenia, czy z rozstrzygnięcia tego strony mogą wywodzić dla siebie korzyści prawne. Należy przy tym mieć na uwadze, że na podstawie art. 154 k.p.a. organ administracji orzeka na zasadzie uznania administracyjnego (co wynika z użycia w tym przepisie wyrazu "może").

Zatem nietrafne jest - w ocenie Sądu I instancji - stanowisko organów administracji co do konieczności szerokiego rozumienia pojęcia "nabycie prawa", które prowadzi do konstatacji, że nabyciem prawa jest każde przysporzenie, również przysporzenie obowiązku (tu: rozbiórki obiektu). W doktrynie - zwłaszcza doktrynie prawa cywilnego - prezentowany jest pogląd, że nabycie prawa oznacza dokonanie przysporzenia danej osobie (lub jednostce) w wyniku zaistnienia faktu prawnego. Przysporzenie to oznacza zwiększenie aktywów lub zmniejszenie pasywów danej osoby. W konsekwencji nie można przyjąć, iż w każdym przypadku decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu na podstawie art. 48 Prawa budowlanego będzie decyzją, w oparciu o którą strona nabywa prawo. Bez wątpienia strona nabędzie przysporzenie majątkowe, np. poprzez możliwość innego sposobu zagospodarowania własnej nieruchomości w sytuacji, gdy postępowanie zakończone nakazem rozbiórki zostanie wszczęte na wniosek uprawnionego podmiotu. Uwzględnienie wniosku będzie zatem z pewnością "nabyciem prawa" przez ten podmiot w rozumieniu art. 154 i 155 k.p.a. Nie oznacza to jednak nabycia prawa przez stronę, do której decyzja ta jest skierowana. Takie stanowisko prezentowane było również przez E. Iserzona (Komentarz IV, 1970, s. 260), w którym wskazał, że do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1, nie należą decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem nawet te decyzje "są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych".

Postępowanie administracyjne w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego może być jednak wszczęte również z urzędu, a stroną takiego postępowania może być jedynie podmiot wymieniony w art. 52 tego prawa. W takiej sytuacji nakazanie rozbiórki obiektu, co do którego brak jest podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego, spowoduje po stronie podmiotu, do którego skierowano decyzję rozbiórkową, jedynie powstanie obowiązków, a zatem zwiększenie pasywów. Takie przysporzenie nie mieści się w pojęciu "nabycia prawa" w rozumieniu art. 154 i 155 k.p.a.

Jeszcze inna sytuacja wystąpi wówczas, gdy nakaz rozbiórki jest konsekwencją nieskorzystania przez uprawnionego z możliwości zalegalizowania obiektu w oparciu o art. 48 ust. 2-5 i art. 49 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji poprzez wszczęcie postępowania przez organy nadzoru budowlanego inwestor nabył prawo do zalegalizowania obiektu zrealizowanego w ramach samowoli budowlanej. Również zatem w tym wypadku należy przyjąć, że strona "nabyła prawo" w rozumieniu omawianych przepisów k.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, że decyzja nakazująca rozbiórkę, której zmiany lub uchylenia domaga się skarżąca, była konsekwencją niemożności przedłożenia przez inwestorów ostatecznej - w dniu wszczęcia postępowania - decyzji o warunkach zabudowy i wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy przy tym podkreślić, że skarżący de facto nie mogli skorzystać z możliwości zalegalizowania obiektu. Przepisy prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji rozbiórkowej umożliwiały przeprowadzenie takiej procedury tylko w sytuacji, gdy strona przedstawiła m.in. ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzję o warunkach zabudowy. Brak takiej decyzji w tej dacie uniemożliwiał zatem legalizację obiektu. W konsekwencji mocą decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. G. K. nie nabyła prawa. Zatem Sąd nie podzielił stanowiska organu co do tego, że skarżąca mocą w/w decyzji nabyła prawo, a zatem że z tego powodu nie może mieć w niniejszej sprawie zastosowania tryb przewidziany w art. 154 k.p.a. W aktach postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. brak jest informacji, czy prawa takie nabyły inne podmioty np. pp. Korytkowscy, który doręczono "do wiadomości" w/w decyzję.

Powyższe pozostaje jednak bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wbrew bowiem literalnemu brzmieniu przepisu art. 154 k.p.a. zmianie lub uchyleniu w tym trybie nie może podlegać każda decyzja, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, lecz jedynie rozstrzygnięcie w sprawie, w której ustawodawca pozostawił organom administracji możliwość działania w ramach uznania administracyjnego choćby w ograniczonym zakresie. Decyzja nakazująca rozbiórkę w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego takiego waloru nie posiada. Sąd podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do tego, że w sprawie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego orzeczonej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ze zm.) nie ma miejsca na uznanie administracyjne i stąd tryb przewidziany w art. 154 k.p.a. nie może służyć uchyleniu lub zmianie takiej decyzji (tak m.in. WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 4.10.2004 r. w sprawie II SA/GI 261/07, LEX nr 347967).

W innym miejscu natomiast NSA stanął na stanowisku, że przepisy art. 154 i art. 155 k.p.a. nie mogą mieć zastosowania do decyzji, w drodze których nakładane są kary administracyjne za czyny, które w nauce prawa administracyjnego są nazywane deliktami administracyjnymi, a więc sankcje administracyjne o charakterze represyjnym grożące za naruszenie zakazów wynikających z przepisów prawa administracyjnego mające na celu dyscyplinowanie adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania przepisów prawnych. Tego rodzaju karą, chociaż z natury rzeczy różną od kar pieniężnych, jest nakaz rozbiórki będący sankcją administracyjną za naruszenie przepisów prawa budowlanego (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 21.04.2006 r. w sprawie II OSK 779/05 oraz w wyroku z dnia 25.05.2006 r. w sprawie II OSK 862/05).

W konsekwencji należało przyjąć, że decyzja nakazująca rozbiórkę - nawet jeśli mocą jej postanowień żadna ze stron nie nabyła prawa - nie może być zmieniona w trybie art. 154 k.p.a. Rację ma zatem organ, że słuszny interes strony nie może pozostawać w sprzeczności z jasno brzmiącym przepisem prawa budowlanego. Innymi słowy: kolizja interesu społecznego lub interesu strony z przepisem prawa wyklucza możliwość zastosowania art. 154 k.p.a. Inna wykładnia tego przepisu prowadziłaby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów, zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony, powyższa wykładnia stoi w sprzeczności z zasadą praworządności uregulowaną w art. 6 k.p.a.

Reasumując, mimo że Sąd nie podzielił wszystkich argumentów organu, to uznał, że decyzja odmawiająca zmiany lub uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. nie narusza prawa. Zarzuty skargi również nie zasługują na uwzględnienie. Przywołany przez skarżącą tak w skardze jak i w odwołaniu wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1996 r. nie może mieć zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy.

Z tych względów Sąd I instancji uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł w oparciu o rozdział 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G. K.. Na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca zarzuciła mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. prowadzące do uznania przez Sąd I Instancji, iż:

- art. 154 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do decyzji uznaniowych, podczas gdy tryb regulowany tym przepisem dotyczy każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, na podstawie której strona nie nabyła prawa i która nie jest dotknięta nieważnością lub wadą kwalifikowaną;

- decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie - w sytuacji, gdy decyzja ta nie zawiera obligatoryjnych elementów decyzji administracyjnej określonych w art. 107 k.p.a., tj. określenia strony, do której jest skierowana, a ponadto narusza interes społeczny oraz słuszny interes strony w rozumieniu art. 7 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze powyższe skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie I i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wywodziła, że wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przepis art. 154 k.p.a. nie ma zastosowania wyłącznie do decyzji pozostawiających organom administracji publicznej pewien "luz decyzyjny", tj. decyzji uznaniowych. Oczywistym jest, iż gdyby taka była wola ustawodawcy, z pewnością zostałoby to w sposób wyraźny zaznaczone w treści przepisu art. 154 k.p.a., chociażby w formie kolejnej przesłanki umożliwiającej zastosowanie tego nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji. Tym bardziej, iż dwie przesłanki zostały określone w treści tegoż przepisu w sposób jak najbardziej jasny i szczegółowy. Co więcej, zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie, tryb uregulowany art. 154 k.p.a. określany jest wyłącznie jako tryb wzruszania tych decyzji, które nie mogą być sanowane wskutek zastosowania przepisów o stwierdzeniu nieważności decyzji i wznowieniu postępowania, czyli nie objętych sankcją nieważności lub wadą kwalifikowaną. Opinia Sądu I Instancji odnośnie zakresu art. 154 k.p.a. obejmującego wyłącznie decyzje uznaniowe nie znajduje potwierdzenia w nauce prawa, zaś doktryna zajmuje w tej kwestii zupełnie przeciwne stanowisko: "(..) nie ma znaczenia, czy decyzja ostateczna, na mocy której strona nie nabyła prawa ma charakter decyzji związanej czy uznaniowej. Nietrafne jest odmienne stanowisko NSA, że w trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie." [por. Wróbel Andrzej w Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, LEX 2010].

Również sama wykładnia gramatyczna i celowościowa przepisu art. 154 k.p.a. prowadzi do stwierdzenia, iż obejmuje on swoim zakresem każdą decyzję administracyjną. Przeciwne rozumienie art. 154 k.p.a. prowadziłoby do kuriozalnej i niczym nie uzasadnionej sytuacji, w której organ wydający decyzję posiadającą w danej chwili przymiot ostateczności (a nie dotkniętą nieważnością lub wadą kwalifikowaną) i podlegającą koniecznością jej zmiany bądź uchylenia, nie mógłby skorzystać z trybu zmiany własnej decyzji, pozostawiając w obrocie prawnym decyzję administracyjną sprzeczną zarówno z interesem społecznym jak i słusznym interesem strony. Jest to sytuacja tym bardziej niezrozumiała, że inny przepis k.p.a., tj. art. 132, daje organowi możliwość zmiany wydanej przez siebie decyzji wskutek wniesienia odwołania przez stronę bez konieczności przekazywania odwołania organowi wyższego stopnia. Zauważyć przy tym należy, iż przepis ten nie zawiera w sobie sformułowań świadczących o konieczności stosowania go wyłącznie do decyzji związanych, nie zaś uznaniowych. Skoro zatem ustawodawca wyposaża decyzję administracyjną w przymiot względnej dewolutywności przejawiający się w tym, że organ administracji publicznej ma możliwość dokonania zmiany swojej każdej decyzji wskutek postępowania zainicjowanego przez samą stronę (tj. wniesienia w terminie odwołania), mimo iż decyzja ta nie jest ostateczna i może zostać uchylona bądź zmieniona przez organ wyższego stopnia, to wydaje się faktem oczywistym i zgodnym z założeniami racjonalnego prawodawcy, że również tryb dotyczący autokorekty decyzji ostatecznych winien dotyczyć każdej decyzji, tj. zarówno decyzji uznaniowej jak i związanej.

Nawet gdyby przyjąć, iż art. 154 k.p.a. dotyczy tylko decyzji uznaniowych, to takie stosowanie tego trybu prowadziłoby do poczucia niestabilności prawa, skoro organ byłby władny w każdym czasie zmienić lub uchylić decyzję wydaną na podstawie własnego uznania przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym. Godziłoby to w zasadę praworządności i zasadę zaufania obywateli do organów władzy publicznej.

Skarżąca zarzuciła również, że decyzja GINB z dnia [...] listopada 2009 r. nie zawiera obligatoryjnych elementów decyzji administracyjnej określonych w art. 107 § 1 k.p.a., tj. określenia strony, do której jest skierowana. W decyzji tej organ wskazał jedynie na osobę, której odwołanie rozpoznał, bez odniesienia się w rozstrzygnięciu, że to w stosunku do tej osoby rozstrzygnięcie zostało wydane, co stanowi brak pozbawiający wydaną decyzję jej istoty. Z tego powodu zaskarżona decyzja obarczona jest wadliwością stanowiącą rażące naruszenie przepisu art. 107 § 1 k.p.a., co tym samym w myśl przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Znajduje to potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 20 marca 2007 r. "(...) Nie można domniemywać strony, skoro istotą decyzji administracyjnej - aktu władczego indywidualnego jest oznaczenie strony, do której ta decyzja została skierowana. (...) Wskazanie w decyzji na wnioskodawcę, którego wniosek rozpatrzono, bez odniesienia się w rozstrzygnięciu, że w stosunku do tego wnioskodawcy wydano rozstrzygnięcie, nie konwaliduje braku oznaczenia strony w decyzji (...). Dlatego też brak ten może być naprawiony jedynie przez wydanie nowej decyzji, która nie będzie zawierała tak istotnych błędów proceduralnych".

Dalej skarżąca wywodziła, iż ratio legis art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane polega na przeciwdziałaniu samowoli budowlanej, która prowadziłaby do istnienia budynków wybudowanych bez stosownego pozwolenia w sposób niezgodny z planem zagospodarowania przestrzennego albo bez wymaganego zezwolenia na warunki zabudowy, w sposób niezgodny ze sztuką budowlaną, przez co stwarzający realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego oraz mienia. W przedmiotowej sprawie, mimo że w chwili wydania pierwotnej decyzji administracyjnej z dnia [...] lutego 2006 r., nakazującej dokonanie rozbiórki, ani też decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. utrzymującej decyzję rozbiórkową w mocy, nie było możliwe zastosowanie procedury legalizacyjnej odnośnie samowoli budowlanej, ze względu na brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy, tym niemniej nowy stan prawny zaistniały po nowelizacji z dniem 6.12.2008 r. ustawy Prawo budowlane (ustawą z dnia 8.10.2008 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, Dz. U. Nr 206, poz. 1287) otworzył możliwość legalizacji samowoli budowlanej w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - po przedstawieniu ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy bez względu na termin jej uzyskania. Istotne znaczenie ma przy tym fakt, że zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego przedmiotowa nadbudowa została wykonana zgodnie ze sztuką budowlaną. Co więcej - ponieważ nadbudowa dotyczyła budynku wybudowanego uprzednio zgodnie z przepisami prawa - była również zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego w dniu jej zakończenia. Wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowej nadbudowy implikowało konieczność doprowadzania budynku do stanu poprzedniego, w którym budynek ten paradoksalnie stanowił niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego. Na gruncie stanu faktycznego niniejszej sprawy należy bowiem stwierdzić, że organ administracji publicznej wydał decyzję nakazującą dokonanie rozbiórki samowoli budowlanej polegającej na dokonaniu bez stosownego pozwolenia nadbudowy do budynku, którego pierwotny stan stwarzał zagrożenia dla bezpieczeństwa w rozumieniu art. 92 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Stan budynku uzasadniał zatem potrzebę doprowadzenia go do takiej formy, która takiego zagrożenia by nie stwarzała.

Zdaniem skarżącej w toku postępowania administracyjnego istniała możliwość uchylenia bądź zmiany decyzji rozbiórkowej w trybie art. 154 k.p.a. przez organ, który ją wydał lub organ wyższego stopnia. Przepis ten ustanawia bowiem dwie przesłanki muszące wystąpić łącznie, ażeby wzruszyć konkretną decyzję ostateczną. Po pierwsze - musi być to decyzja nietworząca żadnych praw nabytych dla jej strony, a po wtóre - za jej wzruszeniem ma przemawiać słuszny interes strony lub interes społeczny. Muszą być one ustalone na podstawie stanu faktycznego konkretnej sprawy [tak: Janusz Borkowski w Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2009, wydanie 10, str. 567].

Bezspornym pozostaje więc, iż na podstawie pierwotnej decyzji administracyjnej skarżąca nie nabyła żadnego prawa. Za wzruszeniem decyzji rozbiórkowej przemawia zarówno słuszny interes strony, dla której obowiązujące od 2008 r. przepisy Prawa budowlanego otworzyły możliwość legalizacji samowoli budowlanej (poprzez możliwość ubiegania się o wydanie zezwolenia na warunki zabudowy), a ponadto istotny jest fakt, że nadbudowa została wykonana w sposób zgodny ze sztuką budowlaną i spowodowała, że istniejący budynek (posadowiony zgodnie z istniejącym wówczas planem zagospodarowania przestrzennego), został doprowadzony do stanu niestwarzającego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego, a zatem wzruszenie decyzji rozbiórkowej stałoby również w zgodzie z szeroko rozumianym interesem społecznym. Wskazać przy tym należy, że uchylenie bądź zmiana przedmiotowej decyzji w oparciu o przepis art. 154 k.p.a. nie stanowiłoby złagodzenia restrykcji administracyjnoprawnej w sytuacji, gdy istnieją przesłanki do legalizacji samowoli budowlanej. Dlatego też słuszny interes skarżącej nie narusza prawa, tj. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a tym samym nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek wymienionych w art. 189 p.p.s.a., które Sąd rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie wskazuje jako podstawę art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie zdaniem skarżącej Sąd I instancji naruszył przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 154 k.p.a.

Przepis art. 154 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z kolei zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. wzruszenie ostatecznej decyzji może mieć miejsce "tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie", co oznacza, że nie jest dopuszczalne rozszerzanie zakresu stosowania określonych w kodeksie trybów, w tym więc także trybu określonego w art. 154.

Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd Sądu I instancji znajdujący uzasadnienie w powszechnie przyjętym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisku, iż w trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie (vide wyroki NSA: z dnia 26 stycznia 2007 r., II OSK 232/06, LEX nr 341253; z dnia 25.02.2011 r., I OSK 607/10, LEX nr 784233; z dnia 5.01.2010 r., II OSK 18/09, LEX nr 597386). Przepis ten jest jednym z trybów nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej. Tak jak wzruszenie decyzji ostatecznej w drodze wznowienia postępowania, czy też stwierdzenia jej nieważności, dotyczy decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi, tak przepisy art. 154 i 155 k.p.a. dotyczą wzruszenia (uchylenia, zmiany) decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych - niedotkniętych żadnymi wadami. Jednakże należy mieć na uwadze, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 i art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie w tym trybie może być wszczęte tylko w stosunku do decyzji ostatecznych niedotkniętych wadami kwalifikowanymi, przy wydaniu których organ administracji miał pewne luzy decyzyjne, czyli do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, przy wydawaniu których organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Nie do przyjęcia jest bowiem pogląd, że w drodze art. 154 k.p.a. można wzruszyć każdą decyzję ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Gdyby tak dosłownie rozumieć ten przepis, to w przypadku tzw. decyzji związanych dochodziłoby do kolizji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co byłoby zaprzeczeniem podstawowych reguł wykładni prawa, gdyż wykładnia nie może prowadzić do takich sprzeczności (w ramach jednego aktu prawnego - ustawy). Tym samym nie jest również zasadny zarzut skargi kasacyjnej, z którego wynika, że decyzja organu II instancji narusza interes społeczny oraz słuszny interes strony w rozumieniu art. 7 k.p.a., czego Sąd pierwszej instancji, zdaniem skarżącej, nie wziął pod uwagę. Niedopuszczalne było bowiem badanie przez organ tych okoliczności w świetle tego, że dotyczyły one decyzji związanej, która została wydana na podstawie przepisów niedających organowi żadnego luzu decyzyjnego. W sprawie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego orzeczonej na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) nie ma miejsca na uznanie administracyjne i stąd tryb przewidziany w art. 154 k.p.a. nie może służyć uchyleniu lub zmianie takiej decyzji (wyroki NSA: z dnia 14 lutego 2002 r., IV SA 1076/00, M. Prawn. 2002, nr 12, s. 532 i z dnia 24 lutego 2005 r., OSK 1188/04, LEX nr 164973; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 października 2007 r., II SA/Gl 261/07, LEX nr 347967).

Należy wskazać, iż wbrew twierdzeniom skarżącej, art. 48 Prawa budowlanego również w dniu wydawania decyzji przewidywał możliwość legalizacji samowoli budowlanej, tak więc jej wywody dotyczący zmiany przepisów, jaka miała miejsce w 2008 r. na podstawie ustawy z dnia 8 października 2008 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, nie mają żadnego znaczenia w sprawie, albowiem cały czas decyzja dotycząca rozbiórki obiektu budowlanego ma charakter decyzji związanej.

Nie jest również zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący tego, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. nie zawiera obligatoryjnych elementów decyzji administracyjnej określonych w art. 107 k.p.a., tj. określenia strony, do której jest skierowana. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że takie uchybienie nie mogłoby mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Ponadto w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że wskazanie stron postępowania w decyzji stwierdzającej nieważność określonej decyzji przez ujęcie ich w tak zwanym rozdzielniku nie narusza art. 107 § 1 k.p.a. (vide wyrok NSA z dnia 25 lutego 2009 r., II OSK 1418/07, LEX nr 515144). Przepis ten nie określa konkretnie, w jakim miejscu decyzji powinny zostać wskazane strony postępowania i nie nakłada na organ administracji żadnych szczególnych wymogów w tym zakresie. Niewątpliwie treść decyzji wraz z uzasadnieniem nie powinna budzić wątpliwości co do ustalenia kręgu stron postępowania. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż lektura decyzji nie pozostawia wątpliwości co do ustalenia, kto jest stroną postępowania. Wynika to wprost z jej uzasadnienia, a ponadto jej odpis miały otrzymać strony zgodnie z wykazem i takowy wykaz (rozdzielnik) znajduje się przy decyzji.

Mając na uwadze powyższe należało na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalić skargę kasacyjną z uwagi na to, że nie miała ona usprawiedliwionych podstaw.