Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 40/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2017-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 marca 2017 r. sprawy ze skargi K. Cz. i K. Cz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących K. Cz. i K. Cz. solidarnie kwotę 111 (sto jedenaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sadowego.


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

Wójt Gminy J., decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], ustalił K. i K. C., W. i M. J., A. i E. N. oraz M. i M. S., jednorazową opłatę planistyczną w wysokości 11 056,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie O., gm. J., oznaczonej jako działka numer geod [...] o pow. 0,1222 ha, wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi O. - obszar planistyczny O.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli K. i K. C. oraz M. i M. S. wnosząc o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania lub uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołania zakwestionowali rzetelność i prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Zdaniem odwołujących rzeczoznawca nie uwzględnił faktu, że przedmiotowa działka była niezagospodarowanym gruntem, lecz absolutnie nie o rolniczym sposobie użytkowania. Już w 2004 r., na podstawie decyzji o warunkach zabudowy dokonano podziału jednej dużej działki nr [...] na 20 działek o powierzchniach ok. 1000 m2 (powierzchnie typowo przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową), wydzielono też działkę pod drogę o odpowiedniej szerokości, która w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego została później przeznaczona pod drogę publiczną. Rzeczoznawca nie zauważył istniejącej od 2003 r., sieci kanalizacyjnej (ok. 30 m od działki) i zabudowy w niedalekim sąsiedztwie, która była tam jeszcze wcześniej. Istniała więc możliwość otrzymania warunków zabudowy na te działki. Odwołujący również wskazali, że wieś O. położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie B., grunty w tej miejscowości posiadały wysoką wartość już na długo przed uchwaleniem planu zagospodarowania z uwagi na ich nabywanie na cele zabudowy mieszkaniowej a nie do wykorzystywania rolniczego. Wartość gruntów przed uchwaleniem planu nie różniła się więc znacząco od wartości po jego uchwaleniu, co potwierdzają m.in. akty notarialne na działki sąsiednie zawarte w 2010 r. Zatem ocenianie przydatności rolniczej takiej działki nie ma w tym wypadku żadnego sensu, gdyż nie ma wpływu na jej wartość rynkową a jeśli już, to odwrotny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że uchwałą nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] maja 2011 r. uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części wsi O. - obszar planistyczny Olmonty - Zachód (Dz. Urz. Woj. Podl. nr 165, poz. 1938). Zgodnie z tą uchwałą nieruchomość, oznaczona nr geod. [...] została przeznaczona pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią. Natomiast przed uchwaleniem nowego planu nieruchomość, oznaczona nr geod. [...] była położona na terenie nieobjętym obowiązującym planem miejscowym, a zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Juchnowiec Kościelny, zatwierdzonym uchwałą nr XXX/313/2006 Rady Gminy w Juchnowcu Kościelnym z dnia 28 kwietnia 2006 r. obszar ten był oznaczony jako tereny wielofunkcyjnego rozwoju. W rejestrze ewidencji gruntów nieruchomość nr geod. [...], oznaczona była jako użytek gruntowy grunty orne, klasy bonitacyjnej RVI. Uprzednio teren nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] objęty był ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Juchnowiec Dolny, zatwierdzonego uchwałą nr 111/11/88 Gminnej Rady Narodowej w Juchnowcu Dolnym z dnia 29 grudnia 1988 r. (Dz. Urz. Woj. Biał. nr 2, poz. 16), który to plan z końcem 2003 r. z mocy prawa utracił moc obowiązującą. W planie tym wyceniana nieruchomość przeznaczona była pod tereny rolne. Przedmiotowa nieruchomość, oznaczona nr geod. [...] ma kształt zwarty, zbliżony do trapezu. W momencie sprzedaży była niezagospodarowanym gruntem o dotychczasowym sposobie użytkowania rolniczym, położonym na peryferyjnym terenie rolno - leśnym, na południe od skupiska zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej wsi O. Na północy nieruchomość przylega do drogi żwirowej, wzdłuż której rozprowadzona jest sieć elektryczna. Obecnie w sąsiedztwie nieruchomości wznoszone są nowe budynki mieszkalne jednorodzinne. Z akt sprawy wynika, że nieruchomość oznaczona nr geod. [...] została w dniu [...] lutego 2014 r. sprzedana aktem notarialnym Rep. A nr [...], przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan stał się obowiązujący, za kwotę w wysokości 142.000 zł. Rzeczoznawca majątkowy, któremu gmina zleciła określenie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu - przy zastosowaniu podejścia porównawczego oraz metody porównywania parami - ustalił wzrost wartości nieruchomości, przyjmując jako parametr porównawczy wartość 1 m2 powierzchni gruntu nieruchomości wycenianej oraz nieruchomości porównawczych. Ceny porównawcze zostały skorygowane za pomocą zespołu poprawek z tytułu różnic w cechach nieruchomości, mających wpływ na ich wartości rynkowe. Przed dokonaniem wyboru podejścia, metody i techniki szacowania, rzeczoznawca majątkowy zgromadził dane o transakcjach wolnorynkowych, zanotowanych w okresie bezpośrednio poprzedzającym datę sprzedaży wycenianej nieruchomości na rynku lokalnym. Dla oszacowania wartości nieruchomości przed wejściem w życie postanowień planu rynek lokalny został zdefiniowany jako obszar obrębu O. oraz sąsiednich obrębów zlokalizowanych w północnej części gminy J., w pobliżu granic administracyjnych miasta B. Wybór rynku lokalnego do oszacowania wartości przed wejściem w życie planu rzeczoznawca uzasadnił faktem, że na terenie tej części gminy w badanym okresie odnotowano dostateczną ilość transakcji dotyczących podobnych do wycenianej nieruchomości o faktycznym sposobie wykorzystania rolniczym, nieobjętych ani obowiązującym planem miejscowym, ani decyzją o warunkach zabudowy. Źródłem danych wykorzystanych do wyceny opisanej powyżej nieruchomości była dokumentacja prawna w postaci tzw. dowodów zmian, wchodząca w skład operatu ewidencji gruntów dla obrębów H., H., I., I., K., K., O. jednostki ewidencyjnej gmina J. Dane odnośnie transakcji sprzedaży niezabudowanych działek na tym terenie zaczerpnięto z odpisów aktów notarialnych, wprowadzonych do ewidencji w okresie 2 lat poprzedzających datę sprzedaży wycenianej nieruchomości. Oszacowanie wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu rzeczoznawca poprzedził analizą rynku nieruchomości o faktycznym sposobie wykorzystania rolniczym, nieobjętych ani obowiązującym planem, ani decyzją o warunkach zabudowy. Do analizy biegły przyjął 9 transakcji. Biegły uznał, że w oparciu o zebraną bazę cen rynkowych możliwe jest oszacowanie wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem planu. Biegły ustalił cechy nieruchomości, które mają wpływ na poziom cen uzyskiwanych na rynku lokalnym. Do cech tych należą: położenie nieruchomości, powierzchnia i kształt nieruchomości i przydatność do produkcji rolnej. Dokonując analizy par nieruchomości wybranych spośród zgromadzonej bazy, różniących się zasadniczo jedną cechą, określono wagi wyżej wymienionych cech rynkowych. Biorąc pod uwagę ceny kupna - sprzedaży trzech nieruchomości podobnych o faktycznym sposobie użytkowania rolniczym po skorygowaniu cen o sumę poprawek porównawczych, rzeczoznawca - w ocenie Kolegium - prawidłowo obliczył wartość jednostki powierzchni wycenianej nieruchomości jako średnią arytmetyczną skorygowanych cen, ustalając tym samym wartość oszacowania na 67,76 zł/m2. Z kolei oszacowanie wartości nieruchomości po uchwaleniu planu rzeczoznawca poprzedził analizą rynku nieruchomości przeznaczonych w obowiązującym miejscowym planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Do analizy przyjęto 38 transakcji. Biegły uznał, że w oparciu o zebraną bazę cen rynkowych możliwe jest oszacowanie wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości po uchwaleniu planu. W ocenie Kolegium biegły prawidłowo ustalił cechy nieruchomości, które mają wpływ na poziom cen uzyskiwanych na rynku lokalnym. Do cech tych należą: położenie nieruchomości, powierzchnia i kształt nieruchomości, dostęp do uzbrojenia i przeznaczenie w planie miejscowym. Dokonując analizy par nieruchomości wybranych spośród zgromadzonej bazy, różniących się zasadniczo jedną cechą, określono wagi wyżej wymienionych cech rynkowych. W operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...] maja 2016 r. biegły wskazał, że wartość działki nr geod. [...], położonej w obrębie w obrębie O., gm. J. przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego wynosi 119 658,00 zł. Natomiast wartość tej samej działki przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, wynosi 82 803,00 zł. Różnica pomiędzy wartością nieruchomości, określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu, wynosi 36 855,00 zł.

W ocenie Kolegium biegły rzetelnie wykazał skalę wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W złożonej do akt opinii rzeczoznawca majątkowy zawarł wszelkie informacje niezbędne do ustalenia sposobu postępowania i wniosków dotyczących określenia wartości nieruchomości. Zdaniem Kolegium operat został sporządzony zgodnie z zasadą szczególnej staranności w zakresie wskazania podstaw prawnych dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń, wyniku końcowego, zawartych w operacie wniosków oraz ich uzasadnienia. W operacie szacunkowym biegły uwzględnił wszystkie cechy przedmiotowej nieruchomości mające wpływ na jej wartość. Operat szacunkowy zawiera również wyjaśnienia, co do wyboru metody szacowania nieruchomości. Poszczególne części operatu szacunkowego zawierają wyjaśnienia, co do dokonanych w operacie obliczeń i ich wyniku. Podano, że w toku prowadzonego postępowania rzeczoznawca majątkowy odniósł się do zarzutów podnoszonych przez stronę w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. Rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r., wyjaśnił, że zarówno obręb O., jak i obręb I. i położone są w strefie podmiejskiej B., co skutkuje tym, że notowane są tam podobne ceny porównywalnych pod względem przeznaczenia, wielkości i innych cech rynkowych nieruchomości. Co prawda obręb O. bezpośrednio przylega do położonego w granicach administracyjnych B. Lasu S., to jednak obręb I.i położony jest równie blisko zabudowy miejskiej, ważniejszych ciągów komunikacyjnych oraz terenów zabudowy mieszkaniowej jedno i wielorodzinnej oraz usługowej. Skutkiem tego jest, że na terenie obu obrębów rozwija się w podobnym tempie podmiejska zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna a ceny gruntów są porównywalne. Dlatego też dla oszacowania wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego jako podobne biegły przyjął nieruchomości o faktycznym sposobię wykorzystywania rolniczym położone w obrębie I. Na terenie obrębu O. w okresie poprzedzającym datę sprzedaży wycenianej działki nr geod. [...] nieruchomości nieobjęte obowiązującym planem miejscowym i charakteryzujące się dotychczasowym sposobem wykorzystywania rolniczym nie były sprzedawane dlatego, że obszar tego obrębu, w tym wyceniana nieruchomość, objęty został w większości w 2011 r. nowo uchwalonymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i przeznaczony w tych planach w większości pod zabudowę. Również przed uchwaleniem tych planów przedmiotem sprzedaży na terenie obrębu O. zazwyczaj były nieruchomości niezabudowane o dotychczasowym sposobie użytkowania rolniczym, ale przeznaczone pod zabudowę decyzjami o warunkach zabudowy, albo też przewidziane pod zabudowę w projekcie planu miejscowego. Stąd ich wysokie ceny, porównywalne do cen działek przeznaczonych pod zabudowę zgodnie z obowiązującym planem miejscowym. Jednak nieruchomości takie nie mogą być traktowane jako podobne do nieruchomości wycenianej przy uwzględnieniu jej przeznaczenia przed uchwaleniem obecnie obowiązującego planu miejscowego, ponieważ już wówczas albo były przeznaczone pod zabudowę, albo przewidziane pod zabudowę w projekcie planu. Zdaniem Kolegium przedstawione wyjaśnienia rzeczoznawcy są klarowne, spójne i logiczne, zaś wnioski końcowe znajdują pokrycie w ustaleniach rzeczoznawcy oraz w materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania. Tym samym wycena dokonana przez rzeczoznawcę uznana została przez organ za prawidłową. Operat zawiera elementy, o których mowa w § 56 ust. 1 i 4 oraz § 57 rozporządzenia. Wobec tego nie ma podstaw do kwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w rozpoznawanej sprawie. Podkreślono, że należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, skoro powołany art. 157 ust. 1 ustawy, nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych, przy czym podkreślono, że nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracji, skoro w ich ocenie zastosowane współczynniki nie wzbudziły wątpliwości co do ich prawidłowości. Jeżeli strona miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu. Jak wynika z akt sprawy, odwołujący się z tej możliwości nie skorzystali, opierając stawiane zarzuty jedynie na własnym rozumieniu przepisów prawa oraz własnej analizie operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę wydanej decyzji. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, postawione zarzuty uznać należy za polemikę z ustaleniami biegłego. Okoliczność, że odwołujący się nadal dostrzegają niepoprawność sporządzonego operatu w zakresie wysokości oszacowania nieruchomości, nie pozbawia jego uprawnienia do wnioskowania o zlecenie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych bądź do samodzielnego przedłożenia operatu określającego wartość nieruchomości dla tożsamego celu wyceny, którego wnioski uzasadniałaby zlecenie przez organ oceny prawidłowości sporządzonego już operatu, w oparciu o przepis art. 157 ust. 4 ustawy. Odnosząc się do zarzutów dotyczących tego, że przeznaczenie nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] zostało określone tak samo jak w akcie notarialnym sprzedaży przedmiotowej nieruchomości oraz do zarzutów dotyczących wyceny przedmiotowej nieruchomości organ podał, że stosowne wyjaśnienia złożył biegły w piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. Odnosząc się do wskazanej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2003 r. [...] organ stwierdził, że decyzja ta ustalała jedynie zasady podziału nieruchomości rolnej oznaczonej nr geod. [...], położonej we wsi O. gm. J. Podniesiono, że odwołujący się we wniosku o wydanie ww. decyzji określili, iż przedmiotowa nieruchomość jest działką rolną niezabudowaną, a celem podziału jest zniesienie współwłasności działki rolnej. Przed uchwaleniem planu dla przedmiotowej działki nie była wydana decyzja o warunkach zabudowy na zabudowę mieszkaniową. Sam fakt możliwości otrzymania warunków zabudowy na te działki nie może być podstawą do odstąpienia od naliczenia opłaty planistycznej. Końcowo organ odwoławczy stwierdził, że nie doszło w sprawie do naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyli K. i K. C. oraz M. i M. S. i zarzucili naruszenie:

1. prawa materialnego, t.j.:

a) art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z postanowieniem uchwały Rady Gminy J. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi O. - obszar planistyczny O. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie opłaty planistycznej z pominięciem postanowień określających powierzchnię drogi publicznej i ustalenie wysokości opłaty planistycznej w ww. wysokości;

b) art. 37 ust. 11 ustawy w zw. z przepisem § 38 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu nieruchomości, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że wartość nieruchomości ustalona zgodnie z operatem szacunkowym nie powinna uwzględniać ograniczonych praw rzeczowych obciążających przedmiotową nieruchomość, tj. ujawnionego w KW nr [...] hipoteki kaucyjnej w wysokości 272 360 zł;

c) art. 37 ust. 11 ustawy w zw. z art. 155 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 26 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez pominięcie w ustaleniach danych dotyczących przeznaczenia nieruchomości szacowanej, t.j. [...] oraz obciążenia jej ograniczonymi prawami rzeczowymi określonymi KW [...], które to ustalenia powinny być dokonane przez rzeczoznawcę z urzędu, a SKO brak takich ustaleń powinno ocenić, jako brak formalny operatu dyskwalifikujący go w zakresie podstawy do ustalenia wzrostu ceny nieruchomości;

d) art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 16 i 17 ustawy poprzez przyjęcie, że nieruchomości przyjęte do wyceny są nieruchomościami podobnymi i w zakresie wyceny uwzględniono jedynie wzrost wartości nieruchomości spowodowany wprowadzeniem planu, podczas gdy wszystkie nieruchomości z pierwszej przyjętej do porównania grupy nie posiadały dostępu do mediów, natomiast wszystkie nieruchomości z drugiej przyjętej do porównania grupy nieruchomości ten dostęp posiadały (linia elektryczna oraz sieć wodociągowa) a biegły nie przyjął żadnej metody korygującej ten dostęp.

2) przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na jego wynik, t.j:

a) art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie dokładnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym w szczególności zaniechania ustalenia, jaką powierzchnię miała nieruchomość z przeznaczeniem pod zabudowę jednorodzinną, a jaką powierzchnię miała część nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę drogi publicznej i przyjęcie jako podstawy ustalenia opłaty planistycznej operatu szacunkowego, który wskazuje jedynie przeznaczenie gruntu pod zabudowę jednorodzinną, bez uwzględnienia zapisów planu;

b) art. 7 i 77 § 1 K.p.a. oraz art. 155 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie dokładnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym przede wszystkim jawnych wpisów w elektronicznej księdze wieczystej o nr KW [...], a przez to zbadania formalnych ustaleń zawartych w operacie szacunkowym, do czego organ administracji jest zobligowany z urzędu;

c) art. 7 i 77 § 1 K.p.a. oraz art. 155 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie dokładnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym przede wszystkim jawnych wpisów w elektronicznej księdze wieczystej o nr KW [...], i ustalenie wszelkich informacji na podstawie wpisów w księdze wieczystej o nr KW [...], która nie jest księgą obejmującą szacowaną działkę o nr [...] o czym wspomniał sam rzeczoznawca nieruchomości w operacie szacunkowym, co jest oczywistym naruszeniem zasad sporządzania operatu, gdyż wycena nieruchomości dotyczyła właśnie działki om [...].

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty Sąd uznał za uzasadnione. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718) zwanej p.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami skargi oraz powołana podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja, na mocy której ustalono skarżącym jednorazową opłatę w związku ze zbyciem nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...] o pow. 0,1222 ha położonej w obrębie O., gm. J., której wartość wzrosła w wyniku zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy art. 36 ust. 4 i art. 37 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej powoływana jako u.p.z.p.). Przepis art. 36 ust. 4 powoływanej ustawy stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę (tzw. "rentę planistyczną") ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości można nałożyć w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 4 ustawy) - pod warunkiem że doszło do zbycia nieruchomości objętej planem przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana weszły w życie (art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 u.p.z.p.). Warunkiem nałożenia w drodze decyzji opłaty z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jest obiektywny (określony w operacie szacunkowym) wzrost wartości nieruchomości; a ów wzrost wartości nieruchomości musi nastąpić w wyniku uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl zaś art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości ustala się przez przyjęcie różnicy między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Szczegółowe zasady określania wartości nieruchomości zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016, poz. 214 zwanej: u.g.n.) i do tych przepisów odsyła art. 37 ust. 11 u.p.z.p. I tak zgodnie z treścią art. 7 i art. 150 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi. To rzeczoznawca dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 tej ustawy). Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ustawy). Nadto wskazać należy na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), określające między innymi rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego. Stosownie do treści § 55 ust. 2 tegoż rozporządzenia operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Nadto rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (wyrok NSA z 8 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2012/06, Lex nr 437627).

Jak wynika z powyższych przepisów operat szacunkowy jest wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie oznacza to jednak, że jest on wyłączony spod oceny organu administracji, prowadzącego postępowanie, w którym ma on być podstawą ustaleń faktycznych. Do oceny operatu szacunkowego, tak jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie art. 80 kpa, który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz art. 7 kpa, który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 §1 kpa, który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Z powołanych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości, co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają zatem obowiązek ocenić dowodową wartość operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień, co do jego treści, a następnie wyjaśnić wszelkie wątpliwości w uzasadnieniu faktycznym decyzji sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 kpa (zob. wyrok WSA w Gdańsku II SA/Gd 505/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W niniejszej sprawie, bez wątpienia, sporządzony operat szacunkowy w dniu [...] maja 2016 r. przez rzeczoznawcę B. R., został poddany ocenie organów. Jednak, zdaniem Sądu, ocena ta nie doprowadziła do usunięcia wątpliwości, które mogły mieć wpływ na ustalenie wzrostu wartości nieruchomości.

W sporządzonym operacie szacunkowym zastosowano podejście porównawcze metodą porównywania parami. W związku z tym operat ten podlegał ocenie organu przede wszystkim pod kątem przyjęcia do porównania odpowiedniej ilości transakcji miarodajnych ze względu na cechy nieruchomości w kontekście definicji "nieruchomości podobnej" (art. 4 pkt. 16 u.g.n.). Nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (tak m.in. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 26 lutego 2013r. II SA/Kr 1755/12, Lex nr 1343008).

"To, że operat szacunkowy jest opracowaniem specjalistycznym, nie może pozbawić go możliwości oceny przy wykorzystaniu, zgodnie z celem, dla którego został sporządzony. Dane przyjęte przez biegłego i sposób ich analizy oraz wykorzystania a także przeprowadzone działania matematyczne i otrzymane wyniki winny poddawać się sprawdzeniu, zarówno przez stronę, jak też organy administracji i sąd kontrolujący" (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24.11.2016 – II SA/Łd 335/15).

Przechodząc do zastosowania powyższych reguł prawnych w kontekście rozpoznawanej sprawy, Sad stwierdził, że organy nie dochowały należytej staranności w ocenie operatu szacunkowego, zasłaniając się stwierdzeniem, że taka ocena przez organ administracji nie jest możliwa w zakresie odnoszącym się do wiadomości specjalnych.

Skarżący podnosili (także w odwołaniu), że rzeczoznawca błędnie przyjął przeznaczenie działki nr [...] w planie zagospodarowania przestrzennego, która faktycznie jest działką przeznaczoną pod budowę i pod drogę publiczną, a nie jest jedynie działką budowlaną. Organ odwoławczy tej kwestii nie wyjaśnił powołując się na odpowiedź rzeczoznawcy z pisma z dnia [...] sierpnia 2016 r., która nie odnosi się do tej kwestii.

Zagadnienie dotyczące przeznaczenia działki nr [...] w aktualnym planie miejscowym, znalazło odzwierciedlenie w odpowiedzi elektronicznej rzeczoznawcy B. R. (na zapytanie organu I instancji str. 19-20 akt administracyjnych) ale odpowiedź ta nie była przedmiotem oceny organu II instancji wskutek wniesionego odwołania. Zagadnienie powyższe ma znaczenie dla określenia prawidłowości wyceny działki nr [...] po wejściu w życie planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. z dnia [...] maja 2011 r. W części opisowej w/w planu działka nr [...] została przeznaczona "pod tereny zabudowy mieszkaniowej" jednorodzinnej wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią". Z części graficznej wynika, że część tej działki będzie przeznaczona pod drogę publiczną. Przy tym, nie chodzi o to, by wyodrębnić z działki nr [...] powierzchnię przeznaczoną pod drogę (jak błędnie uważają skarżący), co wymaga opracowania geodezyjnego – jak błędnie twierdzi rzeczoznawcza B. R. (str. 19 "a" akt administracyjnych) ale chodzi o wyjaśnienie, czy wyceniając działkę nr [...] po uchwaleniu planu miejscowego, biegły brał do porównania z działką wycenianą, działki podobne tj. działki przeznaczone pod budowę mieszkaniową jednorodzinną i jednoczenie pod drogę.

Zdaniem Sądu, nie wynika to jednoznacznie z części V "oszacowanie wartości nieruchomości" po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego" (str. 10-15 operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2016 r.) Z bazy nieruchomości porównywalnych (zamieszczonych na str. 10-12 operatu) wynika, że tylko dwie nieruchomości zostały określone jako "mieszkaniowa jednorodzinna" i pod drogi" – poz. 12, 13 tabeli. Przy ocenie poszczególnych cech rynkowych nieruchomości wycenionej i porównawczych, w części 4 "przeznaczenie w planie miejscowym", nie znalazła się ocena atrakcyjności takiej nieruchomości, która przeznaczona by była pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i pod drogi.

Zgodnie z definicja z art. 4 pkt 16 u.g.n. nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na: położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wypływające na jej wartość.

Zasadniczym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd była zasadność zarzutu pierwszego ze skargi, przy czym Sąd nie podzielił argumentacji skarżących co do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 u.p.z.p., bowiem takie twierdzenie jest przedwczesne przy braku wcześniejszego wyjaśnienia przez rzeczoznawcę, czy brał pod uwagę cechę porównawczą, jaką jest przeznaczenie działki w planie miejscowym, wyceniając działkę nr [...] po uchwaleniu planu miejscowego.

Dlatego też, rozpatrując ponownie sprawę, organ I instancji zażąda od rzeczoznawcy majątkowego B. R. wyjaśnienia, czy dobierając działki podobne do wycenionej miał na względzie przeznaczenie działek podobnych, w miejscowym planie "pod budowę mieszkaniową jednorodzinną i drogi" i w czym się to przejawia? Czy różnią się istotnie ceny rynkowe działek przeznaczonych w planie tylko pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i pod drogę publiczną (w przyszłości do realizacji). W zależności od treści udzielonych wyjaśnień, organ I instancji zadecyduje, czy są one zadowalające, czy też należy zlecić rzeczoznawcy weryfikację operatu.

Drugą kwestią, którą powinien wyjaśnić biegły (a ocenić organ administracji) jest ustosunkowanie się do zarzutu skarżących, że wyceniana nieruchomość powinna mieć cenę niższą z powodu obciążenia jej ograniczonym prawem rzeczowym. W istocie, z księgi wieczystej o nr [...] wynika, że działka nr [...] została obciążona hipoteką umowną na kwotę 272.360,00 zł. Według Sądu, badając wpływ obciążenia na wycenianą nieruchomość w świetle § 38 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2005 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, należy mieć na względzie datę zaistnienia hipoteki.

Sąd uznał za niezasadne pozostałe zarzuty skargi. Przede wszystkim nie można zgodzić się z zarzutem zbyt niskiej wyceny działki przed uchwaleniem planu miejscowego. Kwestię tą wyjaśnił rzeczoznawca w piśmie z dna [...] sierpnia 2016, co organy słusznie uznały za logiczne i wiarygodne. Oszacowanie wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu, rzeczoznawca poprzedził analizą rynku nieruchomości o faktycznym sposobie wykorzystania czyli rolniczym, co było prawidłowe, ponieważ takie było przeznaczenie nieruchomości o nr [...]. W poprzednich planach (już nieobowiązujących) działka miała przeznaczenie rolne, a w rejestrze gruntów figurowała jako grunt o klasie bonitacyjnej R VI. Dlatego też nie jest zasadnym twierdzenie skarżących, że wycena powinna oscylować na poziomie cen działek budowlanych, ponieważ tak sprzedawano działki sąsiednie. Jak słusznie stwierdziły organy, nie podważa to prawidłowości zasady tej wyceny dokonanej przez biegłego jako działki rolnej, skoro przed uchwaleniem planu, decyzja o warunkach zabudowy dla budynków mieszkalnych nie została wydana.

Sąd nie podziela zarzutu skargi, iż rzeczoznawcza, do wzrostu wartości nieruchomości z powodu uchwalenia planu miejscowego, wliczył dodatkowo wzrost wartości z tytułu budowy linii elektrycznej i sieci wodociągowej. To, że w bazie nieruchomości porównawczych znalazły się działki o takich cechach, tj. z dostępem do różnych mediów, nie oznacza prawdziwości twierdzeń skarżących, bowiem rzeczoznawca na str. 13 operatu wyjaśnia, że dokonał odpowiednich korekt i wyszczególnił cechy, które mają wpływ na poziom wyceny dla celów tzw. opłaty planistycznej.

Sąd zwraca uwagę, że w treści odwołania z dnia [...].10.2016 r. skarżący zawarli zdecydowanie mniej zarzutów do decyzji pierwszoinstancyjnej, niż uczynili to w skardze. Fakt ten usprawiedliwia, po części, organ odwoławczy, który mógł nie dokonać wyjaśnień w pewnym zakresie jak np. w kwestii dotyczącej wpływu na wartość wycenionej nieruchomości jej obciążenia hipotecznego.

Nie mniej jednak, postępowanie administracyjne będzie podlegało powtórzeniu, w zakresie wskazanym powyżej, bowiem doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego: art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. , które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na ostateczną wysokość opłaty planistycznej.

Dlatego też, na podstawie at. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz 200 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.-