Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 571/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 12 ust. 2, art. 14 ust. 1, art. 14 ust. 6
journal: Dz.U. 2007 nr 70 poz 473
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.
article: art. 18 pkt 15, art. 40 ust. 1,
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) WSA Bożena Popowska Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] kwietnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 (drugi); 2. stwierdza, że § 2 zaskarżonej uchwały nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], Prokurator Rejonowy w G. (dalej Prokurator), na podstawie art. 3 § 5 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa) i art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz.U. 2008 r., nr 7, poz. 39 ze zm., dalej ustawa o prokuraturze) złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu za wyjątkiem piwa przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie miasta i gminy T. (dalej Uchwała z [...] kwietnia 2003 r.), w części obejmującej § 2 Uchwały.

Prokurator zarzucił Uchwale z [...] kwietnia 2003 r., że została ona wydana z naruszeniem art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. 2007 r., nr 70, poz. 473 ze zm., dalej ustawa o wychowaniu w trzeźwości bądź uwt), sprowadzającym się do sprzecznego z założeniami wskazanej wyżej ustawy, niejasnego, nieprecyzyjnego i skutkującego całkowitą dowolnością na etapie stosowania prawa miejscowego określenia sposobu mierzenia odległości między obiektami uznanymi za chronione, a punktami sprzedaży napojów alkoholowych i bezpodstawnego uznania, że brak jest podstaw do określenia minimalnej odległości między obiektami uznanymi za chronione, a miejscami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Prokurator, powołując art. 147 § 1 ppsa, wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały z 1 kwietnia 2003 r. w części obejmującej jej § 2.

Uzasadniając zajęte stanowisko w sprawie Prokurator zauważył, że Uchwałą z [...] kwietnia 2003 r. Rada Miejska w T. (dalej Rada Miejska) ustaliła zasady usytuowania miejsc sprzedaży i miejsc podawania napojów alkoholowych na terenie Miasta i Gminy T. Zgodnie z § 2 pkt 1 i 2 Uchwały punkt sprzedaży napojów alkoholowych nie może być usytuowany bliżej niż 20 m od granicy obiektów o szczególnym znaczeniu, a punkt podawania i spożywania napojów alkoholowych nie może być usytuowany bliżej niż 50 m od granicy wyżej wskazanych obiektów. Zdaniem Prokuratora, przyjęty w Uchwale z [...] kwietnia 2003 r. sposób mierzenia odległości między wejściem do obiektu chronionego, a wejściem do placówki prowadzącej sprzedaż napojów alkoholowych nie odwołuje się do pojęć ustawowych zawartych w innych ustawach, np. w ustawie o drogach publicznych, ustawie o ruchu drogowym, ustawy Prawo budowlane, jak również nie został zdefiniowany w samej Uchwale. Określenie "nie bliżej niż" pozwala na całkowitą dowolność interpretacyjną, ponieważ jest wysoce nieprecyzyjne dla pełnienia funkcji wyznacznika odległości między dwoma punktami znajdującymi się na owych ciągach komunikacyjnych. Z określenia tego nie sposób wyprowadzić wymagań technicznych, jakim winna ona odpowiadać, a także ustalić jej statusu prawnego, w tym w szczególności własnościowego. Prokurator stwierdził, że wysoce nieprecyzyjne sformułowanie analizowanego określenia sprzyja możliwości różnego pojmowania i mierzenia wskazanej odległości 20 i "40" [winno być "50"; k. 8-9 akt sądowych] metrów, a tym samym nie dąży do realizacji celu ustawy o wychowaniu w trzeźwości (k. 3-5 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] czerwca 2011 r. Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu Rada Miejska wskazała, że była uprawniona do określenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, w tym również w sposób określony w § 2 Uchwały z [...] kwietnia 2003 r. Przedmiotowe uregulowanie odpowiada delegacji z art. 12 ust. 2 uwt i jej nie przekracza. Zarzuty skargi nie dotyczą samego postanowienia Uchwały, lecz sposobu jego interpretacji. Z upoważnienia ustawowego nie wynika obowiązek określenia sposobu mierzenia odległości, który może, lecz nie musi być w takiej uchwale unormowany. Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego i jego interpretacja należy już do organów stosowania prawa. Nie można stawiać uchwale zarzutów, że może być niewłaściwie interpretowana i źle stosowana i na tej podstawie żądać stwierdzenia jej nieważności. Uchwała z [...] kwietnia 2003 r. została podjęta zgodnie z zakresem upoważnienia ustawowego i w jego granicach. W sposób dopuszczalny określa zasady usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Sposób mierzenia ustalonej odległości, wobec nieuregulowania tej kwestii w Uchwale, należy natomiast do organów tę uchwałę stosujących (k. 11-13 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadną.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wynikający z przywołanych regulacji zakres kognicji sądów administracyjnych ograniczony został do kontroli sfery prawnej zaskarżonego aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w uchwalonym przez organ jednostki samorządu terytorialnego akcie prawa miejscowego obliguje sąd, zgodnie z art. 147 § 1 ppsa do stwierdzenia nieważności aktu w całości lub w części albo do stwierdzenia, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencję sądu administracyjnego do podjęcia jednego ze wskazanych rozstrzygnięć zostało dokonane m. in. w art. 5 ustawy o prokuraturze stanowiącym, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru. W wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 ppsa związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Nie będąc związany granicami skargi, sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa i wszystkich przepisów, które winny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze.

Przedmiotem niniejszej sprawy pozostaje dokonanie oceny zgodności z prawem uchwały z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] Rady Miejskiej w T. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz usytuowania miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie miasta i gminy T. Uchwała została powzięta na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, jak i na podstawie art. 18 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej usg). Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 5 maja 2003 r., nr 69, poz. 1325. W spornym dla rozpoznawanej sprawy ustępie § 2 ustala ona "następujące zasady usytuowania miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych:

1) punkt sprzedaży nie może być usytuowany bliżej niż 20 m od granicy takich obiektów jak: cmentarzy, szkół i przedszkoli, zakładów opieki zdrowotnej i społecznej, obiektów sportowych, plaż i kąpielisk oraz obiektów kultu religijnego,

2) punkt podawania i spożywania napojów alkoholowych nie może być usytuowany bliżej niż 50 m od granicy takich obiektów jak: cmentarzy, szkół i przedszkoli, zakładów opieki zdrowotnej i społecznej, obiektów sportowych, plaż i kąpielisk oraz obiektów kultu religijnego,".

Rozpoznając przedmiotową sprawę, stosownie do art. 133 § 1 ab initio ppsa, Sąd przyjął za wzorzec kontroli zgodności z prawem zakwestionowanych przez Prokuratora ustępów Uchwały Rady Miejskiej przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości, w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] kwietnia 2003 r. (w brzmieniu j.t. Dz.U. z 2002 nr 147, poz. 1231, ze zmianami zamieszczonymi w Dz. U. 2002 r., nr 167, poz. 1372 oraz w Dz. U. z 2001 r., nr 128, poz. 1401), Sąd poddał ocenie, jaki stan faktyczny wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego powzięta uchwała jest zgodna z obowiązującym prawem (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2010 r., s. 310 uw. 1; A. Kabat, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2009 r., s. 371 uw. 3; T. Woś, w: T. Woś. H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2008 r., s. 480 uw. 8).

Zgodnie z art. 12 ust. 2 uwt, rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Z kolei w ust. 1 art. 14 uwt, prawodawca zabronił sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich, na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników, w miejscach i czasie masowych zgromadzeń, w środkach i obiektach komunikacji publicznej, w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych. W dalszych ustępach art. 14 (od ustępu 2a do 5) ustawodawca ustanowił szereg kolejnych zakazów sprzedaży napojów alkoholowych, m. in. na ulicach, placach i w parkach, różnicując nadto dopuszczalność sprzedaży alkoholu w odniesieniu do jego zawartości procentowej. Zgodnie z art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, w innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych.

Uchwała Rady Miejskiej z [...] kwietnia 2003 r. stanowi akt prawa miejscowego, wydany w oparciu o delegację ustawową zawartą w cytowanym art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Dopuszczalność wydawania tego rodzaju aktów powszechnie obowiązujących została przewidziana przez ustrojodawcę w art. 94 Konstytucji. Akty prawa miejscowego jako akty podustawowe, muszą być wydane na podstawie wyraźnego, a nie opartego jedynie na domniemaniu, czy wykładni celowościowej upoważnienia ustawowego, w granicach w tym upoważnieniu określonych. Upoważnienie to nie może opierać się na domniemaniu objęcia swoim zakresem materii w nim niewymienionych (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer 2007 r., s. 72). Jak jednak zauważa się w orzecznictwie, związek między upoważnieniem zawartym w ustawie, a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie, w świetle art. 94 Konstytucji RP może być luźniejszy niż związek między upoważnieniem ustawowym, a aktem podustawowym, w świetle art. 92 Konstytucji, zatem swoboda organu samorządu terytorialnego w przyjętej regulacji aktem prawa miejscowego jest większa, niż organu administracji publicznej przy stanowieniu aktu podustawowego (wyrok WSA w Poznaniu, IV SA/Po 519/09, Lex nr 569963). Przepisy Konstytucji i ustaw nie określają szczegółowo treści upoważnienia na wzór tego, jak czynią to w odniesieniu do rozporządzeń. Formalnie rzecz biorąc wystarczy, by upoważnienie do ustanowienia aktów prawa miejscowego spełniało minimalne wymagania co do jego treści, a więc określało materię będącą przedmiotem regulacji oraz organ do niej upoważniony. Kompetencje gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określają jednostki redakcyjne art. 40 usg. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Gminny samorząd terytorialny jest legitymowany do stanowienia, należących do omawianej grupy, aktów prawa miejscowego tylko wówczas i w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z treści woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Tak rozumiana kompetencja określona w art. 40 ust. 1 usg oznacza, między innymi, zakaz wykraczania przez organy stanowiące gmin poza ściśle rozumiane upoważnienia ustawowe zawarte w ustawach szczególnych (wyrok NSA z 08.9.2009 r., II GSK 42/09, baza orzeczeń NSA).

Pogląd na temat charakteru więzi łączącej upoważnienie do stanowienia aktu prawa miejscowego z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości z powziętą przez organ stanowiący gminy uchwałą w tej materii znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z 18.3.1994 r., SA/Gd 2818/93, Lex nr 43525, NSA zauważył, że art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości uprawnia radę gminy jedynie do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży, przez co należy rozumieć położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej (jak np. szkoły, przedszkola, zakłady pracy), jak też innych obiektów, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę. Przepis ten w żadnym razie nie uprawnia rady gminy do określenia warunków budowy tych punktów, jakie wynikają z przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych budowy domów. Art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie upoważnia nadto rady gminy do określania dalszych, nie wymienionych w art. 14 ustawy zakazów dotyczących sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Analizowana regulacja prawna upoważnia właściwy organ jedynie do ustalenia, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zasady wskazane w tym przepisie nie mogą wprowadzać dalszych zakazów (wyrok WSA w Warszawie z 27.02.2006 r., VI SA/Wa 2208/05, Lex nr 194030; wyrok WSA we Wrocławiu z 16.5.2008 r., III SA/Wr 121/08, Lex nr 507818; wyrok WSA w Poznaniu z 09.10.2007 r., III SA/Po 584/07, Lex nr 417393).

Należy jednak mieć na względzie, że upoważnienie ustawowe zamieszczone w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie przewiduje dla rady gminy zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Wskazane idee przewodnie należy odczytywać z samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi; z preambuły ustawy, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu i z art. 1-2 powołanej ustawy (I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz Zakamycze 2002 uw. 1-3 do preambuły i akceptowane przez Komentatorki orzecznictwo NSA i piśmiennictwo; odpowiednio – na tle norm konstytucyjnych - T. Gizbert- Studnicki, A. Grabowski Normy programowe w konstytucji w: red. J. Trzciński Charakter i struktura norm konstytucji, Wyd. Sejm. 1997 s. 95-96, 106, 111-112). Sąd orzekający w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tworzenie zasad, stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy", ale również sprzeczny z ustawą (wyrok NSA z 03.01.1995 r., SA/Kr 2937/94, z akceptującą w tej części glosą M. Mincer-Jaśkowskiej, OSP 1996/2/25 s. 62; wyrok NSA z 23.01.1996 r., II SA 2792/95, Glosa 1996/11/30; wyrok WSA w Lublinie z 26.11.2009 r., III SA/Lu 337/09, Lex nr 584140). Jak podkreśla się w doktrynie, kierunek legalnej działalności administracji wyznaczają prócz zasad ogólnych prawa administracyjnego, również te normy prawne, które wskazują organowi zadania, cele, kryteria działania. Na dalszy plan schodzi samo pojęcie uznania administracyjnego, a istotne stają się uprawnienia i obowiązki, jakie niesie za sobą dla organu konstrukcja normy uznaniowej, a także kontrola wykonywania tych uprawnień i obowiązków (W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2006 r., s. 150-151). Akceptując te poglądy i przenosząc je na grunt rozpoznawanej sprawy, Rada Miejska w T. w niewłaściwy sposób skorzystała z upoważnienia ustawowego do ustanowienia prawa miejscowego w postaci zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Niejednoznaczne określenie odległości miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od miejsc chronionych, sprzyjające dodatkowo możliwości różnego ich pojmowania, nie dąży do realizacji celu ustawy, tj. m.in. ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu. Wręcz przeciwnie, może ono stanowić instrument służący omijaniu założeń ustawodawcy pod pozorem działania zgodnego z prawem.

Sąd administracyjny wskazał, że zasady wydawania zezwolenia na sprzedaż alkoholu, jak i zasady usytuowania punktów zajmujących się sprzedażą alkoholu winny być tak określone przez radę gminy tak, by organ wydający zezwolenie nie miał w tym zakresie swobody decyzyjnej (wyrok WSA we Wrocławiu z 19.10.2004 r., II SA/Wr 287/03, Lex nr 578764). Choć wyrok ów odnosi się do odrębnej instytucji wydawania zezwoleń (art. 18 ust. 1, 2, 3a uwt), to wyraźnie wskazuje na potrzebę jasności uchwały rady gminy, wydanej na podstawie art. 12 ust. 2 uwt. Poruszone zagadnienie dotyka problemu jednoznaczności i określoności regulacji prawnej, która to kwestia odnosi się także do aktów prawa miejscowego, stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. W doktrynie podkreśla się, że prócz samej poprawności merytorycznej, proceduralnej i technicznej prawa, istotne znaczenie dla skuteczności w wykonywaniu ma jego komunikatywność. Nadmierne skomplikowanie języka norm spowoduje brak rozumienia ich treści przez przeciętnego adresata, a tym samym niestosowanie się przez niego do zasad wynikających z przepisów (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer 2007 r., s. 254). W orzecznictwie podkreśla się, że stanowienie norm prawa lokalnego podlega przyjętym zasadom redagowania tekstów prawnych. Zasady techniki prawodawczej obowiązujące przy formułowaniu przepisów upoważniających muszą odpowiadać samej istocie normy prawno-administracyjnej zawsze nakazującej lub zakazującej określonym podmiotom takie a nie inne postępowanie do spełnienia w jakiejś sytuacji i zawsze zgodnej z aktem wyższego rzędu (wyrok NSA z 08.11.1993 r., II SA 1976/93, baza orzeczeń NSA). W rozpoznawanej sprawie Rada Miasta niejednoznacznie określiła w § 2 pkt 1 i 2 Uchwały z 1 kwietnia 2003 r. sposób mierzenia odległości między miejscami sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych, wskazując na to, że "punkt sprzedaży nie może być usytuowany bliżej niż 20 m od granicy takich obiektów" (pkt 1), czy też "punkt podawania i spożywania napojów alkoholowych nie może być usytuowany bliżej niż 50 m od granicy takich obiektów" (pkt 2). Odwołanie się do niejednoznacznego w swojej treści pojęcia "nie bliżej niż" stanowiącego sformułowanie wieloznaczne, może przyczynić się do arbitralnego i wybiórczego odmierzania odległości między punktami sprzedaży alkoholu, a obiektami chronionymi. Nie sposób odnieść tego wyrażenia do kategorii prawnych, czy też technicznych, które w obiektywny sposób pozwoliłyby na rozstrzyganie powstających prawdopodobnych sporów w tym przedmiocie. Dlatego, nie negując prawa Rady Miejskiej do ustalenia minimalnych odległości między punktami sprzedaży napojów alkoholowych, a odpowiednimi obiektem o szczególnym znaczeniu, odległości te winny być mierzone nie w oparciu o bliżej nieokreślone sformułowania, lecz obiektywne mierniki pomiaru odległości, którymi są w szczególności osie dróg publicznych bądź krawędzie jezdni, łączących obiekty chronione z miejscami sprzedaży bądź miejscami podawania napojów alkoholowych. Przy określaniu w uchwale wydanej na podstawie art. 12 ust. 2 uwt, normodawca gminny może w szczególności nawiązywać do pojęć użytych w definicji zawartej w art. 21 pkt 1 uwt.

Zgodnie z doświadczeniem życiowym, na terenach gmin istnieją obszary (takie jak np. osiedla spółdzielcze), w granicach których część (a nawet większość) dróg, choć publicznie dostępnych, nie posiada statusu drogi publicznej w znaczeniu ustalonym w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, lecz drogi wewnętrznej (art. 8 ust. 1 udp). Nie ma przeszkód, by uchwała zawierała dostatecznie jasne określenie, że w przypadku, w którym na danym obszarze brak dróg publicznych, owa odległość winna być mierzona wzdłuż osi drogi wewnętrznej (art. 8 ust. 1 udp) bądź wzdłuż osi "ciągu komunikacyjnego" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 23.11.2010 r., II SA/Rz 858/10, baza orzeczeń NSA). W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przekonująco wyjaśnił, że pod tym pojęciem należy rozumieć dystans, jaki należy pokonać od wyjścia z terenu punktu sprzedaży alkoholu do wejścia na teren obiektu chronionego, bez napotykania przeszkód i narażania się na naruszenie prawa.

Uchwała może określać także metodę mierzenia odległości między obiektami chronionymi a miejscami podawania i miejscami sprzedaży napojów alkoholowych - co do zasady (np. mierzonej wzdłuż osi dróg publicznych bądź krawędzi jezdni dróg publicznych, łączących te miejsca), oraz przewidzieć - w dalszej kolejności – inny, weryfikowalny sposób mierzenia tej odległości, jeśli między tymi miejscami nie ma dróg publicznych.

Koresponduje to z wykonywaniem przez gminę zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, na co wskazuje przepis art. 2 ust. 1 usg. W świetle art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2004 r., nr 204, poz. 2086 ze zm.) drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe; drogi wojewódzkie; drogi powiatowe; drogi gminne. W myśl zaś ust. 2 powołanego wyżej artykułu ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi. Przyjęcie dróg publicznych za podstawę dla ustalenia pomiarów odległości między punktem sprzedaży bądź podawania napojów alkoholowych, a odpowiednim obiektem o szczególnym znaczeniu, zlokalizowanych w obrębie tych dróg, jest spójne z przepisami ustawy o drogach publicznych, a nadto usuwa wątpliwości, jakie mogą w praktyce wyniknąć w omawianym zakresie.

Zaskarżona Uchwała jest aktem prawa miejscowego, zatem orzekanie o jej nieważności dopuszczalne jest w każdym czasie (art. 94 ust. 1 in fine usg; wyrok NSA z 16.02.2006 r., I OSK 1336/05, akceptowany przez P. Chmielnickiego w: K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym" LexisNexis 2010 s. 774-775 uw. 4).

Mając na uwadze powyższe Sąd w punkcie I wyroku działając na podstawie art. 147 § 1 ppsa, stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały z dnia 1 kwietnia 2003 r. w części obejmującej § 2. Sąd nie dopatrzył się istotnego naruszenia prawa pozostałej części Uchwały.

W pkt 2 wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 ppsa określił, że § 2 uchwały nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Oznacza to, że nie wywołują one skutków prawnych, które wynikają z ich brzmienia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający zaskarżone ustępy uchwały nie jest jeszcze prawomocny (wyrok NSA z 29.07.2004 r., OSK 591/04, ONSA i WSA 2004/2/32).

ja