Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 541/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 1 grudnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych H.T. i M.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 739/17 w sprawie ze skarg H.T. i M.T. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 739/17 oddalił skargi H.T. i M.T. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1259 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), stwierdził niedopuszczalność wniesienia zażalenia H.T. i M.T. na postanowienie Komendanta [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...] przez H.T. i M.T.

W uzasadnieniu postanowienia podał, że Komendant [...] zawiadomieniem z dnia 16 maja 2013 r. nr [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...] przez H.T. i M.T., z uwagi na zaistnienie okoliczności wskazanych w art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.).

H.T. i M.T. wnioskiem z dnia 20 września 2016 r. wystąpili do Komendanta [...] o zawieszenie w/w postępowania w związku ze złożonymi do Prezydenta [...] i Komendanta Głównego Policji wnioskami o wyrażenie zgody na wykup przedmiotowego lokalu mieszkalnego.

Komendant [...] postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. nr [...] odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego, wskazując, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki do jego zawieszenia, gdyż wynik postępowania w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego, będącego w dyspozycji Komendanta [...], nie jest uzależniony od rozpatrzenia złożonych wniosków. Strony zostały pouczone o braku możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy K.p.a.

M.T. pismem z dnia 31 października 2016 r., na podstawie art. 126 w zw. z art. 111 K.p.a., złożył wniosek o uzupełnienie treści w/w postanowienia co do pouczenia do prawa wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo o sprostowanie zamieszczonego w postanowieniu pouczenia w tym zakresie.

Komendant [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] odmówił uzupełnienia postanowienia z dnia [...] października 2016 r. nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania.

H.T. i M.T. pismem z dnia 3 stycznia 2017 r. wnieśli do Komendanta Głównego Policji zażalenie na postanowienie Komendanta [...] z dnia 4 października 2016 r.

Komendant Główny Policji, na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia H.T. i M.T. na postanowienie Komendanta [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że będące przedmiotem niniejszego postępowania postanowienie Komendanta [...] z dnia [...] października 2016 r. zawiera pouczenie o braku podstaw do jego zaskarżenia, gdyż zgodnie z art. 144 § 1 K.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W świetle art. 101 § 3 K.p.a., zażalenie służy stronie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania.

Organ wyjaśnił, że przepis art. 101 § 3 K.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj. postanowienie o zawieszeniu postępowania, postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania i postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zmiana K.p.a. wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2010 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., zmieniła treść art. 101 § 3 K.p.a. Przepis ten obecnie stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie.

Powołując się na stanowisko sądów administracyjnych w powyższej kwestii organ podał, że ustawodawca wykluczył możliwość zaskarżenia postanowień o odmowie zawieszenia postępowania i poddał kontroli instancyjnej jedynie te postanowienia, które skutkują wstrzymaniem toku postępowania, a więc postanowień o zawieszeniu postępowania lub o odmowie jego podjęcia. Wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2991/12 zwrócił uwagę, że istotą nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączające możliwości zaskarżenia postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, zgodnie z zasadą szybkości postępowania wynikającą z art. 12 K.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżenia postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje jednak pozbawiona możliwości ich kontroli, gdyż w oparciu o art. 142 K.p.a. może podnieść tę kwestię w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego.

Komendant Główny Policji, odnosząc powyższe do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy stwierdził, że Komendant [...] prawidłowo uznał, iż od postanowienia z dnia [...] października 2016 r. nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania H.T. i M.T. nie przysługuje zażalenie, a zatem rozpatrzenie ich zażalenia jest niedopuszczalne, o czym stanowi art. 134 K.p.a.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skarg H.T. i M.T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w których wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zobowiązanie Komendanta Głównego Policji do merytorycznego rozpatrzenia wniesionego zażalenia. Skarżący zarzucili naruszenie art. 101 § 3 K.p.a., nie zgadzając się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez organ. Przytaczając brzmienie przepisu art. 101 § 3 K.p.a. w obecnym brzmieniu oraz w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 3 grudnia 2010 r. wskazali, że słowa "w sprawie zawieszenia postępowania" występują zarówno przed, jak i po nowelizacji. Podkreślili, że ani rozszerzenie katalogu zaskarżalnych postanowień o postanowienia w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania, ani żaden inny przepis K.p.a., nie wyłączył możliwości zaskarżenia postanowień zarówno w sprawie zawieszenia, jak i odmowy zawieszenia, postępowania będącego w toku. Zauważyli, że w doktrynie nadal akcentuje się możliwość wnoszenia zażaleń na postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. W orzecznictwie przedmiotem sporu stała się kwestia dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, do czego – w ocenie skarżących – przyczyniła się niedbała redakcja przepisu art. 101 § 3 K.p.a. Zdaniem skarżących, ograniczając zakres uprawnień procesowych strony, poprzez odmówienie jej prawa do środka zaskarżenia na tle niejednoznacznego przepisu, sądy posługują się wykładnią systemową terminu "w sprawie", w której systemowe odniesienie stanowi tylko poddawany wykładni przepis art. 101 § 3 K.p.a. Na gruncie systemu przepisów prawa procesowego zawartych w Kodeksie, utrwaloną i powszechnie zaaprobowaną wykładnią jest szerokie rozumienie pojęcia postanowienia w sprawie, przez które rozumie się zarówno postanowienie pozytywnie załatwiające incydentalną kwestię procesową, jak i postanowienie odmowne.

Komendant Główny Policji w odpowiedziach na skargi wniósł o ich oddalenie i podtrzymał argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarządzeniem z dnia 9 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 739/17 połączył do wspólnego rozpoznania skargi H.T. i M.T. o sygn. akt II SA/Wa 739/17 i II SA/Wa 740/17 i postanowił prowadzić je pod sygn. akt II SA/Wa 739/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że w niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do przesądzenia, czy postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia na podstawie art. 101 § 3 K.p.a. Rozważyć zatem należy, czy przepisy prawa obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego postanowienia przewidywały środek zaskarżenia w postaci zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.

Zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 101 § 3 K.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. obowiązywał w brzmieniu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wobec takiej treści tego przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r. OPS 4/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, poz. 137). Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., zmieniła treść art. 101 § 3 K.p.a. Przepis ten brzmi obecnie: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie".

W ocenie Sądu pierwszej instancji, treść art. 101 § 3 K.p.a. w aktualnym stanie prawnym jednoznacznie przesądza, iż na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje. Treść art. 101 § 3 K.p.a. należy bowiem odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w w/w przepisie użyto sformułowania postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tym samym przyjąć należy, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie, jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 K.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu, gdyż istotą jego nowelizacji było pozostawienie środka zaskarżenia jedynie na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne. Nowelizacja ta miała zatem na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2991/12, wyroki NSA z dnia: 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2372/14; 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 340/13; 3 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1542/17; 3 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 885/15 i 8 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 2148/17).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w niniejszej sprawie miał miejsce przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia, gdyż przepisy prawa obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia nie przewidywały możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, co w konsekwencji obligowało organ do wydania postanowienia o niedopuszczalności zażalenia na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a.

Z tych względów Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli H.T. i M.T., reprezentowani przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucili:

1) naruszenie przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt 2;

2) naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 101 § 3 K.p.a., poprzez błędną wykładnię art. 101 § 3 K.p.a., polegającą na przyjęciu, iż przepis ten wyłącza możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 4 K.p.a., poprzez niezastosowanie art. 97 § 4 K.p.a., pomimo istnienia podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie.

Wskazując na powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skarg kasacyjnych przedstawili argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów, zbieżną z argumentacją przedstawioną w skargach do Sądu pierwszej instancji. Stwierdzili, iż wprowadzona nowelizacja spowodowała, że jedynie kwestia zaskarżalności postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania i postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania nie nasuwa wątpliwości. Sporna jest natomiast aktualnie kwestia zaskarżalności zażaleniem postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Wydaje się jednak za zasadne przyjęcie, że na postanowienie to służy zażalenie. Gdyby ustawodawca chciał uniemożliwić zaskarżenie go w powyższym trybie, to użyłby zwrotu "na postanowienie o zawieszeniu postępowania (...) służy stronie zażalenie", a nie – jak w przepisie art. 101 § 3 K.p.a. – "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania (...) służy stronie zażalenie". Podobnie w przypadku postanowień dotyczących podjęcia postępowania – zastosowanie formuły "postanowienie w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania" wskazywałoby na możliwość zaskarżenia zarówno postanowienia o podjęciu, jak i o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Tu zaś użyto zwrotu "postanowienie w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania". Skarżący kasacyjnie powołali orzeczenia sądów administracyjnych uznające przedstawiony przez nich pogląd za prawidłowy, wskazując tym samym na rozbieżność orzecznictwa w tym zakresie.

Komendant Główny Policji w piśmie procesowym z dnia 1 września 2021 r. wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Pełnomocnik skarżących kasacyjnie w piśmie procesowym z dnia 20 września 2021 r. stwierdził, że nie wyrażają oni zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i wnoszą o rozpoznanie skarg kasacyjnych na rozprawie.

Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z dnia 4 października 2021 r. na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842), skierowała przedmiotową sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym). O powyższym zawiadomiono strony postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skargi kasacyjne zostały rozpoznane na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1-3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). Zgodnie z w/w regulacją, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy (ust.1). W okresie tym wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (ust. 3).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie sądowe trwa już ponad 4 lata, zaś ograniczenia związane z epidemią COVID-19 są nadal utrzymywane. Przeprowadzanie w tych okolicznościach rozpraw zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skarg kasacyjnych na posiedzeniu niejawnym było zatem rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Co istotne, strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skargi kasacyjne zostały oparte na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Wprawdzie, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tej sprawie zestawienie zarzutów oraz ich uzasadnienie wskazuje, że powinny być one rozpoznane łącznie. Istota tych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, że wykładnia art. 101 § 3 K.p.a. prowadzi do wniosku, iż przepis ten wyłącza możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.

Stosownie do art. 134 K.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Regulacja ta, w świetle art. 144 K.p.a., ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Obowiązkiem organu odwoławczego po otrzymaniu zażalenia jest zatem jego zbadanie z punktu widzenia ustanowionych wymagań formalnych i materialnych. W ich zakresie mieści się również ustalenie dopuszczalności zażalenia. Organ odwoławczy wydaje postanowienie o niedopuszczalności zażalenia w przypadku stwierdzenia braku spełnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych dopuszczalności zażalenia. Przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego zażalenie. Przesłanki przedmiotowe obejmują natomiast przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma art. 101 § 3 K.p.a. Stosownie do jego treści, na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Obecnie – wbrew twierdzeniu skarżących kasacyjnie – za utrwalone w orzecznictwie, a w szczególności orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjmuje się stanowisko, które prawidłowo zaprezentował Sąd pierwszej instancji, a więc że przepis art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, iż zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. W przepisie tym użyto zwrotu "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, a zatem brak jest tym samym podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Wskazuje się również, że konieczność takiej właśnie interpretacji art. 101 § 3 K.p.a. wynika też z wykładni celowościowej i systemowej tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a., dokonanej na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2010 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., było wykluczenie możliwości zaskarżania postanowień nietamujących postępowania administracyjnego, a więc np. postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania i poddanie kontroli instancyjnej wyłącznie tych postanowień, które skutkują wstrzymaniem toku postępowania, a więc postanowień o zawieszeniu postępowania lub o odmowie jego podjęcia. Uzasadnienia takiego założenia należy poszukiwać również w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.), wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Przy czym zauważyć należy, iż strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie z art. 142 K.p.a., tego rodzaju postanowienie może ona kwestionować w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie w ewentualnej skardze do sądu administracyjnego od decyzji organu odwoławczego.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę podziela stanowisko wyrażone w dotychczasowym – i wbrew twierdzeniu skarżących kasacyjnie dominującym – orzecznictwie tego Sądu, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje (por. wyroki NSA z dnia: 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12; 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2509/12; 28 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2975/12; 17 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1651/14; 3 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1542/16; 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2855/13; 22 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 339/16, 3 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 885/15; 3 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1542/17; 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 987/17; 5 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 1501/17; 28 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 2705/20 oraz 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3827/18).

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie przyjął, że skoro skarżący kasacyjnie złożyli zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, to Komendant Główny Policji w oparciu o art. 134 K.p.a. prawidłowo stwierdził, że zażalenie na powyższe postanowienie jest niedopuszczalne.

W związku z tym zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 101 § 3 K.p.a.

Oczekiwanego przez autora skarg kasacyjnych skutku nie mógł odnieść także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 4 K.p.a., gdyż kwestia istnienia podstaw do zawieszenia postępowania nie była i nie mogła być przedmiotem rozważań organu w sprawie, której przedmiotem jest stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy z przyczyn formalnych nie przystąpił bowiem do rozpoznania zażalenia, uznając je za niedopuszczalne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł o ich oddaleniu.