Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 884/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 15, art. 20 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2005 nr 45 poz 435
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 12 i 13, art. 9 ust. 4, art. 6 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 418/20 w sprawie ze skargi M. E. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] dla terenu zlokalizowanego na zakończeniu ulicy N. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. E. na rzecz Gminy Miejskiej [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 418/20, oddalił skargę M. E. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł. dla terenu zlokalizowanego na zakończeniu ulicy N.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, że stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm., zwana dalej: "u.p.z.p."), tylko istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Dalej, wskazał, że teren działek skarżącej (nr [...]), zgodnie z obowiązującą na terenie objętym kwestionowanym planem uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. w sprawie uchwalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Miasta Ł., zmienioną uchwałą nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. we wschodniej części miasta, w sąsiedztwie kanału [...], położony jest w strefie "D" sanatoryjno-wczasowej, w podstrefie "D.4.1." przekształceń funkcji, obszar 1. Z postanowień ogólnych odnoszących się do strefy "D" wynika, że teren po likwidującej się jednostce wojskowej przeznacza się na funkcje związane z turystyką, pod warunkiem uwzględnienia wymogów ochrony środowiska i zasad ekorozwoju. Regulacje szczegółowe podstrefy "D.4.1." stanowią, że teren po likwidowanej jednostce wojskowej, działki nr [...] i [...], przeznaczony na funkcje zabudowy rezydencjalnej, oświaty, hotelowo-wypoczynkową oraz uzdrowiskową, z intensywnością zabudowy kubaturowej zmniejszającą się w kierunku wschodnim i wykorzystującą tereny otwarte, nie zalesione. Z kolei według kwestionowanego planu miejscowego, działka nr [...] znajduje się w jednostce ewidencyjnej oznaczonej 02.U, dla której przewidziano przeznaczenie usługowe. Jednostka ta jednak nie ma charakteru jednolitego. W jej ramach określono teren wydzielenia wewnętrznego 02./1.1.ZL, który pozostawiono w dotychczasowym użytkowaniu jako lasy. Natomiast działka skarżącej o nr [...] położona jest w obszarze objętym jednostką oznaczoną symbolem 15.ZL, przeznaczonym pod las ochronny. Na całym terenie tej jednostki obowiązuje zakaz zabudowy. Sąd stwierdził, że porównanie postanowień planu z odnośnymi postanowieniami studium przeczy wnioskom skarżącej o ich niezgodności. Fakt przeznaczenia części obszarów po zlikwidowanej w 1999 r. jednostce wojskowej pod zabudowę turystyczną został jednoznacznie powiązany z oceną tego obszaru pod względem jego walorów środowiskowych, na co wskazuje ogólne brzmienie studium. Co więcej, priorytet środowiskowych walorów jako ostatecznie przesądzających o możliwościach zmiany dotychczasowego przeznaczenia tych terenów na zabudowę rezydencjalną, oświatową, hotelowo-wypoczynkową oraz uzdrowiskową potwierdzają również regulacje szczegółowe podstrefy "D.4.1.", z których brzmienia jednoznacznie wynika wykluczenie tego rodzaju zabudowy na terenach zalesionych. Z ww. postanowień studium wynika, że w strefie "D", podstrefie "D.4.1.", w której położonej są działki skarżącej, przyjęto zasadę przeznaczania pod zabudowę wyłącznie terenów pozbawionych walorów środowiskowych, podlegających ochronie, w tym w szczególności - niezalesionych. W studium jest bowiem wprost mowa o możliwości wykorzystania na zabudowę kubaturową "terenów otwartych". Powyższe oznacza, że zabudowa turystyczna, wbrew stanowisku skarżącej, nie stanowi docelowej i jedynie dopuszczalnej zabudowy na jednostce D.4.1., bowiem jej stworzenie w planie – właśnie w celu dochowania warunku zgodności planu z postanowieniami studium – wymagało pogłębionej analizy walorów środowiskowych tych obszarów, w tym związanych z identyfikacją terenów zalesionych na obszarze byłej jednostki wojskowej, wykluczających względy ochrony środowiska uzasadniające pozostawienie tych obszarów jako niezabudowanych. Biorąc pod uwagę tak nakreślone w studium kryterium decydowania o przeznaczeniu terenów w jednostce "D" - istotnego znaczenia, zdaniem Sądu, nabiera dokumentacja planistyczna w postaci strategicznej oceny oddziaływania na środowisko projektu planu oraz opracowania ekofizjograficznego z waloryzacją przyrodniczą sporządzonego na potrzeby projektu planu, bowiem to właśnie te dokumenty przesądzają o walorach środowiskowych terenów. W tym kontekście z kolei, istotnego znaczenia nabiera kwestia kwalifikacji działek ewidencyjnych o nr [...] i [...] jako gruntów zalesionych i gruntów o istotnych walorach środowiskowych, wymagających ochrony, którą to kwalifikację jednoznacznie neguje skarżąca, a zarazem nakazał ponownie ocenić Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 41/19, przez pryzmat zapisów w ewidencji gruntów. Sąd podał, że Rada Miejska jako zasadę przyjęła całkowite zachowanie terenów leśnych wskazując, że uczyniła to zgodnie z ewidencją gruntów. W dacie podejmowania uchwały działki nr [...] stanowiły tereny leśne Ls, co wynikało z decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2006 r. Decyzja ta, jak wynika z akt sprawy, została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Głównego Geodety Kraju z dnia [...] listopada 2012 r., który stwierdził nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. Tym samym, w zakresie kwalifikacji gruntów nastąpił powrót do kwalifikacji gruntów stanowiących działki nr [...] i [...] jako Tr, czyli tereny różne. Sąd zauważył, że kwalifikacja gruntów jako tereny różne (Tr) jest charakterystyczna dla terenów z różnych względów wyłączonych z klasyfikacji gleboznawczej prowadzonej na zasadach ogólnych, np. wykorzystywanych przemysłowo, w wyniku zaprzestania działalności (zamknięcia składowiska), czy terenów zamkniętych (np. terenów jednostek wojskowych). Zarazem, status prawny terenów oznaczonych tym symbolem nie jest jednoznaczny. Symbol "Tr" stanowi oznaczenie, które zostało przyporządkowane nieruchomości w ewidencji gruntów i budynków. Zatem, identyfikując ten teren należy się kierować objaśnieniami do symboli zawartymi w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r., poz. 393 ze zm., zwane dalej: "r.e.g.b."), zgodnie z którym symbol "Tr" oznacza użytki gruntowe należące do grupy "tereny różne" (§ 67 pkt 7 r.e.g.b.). Obok terenów różnych, użytki gruntowe stanowią również: grunty rolne, grunty leśne, grunty zabudowane i zurbanizowane, użytki ekologiczne, oznaczone symbolem złożonym z litery "E" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego określającego sposób zagospodarowania lub użytkowania terenu, np. E-Ws, E-Wp, E-Ls, E-Lz, E-N, E-Ps, E-R oraz grunty pod wodami. Z załącznika do r.e.g.b. nr 6 pkt 26 tabeli wynika, że do terenów różnych zalicza się wszystkie pozostałe grunty, niezaliczone do innych użytków gruntowych, w szczególności zajęte pod budowle ziemne, takie jak: wały przeciwpowodziowe niezaliczone do terenów komunikacyjnych, kopce oraz groble niewchodzące w skład stawów, o których mowa w lp. 7 tabeli. Powyższe oznacza, że w przypadku terenów różnych taki sposób ich zakwalifikowania nie przesądza o rzeczywistym charakterze takich gruntów, ani o ich przeznaczeniu. Z oczywistych względów dotyczy to w szczególności byłych terenów zamkniętych, które z przyczyn związanych z obronnością państwa wyłączone były z zagospodarowania, a także klasyfikacji gleboznawczej na zasadach ogólnych (art. 4 ust. 2, 2a i 2b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz.U. z 2020 r., poz. 2052 ze zm., zwana dalej: "p.g.k."). Z akt planistycznych wynika, że uchwalając plan w 2010 r. Rada Gminy w sposób prawidłowy oparła swoje decyzje w zakresie przeznaczenia terenów byłej jednostki wojskowej na danych z ewidencji gruntów (wówczas działki skarżącej oznaczone były symbolem Ls), a zarazem, że dane te stanowiły jedynie element dokumentacji określającej status terenów objętych planem pod względem ich faktycznego przeznaczenia. Zgodnie z art. 21 ust. 1 p.g.k. podstawę planowania przestrzennego stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Oznacza to, że przy planowaniu przestrzennym wykorzystywane są przede wszystkim zawarte w ewidencji gruntów i budynków informacje dotyczące terenów i przebiegu linii granicznych. Ewidencja gruntów i budynków jest bowiem zbiorem informacji o charakterze przedmiotowym (grunty, budynki, lokale), jak i podmiotowym (właściciele i inne podmioty zarządzające i gospodarujące nieruchomością). Jest to zatem rejestr publiczny, zawierający dane o charakterze techniczno-deklaratoryjnym. Ewidencja gruntów i budynków nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, ani też źródłem prawa wewnętrznego, choć bez wątpienia ustawodawca nadaje jej wysoką rangę, uzależniając podejmowanie różnego rodzaju rozstrzygnięć od informacji w niej zawartych, czego odzwierciedleniem jest właśnie art. 21 ust. 1 p.g.k. W procedurze uchwalania planu miejscowego jest to baza dostarczająca podstawowej informacji o terenie, ale nie jedyna, o czym świadczą nie tylko przepisy u.p.z.p., ale także przepisy odrębne. W tym pierwszym przypadku, ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium. Zatem, podstawą decyzji w zakresie przeznaczenia terenów, w szczególności niezabudowanych, są dane z ewidencji, które zarazem nie mogą pozostawać w sprzeczności ze studium. Już z treści samego studium wynikało jednoznacznie, że status terenów po byłej jednostce wojskowej był zróżnicowany pod względem faktycznym, choć wszystkie w ewidencji figurowały jako tereny różne (Tr) i właśnie z tych względów część tych terenów przeznaczono pod zabudowę (turystyczną, rezydencjalną, czy oświatową), a część nie, co powiązane zostało jednoznacznie z walorami przyrodniczymi tych obszarów. Po drugie, zakres związania danymi z ewidencji gruntów uzupełniają także przepisy odrębne, w tym w szczególności ustawa z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm., zwana dalej: "p.o.ś.") i jej art. 72, który ustanawia wymagania w zakresie ochrony środowiska jakie powinny spełniać studia i miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Wymagania, o których mowa w ust. 1-3, w tym w zakresie zapewniania ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych, określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych, stosownie do rodzaju sporządzanego dokumentu, cech poszczególnych elementów przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań (art. 72 ust. 4 p.o.ś.). Przez opracowanie ekofizjograficzne rozumie się dokumentację sporządzaną na potrzeby studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz planu zagospodarowania przestrzennego województwa, charakteryzującą poszczególne elementy przyrodnicze na obszarze objętym studium lub planem i ich wzajemne powiązania. Oczywistym jest tym samym, że w procedurze planistycznej opracowania te stanowią obligatoryjne opracowanie, określające środowiskowe walory, uzasadniające realizację wartości, wynikających z art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p., w tym przypadku ochrony środowiska. Informacje zawarte w opracowaniu ekofizjograficznym służyć bowiem mają jako uzasadnienie i wyjaśnienie rozwiązań przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ze względu na obciążający organy gminy wymóg obligatoryjnej ochrony wartości związanych z ochroną środowiska. Przepis art. 21 ust. 1 p.g.k. wskazujący na podstawowe znaczenie ewidencji gruntów przy uchwalaniu planów miejscowych oznacza zatem, że w procedurze tej nie można abstrahować od zapisów ewidencji gruntów i budynków, w szczególności od wynikających z niej informacji o powierzchni, kształcie, czy prawie własności działek. Natomiast ewidencja ta z istoty swej nie może zastąpić planu miejscowego w jego podstawowej funkcji, polegającej na ustalaniu przeznaczenia terenu. W tym też aspekcie Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że oznaczenie jej działek w ewidencji gruntów jako tereny różne (Tr) wyklucza ich leśny charakter, a zarazem oznacza, że nigdy nie były one zalesione. Sąd podzielił jednocześnie wyrażone w orzecznictwie stanowisko Sądu Najwyższego w odniesieniu do terenów zakwalifikowanych w ewidencji gruntów jako tereny różne (Tr), że nie można przypisać oznaczeniu w ewidencji nieruchomości jako "tereny różne" rozstrzygającego znaczenia. Przeciwnie, decyduje w takim przypadku rzeczywisty stan gruntu (por. wyrok SN z 28 stycznia 2009 r., IV CSK 353/08 – błędnie przywołany jako 343/08), a nie jego prawne zakwalifikowanie jako las w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2020 r., poz. 1463 ze zm.). W okolicznościach niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę brzmienie studium, które jednoznacznie wskazywało na konieczność identyfikacji i objęcia ochroną terenów o istotnych walorach przyrodniczych, nie budzi wątpliwości, że opracowania ekofizjograficzne stały się, obok ewidencji gruntów, podstawą faktyczną decyzji o przeznaczeniu terenów, objętych kwestionowanym planem. W tym też aspekcie, fakt stwierdzenia nieważności decyzji o zakwalifikowaniu gruntów na działkach skarżącej jako Ls i powrotu do ich kwalifikacji jako Tr, pozostaje bez wpływu na ostateczną zgodność z prawem przeprowadzonej procedury planistycznej co do samej zasady. W okolicznościach niniejszej sprawy bowiem fakt zakwalifikowania terenu w kategorii "Tr" (cały teren objęty planem miał taką kategorię) nie oznacza, że – zgodnie z oczekiwaniami skarżącej – w całości musiał być an bloc przeznaczony pod zabudowę turystyczną, gdyż doprowadziłoby to do oczywistej sprzeczności ze studium. Ustosunkowując się do kwestionowanej przez skarżącą okoliczności zalesienia gruntów jej działek oraz ich niskich walorów środowiskowych, Sąd wskazał, że wiadome jest mu z urzędu, że w odniesieniu do skarżącej toczy się postępowanie przed Regionalny Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] w sprawie wyrządzenia szkody w środowisku, polegającej na zniszczeniu siedliska przyrodniczego lasy mieszane i bory, spowodowanym wycinką drzewostanu, m.in. na ww. działce. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] nałożył na skarżącą obowiązek przeprowadzenia solidarnie z innym pomiotem działań naprawczych w chronionym siedlisku przyrodniczym oraz siedlisku gatunków chronionych, w szczególności na terenie działki o nr [...], poprzez dokonanie nasadzeń drzew w sposób i ilościach, opisanych w ww. decyzji. Decyzja ta nie ma przymiotu ostatecznej, niemniej jednak bez wątpienia wynikają z niej istotne ustalenia dotyczące dużej ilości drzewostanu wyciętego przez skarżącą, immanentnie związanego z występowaniem na ww. działce również gatunków i siedlisk objętych ochroną gatunkową (tajęża jednostronna, listera sercowata, bażyna czarna). W ocenie Sądu, bez wątpienia przeczy to tezie o braku występowania drzewostanu na ww. działce objętej skargą oraz o braku świadomości skarżącej w tym zakresie. Z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1430/18, wynika, że "sąd w pełni podziela z tym zakresie ocenę RDOŚ, iż w/w uczestniczka postępowania (skarżąca M. E.), jako władająca powierzchnią własnej działki, zleciła przedsiębiorcy, tj. uczestnikowi (...) dokonanie prac wycinkowych na tej działce, co rodzi jej odpowiedzialność na zasadzie art.12 ust. 2 ustawy szkodowej (znajdujący się w aktach sprawy dowód z oględzin terenu ww. działek z dnia 23 maja 2017 roku, zawiera oświadczenie, że zleciła (...) wycinkę drzewostanu z jej działki (...)". Powyższe okoliczności, abstrahując od nie budzącej wątpliwości dokumentacji planistycznej w postaci opracowania ekofizjograficznego podstawowego z waloryzacją przyrodniczą, zdaniem Sądu, potwierdzają prawidłowość zakwalifikowania działek skarżącej jako gruntów różnych faktycznie zalesionych oraz o istotnych walorach środowiskowych związanych z występowaniem gatunków objętych ochroną gatunkową. Jednocześnie, w ocenie Sądu, wyklucza to możliwość pominięcia ustaleń, wynikających z innych niż ewidencja gruntów istotnych dokumentów dookreślających stan faktyczny i prawny gruntów, takich jak ww. opracowanie ekofizjograficzne, stanowiące element dokumentacji planistycznej i wiarygodny dokument urzędowy w niniejszej sprawie. Fakt toczącego się w sprawie skarżącej postępowania w przedmiocie wyrządzenia szkody w środowisku na działce nr [...], spowodowanej wycięciem drzewostanu, oczywiście nie przesądzając o ostatecznym wyniku tego postępowania, czyni jej zarzuty kwestionujące leśny charakter tych gruntów całkowicie chybionymi. Tym bardziej, nie można wykluczyć, że decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], nakładająca obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych stanie się ostateczna i prawomocna, a wówczas zaktualizuje się obowiązek przywrócenia walorów środowiskowych, wyeliminowanych na skutek wycięcia drzewostanu przez skarżącą. Sąd Wojewódzki podniósł, że analiza postanowień skarżonego planu jednoznacznie wskazuje, że zakaz zabudowy turystycznej w odniesieniu do nieruchomości skarżącej uzasadniony był de facto względami natury środowiskowej. Powyższe akcentuje również organ gminy w odpowiedzi na skargę, a także w piśmie wyjaśniającym z dnia 14 sierpnia 2020 r. oraz z dnia 7 grudnia 2020 r. Kwestia sposobu realizacji władztwa planistycznego przez organ gminy w okolicznościach niniejszej sprawy pozostaje z kolei w bezpośredniej relacji z nakazaną przez Sąd II instancji oceną prawidłowości rozważenia przez ten organ ochrony prawa własności przysługującego skarżącej, jako właścicielce ww. działek gruntowych, w tym prawa zabudowy ww. nieruchomości (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 Konstytucji RP, art. 140 k.c., art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p.). Sąd zaznaczył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 u.p.z.p. Regulacja tego przepisu wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą i rozporządzania nią (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r. Nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, Nr 1, poz. 2). Treść prawa własności określa art. 140 k.c. stanowiąc, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Do atrybutu korzystania z rzeczy tradycyjnie zalicza się uprawnienia do posiadania, używania rzeczy, pobierania pożytków i innych przychodów z rzeczy i do dyspozycji faktycznych. Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. W istotę bowiem władztwa planistycznego gminy włączone jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady niedyskryminacji, proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności (wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1196/16). Bez wątpienia bowiem wprowadzając zakaz zabudowy, organ gminy musi mieć na względzie art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i wynikające z nich konsekwencje w postaci potrzeby badania - w kontekście zasady proporcjonalności - konieczności (niezbędności) wprowadzanych ograniczeń prawa własności i ich zakresu. Oceniając, czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej należy rozważyć m.in. także poprzednie przeznaczenie nieruchomości w poprzednio obowiązujących planach, czy ewentualnych decyzjach o warunkach zabudowy, które wskazywałyby na pogorszenie sytuacji prawnej skarżącej, czy też nieuzasadnione odstąpienie od jej polepszenia, jak również uregulowania ustawowe wprowadzające ograniczenia o różnym charakterze, w tym wynikające sąsiedztwa ze szczególnymi obiektami, czy też wymogów prawa ochrony środowiska. W tym aspekcie Sąd wskazał, że działki skarżącej znajdują się na terenie po byłej jednostce wojskowej, niezabudowanym wcześniej obiektami usług turystycznych. Działki te stanowiły obszary zalesione, na których występują gatunki chronione w rozumieniu przepisów prawa ochrony przyrody. Zagospodarowanie tego terenu poprzez ustalenie nowego przeznaczenia objętych planem gruntów było głównym jego celem, przy zachowaniu wymogów, wynikających z przepisów prawa oraz ze studium, m.in. w zakresie ochrony środowiska. W dacie podjęcia działań planistycznych działka nr [...] w przeważającej części stanowiła grunty leśne, na których znajdowały się zinwentaryzowane gatunki objęte ścisłą i częściową ochroną gatunkową. W konsekwencji, działka ta nie mogła, zgodnie z zasadą wyrażoną w studium, zmienić w planie swojego przeznaczenia pod funkcję zabudowy, której oczekiwała skarżąca. Podobnie, działka nr [...], granicząca bezpośrednio z pasem ochronnym brzegu morskiego, stanowiąca teren wydmowy, zalesiony, nie zmieniła swojego dotychczasowego przeznaczenia w planie. Dokumentacja planistyczna zgromadzona w aktach sprawy konsekwentnie potwierdza charakter działek skarżącej jako terenów zalesionych o istotnych walorach środowiskowych, związanych z występowaniem gatunków chronionych, co do których studium wyłącza je spod zabudowy. W odniesieniu zaś do działki nr [...] – dodatkowo organ planistyczny zaakcentował potrzebę zachowania dotychczasowego przeznaczenia terenu w związku z ochroną brzegu morskiego. Treść uzgodnienia z Dyrektorem Urzędu Morskiego z dnia 1 września 2008 r. jednoznacznie wskazuje, że to właśnie ten organ wnioskował o zmianę przeznaczenia pierwotnego przeznaczenia jednostki 15.ZL z lasu na las ochronny, a uzgodnienie treści planu nastąpiło z zastrzeżeniem takiej zmiany. Co więcej, prawidłowość wskazanych rozwiązań planistycznych potwierdził Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], uzgadniając pozytywnie projekt planu. W tej sytuacji przyjęte rozwiązania planistyczne nie mają charakteru dowolnych i przyjętych bez analizy interesu prywatnego skarżącej, a dodatkowo – znajdują uzasadnienie w postanowieniach studium, które w odniesieniu do obszaru objętego skarżonym planem, ukształtowało zasadę przeznaczania pod zabudowę terenów niezalesionych, otwartych, a tym samym - pozbawionych walorów środowiskowych, uzasadniających ochronę, której realizacja miała na celu wdrożenie założeń zrównoważonego rozwoju. Odnosząc się zaś do zarzutu dyskryminacji skarżącej, jako właścicielki działek sąsiadującej z innymi działkami, na których jest realizowana zabudowa turystyczna, Sąd ponownie przypomniał, że założeniem planu było sformułowanie zasad zagospodarowania przestrzennego dla terenu stanowiącego w przeszłości bazę wojską, czyli terenu dotychczas niedostępnego dla ludności cywilnej i wykluczonego z prywatnych inwestycji. Ze studium wynika jednoznacznie, że nie cały ten obszar został przeznaczony pod zabudowę turystyczną, wbrew twierdzeniom skarżącej, a jedynie ta część tego obszaru, która pozbawiona jest zadrzewień i walorów podlegających ochronie w oparciu o przepisy prawa ochrony środowiska. Bez wątpienia, organ gminy dążył do stworzenia nowych możliwości inwestycyjnych na terenie gminy, ale z zachowaniem zasady zrównoważonego rozwoju, recypowanej do treści studium i powielonej w rozwiązaniach planu. Przy takich założeniach oczywistym jest, że nie cały teren byłej jednostki wojskowej mógł być przeznaczony pod zabudowę turystyczną. Kryterium w tym zakresie były względy ochrony środowiska i występowania terenów zalesionych. W ocenie Sądu, dokumentacja planistyczna w jasny sposób obrazuje założenia gminy i kierunki rozwoju objętego planem obszaru, dostarczając także argumentów dla zakwestionowania dyskryminacyjnego charakteru przyjętych założeń w stosunku do skarżącej. W aktach sprawy znajdują się bowiem dokumenty w postaci map ewidencyjnych waloryzacji przyrodniczej obszaru objętego postanowieniami planu, uwarunkowań ekofizjograficznych zagospodarowania terenu oraz użytkowania terenu (k. 266, 267, 268 akt), które obrazują kryteria objęcia ochroną obszarów zalesionych oraz o istotnych walorach przyrodniczych związanych z występowaniem gatunków chronionych, obejmujących w szczególności nieruchomości skarżącej. Jak wynika z tych dokumentów, działki nr [...] i [...], na których - jak wskazuje skarżąca - realizowana jest inwestycja "O." oraz działka [...], na której powstaje "P." znajdują się poza obszarami postulowanymi do wyłączenia z zainwestowania kubaturowego ze względu na wysokie walory przyrodnicze (k. 268 akt). Sytuacja właścicieli ww. działek jest więc różna od sytuacji skarżącej, a jej teza, że parametry jej działek (bliżej niezdefiniowane) są tożsame z parametrami działek wyżej wymienionych – chybiona. Zróżnicowanie to znajduje odzwierciedlenie w wartościach chronionych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 pkt 3 - wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych), wyartykułowanych dodatkowo jednoznacznie w treści studium i znajdujących odzwierciedlenie w opracowanej waloryzacji przyrodniczej i opracowaniu ekofizjograficznym. W ocenie Sądu, wprowadzone w odniesieniu do nieruchomości skarżącej postanowienia planu z opisanych względów nie mają ani charakteru dyskryminującego, ani nieproporcjonalnego, utrzymując dotychczasowy sposób zagospodarowania tych gruntów ze względu na ich zalesiony charakter oraz wymagające ochrony walory środowiskowe, związane z występowaniem gatunków podlegających ochronie, które organ planistyczny ma obowiązek uwzględnić, decydując o sposobie wykorzystania przestrzeni. Powyższe w konsekwencji nie uzasadnia tezy o przekroczeniu granic władztwa planistycznego oraz o nieproporcjonalnym i dyskryminacyjnym ograniczeniu prawa własności skarżącej. Zdaniem Sądu, przedstawiona koncepcja rozwoju terenu objętego planem jest spójna, znajduje odzwierciedlenie i uzasadnienie w dokumentacji planistycznej oraz wpisuje się w ramy, ukształtowane podstawową zasadą planowania przestrzennego, tj. zasadą zrównoważonego rozwoju.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. E., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie, w przypadku uznania, że istota sprawy jest wystarczająco wyjaśniona, o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie działek obrębu [...] o numerach [...] i [...], oznaczonych jako tereny odpowiednio o symbolach 02.U i 15.ZL w części przewidującej zakaz zabudowy oraz załącznika graficznego określającego te tereny symbolem ZL; jak również o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.:

1) art. 3 ustawy o lasach, poprzez jego nie zastosowanie, a mianowicie poprzez stwierdzenie, że działki należące do skarżącej to tereny zalesione, mimo że nie są to grunty o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryte roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawione - przeznaczone do produkcji leśnej lub stanowiące rezerwat przyrody lub wchodzące w skład parku narodowego albo wpisane do rejestru zabytków, jak również grunty związane z gospodarką leśną, zajęte pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywane na parkingi leśne i urządzenia turystyczne, a raczej są to grunty o przypadkowym zadrzewieniu w żaden sposób nie przeznaczone dla potrzeb gospodarki leśnej;

2) art. 15 ustawy o lasach, poprzez jego nie zastosowanie, a mianowicie poprzez uznanie, iż zadrzewienie znajdujące się na terenie 15.ZL stanowi las ochronny w rozumieniu ustawy, mimo iż nie są to lasy, które:

- chronią glebę przed zmywaniem lub wyjałowieniem, powstrzymują usuwanie się ziemi, obrywanie się skał lub lawin;

- chronią zasoby wód powierzchniowych i podziemnych, regulują stosunki hydrologiczne w zlewni oraz na obszarach wododziałów;

- ograniczają powstawanie lub rozprzestrzenianie się lotnych piasków;

- są trwale uszkodzone na skutek działalności przemysłu;

- stanowią drzewostany nasienne lub ostoje zwierząt i stanowiska roślin podlegających ochronie gatunkowej;

- mają szczególne znaczenie przyrodniczo-naukowe lub dla obronności i bezpieczeństwa Państwa;

- są położone w granicach administracyjnych miast i w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tys. mieszkańców, w strefach ochronnych uzdrowisk i obszarów ochrony uzdrowiskowej w rozumieniu ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. nr 167, poz. 1399), w strefie górnej granicy lasów;

3) art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o lasach, poprzez jego nie zastosowanie, a mianowicie poprzez uznanie, iż działki skarżącej stanowią las, mimo iż dla tych terenów nie sporządzono planu urządzenia lasu i uproszczonego planu urządzenia lasu, chociaż takie dokumenty winny być sporządzone dla terenów leśnych;

4) § 68 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454 ze zm.), poprzez jego nie zastosowanie, a mianowicie poprzez stwierdzenie, iż działki skarżącej stanowią grunty leśne, mimo iż załącznik nr 6 do tego rozporządzenia wskazuje, że do gruntów leśnych zalicza się grunty określone jako las w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach;

5) art. 2 pkt 12 i 13 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie poprzez nie uwzględnienie faktu, iż działki należące do skarżącej wypełniają definicję działki budowlanej i są to tereny uzbrojone, gdyż posiadają dostęp do drogi publicznej i znajduje się tam sieć wodociągowo-kanalizacyjna i sieć energetyczna;

6) art. 21 ust. 1 p.g.k., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie poprzez stwierdzenie, iż zapisy w ewidencji gruntów nie mają wiążącego charakteru przy opracowywaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

7) art. 4 ust. 1-3 w zw. z art. 71 ust. 1- 3 w zw. z art. 72 ust. 1-5 w zw. z art. 73 ust. 1 p.o.ś. w zw. z § 2 pkt 1 lit. a) w zw. z § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych (Dz.U. nr 155, poz. 1298 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie poprzez stwierdzenie, że informacje zawarte w opracowaniu ekofizjograficznym służyć mają jako uzasadnienie i wyjaśnienie rozwiązań przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ze względu na obciążający organy gminy wymóg obligatoryjnej ochrony wartości związanych z ochroną środowiska, mimo że opracowanie to ma jedynie charakter pomocniczy i powinno być interpretowane łącznie z pozostałą dokumentacją planistyczną, a nie samodzielnie;

II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 147 § 1 tej ustawy, poprzez nie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały mimo naruszenia przez organ przepisów u.p.z.p., co miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1) art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1-2 w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., poprzez nie stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mimo iż nie uwzględnia on interesu prywatnego skarżącej, a więc organ przekroczył przysługujące Gminie władztwo planistyczne;

2) art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez nie stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest sprzeczny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego odnośnie przeznaczenia terenów 02/1.1.ZL i 02/1.2.ZL oraz 15.ZL, które w studium są przeznaczone w strefie D pod zabudowę sanatoryjno-wczasową, a w Planie stanowią tereny zalesione;

3) art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., w zw. z art. 3, 15 i 20 ust. 1 i 2 ustawy o lasach, poprzez nie stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wprowadza takie ukształtowanie przestrzeni, które nie tworzy harmonijnej całości oraz nie uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych, wynikające z faktu, iż część terenu położona bezpośrednio przy terenach przeznaczonych pod zabudowę turystyczną ma pełnić funkcję lasu ochronnego (mimo iż zadrzewienie znajdujące się na terenie 15.ZL nie stanowi lasu ochronnego w rozumieniu ustawy o lasach, czego Sąd w ogóle nie ustalał), a ponadto pozostaje to w sprzeczności z dotychczasowym przeznaczeniem, zagospodarowaniem i uzbrojeniem terenu, albowiem działki należące do skarżącej wypełniają definicję działki budowlanej i są to tereny uzbrojone, gdyż posiadają dostęp do drogi publicznej i znajduje się tam sieć wodociągowo-kanalizacyjna i sieć energetyczna;

4) art. 15 ust. 2 pkt 1, 3 i 9 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p., w zw. z art. 3 i 20 ust. 1 i 2 ustawy o lasach w zw. z art. 21 ust. 1 p.g.k. w zw. z § 68 ust. 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez nie stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, chociaż uznaje on, że klasyfikacja zawarta w ewidencji gruntów nie ma znaczenia dla oceny charakteru gruntów należących do skarżącej, mimo iż w "Prognozie oddziaływania na środowisko projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł[...] dla terenu zlokalizowanego na zakończeniu ul. N." z 2009 r. wskazano, że w projekcie planu została przyjęta zasada, która zakłada całkowite zachowanie terenów leśnych (zgodnie z ewidencją gruntów), natomiast w ewidencji gruntów działki skarżącej są zaklasyfikowane jako tereny różne, a nie grunty leśne, przy czym z § 68 ust. 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i załącznika nr 6 do tego rozporządzenia wynika, że do gruntów leśnych zalicza się grunty określone jako las w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach, a więc są to grunty o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryte roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawione - przeznaczone do produkcji leśnej lub stanowiące rezerwat przyrody lub wchodzące w skład parku narodowego albo wpisane do rejestru zabytków, jak również grunty związane z gospodarką leśną, zajęte pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywane na parkingi leśne i urządzenia turystyczne, natomiast działki skarżącej nie spełniają tych wymogów, bo są to grunty o przypadkowym zadrzewieniu w żaden sposób nie przeznaczone dla potrzeb gospodarki leśnej, a jednocześnie dla tych terenów nie sporządzono planu urządzenia lasu i uproszczonego planu urządzenia lasu;

5) art. 15 ust. 2 pkt 3 i 9 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 i 8 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 2 i 3 u.p.pz.p. w zw. z art. 4 ust. 1-3 w zw. z art. 71 ust. 1- 3 w zw. z art. 72 ust. 1-5 w zw. z art. art. 73 ust. 1 p.o.ś. w zw. z § 2 pkt 1 lit. a) w zw. z § 6 pkt 6 rozporządzenia w sprawie opracowań ekofizjograficznych, poprzez nie stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, chociaż uwzględnia informacje zawarte w opracowaniu ekofizjograficznym jako uzasadnienie i wyjaśnienie rozwiązań przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ze względu na obciążający organy gminy wymóg obligatoryjnej ochrony wartości związanych z ochroną środowiska, mimo że opracowanie to ma jedynie charakter pomocniczy i powinno być interpretowane łącznie z pozostałą dokumentacją planistyczną, a nie samodzielnie, a jednocześnie nie uznaje wiążącego charakteru zapisów w ewidencji gruntów, na których opierano się, tworząc plan;

6) art. 17 pkt 6 lit. b) u.p.z.p. w zw. z art. 36 ust. 1- 2 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1992 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. nr 153, poz. 1502 ze zm.), poprzez nie stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, chociaż uwzględnia on uzgodnienia z Dyrektorem Urzędu Morskiego w [...] w zakresie dotyczącym działek skarżącej, mimo iż zgodnie z przepisami zgoda dyrektora urzędu morskiego jest konieczna jedynie na wykorzystanie pasa technicznego na inne cele niż bezpieczeństwo i ochrona środowiska, natomiast działki skarżącej znajdują się poza terenem pasa technicznego, a przypadku pasa ochronnego przepisy nie wskazują tak daleko idących ograniczeń;

III. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 147 § 1 tej ustawy, poprzez nie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, mimo iż jest ona niezgodna z:

1) art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności;

2) art. 21, art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego;

w zakresie, w jakim zaskarżony akt wprowadza zakaz zabudowy, ograniczając w ten sposób prawo własności w sposób nieproporcjonalny, a ponadto z pominięciem analizy interesów jednostek i naruszeniem zasady równości;

IV. nieważność postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 2-3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), gdyż skarżąca została pozbawiona możliwości obrony swoich praw, albowiem Sąd zdecydował się rozpoznać sprawę na posiedzeniu niejawnym, ale nie uzasadnił, że brak było możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z równoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, a jednocześnie uniemożliwił ustosunkowanie się do ostatniego pisma organu w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżącej kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Jedną z przesłanek nieważności postępowania jest pozbawienie strony możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Na spełnienie tej przesłanki wskazuje w punkcie IV. opisanej wyżej skargi kasacyjnej jej autor. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby postępowanie sądowe zostało dotknięte tą kwalifikowaną wadą.

Na mocy art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać znaczne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim pobraniem obrazu i dźwięku. Przytoczony przepis nie uzależnia rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym od zgody strony lub stron postępowania. Okoliczność, że przeprowadzenie rozprawy w warunkach epidemii mogłoby stanowić zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, ma charakter notoryjny i ze względu na swą oczywistość nie wymaga dodatkowego uzasadnienia. Spełniona jest także przewidziana przepisem przesłanka niezbędności rozpoznania sprawy bez dalszej zwłoki, to jest bez nieograniczonego czasowo oczekiwania na zakończenie stanu epidemii. Jakkolwiek rozpoznawana sprawa ma wielowątkowy charakter, o czy świadczą zredagowane zarzuty kasacyjne, niemniej strony postępowania, w tym skarżąca, miały pełną możliwość przedstawiania swych stanowisk na piśmie, również po powzięciu wiadomości o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne. Co też skarżąca kasacyjnie uczyniła, doręczone zostało jej również pismo organu z dnia 7 grudnia 2020 r. Ponadto, w toku postępowania sądowego zakończonego wyrokiem z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 338/18, jak i w toku obecnie prowadzonego zakończonego zaskarżonym wyrokiem, strony postępowania składały liczne pisma procesowe, tym samym można uznać, że wszelkie okoliczności faktyczne i prawne sprawy zostały przez nie wyczerpująco wyjaśnione.

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, ich analizy należy dokonać przez pryzmat wytycznych zawartych w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 41/19, w następstwie uwzględnienia zarzutów kasacyjnych koncentrujących się wokół kwestii: 1) kwalifikacji działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] jako gruntów zalesionych (art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 68 ust. 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków); 2) ochrony prawa własności przysługującego skarżącej, jako właścicielki ww. działek gruntowych, w tym prawa zabudowy ww. nieruchomości (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 Konstytucji RP, art. 140 k.c., art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p.); 3) zachowania wymogu wiążącej mocy postanowień studium przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.); 4) zachowania zasady ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju przy określaniu w planie miejscowym przeznaczenia konkretnych terenów i zasad ich zagospodarowania oraz zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

I tak, należy podzielić stanowisko Sądu Wojewódzkiego odnośnie braku sprzeczności pomiędzy ustaleniami studium, a postanowieniami skarżonego planu miejscowego. Nie ma potrzeby ponownego przytaczania zapisów ww. aktów, wymaga jedynie zaznaczenia, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, że fakt przeznaczenia części obszarów po zlikwidowanej w 1999 r. jednostce wojskowej pod zabudowę turystyczną został jednoznacznie powiązany z oceną tego obszaru pod względem jego walorów środowiskowych, na co wskazuje ogólne brzmienie studium. Priorytet środowiskowych walorów jako ostatecznie przesądzających o możliwościach zmiany dotychczasowego przeznaczenia tych terenów na zabudowę rezydencjalną, oświatową, hotelowo-wypoczynkową oraz uzdrowiskową potwierdzają również regulacje szczegółowe podstrefy "D.4.1.", z których brzmienia jednoznacznie wynika wykluczenie tego rodzaju zabudowy na terenach zalesionych. Z ww. postanowień studium wynika, że w strefie "D", podstrefie "D.4.1.", w której położonej są działki skarżącej, przyjęto zasadę przeznaczania pod zabudowę wyłącznie terenów pozbawionych walorów środowiskowych, podlegających ochronie, w tym w szczególności - niezalesionych. W studium jest bowiem wprost mowa o możliwości wykorzystania na zabudowę kubaturową "terenów otwartych". Powyższe oznacza, że zabudowa turystyczna, wbrew stanowisku skarżącej, nie stanowi docelowej i jedynie dopuszczalnej zabudowy na jednostce D.4.1., bowiem jej stworzenie w planie – właśnie w celu dochowania warunku zgodności planu z postanowieniami studium – wymagało pogłębionej analizy walorów środowiskowych tych obszarów, w tym związanych z identyfikacją terenów zalesionych na obszarze byłej jednostki wojskowej, wykluczających względy ochrony środowiska uzasadniające pozostawienie tych obszarów jako niezabudowanych.

Słusznie Sąd Wojewódzki nadał istotnego znaczenia dokumentacji planistycznej w postaci strategicznej oceny oddziaływania na środowisko projektu planu oraz opracowania ekofizjograficznego z waloryzacją przyrodniczą sporządzonego na potrzeby projektu planu, a także kwalifikacji działek ewidencyjnych o nr [...] i [...] jako gruntów zalesionych i gruntów o istotnych walorach środowiskowych, wymagających ochrony. W dacie podejmowania spornej uchwały ww. działki stanowiły tereny leśne Ls, co wynikało z decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2006 r. Organ planistyczny jako zasadę przyjął zachowanie terenów leśnych, zgodnie z ewidencją gruntów. Nie można doszukać się zatem naruszenia prawa w tym, iż organ planistyczny oparł się na ww. danych ewidencyjnych. Tym bardziej, że zgodnie z art. 21 ust. 1 p.g.k. podstawę planowania przestrzennego stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Wprawdzie ww. decyzja Starosty została wyeliminowana z obiegu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, jednakże nie można przyjąć, że fakt ten automatycznie podważył legalność zaskarżonej uchwały. Po pierwsze, stwierdzenie nieważności aktu nastąpiło ze względów formalnych, gdyż uznano, że Burmistrz Miasta [...] nie miał legitymacji do występowania ze skutecznym żądaniem zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji występujących na nich gruntów. Po drugie, z uwagi na kwalifikację gruntów wynikającą ze specyficznego charakteru terenu objętego postępowaniem planistycznym – po likwidującej się jednostce wojskowej. Jak zauważył Sąd Wojewódzki, w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji Starosty, w zakresie kwalifikacji gruntów nastąpił powrót do kwalifikacji gruntów stanowiących działki nr [...] i [...] jako Tr, czyli tereny różne. Kwalifikacja gruntów jako tereny różne (Tr) jest charakterystyczna dla terenów z różnych względów wyłączonych z klasyfikacji gleboznawczej prowadzonej na zasadach ogólnych, np. wykorzystywanych przemysłowo, w wyniku zaprzestania działalności (zamknięcia składowiska), czy terenów zamkniętych (np. terenów jednostek wojskowych). Status prawny terenów oznaczonych tym symbolem nie jest jednoznaczny, nie przesądza o rzeczywistym charakterze takich gruntów, ani o ich przeznaczeniu, w tym o ich leśnym przeznaczeniu, w rozumieniu ustawy o lasach. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wyjaśnił, że "plany urządzenia lasu są sporządzane wyłącznie dla lasów stanowiących własność Skarbu Państwa, natomiast na podstawie przepisów szczególnych, ze względu na ochronę tajemnicy państwowej, tereny wojskowe wyłączone są spod jurysdykcji ustawy o lasach, oznacza to, iż geodeta sporządzający mapę terenów zalesionych nie ma możliwości wejścia na tereny wojskowe. Z tego powodu nawet ewentualne zalesienie terenów widoczne tzw. gołym okiem nie będzie umieszczone na żadnych mapach i dlatego też tereny takie stanowią często tzw. białą plamę na mapach z dopiskiem teren wojskowy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w 2005 r., gdy sporządzono uproszczony plan zarządzania lasu dla lasów stanowiących własność gminy na lata 2006-2015 - geodeta sporządzając mapę w sposób szczegółowy oznaczył poszczególne działki i ich przeznaczenie (leśne lub nieleśne), zaś tereny wojskowe oznaczył jako ośrodek wojskowy bez podawania szczegółów terenu. Oczywistym jest zatem, że dla tych terenów nie było możliwości sporządzenia planu urządzenia lasu. W międzyczasie teren ten, po likwidacji ośrodka wojskowego, został podzielony i sprzedany nowym właścicielom i nigdy nie stanowił własności Gminy Miejskiej [...], z tego też powodu nie został objęty uproszczonym planem urządzenia lasu dla lasów stanowiących własność gminy na lata 2016-2025". Status terenów po byłej jednostce wojskowej był zróżnicowany pod względem faktycznym, choć wszystkie w ewidencji figurowały jako tereny różne (Tr) i właśnie z tych względów część tych terenów przeznaczono pod zabudowę (turystyczną, rezydencjalną, czy oświatową), a część nie, co powiązane zostało jednoznacznie z walorami przyrodniczymi tych obszarów. Rada Gminy w sposób prawidłowy oparła swoje decyzje w zakresie przeznaczenia terenów byłej jednostki wojskowej na danych z ewidencji gruntów (wówczas działki skarżącej oznaczone były symbolem Ls), a zarazem dane te stanowiły jedynie element dokumentacji określającej status terenów objętych planem pod względem ich faktycznego przeznaczenia, co wynika z opracowania ekofizjograficznego. W przedmiotowej sprawie organ planistyczny nie naruszył prawa ustalając określone przeznaczenie terenu, sanując tym samym istniejący stan jego zagospodarowania. W dacie podjęcia działań planistycznych działka nr [...] w przeważającej części stanowiła grunty leśne, na których znajdowały się zinwentaryzowane gatunki objęte ścisłą i częściową ochroną gatunkową. W konsekwencji, działka ta nie mogła, zgodnie z zasadą wyrażoną w studium, zmienić w planie swojego przeznaczenia pod funkcję zabudowy, której oczekiwała skarżąca. Podobnie, działka nr [...], granicząca bezpośrednio z pasem ochronnym brzegu morskiego, stanowiąca teren wydmowy, zalesiony, nie zmieniła swojego dotychczasowego przeznaczenia w planie. Dokumentacja planistyczna zgromadzona w aktach sprawy konsekwentnie potwierdza charakter działek skarżącej jako terenów zalesionych o istotnych walorach środowiskowych, związanych z występowaniem gatunków chronionych, co do których studium wyłącza je spod zabudowy. W odniesieniu zaś do działki nr [...] - dodatkowo organ planistyczny zaakcentował potrzebę zachowania dotychczasowego przeznaczenia terenu w związku z ochroną brzegu morskiego. Treść uzgodnienia z Dyrektorem Urzędu Morskiego z dnia 1 września 2008 r. jednoznacznie wskazuje, że to właśnie ten organ wnioskował o zmianę przeznaczenia pierwotnego przeznaczenia jednostki 15.ZL z lasu na las ochronny, a uzgodnienie treści planu nastąpiło z zastrzeżeniem takiej zmiany. Co więcej, prawidłowość wskazanych rozwiązań planistycznych potwierdził Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], uzgadniając pozytywnie projekt planu. Słusznie Sąd I instancji wskazał również na wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1430/18, wyprowadzającego z niego określone ustalenia faktyczne, co do zakwalifikowania działek skarżącej jako gruntów różnych faktycznie zalesionych oraz o istotnych walorach środowiskowych związanych z występowaniem gatunków objętych ochroną gatunkową.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można także odmówić racjonalności stanowisku Sądu I instancji wyrażonego na tle ochrony prawa własności przysługującego skarżącej, jako właścicielki określonych działek gruntowych i zarzutu dyskryminacji skarżącej. Wyjaśnić trzeba, że pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Naruszenie uprawnień właścicielskich mieszczące się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne i nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności. Działając w granicach określonych przez prawo i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego, ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Wprowadzone w skarżonym planie ograniczenia, są rezultatem uwzględnienia wymogów interesu publicznego i choć utrudniają wykonywanie prawa własności, to jednak nie wiążą się z nadużyciem władztwa planistycznego gminy. Strona skarżąca jest bowiem uprawniona do korzystania z przysługującego jej prawa własności w sposób zgodny z przepisami prawa (w tym prawa miejscowego) i zasadami współżycia społecznego, natomiast ograniczenia w sposobie korzystania przez nią z nieruchomości, wynikające ze skarżonego planu, mieszczą się w granicach dopuszczonych prawem. Fakt przeznaczenia w planie działek skarżącej pod teren leśny nie wynikał z arbitralnej decyzji gminy, lecz znajdował oparcie w istniejących uwarunkowaniach na działkach skarżącej, które nie tylko stanowiły obszar zalesiony, ale także obszar występowania gatunków podlegających ochronie gatunkowej na podstawie przepisów prawa ochrony przyrody. Nie cały obszar po byłej jednostce wojskowej został przeznaczony pod zabudowę turystyczną, a jedynie ta część tego obszaru, która pozbawiona jest zadrzewień i walorów podlegających ochronie w oparciu o przepisy prawa ochrony środowiska. Jak podkreślił Sąd Wojewódzki w aktach sprawy znajdują się dokumenty w postaci map ewidencyjnych waloryzacji przyrodniczej obszaru objętego postanowieniami planu, uwarunkowań ekofizjograficznych zagospodarowania terenu oraz użytkowania terenu, które obrazują kryteria objęcia ochroną obszarów zalesionych oraz o istotnych walorach przyrodniczych związanych z występowaniem gatunków chronionych, obejmujących w szczególności nieruchomości skarżącej. Jak wynika z tych dokumentów, działki nr [...] i [...], na których, jak wskazuje skarżąca, realizowana jest inwestycja "O." oraz działka [...], na której powstaje "P." znajdują się poza obszarami postulowanymi do wyłączenia z zainwestowania kubaturowego ze względu na wysokie walory przyrodnicze. Sytuacja właścicieli ww. działek jest więc różna od sytuacji skarżącej, a jej teza, że parametry jej działek (bliżej niezdefiniowane) są tożsame z parametrami działek wyżej wymienionych – chybiona.

W końcu także, uprawnione było stanowisko Sądu I instancji, że wprowadzona planem koncepcja rozwoju terenu stanowi rodzaj kompromisu, wychodzącego naprzeciw potrzebom rozwoju gminy i właścicieli obszarów objętych planem, ale z zachowaniem wymogów ochrony środowiska, których celem jest ochrona wartości wpisujących się w interes publiczny. Przedstawiona koncepcja rozwoju terenu objętego planem jest spójna, znajduje odzwierciedlenie i uzasadnienie w dokumentacji planistycznej oraz wpisuje się w ramy, ukształtowane podstawową zasadą planowania przestrzennego, tj. zasadą zrównoważonego rozwoju.

Z tych względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły skutecznie podważyć stanowiska Sądu I instancji, co do braku podstawy do stwierdzenia nieważności planu miejscowego w stosunku do działek [...] i [...].

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.