Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 594/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2008 r. sprawy ze skargi J.P. , W.P , M.B. , Banku [....] z siedzibą w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [....] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. odrzuca skargę Banku [....] z siedzibą w N.; II. w uwzględnieniu skargi. J.P. , W.P., M.B. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz J.P., W.P. , M.B. kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2005 roku, znak [...], na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ) oraz art. 104 k.p.a., ustalono na wniosek Banku [...] w [...] warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie muru oporowego - umocnieniu skarpy potoku [...] w km + 910 ± 945, na działkach nr [...], [...], obręb [...] w rejonie ul. [...].

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2007 roku, znak [...], na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 §1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oraz w związku z art. 53 ust.3, art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. "b" ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 z pózn. zm. ) - stwierdzono nieważność decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2005 roku, znak [...].

Orzekając w ten sposób wskazano, że wymienioną decyzją ustalono warunki zabudowy działek nr [...] i [...] w obr. [...] m. [...] na cele budowy muru oporowego w skarpie potoku [...], w km. O + 910 do O + 945. W związku z brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, warunki zabudowy ustalono w drodze decyzji, po uzyskaniu wymaganych prawem uzgodnień. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2007 roku E. G., występująca z upoważnienia J. S., zwróciła się o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji podając, że projektowany mur oporowy nie służy regulacji potoku, lecz ma na celu powiększenie posesji przy ul. [...] (działki nr [...] i [...] w obr. [...]). Zrealizowany już mur oporowy o wysokości ok. 6,0 m zagraża drodze dojazdowej do posesji położonych na przeciwległym brzegu potoku oraz narusza naturalne ukształtowane stosunki wodne, powodując erozję brzegu przeciwległego. W uzasadnieniu wniosku wymieniono dodatkowo liczne przepisy ustaw - w tym Prawa wodnego, Prawa ochrony środowiska oraz Prawo budowlanego, które zdaniem wnioskodawcy zostały naruszone. Wniosek uzupełniono zestawem fotografii dokumentujących wykonane roboty budowlane oraz informacją, że w sprawie wykonanych robót budowlanych toczy się odpowiednie postępowanie przed organami nadzoru budowlanego. W tej kwestii, w trakcie postępowania wszczętego w sprawie nieważności przedmiotowej decyzji, dodatkowe informacje przesłał w dniu 2 listopada 2007 roku J. S. oraz 15 innych osób, dołączając zestaw fotografii oraz kopie korespondencji z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej. W związku z powyższym wystąpieniem zostało podjęte postępowanie w sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia.

Wyjaśniono dalej, że zarzut wydania decyzji z obrazą przepisu materialnoprawnego o wadze rażącego naruszenia prawa znalazł potwierdzenie w zbadanym materiale dowodowym. O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyduje ocena skutków, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Nie ma zatem znaczenia rozstrzygającego ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani charakter tego przepisu. Większość formułowanych przez wnioskodawcę zarzutów nie dotyczy w istocie materii zaskarżonego rozstrzygnięcia, lecz koncentruje się na skutkach wywołanych już zrealizowaną, bądź częściowo jeszcze pozostającą w realizacji inwestycją, co pozostaje jednakże poza właściwością Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zaś należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Ponadto, z uwagi na ogólny charakter zarzutów, wyszczególnionych w piśmie z dnia 23 lipca 2007 roku, a dotyczących naruszenia licznych przepisów - w tym pięciu ustaw i pięciu rozporządzeń - do tej części uzasadnienia wniosku o stwierdzenie nieważności odnieść się nie może.

Zbadane akta sprawy dowodzą natomiast, że kontestowana decyzja, jak też poprzedzające ją postępowanie wykazują liczne i istotne naruszenia przepisów prawa materialnego, które stanowią wystarczające przesłanki do stwierdzenia nieważności wymienionej na wstępie decyzji. Polegają one na : przyjęciu wniosku z kopią mapy zasadniczej, na której nieoznaczone terenu projektowanej inwestycji - co stanowi naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; dołączeniu do wniosku kopii mapy ewidencyjnej z wypisem z rejestru gruntów, nie poświadczonych za zgodność z materiałem źródłowym; nie poświadczonych za zgodność z materiałem źródłowym "raportów" z rejestru gruntów oraz nie poświadczonych, bezskalowych i niewiadomego pochodzenia kopii map ewidencyjnych. Ponadto, projekt decyzji przesłany przez organ do uzgodnień, nie był autoryzowany przez osobę wpisaną do odpowiedniej izby samorządu zawodowego, co stanowi naruszenie art. 60 ust. 4 ustawy, a załącznik graficzny do projektu był nieklauzulowany i niepodpisany. W odniesieniu do samej decyzji stwierdzono naruszenie art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 107 § 2 k.p.a, ponieważ decyzja nie zawiera wymaganych załączników, wymienionych w § 9 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). Dopatrzono się także naruszenia art. 109 § 1 k.p.a., ponieważ stronom doręczono decyzję niekompletną, bez wymaganych załączników, oraz art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem do decyzji dołączony został załącznik "Nr 2" zatytułowany "Projekt budowlany umocnienia skarpy potoku [...] w Z." . Tego rodzaju załączniki jako nieprzewidziane w przepisach są niedopuszczalne, zwłaszcza w świetle art. 55 ustawy. Nadto decyzja została wydana bez przeprowadzenia obowiązkowej analizy, nakazanej przepisami art. 53 ust. 3 oraz art. 61 ust. 1 (z zastrzeżeniem art. 61 ust. 3) ustawy.

W toku badania akt sprawy stwierdzono również naruszenie przepisów procesowych, w tym między innymi : niedoręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania T. J., J. Z. i M. G., a także brak w aktach zwrotnych potwierdzeń doręczenia zawiadomienia i innych pism : S. B., W. J., M. J., S. J., W. K., A. K. i A. S., przy czym wskazane naruszenia przepisów prawa procesowego mogą być ewentualnie wzięte pod uwagę w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 w związku z art. 10 § 1 k.p.a.

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie otwartym dla złożenia tego środka zaskarżenia przez podmioty uznane za strony , a w szczególności Bank [...] w N. wnieśli - tenże podmiot, oraz niebiorące dotąd udziału w postępowaniu rozpoznawczym i nieważnościowym J. P., M. B. i W. P., jako współwłaścicielki działki nr [...] obręb [...] w Z. – odpowiednio w ¼ , ½ i ¼ części .

W obu środkach zaskarżenia wyżej wymienieni wnosili o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2007 roku, znak [...]. Kwestionując ją w całości podnosili zarzuty : uchybienia przepisom art. 16. k.p.a. - a to, wobec naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnych poprzez bezpodstawne przyjęcie, że ostateczna decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] maja 2005 roku została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jak również art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - z uwagi na brak przesłanek uzasadniających stwierdzenie jej nieważności .

J. P., M. B., W. P. zarzucały nadto naruszenie w stosunku do skarżących art. 10 k.p.a., wobec uniemożliwienia im czynnego udziału w niniejszym postępowaniu z uwagi na brak zawiadomienia o jego wszczęciu, a także art. 61 § 4. k.p.a. poprzez zaniechanie takiego zawiadomienia wszystkich osób będących stronami poprzez odstąpienie od ustalenia aktualnego stanu prawnego nieruchomości, a w szczególności właścicieli nieruchomości, których dotyczy zaskarżona decyzja.

Bank [...] w N. eksponował dodatkowo naruszenie art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące błędnym uznaniem, że zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji.

Po rozpatrzeniu powyższych wniosków, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] roku, znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 3, art. 54 pkt 3, art. 55, art. 61 ust. 1 i ust. 3, art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.), oraz w związku z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164 poz. 1588) - utrzymano w mocy decyzję własną tego organu z dnia [...] grudnia 2007 roku, znak [...].

W uzasadnieniu decyzji przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania i treść złożonych wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy podając, że z uwagi na ten sam przedmiot zaskarżenia są one rozpoznawane łącznie.

Wskazując dalej na bezzasadność zarzutów podnoszonych we wnioskach podano, że dostrzeżone w niniejszym postępowaniu naruszenia prawa materialnego w żadnym przypadku nie mogą być uznane za nieistotne, bowiem doszło do naruszenie kilku przepisów o znacznej wadze, mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie podjęte przez Burmistrza Miasta [...] w dniu [...] maja 2005 roku.

Za całkowicie nietrafione uznano wywody skarżących dotyczące niewłaściwego zastosowania przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do decyzji o warunkach zabudowy. Jak wyjaśniono, nie jest kwestionowanym , że przedmiotowa inwestycja (mur oporowy) nie jest inwestycją służącą realizacji celu publicznego, jednakże, na mocy art. 64 ust. 1 ustawy - przepisy art. 52 (w całości) oraz art. 53 ust. 3-5a, stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. W świetle powyższego nietrafny jest także zarzut niewłaściwego zastosowania § 9 ust. 2 rozporządzenia, stanowiącego o obowiązku sporządzenia odpowiednich załączników do decyzji o warunkach zabudowy ( patrz także art. 107 § 2 k.p.a.), przy czym fakt barku tychże złączników – tj. wniosków z analizy nakazanej przepisem art. 53 ust. 3 oraz art. 61 ust. 1 pkt 3-5, w związku z art. 61 ust. 3 ustawy, jest bezsporny. Do decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2005 roku dołączono natomiast jako Załącznik Nr 2 "Projekt budowlany umocnienia skarpy, potoku [...]" sporządzony przez mgr inż. M. S. Załącznik taki jest niedozwolony, ponieważ nie jest przewidziany żadnym przepisem, a nadto z uwagi na treść art. 55 ustawy w sposób niedopuszczalny wiąże on organ wydający pozwolenie na budowę. Prezentowany w tym zakresie pogląd znajduje oparcie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2007 roku, sygn. akt II SA/Kr 862/05, zaś wymienione naruszenia prawa mogą stanowić samodzielne przesłanki do stwierdzenia nieważności rozpatrywanej decyzji Burmistrza Miasta [...]. Za nieuprawnioną uznano także tezę, jakoby posiadane przez mgr inż. M. S. uprawnienia budowlane były wystarczające do przyjęcia , że spełnia to wymóg "autoryzacji" projektu decyzji o warunkach zabudowy. W aktach istotnie znajduje się kopia dowodu przynależności mgr inż. M. S. do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w K. Z art. 60 ust. 4 ustawy wynika jednak, że sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, a zatem M. S. nie był zatem uprawniony do sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, albo do jej parafowania. Projekt tej decyzji nie posiada żadnej autoryzacji, a ponadto nie jest zaopatrzony we właściwe załączniki.

Akta istotnie zawierają kopię mapy zasadniczej dołączonej do wniosku, jednakże jest to mapa bez oznaczenia terenu inwestycji, a "późniejsze" oznaczenie tego terenu nieusprawiedliwia faktu naruszenia przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. b ustawy.

Dokumentem jedynie wiarygodnym w kwestii ustalenia stron postępowania może być odpis z rejestru gruntów wraz z kopią mapy ewidencyjnej. Uwierzytelnić taki dokument może jedynie organ właściwy w sprawie ewidencji gruntów. Nie może zatem wystarczyć tu "wypis w oryginale".

Słusznie podnosi się, że zarzut pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania, zaś te nie mogą być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Naruszenie przepisów procesowych zostało jednakże w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jedynie zasygnalizowane ( zauważone ), zaś faktycznymi przesłankami stwierdzenia nieważności są omówione wyżej istotne naruszenia przepisów prawa materialnego o wadze, która mogła mieć znaczący wpływ na ostateczne rozstrzygnięcia.

Kolegium nie kwestionuje obowiązku ustalenia stron postępowania w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a więc w postępowaniu nowym. Postępowanie to zostało jednakże przeprowadzone w oparciu o dowody znajdujące się w aktach Urzędu Miasta [...] o sygn. [...]. Akta i tok sprawy nie wskazywały by lista stron uległa jakiejkolwiek zmianie. Fakt uzyskania przymiotu stron przez M. B., J. P. i W. P. został ujawniony dopiero w dniu 28 stycznia 2008r. poprzez przedstawienie ( nieuwierzytelnionej zresztą) kopii zawiadomienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 2006 roku o wpisie tych osób do księgi wieczystej Kw nr [...], prowadzonej dla działki nr [...] w obr. [...], w miejsce Banku [...] w N. z dniem [...] marca 2006 roku. Nie mogłaby być jednakże uzasadniona teza, że wymienione osoby nie brały udziału w postępowaniu bez własnej winy. Stosownie do art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku- Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2000 Nr 100 poz. 1086 z późn. zm.) obowiązek zgłaszania właściwemu staroście zmian w ewidencji gruntowi budynek ciąży na osobach, których te zmiany dotyczą. Brak jest dowodu, że obowiązek ten został spełniony, tzn. że zmiany w stanie posiadania działki nr [...] w obr. [...] zostały zgłoszone Staroście [...]. Jedna z rzekomo pominiętych stron – M. B. - brała cały czas udział w postępowaniu jako Prezes Zarządu Banku [...] w [...]. Jednakże - jak już wyżej stwierdzono, zgodnie zresztą z poglądem pełnomocnika - ewentualne naruszenie obowiązku zapewnienia udziału stron w postępowaniu - może być (jeżeli zostanie udowodnione) jedynie przesłanką wszczęcia postępowania wznowieniowego w trybie art. 145 § 1 pkt 4, z zastrzeżeniem art. 147 k.p.a.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 roku, znak [...] J. P., M. B., W. P. i Bank [...] w N. zakwestionowali ją w całości. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji zarzucali : naruszenie prawa materialnego, a to § 9 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań, dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Burmistrza Miasta [...] z [...] maja 2005 roku nie posiadała wymaganych prawem załączników; naruszenie prawa procesowego - art. 10, art. 28 w związku z art. 61 § 4 k.p.a. - przez oczywiście błędne przyjęcie, że to obowiązkiem właściciela nieruchomości jest zgłoszenie do wszelkich urzędów faktu nabycia nieruchomości.

Uzasadniając powyższe skarżący podnosili, że kwestionowana decyzja narusza przepisy prawa materialnego, oraz że w toku postępowania nie potwierdziły się zarzuty, które legły u podstaw decyzji Kolegium z dnia 19 grudnia 2007 roku. Wskazali w tym zakresie, że nieważność decyzji Burmistrza Miasta [...] została stwierdzona przede wszystkim z uwagi na przyjęcie wniosku z kopią mapy zasadniczej bez oznaczenia terenu projektowanej inwestycji. Brak ten został jednak usunięty w toku postępowania przed organem pierwszej instancji .

O ile mówi się o dołączeniu do wniosku kopii mapy zasadniczej z wypisem z rejestru gruntów niepoświadczonych za zgodność, powyższe nie jest zasadne ze względu dostarczenie tychże dokumentów w oryginale, tj. w takiej formie, w jakiej wydane zostały wnioskodawcy przez zasób kartograficzny.

Podstawą stwierdzenia nieważności było także ustalenie, że projekt decyzji i załączniki nie spełniały wymagań art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy Kolegium nie wymienia, które załączniki są z nimi niezgodne. Nadto, skoro w sprawie przedłożono projekt budowlany, który zawierał analizę i obliczenia statyczno-dynamiczne wraz ze wskazaniem wpływu na nieruchomości sąsiednie, to wymaganie od strony, by posiadając dokumenty bardziej szczegółowy i kompletny przedkładała w jego miejsce część tekstową i graficzną analizy jest nie do pogodzenia z wykładnią teleologiczną wskazanych przepisów.

Skarżący wskazali dalej, że zgadzają się z generalną zasadą, w myśl której przy ustalaniu warunków zabudowy koniecznym jest uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego - w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych, ukształtowania przestrzeni, które uwzględnia m. in. uwarunkowanie kompozycyjno-estetyczne. W celu spełnienia tych wymagań, w procesie decyzyjnym ustawodawca uregulował obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikającej z przepisów odrębnych. Powyższy w znacznym stopniu dotyczy budynków, zaś w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budowlą, obiektem inżynierskim zabezpieczającym osuwanie się ziemi i zapobiegającym erozji gleby na skutek meandrowania potoku.

Podnosili też, że nie do pogodzenia z zasadą wyrażoną w art. 61 § 4 w związku z art. 10 § 1 k.p.a. jest stanowisko, że organ wszczynający postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji na wniosek strony nie ma obowiązku ustalania kręgu stron postępowania. Zdaniem skarżących, naiwnością jest stwierdzenie Kolegium, że akta i tok sprawy nie wskazywały, by lista stron postępowania uległa jakiejkolwiek zmianie. Jest rzeczą notoryjnie znaną, że obrót nieruchomościami - w szczególności w miejscowości tak atrakcyjnej jak [...], jest bardzo intensywny. Należy się wręcz spodziewać, że na przestrzeni dwóch - trzech lat, a taki okres upłynął od chwili wydania decyzji o warunkach zabudowy, własność poszczególnych gruntów będzie należeć do innych osób, niż te, które brały udział w postępowaniu. Za bezzasadne również czynienie uczestnikom postępowania zarzutu nieujawnieni zmian . Obowiązek taki jest bowiem realizowany przez notariusza sporządzającego umowę, który przesyła jej odpis zarówno do właściwego sądu wieczystoksięgowego, jak i ewidencji gruntów i budynków. Zarzut oceniali też jako bezprzedmiotowy, skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało żadnej aktywności w celu ustalenia kręgu stron zainteresowanych w sprawie, po wszczęciu postępowania z wniosku J. S., zarówno w kierunku badania ksiąg wieczystych, jak i ustaleń w ewidencji gruntów i budynków, co w efekcie pozbawiło J. P., W. P. oraz M. B. możliwości działania w charakterze stron postępowania. Za niemający znaczenia uznawali przy tym fakt pełnienia przez M. B. funkcji reprezentanta Banku [...] w N. akcentując, że odmienne podejście, stanowiące rozszerzającą wykładnie pojęcia strony jest niedopuszczalne. Korporacyjna osoba prawna, jaką jest Bank [...] działa przez swoje organy, które nie mają przecież obowiązku zapoznawać się z całością korespondencji, dostarczanej do banku, tym bardziej że jednostka ta posiada ustalone zasady obiegu korespondencji w pionach organizacyjnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji, z analogicznym uzasadnieniem. Ponadto, uwzględniając fakt, że z dniem 6.03.2006r. nastąpiło przeniesienie na rzecz J. P., W. P. oraz M. B. działki stanowiącej uprzednio własność Banku [...] w N. poddawało pod rozwagę skuteczność wniesienia skargi przez ten ostatni podmiot.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Warunkiem merytorycznego rozpoznania skargi, jest jednakże spełnienie określonych wymogów przewidzianych w powyższej ustawie, z których bliższej analizie poddaje się jedynie istotne w stanie faktycznym niniejszej sprawy.

Zgodnie z treścią art. 50 § 1 - 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, jak również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Artykuł 51 p.p.s.a stanowi, że kilku uprawnionych do wniesienia skargi może w jednej sprawie występować w roli skarżących, jeżeli ich skargi dotyczą tej samej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności albo bezczynności organu. Dodać należy, że połączenie skarg więcej dwóch lub większej liczby podmiotów w tym samym piśmie nie zwalnia od obowiązku rozważenia skuteczności złożenia tego środka odrębnie, przez każdą z osób składających skargę .

Stosownie do art. 214 § 1 p.p.s.a. - do uiszczania kosztów sądowych obowiązany jest ten, kto wnosi do sądu pismo podlegające opłacie lub powodujące wydatki, zaś w myśl § 2 tego artykułu pismo wnoszone przez kilka osób, których uprawnienia lub obowiązki związane z przedmiotem zaskarżenia są wspólne, podlega jednej opłacie; w przeciwnym razie każda z tych osób uiszcza opłatę oddzielnie stosownie do swojego uprawnienia lub obowiązku. Uregulowany w art. 214 § 2 p.p.s.a. zdanie pierwsze przypadek opłacania pisma wnoszonego przez kilka osób porównuje się do współuczestnictwa materialnego, o którym mowa w art. 72 § 1 pkt 1 k.p.c. ( por. komentarz do art. 214 p.p.s.a. - B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II. i tam powołana literatura ). Z art. 219 § 1 i 2 p.p.s.a. wynika obowiązek uiszczania opłaty sądowej, przy wniesieniu do sądu pisma podlegającego opłacie, gotówką do kasy właściwego sądu administracyjnego lub na rachunek bankowy tego sądu. Artykuł 230 § 1 – 2 p.p.s.a. stanowi, że od pism wszczynających postępowanie przed sądem administracyjnym w danej instancji pobiera się wpis stosunkowy lub stały ( § 1 ); pismami, o których mowa w § 1, są skarga, skarga kasacyjna, zażalenie oraz skarga o wznowienie postępowania ( §2 ). Stosownie do art. 231 p.p.s.a. wpis stosunkowy pobiera się w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne; w innych sprawach pobiera się wpis stały. Zgodnie, zaś z treścią art. 221 p.p.s.a. - pisma wnoszone przez adwokata lub radcę prawnego, które nie są należycie opłacone, pozostawia się bez rozpoznania albo odrzuca bez wezwania o uiszczenie opłaty, jeżeli pismo podlega opłacie stałej.

Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek skargi z dnia 23 maja 2008 roku, wniesionej w imieniu czterech mocodawców przez adwokata D. W. Z dostępnej w aktach administracyjnych kserokopii zawiadomienia o wpisie do księgi wieczystej Kw nr [...] Sądu Rejonowego w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] marca 2006 roku, Dz. Kw [...] ( k. 162 ), a także z twierdzeń podnoszonych w pismach po dacie złożenia odwołania od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2007 roku, znak [...] wynika, że J. P., M. B., W. P. są stronami poddanego kontroli postępowania administracyjnego jako współwłaścicielki nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb [...], w miejsce Banku [...] w N. W tej sytuacji skarżące, których uprawnienia lub obowiązki związane z przedmiotem zaskarżenia są wspólne winny uiścić jedną opłatę od skargi po myśli art. 214 § 1 i § 2 zdanie pierwsze p.p.s.a., zaś przy braku takich relacji z Bankiem [...] w N., podmiot ten winien uiścić odrębny wpis, stosownie do art. 214 §1 i § 2 zdanie drugie p.p.s.a.

Zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 1 w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 roku w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm. ) wpis stały w sprawach skarg nieobjętych wpisem stosunkowym, z zakresu budownictwa i architektury wynosi 500 zł. Należna w niniejszej sprawie opłata została uiszczona przy złożeniu skargi jedynie przez J. P., M. B., W. P. Mając na uwadze, że skarga wniesiona przez adwokata D. W. w imieniu Banku [...] w N. nie została opłacona wpisem w wysokości stałej w terminie do jej złożenia, na podstawie art. art. 221 p.p.s.a. w związku z art. 220 § 3 p.p.s.a. orzeczono jako w pkt I. sentencji wyroku.

Nie budzi zastrzeżeń skuteczność wniesienia w niniejszej sprawie skargi przez J. P., M. B., W. P. Z uwagi na brak w tym kierunku zarzutów, bliższą analizę powyższego pozostawia się poza szerszymi rozważaniami.

Mając na uwadze treść rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2005 roku, znak [...], a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania, skargę J. P., M. B. oraz W. P. należy uznać za zasadną. Trafnie zarzucają skarżące naruszenie w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji przepisów proceduralnych , przy czym występujące w tym zakresie uchybienia czynią przedwczesną prezentację w niniejszej sprawie wiążącej oceny prawnej na gruncie przepisów prawa materialnego .

Stwierdzenie nieważności jest instytucja prawną stwarzającą możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji zapadłych w postępowaniu zwykłym, dotkniętych jedną z wad wyczerpująco wymienionych w art.156 §1 k.p.a., przy braku przesłanek negatywnych, o których mowa w § 2 tego artykułu lub przepisach szczególnych. Powyższe następuje w nadzwyczajnym, wewnętrznym postępowaniu administracyjnym, które pomimo istniejących zależności z postępowaniem zwykłym ma charakter odrębny. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji toczy się na ogólnych zasadach przewidzianych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem odrębności wynikających z art. 156 - 159 k.p.a. Takie postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu ( art. 157 §2 k.p.a. ). Stronami postępowania nieważnościowego poza wnioskodawcą są strony postępowania zwykłego, albo ich następcy, którzy nabyli określone prawa i obowiązki w ramach sukcesji uniwersalnej ( np. spadkobiercy osób fizycznych ), jak również inne podmioty, o których mowa w art. 28 k.p.a., albo przepisach szczególnych. Należy bowiem uznać, że w postępowaniu dotyczącym nadzwyczajnej weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej jego przedmiotowy związek z postępowaniem zwykłym powoduje, że przymiot strony posiadają wszystkie te podmioty, które należały do kręgu stron postępowania rozpoznawczego zwyczajnego. Skoro bowiem pierwotna decyzja oddziaływała na sferę ich interesu prawnego rzeczywiście lub tylko formalnie - poprzez uznanie określonej osoby za stronę postępowania, to wpływ na nią będzie miała również eliminacja decyzji obrotu prawnego. Brak podstaw do pomijania jako stron w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji osób, które nie brały udziału w takim charakterze w postępowaniu zwykłym, zaś mogą być uznane za następców prawnych stron w wyniku sukcesji singularnej ( na podstawie czynności prawnej ). Zważyć należy bowiem, że regulacje z art. 156 - 159 k.p.a. nie wprowadzają modyfikacji zasad ogólnych przewidzianych w art. 28 k.p.a., które obowiązują w każdym postępowaniu. Podkreślenia przy tym wymaga, że nie jest rzeczą organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji korygowanie dokonanego w sposób uznawany w tym postępowaniu za błędny kręgu stron postępowania zwykłego, lecz zapewnienie w nim udziału podmiotów występujących uprzednio w tym charakterze oraz ich następców prawnych, których prawa i obowiązki mogą być pochodną praw lub obowiązków wynikających z decyzji będącej przedmiotem postępowania odrębnego.

Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2007 roku zostały wydane w warunkach skutkujących wystąpieniem podstaw do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 4 k.p.a.

Decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2005 roku, znak [...] nie zawiera pełnych ustaleń odnoszących się do kręgu stron postępowania. Na podstawie jej treści znany jest wprost adresat decyzji, którym jest Banku [...] w N., zaś w pozostałości krąg ten wynika ze znajdujących się w aktach administracyjnych wykazów stron.

Sygnalizując w decyzji z dnia [...] grudnia 2007 roku, znak [...] naruszenie w postępowaniu zwykłym, w stosunku do stron : T. J., M. G., S. B., M. J., S. J., W. K., A. K., A. S., W. J. i J. Z. przepisów stanowiących gwarancję zapewnienia stronom czynnego udziału w sprawie ze skutkiem wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147, w związku z art. 10 § 1 k.p.a., jak również podtrzymując słusznie swe stanowisko w zaskarżonej decyzji, Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] powiela jednak te uchybienia w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2005 roku, znak [...]. Akta administracyjne wskazują bowiem, że wyżej wymienionym podmiotom poza J. Z. i W. J. nie doręczono żadnych pism i rozstrzygnięć w przedmiotowym postępowaniu. Doręczenie tym ostatnim zawiadomień o wszczęciu postępowania z dnia [...] października 2007 roku jest co prawda skuteczne, nie mniej jednak odstąpiono następnie od podjęcia czynności dotyczących ustalenia spadkobierców J. Z. i W. J., którym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2007 roku, znak [...] nie została doręczone, zaś korespondencję poczta zwróciła z relacją o śmierci adresatów ( k.145 i 152 ). Nie podejmowano także działań mających na celu weryfikację prawdziwości tych relacji.

W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] słusznie uznało, że J. P., M. B. i W. P., jako współwłaścicielki działki nr [...] obręb [...] w Z., na której zrealizowano już inwestycję, odnośnie której uprzednio, na wniosek Banku [...] w N. wydano ostateczną decyzje Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2005 roku, znak [...], mają wywodzony z prawa materialnego interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., który determinuje przymiot strony postępowania, bowiem możliwość uchylenia z mocą wsteczną tego aktu administracyjnego wpłynie bezpośrednio na zakres ich praw i obowiązków stron. Odstępując jednak wbrew wymogom z art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. od dokonania już przy wszczęciu postępowania ustaleń dotyczących aktualnego stanu prawnego nieruchomości, co do której wydano decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2005 roku, znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło uprawnienia obecnych właścicielek terenu inwestycji do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy z ich udziałem. Nie jest prawdą, że fakt uzyskania przymiotu stron przez M. B., J. P. i W. P. został ujawniony dopiero w dniu 28 stycznia 2008r. Zważyć bowiem należy, że takie zmiany sygnalizują już pisma stanowiące załączniki do wniosku J. S. z dnia [...] lipca 2007r roku o stwierdzenie nieważności decyzji, a w szczególności treść artykułu prasowego zatytułowanego " Bankowy interes " ( k. 80-81 ) i z pisma J. S. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 roku ( k.86 -87 ). Także inne rozważania zawarte w zaskarżonej decyzji lub w odpowiedzi na skargę mające usprawiedliwiać niewykonanie przez Samorządowe Kolegium odwoławcze w [...] Obowiązków wynikających z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 61 § 6 k.p.a i art. 10 §1 k.p.a. są albo całkowicie dowolne, albo bezzasadne. W aktach administracyjnych brak bowiem wypisu z ewidencji gruntów, czy innych dokumentów , a nawet notatek urzędowych, które potwierdzałby tezę, że J. P., M. B. i W. P. nie figurowały w ewidencji gruntów jako współwłaścicielki działki nr [...] obręb [...] w Z., w dacie wszczęcia oraz w okresie prowadzenia postępowania nieważnościowego, co czyni bezprzedmiotowymi dalsze rozważania w kwestii wykonania przez skarżące obowiązków ujawnienia w ewidencji gruntów zmian stanu prawnego nieruchomości. Jak już podkreślano, prawidłowe ustalenia kręgu stron tego postępowania było obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], stąd bezzasadnie wskazuje ono li tylko na materiał zgromadzony w aktach postępowania zwykłego. O ile zaś zarzuca, że w aktach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] dostępna jest jedynie nieuwierzytelniona kopia zawiadomienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 2006 roku o wpisie skarżących do księgi wieczystej Kw nr [...], prowadzonej dla działki nr [...] w obr. [...], w miejsce Banku [...] w N. z dniem [...] marca 2006 roku, takie uchybienie obciąża organ administracji prowadzący postępowanie, skoro o przedłożenie oryginałów dokumentów strony nie były wzywane. Trafnie podnoszą skarżące, że fakt pełnienia przez określony podmiot funkcji członków organu uprawnionego do reprezentacji Banku [...] w N. jako osoby prawnej, nie ma znaczenia dla jej praw i obowiązków jako osoby fizycznej w postępowaniu administracyjnym, bowiem odmienne podejście nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 " b " p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, do której nawiązują pozostałe zarzuty skargi. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu, które winno się toczyć z udziałem wszystkich stron. W sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn taka kontrola jest niemożliwa, a wypowiadanie wiążących ocen z zakresu prawa materialnego – przedwczesne ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r., SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia, WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt II. sentencji wyroku, zaś rzeczą Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcie po eliminacja wytkniętych uchybień stanowiących podstawę wznowienia postępowania, o której mowa w art. w myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono jak w pkt III. Sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 200 p.p.s.a. i art. 205 §2 p.p.s.a.