Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 791/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 listopada 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 7 czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

IV SA/Po 791/18

Uzasadnienie

Wójt Gminy Krzykosy decyzją z 06.11.2017r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104, art. 107 § 1, art. 127 i art. 127a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 1257, dalej jako k.p.a.), art. 7 pkt 15, art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 40 ust. 2 i 3, art. 106 ust. 1 i 4, art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 1769, dalej jako u.p.s.), odmówił [...]ie [...]ej (dalej skarżąca) prawa do zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów odbudowy budynków gospodarczych położonych w miejscowości Pięczkowo.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w dniu 12.09.2017r. skarżąca złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej w Krzykosach wniosek o udzielenie pomocy finansowej na remont 2 budynków gospodarczych, uszkodzonych przez silny wiatr - wichurę - mającą miejsce 11 sierpnia 2017r. Jednocześnie wskazała, że jest właścicielką przedmiotowych nieruchomości położonych w Pięczkowie, przy ul. [...]. Pracownik socjalny podczas przeprowadzania w dniu 26.09.2017r. rodzinnego wywiadu środowiskowego, ustalił, że uszkodzenia dotyczą budynku gospodarczego (stodoły), w którym w dniu zdarzenia nie znajdował się sprzęt, czy płody rolne oraz budynku inwentarskiego (uszkodzenia dotyczą dachu, konstrukcji dachowej), w którym nie są hodowane zwierzęta od lat, o czym świadczy stan utrzymania wspomnianego budynku. Ponadto, z oceny uszkodzeń budynku spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych - sierpień 2017r., przeprowadzonej przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Środzie Wlkp. wynika, że zakres uszkodzeń/zniszczeń na dachu budynku inwentarskiego "(...) spowodowany jest rozkładem biologicznym". Natomiast, z ekspertyzy technicznej dokonanej przez [...]usza [...]a (specjalistę konstrukcyjno - budowlanego) wynika, iż wspomniany budynek "(...) znajdował się już w złym stanie technicznym spowodowanym brakiem przeprowadzenia okresowych remontów technicznych. Trudno jest na tym etapie stanu budynku określić, jakie zniszczenia dokonał huragan, a jakie są wynikiem zaniedbań poprzednich lat". Powyższe budynki nie zaspokajają niezbędnych potrzeb bytowych skarżącej.

Zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Ponadto w myśl art. 40 ust. 1 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, a także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek celowy może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Jednakże zgodnie z pkt 1.3 Zasad udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowanej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych z dnia 17 sierpnia 2017 roku (nr pisma [...]) zmienionych pismem z dnia 29 sierpnia 2017 roku o nr [...]zasiłek celowy na remont budynku gospodarczego może zostać przyznany w sytuacji, gdy uszkodzony budynek gospodarczy służy zaspokajaniu niezbędnych potrzeb bytowych rodziny lub osoby samotnie gospodarującej, czyli takich "bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym" (wyrok WSA z dnia 4 września 2014r., sygn. akt II SA/Go 482/14).

Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i zebranej w sprawie dokumentacji organ stwierdził, że budynki gospodarcze nie zaspokajały podstawowych potrzeb skarżącej.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła [...]a [...]a wnosząc o jej zmianę poprzez uwzględnienie jej wniosku o:

1. przyznanie pomocy celowej z przeznaczeniem zasiłku celowego na pokrycie kosztów odbudowy budynków gospodarczych położonych w miejscowości Pięczkowo tj. budynku gospodarczego - stodoła;

2. przyznanie pomocy celowej z przeznaczeniem zasiłku celowego na pokrycie kosztów odbudowy lub rozbiórki budynku gospodarczego położonego w miejscowości Pęczkowo, tj. budynku inwentarskiego.

W uzasadnieniu zarzucono, że organ nie dość wnikliwie dokonał oceny dwóch stanów faktycznych dotyczących dwóch różnych budynków, co do których złożono wniosek o przyznanie prawa do zasiłku celowego. Decyzja nie zawiera wnikliwej oceny funkcji każdego z budynków dla zaspokojenia potrzeb bytowych skarżącej. Decyzja nie zawiera również rozróżnienia pomiędzy budynkami w sytuacji, gdy jeden z nich wymaga pilnego remontu, aby nie popadł w ruinę, a drugi z nich według ekspertyzy już nadaje się do rozbiórki. Decyzja nie wskazuje na możliwość zastosowania wobec jednego z budynków przepisu III pkt 6 Zasad udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych tj. na możliwość rozbiórki budynku.

Z art. 40 u.p.s. wynika, że zasiłek celowy ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel, a więc stratę, która musi być przez wnioskodawcę wykazana. Przyznanie zasiłku, o którym mowa w art. 40 u.p.s., nie jest uzależnione od wystąpienia niezbędnej potrzeby bytowej. Tymczasem z zaskarżonej decyzji wynika, że "powyższe budynki nie zaspokajają niezbędnych potrzeb bytowych". Stwierdzenie to, poza tym, nie jest zgodne z prawdą.

Zasiłki celowe przyznawane na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 u.p.s. nie mają na celu całkowitego wyrównania strat poniesionych na skutek zdarzeń losowych, klęsk żywiołowych lub ekologicznych. Przewidując taką formę pomocy, ustawodawca miał na względzie objęcie jak najszybciej wsparciem tych osób, które doznały szkody w wyniku ww. zdarzeń bez względu na dochody. Świadczenie to jest niezależne od dochodów poszkodowanych osób i rodzin i może być przyznane bezzwrotnie (art. 40 ust. 3 u.p.s.). Niemożność przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej przy wykorzystaniu własnych sił i możliwości stanowi przesłankę włączania się instytucji państwa. Z taką właśnie sytuacją organ w tej sprawie ma do czynienia. Wywiad środowiskowy wskazuje, że rolnictwo jest jedynym źródłem dochodu skarżącej, a niewielka emerytura jej siostry, przeznaczana jest przede wszystkim na jej potrzeby, a nie na nakłady na nieruchomość. Skarżąca sama nie jest w stanie przezwyciężyć tej trudnej sytuacji. O ile budynek inwentarski nadaje się do rozbiórki, to budynek stodoły wybudowany w 1947 r. całkowicie nadający się remontu w wyniku wydanej decyzji popadnie w ruinę bez dokonania niezbędnych napraw, co uniemożliwi jej prowadzenie działalności rolniczej, pomimo, że płaci podatki.

Przepis art.40 należy rozumieć w kontekście art. 39 u.p.s., gdyż są one ze sobą połączone, uzupełniają się, tworząc jedną normę prawną. Artykuł 40 u.p.s. nie jest więc zupełnie odrębną podstawą przyznania zasiłku celowego. Do jego otrzymania niezbędne jest spełnienie wszystkich przesłanek wynikających z u.p.s. Na przykład środki przeznaczone na pomoc osobom poszkodowanym i rozdysponowane na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. powinny być kierowane do osób, które zostały pozbawione lokalu, gdzie koncentrowało się ich życie, a nie posiadają innego lokalu, w którym mogą mieszkać. Podobnie jest w przypadku budynków gospodarczych, które stanowią niezbędne zaplecze do prowadzenia działalności rolniczej. Fakt, że w zniszczonych budynkach poza sianem nie było płodów rolnych, nie świadczy w o ich niewykorzystywaniu. Jest to błąd w ustaleniach faktycznych organu. W zniszczonych budynkach skarżąca przechowywała do tej pory płody rolne z planem sprzedaży płodów jeszcze w sierpniu. Po ich zniszczeniu przez wiatr nie może przechowywać płodów rolnych właśnie z powodu tych zniszczeń. Ich naprawa pozwoliłaby jej gospodarstwu dalej funkcjonować. Brak funduszy na remont spowoduje konieczność likwidacji gospodarstwa poprzez wydzierżawienie lub sprzedaż gruntów. Skarżąca zawsze starała się samodzielnie radzić sobie z własnymi problemami, ale po nawałnicy nie jest w stanie poradzić sobie nawet z niezbędnymi naprawami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z 07.06.2018r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W jej uzasadnieniu wyjaśniono, że zgodnie z rodzinnym wywiadem środowiskowym 26 września 2017r. skarżąca mieszka ze siostrą w domu jednorodzinnym, stanowiącym jej własność wraz z gospodarstwem rolnym o wielkości 1, 18821 ha przeliczeniowych. Obok tego budynku znajdują się uszkodzone budynki gospodarcze - stodoła z 1947r. (nie są tu przechowywane płody rolne czy sprzęt rolniczy) oraz budynek inwentarski z 1930r. (nie są tu już od dawna hodowane zwierzęta). Zatem uszkodzone budynki nie służą zaspokajaniu podstawowych potrzeb bytowych [...]y i [...] [...]ch. Poza tym - według oceny Powiatowego Inspektoratu Nadzoru budowlanego w Środzie Wlkp. oraz zgodnie z ekspertyzą techniczną sporządzoną przez inż. [...]usza [...]a, zwłaszcza chlewnia, znajdowała się jeszcze przed nawałnicą w złym stanie technicznym, gdyż jako stary budynek nie była od wielu lat remontowana (w swej ekspertyzie sporządzający ją zalecił rozbiórkę budynku inwentarskiego, jako nie nadającego się ze względów ekonomicznych do remontu) .

Podkreślono, iż zarówno w wichury w dniu 11 sierpnia 2017r., jak i obecnie, [...]a i [...]a [...]e zamieszkuję w budynku głównym - poza uszkodzoną częścią budynku - gdzie mają zapewnione odpowiednie warunki mieszkalne. Organ I instancji ustalił, iż dochód [...]y i [...]i [...]ch w sierpniu 2017r. wyniósł 1.612,28 zł (542,04 zł z gospodarstwa rolnego oraz 1070,24 zł z emerytury). Zatem z uwagi na dochód - kryterium dochodowe na osobę w rodzinie dwuosobowej wynosi 514zł - skarżąca nie kwalifikuje się do udzielenia pomocy finansowej na zaspokojenie wyżej wskazanej potrzeby, w formie zasiłku celowego, na naprawę szkód powstałych podczas nawałnicy z dnia 11 sierpnia 2017r. na podstawie art. 39 ust.1 i 2 u.p.s.

Poza tym Wójt rozważył także możliwość przyznania pomocy finansowej zgodnie z treścią art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s. W świetle tego przepisu, zasiłek celowy może być przyznany także osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2); zasiłek celowy, o którym mowa ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Jednakże [...]a [...]a oraz [...]a [...]a nie prowadziły, a także obecnie nie prowadzą gospodarstwa domowego w uszkodzonej części budynku gospodarczego oraz w budynku inwentarskim, a także nie zaspokajały tam niezbędnych potrzeb bytowych.

Organ odwoławczy uznał, iż argumenty podnoszone przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia 6 listopada 2017r. oraz zebrane w sprawie dowody są wystarczające by uzasadnić odmowę przyznania skarżącej zasiłku celowego na zaspokojenie potrzeby bytowej wskazanej we wniosku z dnia 12 września 2017r. Przypomniano, iż już przed nawałnicą z dnia 11 sierpnia 2017r. skarżąca zamieszkiwała wraz ze siostrą w budynku głównym, a nie w części budynku gospodarczego, czy tym bardziej w budynku inwentarskim, które winny spełniać oczywiście inne funkcje. Uszkodzonych części budynków gospodarczych - stodoły oraz budynku inwentarskiego - nie sposób wiązać z zaspokajaniem podstawowych potrzeb bytowych skarżącej oraz jej siostry, skoro nie były tam przechowywane (prócz siana) żadne płody rolne, czy maszyny rolnicze. Skarżąca podniosła wprawdzie, iż były tam przechowywane płody rolne przeznaczone na sprzedaż, lecz nie wskazała nawet jakie to są płody oraz w jakiej ilości. Jest to zdaniem organu odwoławczego mało wiarygodne twierdzenie skarżącej, gdyż zarówno z opinii Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w Środzie Wlkp., jak i z opinii inż. [...]a wynika, iż oba budynki, a zwłaszcza budynek inwentarski były już przed nawałnicą z dnia 11 sierpnia 2017r., w tak złym stanie technicznym, iż nie spełniały już wtedy swych właściwych funkcji (przechowywanie i ochrona płodów rolnych czy też maszyn rolniczych), a teraz winny zostać rozebrane, z uwagi na zagrożenie zawaleniem. Tym samym tej części budynków gospodarczego oraz inwentarskiego nie można wiązać z zaspokajaniem potrzeb bytowych i mieszkaniowych skarżącej.

W tym stanie rzeczy w ocenie Kolegium zaskarżona decyzja Wójta Gminy Krzykosy z dnia 6 listopada 2017r. była prawidłowa.

Skargę na powyższa decyzję w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...]a [...]a wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów zastępstwa radcy prawnego wedle norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono obrazę:

1. art. 40 ust. 1 i 2 u.p.s. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje zasiłek celowy z uwagi na to, iż szkoda nastąpiła w budynkach innych niż mieszkalne,

2. art. 40 ust. 3 u.p.s., poprzez uznanie, że przekroczenie dochodu na osobę w wysokości 514 zł/mc skutkuje odmową przyznania zasiłku celowego,

3. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że dochód skarżącej przekracza 514 zł/osobę, albowiem błędnie doliczono do niego emeryturę siostry skarżącej w wysokości ca 1000 zł/ mc,

4. 4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy należało zastosować art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. i na jego podstawie uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec, że skarżącej przysługuje pomoc finansowa w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów remontu uszkodzonych wskutek nawałnicy budynków gospodarczych,

5. art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, podczas gdy należało ją zmienić i przyznać skarżącej zasiłek celowy.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organy obu instancji argumentowały swoje decyzje tym, że wskutek nawałnicy uszkodzeniu uległy budynki gospodarcze, których właścicielem jest skarżąca, a nie budynek mieszkalny, w którym skarżąca zamieszkuje wspólnie z siostrą. Okoliczność ta nie powinna mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż art. 40 ust. 1 i 2 u.p.s. został błędnie zinterpretowany przez organy obu instancji. W tym zakresie odwołano się do poglądu WSA w Warszawie wyrażonego w wyroku z 5 sierpnia 2014 r. (V SA/Wa 581 14, Legalis nr 1066675), w którym wskazano, że niesłuszne jest przyjęcie jakoby przesłanką przyznania zasiłku celowego z art. 40 ust. 2 u.p.s. było wystąpienie strat jedynie w miejscu zamieszkania osoby ubiegającej się o zasiłek. Zasiłek celowy z art. 40 u.p.s. może być przyznany osobom lub rodzinom, które w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej, znalazły się w takiej sytuacji, że poniosły straty obejmujące wszelkie szkody w substancji majątkowej ich własności, których negatywnych skutków nie są w stanie przezwyciężyć własnymi możliwościami i przy wykorzystaniu swoich uprawnień. Tylko taka wykładnia tego przepisu nie będzie sprzeczna z zasadami i celami ustawy o pomocy społecznej, a co za tym idzie, prawidłowa. Odmienna interpretacja ww. przepisu tej ustawy stoi w sprzeczności z jej celami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 16 lutego 2011 r. (III SA/Kr 1312/10, Legalis nr 312017) wskazał, że możliwe są takie sytuacje, iż osoba lub rodzina poniosła straty w budynku poza miejscem zamieszkania, w którym prowadzi tylko działalność gospodarczą, stanowiącą jedyne dla niej źródło utrzymania. Strata ta jest tak dotkliwa, że osoba ta lub rodzina nie jest w stanie egzystować bez doraźnej pomocy Państwa, bo nie ma innych źródeł na zaspokojenie swoich podstawowych potrzeb życiowych, jak choćby zakup pożywienia i innych niezbędnych potrzeb jak: leków, opału. Taka sytuacja będzie kwalifikować osobę lub rodzinę, w świetle celów i zasad ustawowych, do przyznania jej doraźnej pomocy z art. 40 u.p.s.

Skarżąca w uszkodzonych budynkach przechowywała płody rolne z zamiarem ich sprzedaży, co aktualnie ze względu na stan budynków nie jest już możliwe. To oznacza, że zniszczenie budynków wywarło wpływ na sprawy bytowe skarżącej.

Zarzucono, że ustalenie dochodu skarżącej jest błędne. Prowadzi ona gospodarstwo rolne, które stanowi jej jedyne źródło utrzymania i dostarcza dochodu w wysokości 542,04 zł/mc. Dochód ten jest jej jedynym dochodem i nie pozwala na poniesienie kosztów naprawy szkody powstałej wskutek zdarzenia objętego postępowaniem, w tym nawet poniesienia kosztów rozbiórki budynków. Natomiast emerytura, którą pobiera siostra skarżącej jest przeznaczana niemal w całości na zaspokojenie jej (siostry) potrzeb. Nie można tej emerytury wliczać do dochodu skarżącej, a jego doliczenie odbyło się z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a.

Ponadto nawet przekroczenie kwoty 514 zł dochodu na osobę nie ma znaczenia dla sprawy. Z art. 40 ust. 3 u.p.s. wynika, że zasiłek celowy może być przyznany niezależnie od dochodu i nie podlega zwrotowi. Organy obu instancji pominęły tenże przepis, podczas gdy powinny go zastosować z uwagi na niemożność samodzielnego pokrycia kosztów naprawy budynków gospodarczych przez skarżącą. Celem tegoż przepisu, jak i całej ustawy o pomocy społecznej, jest to, by instytucje państwowe wspierały obywateli w ciężkiej sytuacji życiowej, w jakiej ci znaleźli się często wbrew swojej woli (tu: wskutek działania sił przyrody). Oznacza to, że organy administracji państwowej winny wesprzeć skarżącą, która wskutek niezależnego od niej zdarzenia (nawałnicy) znalazła się w bardzo trudnej sytuacji życiowej i nie jest w stanie samodzielnie pokryć kosztów niezbędnych do usunięcia skutków nawałnicy.

Wobec powyższego organy obu instancji naruszyły ogólne zasady postępowania administracyjnego, którym winny hołdować w jego toku m.in. art. 6, 7 i 8 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Dodatkowo wskazano, że skarżąca nie prowadzi samodzielnego gospodarstwa domowego, lecz wspólnie z siostrą [...]ą. Fakt ten wynika z jej oświadczeń zamieszczonych w rodzinnym wywiadzie środowiskowym z dnia 26 września 2017r. Ponadto obliczenie dochodu dla rodziny skarżącej nie ma znaczenia dla zastosowania art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s., a jedynie w przypadku rozważenia możliwości przyznania zasiłku celowego na remont uszkodzonych gospodarczych na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Stan techniczny uszkodzonych budynków budził poważne wątpliwości zarówno z uwagi na datę ich powstania - budynek inwentarski 1930r. , stodoła - 1945r. - jak i fakt, iż nie były przez wiele lat remontowane. Dali temu wyraz w swych opiniach zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i inżynier [...]usz [...]a. W skardze nie odniesiono do tych stanowisk, ani ich nie zakwestionowano. Poza tym poza sporem pozostaje fakt, iż uszkodzone budynki nie zaspokajały podstawowych potrzeb bytowych [...]y [...]ej oraz jej siostry [...]i.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 07.06.2018r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Krzykosy z 06.11.2017r. nr [...] odmawiającą [...]ie [...]ej prawa do zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów odbudowy budynków gospodarczych położonych w miejscowości Pięczkowo.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 1769, dalej jako u.p.s.). Zgodnie z jej art. 2 ust. 1 pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 u.p.s.). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.).

Z art. 8 ust. 1 u.p.s. wynika zasada, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom lub rodzinom spełniającym odpowiednie kryteria dochodowe określone w tym przepisie, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91 u.p.s. Świadczeniami pieniężnymi z pomocy społecznej są w myśl art. 36 pkt 1 lit. "c) u.p.s. m.in. zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy.

Stosownie do treści art. 39 ust. 1 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. W szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 u.p.s.). Zgodnie z art. 40 ust. 1 oraz ust. 2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego oraz klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (art. 40 ust. 3 u.p.s.). Z kolei w myśl art. 41 pkt 1 u.p.s. w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi.

Niewątpliwie kontrolowane decyzje miały charakter uznaniowy. Świadczy o tym użyte w przepisie art.39 ust.1,2 i 4 oraz w art.40 u.p.s. słowo "może", co oznacza, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do otrzymania zasiłku celowego nie każda osoba musi go otrzymać. (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 27.10.2011r. o sygn. III SA/Kr 716/11) Decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego w przedmiocie przyznania zasiłku celowego z art.40 u.p.s. nie podlega kontroli sądowej z punktu celowości jej wydania. (patrz: wyrok WSA w Poznaniu, sygn. II SA/Po 192/11) Sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznie przyznania świadczenia, stwarza jedynie obowiązek wyraźnego uzasadnienia odmowy. (wyrok NSA z dnia 23.02.2011r. o sygn. I OSK 195/11) Kontrola sądu administracyjnego I instancji, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po jego wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę.

W przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie tego, czy organy administracji nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r., I OSK 1535/08).

Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracyjnemu pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy mieszczącego się w granicach zakreślonych w art.7 k.p.a.

Powszechny jest też w judykaturze pogląd, że przyznanie zasiłku o którym mowa w art.40 u.p.s. nie jest uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego. (vide wyrok NSA z 09.02.2012r., I OSK 2249/11)

Podstawą prawną rozstrzygnięcia wydanego przez organy administracji w zaskarżonym zakresie był art.40 u.p.s. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, a w ustępie 2, że zasiłek celowy może być przyznany także osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Wreszcie w ust.3 tego przepisu wskazano, że zasiłek celowy o którym mowa w ust.1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może podlegać zwrotowi.

Jak trafnie wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 21.12.2016r. o sygn. IV SA/Po 542/16 ugruntowany jest już pogląd wyrażony m.in. przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1236/11 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"), w myśl którego zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 u.p.s., ma służyć tym samym celom, co zasiłek celowy określony w art. 39 u.p.s. Nie jest to bowiem jakiś inny "zasiłek celowy", ale zasiłek, którego celem jest zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej (podobnie w doktrynie: M.P Gapski, Glosa aprobująca do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.10.2011 r., sygn. akt I OSK 1236/11, "CASUS" nr 64 (lato 2012), s. 65–66). W ocenie Sądu wskazuje na to już brzmienie art. 36 pkt 1 lit. c) u.p.s., w którym wyróżniono jedynie dwie kategorie zasiłków "celowych" – nazwanych odpowiednio: "zasiłek celowy" (przywoływany m.in. w art. 39, art. 40 i art. 41 pkt 2 u.p.s.) oraz "specjalny zasiłek celowy" (przewidziany w art. 41 pkt 1 u.p.s.). Wynika to także – jak trafnie wskazano w ww. wyroku NSA – z przepisu art. 3 ust. 1 u.p.s., który wyraża zasadę, iż pomoc społeczna ma wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przepis art. 40 u.p.s. normuje szczególne zasady przyznawania zasiłku celowego, bowiem w wyjątkowych sytuacjach mogą otrzymać go osoby lub rodziny przekraczające ustalone w ustawie kryterium dochodowe. Jednakże uchylenie kryterium dochodowego nie oznacza uchylenia celu, w jakim udzielana jest pomoc społeczna, tj. wspieranie danych osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Czym innym jest bowiem przesłanka kryterium dochodowego, a czym innym przesłanka wynikająca z art. 3 u.p.s. Podkreślić należy, iż zasady zawarte zarówno w art. 3, jak i w art. 2 u.p.s. mają zastosowanie do wszystkich rodzajów świadczeń z pomocy społecznej, choć z oczywistymi modyfikacjami wynikającymi z poszczególnych form tej pomocy. Pomoc społeczna jest bowiem instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). W konsekwencji zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 u.p.s., nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane klęską żywiołową. Dlatego zasadnie judykatura za chybiony uznaje pogląd, jakoby art. 40 ust. 2 u.p.s. odnosił się przede wszystkim do strat w majątku spowodowanych klęską żywiołową, a straty te należało rozumieć w kontekście działalności życiowej skarżącego, jego majątku, czy ma on możliwości zrekompensowania tych strat w inny sposób, a przede wszystkim na ile te są obiektywnie istotne dla wnioskodawcy (tak np. wyroki NSA: z 25.10.2011 r., I OSK 1236/11; z 18.07.2012 r., I OSK 827/12; z 25.06.2013 r., I OSK 824/13 – CBOSA).

Zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 u.p.s., może być przyznany, jeżeli w wyniku strat poniesionych w związku ze zdarzeniem losowym, klęską żywiołową, lub klęska ekologiczną, pomimo wykorzystania własnych zasobów i możliwości, dana osoba lub rodzina nie są w stanie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych. Zasiłek celowy nie służy rekompensacie strat, ale ma umożliwić przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych (por. wyrok NSA z 25.10.2011 r., I OSK 1236/11, CBOSA). W przezwyciężaniu takich właśnie sytuacji wyraża się bowiem istota pomocy społecznej, zaś funkcja zasiłków celowych – zarówno tych uregulowanych w art. 39 u.p.s., jak i w art. 40 czy art. 41 u.p.s. – sprowadza się do zaspokojenia konkretnie określonej potrzeby bytowej (por. M.P Gapski, Glosa aprobująca do wyroku NSA z dnia 25.10.2011 r., sygn. akt I OSK 1236/11, "CASUS" nr 64 (lato 2012), s. 65).

Sąd orzekający podziela stanowisko, iż w istocie zasiłek celowy przyznawany na podstawie art. 40 u.p.s. nie ma charakteru odszkodowania, ale udzielenia doraźnej pomocy przez organy w ramach posiadanych możliwości w celu przezwyciężenia zaistniałych trudności (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 18 marca 2013r. o sygn. II SA/Op 64/13 i z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 179/13, a także wyrok WSA w Gliwicach z 24.02.2015r., sygn. IV SA/Gl 554/14, publ. CBOSA).

Ustawa o pomocy społecznej nie zawiera wyczerpującej definicji legalnej terminu "niezbędna potrzeba bytowa". W art. 39 ust. 2 u.p.s. ustawodawca wskazał jedynie przykładowo (o czym świadczy użyty tam zwrot: "w szczególności"), że może w takim przypadku chodzić o pokrycie kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu". Na gruncie reguł znaczeniowych ogólnego języka polskiego "bytowy" znaczy tyle, co "związany z materialnymi warunkami życia; dotyczący życia, egzystencji, istnienia (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003). Dlatego trafnie judykatura, dokonując językowej wykładni użytych przez ustawodawcę określeń, przyjmuje, że "niezbędna potrzeba życiowa", to potrzeba: bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować – potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 04.09.2014 r., II SA/Go 482/14, publ. CBOSA); taka, która jest niezbędna do normalnej egzystencji osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku, w warunkach odpowiadających godności człowieka (zob. wyrok NSA z 03.10.2008 r., I OSK 1523/07, CBOSA); taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życie lub zdrowie (zob. wyrok NSA z 30.09.2008 r., I OSK 1451/07, CBOSA).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreśla się, że pomoc udzielana na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. winna być skierowana do osób zamieszkujących w lokalach mieszkalnych lub domach, które uległy zniszczeniu bądź uszkodzeniu, wskutek czego osoby te znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, jakiej nie są w stanie same, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości przezwyciężyć. W licznych rozstrzygnięciach wydawanych w przedmiocie pomocy finansowej udzielanej na podstawie art. 40 u.p.s. wskazuje się na dwie zasadnicze kwestie. Po pierwsze, zasiłek celowy z art. 40 ust. 1 u.p.s. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane zdarzeniem losowym. Nie stanowi też zadośćuczynienia ze strony Państwa, które nie ma obowiązku zapewnić pomocy w remoncie każdej nieruchomości uszkodzonej przez powódź. Takie funkcje spełniają organy ubezpieczeniowe pod warunkiem zawarcia odpowiedniej umowy. (por. NSA w wyrokach : z dnia 20 listopada 2014 r., I OSK 2216/14, z dnia 12 marca 2014 r., I OSK 2846/13, z dnia 27 lipca 2012 r. I OSK 880/12, z dnia 20 lipca 2012 r. I OSK 913/12 , WSA we Wrocławiu z dnia 17 lutego 2015 r. IV SA/Wr 565/14, publ. CBOSA). Po drugie, przepis art. 40 u.p.s. nie może być realizowany bez zastosowania ogólnych zasad pomocy społecznej, której celem jest zabezpieczenie podstawowych, niezbędnych potrzeb życiowych. Przy podejmowaniu decyzji w sprawach z zakresu pomocy społecznej organy winny zatem kierować się dobrem danej osoby i mieć na względzie, że pomoc ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Pomoc w postaci zasiłku celowego z art. 40 ust. 2 u.p.s. ma zatem służyć obywatelom w najcięższych sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie (tak NSA w wyroku z dnia 20 listopada 2014 r., o sygn. I OSK 2216/14).

Ponadto Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w pełni pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 227/13, że: "Osoby, które starają się o przyznanie zasiłku celowego w trybie art. 40 ust. 2 u.p.s., winny zdawać sobie sprawę, że nie może w gospodarowaniu środkami finansowymi przez organy pomocowe dochodzić do takiej sytuacji, że osoby, które w wyniku różnych zdarzeń losowych nie mają zabezpieczonych podstawowych potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, spotkają się z odmową przyznania świadczenia z uwagi na rozdysponowanie środków finansowych na rzecz osób, które takie podstawowe potrzeby mieszkaniowe mają już zabezpieczone. Oznacza to, że samo powstanie na skutek klęski żywiołowej straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma już zabezpieczone podstawowe potrzeby życiowe, a przede wszystkim mieszkaniowe, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia takiej osobie dalszej pomocy w postaci zasiłku celowego. Nie jest bowiem rolą pomocy społecznej rekompensowanie ze środków budżetowych Państwa wszelkich strat poniesionych przez wnioskodawcę w jego mieniu w wyniku powodzi". Ponadto, spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w wysokości, którą sama określi (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 stycznia 2015r., sygn. akt II SA/Ol 1079/14, LEX nr 1634893). Z kolei w wyroku z dnia 19 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1293/12, NSA wskazał, że świadczenie przyznawane na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. "ma służyć osobom znajdującym się w szczególnych dla nich sytuacjach, kiedy ich podstawowe potrzeby nie mogą zostać zaspokojone, narażając ich na egzystencję w warunkach nieodpowiadających godności człowieka. W przypadku powodzi pomoc powinna być skierowana do osób zamieszkujących w domach, czy lokalach mieszkalnych, które uległy zniszczeniu lub uszkodzeniu i które przez to znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, której nie mogą przezwyciężyć. Chodzi tu o takie przypadki, kiedy osoby lub rodziny utraciły "dach nad głową" i nie są same w stanie bez wsparcia pomocy społecznej zaspokoić niezbędnej potrzeby posiadania mieszkania (obydwa wyroki dostępne j.w.).

Samo powstanie, na skutek zdarzenia losowego, straty w domu stanowiącym własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta może mieć we własnym zakresie zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu czy w innej miejscowości wskazuje, że ma ona zapewnione minimum egzystencji, zatem pomoc ze strony państwa jest zbędna (por. wyrok NSA z 28.11.2012 r., sygn. akt I OSK 2120/12). Tym bardziej więc zapewnione minimum egzystencji ma osoba, której dom mieszkalny nie uległ zniszczeniu, czy uszkodzeniu wskutek klęski żywiołowej, gdyż jeżeli budynek nigdy nie służył zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych rodziny, to jego zniszczenie nie stanowi straty w rozumieniu art.40 ust.2 i 3 u.p.s. będącej przesłanką udzielenia osobie pomocy w postaci specjalnego zasiłku celowego. (tak WSA w Lublinie w wyroku z 06.11.2012r., sygn., II SA/Lu 751/12)

Nie jest celem pomocy społecznej pełnienie roli zakładu ubezpieczeń majątkowych poprzez przyznanie świadczenia umożliwiającego przeprowadzenie remontu kapitalnego budynków (tak w wyroku z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 230/10 WSA w Gliwicach, publ. CBOSA.).

Jak już wspomniano. słusznie przyjmuje się, że art. 40 u.p.s. nie jest zupełnie odrębną podstawą przyznania zasiłku celowego. Do jego otrzymania niezbędne jest spełnienie wszystkich przesłanek wynikających z ustawy o pomocy społecznej. Przyznanie tego zasiłku możliwe jest jedynie takim podmiotom, które w wyniku wymienionych zdarzeń, doświadczyły braku zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Takie rozumienie tej normy prawnej zgodne jest z celem ustawy o pomocy społecznej oraz orzecznictwem sądowym. Zgodnie bowiem z wyrokiem NSA z 8 lutego 2013 r. o sygn. akt I OSK 2801/12 (publ. CBOSA) środki przeznaczone na pomoc osobom poszkodowanym i rozdysponowane w oparciu o art. 40 ust. 2 u.p.s. winny być przede wszystkim kierowane do osób, które zostały pozbawione lokalu, gdzie koncentrowało się ich życie i nie posiadają innego lokalu, w którym mogą mieszkać. Przeznaczenie zasiłków dla tych osób odpowiada ustawowemu celowi polityki społecznej, polegającemu na pomocy osobom i rodzinom w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (por. wyrok NSA z: 15.6.2012 r. o sygn. akt I OSK 491/12; 1.2.2012 r. o sygn. akt I OSK 2176/11; 2.8.2011 r. o sygn. akt I OSK 866/11; 14.7.2011 r. o sygn. akt I OSK 570/11; 25.10.2011 r. o sygn. akt I OSK 1265/11, wszystkie publ. CBOSA). Zasiłek taki nie musi być zatem wypłacony każdemu, kto jest właścicielem nieruchomości dotkniętej zdarzeniem losowym lub klęską żywiołową czy też ekologiczną. W przypadku zasiłku celowego organ administracyjny wydaje decyzję oceniając całokształt sytuacji strony i jej rodziny, mającej wpływ na zakres zaspokojenia zgłoszonych potrzeb, uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli wysokość posiadanych środków, liczbę osób wymagających pomocy. Dopiero po ustaleniu, że taka pomoc jest niezbędna, organ może przyznać (ale nie musi) zasiłek celowy, biorąc pod uwagę przytoczone okoliczności przemawiające za udzieleniem pomocy, jak i przeciw jej udzieleniu, co odnosi się również do wysokości przyznanej pomocy. Spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza zatem, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia.

Należy w tym miejscu zaakcentować, iż norma prawna zawarta w art. 3 ust. 4 u.p.s. zobowiązuje organy pomocy społecznej do uwzględnienia ich możliwości finansowych, pozwalających na realizację potrzeb zgłoszonych przez osoby ubiegające się o pomoc. W sytuacji ograniczonych środków przeznaczanych na cele pomocy społecznej i stale wzrastającej liczby osób ubiegających się o jej uzyskanie, konieczne jest stworzenie gradacji potrzeb i powiązanie jej z możliwościami finansowymi ośrodków pomocy społecznej. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza więc załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1464/06, Lex 299415).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że w ocenie Sądu orzekającego zarzuty skarżącej dotyczące kryterium dochodowego były nieistotne, gdyż przedmiotem kontrolowanego postępowania była kwestia przyznania skarżącej zasiłku celowego unormowanego w art.40 ust.2 u.p.s. W świetle art.40 ust.3 u.p.s. zasiłek taki może być przyznany niezależnie od dochodu i to nie kwestia dochodu była podstawą odmowy wnioskowanego zasiłku i oddalenia skargi. Ponadto należy wskazać, że dochód skarżącej został prawidłowo obliczony. Słusznie uwzględniono emeryturę siostry skarżącej, skoro prowadzą one wspólne gospodarstwo domowe. Zarówno z akt administracyjnych (oświadczenie skarżącej z 26.09.2017r. i z 27.09.2017r.), jak i z jej oświadczenia złożonego na rozprawie w dniu 07.11.2018r. wynika, że wspólnie ponoszą one koszty eksploatacyjne budynku (wspólnie ponoszą opłaty za prąd, wodę, opał, wywóz szamba i śmieci), a także wspólnie kupują żywność, co jest wystarczające do przyjęcia, iż w/w prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Samodzielne ponoszenie przez skarżącą kosztów remontów i napraw budynków nie wyklucza prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego z siostrą, gdyż remonty i naprawy budynków nie są zaliczane do definicji wspólnego gospodarstwa domowego. Ponadto skarżąca w oświadczeniu z 26.09.2017r. wprost przyznała, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z siostrą. W tym zakresie zarzuty skarżacej są bezzasadne.

Nawet jednak jeżeli nie wliczać do dochodu - od którego uzależnione byłoby przyznanie zasiłku celowego unormowanego w art.39 u.p.s. – dochodu siostry skarżącej, to i tak dochód samej skarżącej osiągany z gospodarstwa rolnego ustalony został na kwotę 542,04 zł. Jest on więc wyższy od kryterium dochodowego wynoszącego 514 zł, co wykluczałoby przyznanie zasiłku celowego na podstawie art.39 u.p.s.

Odnosząc się do zasadniczej w tej sprawie kwestii przyznania skarżącej zasiłku celowego na podstawie art.40 ust.2 u.p.s. należy wyjaśnić, że z przeprowadzonego w dniu 26.09.2017 r. wywiadu wynika, że zniszczone budynki nie zaspokajają niezbędnych – w rozumieniu tego przepisu - potrzeb bytowych (mieszkaniowych) skarżącej, gdyż uszkodzona została stodoła i obora w których skarżąca wraz z siostrą nie mieszkały. Natomiast nawałnica nie uszkodziła domu mieszkalnego zabezpieczającego niezbędne potrzeby bytowe (mieszkaniowe) skarżącej. W ocenie Sądu orzekającego w świetle wcześniejszych rozważań naprawa budynków gospodarczych (stodoły i obory), uszkodzonych w wyniku wichury, nawet jeżeli wykorzystywane były w związku z działalnością gospodarczą skarżącej, co nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego w aktach administracyjnych, nie stanowi niezbędnej potrzeby bytowej w przedstawionym wyżej rozumieniu. Zatem już z tego tylko względu nie było możliwe przyznanie skarżącej zasiłku celowego, także na podstawie art. 40 u.p.s., na pokrycie kosztów owej naprawy.

Skarżąca nie wykazała, że uszkodzone budynki były wykorzystywane na prowadzenie działalności gospodarczej, gdyż sama przyznała w postępowaniu administracyjnym (oświadczenie z 26.09.2017r.) i na rozprawie sądowej w dniu 07.11.2018r., że nie prowadzi hodowli zwierząt gospodarskich. W postępowaniu administracyjnym ustalono też, że w stodole nie są przechowywane sprzęty, ani płody rolne. Z akt administracyjnych wynika, że obydwa budynki gospodarcze były w złym stanie technicznym jeszcze przed nawałnicą. Z ekspertyzy technicznej wynika, że budynek chlewni był w złym stanie technicznym przed huraganem. Wiek i brak odpowiedniej konserwacji budynku przyczynił się do jego złego stanu technicznego. Nie można ustalić jakie konkretnie uszkodzenia spowodowane były huraganem. Budynek nadaje się do rozbiórki, grozi zawaleniem. Jego remont i naprawa są nieopłacalne z punktu widzenia ekonomicznego.

Skarżąca w oświadczeniu z 27.09.2017r. wskazała, że dom mieszkalny jest w złym stanie, lecz w nim zamieszkuje, a nie mieszka w budynkach uszkodzonych przez nawałnicę. Ponadto na rozprawie sądowej w dniu 07.11.2018r. przyznała, że zły stan domu mieszkalnego nie został spowodowany nawałnicą, lecz zaistniał już przed nią. Tak więc skarżąca ma zabezpieczoną podstawową potrzebę bytową w dotychczasowym domu mieszkalnym na takim samym poziomie jak przed nawałnicą.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że prawidłowo orzekające w sprawie organy administracji publicznej zastosowały odpowiednie przepisy prawa materialnego, a dokonując oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Podkreślając uznaniowy charakter wnioskowanej pomocy stwierdzić należy, że z uwagi na podjęte działania organy orzekające w sprawie miały podstawy do odmowy udzielenia zasiłku celowego określonego w art. 40 u.p.s. Wskazać należy, iż w celu wyjaśnienia okoliczności faktycznych organ pierwszej instancji dokonał oględzin budynków stodoły i chlewni w dniu 26.09.2017 r. oraz przeprowadził w tym samym dniu wywiad środowiskowy ze skarżącą. Organ administracji publicznej we właściwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, który znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Prawidłowo także zastosował odpowiednie przepisy prawa. Ponadto dokonując oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przekroczyło granic przysługującego mu uznania administracyjnego. Organ zasadnie dokonał oceny potrzeb skarżącej w kontekście hierarchii potrzeb odmawiając przyznania zasiłku celowego.

Wobec powyższego na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę oddalono,