Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1018/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2, art. 139
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153 ust. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2016 poz 1131
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Gl 476/17 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 grudnia 2017 r. (sygn. akt III SA/Gl 476/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej zwany "WSA") oddalił skargę J. M. (dalej zwanego "Skarżącym") na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego (dalej zwanego "Prezesem WUG") z [...] lutego 2017 r. (nr [...]) w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] września 2015 r. pracownicy Okręgowego Urzędu Górniczego w Gdańsku przeprowadzili oględziny terenu działek o numerach ewidencyjnych 34/3 i 35, położonych obrębie ewidencyjnym [...] w miejscowości [...] (gmina [...], powiat [...], woj. kujawsko-pomorskie) - w następstwie anonimowego zgłoszenia o prowadzeniu na tych gruntach nielegalnej eksploatacji kopaliny (piasku). W wyniku oględzin potwierdzono istnienie wyrobisk oraz fakt eksploatacji kopaliny, jak również stwierdzono w pobliżu obecność maszyn, w tym ładowarki i koparki. Podczas oględzin wykonano pomiary sytuacyjno-wysokościowe miejsc wydobycia, sporządzono dokumentację fotograficzną oraz wykonano obliczenia kubatury wyrobiska A (działka nr 34/3) i wyrobiska B (działka nr 35).

Po uzyskaniu informacji od starosty [...] Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Gdańsku (dalej zwany "Dyrektorem OUG") stwierdził, że właścicielem wskazanych działek jest Skarżący, któremu nie wydano koncesji na eksploatację kopalin. Wobec tego Dyrektor OUG postanowieniem z [...] listopada 2015 r. wszczął wobec Skarżącego postępowanie w sprawie naliczenia opłaty podwyższonej.

W dniu [...] stycznia 2016 r. pracownicy OUG przeprowadzili z udziałem Skarżącego oględziny obu działek oraz wykonali dokumentację fotograficzną. Stwierdzili w szczególności, że w stosunku do wcześniejszych oględzin z [...] września 2015 r. stan wyrobiska A nie uległ zmianie, natomiast wyrobisko B zostało zasypane.

Decyzją z [...] lutego 2016 r. Dyrektor OUG, działając na podstawie art. 140 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1131 ze zm.), naliczył Skarżącemu opłatę podwyższoną w wysokości 68 400 zł za wydobycie bez wymaganej koncesji łącznie 3000 ton kopaliny z terenu działki o nr ewidencyjnym 34/3.

Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji.

Decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Prezes WUG, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej zwanej "kpa"), uchylił decyzję Dyrektora OUG z [...] lutego 2016 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Prezes WUG ocenił m.in., że skoro Dyrektor OUG uznał, że wydobycie bez wymaganej koncesji było prowadzone na obu działkach, to wyliczając opłatę podwyższoną organ ten powinien wypowiedzieć się także co do wydobycia kopaliny w wyrobisku B zlokalizowanym na działce nr 35.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy przesłuchano Skarżącego i przeprowadzono w dniu [...] października 2016 r. kolejne oględziny na działkach nr 34/3 i 35. Mierniczy górniczy wykonał też geodezyjne pomiary sytuacyjno-wysokościowe zawodnionego wyrobiska położonego na działce nr 34/3.

Decyzją z [...] grudnia 2016 r. Dyrektor OUG ustalił Skarżącemu opłatę podwyższoną w wysokości 472 826 zł za wydobycie bez wymaganej koncesji 20 738 ton kopaliny - piasku z terenu działek nr ewid. 34/3 oraz 35.

Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji. Podniósł m.in., że nie można brać pod uwagę pomiaru przeprowadzonego [...] września 2015 r., ponieważ pracownicy OUG weszli na teren nieruchomości Skarżącego bez wiedzy strony, a ponadto nie udokumentowali tej czynności w formie określonej w kpa.

Decyzją z [...] lutego 2017 r. Prezes WUG, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 140 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora OUG z [...] grudnia 2016 r. Stwierdził w szczególności, że podstawę prawną działań pracowników OUG w dniu [...] września 2015 r. stanowił art. 153 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Zdaniem Prezesa WUG, działanie to nie naruszało art. 75 § 1 kpa, a materiały zgromadzone w toku tych oględzin stanowią prawidłowe dowody.

Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję Prezesa WUG z [...] lutego 2017 r. Zarzucił m.in. naruszenie art.153 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo geologiczne i górnicze przez przekroczenie granic legalności uprawnień pracowników organów przy wykonywaniu nadzoru i kontroli w dniu [...] września 2015 r., co wynikało z niepoinformowania Skarżącego o wstępie, wraz z pracownikami pomocniczymi, rzeczoznawcami i niezbędnym sprzętem do miejsca wydobywania kopalin, zaniechania okazania Skarżącemu legitymacji służbowej oraz prowadzenie czynności pod jego nieobecność i bez jego wiedzy, w sytuacji gdy Skarżący zamieszkuje na sąsiednim gruncie.

WSA oddalił skargę.

WSA stwierdził w szczególności, że stosownie do art. 153 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze przy wykonywaniu nadzoru i kontroli upoważnionym pracownikom organów administracji geologicznej oraz pracownikom organów nadzoru górniczego, w granicach ich właściwości rzeczowej i miejscowej, przysługuje, po okazaniu legitymacji służbowej, prawo całodobowego wstępu, wraz z pracownikami pomocniczymi, rzeczoznawcami i niezbędnym sprzętem m.in. do miejsc wydobywania kopalin. WSA wskazał, że inspektorzy OUG przeprowadzili oględziny wspomnianych działek w dniach: [...] września 2015 r., [...] stycznia 2016 r. i [...] października 2016 r., potwierdzając istnienie wyrobisk oraz fakt eksploatacji kruszywa.

Zdaniem WSA, podczas oględzin w dniu [...] września 2015 r. nie naruszono art. 153 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo geologiczne i górnicze. WSA wskazał, że z notatki służbowej pracowników OUG sporządzonej [...] września 2015 r. wynika, że Skarżący był obecny podczas oględzin i udzielał informacji. W ocenie WSA, wprawdzie w opisie oględzin brak jest informacji o okazaniu legitymacji służbowej, jednak brak wzmianki w tym zakresie nie czyni nieważnymi przeprowadzonych czynności. WSA dodał, że Skarżący nie kwestionował działań pracowników OUG w tym zakresie w toku postępowania, ani w odwołaniu. WSA zwrócił również uwagę, że oględziny te miały miejsce jeszcze przed wszczęciem postępowania i - jak wynika z opisu ich przebiegu - właściciela gruntów ustalono dopiero w ich trakcie, a w tej sytuacji wstęp na kontrolowany grunt był usprawiedliwiony i nie naruszał art. 153 ustawy Prawo geologiczne i górnicze.

Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, a następnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Wniósł ponadto o przedstawienie do rozstrzygnięcia siedmiu sędziom Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości tj. czy decyzja organu odwoławczego uchylająca zaskarżoną przez stronę decyzję i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji narusza zakaz reformationis in peius, o którym mowa w art. 139 kpa w przypadku jeśli nowa decyzja zostanie wydana na niekorzyść odwołującego się, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, a mianowicie naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 139 kpa w zw. z art. 7 kpa oraz art. 7 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie, co wynikało z faktu, że WSA nie rozstrzygnął sprawy w jej granicach i nie uwzględnił faktu, że zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu w związku z naruszeniem - w postępowaniu administracyjnym - przepisu postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy i podniesionego nie w pisemnej skardze, ale na rozprawie, polegającego na tym, że organ odwoławczy decyzją z [...] kwietnia 2016 r. celem obejścia prawa i z naruszeniem zasady praworządności naruszył zakaz reformationis in peius w ten sposób, że uchylił zaskarżony akt administracyjny i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Dyrektorowi OUG, pomimo braku podstaw do wydania takiej decyzji kasacyjnej, a istnienia warunków do orzeczenia co do istotny sprawy lub utrzymania decyzji w mocy, która to okoliczność doprowadziła do wprowadzenia do obrotu wadliwej decyzji niekorzystnej dla strony, rażąco naruszającej jej słuszny interes, gwarancje procesowe i interes społeczny;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 75 § 1 kpa i art. 79 § 2 kpa i art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 153 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo geologiczne i górnicze przez ich nieprawidłowe zastosowanie oraz art. 67 § 2 pkt 3 kpa przez jego niezastosowanie, polegające na niesłusznym oddaleniu skargi w sytuacji, gdy zachodziła podstawa do jej uwzględnienia w związku z naruszeniem przez organy pierwszego i drugiego stopnia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, co wynikało z nieuprawnionego działania organu pierwszego stopnia, a zarazem przekroczenia granic legalności uprawnień pracowników tego organu przy wykonywaniu nadzoru i kontroli w dniu [...] września 2015 r. przez niepoinformowanie powoda o wstępie wraz z pracownikami pomocniczymi, rzeczoznawcami i niezbędnym sprzętem do miejsca wydobywania kopalin, zaniechania okazania Skarżącemu legitymacji służbowej oraz prowadzenie czynności pod jego nieobecność i bez jego wiedzy, a nadto zaniechanie sporządzenia protokołu z oględzin, z którego niewątpliwie wynikałoby, kto brał udział w czynności, które to okoliczności pozbawiły Skarżącego prawa do czynnego udziału w tymże stadium postępowania administracyjnego i uniemożliwiły skuteczną obronę jego praw.

W uzasadnieniu Skarżący przedstawił argumenty mające wskazywać na zasadność zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes WUG wniósł o oddalenia skargi kasacyjnej i obciążenie Skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego. Podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Stwierdził w szczególności, że Skarżący nie wniósł skargi na decyzję Prezesa WUG z [...] kwietnia 2016 r., a zatem zaakceptował to rozstrzygnięcie. Niezależnie od tego Prezes WUG wskazał, że zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny i judykatury zakaz reformationis in peius nie może mieć zastosowania do decyzji kasacyjnej, ponieważ prowadziłoby to do uniemożliwienia realizacji celu, jakiemu ma służyć kompetencja kasacyjna organów odwoławczych. Prezes WUG stwierdził również, że WSA prawidłowo ustalił, że Skarżący w dniu [...] września 2015 r. był obecny podczas oględzin prowadzonych przez pracowników Dyrektora OUG i udzielał wyjaśnień, a więc brał aktywny udział w tej czynności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, przy czym na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec tego, że taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 ppsa, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarga kasacyjna, oparta na podstawie z art. 174 pkt 2 ppsa, została skierowana przeciwko wyrokowi WSA, w którym uznano decyzję Prezesa WUG w przedmiocie naliczenia Skarżącemu opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji za zgodną z prawem.

Autor skargi kasacyjnej kwestionuje tę ocenę, w pierwszej kolejności wskazując, że WSA nie dostrzegł, iż w ponownej decyzji merytorycznej wydanej w sprawie rozszerzono – na niekorzyść Skarżącego – ustalenie o prowadzeniu nielegalnej eksploatacji kruszywa również na sąsiednim gruncie tj. na działce o numerze ewidencyjnym 35 w obrębie [...]. Z uzasadnienia tego zarzutu skargi kasacyjnej wynika, że naruszenie wskazanych w nim przepisów, a w konsekwencji naruszenie zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się, strona skarżąca wiąże z kasacyjną decyzją organu drugiej instancji wydaną w uprzednio prowadzonym postępowaniu oraz jej konsekwencjami wynikającymi z wydaniem w ponownym postępowaniu przez organ I instancji decyzji wymierzającej wyższą opłatę, niż pierwotnie orzeczona. Ta kwestia nie została też, zdaniem autora skargi kasacyjnej, rozważona przez WSA, który przecież rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Gdyby WSA poczynił taką analizę prawną, doszłoby do wydania orzeczenia uwzględniającego skargę, a nie oddalającego ją.

W tej mierze podnieść należy, że wskazywana w skardze kasacyjnej decyzja organu odwoławczego z [...] kwietnia 2016 r. była decyzją kasacyjną, wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa. Decyzja ta nie była podważana przez stronę skarżącą, jako niezgodna z prawem, w trybie skargi do sądu administracyjnego pierwszej instancji.

Postawiony zarzut nie jest zasadny. Jego ocena wymaga przypomnienia, że zgodnie z art. 139 kpa organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Dokonując wykładni art. 139 kpa Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 4 maja 1998 r. (sygn. akt FPS 2/98) uznał, że przepis ten nie ma zastosowania przy rozpoznawaniu sprawy przez organ pierwszej instancji, w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Pogląd ten, wciąż aktualny, skład orzekający w pełni podziela i zwraca uwagę, że zwrot "organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej" wskazuje jednoznaczny, że sformułowany w tej normie zakaz reformationis in peius dotyczy tylko decyzji organu odwoławczego.

Dla rozstrzygnięcia spornej w sprawie kwestii nie mniej istotne jest jednak stwierdzenie, czy omawiany zakaz dotyczy wszystkich decyzji odwoławczych wymienionych w art. 138 kpa, w tym decyzji kasacyjnych wydanych na podstawie art. 138 §2 kpa. W orzecznictwie wskazuje się, że o tym, które z katalogu decyzji organu odwoławczego wymienionych w art. 138 § 1 i 2 kpa – mogą prowadzić do pogorszenia sytuacji strony odwołującej się decyduje ich istota. Charakter decyzji o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji (art. 138 § 1 pkt 1 kpa), o umorzeniu postępowania pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa) oraz o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 kpa), co do zasady, wyłącza możliwość pogorszenia sytuacji odwołującego się. Niewątpliwie natomiast zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się wiąże organ drugiej instancji przy wydawaniu decyzji uchylających zaskarżony akt w całości albo w części i w tym zakresie orzekających co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 część pierwsza). Dyskusyjna natomiast w doktrynie okazała się kwestia, czy zakaz reformationis in peius odnosi się do decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym przyłącza się do przeważającego poglądu, że do decyzji kasacyjnych wymienionych w art. 138 § 2 kpa omawiany zakaz nie znajduje zastosowania. Przekonywujące są argumenty przemawiające za tym stanowiskiem, że z omawianego przepisu (w obowiązującym w sprawie brzmieniu) nie wynika, aby organ pierwszej instancji był związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, ani też, by organ odwoławczy był uprawniony do udzielania wiążących wskazówek odnośnie do merytorycznego rozpoznania sprawy przekazywanej organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (por. uzasadnienie powoływanej uchwały o sygn. akt FPS 2/98, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2009 r. o sygn. akt II GSK 885/09; por. również M. Jaśkowska, G. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 139, Lex/el. 2021, pkt 4, 5).

Tym samym brak jest podstaw do występowania o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego – w zakresie sformułowanym w skardze kasacyjnej. Tym bardziej, że w żaden sposób nie można zgodzić się ze Skarżącym i podzielić jego stanowiska, zgodnie z którym ocena, czy decyzja kasacyjna (wydana w drugiej instancji, a więc ostateczna) narusza czy też nie zakaz reformationis in peius miałaby zostać uzależniona od treści wydanej w jej wyniku decyzji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Uwzględniając zatem ww. uwagi nie można podzielić zarzutu objętego pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, że w sprawie – w stosunku do Skarżącego - dopuszczono się naruszenia zakazu uregulowanego w art. 139 kpa. Ocena tej kwestii musi bowiem uwzględniać postępowanie toczące się w następstwie kasacyjnej decyzji organu drugiej instancji, która wyeliminowała korzystniejsze dla Skarżącego rozstrzygnięcie. Z tego punktu widzenia decyzja pierwszoinstancyjna z 20 grudnia 2016 r. ze swej istoty nie mogła naruszać zakazu reformationis in peius. Organ pierwszej instancji nie był, ponownie rozpoznając sprawę, pozbawiony możliwości wydania rozstrzygnięcia gorszego dla strony, niż wcześniejsze (korzystniejsze, ale wyeliminowane z obrotu prawnego na skutek odwołania strony) rozstrzygnięcie, natomiast zaskarżona decyzja Prezesa WUG z [...] lutego 2017 r. nie pogarszała sytuacji strony, określonej wskazanym wyżej, nieostatecznym rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji.

W konsekwencji brak było podstaw do czynienia dalszych zarzutów naruszenia - przy rozpoznaniu sprawy - konstytucyjnej zasady praworządności oraz zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa).

Nie można też zgodzić się z wnoszącym skargę kasacyjną, że WSA nie rozważając kwestii naruszenia w sprawie zakazu reformationis in peius, która nie była objęta zarzutami skargi, uchybił treści art. 134 § 1 ppsa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przepis art. 134 § 1 ppsa stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W kontekście wynikającej z art. 134 § 1 ppsa zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną podkreślić, że sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany szczegółowo odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji w jego ocenie niemających istotnego znaczenia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących kwestii, z tego punktu widzenia nieistotnych, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Natomiast rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, by Skarżący zarzucał WSA ten aspekt wyjścia poza granice sprawy.

Nieusprawiedliwione zatem okazały się zarzuty sformułowane w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. WSA wydając zaskarżony wyrok nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 139 kpa w zw. z art. 7 kpa oraz art. 7 Konstytucji RP.

Zamierzonego skutku nie mogły odnieść również zarzuty naruszenia przepisów wymienionych w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 75 § 1 kpa i art. 79 § 2 kpa i art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 153 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo geologiczne i górnicze przez ich nieprawidłowe zastosowanie oraz art. 67 § 2 pkt 3 kpa przez jego niezastosowanie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty te stanowią nieuzasadnioną polemikę z prawidłowo w tym względzie wyrażonym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, który uznał przeprowadzone przez pracowników Okręgowego Urzędu Górniczego w Gdańsku, w dniu [...] września 2015r., przed wszczęciem postępowania administracyjnego, czynności - za zgodne z art. 153 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo geologiczne i górnicze i przyjął, że prawo Skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu zostało zapewnione.

Chybione jest kwestionowanie przez autora skargi kasacyjnej twierdzeń WSA, iż Skarżący był obecny w trakcie ww. czynności, co wynika wprost z notatki służbowej z [...] września 2015 r. sporządzonej przez pracowników Okręgowego Urzędu Górniczego.

W myśl art. 153 ustawy Prawo geologiczne i górnicze przy wykonywaniu nadzoru i kontroli pracownikom organów nadzoru górniczego, w granicach ich właściwości rzeczowej i miejscowej po okazaniu legitymacji służbowej, przysługuje prawo m.in. do całodobowego wstępu (wraz z pracownikami pomocniczymi, rzeczoznawcami i niezbędnym sprzętem) do miejsc wydobywania kopalin, dostępu do niezbędnych informacji, urządzeń i dokumentów; żądania pisemnych lub ustnych informacji oraz wzywania i przesłuchiwania osób; żądania udzielania wyjaśnień w zakresie niezbędnym do sprawowania nadzoru i kontroli. Należy zauważyć, że w zakresie istotnym dla rozpoznania niniejszej sprawy przepisy Prawa geologicznego i górniczego nie regulują prowadzenia postępowania dowodowego w sposób odmienny, niż czyni to kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie więc z art. 67 § 1 kpa organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. W myśl art. 72 kpa czynności organu, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub w toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji pracownika, który dokonał takiej czynności. Tak też się stało na gruncie sprawy objętej zaskarżonym wyrokiem. Sporna notatka służbowa z [...] września 2015 r. dokumentująca przeprowadzenie czynności stanowiła następnie podstawę do wszczęcia wobec Skarżącego postępowania administracyjnego w przedmiocie wydobycia kopaliny (piasku) bez koncesji. W tym postępowaniu zostały następnie przeprowadzone również inne dowody (m.in. oględziny działek 34/3 i 35, w których Skarżący brał udział wraz ze swoim pełnomocnikiem).

Zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest zgodne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Art. 77 § 1 kpa stanowi natomiast o obowiązku zebrania w toku postępowania kompletnego materiału dowodowego i jego wyczerpującego rozpatrzenia. Cytowane, ani inne przepisy kpa regulujące postępowanie dowodowe, nie ograniczają organu administracyjnego w jego swobodnym uznaniu co do znaczenia i mocy dowodów. Innymi słowy organ nie jest przy wydawaniu decyzji skrępowany żadnymi ograniczeniami, co do mocy wiążącej poszczególnych dowodów, gdyż każdy z dowodów może być w trakcie postępowania zakwestionowany innym dowodem. Sporna notatka urzędowa mogła zatem stanowić dowód w sprawie i wspólnie z innymi dowodami być podstawą dokonanych ustaleń, w konsekwencji wydanego rozstrzygnięcia.

Nie jest także trafne kwestionowanie w skardze kasacyjnej dokonanych na podstawie art. 153 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo geologiczne i górnicze czynności, z punktu widzenia niedotrzymania przez organ warunków z art. 79 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 10 § 1 kpa. Twierdzenia Skarżącego, że strona powinna zostać zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia tych czynności przynajmniej na siedem dni przed terminem, nie mają oparcia w obowiązujących przepisach. Czynności dokonywane przez pracowników organu na podstawie art. 153 ustawy Prawo geologiczne i górnicze to czynności nadzoru i kontroli, przeprowadzone jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego i - jak wynika z ich opisu - w tym przypadku właściciela gruntu ustalono dopiero w ich trakcie. Nie miał i nie mógł zatem do nich mieć zastosowania art. 79 § 1 kpa dotyczący zawiadamiania strony postępowania na siedem dni przed terminem oględzin. Niezależnie jednak od niezawiadomienia Skarżącego o tym terminie, był on przy tych czynnościach obecny, na co niewadliwie zwrócił uwagę WSA. Prawidłowo także WSA ocenił, że brak wzmianki - w opisie oględzin - o okazaniu legitymacji służbowej nie czyni nieważnymi przeprowadzonych czynności.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego na podstawie art. 184 ppsa skargę tę oddalił.