Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1002/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153 ust. 1 w zw. z art. 144
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 190, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 22 lutego 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz strony skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpoznaniu odwołań M. K., A. S., B. R. oraz M. B., uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy K. (zwanego dalej "Wójtem") z dnia [...] nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 11 sierpnia 2008 r. spółka A z siedzibą w K. wystąpiła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia obejmującego budowę Zakładu Zagospodarowania Odpadów w K..

Decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację wnioskowanego przedsięwzięcia.

W wyniku rozpatrzenia odwołania właścicieli działek położonych w pobliżu, decyzją z dnia [...] nr [...] Kolegium utrzymało powyższą decyzję w mocy.

Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który oceniając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stwierdził, że zostały one podjęte

z istotnymi błędami natury procesowej i z naruszeniem norm prawa materialnego.

W rezultacie sąd uchylił decyzje obu instancji wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 290/10.

Skargę kasacyjną inwestora od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 43/11.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt – powołując się na art. 46 ust. 1 pkt 1, art. 46a ust. 1 i 7 pkt 4 oraz art. 56 ust. 2 i 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150, dalej "P.o.ś."; obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz.U. z 2016 r., poz. 672) w zw. z art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – dalej "u.u.i.ś."; obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz.U. z 2016 r., poz. 353) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej "k.p.a.", obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz.U. z 2016 r., poz. 23) – określił środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa Zakładu Zagospodarowania Odpadów w K. - obręb geodezyjny [...], na działkach o numerach ewidencyjnych: 215/2, 215/3, 215/4, 215/5, 215/6, 215/7, 215,8, 215/9, 215/10, 216/1, 216/2 oraz numer 60, 61, 62 w obrębie [...] gm. K.".

Wójt podkreślił, że konieczność wydania decyzji środowiskowej dla istniejącego przedsięwzięcia wynika z uchylenia wcześniejszej decyzji przez sąd administracyjny. Wskazując na orzeczenia sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2010 r. sygn. akt II GSK 6/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 56/10) organ zaznaczył, iż zrealizowanie inwestycji nie oznacza, że sprawa decyzji środowiskowej staje się bezprzedmiotowa. Jednocześnie organ podniósł, że do prowadzonego postępowania powinny mieć zastosowanie przepisy P.o.ś. w brzmieniu obowiązującym przed 15 listopada 2008 r., ze względu na to, że chociaż wydana ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, uchyliła dotychczasowe przepisy P.o.ś. dotyczące postępowania

w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, jednakże na podstawie art. 153 tej ustawy, do spraw wszczętych na podstawie przepisów Prawa ochrony środowiska, nie zakończonych decyzją ostateczną, mają zastosowanie przepisy dotychczasowe.

Wójt wyjaśnił też, że uchylenie decyzji ostatecznej na mocy powołanych wcześniej wyroków sądów administracyjnych powoduje, że sprawa wszczęta na podstawie wniosku inwestora z dnia 11 sierpnia 2008 r. nie została zakończona decyzją ostateczną, co uzasadnia zastosowanie przepisów dotychczasowych, to jest ustawy Prawo ochrony środowiska.

Organ pierwszej instancji wskazał dalej, że w toku postępowania uzyskał wymagane, stosownie do art. 48 ust. 2 pkt 1 i art. 378 ust. 2a pkt 1 oraz art. 57 ust. 1 P.o.ś., uzgodnienia, to jest postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...], jak również postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] Wójt zaznaczył, iż jest związany tymi uzgodnieniami, musi je respektować, a wydana decyzja środowiskowa nie może być sprzeczna ze stanowiskiem organu uzgadniającego. Ponadto, wprawdzie akty powyższe wydane zostały na wcześniejszym etapie, to pozostają w obrocie prawnym, gdyż jedynie w stosunku do postanowienia Marszałka Województwa [...] z dnia [...], sąd rozstrzygnął o stwierdzeniu jego nieważności. Pozostałe akty uzgadniające organów współdziałających funkcjonują

w obrocie prawnym i dopóki w prawem przewidziany sposób nie zostaną z obrotu tego wyeliminowane, nie ma podstaw do ponownego występowania w tej samej sprawie, do tych samych organów o wydanie opinii w trybie art. 106 § 5 k.p.a.

Wójt dalej wskazał, że dla terenu, na którym ma być zlokalizowane przedsięwzięcie istnieje uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - uchwała Rady Gminy K. Nr [...] z dnia [...] (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z § 43 tego planu działki, na których ma być zlokalizowane przedsięwzięcie określone zostały jako: "obszar gromadzenia odpadów o znaczeniu ponadgminnym" - symbol - 3.NO.25. Analiza zapisów powyższej uchwały, w ocenie organu, nie budzi wątpliwości, iż projektowane przedsięwzięcie jest zgodne z przeznaczeniem terenu określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Nadto, na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 53 P.o.ś. organ zapewnił szeroki udział społeczeństwa, gdzie wszyscy zainteresowani otrzymali możliwość składania uwag i wniosków w ustawowym terminie, tym samym organ wypełnił wszystkie obowiązki związane z zapewnieniem społeczeństwu udziału w postępowaniu. Wójt poddał analizie wszystkie przedłożone uwagi i wnioski, a następnie się do nich ustosunkował, wyjaśniając wątpliwości zgłaszających. Wyjaśnił między innymi, iż przyjęte w raporcie odległości na poziomie 300 m od sąsiedniej zabudowy są prawidłowe. Przywołana przez jedną ze stron odległość 40 m i 130 m nie jest odległością miarodajną, gdyż jest to odległość do najbliższej działki inwestora, na której jednak nie ma żadnej instalacji. Analizując oddziaływanie instalacji na grunty sąsiednie organ uwzględnił odległości od granic instalacji, a nie od granic dowolnej działki zgłaszającego uwagi, wywodząc, iż przy tym założeniu najmniejsza odległość między instalacją (a nie najbliższą działką) a przedmiotową nieruchomością wynosi 330 m, co czyni zarzuty w tym zakresie również bezzasadnymi. Podobnie za niezasadne organ uznał zarzuty dotyczące: zmniejszenia wartości sąsiadujących z inwestycją nieruchomości na skutek jej realizacji, nieuwzględnienia roszczeń odszkodowawczych w decyzji środowiskowej oraz nieprawidłowej charakterystyki przedsięwzięcia. Wójt nie podzielił zarzutu niewłaściwej lokalizacji w strefie zasilania głównego zbiornika wód podziemnych. Wyjaśnił, iż z dokumentów dotyczących Głównego Zbiornika Wód Podziemnych wynika, że terenu projektowanej rozbudowy składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w K. nie dotyczą żadne z ograniczeń wymienionych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji

i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz. U. Nr 61, poz. 549). Wójt stwierdził więc, że terenu projektowanej inwestycji nie dotyczą żadne zakazy dotyczące lokalizacji składowisk. Dodał, iż w tym zakresie dokumenty odwołują się do nieobowiązującego już rozporządzenia, jednakże w aktualnym stanie prawnym kwestie związane z zakazem lokalizowania składowisk odpadów uregulowane są w sposób, który powoduje, że powyższe wyjaśnienia należy uznać za wiążące.

W dalszej części obszernego uzasadnienia organ pierwszej instancji ustosunkował się do zgłaszanych w toku postępowania zarzutów do samego raportu i jego analizy złożonej w postępowaniu odwoławczym. Przywołał jako element swej argumentacji obszerne fragmenty raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko poddając je analizie i wywodząc, iż proponowane w raporcie rozwiązania są zgodne

z obowiązującymi przepisami, a nawet wprowadzają podwyższone standardy (stabilizacja). Wskazując na prawidłowość swego rozstrzygnięcia organ podkreślił, iż zgłaszane zarzuty dotyczące treści raportu nie zasługują na uwzględnienie, co zostało szeroko wykazane. Wójt zastosował się do wiążących wyroków sądowych, między innymi wyjaśniając kwestię odległości instalacji od najbliższych nieruchomości, a także odniósł się bezpośrednio do zarzutów stron postepowania.

Wójt wskazał na rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia oraz określił warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich; wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym; wymogi w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych

w odniesieniu do przedsięwzięć zaliczanych do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpieniem poważnych awarii; obowiązki inwestora w zakresie zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko,

a także wykonania kompensacji przyrodniczej i przedstawienia analizy porealizacyjnej, z określeniem zakresu oraz termin jej przedstawienia. Organ stwierdził nadto, iż nie będzie występowało transgraniczne oddziaływanie na środowisko oraz nie występuje konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania.

Odwołanie od decyzji Wójta złożył M. B. zarzucając naruszenie art. 46 ust. 1 P.o.ś. poprzez wydanie decyzji w sytuacji braku przedmiotu postępowania; art. 52 ust. 1 P.o.ś. poprzez wydanie decyzji w oparciu o nieaktualny, niekompletny raport

o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; § 2 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 523) w sprawie składowisk odpadów, poprzez wydanie decyzji zezwalającej na realizację składowiska odpadów na obszarach ochronnych zbiorników wód podziemnych oraz nieokreślenie minimalnej odległości składowiska od budynków mieszkalnych; art. 47 pkt 1 lit. a i d P.o.ś. poprzez wybiórczą, nieobiektywną analizę

i ocenę bezpośredniego i pośredniego wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko i warunki życia ludzi; art. 6, art. 7, art. 8, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 56 ust. 7 i 8 P.o.ś., poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji wyników przeprowadzenia postępowania z udziałem społeczeństwa oraz wydanie decyzji wbrew stanowisku lokalnej społeczności; art. 77 § 1 w związku z art. 75 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sytuacji, gdy organ nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego koniecznego dla rozpoznania niniejszej sprawy, w szczególności opinii geodety z dnia 5 stycznia 2010 r., na okoliczność odległości planowanego składowiska od nieruchomości odwołującego, a tym samym dokonanie przez organ dowolnej oceny dowodów; art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się w sposób merytoryczny i wyczerpujący do wszystkich uwag podniesionych przez lokalną ludność, w szczególności do wniosków i zarzutów podniesionych przez pełnomocnika odwołującego w piśmie z dnia 14 czerwca 2013 r.; art. 49 k.p.a. w związku z art. 46a ust. 5 P.o.ś. poprzez powiadamianie stron o podjętych czynnościach oraz doręczanie stronom decyzji i postanowień w trybie obwieszczenia przy braku weryfikacji liczby stron postępowania.

Odwołanie od decyzji Wójta złożyli także M. K., A. S.

i B. R. zarzucając przeprowadzenie nierzetelnego postępowania wyjaśniającego i oparcie decyzji na raporcie sporządzonym 5 lat temu, w oparciu

o wadliwe prognozy. Odwołujący podkreślili, iż organ pierwszej instancji pominął fakt, iż inwestycja już powstała i jest intensywnie eksploatowana. Raport sporządzony

w 2008 r. także nie uwzględnia faktu zrealizowania inwestycji nadto zakłada, iż inwestycja będzie obsługiwała mieszkańców z powiatu [...] i [...], czyli niewiele ponad 150 tys. mieszkańców. Prognoza wzrostu ilości odpadów wytwarzanych w rejonie obsługi zakładu opiera się na takich zaniżonych danych wyjściowych, bowiem aktualnie zakład obsługuje znacznie większą ilość gmin w tym znaczną część Ł.. Zatem prognozy są absolutnie niewiarygodne, a skoro wadliwa jest podstawa ustalenia ilości odpadów przyjmowanych na składowisko, to wadliwe będą parametry wskazane w raporcie. Okoliczności powyższe nie zostały uwzględnione przez organ. Odwołujący nie zgodzili się także ze stwierdzeniem organu, iż nie ma potrzeby ustalenia obszaru ograniczonego użytkowania, bowiem brak jest uciążliwości wykraczających poza obręb zakładu. Faktycznie uciążliwości występują i organ powinien przeprowadzić dowód

z opinii biegłego, który zweryfikowałby błędne założenia raportu. Kończąc odwołujący zwrócili uwagę na uciążliwości odczuwane przez wszystkich mieszańców sąsiadujących z zakładem, z którego to powodu Rada Gminy ustaliła dla gospodarstw położnych

w promieniu 1350 m od centralnej części składowiska zmniejszenie opłat za śmieci, uzasadniając to właśnie uciążliwościami związanymi z funkcjonowaniem zakładu.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Kolegium na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję Wójta w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Kolegium zaznaczyło, że Wójt wcześniej już wydał decyzję z dnia [...] Następnie w dniu [...] Starosta [...] wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zakładu, zaś w dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Organ odwoławczy przypomniał, iż decyzja środowiskowa z dnia [...] oraz utrzymująca ją w mocy decyzja z dnia [...] jednak zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 290/10, a wyrok ten uprawomocnił się w dniu 28 marca 2012 r. Po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu, na wniosek inwestora Wójt zawiesił postanowieniem z dnia [...] postępowanie, które podjął

w dniu 31 lipca 2013 r.

Wskazując na powyższe Kolegium podsumowało, iż niewątpliwie część inwestycji została zrealizowana i inwestor uzyskał pozwolenie na budowę w oparciu

o funkcjonującą wówczas w obrocie prawnym decyzję środowiskową. Jednakże

z dniem 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r.

o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa

w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, która uchyliła dotychczasowe przepisy. Organ odwoławczy wskazując na art. 153 ustawy wyraził stanowisko, iż decyzja Wójta została wadliwie oparta na przepisach P.o.ś. Wyjaśnił, iż zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna to decyzja, od której nie przysługuje odwołanie, a zatem decyzja taka nie może być weryfikowana w administracyjnym toku instancji. Decyzja ostateczna to decyzja wydana przez organ drugiej instancji w wyniku rozpatrzenia odwołania lub decyzja organu pierwszej instancji, w stosunku do której upłynął termin do wniesienia odwołania. W ocenie Kolegium nie ulega zatem wątpliwości, iż decyzja z dnia [...] była decyzją ostateczną, kończącą postępowania w sprawie, co oznacza, iż rozpatrując sprawę ponownie po jej uchyleniu przez sąd, Wójt powinien zastosować przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r., gdyż w sprawie nie ma już zastosowania art. 153.

Organ odwoławczy podkreślił, iż ustalenie powyższe uzasadnia uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto Wójt pomimo obowiązku uwzględniania aktualnego stanu faktycznego nie uwzględnił faktu oddania części przedsięwzięcia do użytku. Nie ustalił, czy w dniu wydania decyzji przedsięwzięcie było zrealizowane w części, jak wynika z decyzji budowlanej, czy też jego realizacja została zakończona. Wójt Gminy określił warunki dla inwestycji przyszłej i niezrealizowanej, bez oceny i badania wpływu na środowisko już użytkowanej części i uwzględnienia istniejącego przekształcenia środowiska. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji zgodnie z wnioskiem inwestora oparł się na zgromadzonych przed zawieszeniem postępowania dokumentach. W piśmie z dnia 2 września 2013 r. inwestor wskazał, iż nie widzi potrzeby opracowania nowego raportu choć zawieszenie postępowania nastąpiło na wniosek inwestora dotyczący właśnie konieczności zaktualizowania raportu. Kolegium zgodziło się z Wójtem, że rozpatrując wniosek strony o wydanie decyzji środowiskowych jest nim związany, jednak stwierdziło, iż oznacza to jednak tylko tyle, że podejmując decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach organ dokonuje konkretyzacji warunków środowiskowych dotyczących indywidualnie określonego przez wnioskodawcę przedsięwzięcia. Jednak to organ na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, a nie wnioskodawca, określa warunki środowiskowe, które uwzględnia się przy realizacji przedsięwzięcia. Kolegium podkreśliło, iż w toku postępowania organy są obowiązane uwzględnić zmiany stanu prawnego i faktycznego oraz ocenić zgromadzony materiał dowodowy, w tym przedłożony przez inwestora raport. Podkreśliło, iż po zrealizowaniu części przedsięwzięcia nie mamy do czynienia z prognozowaniem, jakie towarzyszy ocenie przyszłej i niezrealizowanej inwestycji, ale z etapem badania wpływu na środowisko

w związku z już istniejącą częścią, co oznacza, iż można precyzyjnie określić zakres ingerencji w środowisko.

Kolegium zauważyło nadto, że Wójt nie uzasadnił swojego stanowiska w zakresie nałożonych na inwestora obowiązków, co ma istotne znaczenie z uwagi na fakt zrealizowania przynajmniej części przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji skupił się na szczegółowym odniesieniu się do uwag i wniosków składanych w ramach postępowania przeprowadzonego z udziałem społeczeństwa oraz do przedłożonej analizy raportu przytaczając stanowiska autorów raportu. Kolegium zarzuciło, iż Wójt nie dokonał własnych ustaleń uwzględniających aktualny stan faktyczny w sprawie oraz zmiany przepisów. Odnoszenie się organu pierwszej instancji do ustaleń raportu sporządzonego dla planowanego przedsięwzięcia bez jego zaktualizowania narusza wynikające z art. 77 i art. 80 k.p.a. zasady dotyczące gromadzenia i oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym. Kolegium dodało, iż niektóre określone w decyzji warunki, na przykład dotyczące wykorzystania terenu

w trakcie budowy, czy terminu wykonania analizy porealizacyjnej są nieadekwatne do stanu faktycznego. Organ odwoławczy wskazał przykładowo, że Wójt ustalając środowiskowe uwarunkowania dotyczące kwatery B2 odesłał do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji, zamknięcia jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów, a rozporządzenie to w dacie wydania decyzji pierwszej instancji już nie obowiązywało, zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów.

Kolegium dodało także, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 3 sierpnia 2010 r. wskazał, że wyjaśnienia wymaga odległość składowiska od zabudowań mieszkalnych należących do odwołującego M. B. z uwagi na ustalony w raporcie zasięg oddziaływania. Wójt stwierdził jedynie, że wskazana przez odwołującego odległość 40 m jest odległością od najbliższej działki inwestora, na której nie ma żadnej instalacji. Według organu analizując oddziaływanie instalacji na grunty sąsiednie należy uwzględnić odległość od granic instalacji, a nie od granic działki wnioskodawcy, na której nie prowadzi działalności. Zarówno w poprzednio, jak i obecnie obowiązujących przepisach dotyczących składowisk minimalna odległość składowisk odpadów niebezpiecznych lub innych niż niebezpieczne i obojętne od budynków mieszkalnych, budynków zamieszkania zbiorowego i budynków użyteczności publicznej w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, mierzona od krawędzi kwatery składowiska, ustalana jest zgodnie z raportem. Zdaniem Kolegium Wójt nie wyjaśnił, jaka jest faktyczna odległość budynku mieszkalnego odwołującego od krawędzi kwatery składowiska, lecz oparł się na wyjaśnieniach inwestora zawartych we wniosku z dnia 2 września 2013 r., równocześnie czyniąc załącznikiem do decyzji kserokopię załączonej przez inwestora do tego wniosku grafiki obrazującej odległości. Ostatecznie Kolegium oceniło, iż wskazana w wyroku okoliczność nie została wyjaśniona w sposób pozwalający na ustalenie, czy istotnie działka odwołującego nie znajduje się w zasięgu oddziaływania akustycznego przedsięwzięcia.

Kończąc organ odwoławczy podsumował, iż decyzja Wójta została wydana

z naruszeniem art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 153 P.o.ś., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Należało ją więc uchylić. Kolegium podkreśliło, że ponownie prowadząc postępowanie organ obowiązany jest wyjaśnić stan faktyczny sprawy i rozważyć, czy w ustalonym stanie faktycznym,

w świetle obowiązujących przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r., istnieje możliwość i celowość wydania decyzji środowiskowej.

Skargę na powyższą decyzję złożyła B Sp. z o.o. z siedzibą

w K. (uprzednio Przedsiębiorstwo C sp. o.o. ). Spółka zarzuciła naruszenie:

– art. 153 ust. 1 u.u.i.ś. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że wydanie przez Kolegium ostatecznej decyzji z dnia 16 stycznia 2010 r., następnie uchylonej przez sąd administracyjny, oznacza zakończenie sprawy administracyjnej;

– art. 46 ust. 3, art. 56 ust. 1b P.o.ś., w brzmieniu obowiązującym przed wejściem

w życie u.u.i.ś., poprzez uznanie, że Wójt powinien dokonać czynności, których nie przewidują przepisy regulujące wydawanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

– art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę zebranego materiału dowodowego, odnoszącego się do odległości instalacji od sąsiednich nieruchomości oraz ustaleń Wójta w zakresie zarzutów do raportu podnoszonych przez inne strony postępowania;

– art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania mimo braku podstaw do uchylenia decyzji.

B sp. z o.o. wniosła także o przeprowadzenie dowodu z załączonego do skargi dokumentu zakończenia budowy na okoliczność potwierdzenia wykonania II etapu przedsięwzięcia, obejmującego budowę kwatery B2B. Konkludując skarżąca wniosła o uchylenie decyzji drugiej instancji w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżąca podkreśliła, iż nie sposób zgodzić się z oceną Kolegium, iż decyzja z dnia [...] zakończyła postępowanie w sprawie. Decyzja ta była ostateczna, jednak w związku z jej uchyleniem przez sąd administracyjny została usunięta z obrotu prawnego i mimo swej ostateczności nie wywołała skutku w postaci zakończenia postępowania. Jeżeli uznać, że sprawa wszczęta wraz ze złożeniem wniosku z 2008 r. została zakończona decyzją z dnia [...] roku, to powstaje pytanie, w jakiej sprawie została wydana decyzja w 2013 i 2014 roku. W ocenie B sp. z o.o. nie ulega wątpliwości, że decyzje te zostały wydane w sprawie wszczętej w 2008 roku, a zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi. Tym samym od sierpnia 2008 r. trwa ta sama sprawa i nie można utrzymywać, że została zakończona. Powyższego nie zmienia fakt, iż na podstawie decyzji z 2010 r. wydano pozwolenie na budowę i zrealizowano inwestycję. Okoliczności te wiążą się bowiem z innymi postępowaniami. Natomiast art. 153 ust. 1 u.u.i.ś. należy interpretować na gruncie niniejszej sprawy, niezależnie od skutków, jakie decyzja z 2010 r. wywołała w innych postępowaniach.

Skarżąca dodała, iż postępowanie dotyczy sytuacji, gdy przedsięwzięcie zostało zrealizowane, a przepisy nie są dostosowane do takich sytuacji. W decyzji organu pierwszej instancji przywołano między innymi orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdzające, że w przypadku uchylenia decyzji przez sąd możliwe jest wydanie decyzji środowiskowej, nawet jeżeli przedsięwzięcie zostało zrealizowane. Wobec braku jasnej regulacji są wątpliwości, w jaki sposób ma zostać przeprowadzone postępowanie. Wójt oparł się na dokumentach zgromadzonych na wcześniejszych etapach postępowania i zastosował się do zaleceń wynikających z prawomocnych wyroków. Kolegium zaprezentowało inne podejście. B sp. z o.o. wyjaśniła, iż inwestycja została zrealizowana w całości, o którym to fakcie Kolegium zostało powiadomione w piśmie z dnia 15 stycznia 2014 r. (Kolegium powzięło co do tego faktu wątpliwość, gdyż znajdujące się w aktach pozwolenie na użytkowanie z dnia [...] zostało udzielone pod warunkiem wykonania II etapu, tj. budowy kwatery B2B). Budowa została zakończona w dniu 27 lipca 2011 r., o czym powiadomiono Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 30 września 2011 r., to jest po zakończeniu kontroli [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska i podpisaniu protokołu z dnia 9 września 2011 r. potwierdzającego odbiór kwatery B2B. Zdaniem B sp. z o.o. Kolegium mogło powyższe wyjaśnić bez nadmiernego wydłużania postępowania dowodowego, czego jednak nie uczyniło, podobnie jak nie wyjaśniło kwestii odległości inwestycji od działek odwołującego i nie usunęło wadliwości co do powoływanych przez organ pierwszej instancji aktów wykonawczych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 9 września 2014 r. pełnomocnik B sp.

z o.o. poparł skargę i podniósł, iż na podstawie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia udzielono pozwolenia na budowę i uzyskano pozwolenie na użytkowanie. Inwestycja została już zrealizowana.

Obecni na rozprawie uczestnicy postępowania wnieśli o oddalenie skargi i wyrazili stanowisko, iż postępowanie w sprawie winno zostać umorzone.

Wyrokiem z dnia 19 września 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 393/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę.

W uzasadnieniu sąd stwierdził, że decyzja Kolegium nie narusza prawa. Zaznaczył, że przyczyną wydania decyzji kasacyjnej przez ten organ było niewyjaśnienie przez Wójta w kontekście właściwej regulacji prawnej, zasadniczych i istotnych w sprawie okoliczności dotyczących aktualnego stanu inwestycji i warunków wykorzystania terenu pod inwestycję z uwagi na konieczność ochrony środowiska, przyrody, zasobów naturalnych i oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich, w istotnym dla rozstrzygnięcia zakresie.

Sąd wyjaśnił, że głównym zagadnieniem spornym w sprawie stała się interpretacja tej części przepisu art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, który stanowi, że do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy zmienionej w art. 144 (to jest P.o.ś.), przed dniem wejścia w życie ustawy (u.u.i.ś.), a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Następnie sąd opisał przebieg zdarzeń, które miały miejsce w sprawie, akcentując, że uprzednio wydana ostateczna decyzja Kolegium z dnia [...] stała się przedmiotem kontroli sądowoadministrcyjnej, w wyniku której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 290/10 wyeliminował z obrotu prawnego decyzje organów obu instancji. Od wyroku tego oddalono skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 43/11.

Równolegle - w dniu 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. Opisane wyżej rozstrzygnięcia wydano mimo to w oparciu o przepisy dotychczasowe (P.o.ś.), a to z uwagi na przepis przejściowy ustawy z 2008 r. (art. 153 ust. 1 u.u.i.ś.).

Dalej sąd zaznaczył, że po wyrokach sądowych (II SA/d 290/10 i II OSK 43/11) ponownie rozpatrując sprawę administracyjną Wójt wydał decyzję z dnia [...], po raz kolejny opartą o przepisy P.o.ś.

Sąd wyeksponował też, że Kolegium uchyliło powyższą decyzję kwestionując pogląd organu pierwszej instancji, iż w sprawie z mocy art. 153 u.u.i.ś. zastosowanie mają przepisy P.o.ś. Zdaniem organu odwoławczego nie można przyjmować, że sprawa wszczęta na podstawie wniosku inwestora z dnia 11 sierpnia 2008 r. nie została zakończona decyzją ostateczną z tego względu, że wydana wcześniej decyzja została uchylona przez sąd.

WSA podzielił stanowisko Kolegium i podkreślił, że art. 153 ust. 1 u.u.i.ś. dotyczy sytuacji, gdy sprawa nie została zakończona wydaniem decyzji ostatecznej. Wskazał też, że zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna to decyzja, od której nie przysługuje odwołanie, a zatem decyzja która nie może być weryfikowana

w administracyjnym toku instancji. Decyzja ostateczna to decyzja wydana przez organ drugiej instancji w wyniku rozpatrzenia odwołania lub decyzja organu pierwszej instancji, w stosunku do której upłynął termin do wniesienia odwołania. Sąd podzielił pogląd Kolegium, że wydana wcześniej w sprawie decyzja z dnia [...] była decyzją ostateczną, kończącą postępowanie w sprawie, co oznacza, iż rozpatrując sprawę ponownie organ pierwszej instancji powinien zastosować aktualnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r.

Sąd wyjaśnił także, że analiza art. 153 ust. 1 u.u.i.ś. pozwala na jednoznaczne wyodrębnienie ram czasowych wskazanych przez ustawodawcę, a dotyczących zastosowania przepisów dotychczasowych. Początkiem jest wszczęcie postępowania, które powinno nastąpić przed dniem wejścia w życie przepisów nowej ustawy,

a końcem zakończenie sprawy decyzją ostateczną.

Sąd podkreślił dalej, że sprawa została zainicjowana wnioskiem z dnia 11 sierpnia

2008 r., podczas gdy w dniu 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. uchylająca dotychczasowe przepisy P.o.ś. dotyczące postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Rozstrzygnięto w niej też kwestie intertemporalne, między innym w art. 153.

Analizując treść art. 153 u.u.i.ś. sąd podkreślił, że przepisu tego nie można wykładać

i rozpatrywać z pominięciem podstawowych zasad i reguł postępowania administracyjnego. Dlatego - w ocenie sądu - trafnie Kolegium odwołało się do treści art. 16 k.p.a. Wskazany przepis w § 1 zawiera definicję decyzji ostatecznej stanowiąc, że decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Utrwalony jest przy tym pogląd, że decyzja ostateczna, to nie tylko decyzja, od której nie można wnieść odwołania, ale przede wszystkim jest to ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej.

Sąd wskazał następnie, że uprzednio wydana w sprawie decyzja Kolegium z dnia [...] posiadała walor ostateczności i stanowiła załatwienie, a więc zakończenie sprawy administracyjnej w toku instancji przed organem administracji. Fakt wyeliminowania z obrotu prawnego tej decyzji ostatecznej wyrokiem sądu miał ten skutek, że sprawa jest ponownie rozpatrywana przez organ administracji. Niemniej decyzja z dnia [...] funkcjonowała w obrocie prawnym, wywołując niebagatelne skutki prawne. W oparciu o tę decyzję wydano między innymi decyzję o pozwoleniu na budowę, a następnie decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W ocenie sądu nie bez przyczyny ustawodawca, zakładając jego racjonalność, posłużył się w omawianym przepisie granicą czasową w postaci warunku niezakończenia sprawy decyzją ostateczną, dla zastosowania przepisów dotychczasowych, a więc w istocie już nieaktualnych. Sąd dodał, że ochrona środowiska jest wartością szczególną, chronioną konstytucyjnie (art. 74 Konstytucji RP) i wszelkie wyjątki w stosowaniu przepisów obowiązujących powinny być interpretowane ściśle.

Sąd uzupełniająco zaznaczył też, że gdyby ustawodawca w przywołanym przepisie nie wiązał granicy czasowej z ostatecznością decyzji, to dałby temu wyraz w innym brzmieniu tegoż przepisu. Potwierdzeniem tej tezy mogą być art. 222 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze ("Do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się dotychczasowe przepisy"), art. 246 ustawy

z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach ("Do spraw wszczętych i niezakończonych stosuje się dotychczasowe przepisy karne oraz o karach pieniężnych

w dotychczasowym brzmieniu, z zastrzeżeniem art. 237").

Jednocześnie sąd przyznał, że w powyższej kwestii ujawniają się rozbieżności

w orzecznictwie (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września

2012 r., II OSK 999/11, z dnia 21 lipca 2011 r., II OSK 1228/10, z dnia 15 stycznia

2009 r., II OSK 796/08 oraz z dnia 10 lutego 2006 r., II OSK 503/05, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zgodził się z argumentami Kolegium wskazującymi na konieczność orzekania przez Wójta na podstawie aktualnego stanu faktycznego, jak również tymi, które dotyczyły oparcia decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach o dane nie w pełni aktualne, bez należytego

i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia.

W ocenie sądu ponowne procedowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań powinno uwzględniać zmiany, jakie zaszły w toku postępowania w stosunku do środowiska na skutek upływu czasu i podejmowanych działań. Chodzi o takie działania

i wskazania organu, które najpełniej będą służyły rzeczywistej ochronie środowiska

i realizacji bezpieczeństwa ekologicznego. Temu zaś służy działanie zgodne z prawem

i aktualnym stanem faktycznym, co w obszernych motywach akcentowało również Kolegium. Tych wymogów jednak pierwszoinstancyjna decyzja nie spełnia, co uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej. Sąd podkreślił, że w decyzji z dnia [...] Wójt zawarł nieaktualne wskazania, a nadto zalecił przestrzeganie nieobowiązujących przepisów (pkt II. 20 , pkt III.4, pkt VIII.9 decyzji).

Końcowo sąd odniósł się do kwestii dopuszczalności wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji będącej w trakcie realizacji. Zdaniem sądu sytuacja taka może mieć miejsce, tak jak w okolicznościach sprawy, gdy inwestycja została częściowo zrealizowana na podstawie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia uchylonej następnie przez sąd administracyjny. Tym samym określenie uwarunkowań środowiskowych dla inwestycji realizowanych należy uznać za celowe i pożądane ze względu na możliwość wskazania czynników, które mogą wystąpić w trakcie dalszego etapu realizacji przedsięwzięcia

i jego eksploatacji, a które mogą mieć znaczenie dla ochrony środowiska.

Sąd wreszcie wskazał, że Wójt naruszył art. 153 p.p.s.a., gdyż nie zastosował się precyzyjnie do wytycznych zawartych w motywach wyroku z dnia 3 sierpnia 2010 r., II SA/Łd 290/10 i nie wyjaśnił odległości budynku mieszkalnego uczestnika postępowania od krawędzi składowiska odpadów stosownie do obowiązujących przepisów w tym zakresie.

W konkluzji sąd stwierdził, że wobec wydania decyzji Wójta z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i z pominięciem właściwych przepisów prawa materialnego, zasadne było wydanie przez Kolegium decyzji kasacyjnej na podstawie (art. 138 § 2 k.p.a.).

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła B sp. z o.o. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie:

– art. 153 ust. 1 w zw. z art. 144 u.u.i.ś. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji jego niezastosowanie, w związku z uznaniem, że zakończeniem sprawy decyzją ostateczną w rozumieniu art. 153 ust. 1 u.u.i.ś. jest również wydanie decyzji ostatecznej, która następnie została uchylona przez sąd administracyjny;

– art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez pominięcie wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z dokumentu niezbędnego do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, to jest zawiadomienia o zakończeniu budowy złożonego u Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako potwierdzenia zakończenia budowy Zakładu Zagospodarowania Odpadów w K.;

– art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 77 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że przedsięwzięcie polegające na budowie Zakładu Zagospodarowania Odpadów w K. zostało zrealizowane częściowo,

– art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 77 ust. 3 u.u.i.ś., w zw. z art. 126 i art. 110 K.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2-4 u.u.i.ś. oraz art. 83 ust. 1 w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. poprzez niezastosowanie wskutek opisania trybu postępowania przy wydawaniu ponownej decyzji środowiskowej w sposób odbiegający od regulacji u.u.i.ś.,

– art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 77 §1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Wójt nie zastosował się do prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

z dnia 3 sierpnia 2010 r., II SA/Łd 290/10 i nie wyjaśnił należycie odległości budynku mieszkalnego uczestnika postępowania od krawędzi składowiska.

Wskazując na powyższe B sp. z o.o. wniosła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w całości i przekazanie temu sądowi sprawy do ponownego rozpoznania. Spółka wystąpiła także o zasądzenie na jej rzecz od Kolegium kosztów postępowania.

Motywując zarzuty skargi kasacyjnej B sp. z o.o. wskazała, że

w sprawie wyłaniają się następujące zagadnienia: a) czy jest dopuszczalne wydanie decyzji środowiskowej dla zrealizowanego przedsięwzięcia; b) według jakich przepisów należy rozstrzygnąć wniosek skarżącego z 2008 r. oraz c) w jaki sposób należy prowadzić postępowanie środowiskowe dla zrealizowanego przedsięwzięcia.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 u.u.i.ś. B sp. z o.o. podkreśliła, że chodzi w istocie o ustalenie, jakie znaczenie dla oceny "zakończenia sprawy decyzją ostateczną" ma uchylenie przez sąd administracyjny decyzji ostatecznej wydanej w sprawie. Zdaniem skarżącego uchylenie decyzji ostatecznej powoduje, że sprawy nie można uznać za zakończoną, a tym samym na podstawie art. 153 ust. 1 u.u.i.ś. należy stosować przepisy obowiązujące przed 15 listopada 2008 r. Wyeliminowanie decyzji ostatecznej z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie przez sąd administracyjny nie pozwala uznać sprawy za zakończoną. Skarżący podnosił ten sam argument w skardze, twierdząc, że decyzje Wójta z 2013 r. i Kolegium z 2014 r. były niewątpliwie wydane w sprawie wszczętej wskutek wniosku skarżącego z 2008 r. Skoro organy w tej sprawie cały czas wydają decyzje (i nie są to decyzje wydawane

w którymkolwiek z trybów nadzwyczajnych, np. w trybie art. 145, art. 155 lub 156 K.p.a.), to sprawa cały czas nie jest załatwiona. Decyzje Wójta i Kolegium z 2009, 2010, 2013 i 2014 były wydawane w tej samej sprawie administracyjnej.

B sp. z o.o. dodała też, że stan zakończenia sprawy jest stanem dokonanym i "jednorazowym". Nie do przyjęcia byłaby interpretacja, w której jedną sprawę można by kończyć wiele razy, to jest, że sprawa została zakończona po raz pierwszy w 2010 r., a teraz ma zostać zakończona po raz drugi.

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła także, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku wskazuje, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi dotyczące wykładni art. 153 u.u.i.ś. jest błędne. Na szczególną uwagę zasługuje zwłaszcza wyrok z dnia 27 września 2012 r., który wydano w bardzo podobnym stanie faktycznym.

B sp. z o.o. zauważyła też, że Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Łodzi wiele uwagi poświęcił uzasadnieniu, że decyzja Kolegium z dnia [...] była ostateczna, co jest jednak oczywiste. O ile decyzja ta była niewątpliwie ostateczna, trudno byłoby utrzymywać, że "ostatecznie załatwiła sprawę", skoro została następnie uchylona. Stąd też dalsze twierdzenie sądu o tym, że decyzja "stanowiła załatwienie, a więc zakończenie sprawy" jest nieuzasadnione.

Motywując zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. B sp. z o.o. podniosła, że wnosiła o przeprowadzenie dowodu z zawiadomienia o zakończeniu budowy złożonego przez skarżącego w dniu 30 września 2011 r. u Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Celem uzupełnienia materiału dowodowego było wykazanie, że inwestycja polegająca na budowie Zakładu Zagospodarowania Odpadów w K. została zakończona w całości, a nie w części, jak sugerowano w decyzji Kolegium.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie powyższa okoliczność jest bardzo istotna, ponieważ

z decyzji Kolegium wynika, że dopuszczalne jest wydanie decyzji środowiskowej, jeżeli inwestycja została zrealizowana w części. Nowa decyzja miałaby się wówczas odnosić do części niezrealizowanej. Nie wiadomo jednak, jak należałoby postąpić w sytuacji, gdyby przedsięwzięcie zrealizowano w całości, gdyż zarówno Kolegium, jak i sąd tę kwestię pominęły.

Motywując zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 77 § 2 k.p.a. B sp. z o.o. podkreśliła, że w uzasadnieniu wyroku błędnie wskazano, iż "inwestycja została częściowo zrealizowana". Kwestia zrealizowania przedsięwzięcia w części lub w całości jest istotna w kontekście zaleceń Kolegium

i sądu co do przebiegu dalszego postępowania.

Na marginesie sprawy B sp. z o.o. wskazało, że podziela stanowisko, iż należy wydać decyzję środowiskową mimo zakończenia realizacji inwestycji.

Końcowo z ostrożności B sp. z o.o. wskazała, że jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny podzieli pogląd skarżącego, że postępowanie powinno być kontynuowane w oparciu o przepisy obowiązujące przed 15 listopada 2008 r., pozostanie do rozstrzygnięcia, w jaki sposób należy je przeprowadzić przy uwzględnieniu faktu, że przedsięwzięcie jest już w całości zrealizowane.

Zdaniem spółki działania sugerowane przez sąd wymagałyby zmiany raportu

o oddziaływaniu na środowisko, a zatem również nowego uzgodnienia warunków decyzji m.in. z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Tymczasem ubieganie się o nowe uzgodnienie lub opinię stanowiłoby naruszenie art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 77 ust. 3 u.u.i.ś., w zw. z art. 126 i art. 110 k.p.a. (dotychczasowe uzgodnienia nie zostały wyeliminowane z obrotu). Z kolei zignorowanie innych ustaleń postępowania środowiskowego stanowiłoby naruszenie art. 80 ust. 1 pkt 2-4 u.u.i.ś.

Skarżąca kasacyjnie wskazała też, że w obecnej sytuacji wydanie decyzji środowiskowej powinno być naprawieniem wcześniejszych błędów organów administracji publicznej. Przepisy nie są dostosowane do wydawania decyzji środowiskowych dla inwestycji już zrealizowanych. Jest to sytuacja zupełnie wyjątkowa, która powstaje wskutek uchylenia decyzji środowiskowych przez sądy administracyjne w związku z nieprawidłowościami przy wydawaniu decyzji przez organy administracji publicznej. W tym stanie rzecz decyzja - posługując się sformułowaniami z decyzji Kolegium - musi być dostosowaniem formalności do istniejącego stanu faktycznego, aby umożliwić przejście do działań przewidzianych już wyraźnie w prawie (czyli do sporządzenia analizy porealizacyjnej, dla której podstawą będzie decyzja środowiskowa) i niezbędnych dla oceny oddziaływania zrealizowanego przedsięwzięcia.

Dlatego, zdaniem B sp. z o.o., w pełni zasadne było postępowanie przeprowadzone przez Wójta, który opierając się na obowiązujących i pozostających

w obrocie prawnym opiniach i uzgodnieniach, przeprowadzonych konsultacjach społecznych i wiążących wyrokach z 2010 i 2012 r. usunął błędy wytknięte przez sądy

i wydał decyzję z [...] Taki sposób działania może budzić kontrowersje, jest on jednak skutkiem uchylenia wcześniejszej decyzji i braku jednoznacznych regulacji prawnych dla wydawania decyzji środowiskowych dla istniejących przedsięwzięć.

Wreszcie końcowo motywując zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 77 §1 oraz art. 80 k.p.a. B sp. z o.o. podniosła, że stwierdzenie przez sąd uchybienia przepisów postępowania wiązało się z ustaleniem odległości kwatery składowiska od prywatnego budynku mieszkalnego. Spółka podniosła, że Wójt dysponował z jednej strony opinią przygotowaną na zlecenie zainteresowanego, a z drugiej - pomiarami zobrazowanymi na zdjęciu lotniczym przedłożonym przez skarżącego. W opinii przywołano między innymi odległość 40 m, która miała podważać prawidłowość obliczeń dokonanych w raporcie. Na zdjęciu lotniczym zobrazowano jednak tę odległość jednoznacznie wykazując, że nie ma ona znaczenia przy badaniu oddziaływania instalacji, ponieważ dotyczy najbliższych punktów dwóch działek geodezyjnych. Jednak instalacja skarżącego jest położona kilkaset metrów od punktu, który został przyjęty jako jeden z końców 40 m odcinka.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli uczestnicy postępowania M. K., A. S. oraz B. R. wnosząc o jej oddalenie. Wskazali oni przede wszystkim, że Kolegium zasadnie uchyliło decyzje Wójta, bowiem okoliczności sprawy, a przede wszystkim zrealizowanie inwestycji, wskazują iż postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia pn. Budowa Zakładu Zagospodarowania Odpadów w K." stało się bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone. Okoliczność tę zlekceważył organ pierwszej instancji, podobnie jak kwestie prawne - konieczność zastosowania aktualnych przepisów. Uczestnicy postępowania dodali, że fakt zrealizowania przedsięwzięcia wyklucza prowadzenie postępowania, które, jak już sama nazwa wskazuje, musi odnosić się do przedsięwzięć przyszłych.

Wyrokiem z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt II OSK 130/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia WSA w Łodzi oraz zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

W ocenie NSA skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

NSA stwierdził, że zasadniczym powodem, dla którego Kolegium zdecydowało się uchylić decyzję Wójta było błędne - zdaniem organu odwoławczego - oparcie tej ostatniej na nieaktualnych przepisach Prawa ochrony środowiska, zastosowanych ze względu na regulację intertemporalną zawartą w art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Kolegium podkreśliło bowiem, że w sprawie z wniosku Przedsiębiorstwa C sp. z o.o. (później B sp. z o.o.) wydano już wcześniej decyzję ostateczną z dnia [...],[...], a w konsekwencji powołany przepis przejściowy (art. 153 u.u.i.ś.) nie może już znaleźć zastosowania. Pogląd Kolegium podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który w argumentacji wyroku uwypuklił, że decyzja z dnia [...] miała charakter decyzji ostatecznej i załatwiała sprawę. Ponadto - w ocenie sądu - przepis intertemporalny art. 153 ust. 1 u.u.i.ś. stanowi wyjątek pozwalający na odstąpienie od stosowania przepisów obowiązujących, a więc powinien być on interpretowany ściśle.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, zaakceptowanym następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.

Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.u.i.ś. "Do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 144 [a więc Prawa ochrony środowiska – uw. NSA], przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się [...] przepisy dotychczasowe [...]".

NSA podkreślił, że w niniejszej sprawie spór wokół powołanego wyżej przepisu

w gruncie rzeczy sprowadza się do pytania: czy o sprawie dotyczącej środowiskowych uwarunkowań wszczętej przed dniem wejścia w życie u.u.i.ś., w której wydano decyzję ostateczną po wejściu w życie tej ustawy, następnie uchyloną przez sąd, należy twierdzić, że jest to sprawa "zakończona decyzją ostateczną", czy przeciwnie - że ma ona cały czas status sprawy "niezakończonej decyzją ostateczną" w rozumieniu art. 153 ust. 1 u.u.i.ś.?

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zdecydowanie należało opowiedzieć się za drugim rozwiązaniem. Po pierwsze dlatego, że w art. 153 ust. 1 u.u.i.ś. ustawodawca posługuje się pojęciem sprawy. Granice sprawy określa tożsamość stosunku materialnoprawnego skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej. Wskazując natomiast na to, do jakich spraw z mocy art. 153 ust. 1 u.u.i.ś. znajdują zastosowanie przepisy dotychczasowe przyjęto, że muszą być to sprawy:

– wszczęte przed dniem wejścia w życie u.u.i.ś.,

– na dzień wejścia w życie ustawy niezakończone decyzję ostateczną (w tym miejscu dopowiedzieć należy, że aczkolwiek nie wynika to wprost z art. 153 u.u.i.ś., to nie ulega wątpliwości, iż ten intertemporalny przepis odnosi się do postępowań będących w toku według stanu na dzień wejścia w życie u.u.i.ś.).

Według NSA nie ulega wątpliwości, że sprawa dotycząca wydania decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia obejmującego budowę Zakładu Zagospodarowania Odpadów w K. wszczęta została przed wejściem w życie u.u.i.ś. Inwestor złożył wniosek we wrześniu 2008 r., natomiast wskazana ustawa weszła w życie 15 listopada 2008 r. Bezspornie sprawa ta nie została też do tej daty załatwiona decyzją ostateczną. Wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi nie można twierdzić, że status sprawy zmienił się na skutek wydania dnia [...] decyzji ostatecznej przez Kolegium ([...]). Wydanie tej decyzji po dniu 15 listopada 2008 r. nie zmieniło już bowiem kwalifikacji sprawy, która jest pochodną stanu przeszłego, a więc tego, że sprawa ta trwała jako niezakończona decyzją ostateczną w dniu wejścia w życie u.u.i.ś. Z kolei to ostatnie definitywnie przesądziło o zastosowaniu do niej art. 153 ust. 1 u.u.i.ś.

Uchylenie decyzji z dnia [...] na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 sierpnia 2010 r. sygn. II SA/Łd 290/10 ma w ocenie NSA jedynie taki skutek, że sprawa dotycząca wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia obejmującego budowę Zakładu Zagospodarowania Odpadów w K. wszczęta z 2008 r. musiała być ponowie załatwiona. Jest to jednak nadal z całą pewnością sprawa wszczęta przed dniem wejścia w życie u.u.i.ś., która była w dacie jej wejścia w życie niezakończona decyzją ostateczną.

Mając na uwadze powyższe nie budziło wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że do sprawy środowiskowych uwarunkowań, która jest przedmiotem skargi B sp. z o.o., znajduje zastosowanie art. 153 ust. 1 u.u.i.ś., a w konsekwencji powinna być ona prowadzona na podstawie przepisów Prawa ochrony środowiska obowiązujących przed 15 listopada 2008 r. Podniesiony

w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 u.u.i.ś. (w zw. z art. 144 u.u.i.ś., w którego treści została wskazana ustawa zmieniana – Prawo ochrony środowiska) zasługuje więc na uwzględnienie.

Przechodząc do analizy dalszych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w decyzji Kolegium z dnia [...], nr [...] wskazano także inne – aniżeli spór wokół art. 153 ust. 1 u.u.i.ś. – powody, dla których organ odwoławczy uchylił decyzję Wójta Gminy K..

Wśród uchybień dostrzeżonych przez Kolegium względem decyzji pierwszoinstancyjnej wymienić można takie poważne zarzuty, jak brak zaktualizowania materiału dowodowego sprawy (naruszenie art. 77 i 80 k.p.a.), w tym także wprowadzenie do samej decyzji środowiskowej wymagań nieadekwatnych do stanu sprawy, takich jak na przykład dotyczących wykorzystania terenu w trakcie budowy, czy terminu wykonania analizy porealizacyjnej. Organ odwoławczy wskazał też przykładowo, że Wójt ustalając środowiskowe uwarunkowania dotyczące kwatery B2 odesłał do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów, a rozporządzenie to w dacie wydania decyzji pierwszej instancji już nie obowiązywało (zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe względy prima facie mogą przemawiać za trafnością decyzji kasacyjnej Kolegium, i to niezależnie od wyrażonego przez ten organ błędnego poglądu co do wykładni art. 153 ust. 1 u.u.i.ś. To z kolei mogłoby skłaniać do uznania, że obecnie zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 września 2014 r., II SA/Łd 393/14 odpowiada prawu.

Bardziej wnikliwa analiza sprawy doprowadziła jednak Naczelny Sąd Administracyjny do przekonania, że zaskarżony wyrok nie może się ostać, gdyż pominięto w nim pewne aspekty sprawy mogące mieć fundamentalne znaczenie dla jej dalszego biegu. Kwestie te muszą być rozpoznane przez wojewódzki sąd administracyjny.

Po pierwsze ma rację B sp. z o.o., że sąd zbagatelizował zgłoszoną okoliczność oddania Zakładu Zagospodarowania Odpadów w K. do użytku. Kwestia ta ma istotne znaczenie dla sprawy, rodzi ona bowiem konieczność wyjaśnienia warunków dopuszczalności prowadzenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań.

W tym miejscu Naczelny Sądu Administracyjny wyjaśnił, że od lat budzi pewne kontrowersje w praktyce stosowania prawa dopuszczalność wydania decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach dla zrealizowanej inwestycji. W orzecznictwie generalnie (za wyjątkiem wyroku z dnia 10 listopada 2015 r., II OSK 542/14) dominuje pogląd, iż decyzja taka może być dla istniejącej inwestycji wydana (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2013 r., II OSK 2147/11, z dnia 26 października 2011 r., II OSK 1820/11 oraz z dnia 3 lutego 2010 r., II GSK 6/10,

a zwłaszcza wyrok z dnia 27 sierpnia 2014 r., II OSK 470/13, orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. też: J. Szuma, K. Szuma, Dopuszczalność ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla istniejącej inwestycji w orzecznictwie sądów administracyjnych, PPOŚ 2011 r., nr 3, s. 9; K. Gruszecki, Uwarunkowania środowiskowe dla realizowanych przedsięwzięć, Samorząd Terytorialny 2013, nr 7-8, s. 61). Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący przedmiotową sprawę poglądy te podzielił, aprobując zwłaszcza obszerną argumentację zaprezentowaną w wyroku II OSK 470/13.

Dodał ponadto, że w niniejszej sprawie powyższy problem nie jawi się jako bardzo kontrowersyjny, gdyż nie chodzi w niej o groźbę ewentualnego obejścia prawa przez inwestora (o co można niekiedy posądzić podmioty dążące do zalegalizowania samowoli budowlanej zrealizowanej bez dopełnienia procedur środowiskowych), ale

o sytuację, w której wyeliminowano z obrotu decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, uprzednio stanowiącą postawę dla legalnej realizacji inwestycji.

Można więc przyjąć, że wydanie decyzji środowiskowej dla Zakładu Zagospodarowania Odpadów w K. nie jest generalnie wykluczone. Zaznaczył jednak, iż postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej (czy to w oparciu o przepisy P.o.ś. czy u.u.i.ś.), jeżeli dotyczy przedsięwzięcia istniejącego, nie może być prowadzone w całkowitym oderwaniu od regulacji dotyczących procedur naprawczych określonych w Prawie budowlanym. NSA zwrócił uwagę, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dopuszcza się w odniesieniu do przedsięwzięć istniejących właśnie ze względu na prowadzone przed organami nadzoru budowlanego postępowanie legalizacyjne i związane z nim wymogi (zob. powołany wyżej II OSK 470/13). Stanowi o tym choćby art. 49 ust. 4a Prawa budowlanego (zgodnie z tym przepisem decyzje o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót oraz o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona, mogą być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w przypadkach gdy ocena ta jest możliwa do przeprowadzenia z uwzględnieniem analizy rozwiązań alternatywnych przedsięwzięcia i możliwości ustalenia warunków jego realizacji w zakresie ochrony środowiska).

Można dodać, że analogiczne stanowisko przyjmuje się w odniesieniu do decyzji

o warunkach zabudowy, jeżeli mają być one wydane w odniesieniu do inwestycji już realizowanych albo ukończonych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 14 stycznia 2014 r., II OSK 1890/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że tak mocno akcentowana w skardze kasacyjnej kwestia zakończenia budowy Zakładu Zagospodarowania Odpadów w K. (którą skarżąca kasacyjnie podnosi przez pryzmat pominięcia przedstawionego przez nią dokumentu – art. 106 § 3 p.p.s.a.) ma istotne znaczenie dla sprawy. WSA w Łodzi powinien bowiem rozważyć - czego nie uczynił - czy w konsekwencji wyeliminowania z obrotu uprzedniej decyzji środowiskowej z dnia [...],[...] (na podstawie której wydano pozwolenia na budowę i zrealizowano inwestycję) wzruszono pozwolenie na budowę i prowadzone jest jakiekolwiek postępowanie przed organami nadzoru budowlanego. Od ustaleń tych zależy bowiem, czy w ogóle decyzja w sprawie środowiskowych uwarunkowań może być wydana.

Mając na uwadze powyższe NSA uznał zasadność kolejnego zarzutu podniesionego przez B sp. z o.o., a dotyczącego naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw.

z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 77 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, wskutek błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że przedsięwzięcie polegające na budowie Zakładu Zagospodarowania Odpadów w K. zostało zrealizowane częściowo. Należy się zgodzić ze skarżącym kasacyjnie, że stwierdzenia sądu dotyczące częściowego zrealizowania inwestycji nie zostały przezeń należycie poparte materiałem dowodowym.

Zdaniem NSA nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez WSA art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 77 ust. 3 u.u.i.ś., w zw. z art. 126 i art. 110 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2-4 u.u.i.ś. oraz art. 83 ust. 1 w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. poprzez niezastosowanie wskutek opisania trybu postępowania przy wydawaniu ponownej decyzji środowiskowej w sposób odbiegający od regulacji u.u.i.ś. Po pierwsze, jak już wyżej wskazano, w sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy Prawa ochrony środowiska. Po drugie, wskazane przez B sp. z o.o. przepisy dotyczą sytuacji hipotetycznej – założonych konsekwencji wydania decyzji środowiskowej. Nie sposób więc twierdzić, że przepisy te naruszył sąd.

Na marginesie NSA wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem prezentowanym przez B sp. z o. o. na poparcie powyższego zarzutu, iż wydana decyzja

o środowiskowych uwarunkowaniach powinna być "dostosowaniem formalności do istniejącego stanu faktycznego". Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się zasadniczo dla przedsięwzięcia planowanego, a w wyjątkowych przypadkach służyć może ona wypełnieniu wymogów legalizacji przedsięwzięcia (zob. art. 48 i nast. Prawa budowlanego), względnie doprowadzeniu go do stanu zgodnego z prawem (zob. art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Nie ma natomiast podstaw do wydania decyzji środowiskowej, jeżeli inwestycja formalnie jest zakończona, a żadna procedura legalizacyjna (naprawcza) się nie toczy.

Odnosząc się do ostatniego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw.

z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Wójt nie zastosował się do prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia

2010 r., II SA/Łd 290/10 i nie wyjaśnił należycie odległości budynku mieszkalnego uczestnika postępowania od krawędzi składowiska, Naczelny Sąd Administracyjny przyznaje rację skarżącemu o tyle, że wskazana kwestia została w zaskarżonym wyroku uargumentowana w sposób dość lakoniczny. Sąd nie wskazał zwłaszcza dlaczego uważa, że kwestia odległości budynku jednego z uczestników postępowania wymaga prowadzenia dodatkowych wyjaśnień.

W dniu 20 stycznia 2017 r. uczestnik postępowania B. R. złożył pismo procesowe z wnioskiem o dołączenie do akt sprawy następujących dokumentów: zawiadomienia z dnia 1 września 2016 r. o wszczęciu przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] nr [...] o pozwoleniu na budowę Zakładu Zagospodarowania Odpadów w K., postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], pisma wyjaśniającego Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. z dnia [...]. Na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę, natomiast uczestnicy postępowania A. S. i B. R. wnieśli o jej oddalenie.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., orzekającej o uchyleniu decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia pod nazwą budowa Zakładu Zagospodarowania Odpadów w K. - obręb geodezyjny [...], na działkach o numerach ewidencyjnych: 215/2, 215/3, 215/4, 215/5, 215/6, 215/7, 215,8, 215/9, 215/10, 216/1, 216/2 oraz numer 60, 61, 62

w obrębie [...], gm. K. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wykazała, że została ona podjęta z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, które miało decydujący wpływ na wynik sprawy, co obligowało sąd do jej usunięcia z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności godzi się przypomnieć, że w tej sprawie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt II OSK 130/15, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej B Sp. z o. o.

z siedzibą w K., uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi

z dnia 19 września 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 393/14 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wobec powyższego tutejszy sąd ponownie oceniając zgodność z prawem decyzji Kolegium zobligowany był, stosownie do treści art. 190 p.p.s.a., uwzględnić wykładnię prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle art. 190 p.p.s.a. ugruntowało się stanowisko, które tutejszy sąd w pełni aprobuje, że związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się orzeczeniu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organami administracji publicznej. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone

w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Pojęcie: "wykładnia prawa" użyte w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć wąsko, jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Wykładnia prawa zawarta w uzasadnieniu wyroku NSA to nie tylko wskazania, jak należy interpretować przepis w przyszłości, ale także krytyka podjętego przez WSA rozstrzygnięcia i wskazanie, dlaczego sposób rozumienia określonych przepisów przez WSA jest błędny. Na gruncie postanowień art. 190 p.p.s.a. sąd pierwszej instancji, związany wykładnią dokonaną przez NSA, nie może powtórzyć poprzednio zajętego stanowiska w sprawie. Jest bowiem związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego, albowiem ocena ta nie jest wykładnią prawa (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 591/16 – Lex nr 2141452 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2015 r. sygn. akt II OSK 47/14 – Lex nr 1987286 i z 20 listopada 2014 r. sygn. I OSK 2214/14 – Lex nr 1657724).

W rozpoznawanej sprawie zasadniczy spór pomiędzy stronami postępowania sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy - jak twierdzi strona skarżąca – w realiach rozpoznawanej sprawy winien znaleźć zastosowanie art. 153 ust. 1 w zw. z art. 144 u.u.i.ś., a w rezultacie ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia powinno nastąpić w oparciu o przepisy P.o.ś., czy też - jak uważa organ odwoławczy - w tej sprawie należało uwzględnić zmianę stanu prawnego

i stosować przepisy u.u.i.ś., a skoro Wójt Gminy K. wydał decyzję środowiskową na podstawie przepisów P.o.ś., to decyzję tę należało uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium podkreśliło bowiem, że w sprawie z wniosku Przedsiębiorstwa C sp. z o.o. (obecnie B sp. z o.o.) wydano już wcześniej decyzję ostateczną z dnia [...],[...], zatem przepis art. 153 u.u.i.ś. nie może już znaleźć zastosowania.

Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji jest wadliwe i niemożliwe do zaakceptowania w stanie faktycznym sprawy niniejszej.

W rozumieniu art. 153 ust. 1 u.u.i.ś. do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 144 (czyli ustawy Prawo ochrony środowiska), przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1, przepisy dotychczasowe (...).

Skład orzekający w tej sprawie, po przeanalizowaniu zebranego materiału dowodowego i obowiązujących przepisów prawa, stoi na stanowisku, że sprawa środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia obejmującego budowę Zakładu Zagospodarowania Odpadów w K., wszczęta wnioskiem inwestora z dnia 11 sierpnia 2008 r., do dnia 15 listopada 2008 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, nie została zakończona decyzją ostateczną, zatem według art. 153 ust. 1 tej ustawy należało stosować przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym wskazać trzeba, że w art. 153 ust. 1 u.u.i.ś. ustawodawca posługuje się pojęciem sprawy. Granice sprawy określa tożsamość stosunku materialnoprawnego skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej. Warunkiem zastosowania przepisów dotychczasowych z mocy art. 153 ust. 1 u.u.i.ś. jest ustalenie, że są to sprawy: po pierwsze - wszczęte przed dniem wejścia w życie u.u.i.ś. oraz po drugie - na dzień wejścia w życie ustawy niezakończone decyzję ostateczną. Wszak nie wynika to wprost z art. 153 u.u.i.ś., to nie ulega wątpliwości, iż ten intertemporalny przepis odnosi się do postępowań będących w toku według stanu na dzień wejścia w życie u.u.i.ś. Kwestią niesporną pomiędzy stronami postępowania jest zaś okoliczność, że sprawa dotycząca wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia obejmującego budowę Zakładu Zagospodarowania Odpadów w K. wszczęta została przed wejściem w życie u.u.i.ś. Inwestor złożył wniosek w sierpniu 2008 r., natomiast ustawa u.u.i.ś. weszła w życie w dniu 15 listopada 2008 r. Sprawa ta nie została też do tej daty załatwiona decyzją ostateczną. Błędne jest wobec tego stanowisko Kolegium, że status sprawy niniejszej zmienił się na skutek wydania przez tenże organ w dniu [...] decyzji ostatecznej nr [...]. Wydanie tej decyzji po dniu 15 listopada 2008 r. nie zmieniło już bowiem kwalifikacji sprawy, która jest pochodną stanu przeszłego, a więc tego, że sprawa ta trwała jako niezakończona decyzją ostateczną w dniu wejścia w życie u.u.i.ś. Z kolei to ostatnie definitywnie przesądza o zastosowaniu do niej art. 153 ust. 1 u.u.i.ś. Pokreślić w tym miejscu trzeba, że uchylenie decyzji Kolegium z dnia [...] na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 sierpnia 2010 r. sygn. II SA/Łd 290/10 ma - w ocenie sądu - jedynie taki skutek, że sprawa dotycząca wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia obejmującego budowę Zakładu Zagospodarowania Odpadów w K. wszczęta z 2008 r. musiała być ponowie załatwiona. Jest to jednak w dalszym ciągu sprawa wszczęta przed dniem wejścia w życie u.u.i.ś., która była w dacie jej wejścia w życie niezakończona decyzją ostateczną.

Reasumując, do sprawy środowiskowych uwarunkowań, która jest przedmiotem skargi B sp. z o.o. znajduje zastosowanie art. 153 ust. 1 u.u.i.ś.,

a w konsekwencji powinna być ona prowadzona na podstawie przepisów Prawa ochrony środowiska obowiązujących przed 15 listopada 2008 r. Przeciwny pogląd wyrażony przez organ orzekający na gruncie tej sprawy skutkował koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium.

Oprócz błędnej wykładni art. 153 ust. 1 u.u.i.ś., drugim zasadniczym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium jest naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez pominięcie niebagatelnej dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej okoliczności, na którą zwracał uwagę inwestor w piśmie z dnia 15 stycznia 2014 r., powielonej zresztą

w skardze do sądu. Chodzi mianowicie o fakt zrealizowania inwestycji w całości, a nie jak twierdziło Kolegium w motywach decyzji - w części i oddania Zakładu Zagospodarowania Odpadów w K. do użytku, co powinno rzutować na dalszą oceną przesłanek dopuszczalności prowadzenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań. O ile bowiem ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przyszłej inwestycji nie budzi żadnych wątpliwości, to już kwestią sporną pozostaje dopuszczalność wydania decyzji dla inwestycji zrealizowanej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w motywach wyroku z 26 października 2016 r. sygn. akt II OSK 130/15 w orzecznictwie sądów administracyjnych - za wyjątkiem wyroku z dnia 10 listopada 2015 r., II OSK 542/14 - dominuje pogląd, iż decyzja taka może być dla istniejącej inwestycji wydana (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2013 r., II OSK 2147/11, z dnia 26 października 2011 r., II OSK 1820/11 oraz z dnia 3 lutego 2010 r., II GSK 6/10, a zwłaszcza wyrok z dnia 27 sierpnia 2014 r., II OSK 470/13). Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie rozpoznawanej sprawy wyraził stanowisko, że postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej (czy to w oparciu o przepisy P.o.ś. czy u.u.i.ś.), jeżeli dotyczy przedsięwzięcia istniejącego, nie może być prowadzone w całkowitym oderwaniu od regulacji dotyczących procedur naprawczych określonych w Prawie budowlanym. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dopuszcza się w odniesieniu do przedsięwzięć istniejących właśnie ze względu na prowadzone przed organami nadzoru budowlanego postępowanie legalizacyjne i związane z nim wymogi. Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się zasadniczo dla przedsięwzięcia planowanego, a w wyjątkowych przypadkach służyć może ona wypełnieniu wymogów legalizacji przedsięwzięcia (zob. art. 48 i nast. Prawa budowlanego), względnie doprowadzeniu go do stanu zgodnego z prawem (zob. art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Nie ma natomiast podstaw do wydania decyzji środowiskowej, jeżeli inwestycja formalnie jest zakończona, a żadna procedura legalizacyjna (naprawcza) się nie toczy.

Wobec powyższego należało rozważyć, czy wobec wyeliminowania z obrotu prawnego uprzedniej decyzji środowiskowej z dnia [...],[...], wydanej przez Kolegium, na podstawie której wydano pozwolenia na budowę i zrealizowano inwestycję wzruszono pozwolenie na budowę i prowadzone jest jakiekolwiek postępowanie przed organami nadzoru budowlanego. Jeśli bowiem nie toczyło się postępowanie legalizacyjne na gruncie przepisów Prawa budowlanego, to nie można było ustalić środowiskowych uwarunkowań dla zrealizowanego przedsięwzięcia, a należało wydać decyzję negatywną. Zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadnia wniosek, że w dacie orzekania przez Kolegium, nie toczyło się przed właściwymi organami nadzoru budowlanego postępowanie legalizacyjne. W świetle akt sprawy trafna wydaje się konkluzja, że dotychczas nie zostało wzruszone pozwolenie na budowę, choć niewątpliwie prowadzone było postępowanie wznowieniowe, a w 2016 r. zostało wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności. Kwestia ta, będzie wymagała jednak przenalizowania przez Kolegium, w toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego i będzie miała podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Kontynuując ponownie postępowanie w pierwszej kolejności organ orzekający zobligowany będzie ocenić, czy w realiach rozpoznawanej sprawy dopuszczalne jest ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia i w przypadku oceny negatywnej wydać decyzję o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. Natomiast pozytywna weryfikacja dopuszczalności prowadzenia niniejszego postępowania powiązana z prowadzonym postępowaniem legalizacyjnym przed organami nadzoru budowlanego będzie obligowała organ do zastosowania

w ustalonym stanie faktycznym sprawy art. 153 ust. 1 u.u.i.ś.

Mając powyższe na względzie sąd uchylił decyzję Kolegium na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c i art. 190 p.p.s.a., o czym orzekł w punkcie 1 wyroku.

O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu orzeczono

w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

J.K.