Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 913/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.b z przyczyny określonej w art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1c, art. 151 w związku z art. 7-9, 15, 77, 80, 107 par. 1 i par. 3 k.p.a.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 59 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 28, art. 61 par. 4, art. 131, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie NSA Maria Czapska Górnikiewicz NSA Anna Łuczaj (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 11 września 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Po 745/10 w sprawie ze skargi "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Po 745/10 oddalił skargę "B." Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania terenu.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Burmistrz Miasta i Gminy Z., działając na podstawie oraz art. 59 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003 r. Nr 809, poz. 717 ze zm. - dalej: u.p.z.p.) nakazał B. wstrzymanie użytkowana terenu wykorzystywanego przez tę spółkę jako punkt składowania, przeładunku i sortowania węgla na działce nr [...] położonej w Z. przy ul. J. Organ zobowiązał Spółkę do wystąpienia w terminie do dnia [...] września 2010 r. z wnioskiem o wydanie decyzji o zmianie zagospodarowania działki. Organ wyjaśnił, że w kwietniu 2009 r. B. została użytkownikiem wieczystym działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], która nie jest objęta planem miejscowym. Po nabyciu działki spółka zmieniła sposób jej zagospodarowania: poprzednio stanowiła ona skład buraków cukrowych, a obecnie na jej terenie uruchomiona została sortownia węgla. Na działce węgiel jest też składowany i przeładowywany. Burmistrz wyjaśnił, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ma również zastosowanie do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (art. 59 ust. 2 ustawy). Organ wskazał, że ze względu na zmianę sposobu zagospodarowania działki i to, że działalność polegająca na sortowaniu węgla stwarza dużą uciążliwość dla mieszkańców sąsiednich osiedli oraz zagrożenie dla położonych w niewielkiej odległości ogrodów działkowych, zachodzą przesłanki do wstrzymania użytkowania terenu określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Burmistrz zaznaczył, że strona nie skorzystała z uprawnienia dotyczącego zapoznania się z dokumentacją i wypowiedzeniem się co do zabranych materiałów.

W odwołaniu od decyzji spółka B., domagając się jej uchylenia, zarzuciła naruszenie:

- art. 7 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2001 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.) przez błędną ocenę stanu faktycznego;

- art. 8 i 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie;

- art. 107 § 1 k.p.a. przez jego niepełne zastosowanie;

- art. 59 ust 3 pkt 1 u.p.z.p. polegające na błędnym zastosowaniu tego przepisu.

Spółka podniosła, iż organ nie wskazał, który z punktów art. 59 ust 3 u.p.z.p. był podstawą nakazu. Spółka zwróciła także uwagę, że żaden przepis prawa nie przewiduje wydania decyzji "o zmianie zagospodarowania działki", a zatem powstaje wątpliwość, o jaką decyzję ma wystąpić spółka. Ponadto podniosła, że organ nie wyjaśnił na czym polegała stwierdzona zmiana zagospodarowania terenu; tym bardziej, że dotychczasowy plac składowy nadal pozostał placem składowym. Nie wyjaśniono także na czym polegają uciążliwości związane ze składowaniem węgla dla mieszkańców i zagrożenia dla ogródków działkowych, na które powołał się Burmistrz w decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. BM wskazała, że organ niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w tym przepisie. Zdaniem skarżącej w sprawie powinna zapaść decyzja umarzająca postępowanie, gdyż żadna zmiana zagospodarowania terenu nie nastąpiła. Zdaniem spółki decyzja Burmistrza nosi cechę dowolności, ponieważ nie przedstawiono dowodu wskazującego na to, iż zmieniły się w sposób istotny warunki użytkowania terenu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 59 ust.2 u.p.z.p. każda zmiana zagospodarowania terenu (nawet nie wymagająca pozwolenia na budowę) pociąga za sobą konieczność ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Nie dotyczy to tylko tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. W przypadku stwierdzonej zmiany zagospodarowania terenu, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz, prezydent miasta może w drodze decyzji nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wstąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.). W ocenie Kolegium Burmistrz zasadnie nakazał spółce wstrzymanie użytkowania terenu z jednoczesnym zobowiązaniem do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy na zmianę zagospodarowania terenu. Składowanie buraków cukrowych (poprzednie wykorzystanie terenu) nie jest tożsame z prowadzeniem działalności w zakresie składowania, przeładunku i sortowania węgla. Tego typu przedsięwzięcie (w odróżnieniu od placu buraczanego) powoduje uciążliwości dla sąsiedniego terenu między innymi w postaci zanieczyszczeń pyłem węglowym.

W skardze Spółka B. wniosła o uchylenie (lub stwierdzenie nieważności) decyzji obu instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu niezbędnych kosztów postępowania w kwocie 757 zł. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 28, art. 61 § 4, art. 131 k.p.a. przez ich niezastosowanie - organy nie ustaliły wszystkich stron postępowania i nie zapewniły im czynnego udziału w postępowaniu;

- art. 15 k.p.a. polegające na przekroczeniu uprawnień;

- art. 7 i 80 k.p.a. przez błędną ocenę stanu faktycznego;

- art. 8-9 Kkp.a. przez ich niezastosowanie;

- art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez ich niepełne zastosowanie;

- art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. polegające na jego błędnym zastosowaniu.

W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że organy obu instancji wskazują na uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości, jednakże z decyzji nie wynika, aby w postępowaniu uczestniczyły osoby, których interes prawny, bądź tylko faktyczny został naruszony. Następnie Spółka B. przywołała podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące braku wskazania precyzyjnej podstawy prawnej, wątpliwości co do sformułowania decyzja "o zmianie zagospodarowania działki", nie wyjaśnienia na czym polegają uciążliwości i zagrożenia powodowane składowiskiem węgla oraz braku wskazań co do tego, jakie warunki w zakresie zagospodarowania działki uległy zmianie. Spółka zwróciła też uwagę na fakt, że Kolegium w motywach rozstrzygnięcia powołało się na uciążliwości w postaci zanieczyszczenia pyłem węglowym pochodzące ze składowanego węgla, a w decyzji Burmistrza nie zawarto informacji o jakichkolwiek uciążliwościach. W ocenie spółki, organ odwoławczy wykroczył poza granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w pierwszej instancji i naruszył zasadę dwuinstancyjności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Nie zgodziło się z twierdzeniem, iż na działce nie nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu. Działka nr [...] była poprzednio wykorzystywana jako składowisko buraków, natomiast obecnie odbywa się tam składowanie, przeładunek i sortowanie węgla. Tego typu przedsięwzięcie może powodować określone uciążliwości, ale ocena ich skali oraz ewentualnego zagrożenia będzie możliwa dopiero w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Określenie parametrów inwestycji oraz danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko jest niezbędnym elementem wniosku o ustalenie warunków zabudowy (art. 59 ust. 2 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę jako niezasadną. W uzasadnieniu Sąd przytoczył art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 ustawy, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Art. 59 ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (art. 59 ust. 2 u.p.z.p.).

W przypadku zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania (art. 59 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p.).

Sąd podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się też podgląd, iż w odniesieniu do art. 59 ust. 2 nie ma odpowiedniego zastosowania art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. (na mocy odesłania z art. 59 ust. 1), który wyłącza przedsięwzięcia nie wymagające pozwolenia na budowę z wymogu poprzedzenia ich decyzją o warunkach zabudowy czy decyzją o lokalizacji celu publicznego (por. wyroki NSA z dnia 13 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1069/06 oraz z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1826/06).

Dalej Sąd zaznaczył, że pojęcie "zmiany zagospodarowania terenu" - wbrew wywodom skarżącej - nie jest pojęciem niedookreślonym. Ustawodawca zdefiniował je w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez podanie trzech przykładów ingerencji inwestora odnoszących się do terminologii Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1324/05). Zmiana zagospodarowania terenu nastąpi w przypadku: a) budowy obiektu budowlanego; b) wykonania innych robót budowlanych, c) zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Powyższe przykłady, pozwalają zrekonstruować znaczenie tego pojęcia. Uwzględniając właściwe przepisy Prawa budowlanego należy przyjąć, że chodzi o inwestycje na danym terenie polegające na budowie lub wykonywaniu robót budowlanych (art. 3 pkt 1 i 7 Prawa budowlanego) albo na podjęciu bądź zaniechaniu w znajdującym się na nim obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno - sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego).

Sąd podniósł, iż w art. 59 ust. 2 u.p.z.p. ustawodawca nakazał uzyskać decyzję o warunkach zabudowy również w przypadku, gdy dokonano "zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę". W regulacji tej ustawodawca położył nacisk na zmiany zagospodarowania samego "terenu" przejawiające się w postaci innej aniżeli budowa obiektów budowlanych bądź wykonywanie robót budowlanych (o tym mowa w art. 59 ust. 1). W konsekwencji, do zmiany zagospodarowania "terenu" określonej w art. 59 ust. 2 u.p.z.p., przepis art. 59 ust. 1 stosuje się tylko w części odnoszącej się do zmiany sposobu jego "użytkowania", a więc polegającej na podjęciu bądź zaniechaniu na tym terenie lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 59 ust. 2 w zw. z 51 ust. 1 u.p.z.p. i art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego).

Zdaniem Sądu zmiana zagospodarowania terenu działki przy ul. J., oznaczonej numerem nr [...], polegająca na zaprowadzeniu składu i sortowni węgla w miejscu dotychczasowego składu buraków cukrowych jest zmianą powodującą zmianę warunków ochrony środowiska, która - stosownie do art. 59 ust. 2 w zw. z 51 ust. 1 u.p.z.p. i art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - powinna być poprzedzona uzyskaniem przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Szczególne warunki dotyczące ochrony środowiska dla sortowni i składu węgla wynikają z obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.; aktualnie zastąpione rozporządzeniem z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz.U. Nr 213, poz. 1397). W myśl § 3 ust. 1 pkt 37 tego rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do naziemnego magazynowania kopalnych surowców energetycznych lub do naziemnego magazynowania gazu. Do tego rodzaju instalacji zalicza się między innymi skład węgla (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Op 449/10). W ocenie Sądu materiał dowodowy zebrany w sprawie pozwala stwierdzić, że Spółka B. na terenie działki, dotychczas będącej składem buraków, zorganizowała skład węgla wyposażony w zespół stacjonarnych urządzeń technicznych (sortownik węgla). Zagospodarowanie terenu w taki sposób wiąże się z wyższymi wymaganiami z zakresu ochrony środowiska, stąd wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd stwierdził, iż chociaż część z nich jest trafna to naruszenia te nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Wprawdzie organy nie wyjaśniły w sposób wystarczająco precyzyjny - w świetle art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - w oparciu o jakie wymagania stwierdziły zmianę zagospodarowania terenu na działce nr [...], lecz nie daje to podstawy do uchylenia decyzji, gdyż pomimo lakoniczności argumentacja organów była trafna. Ponadto, zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci protokołu i materiału fotograficznego, uzupełniony o oświadczenia skarżącej (która nie kwestionuje faktu zorganizowania składu i sortowni węgla) jest wystarczający do stwierdzenia, iż zachodzą podstawy do wstrzymania użytkowania terenu i nakazania uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Sąd zgodził się także ze skarżącą, że zawarty w decyzji organu I instancji zwrot "zobowiązać (...) do wystąpienia (...) z wnioskiem o wydanie decyzji o zmianie zagospodarowania przedmiotowej działki" jest myląco sformułowany. Jednak również i w tym przypadku uchybienia tego nie można traktować jako istotnego, gdyż uzasadnienie decyzji nie pozostawia wątpliwości, iż chodzi o decyzję o warunkach zabudowy dla zmiany zagospodarowania działki (Burmistrz zacytował przepisy będące podstawą rozstrzygnięcia, gdzie wyraźnie mowa o "warunkach zabudowy").

Zdaniem Sądu pozostałe zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozszerzyło granic rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie przestawiło swoje stanowisko, że działalność związana z prowadzeniem składu węgla jest bardziej uciążliwa niż w przypadku składowania buraków cukrowych. Sąd uznał, iż organy dokonały prawidłowej oceny stanu faktycznego (art. 7 i 80 k.p.a.), trafnie zwracając uwagę, iż właśnie ze względu na wymagania ochrony środowiska (uciążliwości i zagrożenia) zmiana sposobu zagospodarowania działki wymaga ustalenia warunków zabudowy. Ponadto, zarzut skargi dotyczący niewystarczająco precyzyjnego powołania podstawy prawnej okazał się nietrafny, tym bardziej, że w uzasadnieniu decyzji Burmistrza podstawę tę zacytowano w całości, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyraźnie wskazało, iż chodzi o art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. Za chybione Sąd uznał również zarzuty naruszenia art. 28, art. 61 § 4 i art. 131 k.p.a. poprzez nie ustalenie kręgu stron postępowania i nie umożliwienie im czynnego udziału w postępowaniu. Sąd wyjaśnił, że w analizowanej sprawie stroną była jedynie skarżąca, będąca użytkownikiem wieczystym działki nr [...] na której prowadzi skład węgla.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. Sp. z o.o. w Z., reprezentowana przez radcę prawnego G. W., zaskarżając powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 28, art. 61 § 4, art. 131 i 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez ich niezastosowanie - organy nie ustaliły wszystkich stron postępowania i nie zapewniły im czynnego udziału w postępowaniu;

oraz na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 b) w związku z art. 134 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;

3) art. 145 § 1 pkt 1 c) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7-9, 15, 77, 80, 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 59 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania w kwocie 710 zł.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek, a następnie wszczynając postępowanie obowiązany jest zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące, zgodnie z art. 28 k.p.a., stronami w sprawie. Tymczasem Burmistrz Gminy i Miasta Z. nie jest konsekwentny w zakresie wypełniania powyższego obowiązku, albowiem wydając zawiadomienie o wszczęciu postępowania Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. doręczył je tylko skarżącej Spółce, mimo że postępowanie zostało wszczęte z inicjatywy Wspólnoty Mieszkaniowej (protest mieszkańców z dnia [...] października 2009 r.). Natomiast zawiadomienie wydane na podstawie art. 10 kpa przed wydaniem decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. wysłał do Wspólnoty Mieszkaniowej [...] (Osiedle M.). Skarżąca spółka podniosła, że twierdzenie Sądu, że w analizowanej sprawie stroną była jedynie skarżąca, będąca użytkownikiem wieczystym działki nr [...] na której prowadzi skład węgla, w żaden sposób nie rozstrzyga zarzutu związanego z ustaleniem wszystkich stron postępowania i zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu. Spółka podkreśliła, iż naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powinno spowodować uwzględnienie skargi niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (patrz: Bogusław Dauter, Bogusław Gruszczyński, Andrzej Kabat, Małgorzata Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz Zakamycze 2005 str. 335). Dla uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 b) p.p.s.a. nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (por. wyrok SN z dnia 4 grudnia 2002 r., III RN 200/01, OSNAPiUS 2003, nr 24, poz. 582).

Odnośnie zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności skarżąca Spółka wyjaśniła, że w decyzji organu I instancji brak było informacji o jakichkolwiek uciążliwościach. Decyzja Burmistrza nawiązywała tylko do zmiany zagospodarowania terenu. Nie było w niej mowy o zagrożeniach czy szkodliwościach. Natomiast SKO w Kaliszu w uzasadnieniu swej decyzji przywołało uciążliwość w postaci zanieczyszczenia pyłem węglowym. W ocenie skarżącej wykroczenie przez organ II instancji poza granice rozpoznania i rozstrzygnięcia wyznaczone przez organ I instancji narusza zasadę dwuinstancyjności. Wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a.) godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa. Wydanie zatem w II instancji decyzji merytorycznej rozstrzygającej sprawę pomimo braku postępowania wyjaśniającego ustalającego precyzyjnie zagrożenia i uciążliwości, a którego przeprowadzenie wydaje się niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie, stanowi o rażącym naruszeniu art. 15 k.p.a.

Zdaniem strony skarżącej organy popełniły błąd subsumcji, tj. niewłaściwie uznały, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w zastosowanym przepisie prawa - art. 59 ust 3 pkt 1 u.p.z.p. Tymczasem stan faktyczny jest taki, iż w sprawie powinna zapaść decyzja umarzająca postępowanie, gdyż żadna zmiana zagospodarowania terenu wymagająca decyzji administracyjnej nie nastąpiła. W tym zakresie nie został przeprowadzony jakikolwiek dowód, również Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wypowiedziało się w powyższej kwestii. Strona podkreśliła, iż decyzje organów obu instancji w tej sprawie mają charakter uznaniowy, co nie oznacza dowolności. Tymczasem decyzja Burmistrza Gminy i Miasta Z. posiada cechę dowolności. Skarżąca Spółka zaznaczyła, że według przepisu art. 59 cyt. ustawy konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy unormowana została poprzez użycie pojęcia niedookreślonego "zmiany zagospodarowania terenu". W orzecznictwie wskazuje się, że wobec braku określenia "zmiany zagospodarowania terenu" w obowiązującym porządku prawnym istnieje konieczność odniesienia się do wiedzy pozaprawnej i przy posiłkowaniu się nią należy dokonać w konkretnym stanie faktycznym oceny pozwalającej na rozstrzygnięcie, czy w konkretnej sytuacji nastąpiła zmiana sposobu zagospodarowania terenu, która to obliguje do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem spółki, organ nie przedstawił w uzasadnieniu decyzji takich okoliczności, które uzasadniały zastosowanie w sprawie omawianego przepisu prawa materialnego. Brak było stanowiska SKO w Kaliszu w tej kwestii.

Skarżąca spółka przytoczyła art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stosownie do którego zmiana sposobu użytkowania wymaga zgłoszenia właściwemu organowi oraz art. 71 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy, według którego zmiana taka może polegać w szczególności na podjęciu albo zaniechaniu w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Strona wskazała, że w orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że przy ocenie czy w danym przypadku doszło do zmiany sposobu użytkowania, należy brać pod uwagę to, czy dane przekształcenie wiąże się ze zmianą warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego, powodziowego lub pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych lub ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Zdaniem strony skarżącej WSA w Poznaniu błędnie przyjął, że zmiana sposobu użytkowania placu składowego jest tego rodzaju zmianą w sposobie użytkowania, która wymaga decyzji administracyjnej. Zarówno bowiem poprzednio, jak i obecnie plac jest użytkowany w podobny sposób, tj. dla celów prowadzenia działalności gospodarczej, polegającej na składowaniu i sortowaniu. W świetle art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego uruchomienie składu i sortowni węgla byłoby dopiero wówczas zmianą sposobu użytkowania - wymagającą zezwolenia właściwego organu - gdyby związane było ze zmianą warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych lub ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Spółka stwierdziła, iż w zaskarżonych orzeczeniach nie wykazano, czy na skutek uruchomienia nowej działalności istotnie doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź w zakresie wielkości lub układu obciążeń, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organy oraz Sąd uznały, iż doszło do zmiany sposobu nie wskazując konkretnego przepisu i nie badając, czy okoliczności stanowiące ustawowe przesłanki tej zmiany rzeczywiście wystąpiły. W konsekwencji – zdaniem skarżącej - stan faktyczny sprawy nie został dokładnie wyjaśniony co oznacza, iż zaskarżone orzeczenia zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przewidujących obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Organy powinny dokonać wszechstronnej analizy czy w związku ze zmianą przeznaczenia placu składowego istotnie doszło do zmiany sposobu użytkowania, wymagającej ingerencji organów.

Skarżąca podkreśliła, że art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Używa określenia "w szczególności", co oznacza, że wymienione w tym przepisie rodzaje działalności zmieniające określone warunki zostały wymienione jedynie przykładowo. W każdym zatem przypadku należy dokonać szczegółowej oceny, czy zamierzony nowy sposób użytkowania ze względu na interes użytkowników oraz ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich będzie wymagał uzyskania pozwolenia właściwego organu na zmianę sposobu użytkowania. Takiej oceny organy nie dokonały.

Strona skarżąca podniosła, iż w literaturze przedmiotu stwierdza się, że zmiana sposobu użytkowania nie może być utożsamiana ze zmianą funkcji (przeznaczenia) obiektu budowlanego lub jego części. W przedmiotowej sprawie w jakimś stopniu nastąpiła zmiana funkcji (przeznaczenia) placu składowego, ale zmiana ta nie wywołała skutków (nie wpłynęła na zmianę warunków) określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - Burmistrz ich nie wykazał. Uruchomienie nowej działalności w sposób istotny nie zwiększyło uciążliwości związanych z użytkowaniem obiektu budowlanego i nie spowodowało niedopuszczalnego: zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenia stanu środowiska, pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych, czy wprowadzenia, utrwalenia bądź zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Uruchomiono nową działalność, ale teren byłej cukrowni wraz ze znajdującym się na nim wyposażeniem i urządzeniami nadal pozostał w swej podstawowej funkcji placem składowym. Faktycznie nie dokonano żadnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego placu i żadne postępowanie naprawcze, czy jakiekolwiek inne administracyjne nie jest konieczne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Po pierwsze, chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 28, art. 61 § 4, art. 131 i 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

B. Sp. z o.o. w Z. naruszenia tych przepisów upatruje w tym, że w postępowaniu administracyjnym – zdaniem strony - nie został należycie ustalony krąg osób posiadających status strony, a więc postępowanie administracyjne dotknięte jest wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie winien uchylić zaskarżone decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ) p.p.s.a.

Z uwagi na tak postawiony zarzut przypomnieć należy, iż przepis art. 147 k.p.a. zdanie drugie jednoznacznie stanowi, iż wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu ) następuje tylko na żądanie strony. Skoro wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny wskazanej w tym przepisie następuje tylko na żądanie strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, to tym samym uchylenie zaskarżonej decyzji przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ) p.p.s.a. z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest możliwe jedynie wówczas, gdy na zarzut taki powołuje się ta strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki sąd administracyjny nie jest natomiast władny uchylić decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ) p.p.s.a., jeśli na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyny, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., powołuje się strona, która brała udział w tym postępowaniu. Nadto zarzutu takiego nie może wywodzić przeciwnik procesowy.

Wnosząca skargę kasacyjną Spółka B. uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją. W skardze kasacyjnej Spółka B. podniosła zaś brak udziału w postępowaniu Wspólnoty Mieszkaniowej [...], przy czym strona skarżąca jednocześnie przyznaje, że Wspólnocie Mieszkaniowej [...] ( Osiedle M.) przed wydaniem decyzji doręczone zostało zawiadomienie wydane na podstawie art. 10 k.p.a.

A zatem, Spółka B. nie jest osobą, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. stroną, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym.

Jeśliby natomiast przyjąć, że wskazywana przez stronę skarżącą Wspólnota Mieszkaniowa miałaby interes prawny lub obowiązek w toczącym się postępowaniu, to tylko ten podmiot byłby uprawniony do żądania wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i żądania uchylenia przez Sąd decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ) p.p.s.a. Uprawnienia takie nie przysługują skarżącej Spółce, bowiem – jak już wyżej wskazano - na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może powoływać się wyłącznie strona, która nie brała udziału w postępowaniu - art. 147 k.p.a. Na tle obowiązującej regulacji prawnej, tj. p.p.s.a., oparcie na zasadzie rozporządzalności prawami procesowymi w postępowaniu administracyjnym (art. 147 k.p.a.) przez stronę ma znaczenie dla wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. W przypadku gdy decyzja jest rozstrzygnięciem zgodnym z żądaniem stron, wywodzenie podstaw uchylenia decyzji z naruszenia praw procesowych strony stanowi naruszenie prawa w zakresie podstaw uwzględnienia skargi. Interes prawny w kwestionowaniu naruszenia praw procesowych w zakresie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym ma podmiot, którego prawa zostały naruszone. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. W związku z tym sąd administracyjny, rozpoznając skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi wyłącznie z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bez uprzedniego umożliwienia osobie, której prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, wzięcia udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w celu zajęcia stanowiska co do ewentualnego uwzględnienia skargi. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08, OSP 2011, z. 2, s. 141 i n., z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 911/05, LEX nr 266267 ). J. Borkowski w aprobującej glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08 (OSP 2011, z. 2, s. 146 i n.) wskazał, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. nie może być wykładany jako samodzielna podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji, bo jest to jedynie norma odsyłająca, a "naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego" muszą być ustalane na podstawie regulacji zawartych w ustawach odrębnych. Art. 147 zdanie drugie k.p.a. stanowi integralny element konstrukcyjny tych podstaw wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie nie można nie dostrzegać, że Spółka B. i Wspólnota Mieszkaniowa prezentują odmienne stanowiska w zakresie sposobu użytkowania działki nr [...] położonej w Z. przy ul. J. Wspólnota Mieszkaniowa - jak podniosła sama Spółka B. – złożyła do organu protest przeciwko użytkowaniu przedmiotowej nieruchomości jako składu węgla, a więc te dwa podmioty prezentują sprzeczne interesy. Z powyższych względów chybiony jest też zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 b) w związku z art. 134 p.p.s.a. Nie można także podzielić zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 c) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7-9, 15, 77, 80, 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 59 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Strona skarżąca, stawiając zarzut naruszenia art. 59 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie określiła w petitum skargi kasacyjnej w jakiej formie Sąd pierwszej instancji miałby dopuścić się tego naruszenia - na błędnej wykładni czy na niewłaściwym zastosowaniu. Niezależnie od sposobu sformułowania tego zarzutu kasacyjnego Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia wskazanych wyżej przepisów. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym przypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. A zatem, aby Sąd pierwszej instancji mógł zastosować ten przepis ustawa wymaga stwierdzenia, iż organ administracji dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pamiętać należy, iż przepis art. 145 p.p.s.a., podobnie jak przepis art. 151 p.p.s.a., łączy sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne.

Jak stanowi art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003 r. Nr 809, poz. 717 ze zm. - dalej: u.p.z.p.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis ust. 1 artykułu 59 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku - art. 59 ust. 2 u.p.z.p. Określenie rodzaju inwestycji, dla których wymagane jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga zatem analizy treści nie tylko art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 ustawy, ale również treści art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z powyższych przepisów wynika generalna zasada, iż razie braku na danym obszarze planu miejscowego ustalenie, w drodze decyzji, warunków zabudowy wymagane jest w przypadku każdej zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na wykonaniu robót budowlanych (w tym budowie obiektu budowlanego) oraz w przypadku każdej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Należy też podzielić stanowisko wyrażone w doktrynie, iż w związku z tym, że przepis art. 59 ust. 2 następuje po art. 59 ust. 1 ustawy przyjąć trzeba, że dokonano nim zmiany ustaleń przepisu ustawy znajdującego się wcześniej poprzez ograniczenie stosowania do warunków zabudowy art. 50 ust. 2 ustawy w zakresie zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę (E. Radziszewski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Przepisy i komentarz"., Warszawa 2006, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, s. 141; Z.Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 6, Warszawa 2011 r., s. 484).

Pogląd, iż zgodnie z art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga każda zmiana sposobu zagospodarowania terenu, nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę, chyba, że jest to zmiana o charakterze jednorazowym, tymczasowym, trwająca do 1 roku wyrażany jest również orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego :z dnia 13 lipca 2007 r., II OSK 1069/06; z dnia 10 stycznia 2008r., II OSK 1826; z dnia 13 lipca 2007r., II OSK 1069/06; z dnia 21 stycznia 2009r., II OSK 6/08; z dnia 26 stycznia 2012 r., II OSK 2144/10 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zgodnie zaś z art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Skarżąca Spółka powołuje się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na przepis art. 71 ust. 1pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W myśl tego przepisu przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca uznaje za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego - używa bowiem określenia "w szczególności". Przepis ten (art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane ) traktuje o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, podczas gdy przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. przewiduje środki prawne, jakie organ może zastosować w przypadku zmiany zagospodarowania terenu z naruszeniem art. 59 ust. 2 w związku z ust. 1, tj. bez uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. stanowi o zmianie zagospodarowania terenu, której nie można utożsamiać jedynie ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Nadto skoro – jak już wyżej wskazano - wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga każda zmiana sposobu zagospodarowania terenu, nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem zmiany o charakterze jednorazowym, tymczasowym, trwającej do 1 roku, to zmiana polegająca na prowadzeniu na terenie przedmiotowej nieruchomości punktu składowania, przeładunku i sortowania węgla w miejsce składu buraków stanowi zmianę zagospodarowania terenu, która uzasadniała zastosowanie art. 59 ust. 3 u.p.z.p., gdyż nastąpiła bez wcześniejszego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Nie można podzielić stanowiska skarżącej B. Sp. z o.o., iż poprzednio i obecnie plac jest użytkowany w podobny sposób – dla celów działalności gospodarczej polegającej na składowaniu. Teren przedmiotowej nieruchomości był bowiem wykorzystywany jako skład buraków cukrowych, a obecnie na nieruchomości prowadzony jest skład, przeładunek i sortownia węgla. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, iż nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu. Z akt sprawy nie wynika również, że jest to zmiana jedynie o charakterze tymczasowym, a więc taka, która nie wymagałaby uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zmiana zagospodarowania terenu nie odnosi się jedynie do kubatury lub powierzchni obiektu budowlanego, czy też nawet do usytuowania obiektu bezpośrednio na nieruchomości. Sposób zagospodarowania terenu należy określać nie tylko poprzez fizyczne jego zagospodarowanie w postaci umiejscowienia określonych obiektów, ale także poprzez skutki dopuszczenia danej inwestycji do realizacji. Ze względów funkcjonalnych jest to szczególnie aktualne wówczas, gdy zmiana zagospodarowania terenu oznacza racjonalnie uzasadnione przypuszczenie o możliwości takiej zmiany sposobu zagospodarowania, której skutkiem może być zwiększenie uciążliwości funkcjonowania obiektu o nowym, zmienionym przeznaczeniu ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2006 r., II OSK 1324/05- Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji oceniając prawidłowość zastosowania przez organ administracji przepisu art. 59 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawidłowo uznał, że skutkiem przeprowadzonych przeobrażeń nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu. Sąd pierwszej instancji w sposób przekonywujący przedstawił w uzasadnieniu wyroku okoliczności faktyczne i motywy prawne, które uzasadniają stanowisko, iż zastosowanie w sprawie przez organy administracji prawa materialnego należy ocenić jako zasadne. Zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu I instancji wskazują przesłanki, jakimi kierowały się organy orzekając o wstrzymaniu użytkowania terenu. Organy ustaliły stan faktyczny oraz wskazały jako podstawę rozstrzygnięcia prawidłowe przepisy prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, nie można zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 – 9, art. 15, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270) oddalił skargę kasacyjną.