Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 424/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59, 61
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2020 r. sprawy ze skargi M.M., H.R. i P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta C. decyzją z [...] r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy na rzecz K. S. dla budowy dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr 1 w obrębie nr 2 w rejonie ulicy [...] w C. z uwagi na niespełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 4 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym umożliwiających wydanie pozytywnej decyzji, w szczególności z uwagi na brak możliwości podłączenia nowej zabudowy do istniejącej lub projektowanej sieci kanalizacji sanitarnej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ przywołał przepisy art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1, art. 53 ust. 4 i art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 28 ze zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że planowana inwestycja polegać będzie na budowie dwunastu budynków mieszalnych jednorodzinnych o powierzchni zabudowy od 100 do 140 m², wysokości - dwie kondygnacje do 8,5 m od poziomu głównego do górnej krawędzi i szerokości elewacji frontowej sześciu budynków 12,5 m i sześciu - 14,5 m oraz dachach wielospadowych. Organ w oparciu o przeprowadzoną analizę potwierdził kontynuację funkcji zabudowy, wyznaczył wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu objętego wnioskiem, udział powierzchni biologicznie czynnej, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrię dachu dla nowej zabudowy. Stwierdził też, że teren ma dostęp do drogi publicznej - ulicy [...] za pośrednictwem działki nr 3, na której jest ustanowiona służebność drogowa dla każdoczesnego właściciela działki objętej wnioskiem. Dodał, że inwestor dołączył do wniosku zapewnienia i wstępne umowy - z gestorami sieci uzbrojenia terenu. Jednocześnie wyjaśnił, że inwestor przewiduje rozprowadzanie wód opadowych i roztopowych na teren swojej działki. Zgodnie z art. 61 ust. 5 powyższej ustawy warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia zostanie zagwarantowane w drodze umowy między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

W ocenie organu, w warunkach rozpoznawanej sprawy, inwestor nie udokumentował spełnienia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej złożył wnioskodawca. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy oraz § 26 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie poprzez stwierdzenie, iż nie można w sprawie zastosować rozwiązania w postaci zbiorników bezodpływowych, a także zarzucił naruszenie słusznych interesów i prawa odwołującego. Wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez ustalenie warunków dla wnioskowanej inwestycji, względnie o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, iż stanowisko organu pierwszej instancji jest nie do przyjęcia. Inwestor wskazał we wniosku alternatywny sposób odprowadzania ścieków sanitarnych powołując się na wymieniony powyżej § 26 rozporządzenia.

W ocenie odwołującego bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt, iż teren objęty wnioskiem pozostaje poza obszarem Aglomeracji [...]. Planowana inwestycja niesie ze sobą korzyść nie tylko dla inwestora ale także dla Gminy, ponieważ zaspokaja potrzeby mieszkaniowe kilkunastu rodzin. Niesłusznie podniesiono, że wydanie pozytywnej decyzji dla zamierzenia inwestora wiązać się będzie w przyszłości z koniecznością wybudowania przez Gminę kanalizacji sanitarnej.

Odpowiedzi na odwołanie złożyli uczestnicy postępowania, którzy wystąpili o oddalenie złożonego odwołania, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji. Podkreślili oni, że brak jest możliwości podłączenia dwunastu nowych budynków do mediów, a okoliczność ta stanowi wystarczającą przesłankę do wydania odmownej decyzji o warunkach zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z

[...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, iż materialnoprawną podstawę do wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który w pierwszej kolejności wymaga, aby inwestycja nie naruszała zasady dobrego sąsiedztwa. Z kolei zadaniem organu orzekającego w tym przedmiocie jest ustalenie wskazanych parametrów wymaganych dla nowej zabudowy, uwzględniając przy tym rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ ustalił obszar analizy (uwzględniając promień obszaru analizowanego na ok. 240 m wokół wnioskowanej do zabudowy działki), a następnie po analizie zabudowy istniejącej w tym obszarze wyznaczył parametry dla inwestycji. Kolegium podniosło, iż wobec błędnego określenia frontu działki inwestowanej, organ pierwszej instancji błędnie wyznaczył obszar analizy. Odnosząc się do niespełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy w zakresie uzbrojenia terenu w sieć kanalizacji sanitarnej, Kolegium nie podzieliło zaprezentowanego stanowiska Burmistrza Miasta C., który nie wskazał przepisu, który stanowiłby o niemożności zastosowania w sprawie dotyczącej warunków zabudowy rozwiązania w postaci bezodpływowych zbiorników na ścieki ciekłe. W uzasadnieniu wskazano, że sygnalizowane obawy organu pierwszej instancji, że w przypadku wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia mającego charakter zorganizowanej, intensywnej zabudowy mieszkaniowej Gmina byłaby następnie w przyszłości zobowiązana do wybudowania sieci kanalizacyjnej, nie mogą stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W zakresie zaś kwestionowanego braku spełniania warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ odwoławczy dodał, że warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Dodatkowo Kolegium podniosło, że przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną. W niniejszym przypadku istnieje służebność drogowa dla każdoczesnego właściciela działki. Bez znaczenia dla postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest okoliczność czy dostęp ten odbywa się po drodze o odpowiednich parametrach technicznych. Kwestia szerokości szlaku komunikacyjnego badaniu podlegać będzie na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego - w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Z decyzją tą nie zgodzili się M. M. oraz H. i P. R., którzy wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W pierwszej skardze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną interpretację, w sytuacji gdy skarżący zarzucał, że inwestor złożył wniosek o wydanie warunków zabudowy dla 12 obiektów budowlanych, czego nie dopuszcza prawo, art. 61 pkt 3 i 5 poprzez niezgodną z prawem kwalifikację materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Nadto wskazano na naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuzasadnione zastosowanie w sprawie oraz art. 80 w związku z art. 84 § 1 powyższego Kodeksu poprzez ich niezastosowanie i odmowie uwzględnienia wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność oceny merytorycznej oświadczenia Wodociągów [...] w przedmiocie potwierdzenia wystarczającego uzbrojenia terenu dla realizacji planowanego zamierzenia. W motywach skargi rozwinięto postawione zarzuty.

W drugiej skardze skarżący H. i P. R. także wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając jej naruszenie art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów procedury w postaci art. 84 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2. art. 157 o art. 158 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich nieuzasadnione niezastosowanie w sprawie. W uzasadnieniu skargi przedstawili swoje stanowisko zbieżne co do zasady ze stanowiskiem prezentowanym przez pierwszego skarżącego.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej wniosło o ich oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 7 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/GI 1179/16 oddalił wniesioną skargę. W motywach tego wyroku wskazano, że organ pierwszej instancji wprawdzie prowadząc przedmiotowe postępowanie wyznaczył w celu ustalenia kontynuacji funkcji oraz parametrów nowej, planowanej zabudowy obszar analizowany, ale uczynił to z naruszeniem obowiązujących przepisów z uwagi na błędne oznaczenie frontu działki. Z tego też powodu wyznaczony obszar analizowany nie odpowiadał wskazaniom obowiązujących unormowań prawnych. Sąd ten podzielił stanowisko organu odwoławczego, że wskazany przez organ pierwszej instancji powód odmowy ustalenia wnioskowych warunków zabudowy dla zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego, tj. brak możliwości podłączenia nowej zabudowy do istniejącej lub projektowanej sieci kanalizacji sanitarnej nie może być, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, uznany za przekonujący i przesądzający. Wśród warunków, których spełnienie warunkuje wydanie decyzji o warunkach jest wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymóg - aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego, przy czym zgodnie z ust. 5 cytowanego przepisu warunek ten jest spełniony jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej z właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, że działka objęta wnioskiem nie posiada dostępu do drogi publicznej. Ustalono bowiem, że każdorazowi właściciele działki przeznaczonej pod przedmiotową inwestycję, posiadają prawo służebności przejazdu. W ocenie Sądu nie jest przy tym istotne, że w momencie jej ustanawiania był to przewidziany dojazd do pól uprawnych. Równocześnie Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego odnośnie dostępu przedmiotowej działki do stosownych mediów i zobligował organ pierwszej instancji, aby w ponownym postępowaniu dokonać dogłębnej analizy technicznych możliwości pociągnięcia do działki objętej postępowaniem wodociągu czy energii elektrycznej.

Z wyrokiem tym nie zgodził się skarżący M. M., który wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który zarzucił temu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego jak również przepisów postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 października 2018 r. sygn. akt

II OSK 3214/17 oddalił wniesioną skargę kasacyjną, a w uzasadnieniu tego wyroku podzielił w całości ustalenia Sądu pierwszej instancji, co do zasadności ponownego prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji.

Burmistrz Miasta C. decyzją z [...] r. nr [...] ustalił warunki zabudowy na rzecz wnioskodawcy dla budowy dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr 1 w obrębie nr 2 w rejonie ulicy [...] w C. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ przywołał przepisy art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1, art. 53 ust. 4 i art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W decyzji tej wskazano, że linii zabudowy dla nowej zabudowy, od strony frontu działki nie ustala się z uwagi na nieprzyleganie działki do drogi publicznej. Wielkość powierzchni nowej zabudowy do powierzchni terenu objętego wnioskiem, ustalono w przedziale od 12,2% do 15,0%. Udział powierzchni terenu biologicznie czynnej ustalono na minimum 50%. Określono szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy znajdującej się od frontu i ustalono jako 12,3 m z tolerancją do 20%. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy, jej gzymsu lub attyki ustalono od 1 do 2 kondygnacji naziemnych maksymalnie 6 metrów. Geometrię dachu dla nowej zabudowy ustalono jako dachy wielospadowe. W pozostałych punktach decyzji odniesiono się do ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunalnej, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich oraz ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przedstawił pierwotny wniosek wnioskodawcy, a następnie rozstrzygnięcia podejmowane w tej sprawie.

W dalszej kolejności przywołano unormowania prawne, które legły u podstaw wydania przedmiotowej decyzji. Następnie organ przedstawił rozumienie pojęcia front działki i wskazał, że jest to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się wjazd lub wejście na działkę. W przedmiotowym wniosku teren inwestycji nie przylega do drogi publicznej. Wjazd na teren odbywać się będzie przez ustanowioną służebność drogową na działce nr 3 w obrębie działki nr 2. Szerokość frontu działki wynosi 5,1 m i jest wyznaczony zgodnie z tą definicją i uwzględnia wskazania zawarte w rozstrzygnięciu organu odwoławczego. Takie ujęcie frontu działki zbieżne jest ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z

15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3075/14. W dalszej części uzasadnienia odniesiono się do poszczególnych elementów związanych z obszarem analizowanym i kontynuacją funkcji zabudowy, kwestie związane z linią zabudowy i wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni terenu objętego wnioskiem, a także udział powierzchni terenu biologicznie czynnego, czy szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy. Odniesiono się do geometrii dachu dla nowej zabudowy. W dalszej części uzasadnienia ustosunkowano się do kwestii związanych z zapewnieniem poszczególnych mediów na terenie inwestycji. W konkluzji uzasadnienia uznano, że projektowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi wynikające z obowiązujących regulacji prawnych.

Z powyższą decyzją nie zgodził się M. M., który wystąpił o jej uchylenie i wydanie decyzji odmownej, ewentualnie jej uchylenie i przekazanie do ponownego rozpatrzenia. .W odwołaniu tym zarzucił jej naruszenie prawa materialnego w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego i wskazał, że dojazd do przedmiotowej działki jest od strony dłuższego boku prostokąta działki wynoszącego 157 m, a tym samym inny powinien być obszar analizowany. Wskazano na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwą interpretację i w konsekwencji niezgodną z kwalifikacją materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, polegające na uznaniu, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Kolejne odwołanie wniosła H. M., przy czym treść tego odwołania była tożsama z treścią wcześniej przedstawionego. Następne odwołanie złożyła B. W. i treść tego odwołania odnosiła się do tych samych aspektów, które zostały poruszone w pierwszym odwołaniu. Kolejne odwołanie wniósł S. B. i jego treść co do istoty jest zbieżna z wcześniej prezentowanymi. Ostatnie odwołanie od powyższej decyzji wnieśli H. i P.R. Motywy sformułowane w ich odwołaniu pokrywały się z wcześniej prezentowanymi, a zatem skupiały się na wadliwie wyznaczonym obszarze analizowanym, jak również na brakach i niejasnościach w zakresie dostępności projektowanej inwestycji do mediów wymaganych w ramach jej realizacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przybliżono zarzuty stawiane decyzji organu pierwszej instancji. Przechodząc do merytorycznych rozważań organ odwoławczy przywołał wpierw przepisy stanowiące podstawę prawną decyzji w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu W ocenie organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji spełnia wszystkie wymogi wynikające z obowiązujących unormowań prawnych i zasługuje na utrzymanie w mocy. W pierwszej kolejności organ ten odniósł się do zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z treści art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie narusza tej zasady, ponieważ w obszarze analizowanym jest co najmniej jedna działka zabudowana w analogiczny sposób jak projektowana inwestycja i posiada zbliżoną funkcję. Odnosząc się do kwestii związanej z wyznaczeniem obszaru analizowanego wskazano, że obejmuje on promień o szerokości 50 m, który jest szerszy niż trzykrotność szerokości frontu terenu objętego wnioskiem. Następnie organ przybliżył pojęcie frontu działki i stwierdził, że należy rozumieć pod nim część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Przyjęta w rozpoznawanej sprawie szerokość frontu działki na poziomie 5,1 m stanowi część szerokości działki nr 4 w miejscu zjazdu z działki 3, przez którą będzie odbywał się wjazd na teren objęty wnioskiem. Tak wyznaczony obszar jest wystarczający dla przeprowadzenia przewidzianej analizy w zakresie kontynuacji funkcji i parametrów wskaźników zabudowy. W dalszej części uzasadnienia odniesiono się do poszczególnych wskaźników projektowanej inwestycji i uznano, że zgodne są one z obowiązującymi przepisami prawa. W analogiczny sposób oceniono spełnienie wymogu wynikającego z postanowień art. 61 ust. 1 pkt 3 wyżej wymienionej ustawy, a zatem odnoszącego się do zapewnienia tej inwestycji dostępu do wymaganych mediów i wyposażenia działki w uzbrojenie terenu. W końcowej części uzasadnienia podniesiono, że dla tej samej działki mogą być prowadzone liczne postępowania w zakresie warunków zabudowy, a tym samym prowadzenie innych postępowań nie rzutuje na rozstrzygnięcie w rozpoznawanej sprawie. W konkluzji omawianej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że kwestionowana decyzja spełnia wszystkie wymogi wynikające z obowiązujących regulacji prawnych.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł M. M. skardze tej wystąpił o uchylenie kwestionowanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta C. zarzucając jej naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego i uznanie, że pozostaje w sprzeczności z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto podniósł naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 wskazanej ustawy poprzez jego niewłaściwą interpretację i w konsekwencji niezgodną z kwalifikacją materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Dodatkowo podniesiono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej i odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Wskazano również na naruszenie postanowień art. 107 § 3 powyższego Kodeksu poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji zawierającego braki, a w szczególności wskazania, którym dowodom organ przyznał moc dowodową, a którym odmówił takiej mocy. W motywach skargi rozwinięto postawione zarzuty, przy czym argumentacja ta odwołuje się do treści wcześniejszych decyzji organów administracji publicznej wydawanych w tej sprawie. W ocenie skarżącego organy administracji w ramach przedmiotowego postępowania nie zbadały możliwości wyposażenia projektowanej inwestycji w uzbrojenie terenu w podstawowe media niezbędne przy tego typu inwestycji. Zakwestionowano sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, a nieprawidłowości w tym zakresie uzasadniają uwzględnienie wniesionej skargi. W końcowej części skargi podniesiono zarzuty dotyczące treści uzasadnienia kwestionowanej decyzji i wskazano, że brak jest w niej odniesienia się do zarzutów formułowanych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

Drugą skargę do tutejszego Sądu na powyższą decyzje wnieśli H. i P. R. Przedmiotowej decyzji zarzucili naruszenie zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej wyrażone w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania w tym samym stanie prawnym i faktycznym. Zakwestionowali prawidłowość uzasadnienia przywoływanej decyzji, jak również podnieśli zarzuty dotyczące naruszenia postanowień art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na wadliwie wyznaczonym obszarze analizowanym oraz nieprawidłową wykładnię. W motywach skargi rozwinięto postawione wskazanej decyzji zarzuty, przy czym argumentacja przemawiająca za uwzględnieniem wniesionej skargi zbieżna była w wielu punktach z tą, która przedstawiona została powyżej, ponieważ odniesiono się do tych samych zarzutów i wskazano na analogiczne uchybienia kwestionowanej decyzji. W motywach tej skargi wskazano na wymogi, które wynikają z postanowień art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnoszące się do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej wniosło o ich oddalenie i przywołało argumentację zawartą w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w poszczególnych skargach organ ten nie znalazł przesłanek uzasadniających uwzględnienie stawianych zarzutów i wskazał, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 powyższej ustawy tejże kontroli legalności Sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Kontrola zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji przeprowadzona przez tutejszy Sąd nie wykazała, aby organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi.

Pierwszą kwestią podnoszoną w obu wniesionych skargach do tutejszego Sądu jest wyznaczenie obszaru analizowanego. W ocenie skarżących obszar ten został wyznaczony w sposób nieprawidłowy z naruszeniem przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Na wstępie przyjdzie odwołać się do obowiązujących unormowań w tym zakresie. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje się, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Stosownie do

postanowień § 3 rozporządzenia wykonawczego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 wyżej wymienionej ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Obok przywołanych regulacji w polu widzenia należy mieć pojęcie frontu działki. Pod tym pojęciem ujmuje się część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się wjazd lub wejście na działkę. Takie ujęcie frontu działki zbieżne jest ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3075/14. W dalszej części uzasadnienia odnieść należy się do poszczególnych elementów związanych z obszarem analizowanym i kontynuacją funkcji zabudowy, kwestie związane z linią zabudowy i wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni terenu objętego wnioskiem, a także udziału powierzchni terenu biologicznie czynnego czy szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy. Przywołane regulacje prawne odniesione do realiów rozpoznawanej sprawy pozwalają stwierdzić, że w przedmiotowym wniosku teren inwestycji nie przylega do drogi publicznej. Wjazd na wskazany teren odbywać się będzie przez ustanowioną służebność drogową na działce nr 3 w obrębie działki nr 2. W tej sytuacji kwestią zasadniczą jest ustalenie frontu działki. Skoro działka, na której ma być realizowana wnioskowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej, a wjazd na sporną działkę będzie odbywał się ustanowioną służebnością, to tym samym tylko ten fragment działki, który przystaje do działki stanowiącej służebność drogową będzie wyznaczał jej front i będzie determinował obszar analizowany. Szerokość frontu działki wynosi 5,1 m i jest on wyznaczony zgodnie z przywołaną definicją. Podkreślić należy, że w pierwszej decyzji wydanej w ramach prowadzonego postępowania front ten ustalony został na 80 m, przy czym ustalenie takie nie miało umocowania, ani w przepisach prawa, ani też nie wynikało z kształtu działki, na której ma być realizowana inwestycja. W tej sytuacji organ odwoławczy zasadnie podniósł tę kwestię i nakazał nowe ustalenia w tym zakresie. Organ pierwszej instancji kierując się wskazaniami zamieszczonymi w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego oraz wyrokach sądów administracyjnych wyznaczył front działki i obszar analizowany, w przywołany sposób. Działania organów administracji w tym zakresie nie naruszają obowiązujących regulacji prawnych i wbrew twierdzeniom skarżących nie są sprzeczne ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniach wyroków sądów administracyjnych wypowiadających się na wcześniejszych etapach postępowania. Ponadto działanie to nie narusza postanowień art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ organy administracji swoją ocenę stanu faktycznego dokonywały w oparciu o wskazania zamieszczone w orzeczeniach sądów administracyjnych. Z uwagi na fakt, że szerokość frontu działki wynosi 5,1 m, tym samym organy administracji zasadnie wyznaczyły obszar analizowany na minimalnym poziomie 50 m. W tym zakresie organy te nie dopuściły się naruszenia postanowień § 3 ust. 2 przywoływanego powyżej rozporządzenia wykonawczego.

Kwestią wymagającą odniesienia się jest problem "zasady dobrego sąsiedztwa". Jak wynika z treści wniosku, wnioskodawca projektuje w ramach przedmiotowej inwestycji postawienie dwunastu domów jednorodzinnych. W świetle powyższego rodzi się pytanie, czy inwestycja ta nie narusza zasad dobrego sąsiedztwa. Analiza mapy stanowiącej podstawę wydania decyzji przez organ pierwszej instancji pozwala stwierdzić, że w tak wyznaczonym obszarze analizowanym znajdują się jednorodzinne domy mieszkalne, których ilość jest praktycznie zbieżna z projektowaną w ramach przewidzianej inwestycji. W obszarze analizowanym znajduje się pięć budynków jednorodzinnych, przy czym jeden z tych budynków znajduje się na dwóch działkach. W świetle tego ustalenia jeden rząd projektowanych budynków w ramach wnioskowanej inwestycji będzie zbieżny z istniejącą zabudową. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa.

Na marginesie prowadzonych rozważań przyjdzie dostrzec, że skarżący utrzymują, że obszar analizowany wyznaczony został w sposób nieprawidłowy i winien on uwzględniać trzykrotność długości przedmiotowej działki, ponieważ do tego boku działki dochodzi służebność drogowa. Z uwagi na fakt, że długość tego boku wynosi 157 m, to obszar analizowany winien wynosić 471 m.

W ocenie składu orzekającego wyznaczenie takiego obszaru analizowanego oznaczałoby uwzględnienie w nim osiedla domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej zlokalizowanej przy tej samej drodze głównej, a tym samym budynków znajdujących się w bardzo intensywnej zabudowie.

Istotnym elementem każdej decyzji wydawanej w oparciu o postanowienia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są wymogi wynikające z pkt 3, a zatem odnoszące się do problematyki zapewnienia uzbrojenia terenu z uwzględnieniem wielkości projektowanej inwestycji. Do wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji i w trakcie prowadzonego postępowania dołączone zostały dokumenty potwierdzające gwarancje ze strony dysponentów poszczególnych elementów uzbrojenia o zapewnieniu dostaw odpowiednich jego komponentów. Skarżący podnoszą, że z technicznego punktu widzenia jest to możliwe, jednakże brak jest stosownych gwarancji w tym zakresie. W tym miejscu przyjdzie zwrócić uwagę, że stosownie do postanowień przywołanej regulacji podmiot składający wniosek obowiązany jest do przedłożenia organowi administracji publicznej dokumentów potwierdzających dostęp do poszczególnych elementów uzbrojenia stosownie do projektowanej inwestycji. Zadaniem organów administracji było zweryfikowanie przedłożonych dokumentów pod kątem ich kompletności i sporządzenia przez uprawnione podmioty. Organy administracji publicznej co do zasady nie są uprawnione do weryfikacji merytorycznej przedkładanych dokumentów, ponieważ to podmioty te odpowiedzialne są za dostęp do poszczególnych elementów uzbrojenia. W tej sytuacji zgłaszane obiekcje przez skarżących nie mogą zostać uwzględnione, skoro uprawnione podmioty odpowiedzialne za poszczególne komponenty uzbrojenia wypowiedziały się w przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentach.

W skardze do tutejszego Sądu podniesiono, że uzasadnienie kontrolowanych decyzji nie jest prawidłowe, ponieważ nie wskazano w nich, którym dowodom przyznano moc dowodową, a którym odmówiono przyznania takiej mocy. Z tak sformułowanym zarzutem nie można się zgodzić, ponieważ w polu widzenia należy mieć charakter rozpoznawanej sprawy i to jakie dowody i dokumenty stanowią o podejmowanym rozstrzygnięciu. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji odniesiono się do złożonego wniosku oraz do dołączonych do niego dokumentów, a tym samym dopełniono wymogów wynikających z treści przywołanego przepisu.

Podkreślenia wymaga to, że poddawana kontroli tutejszego Sądu decyzja podejmowana jest w warunkach związania, skoro organy administracji publicznej stwierdziły kompletność złożonej dokumentacji, jak również zgodność jej z obowiązującymi przepisami prawa, tym samym obowiązane były do podjęcia rozstrzygnięcia uwzględniającego złożony wniosek.

Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało skargę oddalić.

mr