Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 56/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 170 ust. 1 i 3;
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 276 ust. 1 i 2;
journal: Dz.U. 2018 poz 508
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej - tekst jedn.
article: art. 3 par. 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi E. C. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez E. C. (zwaną dalej: skarżącą), reprezentowaną przez pełnomocnika – adwokata A. D., jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu, (zwanego dalej: DIAS w Opolu) w wydaniu decyzji dotyczącej wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącej.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny:

Skarżąca była funkcjonariuszem celnym od [...] 1998 r. Od dnia 1 marca 2017 r. skarżąca rozpoczęła pełnienie służby w A w [...] i po dniu 1 marca 2017 r. nie otrzymała propozycji dalszej służby, ani dalszej pracy.

Wnioskiem z dnia 19 czerwca 2017 r., złożonym za pośrednictwem DIAS w Opolu do Zespołu do monitorowania realizacji Porozumienia z dnia 1 marca 2017 r., skarżąca wystąpiła o przestawienie jej propozycji dalszego pełnienia służby w Administracji Skarbowej. Opisując przebieg swojej służby wskazała, że na dzień 31 maja 2017 r. nie otrzymała propozycji pracy w A w [...].

Pismem z dnia 21 czerwca 2017 r., nr [...], DIAS w Opolu poinformował skarżącą, że w związku z nieotrzymaniem propozycji pracy do dnia 31 sierpnia 2017 r. jej obowiązek pełnienia służby wygasa 31 sierpnia 2017 r., stosownie do art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą wprowadzającą. Skutkiem tego zobowiązał skarżącą do wykorzystania należnego jej urlopu wypoczynkowego do dnia 31 sierpnia 2017 r.

Kolejnym pismem z dnia 21 czerwca 2017 r., nr [...], odpowiadając na wniosek skarżącej z dnia 19 czerwca 2017 r., DIAS w Opolu wyjaśnił, że na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych, autonomiczne prawo w zakresie propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę lub propozycji pełnienia służby, bądź też braku złożenia takiej propozycji. Wskazując na art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej stwierdził, że skoro skarżąca nie otrzymała pisemnej propozycji pełnienia służby lub pracy to jej stosunek służbowy wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Zgodnie zaś z art. 170 ust. 3 ustawy wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby, co powoduje, że funkcjonariuszowi przysługują świadczenia należne odpowiednio w związku z likwidacją urzędu albo zniesieniem jednostki organizacyjnej, tj. odprawa na zasadach i w wysokości określonych w art. 250 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. Z 2016 r., poz. 1947 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą o KAS. Organ poinformował też skarżąca, że złożony przez nią wniosek nie został przekazany do Zespołu do monitorowania realizacji Porozumienia z 1 marca 2017 r. w sprawie zabezpieczenia praw i interesów pracowników oraz funkcjonariuszy oraz zabezpieczenia realizacji zadań organów państwa w związku z wdrażaniem Krajowej Administracji Skarbowej przy Szefie KAS z uwagi na fakt, że wskazany Zespół powołany został jedynie w celu rozpatrywania propozycji przedłożonych funkcjonariuszom/pracownikom, podczas gdy skarżącej propozycja nie została złożona.

W piśmie z dnia 22 czerwca 2017 r., stanowiącym odpowiedzi na pismo skarżącej z dnia 31 maja 2017 r., zawierające prośbę o weryfikację poprawności podjętej przez DIAS w Opolu decyzji o nieprzedstawieniu jej propozycji zatrudnienia, Szef Krajowej Administracji Skarbowej wyjaśnił, że w świetle obowiązujących przepisów, tj. art. 165 ustawy oraz art. 145 ust. 1 i 2 ustawy o KAS, nie ma możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszej pracy lub służby w izbie administracji skarbowej, jak również zmiany przedłożonej propozycji. Zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 9 ustawy o KAS odpowiedzialność za realizację polityki kadrowej ponoszą dyrektorzy izb administracji skarbowej, a w przypadku braku propozycji pracy lub służby przepisy ustawy nie przewidują formy decyzji podlegającej kontroli instancyjnej w toku postępowania administracyjnego czy też sądowoadministracyjnego. W sytuacji nieotrzymania pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem 31 sierpnia 2017 r. stosunek pracy/służby wygasa i nie ma możliwości weryfikacji w przypadku nieprzedstawienia propozycji pracy lub służby przez dyrektora izby administracji skarbowej.

Następnie, pismem z dnia 29 czerwca 2017 r., w odpowiedzi na pismo skarżącej (z dnia 12 czerwca 2017 r.), którego przedmiotem było wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, DIAS w Opolu poinformował skarżącą, że przedmiot i zakres regulacji ustawowej zawartej w szczególności w przepisach art. 165 ust. 7 oraz 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wskazuje, że zarówno złożenie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, jak i brak złożenia tego rodzaju propozycji, nie ma charakteru aktu administracyjnego. Stąd też do tego rodzaju spraw nie ma zastosowania przepis art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) i pismo skarżącej nie może zostać rozpatrzone w tym trybie.

W ponagleniu z dnia 11 lutego 2019 r., wniesionym na podstawie art. 37 k.p.a. do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej skarżąca domagała się stwierdzenia, że DIAS w Opolu dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązania tego organu do wydania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia jej stosunku służbowego, jak również do wyjaśnienia przyczyn bezczynności. Wskazała, że informacja o wygaśnięciu stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. nie zawierała żadnego uzasadnienia, a tym samym nie przedstawiono jej żadnych motywów, które przemawiałyby za nieprzedłożeniem propozycji. Wywodząc, że w sytuacji nieprzedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby organ winien wydać decyzję o wygaśnięciu stosunku służbowego podniosła, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na ponaglenie, pismem z dnia 3 kwietnia 2019 r., Szef Krajowej Administracji Skarbowej wyjaśnił, że w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącej nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy k.p.a., w tym dotyczące terminów. Wobec tego brak jest podstaw do stosowania w tej kwestii również art. 37 k.p.a. i wniesione ponaglenie nie może być rozpatrzone w tym trybie.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność DIAS w Opolu skarżąca domagała się: zobowiązania DIAS w Opolu do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącej w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, rozpoznania skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych, a także przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci pism poprzedzających złożenie skargi. Zarzucając organowi naruszenie art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o KAS skarżąca powołując się na poglądy wyrażane w orzecznictwie sądowoadaministracyjnym wywodziła, że uznanie przez organ braku możliwości złożenia danemu funkcjonariuszowi propozycji dalszego pełnienia służby, obliguje ten organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. Decyzja ta w swojej istocie równoznaczna jest z decyzją o zwolnieniu ze służby i winna obejmować swoim uzasadnieniem wskazanie przyczyn niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji nowych warunków zatrudnienia lub pełnienia służby. Przedmiotowe działanie zapewniłoby kontrolę instancyjną podjętego rozstrzygnięcia, w tym ewentualną ocenę zasadności stanowiska organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza. Podstawę w tym przypadku do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego stanowią: art. 169 ust. 4 i art. 170 ust. 3 ustawy w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS.

W odpowiedzi na skargę DIAS w Opolu wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko zwrócił uwagę, że przepis art. 165 ust. 7 ustawy stanowi regulację szczególną względem ogólnie obowiązujących uregulowań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego czy wypowiedzenia/rozwiązania stosunku pracy, a jej wprowadzenie usprawiedliwia nie tylko specyficzna sytuacja prawna związana z reformą administracji skarbowej w skali globalnej, ale także okoliczność, że stwarza równość co do sposobu nawiązania na nowo stosunków pracy/stosunków służbowych do wszystkich osób, których dotyczy. W przypadku nieprzedstawienia propozycji pracy lub służby przepisy ustawy nie przewidują formy decyzji administracyjnej podlegającej kontroli instancyjnej, od której przysługiwałoby prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Możliwość weryfikacji w trybie administracyjnym istnieje jedynie w sytuacji uregulowanej w art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej odnoszącej się do propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, która stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby i od której w terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z analizy przepisów ustawy o KAS wynika, że ustawodawca wyraźnie wskazał katalog spraw ze stosunku służbowego, w których stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i które podlegają kognicji sądów administracyjnych. Są to sprawy dotyczące wydania decyzji wskazanych w art. 276 ustawy o KAS. W katalogu tym nie znalazły się sytuacje dotyczące wygaśnięcia stosunku służbowego. Mając zatem na uwadze, że skutek wygaśnięcia stosunku służby traktowany przez ustawodawcę jak zwolnienie ze służby następuje ex lege (art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 170 ust. 3 ustawy), bez konieczności wydania aktu administracyjnego, nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy k.p.a. z wniosku o wydanie decyzji w sprawie zwolnienia ze służby i tym samym wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza. W tym przypadku wygaśnięcie stosunku służbowego wprawdzie traktuje się jak zwolnienie ze służby, jednak nie jest to zwolnienie ze służby, o którym mowa w art. 179 ustawy o KAS i nie stosuje się w tym przypadku art. 276 ustawy o KAS.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) zwanej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 p.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. Sąd bada także bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do art. 149 § 1b p.p.s.a. sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi Sąd orzeka natomiast o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.

Na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd skarga złożona w niniejszej sprawie.

Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi Sąd uznał, że mieści się ona w granicach kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż DIAS w Opolu zobowiązany był do wydania decyzji dotyczącej wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącej.

W tej kwestii podzielając stanowisko skarżącej wskazać przyjdzie, że w związku z wejściem w życie z dniem 1 marca 2017 r. ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (obecnie - Dz. U. 2018 r. poz. 508 – zwanej nadal ustawą o KAS) - stosownie do art. 260 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 - zwanej nadal ustawą wprowadzającą) - z tą datą wszyscy funkcjonariusze Służby Celnej z mocy prawa stali się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Zgodnie z art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. Jednocześnie, w myśl przepisu art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Przenosząc powyższe regulacje na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że skarżącej, która od 1 marca 2017 r. była funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej nie została złożona pisemna propozycja określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Powyższe spowodowało, że do sytuacji prawnej skarżącej zastosowanie znalazły przepisy art. 170 ustawy wprowadzającej.

Art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej stanowi, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Stosownie do art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, pracownikom oraz funkcjonariuszom przysługują świadczenia należne odpowiednio w związku z likwidacją urzędu albo zniesieniem jednostki organizacyjnej w rozumieniu ustawy uchylanej w art. 159 pkt 3 ( ust. 4 art. 170 p.u.w. KAS). Z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS wynika natomiast, że w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusz może w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej.

W świetle powyższych regulacji, wątpliwości Sądu nie budzi to, że nieotrzymanie przez funkcjonariusza Służby Celnej, który z mocy prawa z dniem 1 marca 2017 r. stał się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej, propozycji dalszej służby lub zatrudnienia skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, traktowanym jak zwolnienie ze służby. Podkreślić należy, że skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza ze służby formę decyzji, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie ze służby, to uznać należało, że pomimo braku jednoznacznych regulacji w tym zakresie, które wprost nakazywałyby wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, po stronie organu istniał obowiązek wydania takiej decyzji. Zdaniem Sądu, tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje funkcjonariuszowi prawo do sądowej kontroli prawidłowości i zasadności rozwiązania stosunku służbowego. Podstawą prawną do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego jest art. 170 ust. 1 i ust. 3 ustawy wprowadzającej w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS w zw. z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Ol 81/17; wyroki WSA w Opolu z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Op 92/18 i z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 3/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt III SAB/Gd 31/17, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Po 27/18 i wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Bk 78/18, wszystkie orzeczenia dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie, wszelkie wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące interpretacji i stosowania ww. przepisów, zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepisy ustawy wprowadzającej wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Jednym z nich jest właśnie wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy wprowadzającej). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 ustawy wprowadzającej w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim, decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty.

Reasumując należało przyjąć, że brak przedstawienia skarżącej, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, obligował DIAS w Opolu do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby.

Mając na uwadze powyższe Sądu uznał, że powołane powyżej przepisy stanowią źródło kontroli sądowej, zarzucanej przez skarżącą organowi bezczynności, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Ponadto, stosownie do art. art.52 § 1 i art. 53 § 2b p.p.s.a. Sąd stwierdził, że wniesienie skargi poprzedzone zostało wyczerpaniem środka zaskarżenia w postaci ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. wobec czego, skarga jako dopuszczalna mogła podlegać merytorycznej ocenie.

Dokonując kontroli w granicach zaskarżonej bezczynności Sąd uznał jednak, że skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Wyjaśnić należy, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Celem skargi na bezczynność jest więc doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednak bez przesądzenia o treści czy skutkach tych działań. Takie rozumienie pojęcia "bezczynności" pozostaje w zgodzie z jego legalną definicją wynikającą z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którą przez bezczynność rozumie się niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

Jeżeli jednak organ wydał decyzję (lub w inny sposób zakończył postępowanie) przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność, to brak jest podstaw do uznania, że organ ten pozostaje w bezczynności. Celem skargi na bezczynność nie jest samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu poprzez doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy administracyjnej. Zatem w sytuacji, gdy organ załatwił sprawę przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, skarga ta winna podlegać oddaleniu jako nieuzasadniona (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 1062/15 i powołane tam orzecznictwo oraz piśmiennictwo; wyroki NSA: z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 238/15, z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2567/15, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie zaistniał taka właśnie sytuacja, albowiem zdaniem Sądu adresowane do skarżącej pismo DIAS w Opolu z dnia 21 czerwca 2017, nr [...], w istocie stanowiło decyzję administracyjną w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącej.

Dokonując takiej oceny Sąd uwzględnił, że decyzja administracyjna to kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organów administracyjnych w państwie, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Niezbędne elementy treści decyzji administracyjnej wymienia przepis art. 107 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania,podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny, w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy.

Zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga jednak, aby zawierało ono wszystkie składniki określone w art. 107 § 1 k.p.a. Podstawą dla uznania określonej czynności (pisma) organu administracyjnego za decyzję administracyjną jest posiadanie przez tę czynność trzech cech: a) musi być to przejaw woli organu administracyjnego, co należy rozumieć jako władcze narzucenie przez rozstrzygający sprawę organ swojego stanowiska; b) wola organu administracyjnego musi być oparta na przepisach prawa powszechnie obowiązującego; c) wola organu administracyjnego musi rozstrzygać konkretną sprawę konkretnej osoby fizycznej lub prawnej (strony). Należy przy tym zaznaczyć, że nawet w wypadku braku dla danego rozstrzygnięcia podstawy prawnej, będzie ono decyzją, chociaż obciążoną istotną wadą.

W konsekwencji w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że o zakwalifikowaniu danego aktu administracyjnego jako decyzji administracyjnej nie decyduje jego nazwa ani forma, lecz treść i wynikający z niej merytoryczny charakter aktu. Z tego względu pismo niemające formy przynależnej decyzji jest decyzją administracyjną, jeżeli pochodzi od organu administracji publicznej, skierowane jest na zewnątrz i w sposób władczy rozstrzyga o prawach lub obowiązkach podmiotów administrowanych w sprawie indywidualnej. Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym, pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nie posiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dna 27 września 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 820/17, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II SAB/Bd 110/17 i powołane tam orzecznictwo).

W ocenie Sądu pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 21 czerwca 2017 r., nr [...] zawiera wskazane powyżej, konieczne elementy, co czyni je decyzją.

Powtórzyć jeszcze raz należy, że brak przedstawienia skarżącej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, obligował DIAS w Opolu do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie z mocy prawa stosunku służbowego. Wskazane pismo niewątpliwe wyraża takie rozstrzygnięcie, kategorycznie stwierdzając, że w związku z nieotrzymaniem propozycji pracy do dnia 31 maja 2017 r. stosunek służbowy skarżącej wygasa 31 sierpnia 2017 r. Co więcej, zobowiązuje skarżącą do wykorzystania należnego urlopu wypoczynkowego za 2017 r. (w wymiarze proporcjonalnym do okresu zatrudnienia, tj. 21 dni) w terminie do 31 sierpnia 2017 r., a więc nakłada na nią określony obowiązek. Tym samym, powyższe pismo stanowi wyraz jednostronnego oświadczenia woli organu kompetentnego do załatwienia sprawy, ukierunkowane na wywołanie konkretnych skutków prawnych. Zdaniem składu orzekającego, niewątpliwie rozstrzyga ono co do istoty indywidualną sprawę skarżącej, w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego. Ponadto, pismo to wskazuje podstawę prawną działania organu, zawiera jego prawidłowe oznaczenie, a także oznaczenie skarżącej jako jego adresata i co istotne podpisane zostało przez osobę uprawnioną do działania w imieniu organu. W konsekwencji, uwzględniając jego jednoznaczną treść, pomimo braku zachowania wszystkich elementów z art. 107 § 1 k.p.a. (pouczenia i uzasadnienia), brak było podstaw do uznania go jedynie za pismo informujące, a zasadnym było uznanie, że stanowi ono decyzję, która załatwia sprawę w rozumieniu art. 104 k.p.a.

Bez wpływu na kwalifikację omawianego pisma jako decyzji pozostaje brak zamieszczenia w nim jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenia o możliwości jego zaskarżenia. Nadmienić należy, że sama prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia nie może być oceniania w ramach postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na bezczynność organu. W przypadku takiej skargi sąd nie jest uprawniony do merytorycznej oceny decyzji, gdyż nie przeprowadza kontroli tego aktu, lecz rozstrzyga wyłącznie o tym czy organ pozostaje w bezczynności, czy też nie. Wadliwość decyzji może podlegać ocenie i ewentualnej konwalidacji w toku postępowania odwoławczego. Dopiero też wyczerpanie trybu odwoławczego otwiera możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję i podawania kontroli sądu administracyjnego rozstrzygnięcia podjętego w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącej. Zaznaczyć jednak trzeba, że stosowanie do art. 112 k.p.a., brak w decyzji pouczenia, czy i w jakim trybie może zostać ona zaskarżona nie powinno wywierać negatywnych skutków prawnych dla skarżącej, co oznacza, że okoliczność ta może uprawdopodabniać brak winy w uchybieniu terminu, w przypadku złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji i uzasadniać przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 21 czerwca 2017 r., nr [...].

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

-----------------------

1