Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 801/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 94 ust. 3, art. 102 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Joanna Runge – Lissowska del. NSA Jolanta Sikorska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 18 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka Jawna z siedzibą w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 781/11 w sprawie ze skargi [...] Spółka Jawna z siedzibą w Poznaniu na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i postanowienie Prezydenta Miasta Poznań działającego przez Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz [...] Spółka Jawna z siedzibą w Poznaniu kwotę 660 (sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 781/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] Spółka Jawna z siedzibą w Poznaniu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Poznania, powołując się na art. 94 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 9 uchwały nr XXXII/177/91 Rady Miejskiej Poznania z dnia 25 czerwca 1991 r. w sprawie przekształcenia Poznańskiego Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego GEOPOZ w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ, zawiesił postępowanie w sprawie podziału nieruchomości nr 227/54, ark. [...], obręb M., położonej w Poznaniu, do czasu uchwalenia planu miejscowego.

W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie toczy się na skutek wniosku właściciela nieruchomości – [...] Spółka jawna. Wskazał, że na podstawie art. 94 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dalej: u.g.n., jeżeli nie został uchwalony plan miejscowy dla obszarów objętych, na mocy przepisów odrębnych, obowiązkiem sporządzenia takiego planu, postępowanie w sprawie podziału nieruchomości zawiesza się do czasu uchwalenia tego planu. Natomiast zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej: u.p.z.p., w studium określa się obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości. Organ stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie objętym uchwałą Rady Miasta Poznania nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta Poznania z dnia [...] listopada 1999 r. w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania". Mocą wspomnianej uchwały zmieniającej Studium w granicach miasta wyodrębniono m.in. podstrefę "[...]", w której wyznaczono tereny wymagające scaleń i podziału, dla których obowiązkowe jest uchwalenie planu miejscowego.

Organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest w w/w podstrefie. Skoro zaś dla tego terenu nie został uchwalony plan miejscowy, to wystąpiła obligatoryjna przesłanka, o której mowa w art. 94 ust. 3 u.g.n. Organ zaznaczył, że postępowanie niniejsze zostanie podjęte z urzędu w przypadku uchwalenia miejscowego planu dla tego terenu lub uchylenia bądź zmiany uchwały zmieniającej Studium z dnia 18 stycznia 2008 r.

Spółka jawna [...] wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, podnosząc zarzut błędnego zastosowanie art. 94 ust. 3 u.g.n. Wskazała, że w/w przepis stanowi podstawę do bezterminowego zawieszenia postępowania administracyjnego o zatwierdzenie podziału nieruchomości w przypadku, gdy dla terenu, który jest objęty takim postępowaniem, obowiązkowe jest sporządzenie planu miejscowego. Tymczasem zgodnie z art. 14 ust. 7 oraz z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. obowiązek sporządzenia planu miejscowego może wynikać wyłącznie z przepisów odrębnych. Obowiązku takiego nie można kreować w drodze samego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, albowiem studium, nie będąc aktem powszechnie obowiązującego prawa, nie jest przepisem odrębnym, o jakim mowa w powołanych przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniosła, że do zastosowania normy z art. 94 ust. 3 u.g.n. konieczne jest obowiązywanie w systemie prawa normy zawartej w akcie rangi ustawy, który ustanawia obowiązek sporządzenia dla określonego obszaru planu miejscowego. Żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie dotyczy sytuacji występującej w niniejszej sprawie w związku z czym norma art. 94 ust. 3 u.g.n. została zastosowana bezpodstawnie.

Ponadto, zdaniem żalącej się spółki, organ I instancji błędnie powołał się na przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że w studium gminy określa się obszary wymagające scaleń i podziałów. Jednakże w systemie obowiązującego prawa nie ma przepisów odrębnych, które wprowadzałyby obowiązek wyznaczenia w planie miejscowym obszarów scaleń i podziałów. Sprawę pozostawiono gminom do zdecydowania w sposób samodzielny.

Żaląca się zarzuciła, że to, że w obowiązującym studium obszary takie zostały wyznaczone, nie jest rezultatem obowiązywania przepisu odrębnego, z którego dla Rady Miasta Poznania wynikał nakaz określenia w studium takich obszarów. Określenie w studium takich obszarów jest rezultatem podjętej samodzielnie przez władze gminy miasta Poznania decyzji planistycznej, z której wynika, że to nie odrębnym przepisem wprowadzony został obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszaru, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, ale że to same władze miasta Poznania z własnej woli zamierzają dla tego obszaru sporządzić plan miejscowy, albowiem powzięły zamiar przeprowadzenia na tym terenie postępowania scaleniowo-podziałowego. Zatem organ I instancji bezzasadnie powołał się na przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. W sprawie mamy bowiem do czynienia z sytuacją określoną w art. 10 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., gdy gmina chce, a nie przepis wymaga sporządzenia planu miejscowego.

Żaląca się podniosła, że należy odróżnić dwie sytuacje: gdy przepis prawa wprowadza obowiązek sporządzenia planu miejscowego, która w niniejszej sprawie nie występuje, od sytuacji, gdy przepis prawa warunkuje przeprowadzenie określonego przedsięwzięcia od uchwalenia planu miejscowego. Z drugim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W przypadku postępowania scaleniowo-podziałowego uchwalenie planu miejscowego stanowi conditio iuris (jeśli chcesz gmino przeprowadzić postępowanie scaleniowe, to musisz sporządzić plan miejscowy). Nie ma natomiast obowiązku sporządzenia planu miejscowego tak samo, jak nie ma obowiązku prowadzenia postępowań scaleniowo-podziałowych. Jest natomiast wola gminy, by przeprowadzić postępowanie scaleniowo-podziałowe i w związku z tym zaistniała konieczność sporządzenia planu miejscowego.

Zdaniem spółki, stanowisko organu I instancji narusza też art. 14 ust. 7 u.p.z.p., bowiem organ powołał się na obowiązek, którego nie ma. Nie ma bowiem przepisu powszechnie obowiązującego prawa, który uprawniałby do twierdzenia, że w przedmiotowej sprawie jest obowiązek sporządzenia planu miejscowego.

Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu przytoczyło przepis art. 94 ust. 3 u.g.n., następnie wskazało, że jakkolwiek tak kategoryczne rozwiązanie może wydawać się zbyt restrykcyjne, a ponadto budzące wątpliwości co do zgodności z konstytucją, gdyż ogranicza wykonywanie prawa własności przez właściciela nieruchomości, to dopóki obowiązuje, organ administracyjny zobowiązany jest stosować się do niego. Organ II instancji przyznał, że wprawdzie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie stanowi przepisu odrębnego, z którego mógłby wynikać obowiązek sporządzenia planu miejscowego, to jednak zapisy studium w tym zakresie wynikają z przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8 upzp, który określa zawartość studium. Przepis ten zatem jest przepisem odrębnym, na podstawie którego wprowadzono dla przedmiotowego terenu obowiązek sporządzenia planu miejscowego.

[...] Spółka jawna wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe postanowienie, domagając się uchylenia zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniosła zarzuty tożsame do przedstawionych w zażaleniu na postanowienie organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji odpowiadają prawu. W ocenie tego Sądu istniały podstawy do zawieszenia prowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego w sprawie o podział działki nr 227/54, ark. [...], obręb M. w Poznaniu.

Sąd I instancji wskazał, że okoliczności faktyczne sprawy nie budzą wątpliwości i nie były przedmiotem sporu na etapie postępowania administracyjnego. Bezsporne w sprawie jest, że pismem z dnia 11 marca 2011 r. strona skarżąca zwróciła się do działającego z up. Prezydenta Miasta Poznania Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ o dokonanie podziału przedmiotowej działki. Działka ta znajduje się w granicach terenu oznaczonego w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta Poznania (po zmianach dokonanych uchwałą Rady Miasta Poznania z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...]) jako podstrefa [...] - obszar przeznaczony do scaleń i podziałów, dla którego stwierdzono jednocześnie obowiązkowe sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dla terenu, w obrębie którego znajduje się działka nr 227/54, nie uchwalono dotychczas planu miejscowego.

Kluczowym problemem w niniejszej sprawie jest zagadnienie prawne, które sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w oparciu o przepis art. 94 ust. 3 u.g.n. dopuszczalne było zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie o podział nieruchomości w sytuacji, gdy obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla terenu objętego wnioskiem przewiduje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, na powyższe pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. Sąd ten wyjaśnił, że ustawodawca w zakresie podziału nieruchomości wprowadził dwa reżimy prawne, w zależności od tego, czy nieruchomość jest położona na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czy tam, gdzie plan miejscowy nie obowiązuje. W przepisach art. 92-100 u.g.n. ustawodawca kierował się zasadą możliwości podziału nieruchomości, przy czym z systematyki przepisów rozdziału 1 działu III u.g.n., jako regułę wprowadził dokonywanie podziału nieruchomości w zgodzie z ustaleniami planu miejscowego.

Dopiero w razie braku planu stosuje się przepisy art. 94 (art. 93 ust. 1 u.g.n.).

Takie podejście ustawodawcy wiąże się z potrzebą harmonizacji norm dekodowanych z ustaw, tworzących krajowy porządek planistyczny, z władztwem planistycznym gminy, w ramach którego gminy obowiązane są uchwalać studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1-5 u.p.z.p.). Kolejne nowelizacje art. 93 i 94 u.g.n. utrzymały wymóg, by podział nieruchomości realizował przesłanki z ustawy o gospodarce nieruchomościami i warunki wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ulega przy tym wątpliwości, że do końca 2003 r., gdy na większości obszarów Polski obowiązywały dawniej uchwalone plany miejscowe, stosowanie art. 94 u.g.n. było wyjątkiem od zasady określonej w art. 93 u.g.n. Po dniu 31 grudnia 2003 r. zastosowanie art. 94 u.g.n. stało się znacznie częstsze.

Powołując się na wyrok NSA z dnia 13.06.2007 r. sygn.. akt I OSK 723/06 Sąd I instancji wskazał, że dokonanie podziału nieruchomości wymaga zatem uprzedniego stwierdzenia, czy dla terenu, na którym nieruchomość jest położona, został sporządzony plan miejscowy - jeśli nie, to należy następnie ustalić, czy istnieje obowiązek sporządzenia planu. Ustalenie to determinuje dalsze postępowanie - zawieszenie postępowania o podział do czasu uchwalenia planu (ust. 3 art. 94) lub dokonanie podziału zgodnie z przepisami odrębnymi lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o ile wcześniej została wydana (art. 94 ust. 1 u.g.n.).

W myśl art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości. Przepis art. 102 ust. 1 i 2 u.g.n. stanowi, że gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości, przy czym szczegółowe warunki scalenia i podziału określa plan miejscowy. Scalenia i podziału można dokonać jeżeli są one położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym, albo o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający z zastrzeżeniem ust. 4 ponad 50 procent powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem.

W świetle powyższego przyjąć zdaniem Sądu I instancji należało, że samo ujęcie w studium zamierzeń gminy w zakresie przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości spełnia przesłanki obowiązku sporządzenia planu miejscowego. Przemawia za tym treść art. 102 ust.1 i 2 u.g.n.

Podstawą obowiązku sporządzenia planu w takiej sytuacji nie jest studium (nie będące aktem prawa powszechnie obowiązującego), czy - in casu - uchwała o zmianie Studium, a prawidłowo dekodowana norma z przepisów art. 102 ust.1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 14 ust. 7 u.p.z.p.

W niniejszej sprawie studium w ramach władztwa planistycznego, określonego ustawowo, sprecyzowało obszary, dla których stało się obowiązkowe sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z tych względów wydane w sprawie postanowienia odpowiadają zdaniem Sądu I instancji prawu, w związku z czym Sąd ten, powołując się na art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Wyrok powyższy został zaskarżony w całości skargą kasacyjną wniesioną przez [...] Spółkę Jawną z siedzibą w Poznaniu, w której to skardze kasacyjnej, powołując się na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono powyższemu wyrokowi naruszenie art. 94 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną jego wykładnię.

Powołując się na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia w sprawie, a także o orzeczenie o kosztach postępowania sądowego, w tym o kosztach zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu wskazał, że powołany przez Sąd I instancji przepis art. 102 ust. 1 i 2 u.g.n. stanowi, że: "Gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości...". Gmina zatem jest upoważniona do dokonywania scaleń i podziałów nieruchomości, co oznacza, że ma ona w tym zakresie kompetencje ale nikt jej nie przymusza - przynajmniej w obecnym stanie prawnym - do tego, by z tej kompetencji czyniła użytek. Z tego m.in. powodu instytucja scaleń i podziałów jest uruchomiana bardzo rzadko.

Gmina nie może też - inaczej, niż przyjął to Sąd I instancji - przymusić sama siebie do przeprowadzenia scalenia i podziału nieruchomości, poprzez odpowiednie ukształtowanie treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, gdyż studium nie jest przepisem odrębnym, o jakim mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W stosunku do przepisu ustawowego jako przepisu odrębnego nie można traktować aktu, który nie dość, że nie ma rangi ustawy, to jeszcze nie przynależy do systemu źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Zatem twierdzenie Sądu I instancji, że samo ujęcie w studium zamierzeń gminy w zakresie przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, spełnia przesłanki obowiązku sporządzenia planu miejscowego, jest w ocenie autora skargi kasacyjnej nietrafne.

Skarżący kasacyjnie zarzucił, że Sąd I instancji, formułując powyższy wniosek, pomylił dwie podstawowe modalności prawne: gmina "ma obowiązek, a więc "musi", czego obowiązujące prawo w odniesieniu do scaleń i podziałów nie przewiduje, oraz "może", a więc dokona scalenia i podziału nieruchomości, jeżeli zechce, przez nikogo do tego nie przymuszana, z tym jednak, że wówczas procedura taka wymaga uchwalenia planu.

Skarżący kasacyjnie podał, że zarzucony błąd w wykładni sprowadza się do tego, że Sąd I instancji uznał przepisy art. 102 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz przepis art. 14 ust. 7 u.p.z.p., które same nie ustanawiają obowiązku sporządzenia planu miejscowego, lecz należą do kategorii przepisów odsyłających, odsyłają bowiem do przepisów odrębnych, ustanawiających obowiązek sporządzenia planu miejscowego (których na dziś nie ma), za przepisy ustanawiające obowiązek sporządzenia planu miejscowego.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że już w skarze do WSA w Poznaniu skarżąca Spółka podnosiła, że przewidziana w art. 102 i n. u.g.n. instytucja scalenia i podziału nieruchomości nie ustanawia obowiązku sporządzenia planu miejscowego, lecz ustanawia warunek prawny - conditio iuris - przeprowadzenia takiego postępowania w postaci sporządzenia planu miejscowego, oraz określenia w nim nie tylko szczegółowych zasad i warunków scalenia i podziału, ale także granic nieruchomości objętych scaleniem i podziałem, jako warunek przeprowadzenia postępowania scaleniowo-podziałowego. Inaczej mówiąc, żaden z przepisów wskazanych przez Sąd I instancji nie stanowi: "gmino, musisz", lecz stanowi: "jeśli gmino sama, przez nikogo nie przymuszana chcesz..., to musisz ....".

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że powyższe wywody skarżącej dodatkowo wspiera treść art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym: w planie miejscowym ustala się – w zależności od potrzeb, a więc nie obowiązkowo - granice terenów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów. Ustalenie w planie miejscowym granic terenów wymagających - w ocenie gminy, a nie z mocy przepisów odrębnych - przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, stanowi - w świetle art. 102 ust. 2 u.g.n. wymóg prawny (conditio iuris) zainicjowania przez gminę postępowania scaleniowo-podziałowego.

Reasumując podniesiono, że zarzucany zaskarżonemu wyrokowi błąd w wykładni przepisu art. 94 ust. 3 u.g.n. sprowadza się do tego, że Sąd pierwszej instancji uznał art. 102 ust. 1 i 2 u.g.n. w związku z art. 10 ust. 2 pkt 8 upzp za przepisy ustanawiające obowiązek sporządzenia planu miejscowego, gdy tymczasem są to przepisy odsyłające do innych przepisów ustanawiających taki obowiązek, których jednak w obecnym stanie prawnym nie ma.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

W niniejszej sprawie skarżący w podstawach skargi kasacyjnej powołał się na pkt 1 art. 174 p.p.s.a., który dotyczy naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zarzucił, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 94 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej u.g.n., przyjmując, że art. 102 ust. 1 i 2 tej ustawy w związku z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p., są przepisami ustanawiającymi obowiązek sporządzenia planu miejscowego, gdy tymczasem są to przepisy odsyłające do innych przepisów ustanawiających taki obowiązek, których jednak w obecnym stanie prawnym nie ma.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest usprawiedliwiony.

Z prawidłowych i niekwestionowanych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że pismem z dnia 11 marca 2011 r. strona skarżąca zwróciła się do działającego z up. Prezydenta Miasta Poznań Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ o dokonanie podziału nieruchomości nr 227/54, ark.[...], obręb M., położonej w Poznaniu. Działka ta znajduje się w granicach terenu oznaczonego w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta Poznania (po zmianach dokonanych uchwałą Rady Miasta Poznania z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...]) jako podstrefa [...] - obszar przeznaczony do scaleń i podziałów, dla którego stwierdzono jednocześnie obowiązkowe sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczności te Sąd I instancji uznał za niesporne. Nie są też one kwestionowane w skardze kasacyjnej.

Istota problemu występującego w niniejszej sprawie sprowadza się - jak to trafnie zauważa Sąd I instancji - do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy na podstawie art. 94 ust. 3 u.g.n. prawidłowo organy zawiesiły postępowanie w sprawie o podział nieruchomości w sytuacji, gdy obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla terenu objętego wnioskiem o podział nieruchomości przewiduje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Inaczej mówiąc, czy określenie w uchwalonym dla danego obszaru studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, że dany obszar wymaga przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, skutkuje koniecznością zawieszenia na podstawie art. 94 ust. 3 u.g.n. postępowania w sprawie podziału nieruchomości położnej na takim obszarze, do czasu uchwalenia tego planu.

Trafnie też zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, że ustawodawca w zakresie podziału nieruchomości wprowadził dwa reżimy prawne, w zależności od tego, czy nieruchomość jest położona na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czy na obszarze, gdzie plan miejscowy nie obowiązuje. W przepisach art. 92-100 u.g.n. ustawodawca kierował się zasadą możliwości podziału nieruchomości, przy czym z systematyki przepisów rozdziału 1 działu III u.g.n., jako regułę wprowadził dokonywanie podziału nieruchomości w zgodzie z ustaleniami planu miejscowego. Dopiero w razie braku planu stosuje się przepisy art. 94 u.g.n. (art. 93 ust. 1 u.g.n.).

Trafnie również Sąd I instancji wskazał, że w świetle powyższych przepisów, dokonanie podziału nieruchomości wymaga uprzedniego ustalenia, czy dla terenu, na którym nieruchomość jest położona, został sporządzony plan miejscowy - jeśli nie, to należy następnie ustalić, czy istnieje obowiązek sporządzenia planu. Ustalenie to determinuje dalsze postępowanie - zawieszenie postępowania o podział do czasu uchwalenia planu (ust. 3 art. 94 u.g.n.) lub dokonanie podziału zgodnie z przepisami odrębnymi lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o ile wcześniej została wydana (art. 94 ust. 1 u.g.n.).

Zdaniem organów obu instancji "przepisem odrębnym", o jakim mowa w art. 94 ust. 3 u.g.n., jest art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., który określa zawartość studium. Zgodnie z owym przepisem prawa, w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych powyżej określonej powierzchni sprzedaży oraz obszary przestrzeni publicznej. W ocenie organów, przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. jest przepisem odrębnym, na podstawie którego wprowadzono dla przedmiotowego terenu obowiązek sporządzenia planu miejscowego.

Utrzymując w mocy zaskarżone w sprawie postanowienia, Sąd I instancji wyraził pogląd, że samo ujęcie w studium zamierzeń gminy w zakresie przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości spełnia przesłanki obowiązku sporządzenia planu miejscowego, jednak podstawą sporządzenia planu w takiej sytuacji nie jest studium, nie będące aktem prawa powszechnie obowiązującego, a prawidłowo dekodowana norma z przepisów art. 102 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 14 ust. 7 u.p.z.p.

Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić.

Zgodnie z art. 94 ust. 3 u.g.n., jeżeli nie został uchwalony plan miejscowy dla obszarów objętych, na mocy przepisów odrębnych, obowiązkiem sporządzenia takiego planu, postępowanie w sprawie podziału nieruchomości zawiesza się do czasu uchwalenia tego planu. Chociaż ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "przepisy odrębne", to zakres tego pojęcia należy wyznaczać, mając na uwadze skutki prawne decyzji o podziale nieruchomości. Przepisami odrębnymi w rozumieniu komentowanego przepisu prawa są zapewne te przepisy, z których wynika szczególny sposób zagospodarowania nieruchomości i ograniczenia w korzystaniu z nich, np. przepisy z zakresu ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, ochrony dziedzictwa kulturowego, czy prawa budowlanego. Tym samym pojęcie "przepisy odrębne" obejmuje akty prawne powszechnie obowiązujące, które normują gospodarowanie terenami, czyli w szczególności te, które określają przeznaczenie terenu oraz sposób korzystania z nieruchomości.

Do przepisów odrębnych odwołuje się także art. 14 ust. 7 u.p.z.p., zgodnie z którym: plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Zauważyć należy, że aktualny system planowania przestrzennego oparty jest na zasadzie fakultatywności planowania miejscowego (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, teza 3 do art. 14). Z powołanego wyżej przepisu art. 14 ust. 7 u.p.z.p. wynika, że stanowiący wyjątek od zasady fakultatywności planowania miejscowego obowiązek sporządzenia planu miejscowego powstaje tylko wówczas, gdy przewiduje to przepis odrębny.

Trafnie zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, że podstawą obowiązku sporządzenia planu nie jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie będące aktem prawa powszechnie obwiązującego.

Tego rodzaju "odrębnych" regulacji ustanawiających obowiązek sporządzenia planu miejscowego, a także samego przepisu art. 14 ust. 7 u.p.z.p. – z uwagi na ich wyjątkowy charakter – nie można interpretować rozszerzająco.

Obowiązku sporządzenia planu miejscowego nie sposób wywieść z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. z tego względu, że przepis ten ma charakter przepisu odsyłającego do innych przepisów – "przepisów odrębnych", przewidujących obowiązek sporządzenia planu dla określonych obszarów. Odesłanie to obejmuje bez wątpienia także wymienione w art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. "obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości", co wynika z użytego przed wyrażeniem "przepisów odrębnych", zwrotu "w tym", opisującego relację zawierania się. W świetle zatem brzmienia art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości także winien wynikać z "przepisów odrębnych". Tym samym nie sposób wywodzić obowiązku uchwalenia planu miejscowego z treści art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Niezależnie bowiem od występujących w doktrynie i orzecznictwie rozbieżności co do sposobu rozumienia pojęcia "przepis odrębny", w szczególności, czy może nim być przepis pochodzący z tej samej ustawy, co przepis odsyłający, czy tylko przepis innej ustawy, poza sporem jest, że za przepis "odrębny" względem danego przepisu odsyłającego, w tym przypadku art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., nie może zostać uznany sam przepis odsyłający, ani jako całość, ani też żaden z jego fragmentów. Wynika to ze znaczenia pojęcia "odrębny", które w analizowanym kontekście znaczy tyle, co "wydzielony spośród innych, stanowiący samodzielną całość; osobny, oddzielny" (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego PWN, pod red. S.Dubisza, Warszawa 2003) oraz z powołanego wyżej zakazu rozszerzającej wykładni regulacji wprowadzających wyjątki. W tym przypadku wyjątku od zasady fakultatywności planowania miejscowego.

W doktrynie wskazuje się, że przełamanie rezultatów wykładni językowej jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo - w sytuacji, gdy przemawiają za tym istotne argumenty natury systemowej lub funkcjonalnej (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 238). W niniejszej sprawie brak jest podstaw do odstąpienia do literalnej wykładni art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., a rezultaty wykładni systemowej i celowościowej potwierdzają wynik wykładni językowej. Z powyższego wynika, że odmiennie niż to przyjęły organy obu instancji, co zaakceptował następnie Sąd I instancji, przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. nie zawiera żadnego elementu normy prawnej, która ustanawiałaby obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszarów określonych w studium jako wymagające scaleń i podziału nieruchomości. Podstawy takiej nie mogą stanowić – o czym była już wyżej mowa - postanowienia studium, które nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), lecz jedynie aktem lokalnej polityki przestrzennej.

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wypowiedziach tych przedstawicieli doktryny, którzy podkreślają, że dla oceny dopuszczalności prowadzenia postępowania podziałowego lub jego zawieszenia nie wystarczy samo powołanie się na ustalenia studium dotyczące obowiązku sporządzenia planu miejscowego, gdyż studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz należy w tym względzie powołać się na stosowne przepisy obowiązującego prawa (przepisy odrębne), na podstawie których został w studium sformułowany obowiązek sporządzenia planu miejscowego (por.: M. Wolanin [w:] J. Jaworski i in., U.g.n. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 4 do art. 94; E. Bończak-Kucharczyk, U.g.n. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 3 do art. 94). Pozornie sprzeczne z przywołanymi wypowiedziami jest stanowisko zaprezentowane w jednym z komentarzy do art. 10 u.p.z.p., w którym stwierdzono, że ustalenia studium wywołują obowiązek sporządzenia planu miejscowego w następstwie kwalifikacji obszaru na cel, dla którego sporządzenie planu jest obowiązkowe na podstawie przepisów odrębnych – "tak jak w przypadku obszarów objętych scalaniem i podziałem albo zmianą przeznaczenia z rolnego na leśne" (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, uw. 9 do art. 10). Autor tego stanowiska także wskazuje na potrzebę istnienia "umocowania" dla obowiązku sporządzenia planu w przepisie odrębnym – w przepisie innym niż komentowany art. 10 – nie przywołując zarazem żadnego takiego przepisu, który statuowałby obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszarów zakwalifikowanych w studium do scaleń i podziałów.

Przepisem takim nie jest, jak to już wyżej wspomniano, art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Wskazywane w zaskarżonym wyroku obok art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. przepisy art. 14 ust. 7 u.p.z.p. oraz art. 102 ust. 1 i 2 u.g.n. nie stanowią dostatecznej podstawy prawnej do przyjęcia istnienia takiego obowiązku. Przepis art. 102 ust. 1 u.g.n. określa wyłącznie jedną z przesłanek dokonania przez gminę scalenia i podziału nieruchomości – w postaci konieczności uprzedniego uchwalenia przez gminę dla danego obszaru planu miejscowego określającego szczegółowe warunki scalenia i podziału. W ogóle natomiast nie odnosi się do kwestii relacji pomiędzy zapisami studium, a ewentualnym obowiązkiem sporządzenia planu. Przepis zaś art. 102 ust. 2 u.g.n. określa przypadki, w których może być wszczęte postępowanie w sprawach scalenia i podziału nieruchomości. Z przepisu tego wynika, że w razie wystąpienia wskazanych w nim przesłanek, może być wszczęte postępowanie w sprawach scalenia i podziału nieruchomości nawet, gdy plan miejscowy nie wskazuje obszarów, na których należy dokonać scalenia i podziałów nieruchomości.

W świetle powyższego za błędne należy uznać zajęte w sprawie przez organy administracji i zaakceptowane przez Sąd I instancji stanowisko upatrujące podstawę obowiązku sporządzenia planu miejscowego dla obszarów zakwalifikowanych do scaleń i podziałów w "prawidłowo dekodowanej normie" z przepisów art. 102 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 14 ust. 7 u.p.z.p.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy art. 102 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. i art. 14 ust. 7 u.p.z.p. nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 94 ust. 3 u.g.n., ustanawiającymi obowiązek uchwalenia planu miejscowego dla obszaru wymagającego przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości. Przepisy te nie stanowią wystarczającej podstawy do zastosowania art. 94 ust. 3 u.g.n. i zawieszenia postępowania w sprawie podziału nieruchomości do czasu uchwalenia planu miejscowego.

Stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku był prawidłowy. Nie doszło w sprawie do naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a naruszenie art. 94 ust. 3 u.g.n. w zaskarżonym wyroku miało charakter naruszenia prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, uznawszy ów zarzut za zasadny, kierując się zasadą ekonomiki postępowania, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę.

Wobec zasadnie sformułowanej w skardze kasacyjnej podstawie dotyczącej wyłącznie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie wydane przez organ I instancji.

O kosztach postępowania za obie instancje orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § § 2 p.p.s.a., zasądzając zwrot uiszczonych wpisów od skargi i skargi kasacyjnej, opłaty kancelaryjnej za odpis wyroku z uzasadnieniem oraz wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 360 zł na zasadzie § 14 ust. 2 pkt 1 c) i pkt 2 a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).