Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1384/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 77  par. 1,  art. 78  par. 1 i  art. 86
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2011 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za część nieruchomości 1. uchyla zakażoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w części dotyczącej pkt V tej decyzji, w której odmówiono przyznania odszkodowania za część nieruchomości o powierzchni [...] m2; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

A. P. wnioskiem z dnia 13.03.1996 r. zwróciła się do Urzędu Rejonowego w W. o wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip. [...] o pow. [...] m2.

Po rozpatrzeniu tego wniosku Prezydent W. decyzją z dnia [...].02.2010 r. nr [...], wydaną w oparciu o art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (ugn), ustalił odszkodowanie za część nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. hip. [...] o pow. [...] m2 wchodzącej obecnie w skład działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] z obrębu [...] stanowiących własność W., w wysokości [...] zł (pkt I decyzji) oraz odmówił (w punkcie V decyzji) przyznania odszkodowania za pozostałą część tej nieruchomości o pow. [...] m2. Odszkodowanie przyznane zostało na rzecz A. P. (pkt II), od Prezydenta W. (pkt III), a w pkt IV określono tryb wypłaty odszkodowania.

W uzasadnieniu organ podał, że nieruchomość ozn. hip. [...] o pow. [...] m2 została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r Nr 50, poz. 279 – dalej: dekret warszawski). Właścicielką przedmiotowej nieruchomości była W. C. (zaświadczenie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...].08.2004r. L. dz. [...]). Na mocy art. 1 powołanego wyżej dekretu, wszystkie grunty [...] przeszły na własność gminy W., a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130), stały się własnością Skarbu Państwa.

Aktualnie część przedmiotowego gruntu pow. [...] m2 stanowi część działek ewidencyjnych nr: [...] i [...] z obrębu [...], będących własnością W.

Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego W. z dnia [...].05.1997r. Sygn. akt [...] spadek po W. C. nabyli: mąż D. C. w 1/4 części i córka Z. Z. w 3/4 części. Spadek po D. C. nabyła córka Z. Z. w całości.

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego W. z dnia [...].06.1995r. Sygn. akt [...] spadek po Z. Z. nabyła córka A. P. w całości.

Byli właściciele hipoteczni nie złożyli stosownego wniosku o przyznanie prawa własności czasowej.

Wskazana na wstępie decyzja jest już trzecim rozstrzygnięciem wydanym przez organ I instancji w tej sprawie. Wcześniej decyzją Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...].12.2004r. odmówiono przyznania odszkodowania za ww. nieruchomość. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania decyzją Nr [...] z dnia [...].05.2005r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewoda stwierdził, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dokonania ustaleń odnośnie daty pozbawienia byłej właścicielki faktycznej możliwości władania częścią ww. nieruchomości znajdującą się w posiadaniu Spółdzielni [...].

Po ponownym przeanalizowaniu materiału dowodowego oraz po wykonaniu zaleceń Wojewody decyzją Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...].06.2007r. odmówiono przyznania odszkodowania za omawianą nieruchomość. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania A. P. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewoda stwierdził, że ostateczne rozstrzygnięcie sprawy wymaga dokonania ustaleń odnośnie daty pozbawienia byłych właścicieli faktycznej możliwości władania częścią nieruchomości przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową.

Rozpoznając po raz trzeci sprawę Prezydent W. rozważył, iż zgodnie z ust. 2 art. 215 ugn, "przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r."

Możliwość przeznaczenia w/w działki pod budownictwo jednorodzinne ocenić należy na podstawie obowiązującego w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279) planu parcelacyjnego. Na obszarze obejmującym niniejszą nieruchomość planem takim był "Plan rozparcelowanych gruntów z oznaczeniem zabudowy [...]" zatwierdzony pod Nr [...] w dniu [...].07.1932 r. przez Wojewodę [...]. Z powyższego planu wynika, co podkreślono również w treści operatu szacunkowego, że omawiana działka przeznaczona była pod budownictwo jednorodzinne.

W kwestii drugiej przesłanki tj. możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r., Prezydent odwołał się do wyroku Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 01.04.1999 r. sygn. akt IV SA 614/97. w myśl którego "do przyznania odszkodowania za działkę na podstawie powołanego wyżej przepisu potrzebne jest wskazanie, że poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni możliwości faktycznego władania działką. Przez faktyczne władanie rozumie się nie tylko efektywne korzystanie z nieruchomości, ale także możliwość takiego korzystania, choćby władający nieruchomością nie czynił z niej użytku".

Zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...].01.1952r. część omawianej nieruchomości o pow. [...] m2 została przejęta przez M. [...] w W. pod [...]. Z pisma M. [...] w W. Spółka Akcyjna z dnia [...].07.2004r. znak: [...] wynika, że przygotowania do budowy na w/w terenie podjęte zostały na początku 1953r., a rozpoczęcie robót nastąpiło w dniu [...].08.1953r. Na podstawie protokołu z dnia [...].12.1954r. [...] została przejęta do eksploatacji.

W związku z powyższym Prezydent stwierdził, że z punktu widzenia przepisu art. 215 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami nie jest możliwe ustalenie odszkodowania za przedmiotową część omawianej nieruchomości, ponieważ faktyczna utrata możności władania w/w nieruchomością przez byłych właścicieli nastąpiła przed 5.04.1958r.

Natomiast pozostała część przedmiotowego gruntu o pow. [...] m2 na podstawie decyzji Nr [...] z dnia [...].09.1972r. o lokalizacji inwestycji wydanej przez Prezydium Rady Narodowej w W. dla Spółdzielni [...] została przejęta pod budowę osiedla mieszkaniowego [...].

Decyzją Prezydium Rady Narodowej W. Nr [...] wstępną z dnia [...].12.1972r. ustanowiono na rzecz Spółdzielni [...] użytkowanie wieczyste terenu pod osiedle [...] o pow. [...] m2 objętego lokalizacją szczegółową Nr [...] z dnia [...].09.1972r. (obejmującego m. in. ww. nieruchomość). Decyzją Urzędu [...] W. z dnia [...].07.1989r. Nr [...] uchylono za zgodą stron decyzję Nr [...] wstępną z dnia [...].12.1972r. w sprawie oddania terenu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni [...] pod [...].Następnie decyzją Nr [...] z dnia [...].07.1989r. Urzędu W. oddano na rzecz Spółdzielni [...] w użytkowanie wieczyste teren o pow. [...] m2 objęty decyzją lokalizacyjną Nr [...] z dnia [...].11.1972r. z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniowa [...]. Aktem Notarialnym z dnia [...].11.1989r. Repertorium [...] oddano teren opisany w ww decyzji Urzędu [...] Nr [...] z dnia [...].07.1989r. w użytkowanie wieczyste Spółdzielni [...].

Ponadto z pisma Spółdzielni [...], następcy

prawnego Spółdzielni [...] z dnia [...].07.2004r. L. dz. [...]

wynika, że odcinek drogi [...] zbudowany został w latach 70-tych XX wieku. W

użytkowaniu wieczystym Spółdzielni pozostaje część przedmiotowej nieruchomości

położona pomiędzy pasem drogowym [...], a ogrodzeniem terenu pozostającego we władaniu M [...]. Teren ten nie jest zabudowany, gdyż stanowi biologicznie czynny teren osiedla. Natomiast teren [...] pozostaje we władaniu Spółdzielni na mocy decyzji Nr [...] z dnia [...].09.1972r. o lokalizacji osiedla mieszkaniowego [...].

Biorąc powyższe pod uwagę Prezydent stwierdził, że część nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn, hip. [...] o pow. [...] m2 spełnia przesłanki kwalifikujące ją do przyznania odszkodowania, wynikające z normy art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, a pozostała część nieruchomości o pow. [...] m2 zajęta pod [...] tych przesłanek nie spełnia.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. P., zaskarżając ją w części dotyczącej punktu V, w którym odmówiono przyznania odszkodowania za część nieruchomości o pow. [...] m2. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 215 ust. 2 ugn oraz art. 75, art. 77 i 78 K.p.a. Wniosła alternatywnie, albo o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a., polegającego na przesłuchaniu jej na okoliczność stanu nieruchomości po dniu 5.04.1958 r. i zmianę decyzji w pkt V poprzez przyznanie odszkodowania, albo o uchylenie zaskarżonej decyzji w pkt V i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji ze wskazaniem przeprowadzenia rozprawy, celem wysłuchania wnioskodawczyni na temat stanu nieruchomości po dniu 5.04.1958 r. Podniosła, że na gruncie nieruchomości [...] zlokalizowane jest wyłącznie ogrodzenie, które zostało przejęte do eksploatacji w dniu [...].11.1969 r., a organ nie uwzględnił wniosku dowodowego, który miał wykazać rzeczywisty stan zagospodarowania nieruchomości. Naruszenie art. 215 ust. 2 ugn polega zaś na tym, że jako datę utraty posiadania przez byłych właścicieli przyjęto datę formalnego, a nie faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez podmiot publiczny.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].05.2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części V, odmawiającej przyznania odszkodowania za część nieruchomości o pow. [...] m2. W uzasadnieniu decyzji, w części zawierającej własne rozważania, organ II instancji odniósł się w pierwszej kolejności do podnoszonego przez odwołującą się zarzutu, iż Prezydent W. za kryterium oceny spełnienia omawianej wyżej przesłanki, wymienionej w art. 215 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. utraty możliwości faktycznego władania nieruchomością, przyjął datę wydania decyzji lokalizacyjnej, uznając ten zarzut za nietrafny. Zdaniem Wojewody w treści uzasadnienia części piątej rozstrzygnięcia, organ pierwszej instancji, rozważając spełnienie owej przesłanki, w pierwszej kolejności wymienił datę wydania decyzji lokalizacyjnej, z której wynika, iż teren o powierzchni [...] m2 został przejęty przez M. [...] w W. pod budowę [...], tj. datę [...] stycznia 1952 r. Jednakże w dalszej części uzasadnienia brak jest stwierdzenia, iż ta właśnie data uznana została jako moment utraty możliwości faktycznego władania nieruchomością. W dwóch kolejnych akapitach organ podaje moment rozpoczęcia przygotowań do budowy na przedmiotowym terenie, tj. [...] sierpnia 1953 r. oraz datę przejęcia przepompowni do eksploatacji, tj. [...] grudnia 1954 r. Prowadzi to do wniosku, iż Prezydent W. stwierdził, iż utrata władania terenu przeznaczonego pod [...] nastąpiła w dniu [...] grudnia 1954 r., a zatem w momencie przejęcia [...] do eksploatacji przez M. [...].

Organ odwoławczy stoi na stanowisku, iż powyższe ustalenia organu prowadzącego postępowanie pierwszoinstancyjne są prawidłowe i zgodne z przyjętą w orzecznictwie wykładnią art. 215 ust.2 ugn odnośnie faktycznego władania nieruchomością. Chodzi zatem o taką sytuację, w której poprzedni właściciele zostają definitywnie pozbawieni możliwości jakiegokolwiek korzystania z działki, co następowało zazwyczaj w chwili jej rzeczywistego zajęcia w związku z realizacją inwestycji państwowych. Przesłanka wskazana w art. 215 może być ustalona jedynie na podstawie dowodów potwierdzających fakt i datę zajęcia gruntu pod inwestycję. Dowodem takim w omawianym przypadku jest protokół przejęcia [...] do eksploatacji, na który powołuje się organ pierwszej instancji.

Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołującej się, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił jej wniosku dowodowego o przeprowadzenie przesłuchania Wojewoda wyjaśnił, iż w piśmie z dnia 30 października 2006 r. A. P. m. in. podała, że "przed 5 kwietnia 1958 r. - mimo wybudowania zlokalizowanych na innych działkach budynków, ale nie wybudowania zlokalizowanego na przedmiotowej działce ogrodzenia [...] - moja prawna poprzedniczka nie została pozbawiona możliwości faktycznego władania nieruchomością [...], co chcą zeznać na rozprawie (...)."

Zgodnie z art. 89 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej przeprowadzi w toku postępowania rozprawę w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa. Zgodnie natomiast z § 2 tego przepisu organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Przede wszystkim zatem istotą rozprawy administracyjnej jest uzgodnienie sprzecznych interesów stron postępowania. Zgodnie z poglądem orzecznictwa, przepis art. 89 § 2 k.p.a. będzie miał zastosowanie wtedy, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy przeprowadzenie rozprawy jest potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków, biegłych albo w drodze oględzin, a zwłaszcza gdy konieczne jest przesłuchanie więcej niż jednego świadka, kilku biegłych. Rozprawa zapewnia bowiem możliwość ich konfrontacji (wyrok NSA z 2007.11.22, sygn. akt I OSK 1635/06, LEX nr 417729). Ponadto, zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa organ administracji państwowej nie jest władny do odstąpienia od przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w przypadku, gdy z postanowienia szczególnego przepisu prawa wynika obowiązek przeprowadzenia takiej rozprawy przed rozstrzygnięciem sprawy w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA w Krakowie z 1983.03.02, sygn. akt SA/Kr 1179/82, OSP 1984/7/140). Jak wynika ze stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy, nie zaszła w niej ani potrzeba uzgodnienia sprzecznych interesów stron, a to z tej przyczyny, gdyż w postępowaniu uczestniczy jedna strona, ani nie istnieje przepis szczególny, wymagający przeprowadzenia rozprawy w omawianym przypadku. Należy się domyślać, iż oceniając niezbędność rozprawy z punktu widzenia przyśpieszenia lub uproszczenia postępowania lub też osiągnięcia określonego celu wychowawczego, należy sądzić, iż organ pierwszej instancji uznał, że rozprawa nie spowoduje osiągnięcia któregokolwiek z tych celów. Nadto, na co wskazuje analiza akt niniejszej sprawy, materiał dowodowy w niej zebrany daje wystarczające podstawy do oceny spełnienia przesłanki pozbawienia możliwości faktycznego władania nieruchomością.

Strona, w treści odwołania wskazała już nie na nieuwzględnienie przez organ pierwszej instancji prośby o przeprowadzenie rozprawy, ale o przeprowadzenie przesłuchania.

Różnica pomiędzy dwiema tymi instytucjami procedury administracyjnej polega na tym, iż rozprawa jest formą postępowania wyjaśniającego, w którym organ administracji publicznej podejmuje określone czynności procesowe, w których udział bierze także strona, natomiast przesłuchanie jest środkiem dowodowym. Zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, a zgodnie z § 2 organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. W ocenie Wojewody Prezydent W. przyjął, iż przeprowadzone w sprawie dowody dają wystarczającą podstawę do uznania okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy za udowodnione. Zauważył, iż nieuwzględnienie żądania co do przeprowadzenia dowodu nie wymaga zachowania określonej formy, nie można zatem uznać, iż organ prowadzący postępowanie wyjaśniające, popełnił jakiekolwiek uchybienia formalne. Natomiast nie można zaprzeczyć faktowi, iż brak jakiejkolwiek wzmianki o przyczynach nieuwzględnienia wniosku strony o przeprowadzeniu przesłuchania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowi swoiste uchybienie organu. Prezydent W. w decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. powinien był uczynić wzmiankę i chociażby skrótowe wyjaśnienie na temat wniosku strony i powodach jego pominięcia. Pomimo tego organ odwoławczy stoi na stanowisku, iż powyższe niedociągnięcie nie ma charakteru rażącego, przez co, w świetle prawidłowości ustaleń faktycznych i prawnych zawartych w decyzji pierwszoinstancyjnej, nie stanowi podstawy do jej uchylenia w zaskarżonej części.

Poza powyższym, organ drugiej instancji uznaje, iż protokół przejęcia [...] z dnia [...] grudnia 1954 r. oraz karta informacyjna przekazanej M [...] w W. części nieruchomości (który to dokument miała zapewne na myśli strona odwołująca się mówiąc o dokumentach świadczących o tym, iż na części terenu o pow. [...] m2 zbudowane zostało jedynie ogrodzenie przejęte do eksploatacji w 1969 r.), dołączone do pisma M [...] w W. z dnia [...] lipca 2004 r., świadczą o tym, iż jedynie ogrodzenie [...] oddane zostało do użytku P. po 1958 r. (w 1969 r.), natomiast pozostałe obiekty tam posadowione - w roku 1954 r. Także w treści operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego – K. C. w dniu [...] maja 2009 r., znajduje się fragment wskazujący jednoznacznie, iż "według informacji przedstawionych w aktach sprawy pozostała część nieruchomości hipotecznej o powierzchni [...] m2 została zajęta przez P. [...] pod budowę [...] przed dniem 5 kwietnia 1958 r."

Następnie postanowieniem z dnia [...].06.2010 r. nr [...] Wojewoda [...] wyjaśnił, w trybie art. 113 § 2 K.p.a., wątpliwości co do treści własnej decyzji z dnia [...].05.2010 r. w ten sposób, iż odnosi się ona jedynie do pkt V decyzji Prezydenta W. z dnia [...].02.2010 r. nr [...] odmawiającej przyznania odszkodowania za część nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. hip. [...] o pow. [...] m2.

Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...].05.2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. P. Zaskarżonej decyzji zarzuciła mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów proceduralnych, polegające na zaakceptowaniu jako wystarczającego niekompletnie zgromadzonego materiału dowodowego, mimo zgłoszonego wniosku strony o jego uzupełnienie. Konsekwencją tego było naruszenie art. 215 ust. 2 ugn. W uzasadnieniu podniosła argumenty podobne do tych, które przytoczyła wcześniej w odwołaniu. Wskazała mianowicie, że na gruncie nieruchomości [...] zlokalizowane jest wyłącznie ogrodzenie, które zostało przejęte do eksploatacji w dniu [...].11.1969 r., a organ nie uwzględnił wniosku dowodowego, który miał wykazać rzeczywisty stan zagospodarowania nieruchomości na dzień 5.04.1958 r. Tymczasem jeszcze w 1961 r. jej poprzedniczka prawna planowała budowę domu na tej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 215 ust. 2 ugn "przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego."

W tym miejscu zasadne wydaje się przypomnienie historycznego kontekstu obowiązywania tej normy prawnej, poczynając od dekretu [...] z dnia 26 października 1945 r., z uwagi na właściwe rozumienie pojęcia "faktycznej możliwości władania" nieruchomością, użytego w wymienionym przepisie.

Z dniem wejścia w życie powołanego dekretu "wszelkie grunty, położone na obszarze W. przechodzą na własność gminy W." (art. 1). Artykuł 7 tego dekretu przyznawał poprzednim właścicielom lub ich następcom prawnym możliwość złożenia wniosków o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub zabudowy gruntów, których uprzednio byli właścicielami. Zgodnie z art. 7 ust. 5 dekretu, w razie niezgłoszenia takiego wniosku, lub nieprzyznania z jakichkolwiek innych przyczyn dotychczasowemu właścicielowi wieczystej dzierżawy albo prawa zabudowy, gmina obowiązana była uiścić odszkodowanie w myśl art. 9. Dla odszkodowania przewidziano formę miejskich papierów wartościowych, które miały zostać emitowane według zasad określonych w rozporządzeniu wykonawczym Ministra Odbudowy (art. 9). Rozporządzenie takie nigdy jednak nie zostało wydane.

Wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j: Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zmian.), pewna grupa podmiotów, dla których dekret przewidywał odszkodowanie, została potraktowana odrębnie – dla tych osób odszkodowanie miało zostać wypłacone na zasadach i w trybie przewidzianym przez nową ustawę.

Zgodnie postanowieniami art. 53 (w pierwotnej wersji: art. 50) ustawy z dnia 12 marca 1958 r., przepisy tej ustawy, dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, stosować należało odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. przeszły na własność Państwa, jeżeli poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa pozbawieni zostaną użytkowania tych gruntów po dniu wejścia w życie ustawy tj. po dniu 5 kwietnia 1958 r. Podobna zasada została przyjęta w odniesieniu do odszkodowania za domy jednorodzinne i jedną działkę budowlaną pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu z 1945 r. stosownie do art. 53 ust. 3 powołanej ustawy z 1958 r. – z tym jednak zastrzeżeniem, że ustawa nie wymagała tutaj, aby byli właściciele zostali pozbawieni posiadania owych działek (oczywiście, nie określała także terminu takiego pozbawienia).

Rada Ministrów mogła w drodze rozporządzenia rozciągnąć stosowanie owych przepisów dotyczących odszkodowań także co do domów jednorodzinnych oraz jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przed dniem 5 kwietnia 1958 r. przeszły na własność Państwa na podstawie dekretu z 1945 r. Rozporządzenie takie nie zostało jednak nigdy wydane, tak więc krąg podmiotów uprawnionych do odszkodowania pozostał określony wyłącznie przez art. 53 ustawy z 1958 r.

Trudno obecnie jednoznacznie wskazać, jakie dokładnie motywy przesądziły wówczas o wyodrębnieniu pewnej grupy podmiotów spośród byłych właścicieli nieruchomości [...], dla których przewidziano odrębny tryb wypłaty odszkodowań; można jedynie zauważyć, że wypłata odszkodowań w pieniądzu (a nie papierach wartościowych) mniej obciążała budżet państwowy, jeśli dotyczyła wyłącznie gospodarstw rolnych oraz niewielkich działek przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne. Z kolei kryterium daty przejęcia przez Państwo własności nieruchomości, ściśle powiązane z momentem wejścia w życie ustawy, mogło mieć na celu ujednolicenie zasad wypłaty odszkodowań za przejęcie nieruchomości na tle nowej ustawy.

Wymaga podkreślenia, że pozostali uprzedni właściciele gruntów [...] nie zostali wówczas pozbawieni prawa do odszkodowania – w dalszym ciągu przewidywał je art. 7 ust. 5 i art. 8 w zw. z art. 9 dekretu, aczkolwiek brak przepisów wykonawczych uniemożliwiał praktyczną realizację tego prawa. Przepisy ustawy z 1958 r. przewidywały odrębny tryb ustalania i wypłaty odszkodowań dla określonej grupy osób – w stosunku do nich wyłączono działanie przepisów dekretu z 1945 r. w zakresie odszkodowań (art. 53 ust. 4 ustawy). Można więc uznać, że dla tej grupy osób w miejsce uprawnienia przewidzianego przez dekret powstało nowe prawo majątkowe, regulowane przez art. 53 ustawy z 1958 r.

Natomiast odjęcie pozostałym (byłym) właścicielom gruntów [...] prawa majątkowego w postaci prawa do odszkodowania nastąpiło w kolejnej ustawie – a mianowicie, na skutek wejścia w życie regulacji art. 82 ust. 1 (art. 90 pierwotnej wersji) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j.: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, ze zmian.). Zgodnie z tym przepisem, z dniem wejścia w życie ustawy (czyli z dniem 1 sierpnia 1985 r. – art. 101 pierwotnej wersji) wygasają prawa do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Jeśli zaś chodzi o osoby, dla których przewidziane zostały odszkodowania przez art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. – zasadniczo osoby te zachowały owe prawa również na gruncie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. (z pewnymi wyjątkami, o czym niżej). Zgodnie z art. 83 ust. 1 tej drugiej ustawy (art. 90 ust. 1 pierwotnej wersji) przepisy ustawy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwo rolne na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych właścicieli, prowadzący gospodarstwo, zostali pozbawieni faktycznego władania wspomnianym gospodarstwem po dniu 5 kwietnia 1958 r.

Z kolei art. 83 ust. 2 (art. 90 ust. 2 pierwotnej wersji) stwierdzał, że przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.

Jak z powyższego wynika, uprawnienie przeniesione z art. 53 ust. 2 ustawy z 1958 r. do art. 83 ust. 2 ustawy z 1985 r. zostało podmiotowo zawężone:

- wprowadzono przesłankę, zgodnie z którą odszkodowanie należało się za działkę, która przed wejściem w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne (poprzednio przepis wspominał ogólnie o "działce pod budowę domu jednorodzinnego"),

-wprowadzono przesłankę, zgodnie z którą odszkodowanie należało się za działkę, co do której poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.

Innymi słowy – nie wszystkie osoby, dla których przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przewidywały roszczenie odszkodowawcze, zachowały uzyskane prawo do odszkodowania na podstawie art. 83 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.

Tak więc na skutek wejścia w życie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. odebrano prawa majątkowe następującym grupom osób:

- prawo do odszkodowania, przewidziane przez art. 53 ustawy z 1958 r., zostało odebrane m. in. tym osobom, które zostały pozbawione faktycznej możliwości władania nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r.

- prawo do odszkodowania, przewidziane przez art. 7 ust. 5 oraz art. 8 w zw. z art. 9 dekretu, zostało odebrane wszystkim pozostałym osobom (co do osób wymienionych w art. 53 ustawy z 1958 r., prawo to zostało odebrane wcześniej – zob. art. 53 ust. 4).

Ponownie, trudno jest wskazać racjonalne kryteria, którymi kierował się ustawodawca, przyjmując przywołane normy ustawy z 1985 r. – poza widocznym celem pozbawienia dużej grupy osób prawa do odszkodowania.

Byli właściciele gospodarstw rolnych, domów i działek, o ile spełniali warunki określone w art. 83 ustawy z 1985 r., zachowali prawo do odszkodowania również pod rządami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Istotą regulacji art. 215 ugn jest przeniesienie do obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami szczególnego uprawnienia do odszkodowania, przewidzianego przez ustawę z 1985 r.

W historycznym przekroju patrząc, tendencja ówczesnego ustawodawcy do ciągłego ograniczania kręgu podmiotów uprawnionych do odszkodowania za utratę praw majątkowych, w żaden sposób nie da się pogodzić z obecnymi wzorcami konstytucyjnymi dotyczącymi ochrony prawa własności i praw majątkowych (art. 21 i art. 64 Konstytucji RP). Bez szerszego rozwijania w tym miejscu zagadnień natury konstytucyjnej, stwierdzić jedynie należy, że postępując w zgodzie z obecnymi wzorcami konstytucyjnymi przesłanki warunkujące przyznanie odszkodowania w trybie obecnego art. 215 ugn, należy wykładać w sposób zapewniający jak najpełniejszy ekwiwalent za utratę własności.

Z tego punktu widzenia, zapewnienie skarżącej możliwości wypowiedzenia się we właściwej procesowo formie, na temat stanu władania nieruchomością przez jej poprzedników prawnych, mogło mieć niezwykle istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. O ile bowiem przesłanka przeznaczenia nieruchomości pod zabudowę jednorodzinną została przez organ oceniona prawidłowo, o tyle zastrzeżenia budzi ocena organu dotycząca zakresu czasowego faktycznego władania nieruchomością przez byłą właścicielkę w części dotyczącej owych [...] m2, za które odmówiono odszkodowania. Z twierdzeń skarżącej zdaje się bowiem wynikać, że fakt przejęcia do eksploatacji [...] w dniu [...] grudnia 1954 r. nie spowodował utraty władania dawną nieruchomością [...] o pow. [...] m2, przez jej byłą właścicielkę. [...] została bowiem zlokalizowana na znacznie większym terenie, o powierzchni ponad [...] tys. m2 i obiekty przejęte do eksploatacji w dniu [...] grudnia 1954 r. nie znajdowały się na spornej nieruchomości. Na niej zostało posadowione tylko ogrodzenie terenu inwestycji i do czasu jego wykonania dawna właścicielka mogła faktycznie władać nieruchomością. Jeśli powyższe twierdzenia skarżącej znalazłyby potwierdzenie np. w formie przesłuchania strony (art. 86 K.p.a.), to organ musiałby ocenić ich wiarygodność i ewentualnie na ich tle na nowo ocenić zaistnienie przesłanki faktycznego władania nieruchomością przez byłą właścicielkę po dniu 5.04.1958 r. Przypomnieć bowiem należy, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 K.p.a.). Chodzi w szczególności o to, co wynika z protokołu przejęcia do eksploatacji [...]. Czy z faktu tego można wyprowadzić wniosek o pozbawieniu byłego właściciela faktycznego władztwa nad nieruchomością. W tym wypadku takiej możliwości wypowiedzenia się na temat istniejącego dowodu w postaci protokołu przejęcia do eksploatacji stronie nie zapewniono, pomijając zgłoszony przez nią dowód w postaci przesłuchania w charakterze strony. Nie jest przy tym wykluczone, w zależności od treści zeznań strony, że niezbędna okaże się również dodatkowa opinia biegłego geodety, odnośnie rozmieszczenia poszczególnych obiektów przepompowni w przestrzeni dawnej nieruchomości [...].

Co zaś się tyczy postanowienia Wojewody [...] z dnia [...].06.2010 r., wyjaśniającego wątpliwości co do treści własnej decyzji z dnia [...].05.2010 r. , co ma też związek z zakresem orzeczenia sądowego, zauważyć należy, że "Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza ograniczeń formalnych ani materialnych dotyczących prawa odwołania się od decyzji, co oznacza, że to strona decyduje, czy i w jakim zakresie odwołuje się od wydanej decyzji. Artykuł 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przewidując możliwość uchylenia przez organ odwoławczy części decyzji, dopuszcza przyjęcie wadliwości decyzji organu pierwszej instancji jedynie w części, a także dopuszcza zaskarżenie części decyzji" (por. wyrok NSA z dnia 17.07.2007 r. I OSK 1441/06, LEX nr 447367). Także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2003 r., sygn. IV SA 1608 -1609/02 został wypowiedziany pogląd, że organ odwoławczy może orzekać tylko w granicach sprawy objętej odwołaniem (zażaleniem), nie może natomiast orzekać w sprawie, która nie jest objęta zaskarżeniem. Rozpatrując zatem sprawę w granicach odwołania Wojewoda nie popełnił błędu proceduralnego, natomiast wyjaśniając rozstrzygnięcie pomylił powierzchnię nieruchomości, za którą odmówiono odszkodowania.

Mając to wszystko na uwadze sąd uznał, że sprawa nie została wyjaśniona dostatecznie, aby można było wydać rozstrzygnięcie, a odmawiając przeprowadzenia dowodu wnioskowanego przez skarżącą organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 86 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego powodu sąd uchylił również decyzję organu I instancji, w części odmawiającej odszkodowania.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono więc jak w sentencji wyroku.