Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 714/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 par 1, art. 80, art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 145 par. 2 pkt 1 lit a i lit c w zw z art. 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Wiesław Kuśnierz (spr.) Sędzia: WSA Waldemar Michaldo Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Boczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2018 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 7 maja 2018 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji


UZASADNIENIE

B. M. (dalej: Strona, Skarżąca) wnioskiem z dnia 22 stycznia 2018 r. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w N. S. (dalej: ZUS, organ) z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem tych składek.

Wskazała, że działalności gospodarczej już nie prowadzi, a dnia 4 stycznia 2018 r. zmarł jej mąż, którego dochody stanowiły ok. 2/3 ich budżetu domowego. Dzięki tym dochodom była w stanie spłacać składki. Obecnie Strona pozostała sama, mając pod opieką dorosłą niepełnosprawną córkę. Prawie cały budżet domowy przeznacza na lekarstwa córki i swoje, leczenie oraz potrzeby bieżące niezbędne do życia. W związku z powyższym nie wystarcza Jej środków na spłacanie składek.

ZUS decyzją z dnia 21 marca 2018 r. nr [...] odmówił Skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem tych składek, za okres od sierpnia 2009 r. do marca 2014 r. w łącznej kwocie [...]zł, w tym odsetki w kwocie [...]zł.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził brak przesłanki całkowitej nieściągalności. Wskazał również, że zgodnie z oświadczeniem Strony stałe wydatki Jej rodziny wynoszą ok. [...] zł natomiast dochody określiła Ona na [...] zł. Jako że kwota wydatków przewyższa dochód ZUS stwierdził, że Strona musi dysponować dodatkowym dochodem, którego nie ujawniła. Wskazał, że Skarżąca nie korzysta z pomocy M. . Podniósł, że należności z tytułu składek wynikają z zawartej dnia 9 listopada 2015 r. umowy ratalnej, co pozwala przypuszczać, że Strona jest w stanie wygospodarować pewną kwotę co miesiąc.

Strona wnioskiem z dnia 3 kwietnia 2018 r. zwróciła się do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku wskazała, że nie jest w stanie spłacić zaległości z uwagi na trudną sytuację zdrowotną i materialną. Zarzuciła, że argumentacja uzasadniająca odmowę jest dla niej niezrozumiała i nie uwzględnia bardzo trudnej sytuacji materialnej.

Podniosła, że argument zawarty w decyzji I instancji dotyczący dotychczasowego spłacania rat nie uwzględnia śmierci jej męża.

Odnosząc się do argumentu dysponowania nieujawnionym dochodem podniosła, że ma 77 lat, przewlekłą chorobę zwyrodnieniową i z uwagi na opiekę nad niepełnosprawną córką nie jest w stanie podjąć działalności zarobkowej. Wskazała, że po śmierci męża pożyczała pieniądze na wydatki od rodziny. Ponadto by pokryć ww. różnicę była zmuszona dokonać sprzedaży samochodu, bowiem nie posiadała innego majątku ruchomego, który można by spieniężyć. Podniosła, że jej jedynym majątkiem jest mieszkanie wymagające generalnego remontu. Odnosząc się do niekorzystania z pomocy MOPS wskazała, że przez 3 miesiące od śmierci męża, ze względu na przebytą operację biodra i zwyrodnienie kręgosłupa nie mogła dotrzeć do Ośrodka i nie wiedziała jaką pomoc może otrzymać. Dowiedziawszy się od pracownika MOPS-u, który przyszedł do Niej zbierać informacje na potrzeby niniejszego postępowania, o możliwości uzyskania pomocy, zadeklarowała ubieganie się o nią w przyszłości.

Do wniosku dołączyła potwierdzenie zgłoszenia zbycia pojazdu z dnia 19 marca 2018 r. oraz "Umowę kupna-sprzedaży pojazdu mechanicznego" z dnia 9 marca 2018 r.

Dyrektor Oddziału ZUS w N. S., działający z upoważnienia Prezesa ZUS, decyzją z dnia 7 maja 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: K.p.a.), w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm.; dalej: u.s.u.s.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ przywołał treść art. 83 ust. 4 u.s.u.s. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Podał, że ustalił, iż w trakcie wykonywania działalności w zakresie architektury Skarżąca nie opłacała składek na ubezpieczenie zdrowotne. Obecnie jest zgłoszona do ubezpieczeń jako osoba pobierająca świadczenie emerytalne. Organ ustalił, że Strona jest właścicielką lokalu mieszkalnego w Z. o nr [...]

Organ przywołał art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Ponownie stwierdził, że z przyczyn oczywistych nie ma zastosowania w sprawie art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. Nie zachodzą również przesłanki wskazane w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b u.s.u.s., gdyż wobec Skarżącej, jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą, nie prowadzono postępowania upadłościowego ani likwidacyjnego.

Wskazał, że przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. też nie ma zastosowania w sprawie, gdyż odnosi się do zadłużenia niższego od kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (11,60 zł), a zadłużenie Skarżącej jest znacznie wyższe.

Organ nie stwierdził również, aby w przedmiotowym przypadku zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 lub 6 u.s.u.s. Naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdził dotychczas braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Obecnie Skarżąca spłaca zadłużenie w ramach umowy ratalnej. Ponadto z ustaleń organu wynika, że pobiera z ZUS świadczenie rentowe oraz posiada majątek nieruchomy, więc w przypadku rozwiązania umowy ratalnej istnieje również możliwość prowadzenia egzekucji z tego świadczenia lub z posiadanego majątku.

Z tych powodów ZUS ponownie stwierdził, że nie zachodzą w tej sytuacji przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Uniemożliwia to pozytywne rozstrzygnięcie wniosku na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i umorzenie należności. Rozstrzygnięto więc jak w sentencji.

Dalej organ podał, że możliwe jest również umorzenie należności z tytułu składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i wydane na tej podstawie rozporządzenie. Przepisy te zobowiązują jednak płatnika do wykazania, że ze względu na sytuację rodzinną i stan majątkowy nie może opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny.

Organ przywołał § 3 ust. 1 rozporządzenia. Wskazał, że przesłanka opisana w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie ma zastosowania, ponieważ Skarżąca nie prowadzi już działalności gospodarczej. Nie przedstawiła też informacji, z których wynikałoby, że przesłanka wskazana w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia ma w Jej przypadku zastosowanie.

Organ przyznał, że niewątpliwie sygnalizowane przez Skarżącą problemy zdrowotne mogą mieć wpływ na Jej obecną sytuację finansową, jednak nie jest to wystarczającą przesłanką do umorzenia należności w oparciu o ww. przepisy, gdyż Strona uzyskuje dochody z pobieranej renty rodzinnej. Także fakt, że córka posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie jest wystraczającą przesłanką do umorzenia należności, gdyż córka również pobiera rentę oraz zasiłek pielęgnacyjny. Taka konkluzja zgodna jest zdaniem organu z orzeczeniem WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2444/06, który stwierdził, że "Przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny może stanowić przesłankę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne tylko wtedy, gdy pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności".

Organ ponownie rozważył na podstawie posiadanych informacji możliwość umorzenia należności z tytułu składek z uwagi na trudną sytuację finansową, która w przypadku konieczności opłacenia zadłużenia pozbawiałaby Skarżącą możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). W ocenie ZUS sytuacja taka w sprawie nie występuje. Z informacji uzyskanych przez organ wynika, że Skarżąca pobiera rentę rodzinną wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w łącznej kwocie [...]zł. W "Oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym..." zaznaczyła, że pełni opiekę nad niepełnoprawną córką, która otrzymuje rentę w kwocie [...]zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł. Stałe wydatki związane z utrzymaniem Strona określiła na kwotę [...]zł. Zaznaczyła także, że spłaca zadłużenie z tytułu zaciągniętego przez męża kredytu w ratach po ok. [...] zł miesięcznie. Ponadto spłaca na mocy umowy nr [...] zadłużenie w ZUS w ratach po ok. [...] zł miesięcznie. Z zestawienia dochodów rodziny w kwocie [...]zł z wydatkami w wysokości [...] zł wynika, że wydatki przekraczają dochody, jednak Skarżąca uzyskała dodatkowy dochód ze sprzedaży samochodu osobowego w kwocie [...]zł, więc jej sytuacja finansowa mogła ulec poprawie.

Podsumowując organ wskazał, ze wykazana przez Skarżącą aktualna sytuacja finansowa nie stanowi podstawy do umorzenia należności ZUS, ale może być jednym z argumentów do rozważenia możliwości zmniejszenia wysokości miesięcznych rat. Stwierdził, że o zmianę warunków spłaty w ramach aktualnie obowiązującej umowy ratalnej Strona może się zwrócić z pisemnym wnioskiem.

Dalej organ wskazał, że fakt posiadania zobowiązania z tytułu kredytu nie stanowi w świetle wyżej cytowanych przepisów podstawy do uwzględnienia żądania, gdyż nieopłacone należności ZUS, jako zobowiązania publicznoprawne, podlegają z mocy prawa szczególnej ochronie, więc co do zasady winny być regulowane w pierwszej kolejności.

Skarżąca wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów:

1. postępowania administracyjnego mającego wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, skutkujące niewyjaśnieniem stanu faktycznego w sposób należyty oraz niezałatwieniem sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, przeprowadzeniem postępowania dowodowego w sposób wybiórczy, a nie wszechstronny oraz wyciągnięcie z materiału dowodowego wniosków sprzecznych z zasadami doświadczenia życiowego, w efekcie czego wydana została zaskarżona decyzja;

2. prawa materialnego w postaci: art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. z 2003 r., nr 141, poz. 1365; dalej: rozporządzenie MGPiPS) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji ZUS z dnia 21 marca 2018 r., a tym samym odmową umorzenia składek z tytułu ubezpieczeń społecznych, mimo iż opłacenie przez Skarżącą składek na ubezpieczenie społeczne pozbawiłoby Skarżącą i Jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a więc spełnione zostały przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a nadto za umorzeniem składek przemawiają zasady słuszności.

Uzasadniając skargę Skarżąca podniosła, że w czasie prowadzenia przez Nią działalności brak odprowadzania składek na ubezpieczenie zdrowotne nie był celowym działaniem, lecz wynikiem nieprawidłowej interpretacji przez Nią przepisów regulujących przedmiotową kwestię. Dlatego też począwszy od listopada 2015 r. spłacała zaległe należności z tytułu składek, rozłożone przez ZUS na raty. Spłaty dotychczas były regulowane zawsze w terminie ich wymagalności. Do chwili obecnej spłacono 31 rat, do spłaty pozostało 17 rat.

Jednakże obecna sytuacja materialna uległa diametralnemu pogorszeniu po śmierci męża Skarżącej w dniu 4 stycznia 2018 r. Dochody istotnie zmalały, do tego raty z tytułu składek co miesiąc wzrastają (od [...] zł w listopadzie 2015 r., do [...] zł w czerwcu r. 2018 i dalej do wysokości [...] zł we wrześniu 2019 r.). Wiek i stan zdrowia Skarżącej oraz stan zdrowia Jej córki wykluczają podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej.

Córka jest osobą niepełnosprawną (zespół Downa - upośledzenie umysłowe, ograniczenia ruchowe wynikające z licznych wad postawy) i przewlekle chorą (wada serca, niedoczynność tarczycy, schorzenia psychiczne), wymagającą całodobowej opieki i nadzoru.

Sama Skarżąca również boryka się z problemami zdrowotnymi: nadciśnienie tętnicze, zwyrodnienie kręgosłupa, zaawansowana osteoporoza, endoproteza biodra w wyniku złamania z przemieszczeniem, problemy endokrynologiczne.

Obecnie pobiera rentę po mężu w wysokości [...] zł, a córka pobiera rentę i zasiłek w łącznej wysokości: [...] zł. Znaczna część dochodów przeznaczana jest na pokrycie niezbędnych wydatków związanych z potrzebami bytowymi.

Są to kwoty niewystarczające na pokrycie wszystkich potrzeb bytowych i zobowiązań (uwzględniając jeszcze spłatę kredytów konsumenckich zaciągniętych przez zmarłego męża w wysokości ponad [...] tys. zł). Dlatego też Skarżąca zmuszona była sprzedać samochód, który był Jej i córce potrzebny jako środek transportu, ze względu na ograniczenia w poruszaniu się, do lekarza i na zabiegi rehabilitacyjne.

Skarżąca zaznaczyła, że środki pieniężne jakie osiągnęła w wyniku sprzedaży samochodu zostały przekazane na spłatę długów, jakie zaciągnęła tuż po śmierci męża na podstawowe potrzeby bytowe i systematycznie są dokładane do comiesięcznego budżetu, który przekracza wydatki rodziny.

Wszystkie te okoliczności wraz ze szczegółowymi kalkulacjami podnosiła w postępowaniu toczącym się przed ZUS, który jednak działa z zupełną dowolnością, nie uwzględniając kluczowych dla sprawy elementów stanu faktycznego.

Skarżąca przedstawiła wykładnię § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS popartą orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzuciła, że organ nie przeanalizował ogólnego warunku wynikającego z powyższego rozporządzenia, a mianowicie nie wykazał, że Strona jest w stanie opłacić należności i nie pociągnie to za sobą zbyt ciężkich skutków dla Niej i Jej niepełnosprawnej córki. Podniosła, że ustalenie powyższych okoliczności wymaga odniesienia się do wyników postępowania dowodowego i nie może być oparte na ogólnikowych sformułowaniach, w szczególności organ powinien wyjaśnić, na czym opiera przekonanie o tym, że w sytuacji finansowej Skarżącej spłata należności nie pozbawi Jej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Skarżąca wskazała, że w sytuacji wykazania ustawowej przesłanki umorzenia, uznaniowy charakter decyzji ZUS mógłby prowadzić do odmowy uwzględnienia wniosku, gdyby Jej żądaniu organ przeciwstawił i uzasadnił zaistnienie ważnego interesu społecznego. Podniosła, że nie do zaakceptowania, także z punktu widzenia interesu społecznego jest sytuacja, w której spłata zobowiązań wobec ZUS zmuszałaby dłużnika do korzystania ze środków pomocy społecznej.

Podkreśliła, że ustawodawca po to stworzył możliwość umarzania należności składkowych (także ściągalnych), aby umożliwić egzystencję podmiotom zadłużonym, zapewnić ich powrót do normalnego życia oraz terminowe regulowanie zobowiązań bez konieczności ubiegania się o pomoc społeczną i popadania w spiralę zadłużeń

Wskazała, że wysokość zadłużenia jest istotnym elementem, który ZUS powinien zestawić z sytuacją materialną i życiową zobowiązanego oraz ocenić, czy wyegzekwowanie właśnie takiej wysokości zadłużenia, w sytuacji w jakiej znajduje się zobowiązany - nie pociągnie dla niego zbyt ciężkich skutków.

Zarzuciła, że ZUS nie skonfrontował Jej aktualnej sytuacji materialnej z wysokością zaległej należności i nie wskazał dochodów, które - jego zdaniem - byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia.

W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i przywołując szereg orzeczeń sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zgodnie z treścią art. 134 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądowej są w niniejszej sprawie decyzje ZUS Oddział w N. S., którymi odmówiono Skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie [...]zł wraz z odsetkami.

Przedmiotem sporu jest zaś fakt wykazania przez Skarżącą przesłanek ww. umorzenia oraz prawidłowość ustaleń dokonanych w postępowaniu przez organy.

W rozpoznawanej sprawie jedną z podstaw prawnych zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 w pkt od 1 do 6. Wobec treści wniosku Skarżącej, zastosowanie w sprawie miał także przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS. Zgodnie z powołanym przepisem, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającej opłacenie należności.

Przy czym podnieść należy, że w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. wskazano, iż pojęciem "należności z tytułu składek" objęte są składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata.

Z treści powyższych przepisów wynika, że istotą decyzji dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest jej uznaniowy charakter. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, o czym świadczą określone w tych przepisach przesłanki podejmowania decyzji w tej materii. Katalog tych przesłanek pozwalających na umorzenie składek został określony jasno i precyzyjnie i w ten sposób zakreśla granice swobodnego uznania organu. Organ przy wydawaniu decyzji o umorzeniu należności składkowych jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przytoczonych przepisach prawnych. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 321/07 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego takie decyzje podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności.

Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, a także gdyby dokonał wykładni występujących w przepisach określających przesłanki umorzenia należności składkowych pojęć niezgodnie z ogólnymi zasadami prawa. Zwłaszcza negatywne rozstrzygnięcie dotyczące umorzenia należności z tytułu składek, powinno być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wszechstronnie rozważone i zbadane (art. 7, art. 11 K.p.a.) Ocena, czy przesłanki umorzenia występują w konkretnej sprawie (art. 80 K.p.a.) może być dokonana po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, a poprzedzać ją powinno wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 K.p.a.).

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 21 marca 2018 r., w oparciu o wyżej wskazane zasady Sąd doszedł do przekonania, że naruszają one przepisy w sposób powodujący konieczność ich wyeliminowania z porządku prawnego, dlatego skarga zasługuje na uwzględnienie, choć częściowo z innych przyczyn niż podnoszone w skardze.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że katalog przypadków całkowitej nieściągalności zawiera art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s.. Przepis ten stanowi, że całkowita nieściągalność zachodzi gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2016 r., poz. 2171 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 2171, 2260 i 2261 oraz z 2017 r. poz. 791);

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Powyższe wyliczenie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Z treści przywołanego przepisu art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. jednoznacznie wynika, że aby ZUS mógł wydać rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego musi wcześniej poczynić ustalenia, że w sprawie zachodzi stan całkowitej nieściągalności. Dopiero bowiem zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. daje potencjalną możliwość umorzenia należności.

Z przepisu art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s wynika zatem, że to ZUS ma obowiązek samodzielnie ocenić przesłankę całkowitej nieściągalności w nim opisaną, porównując spodziewane koszty egzekucji (obliczane w części w proporcji do egzekwowanych kwot) z posiadanymi informacjami o nadającym się do egzekucji majątku.

Dokonując powyższej samodzielnej oceny organ winien mieć na uwadze, czy majątek zobowiązanego nadaje się w ogóle do egzekucji, jak również czy postępowanie egzekucyjne nie spowoduje ruiny finansowej i życiowej zobowiązanego i jego rodziny. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, gdzie zwraca się uwagę na to, że przy ocenie decyzji ZUS należy zawsze brać pod uwagę, czy w wyniku egzekucji powstanie zagrożenie utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika (por. wyroki: WSA w Olsztynie z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 707/11; WSA w Krakowie z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 1176/14; WSA w Opolu z 24 października 2012 r., sygn. akt I SA/Op 251/12; z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Op 572), które skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela. Ponadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II FSK 176/07, organy mają także obowiązek skonfrontowania bieżącej sytuacji strony z wysokością zaległej należności.

Z zaskarżonej decyzji wynika natomiast, że organ rentowy nawet nie podjął próby dokonania powyższego rzetelnego szacunku, jedynie ograniczył się do wskazania w zaskarżonej decyzji, że możliwość ewentualnej egzekucji wynikać będzie z faktu, że Skarżąca uzyskuje rentę rodzinną wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w łącznej kwocie [...]zł a ubezwłasnowolniona, niepełnosprawna córka otrzymuje rentę w kwocie [...]zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł a także, że Skarżąca posiada majątek nieruchomy.

Oczekiwanie organu, że zaspokojenie należności nastąpi z uzyskiwanego przez 77 letnią, schorowaną Skarżącą, opiekującą się niepełnosprawną, niesamodzielną córką, z wymienionego powyżej dochodu, który jak sam organ przyznał jest mniejszy niż wydatki Skarżącej, a różnica jest uzupełniana z pożyczek i jednorazowej kwoty ze sprzedaży samochodu, oraz z nieruchomości (mieszkania o powierzchni 54 m2, wymagającego generalnego remontu, w którym Skarżąca z córką mieszka), pozbawione jest jakichkolwiek podstaw.

Po pierwsze uzyskiwany dochód z renty wdowiej, jak i renty córki, to świadczenia powtarzalne, których celem jest zapewnienie utrzymania rodziny i w związku z tym podlegają ochronie na podstawie przepisu art. 10 § 1 i § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1475, ze zm.). Po drugie należy zauważyć, że z akt sprawy nie wynika jakakolwiek, choćby przybliżona wartość nieruchomości, ani też możliwość egzekucji z mieszkania, w którym Skarżąca z córką mieszkają. Organ nie wskazał na jakąkolwiek okoliczność, która mogłaby uzasadniać przyjęcie, że prowadząc postępowanie egzekucyjne można uzyskać kwoty odpowiadające zadłużeniu Skarżącej i czy kwoty te przekroczą wydatki egzekucyjne.

Organ nie zbadał również, czy ewentualna egzekucja będzie dopuszczalna i czy nie istnieją inne zabezpieczenia na nieruchomości mające pierwszeństwo przed zabezpieczeniami organu.

Organ a priori przyjmuje, że skoro Skarżąca jest właścicielem nieruchomości, to egzekucja pozwoli na ewentualne wyegzekwowanie zaległości i uzyskanie kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Jest to zdaniem Sądu stanowisko w okolicznościach niniejszej sprawy całkowicie bezpodstawne, gdyż nie koresponduje ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

Dodać również należy, że z doświadczenia życiowego wynika, że obciążenie hipoteką własności nieruchomości nie przekłada się na zaspokojenie wierzyciela, a egzekucja z nieruchomości, będącej mieszkaniem dłużnika, jest utrudniona.

Podsumowując tę część rozważań należy wskazać, że stanowisko organu co do stwierdzenia, że nie zachodzą przesłanki nieściągalności, jest zdecydowanie przedwczesne i tym samym narusza w sposób oczywisty przepis art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., jak również jest ewidentnym naruszeniem przywołanych powyżej przepisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., jak również zasad ogólnych postępowania (art. 7, art. 8, art. 9 K.p.a.). Organ prowadząc postępowanie, zgodnie z art. 7 K.p.a., powinien wyjaśniać dokładnie stan faktyczny danej sprawy, zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.). Nie do przyjęcia w świetle powyższych przepisów jest sytuacja, w której organ nie dokonuje oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i wyciąga wnioski, które z tego materiału dowodowego nie wynikają.

Zdaniem Sądu, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, istnieją również podstawy do zakwestionowania oceny organu odnośnie niewystąpienia przesłanki umorzenia, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS. Organ ocenił, że sytuacja Skarżącej nie jest na tyle szczególna i uzasadniona wyjątkowymi okolicznościami, aby zasługiwała na wyjątkowe potraktowanie w formie udzielenia ulgi.

Organ stwierdził, że nie zachodzi przesłanka określona w przepisie § 3 ust 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS. Jest to ocena, która pomija całkowicie sytuację, w jakiej znalazła się Skarżąca.

Podnieść w tym miejscu należy, że zadaniem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2366/13,). Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia zagraża egzystencji strony, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten czas minimum socjalnego oraz minimum egzystencji (por. wyroki NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 724/09 oraz z dnia 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt I GSK 1757/18), z uwzględnieniem również wieku oraz zdrowia zobowiązanego – Skarżącej, i Jej córki.

Zestawienie dochodów Skarżącej i jej rodziny z sumaryczną wielkością zadłużenia Skarżącej z tytułu składek w kwocie [...]zł (należności główne i odsetki za zwłokę) zdaniem Sądu stawia pod znakiem zapytania realność spłaty całego zadłużenia bez narażenia Skarżącej i jej rodziny na przekroczenie progu ubóstwa, czyli cytując omawiany przepis pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Zdaniem Sądu w powyższym zakresie organ w sposób dowolny i sprzeczny z logiką oraz zasadami doświadczenia życiowego stwierdził, że spłata zadłużenia jest w sytuacji Skarżącej realna i nie pozbawi Jej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Ocena organu zasługuje na całkowitą dezaprobatę.

Organ z jednej strony, bez żadnych dowodów, wnikliwej analizy, czy choćby precyzyjnego wezwania Skarżącej, zarzucił, że ponieważ Jej wydatki przekraczają dochody, to zapewne zataiła ona jakieś dodatkowe dochody. Z drugiej strony, po wiarygodnym wyjaśnieniu Skarżącej o wypełnianiu ww. luki w wydatkach pożyczkami i kwotą uzyskaną ze sprzedaży samochodu, organ stwierdził, że z powodu tej sprzedaży sytuacja finansowa Skarżącej mogła ulec poprawie.

Organ ograniczył się w istocie do prostej kalkulacji, że renty i zasiłki Skarżącej i Jej córki wystarczą na niezbędne potrzeby, a więc na życie nieuwłaczające godności człowieka i na spłatę długów, w tym długu z tytułu nieopłaconych składek i odsetek w kwocie ponad [...] zł.

Organ nie wyjaśnił niestety, w jaki sposób doszedł do tej oceny i jakie potrzeby człowieka w świetle realiów życiowych i przysługującego mu konstytucyjnego prawa do poszanowania i ochrony godności (art. 30 Konstytucji RP) uznano za niezbędne i jaką miarą te potrzeby szacowano. Nie wzięto również pod uwagę tego, że wspomniany art. 30 Konstytucji nakłada na władze publiczne obowiązek poszanowania i ochronny godności człowieka. Stan finansów ubezpieczeń społecznych nie może być reperowany kosztem ważnych interesów życiowych ubezpieczonych.

Odnosząc się do argumentu organu, że Skarżąca nie korzysta z pomocy M. , Sąd wskazuje, że fakt niekorzystania z pomocy opieki społecznej lub innej pomocy ze strony Państwa nie przesądza o jej dobrej sytuacji finansowej. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. Należy podkreślić, że niekorzystanie ze środków opieki społecznej nie świadczy o tym, że nie występuje przesłanka umorzenia określona w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS

Chybiony również jest argument organu, jakoby dotychczasowa spłata 31 rat wynikających z umowy ratalnej świadczyła o dalszej możliwości spłat. Po pierwsze z powodu śmierci męża Skarżącej i w konsekwencji zmniejszenia dochodów, po drugie z powodu rosnącej kwoty rat miesięcznych.

Nie zasługuje na uznanie również podnoszona przez organ kwestia poprawy sytuacji Skarżącej z uwagi na sprzedaż samochodu, skoro ewidentnie uzyskana kwota jest co miesiąc przeznaczana na pokrycie wydatków przekraczających dochody, co absolutnie nie rokuje na poprawę sytuacji finansowej Skarżącej w przyszłości.

Należy również podkreślić, że organy nie wyciągnęły należytych wniosków również z bardzo trudnej sytuacji zdrowotnej Skarżącej i Jej córki, co Skarżąca stosownie udokumentowała w postępowaniu I instancji (k. 45, k.47, k. 49, k. 50, , k. 52, k. 71, k. 73 i k. 75 akt administracyjnych).

Podsumowując powyższe rozważania, Sąd dopatrzył się naruszenia prawa materialnego, w postaci dokonania błędnej wykładni § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS, a także naruszenia przepisów postępowania, w zakresie oceny materiału dowodowego w sposób dowolny, wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego, tj. art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Należy podkreślić, że niniejszy wyrok nie przesądza umorzenia zaległości składkowych, gdyż nie jest rolą Sądu zastępowanie organów w ich ustawowych obowiązkach. Z powodu wadliwości działań organów naruszających przepisy postępowania kwestia ta wymyka się kontroli sprawowanej przez Sąd administracyjny.

Nie można zapominać, że zaległości składkowe powstały w okresie prowadzenia przez Skarżącą działalności gospodarczej. W orzecznictwie ugruntowany jest natomiast pogląd, że działalność gospodarcza jest aktywnością profesjonalną, a ryzyko związane z jej realizacją ciąży na płatniku, który jako osoba prowadząca i monitorująca działalność gospodarczą, ponosi odpowiedzialność za regulowanie zobowiązań publicznoprawnych, w tym należności z tytułu składek ubezpieczeniowych.

Zadaniem organu będzie wszelako w trakcie ponownego rozpoznania sprawy, po pierwsze uwzględnienie dokonanej przez Sąd powyższej oceny zgodnie z przepisem art. 153 P.p.s.a., po drugie dokonanie samodzielnej i wyczerpującej oceny przesłanek całkowitej nieściągalności a w szczególności przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s, po trzecie ustalenie jak najbardziej aktualnego stanu rodzinnego i majątkowego Skarżącej, w szczególności w odniesieniu do dochodów osiąganych w miesiącach poprzedzających wydanie nowej decyzji. Dopiero tak ustalone dochody powinny dać podstawę do rozważań co do realności spłaty zadłużenia w całości bądź w części. Oceniając istnienie "uzasadnionych przyczyn umorzenia", o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz wykładając § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS organ powinien mieć na względzie, że wolą ustawodawcy było niedopuszczenie do popadania dłużników w coraz większą biedę i niemożność wyjścia z zadłużeń (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt. II GSK 1807/14).

Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, w związku z art. 135 P.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.