Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2188/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1, art. 54
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 15
journal: Dz.U. 1961 nr 7 poz 46
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 183 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 15zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 24 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.L., I.L., W.Z., I.Z., W.S., G.D. i M.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1336/18 w sprawie ze skarg M.P. oraz D.L., I.L., W.Z., I.Z., W.S., G.D. i M.D. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 stycznia 2019 r. oddalił skargi M.P. oraz D.L., I.L., W.Z., I.Z., W.S., G.D. i M.D. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] maja 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli D.L., I.L., W.Z., I.Z., W.S., G.D. i M.D., zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie:

1) art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), dalej: dekret, oraz art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94), dalej: ustawa wywłaszczeniowa, w zw. z art. 3 tej ustawy przez ich błędne zastosowanie;

2) art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 15 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7 poz. 46, z późn. zm.), przez jego błędną wykładnię i uznanie, że były właściciel nie był w stanie jako osoba prywatna zagospodarować temu przedmiotowej nieruchomości warszawskiej zgodnie z postanowieniami planu, w sytuacji, gdy zgodnie z § 1 pkt 3 załącznika do zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 3 grudnia 1962 r. w sprawie wytycznych w zakresie wyznaczania terenów pod niskie budownictwo mieszkaniowe oraz normatywu zabudowy tych terenów, wydanym na podstawie art. 28 pkt 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 7, poz. 47), dalej: zarządzenie w sprawie wytycznych, budynkiem wielorodzinnym jest obiekt realizujący potrzeby więcej niż jednej rodzinny, a zatem następcy prawni właściciela przeddekretowego mogli zrealizować przedmiotową inwestycję, wypełniając normę "art. 15 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym";

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez nieuchylenie obu decyzji organu nadzorczego mimo błędnego uznania, że właściciel przedmiotowej nieruchomości nie był w stanie jako osoba prywatna zagospodarować nieruchomości zgodnie z postanowieniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego tj. funkcji "zabudowy wielorodzinnej", w sytuacji, gdy w dacie wydania decyzji z [...] października 1965 r. przedmiotowa funkcja realizowana byłaby przez dwie osoby będące następcami prawnymi właściciela przeddekretowego, co oznacza, że osoby te mogły na przedmiotowej nieruchomości wybudować budynek wielorodzinny, skoro za taki uważano budynek przeznaczony dla potrzeb więcej niż jednej rodzinny, a podmioty te nie prowadziły wspólnego gospodarstwa domowego, a nadto w sytuacji, gdy brak było przepisów, które w latach 50-tych-60-tych ubiegłego wieku ograniczałyby możliwości osób fizycznych w zakresie realizacji nowego budownictwa prywatnego zarówno pojedynczego, jak i grupowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przed przystąpieniem do rozpoznania poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że sporna nieruchomość położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], plac nr [...], została objęta działaniem dekretu i z dniem wejścia w życie tego aktu normatywnego przeszła na własność Gminy m.st. Warszawy, a następnie na własność Skarbu Państwa.

W dniu [...] lutego 1949 r. do Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie wpłynął wniosek kuratorów nieobecnego właściciela o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do powyższej nieruchomości.

Orzeczeniem administracyjnym z [...] października 1965 r. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie odmówiło ustanowienia wieczystego użytkowania do gruntu wspomnianej nieruchomości, wskazując w uzasadnieniu, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowy teren przeznaczony został pod użyteczność publiczną.

Odrębnymi wnioskami z 2015 r. i 2017 r. skarżący jako następcy prawni właściciela spornej nieruchomości wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia. Wnioski te zostały rozpatrzone odmownie decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] maja 2018 r. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że w sprawie zostały spełnione przesłanki odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego, gdyż teren, na którym znajdowała się sporna nieruchomość, został przeznaczony pod budownictwo wielorodzinne, a cel ten nie mógł zostać zrealizowany przez osoby prywatne, którymi byli ówcześni następcy prawni właściciela przeddekretowego.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał na ograniczenia prawne w ustanowieniu użytkowania wieczystego na nieruchomościach objętych działaniem dekretu i wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie osoby wnioskujące o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego z przyczyn prawnych nie mogły zagospodarować spornej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem wynikającym z obowiązujących w tym czasie dokumentów planistycznych, tj. nie mogły wybudować na niej budynku wielorodzinnego.

Mając powyższe na uwadze, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 7 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie – użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (ust. 1). Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne – ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej (ust. 2).

Ustanowienie zatem prawa wieczystej dzierżawy (użytkowania wieczystego) na rzecz osoby fizycznej możliwe było wyłącznie, gdy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Orzekające w sprawie Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy ustaliło, że obszar, na którym znajdowała się sporna nieruchomość, został przeznaczony na budownictwo wielorodzinne. W ocenie organu, a także Sądu pierwszej instancji, cel ten z przyczyn prawnych nie mógł zostać zrealizowany przez następców prawnych przeddekretowego właściciela nieruchomości. Zgodnie bowiem z obowiązującym w dacie rozpatrywania wniosku Prawem budowlanym inwestor prywatny mógł dokonać inwestycji budowlanych wyłącznie dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych własnych i najbliższej rodziny oraz dla zaspokojenia własnych potrzeb gospodarczych, dla wykonywania zawodu lub dla wykonywania działalności usługowej (art. 15 ust. 1). Natomiast już samej nazwy "budownictwo wielorodzinne" wynika, że chodzi o budownictwo mieszkaniowe dla wielu rodzin, czyli budownictwo mieszkaniowe mające zaspokoić potrzeby mieszkaniowe większej grupy społeczeństwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1421/17).

Przepis art. 15 ust. 1 wykluczał zatem możliwość realizacji inwestycji z zakresu budownictwa wielorodzinnego przez osoby fizyczne (inwestorów prywatnych).

Jednocześnie należy przyznać rację Sądowi pierwszej instancji, że na powyższe stanowisko nie ma wpływu treść § 1 pkt 3 załącznika do zarządzenia w sprawie wytycznych, zawierającego definicję budynku wielorodzinnego. Zauważyć bowiem należy, że przepis ten zawarty jest w akcie wykonawczym do obowiązującej ówcześnie ustawy o planowaniu przestrzennym. Tak więc przepis ten miał istotne znaczenie wyłącznie w zakresie planowania przestrzennego i jako taki pozbawiony był decydującego wpływu na realizację i rozumienie przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Nie mógł on zatem uzasadniać możliwości realizacji zaplanowanej na tym terenie inwestycji przez osoby prywatne.

Zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, iż W.G. oraz M.G. mogli zrealizować, zgodnie z wymogami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, zabudowę wielorodzinną, bo dla dwóch rodzin, pozbawiony jest waloru skuteczności. Otóż wydane na podstawie delegacji ustawowej (art. 5 ust. 1 i art. 87 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane) rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 38, poz. 196) istotnie, jak podkreślił to Sąd meriti, w § 38 ust. 2 pkt 2 rozróżnia jednak budynki dwu- i wielorodzinne.

W konsekwencji powyższego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 15 Prawa budowlanego.

Istotne w rozpoznawanej sprawie jest również to, iż rozumienie przesłanki zawartej w art. 7 ust. 2 dekretu "przeznaczenia gruntu według planu zabudowania" winno być oceniane także w kontekście obowiązującego w dacie rozpatrywania wniosku dekretowego decyzji lokalizacyjnej. Decyzja ta Zaświadczenie stanowiła bowiem skonkretyzowanie w odniesieniu do danej nieruchomości funkcji określonej w planie.

Zresztą pogląd o konieczności badania przesłanki "możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jego przeznaczeniem według planu zabudowania" z uwzględnieniem przeznaczenia wskazanego w akcie o lokalizacji szczegółowej nie nasuwa obecnie jakichkolwiek wątpliwości (por. wyroki NSA: z dnia 9 maja 2018 I OSK 1889/16, z 26 lipca 2017 r. I OSK 139/17, z 25 marca 2011 r. I OSK 766/10).

Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 54 w zw. z art. 3 ustawy wywłaszczeniowej, wyjaśnić należy, że zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów poprzedniemu właścicielowi gruntu, który na podstawie dekretu przeszedł na własność Państwa, może być odmówione prawo użytkowania wieczystego tego gruntu stosownie do przepisów tego dekretu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, także ze względu na cele określone w art. 3 niniejszej ustawy.

Stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Z decyzji lokalizacyjnej z [...] kwietnia 1965 r. Wydziału Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy wynika, iż przedmiotowa nieruchomość została objęta lokalizacją szczegółową dla Urzędu Rady Ministrów pod budowę hotelu, co bezspornie należało uznać za cel użyteczności publicznej. Decyzja ta została wydana m. in. na podstawie wydanego z upoważnienia ustawowego (art. 35 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym – Dz. U. Nr 7, poz. 47) zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 8 sierpnia 1961 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej brak jest podstaw do zastosowania wyłącznie jednej podstawy odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego na nieruchomości dekretowej. Art. 54 ustawy wywłaszczeniowej dopuszcza, a wręcz przewiduje kumulatywne zastosowanie art. 7 ust. 2 dekretu i art. 54 w zw. z art. 3 ustawy wywłaszczeniowej, o czym stanowi zastosowanie w jego treści zwrotu "także". Tym samym w rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 54 w zw. z art. 3 ustawy wywłaszczeniowej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należało uznać za niezasadny.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, należy odnotować, że zarzut ten został oparty na argumencie nieuznania, że cel, jakim było budownictwo wielorodzinne, mógł zostać zrealizowany przez ówczesnych następców prawnych właściciela przeddekretowego spornej nieruchomości z uwagi na brak takiego zakazu prawnego. Pomijając kwestię możliwości realizacji budownictwa wielorodzinnego przez inwestorów prywatnych, która została przeanalizowana powyżej, wskazać należy, że uzasadnienie tego zarzutu nie przystaje do wskazanych w nim przepisów, których naruszenia miał się dopuścić Sąd pierwszej instancji. Związana z tym zarzutem argumentacja wskazuje bowiem na ewentualne błędy w rozumieniu przepisów prawa materialnego i odczytania na ich podstawie normy prawnej, podczas gdy przepisy wskazane w analizowanym zarzucie dotyczą prowadzenia postępowania wyjaśniającego i ustalenia stanu faktycznego sprawy. Ten ostatni pozostaje niesporny, gdyż skarżący, w tym również skarżący kasacyjnie, nie kwestionowali ustalonego kręgu następców prawnych właściciela przeddekretowego spornej nieruchomości ani stanu prawnego tej nieruchomości. Osią sporu w rozpoznawanej sprawie było natomiast to czy w tak ustalonym stanie sprawy istniały podstawy do ustanowienia na rzecz ówczesnych następców prawnych właściciela przeddekretowego użytkowania wieczystego z uwagi na przeznaczenie spornej nieruchomości wynikające z szeroko rozumianych dokumentów planistycznych dotyczących zagospodarowania tej nieruchomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. Stan faktyczny ustalony w rozpoznawanej sprawie nie był bowiem sporny pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego. W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. art. 7, art. 77 i art. 80 kpa nie mógł odnieść skutku spodziewanego przez autora skargi kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.