Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 951/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Gabriela Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2021r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją nr [...] z [...] marca 2021 r. - po rozpoznaniu wniosku Gminy [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2019 r., nr [...], stwierdzającą, że decyzja Wojewody [...] z [...] października 2003 r., nr [...], stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe [...], prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na ww. gruncie, została wydana z naruszeniem prawa.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda [...] - działając na podstawie m.in. art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), dalej jako "u.g.n." i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego

1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie z 10 lutego

1998 r." - decyzją nr [...] z [...] października 2003 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe [...], prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na ww. gruncie.

Następnie Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2012 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] ww. nieruchomości.

Decyzja ta została zaskarżona do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej.

Po rozpoznaniu odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] grudnia 2012 r. nr [...], uchyliła w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2012 r. i stwierdziła nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...].

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 maja 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 287/15 - po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na ww. decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] grudnia 2012 r. - oddalił przedmiotową skargę.

Zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2616/15 - po rozpoznaniu skargi kasacyjnej [...] S.A. w [...] od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 maja 2015 r. - oddalił skargę kasacyjną.

Pismem z [...] sierpnia 2018 r. Gmina [...] wniosła o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] października 2003 r., stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe [...], prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na ww. gruncie.

W uzasadnieniu wskazała, iż w związku z decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] grudnia 2012 r. Wojewoda [...] był organem niewłaściwym do orzekania w sprawie wniosku [...] o stwierdzenie nabycia - w myśl art. 200 u.g.n. - prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] i oznaczonej jako działka nr [...].

Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...] stwierdził, że powyższa decyzja Wojewody [...] nr [...] z [...] października 2003 r., została wydana z naruszeniem prawa.

Uzasadniając swoja decyzję podniósł, że Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2003 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe [...], prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na ww. gruncie.

Natomiast Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa prawomocną decyzją z [...] grudnia 2012 r. stwierdziła nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej w[...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...].

Oznacza to, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dniu 5 grudnia

1990 r. własność jednostki samorządu terytorialnego - zatem Wojewoda [...] był organem niewłaściwym w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe [...] prawa użytkowania wieczystego spornej działki.

Odnosząc się natomiast do kwestii, czy przedmiotowy grunt znajdował się w zarządzie [...], Minister zauważył, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] października 2003r. wynika, że o pozostawaniu przedmiotowego gruntu w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego [...] według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., świadczy decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] nr [...] z [...] lipca 1988 r., dotycząca ustalenia opłaty rocznej z tytułu zarządu przedmiotową nieruchomością przez [...] Dyrekcję Okręgową [...].

Mając na uwadze powyższe stwierdził, że decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z [...] października 2003 r. zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. - gdyż została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości tj. art. 200 ust. 2 u.g.n

Jednakże zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wówczas, zgodnie z dyspozycją z art. 158 § 2 k.p.a., organ administracji ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Pismem z [...] sierpnia 2019 r. Gmina [...] wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2019 r.

W uzasadnieniu podniosła, że w przedmiotowej decyzji Minister Inwestycji i Rozwoju nieprawidłowo ustalił kwestię prawa zarządu [...] w [...] na nieruchomości objętej wnioskiem.

Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją nr [...] z [...] marca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2019 r., nr [...].

W uzasadnieniu przytoczył przepisy dotyczące postępowania nieważnościowego podnosząc, że ponownie bada sprawę dotyczącą oceny legalności decyzji Wojewody [...] z [...] października 2003 r. - pod kątem występowania wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Wskazał, iż badana decyzja Wojewody została wydana m.in. na podstawie art. 200 u.g.n. i stwierdzała nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe [...] w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...], oznaczonego jako działka nr [...].

Stosownie do treści art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób.

Przy czym decyzję wydaje wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy.

Decyzja uwłaszczeniowa ma charakter decyzji deklaratoryjnej i odnosi się do stanu istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. W myśl art. 200 ust. 4 tej ustawy, uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich.

Oznacza to, że aby można było wydać decyzję uwłaszczeniową - na podstawie przepisu art. 200 u.g.n. - nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990 r. musiała stanowić własność Skarbu Państwa lub gminy oraz pozostawać w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych.

Z analizy akt niniejszej sprawy wynika, że 5 grudnia 1990 r. przedmiotowa działka nr [...], stanowiła własność Gminy [...] - na podstawie prawomocnej decyzji uwłaszczeniowej Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] grudnia 2012 r. Skoro zaś właścicielem przedmiotowej nieruchomości była Gmina [...] - to decyzję uwłaszczeniową powinien wydać Prezydent Miasta [...], a nie Wojewoda [...].

Powyższe oznacza zatem, że decyzja Wojewody [...] z [...] października 2003 r. obarczona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 1k.p.a. w zw. z art. 200 ust. 2 u.g.n.

Jednakże w myśl art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., jeśli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat, a także, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W takim przypadku, zgodnie z treścią art. 158 § 2 k.p.a., organ administracji ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Ponieważ decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z [...] października 2003 r. została doręczona [...] w dniu [...] listopada 2003 r. - należy zatem stwierdzić, że 10-letni termin, wskazany w art. 156 § 2 k.p.a., upłynął w dniu [...] listopada 2013 r.

Tym samym nie można stwierdzić nieważności przedmiotowej decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez skarżącego kwestii - czy przedmiotowy grunt znajdował się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego [...], według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. - Minister zauważył, iż powyższa okoliczność została uznana przez organ wojewódzki za udowodnioną na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego [...] z [...] stycznia 2001 r., nr [...], zobowiązującej [...] Dyrekcję Okręgową [...] w [...] do uiszczenia opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntem, oznaczonym jako działka nr [...] (przekształcona w działkę nr [...]).

Wskazał też, iż zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji z [...] października 2003 r. - stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości mogło nastąpić na podstawie m.in. decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania lub zarządu nieruchomością.

Zatem organ wojewódzki uznał - korzystając zgodnie z art. 80 k.p.a. z przysługującej mu swobody w zakresie ocenie zgromadzonego materiału dowodowego - iż przesłanka pozostawania przedmiotowego gruntu w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego "[...]" w [...] w niniejszej sprawie została spełniona.

Następnie Minister stwierdził, że aktualne orzecznictwo sądowo-administracyjne w przedmiocie ustalenia wartości dowodowej decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania lub zarządu, w kontekście wykazania przesłanki prawa zarządu określonej w art. 200 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r., jest ugruntowane i stoi na stanowisku, iż dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wówczas, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo, a konkretna decyzja wskazana w tejże decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu.

Niemniej jednak nie można tracić z pola widzenia faktu, że powyższa kwestia - w momencie wydawania kwestionowanej decyzji z [...] października 2003 r. - budziła wątpliwości judykatury i stanowisko to nie było jednolite, w szczególności w sytuacji, gdy obowiązujący przepis § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. wskazywał za wystarczający do stwierdzenia prawa zarządu dokument o naliczeniu opłaty za użytkowanie lub zarząd.

Biorąc zatem pod uwagę wskazane powyżej okoliczności Minister stwierdził, że spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, iż decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 489/05 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2449/10).

Na zakończenie stwierdził, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych.

Ponieważ postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym, gdyż umożliwia wzruszenie decyzji ostatecznej ze skutkiem odstąpienia od zasady ochrony trwałości takiej decyzji, przepisy regulujące

zasady prowadzenia tego postępowania winny być interpretowane ściśle. Powyższe wyklucza zatem możliwość rozszerzającej wykładni przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności.

Podsumowując Minister uznał, że po ponownej analizie całości dokumentacji zgromadzonej w sprawie, nie stwierdził wystąpienia pozostałych przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. - dlatego też orzekł jak w sentencji decyzji.

Nie zgadzając się z argumentacją przedstawioną przez Ministra, Gmina [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] marca 2021 r. oraz na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2019 r. - wnosząc o uchylenie obu decyzji.

Zaskarżonym decyzji zarzuciła naruszenie prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz prawa materialnego tj. art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i § 4 ust. 1 pkt 6 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących

uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie i użytkowaniu.

Wniosła też o zasądzenie od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz Gminy [...] kosztów postępowania sądowego oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego.

W obszernym uzasadnieniu skargi przytoczyła stan faktyczny sprawy oraz opisała decyzje podejmowane w sprawie - podnosząc, że nie zgadza się z ustaleniami dokonanymi przez Ministra.

W pierwszej kolejności zarzuciła mu, iż nie dokonał on wnikliwej analizy prawnej posiadanego materiału dowodowego - a mianowicie samej decyzji Wojewody [...] z [...] października 2003 r. orzekającej o nabyciu przez przedsiębiorstwo państwowe [...] z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności znajdujących się na tym gruncie budynków oraz dokumentów stanowiących dowód na posiadanie zarządu przez [...].

Podniosła, że Minister nie wziął pod uwagę faktu, iż w przeprowadzonym przez Wojewodę [...] postępowaniu administracyjnym nie udowodniono, ponad wszelką wątpliwość, że przedsiębiorstwu państwowemu [...] przysługiwało prawo zarządu sporną nieruchomością w dniu 5 grudnia 1990 r. w rozumieniu obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie

Wojewoda w swojej decyzji przywołał jedynie, iż podstawę stwierdzenia prawa zarządu [...] do nieruchomości gruntowej stanowi, zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r., decyzja Urzędu Miejskiego w [...] z [...] lipca 1988 r. zobowiązująca [...] w [...] do uiszczania opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntem.

Tymczasem należy wskazać - w oparciu o wieloletni i utrwalony już pogląd w orzecznictwie - iż decyzja o ustaleniu opłat rocznych z tytułu zarządu nieruchomością nie jest wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym, który mógł powstać jedynie na podstawie decyzji o przekazaniu gruntu w zarząd lub użytkowanie lub na podstawie umowy o przekazaniu nieruchomości pomiędzy jednostkami organizacyjnymi, zawartej za zgodą właściwego organu, na podstawie umowy o nabyciu nieruchomości, bądź na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego.

Natomiast w sytuacji, gdy nie ma decyzji o przekazaniu w zarząd lub decyzji o przekazaniu w użytkowanie, wydanych przed dniem 1 sierpnia 1985 r., dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wtedy, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo użytkowania, a konkretna decyzja wskazana w tejże decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu.

Powyższe wskazuje zatem, że w dniu 27 maja 1990 r. [...] nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości gruntowej, ponieważ jedynie istniejący po stronie przedsiębiorstwa tytuł prawny świadczyłby, iż wskazana nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa.

Poza tym postępowanie "komunalizacyjne" stanowi zagadnienie wstępne w stosunku do postępowania "uwłaszczeniowego" - ponieważ skutki tego pierwszego następują z dniem 27 maja 1990 r. a tego drugiego z dniem 5 grudnia 1990 r. W związku z tym - pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Wojewody stwierdzającej nabycie ex lege przez Gminę [...] z dniem 27 maja 1990 r. nieruchomości obejmującej opisany powyżej grunt, wyłącza w odniesieniu do tego gruntu możliwość uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego [...] w trybie art. 200 u.g.n.

Reasumując skarżąca Gmina [...] stwierdziła, że w jej ocenie decyzja Wojewody [...] z [...] października 2003 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności i wyeliminowanie z obrotu prawnego. Zarzuciła też Ministrom naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organy te nie przeprowadziły należycie postępowania dowodowego, nie wyjaśniły istotnych okoliczności sprawy oraz nie uzasadniły w sposób wyczerpujący motywów zajętego stanowiska.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie.

Odniósł się do zarzutów zawartych w skardze stwierdzając, że stanowią one w istocie polemikę z jego stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie - nie mogą one prowadzić do zmiany przedmiotowego rozstrzygnięcia. Podkreślił też, iż powtórna analiza całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie dała podstaw do stwierdzenia, aby organ nadzorczy naruszył w toku postępowania odwoławczego jakiekolwiek przepisy prawa materialnego, jak i procesowego.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane po uwzględnieniu i wszechstronnej analizie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz oparte zostało na stanowisku prezentowanym w orzecznictwie zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Pismem z [...] października 2021 r. uczestnik postępowania [...] wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] marca 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2019 r. stwierdzającą, że decyzja Wojewody [...] z [...] października 2003 r. - stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe [...], prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na ww. gruncie - została wydana z naruszeniem prawa.

Należy wyjaśnić, że fundamentalną zasadą procedury administracyjnej jest zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych - art. 16 k.p.a.

Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu w jakim ona zapadła, może nastąpić jedynie wyjątkowo - tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Artykuł 156 § 1 k.p.a. enumeratywnie wymienia przesłanki, których zaistnienie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji.

W myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się pogląd, w myśl którego o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa.

Przy czym w tego typu przypadkach, nie chodzi o błędy w wykładni prawa czy o wadliwość uzasadnienia - ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni - vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2014 r., I OSK 3072/12, CBOSA.

Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, CBOSA.

Odnosząc powyższe do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, Sąd co do zasady aprobuje ustalenia i oceny przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - w związku z czym nie zachodzi potrzeba ich ponownego i pełnego przytoczenia.

Zgodnie z art. 200 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, w sprawach stwierdzenia nabycia z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. poz. 464, ze zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się następujące zasady:

1) nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych;

2) nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy.

W niniejszej sprawie istotnym jest fakt, że działka nr [...] - będąca przedmiotem kontrolowanej przez organy decyzji Wojewody [...] z [...] października 2003 r. - stosownie do decyzji komunalizacyjnej Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] grudnia 2012 r. (uchylającej decyzję odmowną Wojewody [...] z [...] sierpnia 2012 r.) stała się z dniem 27 maja 1990 r. własnością Gminy Miejskiej [...].

Powyższe oznacza, że Wojewoda [...] - rozpoznający wniosek [...] o wydanie decyzji na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami - nie był właściwy do jego rozpoznania.

Z uwagi na powyższe Minister Rozwoju, Pracy i Technologii trafnie stwierdził, że będąca przedmiotem kontroli decyzja Wojewody [...] z [...] października 2003 r., odnośnie działki nr [...], zawiera wadę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. - gdyż została wydana z naruszeniem art. 200 ust. 1 p. 2 u.g.n., jednakże nie można stwierdzić jej nieważności ponieważ upłynął 10 letni termin wskazany w treści art. 156 § 2 k.p.a.

Natomiast Sąd uznał - wbrew zarzutom skargi - iż brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 2003r. - z powodu przyjęcia w niej spełnienia przesłanki pozostawania przedmiotowego gruntu w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego "[...]".

Sąd w pełni podziela pogląd Ministra, że wskazana kwestia była nieoczywista w dacie wydania decyzji z [...] października 2003 r.

Pomimo bowiem brzmienia § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, dopuszczającego uwzględnienie wniosku [...] w oparciu o decyzję ustalającą opłatę za grunt, przyjęte zostało, że ustanowienie prawa zarządu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wymagało albo formy zindywidualizowanej, albo też przepisu rangi ustawowej.

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z [...] listopada 1999 roku, sygn. akt [...] zgodnie z treścią § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 roku w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, prawo użytkowania nieruchomości wyjątkowo jedynie można stwierdzić w oparciu o decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości. Sąd konstytucyjny wyjaśnił, że decyzja taka jest niewątpliwie dokumentem i to dokumentem urzędowym w rozumieniu przepisów kodeksów postępowania administracyjnego i cywilnego. Jednak dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania tylko wówczas, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła czy uległa zniszczeniu.

Podkreślił przy tym, że z decyzji o opłatach powinien wynikać w sposób jednoznaczny tytuł prawny ich wnoszenia - ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo użytkowania na rzecz podmiotu wnoszącego opłatę.

W konsekwencji oznacza to, że w każdej sprawie należy ustalić, czy wydane w niej decyzje o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością wskazują jednoznacznie tytuł ich wnoszenia, tj. czy przywołują ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo zarządu lub użytkowania.

Jednakże Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że jeżeli przepis prawa dopuszcza jego rozbieżną interpretację - to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa, a zatem nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji.

Podsumowując Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i § 4 ust. 1 pkt 6 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie i użytkowaniu. Niezasadne okazały się również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, wszystkie okoliczności, które musiały podlegać ustaleniu i ocenie przez organy (a ich zakres wynika z prawa materialnego) zostały ustalone i ocenione w sposób wyczerpujący dla rozstrzygnięcia sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z 23 września 2021 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 347 ze zm.) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne, o czym pełnomocnik strony skarżącej, pełnomocnik organu oraz pełnomocnicy uczestników postępowania zostali powiadomieni.