Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 901/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1, art. 39 ust. 1 pkt 1, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, i ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda po rozpoznaniu w dniu 16 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki jawnej w A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1054/17 w sprawie ze skargi A. Spółki jawnej w A. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. Spółki jawnej w A. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad 1350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 7 grudnia 2017 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1054/17 oddalił skargę A. Spółka jawna w A. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (w skrócie: GDDKiA) z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W toku przeprowadzonej w dniu [...] maja 2016 r. kontroli pasa drogowego drogi krajowej [...] pracownicy Służby Liniowej Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych i Autostrad Obwodu Drogowego w B. stwierdzili zajęcie ww. pasa drogowego w km [...], strona lewa, działka nr [...] (ul. [...]) w miejscowości [...], poprzez umieszczenie mobilnej reklamy przestrzennej dwustronnej o treści: "RESTAURACJA, NOCLEGI, ROOM-ZIMMER". Reklama znajdowała się na nośniku w postaci wozu drewnianego usytuowanego w odległości 1,80 m od krawędzi jezdni. Powierzchnia całkowita reklamy wynosiła 6,25 m2.

Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. pełnomocnik właściciela Zajazdu "K.", tj. lokalu w bezpośrednim sąsiedztwie ww. pasa drogowego wyjaśnił, że ustawiony na parkingu przed lokalem wóz konny omyłkowo, przez niedopatrzenie w trakcie prac porządkowych, został przesunięty na pas drogowy. Dodał, że zamieszczony na wozie konnym napis nie identyfikuje, o jaki lokal chodzi, nie zawiera nazwy restauracji ani nazwy lokalu, brak jest adresu, numeru telefonu, faxu, adresu mailowego, dyskusyjny zatem jest fakt, czy była to reklama.

Decyzją z dnia [...] października 2016 r. organ I instancji nałożył na Zajazd "K." karę pieniężną w wysokości 9 500 złotych za zajęcie pasa drogowego w ww. lokalizacji w okresie od dnia [...] maja do [...] czerwca 2016 r. (38 dni). Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. GDDKiA uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie z uwagi na skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną postępowania. Organ odwoławczy ustalił, że stroną postępowania powinna być A. Spółka jawna w A. (dalej: Spółka lub skarżąca).

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., działający z upoważnienia GDDKiA, Kierownik Rejonu w A. Oddział GDDKiA w A. nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 9 500 zł za zajęcie wyżej opisanego pasa drogowego w okresie od dnia [...] maja 2016 r. do [...] czerwca 2016 r. (38 dni) poprzez umieszczenie w pasie drogowym stojącego wozu konnego, na którym widniał napis o treści "RESTAURACJA, NOCLEGI, ROOM-ZIMMER", bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu decyzji organ szczegółowo omówił sposób obliczania kary zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest GDDKiA (Dz. U. Nr 148, poz. 886 ze zm.).

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2017 r. GDDKiA, działając na podstawie art. 4 pkt 1, art. 39 ust. 1 pkt 1, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, i ust. 12 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.; w skrócie: u.d.p.) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, uznając, że wymierzona Spółce kara jest zasadna oraz ustalona w oparciu o obowiązujący stan prawny, zarówno co do zasady, jak i wyliczonej kwoty. W ocenie organu odwoławczego umieszczenie wozu drewnianego - konnego wraz z reklamą lokalu w pasie drogowym skutkuje zagrożeniem bezpieczeństwa ruchu drogowego, poprzez koncentrowanie na niej uwagi kierowców, równocześnie odwracając ich uwagę od sytuacji panującej na drodze oraz oznakowania drogowego, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu, jaką jest droga krajowa [...]. Organ wskazał, że zajęcie pasa drogowego przez 38 dni było samowolne i wyczerpywało znamiona określone w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., natomiast zapewnienia strony o braku celowego działania przy zajęciu ww. pasa drogowego nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. GDDKiA nie podzielił zarzutu błędnego zdefiniowania pojęcia reklamy i w tym zakresie odwołał się do zawartej w treści art. 4 pkt 23 u.d.p. definicji reklamy oraz wypracowanej na gruncie orzeczeń sądów administracyjnych wykładni tego pojęcia. Odnosząc się do zarzutów Spółki, organ wskazał, że w myśl art. 40 ust. 12 u.d.p. zarządca drogi jest zobowiązany do wymierzenia w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej za cały okres zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. GDDKiA powołał się na stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2929/14, zgodnie z którym niezależnie od tego, czy organ ustalił podmiot odpowiedzialny niezwłocznie, czy też czynił te ustalenia dłużej, to za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego kara musi być wymierzona. Wysokość tej kary nie jest spowodowana niesprawnym działaniem organu, tylko bezprawnym zajęciem pasa drogowego, aż do momentu usunięcia obiektu umieszczonego tam bez zezwolenia.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Spółka wniosła skargę, w której domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz umorzenia postępowania w sprawie, a także zasądzenia kosztów postępowania. W przekonaniu strony organy obu instancji przy wydawaniu decyzji dopuściły się błędów w ustaleniach faktycznych, które winny skutkować ich uchyleniem.

W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecny tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; w skrócie: p.p.s.a.), oddalił skargę strony stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 4 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (...) zarządca wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną stanowiącą dziesięciokrotność iloczynu liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Z kolei w myśl art. 4 pkt 23 u.d.p., reklama to umieszczony w polu widzenia użytkownika drogi (...) nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach drogowych lub znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, ustawionym przez gminę. W ocenie Sądu I instancji, wbrew twierdzeniom strony, organ prawidłowo uznał, że umieszczona na wozie drabiniastym stojącym w pasie drogowym, informacja o treści "RESTAURACJA, NOCLEGI, ROOM-ZIMMER" jest reklamą w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. W ocenie Sądu organ prawidłowo poprzedził wydanie decyzji o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego ustaleniem podmiotu, okresu i miejsca zajęcia oraz powierzchni reklamy i uznał, że w sprawie zaistniała sytuacja, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., stanowiąca - w oparciu o art. 40 ust. 12 u.d.p. - podstawę do nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego [...] przez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Sąd stwierdził, że wskazany przepis nie stwarza możliwości odstąpienia od wymierzenia kary w sytuacji, gdy podmiot zajmujący pas drogowy nie legitymuje się zezwoleniem na dysponowanie pasem drogowym. Nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne, czyli niezależne od winy sprawcy naruszenia.

W skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia skarżący domagał się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz rozpoznania sprawy także pod nieobecność skarżącego. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarżący zarzucił naruszenie:

przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 40 ust. 12, art. 39 ust. 1 pkt. 1 oraz art. 40 u.d.p., przyjmując iż nawet brak umyślności pozostaje irrelewantny przy dokonywaniu ustaleń faktycznych związanych z naruszeniem przez stronę prawa, skarżąca naruszyła opisane wyżej przepisy u.d.p., a w szczególności obrazę przepisów art. 6 p.p.s.a oraz art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; obecny tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; w skrócie: k.p.a.) poprzez utrzymanie w mocy i nieuchylenie decyzji pozostającej w sprzeczności z podstawowymi zasadami uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz z zasadą pobudzania zaufania do władzy publicznej;

przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. wyrażającym zasadę niezwiązania sądu administracyjnego zarzutami, wnioskami i powołaną podstawą prawną poprzez niedokonanie przez Sąd I instancji pełnej weryfikacji legalności działalności organów administracji publicznej;

- art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji publicznej bez wyczerpującego rozpoznania całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny dotyczącej decyzji GDDKiA oddalającej skargę oraz niedokonaniu przez ten Sąd kontroli legalności zastosowania przez organy przepisów prawa i bezkrytyczne przyjęcie ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy ustalenia te były kwestionowane przez stronę postępowania, a które dotyczyły zdaniem skarżącej naruszenia prawa przez organy administracji publicznej.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podkreślił, że skarżący jedynie w niewielkim stopniu naruszył obowiązujące przepisy, bowiem wóz konny stał w odległości 1,80 m od jezdni. Powołując się zaś na wyrok z 26 maja 2011 r. (sygn. akt II SA/Sz 89/11), w którym stwierdzono, że przesłanką wymierzenia kary opisanej w art. 40 ust. 12 u.d.p. jest dokonanie zajęcia pasa drogowego w sposób świadomie bezprawny, przez co należy rozumieć, że dokonujący zajęcia uświadamia sobie, że czyni to wbrew zakazowi, bez wymaganego zezwolenia, podniósł, że w niniejszej sprawie skarżący takiej świadomości nie miał.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną GDDKiA wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przez "wpływ", o którym mowa w tym przepisie, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W takiej sytuacji – co do zasady - rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony prawidłowo. Jednak w przedmiotowej sprawie z uwagi na sposób sformułowania i treść zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił je łącznie, mając na uwadze ich komplementarny charakter.

Zgodnie bowiem z treścią skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami kwestią sporną jest w tej sprawie pogląd organów administracji – zaakceptowany przez Sąd I instancji - iż brak umyślności jest irrelewantny przy dokonywaniu ustaleń faktycznych związanych z naruszeniem pasa drogowego przez skarżącą. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, zarówno procesowe jak i materialnoprawne, mają na celu podważenie prawidłowości tego poglądu. Należy zatem uznać, że skarżąca w tej sprawie nie kwestionuje prawidłowości ustalenia przez organy faktu zajęcia przez nią pasa drogowego a także okresu zajęcia, a w konsekwencji wysokości wymierzonej kary, lecz kwestionuje wymierzenie kary z sytuacji, gdy do zajęcia przez skarżącą pasa drogowego doszło w sposób niezawiniony. W skardze kasacyjnej zarzucono bowiem naruszenie art. 40 ust. 12, art. 39 ust. 1 pkt. 1 oraz art. 40 u.d.p. poprzez przyjęcie, że nawet brak umyślności pozostaje irrelewantny przy dokonywaniu ustaleń faktycznych związanych z naruszeniem przez stronę prawa, a w konsekwencji, że wskutek tego błędnego poglądu doszło do niezgodności działań organów z zasadami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego co do uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz pobudzania zaufania do władzy publicznej.

Tak sformułowane zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną nałożenia kary w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Z przepisów tych wynika, że lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nie jest, co do zasady, dozwolone każdemu i może nastąpić jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach i na podstawie decyzji zarządcy drogi zawierającej stosowne zezwolenie (art. 39 ust. 3 u.d.p.). Zgodnie zaś z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w formie decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy między innymi umieszczania w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 in fine u.d.p.). Przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. ustanawia odpowiedzialność administracyjną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, w postaci wymierzanej w drodze decyzji przez zarządcę drogi kary pieniężnej, w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (tj. iloczynu liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego - art. 40 ust. 6 i ust. 12 pkt 1 u.d.p.).

Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że działanie polegające na zajęciu pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim reklamy zostanie zakwalifikowane jako delikt administracyjny, jeśli nastąpi bez zezwolenia zarządcy drogi, co przesądza o jego bezprawnym charakterze. Stwierdzenie zaistnienia tego deliktu administracyjnego wymaga zatem poczynienia, w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., ustaleń faktycznych co do: 1) istnienia reklamy (art. 4 pkt 23 u.d.p.), 2) umieszczenia tej reklamy w pasie drogowym drogi publicznej, 3) określenia podmiotu który tego dokonał oraz 4) braku zezwolenia właściwego zarządcy drogi.

Stwierdzenie zaistnienia tego deliktu administracyjnego nie jest natomiast zależne od ustalenia świadomości czy winy sprawcy, ani stopnia naruszenia (np. nieznaczne przekroczenie pasa drogowego). Umieszczenie w pasie drogowym reklamy bez zezwolenia stanowi jeden z deliktów administracyjnych, podlegających odpowiedzialności wynikającej z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Należy podkreślić, że odpowiedzialność administracyjna (za delikt administracyjny) ma charakter obiektywny, a więc niezależny od winy sprawcy. Istota tej odpowiedzialności polega na pociągnięciu do niej podmiotu naruszającego określone prawem administracyjnym obowiązki. Jej celem jest bowiem zapewnienie przestrzegania norm prawa administracyjnego. Odpowiedzialności administracyjnej podlega zatem podmiot administrowany w razie wyczerpania określonych w normie przesłanek działania lub zaniechania. Zaistnienie tych przesłanek jest wystarczające, aby podmiot administrowany poniósł za popełnienie deliktu administracyjnego ujemne konsekwencje (sankcję administracyjną). Co do zasady zbędne jest zatem badanie dodatkowych okoliczności, jak na przykład winy podmiotu administrowanego czy stopnia naruszenia obowiązków. Z powodu obiektywnego charakteru odpowiedzialności administracyjnej, te okoliczności nie mają wpływu ani na poniesienie przez dany podmiot odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej.

Nie są zatem zasadne zarzuty skargi kasacyjnej podważające prawidłowość poglądu wyrażonego w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji, że brak umyślności zajęcia pasa drogowego pozostaje irrelewantny dla wymierzenia kary za to zajęcie. Sąd I instancji nie naruszył wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, tj. przytoczonych powyżej przepisów ustawy o drogach publicznych. Skarżąca kasacyjnie wysuwa nieprawidłowy wniosek co do wymogu zawinienia. Odpowiedzialność administracyjna za bezprawne zajęcie pasa drogowego jest zobiektywizowana, niezależna od winy sprawcy. Nieistotna jest przyczyna braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ani też okoliczności powstania tego zajęcia. Dla wymierzenia sankcji istotny jest wyłącznie fakt, że podmiot takiego zezwolenia nie posiadał i czy był świadomy tego, że go nie posiada. W sprawie nie jest sporne, że skarżąca nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, chociaż jako przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą powinna mieć świadomość konieczności jego uzyskania. Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W niniejszej sprawie niewątpliwie została spełniona przesłanka do wymierzenia sankcji administracyjnej, ponieważ strona skarżąca zajmowała pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, co obligowało zarządcę drogi publicznej do wszczęcia postępowania administracyjnego i wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie miała znaczenia przyczyna braku wymaganego zezwolenia i okoliczności powstania zajęcia, gdyż są to elementy odnoszące się do subiektywnej strony działania, podczas gdy przy obiektywnej odpowiedzialności z tytułu deliktów administracyjnych istotne znaczenie mogły mieć jedynie przesłanki obiektywne.

Nie doszło także do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów proceduralnych. Zasadnie uznał Sąd I instancji, że stan faktyczny tej sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, bez naruszenia przepisów k.p.a. regulujących zasady, na jakich opiera się prowadzenie postępowania w sprawie administracyjnej. Z akt analizowanej sprawy wynika, iż kontrola dokonana w dniu [...] maja 2016r. potwierdziła zajęcie pasa drogowego przez reklamę o pow. 6,25 m2 bez wymaganego zezwolenia. Zasadnie uznano, że ustawiony w pasie drogowym wóz drewniany wraz z umieszczoną na nim informacją o treści "Restauracja, noclegi, room-zimmer" stanowi reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p., jest to bowiem "ustawiony w polu widzenia użytkownika drogi nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach drogowych lub znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, ustawionym przez gminę". Zasadnie też Sąd I instancji uznał, że materiał dowodowy został zebrany w sposób należyty i wystarczający dla ustalenia okoliczności istotnych w sprawie, w tym przebiegu i granic pasa drogowego, miejsca zajęcia pasa drogowego, podmiotu, który dokonał rzeczywistego zajęcia pasa drogowego oraz okresu zajęcia, a w konsekwencji prawidłowo ustalono wysokość wymierzonej kary.

Sąd I instancji zasadnie rozstrzygnął, że czyniąc powyższe niewadliwe ustalenia organy nie dopuściły się naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a., tj. art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, nie doszło w tej sprawie do sprzeczności z zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz z zasadą pobudzania zaufania do władzy publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia wskazanych przez stronę skarżącą przepisów postępowania w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej, zwłaszcza zaś, aby skutkiem zarzucanego ich naruszenia był istotny – w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia – wpływ na wynik sprawy.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a., którego upatruje skarżąca kasacyjnie w niedokonaniu pełnej weryfikacji przez Sąd I instancji legalności działalności organów administracji publicznej. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o którym mowa w tym przepisie, oznacza jedynie to, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a zależy zatem od wykazania, że Sąd rozpoznając skargę dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 września 2009r., sygn. akt II FSK 629/08). Analiza zaskarżonego wyroku wskazuje, że zarzut ten jest nieuzasadniony, bowiem skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że Sąd dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy.

Za bezzasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał też zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie te elementy. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, co w niniejszej sprawie nie zachodzi. Natomiast naruszenia tego przepisu nie można upatrywać, jak tego chce skarżąca, w błędnym poglądzie przyjętym przez Sąd I instancji - w ślad za organami - o braku znaczenia w tej sprawie faktu, że reklama została przez skarżącą umieszczona w pasie drogowym w sposób niezawiniony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b/ i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a/ w związku z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265), uwzględniając w kwocie zasądzonych kosztów (1350 złotych) udział nowo ustanowionego radcy prawnego, który sporządził i wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną.