Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 224/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2014-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art.18 ust 1, art.18 ust 2 pkt.6 i 15, art.40, art. 40 ust 1 i 2, art. 40 ust 3 i 4, art.94 ust.1, art 90 ust.1,
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art.85 ust.1, art.83 ust.3, art. 85 ust.4, art.84, art.90 ust.1,
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
article: art.3 par.2 pkt.5 i 6, art.147, art.151,  art.147 par 1, art. 147 par.2, art.152, art. 200, art.205 par. 2.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.1 par. 2,
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Zachodniopomorskiego na uchwałę Gminy Rewal z dnia 22 lutego 2013 r. nr XXXV/273/13 w przedmiocie przyjęcia Polityki ochrony i rozwoju terenów zieleni gminy Rewal I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części obejmującej Załącznik nr 1 w zakresie postanowień zawartych w tytule : " Metoda wyceny wartości drzew" i jego podtytułach: "Opis metody", "Metodyka wyceny wartości drzew", II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części wskazanej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Gminy Rewal na rzecz Wojewody Zachodniopomorskiego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Rewal w dniu 22 lutego 2013 r. powołując się na art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 i 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn, zm.) oraz "mając na względzie potrzebę ochrony i rozwój terenów zieleni nierozerwalnie związaną z dążeniem do prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom, oraz to że ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych a także biorąc pod uwagę obowiązek wspierania przez władze publiczne działań obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska oraz poprawę jakości życia" podjęła uchwałę nr XXXV/273/13, która weszła w życie (§ 4) z dniem podjęcia.

W § 1 Rada postanowiła, że przyjmuje się politykę ochrony i rozwoju terenów zieleni wyrażoną w opracowaniach pt. "Waloryzacja, ochrona i program rozwoju terenów zieleni gminy Rewal – Część I – Program rozwoju terenów zieleni" stanowiącym załącznik nr 1 do niniejszej uchwały oraz "Waloryzacja, ochrona i program rozwoju terenów zieleni gminy Rewal – Część II – Waloryzacja i ochrona terenów zieleni" stanowiącym załącznik nr 2 do niniejszej uchwały.

W § 2 zawarto postanowienia uchylające wcześniejsze uchwały, a w § 3 wykonanie uchwały Rada powierzyła Wójtowi Gminy Rewal.

Załącznik Nr 1 do wskazanej wyżej uchwały stanowiący Część I - Program rozwoju terenów zieleni (str. 35-39) zawiera między innymi podtytuł: "Metoda wyceny wartości drzew" zawierający tematy: "Opis metody oraz metodyka wyceny wartości drzew"

Na wstępie tematu: "Metoda wyceny wartości drzew" zamieszczona została informacja, że opisana poniżej metoda wyceny wartości drzew stanowi projekt Instytutu Gospodarki Przestrzennej i Mieszkaniowej i została wykorzystana w niniejszym opracowaniu za zgodą H.B. S..

W opisie metody wskazano, że jest ona wynikiem badań w Instytucie, których celem było opracowanie nowej metody wartości drzew na terenach zurbanizowanych dla warunków polskich . Metoda ta uwzględnia współczynniki kondycji drzewa (K) oraz współczynniki lokalizacji (L) –charakteryzujące znaczenie drzew w danym środowisku. Współczynniki te zestawione są z rzeczywistymi kosztami produkcji drzewa danego gatunku oraz jego, tzw. instalacji (posadowienia i pielęgnacji do czasu przyjęcia w nowym środowisku). Nakłady te określone są jako stawka podstawowa (SP) i stanowią one podstawę wartości kompensacyjnej za utracone drzewa. Przy drzewach starszych zastosowanie mają również współczynniki przyrostu (P) charakteryzujące dynamikę wzrostu poszczególnych drzew.

Temat: "Metodyka wyceny wartości drzewa" zawiera w pkt 1.-7. następujące zasady:

1. Opłatę za drzewo określa się przez ustalenie stawki podstawowej SP (w złotych) dla danego gatunku i grupy drzewa (tab.9), pomnożonej przez współczynnik przyrostu P dla określonego obwodu pnia drzewa mierzonego na wys. 130cm od poziomu gruntu (tab. 10) oraz przez współczynnik Kondycji K (tab. 11) i przez współczynnik lokalizacji L (tab. 12). Opłata = SP (zł) x P x K x L

2. W przypadku usuwania drzew gatunków cennych dendrologicznie lub rzadkich, które są oznaczone w tabeli przez pogrubienie czcionki, opłatę mnożymy przez współczynnik 1,3.

3. Za usunięcie drzew soliterowych i/lub drzew cennych architektonicznie (np. podkreślających piękno architektury lub krajobrazu) opłatę mnożymy przez współczynnik 1,3.

4. Współczynniki określone w pkt 2 i 3 nie maja zastosowania dla drzew o kondycji poniżej średniej.

5. Za usunięcie drzew i gatunków innych , niż określone w tabeli 9 stawka opłat jest ustalona jak za drzewa o podobnej wartości przyrodniczej, wymienionych w tej tabeli.

6. Stawki podlegają corocznej waloryzacji zgodnie z art. 85 ust. 7 z dnia 16 kwietnia 2004 r. o Ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880).

7. Do protokołu wyceny drzewa powinna być załączona dokumentacja fotograficzna.

Następne strony tego tematu zawierają tabele i przykład ustalenia opłaty za drzewo.

W uzasadnieniu do uchwały Rada Gminy Rewal, co do zamieszczenia w niej w Programie rozwoju zieleni "Metody wyceny wartości drzew" wyjaśniła, że Metoda ta ma "na celu ustalenie wysokości kompensacji przyrodniczej za usunięcie, zniszczenie lub uszkodzenie drzew na terenach publicznych i prywatnych, szacowanie wartości drzew na terenach inwestycyjnych, w celu podejmowania decyzji lokalizacyjnych chroniących środowisko przyrodnicze, oraz określenie wartości drzew jako majątku trwałego gminy. Niniejszy model wyceny oparty jest na wycenie określającej rzeczywistą wartość drzewa także metodyce oceny kondycji drzew oraz ich funkcji i lokalizacji w określonym miejscu. Metoda będzie miała zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnych w zakresie uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów. Biorąc pod uwagę fakt, że w przypadku wykonywania nasadzeń zastępczych wskazanych w decyzji na usuniecie drzew olbrzymia rolę odgrywa specyfika terenu, rodzaj i ilość sadzonych drzew, a nie reguluje tego jasno ustawa o ochronie przyrody, wymogi te zawarto bezpośrednio

w niniejszym opracowaniu".

Uchwała ta została przedstawiona Wojewodzie emu, jako organowi nadzoru, przy piśmie z dnia 4 marca 2013 r. przesyłką nadaną w dniu 5 marca 2013 r. (wtorek, k. 88-90 akt sądowych).

Wojewoda w dniu 20 lutego 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na wyżej wskazaną uchwałę Rady Gminy Rewal z dnia 22 lutego 2013 r. w części dotyczącej postanowień Załącznika Nr 1 zawartych w tytule: "Metoda wyceny wartości drzew" i jego podtytułach: "Opis Metody", "Metodyka wyceny wartości drzew" na str. 35-40.

Wojewoda uchwale w zaskarżonej części zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 85 ust. 1 oraz art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627) i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi wojewoda podniósł, że w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały przedstawiona została metoda wyceny wartości drzew, zgodnie z którą ich wartość została uzależniona od następujących czynników:

- stawki podstawowej dla danego gatunku i grupy drzewa,

- obwodu pnia drzewa liczonego na wysokości 130 cm od poziomu gruntu,

- współczynnika kondycji drzewa oraz

- współczynnika jego lokalizacji.

Jednocześnie w formie tabelarycznej zostały zwartościowane poszczególne czynniki (tabele nr 9,10,11 i 12).

Tymczasem zasady ustalania opłat za usuwanie drzew lub krzewów określił prawodawca w art. 85 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którą opłatę za usunięcie drzew ustala się na podstawie stawki zależnej od obwodu pnia oraz rodzaju i gatunku drzewa. Z kolei, stawki dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew oraz współczynniki różnicujące stawki w zależności od obwodu pnia ustalił Minister Środowiska w wydanym na podstawie art. 84 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, rozporządzeniu z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. Nr 228, poz. 2306).

Wojewoda stwierdził, że Rada Gminy Rewal ustalając metodę wyceny wartości drzew, w sposób nieuprawniony zmodyfikowała przepisy aktu wyższego rzędu. Z tego względu organ nadzoru pismem z dnia 23 grudnia 2013 r. zwrócił się do Rady z prośbą o udzielenie odpowiedzi, czy organ stanowiący Gminy wyraża wolę dostosowania ww. aktu do stanu zgodnego z prawem poprzez wyeliminowanie wadliwych unormowań z obrotu prawnego. W odpowiedzi z dnia 2 stycznia 2014 r. Wójt Gminy Rewal poinformował, że ‘Metoda wyceny drzew" nie wprowadza metody obliczania wysokości opłaty za usunięcie drzew i krzewów, ani w żaden sposób nie modyfikuje zasad w tym przedmiocie zawartych w ustawie o ochronie przyrody, lecz jest ona wykorzystywana na terenach zurbanizowanych wyłącznie dla ustalenia wartości nasadzeń kompensacyjnych, których dokonanie warunkuje umorzenie opłaty za usunięcie drzew lub krzewów. W konsekwencji zakwestionowane przepisy uchwały regulują materię nieuregulowaną w ustawie, pozostawioną do uznania organu administracyjnego wydającego decyzję. Do pisma dołączony został projekt decyzji w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew. Zarówno w podstawie prawnej jak i w uzasadnieniu tego projektu organ wykonawczy Gminy powołał się na rzeczony Załącznik Nr 1.

W ocenie Wojewody nie zgadzającego się z tym wyjaśnieniem, Rada ustalając "Metodykę wyceny wartości drzew" wykorzystywaną następnie przez organ wykonawczy Gminy wydający decyzje administracyjne w sprawie zgody na usunięcie drzew i krzewów, w celu ustalenia wartości nasadzeń kompensacyjnych naruszyła art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Powołując się na ten przepis oraz wskazując na art. 84 ust. 1 tej ustawy, Wojewoda wywiódł, że organ administracji może uzależnić wydanie zezwolenia na usunięcie drzew od zastąpienia ich innymi drzewami i do określenia ich ilości, ale przepis ten nie daje organowi umocowania do określenia gatunku, wieku oraz parametrów drzew (obwodu pnia, wysokości, czy też innych cech) jak również nie daje podstaw do ustalenia kwoty stanowiącej równowartość nasadzeń zastępczych. Na poparcie powyższego stanowiska Wojewoda powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 923/09.

Ponadto, organ nadzoru podkreślił, że podstawę do wydania decyzji administracyjnych mogą stanowić wyłącznie przepisy prawa powszechnie obowiązującego zaliczane do źródeł prawa, a zaskarżona uchwała jako akt kierownictwa wewnętrznego, nie może być materialnoprawną podstawą do wydania decyzji administracyjnej.

Wójt Gminy Rewal odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, gdyż zaskarżona uchwała nie narusza w sposób istotny obowiązujących przepisów.

Wójt wyjaśnił, że kwestionowana wycena wartości drzew i krzewów nie wprowadza nowej metody za usunięcie drzew i krzewów, nie modyfikuje również zasad określonych w przepisach wyższego rzędu, a jedynie wykorzystuje metodę określona w załączniku Nr 1 przy obliczaniu nasadzeń kompensacyjnych to jest takich, których dokonanie warunkuje umorzenie naliczonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów. W załączniku Nr 1 do uchwały zawarto metodę wyceny wartości drzew na terenach zurbanizowanych na podstawie których organ wydający decyzję na usunięcie drzew korzysta tylko przy określeniu wartości nasadzeń kompensacyjnych. Wójt podkreślił, że w każdym wypadku wylicza opłatę zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody (tj. na podstawie stawki zależnej od obwodu oraz rodzaju

i gatunku drzewa), a wskazany w "Metodzie wyceny wartości drzew" (str. 35-39) sposób wyceny używany jest tylko i wyłącznie w odniesieniu do wyceny wartości kompensacyjnej (nakładanej na wnioskodawcę zgodnie z art. 84 ust. 4 ustawy), jako uzupełnienie i uzasadnione szacunki dla kompensacji przyrodniczej, gdyż ustawa o ochronie przyrody szczegółowo nie reguluje tej kwestii. W decyzji wskazuje się dwie wartości: wartość drzew obliczoną w odniesieniu do art. 85 ust. 1 oraz wartość za jaką należy wykonać kompensację przyrodniczą (liczoną zgodnie z załącznikiem nr 1). Do odpowiedzi na skargę Wójt dołączył przykładową decyzję ustalającą wartość i podstawy zastosowanej opłaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Skarga Wojewody zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego.

Wojewódzki sąd administracyjny działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z wyżej wskazanymi art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. obowiązany jest skontrolować, czy zaskarżona uchwała odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny, orzec w sposób przewidziany w art. 147 § 1 lub art. 151 tej ustawy. Kontrola aktów mających charakter prawa miejscowego dokonywana jest w ramach kompetencji określonych w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a, a aktów nie mających takiego charakteru - na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.

Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć, stosownie do art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100).

Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. Sposób rozumienia tego pojęcia wypracowały orzecznictwo sądowoadministracyjne i doktryna prawnicza. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy; brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Ow SS 1998/3/79).

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że należało stwierdzić nieważność załącznika Nr 1 zaskarżonej uchwały w kwestionowanej przez Wojewodę części obejmującej "Metodę wyceny wartości drzew".

W pierwszej jednak kolejności niezbędne jest wyjaśnienie charakteru prawnego uchwały Rady Gminy Rewal nr XXXV/273/13 z dnia 22 lutego 2013 r. w sprawie przyjęcia Polityki ochrony i rozwoju terenów zieleni Gminy Rewal. Od tego bowiem czy jest to akt prawa miejscowego, czy inny akt prawny zależy nie tylko ocena legalności tego aktu, ale także podstawa prawna rozstrzygnięcia Sądu w niniejszej sprawie. Jest to tym bardziej konieczne, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały miedzy innymi zawarte zostało sformułowanie: "Wytyczne zawarte w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej umożliwiają wydawanie aktów prawa miejscowego z zakresu ochrony środowiska dlatego też mając na uwadze politykę zrównoważonego rozwoju opracowano dokument pt. "Waloryzacja, ochrona i program rozwoju terenów zieleni Gminy Rewal" W kontekście tego zdania rodzi się wątpliwość czy Rada Gminy prawidłowo zakwalifikowała podejmowaną uchwałę.

Wyjaśnić zatem trzeba, że zaskarżona uchwała, jak trafnie dostrzegł to organ nadzoru w uzasadnieniu skargi, nie jest aktem prawa miejscowego.

Nie każdy przejaw działalności prawotwórczej jednostek stanowiących samorządu terytorialnego zalicza się do aktów prawa miejscowego.

Nie istnieje wprawdzie definicja ustawowa aktów prawa miejscowego, ale między innymi z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że są to akty podejmowane na podstawie upoważnień ustawowych (art. 40 ust. 1 i 2) oraz przepisy porządkowe wydawane w granicach wynikających z art. 40 ust. 3 i 4 tej ustawy. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym oraz w doktrynie powszechnie prezentowany jest pogląd, który skład sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela, że o charakterze prawnym aktu prawotwórczego organu jednostki samorządu terytorialnego, w sytuacji, gdy sama ustawa upoważniająca do jego wydania expressis verbis nie wskazuje, że jest to akt prawa miejscowego, decyduje rodzaj zawartych w nim norm. Jeśli akt taki zawiera normy generalne i abstrakcyjne stanowiące wypowiedzi dyrektywalne (wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania), które mogą być przedmiotem roszczeń lub obowiązków rozpatrywanych w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej, to przyjmuje się, że stanowi akt prawa miejscowego (vide wyroki NSA z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1764/07, z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06, D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz-Kraków 2004, str. 73).Wystarczy przy tym aby w akcie takim znalazła się jedna norma o powyższych cechach by uchwałę zakwalifikować jako akt prawa miejscowego (podobnie wyrok NSA z 18 lipca 2006 sygn. I OSK 669/06, WSA w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008, sygn. akt II SA/Ol 29/08). Zaskarżona uchwała nie spełnia warunków aktu prawa miejscowego, tak rozumianego, jak zostało to wyżej przedstawione.

Wszelkiego rodzaju "Programy" lub "Polityki" będące uchwałami rad gmin podejmowanymi bez upoważnienia ustawowego i nie zawierające przepisów norm generalnych, abstrakcyjnych i będących zarazem wypowiedziami dyrektywalnymi nie są zaliczane do aktów prawa miejscowego. Rację ma Wojewoda twierdząc, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa wewnętrznego. Tego rodzaju akty zawierają normy ustrojowo – organizacyjne, są skierowane do podległych organizacji lub nadzorowanych jednostek albo do ich pracowników, a gdy podejmowane są bez stosownej podstawy prawnej, to nie mogą zawierać przepisów kształtujących sytuację prawną obywateli i stanowić prawnej podstawy jakiegokolwiek rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej wydawanej w indywidualnej sprawie administracyjnej (podobnie: wyrok WSA w Krakowie z dnia 10.06.2014 r. sygn. akt III SA/Wr 123/14).

Zaskarżona uchwała w kwestionowanej skargą części została podjęta, na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej jaką jest art. 18 ust. 2 pkt 6 i 15. Rada Gminy w podstawie prawnej tej uchwały nie powołała żadnego przepisu ustawy o ochronie przyrody, gdyż w tej ustawie nie ma upoważnienia do ustanawiania przez jednostkę stanowiącą samorządu terytorialnego jakiejkolwiek metody ustalania opłaty za zezwolenie na wycięcie drzew lub jakiejkolwiek innej opłaty, a w szczególności opłaty kompensacyjnej. Wbrew wywodom zawartym w odpowiedzi na skargę, ustawowa regulacja wydawania zezwoleń na usunięcie drzew lub krzewów, ustalania opłaty z tego tytułu, zasad umorzenia obowiązku uiszczenia tej opłaty, jak również co do zasad orzekania w przedmiocie kary za usunięcie drzew bez zezwolenia stanowi uregulowanie przedmiotowo i podmiotowo kompletne. Subiektywne przekonanie Rady Gminy Rewal, że ustawa zawiera w zakresie wartości kompensacji lukę prawną, albo że jej regulacja jest niepełna lub nieprecyzyjna jest nieracjonalne i nie może stanowić uzasadnienia do podejmowania działalności prawotwórczej poprawiającej ustawodawcę.

Podobnie bezpodstawne jest przekonanie Rady, że ustawodawca sporną kwestię pozostawił do uznania radzie gminy. Po pierwsze, jakiekolwiek przekazanie jednostce stanowiącej samorządu terytorialnego kompetencji do regulacji pewnego zakresu zagadnienia regulowanego ustawą - jak już zostało to wyżej zasygnalizowane - musi wynikać wprost z tej ustawy. Tymczasem ustawa o ochronie przyrody, poza zawartym w art. 85 ust. 4 upoważnieniem do wydania przez Ministra Środowiska rozporządzenia określającego stawki opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew oraz współczynników różnicujące stawki w zależności od obwodu pnia, nie zawiera żadnego dalej idącego w tym względzie upoważnienia. Po drugie, gdyby ustawodawca widział potrzebę przekazania radzie gminy upoważnienia do uregulowania jakiegokolwiek zagadnienia związanego z regulacją zezwoleń na usunięcie drzew lub krzewów, to postanowiłby o tym wprost, tak jak w przypadku delegacji zawartej w art. 85 ust. 4.

Z zakresu przedmiotowego Rozdziału 4 "Ochrona terenów zieleni i zadrzewień" wynika, że ustawodawca wprowadził opłatę za zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów (art. 84). Poza tym ustawa precyzując w art. 85 ust. 1 kryteria ustalania omawianej opłaty (obwód pnia oraz rodzaj i gatunek drzewa) nie przewiduje współczynnika kondycji drzewa oraz współczynnika jego lokalizacji, które wprowadzone zostały w zaskarżonej części uchwały, co stanowi, jak trafnie podniósł organ nadzoru, istotne naruszenie art. 85 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

Zasady udzielania zezwoleń na usunięcie drzew lub krzewów zostały określone w art. 83. W ust. 3 tego przepisu prawodawca ustanowił, że wydanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. Ustawa nie uzależnia natomiast wydania omawianego zezwolenia od ustalania opłaty kompensacyjnej lub wartości kompensacyjnej, jest to pojęcie nieznane omawianej ustawie i wprowadzone z istotnym naruszeniem art. 83 ust. 3, jak trafnie zarzuca to Wojewoda. Z tego względu zasadne są twierdzenia skargi, że w kwestionowanej części zaskarżona uchwała wchodzi w materię uregulowaną w ustawie i w sposób sprzeczny z prawem "poprawia ustawodawcę".

Z powyższego wynika, że wskazana w uzasadnieniu uchwały i w odpowiedzi na skargę idea zawarcia w tej uchwale "Metody wyceny wartości drzew" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, a zasady przewidziane w tej Metodzie w istotny sposób naruszają przepisy ustawy o ochronie przyrody.

Z powyższych względów przedmiotowa uchwała w zaskarżonej części musi zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Wobec stwierdzenia, że skarga jest zasadna, Sąd obowiązany był orzec na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowiąc, że Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności, odwołuje się między innymi do art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Wprawdzie, jak to zostało wskazane na wstępie niniejszych rozważań, zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, jednakże jak to wynika z ustaleń Sądu, została przedłożona organowi nadzoru z uchybieniem terminu 7 dni, o którym mowa w art. 90 ust. 1. Uchwałę podjęto 22 lutego 2013 r. a przedłożono organowi nadzoru 5 marca 2013 r. W tym stanie rzeczy, mimo że od podjęcia uchwały upłynął rok, należało uwzględniając skargę stwierdzić jej nieważność.

Na koniec należy wyjaśnić, w związku z treścią uzasadnienia uchwały

i odpowiedzi na skargę wskazujących wyraźnie na zamiar stosowania niezgodnej

z prawem części uchwały w decyzjach administracyjnych, że przepis art. 147 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje,

że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym

w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym.

Ponadto Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej części uchwały na podstawie art. 152 P.p.s.a (pkt II wyroku), a w przedmiocie kosztów postępowania (pkt III wyroku) na podstawie art. 200 i 205 § 2 tej samej ustawy.