Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 400/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 59 poz 404
law: Ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej - tekst jednolity.
article: art. 8, art. 11
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 87
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędziowie NSA Maria Myślińska del. WSA Małgorzata Jużków Protokolant Milena Budna po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 października 2012 r.; sygn. akt I SA/Gl 46/12 w sprawie ze skargi W. F. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2010 r.; nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę W. F. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych (sygn. akt I SA/Gl 46/12).

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

We wniosku z dnia 28 września 2009 r. Z. F. wystąpił o umorzenie należności z tytułu odsetek za zwłokę w łącznej kwocie 154 553 zł od składek na:

a) Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres 06/2004, 08/2004-09/2005, 11/2005-02/2006, 04/2006-06/2006, 09/2006, 11/2006-07/2008 w kwocie 115 809 zł,

b) Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych za okres 05/2004-06/2004, 08/2004-02/2005, 04/2005-09/2005, 11/2005-02/2006, 05/2006-09/2006, 11/2006, 12/2006, 02/2007-07/2008 w kwocie 32 673 zł,

c) Fundusz Pracy za okres 07/2005-09/2005, 11/2005-01/2006, 04/2006-07/2006, 09/2006, 11/2006-07/2008 w kwocie 6 071 zł.

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił uwzględnienia wniosku strony.

Decyzja ta została uchylona decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...].

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] września 2010 r. ZUS po raz kolejny odmówił umorzenia wskazanych należności.

Od tej decyzji W. F. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. postanowił nie umarzać odsetek za zwłokę od wyżej wymienionych składek na ubezpieczenie społeczne.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że analiza obszernego materiału dowodowego doprowadziła go do przekonania, iż w przypadku wnioskodawcy nie zachodzą przesłanki umorzenia należności określone w art. 28 ust. 2-3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej także jako: u.s.u.s.), jak również w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365).

Organ zwrócił uwagę na skuteczne prowadzenie przeciwko wnioskodawcy postępowania egzekucyjnego przez organy skarbowe. Zaakcentował też, że strona jest właścicielem nieruchomości i pięciu samochodów, co oznacza, że brak jest podstaw do stwierdzenia oczywistego braku możliwości uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Zatem nie było możliwe zastosowanie w sprawie art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s.

W ocenie Prezesa ZUS w sprawie brak było także podstaw do umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a i ust. 3b u.s.u.s. Organ uznał, że posiadany majątek, fakt spłacania kredytów oraz regulowania bieżących zobowiązań nie pozwala stwierdzić, by sytuacja materialna rodziny wnioskodawcy wykazywała znamiona ubóstwa. Odmówił również uznania za klęskę żywiołową lub inne nadzwyczajne zdarzenie "uwolnienia handlu z Chinami" wskazując, że działalność gospodarcza podlega prawom rynku, a przedsiębiorca ponosi ciężar związanego z tym ryzyka. Organ rentowy zwrócił ponadto uwagę, że wnioskodawca nie dowiódł, aby konieczność sprawowania osobistej opieki nad chorym dzieckiem pozbawiała go możności uzyskiwania dochodów. Podkreślił, że wnioskodawca oświadczył, iż nie jest zagrożony wszczęciem postępowania upadłościowego, a prowadzone przezeń przedsiębiorstwo dysponuje "dużym potencjałem finansowym" wskutek restrukturyzacji produktu strategicznego (zmiany technologii wytwarzania).

Prezes ZUS wskazał, że w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą wnioskodawca odnotował w 2009 r. stratę w wysokości 38 735,16 zł, a także ma zobowiązania wobec banków, urzędu skarbowego z tytułu podatku od nieruchomości oraz zobowiązania cywilnoprawne. Na jego utrzymaniu pozostaje żona i troje dzieci (żona nie pracuje z uwagi na stan zdrowia półtorarocznej, niepełnosprawnej córki, która wymaga całodniowej opieki). Ponadto jest właścicielem zabudowanej działki, zabezpieczonej wpisami hipotecznymi na rzecz banku, organu rentowego oraz gminy, jak również jest właścicielem pięciu samochodów, których łączna wartość rynkowa wynosi ok. 103 300 zł.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów wnioskodawcy organ wyjaśnił, że wniosek o umorzenie należności należało rozpatrzyć na podstawie art. 28 u.s.u.s., bowiem dopiero w sytuacji ewentualnego umorzenia należności udzielona byłaby udzielona pomoc publiczna de minimis.

Od powyższej decyzji W. F. złożył skargę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wspomnianym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę.

Sąd I instancji stwierdził, że wniosek skarżącego o umorzenie należności z tytułu odsetek za zwłokę został rozpatrzony na podstawie art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. i art. 28 ust. 3b u.s.u.s. oraz wspomnianego rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Nie oznacza to jednak braku konieczności zastosowania przepisów prawa unijnego odnoszących się do zasad udzielania pomocy de minimis przedsiębiorcom. Wbrew jednakże twierdzeniu skarżącego normy te należy stosować łącznie. Sąd I instancji podniósł, że brak wyraźnego powołania się na dany przepis czy to w sentencji, czy w uzasadnieniu decyzji administracyjnej nie oznacza, iż organ go nie stosuje.

W dalszej części uzasadniania WSA w Gliwicach po zacytowaniu treści art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. uznał, że skoro skarżący był właścicielem nieruchomości oraz pięciu samochodów i nadal prowadzi działalność gospodarczą, a ponadto przeciwko niemu prowadzona jest skutecznie egzekucja, to nie można przyjąć, że została spełniona przesłanka całkowitej nieściągalności należności. Bez znaczenia w tym względzie pozostaje to, że określone składniki majątkowe skarżącego stanowią przedmiot zabezpieczenia wierzytelności osób trzecich, czy też są wykorzystywane w prowadzonej przez niego osobistej działalności gospodarczej.

Sąd I instancji odniósł się również do przesłanek umożliwiających umorzenie zaległych należności na podstawie art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. zgodnie z którym należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Uznał, że ustalenia organu odnośnie do sytuacji materialnej i życiowej skarżącego pozwalają na przyjęcie, że nie wykazuje ona znamion ubóstwa. Sąd zgodził się również ze stanowiskiem organu, iż "uwolnienie handlu z Chinami" nie może być postrzegane w kategorii klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia (§ 3 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia).

Ponadto Sąd I instancji zwrócił uwagę na uznaniowy charakter decyzji o umorzeniu należności z tytułu zaległych składek. W takiej sytuacji ZUS nie ma obowiązku prawnego umorzenia należności. Uznanie administracyjne nie może jednakże oznaczać dowolności, stąd przy wydawaniu takiej decyzji organ obowiązany jest do rzetelnej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie spełniono ten wymóg.

WSA w Gliwicach stwierdził, że skutkiem ustalenia braku przesłanek do przyznania wnioskowanej ulgi jest niecelowość badania okoliczności uzasadniających udzielenie skarżącemu pomocy de minimis.

Od opisanego wyroku skargę kasacyjną złożył W. F. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zakażonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 28 ust. 2 i ust. 3, art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że w przypadku wniosku o umorzenie należności złożonego w ramach ubiegania się o udzielenie pomocy publicznej de minimis - organ władny jest wydać decyzję wyłącznie na podstawie przepisów prawa krajowego dokonując analizy i oceny sytuacji materialnej i faktycznej wnioskującego, jednocześnie w aspektach osoby fizycznej jak i prowadzącej działalność gospodarczą (majątek osobisty, majątek przedsiębiorstwa) z pominięciem oceny przesłanek wynikających z przepisów ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej oraz Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. UE C 306 z dnia 17 grudnia 2007 r.), mimo że wnioskujący wszystkie te przesłanki spełnił (organ rentowy w decyzji z dnia 29 grudnia 2010 r. potwierdził ten fakt), co dało wyraz zaaprobowaniu przez Sąd powyższego stanowiska organu rentowego wyrażonego w zaskarżonej decyzji, mimo że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, ze przepisy krajowe i unijne w tym względzie należy stosować łącznie, a nie rozłącznie.

2. poprzez niezasadne niezastosowanie przepisów ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej oraz Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w szczególności art. 107, co skutkowało nierozpatrzeniem wniosku W. F. w zakresie przesłanek udzielenia pomocy de minimis, dając błędny prymat przepisom prawa krajowego w zakresie możliwości rozstrzygania o umorzeniu należności w stosunku do przepisów prawa unijnego warunkujących możliwość rozstrzygania o przyznaniu lub odmowie udzielenia. pomocy de minimis, skutkując nieuzasadnioną odmową zbadania przesłanek dotyczących pomocy de minimis w przypadku ustalenia, iż nie spełnione są przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 2 i 3 i art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono także naruszenie przepisów postępowania:

1. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja była kolejną decyzją organu odwoławczego poprzedzoną wcześniejszymi dwoma (zarówno w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności głównej jak i samych odsetek) takimi samymi co do treści ale odmiennymi co do ustaleń faktycznych i zastosowania przepisów (raz krajowych, raz unijnych) decyzjami. Zmienność poglądów prawnych tego samego organu, przy takim samym stanie faktycznym i prawnym, która nie znalazła uzasadnienia w dodatkowych ustaleniach dowodowych, jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a wobec sprzeczności ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu, postawieniu przeciwnych wniosków na podstawie tego samego materiału dowodowego, badaniu sprawy we wzajemnie sprzecznych relacjach oceny przesłanek udzielenia pomocy de minimis — organ odmówił jej udzielenia przyjmując, że samo spełnienie przesłanek ustawowych z art. 28 ust. 3 i art. 28 ust.3a u.s.u.s. powoduje możność zaniechania analizy sprawy w zakresie wniosku o pomoc de minimis, a więc wymogów unijnych, co stanowi bezprawne uzależnienie kryteriów udzielenia pomocy de minimis, które nakazuje by przedsiębiorstwo nie znajdowało się w trudnej sytuacji od przesłanek pozostających we wzajemnej sprzeczności na kanwie ustawy systemowej, gdzie mowa o całkowitej nieściągalności należności.

2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewłaściwie oceniony. Organ błędnie ustalił, że nie zachodzi w przypadku skarżącego całkowita nieściągalność (art. 28 ust. 2 u.s.u.s.) "taki stan majątkowy i rodzinny uzasadniający uwzględnienie wniosku na podstawie art. 28 ust. 3a, jak też § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., które to fakty i dokumenty przy prawidłowej ocenie i uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego". Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd zaaprobował fakt nadużycia przez organ polegający na dążeniu do przedłożenia przez skarżącego dowodów potwierdzających polepszenie sytuacji gospodarczo - ekonomicznej przedsiębiorstwa skarżącego celem spełnienia przesłanek podyktowanych przepisami unijnymi, po to by następnie w oparciu o przepisy prawa krajowego ten sam materiał dowodowy ocenić względem skarżącego jako osoby fizycznej, w sposób umożliwiający wydanie decyzji negatywnej, w oparciu o przepisy krajowe, jak również poprzez niezasadne potraktowanie zarzutów skargi jakoby kierowane w aspekcie tylko uznaniowości decyzji administracyjnej, podczas gdy zakres podnoszonego uznania administracyjnego dotyczył kwestii zarówno samodzielnego wyboru zastosowanych przez organ przepisów krajowych, czy unijnych oraz oceny dochodowości dokonywanej przez organ w stosunku do skarżącego jako do podmiotu gospodarczego i jako osoby fizycznej i dodatkowo szeroko rozumianej uznaniowości przejawiającej się w dowolności oceny materiału dowodowego dla potrzeb poparcia stanowiska organu rentowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej jako: p.p.s.a.) zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres kontroli kasacyjnej. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

Z przedstawionych zarzutów kasacyjnych dotyczących zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak też przepisów prawa materialnego wynika, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie do rozstrzygnięcia kwestii związanych z relacją przepisów krajowych regulujących procedurę umarzania należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne z normami wynikającymi z przepisów prawa europejskiego o przyznawaniu przedsiębiorcy pomocy de minimis.

W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, organ w sposób nieuprawniony rozpoznał wniosek skarżącego o umorzenie należności z tytułu odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne wyłącznie na podstawie przepisów ustawy dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej jako: u.s.u.s.) pomijając przepisy regulujące instytucję pomocy de minimis, a w szczególności przepisy ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404 ze zm.) oraz Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. UE C 306 z dnia 17 grudnia 2007 r.). Autor skargi kasacyjnej wskazał, że skarżący spełniał przesłanki określone w ostatnio powołanych przepisach, które w jego ocenie uprawniały do umorzenia zaległych składek, a organ powinien ocenić sytuację skarżącego w kontekście przepisów o pomocy de minimis.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska przedstawionego w skardze kasacyjnej.

W prawie Unii Europejskiej funkcjonuje traktatowa zasada o zakazie pomocy Państw Członkowskich dla przedsiębiorców, która mogłaby zakłócić lub grozić zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów. Od tej zasady zostały wprowadzone ściśle określone w Traktacie, a także w przepisach prawa wtórnego wyjątki. Poza zakresem zakazu pomocy państwowej pozostaje pomoc de minimis. Pod tym pojęciem należy rozumieć wsparcie udzielane przedsiębiorcom przez Państwo, które z uwagi na stosunkowo niewielkie rozmiary nie wymaga notyfikacji Komisji Europejskiej. Pomoc taka z uwagi na swój rozmiar oraz podmiot, do którego jest skierowana (małe i średnie przedsiębiorstwa) nie narusza wolnej konkurencji i rynku wewnętrznego.

Należy zauważyć, że prawo unijne wprowadza pewne ogólne ramy dopuszczalności udzielania przez Państwa Członkowskie pomocy de minimis, których nie można przekroczyć. Nie wynikają z niego natomiast szczegółowe reguły postępowania w sprawach o udzielenie pomocy państwowej określonej grupie przedsiębiorców. Ustalenie takich procedur jest zastrzeżone dla prawodawcy krajowego. W polskim porządku prawnym istnieją wewnętrzne regulacje prawne dotyczące udzielania różnego rodzaju pomocy.

Umorzenie zaległych składek na ubezpieczenie społeczne bądź odsetek za nieterminowe ich uiszczanie stanowi formę pomocy publicznej udzielanej przedsiębiorcy, o której mowa wyżej. Obowiązek uiszczania tego typu daniny jest bowiem powszechny, a odstąpienie przez organy rentowe od jej ściągnięcia ma charakter wyjątkowy i jest możliwe po spełnieniu przez ubiegającego się ściśle określonych przesłanek. Jak wspomniano, przesłanki te określa prawodawca krajowy. Nie jest zatem tak, jak twierdzi strona wnosząca skargę kasacyjną, że zainteresowany podmiot może żądać rozstrzygnięcia sprawy wyłącznie na podstawie przepisów ogólnie regulujących zasady przyznawania pomocy de minimis w sprawie, która w krajowym porządku prawnym ma określony reżim prawny. Nie jest też tak, że organ może dowolnie, w ramach swojego uznania, wybrać przepisy, na podstawie których rozpozna sprawę. Tryb i przesłanki umorzenia należności określają bowiem przepisy prawa materialnego tj. przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny za nieuzasadnione uznał zarzuty naruszenia art. 28 ust. 2, art. 28 ust. 3 i art. 28 ust. 3a u.s.u.s. poprzez wydanie zaskarżonej w sprawie decyzji wyłącznie na ich podstawie, z pominięciem przesłanek wynikających z przepisów ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej oraz Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności art. 107 Traktatu.

Ustawa o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej określa zasady postępowania w sprawach dotyczących pomocy państwa spełniającej przesłanki określone w art. 87 ust. 1 Traktatu (art. 107 Traktatu w obecnym brzmieniu), w tym: 1) postępowanie w sprawie przygotowania do notyfikacji projektów programów pomocowych, projektów pomocy indywidualnej oraz projektów pomocy indywidualnej na restrukturyzację; 2) zasady współpracy Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz ministra właściwego do spraw rolnictwa z podmiotami opracowującymi programy pomocowe, podmiotami udzielającymi pomocy, podmiotami ubiegającymi się o pomoc oraz beneficjentami pomocy, w zakresie pomocy publicznej; 3) zasady reprezentowania Rzeczypospolitej Polskiej przed Trybunałem Sprawiedliwości i Sądem Pierwszej Instancji w sprawach z zakresu pomocy publicznej; 4) zasady i tryb zwrotu pomocy publicznej; 5) zasady monitorowania pomocy publicznej. Zakres regulacji ustawowej wynikający z art. 1 ustawy wskazuje wprost, że ustawa o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej nie zawiera przepisów materialnoprawnych mogących stanowić podstawę decyzji administracyjnych w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Przepisów takich nie zawiera także powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 37 ust. 1 cyt. ustawy, który określa jedynie wymogi formalne wniosku o przyznanie pomocy de minimis (m. in. obowiązek przedstawienia wraz z wnioskiem zaświadczeń i informacji).

Z kolei art. 107 ust. 1 Traktatu, wskazany przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną stanowi, że z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w Traktatach, wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi. W ust. 2 wymienione są natomiast sytuacje, w których pomoc państwowa jest zgodna z rynkiem wewnętrznym. Przepis ten nie może stanowić podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji w przedmiocie udzielenia pomocy (ulgi) w postaci umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Takich norm prawnych nie zawiera również wskazane przez skarżącego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozporządzenie Komisji nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis (Dz. Urz. UE L. z 2006 r., Nr 379 s.5). Rozporządzenie określa jedynie zasady przyznawania pomocy de minimis. Dla udzielenia pomocy konieczne jest, jak wskazano wyżej, przyjęcie krajowej podstawy prawnej, która konkretyzuje przesłanki udzielenia takiej pomocy, jej przeznaczenie i ewentualnych beneficjentów.

Wobec powyższego należy uznać, że zarówno organ, jak i Sąd I instancji prawidłowo przyjęły, że podstawą prawną uprawniającą do wszczęcia postępowania o umorzenie odsetek od zaległych składek na ubezpieczenie społeczne i wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie jest art. 28 u.s.u.s. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Z kolei w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Analizując sytuację skarżącego w kontekście przesłanek określonych w powołanych przepisach organ doszedł do wniosku, że brak jest podstaw do umorzenia wskazanych przez skarżącego zaległych należności. Skoro tak, to należy stwierdzić, że skarżącemu nie została udzielona pomoc państwowa. Zatem nie było podstaw, aby ustalać, czy spełniał on kryteria do udzielenia pomocy de minimis, na podstawie przytoczonych wyżej przepisów.

Na marginesie wskazać można, że ustawodawca w ustawie z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r., poz. 1551), która weszła w życie po wydaniu zaskarżonego wyroku, zdecydował się na uregulowanie kwestii nieopłaconych składek, obejmujących okres od 1 stycznia 1999 r. do 28 lutego 2009 r. W świetle przyjętych w tej ustawie rozwiązań prawnych nie budzi wątpliwości, że umorzenie należności, o których w niej mowa, stanowi pomoc publiczną, a ZUS, jako podmiot udzielający pomocy zobligowany jest do dokonywania oceny, czy udzielenie danego środka przedsiębiorcy będzie stanowiło pomoc publiczną oraz prawidłowej kwalifikacji pomocy jako pomocy de minimis. (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 552/12).

Reasumując należy stwierdzić, że organ rentowy rozpatrując wniosek przedsiębiorcy o umorzenie należności z tytułu odsetek od zaległych składek na ubezpieczenie społeczne powinien stosować łącznie zarówno przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jak też wskazane wyżej przepisy regulujące pomoc de minimis. Należy to jednak rozumieć w ten sposób, że ocena przesłanek umożliwiających udzielenie zainteresowanemu podmiotowi pomocy de minimis jest dopuszczalna wówczas, gdy spełnia on przesłanki uprawniające do ulgi (umorzenia należności), w świetle przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje.

Przechodząc do analizy zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy uznać, że zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a., jest nieuzasadniony. Uzasadniając ten zarzut skarżący wskazał, że organ dysponując tymi samymi ustaleniami faktycznymi raz wydał decyzję odmawiającą umorzenia należności na podstawie przepisów o pomocy de mininis, a kolejną decyzję odmowną oparł o przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Należy zauważyć, że wskazana przez skarżącego decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2010 r., którą organ odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego o umorzenie należności z tytułu odsetek od nieuiszczonych składek, powołując się na przepisy europejskie o pomocy de mininis została następnie uchylona decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. ZUS po ponownym rozpatrzeniu sprawy po raz kolejny odmówił umorzenia wskazanych należności powołując się tym razem na przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W takiej sytuacji nie można mówić o naruszeniu wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Z istoty postępowania administracyjnego wynika, że organ rozpoznający sprawę na skutek wniesionego przez stronę wniosku o jej ponowne rozpoznanie nie jest związany oceną prawną i faktyczną przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Ma zatem nie tylko prawo, ale obowiązek uchylić decyzję, która w jego ocenie, została wydana z naruszeniem prawa.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia przez organ art. 11 k.p.a. ustanawiającego zasadę przekonywania. Celem tej zasady jest wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Zdaniem NSA organ w sposób klarowny wyjaśnił skarżącemu powody rozpoznania jego wniosku w trybie określonym w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, wskazując, że dopiero uwzględnienie jego wniosku uruchomiłoby procedurę weryfikacji wniosku pod kątem możliwości udzielenia pomocy de minimis.

W pozostałej części zarzuty naruszenia przepisów postępowania są w istocie konsekwencją przyjęcia tezy zaprezentowanej przez autora skargi kasacyjnej w ramach zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, a to w konsekwencji powoduje, że dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena zarzutów materialnoprawnych zawiera argumentację wskazującą, że Sąd I instancji właściwie zastosował wymienione w tych zarzutach przepisy postępowania. Zdaniem NSA organ w zaskarżonej decyzji prawidło i rzetelnie ocenił zebrany materiał dowodowy w kontekście przesłanek określonych w art. 28 u.s.u.s. Nie miał natomiast, jak wskazano wyżej, obowiązku oceny stanu faktycznego w świetle przesłanek umożliwiających udzielenie skarżącemu pomocy de minimis, gdyż brak było podstaw do jej udzielenia.

Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.