Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 183/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 9a, art. 124
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. K. i D. K. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 29 kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 21 lutego 2020 r., nr [...], 2) zasądza od Wojewody Opolskiego solidarnie na rzecz skarżących M. K. i D. K. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 29 kwietnia 2020 r., nr [...] Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: K.p.a. w związku z art. 9a i art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej także ustawa lub u.g.n., po rozpatrzeniu odwołania, złożonego przez H. K., pełnomocnika stron: D. K. oraz M. K., od decyzji Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z 21 lutego 2020 r. nr [...] ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr a, stanowiącej współwłasność stron poprzez udzielenie zezwolenia spółce A sp. z o.o. w [...] (dalej: A) na dokonanie na ww. nieruchomości przebudowy istniejącego ciepłociągu, w pasie objętym pracami budowlanymi o pow. 57 m2, biegnącym przez całą szerokość działki wzdłuż istniejącego ciepłociągu oraz w pasie będącym ciągiem komunikacyjnym o pow. 53,2 m2 – utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy – po zaakceptowaniu ustaleń i wywodów organu pierwszej instancji – przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach przypomniał, że wnioskiem z 28 listopada 2019 r. spółka A sp. z o.o. w [...] wystąpiła do Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z prośbą o "wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), na korzystanie z nieruchomości przy ul. [...] na [...] w [...]. Pierwotnie, jak zaznaczył organ, wniosek obejmował działki oznaczone w ewidencji gruntów i budynków nr: a i b, niemniej wnioskodawca zmienił jednak zakres wniosku wnosząc o objęcie postępowaniem jedynie działki oznaczonej nr a stanowiącej współwłasność M. K. i D. K. Jak wyjaśniono w treści pisma z 28 listopada 2019 r., inwestor nie uzyskał od współwłaścicielek nieruchomości zgody na wejście na teren nieruchomości i przeprowadzenie przebudowy sieci ciepłowniczej.

Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski zawiadomieniem z 20 grudnia 2019 r. nr [...] poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr a i jednocześnie w piśmie tym zawiadomił o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów dowodowych. Następnie decyzją z 21 lutego 2020 r. nr [...] orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z ww. nieruchomości polegającego na udzieleniu spółce A zezwolenia na przebudowę na ww. nieruchomości istniejącego ciepłociągu, w pasie objętym pracami budowlanymi o pow. 57 m2, biegnącym przez całą szerokość działki wzdłuż istniejącego ciepłociągu oraz w pasie będącym ciągiem komunikacyjnym o pow. 53,2 m2.

Jednocześnie organ pierwszoinstancyjny orzekł, że ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości polegać ma też na "uprawnieniu Spółki A do wstępu na nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii i eksploatację przedmiotowego ciepłociągu".

Od tej decyzji odwołanie złożyły D. K. i M. K., reprezentowane przez pełnomocnika H. K. i wnosząc o uchylenie, zarzuciły jej:

a) "brak podstawy prawnej do zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n., gdyż nie miała miejsca sytuacja, w której odmówiły zgody na wejście na teren nieruchomości na zasadzie – jak zacytowały – <>",

b) "bezzasadne łamanie prawa nadrzędnego, jakim jest prawo człowieka do bezpieczeństwa fizycznego, we własnym domu oraz bezpośrednim jego otoczeniu (w ocenie odwołujących prace, które mają być realizowane, stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców, gdyż zezwalają na wjazd na teren nieruchomości ciężkiego sprzętu w postaci koparek, dźwigów, spycharek blisko wejścia do mieszkań)",

c) obrazę "przepisów prawa budowlanego" i akceptację prowadzenia prac inwestycyjno-budowlanych na "dziko".

Nadto, jak przypomniał organ odwoławczy, zarzuciły Staroście Kędzierzyńsko-Kozielskiemu oraz członkowi zarządu A sp. z o.o. stosowanie matactwa oraz ukrywanie faktu, iż do chwili obecnej nie ma profesjonalnie wykonanego projektu technicznego, ignorowanie przez organ prowadzący postępowanie informacji i wniosków wniesionych w trakcie prowadzonego postępowania w przedmiotowej sprawie.

Odwołanie, wraz z aktami sprawy, zostało przekazane przez Starostę Kędzierzyńsko- Kozielskiego Wojewodzie Opolskiemu przy piśmie z 3 marca 2020 r.

Po zapoznaniu się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym organ odwoławczy na wstępie rozważań wskazał, że podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji stanowi art. 124 u.g.n. Wyjaśnił następnie, że zgodnie z treścią jego ust. 1 tego przepisu starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej ¡sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urząd2eń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do ust. 3 tego przepisu, udzielenie zezwolenia o którym mowa wyżej, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Zaakcentował także, że z treści powołanego przepisu wynika, że ograniczenie przez starostę sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na jej zajęcie podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie inwestycyjne, zostało uzależnione od spełnienia następujących przesłanek. Po pierwsze, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości musi nastąpić w związku z realizacją celu publicznego, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie zaś, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. Wymaga jednoczesnego podkreślenia, że z istoty omawianej decyzji, która jest rodzajem wywłaszczenia wynika, że istotne jest precyzyjne i jednoznaczne określenie przez wydający tę decyzję organ administracji, zarówno przebiegu inwestycji przez nieruchomość, jak i zakresu dokonanego przez organ ograniczenia właściciela w jego prawie korzystania z nieruchomości.

Mając to na uwadze w pierwszej kolejności Wojewoda zauważył, że wniosek inwestora został złożony w oparciu o art. 124b u.g.n., z kolei Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski przeprowadził postępowanie w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n.

W przypadku administracyjnego udostępnienia nieruchomości zasadnicze znaczenie dla wyboru podstawy prawnej, a także trybu postępowania oraz warunków jakie muszą zostać spełnione dla uzyskania pozytywnej decyzji jest dokonanie prawidłowej kwalifikacji zamierzonych robót. I tak, jeżeli przedsiębiorstwo ma zamiar prowadzić budowę, to obowiązuje tryb wskazany w art. 124 u.g.n., tj. zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń itd. Natomiast jeśli mają to być roboty wykonywane na istniejących już urządzeniach (obiektach), polegające na wykonywaniu czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii, to zastosowanie znajduje tryb wskazany w art. 124b u.g.n., który jest łagodniejszy dla przedsiębiorcy i nie wymaga w szczególności wykazania zgodności robót z planem miejscowym bądź decyzją o warunkach zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 19 marca 2018 r. sygn. akt II SA/GI 435/17, wszystkie przytoczone orzeczenia dostępne opublikowane na: orzeczenia.nsa.gov.pl; CBOSA).

W ocenie organu odwoławczego dokonana przez Starostę Kędzierzyńsko-Kozielskiego kwalifikacja prawna zaplanowanych prac jest prawidłowa. Organ ten przeprowadził postępowanie w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. Za powyższym przemawia treść dokumentów dołączonych do wniosku inwestora wskazujących na rodzaj inwestycji, która realizowana będzie w ramach projektu "Przebudowa i rozbudowa osiedlowej sieci ciepłowniczej wraz z przyłączami do budynków na terenie [...]". Natomiast na [...], gdzie znajduje się przedmiotowa działka nr a, realizowane będzie zadanie o nazwie "Przebudowa sieci ciepłowniczej wysoko i niskoparametrowej wraz z przyłączem do budynków na [...] w [...]". Inwestycja ma na celu wymianę starej kanałowej i napowietrznej sieci ciepłowniczej na nową w technologii preizolowanej z systemem nadzoru i systemem teletransmisji danych,

W kontekście spełnienia przesłanek, o jakich mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Wojewoda stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana na wniosek spółki A sp. z o.o. w [...]. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło w związku z realizacją przez ww. podmiot celu publicznego polegającego na przebudowie i rozbudowie osiedlowej sieci ciepłowniczej wraz z przyłączami do budynków na terenie [...]. Stwierdził przy tym, że nie ma wątpliwości, iż inwestycja ta jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 u.g.n. Wyjaśnił, że w pkt 2 tego przepisu, jako cel publiczny wskazana jest bowiem budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Tym samym uznał, że analizowana przesłanka została w sprawie spełniona. Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski określił w treści decyzji zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wskazując, że ograniczenie to polega na cyt.: "udzieleniu spółce A zezwolenia na przebudowę na w/w nieruchomości istniejącego ciepłociągu, w pasie objętym pracami budowlanymi o powierzchni 57 m2, biegnącym przez całą szerokość działki wzdłuż istniejącego ciepłociągu oraz w pasie będącym ciągiem komunikacyjnym o powierzchni 53,2 m3". Lokalizację obszaru objętego pracami budowlanymi oraz obszaru stanowiącego ciąg komunikacyjny Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski przedstawił na dołączonej do decyzji mapie, stanowiącej integralną część decyzji. Ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości polegać ma również na "uprawnieniu spółki A do wstępu na nieruchomość w celu wykonywania czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii i eksploatację przedmiotowego ciepłociągu".

Z powyższego – jak zaznaczył – wynika, że organ I instancji określił precyzyjnie zakres dokonywanego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości, a w dołączonym do decyzji załączniku graficznym przedstawiony został przebieg inwestycji.

Odnosząc się do kwestii spełnienia drugiej przesłanki, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., tj. zgodności lokalizacji inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zauważył, iż projektowany przebieg inwestycji przez nieruchomość stanowiącą współwłasność stron jest uwzględniony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a przebieg nowo projektowanej linii w miejsce istniejącej odpowiada przebiegowi linii określonemu w uchwale Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr IX/98/2003 z dnia 22 maja 2003 r. – Dz. Urz. Woj. Opolskiego Nr 50, poz. 1038 ze zm.).

W związku z realizacją inwestycji na działce nr a powstaną obszary ograniczonego użytkowania o pow. 57 m2 objęte pracami budowlanymi oraz w pasie będącym ciągiem komunikacyjnym o pow. 53,20 m2.

Jednocześnie zaznaczył, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – jako aktu prawa miejscowego – mają charakter normatywny, a tym samym są powszechnie obowiązujące. Mając to na uwadze stwierdził, że również ta przesłanka w przedmiotowej sprawie została spełniona – realizowana przez spółkę A sp. z o.o. w [...] inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Warunkiem wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, jak kontynuował organ drugoinstancyjny, jest również wymóg przeprowadzenia rokowań, o których stanowi art. 124 ust. 3 u.g.n. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Toteż, jak uznał, ustawodawca nałożył na podmiot zamierzający wystąpić z wnioskiem o zezwolenie, obowiązek przeprowadzenia rokowań, nie określając jednocześnie w jakiej formie rokowania powinny być prowadzone.

Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego podał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt. I OSK 2340/16 stwierdził, że rokowania te mają charakter analogiczny do rokowań prowadzonych przy wywłaszczeniu. Oznacza to, iż przez rokowania należy w tym przypadku rozumieć wszelkie legalne czynności i działania prowadzące do zawarcia umowy. Rokowania nie oznaczają jednak składania oświadczeń woli, a mają jedynie charakter przygotowawczy. Przeprowadzenie rokowań wymaga zaś współdziałania i woli stron do ich przystąpienia. Przy orzekaniu na podstawie art. 124 ust. 3 u.g.n. nie jest przy tym istotna okoliczność, z jakiego powodu nie doszło do sfinalizowania rokowań. Decyduje bowiem jedynie okoliczność, że nie zakończyły się one pozytywnie.

Rokowania nie są więc czynnościami sformalizowanymi i mogą być prowadzone w dowolnej formie. Z tego względu nie sposób umieścić ich w sztywnych ramach czasowych określających moment ich zakończenia. Wystarczającym do uznania określonych czynności za "rokowania" jest zatem złożenie propozycji jednemu podmiotowi przez drugi oraz odpowiedź podmiotu, do którego skierowano zapytanie, że nie jest zainteresowany określoną propozycją.

Podkreślił także, że zarówno zakres, jak i forma oraz przebieg rokowań pozostawione są woli stron. Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa bowiem ani formy prowadzenia rokowań, ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela nieruchomości w celu uzyskania zgodny na udostępnienie nieruchomości. Nie nakłada też na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto w tej kwestii stanowisko, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań – jako przesłanka wszczęcia postępowania w sprawie uzyskania zezwolenia na zajęcie nieruchomości – oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 357/11, CBOSA).

Na podstawie przesłanych przez Starostę Kędzierzyńsko-Kozielskiego akt sprawy organ odwoławczy ustalił, że dokumentami mającymi potwierdzać przeprowadzenie rokowań pomiędzy inwestorem a współwłaścicielkami nieruchomości są liczne pisma kierowane do stron, w których zwracano się z prośbą o udzielenie zgody na czasowe zajęcie nieruchomości. Z kolei treść pism kierowanych do inwestora, w ocenie organu odwoławczego wskazuje na brak ich zgody na udostępnienie nieruchomości.

W tym miejscu podkreślić należy, że inwestor poinformował o planach związanych z przebudową sieci ciepłowniczej już w roku 2016, tj. w momencie, w którym złożył wniosek o dofinansowanie projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2014-2020.

W dalszych motywach Wojewoda podkreślił, że kontroli organu odwoławczego nie podlega sposób (tryb) prowadzenia rokowań, jak i to, z jakiego powodu nie doszło do zawarcia porozumienia między stronami. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. organy nie oceniają bowiem treści dokumentacji z przeprowadzonych rokowań i nie wyjaśniają przyczyn braku zgody stron, lecz wyłącznie dokonują ustalenia faktu przeprowadzenia rokowań i ich negatywnego wyniku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 6 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 59/19, CBOSA).

Jego zdaniem należy więc przyjąć, że strony postawiły sobie takie warunki, których nie chciały zaakceptować i dlatego nie zawarły umowy, na podstawie której inwestor uzyskałby dostęp do nieruchomości. Brak konsensusu w powyższym zakresie, był wystarczający do stwierdzenia, że złożenie wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n. było poprzedzone etapem nieskutecznych negocjacji. Wskazał także, iż nie podlegającą weryfikacji w trybie art. 124 u.g.n., czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy też takie, które są dla niego nie do przyjęcia.

Podsumowując tę kwestię uznał, że skoro w niniejszym przypadku nie doszło do zawarcia umowy cywilnoprawnej pomiędzy stronami, to ewentualne ustalenie odszkodowania może być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, po zakończeniu inwestycji. Zgodnie bowiem z art. 124 ust. 4 u.g.n. inwestor występujący o zezwolenie ma obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się art. 128 ust. 4 u.g.n., dotyczący odszkodowania za powstałe szkody. Z kolei w myśl art. 124 ust. 5 u.g.n., jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1 uniemożliwia właścicielowi dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem właściciel może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie inwestor nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność przedmiotowego gruntu. Odszkodowanie ustalane na drodze administracyjnoprawnej za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości może odnosić się tylko do obszaru zajęcia nieruchomości (lub jej części) wskazanego w treści decyzji zezwalającej na zajęcie.

Zdaniem organu odwoławczego całość zebranego materiału dowodowego potwierdza, iż dokonane przez organ I instancji ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej współwłasność stron jest optymalne z punktu widzenia osiągnięcia celu, dla którego została wydana kwestionowana decyzja. Zakres ograniczenia został ściśle określony i sprowadzony do niezbędnego minimum, uwzględniając równocześnie słuszny interes współwłaścicielek nieruchomości.

Zaznaczył przy tym, że alternatywny przebieg planowanej inwestycji nie jest możliwy z uwagi na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast realizacja samej inwestycji, której celem jest przebudowa infrastruktury przesyłowej związanej z wymianą starej kanałowej i napowietrznej sieci ciepłowniczej na nową w technologii preizolowanej z systemem nadzoru i systemem teletransmisji danych, dofinansowanej ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2014-2020, wpływa bezpośrednio na zapewnienie bezpieczeństwa ciepłowniczego na terenie miasta [...], w tym na [...].

Odnosząc się z kolei do zarzutów podniesionych w piśmie pełnomocnika z 16 marca 2020 r. stwierdził, że art. 124 ust. 1 u.g.n. reguluje kwestie związane z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, określając precyzyjnie okoliczności, w których wydanie takiej decyzji jest możliwe (w związku z brakiem zgody właściciela nieruchomości na jej udostępnienie).

Zaznaczył, że dokonał więc weryfikacji decyzji Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego pod kątem przeprowadzenia rokowań, realizacji celu publicznego oraz zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i stwierdził, że decyzja została wydana prawidłowo, z uwzględnieniem również słusznego interesu współwłaścicielek nieruchomości, dla których zakres i charakter ograniczenia ma być jak najmniej uciążliwy.

Na zakończenie wyjaśnił, że do poruszanej wielokrotnie w toku postępowania kwestii zagrożenia dla zdrowia i życia mieszkańców oraz ich bezpieczeństwa odniósł się inwestor m.in. w piśmie z 8 listopada 2016 r. oraz z 16 stycznia 2020 r. wskazując, że prace będą prowadzone z uwzględnieniem wszystkich obowiązujących przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy na budowie, wykonane będą również bezpieczne tymczasowe pomosty dla ruchu pieszego; wyjaśniono też, iż węzeł ciepłowniczy znajduje się w piwnicy budynku przy ul. [...], nie ma więc możliwości poparzenia osób (mieszkańców), jak i zalania nieruchomości.

Równocześnie poinformował, że zgodnie z art. 9 u.g.n., w sprawach, o których mowa w przepisach jej Działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1,art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. W tych okolicznościach, stosownie do art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. organ odwoławczy utrzymał decyzję Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego w mocy.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziły się strony, nadal reprezentowane przez H. K., który w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu podkreślił, że nie zgadza się z nim, bowiem jest krzywdzące dla stron "moralnie i materialnie przez nieuzasadnione wywłaszczenie". Autor skargi podniósł, że w październiku 2016 r. strony otrzymały od Spółki pismo z wnioskiem o wydanie zgody na czasowe zajęcie nieruchomości w celu "przebudowania sieci ciepłowniczej wysokoparametrowej wraz z przyłączami do budynków na [...]". Wskazał, że ponieważ jest absolwentem Politechniki [...], posiada 42 lata doświadczenia praktycznego w zakresie projektowania, budowy oraz eksploatacji urządzeń energetycznych, jest autorem [...] patentów, wielu ekspertyz i opinii technicznych w większości opracowanych z rekomendacji NOT. Zna doskonale sieć ciepłowniczą na [...] - powstawała przy jego współudziale, dlatego wie że "tak musi pozostać bowiem tylko taka konstrukcja umiejscowiona na obszarze podwórka zapewnia bezpieczeństwo fizyczne mieszkańcom". Zaakcentował, że mając to na uwadze odpowiadając pismem z 24 października 2016 r. udzielił "intelektualnej pomocy informując co powinien zrobić (w ramach prawa i zgodnie z prawem) oraz zapewniliśmy, że jeśli to zrobi to my wyrazimy zgodę". Następnie wskazał, na tok korespondencji, po czym stwierdził, że udzielonej odpowiedzi nie uznaje za w pełni merytoryczną ponieważ nie odnosi się w ogóle do kwestii bezpieczeństwa fizycznego.

W dalszych motywach wskazał, że "Spółka A posiłkując się półprawdą i półkłamstwem zredagowała fałszywy wniosek o wydanie decyzji administracyjnej ograniczającej sposób użytkowania działki c na podstawie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami - co jest równoznaczne z wywłaszczeniem. Dla uwiarygodnienia do wniosku włączyła również korespondencję która nie ma żadnego związku z remontem istniejącego ciepłociągu". Następnie podniósł, że Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski powinien wiedzieć, iż "wniosek jest fałszywy", ponieważ jest w posiadaniu pisma z dnia 24 października 2016 r., w którym strony "gwarantują udzielenia zgody" oraz pisma z dnia 6 marca 2019 r., w którym informują, że "zgody są nadal aktualne i w związku z tym nie ma materialnej podstawy do wdrożenia procedury przewidzianej ustawą o Gospodarce Nieruchomościami". Zaakcentował, że "temat dotyczy istniejącego już ciepłociągu i polega na wykonaniu prac remontowo - modernizacyjnych, których celem jest zamiana istniejących rur izolowanych wełną mineralną - znajdujących się w betonowym kanale gwarantującym bezpieczeństwo fizyczne właścicielom działki na rury izolowane pianką w układzie zblokowanym - czyli preizolowane". Autor skargi stwierdził, że "do błędnego doboru podstawy prawnej doszło dlatego że spółka A nie używa terminów technicznych oraz prawnych tylko gwarowych tj., które często stanowią dezinformację".

Na zakończenie podał, że "podobnie jak w ciągu minionych 25 lat nie sprzeciwiamy się korzystaniu z naszej posesji - działki a przez spółkę A w [...]. Wyrażamy nawet gotowość podpisania umowy cywilno - prawnej aby nie miała żadnych obaw - jednak pod warunkiem że będzie zachowane bezpieczeństwo fizyczne mieszkańców. Będzie ono zachowane tylko wtedy, gdy każde działanie techniczne - z wyjątkiem usuwania awarii, będzie miało podstawę w postaci profesjonalnie wykonanego projektu techniczno - technologicznego, a nie niemoralnej procedury pod nazwą, jak ma to miejsce obecnie".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i orzeczenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Odnosząc się do przedmiotu kontroli przypomnieć trzeba, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja, dotyczyło ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr a, stanowiącej współwłasność stron, poprzez udzielenie zezwolenia spółce A sp. z o.o. w [...] na dokonanie na ww. nieruchomości przebudowy istniejącego ciepłociągu, w pasie objętym pracami budowlanymi o pow. 57 m2, biegnącym przez całą szerokość działki wzdłuż istniejącego ciepłociągu oraz w pasie będącym ciągiem komunikacyjnym o pow. 53,2 m2.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły wielokrotnie przytaczane powyżej przepisy art. 124 ustawy, zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że art. 124 ust. 1 ustawy obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124b ust. 1 ustawy. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że inna interpretacja uniemożliwiałaby przebudowę jakiejkolwiek linii energetycznej, skoro art. 124b ustawy dotyczy wyłącznie prac związanych z bieżącą konserwacją, remontem czy usuwaniem awarii. Okoliczność istnienia napowietrznej linii energetycznej nie może stać na przeszkodzie planowanym przez inwestora robotom budowlanym przy tej inwestycji związane z jej przebudową (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1102/17 i powołane tam orzecznictwo przytoczony w przywołanym powyżej wyroku tut. Sądu z 6 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 59/19, CBOSA). Stosownie do wymogów ustanowionych w art. 124 ust. 2 ustawy, udzielenie zezwolenia następuje z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Przepis ten stanowi wyjątek od przyjętej w art. 113 ust. 1 ustawy zasady, zgodnie z którą nieruchomość może być wywłaszczona tylko na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, gdyż na jego podstawie postępowanie może być wszczęte także na wniosek podmiotu, który realizuje inwestycję celu publicznego. Zgodnie z art. 124 ust. 3 ustawy, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy natomiast dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Z powołanych powyżej regulacji jednoznacznie wynika, że wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości przez jej właścicieli, na skutek realizacji inwestycji przez inny podmiot, jest dopuszczalne jedynie w odniesieniu do inwestycji celu publicznego, której przeprowadzenie przez daną nieruchomość jest zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, i tylko wówczas, gdy brak jest zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie na niej prac związanych z realizacją tej inwestycji. Ponadto warunkiem koniecznym jest przeprowadzenie bezskutecznych rokowań z właścicielem nieruchomości, które powinny potwierdzać dokumenty załączone do wniosku inwestora o wydanie decyzji. Ustawodawca ustanowił zatem pierwszeństwo umownego rozstrzygnięcia kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością przed rozstrzygnięciem jej w formie decyzji administracyjnej. Dopiero brak osiągnięcia porozumienia pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem oraz brak zgody właściciela na wykonanie na jego nieruchomości prac inwestycyjnych upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ustawy. Uwzględniając poglądy orzecznictwa sądowego, przyjąć trzeba, że zakres, forma i przebieg rokowań pozostawione są woli stron. Przepis art. 124 ust. 3 ustawy nie określa bowiem ani formy prowadzenia rokowań, ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości. Nie nakłada też na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na skutek rokowań dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć. Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ustawy, a druga strona ich nie zaakceptowała, lub też nie odpowiedziała na propozycję. Fakt, że jednoznaczne stanowiska stron rokowań były tak odległe w swoich propozycjach mających na celu załatwienie sprawy, nie świadczy o braku przeprowadzenia rokowań, a jedynie o braku uzyskania skutku tej czynności, tj. braku uzyskania wspólnego stanowiska w sprawie.

Podkreślenia wymaga także, że rokowania polegają na przedstawieniu przez strony własnego stanowiska w sprawie, zgodnie z wiedzą i wolą.

Nie oznaczają jednak konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich postanowieniach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. W sytuacji, gdy właściciel stanowczo sprzeciwia się zaproponowanym warunkom wskazując, że są one nie do przyjęcia i przedstawia własne, ostateczne i jednoznaczne oczekiwania finansowe, które z kolei nie satysfakcjonują inwestora, ten ma prawo uznać, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania konsensusu. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji z art. 124 ust. 1 ustawy (por. wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 298/15; z 24 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 970/17 i z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1375/17 oraz wyrok WSA w Łodzi z 29 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 540/18 CBOSA).

Wywód ten jest o tyle ważny i istotny dla sprawy albowiem strony skarżące konsekwentnie podnoszą, że nie są przeciwne inwestycji, ale chcą jasnego i precyzyjnego, "profesjonalnego stanowiska co do projektu techniczno-technologicznego, obejmującego prace przewidziane do wykonania, uwzględniającego możliwość funkcjonowania osoby niepełnosprawnej, (...) przedłożenia harmonogramu – terminarza wykonywania prac (...)".

W ocenie Sądu, zaistniała sytuacja ma wpływ na wydane rozstrzygnięcia. Dla oceny możliwości zastosowania art. 124 ust. 1 ustawy inwestor ma obowiązek wystąpić na piśmie o zgodę do właściciela nieruchomości na wykonanie zakreślonych prac służących realizacji inwestycji celu publicznego, gdyż tylko brak zgody uzasadnia ingerencję władczą organów administracji publicznej i wydanie decyzji z art. 124 ust. 1 ustawy. O ile nie jest rzeczą organów w tym postępowaniu oceniać, czy warunki zaproponowane przez inwestora były dla właściciela korzystne, to już obowiązkiem i rolą organów jest ustalenie, czy rokowania w ogóle się odbyły i czy w ich wyniku doszło między stronami do porozumienia (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Go 677/17; wyroki WSA w Olsztynie z 29 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 210/17 i z 22 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 667/17 oraz wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 179/15 i z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 209/16, CBOSA).

Materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych jednoznacznie potwierdza, że pismem z 23 września 2016 r. inwestor – A Spółka z o.o. w [...] (dalej także: inwestor, Spółka) wystąpił do stron o zgodę na czasowe zajęcie nieruchomości. W odpowiedzi wskazały one, że zgodę na wykonanie niezbędnych prac wyrażą po m.in. przedstawieniu im projektu technicznego, harmonogramu prac, etc. W odpowiedzi na stanowisko stron, Spółka – co ważne – w piśmie z 8 listopada 2016 r. podała, że "na chwilę obecną pozyskujemy od właścicieli wstępne zgody na czasowe zajęcie nieruchomości w celu przebudowy istniejącej kanałowej sieci ciepłowniczej na siec technologii preizolowane", a także poinformowała, iż "(...)Przebudowa będzie realizowana w formie zaprojektuj i wybuduj". Kolejne pismo zawierające prośbę o wyrażenie zgody skierowała do stron 9 czerwca 2017 r., najprawdopodobniej albowiem pismo to nie ma adresata, poza wskazaniem "Szanowni Państwo", a także nie dołączono do niego rozdzielnika. Znajduje się tylko odręczna adnotacja, z której nie wynika sposób jego przekazu. Następne pismo opatrzone jest datą 27 lutego 2019 r., adresowane jest do stron, przy czym zostało ono przekazane osobiście wyłącznie jednej osobie, której podpis pod adnotacją: "potwierdzam odbiór pisma" jest nieczytelny. W piśmie tym zawarto m.in. twierdzenie: "zgodnie z ustaleniami z dnia 27 lutego 2019 r. zgodna będzie wyrażona na potrzeby sporządzenia projektu i złożenia przez projektanta oświadczenia o prawie do dysponowania gruntem (...)". Kolejne pismo z 6 marca 2019 r. zawiera oświadczenie stron, że podtrzymują stanowisko z 24 października 2016 r., a także informuje, że nie otrzymały merytorycznego ustosunkowania się Spółki do niego. W reakcji Spółka przesłała stanowisko zawarte w piśmie z 13 marca 2019 r., do którego dołączyła projekt umowy, analogicznie jak za pismem z 4 kwietnia 2019 r.

Stąd też trudno poddać ocenie stanowisko Wojewody, że:

po pierwsze – "dokumentami mającymi potwierdzać przeprowadzenie rokowań pomiędzy inwestorem a współwłaścicielkami nieruchomości są liczne pisma kierowane do Pani M. K. i Pani D. K., w których zwracano się z prośbą o udzielenie zgody na czasowe zajęcie nieruchomości", czy też

po drugie – "(...)Z kolei treść pism kierowanych do inwestora, w ocenie tut. organu odwoławczego wskazuje na brak zgody Pani M. K. i Pani D. K. na udostępnienie nieruchomości", a także

po trzecie – "inwestor poinformował o planach związanych z przebudową sieci ciepłowniczej już w 2016 r. tj. w momencie, w którym złożył wniosek o dofinansowanie projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2014-2020".

Otóż, jak wskazano powyżej w aktach sprawy, (nieponumerowanych, nieopisanych, a także w większości stanowiących niepoświadczone za zgodność kserokopie) znajdują się wyłącznie ww. pisma. Tym samym wobec tak formułowanych, przez organy obu instancji, ogólnych twierdzeń, bez odniesienia się do konkretnych pism i ich treści, trudno uznać, które z nich uznają organy orzekające w sprawie za dowodzące rokowań. Kwestia ta wymaga jednoznacznego wykazania tak, ażeby strona, która konsekwentnie podnosi, że wyraża zgodę, czy nie sprzeciwia się inwestycji tylko prosi o konkretne dokumenty wiedziała, w którym momencie, z którą chwilą ziściły się ustawowe przesłanki ingerencji organów w jej prawo własności do nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które podziela skład orzekający w sprawie, wskazuje się, że rokowania polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie zgodnie z własną wiedzą i wolą. O ile nie oznaczają konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska i wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich postanowieniach oraz możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości, to jednak jednoznacznie określenie ich w czasie musi być nie poddające się żadnej wątpliwości, że z danym momentem rozpoczął się ten etap. Rozpoczęcie rokowań możliwe jest dopiero z chwilą nieuzyskania zgody strony na pisemne wystąpienie do niej o wyrażenie zgody na czasowe zajęcie nieruchomości. W sytuacji bowiem wyrażenia zgody na wniosek inwestora rokowania stają się bezprzedmiotowe (zob. wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 298/15; z 24 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 970/17 i z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1375/17 oraz wyrok WSA w Łodzi z 29 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 540/18 CBOSA).

Nadto w przytoczonym powyżej orzecznictwie podnosi się, że w sytuacji, gdy właściciel stanowczo sprzeciwia się zaproponowanym warunkom wskazując, iż są one nie do przyjęcia i przedstawia własne, ostateczne i jednoznaczne oczekiwania finansowe, które z kolei nie satysfakcjonują inwestora, ten ma prawo uznać, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania konsensusu. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji z art. 124 ust. 1 ustawy.

W przedmiotowej sprawie organy nie wskazały, które z kilku zaledwie pism stron, w których – co ważne – wskazuje ona, że nie sprzeciwia się inwestycji uznają, za takie, w których sprzeciwia się zaproponowanym warunkom wskazując, iż są one nie do przyjęcia i przedstawia własne, ostateczne i jednoznaczne oczekiwania finansowe, które z kolei nie satysfakcjonują inwestora.

Mając na uwadze brak wyjaśnienia stanu faktycznego i jego rzetelnego oraz poprawnego odniesienia do przytaczanych regulacji prawnych stanowiących podstawę działania organów tak I jak i II instancji – skutkującą władczym ograniczeniem, albowiem ustanowionym drodze decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości – nie sposób uznać jakie de facto przesłanki za uzasadniające takie działanie organ uznał, że występujące w sprawie i dlaczego. Podkreślenia wymaga, że ziszczenie się którejkolwiek z ustawowo określonych w art. 124 ustawy przesłanek obligujących organ do określonego w nim działania, musi być jednoznacznie wykazane oraz w sposób nie budzący żadnych wątpliwości uzasadnione.

Podkreślenia tym samym wymaga, że art. 124 ustawy, explicite określona została czynność wykonawcza stanowiąca warunek sine qua non ziszczenia się przesłanki będącej podstawą ograniczenia, w drodze decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości, zgodnie z jego ust 1. Ustawodawca wskazał jednoznacznie, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Mając powyższe na uwadze nie sposób także nie dostrzec i nie zaakcentować, że przy odkodowaniu norm nie można pominąć reguł interpretacyjnych i ustanowionych prawnie zasad, począwszy od ustanowionej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego. Ustrojodawca w przytoczonym przepisie uchwalił, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stosownie zaś do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Tym samym przepisy sankcyjne muszą być stosowane ściśle. Zasady te znajdują odzwierciedlenie w procedurze administracyjnej. Zgodnie z art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie zaś z art. 77 K.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (§ 1). Organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu (§ 2). Wskazane przepisy oraz art. 8 K.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest bowiem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Tymczasem mimo niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia organy nie przeprowadziły analizy konkretnych zachowań, które winny skutkować zastosowaniem wobec strony władczej ingerencji w jej prawo własności. I o ile mocą art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, to należy mieć w polu widzenia, że mocą art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 Kpa). Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: po pierwsze – opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa, po drugie – ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, po trzecie – organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 K.p.a. szczególną moc dowodową. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, a zatem po czwarte – rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z prawidłami logiki (A. Wróbel. Komentarz do art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, nb. 3 [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska i M. Milbrandt-Gotowicz. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Lex ). Tożsame stanowisko wyraził także WSA w Poznaniu w wyroku z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Po 161/18 (CBOSA).

W tym miejscu wskazać należy także, że ustawodawca w Kodeksie postępowania administracyjnego unormował dwie nowe zasady: rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a K.p.a.) oraz współdziałania organów administracji publicznej (art. 7b K.p.a.). Przy czym w niniejszej sprawie istotnym staje się powinność organów wyznaczona art. 7a K.p.a., stanowiąca w § 1, że we wszystkich tych przypadkach, w których przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W regulacji tej urzeczywistnienie swoje znalazła zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (in dubio pro libertate). Zasada ta pozwala przy tym na realizację zasady pogłębiania zaufania do organu, ustanowionej w art. 8 K.p.a. Takie unormowanie wynika z tego, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wprowadzone rozwiązanie "przyjaznej interpretacji prawa" ogranicza ryzyko obciążenia strony skutkami niejasności przepisów, a tym samym chroni zaufanie obywateli do państwa i jego konstytucyjności. Nie może przy tym budzić jakichkolwiek wątpliwości, że zasada in dubio pro libertate przenika całe prawo administracyjne, a niejednoznaczność przepisów prawa nie powinna rodzić negatywnych konsekwencji dla stron postępowania, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku (np. administracyjnej kary pieniężnej) bądź ograniczenie lub odebranie przysługującego stronie uprawnienia. Przez "korzyść strony" należy rozumieć optymalne dla niej rozwiązanie prawne spośród tych, które zarysowały się w trakcie wykładni przepisu. O tym, który wynik wykładni jest korzystny (a w razie kilku potencjalnie odpowiadających interesom strony sposobów interpretacji przepisów – najbardziej korzystny), powinno decydować stanowisko strony, wynikające z treści jej żądania lub wskazane w toku postępowania, nie zaś dowolna ocena organu. Ocena organu może doprowadzić do kilku możliwych rezultatów interpretacyjnych, dając organowi możliwość uznania różnych rezultatów za prawidłowe według własnego uznania, jednak w świetle przepisu art. 7a § 1 K.p.a. organ powinien uznać za jedynie słuszny ten rezultat, który da najkorzystniejsze dla strony rozstrzygnięcie. Na zakończenie podkreślić również należy, że – jak już wyżej zostało wskazane – organy tak I instancji, jak i II instancji w uzasadnieniach decyzji nie przeprowadziły całościowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, tym samym decyzje te nie spełniają normatywnych wymogów uzasadnienia decyzji, o których mowa w art. 107 § 3 K.p.a., który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W powyższym kontekście organy w uzasadnieniach decyzji nie zawarły normatywnych elementów. W konsekwencji tego zaniechania uzasadnienia decyzji – biorąc pod uwagę ww. wzorzec normatywny – są niepełne i nie spełniają wymogów ustawowych. Organy zobowiązane będą zdecydować, po przeprowadzeniu ponownego postępowania administracyjnego, do dokonania aktu subsumcji, w zakresie ustalenia przesłanek normatywnych środka sankcjonującego w postaci wykreślenia strony z rejestru, a wskazanych szczegółowo powyżej.

Mając powyższe na uwadze Sąd, uwzględnił skargę w całości i – działając na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c ppsa – orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.