Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 227/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 września 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1060/15 w sprawie ze skargi A.D. i K.K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 września 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1060/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A.D. i K.K. na decyzję nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki nakazał współwłaścicielom budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w [...] doprowadzenie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. do stanu poprzedniego poprzez wykonanie następujących robót budowlanych, mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, tj.:

1/ zdemontowanie kraty o wymiarach 2,48 x 2,90 [m] usytuowanej w wewnętrznej klatce schodowej w poziomie spocznika wysokiego parteru, zamykającej połączenie z klatką schodową powyżej poziomu parteru,

2/ zamurowanie wnęki o wymiarach 0,75 x 0,70 [m] w ścianie wewnętrznej stanowiącej oddzielenie mieszkania nr [...] od klatki chodowej wykonanej od strony klatki schodowej w poziomie parteru wraz z zdemontowaniem umieszczonej w niej skrzynki na listy,

3/ rozbiórkę pomieszczenia gospodarczego o wymiarach 1,05 x 1,53 [m], wybudowanego z płyty gipsowo-kartonowej na wewnętrznej klatce schodowej w poziomie parteru, dostawionego do ściany będącej oddzieleniem mieszkania nr 4 od klatki schodowej,

4/ demontaż kraty stalowej o wymiarach 2,20 x 1,08 [m] w istniejącym otworze drzwiowym w poziomie parteru od strony wewnętrznej podwórka.

Ustalono termin wykonania robót budowlanych do dnia 30 listopada 2013 r.

Na skutek wniesionych od powyższej decyzji odwołań części współwłaścicieli, decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 k.p.a. (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania określonych robót budowlanych lub czynności i w tym zakresie orzekł na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane o obowiązku wykonania nakazów określonych w decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. w terminie do dnia 31 sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że wykonane roboty budowlane stanowią przebudowę istniejącego budynku, na które inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę. Czynności dowodowe podjęte przez organ pierwszej instancji były wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, a organ ten prawidłowo określił zakres samowolnie wykonanych prac. Zdaniem organu wykonane roboty nie są zgodne z przepisami dotyczącymi bezpieczeństwa pożarowego, a taki stan powoduje konieczność usunięcia zagrożenia poprzez przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego. W ocenie organu skoro nie było możliwości ustalenia inwestora robót, to zasadnie skierowano decyzję do współwłascicieli obiektu, stosowanie do normy art. 52 ustawy Prawo budowlane.

Skargi na powyższą decyzję wnieśli A.D. i K.K.

W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie.

W ocenie Sądu wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę prawną oddalenia skargi stanowił przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej "p.p.s.a.". W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest prawidłowa. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ w sposób prawidłowy określił zakres stwierdzonych nieprawidłowości, co zostało udokumentowane wynikami kontroli i znalazło odzwierciedlenie w wydanej decyzji. Zdaniem Sądu względy bezpieczeństwa stanowczo przemawiają za trafnością i koniecznością zobowiązania właścicieli do wykonania obowiązków jak w zaskarżonej decyzji. W wyniku wykonania robót budowlanych, mogło dojść do stworzenia zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi bądź mienia, bowiem wykonane roboty budowlane nie są zgodne z przepisami dotyczącymi bezpieczeństwa pożarowego, określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wydanym na podstawie art. 7 ust 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Dalej Sąd wskazał na § 207 ust. 1 pkt 2 i 4 oraz § 239 ust. 4 tego rozporządzenia, a także na § 15 ust. 1 pkt 2 oraz § 4 ust. 1 pkt 16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. W ocenie Sądu wykonane na nieruchomości roboty w postaci kraty wewnątrz budynku oraz inne urządzenia na drodze ewakuacyjnej takie jak pomieszczenie gospodarcze, skrzynka na listy - niedopuszczalnie zmniejszają szerokość dróg ewakuacyjnych, stanowiących o zmianie warunków pożarowych w istniejącym obiekcie. Argumenty skargi poszukujące uzasadnienia dla wykonanych robót budowlanych względami bezpieczeństwa mieszkańców i ich mienia nie są trafne, bowiem właściciele budynku zobowiązani są respektować obowiązujące przepisy prawa dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wszelkie roboty mające na celu zwiększenie bezpieczeństwa w budynku muszą pozostawać w zgodzie z tymi przepisami.

Zdaniem Sądu, zasadnie także organ podniósł, że skoro nie można ustalić osoby odpowiedzialnej za przeróbki – to trafnie obowiązkiem ich usunięcia obciążono wszystkich współwłaścicieli. Takie rozstrzygnięcie pozostaje w zgodzie z art. 52 ustawy Prawo budowlane. W pierwszej bowiem kolejności nałożone obowiązki obciążają inwestora, a jeśli takiej osoby nie można ustalić wtedy odpowiada właściciel bądź współwłaściciele nieruchomości.

Końcowo Sąd wskazał, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący K.K., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie i orzeczenie o kosztach postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego:

1/ art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane polegające na niewłaściwym zastosowaniu poprzez nakazanie doprowadzenia do stanu poprzedniego budynku mieszkalnego, podczas gdy w zakresie skrzynki pocztowej, element ten nie był nigdzie przenoszony, ani wykonywany od nowa, stanowiąc wyposażenie budynku od lat 30-tych XX wieku, tj. nie wykonywano robót budowlanych naruszających przepisy prawa i co najważniejsze w zakresie naruszenia ww. przepisu, samo jego istnienie we wnęce nie narusza żadnego przepisu prawa,

2/ art. 52 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne wskazanie, iż obowiązek wynikający z decyzji nakazującej doprowadzenie budynku mieszkalnego przy ul. [...] został nałożony na wszystkich współwłaścicieli, podczas gdy zarówno w postępowaniu przed organami administracyjnymi, jak i w postępowaniu zakończonym skarżonym wyrokiem nie został wzięty pod uwagę P.G., który również jest współwłaścicielem budynku mieszkalnego;

3/ § 239 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. od niewzięcie pod uwagę, iż w przedmiotowym budynku istnieją inne drogi ewakuacyjne, a co za tym idzie nie doszło do naruszenia warunków pożarowych i istnienie kraty na poziomie spocznika wysokiego parteru nie powoduje zmiany parametrów użytkowych budynku;

II. przepisów prawa procesowego:

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, zarówno przez organ administracyjny drugiej instancji oraz sąd administracyjny pierwszej instancji, faktów i dowodów, na podstawie których została wydana decyzja administracyjna nakazująca przywrócenie do stanu poprzedniego przedmiotowego budynku mieszkalnego, w zakresie wnęki ściennej w klatce schodowej, pomieszczenia gospodarczego i kraty stalowej od strony podwórka;

2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. 107 § 3 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach (Dz.U. Nr 63, poz. 636 ze zm.) polegające na niewskazanie jakimi przyrządami pomiarowymi dokonano pomiaru odległości kraty, która zgodnie z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. winna być zdemontowana, a co za tym idzie brak możliwości uznania tych pomiarów za wiarygodne;

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D.K. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do normy art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dopatrzono się przesłanek nieważności postępowania, w związku z tym rozpoznano sprawę w granicach podniesionych podstaw kasacyjnych. Jednakże skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. sformułowanego w pkt II ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu doprecyzowano, że zarówno wojewódzki sąd administracyjny jak i organy nadzoru budowlanego nie przedstawiły wystarczającej argumentacji pozwalającej na uznanie wykonanych robót budowanych za niezgodne z prawem. Skupiły się bowiem na zamontowaniu kraty w wewnętrznej klatce schodowej, nie odnosząc się do obowiązków nałożonych w punktach 2 – 4 zaskarżonej decyzji (str. 6 skargi kasacyjnej).

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy niniejszej został ustalony prawidłowo. Z akt sprawy wynika, że w przedmiotowym budynku doszło do samowolnego wykonania robót budowlanych w postaci montażu krat w wewnętrznej klatce schodowej w poziomie spocznika wysokiego parteru oraz w istniejącym otworze drzwiowym w poziomie parteru od strony wewnętrznej podwórka i wybudowania pomieszczenia gospodarczego, usytuowanego w wewnętrznej klatce schodowej w poziomie parteru. Faktu wykonania tych robót skarga kasacyjna zasadniczo nie kwestionuje. Zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił także organom na ustalenie, że wykonane roboty obejmowały wykucie wnęki w ścianie wewnętrznej stanowiącej oddzielenie mieszkania nr [...] od klatki schodowej, od strony klatki schodowej w poziomie parteru i umieszczenie w niej skrzynki na listy. Wykucie przedmiotowej wnęki nastąpiło w ścianie nośnej budynku. W toku postępowania administracyjnego ustalono także, że wykonane roboty budowlane stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi bądź mienia, co zostało zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji. Zdaniem tego Sądu wykonane roboty nie są zgodne z przepisami dotyczącymi bezpieczeństwa pożarowego, tj. z § 207 ust. 1 pkt 2 i 4 i § 239 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 15 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, na co wskazywano w wydanych w sprawie decyzjach. Co prawda zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy dosyć lakonicznie odnieśli się do kwestii przebudowy omawianego budynku w zakresie wykucia wnęki i zamontowania w niej skrzynki na listy, montażu kraty w drzwiach wejściowych oraz wydzielenia pomieszczenia gospodarczego z przestrzeni korytarza na parterze (szerzej w tym zakresie wypowiedział się organ pierwszej instancji), jednakże powyższe nie stanowi takiego uchybienia wskazanym w omawianym zarzucie przepisom, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku, a w dalszej kolejności i zakwestionowanej decyzji organu odwoławczego. Właściwa jest bowiem konkluzja organu odwoławczego, co trafnie zaakceptował Sąd pierwszej instancji, że wykonane w spornej kamienicy roboty budowlane naruszają przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego. Prawidłowo zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym protokół z oględzin, wraz z dokumentacją zdjęciową i wykonanymi pomiarami, w sposób jednoznaczny wskazuje na zawężenie dróg ewakuacyjnych w sposób pogarszający dotychczasowe warunki przeciwpożarowe, jak i na naruszenie konstrukcji budynku poprzez wykucie wnęki w ścianie nośnej, co stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi bądź mienia, w tym stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa pożarowego, co nie mogło być usunięte w inny sposób aniżeli poprzez doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (pkt I ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej), powiązany przez autora skargi kasacyjnej z robotami dotyczącymi skrzynki pocztowej. W ocenie skarżącego kasacyjnie skrzynka pocztowa nie była nigdzie przenoszona – stanowi wyposażenie budynku od lat 30-tych XX w., a nadto jej istnienie we wnęce nie narusza żadnego przepisu prawa.

Ze wskazanej jako naruszonej normy art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wynika, że przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W niniejszej sprawie takie doprowadzenie budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem, poprzez wykonanie wymienionych robót budowlanych, w tym zamurowanie wnęki o wymiarach 0,75 x 0,70 m w ścianie wewnętrznej stanowiącej oddzielenie mieszkania nr [...] od klatki schodowej, od strony klatki schodowej w poziomie parteru wraz ze zdemontowaniem umieszczonej w niej skrzynki na listy, zostało współwłaścicielom budynku nakazane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego obowiązek ten został nałożony zgodnie z prawem. Zasadnie bowiem organ pierwszej instancji wskazał, że wykucia w ścianach nośnych – a jak ustalono wnęka na skrzynkę na listy została wykuta w ścianie nośnej – powodują zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia.

W sprawie nie został także naruszony przepis § 239 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niewzięcie pod uwagę, że w budyniu istnieją także inne drogi ewakuacyjne, a w związku z tym nie doszło do naruszenia warunków pożarowych i istnienie kraty na poziomie spocznika wysokiego parteru nie powoduje zmiany parametrów użytkowych budynku. Stosownie do wskazanej wyżej normy szerokość drzwi stanowiących wyjście ewakuacyjne z budynku, z zastrzeżeniem ust. 1, a także szerokość drzwi na drodze ewakuacyjnej z klatki schodowej, prowadzących na zewnątrz budynku lub do innej strefy pożarowej, powinna być nie mniejsza niż szerokość biegu klatki schodowej, określona zgodnie z § 68 ust. 1 i 2. Jak ustalił to organ drzwi na drodze ewakuacyjnej z klatki schodowej – zamontowana krata na poziomie spocznika wysokiego parteru, prowadzących na zewnątrz budynku, ma szerokość mniejszą niż prawem wymagana – szerokość biegu schodowego wynosi 124 cm, zaś szerokość drzwi w kracie 100 cm (patrz: załącznik graficzny k. 124). Zmniejszono także szerokość drogi ewakuacyjnej poprzez zabudowę części wspólnej klatki chodowej, sytuując na klatce schodowej pomieszczenie gospodarcze. Zaś samo twierdzenie skargi kasacyjnej, że w budynku "istnieją inne drogi ewakuacyjne" nie podważa zaaprobowanego przez Sąd stanowiska co do tego, że zarówno wydzielone pomieszczenie gospodarcze jak i zamontowane kraty wewnątrz budynku nie pozostają bez wpływu na bezpieczeństwo pożarowe, stanowiąc o zmianie warunków pożarowych w istniejącym obiekcie.

Za niezasadny został uznany także i zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. 8a ustawy Prawo o miarach poprzez niewskazanie jakimi przyrządami pomiarowymi dokonano pomiaru odległości karty, która winna być zdemontowana, a co za tym idzie brak możliwości uznania tych pomiarów za wiarygodne. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że w sytuacji, gdy skarżący kwestionuje prawidłowość dokonanych pomiarów przez organ nadzoru budowlanego, to winien wykazać, że wielkości te są inne aniżeli ustalone przez organ. Tymczasem samo twierdzenie o niewskazaniu jakimi przyrządami dokonano pomiarów, nie podważa prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 52 ustawy Prawo budowlane poprzez wadliwe wskazanie, że obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem został nałożony na wszystkich współwłaścicieli, podczas gdy zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym nie został wzięty pod uwagę współwłaściciel obiektu P.G.

Stosownie do treści art. 52 ww. ustawy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa art. 51. Co do zasady rację ma skarżący kasacyjnie, że nakaz doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, w przypadku gdy tytuł prawny do nieruchomości przysługuje kilku osobom (współwłasność), winien być skierowany do wszystkich współwłaścicieli. Występują jednak przypadki, gdy decyzja zostanie skierowana tylko do części współwłaścicieli, a powyższe nie będzie stanowiło naruszenia prawa skutkującego wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Z takim przypadkiem mamy do czynienia w tej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, a co wskazuje także skarga kasacyjna, współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości jest także P.G., który nie został wymieniony jako adresat decyzji. Bowiem mimo wdrożenia stosownych czynności organowi nie udało się ustalić jego miejsca pobytu. Wyżej wskazany nie figuruje w bazie PESEL, a pozostali współwłaściciele nie posiadają wiedzy o miejscu jego pobytu. W tej sytuacji nie narusza prawa skierowanie decyzji do pozostałych współwłaścicieli nieruchomości.

Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok co do zasady odpowiada prawu. Dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.