Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2392/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 6 ust. 1 lit. a) tiret pierwsze
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 183 § 2 pkt. 2, art. 58 § 1 pkt. 1, 5, 6, art. 52 § 1-4, art. 3 § 2 pkt. 8
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Dorota Kozub - Marciniak po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Bd 68/13 w sprawie ze skargi M. G. i M. G. na bezczynność [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Bd 68/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględnił skargę M. G. i M. G. na bezczynność [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, w pkt I. zobowiązując [...] do załatwienia wniosku M. G. i M. G. z dnia 9 lipca 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, w pkt II. stwierdzając, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie Sąd zasądził od Spółki na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z dnia 9 lipca 2011 r. M. i M. G., reprezentowani przez pełnomocnika, wezwali [...] do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez spółkę z nieruchomości składającej się z: działek rolnych o nr ewid. [...],[...],[...] położonych w m. P., działki nr [...] położonej w K., oraz działki nr [...] położonej w G., oraz ustanowienia na tych nieruchomościach służebności przesyłu za wynagrodzeniem. W uzasadnieniu wezwania, poza argumentacją w zakresie zasadności powyższego żądania, wnioskodawcy zawarli także, w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a tiret pierwsze ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej jako u.d.i.p., żądanie udostępnienia im kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na ww. działkach.

Wskutek dalszej korespondencji między stronami [...] pismem z dnia 1 września 2011 r. poinformowała, że z uwagi na dużą ilość wniosków roszczeniowych kierowanych do spółki, odpowiedź zostanie udzielona w późniejszym terminie.

M. i M. G. wnieśli pismem z dnia 11 lutego 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę o stwierdzenie bezczynności [...] polegającej na nieudostępnieniu informacji publicznej na ich wniosek z dnia 9 lipca 2011 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący wnieśli o stwierdzenie bezczynności spółki oraz zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że w przypadku skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej strona skarżąca nie jest związana jakimkolwiek terminem na jej wniesienie. Skarga na bezczynność jest skutecznie wniesiona aż do ustania stanu bezczynności, czyli do chwili załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności.

Z kolei argumentem jednoznacznie przemawiającym za istnieniem obowiązku stosowania przez skarżoną spółkę prawa handlowego, zajmującą się dystrybucją energii elektrycznej, ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest brzmienie art. 4 ust. 1 pkt 5 tejże ustawy, który stanowi, że zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne (...). Użycie przez ustawodawcę terminu "zadania publiczne" nie było przypadkowe - miało na celu wyeliminowanie elementu podmiotowego - i oznacza ono, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty nie będące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań.

W świetle powyższych rozważań żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy.

Dalej skarżący wywodzili, że bezczynność zobowiązanego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skoro skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej zmierza do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, a ustawa nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może być ona wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżący podkreślili, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymali jakichkolwiek wnioskowanych dokumentów w żądanej formie, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

[...] wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swego stanowiska spółka wywodziła, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji, których żądają skarżący.

W uzasadnieniu swego stanowiska spółka wywodziła, że w związku z tym, iż nie wszystkie podmioty dysponują informacjami publicznymi, ustawodawca w art. 4 u.d.i.p. wskazał, że zobowiązanymi do udzielania informacji publicznej oprócz władz publicznych są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne, wskazane w ust. 1 przytoczonego artykułu. Wobec tego spółka mogłaby być zobowiązana do udzielenia informacji żądanych przez skarżących tylko wówczas, gdy byłaby "władzą publiczną" bądź jako spółka Skarbu Państwa wykonywałaby "zadania publiczne" lub dysponowałaby majątkiem publicznym. Tymczasem nie będąc organem państwowym, samorządowym albo innym podmiotem sprawującym w ich imieniu funkcji publicznych spółka w żadnej mierze nie może być uznana za "władzę publiczną". Ponadto nie może być również zakwalifikowana jako podmiot "wykonujący zadania publiczne". Jako przedsiębiorstwo energetyczne realizuje ona cele użyteczności publicznej polegające na świadczeniu usług w zakresie dystrybucji i przesyle energii elektrycznej, niemniej jednak fakt, że prowadzi działalność, która może być zaliczona do sfery usług użyteczności publicznej, nie przesądza o zasadności traktowania jej jako podmiotu realizującego zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Aby możliwe było uznanie, że wykonuje ona zadania publiczne, jej działalność musiałaby polegać na realizacji szeroko rozumianych zadań państwowych (lub samorządowych), które musiałyby być jej powierzone przez podmioty wykonujące władzę państwową (lub samorządową). Tymczasem spółka jest przede wszystkim przedsiębiorcą, niezależnym uczestnikiem rynku prowadzącym działalność gospodarczą, tyle że w zakresie usług publicznie użytecznych.

Uwzględniając powyższe spółka podała, że nie będąc organem władzy publicznej ani organem wykonującym zadania publiczne, a także nie będąc podmiotem dysponującym mieniem publicznym, nie jest zobowiązana do udzielenia żądanej przez skarżących informacji publicznej.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na wstępie wskazał, że warunki formalne skutecznego wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie zostały spełnione. Zasadnie skarżący zwrócili uwagę na to, że skarga taka nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia wnoszonym na drodze administracyjnej, w szczególności nie ma w tej sytuacji zastosowania zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 k.p.a.).

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że żądane przez skarżących decyzje administracyjne, dotyczące lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych – zarówno ich treść, jak i postać – stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy. Treść wniosku wskazuje bowiem, że skarżący domagają się od spółki udostępnienia jedynie będących w jej posiadaniu dokumentów urzędowych (decyzji) dotyczących inwestycji elektroenergetycznych na ich nieruchomości.

Sąd wojewódzki ustalił, że decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działkach wskazanych we wniosku oraz inne związane z tym dokumenty urzędowe stanowią informację publiczną [...] będąca przedsiębiorstwem energetycznym wykonującym zadania publiczne jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Podkreślono, że ostatecznie to wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. Jeżeli więc skarżący we wniosku wskazali, że domagają się przesłania kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanych działkach, to podmiot zobowiązany powinien udostępnić informację publiczną we wskazanej przez skarżących formie.

Podkreślono ponadto, że w niniejszej sprawie Sąd rozpoznawał jedynie kwestie bezczynności [...]. Zakwalifikowanie określonych danych do informacji publicznej oraz zobowiązanie w takich przypadkach do rozpoznania wniosku w sposób przewidziany prawem nie oznacza nakazu udostępnienia przedmiotowych informacji publicznych. Rozpoznając taki wniosek jego adresat może udostępnić informację, odmówić jej udostępnienia ze względu na ograniczenia wskazane w art. 5 u.d.i.p. lub umorzyć postępowanie na podstawie art. 14 ust. 2 cyt. ustawy.

Niezależnie od powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowa bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynika raczej z niewłaściwej wykładni prawa przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej.

W skardze kasacyjnej [...] zaskarżono w całości ww. wyrok i wniesiono o:

1) stwierdzenie nieważności, ewentualnie uchylenie powyższego wyroku w całości,

2) zasądzenie od skarżących na rzecz [...] kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca zarzuciła:

1) mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 183 § 2 pkt P.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 1, 5 i 6 P.p.s.a., art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a., art. 3 § 2 ust. 8 P.p.s.a.,

2) naruszenie poprzez błędną wykładnię prawa materialnego, a mianowicie przepisów art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 lit. a) tiret pierwsze ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.i.d.,

3) niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrażono pogląd, że w niniejszej sprawie zachodzi nieważność postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a.). Skarżący bowiem jako stronę postępowania wskazali [...]. Tymczasem Oddział skarżącej kasacyjnie nie posiada samodzielnej zdolności prawnej ani sądowej, wobec czego nie może być stroną postępowania. WSA w Bydgoszczy nie odrzucając powyższej skargi, zdaniem Spółki, naruszył przepis art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a.

Dalej wskazano, że sprawa w ogóle nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Skarga na bezczynność przysługuje bowiem wyłącznie w sprawach, w których są wydawane pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego, decyzje i postanowienia oraz mogą być podejmowane inne akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Niniejsza sprawa nie mieści się w katalogu wymienionym w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., wobec tego wniesiona w niej skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Ponadto skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego nie wezwali Spółki do usunięcia naruszenia prawa. Nie wyczerpali środków zaskarżenia przysługujących jej przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1-4 P.p.s.a.), co winno skutkować odrzuceniem skargi na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego Spółka podała natomiast, że nie była ona zobowiązana do udostępnienia skarżącym żądanych informacji. Prawo do uzyskania informacji zostało bowiem wyraźnie związane z działalnością organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne oraz innych podmiotów, jeżeli wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Tylko te podmioty są zobowiązane do udzielenia informacji publicznej. [...] nie spełnia powyższych przesłanek. Jest ona spółką prawa handlowego kontrolowaną przez spółkę [...] (100 % akcji). Właścicielem akcji spółki [...] jest Skarb Państwa (ok. 82%). Ponadto nie jest podmiotem dysponującym majątkiem publicznym i nie wykonuje zadań władzy publicznej. Jej działalność ogranicza się tylko do zadań operatora systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego. Wobec powyższego należy uznać, że skarżąca kasacyjnie nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych, co w konsekwencji oznacza, że WSA w Bydgoszczy dokonał błędnej wykładni przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Dodatkowo skarżąca kasacyjnie podniosła, że sprawa dotyczy udostępnienia dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej, która prowadzona była przez właściwy organ administracji, zatem od tego organu administracji skarżący winni domagać się uzyskania żądanej informacji publicznej. Tym samym, WSA w Bydgoszczy dokonał błędnej wykładni również art. 1 i art. 6 ust. 1 lit. a tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skarżąca kasacyjnie stwierdziła ponadto, że w sprawie winien być zastosowany przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacje, których udostępnienia domagają się skarżący stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Prawo do takich informacji podlega zaś ograniczeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i z tego względu nie zasługuje na uwzględnienie.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji przede wszystkim nieważność postępowania wynikającą z udziału w postępowaniu sądowym podmiotu nieposiadającego zdolności sądowej, tj. [...]. Zarzut ten nie jest zasadny.

Stronami postępowania sądowoadministracyjnego jest skarżący oraz organ (strona przeciwna). Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera definicji organu. W art. 32 stanowi jedynie, że jest to podmiot, którego działanie lub bezczynność czy przewlekłość postępowania jest przedmiotem skargi. Z uwagi na brak w przepisach ustawy P.p.s.a. definicji organu zakres podmiotowy strony przeciwnej wyznacza się przez odesłanie do kryterium przedmiotowego, to jest do wykonywania administracji publicznej (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 389). Należy przy tym pamiętać, że administrację publiczną wykonują nie tylko organy administracji sensu stricto, lecz także organy administracyjne w znaczeniu funkcjonalnym, czyli podmioty o odmiennym charakterze, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej.

Istotnym przymiotem jednostki zezwalającym jej na bycie stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zdolność sądowa, którą art. 25 § 1 P.p.s.a. definiuje jako "zdolność do występowania przed sądem administracyjnym jako strona". Kilka podmiotów, którym przysługuje zdolność sądowa w sprawie sądowoadministracyjnej, wymienia art. 25 P.p.s.a. Zawarty tam katalog nie może być jednak traktowany jako pełny. Oczywistym bowiem jest, że organy administracji publicznej sensu stricto i podmioty, którym zlecono wykonywanie funkcji administracji publicznej, które nie są osobami fizycznymi, prawnymi, czy jednostkami organizacyjnymi albo organizacjami społecznymi, wymienionymi w art. 25 P.p.s.a., muszą być również wyposażone w zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż ich udział w każdym takim postępowaniu jest obligatoryjny. Skoro w sprawie sądowoadministracyjnej stroną jest nie tylko skarżący, ale także organ, którego działanie, bezczynność czy przewlekłość jest przedmiotem skargi, a strona, której udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest konieczny, nie może być pozbawiona zdolności sądowej, to zdolność sądową określonego podmiotu w przedmiotowym postępowaniu należy wywodzić nie tylko z art. 25 P.p.s.a. ale także art. 32 tej ustawy, a ponadto z przepisów szczególnych, które pozwalają na daną jednostkę nałożyć obowiązki, przyznać uprawnienia, skierować nakazy i zakazy, a także stwierdzić albo uznać uprawnienia lub obowiązek wynikający z przepisów prawa. Do takich przepisów szczególnych należy zaliczyć między innymi ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z powyższego przepisu wynika, że obowiązek informacyjny przewidziany w omawianej ustawie spoczywa nie tylko na władzy publicznej lecz każdym podmiocie, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Skoro w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej mowa jest ogólnie o podmiotach wykonujących zadania publiczne, to podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej nie można utożsamiać wyłącznie z jednostkami organizacyjnymi, o jakich mowa w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego czy ustawy P.p.s.a. Gdyby ustawodawca zamierzał wprowadzić w tym zakresie jakiekolwiek ograniczenia, to przewidziałby to wprost. Żadnych ograniczeń co do zakresu podmiotowego obowiązku informacyjnego nie można domniemywać. Jeżeli zatem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązanym do udzielenia informacji publicznych może być każdy podmiot wykonujący wskazane zadania, to istotne znaczenie ma rodzaj prowadzonej działalności a nie forma organizacyjna podmiotu zobowiązanego. Oznacza to w konsekwencji, że każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne, może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiotowych sprawach. To z kolei pozwala na wyprowadzenie zdolności sądowej omawianego podmiotu, nawet gdy stanowi on na przykład jedynie część określonej spółki, powołaną przez taką spółkę do świadczenia na danym terenie usług, które objęte są obowiązkiem udzielenia informacji publicznej. W związku z powyższym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej w zdolność sądową wyposażony jest między innymi oddział spółki akcyjnej. Może być on organem w rozumieniu art. 32 P.p.s.a., a zatem organem administracji w znaczeniu funkcjonalnym, wynikającym z charakteru wykonywanych zadań publicznych, co tym samym uzasadnia przyznanie mu w omawianej kategorii spraw przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13, z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt I OSK 830/13 i z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1680/13).

W rozpoznawanej sprawie skarżący domagali się udostępnienia informacji publicznej od [...], a następnie na bezczynność tej jednostki złożyli skargę do WSA w Bydgoszczy. Wobec tak sprecyzowanego żądania i wniosków skarżących w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym ich skargą przymiot strony przeciwnej przysługiwał zatem temu konkretnie [...]. W związku z powyższym bezpodstawne są zastrzeżenia strony skarżącej kasacyjnie co do udziału w postępowaniu sądowym podmiotu nieposiadajacego zdolności sądowej. W sprawie nie doszło do nieważności postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a., a tym samym zarzut złamania zaskarżonym wyrokiem powołanego przepisu i art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. jest również niezasadny.

Chybiony jest ponadto zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 6 w związku z art. 52 § 1-4 P.p.s.a. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 52 § 1 stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę składa Prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Środki zwalczania bezczynności organów administracji wskazuje art. 37 K.p.a., który przyznaje stronie prawo złożenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. Tak więc w zasadzie tam, gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, skarga na bezczynność powinna być poprzedzona zażaleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jest jednak ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie tylko wtedy gdy przepisy u.d.i.p. tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć stosowanie przepisów tego Kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji. Tym samym w przypadku bezczynności przy udzielaniu informacji publicznej przepis art. 37 K.p.a. nie może w ogóle znaleźć zastosowania. Środków zaskarżenia w razie bezczynności nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że w postępowaniu o udostępnienie informacji przepisy art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. nie mają zastosowania. Ta ostatnia uwaga dotyczy również art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a., gdyż tryb przewidziany w tych przepisach odnosi się do aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego. Orzecznictwo w tym zakresie od wielu lat jest jednolite.

Zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. wymyka się spod kontroli kasacyjnej, gdyż w zasadzie pozbawiony jest on jakiejkolwiek argumentacji jurydycznej. Stanowi to istotny mankament rozpatrywanej skargi kasacyjnej. W takim środku zaskarżenia strona nie może ograniczyć się do wyliczenia przepisów, które jej zdaniem miały być złamane zaskarżonym orzeczeniem. Zobowiązana jest także wykazać, dlaczego uważa, że w sprawie doszło do takich uchybień i na czym dokładnie polegało naruszenie każdego z kwestionowanych przepisów. Sąd kasacyjny nie może zastępować strony i uzupełniać za nią podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Także w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji autora skargi kasacyjnej i domyślać się na czym miało polegać złamanie przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

Informacyjnie można jedynie wskazać, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 a P.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej lecz obowiązek ich wydania. W orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że organ pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z bezczynnością mamy do czynienia między innymi, gdy organ nie dokona w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie lub gdy jakkolwiek prowadzi postępowanie, to mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, ani innej czynności (wyrok NSA z dnia 19 lutego 1999 r., sygn. akt IV SAB 153/98 - LEX nr 48688). Dla zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno-technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. i art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan bezczynności w drodze skargi na bezczynność organu w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie wnioskowym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, zauważyć należy, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazując, że informacją tą jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów omawianej ustawy, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Ponieważ sformułowania zawarte w art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z ust. 2 art. 61 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji dotyczy również dostępu do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

W świetle powołanych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz Konstytucji RP pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie zatem przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne bowiem jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio. Sąd pierwszej instancji słusznie zatem uznał, że żądane przez wnioskodawczynię dokumenty i decyzje dotyczące budowy linii elektroenergetycznych, z których to dokumentów i decyzji Spółka wywodzi swoje prawa do linii elektroenergetycznych, są w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej informacjami publicznymi, do udostępnienia których zastosowanie ma tryb przewidziany w tej ustawie. Tym samym zarzut naruszenia art. 1 i art. 6 ust. 1 lit. a) tiret pierwsze uznać należy za chybiony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia przez WSA w Bydgoszczy przepisu art. 4 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten stanowi, że obowiązek udostępnienia informacji spoczywa na władzach publicznych oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne. Oznacza to, że ustawodawca rozróżniając te dwie kategorie podmiotów, świadomie zdecydował, aby obowiązkiem informacyjnym obciążyć każdą z tych grup. Zatem fakt, że Spółka bezspornie nie kwalifikuje się do władz publicznych w rozumieniu powołanego przepisu w sprawie nie ma znaczenia. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej do podmiotów zobowiązanych zalicza bowiem również inne podmioty wykonujące zadania publiczne, których przykładowe wyliczenie zawierają punkty od 1 do 5. Skarżąca kasacyjnie i jej oddziały podlegają tej regulacji, gdyż – jak wynika z samych tylko twierdzeń strony – jest ona osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą. Jeżeli bowiem przyjąć, że 100 % akcji posiada w niej [...], w której większościowym udziałowcem jest Skarb Państwa dysponujący 82% udziałów, to w takim samym ułamku jest on współwłaścicielem pierwszej ze spółek. Posiada więc pozycję dominującą w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.). W orzecznictwie przyjmuje się, że udział Skarbu Państwa przekraczający 40 % w spółce akcyjnej pozwala na przypisanie mu takiej cechy (por. wyroki NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 877/11 i z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1680/13). Niezależnie od tego w judykaturze akcentuje się też, że przedsiębiorstwa energetyczne należą do kategorii podmiotów wykonujących "zadania publiczne" w rozumieniu wynikającym z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz że powyższe pojęcie ma szersze znaczenie od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP. W tej materii należy w całości podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Dokonana tam interpretacja zwrotu "zadań publicznych" jest bezbłędna. Jeżeli bowiem zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to nie podobna odmówić im przymiotu zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 i wyroki NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10 oraz z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt I OSK 830/13). A skoro tak, to bez względu na fakt, czy przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania w zakresie produkcji energii, czy jej przesyłania, obrotu, czy dystrybucji albo sprzedaży, mimo iż zadania te zostały odrębnie ujęte w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, takie przedsiębiorstwo winno być traktowane jako wykonujące zadania publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji nie może budzić wątpliwości, że zakresem podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej objęta jest zarówno skarżąca kasacyjnie jak i poszczególne jej oddziały.

W takiej zatem sytuacji obowiązkiem Spółki było udzielenie wnioskodawcom żądanych przez nich informacji, jeżeli są one w jej posiadaniu (przez czynność materialno-techniczną), bądź powiadomienie pismem, że takich informacji w ogóle nie posiada, bądź wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, gdy podlegają one ochronie prawnej. Zaniechanie takich działań uzasadniało podjęcie rozstrzygnięcia jak w zaskarżonym wyroku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądowi pierwszej instancji nie można też skutecznie zarzucić naruszenia art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż przepis ten na obecnym etapie rozpoznawanej sprawy nie miał jeszcze zastosowania. Spółka nie powoływała się bowiem na ograniczenia przewidziane w tym przepisie, twierdząc jedynie, że nie jest w ogóle podmiotem zobowiązanym do udostępnienia wnioskowanych informacji.

W niniejszej sprawie WSA w Bydgoszczy rozpoznawał jedynie kwestie bezczynności Spółki, trafnie przesądzając, że wnioskowane informacje stanowią informacje publiczne podlegające udostępnieniu na zasadach przewidzianych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz że Spółka nie jest wyłączona z kręgu podmiotów przewidzianych w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zobowiązanie do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji nie oznacza bezwzględnego nakazu uwzględnienia zgłoszonego żądania. Przyjęcie, że dane informacje stanowią informację publiczną nie wyklucza, że w treści poszczególnych, wnioskowanych dokumentów znajdą się informacje, których ujawnienie na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej podlegać będzie wyłączeniu. W zależności od wyników przeprowadzonego postępowania adresat wniosku może zatem załatwić wniosek pozytywnie (udostępniając informację publiczną) albo negatywnie, odmawiając udostępnienia informacji ze względu na ograniczenia wskazane w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej lub umorzyć postępowanie na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wobec powyższego, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 P.p.s.a.