Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 21/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2010-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6 ust 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. K., w D., od decyzji Starosty S. z dnia [...] r. odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę kotłowni wodnej na gaz ziemny wraz z instalacją gazową przy ul. K. w D. na działce nr [...], obręb ewidencyjny [...] - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji podano, że organ I instancji stwierdził naruszenie art. 35 ust. 1 Prawa budowlane i na podstawie art. 35 ust. 3 postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...] nałożył na inwestora obowiązek usunięcia określonych w pkt. od [...] do [...] nieprawidłowości, w tym dostosowania projektu budowlanego do zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

o brzmieniu: utrzymanie i dalsza eksploatacja z wykorzystaniem rezerw mocy istniejących kotłowni zaopatrujących w ciepło teren opracowania, likwidacja małych, mniej sprawnych kotłowni oraz obsługa nowej zabudowy poprzez indywidualne źródła ciepła i kotłownie lokalne.

Inwestor usunął wskazane nieprawidłowości określone w pkt. [...] i [...] postanowienia natomiast odnosząc się do pkt. 1 stwierdził, iż w jego ocenie projektowana inwestycja nie narusza ustaleń planu. Organ I instancji nie podzielił tego stanowiska i decyzją

z dnia [...] r. znak: [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę kotłowni wodnej na gaz ziemny wraz z instalacją gazową. Od tej decyzji odwołał się inwestor wskazując, że interpretacja postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez organ

I instancji, jest sprzeczna z ratio legis zapisów tego planu.

Odnosząc się do poniesionego zarzutu organ II instancji stwierdził, że zgodnie

z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) sposób wykonywania prawa własności kształtują wraz z innymi przepisami ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego. Natomiast stosownie do art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Zestawienie treści powołanych przepisów wskazuje, iż właściciel nieruchomości, przystępując do realizacji zamierzenia budowlanego, musi liczyć się z ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa, przy czym uwagę zwraca znaczenie, jakie w aspekcie korzystania z prawa własności i procesu inwestycyjnego ustawodawca przypisuje miejscowym planom zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji

o pozwoleniu na budowę organ administracji podejmuje czynności w zakresie sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, kompletności projektu budowlanego i wykonania obowiązku sprawdzenia projektu.

W przypadku stwierdzenia naruszeń w powyższym zakresie, stosownie do

art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę·

Wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę obejmuje budowę kotłowni wodnej na gaz wraz z instalacją gazową na terenie działki nr [...], obręb [...], w D., ul K. Dla tego terenu oznaczonym symbolem [...]. obowiązują ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego dla jednostki strukturalnej E – D. położonej na obszarze Gminy Miasto D. - uchwała nr IV/36/07 Rady Miejskiej w Darłowie z dnia 6 lutego 2007 r.

Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 1 pkt. 5 ppkt. 6 Ustaleń wstępnych (Rozdział 1) w planie miejscowym określono zasady modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej.

W rozdziale 2 - Ustalenia ogólne - w § 11 pkt. 13 dotyczącym ustaleń w zakresie zaopatrzenia w ciepło umieszczono. zapis: utrzymanie i dalsza eksploatacja

z wykorzystaniem rezerw mocy istniejących kotłowni zaopatrujących w ciepło teren opracowania, likwidacja małych, mniej sprawnych kotłowni (ppkt.2) oraz obsługa nowej zabudowy poprzez indywidualne źródła ciepła i kotłownie lokalne (ppkt.3).

Analiza materiału dowodowego w sprawie wykazała, że projektowana kotłownia wprowadza zmianę systemu ogrzewania istniejącego i użytkowanego budynku wielorodzinnego pięciokondygnacyjnego, podpiwniczonego, sześcioklatkowego, która polega na rezygnacji z dotychczasowego ciepła dostarczanego przez M. Sp. z o.o. w D. na rzecz indywidualnej kotłowni zaopatrującej w ciepło przedmiotowy budynek. Powyższe potwierdzono również w treści wniesionego odwołania.

Istotnym w sprawie jest, że projektowana kotłownia ma na celu zaopatrzenie

w ciepło budynek, który nie stanowi nowej zabudowy (obiekt istniejący i użytkowany),

a moc kotłowni pozostającej w zarządzie M. Sp. z o.o. w D. i zaopatrującej

w ciepło ten budynek umożliwia jego dostarczanie.

W ocenie organu odwoławczego zapis w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nakazujący utrzymanie i dalszą eksploatację z wykorzystaniem rezerw mocy istniejących kotłowni zaopatrujących w ciepło teren opracowania z wyjątkiem małych, mniej sprawnych kotłowni uniemożliwia ocenę projektowanej inwestycji jako zgodnej z miejscowym planem.

Organ odwoławczy wskazał, że w wydanym przez organ I instancji postanowieniu i decyzji, nieprawidłowo podano oznaczenia rozdziału oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących zaopatrzenia

w ciepło. Jednak wobec przytoczenia prawidłowej treści ustaleń w tym zakresie oraz znajomości przedmiotowych zapisów przez inwestora, należy uznać, że nie miało to wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Poza tym organ odwoławczy podkreślił, że sprawy związane

z zagospodarowaniem przestrzennym gminy reguluje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), która kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zalicza do zadań własnych gminy. Plany miejscowe zgodnie z art. 20 ust. 1 cyt. ustawy uchwala rada gminy, a ich zmiana następuje w trybie, w jakim są one uchwalone (art. 27 cyt. ustawy).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem prawa miejscowego, którego ustalenia przybierają postać normatywną przesądzającą

o charakterze inwestycji.

Natomiast organ właściwy w sprawie wydania pozwolenia na budowę, zgodnie

z przepisami Prawa budowlanego, jest związany ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, a w przypadku stwierdzenia niezgodności w tym zakresie zobowiązany jest odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Ponadto wskazano, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest postępowanie wszczęte przez Starostę S. na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości i zakończone decyzją z dnia [...] r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę kotłowni wodnej na gaz ziemny wraz z instalacją gazową. Zatem prowadzone przez organ II instancji postępowanie ograniczone jest zakresem wniosku.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. K. , w D., wnosząc o jej uchylenie. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa,

a mianowicie:

- art. 4 i 35 ust. 4 Prawa budowlanego,

- art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

- § 11 ust. 13 wytycznych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla jednostki strukturalnej E – D.,

- art. 140 Kodeksu cywilnego,

- art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W ocenie strony skarżącej organy obu instancji błędnie wywiodły, iż skoro dobudowywana mała kotłownia ma powstać do obsługi istniejącego budynku wielorodzinnego, to zaopatrzenie w ciepło należy bezwzględnie utrzymać

i eksploatować z wykorzystaniem rezerw mocy istniejących kotłowni zaopatrujących

w ciepło teren opracowania. Taka interpretacja postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sprzeczna z ratio legis powołanych zapisów, oraz narusza zasady wyrażone w art. 6, art. 7 oraz art. 8 kpa.

Z treści miejscowego planu nie wynika zakaz budowania nowych kotłowni, zwłaszcza gdy są one mniej uciążliwe dla środowiska oraz bardziej ekonomiczne. Planowana kotłownia nie tylko pozwoli na obniżenie kosztów wytworzenia ciepła

o blisko 25%, ale będzie również bardziej przyjazna środowisku od dotychczasowej, ale organ administracji pominął ten fakt. Szacowana oszczędność nie jest tylko hipotetyczna albowiem wynika z analizy danych innych wspólnot mieszkaniowych, które w poprzednich latach stworzyły własne kotłownie, uniezależniając się w ten sposób od ciepła dostarczanego przez kotłownie będące w użytkowaniu M. Sp. z o.o. w D.

Powyższą interpretację postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego potwierdza również treść § 11 pkt 13 ppkt 4 wspomnianego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym wprost wyrażono zakaz budowy kominów o wysokości przekraczającej [...] metrów. W ocenie skarżącego wynika z tego, iż w przypadku gdyby faktycznie wolą twórcy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było ustanowienie zakazu budowy nowych kotłowni dla istniejących budynków to wyraziłby tę wolę w sposób równie stanowczy. Tymczasem, sposób sformułowania cytowanej wyżej regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje na to, że jest to jedynie wskazanie przez uchwałodawcę na możliwość zaopatrywania w ciepło istniejących budynków w sposób dotychczasowy niezależnie od jego wpływu na środowisko i efektywność. Zapis ten pozwala więc jedynie na utrzymanie status quo w kwestii zaopatrzenia w ciepło istniejących budynków, a nie zakazuje budowy nowych, bardziej ekonomicznych i ekologicznych kotłowni wodnych na gaz ziemny. Uchwałodawca nie tylko wprowadził wprost zakaz budowy wspomnianych kominów, ale nawet przewidział możliwość likwidacji małych mniej sprawnych kotłowni. W tym kontekście brak wyrażonego wprost zakazu budowy nowych kotłowni dla istniejących budynków należy odczytywać jako celowy zabieg legislacyjny.

Zdaniem strony skarżącej skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wśród postanowień dotyczących zaopatrzenia w ciepło na pierwszym miejscu stawia realizację potrzeb cieplnych w oparciu o paliwa płynne i gazowe (pomijając paliwa stałe) najmniej uciążliwe dla środowiska, przewidując jednocześnie likwidację małych mniej sprawnych kotłowni a dla nowej zabudowy przewiduje wprost tworzenie indywidualnych źródeł ciepła i kotłowni lokalnych, to należy uznać, że nie byłoby racjonalne wprowadzenie zakazu budowy bardziej efektywnych i korzystniejszych dla środowiska kotłowni dla istniejących budynków. Skutkiem takiego zakazu byłby de facto nakaz korzystania przez mieszkańców istniejących budynków z przestarzałej sieci cieplnej i zupełne pozbawienie ich możliwości decydowania o wysokości kosztów utrzymania swojej własności.

Projektowana inwestycja nie jest sprzeczna w postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego. Stosownie do poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. w wyroku z dnia 9 stycznia 2008 r., II SA/Gl 823/2007, decyzja wydawana w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę nie ma charakteru uznaniowego bowiem, zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia określonych wymagań właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Mając zaś na względzie sposób sformułowania postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zaopatrzenia w ciepło należy powołać jeszcze pogląd wyrażony przez NSA w z dnia 6 marca 1996 r., SA/Bk 95/95 oraz z dnia 6 maja 1999 r., IV SA 27/97. W obu orzeczeniach podniesiono, iż oczekuje się, że w państwie prawa przepisy będą jasne, jednoznaczne i zrozumiałe. Jeżeli jednak tak nie jest to niejasności i wątpliwości co do treści przepisu prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony. Należy również zwrócić uwagę na dyrektywę interpretacyjną nakazującą organom administracji dokonywanie wykładni przepisów w zgodzie z Konstytucją RP, to jest przyjmować takie rozumienie przepisów, które pozwala uznać je za zgodne z obowiązującymi normami konstytucyjnymi (P. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2007).

Stosownie do treści art. 4 Prawo budowlane każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zachowanie warunków zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, o którym mowa w art. 4 Prawa budowlanego oznacza przede wszystkim obowiązek projektowania i budowania obiektu w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (E. Radziszewski [w:] Prawo budowlane. Przepisy i komentarz. Warszawa 2006).

Wymogi Prawa budowlanego są ograniczeniem prawa własności, ale mieszczą się w formule zgodności ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa i zasadami współżycia społecznego o tyle, o ile nie będzie można tym wymogom zasadnie zarzucić sprzeczności z mającymi wyższą rangę normami konstytucyjnymi lub zasadami ustrojowymi dotyczącymi m.in. praw i swobód obywatelskich oraz innych ważnych interesów, na których straży ma stać Konstytucja RP i demokratyczne państwo prawa (tak: Prawo budowlane z umowami działalności inwestycyjnej. Komentarz. pod red. H.Kisilowskiej, Warszawa 2008).

Wskazując na powyższe, odmówienie zatwierdzenia projektu budowlanego

i udzielenia pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy projekt ten jest zgodny

z obowiązującym prawem a wnioskodawcy przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, należy uznać za naruszenie art. 4 Prawa budowlanego.

W myśl zaś art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Wobec ustawowego obowiązku uwzględniania w planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności, co wynika z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy kształtowaniu ustaleniami planu miejscowego sposobu wykonywania prawa własności, należy pamiętać o zasadach konstytucyjnych, z których wynika, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), i że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), a także że społeczna gospodarka rynkowa jest oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych (art. 20 Konstytucji). Ten ostatni przepis stanowi punkt wyjścia do obowiązujących z mocy Konstytucji zasad ochrony praw

i wolności obywatelskich, wyrażonych w art. 24, 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji. Konstytucja stanowi nadto, że każdy ma prawo do własności i innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia (art. 64 ust. l), stwierdzając przy tym, że prawa te podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej (art. 64 ust. 2). Przewidziano w niej jednak możliwość ograniczenia tych praw, lecz tylko przy zaistnieniu okoliczności wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Z przepisu tego wynika natomiast, że ograniczenia konstytucyjnych praw, a więc m.in. własności, mogą być ustanawiane, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku prawnego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności

i praw innych osób. Ograniczeń tych - stosownie do treści art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP - można dokonywać jednak tylko w drodze ustawy, zapewniając, by nie naruszały one istoty prawa własności (E. Radziszewski [w:] Planowanie

i zagospodarowanie przestrzenne. Przepisy i komentarz. Warszawa 2006).

Powyższe zasady powinny być również brane pod uwagę przy interpretacji postanowień uchwalonych już miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wskazać nadto należy na pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 1 grudnia 1995r., II SA 1400/94, że przepisy ograniczające lub pozbawiające prawa własności, jako przepisy wyjątkowe, nie podlegają wykładni rozszerzającej. W ocenie skarżącego natomiast, wykładania postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zastosowana przez organ administracji pozostaje w sprzeczności z cytowanym stanowiskiem.

W ocenie skarżącego, w przedmiotowej sprawie nie może być również mowy

o naruszeniu przez skarżącego interesu publicznego, którego definicja ustawowa jest zawarta w art. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przez pojęcie interesu publicznego należy bowiem rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym.

Również więc w kontekście treści art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późno zm.) zaskarżoną decyzję należy uznać za sprzeczną z prawem.

Niewątpliwie uprawnienie do decydowania o kosztach utrzymania swojej własności oraz możliwość dążenia do optymalizacji tych kosztów należy do uprawnień właściciela wskazanych w treści art. 140 k.c. W przedmiotowej sytuacji interpretacja postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonana przez organ administracji doprowadziła zaś do tego, iż wydana decyzja jest sprzeczna z powołaną regulacją i sankcjonuje stan, w którym właściciel - bez żadnej podstawy prawnej - został bezterminowo pozbawiony możliwości pełnego korzystania ze swojej własności.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/2000, Trybunał Konstytucyjny podtrzymał pogląd wyrażony wcześniej w wyroku z dnia 12 stycznia 2000r., P 11/98, że określenie istoty prawa własności musi nawiązywać do podstawowych składników tego prawa, tak jak ukształtowały się one w historii jego rozwoju. Obejmują one w szczególności prawo korzystania z przedmiotu własności oraz pobierania pożytków. Prawo to może być poddawane przez ustawodawcę różnego rodzaju ograniczeniom, pod warunkiem jednak że czynią one zadość wymaganiom art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Wobec tego należy uznać, iż zaskarżona decyzja została wydana również

z naruszeniem art. 140 Kodeksu cywilnego.

Dodać także należy, iż - stosownie do treści art. 7 k.p.a. - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Z orzecznictwa NSA wynika jednoznacznie, iż słuszny interes stron powinien być uwzględniony przez organ administracji aż do granic kolizji z interesem społecznym. W przypadku zaś kolizji interesu społecznego i interesu obywatela, obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie jest wyważenie tych dwóch interesów, a nie automatyczne przyznanie pierwszeństwa interesowi społecznemu. Trafne jest więc stwierdzenie, że istnieje domniemanie załatwienia sprawy w sposób pozytywny dla strony (P.Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2007).

W stanie faktycznym sprawy głównym powodem wystąpienia z wnioskiem

o pozwolenie na budowę jest potrzeba wybudowania bardziej sprawnej kotłowni gazowej (kondensacyjnej) posiadającej znacznie wyższą sprawność niż kotłownie eksploatowane przez Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej

w D.. Należy więc uznać, iż wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę byłoby zgodne ze słusznym interesem strony,

a decyzja odmowna została wydana z naruszeniem treści art. 7 k.p.a.

W ocenie wnioskodawcy warto także wskazać w tym miejscu treść art. 8 k.p.a. kształtującego zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa. Wnioskodawca nie jest bowiem pierwszym podmiotem, który wystąpił o przedmiotowe pozwolenie na budowę po uchwalenie przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wiele wspólnot mieszkaniowych znajdujących się na terenie objętym wspomnianym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego otrzymało bowiem pozytywne decyzje na budowę nowych kotłowni, z czego ostatnia taka zgoda - zgodnie z wiedzą wnioskodawcy - została udzielona w [...] r. Wobec powyższego skonstatować należy, iż w analogicznych stanach faktycznych organ administracji wydał różne decyzje, co niewątpliwie stanowi naruszenie treści art. 8 k.p.a.

Zgodnie natomiast z linią orzeczniczą sądów administracyjnych, nie będzie sprzyjać realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa podejmowanie w tej samej sprawie przeciwstawnych działań przez organy Państwa (wyrok NSA z 26 listopada 1999 r., V SA 978/99), a także dokonywanie skrajnie różnej oceny tego samego stanu faktycznego przez organy administracji (np. wyrok NSA OZ w Gdańsku z 3 lutego 1999 r., I SA/Gd 370/97). Naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa jest także odmienne traktowanie stron w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej przez różne organy administracji (wyrok NSA OZ

w Białymstoku z 8 maja 1998 r., SA/Bk 655/97).

Na marginesie należy wskazać, iż wykładnia postanowień Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla miasta D. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Darłowie nr IV /36/07 z dnia 6 lutego 2007 r., która stała się podstawą wydania zaskarżonej decyzji pozostaje także w oczywistej sprzeczności z założeniami polityki energetycznej państwa. Stosownie bowiem do treści art. 13 ustawy z dnia

10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r., Nr 89, poz. 625 ze zm.) celem polityki energetycznej państwa jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, wzrostu konkurencyjności gospodarki i jej efektywności energetycznej, a także ochrony środowiska. Jak wspomniano wyżej, zdaniem skarżącego właśnie takie było ratio legis postanowień wspomnianego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zaopatrzenia w ciepło. Tymczasem organ administracji, poprzez dokonanie błędnej wykładni postanowień wspomnianego planu, wypaczył intencje uchwałodawcy doprowadzając do sytuacji, w której wnioskodawca został pozbawiony możliwości realizacji inwestycji, która jest ze wszech miar zgodna

z założeniami obowiązującej polityki energetycznej państwa.

Stosownie do treści art. 1 ust. 2 Prawa energetycznego, celem tej ustawy jest m.in. tworzenie warunków do zrównoważonego rozwoju kraju, zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego, oszczędnego i racjonalnego użytkowania paliw

i energii, rozwoju konkurencji, przeciwdziałania negatywnym skutkom naturalnych monopoli, uwzględniania wymogów ochrony środowiska.

Jak wynika z treści projektu Ministerstwa Gospodarki z dnia 23 października 2009 r. zatytułowanego Polityka energetyczna Polski do roku 2030 (zamieszczonego na stronie internetowej Ministerstwa Gospodarki: www.mg.gov.pl) jednym z podstawowych zadań jest poprawa efektywności energetycznej, rozumianej jako wielkość zużycia energii odniesionej do uzyskiwanej wielkości efektu użytkowego. Poprawa efektywności energetycznej oraz racjonalne wykorzystywanie istniejących zasobów energetycznych, w perspektywie wzrastającego zapotrzebowania na energię, są więc obszarami do których Polska przywiązuje wielką wagę. Priorytetowym celem Rządu stało się stworzenie ram prawnych oraz systemu wsparcia działań związanych z poprawą efektywności energetycznej. Ministerstwo Gospodarki opracowuje projekt ustawy

o efektywności energetycznej. Ustawa określi cele w zakresie oszczędności energii,

z uwzględnieniem wiodącej roli sektora publicznego, ustanowi mechanizmy wspierające oraz system monitorowania i gromadzenia niezbędnych danych, co przyczyni się do zwiększenia racjonalności wykorzystania energii. Zapewni także pełnie wdrożenie dyrektyw europejskich w zakresie efektywności energetycznej, w tym zwłaszcza zapisy Dyrektywy [...] w sprawie efektywności końcowego wykorzystania energii i usług energetycznych.

Ze stanowiska Ministerstwa Gospodarki wynika nadto, iż duży potencjał oszczędności energii w sektorze budownictwa oraz fakt, że sektor ten odpowiada za

40 % końcowego zużycia energii w Unii Europejskiej powoduje, że inwestycje

w poprawę efektywności energetycznej w tym sektorze są szczególnie interesujące.

W Polsce realizowany jest program termomodernizacji budynków, który wprowadzono już w [...] r. na podstawie ustawy o wspieraniu przedsięwzięć termomodernizacyjnych. Program ten ma na celu zapewnienie technicznego i finansowego wsparcia projektów

w zakresie oszczędności energii w budynkach oraz projektów dotyczących zmniejszania strat ciepła w sieciach dystrybucyjnych lub zastępowania tradycyjnych źródeł energii źródłami niekonwencjonalnymi, w tym odnawialnymi. Inwestorzy mogą otrzymać 25% zwrotu kwoty kredytu na realizację projektów. W okresie [...]

z budżetu państwa na ten cel wydatkowano blisko [...] mln zł.

Również powyższe stwierdzenia uzasadniają więc, w ocenie skarżącego, interpretację postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ten sposób, że projektowana przez skarżącego inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z obowiązującym prawem miejscowym.

W świetle powyższych wywodów, za uzasadniony należy uznać pogląd, iż decyzja Wojewody z dnia [...] r., została wydana z naruszeniem prawa oraz interesu prawnego skarżącego polegającego na braku możliwości zrealizowania istotnej - zarówno z punktu ekonomicznego, jak i społecznego - inwestycji na swojej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności

z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wbrew zarzutom podniesionym w skardze nie naruszono art. 4 i 35 ust. 4 Prawa budowlanego.

Zgodnie z treścią art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Takie uregulowanie oznacza, że przyznane każdemu podmiotowi prawo do zabudowy nieruchomości może być realizowane ale tylko w granicach zakreślonych prawem. Takimi przepisami, określającymi rodzaj inwestycji, która może być realizowana są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Treść art. 4 Prawa budowlanego pozostaje w związku z treścią art. 35 Prawa budowlanego. W myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska,

w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W rozpoznawanej sprawie organ odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, ponieważ stwierdził, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozwalają na realizacje planowanej inwestycji. Plan zagospodarowania jest aktem prawa miejscowego i musi być przestrzegany przez wszystkich, którzy na terenie jego obowiązywania zamierzają realizować inwestycje budowlane. Nie można zatem czynić organowi zarzutów, że działa na podstawie prawa, skoro ustawa tak stanowi - art. 6 kpa. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły treść miejscowego planu i poprawnie uzasadniły dlaczego nie może być realizowany wskazany przez inwestora obiekt. Treść planu jest jednoznaczna i nie może być interpretowana przy użyciu argumentów o charakterze ekonomicznym, społecznym, czy celowościowym.

Nie zasadny jest również zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazany przepis stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, choć każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Treść powołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że

ustawodawca nakazuje stosować w planowaniu przestrzennym przepisy planów miejscowych, które wraz z innymi przepisami kształtują sposób wykonywania prawa własności.

W rozpoznawanej sprawie prawidłowo zatem przyjęto, że inwestor ma prawo dysponować swoją nieruchomością na cele budowlane, ale tylko w granicach zakreślonych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie można zatem, jak już wspomniano wyżej, czynić organowi z tego powodu zarzutów. Nie naruszono w związku z tym również § 11 pkt 13 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla jednostki strukturalnej E – D.. Zgodnie z treścią tego przepisu zaopatrzenie w ciepło ma być realizowane przez utrzymanie i dalszą eksploatację z wykorzystaniem rezerw mocy istniejących kotłowni zaopatrujących w ciepło teren opracowania. Planowana jest likwidacja małych i mniej sprawnych kotłowni (ppkt.2), a obsługa nowej zabudowy ma być realizowana poprzez indywidualne źródła ciepła i kotłownie lokalne (ppkt.3).

Organ zasadnie stwierdził, że projektowana kotłownia wprowadza zmianę sposobu ogrzewania istniejącego i użytkowanego budynku wielorodzinnego pięciokondygnacyjnego, polegającą na rezygnacji z ciepła dostarczanego do tej pory przez M. Sp. z o.o. w D. na rzecz indywidualnej kotłowni zaopatrującej

w ciepło przedmiotowy budynek. Zatem jak organ wskazał istotne w sprawie jest to, że projektowana kotłownia ma zaopatrywać w ciepło budynek, który nie stanowi nowej zabudowy (jest obiektem istniejącym i użytkowanym), a moc kotłowni pozostającej w zarządzie M. Sp. z o.o. w D. i zaopatrującej w ciepło budynek umożliwia jego dostarczanie. Tak więc w ocenie organu treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która nakazuje utrzymanie i dalszą eksploatację

z wykorzystaniem rezerw mocy istniejących kotłowni zaopatrujących w ciepło,

z wyjątkiem małych, mniej sprawnych kotłowni uniemożliwia ocenę projektowanej inwestycji jako zgodnej z miejscowym planem.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie naruszono art. 140 k.c. jak również

art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W myśl art. 140 k.c. granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Treść przepisu wskazuje, że ustawodawca przyznaje właścicielowi prawo do korzystania z przedmiotu własności ale w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Tego rodzaju przepisy, które określają granice władania nieruchomością zawarte są w ustawie ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Podkreślić należy, że prawo własności przyznaje właścicielowi dużą swobodę w korzystaniu ze swego prawa ale prawo to nie ma charakteru absolutnego. Jest częścią systemu prawa i doznaje z woli ustawodawcy określonych ograniczeń.

Taką regułę przyjęto w podstawowym akcie prawnym, a mianowicie w ustawie zasadniczej. Artykuł 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Skoro właściwe organy w toku postępowania uwzględniły, treść art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to należy stwierdzić, że działały w granicach obowiązującego porządku prawnego, t.j. prawidłowo odczytały zapisy planu miejscowego i wyprowadziły z nich trafne wnioski, że planowana inwestycja nie może być na danym terenie realizowana. Tym samym zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Nie jest uzasadniony zarzut strony skarżącej o naruszeniu art. 80 Kpa przez nierówne traktowanie w odniesieniu do innych podmiotów, którym jak stwierdzono

w skardze wydano decyzje pozytywne. Po pierwsze, zarzut ten jest uzasadniany wyłącznie "wiedzą wnioskodawcy", który nie przedstawił żadnego takiego rozstrzygnięcia. Po drugie, organ odwoławczy trafnie wskazał, że rozpatrując sprawę był związany przedmiotem wniosku złożonego przez inwestora.

Nie można też uznać za trafne zarzutów naruszenia przepisów procedury, tj.

art. 7 i 8 k.p.a. Organ wydał decyzję po wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych, wskazał właściwe podstawy prawne i należycie uzasadnił rozstrzygnięcie.

W związku z tym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.