Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1204/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 7, 8, 9, 10 par. 1, art. 41, 43, art. 129 par. 2, art. 134, art. 234
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2013 r. sprawy ze skargi S. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz S. G. kwotę 110 (sto dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2000 r. Prezydent Miasta W. na podstawie art. 138 ust. 1, art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g i art. 114 ust. 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 98, poz. 602 z późn.zm.), rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 16 czerwca 1999r. w sprawie wydawania zezwoleń do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 58, poz. 621 z późn.zm.), rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 18 maja 1998 r. w sprawie szkolenia, egzaminów i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz.U. Nr 72, poz. 462 z późn.zm.) po rozpatrzeniu wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. o przeprowadzenie egzaminu sprawdzającego kwalifikacje do kierowania pojazdami, orzekł o zatrzymaniu S. G. prawa jazdy kategorii [...] Nr Rej. [...] druk serii [...] wydanego w dniu 28 lutego 1997 r. przez Urząd Miejski w W. i o skierowaniu S. G. na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie: teoretyczny i praktyczny kat. [...]. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 3).

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w okresie od dnia [...].01.1999r. do dnia [...].04.1999 r. S. G. za naruszenie przepisów i zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego uzyskał łącznie 31 punktów. W dniu [...].09.2000 r. zatrzymano ww. prawo jazdy z powodu przekroczenia 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego.

Pismem z dnia [...] lutego 2009 r. adresowanym do Urzędu Miasta W. S. G. zwrócił się o wyjaśnienie jaka jest sytuacja jego uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi. Wyjaśnił, iż prawo jazdy zabrane zostało mu w wyniku kontroli drogowej we wrześniu 2000 r, podczas której ustalono, że przekroczył on dopuszczalną liczbę punktów karnych. Nie zgodził się on jednak z tymi ustaleniami. Funkcjonariusze policji dokonujący kontroli wydali mu dokument zastępczy oraz pouczyli by udał się on do Urzędu Miasta W. celem wyjaśnienia sprawy. Po kilku dniach od tej sytuacji osadzony jednak został w zakładzie karnym gdzie odbywa karę 25 lat pozbawienia wolności. W najbliższym czasie ma on zamiar ubiegać się o przerwę w odbywaniu kary pozbawienia wolności i w związku z tym chciałby wyjaśnić sprawę.

W odpowiedzi pismem z dnia [...] marca 2009 r. Urząd Miasta W., poinformował S. G., iż wydano decyzję nr [...] o zatrzymaniu mu prawo jazdy kat. [...] druk serii [...] i skierowaniu na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami kat. [...]. Dodał, iż decyzja została doręczona w dniu [...] grudnia 2001 r. – pokwitowała Pani G. – matka.

Kolejnym pismem datowanym na [...] sierpnia 2012 r. S. G. zwrócił się do Urzędu Miasta W. stwierdzając, iż nie zgadza się on z sytuacją, że wniosek o zatrzymanie mu prawa jazdy został uznany za słuszny bez szerszej analizy. Pismo w tej sprawie skierował do urzędu w lutym 2009 r. gdy tylko dowiedział się od matki, że w 2001 lub 2002 r. coś w tej sprawie urząd przysłał na adres zameldowania. Wyjaśnił, iż od momentu otrzymania pisma z 2009 r. nie interesował się sprawą, sądząc, że kiedyś ją wyjaśni. Zaznaczył, że w sprawie jest parę nieścisłości, które pragnie wyjaśnić. M.in. wskazał, iż punkty karne przypisane zostały mu niesłusznie, możliwe, że ktoś posługiwał się jego dokumentem gdyż między rokiem 1996 a 1998 zostało mu skradzione prawo jazdy. Udał się nawet do KMP W. celem wyjaśnienia sytuacji i uzyskał tam zapewnienie, że punkty nie trafią do centralnego rejestru, jednak kilka tygodni po tym fakcie trafił do zakładu karnego. Zaznaczył, iż decyzja w sprawie zatrzymania prawa jazdy doręczona została na jego adres zameldowania po 14 miesiącach od jej wydania, natomiast on sam dowiedział się o niej w styczniu 2009 r. Matka o tym zapomniała, dokument z urzędu zaginął, a on sam myślał, że to wezwanie do wymiany prawa jazdy. W dalszej części pisma ponownie kwestionował zasadność przypisania mu punktów karnych oraz wniósł o zmianę decyzji. Zarzucił organowi, że ten doręczył decyzję po 14 miesiącach od jej wydana, nie doręczył mu jej do rąk własnych tylko "innej osobie" i nie interesował się czy informacja do niego dotarła, a po piśmie z 2009 r. urząd nie przesłał mu decyzji. W piśmie tym S. G. wnioskował również o zmianę decyzji, którą uważa za niezgodną z prawem, chociażby z powodu wydania jej po upływie 17 miesięcy od chwili przekroczenia limitu punktów karnych. Podniósł również, że zamierza wykorzystać wszelkie środki prawne celem zmiany niekorzystnej decyzji, której nigdy nie otrzymał.

Pismo zostało przekazane Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W., które wezwało stronę do sprecyzowania czy pismo to stanowi odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta W., a jeśli tak, to czy zawiera również wniosek o przywrócenie terminu. S. G. w odpowiedzi wyjaśnił, że jego pismo jest odwołaniem od decyzji Prezydenta Miasta W. i, że jest równocześnie wnioskiem o przywrócenie terminu, gdyż o decyzji dowiedział się dopiero w 2009 r., ale mu jej nie doręczono.

Postanowieniem nr [...]z dnia [...] października 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 58 § 1, 2, i 3, art. 59 oraz art. 129 § 2 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przesyłka z przedmiotową decyzją została skutecznie doręczona w dniu [...] grudnia 2001 r. w trybie doręczenia zastępczego określonego w art. 43 Kodeksu postępowania administracyjnego, przesyłkę tę odebrała bowiem matka strony. Zdaniem organu okoliczność, że osoba odbierająca przesyłkę, nie doręczyła w stosownym czasie przyjętego pisma do rąk adresata nie ma wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania ani na skuteczność doręczenia. W tej sytuacja organ uznał, że termin ten biegł od [...] grudnia 2010 r. (oczywista omyłka pisarska) i zakończył się z upływem 14 dnia od doręczenia. SKO wskazało, że wiedzę o decyzji i jej rozstrzygnięciu S. G. powziął po otrzymaniu pisma od organu I instancji z [...] marca 2009 r., więc mógł od tej daty złożyć wniosek o przywrócenie terminu wraz z odwołaniem. Organ nie miał obowiązku ponownie przesyłać decyzji stronie, a ta sama mogła się zwrócić do organu o przesłanie kopii decyzji. Organ uznał, że przyczyna uchybienia terminu ustała najpóźniej z chwilą otrzymania pisma z [...] marca 2009 r. czyli [...] marca 2009 r. i od tego momentu należy liczyć siedmiodniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Dodał, że pobyt w areszcie nie jest przyczyną uniemożliwiającą złożenie odwołania. O ile brak wiedzy o decyzji spowodowany niemożnością przekazania przez osobę odbierającą zastępczo decyzję informacji o wydanej decyzji może być uznany za brak winy strony, która w tym czasie przebywała w areszcie i mogło to stanowić podstawę do przywrócenia terminu, to jednak takowego terminu nie można przywrócić z powodu uchybienia terminowi, o którym mowa w art. 58 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Termin ten nie podlega przywróceniu. Nie ma znaczenia również fakt, iż decyzja nie została doręczona do rąk własnych strony, gdyż doręczenie nastąpiło w trybie art. 43 Kodeksu postępowania administracyjnego., a organ nie miał obowiązku przesyłania ponownie takiej decyzji. Organ wskazał również, że gdyby hipotetycznie przyjmując decyzja ta nie została w ogóle doręczona, to takowa okoliczność nie mogłaby być podstawą do odmowy przywrócenia terminu, gdyż uznać by trzeba, że termin taki w ogóle nie rozpoczął swojego biegu. Konsekwencją odmowy przywrócenia terminu jest stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy S. G. wskazał, że korespondencja z decyzją organu I instancji wracała do Urzędu Miasta z adnotacją, że adresat przebywa areszcie. Dodał, że w wyniku popełnionego przez niego zabójstwa rodzina nie utrzymywała z nim stosunków i matka, która odebrała przesyłkę z decyzją nie przekazała jej skarżącemu. Zarzucił organowi, że ten powinien przesłać mu ponownie wydaną przez siebie decyzję po otrzymaniu korespondencji w 2009 r. w której skarżący wskazał, że zapadłej w jego sprawie decyzji nigdy nie otrzymał. Wskazał, że nie zna procedury administracyjnej, a organ I instancji w piśmie z 2009 r. nie pouczył go, że jednak przysługuje mu prawo do odwołania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie wskazując, iż twierdzeniom skarżącego nie można dać wiary. Odnosząc się do zarzutu, iż przesyłka z decyzją wracała do organu I instancji z adnotacją, że adresat przebywa w areszcie śledczym, wskazał iż twierdzenia te nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ dowiedział się o miejscu pobytu skarżącego dopiero z jego pisma z [...] lutego 2009 r. W dalszej części organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn.zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli legalności w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2012r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 2000 r. w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy i skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy złożone odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Na tym etapie organ odwoławczy badając dopuszczalność odwołania nie może wejść w ocenę jego zasadności, bowiem rozstrzygnięcie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa. Postanowienie takie jako kończące postępowanie administracyjne w sprawie podlega skardze do sądu administracyjnego.

Zaakcentować przyjdzie, że z zgodnie z zasadą ogólną wyrażoną w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm., przywoływanej dalej jako: "K.p.a.), każda strona postępowania ma prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Z zasady dwuinstancyjności wynika prawo odwołania strony od decyzji administracyjnej wydanej przez organ administracji publicznej w pierwszej instancji do organu wyższego stopnia (art. 127 K.p.a.). Postępowanie odwoławcze jest w pełni oparte na zasadzie skargowości. Może ono być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej – wniesienia odwołania, nigdy nie może być wszczęte z urzędu. Tryb i termin wniesienia odwołania reguluje zasadniczo art. 129 K.p.a., zgodnie z którym odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Jeżeli w zakreślonym terminie strona nie złoży odwołania, decyzja uzyskuje przymiot ostateczności i korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości decyzji ostatecznej.

Mając na uwadze powyższe przepisy, nie ulega wątpliwości, że wydanie orzeczenia w trybie art. 134 K.p.a. winno być poprzedzone bezspornymi ustaleniami w zakresie prawidłowości i daty doręczenia stronie kwestionowanego w drodze odwołania rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji oraz w zakresie daty wniesienia odwołania od tego orzeczenia. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania winno bowiem mieć miejsce dopiero po dokładnym przeanalizowaniu materiału dowodowego w zakresie koniecznym do ustalenia, czy termin ustawowy z art. 129 § 2 K.p.a. został przez stronę zachowany. Trzeba mieć na względzie, że stwierdzenie wniesienia odwołania z uchybieniem terminu zamyka stronie drogę do ponownego rozpatrzenia jej sprawy, co ingeruje w konstytucyjne prawo każdego do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Z tego powodu środki procesowe skutkujące niemożnością realizacji tego prawa muszą być przez organy administracji publicznej stosowane z ostrożnością, a wątpliwości w tym zakresie rozstrzygać należy na korzyść strony kwestionującej prawidłowość ustalenia rzeczywistej daty skutecznego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 2105/11 opubl. w CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zasadniczą kwestią, wymagającą rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, było zatem określenie, czy i w jakiej dacie doszło do skutecznego doręczenia skarżącemu decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 2000 r., orzekającej o zatrzymaniu prawa jazdy oraz skierowaniu na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie teoretycznym i praktycznym. Fakt prawidłowego doręczenia decyzji ma doniosłe znaczenie prawne, gdyż związane z nim są istotne skutki materialne i procesowe. Termin do złożenia odwołania biegnie bowiem od daty prawidłowego doręczenia decyzji, kiedy strona mogła zapoznać się z treścią rozstrzygnięcia. Skuteczność czynności doręczenia ma więc istotne znaczenie dla ustalenia, czy odwołanie od tejże decyzji zostało wniesione w ustawowym terminie. W przeciwnym razie nie można mówić o uchybieniu terminu do złożenia odwołania.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że organ odwoławczy nie poczynił ustaleń pozwalających na jednoznaczne stwierdzenia czy i kiedy decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 2000 r. może być uznana za prawidłowo, a więc skutecznie, doręczoną skarżącemu. Podkreślenia przy tym wymaga, że S. G. jest jedyną stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem przez organ pierwszej instancji ww. decyzji. Oznacza to jednocześnie, że istnieją wątpliwości, czy decyzja w ogóle weszła do obrotu prawnego i wywołuje jakiekolwiek związane z tym skutki prawne zarówno na płaszczyźnie procesowej (np. rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia odwołania) jak i prawa materialnego (pozbawienia uprawnień i nałożenia obowiązków).

Stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przyjęło, iż decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona skarżącemu w dniu [...] grudnia 2001 r. w trybie tzw. doręczenia zastępczego określonego w art. 43 K.p.a. Przesyłkę odebrała matka strony.

Ocena prawidłowości powyższego twierdzenia wiąże się z koniecznością rozważenia, czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy organy administracyjne zasadnie uznały, że doręczenie decyzji organu pierwszej instancji do rąk matki adresata jako jego dorosłego domownika w dniu [...] grudnia 2001 r., należy uznać za prawidłowe i skuteczne względem skarżącego jako strony przedmiotowego postępowania, w świetle przepisów procedury administracyjnej, w szczególności przepisów art. 39-49 K.p.a. o doręczeniach.

W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że postępowanie w sprawie zatrzymania prawa jazdy i skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, w trybie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, zostało wszczęte przez Prezydenta Miasta W. z urzędu, w związku z wnioskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] października 2000r. oraz zawiadomieniem Komendanta Powiatowego Policji w K. o zatrzymaniu prawa jazdy z [...] września 2000r. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że wbrew dyspozycji art. 61 § 4 K.p.a., organ administracji pierwszej instancji nie zawiadomił S. G. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zatrzymania mu prawa jazdy i skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje. Nadto, z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 10 § 1 K.p.a., organ nie zapewnił stronie jakiegokolwiek udziału w tym postępowaniu, w szczególności nie umożliwił przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłaszania żądań. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że pierwszym i jedynym pismem Prezydenta Miasta W. w tej sprawie kierowanym do skarżącego była sporna decyzja z dnia [...] października 2000 r. Organ administracji przeprowadził zatem postępowanie bez wiedzy i udziału strony, jak również nie weryfikował w jakikolwiek sposób miejsca zamieszkania skarżącego w toku postępowania i wydania oraz doręczenia adresowanej doń decyzji.

Organ pierwszej instancji nie pouczył również strony o treści art. 41 K.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu. W razie zaniedbania tego obowiązku doręczenia pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Brak pouczenia w tym zakresie, wymaganego wobec zasady informowania określonej w art. 9 K.p.a., uniemożliwia przyjęcie skutku doręczenia, o którym mowa w art. 41 § 2 K.p.a. na adres niezweryfikowany w jakikolwiek sposób. Podkreślić należy, że obowiązek powiadomienia organu administracji o zmianie adresu zamieszkania, powstaje jedynie w sytuacji gdy strona zostanie zawiadomiona o wszczęciu jakiegokolwiek postępowania i dodatkowo pouczona o treści art. 41 § 1 i 2 K.p.a.

Naruszenie przez organ pierwszej instancji powyższych przepisów, doprowadziło w konsekwencji do naruszenia przepisów o doręczeniach i kolejnych nieprawidłowości w postępowaniu, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Zważywszy na wskazaną na wstępie prawną doniosłość doręczenia decyzji oraz związaną z tym powinność organu zbadania prawidłowości doręczenia i oceny dopuszczalności odwołania pod względem formalnym, należy stwierdzić, że dokonując ustaleń tym zakresie organ odwoławczy winien wziąć pod uwagę i rozważyć wszystkie okoliczności istotne dla takiej oceny w danej sprawie. W szczególności w razie powstania wątpliwości winien rozważyć wszelkie okoliczności na potwierdzenie zachowania terminu oraz dopuszczalności odwołania. Dlatego z jednej strony za niedopuszczalne należy uznać odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, która nie weszła do obrotu prawnego wskutek braku doręczenia, ale z drugiej strony – gdyby treść decyzji doszła do wiadomości strony, okolicznościach strona nie kwestionowałaby faktu zapoznania się okolicznościach jej treścią, okolicznościach jedynie istniałby spór co do daty doręczenia, to po sprawdzeniu tej okoliczności – jeżeli termin okolicznościach art. 129 § 2 K.p.a. został zachowany – obowiązkiem organu jest merytoryczne rozpatrzenie wniesionego odwołania.

W okolicznościach niniejszej sprawy rozważenia wymagało w szczególności czy decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 2000 r. weszła do obrotu prawnego. Organ w jakikolwiek sposób nie ustalił miejsca zamieszkania skarżącego w toku postępowania, kierując korespondencję na adres wynikający z posiadanej ewidencji. Co do zasady właściwe było skierowanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania na taki adres, co umożliwiłoby również ewentualne zweryfikowanie miejsca zamieszkania celem dokonywania dalej skutecznych doręczeń. Nie oznacza to jednakże, że wobec wskazanych wyżej uchybień przepisom procedury administracyjnej, organ mógł domniemywać zaistnienie przesłanek umożliwiających przyjęcie skuteczności tzw. doręczenia zastępczego.

Zgodnie z treścią art. 42 § 1 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji i doręczania decyzji, pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. W razie niemożności doręczenia pisma w ten sposób lub w lokalu organu administracji, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). Jak stanowi przepis art. 43 K.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (...).Z kolei w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 pismo składa się na okres siedmiu dni w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy, a zawiadomienie o tym umieszcza się w skrzynce na korespondencję lub, gdy to nie jest możliwe, na drzwiach mieszkania adresata albo biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy; w tym przypadku doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia tego okresu (art. 44). W myśl art. 46 K.p.a. odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia (§ 1). Jeżeli odbierający pismo uchyla się od potwierdzenia doręczenia lub nie może tego uczynić, doręczający sam stwierdza datę doręczenia oraz wskazuje osobę, która odebrała pismo, i przyczynę braku jej podpisu (§ 2).

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ pierwszej instancji czterokrotnie podejmował nieskuteczne próby doręczenia skarżącemu decyzji przez pocztę na adres ul. [...] w W.. Analiza przedłożonych przez organ pierwszej instancji, na wezwanie Sądu, oryginałów kopert wraz ze zwrotnymi potwierdzeniami odbioru wskazuje, że pierwsze nadanie do skarżącego przesyłki zawierającej decyzję z dnia [...] października 2000 r. (nr nadawczy [...]) nastąpiło, [...].10.2000 r., operator pocztowy po awizowaniu zwrócił przesyłkę do nadawcy [...].10.2000 z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie". Powtórne nadanie [...].11.2000r. – zwrot po awizowaniu niepodjętej w terminie przesyłki – [...].11.2000r., kolejne nadanie [...].04.2001r.- zwrot po awizowaniu [...].04.2001r. Kolejna przesyłka nadana [...].06.2001r. (nr nadawczy [...]), została zwrócona do urzędu Miasta W. w dniu [...].06.2001r. z adnotacją doręczyciela na odwrocie koperty o treści: "adresat przebywa w zakładzie karnym". Organ pierwszej instancji [...].11.2001 r. ponownie jednak nadał przesyłkę kierowaną do skarżącego na adres ul. [...] w W., gdzie ostatecznie w dniu [...] grudnia 2001 r. odbiór przesyłki pod ww. adresem potwierdziła, na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, matka skarżącego.

W takich okolicznościach brak jest podstaw dla domniemania, że matka skarżącego przebywającego w zakładzie karnym, która prawdopodobnie uprzednio kilkukrotnie świadomie nie podejmowała kierowanej do niego korespondencji, podjęła się doręczenia mu przesyłki, w rozumieniu art. 43 K.p.a. Organ pierwszej instancji po uzyskaniu informacji, że strona postępowania (adresat decyzji) przebywa w zakładzie karnym winien tę okoliczność wyjaśnić i dokonać doręczenia decyzji do rąk adresata pozbawionego wolności tam, gdzie on przebywał – czyli we właściwym zakładzie karnym. Celem doręczenia decyzji jest umożliwienie stronie zapoznanie się z jej treścią i ewentualne podjęcie przewidzianej obrony swych praw w postępowaniu np. wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.

Wobec powyższych uchybień przepisom procedury nie można z pewnością twierdzić, że nastąpiło w dniu [...] grudnia skuteczne doręczenia skarżącemu decyzji. Organ odwoławczy bez analizy i porównania okoliczności niniejszej sprawy bezzasadnie i ogólnikowo przytacza w tym zakresie orzeczenia sądów administracyjnych, które zapadły w sprawach, w których nie stwierdzono istnienia szczególnych okoliczności analogicznych do przedmiotowej sprawy. Już samo to, że skarżący wskazuje na konflikt i brak kontaktu z matką (co z pewnością wobec okoliczności sprawy – skazania na karę 25 lat pozbawienia wolności - należy również uwzględnić obala podkreślane przez organ domniemanie doręczenia w dniu [...] grudnia 2012 r. W tym dniu bowiem organ doręczył decyzję matce skarżącemu. Organ nie poczynił żadnych ustaleń celem określenia kiedy ewentualnie decyzja została przekazana skarżącemu tak, że mógł się zapoznać z jej treścią. Dodatkowo treść pisma z 2009 r. sugeruje, że skarżący jedynie posiadł wiedzę o fakcie wydania decyzji, co nie jest równoznaczne ze skutecznym prawnie jej doręczeniem.

Resumując należy wskazać, że organ zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji nie poczyniły w przedmiotowej sprawie wystarczających ustaleń, które niezbędne były do stwierdzenia, czy doręczenie odbyło się z poszanowaniem zasad wynikających z art. 43 K.p.a., a więc czy doręczenie było skuteczne. W konsekwencji wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, oraz o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, które nie zostało poprzedzone ustaleniami w zakresie prawidłowości i daty doręczenia stronie rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji należy uznać za wadliwe i przedwczesne. Z kolei brak stosownych ustaleń stanowi o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., co jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego postanowienia.

Niezależnie o d powyższego zwrócić należy uwagę, iż zgodnie z zasadami art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. oraz przepisami działu VIII K.p.a. każde podanie obywatel kierowane do organu administracji publicznej (wniosek, skarga) wymaga dokonania przez organ oceny treści żądania nie tylko co do jego literalnego brzmienia i formy, lecz również ewentualnych intencji strony związanych z toczącym się lub nawet zakończonym postępowaniem administracyjnym.

W niniejszej sprawie Prezydent Miasta W., nie zastosował się do powyższych wymogów rozpoznając pismo skarżącego z dnia [...] lutego 2009 r. - nie pouczył strony o jej uprawnieniach, nie wyjaśnił rzeczywistej treści żądania strony, ograniczając się do poinformowaniu o fakcie wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy i skierowaniu strony na egzamin sprawdzający oraz o tym, że decyzja została doręczona w dniu [...] grudnia 2001 r. – pokwitowała matka skarżącego. Organ wskazał również telefoniczny numer kontaktowy, co z pewnością w przypadku kierowania informacji do osoby pozbawianej wolności nie może być oceniona jako wypełnienia obowiązku informowania strony, w rozumieniu art. 9 K.p.a.

Zgodnie z art. 234 pkt 1 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym w marcu 2009 r., w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu. Z kolei skargę w sprawie, w której w toku postępowania administracyjnego została wydana decyzja ostateczna, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania lub za żądanie stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany z urzędu (art. 235 § 1 K.p.a.). Organem właściwym w tych przypadkach będzie odpowiednio organ przed którym toczy się postępowanie, a w przypadkach określonych w art. 235 - organ właściwy do wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo do jej uchylenia lub zmiany (art. 236).

Nie budzi wątpliwości, iż w treści swego pisma z [...] lutego 2009 r. S. G. opisując zdarzenia związane z zatrzymaniem mu dokumentu prawa jazdy i naliczeniem punktów karnych w 2000 r., zakwestionował stwierdzenie przekroczenia limitu punktów karnych, czyli istnienie podstaw do wydania spornej decyzji. Strona podała okoliczności wskazujące na to, że od ośmiu lat jest pozbawiona wolności, przebywa w zakładzie karnym i nie posiada wiedzy co do aktualności posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami. Zawarte w tym piśmie informacje jednoznacznie wskazują, że dotyczą sprawy administracyjnej zakończonej sporną decyzją

z [...] października 2001 r. Już tylko to stanowić winno podstawę do dokonania przez organ wyjaśnienia charakteru pisma, jak również skuteczności dokonania doręczenia do rąk matki decyzji w sytuacji gdy skarżący przebywał w zakładzie karnym. Podkreślić przyjdzie, iż nawet przyjmując (błędne w okolicznościach sprawy) założenie organu pierwszej instancji, o doręczeniu decyzji w dniu [...] grudnia 2001 r. w tej sytuacji należało pouczyć stronę o możliwościach prawnych weryfikacji decyzji administracyjnej w trybie odwoławczym oraz trybach nadzwyczajnych, a następnie wezwać do sprecyzowania treści żądania w sprawie. Treść pisma strony z [...] lutego 2009 r. nie wyklucza tego, że mogłoby ono stanowić np. odwołanie od decyzji z dnia [...] października 2000 r. lub też inne żądanie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego np. wznowienia postępowania z powodu braku w nim udziału lub stwierdzenia nieważności decyzji. Także i te okoliczności pominął w niniejszej sprawie organ odwoławczy, błędnie sugerując stronie bez jakiegokolwiek pouczenia o innych możliwościach, że dopiero jej pismo z dnia [...] sierpnia 2012 r. stanowić może odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta W.

W tych okolicznościach wskazać należy, iż rolą organu administracji w demokratycznym państwie prawnym jest stanie na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy winny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Są również obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a.).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zasady te zostały wielokrotnie zignorowane najpierw przez organ pierwszej instancji, a następnie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, co miało wypływ na jej wynik i skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Jako zaprzeczenie powyższych zasad należy ocenić działanie organu administracji publicznej, który wobec treści kolejnego pisma strony, kwestionującego prawidłowość decyzji administracyjnej I instancji, sam fakt doręczenia decyzji i uzasadnia w tym zakresie swe twierdzenia, a także wnosi między innymi o zmianę decyzji – ogranicza się do błędnego ukierunkowywania strony i sugerowania jej, spośród wielu możliwych trybów wzruszenia decyzji administracyjnej, jedynie jednego rozwiązania - najbardziej "wygodnego" dla organu. Dodatkowo wskazać należy, że pismo z dnia [...] sierpnia 2012 r. kierowane było do Prezydenta Miasta W., a szczegółowa analiza jego treści prowadzi do stwierdzenia, iż może zawierać kilka żądań w zakresie przedmiotowej sprawy administracyjnej, nie tylko ewentualne sugerowane przez Kolegium odwołanie, lecz np. wniosek o zmianę decyzji w trybach nadzwyczajnych. Po wyjaśnieniu okoliczności sprawy i jej rzeczywistego stanu, konieczne jest więc wyjaśnienie powyższych kwestii stronie i wezwanie do sprecyzowania treści wniosku lub wniosków zawartych w podaniu z [...] sierpnia 2012r. Nie można wykluczyć, że mogą one bowiem podlegać właściwości różnych organów.

Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., mając na uwadze wyrażoną powyżej ocenę prawną i wskazania, w pierwszej kolejności wyjaśni i ustali czy decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 2000r. została skutecznie doręczona S. G., jeżeli tak to w jakiej rzeczywiście dacie, i w konsekwencji jaki dzień jest dniem, od którego należy liczyć bieg terminu do wniesienia odwołania. Organ uwzględni ocenę Sądu, zgodnie z którą w sprawie brak jest podstaw do uznania, iżby doszło do skutecznego doręczenia stronie decyzji w trybie zastępczym w dniu [...] grudnia 2011 r. Nie wyklucza to uzupełnienia przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego celem ustalenia czy i kiedy matka skarżącego przekazała mu decyzję w taki sposób, że mógł zapoznać się z jej treścią. W dalszej kolejności, o ile decyzja pierwszoinstancyjna została stronie skutecznie doręczona organ winien ocenić pisma skarżącego z dnia [...] lutego 2009 r. i [...] sierpnia 2012 r. pod kątem zachowania terminu do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji oraz możliwości ewentualnego przywrócenia uchybionego terminu.

W sytuacji natomiast gdy zostanie ustalone, że sporna decyzja, jak podnosi skarżący (jedyna strona postępowania administracyjnego), nie została mu nigdy doręczona, zgodnie z przepisami K.p.a. - oznaczało będzie to, że nie weszła ona do obrotu prawnego. W konsekwencji przedmiotowa decyzja nie mogłaby wywołać żadnych skutków prawnych zarówno w sferze uprawnień lub obowiązków jej adresata, jak również wobec organu który ją wydał. Zgodnie bowiem z treścią art. 109 § 1 K.p.a. decyzję, co do zasady, doręcza się stronom na piśmie. Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej (art. 110 K.p.a.). Chwilą wydania decyzji jest data jej sporządzenia, a więc w przypadku decyzji pisemnej dzień podpisania decyzji zawierającej prawem wymagane składniki. Wydanie decyzji i jej wprowadzenie do obrotu to dwie różne kwestie, z datą każdego z tych zdarzeń ustawodawca wiąże powstanie innych skutków prawnych (por. E.Frankiewicz, Wydanie a doręczenia decyzji administracyjnej, PiP 2002, nr 2 s. 70 i nast.). To oznaczałoby z jednej strony niedopuszczalność (przedwczesność) odwołania od nieistniejącej prawnie decyzji organu pierwszej instancji, lecz również konieczność wyjaśnienia stanowiska strony w takiej sytuacji. Ustalić i rozważyć należy o co strona wnosi, jak traktować jej pisma czy np. jako stanowisko w sprawie, w rozumieniu art. 10 K.p.a. W konsekwencji sprawa administracyjna powrócić bowiem powinna do organu pierwszej instancji, który w okolicznościach niniejszej sprawy, zasadniczo winien doręczyć stronie prawidłowo sporną decyzję administracyjną, co otworzy skarżącemu drogę do poddania jej weryfikacji w administracyjnym toku instancji w trybie odwoławczym. W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy, takie działanie byłoby niezgodne z cytowanymi zasadami postępowania administracyjnego, w tym zasadą praworządności, szybkości postępowania, bowiem nie budzi wątpliwości, że decyzja wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta W. w dniu [...] października 2000r. w rażącym stopniu narusza zasady i normy procedury administracyjnej, bowiem została wydana w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu i prowadzonym bez wiedzy i udziału strony.

Wobec powyższego, o ile nie weszła ona do obrotu prawnego organ pierwszej instancji uwzględniając znaczny upływ czasu od jej wydania, wyjaśnienia strony, zmiany stanu faktycznego i prawnego, winien ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć niniejszą sprawę administracyjną w zgodzie z przepisami proceduralnymi oraz prawa materialnego, wydając stosowne do okoliczności sprawy rozstrzygnięcie i doręczyć je w prawidłowy sposób skarżącemu.

Z tych powodów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.