Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 673/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Anna Klotz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi E. S. i B. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz E. S. kwotę [...]([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz B. G. kwotę [...]([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. [...], Starosta [...], po rozpoznaniu sprawy z wniosku E. S. i B. G. (skarżących) o zwrot wywłaszczonych orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. (PWRN) z dnia [...] kwietnia 1952 r., o znaku sprawy [...], nieruchomości położonych w B. pod adresem [...] o łącznej powierzchni 10,4646 ha, umorzył postępowanie w stosunku do wnioskowanych o zwrot wywłaszczonych w 1952 r. nieruchomości stanowiących obecnie całość lub części działek położonych w B. w obrębie 208 i 216, oznaczonych ewidencyjnie:

- nr [...] o powierzchni 0,0080 ha, nr [...] o powierzchni 0,1184 ha, nr [...] o powierzchni 0,0130 ha, nr [...] o powierzchni 0,0245 ha, nr [...] o powierzchni 0,0111 ha, nr [...] o powierzchni 0,0210 ha, nr [...] o powierzchni 0,0122 ha, nr [...] o powierzchni 0,0293 ha, nr [...] o powierzchni 0,0024 nr [...] o powierzchni 0,0467 ha, nr [...] o powierzchni 0,0086 ha, zapisanych w księdze wieczystej [...] jako własność Gminy Miejskiej - Miasta B. (droga publiczna),

- nr [...] o powierzchni 0,0196 ha, nr [...] o powierzchni 0,0124 ha, nr [...] o powierzchni 0,0497 ha, nr [...] o powierzchni 0,0531 ha, nr [...] o powierzchni 0,0258 ha, nr [...] o powierzchni 0,0061 ha, nr [...] o powierzchni 0,0065 ha, nr [...] o powierzchni 0,0002 ha, nr [...] o powierzchni 0,0319 ha, nr [...] o powierzchni 0,0381 ha, nr [...] o powierzchni 0,0197 ha, nr [...] o powierzchni 0,0385 ha, nr [...] o powierzchni 0,0043 ha, zapisanych w księdze wieczystej [...] jako własność Gminy B. (droga publiczna),

- nr [...] o powierzchni 0,1244 ha, zapisanej w księdze wieczystej [...] jako własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym osoby prawnej,

- nr [...] o powierzchni 0,0181 ha, nr [...] o powierzchni 0,0159 ha, zapisanych w księdze wieczystej [...] jako własność Gminy B. (droga publiczna).

- nr [...] o powierzchni 0,0106 ha, nr [...] o powierzchni 0,0013 ha, część działki nr [...] o powierzchni 0,1842 ha, zapisanych w księdze wieczystej [...] jako własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym osoby fizycznej,

- nr [...] o powierzchni 0,0003 ha, nr [...] o powierzchni 0,2660 ha, nr [...] o powierzchni 0,0003 ha, nr [...] o powierzchni 0,0171 ha, nr [...] o powierzchni 0,0160 ha, zapisanych w księdze wieczystej [...] jako własność osoby fizycznej,

- nr [...] o powierzchni 0,0628 ha, nr [...] o powierzchni 0,0280 ha, zapisanych w księdze wieczystej [...] jako współwłasność osób prawnych,

- część działki nr [...] o powierzchni 0,0034 ha, zapisanej w księdze wieczystej [...] jako własność Gminy Miejskiej - Miasta B. (droga publiczna),

- nr [...] o powierzchni 0,0139 ha, zapisanej w księdze wieczystej [...] jako własność osoby fizycznej,

- nr [...] o powierzchni 0,0018 ha, nr [...] o powierzchni 0,0128 ha, zapisanych w księdze wieczystej [...] jako własność Gminy Miejskiej - Miasta B. (droga publiczna),

- nr [...] o powierzchni 0,0271 ha, nr [...] o powierzchni 0,0176 ha, nr [...] o powierzchni 0,0568 ha, nr [...] o powierzchni 0,0046 ha, nr [...] o powierzchni 0,0827 ha, nr [...] o powierzchni 0,0004 ha, nr [...] o powierzchni 0,0167 ha, zapisanych w księdze wieczystej [...] jako własność Skarbu Państwa (droga publiczna),

- nr [...] o powierzchni 0,0005 ha, nr [...] o powierzchni 0,0034 ha zapisanych w księdze wieczystej [...] jako własność Gminy B. (drogi publiczne),

- część działki nr [...] o powierzchni 1,5100 ha, część działki nr [...] o powierzchni 0,06830 ha, zapisanych w księdze wieczystej [...] jako własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym,

- część działki nr [...] o powierzchni 2,7439 ha, nr [...] o powierzchni 0,0179 ha, nr [...] o powierzchni 0,4000 ha, nr [...] o powierzchni 0,0032 ha, nr [...] o powierzchni 0,2919 ha, nr [...] o powierzchni 0,0075 ha, nr [...] o powierzchni 0,7805 ha, nr [...] o powierzchni 0,6025 ha, nr [...] o powierzchni 0,7844 ha, nr [...] o powierzchni 0,0190 ha, nr [...] o powierzchni 0,0018 ha, nr [...] o powierzchni 0,0890 ha, nr [...] o powierzchni 0,1092 ha, zapisanych w księdze wieczystej [...] jako własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym osoby prawnej,

- nr [...] o powierzchni 0,0060 ha, nr [...] o powierzchni 0,0186 ha zapisanych w księdze wieczystej [...] jako własność Miasta B. (droga publiczna),

- nr [...] o powierzchni 0,0541 ha, nr [...] o powierzchni 0,1643 ha zapisanych w księdze wieczystej [...] jako współwłasność osób prawnych,

- nr [...] o powierzchni 0,4234 ha, nr [...] o powierzchni 0,0368 ha, zapisanych w księdze wieczystej [...] jako własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym osoby prawnej,

- nr [...] o powierzchni 0,0014 ha, zapisanej w księdze wieczystej [...] jako własność Gminy Miejskiej - Miasta B. (droga publiczna),

- nr [...] o powierzchni 0,5692 ha, zapisanej w księdze wieczystej [...] jako własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym osoby prawnej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że ww. orzeczeniem PWRN wywłaszczono na rzecz Zjednoczenia Budownictwa Miejskiego w B., w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (t.j. Dz.U. z 1952 r., nr 4, poz. 31 – dalej "dekret") nieruchomości o pow. 10,4646 ha, stanowiące własność L. i M. F. – poprzedników prawnych E. S. i B. G.. We wniosku skarżących z dnia 30 czerwca 2017 r. o zwrot ww. nieruchomości ich pełnomocnik wskazał, że orzeczenie wywłaszczeniowe nie zawiera precyzyjnego określenia celu publicznego, na jaki miała być przeznaczona nieruchomość, a ponadto nieruchomość ta stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65 – dalej "u.g.n."). Organ wskazał, że z pozyskanej dokumentacji dotyczącej wywłaszczenia wynika, iż teren stanowiący własność L. F. – w myśl wytycznych planu zagospodarowania przestrzennego miasta – był przewidziany pod zabudowę przemysłowo-składową (stolarnie), a nadto przewidziano na nim rozbudowę istniejących zakładów przemysłu budowlanego. Organ przywołał okoliczność sporządzenia elaboratów szacunkowych nieruchomości L. F. (elaborat z dnia 21 września 1955 r. dotyczący działek oznaczonych wtenczas numerami [...]) oraz M. F. (elaborat z 15 września 1955 r. dotyczący działek oznaczonych wtenczas numerami [...]) i wynikającą z nich charakterystykę przedmiotowej nieruchomości, w tym stan zagospodarowania i zabudowania. Wskazał, że orzeczenie wywłaszczeniowe, po rozpoznaniu od niego odwołania, zostało utrzymane w mocy rozstrzygnięciem organu odwoławczego, zaś orzeczeniami PWRN z [...] grudnia 1955 r. przyznano byłym właścicielom wywłaszczonych nieruchomości odszkodowania. Powołując orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z 18 listopada 2016 r., sygn. I OSK 49/15, oraz z 8 stycznia 2016 r., sygn. I OSK 935/14), wskazał, że terminy określone w art. 137 u.g.n. nie mają zastosowania do nieruchomości, których cel wywłaszczenia zrealizowano przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości i przed wejściem tych terminów do porządku prawnego, a nadto że im dawniej dokonano wywłaszczenia, tym jego cel mógł być ogólniej ujęty w akcie wywłaszczeniowym. Przywoławszy treść art. 1 i 3 dekretu oraz art. 229 u.g.n. organ stwierdził, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy (zidentyfikowania celu wywłaszczenia) należy zbadać formalne warunki jego prowadzenia, w tym zaistnienia przesłanki negatywnej z art. 229 u.g.n. (przed dniem wejścia w życie art. 229 u.g.n. wywłaszczona nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w KW). Organ przedstawił historię przekształceń ewidencyjnych i własnościowych objętych wnioskiem parcel nr [...] i [...]. Wskazał, że z uwagi na przedstawione zmiany dołączył do akt odpis decyzji Wojewody B. z [...] października 1991 r., [...], na podstawie której orzeczono o nabyciu przez Przedsiębiorstwo Budowy Obiektów Użyteczności Publicznej "[...]" w B. prawa do użytkowania wieczystego gruntów oznaczonych wskazanymi numerami, powstałych z ww. parcel, poza parcelą [...]. Starosta wskazał, że z zawiadomienia Państwowego Biura Notarialnego w B. z dnia [...] kwietnia 1992 r. wynika, iż ww. Przedsiębiorstwo wpisane jest we właściwych KW jako użytkownik wieczysty i właściciel działek powstałych z wymienionych parcel (poza parcelą nr [...]). Organ zaznaczył, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, decyzją z dnia [...] października 1999 r., utrzymał w mocy decyzję własną z [...] sierpnia 1999 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody B. z [...] października 1991 r., [...]. W jego ocenie w stosunku do ww. działek (z wyjątkiem parceli [...]) zachodzi zatem przesłanka, o której mowa w art. 229 u.g.n. Odnosząc się zaś do działek powstałych z parceli nr [...] organ wyjaśnił, że stały się one przedmiotem ujawnionego we właściwych księgach wieczystych użytkowania wieczystego Przedsiębiorstwa Budowy Obiektów Użyteczności Publicznej Budopol w B. (decyzje Wojewody B. z dnia [...] grudnia 1994 r. nr [...], z dnia [...] października 1994 r. nr [...], z dnia [...] maja 1993 r., nr [...] i z dnia [...] listopada 1994 r., nr [...]) lub B. Przedsiębiorstwa [...]" w B. (decyzja Wojewody B. z dnia [...] września 1991 r., nr [...]). Podsumowująco organ stwierdził, że skoro w stosunku do każdej z obecnie istniejących nieruchomości, powstałych w wyniku przekształceń ewidencyjnych działek wywłaszczonych w 1952 r., przed dniem wejścia w życie art. 229 u.g.n. ujawniono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, to w sprawie zaistniała negatywna przesłanka do ich zwrotu opisana w art. 229 u.g.n. Organ szeroko przytoczył orzecznictwo sądowoadministracyjne na potwierdzenie ww. wniosku. Zauważył, że w trakcie zbierania materiału dowodowego ujawniły się okoliczności dotyczące późniejszego wygaszenia użytkowania wieczystego w stosunku do niektórych działek (na skutek różnych czynności prawnych). Przedstawiwszy historię tych zmian (na skutek których poszczególne działki stały się własnością Gminy Miasta B. , Skarbu Państwa, osób fizycznych i prawnych) organ stwierdził – powołując szeroko orzecznictwo – że późniejsze powrotne nabycie prawa od osoby trzeciej przez jednostkę samorządu terytorialnego nie reaktywuje roszczenia o jej zwrot.

Starosta wskazał, że przepis art. 229 u.g.n. jest jasny i wyklucza zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono tą nieruchomością w sposób w nim określony i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej. Organ zauważył nadto, że nawet gdyby uznać, że art. 229 u.g.n. nie ma w sprawie zastosowania, to zwrot nieruchomości byłby niemożliwy z uwagi na to, że część działek ją obecnie tworzących stanowi części dróg publicznych. Na poparcie powyższego szeroko przytoczył orzecznictwo sądowoadministracyjne. Brak ujęcia do katalogu stron postępowania aktualnych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości Starosta uargumentował tym, że nie doszło w sprawie do merytorycznego rozpoznania sprawy, a rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania w żaden sposób nie wpływa na prawa i obowiązki tych osób.

W odwołaniu pełnomocnik skarżących, zarzucił organowi I instancji naruszenie:

- art. 229 u.g.n., poprzez bezzasadne uznanie, że roszczenie o zwrot spornej nieruchomości nie przysługuje w przypadku sprzedania albo ustanowienia na niej prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i jego ujawnienia w księdze wieczystej przed dniem [...] stycznia 1998 r., bez względu na stan nieruchomości w tej dacie w sytuacji, gdy wygaśnięcie tego prawa nastąpiło przed 1 stycznia 1998 r. oraz poprzez wykładnię ww. przepisu, polegającą na uznaniu za "osobę trzecią" w rozumieniu art. 229 u.g.n. następców prawnych jednostki inicjującej wywłaszczenie, w szczególności Przedsiębiorstwo Budowy [...]

- art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym umorzeniu postępowania administracyjnego, podczas gdy organ powinien zbadać przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, a następnie orzec merytorycznie w sprawie, zgodnie z wnioskiem,

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niepełnym i niewystarczającym wyjaśnieniu stanu faktycznego w zakresie powierzchni nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot. Wniosek dotyczył nieruchomości o łącznej powierzchni 10,4646 ha, orzeczenie o umorzeniu postępowania zostało wydane wobec nieruchomości o łącznym obszarze 10,2907 ha (suma powierzchni działek z petitum decyzji). Zatem niewyjaśniona różnica wynosi 1739m2

W piśmie uzupełniającym pełnomocnik odwołujących się zarzucił konieczność rozstrzygnięcia sprawy decyzją co do meritum w przypadku odmowy zwrotu z uwagi na obecną funkcję wywłaszczonej nieruchomości jako drogi publicznej. Wskazał nadto na różnicę powierzchni objętej zakresem decyzji I instancji (10,9054 ha), przekraczającej tę wskazaną we wniosku o zwrot nieruchomości, a powierzchnią powstałą po zsumowaniu powierzchni poszczególnych działek wskazanych w decyzji Starosty 10,2907 ha).

Decyzją z [...] marca 2021 r., nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda szeroko przywołał stan faktyczny sprawy, w tym ustalenia wynikające z uzasadnienia decyzji Starosty, a dalej przytoczył treść art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2 oraz art. 229 u.g.n. Stwierdził, że Starosta prawidłowo ustalił działki obecnie odpowiadające wywłaszczonej nieruchomości, stanowiące przedmiot postępowania o jej zwrot. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego różnicy w powierzchni nieruchomości wywłaszczonej wobec powierzchni działek wskazanych w decyzji I instancji, organ odwoławczy stwierdził, że łączna powierzchnia działek ujętych w decyzji I instancji jest większa od powierzchni wywłaszczonej i dlatego decyzja I instancji w stosunku do działek nr [...] i [...] odnosi się jedynie do ich części. Oceniając spełnienie przesłanek z art. 229 u.g.n. organ odwoławczy potwierdził za Starostą, że wszystkie wymienione działki zostały przed dniem wejścia w życie 229 u.g.n. oddane w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w KW. Organ za niezasadną uznał argumentację odwołania odnoszącą się do błędnego uznania za osobę trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n. Przedsiębiorstwa [...]". Podniósł, że prowadzenie działalności gospodarczej w formie przedsiębiorstw państwowych było wymogiem narzuconym przez poprzedni ustrój, a skutkiem panujących wówczas przepisów w polskim systemie gospodarczym funkcjonuje znaczna ilość podmiotów, będących następcami prawnymi przedsiębiorstw państwowych. Wojewoda zauważył, że oparcie działalności takich przedsiębiorstw na zasadach rynkowych nastąpiło za sprawą wejścia w życie ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych z dnia 30 sierpnia 1996 r., której konsekwencją było powstanie spółek, które zostały następcami prawnymi przedsiębiorstw państwowych, a proces prywatyzacji opierał się na podobnych zasadach. Organ stwierdził, że wobec nieruchomości będących przedmiotem niniejszego postępowania zostały spełnione warunki określone w art. 229 r., toteż bezcelowym było badanie przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, a samo postępowanie z wniosku skarżących organ I instancji prawidłowo umorzył. Organ odwoławczy powtórzył za organem I instancji, że nawet gdyby w sprawie nie znalazł zastosowania art. 229 u.g.n., to zwrot nieruchomości byłby niemożliwy z uwagi na to, iż część obejmowanych nią obecnie działek pełni funkcję drogi publicznej.

E. S. i B. G., reprezentowane przez adwokata, w skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosły o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:

1) art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że za "osobę trzecią" w rozumieniu ww. przepisu można uznać następców prawnych jednostki inicjującej wywłaszczenie, w szczególności Przedsiębiorstwo [...]" w B., podczas gdy prawidłowo organ I instancji winien uznać, że podmioty będące faktycznymi inicjatorami i beneficjantami wywłaszczenia nie korzystają z ochrony z art. 229 u.g.n. przewidzianej dla pozostających w dobrej wierze nabywców prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości i w konsekwencji nie sposób ich uznać za "osobę trzecią" w rozumieniu ww. przepisu,

2) art. 229 u.g.n. poprzez błędną wykładnię, polegającą na bezzasadnym uznaniu, że roszczenie o zwrot spornej nieruchomości nie przysługuje w przypadku sprzedania albo ustanowienia na niej prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i jego ujawnienia w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 roku, bez względu na stan nieruchomości w ww. dacie, podczas gdy prawidłowo organ I instancji winien uznać, iż roszczenie o zwrot spornej nieruchomości przysługuje w takiej sytuacji, gdy wg stanu na dzień 1 stycznia 1998 r. prawo własności spornej nieruchomości przysługuje Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego, a jeszcze przed ww. datą nastąpiło wygaśnięcie użytkowania wieczystego wskutek jego zrzeczenia się przez uprawnionego,

3) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zakresie, w jakim organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 229 u.g.n. w związku ze zrzeczeniem się użytkowania wieczystego przez użytkownika wieczystego,

4) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne zastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., względnie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez brak zastosowania, i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, zamiast rozstrzygnięcia uchylającego decyzję organu I instancji w całości, względnie przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W obszernym uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że samo wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa, choć podmiotem wnioskującym o wywłaszczenie nieruchomości było Zjednoczenie Budownictwa Miejskiego w B., które w roku 1958 zostało przekształcone w B. Przedsiębiorstwo Budownictwa Miejskiego w B., a następnie w przedsiębiorstwo państwowe pod nazwą Przedsiębiorstwo [...]" w B.. Pełnomocnik podniósł, że to na rzecz tego podmiotu zostało ustanowione, w drodze aktu administracyjnego, użytkowanie wieczyste. W ocenie pełnomocnika nie jest to zatem osoba trzecia w rozumieniu art. 229 u.g.n., skoro podmiot ten nie nabył prawa użytkowania wieczystego w dobrej wierze, zaś pomiędzy nim a Zjednoczeniem Budownictwa Miejskiego w B. zachodziła ciągłość organizacyjna (użytkownik wieczysty był następcą prawnym wnioskodawcy działającego w ramach Skarbu Państwa). Skarżący podniósł nadto, że wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego wywłaszczonej nieruchomości przed dniem wejścia w życie art. 229 u.g.n. powoduje, iż przysługuje spadkobiercom wywłaszczonych właścicieli roszczenie o zwrot nieruchomości. Wskazał, że w przypadku wygaśnięcia użytkowania wieczystego przed wejściem w życie u.g.n. nie znajduje zastosowania intertemporalny przepis art. 229 u.g.n., ponieważ nie występuje już wówczas prawo osoby trzeciej, które należałoby chronić stosując ten przepis. Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów procesowych skarżący podniósł, że organ II instancji nie odniósł się do okoliczności wygaśnięcia użytkowania wieczystego na części nieruchomości objętych postępowaniem przed dniem wejścia w życie u.g.n., w związku z czym nie jest jasne, czy Wojewoda potwierdza w tym zakresie stanowisko Starosty, czy przeoczył to istotne dla sprawy zagadnienie. Nie odniósł się tym samym do zarzutów odwołania koncentrujących się na tej kwestii. Pełnomocnik skarżących wskazał, że organy winny ustalić cel wywłaszczenia oraz zbędność nieruchomości na ten cel oraz ewentualnie przeanalizować zagadnienie nieodwracalnych skutków prawnych. Podkreślił w kontekście podniesionej kwestii obecnej funkcji działek jako dróg publicznych, że dla skarżących fundamentalnym pozostaje, czy wydana zostanie w ich sprawie decyzja merytoryczna, czy rozstrzygnięcie formalne, a to ze względu ewentualne roszczenie odszkodowawcze, o które mogą ubiegać się przed sądem cywilnym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

W replice z 10 czerwca 2021 r. pełnomocnik skarżących przedstawił dodatkową argumentację stanowiska wyrażonego w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm. w skrócie "uCovid-19"). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie, w związku z trwającym stanem epidemii zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 14 maja 2021r. skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Przed wydaniem wyroku umożliwiono stronom wypowiedzenie się w sprawie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób skutkujący koniecznością usunięcia jej z obrotu prawnego. Nie wszystkie jednak zarzuty skargi okazały się zasadne.

Jak wynika z analizy akt administracyjnych sprawy została ona zainicjowana wnioskiem, reprezentowanych przez adwokata, E. S. i B. G. z [...] czerwca 2017 r., do Prezydenta M. B., o zwrot nieruchomości wywłaszczonych orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] kwietnia 1952 r. (znak [...]) położonych w B. pod adresem ul. [...] o łącznej powierzchni 10,4646 ha, wraz z wnioskiem o wyłączenie Prezydenta M. B. od rozpatrzenia sprawy.

Postanowieniem z [...] października 2017 r. Wojewoda [...] wyłączył Prezydenta M. B. z prowadzenia sprawy i wyznaczył do jej załatwienia Starostę B. między innymi wskazując, że część nieruchomości objętych wnioskiem stanowi własność Gminy B..

Materialnoprawną podstawę objętego skargą rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 poz. 1990, dalej "u.g.n."). W myśl art. 136 ust. 3 ww. ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie rozpatrzenia sprawy, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Przy tym, w myśl art. 4 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2019 poz. 801), która weszła w życie 14 maja 2019 r., w niniejszej sprawie nie miał zastosowania ust. 7 art. 136, dodany ww. ustawą nowelizującą. Postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zostało bowiem zainicjowane wnioskiem spadkobierczyń poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości z dnia 30 czerwca 2017 r. Niesporne w sprawie pozostawało, że przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n., zgodnie z art. 216 tej ustawy, stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa od L. F. i M. F. mocą orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] kwietnia 1952 r. o łącznej powierzchni 10,4646 ha (położone w B. przy ul. [...]). Przedmiot wywłaszczenia stanowiły nieruchomości oznaczone wówczas numerami parceli: [...]

Zgodnie z art. 229 u.g.n., roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przez 1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Z uwagi na zakres sporu pomiędzy stroną skarżącą a organami administracji publicznej wstępnie należy odnieść się do wykładni powyższych przepisów

Przepis art. 229 u.g.n. jest przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym ma zastosowanie wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i taki stan trwa w dniu jej wejścia w życie (zob. też wyrok NSA z 13 maja 2016 r., I OSK 1889/14, wyrok WSA w Olsztynie z 25 czerwca 2020 r., II SA/Ol 329/20, LEX nr 3033003). Przepis ten ma na celu ochronę praw podmiotów – osób trzecich, które w dobrej wierze nabyły od Skarbu Państwa lub gminy prawo własności nieruchomości lub prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oraz utrwalenie ujawnionych w księgach wieczystych stosunków prawnorzeczowych. Spełnienie przesłanek zawartych w tym przepisie wywiera ten skutek, że poprzedniemu właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje roszczenie o jej zwrot. Z punktu widzenia tego przepisu obojętne jest, czy prawo to powstało ex lege, na mocy decyzji administracyjnej czy umowy cywilnoprawnej – ważne jest jedynie, aby prawo użytkowania wieczystego powstało na rzecz innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego; prawo takie powinna mieć osoba trzecia (por. wyrok NSA z 28 lipca 2009 r., I OSK 648/08).

Przepis art. 229 u.g.n., jako stanowiący wyjątek od zasady określonej w art. 136 ust. 3 u.g.n., winien być interpretowany ściśle. Art. 229 u.g.n. należy rozumieć w ten sposób, że nie można orzec o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie. Zaznaczyć przy tym należy, że wskazany przepis zasadniczą rolę przypisuje wpisowi do księgi wieczystej prawa użytkowania wieczystego. Istotne jest, aby prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. Interpretowany przepis nie wyłącza przy tym możliwości dochodzenia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości np. w stosunku do nieruchomości sprzedanych przez Skarb Państwa w późniejszym czasie.

W okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n. nie dochodzi do merytorycznego (co do istoty) rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi (patrz wyrok NSA w Warszawie z 29 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2500/14, LEX nr 2082559). Jeżeli władanie nieruchomości przeniesiono na osobę trzecią przed wejściem w życie u.g.n. i fakt ten ujawniono w księdze wieczystej, to nie ma potrzeby badania przesłanek zwrotu (zbędności wywłaszczonej nieruchomości), bo zwrot nieruchomości nastąpić nie może, poza sytuacją, gdy władającym jest Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2118/14, LEX nr 2106424). Przepis ten jednak należy rozumieć jako samoistnie wyłączający możliwość skutecznego dochodzenia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jedynie w sytuacji, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i stan taki trwał nadal w dniu jej wejścia w życie. Zasadnie zatem skarżące akcentują tę okoliczność jako pominiętą w istocie przez organ odwoławczy. Mając na uwadze powyższe argumenty i istotę tego przepisu o charakterze wyjątku, brak jest podstawy prawnej aby przedmiotowy przepis stanowił podstawę do rzeczywistego odstąpienia przez organ od ustalania okoliczności określonych w art. 136 ust. 3 u.g.n. w sytuacji, gdy co prawda przed wejściem w życie u.g.n. (tj. 1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, lecz następnie jeszcze przed tą datą prawo to wygasło.

Jak wskazano art. 229 u.g.n. jest przepisem intertemporalnym i miał odnosić się do sytuacji zaistniałych przed wejściem w życie tej ustawy, stanowiących przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot wywłaszczonej uprzednio na rzecz Skarbu Państwa lub gminy nieruchomości. Jeżeli jednak, mimo uprzedniej sprzedaży osobie trzeciej takiej nieruchomości lub oddania jej w użytkowanie wieczyste i ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej, doszło do wygaśnięcia tak powstałego prawa, na skutek czego nieruchomość powróciła do Skarbu Państwa lub gminy (podmiotu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie) przed 1 stycznia 1998 r. to oczywistym jest, że nie istniała przeszkoda prawna do orzeczenia o zwrocie takiej nieruchomości, w rozumieniu art. 229 u.g.n.

.......

Zasadny okazał się zatem zarzut zgłoszony w pkt I.2 skargi.

Nie budzi wątpliwości w rozpoznawanej sprawie, że wywłaszczenie – odjęcie M. i L. małżonkom F. prawa własności nieruchomości o łącznej powierzchni 10,4646 ha położonych przy ul [...] w B. nastąpiło orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] kwietnia 1952 r. ([...]), w trybie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). W orzeczeniu co prawda wskazano, że wywłaszczenie nastąpiło na rzecz "Zjednoczenia Budownictwa Miejskiego w B.", nie budzi jednak wątpliwości w świetle obowiązującego wówczas stanu prawnego i materiału dowodowego, że wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa – Zjednoczenia Budownictwa Miejskiego w B.. Podmiot ten, reprezentujący Państwo był wnioskodawcą ubiegającym się o wywłaszczenie, jako wykonawca narodowych planów gospodarczych.

Własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługiwała niepodzielnie Państwu. Przy czym, w granicach swej zdolności prawnej państwowe osoby prawne wykonywały w imieniu własnym względem zarządzanych przez nie części mienia ogólnonarodowego uprawnienia płynące z własności państwowej (por. art. 128 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny). Zatem to Państwo zachowało uprawnienia właścicielskie także co do mienia znajdującego się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego i w tym wyrażała się zasada jednolitej własności państwowej. Nawet zmiana art. 128 Kodeksu cywilnego dokonana ustawą o zmianie kodeksu cywilnego, która weszła w życie w dniu 1 lutego 1989 r. (Dz.U. Nr.3, poz. 11) nie dała jednoznacznej odpowiedzi, czy w chwili wejścia w życie znowelizowanego przepisu państwowe osoby prawne stały się właścicielem mienia będącego w ich władaniu. W doktrynie i orzecznictwie przeważał jednak pogląd, że zmiana art. 128 Kodeksu cywilnego nie spowodowała przekształcenia prawa zarządu państwowych osób prawnych gruntami państwowymi w prawo własności (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 11 października 1990 r., III AZP 13/90).

Zauważyć należy, że dopiero w art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464) jednoznacznie wskazano, że z dniem 5 grudnia 1990 r. państwowe osoby prawne uzyskały prawo użytkowania wieczystego gruntów będących w ich dotychczasowym zarządzie. Grunty te przed nowelizacją art. 128 Kodeksu cywilnego stanowiły własność Skarbu Państwa lub gminy. Bezspornie do dnia 31 stycznia 1989r. pomimo tego, że stroną umowy było przedsiębiorstwo państwowe lub inna państwowa osoba prawna, właścicielem nabytej od osoby fizycznej nieruchomości nie było to przedsiębiorstwo, czy inna państwowa osoba prawna, lecz Państwo (por. uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z 7 listopada 1980 r., sygn. III CZP 2/80). Po dniu 31 stycznia 1989 r. państwowa osoba prawna nabywając w drodze czynności prawnej nieruchomość stawała się jej właścicielem.

Wobec tego należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie wskazane w orzeczeniu wywłaszczeniowym przedsiębiorstwo państwowe – Zjednoczenie Budownictwa Miejskiego w B., niezależnie od późniejszych przekształceń wykonywało jedynie uprawnienia właścicielskie w imieniu Skarbu Państwa. Przedsiębiorstwo państwowe ubiegające się o wywłaszczenie (a tak było w przypadku ww. podmiotu) spełniało bowiem funkcje organu działającego w imieniu państwa). Przyjęcie odmiennego stanowiska, prezentowanego przez autora skargi prowadziłoby do wniosku, że nie doszło do wywłaszczenia, skoro wywłaszczenie mogło nastąpić wyłącznie na rzecz Państwa.

W odniesieniu do zarzutu skargi o błędnej interpretacji przez organy pojęcia "osoby trzeciej" rozważyć należy, czy Przedsiębiorstwo [...]" w B. jest osobą trzecią w rozumieniu art. 229 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zauważyć należy, że ustawa ta nie zawiera definicji pojęcia "osoby trzeciej", lecz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że osobą trzecią w rozumieniu art. 229 tejże ustawy jest każda – zarówno fizyczna, jak i prawna – osoba inna (zatem trzecia) niż poprzedni właściciel lub Skarb Państwa, na którego rzecz utracił on swą własność (por. wyroki NSA z dnia 5 grudnia 2001 r., I SA 2469/99, z 17 czerwca 2011 r. sygn. I OSK 1250/10, z 6 listopada 2019 r., I OSK 3013/18, z 24 maja 2017 r. sygn. I OSK 2199/15, publ. CBOSA).

W niniejszej sprawie pamiętać należy – o czym wspomniano już w powyższych rozważaniach – że właściciele nieruchomości nie wyzbyli się dobrowolnie własności nieruchomości w trybie umownym, co skutkowało zastosowaniem przez właściwe organy Państwa przymusowego trybu wywłaszczenia. Przymusowe odjęcie własności nieruchomości małżonkom F. nastąpiło na rzecz Państwa. Prezentowanej przez autora skargi tezie, że Przedsiębiorstwo [...]" w B. nie może być uznane za osobę trzecią, bo jego poprzednik prawny (Zjednoczenie Budownictwa Miejskiego w B.) był inicjatorem i nabywcą wywłaszczonej nieruchomości przeczą wskazane wyżej argumenty prawno- ustrojowe, na które zasadnie powołał się Wojewoda w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Także dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych sprawy podważają zasadność argumentacji skarżących w tym zakresie. Z dokumentów tych wynika między innymi, że na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Wojewoda B. (po rozpatrzeniu wniosków o zmianę formy władania z zarządu na użytkowanie wieczyste):

- decyzją z dnia [...] października 1991 r. (k. 621 akt adm.) stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo [...]" w B. prawa użytkowania wieczystego na okres 99 lat gruntów położonych w B. oznaczonych m.in. nr

- [...] o pow. 0,2000 ha, zapisana w KW nr [...] (powstała z parcel [...] o pow. 0,1000 ha oraz [...] o pow. 0,1000 ha),

- [...] o pow. 2,9140 ha, zapisana w KW nr [...] (powstała z parceli [...] o pow. 2,9140 ha),

- [...] o pow. 0,9766 ha, zapisana w KW nr [...] (powstała w 1985 r. z parcel [...] o pow. 0,8331 ha oraz [...] o pow. 0,0997 ha, po połączeniu z częścią o pow. 0,0438 ha parceli nr [...]),

- [...] o pow. 0,8229 ha, zapisana w KW nr [...] (powstała z parceli [...] o pow. 0,8229 ha),

- [...] o pow. 0,8297 ha, zapisana w KW nr [...] (powstała z parceli [...] o pow. 0,8297 ha),

- [...] o pow. 0,8372 ha, zapisana w KW nr [...] (powstała z parceli [...] o pow. 0,8372 ha),

- [...] o pow. 0,8261 ha, zapisana w KW nr [...] (powstała z parceli [...] o pow. 0,8261 ha),

- [...] o pow. 0,8351 ha, zapisana w KW nr [...] (powstała z parceli [...] o pow. 0,8351 ha),

- [...] o pow. 0,0293 ha, [...] o pow. 0,0568 ha, [...] o pow. 0,4442 ha, zapisane w KW nr [...] (powstały z parceli [...] o pow. 0,5303 ha),

- [...] o pow. 0,0024 ha, [...] o pow. 0,0046 ha, [...] o pow. 0,1258 ha, zapisane w KW nr [...] (powstały z części parceli [...] o pow. 0,1752 ha),

- [...] o pow. 0,0467 ha, [...] o pow. 0,0827 ha, [...] o pow.0,7098 ha, zapisane w KW nr [...] (powstały z parceli [...] o pow. 0,8392 ha).

- decyzją z [...] maja 1993 r. (k. 768 akt adm.) stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo [...]" w B. prawa użytkowania wieczystego gruntów położonych w B. oznaczonych nr dz. [...] obręb 216 o pow. 0,0708 ha

- decyzją z [...] października 1994 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo [...]" w B. prawa użytkowania wieczystego gruntów położonych w B. oznaczonych nr dz. [...] o pow. 0,0968 ha

- decyzją z [...] listopada 1994 r. (znak [...]) stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe pod nazwą "Przedsiębiorstwo [...]" w B. (str. 773) prawa użytkowania wieczystego gruntów położonych w B. oznaczonych nr ewide[...] o pow. 0,3111 ha,

- decyzją z [...] grudnia 1994 r. (znak [...]) stwierdził nabycie z mocy prawa przez przedsiębiorstwo państwowe pod nazwą "Przedsiębiorstwo [...] (str. 755) prawa użytkowania wieczystego gruntów położonych w B. oznaczonych nr ewid.[...] o pow. 0,1355 ha,

- decyzją z [...] września 1991 r. (znak [...]) stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez B. Przedsiębiorstwo Handlu [...]" w B. (str. 761) prawa użytkowania wieczystego gruntów położonych w B. oznaczonych nr ewide[...] o pow. 0,1995 ha.

Oznacza to, że Przedsiębiorstwo [...]" w B. (poprzednio Zjednoczenie Budownictwa Miejskiego w B.) nabywając z mocy prawa użytkowanie wieczyste, nie było nigdy wcześniej właścicielem nieruchomości. Użytkowanie wieczyste mogło bowiem zostać ustanowione wyłącznie na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy. W obowiązującym wówczas stanie prawnym przedsiębiorstwo państwowe Przedsiębiorstwo [...]" w B. było "osobą trzecią" w rozumieniu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z dokumentów zgromadzonych przez organy orzekające wynika również i ta okoliczność, niesporna w sprawie, że w stosunku do wszystkich tych decyzji ustanowione ich mocą prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zostały wpisane do ksiąg wieczystych przez dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed 1 stycznia 1998 r.

Powyższe okoliczności, wbrew stanowisku wyrażonemu przez organ I instancji, a zakwestionowanemu wprost w odwołaniu oraz skardze, nie przesądzają samoistnie i wystarczająco o tym, że postępowanie o zwrot w stosunku do wszystkich wywłaszczonych nieruchomości stało się bezprzedmiotowe, wobec zaistnienia przeszkody w dochodzeniu roszczenia określonej w tym przepisie.

Zasadnie bowiem wnioskujące o zwrot wywłaszczonych nieruchomości podniosły, czego nie wyjaśnił (pominął!) organ odwoławczy rozpoznając sprawę, że w stosunku do części nieruchomości zachodzą wątpliwości wynikające z potwierdzonego w aktach sprawy faktu zrzeczenia się prawa użytkowania wieczystego przez ww. przedsiębiorstwa państwowe.

I tak aktem notarialnym z dnia [...] marca 1994 r. (repertorium A nr [...] Przedsiębiorstwo [...]" w B. zrzekło się prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu o pow. 0,4004 ha (ujawnionego w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez SR w B.) stanowiącego działki nr [...] i [...]. Do aktu przedłożono pismo Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] grudnia 1993 r. zawierające zgodę na nieodpłatne zrzeczenie się prawa użytkowania wieczystego tego gruntu. Stawający wyjaśnili ze gruncie nie ma budynków a są to jedynie drogi i chodniki (k. 720).

Część z tych działek ewid. stanowi części nieruchomości wywłaszczonych objętych niniejszym postępowaniem o zwrot.

Z kolei aktem notarialnym z [...] lipca 1996 r. (Repertorium A nr [...]) Przedsiębiorstwo [...]" w B. zrzekło się prawa użytkowania wieczystego niezabudowanej nieruchomości w B. przy ul. [...] zapisanego w księdze wieczystej prowadzonej przez SR w B. nr [...] o pow. 0,1355 ha, stanowiącego działkę oznaczoną numerem [...], oddaną w użytkowanie wieczyste do [...] grudnia 2089 r. z przeznaczeniem na drogę (k.758). Czynność ta zatem bez wątpienia dotyczy prawa użytkowania wieczystego którego nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. stwierdził Wojewoda ww. decyzją z [...] grudnia 1994 r.

Wobec powyższego ww. nieruchomości na skutek zrzeczenia się prawa użytkowania wieczystego przez "osobę trzecią" a w konsekwencji jego wygaśnięcia, jeszcze przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami "powróciły" do stanu, w którym na nieruchomości Skarbu Państwa (podmiotu na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie) prawo użytkowania wieczystego nie jest ustanowione. Starosta [...] zaniechał jednocześnie ustalenia, jaki był stan prawny tych nieruchomości po wygaśnięciu prawa użytkowania wieczystego - na dzień wejścia w życie u.g.n. czyli 1 stycznia 1998 r., w szczególności czy przed tą datą nastąpiła sprzedaż lub oddanie ich w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej i ujawniono to nowe prawo w księdze wieczystej. Z kolei mimo zarzutu odwołania Wojewoda Kujawsko-Pomorski całkowicie również pominął te okoliczności, zatem nie można ocenić w jaki sposób organ odwoławczy ocenił czy w stosunku do tej części wywłaszczonej nieruchomości rzeczywiście zaistniała przesłanka negatywna określona w art. 229 u.g.n., czy podzielił stanowisko organu I instancji, czy odwołujących się.

W tym miejscu podkreślenia zatem wymaga, że wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wymaga, aby sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach, co oznacza, że przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, lecz prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Co więcej, obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada aktualności obliguje organ I i II instancji do podejmowania rozstrzygnięcia zgodnie z aktualnie istniejącym stanem faktycznym i prawnym.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Wojewoda Kujawsko-Pomorski nie zastosował właściwie powyższej zasady i w konsekwencji uchybień przepisom postępowania (art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 w zw. z art. 136 k.p.a.), przedwcześnie i w istocie z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, utrzymał w całości w mocy decyzję Starosty.

Zwrócić należy szczególna uwagę, że przedmiot niniejszego postępowania zwrotowego stanowi nieruchomość o łącznej powierzchni 10,4646 ha, i samo wskazanie przez organy na fakt wielorakich przekształceń i podziałów nieruchomości na przestrzeni ponad 65 lat i ich przytoczenie, nie jest adekwatne dla możliwości zweryfikowania tożsamości całości powierzchni wywłaszczonej nieruchomości w stosunku do powierzchni wskazanych przez organ I instancji działek ewidencyjnych bądź ich (nieokreślonych co do powierzchni) części. Po wtóre sposób przedstawienia w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji elementów stanu faktycznego niezbędnych do podjęcia prawidłowej decyzji w sprawie jest w pewnych elementach bardzo szczegółowy, lecz w istotnych i spornych raczej lakoniczny i wybiórczy. Zwraca uwagę zwłaszcza posługiwanie się w przypadku opisu zmian stanu prawnego nieruchomości w wielu miejscach ogólnie jedynie pojęć "osoba fizyczna" "osoba prawna" co może utrudnić ocenę rzeczywistego przebiegu ruchu poszczególnych działek pomiędzy różnymi podmiotami. Może to mieć znaczenie w przypadku tych działek, co do których, z podanych wyżej powodów , zachodzą uzasadnione wątpliwości czy w istocie zachodzi co do nich przesłanka wyłączająca możliwość zwrotu określona w art. 229 u.g.n. (w związku ze zrzeczeniem się prawa użytkowania wieczystego odpowiednio w 1994 i 1996 roku). Organ odwoławczy w ogóle tych okoliczności nie weryfikował, nie dokonał analizy materiału dowodowego i nie ocenił go w świetle przepisu art. 229 u.g.n.

Przedwczesne jest z pewnością zatem stwierdzeni organu odwoławczego powielone za organem I instancji, ze w stosunku do wszystkich działek ewidencyjnych odpowiadających całości objętej wywłaszczeniem w tej sprawie nieruchomości zaistniała przeszkoda w orzeczeniu o ich zwrocie chociażby w części, w oparciu o art. 229 u.g.n.

W ocenie Sądu, należy zaaprobować stanowisko, zgodnie z którym w sytuacji gdyby zostało jednoznacznie i rzetelnie ustalone, że co do ogółu powierzchni nieruchomości wywłaszczonej na mocy decyzji PWRN z [...] kwietnia 1952 r. przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami doszło do sprzedaży nieruchomości lub zostały oddane w użytkowanie wieczyste osobom trzecich, i prawo to zostało ujawnione w księgach wieczystych a stan ten trwałby nadal w dniu 1 stycznia 1998 r, istniałaby podstawa do wydania decyzji o umorzeniu postępowania zwrotowego jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 229 u.g.n. i art. 105 § 1 k.p.a. W takiej też sytuacji wobec oczywistej ustawowej przeszkody do zwrotu wywłaszczonej za odszkodowaniem nieruchomości, na skutek wniosku złożonego po ponad 60 latach, całkowicie zbędne w tym postępowaniu byłoby także ustalanie dalszych przekształceń prawnych i trybu zbywania, czy też dalszego przenoszenia praw przez osobę trzecią. Podkreślenia wymaga, że celem i istotą postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem o zwrot w naturze wywłaszczonej w latach 50-tych ubiegłego wieku nieruchomości nie jest i nie może być ewentualne ustalenie okoliczności zbędnych dla wyniku tego postępowania administracyjnego, a jedynie oczekiwanych przez wnioskodawcę dla celów ewentualnych dalszych roszczeń odszkodowawczych przed sądem powszechnym. Postępowanie administracyjne służy wyłącznie załatwieniu konkretnej indywidualnej sprawy administracyjnej. Sąd nie podziela zatem tego stanowiska skargi, zgodnie z którym w każdym przypadku niezależnie nawet od zaistnienia przesłanek prawnych uniemożlwiających orzeczenie o zwrocie nieruchomości, organy winny prowadzić postępowanie w celu ustalenia i wyjaśnienia czy nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Nie można jednak tego samego niejako automatycznie odnosić do każdego stanu faktycznego. Odmiennie bowiem może się kształtować zakres koniecznych ustaleń organu, jak również ewentualna konieczność ustalenia kręgu stron postępowania w sytuacji gdy zostanie ustalone, że w stosunku do części nieruchomości nie zachodzi jednak przeszkoda prawna w orzeczeniu o zwrocie, o której mowa w art. 229 u.g.n. W takiej bowiem sytuacji może okazać się istotne dla dalszego biegu postępowania i końcowego rozstrzygnięcia wyjaśnienie i ustalenie dokładnie nie tylko tego kto aktualnie (w dacie orzekania przez organy) jest właścicielem, użytkownikiem nieruchomości, lecz np. w jakim trybie doszło do przenoszenia prawa do nieruchomości. W stosunku bowiem do Skarbu Państwa jak i gminy może mieć znaczenie czy nabyły przysługujące im prawo do nieruchomości w związku z imperium czy dominium ( w zwykłym obrocie prawnym).

Ponownie rozpatrując sprawę w zależności od dalszych koniecznych ustaleń organ odwoławczy winien także ocenić, czy prawidłowe jest stanowisko organu I instancji, co do tego, że aktualnym właścicielom objętych żądaniem zwrotu nieruchomości nie przysługuje status strony w tym postępowaniu administracyjnym. Dokonując tej oceny organ odwoławczy winien jednak rozważyć i uwzględnić wobec tego ze przymiot strony przyznano jedynie M. B., podczas gdy nie przysługuje innym właścicielom nieruchomości.

Kolejną kwestią, która wbrew stwierdzeniu organu odwoławczego nie znajduje właściwego dla przedmiotu i istoty sprawy administracyjnej potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, jest stwierdzenie w uzasadnianiu decyzji Starosty, że: "gdyby w stosunku do wszystkich działek (w liczbie łącznej 41), które aktualnie są własnością Skarbu Państwa czy też Gminy gdzie postępowanie jest umarzane, nawet art. 229 nie miał zastosowania, to ich obecny stan faktyczny i prawny, polegający na tym że są one aktualnie częściami dróg publicznych, uniemożliwiałby wydanie decyzji pozytywnej o zwrocie nieruchomości ..." (str. 33 uzasadnienia decyzji organu I instancji).

Sąd podziela stanowisko organów orzekających w sprawie, wsparte orzecznictwem sadów administracyjnych, zgodnie z którym zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego w postaci drogi publicznej stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. Zgodnie bowiem z art. 2 u.g.n., ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie gospodarki nieruchomościami. Zatem ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej "u.d.p") będzie miała pierwszeństwo w stosowaniu. W myśl zaś art. 2a u.d.p., drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność samorządu województwa, powiatu lub gminy. Dlatego jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przeniesieniu własności pomiędzy podmiotami wymienionymi w art. 2a u.d.p., wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Regulacja ta w konsekwencji wyklucza możliwość zwrotu nieruchomości prowadzącego do nabycia jej własności przez osobę fizyczną (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1049/18).

Podkreślenia jednak wymaga, że ustalenie zaistnienia tej przesłanki w stosunku do poszczególnych działek ewidencyjnych winno nastąpić na podstawie wszechstronnej oceny prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego tj. stosownych map przyjętych do zasobu geodezyjnego, sporządzonych przez uprawniony podmiot i prawidłowo opisanych - wskazujących przebieg dróg i zakres pasów drogowych, w których w całości miałyby się zawierać granice co najmniej części wywłaszczonej nieruchomości.

Organ I instancji powołał się w tym zakresie w zasadzie jedynie na dwa pisma Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. (str. 33 decyzji) z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...] oraz z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...], z których jego zdaniem wynika, że wskazane 41 działek ewidencyjnych (nr [...] z obrębów 208 i 216 w czasie orzekania o zwrocie stanowią części dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Stanowisko to bezrefleksyjnie jedynie powielił Wojewoda w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Nawet abstrahując od okoliczności, że pisma te pochodzą z [...] maja i [...] lipca 2018 r, a decyzja Starosty [...] o umorzeniu postępowania wydana została ponad dwa lata później - [...] sierpnia 2020 r., natomiast decyzja Wojewody [...] utrzymująca ją w mocy – [...] marca 2021 r., to analiza treści tych pism z pewnością nie może być podstawą do dokonywania tak istotnych dla sprawy ustaleń w zakresie stanu faktycznego. Sąd podkreśla w tym miejscu, że Starosta [...] pismem z [...] kwietnia 2018 r. (str. 455 akt adm.) w związku z prowadzonym postepowaniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich i Kumunikacji Publicznej w B. – czyli do jednostki organizacyjnej Gminy B. (), będącej jedyną obok skarżących stroną tego postępowania o spornych ze skarżącymi interesach – o określenia i wskazanie na załączniku graficznym , czy jakikolwiek fragment wymienionych działek (wchodzących zgodnie z ewidencją gruntów we wskazane drogi) stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Jednocześnie o przekazanie dokumentów na okoliczność zaliczenia dróg do kategorii dróg publicznych odpowiedniej kategorii oraz potwierdzających termin rozpoczęcia i zakończenia budowy.

W odpowiedzi na powyższe z [...] maja 2018 r. ZDMiKP jedynie zdawkowo wskazał, które działki wchodzą w skład jakich dróg publicznych, jakich kategorii i jakimi aktami prawnymi drogi te zostały do tych kategorii zaliczone. Brak przy tym piśmie jakichkolwiek załączników graficznych potwierdzających informację, że konkretne działki ewidencyjne w całości znajdują się w pasach drogowych poszczególnych dróg publicznych.

Z kolei w piśmie z [...] lipca 2018 r. ([...] – k.616 akt adm.) ZDPiKP w B. poinformował, że działki nr [...] w obrębie 208 wchodzą w skład pasa drogowego ulicy [...] w B., która jest drogą publiczną kategorii gminnej. Do pisma załączono fragment nieopisanego opracowania graficznego, niewiadomego pochodzenia i autorstwa obrazującego prawdopodobnie fragment pasa drogowego ulicy [...] (kolorem żółtym) z widocznymi oznaczeniami granic wchodzącymi w jej skład działek nr [...]

W ocenie Sądu powyższy materiał dowodowy, w świetle przepisów art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. nie może stanowić dostatecznej podstawy do ustalenie tak istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości okoliczności, która zdaniem organów przesądzać ma nawet o bezprzedmiotowości dalszego postępowania w tej sprawie. W aktach administracyjnych sprawy brak jest innych dowodów pozwalających na wiarygodne zweryfikowanie powyższych twierdzeń organów administracji publicznej. W tym zakresie zatem zaskarżona decyzja nosi znamiona dowolności.

Niezależnie od powyższego, uwzględniając skomplikowany charakter niniejszej sprawy nie tylko w zakresie prawnym lecz również koniecznych ustaleń stanu faktycznego związanych ze znaczną powierzchnią nieruchomości wywłaszczonej mocą decyzji z 1952 r. (ponad 10 ha w terenie miejskim) oraz następującymi przez ponad 60 przekształceniami, podziałami i innymi działaniami, Sąd zawyżył, że dla czytelności, jasności i możliwości oceny ustaleń co tożsamości wywłaszczonej nieruchomości i terenu objętego obecnie ocena organów – konieczne jest sporządzenie przez osobę uprawnioną w zakresie geodezji i kartografii mapy obrazującej co najmniej granice wywłaszczonej nieruchomości i jednoznacznie odpowiadające im w dacie orzekania organów granice tego terenu z poszczególnymi działkami ewid. Mapa sporządzona we właściwej skali i w czytelnej technice, po uprzednim uzupełnieniu postepowania wyjaśniającego, mogłaby w sposób jednoznaczny i czytelny wskazać (poprzez naniesienia np., barwne czy inne i opis w legendzie)

- po pierwsze granice terenu wywłaszczonej nieruchomości, co do którego w dacie orzekania zostało wyjaśnione i ustalone, że przed dniem 1 stycznia 1998 r. spełniła się i nadal trwała w tym dniu przesłanka niwecząca możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 136 u.g.n. – określona w art. 229 u.g.n.,

- po wtóre poza tą częścią wywłaszczonej nieruchomości, odrębnie tę jej część (działki ewidencyjne w całości lub ich części), które ze względu na treść art. 2a u.d.p. nie mogą podlegać zwrotowi, bowiem w dacie orzekania przez organy w tej sprawie stanowią część dróg publicznych.

- pozwoli to na określenie ewentualnej pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości, co do której nie zachodzą wskazane wyżej bezwzględne przeszkody prawne, które uniemożliwiają merytoryczne rozpoznawanie sprawy dotyczącej zwrotu (uzasadniając orzeczenie o umorzeniu tego postępowania jako bezprzedmiotowego, bez potrzeby dalszych ustaleń).

Co do tej części organ odwoławczy winien wszakże ponownie ustalić i ocenić merytorycznie sposób i tryb przekształceń tych nieruchomości, czy są własnością Skarbu Państwa lub gminy, czy pozostają w użytkowaniu wieczystym , ewentualnie w jakim trybie dany podmiot publiczny nabył lub wyzbył się tych praw do nieruchomości, i jakie są tego konsekwencje dla możliwości orzeczenia w przedmiocie żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w trybie przepisu art. 136 ust. 3 w zw. 137 u.g.n. Może to również mieć wpływ na ocenę czy co do niektórych obecnych działek ewidencyjnych zachodzą przesłanki do zwrotu, odmowy zwrotu, czy też umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.

Wskazać należy, że przedłożone wraz z aktami administracyjnymi sprawy mapy nie stanowią tego rodzaju wiarygodnego dokumenty, który dawałby bez wątpliwości możliwość oceny stronie oraz sądowi administracyjnemu, co do kwestionowanego już w odwołaniu niedostatecznie precyzyjnego określenia (w rozstrzygnięciu decyzji pierwszoinstancyjnej) aktualnego odpowiednika obszaru, którego dotyczy żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Niedopuszczalne są uogólnienia, niedopowiedzenia w tym zakresie.

Rozpatrzenie sprawy administracyjnej należy do organów administracji publicznej. Na obecnym etapie postępowania, w związku z koniecznością uzupełnienia postępowania dowodowego i ponownego rozpatrzenia sprawy co najmniej przez organ odwoławczy (art. 138 w zw. z art. 136 k.p.a.) przedwczesne byłoby odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. W ich kontekście należy jednak zwrócić uwagę na treść uchwały NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r. sygn. I OPS 3/14 i jej uzasadnienie.

Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz każdej ze skarżących zwrot niezbędnych kosztów postępowania obejmujących wpis od skargi (200 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie adwokata (480 zł).