Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 170/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 1 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G.-L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 144/20 w sprawie ze skargi A. G.-L. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 144/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. G.-L. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, dalej także: "GDOŚ", z dnia 8 listopada 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Pismem z dnia 19 czerwca 2019 r. Wójt Gminy Jedwabno zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie, dalej także: "RDOŚ", o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr A./1, obręb Jedwabno, gmina Jedwabno.

Postanowieniem z dnia 16 lipca 2019 r., RDOŚ w Olsztynie, odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Zażalenie złożyła A. G.-L. (inwestor), stwierdzając, że organ I instancji naruszył art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a.

Postanowieniem z dnia 8 listopada 2019 r., GDOŚ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Zdaniem organu, obszar inwestycji i jego sąsiedztwo, ze względu na znajdującą się tam mozaikę zróżnicowanego krajobrazu rolniczego, terenów otwartych, lasu, jest atrakcyjnym obszarem dla wielu gatunków ptaków, w tym będących przedmiotami ochrony w obszarze Natura 2000, jak orlik krzykliwy, czy derkacz. Teren przeznaczony pod zainwestowanie stanowią grunty niezabudowane. Zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji o warunkach zabudowy, najbliższa zabudowa, stanowiąca zabudowę rozproszoną, znajduje się na działkach nr B/6, B/5, B/4 i B/3. W promieniu około 800-900 m na zachód od obszaru inwestycji, zgodnie z danymi podanymi w PZO, znajduje się strefa gniazdowa orlika krzykliwego, a zgodnie z informacjami podanymi przez organ l instancji orlik krzykliwy został odnotowany ok. 880 m na północny-zachód od planowanej inwestycji. Ponadto, zgodnie z danymi posiadanymi przez organ I instancji, przekazanymi do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, w bliskiej okolicy działki inwestycyjnej odnotowano obecność derkacza. Biorąc pod uwagę, że w odległości ok. 200 m na południowy-zachód od działki nr A./1 znajduje się rzeka (dopływ spod Jedwabna) a działka otoczona jest krajobrazem rolniczym, stwierdzić należy, że ww. obszar stanowi potencjalne siedlisko tego gatunku ptaka. Zdaniem organu, projekt decyzji o warunkach zabudowy jest sprzeczny z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, bowiem realizacja inwestycji w oparciu o przedłożony projekt decyzji w połączeniu z planowanymi do realizacji jedenastoma budynkami mieszkalnymi może znacząco negatywnie oddziaływać na orlika krzykliwego i derkacza, a tym samym może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 Puszczy Napiwodzko-Ramuckiej PLB280007. Reasumując, lokalizacja przedmiotowej inwestycji oraz uwarunkowania przestrzenne i przyrodnicze omawianego terenu, nie pozwalają z całą pewnością wykluczyć znacznej roli tego obszaru dla gatunków ptaków, stanowiących przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 Puszcza Napiwodzko-Ramuckiej PLB280007. Zastosowanie ma tutaj tzw. "zasada przezorności" mówiąca, iż jeśli nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące, to należy przyjąć, że może być ono znaczące.

W skardze na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła:

1) art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że lokalizacja inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej o kubaturze 35 m² w odległości 900 m od strefy ochronnej orlika krzykliwego może oddziaływać na ok. 3% jego populacji co stanowi o potencjalnym znacząco negatywnym oddziaływaniu przedsięwzięcia na cele ochrony obszaru Natura 2000, podczas gdy zarówno skala planowanej inwestycji i jej odległość od strefy ochronnej wskazują, że nie będzie ona znacząco negatywnie oddziaływać na przedmiot ochrony,

2) art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2018, poz. 799 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odwołanie się do zawartej w nim "zasady przezorności", podczas gdy planowane przedsięwzięcie nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000, ani nie wynika z tej ochrony;

II. Naruszeniem przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. polegające na nie podjęciu wszelkich kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, jak również oparcie się przy wydawaniu rozstrzygnięcia na wybiórczej, sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, a przez to dowolnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, tj.:

a) zaniechanie ustalenia, czy dotychczasowe prace podjęte przez skarżącą w jakikolwiek sposób wpłynęły na liczebność i występowanie orlika krzykliwego oraz derkacza, podczas gdy okoliczność ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

b) przyjęcie, że planowane przedsięwzięcie stanowi część zabudowy rozproszonej (na terenach otwartych, w szczególności w pobliżu dolin rzecznych), co jednocześnie może stanowić precedens do zabudowy kolejnych nieruchomości podczas gdy specyfika terenu, na którym znajduje się planowana zabudowa działki nr A./1 wskazuje, że są to tereny wiejskie o bardzo malej gęstości zabudowy.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

W ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż organy zasadnie uznały, w ramach postępowania uzgodnieniowego, iż planowana inwestycja może w negatywny sposób wpłynąć na stan opisywanych gatunków ptaków, które objęte są działaniami ochronnymi, wyznaczonymi w celu zachowania siedlisk gatunków stanowiących przedmioty ochrony obszaru Natura 2000.

Co istotne, jak wskazał organ, w Planie zadań ochronnych ustanowionym dla danego obszaru Natura 2000, zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia 20 marca 2015 r., jako działanie obligatoryjne wskazano: zachowanie siedlisk gatunku stanowiącego przedmiot ochrony położonych na trwałych użytkach zielonych, zachowanie siedlisk gatunku stanowiącego przedmiot ochrony położonych na gruntach ornych, a jako zadania ochronne wymieniono "zachowanie siedlisk gatunków stanowiących przedmioty ochrony położonych na trwałych użytkach zielonych".

Wobec powyższego, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska prawidłowo uznał, że właściwym jest przyjęcie, że możliwe oddziaływanie inwestycji na ok 3% orlika krzykliwego stanowi wystarczającą przesłankę do stwierdzenia, że budowa budynku rekreacyjnego i zabudowa otwartego obszaru łąk i pastwisk, będzie mogło potencjalnie znacząco oddziaływać na ww. przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 Puszcza Napiwodzko-Ramucka PLB280007.

Sąd podkreślił, że organ nie ustalił, iż planowana inwestycja "będzie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko". Analiza zaskarżonego postanowienia dowodzi, że wskazano tam tylko na potencjalne ryzyko wystąpienia znacząco negatywnego oddziaływania.

W odniesieniu do zarzutów skargi naruszenia przepisów postępowania, które zdaniem strony miały istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd podkreślił, że zakres kompetencji organu w ramach postępowania uzgodnieniowego ogranicza się do zbadania projektu decyzji w granicach przede wszystkim normy art. 33 ustawy o ochronie przyrody oraz tych materiałów, którymi dysponuje z racji posiadania wiedzy specjalistycznej. Jak się wskazuje w orzecznictwie, organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy pod względem wymagań ochrony przyrody dokonuje we własnym zakresie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko (vide wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1941/11). Tak też się stało w rozpoznawanej sprawie. W ramach posiadanej kompetencji organ ochrony przyrody stwierdził, że te informacje, które zgromadził w postępowaniu uzgodnieniowym nakazują powołanie się na zasadę przezorności, która determinuje ocenę możliwych oddziaływań wszelakich przedsięwzięć. W konsekwencji, odmowę uzgodnienia warunków zabudowy uzasadnił zastosowaniem zasady przezorności.

Sąd wskazał, że zasada ta została ukonstytuowana w art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2004 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.), dalej także: "P.o.ś.".

Z art. 6 P.o.ś. wynika ciążący na wszystkich podmiotach, obowiązek dołożenia należytej staranności w ocenie skutków, jakie dla środowiska może przynieść nowa inwestycja, czy działalność (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., II OSK 601/15). Sięgnięcie po środki ochrony środowiska, w tym reglamentacyjne, polegające na zakazie podejmowania pewnych działań, nie musi być następstwem wykazania szkodliwości tych działań, czyli jej udowodnienia w sposób wolny od wątpliwości, lecz może opierać się na uprawdopodobnieniu i wynikającej z niego hipotezie co do potencjalnego wpływu tych działań na środowisko (wyrok NSA z 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2297/17). Istotą zasady przezorności jest przyjęcie, iż w sytuacji, kiedy nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące, może być ono znaczące. Takie właśnie stanowisko merytoryczne zajęły organy orzekające w tej sprawie, dlatego też nie był również zasadny zarzut naruszenia art. 33 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 6 ust. 2 P.o.ś.

Zakres zasady przezorności należy rozpatrywać z punktu widzenia podmiotu, który podejmuje się określonego działania oraz organu administracji. W przypadku, kiedy pewne jest, na podstawie aktualnej wiedzy i naukowych dowodów, iż przy wykorzystaniu najlepszych i najnowocześniejszych rozwiązań oraz dostępnej wiedzy naukowej, nie uniknie się potencjalnych zagrożeń wobec środowiska, wynikających z planowanej działalności, podmiot, który taką działalność chce rozpocząć powinien we własnym zakresie podjąć decyzję o tym, aby z tego działania zrezygnować. Zasada przezorności jest powiązana z zasadą prewencji.

Sąd pierwszej instancji wywodził dalej, że prewencja wymaga szacowania ryzyka negatywnych oddziaływań opartego na istniejącej wiedzy i doświadczeniu, stosowania optymalnych rozwiązań niezależnie od stopnia zagrożenia środowiska, wiąże się z zakazem pogarszania stanu środowiska. Zasada przezorności nie oznacza jednak w każdym przypadku bezwzględnego nakazu wyeliminowania działalności, która może wywołać negatywny wpływ na zasoby przyrody. Działania mogące znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszaru znajdującego się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, powinny być każdorazowo ocenione zgodnie z treścią wszystkich zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, a w szczególności z zasadą zrównoważonego rozwoju (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1785/15).

W myśl art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody - ochrona przyrody, w rozumieniu ustawy, polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, o których mowa w pkt 1-9. Wynika z tego, że ochrona przyrody co prawda musi się odbywać w warunkach zrównoważonego rozwoju, lecz nie wyklucza jakichkolwiek zmian. Zmiany te nie mogą jednak niszczyć cech charakterystycznych dla danego krajobrazu i muszą odbywać się w ramach obowiązujących przepisów prawa. Podstawowym celem zrównoważonego rozwoju jest opracowanie i urzeczywistnienie takiego modelu gospodarki, w którym zaspokajanie aktualnych potrzeb społeczeństwa nie umniejszy możliwości użytkowania zasobów środowiska przyrodniczego przyszłym pokoleniom. Ochrona przyrody realizowana jest m.in. przez obejmowanie zasobów, tworów i składników przyrody, formami ochrony przyrody, a następnie opracowywanie i realizację planów ochrony dla obszarów podlegających ochronie prawnej oraz programów ochrony gatunków, siedlisk i szlaków migracji gatunków chronionych.

Sąd uznał, że wbrew przekonaniu skarżącej organ dokonał prawidłowego wyważenia jej słusznego interesu i interesu społecznego. Jednakże nie zdecydował kategorycznie, że zamierzona przez skarżącą inwestycja "będzie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko". Dokonując rozważań w zakresie negatywnego potencjalnego oddziaływania planowanej inwestycji organ skoncentrował się na konkretnych ustaleniach faktycznych i dokładnie je przedstawił w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. W zasadzie fundamentalną przeszkodą w realizacji spornej inwestycji jest to, że przedmiotowy obszar Puszczy Napiwodzko-Ramuckiej ma kluczowe znaczenie dla ochrony m.in. orlika krzykliwego i derkacza. Organ szczegółowo wyjaśnił specyfikę funkcjonowania tych gatunków i ze względu m.in. na owe gatunki uznał, że nawet taka inwestycja, jak inwestycja skarżącej (budowa budynku rekreacji indywidualnej o małej kubaturze, użytkowanego sezonowo), w tych konkretnych uwarunkowaniach (specyfika gatunku, posadowienie gniazd) może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000.

Organ słusznie jednak stwierdził, że to czy realizacja uzgadnianej inwestycji będzie rzeczywiście znacząco negatywnie wpływać na cele przedmiotowego obszaru winien wykazać raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, a więc, że w tym wypadku konieczne jest zastosowanie art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody i tym samym przeprowadzenie oceny oddziaływania planowanej inwestycji na obszar Natura 2000. Dopiero ta ocena, w tym wnioski sporządzonego w toku tej procedury raportu, pozwoli na wywiedzenie, czy w istocie planowana inwestycja może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. G.-L.. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.;

1) art. 7 K.p.a., 77 § 1 K.p.a. i 80 K.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego sprowadzającą się do przyjęcia, że skoro w odległości około 900 m na zachód od działki na której planowana jest inwestycja znajduje się strefa gniazdowania orlika krzykliwego oraz może tam żerować derkacz to zajęcie gruntu pod budowę budynku rekreacyjnego o powierzchni 35 m2, który będzie wykorzystywany przez kilkanaście dni w roku na tyle pogorszy parametry środowiskowe, że spowoduje to potencjalne zagrożenie dla właściwego stanu ochrony obszaru Natura 2000, podczas gdy w tym samym kierunku, tj. na zachód od działki skarżącej kasacyjnie w odległości od 80 do 300 m znajduje się pięć działek w większości zabudowanych nowymi jednorodzinnymi budynkami mieszkalnymi, które mimo, że stanowią całoroczne centrum życiowe rodzin nie wpłynęło na gniazdowanie i żerowanie tych gatunków, co w konsekwencji spowodowało mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez nieuchylenie skarżonej decyzji;

2) art. 7 K.p.a., 77 § 1 K.p.a. i 80 K.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego i wyciąganie z materiału dowodowego wniosków logicznie sprzecznych poprzez przyjęcie, że skarżąca kasacyjnie realizując inwestycje zablokowała możliwość ustalenia skali jej oddziaływania na środowisko i spowodowała brak możliwości uzgodnienia tak w niniejszym postępowaniu administracyjnym jak i odrębnym (postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w celu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), podczas gdy jak ustaliły organy, skarżąca kasacyjnie zrealizowała obecny etap inwestycji na przełomie lat 2016/2017, a najnowsze dane o obecności orlika krzykliwego na terenie obszaru Natura 2000 Puszcza Napiwodzko-Ramucka pozyskano w okresie kiedy inwestycja była już zrealizowana (luty 2017 r.) tak więc nie sposób uznać, że obecny etap na jakim znajduje się inwestycja spowodował w ekosystemie trwałą zmianę uniemożliwiającą ustalenia skali jej oddziaływania na środowisko, co w konsekwencji spowodowało mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez nieuchylenie skarżonej decyzji;

II. naruszenie prawa materialnego tj.:

3) art. 6 ust 1 i ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska i art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez zastosowanie wynikającej z tych przepisów zasady przezorności sprowadzającej się do przyjęcia, że jeżeli nie można wiarygodnie uznać danego działania za nieznaczące dla środowiska, to należy przyjąć, że jest ono znaczące, podczas gdy z ustalonego stanu faktycznego wynika, że na gniazdowanie orlika krzykliwego nie wpłynęła negatywnie żadna z inwestycji zlokalizowanych na pięciu działkach sąsiednich położonych bliżej jego siedliska niż działka na której skarżąca kasacyjnie planuje inwestycje posadowienie swojego kilkukrotnie mniejszego budynku rekreacyjnego, można więc wiarygodnie uzasadnić, że inwestycja skarżącej kasacyjnie jest nieznacząca dla środowiska i zasada przezorności nie powinna mieć zastosowania w niniejszej sprawie, co w konsekwencji spowodowało mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez nieuchylenie skarżonej decyzji.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylnie zaskarżonego orzeczenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub innemu właściwemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych. Ponadto skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 P.p.s.a. Pełnomocnik wnoszącej kasację złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Odniesienie się do zarzutów procesowych trzeba poprzedzić przypomnieniem, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie zostało wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), dalej: "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".

W związku z tym od razu konieczne jest odnotowanie, że zgodnie z art. 53 ust. 5, uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 106 § 4 K.p.a. stanowi, że organ zobowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Jak trafnie zwrócono uwagę w piśmiennictwie, oznacza to, że w gestii organu leży decyzja, czy przeprowadzić takie postępowanie. W razie gdy uzna on, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego jest konieczne, przeprowadzi je zgodnie z zasadami i w trybie, jakie są przewidziane w Kodeksie dla postępowania wyjaśniającego (dowodowego). Musi mieć jednak przy tym na uwadze postulat szybkości postępowania, ponieważ w braku odmiennych postanowień przepisów szczególnych stanowisko musi być przedstawione niezwłocznie, nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania organu. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego mogą być tylko okoliczności, których ustalenie jest konieczne do zajęcia stanowiska przez organ współdziałający (patrz: Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el 2021, pkt 11 do art. 106). Postępowanie wyjaśniające organ współdziałający prowadzi we własnym zakresie, w granicach swej właściwości rzeczowej. Przedmiot tego postępowania wyjaśniającego jest odrębny od prowadzonego przez organ właściwy do wydania decyzji i dotyczy tylko tych okoliczności, których wyjaśnienie jest niezbędne do zajęcia stanowiska w ramach współdziałania (patrz: Janusz Borkowski/Barbara Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 576).

Zauważając odrębności postępowania głównego i postępowania prowadzonego przed organem współdziałającym, możliwe jest scharakteryzowanie relacji tych procedur w ten sposób, że postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczy w sprawie załatwianej w formie decyzji administracyjnej przez inny organ. W takiej zaś sytuacji, stanowisko organu współdziałającego może być oparte, w całości lub w części, w zależności od okoliczności sprawy oraz wymagań materialnoprawnych dotyczących zajęcia stanowiska, na stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ wydający decyzję (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1203/05; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3259/20).

Obowiązek współdziałania nakładany jest przepisami prawa materialnego (por. J. Borkowski/B. Adamiak, op. cit. s. 568). W związku z tym konieczna jest uwaga, że niezależnie od przepisów art. 106 K.p.a., w stosowanych w sprawie aktach normatywnych materialnoprawnych także mogą być zawarte normy procesowe.

Przechodząc do kwestii szczegółowych należy najpierw skonstatować, że uzgadnianie projektu decyzji o warunkach zabudowy jest jedynym etapem, w którym uczestniczy wyspecjalizowany organ ochrony przyrody, którego zadaniem jest dokonanie weryfikacji zgodności tego projektu z przepisami z zakresu ochrony przyrody, a w szczególności celami ustawowymi tej ochrony (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 502/17).

Ten wyspecjalizowany charakter organu współdziałającego ma znaczenie nie tylko dla kompetencji tego organu do oceny okoliczności materialnoprawnych oraz wydania orzeczenia w przedmiocie uzgodnienia, ale ma także wpływ na czynności podejmowane w postępowaniu wyjaśniającym (dowodowym).

W niniejszej sprawie istotne okoliczności materialnoprawne wynikają z przepisów wskazanych przez Sąd pierwszej instancji (a w postępowaniu administracyjnym przez RDOŚ i GDOŚ), w tym art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 2b, art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm.), dalej także: "ustawa o ochronie przyrody".

Na potrzeby tak określonej podstawy materialnej, w szczególności art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, organy ustaliły, że działka nr A./1, obręb Jedwabno, jest usytuowana w granicach specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Puszcza Napiwodzko-Ramucka PLB280007. Na podstawie Standardowego Formularza Danych (SFF) sporządzonego dla obszaru Natura 2000 Puszcza Napiwodzko-Ramucka ustalono m.in., że jest to jedna z ważniejszych ostoi ptaków w Polsce. Stwierdzono tu 234 gatunki ptaków, w tym około 150 lęgowych. W 2012 r. odnotowano gniazdowanie 34 gatunków z Załącznika I Dyrektywy Ptasiej oraz 12 gatunków z Polskiej czerwonej księgi zwierząt.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska przypomniał, że dla omawianej formy ochrony, Zarządzeniem RDOŚ w Olsztynie z dnia 20 marca 2015 r., ustanowiono Plan zadań ochronnych, określający m.in. zagrożenia dla przedmiotów ochrony. Odnotował, że przedmiotowa działka znajduje się w kompleksie gruntów zaklasyfikowanych jako "tereny z wyłączeniem zabudowy".

Opierając się na inwentaryzacjach zgromadzonych w urzędzie (a więc w RDOŚ), stwierdził, że najbliżej badanego terenu, na północny-wschód i wschód zostały odnotowane gatunki: derkacz, kropiatka i żuraw. Są to gatunki związane głównie ze zmeliorowanymi łąkami na wschód od terenu inwestycji, na które zabudowa może oddziaływać. Natomiast ok. 880 m na północny-zachód od planowanej inwestycji odnotowano wystąpienie orlika krzykliwego. RDOŚ ustalił, że wystąpienie orlika krzykliwego znajduje potwierdzenie w wykazie stref ochrony gatunków ptaków, prowadzonym przez organ. Zgodnie z tym wykazem, w podległości ok. 800-900 m od terenu inwestycji występuje strefa ochronna ww. gatunku.

Na podstawie formularza SDF organ ustalił, że populacja orlika krzykliwego na terenie obszaru Natura 2000 Puszcza Napiwodzko-Ramucka wynosi 30-35 par lęgowych.

Na podstawie Załącznika Nr 3 do Zarządzenia RDOŚ w Olsztynie z dnia 20 marca 2015 r. organ ustalił, że zagrożeniem dla zachowania właściwego stanu ochrony ww. gatunku jest utrata żerowisk na skutek m.in. rozwoju budownictwa. Podstawą ochrony tego gatunku powinno być zachowanie terenów jako żerowiska. W załączniku nr 5 do Zarządzenia zdefiniowano dla przedmiotów ochrony działania ochronne. Dla orlika krzykliwego ustanowiono m.in., że należy zachować istniejącą powierzchnię trwałych użytków zielonych, do których należała działka nr A./1 przed jej przekształceniem.

Szczegółowe działania związane z ochroną orlika krzykliwego organ opisał na podstawie opracowania "Ptaki – Poradniki ochrony siedlisk i gatunków Natura 2000 – podręcznik metodyczny. Tom 7", pod red. M. Gromadzkiego, Wyd. Ministerstwo Środowiska.

Organ powołał się także na swoje postanowienie z dnia 21 lipca 2015 r. stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Puszcza Napiwodzko-Ramucka PLB280007, w odniesieniu do inwestycji planowanej na działce nr C/5 (budowa domu mieszkalnego). Działka ta, z racji swojej lokalizacji względem działki przedmiotowej (A./1), charakteryzowała się analogicznymi walorami siedliskowymi, a planowana inwestycja charakterem i skutkami przyrodniczymi (zajęcie żerowiska) zbliżona była do przedmiotowej inwestycji. W przypadku działki nr A./1 również zatem zachodziłoby przypuszczenie potencjalnego znaczącego oddziaływania na środowisko. Do umorzenia postępowania środowiskowego w odniesieniu do przedmiotowej działki doszło na skutek samowolnego rozpoczęcia inwestycji.

Organ zażaleniowy nawiązując do danych posiadanych przez organ pierwszej instancji, przekazanych do Generalnego Dyrektora, podał, że w bliskiej okolicy działki inwestycyjnej odnotowano obecność derkacza. Biorąc pod uwagę, że w odległości ok. 200 m na południowy-zachód od działki nr A./1 znajduje się rzeka, a działka otoczona jest krajobrazem rolniczym, obszar stanowi potencjalne siedlisko tego gatunku ptaka. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska powołał się nadto na opracowanie GIOŚ "Monitoring ptaków lęgowych. Poradnik metodyczny dotyczący gatunków chronionych Dyrektywa Ptasia", a także na badania Komitetu Ochrony Orłów. Nawiązał także do materiału "Ocena planów i przedsięwzięć oddziałujących na obszary Natura 2000. Wytyczne metodyczne dotyczące przepisów artykułu 6(3) i 6(4) Dyrektywy Siedliskowej 92/43/EWG", Wyd. Komisja Europejska 2002.

Przypominając, że postępowanie wyjaśniające w sprawie uzgodnienia decyzji ma charakter szczególny, a także uwzględniając szczególną materię, jaką stanowi ochrona przyrody, należy stwierdzić, że stan faktyczny istotny z punktu widzenia wymagań hipotezy norm art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody został zatem ustalony w sposób wyczerpujący, nienaruszający art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 106 § 4 K.p.a. w związku z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

W obu zarzutach procesowych nie podważono żadnego z faktów odnoszących się do występowania siedlisk gatunków chronionych. Nie podważono żadnego materiału o charakterze dowodu z dokumentów stanowiących akty normatywne (wyznaczenie specjalnego obszaru ochrony ptaków Natura 2000 Puszcza Napiwodzko-Ramucka, Zarządzenie RDOŚ z dnia 20 marca 2015 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych wraz z załącznikami), dokumentów opisujących fakty (SDF, inwentaryzacje, badania Komitetu Ochrony Orłów), jak i dokumentów zawierających opracowania o charakterze specjalistycznym. Nie podważono także wiarygodności specjalistycznej oceny faktów dokonywanej przez same organy.

Czym innym jest natomiast kwalifikacja prawna stwierdzonych faktów w odniesieniu do przesłanek polegających na wystąpieniu zagrożeń dla gatunków chronionych ptaków (orlik krzykliwy, derkacz) w przyszłości związanych z przedmiotową inwestycją. Jest to przede wszystkim kwestia materialnoprawna, związana z zastosowaniem art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem ochrony środowiska, w sytuacjach przewidzianych w art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest podyktowany koniecznością ochrony dobra publicznego, jakim jest szeroko rozumiana ochrona środowiska (w tym środowiska przyrodniczego). Nawiązując do zasygnalizowanej powyżej roli procesowej organu współdziałającego w dziedzinie ochrony przyrody, stwierdzić należy, że ten wyspecjalizowany charakter organu ma istotne znaczenie także w fazie stosowania prawa materialnego. Jak stwierdzono w orzecznictwie, powierzenie uzgodnienia wyspecjalizowanym organom gwarantuje fachową ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami szczególnymi, określającymi cele, zasady i formy ochrony przyrody. Dokonywana przez te organy, w ramach szczególnych kompetencji, ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami szczególnymi, gwarantuje zatem m.in. zachowanie właściwej proporcji między ochroną dobra publicznego (w przedmiotowej sprawie środowiska przyrodniczego), a ingerencją w prawo własności (w tym prawo inwestora do zagospodarowania należącej do niego nieruchomości) – patrz: wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1488/18.

W procesie stosowania prawa organ współdziałający dokonuje weryfikacji zgodności tego projektu z przepisami z zakresu ochrony przyrody. Weryfikacja ta odbywa się, jak już wynika z poprzedzających rozważań o charakterze proceduralnym, w odniesieniu do uzgodnienia dokonywanego na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez badanie zgodności planowanej inwestycji normami ochrony przyrody, w tym przypadku odnoszącymi się od terenu objętego ochroną przewidzianą dla wyznaczonego obszaru Natura 2000. Są to przepisy art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że stosowanie tych przepisów w odniesieniu do obszaru Natura 2000 Puszcza Napiwodzko-Ramucka powinno uwzględniać zasadę przezorności, której źródło wskazał i obszernie przedstawił jej znaczenie w niniejszej sprawie. Przyjęcie przez organy i Sąd pierwszej instancji, że zasada przezorności ma zastosowanie w niniejszej sprawie nie stanowiło naruszenia art. 6 ust. 1 i 2 P.o.ś. oraz art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Przede wszystkim zwrócić należy uwagę na hipotezę art. 6 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, w której jest mowa o podejmowaniu działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko. Opis naruszenia zawarty w analizowanym zarzucie nawiązuje zaś do pojęcia znaczącego oddziaływania na środowisko. Nadto, zarzut opiera się na tezie, według której, na gniazdowanie orlika krzykliwego nie wpłynęła negatywnie żadna z inwestycji zlokalizowanych na działkach sąsiednich, położonych bliżej jego siedliska, niż działka na której skarżąca planuje posadowienie kilkakrotnie mniejszego budynku rekreacyjnego. Wbrew temu założeniu, taki stan w zakresie oddziaływania innych budynków na gniazdowanie orlika krzykliwego nie został ustalony. Ponadto, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, w obszarze Natura 2000 Puszcza Napiwodzko-Ramucka, każda inwestycja w postaci budynku może spowodować zmniejszenie populacji tych ptaków. Zarzut naruszenia prawa materialnego oparty jest zatem na innym stanie faktycznym, niż został ustalony. Wadliwość tak sformułowanego zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie wynika więc również z tego, że tego rodzaju zarzut materialny jest skuteczny tylko w razie braku kwestionowania stanu faktycznego związanego z zastosowaniem podniesionej normy materialnej.

W rezultacie wnosząca kasację nie podważyła prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie zasady przezorności, skutkującej tym, że niedopuszczalne jest, co do zasady, wydanie zgody na realizację przedsięwzięcia, co do którego nie wykluczono znaczącego negatywnego oddziaływania na obszary Natura 2000 (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3230/14).

Odmowa uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy została więc orzeczona zgodnie z normami ochrony przyrody, determinującymi rozstrzygnięcie organu współdziałającego na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Akceptacja Sądu pierwszej instancji dla stanowiska organów była zatem prawidłowa, a w konsekwencji zarzuty kasacji są bezpodstawne.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.