Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 900/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 40 ust. 4 i 6, art. 4 pkt 1, art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 40 ust. 12
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez S. Sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej: "Strona", "Spółka", "Skarżąca"), jest decyzja z [...] stycznia 2021 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium") nr [...], wydana na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 j.t. dalej: "k.p.a.") oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), utrzymująca na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia na Spółkę kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z dn. 4 maja 2017 r. S. Sp. z o.o. została poinformowana o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie naliczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] dz. ewid [...] bez zezwolenia zarządcy drogi w celu umieszczenia w nim nośnika reklamowego typu billboard o nr [...] oraz w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego.

Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] ([...] Prezydent [...] umorzył wobec S. Sp. z o.o. postępowanie administracyjne w zakresie przywrócenia do stanu poprzedniego zajętego bez zezwolenia zarządcy drogi fragmentu pasa drogowego ul. [...] w [...] (dz. ewid. [...] obręb [...]) przez nośnik reklamowy typu billboard, oraz orzekł o wymierzeniu S. Sp. z o.o. kary pieniężnej w kwocie 83.957,00 zł za zajęcie w okresie od 13 stycznia 2017 r. do 10 maja 2017 r. bez zezwolenia zarządcy drogi części pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w [...] (dz. ewid. [...] obręb [...]) poprzez umieszczenie w nim reklamy typu billboard nr [...] o pow. 14,23 m2.

W uzasadnieniu decyzji podano, że w dn. 13 stycznia 2017 r. w wyniku przeprowadzonej kontroli terenowej nieruchomości będących własnością [...] stwierdzono zajęcie części pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] (dz. ewid. [...] obręb [...]) w [...] w związku z umocowaniem nośnika reklamowego typu billboard o nr [...] na elewacji budynku (nadwieszonego nad pasem drogowym) bez zezwolenia zarządcy drogi. Z przeprowadzonych czynności kontrolnych sporządzono dokumentację fotograficzną i spisano protokół. W sprawne zostało wykonane opracowanie geodezyjne (z dn. [...].04.2017 r.) polegające na dokonaniu pomiaru reklamy zlokalizowanej w pasie drogowym, zgodnie z którym reklama zlokalizowana na przedmiotowym nośniku miała pow. 14,23 m2. Kolejne kontrole przeprowadzone w d. [...] maja 2017 r. potwierdziły dalsze zajęcie pasa drogowego przez ten billboard, na dowód czego wykonano dokumentację fotograficzną i sporządzono protokół. W dn. [...] czerwca 2017 r. przeprowadzono oględziny w trakcie których potwierdzono demontaż nośnika. Organ I instancji ustalił również, że strona nie występowała o wydanie zgody na zajęcie pasa drogowego. Organ I instancji wskazał, że reklama została umieszczona na ścianie budynku przy ul. [...] w [...] w przestrzeni pasa nad chodnikiem, do którego budynek ten przylega. Organ I instancji ustalił wysokość kary jako iloczyn: powierzchni reklamy (14,23 m2), stawki kary — uchwała Rady [...] nr [...] poz. 20c lok. 4 załącznika nr 3 dla drogi gminnej - 5 zł/dzień powiększonej 10-krotnie, liczby dni zajęcia pasa drogowego (13.01.2017 r. - 10.05.2017 r.) - 118 dni

Od powyższej decyzji, S. Sp. z o.o. wniosła w ustawowym terminie odwołanie. Odwołująca zarzuciła decyzji naruszenie: art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie czasookresu, za który powinna zostać wymierzona kara za zajęcie pasa drogowego; art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z oględzin z udziałem strony na okoliczność powierzchni zajęcia pasa drogowego; art. 6 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów w toku postępowania i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o dowody zgromadzone przed wszczęciem postępowania; art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez zaniechanie rozważenia możliwości odstąpienia od wymierzenia kary. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji, SKO wyjaśniło, że zarówno sam fakt nielegalnego zajęcia pasa przez reklamę Strony, czas zajęcia oraz powierzchnia zajęcia pasa drogowego zostały ustalone prawidłowo i znajdują pełne potwierdzenie w materiale dowodowym niniejszej sprawy.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z regułą przyjętą w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Przepis ten nakłada zatem obowiązek uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, przed jego rzeczywistym zajęciem. Oznacza to, że zajęcie pasa drogowego może nastąpić tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez właściwy w tym względzie organ, które może wywierać skutki jedynie na przyszłość. Zezwolenia takiego wymaga m.in zajęcie pasa drogowego na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 wskazanej ustawy).

Kolegium podkreśliło że materialnoprawną podstawę nałożenia na stronę kary pieniężnej stanowił przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. Przepis ten ustanawia odpowiedzialność administracyjną podmiotu dopuszczającego się zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Z powyższego wynika, że przesłankami niezbędnymi do wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie umieszczenia w pasie drogowym określonych urządzeń czy obiektów, które dokonane zostało bez zezwolenia zarządcy drogi. Pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.).

Organ odwoławczy stwierdził, że w orzecznictwie wskazuje się, że pojęcie pasa drogowego jest szersze od pojęcia drogi i jego rozumienie można sprowadzić do stwierdzenia, że jest to grunt, na którym zlokalizowana jest budowla w postaci drogi, obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem i zabezpieczeniem i obsługą ruchu, urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą zieleń przydrożna (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1235/14). Z normatywnej definicji pasa drogowego wynika, iż jest on rozumiany z punktu widzenia funkcji, celu i roli jaką pełni. Pas drogowy jest obiektem trójwymiarowym, posiadającym wytyczone granice.

W niniejszej sprawie granicę pasa drogowego wyznacza ściana budynku, na którym był umieszczony sporny nośnik reklamowy (billboard o nr [...]), a więc znajdował się on w pasie drogowym. Strona powinna legitymować się zezwoleniem na umieszczenie reklamy w pasie drogowym. W przypadku zaś braku takiego zezwolenia naraża się na karę pieniężną za umieszczenie spornego nośnika reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ podkreślił, że z akt sprawy wynika, że strona nie składała wniosku o wydanie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Dla zasadności wymierzenia kary podstawowe znaczenie ma zatem ustalenie w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym następujących okoliczności: czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, jaka jest kategoria drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób, jaka była powierzchnia zajęcia i w jakim okresie, czy takie zajęcie nie było objęte zezwoleniem zarządcy drogi. W dalszej części uzasadnienia swojej decyzji organ odwoławczy podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się wypis i wyrys z rejestru gruntów, z której wynika, że działka na której usytuowana była reklama oznaczona nr ewid. [...] obręb [...] stanowi drogę publiczną gminną (dr) ul. [...]. W aktach sprawy znajduje się również opinia geodezyjna sporządzona w dn. [...].04.2017 r., zawierająca pomiar spornego nośnika reklamowego wraz z reklamą dokonane przez geodetę uprawnionego, oraz umiejscowienie reklamy względem pasa drogowego (zaznaczone na mapie zasadniczej przez geodetę uprawnionego). Z dokumentów tych jednoznacznie wynika, że przedmiotowy nośnik reklamowy w całości znajdował się w pasie drogowym drogi gminnej. W aktach sprawy znajduje się również protokół z kontroli terenowej z dn. [...].01.2017 r. , z dn. [...].05.2017 r., z dn. [...].05.2017 r., z dn. [...].05.2017 r. i z dn. [...].05.2017 r. oraz dokumentacja fotograficzna obrazująca funkcjonowanie reklamy typu billboard. Podczas ww. kontroli stwierdzono funkcjonowanie nośnika reklamowego z reklamą. Wykonany podczas kontroli materiał fotograficzny wskazuje, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego nie ulegała zmianie i pozostawała taka sama w całym spornym okresie. Nośnik reklamowy i reklama znajdowały się przy tym samym obiekcie budowlanym (zawieszone na elewacji tego samego budynku, na tej samej wysokości nad poziomem gruntu), oznaczone były tym samym numerem przez cały okres.

Kolegium podkreśliło, że opłata za jeden dzień umieszczenia takiej reklamy na drodze gminnej naliczana jest na podstawie uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2004 r. Nr 148, poz. 3717; z 2005 r. Nr 77, poz. 2036; z 2006 r. Nr 199, poz. 7564; z 2008 r. Nr 141, poz. 4985, Nr 218, poz. 9282; z 2010 r. Nr 138, poz. 3249; z 2011 r. Nr 54, poz. 1774; z 2013 r., poz. 7291; z 2014 r. poz. 6878; z 2015 r. poz. 4776). Organ pierwszej instancji przyjął w niniejszej sprawie stawkę 5 zł - zgodnie z poz. 20 c kol. 4 załącznika nr 3 do ww. uchwały. W ocenie Kolegium, skoro udokumentowano umieszczenie reklamy typu billboard w dn. 13.01.2017 r. oraz w dn. 04, 09, 10 i 11 maja 2017 r. jak również w dacie przeprowadzonych pomiarów przez geodetę uprawnionego (03.04.2017 r.), to organ I instancji zasadnie przyjął ciągłość zajęcia pasa drogowego i za ten okres wymierzył karę pieniężną.

Kolegium podało, że podziela stanowisko orzecznictwa, w którym stwierdzono, że domaganie się przez firmy reklamowe aby na każdy dzień, za który nałożono karę za funkcjonowanie reklamy, przedstawić odrębny dowód (najlepiej oględziny z udziałem strony) jest niedorzeczne (np. w wyroku WSA w Warszawie z dn. 11.03.2009 r. sygn. akt: VI SA/Wa 2364/08), gdyż trudno racjonalnie uznać, że była ona jednego dnia usuwana, a po kilku dniach ponownie umieszczana. Ponadto, w świetle zasad doświadczenia życiowego oraz zasad logicznego rozumowania, należy stwierdzić, iż ewentualny demontaż przedmiotowej reklamy w okresach pomiędzy przeprowadzonymi kontrolami pasa drogowego (biorąc pod uwagę rodzaj nośnika, jego wielkość i sposób mocowania, jak również jego umiejscowienie), generowałby zdecydowanie wyższe koszty niż korzyści wynikające z funkcjonowania reklamy, takie działanie byłoby działaniem nieracjonalnym i nieekonomicznym.

Organ odwoławczy podkreślił także, że opłatę stanowiącą podstawę do wyliczenia kary za reklamę oblicza się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy (14,23 m2), liczby dni zajmowania pasa drogowego (118 dni) i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (5,00 zł). Wysokość kary pieniężnej, stanowi zaś dziesięciokrotność opłaty obliczonej powyżej.

Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w aktach sprawy brak jest dowodów czyniących wątpliwym stan faktyczny ustalony przez organ pierwszej instancji i zaakceptowany przez organ odwoławczy. Materiał dowodowy w niniejszej sprawie został w pełni zgromadzony i rozpatrzony w całokształcie. Wyjaśniono ponadto, że czynności zarządcy drogi prowadzone w ramach przeglądu stanu pasa drogowego są czynnościami legalnymi, a uzyskane w ich toku materiały w postaci protokołów, notatek, zdjęć fotograficznych mogą stanowić podstawę do wszczęcia konkretnego postępowania administracyjnego, jak również - w świetle art. 75 § 1 k.p.a. w myśl którego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem - mogą stanowić dowód w tym postępowaniu. Takie czynności kontrolne zarządcy drogi nie są oględzinami procesowymi o których mowa w art. 79 k.p.a. a zatem okoliczność, że strona nie została powiadomiona o ich terminie i wobec tego nie mogła być obecna przy ich sporządzaniu, nie pozbawia tych materiałów charakteru legalności.

Odnosząc się do braku udziału strony we wszystkich czynnościach podejmowanych przez organ, w tym w czynnościach kontrolnych Kolegium wskazało, że postępowanie kontrolne ma szczególny charakter, stąd strona nie można domagać się uprzedzenia o zamierzonej kontroli. Jeżeli strona odwołująca się sugeruje, iż powinna być uprzedzona przez kontrolą o jej terminie, miejscu i sposobie przeprowadzenia, czy też dopuszczona do czynności w dniu kontroli, to należy z całą stanowczością podnieść, iż wymóg takiego stosowania przez organy kontroli normy przepisu art. 79 k.p.a. naruszałby istotę tego szczególnego postępowania kontrolnego, czyniąc go w praktyce niemożliwym do wykonania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 października 2004 r. sygn. akt II SA/Wa 3425/03).

Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że strona została prawidłowo poinformowana o wszczęciu z urzędu przedmiotowego postępowania oraz o prawie zapoznania się z aktami sprawy, a treść ww. zawiadomienia w sposób wystarczający określała, w jakiej sprawie prowadzone jest postępowanie. Organ odwoławczy wskazał również, że wszystkie dowody zebrane w sprawie znajdują się w aktach sprawy i strona miała możliwość zapoznania się z tymi dokumentami. Przepisy k.p.a. nie wymagają, aby za dowód w oparciu o który następuje rozstrzygniecie, mogły posłużyć jedynie materiały zebrane po wszczęciu postępowania oraz aby za taki dowód nie mogły zostać uznane dowody zebrane przed wszczęciem postępowania.

Kolegium wskazało także, że nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego dokonana ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, zakładająca, że w ściśle określonych przypadkach, pomimo popełnienia deliktu administracyjnego, organ administracji publicznej może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu (na podstawie art. 189f k.p.a. na który powołuje się strona), weszła w życie w dn. 1 czerwca 2017 r. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało natomiast wszczęte przed ww. datą, a zatem przepisy umożliwiające odstąpienie od nałożenia kary, nie miały w tym przypadku zastosowania.

W tych okolicznościach SKO uznało za zasadnie utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze, Skarżąca zaskarżając decyzję SKO z [...] stycznia 2021 r. zarzuciła jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że umożliwienie Skarżącemu jako stronie postępowania końcowego zapoznania się ze zgromadzonym w toku postępowania przed organem I instancji materiałem dowodowym konwalidowało uchybienie organu I instancji polegające na pozbawieniu Skarżącego prawa udziału w postępowaniu wyjaśniającym, w sytuacji, gdy przepis art. 10 § 1 k.p.a. nakłada na organ dwa niezależne od siebie obowiązki, to jest obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronie zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, a jednocześnie pozbawienie strony prawa udziału w postępowaniu wyjaśniającym jest uchybieniem o charakterze kwalifikowanym, zwalniającym stronę z obowiązku wykazania, jakich konkretnie czynności nie mogła podjąć w związku z brakiem wiedzy o toczącym się postępowaniu,

- art. 6 w zw. z art. 1 i art. 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie kontrolne nie jest regulowane przepisami k.p.a. w sytuacji, gdy jest to jeden z etapów postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ administracji publicznej, a zatem podlega reżimowi prawnemu określonemu w przepisach k.p.a.

- art. 7, 77 § 1 i 80 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że na podstawie protokołu czynności kontrolnych z dnia [...] stycznia 2017 roku możliwe było ustalenie, że Skarżący w tym dniu zajmował nielegalnie pas drogowy oraz ustalenie powierzchni zajęcia pasa drogowego w sytuacji, gdy protokół ten wskazuje jedynie podmiot odpowiedzialny za umieszczenie reklamy w miejscu przeprowadzenia czynności kontrolnych, a zatem nie stanowi on dowodu na okoliczność nielegalnego zajęcia pasa drogowego oraz powierzchni zajęcia pasa drogowego w dniu [...] stycznia 2017 roku i w dniach następnych.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Zdaniem Sądu, żadna z wyżej wskazanych przesłanek nie zaszła w sprawie, a zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja Prezydenta [...], nie naruszają prawa.

Wbrew zarzutom skargi, w ocenie Sądu, stan faktyczny w sprawie został ustalony przez organy prawidłowo i zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Należy podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie.

W przedmiotowej sprawie Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej, albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09). Przesądzenie o prawidłowości przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia ustaleń faktycznych umożliwia ocenę procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego.

W myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. zezwolenia zarządcy drogi wymaga umieszczenie w pasie drogowym - poza obiektami budowlanymi niezwiązanymi z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - również reklamy, a co stanowi reklamę w rozumieniu tego przepisu - wskazuje art. 4 pkt 23 ustawy. Zgodnie z nim reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę.

Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ustawy o drogach publicznych). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie. W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.

Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie z zebranego materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że doszło do zajęcie w okresie od 13 stycznia 2017 r. do 10 maja 2017 r. bez zezwolenia zarządcy drogi części pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w [...] (dz. ewid. [...] obręb [...]) poprzez umieszczenie w nim reklamy typu billboard nr [...] o pow. 14,23 m2. W aktach sprawy znajduje się wypis i wyrys z rejestru gruntów, z której wynika, że działka na której usytuowana była reklama oznaczona nr ewid. [...] obręb [...] stanowi drogę publiczną gminną (dr) ul. [...].

W aktach sprawy znajduje się również opinia geodezyjna sporządzona w dn. [...].04.2017 r., zawierająca pomiar spornego nośnika reklamowego wraz z reklamą dokonane przez geodetę uprawnionego, oraz umiejscowienie reklamy względem pasa drogowego (zaznaczone na mapie zasadniczej przez geodetę uprawnionego). Z dokumentów tych jednoznacznie wynika, że przedmiotowy nośnik reklamowy w całości znajdował się w pasie drogowym drogi gminnej. W aktach sprawy znajduje się również protokół z kontroli terenowej z dn. [...].01.2017 r. , z dn. [...].05.2017 r., z dn. [...].05.2017 r., z dn. [...].05.2017 r. i z dn. [...].05.2017 r. oraz dokumentacja fotograficzna obrazująca funkcjonowanie reklamy typu billboard. Podczas przeprowadzonych kontroli stwierdzono funkcjonowanie nośnika reklamowego z reklamą. Wykonany podczas kontroli materiał fotograficzny wskazuje, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego nie ulegała zmianie i pozostawała taka sama w całym spornym okresie. Nośnik reklamowy i reklama znajdowały się przy tym samym obiekcie budowlanym (zawieszone na elewacji tego samego budynku, na tej samej wysokości nad poziomem gruntu), oznaczone były tym samym numerem przez cały okres.

Z przeprowadzonych czynności kontrolnych został sporządzony protokół oraz dokumentacja fotograficzna.

W świetle powyższego bezpodstawne są wskazane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dla porządku wskazać należy, że do orzeczenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia wystarczające jest powołanie się przez organ na znajdujący się w aktach sprawy miarodajny dokument, z którego wynika przebieg granic takiego pasa. Organ nie ma zaś obowiązku fizycznego wydzielania pasa drogowego na nieruchomości, czy w inny sposób - z urzędu - informowania, że określony teren stanowi pas drogowy i jego zajęcie wymaga uprzedniego zezwolenia zarządcy drogi. Ustalenie ww. okoliczności należało do Skarżącej, którą - jako przedsiębiorcę - obowiązują podwyższone standardy staranności przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Także okres zajęcia pasa drogowego został prawidłowo w postępowaniu administracyjnym ustalony na podstawie znajdujących się w aktach dowodów. Granice czasowe zajęcia wyznaczają daty - utrwalonych w aktach - kontroli organu spornego odcinka pasa drogowego.

W tym stanie rzeczy, wobec wykazania w sprawie, że skarżąca spółka zajęła ww. pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, organ administracji miał podstawy do wymierzenia jej z tego tytułu kary pieniężnej na podstawie ww. przepisów ustawy o drogach publicznych i uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.