Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 559/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.1 par.1-2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art.1, art.3, art.64e, art.134 par.1, art.151a par.1, art.200,art.205 par.2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art.7, art.15, art.136, art.138 par.2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art.59 ust.1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art.59 ust.1
journal: Dz.U. 2022 poz 1029
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu (...) sp. z o.o. z siedzibą w K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2022 r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz strony skarżącej kwotę 100,00 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Decyzją z 30 czerwca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania A. J., B. K., H. J. i T. J. od decyzji z 18 lutego 2022 r. wydanej przez Wójta Gminy R. (dalej jako: "Wójt Gminy" lub "organ I instancji") w sprawie ustalenia na rzecz (...) sp. z o.o. w W. (dalej jako: "inwestor" lub "Spółka") warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki nr (...) w obrębie geodezyjnym D., gmina R., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, jednocześnie umarzając postępowanie odwoławcze w stosunku do B. K., H.J. i T.J. z powodu braku przymiotu strony w niniejszym postępowaniu przez wymienionych. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz obowiązujący w tym zakresie stan prawny. Podano, że 18 listopada 2021 r. do organu I instancji wpłynął wniosek Spółki o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki nr (...), obręb D. gmina R. We wniosku podano, że w zakres inwestycji wchodzić będzie posadowienie do 2500 sztuk paneli fotowoltaicznych o łącznej mocy do 1 MW, jak również dróg wewnętrznych, infrastruktury naziemnej i podziemnej, sieci energetycznej kablowej niskiego napięcia, przyłącza elektroenergetycznego średniego napięcia, stacji kontenerowej, falowników, ogrodzenia, instalacji odgromowej i innych niezbędnych elementów infrastruktury związanych z budową i eksploatacją instalacji fotowoltaicznej. Wielkość powierzchni zabudowy wyniesie do 0,49 ha. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte 23 listopada 2021 r. Następnie sporządzony w toku postępowania projekt decyzji przedłożono do uzgodnienia właściwym w sprawie organom. Decyzją z 18 lutego 2022 r. organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. W decyzji wskazano m.in. powierzchnię zabudowy (do 0,49 ha) i zakres inwestycji. Podano, że inwestycja zlokalizowana jest na terenie (...) Parku Krajobrazowego - otuliny oraz na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Otuliny (...) Parku Krajobrazowego "D.". Przedmiotowa inwestycja nie należy do przedsięwzięć w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż zajmie powierzchnię mniejszą niż 0,5 ha. W uzasadnieniu przedstawiono przepisy mające zastosowanie w sprawie. Podano, że decyzja została wydana po uzgodnieniu z właściwymi organami. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. J., B. K., H. J., T. J. Odwołujący się podali, że nie zgadzają się na realizację przedmiotowej inwestycji, ponieważ farma fotowoltaiczna ma negatywny wpływ na zdrowie. Ponadto stanowić będzie nieestetyczny widok i zepsuje krajobraz, jak również źle wpłynie na otaczającą przyrodę otuliny (...) Parku Krajobrazowego, znacząco obniży wartość gruntów, spowoduje zmniejszenie populacji pszczół oraz - poprzez podgrzanie atmosfery - spowoduje częstsze pojawianie się susz. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym, Kolegium wskazało, że zaskarżoną decyzją ustalono warunki zabudowy dla części działki nr (...), obręb D., gmina R. Działka ta ma powierzchnię 6,11 ha, natomiast jako teren inwestycji wskazano jej fragment o powierzchni 0,49 ha. W ocenie organu odwoławczego ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej dopuszczalne jest jedynie w sytuacjach wyjątkowych, np. dotyczących inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty, np. zjazdy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podniesiono, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.") nie jest co do zasady niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań danej sprawy, przy czym przyjęcie takiego rozwiązania musi być szczegółowo uzasadnione w analizie. Co do zasady natomiast ustalenie warunków zabudowy następuje dla terenu stanowiącego jedną bądź kilka całych działek ewidencyjnych. Zdaniem Kolegium, wydzielenie jako teren inwestycji części działki o powierzchni 0,49 ha ma na celu obejście przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 1029, dalej jako: "u.i.o.ś.") oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839). Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 pkt 54 powołanego wyżej rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę przemysłową, w tym zabudowę systemami fotowoltaicznymi, lub magazynową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy; b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a. Natomiast teren przedmiotowej inwestycji znajduje się na terenie (...) Parku Krajobrazowego - otulinie oraz na Obszarze Chronionego Krajobrazu "Otuliny (...) Parku Krajobrazowego D., a zatem na obszarze objętym formami ochrony, o których mowa art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. W związku z tym, w sytuacji gdyby inwestor nie zawęził terenu inwestycji do 0,49 ha, lecz objął wnioskiem całą działkę bądź nawet jej część o powierzchni 0,50 ha, wówczas inwestycja byłaby zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co wiązałoby się z koniecznością uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ odwoławczy wskazał również na kwestię zgodności inwestycji z przepisami ustawy o ochronie przyrody. Z uwagi na to, że inwestycja ma być zlokalizowana na terenie (...) Parku Krajobrazowego - otuliny oraz na Obszarze Chronionego Krajobrazu "Otuliny (...) Parku Krajobrazowego D.", projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy został przedłożony do uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Organ ten nie zajął stanowiska w ustawowym terminie, w związku z czym, na podstawie art. 53 ust. 5c u.p.z.p., uzgodnienie uznano za dokonane. W orzecznictwie podkreśla się jednak, że w sytuacji gdy zajęcie stanowiska przez organ współdziałający przyjmie formę milczącego uzgodnienia, to rzeczą organu rozstrzygającego sprawę w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. Podniesiono, że na terenie inwestycji obowiązują przepisy uchwały Nr (...) Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia (...) w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Otuliny (...) Parku Krajobrazowego – D. (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. z (...), poz. (...)). Uchwała ta wprowadza szereg zakazów związanych z lokalizowaniem na terenie obszaru chronionego krajobrazu różnego rodzaju inwestycji, do czego organ winien odnieść się w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Kolegium podniosło, że rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy istnieją uzasadnione przesłanki do ustalenia warunki zabudowy dla części działki i w zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń, dokonać analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, w tym zwłaszcza w zakresie zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Spółka, reprezentowana przez prezesa zarządu, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

a) art. 7, w zw. z art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy a zwłaszcza, faktu, że przedsięwzięcie "Budowa farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki nr (...) w obrębie geodezyjnym D., gmina R." ze względu na przekroczenie powierzchni może mieć negatywny wpływ na środowisko,

b) art. 7a § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zinterpretowanie wątpliwości dotyczących sklasyfikowania spornej inwestycji na niekorzyść inwestora w sytuacji niewłaściwej interpretacji pojęcia terenu umożliwiającego inwestycję na jedynie części działki, co w konsekwencji doprowadziło do zastosowania regulacji określonych w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym oczywiste naruszenie pierwszeństwa słusznego interesu stron,

a) art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz niewyjaśnienie pojęcia "do" oraz uznania na korzyć inwestora, że nie jest to powierzchnia maksymalna a powierzchnia sensu stricto wynikająca z wniosku,

w związku z czym nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 52 ust. 2 pkt. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez inwestora,

b) § 3 ust. 1 - pkt. 54 lit b Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko poprzez jego niezastosowanie oraz przyjęcie, że określona we wniosku inwestycja jest większa niż 0,49 ha i w związku z tym spełnia ona przesłanki inwestycji mogącej szczególnie oddziaływać na środowisko, podczas gdy ani z treści wniosku, ani z załącznika graficznego będącego jego integralna częścią nie wynika fakt chęci zajęcia takiej powierzchni pod inwestycję.

W świetle postawionych zarzutów Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd uznał, że wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Należy przede wszystkim wskazać, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem ( tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępne w CBOSA).

Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13, dostępne w CBOSA). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępne w CBOSA). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w CBOSA). Wskazać bowiem należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Przepis art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreślić należy, że tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15, dostępne w CBOSA). Z uwagi na powyższe, jeżeli organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Przy czym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3311/19, dostępne w CBOSA).

Zatem organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, gdyż decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w danej sprawie. Podobnie, organ odwoławczy błędnie zastosuje art. 138 § 2 k.p.a., gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r., sygn. II OSK 3080/19, dostępny w CBOSA).

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, podnosząc, że ustalenie warunków zabudowy następuje dla terenu stanowiącego jedną bądź kilka całych działek ewidencyjnych, zaś wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań danej sprawy, przy czym przyjęcie takiego rozwiązania musi być szczegółowo uzasadnione w analizie. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie wydzielenie jako teren inwestycji części działki o powierzchni 0,49 ha ma na celu obejście przepisów u.i.o.ś. oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organ odwoławczy wskazał również na kwestię zgodności inwestycji z przepisami ustawy o ochronie przyrody. W sytuacji bowiem, gdy zajęcie stanowiska przez organ współdziałający przyjmie formę milczącego uzgodnienia, zadaniem organu rozstrzygającego sprawę w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę Kolegium nie wykazało, że zaistniała konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a w szczególności, nie wyjaśniło z jakiej przyczyny odstąpiło od merytorycznej oceny decyzji organu I instancji. Powołane przez organ odwoławczy okoliczności nie wypełniają bowiem przesłanek warunkujących wydanie decyzji kasacyjnej. Wątpliwości Kolegium odnośnie do braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki nie oznaczają niewyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego, bez którego nie można sprawy rozpoznać merytorycznie.

Odnosząc się do podniesionych w zaskarżonej decyzji zarzutów, zauważyć należy, że stanowisko sądów administracyjnych w kwestii dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki nie jest jednolite. W części orzeczeń przyjmuje się, że w przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16; z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18; z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19, dostępne w CBOSA). W wyrokach tych wskazuje się, że wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia prawa, przede wszystkim przepisów dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych. Wydzielona część działki mogłaby wszak stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamykałby się w granicach działki. Podnosi się, że taki sposób wyodrębnienia terenu inwestycji nie może być uznany jako wskazanie usytuowania obiektu w ściśle określonym miejscu. Na etapie ustalania warunków zabudowy jest to niedopuszczalne. Czym innym jest jednak określenie w decyzji o warunkach zabudowy terenu inwestycji za pomocą linii rozgraniczających ten teren, a czym innym precyzyjne wskazanie usytuowania obiektu w konkretnym miejscu. Ta ostatnia materia należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2065/10, z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1663/15, dostępne w CBOSA). W wyroku z 14 października 2021 r. (sygn. akt II OSK 1549/21, dostępny w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że usprawiedliwiona jest również taka interpretacja pojęcia "terenu" na użytek decyzji o warunkach zabudowy, która umożliwia ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, wyodrębnionego za pomocą linii rozgraniczających, jeśli oczywiście nie narusza to odrębnych przepisów, przede wszystkim o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z wykluczeniem precyzyjnego wskazania usytuowania (lokalizacji) projektowanego obiektu na działce. W orzecznictwie wyrażane są jednak także poglądy odmienne, a mianowicie, że przez "teren" o którym mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 260/18; z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1955/20, dostępne w Internecie). W judykaturze wskazuje się także, że objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej nie jest niemożliwe, to jednak musi to wynikać ze szczególnych uwarunkowań, część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw (tak NSA w wyrokach z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2153/17; z 5 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2447/17, dostępne w Internecie).

Podnieść jednak należy, że w uzasadnieniu swojej decyzji samo Kolegium wskazało, że istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki, o ile nie stanowi to próby obejścia prawa. Wyjaśnić przy tym należy, że w niniejszej sprawie Kolegium upatruje obejście prawa w niespełnieniu wymogów określonych w przepisach u.i.o.ś. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 1 u.i.o.ś. przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. Rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określają przepisy rozporządzenia . Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę przemysłową, w tym zabudowę systemami fotowoltaicznymi, lub magazynową, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a).

Jeżeli organ odwoławczy, odmiennie niż organ I instancji, uznaje, że planowana inwestycja nie spełnia wymagań wynikających z u.i.o.ś. lub z innych obowiązujących norm prawnych, to, jak wskazano wyżej, nie jest to podstawa do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Możliwe bowiem w takiej sytuacji jest wydanie decyzji merytorycznej.

Również ocena skutków milczącego uzgodnienia RDOŚ w kontekście zgodności przedsięwzięcia z przepisami odrębnymi może zostać dokonana na etapie postępowania odwoławczego, gdyż dotyczy stanu prawnego i nie wymaga poczynienia dodatkowych ustaleń faktycznych.

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że Kolegium nie wykazało, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, a wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie dało się wyeliminować w trybie przewidzianym w art. 136 k.p.a., co uniemożliwiło merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Tym samym, nie było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Odmienna ocena okoliczności prawnych nie może bowiem stanowić podstawy kasatoryjnego rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż nie stanowi przejawu koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.