Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1620/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.80,
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 1620/14 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 listopada 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Urszula Zięba, Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek (spr.), Sędzia: WSA Agnieszka Jakimowicz, Protokolant: Ewelina Knapczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2014 r., sprawy ze skargi Rady Gminy Czernichów, na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie, z dnia 30 lipca 2014 r. Nr KI-411/207/14, w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 2 ust. 2 uchwały Nr LIII.400.2014 Rady Gminy Czernichów z dnia 26 maja 2014 r. w sprawie, ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół publicznych, oddziałów przedszkolnych przy szkołach publicznych, oraz niepublicznych przedszkoli oraz z zakresu trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania – w zakresie, dotyczącym określenia podstawy obliczania dotacji na ucznia oddziału przedszkolnego publicznej szkoły podstawowej, niebędącego uczniem, niepełnosprawnym, - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie badając, na posiedzeniu w dniu 16 lipca 2014r., zgodność z prawem uchwały Rady Gminy Czernichów nr LIII.400.2014 z dnia 26 maja 2014r. w sprawie ustalenia trybu udzielania dotacji dla szkół publicznych, oddziałów przedszkolnych przy szkołach publicznych oraz niepublicznych przedszkoli oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, stwierdziło, że w zapisie § 2 ust. 2 uchwały Rada Gminy nieprawidłowo określiła zasady ustalania wysokości dotacji na ucznia oddziału przedszkolnego publicznej szkoły podstawowej, co było podstawą do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Czernichów.

Uchwałą nr KI-411/207/14 z dnia 30 lipca 2014r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie stwierdziło nieważność § 2 ust. 2 przywołanej uchwały Rady Gminy Czernichów z dnia 26 maja 2014 r. w zakresie dotyczącym określenia podstawy obliczenia dotacji na ucznia oddziału przedszkolnego publicznej szkoły podstawowej - niebędącego uczniem niepełnosprawnym.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że uchwała nowelizująca nr LV.416.2014 z dnia 24 lipca 2014 r. usuwa jedynie braki w uchwale nr LIII.400.2014 z dnia 26 maja 2014r. polegające na niezamieszczeniu w niej stosownych ustaleń dotyczących dotacji na uczniów objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju. Uchwała nr LV.416.2014 nie usuwa natomiast wad zarzucanych zapisowi § 2 ust. 2 uchwały nr LIII.400.2014.

W związku z tym wskazano, że według treści kwestionowanego § 2 ust. 2 uchwały "Oddziały przedszkolne przy szkołach podstawowych, o których mowa w § 1 pkt 2 otrzymują na każdego wychowanka z budżetu gminy Czernichów dotację w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego wychowanka w oddziałach przedszkolnych przy szkołach podstawowych prowadzonych przez gminę Czernichów, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym, że na wychowanka niepełnosprawnego w wysokości równej kwocie przewidzianej na niepełnosprawnego wychowanka oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę Czernichów."

Kolegium RIO stwierdziło, że przepis § 2 ust. 2 uchwały nr LIII.400.2014, w jego pierwszym zdaniu, dotknięty jest dwoma uchybieniami prawnymi.

Po pierwsze: zamieszczony w uchwale NR LIII.400.2014 przepis § 2 ust. 2, jako regulacja podstawy obliczania wysokości dotacji na ucznia oddziału przedszkolnego publicznej szkoły podstawowej (niebędącego uczniem niepełnosprawnym) – wykracza poza ramy delegacji ustawowej do stanowienia uchwał z art. 80 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., powoływanej dalej jako "u.s.o.").

Po drugie: określając podstawę obliczania dotacji na uczniów oddziału przedszkolnego publicznej szkoły podstawowej (innych niż uczniowie niepełnosprawni) zapis § 2 ust. 2 uchwały reguluje ją w sposób sprzeczny z dyspozycją art. 80 ust. 2 u.s.o. w związku z art. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2013r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013r. poz. 827 ze zm., powoływanej dalej jako: "ustawa nowelizująca").

Organ nadzoru podniósł, że art. 80 ust. 4 nie uprawnia rad gmin do samodzielnego uregulowania sposobu (podstawy) obliczania wysokości dotacji przewidzianych w ust. 2-3b art. 80 u.s.o. Zgodnie z przepisem (delegacją), Rada Gminy Czernichów regulując tryb udzielania i tryb rozliczania dotacji winna była uwzględniać (ustalone ustawą) podstawy obliczania dotacji, w tym podstawy obliczania dotacji dla publicznej szkoły podstawowej prowadzącej oddział przedszkolny.

W kwestionowanym przepisie § 2 ust. 2 uchwały nr LIII.400.2014 Rada Gminy Czernichów nie reguluje natomiast kwestii prawnych określonych w art. 80 ust. 4 u.s.o., ale ustanawia obowiązujący w Gminie Czernichów sposób (podstawę) obliczania wysokości dotacji wypłacanej publicznej szkole podstawowej na uczniów uczęszczających do oddziału przedszkolnego.

W drugiej kwestii podniesiono, że właściwe z punktu widzenia zasad wykładni i zarazem zgodne z intencją ustawodawcy, zastosowanie przepisu art. 80 ust. 2 u.s.o. – do ustalenia normy prawnej regulującej wysokość dotacji na ucznia oddziału przedszkolnego publicznej szkoły podstawowej - powinno polegać na odpowiednim zastąpieniu pojęcia: "przedszkola (publiczne)" - użytego w hipotezie normy prawnej (o dotowaniu publicznych przedszkoli) - słowem: "oddziały przedszkolne w publicznych szkołach podstawowych". Następnie celem obliczenia wysokości dotacji na ucznia oddziału przedszkolnego publicznej szkoły podstawowej (innego niż uczeń niepełnosprawny) należy zastosować dyspozycję nomy art. 80 ust. 2 u.s.o. w pełnym jej brzmieniu (stosowanie wprost). Choć z literalnego punktu widzenia norma z art. 80 ust. 2 u.s.o. dotyczy dotowania publicznych przedszkoli, jednak w powiązaniu z art. 6 ustawy nowelizującej - uzasadnionym jest jej stosowanie wprost dla obliczania wysokości dotacji na każdego ucznia oddziału przedszkolnego zorganizowanego w publicznej szkole podstawowej.

Ustawową podstawą dotacji na ucznia oddziału przedszkolnego szkoły publicznej, według Kolegium RIO, jest równowartość wydatków bieżących przewidzianych na jednego ucznia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę Czernichów. Kwotę tę należy pomniejszyć o określone w ww. przepisie dochody budżetu Gminy Czernichów, które to pomniejszenie, w sprawie niniejszej, nie budzi wątpliwości prawnych.

Zdaniem Kolegium RIO, odwołanie się w art. 6 ustawy nowelizującej do art. 80 ust. 2 u.s.o. – powinno oznaczać pełne zastosowanie (wprost) dyspozycji normy określającej wysokość dotacji obliczanej na ucznia publicznego przedszkola – do sytuacji właściwej obliczaniu dotacji na ucznia oddziału przedszkolnego publicznej szkoły podstawowej.

Powoływana w piśmie Gminy z dnia 25 lipca 2014r. dopuszczalność zmiany dyspozycji normy, w zależności od okoliczności konkretnej sprawy – prowadziłaby natomiast do skonstruowania normy wywołującej oczywistą sprzeczności w relacji do innych norm wynikających z ustawy o systemie oświaty i z przepisów odrębnych, do których ta ustawa odsyła.

Dokonana przez Radę Gminy modyfikacja litery przepisu art. 80 ust. 2 u.s.o. jest więc nieuprawniona ponieważ odsyła do pojęcia nie mającego żadnego punktu odniesienia w systemie prawnym i w praktyce finansowej. Ponadto pojęcie: wydatki bieżące na jednego wychowanka (ucznia) w oddziałach przedszkolnych – zastosowane w § 2 ust. 2 uchwały - rodzi sprzeczność z przepisami dotyczącymi gospodarki finansowej samorządowych podmiotów oświatowych z art. 79 ust. 1 u.s.o.

Oddziały przedszkolne nie funkcjonują "przy" szkołach podstawowych, jak to zapisano w uchwale nr LIII.400.2014, ale zgodnie z nazwą oddającą ich istotę z art. 14 ust. 1 u.s.o. i art. 6 ustawy nowelizującej – są oddziałami przedszkolnymi szkoły podstawowej, czy też oddziałem przedszkolnym "zorganizowanym" w szkole podstawowej, jak to określa art. 14 ust. 3 u.s.o.

W ocenie organu nadzoru kluczowym dla osądu poprawności § 2 ust. 2 uchwały jest to, że zorganizowane w gminnych szkołach podstawowych oddziały przedszkolne nie prowadzą gospodarki finansowej właściwej podmiotom sektora finansów publicznych z art. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013r., poz. 885 ze zm.). Innymi słowy oddziały przedszkolne, nie prowadzą planowania finansowego, ani nie dokonują czynności właściwych pobieraniu dochodów i dokonywaniu wydatków. Czynności takie realizują jednostki budżetowe wymienione w art. 79 ust. 1 u.s.o. w związku z art. 11 ustawy o finansach publicznych. Oddziały przedszkolne gminnej szkoły podstawowej nie są jednostkami budżetowymi, ani innymi podmiotami sektora finansów publicznych. Gospodarkę finansową prowadzi szkoła podstawowa (jako całość) w formie jednostki budżetowej.

Dlatego zapisany w § 2 ust. 2 uchwały sposób obliczenia wysokości dotacji, skoro odwołuje się do "wydatków bieżących przewidzianych w oddziałach przedszkolnych" – nie jest możliwy do prawnego i praktycznego zastosowania, a ponadto rodzi sprzeczności z innymi normami systemu prawa oświatowego i prawa finansowego.

Ponadto, organ nie zgodził się z poglądem z pisma Gminy z dnia 25 lipca 2014r., że pojęcie: "koszty przewidziane na jednego ucznia w oddziałach przedszkolnych przy szkołach prowadzonych przez gminę" jest pojęciem wyprowadzonym z interpretacji art. 6 ustawy nowelizującej i art. 80 ust. 2 u.s.o. – przeprowadzonej poprawnie pod względem zasad wykładni systemowej i wykładni funkcjonalnej.

Kolegium RIO podkreśliło, że dotyczące dotacji oświatowej przepisy art. 80 i art. 90 u.s.o. oraz przepisy art. 14 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej nie operują pojęciem: "koszty szkoły podstawowej przewidziane na jednego ucznia oddziału przedszkolnego". W przepisach oświatowych nie ma takiego pojęcia. W zakresie dotowania uczniów przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego przepisy te mówią bądź to o wydatkach bieżących "przewidzianych" w przeliczeniu na ucznia, bądź o wydatkach bieżących "ponoszonych" w przeliczeniu na ucznia – w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych (art. 80 ust. 2 i art. 90 ust. 2b u.s.o) lub w jednym gminnym przedszkolu publicznym (art. 80 ust. 2b u.s.o. i art. 14 ust. 2 noweli). "Koszt" - jeśli wystąpi w samorządowej szkole podstawowej lub w samorządowym przedszkolu - nie zawsze jest tym samym co powoływany w ustawie "wydatek" każdej z dwóch ww. jednostek budżetowych. W końcu operowanie ww. pojęciem w piśmie Gminy jest tym bardziej niewłaściwe, gdyż terminem takim nie operuje zakwestionowany zapis § 2 ust. 2 uchwały nr LIII.400.2014, w którym mowa dosłownie o: "wydatkach bieżących przewidzianych na jednego wychowanka w oddziałach przedszkolnych przy szkołach podstawowych".

W ocenie Kolegium RIO odwołanie się w piśmie z dnia 25 lipca 2014r. do wniosków z wykładni formalnej dokonanej przez Ministerstwo Edukacji Narodowej (MEN), uniemożliwia polemikę z nimi, gdyż interpretacja MEN nie została poparta żadnymi argumentami, ale jest tylko wnioskiem – poglądem.

Kolegium RIO nie w pełni zgodziło się z konkluzją z pisma Gminy, iżby dotyczące dotacji oświatowych aktualne rozwiązania ustawowe opierały się na jednolitym i wspólnym założeniu ustawodawcy, że "dotacja dla konkretnej placówki ustalana jest na podstawie kosztów utrzymania w analogicznej placówce". Kolegium zaznaczyło, że przy obliczaniu dotacji na ucznia punktu przedszkolnego i zespołu wychowania przedszkolnego, przepisy art. 80 ust. 2b u.s.o. i art. 14 ust. 3 ustawy nowelizującej – odwołują się do wydatków bieżących przedszkola gminnego. Ustawodawca nie odwołał się do wydatków tego samego typu placówek przedszkolnych (punktów lub zespołów) prowadzonych przez gminę.

Zdaniem organu nadzoru nieprzekonywujące są zastosowane dla poparcia ww. analogii argumenty z pisma Gminy, iżby koszty szkoły podstawowej ponoszone z tytułu działających w jej strukturze oddziałów przedszkolnych były zawsze o wiele niższe od kosztów ponoszonych na ucznia w gminnym przedszkolu. Wszak w zajęciach w oddziale przedszkolnym, według art. 14 ust. 1 u.s.o., może uczestniczyć dziecko w wieku od 3 do 6 lat, w tym również dzieci w wieku 2 i pół roku (art. 14 ust. 1b u.s.o.). Przedszkolna działalność oddziału przedszkolnego nie ogranicza się bynajmniej do odbywania zajęć z zakresu rocznego przygotowania przedszkolnego dziecka w wieku 5 lat (art. 14 ust. 3 u.s.o.). Szkoła podstawowa wobec każdego dziecka uczęszczającego do oddziału przedszkolnego może prowadzić dodatkowe zajęcia przedszkolne, w tym zajęcia za odpłatnością z art. 14 ust. 5 u.s.o. Szkoła może również prowadzić żywienie dzieci oddziału przedszkolnego. Działalność oświatowa w oddziale przedszkolnym nie musi być działalności właściwej przedszkolu.

Końcowo wreszcie Kolegium RIO nie zaakceptowało argumentacji z pisma Gminy z dnia 25 lipca 2014r. (str. 4) odwołującej się do zasad sprawiedliwości prawa. Kolegium zaznaczyło, że osiąganie zysków z przedmiotowej działalności nie jest prawnie możliwe. Przepis art. 80 ust. 3d u.s.o., tam gdzie określa przeznaczenie dotacji, uniemożliwia osiąganie jakichkolwiek nadwyżek ze środków z dotacji oświatowej. Dotacja powinna być w całości wydatkowana. Dotację otrzymaną na działalność oddziału przedszkolnego, szkoła podstawowa osoby fizycznej lub osoby prawnej, tak samo jak publiczne przedszkole, jest w stanie spożytkować na cele i wydatki oświatowe wskazywane precyzyjnie w przepisach art. 80 ust. 3d i art. 90 ust. 3d u.s.o. Jedyne ograniczenia wydatków mają przyczynę w przepisach o przeznaczeniu dotacji oświatowej, nie zaś, co zasugerowano w ww. piśmie, w mniej kosztochłonnej działalności szkoły prowadzącej oddział przedszkolny.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina zakwestionowała przedmiotową uchwałę RIO w zakresie w jakim stwierdza ona nieważność § 2 ust. 2 uchwały nr LIII.400.2014 Rady Gminy Czernichów z dnia 26 maja 2014r.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 80 ust. 2 i 4 u.s.o. w zw. z art. 6 ustawy nowelizującej.

Gmina podkreśliła, że do odpowiedniego stosowania przepisu art. 80 ust. 4 u.o.s. do oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych odsyła art. 6 ustawy nowelizującej. Przepis art. 80 ust. 4 ma zatem zastosowanie także do oddziałów przedszkolnych.

W ocenie Gminy twierdzeniu jakoby delegacja ta w zakresie w jakim upoważnia do ustalania podstawy obliczenia dotacji dotyczyła wyłącznie tych jednostek spośród wymienionych w art. 1 ust. 2 - 3b, dla których podstawa obliczenia dotacji nie została określona przez ustawodawcę w sposób jednoznaczny, a wyłącznie poprzez określenie minimalnej wysokości tej dotacji, przeczy historyczna wykładnia tego przepisu. Zgodnie bowiem z delegacją zawartą w art. 80 ust. 4 w brzmieniu obowiązującym na dzień 21 października 2001r., rady gmin zobowiązane były do określenia m.in. podstawy obliczania dotacji w odniesieniu do jednostek, dla których została ona określona w sposób jednoznaczny, bo w taki sposób określona została podstawa obliczenie dotacji w odniesieniu do wszystkich jednostek, których dotyczył art. 80 ust. 4. W tej sytuacji nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, iż aktualnie przepis ten powinien być interpretowany inaczej, tj. w taki sposób, iż zawarta w nim delegacja ustawowa w zakresie w jakim upoważnia do określenia podstawy obliczenia dotacji odnosi się tylko do niektórych jednostek wymienionych w art. 80 ust. 4 u.s.o. Mając to na uwadze przyjęto, iż także aktualnie konieczność ustalenia podstawy obliczenia dotacji dotyczy wszystkich jednostek wymienionych w art. 80 ust. 4. Także tych, dla których ustawodawca jednoznacznie określa podstawę obliczenia dotacji, a zatem szkół i przedszkoli publicznych oraz oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych.

Odnosząc się do drugiego naruszenia prawa wytkniętego w zaskarżonej uchwale, Gmina podkreśliła, że z użytego w art. 80 ust. 2 u.s.o. pojęcia wydatków bieżących przewidzianych na jednego ucznia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę, ani też z użytego w § 2 ust. 2 uchwały pojęcia wydatków bieżących przewidzianych na jednego wychowanka oddziału przedszkolnego szkoły podstawowej prowadzonej przez gminę, nie wynika o czyje wydatki chodzi gdzie i przez kogą są one zaplanowane. Ze sformułowań tych wynika jedynie, iż chodzi o bieżące wydatki przewidziane na jednego ucznia lub wychowanka przedszkola lub oddziału przedszkolnego. O tym gdzie i przez kogą są one przewidziane oraz czyje są to wydatki decydują przepisy ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o finansach publicznych. Dla określenia ich wysokości nie ma to żadnego znaczenia. W pierwszym przypadku będą to wydatki bieżące przedszkola, w drugim natomiast wydatki bieżące szkoły podstawowej przewidziane na jednego wychowanka oddziału przedszkolnego zorganizowanego w tej szkole.

Co więcej, wydatki bieżące na jednego wychowanka oddziału przedszkolnego szkoły podstawowej są wyodrębnione już w uchwale budżetowej gminy. Nieprawdą więc jest, że uchwała odsyła do pojęcia nieznanego systemowi prawnemu. Dodatkowo, gdyby przyjąć stanowisko Kolegium RIO, że podstawą dotacji zawsze muszą być wydatki bieżące jednostki budżetowej, w rozumieniu ustawy o finansach publicznych okazałoby się, iż nie jest w ogóle możliwe udzielenie dotacji dla szkoły i przedszkola w gminie, która prowadzi wyłącznie zespoły szkolno-przedszkolne. W takim bowiem przypadku jednostką budżetową jest zespół szkolno-przedszkolny, w skład którego wchodzi szkoła i przedszkole, a nie szkoła czy też przedszkole.

W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO na podstawie art. 98 ust 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r., poz. 594 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) wniosło o jej odrzucenie, gdyż nie dołączono do przesłanej skargi uchwały Rady Gminy Czernichów o wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. W przypadku zaś nieuwzględnienia przedmiotowego wniosku zażądano oddalenia skargi w całości jako nieuzasadnionej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) kognicji sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 148 w/w ustawy, sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt., w przeciwnym przypadku skargę oddala na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W pierwszej kolejności odnosząc się do wniosku Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie o odrzucenie skargi z uwagi na naruszenie art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym należy wskazać, że Sąd rozpoznający niniejszą skargę podziela pogląd, że przepis ten powinien być interpretowany w sposób najszerzej uwzględniający prawo organu samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych. Skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały lub wydaniem stosownego zarządzenia, nie może zostać więc odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego. Pogląd ten został przyjęty zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. uchwała SN z dnia 27 lutego 1992r., sygn. akt III AZP 8/91, postanowienie SN z dnia 9 kwietnia 1992r., sygn. akt III ARN 13/92, postanowienie SN z dnia 5 października 1994r., sygn. akt III ARN 53/94, postanowienie SN z dnia 21 września 1994r., sygn. akt II ARN 43/94, postanowienie SN z dnia 7 lipca 1994r., sygn. akt III ARN 42/94, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 30 listopada 2005r., sygn. akt II OSK 290/05, postanowienie NSA z dnia 6 wrzesień 2007r., sygn. akt I OSK 1158/07, postanowienie NSA z dnia 4 stycznia 2011r., sygn. akt II OSK 2450/10).

Strona skarżąca mogła więc podjąć uchwałę, o której mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, także po upływie terminu przepisanego do złożenia przez nią skargi, co w niniejszej sprawie uczyniła. W dniu 22 września 2014r. Rada Gminy Czernichów podjęła uchwałę nr L.VII.429.2014 w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Za pismem z dnia 31 października 2014r. powyższa uchwała została złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Złożenie ww. uchwały do Sądu przed dniem wydania orzeczenia kończącego postępowanie winno zatem powodować skutek w postaci uznania przez Sąd, że złożona przez stronę skarga nie jest już obciążona tego rodzaju brakiem, który uniemożliwiałby w konsekwencji jej merytoryczne rozpoznanie.

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań należy również odnotować, że zgodnie z art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, co w przypadku gminy potwierdza także przepis art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r., poz. 594 ze zm.). Według art. 91 ust. 1 tej ustawy, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Stąd należy przyjąć, że jeśli przepisy gminnego aktu prawnego pozostają w sprzeczności z przepisami ustawowymi, wówczas niewątpliwie mamy do czynienia z okolicznością istotnego naruszenia prawa. Z kolei, sprzeczność z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97). W świetle powyższego, nie może budzić wątpliwości, że treść aktu prawnego podejmowanego przez radę gminy, nie może wykraczać poza zakres kompetencji określony w przepisie stanowiącym upoważnienie do wydania danego aktu. W przypadku, gdy uchwała organu gminy jest sprzeczna z prawem, organ nadzoru może sięgnąć do swoich uprawnień przewidzianych w art. 91 ust. 2 cyt. ustawy, tj. stwierdzić nieważność tej uchwały w całości lub w części, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia. Stosownie do art. 91 ust. 1 i ust. 4 tej ustawy dostrzec ponadto należy, że każde istotne naruszenie prawa powinno wywołać skutek w postaci stwierdzenia nieważności uchwały. W przypadku natomiast nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru winien ograniczyć się jedynie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Prawną formą stwierdzenia nieważności uchwały jest rozstrzygnięcie nadzorcze, które powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3).

W tym miejscu wspomnieć trzeba, że rozpoznając skargę na rozstrzygniecie nadzorcze, obowiązkiem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (por. J. Zimmermann: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48). Z kolei podkreślić należy, że z istoty kontroli wynika, że przy ocenie uchwały, należy wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podejmowania.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest działalność uchwałodawcza organu samorządu terytorialnego, jaką jest Rada Gminy Czernichów, a konkretnie zgodność z prawem jej uchwały z dnia 26 maja 2014r. Nr L.III.400.2014. Zdaniem Kolegium RIO w Krakowie wydającego rozstrzygniecie nadzorcze, powyższa uchwała w sposób istotny narusza prawo, tj. art. 80 ust. 2 i 4 ustawy o systemie oświaty.

Podzielając stanowisko organu nadzoru, w zakresie naruszenia wskazaną uchwałą kompetencji organu stanowiącego gminy stwierdzić tym samym trzeba, że Kolegium RIO w Krakowie prawidłowo wydało zaskarżone rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność aktu organu gminy w zaskarżonym zakresie. Przy czym, zgodnie z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ nadzorczy zawiadomił wcześniej Radę Gminy w Czernichowie o wszczęciu postępowania nadzorczego.

Rozważania w zakresie oceny dotyczącej wydania uchwały objętej postępowaniem nadzorczym z istotnym naruszeniem prawa rozpocząć należy od wskazania, że zgodnie z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalności działań organów władzy publicznej, organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że podejmując działania muszą one ściśle przestrzegać norm prawnych określających ich kompetencje, zadania oraz tryb postępowania. Mogą zatem podejmować działania tylko w takich dziedzinach i w takim zakresie w jakim upoważniają je do tego przepisy prawa. Nie mają tym samym prawa do samoistnego, czyli nie mającego oparcia w normie ustawowej, kształtowania podstaw prawnych własnych działań, które winny być zgodne z porządkiem prawnym.

Zaskarżoną uchwałą Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie stwierdziło nieważność § 2 ust. 2 uchwały Nr LIII.400.2014 Rady Gminy Czernichów z dnia 26 maja 2014r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji do szkół publicznych, oddziałów przedszkolnych przy szkołach publicznych oraz niepublicznych przedszkoli oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

Zgodnie z § 2 ust. 2 tej uchwały "Oddziały przedszkolne przy szkołach podstawowych, o których mowa w § 1 pkt 2 otrzymują na każdego wychowanka z budżetu gminy Czernichów, dotację w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego wychowanka w oddziałach przedszkolnych przy szkołach podstawowych prowadzonych przez gminę Czernichów, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym że na wychowanka niepełnosprawnego w wysokości równej kwocie przewidzianej na wychowanka niepełnosprawnego oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę Czernichów".

W ocenie Kolegium RIO tak skonstruowana treść przytoczonego przepisu narusza art. 80 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. powoływanej dalej jako "u.s.o.") poprzez przekroczenie ram delegacji ustawowej zawartej w tym przepisie. Ponadto podstawa obliczenia dotacji na uczniów oddziału przedszkolnego publicznej szkoły podstawowej (niebędących uczniami niepełnosprawnymi) została określona w § 2 ust. 2 w/w uchwały w sposób sprzeczny z art. 80 ust. 2 u.s.o. w związku z art. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2013r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013r., poz. 827 ze zm. powoływanej dalej jako "ustawa nowelizująca").

Sąd badając uchwałę Rady Gminy Czernichów w zakresie zakwestionowanym przez Kolegium RIO, podzielił stanowisko, że § 2 ust. 2 uchwały Rady Gminy Czernichów narusza prawo tj. art. 80 ust. 2 i 4 u.s.o. w stopniu istotnym, uzasadniającym stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 w zakresie dotyczącym określenia podstawy obliczania dotacji na ucznia oddziału przedszkolnego publicznej szkoły podstawowej, niebędącego uczniem niepełnosprawnym, tym samym uznał skargę za nieuzasadnioną.

Zgodnie z przepisem art. 80 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Cytowany wyżej przepis art. 80 ust. 4 u.s.o. stanowił podstawę prawną przyjęcia uchwały Rady Gminy Czernichów z dnia 26 maja 2014r.

Jak wynika z treści cytowanego wyżej przepisu art. 80 ust. 4 u.s.o., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego - ustalając tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania - jest zobowiązany uwzględnić w szczególności podstawy obliczania dotacji. Z tego jednak nie wynika, że ma upoważnienie ustawowe do ustalenia, w drodze uchwały - tychże podstaw obliczania dotacji. Podstawy obliczania dotacji muszą być tylko uwzględnione przez organ przy ustalaniu przez niego trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Delegacja ustawowa zawarta w przepisie art. 80 ust. 4 u.s.o. dotyczy bowiem tylko tych zagadnień, tj. ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2012r., sygn. akt II GSK 1026/11).

Podkreślenia wymaga, że z normatywnego charakteru kwestionowanej uchwały wynika konieczność formułowania jej postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, co oznacza, że w jej treści nie mogą znaleźć się regulacje nieznajdujące uzasadnienia w normie zawierającej delegację ustawową.

Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego - na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 4 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 102/08 podkreślił, że akty prawa miejscowego, podobnie jak rozporządzenia, wydawane są na podstawie delegacji ustawowej, a więc zajmują analogiczną pozycję w hierarchii źródeł prawa. Różnica pomiędzy rozporządzeniami a aktami prawa miejscowego sprowadza się do innego obszaru obowiązywania każdego z powyższych rodzajów źródeł prawa. Podobnie zatem jak organ administracji publicznej wydający rozporządzenia - tak i rada gminy jest zobowiązana przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego przez ustawę w kwestii tworzenia aktów prawa miejscowego.

Według utrwalonej linii orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, upoważnienie ustawowe podlega zawsze ścisłej, literalnej wykładni; domniemywanie objęcia upoważnieniem materii w nim niewymienionych w drodze np. wykładni celowościowej nie może zasadniczo wchodzić w rachubę (orzeczenie TK z 5 listopada 1986r., U5/86).

Natomiast z uwagi na zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 80 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ma upoważnienie do ustalenia w drodze uchwały - jak już była o tym mowa - trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Nie jest zaś uprawniony do ustalenia samych podstaw obliczania dotacji. Podstawy te uwzględnia tylko przy określeniu - w drodze uchwały - trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

Powołany przepis delegacji ustawowej nie uprawnia więc radę gminy do samodzielnego uregulowania sposobu (podstawy) obliczania wysokości dotacji przewidzianych w art. 80 ust. 2-3b u.s.o. Skoro zatem ustawodawca przewidział w art. 80 ust. 2 u.s.o. podstawę obliczenia dotacji (w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w przedszkolach prowadzonych przez gminę ), to Rada Gminy Czernichów winna była w § 2 ust. 2 swojej uchwały uwzględnić (ustalone ustawowo) podstawy obliczenia dotacji w tym także podstawy obliczenia dotacji dla publicznej szkoły podstawowej prowadzącej oddział przedszkolny. Tymczasem w uchwale nr L.III.400.2014 Rada Gminy Czernichów nie uwzględniła ustawowego sposobu obliczenia dotacji, tak jak stanowi to art. 80 ust. 4 u.s.o., lecz wykreowała "własną" podstawę obliczenia dotacji odpowiadającą wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego wychowanka w oddziałach przedszkolnych przy szkołach podstawowych prowadzonych przez gminę Czernichów.

Sąd orzekający w sprawie wskazuje, że upoważnienie do ustalenia trybu udzielania i wykorzystania dotacji nie może być utożsamiane z upoważnieniem do ustalenia podstaw obliczenia dotacji. Podkreślić jeszcze raz należy, że ustalenie podstaw obliczania dotacji , o którym mowa w tym przepisie powinno być w uchwale uwzględnione a nie ustalone. Winno być uwzględnione obok innych elementów takich jak zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, a także sposób i termin jej rozliczenia. Dlatego też Rada Gminy Czernichów uchwalając § 2 ust. 2 w zakwestionowanej treści, naruszyła przepis art. 80 ust. 4 u.s.o.

Stosownie do art. 6 ustawy nowelizującej, do dnia 31 sierpnia 2016r. przepisy m.in. art. 80 ust. 2 ustawy zmienionej, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się także odpowiednio do oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych.

W ocenie Sądu przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że cała jego zawartość normatywna będzie miała zastosowanie także do oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Oznacza to, że w odniesieniu do oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych przepis ten należy odczytać w następujący sposób "Oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych otrzymują na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę (.....)". Modyfikacja jaką dokonała Rada Gminy Czernichów normy ustawowej poprzez zawarcie w § 2 ust. 2 uchwały zapisu "otrzymują (....) dotację w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego wychowanka w oddziałach przedszkolnych przy szkołach podstawowych prowadzonych przez gminę Czernichów" de facto doprowadziło do skonstruowania "nowej normy prawnej" nie odpowiadającej ratio legis normy przejściowej z art. 6 ustawy nowelizującej.

Według Sądu, poprzez nakaz stosowania do oddziałów przedszkolnych art. 80 ust. 2 u.s.o. ustawodawca prawnie zrównał oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych z przedszkolami, a zatem na ucznia oddziału przedszkolnego dotacja powinna być kalkulowana tak jak na "głowę" ucznia przedszkola. Wychowanie przedszkolne według u.s.o. jest realizowane alternatywnie w przedszkolach, innych formach wychowania przedszkolnego oraz gdy chodzi o dzieci podlegające obowiązkowemu rocznemu przygotowaniu przedszkolnemu, w oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych dopóki nie nastąpi ich planowane przekształcenie w przedszkola (stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy nowelizującej, z dniem 1 września 2016r. oddział przedszkolny lub oddziały przedszkolne w szkole podstawowej stają się przedszkolem). Trudno się zgodzić, aby racjonalny ustawodawca - przewidując realizację dotowanego zadania publicznego w kilku alternatywnych formach – zmierzał do dotowania ich na różnym poziomie i według różnych zasad. Finansowanie oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz przedszkoli według różnych zasad i na odmiennym poziomie oznaczałoby nieuzasadnione w świetle art. 32 Konstytucji RP różnicowanie podmiotów, które prowadzą te formy wychowania przedszkolnego.

Dlatego też Sąd podziela stanowisko Kolegium RIO, że dokonana przez Radę Gminy Czernichów w § 2 ust. 2 uchwały, modyfikacja treści art. 80 ust. 2 u.s.o. była niedopuszczalna.

Reasumując Sąd stwierdza, że § 2 ust. 2 kontrolowanej uchwały istotnie narusza art. 80 ust. 2 i 4 u.s.o. Tym samym Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 30 lipca 2014r. zasadnie orzekło o stwierdzeniu nieważności § 2 ust. 2 uchwały Rady Gminy Czernichów nr L.III.400.2014 z dnia 26 maja 2014r. w zakresie dotyczącym określenia podstawy obliczenia dotacji na ucznia oddziału przedszkolnego publicznej szkoły podstawowej, niebędącego uczniem niepełnosprawnym.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.