Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 120/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska – Sakrajda, Sędzia NSA Janusz Nowacki, , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2013 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Bełchatowie na uchwałę Rady Gminy Rusiec z dnia 26 sierpnia 2011 roku nr IX/75/2011 w przedmiocie opłat za świadczenia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę Rusiec 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

W dniu 26 sierpnia 2011 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 21, poz. 113) oraz art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j.: Dz. U. z 2010 r. nr 148, poz. 991) Rada Gminy Rusiec podjęła uchwałę nr IX/75/2011 w sprawie opłat za świadczenia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę Rusiec.

Uchwalono, że usługi świadczone przez publiczne przedszkola prowadzone przez Gminę Rusiec w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, określonej przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, są realizowane bezpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie (§ 1 pkt 1). Natomiast świadczenia publicznych przedszkoli wykraczające poza 5 - godzinną podstawę programową są odpłatne (§ 2 pkt 1).

Opłatę za każdą godzinę świadczenia ustalono w wysokości 0,10% minimalnego wynagrodzenia ustalonego w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200, poz. 1679, z późn. zm.) w zaokrągleniu do pełnych dziesiątek groszy. Opłatę nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę korzystania ze świadczeń. W przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu opłata ulega obniżeniu odpowiednio do czasu trwania nieobecności (§ 2 pkt 2 i 3)

Ponadto w uchwale wskazano, że czas pobytu dziecka w przedszkolu, zasady korzystania z opieki przedszkolnej, zakres świadczeń udzielanych przez przedszkole oraz sposób pobierania opłat za świadczone usługi reguluje umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy rodzicami (prawnymi opiekunami) a dyrektorem przedszkola. Ww. opłatę ponoszą rodzice bądź prawni opiekunowie.

W § 4 Uchwały wskazano, że odpłatnymi świadczeniami przedszkola, wykraczającymi poza podstawę programową wychowania przedszkolnego są zajęcia opiekuńczo -wychowawcze oraz dydaktyczne, w szczególności:

zabawy konstrukcyjne rozwijające sprawność manualną;

gry i zabawy wspomagające rozwój umysłowy dziecka;

gry i zabawy badawcze, rozwijające zainteresowania otaczającym światem;

zajęcia rozwijające plastyczne i teatralne uzdolnienia dzieci;

gry i zabawy ruchowe, wspomagające rozwój ruchowy dziecka;

zabawy tematyczne wspomagające rozwój emocjonalny i społeczny dziecka.

Opłata nie obejmuje dodatkowych zajęć organizowanych przez przedszkole na zlecenie rodziców. Nie obejmuje ona ponadto kosztów wyżywienia dziecka, które ustala się według odrębnych zasad.

Uchwała nr IX/75/2011 z dnia 26 sierpnia 2011 r. weszła w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego i ma zastosowanie od dnia 1 września 2011 r.

Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Bełchatowie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Uchwale zarzucono istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty poprzez:

przekroczenie ustawowego upoważnienia i ustalenie wysokości opłaty wyłącznie za świadczenia przedszkola wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, tj. za zajęcia opiekuńczo - wychowawcze oraz dydaktyczne przykładowo wyszczególnione w § 4 pkt 1 - 6 uchwały podczas, gdy naruszony przepis upoważnia jedynie do określenia opłaty ponad pięciogodzinny okres, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty,

brak wyodrębnienia kosztów poszczególnych zajęć ponadprogramowych i ograniczenie się wyłącznie do ogólnikowego wskazania w § 2 ust. 2 w zw. z § 4 ust. 1, że odpłatność świadczeń przedszkola wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego obejmujących zajęcia opiekuńczo-wychowawcze oraz dydaktyczne przykładowo wymienione w § 4 pkt 1 - 6 uchwały ustala się w wysokości 0,10 % minimalnego wynagrodzenia za pracę za każdą rozpoczętą godzinę korzystania ze świadczeń,

przekroczenie ustawowego upoważnienia i uregulowanie kwestii zaokrąglania opłaty, o której mowa w § 2 ust. 2 do pełnych dziesiątek groszy podczas, gdy brak jest podstawy prawnej do zamieszczania w uchwale tego typu regulacji,

powiązanie opłaty, o której mowa w § 2 ust. 2 uchwały z minimalnym wynagrodzeniem za pracę ustalonym w trybie ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę co powoduje, że opłata ta, jako świadczenie mające być świadczeniem ekwiwalentnym organu władzy publicznej jest niezgodna ze swoim charakterem.

Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Rusiec.

W uzasadnieniu skargi wskazano art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, który upoważnia organ prowadzący przedszkole do ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez m. in. przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy. Powołany przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 stanowi, że przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin. Z treści powołanych regulacji ustawy o systemie oświaty wynika, że przedszkole publiczne ma obowiązek realizowania bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w wymiarze co najmniej 5 godzin dziennie. Rada gminy może wydłużyć ten czas według swojego uznania przyjmując nawet, że cały dzienny pobyt dziecka w przedszkolu jest bezpłatny. Natomiast w przypadku ograniczenia bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu publicznym do określonego czasookresu (który nie może być krótszy niż 5 godzin) rada gminy jest uprawniona ustalić wysokość opłaty za czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczającym ustawowe minimum.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że kryterium istotnym z punktu widzenia możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu.

Mając na uwadze powyższe podniesiono zarzut, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem ustawowego upoważnienia zawartego w art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Rada gminy nie może bowiem ustalać opłat za świadczenia opiekuńczo - wychowawcze oraz dydaktyczne wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, skoro powyżej zacytowane przepisy ustawy upoważniają ten organ jedynie do ustalenia wysokości opłat za świadczenia przedszkola udzielone w czasie przekraczającym bezpłatny wymiar zajęć. Zdaniem skarżącego to za świadczenia wykraczające poza ustalony czas 5 godzin dziennie bezpłatnego wychowania i opieki w przedszkolu Rada Gminy władna była ustalić wysokość opłaty. Zgodnie z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty będącego materialnoprawną podstawą działania i wyznaczającego zakres działania organu stanowiącego gminy, przedmiotowa opłata może być pobrana w zamian za świadczenie realizowane w czasie przekraczającym bezpłatny pobyt dziecka w przedszkolu, który to czas ustala rada w wymiarze co najmniej pięciu godzin dziennie. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, podejmując uchwałę w wykonaniu delegacji art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, obowiązany jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego w tym zawartych w jego treści wytycznych, które muszą zostać uwzględnione w akcie wykonawczym. Skarżący jednocześnie nie podzielił poglądu zaprezentowanego w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 maja 2012 r. w sprawie II SA/Go 254/12, że wskazana norma prawna, aczkolwiek może budzić wątpliwości co do rzeczywistej woli organu stanowiącego dotyczącej zakresu odpłatności, jednakże nie narusza prawa w stopniu istotnym, który uzasadniałby stwierdzenie nieważności uchwały w tej części. Wskazano, iż za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak m.in. niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, co zdaniem skarżącego miało miejsce przy podejmowaniu przez Radę Gminy Rusiec zaskarżonej uchwały.

Mając na uwadze powyższe skarżący wskazał, że zakwestionowane postanowienia z § 1 i § 2 w zw. z § 4 zaskarżonej uchwały uzasadniają konieczność jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, gdyż są to kluczowe dla całej uchwały przepisy, bez których cała regulacja utraci swój sens normatywny.

W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała jest obarczona także innymi wadami prawnymi. Nie określono w niej bowiem opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym ustalony w § 1 ust. 1 uchwały wymiar pięciu godzin dziennie, lecz ustalono je zgodnie z § 4 w zw. z § 2 ust. 1 i 2 uchwały za świadczenia w zakresie wykraczającym poza realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego.

Skarżący wskazał ponadto, że w uchwale IX/75/2011 Rady Gminy Rusiec brak wyodrębnienia kosztów poszczególnych zajęć ponadprogramowych i ograniczenie się wyłącznie do ogólnikowego wskazania w § 2 ust. 2 w zw. z § 4 ust. 1, że odpłatność świadczeń przedszkola wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego obejmujących zajęcia opiekuńczo -wychowawcze oraz dydaktyczne przykładowo wymienione w § 4 ustala się w wysokości 0,10 % minimalnego wynagrodzenia za pracę za każdą rozpoczętą godzinę korzystania ze świadczenia. Skarżący podzielił pogląd wyrażony w wyroku WSA w Lublinie z dnia 19 stycznia 2012 r. w sprawie III SA/Lu 680/11, że rada gminy kształtując opłatę ponad pięciogodzinny czas bezpłatnego korzystania ze świadczeń przedszkola publicznego nie ma pełnej swobody, bowiem opłaty takie muszą być oparte na zasadzie ekwiwalentności, co oznacza, że każda opłata musi dotyczyć konkretnego świadczenia i być wprost skorelowana z konkretnymi kosztami świadczenia tych usług. Z powyższego wynika, że obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest wykazanie, że wysokość obowiązku pieniężnego (opłata) nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną usługą i faktycznym korzystaniem z niej. Przy ustalaniu omawianej opłaty trzeba szczegółowo wykazać, za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana i co się na owo opłacane świadczenie składa. Uchwała zatem powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Stąd też organ samorządu terytorialnego ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna.

Zatem sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonywujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosowanie uzasadniona. Z tego też powodu, ze brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo - wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców dzieci przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił ponadto, że zawiera niedopuszczalną regulację sprowadzającą się do powiązania opłaty, o której mowa w § 2 ust. 2 z minimalnym wynagrodzeniem za pracę ustalonym w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę co oznacza automatyczny jej wzrost przy ewentualnym podwyższeniu minimalnego wynagrodzenia. Zdaniem skarżącego organ stanowiący Gminy Rusiec miał obowiązek wskazania konkretnych świadczeń i przypisania do nich konkretnych opłat wyrażonych jednostkach pieniężnych powszechnie obowiązującej waluty. Skarżący powołał się na orzecznictwo, zgodnie z którym opłata ustalona na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty powinna mieć charakter skonkretyzowany, zależny jedynie od ilości świadczeń podlegających opłacie, a nie innych czynników zewnętrznych. Natomiast regulacja zawarta w zaskarżonej uchwale przeczy zasadzie ekwiwalentności przy ustalaniu wysokości przedmiotowej opłaty. Ta bowiem zależeć będzie nie tylko od zakresu świadczeń udzielonych przez podmiot prawa publicznego, lecz również od czynników natury społeczno-politycznej związanych z kształtowaniem wysokości minimalnego wynagrodzenia.

Wskazano, że zarówno z dniem 1 stycznia 2012 r., jak również z dniem 1 stycznia 2013 r. w drodze rozporządzeń Rady Ministrów wydanych w wyniku delegacji z art. 2 ust. 5 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę nastąpił wzrost minimalnego wynagrodzenia za pracę, co w konsekwencji spowodowało niczym nieuzasadniony wzrost opłaty, o której mowa w § 2 ust. 2, co zdaniem skarżącego, wedle przywołanej powyżej argumentacji, naruszyło zasadę ekwiwalentności świadczeń.

Ponadto wskazano, że w ustawie o systemie oświaty brak jest możliwości kształtowania opłaty poprzez jej zaokrąglanie do pełnej kwoty (tu dziesiątek groszy). Zdaniem skarżącego opłaty powinny być określone konkretnymi jednostkami pieniężnymi bez jakichkolwiek zaokrągleń. Dlatego też regulacja w tej materii, która znalazła się w zaskarżonej uchwale stanowi nieuzasadnione przekroczenie ustawowego upoważnienia udzielonego radzie gminy na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie. Zdaniem organu słusznie w § 4 Uchwały określone zostały odpłatne świadczenia przedszkola wykraczające poza normę programową, bowiem zdaniem organu intencją ustawodawcy dającego delegację do ustalenia odpłatności były dwa kryteria czas świadczenia usług i rodzaje. Przy ustalaniu opłat nie doszło również do naruszenia zasady ekwiwalentności , bowiem przyjęta wysokość odpłatności została ustalona na poziomie wysokości faktycznie ponoszonych kosztów utrzymania na jedno dziecko za każdą godzinę świadczeń ponadprogramowych i stanowi to odpowiednik 0,10% minimalnego wynagrodzenia. Ponadto jest to opłata tylko za faktyczny udziałdziecka w zajęciach ponadprogramowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 02 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej: "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312; wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), a także rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie Uchwała nr IX/75/2011 Rady Gminy Rusiec w sprawie opłat za świadczenia w przedszkolach prowadzonych przez Gminę Rusiec. Jak wynika z części wstępnej kontrolowanej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 28 października 2011 r. (Nr 312, poz. 3158), a miała zastosowanie od 01 września 2011 r. (§ 8 Uchwały).

Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej Uchwały godzi się zauważyć, że ustawodawca nie przesądził expressis verbis charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. Nie może jednak budzić wątpliwości, iż jest ona aktem prawa miejscowego – jako że zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej – co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. m.in. wyroki NSA: z 22.11.2005 r., I OSK 971/05, oraz z 16.03.2010 r., I OSK 1646/09; a także wyroki WSA: z 09.03.2010 r., II SA/Op 432/09; z 02.09.2010 r., II SA/Go 515/10; z 08.12.2010 r., IV SA/Wr 611/10; z 12.03.2012 r., IV SA/Gl 503/11; z 15.11.2012 r., IV SA/Po 1034/12 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA) oraz wypowiedzi doktryny (zob. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 9 do art. 14). Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji takiej uchwały należy stwierdzić, że zalicza się ona do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok WSA z 09.03.2010 r., II SA/Op 432/09, CBOSA).

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) nie ulega wątpliwości, że akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy aktu prawa miejscowego o charakterze wykonawczym – jakim jest niewątpliwie zaskarżona Uchwała – należy stwierdzić, że postanowienia tej Uchwały w szczególności: winny mieć oparcie w treści przepisu rangi ustawowej upoważniającego do jej wydania i nie mogą wykraczać poza wyznaczony przez ten przepis zakres upoważnienia. Nie mogą też być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia Uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA z 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA).

W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie "ZTP"). Zgodnie z regułą wynikającą z § 115 w zw. z § 143 ZTP, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. W konsekwencji, zgodnie z jedną z podstawowych i niespornych reguł walidacyjnych, uchylenie lub istotna zmiana treści przepisu upoważniającego skutkuje utratą mocy obowiązującej aktu wykonawczego na jego podstawie wydanego (§ 32 ust. 2 ZTP), co dotyczy również aktów prawa miejscowego (por.: wyrok NSA z 04.03.2002 r., II SA/Ka 3255/01, ONSA 2003/2/68; G. Wierczyński [w:] Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, pod red. J. Warylewskiego, Warszawa 2003, uw. 7 do § 32). Chodzi przy tym o rzeczywistą zmianę treści przepisu upoważniającego (tj. wyrażonej w nim normy), a nie tylko samego jego brzmienia (por.: S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 32; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych..., s. 247).

Jak to już wyżej wspomniano, w niniejszej sprawie kontrolowana Uchwała regulująca wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne na terenie Gminy została wydana na podstawie i w wykonaniu szczegółowego upoważnienia zawartego w art. 14 ust. 5 u.s.o., który z kolei w zakresie wyznaczenia ram tych świadczeń odwołuje się do art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

Co szczególnie istotne w niniejszej sprawie, przywołane przepisy art. 14 ust. 5 oraz art. 6 ust. 1 u.s.o. zostały w sposób istotny znowelizowane z dniem 01 września 2010 r. mocą art. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991; dalej: "ustawa zmieniająca z 05.08.2010 r."). Lektura zaskarżonej Uchwały, a także odpowiedzi na skargę wskazuje, że fakt dokonania tej nowelizacji uszedł jednak uwadze organu uchwałodawczego Gminy.

Stosownie do treści art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 u.s.o., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej Uchwały, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: (1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2; (2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.o. przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: (1) realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz (2) zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (a ponadto: przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności i zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach – art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4 u.s.o.).

Natomiast wcześniej (do 31.08.2010 r.) przepis art. 14 ust. 5 u.s.o. stanowił, że: "Opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1". Z kolei art. 6 ust. 1 pkt 1 u.s.o. głosił, iż: "Przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: (1) prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; (...)". Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ww. ustawy zmieniającej z 05.08.2010 r. (druk nr 3105 Sejmu RP VI kadencji), celem omawianej nowelizacji ustawy o systemie oświaty było doprecyzowanie i uściślenie – wobec pojawiających się w praktyce rozbieżnych interpretacji – że zasadą jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treści i cele podstawy programowej w ciągu pięciu godzin dziennie oraz możliwość pobierania odpłatności za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu. W uzasadnieniu projektu podniesiono również, że taka regulacja zgodna jest z tym, iż treści podstawy programowej, obowiązującej obecnie jak i poprzednio, zostały skonstruowane w sposób umożliwiający ich realizację w przedszkolu w czasie 5 godzin dziennie.

Jak z powyższego wynika, w aktualnym stanie prawnym opłaty, o których mowa w art. 14 ust. 5 u.s.o., ustalane są za czas przekraczający bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę określony przez organ prowadzący, w wymiarze nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Natomiast do 01 września 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne odwoływał się do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (a jeszcze wcześniej: minimum programowego wychowania przedszkolnego). Dokonana ustawą zmieniającą z 05.08.2010 r. nowelizacja m.in. art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 5 u.s.o. wprowadziła więc zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole publiczne świadczy swoje usługi bezpłatnie. W tym czasie powinno realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego. W pozostałym ("płatnym") czasie też może ów program realizować, ale podlega on już wówczas opłacie. Porównując rozwiązania sprzed i po omawianej nowelizacji można je więc zwięźle scharakteryzować w ten sposób, że do 01 września 2010 r. bezpłatne były świadczenia związane z realizacją przez przedszkole publiczne podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a od tego dnia – świadczenia udzielane w określonym przez organ czasie, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (por. wyrok NSA z 24.01.2013 r., I OSK 1581/12, CBOSA).

W świetle powyższych uwag nie może być wątpliwości, że dokonana ustawą zmieniającą z 05.08.2010 r. nowelizacja przepisu upoważniającego (art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 u.s.o.) nie sprowadzała się tylko do zmiany brzmienia tego przepisu, ale także w sposób istotny zmodyfikowała jego treść. Innymi słowy, dotychczasowa norma upoważniająca radę gminy do ustanawiania opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne została zastąpiona przez nową normę, o odmiennej treści. W aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 u.s.o. nie ma już znaczenia, jakie konkretnie świadczenia – w szczególności: związane z realizacją podstawy programowej, czy też nie – będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. W konsekwencji całkowicie zbędne i nieoperatywne stało się odwoływanie przy konstruowaniu opłat w uchwałach wydawanych na podstawie powołanego przepisu do wcześniej relewantnego rozróżnienia na świadczenia udzielane w ramach podstawy programowej (dotychczas bezpłatne) i świadczenia inne, niemieszczące się w tej podstawie (za które można było naliczać opłaty). Obecnie uchwała rady gminy powinna jednoznacznie określać czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki zapewniany przez przedszkole publiczne, nie krótszy niż 5 godzin dziennie, oraz wysokość opłat za pozostały czas, już "płatnego" nauczania, wychowania i opieki (a ściślej: stawkę opłat za jednostkę tego czasu, np. 1 godzinę).

Tymczasem zaskarżona Uchwała – mimo iż podjęta 26 sierpnia 2011 r., – oparta została na treści art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 u.s.o. sprzed nowelizacji. Przepis § 2 Uchwały stanowi bowiem, że świadczenia przedszkoli publicznych wykraczające poza 5 –godzinną podstawę programową są odpłatne.

Z kolei w § 4 Uchwały określone zostały odpłatne świadczenia przedszkola wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. Również w odpowiedzi na skargę Gmina uzasadniała, że słusznie w § 4 Uchwały określone zostały odpłatne świadczenia przedszkola wykraczające poza normę programową. Wszystko to wskazuje, że Rada Gminy Rusiec podejmując zaskarżoną Uchwałę oparła się na nieaktualnej już treści upoważnienia z art. 14 ust. 5 u.s.o. Należy podkreślić, że wadliwość tych przepisów wynika nie tylko z faktu, iż odwołują się one do irrelewantnego w świetle aktualnej regulacji art. 14 ust. 5 u.s.o. pojęcia "świadczeń przekraczających podstawę programową", ale że zarazem błędnie przesądzają, iż czas przekraczający bezpłatne 5 godzin dziennie pobytu dziecka w przedszkolu poświęcony będzie świadczeniom przekraczającym podstawę programową (wszak w świetle literalnego brzmienia Uchwały to za takie świadczenia przewidziano odpłatność - § 4 Uchwały ). W ten sposób Rada nie tylko, że nie wykonała prawidłowo upoważnienia z art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. w nowym brzmieniu, ale także bezpodstawnie – i ze szkodą dla uczęszczających do przedszkola dzieci – ograniczyła możliwość świadczenia przez gminne przedszkola publiczne usług z zakresu podstawy programowej tylko do 5 godzin dziennie. Tymczasem aktualne brzmienie delegacji ustawowej z art. 14 ust. 5 u.s.o. w ogóle nie upoważnia prawodawcy lokalnego do określania zakresu i przedmiotu świadczeń, jakie będą udzielane przez przedszkola publiczne w czasie "płatnym". Reasumując wbrew twierdzeniom Gminy zawartym w odpowiedzi na skargę brzmienie art. 14 ust. 5 w dacie podejmowania zaskarżonej Uchwały odnosiło się do opłat tylko za czas płatnych realizowanych przez przedszkole świadczeń, a nie do ich rodzaju, szczególnie błędnie nawiązującego do podstawy programowej. Stwierdzenie więc podjęcia kontrolowanej Uchwały z istotnym naruszeniem prawa w zakresie relewantnym dla rozstrzygnięcia w zasadzie zwalnia z konieczności odnoszenia się przez Sąd do szczegółowych zarzutów skargi dotyczących poszczególnych regulacji Uchwały. Jedynie ubocznie należy zatem zauważyć, że Prokurator niezasadnie zarzuca, że koniecznym jest wskazanie zakresu i rodzaju świadczeń realizowanych przez przedszkole w części objętej opłatą. Sąd nie podziela również zarzutu skarżącego, że z uwagi na charakter opłaty przy jej ustalaniu ma zastosowanie zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenie i to w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług wykraczających poza bezpłatny czas pobytu dziecka w przedszkolu. Skoro zatem opłata za uczęszczanie dziecka do przedszkola, w aktualnym stanie prawnym, powinna być uzależniona od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. I OSK 1581/12, baza orzeczeń NSA), to Sąd nie podzielił zarzutu Prokuratora odnoszącego się do naruszenia zasady ekwiwalentności świadczeń i ustalenia opłaty bez podania kalkulacji tej opłaty i wskazania konkretnego świadczenia którego dotyczy. Przepis art. 5 ust. 5 u.s.o. stanowi, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli należy do zadań własnych gmin. Świadczenia za prowadzenie przedszkola są bezpłatne w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie (art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o.) natomiast możliwość ustalenia opłat ponad ten czas przewiduje art. 14 ust. 5 u.s.o..

Nie narusza również prawa rozwiązanie polegające na zaokrąglaniu opłaty do pełnych dziesiątek groszy i powiązanie opłaty z minimalnym wynagrodzeniem za pracę. Opłata za przedszkole powinna być adekwatna do rzeczywistego czasu przebywania w nim dziecka. Ustawodawca nie związał przy tym rad gmin konkretnym sposobem ustalenia opłaty, co oznacza, że w granicach prawa mieści się ustalanie opłaty zarówno według stawki godzinowej, jak też jako procent przyjętej kwoty bazowej. Skoro art. 14 ust. 5 uso upoważnia organ do ustalenia wysokości opłaty, to uznać również należy, że organ upoważniony jest do ustalania zasad waloryzacji tej opłaty.

W przedmiotowej sprawie wysokość opłaty odniesiona została do minimalnego wynagrodzenia za pracę. Tak ustalona opłata gwarantuje, że przedszkola pobierające opłatę nie będą uprawnione do samodzielnego ustalania wzrostu opłaty, lecz będą zobligowane stosować powszechnie dostępne i jednolite wskaźniki. Również zarzut zaokrąglenia opłaty miesięcznej do pełnych dziesiątek groszy nie można uznać za zasadny. W ocenie Sądu, kwestia "zaokrąglania" wnoszonych do budżetu Gminy opłat mieści się w pojęciu "określenia wysokości opłat". Od tego bowiem w jaki sposób dokonane zostanie "zaokrąglenie" opłaty, zależeć będzie jej faktyczna wysokość. Wszelkie zapisy dotyczące sposobu wnoszenia opłat mają, zdaniem Sądu, charakter informacyjny, porządkujący oraz ułatwiający stronom wzajemne rozliczanie. Zapisy te określają jedynie techniczny sposób obliczenia odpłatności i są niewątpliwie elementem ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 14 ust. 5 u.s.o. Z ich treści nie wynika, aby miały one stanowić podstawę, czy też umocowanie do autonomicznego określania przez dyrektora przedszkola warunków udzielania świadczeń przedszkolnych. Analizowane zapisy uchwały nie naruszają ani konstytucyjnej zasady praworządności, ani nie przekazują upoważnienia ustawowego do tworzenia prawa na inne podmioty niemające w tym przedmiocie kompetencji. Ich treść normatywna nie przekazuje i nie modyfikuje kompetencji ustawowych jakiegokolwiek podmiotu, jak również nie prowadzi do zmiany intencji prawodawcy. Poza tym, ustalenie w uchwale zasad zaokrąglania opłat do pełnych dziesiątek groszy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania, stąd nie można w tym wypadku mówić o oczywistej i bezpośredniej sprzeczności uchwały z prawem. Już tylko na marginesie sprawy można wskazać, że w art. 14 ust. 5 u.s.o., w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2013r. sam ustawodawca zawarł uregulowanie przewidujące waloryzację i zaokrąglanie opłaty do pełnych groszy.

Natomiast dodatkowo Sąd nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi dostrzegł naruszenie prawa poprzez regulację § 8 kontrolowanej Uchwały. Należy w tym miejscu podnieść, że Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 28 października 2011 r. (Nr 312, poz. 3158), a miała zastosowanie od 01 września 2011 r. (§ 8 Uchwały). Zgodnie z treścią art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 142 z 2001r. poz.1591 ze zm.) zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 i z 2001 r. Nr 46, poz. 499).

W myśl art.4 ust.1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. nr 197 z 2011r. poz.1172 ze zm.) akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

Zgodnie z treścią art.4 ust.2 wymienionej ustawy w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym.

W myśl art. 5 cytowanej ustawy przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

W rozpoznawanej sprawie treść § 8 zaskarżonej uchwały narusza art. 4 ust.1 i art.5 ustawy z 20 lipca 2000r.

Zgodnie z treścią § 8 zaskarżonej uchwały wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego i ma zastosowanie od dnia 1 września 2011r.

Z wymienionego przepisu wynika, że składa się on z dwóch części. Pierwsza część stanowi, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 28 października 2011r., a więc zgodnie z powyższym zapisem weszła w życie 12 listopada 2011r. Druga część przepisu § 8 stanowi natomiast, że Uchwała ma zastosowanie od dnia 1 września 2011r. Oznacza to, że po wejściu w życie uchwały (12 listopada 2011r.) obowiązuje ona od dnia 1 września 2011r. Prowadzi to do wniosku, że zaskarżona uchwała obowiązuje z mocą wsteczną, gdyż stosowana jest do okresu poprzedzającego datę jej wejścia w życie.

Nadanie aktowi prawnemu mocy wstecznej jest dopuszczalne tylko wówczas gdy zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art.5 ustawy z 20 lipca 2000r.) Jedną z konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art.2 Konstytucji RP) jest zasada niedziałania prawa wstecz. Zasada ta nie ma charakteru absolutnego i w wyjątkowych sytuacjach może zostać nadana moc wsteczna aktowi prawnemu. Problem niedziałania prawa wstecz był już przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał kilkakrotnie wypowiadał się, że zakaz lex retro non agit dotyczy zwłaszcza przepisów normujących prawa i obowiązki obywateli jeżeli prowadzi to do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego. Odstąpienie od tej zasady dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo i tylko z usprawiedliwionych względów gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji (orzeczenie z 30 listopada 1993r. w spr. K 18/92, wyrok z 27 lutego 2002r. w spr. K 47/01, orzeczenie z 19 października 1993r. w spr. K 14/92, wyrok z 31 stycznia 2001r. w spr. P 4/99).

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała podwyższyła opłaty za świadczenia przedszkoli. Poprzednio obowiązująca uchwała nr XXX/213/2009 z dnia 22 grudnia 2009r. przewidywała bowiem opłatę w wysokości 1,30 zł za godzinę zajęć. Aktualna, kontrolowana Uchwała przewiduje odpłatność w wysokości 0,10% minimalnego wynagrodzenia za pracę, które w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały wynosiło 1386 zł. Powyższe oznacza, że zaskarżona uchwała podwyższyła zatem opłaty, a tym samym pogorszyła sytuacje osób, których dzieci uczęszczają do przedszkoli. Wprowadzenie wyższych opłat za świadczenia przedszkoli z datą wsteczną stanowi naruszenie zasady lex retro non agit. Naruszenie tej zasady jest dopuszczalne w zupełnie wyjątkowej sytuacji. Rada Gminy Rusiec nie wykazała natomiast, że spełnione zostały przesłanki nadania uchwale mocy wstecznej, o których mowa w art.5 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. W związku z czym Sąd uznał, że również przepis § 8 zaskarżonej uchwały narusza prawo - przepis art. 4 ust.1 i art.5 ustawy z dnia 20 lipca 2000r.

Mając jednak na uwadze, iż kwestią przesądzającą o istocie regulacji zawartej w zaskarżonej uchwale Rady Gminy Rusiec nr IX/75/2011z dnia 26 sierpnia 2011 r.,w sprawie opłaty za świadczenia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę Rusiec, było ustalenie wysokości opłat za świadczenia realizowane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę Rusiec, a ustalenie wysokości tej opłaty w odniesieniu do "świadczeń przekraczających realizację podstawę programowej", w sposób istotny narusza art. 14 ust. 5 u.s.o., stwierdzić należało nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Reasumując, zaskarżona Uchwała – jako wydana na podstawie art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. w brzmieniu i treści sprzed nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą z 05.08.2010 r. – jest nieważna w całości.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku – tj. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały – mając przy tym na względzie, że w odniesieniu do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego nie znajduje zastosowania ograniczenie terminem rocznym, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g.

W kwestii wykonalności Uchwały Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., określając, że zaskarżona Uchwała nie może być wykonana (pkt 2 sentencji wyroku).