Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 459/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art 7
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 77 § 1, art 80, art 107 § 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Dnia 27 sierpnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 429/20 w sprawie ze skarg J. K., A. K. A. K., Do. S., M. W. i M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza solidarnie od J. K., A. K. A. K., Do. S., M. W. i M. S. na rzecz Gminy Miasta [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 listopada 2020 r. (sygn. akt II SA/Rz 429/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skarg: J. K., A. K. A. K., D. S., M. W. i M. S., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu w/w wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że wnioskiem z dnia 20 listopada 2007 r., J.K. - działając imieniem własnym oraz jako pełnomocnik: M.S., K. K., A. K. oraz A. K. - wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, położonej w [...], a stanowiącej działki gruntu oznaczone numerami: [...]. Sąd wyjaśnił przy tym, że w niniejszej sprawie zapadło dotychczas szereg rozstrzygnięć organów administracji. Ostatnią zaś, wydaną w tej sprawie decyzją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...], Starosta [...] orzekł o zwrocie na rzecz: M. S., J. K., A.K., A.K., M. W. i D.S. (spadkobierczyń K.K.), nieruchomości położonych w obrębie [...], oznaczonych jako działki o numerach: [...] oraz o zwrocie przez wyżej wymienionych na rzecz Gminy Miasta [...] zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość, w łącznej kwocie [...] zł.

Od powyższej decyzji Starosty [...] Gmina Miasto [...] wniosła jednak odwołanie, a rozpatrując sprawę w instancji odwoławczej, Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], uchylił decyzję Starosty w całości i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonych w obrębie [...] oznaczonych jako działki o numerach: [...], stanowiących własność Gminy Miasta [...].

Następnie, w wyniku uwzględnienia wniesionej przez: J.K., A. K. oraz A. K., na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Rz 1121/18), uchylił tę decyzję i zobowiązał jednocześnie Wojewodę [...], aby – jak przyjął to Sąd I instancji - (cyt.): "przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, jednoznacznie ustalił funkcjonalny związek celu wywłaszczenia z tym, co konkretnie na objętych wnioskiem o zwrot działkach zostało zaplanowane oraz ewentualnie co i kiedy zostało zrealizowane".

Rozpatrując sprawę ponownie - jak kontynuował Sąd Wojewódzki - organ II instancji stwierdził, że przedmiotem żądania stron był zwrot nieruchomości oznaczonej dawniej jako działki o numerach: [...] położonej w [...] a w związku z tym przytoczył treść art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.), zgodnie z którym, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, oraz nadmienił, że o zbędności nieruchomości decyduje art. 137 ust.1 u.g.n., w myśl którego nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Ponadto organ wskazał również na regulację prawną, zawartą w art. 216 ust. 1 u.g.n. a w której ustawodawca dopuścił stosowanie przepisów dotyczących zwrotu nieruchomości m. in. w stosunku do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). W rozpatrywanej bowiem sprawie do wywłaszczenia doszło w oparciu o notarialną umowę sprzedaży, sporządzoną w dniu 17 grudnia 1975 r. (Rep. A nr [...]), na podstawie której Z.K. zbyła na rzecz Skarbu Państwa działkę nr [...] położoną w obr. [...] (z podziału której powstały działki nr nr: [...]) na zasadzie art. 6 w/w ustawy z 1958 r. w związku z budową Zespołu Szpitali Wojewódzkich w [...]. Cel wywłaszczenia określała przy tym decyzja Wydziału Gospodarki Przestrzennej Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. znak [...] zatwierdzająca plan realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji p.n. "Budowa Zespołu Szpitali Wojewódzkich w [...]".

W związku z tym, jak wyjaśnił Wojewoda, przedmiotem niniejszego postępowania były działki, które w wyniku zmian geodezyjnych, obecnie zostały oznaczone jako działki o numerach: [...], położone w obrębie [...]., w części odpowiadające wywłaszczonej nieruchomości.

Sąd Wojewódzki nadmienił także, iż realizując wspomniane wyżej wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Wojewoda [...], pismem z dnia 19 grudnia 2019 r., zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o przesłanie informacji na temat daty powstania ulicy [...] i ewentualnych modyfikacji jej przebiegu w stosunku do planu realizacyjnego zagospodarowania terenu inwestycji p.n. "Budowa Zespołu Szpitali Wojewódzkich w [...]" zatwierdzonej decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. Z treści zaś uzyskanej odpowiedzi wynikało, iż ulica [...] powstała w 1972 r. w wyniku nadania ulicy [...] nazwy "[...]" i przebiegała od ul. [...] do terenu szpitala, który obejmował pierwotnie działkę [...] w obr. [...]. Uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1987 r. nr [...], ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Następnie, uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2000 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienia dróg kategorii dróg gminnych, pozbawiła kategorii drogi gminnej ulicę [...]. Z dniem 1 stycznia 2001 r. ul. [...] stała się zatem drogą wewnętrzną i taki stan obowiązuje obecnie. Pozostałe drogi w obrębie ul. [...] są to: parkingi, pętla autobusowa i droga pełniąca funkcję drogi dojazdowej do szpitala i parkingów.

Biorąc powyższe pod uwagę oraz dokonując analizy znajdującego się w aktach sprawy szczegółowego planu realizacyjnego zagospodarowania Szpitala Wojewódzkiego w [...], uaktualnionego na dzień 20 września 1983 r., organ II instancji stwierdził więc, że objęte postępowaniem działki - w granicach ww. planu realizacyjnego - zostały wykorzystane na cel publiczny w postaci inwestycji p.n. "Budowa Zespołu Szpitali Wojewódzkich w [...]".

Dokonując porównania, czy aktualny sposób zagospodarowania działek objętych niniejszym postępowaniem odpowiada temu na co zostały one wywłaszczone zestawiono informacje, zawarte w wyżej opisanym szczegółowym planie realizacyjnym zagospodarowania Szpitala Wojewódzkiego w [...] z ustaleniami poczynionymi podczas oględzin organu I instancji. W wyniku przeprowadzonego porównania ustalono, że na działce nr [...] została zaprojektowana zieleń wysoka, natomiast aktualnie znajduje się na niej fragment ulicy [...] oraz chodnik asfaltowy. Co do zaś działek nr [...] oraz nr [...] (powstałych w wyniku kolejnych podziałów z działki [...]) ustalono, iż także na nich zaprojektowana została zieleń wysoka. Przeprowadzone zaś przez organ I instancji oględziny wykazały, iż działki te były w części porośnięte drzewami, a w części - trawą.

W związku z tym organ II instancji stwierdził, że co prawda, szczegółowy plan realizacyjny zagospodarowania Szpitala Wojewódzkiego w [...], uaktualniony na dzień 20 września 1983 r., na działce nr [...] przewidywał powstanie zieleni wysokiej, (generalnie droga była zaprojektowana powyżej), to jednak skoro w tym planie inwestycyjnym droga znajdowała się w bardzo bliskiej odległości od wywłaszczonej działki, to z tego powodu, zdaniem Wojewody, taka modyfikacja, dokonywana w przypadku inwestycji złożonej, realizowanej etapami przez szereg lat (bo taką niewątpliwie stanowił kompleks szpitalny), była wynikiem konieczności dostosowywania jej (w ramach określonego celu wywłaszczenia) do aktualnych potrzeb społecznych (chociażby właśnie związanych z rozwojem motoryzacji). Co za tym idzie wiązała się ona z potrzebą stworzenia: możliwości dojazdu do szpitala, parkowania, komunikacji wewnątrz kompleksu szpitalnego, a w konsekwencji bezpiecznego przemieszczania się pieszych (chodniki) i z całą pewnością nie stanowiła zmiany celu wywłaszczenia, ponieważ o zmianie celu wywłaszczenia można mówić w sytuacji jakościowej zmiany inwestycji, określonej w decyzji wywłaszczeniowej, a o takiej zmianie w przedmiotowej sprawie nie było mowy. Ponadto, jak zaznaczył Sąd, Wojewoda podkreślił również, że istotny w rozważanej sprawie był fakt, iż ulica Zenitowa - jako droga dojazdowa dla karetek oraz pacjentów szpitala - była rozwiązaniem komunikacyjnym służącym zapewnieniu funkcjonowania szpitala i związanych z nim obiektów.

Odnośnie działek nr [...] oraz [...] organ II instancji stwierdził natomiast , że sposób zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości był bardzo zbliżony do tego na co zostały one wywłaszczone, a istniejący stan nieruchomości pozostawał w funkcjonalnym związku z przeznaczeniem całej inwestycji tj. "Budową Zespołu Szpitali Wojewódzkich w [...]". Cel na jaki zostały wywłaszczone przedmiotowe nieruchomości został więc, zdaniem organu odwoławczego, zrealizowany. Został bowiem wybudowany szpital wraz z niezbędną infrastrukturą potrzebną do jego funkcjonowania. W przypadku zaś – jak wyżej wspomniano - inwestycji o złożonym, kompleksowym charakterze, których funkcjonowanie związane jest z istnieniem zróżnicowanej zabudowy i funkcji obszarów, realizowanych etapami, możliwe było i jest dokonywanie zmian w koncepcjach zagospodarowania. Jeżeli wywłaszczenie następuje na jakiś określony złożony cel, to zachodzące na etapie realizacji zmiany szczegółowego zagospodarowania i nowo nadane funkcje nie świadczą o zbędności terenu dla celu wywłaszczenia - o ile mieszczą się w ogólnie ustalonym celu wywłaszczenia. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Poza tym organ II instancji, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego w zakresie kwestii istotności dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy zwrotu nieruchomości, szczegółowego ustalenia co miało być zrealizowane na nieruchomości objętej postępowaniem zwrotowym, przywołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2014 r. (sygn. OSK 2755/13) i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 lutego 2016 r. (sygn. akt II SA/Rz 785/15), w których stwierdzono, że precyzyjne wskazywanie, jakie elementy przyszłego szpitala miały być wykonane na poszczególnych nieruchomościach nie jest niezbędne do końcowego załatwienia sprawy zwrotu, bo odbieganie lokalizacji celu wywłaszczenia od zaplanowanego w planie realizacyjnym, nie ma wpływu na ocenę zrealizowania celu wywłaszczenia, jeżeli cel ten został zrealizowany w granicach planu. Podkreślono też, iż w uchwale 7 Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 1988 r. (sygn. III AZP 11/87, OSNC 11/88/149), wskazano, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu; zmianą celu jest jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości; modyfikacja celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikację inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru.

W rezultacie więc organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku tak złożonej inwestycji, jaką była budowa szpitala, zachodziła realizacja celu wywłaszczenia przy każdoczesnym przeznaczeniu wywłaszczonej nieruchomości pod jej zagospodarowanie, jeżeli było to funkcjonalnie związane z tą inwestycją. Mimo, że zatem pierwotne przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości było - w ramach tak złożonej inwestycji - nieco inne, bo później je zmieniono, nie stanowiło to podstawy do stwierdzenia, że doszło do zmiany celu wywłaszczenia. Mając to więc na uwadze, Wojewoda stwierdził, że w niniejszej sprawie należało orzec o odmowie zwrotu działek nr [...].

Wyżej przedstawiona decyzja stała się przedmiotem skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze wniesionej przez: M.S., A.K., A. K., J.K., M. W. i D. S., reprezentowanych przez adw. J. J., skarżący zarzucili Wojewodzie [...] naruszenie: art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 6 , 7, 8 9, 10, 11 , 77 , 79, 80 i art. 107 k.p.a.

Z kolei, w skardze wniesionej przez: J. K., A. K.oraz A. K. , reprezentowanych przez radcę prawnego R. K., zarzucono organowi naruszenie: art. 6, 7, 8,11, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. a także art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wnosił o ich oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skargi zasługiwały na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn niż w nich wskazano.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, w postaci art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki przytoczył fragmenty uzasadnienia wyroku tegoż Sądu z dnia 24 kwietnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Rz 1121/18) i stwierdził, że wprawdzie w zakresie działki nr [...] Wojewoda wykonał wskazania zawarte w w/w wyroku a ponadto stanowisko jego - co do tej działki - było prawidłowe, ale poglądu tego nie odniósł jednak do pozostałych dwóch działek. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, w stosunku do działek nr [...] i nr [...] Wojewoda nie wyjaśnił bowiem w szerszym zakresie niż to uczyniono w poprzedniej decyzji organu, czy istnieją podstawy do ich zwrotu.. Poza tym, zdaniem Sądu Wojewódzkiego (cyt.): "Wbrew stanowisku Wojewody, zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, że istnieje ich funkcjonalny związek z przeznaczeniem całej inwestycji. (...) Z dowodów znajdujących się w aktach sprawy, w tym protokołu oględzin i sporządzonych operatów, ze znajdujących się w nich zdjęć można jedynie wywnioskować, że przynajmniej jedna z ww działek znajduje się przy ogrodzeniu jakiegoś terenu. Nie wiadomo jednak jaki teren został ogrodzony i chociaż zlokalizowany jest na nim budynek, nie wiadomo co to za obiekt i czy miał on związek z Zespołem Szpitali Wojewódzkich. (...). Powtórzenie ogólnych informacji dotyczących działek [...] z poprzedniej decyzji nie daje żadnych podstaw do uznania, że zrealizowany został cel wywłaszczenia w odniesieniu do tych nieruchomości. Oczywiste jest, że planowana inwestycja to nie tylko budynki, obiekty i urządzenia szpitalne, ale także tereny, które miały im zapewnić funkcjonowanie, w tym także tereny zielone, drogi, dojazdy itp. Wywłaszczone działki nie musiały więc zostać zabudowane w całości obiektami stricte szpitalnymi. Te obiekty nawet na planie realizacyjnym nie były przecież w ścisłym bezpośrednim sąsiedztwie. Planowano ich luźne rozlokowanie na wywłaszczonych terenach, w różnych od siebie odległościach w zależności od funkcji, którą miały spełniać." (k. 16 i 17 uzasadn.).

W związku z tym Sąd Wojewódzki stwierdził, że ponieważ w zakresie działek o numerach [...] Wojewoda zgromadził zbyt skąpy materiał dowodowy to sam (cyt.): " przeanalizował lokalizację dwóch pozostałych działek w gogle.maps" i doszedł do wniosku, że (cyt.): " sam fakt, że aktualnie na działkach są trawniki i drzewa nie przesądza o realizacji na nich celu wywłaszczenia. Zdaniem Sądu należy bowiem wykazać, czy po wywłaszczeniu tereny te miały kiedykolwiek funkcjonalny związek z celem wywłaszczenia" (k. 18 uzasadn.). Poza tym fakt, iż poczynione w tej mierze ustalenia miały charakter lakoniczny powodował to, że musiały one być przez Sąd uznane (cyt.): "za niewystarczające także w świetle art. 153 P.p.s.a." (k. 19 uzasadn.).

Wobec powyższego w konkluzji Sąd Wojewódzki stwierdził, że ponieważ nie został jeszcze wyczerpująco ustalony stan faktyczny sprawy, niezbędny do jej rozstrzygnięcia, to z tego powodu odnoszenie się do pozostałych zarzutów skarg byłoby przedwczesne. Polecił też by w ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda wyjaśnił, czy zieleń porastająca działki nr [...] i nr [...] znajdowała się na terenach, które mają lub miały funkcjonalny związek z celem wywłaszczenia.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Gmina Miasto [...] zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 p.p.s.a. - poprzez niezasadne uwzględnienie skarg i uznanie, iż organ nie wykonał wskazań, co do dalszego postępowania, zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 24.04.2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1121/18. Sąd uznał, iż organ dokonał lakonicznych ustaleń w zakresie funkcjonalnego związku zagospodarowania działek [...] obr. [...] z celem wywłaszczenia. Tymczasem organ ustalił obecny sposób zagospodarowania działek i porównał go z przeznaczeniem, jakie miał teren w szczegółowym planie realizacyjnym zagospodarowania Szpitala Wojewódzkiego w [...] (str. 5-7 decyzji) a funkcjonalny związek wywiódł z tego, iż szpital, został wybudowany wraz z niezbędną infrastrukturą potrzebną do jego funkcjonowania. Różnica pomiędzy organem a Sądem plasuje się więc nie w niewykonaniu wytycznych prawomocnego wyroku, ale w ocenie gdzie poszukiwać funkcjonalnego związku faktycznego zagospodarowania z celem wywłaszczenia czyli szpitalem i jego infrastrukturą. Do naruszenia art. 153 p.p.s.a. więc nie doszło. Wskazane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem stało się przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez uznanie, iż (cyt.) "organ dokonał lakonicznych ustaleń w zakresie funkcjonalnego związku zagospodarowania działek [...] obr. [...] z celem wywłaszczenia. Gmina uważa, iż w materiale dowodowym sprawy znajduje się wystarczający materiał dowodowy do oceny tego związku a wystarczy do tego spojrzenie na usytuowanie działek pomiędzy domem pielęgniarek znajdującym się na działkach [...] obr. [...] (którego budowa niechybnie była realizacją celu wywłaszczenia) a ciepłownią szpitalną, która mieści się na działce [...] i infrastrukturą do rozładowywania i przechowywania opału umieszczoną na działce [...] i częściowo na działce [...], z której wywodzą się działki [...]. Sąd patrzył na Google.maps więc doskonale to widać. Oczywistym jest, iż dom pielęgniarek i ciepłownia musiały być oddzielone od siebie jakąś zieloną przestrzenią, chociażby właśnie na uciążliwość rozładowywania i składowania opału. Poza tym na Google.maps jest doskonale widoczne, iż ogrodzenie biegnące wzdłuż granicy działek [...] z działką [...] (pas drogowy ul. [...]), robiące potem uskok (działka [...] nie jest własnością Gminy Miasta [...]) i dalej biegnące wzdłuż granicy działek [...] z działką [...] (pas drogowy ul. [...]) to jest to samo ogrodzenie złożone z siatkowych przęseł oraz słupków z cegły. Ogrodzenie to skręca w stronę północną i odgradza działkę [...] od działki [...] i dalej od działki [...]. Co to oznacza? Że działki [...] stanowią jeden kompleks a skoro i dom pielęgniarek i ciepłownia, były infrastrukturą potrzebną do funkcjonowania szpitala, to działki [...] pozostają w funkcjonalnym związku z celem wywłaszczenia. Sam Sąd zresztą to chyba zauważył bo sugeruje w przedostatnim zdaniu na str. 18, że, "jeśli jest to teren ogrodzony to wystarczy aby budynek lub inne urządzenia, które zrealizowano na tym ogrodzonym terenie miały związek z realizacją celu wywłaszczenia jako kompleksu budynków, urządzeń i infrastruktury, która miała związek z tym celem". Skoro więc Sąd przeanalizował Google.maps i zauważył takie zagospodarowanie to czynienie organowi zarzutu, iż jego konkluzja o związku funkcjonalnym nie była dość uzasadniona wejrzeniem czy teren jest ogrodzony i co się znajduje wewnątrz tego ogrodzenia, jest bezzasadne albowiem niedociągnięcie organu mogło się pojawić tylko w uzasadnieniu a to nie miało wpływu na wynik sprawy. Należy sobie bowiem zadać pytanie, czy rozstrzygnięcie organu byłoby inne gdyby rozwinięto uzasadnienie decyzji o aspekt ogrodzenia? Oczywiście nie byłoby inne. Wskazane naruszenie mogło więc mieć istotny wpływ na wynik sprawy".

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca Gmina Miasto [...] wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skarg, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania (art. 203 pkt 2 p.p.s.a.).

Ponadto oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty te zostały oparte na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż – zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy Miasta [...] - Sąd Wojewódzki naruszył przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem składu orzekającego, zarzuty te były uzasadnione.

Przedmiotowa sprawa dotyczyła decyzji Wojewody [...]z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], którą organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] (orzekającą o zwrocie na rzecz: M.S., J.K., A. K., A. K., M. W. i D. S. nieruchomości położonych w obrębie [...], oznaczonych jako działki o numerach: [...] oraz o zwrocie - na rzecz Gminy Miasta [...] - przez wyżej wymienionych zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość) i odmówił zwrotu powyższej nieruchomości. Istotne przy tym było, że wspomniana wyżej decyzja organu odwoławczego wydawana została w ramach związania prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 kwietnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Rz 1121/18). Wyrokiem tym zaś, orzekający wówczas Sąd Wojewódzki, uchylił poprzednią decyzję Wojewody [...] (decyzję z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]), w której organ odwoławczy również orzekł o uchyleniu w/w decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] i odmowie zwrotu, objętej opisanym na wstępie wnioskiem, nieruchomości.

Jak wspomniano na wstępie, zaskarżonym wyrokiem Sąd Wojewódzki uchylił - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - całą decyzję Wojewody [...]ego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] bo stwierdził, że organ naruszył (cyt.): "przepisy postępowania a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszono art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 P.p.s.a.". Podkreślenia jednak wymaga, że z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że co do działki nr [...], Sąd Wojewódzki (odwołując się do wyroku z dnia 24 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1121/18), stwierdził, że (cyt.): "Analiza działań procesowych podjętych przez Wojewodę po uprawomocnieniu się tego wyroku i uzasadnienie zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że wskazania zostały wykonane" (str. 15 in principio uzasadn.) oraz, iż (cyt.) "Według Sądu stanowisko Wojewody co do ww działki jest prawidłowe. Przesunięcie planowanej drogi dojazdowej do obiektów szpitalnych na pobliskie (biorąc pod uwagę wcześniejszą koncepcję) tereny, wybudowanie drogi, chodnika, wydzielenie miejsc parkingowych dla osób korzystających choćby z przyszpitalnych przychodni czy odwiedzających chorych, jak najbardziej należy uznać za ich wykorzystanie na cel wywłaszczenia. Główne wejście do szpitala znajduje się właśnie przy tej ulicy, zapewniającej komunikację nie tylko między rozległymi i położonymi w znacznych odległościach budynkami szpitala i przychodni ale także rzeczywiście ułatwiającymi komunikację dla karetek pogotowia ratunkowego przyjeżdżających z różnych rejonów miasta, pozwalającą na ominięcie ruchliwych i bardzo często zakorkowanych okolic pobliskiego ronda. Fragment ul. [...] jest łącznikiem między ul. [...] a pozostałą jej częścią równoległą do budynków szpitali od strony ul. [...]. I to zapewne tego "łącznika" dotyczyły informacje z lat 70 – tych". (str. 18 uzasadn.).

W związku z tym, zdaniem składu orzekającego, skoro zaskarżona decyzja, odmawiająca uwzględnienia wniosku zwrotowego, była w części – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – prawidłowa, bo w zakresie działki nr [...] organ wykonał zalecenia zawarte w wiążącym go wyroku a poczynione przez niego na nowo ustalenia zyskały aprobatę Sądu I instancji, to nie było żadnych podstaw do uchylenia - w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 P.p.s.a. – tej części zaskarżonej decyzji, która dotyczyła w/w działki. Decyzja zwrotowa jest bowiem decyzją podzielną, zwłaszcza, gdy dotyczy kilku działek.

Zwrócić też trzeba uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, uchylając, wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Rz 1121/18), poprzednio wydaną przez Wojewodę [...] decyzję ( decyzję z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]) ani nie sprecyzował dokładnie, co organ ma uczynić w zakresie poszczególnych działek gruntu, objętych wnioskiem zwrotowym, ani też nie nakazał organowi uzupełnienia tego materiału o nowe dowody. Sąd ten stwierdził bowiem jedynie, że podziela stanowisko, iż (cyt.): "w przypadku inwestycji o złożonym kompleksowym charakterze, których funkcjonowanie związane jest z istnieniem zróżnicowanej zabudowy i funkcji obszarów, realizowanych etapami, możliwe jest dokonywanie zmian w koncepcjach zagospodarowania. Jeżeli zatem wywłaszczenie następuje na jakiś określony, złożony cel, to mające miejsce na etapie realizacji zmiany szczegółowego zagospodarowania i nadane funkcje nie świadczą o zbędności terenu dla celu wywłaszczenia (wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2016 r. I OSK 272/15 – LEX nr 2232664). Do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest jednak jednoznaczne ustalenie związku celu wywłaszczenia z tym, co konkretnie na objętych wnioskiem o zwrot działkach zostało zaplanowane oraz ewentualnie co i kiedy zostało zrealizowane". W związku z tym, oceniając w tym kontekście, wówczas decyzję Wojewody [...]z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], Sąd Wojewódzki uznał, że nie było w tym przypadku wystarczające dla uznania przez Wojewodę, że cel wywłaszczenia został zrealizowany (cyt.): "poparcie tego jedynie ogólnikowym stwierdzeniem, że ze względu na złożoność inwestycji nie można wykluczyć możliwości, by na terenie przeznaczonym pod Zespół Szpitali Wojewódzkich w [...] w trakcie realizacji inwestycji nastąpiły zmiany co do konkretnego położenia części tej inwestycji stanowiące modyfikacje, a nie zmianę celu publicznego". Zdaniem Sądu bowiem (cyt.): "W tym zakresie Wojewoda nie dokonał kompleksowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co przesądza o naruszeniu przepisów postępowania (...)".

Z tych powodów - w ocenie składu orzekającego – okoliczność, że po uchyleniu poprzednio wydanej decyzji, organ odwoławczy dopuścił nowe dowody jedynie w zakresie działki o numerze 56/30 a w zakresie ustaleń, dotyczących działek nr [...] dokonał analizy opartej na dotychczas zgromadzonym materiale dowodowym, nie mogło dowodzić, iż przez tego rodzaju działanie naruszył związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 kwietnia 2019 r. – w rozumieniu art. 153 p.p.s.a.

Ponadto, w świetle ustaleń organu odwoławczego, poczynionych w oparciu o informacje, zawarte w szczegółowym planie realizacyjnym zagospodarowania terenu inwestycji p.n. "Budowa Zespołu Szpitali Wojewódzkich w [...], zatwierdzonym decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej Ochrony Środowiska urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. nr [...], na gruncie, stanowiącym obecnie działki o numerach: [...] oraz [...] (powstałych w wyniku kolejnych podziałów z działki [...]) była zaprojektowana zieleń wysoka. W wyniku zaś oględzin tej części nieruchomości, przeprowadzonymi przez organ I instancji, ustalono, iż działki te są porośnięte drzewami, a w części - trawą. W takiej więc sytuacji organ II instancji stwierdził, że sposób zagospodarowania w/w działek był bardzo zbliżony do tego na co zostały one wywłaszczone, a istniejący stan nieruchomości pozostawał w funkcjonalnym związku z przeznaczeniem całej inwestycji tj. "Budową Zespołu Szpitali Wojewódzkich w [...]". W tej sytuacji, zdaniem składu orzekającego, skoro w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki stwierdził, iż (cyt.): " Oczywiste jest, że planowana inwestycja to nie tylko budynki, obiekty i urządzenia szpitalne, ale także tereny, które miały im zapewnić funkcjonowanie w tym także tereny zielone, drogi dojazdy itp. Wywłaszczone działki nie musiały więc zostać zabudowane w całości obiektami stricte szpitalnymi. Te obiekty nawet na planie realizacyjnym nie były przecież w ścisłym bezpośrednim sąsiedztwie. Planowano ich luźne rozlokowanie na wywłaszczonych terenach, w różnych od siebie odległościach w zależności od funkcji, którą miały spełniać."(k. 17 uzasadn.), to nie bardzo wiadomo co – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - nakazywało przyjęcie poglądu, iż w zakresie działek o numerach : [...]oraz [...] organ nie dokonał rzetelnych ustaleń faktycznych (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), niewłaściwie przeprowadził postępowanie dowodowe (art.80 k.p.a.) czy też nie uzasadnił w zaskarżonej decyzji prawidłowo swojego stanowiska (art. 107 § 3 k.p.a.). Skoro bowiem, jak wyżej wspomniano, plan realizacyjny inwestycji przewidywał istnienie na tych działkach zieleni ( dokładnie zieleni wysokiej) a obecnie są one porośnięte w części drzewami a w części trawą (a więc znajduje się na nich zieleń, choć nie zawsze wysoka) to stanowisko Sądu Wojewódzkiego o konieczności wykazania przez organ, czy te dwie działki po wywłaszczeniu miały kiedykolwiek związek funkcjonalny z celem wywłaszczenia, nie brzmi przekonywująco. Działki te były bowiem objęte wywłaszczeniem na cel w postaci realizacji inwestycji, którą stanowiła: "Budowa Zespołu Szpitali Wojewódzkich w [...]" i od samego początku, bo – jak wyjaśniono to wyżej - już w planie realizacyjnym związanym z zagospodarowaniem terenu inwestycji, nie były przeznaczone pod żadne obiekty budowlane czy inne urządzenia a pod zieleń. Taka sytuacja istnieje zaś obecnie. Zatem sformułowane przez Sąd I instancji w stosunku do zaskarżonej decyzji zarzuty istotnego naruszenia przez organ przepisów postępowania takich, jak: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. budzą istotnie uzasadnione wątpliwości. Nie jest bowiem rzeczą ani organu, ani sądu administracyjnego badanie w postępowaniu dotyczącym wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, czy plan realizacyjny inwestycji, ze względu na którą doszło do wywłaszczenia owej nieruchomości, był właściwie sporządzony, to jest odpowiednio do celu wywłaszczenia a zatem czy przewidziane w tym planie tereny pod zieleń były istotnie niezbędne dla funkcjonowania całego zespołu szpitalnego.

Przy ponownym więc rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji winien przede wszystkim rozpoznać skargi w całości, przyjmując jednocześnie, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 153 p.p.s.a. Dokonując zaś ponownej oceny tej decyzji, Sąd Wojewódzki winien stanowisko swoje dokładnie uzasadnić, mając przy tym na uwadze przedmiot rozpoznawanej sprawy oraz wyżej przedstawione uwagi składu orzekającego.

Uznając zatem, że skarga kasacyjna okazała się uzasadniona a jednocześnie wobec nierozpoznania przez Sąd Wojewódzki w całości wszystkich zarzutów zawartych w skargach, nie można było przyjąć, iż sprawa ta była dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 203 pkt 2 p.p.s.a.