Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 723/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2010-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 123 par. 1, art. 217 par. 2 pkt 2, art. 219, art. 138 par. 2, art. 144, art. 1, art. 134, art. 104 par. 1,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 24 ust. 2,3, art. 7b ust. 2pkt 2, art. 7d pkt 1, art. 22, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] wpłynął wniosek A.W. z dnia [...]. o udostępnienie, na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), danych dotyczących nieruchomości stanowiących własność T.P. oraz A.P. poprzez wskazanie numerów ksiąg wieczystych ww. nieruchomości. W piśmie tym A.W. podał, że uzyskane na podstawie powyższego wniosku informacje stanowić będą podstawę do wyegzekwowania należności zgodnie z nakazem zapłaty Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] r., sygn. [...] oraz postanowieniami tego Sądu z dnia [...] r., sygn. [...] i z dnia [...] roku, sygn. akt [...].

Postanowieniem z dnia [...], Starosta [...], na podstawie art. 123 § 1, art. 217 § 2 pkt 2 oraz art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej zwanej "K.p.a.") oraz art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, odmówił wydania zaświadczenia – wypisu z ewidencji gruntów i budynków - o treści żądanej przez wnioskodawcę, z uwagi na brak wskazania przez A.W. interesu prawnego.

W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że w myśl art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wnioskodawca, który występuje o wypis, a nie jest właścicielem, jak też osobą fizyczną lub prawną, w której władaniu znajduje się grunt, budynek lub lokal będący przedmiotem wypisu, winien mieć interes prawny w tym zakresie. Zdaniem organu okoliczności przedstawione we wniosku świadczyć mogą jedynie o istnieniu interesu faktycznego, ponieważ żaden przepis prawa nie obliguje wierzyciela do poszukiwania oraz przedkładania dowodów stwierdzających stan majątkowy dłużnika. Uprawnienia w tym zakresie posiadają jedynie organy egzekucyjne.

Powyższe postanowienie A.W. zaskarżył do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.

W treści pisma A.W. odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2008 r., sygn. IV SA/Wa 1198/08, w którym Sąd ten stwierdził, że w sytuacji gdy wnioskodawca w swoim wniosku nie pyta o informacje z operatu ewidencyjnego dotyczącego określonej nieruchomości, lecz wnosi o wskazanie nieruchomości i ich numerów ksiąg wieczystych, które stanowią własność określonego podmiotu, to jeżeli system informatyczny, w którym prowadzona jest ewidencja gruntów i budynków umożliwia wyszukanie nieruchomości według danych jej właściciela, to organ prowadzący ewidencję winien wnioskodawcy udzielić informacji zawartych w operacie ewidencyjnym dotyczących tych nieruchomości. Na tle powyższego orzeczenia A.W. zaznaczył, że Starosta [...] bezpodstawnie uznał Jego wniosek o udzielenie informacji za wniosek o wypis i wyrys.

Postanowieniem z dnia [...] r., na podstawie 138 § 2 w związku z art. 144, art. 217 i art. 219 K.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2, art. 7d pkt 1, art. 22 i art. 24 § 2 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Staroście [...] do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji zwrócił uwagę, że Starosta [...] niezasadnie potraktował żądanie A.W. jako wniosek o wydanie wypisu z ewidencji gruntów, a następnie rozpatrzył odmownie w formie postanowienia, w oparciu o art. 24 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz art. 217-219 K.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zaznaczył, że zastosowanie tej procedury byłoby zasadne w sytuacji, gdyby A.W. żądał wydania wypisu czy zaświadczenia z ewidencji gruntów i budynków, co nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie. A.W. natomiast, w swoim wniosku z dnia [...]r. wyraźnie wnosił o udostępnienie danych z ewidencji gruntów i budynków w oparciu o art. 24 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, nie zaś o wydanie wypisu w trybie art. 24 ust. 3 tejże ustawy. Wątpliwości w tej mierze, zdaniem organu, nie pozostawiała zarówno treść wniosku i przywołana w nim podstawa prawna, jak też argumentacja zgłoszona przez A.W. na etapie postępowania zażaleniowego. Organ wyjaśnił, że skoro treść żądania A.W. dotyczyła wydania danych ewidencyjnych w trybie art. 24 ust. 2 ww. ustawy, tj. danych jawnych i powszechnie dostępnych, to zadaniem Starosty [...] było dokonanie oceny, czy wniosek w istocie dotyczy informacji o gruntach, lokalach i budynkach lub wpisaniu do rejestru zabytków i wartości nieruchomości, o których mowa w art. 20 ust. 1 lub ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a w konsekwencji ustalenie, czy żądane informacje mogą być udostępnione A.W. w omawianym trybie. W zależności od wyników tej oceny organ I instancji winien był albo wydać wnioskowane informacje albo w formie pisemnej poinformować o braku podstaw do ich udostępnienia, wyjaśniając jednocześnie przyczyny niemożności zadośćuczynienia wnioskowi oraz ewentualnie wskazując właściwy tryb i formę w jakiej dane w zakresie ujętym we wniosku mogą zostać udostępnione.

Pismem z dnia [...], Starosta [...] odmówił A.W. udostępnienia danych dotyczących nieruchomości stanowiących własność T.P. oraz A.P.. Starosta zauważył, że A.W. wystąpił o udzielenie wnioskowanych informacji w trybie art. 24 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis ten dotyczy tylko danych o charakterze przedmiotowym, tj. informacji dotyczących gruntów, budynków, lokali (wymienionych w art. 20 ust. 1 ustawy) oraz informacji o wpisaniu do rejestru zabytków i wartości nieruchomości (wymienionych w art. 20 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy). Tymczasem w złożonym przez A.W. wniosku zachodzi powiązanie informacji o charakterze przedmiotowym (numer księgi wieczystej - informacja objęta art. 24 ust. 2 ustawy) z informacjami o charakterze podmiotowym (właściciel, w którego władaniu znajduje się nieruchomość o danym numerze księgi wieczystej - informacja objęta art. 24 ust. 3 ustawy). W konsekwencji żądane przez wnioskodawcę informacje, jako wychodzące poza zakres przepisu art. 24 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie mogły zostać udostępnione we wskazanym przez wnioskodawcę trybie.

W związku z niniejszym pismem A.W. złożył do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego "odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r.". Skarżący podniósł, że wszelkie informacje, o jakich mowa w art. 20 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne są jawne i podlegają ujawnieniu w trybie informacyjnym, stosownie do art. 24 ust 2 tej ustawy. W przekonaniu A.W. tego rodzaju okoliczność dotyczy również oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości. Ponadto, A.W. wskazał, że Starosta [...] odmawiając udzielenia informacji w drodze pisma naruszył także art. 104 § 1 K.p.a.

Postanowieniem z dnia [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na podstawie art. 1 i art. 134 K.p.a. oraz art. 24 ust. 1 i 2 w związku z art. 20 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania od pisma Starosty [...] z dnia [...]r.

Zdaniem organu drugiej instancji sprawa wywołana wnioskiem A.W. nie należy do żadnej z kategorii spraw wyliczonych w art. 1 K.p.a. Organ rozważył przy tym ewentualność zastosowania w sprawie przepisów postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń. Uznał jednak, że niniejsze przepisy mogłyby być stosowane w rozpatrywanym przypadku jedynie wówczas, gdyby wniosek A.W. dotyczył wydania wyrysu z rejestru, kartotek i wykazów operatu ewidencyjnego, nie zaś, jak podniesiono we wniosku, udzielenia informacji z tej ewidencji. Z uwagi na powyższe Starosta [...] nie mógł wydać w przedmiotowej sprawie decyzji administracyjnej. W konsekwencji pismo Starosty [...] z dnia [...]., nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie czynnością materialno-techniczną tego organu. Wobec powyższego A.W. nie mógł skutecznie wnieść odwołania na powyższe pismo Starosty [...], bowiem tego rodzaju środek zaskarżenia przysługuje jedynie w stosunku do decyzji administracyjnych.

Na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego A.W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia [...] r.

W uzasadnieniu skargi A.W. podkreślił, że organ drugiej instancji bezzasadnie stwierdził, że w sprawie niedopuszczalne było wniesienie odwołanie, czym naruszył przepisy obowiązującego prawa. Nadto podniósł, że zgodnie z art. 24 ust 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, informacje zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne. Stosowanie z kolei do art. 24 ust 3 ww. ustawy, starosta udostępnia informacje zawarte w operacie ewidencyjnym w określonej w tym przepisie formie. Udzielenie informacji jest czynnością materialno - techniczną. Nie jest jednak taką czynnością odmowa udzielenia informacji. Odmowa taka posiadać musi formę decyzji administracyjnej. Jest to bowiem autorytarne rozstrzygnięcie organu administracji, które jako takie nie może być pozbawione możliwości jego skontrolowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego potrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądu stało się postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdzające niedopuszczalność wniesienia odwołania od pisma Starosty [...] z dnia [...]Organ wyraził w nim pogląd, że skoro wniosek strony skarżącej dotyczył jedynie udzielenia informacji z operatu ewidencyjnego, a nie wydania wyrysu z rejestru, kartotek i wykazów operatu ewidencyjnego, to przy braku podstaw do udzielenia oczekiwanych informacji nie było możliwe wydanie decyzji administracyjnej w sprawie. Wobec tego odwołanie od pisma Starosty [...] z dnia [...] r. - stanowiącego czynność materialno-techniczną – było niedopuszczalne.

Aby ocenić trafność zaprezentowanego przez organ stanowiska należało odwołać się do treści żądania strony skarżącej oraz do przepisów regulujących zasady udzielania informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków.

W skierowanym do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej [...] wniosku z dnia [...]r. A.W. powołując się wprost na art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), zażądał udostępnienia danych dotyczących nieruchomości będących własnością wymienionych z imienia i nazwiska dłużników, poprzez podanie numerów ksiąg wieczystych tych nieruchomości.

Wskazany jako podstawa prawna wniosku art. 24 ust. 2 w/w ustawy, w dacie jego formułowania, stanowił, że "Informacje o gruntach, budynkach i lokalach, o których mowa w art. 20 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 i 4, są jawne i powszechnie dostępne". Przepis ten nie określał zatem formy udzielenia informacji.

Zgodnie jednak z obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, starosta udostępnia informacje zawarte w operacie ewidencyjnym w formie:

1) wypisów z rejestrów, kartotek i wykazów tego operatu;

2) wyrysów z mapy ewidencyjnej;

3) kopii dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych operatu ewidencyjnego;

4) plików komputerowych sformatowanych zgodnie z obowiązującym standardem wymiany danych ewidencyjnych;

5) usług, o których mowa w art. 9 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej.

W ocenie Sądu, niezależnie od sposobu sformułowania wniosku o udostępnienie danych (udzielenie informacji o nieruchomościach), jego rozpoznanie mogło nastąpić tylko w formie przewidzianej w art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne albo w trybie wydawania zaświadczeń uregulowanym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Informacje z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nawet o ile nie przybierają formy odpisu i wyrysu, mogą dotyczyć jedynie konkretnego (zindywidualizowanego) gruntu, budynku, bądź lokalu. Są to informacje w których posiadaniu jest organ w związku z prowadzoną ewidencją gruntów i budynków. Prowadzona ewidencja nie stanowi ewidencji podmiotów będących właścicielami lub posiadaczami gruntów i budynków pomimo, że w rejestrach i kartotekach znajdują się także informacje stanowiące dane osobowe właścicieli bądź władających. Jeżeli zatem nie chodzi o wydanie wypisu, wyrysu z operatu ewidencyjnego, kopii dokumentów stanowiących wpisy do bazy danych tego operatu, to informacje pochodzące z zasobu geodezyjnego i kartograficznego przybrać winny formę zaświadczenia w rozumieniu art. 217 K.p.a. Stanowisko to należy uznać za ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.: wyrok NSA z 2 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1181/09; postanowienie NSA z 21 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 848/09; wyrok WSA w Szczecinie z 13 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 218/09; wyrok WSA w Gliwicach z 27 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 13/09 - publikowane na stronach internetowych NSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się w tym miejscu do wywodów skarżącego, wedle których stanowisko organów w sprawie winno przybrać formę decyzji administracyjnej, przypomnieć również należy, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga bowiem żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 4 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1112/09, Lex nr 559700).

Według art. 219 K.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Błędne zatem było stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, że w przypadku braku przesłanek do pozytywnego załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...]r., rozstrzygnięcie sprawy winno przybrać formę pisma, stanowiącego czynność materialno-techniczną.

Rozpoznając ponownie sprawę wskutek wniesienia przez A.W. odwołania z dnia [...] r., organ winien rozważyć, że treść pisma Starosty [...] z dnia [...] r. spełnia podstawowe kryteria umożliwiające uznanie go za postanowienie a w przypadku pozytywnej weryfikacji w tym zakresie uwzględnić fakt, iż skarżący nie został pouczony o prawie i trybie wniesienia zażalenia, co nie może powodować negatywnych konsekwencji procesowych związanych z dochowaniem terminu do złożenia środka zaskarżenia.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że zaskarżone postanowienie z argumentacją w nim przedstawioną nie odpowiada prawu, bowiem zostało wydane z naruszeniem art. 134 K.p.a. Uchybienie to niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wyczerpujący tym samym przesłankę do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).