Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 274/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1 ust.1, art.2, art.3 ust.1 pkt 1, art.4 ust.1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art.1 par.1-2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art.3, art.119 pkt 2, art.134 par.1, art.151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Sp. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony)


UZASADNIENIE

Decyzją z "[...]" Burmistrz I. (dalej jako: organ I instancji), na podstawie art. 16 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.), odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie nieruchomości ujętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako ciągi piesze zbytych od 21 lipca 2012 r. do dnia złożenia wniosku. W uzasadnieniu podano, że pismem z 10 marca 2020 r. W. H., działający jako członek zarządu "[...]" Sp. z o.o. w G. (dalej jako: wnioskodawca, Spółka lub skarżący) zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, a mianowicie o podanie: 1. ile nieruchomości, które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta I. były ujęte jako ciągi pieszo jezdne (w całości lub części), zostało zbyte przez gminę I. w okresie od 21 lipca 2012 roku do dnia dzisiejszego; 2. ile z tych nieruchomości zostało zbyte w trybie bezprzetargowym, a w szczególności w celu polepszenia warunków zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, a także dołączenie do odpowiedzi kopii stosownych wykazów nieruchomości przeznaczonych do zbycia - dla każdej z nieruchomości, o której mowa w pkt 1 wniosku. W związku ze złożonym wnioskiem organ I instancji wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez wykazanie interesu publicznego, stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W odpowiedzi wnioskodawca podał, że kwestie, o które pyta mają znaczenie zarówno dla większej liczby obywateli, właścicieli nieruchomości na terenie gminy miejskiej, jak również osób i podmiotów planujących nabyć nieruchomości oraz są ważne z punktu widzenia poprawności stosowania prawa przez Burmistrza a w szczególności jednoznacznych i jednolitych kryteriów podejmowania decyzji oraz zasad równego traktowania i niedyskryminacji. Decyzją z "[...]" organ I instancji odmówił udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie. Na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. (dalej jako: organ odwoławczy lub Kolegium) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazując, że organ I instancji nie odniósł się do argumentów wnioskodawcy co do szczególnego interesu publicznego. Decyzją z "[...]" organ I instancji ponownie odmówił udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie. W uzasadnieniu podano, że przedstawiony w pismach wnioskodawcy rzekomy "interes publiczny" jest w istocie interesem prywatnym Spółki, gdyż źródłem próby uzyskania odpowiedzi na zadane pytania jest odmowa sprzedaży przez gminę miejską I. fragmentu działki ujętego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako ciąg pieszo-jezdny. Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że w przypadku żądania informacji przetworzonej, istotne jest, czy żądanie jest motywowane względami prywatnymi, czy publicznymi. Wskazano, że szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. W przedmiotowej sprawie liczba wnioskowanych danych i okres, jakiego dotyczą, czynią z tej informacji informację publiczną przetworzoną. Podano, że w ocenie organu instancji nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego, aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp., a celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych, niż wyżej wymienione. Podano, że niemożliwość sprawnego i szybkiego realizowania kompetencji w związku z koniecznością zaangażowania sił i środków w celu przygotowania informacji przetworzonej, również powinna być brana pod uwagę podczas oceny ustawowej przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Wobec tego prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej powinien mieć jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Analizując argumentację wnioskodawcy organ I Instancji uznał, że nie ma podstaw do twierdzeń, iż kwestia ilości ciągów pieszo-jezdnych zbytych przez gminę miejską I. w okresie od wejścia w życie planu miejscowego do chwili obecnej jest kwestią nurtującą większą ilość obywateli, gdyż przez ostatnie kilka lat nie była przedmiotem pytań ze strony obywateli, ani też spółek. Organ I instancji uznał zatem, że w przedmiotowej sprawie nie istnieje uzasadniony (adekwatny) związek pomiędzy treścią wniosku a deklarowanym, mającym szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego, celem. Argument dotyczący chęci weryfikacji poprawności stosowania prawa przez organ I instancji uznano za zbyt ogólny i nieprecyzyjny, gdyż wnioskodawca nie podał, jak dokładnie zamierza wykorzystać otrzymane informacje, ani nie wykazał, aby posiadając żądane dane chciał, czy też chociaż był w stanie podjąć działania mogące realnie wpłynąć na funkcjonowanie określonych instytucji państwa, w tym aby posiadał realne możliwości wpłynięcia na poprawę działania organu. Na skutek wniesionego odwołania Kolegium decyzją z dnia "[...]" ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazując, że organ I instancji nie wykazał bezspornie, że żądana informacja jest informacją przetworzoną. W związku z tym, ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji ustalił, że we wnioskowanym okresie gmina miejska I. przeprowadziła transakcje zbycia 107 nieruchomości, realizowane przez dwóch pracowników. Pracownicy ci nie prowadzą ewidencji obrotu nieruchomościami z uwzględnieniem przeznaczenia danej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co z kolei wymaga przeanalizowania każdej ze sprzedanych nieruchomości. Ponadto dokumenty dotyczące wszystkich nieruchomości są przechowywane w odrębnych teczkach dla każdej nieruchomości, przy czym część przekazana jest do archiwum zakładowego. Konieczne jest zatem wyszukanie, wyciągnięcie każdej z teczek, znalezienie odpowiednich danych, wykonanie kopii wnioskowanych dokumentów, ich ewentualnej anonimizacji oraz sporządzenie odpowiedniego zestawienia końcowego dla wnioskodawcy przy zaangażowaniu dodatkowego pracownika prowadzącego archiwum zakładowe. W związku z tym oszacowano, że przeanalizowanie danych dla jednej nieruchomości zajmie ok. 40 min., co łącznie dla 107 zbytych nieruchomości daje czas ok. 71 h, co z kolei w przeliczeniu na dni robocze daje ilość ok 9 dni. Ponadto dla przygotowania tej informacji wymagane jest, aby trzech pracowników (2 merytorycznych oraz osoba mająca doświadczenie w zakresie prowadzenia archiwum zakładowego) zaangażowanych było w dodatkowe obowiązki związane z przygotowaniem wnioskowanej informacji, a możliwe, że będą też musieli być całkowicie wyłączeni z bieżącej pracy. Podkreślono przy tym, że wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej".

Od decyzji tej odwołał się wnioskodawca zarzucając, że decyzja organu I instancji narusza prawo do informacji przewidziane w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz w art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. i wnosząc uchylenie decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia podmiotowi zobowiązanemu, a także zobowiązanie go do udzielenia wnioskowanej informacji w pełnym zakresie, zgodnie z wnioskiem z 10 marca 2020 r. Podniesiono, ż w uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji powielił wprost swoją dotychczasową argumentację z wcześniejszej decyzji uchylonej przez Kolegium, poszerzając ją jedynie o opis czynności do wykonania przez pracowników urzędu w celu przygotowania wnioskowanej informacji publicznej. Podano, że opisane czynności mają wyłącznie charakter techniczny i organizacyjny, czym w ocenie Spółki organ I instancji potwierdził, że wnioskowane informacje są informacją publiczną prostą, a nie przetworzoną. W ocenie wnioskodawcy zarówno konstrukcja, jak i faktyczna treść uzasadnienia decyzji dowodzi, że celem organu I instancji od samego początku było doprowadzenie do sytuacji, w której, pod pretekstem, że jest to rzekomo informacja publiczna przetworzona, wnioskodawca zniechęci się i zrezygnuje z ubiegania się o udostępnienie mu należnej informacji publicznej, względnie, że nastąpi maksymalne wydłużenie tego procesu tak, aby tej informacji nie ujawniać w bieżącym roku kalendarzowym. Zarzucono, że organ I instancji mnożył pozorne wątpliwości, przekraczał ustawowe i kodeksowe terminy i tym samym pozostawał w faktycznej bezczynności, co potwierdził wyrok WSA w Olsztynie z 17 listopada 2020 r. Podano, że w związku z decyzją Kolegium z "[...]" organ instancji był zobowiązany do ponownego rozpoznania przedmiotowego wniosku, zaś w treści uzasadnienia wydanej decyzji Kolegium w sposób jasny i precyzyjny wskazał zasadnicze powody uchylenia tego rozstrzygnięcia. Zakwestionowano także wyliczenia organu co ilości dni roboczych, potrzebnych do przygotowania żądanej informacji, gdyż – ja podano - stoi to w jawnej sprzeczności zarówno z doświadczeniem życiowym i zawodowym wnioskodawcy, jak i z dotychczasowymi kontaktami z pracownikami różnych komórek organizacyjnych organu, których profesjonalizm, zaangażowanie, skuteczność i szybkość działania była zawsze widoczna i różniąca się od sposobu procedowania spraw i wydawania decyzji przez organ.

Decyzją z "[...]" Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że w u.d.i.p. brak jest definicji zarówno "informacji przetworzonej", jak też i "interesu publicznego", ale posiłkując się wyrokami sądów administracyjnych uznać można, iż "informacją przetworzoną" jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Natomiast za sprawę szczególnie istotną dla interesu publicznego uznaje się taką, która ze względu na rodzaj, czas, miejsce, sposób oraz okoliczności rozstrzygania i realizacji, w istotnym zakresie wpływa lub może wpływać na wykonywanie przez podmioty władzy publicznej ich uprawnień i obowiązków. Niezbędne jest zatem wykazanie, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub będzie wywoływać skutki potencjalnie wobec dużego kręgu adresatów. Wskazano, że w ocenie Kolegium argumentacja organu I instancji dotycząca zarówno procesu wytwarzania żądanej informacji, jak i wyliczenia czasu, jaki by te czynność pochłonęły oraz wskazanie liczby pracowników, którzy byliby do tego zaangażowani, wskazuje, iż żądana informacja jest informacją przetworzoną. Podano, że Kolegium nie ma podstaw by kwestionować wyliczenia organu pierwszej instancji. Także sposób, w jaki organ wywiódł, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, jest zgodny z "definicją" informacji przetworzonej. Kolegium stanęło na stanowisku, iż wnioskodawca nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. Wnioskodawca odniósł się do tej kwestii w sposób bardzo ogólnikowy, gdyż nie wskazał np. w jaki sposób uzyskane informacje mogłoby usprawnić działanie organu. Kwalifikowana forma interesu publicznego "szczególnie istotne" oznacza, że uzyskanie przez wnioskodawcę informacji przetworzonej winno przyczynić się do bardzo ważnych dla Państwa, czy społeczeństwa działań i jest bardzo istotna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców. Wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, dla jej uzyskania powinien zatem wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, której "znaczność" jest wyznaczona materią żądanej informacji - ale również, że jej otrzymanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego, czego w realiach przedmiotowej sprawy wnioskodawca nie wykazał.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;

- art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja publiczna udostępniana jest na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na faktycznym niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej;

- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie, polegające na powołaniu się na przepis ustawy, który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 10 marca 2020 r. dotyczy wyłącznie informacji publicznej prostej, a nie przetworzonej.

W związku z tymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, a także o zobowiązanie organu I instancji do załatwienia wniosku z 10 marca 2020 r. poprzez udzielenie skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Podniesiono, że w uzasadnieniu organu I instancji powielono dotychczasową argumentację z wcześniejszej decyzji, uchylonej przez Kolegium, poszerzając ją jedynie o opis czynności do wykonania przez pracowników urzędu, a skoro stan faktyczny ani prawny nie uległ żadnej zmianie, to decyzja Kolegium podtrzymująca tym razem decyzję organu I instancji jest całkowicie niezrozumiała. W ocenie skarżącego nie istnieje przepis prawa, który pozwalałby wywieść organowi, że suma różnych informacji prostych składa się na informację przetworzoną, a gdyby przyjąć taką logikę to praktycznie każdą informację publiczną prostą, która dotyczy dowolnego okresu czasu, organ zobowiązany mógłby w arbitralny sposób uznać za informację publiczną przetworzoną, a następnie twierdzić, że wnioskodawca nie wykazał szczególnej istotności interesu publicznego. Zdaniem skarżącego zarówno konstrukcja, jak i faktyczna treść uzasadnienia decyzji organu I instancji dowodzi, że celem organu od samego początku było doprowadzenie do sytuacji, w której skarżący zniechęci się i zrezygnuje z ubiegania się o udostępnienie mu należnej informacji publicznej, względnie, że nastąpi maksymalne wydłużenie tego procesu tak, aby tej informacji nie ujawniać. W rezultacie organ I instancji mnożył pozorne wątpliwości, przekraczał ustawowe i kodeksowe terminy i tym samym pozostawał w faktycznej bezczynności, co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w swoim wyroku z 17 listopada 2020 r. Skarżący zarzucił, że decyzja Kolegium jest rażącą obrazą prawa materialnego, gdyż w praktyce sankcjonuje wszystkie dotychczasowe, w ocenie skarżącego bezprawne, działania organu I instancji oraz nie jest merytorycznie uzasadniona. Skarżący podał, że konsekwentnie stoi na stanowisku, że jego wniosek dotyczy informacji publicznej prostej i żądana informacja winna być mu udzielona. Przy czym, zdaniem skarżącego, nawet gdyby przyjąć, że wnioskował o informację publiczną przetworzoną, to wykazał on niezbicie występowanie szczególnego interesu publicznego, a zatem spełnił wymagania do jej otrzymania. Podał, że kwestie, o które pytał, mają zarówno znaczenie dla większej liczby obywateli, jak i są ważny z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Sposób zarządzania przez organ majątkiem publicznym w postaci nieruchomości, ma bowiem znaczenie dla większej liczby osób, a wskazane przez skarżącego nieprawidłowości w trakcie procedowania jego wniosku o zakup nieruchomości przyległej mogą świadczyć o nieprawidłowym stosowaniu prawa przez organ i są praktyką nie do pogodzenia z zasadami praworządnego państwa. Uzyskanie żądanej informacji pozwoli zatem ujawnić istotną sferę życia publicznego, jaką jest zarządzanie kluczowym majątkiem publicznym tj. posiadanymi przez gminę nieruchomościami, co jest niezbędne do zainicjowania publicznej dyskusji o sposobie zarządzania majątkiem i faktycznej praktyce zbywania nieruchomości posiadanych przez gminę miejską I. Zdaniem skarżącego wyjaśnienia co do interesu publicznego nie są w ogóle niezbędne, gdyż nie ma żadnych przeszkód prawnych, aby organ z własnej inicjatywy udostępnił informację przetworzoną, jeśli sam dojdzie do wniosku, że przemawiają za tym ważne względy. Skarżący poddał, że jako spółka prawa handlowego, reprezentowana przez profesjonalny zarząd i posiadająca oddział w I., posiada realne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, o którą wnioskuje i zamierza z tego prawa skorzystać. W pierwszej kolejności poinformuje 7 radnych reprezentujących okręg, w którym zlokalizowany jest oddział Spółki, przekazując im jednocześnie treść otrzymanej informacji publicznej wraz z wnioskiem, aby wprowadzić pod obrady Rady Miasta sprawę tego jak w praktyce wygląda zarządzanie i zbywanie nieruchomości, które powinny służyć celom publicznym, a także sam złoży wniosek o taką debatę. W dalszej kolejności zwróci się, korzystając ze swojego statusu jako przedsiębiorcy, do Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców oraz posłów na Sejm RP z okręgu elbląskiego z prośbą o interwencję w tej sprawie oraz wskazując za celowe podjęcie inicjatywy legislacyjnej w celu doprecyzowania relacji pomiędzy aktami prawa miejscowego, a normami prawnymi regulującymi sposób gospodarowania majątkiem publicznym. W ocenie skarżącego decyzja Kolegium została podjęta wbrew oczywistemu stanowi faktycznemu (uznanie, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej, a nie prostej), a tym samym Kolegium naruszyło zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę uwzględnienia słusznego interesu strony, a także podjęło decyzję wbrew poprzedniemu rozstrzygnięciu, co narusza zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a w konsekwencji narusza również zasadę przewidywalności rozstrzygnięć administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, której odpis wraz z pouczeniem o skutkach złożenia wniosku został doręczono skarżącemu w dniu 18 kwietnia 2021 r. W zakreślonym terminie skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p., wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swoich kompetencji. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są podmioty wymienione w art. 4 u.d.i.p. Katalog uprawnień przysługujących zainteresowanemu dostępem do informacji publicznej został skonkretyzowany w art. 3 ust. 1 u.d.i.p., w myśl którego prawo do informacji publicznej obejmuje prawo do: uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to istotne dla interesu publicznego (pkt 1), wglądu do dokumentów urzędowych (pkt 2) oraz dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (pkt 3).

W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, że żądana informacja stanowi informację publiczną, bowiem dotyczy zasad gospodarowania majątkiem publicznym, zaś burmistrz jest organem władzy publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Natomiast spór dotyczy tego, czy żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, a także tego, czy skarżący wykazał, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Należy zatem zauważyć, że art. 2 u.d.i.p. przyznaje każdemu prawo dostępu do informacji publicznej, z zastrzeżeniem art. 5, stanowiąc że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Jednakże to szerokie uprawnienie doznaje ograniczenia w odniesieniu do informacji przetworzonej, gdyż z treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jednoznacznie wynika, że dostęp do takiej informacji jest możliwy w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Zaznaczyć należy, że u.d.i.p. nie definiuje ani pojęcia informacji przetworzonej, ani nie wyjaśnia, co miałby oznaczać zakres, w jakim jej udostępnienie miałoby być szczególnie istotne dla interesu publicznego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że informacja prosta to informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast informacją przetworzoną jest jakościowo nowa informacja, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. np. wyrok NSA z 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14; wyrok NSA z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14; wyrok NSA z 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, dostępne w Internecie). Niezbędnym podstawowym warunkiem wytworzenia informacji przetworzonej jest zatem przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14 dostępny w Internecie). Informacja przetworzona to także taka informacja, która jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, wyrok NSA z 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05, dostępne w Internecie) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12; wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13; wyrok NSA z 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 747/14, dostępne w Internecie). Zatem jest to informacja będąca wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu, a w związku z tym przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, że ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki NSA z 5 września 2013 r., sygn. akt I OSK 953/13, sygn. akt I OSK 866/13, sygn. akt I OSK 865/13, dostępne w Internecie). Zasadniczą cechą informacji przetworzonej jest zatem to, że jej uzyskanie wiąże się zawsze z poniesieniem przez podmiot zobowiązany określonych kosztów w szerokim znaczeniu tego słowa, zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z jego bieżącą działalnością. Czynności, jakie należy podjąć w tym zakresie, mogą mieć różny stopień złożoności i dlatego nie można stworzyć takiego ich katalogu, który byłby zamknięty i adekwatny w każdej sytuacji faktycznej. Wszelako wszystkie one wymagają intelektualnego wkładu osób przygotowujących informację, w postaci np. analizy akt wielu spraw celem selekcji dokumentów i usunięcia danych chronionych prawem. Suma tzw. informacji prostych może być więc uznana za informację przetworzoną pod warunkiem, że szeroki zakres wniosku o udostępnienie informacji wymaga użycia tak znacznych środków osobowych, np. dla zgromadzenia wielu dokumentów, ich zanonimizowania i skopiowania, iż zakłóci to normalny tok działania podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 315/14, wyrok NSA z 17 października 2006r. sygn. akt I OSK 1347/05, dostępne w Internecie).

Skoro zaś proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (por. wyrok NSA z 9 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1737/12). Zatem podmiot zobowiązany do udzielenia informacji przetworzonej, zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.i.p., przed jej udostępnieniem musi ustalić i rozważyć, czy jej udostępnienie w zakresie określonym we wniosku jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego".

Należy wyjaśnić, że pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym. Nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem Państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że nie wystarczy aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator, przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania (wyrok NSA z 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, dostępny w Internecie). Zatem działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie indywidualnym, lecz także w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania. Warunkiem spełnienia przesłanki art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest nie tylko szczególna istotność problemu, którego dotyczy żądana informacja, ale również występująca po stronie osoby wnioskodawcy możliwość rzeczywistego i efektywnego użycia uzyskanej informacji do działań dotyczących szczególnie istotnych interesów publicznych (wyrok WSA w Gdańsku z 12 października 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 432/16, dostępny w Internecie), zaś "interes publiczny wiązać się musi z działaniem mającym cechy skuteczności tj. takim, które polega na realnym oddziaływaniu na funkcjonowanie instytucji publicznych" (WSA w Warszawie z 11 styczna 2017 r. sygn. II SA/Wa 1677/16, dostępny w Internecie). Prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, które przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej (wyrok NSA z 3 lutego 2017 r. sygn. I OSK 1068/15, dostępny w Internecie). Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. akt: I OSK 658/16). Ponadto prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać, że ma możliwość uczynienia z uzyskanej informacji użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji przetworzonej. Innymi słowy, korzyści z upublicznienia tej informacji muszą być większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. akt: I OSK 658/16, dostępny w Internecie). W literaturze wskazuje się, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realne możliwości wykorzystania uzyskanych przez niego danych, mają wpływ na ocenę istnienia interesu publicznego uzasadniającego udzielenie mu stosownych informacji przetworzonych. Jako przykład podmiotu mającego takie możliwości wskazano m.in. posła lub radnego, gdyż w codziennym działaniu ma on rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz.", Warszawa 2016, s. 80-81).

W niniejszej sprawie Sąd podziela stanowisko organów, że dane żądane przez skarżącego mają charakter informacji przetworzonej. Jak wskazano wyżej za informację przetworzoną uważa się także taką informację, która jest sumą informacji prostych, ale wymaga stosownych działań, tj. dokonania zestawień i analiz. Nie można uznać, że zestawienie danych, którego domaga się skarżący, mają charakter informacji prostej, gdyż nie tylko wymaga to przeanalizowania stosownych dokumentów, ale także sporządzenia zestawienia według kryteriów określonych przez skarżącego. Zatem niewątpliwie żądana informacja musiałaby zostać wytworzona, na podstawie pozostających w zasobach organu dokumentów, specjalnie dla skarżącego, poza zakresem ustawowych działań organu. Organ I instancji dokładnie wskazał przy tym, jakie działania będą musieli podjąć pracownicy organu celem przygotowania żądanej informacji i jakiego wymaga to nakładu czasu, a brak jest jakichkolwiek podstaw, aby przedstawiony zakres prac zakwestionować. Przede wszystkim wyjaśniono, że organ I instancji nie prowadzi ewidencji obrotu nieruchomościami z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem przedstawienie żądanych danych wymaga najpierw przeprowadzania stosownych analiz, poprzedzonych wyszukaniem niezbędnych dokumentów, oraz sporządzania odpowiednich zastawień, a następnie wykonania kopii żądanych dokumentów i ich ewentualną anonimizację, co biorąc pod uwagę liczbę transakcji (107) oraz podaną liczbę pracowników zajmujących się kwestiami związanymi ze zbywaniem nieruchomości (2) jak najbardziej uzasadnia podawany przez organ nakład pracy. W tych okolicznościach Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, kwestionującego wyliczenia organu i jego twierdzenie, że celem organu jest zniechęcenie skarżącego do występowania wnioskiem lub też maksymalnego przedłużenia terminu przekazania informacji.

Sąd nie podziela także stanowiska skarżącego, że uzasadnił on istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego. Skarżący podał, że sposób zarządzania przez organ majątkiem publicznym ma znaczenie dla większej liczby osób, a wskazane przez skarżącego nieprawidłowości w trakcie procedowania jego wniosku o zakup nieruchomości przyległej mogą świadczyć o nieprawidłowym stosowaniu prawa przez organ i są praktyką nie do pogodzenia z zasadami praworządnego państwa. Ponadto w ocenie skarżącego posiada on realne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu żądanych informacji, gdyż ma zamiar ja przekazać radnym, a także zawnioskować o wprowadzenie pod obrady rady miasta kwestii zarządzania i zbywania nieruchomości, a także - jako spółka prawa handlowego - zwrócić się do Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców oraz do posłów na Sejm RP z prośbą o interwencję oraz podjęcie inicjatywy legislacyjnej w celu doprecyzowania relacji pomiędzy aktami prawa miejscowego, a normami prawnymi regulującymi sposób gospodarowania majątkiem publicznym. Przede wszystkim podnieść należy, że skarżący nie wykazał, że dane, o które wnioskuje mają znaczenie dla ogółu obywateli. Jego pytanie dotyczy bowiem zbywania określonego rodzaju nieruchomości, a w związku z tym może mieć znaczenie jedynie dla określonej grupy podmiotów, zainteresowanych zakupem takich właśnie nieruchomości od gminy miejskiej Iława. Skarżący nie wykazał także, że ma realne możliwości wykorzystania danych dla dobra ogółu. Okoliczność, że żądane dane chce przekazać radnym, czy posłom, aby zainteresować ich sprawą zbywania określonych nieruchomości przez gminę miejską nie odróżnia go od każdego innego podmiotu, który mógłby wystąpić o przedmiotową informację. Jako spółka prawa handlowego skarżący nie ma bezpośredniej, realnej możliwości podjęcia działań np. legislacyjnych, lecz tylko może zwracać się w tej kwestii do podmiotów uprawnionych, co może uczynić także każdy inny obywatel. Podnieść także należy, że skarżący podał jedynie, jakie działania zamierza podjąć w przyszłości. Nie wynika jednak, aby zwracał się do któregokolwiek ze wskazywanych podmiotów i aby brak żądanej informacji był jedyną przeszkodą w podjęciu przez niego planowanych działań. W związku z tym w ocenie Sądu skarżący nie wykazał, aby w chwili składania wniosku miał indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu żądanej informacji w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej.

Wobec powyższego zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 p.p.s.a., skargę oddalono