Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 551/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Miasta W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., Wojewoda [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady W. z dnia [...] listopada 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu nieruchomości przy ul. [...] w części dotyczącej ustaleń:

- § 2 pkt 2 uchwały;

- § 2 pkt 4 uchwały;

- § 2 pkt 7 uchwały,

- § 2 pkt 23 uchwały;

- § 2 pkt 26 uchwały;

- § 2 pkt 27 uchwały;

- § 6 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: ,,(. . .) - pod warunkiem nowych nasadzeń na danym terenie (. . .) ".

W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, że z dokonanej przez niego analizy podjętej uchwały wynika, iż wprowadzono w nim powtórzenia oraz modyfikację norm obowiązujących w innych aktach prawnych, jak również sformułowano ustalenia wykraczające poza zakres wynikający z art. 15 ustawy o p.z.p., tj. w ustaleniach:

§ 2 pkt 2 uchwały, w brzmieniu: "Ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o: infrastrukturze technicznej - należy przez to rozumieć zlokalizowane pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią sieci, obiekty i urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, chłodnicze, elektroenergetyczne, gazowe i telekomunikacyjne;"; Powyższymi ustaleniami uchwały zmodyfikowano przepis art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późno zm.), do którego odwołuje się art. 2 pkt 13 ustawy o p.z.p.; Zgodnie z ww. przepisem ustawy o gospodarce nieruchomościami "Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych";

§ 2 pkt 7 uchwały, w brzmieniu: "Ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o: maksymalnej wysokości zabudowy - należy przez to rozumieć ograniczenie pionowego wymiaru budynku określone maksymalną wielkością w metrach, mierzoną od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku nie będącym wyłącznie wejściem do pomieszczeń gospodarczych lub technicznych, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku do poziomu kalenicy w przypadku dachów pochyłych, najwyższego punktu attyki w przypadku dachów płaskich lub w razie jej braku do poziomu górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, najwyższego punktu budynku w przypadku budynków o nietypowych dachach, nie będących dachami pochyłymi lub płaskimi, stanowiących indywidualne rozwiązania architektoniczne, bez uwzględnienia wyniesionych ponad ten punkt kominów, maszynowni dźwigów, masztów i anten oraz innych urządzeń technicznych". W powyższych ustaleniach uchwały, maksymalną wysokość zabudowy zdefiniowano pod kątem sposobu pomiaru wysokości budynku, podczas gdy przedmiotowa kwestia została uregulowana w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późno zm.), zgodnie z którym "wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniające, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi"; Tymczasem zarówno z przepisów ustawy o p.z.p., jak również z rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., nie wynika możliwość definiowania sposobu pomiaru wysokości, lecz jedynie wymóg określenia gabarytów obiektów i wysokości projektowanej zabudowy;

§ 2 pkt 23 uchwały, w brzmieniu: "Ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o: terenie biologicznie czynnym - należy przez to rozumieć teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią, nie mniej jednak niż 10m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie;". W powyższych ustaleniach przytoczono definicję terenu biologicznie czynnego, zawartą w· § 3 pkt 22 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

§ 2 pkt 26 uchwały, w brzmieniu: "Ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o: urządzeniach kogeneracji - należy przez to rozumieć urzqdzenia do równoczesnego wysokosprawnego wytwarzania ciepła i energii elektrycznej lub mechanicznej w trakcie tego samego procesu technologicznego, zgodnie z przepisami odrębnymi; "; Powyższymi ustaleniami uchwały zmodyfikowano przepis art. 3 pkt 33 .ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 z późno zm.), zgodnie z którym, poprzez kogenerację należy rozumieć "równoczesne wytwarzanie ciepła i energii elektrycznej lub mechanicznej

w trakcie tego samego procesu technologicznego".

Ponadto, w uchwale wprowadzono również powtórzenia i modyfikację norm określonych w ustawie o p.z.p., tj. w ustaleniach:

§ 2 pkt 4 uchwały, w brzmieniu: "Ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o: intensywności zabudowy - należy przez to rozumieć wartość liczbowq wyrażającą stosunek sumy powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków zlokalizowanych na działce budowlanej do całkowitej powierzchni tej działki; ";

§ 2 pkt 27 uchwały, w brzmieniu:" Ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o: wskaźniku intensywności zabudowy-należy przez to rozumieć wartość liczbową, wyrażającą stosunek sumy powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji. nadziemnych budynków zlokalizowanych na działce budowlanej do całkowitej powierzchni tej działki; ".

Zdaniem organu nadzoru wskazane uregulowania uchwały wykraczają poza przyznaną kompetencję radzie gminy do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu przepisy ustawy o p.z.p., nie dają podstaw do przyjęcia, że organy samorządu terytorialnego zostały upoważnione do modyfikowania zawartych w tej ustawie definicji. Ustawa ta określa bowiem ogólne ramy tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ramy te tworzą również definicje zawarte w tej ustawie. Gdyby zatem wolą ustawodawcy było przyznanie radzie gminy uprawnienia do modyfikacji definicji ustawowej w akcie prawa miejscowego, to uprawnienie takie zawarte zostałoby wyraźnie w ustawie lub rozporządzeniu wykonawczym. Wykładnia literalna nie daje podstaw do przyjęcia, iż ustawa o p.z.p. przyznaje radzie gminy takie uprawnienie, podobnie zresztą, jak wykładnia celowościowa i funkcjonalna. Z woli bowiem samego ustawodawcy, sporządzany plan miejscowy ma być zgodny z przepisami odrębnymi (wymóg art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p.), zaś z mocy ustaleń art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o p.z.p., nie wynika by organ stanowiący miał możliwość dowolnego, naruszającego przepisy odrębne, definiowania legalnych pojęć. Tym samym Rada Miasta W. nie była uprawniona do regulowania ww. kwestii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego odmiennie niż wynika to z definicji zawartych w obowiązujących przepisach prawa.

Dodatkowo organ zakwestionował § 6 pkt 3 uchwał w świetle którego "dopuszcza się usunięcie lub przesadzenie drzew, o których mowa w pkt. 2 w przypadku ich złego stanu zdrowotnego lub w sytuacji, w której będą kolidować z projektowanymi elementami infrastruktury komunikacyjnej lub inżynieryjnej- pod warunkiem nowych nasadzeń w danym terenie". Organ wskazał, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek: 1) posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości; 2) właściciela urządzeń, o których mowa wart. 49 § 1 Kodeksu cywilnego - jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń." W art. 83 ust. 3 ww. ustawy, określono, że "Wydanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. ". Z przytoczonych przepisów ww. ustawy wynika zatem, że wydanie zezwolenia na usunięcie drzew może, ale nie musi być uzależnione od konieczności zastąpienia tych drzew innymi drzewami. Ustalenia uchwały, w ww. zakresie, naruszają dyspozycję przepisów ustawy o ochronie przyrody. Wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej stwarza ryzyko powtórzenia lub modyfikacji norm obecnych w innych aktach prawnych, w tym także norm hierarchicznie wyższych zawartych w ustawach. Skutki takie są trudne do przewidzenia, stąd konieczność ścisłego przestrzegania granic umocowania prawnego do podejmowania uchwał.

W dniu 12 stycznia 2015 r., Miasto W., złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem strony przeciwnej, skargę na rozstrzygnięcie w/w nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r.

Skarżący zarzucił wydanemu rozstrzygnięciu nadzorczemu w szczególności naruszenie:

1. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 28 § 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, iż uchwała jest sprzeczna z prawem, w szczególności naruszone zostały zasady sporządzania planu miejscowego;

2. art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 7, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak umożliwienia Skarżącemu złożenia wyjaśnień w sprawie, a co za tym idzie brak zapewnienia jakiegokolwiek udziału w toczącym się postępowaniu nadzorczym".

Skarżący wniósł o:

1. uchylenie skarżącego rozstrzygnięcia nadzorczego we wskazanym zakresie, oraz

2. zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zdaniem Skarżącego dokonana przez organ nadzoru interpretacja przepisów prawa jest nieprawidłowa i w żaden sposób nie narusza dyspozycji art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na wyżej wymienione zarzuty W. wskazało co następuje:

I. zarzut zdefiniowania pojęcia "infrastruktury technicznej" nie zgodnie z treścią art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z § 2 pkt 2 kwestionowanej uchwały ilekroć jest mowa o infrastrukturze technicznej należy przez to rozumieć zlokalizowane pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią sieci, obiekty i urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, chłodnicze, elektroenergetyczne, gazowe i telekomunikacyjne. Wyżej wymieniona definicja, zdaniem Skarżącego, w żaden sposób nie modyfikuje przepisu art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u. g. n.). Art. 143 ust. 2 u. g. n. określa budowę urządzeń infrastruktury technicznej, przez co rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Tym samym, w ustawie o gospodarce nieruchomościami w art. 143 ust. 2 zdefiniowano jedynie pojęcie budowy urządzeń infrastruktury technicznej a nie definicję infrastruktury technicznej. Oznacza to, że definicja budowy urządzeń infrastruktury technicznej jest jedynie doprecyzowaniem zakresu przedmiotowego regulacji zawartej w rozdziale 7 u. g. n - a więc udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Tym samym definicja tego pojęcia ma charakter operacyjny ściśle związany z celem jego zastosowania - ponoszeniem opłat. Sporne pojęcie nie zostało zatem zdefiniowane ani w u. p. z. p. ani w u. g. n. Nie może być wobec tego mowy o jakiejkolwiek modyfikacji definicji.

II. zarzut zdefiniowania pojęcia "maksymalnej wysokości zabudowy" w sposób odmienny od pojęcia zawartego w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (r. r. w. t.), nie została zawarta definicja legalna "wysokości budynku". Cechą definicji legalnej jest bowiem określenie powszechnego znaczenia pojęcia prawnego w obowiązującym systemie prawnym. Tymczasem zgodnie z § 6 rozporządzenia wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi". Oznacza to, że przepis ten ma charakter operacyjnej definicji wyłącznie na potrzeby tego konkretnego aktu prawnego jakim jest rozporządzenie, które jest aktem niższej rangi niż ustawa. Tym samym przepis ten, nie może być wprost odnoszony do innych przepisów prawa ponieważ definicja ta ma znaczenie ograniczone, związane z kwestiami technicznymi. W odniesieniu do warunków technicznych są to przede wszystkim wymogi konstrukcyjne oraz zapewnienia bezpieczeństwa. Przesądza o tym brzmienie § 1 w/w rozporządzenia. W ocenie skarżącego wprowadzona w § 6 rozporządzenia definicja może być zatem używana tylko w obrębie zespołu przepisów tego rozporządzenia albo przepisów wyraźnie z nim powiązanych.

III. zarzut zdefiniowania pojęcia "intensywności zabudowy" i pojęcia "wskaźnika intensywności zabudowy" w sposób odmienny od pojęcia zdefiniowanego wart. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u. p. z. p.).

W świetle § 2 pkt 2 kwestionowanej uchwały ilekroć jest mowa o intensywności zabudowy i zgodnie z § 2 pkt 27 ilekroć jest mowa o wskaźniku intensywności zabudowy należy przez to rozumieć wartość liczbową wyrażającą stosunek sumy powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków zlokalizowanych na działce budowlanej do całkowitej powierzchni tej działki.

Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 2 pkt 6 u. p. z. p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo (...), zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Powierzchnia całkowita budynku, zgodnie ze słownikiem języka polskiego, jest sumą powierzchni całkowitych wszystkich kondygnacji budynku. Jako kondygnacja mogą być traktowane kondygnacje znajdujące się całkowicie lub częściowo poniżej poziomu terenu, kondygnacje powyżej poziomu terenu, poddasza, tarasy, tarasy na dachach, kondygnacje techniczne i kondygnacje magazynowe.

Tym samym do powierzchni całkowitej budynku zalicza się nie tylko poziomy budynku nadziemne ale również podziemne. Skarżący jedynie doprecyzował pojęcie dla jego przejrzystego i łatwego czytania, a nie w istotny sposób je zmienił. Za takim stanowiskiem przemawia fakt, że przez wiele lat pojęcie intensywności zabudowy w ogóle nie było sprecyzowane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a podmiot czytający miejscowy plan musiał szukać owego pojęcia w przepisach odrębnych. Do 21 października 2010 r. art. 15 ust. 2 pkt 6 u. p. z. p. brzmiał "parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy". Dopiero od 21 października 2010 r. art. 15 ust. 2 pkt 6 u. p. z. p. brzmienie tego przepisu zostało doprecyzowane.

Skarżący stoi na stanowisku, że doprecyzowanie jakiego dokonał w wyżej podanych pojęciach, nie jest istotną zmianą powodującą naruszenie prawa i nie wpływa na modyfikację ogólnych zapisów u. p. z. p. Owe doprecyzowanie ma jedynie na celu ułatwienie i bardziej przejrzyste czytanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

IV. zarzut przytoczenia definicji "terenu biologicznie czynnego" z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Przytoczony przez Wojewodę [...] zarzut powielenia definicji "terenu biologicznie czynnego" z § 3 pkt 22 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jest niezasadny albowiem zarzut ten nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Ponadto, w żaden sposób nie modyfikuje on pojęcia a jego powtórzenie ma jedynie na celu ułatwienie czytającemu pełnego zrozumienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

V. zarzut zdefiniowania pojęcia "urządzenia kogeneracji" w sposób odmienny od art. 3 pkt 33 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (p. e.).

Zgodnie z art. 3 pkt 33 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, użyte w ustawie określenia oznaczają: kogeneracja - równoczesne wytwarzanie ciepła i energii elektrycznej lub mechanicznej w trakcie tego samego procesu technologicznego. Zaś w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o urządzeniach kogeneracji należy przez to rozumieć urządzenia do równoczesnego wysokosprawnego wytwarzania ciepła i energii elektrycznej lub mechanicznej w trakcie tego samego procesu technologicznego, zgodnie z przepisami odrębnymi.

W ocenie skarżącego organ nadzorczy błędnie przyjął, iż są to te same pojęcia pojęcie wynikające z w/w ustaw. Tymczasem pojęcie kogeneracji i urządzeń kogeneracji to dwa odmienne pojęcia, co skarżący starał się wykazać powołując definicje tych znaczeń w j. polskim i wskazał, że właśnie dlatego w definicjach doprecyzował pojęcie urządzeń kogeneracji a nie samego procesu, jakim jest kogeneracja.

VI. zarzut naruszenia przepisów ustawy o ochronie przyrody w zakresie usunięcia drzew poprzez ustalenie § 6 pkt 3 uchwały.

Zakwestionowane ustalenia planu miejscowego mają charakter materialnoprawny, merytoryczny, określający sytuacje, gdy takie przesadzenie musi nastąpić. Wiąże się to z charakterem decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew. Tymczasem decyzja o zezwoleniu na usunięcie drzewa jest decyzją uznaniową. Przepisy u. o. p nie określają w sferze materialnoprawnej przesłanek dopuszczalności zarówno usunięcia drzewa, jak i możliwości uzależnienia zgody. W przypadku ochrony drzew i krzewów przepisami modyfikującymi możliwość wyrażenia zgody na usuwanie drzew, a także określenia obowiązku ich przesadzania i zastępowania nowymi, są regulacje z zakresu między innymi planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz ochrony zabytków. Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 u. p. z. p. podstawę planowania i zagospodarowania przestrzennego stanowią: zrównoważony rozwój i ład przestrzenny. Zaś w art. 1 ust. 2 u. p. z. p. wymieniony został przykładowy katalog wartości innych niż wymienione w ust. 1, które powinny być szczególnie uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Są to między innymi wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Tym samym, są one w wyraźny sposób powiązane z kształtowaniem prawidłowej struktury przestrzennej miast w odniesieniu do zieleni i terenów otwartych. W myśli § 4 pkt 3 lit. a Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego: ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Natomiast zgodnie z treścią art. 72 ust. 1 pkt 3 p. o. ś "w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez: zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni". Treść tego przepisu wskazuje jednoznacznie, iż wymienione działania mają jedynie charakter przykładowy i nie stanowią katalogu zamkniętego o czym świadczy użycie wyrażenia "w szczególności". Oznacza to, że w ramach planu miejscowego organy gminy mogą do określać zasady ochrony zieleni przy wydawaniu zezwoleń na usuwanie drzew. Za takim stanowiskiem przemawia również orzecznictwo sądów administracyjnych. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2009 r., SA/Kr 341/09 (LEX nr 536049): "plan miejscowy może wprowadzać bardziej restrykcyjne zasady ochrony przyrody niż te, które wynikają z ogólnych przepisów". Wobec wyżej przytoczonej argumentacji wynika jednoznacznie, że dopuszczalne jest wprowadzenie w planie miejscowym zakazu usuwania drzew, tym bardziej, że jest to proceduralnie dopuszczony element decyzji administracyjnej. Tym samym takim elementem decyzji administracyjnej jest również możliwość wprowadzenia przesłanek przesadzania drzew czy też zastąpienia go nowym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Sąd, badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...], uznał, że skarga nie jest zasadna, bowiem w ocenie Sądu jest ono prawidłowe, a wskazane w tym rozstrzygnięciu uchybienia organu są na tyle poważne, że uzasadniały częściowe stwierdzenie nieważności uchwały Rady W. Sąd podzielił tym samym stanowisko organu nadzoru, wskazujące na to, że przepisy ustawy o p.z.p., nie dają podstaw do przyjęcia, iż organy samorządu terytorialnego zostały upoważnione do modyfikowania definicji ustawowych. Podkreślić przy tym należy, że w zakresie powtórzeń i modyfikacji przepisów ustawy, orzecznictwo wielokrotnie wskazywało, że powtórzenia i modyfikacje, jako wysoce dezinformujące, stanowią istotne naruszenie prawa (wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1992 r. sygn. akt II SA 99/92, opublikowany ONSA 1993/2/44; wyrok NSA oz. we Wrocławiu z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98, opublikowany OSO 2000/1/17).

Powtarzanie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy uchwały może prowadzić do odmiennej, czy wręcz sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji. Trzeba, bowiem liczyć się z tym, że powtórzony, czy zmodyfikowany przepis, będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W takim kontekście, zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych, należy uznać za niedopuszczalne.

Biorąc powyższe pod uwagę słusznie organ nadzoru wskazał, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego są aktami prawa miejscowego, te zaś są źródłami prawa powszechnie obowiązującego. Mają moc wiążącą na obszarze działania organu, które je ustanowił, jednak w konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego znajdują się na samym końcu, tj. za konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi za zgodą wyrażoną w ustawie, ustawami, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi oraz rozporządzeniami. Oznacza to tym samym, konieczność zachowania zgodności z wszystkimi wyżej wymienionymi typami aktów prawnych. Z przytoczonej powyżej hierarchicznej budowy systemu prawa ustawowego wynika zatem w sposób jednoznaczny, że norma wyższa jest podstawą obowiązywania normy niższej. Z woli samego ustawodawcy, sporządzany plan miejscowy ma być zgodny z przepisami odrębnymi (wymóg art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p.), zaś z mocy ustaleń art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o p.z.p., nie wynika by organ stanowiący miał możliwość dowolnego, naruszającego przepisy odrębne, definiowania legalnych pojęć. Zdaniem Sądu, każde inne brzmienie obowiązującej definicji, niezależnie od zakresu wprowadzonych zmian, stanowi jej modyfikację. Każda dziedzina systemu prawa posługuje się własnym zbiorem pojęć. Musi on spełniać jeden podstawowy warunek. Jest on związany ze ścisłością terminologiczną. Od niej w dużej mierze zależy komunikatywność przepisów prawa miejscowego. W ocenie Z. Ziembińskiego, "Aparatura pojęciowa, przy użyciu której formułuje się teksty prawne oraz rekonstruowane na ich podstawie normy prawne, a także aparatura, za pomocą której opisuje się treść norm prawnych, nie są jedynie narzędziem porozumiewania się, które można dowolnie kształtować, lecz względnie stabilnym składnikiem kultury prawnej", (zob. Z. Ziembiński, Szkice z metodologii szczegółowych nauk prawnych, Warszawa-Poznań 1983, s. 78.).

Siatka pojęciowa prawa regulującego proces planowania i zagospodarowania przestrzennego tworzy podstawę konstrukcji systemu tego prawa procesu inwestycyjno-budowlanego. Pojęcia prawne sformułowane w uchwale w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego same lub poprzez wzajemne relacje pomiędzy sobą powinny eliminować sprzeczności i niejasności w ich stosowaniu. Pojęcia prawne nie powinny służyć tylko do informowania o treści norm prawnych, ale ich celem jest także wyznaczanie zakresu regulacji prawnej oraz jej celów i funkcji. Pojęcia są zatem podstawowym surowcem do budowania treści aktu prawa miejscowego. Z tego powodu wszystkie pojęcia użyte w uchwale powinny łączyć w logiczną i spójną całość jej przedmiot. Należy podkreślić, że pojęcie prawne jest także odbiciem pewnej rzeczywistości regulowanej przez prawo. W pojęciu zawarte są wreszcie cechy istotne i konieczne norm prawnych oraz stosunków prawnych występujących w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego.

W strukturze wewnętrznej pojęcia prawnego występują dwa elementy: 1) zakres i 2) treść. Zakres pojęcia tworzy zbiór norm prawnych, do których odnosi się pojęcie. Treścią pojęcia jest natomiast zbiór cech norm prawnych rozszerzających ten zakres. Zakres pojęcia wskazuje, do jakich poszczególnych norm prawnych odnoszą się cechy, które wynikają z zakresu pojęcia. Zakres posiadają zarówno pojęcia prawne ogólne i jednostkowe. Treścią pojęcia jest wiedza o zespole cech właściwych w pewnej klasie przedmiotów regulowanych np. w uchwale w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wiele pojęć w regulacjach dotyczących planowania przestrzennego zaczerpniętych jest ze specjalistycznego języka technicznego operującego normami technicznymi. Nie można mieć wątpliwości, że formułując definicje legalne, ustawodawca szeroko odwołuje się do wiedzy pozaprawnej, zwłaszcza technicznej. W literaturze podnosi się, że analiza tekstów prawnych wskazuje, że definicje formułowane w ustawodawstwie polskim, jeśli nie są definicjami nowo utworzonych słów lub wprowadzającymi zasadniczo nowe znaczenie jakiegoś zwrotu, co jest, zjawiskiem stosunkowo rzadkim, są definicjami doprecyzowującymi znaczenie zwrotów występujących w języku potocznym (zob. Z. Ziembiński, Metodologiczne zagadnienia prawoznawstwa, Warszawa 1974, s. 164).

W procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy zwrócić szczególną uwagę na rolę definicji ustawowych w całokształcie procesu kierowania poprzez stanowienie norm zachowaniem podmiotów podległych prawu miejscowemu. Warunkiem koniecznym (choć niewystarczającym) tego, aby przepisy prawa miejscowego były przestrzegane, to znaczy realizowane w sposób świadomy przez adresatów tych norm, jest to, aby informacja o tym, co te normy nakazują, dotarła do świadomości adresatów. W takim kontekście, jeszcze raz należy powtórzyć, że zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych, jest niedopuszczalne.

Odnosząc się z kolei do poszczególnych zarzutów należy wskazać co następuje:

1. w zakresie § 2 pkt 2 uchwały "zarzut zdefiniowania pojęcia "infrastruktury technicznej" niezgodnie z treścią art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.".

W ocenie Sądu wbrew zarzutom podniesionym w skardze, Rada Miasta W. w postanowieniach, o których mowa w § 2 pkt 2 uchwały, zdefiniowała pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej, którego legalna definicja zawarta została w art. 143 ust. 2 u.g.n. Strona skarżąca niezasadnie wskazuje, że definicja ta nie jest tożsama z art. 143 ust. 2 u.g.n., z uwagi na fakt, że w ustawie tej określono pojęcie budowy urządzeń infrastruktury technicznej, a więc czynność. Należy zauważyć, że strona skarżąca używa tego pojęcia w kontekście zasad modernizacji rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej. Organy Miasta W. zobligowane były, przy sporządzaniu planu miejscowego, do stosowania przepisów ustawy u.p.z.p. Z ustawy wynika, że kwestionowany przez stronę skarżącą, art. 143 ust. 2 u.g.n., winien mieć zastosowanie przy formułowaniu ustaleń dotyczących uzbrojenia, co wynika wprost z dyspozycji art. 2 pkt 13) u.p.z.p. odsyłającej do ww. przepisu. Definicja ta wprost nie odnosi się do "czynności".

Z przepisów u.p.z.p., nie wynika możliwość definiowania pojęć, o których mowa w rozstrzygnięciu nadzorczym, w tym pojęcia "urządzeń infrastruktury technicznej". Tym samym zarzuty strony skarżącej przedstawione w uzasadnieniu skargi, należy uznać za bezzasadne. Podkreślić przy tym należy, iż kwestia stosowania przepisów u.g.n w zagospodarowaniu przestrzennym było wielokrotnie rozważane przez sądy administracyjne i należy uznać, że stanowisko organu nadzoru jest tożsame z prawomocnymi orzeczeniami: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu - wyrok z dnia 8 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 411/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku – wyrok z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 298/14. Zgodnie z uzasadnieniem ww. orzeczeń: "W ocenie składu orzekającego, brak zdefiniowania pojęcia infrastruktury technicznej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadnia odwołanie się w tym zakresie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy Prawo energetyczne. Pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej jest zdefiniowane w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 518, ze zm.), zwanej dalej u.g.n., zgodnie z którym do urządzeń infrastruktury technicznej zalicza się: budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Obiekty wymienione w art. 143 ust. 2 u.g.n. są przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 2 pkt 13 utożsamiane z uzbrojeniem terenu.".

Tym samym stanowisko Skarżącego, iż przedmiotowe pojęcie nie zostało zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami jest błędne. Jako błędne uznać należy również wywody Skarżącego, w zakresie sprzeczności pojęć użytych w ustawie o p.z.p. oraz ustawie o gospodarce nieruchomościami wskazując, że: "z analizy powyższych zapisów wynika zatem, że odesłanie w art.2 pkt 13 u.p.z.p. w brzmieniu: "o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami" może odnosić się tylko do "urządzeń i przewodów", ponieważ u.g.n. w ogóle nie wymienia obiektów budowlanych (które wymienia u.p.z.p.). Odesłanie może dotyczyć albo wszystkich czterech wymienionych pojęć, albo tylko dwóch ostatnich. Odesłanie dla wszystkich czterech jest niemożliwe ponieważ, jak wykazano w u.g.n. nie definiuje się pojęcia: "obiekty budowlane". Przyjęcie innej interpretacji byłoby równoznaczne z uznaniem za błędne odesłanie w u.p.z.p. do u.g.n.". Tymczasem nie można mówić o sprzeczności znaczeniowej poszczególnych pojęć, w sytuacji odesłania jednej jednostki redakcyjnej wprost do innej zawartej w innej ustawie. W tym przypadku art. 2 pkt 13 ustawy o p.z.p., odwołuje się wprost do art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc nie może go naruszać. Należy również zauważyć, iż art. 2 pkt 13 ustawy o p.z.p. został zmodyfikowany na podstawie art. 70 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675) z dniem 17 lipca 2010 r., zaś przedmiotowe zmiany dotyczyły głównie obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej.

W związku z powyższym uznać należy, że zarzuty Skarżącego przedstawione w uzasadnieniu skargi nie zasługują na uwzględnienie.

2. § 2 pkt 7 – "zarzut zdefiniowania "maksymalnej wysokości zabudowy"

w sposób odmienny od pojęcia zawartego w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.".

Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, zawartego w uzasadnieniu skargi, odnoszącego się do zarzutu modyfikacji wysokości zabudowy pod kątem sposobu pomiaru budynku. Przede wszystkim należy wskazać, że iż opieranie całego wywodu Skarżącego na przesłankach wynikających z "§ 146.1. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz.908)" jest niezasadne i nieuprawnione. Stosownie bowiem do wymogu § 143 załącznika do ww. rozporządzenia "Do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej.". A zatem w niniejszej sprawie nie można stosować ustaleń § 146 załącznika do rozporządzenia bowiem zamieszczony on został w Dziale VIII, którego nie stosuje się do aktów prawa miejscowego.

Pojęcie "wysokość budynku" zostało uregulowane w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6) u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo: parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Powyższe wynika również z dyspozycji zawartej w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zgodnie z którym, ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. W ogólnym znaczeniu parametrem jest wielkość charakterystyczna dla danego urządzenia. W przypadku wysokości zabudowy, parametrem tym, jest określenie wyrażone w systemie metrycznym. Ustawowe upoważnienie, zawarte w art. 15 ust. 2 pkt 6) u.p.z.p., obejmuje jedynie ustalenie w planie gabarytów obiektów budowlanych oraz wysokości projektowanej zabudowy w systemie metrycznym, a nie definiowanie sposobu pomiaru wysokości zabudowy. Wysokości zabudowy, jak słusznie podnosi organ nadzoru, jest pojęciem zbiorczym i zawiera pojęcia dotyczące wysokości szeregu obiektów budowlanych stanowiących zabudowę, a zatem nie tylko budynków. Zgodnie z art. 3 pkt 1) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), w skład zabudowy mogą bowiem wchodzić również inne obiekty budowlane, takie jak budowle i obiekty małej architektury.

Zdaniem Sądu, uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna w sposób kompleksowy określać maksymalną wysokość zabudowy, a więc wszystkich obiektów budowlanych dopuszczonych na danym terenie, wyłącznie w systemie metrycznym, co wynika nie tylko z wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego, ale przede wszystkim znajduje swoje odzwierciedlenie w stanowisku judykatury, w tym m.in. w orzeczeniach, które powołał organ nadzoru w odpowiedzi na skargę. Trafnie zwraca uwagę organ nadzoru, że z przepisów u.p.z.p., nie wynika możliwość definiowania pojęcia wysokości zabudowy, a więc określenia znaczenia tego pojęcia. Przepisy u.p.z.p. nie zawierają, wbrew twierdzeniu strony skarżącej, dyspozycji do zamieszczania w planie miejscowym ustaleń regulujących sposób pomiaru wysokości zabudowy, a jedynie do ustalenia parametru wysokości zabudowy, określonego w systemie metrycznym. Umocowanie rady gminy do definiowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, pojęć, które już zostały zawarte w obowiązujących przepisach prawa, musi jednoznacznie wynikać z przepisów ustawy upoważniającej do zawarcia w planie miejscowym regulacji w ww. zakresie. Definiowanie w akcie prawa miejscowego pojęcia, którego definicja zawarta jest już w akcie prawnym powszechnie obowiązującym (np. ustawie czy rozporządzeniu wykonawczym do ustawy) jest sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej (§ 136 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", Dz. U. Nr 100, poz. 908).

Definiując pojęcie wysokości zabudowy rozumianej jako wysokość budynku, strona skarżąca nie może w miejscowym planie zawrzeć przepisów, które skutkowałyby innym sposobem mierzenia wysokości budynku, niż przewidują to przepisy rozporządzenia wykonawczego, wydanego stosownie do delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ustawy Prawo budowlane. Należy podkreślić, że żaden przepis obowiązującego prawa (rangi ustawy) nie przyznaje kompetencji organom gminy, do dowolnego ustalania, w ramach przepisów prawa miejscowego oraz stosowania własnych przepisów definiujących sposób pomiaru wysokości budynku, gdyż zasady w tym zakresie zawarte zostały w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego.

Rada Miasta W. wprowadzając w uchwale definicję "wysokości zabudowy", rozumianej jako "wysokość budynku", działała z przekroczeniem ustawowego upoważnienia, ponieważ nie była umocowana do definiowania tego pojęcia w planie miejscowym. Zdaniem Sądu, dokonana przez stronę skarżącą interpretacja definicji wysokości budynku zawartej w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie może uzasadniać uprawnienia do sformułowania w planie odrębnej definicji. Definiując pojęcie maksymalnej wysokości zabudowy rozumianej jako wysokość budynku, Skarżący nie może w miejscowym planie zawrzeć przepisów, które skutkowałyby innym sposobem mierzenia wysokości budynku, niż przewidują to przepisy rozporządzenia wykonawczego, wydanego stosownie do delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ustawy Prawo budowlane. Ustalenie bowiem w planie miejscowym innych, niż w ww. rozporządzeniu, zasad pomiaru wysokości budynku, będzie skutkować tym, że ten sam budynek będzie miał różną wysokość, tj. jedną ustaloną zgodnie z ustaleniami planu miejscowego (zgodnie z "potocznym rozumieniem", jak tego chce Skarżący) i drugą określoną zgodnie z dyspozycją zawartą w ww. rozporządzeniu.

Skarżący podnosi także, że definicja wysokości budynku, zawarta w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, "nie uwzględnia również przy dachach płaskich attyki o wys. np. 1,5 m, co ma zasadniczy wpływ na gabaryt budynku ani wyniesienia dachu ponad najwyżej położony strop". Odnosząc się do powyższych kwestii, należy wskazać, że wymogi dotyczące określenia "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki", regulują przepisy § 1 pkt 4 i § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Natomiast wymóg określenia wysokości zabudowy

w planie miejscowym, zawarty został w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. oraz w § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. Z powyższych przepisów wynika zatem, że "wysokość zabudowy" określa się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, natomiast "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki" określa się w decyzji ustalającej warunki zabudowy, wydawanej w przypadku braku planu miejscowego. Pojęć tych nie można porównywać, ponieważ w przypadku, gdy obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 ustawy o p.z.p.). Przepisy dotyczące decyzji o warunkach zabudowy nie mają więc zastosowania w planie miejscowym. Tymczasem ustalona w uchwale definicja maksymalnej wysokości budynku odnosi się do elementów (attyki budynku), które wymagane są przy określaniu wymagań dotyczących nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym zarzut Skarżącego w powyższej kwestii należy uznać za chybiony.

Ad. 3 "zarzut zdefiniowania pojęcia "intensywności zabudowy" i pojęcia "wskaźnika intensywności zabudowy" w sposób odmienny od pojęcia zdefiniowanego w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.)":

– tiret drugie rozstrzygnięcia, w zakresie § 2 pkt 4 uchwały;

– tiret szóste rozstrzygnięcia, w zakresie § 2 pkt 27 uchwały.

Sąd nie podzielił argumentacji strony skarżącej, iż w § 2 pkt 4 i pkt 27 uchwały, nie doszło do modyfikacji definicji pojęcia "intensywności zabudowy" i pojęcia "wskaźnika intensywności zabudowy", zawartego w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. Przede wszystkim nie można zgodzić się z twierdzeniem, że "Skarżący jedynie doprecyzował pojęcie dla jego przejrzystego i łatwego czytania, a nie w istotny sposób je zmienił." oraz, że "doprecyzowanie jakiego dokonał w wyżej podanych pojęciach, nie jest istotną zmianą powodującą naruszenie prawa i nie wpływa na modyfikację ogólnych zapisów u.p.z.p. Owe doprecyzowanie ma jedynie na celu ułatwienie i bardziej przejrzyste czytanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego."

Stanowisko Skarżącego, w którym twierdzi, że nie doszło do modyfikacji i istotnego naruszenia prawa, nie znajduje potwierdzenia w kwestionowanych przez organ nadzoru ustaleniach uchwały, bowiem w § 2 pkt 4 i pkt 27 uchwały, Skarżący ustalił sposób liczenia wskaźnika intensywności zabudowy w odniesieniu do powierzchni całkowitej, lecz ograniczonej wyłącznie dla kondygnacji nadziemnych budynków lokalizowanych na działce budowlanej, co jednoznacznie wynika z:

– § 2 pkt 4 uchwały, w brzmieniu: "Ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o: intensywności zabudowy – należy przez to rozumieć wartość liczbową wyrażającą stosunek sumy powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków zlokalizowanych na działce budowlanej do całkowitej powierzchni tej działki;";

– § 2 pkt 27 uchwały, w brzmieniu: "Ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o: wskaźniku intensywności zabudowy – należy przez to rozumieć wartość liczbową, wyrażającą stosunek sumy powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków zlokalizowanych na działce budowlanej do całkowitej powierzchni tej działki;".

Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. – "W planie miejscowym określa się obowiązkowo: zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej (...)".Tak sformułowany przepis ustawy nie pozostawia wątpliwości, że intensywność zabudowy powinna być określona z uwzględnieniem powierzchni całkowitej zabudowy, a nie tylko tej, która odnosi się do kondygnacji nadziemnych, jak zostało ustalone w uchwale.

Odwołując się do definicji "powierzchni całkowitej budynku" zawartej w słowniku języka polskiego, Skarżący udowadnia, że "do powierzchni całkowitej budynku zalicza się nie tylko poziomy budynku nadziemne ale również podziemne", przy czym nie zauważa, iż jednocześnie powierzchnię całkowitą budynków ograniczył w uchwale tylko dla kondygnacji nadziemnych budynków. Z ustaleń uchwały wynika w jednoznaczny sposób, że Skarżący poprzez "doprecyzowanie" pojęcia intensywności zabudowy i wskaźnika intensywności zabudowy, w związku z dodaniem wyrażenia "wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków", zmodyfikował ustawowe pojęcie wskaźnika intensywności zabudowy, zmieniając w istotny sposób zasadę jego liczenia określoną w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p., a tym samym naruszył zasady sporządzania planu miejscowego.

Z wprowadzonych przez Skarżącego zmian, w celu "przejrzystego i łatwego czytania" planu miejscowego, tego przepisu ustawy, wynika w jednoznaczny sposób, że Skarżący doprowadził do sprzecznego z ustawą brzmienia tego pojęcia. określonego w w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p.

Ad. 4 - § 2 pkt 23 uchwały– "zarzut przytoczenia definicji "terenu biologicznie czynnego" z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.".

W ocenie Skarżącego zarzut powielenia definicji "terenu biologicznie czynnego" z § 3 pkt 22 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jest niezasadny albowiem zarzut ten nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Ponadto, w żaden sposób

nie modyfikuje on pojęcia a jego powtórzenie ma jedynie na celu ułatwienie czytającemu pełnego zrozumienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.".

Odnosząc się do stanowiska Skarżącego, należy przede wszystkim wskazać, że poprzez przytoczenie w § 2 pkt 23 uchwały, definicji "terenu biologicznie czynnego", zawartej w § 3 pkt 22 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, naruszona została dyspozycja § 137 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", zgodnie z którym "W uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń."

Biorąc powyższe pod uwagę, organ nadzoru wskazuje, że Skarżący nie miał podstaw do zdefiniowania pojęcia "terenu biologicznie czynnego", a zamieszczając w uchwale definicję ww. pojęcia, w celu "ułatwienia czytającemu pełnego zrozumienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", naruszył zasady sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 15 ustawy o p.z.p.

Należy również wskazać, że ustawa o p.z.p., w art. 28 ust. 1, nie wprowadza "wartościowania istotności" naruszeń zasad sporządzania planu miejscowego. Istotność naruszenia dotyczy wyłącznie trybu sporządzania tego planu. Powyższe wynika wprost z dyspozycji zawartej w ww. przepisie ustawy.

W związku z powyższym uznać należy, że stanowisko Skarżącego jest bezzasadne i nie zasługuje na uwzględnienie.

Ad. 5 - § 2 pkt 26 uchwały– zarzut zdefiniowania pojęcia "urządzenia kogeneracji" w sposób odmienny od art. 3 pkt 33 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (p.e.).".

Sąd, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze, uznał, że § 2 pkt 26 uchwały, poprzez zdefiniowanie pojęcia "urządzenia kogeneracji", doszło do modyfikacji definicji pojęcia "kogeneracji", zawartego w art. 3 pkt 33 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 z późn. zm.). Skarżący podnosi, że "Organ Nadzorczy błędnie przyjął, iż są to te same pojęcia albowiem pojęcie wynikające z p.e. definiuje sam proces kogeneracji, zaś pojęcie użyte w miejscowym planie jest doprecyzowaniem czym są urządzenia, a nie sam proces. Za takim stanowiskiem przemawia samo pojęcie kogeneracji i kogeneracji rozproszonej.". Skarżący uzasadnia swoje stanowisko wskazując na różnice pomiędzy kogeneracją" i "kogeneracją rozproszoną", opierając się na Wikipedii, która nie jest źródłem prawa i korzystanie z której następuje na własną odpowiedzialność.

Odnosząc się do stanowiska Skarżącego, należy przede wszystkim wskazać, że organ nadzoru nie wskazał w rozstrzygnięciu nadzorczym na modyfikację pojęcia "kogeneracji rozproszonej", o której mowa w skardze, co wskazuje na niezasadne i bezprzedmiotowe porównywanie tych pojęć w skardze.

Zgodnie z art. 3 pkt 33 ustawy Prawo energetyczne określenie "kogeneracja" użyte w ustawie oznacza "równoczesne wytwarzanie ciepła i energii elektrycznej lub mechanicznej w trakcie tego samego procesu technologicznego".

Natomiast w § 2 pkt 26 uchwały ustalono, że "Ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o: urządzeniach kogeneracji – należy przez to rozumieć urządzenia do równoczesnego wysokosprawnego wytwarzania ciepła i energii elektrycznej lub mechanicznej w trakcie tego samego procesu technologicznego, zgodnie z przepisami odrębnymi;".

Należy również zauważyć, że pojęcie "wysokosprawnej kogeneracji" zostało zawarte w art. 3 pkt 38 ustawy Prawo energetyczne.

Zdaniem Skarżącego zamieszczone w uchwale pojęcie jest doprecyzowaniem czym są urządzenia a nie sam proces kogeneracji. Jednak z porównania ww. pojęć wynika, że w uchwale zmodyfikowano pojęcie ustawowe poprzez dodanie wyrażeń: "urządzenia do", "wysokosprawnego" oraz "zgodnie z przepisami odrębnymi", a tym samym dokonano modyfikacji pojęcia określonego w ustawie Prawo energetyczne.

Ad. 6- § 6 pkt 3 uchwały – "zarzut naruszenia przepisów ustawy o ochronie przyrody w zakresie usunięcia drzew, pod warunkiem nowych nasadzeń na danym terenie (...)".

Sąd nie podziela stanowiska Skarżącego, odnoszącego się do zarzutów naruszenia przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 z późn. zm.). Co do zasady zgodzić się należy ze skarżącym, że w świetle art. 83 ust. 1i 3 w.w ustawy nakaz posadzenia nowych drzew w miejsce usuniętych, może ale nie musi być zawarty w decyzji zezwalającej na wycinkę drzew. Uprawnienie dotyczące ustanowienia tego nakazu lub od jego odstąpienia, związane jest z odrębnym postępowaniem administracyjnym, w którym uprawnione organy, rozstrzygają w zakresie dotyczącym uzyskania zezwolenia na wycięcie drzew. I to tym organom, czyli wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta przysługuje sporne uprawnienie, a nie organowi uchwałodawczemu. Wskazać przy tym należy, że z dyspozycji art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody wynika, że wydanie zezwolenia, na usunięcie drzew, może (a więc nie musi) być uzależnione

od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. Ponadto z art. 84 ust. 4 ww. ustawy wynika, że organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów odracza, na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia, termin uiszczenia opłaty za ich usunięcie, jeżeli zezwolenie przewiduje przesadzenie ich w inne miejsce lub zastąpienie innymi drzewami lub krzewami.

Mając na uwadze wymogi art. 83 ust. 1 i ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, organ nadzoru w ocenie Sądu zasadnie zakwestionował ustalenia planu, w odniesieniu do warunku nakazu posadzenia nowych drzew w miejsce usuniętych, uznając że nie mogą być one przedmiotem ustaleń planu miejscowego. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 23 czerwca 2014 r. w sprawie sygn. akt II OSK 3140/13 orzekł: "(...) W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA: z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98; z dnia 16 czerwca 1992r., II SA 99/92 – ONSA 1993/2/44; z dnia 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95 – nie publikowany; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r., III RN 40/00, OSNP 2001/13/424). (...)".

7. zarzut dotyczący braku zapewnienia stronie skarżącej czynnego udziału;

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego braku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a w szczególności umożliwienie wypowiedzenia się przed wydaniem rozstrzygnięci, tj. niedopełnienia obowiązku wynikającego z art. 91 ust. 5 u.s.g., w związku z art. 7, 10 i 77 k.p.a., należy stwierdzić, że ocena, czy niepowiadomienie gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego lub zbyt późne powiadomienie, stanowi istotne naruszenie praw jednostki samorządu terytorialnego, musi być dokonywana stosownie do okoliczności konkretnej sprawy. Brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, nie zawsze bowiem powoduje wadliwość aktu, której skutkiem może być jego uchylenie. W kontrolowanej przez Sąd sprawie, jak wynika z akt sprawy dokonano skutecznego doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, z dnia [...] grudnia 2014 r., które nastąpiło w dniu [...] grudnia 2014 r. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu [...] grudnia 2014 r. Zdaniem Sądu, brak pozostawienia długiego terminu pomiędzy skutecznym zawiadomieniem o wszczęciu postępowania nadzorczego a jego wydaniem, może wprawdzie być uznane za naruszenie przepisów postępowania, jednak samo w sobie nie przesądza o wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie z tej przyczyny. W niniejszej sprawie podkreślenia wymaga, że na etapie postępowania planistycznego zakończonego podjęciem uchwały w sprawie miejscowego planu, rada nie mogłaby już dokonać zmiany jego postanowień, zakwestionowanych przez organ nadzoru. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie prowadzi do uchylenia lub zmiany planu z uwagi na szczególny tryb jego przygotowywania i uchwalania. Nadto zarzuty poczynione w rozstrzygnięciu odnosiły się wyłącznie do ustaleń planu, nawet nie znajdując swojego oparcia w jego dokumentacji, a zatem danie organowi jednostki samorządu terytorialnego możliwości udziału w tym postępowaniu poprzez umożliwienie złożenia dodatkowych informacji i wyjaśnień pozostawało bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie, bezzasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 7, 10 i 77 k.p.a., z uwagi na następujące okoliczności: zebrane w niniejszej sprawie materiały dowodowe, opierają się tylko i wyłącznie na dowodach przekazanych przez stronę skarżąca tj. na podstawie podjętej uchwały wraz z załącznikami oraz dokumentacji prac planistycznych przekazanej, w trybie art. 20 ust. 2 u.p.z.p. Nie można uznać za zasadne i niezbędne dla wyniku rozstrzygnięcia, wypowiadanie się przez stronę skarżącą co do zgromadzonych materiałów dowodowych przekazanych stronę, które stanowią dowód na potwierdzenie wykonanych, przez samą stronę skarżącą, określonych czynności proceduralnych. Należy podkreślić, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, wydane zostało w związku z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, nie zaś z uwagi na istotność naruszenia trybu jego sporządzania. Obowiązkiem organu nadzoru jest zaś niedopuszczenie do wejścia w życie uchwał wadliwych prawnie, stąd nieodzowna jest szybka interwencja organu nadzoru, eliminująca z jednej strony naruszenia prawa, z drugiej zaś umożliwiająca podjęcie przez stronę skarżącą, szybkich działań naprawczych. Zdaniem Sądu, zarzuty w tym zakresie, nie zasługują na ich uwzględnienie. Według Sadu, trafne są także pozostałe zarzuty organu nadzoru zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Reasumując organ nadzoru prawidłowo zakwestionował wskazane w rozstrzygnięciu postanowienia uchwały, a wskazane w skardze zarzuty Sąd uznał za niezasadne.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.