Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1285/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara – Dubiel WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Anna Frasik - Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi K. W. na uchwałę nr XVI/312/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 22 maja 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulic Pachońskiego, Wyki, Łokietka" skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Krakowa, działając na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej "u.p.z.p."), podjęła w dniu 22 maja 2019 r. uchwałę Nr XVI/312/19 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulic Pachońskiego, Wyki, Łokietka", dalej "m.p.z.p.".

W uchwale stwierdzono, że przedmiotowy plan nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Uchwała obejmuje ustalenia planu zawarte w treści uchwały, stanowiącej tekst planu oraz w części graficznej planu, którą stanowi rysunek planu w skali 1:1000, będący załącznikiem Nr 1 do uchwały; została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 3 czerwca 2019 r., poz. 4269.

Pismem z dnia 25 września 2019 r. K. W., powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), dalej "u.s.g.", wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. uchwałę nr XVI/312/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 22 maja 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulic Pachońskiego, Wyki, Łokietka".

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego m.p.z.p. w całości i o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 34 ust. 4 pkt 2 Statutu Miasta Krakowa (uchwała nr CXXI/1934/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 15 listopada 2014 r. ze zm.), polegające na zastosowaniu w ramach procedury uchwalania planu miejscowego trybu nagłego, co stanowi istotne naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego i w świetle art. 28 u.p.z.p. stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności planu miejscowego;

2) § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587), dalej "rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.", polegające na pominięciu w ustaleniach dla poszczególnych terenów, w tym MNi/U.2 (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej istniejącej lub usługowej) parametru wielkości powierzchni zabudowy, co czyni dowolność w zagospodarowaniu nieruchomości i może powodować ponadnormatywne oddziaływanie na nieruchomości;

3) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. polegające na wprowadzeniu definicji wskaźnika intensywności zabudowy, która nie pokrywa się z definicją ustawową;

4) § 4 pkt 8 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w związku z art. 105 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), dalej "u.g.n.", poprzez wprowadzenie w § 11 ust. 1 pkt 3 skarżonej uchwały wyjątku w zakresie stosowania ustalonych parametrów działek uzyskiwanych w drodze scalania i podziału, co wykracza poza materię wskazaną w rozporządzeniu, a która ogranicza się jedynie do minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenia kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego;

5) art. 96 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019r., poz. 1396 ze zm., dalej "P.o.ś.") oraz art. 15 ust. 2 pkt 3 i pkt 10 u.p.z.p. polegające na wprowadzeniu w § 8 ust. 10 uchwały zakazu wykonywania instalacji na paliwa stałe w obiektach budowlanych na obszarze całego planu, co stanowi naruszenie właściwości poprzez wyjście poza ustawowe ramy dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz wejście w kompetencje sejmiku województwa, a tym samym jest rażącym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego;

6) art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.), dalej "ustawa o utrzymaniu czystości" oraz § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), dalej "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych", polegające na wprowadzeniu w § 12 ust. 3 pkt 2 uchwały zakazu lokalizacji przydomowych oczyszczalni i szczelnych bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe (tj. szamb);

7) art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości, polegające na wprowadzeniu w §12 ust. 3 pkt 1 uchwały nakazu odprowadzania ścieków bytowych i przemysłowych w oparciu o system kanalizacji ogólnospławnej lub rozdzielczej;

8) § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, polegające na wprowadzeniu w § 4 ust. 1 pkt 19 uchwały definicji wysokości zabudowy modyfikującej sposób mierzenia wysokości budynku, a także uniemożliwiającej określenie wysokości innych obiektów budowlanych, nie będących budynkami;

9) art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. polegające na wprowadzeniu w § 12 ust. 5 pkt 1 uchwały zaopatrzenia w ciepło w oparciu o m.in. odnawialne źródła energii (np. energia słoneczna, geotermalna), bez określenia mocy tych urządzeń, podczas gdy w planie miejscowym wyznacza się granice terenów pod budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko, jeżeli obszary te zostały wyznaczone wcześniej w studium;

10) art. 37a u.p.z.p. polegające na wskazaniu w § 15 pkt 6 uchwały, że w przeznaczeniu poszczególnych terenów mieści się zieleń towarzysząca oraz obiekty i urządzenia budowlane, w tym obiekty małej architektury, podczas gdy zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń mogą zostać ustanowione wyłącznie w oparciu o procedurę regulowaną w art. 37a-37e u.p.z.p. (uchwała krajobrazowa);

11) art. 37a u.p.z.p. polegające na dopuszczeniu w § 7 ust. 11 pkt 1 uchwały realizację ogrodzeń dla zabudowy jednorodzinnej, podczas gdy zasady sytuowania ogrodzeń, materiałów wykończeniowych czy standardów jakościowych nie stanowią od 2015 r. materii planu miejscowego;

12) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. polegające na pominięciu w ustaleniach dla poszczególnych terenów gabarytów obiektów;

13) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie w ramach terenów ZP i U wskaźników powierzchni biologicznie czynnej innych niż przewiduje obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta Krakowa.

Skarżący wniósł, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z:

1) wypisu z rejestru gruntów dla działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],

2) porządku obrad XVI sesji Rady Miasta Krakowa zwołanej na dzień 22 maja 2019r.,

3) stenogramu XVI sesji Rady Miasta Krakowa zwołanej na dzień 22 maja 2019 r.

na okoliczności interesu prawnego skarżącego oraz przeprowadzonej procedury planistycznej.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł w szczególności, że w trakcie procedury uchwalania planu miejscowego doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu miejscowego. W ramach procedowania uchwały w sprawie planu miejscowego zgłoszony został wniosek o wprowadzenie do II czytania jako sprawy nagłej (dowód: porządek obrad XVI sesji Rady Miasta Krakowa z dnia 22 maja 2019r. - pkt 5). Procedowanie uchwał w trybie nagłym ma charakter szczególny w stosunku do procedowania uchwał na zasadach ogólnych. Tryb ten charakteryzują pewne odrębności, które z założenia wyrażają się istotnym przyśpieszeniem i pewnym uproszczeniem procedury uchwałodawczej. O powyższym świadczy również zapis §32 Statutu Miasta Krakowa, który stanowi "W sprawie nagłej, wymagającej podjęcia przez Radę natychmiastowych rozstrzygnięć inicjatywa podjęcia uchwały wraz konkretnym projektem odpowiadającym wymogom § 30 ust. 1, 2 i 4 pkt 1 może zostać zgłoszona w trakcie obrad sesji przez co najmniej 2/5 ustawowego składu Rady". Powyższa regulacja zdaje się też potwierdzać to, że wprowadzając do Statutu Miasta szczególny tryb procedowania uchwał, zwany trybem nagłym, Rada Miasta Krakowa zakładała, iż tryb ten nie będzie znajdował zastosowanie w każdej sprawie, lecz jedynie w takich przypadkach, w których wystąpi konieczność podjęcia przez Radę natychmiastowych rozstrzygnięć. Ze stenogramu obrad sesji wynika jedynie, że zgłaszający wniosek radny J. K. odwołał się do potencjalnego wydania na obszarze planu pozwolenia na budowę na terenach, które w planie są przeznaczone na tereny zielone. We wniosku tym nie ma żadnych innych szczegółowych informacji, które potwierdzałyby potencjalne zagrożenie dla ustaleń planu czy też uzasadnienie do zastosowania trybu nagłego. Nie pojawia się rodzaj inwestycji, nie zweryfikowano stanu wniosku o pozwolenie na budowę, czy podstaw prawnych do realizacji tejże inwestycji. Radni pozbawieni zostali elementarnej wiedzy, która upoważniałaby do decydowania i zastosowania trybu nagłego.

Przy uwzględnieniu tak przedmiotu uchwały, jej charakteru, jak i sposobu procedowania nad jej przyjęciem, zdaniem skarżącego nie sposób uznać, by uchwała ta posiadała cechy pozwalające na procedowanie jej w trybie nagłym. Naruszenie powyższych zasad przy podejmowaniu ww. uchwały skutkuje tym, iż doszło do istotnego naruszenia trybu podejmowania uchwały w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wadliwe podjęcie uchwały w sprawie sposobu głosowania nad uchwałą w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogło mieć bezpośredni wpływ na wynik głosowania w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym na finalny kształt samego planu miejscowego.

W ustaleniach dla poszczególnych terenów brak parametru wielkości powierzchni zabudowy. Wymóg uwzględnienia parametru wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynika z § 4 pkt 6 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Nie jest on tożsamy z parametrem intensywności zabudowy wymienionym w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., który należy określić jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Plan miejscowy jako akt prawa miejscowego powinien zawierać obowiązujące przepisy w zakresie przeznaczenia terenu, jego zagospodarowania i warunków zabudowy, jak również w zakresie innych ustaleń. Pominięcie obowiązkowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu jest istotnym naruszeniem prawa, gdy czyni dowolność w zakresie stopnia zainwestowania terenów.

W słowniczku uchwały zdefiniowano wskaźnik intensywności zabudowy. Tymczasem z treści art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o państwowej inspekcji sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2010 r., nr 130, poz. 871), dalej "nowela z 2010 r."), która weszła w życie w dniu 21 października 2010 r., wynika, że intensywność zabudowy określa wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Rada Miasta nie była uprawniona do regulowania, czy też raczej doprecyzowywania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sposobu ustalania wskaźnika intensywności zabudowy, skoro ustawodawca uczynił to w przepisach rangi ustawowej. Wskazany natomiast przepis uchwały stanowi nie tylko niezgodną z prawem modyfikację postanowień ustawowych, ale również w sposób nieuzasadniony rozszerza kompetencję organu uchwałodawczego gminy (tak np. wyrok WSA we Wrocławiu z 27 sierpnia 2013 r., sygn. II SA/Wr 475/13).

W słowniczku uchwały występuje definicja pojęcia "ogrodzenie pełne", które nie jest stosowane w uchwale. Obowiązkiem organu planistycznego jest takie określenie zasad zabudowy i zagospodarowania terenu, aby postanowienia uchwały dało się w sposób niebudzący wątpliwości zinterpretować. Wprowadzenie definicji legalnej, bez jej wykorzystania w samych ustaleniach, powoduje, że nie wiadomo jak stosować ustalenia planu i co było intencją lokalnego prawodawcy.

W paragrafie 5 ust. 2 pkt 3 uchwały wykazano, że strefa nadzoru archeologicznego stanowi ustalenie informacyjne planu, niestanowiące ustaleń planu. Powyższe budzi wątpliwości, w szczególności w sytuacji zestawienia powyższego przepisu z treścią § 9 ust. 4, który stanowi, że część obszaru planu, ze względu na występowanie na tym obszarze stanowisk archeologicznych, obejmuje się strefą archeologiczną. Z redakcji przywołanego przepisu wynika, że przedmiotowa strefa archeologiczna jest ustalana na podstawie planu miejscowego, nie wynika z wpisu tych terenów do rejestru zabytków czy innej formy ochrony zabytków. Zatem plan miejscowy winien zawierać zasady zagospodarowania terenów objętych strefą archeologiczną.

W § 11 ust. 1 pkt 3 uchwały wprowadzono wyjątek w zakresie stosowania ustalonych parametrów działek uzyskiwanych w drodze scalania i podziału. Przyjęte wartości nie dotyczą działek wyznaczonych pod drogi publiczne i wewnętrzne, ciągów pieszych oraz obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej. Skarżący wskazał, że powyższe ustalenie jest niezgodne z wymogami § 4 pkt 8 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Z treści rozporządzenia wynika, że ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 105 u.g.n. powierzchnię każdej nieruchomości objętej scaleniem i podziałem można pomniejszyć o powierzchnię niezbędną do wydzielenia działek gruntu pod nowe drogi lub pod poszerzenie dróg istniejących.

Pomniejszenie to następuje proporcjonalnie do powierzchni wszystkich nieruchomości objętych scaleniem i podziałem oraz do ogólnej powierzchni działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi i pod poszerzenie dróg istniejących. W zamian za nieruchomości objęte scaleniem i podziałem każdy z dotychczasowych właścicieli lub użytkowników wieczystych otrzymuje odpowiednio na własność lub w użytkowanie wieczyste, nieruchomości składające się z takiej liczby działek gruntu wydzielonych w wyniku scalenia i podziału, których łączna powierzchnia jest równa powierzchni dotychczasowej jego nieruchomości. Przy tej procedurze nie bierze się zatem wielkości minimalnej powierzchni działki określonej w planie miejscowym, gdyż powyższą materię reguluje wskazana powyżej ustawa.

W § 8 ust. 10 uchwały wprowadzono na obszarze całego planu zakaz wykonywania instalacji na paliwa stałe w obiektach budowlanych. W planie miejscowym zgodnie z uregulowaniami u.p.z.p. obowiązkowo określa się zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, a także zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 3 i pkt 10 u.p.z.p.). Uregulowania te nie dają organom gminy kompetencji do wykluczenia możliwości stosowania systemów grzewczych z wykorzystaniem paliw stałych. Również przepisy P.o.ś. nie dają gminie takich uprawnień. Zgodnie bowiem z art. 96 ust. 1 P.o.ś., sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. W art. 96 ust. 6 pkt 3 tej ustawy określono, że uchwała, o której mowa w ust. 1, między innymi określa rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania lub których stosowanie jest zakazane lub parametry techniczne, rozwiązania techniczne, parametry emisji instalacji, w których następuje spalanie paliw, dopuszczonych do stosowania na obszarze określonym w tej uchwale. Ustalanie zakazów w zakresie eksploatacji instalacji oraz określanie paliw należy zatem do kompetencji sejmiku województwa, a nie do kompetencji rady gminy. Z uwagi na to wadliwe są nie tylko te ustalenia planu, które wprost naruszają przepisy prawa, ale także te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień (tak wyrok WSA w Krakowie z 8 maja 2018 r., sygn. II SA/Kr 373/18). Rada Miasta Krakowa wprowadzając zapisami planu zakaz wykonywania instalacji na paliwa stałe w obiektach budowlanych przekroczyła swoje kompetencje poprzez naruszenie art. 96 P.o.ś. oraz art. art. 15 ust. 2 pkt 3 i pkt 10 u.p.z.p.

Naruszono art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości oraz § 26 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez zakaz lokalizacji przydomowych oczyszczalni i szczelnych bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe (tj. szamb). W kwestionowanym planie w § 12 ust. 3 pkt 2, odnoszącym się do zasad odprowadzania ścieków oraz wód opadowych, wprowadzono zakaz lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków i szczelnych bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe. Zapisy miejscowego planu w zakwestionowanej części pozostają w sprzeczności z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku m.in. przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Cytowany przepis wyraźnie zezwala na wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych "lub" w przydomową oczyszczalnię ścieków. Zastosowana w tym przepisie alternatywa łączna oznacza, że dopuszczalne jest zastosowanie jednego z dwóch wymienionych rozwiązań technicznych, jak i obu równocześnie. Natomiast w myśl § 26 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka, o której mowa w ust. 1, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m3 , to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska.

Nadto, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 października 2008 r., sygn. II OSK 1115/07) wypowiedział się, że okoliczność, iż w planie przewidziano budownictwo mieszkaniowe, zaś do czasu docelowego rozwiązania gospodarki ściekowej poprzez budowę kanalizacji, ustalono możliwość budowy zbiorników bezodpływowych, bynajmniej nie może przesądzić o tym, że inwestorzy nie mają prawa do budowy technicznie odpowiedniej i w korzystniejszy sposób zapewniającej wymogi ekologii inwestycji polegającej na budowie urządzeń stanowiących przydomowe oczyszczalnie ścieków. Tym samym gmina w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie może zakazać właścicielowi nieruchomości położonej na terenie, na którym sieć kanalizacyjna nie jest zrealizowana, budowy przydomowej oczyszczalni ścieków z uwagi na planowaną w przyszłości budowę sieci kanalizacyjnej, bowiem uregulowanie takie jest sprzeczne z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości oraz postanowieniami § 26 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i pozbawia właściciela nieruchomości uprawnienia wyraźnie przyznanego mu przez ustawę i akt wykonawczy do ustawy. Zapisy planu miejscowego zawarte w § 12 ust. 3 pkt 2 są niezgodne z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości oraz § 26 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

W § 12 ust. 3 pkt 1 uchwały, w zakresie zasad modernizacji (utrzymania, przebudowy, remontu) rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej, ustalono nakaz odprowadzania ścieków bytowych i przemysłowych w oparciu o system kanalizacji ogólnospławnej łub rozdzielczej. Przepis planu nakazuje właścicielom nieruchomości podejmowanie konkretnych działań w zakresie odprowadzania ścieków komunalnych - wyłącznie poprzez system kanalizacji sanitarnej na oczyszczalnię ścieków. Jednocześnie Rada Miasta wykluczyła możliwość stosowania przydomowych oczyszczalni ścieków. Ww. przepisy naruszają również przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości, który reguluje obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie odprowadzania nieczystości.

W myśl wskazanego przepisu właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Przepis ten, zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przewiduje obowiązki właścicieli nieruchomości w sytuacji braku podstaw do budowy sieci kanalizacyjnej, jak i w sytuacji istnienia takiej sieci. Rada gminy nie może więc wprowadzić do przepisów uchwały nakazu odprowadzenia ścieków komunalnych do sieci kanalizacji sanitarnej.

Przesłanką odstąpienia od konieczności podłączenia się do kanalizacji są wskazane powyżej przyczyny techniczne lub ekonomiczne. Rada gminy nie jest organem, który może nakazać przyłączenie się do kanalizacji, bowiem ewentualną decyzję nakazującą podłączenie wydaje organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta), opierając się na art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości.

W przypadku wyposażenia nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych przed wybudowaniem sieci kanalizacyjnej ustawodawca, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości, zwolnił właścicieli nieruchomości od obowiązku przyłączenia do tej sieci. Tym samym, prawodawca miejscowy zamieszczając w uchwale w sprawie planu miejscowego przepis (§ 12 ust. 3 pkt 2), który uniemożliwia właścicielom wybudowanie na swoich nieruchomościach przydomowych oczyszczalni ścieków, pozbawił ich jednocześnie przyznanego przepisem ustawowym, prawa obejmującego zwolnienie z obowiązku przyłączenia do później wybudowanej sieci kanalizacyjnej (tak wyrok WSA w Gliwicach z 29 lipca 2010 r., sygn. II SA/Gl 209/10).

Ponadto skarżący wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie określa się obowiązkowo: zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. § 3 pkt 3 lit. a rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. przewiduje, iż ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i art. 73 P.o.ś. W myśl art. 72 ust. 1 pkt 3 wskazanej ustawy, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez: zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni.

Analiza powyższych przepisów, zwłaszcza art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, zgodnie z którym treść § 13 ust. 3 pkt 1 planu w sposób istotny przepisy te narusza. Nakaz odprowadzania ścieków bytowych i przemysłowych w oparciu o system kanalizacji ogólnospławnej lub rozdzielczej nie mieszczą się w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Nie są to bowiem żadne zasady modernizacji, rozbudowy czy budowy systemu infrastruktury technicznej. Jest to obowiązek nałożony na podmioty wytwarzające ścieki bytowe, wychodzący poza upoważnienie ustawowe.

Zawarta w § 4 ust. 1 pkt 19 definicja wysokości zabudowy narusza rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, poprzez modyfikację sposobu mierzenia wysokości budynku.

W rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych w § 6 określono sposób mierzenia wysokości budynku, którą mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych istniejącego w miejscu najniżej położonego wejścia, usytuowanego ponad poziomem terenu istniejącego, do najwyżej położonego punktu budynku: przekrycia, attyki, nadbudówek ponad dachem takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna, kotłownia, elementy klatek schodowych.

Skarżący wskazał że Rada Miasta nie wypełniła w całości dyspozycji ustawowej określonej w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., bowiem stosownie do zapisów art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako obligatoryjny wskaźnik określa się m.in. maksymalną wysokość zabudowy. Z zapisów przedmiotowej definicji można jedynie zdekodować wysokość budynków, nie wskazuje ona natomiast sposobu mierzenia wysokości innych obiektów budowlanych niebędących budynkami (dla których nie ma legalnej definicji określającej sposób mierzenia tego parametru), a które niewątpliwie także stanowią zabudowę oraz nie posiadają dachu (lub najwyższego punktu budynku). Jak wskazuje A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, wyd. III) Zdefiniowanie w planie miejscowym pojęcia "wysokości zabudowy" poprzez wykorzystanie do tego celu definicji "wysokości budynku", o której mowa w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, narusza zawarty w § 4 pkt 6 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. obowiązek określenia wysokości projektowanej zabudowy, a także jest irracjonalny, albowiem sposób pomiaru wysokości zabudowy dotyczy wyłącznie budynków, tymczasem w skład zabudowy mogą wchodzić inne obiekty budowlane, tj. nośniki reklamowe, maszty antenowe, słupy ogłoszeniowe, które nie są budynkami, ale mieszczą się w kategorii obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej "P.b.". W dotychczasowym orzecznictwie jednolicie przyjmowano, że tego rodzaju uchybienia uchwały naruszają prawo (tak np.: wyrok NSA z 29 lipca 2010 r., sygn. II OSK 1069/10). Co prawda Rada Miasta w definicji użyła pojęcia "zabudowa", jednak przy określaniu wysokości odniosła się do dachu, a jest powszechnie wiadomym, że nie wszystkie obiekty niebędące budynkami mają dach, tym samym definicja ta tylko z pozoru może wskazywać na sposób liczenia wysokości zarówno budynków jak i zabudowy.

Skarżący podniósł, że w definicji określono tylko "punkt", od którego liczy się wysokości obiektów budowlanych nie będących budynkami, natomiast nie określono do jakiego punktu liczy się tą wysokość. Tym samym stwierdził, że definiowanie samej wysokości budynków bez określenia sposobu mierzenia obiektów niebędących budynkami jest niewystarczające do wypełnienia delegacji ustawowej, gdyż nie jest możliwym pomiar wysokości obiektów nie będących budynkami (które niewątpliwie stanowią zabudowę) przy zastosowaniu kryteriów określonych w definicji ujętej w planie miejscowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 7 października 2010r., sygn. II SA/Gl 164/10 orzekł, że "Brak definicji wysokości zabudowy w odniesieniu do innych obiektów budowlanych skutkuje przyjęcie, że nie będzie możliwe określenie w oparciu o obowiązujący plan ich wysokości. To zaś musi prowadzić do wniosku, że w tym zakresie kontrolowany plan nie zawiera jednego z obligatoryjnych elementów wymienionego w 4 pkt 6 rozporządzenia w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy. Uchybienie to stanowi niewątpliwie naruszenie zasad sporządzania planu, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 ustawy".

Skarżący podniósł, że w § 12 ust. 5 pkt 1 uchwały zaopatrzenie w ciepło ustalono w oparciu o m.in. odnawialne źródła energii (np. energia słoneczna, geotermalna). Zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w planie miejscowym wyznacza się granice terenów pod budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko, jeżeli obszary, te zostały wyznaczone wcześniej w studium. Zatem dopuszczenie wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, bez uwzględnienia ich w studium, stanowi o naruszeniu ustaleń studium ustaleniami miejscowego planu.

W skarżonym planie brak jest wskazania, o jakiej mocy powinny być realizowane instalacje z odnawialnego źródła energii. Nieokreślenie mocy tych urządzeń pozostawia pewną dowolność w rozumieniu powyższego zapisu. Plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego to akt prawa miejscowego, którego zadaniem jest ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobu jego zagospodarowania i zabudowy. W sytuacji, gdy zapisy miejscowego planu nie są jasne i precyzyjne, nie można dokonywać ich interpretacji w sposób niekorzystny dla strony, ponieważ niedookreślone, niezdefiniowane pojęcia nie mogą stanowić podstawy do ograniczenia obowiązującej zasady wolności budowlanej. Ponadto, w przypadku nieprecyzyjności zapisów w planie, organ nie może stosować wykładni rozszerzającej, ponieważ postanowienia planu kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Ograniczenia prawa własności wynikające z planu wpływają również na zakres uprawnień wynikających z innych ustaw. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą zawierać postanowienia oparte na nakazach, zakazach, dopuszczeniach i ograniczeniach w zagospodarowaniu terenu w zakresie określonym w § 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., jednak powinny być one precyzyjne, konkretnie określone, zawężające pole interpretacji, aby nie mogły być rozumiane zbyt szeroko przez organy stosujące prawo oraz nie mogą one stanowić subiektywnych odczuć organu architektoniczno-budowlanego. Niejednoznaczność w odbiorze ustaleń planu przez wszystkich adresatów, może spowodować brak przewidywalności skutków realizacji tych ustaleń. Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem skarżącego wyznaczenie w miejscowym planie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW wymaga wcześniejszego wskazania tych terenów w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W § 15 pkt 6 uchwały wskazano, że w przeznaczeniu poszczególnych terenów mieści się zieleń towarzysząca oraz obiekty i urządzenia budowlane, w tym obiekty małej architektury. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w obecnym stanie prawnym nie jest aktem właściwym do czynienia rozstrzygnięć w przedmiocie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Ustawa krajobrazowa wprowadziła do u.p.z.p. przepisy art. 37a i następne, dające radzie gminy instrument w postaci tzw. uchwały reklamowej, stanowiącej akt prawa miejscowego, poprzez którą organ gminy może określić na terenie gminy zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.

Zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń mogą zostać ustanowione wyłącznie w oparciu o procedurę regulowaną w art. 37a-37e u.p.z.p. Uregulowanie w planie zagospodarowania przestrzennego zasad sytuowania i rozmieszczenia reklam oraz ogrodzeń w sytuacji, gdy zasady te muszą być regulowane odrębną uchwałą, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 u.p.z.p.

W § 7 ust. 11 pkt 1 uchwały dopuszczono realizację ogrodzeń do zabudowy jednorodzinnej, podczas gdy zasady sytuowania ogrodzeń, materiałów wykończeniowych czy standardów jakościowych nie stanowią od 2015 r. materii planu miejscowego. Jak podniesiono powyżej powyższa materia nadal pozostała w kompetencji rady gminy, jednakże zasady te wyrażane są w tzw. uchwale krajobrazowej.

W ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów brak jest przepisów dotyczących gabarytów. Z dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wynika, że obligatoryjnym ustaleniem planu miejscowego jest określenie: zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalnej wysokości zabudowy, minimalnej liczby miejsc do parkowania w tym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposobu ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Obligatoryjność ustaleń w zakresie określenia gabarytów obiektów wynika również z dyspozycji § 4 pkt 6 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., który stanowi, iż ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

W ramach terenu U.1 ustalono minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego 50%, podczas gdy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ustalono powierzchnię biologicznie czynną dla zabudowy usługowej w terenach usług (U) min. 20%, a w terenach położonych w strefie kształtowania systemu przyrodniczego min. 40%. Już tylko zestawienie tego standardu urbanistycznego z ustaleniem planu wskazuje, że doszło do niezgodności pomiędzy tymi regulacjami. Zwraca też uwagę fakt, że w ramach jednej jednostki funkcjonalnej (U) doszło do wydzielenia różnych wskaźników minimalnych powierzchni biologicznie czynnych, bez żadnego szczególnego uzasadnienia i z pominięciem standardu wskazanego w Studium. Jak podkreślił WSA w Szczecinie w wyroku z 25 maja 2016 r., sygn. II SA/Sz 218/16: "skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, to każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione". Jak z kolei podkreślił NSA w wyroku z 3 lipca 2014 r., sygn. II OSK 240/13: "przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.".

Podobnie w ramach terenów ZP określono minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego, który nie jest zgodny z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W ramach terenów ZP.1 do ZP.12, ZP.15 (tereny zieleni urządzonej) wprowadzono trzy wielkości wskaźnika (80%, 90%, 70%), podczas gdy Studium przewiduje powierzchnię biologicznie czynną dla terenów zieleni urządzonej (ZU) min. 80%.

W uchwale występują ustalenia (np. § 13 ust. 3), które stanowią treści informacyjne bez przełożenia na nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów, co stanowi naruszenie zasad techniki prawodawczej.

Brak przepisów derogacyjnych w stosunku do obowiązującego do tej pory miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulic Pachońskiego" przyjętego uchwałą nr LII/689/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 lipca 2012 r., co stanowi naruszenie zasad techniki prawodawczej.

Skarżący, powołując się na art. 64 Konstytucji RP i art. 140 Kodeksu cywilnego, uzasadnił też swój interes prawny w sprawie wskazując, że jest współwłaścicielem nieruchomości nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] Obręb ewidencyjny [...], [...] Działki nr ew. [...], [...] znajdują się w terenie oznaczonym symbolem ZP.4 (teren zieleni urządzonej), działka nr ew. [...] znajduje się w terenie [...] (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej istniejącej lub usługowej), działki nr ew. [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] znajdują się w terenie U.1 (teren zabudowy usługowej).

Wskazał, że z uwagi na treść zaskarżonej uchwały skarżącemu ograniczono prawo dysponowania nieruchomościami i ich zagospodarowania, poprzez wprowadzenie zakazów naruszających materię planu miejscowego i kompetencję innych organów (zakaz paliw stałych, zakaz lokalizacji przydomowych oczyszczalni i szczelnych bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe), pominięcie wskaźników i parametrów mających wpływ na sposób zagospodarowania nieruchomości, a także możliwości określenia intensywności oddziaływania zagospodarowania, które powstanie na nieruchomościach sąsiednich (brak gabarytów obiektów, modyfikacja określania wysokości zabudowy, brak możliwości określenia wysokości obiektów budowlanych innych niż budynki, dopuszczenie odnawialnych źródeł energii). Powyższe uzasadnia twierdzenie, że interes prawny skarżącego został naruszony.

Zaskarżona uchwała, zdaniem skarżącego, narusza wskazane powyżej przepisy prawa materialnego, naruszając istotnie tryb i zasady sporządzenia planu miejscowego, dlatego skarga jest uzasadniona.

W piśmie procesowym z 31 grudnia 2019 r. skarżący przedstawił replikę na odpowiedź na skargę. Podtrzymując zarzuty skargi skarżący podniósł, że z ostrożności procesowej, w przypadku nieuwzględnienia przez Sąd argumentacji dotyczącej podstaw do stwierdzenia nieważności całej uchwały, wnosi o stwierdzenie nieważności m.p.z.p. w zakresie dotyczącym jego działek. Przedstawił polemikę w przedmiocie ustalenia wskaźnika zabudowy, modyfikacji tego wskaźnika, scalania i podziału nieruchomości, ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw, lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii, zasad sporządzania planów miejscowych w kontekście uchwały krajobrazowej oraz kwestii sytuowania ogrodzeń i małej architektury, obligatoryjnych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w tym gabarytów zabudowy i udziału powierzchni biologicznie czynnej.

W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska Kraków wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu swojego stanowiska, odnosząc się do zarzutów skargi, organ wskazał w pierwszej kolejności, że skarżący domaga się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Jednakże zgodnie z regulacją zawartą w art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że uprawnienie do wniesienia skargi przysługuje wyłącznie temu podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Zaskarżając uchwałę w trybie tej regulacji należy zatem wykazać, że kwestionowany akt naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Prawo do wniesienia skargi w powyższym trybie wiązać musi się z ustaleniem, że istnieje realny związek między zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną skarżącego, innymi słowy treść skarżonej uchwały wpływać ma na jego sferę prawnomaterialną, aby uznać, że jest legitymowany do jej zaczepienia skargą sądowoadministracyjną. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że skarga taka nie ma charakteru actio popularis, zaś sąd zobowiązany jest do zbadania legitymacji procesowej skarżącej poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie (tak wyrok NSA z 14 września 2012 r., sygn. II OSK 1541/12).

Organ zauważył również, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego (tak wyrok NSA z 25 listopada 2008 r., sygn. II OSK 978/08).

Organ podkreślił, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego. Wobec tego, jeżeli skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności planu miejscowego mogłoby ewentualnie nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu, który dotyczy nieruchomości Skarżącej. Stwierdzone naruszenia przy procedowaniu uchwały planistycznej muszą mieć wpływ na interes prawny podmiotu skarżącego. W przeciwnym razie skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. stałaby się skargą o charakterze actio popularis. Dlatego, w ocenie organu, domaganie się przez skarżącego stwierdzenia nieważności uchwały w całości nie znajduje podstaw faktycznych i prawnych na gruncie niniejszej sprawy. W tym kontekście, w ocenie organu, skarżący nie posiada interesu w skarżeniu całej uchwały, ani też podnoszeniu zarzutów, które nie dotyczą jego interesu prawnego. Do takich zarzutów należy, zdaniem gminy, zaliczyć zarzuty naruszenia wymieniony w pkt 5, 6 i 7 skargi.

Ponadto organ wskazał, że przeznaczenie działek skarżącego zostało podyktowane wytycznymi wynikającymi z obowiązującego dokumentu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (w brzmieniu ustalonym uchwałą nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r.).

Według Studium działki nr [...] oraz południowe fragmenty działek [...], [...], [...], [...] znajdują się w terenach komunikacji KD; działki nr [...] oraz [...] znajdują się w terenach ZU, natomiast działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz północne części działek [...], [...], [...], [...] znajdują się w terenach U. Dla działek [...] oraz [...] w planie miejscowym zostało ustalone przeznaczenie: Tereny zieleni urządzonej oznaczone symbolem [...] Dla południowych fragmentów działek [...] zostało ustalone przeznaczenie: [...] oraz [...] Tereny komunikacji zostały zawężone w stosunku do terenów KD ze Studium na podstawie szczegółowej analizy dostępnych projektów rozbudowy węzła komunikacyjnego. Działka [...] została objęta przeznaczeniem pod: Teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej istniejącej lub usługowej, oznaczony symbolem [...] Działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], zachodnia część działki [...] oraz północne części działek [...] zostały objęte przeznaczeniem: Teren zabudowy usługowej oznaczony symbolem U.1. Wschodnia cześć działki [...] została objęta przeznaczeniem: Teren zabudowy usługowej oznaczony symbolem U.2. Organ wskazał, że przeznaczenie nieruchomości skarżącego w przedmiotowym planie miejscowym na tle adekwatnego dokumentu Studium ilustrują rysunki zawarte w odpowiedzi na skargę.

Dalej organ przedstawił szczegółowe stanowisko odpowiadające na poszczególne zarzuty skargi. W piśmie procesowym z 17 stycznia 2020 r. organ, odnosząc się do pisma skarżącego z dnia 31 grudnia 2019 r., podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest, w myśl art. 14 ust. 8 u.p.z.p., prawem miejscowym. Tym samym jest ona aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art.3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i na mocy tego przepisu sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli działalności administracji publicznej w tym zakresie.

Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z obowiązującym od dnia 18 listopada 2015r. brzmieniem art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") - postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. - istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia. Interes ten powinien być bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. W orzecznictwie wyrażane jest bowiem stanowisko, że skarga wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podmiot występujący do sądu administracyjnego ze skargą na uchwałę rady gminy musi wykazać, że uchwała ta narusza jego interes prawny, który wynika z prawa materialnego. Nie chodzi przy tym o każde naruszenie prawa, które skarżący odbiera czy kwalifikuje jako uchybienie jego interesowi prawnemu, ale o takie, które ma charakter bezpośredni, obiektywny, zindywidualizowany i realny, a zatem gdy naruszony interes prawny ma oparcie w przepisie prawa materialnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). Takie rozumienie legitymacji skarżącego znajduje także odzwierciedlenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., I OSK 1016/09, LEX nr 594835, wyrok WSA w Gdańsku z 22 października 2008 r., II SA/Gd 492/08 LEX nr 499841, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 16 września 2010 r. sygn. akt II SA/Go 476/10 LEX nr 706654).

Nie ulega w tej sprawie wątpliwości, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości położonych w obszarze objętym planem – ma legitymację do uruchomienia sądowej kontroli przedmiotowej uchwały w zakresie zasad i trybu sporządzania planu oraz w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości, których jest współwłaścicielem. Interes prawny skarżącego został naruszony. Istnienie legitymacji skargowej skarżącego umożliwiło badanie zarzutów skargi i przeprowadzenie merytorycznej weryfikacji zaskarżonej uchwały w świetle przesłanek art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w wyniku czego Sąd stwierdził, że skarga jest bezzasadna. W tym kontekście trzeba bowiem dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały – ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić, jak stanowi powołany już wyżej art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów). "Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu" (zob. powołany wyżej wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r.).

Należy też wskazać, że kontrola sądu w sprawach dotyczących m.p.z.p. nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie m.p.z.p., należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, iż ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu m.p.z.p. i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W świetle akt planistycznych oraz twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę tok formalnoprawny podjęcia zaskarżonej uchwały przedstawia się następująco:

• ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzenia planu -18 listopada 2016 r.,

• termin składania wniosków do planu - do 13 stycznia 2017 r.,

• rozpatrzenie wniosków złożonych do planu - zarządzenie nr 846/2018 Prezydenta Miasta Krakowa z 5 kwietnia 2018 r.,

• przekazanie projektu planu do opiniowania i uzgodnień ustawowych - 16 kwietnia 2018 r.,

• ogłoszenie/ obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - 29 czerwca 2018 r.,

• wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - od 9 lipca do 6 sierpnia 2018 r.,

• dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w wyłożonym projekcie planu - 17 lipca 2018 r.,

• termin składania uwag dotyczących wyłożonego projektu planu - do 20 sierpnia 2018 r.,

• rozpatrzenie uwag złożonych do wyłożonego projektu planu - zarządzenie nr 2295/2018 Prezydenta Miasta Krakowa z 7 września 2018 r.,

• przekazanie projektu planu do ponownego opiniowania i uzgodnień ustawowych - 25 września 2018 r.,

• ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - 12 października 2018 r. - zmienione ogłoszeniem/obwieszczeniem z 26 października 2018 r.,

• ponowne wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - od 22 października do 21 listopada 2018 r.,

• dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w ponownie wyłożonym projekcie planu - 6 listopada 2018 r.,

• termin składania uwag do ponownie wyłożonego projektu planu – do 5 grudnia 2018 r.,

• rozpatrzenie uwag złożonych do ponownie wyłożonego projektu planu - zarządzenie nr 3467/2018 Prezydenta Miasta Krakowa z 21 grudnia 2018 r.,

• przekazanie projektu planu do ponownego opiniowania i uzgodnień ustawowych –

1 lutego 2019 r.,

• ogłoszenie / obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu części projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - 22 lutego 2019 r.,

• ponowne wyłożenie do publicznego wglądu części projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - od 4 marca do 1 kwietnia 2019 r.,

• dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w ponownie wyłożonej części projektu planu -19 marca 2019 r.,

• termin składania uwag dotyczących ponownie wyłożonej części projektu planu - do 15 kwietnia 2019 r.,

• rozpatrzenie uwag złożonych do ponownie wyłożonej części projektu planu - zarządzenie nr 1021/2018 Prezydenta Miasta Krakowa z 6 maja 2019 r.,

• przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu - zarządzenie nr 1040/2019 Prezydenta Miasta Krakowa z 7 maja 2019 r.,

• przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie rozstrzygnięć o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu - zarządzenie nr 1041/2019 Prezydenta Miasta Krakowa z 7 maja 2019 r.,

• uchwalanie planu - Sesja Rady Miasta Krakowa - 22 maja 2019 r. - pierwsze czytanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu oraz czytanie i głosowanie projektu uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu - Rada podjęła uchwałę Nr XVI/311/19,

• uchwalanie planu - Sesja Rady Miasta Krakowa - 22 maja 2019 r. - drugie czytanie projektu uchwały - Rada podjęła uchwałę nr XVI/312/19 w sprawie uchwalenia planu,

• ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 3 czerwca 2019 r. poz. 4269.

Analiza toku formalnoprawnego podjęcia zaskarżonej uchwały, a także jej samej prowadzi do konkluzji o braku istotnych naruszeń zasad i trybu procedury planistycznej mogących mieć wpływ na interes prawny skarżącego.

Odnosząc się do zarzutu nr 1 skargi wskazującego na istotne, zdaniem skarżącego, naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego polegające na zastosowaniu w ramach procedury uchwalania planu miejscowego trybu nagłego, należy zgodzić się z argumentacją organu wyrażoną w odpowiedzi na skargę, a skutkującej konkluzją, że zarzut ten jest nieuzasadniony. Rada Miasta Krakowa 26 października 2016 r. podjęła uchwałę nr LV/1134/16 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulic Pachońskiego, Wyki, Łokietka". Następnie został sporządzony projekt planu miejscowego, który 7 maja 2019 r., zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa nr 1040/2019 został przekazany do Rady Miasta Krakowa celem uchwalenia. Wraz z ww. projektem został przekazany projekt uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulic Pachońskiego, Wyki, Łokietka".

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy uchwala plan miejscowy uprzednio rozstrzygając o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do tego planu. Rada Miasta Krakowa wykonała ww. czynności we właściwym porządku chronologicznym. W ramach procesu planistycznego wskazane przez skarżącego zapisy Statutu Miasta Krakowa mogą mieć charakter posiłkowy i jedynie uzupełniać obowiązujące w tym zakresie regulacje ustawowe.

Zgodnie z treścią § 34 ust. 4 pkt 2 Statutu Miasta Krakowa miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego są uchwalane w trybie dwóch czytań, a więc plan miejscowy może zostać uchwalony dopiero po odbyciu drugiego czytania projektu uchwały. Jak wskazał pełnomocnik organu, zwyczajowo drugie czytanie projektu uchwały odbywa się na najbliższej sesji Rady Miasta Krakowa po upływie wyznaczonego terminu do składania autopoprawek i poprawek do projektu uchwały, chyba że Przewodniczący Rady Miasta Krakowa prowadzący obrady sesji Rady Miasta Krakowa określi inny termin na składanie autopoprawek i poprawek do projektu uchwały. Uchwalenie projektów uchwał, które wymagają odbycia dwóch czytań podczas jednej sesji jest dopuszczalne o ile zostanie złożony i przegłosowany wniosek w "sprawie nagłej" (vide § 32 Statutu Miasta Krakowa) o przeprowadzenie drugiego czytania projektu uchwały, a Przewodniczący obradom sesji ustali odpowiednio krótkie terminy do wprowadzenia autopoprawek i poprawek do projektu uchwały. Taki ciąg czynności miał miejsce w przypadku uchwalania zaskarżonej uchwały o planie miejscowym. Na sesji w dniu 22 maja 2019 r. został złożony wniosek o wprowadzenie w trybie nagłym druku nr 378 do drugiego czytania. Po odbyciu pierwszego czytania projektu uchwały wniosek ten został przegłosowany wymaganą większością głosów. Po tym głosowaniu odbyło się drugie czytanie projektu uchwały, a następnie została przegłosowana uchwała o planie miejscowym. Na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p., w dniu 22 maja 2019 r. Rada Miasta Krakowa uchwaliła przedmiotowy m.p.z.p., która to uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 3 czerwca 2019 r., poz. 4269, a także opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta Krakowa.

Mając zatem na uwadze regulację art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i powołane wyżej przepisy Statutu Miasta Krakowa należy stwierdzić, że – wbrew stanowisku skarżącego – nie doszło do naruszenia trybu sporządzenia i uchwalenia przedmiotowego m.p.z.p., polegającego na zastosowaniu trybu nagłego w ramach procedury jego uchwalenia, zatem zarzut nr [...] jest nieuzasadniony. Wypada też zauważyć, że Prezydent Miasta Krakowa przekazał uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 22 maja 2019 r. nr XVI/312/19 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulic Pachońskiego, Wyki, Łokietka", organowi nadzoru - Wojewodzie Małopolskiemu, zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.g. Wojewoda Małopolski nie stwierdził uchybień przepisom prawa w zakresie trybu uchwalenia i treści przedmiotowej uchwały.

Nie ma też racji skarżący podnosząc zarzut nr 2. Jak trafnie wskazał organ wskutek nowelizacji z 2010 r. zmieniony został m.in. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. (zmieniony przez art. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. (Dz.U.2010.130.871) zmieniającej u.p.z.p. z dniem 21 października 2010 r.), który określa zawartość warstwy merytorycznej planu miejscowego. Nowela ta wprowadziła m.in. wskaźnik intensywności zabudowy jako parametr określany w planie miejscowym. Przed nowelizacją przepis ww. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. brzmiał: w planie miejscowym określa się obowiązkowo: parametry/wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Natomiast znowelizowany wówczas przepis brzmi następująco: w planie miejscowym określa się obowiązkowo: zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Nowela ustawy nie skutkowała jednakże zmianą rozporządzenia wykonawczego określającego zakres i przedmiot projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego przepisy są stosowane w procesie sporządzania projektu planu miejscowego. Adekwatny do ww. regulacji ustawowej przepis § 4 pkt 6 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. brzmi: ustalenia dotyczące parametrów/wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

Jak wskazano w odpowiedzi na skargę, co należy ocenić jako zgodne z prawem – "Z uwagi na taki stan rzeczy, skoro ustalenia dotyczące wskaźnika powierzchni zabudowy stanowią swego rodzaju zalecenie, to wskaźnik ten jest określany w projektach planów miejscowych sporządzanych dla Gminy Miejskiej Kraków wedle potrzeb, wówczas, kiedy uwarunkowania tego wymagają. Natomiast każdorazowo określany jest minimalny i maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy, jako obligatoryjny element planu miejscowego, określony przepisami ustawy. Słusznie wskazał organ, że wskaźnik taki powinien znaleźć się w planie miejscowym - w odniesieniu do terenów, na których dopuszczalna jest zabudowa. Taki wskaźnik w przedmiotowym planie miejscowym jest zawarty [por. dla terenów U1 i U2 (w obszarze, których skarżący posiada nieruchomości) § 26 ust. 2 pkt. 1 lit. b) i pkt. 2 lit. b)]. W tym zakresie uczyniono zadość wymaganiom ustawy.

Skarżący podniósł, że niezależnie od powyższego w planie miejscowym powinny być zawarte wskaźniki dotyczące wielkości powierzchni zabudowy, co wynika jednakże nie z ustawy, lecz z zapisów § 4 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego. W ocenie Sądu stanowisko to nie jest uzasadnione. W planie miejscowym wskazano wszystkie wskaźniki konieczne i wymagane ustawą. W rozporządzeniu natomiast wskazano jedynie na przykładowe wskaźniki, które powinny się znaleźć w miejscowym planie, co nie oznacza obowiązku zawarcia wszystkich parametrów w planie. Wyliczenie zawarte w § 4 ust. 6 rozporządzenia ma ponadto jedynie charakter przykładowy, co dodatkowo potwierdza stanowisko o braku konieczności umieszczenia w planie miejscowym wszystkich - przykładowo jedynie wymienionych - parametrów czy wskaźników.

Należy tu przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w uzasadnieniu do wyroku z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 2863/16, w którym wyraźnie podkreślono pierwszeństwo stosowania ustawy przed rozporządzeniem, podkreślając jednocześnie, że w ślad za przeprowadzoną nowelizacją ustawy nie przeprowadzono zmiany rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Zatem oczywistym jest, że pierwszeństwo w tym zakresie mają przepisy ustawy. NSA wskazał: "Słusznie Sąd I instancji uznał, że organ gminy miał obowiązek w tym zakresie stosować przepisy ustawy jako aktu wyższego rzędu w stosunku do przepisów rozporządzenia. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Takie brzmienie tego przepisu zostało nadane przez art. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), która weszła w życia z dniem 21 października 2010 r. Wskaźnik intensywności zabudowy został w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy określony jako stosunek powierzchni całkowitej zabudowy do powierzchni działki budowlanej. Podobnie określono wskaźnik minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej, odnosząc go do powierzchni działki budowlanej. Zawarte w § 4 pkt 6 rozporządzenia ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Słusznie Sąd I instancji zauważył, że przepis § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury operuje pojęciami "działki lub terenu", lecz jest to jednak przepis wykonawczy do ustawy, który odnosi się do pierwotnego brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy. W ślad za przeprowadzoną nowelizacją ustawy nie przeprowadzono zmiany rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Zatem oczywistym jest, że pierwszeństwo w tym zakresie mają przepisy ustawy."

Wobec powyższego zarzut nr 2 skargi jest nieuzasadniony. Powyższa argumentacja stanowi też odpowiedź na bezzasadny zarzut nr 12, jako że podstawowym gabarytem określanym w planie miejscowym jest wskaźnik powierzchni zabudowy, który jest wyznaczany w zależności od potrzeb i występujących uwarunkowań terenowych.

Odnośnie zarzutu nr 3, dotyczącego wprowadzenia definicji wskaźnika intensywności zabudowy, która nie pokrywa się z definicją ustawową, organ trafnie wskazał, że wskaźnik intensywności zabudowy został zdefiniowany w sposób opisowy w art. 15 ust. ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. W skarżonym planie, definiując pojęcie wskaźnika intensywności zabudowy wskazano, że należy przez to rozumieć parametr wyrażony jako udział powierzchni całkowitej zabudowy w powierzchni terenu działki budowlanej objętej projektem zagospodarowania terenu do decyzji administracyjnej albo zgłoszeniem. Porównanie tych definicji w zakresie ich warstwy semantycznej prowadzi do wniosku, że definicje te nie kolidują ze sobą. W przypadku definicji ustawowej jest mowa o odniesieniu przedmiotowego parametru do powierzchni działki budowlanej (w rozumieniu przepisów u.p.z.p.), natomiast definicja zawarta w uchwale o planie odnosi ten parametr tak, jak ma to miejsce w ustawie - do działki budowlanej, informując dodatkowo, że działka budowlana, o której mowa w planie miejscowym i ustawie, to ta sama działka budowlana, która objęta jest projektem zagospodarowania terenu do decyzji administracyjnej albo zgłoszeniem budowy. W praktyce budowlanej parametr intensywności zabudowy działki budowlanej zawsze będzie odnoszony do konkretnego projektu budowlanego zgłaszanego przez wnioskodawcę. Dlatego też lokalny prawodawca nie naruszył, czy też nie zmodyfikował definicji ustawowej, a jedynie uczytelnił ją na potrzeby stosownych postępowań administracyjnych mających na celu realizację ustaleń planistycznych.

O bezzasadności tego zarzutu świadczy także stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych: w uzasadnieniu do wyroku WSA w Olsztynie z dnia 29 listopada 2018 roku, sygn. II SA/Ol 721/18, Sąd stwierdził, że decydującym dla wskaźnika zabudowy jest maksymalna wysokość zabudowy (wynikająca z określenia jej typu niska, średniowysoka, wysoka, wysokościowa), który to warunek wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu, natomiast liczba kondygnacji stanowi doprecyzowanie wymagane w określonych sytuacjach dla zapewnienia ładu przestrzennego. Fragment zawartej w uchwale definicji odnoszący się bezpośrednio do liczby kondygnacji nadziemnych także nie stanowi takiego naruszenia prawa. Jak wynika bowiem z brzmienia ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) w § 8 określono bowiem grupy wysokości budynków: niskie, średniowysokie, wysokie i wysokościowe wraz z ich maksymalną wysokością, a także rozumienie pojęcia kondygnacji - § 3 pkt 16, zgodnie z którą przez kondygnację należy rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne; Definicja zawarta w uchwale odsyłając do zdefiniowanych już pojęć, wraz z pozostałymi przepisami uchwały pozwala na wystarczające określenie pojęcia wysokość zabudowy.

W wyroku NSA z 6 października 2016 r. (sygn. akt II OSK 1889/16), odnosząc się do sposobu określania charakteryzujących zabudowę współczynników, Sąd ten wskazał, że istotniejsza od przyjętych jednostek pomiaru (np. udział procentowy lub liczby bezwzględne) jest sama treść przepisu i prawidłowość wynikających z niego unormowań. Przykładowo określone w uchwale, której dotyczy sprawa, dwa parametry zagospodarowania terenu, mianowicie wysokość budynków i maksymalna powierzchnia zabudowy są wystarczające (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 6 października 2016 roku, sygn. II OSK 1889/16).

Odnosząc się do kwestii kondygnacji podziemnej organ prawidłowo wskazał, że w rozporządzeniu ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w § 3 pkt 17 zawarto pojęcie kondygnacji podziemnej, przez które należy rozumieć kondygnację zagłębioną poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie jej wysokości w świetle, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację. Tym samym określenie w miejscowym planie, że chodzi o kondygnacje nadziemne stanowi nie tyle "rozszerzenie kompetencji" organu uchwałodawczego, co potwierdzenie i nawiązanie do jednoznacznego stanowiska i systemowego rozróżnienia normatywnego pojęcia kondygnacji nadziemnej i podziemnej. Mając to na uwadze Sąd podziela stanowisko organu, że należy uznać zarzut nr 3 skargi za nieuzasadniony.

Odnośnie zarzutu nr 4, dotyczącego wprowadzenia w § 11 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały wyjątku w zakresie stosowania ustalonych parametrów działek uzyskiwanych w drodze scalania i podziału, co wykracza – zdaniem skarżącego - poza materię wskazaną w rozporządzeniu, a która ogranicza się jedynie do minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenia kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego, Sąd wskazuje, że kwestionowany zapis § 11 ust. 1 pkt 3 m.p.z.p. brzmi: ustalone parametry w pkt 1-2 nie dotyczą parametrów działek wyznaczonych pod drogi publiczne i wewnętrzne, tereny ciągów pieszych, oraz obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, które można wyznaczać odpowiednio do potrzeb.

W § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 m.p.z.p. ustalono natomiast następujące szczegółowe zasady/warunki przeprowadzania scaleń i podziału nieruchomości: 1) minimalne powierzchnie nowowydzielanych działek: 600 m2; 2) kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego zawarty w przedziale pomiędzy 60° a 120° stopni. Zasadne jest stanowisko organu, że powyższa regulacja nie może zatem dotyczyć obiektów o linearnym kształcie (działki drogowe) czy też działek przeznaczonych pod zabudowę obiektami infrastruktury technicznej. Funkcja tych obiektów uniemożliwia bowiem (i czyni bezcelowym) wyznaczenie parametrów, co do których dokonano wyłączenia w kwestionowanej przez skarżącego części uchwały.

Zarzut nr 5 dotyczy określonego w § 8 ust. 10 m.p.z.p. zakazu wykonywania instalacji na paliwa stałe w obiektach budowlanych na obszarze całego planu, co – zdaniem skarżącego - stanowi naruszenie właściwości poprzez wyjście poza ustawowe ramy dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz wejście w kompetencje sejmiku województwa, a tym samym jest rażącym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Należy tu przytoczyć art. 96 ust. 1 P.o.ś., zgodnie z którym sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Przepis ten nadaje sejmikowi województwa kompetencję do wprowadzenia ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Rodzaje instalacji, dla których wprowadza się zakazy w zakresie ich eksploatacji to instalacje, w których następuje spalanie paliw stałych w rozumieniu art. 3 pkt. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2017 r., poz. 220 ze zm.), w szczególności kocioł, kominek i piec, jeżeli: 1) dostarczają ciepło do systemu centralnego ogrzewania lub 2) wydzielają ciepło poprzez; a) bezpośrednie przenoszenie ciepła lub b) bezpośrednie przenoszenie ciepła w połączeniu z przenoszeniem ciepła do cieczy lub c) bezpośrednie przenoszenie ciepła w połączeniu z systemem dystrybucji gorącego powietrza. - § 2 uchwały nr XXXV/527/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego z 24 kwietnia 2017 r.). Zatem zgodnie z treścią art. 96 ust. 1 P.o.ś. sejmik województwa może wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Natomiast zgodnie z treścią art. 96 ust. 6 pkt 2 P.o.ś. rodzaje podmiotów lub instalacji, dla których wprowadza się ograniczenia lub zakazy, o których mowa w ust. 1. Dla prawidłowej rekonstrukcji normy prawnej w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż pojęcie "eksploatacja" - zgodnie z słownikiem języka polskiego PWN (wersja internetowa) - określane jest jako - użytkowanie maszyn, urządzeń itp. albo maksymalne wykorzystanie kogoś albo czegoś.

Sąd podziela stanowisko organu, że ustawodawca upoważnił sejmik województwa do wprowadzania zakazów lub ograniczeń w zakresie użytkowania urządzeń jakimi są instalacje, w których następuje spalanie paliw. Natomiast sejmik województwa nie posiada uprawnień do wprowadzenia ograniczeń lub zakazów w zakresie budowy (powstawania) instalacji na paliwa stałe. Trzeba więc stwierdzić, że Rada Miasta Krakowa nie wkroczyła w materię uregulowaną w tzw. "uchwałach antysmogowych" Sejmiku Województwa Małopolskiego, gdyż występują odmienności pomiędzy planem miejscowym, a tzw. "uchwałami antysmogowymi", a także różnice pomiędzy materią regulacji planu miejscowego oraz tzw. "uchwał antysmogowych". Uchwały antysmogowe są aktem prawa miejscowego ustanawianym przez organ samorządu wojewódzkiego. Natomiast plany miejscowe są aktem prawa miejscowego stanowionym przez samorządy na szczeblu gminnym. Jak trafnie podniósł organ, nie ma podstaw do tworzenia wewnętrznej hierarchii aktów prawa miejscowego z uwagi na to, czy stanowią je organy gminy, powiatu czy województwa. Jednostki samorządu terytorialnego są bowiem równorzędne i niezależne od siebie. Tak więc oba te akty prawa miejscowego posiadają niezależną od siebie delegację ustawową do ich wydania i żaden z tych aktów nie ma względem drugiego charakteru nadrzędnego. Ponadto realizowana w formie tzw. "uchwały antysmogowej" kompetencja sejmiku województwa dotyczy określenia rodzaju i jakości paliw dopuszczonych do stosowania lub których stosowanie jest zakazane w obszarze danej instalacji, w której następuje spalanie paliw. Natomiast ustalenia planu miejscowego dotyczą nie tyle paliw spalanych w instalacjach lecz dotyczą w ogóle możliwości wykonania takich instalacji w nowych obiektach budowlanych.

W treści zaskarżonego planu określono zakaz wykonywania instalacji na paliwa stałe w obiektach budowlanych. Plan miejscowy określa sposób przyszłego zagospodarowania objętych nim terenów i nie wpływa na istniejące na jego obszarze budynki i istniejące w nich instalacje. Natomiast uprawnienie sejmiku województwa w zakresie tzw. "uchwały antysmogowej" zawierają regulacje odnoszące się do istniejącej zabudowy i istniejących instalacji, a właściwie paliwa w nich wykorzystywanego. Materia regulacji planów miejscowych w zakresie stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe oraz tzw. "uchwał antysmogowych" jest zatem odmienna.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, organ wskazał, że gmina posiada kompetencje do sporządzenia aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym może regulować kwestie związane z budową nowych budynków, ich parametrów, a także rodzajów instalacji, jakie mogą być w nich zastosowane. Na marginesie organ wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest jedynym aktem prawa miejscowego, w którym gmina posiada kompetencje do określania rodzaju instalacji w obiektach budowlanych. Wskazał, że podstawie art. 19 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. z 2018 r., poz. 1496) gmina może określić obowiązek zapewnienia dostępu do sieci ciepłowniczej na zasadach wynikających z przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz.U. z 2018 r. poz. 755, 650, 685, 771, 1000 i 1356). Zatem przyjęcie, iż jedynie sejmik województwa posiada uprawnienia do określenia rodzajów instalacji prowadziłoby do niemożności wprowadzenia przez gminę lokalnych standardów urbanistycznych.

Odnosząc się do zarzutów nr 6 i 7, dotyczących wprowadzenia w § 12 ust. 3 pkt 2 m.p.z.p. zakazu lokalizacji przydomowych oczyszczalni i szczelnych bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe (tj. szamb) oraz wprowadzenia w §12 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p. nakazu odprowadzania ścieków bytowych i przemysłowych w oparciu o system kanalizacji ogólnospławnej lub rozdzielczej, należy przytoczyć i podzielić stanowisko organu, iż m.p.z.p. ustala odprowadzanie ścieków bytowych i przemysłowych w oparciu o miejski system kanalizacji ogólnospławnej lub rozdzielczej oraz wprowadza zakaz przydomowych oczyszczalni ścieków i szczelnych bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe, gdyż obszar planu znajduje się w całości w aglomeracji Kraków, która została wyznaczona uchwałą nr CVII/2770/2018 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 lipca 2018 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXIX/415/16 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 października 2016 r. w sprawie wyznaczenia aglomeracji Kraków. Obszary i granice aglomeracji wskazane w załączniku do wyżej przytoczonej uchwały - to tereny, na których, ze względu na gęstość zaludnienia bądź koncentracje działalności gospodarczej, ścieki komunalne powinny być zbierane i przekazywane do oczyszczalni ścieków. Jest to konsekwencją faktu, że Polska przystępując do Unii Europejskiej zobowiązała się do wypełnienia wymogów dyrektywy Rady 91/271/EWG z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych. Dlatego też, aby uporządkować gospodarkę ściekową, utworzono "Krajowy program oczyszczania ścieków komunalnych", którego następstwem jest wskazanie aglomeracji, które winny być wyposażone w systemy kanalizacji zbiorczej. Ponadto wykluczenie realizacji przydomowych oczyszczalni ścieków oraz szczelnych bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe ma za zadanie spełnienie zaleceń:

a. ustawy Prawo wodne:

• art. 83 ust 2 - "Wybór miejsca i sposobu wykorzystania albo usuwania ścieków powinien minimalizować negatywne oddziaływania na środowisko",

• art. 86 ust 1 - "Aglomeracje o równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 2000 powinny być wyposażone w systemy kanalizacji zbiorczej dla ścieków komunalnych".

b. rozporządzenia nr 4/2014 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z 16 stycznia 2014 r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego Górnej Wisły - § 17 pkt 2 lit. b - "Wprowadza się ograniczenia w korzystaniu z wód, polegające na zakazie (...) wprowadzania do ziemi ścieków (...) na obszarze aglomeracji (...)".

W związku z powyższym, uregulowania m.p.z.p. dotyczące odprowadzania ścieków i warunków, jakie muszą być spełnione w tym zakresie, zostały ustanowione z uwagi obowiązujące przepisy prawa oraz ze względu na ochronę środowiska naturalnego.

Odnośnie zarzutu nr 8, w którym skarżący zarzuca wprowadzenie w § 4 ust. 1 pkt 19 m.p.z.p. definicji wysokości zabudowy modyfikującej sposób mierzenia wysokości budynku, a także uniemożliwiającej określenie wysokości innych obiektów budowlanych, nie będących budynkami, trzeba wskazać na brzmienie § 4 ust. 1 pkt 19 m.p.z.p., zgodnie z którym: wysokości zabudowy - należy przez to rozumieć całkowitą wysokość obiektów budowlanych, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 352 ze zm.), mierzoną od poziomu terenu istniejącego; a dla budynku: od poziomu terenu istniejącego w miejscu najniżej położonego wejścia, usytuowanego ponad poziomem terenu istniejącego, do najwyżej położonego punktu budynku: przekrycia, attyki, nadbudówek ponad dachem takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna, kotłownia, elementy klatek schodowych.

Organ trafnie wskazał, że wysokość zabudowy zdefiniowana w zaskarżonym planie miejscowym to przedmiotowo inny parametr, niż wskaźnik wysokości budynku dekodowany w oparciu o przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Przez pojęcie wysokości zabudowy, o której mowa w zaskarżonym planie miejscowym należy rozumieć całkowitą wysokość wszystkich obiektów budowlanych, o których mowa w przepisach ustawy Prawo budowlane (tj. budynków, budowli oraz obiektów małej architektury) wraz ze wszystkimi rządzeniami budowlanymi zamontowanymi na tych obiektach. Wysokość ta dla budowli bądź obiektu małej architektury jest mierzona od poziomu terenu istniejącego (vide § 4 ust. 1 pkt 19 zd. pierwsze ustaleń planu miejscowego); a dla budynku: od poziomu terenu istniejącego w miejscu najniżej położonego wejścia, usytuowanego ponad poziomem terenu istniejącego, do najwyżej położonego punktu budynku: przekrycia, attyki, nadbudówek ponad dachem takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna, kotłownia, elementy klatek schodowych (vide § 4 ust. 1 pkt 19 in fine ustaleń planu miejscowego).

Natomiast § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określa sposób mierzenia wysokości budynku i brzmi następująco: Wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Zatem wysokość budynku, o której mowa w ww. rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych nie obejmuje instalacji i urządzeń wskazanych w definicji zawartej w zaskarżonym planie. Ww. wskaźniki dotyczą dwóch odrębnych kwestii. Wskaźnik "wysokości zabudowy", o którym mowa w art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p., jest określany na potrzeby planów miejscowych, natomiast wskaźnik "wysokości budynku", o którym mowa w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych został zdefiniowany w akcie wykonawczym do ustawy Prawo budowlane - na potrzeby prawidłowego sporządzenia projektu budowlanego.

Zatem pod względem znaczeniowym pojęcia wysokości zabudowy i wysokości budynku nie obejmują tożsamego zbioru desygnatów i tym samym wyrażają różne parametry. W związku z powyższym nie można zasadnie podnosić, że definicja planistyczna modyfikuje sposób obliczania wysokości budynków na potrzeby sporządzenia projektu budowlanego.

Kolejno skarżący zarzucił naruszenie art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. polegające na wprowadzeniu w § 12 ust. 5 pkt 1 uchwały zaopatrzenia w ciepło w oparciu o m.in. odnawialne źródła energii (np. energia słoneczna, geotermalna), bez określenia mocy tych urządzeń, podczas gdy w planie miejscowym wyznacza się granice terenów pod budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko, jeżeli obszary te zostały wyznaczone wcześniej w studium. Odnosząc się do tego zarzutu Sąd wskazuje, że w Rozdziale II, zatytułowanym Zasady zagospodarowania terenów obowiązujące na całym obszarze planu, w tym zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego określono między innymi zasady zagospodarowania terenów i w § 6 ust. 1 i 2 m.p.z.p. zapisano, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem (ust. 1). W ramach wydzielonych terenów o określonym przeznaczeniu i ustalonych zasadach lub warunkach zagospodarowania dopuszcza się realizację jedynie obiektów i urządzeń budowlanych, wskazanych w ustaleniach planu oraz prowadzenie robót budowlanych przy zachowaniu ustalonych planem parametrów i wskaźników. (ust. 2). Ta regulacja oznacza, że w obszarze planu możliwa jest lokalizacja wyłącznie obiektów i urządzeń budowlanych przewidzianych w ustaleniach tego planu. Natomiast, zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się w zależności od potrzeb (...) granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a tej ustawy, tj. terenów, na których według dokumentu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przewiduje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Należy zauważyć, że w zaskarżonym m.p.z.p. nie wyznaczono granic terenów pod budowę ww. urządzeń, gdyż dokument obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa w obszarze, dla którego został sporządzony zaskarżony m.p.z.p. nie określa obszarów rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Zatem, mając na uwadze przytoczone wyżej zapisy m.p.z.p. oraz przepisy u.p.z.p., należy podzielić stanowisko organu, że w obszarze tego planu nie jest możliwa lokalizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW.

Pod nr 10 i 11 skarżący zarzucił naruszenie art. 37a u.p.z.p. polegające na wskazaniu w § 15 pkt 6 m.p.z.p., że w przeznaczeniu poszczególnych terenów mieści się zieleń towarzysząca oraz obiekty i urządzenia budowlane, w tym obiekty małej architektury, podczas gdy zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń mogą zostać ustanowione wyłącznie w oparciu o procedurę regulowaną w art. 37a-37e u.p.z.p. (uchwała krajobrazowa) oraz polegające na dopuszczeniu w § 7 ust. 11 pkt 1 m.p.z.p. realizacji ogrodzeń dla zabudowy jednorodzinnej, podczas gdy zasady sytuowania ogrodzeń, materiałów wykończeniowych czy standardów jakościowych nie stanowią od 2015 r. materii planu miejscowego.

Sąd podziela stanowisko organu, wyrażone w odpowiedzi na te zarzuty, że akt prawa miejscowego stanowiący tzw. uchwałę krajobrazową został wprowadzony do obrotu prawnego na mocy nowelizacji u.p.z.p. ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r. poz. 774). Podjęcie uchwały krajobrazowej nie jest obowiązkowe (por. art. 37a ust. 1 u.p.z.p.). W ww. ustawie z 24 kwietnia 2015 r., w art. 12 ust. 2 wskazano, że regulacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia wżycie ustawy i przyjętych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy zmienianej w art. 7, w brzmieniu dotychczasowym, obowiązują do dnia wejścia w życie uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Natomiast w art. 12 ust. 3 ww. ustawy wskazano, że do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, nieuchwalonych przez radę gminy do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem dopiero w sytuacji, gdyby Gmina podjęła uchwałę w trybie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. (a taka uchwała dla Miasta Krakowa jest sporządzana) brak byłoby podstaw prawnych do wprowadzenia do planu miejscowego norm regulujących zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby, że do czasu podjęcia tzw. uchwały krajobrazowej, na obszarze gminny istniałyby dowolne zasady dla sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. W związku z powyższym, jak wywiódł organ, należy przyjąć, że regulacje planów miejscowych w zakresie możliwości lokalizacji obiektów małej architektury oraz kwestie związane z lokalizacją ogrodzeń stanowią przedmiot ustaleń planu miejscowego do czasu podjęcia przez radę gminy tzw. uchwały krajobrazowej, która zgodnie z nakazem ustawowym musi zostać sporządzona dla obszaru całej gminy. Ponadto zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3a u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania krajobrazu, przez które to zasady należy rozumieć między innymi kwestię sytuowania ogrodzeń i obiektów małej architektury. Wskazany przepis został dodany ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774).

W odniesieniu do zarzutu nr 13, naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie w ramach terenów ZP i U wskaźników powierzchni biologicznie czynnej innych, niż przewiduje obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta Krakowa należy zważyć, że Studium, w oparciu o które sporządzono zaskarżony plan miejscowy, wyznacza jedynie minimalne wartości wskaźników powierzchni biologicznie czynnej, których wielkości są każdorazowo doprecyzowywane w ustaleniach planów miejscowych, w zależności od charakterystyki poszczególnych terenów. Układ tabelaryczny wielkości przedmiotowego wskaźnika w zakresie kwestionowanych przez skarżącego jednostek planistycznych widnieje na k. 85-86 akt sądowych. Zasadnie organ – znający uwarunkowania terenowe, krajobrazowe i przyrodnicze tego obszaru - wskazał, że w terenach U.1, U.2 wskaźnik został podwyższony ze względu na położenie terenów w obszarach wymiany powietrza. Ponadto obecnie obszary te są pokryte w całości terenami zielonymi, a podwyższony wskaźnik pozwoli zminimalizować negatywne oddziaływanie przekształcanych terenów na środowisko przyrodnicze. W terenie U.4 podwyższono wskaźnik ze względu na to, że jego północno-wschodnia część stanowi obudowę biologiczną istniejącego potoku. W terenach U.6, U.7, U.8 podwyższono wskaźnik ze względu na położenie terenów w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. Podwyższony wskaźnik pozwoli zminimalizować negatywne oddziaływanie na tereny sąsiednie w przypadku intensyfikacji zabudowy w wyznaczonych terenach. Wskaźnik w terenach ZP.1-ZP.3 oraz ZP.5-ZP.12 podwyższono ze względu na to, że stanowią one obudowę biologiczną potoku i wskazane jest zachowanie na tych terenach naturalnej zieleni. W terenach ZP.13- ZP.14 podwyższono wskaźnik ze względu na to, iż stanowią zieleń izolacyjną od terenów kolejowych. W terenie ZP.15 obniżono wskaźnik ze względu na obecne zainwestowanie terenu. Zatem takie regulacje są zgodne z prawem i uzasadnione.

Co do zawartego w uzasadnieniu skargi zarzutu, że w zaskarżonym planie zdefiniowano pojęcie ogrodzenia pełnego, które nie jest stosowane w tej uchwale należy wskazać, że ww. definicja pełni funkcję informacyjną i brak odniesień do tego pojęcia w dalszej części uchwały nie stwarza żadnych wątpliwości interpretacyjnych, a tym samym nie narusza obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności norm statuujących zasady poprawnej techniki legislacyjnej. Odnośnie zarzutu związanego z wyznaczeniem strefy nadzoru archeologicznego, to uwidocznienie tej strefy w planie miejscowym wynika z treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, na podstawie którego uchwalono zaskarżony plan miejscowy.

Na koniec, odnosząc się do argumentów skargi wskazujących na niedopuszczalną – zdaniem skarżącego - ingerencję w prawo własności oraz przekroczenie granic władztwa planistycznego, Sąd wskazuje, że prawo własności wywodzone z ustawy zasadniczej oraz przepisów prawa cywilnego nie podlega bezwzględnej i bezwarunkowej ochronie. W określonych ustawami przypadkach prawo takie może doznawać ograniczeń, o ile jednak nie godzi to w istotę tego prawa. Jedną z takich ustaw jest właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która daje organom gminy władztwo planistyczne, pozwalające na kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności. Ustawa ta stanowi w art 3 ust.1, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane doktrynalnie jako "władztwo planistyczne". Jest to wyłączna kompetencja rady gminy i żaden inny podmiot nie może jej realizować. Z kolei art. 6 ust. 1 stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tegoż artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Syntetyczne zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego. Zatem, wykonywanie prawa własności nie oznacza niczym nieograniczonej dowolności właściciela w tym zakresie, a naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia w tym zakresie jest dopuszczalne, gdy następuje to w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego. Funkcja planowania przestrzennego polega m.in. właśnie na wyważaniu wszystkich wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dokonując na tej płaszczyźnie oceny postanowień planu należy stwierdzić, że w przedmiotowym wypadku organ nie nadużył władztwa planistycznego. Zgodnie z powołanym art. 6 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy może ustalać w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego takie przeznaczenie terenów, które może nie odpowiadać ich właścicielom, przy czym jednak przeznaczenie takie nie może być dowolne, ale oparte na racjonalnych przesłankach, wynikających zwłaszcza z art. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2015 r. II SA/Kr 402/15, CBOSA). Prawo własności wprawdzie też do tych przesłanek należy, ale lokuje się ono pośród wielu innych wartości wpisujących się w interes publiczny. "O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego" (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13, CBOSA). Zdaniem Sądu, kwestionowane ustalenia zaskarżonego planu w odniesieniu do działek skarżącego nie mają takich znamion, przeciwnie, zostały ukształtowane po rozważeniu interesu indywidulanego i publicznego; nie naruszają zasady proporcjonalności, zasady równości wobec prawa ani nie stanowią przypadku bezprawnej, nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności. Zdaniem Sądu organ, wbrew subiektywnym zarzutom skargi, nie uchybił obowiązkowi wyważenia wchodzących w rachubę interesów. Argumentacja skarżącego, choć obszerna, jest nieprzekonująca, a zarzuty choć liczne, są nieuzasadnione. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie – w odniesieniu do działek skarżącego - nie doszło do naruszenia art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W zaskarżonym planie określono wymagane prawem parametry i wskaźniki zabudowy – świadczy o tym treść planu oceniana przez pryzmat relewantnych w tym zakresie przepisów.

Mając na uwadze wszystko powyższe i w pełni podzielając stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a.