Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 550/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Dowódca Jednostki Wojskowej
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia WSA Anna Mierzejewska Asesor WSA Jarosław Trelka (spr.) Protokolant Małgorzata Płodzicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Dowódcy Sił Powietrznych z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odsetek ustawowych od wypłaconego dodatku za bezpośrednią obsługę statków powietrznych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu


UZASADNIENIE

II SA/Wa 550/06

UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2001 r. K. D. zwrócił się do Dyrektora Wojskowych [...] Nr [...] w D. o przyznanie dodatku za bezpośrednią obsługę statków powietrznych. Jako podstawę swojego wniosku skarżący wskazał rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz. U. Nr 90, poz. 1005 ze zm.), zwanego dalej także "rozporządzeniem".

Decyzją z dnia [...] maja 2001 r. organ I instancji odmówił uwzględnienia przedmiotowego wniosku.

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2003 r. skarżący zwrócił się do Dowódcy Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2003 r. organ ten stwierdził jej nieważność.

Dyrektor Wojskowych [...] Nr [...] w D. decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. odmówił przyznania K. D. dodatku za bezpośrednią obsługę statków powietrznych.

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, po rozpatrzeniu którego Dowódca Sił Powietrznych decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że zainteresowanemu przysługiwał przedmiotowy dodatek w okresie od dnia [...] listopada 2002 r. do dnia [...] stycznia 2003 r.

Na skutek skargi na powyższą decyzję, wniesionej przez K. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Dowódca Sił Powietrznych - decyzją nr [...] z dnia [...] września 2004 r. – w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) uchylił swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2004 r. i stwierdził, że stronie przysługiwał przedmiotowy dodatek w okresie od dnia [...] sierpnia 2000 r. do dnia [...] stycznia 2003 r.

W dniu [...] listopada 2004 r. Dyrektor Wojskowych [...] Nr [...] w D. wypłacił skarżącemu należność pieniężną z tytułu dodatku za bezpośrednią obsługę statków powietrznych.

Pismem z dnia [...] grudnia 2004 r. zatytułowanym "skarga" strona zwróciła się do Dowódcy Sił Powietrznych o wezwanie Dyrektora Wojskowych [...] Nr [...] w D. do prawidłowego wykonania powyższej decyzji poprzez uzupełnienie przekazanej kwoty o wartość należnych odsetek ustawowych. Pismo to zostało potraktowane przez Dowódcę Sił Powietrznych jako wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie wypłaty odsetek ustawowych od zapłaconego z opóźnieniem dodatku i w konsekwencji, postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r., przekazano je według właściwości Dyrektorowi Wojskowych [...] Nr [...] w D. Postanowienie to zostało przez skarżącego zaskarżone zażaleniem. Po rozpatrzeniu tego zażalenia postanowienie powyższe zostało utrzymane w mocy postanowieniem Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r.

Dnia [...] lipca 2005 r. Dyrektor Wojskowych [...] Nr [...] w D. wydał decyzję nr [...], którą umorzył postępowanie w sprawie zapłaty odsetek ustawowych od zapłaconego z opóźnieniem dodatku za bezpośrednią obsługę statków powietrznych. W decyzji tej organ I instancji uznał, iż strona domagała się dodatku wraz z odsetkami ustawowymi, a sprawa o tak zakreślonym żądaniu została już w administracyjnym toku instancji zakończona ostateczną decyzją Dowódcy Sił Powietrznych, która ma charakter decyzji rozstrzygającej sprawę co do meritum. Zdaniem organu I instancji żądanie strony dotyczące wypłaty odsetek ustawowych jest tożsame z żądaniem, które było przedmiotem rozstrzygnięcia w innej sprawie, rozstrzygniętej wskazaną powyżej ostateczną decyzją administracyjną (decyzja Dowódcy Sił Powietrznych nr [...] z dnia [...] września 2004 r.), w związku z czym korzysta z powagi rzeczy osądzonej, a co za tym idzie nie jest możliwe merytoryczne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy przez Dyrektora Wojskowych [...] Nr [...] w D.

Od decyzji Dyrektora Wojskowych [...] Nr [...] w D. z dnia [...] lipca 2005 r. zainteresowany odwołał się w ustawowym terminie, wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji.

Na skutek wniesionego odwołania Dowódca Sił Powietrznych decyzją nr [...] z dnia [...] września 2005 r. uchylił decyzję Dyrektora Wojskowych [...] Nr [...] w D. nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, iż sprawa zapłaty odsetek ustawowych od zapłaconego z opóźnieniem dodatku została już w administracyjnym toku instancji zakończona ostateczną decyzją Dowódcy Sił Powietrznych. Decyzja Dowódcy Sił Powietrznych nr [...] z dnia [...] września 2004 r. nie reguluje kwestii odsetek, przyznaje jedynie zainteresowanemu dodatek za bezpośrednią obsługę statków powietrznych. W związku z powyższym, w ocenie organu II instancji, w przedmiocie odsetek winna być wydana decyzja administracyjna, w której zostanie dokonana konkretyzacja przysługującego zainteresowanemu uprawnienia. Według organu II instancji postępowanie w przedmiocie zapłaty odsetek ustawowych nie stało się bezprzedmiotowe. Przedmiotem faktycznym tego postępowania jest sprawa przyznania stronie odsetek od zapłaconego z opóźnieniem dodatku. Wobec konieczności merytorycznego rozpatrzenia przez organ I instancji wniosku strony o wypłacenie odsetek ustawowych od zapłaconej z opóźnieniem należności głównej oraz ze względu na okoliczność, iż rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ II instancji przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Dyrektor Wojskowych [...] Nr [...] w D. decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. ponownie umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie wskazując, iż sprawa odsetek była już przedmiotem innej, wcześniej wniesionej sprawy, a decyzja stwierdzająca, że skarżącemu przysługiwał dodatek ma charakter decyzji rozstrzygającej sprawę co do meritum, w tym też rozstrzygała o należnych odsetkach. Nadto organ I instancji wskazał, w jakiej wysokości w poszczególnych miesiącach zainteresowany otrzymał dodatek za bezpośrednią obsługę statków powietrznych oraz, wykonując wytyczne organu wyższego stopnia, dokonał wyliczenia odsetek ustawowych od zapłaconej z opóźnieniem należności głównej.

Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i rozpatrzenie sprawy co do meritum poprzez wydanie decyzji przyznającej odsetki ustawowe od wypłaconego dodatku za bezpośrednią obsługę statków powietrznych, przyznanego decyzją Dowódcy Sił Powietrznych nr [...] z dnia [...] września 2004 r., a także o powiadomienie właściwego organu Prokuratury Wojskowej o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z art. 231 § 1 Kodeksu karnego przez Dyrektora Wojskowych [...] Nr [...] w D. oraz wyciągniecie sankcji dyscyplinarnych wobec podległego organu w trybie art. 38 Kpa.

Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. Dowódca Sił Powietrznych uchylił zaskarżoną decyzję w całości przyznając skarżącemu odsetki ustawowe od wypłaconego dodatku za bezpośrednią obsługę statków powietrznych przyznanego decyzją Dowódcy Sił Powietrznych nr [...] z dnia [...] września 2004 r., w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji ponownie stanął na stanowisku, że postępowanie w przedmiocie zapłaty odsetek ustawowych nie stało się bezprzedmiotowe, gdyż decyzja Dowódcy Sił Powietrznych nr [...] z dnia [...] września 2004 r. nie reguluje kwestii odsetek, przyznaje jedynie zainteresowanemu dodatek za bezpośrednią obsługę statków powietrznych. Powyższe uzasadniło, w ocenie organu odwoławczego, uchylenie decyzji Dyrektora Wojskowych [...] w D. nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r., umarzającej postępowanie w przedmiotowej sprawie. Organ przyznał stronie odsetki za zwłokę w wypłacie dodatku za bezpośrednią obsługę statków powietrznych uznając, że przysługują mu one począwszy od dnia [...] sierpnia 2004 r. do dnia wypłaty zaległego dodatku, tj. w części do dnia [...] listopada 2004 r. oraz w części do dnia [...] listopada 2005 r. Przedmiotowe odsetki zostały wyliczone na łączną kwotę [...] zł. Dzień wymagalności dodatku za bezpośrednią obsługę statków powietrznych organ II instancji określił na [...] sierpnia 2004 r., uzasadniając to faktem, że decyzja Dowódcy Sił Powietrznych nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. - przyznająca K. D. dodatek za bezpośrednią obsługę statków powietrznych została doręczona stronie w dniu [...] sierpnia 2004 r. i dopiero z tą powstał po stronie organu wojskowego obowiązek zapłaty przyznanej należności.

Na powyższą decyzję strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o jej uchylenie, zasądzenie na swoją rzecz, za okres od [...] października 2000 r., tj. od dnia wejścia w życie rozporządzenia, do [...] stycznia 2003 r., tj. do końca pełnienia przez skarżącego zawodowej służby wojskowej w Wojskowych [...] Nr [...] w D. na stanowisku [...], różnicy pomiędzy należną kwotą odsetek ustawowych, a kwotą mu przyznaną i przekazaną, a także zasądzenie odsetek ustawowych od niewypłaconych w terminie odsetek ustawowych.

Skarżący w skardze na decyzję Dowódcy Sił Powietrznych nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. podniósł w szczególności, że organ II instancji określił datę wymagalności roszczenia o dodatek za bezpośrednią obsługę statków powietrznych na dzień następujący po dniu otrzymania przez niego decyzji Dowódcy Sił Powietrznych nr [...], podczas gdy decyzja ta została uchylona decyzją Dowódcy Sił Powietrznych nr [...] i jako taka nie rodzi żadnych skutków prawnych. Tym bardziej, w ocenie skarżącego, nie może ona przesądzać o terminie wykonalności przedmiotowego roszczenia. Skarżący powołał też bogate orzecznictwo Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, sądów powszechnych i Trybunału Konstytucyjnego z zakresu prawa podatkowego i ubezpieczeń społecznych, które potwierdza, w jego ocenie, iż datą wymagalności należnego mu dodatku był dzień wejścia w życie rozporządzenia, a dodatek ten powinien mu być przyznany niezwłocznie po wejściu w życie tego rozporządzenia z mocą wsteczną od [...] sierpnia 2000 r. Decyzje w przedmiocie tego dodatku mają jedynie, w ocenie skarżącego, walor zaświadczenia – są bowiem decyzjami deklaratoryjnymi, które potwierdzają uprawnienie wynikające z mocy prawa. Nie zakwestionował wysokości wypłaconego mu dodatku, przyznał też, że został on mu wypłacony w dniu [...] listopada 2004 r. (kwota [...] zł) oraz w dniu [...] listopada 2004 r. (kwota [...] zł). Wskazał, że w chwili wydawania decyzji nr [...] kwestię należnych odsetek regulował art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie woskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.). Z kolei w okresie, za który dodatek został przyznany, obowiązywał przepis art. 9 ust. 3a ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy w brzmieniu sprzed nowelizacji tej ustawy dokonanej ustawą z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Obydwa te przepisy stanowiły, że w razie zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności pieniężnych żołnierzowi przysługują odsetki ustawowe.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ uznał, że okoliczność uchylenia decyzji nr [...] nie ma znaczenia dla określenia daty wymagalności dodatku za bezpośrednią obsługę statków powietrznych. Dodatek za bezpośrednią obsługę statków powietrznych został przyznany stronie decyzją Dowódcy Sił Powietrznych nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. na podstawie rozporządzenia, które w § 5 ust. 1 stanowi, że dodatki o charakterze stałym (w tym również dodatek za bezpośrednią obsługę statków powietrznych) są przyznawane decyzją odpowiedniego organu wojskowego. Uchylająca decyzję nr [...] - decyzja nr [...] - określiła jedynie odmienny, będący zarazem korzystniejszym dla strony, okres przysługiwania stronie przedmiotowego dodatku, nie kwestionując zarazem istnienia uprawnienia strony do jego otrzymywania. A zatem przyznanie stronie dodatku za bezpośrednią obsługę statków powietrznych nastąpiło decyzją nr [...]. Wobec powyższego odsetki za zwłokę w wypłacie zainteresowanemu dodatku za bezpośrednią obsługę statków powietrznych przysługują począwszy od dnia [...] sierpnia 2004 r. (tj. od dnia wymagalności dodatku, czyli od dnia następującego po dniu doręczenia stronie decyzji nr [...]) do dnia wypłaty zaległego dodatku, tj. w części do dnia [...] listopada 2004 r. oraz w części do dnia – jak wskazał organ - [...] listopada 2005 r. Organ zakwestionował przydatność dla niniejszej sprawy podziału decyzji na deklaratoryjne i konstytutywne, a ponadto - w jego ocenie - w niniejszej sprawie charakter decyzji przyznającej dodatek nie ma znaczenia. Wskazał też, że warunkiem wypłaty odsetek jest zwłoka w wypłacie świadczenia głównego. W zakresie definicji pojęcia "zwłoka" organ odwołał się do istniejącego orzecznictwa i uznał, że zwłoka jest kwalifikowanym opóźnieniem. O zwłoce w niniejszej sprawie można mówić dopiero od dnia doręczenia stronie decyzji przyznającej prawo do dodatku. Aż do momentu wydania przez organ decyzji przyznającej przedmiotowy dodatek, organ nie miał podstaw do jego wypłaty. Dlatego też od daty doręczenia K. D. decyzji Dowódcy Sił Powietrznych nr [...] można mówić – zdaniem organu - o zwłoce w wypłacie przedmiotowego dodatku. Z tego też powodu od tego momentu zostały stronie przyznane odsetki ustawowe za zwłokę w wypłacie dodatku za bezpośrednią obsługę statków powietrznych. Skoro wcześniej organ nie miał podstaw do wypłaty przedmiotowego dodatku, gdyż nie było decyzji przyznającej ten dodatek, nie można stwierdzić, w jego ocenie, iż pozostawał w zawinionym opóźnieniu (zwłoce) w jego zapłacie.

Poza tym, w ocenie organu II instancji, powołane przez skarżącego orzeczenia zapadłe w sprawach z zakresu prawa podatkowego i ubezpieczeń społecznych nie mogą stanowić argumentu przemawiającego za uznaniem stanowiska, że decyzje Dowódcy Sił Powietrznych nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. oraz nr [...] z dnia [...] września 2004 r. miały charakter rozstrzygnięć deklaratoryjnych. Organ wyraził stanowisko, że takie dziedziny prawa, jak prawo podatkowe i ubezpieczeń społecznych, są specyficznymi, rządzącymi się własnymi, stworzonymi tylko na ich potrzeby regulacjami. Dlatego też nie można przez prostą analogię dla uzasadnienia swoich zarzutów posiłkować się orzeczeniami zapadłymi w tego typu sprawach.

Organ zwrócił też uwagę, że jakkolwiek dopuszczalne jest posiłkowanie się orzecznictwem i doktryną dotyczącą innych dziedzin prawa przy zdefiniowaniu określonych pojęć funkcjonujących w obszarze całego obowiązującego prawa, tak posiłkowanie się przez skarżącego orzecznictwem sądów cywilnych, dotyczącym daty wymagalności roszczeń cywilnych i terminu spełnienia świadczenia, zapadłym na podstawie przepisów odrębnie regulującego te kwestie prawa cywilnego, nie zasługuje na uwzględnienie. Organ administracyjny winien bowiem działać zgodnie z prawem. Dlatego też może dokonać czynności takich jak wypłata odsetek za zwłokę, kiedy ma do tego wyraźną podstawę. Podstawy takiej na pewno nie stanowią regulacje prawa cywilnego, określające datę wymagalności roszczenia, czy też termin spełnienia świadczenia. W stosunkach administracyjnoprawnych odsetki należą się w sytuacji, gdy konkretny przepis prawa tak stanowi. Obowiązek wypłaty odsetek wynika wprost z powołanego powyżej art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Przepis ten stanowi jednakże tylko o istnieniu konkretnego uprawnienia, nie stanowi zaś o jego wykonalności. Uprawnienie to nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz jego realizacja winna nastąpić w wyniku konkretyzacji normy prawnej przez organ administracji państwowej w drodze decyzji administracyjnej. Organ powołał też wyrok NSA z 31 sierpnia 1984 r. (sygn. akt SA/Wr 430/84), zgodnie z którym "w przypadku, gdy uprawnienie strony nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej organ administracji państwowej, o ile nie jest przewidziana inna forma jego działań, obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem m.in. zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd analizuje zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie jej wydania. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analizowana z tego punktu widzenia skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z powodów odmiennych, niż podniesione w jej treści.

Stosownie do art. 156 § 1 punkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, nieważna jest decyzja administracyjna wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zaskarżona decyzja dotknięta jest taką właśnie sankcją nieważności wynikającą z przywołanego przepisu procedury administracyjnej.

Jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Dowódca Sił Powietrznych wskazał art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), zwanej dalej także "ustawą". Stanowi on, że w razie zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 73, żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wymagalne. Analogiczny przepis (art. 9 ust. 3a) zawierała ustawa z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą. Jest zatem niewątpliwe, że zarówno przed, jak i po wejściu w życie aktualnie obowiązującej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w razie zwłoki w wypłacie żołnierzowi należnego uposażenia przysługiwało mu prawo do odsetek ustawowych od dnia wymagalności uposażeniu lub innych należności. Zakładając, że kwestia należnych odsetek może być przedmiotem postępowania administracyjnego i podlega ustaleniu w drodze decyzji organ słusznie uznał, że zastosowanie w sprawie powinien mieć ten właśnie przepis (art. 75 ust. 3) ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Wniosek o wypłatę należnych odsetek skarżący złożył bowiem w dniu [...] grudnia 2004 r., a więc po wejściu w życie ustawy. Jej art. 169 stanowi natomiast, że dotychczasowe przepisy stosuje się jedynie do spraw wszczętych, lecz nie zakończonych ostateczną decyzją przed dniem 1 lipca 2004 r.

Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma jednak właściwa wykładnia przywołanego art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie przepis ten nie uprawnia do wniosku, iż orzekanie o należnych żołnierzowi odsetkach następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przepis ten ustanawia jedynie materialnoprawną podstawę do żądania odsetek, nie stanowi natomiast, że ich wysokość, a także prawo do nich co do zasady, określa organ administracji po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Sam fakt zamieszczenia tego przepisu w ustawie nie pozbawia roszczenia o odsetki ustawowe charakteru cywilnoprawnego. Roszczenie o odsetki ma taki właśnie, cywilnoprawny charakter, a jako takie może być przedmiotem sporu cywilnego między równoprawnymi stronami. Spory takie rozstrzygać mogą natomiast sądy powszechne. Prowadzi to do wniosku, że organ administracji publicznej nie może w tym zakresie wydać decyzji administracyjnej, a taka ewentualna decyzja musi być oceniona jako wydana bez podstawy prawnej.

Wniosku tego nie zmienia treść art. 104 ustawy. Wskazuje on organy właściwe w sprawach określonych w przepisach rozdziału 5 ustawy (tj. rozdziału dotyczącego uposażenia i innych należności pieniężnych żołnierzy zawodowych), ale nie przesądza, że wszystkie sprawy, o których stanowią przepisy tego rozdziału, są sprawami administracyjnymi rozstrzyganymi w drodze decyzji administracyjnej. Sprawą taką nie jest bowiem kwestia odsetek od nieterminowej zapłaty tych należności. Zastosowanie art. 104 ustawy wymaga więc uprzedniego przesądzenia, że określona sprawa ma charakter administracyjnoprawny. Dopiero takie ustalenie uzasadnia odwołanie się do art. 104 i określenie na jego podstawie organu rzeczowo właściwego w sprawach uposażenia i innych należności pieniężnych żołnierza zawodowego.

W kwestii charakteru prawnego roszczenia o odsetki z tytułu nieterminowego wypłacenia należności osób zatrudnionych w ramach stosunków administracyjnoprawnych istniejące orzecznictwo sądowe nie jest jednolite. Z jednej strony prezentowane było stanowisko, że wobec braku wyraźnej podstawy prawnej do żądania odsetek roszczenie takie byłoby niezasadne (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 1997 r., I PKN 66/96, OSNAPiUS 1997 nr 20, poz. 401), z drugiej strony, że w takim przypadku roszczenie o odsetki jest zasadne, a przysługuje ono na mocy ogólnych zasad prawa cywilnego (art. 481 § 1 Kodeksu cywilnego). Roszczenie to wyprowadzono przy tym z konstytucyjnej zasady prawa do sądu przysługującego na podstawie obowiązujących przepisów konstytucyjnych (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. W 14/94, OTK 1995/1/19).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w przywołanej uchwale Trybunału Konstytucyjnego. Choć zapadło ono na gruncie przepisów pragmatycznych dotyczących funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa i Straży Granicznej, które nie zawierały analogicznej normy do art. 75 ust. 3 ustawy, to w pełni zachowuje ono swoją przydatność w niniejszej sprawie. Trybunał uznał m.in., że "...owa nieterminowość (w wypłacie uposażenia policjanta) stanowi w takim wypadku zdarzenie prawne o charakterze cywilnoprawnym. Dla dochodzenia roszczeń z tego tytułu droga sądowo-administracyjna nie byłaby wystarczająca, bowiem sąd administracyjny sprawuje kontrolę o charakterze zasadniczo kasacyjnym i nie dysponuje środkami pozwalającymi na realizację roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. Uznanie w drodze wykładni, że w takich sprawach zachodzi właściwość NSA, pozbawiałoby uprawnionych rzeczywistej (materialnej) ochrony sądowej. Konstytucyjna zasada prawa do sądu nakazuje więc przyjęcie wykładni odmiennej i uznanie właściwości sądów powszechnych.". W tym kontekście zauważyć należy, że skarżący oczekuje takiej właśnie, szerokiej, materialnej ochrony prawnej, której sąd administracyjny zapewnić nie może. W skardze do Sądu skarżący zażądał bowiem m.in. uchylenia zaskarżonej decyzji, a ponadto – zasądzenia na swoją rzecz należnych odsetek za wypłacony z opóźnieniem dodatek oraz zasądzenia odsetek od tych odsetek. Tymczasem katalog możliwych rozstrzygnięć sądu administracyjnego, jako sądu kasacyjnego, określony jest w art. 145 § 1 przywołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten nie przewiduje możliwości wydania orzeczenia reformatoryjnego. Gdyby więc przyjąć, że organ administracji uprawniony jest do władczego (w drodze decyzji) określania wysokości odsetek, a w konsekwencji, że taka decyzja podlega kontroli sądu administracyjnego, to skarżący dla pełnej ochrony prawnej i tak zmuszony byłby do odwołania się do ochrony, jaką zapewniają wyłącznie sądy powszechne. Chodzi o ochronę, w ramach której możliwe jest reformatoryjne orzeczenie merytoryczne.

Zauważyć należy, że o ile w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, tj. przed wejściem w życie ustawy (1 lipca 2004 r.), kwestia odsetek uregulowana było co do zasady analogicznie, gdy chodzi o samo istnienie materialnego uprawnienia (vide przywołany wyżej art. 9 ust. 3a ustawy o uposażeniu żołnierzy), to poprzednie przepisy pozwalały rozstrzygać na drodze administracyjnej jedynie roszczenia dotyczące uposażenia i innych należności pieniężnych (art. 9 ust. 4 ustawy o uposażeniu żołnierzy). Zatem wnioskowanie a contrario nakazywało przyjąć, że sporne kwestie odsetek należały do drogi postępowania cywilnego, a zamieszczenie art. 9 ust. 3a w ustawie o uposażeniu żołnierzy nie pozbawiały roszczenia o odsetki charakteru cywilnego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie przyjmuje, że obowiązujący art. 75 ust. 3 ustawy także nie pozbawia tego roszczenia takiego właśnie charakteru, choć ustawa nie zawiera przepisu, który expressis verbis odmawiałby sprawie o odsetki przymiotu sprawy administracyjnej. Zauważyć bowiem należy, że ustawa nie zawiera też przepisu, który takiej sprawie przymiot ten przyznaje. W tej sytuacji odwołać się należy, poza wyżej przedstawioną argumentacją, do zasady, iż nie można domniemywać kompetencji organu administracji. Organ powinien dysponować wyraźną podstawą prawną do władczego określenia sytuacji prawnej strony, wtedy też otwiera się możliwość kontroli takiego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny. Brak takiego przepisu przemawia natomiast za przyjęciem właściwości sądu powszechnego (art. 177 Konstytucji), gdyż zgodnie z konstytucyjną zasadą prawa do sądu (art. 45 Konstytucji) strona nie może być pozbawiona ochrony prawnej w sprawach, w których o taką ochronę wnosi, nawet, jeśli jej żądanie nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa materialnego.

Kierując się powyższymi przesłankami Sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazuje na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r., sygn. SK 12/99, w którym Trybunał w analogicznej sprawie, jak sprawa niniejsza, opowiedział się za cywilnoprawnym charakterem roszczenia o odsetki należne za nieterminową wypłatę świadczenia przysługującego w ramach stosunku administracyjnego. Trybunał wyraził w nim stanowisko, wywodząc je m.in. z konstytucyjnego prawa do sądu i domniemania właściwości sądu powszechnego, iż "...przepisy prawa cywilnego uzasadniają w ww. wypadku objęcie zakresem «sprawy cywilnej» roszczeń o zapłatę odsetek od świadczenia pieniężnego ustalonego decyzją administracyjną", a nadto, iż "...w zakresie pojęcia «sprawa cywilna» mieszczą się także roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowią akty administracyjne, w szczególności - roszczenia o odsetki od należnych, a niewypłaconych w terminie świadczeń". Sąd podkreśla także, iż powyższe stanowisko jest konsekwentnie prezentowane w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (vide np. wyrok z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. II SA/Wa 2163/05).

Powyższe raz jeszcze potwierdza wniosek, że sprawa odsetek (w tym ich wysokość) od nieterminowego wypłacenia skarżącemu dodatku za bezpośrednią obsługę statków powietrznych ma charakter sprawy cywilnej, a w konsekwencji, że organ administracji publicznej nie mógł kwestii tej rozstrzygać w sposób władczy na drodze postępowania administracyjnego zakończonego decyzją. Decyzja administracyjna wydana w takiej sprawie oceniona być musi jako rażąco naruszająca prawo, gdyż nie została wydana na wymaganej podstawie materialnoprawnej. Nie można też zaakceptować poglądu, że w takich sprawach ewentualnemu powodowi (skarżącemu) przysługuje prawo wyboru sądu właściwego – tzn. sądu powszechnego lub administracyjnego. Zasadniczy argument przeciwko temu stanowisku wynika z faktu, że podział właściwości sądów został dokonany za zasadzie wyłączności. W określonych kategoriach spraw właściwe są sądy administracyjne oraz sądy wojskowe, natomiast we wszystkich innych sprawach właściwe są sądy powszechne, na rzecz których - w razie wątpliwości - działa dodatkowo domniemanie ich właściwości (art. 175 i 177 Konstytucji).

Zaskarżona decyzja, poza rozstrzygnięciem istoty sprawy, tzn. określeniem wysokości należnych odsetek, uchyliła decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. wydaną przez Dyrektora Wojskowych [...] Nr [...] w D. Decyzją tą organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie wypłaty skarżącemu żądanych odsetek, przy czym jako uzasadnienie wskazał na fakt, iż sprawa odsetek była już przedmiotem innej, wcześniej wniesionej sprawy. Abstrahując od zasadności uznania przez organ, że kwestia żądanych odsetek została już rozstrzygnięta w innym postępowaniu administracyjnym, z wyżej wskazanych względów Sąd uznaje takie uzasadnienie decyzji organu I instancji za wadliwe. Organ w ogóle nie był bowiem uprawniony do prowadzenia w tej materii postępowania administracyjnego, a postępowanie wszczęte i prowadzone nie powinno zakończyć się orzeczeniem merytorycznym, lecz podlegać powinno umorzeniu ze względu na bezprzedmiotowość (art. 105 § 1 Kpa). Sąd uznał jednak, że samo rozstrzygnięcie Dyrektora Wojskowych [...] Nr [...] w D. (umorzenie postępowania) było prawidłowe. Wadliwe uzasadnienie poprawnego merytorycznie rozstrzygnięcia nie stanowi przesłanki uchylenia takiej decyzji przez sąd administracyjny (vide wyrok NSA z dnia 26 lutego 2002 r., sygn. V S.A. 162/01, LEX nr 109330).

Wobec powyższego zbędne i niedopuszczalne byłoby dokonanie przez Sąd oceny zaskarżonej decyzji pod względem zarzutów zawartych w skardze, czy też pod względem ewentualnych innych wad analizowanych z urzędu. W razie podtrzymania swojego żądania przez skarżącego i dalszego istnienia między stronami sporu w tym zakresie, oceny zasadności roszczenia skarżącego, jako roszczenia cywilnoprawnego, dokonać może wyłącznie sąd powszechny.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Odnośnie wstrzymania jej wykonalności Sąd orzekł na podstawie art. 152 przywołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.