Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2169/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 82, 85 i 86
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K., M. M., S. G. i A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 41/11 w sprawie ze skarg W. P. oraz J. K., M. M., S. G. i A. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia podlegającego na budowie drogi ekspresowej S-8 oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011 r. sprawy o sygn. akt IV SA/Wa 41/11 oddalił skargę W. P., J. K., M. M., S. G. i A. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej S-8 na odcinku Węzeł Walichnowy – Węzeł Wrocław (A1).

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu odwołania W. P. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z dnia [...] stycznia 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie "drogi ekspresowej S-8 ", na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.:

1) uchylił zaskarżoną decyzję w części, tj. w punkcie 2.5. lit. c) w brzmieniu "glebę z miejsc wymagających prac ziemnych należy spryzmować, do wykorzystania w fazie rekultywacji" i umorzył w tym zakresie postępowanie organu pierwszej instancji;

2) uchylił zaskarżoną decyzję w części, tj. w punkcie 2.5. lit. g) w brzmieniu "po zakończeniu prac konstrukcyjnych, spryzmowaną glebę rozplantować w miejscu lub bezpośrednim sąsiedztwie miejsca pozyskania" i orzekł w tym zakresie "pozyskaną z wykopów glebę należy składować i rozplantować poza obszarem Natura 2000";

3) w punkcie 2.5 zaskarżonej decyzji dodał lit. "i" w następującym brzmieniu "wykluczyć prowadzenie prac ingerujących w koryto rzeki Grabi w okresie tarła cennych gatunków ryb i inkubacji ikry, tj. w okresie od marca do końca sierpnia";

4) uchylił zaskarżoną decyzję w części, tj. pkt 5 w brzmieniu: "nie nakładam obowiązku: 5.1. przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, 5.2. przeprowadzenia postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko" i w tym zakresie orzekł 5. "nakładam obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko na etapie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej";

5) w pozostałej części, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Rozpatrując odwołanie W. P. organ, odnosząc się do zarzutu niewłaściwego zaprojektowania drogi ekspresowej S-8 i dróg dojazdowych, które utrudniają dojazd do działki skarżącej i działek sąsiednich podkreślił, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia ma na celu określenie warunków korzystania z zasobów środowiskowych, tzn. ma określić warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji oraz wskazać wymagania w zakresie ochrony środowiska, konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym. Organ wydając decyzję, nie może wykraczać poza kompetencje związane z oceną planowanego przedsięwzięcia w zakresie wymogu ochrony środowiska, które są określone przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku". Organ wskazał, że dokonanie oceny rozstrzygnięcia co do prawidłowości rozwiązań funkcjonalnych drogi wykracza poza jego kompetencje.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie zgodził się z zarzutami dotyczącymi nieprawidłowego podania do publicznej wiadomości informacji o możliwości składania przez społeczeństwo uwag i wniosków w związku z toczącym się postępowaniem, czyli zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa. Podkreślił, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, przed wydaniem decyzji wymagających udziału społeczeństwa organ administracji właściwy do ich wydania podaje do publicznej wiadomości informacje m.in. o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wszczęciu postępowania, przedmiocie decyzji, która ma być wydana w sprawie, organie właściwym do wydania decyzji oraz organach właściwych do wydania opinii i dokonania uzgodnień, możliwości zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu, możliwości składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie 21-dniowy termin ich składania, organie właściwym do rozpatrzenia uwag i wniosków. Z akt sprawy wynika, że obowiązek ten został zrealizowany obwieszczeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z dnia 25 listopada 2009 r.

Informacja została wywieszona m.in. na tablicy ogłoszeń i na stronie internetowej RDOŚ w Łodzi, tablicach ogłoszeń jednostek samorządu terytorialnego przez które przebiega droga tj. urzędach gmin. Pismem z dnia 24 listopada 2009 r. Regionalny Dyrektor przekazał obwieszczenie do Urzędu Miasta w Rzgowie z prośbą o wywieszenie na tablicy ogłoszeń urzędu informacji o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zwrócono się również o zamieszczenie obwieszczenia w sołectwach na terenie, których zlokalizowane będzie przedsięwzięcie. Ze zwrotnego potwierdzenia z Urzędu Miejskiego w Rzgowie wynika, że było ono wywieszone na tablicy ogłoszeń w terminie od dnia 25 listopada 2009 r. do dnia 18 grudnia 2009 r. W urzędzie RDOŚ w Łodzi było wywieszone w dniach od 26 listopada 2009 r. do dnia 17 grudnia 2009 r.

Organ podkreślił, że zgodnie z art. 36 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku organ właściwy do wydania decyzji może przeprowadzić rozprawę administracyjną otwartą dla społeczeństwa. W przedmiotowej sprawie RDOŚ w Łodzi przeprowadził rozprawę administracyjną otwartą dla społeczeństwa w dniu 17 grudnia 2009 r. Informacja o terminie przeprowadzenia rozprawy została zawarta w ww. obwieszczeniu z dnia 25 listopada 2009 r. Strony i społeczeństwo zostały więc w sposób prawidłowy poinformowane o terminie i miejscu rozprawy. Ponadto w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (na str. 23-42) odniesiono się do wszystkich uwag zgłaszanych przez strony w trakcie postępowania oraz przez społeczeństwo w 21-dniowym terminie przewidzianym na jego przeprowadzenie.

Organ drugiej instancji, badając sprawę dostrzegł natomiast uchybienia wymagające skorygowania. Poprzez zmianę i uchylenie warunków w części punktu 2.5. organ doprecyzował ogólne zapisy warunków prowadzenia prac budowlanych w rejonie obszaru Natura 2000. Poprzez dodanie warunku dotyczącego unikania ingerencji w koryto rzeki w określonych terminach, została zapewniona ochrona gatunków ryb w okresie tarła i inkubacji ikry. Organ uznał też za celowe nałożenie obowiązku przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko, co wynika z konieczności doprecyzowania warunków decyzji w części dotyczącej parametrów przejść dla zwierząt, tak aby parametry te dostosować do funkcji, jaką będzie spełniało dane przejście.

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: W. P., J. K., M. M., S. G. i A. S..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując wniesione skargi uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, jak i poprzedzająca ją decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi nie naruszają prawa. W opinii Sądu, poczynione przez organ zarówno pierwszej jak i drugiej instancji ustalenia wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez organy ocena tego materiału w kontekście zastosowanych przepisów ustawy nie budzi zastrzeżeń. Zdaniem Sądu organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 k.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.).

Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej, że postępowanie zostało zainicjowane przez podmiot nieupoważniony. Zgodnie z art. 18a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, z późn. zm.) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad realizuje swoje zadania przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wykonuje również zadania zarządu dróg krajowych, zaś zgodnie z ust. 5 Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad może upoważnić pracowników Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do załatwiania określonych spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych.

Załącznikiem do zarządzenia nr 5 Ministra Infrastruktury z dnia 29 marca 2002 r. w sprawie nadania statutu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. Urz. MI z dnia 29 marca 2002 r.) jest statut GDDKiA. Zgodnie z § 2 ust. 1 statutu Generalny Dyrektor kieruje GDDKiA przy pomocy zastępców Generalnego Dyrektora, dyrektora generalnego urzędu oraz dyrektorów oddziałów i komórek organizacyjnych, zaś z zgodnie z § 2 ust. 3 Generalny Dyrektor może udzielać pełnomocnictw osobom prawnym lub fizycznym do dokonywania określonych czynności cywilnoprawnych i faktycznych w zakresie jego właściwości. Upoważnienie od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad otrzymała Halina Szadkowska (p.o. Dyrektora Oddziału w Łodzi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad). Upoważniona została do składania oświadczeń w zakresie praw i obowiązków majątkowych Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, związanych z działalności oddziału GDDKiA w Łodzi. Miała również prawo w ramach udzielonego pełnomocnictwa, ustanawiać i odwoływać dalszych pełnomocników. Na podstawie tego uprawnienia udzieliła pełnomocnictwa Krzysztofowi Markowiczowi do występowania w sprawach związanych z budową "drogi ekspresowej S-8 na odcinku Węzeł Walichnowy – Węzeł Wrocław (A1)".

Podstawę materialnoprawną decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia stanowiły przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Zgodnie z jej art. 71 ust. 2 pkt 1 uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, zaś zgodnie z art. 74 ust. 3, jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 k.p.a. Istotą instytucji doręczenia w drodze publicznego ogłoszenia określonej w art. 49 k.p.a. jest, jeżeli przepisy szczególne na to zezwalają, zawiadamianie stron o wydanych decyzjach i innych czynnościach organów administracji w drodze publicznego obwieszczenia lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób. W takim przypadku doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od daty publicznego ogłoszenia. Rozwiązanie przyjęte w art. 49 k.p.a. jest rozwiązaniem, służącym zapewnieniu szybkiego skutku doręczenia wobec wszystkich podmiotów, które są adresatami danego aktu administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przewidują możliwość posłużenia się taką szczególną formą doręczenia, jaką jest publiczne ogłoszenie.

Analiza przez Sąd pierwszej instancji akt postępowania administracyjnego wskazała, że spełnione zostały przesłanki zawarte w przepisie przewidującym ten sposób doręczenia i informowania społeczeństwa. Ponadto w postępowaniu międzyinstancyjnym, przed wydaniem decyzji przez organ drugiej instancji, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zawiadomił na podstawie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Powyższe zawiadomienie wywieszono w Urzędzie Miejskim w Rzgowie w dniach 2 lipca 2010 r. – 20 lipca 2010 r. Natomiast obwieszczenie z zawiadomieniem stron o wydaniu decyzji przez organ drugiej instancji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wywieszono w Urzędzie Miejskim w Rzgowie w dniach [...] sierpnia 2010 r. – 31 sierpnia 2010 r.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że jak wynika z akt administracyjnych wydanie kwestionowanej przez skarżących decyzji poprzedzone zostało przeprowadzeniem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko oraz uzyskaniem opinii właściwych organów, które wypowiedziały się co do dopuszczalnych warunków planowanego przedsięwzięcia w zakresie swoich kompetencji. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi pismem z dnia 11 grudnia 2001 r. zaopiniował pozytywnie, bez zastrzeżeń warunki realizacji dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Jednocześnie podstawę orzekania przy podejmowaniu decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację wskazanego przedsięwzięcia stanowił sporządzony w niniejszej sprawie raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

W ocenie Sądu w sporządzonym w sprawie raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, dokonano wszechstronnej i szczegółowej analizy wpływu planowanej inwestycji na zamieszkujących w sąsiedztwie ludzi oraz otaczające środowisko, tj. ziemię, glebę, powietrze, wody nawierzchniowe i podziemne. W tej sytuacji, wobec braku podstaw do stwierdzenia, że w przypadku spełnienia przez inwestora określonych warunków zostaną naruszone wymagania zdrowotne, higieniczne i środowiskowe organy środowiskowe zasadnie wydały decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację planowanej inwestycji.

Sąd badał te okoliczności opierając się o treść art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." bowiem w skargach nie kwestionowano ani raportu oddziaływania na środowisko, ani merytorycznej zawartości decyzji środowiskowych. Analizowano cztery warianty przedsięwzięcia: wariant 1 zielony, wariant 4 granatowy, wariant 4 prim granatowy, wariant 6 różowy. Z przeprowadzonej analizy wielokryterialnej wynika, że najkorzystniejszym rozwiązaniem jest kombinacja wariantu 1 zielonego (od początku opracowania do km około 194+000) z wariantem 6 różowym (od km około 199+800 do końca opracowania). Na wysoką ocenę wariantu wpłynął fakt oparcia koncepcji wariantu 1 zielonego w dokumentach strategicznych i planistycznych rozwoju województwa i poszczególnych gmin, brak kolizji z siedliskami priorytetowymi w obszarze Natura 2000 przy zastosowanych rozwiązaniach projektowych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji analiza akt postępowania administracyjnego i wydana w tej sprawie decyzja wskazuje, że organy administracji publicznej prowadząc postępowanie w sposób właściwy zastosowały przepisy procedury administracyjnej i prawa materialnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli J. K., M. M., S. G. i A. S. zarzucając naruszenie:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, uznanie że decyzje organów spełniają wymagania określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a.,

2) art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze

stanem faktycznym przez uznanie, że organ drugiej instancji spełnił wymagania określone w art. 6, 7, 11, 77, 78 i 79 k.p.a.,

3) art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze

stanem faktycznym przez uznanie, że decyzja organu pierwszej instancji spełnia wymagania określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy

o udostępnianiu informacji o środowisku, pomimo braku uzasadnienia dlaczego nałożono obowiązek sporządzenia analizy porealizacyjnej,

4) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na przedstawieniu sprawy

niezgodnie ze stanem faktycznym - przyjęcie, że organy właściwie zastosowały art. 49 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, pomimo że

nie określiły kręgu podmiotów będących stroną, a co za tym idzie nie wykazały, że ilość stron przekracza 20,

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia w wyroku wszystkich

zarzutów względem decyzji organów, pomimo ich przytoczenia w treści uzasadnienia wyroku,

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi pomimo

stwierdzenia, że mogą istnieć podmioty mogące mieć przymiot strony w

zakończonym postępowaniu administracyjnym,

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi pomimo naruszenia przez organy przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 28 i 29 k.p.a. w zw. z art. 20 pkt 3 w zw. z art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19 poz. 115, z późń. zm.), poprzez uznanie za stronę postępowania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi - podmiotu nie posiadającego zdolności do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym i skierowanie do niego decyzji, pomimo iż zgodnie z przywołanymi przepisami stroną mógł być wyłącznie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad,

- art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzje, które w ogóle nie spełniały wymogów przewidzianych w powyższych przepisach (brak uzasadnienia prawnego decyzji organu drugiej instancji, bezpodstawne nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności przez organ I instancji, brak rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji co do kwestii przedstawionych w sentencji decyzji),

8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi pomimo utrzymania w mocy przez organ drugiej instancji decyzji organu pierwszej instancji naruszającej przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 108 k.p.a., poprzez nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności w stosunku do decyzji środowiskowej, która nie podlega wykonaniu,

- art. 82 ust. 2 w związku z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez brak uzasadnienia odstąpienia od nałożenia obowiązku przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko oraz od przeprowadzenia postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko,

- art. 61 § 1 i 3 oraz art. 1 pkt 1 k.p.a., poprzez wykonywanie czynności zainicjowanych wnioskiem K. M. z dnia 30 września 2009 r., od dnia wpływu wniosku do dnia wszczęcia postępowania (24 listopada 2009 r.) wbrew przepisom k.p.a.,

9) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi, pomimo że decyzja organu drugiej wydana została z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 6, 7 i 11 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez przeprowadzenia postępowania,

- art. 7, 77, 78 i 79 k.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie oraz zaniechanie zgromadzenia i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a także brak ustosunkowania się do całego zebranego w sprawie materiału dowodowego,

- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na umorzeniu w części postępowania pomimo braku przesłanek do stwierdzenia bezprzedmiotowości,

10) art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i odstąpienie od uchylenia decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z dnia [...] stycznia 2010 r., pomimo istnienia przesłanek do jej uchylenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Podstawowy zarzut naruszenia przepisów postępowania powołany w skardze kasacyjnej obejmuje naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z wskazanymi przepisami k.p.a., polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach drogi ekspresowej, w myśl art. 82 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, określa przede wszystkim rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich, a także wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w wymaganej dokumentacji, a zwłaszcza w projekcie budowlanym.

Mając na uwadze powyższy przepis, zarzut przedstawienia sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym powinien zatem prowadzić do wykazania, że podjęte rozstrzygnięcie jest np. niezgodne z faktycznym miejscem realizacji inwestycji, niektórymi warunkami terenu, przez które ma przebiegać droga ekspresowa albo nieprawidłowo określa wymagania dotyczące ochrony środowiska w odniesieniu do terenu inwestycji lub też nie uwzględnia znajdujących się na tym terenie cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków. W podstawach skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnieniu strona skarżąca nie wskazała jednak na jakąkolwiek niespójność pomiędzy podjętym w sprawie rozstrzygnięciem a powołanymi wyżej elementami stanu faktycznego.

Niezgodnego przedstawienia sprawy ze stanem faktycznym nie można natomiast utożsamiać ze zbyt ogólnikowym uzasadnieniem, niespełniającym wymogów z art. 107 § 3 k.p.a., w myśl którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Zarzut naruszenia powyższego przepisu zawarty w skardze kasacyjnej ogranicza się jedynie do niewskazania w zaskarżonej decyzji dowodów, na których organ oparł swoje stanowisko, bez bliższego wskazania jakich faktów te dowody miałyby dotyczyć, a w konsekwencji także wpływu ich pominięcia na wynik sprawy.

Naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę do uwzględnienia skargi na decyzję, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O istotnym wpływie na wynik sprawy można mówić jedynie wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść ukształtowanego decyzją stosunku prawnego. Konieczne jest zatem wykazanie, że w wyniku naruszenia przepisów postępowania w sprawie zaistniała hipotetyczna możliwość odmiennego rozstrzygnięcia sprawy. Strona skarżąca zarzucając organom orzekającym w sprawie naruszenie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i 135 p.p.s.a. w związku z art. 6, 7, 11, 77, 78 i 79, 107 § 1 i 3 k.p.a. takiego prawdopodobieństwa odmiennego rozstrzygnięcia sprawy nie wykazała. Należy mieć przy tym na uwadze, że decyzja organu drugiej instancji w zasadniczej części utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji, a zatem zbędne było w tym zakresie powtarzanie w decyzji organu odwoławczego uzasadnienia zawartego w utrzymywanej w mocy decyzji oraz podstawy materialnoprawnej podjętego w niej rozstrzygnięcia. Pominięcie natomiast w podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w odniesieniu do tej części rozstrzygnięcia, w której organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, aczkolwiek stanowi naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., ale nie mające istotnego wpływu na wynik postępowania.

Nie może także odnieść skutku zarzut naruszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 85 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, przez brak uzasadnienia dlaczego nałożono obowiązek sporządzenia analizy porealizacyjnej. Przepisy powołanego art. 85 ust. 2 nie ustanawiają wprost obowiązku zawarcia w uzasadnieniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powyższego uzasadnienia. Zgodnie z art. 82 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, organ może nałożyć na wnioskodawcę obowiązek przedstawienia analizy porealizacyjnej, określając jej zakres i termin przedstawienia. Z art. 83 ust. 1 tej ustawy wynika natomiast, że w analizie porealizacyjnej dokonuje się porównania ustaleń zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w szczególności ustaleń dotyczących przewidywanego charakteru i zakresu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz planowanych działań zapobiegawczych z rzeczywistym oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko i działaniami podjętymi dla jego ograniczenia. Analiza porealizacyjna ma zatem na celu ograniczenie rzeczywistych uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich. Jej sporządzenie jest w interesie właścicieli tych nieruchomości, a więc także skarżących, a zasadność sporządzenia mając na uwadze wielkość przedmiotowej inwestycji nie powinna budzić wątpliwości. Jako bezskuteczne w konsekwencji należy zatem uznać kwestionowanie przez skarżących zasadności jej sporządzenia.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., przez przyjęcie, że organy właściwie zastosowały art. 49 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, pomimo że nie określiły kręgu podmiotów będących stroną, a co za tym idzie nie wykazały, że ilość stron przekracza 20. Do akt sprawy załączono wypisy z ewidencji gruntów i budynków ze wskazaniem nr działek, przez które ma przebiegać droga ekspresowa oraz ich właścicieli będących stronami postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Nie ulega zatem wątpliwości, że liczba stron postępowania przekracza 20 osób i w sprawie miał zastosowanie art. 49 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Przepisy powyższe nie nakładają natomiast na organ obowiązku sporządzania wykazu stron postępowania administracyjnego.

Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 28 i 29 k.p.a. poprzez uznanie za stronę postępowania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi - podmiotu nie posiadającego zdolności do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym i skierowanie do niego decyzji, pomimo iż zgodnie z przywołanymi przepisami stroną mógł być wyłącznie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. W rozpatrywanej sprawie, jak zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, zgodnie z art. 18a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad realizuje swoje zadania przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wykonuje również zadania zarządu dróg krajowych, zaś zgodnie z ust. 5 Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad może upoważnić pracowników Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (w tym również pracowników oddziałów terenowych) do załatwiania określonych spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Reprezentowanie w sprawie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez prawidłowo umocowanych pracowników Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi nie oznacza skierowania zaskarżonej decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 108 k.p.a., przez nadanie decyzji organu pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności, pomimo że jak zarzucili skarżący, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie podlega wykonaniu. Organ nadał przedmiotowej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes społeczny oraz ważny interes wnioskodawcy (strony). Ocena, czy istnieją przesłanki nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności, należy do organu, który wydał decyzję. Jednakże gdy organ stwierdzi, że istnieją przesłanki określone w art. 108 § 1 k.p.a., wówczas nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest obowiązkowe.

Bezpodstawności nadania rygoru natychmiastowej wykonalności nie można natomiast upatrywać, tak jak to czynią skarżący, w braku możliwości wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający m.in. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzję o pozwoleniu na budowę oraz decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach umożliwia inwestorowi ubieganie się o uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i z tego względu należy je ocenić jako w pełni uzasadnione.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 82 ust. 2 i z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez brak uzasadnienia odstąpienia od nałożenia obowiązku przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko oraz od przeprowadzenia postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko. Organ drugiej instancji uchylił zaskarżoną decyzję w części obejmującej pkt 5 w brzmieniu: "nie nakładam obowiązku: 5.1. przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, 5.2. przeprowadzenia postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko" i w tym zakresie orzekł 5. "nakładam obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko na etapie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej". Organ odwoławczy uznając za celowe nałożenie obowiązku przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko wskazał, że wynika to z konieczności doprecyzowania warunków decyzji w części dotyczącej parametrów przejść dla zwierząt, tak aby parametry te dostosować do funkcji, jaką będzie spełniało dane przejście. Brak natomiast nałożenia obowiązku przeprowadzenia postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko organ pierwszej instancji uzasadnił brakiem takiego oddziaływania, z uwagi na lokalizację drogi ekspresowej poza zakresem oddziaływania transgranicznego. Uzasadnienie to nie jest, wbrew sugestii skarżących, sprzeczne z uzasadnieniem decyzji organu drugiej instancji, które wskazuje na fakt przecięcia przez planowaną drogę krajowych szlaków migracyjnych zwierząt. W uzasadnieniu tym mowa jest jedynie o krajowych a nie międzynarodowych szlakach migracji zwierząt.

Nie może odnieść skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 61 § 1 i 3 oraz art. 1 pkt 1 k.p.a., przez wykonanie czynności zainicjowanych wnioskiem K. M. z dnia 30 września 2009 r. do dnia wszczęcia postępowania (24 listopada 2009 r.) wbrew przepisom k.p.a., bowiem w skardze nie wyskazano jakiegokolwiek wpływu wykonania tych czynności przed zawiadomieniem wszystkich stron o wszczęciu postępowania na jego wynik.

Zasadnie natomiast skarżący podnoszą, że umorzenie przez organ odwoławczy postępowania organu pierwszej instancji w wyniku uchylenia zaskarżonej decyzji w części tj. w punkcie 2.5. lit. c) w brzmieniu "glebę z miejsc wymagających prac ziemnych należy spryzmować, do wykorzystania w fazie rekultywacji" było nieprawidłowe. Zastosowanie jednak w powyższym zakresie art. 105 § 1 k.p.a. nie miało istotnego wpływu na wynik postępowania i nie stanowiło przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.