Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2956/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par 1 i 2, 174 pkt 1i2, 153 w zw z art 193, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 pkt 3, 30 ust 1 pkt 3 lit b w zw z art 29 ust 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 65 pkt 3 lit b
journal: Dz.U. 2010 nr 106 poz 675
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych

SENTENCJA

Dnia 14 maja 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w Sosnowcu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 87/12 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w Sosnowcu na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 87/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w Sosnowcu na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Krakowie z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB") dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2011r., nakazał rozbiórkę inwestorowi i wykonawcy firmie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w 41-200 Sosnowiec przy ul. J., reprezentowanej przez pełnomocnika R.K., stacji do bezprzewodowej transmisji danych, wybudowanej na dachu budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na terenie działki nr A w Zabierzowie przy ul. Z.

Pismem z dnia 5 maja 2011r. grupa mieszkańców miejscowości Zabierzów zwróciła się do PINB dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie o "przeprowadzenie kontroli obiektu budowlanego, a to dwóch masztów posadowionych na dachu budynku mieszkalnego znajdującego się w Zabierzowie przy ul. Z., jako wzniesionego bez dochowania wymaganych prawem procedur oraz o wszczęcie postępowania w sprawie nakazania rozbiórki ww. obiektu i w razie spełnienia przesłanek ustawowych - o nakazanie w drodze decyzji jego rozbiórki".

Następnie w dniu 11 maja 2011r. organ I instancji przeprowadził czynności kontrolne na działce ewidencyjnej nr A, w wyniku których ustalono, iż na terenie działki ewid. nr A na dachu budynku mieszkalnego zlokalizowano dwie anteny telekomunikacyjne. D.G. opiekun prawny nieletniego właściciela działki (11 lat) G.K., przedstawiła kserokopię projektu umowy z firmą [...] Sp. z o.o. (umowa najmu z dnia 7 lutego 2011r.). Wg oświadczenia D.G. umowa została podpisana 7 lutego 2011r. Urządzenia nie podłączono do prądu (w trakcie montażu). Urządzenie to dwa maszty antenowe zamontowane pomiędzy 4-9 maja 2011r. Urządzenie nadawcze zamontowano 9 maja 2011r. Wszystkie formalności związane z montażem anten i urządzeń nadawczo-radiowych wg podpisanej umowy (umowy oryginalnej nie przedstawiono) podjęła firma [...] (protokół kontroli wraz z załącznikami - karty nr 17-33 akt PINB).

Pismem z dnia 18 maja 2011r. organ I instancji poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie "stacji do bezprzewodowej transmisji danych, wybudowanej na dachu budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr A w Zabierzowie przy ul. Z., bez wymaganego pozwolenia na budowę".

W dalszej kolejności w dniu 6 czerwca 2011r. PINB przeprowadził oględziny na działce ewid. nr A w Zabierzowie (protokół oględzin wraz z załącznikami - karty nr 109-190 akt PINB).

W dniu 19 lipca 2011r. organ I instancji, działając na podstawie przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, wydał wskazaną na wstępie decyzję o nakazie rozbiórki przedmiotowej stacji do bezprzewodowej transmisji danych.

Odwołanie od ww. decyzji z zachowaniem ustawowego terminu wniosła [...] Sp. z o. o.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej jako "MWINB") decyzją z dnia [...] listopada 2011r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu MWINB stwierdził, że krąg stron postępowania w sprawie został prawidłowo określony przez organ I instancji. Następnie organ odwoławczy napisał, że zlokalizowaną na działce nr A w Zabierzowie telekomunikacyjną stację bazową zakwalifikować należy jako zaliczoną do kategorii obiektów budowlanych budowlę, pojęcie budowli zostało zaś zdefiniowane w art. 3 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Nadto organ II instancji podniósł, że w jego ocenie ww. obiekt nie korzysta, w myśl art. 29 Prawa budowlanego ze zwolnienia od obowiązku uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że przedmiotowej telekomunikacyjnej stacji bazowej nie należy również utożsamiać z wymienionymi w przepisie art. 29 ust 2 pkt 15 Prawa budowlanego urządzeniami, w tym antenowymi konstrukcjami wsporczymi i instalacjami radiokomunikacyjnymi, na obiektach budowlanych. Dalej MWINB wyjaśnił, że stacje bazowe bezprzewodowej transmisji danych są elementami sieci telekomunikacyjnej zdefiniowanej w przepisie art. 2 pkt 35 ustawy z 16 lipca 2004r. - Prawo telekomunikacyjne, które zaliczyć należy do telekomunikacyjnych obiektów budowlanych wymienionych w § 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane (rozporządzenia wydanego na podstawie przepisu art. 7 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego) – "Określenia użyte w rozporządzeniu oznaczają: (...) telekomunikacyjny obiekt budowlany - linię kablową podziemną linię kablową naziemną kontenery telekomunikacyjne, szafy kablowe oraz wolnostojące konstrukcje wsporcze anten i urządzeń radiowych, w tym wolnostojące maszty antenowe i wolnostojące wieże antenowe". Tworzące stację bazową: konstrukcje wsporcze, umieszczone na nich anteny, urządzenie przekaźnikowe, instalacja odgromowa oraz podłączona do przekaźnika i anten kablowa instalacja zasilająca tworzą całość techniczno-użytkowa i bez względu na sposób posadowienia stacji tj. na gruncie lub na innym istniejącym obiekcie budowlanym winny być zaliczone w ocenie MWINB do katalogu obiektów wymienionych w cytowanym wyżej przepisie art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, jako właśnie ww. całość techniczno-użytkowa o funkcji nadawczo-odbiorczej wchodzącej w skład systemu sieci telekomunikacyjnej. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że ze względu na oparcie sieci telekomunikacyjnej, w skład której wchodzą stacje bazowe na technologii bezprzewodowej, z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego elementy budowlane tych stacji bazowych (najczęściej konstrukcje wsporcze w postaci masztów o określonej wysokości), mają zasadnicze znaczenie dla przyporządkowania im odpowiedniej kategorii obiektu według załącznika do ustawy - Prawo budowlane. MWINB stwierdził również, że dokonując ww. kwalifikacji stacji bazowej bezprzewodowej transmisji danych, jako budowli, podzielił dominujące w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądy o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę stacji bazowej w tym m.in. pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2010r. sygn. akt II OSK 1709/09, pogląd NSA wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 1342/09. Następnie organ odwoławczy wskazał, że akta sprawy PINB wskazują, iż inwestor ww. robót przed ich rozpoczęciem nie uzyskał od organu administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o pozwoleniu na budowę ww. obiektu, nie dokonał również zgłoszenia zamiaru budowy wobec czego stan faktyczny przedmiotowej sprawy wypełnia hipotezę art. 48 Prawa budowlanego. Zdaniem organu II instancji w przedmiotowej sprawie organ I instancji prawidłowo zakwalifikował przedmiot postępowania i tryb postępowania. Natomiast MWINB rozpatrując niniejszą sprawę nie podzielił stanowiska organu I instancji w kwestii niezgodności przedmiotowej stacji bazowej z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zabierzów zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Zabierzów Nr XII/64/03 z dnia 30 maja 2003r. Otóż § 37 pkt 3 ww. planu stwierdza "wysokość budynków w zabudowie jednorodzinnej ogranicza się do 9,0 m". Jednocześnie w § 2 wskazano, iż "Ilekroć w niniejszej uchwale jest mowa o: (...) wysokości budynku - rozumie się przez to wysokość ustaloną wg zasad określonych w rozporządzeniu w sprawie WTBiU". Zgodnie z § 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.): "Wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi". Zdaniem MWINB biorąc powyższe pod uwagę nie można zgodzić się z oceną, że umieszczenie na dachu budynku mieszkalnego na działce nr [...] w Zabierzowie dwóch masztów wchodzących w skład stacji bazowej powoduje naruszenie zawartego w planie miejscowym ograniczenia wysokości zabudowy jednorodzinnej. Zdaniem organu odwoławczego ww. maszty nie są elementem wyposażenia budynku, nie są też urządzeniem związanym z nim funkcjonalnie, a nawet gdyby przypisać im takie cechy, w świetle cytowanej wyżej definicji, nie miałyby w ocenie organu odwoławczego wpływu na wysokość budynku. Zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działki nr A w Zabierzowie nie wykluczają lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej. Tym samym wydaną przez organ I instancji i zaskarżoną przez [...] Sp. z o.o. decyzję organ II instancji uznał za przedwczesną, biorąc pod uwagę treść cytowanego wyżej art. 48 Prawa budowlanego. MWINB wskazał przy tym również, że w ramach ponownie prowadzonego postępowania PINB rozpatrzy dopuszczalność legalizacji przedmiotowej stacji bazowej. W końcowej części zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2011r. organ odwoławczy odnosząc się do podniesionych w odwołaniu od decyzji PINB instancji kwestii, stwierdził, że nie podziela zarzutu o dowolności ustaleń organu I instancji w kwestii parametrów masztów stacji bazowej oraz budynku mieszkalnego, na którym stacja jest zlokalizowana. Organ odwoławczy wskazał, że do akt I instancji załączona bowiem została przez odpowiednio umocowanego pełnomocnika inwestora dokumentacja techniczna stacji bazowej, w której wskazane były ww. parametry i po dwukrotnej wizualnej kontroli pozwalającej na porównanie stanu faktycznego z projektowanym brak było w ocenie MWINB by kwestionować ustalone na podstawie ww. dokumentacji: wysokość zarówno budynku jak i masztów. Organ II instancji dodał w tym miejscu, iż kwestie oddziaływania stacji bazowej na środowisko oraz zgodności przedsięwzięcia z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym będzie ponownie rozpatrywał organ I instancji w ramach ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego.

Pismem z dnia 21 grudnia 2011r. [...] Sp. z o.o., złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego; 2. niewłaściwe zastosowanie art. 2 pkt 35 ustawy Prawo telekomunikacyjne w związku z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie wydania warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane; 3. niezastosowania art. 30 ust. 1 pkt 3 lit b Prawa budowlanego; 4. niewłaściwego zastosowania art. 48 Prawa budowlanego; 5. pominięcie ustawy o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych (zmieniającej min. prawo budowlane).

W uzasadnieniu skargi napisano, że w ocenie strony skarżącej radiokomunikacyjnej stacji bazowej "[...]" nie można kwalifikować jako obiektu budowlanego, czyli budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami, w skład którego wchodzi wolnostojący maszt antenowy. W ocenie strony skarżącej wolnostojące maszty antenowe Prawo budowlane nakazuje traktować jako odrębne budowle (tak expressis verbis art. 3 ust 3 Prawa budowlanego), o czym zdaniem skarżącej spółki zapomniał organ administracyjny, zaś wszelkie antenowe konstrukcje wsporcze (maszt antenowy, wieża antenowa) umiejscowione na dachu budynku wedle tego samego prawa, nie mogą stanowić budowli w rozumieniu art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego. Dla strony skarżącej niewytłumaczalnym jest nadanie radiokomunikacyjnej stacji bazowej "[...]" charakteru wolnostojącego, "gdzie przecież budowlą nie może być obiekt niepodobny do obiektów wymienionych w art. 3 pkt 3 prawa budowlanego (...)". W opinii skarżącej spółki do radiokomunikacyjnej stacji bazowej winna znaleźć zastosowanie dyspozycja normy 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane, statuująca zasadę braku obowiązku zgłaszania właściwemu organowi instalowania urządzeń do wysokości 3m – czyli jak w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 lipca 2012 r. oddalił skargę. Sąd I instancji wyjaśnił, iż materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623). W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy orzekając w rozpoznawanej sprawie nie naruszył prawa w sposób obligujący Sąd do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i stanowi szczególny rodzaj wydawanej w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Pośrednio treść przepisu wskazuje jako przyczynę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, wadliwość procesową, wynikającą przede wszystkim z naruszenia zasad postępowania. Konsekwencją takiego postrzegania tej normy jest możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z ustanowionego nią uprawnienia wyłącznie wtedy, gdy czynności procesowe, które należy podjąć w sprawie dla zadośćuczynienia wymogowi legalnego działania należą do czynności objętych regulacją rozdziału 4 działu II Kodeksu postępowania administracyjnego. Istotne też jest wymagane – w sposób dorozumiany – przez ustawodawcę koniunkcja przesłanek prawnych, których spełnienie polega nie tylko na odpowiedniej kwalifikacji czynności, ale także na zachowaniu określonego przez art. 138 § 2 k.p.a. ich zakresu. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy korzystając z kompetencji przyznanej mu w powołanym powyżej przepisie uzasadnił swoją czynność orzeczniczą koniecznością rozpatrzenia dopuszczalności legalizacji przedmiotowej stacji bazowej. Sąd I instancji w pełni podzielił stanowisko MWINB w niniejszej sprawie. Analiza akt sprawy wskazała, że przedmiotowa stacja zlokalizowana jest na budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce ewidencyjnej nr A w Zabierzowie i składa się z masztów stalowych M1 i M2 o wysokości 2,95 m, zasilacza, anten zamieszczonych na masztach, tras kablowych oraz instalacji odgromowej. Istota niniejszej sprawy sprowadza się natomiast do odpowiedzi na pytanie czy ww. urządzenie kwalifikuje się do kategorii obiektów budowlanych i jest budowlą, co w konsekwencji wymagało uzyskanie przez inwestora – spółkę "[...]" Sp. z o. o decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego "ilekroć w ustawie jest mowa o: 1) obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć:

a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury". Pojęcie budowli zostało natomiast zdefiniowane w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, w którym to wyliczono przykładowo obiekty o takim charakterze. W ocenie Sądu I instancji słusznie wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że budowa przedmiotowej stacji do bezprzewodowej transmisji danych nie znajduje się w katalogu obiektów wymienionych w art. 29 Prawa budowlanego, których budowa nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Trafnie stwierdził również organ odwoławczy, że budowa ww. urządzenia nie jest czynnością wymienioną w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego polegającą na "instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych". Zdaniem Sądu I instancji stacja bazowa do bezprzewodowej transmisji danych jest elementem sieci telekomunikacyjnej określonej w art. 2 pkt 35 ustawy z dnia 16 lipca 2004r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. nr 171, poz. 1800), którą co trafnie podniósł MWINB, zaliczyć należy do telekomunikacyjnych obiektów budowlanych wymienionych w § 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie. Według ww. rozporządzenia przez telekomunikacyjny obiekt budowlany należy rozumieć linię kablową podziemną, linię kablową nadziemną, kanalizację kablową, kontenery telekomunikacyjne, szafy kablowe oraz wolno stojące konstrukcje wsporcze anten i urządzeń radiowych, w tym wolno stojące maszty antenowe i wolno stojące wieże antenowe. Elementy przedmiotowej stacji do bezprzewodowej transmisji danych tzn.: maszty stalowe, zasilacz, anteny na masztach, trasy kablowe oraz instalacja odgromowa tworzą całość techniczno-użytkową o funkcji nadawczo-odbiorczej wchodzącą w skład systemu sieci telekomunikacyjnej. Prawidłowo zatem organ II instancji zaliczył ww. obiekt do katalogu obiektów wymienionych w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i nie miał w tym przypadku znaczenia, co podnosi strona skarżąca w skardze, sposób posadowienia przedmiotowej stacji do bezprzewodowej transmisji danych, tzn. na dachu budynku mieszkalnego. Sąd I instancji przychylił się do stanowiska organu odwoławczego dotyczącego konieczności zbadania przez organ I instancji istnienia przesłanek wymienionych w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego dotyczących legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego, kwestii oddziaływania stacji bazowej na środowisko oraz zgodności przedsięwzięcia z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd I instancji zbadał ponadto kwestię zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Zabierzów zatwierdzonego uchwałą Nr XII/64/03 z dnia 30 maja 2003r. W ocenie Sądu usytuowanie dwóch masztów wchodzących w skład przedmiotowej stacji bazowej na budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr A w Zabierzowie nie powoduje naruszenia zapisów – konkretnie § 37 pkt 3 – ww. planu dotyczących maksymalnej wysokości budynków w zabudowie jednorodzinnej. W ww. paragrafie wskazano, że "wysokość budynków w zabudowie jednorodzinnej ogranicza się do 9,0 m". Jednocześnie w § 2 wskazano, iż "Ilekroć w niniejszej uchwale jest mowa o: (...) wysokości budynku - rozumie się przez to wysokość ustaloną wg zasad określonych w rozporządzeniu w sprawie WTBiU". Dodatkowo Sąd I instancji przytoczył treść § 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i wyjaśnił, że umieszczenie dwóch masztów na wysokość 11 m na dachu budynku na działce nr A nie naruszyło ograniczeń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Zabierzów w kontekście dopuszczalnej wysokości budynków w zabudowie jednorodzinnej. Zauważył, że ww. maszty nie są elementem wyposażenia budynku, nie są też urządzeniem związanym z nim funkcjonalnie. Zatem orzeczenie przez organ I instancji, zwłaszcza z powołaniem się na postanowienia m.p.z.p. Gminy Zabierzów w powołanym wyżej zakresie, o nakazie rozbiórki było przedwczesne. Ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem wskazań organu odwoławczego pozwoli – w ocenie Sądu I instancji – załatwić sprawę w sposób wymagany przepisami prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Sp. z o.o. Wyrok zaskarżono w całości i wniesiono o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez:

- błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 1 lit. b) oraz lit. a) prawa budowlanego;

- błędną wykładnię art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego;

- niewłaściwe zastosowanie art. 2 pkt 35 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2004 r., Nr 171, poz. 1800 z późn. zm.) w związku z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie wydania warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane ( Dz.U. Nr 219, poz. 1864);

- niezastosowania art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) prawa budowlanego;

- niewłaściwego zastosowania art. 48 ust. 1 prawa budowlanego;

- pominięcie ustawy o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych (zmieniającej min. Prawo budowlane).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż radiokomunikacyjnej stacji bazowej [...] nie można kwalifikować jako obiektu budowlanego, czyli budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami, w skład którego wchodzi wolno stojący maszt antenowy. O ile można zgodzić się z brakiem zakwalifikowania masztu antenowego do urządzenia o którym mowa w art. 3 pkt 9 prawa budowlanego, albowiem, rzeczywiście takim jest tylko takie urządzenia techniczne które związane jest z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne (...) to już, za ugruntowanym orzecznictwem NSA uznać należy, iż jest to urządzenie o jakim traktuje art. art. 29 ust. 2 pkt 15. W tej sprawie wypowiedział się już NSA, min. w orzeczeniu z dnia 15 grudnia 2010 roku (sygn. akt II OSK 210/10), i znajdujące się tam motywy skarżący uznaje za własne, znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie a limine. Nadto podniesiono, iż nie do pogodzenia z porządkiem prawnym jest pogląd jakoby sporna stacja bazowa, winna być zaliczona do telekomunikacyjnych obiektów budowlanych, w myśl art. 2 pkt 35 ustawy prawo telekomunikacyjne w związku z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie wydania warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane. Analiza literalna przywołanej podstawy prawnej temu przeczy, gdyż cytowane rozporządzenie odnosi się wyłącznie do "wolnostojących konstrukcji wsporczych, wolnostojących masztów czy też wież antenowych", gdy przecież przedsięwzięcie skarżącej to raptem dwa maszty antenowe - posadowione na dachu budynku mieszkalnego w Zabierzowie. Wyłącznie wolno stojące maszty antenowe prawo budowlane nakazuje traktować jako odrębne budowle (patrz. expressis verbis art. 3 ust. 3 prawa budowlanego), o czym zapomniał organ administracyjny, zaś wszelkie antenowe konstrukcje wsporcze (maszt antenowy, wieża antenowa) umiejscowione na dachu budynku (jak w prowadzonym postępowaniu), wedle tego samego prawa, nie mogą stanowić budowli w rozumieniu art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego. Przepisy Prawa budowlanego nie określają, jakie kryteria musi spełniać dany obiekt aby mógł być uznany za wolnostojący to jednak potocznie przyjmuje się, że "wolno" oznacza "swobodnie, luzem", natomiast sformułowanie "swobodnie" implikuje, że dany obiekt jest niepowiązany z żadnym innym obiektem (in concreto nie zachodzi). Ustawodawca zaliczył do budowli tylko takie obiekty, które stoją bezpośrednio na gruncie, a nie na innym obiekcie budowlanym, o czym świadczy w szczególności umieszczenie w katalogu obiektów stanowiących budowle "części budowlanych urządzeń technicznych i "fundamentów pod maszyny i urządzenia". Skoro obiektem budowlanym jest jedynie część budowlana urządzenia, to pozostała jego część nie stanowi budowli, a skoro tak, to nie można uznać jej za urządzenie wolnostojące, kierując się zasadą racjonalności ustawodawcy. Zdaniem skarżącej twierdzenie, iż obok wymienionych wyraźnie w art. 3 pkt 3 prawa budowlanego, wolno stojących masztów antenowych, budowlami są także niewymienione tam konstrukcje wsporcze umieszczone na obiektach budowlanych, stoi w opozycji do zasad interpretacji tekstów prawniczych. Ustawodawca wyraźnie zdecydował się na sprecyzowanie pojęcia wieloznacznego poprzez wymienienie kilku jego desygnatów, to jest wskazanie na "wolno stojące maszty antenowe" każe wyłączyć z budowli obiekty co prawda tożsame rodzajowo, niemniej jednak nie posiadające cechy posadowienia na gruncie wyszczególnionym w przepisie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy zaskarżenia, jednakże podlega oddaleniu ponieważ zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie skarga zawiera wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnie i błędne zastosowanie.

Kwestią istotną, która należy w tej sprawie rozstrzygnąć jest charakter inwestycji w niniejszej sprawie, a mianowicie radiokomunikacyjnej stacji bazowej "[...]". Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, że jest to budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i w związku z tym, podlega uzyskaniu pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie podziela powyższego poglądu, gdyż przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) Prawa budowlanego należy interpretować w powiązaniu z treścią art. 29 ust. 2 pkt 15 tej ustawy, który jako urządzenie instalowane na obiekcie budowlanym traktuje zarówno antenowe konstrukcje wsporcze, jak i same instalacje radiokomunikacyjne. Elementy te powstają w ramach jednego zamierzenia inwestycyjnego. Tym samym, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiekcie budowlanym urządzenia w postaci anteny radiokomunikacyjnej i jej konstrukcji wsporczej będzie podlegało zgłoszeniu, gdy wysokość tego urządzenia (tj. anteny i jej wspornika) będzie przekraczać 3 m. Zarówno art. 29 ust. 2 pkt 15, jak i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlanego mówią o urządzeniach. Art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane dodatkowo precyzuje, że chodzi tu również o urządzenia będące zarówno konstrukcją wsporczą, jak i instalacją radiokomunikacyjną, którą niewątpliwie jest radiokomunikacyjna stacja bazowa [...] obejmująca dwa maszty antenowe wraz z antenami, zlokalizowana na dachu budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr A w Zabierzowie ul. Z. Przedmiotowe urządzenie, a więc maszty wraz z antenami stanowi jedną całość. W stosunku do takiego urządzenia ma zastosowanie art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy - Prawo budowlane. Powyższa interpretacja przepisów jest zgodna z celami jakie zamierzał osiągnąć ustawodawca dokonując zmian w ustawie Prawo budowlane na podstawie art. 65 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), którą znowelizowano przepis art. 29 ust. 2 pkt 15. Z uzasadnienia tego aktu: "W pkt 3 zmiana ma na celu doprecyzowanie obecnego brzmienia przepisu, które w praktyce budziło wątpliwości interpretacyjne. W związku z tym, jednoznacznie przesądzono, że antenowa konstrukcja wsporcza oraz instalacja radiokomunikacyjna, instalowane na istniejącym obiekcie budowlanym, są rodzajem urządzenia, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane". W obecnym zatem brzmieniu pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Jednocześnie, stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych. Należy także zauważyć, że jak wynika z materiału dowodowego wysokość samych masztów bez anten wynosi 2,95 m, jeżeli więc cała inwestycja przekracza wysokość 3m to mając na uwadze przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) to wymagała dokonania zgłoszenia.

Należy także przyznać rację skarżącemu kasacyjnie co do niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 2 pkt 35 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2004 r., Nr 171, poz. 1800 z późn. zm.) w związku z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie wydania warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane (Dz.U. Nr 219, poz. 1864). Stanowisko zaprezentowane w powyższym zakresie zasługuje na akceptację i powyższe przepisy z uwagi na charakter przedmiotowej inwestycji nie będą miały w sprawie zastosowania. Natomiast stanowisko Sadu I instancji co do zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest prawidłowe.

W sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną ocenę prawną niż Sąd I instancji, ocena NSA jest wiążąca dla organów administracyjnych oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a.