Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 843/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 6, ust. 12, ust. 13, art 40d ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2014 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oddala skargę


UZASADNIENIE

M. G. (dalej też jako "skarżący", "strona") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2014 r. Nr [...] który utrzymał w mocy decyzję tego organu z dnia [...] października 2013 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 4.148,64 złotych na M. G. za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie w tym pasie w km 30+967 strona prawa, reklamy dwustronnej w okresie od 12 lipca 2013 r. do 26 lipca 2013 r. tj. przez 15 dni.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 5 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 roku, poz. 267, dalej też jako "k.p.a."), oraz art. 40 ust. 1, ust. 2 p. 3, ust. 6, ust 12 i ust. 13 i; art 40d ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 260) zwanej także "u.d.p."i § 4 ust. 2 p. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2011 r., nr 148 poz. 886).

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] lipca 2013 r. pracownik Rejonu w N. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. (zwanego dalej 'Rejon w N.') w trakcie objazdu drogi krajowej nr [...], stwierdził umieszczenie reklamy obustronnej o wymiarach 1,34m x 2,58m w pasie drogowym drogi krajowej odcinku obwodnicy N.. Reklama umieszczona była w odległości 5,20 m od krawędzi jezdni. O powyższym poinformowano Kierownika Rejonu w N. notatką służbową oraz wykonano dokumentację fotograficzną. Po ustaleniu przebiegu granicy pasa drogowego drogi krajowej nr 40 stwierdzono, że przedmiotowa reklama zajmuje pas drogowy drogi krajowej.

Na podstawie informacji zawartych na spornej reklamie, ustalono stronę postępowania, Pana M. G. i jego adres. Zawiadomiono go pismem z dnia [...] lipca 2013 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w km 30+967 strona prawa, na odcinku obwodnicy N., bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie w tym pasie drogowym reklamy dwustronnej. Zawiadomieniem tym wezwano stronę do złożenia pisemnego oświadczenia, w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, czy jest właścicielem przedmiotowej reklamy, pod rygorem uznania, że brak złożenia oświadczenia potwierdza, że reklama jest własnością osoby prowadzącej firmę pn. M. M. G., W., R., ul. [...]. Jednocześnie w zawiadomieniu tym poinformowano stronę o terminie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w miejscu umieszczenia reklamy, podczas której przeprowadzony zostanie dowód z oględzin. Pouczono stronę, że ma prawo do m.in. przeglądania akt sprawy oraz brania udziału w przeprowadzeniu dowodu. Ponadto powiadomiono, że właściciel przedmiotowej reklamy winien ją bezzwłocznie usunąć z pasa drogowego i o zamiarze tym poinformować Rejon w N. Zawiadomienie to zostało odebrane przez stronę w dniu 22 lipca 2013 r.

Organ wskazał, że po stwierdzeniu umieszczenia reklamy w pasie drogowym, podczas objazdów drogi krajowej nr [...] miejsce usytuowania reklamy było kontrolowane ze szczególną starannością: wykonywano fotografie, a adnotacje o dalszym zajmowaniu pasa drogowego przez przedmiotową reklamę umieszczano w dzienniku objazdu drogi.

W dniu 7 sierpnia 2013 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna, w której udział wziął M. G. oraz B. H.. Strona potwierdziła wymiary reklamy oraz okres umieszczenia reklamy w pasie drogowym od dnia 12 lipca 2013 r. do dnia 26 lipca 2013 r. Po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, organ wystąpił do Starostwa Powiatowego w P. o wypisy pełne z ewidencji gruntów dla działek nr [...],[...] i [...] obręb N. oraz o mapę ewidencyjną oraz zasadniczą obrazującą przedmiotowy teren, co potwierdziło lokalizację reklamy w pasie drogowym.

Pismem z dnia 3 września 2013 r. strona została zawiadomiona o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości wypowiedzenia się, w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, co do zebranych materiałów i dowodów oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. M. G. nie skorzystał z w/w uprawnień.

Działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Kierownik Rejonu w N. - w wyniku przeprowadzonego postępowania, wydała decyzję z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] o nałożeniu na Pana M. G. kary pieniężnej w wysokości 4 148,64 zł za zajęcie, bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w km 30+967 strona prawa, na odcinku obwodnicy N., poprzez umieszczenie w tym pasie drogowym reklamy. Za okres zajęcia pasa drogowego przyjęto przedział czasowy od dnia 12 lipca 2013 r. (dzień stwierdzenia zajęcia pasa drogowego) do dnia 26 lipca 2013 r. (dzień, w którym ostatni raz stwierdzono dalsze umieszczenie reklamy), tj. za 15 dni. Powierzchnia reklamy dwustronnej wynosiła, zgodnie z obmiarem wykonanym w dniu 12 lipca 2013 r. - 2 x 3,4572m2, tj. 6,9144m2.

Wnioskiem z dnia [...] października 2013 r. M. G. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że zgromadzony materiał dowodowy uzasadnia wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, podczas gdy z zebranych dowodów nie wynika jakie są granice i szerokość pasa drogowego drogi krajowej nr [...] na odcinku obwodnicy N. oraz, aby odwołujący faktycznie dokonał zajęcia pasa drogowego. Zdaniem strony organ w toku sprawy nie przedstawił map, z których wynikałoby, jaka jest granica pasa drogowego. Strona zaś była przekonana, że obszar, na którym posadowiono reklamę należał do znajomej - Pani B. H, która wyraziła zgodę na jej umieszczenie, zwłaszcza, że w pobliżu reklamy rosło zboże w odległości 2 metrów od jezdni, stąd strona przypuszczała, że pas drogowy jest węższy niż 5 metrów od jezdni. W przypadku uznania, że organ nie naruszył przepisów postępowania, strona zarzuca decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych i przyjęcie, że kara obowiązuje za umieszczenie reklamy, a nie za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy. Zdaniem strony, nałożenie podwójnej kary poprzez przyjęcie do obliczeń podwójnej powierzchni reklamy jest krzywdzące i niezgodne z wykładnią przepisu art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten odnosi stawkę opłaty do 1 m2 pasa drogowego, a nie powierzchni reklamy. Według interpretacji wnioskodawcy, ustawodawca jako wyznacznik ingerencji w pas drogowy wskazał rzut poziomy, który należy odnieść zarówno do powierzchni reklamy jak i do obiektu budowlanego.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad rozpoznając środek odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał na art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie dotyczy między innymi umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam i na podstawie art. 40 ust. 3 związane jest z pobraniem opłaty za zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych - za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej jak za zajęcia pasa drogowego na podstawie zezwolenia.

Ocenił, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż sporna reklama została umieszczona w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], a na jej umieszczenie zarządca drogi nie wydawał stosownego zezwolenia. Nastąpiło zatem zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, dlatego też obowiązkiem zarządcy drogi było wymierzenie kary pieniężnej zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, obliczonej na podstawie art. 40 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 w/w ustawy, jako 10-krotność opłaty wyliczanej poprzez iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego oraz stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Podnoszony przez stronę argument, jakoby organ nie udowodnił faktycznego zajęcia pasa drogowego poprzez nieokreślenie jakie są granice i szerokość pasa drogowego drogi krajowej nr [...] na odcinku obwodnicy N. uznał za nietrafiony. W toku postępowania organ wystąpił do Starostwa Powiatowego w P. o wypisy pełne z ewidencji gruntów dla działek nr [...] , [...] i [...] obręb N. oraz o mapę ewidencyjną oraz zasadniczą obrazującą przedmiotowy teren i dokumenty te znajdują się w aktach sprawy. Znając dokładną odległość skrajnego elementu reklamy od zewnętrznej krawędzi jezdni, na podstawie otrzymanych dokumentów ustalono, że sporna reklama znajdowała się w pasie drogowym. Ponadto podniósł, że strona, mimo że poinformowana o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i zebraniu dowodów, nie zapoznała się ze zgromadzonymi materiałami.

Organ odwoławczy nie wziął pod uwagę twierdzenia strony o jej przekonaniu, że obszar na którym posadowiła reklamę należał do znajomej, która wyraziła zgodę na jej umieszczenie. Stwierdził, że z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że każde zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarówno świadome jak i nieświadome, powoduje nałożenie kary pieniężnej. Organ nie może badać przyczyny tego zajęcia, oceniać stopnia winy, czy miarkować wysokości wymierzonej kary (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 68/08).

Organ odwoławczy nie zgodził się także z zarzutem strony błędnego przyjęcia przez do obliczeń podwójnej powierzchni reklamy, ponieważ w ocenie strony ustawodawca jako wyznacznik ingerencji w pas drogowy wskazał rzut poziomy, który należy odnieść zarówno do powierzchni reklamy jak i do obiektu budowlanego. Powołał się na definicję reklamy określoną w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych oraz jego interpretację - dominujący w orzecznictwie pogląd, że za powierzchnię reklamy - w rozumieniu art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych - należy uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna itp.), umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkowników drogi. Jeżeli treści reklamowe, nawet tożsame, umieszczone zostały po obu lub po wielu stronach takiej konstrukcji, o wysokości opłaty, o której mowa w tym przepisie, decydować zatem powinna łączna (dwu lub wielostronna) powierzchnia, którą informacje te w sumie zajmują. Jest bowiem oczywiste, że tzw. reklama "obustronna" (wielostronna) to w istocie suma pojedynczych treści reklamowych, adresowanych do różnych odbiorców, jako że różne są też "pola widzenia" poszczególnych, składowych powierzchni reklamowych przez użytkowników drogi, a okoliczność ta jest przecież istotnym elementem definicji reklamy zawartej w art. 4 pkt 23. (tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/Wr 106/07). Ustawodawca, wyliczając poszczególne czynniki decydujące o iloczynie stanowiącym ostateczną wartość opłaty za zajęcie pasa drogowego wskazał, poza liczbą dni zajmowania pasa i stawką opłaty, liczbę metrów dwóch powierzchni - powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub powierzchni reklamy. Każdy z tych dwóch ostatnich czynników brany jest pod uwagę przy wyliczeniu konkretnej opłaty w zależności od tego z jakiego rodzaju zajęciem pasa drogowego mamy do czynienia. Jeżeli umieszczony w pasie zostaje obiekt budowlany, trzecim czynnikiem mającym wpływ na wysokość opłaty jest liczba metrów powierzchni pasa drogowego zajęta przez rzut poziomy tego obiektu, jeżeli jest to reklama decydujące znaczenie ma liczba metrów jej powierzchni. W przepisie nie ma miejsca na powiązanie powierzchni reklamy z rzutem poziomym, jak to sugeruje składający skargę kasacyjną organ, bowiem rzut poziomy odnoszony jest wyłącznie do obiektu budowlanego i służy umożliwieniu obliczenia liczby metrów kwadratowych zajętego pasa drogowego przez obiekt kubaturowy, podczas gdy liczbę metrów reklamy umieszczonej w pasie drogowym daje wprost jej powierzchnia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 71/08).

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wnosił o wstrzymanie wykonania decyzji do czasu rozpatrzenia sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, umorzenie postępowania w sprawie oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię :

art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i

przyjęcie za pas drogowy niewydzielony liniami granicznymi grunt, który nie został fizycznie wydzielony i odgrodzony,

art. 40 ust. 6 u.d.p. i przyjęcie, że opłata (kara) przysługuje za umieszczenie reklamy w pobliżu pasa drogowego, a nie zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy oraz, iż opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się jako iloczyn liczby metrów powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego,

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 7 K.p.a., poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego,

art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., polegające na przyjęciu, że zgromadzony materiał dowodowy uzasadnia wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego, w sytuacji gdy z zebranych dowodów nie wynika:

a) jakie są granice i szerokość pasów drogowych drogi krajowej nr [...], na odcinku obwodnicy wsi N.,

b) aby zarządca drogi oznaczył szerokość pasa drogowego przedmiotowej drogi krajowej nr [...], odgradzając pas drogowy,

c) umyślność skarżącego, gdyż działał on w błędzie, tkwiąc w przekonaniu, że niż nie zajął pasa drogowego, a obszar należący do znajomej,

d) aby to odwołujący taktycznie dokonał zajęcia pasa drogowego, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez:

a) niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego,

b) nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego i nie podanie przyczyn, z powodu których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności.

W uzasadnieniu skargi zarzucił organowi - tak jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - przyjęcie za pas drogowy nie wydzielonego liniami granicznymi gruntu, który nie został odgrodzony. Podniósł, że przypuszczał, że granica pasa drogowego jest krótsza niż 5 metrów od drogi, ponieważ w odległości 2 metrów od krawędzi jezdni rosło zboże. Zarzucił, że zarządca drogi nie dopełnił należytej staranności w celu fizycznego wyznaczenia odległości pasa drogowego na miejscu zdarzenia, nie odgrodził pasa drogowego od pozostałych obszarów i dokładnie nie oznaczył jaka jest jego szerokość w miejscu umieszczenia reklamy. Z tego względu należy, jego zdaniem przyjąć, że obszar na którym umieścił reklamę jest własnością B. H., która pozwoliła na jej umieszczenie. Zdaniem skarżącego wątpliwe wydaje się twierdzenie, że zajął pas drogowy, skoro organ nie podał w zaskarżonej decyzji jaka jest szerokość pasa drogowego.

Zdaniem skarżącego wykładnia art. 40 ust. 6 u.d.p. nie pozwala na stosowanie podwójnej opłaty i kary pieniężnej za wykorzystanie obu stron jednego obiektu reklamy. Jego zdaniem przepis odnosi stawkę do 1m2 pasa drogowego, a nie do powierzchni reklamy.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające w ocenie skarżącego na załatwieniu sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, wadliwej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i brak ustosunkowania się do wszystkich jego zarzutów i argumentów.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy te kontrolują zaskarżone akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznoprawnego z daty ich podjęcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a."

Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga M. G. nie jest uzasadniona, gdyż w trakcie przeprowadzonego postępowania nie doszło do istotnego naruszenia procedury administracyjnej, w szczególności podniesionych w skardze art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., jak i art. 4 pkt 1 i art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w sposób, który mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji.

Istotą sporu w niniejszej sprawie była kwestia, czy skarżący zajmował pas drogowy w km 30+967 (strona prawa) bez zezwolenia poprzez umieszczenie w tym pasie reklamy dwustronnej w okresie od 12 lipca 2013 r. do 26 lipca 2013 r. t j. przez 15 dni. Twierdzi bowiem, że reklamę umieścił za zgodą znajomej na terenie, który pasem drogowym nie był, bowiem nie był odgrodzony.

Podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy art. 40 ust. 1, ust. 2 p. 3, ust. 6, ust 12 i ust. 13 i art 40d ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 260) i § 4 ust. 2 p. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2011 r., nr 148 poz. 886).

Zasadą jest, przewidzianą w art. 40 ust. 1 u.d.p., że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej.

Ust. 2 pkt 3 tego przepisu stanowi, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Ust. 6 przewiduje, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Jednakże w orzecznictwie wyraźnie podkreśla się, że czynności kontrolne, jako czynności mające miejsce w trakcie i w związku z toczącymi się postępowaniami podlegają wymogom protokolarnym oraz obowiązkowemu zawiadomieniu strony o terminie czynności.

W przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, art. 40 ust. 12 pkt 1 przewiduje, że zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Oznacza to, że podstawą wymiaru kary pieniężnej jest 10 krotność stawki opłaty obliczanej w przypadku otrzymania zezwolenia na zajęcie pasa drogi.

Ust. 13 ww. przepisu dotyczy terminu uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 3, oraz kary, o której mowa w ust. 12, wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 13a.

Definicję pasa drogowego ustawodawca umieścił w art. 4 ust. 1 u.d.p., zaś reklamę definiuje art. 4 ust. 23 u.d.p. Art. 4 ust. 1 u.d.p. stanowi bowiem, że użyte w ustawie określenia oznaczają: pas drogowy - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą;

Zaś ust. 12 u.d.p. definiuje reklamę jako nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę.

Skarżący nie kwestionuje ustaleń faktycznych w tym zakresie, że jego nośnik stanowił dwustronną reklamę o treści "murowanie; przebudowy; tynkowanie; kafelkowanie; wykończenia wnętrz; Profesjonalnie i dokładnie; M.; Firma remontowo-budowlana; [...]; M. G.; R., ul. [...],[...] W.; www.mq-bau.pl e-mail: mgbaul4@gmail.com, o wymiarach 1,34m x 2,58m. Nie kwestionuje także okresu na jaki była umieszczona: od 12 lipca 2013 r. do 26 lipca 2013 r. t j. przez 15 dni.

Jednakże ustalenia poczynione w dniu 12 lipca 2013 r. przez pracownika Rejonu w N. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. w trakcie objazdu drogi krajowej nr [...] wskazują, że ww. reklama umieszczona została w pasie drogowym drogi krajowej odcinka obwodnicy N. - w odległości 5,20 m od krawędzi jezdni. O powyższym poinformowano Kierownika Rejonu w N. notatką służbową oraz wykonano dokumentację fotograficzną. Po ustaleniu przebiegu granicy pasa drogowego drogi krajowej nr 40 stwierdzono, że przedmiotowa reklama zajmuje pas drogowy drogi krajowej.

Jak wynika z ustaleń faktycznych organu strona i jej adres zostały ustalone na podstawie informacji zamieszczonych na spornej reklamie, po czym zawiadomiona pismem z dnia [...] lipca 2013 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego. Wskazano także w ww. piśmie, że chodzi o zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w km 30+967 strona prawa, na odcinku obwodnicy N. bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie w tym pasie drogowym reklamy dwustronnej. Zawiadomieniem tym wezwano stronę do złożenia pisemnego oświadczenia, w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, czy jest właścicielem przedmiotowej reklamy, pod rygorem uznania, że brak złożenia oświadczenia potwierdza, że reklama jest własnością osoby prowadzącej firmę pn. M. M. G., [...] W., R., ul. [...]. Jednocześnie poinformowano stronę o terminie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w miejscu umieszczenia reklamy, podczas której przeprowadzony zostanie dowód z oględzin. Pouczono stronę, że ma prawo do m.in. przeglądania akt sprawy oraz brania udziału w przeprowadzeniu dowodu. Powiadomiono, że właściciel przedmiotowej reklamy winien ją bezzwłocznie usunąć z pasa drogowego i o zamiarze tym poinformować Rejon w N. Bezspornym jest, że skarżący odebrał zawiadomienie w dniu 22 lipca 2013 r.

Organ wskazał, że po stwierdzeniu umieszczenia reklamy w pasie drogowym, podczas codziennych objazdów drogi krajowej nr [...] miejsce usytuowania reklamy było kontrolowane: wykonywano fotografie oraz adnotacje w dzienniku objazdu drogi o dalszym zajmowaniu pasa drogowego przez przedmiotową reklamę, co znajduje odzwierciedlenie w aktach administracyjnych.

Bezspornym jest, że skarżący otrzymał zawiadomienie o wszczęciu postępowania i usunął reklamę 26 lipca 2013r. Następnie M. G. osobiście brał udział w rozprawie administracyjnej, która odbyła się N. [...] sierpnia 2013 r. na miejscu zajęcia. Jak wynika z protokołu tej rozprawy, podpisanego przez skarżącego, potwierdził wymiary reklamy oraz okres umieszczenia jej reklamy w pasie drogowym (od 12 lipca 2013 r. do 26 lipca 2013 r.).

Należy zauważyć, że w toku postępowania administracyjnego, o którego wszczęciu skarżący był zawiadomiony, nie podnosił wątpliwości co do tego, że reklama nie była umieszczona w pasie drogowym. Także ani w czasie rozprawy administracyjnej, ani po niej, mimo obecności właścicielki gruntu sąsiedniego B. H. nie podnosił wątpliwości co do ustaleń faktycznych organu, mimo, że miał takie możliwości.

To organ z urzędu wystąpił do Starostwa Powiatowego w P. o wypisy pełne z ewidencji gruntów dla działek nr [...],[...] i [...] obręb N. oraz o mapę ewidencyjną oraz zasadniczą obrazującą przedmiotowy teren, co potwierdziło lokalizację reklamy w pasie drogowym. Dokumenty te, oznaczone datą 12 sierpnia 2013r. znajdują się w aktach sprawy.

Należy także podkreślić, że mimo, że pismem z 3 września 2013 r. strona została zawiadomiona o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, co do zebranych materiałów i dowodów oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, o czym dowiedziała się 6 września 2013r., nie skorzystała z tego prawa. Oznacza to, że M. G. nie kwestionował ustaleń poczynionych na gruncie, a tym bardziej złożonych dokumentów: wypisu z rejestru gruntów obejmującego działki Skarbu Państwa stanowiące drogę [...],[...] i [...] oraz mapę wsi N., km 1 w skali 1 : 1000 (zaznaczony wraz z usytuowaniem reklamy na mapie).

Strona pozostawała zatem bierna w toku całego postępowania przed organem I instancji, a dopiero na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i w skardze wskazała, że nadal uważa, że przedmiotową reklamę umieściła na gruncie swojej znajomej B. H., a nie w pasie drogowym. Swoje twierdzenia opiera wyłącznie na tym, że z dowodów nie wynika, jakie są granice i szerokość pasów drogi krajowej nr [...] na odcinku obwodnicy nowego B., w miejscu postawienia reklamy. Skarżący twierdził, że organ nie udowodnił, by strona zajęła faktycznie pas drogowy, tym bardziej, że 10 m od reklamy rosło zboże, w odległości zaledwie 2 m od jezdni.

Z powyższą argumentacją nie można się zgodzić. Do akt sprawy została złożona dokumentacja w postaci zdjęć fotograficznych i na żadnym z nich w okresie zajęcia przez skarżącego pasa drogi na reklamę zboże nie rośnie 2 m od jezdni. Fotografie przedstawiają natomiast szeroki pas zielonej skarpy (korony drogi) a poniżej niej pole ze zbożem.

Nadesłana przez Starostwo P.: wypis z rejestru gruntów stanowiący o tytule własności przedmiotowych działek Skarbu Państwa, mapa ewidencyjna oraz zasadnicza obrazująca przedmiotowy teren, potwierdzająca lokalizację reklamy w pasie drogowym na 1 km drogi w granicach stanowiących działkę Skarbu Państwa oznaczonych jako D.

W ocenie Sądu, na użytek niniejszego postępowania nie ma potrzeby ustalania granic i szerokości pasów drogowych drogi krajowej nr [...] na odcinku obwodnicy wsi N., ponieważ ze złożonej mapy jednoznacznie wynika, że przedmiotowa reklama usytuowana była na działce drogowej [...], co wyczerpuje kwestię jej nieuprawnionego zajęcia na cele reklamowe. Strona w toku postępowania administracyjnego nie składała żadnych wniosków dowodowych, tym bardziej, że była na gruncie w czasie rozprawy administracyjnej razem z B. H. właścicielką sąsiedniego gruntu.

Odnosząc się do zarzutów, należy podnieść, że brak jest jakiejkolwiek prawnej i faktycznej podstawy do uznawania, że w przypadku zwykłej drogi krajowej zarządca drogi jest obowiązany fizycznie odgradzać teren jej pasa drogowego od wszystkich sąsiadujących z tą drogą publiczną nieruchomości w formie stosowania określonych konstrukcji ogrodzeń lub innych tego rodzaju urządzeń, tylko po to, aby podmiot ustawiający reklamę mógł w łatwy sposób "zorientować się", czy reklamę tę umieszcza w pasie drogowym drogi publicznej, czy poza tym pasem drogowym. Nie jest zatem warunkiem wymierzenia kary pieniężnej w przypadku zajęcia pasa drogowego polegającego na umieszczeniu w tym pasie reklamy, uprzednie fizyczne ogrodzenie przez zarządcę drogi tegoż pasa drogowego, ani żadne inne techniczne zabezpieczenie go przed możliwością dostępu do niego osób trzecich.

Należy zgodzić się z poglądem, że za powierzchnię reklamy należy uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna), umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkowników drogi.

Jeżeli zaś treści reklamowe, nawet tożsame, umieszczone zostały po obu lub po wielu stronach takiej konstrukcji i o wysokości opłaty, o której mowa w tym przepisie, powinna decydować łączna powierzchnia, którą informacja ta w sumie zajmuje. Dwustronne prezentowanie informacji na jednym nośniku reklamowym nie pozostaje bez znaczenia dla wyliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele z drogą niezwiązane, co znajduje wyraz w treści art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, w którym dla wyliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego pod reklamę przewidziano jako jeden z czynników jej powierzchnię.

Zdaniem Sądu, ustalenia, że przedmiotowe reklamy znajdują się w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] nie budzą wątpliwości w świetle przywołanych przez organ dowodów tj. wypisu z ewidencji gruntów, mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000, fotografii, a okoliczność powyższą potwierdzają wyniki oględzin pasa drogowego, w których uczestniczyła strona.

Skoro strona nie dysponowała stosownym zezwoleniem na umieszczenie reklamy w pasie drogowym zobowiązana jest do uiszczenia kary pieniężnej stosownie do art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych oraz § 4 ust. 2 p. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2011 r., nr 148 poz. 886).

Powyższe argumenty strony skarżącej nie zasługują na uwzględnienie. Jak słusznie podniósł organ w odpowiedzi na skargę zezwolenie od zarządcy drogi dotyczące umieszczenia urządzeń, które nie są związane z gospodarką lub komunikacją drogową czy też potrzebami ruchu w sytuacji zajęcia pasa drogowego drogi było wymagane ustawą o drogach publicznych od 1962 roku (art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych Dz. U. Nr 14, poz. 60).

Skarżący z uwagi na powyższe nie może skutecznie bronić się "niewiedzą" w sprawie posadowienia reklam w pasie drogowym. Ponadto nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego nie wymaga uprzedniego ustalenia elementu subiektywnego w postaci zawinienia podmiotu, który dokonał takiego zajęcia (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 931/05).

Reasumując Sąd stwierdza, że organ nie naruszył prawa materialnego i przepisów postępowania, dlatego też skarga podlega oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.