Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 261/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 2 i inne
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie WSA Krystyna Daniel WSA Ewa Rynczak Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2008 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji


UZASADNIENIE

Wójt Gminy decyzją z dnia [...] maja 2007 roku, znak [...], wydaną na podstawie art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1- 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku, Nr 80, poz. 717) oraz art. 104 k.p.a., ustalił na rzecz D. O. i K. O. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek usługowy w poziomie przyziemnym, na działce nr [...] w S.

W wyniku odwołania, wniesionego przez A. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku, Nr 80, poz. 717) oraz art. 2 i art. 17 ust 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 roku, Nr 79, poz. 856) i § 1 pkt 6 lit. "c" rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 roku w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), decyzją z dnia [...] lipca 2007 roku, znak [...], uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na liczne uchybienia. Jak wyjaśniono, decyzja została wydana na rzecz dwóch osób, mimo iż wniosek podpisała wyłącznie D. O. Projekt decyzji nie został sporządzony przez osobę uprawnioną, nie ustalono linii, rozgraniczającej teren inwestycji. Kolegium wskazało również, że skarżąca winna być w dalszym postępowaniu traktowana jako jego strona.

Wójt Gminy decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 roku, znak [...], ponownie ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na podstawie art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1-4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku, Nr 80, poz. 717) i art. 104 k.p.a.

A. M. wniosła od powyższej decyzji w terminie odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wskazując identyczną podstawę prawną jak poprzednio, decyzją z dnia [...] października 2007 roku, znak [...], uchyliło decyzję Wójta Gminy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z uwagi na dostrzeżone istotne wadliwości związane z niewysłaniem decyzji imiennie dla skarżącej oraz niewłaściwym sporządzeniem tekstowej części analizy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wójt Gminy wydał decyzję z dnia [...] listopada 2007 roku, znak [...], kolejny raz ustalając na rzecz D. O. i K. O. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek usługowy w poziomie przyziemnym na działce nr [...] w S. na podstawie art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1- 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku, Nr 80, poz. 717) i art. 104 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że w myśl art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, inwestycja wymagała ustalenia warunków zabudowy, albowiem przepisy prawa budowlanego wymagają dla niej uzyskania pozwolenia na budowę. Wniosek inwestora spełnia kryteria, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, a na wskazanym obszarze nie istnieje plan miejscowy. Wójt wskazał, że ustalenie warunków zabudowy zostało poprzedzone wyznaczeniem wokół przedmiotowej działki obszaru analizowanego, a także, że przy sporządzaniu decyzji posiłkowano się Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy. Teren objęty jest zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Organ wskazał także, że zrealizował wskazania Kolegium przyjmując, że stroną postępowania jest A. M., zaś załączniki do decyzji mają aktualne daty prowadzonego postępowania. Nadto uwzględniono, że K. O. złożył oświadczenie iż jest również wnioskodawcą wspólnie z żoną D. O. przedmiotowego przedsięwzięcia. W toku postępowania wykonano ponownie analizę funkcji oraz cech zabudowy na kopii mapy zasadniczej w skali 1 : 1000 obejmującej zabudowę w pasie min. 50 m wokół planowanego przedsięwzięcia, z której wynika, że sąsiednia zabudowa w parterze użytkowana jest pod działalność gospodarczą o podobnej funkcji, działki przylegające bezpośrednio do wnioskowanego przedsięwzięcia posiadają dostęp bezpośrednio z drogi gminnej- ul. [...], budynek posiada wykonane przyłącza do sieci wodnokanalizacyjnej, gazowej i energetycznej, można wykorzystać istniejące ogólnodostępne miejsca parkingowe znajdujące się na ul. [...]. Załączone dokumenty - mapy - przedstawiają istniejący stan przebiegu granic działki nr [...] położonej w S. Artykuł 52 ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga od wnioskodawcy przedłożenia kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego obejmującego teren, którego wniosek dotyczy i obszaru na który ta inwestycja może oddziaływać w skali 1 : 500 lub 1 : 1000. Inwestor przedłożył mapy: kopię mapy zasadniczej w skali 1 : 1000 z [...] lipca 2007 r., kopię mapy sytuacyjno- wysokościowej, w skali 1 : 500 z dnia [...] marca 2007 r. oraz kopię mapy ewidencyjnej w skali 1 : 2000 z dnia [...] sierpnia 2007 r., wydane przez Starostę Wydz. Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami. Problem podniesiony przez A. M., dotyczący przebiegu granic na podstawie przedstawionych dokumentów nie może być niniejszej sprawie rozstrzygnięty bowiem budynek usytuowany jest na działce nr [...] i obrys ścian nie wychodzi poza jej granice. Problem przebiegu granic może być przedmiotem postępowania na etapie pozwolenia na budowę, ponieważ inwestor zobowiązany jest do wykonania aktualnej mapy do celów projektowych w skali 1: 500 obrazującej pełny zakres zainwestowania działki nr [...] w jej granicach.

A. M. nie zgodziła się również z tą decyzją, wnosząc od niej w terminie odwołanie. Zarzucając obrazę przepisów prawa procesowego, a to art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych, domagała się uchylenia rozstrzygnięcia i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Skarżąca zarzucała, że przedmiotowa decyzja jest błędna, albowiem organ orzekający w sposób niedostateczny określił granice terenu objętego wnioskiem o zmianę sposobu zagospodarowania, mimo obowiązku, wynikającego z art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Spór co do faktycznie przebiegającej granicy działki nr [...] z sąsiadująca działką nr [...] powoduje wadliwe ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania, wskutek czego ani wnioskodawca, ani strony postępowania nie będą mogły korzystać z prawa własności oraz realizować uprawnień wynikających z przedmiotowej decyzji administracyjnej. Rozbieżności jakie wynikają z dokumentacji geodezyjnej były już wcześniej sygnalizowane. Wskazała także, że stan podany w załączniku graficznym nie jest zgodny ze stanem faktycznym, ponieważ zaznaczona cześć działki nr [...], której jest właścicielką należy jakoby do właściciela działki [...]. Podniosła również, że funkcjonowanie budynku usługowego niesie za sobą zupełnie inne obciążenia dla sąsiednich nieruchomości, niż budynek mieszkalny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] roku, znak [...], po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku, Nr 80, poz. 717) oraz art. 2 i art. 17 ust 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 roku, Nr 79, poz. 856) i § 1 pkt 6 lit. "c" rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 roku w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Orzekając w ten sposób, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazało, że zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Jak wynika z treści art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Szczegółowy tryb ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został, w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy, rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust.1 - 5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Ze znajdującej się w aktach sprawy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że objęta wnioskiem działka nr [...] w S. znajduje się w terenie zabudowanym budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, częściowo zajętymi pod usługi handlu artykułami odzieżowymi, przemysłowymi i spożywczymi oraz budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi. Na działce nr [...], objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, znajduje się budynek pełniący obecnie funkcję mieszkalną, do którego to budynku wykonane są przyłącza wody, kanalizacji sanitarnej oraz energii elektrycznej. Do działki nr [...] istnieje bezpośredni dojazd z drogi gminnej (ul. [...]), a także dodatkowo dojazd od strony ul. [...]. Teren inwestycji posiada zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów cele nierolnicze, udzieloną przy sporządzaniu poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Biorąc pod uwagę ustalenia zawarte w analizie stwierdzić należy, iż warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy są w niniejszej sprawie spełnione.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga kwestii granic nieruchomości, a wyznaczone przez organ pierwszej instancji linie rozgraniczające teren inwestycji, nie są liniami wyznaczającymi granice nieruchomości. Uregulowanie stanu prawnego granic - czego domaga się odwołująca w końcowej części odwołania, nie jest możliwe w niniejszym postępowaniu, natomiast w tym celu strona powinna złożyć wniosek o rozgraniczenie nieruchomości, który to wniosek podlegać będzie rozpatrzeniu przez Wójta Gminy (art. 29 ust. 1 i nast. ustawy z dnia 15 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz. U. z 2005 r. Nr 240 poz. 2027). W niniejszym postępowaniu nie może być również badana kwestia prawidłowości mapy stanowiącej załącznik graficzny do decyzji. W sytuacji, gdy strona nie zgadza się z treścią tej mapy możliwe jest wystąpienie w tej sprawie do organu prowadzącego ośrodek dokumentacji geodezyjne - kartograficznej, tj. do właściwego miejscowo starosty (Starosty Powiatu w [...]). Zgodnie z art. 22 ust. 1 powyższej ustawy starostowie prowadzą ewidencję gruntów i budynków, a ewidencja ta obejmuje między innymi informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty ( art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy).

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] roku, znak [...], A. S. domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia zarzucała obrazę przepisów prawa procesowego, a to art. 7, art. 77 § I k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych.

Skarżąca podniosła, że w odwołaniu zwracała uwagę na niedostateczne określenie granic terenu objętego wnioskiem, jednakże Kolegium uznało że nie jest to istotne dla sprawy, a spór ma charakter cywilnoprawny. Wskazywała, że obowiązek prawidłowego określenia rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości objętej wnioskiem, w szczególności w relacji do sąsiadujących działek statuuje na organie administracyjnym art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Poczynienie takich ustaleń, jest warunkiem sine qua non prawidłowego określenia oddziaływania nieruchomości objętej wnioskiem na inne nieruchomości. Oczywistym jest, że spór co do faktycznie przebiegającej granicy działki nr [...] z sąsiadująca działką nr [...] powoduje wadliwe ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania tak, że ani wnioskodawca, ani strony postępowania nie będą mogły korzystać z prawa własności, a także realizować uprawnień wynikających z przedmiotowej decyzji administracyjnej. Skarżąca nadmieniała, że rozbieżności jakie wynikają z dokumentacji geodezyjnej były sygnalizowane na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, jednak jak wynika z uzasadnienia przedmiotowej decyzji organ uznał, że nie jest władny rozstrzygać sporów granicznych. Oczywistym jest, że organ meritii nie ma uprawnień cywilnoprawnych. Jednak przedmiotowa sytuacją nie wymaga od organu pierwszej instancji ustalania prawa własności poszczególnych podmiotów, a jedynie prawidłowego zinwentaryzowania map geodezyjnych.

W dalszej części uzasadnienia skargi A. M. podniosła, że obowiązek prawidłowego określenia stanu prawnego zarówno przez inwestora, jak i organ decyzyjny zostało potwierdzone m.in. orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, sygn. WSA IV SA/Wa 2024/05. W tezach tego orzeczenia zawarto wskazanie, iż "...Wadliwe określenie obszaru wokół działek, na których ma być realizowana inwestycja przesadza o wadliwości warunków zabudowy i zagospodarowania dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego." Wskazała, że jest zrozumiałe, iż organ decyzyjny przyjmuje za podstawę wydanej decyzji błędny stan podany w załączniku graficznym, jeżeli w przeszłości sam pozostając właścicielem tej nieruchomości wydał decyzję o warunkach zabudowy na budynek mieszkalny dla tych samych wnioskodawców w granicy działki [...], jak i od strony ul. [...] oraz od strony działki [...]. Skarżąca zarzuciła, że stan podany w załączniku graficznym nie jest zgodny ze stanem faktycznym, ponieważ zaznaczona cześć działki nr [...], której jest właścicielką należy jakoby do właściciela działki nr [...], czego dowodem jest kserokopia mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500 z ujętym zarysem działki [...]. Skarżąca podnosiła również, że funkcjonowanie budynku usługowego niesie za sobą zupełnie inne obciążenia dla sąsiednich nieruchomości niż budynek mieszkalny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymujące stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji oraz podkreślając, że nie mogło zajmować się stanem prawnym działek, natomiast orzeczenie, na które powołuje się skarżąca, dotyczy obszaru analizowanego, a nie obszaru inwestycji.

Uczestnicy D. O. i K. O. wnosili o oddalenie skargi, wskazując na prawidłowość zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 p.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy uwzględnić wobec zasadności niektórych ponoszonych w niej zarzutów, a także z uwagi na wystąpienie innych uchybień przepisom procedury i prawa materialnego, które nie pozwalają na pozostawienie w obrocie prawnym aktualnie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Na wstępie trzeba wskazać, że co do zasady, prawidłowa była pierwsza z wydanych w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnych, tj. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia z dnia [...] lipca 2007 roku, znak [...]. Organ drugiej instancji trafnie wskazał uchybienia popełnione przez Wójta Gminy w toku postępowania. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wyeliminowano niektóre z wytkniętych wad, jednakże nadal brak było projektu decyzji wskazującego, że został sporządzony przez osobę do tego uprawnioną, rozstrzygnięcie zawierało wyłącznie jeden załącznik graficzny, nieprecyzujący zresztą co przedstawia, zaś załącznika tekstowego nie sporządzono, widoczna jest też ogólnikowość analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolejna decyzja kasacyjna z dnia [...] października 2007 roku, znak [...] również była zasadna, jednakże nie wytknięto w niej wszystkich wad, jakie charakteryzowały rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a skupiono się na kwestii naruszenia praw strony oraz niewłaściwego sporządzenia załącznika tekstowego do decyzji. Całkowicie wadliwa jest natomiast zaskarżona, trzecia już decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które nie dostrzegło szeregu uchybień w decyzji Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2007 roku, znak [...].

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.z.p. ), a miało za przedmiot ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek usługowy w poziomie przyziemia, który to obiekt zlokalizowany jest na działce nr [...] w S., przy ul. [...]. Z wniosku nie wynika jednoznacznie, czy miejsce parkingowe uwzględnia się już jako element istniejącego zagospodarowania tej działki, czy też planowanej jego zmiany. Do wniosku dołączono wypisy z rejestru gruntów i pierwotnie dwie, na których zupełnie różnie oznaczono teren objęty planowaną zmianą sposobu zagospodarowania - karty 3 i 3a w aktach przedstawionych Sądowi w związku z postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008r., przy czym właśnie oznaczenie tako terenu wskazane na karcie [...], jako wkraczające na działkę nr [...], powodowało zarzuty jej właścicielki A. M..

Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej zmiany sposobu zagospodarowania nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanych aktów administracyjnych miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są regulacje art. 60 - 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie w sprawie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. p.z.p.

Słusznie przyjmują organu obu instancji, że przy braku planu miejscowego opisana we wniosku zmiana zagospodarowania terenu wymagała ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy ( art. 59 ust. 2 p.z.p.), co winno nastąpić na wniosek ( art. 51 ust. 1 i 2 p.z.p.) spełniający wymogi z art. 63 k.p.a., jak i przewidziane w art. 52 ust. 2 p.z.p. Wniosek inicjujący postępowanie w niniejszej sprawie narusza wymogi z art. 52 ust. 2 pkt 1 2 a p.z.p., bowiem jak wskazano wyżej nie wynika z niego jednoznacznie, ani zakres planowanych zmian co do urządzenia miejsca pralinkowego, ani też jakie są granice terenu objętego wnioskiem. Tych kwestii nie wyjaśnił organ pierwszej instancji w toku postępowania, przy czym na różnych jego etapach odmiennie, bez wynikający z ustaleń lub zgromadzonego w sprawie materiału zaznaczano kolorem zielonym teren projektowanej zmiany zagospodarowania nawet w kolejnych załącznikach do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś o miejscu parkingowym ostatecznie nie orzekano.

Kolejne istotne uchybienie popełnione w postępowaniu przed organem pierwszej instancji dotyczy braku w aktach wymaganego w myśl art. 60 ust. 4 p.z.p. projektu merytorycznej części decyzji o warunkach zabudowy, który winien obejmować element określone w art. 54 p.z.p., co jest uchybieniem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sporządzenie projektu winno być powierzone osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, jako podmiotowi posiadającemu wymagane kwalifikacje specjalne, projekt decyzji przez nią podpisany, zaś stosowny dowód potwierdzający jej członkostwo w samorządzie urbanistów lub architektów powinien zostać dołączone do akt sprawy. Wymaga podkreślenia, że osoby, o których mowa w art. 60 ust. 4 nie mogą być traktowane jako organy właściwe w sprawach ustalania warunków zabudowy, albowiem organami tymi są podmioty wymienione w art. 60 ust. 1 i 3 u.p.z.p. ( wójt, burmistrz albo prezydent miasta, wojewoda na terenach zamkniętych ). Projekt, o którym wyżej mowa podlega natomiast akceptacji organu właściwego w sprawie, który ponosi też odpowiedzialność za całe rozstrzygnięcie.

W sprawie niniejszej tylko raz sporządzano projekt decyzji, tj. projekt decyzji Wójta Gminy decyzją z dnia [...] maja 2007 roku, znak [...], który opatrzono pieczęcią i parafką architekta już przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, na co wskazuje treść pierwszej decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, w której powyższy brak wytknięto jako uchybienie. Nadal w aktach sprawy brak dokumentów pozwalających na kontrolę uprawnień architekta, zaś sporządzony poprzednio projekt na tle zupełnie odmiennej koncepcji rozstrzygnięcia w zakresie miejsc parkingowych, czy dostępu do drogi publiczne utracił aktualność. Nowego projektu jednak nie sporządzono.

Wskazać należy dalej na treść § 9 ust. 1-4rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w myśl którego warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną ( ust. 1 ); wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy ( ust. 2 ); część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii ( ust. 3 ); część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (ust. 4 ).

Wydana w sprawie niniejszej ostatnia decyzja organu pierwszej instancji nie spełnia wyżej podanych wymagań. Decyzja ta w ogóle nie zawiera wyników analizy. Taki dokument nie został dołączony do niej jako osobny - załącznik, zaś nawet jeżeli w treści uzasadnienia decyzji wspomina się o analizie, wywody te są ogólnikowe. W istotnej kwestii sposobu zagospodarowania konkretnych działek w obszarze analizowanym nie podano ani ich numerów, ani innych cech istotnych z uwagi na zachowanie ładu przestrzennego i zasad dobrego sąsiedztwa. Te ogólnikowa rozważania są nieweryfikowalne nawet na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału, bowiem analogiczne wady cechują przeprowadzane w sprawie analizy, na których zresztą różnie zaznaczano teren objęty wnioskiem w obszarze analizowanym. Decyzja organu pierwszej instancji narusza, zatem także wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego, odnoszącego się do wykonania obowiązków przewidzianych w art. 61 ust. 1 p.z.p., w tym przeprowadzenia stosownej analizy dla ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, regulowanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. Jak trafnie podkreśla się w wyroku wsa w Warszawie z dnia 24.02.2005r. sygn. akt IV SA/Wa 950/04 ( zam. zb. LEX nr 171198 ) - " Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tejże ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów)."

Powyższe uchybienia oznaczają również naruszenie art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a.

Decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera załącznika graficznego do analizy, na którym należało oznaczyć obszar analizowany. Dołączona do tej decyzji jako załącznik mapa nie została opisana, w szczególności ani z tego dokumentu, ani z samej decyzji nie wynika by maił to być obszar objęty zmianą zagospodarowania terenu, natomiast jedynie kształt obrysu może naprowadzać, że nie jest to obszar analizowany.

Wyżej wskazane uchybienia powodują, że ustalając dostęp do drogi publicznej dla przedmiotowego zamierzenia od ul. [...], rezygnując z wyjaśnienie kwestii lokalizacji miejsca parkingowego, organ pierwszej instancji tylko pozornie ominął spór dotyczący prawidłowego określenia terenu objętego zamierzoną zmianą zagospodarowania, którego ustalenia oraz prawidłowe określenie w decyzji ma istotne znaczenie dla skarżącej.

Wyżej wskazanych istotnych uchybień, nie dostrzegł organ odwoławczy, który orzekając w tych warunkach o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji naruszył art. 138§1 k.p.a.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania oraz prawa materialnego stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "a " i " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, do których zmierzają zarzuty skargi. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r., SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia, WP LexisNexis, W-wa 2005,str. 145, t. 14 ). W sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn jest ona niemożliwa i bezprzedmiotowa, bowiem nie wyjaśniono dotąd w sposób niebudzący wątpliwości, ani kwestii zakresu zamierzonej przez D. O. i K. O. zmiany zagospodarowania terenu ( miejsce parkingowe już istniejące względnie planowane do realizacji ), ani też nie wezwano ich do jednoznacznego przedstawienia granic terenu objętego wnioskiem, co jest istotne z punktu widzenia stosowania przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 "a " i " c " p.p.s.a., zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie eliminacja wytkniętych uchybień oraz wydanie stosownego rozstrzygnięcia w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu.

Skarżąca pouczona na piśmie w zawiadomieniu przed rozprawą o treści art. 200 p.p.s.a. i art. 210 p.p.s.a. nie złożyła wniosku o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjriego.