Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1930/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] maja 2007 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. wpłynął wniosek C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako skarżąca) z dnia [...] maja 2007 r. o wydanie decyzji o przedłużeniu zajęcie odcinka pasa drogowego Al. S. w rej. ul. B. w celu dalszego funkcjonowania nośnika reklamowego o powierzchni [...] m2 na okres od [...] lipca 2007 r. do [...] września 2007 r.

Pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. skarżąca została poinformowana, że w najbliższym terminie zostanie wydana decyzja odmowna zajęcia ww. terenu.

Rozpatrując niniejszą sprawę Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich, działający z upoważnienia Prezydenta [...] W., decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. wydaną na podstawie art. 19 ust. 5. art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, z późn. zm. dalej jako u.d.p.), oraz art. 104 k.p.a. odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) Al. S. w rej. ul. B. w celu umieszczenia obiektu reklamowego.

Uzasadniając swoje stanowisko organ podkreślił, iż w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku, na który składają się:

1. "Biała Księga - Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów" - niebezpieczeństwo na drogach, opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską;

2. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r.;

3. Opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg [...] W. opracowana przez I.;

4. wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie

(poj./godz.) opracowane przez B. S.A.;

5. pismo Ministra Transportu do Prezydenta [...] W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych z dnia [...] października 2006 r.

6 szczegółowy plan sytuacyjny reklamy;

7 statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego [...] W. w latach 2004, 2005, 2006.

W ocenie organu analiza zgromadzonych dokumentów oraz ustalone w trakcie postępowania okoliczności faktyczne sprawy pozwalały stwierdzić, iż kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. Wskazując na główne założenia opisanej w ww. dokumentach polityki poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a co za tym idzie zmniejszenia liczby wypadków śmiertelnych oraz kształtowania bezpiecznego otoczenia drogi organ podkreślił, iż szczególnym rodzajem zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego są umieszczone w pasach dróg reklamy, powodujące dekoncentrację kierowców i wywołujące stan tzw. "fiksacji" tj. chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie.

Zdaniem organu dowody zgromadzone w sprawie jednoznacznie potwierdzają, że wnioskowana reklama jest adresowana do kierujących pojazdami oraz, że pas drogowy Al. S. pełni ważną rolę w układzie drogowym [...] W. charakteryzującym się wysokim natężeniem ruchu kołowego, gdyż w porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 1180 pojazdów na godzinę (powyższe potwierdzają wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie opracowane przez B. S.A). Odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi [...] m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 u.d.p. Przedmiotowa reklama została umieszczona na trawniku, w sytuacji gdy lokalizowanie obiektów reklamowych w takim miejscu powoduje, że przy wymianie treści reklamowej bądź konserwacji nośnika reklamowego, dochodzi do częstych zniszczeń chodnika i zieleni znajdującej się w otoczeniu reklamy.

Powyższe okoliczności faktyczne w ocenie organu uzasadniają stwierdzenie, iż wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy nie jest możliwe.

Wskazane powyżej okoliczności, w ocenie organu, w sposób jednoznaczny przesadzają także, iż lokalizacja wnioskowanej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, zatem w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka określona art. 39 ust. 3 u.t.d. a to uzasadnia odmowę wydania zezwolenia na lokalizację wnioskowanej reklamy.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła organowi I instancji naruszenie przepisów procedury administracyjnej tj. art. 6 k.p.a., art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a., a także naruszenie art. 32 Konstytucji RP tj. konstytucyjnie zagwarantowanej zasady równości podmiotów wobec prawa.

W związku z tymi zarzutami spółka wniosła na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. o uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca wskazała, że w treści uzasadnienia decyzji nie zostały wskazane żadne konkretne dowody na poparcie tezy, że istnieje faktyczne zagrożenie dla kierowców w obszarze funkcjonowania przedmiotowego urządzenia. Organ ograniczył bowiem treść uzasadnienia faktycznego do wskazania wyników badań i ekspertyz, które w zakresie odnoszącym się do obszaru Polski, dotyczą wyłącznie wzrastającego natężenia ruchu oraz liczby wypadków, w tym na terenie aglomeracji w. w latach 2004-2005. Ponadto, w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji brak jest wskazania, jaką konkretnie liczbę wypadków drogowych odnotowano w pobliżu przedmiotowego nośnika. Brak jest również wskazania przez organ, ile kolizji drogowych, z ogólnej liczby wypadków spowodowanych zostało przez przedmiotowy nośnik reklamowy. Powyższe prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie żadnych szczegółowych analiz, ani wizji lokalnych na tym odcinku pasa drogowego Al. S. w rej. ul. B. w W., organ nie wykonał. Ponadto wyniki badań, na które powołuje się organ w treści zaskarżonej decyzji, w szczególności dane i wnioski zawarte w Opinii I., są niewiarygodne. Przedmiotowa opinia nie ma ponadto waloru dokumentu naukowego. Brak jest bowiem w tym dokumencie podstawowych elementów treści każdego opracowania badawczego o charakterze naukowym, w tym zgodnego ze wskazówkami metodycznymi określenia zarówno założeń badawczych, materiału badawczego, przyjętej metody badawczej oraz kryteriów opracowania wyników badań, jak również szczegółowego opisu przeprowadzonych badań. Z analizy treści przedmiotowej opinii wynika zaś, że odnośnie urządzenia reklamowego objętego wnioskiem inwestora, faktycznie żadnych badań I. nie przeprowadził. W opinii dokonana została jedynie wybiórcza i subiektywna kompilacja wyników badań, które dotyczą wpływu nośników reklamowych na zachowania kierowców w różnych krajach świata. Skoro natomiast organ twierdzi, iż przedmiotowy nośnik reklamowy zagraża bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego, to stopień tego zagrożenia powinien zostać określony przez organ konkretnie dla miejsca lokalizacji tego urządzenia reklamowego.

Tymczasem, wskazany w treści zaskarżonej decyzji materiał dowodowy w postaci opracowania Komisji Europejskiej, opinii oraz innych dokumentów, dotyczy ogólnych badań związanych z reklamami drogowymi funkcjonującymi w Polsce, a przede wszystkim na terenie innych krajów świata. W oparciu o ten materiał dowodowy organ nie wykazał realności zagrożenia dla uczestników ruchu, powodowanego przedmiotowym nośnikiem reklamowym. Zarzucono ponadto, że w chwili obecnej w pasie drogi, w sąsiedztwie urządzenia reklamowego objętego zaskarżoną decyzją, jak również w pasie drogi innych, ruchliwych ulic W.funkcjonują nośniki reklamowe firm konkurencyjnych wobec odwołującej się Spółki, co do których Zarząd Dróg Miejskich nie twierdzi, iż zagrażają bezpieczeństwu kierowców. Świadczy to o nierównym traktowaniu przez ten organ przedsiębiorców z branży reklamy zewnętrznej. Praktyka przyjęta przez urzędników Zarządu Dróg Miejskich w W. jest więc sprzeczna z zasadą równego traktowania podmiotów gospodarczych, znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej i faktycznej, która została wyrażona w art. 32 Konstytucji RP. W ten sposób naruszona została również zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając odwołanie decyzją z dnia [...] października 2007 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego wynika więc, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo ocenił, iż w rozpatrywanej sprawie nie występuje przypadek szczególny. Sam zamiar umieszczenia nośnika reklamowego w pasie drogowym nie może uzasadniać odstępu od zakazu umieszczania w tym pasie urządzeń zmniejszających bezpieczeństwo ruchu drogowego. Sama skarżąca nie wskazała żadnych szczególnych okoliczności przemawiających za lokalizacją nośnika w tym właśnie miejscu pasa drogowego. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04, Lex Nr 171170) organ wskazał, iż bezzasadne, w jego ocenie są argumenty skarżącej o konieczności wykazywania negatywnego wpływu tego właśnie nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Organ nie podzielił stanowiska skarżącej, że Prezydent [...] W. naruszył konstytucyjną zasadę równości stron. Brak jest bowiem dowodów wskazujących, że w tym samym miejscu lub jego bezpośrednim pobliżu inny podmiot uzyskał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu lokalizacji analogicznego nośnika reklamowego. Nadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że czas planowanego zajęcia pasa drogowego, określony we wniosku skarżącej, minął przed rozpatrzeniem odwołania.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca spółka, zarzuciła organowi naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta [...] W.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w rozpoznawanej sprawie organy nie przeprowadziły postępowania dowodowego oraz nie ustaliły stanu faktycznego. Fakt niezgromadzenia przez organ materiału dowodowego świadczy o tym, że nośnik reklamowy skarżącej nie stanowi zagrożenia dla uczestników ruchu drogowego. Na okoliczność, że przedmiotowy nośnik reklamowy nie zagraża uczestnikom ruchu drogowego, skarżąca złożyła opracowanie naukowe wykonane w dniu 15 grudnia 2003 r. przez I., V. w V. (USA), C. Z treści tego dokumentu wynika, że przydrożne bilboardy nie mają wpływu na jakość jazdy kierowcy. Ponadto skarżąca podniosła, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na wadliwej Opinii I., który to dokument nie ma mocy dowodowej, albowiem jest opinią o charakterze pseudonaukowym, wydaną przez osobę nieuprawnioną do reprezentowania na zewnątrz przedmiotowej jednostki badawczej. Organy obu instancji – w ocenie skarżącej – nie wykazały realności zagrożenia dla uczestników ruchu, powodowanego przedmiotowym nośnikiem reklamowym.

Nadto nie wyjaśniły dlaczego przyjęły w sposób całkowicie przeciwny od wcześniejszych rozstrzygnięć organu I instancji, że urządzenie reklamowe obecnie nie spełnia przesłanek zawartych w przepisie art. 39 ust. 3 u.d.p.

W ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p., albowiem dotyczy on zajęcia pasa drogi, które rozpocznie się w przyszłości, a zatem nie może odnosić się do funkcjonujących od wielu lat w pasie drogi obiektów budowlanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Podkreśliło, że skarżąca wiedziała, że otrzymuje zezwolenie na zajęcie pasa drogowego tylko na określony czas. Samo posiadanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w minionym czasie nie oznacza istnienia po stronie skarżącej żadnych praw nabytych. Skarżąca nie wykazała jakie szczególne okoliczności uzasadniają lokalizację tego nośnika reklamowego w pasie drogowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej jako p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Wyjątkiem od tej zasady jest art. 39 ust. 3 cyt. ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Wyjątek o jakim mowa w ww przepisie został sprecyzowany, co do przedmiotu, w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., według którego zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Niewątpliwie należy uznać, iż zezwolenie wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest decyzją mającą charakter uznaniowy, co nie oznacza, że dowolny.

Przepis art. 39 ust. 3 cyt. ustawy zaostrza uznaniowe przesłanki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę do szczególnie uzasadnionych przypadków ze względu na ochronę dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Przez te przypadki należy rozumieć między innymi sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów (reklam) nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego, w tym z bezpieczeństwem tego ruchu, albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym (tak m.in. /w:/ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 251/06).

Jeżeli więc umieszczenie obiektów, w tym reklam, będzie w niezgodzie z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego, wówczas należy odmówić zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Zdaniem Sądu należy wskazać, iż tego rodzaju decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw (vide: M. Kulesza, Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej, Wydawnictwa UW, Warszawa 1987, str. 9 i nast.). W rozpatrywanym przypadku chodzi natomiast o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis k.p.a., czy też inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter przesądza o możliwości ich zastosowania.

Ustosunkowując się do zarzutów niewłaściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo oceniło, iż zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że konkretna reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem Sądu organy obu instancji trafnie powołały się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1026/04), w którym NSA wskazał, że: "nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp." W konsekwencji trafnie stwierdzono więc, że zarząd dróg jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach.

Sąd nie podzielił zarzutów skarżącej spółki co do waloru opinii wydanej przez pracownika I. Uzyskanie przez zarządcę drogi opinii biegłego nie jest obligatoryjne dla jego działań zmierzających do eliminacji potencjalnych zagrożeń na drodze publicznej, stąd uwzględnienie każdej informacji przez wyspecjalizowany organ, jakim jest zarządca drogi, podlega jego ocenie zgodnie z jego kompetencją. W związku z tym brak jest podstaw do uznania, że odmawiając zezwolenia na zajęcie pasa drogowego organ przekroczył granice uznania administracyjnego.

Sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w [...] W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy - przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

W ocenie Sądu należy wskazać, iż organ administracji, rozpatrując niniejszą sprawę, miał na względzie przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m. in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Zarządca drogi miał także na uwadze statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych za 2005 r. Organ oparł się również na wynikach badań natężenia ruchu drogowego w Al. S., w porannym szczycie opracowanych przez B. S.A. Nie ma w ocenie Sądu podstaw, by wymienionym instytucjom odmówić kompetencji merytorycznych w sprawach, których przedmiotem były ich ustalenia i wnioski. Materiał ten, dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych, został zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy załączonego do wniosku strony oraz charakterystykę reklamy i jej wymiarów. Zarząd Dróg Miejskich uwzględnił też fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje o umieszczenie reklamy.

Zarządca drogi, mając na uwadze poczynione ustalenia, był uprawniony uznać, czy reklama skarżącej spółki nie będzie naruszała wymagań z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w tym czy nie będzie miała istotnego wpływu na pogorszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Jest on bowiem odpowiedzialny za skonkretyzowanie takich warunków na drodze i w pasie drogowym, by nie dopuścić do wystąpienia okoliczności wskazanych w wymienionym przepisie, a także do zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Zarządca drogi nie ma obowiązku oczekiwania na skutki wpływu reklamy na bezpieczeństwo drogowe, lecz jest obowiązany zadziałać prewencyjne, w celu eliminacji potencjalnych skutków.

Istota reklamy, jak podkreślano to już wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, polega na szeroko pojmowanym rozpowszechnianiu informacji o konkretnych wyrobach i usługach, zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Zatem by spełniać te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny, by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na jego bezpieczeństwo. Zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (na przykład na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów jest bardzo różne. Jednakże, o ile na prowadzenie pojazdów przez kierowców doświadczonych o pełnej zdolności psychomotorycznej takie obiekty jak na przykład reklamy nie mają większego istotnego znaczenia, to każde nadmierne zaangażowanie uwagi pozostałych kierowców może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się na nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego. Prawdą jest, że nie wyłącznie reklamy powodują rozpraszanie uwagi kierowców, a nadmierna prędkość jest najczęstszym powodem kolizji drogowych i wypadków. Jednakże, w ocenie Sądu, nie można uznać za chybioną argumentację zarządcy drogi, że reklamy zewnętrzne o dużych powierzchniach, w połączeniu z nadmierną prędkością (argument skarżącej), nie mają negatywnego wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Dlatego wyłącznej kompetencji zarządcy drogi poddano kwestie związane z zagospodarowaniem pasów drogowych. Co oczywiste władze W. – z czym co do zasady zgadza się skarżąca – nie mogą usunąć z pola widzenia kierowców wszystkich "ciekawych dla jego oka obiektów", chociażby z tego powodu, że nie w stosunku do wszystkich takich obiektów przysługują mu uprawnienia tego rodzaju.

W tym miejscu należy przypomnieć, iż pasem drogowym jest wydzielony limami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (vide: W, Kotowski, Komentarz do art. 34 ustawy o drogach publicznych, LEX). Należy więc zwrócić uwagę, iż funkcjonalnie pas drogowy nie jest przeznaczony do instalowania reklam. Umieszczanie ich zatem w jego granicach należy uznać za wyjątek, na co wskazują również przepisy art. 39 ust. 1 oraz ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.

Konstrukcja przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych ewidentnie oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę. Zdaniem Sądu to podmiot wnioskujący w celu uzyskania takiego zezwolenia winien ewentualnie przekonać zarządcę drogi, że umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu jest szczególnie uzasadnione np. z uwagi na zawartą w reklamie informację o dojeździe do określonego obiektu, apelem o ostrożność na drodze itp. i że nie będzie miało wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Wieloletnia wadliwa praktyka organów administracji w tej kwestii nie zmienia istnienia zasady dowodowej wynikającej z powołanych przepisów ustawy. Zauważyć trzeba, że praktyka ta – co wynika ze znajdujących się w aktach artykułów prasowych – spotykała się z powszechną krytyką. W tym stanie rzeczy zasadne jest stanowisko SKO w W., że to na skarżącej spółce spoczywał ciężar dowodu istnienia okoliczności uzasadniających wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie Al. S. Skoro w rozpoznawanej sprawie skarżąca, w nader lapidarnym wniosku, nie wskazała na istnienie jakichkolwiek szczególnych okoliczności usprawiedliwiających umieszczenie wnioskowanego nośnika reklamowego w określonym punkcie pasa drogowego, nie uczyniła tego również wówczas, gdy zarządca drogi poinformował ją o zamiarze wydania decyzji odmownej, organ był uprawniony do wydania takiej decyzji. Nie negując prawa skarżącej spółki do prowadzenia działalności gospodarczej – w ocenie Sądu – nie można uznać zobowiązań finansowych spółki względem reklamodawców, za okoliczność której zaistnienie powinno skłonić zarządcę drogi do wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogi nośnika reklamowego na kolejny okres.

Jednocześnie pamiętać należy, co szczególnie akcentował organ I instancji, że wnioskowana reklama znajdowałaby się w odległości 5 m od krawędzi ruchliwej jezdni, która to odległość jest mniejsza od wymaganej przepisem art. 43 ust. 1 u.d.p., a także, że byłaby posadowiona na trawniku, przyczyniając się do jego niszczenia.

Mając na względzie powyższe wskazać należy, że po części trafne być może zarzuty skarżącej dotyczące zarówno mocy dowodowej, jak i niskiego poziomu naukowego opinii sporządzonej przez inż. L. K. - nie mogą mieć istotnego wpływu na końcową ocenę legalności decyzji organów obu instancji, albowiem opinia ta mogła być i tak co najwyżej wyłącznie pewnym materiałem pomocniczym, uzasadniającym jedynie zmianę dotychczasowego, całkowicie wadliwego zresztą - sposobu działania organów. W istocie pewne uchybienia, jakich być może w tym zakresie dopuścił się zarządca drogi, nie wpływają w żaden sposób na ogólną ocenę decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia, gdyż strona skarżąca nie wykazała, że udzielenie zezwolenia na umieszczenie konkretnego nośnika reklamy w konkretnym miejscu jest szczególnie uzasadnione. Na podkreślenie zasługuje również, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową. Po upływie okresu w nim wskazanego - zezwolenie wygasa, co w konsekwencji oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. Z istoty tego zezwolenia wynika również to, iż po upływie okresu, na który udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, pas drogowy winien być niezwłocznie przywrócony do stanu pierwotnego poprzez zdemontowanie nośnika reklamowego. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie przewiduje w ogóle instytucji przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem Sądu sama praktyka polegająca na braku demontażu reklamy po upływie terminu zezwolenia i wymuszaniu na zarządcy drogi zezwoleń na kolejny okres, nie może być utożsamiana z brakiem obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. W tej sytuacji trudno w ogóle mówić o obiekcie istniejącym w pasie drogowym, skoro obiekt taki de iure nie powinien znajdować się w pasie drogowym po upływie okresu, na który została wydana decyzja.

W związku z tym fakt otrzymania zezwolenia, na zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie reklamy, nie rodzi po stronie przedsiębiorcy skutecznego uprawnienia do żądania dalszego zajęcia pasa drogowego, ani po stronie zarządcy drogi obowiązku ponownego udzielenia zezwolenia.

Reasumując za prawidłowe należy uznać stanowisko organu zgodnie z którym w momencie, gdy obiekt, na który kiedyś wydano decyzję lokalizacyjną i następnie decyzję zezwoleniową na zajęcie pasa drogowego, zagrozi wartościom wymienionym na wstępie art. 39 ust. 1 u.d.p. (zagrożenia niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń, zmniejszenie jej trwałości oraz zagrożenie bezpieczeństwa ruchu) organ, do którego obowiązków należy ochrona drogi (art. 20 u.d.p. w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p.), uznając, iż szczególne warunki, o których mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. jakie istniały w dacie wydania decyzji na zlokalizowanie obiektu w pasie drogowym przestały istnieć, może odmówić wydania zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w stosunku do obiektu budowlanego (urządzenia niezwiązanego z potrzebami ochrony drogi), na który wydano w trybie art. 39 ust. 3 u.d.p. zezwolenie lokalizacyjne, a następnie wydano zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, nie jest możliwe po upływie terminu decyzji zezwalającej na zajęcie pasa, zastosowanie rozwiązania przewidzianego w art. 38 ust. 1 u.d.p.

Odnosząc się do dołączonego do skargi opracowania pt. "Wpływ obecności i braku bilbordów na jakość jazdy" przypomnieć należy, że sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń, nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz kontroluje legalność decyzji administracyjnej m. in. w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Powyższe opracowanie nie było znane organom orzekającym w sprawie, a zatem nie mogły one odnieść się do niego w toku rozpoznawania sprawy.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd uznał, że poczynione przez organy obu instancji ustalenia wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez te organy ocena tego materiału, w kontekście zastosowanych przepisów ustawy o drogach publicznych - nie budzi zastrzeżeń. Zdaniem Sądu stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji SKO w W. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. uzasadnione jest w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Dlatego też biorąc to wszystko pod uwagę Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.