Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2475/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Wiesław Morys Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Poznań od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 133/11 w sprawie ze skargi Miasta Poznań na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewoda Poznański decyzją z [...] lutego 1992 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Miasto Poznań prawa własności nieruchomości położonej w Poznaniu oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr B-01048-840.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Poznańskiego z dnia 14 lutego 1992 r. wystąpili: A. R., M. N. i B. N. Po jego rozpatrzeniu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody Poznańskiego. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia organ nadzoru wyjaśnił, że orzeczeniem z dnia [...] maja 1948 r. nr 30 Minister Przemysłu i Handlu orzekł o przejęciu na własność Państwa m.in. przedsiębiorstwa pod nazwą C. , R. i W. – J. , pow. Poznań. Minister Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych orzeczeniem z dnia 22 stycznia 1963 r. ustalił, że składniki majątkowe objęte protokołami zdawczo-odbiorczymi sporządzonymi w dniu 10 maja 1949 r., 16 października 1950 r. oraz w dniu 19 grudnia 1962 r. stanowią część składową przedmiotowego przedsiębiorstwa i przechodzą na własność Państwa z wyłączeniem wymienionych w tym orzeczeniu nieruchomości gruntowych oraz zatwierdził przedmiotowe protokoły zdawczo-odbiorcze. Powyższą decyzją Skarb Państwa nabył prawo własności nieruchomości wskazanej w decyzji komunalizacyjnej Wojewody Poznańskiego z 1992 r. Następnie Minister Gospodarki i Pracy decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 24 maja 1948 r. w części dotyczącej przedsiębiorstwa pod nazwą C., R. i W. – J., pow. Poznań. Minister Transportu i Budownictwa, po rozpoznaniu wniosku A. R., decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 22 stycznia 1963 r. Powyższe rozstrzygnięcie Ministra zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r., która stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 2116/06 uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą. Ponownie rozpatrując sprawę Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. umorzył postępowanie w sprawie z wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 22 stycznia 1963 r., a decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. stwierdził nieważność orzeczenia z 1963 r. Decyzja ta spowodowała powrót do stanu prawnego sprzed wydania orzeczenia z 1963 r., ponieważ decyzja organu administracji publicznej stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej wywołuje skutki prawne ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego, który podlega unieważnieniu – następuje wtedy przywrócenie do stanu poprzedniego obowiązującego przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zauważył, że z pisma Urzędu Geodezji i Katastru Miejskiego z dnia 25 maja 2005 r. nr ZG-620/5030/29/86 wynika, że w skład C. , pow. Poznań wchodziły m.in. dawne parcele nr [...] i nr [...] KW Łazarz t. 27, k. 610, obręb G. arkusz 20, w tym m.in. działki: [...] (które stanowiły wcześniej działkę [...]) KW [...] – będące własnością Miasta Poznań w użytkowaniu wieczystym S. Sp. z o.o. Minister stwierdził, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka [...], zapisana dawniej w KW nr [...] nie stanowiła własności Skarbu Państwa, a tym samym nie podlegała przepisom ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Z tego względu organ nadzorczy uznał, że decyzja komunalizacyjna Wojewody Poznańskiego z dnia [...] lutego 1992 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., co wypełnia przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ wskazał, że Zarząd Miasta Poznania decyzją z dnia [...] lutego 1997 r. nr [...] ustanowił na rzecz Poznańskiego Przedsiębiorstwa C. w likwidacji z siedzibą w Poznaniu prawo użytkowanie wieczystego działki nr [...] oraz stwierdził nabycie przez wskazane przedsiębiorstwo własności znajdujących się na gruncie urządzeń i obiektów trwale z nim związanych. Na podstawie aktu notarialnego z dnia 14 sierpnia 1997 r. rep. A 6454/97 Poznańskie Przedsiębiorstwo C. z siedzibą w Poznaniu zbyło na rzecz S. z o.o. z siedzibą w Poznaniu prawo użytkowania wieczystego działki [...] oraz prawo własności budynków stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności. Zatem w ocenie organu w sprawie nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.) uniemożliwiające unieważnienie przedmiotowego aktu. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Miasto Poznań wystąpiło z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy, zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 156 § 2 k.p.a.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Miasta Poznania o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Poznańskiego z dnia [...] lutego 1992 r. nr [...] w sprawie nabycia przez Miasto Poznań z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w Poznaniu oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr B-01048-840. W uzasadnieniu wskazał, że nabycie mienia komunalnego przez gminą na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych w sferze materialnego prawa cywilnego nie ma charakteru nabycia pierwotnego. Ciężar wad decyzji administracyjnej powoduje, że prawa nabyte przez stronę nie podlegają bezpośredniej ochronie, ale jedynie przez przesłanki negatywne, wyłączające dopuszczalność pozbawienia mocy obowiązującej decyzji, chroniąc prawa nabyte przez stronę. Jednocześnie organ nadzoru wskazał, że w przedmiotowej sprawie normy postępowania dowodowego przedstawionego w zakresie dokonania ustaleń co do przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Poznańskiego z dnia [...] lutego 1992 r. należy rozpatrywać wprost. Zatem w ocenie organu nie wystąpiła negatywna przesłanka uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, na dzień 27 maja 1990 r. nieruchomość położona w Poznaniu oznaczona w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obręb G. , ark 20, działka nr [...], uregulowana w księdze wieczystej nr [...], nie stanowiła własności Skarbu Państwa, Z tego też względu decyzja Wojewody Poznańskiego została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Organ podniósł przy tym, że obrót cywilnoprawny prawem użytkowania wieczystego gruntu i prawem własności budynków dokonany po wydaniu decyzji komunalizacyjnej nie poprzedzony żadnymi decyzjami administracyjnymi stanowi następstwo decyzji komunalizacyjnej. W tej sytuacji decyzja komunalizacyjna wywołałaby bezpośredni skutek w sferze prawa cywilnego. Stwierdzenie nieważności takiej decyzji uchylałoby ten skutek, jednak organy administracji nie są do tego uprawnione. Możliwość rozporządzania nieruchomością należy rozumieć jako powstanie skutku prawnego, którego organ administracji nie odwróci własnym działaniem. Przy czym obrót cywilnoprawny poprzedzony decyzją administracyjną nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego, a taki miał miejsce w przedmiotowej sprawie. Zatem jak podkreślił organ nadzoru w sprawie nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.) uniemożliwiające unieważnienie przedmiotowego aktu, przy czym zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto Poznań, wnosząc o jej uchylenie, jak i o uchylenie decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 156 § 2 k.p.a. W ocenie strony skarżącej ustanowienie na przedmiotowej nieruchomości użytkowania wieczystego stanowi nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności decyzji komunalizacyjnej przedmiotowej działki, na której ustanowione jest prawo użytkowania wieczystego spowoduje, zdaniem skarżącego Miasta, że osoba fizyczna stanie się właścicielem takiego gruntu, co jest prawnie niedopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 września 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 133/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta Poznań na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji komunalizacyjnej stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Z brzmienia tego przepisu wynika, jak wyjaśnił to organ nadzoru w uzasadnieniu wydanej decyzji, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), zaś z komunalizacji wyłączone jest mienie należące do osób fizycznych, stanowiące ich własność. Zatem w postępowaniu komunalizacyjnym organ zobowiązany był ustalić, czy w stanie faktycznym sprawy wystąpiły przesłanki pozytywne z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tj. czy w dacie 27 maja 1990 r. skomunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji stopnia podstawowego bądź podmiotów podległych tym organom. Jeśli przedmiotowe mienie w dniu 27 maja 1990 r. nie stanowiło własności Skarbu Państwa, decyzja potwierdzająca przejście własności mienia na rzecz samorządu terytorialnego w sposób oczywisty, a więc niewymagający żadnych zabiegów interpretacyjnych, sprzeczna jest z normą zawartą w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 maja 1990 r. Jest ona zatem dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażąco narusza prawo), co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Taka sytuacja, co zasadnie podniósł i wywiódł w zaskarżonej decyzji organ nadzoru, miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W oparciu o ostateczną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. wyeliminowane zostało w trybie art. 156 § 1 k.p.a. orzeczenie nacjonalizacyjne, na podstawie których nieruchomość, której część stanowiła m.in. skomunalizowana działka [...], przejęta została na własność Skarbu Państwa. Na skutek stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 22 stycznia 1963 r., Skarb Państwa w dacie wydania decyzji z dnia 14 lutego [...] r. nie legitymował się prawem własności w stosunku do skomunalizowanej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego zniosło bowiem jego skutki prawne od dnia wydania (skutek ex tunc decyzji nieważnościowej). Oznacza to, że ukształtowany tym orzeczeniem stan prawny uznaje się za nieistniejący. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że w stosunku do dawnej nieruchomości [...] nastąpiło przywrócenie stanu prawnego istniejącego przed wydaniem orzeczenia nacjonalizacyjnego, czyli tak jakby nacjonalizacja nigdy nie nastąpiła, a więc stanu, w którym własność spornej nieruchomości nadal przysługuje dawnemu właścicielowi (obecnie jego następcom prawnym). Oznacza to, że w dacie wejścia w życie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (tj. 27 maja 1990 r.) skomunalizowana nieruchomość była mieniem prywatnym, a co za tym idzie nie mogła podlegać regulacjom zawartym w powołanej ustawie.

Z tych względów decyzja Wojewody Poznańskiego z dnia [...] lutego 1992 r., jako rozstrzygająca o skomunalizowaniu mienia niebędącego mieniem ogólnonarodowym, rażąco naruszała art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, co w konsekwencji prowadzić musiało do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do postawionego w skardze zarzutu naruszenia przez organ nadzoru art. 156 § 2 k.p.a. w ocenie Sądu orzekającego nie znajduje on podstaw prawnych.

Przede wszystkim Sąd podkreślił, że akceptowanie pozostawienia w obrocie prawnym decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa godzi w konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2) i zasadę praworządności (art. 7). Zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Zagadnienie nieodwracalności skutków prawnych decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 156 § 2 zdanie końcowe k.p.a. było już przedmiotem rozważań w orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego (w szczególności wyrok z dnia 23 listopada 1987 r. sygn. akt I SA 1406/86, publ. ONSA 1987, nr 2, poz. 81, w którym wyrażony został pogląd, że nieodwracalność skutków prawnych występuje zwłaszcza wówczas, gdy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa), jak i Sądu Najwyższego – zwłaszcza uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. III AZP 4/92, publ. OSNCP 1992, nr 12, poz. 211 i OSP 1993, nr 5, poz. 104. W uchwale tej wyrażono stanowisko, że: "Odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny". I dalej: "Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że «odwrócenie» tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji". W konsekwencji powyższego decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny wtedy, "gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji"; i dalej: "skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej – tylko ze względu na zakres jego kompetencji – będzie nieodwracalny".

Sąd zwrócił także uwagę na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96 (publ. w ONSA 1997, nr 2, poz. 49). W powołanej uchwale skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnił, że w sytuacji, gdy z powodu zawarcia umowy notarialnej o oddaniu gruntów i ewentualnie znajdujących się na nich budynków w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej zachodzi nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej, to nieodwracalność ta wiąże się z decyzją, na podstawie której ta nieruchomość została oddana w wieczyste użytkowanie, czyli decyzją będącą podstawą tej umowy. Nieodwracalności tych skutków prawnych nie można natomiast wiązać z decyzją o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntów warszawskich prawa własności czasowej. Są to bowiem dwie różne decyzje i w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji odmownej bezprzedmiotowe jest rozstrzyganie o kwestiach związanych z inną decyzją, stanowiącą podstawę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Samo ustanowienie na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego gruntów warszawskich umową zawartą na podstawie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie nie powoduje nieodwracalności, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., skutków prawnych decyzji o odmowie przyznania byłemu właścicielowi tych gruntów prawa własności czasowej. Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji odmownej otworzy w takiej sytuacji możliwość wszczęcia z tego powodu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego i tym samym dokonywania w tym postępowaniu ustaleń i ocen, czy zawarcie na podstawie tej ostatniej decyzji umowy użytkowania wieczystego powoduje, że w świetle aktualnego stanu prawnego zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Mimo że uchwała ta dotyczyła odmiennego stanu prawnego, w ocenie Sądu orzekającego jest aktualna także w rozpatrywanej sprawie w zakresie relacji pomiędzy kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym decyzją a faktem ustanowienia użytkowania wieczystego do spornego gruntu na rzecz osoby trzeciej.

Oznacza to, że samo ustanowienie na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego umową zawartą na podstawie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie nie powoduje w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. nieodwracalności skutków prawnych decyzji komunalizacyjnej. Stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej otworzy w powyższej sytuacji możliwość wszczęcia z tego powodu postępowania administracyjnego

0 stwierdzenie nieważności decyzji o zezwoleniu na ustanowienie na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego i tym samym dokonywania w tym postępowaniu ustaleń i ocen, czy zawarcie na podstawie tej ostatniej decyzji umowy użytkowania wieczystego i przyznanie tego prawa powoduje, w świetle aktualnego stanu prawnego, nieodwracalność skutków prawnych decyzji poprzedzającej akt notarialny o ustanowieniu tego prawa. Skoro istnieje w odrębnym postępowaniu droga administracyjna dla dokonywania ustaleń i ocen w powyższej kwestii, to nie można rozpatrywać zagadnienia nieodwracalności skutków prawnych wcześniejszej decyzji administracyjnej, w zakresie związanym z istnieniem prawa na rzecz osoby trzeciej (wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1069/07, niepubl.). Skutki prawne decyzji zezwalającej na ustanowienie użytkowania wieczystego nie mogą być oceniane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej.

W rozpatrywanej sprawie ustanowienie w formie aktu notarialnego zawartego w dniu 14 sierpnia 1997 r. użytkowania wieczystego do działki nr [...], poprzedziła ostateczna decyzja Zarządu Miasta Poznania z dnia [...] lutego 1997 r. Oznacza to, że kwestia ewentualnego wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych wiąże się ze skutkami prawnymi decyzji Zarządu Miasta Poznania z dnia [...] lutego 1997 r., nie zaś decyzji komunalizacyjnej.

Zasadnie zatem, w ocenie Sądu orzekającego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że decyzja Wojewody Poznańskiego z dnia [...] lutego 1992 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., co umożliwiło stwierdzenie jej nieważności, wobec rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy został przez organ nadzoru ustalony w sposób prawidłowy i znajduje on wystarczające potwierdzenie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym. Organ nadzoru właściwie zastosował zarówno przepisy procedury administracyjnej, jak i prawa materialnego, a powody podjętego rozstrzygnięcia prawidłowo przedstawił w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę.

Miasto Poznań wniosło od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparło na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – w związku z art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nie uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] i poprzedzającej ją jego decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody Poznańskiego z dnia [...] lutego 1992 r. znak: [...] stwierdzającej nabycie przez Miasto Poznań nieodpłatnie z mocy prawa własności nieruchomości i tym samym błędnym uznaniu przez WSA w Warszawie, że mimo przedstawienia Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji okoliczności wskazujących na wywołanie przez decyzję komunalizacyjną z dnia [...] lutego 1992 r. nieodwracalnych skutków prawnych (obrót cywilnoprawny prawem użytkowania wieczystego gruntu i prawem własności budynków) – decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2010 r. i [...] listopada 2010 r. dot. stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej nie naruszyły art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

Na tej podstawie wnosiło o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Ustanowiona w art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przesłanka negatywna, wyłączająca dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji, jest przesłanką materialnoprawną. Wystąpienia zatem tej przesłanki nie można wyprowadzić zarzutem wadliwego ustalenia stanu faktycznego. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo, zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) przeprowadził wykładnię art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nieodwracalność skutku prawnego należy, jak wywiódł to prawidłowo Sąd, ograniczyć wyłącznie do skutków prawnych wywołanych bezpośrednio decyzją nieważną. Wyłączona jest interpretacja rozszerzająca, a zatem interpretacja uwzględniająca zdarzenia przyszłe, które tylko pośrednio wiążą się z decyzją nieważną. To stwierdzenie nieważności decyzji ma wpływać na zdarzenia przyszłe, a nie zdarzenia przyszłe wyłączać nieważność decyzji.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.