Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1423/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151  w zw. z art. 134 par. 1 art. 135 par. 1 art. 170 art. 183 par. 1 i 2  art. 174  pkt 1 i 2 art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. art. 156 par. 1 art. 157 par 2 i 3 art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 listopada 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1066/11 w sprawie ze skargi T.Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1066/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę T.Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odmówiło wszczęcia na wniosek T.Ś. i M.P., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową, z garażami podziemnymi i urządzeniami budowlanymi (bez przyłączy oraz sieci infrastruktury technicznej) na działkach nr A, B obr. 45 Krowodrza przy ul. Prądnickiej/Siemaszki oraz wjazdem z działki nr C obr. 45 w Krakowie.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją T.Ś. i M.P. podtrzymali zgłoszone wcześniej żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa o ustaleniu warunków zabudowy. Wnioskodawcy podnieśli, że w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2010 r. przyjęto, iż warunek dobrego sąsiedztwa, umożliwiający ustalenie warunków zabudowy jest spełniony nie tylko w przypadku działek zabudowanych graniczących z terenem inwestycji, lecz także dalej położonych, ale należących do tego samego układu urbanistycznego, co teren inwestycji. W związku z tym wskazali, iż działki nr D i E, stanowiące ich własność, znajdują się w najbliższym tak rozumianym sąsiedztwie terenu inwestycji, wobec czego, aby uznać wnioskodawców za strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy rozstrzygnięcia wymaga kwestia, czy działki te znajdują się w sferze oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego, czy też nie. W związku z tym wnioskodawcy zakwestionowali pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż zakres oddziaływania planowanej inwestycji zamknie się po jej realizacji w granicach terenu wskazanego we wniosku i nie wpłynie na sferę ich uprawnień właścicielskich. W ich ocenie zakres i rozmiar inwestycji będzie jednak tak duży, że niewątpliwie będzie miał wpływ na nieruchomości będące ich własnością, zwłaszcza, że działki rozgraniczające nr F i G pozostają niezabudowane. Zdaniem wnioskodawców najważniejszymi czynnikami w tym zakresie są uciążliwości w fazie budowy, wywołane przez hałas i wibracje ciężkiego sprzętu budowlanego, a późniejsza eksploatacja wysokiego budynku (ok. 35 metrów) spowodować może naruszenie komfortu zamieszkania niewielkich budynków w sąsiedztwie, a tym samym naruszenie art. 112 i art. 115 ustawy Prawo ochrony środowiska. Wobec powyższego skarżący wywiedli, iż przysługuje im legitymacja do złożenia wniosku.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 oraz art. 156 § 1 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a.") w zw. z 61a § 1 k.p.a. i art. 3 ustawy z dnia 3.12.2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 6 z 2011 r., poz. 18) utrzymało w mocy ww. decyzję. Kolegium wskazało, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma na celu ustalenie, czy decyzja, w tym przypadku o ustaleniu warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, póz. 717 z późn. zm., dalej jako "u.p.z.p.") dotknięta jest istniejącą w dacie jej wydania, jedną z wad, opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., co uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności. Stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie ma stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 19.10.2009 r. sygn. akt II SA/Kr 995/09, uchylającym poprzednio wydane decyzje Kolegium z dnia [...].05.2009 r. i z dnia [...].12.2008 r. W wyroku tym Sąd wskazał, iż oddziaływanie inwestycji na sposób wykonywania prawa własności na nieruchomości wnioskodawców dotyczyć może wszelkiego rodzaju wpływu, w tym możliwości ewentualnego ograniczenia ich zabudowy, wskutek ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości sąsiedniej i zalecił w związku z tym przeprowadzenie, w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, rozważań co do zakresu oddziaływania planowanej inwestycji. Kolegium dokonało analizy zgłoszonego żądania pod tym właśnie względem przyjmując, z powołaniem się na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż wskazane powody stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa o ustaleniu warunków zabudowy, nie uzasadniają wszczęcia oraz prowadzenia postępowania w tej sprawie. W szczególności materiały sprawy nie wskazywały, by inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową, miała wpływ na sposób korzystania z nieruchomości stanowiących własność wnioskodawców, tym bardziej, że inwestycja ta nie zalicza się do inwestycji uciążliwych dla środowiska, co uprawniałoby do stwierdzenia, że jej oddziaływanie przekroczy ramy bezpośredniego sąsiedztwa. Dodatkowo podano, że planowana inwestycja polegać ma na zabudowie typowej dla obszaru analizowanego, stąd trudno przyjąć, że planowana inwestycja będzie oddziaływać ponad przeciętną miarę na nieruchomości wnioskodawców, a w szczególności ograniczy możliwość ich zabudowy. Stwierdzono, że argumenty wnioskujących o ponowne rozpatrzenie sprawy są w znacznej mierze tej samej natury, co we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Odnosząc się do podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentów dotyczących uciążliwości, jakie dla nieruchomości sąsiednich powodować może planowana inwestycja, SKO podniosło, że w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...].10.2006r. określone zostały warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w tym także wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich. W tym względzie wskazano między innymi, iż realizacja inwestycji nie może powodować ograniczenia w dopływie światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, jak również ograniczenia dostępu do drogi publicznej, czy też możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, a ponadto, że winna być zapewniona ochrona przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, a także przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Nie można zatem przyjąć, iż decyzja o warunkach zabudowy nie odnosi się do kwestii związanej z ochroną interesów osób trzecich, w szczególności właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości sąsiednich. Jakkolwiek ochrona ta odnosi się do interesów właścicieli nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, to tym bardziej ewentualny wpływ planowanej inwestycji na grunty nieco dalej położone będzie mniejszy, skoro już nieruchomości sąsiednie winny być objęte ochroną przed hałasem, wibracjami, ograniczeniem dopływu światła dziennego itp. Szczegółowe rozwiązania techniczne w tym zakresie, nastąpią jednak dopiero na etapie postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę. W tym bowiem postępowaniu przedmiotem badania przez właściwy organ będzie projekt budowlany zawierający odpowiednie rozwiązania techniczno-budowlane. W związku z tym, Kolegium przyjęło, iż wnioskodawcy nie posiadają legitymacji procesowej (a tym samym interesu prawnego), w rozumieniu art. 28 k.p.a., do żądania stwierdzenia nieważności ustalającej warunki zabudowy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...].10.2006 r., choć niewątpliwie posiadają interes faktyczny. W takim przypadku osobie tej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, ponieważ o charakterze strony nie może decydować jedynie sama wola osoby zainteresowanej, czy przyznanie jej takiego przymiotu przez organ administracji, lecz określony przepis prawny.

W skardze na powyższą decyzję skarżący T.Ś. wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, jest nieprawidłowa, ponieważ nie uwzględnia wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartych w wydanym w przedmiotowej sprawie wyroku z dnia 19 października 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 995/09. Zdaniem skarżącego, Kolegium Odwoławcze w sposób niewłaściwy wykonało zalecenia Sądu, co skutkuje ponowną odmową uznania go za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zakwestionował stanowisko, iż posiada jedynie faktyczny, a nie prawny interes w rozstrzygnięciu sprawy i w tym zakresie wskazał, że zakres i rozmiar planowanej inwestycji będzie na tyle duży, że niewątpliwie będzie miał wpływ na działki sąsiednie, zwłaszcza na jego działkę nr D, który będzie zwielokrotniony ze względu na to, że działki "rozgraniczające" nr F i nr G pozostają niezabudowane.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Podkreślił, że w swoim rozstrzygnięciu odniósł się do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 października 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 995/09 ponieważ w zaskarżonej decyzji rozważono zakres oddziaływania planowanej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 r. uznał, iż wbrew zarzutom skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wykonało zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 października 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 995/09 ponieważ w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej rozważono zakres oddziaływania planowanej inwestycji. Stwierdzono m.in., że inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową, a zatem na zabudowie typowej dla obszaru analizowanego, nie będzie miała wpływu na sposób korzystania z nieruchomości stanowiących własność wnioskodawców w szczególności nie ograniczy możliwość ich zabudowy, tym bardziej, że inwestycja ta nie zalicza się do inwestycji uciążliwych dla środowiska, co uprawniałoby do stwierdzenia, że jej oddziaływanie przekroczy ramy bezpośredniego sąsiedztwa. W ocenie Sądu I instancji Kolegium słusznie zwróciło uwagę, że w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...].10.2006 r. określone zostały warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w tym także wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich, że realizacja inwestycji nie może powodować ograniczenia w dopływie światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ograniczenia dostępu do drogi publicznej, czy też możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, a ponadto, że winna być zapewniona ochrona przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, a także przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu, że wskazane przez T.Ś. i M.P. powody stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa o ustaleniu warunków zabudowy, nie uzasadniają wszczęcia prowadzenia postępowania w tej sprawie. Obawy skarżącego dotyczące uciążliwości w fazie budowy, wywołane przez hałas i wibracje ciężkiego sprzętu budowlanego, a także związane z późniejszą eksploatacją budynku tj. naruszenie komfortu zamieszkania wskazują, o ile stałyby się uzasadnione, na ewentualne naruszenie interesu faktycznego skarżącego, a nie jego interesu prawnego, mającego swe źródło w konkretnym przepisie prawa materialnego. Badając zakres możliwego oddziaływania planowanej inwestycji należy, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 19 października 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 995/09, uwzględnić wszelkiego rodzaju oddziaływanie inwestycji na sposób wykonywania prawa własności na nieruchomości wnioskodawców, w tym możliwości ewentualnego ograniczenia ich zabudowy, wskutek ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości sąsiedniej. Sąd I instancji przypomniał, że zgodnie z ustalonymi warunkami zabudowy, stanowiącymi załącznik nr 1 oraz mapą przedstawiającą teren planowanej inwestycji i wyznaczoną linią zabudowy - załącznik nr 2 - decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową zlokalizowana została na działkach nr A,B obr. 45 Krowodrza, oddzielonych od działki skarżącego o nr D niezabudowanymi działkami nr F i G. Realizacja planowanej zabudowy we wskazanych liniach rozgraniczających, przy uwzględnieniu wyznaczonej linii zabudowy i konieczności zachowania odległości planowanego budynku od granicy działek nr A, B z działką G wynikających z warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie pozwala zatem na stwierdzenie, że planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomość skarżącego nr D. W ocenie Sądu I instancji za stanowiskiem tym przemawiają również ustalone warunki dotyczące wysokości projektowanego obiektu. Zgodnie z pkt II.1d "dla planowanego budynku ustala się zasadę gradacji wysokości przyjmując gabaryt najniższego fragmentu od ul. P. w wysokości 16 m do attyki. Dla najwyższej części obiektu we wschodniej części terenu inwestycji (....) ustala się do 35 m do attyki, z pośrednią wysokością do 20 m w środkowej części obiektu". Sąd I instancji wyjaśnił, że budynek, o ile zostanie zrealizowany, będzie usytuowany nie od linii istniejącego budynku mieszkalnego skarżącego na działce D, ale od linii jego budynku gospodarczego i będzie miał wysokość najpierw 16 m, potem 20m, a 35 m wysokości będzie miał w jego trzeciej części, graniczącej bezpośrednio z działką nr G, F, a następnie nr H, a nie działką skarżącego nr D. Realizacja planowanego budynku nie ograniczy zatem ani nowej zabudowy, ani rozbudowy istniejącej już zabudowy na działce skarżącego. Sąd I instancji stwierdził, że brak interesu prawnego skarżącego słusznie spowodował odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...].10.2006 r. Zgodnie bowiem z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie to wszczyna się z urzędu lub na wniosek strony. Wobec powyższego Sąd I instancji działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.") oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T.Ś. reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj.:

- 145 § 1 ust. 1 pkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164 poz. 1588) poprzez przyjęcie jako własnego, bez przeprowadzenia szczegółowej analizy, błędnego stanowiska organów administracyjnych, iż skarżącemu ze względu na brak interesu prawnego nie przysługuje przymiot strony w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...].10.2006 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu;

- art. 145 § 1 ust. 1 pkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 i art. 157 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, iż wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest prawidłowe;

- art. 151 w zw. z art. 134, art. 135 i art. 1 § 2 p.p.s.a. (poprzez ograniczenie rozpoznania sprawy wyłącznie do zarzutów podniesionych w skardze) w zw. z art. 61 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 k.p.a. co spowodowało, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł, iż obszar analizowany wyznaczony w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...].10.2006 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu został wyznaczony nieprawidłowo, z rażącym naruszeniem prawa, a nieruchomość skarżącego znajduje się w granicach obszaru analizowanego, stąd z mocy samego prawa powinien posiadać status uczestnika postępowania w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności w/w decyzji;

- art. 145 § 1 ust. 1 pkt c) w zw. z art. 153 i art. 134 § 2 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykonało zalecenia WSA w zakresie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w sprawie wyrażonych w wyroku z dnia 19.10.2009 r., sygn. II SA/Kr 995/09, a także wydanie kolejnego wyroku w sprawie z pominięciem mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych ww. wyroku co spowodowało również naruszenie zakazu reformationis in peius;

oraz na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj.:

- błędną ocenę, iż organy administracji prawidłowo "rozważyły zakres oddziaływania planowanej inwestycji", co implikuje twierdzenia, iż zastosowano w sprawie § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w z zw. z art. 61 u.p.z.p., podczas gdy organy w ogóle nie zastosowały § 3 ww. rozporządzenia, a w rezultacie błędnie zastosowały art. 61 u.p.z.p. To spowodowało, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie stwierdził, iż w sprawie prawidłowo wyznaczono obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sprawie zakończonej decyzją wydaną przez Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 26.10.2006. r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu co od początku skutkuje błędnym określeniem stron tego postępowania.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż przepisem prawa materialnego, który implikuje ex lege interes prawny skarżącego jest § 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie posługując się wykładnią literalną powyższego przepisu z całą pewnością należy stwierdzić, iż działka nr D obr. 45 stanowiąca własność skarżącego powinna znaleźć się w obszarze analizowanym, a skarżący w każdym przypadku powinien z mocy prawa posiadać status strony postępowania administracyjnego, jako posiadający tytuł prawny do nieruchomości wchodzącej w zakres prawidłowo wyznaczonego obligatoryjnego obszaru analizy. Ustawodawca bowiem, wprowadzając wymóg obligatoryjny wyznaczenia obszaru analizy (w tym obszaru minimalnego w promieniu 50 m od nieruchomości), ustanowił domniemanie prawne, iż każda inwestycja, nawet ta najmniejsza, wpływa na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich w wyznaczonym minimalnym obszarze analizy. Podniesiono, iż zarówno Sąd I instancji jak i organ administracji nie dokonały również żadnych ustaleń w przedmiocie wpływu zamierzonej inwestycji na możliwości zabudowy nieruchomości skarżącego. Uczynił to jedynie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 19.10.2009 r. (II SA/Kr 995/09), który to wyrok nie został należycie wykonany. Tymczasem w przypadku realizacji inwestycji zgodnie z zaskarżoną decyzją, powstanie obiektu mieszkalnego wielorodzinnego o wysokości w najwyższym punkcie 35 m może spowodować, iż skarżący składając w przyszłości wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sprawie budowy nowego domu jednorodzinnego lub przebudowy istniejącego może spotkać się z decyzją odmowną, gdyż jego zamierzenie budowlane będzie niezgodne pod względami architektoniczno-urbanistycznymi z wybudowanym budynkiem wielorodzinnym z funkcją usługową, bądź wysokość budynku skarżącego będzie zbyt niska w porównaniu z budynkiem wielorodzinnym. Wskazano nadto, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...].10.2006 r. wpływa bezpośrednio na możliwość uzyskania przez skarżącego decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej jego nieruchomości. Z powyższego wynika, iż organy administracyjne w żadnym z dotychczas przeprowadzonych postępowań nie dokonały żadnych ustaleń w zakresie istnienia interesu prawnego skarżącego, a tym bardziej nie dokonały pobieżnej nawet analizy treści zaskarżonej decyzji i załączników do niej. Fakt ten uszedł uwadze Sądu I instancji, który nie dokonał analizy, czy wydanie przez Kolegium Odwoławcze decyzji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego było prawidłowe. Zdaniem skarżącego Kolegium Odwoławcze powinno było wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i dopiero w jego toku zweryfikować istnienie interesu prawnego skarżącego. Wskazano, iż Sąd I instancji nie dokonał badania stanu faktycznego ustalonego przez organ, ani tez nie dokonał pogłębionej i odnoszącej się do przypadku skarżącego analizy stanu prawnego, co potwierdza błędna konstatacja z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, iż w zaskarżonych decyzjach dokonano analizy oddziaływania planowanej inwestycji. Zdaniem skarżącego poprzestanie na zbadaniu zarzutów skargi i brak analizy zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej (art. 135 p.p.s.a.) spowodował, iż Sąd nie dostrzegł, iż obszar analizy został wyznaczony niezgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Nie dokonano również rzetelnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy wg wskazań co do dalszego postępowania. Nadto wskazano, iż z pobieżnych nawet oględzin mapy (załącznik nr 2) wynika bowiem, że obszar analizowany został wyznaczony z rażącym naruszeniem prawa, a nieruchomość skarżącego powinna w znaleźć się w analizowanym obszarze, czego nie można powiedzieć o nieruchomościach "podobnych", jakich doszukał się Prezydent Miasta Krakowa w obrębie 44, nie znajdujących się nawet na mapie stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji. Ponadto wskazano, że z porównania wskazania obszaru analizy Załącznik nr 1 i Załącznika nr 2 (mapy) wynika, że na mapie stanowiącej załącznik nr 2 brak jest zaznaczenia granic obszaru analizowanego. W treści załącznika nr 1 nie opisano w sposób szczegółowy granic obszaru analizowanego, nie wskazano szerokości frontu działek nr A i B obr. 45 celem wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Obszar analizy nie obejmuje terenów wokół działek objętych planami inwestycyjnymi, lecz duży obszar bliżej niesprecyzowany na północ od nich - wzdłuż ulicy P. oraz łącznie obręb 44 i 45, czyli obszar stanowiący kilkudziesięciokrotność 50 m (odległości minimalnej wokół działki). Do obszaru analizy należy obręb nr 44, którego nie ma na mapie stanowiącej Załącznik nr 2, a w treści załączników nie uzasadniono konieczności tak znacznego rozszerzenia (na dwa obręby) obszaru analizy. Zdaniem skarżącego uznanie działek z obrębu nr 44 jako "podobnych" do działek nr A i B obr. 45 oznacza objęcie obszarem analizy budynków mieszkalnych wielorodzinnych (bloków) położonych daleko poza enklawą zabudowy niskiej, a które mają stanowić w założeniu architekta "dominanty architektoniczne". Obszar analizy został zatem sporządzony niezgodnie z § 3 punkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zdaniem skarżącego istnieją podstawy do stwierdzenia, iż organ administracji dopuścił się rażącego naruszenia art. 61 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik uczestników postępowania H.T. i B.T. złożył pismo Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 listopada 2013 r. o przeznaczeniu terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika, iż działka nr D obr. 45 Krowodrza podlega ustaleniom miejscowego polanu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Żabiniec-Południe" zatwierdzonego Uchwałą Nr LII/688/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 lipca 2012 r. (Dz.Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 24 lipca 2012 r., poz. 3652) i znajduje się w terenach zabudowy mieszkaniowo-usługowej oznaczonych na rysunku planu symbolem 1UM.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej polegający na wzajemnym powiązaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na odniesienie się do kilku kwestii podniesionych w zarzutach bez konieczności przedstawiania argumentacji oddzielnie do obydwu podstaw zaskarżenia wyroku.

Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest ona zasadna.

Na wstępie zaznaczyć należy, iż związanie oceną prawną, o której mowa w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą, w tej samej sprawie, w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Ocena ta wiąże tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych (wyrok NSA z 28 marca 2012 r., I OSK 670/11, LEX nr 1145122). Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku, oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną, które to zdarzenia w kontrolowanej sprawie nie miały miejsca.

Podkreślenia wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie w wyroku z dnia 19 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 995/09 nie przesądził o istnieniu bądź nieistnieniu interesu prawnego po stronie skarżącego kasacyjnie. Nakazał jedynie przeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego i poczynienia na jego podstawie ustaleń. Zaznaczył, że dopiero wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy pozwoli na prawidłową ocenę w przedmiocie ustalenia interesu prawnego stron w przedmiocie żądania stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Sąd nie określił zatem w sposób kategoryczny kręgu osób, którym w sprawie przysługuje interes prawny.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postępowanie nadzwyczajne, prowadzone w oparciu o kryteria wskazane w art. 156 § 1 k.p.a., w ramach którego nie dokonuje się co do zasady ponownego ustalania stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Organ administracji, do którego wnosi się wniosek o stwierdzenie nieważności danej decyzji dokonuje oceny jej treści z punktu widzenia legalności (zgodności z prawem) na gruncie art. 156 § 1 k.p.a., czyli spełniania przez tę decyzję kryteriów tam wskazanych. Dotyczy to także kryterium rażącego naruszenia prawa, które jest kryterium nieostrym i stosunkowo mniej określonym treściowo, wymagającym od podmiotu badającego tę przesłankę stwierdzenia naruszenia oczywistego, jednoznacznego, w wyniku którego oceniana decyzja nie daje się pogodzić ze stanem praworządności danego porządku prawnego. Tym bardziej zatem zarzuty skargi winny precyzyjnie określać naruszenia oraz wykazywać ich wagę z powyższych punktów widzenia, bowiem nie każde naruszenie prawa spełnia omawianą przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nawet jeśli stwierdza się w ramach tego postępowania nadzwyczajnego pewne naruszenia prawa, jeśli nie można im przypisać charakteru rażącego, do stwierdzenia nieważności decyzji nie zachodzi.

Podstawową kwestią mającą rozstrzygające znaczenie dla oceny prawidłowości zarówno zapadłego w rozpatrywanej sprawie wyroku Sądu I instancji jak i podjętych przez organ nadzoru decyzji administracyjnych, jest ustalenie czy T.Ś. jako wnioskodawcy przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., zatem czy był on podmiotem uprawnionym do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] października 2006 r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Tylko bowiem pozytywna odpowiedź na to pytanie dawała organowi nadzoru prawo do wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie oceny prawidłowości wydania decyzji o warunkach zabudowy na wniosek skarżącego. Negatywne zaś rozstrzygniecie tej kwestii obligowało organ odwoławczy do odmowy wszczęcia wnioskowanego postępowania nadzorczego, a w konsekwencji braku prawnych możliwości merytorycznego rozpatrywania zasadności postawionych w złożonym wniosku zarzutów skarżącego dotyczących prawidłowości wydania kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy.

Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie takiego postępowania wymaga zatem uprzedniej kontroli ze strony organu nadzoru, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. W pierwszym rzędzie, jeśli postępowanie nadzorcze nie jest prowadzone z urzędu, organ nadzoru winien zatem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy złożony wniosek pochodzi od uprawnionego do jego złożenia podmiotu, czyli strony. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest legalnej definicji strony, a to oznacza, że w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy zastosowanie znajduje art. 28 k.p.a., z którego wynika zaś że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony przesądzają przepisy prawa materialnego, przy czym interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu prawa. Powszechnie przyjęte jest zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że pojęcie "interes prawny" użyte w powyższym przepisie oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes ten wynika z przepisu prawa materialnego, który w okolicznościach danej sprawy daje podstawę do uznania danego podmiotu za stronę postępowania. Jeżeli osoba żądająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może wykazać się tak rozumianym interesem prawnym, to organ powinien odmówić wszczęcia takiego postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a.

Stwierdzić należy, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji prawidłowo przyjął za organem odwoławczym, że skarżący nie posiada legitymacji do bycia stroną w tym postępowaniu.

W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, który podziela także skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie, że w postępowaniu w zakresie ustalenia warunków zabudowy stronami są co do zasady właściciele albo użytkownicy wieczyści sąsiednich działek (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2007 r. II OSK 1016/06, dostępny w bazie orzeczeń: http://cbois.nsa.gov.pl). W związku z tym przyjmuje się, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron winien być określany w jak najszerszym zakresie, z uwzględnieniem zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości. Stroną w tym postępowaniu są również, w zależności od okoliczności, właściciele lub użytkownicy wieczyści działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/10, dostępny w bazie orzeczeń: http://cbois.nsa.gov.pl ).

W rozpatrywanej sprawie niesporny jest natomiast fakt, że wnioskodawca postępowania nadzorczego T.Ś. nie był stroną postępowania o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na działkach nr A i B przy ul. P. w Krakowie. Jednakże podkreślić należy, iż zarzuty dotyczące braku udziału w charakterze strony w postępowaniu zwykłym stanowią przesłanki postępowania wznowieniowego, a nie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

Stwierdzić należy, iż do uchylenia zaskarżonego wyroku nie może prowadzić podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 § 1, art. 135 i art. 1 § 2 p.p.s.a. poprzez brak rozważenia przez Sąd I instancji wszystkich naruszeń prawa i uchybień, których zdaniem skarżącego dopuściły się organy administracji rozpatrujące sprawę o ustalenie warunków zabudowy oraz odniesienie się przez Sąd I instancji wyłącznie do podniesionych w skardze zarzutów.

Podkreślić należy, iż kwalifikowane naruszenie prawa zachodziłoby wtedy, gdyby ustalono warunki zabudowy dla obiektu, którego lokalizacja na danym terenie byłaby wyłączona. O rażącym naruszeniu prawa można by mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie taka rażąca sprzeczność nie zachodzi. W tym miejscu wskazać należy, iż nawet brak dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie mógłby jednak stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, gdyż nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa.

Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, iż organ odwoławczy zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Krakowie z dnia 19 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 995/09 rozważył zakres oddziaływania planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej własność wnioskodawcy. Jak wynika z ustaleń organów planowana inwestycja polegać ma na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową, a zatem na zabudowie typowej dla obszaru analizowanego, wobec czego nie ograniczy możliwości zabudowy działki należącej do skarżącego. Nadto ustalono, iż inwestycja ta nie zalicza się do inwestycji uciążliwych dla środowiska, co uprawniało organ do stwierdzenia, iż jej oddziaływanie nie przekroczy ram bezpośredniego sąsiedztwa. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2006 r. zostały określone warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy, w tym wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich. W warunkach tych określono, iż realizacja planowanej inwestycji nie może powodować ograniczenia w dopływie światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, dostępu do drogi publicznej, czy możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej. Nadto powinna być zapewniona ochrona przed zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleby oraz uciążliwościami powodowanymi przez hałas i wibracje. Zatem skoro ochrona ta odnosi się do interesów właścicieli nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, to tym bardziej wpływ inwestycji na nieruchomości sąsiednie, ale niegraniczące bezpośrednio z terenem inwestycji będzie mniejszy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji w sposób wystarczający wyjaśnił kwestię braku interesu prawnego po stronie skarżącego oraz przeprowadził właściwą kontrolę legalności kwestionowanego aktu i doszedł do słusznego przekonania, że należy tę skargę oddalić jako niezasadną. Z tych względów zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Podkreślenia także wymaga, iż niewłaściwe zdaniem skarżącego wyznaczenie przez organ na mapie stanowiącej załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy obszaru analizowanego stanowi naruszenie prawa, które mogłoby ewentualnie prowadzić do uchylenia tej decyzji w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym. Nie jest to jednak naruszenie prawa na tyle istotne, aby stanowiło podstawę do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Zwłaszcza, że sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2006 r. I FSK 439/05, OSP 2007, z. 9, poz. 100). Pamiętać też należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej interes prawny skarżącego nie wynika z art. 61 u.p.z.p. jak również z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku m.p.z.p.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie nadmienić, iż działka nr D obr. 45 Krowodrza należąca do skarżącego podlega ustaleniom miejscowego polanu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Żabiniec-Południe" zatwierdzonego Uchwałą Nr LII/688/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 lipca 2012 r. (Dz.Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 24 lipca 2012 r., poz. 3652) i znajduje się w terenach zabudowy mieszkaniowo-usługowej oznaczonych na rysunku planu symbolem 1UM. Wobec tego zarzuty dotyczące wpływu planowanej inwestycji na możliwość zabudowy nieruchomości należącej do skarżącego są bezprzedmiotowe.

Powyższe wyczerpuje podstawowe problemy przedstawione w zarzutach skargi kasacyjnej.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.