Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1240/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 1 ust. 1 i 2, art. 156 par. 1 , art. 158 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 19 września 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa S. Spółki z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 1243/10 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa S. Spółki z o.o. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 17 marca 2011 r., II SA/Rz 1243/10 oddalił skargę Przedsiębiorstwa S. Sp. z o.o. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, stanowiącej działkę nr 1315 o pow. 12.699 m2.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Wnioskiem z 22 czerwca 2010 r. Przedsiębiorstwo S. Sp. z o.o. z siedzibą w R. , działające przez radcę prawnego G. R. wystąpiło o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z [...] grudnia 1995 r. nr [...], zatwierdzającej podział działki nr 1315 o pow. 12.699 m2, położonej w Iwoniczu Zdroju, stanowiącej własność Gminy Iwonicz Zdrój na działki nr [...]. Decyzję wydano w związku z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego na rzecz Z. z siedzibą w Warszawie oraz Fundacji O. w Warszawie z siedzibą w Warszawie poprzednika prawnego "S. ". Na działce nr [...] (obecnie [...]) poprzednik prawny Z. z siedzibą w Warszawie w latach 1965-1967 zbudował kompleks sanatoryjny P. Na działkach nr [...] (obecnie [...]) i [...] (obecnie [...]) poprzednik prawny F. i S. – C. z siedzibą w Warszawie wzniósł kompleks sanatoryjny Z. składający się z budynku hotelowego, zakładu przyrodoleczniczego z częścią żywieniową, warsztatami, kotłownią i łącznikiem do budynku P. budynku warsztatowego, oraz dwóch mieszkań. Całość oddano do użytku w 1974 r. Gmina Iwonicz Zdrój, jako właściciel gruntów i urządzeń, działkę nr [...] wraz z własnością wzniesionych budynków i urządzeń oddała w użytkowanie wieczyste C. , natomiast działkę nr [...] wraz z własnością wzniesionych na tym gruncie budynków oddała w użytkowanie wieczyste F.

Z. w 2008 r. zażądał od P. Sp. z o.o. wydania części budynku łącznika pomiędzy budynkami sanatorium "Z. " a sanatorium "P.", położonego na działce nr [...], ponieważ łącznik pomiędzy budynkami ma wsparcie na słupach fundamentowych posadowionych na ww. działce oddanej w użytkowanie wieczyste Z. W wyniku decyzji podziałowej część budynku wybudowanego i należącego do "S. " znajduje się obecnie na działce nr [...], oddanej w użytkowanie wieczyste C. który na podstawie umowy o użytkowanie wieczyste gruntu i przeniesienia własności budynków nabył nieruchomości do których nie przysługiwały mu żadne prawa. Nabycie prawa własności nastąpiło z naruszeniem art. 235 § 1 K.c. oraz art. 2 ust. 1-3, art. 2c ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, co uzasadniało zarzut wydania decyzji podziałowej z rażącym naruszeniem prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie rozpoznając wniosek P. Sp. z o.o. o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej uznało, iż podmiot ten jest legitymowany do wystąpienia z wnioskiem, jednakże błędnie wskazano jako podstawę do przyjęcia rażącego naruszenia prawa przepisy art. 235 § 1 K.c. oraz art. 2 ust. 1-3, 2c ust. 1 i 3 noweli z dnia 29 września 1990 r., gdyż podstawę prawną kwestionowanej decyzji stanowiły przepisy art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) zw. dalej ustawą o g.g.i w.n. Odmawiając stwierdzenia nieważności Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 10 powołanej ustawy podział nieruchomości mógł nastąpić jeżeli był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (ust. 1) zaś następował na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału (ust. 3). Ustawa z 1985 r. innych przesłanek poza zgodnością podziału z planem zagospodarowania przestrzennego nie przewidywała i dotyczyła terenów zabudowanych i niezabudowanych. Ponadto w piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmowano, że podział w trybie art. 10 był podziałem geodezyjnym i miał znaczenie pozwolenia na podział, polegający na utworzeniu z dotychczasowej nieruchomości nowych. Aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w art. 93 ust. 3b wprowadza inne warunki podziału, lecz regulacje te nie mogą być uwzględnione przy weryfikacji decyzji wydanej w poprzednim stanie prawnym.

Podział działki nr [...] na wniosek jej właściciela był zgodny z obowiązującym ówcześnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż znajdowała się ona w terenie oznaczonym symbolem A 16 UZL – oznaczającym adaptację istniejących obiektów sanatoryjnych łącznie z bazą zabiegową ("Z. "P. "). Zdaniem organu kwestia prawidłowości wytyczenia granicy na gruncie nie może być uwzględniona w postępowaniu dot. weryfikacji decyzji podziałowej.

Kolegium odmówiło przeprowadzenia dowodów dot. stanu zainwestowania działki w latach 60-tych, jak również użycia środków finansowych na ten cel.

W wyniku wniosku P. Sp. z o.o. Kolegium ponownie rozpoznało sprawę i decyzją z [...] października 2010 r. utrzymało w mocy swą poprzednią decyzję.

Kolegium podtrzymało swe stanowisko co do wykładni literalnej art. 10 ust. 1 ustawy o g.g.i w.n., stwierdzając, iż wykładnia celowościowa prezentowana przez stronę sprzeciwia się temu, natomiast późniejsza zmiana regulacji prawnej nie może wpływać na treść weryfikowanej decyzji, której dokonuje się według stanu prawnego obowiązującego w dniu jej wydania, tj. [...] grudnia 1995 r. Za nietrafną uznało Kolegium argumentację o niezgodności podziału z przepisem art. 235 K.c. Z załączonej umowy notarialnej z 25 grudnia 1995 r. wynika, iż w chwili wyodrębniana działek, tj. 15 grudnia 1995 r. nie zostały one jeszcze oddane w użytkowanie wieczyste. Nie sposób zatem było uznać, że decyzja podziałowa naruszała prawo podmiotowe, gdyż w dniu jej wydania nie istniało ono.

W skardze na powyższą decyzję P. Sp. z o.o. z siedzibą w R. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 10 ust. 1 o g.g.i w.n. poprzez odmowę określeniu "może" nadania cechy uznaniowości nakazującej przy zatwierdzaniu planu podziału nieruchomości rozważenia także innych przesłanek niż tylko zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jako zgodności formalnej, bez oceny możliwości zagospodarowania podzielonej nieruchomości oraz naruszenie art. 2c ust. 1 noweli z dnia 29 września 1990 r. i art. 235 § 1 K.c. w zw. z art. 7 ustawy o g.g.i w.n. Skarga domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w uzasadnieniu akcentując potrzebę stosowania przy zmianie przepisów wykładni kreatywnej lub dynamicznej (por. uchwała SN z 17 grudnia 2009 r., III PZP 2/2009), co znalazło odbicie w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz NSA (wyroki z 9 czerwca 2010 r., OSK 953/09 oraz z 23 października 2008 r., II OSK 1285/07). Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie uprawnione jest posługiwanie się rozwiązaniem przyjętym w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o g.n., a przepis art. 93 ust. 2 tej ustawy może być zastosowany wprost.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując zajęte uprzednio stanowisko.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zwrócił uwagę, iż w postępowaniu nadzorczym prowadzonym na podstawie art. 156 K.p.a. organ nie może rozstrzygać kwestii merytorycznych, a nadto kontrola sądowoadministracyjna decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym odbywa się w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania weryfikowanej decyzji.

Z przesłanką rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (jak przyjęto w doktrynie i orzecznictwie) mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa.

Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa (wyrok NSA z 13 czerwca 2007 r., I OSK 996/06, Lex nr 354687). Nie każde zatem naruszenie prawa ma charakter rażącego. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych.

Przepis art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości uzależniał możliwość dokonania podziału od jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś do wydania decyzji zatwierdzającej podział ustawa ta upoważniała organ rejonowy rządowej administracji ogólnej (ust. 3). Przepis ten przewidywał tylko jednofazowe postępowanie administracyjne, kończące się decyzją zatwierdzającą podział względnie odmawiającą zatwierdzenia podziału nieruchomości.

Postępowanie w sprawie o podział nieruchomości nr [...], położonej w Iwoniczu Zdroju zostało wszczęte na wniosek Gminy Iwonicz Zdrój, a do wniosku dołączono projekt podziału działki oraz opinię o podziale.

Pismo z 1 grudnia 1995 r. potwierdza, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Iwonicz Zdrój działki nr [...] i [...] położone są w terenie oznaczonym w planie symbolem A 16 UZL – adaptacja istniejących obiektów sanatoryjnych łącznie z bazą zabiegową.

Sąd podzielił stanowisko Kolegium, przyjmując, iż odniosło się ono w zaskarżonej decyzji do zarzutów i wniosków strony oraz wydało zgodną prawem decyzję.

Rację też ma SKO, że o sposobie podziału nieruchomości decydował właściciel nieruchomości i z tego względu kwestia wytyczenia granic podziału na gruncie nie może być brana pod uwagę przez organ w postępowaniu o zatwierdzeniu podziału nieruchomości i tym samym nie może być przedmiotem oceny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej.

Sąd podkreślił, że organ nie wydawał decyzji o podziale nieruchomości, ale zatwierdzał przedstawiony we wniosku podział nieruchomości. Z wnioskiem o podział nieruchomości mógł wystąpić właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości.

Sąd powołał się na wyrok NSA z 5 lutego 1998 r., I SA 1112/97, w którym stwierdzono, że jeżeli z wnioskiem o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości występują właściciel lub użytkownik wieczysty, a proponowany podział jest w zasadzie zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego, to organ nie może odmówić jego zatwierdzenia. Wydanie decyzji w tym przedmiocie nie jest aktem uznaniowym. Wbrew dosłownemu brzmieniu art. 10 ust. 1 ustawy z 1985 r. o g.g.i w.n. ("podział nieruchomości może nastąpić"), należy przyjąć, że w braku sprzeczności projektu podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązkiem rejonowego organu jest zatwierdzenie projektu podziału. Przepis ten stanowi z natury rzeczy ograniczenie prawa własności i dlatego powinien być interpretowany w sposób wyłączający możliwość przyjęcia uznaniowego charakteru decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału.

Wprawdzie powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadł przed dniem 1 stycznia 2004 r., to jest wprowadzeniem reformy sądownictwa administracyjnego, ale nie stracił na aktualności dla rozpoznawanej sprawy, do której mają zastosowanie przepisy prawne z daty wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Krośnie z [...] grudnia 1995 r.

Z przytoczonej tezy wyroku NSA wynika po pierwsze, że to właściciel lub użytkownik wieczysty we wniosku wskazuje granice podziałowe nieruchomości, co uzupełnia wyżej przedstawioną argumentację o braku możliwości ingerencji organu w proponowany podział nieruchomości przez dany podmiot, a po drugie stwierdza, że decyzja podziałowa nie jest decyzją uznaniową. Z tej przyczyny zarzut skargi o pominięciu przez SKO uznaniowego charakteru decyzji podziałowej Sąd uznał za nietrafny.

Zdaniem Sądu niemożliwym jest zastosowanie "wykładni dynamicznej", której efektem w ocenie autora skargi dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa kontrolowanej decyzji podziałowej z 1995 r. jako wzorzec normatywny winien być zastosowany art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Przepisy intertemporalne zawarte w art. 199-233 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają takiej regulacji. Zastosowanie nowego prawa do określonych stanów z przeszłości zawsze musi jednoznacznie wynikać z obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze przedstawiony stan rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej P.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło P. Sp. z o.o. z siedzibą w R. , reprezentowane przez radcę prawnego G. R. i zaskarżając wyrok w całości zarzuciło:

1) naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. przez nierozpoznanie sprawy w jej granicach i pominięcie przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z braku podstawy prawnej do wydania decyzji o podziale,

2) naruszenie prawa materialnego – art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie:

– art. 10 ust. 1 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o g.g.i w.n. do podziału nieruchomości zabudowanej budynkami;

– błędną wykładnię wyrażenia "zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego", zawartego w art. 10 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, jako formalnej zgodności z przeznaczeniem terenu w tym planie bez oceny możliwości zagospodarowania podzielonej działki zgodnie z celem wyrażonym w art. 2c ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a także wyrazu "może" użytego w art. 10 ust. 1 ustawy o g.g.i w.n. poprzez odmowę nadania mu cechy uznaniowości, nakazującej przy zatwierdzaniu planu podziału rozważenie także innych przesłanek;

– błędną wykładnię wyrażenia "rażące naruszenie prawa" użytego w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o g.g.i w.n. z uwagi na jego jednoznaczną treść normatywną i brak skutku w postaci naruszenia podstawowych zasad porządku prawnego.

Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zawrotu kosztów postępowania za obie instancje.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podważa się podstawy do wydania decyzji SKO, gdyż brak było podstaw prawnych do jej wydania. Z naruszeniem art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd nie zbadał wszystkich przesłanek nieważności a tylko tę, którą podniesiono w skardze. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. nie tylko uprawnia ale i zobowiązuje sąd administracyjny do wyjścia poza granice skargi, byle nie wykraczało to poza przedmiotowe granice stosunku administracyjnego ukształtowanego lub potwierdzonego decyzją administracyjną. Wynika to wprost z uwzględnienia z urzędu nieważności postępowania administracyjnego mimo braku w odniesieniu do postępowania przed sądem wojewódzkim odpowiednika art. 183 P.p.s.a. Jako zasadny skarżący uważa w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzut zaniechania przez WSA zbadania wszystkich przesłanek nieważności decyzji SKO, a uchylając się od zbadania zaskarżonej decyzji w tym względzie WSA naruszył art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. art. 134 § 1 tej ustawy.

Zdaniem skarżącego decyzja o podziale, a tym samym i decyzja SKO, dotknięta jest nieważnością z powodu braku podstaw prawnych do jej wydania.

W sprawie niniejszej WSA dopuścił się naruszenia prawa materialnego przez zastosowanie art. 10 ust. 1 ustawy o g.g.i w.n. do oceny decyzji SKO w zakresie stanu faktycznego ustalonego w decyzji SKO, chociaż art. 1 ust. 1 pkt 1 tej ustawy zawęził stosowanie przepisów tej ustawy do gospodarowania tylko takimi gruntami, które są przeznaczone na cele zabudowy. Nie może przy tym być mylące użycie w pierwszym zdaniu wyrażenia "grunty zabudowane", gdyż w zdaniu drugim zostało wyjaśnione normatywne znaczenie "zabudowy", odbiegające od potocznego rozumienia tego terminu. Definicję "zabudowy" analizował szczegółowo Sąd Najwyższy – Izba Cywilna i Administracyjna w uzasadnieniu uchwały z 29 czerwca 1989 r., II AZP 8/89. Przez odwołanie się do pojęć znanych Prawu budowlanemu z 1974 r. (wówczas obowiązującego) ustalił, że pojęcia "budowla" i "urządzenie" użyte w art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy o g.g.i w.n. są czymś innym, niż budynki, chociaż objęte zbiorczym pojęciem "obiekt budowlany". Podobnie zresztą, ale w sposób wyraźniejszy, definiuje te pojęcia art. 3 Prawa budowlanego z 1997 r. To rozróżnienie ma istotne znaczenie, gdyż działka nr 1315 ulegająca podziałowi była działką już zabudowaną budynkami, a nie budowlami lub urządzeniami. Wskazują na to dokumenty zgromadzone w sprawie, w szczególności mapy i opisy. Oznacza to zatem, że pod przepisy ustawy z 1985 r. nie podpadały grunty już zabudowane budynkami. Fakt i ocenę, że podziałowi w trybie art. 10 ust. 1 podlegają tylko działki przeznaczone na cele zabudowy, a podział innych działek w tym trybie jest niedopuszczalny, potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 stycznia 1992 r., IV SA 1196/91. Nie ulega zaś wątpliwości, że podział działki nr 1315 położonej w Iwoniczu Zdroju nie miał na celu jej zabudowy, lecz wyłącznie określenie terytorialnego zasięgu prawa wieczystego użytkowania gruntu i własności budynku. Zatem dokonanie podziału tej działki, a następnie jego zatwierdzenie, było działaniem bez podstawy prawnej. Skutkiem tego jest nieważność decyzji o podziale, a więc i decyzji odmawiających stwierdzenia jej nieważności. Na wypadek, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił powyższych argumentów skarżący nadal podtrzymał swoje twierdzenie, iż decyzji SKO można i trzeba przypisać nieważność także z powodu rażącego naruszenia prawa. WSA uznał, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. może mieć miejsce tylko w przypadkach oczywistego naruszenia takiego przepisu, którego treść nie nastręcza trudności interpretacyjnych, a poza tym decyzja dotknięta nieważnością powinna wywierać skutek niedający się pogodzić z zasadami rządzącymi praworządnym państwem. Dla wsparcia tej ostatniej tezy WSA posłużył się dodatkowo argumentacją aksjologiczną poprzez odwołanie się do konstytucyjnej zasady ochrony własności, której przestrzeganie zabrania nadmiernej ingerencji organu administracji w dyspozycje właściciela nieruchomości. W żadnym aspekcie argumentacja nie jest przekonująca.

Przede wszystkim WSA nie wyjaśnił, dlaczego uznał treść przepisu art. 10 ust. 1 za wieloznaczną. To, że skarżący i organ różnią się w rozumieniu jego treści nie oznacza jeszcze samo w sobie, że jest ona niejasna. W szczególności nie wyjaśnił WSA, na czym miałaby polegać zgodność decyzji o podziale z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyby abstrahować od jego (podziału) celu. Wszak podział geodezyjny polega tylko "na wydzieleniu z dotychczas istniejącej i oznaczonej jednej działki ewidencyjnej nowo utworzonych dwóch lub więcej działek ewidencyjnych po dokonaniu pomiarów i nadaniu im nowego oznaczenia wraz z powierzchnią" (Eugeniusz Mzyk w: Bieniek Gerard (redakcja), Kalus Stanisława, Mzyk Eugeniusz, Marmaj Zenon, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2010, LexisNexis – za LEX POLONICA MAXIMA). Waloru tego poglądu nie przekreśla fakt, iż został sformułowany na gruncie art. 93 u.g.n., gdyż zarówno obecnie, jak i w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji o podziale nie istniała legalna definicja podziału nieruchomości. Tak obecnie, jak i wcześniej, jest to tylko podział ewidencyjny; neutralny z punktu widzenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem zmiana obszaru, jak i oznaczenia działek nie zmieniają przeznaczenia terenu. W związku z tym każdy podział tak rozumiany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, albowiem decyzja o zatwierdzeniu podziału także nigdy nie zmienia, i nie może zmienić, ani ustaleń planu dotyczących przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak i nie zmienia położenia działek! Dlatego też skarżący uważa, że rozumienie zgodności decyzji o podziale z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego powinno uwzględniać przede wszystkim cel, jakiemu podział ma służyć, bo dopiero po rozważeniu celu i zamierzonego sposobu zagospodarowania działki istnieje możliwość oceny, czy zamierzony sposób korzystania z nowo utworzonych działek będzie zgodny z planowym ich przeznaczeniem. Tak też ocenia się zgodność podziału z ustaleniami planu w literaturze przedmiotu.

Skoro więc celem podziału dokonanego w niniejszej sprawie było wydzielenie działek gruntu dla zadośćuczynienia roszczeniom użytkowników nieruchomości, o jakim mowa w art. 2c ust. 1 u.z.u.g.g., to za zgodny z planem należało uznać tylko taki podział, który nie naruszając ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do przeznaczenia terenu dla potrzeb sanatoriów "Z. " i "P.", jednocześnie zezwala na to, by użytkownicy tych sanatoriów nabyli prawa rzeczowe do nieruchomości według zasięgu ich rzeczywistego użytkowania. Tylko wtedy planowe przeznaczenie nieruchomości – "adaptacja istniejących obiektów sanatoryjnych łącznie z bazą zabiegową ("Z. , "P. ")", jakkolwiek by cel tak nazwany rozumieć, będzie mogło być zapewnione. Nie sposób bowiem uznać, że pod rządami ustawy z 1985 r. nie można było dokonywać podziału nieruchomości dla celów realizacji tych roszczeń, powstałych przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami tylko dlatego, że przepisy u.g.g. nie przewidywały, wzorem art. 95 pkt 4 u.g.n., takiego celu podziału. Jak w takim razie miałoby się realizować prawo do żądania ustanowienia użytkowania wieczystego odpowiadającego zakresowi użytkowania, jeśli nie przez takie wydzielenie dla tego celu działek, których obszar, a więc i granice, odpowiada zasięgowi tego prawa w terenie? Podziału nie dokonuje się wszak dla niego samego, lecz w określonym celu gospodarczym. Stąd też tzw. podział geodezyjny nie może być dowolny, lecz musi służyć temu celowi poprzez umożliwienie jego realizacji w tzw. podziale prawnym. Nie sposób wszak uznać, że jeśli celem podziału było np. wydzielenie działki nabytej w drodze tzw. uwłaszczenia państwowych osób prawnych na podstawie art. 2 ust. 1 u.z.u.g.g., to podział mógł w dowolny sposób, w oderwaniu od zasięgu prawa zarządu, kształtować obszar i granice działek powstających z podziału, byleby tylko sam podział był zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu zgodności wyłącznie z przeznaczeniem terenu. Jest przecież oczywiste, że działka wydzielona w tych okolicznościach z innej działki musiała odpowiadać rzeczywistemu zasięgowi tego prawa, nie zaś każdemu dowolnemu, chociaż zgodnemu z planem, gdyż w przeciwnym razie cel ustawowy nie byłby osiągnięty.

Jeśli więc skarżący domagał się wykładni dynamicznej art. 10 ust. 1, to przecież nie przez zastosowanie wprost np. art. 93 ust. 2 u.g.n., jak chce tego WSA, lecz przez posłużenie się treścią tego przepisu dla zrozumienia pojęcia "zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego" użytego w art. 10 ust. 1. Lakoniczność literalna art. 10 ust. 1 nie może pozbawiać go treści, którą można mu nadać przy zastosowaniu rozmaitych reguł wykładni, tak aby mógł być skutecznym instrumentem kontroli podziałów nieruchomości. W tym kontekście "zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego" rozumiana tak, jak chce WSA, czyli wyłącznie jako zgodność z przeznaczeniem terenu jest właśnie rażącym naruszeniem prawa przez błędną wykładnię, albowiem funkcje kontrolną organu administracji redukuje do absurdu, skoro każdy podział ewidencyjny bez powiązania go z celem podziału pozostaje w formalnej zgodności z przeznaczeniem terenu. Dlatego też przy wykładni art. 10 ust. 1 ustawy w okolicznościach faktycznych sprawy należało dodatkowo wesprzeć się treścią art. 235 § 1 zdanie drugie Kodeksu cywilnego w zw. z art. 7 ustawy o.g.g.i w.n., tak by projektowany podział uwzględniał fakt, iż zamierzone oddanie gruntu, na którym jego dotychczasowy użytkownik wzniósł wcześniej budynek, w użytkowanie wieczyste zapewniał zgodność stanu ewidencyjnego z rzeczywistym stanem prawnym. Decyzja SKO, która spowodowała niezgodność ewidencyjną z rzeczywistym stanem prawnym, została więc wydana z rażącym naruszeniem prawa z tej właśnie przyczyny.

Nie jest także trafny argument odwołujący się do ochrony własności. Abstrahuje on całkowicie od realiów sprawy. Odwołując się do konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności WSA nie pamiętał, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i podlega, w myśl art. 140 K.c., ograniczeniom wynikającym z ustaw, zasad współżycia społecznego i jego społeczno-gospodarczego przeznaczenia. Takim ograniczeniem był art. 2c ustawy zmieniającej, który nakazywał ustanowienie na przedmiocie własności prawa wieczystego użytkowania na rzecz użytkowników nieruchomości, o ile tylko użytkownik tego zażądał. Decyzja właściciela – Gminy Iwonicz – o podziale nie była więc swobodną, suwerenną decyzją właściciela, lecz wymuszoną na nim realizacją ustawowego obowiązku. Podział następował wyłącznie w celu zadośćuczynienia roszczeniu wynikającemu z ustawy. Nie ulega więc wątpliwości, że zakres użytkowania wieczystego nie mógł być dowolny – większy lub mniejszy od zasięgu użytkowania, lecz musiał odpowiadać ściśle zakresowi użytkowania. Właścicielowi nie wolno więc było zadysponować nieruchomością w inny sposób, niż określony celem i treścią art. 2c u.z.u.g.g. Dlatego też kontrola zgodności podziału w tym aspekcie nie narusza zasady ochrony własności, a dowolność naruszałaby wręcz to prawo, tyle tylko że rozumiane jako prawo do własności poprzednika prawnego skarżącego w rozumieniu art. 64 ust. 1 Konstytucji RP. Prawo do własności w ujęciu tego przepisu oznacza nie tylko ochronę już posiadanego prawa własności, ale także możliwości nabycia tego prawa.

W świetle wszystkich powyższych uwag innego znaczenia nabiera też wyraz "może" użyty w art. 10 ust. 1 u.g.g., niż przypisał mu WSA. Powinien on być rozumiany tak, jak wynika to z języka polskiego, czyli jako "partykuła nadająca całej wypowiedzi lub jej części odcień przypuszczenia, ewentualności w wyborze, wahania, wątpliwości, osłabienia kategoryczności" (Słownik Języka Polskiego PWN). W tym kontekście zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, o jakiej mowa w art. 10 ust. 1 u.g.g., rozumiana jako zgodność z przeznaczeniem terenu jest tylko jednym z warunków – koniecznym, lecz niewystarczającym, do zatwierdzenia podziału. Zatem wyrażenie "Podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego" należy rozumieć w taki sposób, iż dopuszcza się, zezwala się na podział, jeżeli nie stwierdzi się niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie zaś w taki sposób, że jeśli tylko podział jest zgodny z tym planem, to bezwzględnie powinien zostać zatwierdzony. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 maja 1993 r., I SA 1740/92 (LexPolonica nr 300252) stwierdzając, iż "Zgodnie z przepisem art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietniu 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ma on więc charakter uznaniowy i organy we własnym zakresie obowiązane są ustalić, czy istnieje możliwość podziału nieruchomości, mimo nawet występującej zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego".

W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania Z. wniósł o jej oddalenie opowiadając się za trafnością oceny legalności decyzji dokonanej w zaskarżonym wyroku oraz obszernie uzasadnił swe stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Sąd odwoławczy kontrolując zaskarżony wyrok w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.) wobec braku podstaw do uwzględnienia w tej sprawie przesłanek nieważności wskazanych w art. 183 § 2 powołanej ustawy uznał za niezasadne zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż to ten środek zaskarżenia wyznacza zakres kontroli sądu odwoławczego.

Sąd odwoławczy, odmiennie niż Sąd pierwszej instancji nie dokonuje kontroli legalności w całokształcie sprawy, lecz ogranicza się do zbadania, czy przy orzekaniu nie zostały naruszone wskazane w skardze kasacyjnej przepisy postępowania, czy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. przez nierozpoznanie sprawy w jej granicach i pominięcie przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z braku podstawy prawnej do wydania decyzji podziałowej. Trafność tego zarzutu budzi uzasadnione wątpliwości.

Oceniając ten zarzut należy stwierdzić, iż przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. wyznacza granice orzekania Sądu pierwszej instancji stanowiąc, że rozstrzyga on w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiot rozstrzyganej sprawy stanowiły decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Krośnie zatwierdzającej podział działki nr [...] położonej w Iwoniczu Zdroju. Decyzje SKO wydano na podstawie art. 156 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a. W dacie wydania obu decyzji, tj. w dniach [...] sierpnia 2010 r. oraz [...] października 2010 r. przepis art. 158 § 1 K.p.a. stanowił podstawę do wydania decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Uznając brak podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i odmawiając stwierdzenia nieważności organ nadzoru nie działał bez podstawy prawnej, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę nie mógł zastosować przepisu art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., na co wskazuje skarga kasacyjna.

Należy zważyć, iż przepis art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stanowi podstawę do orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny, gdy stwierdzi, że zaskarżona decyzja dotknięta jest przynajmniej jedną z wad określoną w art. 156 § 1 K.p.a.

Skarga kasacyjna nie wskazuje aby zaskarżone decyzje wydane zostały w warunkach, o których stanowi przepis art. 156 K.p.a.

Jeśli wadliwie sformułowany zarzut rozumieć jako brak podstawy prawnej do wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości to również należy ocenić go jako chybiony.

W czasie wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Krośnie o zatwierdzeniu podziału działki nr [...] obowiązywał przepis art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 31, poz. 127 ze zm.), który łącznie z ust. 3 stanowił podstawę do wydania decyzji administracyjnej przez kierownika właściwego urzędu rejonowego zatwierdzającej projekt podziału. Powyższe przepisy uzależniały wydanie decyzji o podziale nieruchomości na wniosek właściciela od zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie budzi wątpliwości, iż projektowany podział nieruchomości był zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przeznaczał teren na adaptację istniejących obiektów sanatoryjnych łącznie z bazą zabiegową i uwzględniał usytuowanie na tym terenie kompleksów sanatoryjnych "Z. " i "P.". Nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, iż przepis art. 10 ust. 1 dotyczył tylko możliwości podziału gruntów niezabudowanych, przeznaczonych dopiero pod zabudowę. Takiej wykładni przepisu art. 10 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 1985 r. przeczy treść art. 1 ustawy, który określa zakres przedmiotowy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Omawiana ustawa w myśl art. 1 ust. 1 określa zasady gospodarowania gruntami zabudowanymi i gruntami przeznaczonymi w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych taka wykładnia ukształtowała się od początku obowiązywania ustawy.

Błędnie skarżący powołuje jako odstępstwo od tej praktyki wyrok NSA z 29 stycznia 1992 r., IV SA 1196/91. W wyroku tym sformułowano wprawdzie tezę o zastosowaniu art. 10 tylko do gruntów przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy wyłączając dokonanie podziału w tym trybie innych gruntów, jednakże w sprawie, w której orzekał ten Sąd, chodziło o wyłączenie możliwości podziału nieruchomości rolnych (ONSA 1992, z. 2, poz. 35).

Takie zaś rozumienie zakresu działania ustawy z 1985 r. jest zgodne z art. 1 ust. 2, który wyłącza spod jej regulacji zasady gospodarowania gruntami zabudowanymi wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych oraz związanych z państwowym gospodarstwem leśnym i położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej.

Nie można uznać także za trafny zarzutu błędnej wykładni użytego w przepisie art. 10 ust. 1 ustawy określenia "zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jako formalnej zgodności z przeznaczeniem terenu w tym planie bez oceny możliwości zagospodarowania podzielonej działki zgodnie z celem wyrażonym w art. 2c ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 29 września 1980 r."

Interpretując przepis art. 10 ust. 1 ustawy Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu wyjaśniając, iż przepis ten zawierał tylko jedną przesłankę uzależniającą możliwość podziału od zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd podniósł także inną istotną cechę występującą przy podziale, a mianowicie to, że następował on na wniosek i zgodnie z wolą właściciela lub użytkownika działki. Organ nie orzekał więc arbitralnie o podziale, lecz jedynie badał, czy przedstawiony projekt jest zgodny z przeznaczeniem terenu w planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku takiej zgodności nie mógł odmówić zatwierdzenia projektu podziału.

Nie można w niniejszej sprawie skutecznie łącznie z zarzutem błędnej wykładni postawić zarzutu naruszenia art. 2c ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami rozumianego jako błędnej oceny możliwości zagospodarowania podzielonej działki.

Przepis art. 2c ust. 1 noweli z dnia 29 września 1990 r. przewiduje roszczenie wymienionych w nim osób prawnych będących użytkownikami gruntu o ustanowienie użytkowania wieczystego oraz o przeniesienie własności budynków znajdujących się na tym gruncie. Realizacja roszczenia odbywa się w drodze umowy zawartej pomiędzy właścicielem gruntu (Skarbem Państwa lub gminą) a użytkownikiem gruntu (ust. 2).

Jeżeli zważyć, iż decyzja zatwierdzająca podział została wydana w dniu [...] grudnia 1995 r., a wydanie jej poprzedziło w dniu 1 grudnia 1995 r. protokolarne uzgodnienie warunków przez przedstawicieli Gminy Iwonicz Zdrój oraz F. w Warszawie co do zakresu uwzględnienia roszczeń użytkownika gruntu (F. ), zaś umowę notarialną zawarto dopiero 28 grudnia 1995 r. to nie można podważać legalności decyzji zatwierdzającej podział (z 15 grudnia 1995 r.), stanowiącej akt wcześniejszy, wadliwym – zdaniem strony skarżącej – ukształtowaniem stanu prawnego zawartą później umową cywilnoprawną. Zauważyć należy, iż skarga kasacyjna nie podważyła ustaleń faktycznych, które za organem nadzoru przyjął Sąd pierwszej instancji.

Za nieuprawniony w świetle jednoznacznego brzmienia przepisów art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z 1985 r. należy uznać pogląd jakoby o legalności decyzji zatwierdzającej podział przesądzała następnie okoliczność zgodności z prawem zawartej w późniejszym czasie umowy notarialnej zawartej w trybie art. 2c ust. 1 ustawy zmieniającej z 1990 r. Ta ostatnia czynność mająca charakter cywilnoprawny może podlegać ocenie tylko na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym.

Tym bardziej treść umowy z dnia 28 grudnia 1995 r. nie może rzutować na ocenę stosowania przepisu art. 10 ust. 1 ustawy z 1985 r. prowadząc – jak chce tego strona skarżąca – do wniosku o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.