Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 533/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154 i 155
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 384/15 w sprawie ze skargi J. G. i M. G. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 384/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargi J. G. i M. G. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie nakazu rozbiórki.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

Wnioskiem z dnia 27 lutego 2014 r. J. G. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin o uchylenie, na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako "Kpa") ewentualnie na podstawie art. 155 Kpa, decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] lutego 1996 r. wydanej w sprawie nakazującej rozbiórkę rozbudowanej części budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy u [...] w [...], działka nr [...] obręb [...], wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę w terminie do dnia 30 lipca 1996 r., podając w uzasadnieniu, iż wnioskodawczyni nabywając przedmiotową nieruchomość w dniu 26 sierpnia 2011 r. weszła w prawa i obowiązki swoich poprzedników prawnych stając się stroną oraz osobą mającą interes prawny w złożeniu ww. wniosku, a także, że za uwzględnieniem jej wniosku przemawia interes społeczny i słuszny interes wnioskodawczyni. J. G. podniosła, iż nabywając nieruchomość nie miała wiedzy, iż budynek na nim posadowiony winien zostać rozebrany, a poniosła na nieruchomość znaczne nakłady. Nadto wiedzę o istnieniu decyzji nakazującej rozbiórkę uzyskała dopiero 2 lata po jej nabyciu z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 lipca 2013 r. Wnioskodawczyni zwróciła uwagę, że mimo, iż budynek został wzniesiony bez pozwolenia na budowę, to pozostaje w całkowitej zgodzie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego i jest sprawny technicznie. Wnioskodawczyni podkreśliła również, iż stała się ofiarą nieuczciwego sprzedawcy, zainwestowała w nieruchomość oszczędności życia, a ze względu na złą sytuację materialną sprzedawcy nieruchomości nie może mieć nadziei na zwrot zainwestowanych w nieruchomość środków pieniężnych.

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin odmówił uchylenia ww. decyzji nakazującej rozbiórkę, wskazując w uzasadnieniu, że decyzja Prezydenta Miasta Szczecin nakazująca rozbiórkę rozbudowanej części budynku po odwołaniu się przez ówczesnego właściciela nieruchomości M. G., została utrzymana w mocy przez Wojewodę Zachodniopomorskiego decyzją z dnia [...] marca 1996 r., a skarga M. G. w ww. sprawie została prawomocnie oddalona w całości przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie wyrokiem z dnia 8 maja 1997 r., sygn. akt. SA/Sz 516/96. Organ pierwszej instancji wskazał również, iż w związku z tym, że decyzja nakazująca rozbiórkę rozbudowanej części domu stała się prawomocna i pozostaje w obrocie prawnym, postępowanie legalizacyjne zainicjowane wnioskiem M. G. w dniu 10 stycznia 2008r. zostało umorzone, natomiast decyzja o umorzeniu została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, a skarga M. G. została oddalona wyrokiem WSA w Szczecinie z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt. II SA/Sz 289/12.

Organ pierwszej instancji, zwrócił uwagę, że uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na art. 155 Kpa może nastąpić jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialno – prawnym przewidzi "pewien luz decyzyjny" i tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny bądź słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji, tymczasem w świetle art. 48 ustawy z dnia 7 lipca1994 r. Prawo budowlane wzruszenie ostatecznej decyzji w trybie art. 154 bądź 155 Kpa, czego domaga się strona, byłoby sprzeczne z prawem. Podkreślono powołując się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. akt: VII SA/Wa 1679/11, iż uwzględnienie na podstawie art. 155 Kpa wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności przepisu art. 48 Prawa budowlanego, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy, co więcej doszłoby do podważenia zasady praworządności rozumianej jako postępowanie zgodne z obowiązującymi przepisami, gdyż ewentualna zmiana decyzji rozbiórkowej w trybie art. 155 Kpa prowadziłaby w istocie do powrotu do stanu niezgodnego z prawem. Nadto, organ pierwszej instancji wskazał, iż "słuszny interes" to taki, który nie narusza prawa, nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem.

Odwołanie od ww. decyzji złożył pełnomocnik J. G. zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie. Decyzji zarzucono naruszenie art. 154 oraz art. 155 Kpa w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w zw. z art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez uznanie, że art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. jest przepisem materialno – prawnym, który nie przewiduje "luzu decyzyjnego" i w konsekwencji uznanie, że w sprawie brak jest podstaw do wzruszenia decyzji rozbiórkowej z dnia [...] lutego 1996 r., naruszenie art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. poprzez ich niezastosowanie, skoro przedmiotowa rozbudowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z 1994 r. tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r., a w każdym razie nie powinien mieć zastosowania przepis art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., co wynika z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., naruszenie art. 6 i 7 Kpa poprzez odstąpienie od zastosowania prawidłowej podstawy prawnej i rozpatrywanie sprawy w oparciu o wadliwą podstawę prawną, w tym przywołaną w decyzji z dnia [...] lutego 1996 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że brak jest prawnych możliwości wzruszenia w trybie art. 154 i 155 Kpa decyzji Prezydenta Miasta Szczecin. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2014 r. sygn. akt: II OSK 602/13 organ drugiej instancji podniósł, iż nie jest dopuszczalne dokonywanie zmiany decyzji o nakazie rozbiórki wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jak i decyzji o nakazie rozbiórki wydanej w oparciu o przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła J. G. zarzucając jej:

1. naruszenie art. 154 oraz art. 155 Kpa w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w zw. z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. poprzez uznanie, że decyzja z dnia [...] lutego 1996 r. nakazująca M. G. rozbiórkę nie zalicza się do tzw. decyzji uznaniowych możliwych do uchylenia w trybie art. 154 i art. 155 Kpa, podczas gdy decyzja z dnia [...] lutego 1996 r. mimo wadliwie powołanej w jej treści podstawy prawnej z powołaniem się na art. 48 ustawy z 1994 r. zalicza się do decyzji uznaniowych możliwych do uchylenia w trybie art. 154 oraz 155 Kpa, gdyż w sprawie, w której została wydana nie zachodziły żadne przesłanki obligujące organ do wydania nakazu rozbiórki w trybie, o którym mowa w art. 37 b ust. 1 ustawy Prawa budowlanego z 1974 r. bowiem rozbudowa została dokonana zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego i nie została uznana za stanowiącą niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia ani też powodującą pogorszenia warunków zdrowotnych czy też użytkowych dla otoczenia, przy czym rozbudowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z 1994 r.,

2. naruszenie art. 6 i 7 Kpa poprzez rozstrzygnięcie sprawy wyłącznie w oparciu o przypadkowe orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydane w odmiennych stanach faktycznych i w konsekwencji nieuzasadnione uznanie, iż decyzja Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...] lutego 1996 r., mimo wadliwie przywołanej podstawy prawnej nie zalicza się do kategorii decyzji uznaniowych, a nadto naruszenie art. 107 § 1 i 3 Kpa poprzez odstąpienie od uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób wymagany prawem, w szczególności poprzez odstąpienie od wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej uznania, że przedmiotowa decyzja nakazująca rozbiórkę w zakresie rozbudowy domu przy ul. [...] w [...] jest "decyzją związaną".

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji, a także o wstrzymanie wykonania decyzji rozbiórkowej.

Skargę na powyższą decyzję wniósł również M. G. W skardze wniósł o zmianę wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt. II SA/Sz 289/12 na podstawie art. 368 pkt 3 ustawy Kodeks postępowania cywilnego (zwanej dalej k.p.c.) oraz uchylenie decyzji rozbiórkowej z 1996 r. w zw. z art. 5 ustawy Kodeks cywilny (zwanej dalej k.c.). W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż budowa została zakończona w stanie surowym w 1994 r. przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994, a zatem w niniejszej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974r., co wynika z art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, a nie art. 48 Prawa budowlanego.

W piśmie z dnia 7 lipca 2015 r. M. G. wniósł o uchylenie decyzji organu drugiej instancji i zalegalizowanie rozbudowy domu przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu podniósł, poza argumentami wskazanymi w skardze, że w skutek decyzji rozbiórkowej nakłady poczynione przez skarżącego na rozbudowanie części budynku nie zostały rozliczone w postępowaniu o dział spadku. Skarżący wskazywał również na konieczność wyeliminowania w obrotu prawnego decyzji na podstawie art. 5 k.c., jak również na podstawie art. 368 pkt 3 k.p.c., jako że decyzja Prezydenta Miasta Szczecin z 1996 r. jest sprzeczna z zasadami współżycia społecznego. Nadto, skarżący wskazał, iż obecnie rozbiórka byłaby aktem barbarzyństwa urzędników państwowych i w niczyim interesie nie leży rozbiórka obiektu zamieszkałego i sprawnego technicznie.

Na rozprawie w dniu 29 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako "Ppsa") postanowił połączyć sprawę ze skargi J. G. ze sprawą o sygn. akt: II SA/Sz 385/15 ze skargi M. G. do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargi wskazał, iż przedmiot postępowania stanowi decyzja Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, który utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin. Adresatem decyzji organu pierwszej instancji jest J. G. – obecna właścicielka nieruchomości przy ul. [...] w [...].

Dalej Sąd wskazał, że skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyła zarówno J. G., jak również M. G., który nie dysponuje żadnym tytułem prawnym do ww. nieruchomości, co więcej, zgodnie z jego oświadczeniem, od 5 lat w niej już nie mieszka. Z dokumentów załączonych do akt wynika, iż adresatem decyzji rozbiórkowej z [...] lutego 1996 r. był M. G., lecz postanowieniem z dnia 11 grudnia 2001 r. w przedmiocie działu spadku po F. G., Sąd Rejonowy w Szczecinie nakazał M. G., aby w terminie do dnia 31 grudnia 2002 r., opuścił nieruchomość przy ul. [...] w [...], przyznając jego udział do 1/8 w prawie własności do nieruchomości na rzecz brata – J. G., z obowiązkiem spłaty skarżącego. Apelacja M. G. została oddalona postanowieniem Sądu Okręgowego w Szczecinie z dnia 21 maja 2002 r. Nieruchomość w dniu 26 sierpnia 2011 r. nabyła J. G.

W związku z powyższym, mając na uwadze przedmiot niniejszego postępowania, Sąd doszedł do wniosku, iż skarżący M. G. w tym postępowaniu nie miał legitymacji do złożenia skargi ze względu na brak interesu prawnego.

W dalszej części uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, iż w skardze J. G. domagała się uchylenia decyzji organu pierwszej i drugiej instancji zarzucając naruszenie art. 154 i art. 155 Kpa.

Sąd po przytoczeniu treści przepisów prawa podniósł, że w trybie art. 154 lub 155 Kpa mogą być uchylane lub zmieniane jedynie decyzje ostateczne, konstytutywne, (a nie deklaratoryjne tj. takie, które stwierdzają ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa, co nastąpiło wcześniej przed wydaniem decyzji), niedotknięte wadami wymienionymi w art. 145 § 1 bądź art. 156 § 1 Kpa, mające charakter uznaniowy, przy jednoczesnym spełnieniu warunków określonych w przepisach art. 154 § 1 lub art. 155 Kpa (wyr. NSA z 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 770/05).

Sąd podniósł, iż przepisy art. 154 i 155 Kpa nie mogą mieć zastosowania do decyzji, w drodze których nakładane są kary administracyjne za czyny, które w nauce prawa administracyjnego są nazywane deliktami administracyjnymi a więc sankcje administracyjne o charakterze represyjnym grożące za naruszenie zakazów wynikających z przepisów prawa administracyjnego mające na celu dyscyplinowanie adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania przepisów prawnych. Tego rodzaju karą, chociaż z natury rzeczy różną od kar pieniężnych, jest nakaz rozbiórki będący sankcją administracyjną za naruszenie przepisów prawa budowlanego (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 21.04.2006 w sprawie II OSK 779/05 oraz w wyroku z dnia 25.05.2006 r. w sprawie II OSK 862/05). Nadto, należy zauważyć, iż decyzje orzekające kary administracyjne, są z reguły decyzjami deklaratoryjnymi, bowiem stwierdzają fakt naruszenia prawa, który miał miejsce wcześniej i orzekają o sankcji, za konkretne naruszenie prawa.

W konsekwencji należało przyjąć, że decyzja nakazująca rozbiórkę nie może być zmieniona ani w trybie art. 154 ani w trybie art. 155 Kpa. Słuszny interes strony nie może pozostawać w sprzeczności z jasno brzmiącym przepisem prawa budowlanego. Innymi słowy: kolizja interesu społecznego lub interesu strony z przepisem prawa wyklucza możliwość zastosowania art. 154 i art. 155 Kpa.

W niniejszej sprawie zatem organy obydwu instancji prawidłowo uznały, że art. 154 i 155 Kpa nie mogą stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę. Decyzja taka nie jest bowiem zależna od uznania administracyjnego. Uwzględnienie wniosku o uchylenie takiej decyzji ze względu na interes strony prowadziłoby bowiem do sprzeczności z jednoznacznie wyrażoną wolą ustawodawcy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2007 r., II OSK 352/06). Decyzja nakazująca rozbiórkę jest bowiem w istocie decyzją likwidującą stan niezgodności z prawem, a uchylenie takiej decyzji w trybie art. 154 bądź art. 155 Kpa prowadziłoby do powrotu stanu niezgodności z prawem, co spowodowałoby w konsekwencji sytuacje sprzeczne z podstawowym celem tej ustawowej regulacji.

Postępowanie wszczęte na podstawie art. 155 Kpa (podobnie jak na podstawie art. 154 tego Kodeksu) nie może prowadzić do kontroli i weryfikacji wszystkich decyzji ostatecznych. Trzeba dodać, iż w niniejszym przypadku decyzja, o zmianę lub uchylenie której wystąpiła skarżąca została wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie z dnia 8 maja 1997 r., sygn. akt. SA/Sz 516/96 uznana za zgodną z prawem, wobec oddalenia skargi M. G. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 1996 r. utrzymującą w mocy przedmiotową decyzją.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła J. G. zarzucając mu naruszenie art. 154 § 1 Kpa ewentualnie art. 155 Kpa, poprzez odmowę ich zastosowania, w konsekwencji odmowę uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...] lutego1996 r. wydanej w sprawie nr [...] nakazującej rozbiórkę rozbudowanej części budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...], działka nr [...] obręb [...], wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę w terminie do 30 lipca 1996 r., z uwagi na uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że nie jest możliwie wzruszenie ostatecznej decyzji, która została wydana wobec związania organu bezwzględnie obowiązującą normą, podczas gdy decyzja z [...] lutego 1996 r. - mimo wadliwie powołanej w jej treści podstawy prawnej z powołaniem się na art. 48 ustawy z dnia 1994r. - zalicza się do decyzji uznaniowych, możliwych do uchylenia w trybie art. 154 bądź art. 155 Kpa, jako że w sprawie w której została wydana, nie zachodziły żadne przesłanki obligujące organ do wydania nakazu rozbiórki w trybie, o którym mowa w art. 37 ust 1 ustawy z 1974 r. bowiem rozbudowa dokonana została zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego i nie została uznana za stanowiącą niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia, ani też powodującą pogorszenie warunków zdrowotnych czy też użytkowych dla otoczenia, przy czym rozbudowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994r.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. wyłącznie w ust. 1 stanowił, że budowy podlegają przymusowej rozbiórce, gdy organ stwierdzi, że obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Powyższe nie zachodzi jednak w przypadku rozbudowy przy ul. [...] w [...]. Skoro w sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 37 ust. 1 ustawy z 1974r., organ miał zatem możliwość działania w ramach uznania administracyjnego [przewidzianego choćby w ramach art. 37 ust. 2 mówiącym o tym, że organ mógł (zatem nie musiał) wydać decyzję o przymusowej rozbiórce].

W sprawie brak jest zatem podstaw do twierdzeń, że wydając decyzję z [...] lutego 1996 r. organ nie miał "luzu decyzyjnego", a decyzja nie podlega uchyleniu w trybie art. 154 czy też 155 Kpa.

W piśmie z dnia 23 listopada 2015 r. M. G. oświadczył m.in, iż wnosząca skargę kasacyjną nie jest "kompetentna w legalizacji". Skutkiem decyzji rozbiórkowej było, że nakłady poczynione przez skarżącego na rozbudowanie części budynku nie zostały rozliczone w postępowaniu o dział spadku. Wskazał także, że rozbudowa domu zakończyła się przed końcem 1994 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako "Ppsa") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania.

Badając stosownie do treści art. 183 § 2 Ppsa zaistnienie, którejkolwiek z przesłanek nieważności, w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naruszenia przepisów art. 154 Kpa i art. 155 Kpa skarżąca kasacyjnie upatruje w uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawach dotyczących nakazu rozbiórki obiektu budowlanego nie jest możliwe zastosowanie trybu nadzwyczajnego wzruszenia decyzji administracyjnych, przewidzianego w art. 154 i 155 Kpa.

Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, że decyzja Prezydenta Miasta Szczecin nakazująca rozbiórkę, w terminie do 30 lipca 1996 r., rozbudowanej części budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] po odwołaniu się przez ówczesnego właściciela nieruchomości M. G., została utrzymana w mocy przez Wojewodę Zachodniopomorskiego decyzją z dnia [...] marca 1996 r., a skarga M. G. w ww. sprawie została prawomocnie oddalona w całości przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie wyrokiem z dnia 8 maja 997 r., sygn. akt. SA/Sz 516/96. W powyższym wyroku Sąd przesądził, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 103 ust 2 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) bowiem rozbudowa budynku nie została zakończona do końca 1994 r., a tym samym organy prawidłowo orzekały na podstawie art. 48 tejże ustawy.

Zgodnie z art. 170 Ppsa orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podmioty wymienione w tym przepisie są, zatem faktem i treścią orzeczenia związane, co musi skutkować w sposób bezwzględny uwzględnieniem treści prawomocnego wyroku w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Przepis ten gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (tak NSA w wyroku z dnia 24 stycznia 2007 r. sygn. akt I FSK 1259/06, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – dalej CBOSA).

Z powyższych względów zarzut strony, że w niniejszej sprawie ma zastosowania art. 37 ust 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. poz. 229, ze zm.), nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 154 § 1 Kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (§ 2). Z kolei z art. 155 Kpa wynika, że ostateczna decyzja, na mocy której strona nabyła prawo, może być za zgodą stron uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Należy podnieść, że decyzja wydana na podstawie art. 154 i 155 Kpa może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, a więc decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie. Wskazać także należy, że w trybie art. 154 i 155 kpa nie można rozszerzać treści nowej sprawy administracyjnej, a zmiana decyzji w tym trybie może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej". Co więcej również ocena zindywidualizowanego interesu społecznego i słusznego interesu stron, uzasadniających zmianę decyzji we wskazanych trybach nie może odbywać się w oderwaniu od stanu faktycznego i prawnego sprawy (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 606 – 607).

Postępowania określone w art. 154 i 155 Kpa obejmują przypadki weryfikacji decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi, a więc wadami, które nie uzasadniają wszczęcia postępowań nadzwyczajnych dotyczących wznowienia postępowania (art. 145 i następne Kpa) oraz stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 i następne Kpa). Przepisy powyższe otwierają zatem możliwość weryfikacji decyzji, pozwalając organowi administracji na swobodę działania w zakresie określenia konsekwencji stanu faktycznego sprawy. Tym samym dopuszczają ingerencję w ostateczną decyzję administracyjną, stanowiąc wyjątek od określonej w art. 16 § 1 Kpa zasady trwałości tych decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę, uznać należy, ze prawidłowa jest argumentacja Sądu pierwszej instancji podzielająca stanowisko organów obu instancji o braku możliwości, co do zasady, uchylenia lub zmiany w trybie art. 154 i 155 Kpa decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że decyzja nakazująca stronie przymusową rozbiórkę obiektu budowlanego wiąże się z uprawnieniami stron i dlatego nie może być zmieniona w trybie art. 154 Kpa (por. wyroki Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 14 lutego 2002 r. sygn. akt IV SA 1076/00; z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 912/10; 29 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 200/11; z dnia 23 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1529/14; CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela powyższe stanowisko.

Z kolei warunkiem uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 Kpa jest to, aby przepisy szczególne nie sprzeciwiały się takiemu rozstrzygnięciu. Dopiero po ustaleniu, że uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, można przystąpić do badania pozytywnych przesłanek tj. czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

W niniejszej sprawie przedmiotem wniosku o uchylenie była decyzja nakazująca rozbiórkę. Rolą organów administracji publicznej było zatem zbadanie, czy przeciwko jego uwzględnieniu nie przemawiają przepisy ustawy Prawo budowlane - tym przypadku art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] lutego 1996 r. Przepis ten stanowił, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Stan prawny w dacie wydania ww. decyzji o rozbiórce nie przewidywał możliwości legalizacji samowoli budowlanej, a orzeczenie o rozbiórce było obligatoryjne. Dlatego słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, że art. 48 ustawy Prawo budowlane jest przepisem szczególnym, sprzeciwiającym się uchyleniu decyzji na mocy art. 155 Kpa. Stanowisko to jest ponadto ugruntowane w orzecznictwie sądowoadmninistracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt II OSK 1477/14; z dnia 26 września 2014 r., sygn. akt IIOSK 693/13; z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt 1153/11; z dnia listopada 2011r., sygn. akt II OSK 1685/1024; CBOSA).

Należy zauważyć, że w wyroku z dnia 23 października 2015 r., II OSK 1477/14, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego w całości bądź jego cześć przywraca porządek prawny w sferze prawa materialnego (Prawa budowlanego), co niewątpliwie leży w interesie społecznym. Prawidłowo zatem uznał Sąd pierwszej instancji, że uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny prowadziłoby w rezultacie do powrotu stanu niezgodności z prawem, co powodowałoby stan sprzeczności z ustawowym celem regulacji art. 48 Prawa budowlanego, mającym charakter represyjny. Inna wykładnia przepisu art. 155 Kpa prowadziłaby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron o uchylenie lub zmianę decyzji, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony.

W świetle powyższych rozważań nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 154 i 155 Kpa.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak sentencji wyroku.