Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 37/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Finanse publiczne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1 pkt 3, art. 38 ust. 2, art. 38 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1727
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jednolity.
article: art. 9, art. 126, art. 127
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 183 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 3618/15 w sprawie ze skargi Gminy Brwinów na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 30 czerwca 2015 r. nr 15.162.2015 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie dotacji 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Gminy Brwinów na rzecz Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 października 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 3618/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Gminy Brwinów, uchylił uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z 30 czerwca 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie dotacji oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 15 czerwca 2015 r. do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie wpłynęła uchwala Nr XI.104.2015 Rady Miejskiej w Brwinowie (dalej: Rada) z 10 czerwca 2015 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie dotacji dla PKP Polskie Linie Kolejowe S.A.

Kolegium RIO w Warszawie (dalej: RIO; organ nadzoru) stwierdziło, że uchwała Nr XI.162.2015 Rady Miejskiej w Brwinowie z 10 czerwca 2015 r. w sposób istotny narusza porządek prawny.

Wskazało, że przepisy przywołane w podstawie prawnej uchwały przez Radę, m.in. art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.; dalej u.s.g.), art.38 ust.1 pkt 3 i art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1727 ze zm.; dalej: u.t.k.), ani też żaden inny obowiązujący przepis prawa nie dają kompetencji organowi stanowiącemu gminy do podjęcia badanej uchwały. Wskazano, że dotacje należą do szczególnej kategorii wydatków przeznaczonych na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.; dalej: u.f.p.), odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych i podlegają szczególnym zasadom rozliczania (art. 126 u.f.p.).

Organ nadzoru zauważył, że w praktyce występuje wiele form wydatków ze środków publicznych, których konstrukcja prawna zbliżona jest do dotacji. Są to takie rodzaje wydatków jak: "wsparcie finansowe", "dofinansowanie" lub różnego rodzaju "refundacje". Jednak, aby określony wydatek mógł być zaklasyfikowany jako dotacja z przepisu prawnego musi jasno wynikać wskazanie, że wydatek jest realizowany przez dotację, charakter prawny dotacji oraz rodzaje podmiotów uprawnionych do jej uzyskania.

Zdaniem RIO, nie można uznać, że art. 38 ust. 1-3 u.t.k. stanowi materialnoprawną podstawę do udzielenia dotacji PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Przepis ten stanowi bowiem wprawdzie delegację do finansowania ze środków jednostek samorządu terytorialnego określonych w ustawie zadań z zakresu transportu kolejowego, nie daje jednak wprost kompetencji do przekazywania dotacji. RIO wskazało, że wydatki jednostki samorządu terytorialnego na zadania z zakresu transportu kolejowego mogą być natomiast realizowane przez jednostkę w formie wydatków uprzednio zaplanowanych ustawą budżetową.

WSA w Warszawie uchylił uchwałę RIO.

Zdaniem Sądu, postanowienia spornej uchwały Rady Miejskiej w Brwinowie nie naruszyły w sposób istotny ani art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g., ani art. 38 ust. 2 w związku z art. 38 ust. 1 pkt 3 u.t.k. WSA uznał, że zarówno z treści przepisów u.t.k., jak i u.s.g., nie wynika niemożność finansowania przez jednostkę samorządu terytorialnego kosztów infrastruktury kolejowej w formie dotacji.

Sąd, przywoławszy art. 28 ust. 2 i art. 38 ust. 1 pkt 3 u.t.k., stwierdził, że bezsporne jest, że linia kolejowa, pod którą ma zostać przeprowadzone przejście pieszo-rowerowe, o którym mowa w zakwestionowanej uchwale, ma znaczenie państwowe.

Spór między stronami sprowadza się de facto do rozumienia pojęcia "finansowanie" użytego w stosunku do jednostki samorządu terytorialnego (dalej: jst) – czy pod tym pojęciem należy rozumieć także udzielanie dotacji z budżetu samorządu.

Sąd nie podzielił stanowiska organu nadzoru, że podstawa udzielenia dotacji musi jasno wynikać z przepisu prawa, nie można jej dorozumiewać, a pojęcie "finansowanie" może obejmować różne formy wsparcia finansowego.

WSA uznał, że dotacja niewątpliwie mieści się w pojęciu "finansowanie". Sąd zwrócił też uwagę, że z przytoczonej definicji dotacji wynikają wyłącznie następujące cechy dotacji:

- szczególne zasady rozliczania tego wydatku;

- podstawę prawną (dotacje mogą być udzielane na podstawie u.f.p., ustaw odrębnych lub umów międzynarodowych) ;

- przeznaczenie (dotacje mogą być przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych).

W ocenie Sądu z powyższej definicji nie wywnioskować, że w ustawie odrębnej musi być użyte słowo "dotacja", skoro mieści się ono w szerszym pojęciu "finansowanie". Skoro zgodnie z art. 38 ust. 2 u.t.k. jst mogą finansować inwestycje w infrastrukturę kolejową, to Sąd uznał, że nie można wykluczać, że mają prawo to zrobić przez udzielenie dotacji. Przy czym WSA zwrócił uwagę, że dotacje celowe stanowią taki instrument finansowania ze środków publicznych, który udzielającemu dotacji daje najszerszy zakres kontroli wykorzystania środków publicznych (dotacje celowe przyznaje się na warunkach określonych umową) oraz najskuteczniejszy sposób odzyskania środków pobranych w nadmiernej wysokości lub wykorzystanych niegodnie z przeznaczeniem.

WSA wskazał, że przy wykładni pojęcia dofinansowanie należy także mieć na względzie § 1 i 2 rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 38 ust. 8 u.t.k. – rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i warunków finansowania lub współfinansowania zakupu i modernizacji pojazdów kolejowych przeznaczonych do wykonywania przewozów pasażerskich (Dz. U. Nr 104 poz. 605 ze zm.). Budżet państwa finansuje cele określone w art. 38 u.t.k. m.in. poprzez udzielanie dotacji.

Sąd dokonał analizy kwestii, w jaki sposób samorząd terytorialny może to finansowanie zrealizować i uznał, ze u.f.p. nie wymienia innych niż dotacje podmiotowe, celowe lub przedmiotowe form udzielania wsparcia finansowego. Gdyby więc WSA przyjął stanowisko Kolegium RIO, należałoby stwierdzić, że przewidziana w art. 38 ust. 2 i 5 u.t.k. możliwość finansowania infrastruktury kolejowej ze środków własnych jednostki samorządu terytorialnego jest przepisem martwym.

Z tych względów Sąd przyjął, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 2 u.t.k. oraz art.126 u.f.p. poprzez błędną wykładnię pojęcia "finansowanie" i przyjęcie, że art. 38 ust. 2 u.t.k. nie może stanowić przewidzianej w art. 126 u.f.p. podstawy do udzielenia dotacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło RIO, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) zarzuciło naruszenie prawa materialnego art. 38 ust. 1 pkt 3 i art. 38 ust. 2 u.t.k. oraz art. 126 u.f.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z przepisów powyższych wynika możliwość finansowania przez jednostkę samorządu terytorialnego kosztów infrastruktury kolejowej w formie dotacji, podczas gdy prawidłowa interpretacja niniejszych regulacji powinna prowadzić do stwierdzenia, że z powyższej wymienionych przepisów, tj. art. 38 ust. 1 pkt 3 i art. 28 ust. 2 u.t.k. oraz art. 126 u.f.p., nie wynika możliwość finansowania przez jednostkę samorządu terytorialnego kosztów infrastruktury kolejowej w formie dotacji.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczące naruszenia prawa materialnego są trafne.

Kontroli instancyjnej poddany został wyrok WSA w Warszawie uwzględniający skargę wniesioną przez Gminę Brwinów na uchwałę Kolegium RIO w Warszawie stwierdzającą nieważność uchwały Rady Miejskiej w Brwinowie z 30 czerwca 2015 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie dotacji dla PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Sąd I instancji uznał, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa materialnego. Zdaniem WSA, powołane w uchwale Rady Miejskiej w Brwinowie przepisy prawa, tj. art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g., art. 38 ust. 2 w związku z art. 38 ust. 1 pkt 3 u.t.k., upoważniały radę do podjęcia uchwały wyrażającej zgodę na udzielenie przez gminę Brwinów na rzecz PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. dofinansowania w formie dotacji celowej na przygotowanie dokumentacji projektowej budowy przejścia pieszo-rowerowego w Brwinowie pod torami kolejowymi.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska.

Na wstępie należy przede wszystkim zauważyć, że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262). Organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało uregulowane ustawowo, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.

Podstawą wydania uchwały Rady Miejskiej w Brwinowie był m.in. art. 38 ust. 2 w związku z art. 38 ust. 1 pkt 3 u.t.k. W myśl powołanych przepisów ze środków jednostki samorządu terytorialnego możliwe jest finansowanie zadania polegającego na przygotowaniu i realizacji inwestycji obejmujących linie kolejowe o znaczeniu państwowym (art. 38 ust. 1 pkt 3 u.t.k.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego określony w uchwale Rady Miejskiej w Brwinowie przedmiot dotacji nie odpowiada przyjętej podstawie prawnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że dotacja udzielona na zadania określone w art. 38 ust. 1 pkt 3 u.t.k. nie może obejmować przygotowania dokumentacji projektowej budowy przejścia pieszo-rowerowego w Brwinowie pod torami kolejowymi. W zaskarżonej uchwale w sposób jednoznaczny określono cel dotacji jako zapewnienie sprawnej i bezkolizyjnej komunikacji mieszkańców pomiędzy północną i południową częścią Brwinowa. Finansowanie tego rodzaju zadania o znaczeniu lokalnym w ramach dotacji celowej, o jakiej mowa w art. 38 ust. 1 pkt 3 u.t.k., nie można zaliczyć do kosztów przygotowania i realizacji inwestycji obejmujących linie kolejowe o znaczeniu państwowym.

Sąd I instancji, rozpoznający skargę Gminy Brwinów na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie, powołując się na (nieprawomocny w dniu wydania zaskarżonego wyroku) wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 października 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2246/14, uchylający uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z 10 czerwca 2014 r. stwierdzającą nieważność uchwały w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie dotacji dla PKP Polskie Linie Kolejowe S.A., przyjął, że wykonanie przejścia pieszo-rowerowego pod linią kolejową ma znaczenie państwowe. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wyrokiem z 29 czerwca 2016 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 250/15, uchylił wyrok WSA w Warszawie z 22 października 2014 r. i oddalił skargę. NSA uznał stanowisko Sądu I instancji wyrażone w wyroku z 22 października 2014 r. za błędne, stwierdzając, że przygotowanie, realizacja, remont i utrzymanie przejść pieszo-rowerowych pod torami kolejowymi nie mieszczą się w kosztach przygotowania i realizacji inwestycji obejmujących linie kolejowe o znaczeniu państwowym.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę II GSK 250/15 uznał, że nie zostały spełnione przesłanki udzielenia dotacji na podstawie art. 221 ust. 1 u.f.p. Zgodnie tym przepisem podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje celowe na cele publiczne, związane z realizacją zadań tej jednostki, a także na dofinansowanie inwestycji związanych z realizacją tych zadań.

Z powołanego przepisu wynika, że dotacja celowa może być udzielona wyłącznie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

- beneficjent nie jest podmiotem zaliczanym do sektora finansów publicznych,

- nie działa w celu osiągnięcia zysku,

- zaś dotacja jest udzielana na cele publiczne związane z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego lub na dofinansowanie inwestycji związanych z realizacją tych zadań.

W świetle art. 9 u.f.p. nie budzi wątpliwości, że PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. nie są podmiotem zaliczanym do sektora finansów publicznych. Kolejnym warunkiem udzielenia dotacji jest, aby beneficjent nie działał w celu osiągnięcia zysku, przy czym ten warunek ten należy odnosić wyłącznie do działalności objętej dotowaniem. Tymczasem PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. jest spółką prawa handlowego, przedsiębiorstwem funkcjonującym w gospodarce rynkowej, nakierowanym na osiągnięcie zysku i prowadzącym w tym celu działalność inwestycyjną. Uwzględniając powyższe okoliczności, a także sposób określenia celu dotacji w zaskarżonej uchwale, NSA przyjął pogląd, że nie można uznać, że został spełniony warunek, że beneficjent nie działa w celu osiągnięcia zysku.

Art. 126 u.f.p. formułuje ogólną definicję dotacji. Z tego przepisu wynika, że ustawodawca zwraca uwagę na trzy elementy dotacji:

- szczególne zasady rozliczania tego wydatku,

- podstawę prawną (dotacje mogą być udzielane na podstawie u.f.p., ustaw odrębnych lub umów międzynarodowych),

- przeznaczenie (dotacje mogą być przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych).

Zakresem definicji z art. 126 u.f.p. objęte są dotacje z budżetu państwa, jak również z budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych. Ustawowa systematyka dotacji z budżetu państwa obejmuje dotacje celowe, podmiotowe i przedmiotowe. Przepisem ustawowym, jako podstawą dotacji, może być przepis ustawy odrębnej lub przepis szczególny (ustawa o finansach publicznych). Definicję dotacji celowych z budżetu państwa zawiera art. 127 u.f.p., którą należy odpowiednio stosować dla ogólnego określenia dotacji udzielanych z budżetów samorządów, ponieważ przepisy ustawy o finansach publicznych nie zawierają odrębnej definicji dotacji celowej na potrzeby udzielania takiej dotacji z budżetu samorządu. Aby określony wydatek można było zaklasyfikować jako dotację, z przepisu ustawowego wynikać powinno wyraźne wskazanie, że wydatek jest realizowany poprzez dotację, jaki jest charakter prawny dotacji, sposób, w jaki ustalana jest wysokość dotacji i kto jest uprawniony do otrzymania dotacji. Tymczasem z wyżej wskazanych wywodów prawnych wyraźnie wynika, że przepisy stanowiące podstawę prawną podjęcia uchwały Rady Miejskiej w Brwinowie z 30 czerwca 2015 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie dotacji PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. nie umożliwiają finansowania planowanej przez Gminę inwestycji z uwagi na jej lokalny charakter.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji nietrafnie przyjął, że uchwała Rady Miejskiej w Brwinowie z 30 czerwca 2015 r. nie narusza prawa. Wbrew stanowisku WSA wspomniana uchwała istotnie narusza wskazane wyżej przepisy prawa materialnego, a to oznacza, że stwierdzenie jej nieważności przez organ nadzoru było zasadne.

Przepisy art. 38 ust. 1 pkt 3 i art. 38 ust. 3 u.t.k. nie dają wprost kompetencji jednostkom samorządu terytorialnego do przekazywania dotacji celowanej PKP Polskie Linie Kolejowe S.A., ale jest to możliwe jedynie z budżetu poprzez zaplanowanie wydatku jednostki samorządu terytorialnego na zadania bezpośrednio w formie uchwały budżetowej.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zasądził 180 zł na rzecz RIO za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed NSA przez pełnomocnika organu, który występował też przed Sądem I instancji.