Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 128/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 98 § 2 i 101 § 92, art. 97 § 1pkt. 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4, art. 149 § 1, art. 185
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Bydgoskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II SAB/Bd 37/11 w sprawie ze skargi Z.J., T.W., J.B. na bezczynność i przewlekłość postępowania Starosty Bydgoskiego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; 2. zasądza od Z.J., J.B. i T.W. solidarnie na rzecz Starosty Bydgoskiego kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 3[...]1 uwzględniając skargę Z. J., T. W. i J. B. na bezczynność i przewlekłość postępowania Starosty Bydgoskiego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zobowiązał Starostę Bydgoskiego do wydania w terminie czterech miesięcy od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości o pow. 0,1120 ha położonej w Bydgoszczy przy ul. T., wchodzącej w skład działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] oraz stwierdził, że bezczynność Starosty miała charakter rażącego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił obszerny opis stanu sprawy stwierdzając m.in. co następuje:

Z. J., T. W. i J. B. wniosły do WSA w Bydgoszczy skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego (data wpływu do Sądu 22 lipca 2011 r.). Dotyczyła ona przewlekłego załatwienia ich wniosków z [...] stycznia 1992 r. o zwrot, nabytej przez Skarb Państwa aktem notarialnym z 4 października 1978 r. na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, działki gruntu o pow. 0,1120 ha położonej w Bydgoszczy przy ul. T. (dawna P.), oznaczonej wówczas nr 136, a od 1987 r. wchodzącej w skład działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]. Skarga domagała się nadto stwierdzenia niezgodności z prawem niewydania decyzji o zwrocie, mimo że zachodziły przesłanki ustawowe do orzeczenia zwrotu. Zażalenie na przewlekłość postępowania zostało postanowieniem Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 16 czerwca 2011 r. uznane za bezzasadne.

W skardze zarzucono, że mimo żądania zwrotu zgłoszonego w dniu [...] września 1992 r. zwrotu całej działki Kierownik Urzędu Rejonowego objął postępowaniem tylko jej część o pow. 576 m2, wchodzącą w skład dz. nr [...] o pow. 620 m2, zaś pominął część o pow. 544 m2, wchodzącą w skład działek nr [...], [...], [...] i [...], co do której nie podjęto żadnych działań. W odniesieniu do pominiętej w postępowaniu części nieruchomości skarżące domagają się stwierdzenia przez Sąd bezczynności Starosty.

W odniesieniu do części dz. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w dniu 16 maja 1993 r. wydał decyzję odmawiającą zwrotu z uwagi na jej trwałe rozdysponowanie i starania jej aktualnego użytkownika – [...] Sp. z o.o. o uwłaszczenie, którą utrzymał w mocy Wojewoda Bydgoski. Decyzje te zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 20 grudnia 1995 r. Jednakże przed tą datą Zarząd Miasta Bydgoszczy decyzją z dnia 21 listopada 1995 r. oddał nieruchomość w użytkowanie wieczyste [...] Sp. z o.o. w Bydgoszczy.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że w związku z zainicjowanym przez strony postępowaniem o unieważnienie decyzji uwłaszczeniowej, po wyroku NSA z 20 grudnia 1995 r. postępowanie przed Kierownikiem w przedmiocie zwrotu części dz. nr [...] o pow. 576 m2 zostało postanowieniem Kierownika z dnia 31 października 1996 r. zawieszone do czasu zakończenia postępowania uwłaszczeniowego.

SKO w Bydgoszczy stwierdziło nieważność decyzji uwłaszczeniowej, zaś NSA wyrokiem z dnia 29 maja 2003 r. oddalił skargę Spółki.

Zdaniem skarżących organ właściwy w tym czasie, tj. Prezydent Miasta winien podjąć zawieszone postępowanie, a ponieważ był bezczynny w związku z tym pełnomocnik zwrócił się do niego z pismem 16 lipca 2003 r. z żądaniem zwrotu części nieruchomości uwolnionej od uwłaszczenia decyzjami SKO z dnia [...] września 2000 r. i [...] stycznia 2001 r. oraz wyrokiem NSA. W ocenie skarżących wniosek ten nie doczekał się rozpatrzenia. Natomiast na wniosek Prezydenta Miasta Bydgoszczy złożony po 14 miesiącach Wojewoda Kujawsko-Pomorski postanowieniem z dnia [...] września 2004 r. wyłączył go na podstawie art. 26 § 2 k.p.a. od prowadzenia postępowania i wyznaczył jako organ właściwy Starostę Bydgoskiego.

Po przeprowadzeniu postępowania, o którego wszczęciu zawiadomiono strony w dniu 8 października 2004 r., a które to postępowanie, według skarżących, nie wymagało przeprowadzenia dodatkowych dowodów i prowadzone było nieefektywnie, opieszale z podejmowaniem pozornych czynności, Starosta Bydgoski wydał w dniu [...] stycznia 2009 r. decyzję nr [...] orzekającą o zwrocie na ich rzecz części wywłaszczonej nieruchomości o pow. 567 m2, oznaczonej według projektu podziału jako działka nr [...]/1, obręb [...] wobec niezrealizowania celu jej przejęcia oraz ustalającą zwaloryzowane odszkodowanie na kwotę 117.842,69 zł powiększoną o 319.567,50 zł, z tytułu wzrostu wartości wywłaszczonej nieruchomości, którą to łączną sumę strony obligowane są zwrócić Gminie Bydgoszcz.

Uznając orzeczoną do zwrotu Gminie Bydgoszcz kwotę za zawyżoną, strony odwołały się od powyższej decyzji do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, który decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] decyzję organu I instancji uchylił i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia z innych przyczyn aniżeli podnoszone w odwołaniu (m.in. w związku z wytyczeniem do zwrotu działki o powierzchni 567 m2, mimo iż postępowanie zwrotowe dotyczyło obszaru 576 m2). Jak podniosły skarżące, Starosta Bydgoski po decyzji kasacyjnej Wojewody przez 7 miesięcy nie podjął żadnej czynności w sprawie powiadamiając je postanowieniem z dnia 28 września 2010 r. o przedłużeniu do 31 stycznia 2010 r. terminu załatwienia sprawy z powodu konieczności wyjaśnienia kwestii umniejszenia powierzchni przewidzianej do zwrotu działki. Następnie termin zakończenia postępowania był dwukrotnie przedłużany – do 31 maja 2011 r. (z powodu braku środków finansowych) i do 31 lipca 2011 r. (z powodu konieczności rozstrzygnięcia przetargu na sporządzenie nowych operatów szacunkowych i podpisania umowy z rzeczoznawcą), przy czym do dnia wniesienia niniejszej skargi postępowania nie zakończono wydaniem decyzji i według skarżących nie nastąpi to w zakreślonym do 31 lipca 2011 r. terminie, gdyż organ poszukuje dopiero dokumentów z daty wywłaszczenia i nie podjął jeszcze czynności w celu wypożyczenia akt znajdujących się w WSA w Warszawie.

Dodatkowo w skardze strony zakwestionowały stanowisko Wojewody zajęte w postanowieniu rozstrzygającym ich zażalenie na przewlekłość prowadzonego przez Starostę Bydgoskiego postępowania oraz podkreśliły, iż organ ten potraktował ich pismo wadliwie jako zażalenie na bezczynność Starosty.

Reasumując, według skarżących, właściwe w sprawie organy – najpierw Kierownik Urzędu Rejonowego w Bydgoszczy, a następnie Prezydent Miasta Bydgoszczy i Starosta Bydgoski – prowadziły od 1992 r. (w tym Starosta – od 2004 r.) postępowanie w sposób powodujący jego przewlekłość, wykonując czynności w długim odstępie czasu, bądź czynności pozorne, czym naruszone zostało ich prawo do załatwienia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.

W odpowiedzi na skargę Starosta Bydgoski wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, iż postępowanie przed nim wszczął jednoznacznie sformułowany w piśmie pełnomocnika stron z dnia 16 lipca 2003 r., z powołaniem się na art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wniosek o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości o pow. 576 m2 (aktualnie część działki nr [...]) z uwagi na przesądzenie w dotychczas zapadłych decyzjach i wyrokach faktu nieużycia jej na cel wywłaszczenia, natomiast na podstawie wniosków stron z [...] stycznia i 12 września 1992 r. prowadzone było postępowanie przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Bydgoszczy pod sygn. [...] zawieszone jego postanowieniem z dnia 31 października 1996 r., w związku z czym, ze względu na to, iż zarzut przewlekłości dotyczy postępowania wszczętego w 1992 r., którego w ocenie stron on jest kontynuatorem, Sąd winien rozważyć rozdzielenie skarg w oparciu o art. 57 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).

Zdaniem Starosty nie został on wyznaczony ani nie był uprawniony do orzekania w przedmiocie zawieszenia, czy też zakończenia postępowania o znaku [...] prowadzonego przez Urząd Rejonowy w Bydgoszczy, skoro Wojewoda Kujawsko -Pomorski postanowieniem z [...] września 2004 r. wyłączył Prezydenta Miasta Bydgoszczy z prowadzenia sprawy zainicjowanej wnioskiem pełnomocnika stron z 16 lipca 2003 r., w którym tenże pełnomocnik nie powoływał się na wcześniejsze postępowanie zawisłe przed Kierownikiem, a tym bardziej nie wniósł o jego podjęcie czy kontynuowanie. Przy tym aż do października 2010 r. strony nie kwestionowały wszczęcia postępowania, o którym powiadomiono je pismem z 8 października 2004 r. Poza tym wskazując, że tylko wątpliwości co do treści żądania strony stanowią podstawę do dokonania przez organy ustaleń w zakresie jej rzeczywistej woli, Starosta zaznaczył, że w przypadku wniosku stron z 16 lipca 2003 r. takich wątpliwości nie było (wniosek ten był jednoznaczny), przy czym reprezentowane były przez profesjonalnego pełnomocnika, a obowiązku określonego w art. 9 k.p.a. (czuwania by strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa) nie można utożsamiać ze świadczeniem im nieograniczonej pomocy prawnej zwłaszcza gdy tego rodzaju pomocą dysponują. Według Starosty, podejmując w 2004 r. czynności w sprawie związany był treścią żądania zawartego w tymże wniosku stron. Jako dodatkowy argument przeciw uznaniu prowadzonego w Starostwie postępowania za kontynuację postępowania wszczętego w Urzędzie Rejonowym na podstawie wniosków z 1992 r. organ wskazał brak tożsamości roszczenia zgłoszonego w 2003 r. z roszczeniem poprzednim z uwagi na zmianę stanu prawnego (przesłanek zwrotu nieruchomości).

Z kolei nawiązując do faktu niepodjęcia zawieszonego postanowieniem Kierownika Urzędu Rejonowego w Bydgoszczy z dnia 31 października 1996 r. postępowania, które jak podkreślił – wymagało wydania stosownego postanowienia, Starosta zwrócił uwagę, iż powyższe zawieszenie nastąpiło na wniosek stron, w związku z czym miał zastosowanie art. 98 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli w ciągu 3 lat od daty zawieszenia strony nie wystąpią o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofanie.

Przechodząc do zarzutu przewlekłości postępowania, wszczętego wnioskiem z 16 lipca 2003 r. Starosta podniósł, że w postępowaniu tym wydana została przezeń w dniu [...] stycznia 2009 r., decyzja o zwrocie części nieruchomości (stanowiącej część działki nr [...]), która w wyniku uwzględnienia odwołania stron została decyzją Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lutego 2010 r. uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w związku z czym terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 k.p.a. (w tym § 3) zaczęły dla organu I instancji biec na nowo, gdyż postępowanie prowadzone po uchyleniu decyzji jest nowym postępowaniem w nowej sprawie administracyjnej.

Akta sprawy wpłynęły do Starostwa z Urzędu Wojewódzkiego dopiero 27 kwietnia 2010 r. zaś pieniądze na opłacenie rzeczoznawców w 2010 r. były już w tym czasie rozdysponowane, przy czym i tak nie zapewniały uregulowania należności za wszystkie zlecone im w tymże roku prace. Po wydaniu przez Wojewodę decyzji kasacyjnej zaistniała konieczność nie tylko wyjaśniania kwestii umniejszania przewidzianej do zwrotu działki lecz także sporządzenia nowego operatu szacunkowego, z uwagi na upływ ponad 2 lat. To spowodowało dwukrotne przedłużenie terminu załatwienia sprawy – w dniach 28 września 2010 r. i 21 lutego 2011 r. Dopiero po uzyskaniu nowej dotacji w 2011 r. od Wojewody i wyłonienia w drodze przetargu rzeczoznawcy stało się możliwe zawarcie w dniu kwietnia 2011 r. umowy z rzeczoznawcą na wykonanie operatu szacunkowego w terminie 60 dni. Niezależnie od zawiadomienia stron pismem z dnia 26 kwietnia 2011 r., o tym fakcie, w tej sytuacji postanowieniem z dnia 27 maja 2011 r. przedłużono termin załatwienia sprawy do 31 lipca 2011 r., w którym to terminie miano nadzieję uzyskać także niezbędne dla rzeczoznawcy dla dokonania prawidłowej wyceny nieruchomości akta administracyjne dotychczasowego postępowania przekazane 10 grudnia 2010 r. Ministrowi Infrastruktury lub operaty szacunkowe z 1978 r. Następnie już 22 lipca 2011 r., z uwagi na nieotrzymanie potrzebnych dokumentów lub akt, kolejny raz przedłużono termin załatwienia sprawy. Starosta nie zgodził się przy tym z twierdzeniem stron, iż poszukiwania wspomnianych dokumentów rozpoczął dopiero 30 czerwca 2011 r. wyjaśniając, iż działania takie podejmowano wcześniej, zaś powodem wysłania pism z 29 i 30 czerwca 2011 r. był brak możliwości odzyskania akt administracyjnych. Nie było też według niego błędem zwrócenie się w dniu 26 kwietnia 2011 r. o zwrot akt do Ministerstwa Infrastruktury zamiast do WSA w Warszawie, skoro Minister wydał decyzję 21 kwietnia 2011 r., w związku z czym przedmiotowe akta z pewnością tam jeszcze się znajdowały.

W świetle powyższego, według Starosty, nie można mu zasadnie zarzucić przewlekłości postępowania w sprawie.

Z odpowiedzi na skargę dodatkowo wynika, iż zakończenie postępowania przewidziane jest na koniec września 2011 r. gdyż, po otrzymaniu z Wydziału Mienia i Geodezji UM w Bydgoszczy kserokopii odnalezionych operatów szacunkowych z 1978 r., przekazano je w dniu 10 sierpnia 2011 rzeczoznawcy.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na przepis art. 12 § 1 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącym do jej załatwienia. Powyższa zasada pozostaje w bezpośrednim związku z art. 7 i [...] k.p.a. zobowiązującymi wymienione organy do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Zasada szybkości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej mają obowiązek załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a § 3 określa terminy załatwiania spraw – załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Do wskazanych wyżej terminów nie wlicza się terminów przewidzianych przepisami prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania i okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, czy wreszcie powstałych z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).

Jeżeli sprawy nie można załatwić w wymienionych terminach, organ zobowiązany jest zawiadomić strony o tym fakcie, podać przyczyny zwłoki oraz wskazać nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.).

Naruszenie tych przepisów może być powodem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności publicznej obejmuje orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania w przypadkach, w których m.in. należy wydać decyzję administracyjną.

Dopuszczalność skargi w myśl art. 52 § 1 P.p.s.a. warunkuje uprzednie złożenie zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 37 § 1 k.p.a.), niezależnie od wyniku postępowania zażaleniowego.

W razie uwzględnienia takiej skargi Sąd w myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w określonym terminie nie wypowiadając się co do samego sposobu załatwienia w tym co do treści przyszłego rozstrzygnięcia, czy też rodzaju czynności, jakie organ winien podjąć w sprawie. Stąd nie jest możliwe w tym trybie stwierdzenie niezgodności z prawem decyzji o określonej treści (o zwrocie nieruchomości), o co wniosły skarżące.

Rozważając kwestie związane z bezczynnością Sąd przyjmuje, iż ma ona miejsce zaraz po upływie ustawowych terminów załatwienia sprawy (do których to terminów nie wlicza się okresów wymienionych w art. 35 § 5 k.p.a.) i ewentualnie dodatkowo wskazanych w trybie art. 36 § 1, niezależnie od tego, jakie byłyby jej powody i w jakim stopniu organ wykazywał się aktywnością podczas prowadzonego postępowania, którego jednak nie zakończył, w szczególności, czy bezczynność była zawiniona lub nie przez organ, czy też wiąże się z błędnym przeświadczeniem organu, że określonego aktu nie musi wydawać. Strona występująca do organu administracji publicznej z żądaniem o określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej uprawnieniach i obowiązkach na podstawie i w granica zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, w tym regułami proceduralnymi i normami kompetencyjnymi.

Sąd przy tym przytacza liczne orzeczenia sądów wojewódzkich prezentujących taki punkt widzenia.

Sąd przywołał także obowiązującą w prawie publicznym regułę stanowiącą, że odpowiedzialność nie wymaga elementów subiektywnych, w tym winy ze strony organów, czy funkcjonariuszy działających w ich imieniu, co także dotyczy odpowiedzialności za bezczynność.

Oceniając terminy określone w art. 35 § 3 k.p.a. Sąd stwierdza, że mają one charakter ustawowych terminów maksymalnych, zaś okoliczności niezależne od organu, o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a. uwalniające organ od zarzutu bezczynności, jak przyjmuje się w orzecznictwie, muszą mieć charakter prawny – proceduralny, tj. wiązać się z dokonywaniem konkretnych czynności procesowych koniecznych do poczynienia wszechstronnych ustaleń, a nie mieć charakter faktyczny, przez co należy rozumieć tzw. trudności obiektywne jak: brak etatów, środków pieniężnych itd.

W przeciwieństwie do skargi na bezczynność skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest nową instytucją wprowadzoną do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy k.p.a. i ustawy P.p.s.a. (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) z dniem 11 kwietnia 2011 r.

Zdaniem Sądu przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce wówczas, gdy organ nie pozostaje w bezczynności (nie przekroczył ustawowych i ustalonych terminów), ale mimo to postępowanie prowadzone jest zbyt długo. Przykładowo z powodu podejmowania czynności w długich odstępach czasu lub bezzasadnego korzystania przez organ z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Inaczej mówiąc przewlekłość postępowania zachodzi gdy postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne (mając na uwadze charakter sprawy), przy jednoczesnym braku bezczynności.

W niniejszej sprawie – zdaniem Sadu – spełnione zostały warunki dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., bowiem skarga dotyczy sytuacji wskazanej w tym przepisie – wniosek, o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wszczął postępowanie, które winno zakończyć się wydaniem decyzji, a nadto złożenie skargi zostało poprzedzone wniesieniem zażalenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Bezsporny jest też fakt niewydania decyzji przed dniem wyrokowania.

Bezczynności Starosty Bydgoskiego skarżący upatrują, jak wynika z treści skargi do Sądu, w niepodjęciu żadnych działań procesowych w odniesieniu do powierzchni 544 m2 wywłaszczonej nieruchomości wchodzącej w skład działek nr [...], [...], [...] i [...], mimo ich wniosku z dnia [...] września 1992 r. w tym zakresie uzupełniającego wcześniejszy wniosek z [...] stycznia 1992 r. o zwrot niewykorzystanej na cel wywłaszczenia części działki nr [...]. Z kolei przewlekłością, wg nich, dotknięte jest niezkończone decyzją, prowadzone na podstawie ich wniosku z [...] stycznia 1992 r., a nie – jak przyjął Starosta – wniosku z 16 lipca 2003 r., postępowanie w przedmiocie zwrotu wspomnianej części działki nr [...] o powierzchni 576 m2 (aktualnie działka nr [...]/1).

Natomiast Starosta Bydgoski, ze względu na objęcie powyższymi zarzutami postępowania zainicjowanego w 1992 r., uznając, iż postępowanie zawisłe w Urzędzie Rejonowym w Bydgoszczy, zawieszone postanowieniem z dnia 31 października 1996 r. jest innym postępowaniem, w odrębnej sprawie aniżeli wszczęte przezeń w następstwie pisma pełnomocnika skarżących z dnia 16 lipca 2003 r., za które wyłącznie ponosić może odpowiedzialność, wniósł o ewentualne odrębne rozpoznanie przez Sąd skarg w każdej w tych spraw.

W związku z powyższym Sąd rozważa w pierwszej kolejności, czy w niniejszym przypadku chodzi o jedno postępowanie administracyjne zawisłe przed kolejnymi organami do chwili obecnej od 1992 r., czy też dwa postępowania – w tym drugie zainicjowane w 2003 r.

W ocenie Sądu w tej samej sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji (bądź postanowienia, gdy przepisy k.p.a. tak stanowią – patrz art. 104 k.p.a.) może toczyć się tylko jedno postępowanie administracyjne (art. 1 pkt 1 k.p.a.), wobec czego odpowiedź we wskazanej kwestii wymaga oceny, czy sprawa o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej przy ówczesnej ul. P. (obecnie ul. T.), przynajmniej w części stanowiącej obecnie działkę nr [...]/1, jest jedną sprawą administracyjną, czy też, jak chce tego Starosta, sprawa, której dotyczyło pismo pełnomocnika stron z 2003 r., o wszczęciu postępowania, w której zawiadomiono strony pismem z 8 października 2004 r.(abstrahując od wypowiadania się co do tego, czy w istocie stanowiło ono wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania), jest nową sprawą, inną niż "zawieszona".

Sprawą administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a. jest konkretna sprawa indywidualna, w której organ administracji publicznej władny i jednocześnie zobowiązany jest orzec na podstawie przepisów prawa materialnego w drodze decyzji (lub postanowienia w przypadkach wyraźnie wskazanych) o uprawnieniach lub obowiązkach określonego podmiotu. Sprawa administracyjna jest zatem konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego – takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień względnie obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. Rodzaj sprawy jest zaś określany przez jej przedmiot, przez który należy rozumieć treść uprawnienia lub treść obowiązku oraz ich podstawę faktyczną (stan faktyczny) i prawną.

Łącznie w pismach z [...] stycznia i [...] września 1992 r. strony wystąpiły do Kierownika Urzędu Rejowego w Bydgoszczy o zwrot całej wywłaszczonej w 1978 r. nieruchomości o powierzchni 0,1120 ha z uwagi na niewykorzystanie jej na cel wywłaszczenia. Dopuszczalne było bowiem uzupełnienie przez strony tym ostatnim pismem pierwotnego wniosku. Ze względu na to, że postępowanie w sprawie zwrotu tego rodzaju nieruchomości było w świetle ustawy z 29 kwietnia 1985 r., jak i jest obecnie w myśl ustawy z 21 sierpnia 1997 r. wszczynane na wniosek, przeto zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. wszczęcie postępowania w sprawie określonej w wymienionych wyżej pismach nastąpiło z dniem ich wpływu do organu i od tej daty należy liczyć jej zawisłość oraz bieg terminów przewidzianych w art. 35 k.p.a.

Sąd zwrócił uwagę na fakt, iż z niewiadomych przyczyn Kierownik Urzędu Rejonowego w Bydgoszczy ograniczył postępowanie do ustaleń co do części objętej żądaniem stron nieruchomości, a mianowicie jej powierzchni 576 m2, stanowiącej część działki nr [...] i tylko co do tej części wydał w dniu 16 maja 1993 r. niekorzystną dla stron decyzję, utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Bydgoskiego, w następstwie uchylenia których wyrokiem NSA – Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 20 marca 1995 r. sprawa wróciła do ponownego rozpatrzenia w tymże zakresie do organu I instancji.

W piśmie z dnia 16 lipca 2003 r. skierowanym do ówcześnie właściwego w omawianej kategorii spraw Prezydenta Miasta Bydgoszczy pełnomocnik tych samych stron wnosił o zwrot części nieruchomości o powierzchni 576 m2 objętej działką nr [...], ze względu na niewykorzystanie jej na cel, na jaki zastała wywłaszczona, powołując się na przesądzenie sprawy zapadłymi decyzjami SKO w Bydgoszczy i wyrokiem NSA z 29 maja 2003 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przekazującej ten teren w wieczyste użytkowanie [...]. Wskazane pismo dotyczyło zatem części nieruchomości, co do której zawisło przed Kierownikiem Urzędu Rejonowego postępowanie po wyroku uchylającym NSA z 20 marca 1995 r., zaś żądanie zwrotu było, tak jak w wymienionym postępowaniu, oparte na przesłance nie użycia jej zgodnie z celem wywłaszczenia, a więc wynikało z tego samego stanu faktycznego.

Zdaniem Sądu przedmiot sprawy, w której Starosta wszczął postępowanie w następstwie pisma z dnia 16 lipca 2003 r. był tożsamy z przedmiotem sprawy zainicjowanej wnioskami stron z 1992 r. i rozpatrywanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w postępowaniu zawieszonym jego postanowieniem z 31 października 1996 r. Zaznaczyć również należy, że jakkolwiek roszczenie z 1992 r. zwrotu omawianej części nieruchomości oparte było na przepisach ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), a w dniu 16 lipca 2003 r. kwestie zwrotu nieruchomości regulowała już ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), to stosownie do przejściowego przepisu art. 233 tej ostatniej ustawy, w sprawach wszczętych lecz niezakończonch decyzją ostateczną przed dniem wejścia jej w życie, postępowanie winno być prowadzone na podstawie jej przepisów. W razie podjęcia postępowania zawieszonego w dniu 31 października 1996 r. musiałoby być ono kontynuowane zgodnie z zawartymi w niej unormowaniami, czyli takimi samymi, jakimi należało się kierować w postępowaniu prowadzonym przez Starostę od 2004 r. Sąd uznał więc za chybione w odpowiedzi na skargę stanowisko, iż nie można mówić o tożsamości sprawy z uwagi na odmienny stan prawny w latach 1992–1996 r. w stosunku do obowiązującego po 1 stycznia 1998 r. (data wejścia w życie ustawy z 21 sierpnia 1997 r.).

Sąd zaznaczył też, że na gruncie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie II OSK 1613/09 (Lex 597336) orzekł, iż "tożsamość sprawy w postępowaniu administracyjnym występuje także wtedy, gdy zmieni się wprawdzie akt stanowiący podstawę prawną decyzji, lecz zachowana zostanie ciągłość regulacji prawnej uprawnień i obowiązków stron postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ jest związany wydaną decyzją także wówczas, gdy strona składa nowy wniosek powołując się na zmianę podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jednak nadal w granicach tej samej kategorii spraw i tego samego rodzaju uprawnień przysługujących stronie."

Także w wyroku WSA w Warszawie wyrażono pogląd, że zmiana stanu prawnego nie wpływa na zmianę przedmiotu sprawy, jeżeli regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt (I SA/Wa 484/06 – Lex 219393).

Zatem, w ocenie Sądu, postępowanie prowadzone aktualnie przez Starostę Bydgoskiego dotyczy jednej i tej samej sprawy – z wniosków stron z 1992 r. Oceny tej nie może podważyć również fakt nadania innej sygnatury postępowaniu prowadzonemu przez Starostę w stosunku do sygnatury postępowania zawisłego przed Kierownikiem Urzędu Rejonowego w Bydgoszczy. Skład orzekający Sądu podzielił nadto pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 1999 r. V SAB 147/99 (Lex 50019), iż także "z punktu widzenia obywatela, który oczekuje na rozpatrzenie swojej sprawy, wszelkie ustawowe zmiany właściwości nie mogą mieć wpływu na jedność zawisłej sprawy. Jest to cały czas ta sama sprawa, a powinność jej załatwienia spoczywa na administracji, z tym że do momentu zmiany właściwości jest to "dawny" organ, a od tego momentu – "nowy" organ. W stosunku do strony istnieje bowiem kontynuacja sprawy. Strona nie może też ponosić negatywnych skutków zmian w wewnętrznej strukturze administracji i przesunięć kompetencji poszczególnych organów. Dotyczy to także terminów załatwienia sprawy, a zatem odpowiedzialności za bezczynność administracji... Oznacza to, że pojęcie bezczynności w rozumieniu k.p.a. nie występuje tylko w sytuacji, gdy opieszałość zachodzi po stronie organu, który jest aktualnie właściwy do załatwienia sprawy."

W związku z powyższym trzeba w tym miejscu wskazać, że jeżeli w następstwie wniosku strony zaistniał tzw. stan sprawy w toku (sprawa zawisła – lis pendens) nieuprawnione jest wszczynanie postępowania administracyjnego w sprawie w tym samym przedmiocie, i między tymi samymi stronami lub z udziałem tych samych stron. W związku z tym Starosta nie mógł być zwolniony od wnikliwego przeanalizowania pod powyższym kątem całości akt administracyjnych, o które zwrócił się najpierw pismem z dnia 18 maja 2004 r. (winno być 18 maja 2005 r., na co wskazuje data zwrotnego poświadczenia odbioru tego pisma) do Prezydenta Bydgoszczy zaznaczając, iż ze względu na uchylenie przez NSA decyzji odmawiających zwrotu części działki nr [...] wniosek stron z 1992 r. uznać trzeba za obowiązujący (k. 111 akt I instancji), a następnie – o które wystąpił pismem z dnia 4 lipca 2005 r. do SKO w Bydgoszczy (k. 155 akt. I inst.). Z wymienionymi aktami jednak się nie zapoznał, o czym świadczy treść pisma do Wojewody z 24 stycznia 2007 r. (k. 331 akt), w którym Starosta prosi o przesłanie mu kserokopii postanowienia zawieszającego postępowanie o sygn. [...] lub [...]. Lektura żądanych akt niewątpliwie pozwoliłaby organowi dodatkowo ustalić, że żądanie stron z 1992 r. nie ograniczało się do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości.

Sąd nie podzielił wyrażonego w odpowiedzi na skargę poglądu, iż ze względu na powołaną w postanowieniu Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 31 października 1996 r. podstawę prawną zawieszenia postępowania – art. 98 § 1 k.p.a. oraz złożony przez pełnomocnika stron wniosek, należało uznać, iż w sprawie zaistniała fakultatywna przesłanka skorzystania przez organ z tej instytucji procesowej. Uzasadnienie wniosku pełnomocnika podjęciem czynności w celu rozwiązania wieczystego użytkowania ustanowionego na przedmiotowym gruncie na rzecz [...] oznaczało bowiem spełnienie przesłanki zawieszenia postępowania z urzędu określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W związku z tym, że faktycznie postępowanie zawieszono z przyczyny obligatoryjnej (wniosek pełnomocnika winien być potraktowany tylko jako sygnał do zawieszenia z urzędu), na organie ciążył wskazany w § 2 art. 97 k.p.a. obowiązek podjęcia postępowania w razie ustania przyczyny uzasadniającej zawieszenie. Ze względu na wspomnianą wcześniej jedność sprawy (niezależnie od organu aktualnie prowadzącego w niej postępowanie) i związaną z tym konieczność kontynuowania postępowania, nie mogło stanowić przeszkody dla Starosty w podjęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, wydanie postępowania o zwieszeniu przez inny, uprzednio właściwy organ.

W świetle materiałów zawartych w aktach sprawy za bezsporne uznał Sąd, iż ani Kierownik Urzędu Rejonowego, ani Prezydent Miasta Bydgoszczy, a końcu Starosta Bydgoski – żaden z tych organów nie objął prowadzonym postępowaniem części wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni 544 m2 wchodzących w skład działek ewidencyjnych nr [...], [...],[...] i [...] mimo jego zawisłości od daty wpływu wniosku z dnia 12 września 1992 r. Wniosek stron co do wskazanej części nieruchomości nie został zatem, mimo upływu 19 lat, rozpatrzony poprzez wydanie stosownej decyzji. Postanowienie Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 31 października 1996 r. zawieszające postępowanie w sprawie nie obejmowało tejże części nieruchomości, a więc w żaden sposób nie jest możliwe odniesienie do niej treści art. 98 § 2 k.p.a. Błędem jest przy tym zignorowanie przez Starostę pisma skarżących z 11 października 2010 r. (k. 613), w którym przypominali mu o rozszerzonym wnioskiem z 12 września 1992 r. żądaniu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i nieprzystąpienie co najmniej z tym momentem do czynności wyjaśniających – procesowych we wskazanym zakresie.

W tym stanie rzeczy zasadny jest wniosek skarżących o stwierdzenie bezczynności organu w części sprawy dotyczącej zwrotu 544 m2 wywłaszczonej nieruchomości stanowiących działki o wymienionej wyżej numeracji.

Sąd uznał za uzasadnione wywody odpowiedzi na skargę, że oceną w kwestii przewlekłości nie może być objęte całe prowadzone od 1992 r. postępowanie w przedmiocie zwrotu części działki nr [...] (po podziale [...]). Wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, niezależnie od jego treści (zgodnej z prawem lub niezgodnej z nim, satysfakcjonującej strony lub nie), przerywa bezczynność organu – kończy postępowanie, którego długotrwałość kwestionowana jest w skardze opartej na art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., a takowe zostało wydane przez Starostę Bydgoskiego w dniu [...] stycznia 2009 r. (decyzja sygn. [...]). Jego uchylenie przez Wojewodę i przekazanie Staroście sprawy do ponownego rozpatrzenia powoduje, iż czas trwania postępowania pierwszoinstacyjnego należy liczyć od daty wpływu do tego organu akt administracyjnych wraz z decyzją organu II instancji, a to nastąpiło w dniu 20 kwietnia 2010 r. (k. 589 akt).

Ocenie zatem w powyższym zakresie poddał Sąd fazę postępowania instancyjnego będącą w toku w dacie orzekania przez Sąd, jakkolwiek chodzi o tę samą nadal, a nie nową sprawę (patrz też wyrok WSA w Bydgoszczy z 6 października 2010 r. sygn. II SAB/Bd 33/10 – publ. w CBOIS).

Z uzasadnienia decyzji kasacyjnej Wojewody wynika, że Starosta został zobowiązany do wyjaśnienia dostrzeżonej w trakcie rozpatrywania odwołania rozbieżności między powierzchnią dawnej działki 13[...], której dotyczyły prowadzone postępowanie i wydana przez Starostę decyzja (576 m²), a powierzchnią przewidzianą do zwrotu według załączonego do akt projektu podziału nieruchomości (567 m2). Nadto zachodziła konieczność sporządzenia w ponownym postępowaniu przez rzeczoznawcę nowego operatu szacującego wartość zwracanej nieruchomości z uwagi na upływ dwóch lat od opracowania operatu wykorzystanego w sprawie.

Z analizy zawartości akt administracyjnych począwszy od kwietnia 2010 r. Sąd wyprowadza wniosek, że konieczność uzupełnienia materiału dowodowego we wskazanym wyżej kierunku nie uzasadnia prowadzenia przez Starostę postępowania już przez okres półtora roku mimo wyznaczania przezeń kolejnych terminów załatwienia sprawy. Sposób procedowania organu w rozpoznawanej sprawie nie może być uznany za właściwy i odpowiadający racjonalnie pojętej zasadzie szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 k.p.a., skoro między poszczególnymi jego działaniami miały często miejsce znaczne odstępy czasowe i nie zawsze były one prawidłowo rozplanowane oraz trafne. Wyznaczenie przez organ w trybie art. 36 §1 k.p.a. nowego terminu załatwienia sprawy nie uwalnia go automatycznie od zarzutu przewlekłości, bowiem tak jak w przypadku terminów z art. 35 § 3 k.p.a., musi być ono uzasadnione niezależnymi od organu przyczynami proceduralnymi, a nie o charakterze faktycznym, uniemożliwiającym wydanie rozstrzygnięcia.

Pierwszą czynność po otrzymaniu akt organ podjął dopiero 25 sierpnia 2010 r., czyli po ponad 4 miesiącach, zwracając się do UM w Bydgoszczy o informacje dotyczące powierzchni działki nr [...], która weszła w skład obecnej działki nr [...], po czym 28 września 2010 r. wyznaczył termin załatwienia sprawy do 31 stycznia 2011 r., powołując się na konieczność wykonania wskazań Wojewody oraz sporządzenia opinii przez rzeczoznawcę, po wyłonieniu go w drodze przetargu.

Wyznaczenie powyższego nowego terminu nastąpiło z dwumiesięcznym opóźnieniem w stosunku do upływu ustawowego terminu z art. 35 § 3 k.p.a.

W ramach wyżej wymienionego 4-miesięcznego okresu (do 31 stycznia 2011 r.) organ po ponad 2 miesiącach bezczynności zwrócił się 10 grudnia 2010 r. do Prezydenta Torunia o dokument i dalsze informacje w kwestii powierzchni przedmiotowej działki, a następnie w dniach 16 grudnia 2010 r. i 10 stycznia 2011 r. przeprowadzona została rozmowa i przyjęte oświadczenie od autora projektu podziału nieruchomości. O kolejne dokumenty umożliwiające poczynienie ustaleń co do powierzchni nieruchomości wystąpiono dopiero w czerwcu 2011 r. (do Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Bydgoszczy i Miejskiej Pracowni Geodezyjnej w Bydgoszczy) i na początku sierpnia 2011 r. (ponownie do Sądu Rejonowego).

W dniu 29 listopada 2010 r. wpłynęło do Starostwa Bydgoskiego pismo Ministra Infrastruktury o przekazanie mu akt sprawy w związku z koniecznością rozpatrzenia wniosku stron o stwierdzenie nieważności decyzji kasacyjnej Wojewody z dnia [...] lutego 2010 r. Akta wysłano 10 grudnia 2010 r.

Mimo iż, zakreślony termin załatwienia sprawy upływał 31 stycznia 2011 r., dopiero 21 lutego dokonano wyznaczenia nowego terminu do 31 maja 2011 r., doręczając odpis postanowienia skarżącym. Wydane postanowienie uzasadniono brakiem środków finansowych na sporządzenie operatu szacunkowego oraz dodatkowo – pozostawaniem akt w Ministerstwie Infrastruktury. W wymienionym kolejnym, tym razem trzymiesięcznym okresie przewidzianym do załatwienia sprawy podjęte czynności sprowadzały się do przekazania w dniu 20 kwietnia 2011 r. wybranemu rzeczoznawcy zlecenia na wykonanie operatu szacunkowego z zakreśleniem 60-dniowego terminu oraz – zwrócenia się do Ministerstwa Infrastruktury w dniu 26 kwietnia 2011 r. o zwrot przesłanych tamże 10 grudnia 2010 r. akt sprawy.

Zauważyć należy, że w czasie od 11 stycznia 2011 r. do wspomnianego 20 kwietnia 2011 r. nie dokonywano w sprawie żadnych czynności procesowych. Wyjaśnienia organu w odpowiedzi na skargę, że dopiero w 2011 r. możliwe było przeprowadzenie przetargu i zlecenie rzeczoznawcy wyceny nieruchomości z uwagi na brak w 2010 r. na ten cel środków finansowych (nie było ich już w dacie wpływu akt z organu II instancji), jak i wskazanie w postanowieniu z 21 lutego 2011 r. tej samej przyczyny wyznaczenia kolejnego terminu zakończenia postępowania, nie stanowią w świetle treści art. 35 § 5 k.p.a., usprawiedliwienia dla przewlekłego prowadzenia tegoż postępowania. Jak już bowiem podniesiono, przyczyny "niezależne od organu", o których mowa w tym przepisie, mogą być utożsamiane tylko z przeszkodami o charakterze prawnym, a nie faktycznym – obiektywnym.

By dokonać wyceny nieruchomości rzeczoznawca musi dysponować jeśli nie aktami administracyjnymi, to przynajmniej wcześniej już opracowanymi w sprawie operatami szacunkowymi, o czym organ winien wiedzieć. Z wydanego rzeczoznawcy zlecenia wyraźnie wynika, iż miał on oszacować na dzień zwrotu nieruchomość według stanu na dzień jej wywłaszczenia, co oznacza potrzebę uwzględnienia operatów szacunkowych, (dotyczących gruntu i składników budowlanych), które służyły za podstawę aktu notarialnego z 1978 r. (co zgodne jest z art. 130 u.g.n.). Tymczasem, mimo planowania wymienionej czynności procesowej, na co wskazuje uzasadnienie postanowienia z 28 września 2010 r. (karta 94), organ przekazując w grudniu 2010 r. akta administracyjne Ministerstwu Infrastruktury nie zapewnił sobie kserokopii tychże dokumentów, jak również w piśmie do Ministra z 26 kwietnia 2011 r. zwracając się o zwrot przedmiotowych akt nie zaznaczył konieczności uzyskania przynajmniej kserokopii wyceny nieruchomości z 1978 r. Dopiero po upomnieniu się przez rzeczoznawcę w dniu 20 czerwca 2011 r. o dokumenty potrzebne do zakończenia szacunku organ rozpoczął poszukiwanie ich egzemplarzy w archiwach Urzędu Wojewódzkiego oraz państwowym (pisma z 29 czerwca 2011 – K 191 – 192), pomijając Urząd Miasta Bydgoszczy, który – jak należało zauważyć – najpewniej mógł je posiadać skoro dotyczyły nieruchomości z terenu miasta, co też faktycznie miało miejsce w dniu 4 sierpnia 2011 r., bowiem do Starostwa wpłynęły z Wydziału Mienia i Geodezji UM dwa operaty szacunkowe z 1978 r., o poszukiwaniu których powziął on informację z otrzymanych w tej sprawie kserokopii pism adresowanych do wskazanych wyżej archiwów.

Z przedstawionych wyżej zaniechań organ wywiódł potrzebę wyznaczenia już po raz trzeci postanowieniem z dnia 27 maja 2011 r. nowego terminu jej załatwienia do dnia 31 lipca 2011 r. (k. 131), a następnie jeszcze czwarty raz postanowieniem z dnia 22 lipca do 30 września 2011 r. (k. 220). Po otrzymaniu bowiem przez rzeczoznawcę w dniu 9 sierpnia 2011 r. oczekiwanych materiałów i dostarczeniu przezeń organowi już po upływie tygodnia sporządzonego operatu (w dniu 16 sierpnia), stało się dopiero możliwe (co zaznaczono w postanowieniu z dnia 22 lipca 2011 r.), podjęcie końcowych czynności postępowania oraz że po zwrocie akt przez Ministerstwo Infrastruktury będzie możliwe wydanie w sprawie decyzji administracyjnej.

Zdaniem Sądu podjęcie przez organ we właściwym czasie właściwych czynności spowodowałoby opracowanie przez rzeczoznawcę operatu w zakładanym wcześniej przez organ czasie – do 20 czerwca 2011 r., zaś zawartość akt uzyskanych aktualnie przez WSA w Bydgoszczy bezpośrednio z WSA w Warszawie nie jest – w ocenie składu orzekającego Sądu – tego rodzaju, by ich brak uniemożliwiał przystąpienie do końcowych czynności postępowania, bowiem potrzebna do tego celu dokumentacja znajduje się w części akt przedłożonych Sądowi w dniu 19 sierpnia 2011 r. w związku z wniesioną skargą.

Nie można jednak zarzucić Staroście braku w czerwcu i lipcu 2011 r. działań zmierzających do zwrotu najpierw przez Ministerstwo Infrastruktury, a następnie przez WSA w Warszawie znajdujących się tamże od grudnia 2010 r. materiałów sprawy (vide notatka urzędowa z 21 czerwca oraz pisma z 24 czerwca, 12 lipca i 18 lipca br.). W dniach 3 i 7 czerwca 2011 r. oraz 5 sierpnia 2011 r. organ występował o kserokopie dokumentów do Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Bydgoszczy.

Zdaniem Sądu brak ze strony organu obligowanego do rozpatrzenia sprawy co do zasady bez zbędnej zwłoki, a maksymalnie w ciągu dwóch miesięcy, prawidłowych i skutecznych działań w zakresie kompletowania materiału dowodowego (dokumentów niezbędnych do sporządzenia operatu) nie może być kwalifikowany, zwłaszcza w warunkach strukturalnej jedności organów administracji publicznej, podobnie jak brak środków finansowych, jako niezależna od tego organu przeszkoda w załatwieniu sprawy w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a.

Sąd uznał przeto w świetle przedstawionych wyżej ustaleń i okoliczności, iż zawisłe przed Starostą Bydgoskim, począwszy od daty wpływu akt sprawy z organu II instancji postępowanie dotyczące zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni 576 m2 prowadzone jest (przy uwzględnieniu częstego angażowania go przez pełnomocnika stron do udzielania odpowiedzi na kierowane przez niego liczne pisma) dłużej niż było to konieczne. Zatem zachodzi przewlekłość tego postępowania. Stwierdzając bezczynność Starosty Bydgoskiego w zakresie wniosku stron z dnia [...] września 1992 r. o zwrot także pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości, tj. powierzchni 544 m2, Sąd uwzględnił skargę i zobowiązał na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. wymieniony organ do wydania w terminie 4 miesięcy od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, nie przesądzając jej treści, decyzji administracyjnej w przedmiocie zwrotu całej wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni 0,1120 ha, położonej przy ul. T. wchodzącej po podziale w skład działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] i [...] obrębu [...].

Ze względu na to, iż przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. nie określa kryteriów, jakimi należy się kierować wyznaczając organowi termin wydania aktu lub podjęcia czynności, Sąd przyjął, iż jego uznaniu pozostawiona została kwestia określenia długości tego terminu (nie jest związany treścią art. 35 k.p.a.).

Zakreślając powyższy termin załatwienia sprawy Sąd kierował się koniecznością przeprowadzenia przez Starostę od początku całego postępowania administracyjnego w odniesieniu do części nieruchomości o powierzchni 544 m2, w tym w razie niestwierdzenia przeszkód do zwrotu, dokonania jej odrębnej wyceny z uwzględnieniem poczynionych na niej nakładów. Wyznaczenie krótszego terminu mogłoby, ze względu na charakter sprawy rodzić ryzyko niedotrzymania go.

Sąd jednocześnie stwierdził nadto, że bezczynność organu począwszy od dnia 14 października 2010 r. (data wpływu pisma pełnomocnika stron z 11 października 2010 r. – K. 613 akt) w odniesieniu do żądania zwrotu powierzchni 544 m2 wywłaszczonej nieruchomości ma charakter rażący.

Natomiast, mimo przewlekłego prowadzenia postępowania co do zwrotu pozostałej części nieruchomości, tj. wchodzącej w skład działki nr [...], Sąd nie uznał, by owa przewlekłość miała charakter rażący zważywszy na to, iż nie była ona następstwem lekceważenia obowiązków, przejawu złej woli działającego w imieniu Starosty pracownika, lecz wynikała z przyczyn obiektywnych (faktycznych), które nie mogły wprawdzie uwalniać od zarzutu przewlekłości działania, jednak nie można było ich pominąć określając charakter tejże przewlekłości (brak środków finansowych na zlecenie rzeczoznawcy sporządzenia operatu oraz trudności z uzyskaniem materiałów niezbędnych rzeczoznawcy do zakończenia postępowania).

Nawiązując do stanowiska pełnomocnika organu na rozprawie, Sąd nie uznał za przeszkodę do rozpoznania sprawy zgonu, przed wniesieniem niniejszej skargi, strony postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości – W. J., gdyż kwestionowanie bezczynności, czy też przewlekłości działań organu nie stanowi realizacji prawa majątkowego o charakterze zbywalnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta Bydgoski, prawidłowo reprezentowany i zaskarżając wyrok w całości oparł ją o obie przesłanki z art. 174 P.p.s.a. zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie a to art. 1 § 2 oraz art. 3 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych polegające na wadliwym wykonaniu kontroli działalności Starosty Bydgoskiego pod względem zgodności z prawem, w szczególności naruszenie:

– art. 149 P.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że skarga zasługuje na uwzględnienie w odniesieniu do Starosty w części postępowania prowadzonego na wnioski o zwrot nieruchomości złożone w 1992 r.,

– niezastosowanie art. 98 § 2 k.p.a. w zw. z art. 101 § 2 oraz art. 124 § 1 k.p.a., a zatem pominięcie okoliczności, że w postanowieniu z 31 października 1996 r. o zawieszeniu postępowania zawarto w nim pouczenie i wskazówki o skutkach określonych w tym przepisie, a nadto wniosek strony dot. zawieszenia do czasu rozwiązania umowy użytkowania wieczystego został złożony do Zarządu Miasta 20 września 1996 r., a okoliczność ta nigdy nie nastąpiła,

– nieuwzględnienie art. 156 § 1 i art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. przez pominiecie, że prawu administracyjnemu nie jest znana konstrukcja bezwzględnej nieważności i uznanie, że postanowienie Kierownika Urzędu Rejonowego z 31 października 1996 r. nie miało skutków prawnych,

– art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez przyjęcie, że postępowanie zostało zawieszone na podstawie tego przepisu, podczas gdy zawieszono je na wniosek strony na podstawie art. 98 § 1 k.p.a.,

– art. 26 § 2 k.p.a. w związku z art. 124 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż organu administracyjnego nie wiąże przedmiot postępowania wskazany przez organ wyższego stopnia w postanowieniu wyznaczającym go do załatwienia sprawy; Wojewoda Kujawsko-Pomorski wyznaczył bowiem postanowieniem z dnia [...] września 2004 r. Starostę Bydgoskiego do prowadzenia sprawy, której przedmiotem jest część działki nr [...] o pow. 576 m2, natomiast WSA w Bydgoszczy uznał bezczynność tutejszego organu w stosunku do przedmiotu wykraczającego poza tę część nieruchomości, w którym organ ten nie jest właściwy,

– art. 101 § 1 k.p.a. w związku z art. 102 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na przyjęciu, iż Starosta Bydgoski prowadzi postępowanie będące kontynuacją zawieszonego w 1996 r. postępowania prowadzonego przez Kierownika Urzędu Rejonowego, które nigdy nie zostało podjęte stosownym postanowieniem, a zatem nie mogło zostać nawet skutecznie przekazane przez Prezydenta Miasta Bydgoszczy do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego w celu jego załatwienia, podczas gdy w czasie zawieszonego postępowania organ administracji publicznej może podejmować wyłącznie czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego,

– art. 98 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, iż rozstrzygnięcie postępowania o rozwiązanie użytkowania wieczystego nie mogło w 1996 r. stanowić przesłanki do fakultatywnego zawieszenia postępowania o zwrot nieruchomości, ponieważ było zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i w każdym przypadku musiało zostać ono obligatoryjnie zawieszone z urzędu,

– art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wskazań, które nie znajdują podstaw w przepisach prawa i do których w związku z tym organ nie ma możliwości zastosować się oraz błędne przyjęcie, że istnieje jedność sprawy pomiędzy postępowaniem, które wszczął wniosek złożony w 1992 r. a postępowaniem wszczętym na wniosek z roku 2003 i że nie mogło stanowić przeszkody dla Starosty Bydgoskiego w podjęciu postępowania prowadzonego w latach 1992–1996 przez Kierownika Urzędu Rejonowego, wydanie postanowienia o zawieszeniu przez inny, uprzednio właściwy organ,

– art. 57 § 3 P.p.s.a. poprzez nierozdzielenie skarg w stosunku do dwóch różnych postępowań, co do których prowadzenia właściwe są inne organy administracji,

– art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i art. 63 § 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, iż organ jednoznacznie sformułowany wniosek z 16 lipca 2003 r. o zwrot nieruchomości potraktować powinien jako wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, prowadzonego przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Bydgoszczy w latach 1992–1996 i uznanie przez to bezczynności organu,

– art. 149 P.p.s.a w związku z art. 30 § 5 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie co do uznania przewlekłości Starosty Bydgoskiego w prowadzeniu sprawy, pomijając opóźnienia w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu,

– art. 33 § 1 P.p.s.a., poprzez niepotraktowanie jako uczestników postępowania Prezydenta Miasta Bydgoszczy oraz przyszłych spadkobierców W. J., w imieniu której pełnomocnik składał zażalenie na przewlekłość postępowania do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego. Zarzut ten wskazuje także na nieważność postępowania, oparty na przepisie art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a,

– art. 67 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 67 § 5 P.p.s.a, poprzez doręczanie korespondencji w sprawie, kierowanej do skarżących, osobom nieuprawnionym do jej odbioru oraz poprzez niedoręczenie Staroście Bydgoskiemu odpisu pisma skarżących z dnia 16 września 2011 r.;

2) naruszenie prawa materialnego przez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: art. 136, art. 142 i art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez zobowiązanie Starosty Bydgoskiego do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości o pow. 0,1120 ha położonej w Bydgoszczy wchodzącej w skład działek ewidencyjnych wymienionych w zaskarżonym wyroku, wskutek przyjęcia że właściwym do prowadzenia postępowania o zwrot nieruchomości od 1996 r. jest Starosta Bydgoski, wbrew wnioskowi z 16 lipca 2003 r. opartego o art. 136 u.g.n. dotyczącego wniosku o zwrot nieruchomości o pow. 576 m2.

Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie Sądowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania.

W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto poszczególne zarzuty wykazując istotny wpływ naruszeń prawa jakich dopuścił się Sąd przy rozpoznaniu sprawy na jej wynik, przy czym niektóre z nich stanowią powtórzenie argumentacji zamieszczonej w odpowiedzi na skargę.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik skarżących wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, a większość zamieszczonych w niej zarzutów Sąd odwoławczy uznał za zasadne.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę nieważność postępowania.

Z uwagi na zarzut nieważności, oparty na przepisie art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Sąd odwoławczy rozpatrzył go w pierwszej kolejności.

W myśl art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. postępowanie przed sądem pierwszej instancji dotknięte jest nieważnością, gdy strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Jako strony, które tych praw zostały pozbawione Starosta wskazuje spadkobierców W. J. oraz Prezydenta Miasta Bydgoszczy.

W odniesieniu do W. J. Sąd jeszcze przed zamknięciem rozprawy posiadał informację o jej zgonie. W takiej sytuacji stosownie do art. 124 § 1 pkt 1 P.p.s.a. obowiązany był z urzędu zawiesić postępowanie sądowe do czasu ustalenia jej następców prawnych. Prowadzenie postępowania w sytuacji gdy spadkobiercami okażą się osoby spoza kręgu skarżących może spowodować sytuację, iż byłyby one pozbawione możności obrony swych praw. Tym samym postępowanie dotknięte byłoby nieważnością. Naruszenie art. 124 § 1 pkt 1 P.p.s.a. mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędnie Sąd pierwszej instancji uznał, iż w postępowaniu, w którym przedmiotem jest bezczynność lub przewlekłość, a więc – zdaniem Sądu – przedmiot nie stanowiący realizacji prawa majątkowego o charakterze zbywalnym brak udziału strony nie stanowi przeszkody w rozpoznaniu sprawy.

Wbrew stanowisku Sądu zarówno prawo wniesienia skargi w tych sprawach na podstawie art. 50 § 1 P.p.s.a., jak i udział w postępowaniu na podstawie art. 33 § 1 P.p.s.a. ma ten podmiot, który legitymuje się interesem prawnym. W sprawie o zwrot nieruchomości legitymację prawną poprzedniego właściciela oraz jego spadkobierców wyznacza treść art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dotyczy to nie tylko spraw ze skarg na decyzje, lecz także skarg na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., gdyż przepisy ustawy nie różnicują uprawnień od rodzaju prowadzonych postępowań.

W toku postępowania sądowego Sąd pierwszej instancji objął oceną postępowanie o zwrot nieruchomości zainicjowane wnioskami o zwrot złożonymi w 1992 r. Ocenie podlegała więc także bezczynność Prezydenta Miasta Bydgoszczy w zakresie zwrotu części nieruchomości o pow. 544 m2, czemu dał wyraz Sąd nie tylko w sentencji wyroku, lecz także w uzasadnieniu wyroku. W postępowaniu przed Sądem udział brał Prezydent Miasta Bydgoszczy, ale tylko jako reprezentant właściciela nieruchomości. Nie został on natomiast zawiadomiony o wniesieniu skargi oraz terminie rozprawy jako organ właściwy w myśl art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Wprawdzie uprawnienia procesowe uczestnika postępowania są tożsame z uprawnieniami strony, jednakże z art. 32 P.p.s.a. wynika, że ustawodawca wyraźnie zróżnicował pozycje skarżącego i organu, bowiem mają one inne obowiązki. Przyjmując zatem jako przedmiot bezczynności postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości o pow. 0,1120 ha Sąd pominął w nim udział Prezydenta Miasta Bydgoszczy, którego brak działania w tej sprawie także był przedmiotem oceny Sądu, co stanowi naruszenie prawa w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.

Przechodząc do oceny kolejnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy zauważyć, że prowadząc postępowanie z udziałem tylko Starosty Bydgoskiego, jako organu pozostającego w zwłoce, Sąd I instancji, jako przedmiot przyjął bezczynność w sprawie zwrotu całej wywłaszczonej nieruchomości i w takim zakresie zobowiązał ten organ do wydania w terminie czterech miesięcy decyzji administracyjnej w przedmiocie zwrotu całej wywłaszczonej nieruchomości o pow. 0,1120 ha.

Wychodząc z przesłanek materialnoprawnych Sąd przyjął, iż sprawa wszczęta wnioskami z 1992 r. przed Kierownikiem Urzędu Rejonowego w Bydgoszczy z uwagi na tożsamość uprawnienia, podstawy faktycznej i prawnej jest tożsama ze sprawą zawisłą następnie od 2004 r. przed Starostą Bydgoskim.

W okolicznościach niniejszej sprawy stanowisko to jest błędne. W aktach nadesłanych do Sądu odwoławczego znajduje się kopia wniosku W. J. z dnia [...] stycznia 1992 r. o zwrot działki o pow. około 500 m2, zabudowanej budynkiem.

Sąd pierwszej instancji stwierdza, że we wrześniu 1992 r. strona rozszerzyła żądanie o zwrot pozostałej części działki. Należy jednak zauważyć, iż Kierownik Urzędu Rejonowego odmawiając zwrotu objął decyzją z dnia [...] maja 1993 r. tylko działkę nr [...] o pow. 620 m2. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy przez Wojewodę Bydgoskiego.

Wobec nienadesłania do NSA akt postępowania przed Kierownikiem Urzędu Rejonowego (które w tym czasie znajdowały się w Ministerstwie Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w związku z postępowaniem nadzorczym w stosunku do postanowienia o zawieszeniu postępowania z dnia 31 października 1996 r.) Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił dowód z kopii wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 20 grudnia 1995 r. sygn. akt SA/Gd 1815/94. Z wyroku tego wynika w sposób wyraźny, iż skarga Z. J., działającej także w imieniu pozostałych stron, wnosząca o uchylenie decyzji zawiera żądanie "zwrotu budynku wraz z nieruchomością, w części w jakiej ta ostatnia nie została wykorzystana (na) infrastrukturę osiedlową, gdyż wykorzystywanie budynku przez Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej jest niezgodne z pierwotnym planem realizacyjnym". Powyższe stwierdzenie wskazuje na to, iż w toku postępowania przed Kierownikiem U.R. mogła nastąpić modyfikacja wniosku stron, ograniczająca żądanie zwrotu do działki nr [...], skoro takiej treści żądanie zamieścili oni także w skardze do sądu.

Może to podważać stanowisko WSA, że wniosek złożony we wrześniu 1992 r. był cały czas aktualny. Potwierdzenie tego lub wykluczenie wymaga zbadania akt postępowania prowadzonego w latach 1992–1994 w celu ustalenia ostatecznej treści żądania, które zostało rozstrzygnięte decyzją z 1993 r.

Dodać należy, że dane zawarte w skardze do NSA złożonej w 1994 r. potwierdzają okoliczność, że postanowienie Kierownika U.R. o zawieszeniu postępowania dotyczyło tylko działki nr [...] o pow. 620 m2, zawieszenie miało miejsce na wniosek stron, o od postanowienia żadna ze stron nie wniosła zażalenia. Oznacza to, iż w owym czasie strony nie wyrażały woli dochodzenia zwrotu działki o pow. 544 m2.

Nie można także było nie uwzględnić podstawy zawieszenia – art. 98 § 1 k.p.a., które jako ostateczne wiązało organy w toku dalszego działania.

Dowolne i nie oparte na materiale dowodowym i podstawie prawnej jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w tej sprawie należało zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jeśli nie toczyło się w tym czasie żadne postępowanie przed organem administracji lub sądem, a strony zwróciły się tylko do Zarządu Miasta, jako uprawnionego do działania w imieniu właściciela o rozwiązanie umowy wieczystego użytkowania, co nie spełniało warunku rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Istotnym w sprawie jest także to, że postępowanie administracyjne, które ewentualnie uzasadniałoby zawieszenie postępowania z urzędu zostało zainicjowane wnioskiem pełnomocnika stron z 20 września 1997 r. o stwierdzenie nieważności uwłaszczenia, z tym że wniosek napisany odręcznie domagał się podjęcia zawieszonego postępowania. Zostało to następnie przekreślone, prawdopodobnie wskutek późniejszego ustalenia przez składającego pismo oczywistej niezasadności wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, w sytuacji gdy nie została jeszcze rozstrzygnięta sprawa uwłaszczenia w postępowaniu nadzorczym.

Nie można uznać za zasadne stanowiska Sądu I instancji, iż po zakończeniu postępowania nadzorczego przez SKO w stosunku do decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego i wydania wyroku przez NSA z dnia 29 maja 2003 r. Starosta obowiązany był z urzędu podjąć zawieszone postępowanie na podstawie art. 97 § 2 k.p.a.

W postanowieniu z dnia 31 października 1996 r. organ zawarł informację o skutkach prawnych z art. 98 § 2 k.p.a., czyli o uznaniu żądania wszczęcia postępowania za wycofane, jeśli w terminie 3 lat żadna ze stron nie zwróci się o jego podjęcie, co w istocie w sprawie nie nastąpiło.

Wobec przeważającego w doktrynie poglądu, że wycofanie wniosku nie wywołuje skutku z mocy prawa należało uznać, iż mimo trwającego zawieszenia postępowanie nie zostało formalnie zakończone decyzją wydaną na podstawie art. 104 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.

Okoliczność ta jednakże wobec zmiany stanu prawnego po wejściu w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie ma istotnego znaczenia, jak również zmiana stanu prawnego czyni zbędnym rozważania w zakresie stosowania przepisów art. 101 § 1 i 102 § 2 k.p.a., zaś taki zarzut stawia skarga kasacyjna.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym tę sprawę wprowadzenie nowej regulacji w art. 216 w zw. z art. 136 ust. 1 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami zamiast uprzednio obowiązującego art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości spowodowało, iż w takim przypadku nie można przyjmować tożsamości roszczeń stron, które było uprzednio przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzjach organów z 1993 r. i 1994 r. oraz wyroku NSA z dnia 20 grudnia 1995 r. Tak w tej kwestii wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 lipca 2001 r. sygn. akt III 116/00 wyrażając pogląd o braku tożsamości przedmiotowej roszczenia o zwrot nawet w sprawach uprzednio zakończonych prawomocnie.

Z powyższych względów istotnym w sprawie jest wniosek pełnomocnika stron z dnia 16 lipca 2003 r., skierowany do Prezydenta Miasta Bydgoszczy, w którym działając w imieniu m.in. skarżących zamieścił on żądanie zwrotu części działki nr [...] o pow. 576 m2. Jak wynika z udzielonego mu w tym czasie pełnomocnictwa dołączonego do akt w takim tylko zakresie został upoważniony do działania przez strony.

Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 142 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami organem właściwym rzeczowo i miejscowo do prowadzenia postępowania o zwrot skomunalizowanej nieruchomości, położnej na terenie Miasta Bydgoszczy jest jego Prezydent, jako organ wykonawczy j.s.t.

Wobec wyłączenia się tego organu na podstawie art. 26 § 2 k.p.a. Wojewoda Kujawsko-Pomorski postanowieniem z dnia [...] września 2004 r. wyznaczył do prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, stanowiącej część dz. nr [...] o pow. 576 m2 Starostę Bydgoskiego. W tym niebudzącym wątpliwości stanie faktycznym należało przyjąć, iż treść wniosku z dnia 16 lipca 2003 r. i zakres kompetencji Starosty wynikająca z postanowienia Wojewody z [...] września 2004 r. uprawniały go do prowadzenia postępowania tylko w przedmiocie zwrotu nieruchomości stanowiącej część dz. nr [...] o pow. 576 m2. W myśl art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są przestrzegać z urzędu swej właściwości rzeczowej i miejscowej. Dotyczy to także właściwości miejscowej ustalonej postanowieniem delegacyjnym Wojewody. Dopóki więc organ wyższego stopnia nie zmieni zakresu wyznaczonej kompetencji organu do prowadzenia sprawy nie może on podejmować czynności wykraczających poza przedmiot wyznaczony postanowieniem wydanym na podstawie art. 26 § 2 k.p.a.

Zmiana przedmiotu postępowania, do prowadzenia którego organ nie został wyznaczony spowodować mogłaby konsekwencje w postaci wadliwości decyzji wydanej w takiej sytuacji, bądź podlegającej uchyleniu w postępowaniu instancyjnym, bądź stwierdzeniu nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zasadność zarzutu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania należy więc powiązać z istnieniem kompetencji organu do jego prowadzenia i wydania decyzji. Starosta Bydgoski nie został natomiast upoważniony w drodze właściwości delegacyjnej do prowadzenia postępowania o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości o obszarze 544 m2.

Uznanie przez Sąd bezczynności Starosty z tego powodu, że w trakcie zaawansowanego postępowania prowadzonego po uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2009 r. decyzją Wojewody z dnia 10 lutego 2010 r. pełnomocnik skarżących pismem z dnia 11 października 2010 r. "przypomniał" o żądaniu rozszerzonym wnioskiem z 12 września 1992 r. nie może być ocenione jako zasadne zwłaszcza przy uznaniu przez Sąd, że bezczynność ta miała charakter rażącego naruszenia prawa.

Na podkreślenie zasługuje to, że strony reprezentowane przez profesjonalnych pełnomocników od 2004 r. brały udział w postępowaniu dot. zwrotu części dz. nr [...] o pow. 576 m2. Dopiero po upływie 18 lat i po uchyleniu decyzji Starosty zażądano rozszerzenia zakresu prowadzonego postępowania, przy czym pełnomocnik składając ten wniosek winien wiedzieć, że składa go do organu niewłaściwego.

Wbrew twierdzeniom Sądu Starosta nie zignorował tego wniosku, lecz przesłał pełnomocnikowi w dniu 9 listopada 2010 r. obszerne wyjaśnienie podając jaki ma zakres i na jakiej podstawie prawnej prowadzone jest przez niego postępowanie stwierdzając, iż nie może objąć tym postępowaniem części nieruchomości o pow. 544 m2. Nie było w tej sytuacji podstaw do podjęcia czynności procesowych, lecz jedynie do wskazania, że wniosek ten pełnomocnik winien skierować do właściwego rzeczowo i miejscowo, tj. Prezydenta Miasta Bydgoszczy, lub przesłanie wniosku do organu właściwego. Zaniechanie tej ostatniej czynności z uwagi na to, że strony były reprezentowane przez pełnomocnika i zostały o tym poinformowane nie może być zakwalifikowane jako rażąca bezczynność, zwłaszcza że w realiach tej sprawy, w której strony złożyły kolejny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 10 lutego 2010 r., a jednocześnie toczyły się inne postępowania, w których akta były przesyłane pomiędzy organami i sądem administracyjnym, przesłanie wniosku do Prezydenta Miasta Bydgoszczy bez akt nie byłoby wystarczające do nadania biegu sprawie.

Ograniczony zakres delegacyjnej właściwości Starosty Bydgoskiego nie uprawniał Sądu pierwszej instancji do uznania jego bezczynności w zakresie zwrotu nieruchomości o pow. 544 m2 oraz zobowiązanie tego organu w terminie 4 miesięcy od otrzymania prawomocnego wyroku do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwrotu całej nieruchomości o pow. 0,1120 ha, wchodzącej obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...].

Wyrok Sądu i jego wskazania wykraczały poza zakres przedmiotowego postępowania prowadzonego przez Starostę, naruszyły przepisy art. 149 § 1 P.p.s.a., art. 26 § 2 k.p.a., art. 142 u.g.n. i art. 141 § 4 P.p.s.a. a i w przypadku wykonania wskazań Sądu przez organ prowadziłoby to do wydania decyzji naruszającej przepisy o właściwości.

Nie uznał Sąd odwoławczy za uzasadniony zarzutu naruszenia przepisu art. 57 § 3 P.p.s.a., gdyż przepis ten dotyczy czynności wstępnych po wniesieniu skargi. Z uwagi na rozpoznanie skargi Sąd pierwszej instancji mógł ustalić, że skarga dotyczy bezczynności w dwóch odrębnych sprawach, w których właściwe były dwa różne organy. Nierozdzielnie tych spraw nie miało przesądzającego znaczenia, gdyż również w ramach tego samego postępowania Sąd mógł odrębnie orzec w przedmiocie postępowania w zwrot działki o pow. 576 m2 i działki o pow. 544 m2, przy zachowaniu koniecznych wymogów procesowych, tj. zawiadomieniu Prezydenta Miasta Bydgoszczy oraz właściwej ocenie zaniechania Starosty w zakresie przekazania wniosku z dnia 11 października 2010 r.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 k.p.a. (błąd co do oznaczenia tego przepisu został usunięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) należy także uznać go za nieuzasadniony. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd poddał szczegółowej analizie podejmowane przez Starostę Bydgoskiego czynności od 27 kwietnia 2010 r., uwzględniając liczne przerwy w dokonywaniu czynności procesowych. Oceniając przebieg postępowania prowadzonego przez Starostę po dniu 27 kwietnia 2010 r. Sąd nie w pełni uwzględnił treść art. 35 § 5 k.p.a., nakazującego niewliczanie do terminów przewidzianych w przepisach prawa m.in. okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Wprawdzie Sąd dostrzegł częste angażowanie organu przez pełnomocnika do udzielania odpowiedzi na liczne pisma, jednakże pominął, iż równocześnie z prowadzeniem postępowania przez organ pierwszej instancji z inicjatywy stron zostało wszczęte postępowanie nadzorcze przed Ministrem Infrastruktury w stosunku do ostatecznej decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 10 lutego 2010 r., wydanej w drugiej instancji w tej samej sprawie. Starosta wprawdzie nie zawiesił postępowania pierwszoinstancyjnego, lecz konieczność przesłania akt do organu naczelnego, a następnie oczekiwanie na ich zwrot niewątpliwie było przyczyną niezależną od organu. Do tej kategorii przyczyn należy także zaliczyć brak środków finansowych na opracowanie operatu szacunkowego, jeśli stosowne fundusze z dotacji celowej Wojewody na ten cel nie zostały przekazane organowi. Są to wprawdzie okoliczności faktyczne, lecz zarówno brak środków finansowych jak i konieczność przeprowadzenia przetargu dla wyłonienia rzeczoznawcy majątkowego nie mogą obciążać organu, gdyż są to okoliczności od niego niezależne. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd okoliczności te winien wziąć pod uwagę.

Uznając skargę kasacyjną za usprawiedliwioną zaś zaskarżony wyrok za naruszający prawo Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji, o zwrocie kosztów orzekając na podstawie art. 203 pkt 2 powołanej ustawy.