Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 917/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ubezpieczenie społeczne
Pomoc publiczna
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 133, art. 106 § 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.
article: § 10 ust. 3 w zw. z ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 371
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek  pandemii COVID-19
article: art. 42 ust. 3 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 955
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej - tj.
article: art. 123
journal: Dz.U. 2021 poz 423
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3, art. 180
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: § 9
journal: Dz.U. 2015 poz 2009
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru  urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. S. i K. L. – wspólników "A" SPÓŁKI CYWILNEJ M. S. K. L. z siedzibą w Ł. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od 1 kwietnia 2021 do 30 kwietnia 2021 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] znak: [...]; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżących M.S. i K. L. – wspólników "A" SPÓŁKI CYWILNEJ M. S. K.L. z siedzibą w Ł. solidarnie kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm., dalej: "ustawa o COVID-19") w związku z art. 31zy ust. 1 ustawy o COVID-19 i § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. poz. 371, ze zm., dalej: "rozporządzenie z 26 lutego 2021 r."), Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję własną z [...] znak: [...] o odmowie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od 1 do 30 kwietnia 2021 r.

W uzasadnieniu organ administracji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że 11 maja 2021 r. został złożony wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za kwiecień 2021 r. SPÓŁKI A .

Po rozpatrzeniu wniosku decyzją z [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił SPÓŁCE A zwolnienia z obowiązku opłacania składek za okres od 1 do 30 kwietnia 2021 r.

Organ administracji wskazał w uzasadnieniu, że ustawowym warunkiem uzyskania pomocy jest posiadanie 31 marca 2021 r. przeważającego PKD wskazanego w ustawie o COVID-19.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M.S., K.L. wspólnicy spółki A zarzucili błędną wykładnię przepisów ustawy o COVID-19 oraz rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. poprzez uznanie, że kryterium przeważającej działalności stanowiące przesłankę uzyskania prawa do zwolnienia z opłacania należności należy ocenić według treści wpisu w rejestrze REGON 31 marca 2021 r., a nie w oparciu o faktycznie prowadzoną przez uprawnionego działalność gospodarczą. Skarżący wskazali, że uprawniony uczestnik obrotu gospodarczego, poszkodowany wskutek pandemii COVID-19, nie może być pozbawiony wsparcia finansowego z uwagi na to, że w rejestrze REGON nie widnieje jako przeważający kod PKD dotyczący działalności gospodarczej, która w istocie nie stanowi działalności przeważającej prowadzonej przez ten podmiot. Badanie rodzaju przeważającej działalności powinno odbywać się na podstawie faktycznie prowadzonej działalności, a nie tej, która widnieje w rejestrze REGON.

Organ administracji stwierdzając brak podstaw do zmiany stanowiska zajętego w decyzji z 20 maja 2021 r. podniósł, że dane otrzymane z GUS nie potwierdzają prowadzenia działalności o przeważającym PKD 47.75.Z. Z danych zapisanych w rejestrze REGON wynika, że 31 marca 2021 r. przeważającym rodzajem prowadzonej działalności jest działalność oznaczona kodem PKD 46.45.Z, który nie uprawnia do zwolnienia z opłacania składek za miesiąc kwiecień 2021 r. Każdy podmiot gospodarczy dokonując rejestracji zobowiązany jest do wskazania kodu na podstawie przyjętej klasyfikacji PKD, który odpowiada rodzajowi wykonywanych czynności. Brak właściwego kodu PKD w ewidencji zgłoszonej działalności gospodarczej stanowi niedopełnienie obowiązków administracyjnych i może prowadzić do poniesienia konsekwencji wynikających z Kodeksu wykroczeń. Nie został spełniony warunek wskazany w ustawie o COVID-19.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję M.S. i K. L. wspólnicy spółki A wnieśli o jej zmianę w całości poprzez przyznanie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenia zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od 1 do 30 kwietnia 2021 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący wnieśli także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu ze znajdujących się na nośniku w postaci płyty CD dokumentów sprzedażowych za okres od 1 stycznia do 31 maja 2021 r. zawierających katalog kontrahentów, sprzedane towary oraz ich ilość w poszczególnych transakcjach w celu wykazania, że przeważającym rodzajem prowadzonej przez nich działalności jest działalność oznaczona kodem "47.75".

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 31 zo ust. 10 ustawy o COVID-19 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 423 ze zm., dalej: "u.s.u.s.") poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że nie zachodzą podstawy do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od 1 do 30 kwietnia 2021 r., podczas gdy skarżący spełnili warunki formalne uprawniające do zwolnienia, w tym również poprzez prowadzenie przeważającej działalności o rodzaju oznaczonym według klasyfikacji PKD jako "47.75";

2. § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności PKD oraz załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów pkt 3 ppkt 7 (Dz. U. Nr 251, poz. 1885, ze zm., dalej: "rozporządzenie z 24 grudnia 2007 r.");

3. art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy każdy obywatel powinien być traktowany równo wobec prawa i nikt nie może być dyskryminowany w życiu gospodarczym.

W uzasadnieniu skarżący zarzucili, że stanowisko organu administracji zmierzające do oparcia rozstrzygnięcia jedynie na ustaleniu kodu PKD przeważającej działalności w rejestrze REGON, a w konsekwencji przyjęcie braku uprawnienia do skorzystania ze zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek jest nieprawidłowe, gdyż zbyt zawężające rozumienie art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19, pomijające dane wskazujące na uprawnienie do zwolnienia z opłacania składek i pozostające w sprzeczności z ratio legis ustawy o COVID-19. Przeważającym rodzajem działalności jest działalność gospodarcza określona według kodu PKD 47.75. Zarówno w chwili złożenia wniosku, jak i obecnie spółka cywilna, prowadzi wyłącznie sprzedaż detaliczną wskazanych artykułów kosmetycznych, co wynika z załączonych do skargi dokumentów sprzedażowych obejmujących okres od 1 stycznia do 31 maja 2021 r., zawierających katalog sprzedanych towarów, ich ilość, a także kontrahentów. Sprzedaż hurtowa i detaliczna są końcowymi etapami dystrybucji towarów. Za sprzedaż detaliczną uznaje się wszystkie rodzaje działań, które mają na celu doprowadzenie do sprzedaży usługi czy towaru nabywcy końcowemu. W rozporządzeniu z 24 grudnia 2007 r. wprost wskazane zostało kryterium rozróżniające dział 46 oraz 47 poprzez wprowadzenie zapisu, że rozróżnienie pomiędzy działem 46 a działem 47 określone jest przez rodzaj dominującego klienta. W przypadku skarżących towar trafiał bezpośrednio do klienta końcowego w związku z czym mamy do czynienia ze sprzedażą detaliczną.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Organ administracji wniósł także o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci wydruków ze strony internetowej prowadzonego przez skarżących sklepu internetowego na okoliczność prowadzenia działalności polegającej na hurtowej sprzedaży kosmetyków.

W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że kod przeważającej działalności wynikający z rejestru REGON, ujawniony w bazie CEIDG 46.45.Z 31 marca 2021 r., nie uprawnia do zwolnienia z opłacania składek za kwiecień 2021 r. W trakcie postępowania organ administracji zwrócił się do Głównego Urzędu Statystycznego z wnioskiem o potwierdzenie jaką przeważającą działalność gospodarczą prowadzili skarżący 31 marca 2021 r. Główny Urząd Statystyczny nie potwierdził, aby wnioskodawcy 31 marca 2021 r. prowadzili przeważającą działalność o kodzie wskazanym we wniosku, lecz pod kodem 46.45.Z, czyli sprzedaż hurtowa kosmetyków i perfum. Zdaniem organu administracji dopuszczenie innych środków dowodowych, jako pozwalających na ustalanie przeważającej działalności prowadzonej przez przedsiębiorcę, byłoby orzekaniem wbrew ustawie. Skoro ustawodawca wprost określił środek dowodowy do ustalenia pewnej okoliczności mającej znaczenie prawne, to nie można w tym zakresie korzystać z innych środków dowodowych przewidzianych w przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozszerzanie metod ustalania i przesłanek udzielania ulg określonych przez ustawodawcę jest działaniem niezgodnym z prawem. Skarżący na stronie internetowej sklepu wskazują, że są hurtownią kosmetyczną online i dodatkowo reklamują się jako największa profesjonalna hurtownia fryzjersko-kosmetyczna w Polsce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19. Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego (por. uchwałę NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19. Rozpoznanie niniejszej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 10 stycznia 2022 r. Jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że skarżący, pomimo wezwania, nie potwierdzili możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym pełnomocnicy skarżących i organu administracji zostali zawiadomieni w wykonaniu zarządzenia z 10 lutego 2022 r.

Nie ulega zatem wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji. Z możliwości tej strony postępowania nie skorzystały.

Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, zgodnie z 134 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z 20 maja 2021 r., zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego w stopniu obligującym sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Zgodnie z § 10 ust. 2a rozporządzenia z 26 lutego 2021 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek oraz wydania zaskarżonej decyzji, zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia 1 marca 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. albo za okres od dnia 1 kwietnia 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okresy, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 31 marca 2021 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami:

1) 49.32.Z, 49.39.Z, 51.10.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z,

2) 47.41.Z, 47.42.Z, 47.43.Z, 47.51.Z, 47.52.Z, 47.53.Z, 47.54.Z, 47.59.Z, 47.64.Z, 47.65.Z, 47.71.Z, 47.72.Z, 47.75.Z, 47.77.Z, 77.29.Z, 77.39.Z, 96.02.Z, 96.09.Z

- którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r.

Jak stanowi § 10 ust. 3 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek oraz wydania zaskarżonej decyzji, oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, 2 i 2a, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r.

W rozpoznawanej sprawie sporna jest zasadność odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 do 30 kwietnia 2021 r. wobec stwierdzenia przez organ administracji, że przeważającym rodzajem prowadzonej przez skarżących w formie spółki cywilnej działalności 31 marca 2021 r. była działalność oznaczona kodem PKD 46.45.Z, która nie uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacania składek, a nie działalność o wskazanym we wniosku kodzie PKD 47.75.Z (wymieniona w § 10 ust. 2a pkt 2 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r.). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji podstawę ustaleń organu administracji w tym zakresie stanowiły informacje z rejestru REGON oraz "dane otrzymane z GUS".

Wobec tego wyjaśnić należy, że zasady prowadzenia Krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (rejestru REGON) określają przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 955), z których wynika, że wpisowi do rejestru REGON podlegają m.in. informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności (art. 42 ust. 3 pkt 4). W ustawie o statystyce publicznej nie ma definicji pojęcia "przeważającej działalności", a sposób wpisywania do rejestru wykonywanej działalności, w tym rodzaju przeważającej działalności, został określony w § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz. U. poz. 2009, ze zm.), zgodnie z którym wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy (ust. 1). Rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio, w przypadku: osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, których celem jest osiąganie zysku, zakładów działalności gospodarczej: stowarzyszeń, organizacji społecznych, fundacji, związków zawodowych, kościołów - na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika – na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących (ust. 2 pkt 1); jednostek i zakładów budżetowych, fundacji, związków zawodowych, stowarzyszeń, organizacji społecznych, kościołów i związków wyznaniowych, z wyłączeniem zakładów działalności gospodarczej, o których mowa w pkt 1 – na podstawie określonego w statucie rodzaju działalności, do której zostały utworzone (ust. 2 pkt 2); osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą odrębnie dla działalności wpisanej do CEIDG na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących (ust. 2 pkt 3 lit. a). Katalog kodów Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 został zawarty w rozporządzeniu z 24 grudnia 2007 r. Dane w rejestrze REGON, w tym te dotyczące kodów PKD prowadzonej działalności gospodarczej i kodu "przeważającej działalności", wynikają z informacji podawanych przez podmiot gospodarczy przy rejestracji w CEIDG (w przypadku osób prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą) lub w KRS (w przypadku spółek kapitałowych, osobowych, spółdzielni, fundacji) bądź też bezpośrednio w GUS w przypadku podmiotów nie podlegających rejestracji. Również zmiany w zakresie prowadzonej działalności wprowadzane są do rejestru REGON na podstawie informacji podawanych przez podmiot prowadzący działalność.

W świetle przedstawionych wyżej zasad prowadzenia rejestru REGON informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Okoliczność, czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa, jest zatem kwestią dowodową (por. np. wyroki SN z 7 stycznia 2013 r., II UK 142/12 i z 23 listopada 2016 r., II UK 402/15). W przypadku przedsiębiorców wpisanych do CEIDG, dane zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2296), objęte są domniemaniem prawdziwości, które jest wzruszalne, jeżeli w drodze postępowania zostanie wykazane, że są niezgodne ze stanem rzeczywistym (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2018 r., V SA/Wa 2180/17). Fakt, że zawarte w rejestrze REGON dane w zakresie kodów PKD, w tym kodu "przeważającej działalności", mogą nie odpowiadać stanowi rzeczywistemu, może wynikać nie tylko z powodu nieprawdziwego oświadczenia podmiotu rejestrującego działalność, ale również z braku aktualizacji wpisu w rejestrze REGON, po zmianie zakresu prowadzonej działalności, co może mieć miejsce z uwagi na zasadę stabilności stanowiącą jedną z zasad budowy klasyfikacji. W pkt 25 i 26 załącznika do rozporządzenia z 24 grudnia 2007 r. określono, że jednostka może zmieniać swoją działalność główną jednorazowo lub stopniowo w ciągu pewnego okresu czasu. Może to być spowodowane czynnikiem sezonowości lub wynikiem decyzji o zmianie profilu produkcji. Ponieważ wszystkie te przypadki powodują zmiany w zaklasyfikowaniu jednostki, zbyt częste zmiany działalności głównej mogą doprowadzić do braku spójności pomiędzy statystyką krótkookresową (miesięczną i kwartalną) i długookresową, w najwyższym stopniu utrudniając ich interpretację. Aby uniknąć zbyt częstych zmian, stosuje się zasadę stabilności. Zgodnie z tą zasadą, nowy rodzaj działalności powinien być działalnością główną przez co najmniej dwa lata, zanim zostanie zmieniona przypisana do jednostki dana działalność przeważająca.

Z tych względów, w ocenie sądu, rozwiązanie przyjęte w § 10 ust. 3 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r., polegające na odesłaniu do danych zawartych w rejestrze REGON wskazuje jedynie na środek dowodowy, za pomocą, którego organ w pierwszej kolejności winien dokonywać ustalenia rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności. Jeśli w sprawie nie zachodzą wątpliwości, że taka działalność jest prowadzona, to organ nie ma potrzeby weryfikować stanu faktycznego w oparciu o inne dowody. Jeśli jednak stan faktyczny objęty wpisem w rejestrze REGON jest wątpliwy (w szczególności, gdy strona go kwestionuje, a tym bardziej gdy wykazuje to innymi dowodami), to organ ma obowiązek przeprowadzić ustalenia dotyczące stanu rzeczywistego przy pomocy innych środków dowodowych, które są do takich ustaleń konieczne, stosując przy tym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 75 § 1 k.p.a. stanowiący, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne wynika z art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. Na tle uregulowania postępowania dowodowego w Kodeksie postępowania administracyjnego w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że niedopuszczalne jest stosowanie formalnej (legalnej) teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych (por. wyrok NSA z 9 marca 1989 r., II SA 961/88). Wprowadzenie sztywnej teorii dowodowej w pewnej sferze w drodze praktyki organów administracji narusza zasady postępowania administracyjnego poprzez arbitralne ograniczenia zakresu art. 75 k.p.a., co wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (por. wyrok NSA z 3 sierpnia 2000 r., V SA 2182/99). Innymi słowy w postępowaniu administracyjnym, organ powinien wykorzystać wszelkie dostępne środki dowodowe, a niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ dokonuje rozstrzygnięcia na podstawie tylko jednego, wybranego środka dowodowego.

Ze względu na to, że w postępowaniu o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne znajdują zastosowanie przepisy regulujące postępowanie dowodowe zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie jest dopuszczalne takie rozumienie § 10 ust. 3 w związku z ust. 2a pkt 2 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r., które ogranicza możliwość ustalenie przesłanki "przeważającej działalności" tylko do jednego środka dowodowego, mianowicie rejestru REGON. O ile przepis ten zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wsparcia przedsiębiorcom prowadzącym określony rodzaj działalności, przez wskazanie środka dowodowego mającego pierwszeństwo, to jednak nie narusza on ogólnych zasad postępowania dowodowego obowiązującego w postępowaniu administracyjnym, przez wprowadzenie formalnej (legalnej) teorii dowodów w tych sprawach. W przypadku bowiem uzasadnionych wątpliwości, co do prawdziwości (aktualności) danych zawartych w rejestrze REGON, nie jest wykluczone ustalenie tej okoliczności, czyli rzeczywiście prowadzonej "przeważającej działalności" z wykorzystaniem innych środków dowodowych. Szybkość postępowania nie może dominować nad potrzebą wydania prawidłowej decyzji opartej na dokładnie wyjaśnionym stanie faktycznym.

Za przedstawioną wyżej interpretacją § 10 ust. 3 w związku z ust. 2a pkt 2 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. dokonywaną w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie dowodowe, przemawiają zarówno argumenty pochodzące z wykładni systemowej, jak i wykładni celowościowej.

Z zasady demokratycznego państwa prawnego określonej w art. 2 Konstytucji RP wywodzona jest zasada sprawiedliwości proceduralnej, która określa również sposób stosowania obowiązujących reguł postępowania administracyjnego. Jak bowiem wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny, z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. Regulacje prawne tych postępowań muszą w związku z tym zapewnić wszechstronne i staranne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz gwarantować wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawo do wysłuchania, tj. prawo przedstawiania i obrony swoich racji. Na sprawiedliwość proceduralną składa się m.in. zapewnienie jednostce wysłuchania polegające przynajmniej na możliwości przedstawienia swoich racji oraz zgłaszania wniosków dowodowych (por. np. wyroki TK z 15 grudnia 2008 r., P 57/07; z 14 czerwca 2006 r., K 53/05, z 11 czerwca 2002 r., SK 5/02). W dziedzinie prawa administracyjnego, sprawiedliwość proceduralna oznacza taką organizację procesu uzyskiwania informacji, ich analizy i podejmowania rozstrzygnięcia, która pozwala uznać wynik zastosowania procedury za sprawiedliwy (por. wyrok NSA z 27 marca 2012 r., II OSK 468/11). Nie może budzić wątpliwości, że jednym z podstawowych środków gwarantujących sprawiedliwy rezultat postępowania są na gruncie procedury administracyjnej reguły prowadzenia postępowania dowodowego (art. 75–81 k.p.a.) oraz obowiązek dochodzenia przez organ administracji do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) w oparciu o wszechstronną analizę materiału dowodowego w sprawie (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Dokonując wykładni § 10 ust. 3 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. z uwzględnieniem zasady sprawiedliwości proceduralnej nie można twierdzić, że wbrew regułom prowadzenia postępowania dowodowego określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego, przepis ten wyklucza inne środki dowodowe aniżeli rejestr REGON oraz, że pozwala on pomijać twierdzenia strony odnośnie zgodności danych zawartych w tym rejestrze ze stanem rzeczywistym, co może mieć bezpośredni wpływ na prawidłowość (sprawiedliwość) wyniku postępowania. Takie rozumienie § 10 ust. 3 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. prowadziłoby do arbitralnego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o jeden tylko środek dowodowy, z pominięciem wysłuchania strony twierdzącej, że środek ten nie odzwierciedla stanu rzeczywistego, a to oznaczałoby naruszenie zasady sprawiedliwości proceduralnej. Za możliwością ustalenia rzeczywistego stanu, co do przeważającej działalności podmiotu ubiegającego się o zwolnienie z opłacania składek również na podstawie innych dowodów aniżeli rejestr REGON, przemawiają też dyrektywy wykładni celowościowej.

Zwolnienie przewidziane w § 10 ust. 2a pkt 2 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. stanowi jeden z elementów regulacji stanowiących reakcję na negatywne skutki epidemii COVID-19 związane z wprowadzonymi przez władze publiczne ograniczeniami konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Celem tych regulacji jest udzielenie wsparcia przedsiębiorcom działającym w branżach, które zostały dotknięte wprowadzanymi zasadami bezpieczeństwa oraz ponoszącym koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi. W związku z tym udzielenie pomocy w postaci zwolnienia z opłacania składek powinno dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy rzeczywiście prowadzą działalność bezpośrednio narażoną na straty w następstwie epidemii. Ustalenie rodzaju prowadzonej działalności wyłącznie w oparciu o treść wpisu w rejestrze podmiotów REGON, mogłoby skutkować odmową przyznania wsparcia przedsiębiorcy, który faktycznie prowadzi działalność dotkniętą ograniczeniami wprowadzonymi w związku z COVID-19 i poniósł w związku z tym szkody, a to pozostawałoby w sprzeczności z założeniami ustawy o COVID-19 i celami, jakie ma ona realizować.

Zdaniem sądu prawidłowa wykładnia § 10 ust. 3 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r., uwzględniająca dyrektywy wykładni systemowej i wykładni celowościowej, prowadzi do wniosku, że przepis ten nie wyłącza konieczności ustalenia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych rzeczywiście wykonywanej przez podmiot wnioskujący o zwolnienie z opłacania składek przeważającej działalności, także w sytuacji gdy jest ona inna niż wpisana w rejestrze REGON. Organ ma bowiem obowiązek wysłuchania wnioskującego podmiotu i zweryfikowania jego twierdzeń odnośnie faktycznie prowadzonej działalności w postępowaniu dowodowym prowadzonym na podstawie regulacji zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 20 października 2021 r., I GSK 829/21 wydany na tle analogicznego uregulowania zawartego w art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19).

W tym stanie rzeczy skoro skarżący jako przeważającą działalność według PKD wskazali we wniosku działalność o kodzie 47.75.Z, to obowiązkiem organu administracji było ustalenie jaką działalność rzeczywiście prowadzili skarżący 31 marca 2021 r., w związku z którą wnosili o zwolnienie z obowiązku opłacania składek. Wyjaśnienie tej okoliczności jest niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w świetle prawidłowo zinterpretowanych przepisów (§ 10 ust. 2a pkt 2 i ust. 3 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r.).

W ocenie sądu postępowanie wyjaśniające nie zostało jednakże przez organ administracji prawidłowo przeprowadzone, a rezultaty poczynionych ustaleń właściwie udokumentowane w aktach sprawy. Uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji są dość ogólnikowe i lakoniczne.

Z uzasadnienia decyzji z 20 maja 2021 r. wynika, że organ administracji oparł się wyłącznie na informacji mającej wynikać z rejestru REGON. W aktach administracyjnych brak jest jednak dokumentów potwierdzających to ustalenie i umożliwiających sądowi jego weryfikację. Wydruk zatytułowany "Lista nieprawidłowości przetwarzania wniosku" nie pozwala nawet stwierdzić, czy dotyczy wniosku skarżących. W piśmie tym jest bowiem podana wyłącznie informacja, że "dotyczy pisma o identyfikatorze 724833007", a "podany we wniosku PKD nie został potwierdzony w otrzymanym z GUS wykazie na dzień 31 marca 2021 r.". "Pisma o identyfikatorze 724833007" oraz wskazanego w tym wydruku "wykazu" nie ma jednak w aktach administracyjnych.

Przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ administracji zawiadomieniem z 14 czerwca 2021 r., doręczonym pełnomocnikowi skarżących 29 czerwca 2021 r., poinformował o wyznaczeniu terminu zakończenia sprawy do 6 sierpnia 2021 r. oraz o możliwości skorzystania z prawa wglądu w akta sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a także bardzo ogólnie o możliwości przedłożenia wszystkich dokumentów niezbędnych do udowodnienia okoliczności podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Następnie zawiadomieniem z 29 czerwca 2021 r., doręczonym pełnomocnikowi skarżących 6 lipca 2021 r., organ administracji poinformował o zakończeniu postępowania oraz prawie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, z którego można skorzystać w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma, co wskazywało, że z uprawnień tych skarżący mogą, według organu administracji, skorzystać do 13 lipca 2021 r. Po czym już po upływie tego terminu, a na jeden dzień przed wydaniem decyzji, bo 20 lipca 2021 r., organ administracji zwrócił się do Głównego Urzędu Statystycznego "o potwierdzenie podanego przez płatnika na dzień 31.03.2021 r. przeważającego kodu PKD jako obowiązującego w tej dacie" i uzyskał odpowiedź "NIE" (wydruk z korespondencji e-mail). Przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie poinformował jednak skarżących o tego rodzaju weryfikacji kodu PKD wskazanego we wniosku oraz jej rezultacie. Tym samym organ administracji uniemożliwił skarżącym odniesienie się do wyniku tej weryfikacji i zgłoszenie dowodów mogących potwierdzać, że 31 marca 2021 r. prowadzili przeważającą działalność o kodzie PKD wskazanym we wniosku.

W tym stanie rzeczy postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji nie można uznać za odpowiadające określonym w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. zasadom prawdy obiektywnej, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zaufania do władzy publicznej i informowania stron. Tego rodzaju postępowanie narusza istotnie nie tylko określone w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. zasady, ale również przepisy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje organom administracji w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Z kolei art. 80 k.p.a. stanowi, że organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji opisanym wyżej działaniem istotnie naruszył także obowiązek wynikający z art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Powołana powyżej regulacja stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Strona postępowania nie powinna zostać zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 23 maja 2019 r., II SA/Sz 239/19), czy sądowoadministracyjnego, jak w rozpoznawanej sprawie. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ administracji nie poinformował bowiem skarżących o odpowiedzi Głównego Urzędu Statystycznego z 20 lipca 2021 r. dotyczącej kodu PKD przeważającej działalności przez nich prowadzonej, która jak wynika z jej uzasadnienia, stanowiła podstawowy dowód w sprawie mający przemawiać za odmową uwzględnienia wniosku. Następnego dnia po uzyskaniu odpowiedzi z Głównego Urzędu Statystycznego organ administracji wydał zaskarżoną decyzję.

W ocenie sądu uzasadnienia decyzji sporządzone zostały z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 6 (decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne) i § 3 k.p.a., na podstawie którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi zatem integralny składnik decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. wyrok NSA z 12 maja 2000 r., I SA/Kr 856/98). Tak więc uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji, winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma istotne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Organ administracyjny jest zobowiązany wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać i zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1245/08: "Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy".

Podkreślenia wymaga, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) lub częściowo odmowne dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2011 r., II GSK 96/10).

Wskazać w tym miejscu należy, że argumentacja zaprezentowana w odpowiedzi na skargę nie może zastępować czy uzupełniać zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ orzekający powinien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych lub ocen prawnych, które powinny znaleźć się w decyzji (por. wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2021 r., I SA/Gd 836/21).

W tym stanie rzeczy z uwagi na wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego za przedwczesną uznać należy odmowę przyznania skarżącym prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 do 30 kwietnia 2021 r.

Końcowo odnosząc się do zgłoszonych wniosków dowodowych przez skarżących i organ administracji, sąd wyjaśnia, że stosownie do art. 133 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a postępowanie dowodowe w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma jedynie uzupełniający, wyjątkowy, charakter, podyktowany łącznym spełnieniem przesłanek z art. 106 § 3 p.p.s.a., czyli jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Co do zasady nie jest zatem możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji, wydającym zaskarżoną decyzję. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z przepisami postępowania, a w konsekwencji, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Innymi słowy istotne wątpliwości, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., winny być związane z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, nie zaś z ustalaniem na nowo stanu faktycznego. O takich wątpliwościach można mówić, gdy istotne dla sprawy elementy stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione, są sporne, przy czym dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2020 r., II FSK 1560/18).

W niniejszej sprawie sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosków dowodowych skarżących i organu administracji. Zgłoszone dowody w istocie zmierzają do potwierdzenia zasadności stanowiska każdej ze stron. Z uwagi na wskazane wyżej wadliwości postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji przeprowadzenie tych dowodów nie będzie wystarczające do uzupełnienia postępowania dowodowego, które winien był przeprowadzić organ administracji. Przeprowadzenie przez sąd administracyjny dowodów z dokumentów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może zastępować postępowania wyjaśniającego, które winno zostać przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym odpowiadającym wymogom określonym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny nie może w tym trybie ustalać na nowo stanu faktycznego sprawy administracyjnej.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe rozważania, zbierze niezbędny materiał dowodowy, umożliwiając skarżącym zapoznanie się także z dowodami przeprowadzonymi z urzędu i powtórnie oceni spełnienie przesłanek zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek za okres od 1 do 30 kwietnia 2021 r. Swoje stanowisko organ administracji przedstawi w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. wskazując, jakimi przesłankami kierował się podejmując rozstrzygnięcie. Jednocześnie wyjaśnić należy, że sąd nie przesądza, czy skarżący mają, czy też nie mają prawa do zwolnienia z opłacenia składek. Sąd stwierdza wyłącznie, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa, a organ ma obowiązek ponownego rzetelnego rozpoznania wniosku.

Mając powyższe na względzie sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z 20 maja 2021 r.

O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800, ze zm.). Zasądzona od organu administracji na rzecz skarżących solidarnie kwota 480 zł obejmuje wynagrodzenie pełnomocnika skarżących, będącego adwokatem.

d.j.