Wyrok Składu Siedmiu Sędziów NSA, sygn. akt OSA 2/98
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1999-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 618  Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 1
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz. 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
article: art. 2 i art. 3
journal: Dz.U. 1968 nr 12 poz. 65
law: Ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Układ między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki i Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczący roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych sporządzony w Waszyngtonie w dniu 16 lipca 1960 r. jest umową międzynarodową, w rozumieniu art. 1, art. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych /Dz.U. nr 12 poz. 65/.

TEZY

Układ między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki i Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczący roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych sporządzony w Waszyngtonie w dniu 16 lipca 1960 r. jest umową międzynarodową, w rozumieniu art. 1, art. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych /Dz.U. nr 12 poz. 65/.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie spraw ze skarg Adama R. na decyzje Ministra Finansów z dnia 2 lipca 1997 r. (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości skargi oddala.


UZASADNIENIE

Adam R. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na decyzje Ministra Finansów z dnia 2 lutego 1997 r. wydane na podstawie art. 138 Kpa w związku z art. 127 par. 3 Kpa po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie spraw dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w K. przy ul. K. 4 i 6, M. 17, B. 18 i Św. M. 37, utrzymujące w mocy własne decyzje:

1/ z dnia 9 czerwca 1997 r. (...) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Finansów z dnia 24 października 1972 r. (...), ustalającej przejście na własność Skarbu Państwa w 4/16 częściach nieruchomości położonej w K. przy ul. K. 4,

2/ z dnia 9 czerwca 1997 r. (...) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Finansów z dnia 19 lipca 1971 r. (...), ustalającej przejście na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. przy ul. M. 17,

3/ z dnia 9 czerwca 1997 r. (...) odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Finansów z dnia 19 lipca 1971 r. (...), ustalającej przejście na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. przy ul. B. 18,

4/ z dnia 9 czerwca 1997 r. (...) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Finansów z dnia 24 października 1972 r. (...), ustalającej przejście na własność Skarbu Państwa w 4/16 częściach nieruchomości położonej w K. przy ul. K. 6,

5/ z dnia 9 czerwca 1997 r. (...) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Finansów z dnia 19 lipca 1971 r. (...), ustalającej przejście na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. przy ul. Św. M. 37.

W uzasadnieniu zaskarżonych decyzji zostało podtrzymane stanowisko prezentowane w motywach decyzji utrzymanych w mocy, że art. IV układu między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki i Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej podpisany w Waszyngtonie w dniu 16 lipca 1960 r., zwany dalej układem, dotyczący roszczeń finansowych obywateli Stanów Zjednoczonych Ameryki z tytułu utraty własności rzeczy i utraty innych praw, stanowił dostateczną przesłankę dla wydania decyzji stwierdzających przejście na własność Państwa nieruchomości, których dotyczy wniosek skarżącego bowiem wobec wypłaty przez Rząd Stanów Zjednoczonych Ameryki odszkodowań za te nieruchomości byłej właścicielce istniały przesłanki dla wydania kwestionowanych decyzji. Minister Finansów podkreślił przy tym, że stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości na rzecz Państwa sankcjonowałoby bezpodstawne wzbogacenie kosztem Skarbu Państwa.

W skardze na powyższe decyzje, skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuca się, że kwestionowane decyzje o przejęciu na własność Państwa nieruchomości zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa i wobec tego bezpodstawnie Minister Finansów odmówił stwierdzenia nieważności tych decyzji.

Zdaniem skarżącego układ pomiędzy Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki i Rządem Polskiej Rzeczypospolitej, dotyczący roszczeń finansowych obywateli amerykańskich, który wszedł w życie z dniem 16 lipca 1960 r. nie stanowi, że mienie obywateli Stanów Zjednoczonych Ameryki przechodzi na własność Państwa Polskiego. Układ ten w art. I lit. A stwierdza, że odnosi się do uregulowania i zaspokojenia wszystkich roszczeń obywateli USA z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia. Poza sporem pozostaje, że nacjonalizacja - bądź inne przejęcie tego mienia musiało nastąpić w dniu - bądź przed dniem wejścia w życie układu /art. I lit. A. in fine/ i dopiero po tym mogło być przyznane odszkodowanie. Jako datę graniczną układ przyjął datę zastosowania polskich praw, dekretów i zarządzeń przejmujących mienie lub ograniczających czy pozbawiających właściciela jego użytkowania. W każdym przypadku rozstrzygające jest zastosowanie polskiego prawa a tym samym na podstawie układu żadne mienie na własność Państwa nie przechodziło i przejść nie mogło. Ponadto powołanie się w kwestionowanych decyzjach na ustawę z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych /Dz.U. nr 12 poz. 65/ nastąpiło contra legem. Ustawa ta może znaleźć zastosowanie wyłącznie do tych umów międzynarodowych, które expressis verbis konstatują, że w ich wyniku następuje przejęcie /przeniesienie/ własności mienia. Układ amerykańsko-polski z dnia 16 lipca 1960 r. taką umową nie jest. W stosunku do przedmiotowych nieruchomości jakiekolwiek przepisy o ich przejęciu na własność Państwa nie zostały zastosowane do dnia 16 lipca 1960 r., to jest do dnia wejścia w życie tego układu.

Skarżący podniósł ponadto, że w odniesieniu do tych nieruchomości zastosowano natomiast ograniczającą i uszczuplającą prawa oraz interesy odnoszące się do budynków stanowiących część składową nieruchomości ustawę z dnia 30 stycznia 1959 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 10 poz. 59/. Właściciel z mocy uregulowań zawartych w tej ustawie był pozbawiony możliwości swobodnego zawarcia umowy najmu z wybranym najemcą oraz ustalania czynszu umownego. Było to istotne ograniczenie praw i interesów odnoszących się do mienia, które odpowiadało hipotezie art. II lit. "b" układu z dnia 16 lipca 1960 r.

W ocenie strony skarżącej odszkodowanie zostało przyznane przez Komisję Stanów Zjednoczonych do Spraw Roszczeń Zagranicznych poprzedniczce prawnej skarżącego - Jadwidze P. z tytułu ograniczenia i uszczuplenia praw właściciela, wynikających z zastosowania cytowanej ustawy - Prawo lokalowe, która w niczym nie zmieniała stosunków własnościowych, nie pozbawiała własności gruntu oraz posadowionych na nim budynków. Z przyznania i wypłacenia odszkodowania można jedynie wywieść, że wygasły wszelkie roszczenia właściciela /i jego prawnych następców/ wobec Państwa Polskiego z tytułu szkody poniesionej w wyniku ograniczenia jego praw oraz interesów, ale nic ponadto - a już w żadnym razie, że utracił on prawo własności /por. art. IV układu/, tym bardziej że ograniczenie prawa użytkowania nie jest tożsame z utratą prawa własności. Podnoszona przez Ministra Finansów okoliczność, iż strona amerykańska przyznała odszkodowanie w wysokości wyliczonej przez nią wartości nieruchomości pozostaje według strony skarżącej dla istoty sprawy bez znaczenia. Polsko-amerykański układ indemnizacyjny stanowi bowiem w art. III, że sposób i metoda rozdziału odszkodowań w ramach kwoty zapłaconej przez stronę polską będzie zastosowany wedle własnego uznania Rządu Stanów Zjednoczonych Ameryki. W żadnym razie nie można stąd wywieść, że metoda obliczania wysokości odszkodowania przyjęta przez stronę amerykańską decyduje o tym, czy mienie przechodzi, czy też nie przechodzi na rzecz Skarbu Państwa, tym bardziej iż wycena wartości przez stronę amerykańską nie może być a priori wiążąca dla strony polskiej.

Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podnosząc, że ostateczną decyzję Nr PO-9119 z dnia 23 grudnia 1965 r. Komisja Stanów Zjednoczonych Ameryki do Spraw Roszczeń Zagranicznych przyznała Jadwidze P., której spadkobiercą jest Adam R., odszkodowanie za utratę prawa używania i korzystania z określonych nieruchomości położonych w K. Jako podstawę Komisja przyjęła zastosowanie względem przedmiotowych nieruchomości ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe /Dz.U. nr 10 poz. 59/. Ustawa ta istotnie nie zmieniła stosunków własnościowych, a wprowadziła jedynie ograniczenia w zakresie swobody zawierania umów najmu lokali oraz ustalania wysokości czynszu. Mogło to rzeczywiście oznaczać uszczuplenie praw i interesów odnoszących się do mienia w rozumieniu art. II lit. b. układu między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki i Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczących roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, podpisanego 16 lipca 1960 r. Komisja uznała jednak, że miał tu miejsce przypadek utraty, a nie ograniczenia użytkowania wspomnianych nieruchomości i traktując tą utratę, jako ostateczną i całkowitą - przyznała z tego tytułu odszkodowanie równoważne pełnej wartości nieruchomości. W myśl układu rozstrzygnięcie zależało wyłącznie od uznania strony amerykańskiej /art. III/. Skoro Komisja przyjęła tego rodzaju rozwiązanie to zgodnie z art. IV układu, jej decyzja wygasiła wszelkie roszczenia wobec strony polskiej i zastosowanie w zaskarżonych decyzjach Ministra Finansów przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych /Dz.U. nr 12 poz. 65/ było zasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie trzech sędziów w dniu 2 października 1998 r. podjął postanowienie o wystąpieniu do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ o przekazanie rozpoznania sprawy składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wobec występujących w sprawie poważnych wątpliwości prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Istotną okolicznością wymagającą rozważenia w niniejszej sprawie było dokonanie oceny charakteru oraz skutków stosowania układu między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki i Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącego roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych zawartego w Waszyngtonie w dniu 16 lipca 1960 r. /tekst układu został przekazany do akt sprawy przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych/ a także znaczenia tego układu dla żądań strony skarżącej zawartych we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie.

Układ został zawarty w czasie obowiązywania Konstytucji z 1952 roku. Konstytucja ta nie odnosiła się wyraźnie do zagadnienia stosunku prawa międzynarodowego do prawa wewnętrznego. Problematykę tą natomiast podejmowano w piśmiennictwie prawniczym oraz orzecznictwie sądów, a zwłaszcza Sądu Najwyższego, podejmując próby określenia faktycznego wpływu norm prawa międzynarodowego na organy państwowe oraz prawa i obowiązki jednostek. W okresie obowiązywania Konstytucji z 1952 r. występowała wyraźna tendencja do upraszczania trybu zawierania umów międzynarodowych, zaś znaczna część umów międzynarodowych nie była poddawana formalnej procedurze ratyfikacyjnej. Zawarty w 1960 r. w Waszyngtonie układ między stroną polską i Stanami Zjednoczonymi Ameryki został podpisany przez pełnomocnych przedstawicieli /ministrów reprezentujących strony układu/ i nie zawierał warunku ratyfikacji tej umowy. W konsekwencji układ nie został ratyfikowany oraz ogłoszony w Dzienniku Ustaw. Układ ten został wykonany przez stronę polską w ten sposób, iż przekazano drugiej stronie układu określone kwoty w celu wypłaty odszkodowań, o których mowa w układzie, a zatem należy uznać, iż władze polskie uznały moc obowiązującą omawianego aktu prawa międzynarodowego.

Obecnie powstał jednak problem, jaki wpływ ma powyższy układ oraz sposób jego wykonania na żądanie strony skarżącej stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych orzekających o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości w związku z wypłaceniem odszkodowania przez Rząd Stanów Zjednoczonych Ameryki na podstawie układu.

Nie budzi wątpliwości, iż omawiany układ stanowi umowę międzynarodową. W doktrynie przyjmowano, że umowy międzynarodowe mogą mieć skuteczność wewnętrzną w dziedzinach stanowiących materię zastrzeżoną ustawodawcy albo ustawodawczo już uregulowaną jedynie wtedy, gdy są należycie ogłoszone w Dzienniku Ustaw, albowiem takie ogłoszenie jest niezbędnym warunkiem skuteczności ustaw i rozporządzeń wykonawczych a więc aktów regulujących te dziedziny.

Nie budzi w zasadzie w doktrynie wątpliwości pogląd, iż porozumienia rządowe, to jest akty umowne prawa międzynarodowego, nie podlegające ratyfikacji nie mogą być źródłem prawa w dziedzinach zastrzeżonych ustawie albo uregulowanych ustawowo. Umowa międzynarodowa ratyfikowana mogła więc regulować sprawy cywilne pod warunkiem, że była ona ogłoszona w Dzienniku Ustaw. Sądy na ogół mogły stosować w tej dziedzinie tylko umowy międzynarodowe ratyfikowane i ogłoszone w Dzienniku Ustaw. W doktrynie uznaje się natomiast, iż inne organy państwowe, a w szczególności organy administracji i gospodarki państwowej stosują w sprawach "nieustawowych" również wszystkie umowy nie ogłoszone, nie uważając ogłoszenia umowy za warunek jej skuteczności w stosunkach wewnętrznych.

Zawarty dnia 16 lipca 1960 r. w Waszyngtonie układ między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki i Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej w Artykule VIII przewidywał, iż wchodzi w życie z dniem jego podpisania, nie był więc ani ratyfikowany ani też ogłoszony w Dzienniku Ustaw. Oznacza to, że układ ten, jakkolwiek jest umową międzynarodową nie stanowi źródła prawa w polskim systemie prawnym, a wobec tego układ ten i jego stosowanie nie mogło samo przez się powodować skutków prawnych w zakresie stosunków własnościowych.

Układ przewidywał, iż za odblokowanie wszelkiego polskiego mienia w Stanach Zjednoczonych Ameryki w ciągu 30 dni po wejściu w życie układu Rząd PRL zapłaci sumę 40.000.000 USD w walucie Stanów Zjednoczonych na "całkowite uregulowanie i zaspokojenie wszystkich roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, zarówno osób fizycznych jak i prawnych, do Rządu Polskiego z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia, które miało miejsce w dniu lub przed dniem wejścia w życie układu " /Artykuł I/.

Roszczeniami uregulowanymi i zaspokojonymi układem są w szczególności roszczenia obywateli Stanów Zjednoczonych z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia, przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania mienia na podstawie polskich ustaw, dekretów lub innych zarządzeń, ograniczających lub uszczuplających prawa i interesy związane lub odnoszące się do mienia /Artykuł II/. Rząd Stanów Zjednoczonych zobowiązał się dostarczyć Rządowi Polskiemu zwolnienie z zobowiązania podpisane przez wnoszącego roszczenie /Artykuł V Załącznika do układu/ mające stanowić zabezpieczenie przed dochodzeniem dalszych roszczeń. Jednocześnie strony układu ustaliły, iż przedłożone po wejściu w życie układu roszczenia obywateli Stanów Zjednoczonych Rząd Polski przekaże Rządowi Stanów Zjednoczonych /Artykuł IV/.

Kwestionowane w postępowaniu nieważnościowym wszczętym na żądanie strony skarżącej orzeczenia jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołują art. 2 i 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych /Dz.U. nr 12 poz. 65/ zwanej dalej ustawą i stwierdzają, iż określone nieruchomości na podstawie układu z dnia 16 lipca 1960 r. przeszły na własność Skarbu Państwa, zaś w uzasadnieniu tych decyzji podnosi się, iż roszczenia strony zostały zaspokojone w wyniku przyznania odszkodowania przez amerykańską komisję odszkodowawczą, co powoduje, iż zgodnie z treścią Artykułu I układu nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa. Jak już wskazano wyżej, przedmiotowe nieruchomości nie mogły przejść na własność Skarbu Państwa wyłącznie na podstawie omawianego układu ze względu na to, że nie był on ratyfikowany i należycie ogłoszony a problematyka przeniesienia własności nieruchomości należy do kategorii regulowanej ustawowo.

Rozważenia wymaga jednak, czy podstawy prawnej do orzeczenia o przejściu przedmiotowych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa można upatrywać w przepisach ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. powołanej w podstawie prawnej kwestionowanych orzeczeń. Ustawa przewiduje w art. 2 wydanie przez Ministra Finansów decyzji administracyjnej stwierdzającej przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zaś decyzja ta stanowi podstawę wpisu praw w księdze wieczystej.

Ustawa odwołuje się do umów międzynarodowych o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, które określa jako umowy zawarte przez Rząd Polski z rządami innych państw. Chodzi o takie umowy, których postanowienia dotyczyły przejścia na rzecz Skarbu Państwa określonych praw obywateli państw obcych, ale także uregulowania roszczeń obywateli państw obcych z tym związanych. Z uwagi na cel i treść ustawy nie ma podstaw do twierdzenia, że ustawa posługuje się pojęciem "międzynarodowej umowy" w znaczeniu mowy międzynarodowej, która została ratyfikowania i ogłoszona w Dzienniku Ustaw. Wręcz przeciwnie należy dojść do wniosku, że ustawa została uchwalona właśnie dlatego, iż umowy międzynarodowe o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, z uwagi na ich rangę, nie stanowiły wystarczającej podstawy prawnej do udokumentowania w księgach wieczystych przejścia na rzecz Skarbu Państwa określonych praw po obywatelach państw obcych.

Nie może budzić wątpliwości, iż celem wymienionej ustawy było nie tyle unormowanie kwestii dokonywania wpisów w księgach wieczystych, o czym mógłby świadczyć tytuł ustawy, lecz w istocie miała ona na celu uregulowanie spraw związanych ze stanem prawnym nieruchomości, które faktycznie zostały przejęte przez Państwo a z tytułu tego przejęcia na mocy umów międzynarodowych o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych właścicielom nieruchomości wypłacono odszkodowania.

W sprawach rozpoznawanych na skutek żądania strony skarżącej wymaga rozważenia, czy układ między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki i Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczący roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, podpisany w Waszyngtonie dnia 16 lipca 1960 r., na który powołano się w decyzjach, których stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, jest międzynarodową umową o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, o której mowa w art. 2 ustawy, jak też czy wypłata odszkodowań na mocy tego układu za nieruchomości faktycznie przejęte na rzecz państwa polskiego może być uznana za materialnoprawną przesłankę do wydania na podstawie ustawy przez Ministra Finansów decyzji kwestionowanych w postępowaniu nieważnościowym.

Na podstawie analizy postanowień układu należy dojść do wniosku, że jest on międzynarodową umową o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartą pomiędzy Rządem Polskim a Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki, w rozumieniu art. 1, 2 i 5 ust. 2 ustawy. Z postanowień układu wynika bowiem, że dotyczy on roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych do Polski z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia, które to przejęcie miało miejsce w dniu lub przed dniem wejścia w życie układu /art. I A układu/. Istota postanowień układu sprowadza się do tego, że na jego podstawie Rząd Stanów Zjednoczonych zobowiązał się z zapłaconej przez Rząd Polski kwoty wypłacić obywatelom Stanów Zjednoczonych /zarówno osobom fizycznym jak i prawnym/ odpowiednie odszkodowanie w celu całkowitego uregulowania i zaspokojenia ich wszystkich roszczeń do Polski z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia. Również w art. II układu mowa jest o uregulowaniu i zaspokojeniu układem roszczeń z tytułu różnego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia obywateli Stanów Zjednoczonych, nie tylko na podstawie obowiązujących wówczas ustaw i dekretów. Użyte w układzie określenie, że zaspokojenie roszczeń ma dotyczyć przejęcia przez Polskę mienia oznacza, że na podstawie układu zostały uregulowane i zaspokojone także roszczenia obywateli Stanów Zjednoczonych, których mienie zostało przejęte przez Polskę bez podstawy prawnej. Nie jest więc trafny pogląd, który wynika ze stanowiska prezentowanego przez skarżącego, iż przejęcie przez Polskę mienia odnosi się tylko do takiej sytuacji, gdy przejście własności lub innych praw nastąpiło na podstawie obowiązujących wówczas polskich ustaw i dekretów. Wręcz przeciwnie z analizy postanowień układu wyraźnie wynika, że układ stworzył podstawę do dochodzenia i zaspokojenia także takich żądań, których w ogóle nie uregulowały obowiązujące wówczas w Polsce przepisy prawne. Ustawa z dnia 30 stycznia 1959 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 10 poz. 59/, na którą powoływała się Jadwiga P., obywatelka Stanów Zjednoczonych, nie przyznawała żadnych praw właścicielom nieruchomości z tytułu ograniczenia ich praw w korzystaniu z nieruchomości. To układ przyznawał, regulował i zaspokajał samoistnie prawo do odszkodowania dla obywateli Stanów Zjednoczonych niezależnie od tego, jak uprawnienia osób, których mienie zostało przejęte przez Państwo, były uregulowane w ustawodawstwie polskim.

W świetle postanowień układu rozstrzygające znaczenie ma to, czy obywatel Stanów Zjednoczonych, powołując się na układ wystąpił o odszkodowanie do Rządu Stanów Zjednoczonych i czy takie odszkodowanie otrzymał na tej podstawie, że jego mienie zostało przejęte przez państwo polskie. Taka sytuacja stwarza stan przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych w rozumieniu art. 2 ustawy. Prowadzi to do wniosku, że układ był podstawą przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub praw, w rozumieniu art. 2 ustawy, jeżeli obywatel Stanów Zjednoczonych wystąpił o przyznanie odszkodowania na podstawie układu i otrzymał takie odszkodowanie, którego wartość była odnoszona do wartości praw przejętych przez państwo polskie.

Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Nieruchomości, których dotyczą kwestionowane w sprawie decyzje zostały bowiem przejęte faktycznie przez państwo polskie, co nie powinno budzić jakichkolwiek wątpliwości tak w świetle art. II cyt. układu jak i oświadczenia Jadwigi P. złożonego w dniu 10 stycznia 1966 r., które zostało dołączone do akt sprawy przez Ministra Finansów już po przekazaniu Sądowi odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy.

Jak to wskazano wyżej, w myśl art. II /a/ układu dotyczy on roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych m. in. z tytułu przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia.

Z przekazanego Rządowi Polskiemu przez Rząd Stanów Zjednoczonych Ameryki oświadczenia Jadwigi P. z dnia 10 stycznia 1966 r., stosownie do art. V C. układu wynika jednoznacznie, iż jako właścicielka przedmiotowych nieruchomości po otrzymaniu orzeczenia Komisji Stanów Zjednoczonych do Spraw Roszczeń Zagranicznych, co do którego ustalono, że mieści się w zakresie artykułu 5 C /jako mienie przejęte przez Polskę/, z czego wywodzi się roszczenie, w zamian za płatność dokonaną przez Sekretarza Skarbu Stanów Zjednoczonych na poczet przyznanego orzeczenia, zrzekła się i przeniosła na Rząd Polski całe "prawo, tytuł własności i udział w takich pozycjach mienia, na których opiera się orzeczenie". Oświadczenie to w niezaprzeczalny sposób potwierdza, iż poprzedniczka prawna strony skarżącej występując o przyznanie odszkodowania oraz przyjmując przyznane jej odszkodowanie uznała, że przedmiotowe nieruchomości najpóźniej w dniu wejścia w życie omawianego układu faktycznie zostały przejęte przez państwo polskie. Nieratyfikowany i niepublikowany układ /umowa międzynarodowa/ nie mógł oczywiście stanowić podstawy prawnej przeniesienia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Również oświadczenie złożone przez Jadwigę P. w dniu 10 stycznia 1966 r. o zrzeczeniu się własności przedmiotowych nieruchomości /udziału w nieruchomościach/ w rzeczywistości własności nieruchomości nie przenosiło. Przeto konieczne było ustawowe uregulowanie kwestii dotyczących nieruchomości, za których przejęcie państwo polskie na mocy układów międzynarodowych wypłaciło odszkodowanie. Taką regulację stanowi właśnie ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r. przewidująca wydanie decyzji przez Ministra Finansów "stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa" /art. 2/.

Ustawa ta przewiduje wprawdzie, iż przesłanką wydania decyzji przez Ministra Finansów jest stwierdzenie, że nieruchomość "przeszła na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowej umowy", jednakże sformułowania tego nie należy rozumieć dosłownie /przy zastosowaniu wykładni językowej/. Przejście nieruchomości jak to wykazano wyżej mogło mieć bowiem charakter faktyczny a nie prawny. Gdyby bowiem przejście praw do nieruchomości nastąpiło na podstawie umowy międzynarodowej /ratyfikowanej i publikowanej/, to zbędnym byłoby wydawanie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. i decyzji administracyjnej. Sama umowa międzynarodowa byłaby wystarczającą podstawą do dokonania wpisu w księdze wieczystej.

W myśl art. 5 ustawy ma ona zastosowanie do umów międzynarodowych zawartych przed wejściem jej w życie, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż układ poprzedził powyższą regulację ustawową.

Kwestionowane w sprawie decyzje Ministra Finansów powołujące się na przepisy ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. zostały wydane po ustaleniu, iż zostały spełnione przesłanki ustawowe do ich wydania a mianowicie przedmiotowe nieruchomości zostały faktycznie przejęte na rzecz Państwa, w związku z czym ich właścicielka Jadwiga P. wystąpiła do właściwego organu o przyznanie odszkodowania, które zostało orzeczone i wypłacone z tytułu utraty praw do nieruchomości. Jadwiga P. zaspokojenie jej roszczeń potwierdziła złożonym oświadczeniem. W wyniku wydania kwestionowanych decyzji przedmiotowe nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa w dacie określonej w decyzjach. Podkreślenia wymaga, że nie jest w niniejszej sprawie sporna kwestia, iż przyznane Jadwidze P. odszkodowanie zostało wypłacone, bowiem strona skarżąca podnosi jedynie, iż odszkodowanie to odnosiło się nie do odjęcia prawa własności do nieruchomości a tylko do ograniczenia w korzystaniu z niej wynikającego z polskiego ustawodawstwa /ustawy - Prawo lokalowe/. Twierdzenie strony skarżącej nie odpowiada rzeczywistości, bowiem treść oświadczenia Jadwigi P. z dnia 10 stycznia 1966 r., w którym zrzeka się ona i przenosi na Rząd Polski całe swoje prawo, tytuł własności i udział w przedmiotowym mieniu dobitnie świadczy o tym, że nie chodziło o ograniczenie w korzystaniu z mienia, lecz o przeniesienie prawa własności na rzecz państwa polskiego za otrzymane odszkodowanie.

W związku z dołączonym do akt sprawy na wniosek Ministra Finansów oświadczeniem Jadwigi P. z dnia 10 stycznia 1966 r. skarżący w piśmie procesowym z dnia 29 kwietnia 1999 r. wystąpił o przeprowadzenie dowodu z pisma Departamentu Stanu USA z dnia 7 lipca 1980 r. wraz z tłumaczeniem na okoliczność, że roszczenia Jadwigi P. podobnie jak i innych osób, którym przyznano odszkodowania, nigdy nie zostały zaspokojone w pełni, bowiem wypłacono tylko 38 procent przyznanego odszkodowania.

W piśmie tym Departament Stanu stwierdza, że wszelkie roszczenia obywateli Stanów Zjednoczonych wynikające z przejęcia własności przez rząd Polski przed 16 lipca 1960 r. zostały zaspokojone na mocy umowy z dnia 16 lipca 1960 r. oraz ustawy o zaspokojeniu roszczeń międzynarodowych z roku 1949. Ponadto z pisma tego wynika, że Polska wypłaciła Stanom Zjednoczonym ustaloną w układzie kwotę 40 mln USD na pokrycie odszkodowań dla obywateli Stanów Zjednoczonych oraz to, że na skutek przyznania przez Komisję Stanów Zjednoczonych do Spraw Roszczeń Zagranicznych globalnej nominalnej kwoty odszkodowań przekraczającej globalną kwotę przeznaczoną na odszkodowania, osoby uprawnione otrzymały około 38 procent przyznanych im odszkodowań. W ocenie Sądu to, że Jadwidze P. nie została wypłacona pełna kwota przyznanego jej odszkodowania nie podważa w niczym legalności kwestionowanych w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Rozstrzygające znaczenie ma bowiem to, za co i w jakiej wysokości odszkodowanie zostało przyznane Jadwidze P. w decyzji Komisji oraz zrzeczenie się przez nią w związku z tym wszelkich roszczeń z tytułu przejętego mienia, a nie to w jakim stopniu została wykonana przez Stany Zjednoczone decyzja o przyznaniu odszkodowania.

Jak wynika z powyższych rozważań decyzje Ministra Finansów stwierdzające przejście na własność Skarbu Państwa nieruchomości /części nieruchomości/ położonych w K. przy ul. K. 4, M. 17, B. 18, K. 6 i Św. M. 37 mają podstawę w powołanych przepisach ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa nie naruszają prawa i orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.