Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1415/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Paweł Darmoń Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2016 r. sprawy ze skargi Zakładów [...] S.A. na uchwałę Rady Gminy w Jordanowie z dnia 17 lutego 2004 r., Nr XIV/90/2004 w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Gminy Jordanów z dnia 23 kwietnia 2008 r., Nr XVIII/124/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Osielec skargę oddala


UZASADNIENIE

W dniu 17 lutego 2004 r. Rada Gminy Jordanów podjęła uchwałę nr XIV/90/2004 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Osielec. Uchwała ta została następnie zmieniona uchwałą Rady Gminy Jordanów Nr XVIII/124/2008 z dnia 23 kwietnia 2008 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Osielec dla terenów oznaczonych symbolami TU i TPU.

Pismem z dnia 27 lutego 2013r. Zakłady [...] S.A. (obecnie [...] S.A.) zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie "uchwałę Rady Gminy Jordanów nr XIV/90/2004 z dnia 17 lutego 2004 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Osielec, zmienionej Uchwałą Nr XVIII/124/2008 Rady Gminy w Jordanowie z dnia 23 kwietnia 2008r. w sprawie zmiany Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Osielec dla terenów oznaczonych symbolami TU i TPU", wnosząc o unieważnienie ww. uchwał.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, iż wniesienie skargi poprzedzone zostało wezwaniem organu planistycznego do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca spółka podkreśliła, iż w ww. wezwaniu wskazała organowi planistycznemu na: istotne naruszenie prawa w zapisach przedmiotowej uchwały w zakresie: nieprawidłowego przyjęcia, że "obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Osielec znajduje się częściowo w terenie górniczym zamkniętego Kamieniołomu Osielec - albowiem błędne jest przyjęcie, że kopalnia kamienia jest/była nieczynna, podczas gdy jest/była czynnym zakładem górniczym (również w dacie podjęcia wyżej wymienionej uchwały); brak zapewnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zapisów dla terenu górniczego; brak uchwały Rady Gminy o odstąpieniu od obowiązku sporządzenia planu dla terenu górniczego, w konsekwencji brak realizacji zasady, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego powinien zapewniać integrację wszelkich działań podejmowanych w granicach terenu górniczego w celu wykonania uprawnień określonych w koncesji tj. zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego ochrony środowiska, w tym obiektów budowlanych.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia prawa, strona skarżąca otrzymała pismo od organu z którego wynika, że plan miejscowy uchwalony uchwałą Rady Gminy Jordanów numer XIV/90/2004 z dnia 17 lutego 2004 r., został najpierw uchwalony przez Radę Gminy Jordanów uchwałą nr XXXIII/24l/2002 z dnia 9 października 2002 r., a następnie został on uchylony. Mimo jego uchylenia część graficzna i tekstowa planu pozostała bez zmian. Plan, po kolejnym zawiadomieniu został uchwalony uchwałą Rady Gminy Jordanów numer XIV/90/2004 z dnia 17 lutego 2004 r. Jak wyjaśnił organ "dlatego też w przedmiotowej uchwale zostało zapisane, że obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Osielec, znajduje się częściowo w terenie górniczym zamkniętego kamieniołomu Osielec", gdyż wtedy gdy plan ten był tworzony (2002r.) kopalnia kamienia była nieczynna. Jednocześnie z przedmiotowego stanowiska organu gminy nie wynika by miało dojść do naruszenia trybu dokonywania uzgodnienia zmiany planu.

W dalszej części uzasadnienia Zakłady [...] S.A. podniosły, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny, wynikający z koncesji z dnia 6 czerwca 2003r. [...] dla złoża Osielec [...] (kamienie drogowe i budowlane pod numerem: [...] ze zm.) Z uchwały wynika bowiem, że kamieniołom w Osielcu jest nieczynny. Zaś ze stanowiska organu zawartego w piśmie z dnia 11 lutego 2013 r. wynika, że uchwała z 2004 r. opiera się na części graficznej i tekstowej opracowanej w 2002 r. W dalszej części skargi strona skarżąca przypomniała, iż w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wskazała, iż to decyzją z dnia 6 czerwca 2003 r., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 11 kwietnia 2003 r. Wojewoda Małopolski udzielił Kopalni [...] Sp. z o.o. koncesji na wydobywanie piaskowców magurskich ze złoża "Osielec". Równocześnie Zakłady [...] S.A. podniosły, iż jak wynika z treści decyzji koncesyjnej, Wojewoda Małopolski zawiadomił o powyższym Urząd Gminy w Jordanowie, który już wówczas wszedł w posiadanie informacji dotyczącej aktywności Kopalni [...]. Równocześnie postanowieniem z dnia 13 maja 2003r. Wójt Gminy Jordanów pozytywnie uzgodnił wniosek dotyczący udzielenia koncesji na wydobywanie piaskowców ze złoża Osielec, dla wnioskodawcy.

Ponadto skarżąca spółka podkreśliła, iż pismem z dnia 28 sierpnia 2003 r. Ministerstwo Środowiska zawiadomiło Kopalnię [...] o dokonanym wpisie do rejestru obszarów górniczych, obszaru górniczego o nazwie Osielec II ustanowionego przez Wojewodę Małopolskiego, wskazaną powyżej decyzją koncesyjną z dnia 6 czerwca 2003 r. Tymczasem w dniu 17 lutego 2004 r. Rada Gminy w Jordanowie, podjęła uchwałę nr XIV/90/2004 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Osielec. W rozdziale 3 Planu zawarte zostały ustalenia dotyczące wpływu eksploatacji górniczej oraz usuwisk na obszarze opracowania. W § 7 ust. 1 znalazł się zapis, według którego "obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Osielec, znajduje się częściowo w terenie górniczym zamkniętego kamieniołomu Osielec. Posiada udokumentowane zasoby, eksploatacja których wymaga stosownych koncesji i zezwoleń wydawanych na podstawie przepisów szczególnych". Powyższe stwierdzenie dotyczące braku aktywności kopalni pozostawało w sprzeczności z ówczesnym stanem faktycznym. Kopalnia była już bowiem w posiadaniu koncesji na wydobycie piaskowców magurskich i wydobycie to prowadziła. Tym samym został naruszony interes prawny strony skarżącej wynikający z uprawnień nadanych wyżej powołaną koncesją, gdyż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie odzwierciedlają uprawnień wynikających z tej koncesji.

Następnie strona skarżąca podniosła, że skoro w dacie podejmowania przedmiotowej uchwały doszło już do wyznaczenia terenu górniczego, który stosownie do art. 25 ust. 1 prawa geologicznego i górniczego z 1994 r. oraz art. 32 ust. 1 prawa geologicznego i górniczego z 2011 r. wyznacza się w koncesji, zaś stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tereny górnicze podlegają ustawowej ochronie, która nie jest realizowana przez przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego, oznacza to, że uchwały Rady Gminy w przedmiocie zatwierdzenia tych planów są prawnie wadliwe. Zakłady [...] S.A. wskazały również, że dla nieruchomości objętych wpływami robót górniczych zakładu górniczego sporządza się odrębny plan zagospodarowania przestrzennego, na zasadach dotyczących zagospodarowania przestrzennego, ze zmianami wynikającymi z prawa geologicznego i górniczego. Istniejący plan - wbrew twierdzeniom organu gminy, zawartym w piśmie stanowiącym odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa - tego postulatu nie realizuje.

Zdaniem skarżącej spółki istniejący plan narusza standardy dokumentacji planistycznej w rozumieniu art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - plan ten nie zawiera bowiem określenia granic i sposobów zagospodarowania terenu górniczego Osielec II, ustanowionego powoływaną uprzednio koncesją.

W szczególności, brak jest ustaleń z obszaru dotyczących możliwości wykonywania przez przedsiębiorcę uprawnień wynikających z koncesji; warunków zachowania bezpieczeństwa powszechnego; wymogów ochrony środowiska, w tym ochrony złoża i obiektów budowlanych. Brak jest mapy z lokalizacją granic obszaru i terenu górniczego, granic udokumentowanego złoża oraz obszarów występowania zagrożeń naturalnych. Strona skarżąca podkreśliła, że obowiązujące w dacie podejmowania wadliwych uchwał przepisy prawa geologicznego i górniczego z 1994r. przewidywały w art.53, obowiązek sporządzenia dla terenu górniczego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który powinien zapewniać dla terenu górniczego integrację wszelkich działań podejmowanych w granicach terenu górniczego w celu: wykonania uprawnień określonych w koncesji; zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego; ochrony środowiska, w tym obiektów budowlanych. Zatem w ocenie strony skarżącej zasada, że istnieje obowiązek sporządzania dla terenu górniczego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zapewniającym integrację wszelkich działań podejmowanych w granicach terenu górniczego w celu: wykonania uprawnień określonych w koncesji; zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego; ochrony środowiska, w tym obiektów budowlanych (tak również stanowi art. 104 i następne aktualnie obowiązujących przepisów prawa geologicznego i górniczego) - została złamana.

W dalszej części uzasadnieniu skargi podniesiono, iż § 7 ust.1 Planu stanowi, iż obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Osielec, znajduje się częściowo w terenie górniczym zamkniętego kamieniołomu Osielec. Posiada udokumentowane zasoby eksploatacja, których wymaga stosownych koncesji i zezwoleń wydawanych na podstawie przepisów szczególnych. Powyższe stwierdzenie dotyczące braku aktywności kopalni w Osielcu zostało również zawarte w zapisie planu zagospodarowania przestrzennego, tj. w § 30 ust.1 planu, z którego wynika, iż dla terenów oznaczonych na rysunku planu miejscowego symbolem strefy TPE ustala się sposób zagospodarowania, w następujący sposób: a) przeznaczenie podstawowe — kamieniołom piaskowca w obrębie udokumentowanego złoża "Osielec", ponowne uruchomienie wydobycia nastąpić może na podstawie stosownych koncesji i zezwoleń wydawanych na podstawie przepisów szczególnych. Tymczasem organy gminy kolejnymi działaniami, tj. przy dokonywaniu zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie doprowadziły do stanu, w którym opisane powyżej naruszenia zostały usunięte. Strona skarżąca podniosła jednocześnie, że na gruncie obowiązującej w dacie podejmowania uchwały ustawy prawo geologiczne i górnicze z 1994r. złoża objęte koncesją Zakładów stanowiły część składową nieruchomości. Złoża tych kopalin na mocy art. 10 ust. 3 prawa geologicznego i górniczego z 2011 r., jako niewymienione w ust. 1 tego artykułu są również objęte prawem własności nieruchomości gruntowej. Prawo do wydobycia potwierdzone zostało koncesją dla Zakładów. Innymi słowy plan zagospodarowania przestrzennego narusza konstytucyjne prawo własności Zakładów do korzystania z przysługującego mu prawa własności złoża kopalin w zakresie określonym koncesją.

Organ planistyczny odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, podnosząc równocześnie, że plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez Radę Gminy Jordanów uchwałą numer XIV/90/2004 z dnia 17 lutego 2004 roku był tworzony w latach 2000 -2002. Plan ten najpierw został uchwalony przez Radę Gminy Jordanów uchwałą nr XXXI M/241/2002 z dnia 9 października 2002 roku, po czym został on uchylony ze względu na niezawiadomienie wszystkich osób, więc część graficzna i tekstowa planu pozostała niezmieniona. Plan ten po ponownym zawiadomieniu został uchwalony uchwałą numer XIV/90/2004 z dnia 17 lutego 2004 r., dlatego też w przedmiotowej uchwale zostało zapisane że "obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Osielec, znajduje się częściowo w terenie górniczym zamkniętego Kamieniołomu Osielec". Taki zapis jest prawidłowy, gdyż wtedy gdy ten plan był tworzony - w roku 2002 - Kopalnia kamienia była nieczynna.

W zakresie zarzutu naruszenia trybu dokonywania uzgodnienia zmiany miejscowego panu zagospodarowania wyjaśniono, że Urząd Gminy wystąpił dnia 4 marca 2002 r. do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. w sprawie uzgodnienia. Uzyskano odpowiedź na piśmie z dnia 11 marca 2002 roku, że na obszarze sołectw: Osielec, Łętownia, Naprawa, Wysoka i Toporzysko nie ma terenów górniczych nadzorowanych przez Okręgowy Urząd Górniczy w K.. Tym samym nie ma podstaw do twierdzenia, że organ nie zastosował art. 40 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Następnie organ podniósł, iż w planie zagospodarowania znajdują się zapisy dla terenu górniczego i zostały one oznaczone w planie TPE. W zapisach tych został ustalony sposób zagospodarowania tego terenu zgodnie z § 30 ww. planu. Zapis dla tego terenu brzmi: "kamieniołom piaskowca w obrębie udokumentowanego złoża "Osielec", ponowne uruchomienie wydobycia nastąpić może na podstawie stosownych koncesji i zezwoleń". Taki zapis wynikał z faktu, że w dacie tworzenia planu / 2002 rok / kamieniołom był nieczynny.

W końcowej części uzasadnienia strona przeciwna do skarżącej podniosła m.in., iż zgodnie z art. 53 pkt 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 4 lutego 1994 roku, który brzmi: "Dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym odrębnymi przepisami, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej". W związku z tą ustawą plan zagospodarowania dla terenu górniczego sporządza się gdy nie ma planu dla całej gminy i tylko wtedy istnieje obowiązek sporządzenia odrębnego planu dla terenu górniczego. Gmina Jordanów jest w 100% pokryta planami zagospodarowania przestrzennego więc obowiązek przewidziany w art. 53 pkt. 1 ustawy prawo geologiczne i górnicze z 4 lutego 1994 roku jest spełniony. Rady Gminy w Jordanowie nie ma obowiązku podejmowania uchwały o odstąpieniu od obowiązku sporządzenia planu dla terenu górniczego.

Sąd I instancji rozpoznając sprawę ze skargi Zakładu [...] S.A. na uchwalę Rady Gminy Jordanów Nr XVIII/124/2008 z dnia 23 kwietnia 2008 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Osielec, na rozprawie w dniu 18 czerwca 2013r., II SA/Kr 396/13 postanowił, na zasadzie art. 111 p.p.s.a. a contrario - wyłączyć do odrębnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę ze skargi Zakładu [...] S.A. na uchwałę Rady Gminy w Jordanowie z dnia 17 lutego 2004 r., NR XIV/90/2004 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Osielec do sygnatury II SA/Kr 781/13. W konsekwencji powyższego, postanowieniem z dnia 18 czerwca 2013r., II SA/Kr 396/13, WSA w Krakowie zawiesił postępowanie sądowe w przedmiocie skargi Zakładu [...] S.A. na ww. uchwalę Rady Gminy Jordanów Nr XVIII/124/2008 z dnia 23 kwietnia 2008 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 781/13 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w S. na uchwałę Rady Gminy w Jordanowie z dnia 17 lutego 2004 r., NR XIV/90/2004 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Osielec stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Sąd I instancji uznając skargę za zasadną m.in. wskazał, że strona skarżąca jako koncesjonariusz uprawniony do wydobywania piaskowców magurskich ze złoża Osielec, położonego na obszarze objętym ustaleniami zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego legitymuje się interesem prawnym do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, będącej aktem prawa miejscowego. Strona skarżąca zasadnie kwestionuje bowiem zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (bądź ich brak), które ograniczają jej prawa jako przedsiębiorcy górniczego, a wynikające z koncesji Wojewody Małopolskiego udzielonej decyzją z dnia 06.06.2003r. znak [...]

W dalszej części uzasadnienia podniesiono, że wskazane przez Sąd I instancji uchybienia uchwały stanowią istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co obliguje sąd administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 1 ww. ustawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego w całości.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniósł organ planistyczny i zaskarżając je w całości zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego:

- tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne przyjęcie, że spółka akcyjna [...] posiada interes prawny do złożenia skargi na uchwałę Rady Gminy w Jordanowie z dnia 17 lutego 2004 roku, nr XIV/90/2004 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Osielec;

- art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 roku Prawa geologicznego i górniczego (Dz. IJ. z 1994 roku, nr 27, poz. 96) poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że na organie gminy spoczywał obowiązek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego, pomimo tego, że w przedmiotowej sprawie miał zastosowanie wyjątek od tej zasady zawarty w art. 53 ust. 6 Prawa geologicznego i górniczego z 1994 roku, albowiem w momencie uchwalenia zaskarżonej uchwały nie istniało zagrożenie dla środowiska wynikające z działalności kopalni prowadzonej przez spółkę akcyjną [...];

II. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj.:

- art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności całości w/w uchwały;

- art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie (przemilczenie) w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska prezentowanego przez Gminę Jordanów oraz brak odniesienia się do zarzutów stawianych przez Gminę Jordanów, a w szczególności pominięcie zarzutu dotyczącego braku interesu prawnego spółki akcyjnej [...] do wniesieniu skargi na zaskarżoną uchwałę.

Powołując się na powyższe wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu;

2. ewentualnie, w sytuacji gdyby Sąd nie uwzględnił zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi.

W uzasadnieniu wskazano, że najdalej idący zarzut dotyczący skargi został całkowicie pominięty przez Sąd I instancji, dotyczył on braku interesu prawnego do złożenia skargi przez spółkę. Spółka nie wykazała, by jej uprawnienia w jakikolwiek sposób zostały naruszone przez zaskarżoną uchwałę - wręcz odwrotnie - od momentu uzyskania koncesji może bez żadnych ograniczeń korzystać ze swoich uprawnień wynikających z koncesji. Co więcej, jak już wyżej wskazano, w odległości 180 m od obszaru górniczego w ostatnich latach - już po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego powstały nowe obiekty budowlane, które były wzniesione już z uwzględnieniem obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W tych postępowaniach stroną była również skarżąca spółka i w żaden sposób nie kwestionowała ani zapisów planu, który upoważniał inwestorów do zagospodarowania działek, ani nie kwestionowała pozwoleń na budowę, na podstawie których obiekty te powstawały. Są to zresztą budynki znacznej wielkości (betoniarnia oraz budynek administracyjny).

Zaznaczono, że wezwanie w przedmiotowej sprawie Rady Gminy Jordanów do usunięcia naruszenia prawa jest wezwaniem organu niewłaściwego. Jedynym organem, który winien być wezwany jest Wójt Gminy Jordanów. Na mocy bowiem art. 31 ustawy o samorządzie gminnym Wójt reprezentuje gminę na zewnątrz, a w przypadku instytucji z art. 101 ust. 1 niewątpliwie chodzi o relację w stosunkach zewnętrznych.

Wskazano, że w przedmiotowej sprawie zagrożenie dla środowiska nie istniało, albowiem w samej decyzji koncesyjnej nie wskazano takiego zagrożenia. Jeżeli zatem miał zastosowanie wyjątek, o którym mowa w art. 53 ust 6 Prawa górniczego, to organ planistyczny nie miał obowiązku dokonywać czynności, o których mowa w art. 53 ust. 2 Prawa górniczego, a których niedopełnienia Sąd I instancji zarzuca skarżącej Gminie. Ponadto, zaznaczono, że z samej decyzji koncesyjnej nie wynika, by jakiekolwiek zagrożenie środowiska związane z wydobyciem kamienia w Osielcu istniało i dlatego jakiekolwiek konkretne zapisy dotyczące ochrony środowiska nie mogły się znaleźć w kwestionowanym planie. Dodać w tym miejscu należy, iż wskazanie jakichkolwiek zagrożeń działaniem kopalni dla środowiska spowodowałoby zakwestionowanie ważności decyzji koncesyjnej. Wspomnieć należy również, iż interesy skarżącej spółki są w odpowiedni sposób zabezpieczone poprzez zapis zawarty w § 30 zakwestionowanego planu, który stanowi, że uruchomienie wydobycia nastąpić może na podstawie stosownych koncesji i zezwoleń wydawanych na podstawie przepisów szczególnych. Oznacza on, że podmiot, który posiada koncesję może wydobywać kopaliny, tak jak to się dzieje w aktualnej sytuacji.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie nie było również podstaw do twierdzenia, iż dla terenu górniczego sporządza się odrębny plan. Nie sporządza się planu specjalnie dla terenu górniczego w sytuacji gdy funkcjonuje "zwykły" plan obejmujący również kopalnię/kamieniołom.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 lipca 2015r., sygn. II OSK 3046/13 uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu sąd odwoławczy analizując treść żądania zawartego w skardze z dnia 27 lutego 2013r., uznał, że nie jest możliwym, bez dodatkowych wyjaśnień ze strony skarżącej, przyjęcie za WSA w Krakowie, że przedmiotem zaskarżenia objęto odrębnie postanowienia uchwały w brzmieniu sprzed zmiany w 2008r. oraz samą uchwałę zmieniającą. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowanie żądania, zawarte w skardze nasuwa raczej przypuszczenia, iż strona skarżąca kwestionowała wyłącznie uchwałę w jej brzmieniu sprzed zmiany, co czyniło w istocie zbędną kontrolę obu uchwał. Powyższa okoliczność ma tym bardziej istotne znaczenie, jeśli weźmie się pod uwagę konieczność każdorazowego badania interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym.(...)

Podkreślono, że Sąd administracyjny nie jest władny za stronę określić przedmiotu zaskarżenia, wolę kontroli uchwały w brzemieniu sprzed zmiany strona skarżąca musi wyrazić w sposób niebudzący wątpliwości. Przy tym zalecono Sądowi I instancji mieć na względzie, że uchwała zmieniająca nie mając samodzielnego bytu przestaje obowiązywać z chwilą wyeliminowania z porządku prawnego uchwały pierwotnej, co uniemożliwia w istocie odrębne rozpoznanie skargi złożonej jednocześnie na uchwałę w jej pierwotnym brzmieniu oraz na uchwałę zmieniającą (por. postanowienie NSA z dnia 7 maja 2015r., wydane w sprawie II OSK 2401/13). NSA Zwrócił również uwagę, iż wbrew stanowisku sądu I instancji, norma zawarta w art. 111 § 1 i 2 p.p.s.a. może być stosowana a contrario jako podstawa rozłączenia spraw, jednak jedynie w odniesieniu do tych spraw, które wcześniej zostały połączone do wspólnego rozpoznania( por. Bogusław Dauter Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, opublikowany LEX 2013).

Zdaniem NSA brak było podstaw by zakresem badania objąć uchwałę z 2004r. w jej pierwotnym brzmieniu, z jednoczesnym wydzieleniem do odrębnego rozpoznania kontrolę legalności uchwały z 2008r.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji, badając istnienie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym winien w pierwszej kolejności wezwać skarżącego o sprecyzowanie przedmiotu zaskarżenia, a następnie zweryfikować twierdzenia o naruszeniu interesu prawnego spółki przez wskazany akt lub akty.

W związku z powyższym zaleceniem Sądu odwoławczego, WSA w Krakowie wezwał profesjonalnego pełnomocnika strony skarżącej o sprecyzowanie przedmiotu zaskarżenia skierowanej do sądu skargi z 27 lutego 2013r.

Odpowiadając na to wezwanie, pełnomocnik strony skarżącej r.pr. M. K. w piśmie z dnia 4 grudnia 2015r. (k. 214 a.s.), poinformował Sąd, że podtrzymuje stanowisko skarżącego zawarte w przedmiotowej skardze, wskazując, że "skarga dotyczy uchwały Rady Gminy Jordanów nr XIV/90/2004 z dnia 17 lutego 2004 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Osielec, zmienionej Uchwałą Nr XVIII/124/2008 Rady Gminy w Jordanowie z dnia 23 kwietnia 2008r. w sprawie zmiany Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Osielec dla terenów oznaczonych symbolami TU i TPU".

Nadto pełnomocnik strony skarżącej w piśmie z dnia 20 stycznia 2015r. (k. 238 a.s.) poinformował Sąd, że w dniu 22 grudnia 2015 roku została zawarta umowa przeniesienia zorganizowanej części przedsiębiorstwa, tj. Kopalni [...] w Osielcu na podstawie, której Kopalnia [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w T. nabyła od skarżącej ww. zorganizowaną część przedsiębiorstwa (akt notarialny z [...].12.2015r., rep. A [...]). Jednocześnie wskazano, iż Spółka pod firmą Kopalnia [...] uzyskała interes prawny w niniejszej sprawie toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie. Przy czym, zdaniem pełnomocnika, fakt ten nie powoduje utraty prawa do bycia stroną postępowania przez skarżącego, tj. przez Spółkę pod firmą [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w S.

WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 22 stycznia 2016r., sygn. akt II SA/Kr 1415/15 oddalił wniosek Kopalni [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w T. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w przedmiotowej sprawie. Zażalenie na to rozstrzygniecie zostało oddalone przez Sąd II instancji postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2016r., II OZ 353/16.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W ocenie sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę, zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a, związany był oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 17 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 3046/13.

Mając na uwadze wskazania zawarte w ww. rozstrzygnięciu Sądu II instancji, WSA w Krakowie przystąpił do określenia przedmiotu zaskarżenia objętego skargą z dnia 27 lutego 2013r. Strona skarżąca wezwana przez Sąd do sprecyzowania swojego żądania zawartego w skardze w piśmie z dnia 4 grudnia 2015r. wyjaśniła, że podtrzymuje stanowisko zawarte w skardze precyzując, że wnosi skargę na uchwałę Rady Gminy Jordanów nr XIV/90/2004 z dnia 17 lutego 2004r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Osielec w brzmieniu nadanym zmienioną uchwałą nr XVIII/1242008 Rady Gminy w Jordanowie z dnia 23 kwietnia 2008r. w sprawie zmiany Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Osielec. Nadto, zgodnie ze stanowiskiem Sądu II instancji brak było podstaw do rozłączenia spraw z przedmiotowej skargi, na zasadzie stosowania art. 111 § 1 i 2 p.p.s.a. a contrario, poprzez objęcie przedmiotem kontroli uchwały z 2004r. w jej pierwotnym brzmieniu, z jednoczesnym wydzieleniem do odrębnego rozpoznania badania legalności uchwały z 2008r. Skutkiem tego było połącznie do wspólnego rozpoznania i orzekania spraw o sygn. II SA/Kr 1425/15 i II SA/Kr 1415/15.

Następnym etapem kontroli Sądu było zbadanie kwestii legitymacji skargowej strony skarżącej, w aspekcie powołanych przez stronę argumentów mających uzasadnić naruszenie jej interesu prawnego (zresztą zgodnie z wytycznymi NSA zawartymi w wyroku z NSA z 17 lipca 2015r., sygn.. akt II OSK 3046/13). Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymację do zaskarżenia uchwały przyznaje każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym, kwestionującym legalność zaskarżonego aktu spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004r. Nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SAB/Bk 354/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894). O uwzględnieniu skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (vide: wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., II OSK 618/11, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r. Nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 III SA/Bk 763/05).

Zagadnieniem legitymacji skargowej dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony przy aktach normatywnych musi przy tym stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które będą podlegać skonkretyzowaniu w następstwie podjęcia uchwały. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89), interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji.

O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje po pierwsze posiadanie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia, po wtóre dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do jej merytorycznego rozpoznania. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). Podsumowując, interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego.

Uzasadniając w skardze swoją legitymację do zaskarżenia zapisów ww. aktu, strona skarżąca wskazuje, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ograniczają jej prawa jako przedsiębiorcy górniczego, wynikające z koncesji Wojewody Małopolskiego udzielonej decyzją z dnia 06.06.2003r. znak [...] Zdaniem strony skarżącej, plan zagospodarowania przestrzennego narusza konstytucyjne prawo własności skarżącej Spółki do korzystania z przysługującego mu prawa własności złoża kopalin w zakresie określonym koncesją.

Przypomnieć wypada, iż koncesja na wydobycie piasków magurskich udzielona została decyzją z dnia 6.06.2003r. na rzecz Kopalni [...] Sp. z o.o. z siedzibą w O. , nie zaś Zakładom [...] S.A. z siedzibą w S. . Następnie strona skrząca połączyła się z Kopalnią [...] sp. z o.o. i ta ostatnia została wykreślona z rejestru KRK (uchwała Zwyczajnego Zgromadzenia Wspólników Kopalni [...] sp. z o.o. z dnia [...].06.2010 r., Rep. A [...], odpis z odpisu z rejestru przedsiębiorców KRS spółki Kopalnia [...] sp. z o.o. nr [...] oraz zapisy w księgach wieczystych, prowadzonych dla nieruchomości, na których usytuowany jest kamieniołom ([...], [...], [...], [...]). Koncesję na wydobywanie piaskowców magurskich skarżąca uzyskała dopiero na mocy decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dn. 15 września 2011 r. o zmianie decyzji Wojewody Małopolskiego z dn. 06.06.2003 r., nr [...]

Nadto, co najistotniejsze, jak wynika z dokumentów zgromadzonych w sprawie (tj. pisma strony skarżącej z dnia 22 grudnia 2015r., aktu notarialnego z [...].12.2015r., rep. A [...]), a także oświadczenia złożonego na rozprawie przed WSA w Krakowie w dniu 30.05.2016r. przez pełnomocnika strony skarżącej - [...] S.A. nie jest obecnie właścicielem żadnych nieruchomości objętych planem. Strona skarżąca nie wykazała również, że jest właścicielem innych nieruchomości (znajdujących się poza obszarem objętym zaskarżonym planem, na które to nieruchomości mogą oddziaływać postanowienia tego planu.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest ugruntowany pogląd, że w postępowaniu planistycznym interes prawny, znajdujący ochronę w przepisach Kodeksu cywilnego, ma niewątpliwie właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym planem (vide: wyrok NSA z 29 grudnia 1999 r. IV SA 1501/99, Lex 48196), a także, że uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego w skrócie mpzp) nie narusza interesu prawnego skarżącego w sytuacji, gdy kwestionuje on zmianę przeznaczenia działki, której nie jest właścicielem, ani też nie ma do niej innych praw (vide: wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r. Nr 1, poz. 2).

W związku z powyższym nie można było podzielić zarzutów naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g., bowiem strona skarżąca nie zdołała wykazać, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny, ani tym bardziej, iż ów interes prawny został naruszony. Należy jeszcze raz podkreślić, że na obszarze przedmiotowego plan brak jest nieruchomości należących do strony skarżącej, a zatem nie została ona pozbawiona żadnego przysługującego jej prawa, ani nie ograniczono możliwości jego realizacji.

Ponieważ dopiero wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia można uznać za przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków, Sąd zwolniony był od dokonania pełnej oceny legalności zaskarżonego aktu.

Nadto podkreślenia wymaga, że Kopalnia [...] S.A. z siedzibą w T. (reprezentowana w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika) – nabywca zorganizowanej części przedsiębiorstwa strony skarżącej, w skład którego wchodzą również nieruchomości objęte zakwestionowanym planem miejscowym, wniosła o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu w charakterze uczestnika, podnosząc, iż posiada interes prawny w tej sprawie. Powyższy wniosek został oddalony postanowieniem WSA z 22.01.2016r., II SA/Kr 1415/15, a zażalenie na ww. rozstrzygniecie zostało oddalone przez NSA postanowieniem z dnia 12.04.2016r., II OZ 353/16.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w tym składzie podziela te stanowiska prezentowane w judykaturze, wedle których nabycie nieruchomości w okresie, gdy zaskarżona uchwała już obowiązuje nie uniemożliwia następczo zaskarżenia jej w trybie art. 101 u.s.g. i wykazania, że postanowienia tej uchwały naruszają interes prawny strony skarżącej – nowego nabywcy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2009 r., II OSK 1192/09, Lex nr 587192 oraz z 10 sierpnia 2011 r., II OSK 1093/11, Lex nr 1068952). Aktualny właściciel nieruchomości ma legitymację do wniesienia własnej skargi w trybie art. 101 u.s.g. na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel (dotychczasowi właściciele) nie skorzystał skutecznie z tego uprawnienia w stosunku do tej uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 kwietnia 2010 r., II OSK 186/10, ONSAiWSA 2011, Nr 3, poz. 55, LEX nr 673867). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2012 r., II OSK 51/12 (Lex nr 1252094) trafnie wskazano, że nowy właściciel nieruchomości wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., które posiadał poprzedni właściciel. Dotychczasowy właściciel wraz ze zbyciem nieruchomości traci na rzecz nowego właściciela, będącego jego następcą prawnym, niezrealizowane uprawnienie z art. 101 ust. 1 u.s.g. Z dniem zbycia nieruchomości legitymacja skargowa w zakresie uprawnień, z których zbywca nieruchomości nie skorzystał, przechodzi na nabywcę. To zaś oznacza, że aktualny właściciel nieruchomości posiada własną legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel (lub właściciele) nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tej uchwały. Warunkiem ograniczającym jest tu tylko zaistnienie powagi rzeczy osądzonej, wynikającej ze skorzystania przez poprzedniego właściciela z uprawnienia do wniesienia skargi i merytorycznego skontrolowania uchwały przez sąd administracyjny (vide: wyrok NSA z 18.10.2012r., I OSK 1806/12).

W niniejszej sprawie Kopalnia [...] S.A. z siedzibą w T. wywodziła swój interes prawny do udziału w przedmiotowym postępowaniu sądowo - administracyjnym tylko w charakterze uczestnika, zamiast skorzystać z przewidzianej w art. 101 u.s.g. innej drogi ochrony, polegającej na zaskarżeniu ww. uchwały. Co więcej, pełnomocnik strony skarżącej w piśmie z dnia 20.01.2016r. (k.238 a.s.) podniósł, że uzyskany przez Kopalnię [...] (nabywcę nieruchomości należących do strony skarżącej) interes prawny nie powoduje utraty prawa do bycia stroną przez dotychczasowego skarżącego –[...] S.A. (zbywcę tych nieruchomości). Wobec takiego stanowiska wyrażonego przez profesjonalnych pełnomocników co do charakteru, w jakim Kopalnia [...] S.A. oraz [...] S.A. powinny występować w przedmiotowym postępowaniu – Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. – Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku uznając, że strona skarżąca: [...] nie ma obecnie interesu prawnego w rozpatrzeniu jej skargi na uchwałę Rada Gminy Jordanów nr XIV/90/2004 z dnia 17 lutego 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Osielec w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Gminy Jordanów Nr XVIII/124/2008 z dnia 23 kwietnia 2008 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Osielec.