Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1286/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15(4)
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
article: art. 106 par 3  w zw. z art. 107, art. 113 par 2 , art. 126, art. 156 par 1, art. 156 par 2 pkt 1,2,3,4, 7, art. 126, art. 145 par 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 87
journal: Dz.U. 2021 poz 2373
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 151, art. 3 par 1, art. 145 par 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia dotyczącego wyjaśnienia treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] października 2021 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także jako: "Kolegium" lub "organ administracji"), po rozpatrzeniu wniosku J. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], na mocy którego stwierdzono nieważność postanowienia Wójta Gminy G. z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...]

Organ administracji wyjaśnił w uzasadnieniu, iż w dniu [...] czerwca 2021 r. Kolegium wszczęło z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy G. z dnia [...] lutego 2018 r., dotyczącego wyjaśnienia na wniosek strony treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (decyzja z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...]), polegającego na budowie fermy trzody chlewnej położonej na działce ewidencyjnej [...] obręb P., gmina G., powiat s. , województwo z. .

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] Kolegium stwierdziło nieważność postanowienia Wójta Gminy G. z dnia [...] lutego 2018 r. wobec wydania go z rażącym naruszeniem art. 113 § 2 k.p.a.

Jak wyjaśnił organ administracji, powyższym postanowieniem, na podstawie art. 106 § 3 w związku z art. 107, art. 113 § 2 i art. 126 k.p.a., organ wyjaśniał treść ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak ustaliło Kolegium, wyjaśnienia te zmieniały jednak brzmienie decyzji środowiskowej w zakresie parametrów wymaganego pasa zieleni. Stwierdzono też, iż zapisy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach były jednoznaczne językowo i nie wymagały wyjaśnienia wątpliwości w przedmiocie treści zapisów w zakresie zieleni izolacyjnej.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone w trybie administracyjnym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy przez J. M. (dalej: skarżący lub inwestor), podnoszącego w szczególności, iż zakwestionowane postanowienie o wyjaśnieniu treści decyzji nie odnosi się do istoty przedsięwzięcia będącego przedmiotem decyzji środowiskowej a ewentualne uchybienie Wójta Gminy G. nie ma rażącego charakteru, ponieważ odstępstwo wynikające z postanowienia wyjaśniającego, dotyczy tylko jednej strony nieruchomości (granicy od strony drogi). Zdaniem skarżącego obowiązek wykonania pasa zieleni, określony w ust. 1 pkt 11 decyzji środowiskowej nie został sformułowany dostatecznie jednoznacznie (np. nie wskazano zasad pomiaru szerokości pasa), a zatem konieczne i uzasadnione było jego doprecyzowanie. Nadto, w ocenie inwestora, organ nie wskazał ani w sentencji, ani w uzasadnieniu podstawy prawnej orzeczenia, tj. podstawy z art. 156 § 1 k.p.a. która wystąpiła w sprawie, w rezultacie czego skarżący na podstawie zaskarżonego postanowienia nie może ustalić, z jakiej przy czyny postanowienie Wójta Gminy G. jest nieważne, tzn. czy powodem nieważności jest brak podstawy prawnej czy rażące naruszenie prawa.

Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium, po przytoczeniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego regulującego instytucję stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych ustaliło, iż nawet gdyby zasadne było wyjaśnienie wątpliwości strony, nie upoważniałoby to organu do zmiany decyzji, co w badanej sprawie zaistniało.

Jak wyjaśnił organ administracji, w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego i prawnego w takim zakresie, jak w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o charakterze merytorycznym. Na drodze stosowania instytucji wyjaśnienia treści decyzji nie można zatem osiągnąć uzupełnienia treści decyzji czy też jej poprawienia lub zmiany, bowiem procedura wyjaśnienia decyzji nie służy jej zmianie zgodnie z wolą strony. Organ nie może również dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, przedmiotem postanowienia wydanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. jest wyłącznie wyjaśnienie stronom tego, jak organ rozumiał własne rozstrzygnięcie.

Stwierdziwszy zatem, że kwestionowane postanowienie rażąco narusza art. 113 § 2 k.p.a., bowiem faktycznie dokonuje zmiany decyzji wyjaśnianej bez znaczenia pozostają w tej sytuacji zarzuty strony co do związku postanowienia z istotą przedsięwzięcia. Organ nie podzielił też argumentów strony, że decyzja nie była dość jasna w części dotyczącej obowiązku wykonania pasa zieleni. W ocenie Kolegium analiza postanowienia pozwala stwierdzić, że organ przekroczył swe uprawniania wynikające z art. 113 § 2 k.p.a. i pod pozorem wyjaśnienia niejasności co do treści decyzji, faktycznie ją zmienił. Nie było przy tym mowy w treści wniosku o potrzebie wyjaśniania wątpliwości w przedmiocie zasad pomiaru szerokości pasa. Organ podkreślił, że niedopuszczalne jest "naprawianie" decyzji w drodze wyjaśnienia wątpliwości. Zwrócono także uwagę, że Wójt Gminy G. wskazał jako podstawę prawną kwestionowanego postanowienia również art. 106 § 3 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem, organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin. Przywołany przepis zastosowano z naruszeniem prawa, bowiem nie dotyczy on rozpatrywanego przypadku. Procedurę zajęcia stanowiska stosuje się w ramach współpracy między organami, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, co w sposób jednoznaczny wynika z brzmienia przywołanego przepisu. Nie znajduje ona natomiast zastosowania w przypadku, gdy o zajęcie stanowiska występuje adresat decyzji, co zaszło w rozpatrywanej sprawie.

Organ nadmienił końcowo, iż stwierdzone przez Kolegium naruszenie prawa z całą pewnością nie dotyczy zagadnienia mniejszej wagi. W drodze kwestionowanego postanowienia doszło bowiem do zmiany decyzji wymagającej udziału społeczeństwa – tj. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia - z pominięciem procedury wynikającej z ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Podkreślono też, że celem decyzji środowiskowej jest określenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, poprzez określenie sposobu, w jaki należy wykonać dane przedsięwzięcie, aby nie naruszyć stanu środowiska. Skutki społeczne tego naruszenia prawa nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządności. Zatem stwierdzone naruszenie prawa należy uznać za rażące.

W ocenie Kolegium, w badanej sprawie doszło też do naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony środowiska wyrażonej w art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W odniesieniu do planowanego przedsięwzięcia, w zakresie objętym zmianą, nie przeanalizowano jego oddziaływania na środowisko i nie określono wymagań dotyczących ochrony środowiska w zakresie objętym kwestionowanym postanowieniem. Ma to realne konsekwencje w postaci możliwości negatywnego wpływu na środowisko oraz osoby korzystające z nieruchomości sąsiednich. W tym stanie faktycznym organ odwoławczy uznał, iż zasada trwałości decyzji ostatecznych wynikająca z art. 16 k.p.a. i interes strony nie są wystarczającym argumentem za utrzymaniem w mocy postanowienia Wójta Gminy G. z dnia [...] lutego 2018 r.

Pismem z [...] listopada 2021 r. pełnomocnik inwestora wniósł skargę na postanowienie zarzucając jej:

1) Naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., poprzez stwierdzenie nieważności postanowienia, które wywołało już nieodwracalne skutki prawne, ponieważ na podstawie decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] lipca 2017 r., znak [...] w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, do której odnosiło się postanowienie wyjaśniające Wójta Gminy G. z dnia [...] lutego 2018 r. skarżący uzyskał: decyzję Starosty S. nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] października 2020 r. w sprawie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego przedsięwzięcia (w części), które to przedsięwzięcie zostało już w znacznej części zrealizowane zgodnie z interpretacją wynikającą z ww. postanowienia wyjaśniającego (usytuowanie budynku fermy nie pozwala dziś na wytyczenie pasa zieleni o większej szerokości, niż wynika to z postanowienia), w konsekwencji czego skarżący - działając legalnie na podstawie ważnego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej - został wprowadzony w błąd i zmuszony jest ponosić odpowiedzialność - w tym ponieść koszty doprowadzenia sprawy do stanu zgodnego z prawem (być może rozbiórki lub legalizacji budowy i uiszczenia opłaty - za sprzeczne z prawem działania organu wydającego postanowienie wyjaśniające), co jest całkowicie sprzeczne z zasadami postępowania administracyjnego - zasadą praworządności i pogłębiana zaufania do administracji publicznej,

2) Naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 16 § 1 k.p.a. , poprzez nierozpatrzenie w toku sprawy - w ogóle, na co wskazuje treść uzasadnienia, wystąpienia przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważności postanowienia, ponieważ ocena sprawy pod względem okoliczności naruszenia, bądź nienaruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.), jest nieuzasadniona w sprawie dotyczącej postanowienia, a nie decyzji, co prowadzi do wniosku, że postępowanie w sprawie nie zostało przeprowadzone rzetelnie i poprawnie,

3) Naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 6 k.p.a., przez pominięcie przez Kolegium okoliczności, że organ ten nie ma kompetencji do odwrócenia skutków prawnych unieważnionego postanowienia, ponieważ jedną z decyzji wydanych na podstawie decyzji środowiskowej i powiązanego z nią wyjaśnienia, jest decyzja Starosty S. nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę oraz decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] października 2020 r. w sprawie pozwolenia na użytkowanie przedsięwzięcia, co oznacza, że w zakresie wskazanych decyzji ani SKO w K., ani Wójt Gminy G., nie mogą podjąć skutecznego działania.

Wskazując na powyższe pełnomocnik inwestora zażądał uchylenia, zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. oraz "poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] lipca 2021 r.". Wystąpił także o zobowiązanie organu, na podstawie art. 145a § 1 P.p.s.a., do wydania postanowienia o umorzeniu sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia w terminie 14 dni i o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik inwestora podkreślił, iż skarżący uzyskał daną interpretację decyzji od organu, który ją wydał i miał pełne prawo przyjąć, że interpretacja ta jest właściwa i pozostaje w związku przyczynowym z decyzją, z której wynikała. Uzyskując kolejne decyzje realizacyjne, przedstawiał ww. decyzję środowiskową i otrzymane postanowienie wyjaśniające. Stanowisko Wójta Gminy G. nie budziło zastrzeżeń kolejnych organów i stanowiło podstawę dla wydawania kolejnych orzeczeń. Konsekwencjami oczywistego błędu organu gminy oraz nieusunięcia tej wady na wcześniejszym etapie procesu inwestycyjnego (kiedy jeszcze nie wiązałoby się to z poważnymi stratami - czyli przed zrealizowaniem inwestycji), obciążony zostaje dziś tylko inwestor.

Zdaniem skarżącego pod uwagę należy bowiem wziąć, że w następstwie uzyskania wyżej opisanych decyzji, skarżący zrealizował już niemal do końca inwestycję, a więc wybudował fermę trzody chlewnej, składającą się z dwóch obiektów inwentarskich oraz infrastruktury towarzyszącej, m.in. sześciu silosów, zbiornika na gnojowicę, agregatu prądotwórczego czy zbiornika przeciwpożarowego. Obiekty fermy zostały usytuowane na działce, zgodnie z dyspozycją wynikającą z decyzji środowiskowej i na podstawie przedmiotowego wyjaśnienia Wójta Gminy G.. Jeżeli skarżący ostatecznie zobowiązany zostanie do wykonania pasa zieleni izolacyjnej o szerokości 10 metrów, jak przewidywała decyzja środowiskowa przed uzyskaniem postanowienia wyjaśniającego, przebieg tego pasa, na części obwodu terenu nieruchomości, będzie kolidował z budynkami. Konieczność dostosowania zabudowań fermy do nowych-starych uwarunkowań w zakresie pasa zieleni, wobec istniejących okoliczności, uznać należy za pomysł irracjonalny. Rozwiązaniem dopuszczalnym jest natomiast zmiana decyzji środowiskowej, które to postępowanie skarżący wszczął już występując ze stosownym wnioskiem do organu gminy w dniu [...] lipca 2021 r.

Na etapie postępowania sądowego pełnomocnik skarżącego przedłożył dodatkowo mapę zinwentaryzowaną powykonawczą budynków inwentarskich wraz z przyłączami oraz infrastrukturą a także mapę z odległościami między budynkami a granicą nieruchomości na potwierdzenie wybudowania budynków fermy zgodnie z pozostającymi w mocy aktami administracyjnymi oraz rażąco krzywdzących skutków zaskarżonego postanowienia dla skarżącego. W następnym piśmie wskazał, że w konsekwencji stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy G. z dnia [...] lutego 2018 r. skarżący nie może uzyskać pozwolenia na użytkowanie drugiego z budynków inwentarskich, do którego należy przenieść część zwierząt utrzymywanych obecnie na fermie. W kolejnym zaś piśmie wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów tj. zdjęć, na potwierdzenie okoliczności braku miejsca na wykonanie pasa zieleni izolacyjnej o szerokości wynikającej z decyzji środowiskowej – sprzed wydania postanowienia, którego nieważność stwierdzono.

Natomiast w piśmie z dnia [...] lutego 2022 r. i [...] kwietnia 2022 r. swoje stanowisko przedstawiła uczestniczka postępowania - A. A., wskazując w szczególności, iż twierdzenia o nieodwracanych skutkach postanowienia są nieuzasadnione a ponadto oświadczając, iż istnieje miejsce na wykonanie szerszego niż 1,5m pasa zieleni. W szczególności, w jej ocenie, istnieje możliwość nasadzenia pasa zieleni po zewnętrznej stronie ogrodzenia, jak to wprost nakazuje decyzja środowiskowa z dnia [...] lipca 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej P.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Przedmiotem skargi jest postanowienie Kolegium utrzymujące w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie tego organu, stwierdzające nieważność postanowienia Wójta Gminy G. z dnia [...] lutego 2018 r.,

Powyższym postanowieniem, powołując się na art. 106 § 3 w związku z art. 107, art. 113 § 2 i art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. – dalej: "k.p.a.") i wskazując, że organ działa na wniosek inwestora, w sentencji rozstrzygnięcia orzeczono, iż wyjaśnia się treść decyzji z [...] lipca 2017 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Po przywołaniu w sentencji zapisu będącego przedmiotem orzekania tj. obowiązku "wykonania wzdłuż ogrodzenia od strony zewnętrznej (z wyłączeniem wjazdów) pasa zieleni izolacyjnej o szerokości 10 m. Projektowany pas wykonać w formie trzypiętrowej: z drzew wysokich (sosna czarna, modrzew europejski), drzew średniowysokich (wierzba iwa, jarząb pospolity) i krzewów (głóg. śnieguliczka biała, liguster pospolity, suchodrzew tatarski, czenmeha amerykańska, dereń biały)" oraz po wniosku, iż powyższe wynika z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko organ wskazał, że "Aktualnie realizowane przedsięwzięcie może być ograniczone do układu z załączonego do niniejszego postanowienia załącznika graficznego opieczętowanego i podpisanego przez Urząd Gminy G." (pkt 3 sentencji), ponadto "z uwagi na gabaryty budynków oraz sposób zagospodarowania działki nr [...] obręb P. przeznaczonej pod inwestycję dopuszcza się uformowanie pasa zieleni zgodnie z załączonym do postanowienia załącznikiem graficznym z ograniczeniem pasa zieleni od strony zewnętrznej (drogi dojazdowej) do szerokości 1 m składającego się z drzew średniowysokich i krzewów (pkt 4 sentencji)".

Natomiast w pkt 5 sentencji weryfikowanego przez Kolegium postanowienia orzeczono, iż "pozostałe zapisy i warunki decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia z dnia [...] lipca 2017 roku znak: [...] polegającego na budowie termy trzody chlewnej położonej na działce o nr ewid. gr. [...] obręb P., gmina G., powiat s. , województwo z. pozostają bez zmian".

Natomiast w uzasadnieniu powyższego postanowienia wyjaśniano, iż odstąpiono od jego uzasadnienia, albowiem postanowienie uwzględnia w całości żądanie strony.

Wreszcie, powyższe rozstrzygnięcie zostało doręczone wyłącznie inwestorowi, przy czym z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynika, iż decyzja była skierowana także do Fundacji L. oraz podlegała podaniu do publicznej wiadomości poprzez zamieszanie na tablicach ogłoszeń oraz na stronie BIP urzędu.

Wobec zacytowanej powyżej treści postanowienia Wójta Gminy G. z dnia [...] lutego 2018 r. nie budzi żadnych wątpliwości Sądu, iż na jego mocy organ zmierzał do zmiany merytorycznych zapisów decyzji ostatecznej o środowiskowych uwarunkowaniach. Na taką intencję wyraźnie wskazuje zarówno dopuszczanie wykonania pasa zieleni izolacyjnej o szerokości 1 m - w miejsce wynikających wprost z decyzji 10 m. Również zapis, iż "pozostałe zapisy i warunki decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach pozostają bez zmian" wprost wskazuje na wolę i świadomość zmiany badanym postanowieniem Wójta zapisów i warunków decyzji ostatecznej.

Wobec powyższego Kolegium trafnie dostrzegło, iż przywołana przez organ w postanowieniu podstawa prawna tj. przepisy art. 113 §2 k.p.a. oraz art. 106 k.p.a. w żadnej mierze nie dawały podstawy to tego rodzaju działania przez Wójta Gminy G..

Dla oceny charakteru naruszenia powyższego prawa nie sposób nie przywołać też w tym miejscu treści art. 87 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1029). Zgodnie z powyższym przepisem, w przypadku zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się jej Dział V "Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz na obszar Natura 2000" oraz Dział VI "Postępowanie w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko".

Innymi słowy, jak wynika wprost z powyższego przepisu, zmiana decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga przeprowadzenia takiego samego postępowania administracyjnego jak wymagane przy jej wydaniu. Bezspornie powyższe nie miało miejsca w badanej sprawie a organ ograniczył się wyłącznie do akceptacji wniosku inwestora.

W badanej sprawie doszło zatem do sytuacji, w której treść postanowienia pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przywołanych przepisów k.p.a. Natomiast jego wydanie nastąpiło z oczywistym pominięciem wymogów wynikających wprost z art. 87 ustawy udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Nie są to błędy w wykładni prawa, ale mają one charakter przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Przy czym na marginesie, warto wskazać także, iż przyjęta przez Wójta forma rozstrzygania tj. poprzez wydanie postanowienia jawi się jako wadliwa, albowiem postanowienie co do zasady nie jest odpowiednią formą działania organu administracji skutkującego zmianą decyzji ostatecznej. W myśl art. 123 k.p.a. postanowienia wydaje się w toku postępowania i dotyczą one poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Wreszcie rozstrzygnięcie zmieniające decyzję ostateczną winno być skierowane do wszystkich stron występujących w postępowaniu zakończonym zmienianą decyzją, co także nie miało miejsca w badanym przypadku.

Natomiast w zakresie zarzutów skargi koncentrujących się na wywodzonym przez pełnomocnika skarżących wywołaniu przez badane przez Kolegium postanowienie nieodwracalnych skutków prawnych należy dostrzec, że jak wynika z obecnego brzmienia art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 2, 3, 4 i 7 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W myśl art. 126 k.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym, że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie.

W tym miejscu Sąd wskazuje, iż z samego charakteru rozstrzygnięcia w postaci postanowienia wyjaśniającego wątpliwości co do treści decyzji wynika, iż tego rodzaju akt administracyjny nie rozstrzyga o sprawie co do istoty. Tego rodzaju postanowienie jest ściśle związane z decyzją, której dotyczy i służy jedynie wyjaśnieniu wątpliwości w sytuacji, gdy w decyzji administracyjnej zawarto zawiłości lub niejednoznaczności, które wymagają doprecyzowania lub wyjaśnienia. Zatem opisywane w skardze daleko idące skutki postanowienia dodatkowo utwierdzają w przekonaniu o wadliwości postanowienia Wójta Gminy G. z [...] lutego 20218 r.

Natomiast jeśli chodzi o nieodwracalny charakter skutków prawnych wywołanych konkretną decyzję (tutaj: postanowienie) nie może być wyłącznie skutkiem stwierdzenia, że w wyniku samego tylko stwierdzenia nieważności tej decyzji nie zostanie przywrócony poprzedni stan prawny (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1505/12). Należy bowiem brać pod uwagę skutki prawne dotyczące przedmiotu decyzji wywołane późniejszymi orzeczeniami, decyzjami lub zdarzeniami prawnymi. W szczególności chodzi zatem o sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (zob. np. wyrok NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1384/11).

Ani wskazywane w skardze uzyskanie przez inwestora (na podstawie decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia), decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenia na budowę ani decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego przedsięwzięcia (w części), nie dają się zakwalifikować jako zaistnienie zdarzeń mogących być zakwalifikowanymi jako wywołujące nieodwracalne skutków prawnych o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

Sąd wskazuje, iż ustawodawca wyraźnie przewidział sytuację, w której decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., takie zdarzenie jest podstawą do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, choć warto też zwrócić uwagę na jedną z tez uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, w której przyjęto, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Nieodwracalność skutków prawnych nie może być też wywodzona z braku kompetencji organu administracji (tutaj: Kolegium) co do wzruszenia lub weryfikacji decyzji administracyjnych wydanych w późniejszym terminie. Organy budowalne w zakresie weryfikacji swoich decyzji mają uprawnienia do podejmowania stosownych działań z urzędu oraz na wniosek stron.

Do nieodwracalnych skutków prawnych nie daje się też zaliczyć wywodzone przez skarżącego faktyczne wykonanie inwestycji w znacznej części. Jak przekonująco w podobnym stanie faktycznym wskazał NSA w wyroku z 1 lipca 2021 r. sygn. akt. II OSK 2031/16 "nieodwracalność skutków prawnych z art. 156 § 2 k.p.a. należy rozpatrywać nie w sferze faktów, lecz wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługują się w swej działalności organy administracji publicznej. Nieodwracalne skutki prawne decyzji należy więc ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt. Zrealizowanie inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wywołuje wprawdzie określone skutki faktyczne, w tym także późniejsze związane z rozpoczęciem użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, lecz ewentualna niemożność przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem ww. decyzji nie jest tożsama z nieodwracalnymi skutkami prawnymi. To, że inwestor działał na podstawie i zgodnie z ostateczną decyzją organu administracji publicznej determinuje w istocie byt prawny zrealizowanego obiektu, ale jedynie w zakresie oceny legalności działania inwestora i przesłanek orzeczenia rozbiórki".

Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut nierozpatrzenia w toku sprawy przez Kolegium wystąpienia przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważności. Powyższą wadliwość decyzji skarżący wywodzi z braku rozważań w tym zakresie z uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia. Niemniej jednak taki zarzut nie był podnoszony przez skarżącego ani na etapie postępowania pierwszoinstnacyjnego ani też na etapie odwoławczego, zatem brak poszerzonych rozważań w tym przedmiocie nie daje podstaw do twierdzenia o zaniechaniu takiego dziania przez organ administracji. Nadto, jak wskazano powyżej, zarzuty mające dowodzić negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, a w istocie zaistnienia nieodwracanych skutków prawnych decyzji nie są uzasadnione. Zatem nawet jeśli by przyjąć, jak to wywodzi skarżący, iż doszło do pominięcia rozważań w tym przedmiocie przez Kolegium, to nie sposób uznać, aby powyższe miało znacznie dla wyniku sprawy.

Wreszcie nie są zasadne twierdzenia skarżącego jakoby poprzez wydanie postanowienia przez Kolegium konsekwencjami oczywistego błędu organu gminy oraz nieusunięcia tej wady na wcześniejszym etapie procesu inwestycyjnego obciążany był tylko inwestor. Jak bowiem wynika z art. 4171 Kodeksu cywilnego, jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Zatem stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego z uwagi na rażące naruszenie prawa otwiera skarżącemu drogę do dochodzenia roszczeń w powyższym trybie.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a

Sprawa podlegała rozpatrzeniu w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a.

Przywołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa gov.pl.