Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 488/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 26 ust 2, ust 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędzia NSA Zofia Przegalińska Protokolant Marta Podoba po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "S." Spółki z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 24/12 w sprawie ze skargi "S." Spółki z o.o. w S. na rozstrzygnięcie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 stycznia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 24/12, oddalił skargę S. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na rozstrzygnięcie Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej, z następującym uzasadnieniem.

[...] – dalej: skarżąca lub Spółka – wystąpiła do [...] – Regionalnej Instytucji Finansującej – z wniosekiem o dofinansowanie projektu pod nazwą "System on line do obsługi uczestników postępowań upadłościowych" w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, Oś priorytetowa VIII – Społeczeństwo informacyjne – zwiększanie innowacyjności gospodarki, Działanie 8.1 – Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej.

[...] pismem z [...] marca 2011 r. poinformowała skarżącą o negatywnym wyniku oceny. Organ stwierdził, że projekt nie spełnia następujących kryteriów obligatoryjnych oceny merytorycznej:

1) kryterium 9 - Planowane wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu;

2) kryterium 10 - Środki będą wykorzystane w sposób efektywny (relacja nakład/rezultat);

3) kryterium 11 - Projekt jest wykonalny technicznie i finansowo, a jego przebieg rzeczowo-finansowy jest czytelny, szczegółowy i realny do wykonania;

4) kryterium12 -Wskaźniki produktu i rezultatu są: obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu, realne do osiągnięcia

Ponadto poinformowano, że projekt otrzymał niższą od maksymalnej liczbę punktów w ramach następujących kryteriów fakultatywnych oceny merytorycznej:

1) kryterium 2 - E-usługa świadczona będzie zarówno dla odbiorców krajowych, jak i zagranicznych;

2) kryterium 3 - Projekt polega na przygotowaniu, wdrożeniu i świadczeniu zaawansowanych e-usług o znaczeniu krajowym lub międzynarodowym;

3) kryterium 4 - Zasadnicza (specyficzna) funkcjonalność dotycząca głównej funkcji e-usługi odpowiada na niezagospodarowaną dotychczas niszę rynkową, poprzez zaspokajanie zasadniczej potrzeby grupy docelowej, która nie może być zaspokojona przez inne usługi lub produkty aktualnie dostępne na rynku.

Spółka złożyła protest, kwestionując ocenę projektu w zakresie obligatoryjnej oceny merytorycznej (kryteriów 9, 10, 11 oraz 12) oraz kryterium 4 fakultatywnej oceny merytorycznej.

Minister Administracji i Cyfryzacji - Instytucja Pośredniczącą (IP) - pismem z [...] grudnia 2011 r., poinformował skarżącą, że ocena wniosku została przeprowadzona prawidłowo.

W uzasadnieniu organ podniósł, że ocena wniosku w zakresie kryterium 9 - Planowane wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu została przeprowadzona prawidłowo. Ocena wniosku w zakresie kryterium 10 - Środki będą wykorzystane w sposób efektywny (relacja nakład/rezultat) została przeprowadzona prawidłowo. W zakresie kryterium 11 Projekt jest wykonalny technicznie i finansowo, a jego przebieg rzeczowo-finansowy jest czytelny, szczegółowy i realny do wykonania wniosek mógłby podlegać ponownej ocenie w przypadku uznania protestu w zakresie pozostałych negatywnie ocenionych kryteriów. W zakresie kryterium 12 - Wskaźniki produktu i rezultatu są: obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu, realne do osiągnięcia. Wniosek mógłby podlegać ponownej ocenie w przypadku uznania protestu w zakresie pozostałych negatywnie ocenionych kryteriów. W zakresie kryterium 4 Zasadnicza (specyficzna) funkcjonalność dotycząca głównej funkcji e-usługi odpowiada na niezagospodarowaną dotychczas niszę rynkową, poprzez zaspokajanie zasadniczej potrzeby grupy docelowej, która nie może być zaspokojona przez inne usługi lub produkty aktualnie dostępne na rynku, wniosek mógłby podlegać ponownej ocenie, w przypadku uznania protestu w zakresie pozostałych negatywnie ocenionych kryteriów.

Ostatecznie Instytucja Pośrednicząca uznała protest za niezasadny w zakresie dotyczącym dwóch kryteriów (kryterium 9 i 10), a w pozostałym zakresie uznała protest za zasadny.

Organ podał, że wydatki w wysokości [...] zł zaliczone w pkt 21 do kategorii INF –" usługi informatyczne, techniczne i doradcze" dotyczą zakupu usług doradczych od specjalistów branżowych, w związku z czym nie można ich zaliczyć do kosztów informatycznych. Koszty powinny zostać zakwalifikowane do wydatków z grupy "EKS – analizy przygotowawcze i usługi eksperckie". Skarżąca nie przedstawiła metodologii oszacowania przedmiotowych wydatków, w związku z czym nie ma możliwości ich oszacowania, która pozwoliłaby na ocenę racjonalności i adekwatności do zakresu projektu.

Organ podkreślił, że Spółka w sposób wadliwy przedstawiła koszty ogólne projektu, umieszczając je w jednej pozycji, stąd koszty w kwocie [...] zł. zostały uznane za niekwalifikowalne, co prowadziło do negatywnej oceny tego kryterium. Niezgodny z zapisami Instrukcji sposób prezentacji wydatków, w ocenie kryterium nr 9, nie pozwala uznać zasadności i racjonalności poszczególnych kosztów oraz uzasadnia przyjęcie, że harmonogram rzeczowo-finansowy, stanowiący podstawę realizacji projektu, wbrew z zapisom Przewodnika po kryteriach wyboru, nie odzwierciedla w sposób właściwy (jednoznaczny, precyzyjny) opisu planu działań. W związku z tym nie pozwala na identyfikację wydatków, co uzasadnia negatywną ocenę wniosku również w zakresie kryterium nr 10 (relacja nakład /rezultat).

Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Sąd I instancji oddalając skargę Spółki uznał, że ocena wniosku o dofinansowanie projektu nie narusza prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że procedura wyboru projektu, o czym stanowi § 7 Regulaminu konkursu, dokonywana jest dwuetapowo: wybór ten dokonywany jest w oparciu o kryteria formalne, a następnie w oparciu o kryteria merytoryczne. Dla poszczególnych Priorytetów i działań – w tym dla Priorytetu VIII Działanie 8.1 - opracowane zostały kryteria wyboru formalne i merytoryczne, przy czym co do oceny merytorycznej wskazano dwanaście kryteriów o zakresie określonym /nazwanym/ co do każdego z tych kryteriów. Zgodnie z zapisem § 7 ust. 2 pkt 12 cyt. Regulaminu warunkiem zakwalifikowania projektu do dofinansowania jest: 1) spełnienie wszystkich kryteriów oceny merytorycznej obligatoryjnej; 2) uzyskanie co najmniej 60 punktów w wyniku oceny kryteriów merytorycznych fakultatywnych, tj. bez uwzględnienia wpływu kryterium rozstrzygającego – projekt wykazuje wysoką efektywność ekonomiczną; 3) osiągnięcie progu minimalnego finalnej liczby punktów (tj. z uwzględnieniem wpływu kryterium rozstrzygającego – projekt wykazuje wysoką efektywność ekonomiczną). Powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, aby projekt otrzymał dofinansowanie, przy czym w pierwszej kolejności bada się spełnienie kryteriów obligatoryjnych. Nawet zatem w przypadku uwzględnienia zarzutów odnoszących się do oceny niektórych z kryteriów merytorycznych obligatoryjnych bądź kryteriów fakultatywnych, jeżeli ocena projektu w pozostałym zakresie była prawidłowa wniosek nie zostanie zakwalifikowany do dofinansowania, a tym samym przeprowadzoną ocenę projektu należy uznać za zgodną z prawem.

Zdaniem WSA, projekt o dofinansowanie zgłoszony przez skarżącą uzyskał pozytywną ocenę w zakresie spełnienia kryteriów formalnych, natomiast w ocenie merytorycznej – o której poinformowano spółkę w piśmie z dnia [...] marca 2011 r. – podano, że "projekt nie spełnił wszystkich kryteriów oceny merytorycznej." Wskazano, że projekt nie spełnił kryterium nr 9 - Planowane wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu, kryterium 10 - Środki będą wykorzystane w sposób efektywny (relacja nakład/rezultat), w zakresie kryterium 11 Projekt jest wykonalny technicznie i finansowo, a jego przebieg rzeczowo-finansowy jest czytelny, szczegółowy i zakresie kryterium 12 - Wskaźniki produktu i rezultatu są: obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu, realne do osiągnięcia. Ponadto w piśmie tym poinformowano, że projekt otrzymał niższą od maksymalnej liczbę punktów w ramach wskazanych kryteriów fakultatywnych oceny merytorycznej.

Sąd I instancji podkreślił, że spór w sprawie niniejszej sprowadza się do zbadania prawidłowości oceny wniosku w zakresie zakwestionowanych kryteriów merytorycznej oceny obligatoryjnej nr 9 i nr 10 w wyniku rozpoznanego przez IP protestu. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z zapisem § 9 ust 10 załącznika 4.4 Procedury odwoławczej w ramach PO IG w trakcie rozpatrywania protestu Instytucja Pośrednicząca oceniająca zobowiązana jest do:

1) zapoznania się z wynikami pierwotnej oceny projektu,

2) zapoznania się z treścią protestu wraz z jego uzasadnieniem, a w szczególności do wnikliwego przeanalizowania zgłoszonych zarzutów,

3) dokonania ponownej oceny projektu, w zakresie objętym protestem jeżeli zarzuty podniesione przez wnioskodawcę w proteście są uzasadnione,

4) pisemnego ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w proteście i do uzasadnienia swego stanowiska.

Mając powyższe na uwadze dokonana przez IP ocena wniosku o dofinansowanie projektu w wyniku rozpoznania protestu Spółki została dokonana w ocenie WSA prawidłowo.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że wydatki w wysokości [...] zł zaliczone przez wnioskodawcę w pkt 21 do kategorii INF - usługi informatyczne, techniczne i doradcze dotyczą zakupu usług doradczych od specjalistów branżowych. W związku z tym nie można ich zaliczyć do kosztów informatycznych. Harmonogram rzeczowo-finansowy (pkt 21) zawiera więc nieścisłości, co uzasadniało ocenę negatywną ekspertów kryterium nr 9. Brak jest bowiem spójności między zapisami pkt 17e a pkt 21 wniosku. W pkt 17e stanowiącym uzasadnienie kosztów beneficjent dla usług informatycznych, technicznych i doradczych wskazując metodologię ich oszacowania, która pozwoliłaby na ocenę ich racjonalności i adekwatności, przewidział ich czasochłonność w określonej ilości roboczogodzin z podaną stawką jednej godziny. W tym zakresie metodologia oszacowania kosztów wyłącznie INF, do których nie można zaliczyć wydatków analiz przygotowawczych i usług eksperckich została wskazana. Rację ma Instytucja Pośrednicząca, że wydatki w wysokości [...] zł. nie powinny były zostać zakwalifikowane do wydatków z grupy INF Są to usługi doradcze od specjalistów branżowych. Nie mniej jednak zapis wniosku w pkt 17e winien określać metodologię ich oszacowania, która pozwoliłaby ocenić adekwatność ich wydatku do zakresu projektu. Mimo iż koszty z grupy EKS są kwalifikowalne, bowiem zostały wymienione w § 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 13 sierpnia 2008 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej na wspieranie tworzenia i rozwoju gospodarki elektronicznej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 (Dz. U. z 2008 r. Nr 153, poz. 956 - dalej: rozporządzenie), zgodzić należy się z IP, że umieszczenie poszczególnych wydatków we właściwych kategoriach ma wpływ na ocenę ich kwalifikowalności. Podstawą do przeciwnej interpretacji nie może być przepis § 6 cyt. rozporządzenia, który określa jakie grupy należą do wydatków kwalifikowalnych, nie wyczerpuje natomiast wszystkich wymogów, jakie dany wydatek musi spełniać, aby mógł być uznany za wydatek kwalifikowalny. Wydatki należące do wskazanych grup wydatków, aby zostały uznane za kwalifikowalne muszą być, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 14 lit. a/ cyt. rozporządzenia faktycznie poniesione i udokumentowane, bezpośrednio związane z projektem i niezbędne do jego realizacji. Tym samym przyporządkowanie wydatku do niewłaściwej kategorii ma bezpośredni wpływ na ocenę jego kwalifikowalności. Podkreślić należy, że Komisja Konkursowa ma jedynie możliwość przeniesienia wydatków w ramach różnych kategorii. Nieskorzystanie z tego uprawnienia nie może stanowić podstawy do formułowania zarzutu niezgodności z prawem przeprowadzonej oceny.

Sąd I instancji podał, że zgodnie z Instrukcją w punkcie 17e wniosku w odniesieniu do poszczególnych wydatków kwalifikowalnych wykazanych w punkcie 21 wniosku IP prawidłowo wskazała, iż uzasadniając wydatek należy podać wiarygodny sposób oszacowania jego wysokości (kwoty te powinny z grubsza odpowiadać przeciętnym cenom rynkowym). Opis sposobu oszacowania powinien umożliwiać dokonanie korekty wartości wydatków, które zostaną uznane za przeszacowane. Zgodnie z treścią wniosku usługi, wartość wydatków na usługi doradcze/eksperckie została oszacowana na podstawie kosztu przewidywanego czasu zaangażowania w wykonanie usługi – Skarżąca nie wskazuje jednak, jaki jest przewidywany czas zaangażowania, a także ile wynoszą koszty przeniesienia praw autorskich. Nadto wiadomo jakie rozeznanie rynkowe zostało przeprowadzone w stosunku do tych kosztów. W tej sytuacji zasadnie przyjęto, że lakoniczne zapisy pkt 17e wniosku nie wskazują na prawidłowość oszacowania wysokości wydatku EKS oraz nie podają metodologii ich oszacowania, która pozwoliłaby na ocenę racjonalności i adekwatności wydatków do zakresu projektu. W związku z powyższym koszty przedmiotowych usług nie mogą być uznane za kwalifikowalne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie do pkt 21 poszczególne rodzaje wydatków powinny być określone w sposób umożliwiający ich łatwą identyfikację oraz późniejsze rozliczenie (specyfikacja). Dotyczy to zwłaszcza kategorii związanej z kosztami wynagrodzeń osób zaangażowanych w realizację projektu, w przypadku których należy określić stopień zaangażowania danej osoby wraz ze stawką przysługującą za to zaangażowanie oraz zakupem środków trwałych, jaki dla których należy określić, jaki konkretnie środek trwały będzie przedmiotem zakupu. Skoro w pozycji wydatków opisanej przez Skarżącą jako "ogólne koszty eksploatacyjne" znajdują się takie działania i zakupy, jak: koszty dojazdu, zakup artykułów biurowych czy też zakup usług sprzątania, które różnią się co do kosztów, sposobu ich oszacowania, czy też sposobu wykonania usług, przypisanie ich do tej samej kategorii oceniający zasadnie uznali za wadliwe i uniemożliwiające sprawdzenie na etapie oceny projektu prawidłowości przyporządkowania wydatków do określonych kategorii w tym wydatków z grupy wydatków ogólnych. Słusznie wskazano, że sporządzając wniosek Spółka nie zastosowała się do zapisów Instrukcji, łącząc wydatki o różnym charakterze, co uniemożliwiło ocenę ich racjonalności i prawidłowego oszacowania. Skoro część wydatków, przekraczających 10% wartości projektu uznano za niekwalifikowane, brak było podstaw do uznania kryterium nr 9 za spełnione.

W ocenie WSA, konsekwencją nieuznania za spełnione kryterium nr 9 jest również negatywna ocena kryterium nr 10 "Środki będą wykorzystane w sposób efektywny (relacja nakład/rezultat)". Zgodnie z treścią Przewodnika w ramach oceny powyższego kryterium badaniu podlega m.in. czy poszczególne wydatki nie zostały przeszacowane, jak również, czy zostaną wykorzystane zgodnie z zasadami gospodarki finansowej opartej na zasadach bilansowych, w szczególności - najkorzystniejszej relacji nakładów do rezultatów, a także czy środki wydatkowane są w sposób celowy, a więc czy poszczególne działania (wydatki) nakierowane są na osiągnięcie określonych efektów (głównie produktów i trwałych rezultatów), jak również czy przebieg rzeczowo finansowy projektu opisany jest w sposób jednoznaczny i precyzyjny. IP prawidłowo uznała, że brak jest możliwości pozytywnej oceny tego kryterium, skoro nieprawidłowe przypisanie do kategorii INF usług eksperckich, brak przedstawienia metody ich oszacowania i niewłaściwe zaprezentowanie kosztów ogólnych wskazuje, że harmonogram finansowy projektu nie jest czytelny i nie pozwala na łatwą identyfikację wydatków.

Sąd podał, że Instytucja Pośrednicząca właściwie odniosła się do znaczenia w tym postępowaniu regulacji dotyczących zasad przeprowadzania konkursu zawartych w opracowanym przez Instytucję Wdrażającą Regulaminie przeprowadzania konkursu i opracowanym przez Instytucję Pośredniczącą Przewodniku, a także Instrukcji wypełniania wniosku, obowiązujących wszystkich przystępujących do konkursu beneficjentów, którzy chcąc uzyskać pomoc muszą się do zasad określonych w ww. dokumentach stosować, a zatem wypełnić wniosek prawidłowo w sposób jasny, czytelny i zrozumiały, co nie miało miejsca w sprawie niniejszej.

[...] złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy z 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej: u.z.p.p.r.).

W uzasadnieniu skarżąca spółka odnosząc się do kosztów informatycznych podkreśliła, że WSA arbitralnie stwierdził, że przedmiotowe wydatki powinny zostać ujęte w kategorii EKS, nie podając żadnego uzasadnienia dla tego stwierdzenia. Sąd I instancji potwierdził, że wydatki te dotyczą zakupu usług doradczych; nie zakwestionował też faktu, iż przedmiotem tych usług było testowanie systemu informatycznego. Ponadto, WSA pominął okoliczność, że przepisy prawa i postanowienia dokumentacji konkursu w żaden sposób nie wskazują, na czym polega różnica między "usługami doradczymi" a "usługami eksperckimi". W szczególności z tych przepisów i dokumentów nie wynika, aby w kategorii INF należało ujmować wyłącznie usługi świadczone przez specjalistów z dziedziny informatyki - a takie stanowisko wydaje się przyjmować WSA. W skardze podniesiono już, że nawet w przypadku uznania, iż zakwalifikowanie spornych wydatków do kategorii INF było błędne, to jedyną konsekwencją takiego stanu rzeczy powinno być skorygowanie tego błędu przez Komisję Konkursową, a nie negatywna ocena wniosku.

Skarżąca podkreśliła, że Instrukcja wypełnienia wniosku o dofinansowanie nie stanowi, iż Komisja Konkursowa ma możliwość przeniesienia wydatków do innej kategorii. Dokument ten stanowi, iż Komisja Konkursowa przenosi te wydatki do innej kategorii, o ile jest to możliwe. Przeniesienie wydatku do innej kategorii (uznawanej za właściwą dla tego wydatku) nie pozostaje w sferze swobodnego uznania Komisji. Przeciwnie - Komisja ma obowiązek dokonania takiego przeniesienia, chyba że na przeszkodzie temu stoją okoliczności niezależne od Komisji, które takie przeniesienie uniemożliwiają. W związku z tym WSA dokonał błędnej interpretacji tego postanowienia "Instrukcji wypełnienia wniosku o dofinansowanie... ", sprzecznej z jego wykładnią językową.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że gdyby nawet przyjąć, iż kompetencja Komisji Konkursowej do korygowania błędów we wniosku, polegających na niewłaściwym przypisaniu określonego wydatku do określonej kategorii, jest kompetencją o charakterze uznaniowym, to wówczas naruszona zostałaby zasada równości szans wszystkich wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie. Mogłoby bowiem dojść do sytuacji, że dwaj wnioskodawcy popełnili taki sam błąd we wniosku o dofinansowanie, a Komisja skorygowała błąd popełniony przez jednego z nich (w rezultacie czego otrzymał on dofinansowanie) ale nie skorygowała błędu popełnionego przez drugiego wnioskodawcę (w rezultacie czego jego wniosek został odrzucony).

W ocenie skarżącej Spółki metodologię oszacowania wydatków polegających na nabyciu usług doradczych/eksperckich (niezależnie od tego, czy zostały one zakwalifikowane do kategorii EKS, czy do innej kategorii) opisują sformułowania zawarte w pkt 17e wniosku. Stanowią one szczegółowy opis tej metodologii szacowania spornych wydatków. W opisie tym wskazano, że podstawą do oszacowania wielkości wydatków była analiza rynku. Analiza ta była prowadzona dwiema metodami: poprzez wywiady osobiste oraz poprzez analizę danych dostępnych w Internecie. Wielkości wydatków przyjmowane we wniosku ustalano jako średnią wielkości wynikających z analizy rynku przeprowadzonej w opisany wyżej sposób. W przypadku usług eksperckich wielkości średnie były następnie korygowane, korekta ta polegała na uwzględnieniu przewidywanego czasu zaangażowania specjalistów branżowych w świadczenie usługi oraz przewidywanego kosztu przeniesienia praw autorskich, przewidywane wielkości wydatków nie obejmowały tantiem, w związku z czym wartość takich tantiem nie była szacowana.

W ocenie autora skargi kasacyjnej przyczyną sformułowania tak syntetycznego opisu metodologii był obowiązujący wymóg formalny, zgodnie z którym opis metodologii zawarty w polu 17e wniosku nie mógł przekroczyć 8.000 znaków pisarskich. Przy czym opis ten musiał odnosić się do wielu różnych kategorii wydatków, zaś dla każdej z tych kategorii konieczne jest zastosowanie (i opisanie) odmiennej metodologii oszacowania wydatków, adekwatnej do charakteru tych wydatków.

W ocenie kasatora stanowisko WSA odnośnie metodologii oszacowania wydatków było błędne, gdyż z dokumentacji konkursu nie wynika jednoznacznie, czy wydatki polegające na ocenie założeń i roboczych wersji systemu informatycznego przez specjalistów branżowych niebędących informatykami powinny być ujmowane w kategorii INF, czy też w kategorii EKS; w tej sytuacji niedopuszczalne jest odrzucanie wniosku z tej przyczyny, iż wnioskodawca zakwalifikował takie wydatki do którejś z tych kategorii. W przypadku uznania, że wydatki te niewłaściwie przypisano do określonej kategorii, Komisja Konkursowa była obowiązana przenieść te wydatki do właściwej kategorii, a nie odrzucać wniosek.

Autor skargi kasacyjnej zauważył również, że wniosek o dofinansowanie zawiera opis metodologii szacowania tych wydatków w stopniu szczegółowości wymaganym dokumentacją konkursu, zaś oczekiwanie, iż metodologia szacowania przedmiotowych wydatków powinna być opisana w bardzo wysokim stopniu szczegółowości, nie ma oparcia w dokumentacji konkursowej, wobec czego nie może stanowić przyczyny odrzucenia wniosku; natomiast realizacja tego oczekiwania musiałaby doprowadzić do odrzucenia wniosku z przyczyn formalnych (przekroczenie dopuszczalnej liczby znaków pisarskich).

Odnosząc się do kosztów ogólnych skarżąca Spółka podkreśliła, że na etapie koncepcji projektu rozwojowego nie jest niemożliwe sprecyzowanie konkretnych wartości planowanych do poniesienia ogólnych kosztów eksploatacyjnych w rozbiciu bardziej szczegółowym, niż to przedstawiono we wniosku. Ponadto, w myśl § 6 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 13 sierpnia 2008 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju przedsiębiorczości pomocy finansowej na wspieranie tworzenia i rozwoju gospodarki elektronicznej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013, wydatkami kwalifikowanymi są wydatki na pokrycie kosztów ogólnych obejmujących zakup usług transportowych, telekomunikacyjnych, komunalnych lub pocztowych, zakup usług księgowych, prawnych, materiałów biurowych i eksploatacyjnych, najem i eksploatację pomieszczeń, pod warunkiem, że ich stawki odpowiadają powszechnie stosowanym na rynku. Rozporządzenie traktuje wydatki ogólne jako jedną zbiorczą pozycję i nie nakazuje ich dezagregacji.

Kasator podniósł, że Krajowe wytyczne dotyczące kwalifikowania wydatków w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w okresie programowania 2007-2013 oraz Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 wskazują na możliwość uproszczonego (zryczałtowanego) rozliczania wydatków na pokrycie ogólnych kosztów realizacji projektu. Natomiast dokument pod nazwą "Instrukcja wypełnienia wniosku o dofinansowanie" ma jedynie charakter pomocniczy i wyjaśniający, w związku z czym jego postanowienia nie mogą skutecznie ustanowić dodatkowych ograniczeń co do kwalifikowalności wydatków, niewynikających z przepisów prawa ani z postanowień Wytycznych MRR.

Autor skargi kasacyjnej zauważył, że istotnie sposób ujęcia wydatków ogólnych we wniosku o dofinansowanie był niezgodny z "Instrukcją wypełnienia wniosku o dofinansowanie", ale zgodny z Wytycznymi MRR. W takiej sytuacji niezgodność z "Instrukcją wypełnienia wniosku o dofinansowanie " nie stanowi powodu do uznania przedmiotowych wydatków za niekwalifikowane. Jeżeli nawet wydatki ogólne słusznie uznano za niekwalifikowane, to nie powinno to skutkować odrzuceniem wniosku, a jedynie usunięciem tych wydatków z budżetu projektu i przez Komisję Konkursową, bowiem ich kwota nie przekraczała 10% budżetu wydatków kwalifikowanych.

Minister Administracji i Cyfryzacji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 30e u.z.p.p.r., w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52–55, art. 61 § 3–6, art. 115–122, art. 146, 150 i 152 tej ustawy.

Z przytoczonego przepisu wynika, że w postępowaniu dotyczącym zasad prowadzenia polityki rozwoju na podstawie m.in. cyt. ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju stosuje się odpowiednio przepisy odnoszące się do skargi kasacyjnej w zakresie nieuregulowanym w powołanej ustawie, tj. w zakresie jej sporządzania i rozpoznawania.

Sposób sporządzenia skargi kasacyjnej wymaga przypomnienia, że skarga kasacyjna powinna odpowiadać wymogom określonym w art. 176 p.p.s.a., przy czym poza przytoczeniem podstaw koniecznym elementem jest ich uzasadnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Obowiązkiem skarżącego jest wskazanie w ramach każdej z podstaw kasacyjnych konkretnych artykułów, paragrafów, ustępów określonych aktów prawnych, których dotyczy zarzut naruszenia.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać sposób naruszenia i wyjaśnienie na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie danego przepisu prawa, jak w ocenie skarżącego należy wykładać ten przepis lub jak powinien być stosowany (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

W ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy wskazać, które przepisy postępowania zostały naruszone przez Sąd I instancji, na czym to naruszenie polegało i jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sposób sporządzenia skargi kasacyjnej decyduje o zakresie kontroli wyroku Sądu I instancji, gdy się zważy, że z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej poza nieważnością postępowania, którą bierze pod rozwagę z urzędu, a która w niniejszym postępowaniu nie występuje (art. 183 § 2 p.p.s.a.).

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została wyłącznie na podstawie kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jako przepisu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię.

Powołany przepis zamieszczony w Rozdziale 5 – Realizacja programów operacyjnych cyt. wyżej ustawy określa zadania instytucji zarządzającej przy realizacji programu operacyjnego poprzez wybór w oparciu o kryteria, o których mowa w pkt 3, projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego (art. 26 ust. 1 pkt 4).

Natomiast kryteria, o których mowa w pkt 3, to propozycje kryteriów przygotowanych i przekazanych przez instytucję zarządzającą Komitetowi Monitorującemu do zatwierdzenia.

Podkreślić należy, że skarga kasacyjna wbrew wymogom określanym w art. 176 p.p.s.a. nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia tej podstawy kasacyjnej. Uzasadnienie skargi kasacyjnej jest rozbieżne z treścią podstawy kasacyjnej.

Przede wszystkim zauważyć wypada, że przepis art. 26 cyt. ustawy jest przepisem kompetencyjnym, który w pkt 4 art. 26 ust. 1 upoważnia instytucję zarządzającą do wyboru projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego w oparciu o kryteria zatwierdzone przez Komitet Monitorujący.

Autor skargi kasacyjnej zarzucając błędną wykładnię tegoż przepisu, nie uzasadnia na czym polegała błędna wykładnia tegoż przepisu i jak wobec tego należało go wykładać.

Do naruszenia wymienionego przepisu mogłoby dojść, gdyby wybór projektu do dofinansowania został dokonany w oparciu o inne kryteria niż kryteria wyboru zatwierdzone przez Komitet Monitorujący, a tego rodzaju zarzutu skarga kasacyjna nie zawiera.

Przepis art. 26 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy jako przepis kompetencyjny nie może służyć za podstawę zarzutu wadliwego zastosowania kryterium w okolicznościach danej sprawy.

Natomiast art. 26 ust. 2 cyt. ustawy, który przewiduje, iż instytucja zarządzająca, wykonując m.in. zadania, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 4, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektu, nie znalazł się w podstawie skargi kasacyjnej.

Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka lata, 2007–2013, Priorytet 8, Społeczeństwo informacyjne – zwiększanie innowacyjności gospodarki, Działanie 8.1 "Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej" realizowany jest w ramach unormowań krajowych na podstawie:

– ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju;

– rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 13 sierpnia 2008 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej na wspieranie tworzenia i rozwoju gospodarki elektronicznej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007–2013 (Dz. U. Nr 153, poz. 956 ze zm.);

– Szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007–2013;

– Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka dla Priorytetu 8, Działania 8.1 stanowiącego zasady dokonywania oceny wniosków o dofinansowanie;

– "Kryteria wyboru projektów", "Instrukcja wypełnienia wniosku o dofinansowanie", jako załączniki do ogłoszenia o konkursie opublikowanego zgodnie z art. 29 cyt. ustawy z.p.p.r.

Wymienione akty dotyczące zasad przeprowadzania konkursu były dostępne dla osób składających wnioski i miały na celu zapewnienie równego dostępu do pomocy wszystkich wnioskodawców oraz zapewnienia przejrzystszości reguł stosowanych przy ocenie projektu w rozumieniu art. 26 ust. 2 powołanej ustawy.

W podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie zarzucono naruszenia żadnego z unormowań zawartych w przywołanym stanie prawnym regulującym zasady przeprowadzania przedmiotowego konkursu.

Nie zakwestionowano również stanu faktycznego zaaprobowanego przez Sąd I instancji poprzez powołanie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W tych okolicznościach wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej uniemożliwia kontrolę wyroku Sądu I instancji w szerszym zakresie niż wyznacza wskazana przez skarżącą podstawa skargi kasacyjnej, która z podanych przyczyn we wcześniejszej fazie uzasadnienia jest nieusprawiedliwiona.

Dlatego też skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.