Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 400/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 24 par. 1 pkt 5, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 145 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 16
journal: Dz.U. 2018 poz 2134
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - tekst jedn.
article: art. 58 par. 1 i par. 1a
journal: Dz.U. 2017 poz 682
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 3 kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 12 lutego 2019 r. nr [...]; 2. uchyla postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 stycznia 2019 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 26 czerwca 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta ustalił M. L. (dalej jako "wnioskodawca" albo "skarżący") prawo do świadczenia wychowawczego na syna J. L. (ur. 12 czerwca 2018 r. - drugie dziecko w rodzinie) na okres od 12 do 30 czerwca 2018 r. w kwocie 316,70 zł, a na okres od 1 lipca 2018 r. do 30 września 2018 r. w kwocie 500 zł miesięcznie.

W dniu 25 stycznia 2019 r. do Urzędu Miasta G. wpłynął wyrok Sądu Okręgowego w G. z dnia 6 lutego 2015 r. (sygn. akt [...]) wydany w sprawie o rozwód z powództwa M. L. przeciwko M. L.

W świetle punktu pierwszego wyroku związek małżeński M. i M. L. został rozwiązany przez rozwód bez orzekania o winie stron. W punkcie drugim wyroku Sąd Okręgowy w G. wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnią M. L. pozostawił obu stronom postępowania z ustaleniem miejsca pobytu małoletniej przy matce. Sąd odstąpił również od regulowania kontaktów powoda z małoletnią córką (punkt czwarty wyroku). W punkcie trzecim wyroku zapisano, że kosztami utrzymania i wychowania małoletniej M. L. sąd obciąża obie strony w sposób następujący:

a) udział powoda ustala na kwotę po 100 zł miesięcznie i kwotę tę zasądza od powoda do rąk pozwanej;

b) pozostałymi kosztami utrzymania i wychowania małoletniej obciąża pozwaną M. L.

Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 147 i art. 149 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej w skrócie jako "k.p.a.") wznowił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia prawa M. L. do świadczenia wychowawczego na syna J. L., przyznanego decyzją z dnia 26 czerwca 2018 r. nr [...]. Jako podstawę wznowienia wskazano ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi który wydał decyzję.

Po otrzymaniu postanowienia M. L. wystąpił do organu z wnioskiem o pozostawienie w obrocie prawnym decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze.

Decyzją z dnia 12 lutego 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta:

- uchylił z dniem 26 czerwca 2018 r. własną decyzję z dnia 26 czerwca 2018 r. nr [...];

- odmówił M. L. przyznania świadczenia wychowawczego na okres od 12 czerwca 2018 r. do 30 września 2018 r. wnioskowanego na J. L.

W podstawie prawnej wydanej decyzji wskazano art. 104, art. 130 § 4 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 2 pkt 11 i 16, art. 4, art. 13 i art. 27 ust 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2134).

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.

W sprawie ustalono, że wnioskodawca w składzie swojej rodziny wymienił jako pierwsze dziecko w rodzinie M. L., starszą córkę pochodzącą z poprzedniego małżeństwa wnioskodawcy z M. L. Jak wynika ze zgromadzonych w sprawie dokumentów Sąd Okręgowy w G. wyrokiem z dnia 6 lutego 2015 r. (sygn. akt [...]) orzekł o rozwiązaniu małżeństwa M. L. z M. L. oraz ustalił miejsce pobytu ich córki M. L. przy matce. Ponadto na podstawie wskazanego wyroku M. L. został zobowiązany do alimentacji na rzecz córki do rąk matki dziecka.

Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że M. L. nie powinna zostać ujęta jako pierwsze dziecko w składzie rodziny wnioskodawcy ponieważ Sąd Okręgowy w G. nie orzekł o opiece naprzemiennej obojga rodziców, a miejsce pobytu dziecka zostało ustalone przy matce. Powyższe ustalenia stanowiły dla organu pierwszej instancji - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. - podstawę do uchylenia decyzji przyznającej świadczenie i orzeczenia co do istoty sprawy (w realiach sprawy o odmowie przyznania żądanego świadczenia).

W odwołaniu od powyższej decyzji M. L. zarzucił, że organ pierwszej instancji wydał decyzję nie wyjaśniając wszystkich okoliczności sprawy, faktycznie bowiem wnioskodawca sprawuje opiekę naprzemienną nad córką na podstawie porozumienia z matką dziecka, w ten sposób, że córka jeden pełny tydzień mieszka z ojcem, a następny tydzień z matką i cykl ten jest powtarzalny. Wbrew ustaleniom organu M. L. jest zatem członkiem rodziny wnioskodawcy w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a w konsekwencji wnioskodawcy powinno być przyznane świadczenie wychowawcze na drugie dziecko w rodzinie. W odwołaniu podkreślono, że wyrok rozwodowy, w którym wnioskodawcy pozostawiono pełnię władzy rodzicielskiej nad córką został wydany przed wejściem w życie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a Kodeks rodzinny i opiekuńczy nie zna pojęcia "opieka naprzemienna". W wyroku zawarto rozstrzygniecie odnośnie miejsca pobytu dziecka u jednego z rodziców, gdyż tego wymagają przepisy prawa, nie oznacza to jednak, że córka faktycznie nie mieszka u każdego z rodziców w porównywalnych i powtarzających się naprzemiennie okresach czasu. M. L. wskazał, że gdyby nie było pomiędzy skarżącym a byłą żoną porozumienia co do kwestii władzy rodzicielskiej jak i kontaktów z dzieckiem sąd nie pozostawiłby skarżącemu władzy rodzicielskiej nad córką. W ocenie skarżącego błędne nadto jest stanowisko, że tylko wówczas dziecko znajduje się nad opieką naprzemienną rozwiedzionych rodziców, zgodnie z orzeczeniem sądu, jeżeli zwrot "opieka naprzemienna" znajduje się wprost w sentencji orzeczenia sądu. Dowodem co do zaistnienia opieki naprzemiennej nie musi być dowód urzędowy, w szczególności odpis orzeczenia sądu powszechnego bądź protokołu rozprawy z utrwaloną w nim ugodą, zawartą przed sądem opiekuńczym. Istotne jest natomiast, aby opieka naprzemienna obojga rozwiedzionych rodziców była zgodna z orzeczeniem sądowym, który to warunek jest spełniony w przedmiotowej sprawie. W odwołaniu skarżący zawarł wnioski dowodowe o przesłuchanie wnioskodawcy, D. S. – L. oraz M. L. na okoliczność sprawowania opieki naprzemiennej przez obojga rodziców nad córką M.

Decyzją z dnia 3 kwietnia 2019 r. (nr. [...]) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 2 pkt 14 i 16, art. 4, art. 5 ust. 1, 2a i 3 oraz art. 13 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło przebieg postępowania w sprawie podkreślając, że toczy się ono w trybie wznowieniowym. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że z treści art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci jednoznacznie wynika, że w przypadku orzeczenia rozwodu, dzieci wchodzą w skład rodziny wyłącznie tego rodzica, z którym na stałe na skutek prawomocnego orzeczenia sądu zamieszkują. Wyłącznie w przypadku ustanowienia opieki naprzemiennej dzieci zaliczane będą do członków rodzin obojga zamieszkujących osobo rodziców i wyłącznie wtedy oboje rodzice mogą jednocześnie ubiegać się o proporcjonalne przyznanie tego świadczenia. W przedmiotowej sprawie z wyroku rozwodowego wynika, że wykonywanie władzy rodzicielskiej nad M. L. zostało powierzone obojgu rodzicom, zaś miejsce pobytu dziecka zostało ustalone przy matce. Sąd nałożył ponadto na rodziców koszty utrzymania małoletniej ustalając na jej rzecz alimenty od ojca w kwocie 100 zł miesięcznie, płatne do rąk matki dziecka. Mając na uwadze powyższe okolicznością bezsporną jest to, że M. L. nie zamieszkuje stale z ojcem, lecz ze swoją matką, przy której sąd ustalił miejsce jej pobytu. Skarżący okoliczności tej w żaden sposób nie kwestionuje, wskazując na swój równy udział w procesie wychowania córki, co w świetle ustalonych okoliczności faktycznych pozostaje jednakże bez znaczenia dla postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia wychowawczego. W świetle art. 2 pkt 14 i 16 M. L. nie może być bowiem na potrzeby postepowania w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego uznana za członka rodziny wnioskodawcy.

Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w odwołaniu Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 58 §1 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy w wyroku orzekającym rozwód sąd rozstrzyga o władzy rodzicielskiej nad wspólnym małoletnim dzieckiem i kontaktach rodziców z dzieckiem oraz orzeka, w jakiej wysokości każdy z nich jest obowiązany do kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Sąd uwzględnia pisemne porozumienie małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem pod rozwodzie, jeżeli jest ono zgodne z dobrem dziecka. W braku porozumienia, o którym mowa w § 1, sąd uwzględniając prawo dziecka do wychowania przez oboje rodziców, rozstrzyga o sposobie wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywania kontaktów z dzieckiem po rozwodzie. Sąd może zatem (i mógł to zrobić w przedmiotowej sprawie) przykładowo orzec, że nawet przy braku zgody jednego z rodziców dziecko będzie mieszkać naprzemiennie u każdego z nich i określić harmonogram takiego zamieszkiwania. Organ zaznaczył, że jakkolwiek w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym nie zapisano wprost przepisu pozwalającego na takie uregulowanie kontaktów, przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (art. 598²² i art. 756²) dosłownie odnoszą się do takiego orzeczenia, w którym opieka rodzicielska będzie wykonywana w ten sposób, że "dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach", a wiec w sposób naprzemienny. Zgodnie zaś z art. 106 i 107 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego jeżeli wymaga tego dobro dziecka już po wydaniu orzeczenia w sprawie rozwodu możliwe jest również ustalenie zasad wykonywania władzy rodzicielskiej i kontaktów z dzieckiem na nowo.

Reasumując Kolegium wskazało, że z analizy treści wyroku rozwodowego M. L. i M. L. wynika, że sąd nie ograniczył co prawda władzy rodzicielskiej żadnego z rodziców, lecz nie ustanowił również opieki naprzemiennej. Ustalił bowiem stałe miejsce pobytu dziecka przy matce. Powyższe w ocenie Kolegium przesądza zatem o konieczności odmowy przyznania świadczenia wychowawczego. Z wyroku sądu nie wynika bowiem aby M. L. znajdowała się pod opieką naprzemienną obojga rodziców. Z okoliczności sprawy nie wynika aby istniało zaś inne niż opisane wyżej orzeczenie sądu powszechnego dotyczące sposobu wykonywania władzy rodzicielskiej, kontaktów rodziców z czy miejsca pobytu wspólnej córki byłych małżonków. Kolegium zaznaczyło końcowo, że nie kwestionuje udziału wnioskodawcy w procesie wychowania córki. Nie zmienia to jednak faktu, że z przyczyn formalnych złożony przez skarżącego wniosek nie mógł zostać uwzględniony.

W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. L. wniósł o uchylenie wydanych w jego sprawie decyzji i umorzenie postępowania w sprawie.

Rozstrzygnięciu organu odwoławczego skarżący zarzucił naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, to jest art. 2 pkt 16 i art. 5 ust. 2a w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaliczenie dziecka jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców może nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy zwrot "opieka naprzemienna" znajduje się wprost w sentencji orzeczenia sądu, podczas gdy na gruncie orzeczeń i ugód zawartych przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy oraz ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2015 r., poz. 1062) kwestię tę trzeba oceniać z uwzględnieniem cech i celów tej instytucji, przy wykorzystaniu odpowiednich metod wykładni;

- przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie i rozstrzygniecie sposobu sprawowania opieki nad małoletnią M. L., która to okoliczność bezpośrednio wpływa na teść wydanej w sprawie decyzji;

- przepisów postępowania, to jest art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przez organ administracji części materiału dowodowego przy ocenie okoliczności stosowania wobec M. L. systemu opieki naprzemiennej.

Do skargi skarżący dołączył m.in. kopię protokołu rozprawy z dnia 6 lutego 2015 r. w sprawie toczącej się przed Sądem Okręgowym w G. (sygn. akt [...]).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 19 września 2019 r. na pytanie Sądu skarżący wyjaśnił, że załączony do skargi protokół rozprawy rozwodowej z dnia 6 lutego 2015 r. nie odzwierciedla rzeczywistego przebiegu rozprawy. Żadne porozumienie podpisane przez strony nie zostało przedłożone do akt sprawy rozwodowej. Nie było przerwy oraz nie zostało ogłoszone postanowienie. Protokół nie był prostowany. Skarżący zaznaczył jednocześnie, że sądowi rodzinnemu został przedstawiony ustnie harmonogram opieki sprawowanej przez matkę i ojca dziecka naprzemiennie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") stanowi z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na uwadze wyżej wskazane kryterium kontroli Sąd uznał, że skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności Sąd zobligowany był odnieść się do kwestii związanej z faktem, że zarówno decyzję przyznającą skarżącemu świadczenie wychowawcze, postanowienie o wznowieniu postępowania jak i decyzję wydaną w następstwie przeprowadzenia postępowania wznowieniowego podpisała z upoważnienia Prezydenta Miasta ta sama osoba – J. W. – Zastępca Naczelnika Wydziału Spraw Społecznych.

Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, prawidłowa wykładnia tego przepisu nakazuje przyjąć, że pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji w postępowaniu zwyczajnym, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym ta decyzja ma być weryfikowana; dotyczy to także czynności związanych z badaniem i rozstrzyganiem o dopuszczalności uruchomienia postępowania nadzwyczajnego – wznowienia postępowania czy też wszczęcia postępowania nieważnościowego (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2016 r.; sygn. akt II GSK 135/15; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro w realiach sprawy zarówno decyzja o przyznaniu świadczenia wychowawczego z dnia 26 czerwca 2018 r., postanowienie o wznowieniu postępowania z dnia 30 stycznia 2019 r. oraz decyzja z dnia 12 lutego 2019 r. zostały podpisane przez tę samą osobę Sąd z urzędu (w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a.) stwierdził naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Należy przy tym zauważyć, że pracownik, który podlegał wyłączeniu, nie tylko brał udział w postępowaniu nadzwyczajnym, ale także wydał w nim rozstrzygnięcie – a zatem naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., miało postać kwalifikowaną.

Naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., zwłaszcza kwalifikowane, samo przez się implikuje potrzebę powtórzenia czynności jurysdykcyjnych – takie założenie przyjmuje się przy wykładni przyczyny wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Analogiczne założenie należy przyjąć, ilekroć odnośne naruszenie – zachodzące w odniesieniu do orzeczenia wydanego przez organ pierwszej instancji – zostanie zidentyfikowane przez organ drugiej instancji w ramach postępowania odwoławczego lub zażaleniowego. Adekwatnym działaniem organu drugiej instancji jest wtedy wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego. Należy w tym miejscu wskazać, że zasada dwuinstancyjności zakłada prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, przy czym liczy się tylko takie rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, które odbywa się w warunkach gwarantujących zachowanie pełnego obiektywizmu. Skoro w postępowaniu pierwszoinstancyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania uzasadniających konieczność ponowienia czynności procesowych a zaistniałych wad nie dostrzegł organ odwoławczy, spełniona jest przesłanka orzeczenia kasacyjnego, opisana w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie mogło być bowiem konwalidowane w postępowaniu odwoławczym.

Mając na uwadze fakt, że skarżący zainicjował dwa odrębne postępowania sądowoadministracyjne Sąd uznał za zasadne odnieść się do istoty sporu zaistniałego pomiędzy skarżącym a organami orzekającymi. Istota tego sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzi ustawowa przesłanka pozostawania od dnia 28 lutego 2015 r. (dzień uprawomocnienia się wyroku rozwodowego) córki skarżącego pod opieką naprzemienną obojga rozwiedzionych rodziców - zgodnie z orzeczeniem sądu. Ta okoliczność ma bowiem znaczenie w kwestii możliwości zaliczenia córki do rodziny skarżącego w świetle definicji ustawowej zawartej w art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

Analizując ten aspekt sprawy wskazać należy, że ani ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, ani też żaden inny akt prawny – w tym ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1360 ze zm.) czy ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 682 ze zm.; dalej w skrócie jako: k.r.o.) - nie zawierają definicji pojęcia "opieka naprzemienna", użytego przez ustawodawcę w art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2134 ze zm.). Pojęcie opieki naprzemiennej rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem pojawiło się dopiero w tej ustawie, która weszła w życie 1 kwietnia 2016 r. Modyfikacji tego pojęcia dokonano następnie z dniem 1 sierpnia 2017 r. wprowadzając zapis, że w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców (zob.: art. 15 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin; Dz. U. z 2017 r., poz. 1428).

Stosownie zaś do treści art. 58 § 1 k.r.o., w wyroku orzekającym rozwód sąd rozstrzyga o władzy rodzicielskiej nad wspólnym małoletnim dzieckiem obojga małżonków i kontaktach rodziców z dzieckiem oraz orzeka, w jakiej wysokości każdy z małżonków jest obowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Sąd uwzględnia pisemne porozumienie małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie, jeżeli jest ono zgodne z dobrem dziecka. W braku porozumienia, o którym mowa w § 1, sąd, uwzględniając prawo dziecka do wychowania przez oboje rodziców, rozstrzyga o sposobie wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie. Sąd może powierzyć wykonywanie władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców, ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka, jeżeli dobro dziecka za tym przemawia (art. 58 § 1a. k.r.o.). Inne przepisy ustaw, które regulują kwestię związane z ustaleniem relacji pomiędzy rodzicami w kwestii opieki nad dzieckiem także co do zasady stanowią, że sąd rodzinny winien wkroczyć w te relacje dopiero, gdy sami rodzice nie potrafią dojść do porozumienia co do istotnych kwestii związanych ze sprawowaniem opieki.

Z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi wynika, iż małżeństwo M. i M. L. wyrokiem Sądu Okręgowego w G. z dnia 6 lutego 2015 r. (sygn. akt [...]) zostało rozwiązane przez rozwód bez orzekania o winie stron. Wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnią córką M. L. powierzono obojgu rodzicom, ustalając miejsce pobytu małoletnich przy matce. Sąd odstąpił również od regulowania kontaktów skarżącego z córką. Udział skarżącego w kosztach utrzymania i wychowania córki Sąd Okręgowy w G. określił na 100 zł.

Z przedstawionego przez skarżącego protokołu rozprawy rozwodowej z dnia 6 lutego 2015 r. (dołączonego do wniesionej do Sądu skargi) wynika, że w trakcie tej rozprawy powód (skarżący) wskazał, że nie zawierał z pozwaną porozumienia w zakresie władzy rodzicielskiej nad córką. Wskazał jednakże, że jeżeli sąd orzekający zarządzi przerwę w rozprawie gotów jest podpisać z pozwaną porozumienie w tym zakresie. Z tego protokołu wynika ponadto, że pozwana poparła wniosek o zarządzenie przerwy w rozprawie w celu podpisania z powodem stosownego porozumienia. W protokole rozprawy znajduje się również zapis, z którego wynika, że przewodniczący zarządził przerwę w rozprawie (godz. 13.30 – 13.40) a po przerwie powód przedłożył do akt sprawy porozumienie podpisane z pozwaną (protokół rozprawy – k. 14 akt sądowych).

Co istotne, skarżący w toku rozprawy przed WSA w Gdańsku odbywającej się w dniu 19 września 2019 r. wskazał, że protokół rozprawy rozwodowej nie odzwierciedla rzeczywistego stanu rzeczy. Protokół ten nie podlegał sprostowaniu. Zdaniem skarżącego nie podpisywał z byłą żoną jakiegokolwiek porozumienia. Jakiekolwiek porozumienie nie zostało również przedłożone do akt sprawy rozwodowej.

Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 12 kwietnia 2018 r. (sygn. akt I OSK 2423/17; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl) w którym wskazano, że: "dowodem zaistnienia opieki naprzemiennej może być odpis orzeczenia sądu powszechnego bądź protokołu rozprawy z utrwaloną w nim ugodą, zawartą przed sądem opiekuńczym czy ugodą zawartą w postępowaniu mediacyjnym. Jeśli jednak nie zawierają one stosownego zwrotu określającego tego rodzaju opiekę, (...) to rzeczą organów jest samodzielne ustalenie charakteru zawartych tamże zapisów dla zobrazowania i wyłożenia treści pojęcia "opieka naprzemienna" w konkretnej sprawie. Istotne jest, by opieka naprzemienna obojga rodziców była "zgodna z orzeczeniem sądu" – zatem nie może zaistnieć wbrew orzeczeniu sądu powszechnego (np. pozbawiającego ubiegającego się o świadczenie wychowawcze władzy rodzicielskiej bądź ustanawiającego zakaz kontaktów tego rodzica z małoletnim dzieckiem), jak i spełniała właściwą rolę. (...) W tym miejscu godzi się podkreślić, że ustalenie normy prawnej zawartej w przepisie winno nastąpić przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych). Jakkolwiek pierwszeństwo ma wykładnia językowa, to zwykle konieczne jest sięgnięcie także do innych metod i sposobów. W judykaturze i doktrynie funkcjonuje jednolity pogląd, wedle którego ma ona pierwszorzędne zastosowanie wówczas, gdy jej wynik nie jest sprzeczny z wynikami pozostałych metod. (...) Proces stosowania prawa wymaga każdorazowo jego interpretacji. Wypada też dodać, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalone jest stanowisko, wedle którego sądy winny stosować Konstytucję wprost, kierując się podstawową dyrektywą wykładni, mającą znaczenie systemowe, wykładni przepisu w zgodzie z Konstytucją; w pierwszym rzędzie, spośród kilku możliwych znaczeń przepisu za pośrednictwem reguł wykładni, poszukiwany winien być zawsze taki sens normatywny, który pozwala na wyłożenie normy w zgodzie z Konstytucją, przy uwzględnieniu domniemania jej konstytucyjności. Te kierunki należy mieć na uwadze i w tej sprawie, w której niedostatek legislacyjny należy uzupełnić poprzez stwierdzenie, że opieka naprzemienna wynikać powinna z orzeczenia sądu lub aktu z nim zrównanego, wydanego po wprowadzeniu tej instytucji do obrotu prawnego. Przyjęcie kategorycznego stanowiska organów orzekających, że z opieką naprzemienną mamy do czynienia tylko wówczas, gdy tak wprost orzekł sąd, byłoby w ocenie Sadu w tym składzie niesprawiedliwe wobec rodziców, którzy ustalili taką opiekę w formie zaakceptowanego, nawet w formie dorozumianej, przez sąd porozumienia zawartego w toku postępowania rozwodowego. Byłoby to zarazem wyrazem niczym nieusprawiedliwionego preferowania postawy rodziców, którzy nie potrafią się porozumieć co do opieki nad dziećmi i przerzucają ciężar rozstrzygnięcia w tym zakresie na sąd, w stosunku do tych rodziców, którzy dla dobra dziecka (dzieci) potrafią samodzielnie uregulować kwestę opieki nad nim.

Wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie winno jednakże poprzedzać należyte ustalenie stanu faktycznego, zgodnie z wymogami procedury administracyjnej.

W niniejszej sprawie stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie został zdaniem Sądu dostatecznie wyjaśniony przez organy orzekające.

W ocenie Sądu w sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której treść znajdujących się w aktach sprawy (aktach administracyjnych i aktach sądowych) dokumentów stoi w sprzeczności z oświadczeniem skarżącego wykluczającym konstatacje wynikające z treści tych dokumentów. Mając zaś na uwadze określone w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego obowiązki organów orzekających w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy przyjąć należy, że w realiach rozpatrywanej sprawy organy nie wyjaśniły czy zakres opieki sprawowanej przez oboje rodziców określony został w "porozumieniu" zawartym w toku postępowania rozwodowego. Ustalenie, że takie porozumienie zostało zawarte dawałoby w ocenie Sądu podstawę do uznania, że stanowisko organów orzekających co do braku sprawowania opieki naprzemiennej jest błędne, przy założeniu, że w przedmiotowym porozumieniu rodzice uregulowali kwestię sprawowania opieki nad córką w sposób opisany w art. 2 pkt 16 in fine ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą sprawę kwestia szczegółowej opieki sprawowanej przez oboje rodziców nad córką M. - w kontekście treści ewentualnej dokumentacji znajdującej się w sprawie rozwodowej - nie została wyjaśniona. Mając bowiem na uwadze treść protokołu rozprawy rozwodowej oraz samego wyroku rozwodowego podkreślić należy, że czasowa sekwencja zdarzeń zdaje się wskazywać, że ewentualne porozumienie co do opieki nad dziećmi zostało zaakceptowane przez sąd, który wyrokiem z dnia 6 lutego 2015 r. odstąpił od regulowania kontaktów skarżącego z córką oraz określił miejsce pobytu córki przy matce (punkt II i IV wyroku rozwodowego).

Rozważając powyższy aspekt sprawy Sąd doszedł do przekonania, że kwestia szczegółowej opieki sprawowanej przez oboje rodziców nad córką M. - w kontekście treści ewentualnej dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy rozwodowej - nie została wyjaśniona, a to uchybienie w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd pragnie podkreślić, że organ administracji publicznej winien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i w tym celu powinien przede wszystkim dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest do wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Ponadto zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Organy administracji publicznej z wyłącznym odwołaniem się do treści wyroku rozwodowego stanęły na kategorycznym stanowisku, że skarżącemu na okres 12 czerwca – 30 września 2018 r. nie przysługuje świadczenie wnioskowane na syna J., z uwagi na to, że nie sprawuje On naprzemiennej opieki nad starszą córką M. W związku z tym organy orzekające uznały, że córka M. nie może być zaliczona do członków rodziny skarżącego w świetle ustawowej definicji "rodziny". Argumentacja przyjęta przez organy - w świetle powyższych rozważań - nie może być przez Sąd zaakceptowana niezależnie od faktu nienależycie ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Reasumując podnieść należy, ze naruszenie wskazanych przepisów postępowania jak i wadliwa wykładania przepisu art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci obligowały Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych decyzji oraz postanowienia z dnia 30 stycznia 2019 r., o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w punktach pierwszym i drugim sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i wiążą organy orzekające w sprawie (art. 153 p.p.s.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji winien uwzględnić okoliczność, że osoba, której podpis widnieje na decyzji z dnia 26 czerwca 2018 r. w świetle art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu wznowieniowym zarówno w fazie wstępnej jak i w fazie orzekania.

W przypadku gdy organ pierwszej instancji dojdzie do przekonania, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia 26 czerwca 2018 r. winno być wznowione i takie postępowanie wznowi, winien zgodnie z wymogami zawartymi w art. 7 - 8 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przeprowadzić postępowanie dowodowe, w tym zapoznać się z aktami postępowania rozwodowego prowadzonego przez Sąd Okręgowy w G. pod sygnaturą [...]. Ustalenia w tej materii są niezbędne wobec ewidentnej kolizji treści protokołu rozprawy rozwodowej i wyroku rozwodowego z oświadczeniami samego skarżącego odnośnie poprzedzającego wydanie wyroku rozwodowego porozumienia. W celu należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym ustalenia okoliczności związanych z zawarciem ewentualnego porozumienia organ pierwszej instancji winien nadto rozważyć przesłuchanie byłej żony skarżącego w charakterze świadka. Ustalony należycie stan faktyczny, w tym ustalenia dotyczące zawarcia przez byłych małżonków ewentualnego porozumienia co do sposobu sprawowania opieki naprzemiennej nad córką M. otworzą organowi pierwszej instancji pole do rozważenia czy decyzja z dnia 26 czerwca 2018 r. winna podlegać weryfikacji.