Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 63/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1 e
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Karolina Kubik, po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 230/15 w sprawie ze skarg Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz A. K., M. K., P. K. oraz P. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] 2014 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 16 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 230/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skarg Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz M. K., A. K., P. K. i P. K., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] 2014 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z [...] 2013 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla zadania "Budowa obwodnicy Olsztyna w ciągu drogi krajowej nr 16". Postanowieniem z [...] 2013 r. decyzji tej Wojewoda nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Następnie Wojewoda Warmińsko-Mazurski zawiadomieniem z [...] 2013 r. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za prawo własności nieruchomości przejętej pod wymienioną inwestycję, oznaczonej w ewidencji obrębu [...], gmina X, jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha (powstałej z podziału działki nr [...]), nr [...] o powierzchni [...] ha (powstałej z podziału działki nr [...]) i nr [...] o powierzchni [...] ha (powstałej z podziału działki nr [...]), KW nr [...] oraz działki nr [...] o powierzchni [...] ha (powstałej z podziału działki nr [...]), KW nr [...], stanowiących własność M. i S. K.

W wyniku przeprowadzonego postępowania Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z [...] 2014 r., wydaną na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f, 4g i 5a w zw. z art. 18 ust. 1 i 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm., dalej: specustawa drogowa), art. 132 ust. 1 i 1a, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) orzekł: w pkt 1 – o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za prawo własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu [...], gmina [...], jako działki nr: [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha oraz nr [...] o powierzchni [...] ha, przejętej z mocy prawa przez Skarb Państwa od M. K. K. – udział [...], A. E. K. – udział [...], P. P. K. – udział [...], P. P. K. – udział [...]; w pkt 2 – zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) do wypłaty odszkodowania na rzecz: M. K. K., udział [...] – w kwocie [...] zł; A. E. K., udział [...] – w kwocie [...] zł; P. P. K., udział [...] – w kwocie [...] zł; P. P. K., udział [...] – w kwocie [...] zł, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja z [...] 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że rzeczoznawca majątkowy w dwóch operatach szacunkowych określił wartość nieruchomości na dzień [...] 2013 r., w tym działek [...], [...], [...] na kwotę [...] zł, w tym wartość rynkową gruntu na kwotę [...] zł, wartość odtworzeniową części składowych na kwotę 2.127 zł, oraz działki [...] na kwotę [...] zł. Do szacowania rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wartość pojedynczego drzewa określił stosując podejście dochodowe.

Zdaniem organu I instancji operat sporządzony został zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Wyjaśnił także, iż przedmiotowa nieruchomość została wydana przez M. K. [...] 2013 r. z zachowaniem terminu, niemniej nieruchomości stanowiła własność M. i S. Krych. S. K. zmarł 14 marca 2013 r., zaś na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Olsztynie, X Wydział Cywilny, X [...], spadek po ww., na podstawie ustawy nabyli: żona M. K. K. w ¼ części; córka A. E. K. w ¼ części; syn P. P. K. w ¼ części; syn P. P. K. w ¼ części. Z uwagi na to, że nieruchomość została wydana tylko przez jednego współwłaściciela, odmówiono powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartość nieruchomości.

W złożonym odwołaniu M. K., A. K., P. K. i P. K. wskazali, że nie zgadzają się z wydaną decyzją w odniesieniu do nieprzyznania powiększonego odszkodowania o kwotę 5% wartości nieruchomości, w związku z wcześniejszym wydaniem nieruchomości. Podnieśli, iż przedmiotowa nieruchomość została wydana tylko przez M. K., gdyż to ona obok zmarłego męża była jej jedynym prawnym właścicielem nieruchomości. A. K., P. K. i P. K. nie byli wówczas właścicielami, gdyż sprawa spadkowa odbyła się w późniejszym terminie.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Minister potwierdził zasadność podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Podał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości składającej się z działek nr [...], [...], [...] i [...] stanowiły w niniejszej sprawie dwa operaty szacunkowe (z [...] 2014 r. i [...] 2014 r.) sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego. Autor operatu szacunkowego ustalił, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy G. Nr [...] z dnia [...] 2011 r., ww. działki przeznaczone są na cele mieszkalno-usługowe. Dla działki nr [...] i nr [...] została wydana decyzja o warunkach zabudowy (budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego). Dla określenia wartości gruntu przedmiotowych działek biegły zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, natomiast wartość nasadzeń ustalił przy użyciu metody odtworzeniowej.

Oceniając złożone w sprawie operaty szacunkowe organ odwoławczy stwierdził, że zostały one sporządzone prawidłowo. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość nieruchomości w oparciu o § 36 ust. 1 rozporządzenia, przyjmując do porównań transakcje gruntami o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, czyli tożsamym jak wyceniane działki. Ponadto nieruchomości porównawcze spełniają wszelkie kryteria podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 u.g.n.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego niepowiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości Minister wyjaśnił, że powyższe ustawodawca uzależnił od łącznego spełnienia dwóch przesłanek:

1) wydania przez właściciela nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz opróżnienia i wydania lokali i innych pomieszczeń,

2) dokonania powyższych czynności w terminie określonym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Uprawnienie do uzyskania odszkodowania podwyższonego o kwotę równą 5% wartości nieruchomości możliwe jest wyłącznie w wyniku faktycznego wydania nieruchomości inwestorowi bądź też w wyniku złożonego przed inwestorem oświadczenia o wydaniu nieruchomości. Wydanie nieruchomości należy traktować jako czynność faktyczną, której potwierdzeniem może być protokół zdawczo-odbiorczy lub oświadczenie byłego właściciela o wydaniu nieruchomości. Wyjaśnił, iż 30-dniowy termin na wydanie nieruchomości przez właściciela biegnie od dnia doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Wyjaśnił, iż z protokołu wydania nieruchomości wynika, że M. K. wydała przedmiotową nieruchomość w dniu [..] 2013 r., przy czym w protokole wydania nieruchomości zamieszczono uwagę, że S. K. nie żyje. Z postanowienia Sądu Rejonowego w Olsztynie z [...] 2014r., X [...], o stwierdzeniu nabycia praw do spadku wynika natomiast, że spadek po zmarłym w dniu [...] 2013 r. S. K., na podstawie ustawy nabyli: żona M. K. w ¼ części, córka A. K. w ¼ części, syn P. K. w ¼ części i syn P. K. w ¼ części.

Minister wywiódł następnie, iż zgodnie z art. 924 i 925 k.c. spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy, a spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku. Powyższe oznacza, że od [...] 2013 r., tj. od dnia zgonu S. K., jego spadkobiercy jako współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości powinni byli wydać nieruchomość w terminie określonym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.

Skargi na powołane wyżej rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego złożyli M. K., A. K., P. K. i P. K. oraz GDDKiA.

W pierwszej ze skarg zarzucono zaskarżonej decyzji, że działki zostały wydane przez M. K. w ustawowym terminie, zaznaczając, iż pozostali spadkobiercy nie wnieśli sprzeciwu od jej oświadczenia dotyczącego wydania nieruchomości, zatem należy przyjąć, iż działała ona w imieniu wszystkich spadkobierców. Ponadto żaden z ustawowych spadkobierców nie był pytany o zgodę, gdyż do czasu uprawomocnienia się postanowienia spadkowego nikt oprócz M. K. nie figurował jako właściciel. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uznanie ich roszczeń i wypłatę należnego odszkodowania powiększonego o 5% wartości nieruchomości.

GDDKiA podniósł zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 12 ust. 4g i ust. 5 specustawy drogowej oraz art. 132 ust. 1a u.g.n. Zdaniem GDDKiA decyzja powinna zobowiązywać Generalnego Dyrektora do zapłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna, lecz nie wcześniej, niż decyzja o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nabierze cech ostateczności.

W odpowiedzi na skargi Minister wniósł o oddalenie skargi złożonej przez M. K., A. K., P. K. i P. K. oraz o uwzględnienie skargi złożonej przez GDDKiA. Wyjaśnił, że decyzja Wojewody z [...] 2013 r. uzyskała walor ostateczności w dniu [...] 2014 r., zapłata odszkodowania powinna następować w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Jednak z uwagi na pierwszą skargę, organ odwoławczy nie miał możliwości podjęcia działań w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., zmierzających do uwzględnienia skargi.

Na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. Sąd I instancji na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., postanowił o połączeniu do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw ze skarg sygn. IV SA/Wa 230/15 i IV SA/Wa 231/15 i prowadzeniu sprawy pod sygn. akt IV SA/Wa 230/15.

Uchylając zaskarżoną decyzję wskazanym na wstępie wyrokiem z 16 września 2015 r., IV SA/Wa 230/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skargi zasługiwały na uwzględnienie.

Jak wskazuje art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 specustawy. Z kolei zgodnie z art. 132 ust. 1 i ust. 1a u.g.n. zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu, z zastrzeżeniem, że w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. W konsekwencji obowiązek zapłaty odszkodowania nie może powstać przed nabraniem waloru ostateczności przez decyzję, na mocy której doszło do przejęcia nieruchomości, ale też przez decyzję o ustaleniu odszkodowania. W przeciwnym razie odszkodowanie zostałoby wypłacone, mimo że szkoda – przejęcie nieruchomości – jeszcze nie powstała, ponieważ, co do zasady, decyzja o lokalizacji inwestycji, jak każda decyzja administracyjna, rodzi skutki prawne dopiero wtedy, gdy jest ostateczna i dopiero wtedy zgodnie z zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), podlega szczególnej ochronie w celu zapewnienia stabilności stosunków prawnych, co w konsekwencji stanowi ochronę praw nabytych adresatów tej decyzji. Z kolei zobowiązanie do wypłaty odszkodowania przed nabraniem waloru ostateczności przez decyzję o ustaleniu odszkodowania powodowałoby, że – co prawda – zaistniała faktyczna podstawa wypłaty odszkodowania – przejęcie nieruchomości na mocy ostatecznej decyzji o realizacji inwestycji, to jednak wypłata odszkodowania może nastąpić wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o jego ustaleniu. Przepisy prawa nie przewidują wypłaty odszkodowania z mocy prawa, gdy dojdzie do przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną.

W kontekście powyższych rozważań Sąd I instancji zgodził się z GDDKiA, a także stanowiskiem organu przyjętym w odpowiedzi na skargę, że w zaskarżonej decyzji organ pominął kwestię terminu, w którym GDDKiA został zobowiązany do wypłaty odszkodowania. W dniu 25 kwietnia 2014 r., w którym Wojewoda w decyzji ustalił odszkodowanie i zobowiązał do jego wypłaty na rzecz skarżących, decyzja o realizacji inwestycji nie była ostateczna, a jak wynika z akt sprawy, stała się ostateczna w dniu 4 sierpnia 2014 r. Oznacza to, że od tego momentu, mimo że decyzja o ustaleniu odszkodowania nie była ostateczna, GDDKiA był zobowiązany wypłacić odszkodowanie. Jednocześnie beneficjenci odszkodowania – skarżący nie mieli prawnych możliwości dochodzenia wypłaty odszkodowania, ponieważ w obrocie nie było ostatecznej decyzji ustalającej odszkodowanie. Organ odwoławczy powinien był z urzędu wziąć pod uwagę, że w ten sposób sformułowane rozstrzygnięcie w decyzji z 25 kwietnia 2014 r. przeczy zasadzie trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., ponieważ zobowiązuje do spełnienia świadczenia na podstawie decyzji, która nie była ostateczna. Dopiero łączne uzyskanie waloru ostateczności przez decyzję o realizacji inwestycji i decyzję o ustaleniu odszkodowania, stwarza stan prawny, w którym świadczenie może zostać spełnione. Wobec powyższego decyzja z [...] 2014 r. została wydana z naruszeniem art. 12 ust. 5 specustawy drogowej w zw. z art. 132 ust. 1a u.g.n. oraz art. 16 § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu I instancji uwzględnieniu podlegała także skarga złożona przez M. K., A. K., P. K. i P. K. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można było uznać, że nie zaistniały podstawy do podwyższenia należnego skarżącym odszkodowania o 5%, o którym mowa w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, o której mowa w art. 17, tj. decyzji opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności,

2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo

3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna – wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego.

Treść przywołanej regulacji odczytywana w powiązaniu z art. 16 specustawy drogowej, przewidującym, co do zasady, termin wydania nieruchomości nie krótszy niż 120 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, wskazuje, że podwyższenie odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, przysługuje za skrócenie terminu wydania nieruchomości co najmniej do dni 30, liczonych od dat zdarzeń objętych poszczególnymi punktami. W świetle przytoczonego przepisu oraz przepisu art. 17 specustawy drogowej, określającego konsekwencje opatrzenia decyzji rygorem natychmiastowej wykonalności, z nadaniem decyzji rygoru, wiąże się obowiązek niezwłocznego wydania nieruchomości przejętej pod realizację inwestycji. Wywiązanie się zaś z powyższego obowiązku uprawnia właściciela nieruchomości (użytkownika wieczystego) do uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania. Jednocześnie, jak wskazuje art. 18 ust. 1e pkt 1 i 2, bieg terminu niezwłocznego wydania nieruchomości, rozpoczyna się dla zobowiązanego z momentem doręczenia mu albo zawiadomienia o wydaniu decyzji opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności albo z momentem doręczenia mu postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, rygoru natychmiastowej wykonalności. Nie ulega więc wątpliwości, że właściciel nieruchomości musi mieć świadomość ciążącego na nim obowiązku. Ciężar wykazania istnienia takiej świadomości spoczywa na organie administracji, który ma powinność zawiadomienia dotychczasowego właściciela nieruchomości o wydaniu decyzji (postanowienia) rodzącej obowiązek niezwłocznego wydania nieruchomości.

W sprawie niniejszej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej między innymi na nieruchomości skarżącej i jej męża (działki nr [...], [...], [...] i [...]) została wydana w [...] 2013 r. Decyzja ta została opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności na podstawie postanowienia Wojewody z [...] 2013 r. Przedstawione przy skargach akta administracyjne nie zawierają dokumentów potwierdzających doręczenie skarżącym (ewentualnie tylko M. K. i zmarłemu S. K.) zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Brak też w aktach sprawy dokumentu potwierdzającego doręczenie postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności. W dokumentach sprawy znajduje się natomiast zawiadomienie organu I instancji z [...] 2013 r. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za działki nr [...], [...], [...] i [...], przejęte pod inwestycję drogową, doręczone M.K. (do rąk domownika) w dniu [...] 2013 r. Zostało ono zatem wystosowane do skarżącej i jej męża w dniu [...] 2013 r., tj. w dacie, w której M. K. wydała ww. nieruchomość GDDKiA. Powyższe potwierdza znajdujący się aktach sprawy protokół wydania nieruchomości. Skarżąca zawiadomienie o wydaniu decyzji dotyczącej jej nieruchomości otrzymała zatem już po dacie faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez wykonawcę robót budowlanych.

Zdaniem Sądu I instancji przesłanki do uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania, o jakim mowa w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, są spełnione także wtedy, gdy bez czynionych przez byłego właściciela nieruchomości przeszkód, dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi, zanim dotychczasowy właściciel zostanie zawiadomiony o wydaniu decyzji rodzącej obowiązek wydania nieruchomości. Konsekwencją odmiennego niż przyjął organ stanowiska Sądu I instancji, stała się konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 września 2015 r., IV SA/Wa 230/15, wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Zaskarżając wyrok w części uwzględniającej skargę M. K., A. K., P. K. i P. K. zarzucił mu naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4, które mogło mieć wpływ na wynika sprawy, poprzez uwzględnienie skargi M. K., A. K., P. K. i P. K., w sytuacji gdy nie zostało rozpoznane i ocenione zasadnicze zagadnienie prawne, tj. spełnienie przesłanek prawa materialnego, a prawidłowe postępowanie w tym zakresie powinno doprowadzić Sąd do orzeczenia o oddaleniu skargi;

2. prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U z 2013 r. poz. 687) poprzez uznanie za błędne stanowiska organów orzekających w sprawie, że nie zaistniały podstawy do podwyższenia należnego skarżącym odszkodowania o 5%, o którym mowa w powołanym przepisie i na tej podstawie uwzględnienie ich skargi, podczas gdy w sprawie rzeczywiście nie zostały spełnione przesłanki do podwyższenia odszkodowania, a zatem prawidłowe zastosowanie przepisu prawa materialnego powinno doprowadzić do oddalenia skargi.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części uwzględniającej skargę M. K., A. K., P. K. i P. K. i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. K. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach obydwu podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stawiając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 skarżący kasacyjnie nie wskazał, o jaką ustawę chodzi. Można się jedynie domyślać, że chodzi o Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. "Naczelny Sąd Administracyjny może [jednak] uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Sąd kasacyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych" (zob. wyrok NSA z 24 maja 2017 r., I GSK 2231/15, LEX nr 2330148). Również uzasadnienie skargi kasacyjnej nie precyzuje tak postawionego zarzutu "procesowego". Nawet gdyby przyjąć, że chodzi o p.p.s.a., to skarżący kasacyjnie nie wskazuje, na czym miałoby polegać naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., na dodatek w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) tej ustawy. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem kwestionować "spełnienia przesłanek prawa materialnego", a tak został ten zarzut "opisany" przez autora skargi kasacyjnej. Stąd też zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony.

Jeśli zaś chodzi o zarzut oparty na pierwszej podstawie kasacyjnej, tj. naruszenia art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, to zarzut ten również nie zasługiwał na uwzględnienie. Przepis art. 18 ust. 1e specustawy drogowej stanowi, że "W przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,

2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo

3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna

- wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego."

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela, że przesłanki uzyskania podwyższonego o 5 % odszkodowania, o jakim mowa w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, są spełnione także wtedy, gdy bez czynienia przez byłego właściciela nieruchomości przeszkód dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi, zanim dotychczasowy właściciel zostanie zawiadomiony o wydaniu decyzji rodzącej obowiązek wydania nieruchomości (por. wyrok WSA w Białymstoku z 3.4.2012 r., II SA/Bk 768/11, LEX nr 1143482 z aprobującą glosą W. Sawczuka, ZNSA 2012/5/145; podobnie prawomocne wyroki WSA w: Szczecinie z 2.11.2011 r., II SA/Sz 812/11, LEX nr 1153341; Olsztynie z 13.10.2009 r., II SA/Ol 757/09; Warszawie z 7.12.2011 r., I SA/Wa 850/11, LEX nr 1150890; Gdańsku z 10.7.2013 r., II SA/Gd 101/13, oraz wyrok NSA z 30.08.2017 r., I OSK 2977/15).

W powołanych wyrokach trafnie wskazuje się, że obowiązujące przepisy nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości – w szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego, ani złożenia jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji ustalił (a ustalenia te nie zostały zakwestionowane), że akta administracyjne nie zawierają dokumentów potwierdzających doręczenie skarżącym zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Brak też w aktach sprawy dokumentu potwierdzającego doręczenie postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności. W dokumentach sprawy znajduje się natomiast zawiadomienie organu I instancji z 14 listopada 2013 r. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za działki nr [...], [...], [...] i [...], przejęte pod inwestycję drogową, doręczone M. K. w dniu [...] 2013 r. Zostało ono zatem wystosowane do skarżącej w dniu [...] 2013 r., tj. w dacie, w której M. K. wydała nieruchomość GDDKiA. Skarżąca zawiadomienie o wydaniu decyzji dotyczącej jej nieruchomości otrzymała zatem już po dacie faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez wykonawcę robót budowlanych. A skoro pozostali współwłaściciele nieruchomości nie stawiali w tym przekazaniu posiadania przeszkód, to nie można uznać, że nieruchomość nie została przekazana w terminie, o jakim mowa w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. W okolicznościach tej sprawy zarzut naruszenia tego przepisu uznać zatem należy za chybiony.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.