Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2047/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskiego z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Go 202/17 w sprawie ze skargi F.C. na czynność Starosty Z. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Go 202/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu sprawy ze skargi F.C. na czynność Starosty Z. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W dniu 19 listopada 2012 r. geodeta F.C. zgłosił prace geodezyjne wykonane w stosunku do Lasów Państwowych Grunty Nadleśnictwa [...],[...] działki nr [...][...][...][...] w celu weryfikacji granicy obrębu na styku z granicami Lasów Państwowych.

Następnie w dniu 27 grudnia 2012 r. F.C. zwrócił się o przyjęcie do zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej powstałej w wyniku wykonania ww. prac. Protokołami z dnia 3 stycznia 2013 r. i 1 lutego 2013 r., z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości, prace geodezyjne nie zostały przyjęte do zasobu.

W związku z odmową przyjęcia prac, wykonawca zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej jako WINGiK) o przeprowadzenie kontroli prawidłowości postępowania służb geodezyjnych i kartograficznych w powyższym zakresie. W odpowiedzi na to wystąpienie organ nadzoru geodezyjnego pismem z dnia 16 maja 2013 r. potwierdził wadliwość złożonej przez wykonawcę dokumentacji.

Ponowny wniosek o przyjęcie dokumentacji do zasobu geodezyjnego i kartograficznego F.C. złożył w dniu 14 stycznia 2014 r. Protokołem z dnia 22 stycznia 2014 r., z uwagi na stwierdzone wady i usterki, zwrócono wykonawcy dokumentację, nakazując m.in. ponowne przeanalizowanie materiałów z Państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, dalej jako "PZGiK". Dokumentacja została złożona kolejny raz w dniu 24 marca 2014 r. Jednocześnie w piśmie z dnia 14 marca 2014 r. wykonawca wyjaśnił, że opracował dokumentację z uwzględnieniem wszystkich dotychczasowych zaleceń zawartych w protokołach kontroli oraz w piśmie WINGiK.

W wyniku jej kontroli, w protokole z dnia [...] marca 2014 r. wskazano na liczne usterki i nieprawidłowości. Doręczono go wykonawcy wraz z pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. stanowiącym odmowę Starosty Powiatowego w Z. przyjęcia do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego [...] - gm. B., Obr. [...] działki nr [...][...] – Z. działki [...][...][...] - ustalenie i pomiar granicy obrębu. Organ stwierdził, że wykonawca nie wykonał ponownej analizy materiałów otrzymanych z PZGiK zmieniając granice pomiędzy obrębem [...], a [...]. Zgodnie z dostarczonymi szkicami polowymi, wykazami współrzędnych punktów granicznych oraz protokołem ustalenia i ogłoszenia stanu władania z roku 1993 granica obrębu (m.in. działka nr [...] w obrębie [...]) została ustalona i podpisana przez właściciela. Natomiast w roku 2000 na podstawie "protokołu przekazania granic" nowo zestabilizowane znaki graniczne oraz przebieg linii granicznych został okazany zainteresowanym stronom, co potwierdzili własnoręcznie złożonymi podpisami w protokole. Na tej podstawie zgodnie art. 39 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej: p.g.k.) przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia.

Wskutek powyższego F.C. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, wskazując że protokół z dnia [...] marca 2014 r. nie spełnia wymogów § 9 i § 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających baz danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837, dalej jako: rozporządzenie w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych). Podkreślił, że opracował dokumentację zgodnie z uwagami zawartymi w protokołach sporządzonych przez kontrolującego.

W odpowiedzi organ wskazał, że protokół z dnia [...] marca 2014 r. sporządzono zgodnie z § 9 i § 11 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych, a powtórna analiza złożonej dokumentacji potwierdziła słuszność odmowy włączenia jej do zasobu.

W skardze do WSA w Gorzowie Wielkopolskim F.C. zaskarżył czynność odmowy przyjęcia do zasobu z dnia [...] kwietnia 2014 r. zarzucając naruszenie § 9 i § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych.

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Go 729/14 WSA w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. W jego ocenie odmawiając przyjęcia dokumentacji do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r., Starosta Z. wskazał jedynie na uchybienie § 37 rozporządzenia o ewidencji. W lakonicznym uzasadnieniu odmowy organ wyjaśnił jedynie, że z otrzymanych dokumentów z PZGiK można jednoznacznie wznowić lub wyznaczyć wskazane punkty graniczne. Zdaniem Sądu analiza uzasadnienia odmowy przyjęcia do zasobu geodezyjnego dokumentacji przedłożonej przez skarżącego prowadzi do wniosku, że nie spełnia ona wymogów określonych przepisami prawa. Wymagają one bowiem jednoznacznego stwierdzenia jakie konkretnie usterki, wady, nieprawidłowości są przyczyną odmowy oraz nakładają obowiązek wskazania prawnych i technicznych przyczyn odmowy. Poprzedzający odmowę przyjęcia do zasobu geodezyjnego protokół kontroli nie stanowi załącznika do odmowy, o której mowa w § 12 rozporządzenia z dnia 16 lipca 2001 r., a zatem stanowi jedynie etap poprzedzający tę odmowę i stanowić może podstawę do wydania odmowy. To odmowa przyjęcia do zasobu, jako czynność materialno-techniczna podlegająca sądowej kontroli, powinna wskazywać jakie przesłanki organ uznał za decydujące, z punktu widzenia przepisów prawa i standardów technicznych dokumentacji, dla wydanego rozstrzygnięcia, w tym które spośród nieprawidłowości i usterek dokumentacji uznał za zasadne, a których zaś nie uwzględnił. Sąd dostrzegł wątpliwości co do poprawności przedłożonej przez skarżącego dokumentacji, jednakże wobec braku stosownego, tj. odpowiadającego § 12 ust. 1 rozporządzenia, uzasadnienia zaskarżonej czynności, nie mógł zweryfikować w sposób rzeczowy stanowiska organu.

Od powyższego wyroku Starosta Z. wniósł skargę kasacyjną, w wyniku której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 stycznia 2017 r., I OSK 439/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. NSA zwróciło w pierwszej kolejności uwagę, że skarżący F.C. wnosząc skargę określił jej przedmiot jako skarga "na czynność Starosty Z. z dnia [...] marca 2014 r.". Tymczasem Sąd I instancji przyjął, że przedmiotem skargi jest stanowisko organu zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. pomijając i nie odnosząc się do zakresu skargi sformułowanego przez skarżącego. Zatem stanowisko Sądu I instancji było niekonsekwentne, gdyż z jednej strony Sąd przyjmuje, że czynność odmowy przyjęcia do zasobu to wyłącznie czynność zawarta w odrębnym piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r., a z drugiej zaś strony rozpoznaje skargę mimo, że jako przedmiot skargi wskazano czynność zawartą w protokole z dnia [...] marca 2014 r.

Według NSA, Sąd I instancji pozostawał w sprzeczności twierdząc z jednej strony, że będąca przedmiotem skargi czynność jest zawarta w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014r., a brak jej rzeczowego uzasadnienia uniemożliwia dokonanie kontroli tej czynności pod względem merytorycznym, z drugiej zaś strony dokonując tej kontroli i dostrzegając wątpliwości co do poprawności przedłożonej przez skarżącego dokumentacji.

Ponadto NSA stwierdził, że w przypadku, gdy wykonawca nie korzysta z możliwości zbadania zasadności odmowy włączenia dokumentacji do zasobu, wynikającej z § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych, lecz czynność odmawiającą włączenia dokumentacji do zasobu poddaje merytorycznej kontroli sądowej, to powinna być ona przeprowadzona z uwzględnieniem protokołu kontroli, a nie tylko pisemnej odmowy.

Rozpoznając ponownie powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Powołując się na art. 12 p.g.k. Sąd I instancji wskazał, że obowiązek geodety przekazania wykonanej pracy geodezyjnej do zasobu geodezyjnego jest niewątpliwy. Brak jednakże szczegółowej procedury w tym zakresie. Wynikające z art. 12 ustawy obowiązki prawne dla geodety zostały skonkretyzowane w rozporządzeniu w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych. Sąd wskazał, że powołane rozporządzenie zachowało moc obowiązującą do 12 lipca 2014 r., po czym na mocy ustawy z dnia 5 czerwca 2014r. o zmianie ustawy Prawo geologiczne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zostało uchylone. Wobec powyższego, w dacie podejmowania zaskarżonej czynności przepisy ww. rozporządzenia zachowały moc obowiązującą.

Ponownie rozpoznając sprawę WSA wskazał, że skarga na czynność materialno - techniczną polegającą na odmowie włączenia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej przekazanej przez skarżącego jest zasadna. Sąd wskazał, że podstawowym normatywnym warunkiem niewadliwej odmowy włączenia przedkładanych materiałów (dokumentów) do zasobu jest wykazanie przez organy, iż nie odpowiadają one któremukolwiek z kryteriów kontroli, dokonywanej na podstawie § 9 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych. Przepisy prawa wymagają jednoznacznego stwierdzenia, jakie konkretnie usterki, wady, nieprawidłowości są przyczyną odmowy oraz nakładają obowiązek wskazania prawnych i technicznych przyczyn odmowy. W protokole z kontroli z dnia [...] marca 2014 r. Starosta zawarł zarzuty, które zostały sformułowane w sposób ogólny, bez precyzyjnego określenia na czym polegały stwierdzone usterki oraz w jaki konkretnie sposób wykonawca robót powinien je usunąć. Tymczasem w niniejszej sprawie organ nie poparł swojego stanowiska wskazaniem na czym konkretnie polegały stwierdzone wady i uchybienia.

W ocenie Sądu zarzut organu powinien konkretnie określać, na czym polegało naruszenie określonego przepisu rozporządzenia. Sąd zauważył, że na str. 23 operatu wykonawca przytoczył współrzędne pozyskane z PZGiK oraz współrzędne wynikające z obliczeń wykonawcy. Sąd przytoczył treść art. 39 p.g.k. W kwestii wznowienia znaków granicznych Sąd I instancji powołał się na orzecznictwo, zgodnie z którym w sytuacji, gdy odszukano granitowe znaki graniczne i nie stwierdzono, że są one uszkodzone lub przesunięte, można przyjąć że nie zachodziła potrzeba wznowienia znaków granicznych lub wyznaczenia punktów granicznych. Jednakże jak wynika z akt sprawy, celem prac prowadzonych przez geodetę było wyjaśnienie rozbieżności w przebiegu granicy obrębów - [...] i [...]. W ocenie WSA należało rozważyć, czy protokół wznowienia znaków granicznych z dnia 19 listopada 2013 r. pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, w stopniu skutkującym odmową włączenia dokumentacji do zasobu. Protokół ten stanowi dowód ustaleń poczynionych w terenie oraz jest dowodem przeprowadzonych czynności, a przez to ma określoną moc dowodową. Lakoniczna, mało precyzyjna treść odmowy nie spełnia wymagań § 11 ust. 1 pkt 7b i § 12 w związku z § 9 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych. W świetle tych przepisów organ miał obowiązek wskazać prawne i techniczne przyczyny odmowy włączenia prac geodezyjnych do zasobu geodezyjnego z punktu widzenia zakresu kontroli wynikającego z § 9 ww. rozporządzenia. Przepisy prawa wymagają jednoznacznego stwierdzenia jakie konkretnie usterki, wady, nieprawidłowości są przyczyną odmowy oraz nakładają obowiązek wskazania prawnych i technicznych przyczyn odmowy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Starosta Z., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

1. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. – art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1269), dalej jako "p.u.s.a.", art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku ponownej kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, polegające na niepełnym i wybiórczym dokonaniu oceny prawnej w związku z niedokonaniem oceny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku skutków zwrotu przez organ F.C. całości dokumentacji wraz z protokołem i pismem uzasadniającym przyczyny odmowy dokonanej przez organ, wskutek czego WSA powinien dokonać całościowej merytorycznej kontroli zasadności przyczyn odmowy, w tym przy uwzględnieniu sposobu dokonywania pomiarów, o których mowa w § 12-14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 roku w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów geodezyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (dalej: rozporządzenie w sprawie standardów). Sąd w wydanym wyroku nie odniósł się bowiem do tego, dlaczego protokół kontroli nie mógł stanowić podstawy odmowy włączenia dokumentacji F.C. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;

2. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. nienależyte wyjaśnienie okoliczności faktycznych i prawnych w sprawie poprzez naruszenie § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych poprzez nie odniesienie się przez WSA do kwestii zasadności złożenia przez F.C. do właściwego organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego wniosku o zbadanie zasadności odmowy włączenia dokumentacji do zasobu, bowiem Sąd powinien był zbadać przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie tylko całość dokumentacji złożonej przez F.C. i dokumentacji Powiatu, ale również całokształt protokołu kontroli i - w całości zarzuty - wynikające z pisemnego uzasadnienia organu w zakresie przyczyn odmowy włączenia do zasobu;

3. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie § 71 ust. 7 w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów poprzez niedokonanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA analizy przydatności materiałów z PZGiK w szczególności pod względem ich kompletności i przydatności dla potrzeb wykonanych prac, co stanowiło jedno z zaleceń w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 573/15, którego Sąd nie wykonał poprzez brak ustalenia przydatności otrzymanych materiałów;

4. na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. nieprawidłową wykładnię § 6 w zw. z § 71 ust. 7 pkt 6 lit. a rozporządzenia w sprawie standardów dokonaną przez WSA, które miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że nie jest konieczne wbrew zaleceniu NSA wykazywania przydatności otrzymanych materiałów, lecz jedynie istnieje konieczność zawarcia w sprawozdaniu technicznym opisu przebiegu i zakresu oraz rezultatów wykonanych prac geodezyjnych lub kartograficznych ze wskazaniem jedynie zakresu wykorzystania materiałów z PZGiK;

5. na podstawie art. 174 pkt. 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 134 p.p.s.a. nieprawidłowe ustalenie w zaskarżonym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stanu faktycznego w sprawie co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nie wyjaśnienie na jakiej podstawie określono granice działki nr [...];

6. Na podstawie art. 174 pkt. 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 134 p.p.s.a. nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie za prawidłową sytuacji braku podpisów w kolumnie 6 lp. 2 protokołu z ustalenia przebiegu granic, co zdaniem Sądu pozostawało bez wpływu na wynik sprawy i jej prawidłowe rozstrzygniecie podczas gdy nie uzyskano w sprawie wyraźnego stanowiska przedstawiciela Lasów Państwowych.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wielkopolskim oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych względem wyroku Sądu I instancji zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono przyczyn nieważności, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany do rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej w granicach skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne.

Ze względu na wysokie wymagania stawiane skardze kasacyjnej, ustawodawca przy sporządzeniu skargi kasacyjnej ustanowił tzw. przymus adwokacko-radcowski (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Mając na uwadze wskazane wyżej związanie na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. zarzutami skargi kasacyjnej oraz przymus adwokacko-radcowski od pełnomocnika profesjonalnego należy spodziewać się należytej staranności przy sporządzaniu skargi kasacyjnej, albowiem nieprawidłowo skonstruowana skarga kasacyjna powoduje, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie może się do niej odnieść.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. podstawami skargi kasacyjnej mogą być naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. W konsekwencji proces rozpoznania skargi kasacyjnej ogranicza się co do zasady do weryfikacji podniesionych zarzutów w odniesieniu do tej części orzeczenia sądu pierwszej instancji, która została objęta zakresem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej – nie jest natomiast uprawniony do uzupełniania, dookreślania lub korygowania wadliwie skonstruowanych, sformułowanych lub niepełnych zarzutów kasacyjnych.

Strona skarżąca kasacyjnie zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, sformułowała zarzuty naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego. W pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że analiza sporządzonej w tej sprawie skargi kasacyjnej wskazuje, że stanowi ona wierną kopię skargi kasacyjnej w podobnej pod względem faktycznym i prawnym sprawy będącej przedmiotem rozstrzygnięcia przez NSA pod sygn. akt I OSK 2098/17. Jednakże sprawy te nie były identyczne, co umknęło uwadze pełnomocnikowi strony skarżącej kasacyjnie. Autor skargi kasacyjnej nie zauważył, że powołany w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej wyrok NSA z 11 stycznia 2017r. został wydany pod sygnaturą I OSK 439/15, a nie jak podano I OSK 573/15 (który dotyczył sprawy będącej przedmiotem analizy i rozstrzygnięcia WSA o sygn. akt II SA/Go 209/17 a następnie NSA o sygn. I OSK 2098/17). Przedmiotowa sprawa nie dotyczyła również w żadnym wypadku granic działki nr [...], wbrew temu na co wskazuje autor skargi kasacyjnej w pkt 5 petitum. Działka nr [...] była przedmiotem rozważań Sądu I instancji o sygn. akt II SA/Go 209/17 i NSA w sprawie o sygn. akt I OSK 2098/17. Świadczy to o braku należytej staranności przy sporządzaniu tej skargi kasacyjnej.

Przechodząc do zarzutu zawartego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, wskazać należy, że przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. mają jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Przepisy te zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, że WSA w Gorzowie Wielkopolskim nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej czynności z prawem. W związku z tym przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 p.u.s.a., co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Za niezasadny uznać również należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić skuteczny zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, jeżeli jest ono sporządzone w taki sposób, że uniemożliwiona jest instancyjna kontrola sądowa. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstaw rozstrzygnięcia. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. nie daje możliwości polemiki z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji. Nie jest też podstawą do podważenia ustaleń stanu faktycznego sprawy. W ramach tej podstawy kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi ze wskazanej normy prawnej (vide: wyrok NSA z dnia 11 maja 2018 r., I FSK 1205/16). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy kwestionowaniu prawidłowości przyjętego stanu faktycznego (tak: wyrok NSA z 25 kwietnia 201 8r., I FSK 1192/16). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. gdyż Sąd I instancji wyjaśnił w należyty sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia i ocenił zgodność z prawem zaskarżonej czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył stan sprawy, jak również stanowiska obu, biorących udział w postępowaniu stron, zawarte w skardze, jak i w odpowiedzi na skargę. Sąd ocenił w sposób właściwy, dlaczego zaskarżona czynność narusza prawo, a w konsekwencji dlaczego uznał ją za bezskuteczną. Tym samym możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a ta okoliczność nie pozwala na przyjęcie jako uzasadnionego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nadto w pkt 5 i 6 petitum skargi kasacyjnej strona skarżąca przy pomocy tego przepisu zakwestionowała ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jak wyżej wskazano jest niedopuszczalne.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony jako przedmiot podstawy kasacyjnej jedynie w razie wykazania, że sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok przekroczył granice sprawy administracyjnej, której dotyczy skarga, lub orzekając w sprawie, która nie była przedmiotem zaskarżonego aktu lub zaskarżonej czynności, albo w razie wykazania za pośrednictwem innych zarzutów kasacyjnych, że pomimo niezwiązania granicami skargi (w tym podniesionymi zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną) sąd pierwszej instancji wadliwie ograniczył rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy jedynie do jej części lub do określonego fragmentu jej podstawy prawnej lub faktycznej. Strona skarżąca kasacyjnie podnosząc zarzut bezpodstawnego ograniczenia zakresu rozpoznania sprawy, jest jednak zobowiązana do powiązania zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. z odpowiednimi przepisami prawa materialnego lub procesowego, których naruszenie doprowadziło do naruszenia zasady niezwiązania granicami skargi oraz zasady związania granicami sprawy administracyjnej. W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. przez wadliwe ograniczenie zakresu kontroli przedmiotu zaskarżenia nie został powiązany z odpowiednimi zarzutami prawa materialnego lub procesowego. Obowiązkiem profesjonalnego podmiotu prawniczego sporządzającego skargę kasacyjną jest bowiem szczegółowe wskazanie przepisów, które wchodząc w skład szeroko rozumianej podstawy prawnej zaskarżonych działań lub zaniechań organów administracji zostały naruszone przez błędną wykładnię lub zastosowanie albo niezastosowanie. Nie jest wystarczające podniesienie ogólnego zarzutu nierozpoznania istoty sprawy albo wadliwego ograniczenia zakresu rozpoznania sprawy bez powiązania tego zarzutu z innymi zarzutami naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które stanowią podstawę do sformułowania wniosku o naruszeniu zasad wynikających z 134 § 1 p.p.s.a. Zarzut naruszenia powyższego przepisu okazał się zatem konstrukcyjnie niepełny.

Wobec powyższego zarzuty zawarte w pkt 1, 5 i 6 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za bezskuteczne. Nadto powtórzenia w tym miejscu wymaga, że zarzut zawarty w punkcie 6 petitum skargi kasacyjnej, dotyczy działki nr [...], nie objętej przedmiotowym postępowaniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim rozstrzygając niniejszą sprawę zasadnie wskazał na wynikające z art. 190 p.p.s.a. związanie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 439/15. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego obecnie rozstrzygającego sprawę, Sąd pierwszej instancji wydal rozstrzygnięcie zgodnie z stanowiskiem wynikającym ze wskazanego wyżej wyroku NSA. Zarzuty zawarte w kolejnych punktach petitum skargi kasacyjnej stanowią gołosłowną polemikę z rozstrzygnięciem WSA w Gorzowie Wielkopolskim. Zarzuty te w większości stanowią powtórzenie zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wniesionej na zapadły w tej sprawie poprzednio wyrok Sądu I instancji z 26 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Go 729/14. NSA ustosunkowując się do tych zarzutów w uzasadnieniu ww. wyroku z 11 stycznia 2017 r. stwierdził m.in. "że na czynność organu odmawiającą włączenia dokumentacji do zasobu składają się dwa elementy: protokół kontroli w którym sformułowano wniosek końcowy o odmowie włączenia dokumentacji do zasobu i pismo organu uzasadniające prawne i techniczne przyczyny odmowy włączenia dokumentacji do zasobu.(...) stąd też organ odmawiając włączenia dokumentacji do zasobu czyni to w oparciu o treść protokołu. (...) Organ nadzoru badając zasadność odmowy, będzie badał dokumentację wraz z protokołem kontroli i pisemnym uzasadnieniem organu przyczyn odmowy włączenia dokumentacji do zasobu." W konkluzji NSA stwierdził, że sądowa kontrola czynności, którą odmówiono włączenia dokumentacji do zasobu, powinna być przeprowadzona również z uwzględnieniem protokołu kontroli, a nie tylko pisemnej odmowy.

Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę, Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, po dokonaniu analizy protokołu kontroli z [...] marca 2014 r., zgodnie z wyżej wymienionymi zaleceniami NSA, stwierdził, że zawarte w nim zarzuty Starosty zostały sformułowane w sposób zbyt ogólny, wręcz uniemożliwiający kontrolę prawidłowości stanowiska organu. W podsumowaniu swoich rozważań odnośnie kontroli legalności czynności materialno – technicznej z [...] kwietnia 2014 r., odmawiającej włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem ww. protokołu, WSA w Gorzowie Wielkopolskim, w ocenie obecnie rozpoznającego sprawę składu NSA, zasadnie uznał i prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko, że Starosta Z. nie wykazał przyczyn odmowy włączenia do zasobu, złożonego przez F.C. operatu. Brak było bowiem w tym rozstrzygnięciu jednoznacznego stwierdzenia jakie konkretnie usterki, wady, nieprawidłowości są przyczyną odmowy.

Za chybiony należało uznać również zarzut zawarty w pkt 3 skargi kasacyjnej, w którym zarzucono naruszenie § 71 ust. 7 w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów poprzez niedokonanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji analizy przydatności materiałów z PZGiK w szczególności pod względem ich kompletności i przydatności dla potrzeb wykonanych prac. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu naruszenia prawa procesowego należy zauważyć, że konstrukcja podstaw kasacyjnych z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie spełnia wymogów formalnych i już z tego powodu czyni wskazane zarzuty bezskutecznymi. Przepis § 71 ust. 7 rozporządzenia w sprawie standardów składa się z jednostek redakcyjnych, tj. zawiera punkty 1-6, zaś autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, o który przepis chodzi. Poza tym, kasator nie wskazał, czy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie można również podzielić zarzutu zawartego w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej, polegającego na nieprawidłowej wykładni § 6 w zw. z § 71 ust. 7 pkt 6 lit. a rozporządzenia w sprawie standardów dokonanej przez WSA poprzez uznanie, że nie jest konieczne wykazywanie przydatności otrzymanych materiałów, lecz jedynie istnieje konieczność zawarcia w sprawozdaniu technicznym opisu przebiegu i zakresu oraz rezultatów wykonanych prac geodezyjnych lub kartograficznych ze wskazaniem jedynie zakresu wykorzystania materiałów z PZGiK. Wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej, NSA nie zawarł takiego zalecenia w swoim rozstrzygnięciu, a kontrolowany wyrok WSA w Gorzowie w ogóle się do tej kwestii nie odnosi. Skoro Sąd I instancji nawet nie powołał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia tych przepisów, to tym bardziej nie można mu było zarzucić dokonania nieprawidłowej wykładni ww. regulacji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.