Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1070/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Kr 705/20 w sprawie ze skargi Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 24 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Kr 705/20, po rozpoznaniu skargi Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego w pkt I. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji oraz w pkt II. zasądził koszty postępowania.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Naczelnik Urzędu Skarbowego w Nowym Targu (organ egzekucyjny) prowadził postępowanie egzekucyjne do majątku A. Ł. (zobowiązanego) na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...].02.2017 r. nr [...] wystawionego przez Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (wierzyciela) obejmującego zaległości z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za miesiąc 12.2011 oraz okres 01-07.2012 w kwocie należności głównej 44.859,00 zł.

Organ egzekucyjny na podstawie ww. tytułu wykonawczego, dokonywał czynności egzekucyjnych, m.in. zajęcia wierzytelności z rachunków bankowych (zawiadomienia z dnia [...].12.2017 r., [...].12.2017 r., [...].09.2019 r.). W wyniku wskazanych zajęć rachunków bankowych powstały koszty egzekucyjne w kwocie 3.768,37 zł. Zajęcia te okazały się nieskuteczne (na zajętych rachunkach bankowych brak było środków pieniężnych).

Organ egzekucyjny w związku z brakiem możliwości wyegzekwowania zaległości postanowieniem z dnia [...].10.2019 r. nr [...] na podstawie art. 59 § 3 w związku z art. 59 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2018r. póz. 1314 ze zm., zwana dalej "upea") umorzył prowadzone wobec zobowiązanego postępowanie egzekucyjne uznając, iż w postępowaniu nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Jednocześnie organ egzekucyjny, pismem z dnia [...].10.2019 r. zawiadomił wierzyciela o wysokości kosztów postępowania egzekucyjnego.

Następnie na jego wniosek, działając na podstawie art. 64c § 4, § 7 upea organ egzekucyjny wydał w dniu [...].10.2019 r. postanowienie nr [...] w sprawie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego na kwotę 4.434,94 zł. Na powyższe postanowienie wierzyciel złożył zażalenie.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie, postanowieniem z [...].01.2020 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadnił postanowienie brakiem w zaskarżonym postanowieniu przyjęcia sposobu miarkowania kosztów egzekucyjnych wskazanego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28.06.2016 r., sygn. akt SK 31/14.

W dniu [...] kwietnia 2020 r. organ egzekucyjny na podstawie art. 64c § 4, § 6a pkt 2 upea wydał postanowienie w sprawie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie postanowieniem z [...] czerwca 2020 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ podał, iż zgodnie z art. 64 § 1 pkt 4 upea organ egzekucyjny w egzekucji należności pieniężnych pobiera za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego lub innych wierzytelności pieniężnych 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4,20 zł. Zgodnie z art. 64 § 9 pkt 2 upea, obowiązek uiszczenia opłat, za zajęcie wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych u dłużnika zajętej wierzytelności powstaje z chwilą doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu. Z przedstawionych powyżej przepisów wynika, że obowiązek uiszczenia opłaty za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego powstał z chwilą doręczenia bankowi zawiadomienia o zajęciu. Obowiązek uiszczenia kosztów egzekucyjnych nie zależy od efektywności postępowania egzekucyjnego, co oznacza, że w przypadku zastosowania środka egzekucyjnego w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego opłata jest pobierana bez względu na to, czy na rachunku na chwilę zajęcia znajdowały się środki, czy też nie. Środek egzekucyjny nie staje się bezskuteczny, gdy na rachunku bankowym zobowiązanego nie ma pieniędzy. Zgodnie z art. 80 § 2 upea, zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanego jest dokonane z chwilą doręczenia bankowi zawiadomienia i obejmuje również kwoty, które nie były na rachunku bankowym w chwili zajęcia, a zostały wpłacone na ten rachunek po dokonaniu zajęcia. Skuteczność zajęcia rachunku bankowego polega na zajęciu wierzytelności wynikającej z posiadania rachunku bankowego, a więc oznacza to, iż nawet w sytuacji, gdy jest brak środków pieniężnych na koncie bankowym zobowiązanego, to zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego determinuje zgodnie z art. 64 § 1 pkt 4 upea naliczenie kosztów związanych z zajęciem.

Odnosząc się do argumentów wierzyciela, dotyczących wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28.06.2016 r., sygn. akt SK 31/14, organ odwoławczy zauważył, że w omawianej sprawie doszło do skutecznego zastosowania środków egzekucyjnych w postaci zajęcia wierzytelności z rachunków bankowych zobowiązanego. Organ egzekucyjny obliczając koszty egzekucyjne, przyjął opisane w postanowieniu zasady obliczania i miarkowania opłaty manipulacyjnej oraz opłaty za czynność egzekucyjną. Zaznaczył, iż przepis art. 64 § 1 upea nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonanie czynności egzekucyjne, a w wyroku TK kwestionowany jest zapis art. 64 § 1 pkt 4 upea, jako ten niezgodny z konstytucją w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za czynności egzekucyjne. Organ egzekucyjny przyznał proporcje od maksymalnej stawki kosztów za zajęcie nieruchomości z uwzględnieniem stawki procentowej dla zajęcia rachunku bankowego i stawki procentowej dla opłaty manipulacyjnej.

Art. 64 § 6 upea nie określa maksymalnej kwoty opłaty manipulacyjnej. Ograniczenie kwotowe ustawodawca zawarł natomiast w art. 64 § 1 pkt 6 upea w odniesieniu do opłaty za zajęcie nieruchomości, ustalając ją w wysokości 8% egzekwowanej należności, nie więcej jednak niż 34.200,00 zł. Organ egzekucyjny dla określenia maksymalnej kwoty opłaty manipulacyjnej przyjął analogiczny sposób miarkowania wysokości opłaty. Odwołując się do powyższego przepisu, uwzględniającego stawkę 8 % egzekwowanej należności z określoną górną granicą naliczenia kosztów - 34.200,00 zł., organ egzekucyjny przyjął, że opłata manipulacyjna stanowiąca 1% egzekwowanej należności nie może być wyższa od kwoty 4.275,00 zł. czyli 1/8 z 34.200,00 zł. W konsekwencji organ egzekucyjny przyjął, iż w ramach postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie ww. tytułu wykonawczego opłata manipulacyjna wynosi 659,97 zł. i nie przekracza limitu wynikającego z miarkowania, tj. kwoty 4.275,00 zł.

Podobnie dokonał miarkowania kosztów egzekucyjnych za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego. Art. 64 § 1 pkt 4 upea nie określa maksymalnej kwoty kosztów egzekucyjnych za zajęcie rachunku bankowego. Odwołując się do powyższego przepisu, uwzględniającego stawkę 8 % egzekwowanej należności z określoną górną granicą naliczenia kosztów - 34.200,00 zł., organ egzekucyjny przyjął, że koszty egzekucyjne należne za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego, stanowiące 5% egzekwowanej należności, nie mogą być wyższe od kwoty 21.375,00 zł., czyli 5/8 z 34.200,00 zł. W konsekwencji organ egzekucyjny przyjął, iż w ramach postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie ww. tytułu wykonawczego opłata za dokonaną czynność zajęcia rachunku bankowego wynosi 3.768.37 zł i nie przekracza limitu wynikającego z miarkowania tj. kwoty 21.375,00 zł. Wierzyciel ponosi również wydatek egzekucyjny w kwocie 0,60 zł., koszty związane ze spisaniem protokołów o stanie majątkowym zobowiązanego w kwocie 6,00 zł. oraz naliczony wydatek egzekucyjny na sumę 0,60 zł, co daje łączną kwotę należnych kosztów egzekucyjnych w wysokości 4.434,94 zł

Wedle organu odwoławczego, organ egzekucyjny uwzględniając ww. wyrok TK ustalił górną granicę opłaty manipulacyjnej oraz kosztów za zajęcie rachunku bankowego i odnosząc te kwoty do wysokości kosztów egzekucyjnych obliczonych w niniejszej sprawie na podstawie przepisów upea stwierdził, że mieszczą się one w ustalonym limicie i nie ma podstaw do zmiany ich wysokości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu wyroku wskazał, że istotą zaskarżonego postanowienia było zastosowanie art. 64c § 4 u.p.e.a. w związku z art. 80 § 1 u.p.e.a. poprzez obciążenia wierzyciela opłatą egzekucyjną w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w sytuacji zajęcia rachunku bankowego, na którym brak jest środków finansowych.

Stosownie do art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. organ egzekucyjny, z zastrzeżeniem § 2, w egzekucji należności pieniężnych pobiera za dokonane czynności egzekucyjne opłaty, z zastrzeżeniem art. 64d - za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych w wysokości 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4 zł 20 gr. Postanowienia organów I i II instancji zostały wydane w czasie, gdy przepisy te nie korzystały już z domniemania konstytucyjności, co zostało stwierdzone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14. W/w wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, co wyraźnie wynika z jego sentencji, gdzie użyto sformułowania, że badany przepis jest niezgodny z Konstytucją w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty. Jednocześnie w celu uniknięcia naruszenia zasad konstytucyjnych, przepis ten musi być stosowany i interpretowany zgodnie ze wskazówkami zawartymi w wyroku Trybunału. Analogiczne stanowisko zostało przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2018 r. II FSK 2206/17. Nadto zdaniem NSA organy powinny uwzględniać skutki tego orzeczenia z uwagi na treść art. 190 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, chyba że Trybunał określi inaczej (art. 190 ust. 3). Tym samym stwierdzenie niekonstytucyjności zastosowanego przez organy w niniejszej sprawie przepisu skutkuje niemożliwością zastosowania takiego przepisu zarówno przez sąd jak i przez organ w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej opłaty za dokonane czynności egzekucyjne. Bierna postawa ustawodawcy nie może usprawiedliwiać stosowania prawa z naruszeniem Konstytucji. Z uwagi na powyższe, do momentu, gdy ustawodawca nie określi maksymalnej wysokości opłaty egzekucyjnej oraz opłaty manipulacyjnej, organy stosujące prawo muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w wyroku TK z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14. Zatem organ ustalając wysokość opłaty egzekucyjnej ma obowiązek rozważenia kwestii, czy ustalone koszty egzekucyjne na podstawie stawek procentowych wskazanych w przepisach upea przystają do wzorców konstytucyjnych wynikających z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji, a jeśli nie, to w jakim zakresie należy dokonać ich miarkowania z uwzględnieniem zasady bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji.

W ocenie Sądu I instancji, w kontrolowanej sprawie organy nie uczyniły zadość tym wymogom. W pierwszej kolejności WSA wskazał, że pomimo powoływania się przez organy na miarkowanie i podawania sposobu jego zastosowania, posłużono się jedynie procentowym wskaźnikiem ograniczenia wysokości stawek kosztów, określonych w niekonstytucyjnych przepisach, nie odnosząc się w żaden sposób do adekwatności wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych w toku postępowania, jak również nie odniosły się do zagadnienia, że wysokość i zasady pobierania przedmiotowych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić przynajmniej częściowe finansowanie aparatu egzekucyjnego, przy czym istotne jest zachowanie racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a faktycznymi czynnościami organów egzekucyjnych, uwzględniającej m. in. nakład pracy, stopień skomplikowania, czasochłonność czynności, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone, tak aby opłaty te nie stanowiły sankcji finansowej. Zatem ustalając wysokość danej opłaty należy wykazać, jakie konkretne czynności organu egzekucyjnego w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym miały wpływ na powstanie kosztów egzekucyjnych w ustalonej wysokości. Miarkowanie ograniczone jedynie do procentowego zredukowania maksymalnej stawki, lecz bez odniesienia do przeprowadzonych faktycznie czynności w powiązaniu z nakładem pracy, nie spełnia wymogu wykazania, że ustalone koszty egzekucyjne, którymi obciążono wierzyciela, są adekwatne do poniesionego nakładu pracy, efektywności działań, poziomu skomplikowania i długotrwałości postępowania egzekucyjnego. Tymczasem w zakresie kwestionowanym przez stronę efektywność działań organu była zerowa – zajęcia nie doprowadziły do skutecznego wyegzekwowania długu.

WSA podzielił pogląd, iż w postępowaniu egzekucyjnym zajęciu podlega wierzytelność pieniężna posiadacza rachunku wobec banku, nie zaś sam rachunek bankowy, jako narzędzie oszczędnościowo - rozliczeniowe. Opłata egzekucyjna, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 upea może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych. W cytowanym przepisie ustawodawca nie zawarł jakiegokolwiek przyzwolenia do pobierania stosownych opłat egzekucyjnych także wówczas, gdy dojdzie do zajęcia rachunku bankowego, na którym nie było jakichkolwiek środków finansowych. Stanowiska organu nie uzasadnia treść art. 80 i następnych upea. Z art. 80 § 2 wynika, że zajęcie wierzytelności obejmuje również kwoty, które nie były na rachunku bankowym w chwili zajęcia, a zostały wpłacone na ten rachunek po dokonaniu zajęcia. Natomiast w rozpatrywanej sprawie, mimo iż w toku postępowania egzekucyjnego dokonano zajęć rachunku bankowego zobowiązanego, to jednak w wyniku zastosowania środka egzekucyjnego nie uzyskano żadnej kwoty. Dopiero zatem w momencie wpływu należności na rachunek bankowy, kwota ta staje się wierzytelnością przysługującą właścicielowi rachunku od banku. Tym samym przepisy upea nie przewidują opłat i kosztów za zajęcie rachunku bankowego, a jedynie za zajęcie wierzytelności pieniężnych. W tej sytuacji, jeżeli nie doszło do zajęcia wierzytelności, nie ma także podstaw do naliczenia opłaty w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 upea (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r. II FSK 693/15).

Sąd nakazał organowi aby w ponownym postępowaniu ocenił, czy w realiach tej konkretnej sprawy, koszty egzekucyjne w ustalonej kwocie, realizują nie tylko cel fiskalny (finansują aparat egzekucyjny), ale czy również zachodzi racjonalna zależność pomiędzy wysokością kosztów, a podjętymi czynnościami organów. W związku z powyższym, w postępowaniu ponownym, w razie braku stosownej interwencji ustawodawcy, spełniającej standardy wynikające z wyroku Trybunału w sprawie SK 31/14, organ podda art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 zdanie drugie ustawy egzekucyjnej w/w wykładni prokonstytucyjnej.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 p.p.s.a., zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 145 § 1 pkt, 1 lit. a) i c) p.p.s.a., art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie przez Sąd postanowień obu instancji, chociaż rozstrzygnięcia organów nie były dotknięte żadną z wad wskazanych przez Sąd i przy braku naruszeń przez organy przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, a nie oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 1 pkt 4 i 6 i § 6 zdanie drugie w zw. z art. 64c § 1, § 4 i § 7 u.p.e.a., w zw. z art. 151 p.p.s.a., oraz w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 31/14 poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli przepisów zastosowanych przez organ egzekucyjny, a polegającej na uznaniu, iż zaproponowany przez organy sposób miarkowania nie odpowiada standardom wyznaczonym wskazanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, organy posłużyły się jedynie procentowym wskaźnikiem ograniczenia wysokości stawek kosztów, nie odnosząc się w żaden sposób adekwatności wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu, nie odniosły się do zagadnienia, że wysokości i zasady pobierania przedmiotowych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić przynajmniej częściowe finansowanie aparatu egzekucyjnego, albowiem gdyby Sąd dokonał prawidłowej kontroli, to musiałby uznać, że organ egzekucyjny poddał art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 zdanie drugie u.p.e.a. zawartej w w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego wykładni prokonstytucyjnej poprzez przeprowadzenie prawidłowego procesu miarkowania kosztów w zakresie i w sposób możliwy i adekwatny do realiów funkcjonowania organów egzekucyjnych;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art, 141 § 4, art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. oraz w zw. z 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. przez błędną ocenę stanu faktycznego polegającą na uznaniu wbrew zgromadzonym w aktach sprawy dokumentom, że nie doszło w przedmiotowej sprawie do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego. W przypadku nienaruszenia wskazanych przepisów, Sąd I instancji musiałby skargę oddalić stosując art. 151 p.p.s.a.;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit, a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. poprzez brak zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogłębionej oceny stanowiska organów egzekucyjnych, w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia oraz sporządzenie wadliwego uzasadnienia w części zawierającej wskazanie co do dalszego postępowania, polegające na wskazaniu przez Sąd, iż organ oceni czy w realiach tej konkretnej sprawy, koszty egzekucyjne w ustalonej kwocie, realizują nie tylko cel fiskalny (finansują aparat egzekucyjny), ale czy również zachodzi racjonalna zależność pomiędzy wysokością kosztów, a podjętymi czynnościami organów. W związku z powyższym, w postępowaniu ponownym, w razie braku stosownej interwencji ustawodawcy, spełniającej standardy wynikające z wyroku Trybunału w sprawie SK 31/14, organ podda art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 zdanie drugie ustawy egzekucyjnej w/w wykładni prokonstytucyjnej. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku, gdyby Sąd nie naruszył przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. uzasadnienie orzeczenia byłoby prawidłowe, a zalecenia co do ponownego rozpoznania sprawy byłyby zbędne.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. w zw. z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie wskazanych przepisów u.p.e.a. przy ocenie podstawy prawnej do obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego, pomimo że stwierdzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt SK 31/14 niezgodność ww. przepisów z Konstytucją RP, ma miejsce jedynie w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne/maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, a w stanie faktycznym sprawy, przyjęto takie maksymalne wysokości w sposób usystematyzowany i weryfikowalny.

b) art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w związku z art. 80 § 1 i § 2 u.p.e.a. (w brzmieniu przed 30.10.2020 r.), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że opłata egzekucyjna może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne wyegzekwowanie pieniędzy z rachunku bankowego, podczas gdy opłata egzekucyjna jest pobierana za dokonaną czynność egzekucyjną zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego niezależnie od tego, czy następuje faktyczny pobór środków pieniężnych;

c) art. 80 § 1 i 2 u.p.e.a. w zw. z art. 725 Kodeksu cywilnego przez jego błędną wykładnię. Sąd I instancji uznał, że dla zrealizowania środka egzekucyjnego w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego niezbędnym jest, aby na rachunku bankowym zgromadzone były jakiekolwiek środki finansowe. Natomiast prawidłowa wykładnia wymienionych przepisów prowadzi do konkluzji, że dla dokonania środka egzekucyjnego w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego wystarczające jest doręczenie stosownego zawiadomienia bankowi. Stan rachunku bankowego nie jest bowiem istotny przy dokonywaniu zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i pozostaje bez znaczenia dla skuteczności zastosowania tego środka, gdyż egzekucja z rachunków bankowych jest jednym z rodzajów egzekucji z wierzytelności, wynikającej z posiadania przez zobowiązanego umowy z bankiem o prowadzenie rachunku bankowego.

W uzasadnieniu podano argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum wniesionego środka zaskarżenia.

Skarżący nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy dopuszczalności obciążenia wierzyciela – Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przez organ egzekucyjny kosztami egzekucyjnymi w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14 - w wysokości 4 434,94 zł, powstałymi w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym wobec zobowiązanego (dłużnika) A. Ł., które postanowieniem organu egzekucyjnego z dnia [...] października 2019 r. zostało umorzone na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. ze względu na jego bezskuteczność. Na powyższe koszty egzekucyjne składały się: opłata manipulacyjna w wysokości 659.97 zł - pobrana na podstawie art. 64 § 6 u.p.e.a., opłata za dokonanie czynności zajęcia pustego rachunku bankowego wysokości 3768,37 zł pobrana na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., wydatki egzekucyjne w łącznej wysokości 1,20 zł, koszty związane ze spisaniem protokołów o stanie majątkowym zobowiązanego – 6,00 zł.

W ww. wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in., że art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłat za czynności egzekucyjne oraz opłaty manipulacyjnej, są niezgodne z art. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP.

Sąd I instancji nie zgodził się z organem egzekucyjnym, że ustalenie kosztów egzekucyjnych w przedmiotowej sprawie z tytułu zajęcia rachunku bankowego respektowało powyższy wyrok TK, było adekwatne do nakładu pracy i poziomu skomplikowania czynności zajęcia wierzytelności. WSA wskazał, że punktem wyjścia przyjętej metody wyliczenia kosztów postępowania egzekucyjnego obciążających wierzyciela był przepis art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. przewidujący pobranie za zajęcie nieruchomości - 8% kwoty egzekwowanej należności, nie więcej jednak niż 34 200 zł. Dla stawki 8% przyjętej w art. 64 § 1 pkt 6 ustawy egzekucyjnej maksymalną kwotą jest 34.200 zł, to 5% za zajęcie rachunku bankowego wyniesie 21.375 zł. Górna granica natomiast opłaty manipulacyjnej wg 1% stopy daje kwotę 4.275 zł. zł od każdego tytułu wykonawczego. Przy czym , jak podkreślił organ, żadna z naliczonych opłat wskazanych wyżej granic nie naruszała. Zdaniem WSA, określenie kosztów egzekucyjnych w łącznej wysokości 4 434,94 zł, pozostaje w rażącej dysproporcji z rzeczywistymi kosztami postępowania egzekucyjnego oraz w sposób nie budzący wątpliwości, narusza równowagę między interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa. Według Sądu I instancji tak ustalone koszty egzekucyjne nie przystają do wzorców konstytucyjnych wynikających z art. 64 ust.1 i art. 84 Konstytucji. Z kolei skarżący kasacyjnie organ stoi na stanowisku, że poprzez doręczenia zawiadomienia o zajęciu rachunku bankowego doszło do skutecznego zastosowania środka egzekucyjnego w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego.

Tym samym, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, przyjęcie przez WSA, że nie doszło do skutecznego zajęcia wierzytelności świadczy o błędnej wykładni art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zw. z art. 64 § 9 pkt 2 u.p.e.a.

Odnosząc się do tak sprecyzowanego przedmiotu sporu w aspekcie postawionych zarzutów kasacyjnych należy stwierdzić, że choć skarżący kasacyjnie organ przytoczył rozważania zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 marca 2016 r. sygn. akt SK 31/14, a także podał skutki tego orzeczenia, to jednak należy przyznać rację Sądowi I instancji, że w świetle powyższego wyroku, dla określenia wysokości opłaty egzekucyjnej nie może być zupełnie obojętny stan środków na zajętym przez organ egzekucyjny rachunku bankowym zobowiązanego w sytuacji, gdy – tak jak w tej sprawie – stan ten wynosił 0,00 zł. Interpretacja skarżącego kasacyjnie organu pomija również, zasadę celowości wyrażoną w art. 7 § 2 u.p.e.a., która sprzeciwia się pobieraniu opłat za czynności, co do których już przed ich podjęciem można stwierdzić, że nie doprowadzą one do przymusowego wyegzekwowania należności w wysokości przewyższającej wydatki egzekucyjne. Trybunał Konstytucyjny w omawianym orzeczeniu zwrócił uwagę, że opłaty powinny być tak skonstruowane, aby mobilizować organ egzekucyjny do podejmowania szybkich i sprawnych działań, aby zapobiegać sytuacjom, gdy opieszałe działanie organu egzekucyjnego "nagradzane" jest zwiększeniem opłat egzekucyjnych.

Gdy chodzi natomiast o zarzuty dotyczące określenia wysokości opłaty manipulacyjnej to należy przyznać rację organowi, że opłata ta jest naliczana niezależnie od zastosowanych środków egzekucyjnych oraz wyegzekwowania jakichkolwiek kwot na poczet dochodzonej wierzytelności. Tym niemniej, rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego w tym przedmiocie nie realizują - w ocenie NSA - dyrektyw wykładni przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.) w zakresie kosztów egzekucyjnych (w tym wypadku opłaty manipulacyjnej) wskazanych przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt SK 31/14. Z uzasadnienia wyroku wynika, że opłata manipulacyjna - pobierana na początku postępowania egzekucyjnego - jest swoistym ryczałtem i stanowić ma zwrot wydatków poniesionych przez organ egzekucyjny za wszelkie czynności manipulacyjne. Skoro tak, to ustalana jest ona w sposób niezwiązany z rzeczywistymi kosztami konkretnego postępowania egzekucyjnego, intensywnością podejmowanych w jego toku czynności, ich rezultatów czy innych czynników, które mogłyby wpływać na jej wysokość (bo na etapie pobierania opłaty manipulacyjnej parametry te są jeszcze nieznane). Zdaniem Trybunału, dopuszczalne jest również stosowanie stawek stosunkowych (procentowych) opłat, które uzależnione są od kwoty egzekwowanej należności, a nie od indywidualnej sytuacji zobowiązanego lub nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań. Jednak - jak zauważył Trybunał - brak określenia górnej granicy opłat, w tym opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (np. w wypadku egzekwowania należności o znacznej wartości) następuje całkowite wręcz zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika czy też wierzyciela, który je ponosi, stają się jedynie finansową represją. Na tym tle zapadało już wiele wyroków. W większości wyroków składy orzekające opowiedziały się za możliwością pobierania opłat z zachowaniem odpowiedniej proporcji. W tej grupie można odnotować orzeczenia, w których wskazano na konieczność miarkowania tych opłat, uzależniając ich wysokość od realiów konkretnego postępowania egzekucyjnego, czyli jego pracochłonności, czasochłonności i stopnia skomplikowania (zob. wyroki NSA: z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II FSK 693/15; z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 914/16; z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 2621/17; z 14 marca 2019 r., sygn. akt II FSK 3700 i 3701/18; z 10 stycznia 2020 r., sygn. akt II FSK 869/18), orzeczenia prezentujące pogląd, że obowiązują tylko stawki minimalne opłat i tylko one mogą być stosowane przez organ egzekucyjny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2206/17), a także orzeczenia wskazujące, że skoro Trybunał Konstytucyjny zakwestionował tylko brak maksymalnych stawek opłat, a nie ich stosunkowy charakter, miarkowanie tych opłat może odnosić się tylko do przypadków przekraczania rozsądnych granic, których wyznaczenie może nastąpić z zastosowaniem obiektywnego kryterium w postaci maksymalnej stawki opłaty za zajęcie nieruchomości, z uwzględnieniem jednak mniejszego stopnia skomplikowania innych czynności egzekucyjnych, odzwierciedlonego w przewidzianej w odnośnych przepisach niższej stawce procentowej (patrz chociażby wyroki NSA: z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 2094/18; z 24 maja 2019 r., sygn. akt II FSK 407/19; z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II FSK 2549/17, z 4 marca 2021 r., sygn. akt III FSK 1301/21, z 28 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1945/19). Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla maksymalny pułap opłaty i dzięki temu limituje kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością.

NSA podziela co do zasady ostatni ze wskazanych poglądów (dominujący w orzecznictwie), niemniej na użytek niniejszej sprawy podkreśla, że są istotne różnice pomiędzy opłatą za czynności egzekucyjne (opłatą egzekucyjną, o której mowa w art. 64 § 1-5 u.p.e.a.) i opłatą manipulacyjną (art. 64 § 6 u.p.e.a.). Różnice te powinny być szczególnie zaznaczone, jeśli chodzi o sposób ustalania maksymalnego pułapu, o jakim mowa powyżej. Według NSA, opłata pobierana za stosowanie środków egzekucyjnych (opłata egzekucyjna), z czym wiąże się określone zaangażowanie organu, nie może być kalkulowana w identyczny sposób co ryczałt za niesprecyzowane kwotowo wydatki organu za podejmowane przy stosowaniu tych środków za podejmowane przy stosowaniu tych środków czynności manipulacyjne (te bowiem wydatki, które można określić co do wartości, z zasady są pobierane odrębnie, na podstawie art. 64b § 1 u.p.e.a.). Na gruncie tej sprawy, przyjmując, że ustalona procentowo wobec wartości egzekwowanej kwoty należność nie przekracza wskazanego maksymalnego pułapu kwotowego organ uznał, że jest ona właściwie określona i pobrał ją od wierzyciela. W ocenie NSA, tak ustalona opłata manipulacyjna nie realizuje celów, jakim zgodnie z założeniem ustawodawcy ma służyć. W żadnym bowiem razie nie pozostaje ona proporcjonalna w stosunku do wydatków organu związanych z czynnościami podejmowanymi w postępowaniu egzekucyjnym. Ma zatem charakter fiskalny, represyjny, czemu wyraźnie sprzeciwił się Trybunał w wyroku SK 31/14.

W ocenie Sądu, akceptowany w orzecznictwie zabieg arytmetyczny dla ustalenia kwoty maksymalnej opłaty (w odniesieniu do kwoty maksymalnej dla czynności zajęcia nieruchomości) może być adekwatny, ale wyłącznie dla opłaty egzekucyjnej za dokonanie innych czynności egzekucyjnych wymienionych w art. 64 § 1, ale nie dla opłaty manipulacyjnej. Zaakcentować należy, że opłata manipulacyjna ma charakter wydatku związanego z koniecznością zapewnienia funkcjonowania aparatu egzekucyjnego, którego zadaniem jest doprowadzenie do wykonania obowiązku wynikającego z przepisów prawnych lub orzeczeń organów administracji publicznej lub sądów. Jakkolwiek jest ona w założeniu pobierana od każdego tytułu wykonawczego (co ma ułatwić jej naliczanie) i niezależnie od efektywności działań organu egzekucyjnego, to jednak w żadnym razie nie może przekraczać wartości wydatków relatywnych do zakresu niezbędnych czynności związanych z obsługą jednego tytułu wykonawczego. W omawianym wyroku SK 31/14 Trybunał nie wypowiadał się w kwestii niezgodności z Konstytucją art. 64 § 3 u.p.e.a., a tym samym i zdania 2 art. 64 § 6 u.p.e.a. Niemniej podkreślić również trzeba, że w oparciu o wskazany tytuł wykonawczy, Prezes PFRON-u realizując swoje obowiązki z zakresu ustawy o finansach publicznych, wszczął (ostatecznie nieefektywne) postępowanie egzekucyjne.

Nie można również podzielić zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew bowiem poglądowi skarżącego kasacyjnie organu uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy wymagane tym przepisem, a orzeczenie poddaje się kontroli instancyjnej.

Mając powyższe na uwadze, wszystkie zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, jak również prawa materialnego należy uznać za niezasadne.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ rozważy powyższe kwestie i uwzględni przedstawioną wykładnię przepisów ustawy egzekucyjnej, która realizuje wytyczne wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. SK 31/14.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.