Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 971/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 46 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 3, 145§ 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA del. Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 19 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. i E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 2086/08 w sprawie ze skargi T. G. i E. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 2086/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. G. i E. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego, z dnia [...] października 2008 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Pismem z dnia [...] marca 2005 r., E. i T. G. zwrócili się o potwierdzenie zgodności ze stanem faktyczno-prawnym mapy sytuacyjnej do celów prawnych działki nr [...], z nieruchomości "[...]" Zd [...], wykonanej na zlecenie wnioskodawców przez geodetę uprawnionego J. O., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia [...] marca 2005 r., pod numerem [...]. Organ z urzędu wprowadził do ewidencji zmianę nr [...], polegającą na wydzieleniu z działek ewidencyjnych o nr [...],[...] i [...] nowych działek o nr [...],[...],[...],[...] i [...] o łącznej powierzchni 0,0840 ha, stanowiących nieruchomość zapisaną w zbiorze dokumentów Zd [...]. Pismami z dnia [...] kwietnia 2005 r. i z dnia [...] maja 2005 r. E. i T. G. oświadczyli, że nie zgadzają się na "bezprawny podział".

Po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lipca 2005 r., decyzją nr [...], z dnia [...] sierpnia 2005 r., znak: [...], Prezydent m. st. Warszawy orzekł o wprowadzeniu zmiany w ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...], polegającej na przywróceniu zapisów według stanu sprzed wprowadzenia zmiany nr [...], z dnia [...] kwietnia 2005 r. W uzasadnieniu stwierdził, że dokumentacja geodezyjna została wykonana na potrzeby regulacji stanu prawnego w oparciu o przepisy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i nie stanowiła wystarczającej podstawy do dokonania zmiany. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego, po rozpatrzeniu odwołania E. i T. G., decyzją nr [...], z dnia [...] listopada 2005 r., utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. Również zdaniem organu odwoławczego, wprowadzenie zmian do ewidencji na podstawie dokumentacji opracowanej dla innego postępowania było nieuprawnione. Wskazał, że zmian dokonuje się na podstawie decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych i aktów notarialnych. E. i T. G. wnieśli skargę. Ich zdaniem sporna mapa stanowi właściwy dokument geodezyjny. Zapisy wykazane w ewidencji na podstawie tej mapy odpowiadają stanowi, który jest zgodny z prawem własności skarżących, wynikającym z aktu notarialnego Rep. Nr [...], z dnia [...] lipca 1975 r., załączonego do zbioru dokumentów Zd [...]. Przywrócenie zapisów w ewidencji powoduje zaś, że kosztem ich własności planuje się drogę szerszą, niż występuje w rzeczywistości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 29 maja 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 95/06, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Sąd stwierdził, że podział działek dokonany na mapie [...], który został ujawniony w ewidencji, nie wyklucza możliwości stwierdzenia nabycia przez podmiot uprawniony (Skarb Państwa czy jednostkę samorządu terytorialnego) części drogi publicznej. Nabycie terenów zajętych pod drogi publiczne nastąpiło z mocy prawa, jednak wymaga to stwierdzenia w drodze decyzji wojewody. Zdaniem Sądu, wykaz zmian gruntowych wraz z mapą stanowił podstawę wprowadzenia zmiany do ewidencji, zgodnie z przepisami § 46 ust.2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W dniu [...] stycznia 2007 r. Prezydent Warszawy ponownie orzekł o przywróceniu zapisów w ewidencji sprzed zmiany nr [...], z dnia [...] kwietnia 2005 r. Wyraził pogląd, że podział geodezyjny uwidoczniony na mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wymaga wydania decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądowego. Podział geodezyjny do czasu wydania w oparciu o tę mapę dokumentu prawnego nie powinien skutkować ujawnieniem w ewidencji. Organ drugiej instancji, decyzją nr [...], z dnia [...] maja 2007 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zalecił ustalenie przedmiotu żądania zgłoszonego przez stronę. Organ prowadzący ewidencję zwrócił się do E. i T. G. o sprecyzowanie żądania w odniesieniu do działki [...] z nieruchomości: "[...]" – Zd. [...], będącej ich własnością, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki ewidencyjne o nr: [...],[...],[...],[...] i [...] w obrębie [...], o łącznej powierzchni 0,0840 ha. Pismem z dnia [...] października 2007 r. wnioskodawcy zażądali wykreślenia Miasta Stołecznego Warszawy jako władającego działkami ewidencyjnymi nr [...],[...] i [...] oraz wydania wypisu z rejestru gruntów zgodnego ze stanem faktyczno-prawnym nieruchomości będącej ich własnością z wpisem, że są jedynymi właścicielami i władającymi całą nieruchomością o powierzchni 0,0840 ha.

Decyzją Nr [...], z dnia [...] stycznia 2008 r., Prezydent m.st. Warszawy orzekł o wykreśleniu, jako władającego działką nr ew. [...] położoną w Warszawie przy ulicy [...], Miasta Stołecznego Warszawy. Organ ustalił, że przy wprowadzaniu zmian w 2005 r. bezpodstawnie wpisano odnośnie tej działki, iż władającym jest m.st. Warszawa. Działka ta nie stanowiła drogi publicznej.

Decyzją Nr [...], z dnia [...] stycznia 2008 r., Prezydent m.st. Warszawy odmówił wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków polegającej na wykreśleniu wpisu władającego "Miasto stołeczne Warszawa" dla działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,0065 ha z obrębu [...] położonej przy ulicy [...] i dla działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,0147 ha położonej przy ulicy [...] na terenie Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, które stanowią własność E. i T. G. Organ powołał się na przepisy art. 20 ust.2 i art. 22 ust.1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz.2027) oraz § 47 ust.3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 26 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz.454). Prezydent ustalił, że operat ewidencyjny dla obrębu [...] został odnowiony w latach 1985-86 i przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia [...] maja 1986 r., pod nr [...]. Odnowienie ewidencji zostało dokonane na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz.32) w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy wykonawcze zawarte w zarządzeniu Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (Mon. Pol. Nr 11, poz.98). Granice nieruchomości i wpisy właścicieli zostały wykazane na podstawie badań hipotecznych, a wpisy władających ustalono na podstawie oświadczeń złożonych w księdze protokołów przez osoby, które faktycznie gruntami władały. W poz. 145 protokołu ustalenia stanu władania widnieje podpis T. G. złożony [...] stycznia 1985 r., a w poz. 145 protokołu ogłoszenia wyników stanu władania gruntów z dnia [...] stycznia 1986 r. widnieje podpis E. G. W odnowionym rejestrze gruntów działka [...] z nieruchomości "[...]", dla której prowadzony jest zbiór dokumentów Zd [...], została wykazana jako:

- działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 0,0620 ha, dla której jako właściciele i władający zostali wpisani E. i T. G.,

- część działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,0055 ha, stanowiącej ulicę [...],

- część działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,0165 ha, stanowiącej ulicę [...].

Dla działek położonych w pasach ulic, w tym dla działek ewidencyjnych nr [...] i [...], właściciele nieruchomości nie zostali wpisani, a jako władający został wpisany Wojewódzki Zarząd Dróg i Mostów w Warszawie Rejon [...] jako podmiot, który faktycznie tymi gruntami władał. W wyniku zmian wprowadzonych do ewidencji w 2004 r., E. i T. G. zostali wpisani jako właściciele do części działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,0165 ha oraz do części działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,0055 ha, dla których jako władającego wpisano "Miasto Stołeczne Warszawa", na podstawie uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] września 2004 r., Nr [...]. W załączniku nr 10 do tej uchwały ulice [...] i [...] zostały wykazane w wykazie dróg gminnych położonych na terenie Dzielnicy [...] m.st. Warszawy. Organ nawiązał do zmiany nr [...] i przypomniał, że w jej wyniku wyodrębniono działki ewidencyjne stanowiące własność E. i T. G. oraz wpisano władającego: "Miasto Stołeczne Warszawa". Wpis władającego, zdaniem organu, był trafny w odniesieniu do działek nr [...] oraz [...]. Nie było podstaw do takiego wpisu w zakresie działki nr [...], która nie stanowiła drogi publicznej. Według Prezydenta, dla działek nr [...] i [...], położonych w pasie dróg publicznych, prawo własności nie zostało dotychczas uregulowane. Zgodnie zaś z art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, do czasu uregulowania tytułu własności do nieruchomości, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także osobę władającego.

W odwołaniu T. i E. G. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie o wykreśleniu z ewidencji gruntów i budynków wpisów władającego "Miasta Stołecznego Warszawy" dla działek nr [...] o pow. 65 m2 oraz nr [...] o pow. 147 m2. W uzasadnieniu skarżący stwierdzili, że od chwili zakupu działki nr [...] o pow. 840,1 m2 na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1975 r., są jedynymi właścicielami i władającymi nieruchomością. Potwierdzają to zaświadczenia z Sądu Rejonowego, m.in. zaświadczenie z Sądu Rejonowego dla Warszawy [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. Jednocześnie skarżący oświadczyli, że zgadzają z decyzją nr [...].

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Inspektor przytoczył art. 21 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, według którego w ewidencji gruntów wykazuje się właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i komunalnych także osobę fizyczną i prawną, w której władaniu znajduje się grunt. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, zgodnie z którym w ewidencji gruntów założonej na podstawie dekretu z dnia 17 maja 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków, oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności, wykazuje się także osobę władającego. W niniejszej sprawie ewidencja gruntów założona została na podstawie w/w dekretu z 1955 r. Jako władający gruntami ujawniony był Wojewódzki Zarząd Dróg i Mostów w Warszawie. Zdaniem organu odwoławczego, biorąc pod uwagę cyt. art. 51, zasadnym jest utrzymanie w okresie przejściowym wpisu władającego – Miasto Stołeczne Warszawa – tym bardziej, że odnośnie działek nr [...] i [...] toczy się postępowanie w trybie art. 73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. i T. G. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, orzeczenie o wykreśleniu z ewidencji gruntów i budynków wpisów władającego "Miasta Stołecznego Warszawy" dla działek nr [...] oraz [...] oraz wezwanie Prezydenta m.st. Warszawy do ustosunkowania się do warunków ugody sądowej wskazanych na zakończenie uzasadnienia odwołania (skarżący używają określenia "odwołanie" w stosunku do skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego). Skarżący powtórzyli wywody zawarte w uzasadnieniu odwołania. Domagali się przeprowadzenia dowodów z szeregu dokumentów.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego wniósł o oddalenie skargi. Wskazał na okoliczności podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia [...] lutego 2009 r. skarżący uzupełnili skargę. Zaakcentowali bezprawność działań organów administracyjnych i zadeklarowali gotowość ugodowego załatwienia sprawy poprzez wypłacenie im odszkodowania. Zażądali dopuszczenia dowodu z mapy – Planu sytuacyjnego parceli Nr [...] z 1938 r.

Skarga została rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż przedłożona dokumentacja pozwala Sądowi na ocenę wszystkich istotnych uwarunkowań faktycznych i prawnych. Wniosek o uzupełnienie akt o dokumenty wymienione w skardze był, zdaniem Sądu, bezzasadny. Dokumenty te znajdują się w aktach sprawy lub nie mają znaczenia. Sąd pierwszej instancji sprecyzował, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów. Kwestie wykraczające poza granice orzekania w niniejszej sprawie mogą podlegać kontroli Sądu tylko w razie wniesienia skarg na inne decyzje lub akty z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. albo skarg na bezczynność. Sąd ocenił, że zgodnie z oceną prawną wyrażoną w wyroku orzeczonym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 95/06, wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków jest dopuszczalne. W myśl § 46 ust.2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zmiana jest dopuszczalna, gdy dokumentacja spełnia wymagania. Wobec określonego przez skarżących przedmiotu wniosku, kontroli Sądu podlega jedynie orzeczenie w przedmiocie wykreślenia z ewidencji władającego – m.st. Warszawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, orzeczenie w przedmiocie odmowy wykreślenia wpisu, jak i utrzymujące je w mocy, nie naruszają prawa. Wywodził, że w przypadku ewidencji założonych na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz.32), prawodawca dopuścił ujawnienie w ewidencji podmiotów innych, niż właściciele, także gdy chodzi o nieruchomości należące do podmiotów innych niż Skarb Państwa, czy jednostki samorządu terytorialnego. Dotyczy to przypadków, gdy kwestie własnościowe nie są uregulowane. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. W myśl art. 73 ust.1 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości zajęte pod drogi publiczne przeszły na własność państwa z mocy prawa, z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 stycznia 1999 r. Sporne części działek nr [...] i [...] pozostawały we władaniu Wojewódzkiego Zarządu Dróg i Mostów (później m.st. Warszawy), stanowiły użytki oznaczone jako drogi. Przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa wymagało jednak deklaratoryjnej decyzji wojewody. W tym zakresie toczy się postępowanie administracyjne. Spełnione są przesłanki określone w art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Pozostawienie wpisu dotyczącego władającego było więc dopuszczalne. Sąd stwierdził nadto, że brak było przesłanek do uznania, że zmienił się stan władania w stosunku do stanu ujawnionego w ewidencji w 1986 r., w stosunku do terenu objętego obecnie granicami działek nr ew. [...] i [...]. Potwierdza to dokumentacja archiwalna – podpisy skarżących w protokole granicznym. Nie uprawdopodobniono, że nastąpiły później zmiany co stanu władania gruntem, znajdującym się pod drogą publiczną, odnośnie spornych fragmentów działek nr [...] i [...]. Zmian takich nie przesądza w szczególności sporządzona na wniosek stron dokumentacja geodezyjna przyjęta do zasobu w 2005 r. Konkludując, Sąd stwierdził, że brak jest przesłanek dla dokonania zmian w ewidencji gruntów odnośnie do działek nr ew. [...] i [...], zgodnie z wnioskiem skarżących (wykreślenie jako władającego jednostki samorządu terytorialnego). Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, bez znaczenia są kwestie wymiaru podatku i rozgraniczenia nieruchomości. Nie było także podstaw do zawieszenia postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W ślad za oceną prawną przedstawioną w wyroku sygn. akt IV SA/Wa 95/06, Sąd wyraził pogląd, że toczące się postępowanie na podstawie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, nie ma wpływu na możliwość ujawnienia zmian wynikających z przedłożonych dokumentów geodezyjnych.

W skardze kasacyjnej T. G. i E. G. zaskarżyli wyrok w całości. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jako podstawy kasacji wskazali:

I. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię

a) § 46 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 26 marca 2001 r. w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz.454) poprzez jednostronne stosowanie zapisów w/w przepisu, pomimo treści orzeczenia z dnia 29 maja 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 95/06;

b) art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz.872 ze zm.) poprzez błędną wykładnię, bez przeprowadzenia wnikliwego i pełnego postępowania dowodowego w zakresie władania przedmiotową nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa

II. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi

a) naruszenie art. 1, art.3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 8 i 11 K.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd, ze zaskarżona decyzja była kolejną decyzją organu odwoławczego – takimi samymi co do treści i ustaleń faktycznych. Zmienność poglądów prawnych tego samego organu, przy takim samym stanie faktycznym i prawnym, która nie znalazła uzasadnienia w dodatkowych ustaleniach dowodowych jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.;

b) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo, że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o przesłuchanie stron, przeprowadzenie wizji lokalnej na przedmiotowej nieruchomości. Brak jest wyjaśnienia przyczyn nieprzesłuchania stron, w sytuacji, gdy postępowanie przed organami administracji publicznej w sposób niewystarczający wyjaśniły sprawy;

c) naruszenie art. 6 P.p.s.a. w związku z art. 9 K.p.a. i art. 10 K.p.a. poprzez nieudzielanie stronom występującym w sprawie bez adwokata lub radcy prawnego potrzebnych wskazówek co do czynności procesowych oraz pouczeń o skutkach prawnych tych czynności i skutkach zaniedbań. Skarżący od samego początku, gdy dowiedzieli się przypadkiem o dokonanych wpisach, składali różnego rodzaju pisma i wnioski, organy administracyjne winny w sposób szczegółowy i wyczerpujący pouczyć skarżących o przysługujących im prawach;

d) art. 134 § 1 P.p.s.a. przez rozstrzygnięcie w granicach skargi z pominięciem dyspozycji art. 134 P.p.s.a., który nakłada na sąd obowiązek prawny rozstrzygania "w granicach danej sprawy" nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną;

e) art. 135 P.p.s.a., który nakłada na sąd obowiązek stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W uzasadnieniu skarżący zakwestionowali stan faktyczny ustalony przez organy administracyjne i niezakwestionowany przez Sąd pierwszej instancji. Zaprzeczyli, by w jakimkolwiek momencie władania przedmiotowa nieruchomością fragmenty działek nr ew. [...] i [...] weszły we władanie Miasta Stołecznego Warszawy. Do chwili obecnej użytkowana przez skarżących nieruchomość ma powierzchnię 840 m2. Potwierdza to operat ewidencyjny z 2005 r., będący dowodem na użytkowanie przez skarżących nieruchomości o powierzchni 840 m2. Skarżący dodali, że plany Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie poszerzenia w/w ulic mogły mieć miejsce, jednak czym innym są plany, a czym innym faktyczna ich realizacja.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a.

Nie jest usprawiedliwiona materialna podstawa skargi kasacyjnej. Odnośnie do zarzutu błędnej wykładni przepisu § 46 ust.2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz.454) zauważyć trzeba przede wszystkim, że zarzut ten nie przedstawia, na czym ta błędna interpretacja polega. W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna (patrz: wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 24/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 266229). Wskazanie przez skarżących, że Sąd pierwszej instancji dokonał jednostronnego stosowania zapisów tego przepisu, nie jest stwierdzeniem ze sfery wykładni przepisów prawa. Pomijając brak jasnego stanowiska skarżących co do tego na czym ta błędna interpretacja dokonana w zaskarżonym wyroku polega i niezależnie od niewskazania, którego z przepisów § 46 ust.2 pkt 1-4 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków dotyczy zarzut błędnej wykładni, zauważyć można, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni omawianego przepisu. Zaznaczył jednak, iż po sprecyzowaniu przez wnioskodawców żądania, przedmiotem sprawy nie były wcześniejsze wpisy do ewidencji, ale decyzja odmawiająca wykreślenia z ewidencji podmiotu władającego. Ta sprawa podlegała zaś regulacji art. 51 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz.2027 ze zm.).

W tym kontekście można przejść do drugiego zarzutu materialnej podstawy kasacji – błędnej wykładni art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz.872 ze zm.). Także ten zarzut został sformułowany wadliwie, o czym świadczy niewskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, który składa się z sześciu ustępów: ust.1, ust.2 pkt 1 i 2, ust.3, ust.3a, ust.4 oraz ust.5. Nadto, w opisie zarzutu skarżący nie wskazali na czym ta błędna wykładnia polega. Podnieśli, w tej podstawie kasacji, brak wnikliwego i pełnego postępowania dowodowego w zakresie władania nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa. Wadliwości te determinują ocenę, że także ten zarzut materialnej podstawy skargi kasacyjnej nie jest usprawiedliwiony. Naruszenie prawa materialnego nie może polegać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu. Okoliczności faktyczne mogą być podważane w skardze kasacyjnej wyłącznie w drodze zarzutu naruszenia prawa procesowego (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 764/07, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 443689; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2004 r., sygn. akt FSK 1290/04, ONSA i wsa 2005/5/95). Dodać natomiast w tym miejscu warto, ze Sąd pierwszej instancji prawidłowo odczytał normy omawianego art. 73. Stosując ten przepis w ramach hipotezy art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, słusznie uznał, że procedury unormowane w przepisie art. 73, zmierzają do uregulowania stanu prawnego nieruchomości, tj. ustalenia, czy nieruchomość została zajęta pod drogę publiczną i czy w związku z tym stała się własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Podstawa procesowa skargi kasacyjnej zawiera pięć zarzutów. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu bezpodstawnego zaakceptowania stanu faktycznego ustalonego przez organy, mimo, że materiał dowodowy był niewystarczający i budzący wątpliwości. Prawidłowo, przy tak skonstruowanym zarzucie, skarżący wskazali, jako naruszone, przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Okolicznością istotną z punktu prawa materialnego, tj. art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego było ustalenie aktualnego stanu władania, w stosunku do stanu władania ujawnionego w ewidencji w 1986 r., w odniesieniu do terenu objętego obecnie granicami działek nr ewidencyjny [...] i [...]. Ustalenie stanu władania oparte zostało o dowody w postaci dokumentacji archiwalnej, podpisane przez skarżących, przy uwzględnieniu faktu, iż dokumentacja geodezyjna z 2005 r., sporządzona na wniosek skarżących, nie potwierdziła zmian co do stanu władania. Nie narusza więc art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. ocena Sądu pierwszej instancji, według której w postępowaniu administracyjnym trafnie ustalono stan władania.

Nie są usprawiedliwione pozostałe zarzuty proceduralne skargi kasacyjnej.

Nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 8 i art. 11 K.p.a. zaaprobowanie przez sąd administracyjny, jako prawidłowego, innego poglądu organu administracyjnego, niż organ ten prezentował w poprzednich decyzjach rozstrzygających tę samą sprawę. Taka sytuacja procesowa jest możliwa w przypadku wyeliminowania poprzednich decyzji z obrotu prawnego. Nowe stanowisko organu jest wówczas konsekwencją uznania, w trybie weryfikacji administracyjnej lub sądowej, że poprzednie decyzje nie odpowiadały prawu. Uwaga ta ma w niniejszej sprawie charakter o tyle abstrakcyjny, że po sprecyzowaniu żądania przez skarżących, pismem z dnia [...] października 2007 r., postępowanie toczyło się w innym, niż poprzednio przedmiocie.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 6 P.p.s.a. w związku z art. 9 K.p.a. i art. 10 K.p.a. W postępowaniu administracyjnym, na skutek pisma organu I instancji z dnia [...] września 2007 r., skarżący sprecyzowali żądanie. Z akt administracyjnych nie wynika nadto, aby skarżący nie mieli zapewnionego czynnego udziału w postępowaniu.

Zaskarżonemu wyrokowi nie można zarzucić naruszenia art. 134 K.p.a. W myśl tego przepisu, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym odnotować trzeba, że skarżący nie podali w skardze żadnej podstawy prawnej, a uzasadnienie odwołania zawierało głównie streszczenie podejmowanych przez nich czynności prawnych i procesowych i czynności procesowych podejmowanych wobec nich przez organy. Stosując się do dyspozycji art. 134 P.p.s.a., Sąd pierwszej instancji orzekł w granicach sprawy, obejmując kontrolą podstawę faktyczna i prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Nie można uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. Przepis ten ma zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi. Nie ma natomiast zastosowania w sprawie, w której skarga została oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a. (por. Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Kantor Zakamycze, 2006, s. 303; wyrok NSA z dnia 28 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 678/04, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 158907). W niniejszej sprawie skarga nie została uwzględniona, a więc Sąd pierwszej instancji nie stosował przepisu art. 135 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.