Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1957/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, rt. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J. M. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących J. M. i M. M. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lutego 2012 r. Wójt Gminy W. ustalił warunki zabudowy na działkach ew. nr [...], nr [...] oraz nr [...] dotyczące inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków inwentarskich przeznaczonych do hodowli drobiu o obsadzie do 96 DJP każdy, budowie dwóch szczelnych zbiorników na gnojowicę o pojemności 10 m.3 każdy oraz budowie dwóch silosów na paszę o pojemności 12,9 Mg i wysokości do 10 m. każdy.

Organ ustalił m. in. następujące parametry:

-szerokość elewacji frontowej od strony drogi: od 93 m do 95 m,

-wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki: do 0,12 powierzchni działki stanowiącej teren inwestycji,

-wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu: od 3 m do 4 m.

Organ wskazał, że nie uwzględniono średnich parametrów szerokość elewacji frontowej i wielkość powierzchni zabudowy, o których mowa w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwanej dalej "analizą", ponieważ inwestycja będzie realizowana na terenie dotychczasowego zainwestowania i nie wywrze negatywnego wpływu na środowisko. W tych warunkach odmowa ustalenia warunków zabudowy byłaby bezpodstawnym przeciwdziałaniem rozwojowi firmy inwestora.

Wyznaczony obszar analizowany, z wyjątkiem fragmentu od strony południowej, spełnia wymagania § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem o nowej zabudowie". W zasobach powiatowego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej nie ma stosownego arkusza mapy, co jednak nie ma istotnego znaczenia dla wielkości wskaźnika zabudowy, ponieważ w terenie o zasięgu odpowiadającym prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego nie ma żadnej zabudowy, a jedynie niezabudowane grunty rolne.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli p. J. i M. M. Decyzją z [...] kwietnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję organu I. instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że:

- z analizy wynika, że na ocenianym obszarze występuje zabudowa związana z prowadzeniem gospodarstw rolnych, natomiast zabudowa mieszkaniowa znajduje się w odległości ok. 140 m. od granicy z działką stanowiącą teren inwestycji,

- zarzuty dotyczące ustaleń wynikających z decyzji Wójta Gminy W. z [...] kwietnia 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, zwanej dalej "decyzją środowiskową", powinny zostać podniesione w odwołaniu od powyższej decyzji, a nie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy; skoro Skarżący nie podnieśli ich należy uznać, że kwestia oddziaływania inwestycji na środowisko została zbadana i rozstrzygnięta,

- w zabudowie zagrodowej niejednokrotnie jest prowadzona hodowla zwierząt mogąca być źródłem emisji przykrych zapachów, co jednak nie uzasadnia wydania inwestorowi decyzji negatywnej,

- postanowienia zawarte w pkt 2.5 decyzji Wójta Gminy W. o warunkach zabudowy należycie zabezpieczają interesy osób trzecich.

Skargę na tę decyzję wnieśli p. J. i M. M. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

I. rażące naruszenie prawa polegające na utrzymaniu w mocy decyzji z [...] lutego 2012 r., trwale niewykonalnej w myśl art. 156 § 1 pkt. 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 zezm.), zwanej dalej "K.p.a.",. z powodu:

1) sprzeczności jej pkt. 2.2 ust. 3 (ustanawiającego zakaz ponadnormatywnego zwiększania hałasu, wibracji, zakłóceń elektromagnetycznych i zakaz zanieczyszczania powietrza, wód i gleby) z jej pkt. 2.5 ust. 1 lit. b (ustanawiającego zakaz powodowania hałasu i innych uciążliwości), z której wynika zakaz powodowania hałasu i innych uciążliwości;

2) sprzeczności jej pkt. 2.2. ust. 3 i pkt. 2.5 ust. 1 lit. b oraz lit. c (z których wynika zakaz powodowania hałasu i innych uciążliwości) z ostateczną decyzją środowiskową (przewidującej zamontowanie powodujących hałas wentylatorów dachowych); ponadto błędnie uznano, że planowana inwestycja nie stanowi zagrożenia dla środowiska, podczas gdy planowana w niej produkcja (384 DJP) wskazuje, że należy ona do inwestycji "mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko" w myśl przepisów odrębnych,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) § 3 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). przez ustalenie sprzecznych z prawem granic obszaru analizowanego - w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki od strony południowej; przepisy nie przewidują możliwości ustalenia innych granic obszaru analizowanego z uwagi na brak stosownej mapy, na której można by go wyznaczyć; z materiału dowodowego nie wynika, aby obszar nieobjęty analizą nie był zabudowany;

2) § 3 ust. 1 rozporządzenia o nowej zabudowie w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez nierzetelne dokonanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyrażające się w:

a) braku określenia gabarytów oraz form architektonicznych poszczególnych budynków znajdujących się na obszarze analizowanym,

b) braku wskazania, które budynki lub działki były przedmiotem analizy, a ograniczeniu się jedynie do podania wyników pomiarów, np. odległości zabudowań od działki, na której inwestycja ma być zrealizowana, szerokości frontów poszczególnych budynków, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu, powierzchni zabudowy, wysokości głównej kalenicy dachu, geometrii dachu,

c) braku wskazania metody dokonania poszczególnych wyliczeń,

3) § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia o nowej zabudowie w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki niż średni wskaźnik tej wielkości wynikający z pkt 1.6 analizy (6,4%), pomimo że nie wynikało to z analizy i brak było do tego uzasadnionych podstaw; nadto w pkt 2.3 analizy wskazano, iż wskaźnik ten może wynosić 12%, czyli dwukrotnie więcej niż wskaźnik średni, bez żadnego racjonalnego uzasadnienia takiego zwiększenia; uzasadnieniem nie może być okoliczność, że inwestycja ma być realizowana na terenie dotychczasowego zainwestowania; wręcz przeciwnie, stanowi to o jej niedopuszczalności, gdyż jeszcze zwiększa (do 30%) wskaźnik jej zainwestowania w stosunku do średniego wskaźnika w obszarze analizowanym (6,4%);

4) § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia o nowej zabudowie, w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ustalenie innej szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy niż średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego, pomimo że nie wynikało to z przeprowadzonej analizy i brak było do tego uzasadnionych podstaw;

5) art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy mimo niedokonania analizy, czy istniejące przyłącze wodne pod względem parametrów technicznych - w szczególności przepustowości - jest wystarczające dla potrzeb zaopatrzenia w wodę planowanej inwestycji, czy też istnieje potrzeba jego przebudowy;

III. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niedokonanie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, ewentualnie poprzez brak wskazania podstaw niedokonania tej analizy;

2) art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 § 1 K.p.a. przez nieuzgodnienie ostatecznego projektu decyzji o warunkach zabudowy z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, Starostą [...] oraz Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w W.; w aktach sprawy znajduje się pięć projektów decyzji o warunkach zabudowy oraz pięć projektów analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (k. 51, 72, 85, 96 oraz 110); do uzgodnienia przesłano jedynie projekty nr 1 (k. 51) oraz nr 2 (k. 72); pozostałych projektów nie uzgadniano, w szczególności nie uzgodniono ostatecznego projektu decyzji otrzymanego przez Urząd Gminy W. w dniu 5 marca 2012 roku (k. 110);

3) art. 125 § 1 w zw. z art. 106 § 5 K.p.a. i art. 53 ust 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niedoręczenie przez organ I. instancji wszystkim stronom postępowania (w tym skarżącym) postanowień uzgodnieniowych, tj. postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] grudnia 2011 r. i postanowienia Starosty [...] z [...] grudnia 2011 r.;

4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 11, w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez nierozpoznanie wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu, a w szczególności zarzutu nieustosunkowania się przez organ I. instancji do wniosków i zarzutów podnoszonych przez skarżących w piśmie z 31 stycznia 2012 roku, jak również przez uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób niewyjaśniający zasadności przesłanek, którymi kierował się organ odwoławczy;

5) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że istnieją podstawy do utrzymania w mocy decyzji Wójta Gminy W. z [...] lutego 2012 r.

Wniesiono o zwrot kosztów postępwoanai sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z przyczyn, które expressis verbis nie zostały wyartykułowane w skardze. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.

Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.

Naruszenie przepisów dotyczy istotnej kwestii wyjaśnienia spełnienia wymagania tzw. "dobrego sąsiedztwa", jak i ustalenia w decyzji wymagań służących jego zapewnieniu przy realizacji zabudowy.

Dla właściwego rozumienia treści normatywnej regulacji w tym zakresie należy mieć na uwadze następujące uwarunkowania.

Generalną zasadą, którą trzeba się kierować odczytując treść normatywną przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest przyjmowanie "ładu przestrzennego", jako podstawy działań w zakresie ustalania zasad i zagospodarowania terenów (art. 1 ust. 1 pkt. 2). W świetle ustawy powinny być brane pod uwagę takie względy jak wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, oraz m.in. walory architektoniczne i krajobrazowe, jak i prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 2, 3 i 7). Ochrona prawa własności, w szerokim kontekście wykonywania tego prawa, pozostaje w pełnej zgodności z realizacją celów określonych w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy. Równocześnie, wynikające z tych regulacji zasady, zakreślają w pewnym stopniu ograniczenia prawa własności w płaszczyźnie możliwości swobodnej zabudowy własnej nieruchomości. Nieuprawniona jest jednak prezentowana często teza, że przepisy ustawy należy rozumieć w ten sposób, aby w jak najszerszym zakresie zapewnić wykonywanie prawa własności, gdy sprowadzane jest ono wyłącznie do sfery możliwości swobodnej zabudowy własnej nieruchomości.

Prawo własności jest wartością chronioną normami rangi konstytucyjnej (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP), przy czym prawo to może być ograniczone na mocy ustawy (art. 64 ust. 3 i 233 ust. 3 Konstytucji).

Prawo własności nieruchomości nie ma więc w polskim porządku prawnym charakteru nieograniczonego. W myśl art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16 poz. 93 ze zm.), zwanej dalej "K.c.", właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Tak więc, o zakresie możliwości korzystania z nieruchomości, decyduje "społeczno-gospodarcze przeznaczenie" oraz tzw. "stosunki miejscowe". Formułowane tezy o konieczności "proinwestorskiej interpretacji" przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oparte na domniemaniu istnienia podmiotowego prawa dowolnej zabudowy każdej nieruchomości, któremu prawodawca przyznawałby prymat nad prawami właścicieli nieruchomości sąsiednich, są w sposób oczywisty dowolne. Kwestia ta ma istotne znaczenie dla właściwego odczytania treści normatywnej art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym wyrażona została zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa".

Jak wskazano m.in. przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są szczegółowymi ramami prawa materialnego, wyznaczającymi zakres możliwości korzystania z własności (w tym statuującymi właściwe ograniczenia). Prawodawca określił w niej z jednej strony uprawnienie swobodnej zabudowy nieruchomości w granicach prawa (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy). Z drugiej strony podkreślono uprawnienie do ochrony interesu prawnego innych osób przy zabudowie terenów nienależących do nich (art. 6 ust. 2 pkt 2 jak i pkt 1 in fine). Do osób tych wypada zaliczyć m.in. właścicieli sąsiednich działek. Trzeba mieć bowiem na względzie, że zabudowa nieruchomości rzadko pozostaje faktycznie bez wpływu na warunki korzystania z do niej przyległych. Oczywistym przykładem tego stanu rzeczy może być np. realizacja zabudowy dla celów produkcyjnych (w tych hodowlanych) skutkująca powstaniem określonych uciążliwości w pobliżu zabudowy mieszkaniowej. Choć może być ona w pewnych przypadkach dopuszczalna, nie pozostanie bez wpływu na warunki korzystania z nieruchomości sąsiednich a więc faktycznie zakres korzystania z prawa własności przez osoby trzecie, w kontekście konieczności znoszenia uciążliwości. Faktyczne oddziaływanie występuje w takim przypadku również pomimo zachowania odnośnych wymagań normatywnych - np. brak przekroczenia standardów jakości środowiska. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że z uwagi na poddanie - w kontekście wolności zabudowy - zakresu ochrony własności także regulacjom prawa administracyjnego i przyznanie konkretnych kompetencji organom administracji, wyłączono w tym zakresie możliwość wykorzystania roszczeń służących ochronie - zakreślonych ramami art. 222 § 1 w zw. z art. 140 i 144 K.c. Wobec tego, organ administracji, orzekając w sprawie warunków zabudowy musi mieć na uwadze zarówno interes publiczny (np. zachowanie ładu architektonicznego, walorów krajobrazowych) jak i ochronę interesu indywidualnego właścicieli sąsiednich nieruchomości, wyznaczonych m.in. ramami tzw. "dobrego sąsiedztwa".

Powyższe spostrzeżenia nie potwierdzają, aby prawodawca - gwarantując konstytucyjnie ochronę prawa własności i określając (m.in. ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) ramy korzystania z niego, przyznał normatywnie, w sferze wykonywania prawa własności co do nieruchomości, prymatu prawu zabudowy nieruchomości nad prawem do korzystania z nieruchomości sąsiednich, w kontekście znoszenia uciążliwości związanych z zabudową przyległych terenów. Nie uchylono zasad wyrażonych z art. 144 K.c. lecz nadano im w pewnym zakresie szczególne znaczenie poprzez ustanowienie obowiązku zagwarantowania tzw. "dobrego sąsiedztwa".

W tym świetle norma art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odgrywa istotne znaczenie z jednej strony, jako przepis określający ramy dopuszczalnej zabudowy działki w kontekście uprawnienia właściciela (innej osoby mającej tytuł do nieruchomości), z drugiej zaś wytyczająca zakres ochrony własności gdy chodzi o korzystania z nieruchomości sąsiednich, w kontekście uciążliwości związanych z zagospodarowaniem terenów przyległych.

Treść reguł kształtowania ładu przestrzennego, jak i zakres uprawnień właścicieli przyległych nieruchomości, trzeba odczytywać mając jednocześnie na uwadze generalne zasady ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - m.in. obowiązek uwzględniania ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1), rozumianego jako kształtowanie przestrzeni tak, aby tworzyła ona harmonijną całość. Przestrzeń powinna być kształtowana także z uwzględnieniem, w uporządkowanych relacjach, wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych czy kompozycyjno-estetycznych (patrz art. 2 pkt 1 ustawy). Należy także uwzględnić walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy). Racjonalnemu i wnikliwemu rozważeniu wskazanych kwestii powinna służyć analiza - sporządzona w myśl § 3 rozporządzenia o nowej zabudowie.

Z kolei środkiem służącym zapewnieniu realizacji celów ustawy, co do kształtowania ładu przestrzennego, wyrażonego m.in. zasadą tzw. "dobrego sąsiedztwa", jest określenie - na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy - wymaganych parametrów zabudowy, w związku z treścią art. 61 ust. 6 i 7, z zachowaniem zasad wskazanych w rozporządzeniu o nowej zabudowie. Kwestia ta podkreślana jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz wyrok o sygn. akt II OSK 1046/08 - dostępny w CBOSA)

Odnosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, co następuje.

Zaskarżona decyzja nie czyni zadość wymaganiom prawa materialnego co do obowiązku określenia szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Prawodawca, określając normatywnie parametry i wskaźniki, przy których wykorzystaniu ma być urzeczywistniana zasada zachowania ładu przestrzennego przy realizacji zabudowy, zaliczył do nich m.in. wskazane parametry (art. 61 ust. 6 w zw. z ust. 7 pkt 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W pkt 2.1 ppkt 3 decyzji organu I. instancji określono szerokość elewacji frontowej na od 93 m. do 95 m. Oznacza to - w tym zakresie - pozostawienie inwestorowi dowolności, co do przyjętych parametrów przy projektowaniu obiektu. Wprawdzie w § 6 ust. 1 rozporządzenia o nowej zabudowie dopuszczono pewne odstępstwa od wartości wynikających ze średniej na danym terenie (20 %), jednak wynika stąd jedynie, że bez wskazania szczególnych uwarunkowań w analziie - w myśl §. 6 ust. 2 rozporządzenia, jest dopuszczalne ustalenie innych wartości niż uśredniona. Nie oznacza to natomiast braku konieczności określenia w decyzji danego parametru w sposób ścisły, na podstawie § 9 ust. 1 rozporządzenia o nowej zabudowie. Jeżeli, w danym przypadku, dodatkowo realizowane obiekty w określonej lokalizacji miałyby być wkomponowane w konkretne otoczenie (np. budynki stojące przed nim i obok), nie bez znaczenia może być ich szerokość. Pomimo że wynikająca z decyzji organu I. instancji dowolność w odniesieniu do wielkości bezwzględnej (2 m. - przy szerokości elewacji przekraczającej 90 m.) nie jest w danym przypadku znaczna, w każdym razie obowiązek konkretnego wyznaczenia parametru w tym zakresie wynika z przepisów prawa.

Oczywisty charakter ma w rozpatrywanym przypadku uchybienie, co do precyzyjnego wskazania wartości parametru, gdy chodzi o wysokości planowanych budynków.

W pkt 2.1 ppkt 5 decyzji organu I. instancji określono wysokość zabudowy, poprzez wskazanie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu: od 3 m. do 4 m. Oznacza to, że pozostawiono dowolność sięgającą 25%. Określenie wysokości zabudowy w ten sposób nie czyni zadość ustaleniu konkretnych wymagań, które mogą być zweryfikowane, pod katem ich zachowania, na etapie wydania pozwolenia na budowę. Brak precyzyjnych rozstrzygnięć odnośnie wysokości obiektów, oznacza, że konkretne kwestie wysokości elewacji frontowej, będą rozważane dopiero na etapie wydania pozwolenia na budowę, a właściwy w sprawie oceny zachowania ładu przestrzennego organ (organ gminy) na stosownym etapie procedury inwestycyjnej nie zajął w tej sprawie jasnego stanowiska. Rolą organu administracji, ustalającego warunki zabudowy, jest precyzyjne określenie parametrów zabudowy wskazanych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do których należy wysokość zabudowy, przy czym wytyczne, co do sposobu określania wymagań, zamieszczono w rozporządzeniu o nowej zabudowie. Jego teść potwierdza, iż parametr wysokości musi być wyrażany w metrach (patrz zwłaszcza treść § 7 ust. 2 w zw. z § 9 ust. 1 - zasady liczenia wysokości od określonego poziomu). Takie rozumienie przepisów potwierdzają względy doświadczenia życiowego. Z punktu widzenia percepcji przestrzeni nie bez znaczenia jest kwestia, czy wysokość fasady nawiązuje do istniejących w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów, czy tej jest od niej różna - nawet, gdyby różnica wysokości nie była stosunkowo duża.

Zajęcie stanowiska w powyższych kwestiach wymaga uzupełnienia materiału dowodowego - analizy - o elementy istotne dla orzeczenia w przedmiocie zagadnień poruszanych wyżej, w szczególności kluczowe znaczenie ma precyzyjne wskazanie szerokości i wysokości konkretnych budynków z zabudowy sąsiedniej, do których to parametrów nawiązano, określając wymagania wynikające z zasady, tzw. "dobrego sąsiedztwa" (patrz tak samo wyrok NSA o sygn. akt IIOSK 1697/09 - dostępny w CBOSA). O ile element architektoniczny, do którego nawiązano miałyby stanowić budynki bardziej oddalone (nie bezpośrednio przyległe), z analizy muszą wynikać przesłanki, jakimi kierował się urbanista oceniając, konkretne rozwiązanie, jako czyniące zadość wymaganiom ładu przestrzennego, mając na uwadze, że zasada swobody zagospodarowania terenu doznaje ograniczenia, z uwagi na wskazane wymagania zapewnienia ładu przestrzennego, którego jednym z instrumentów realizacji, jest wymóg zachowania tzw. "dobrego sąsiedztwa" (patrz tak samo np. wyroki NSA o sygn. akt II OSK 861/09 i 1424/09 - dostępne w CBOSA

Trafnie także wskazano w skardze, że z treści analizy bądź uzasadnienia decyzji w przedmiocie warunków zabudowy nie wynika, jakie przesłanki, w kontekście zapewnienia ładu przestrzennego, przemawiały za ustaleniem wielkości powierzchni zabudowy. Wyrażono ją w pkt 2.1 ppkt 4 decyzji, jako "wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki: do 0, 12 powierzchni działki stanowiącej teren inwestycji".

Na wstępie trzeba odnotować, że określenie parametru wielkości powierzchni zabudowy, który ma zapewnić tzw. "dobre sąsiedztwo" służy zapewnieniu harmonii, gdy chodzi o intensywność zabudowy przyległych nieruchomości. Kluczowe znaczenie ma więc, gdy działka jest już zainwestowana, wyjaśnienie czy dalsza zabudowa nie doprowadzi do powstania bądź dalszego nasilenia dysproporcji, co do sposobu zabudowy terenu. Dopuszczalne jest więc określenie parametru nowej zabudowy na 12%, o ile nie doprowadzi to do naruszenia czy pogłębienia różnic, co do intensyfikacji zabudowy działek na terenie analizowanym, przy czym punktem odniesienia nie może być wyłącznie działka już częściowo zabudowa, a gdzie ma być realizowana kolejna inwestycja. Nie można bowiem wykluczyć, że sposobem zainwestowania obiega ona od terenów sąsiednich a dalsza jej zabudowa będzie pogłębiać dysproporcje gdy chodzi o parametr intensywności zabudowy w stosunku do terenów przyległych.

W tym kontekście, jak trafnie wskazano w skardze, z analizy bądź uzasadnienia decyzji organu I. instancji nie wynika, na podstawie jakiego wyliczenia ustalono, że średnia gęstość zabudowy nie zostanie przekroczona o ile nowe obiekty nie zajmą ponad 12% powierzchni działki (mając na uwadze także tereny już wcześniej zabudowane) czy też, jakie szczególne względy - cechy analizowanego terenu - przemawiały za tym, aby odstąpić w myśl § 5 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie od zasady wskazanej w ust. 1 tego paragrafu. Organ musi mieć tu na względzie, że wyjątek, co do obowiązku zachowania wymagania tzw. "dobrego sąsiedztwa" - wskazany w art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie może być interpretowany rozszerzająco. Gdy nie zachodzą przesłanki odstępstwa w nim wskazane - zabudowa towarzysząca rodzinnemu gospodarstwu rolnemu, w związku z definicją zawartą w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 maja 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). oraz odpowiedni obszar gospodarstwa (w rozpoznawanej sprawie nie powoływano takich okoliczności) - sam fakt prowadzenia produkcji rolnej nie oznacza automatycznie możliwości odstąpienia od zasady harmonijnej, gdy chodzi m.in. o intensywność, zabudowy sąsiednich terenów. Nie ma też przesądzającego znaczenia okoliczność przywołana przez organ I. instancji, że inwestycja nie będzie powodowała uciążliwości wobec treści uzyskanej decyzji środowiskowej, czy odległości od zabudowy mieszkalnej. Spełnianie wymagań ochrony środowiska należy jedynie, w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do jednej z pięciu wymienionych w ust. 1 przesłanek warunkujących możliwość realizacji przedsięwzięcia. Nie ma ono natomiast znaczenia w kontekście oceny, czy spełnione są wymagania tzw. "dobrego sąsiedztwa", w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy.

W kontekście powyższych uwarunkowań za zasadne można uznać zarzuty skargi naruszenia przepisów postępowania, co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy (art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) - wyjaśnienia, na jakiej podstawie uznano spełnienie warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa", w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, co następuje:

- nie trafne są zarzuty nieważności (zarzut 1,1 i 2); sugerowane wewnętrznej sprzeczności decyzji o warunkach zabudowy oraz jej sprzeczności z decyzją środowiskową, gdy chodzi o opis kwestii oddziaływań, są wyłącznie następstwem użycia tych samych określeń w innych stosowanych znaczeniach; tak np. wskazano, że poziom hałasu nie może przekraczać dopuszczalnych norm - tu słowo hałas użyto, jako rodzaj emisji - wprowadzanie energii w postaci słyszalnych dźwięków, w rozumieniu art.3 pkt4 lit. b i pkt5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) - a następnie stwierdzono, że inwestycja nie może powodować hałasu - używając to słowo w rozumieniu potocznym - zjawiska uciążliwego dla otoczenia; sytuacja taka nie powinna mieć miejsca (utrudnia to percepcję tekstu), jednak nie jest to wada kwalifikowana, skoro domniemaną sprzeczność można wyeliminować z użyciem logicznej wykładni tekstu decyzji;

- uchybieniem jest brak odwzorowania na złączniku graficznym fragmentu terenu (zarzut 11.1.); jednak w rozpoznawanej sprawie, wobec braku sporu, co do sposobu jego zagospodarowania - organ wywodzi brak zabudowy, zaś strony tego wprost nie kwestionowały - wskazane naruszenie nie mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy,

- jak wskazano wyżej, szczegółowość sporządzonej analizy była niewystarczająca (zarzut II.2.), kluczowe znaczenie ma brak opisu, gdzie znajdują się obiekty, do których nawiązano, gdy chodzi o ustalenie parametrów a - jeżeli są one wyłącznie uśrednieniem - wskazanie parametrów poszczególnych ocenianych obiektów oraz sposobu wyliczenia - w przeciwnym razie decyzja o warunkach zabudowy (której elementem jest analiza - § 9 ust. 2 rozporządzenia o warunkach zabudowy) nie poddaje się kontroli instancyjnej, czy później sądowej,

- w analizie ani uzasadnieniu decyzji w istocie nie wskazano przekonywających przesłanek, które przesądziły o uznaniu za zasadne dopuszczenie, jako wskaźnika dla nowej zabudowy 12% a więc przekraczającego już znacznie przeciętny, wskazany w analizie tj. 6,4 % (zarzut II.3) - nie wskazano, dlaczego uznano za nie sprzeczną z wymaganiem zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa" dalszą intensyfikację zabudowy działki inwestora; w kwestii tej zajmą stanowisko organy administracji ponownie orzekając w sprawie, na podstawie pełnej analizy,

- z uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy (lub treści analizy) nie wynika, dlaczego przyjęto szerokość elewacji frontowej, odbiegającą od przeciętnej (zarzuty. II.4.) - może być to w pewnych przypadkach uzasadnione nawiązanie do parametrów obiektów bezpośrednio przyległych (gdy tworzą architektoniczną całość), lecz winno to wynikać z treści analizy (części opisowej),

- istotnie, przedłożone dokumenty (kopia umowy na dostarczanie wody) nie pozwalały na ustalenie, czy będzie możliwe zabezpieczenie przez dostawcę mediów zwiększonych dostaw wody w związku z realizacją inwestycji, informacji w tym zakresie nie zwarto również w analizie (zarzut II.4.); wobec kwestionowania takiej możliwości przez Strony postępowania organ - jeżeli realizacja inwestycji jest możliwa w kontekście wymagania tzw. "dobrego sąsiedztwa" - wyjaśni ten problem, w związku z treścią art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; gdyby problem dotyczył jedynie ewentualnej przebudowy przełącza przez inwestora (a dostawa wody w niezbędnej ilości może być zapieniona przez dostawce mediów) kwestie te wykraczają poza przedmiot decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z art. 29 ust. 1 pkt 20 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) i art. 50 ust. 2 i 59 ust. 1 zd. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- prawidłowo sporządzona analiza, spełniające wymagania wskazane w rozporządzeniu o nowej zabudowie - a więc obejmująca ustalenia, co do elementów wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (§ 3 ust. 1 rozporządzenia), czyni zadość - dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy - dokonaniu analizy, w myśl art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; jak wynika z art. 64 ust 1 ustawy wskazaną regulację stosuje się odpowiednio (zarzut 111.1.),

- o ile ponownie sporządzane projekty decyzji o warunkach zabudowy nie różnią się, co do warunków mających znaczenie z punktu widzenia dokonywania uzgodnienia z określonym organem administracji z uwagi na zakres jego kompetencji; nie stanowi naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć wpływ na wynik sprawy odstąpienie od ponownego przedłożenia projektu decyzji organowi uzgadniającemu (zarzut III.2); organ administracji winien w uzasadnieniu wskazać powody podstąpienia od ponowienia procedury uzgodnień, wskazując tego przyczyny (jakie elementy uległy zmianie, wobec kompetencji organu uzgadniającego); rozpoznając ponownie sprawę organ, porównując treść sporządzanych projektów, ustali czy jest niezbędne ponowne uzgodnienie,

- organ prowadzący postępowanie główne nie jest obowiązany doręczać postanowień organów uzgadniających; gdy nie zostały przesłane stronom przez te organy; w przedmiotowej sprawie z ich treścią Strony mogły się zapoznać w aktach postępowania w przedmiocie warunków zabudowy; w tej sytuacji ewentualne uchybienie przepisom postępowania przez organy uzgadniające (dokumentacja związana z doręczaniem tych postanowień nie stanowi elementu akt w rozpoznawanej sprawie) nie mogło mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy,

- nie zasadne są zarzuty nie odniesienie się przez organ odwoławczy do odwołania i pism stron skarżących (zarzut III.4), dotyczyły one kwestii oddziaływania przedsięwzięcia i wobec wydania uprzednio decyzji środowiskowej wykraczały poza granice niniejszej sprawy, czemu trafnie dał wyraz organ odwoławczy,

- naruszono art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. orzekając o utrzymaniu w mocy decyzji organu I. instancji, wobec braku kompletnego materiału dowodowego w zasadniczych kwestiach (właściwie sprowadzonej analizy) zasadnym było przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (zarzut III.5).

Z uwagi na potrzebę ponownego orzeczenia w spawie, co do meritum na podstawie poprawnie sporządzonego materiału dowodowego (uzupełnionej analizy), mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), Sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzające ją orzeczenie organu I. instancji (ograniczona możliwość uzupełniania analizy w postępowaniu odwoławczym - patrz tak samo wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1697/09 - dostępny w CBOSA).

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 135, 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O kosztach orzeczono w pkt 3 sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powyższej ustawy.

Rozpatrując sprawę ponownie Wójt Gminy W. orzeknie uwzględniając ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, zawarte w niniejszym orzeczeniu.