Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1862/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1689/16 w sprawie ze skargi E.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną 2


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1689/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr KOA/2148/Pd/16 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia.

W uzasadnieniu wskazał, że E. B. w dniu 15 lutego 2013 r. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy B. z dnia [...] grudnia 2007 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], KW nr [...], na działki nr [...] i nr [...], zarzucając naruszenie art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej u.g.n.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji wskazując, że wnioskodawczyni nie posiada przymiotu strony, gdyż nie brała udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości i nie legitymuje się żadnym tytułem prawnorzeczowym do działki objętej przedmiotową decyzją. Organ podkreślił, że właściciele działek sąsiadujących z działkami dzielonymi nie są stroną w postępowaniu o podział tych działek.

E. B. w dniu 5 października 2015 r. wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] listopada 2013 r. zarzucając naruszenie art. 28 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] listopada 2013 r. uznając, że jest ono zgodne z prawem.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła E. B..

Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło, że w sprawie bezsporne jest, że E. B. nie posiada praw do nieruchomości objętej przedmiotową decyzją, a zatem nie ma ona interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. w sprawie dotyczącej postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy B. z dnia [...] grudnia 2007 r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 97 ust. 1 i 1a u.g.n. podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny, przy czym wnioskujący powinien dołączyć do wniosku m.in. dokument stwierdzający tytuł prawny (ust. 1a pkt 1). Oznacza to, że o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości może wystąpić jej właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty, gdyż są to podmioty władne do dysponowania nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, a tym samym mają interes prawny, aby żądać czynności organu. Podmioty te są tym samym stronami postępowania administracyjnego. Te podmioty również - jako strony postępowania podziałowego - mogą żądać stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, czy też wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji podziałowej i uczestniczyć w postępowaniu nadzorczym.

Zdaniem organu nadzorczego kwestionowane postanowienie z dnia [...] listopada 2013 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, jest więc zgodne z prawem i nie jest obarczone żadną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. B., zarzucając naruszenie: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, wydanie uzasadnienia postanowienia z brakami uniemożliwiającymi jego prawną i merytoryczną kontrolę, naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego skutkujące m.in. osłabieniem zaufania obywateli do władzy publicznej oraz sprzecznością z obowiązkiem wyjaśnienia zasadności przesłanek, jakimi kierował się organ przy podejmowaniu postanowienia; art. 28 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, że każdorazowo właściciel działki sąsiadującej z działką ulegającą podziałowi nie ma prawa strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym tej działki.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest niezasadna.

Sąd ten podał, że kontrolowane postanowienie zostało wydane na skutek żądania stwierdzenia nieważności postanowienia wydanego w trybie art. 61 a k.p.a., o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy B. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], KW nr [...], na działki nr [...] i nr [...]. Kontrola zatem zaskarżonego postanowienia sprowadza się do ustalenia, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie prawidłowo oceniło, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. A konkretnie, czy Kolegium prawidłowo oceniło, że nie narusza rażąco prawa ustalenie, że wnioskodawczyni postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma interesu prawnego w jego wszczęciu. Zakres postępowania administracyjnego w trybie stwierdzenia nieważności postanowienia toczący się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie zakreślony jest więc wąsko i odnosi się wyłącznie do zbadania zaistnienia naruszenia prawa o charakterze rażącym przy odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział z powodu braku interesu prawnego.

Sąd I instancji podał, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 16 k.p.a., jest zasada trwałości decyzji administracyjnej. Uchylenie lub zmiana decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Jedną z takich możliwości przewiduje art. 156 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji w ściśle w tym przepisie określonych sytuacjach. Zgodnie zaś z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109 – 113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 – również art. 145 - 152 oraz art. 156 -159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wymienione w sposób enumeratywny i jedną z nich jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Uważa się, że przepis enumeratywny i wyczerpujący a nie jedynie przykładowy, winien być interpretowany ścieśniająco, a contrario jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna Tak skatalogowane przepisy art. 156 k.p.a. stanowią zbiór wyjątków od zasady trwałości decyzji ostatecznej wyrażonej w art. 16 k.p.a.

Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, że właściciele nieruchomości przylegającej bezpośrednio do innej nieruchomości, w odniesieniu do której na wniosek jej właściciela wszczęte zostało postępowanie administracyjne o podział, nie są stronami tego postępowania.

Podział nieruchomości gruntowej jest bowiem wykonywaniem prawa własności, nie oddziałującym na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich, gdyż polega na wydzieleniu działek granicami przebiegającymi wewnątrz nieruchomości, a więc czynność taka nie ma wpływu na granice zewnętrzne dzielonego gruntu, które pozostają niezmienione. Jednakże reguła ta nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości sąsiednich.

W rozpoznawanej sprawie decyzją Burmistrza Gminy B. z dnia [...] grudnia 2007 r. zatwierdzono projekt podziału nieruchomości położonej w B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ew. [...] z obrębu [...], KW nr [...], na działki nr [...] i nr [...]. Właścicielami dzielonej działki byli T. Z. i T. Z.. E. B. jest współwłaścicielką działki nr ew. [...] KW [...]. Z załączonych do akt sprawy dokumentów wynika, że pomiędzy powyższymi działkami znajduje się droga – ul. M. Zgodnie z fragmentem mapy ewidencyjnej drogę na tym odcinku stanowią działki nr ew. [...], nr ew. [...] i nr ew. [...], a zgodnie z mapą sytuacyjną nieruchomości z projektowanym podziałem zgłoszoną do zasobu Państwowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. z [...] grudnia 2007 r. [...] ulica M. na tym odcinku stanowi działkę nr ew. [...].

W ocenie Sądu I instancji zgromadzone w aktach sprawy dokumenty nie pozwalają na przyjęcie jednoznacznego wniosku co do statusu prawnego tego odcinka, tj. czy jest to końcowy odcinek drogi publicznej gminnej – ul. M. (jak wskazano w mapie sytuacyjnej projektowanego podziału stanowiącej załącznik do decyzji z [...] grudnia 2007 r. zatwierdzającej podział działki nr [...], obr. [...] w B.), czy droga wewnętrzna (jak wskazano w piśmie Starostwa Powiatowego w P. z 14 maja 2009 r. oraz uzasadnieniu wyroku Sądu Rejonowego w P. z [...] kwietnia 2013 r. sygn. akt [...]). Wprawdzie z pisma z 3 lipca 2012 r. wynika, że Gmina B. wystąpiła, w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie własności z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. działek o nr [...] i nr [...] stanowiących cz. dz. ew. [...] niehipotekowane, to jednak w aktach sprawy stosownej decyzji nie ma. W odniesieniu zaś do działki nr ew. [...], stanowiącej w głównej mierze odcinek drogi między działkami nr ew. [...] i nr ew. [...] a działką nr ew. [...], brak jest dokumentów wskazujących podjęcie przez Gminę jakichkolwiek działań regulujących status prawny.

W aktach sprawy brak jest też dokumentów świadczących, że E. B. jest współwłaścicielką tej części nieruchomości, która stanowi odcinek drogi między działkami nr ew. [...] i nr ew. [...] a działką nr ew. [...].

Powyższe wskazuje, że dokumenty zgromadzone w aktach sprawy nie pozwalają stwierdzić jednoznacznie, czyją własność stanowi ten fragment drogi.

Zdaniem Sądu I instancji, zgodzić się należy ze skarżącą, że wskazane w skardze działania właściciela wyodrębnionej działki nr ew. [...], tj. zlokalizowanie zjazdu oraz wykonanie przyłącza energetycznego i gazowego na nieruchomości sąsiedniej mogłyby być uznane jako wykraczające poza granice podziału i naruszające prawo własności właściciela nieruchomości sąsiedniej. Jednakże skarżąca nie wykazała stosownymi dokumentami, że jest właścicielką nieruchomości sąsiedniej. W tej sytuacji nie można stwierdzić, że podział nieruchomości zatwierdzony decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] ingeruje w wykonywanie prawa własności przez E. B.

Nie można zatem zarzucić skutecznie organowi naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie uwzględnił interesu prawnego skarżącej jako właścicielki nieruchomości sąsiedniej w sprawie o podział nieruchomości. W tej sytuacji zarzut ten w okolicznościach sprawy nie jest trafny.

Prawidłowo organ stwierdził, że kontrolowane w trybie nadzoru postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nie narusza prawa w sposób rażący, ani nie jest obarczone żadną z wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W razie bowiem wąsko zakreślonego przedmiotu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, aby można było mówić o rażącym naruszeniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu podziałowym interes wnoszącego żądanie musi wynikać z posiadania tytułu rzeczowego do nieruchomości sąsiedniej i musi być poparty nie budzącymi wątpliwości dokumentami.

W skardze kasacyjnej E. B. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 28 w związku z art. 127 § 3 ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego, dalej k.p.a. poprzez błędną wykładnię tego przepisu podczas ponownego rozpatrywania sprawy, poprzez każdorazowe przyjęcie, iż właściciel działki sąsiadującej z działką ulegającą podziałowi nie ma prawa strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym tej działki;

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszało art. 6, 7, 8, 9, 10, 11 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez niezasadne oddalenie wniesionej skargi;

2) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotknięta była wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na rażące naruszenie przez organ prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a., co powinno być wzięte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z urzędu w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez niezasadne niestwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że skarżąca legitymuje się stosownym interesem prawnym albowiem w związku z podziałem działki, jedna z nieruchomości nie ma dostępu do drogi publicznej, posiada natomiast dostęp do działki stanowiącej współwłasność skarżącej. W związku z tą sytuacją powstały roszczenia właścicieli wyodrębnionej działki wobec skarżącej jako współwłaścicielki działki sąsiadującej z wyodrębnioną działką nie posiadającą dostępu do drogi publicznej. Wskazane roszczenia przerodziły się w ustanowienie zjazdu z wyodrębnionej działki na działkę będącą współwłasnością skarżącej oraz wykonaniu na niej przyłącza energetycznego i gazowego. W związku z powyższym, nie ulega wątpliwości, iż skarżąca posiada interes prawny do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zarówno zatwierdzenia podziału nieruchomości, jak również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy B. z dnia [...] grudnia 2007 r.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego można skutecznie szukać ochrony prawnej w postępowaniu podziałowym lub nadzorczym, jeżeli podział wykracza poza granice dzielonej nieruchomości i narusza prawo własności właściciela sąsiedniej nieruchomości .

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2017 r. Dz.U. poz. 1369 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Na wstępie zważyć należy, że zaskarżone do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie postanowienia zostały podjęte w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności postanowienia określonym w art. 156 § 1 K.p.a. Zgodnie z jego treścią, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji w ściśle w tym przepisie określonych sytuacjach. Zgodnie zaś z art. 126 K.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109 – 113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 – również art. 145 - 152 oraz art. 156 -1 59, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wymienione w sposób enumeratywny i jedną z nich jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Stwierdzenie nieważności postanowienia (decyzji) stanowi nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji administracyjnej, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 K.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej (postanowienia) wymaga jednoznacznego ustalenia, że decyzja (postanowienie) dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., które to wady, wyliczone w sposób wyczerpujący w ww. przepisie prawa, stanowią przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przesłanki te należy interpretować w sposób ścisły. Wskazać należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (postanowienia) organ administracji orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji (postanowienia) podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności.

Dodać należy, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji (postanowienia) nie rozstrzyga sprawy co do meritum. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) nie przeprowadza się nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją (postanowieniem), która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) muszą tkwić w samej decyzji (postanowieniu), a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Nadzwyczajny tryb postępowania przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. służy do eliminowania z obrotu decyzji (postanowienia) w sposób kwalifikowany naruszających porządek prawny – "wydanych z rażącym naruszeniem prawa". Nie może on być środkiem wzruszenia decyzji (postanowienia), nawet wadliwych, jednakże nie w stopniu, o którym mowa wyżej.

O "rażącym naruszeniu prawa" można mówić, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, rzucające się w oczy bez potrzeby dokonywania wykładni naruszonego przepisu prawa. Proste zestawienie treści przepisu z treścią aktu (decyzji, postanowienia) organu wskazuje na ich sprzeczność (niezgodność). Cechą rażącego naruszenia prawa jest pozostawanie treści weryfikowanej w trybie nadzoru decyzji (postanowienia) w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia sprawy przez ich proste ze sobą zestawienie. W pojęciu rażącego naruszenia prawa nie mieszczą się błędy w wykładni prawa. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polega na przekroczeniu prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności zawartego w niej rozstrzygnięcia z prawem obowiązującym w dacie wydania decyzji, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty.

W wyroku z dnia 25.04.2013 r. sygn. akt I OSK 1822/11 (lex nr 1336326) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a."

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bierze się pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. (por. wyrok NSA z dnia 23.04.2013 r. sygn. akt I OSK 2073/11, lex nr 1336365).

Z uwagi na fakt, iż rozpoznawana przez Sąd I instancji sprawa prowadzona była w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie istnienia bądź braku przesłanek wskazujących na to, że kontrolowane w tym postępowaniu postanowienie dotknięte jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., konsekwencją powyższego musi być stwierdzenie, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty mogą być rozważane jedynie w zakresie, który nie dotyczy meritum sprawy administracyjnej, a jedynie oceny, czy zachodzi przesłanka nieważności wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy wskazać należy, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta jest na zarzucie naruszenia prawa materialnego, jak i zarzucie naruszenia przepisów postępowania. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Trafnie zauważa Sąd I instancji, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, że właściciele nieruchomości przylegającej bezpośrednio do innej nieruchomości, w odniesieniu do której na wniosek jej właściciela wszczęte zostało postępowanie administracyjne o podział, nie są stronami tego postępowania. Podział nieruchomości gruntowej jest bowiem wykonywaniem prawa własności, nie oddziałującym na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich, gdyż polega na wydzieleniu działek granicami przebiegającymi wewnątrz nieruchomości, a więc czynność taka nie ma wpływu na granice zewnętrzne dzielonego gruntu, które pozostają niezmienione. Jednakże reguła ta nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości sąsiednich (por. wyrok NSA z 14 października 2009 r. sygn. akt I OSK 91/09, wyrok dostępny: www.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie decyzją Burmistrza Gminy B. z dnia [...] grudnia 2007 r. zatwierdzono projekt podziału nieruchomości położonej w B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ew. [...] z obrębu [...], KW nr [...], na działki nr [...] i nr [...]. Właścicielami dzielonej działki byli T. Z. i T. Z. E. B. jest współwłaścicielką działki nr ew. [...] KW [...]. Z załączonych do akt sprawy dokumentów wynika, że pomiędzy powyższymi działkami znajduje się droga – ul. M. Zgodnie z fragmentem mapy ewidencyjnej drogę na tym odcinku stanowią działki nr ew. [...], nr ew.[...] i nr ew. [...], a zgodnie z mapą sytuacyjną nieruchomości z projektowanym podziałem zgłoszoną do zasobu Państwowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. z [...] grudnia 2007 r. [...] ulica M. na tym odcinku stanowi działkę nr ew. [...].

Trafnie zauważa Sąd I instancji, że zgromadzone w aktach sprawy dokumenty nie pozwalają na przyjęcie jednoznacznego wniosku co do statusu prawnego tego odcinka, tj. czy jest to końcowy odcinek drogi publicznej gminnej – ul. M. (jak wskazano w mapie sytuacyjnej projektowanego podziału stanowiącej załącznik do decyzji z [...] grudnia 2007 r. zatwierdzającej podział działki nr [...], obr. [...] w B.), czy droga wewnętrzna (jak wskazano w piśmie Starostwa Powiatowego w P. z [...] maja 2009 r. oraz uzasadnieniu wyroku Sądu Rejonowego w P. [...] z [...] kwietnia 2013 r. sygn. akt [...]). Wprawdzie z pisma z 3 lipca 2012 r. wynika, że Gmina B. wystąpiła, w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie własności z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. działek o nr [...] i nr [...] stanowiących cz. dz. ew. [...] niehipotekowane, to jednak w aktach sprawy stosownej decyzji nie ma. W odniesieniu zaś do działki nr ew. [...], stanowiącej w głównej mierze odcinek drogi między działkami nr ew. [...] i nr ew. [...] a działką nr ew. [...], brak jest dokumentów wskazujących podjęcie przez Gminę jakichkolwiek działań regulujących status prawny.

W aktach sprawy brak jest też dokumentów świadczących, że E. B. jest współwłaścicielką tej części nieruchomości, która stanowi odcinek drogi między działkami nr ew. [...] i nr ew. [...] a działką nr ew. [...].

Powyższe wskazuje, że dokumenty zgromadzone w aktach sprawy nie pozwalają stwierdzić jednoznacznie, czyją własność stanowi ten fragment drogi.

Zdaniem Sądu I instancji, zgodzić się należy ze skarżącą, że wskazane w skardze działania właściciela wyodrębnionej działki nr ew. [...], tj. zlokalizowanie zjazdu oraz wykonanie przyłącza energetycznego i gazowego na nieruchomości sąsiedniej mogłyby być uznane jako wykraczające poza granice podziału i naruszające prawo własności właściciela nieruchomości sąsiedniej, jednakże skarżąca nie wykazała stosownymi dokumentami, że jest właścicielką nieruchomości sąsiedniej. Ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na skarżącej. Zgodzić się należy w tej sytuacji ze stanowiskiem Sądu I instancji, że nie można stwierdzić w świetle materiału sprawy, że podział nieruchomości zatwierdzony decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] ingeruje w wykonywanie prawa własności przez E. B. Nie można zatem zarzucić skutecznie organowi naruszenia art. 28 K.p.a. poprzez przyjęcie, że nie uwzględnił interesu prawnego skarżącej jako właścicielki nieruchomości sąsiedniej w sprawie o podział nieruchomości. W tej sytuacji zarzut ten w okolicznościach sprawy nie jest trafny.

Prawidłowo w tych okolicznościach Sąd I instancji przyjął, że trafnie organ stwierdził, że kontrolowane w trybie nadzoru postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nie narusza prawa w sposób rażący, ani nie jest obarczone żadną z wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Wobec bowiem wąsko zakreślonego przedmiotu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, aby można było mówić o rażącym naruszeniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu podziałowym, interes wnoszącego żądanie musi wynikać z posiadania tytułu rzeczowego do nieruchomości sąsiedniej i musi być poparty nie budzącymi wątpliwości dokumentami.

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 6, 7, 8, 9, 10, 11 k.p.a. wskazać należy, że zarzut ten nie jest zasadny. Zarzut dotyczący naruszenia wskazanych przepisów prawa musi bowiem odnosić się do sprawy będącej toczącej się w trybie nadzoru a nie sprawy zakończonej decyzją podziałową.

W świetle powyższego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty uznać należało za nieusprawiedliwione. W tej sytuacji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a

-----------------------

10