Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1006/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art. 146 par. 1,art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 47a
journal: Dz.U. 2020 poz 2052
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.

SENTENCJA

Dnia 2 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. W. i W. W. na czynność Burmistrza O. z dnia [...] znak [...] w przedmiocie zmiany z urzędu numeracji porządkowej nieruchomości 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądza od Burmistrza O. na rzecz K. W. i W. W. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Zawiadomieniem z [...] r., numer [...], wydanym na podstawie art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm.; dalej: "p.g.i.k.") w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. z 2021 r. poz. 1368), Burmistrz O. poinformował o dokonanej z urzędu zmianie numeracji porządkowej nieruchomości w obrębie [...], gm. [...]: dla budynku znajdującego się na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o nr ewid. 2715 położonej w obrębie [...], gm. [...], dotychczasowy numer porządkowy "49ID" położony w miejscowości [...], gm. [...], zmienia się na "278" w miejscowości [...], gm. [...].

Organ w zawiadomieniu wskazał na treść art. 47 a ust. 5 p.g.i.k. oraz § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów, który stanowi, że w przypadku gdy w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia istnieją numery porządkowe niespełniające wymogów określonych w § 6 ust. 4, organ prowadzący ewidencję miejscowości, ulic i adresów dokonuje odpowiedniego przenumerowania z urzędu. Zgodnie z przepisem § 6 ust. 9 cyt. rozporządzenia - w przypadku gdy nadawanie kolejnych numerów porządkowych może powodować zaburzenie dotychczasowego ładu i czytelności numeracji porządkowej, organ prowadzący ewidencję podejmuje działania umożliwiające nadawanie numerów porządkowych zgodnie z ładem w zakresie numeracji porządkowej. Dodatkowo organ nadmienił, że w międzyczasie podjęto działania zmierzające do ujednolicenia nadawania numerów porządkowych pod prognozowaną zabudowę w obrębie [...]. Jednocześnie pouczył o obowiązku wynikającym z art. 47 b ust. 1 i 2 p.g.i.k.

W piśmie z 21 września 2021 r. W. i K.W. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, wskazując na naruszenie następujących przepisów:

- art. 47b ust. 5 p.g.i.k. mające wpływ na wynik sprawy;

- § 6 ust. 4 i § 6 ust. 9 oraz § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów poprzez wydanie zawiadomienia o zmianie z urzędu numeru porządkowego mimo braku istnienia ku temu przesłanek wyliczonych w tych paragrafach, powołanie się na błędną podstawę prawną;

- § 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów - ewentualne czynności w związku z istniejącą niezgodnością nazwy obrębu i miejscowości dla mieszkańców, którzy mają już nadane numery porządkowe nieruchomości, winny być prowadzone w trybie § 9 cytowanego rozporządzenia, tj. w ramach aktualizacji danych ewidencji;

- art. 77 § 1 k.p.a. - nie wyczerpano możliwości zebrania materiału dowodowego.

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania dowodów, na jakich organ się oparł, wydając kwestionowane rozstrzygnięcie;

- art. 7, 8, 9, 12, 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie przy wydaniu zawiadomienia dowodów z przedstawionych przez stronę skarżącą organowi;

- art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. zasady równości obywateli wobec prawa w związku z odmiennym, uznaniowym potraktowaniem obywateli w takiej samej sytuacji prawnej.

W ocenie strony, w powyższej sytuacji doszło do wybiórczego zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów. W piśmie z 17.09.2021 r. Burmistrz O. zawiadomił bowiem o zmianie z urzędu istniejącej numeracji porządkowej tylko w odniesieniu do części nieruchomości znajdujących się w obrębie [...], w ciągu miejscowości drogi krajowej nr [...]. Burmistrz O., powołując się na przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów, poinformował o zmianie, która rzekomo miała "ujednolicić nadawanie numerów porządkowych pod prognozowaną zabudowę w obrębie [...]". Tymczasem doszło do skomplikowania oraz jeszcze większej niespójności w obrębie numeracji porządkowych nieruchomości znajdujących się w obrębie [...], które dotychczas miały nadane numery [...].

Wskazaną decyzją Burmistrz O., wbrew intencji ustawodawcy, którego przepisy miały zmierzać do ujednolicenia numeracji porządkowych, podzielił istniejące osiedle oraz częściowo zmienił numerację porządkową na [...], a części, która również znajduje się w obrębie geodezyjnym [...], pozostawił numeracje [...]. Tym samym podzielił podmioty, które mają nadaną numeracje porządkową niespójnie z obrębem na 2 części: tych, których numeracje dostosowuje do nazwy obrębu i tych, którzy po "porządkujących" zmianach nadal będą mieli numeracje niezgodną z obrębem geodezyjnym. Decyzja ma charakter wybiórczy i uznaniowy, nie niesie ze sobą żadnego uproszczenia, ujednolicenia ani uporządkowania numeracji. Zmiana niesie szereg problemów logistycznych, zakłócenie bezpieczeństwa osiedla, dezorientację ludzi, a także konieczność poniesienia znacznych kosztów: administracyjnych (w tym dotyczących przenoszenia znaków drogowych, informacji, aktualizacji dokumentów i danych), gospodarczych (wysokie koszty związane ze zmianą warunków funkcjonowania podmiotów gospodarczych na tym terenie) i społecznych.

Strona podniosła, że § 6 ust. 9 cyt. rozporządzenia stanowi, iż "W przypadku gdy nadawanie kolejnych numerów porządkowych może powodować zaburzenie dotychczasowego ładu i czytelności numeracji porządkowej, organ prowadzący ewidencję podejmuje działania umożliwiające nadawanie numerów porządkowych zgodnie z ładem w zakresie numeracji porządkowej". Pojęcie "(...) nadawanie kolejnych numerów porządkowych...)" odnosi się do umożliwienia nadawania nowych numerów porządkowych nieruchomości zgodnie z wybranym porządkiem, a nie do argumentowania zmian numeracji nadanych przed laty. Przepis, którego celem jest zapewnienie przejrzystości nadawania nowych numerów został w tym przypadku wykorzystany jako argument do zmiany numeracji istniejącej od lat, co pozostaje wadliwe prawnie. Wskazany paragraf 6 ust. 9 dotyczy pierwszorazowego nadawania numerów nieruchomościom, których właściciele wystąpią ze stosownym wnioskiem do właściwego organu. Niezrozumiałe jest powoływanie się na ten artykuł w sytuacji, gdy ten sam Organ (Burmistrz O.) w 2020 roku nadał jednej, nowopowstałej posesji numer pozostający w niezgodności z nadawanymi od kilkunastu lat w okolicy i ciągu drogi krajowej nr [...] numerami porządkowymi pod nazwą miejscowości [...]. Następnie, stworzywszy sytuację niezgodności numeracji w obrębie jednego ciągu zabudowań, wbrew mieszkańcom od kilkunastu lat zamieszkującym teren, organ zmienia numerację porządkową nieruchomościom pierwotnie powstałym na tym osiedlu. W tle pozostaje absurdalna argumentacja, że ważniejsza jest wola nowoprzybyłych na ten teren mieszkańców wsi [...] oraz zmienianie numerów porządkowych ludziom dotychczas zamieszkującym osiedle w akcie dostosowania do woli osób, które "zamierzają" budować się w okolicy wskazanego obszaru w bliżej nieokreślonym miejscu i czasie. Jednocześnie, podczas obecnej kadencji Burmistrza O., nadal są nadawane numery porządkowe niezgodnie z obrębami geodezyjnymi.

W ocenie strony, zmiana numeracji porządkowej wybranych nieruchomości z obrębu [...], którym w przeszłości nadawano numery w [...], nastąpiła jako echo pism sołectwa [...] o zamiarach budowania się mieszkańców [...] na wskazanym obszarze oraz niechęci mieszkańców i Sołtysa [...] do nadawania numeracji porządkowej w [...]. Nie wzięto przy tym pod uwagę argumentacji mieszkańców wskazanego terenu, którzy od lat zamieszkują na osiedlu pod nazwą [...]. Odrzucono argumentację o bezpieczeństwie, przyzwyczajeniu do nazwy, kojarzeniu licznych na tym terenie podmiotów gospodarczych z miejscowością [...], bliskością obrębu i miejscowości [...]. Strona powołała przy tym fragment uzasadnienia wyroku WSA w Lublinie w wyroku III SA/Lu 698/14, którego argumentację podzielił WSA w Krakowie w wyroku III SA/Kr 309/20, a także w wyroku nr III SA/Kr 752/19, w którym Sąd ten wskazał, że "samo stwierdzenie (...) wadliwości numeracji porządkowej, nie jest wystarczającą przesłanką do wprowadzenia zmiany numeracji porządkowej. Wadliwość ta powinna mieć określony skutek, mianowicie - utrudnienia wykorzystywania numeracji. W taki sposób podstawa zmiany numeracji porządkowej nieruchomości została sformułowana w przepisie § 9 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów."

Strona podniosła, że z uwagi na fakt, iż osoby, których bezpośrednio dotknęła kwestia zmiany numeracji porządkowej, dowiedziały się o planach takiego działania przypadkowo, od osób trzecich, doszło do naruszenia art. 9 k.p.a. Mieszkańcy nieruchomości, którym zmieniono numerację, nie mieli możliwości z zapoznania się z wnioskiem o wyjaśnienie numeracji porządkowych w obrębie [...], który do Burmistrza O. wystosowało Sołectwo [...]. Nie byli poinformowani o podjętych działaniach z urzędu, a tylko ich bezpośrednio zmiany te dotyczą. Ponadto, naruszono art. 11 k.p.a., albowiem organ administracji publicznej będąc zobowiązanym do wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, poprzestał na argumentach przedstawianych przez stronę, która na skutek wprowadzonej zmiany uzyskała korzyść, natomiast odstąpił od wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, interpretując materiał dowodowy w sposób wybiórczy. Dokonana z urzędu zmiana numeracji jest obarczona wskazanymi powyżej naruszeniami prawa, a także powoduje niespójność, chaos, utrudnienia w korzystaniu z numeracji, niesie ze sobą trudne do oszacowania na dzień dzisiejszy koszty oraz naruszenie bezpieczeństwa mieszkańców i problemy logistyczne, a tym samym w całości jest wadliwa.

W odpowiedzi na pismo strony Burmistrz O. w piśmie z 30 września 2021 r. podtrzymał stanowisko zawarte w zawiadomieniu [...] z [...] r. o zmianie numeracji porządkowej dla nieruchomości o numerze ewid. 2715 położonej w obrębie [...] gm. [...].

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K.W. i W.W. zaskarżonej czynności Burmistrza O. zarzucili naruszenie:

- art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 p.g.i.k. w zw. z § 6 ust. 4, § 6 ust. 9 oraz § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów poprzez ich błędne zastosowanie i dokonanie zmiany z urzędu numeru porządkowego nieruchomości z dotychczasowego numeru porządkowego "49ID" położonego w miejscowości [...], gm. [...] na "278" w miejscowości [...], gm. [...] pomimo braku istnienia ku temu przesłanek określonych w powyższych przepisach, a stanowiących podstawę prawną wskazaną w zawiadomieniu z dnia [...] r.;

- § 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów, poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie,

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpanie możliwości zebrania materiału dowodowego;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania dowodów, na jakich organ się oparł wydając kwestionowane rozstrzygnięcie;

- art. 7, 8, 9, 12, 80 k.p.a. poprzez niedokładne i nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego, w szczególności w zakresie ładu i czytelności numeracji porządkowej oraz skutków zmiany numeracji porządkowej,

- art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej tj. zasady równości obywateli wobec prawa w związku z odmiennym, uznaniowym potraktowaniem obywateli w takiej samej sytuacji prawnej i faktycznej.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności Burmistrza O. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona argumentowała, że czynnością Burmistrza O. dokonano nie tylko zmiany numeracji jej nieruchomości ale przede wszystkim zmiany przynależności jej nieruchomości do miejscowości tj. z [...] na miejscowość [...]. Powyższa zmiana w ocenie skarżących, wbrew stwierdzeniom zawartym w zawiadomieniu skutkować będzie zaburzeniem dotychczasowego ładu i czytelności numeracji porządkowej. Obowiązująca bowiem przed zmianą numeracja porządkowa charakteryzowała się logiką i czytelnością, którą zniweczy decyzja Burmistrza. Przed zmianą numeracji nieruchomości objęte decyzją Burmistrza przynależały do miejscowości [...], w ramach której tworzyły logiczną całość zapewniając ciągłość i przestrzenną regularność. Nieruchomości objęte zmianą numeracji leżą bowiem w bezpośrednim sąsiedztwie pozostałych zabudowań miejscowości [...], wzdłuż głównej drogi przebiegającej przez tą miejscowość tj. DK nr [...]. Z kolei wieś [...], do której po zmianach ma przynależeć nieruchomość skarżących oddalona jest od o ponad jeden kilometr. Na mocy czynności Burmistrza stworzony zostanie odległy od wsi [...] przysiółek obejmujący kilka posesji położonych tuż przy miejscowości [...]. Takie działanie bez wątpienia doprowadzi do zaburzenia ciągłości i regularności przestrzennej. Spowoduje także utrudnienie wykorzystywania nowej numeracji choćby ze względu na ukształtowane przyzwyczajenia mieszkańców. Burmistrz O. swoją niezrozumiałą decyzją podzielił bowiem istniejące osiedle położone w obrębie geodezyjnym [...], a przynależne dotychczas do miejscowości [...] zmieniając tylko części nieruchomości numerację porządkową na [...] pozostawiając zaś część nieruchomości z tego obrębu we wsi [...]. Tym samym podzielił podmioty, które mają nadaną numerację porządkową niespójnie z obrębem na 2 części: na tych, których numeracje dostosowuje do nazwy obrębu i na tych, którzy po "porządkujących" zmianach nadal będą mieli numerację niezgodną z obrębem geodezyjnym.

Decyzja Burmistrza O. ma, zdaniem skarżących, charakter wybiórczy i uznaniowy, nie niesie ze sobą żadnego uproszczenia, ujednolicenia ani uporządkowania numeracji. Zmiana niesie szereg problemów logistycznych, zakłócenie bezpieczeństwa osiedla, dezorientację ludzi, a także konieczność poniesienia znacznych kosztów: administracyjnych (w tym dotyczących przenoszenia znaków drogowych, informacji, aktualizacji dokumentów i danych), gospodarczych (wysokie koszty związane ze zmianą warunków funkcjonowania podmiotów gospodarczych na tym terenie) i społecznych.

Odnosząc się do samej treści zawiadomienia i powołanych przez organ przepisów skarżący wskazali, że przepisy te nie zostały prawidłowo zastosowane i nie mają żadnego związku z sytuacją nieruchomości, które przecież miały nadany numer porządkowy wsi [...], a nie jej części. Zabudowania powstawały na przedmiotowym obszarze od wielu lat, w ciągu miejscowości [...], bezpośrednio sąsiadując z nieruchomościami z obrębu [...], ponad kilometr od zabudowań miejscowości [...]. Nie prowadzono numeracji porządkowej dla części nieruchomości. Przed wieloma laty uznano zaś, iż nowopowstałe zabudowania, bezpośrednio sąsiadujące z obrębem [...], niepozostające w bliskości z zabudowaniami w [...], zaliczone będą do miejscowości [...]. Także wskazany w zawiadomieniu § 6 ust. 9 został niewłaściwie zastosowany. Strona powtórzyła dalej argumentację zaprezentowaną w piśmie skierowanym do organu jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Podniosła, że w dalszym ciągu są nadawane przez Burmistrza O. numery porządkowe niezgodnie z obrębami geodezyjnymi. Zmiana numeracji porządkowej wybranych nieruchomości z obrębu [...], którym w przeszłości nadawano numery w [...], uzasadnia się mglistymi zamiarami budowania się mieszkańców [...] na wskazanym obszarze. Nie wzięto przy tym pod uwagę argumentacji mieszkańców wskazanego terenu, którzy od lat zamieszkują w miejscowości [...]. Strona podniosła, że w Gminie [...] istnieje szereg przypadków, gdzie nieruchomości mają nadany numer miejscowości nieodpowiadający obrębowi geodezyjnemu. Co więcej, istnieją nawet miejscowości, które nie mają swojego obrębu. Burmistrz nie podejmuje jednak działań w innych przypadkach, ale z niezrozumiałych powodów, wbrew zasadzie równości wobec prawa, forsuje tylko zmianę numeracji części nieruchomości przynależnych do miejscowości [...]. Niezrozumiałe jest również dzielenie mieszkańców obrębu [...], którzy mieli nadany numer w [...] na tych, którym dokonano zmiany numeracji na [...] i tych, którym pozostawiono numerację porządkową bez zmian, mimo dokładnie takiej samej sytuacji prawnej i niezgodności obrębu z nazwą miejscowości.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz O. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że procedurę zmiany numeracji porządkowej nieruchomości w obrębie geodezyjnym [...] zainicjowało pismem z 21 sierpnia 2020 roku sołectwo [...], reprezentowane przez sołtysa i radę sołecką, działające w imieniu mieszkańców wsi [...]. W tym samym okresie wpłynęły jeszcze trzy pisma mieszkańców [...], którzy nie wyrażali zgody na numery porządkowe z [...]. W dniu 28 września 2020 r. wpłynęło pismo mieszkańców [...], reprezentowanych przez radnego Rady Miejskiej w O. oraz przez sołtysa [...], w którym wyrazili swój stanowczy sprzeciw przeciwko działaniom zmierzającym do zmiany polegającej na wyłączeniu części [...] i przyłączeniu do wsi [...]. W odpowiedzi na pismo mieszkańców zostało zorganizowane spotkanie mieszkańców [...] oraz [...] wraz z Burmistrzem w dniu 12.10.2020 r., na którym strony przedstawiały argumenty na poparcie swoich racji. Mieszkańcy [...] wnosili o pozostawienie numeracji w [...], a mieszkańcy [...] wnosili o zmianę tej numeracji dla [...]. W wyniku analizy dokumentacji związanej z numeracją porządkową ustalono, że pierwotnie w tym obszarze, kiedy żadnej zabudowy jeszcze nie było (na południe od drogi krajowej Nr [...]), właściciele restauracji wystąpili o nadanie numeru porządkowego dla tego właśnie obiektu położonego w obrębie geodezyjnym [...] i zawiadomieniem nr [...] otrzymali nr "178a" w miejscowości [...]. Następnie, pismem z 05.03.2003 r., ci sami wnioskodawcy zawnioskowali o to, by nadano im numer porządkowy z [...]. Zawiadomieniem z 02.04.2003 r. dla działki nr 1783/3 w obrębie geodezyjnym [...] nadano numer porządkowy "49f" z [...]. Z kolei po północnej stronie drogi krajowej nr [...] (w obszarze gdzie dokonano zmiany numeracji porządkowej nieruchomości), zawiadomieniem nr z 07.05.2012 r. (na pisemny wniosek) organ przychylił się do prośby wnioskodawczyni, aby dla nowo wybudowanego budynku mieszkalnego na działkach o nr ewid. 1622/4, 1623/5 w obrębie [...] nadać numer porządkowy miejscowości [...]. Powyższe działania jednoznacznie wskazują na dokonanie numeracji niezgodnie z przynależnością obrębu do danej miejscowości.

Mając powyższe na względzie Burmistrz postanowił podjąć kroki zmierzające do uporządkowania numeracji w tym obszarze i zawiadomieniem Nr [...] w dniu 21.09.2020 r. nadał numer porządkowy "290" w miejscowości [...] dla nowo wybudowanego budynku mieszkalnego. Budynek ten znajduje się pomiędzy budynkami oznaczonymi numerami porządkowymi "49g" i "49o" [...]. Wadliwość numeracji porządkowej nieruchomości, polegająca na posługiwaniu się numeracją porządkową z sąsiedniej miejscowości, tj. [...] dla nieruchomości położonych w obrębie geodezyjnym [...] (w przedmiotowym obszarze), jak również podjęcie kroków zmierzających do ujednolicenia miejscowości z obrębem (poprzez rozpoczęcie nadawania numerów porządkowych w obrębie geodezyjnym [...] od miejscowości [...]), powoduje utrudnienia w ich wykorzystaniu i tym samym konieczność ich modyfikacji. W przedmiotowym terenie nadany został już numer porządkowy "290" dla budynku znajdującego się na nieruchomości o nr ewid. 1630/5 w obrębie [...]. Zaistniała sytuacja powoduje trudności w dalszym wykorzystywaniu funkcjonującej numeracji nieruchomości w tym obszarze, wprowadza w błąd i skutkuje trudnościami w dotarciu różnorakich służb. Organ uznał, że dotychczasowa nazwa miejscowości i nadany numer porządkowy skarżących są niewłaściwe, ponieważ nie uwzględniają przynależności nieruchomości do obrębu geodezyjnego [...]. Po zapoznaniu się z szeregiem nieprawidłowości, jakie miały miejsce przy nadawaniu numerów porządkowych w problemowym obszarze, tj. nadawaniu nazw i numerów porządkowych nieruchomościom od miejscowości sąsiedniej, organ został zobligowany do podjęcia kroków mających na celu uporządkowanie i zmianę numeracji porządkowej w "problemowym obszarze". Skoro więc podjął już działania mające na celu przypisywanie numerów porządkowych zgodnie z obrębami geodezyjnymi tudzież miejscowościami i w oparciu o przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji miejscowości ulic i adresów, koniecznym stała się zmiana numeracji porządkowej dla budynku położonego na działce nr 2715 obr. [...], gm. [...].

Organ wyjaśnił następnie, że dokonując zmiany numeracji porządkowej nieruchomości podjęto niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego (dokonano analizy dokumentacji archiwalnej w postaci rejestru numerów porządkowych nieruchomości a także map katastralnych) i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, którzy numery porządkowe będą odtąd mieli nadawane w oparciu o istniejący stan prawny nieruchomości, tj. pod kątem przynależności do obrębu geodezyjnego. Z dostępnych dokumentów wynika, że dotychczasowa numeracja porządkowa dla miejscowości [...] w obrębie geodezyjnym [...] jest wadliwa, co pociąga za sobą skutki w postaci utrudnienia w wykorzystaniu numeracji. Dążenie organu do wprowadzenia numeracji porządkowej, która zapewniać będzie przestrzenny ład w kwestii danych adresowych i podjęte w tym celu działania, winny być wystarczającym argumentem do dokonanej zmiany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. Ratio legis tego rodzaju regulacji rozszerzającej kontrolę sądu administracyjnego poza zakres decyzji i postanowień, jest w tym, by sądowa kontrola obejmowała także takie działania administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, ale również dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy, lub inne jednostki organizacyjne, za pośrednictwem których państwo realizuje swoje zadania (por. T. Woś: (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Komentarze LexisNexis, Wyd. 4, kom. do art. 3 ustawy).

Podnieść należy, że kwestia nadania numeru porządkowego nieruchomości została uregulowana w art. 47a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r., poz. 2052 ze zm., zwanej dalej: "p.g.i.k.").

Stosownie do treści art. 47a ust. 1 p.g.i.k., do zadań gminy należy ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Ewidencja miejscowości, ulic i adresów zawiera między innymi dane adresowe określające numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi, w tym w szczególności budynków: biurowych, ogólnodostępnych wykorzystywanych na cele kultury i kultury fizycznej, o charakterze edukacyjnym, szpitali i opieki medycznej oraz przeznaczonych do działalności gospodarczej, wybudowanych, w trakcie budowy i prognozowanych do wybudowania (art. 47a ust. 4 pkt 5a p.g.i.k.).

Zgodnie z art. 47a ust. 5 p.g.i.k., wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe, o których mowa w ust. 4 pkt 5 lit. a, z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają. Nadanie numeru porządkowego nieruchomości jest zatem następstwem wykonania przez organ gminy zadań wskazanych w art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 p.g.i.k.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że nadanie numeru porządkowego dokonywane jest w formie czynności z zakresu administracji publicznej i jest to czynność o charakterze technicznym (tak np. wyroki: NSA z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 6/07, LEX nr 447879, NSA z dnia 18 stycznia 2002 r., sygn. akt SA/Bk 1074/01, ONSA 2003/2/65, NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 30/11, LEX nr 1149370, WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Go 760/10, LEX nr 953222).

Z przepisów art. 47a p.g.i.k. oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. z 2021 r. poz. 1368) wynika, że nadanie, czy też zmiana na wniosek numeru porządkowego budynku, następuje na podstawie danych określonych w art. 47a ust. 6 p.g.i.k. oraz dokumentów załączonych do wniosku, którego wzór określa wskazane rozporządzenie. Organ przed podjęciem rozstrzygnięcia w przedmiocie nadania, zmiany, lub odmowy nadania, czy też odmowy zmiany numeru porządkowego winien zatem dokonać analizy przedstawionych danych i dokumentów mając na uwadze treść obowiązujących przepisów.

Pomimo tego, że działania właściwego organu w przedmiocie nadania, zmiany, lub odmowy nadania, czy też odmowy zmiany numeru porządkowego nie przybierają formy decyzji administracyjnej, to jednak w sytuacji, gdy kwestia nadania numeru, odpowiednio jego zmiany lub odmowy nadania, czy też odmowy zmiany numeru porządkowego, jest czynnością z zakresu administracji publicznej, poddanej kontroli sądu administracyjnego, to podjęcie tego rodzaju czynności przez organ powinno być umotywowane. Brak uzasadnienia stanowiska organu w sytuacji, kiedy czynność nadania, zmiany, odmowy zmiany, czy odmowy nadania nowego numeru porządkowego podlegają kontroli sądu administracyjnego powoduje, że czynność ta uchyla się spod kontroli Sądu. Nieprzedstawienie motywów, które legły u podstaw podjęcia takiej, a nie innej czynności, uniemożliwiają dokonanie przez Sąd kontroli jej legalności. Motywy przyjętego przez organ stanowiska muszą być nadto także znane stronie, której praw i obowiązków podjęta czynność dotyczy. Winny one zostać przez ten organ uzewnętrznione. Działanie organu w takim przypadku także polega na stosowaniu prawa i wywiera wymierne skutki w sferze praw i obowiązków adresata rozstrzygnięcia. Z konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego - art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, oraz zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa - art. 7 Konstytucji RP wynika, że działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ponadto prawo każdego obywatela do podania podstawy prawnej, na jakiej organ podjął konkretną działalność (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 893/14; LEX nr 1513776 oraz III SA/Kr 752/19, dostępny na CBOiS).

W kontrolowanej sprawie, zawiadomienie Burmistrza O. z dnia [...] r., stanowiące uzewnętrznienie czynności, polegającej na zmianie numeru porządkowego budynku skarżących, nie zawiera żadnego uzasadnienia. Nie wiadomo, czy jest ono zgodne z treścią przepisów prawa materialnego – Prawa geodezyjnego i kartograficznego - regulujących kwestię nadawania, a więc i zmiany numeru porządkowego budynku. Brak wskazania motywów podjętej czynności, czyni tę czynność, jako naruszającą powyższe zasady, a więc bezskuteczną.

Zwrócić bowiem należy uwagę, że (jak wynika rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów, zwanego dalej "rozporządzeniem") brak opisanych cech numeracji porządkowej we wsi, a więc jeżeli numery porządkowe powtarzają się (nie są unikalne) lub jeżeli zbiór numerów porządkowych nie jest ciągły i nie zapewnia przestrzennej regularności numeracji porządkowej, może być podstawą do rozważenia zmiany numeracji porządkowej nieruchomości. Jednakże samo stwierdzenie swoistej, opisanej wyżej, wadliwości numeracji porządkowej, nie jest wystarczającą przesłanką do wprowadzenia zmiany numeracji porządkowej. Wadliwość ta powinna mieć określony skutek, mianowicie - utrudnienia wykorzystywania numeracji. W taki sposób podstawa zmiany numeracji porządkowej nieruchomości została sformułowana w przepisie § 9 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę zgadza się ze stanowiskiem WSA w Lublinie, wyrażonym w wyroku z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 698/14; LEX nr 1771610, który podzielił również WSA w Krakowie w wyroku z 16 października 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 752/19, w którym sąd ten wskazał, że: "Z drugiej jednak strony okolicznością, która może przemawiać przeciwko wprowadzeniu zmiany numeracji porządkowej nieruchomości, nawet jeżeli numeracja jest wadliwa z powodu braku ciągłości i przestrzennej regularności, jest potrzeba zachowania dotychczasowej, ukształtowanej nieraz w długim okresie historycznym, numeracji porządkowej nieruchomości. Zmiana tak ukształtowanej numeracji nieruchomości, nawet jeżeli wprowadzona zostanie ciągłość i przestrzenna regularność numeracji, może bowiem prowadzić także do utrudnienia wykorzystywania nowej numeracji, na przykład ze względu na ukształtowane przyzwyczajenia mieszkańców. Omawiana okoliczność została uwzględniona przez ustawodawcę w taki sposób, że wprowadzona została zasada zachowania w jak najszerszym zakresie dotychczasowych danych adresowych. Wynika to wprost z przytoczonego wcześniej przepisu art. 47b ust. 5 p.g.i.k., formułującego upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia wykonawczego oraz wytyczne dotyczące treści tego aktu. Według treści wytycznych określenie szczegółowego zakresu informacji gromadzonych w bazach danych ewidencji miejscowości, ulic i adresów, organizacja i tryb tworzenia, aktualizacji i udostępnianie tych baz powinno nastąpić z zachowaniem w jak najszerszym zakresie dotychczasowych danych adresowych".

Tym samym brak możliwości zapoznania się z motywami, które legły u podstaw podjęcia kontrolowanej czynności, nie pozwalał Sądowi na dokonanie kontroli jej legalności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowany został również pogląd, z którym Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni się zgadza, że obowiązkiem każdego organu administracji jest wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia (w tym wypadku podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej), które to bezsprzecznie wywiera wpływ na sferę praw i obowiązków skarżącego, jako właściciela nieruchomości na której znajduje się budynek, którego dotyczy zmiana numeru porządkowego. Uzasadnienie, które legło u podstaw podjęcia przez Burmistrza kwestionowanej czynności winno więc zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, zwłaszcza tych aspektów, na które zwrócił uwagę w przywoływanym wyroku WSA w Lublinie z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 698/14 (LEX nr 1771610).

Burmistrz powinien zatem w motywach podjętej czynności przedstawić racje, które przemawiały za zmianą numeru porządkowego budynku i przedstawić w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący tok rozumowania, który doprowadził go do podjęcia określonej czynności, przedstawiając ocenę poszczególnych dowodów i podniesionych argumentów stron. Powinien więc przedstawić okoliczności związane z wadliwością wynikłą z braku ciągłości i zapewnienia przestrzennej regularności numeracji porządkowej oraz skutków w postaci utrudnienia wykorzystywania numeracji (§ 9 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów). Nadto powinien także przedstawić, że istnieją, bądź nie istnieją, okoliczności zachowania dotychczasowej, ukształtowanej w długim okresie historycznym, numeracji porządkowej nieruchomości, które także mogą prowadzić do utrudnienia wykorzystywania numeracji (art. 47b ust. 5 p.g.i.k.).

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że prowadzone działania organu naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.). Skarżący nie byli bowiem w ogóle poinformowani przez organ o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany numeru porządkowego nieruchomości, czy też o zakończeniu takiego postępowania i możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.

Wyjaśnić przy tym należy, że przedstawione argumenty w odpowiedzi na skargę, nie mogą konwalidować i przede wszystkim zastępować stanowiska organu, które stało się podstawą do podjęcia określonej czynności zmiany numeru porządkowego przedmiotowego budynku. Przedstawione tam rację znaleźć się powinny w uzasadnieniu podjętej czynności.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie przepisu art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.).

is