Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 922/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 ust. 2 pkt 1;  4 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 88 poz 983
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Protokolant - st. ref. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi G. w O. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi złożonej przez Grupę Producentów Bydła Mięsnego Ś. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej: "Skarżąca", "Strona" lub "Spółka") jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej także "Minister", lub "Organ odwoławczy") z dnia (...) lutego 2017 r. nr (...), utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia (...) października 2016 r. nr (...), którą stwierdzono nieważność decyzji Marszałka Województwa L. z dnia (...) marca 2013 r. nr (...), w przedmiocie spełnienia przez Grupę Producentów Bydła Mięsnego Ś. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością warunków określonych w art. 3 oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6 ustawy z dnia 15 września 2000 r. i dokonania wpisu ww. podmiotu do rejestru Marszałka Województwa L. w grupie produktów: "bydło żywe: zwierzęta rzeźne lub hodowlane, mięso wołowe: świeże, chłodzone, mrożone".

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 21 lutego 2013 r. Grupa Producentów Bydła Mięsnego Ś. Sp. z o.o. złożyła do Urzędu Marszałkowskiego Województwa L. "wniosek o wydanie decyzji administracyjnej stwierdzającej spełnianie przez grupę producentów rolnych warunków określonych w art. 3 i 4 oraz przepisach wydanych na podstawie art. 6 o wpis do rejestru grup". Marszałek Województwa L., po rozpatrzeniu złożonego wniosku, decyzją z dnia (...) marca 2013 r. nr nr (...) stwierdził spełnienie przez Grupę Producentów Bydła Mięsnego Ś. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością warunków określonych w art. 3 oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 983, z późn. zm.), zwanej dalej: "ustawa o grupach producentów rolnych") i dokonał wpisu Strony do Rejestru Grup Producentów Rolnych ze względu na grupę produktów: "bydło żywe: zwierzęta rzeźne lub hodowlane, mięso wołowe: świeże, chłodzone, mrożone".

Pismem z dnia [...] 2016 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w L. zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o rozważenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa L. z dnia (...) marca 2013 r. nr (...). W opinii Dyrektora Oddziału Terenowego ARR ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem dołączona do ww. "wniosku o wydanie decyzji administracyjnej stwierdzającej spełnianie przez grupę producentów rolnych warunków określonych w art. 3 i 4 oraz przepisach wydanych na podstawie art. 6 o wpis do rejestru grup" umowa Spółki, zawarta w formie aktu notarialnego Repertorium A nr (...) z dnia (...) 2012 r., nie zawierała wszystkich wymaganych ustawą o grupach producentów rolnych elementów, w szczególności wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1,3,4, 5 i 7. Ponadto, Dyrektor Oddziału Terenowego ARR poinformował, że Spółka przesłała akt notarialny Repertorium A nr (...) z dnia (...) 2015 r. z którego wynika, że umowa spółki została uzupełniona o brakujące postanowienia.

Zawiadomieniem z dnia (...) 2016 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi poinformował Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa L. z dnia (...) marca 2013 r. nr (...).

Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia (...) października 2016 r. nr (...) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność decyzji Marszałka Województwa L. z dnia (...) marca 2013 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia przez Grupę Producentów Bydła Mięsnego Ś. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością warunków określonych w art. 3 oraz o przepisach wydanych na podstawie art. 6 ustawy z dnia 15 września 2000 r. i dokonania wpisu ww. podmiotu do rejestru Marszałka Województwa L. w grupie produktów: "bydło żywe: zwierzęta rzeźne lub hodowlane, mięso wołowe: świeże, chłodzone, mrożone".

Opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że decyzja Marszałka Województwa L. z dnia (...) marca 2013 r. nr (...) została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ I instancji, analizując umowę Spółki zawartej w formie aktu notarialnego Repertorium A nr (...) z dnia (...) 2012 r., podniósł, że umowa ta nie zawierała elementów wskazanych w art. 4 ust. 1 ustawy o grupach producentów rolnych, wymaganych jako obowiązkowe postanowienia aktu założycielskiego grupy producentów rolnych. Ponadto, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ustalił, że w zgromadzonym materiale dowodowym brak było oświadczeń członków Grupy o prowadzeniu gospodarstwa rolnego lub działu specjalnego produkcji rolnej, stanowiących integralną część wniosku o wydanie decyzji administracyjnej stwierdzającej spełnienie przez grupę producentów rolnych warunków określonych w art. 3 oraz przepisach wydanych na podstawie art. 6 ww. ustawy.

Pismem z dnia (...) 2016 r. (data stempla placówki pocztowej w W.) Strona złożyła do Organu odwoławczego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Spółka w złożonym wniosku zarzuciła decyzji organu I instancji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017, poz. 1257, dalej: "KPA") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że decyzja Marszałka Województwa L. z dnia (...) marca 2013 r. nr (...) rażąco narusza prawo, podczas gdy zdaniem Strony z materiału zebranego w sprawie wynika, że wydana decyzja nie narusza przepisów prawa, a tym samym, nie było podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

W wyniku rozpoznania ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi , działając jako organ II instancji, decyzją z (...) lutego 2017 r., nr (...), utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia (...) października 2016 r., stwierdzającą nieważność decyzji Marszałka Województwa L. z dnia (...) marca 2013 r. nr (...). Organ odwoławczy wskazał, że przyczyną unieważnienia decyzji jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 KPA).

Organ odwoławczy przywołał przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o grupach producentów rolnych (przed zmianami z dnia 11 września 2015 r.), do wniosku o wydanie decyzji administracyjnej stwierdzającej spełnienie przez grupę warunków określonych w art. 3 oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6 ww. ustawy dołącza się:

1) wypis z rejestru sądowego dotyczący grupy,

2) akt założycielski grupy,

3) plan działania grupy, zgodny z aktem założycielskim, opracowany na okres 5 lat,

4) oświadczenia członków grupy o prowadzeniu gospodarstwa rolnego lub działu specjalnego produkcji rolnej.

Ponadto, Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o grupach producentów rolnych, grupa producentów rolnych prowadzi działalność jako przedsiębiorca mający osobowość prawną pod warunkiem, że działa na podstawie statutu lub umowy (akt założycielski), który zgodnie z art. 4 tej ustawy, oprócz wymagań określonych w przepisach odrębnych, powinien zawierać w szczególności:

1) zasady przyjmowania do grupy nowych członków oraz występowania członków z grupy, przy czym minimalny okres członkostwa, który liczy się od dnia wydania decyzji, o której mowa w art. 7, nie może być krótszy niż trzy lata działalności grupy, a informacja o zamiarze wystąpienia z grupy powinna być złożona na piśmie co najmniej na 12 miesięcy przed końcem danego roku działalności grupy,

2) zasady zbywania akcji lub udziałów w spółce akcyjnej lub spółce z ograniczoną odpowiedzialnością,

3) wymóg przynależności tylko do jednej grupy w zakresie danego produktu lub grupy produktów,

4) wymóg sprzedaży przez członków grupy całości produktów lub grupy produktów za pośrednictwem grupy oraz odstępstwa od tej zasady,

5) zasady dostarczania przez członków grupy informacji dotyczących wielkości sprzedaży i cen uzyskiwanych za produkty, z uwagi na które grupa została powołana, a są sprzedawane poza grupą,

6) zasady tworzenia i wykorzystania funduszu specjalnego, o którym mowa w art. 5, jeżeli będzie on utworzony,

7) sankcje wobec członka grupy, który nie wypełnia nałożonych na niego obowiązków.

Art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o grupach producentów rolnych wyraźnie wskazuje, że przedsiębiorca posiadający osobowość prawną może prowadzić swoją działalność jako grupa producentów rolnych pod warunkiem, że jego akt założycielski zawiera szereg obowiązkowych elementów wskazanych w przepisach ww. ustawy. Zdaniem Organu odwoławczego, a contrario brak w akcie założycielskim postanowień określonych w art. 4 ust. 1 ustawy stanowi naruszenie warunków dotyczących zasad organizowania się i działania grup producentów rolnych, określonych w art. 3 ustawy o grupach producentów rolnych. Tym samym w sytuacji, w której podmiot wnioskujący o przyznanie statusu grupy producentów rolnych nie zawarł w swoim akcie założycielskim obligatoryjnych elementów, wymienionych w art, 4 ust. 1 ww. ustawy, marszałek województwa, na podstawie art. 10 ustawy o grupach producentów rolnych, powinien wydać decyzję administracyjną o odmowie stwierdzenia spełnienia przez grupę określonych w ustawie warunków wpisu do rejestru i dokonania wpisu do rejestru.

Minister w trakcie prowadzonego postępowania i analizy aktu założycielskiego Grupy Producentów Bydła Mięsnego Ś. Sp. z o. o., sporządzonego w formie aktu notarialnego Repertorium A Nr 2131/2012 z 21 grudnia 2012 r. ustalił, że nie zawiera on postanowień wskazanych w art. 4 ust. 1 ustawy o grupach producentów rolnych, to jest:

1) zasad przyjmowania do grupy nowych członków oraz występowania członków z grupy (art. 4 ust. 1 pkt 1);

2) wymogu przynależności tylko do jednej grupy w zakresie danego produktu lub grupy produktów (art. 4 ust. 1 pkt 3);

3) wymogu sprzedaży przez członków grupy całości produktów lub grupy produktów za pośrednictwem grupy oraz odstępstwa od tej zasady (art. 4 ust. 1 pkt 4);

4) zasad dostarczania przez członków grupy informacji dotyczących wielkości sprzedaży i cen uzyskiwanych za produkty, z uwagi na które grupa została powołana, a są sprzedawane poza grupą (art. 4 ust. 1 pkt 5);

5) sankcji wobec członka grupy, który nie wypełnia nałożonych na niego obowiązków (art. 4 ust. 1 pkt 7).

Powyższe, w opinii organu II instancji, stanowi jednoznacznie o niespełnieniu przez stronę warunku, o którym mowa w art. 3 ust 1 pkt 2 ustawy o grupach producentów rolnych. Tymczasem, w przedmiotowej sprawie Marszałek Województwa L., pomimo niebudzącego wątpliwości uchybienia przepisom ww. ustawy, wydał decyzję, na mocy której Skarżąca uzyskała status grupy producentów rolnych i została wpisana do rejestru grup. Minister podniósł, że uzyskanie tego statusu uprawniało Stronę do ubiegania się o wsparcie ze środków publicznych, tj. ulg podatkowych przewidzianych dla grup producentów rolnych na mocy ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz .U. z 2016, poz. 716) oraz ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2014 r., poz 851, z późn. zm.), a także w ramach działań realizowanych w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, w szczególności działania "Grupy producentów rolnych". Wobec powyższego, w wyniku oczywistego naruszenia przez organ jednoznacznego przepisu prawa i wbrew wszelkim jego przesłankom, podmiotowi nadano prawa, na podstawie którego było możliwe otrzymanie przez niego pomocy publicznej, mimo iż podmiot ten nie spełniał warunków do jej uzyskania. Minister wskazał także, że bezsporne jest, iż Marszałek Województwa L. wydając decyzję z dnia (...) marca 2013 r. naruszył art. 3 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 4 ustawy o grupach producentów rolnych, przy czym naruszenie to ma charakter rażący, bowiem treść ww. regulacji może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych, a jego interpretacja nie prowadzi do sprzecznych wniosków.

Podsumowując, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia (...) października 2016 r. nr (...), stwierdzające nieważność decyzji Marszałka Województwa L. z dnia (...) marca 2013 r. nr (...), na podstawie której wpisano Skarżącą do Rejestru Grup Producentów Rolnych prowadzonego przez Marszałka Województwa L. w grupie produktów: "bydło żywe: zwierzęta rzeźne lub hodowlane, mięso wołowe: świeże, chłodzone, mrożone". W ocenie Ministra , brak w akcie założycielskim Spółki obligatoryjnych elementów wskazanych w art. 4 ustawy o grupach producentów rolnych stanowi rażące naruszenie prawa i implikuje obowiązek unieważnienia decyzji umożliwiającej wpisanie spółki do Rejestru Grup Producentów Rolnych.

Pismem z dnia (...) 2017 r. Strona zaskarżyła ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zarzuciła jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 KPA poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa L. z dnia (...) marca 2013 r. nr (...), jako rażąco naruszającej prawo, podczas gdy zdaniem Skarżącej z materiału zebranego w sprawie wynika, że wobec braku naruszenia prawa o takim charakterze, nie było podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wydana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzja utrzymująca w mocy dotychczas wydaną decyzję z dnia (...) października 2016 r. nr (...) stwierdzającą nieważność decyzji Marszałka Województwa L. z dnia (...) marca 2013 r. nr (...) narusza zasadę stabilności decyzji administracyjnych. Skarżąca powołała się na wyrażone w treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2014r., sygn. V SA/Wa 117/14 stanowisko, iż "ewentualne błędy czy niedopatrzenia organu, który weryfikował wniosek skarżącej nie mogą uzasadniać wzruszenia decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym i co zasadnie podkreśla skarżąca interpretacji przepisów i powodów co do stwierdzenia nieważności decyzji (brak środków finansowych, a przekroczenie 5% limitu), jak również upatrywać jej nieważności zakładając jej hipotetyczne skutki" a także powołując tezę wyrażoną w wyroku WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. V SA/Wa 2593/13 iż "organy administracji nie mogą (...) przerzucać na strony skutków swoich działań bądź zaniechań". Skarżąca wskazała, że decyzję o spełnieniu przez Grupę warunków określonych w art. 3 ustawy o grupach producentów rolnych i przepisach wydanych na podstawie art. 6 ustawy wydał kompetentny organ po przeprowadzeniu stosownego postępowania. Spółka miała więc prawo zakładać i oczekiwać rzetelności i profesjonalizmu po stronie organów i zatrudnionych przez nie pracowników. Zdaniem Spółki, ewentualne błędy po stronie organu nie mogą uzasadniać obecnie wzruszenia decyzji Marszałka Województwa. Organ powinien był zwrócić uwagę na ewentualne nieprawidłowości w momencie rozpatrywania wniosku o wydanie decyzji administracyjnej stwierdzającej spełnianie warunków określonych w art. 3 i 4 ustawy oraz przepisach wydanych na podstawie art. 6 ustawy o grupach producentów rolnych. Skarżąca dodała ponadto, że przez cały okres jej funkcjonowania jako grupy producentów rolnych tekst jednolity umowy pozostawał do dyspozycji organów - zarówno Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jak i Agencji Rynku Rolnego - i żaden z nich nigdy nie zwracał uwagi na istnienie jakichkolwiek nieprawidłowości lub braków w akcie założycielskim Grupy, a w sytuacji wskazania na istniejące braki, bezzwłocznie dokonano ich uzupełnienia. Spółka podkreśliła, że Grupa cały czas funkcjonuje z sposób zgodny z przepisami prawa, a fakt braku pewnych elementów w umowie Spółki nie stanowi przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.

W związku z powyższymi uchybieniami, Spółka wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,

2) zasądzenie od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi, w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy brak ujęcia w umowie założycielskiej Grupy Producentów Bydła Mięsnego Ś. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością wszystkich elementów wskazanych w art. 4 ust. 1 ustawy o grupach producentów rolnych stanowi rażące naruszenie prawa, które uprawnia (zobowiązuje) organ nadzoru do podjęcia nadzwyczajnych kroków w postaci wszczęcia postępowania nieważnościowego i stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa L. z dnia (...) marca 2013 r. nr (...), w przedmiocie stwierdzenia przez Grupę Producentów Bydła Mięsnego Ś. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością warunków określonych w art. 3 oraz o przepisach wydanych na podstawie art. 6 ustawy z dnia 15 września 2000 r. i dokonania wpisu ww. podmiotu do rejestru Marszałka Województwa L. w grupie produktów: "bydło żywe: zwierzęta rzeźne lub hodowlane, mięso wołowe: świeże, chłodzone, mrożone".

Spółka twierdzi, że nieujęcie w akcie założycielskim (umowie Spółki) wszystkich obligatoryjnych elementów, o których stanowi ww. przepis ustawy o grupach producentów rolnych, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, o którym mowa art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Zgodnie natomiast ze stanowiskiem Ministra , łączna wykładnia art. 3 ust. 1 pkt 2 oraz art. 4 ust. 1 ww. ustawy prowadzi do wniosku, że wszystkie elementy wskazane w katalogu aktu założycielskiego grupy muszą być w nim ujęte, a uchybienie temu obowiązkowi implikuje obligatoryjną odmowę wpisania grupy do rejestru grup, zaś w sytuacji gdy wydano w tym zakresie decyzję pozytywną – obowiązek stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 KPA.

Sąd w składzie orzekającym przychyla się do stanowiska organu, uznając, że jednoznaczne brzmienie art. 4 ust. 1 ustawy o grupach producentów rolnych oznacza obowiązek zawarcia wszystkich występujących w tym przepisie elementów w akcie założycielskim grupy producentów rolnych.

Przechodząc do wyłożenia motywów rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie nieważnościowym. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 KPA, a służącej takim wartościom, jak ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego powodu tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art 156 § 1 pkt 1-7 KPA, które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 maja 2017 r., sygn. VII SA/Wa 1547/16).

Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 KPA). Nie każde naruszenie prawa można zakwalifikować jako "rażące". Stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa a charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

W postępowaniu toczącym się w trybie nieważnościowym organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, lecz jego działanie obejmuje wyłącznie kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 KPA.

W tym miejscu podkreślić należy, że ocena ziszczenia się przesłanek nieważnościowych – w omawianym przypadku przesłanki rażącego naruszenia prawa - prowadzona jest ex post, przy czym oceny decyzji dokonuje się w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty jej wydania. Potwierdza to piśmiennictwo (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do art. 156 [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2017, Legalis, teza 9 do art. 156) oraz orzecznictwo, w którym szeroką aprobatą cieszy się teza wyroku NSA z 28 listopada 1997 r., sygn. akt III SA 1134/96, ONSA 1998, Nr 3, poz. 101, zgodnie z którą "(...) rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa z dnia wydania tej decyzji; na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa".

Sąd przychyla się do wskazanego wyżej stanowiska judykatury. Ma to dwie konsekwencje dla niniejszej sprawy. Po pierwsze, bez znaczenia dla oceny kontrolowanej decyzji pozostaje zmiana stanu prawnego dokonana ustawą z dnia 11 września 2015 roku o zmianie ustawy o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw oraz ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 1888), na mocy której skreślono pkt 3 i 4 i zmieniono pkt 7 art. 4 ust. 1 ustawy o grupach producentów rolnych. W chwili obecnej akt założycielski nie musi posiadać: wymogu przynależności tylko do jednej grupy w zakresie danego produktu lub grupy produktów (skreślony pkt 3) oraz wymogu sprzedaży przez członków grupy całości produktów lub grupy produktów za pośrednictwem grupy oraz odstępstwa od tej zasady (skreślony pkt 4). Nie ma to znaczenia dla rozpatrywanej sprawy, albowiem nowelizacja weszła w życie 18 grudnia 2015 r., a więc już po dacie wydania decyzji Marszałka Województwa L. z dnia (...) marca 2013 r. Stan prawny, jaki należy brać pod uwagę przy ocenie tego rozstrzygnięcia, to stan prawny na dzień 1 marca 2013 r.

To samo dotyczy stanu faktycznego. Oznacza to, że bez wpływu na ocenę zakwestionowanej przez organy decyzji Marszałka Województwa L. z dnia (...) marca 2013 r. pozostaje fakt dokonania zmian w umowie Skarżącej. Zgodnie z protokołem Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników Spółki sporządzonym w formie aktu notarialnego Repertorium A nr (...) z dnia (...) 2015 r., na mocy Uchwały nr 1 dokonano zmiany umowy Spółki poprzez przyjęcie nowego tekstu umowy Spółki, uwzględniającego wymogi wskazane w art. 4 ust. 1 ustawy o grupach producentów rolnych. Zmiany umowy Spółki miały miejsce pod koniec 2015 roku, co powoduje, że nie mogą być one brane pod uwagę przy ocenie legalności decyzji Marszałka Województwa L. z dnia (...) marca 2013 r.

Przechodząc do zasadniczego elementu sporu w niniejszej sprawie, a więc do oceny regulacji art. 4 ust. 1 ustawy o grupach producentów rolnych, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o grupach producentów rolnych, grupa producentów rolnych prowadzi działalność jako przedsiębiorca mający osobowość prawną pod warunkiem, że działa na podstawie statutu lub umowy (akt założycielski), który zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, oprócz wymagań określonych w przepisach odrębnych, powinien zawierać w szczególności:

1) zasady przyjmowania do grupy nowych członków oraz występowania członków z grupy, przy czym minimalny okres członkostwa, który liczy się od dnia wydania decyzji, o której mowa w art. 7, nie może być krótszy niż trzy lata działalności grupy, a informacja o zamiarze wystąpienia z grupy powinna być złożona na piśmie co najmniej na 12 miesięcy przed końcem danego roku działalności grupy,

2) zasady zbywania akcji lub udziałów w spółce akcyjnej lub spółce z ograniczoną odpowiedzialnością,

3) wymóg przynależności tylko do jednej grupy w zakresie danego produktu lub grupy produktów,

4) wymóg sprzedaży przez członków grupy całości produktów lub grupy produktów za pośrednictwem grupy oraz odstępstwa od tej zasady,

5) zasady dostarczania przez członków grupy informacji dotyczących wielkości sprzedaży i cen uzyskiwanych za produkty, z uwagi na które grupa została powołana, a są sprzedawane poza grupą,

6) zasady tworzenia i wykorzystania funduszu specjalnego, o którym mowa w art. 5, jeżeli będzie on utworzony,

7) sankcje wobec członka grupy, który nie wypełnia nałożonych na niego obowiązków.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że na dzień 1 marca 2013 r. akt założycielski Spółki, sporządzony w formie aktu notarialnego Repertorium A nr 2131/2012 z dnia 21 grudnia 2012 r. nie zawierał wszystkich postanowień wskazanych w art. 4 ust. 1 ustawy grupach producentów rolnych, to jest:

1) zasad przyjmowania do grupy nowych członków oraz występowania członków z grupy (art. 4 ust. 1 pkt 1);

2) wymogu przynależności tylko do jednej grupy w zakresie danego produktu lub grupy produktów (art. 4 ust. 1 pkt 3);

3) wymogu sprzedaży przez członków grupy całości produktów lub grupy produktów za pośrednictwem grupy oraz odstępstwa od tej zasady (art. 4 ust. 1 pkt 4);

4) zasad dostarczania przez członków grupy informacji dotyczących wielkości sprzedaży i cen uzyskiwanych za produkty, z uwagi na które grupa została powołana, a są sprzedawane poza grupą (art. 4 ust. 1 pkt 5);

5) sankcji wobec członka grupy, który nie wypełnia nałożonych na niego obowiązków (art. 4 ust. 1 pkt 7).

Powyższemu nie przeczy w żaden sposób Skarżąca, której argumentacja sprowadza się raczej do próby "umniejszenia" znaczenia obowiązku zawarcia w akcie założycielskim wszystkich elementów, które wymienia w art. 4 ust. 1 ustawy o grupach producentów rolnych a także do przerzucenia odpowiedzialności za niezwrócenie uwagi na nieprawidłowości w akcie założycielskim na organy administracji publicznej. Służą temu, cytowane wyżej, fragmenty skargi, w których Strona podnosi, że decyzję o spełnieniu przez Grupę warunków określonych w art. 3 ustawy o grupach producentów rolnych i przepisach wydanych na podstawie art. 6 ustawy wydał kompetentny organ po przeprowadzeniu stosownego postępowania i że organ powinien był zwrócić uwagę Skarżącej na ewentualne nieprawidłowości w umowie założycielskiej. Skarżąca dodała ponadto, że przez cały okres jej funkcjonowania jako grupy producentów rolnych tekst jednolity umowy pozostawał do dyspozycji organów - zarówno Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jak i Agencji Rynku Rolnego i żaden z nich nigdy nie zwracał uwagi na istnienie jakichkolwiek nieprawidłowości lub braków w akcie założycielskim Grupy, a w sytuacji wskazania na istniejące braki, bezzwłocznie dokonano ich uzupełnienia. Spółka podkreśliła, że Grupa cały czas funkcjonuje z sposób zgodny z przepisami prawa, a fakt braku pewnych elementów w umowie Spółki nie stanowi przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.

Skarżąca w złożonym środku odwoławczym nie kwestionuje zatem okoliczności, iż w pierwotnym akcie założycielskim brak było wszystkich elementów, które wymienia w art. 4 ust. 1 ustawy o grupach producentów rolnych, podnosi jednak, iż naruszenie to nie było w jej ocenie rażące. Stwierdza także, iż organy – zarówno wydający decyzję o wpisie do rejestru Marszałek Województwa L., jak i mające do czynienia ze Spółką w toku jej działalności Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jak i Agencja Rynku Rolnego – powinny były zwrócić uwagę na nieprawidłowości w umowie Spółki, czego nie uczyniły.

Strona zdaje się jednak zapominać o istocie postępowania nieważnościowego, które – jako nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji administracyjnych stanowiący wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 KPA), ma na celu m. in. ochronę porządku prawnego, a także zapewnienie pewności, stabilności i bezpieczeństwa obrotu prawnego. W niniejszym postępowaniu ocenie podlega zaskarżona decyzja Organu odwoławczego, to jest decyzja Ministra Rolnictwa z dnia (...) lutego 2017 r. nr (...), utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia (...) października 2016 r. nr, którą stwierdzono nieważność decyzji Marszałka Województwa L. z dnia (...) marca 2013 r. nr (...), w przedmiocie spełnienia przez Grupę Producentów Bydła Mięsnego Ś. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością warunków określonych w art. 3 oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6 ustawy. Sąd, rozpoznając skargę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności bada, czy Organ odwoławczy wydał zasadne rozstrzygnięcie, rozpatrując je pod kątem zarzucanego skargą naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 KPA.

Także argument co do późniejszego uzupełnienia nieprawidłowości umowy założycielskiej w wyniku przyjęcia nowego tekstu umowy jest bezzasadny wobec faktu rozpoznawania sprawy według stanu faktycznego na dzień 1 marca 2013 r.

Nie ma również znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji podnoszona przez Skarżącą okoliczność późniejszego jej "funkcjonowania w sposób zgodny z przepisami prawa" tym bardziej, że Skarżąca nie sprecyzowała w treści skargi, co rozumie pod tym pojęciem.

Wskazać należy, że ustawodawca zastrzega bardzo wyraźną sankcję za niedochowanie wszystkich elementów aktu założycielskiego, o jakich mowa w art.4 ust. 1 ustawy o grupach producentów rolnych. Zgodnie bowiem z art. 10 tej ustawy, w przypadku niespełnienia przez wnioskodawcę warunków określonych w art. 3 albo art. 3a lub w przepisach wydanych na podstawie art. 6 ustawy, dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o odmowie: 1) uznania grupy, 2) dokonania wpisu grupy do rejestru grup. Przypomnieć zaś należy, że jednym z warunków, które wymienia art. 3 ustawy o grupach producentów rolnych jest obowiązek działania na podstawie statutu lub umowy, spełniających wymagania określone w art. 4 ustawy (art. 3 ust. 1 pkt 2). Nie ma więc mowy o braku sankcji za naruszenie ww. przepisów, czy też ich umniejszonym znaczeniu. Argumentacja skargi nie pozwala na jej zaaprobowanie.

Rozważyć jeszcze należy, czy brak zawarcia w umowie (akcie założycielskim) wszystkich elementów prawem pożądanych (art. 4 ust. 1 ustawy o grupach producentów rolnych) jest "aż" rażącym naruszeniem prawa, z czym nie zgadza się strona. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 6 lutego 1995 r., sygn. II SA 1531/94, ONSA 1996 r., Nr 1, poz 37; (...) rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 KPA, to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa. A przy tym takie które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Jak wskazuje się w piśmiennictwie, podstawą zastosowania omawianej przesłanki nieważnościowej (art. 156 § 1 pkt 2 KPA) może być naruszenie niebudzącego wątpliwości stanu prawnego, nie zaś jedynie odmienna wykładnia prawa (zob. A, Wiktorowska, Stwierdzenie nieważności decyzji [w:] Postępowanie administracyjne ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 254). W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że ustawa wymaga uwzględnienia w umowie elementów, które wymienia w art. 4 ust. 1 ustawy o grupach producentów rolnych. Zdaniem składu orzekającego, przepis ten jest w tym zakresie jednoznaczny, wyraźnie nakazujący umieszczenie w umowie (akcie założycielskim) konkretnych elementów. Istota sprawy nie dotyczy więc interpretacji (wykładni) konkretnego przepisu (np. któregoś z elementów wywodzonych z art. 4 ust. 1 ww. ustawy), ale kwestii charakteru (obligatoryjnego lub fakultatywnego) zawarcia w umowie (akcie założycielskim) elementów, które wymienia art. 4 ust. 1 ustawy o grupach producentów rolnych. Ustawa posługuje się sformułowaniem "powinien zawierać w szczególności", a więc ustanawia obowiązek umieszczenia pewnych kwestii w akcie założycielskim. Przepis jest jasny, nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, a jego niedopełnienie skutkuje uznaniem, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Dodatkowo, podnieść należy, że poza argumentem naruszenia jednoznacznego przepisu prawa, jako przyczyny nieważnościowej już wiele lat temu sformułowano koncepcję upatrującą podstawy do stwierdzenia nieważności ze względu na rażące naruszenie prawa w skutkach społeczno-gospodarczych ocenianego aktu (zob. A. Zieliński, O "rażącym naruszeniu prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 KPA, PiP 2/1986, s. 104 i n.). Rozpatrując niniejszą sprawę w tym ujęciu, rację ma Minister Rolnictwa, który podnosi, że nadanie Spółce statusu grupy producentów rolnych uprawniało ten podmiot do ubiegania się o pomoc ze środków publicznych, tj. ulg podatkowych przewidzianych dla grup producentów rolnych w przepisach ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, a także w ramach działań realizowanych w programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, w szczególności działania 142 "Grupy producentów rolnych". Stwierdzić więc można, że rażące naruszenie prawa przez zaskarżoną decyzję aktualizuje się także w ujęciu społeczno-gospodarczym i polega na niesprawiedliwym przyznaniu podmiotowi gospodarczemu uprawnień (przywilejów), których nie powinien on uzyskać, albowiem nie spełnił opisanych w prawie wymogów. Także i ten element stanu faktycznego i prawnego sprawy przesądza zdaniem Sądu o prawidłowej kwalifikacji decyzji Marszałka Województwa L. z (...) marca 2013 r.. jako rażąco naruszającej prawo.

Reasumując podnieść należy, że w kontrolowanym postępowaniu organ nie dopuścił się zarzucanego skargą naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Również Sąd nie dostrzegł jakiegokolwiek uchybienia skutkującego koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2003 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r.. poz. 1369), skargę oddalił.