Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 897/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 85 ust 1 i 3, art 79 ust 1, art 21 ust 4 i 5
journal: Dz.U. 2019 poz 511
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
article: art31 ust 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2020 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet oraz podróży służbowych radnych powiatu oddala skargę


UZASADNIENIE

Rada Powiatu [...] w dniu [...] stycznia 2020 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet oraz podróży służbowych radnych powiatu [...] (dalej: "uchwała z dnia [...] stycznia 2020 r."). Jako podstawę prawną ww. uchwały powołano art. 21 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511 ze zm.).

W § 9 ust. 2 i ust. 3 ww. uchwały Rada Powiatu postanowiła, że: "2. Do oceny uprawnienia i ustalenia wysokości diety za okres od stycznia 2020 r. do dnia wejścia w życie niniejszej uchwały stosuje się zapisy niniejszej uchwały. 3. Rozliczenie diet za okres, o którym mowa w ust. 2 nastąpi w terminie miesiąca od wejścia w życie uchwały.".

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w zakresie ustaleń objętych § 9 ust. 2 i ust. 3.

W uzasadnieniu organ nadzoru powołał art. 21 ust. 4, ust. 5, ust. 5a i ust. 5b ww. ustawy. Wskazał, iż z przepisów tejże ustawy oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu (Dz. U. Nr 61, poz. 709) wynika, że przy ustalaniu wysokości diet radnych powiatu, rada powiatu obowiązana jest wziąć pod uwagę liczbę mieszkańców danego powiatu, a także funkcje pełnione przez radnego, związane z nakładem jego pracy przy sprawowanej funkcji. Ponadto wysokość diet określonych nie może przekroczyć limitów procentowych wskazanych w § 3 ww. rozporządzenia.

Organ nadzoru zaznaczył również, że w ustawie o samorządzie powiatowym brak jest delegacji do wprowadzania przepisów przejściowych w kontekście przysługiwania diet radnym powiatu, jak również nadawania uchwale podjętej w tym przedmiocie wstecznej mocy obowiązującej.

Dalej organ nadzoru powołał art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019r., poz. 1461), zgodnie z którym akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 ww. ustawy).

Odstąpienie od zasady niedziałania prawa wstecz dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo i tylko z usprawiedliwionych względów, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji. Przepis art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...) przewiduje możliwość wcześniejszego wejścia w życie aktu normatywnego, w tym z mocą wsteczną. Uzależnia jednak taką sytuację od ważnego interesu państwa i tego, czy nie sprzeciwiają się temu zasady demokratycznego państwa prawnego. W myśl zasady explicationes non sunt extendendae należy wykluczyć możliwość nadania wstecznej mocy obowiązującej uchwale przewidującej przyznawanie diet radnym.

Organ nadzoru zaznaczył również, że uchwała Rady Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w sprawie zasad przyznawania diet oraz podróży służbowych radnych Powiatu [...], którą to uchwałę Rada Powiatu pozbawiła mocy obowiązującej w § 9 ust. 1 kwestionowanej uchwały z dnia [...] stycznia 2020 r., została uznana za nieważną wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 1284/19. Wyrokiem tym Sąd stwierdził nieważność § 1, §2, § 3 oraz § 4 ww. uchwały.

Organ wskazał ponadto, że nadanie mocy wstecznej uchwały w przepisach będących przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi próbę obejścia przepisów dotyczących skutków unieważnienia części uchwały z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...].

Pismem z dnia 30 marca 2020 r. Powiat [...], reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r. zarzucając naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...) w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez organ nadzoru, że nie zostały spełnione przesłanki do nadania wstecznej mocy obowiązującej przepisom uchwały z dnia [...] stycznia 2020 r., wskazane w tych przepisach, i przez to nieuzasadnione stwierdzenie nieważności § 9 ust. 2 i ust. 3 ww. uchwały.

- przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez stwierdzenie nieważności § 9 ust. 2 i ust. 3 uchwały z dnia [...] stycznia 2020 r., pomimo iż art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...) daje możliwość nadania wstecznej mocy prawnej przepisom, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

W związku z powyższymi zarzutami strona skarżąca wniosła o:

- uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w całości,

- zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych,

- zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", do czasu rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej Rady Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 1284/19) stwierdzającego w części nieważność uchwały Rady Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasad przyznawania diet oraz podróży służbowych radnych.

Ponadto strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z następujących dokumentów:

- rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r. na okoliczność stwierdzenia nieważności § 9 ust. 2 i ust. 3 uchwały Rady Powiatu [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...],

- uchwały Rady Powiatu [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] na okoliczność treści zakwestionowanej przez organ nadzoru części uchwały,

- skargi kasacyjnej Rady Powiatu [...] od wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2020 r. (sygn. II SA/Wa 1284/19), wraz z potwierdzeniem nadania, na okoliczność zaskarżenia przez Powiat ww. wyroku Sądu,

- wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2020 r. (sygn. II SA 1284/19) na okoliczność zakwestionowania przez Sąd w części uchwały Rady Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasad przyznawania diet oraz podróży służbowych radnych,

- uchwały Rady Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] wraz z uchwałą zmieniającą z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] na okoliczność regulacji prawnej istniejącej przed wejściem w życie uchwały z dnia [...] stycznia 2020r. nr [...].

W motywach skargi strona skarżąca podniosła, iż WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 1284/19) stwierdził nieważność § 1 - § 4 uchwały Rady Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w sprawie zasad przyznawania diet oraz podróży służbowych radnych Powiatu [...]. W mocy pozostały natomiast pozostałe zapisy uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały w części spowodowało powstanie luki prawnej, na podstawie której ex tunc, tj. od dnia 11 stycznia 2019 r. (data wejścia w życie uchwały z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...]) nie ma przepisów regulujących kwestię naliczenia diet w powiecie [...]. Paragraf 6 uchwały z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] uchylał bowiem poprzednio obowiązującą uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w sprawie zasad przyznawania diet oraz podróży służbowych radnych powiatu.

W uchwale z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Rada Powiatu [...] zdecydowała się wprowadzić przepisy przejściowe, obejmujące okres od dnia 1 stycznia 2020 r., aby w sposób racjonalny ustalić zasady ustalenia diet oraz wynagrodzenia z tytułu podróży służbowych w związku ze stwierdzeniem przez WSA w Warszawie nieważności zapisów dotyczących sposobu naliczania diet, obowiązujących w poprzedniej uchwale. Z uwagi na nieprawomocność ww. wyroku Sądu kwestia uregulowania zasad ustalenia diety za okres od dnia 11 stycznia 2019r. do dnia 30 grudnia 2019 r. została pominięta w uchwale z dnia [...] stycznia 2020 r.

Strona skarżąca podniosła również, że z uwagi na stwierdzenie nieważności kluczowych zapisów uchwały Rady Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], sposób przyznawania diet za okres od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia wejścia w życie uchwały z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] jest nieuregulowany. W związku zaś z treścią art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym obowiązkiem rady jest ustalenie zasad przyzwania diet. Tym samym uregulowanie tej kwestii w zakwestionowanym § 9 ust. 2 i 3 uchwały z dnia [...] stycznia 2020 r. nie narusza zasad demokratycznego państwa prawnego.

Zdaniem strony skarżącej, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględni skargi kasacyjnej Powiatu [...] od wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 1284/19), to i tak Rada Powiatu była uprawniona na mocy art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...) do uchwalenia § 9 ust. 2 i 3. W sytuacji natomiast, gdy zakwestionowane przez Sąd zapisy uchwały Rady Powiatu z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] pozostaną w mocy, to zapis § 9 ust. 2 i 3 nowej uchwały nie pogarsza sytuacji uprawnionych na mocy niniejszej uchwały. Ewentualna dopuszczalność nadawania mocy wstecznej aktowi normatywnemu nie narusza zasady demokratycznego państwa prawnego, w sytuacji gdy dotyczy aktów korzystniejszych dla adresatów tego aktu i niepogarszających ich sytuacji prawnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał ponadto, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Podniósł, iż regulacje zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 1284/19) mają ten skutek, że po nastąpieniu utraty mocy obu uchwał ustalających zasady przyznawania diet, konieczne jest podjęcie nowej uchwały, co też uczyniła Rada Powiatu [...] podejmując uchwałę z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet oraz podróży służbowych radnych powiatu [...].

Postanowieniem z dnia 7 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 897/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku strony skarżącej, odmówił zawieszenia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych obejmuje m.in. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów jest dopuszczalna, lecz merytorycznie nieuzasadniona.

W pierwszej kolejności odnosząc się do kwestii dopuszczalności skargi Sąd zauważa, że zgodnie z art. 85 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 511 ze zm.), rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące powiatu, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 83 ust. 2 i art. 84 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 77b, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniony jest powiat lub związek powiatów, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Przepis art. 85 ust. 3 ww. ustawy nie określa terminu do podjęcia przez organ powiatu uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody do sądu administracyjnego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, iż ww. przepis powinien być interpretowany w sposób najszerzej uwzględniający prawo organu samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych. Skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały lub wydaniem stosownego zarządzenia, nie może zostać więc odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie, także po upływie terminu do wniesienia skargi, taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego (por. postanowienia Sądu Najwyższego: z dnia 21 września 1994 r., sygn. akt II ARN 43/94, publ. OSNP/1994/12/185; z dnia 7 lipca 1994 r., sygn. akt III ARN 42/94, publ. OSNP/1994/9/138; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 290/05, publ. OSP 2007/1/6; z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2450/10, publ. LEX nr 743431; z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 106/12, publ. LEX nr 1120573). W niniejszej sprawie Rada Powiatu podjęła uchwałę, o której mowa w art. 85 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, po upływie terminu przepisanego do złożenia skargi. Uczyniła to bowiem w terminie wyznaczonym przez Sąd do uzupełnienia braków formalnych skargi (k. 49, 59 i 60 akt sądowych), a więc przed dniem wydania orzeczenia w sprawie. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż złożona skarga nie jest już obciążona ww. brakiem formalnym i podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Zgodnie z przywołanym w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. W myśl art. 79 § 4 ww. ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich uchybień zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego, prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Zatem nie każde naruszenie prawa prowadzi do nieważności aktu wydanego przez organ gminy. Dotyczy to wyłącznie naruszeń istotnych. Istotnym naruszeniem jest oczywista i bezpośrednia nieprawidłowość, w szczególności podjęcie aktu bez podstawy prawnej, podjęcie aktu na podstawie normy prawnej uznanej za niekonstytucyjną, brak pełnej realizacji zakresu ustawowego upoważnienia, podjęcie unormowań trudnych do jednoznacznego odczytania i interpretacji. Nieistotne naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy dokonane naruszenia nie miały wpływu na treść aktu normatywnego. Nieistotne naruszenie odnosi się do sprawy mało znaczącej, nie dotyczącej istoty zagadnienia.

Przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące aktu (np. uchwały) organu jednostki samorządu terytorialnego, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samego aktu, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność owego aktu (por. J. P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2011 r., uw. 3 do art. 148; J. Zimmermann, "Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym", "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48; wyrok NSA z dnia 5 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Rz 1109/95; wyroki WSA: z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 701/14; z dnia 5 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 1282/15; publ. CBOSA).

Oceniając zgodność z prawem uchwały Rady Powiatu [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w zakwestionowanej części, wskazać należy, iż podstawę jej wydania stanowił art. 21 ust. 4 i ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym.

Przepis ten stanowi, iż na zasadach ustalonych przez radę powiatu, z zastrzeżeniem ust. 5, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Rada powiatu przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego (art. 21 ust. 4). Wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (art. 21 ust. 5). Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, maksymalną wysokość diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca, uwzględniając liczbę mieszkańców powiatów (art. 21 ust. 5a). Minister właściwy do spraw administracji publicznej określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych, uwzględniając celowość zwrotu rzeczywiście poniesionych wydatków związanych z wykonywaniem mandatu oraz ułatwienie dokonywania rozliczeń (art. 21 ust. 5b).

Jak trafnie wskazał organ nadzoru, w przepisach ustawy o samorządzie powiatowym brak jest delegacji do wprowadzania przepisów przejściowych w kontekście przysługiwania diet radnym, a także nadawania uchwale podjętej w tym przedmiocie wstecznej mocy obowiązującej.

Zaznaczenia wymaga, że wprowadzanie przepisów przejściowych jest wyjątkiem od generalnej zasady niedziałania prawa wstecz i wyjątek taki nie może być objęty wykładnią rozszerzającą. Stanowisko to potwierdza pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uchwale 7 sędziów z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. I OPS 1/06 (publ. CBOSA), zgodnie z którym "(...) na bezpośrednie działanie ustawy nowej do zdarzeń mających miejsce przed jej wejściem w życie, powinien zdecydować się ustawodawca tylko w sytuacji, gdy przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 2 marca 1993 r. sygn. akt K 9/92, publ. OTK 1993 cz. I s. 69 i nast.; z dnia 19 października 1993 r. sygn. akt K 14/92, publ. OTK 1993 cz. II s. 328 i nast.). (...) Przyjęte przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych, czy też przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne w przypadku braku regulacji ustawowych, nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych (...)".

W ocenie Sądu, zgodzić należy się z organem nadzoru, że brak jest przesłanek do nadania wstecznej mocy obowiązującej uchwale w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet oraz podróży służbowych radnych powiatu.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...), akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Natomiast w myśl art. 5 ww. ustawy, przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

Jak wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny, zakaz niedziałania prawa wstecz nie ma charakteru bezwzględnego, absolutnego i w sytuacjach nadzwyczajnych ustawodawca może od niego odstąpić (np. wyrok TK z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt K12/00, publ. OTK 2000, nr 7, poz. 255). Odstępstwo od tej zasady jest dopuszczalne wtedy, gdy "jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenionej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji" (np. wyrok TK z dnia 31 stycznia 2001 r., sygn. akt P 4/99, publ. OTK 2001, nr 1, poz. 5), "a jednocześnie realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa" (np. wyrok TK z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00, publ. OTK 2001, nr 2, poz. 29). "Im bardziej intensywna jest ingerencja prawodawcy w sferę stosunków prawnych ukształtowanych w przeszłości, tym większa musi być waga wartości konstytucyjnych uzasadniających taką ingerencję" (wyrok TK z dnia 2 kwietnia 2007r., sygn. akt SK 19/06, publ. OTK-A 2007, nr 4, poz. 37).

Z tego, że zasada lex retro non agit traktowana jest współcześnie jako zasada wynikająca z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, wynika, że prawodawca wyjątkowo może od niej odstąpić, gdy jest to niezbędne do realizacji innej zasady konstytucyjnej, przy czym, jeśli zmiana normatywna dotyczyłaby praw lub wolności konstytucyjnych, możliwość jej przeprowadzenia należy oceniać zgodnie z zasadą proporcjonalności, wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jednocześnie prawodawca ma obowiązek uzasadnić takie odstępstwo w uzasadnieniu danego aktu, wykazując w intersubiektywnie weryfikowalny sposób, jakie wartości przemawiają za zastosowaniem takiego rozwiązania (v. G. Wierczyński, Komentarz do ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...), [w:] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, wyd. II, WK 2016).

Uwzględniając powyższe Sąd orzekający w pełni podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Ke 109/12 (publ. LEX nr 1143501), zgodnie z którym "skoro art. 5 ustawy z 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych dopuszcza nadanie aktowi normatywnemu "mocy wstecznej", ale tylko "jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie" to obowiązkiem organów w przypadku korzystania z tej instytucji prawnej jest podanie faktycznego i prawnego uzasadnienia, że pomimo działania wstecz aktu normatywnego będzie on realizował zasady demokratycznego państwa prawa".

Z akt niniejszej sprawy nie wynika aby Rada Powiatu przedstawiła uzasadnienie, z którego wynikałyby ww. przesłanki nadania mocy wstecznej uchwale z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet oraz podróży służbowych radnych powiatu. Takiego uzasadnienia z całą pewnością nie zastąpi argumentacja przedstawiona w skardze, gdzie podano m.in., iż "(...) Rada Powiatu [...] zdecydowała się wprowadzić przepisy przejściowe obejmujące okres od dnia 1 stycznia 2020 r., aby w sposób racjonalny ustalić zasady ustalenia diet oraz wynagrodzenia z tytułu podróży służbowych w związku ze stwierdzeniem przez WSA w Warszawie nieważności zapisów dotyczących sposobu naliczenia diet, obowiązujących w poprzedniej uchwale". Stosownego uzasadnienia nie zastąpi również argumentacja wniosku o zawieszenie postępowania sądowego, w którym wskazano, że (...) w związku ze skutkiem ex tunc wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2019 r. powstaje luka prawna w zakresie sposobu wypłaty diet za okres od dnia 11 stycznia 2019 r. (data wejścia w życie uchwały z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...]) do dnia 19 lutego 2020 r. włącznie (datą wejścia w życie uchwały z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] jest 20 lutego 2020 r.). Rada Powiatu [...], przyjmując zapisy § 9 ust. 2 i ust. 3 - zakwestionowane w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r. próbowała częściowo tę lukę wypełnić".

Zaznaczyć przy tym należy, że Sądowi orzekającemu z urzędu wiadome jest, że wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 1284/19) został zaskarżony skargą kasacyjną przez Powiat [...] w dniu 28 lutego 2020 r. Jednakże w sposób nieuzasadniony przyjęła strona skarżąca, że w sprawie powstała "luka prawna" polegająca na braku przepisów uprawniających radnych powiatu do pobierania diet i stąd konieczne było nadanie przepisom ww. uchwały z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] wstecznej mocy obowiązującej. Skoro wyrok Sądu I instancji nie jest prawomocny, nie zachodzi sytuacja, w której zachodziłaby konieczność nadania mocy wstecznej przepisom tej uchwały.

W świetle powyższego zgodzić należy się ze stanowiskiem organu nadzoru, że uchwała Rady Powiatu [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w zakwestionowanej części została podjęta z istotnym naruszeniem art. 21 ust. 4 i ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...), zaś przeciwne w tym względzie stanowisko strony skarżącej nie jest trafne.

Kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] spełnia przesłanki z art. 79 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, tj. zawiera prawidłowe uzasadnienie prawne i faktyczne, które jednoznacznie wskazuje, na czym polegało i w czym się wyrażało naruszenie przepisów powołanych wyżej ustaw. Rozstrzygnięcie zostało podjęte w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania. Wojewoda był zatem uprawniony do stwierdzenia nieważności uchwały we wskazanej części w oparciu o art. 79 ust. 1 ww. ustawy. Zarzut skargi dotyczący naruszenia ww. przepisu jest więc nieuzasadniony.

Końcowo Sąd zauważa, że nie stwierdził podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku strony skarżącej o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów wymienionych w skardze, bowiem nie zostały spełnione przesłanki z art. 106 § 3 p.p.s.a. Część wymienionych w skardze dokumentów stanowi akta niniejszej sprawy stanowiące podstawę orzekania (art. 133 p.p.s.a.), część zaś znana jest Sądowi z urzędu.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 i art. 119 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.