Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 136/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2012-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 23, art. 24, 68
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
article: art. 153, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 września 2012 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...].02.2010 r. nr [...], 2. stwierdza, że decyzje wymienione w pkt 1 nie mogą być wykonane w całości, 3. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącego Z. S. kwotę 278 zł (słownie: dwieście siedemdziesiąt osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I SA/Bk 136/12

UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest decyzja Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej ARiMR) w Ł. z [...].06.2011 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego tej Agencji z siedzibą w S. z [...].02.2010 r. nr [...], którą przyznano Z.S. kwotę 15.428, 46 zł pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanej pomocą ONW. Wskazana kwota jest wynikiem pomniejszenia kwoty pomocy ONW o 6.930, 88 zł z uwagi na stwierdzenie przez organ, że wnioskodawca zadeklarował powierzchnię gruntów rolnych wyższą niż ustalona kontrolnie w trakcie postępowania administracyjnego.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Wnioskiem z 15.05.2007 r. Z. S. wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o przyznanie kwoty pomocy ONW na rok 2007 do gruntów o powierzchni 202, 85 ha.

W postępowaniu dokonano kontroli administracyjnej wniosku na podstawie art. 23 i 24 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z 21.04.2004 r. (zwanego dalej rozporządzeniem nr 796/2004), stwierdzając nieścisłości dotyczące zadeklarowanych do płatności powierzchni kilkunastu działek. Wnioskodawca złożył korektę wniosku i oświadczenie, że powierzchnia jego zobowiązania nie uległa zmniejszeniu. Następnie organ w dniach 18.12.2007 r. - 11.01.2008 r. przeprowadził kontrolę na miejscu, w trakcie której stwierdził zawyżenie powierzchni działek rolnych oznaczonych jako AB, AD, AI, AJ, AM, AN, AO, AP, AR, AT, AU, AW, AY i E. Wnioskodawca podpisując protokół kontroli wskazał na zamiar zgłoszenia zastrzeżeń, co uczynił w dniu 11.02.2008 r. w formie pisemnej (k. 115). Generalnie wskazywał, że: 1. powierzchnie działek rolnych ustalone podczas kontroli odzwierciedlają stan z daty kontroli (po częściowym ich zalaniu lub podtopieniu oraz zajęciu na budowę płyty i szamba), a nie z daty użytkowania (E, AM, AY, AW, AI); 2. nie uwzględniono niektórych powierzchni użytkowanych wyłącznie poprzez wypasanie (AW, AT) lub na których zastosowano odnowienie użytków zielonych (AJ); 3. dokonano wyłączeń powierzchni zajętych przez pojedyncze drzewa (AU); 4. zdyskwalifikowano działki z uwagi na istniejące samosiewy, mimo że zachowały rolny charakter (AB, AN); 5. zdyskwalifikowano działkę AD nieuwzględniając, że powinna być uznana za użytkowaną rolniczą na skutek co najmniej jednokrotnego wypasienia w 2007 r.; 6. nieprawidłowo wskazano powierzchnię działki AH jako 13, 55 ha, a nie 12, 68 ha.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją z [...].05.2008 r. znak [...] przyznał wnioskodawcy kwotę pomocy finansowej ONW w wysokości 15.428, 46 zł pomniejszoną o 6.930, 88 zł z uwagi na stwierdzone zawyżenie zadeklarowanych do płatności powierzchni gruntów. Przedmiotową decyzję, po rozpoznaniu odwołania Z.S., utrzymał w mocy Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. w dniu [...].07.2008 r. (nr [...]). Obydwa organy, I i II instancji, orzekały w tym samym stanie faktycznym ustalając, że wnioskodawca zawyżył powierzchnię zadeklarowaną o 19,36 ha, co stwierdzono podczas kontroli w terenie, a zobrazowano w tabeli. Zawyżenie zobowiązywało organ do pomniejszenia pomocy finansowej. Ustosunkowując się do zastrzeżeń wskazano, że: wnioskodawca nie poinformował organu przed dniem kontroli o zmianie zadeklarowanej do pomocy finansowej powierzchni, która nastąpiła w okresie po złożeniu wniosku o przyznaniem płatności i była wywołana zalaniem lub podtopieniem działek E, AM, AY, AW oraz AI. Przedmiotowy brak zgłoszenia spowodował, że organ nie mógł uwzględnić jego wyjaśnień odnośnie powodów zmniejszenia powierzchni zadeklarowanej i stwierdzonej w dacie kontroli jako faktycznie użytkowana; odnośnie działek AW, AT, AJ uwzględniono wszystkie powierzchnie, na których w 2007 r. mogła być prowadzona działalność rolnicza, a wyłączono tylko lasy i rozlewiska; z obszaru działki AU wyłączono wyłącznie teren porośnięty drzewami i krzewami w sposób zwarty; odnośnie działek rolnych AB, AD i AN ustalono, że w roku 2007 nie była na nich prowadzona działalność rolnicza, bowiem gdyby były wypasane i poddawane zabiegom pielęgnacyjnym nie powinny się na nich znajdować chwasty i samosiewy drzew, które stwierdzono. Przyznano natomiast stronie, że działka AH rzeczywiście ma powierzchnię 12, 68 ha. Wyjaśniono, że odstąpiono od zawiadomienia strony o prawie czynnego udziału w postępowaniu z uwagi na brak żądania w tym zakresie.

Z.S. złożył od powyższej decyzji odwoławczej skargę do sądu administracyjnego, kwestionując zaniżenie zadeklarowanych powierzchni działek rolnych.

Skarga została uwzględniona wyrokiem WSA w Białymstoku z 19.11.2008 r. w sprawie I SA/Bk 399/08 uchylającym decyzję zaskarżoną i pierwszoinstancyjną wobec naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. Wskazano, że kontrolujący uprzedzili skarżącego o zamiarze przeprowadzenia kontroli, ale odmówiono mu obecności w trakcie czynności kontrolnych, co stanowi naruszenie art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy z 07.03.2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Również nie udostępniono mu stanowiących część akt sprawy zdjęć działek wykonanych podczas kontroli, przez co uniemożliwiono ustosunkowanie się do tego dowodu. Jest to naruszenie art. 10 § 1 i 73 § 1 k.p.a. Skarżący mógł zatem dopiero przed sądem zgłosić zastrzeżenia co do pomiarów działek rolnych dokonanych przy użyciu GPS i wskazać, że system ten zawiera jedynie geodezyjne oznaczenia działek a nie ich faktyczne granice. Sąd zakwestionował również kompletność uzasadnienia prawnego decyzji stwierdzając naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Jego zdaniem organ nie wskazał podstawy prawnej zawartego w formularzu wniosku o przyznanie płatności obowiązku zawiadomienia organu o fakcie zmian w powierzchniach deklarowanych gruntów, jeśli zmiany zaistniały po złożeniu wniosku. Nie wskazał również, na jakiej podstawie odmówiono uwzględnienia wyjaśnień strony dotyczących spóźnionego, zdaniem organu, zawiadomienia. Skład orzekający stwierdził również, że organ I instancji w ogóle nie odniósł się do wyjaśnień strony złożonych przed jej wydaniem.

W ponownie prowadzonym postępowaniu (po okresie jego zawieszenia) wnioskodawca złożył obszerne zastrzeżenia do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie (k. 213 - 214). Wskazał w nich, że: błędnie opisano zdjęcie nr 28 jako obrazujące wyłączone z prawa do płatności zadrzewienia na działce AU, podczas gdy obrazuje ono zadrzewienia na działce AE niezgłoszone do płatności; błędnie wyłączono z płatności 2,64 ha działki AU i nieudokumentowano materiałem fotograficznym tej działki; występuje sprzeczność zapisów w protokołach kontroli co do działek AB, AD, AN - odnośnie faktu ich wypasania; odmówiono uznania, że już jednokrotne wypasanie kwalifikuje działkę do płatności; stwierdzono zaniedbania i nieużytkowanie działki AD w okresie zimowym przy zalegającej pokrywie śnieżnej; ustalono brak podnoszenia żyzności działek AB i AN na podstawie występowania jednorocznych samosiewów, podczas gdy nie są ustalone kryteria oceny cechy żyzności; nieuwzględniono wyjaśnień dotyczących braku możliwości użytkowania działek w całym okresie wegetacyjnym z uwagi na podtopienia spowodowane działalnością bobrów, podczas gdy sporne tereny przynajmniej raz przed podtopieniem były skoszone lub wypasane; nieuwzględniono faktu wystąpienia przez stronę w dniu 05.10.2007 r. do Wojewody o oszacowanie szkód wyrządzonych przez bobry (protokół oszacowania sporządzono 01.08.2008 r.); skontrolowano rejestr agrotechniczny i uznano go za rejestr rolnośrodowiskowy.

Przed wydaniem kolejnej decyzji organ uzyskał wyjaśnienie Kierownika Biura Powiatowego o spełnianiu przez urządzenia GPS użyte w trakcie kontroli terenowej wymagań prawa unijnego (k. 218) oraz oświadczenie wnioskodawcy, zgodnie z którym udostępnione mu zdjęcia przedstawiają rejestr agrotechniczny, a nie rolnośrodowiskowy oraz że nie kwestionuje on poprawności działania urządzenia GPS, ale fakt pominięcia znacznych obszarów gruntów podczas pomiarów.

W tych okolicznościach Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją z [...].02.2010 r. nr [...] przyznał wnioskodawcy kwotę pomocy ONW w pomniejszonej wysokości - identycznej jak w pierwszej decyzji z 26.05.2008 r. Organ ponownie ustalił, że powierzchnia zgłoszona do przyznania pomocy finansowej tzw. ONW wynosiła 202, 85 ha, a powierzchnia potwierdzona w trakcie kontroli – 183, 49 ha, które to różnice obrazuje sporządzona tabela. Procentowa różnica wielkości powierzchni zgłoszonej i stwierdzonej kontrolą wyniosła 10,55 %, dlatego pomniejszono wysokość płatności o dwukrotność stwierdzonej różnicy. Organ odniósł się również do uwag i zarzutów wnioskodawcy zgłoszonych w piśmie z 11.02.2008 r. oraz w kolejnych pismach składanych do akt. Wskazał, że: w przypadku działki E stwierdzoną, a zakwestionowaną przez stronę, niższą powierzchnię rekompensuje wyższa powierzchnia działki sąsiedniej J, ostatecznie więc obszar, na który przyznano płatność, jest prawidłowy; odnośnie działki AW nie wyłączono z jej obszaru jakichkolwiek terenów (według strony wyłączono wypasane), a granice przyjęto zgodnie ze szkicem sporządzonym w trakcie kontroli i z załącznikiem graficznym; obszar działki AM uwzględniono w płatności w zakresie kwalifikującym się do niej, natomiast zdjęcia obrazują również tereny podtopione nie zgłoszone przez samego wnioskodawcę do płatności; uwzględniono prawidłowo obszar działki AY w granicy wynikającej z załącznika graficznego wypełnionego przez wnioskodawcę wykluczając tereny trwale podtopione, ale znajdujące się poza jej granicami; uwzględniono obszar działki AT wyłącznie w granicach kwalifikujących się do płatności – potwierdzonych przez wnioskodawcę w załączniku graficznym; uwzględniono obszar działki AJ wyłącznie deklarowany tj. ten przeznaczony na uprawę jęczmienia, natomiast nie uwzględniono obszaru wypasanego, którego wnioskodawca nie zadeklarował również we wniosku; zgodnie z ustaleniami na gruncie zmniejszono powierzchnie działki AU zadeklarowaną jako 9,06 ha na 6,42 ha; z obszaru działek AE i AF wyłączono obszar zabudowy siedliskowej, który faktycznie jest większy niż zadeklarowany do wyłączenia przez stronę, ponadto granice tych działek wyznaczono wzdłuż znajdującego się na nich ogrodzenia elektrycznego; w związku z niepoinformowaniem organu o rozpoczęciu budowy na działce Al przed datą kontroli – wyłączono zajętą pod budowę powierzchnię stosując tę sankcję zgodnie z art. 68 pkt 2 rozporządzenia Komisji (KE) 796/2004; wykluczono z płatności działki AB, AN, AD, bowiem nie wykazano prowadzenia na nich działalności rolniczej w roku 2007, a wnioskodawca przyznał kontrolerom firmy B., że ich użytkowanie dotyczyło lat wcześniejszych, poza tym ich stan nie wskazuje, by były użytkowane rolniczo w 2007 r. Organ uznał za bezpodstawne zarzuty dotyczące oparcia pomiarów na danych z urządzenia GPS wskazującego geodezyjne oznaczenia działek a nie granice działek rolnych. Wskazano w tym przedmiocie, że do zidentyfikowania działek używany jest nie tylko GPS, ale również załącznik graficzny do wniosku, z naniesionymi przez wnioskodawcę działkami rolnymi oraz deklaracje wnioskodawcy położenia działki rolnej na właściwej działce ewidencyjnej.

Z. S. złożył odwołanie od tej decyzji kwestionując po raz kolejny prawidłowość ustalonych przez kontrolerów granic działek. Wskazał przykładowo, że na działkach AE i AF granice ustalono błędnie wzdłuż linii energetycznej, że wskazano na terenach wykluczonych z działek AU, AF i AG budynki, które na nich się nie znajdują. Jego zdaniem ustalenia kontrolerów odbiegają od treści załączników graficznych i przebiegu granic geodezyjnych. Przykładowo wskazali oni jako zachodnią granicę działki AW, podczas gdy jest to jej granica wschodnia i południowo – wschodnia. Zarzucił, że bezpodstawnie wykluczono z płatności obszary działek AJ, AY, AW i AM, a także Al - tylko dlatego, że były zalane lub podtopione w okresie późnojesiennym lub zimowym, ewentualnie że były wykorzystywane na prace budowlane – podczas gdy nie wyklucza to ich użytkowania w okresie wegetacyjnym. W przypadku działki AJ wykonano zdjęcia z odległości ponad 50 m stwierdzając brak uprawy zboża w roku 2007. Zdaniem odwołującego się organ nie wykazał dobrej woli w wyjaśnieniu stanu faktycznego działek AT i AW oraz AB, AN i AD, bowiem na tych pierwszych wyłączył z płatności powierzchnie wypasane bez ich dokumentacji fotograficznej oraz nieprawidłowo przyjął brak kontroli gospodarstwa w 2007 r., co potwierdza dołączony do odwołania protokół kontroli i certyfikat kontrolujących.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor P. Oddziału ARiMR w Ł. zaskarżoną decyzją z [...].06.2010 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Organ wskazał, że pomoc ONW – zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11.04.2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarstwa na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" przysługują "rolnikowi" (w rozumieniu przepisów Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003) do gruntów, na których prowadzona jest działalność rolnicza. Oznacza ona, zgodnie z art. 2 "c" rozporządzenia nr 1782/2003, działalność, która w zakresie upraw polega na "utrzymywaniu gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska". Podstawowym obowiązkiem podmiotu ubiegającego się o dopłaty jest zatem utrzymywanie gruntów w stanie gwarantującym prawidłową gospodarkę. Kontroli tej cechy służy system monitorowania i oceny składanych wniosków pod względem zgodności podanych danych ze stanem rzeczywistym na gruncie. Weryfikacji wniosków służą również kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, które przeprowadzono wobec gruntów Z. S. Podczas kontroli na miejscu stwierdzono różnicę w powierzchni podanej i rzeczywistej o wielkości 19, 36 ha, co procentowo wynosi 10, 55 %. Zastosowano zatem art. 16 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006, w którym nakazano pomniejszać pomoc o dwukrotną różnicę, jeżeli wynosić będzie ona więcej niż 3 %. Ustosunkowując się do zarzutów strony dotyczących różnic powierzchni poszczególnych działek wskazano, że: zmierzono faktyczny obszar użytkowania działki AS, który okazał się większy niż wskazany we wniosku, co świadczy o rzetelności pracy kontrolerów; niezasadny jest zarzut błędnego ustalenia granic działek AU, AE i AG, bowiem ich powierzchnię zmierzono łącznie odejmując teren wyłączony z użytkowania; ustalono, przeciwnie niż wskazywał wnioskodawca, że na terenie działek AU i AE, wyłączonych przez kontrolujących, znajdują się budynki; mimo nieprawidłowego wskazania, o którą granicę działki AW chodzi (południowo wschodnią, a nie zachodnią, jak błędnie ustalił organ), jej powierzchnię zmierzono prawidłowo; pomierzono wszystkie powierzchnie działek AW, AT i AJ, na których można było stwierdzić działalność rolniczą w 2007 r., a wyłączono jedynie te niekwalifikujące się do płatności (lasy i rozlewiska), przy czym nie uwzględniono twierdzeń wnioskodawcy, że działkę AJ wykosił w 90 % z pozostawieniem części zdeptanej przez sarny i jelenie, na której wypasane były owce; z działki AU kontrolerzy wyłączyli jedynie powierzchnie porośnięte drzewami i krzewami w sposób zwarty; wykluczenie działek AB, AD i AN było prawidłowe, bowiem jednoznacznie stwierdzono, że nie były one w 2007 r. użytkowane rolniczo, poza tym działki AD i AN były tylko jednorazowo wypasane, co nie spełnia wymagań rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12.03.2007 r. w sprawie minimalnych norm, bowiem pastwiska powinny być wypasane w okresie wegetacyjnym i poddawane zabiegom pielęgnacyjnym celem zapobiegania rozprzestrzenianiu się chwastów i pojawianiu samosiewów; powierzchnie działek E, AM, AY, AW przyjęto według ustaleń protokołu kontroli uznając za nieuzasadniony zarzut wyłączenia powierzchni, które zostały przed dniem kontroli podtopione, ale były użytkowane rolniczo, natomiast wyłączono część działki Al przeznaczoną pod budowę. Mimo że podtopienie miało miejsce przed kontrolą, a budowę rozpoczęto dopiero po 21.11.207 r., to o tych faktach wnioskodawca nie poinformował organu przed kontrolą, a po jej wykonaniu i dopiero po stwierdzeniu nieprawidłowości. Okoliczność ta nie może być, zdaniem organu, rozpoznana na jego korzyść, co wynika z art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Mogłoby to nastąpić, gdyby informacja w tym zakresie dotarła do organu przed kontrolą i stwierdzeniem nieprawidłowości. Organ podkreślił, że kontrola i protokół kontroli sporządzono zgodnie z metodologią stosowaną na terenie całego kraju, wykonały ją podmioty wyspecjalizowane, przy użyciu spełniającego odpowiednie wymagania sprzętu, co stanowi o szczególnej wadze tego dowodu. Końcowo wskazano, że wnioskodawca nie żądał zapewnienia mu czynnego udziału w postępowaniu, dlatego odstąpiono od zawiadamiania go o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Taka możliwość wynika z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy z 07.03.2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

Z. S. złożył skargę na decyzję z [...].06.20101 r. zarzucając wyjątkowo przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy obydwu instancji i zniekształcanie treści norm prawnych regulujących kwestie sporne w sprawie. Jego zdaniem organy nie wykonały zaleceń WSA z wyroku z 19.11.2008 r., w którym polecono ocenę dokładności pomiarów przy użyciu urządzenia GPS i ich zgodności z granicami działek rolnych, nie uzupełniły materiału dowodowego np. o ponowne przeprowadzenie kontroli na miejscu, nie odniosły się do jego uwag co do materiału zdjęciowego, nie ustosunkowały się do zarzutów błędnego ustalenia granic działek rolnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z 02.11.2010 r. w sprawie I SA/Bk 445/10 tutejszy sąd oddalił skargę wskazując, że w jego ocenie organy wykonały wszystkie zalecenia z poprzednio wydanego w sprawie wyroku z 19.11.2008 r., I SA/Bk 399/08. Szczegółowo odniosły się do zasad przeprowadzania kontroli na miejscu, sposobów dokonywania pomiarów przy pomocy urządzeń GPS, kwalifikacji osób przeprowadzających kontrolę. Zastosowanie sposobu pomiaru jednolitego dla całego kraju i dokonanego przez wyspecjalizowane podmioty powoduje, że protokół kontroli należało uznać za dowód wiarygodny w sprawie. Zdaniem sądu organy szczegółowo oraz w sposób prawidłowy odniosły się do każdego zarzutu strony, kontrola na miejscu była rzetelna i obiektywna oraz dokonano rzeczywistych pomiarów działek. W ocenie składu orzekającego w uzasadnieniu wyroku I SA/Bk 399/08 nie polecono przeprowadzenia ponownej kontroli na miejscu, a jedynie wyjaśnienie pojawiających się w sprawie wątpliwości. Sąd jako prawidłowe ocenił zastosowanie przepisów prawa materialnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. S. kwestionując orzeczenie w całości i zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c w zw. z art. 3 § 1, art. 134 i 135, 153 i 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 184 Konstytucji RP poprzez niedostatecznie wnikliwe przeprowadzenie kontroli działalności organów administracji, pominięcie niewykonania przez organy wytycznych z wyroku w sprawie I SA/Bk 399/08, nie dość precyzyjne uzasadnienie wyroku, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skarżącego;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 3, pkt 3 art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego w związku z art. 80, 11 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie błędnego przeprowadzenia kontroli, nieprzesłuchanie kontrolerów na okoliczność przeprowadzenia kontroli, a uznanie za dowód notatki stwierdzającej fakt złożenia przez nich wyjaśnień, nieinformowanie skarżącego na bieżąco o niezasadności jego zarzutów i nieinformowanie o konieczności przedstawienia protokołu z oszacowania szkód wyrządzonych przez bobry, jak również poprzez jednostronną i wybiórczą, a nie wszechstronną ocenę materiału dowodowego, niedbałość i chaotyczność uzasadnienia, nieustosunkowanie się w szczególności do zarzutu wystąpienia szkód (podtopienia) na skutek działalności bobrów, co stanowiło zdarzenie o charakterze siły wyższej;

art. 145 § 1 pkt 1 "c" p.p.s.a. w związku z art. 19 ust. 7 ustawy o płatnościach i art. 35 i 36 k.p.a., poprzez doprowadzenie do przewlekłości postępowania i niezawiadomienie strony o przedłużaniu się jej załatwienia;

art. 72 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w związku z art. 40 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 poprzez nieprzyznanie płatności do gruntów zalanych;

2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 51 ust. 2a rozporządzenia nr 796/2004 poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że należy zastosować obniżki i wyłączenia, mimo braku ku temu podstaw,

- art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wniosek skarżącego nie jest poprawny pod względem faktycznym,

- art. 68 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004 poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że okresowe zalewanie pól w okresie powegetacyjnym, niemające wpływu na użytkowanie rolnicze w okresie wegetacyjnym, stanowi zmianę powierzchni działki lub zmianę jej użytkowania podlegającą obowiązkowemu zgłoszeniu przez rolnika,

- § 1 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12.03.2007 r. w sprawie minimalnych norm poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wypasanie części działki rolnej w okresie wegetacyjnym, na której z powodu zawilgocenia i ukształtowania terenu nie można skosić uprawy sprzętem rolniczym, nie spełnia wymaganych minimalnych norm produkcji rolniczej,

- § 4 pkt 1 lit. c oraz pkt 3 rozporządzenia w sprawie minimalnych norm poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że występowanie drzew na gruncie ornym lub pastwisku, bez badania liczby tych drzew na 1 hektar oraz wpływu tych drzew na produkcję roślinną, oznacza brak spełniania minimalnych norm,

- art. 7 ust. 1 ustawy z 26.01.2007 r. w zw. z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003 poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący nie spełnia wymogów koniecznych do uzyskania wnioskowanych płatności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej szczegółowo odniesiono się do każdej działki, co do której organ stwierdził różnicę w powierzchni zadeklarowanej i stwierdzonej w trakcie kontroli, w tym:

- odnośnie działek E, AM, AY, AW i Al wskazano, że: wobec działek E, AM i AY - postępowanie organów narusza art. 2 ust. 2 pkt 3 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich, nadto zasadę pogłębiania zaufania obywateli do państwa i wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się organy przy rozstrzyganiu sprawy tj. art. 8 i 11 k.p.a., bowiem: przyjmując do płatności obszar mniejszy i wyłączając obszar podtopiony z uzasadnieniem niezgłoszenia przez stronę zmian w zadeklarowanym obszarze nie uwzględniono, że skarżący występował o oszacowanie szkód wyrządzonych przez bobry, protokół oszacowania sporządzono 01.08.2008 r., jednak uniemożliwiono mu jego przedstawienie w postępowaniu o pomoc ONW. Wywiedziono, że tereny zalane lub zajęte robotami budowlanymi w okresie powegetacyjnym były w okresie wegetacyjnym użytkowane rolniczo, a w miejscu, gdzie nie mogło dojść do koszenia, skarżący wypasał zwierzęta. Nadto nie ustalono ilości drzew na działce E i ich wpływu na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną. Nadto wskazano, że zgodnie z art. 51 ust. 2 a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 jeżeli obszar zadeklarowany przez rolnika jest większy niż ten, na który przysługują płatności, a zadeklarowany spełnia wszystkie pozostałe wymogi kwalifikowalności, redukcji lub wykluczeń przewidzianych w ust. 1 nie stosuje się; wobec działki AW – błędnie ustalono jej granice, a z akt wynika, że kontrolerzy nie uwzględniali ani załączników graficznych ani przebiegu granic geodezyjnych tej działki; działka AI – błędnie wyłączono z terenu płatności obszar, na którym zimą prowadzono roboty budowlane wykluczając bezpodstawnie fakt prowadzenia na niej działalności rolniczej w okresie wegetacyjnym. Nie zbadano również prawidłowości złożonego wniosku oraz wykluczono zastosowanie przepisu art. 61 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004;

- działki AT, AJ, AU: odnośnie działki AT wskazano, że organy bezpodstawnie wykluczyły możliwość jej użytkowania w całości ze względu na częściowe zawilgocenie, tymczasem strona dokonała jej częściowego wykoszenia, a w miejscach mokrych – wypasania. Wystarczało przy tym do przyjęcia jej kwalifikowalności na całym obszarze, zgodnie z § 1 pkt 2, 3 i 4 rozporządzenia z 12.03.2007 r. w sprawie minimalnych norm, aby została skoszona co najmniej raz w roku lub w takiej częstotliwości wypasana, który to warunek spełniono; odnośnie działki AJ wskazano, że ustalenia oparto o zdjęcia dokumentujące inną działkę, podczas gdy strona 90 % działki AJ skosiła, a na reszcie zniszczonej przez dzikie zwierzęta dokonała wypasania, jednak nadal całkowicie użyła jej do działalności rolniczej; działka AU (użytkowana jako pastwisko trwałe) – organy nie ustosunkowały się do twierdzenia strony, że zadrzewienia pojedyncze na tej działce nie zmieniają charakteru prowadzonej na niej produkcji roślinnej oraz że nie przekraczają liczby 50 sztuk, co dopuszcza § 4 pkt 1 c oraz pkt 3 rozporządzenia z 12.03.2007 r. oraz że linie energetyczne nie wyznaczają granic tej działki;

- działki AB, AN, AD: działka AB i AN – nie uwzględniono dowodu w postaci pierwszej strony protokołu z kontroli firmy B. z 03.08.2007 r. oraz kserokopii nadanego certyfikatu z 01.10.2007 r. o prowadzeniu rolnictwa ekologicznego – potwierdzających, zdaniem skarżącego, użytkowanie tej działki w 2007 r. oraz nie uwzględniono, że stanowi ona pastwisko, a nie nieużytek czy teren zadrzewiony, które nie musi być poddawane zabiegom odchwaszczającym. Nie ustaliły również liczby drzew na działce i ich wpływu na produkcję roślinną bezpodstawnie tym samym wykluczając jej część z płatności; działka AD – również wykluczono jej część jako teren nieużytkowany rolniczo mimo wykazania przez stronę, że była ona w ten sposób użytkowana (co wynika z protokołu kontroli firmy B.). Nadto pojedyncze skupiska drzew nie przekraczają limitu, który może wykluczyć działkę z płatności oraz nie uwzględniono, że działka była objęta wnioskiem o oszacowanie szkód, który to dowód pominięto;

- działki AO, AP i AR – zdaniem strony organ w żadnym momencie postępowania nie odniósł się do zastrzeżeń zgłaszanych co do ustaleń powierzchni tych działek, zaniżonych przez organ.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczącym nieprawidłowości organu co do wszystkich działek, dla których stwierdzono mniejszą powierzchnię niż zadeklarowana, podkreślono przede wszystkim nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, które nie doprowadziło do wyjaśnienia powstałych w sprawie i zgłaszanych przez skarżącego wątpliwości. Mimo to sąd I instancji, zdaniem kasatora, uznał decyzje za zgodne z prawem.

Wyrokiem z 23.02.2012 r. w sprawie II GSK 265/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok WSA w sprawie I SA/Bk 445/10 i przekazał temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania uznając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. W ocenie NSA sąd I instancji nie sprostał przepisowi art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż w sposób deficytowy zrelacjonował fakty przyjęte za podstawę orzekania, kładąc nacisk na postępowanie pierwotne, a nie ponownie prowadzone, co było zdecydowanie nieprawidłowe wobec faktu, że pierwszy wydany w sprawie wyrok miał charakter kasacyjny. Zdaniem NSA sąd I instancji zrelacjonował również wyłącznie konkluzje organów, a nie przedstawił wyczerpująco żadnych elementów stanu faktycznego dotyczącego poszczególnych działek rolnych i nie wyeksponował, na których z poszczególnych działek rolnych oraz w jakim rozmiarze stwierdzono jakiego rodzaju nieprawidłowości. Skutkiem takiego działania było przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oderwaniu od okoliczności faktycznych sprawy i w oderwaniu od ustosunkowania się do zarzutów strony, odnoszących się właśnie do sfery ustaleń faktycznych. Było to, zdaniem NSA, tym bardziej nieprawidłowe, że zakres zaleceń z wyroku z 19.11.2008 r. dotyczył obowiązku dokonania przez organy "wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności". Za uzasadniony uznano również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez niepełne, niejasne i nie dość precyzyjne uzasadnienie wyroku w zakresie wypełnienia przez organy wskazań sądu ze sprawy I SA/Bk 399/08 co do dalszego postępowania i jego oceny prawnej. Zdaniem NSA doprowadziło to do podważenia celów sądowej kontroli administracji publicznej, której istota polega na: kontroli rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów; kontroli sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym również w zakresie dotyczącym kontroli wykładni prawa przeprowadzonej przez organ; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 k.p.a.) - kontrolę konkretnego sposobu ustalenia, w konkretnej sprawie, faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia. NSA wskazał, że faktycznie kontrola sądu ograniczała się do lakonicznych stwierdzeń o prawidłowości działania organów w zakresie odnoszącym się do: realizacji wytycznych i wskazań co do dalszego postępowania, wskazania podstaw merytorycznych wydanych decyzji, przeprowadzenia kontroli na miejscu, sposobów dokonywania pomiarów przy pomocy urządzeń GPS, kwalifikacji osób przeprowadzających kontrolę. Odnośnie kwestii szczegółowych wskazał NSA następujące uchybienia przez sąd I instancji:

- nieprzedstawienie żadnego argumentu, w świetle którego należałoby przyjąć, że przeprowadzony przez inspektorów terenowych pomiar działek rolnych jest prawidłowy, a jego wynik odzwierciedla rzeczywisty stan rzeczy. Nie mogą być bowiem, w ocenie NSA, dowodem rzetelności i obiektywizmu pomiarów powierzchni deklarowanych do płatności działek rolnych dwa fakty: po pierwsze to, że w sytuacji gdy powierzchnia deklarowana była mniejsza niż powierzchnia rzeczywista, uwzględniany był na korzyść skarżącego rozmiar powierzchni rzeczywistej, co w konsekwencji nie pozostawało bez wpływu na wysokość nakładanych sankcji oraz po drugie to, że pomiaru dokonali wyspecjalizowani inspektorzy terenowi. Zdaniem NSA żadne spośród wskazanych i stosowanych przez sąd I instancji kryteriów oceny prawidłowości przeprowadzenia ustaleń faktycznych w sprawie nie było miarodajne, zwłaszcza że nie posiadało również waloru prawnego;

- w żadnym elemencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie przedstawiono, jakie konkretne ustalenia poczyniły organy odnośnie poszczególnych działek rolnych ustosunkowując się do zgłaszanych przez skarżącego szeregu szczegółowych uwag do sporządzonego raportu i materiału zdjęciowego. Tymczasem przedstawienie przyjętego w sprawie stanu faktycznego musi się odnieść do stanu ustalonego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez orzekające organy. Odnośnie ponownie prowadzonego postępowania NSA wskazał, dowód z protokołu z czynności kontrolnych (tzw. raport z kontroli) jest wyłącznie jednym z dowodów, które podlegają ocenie przez organ administracji, na którym ciąży obowiązek wszechstronnego rozpoznania wszystkich zebranych w sprawie dowodów. Podkreślił natomiast, że ocena merytoryczna (tj. zasadność ustaleń kontrolnych) dokonywana jest ostatecznie przez organ.

Za chybiony NSA uznał natomiast zarzut naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 3 ust. 1 ustawy z 26.01.2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, który nie miał w sprawie zastosowania, bowiem problematyka dotycząca przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (tzw. pomocy ONW) została uregulowana w ustawie z 07.03.2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, co wynika z art. 5 ust. 1 pkt 12 tej ustawy. Na podstawie upoważnienia zawartego w jej art. 29 zostało wydane rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11.04.2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007. Zatem art. 3 ustawy z 26.01.2007 r. nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania, a jedynie art. 21 ustawy z 07.03.2007 r., który nie został wskazany w skardze kasacyjnej jako naruszony.

NSA nie podzielił także zarzutów naruszenia: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1, art. 3 § 1, art. 134 oraz art. 135 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji RP; art. 3 ust. 1 i art. 19 ust. 7 ustawy z 26.01.2007 r., bowiem nie miały w sprawie zastosowania; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 72 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w zw. z art. 40 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, które postawione i sformułowane zostały w kontekście zaistnienia, spowodowanych działaniem siły wyższej (zalaniem), szkód na gruntach rolnych skarżącego, ich szacowania oraz trybu ich zgłaszania.

NSA wskazał, że zgodnie z art. 68 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 – bez związku z sytuacją opisaną w jego ust. 1 – obniżki i wyłączenia przewidziane w rozdziale 1 nie mają zastosowania do rolnika, który poinformował właściwy organ na piśmie o dezaktualizacji pierwotnej treści wniosku o przyznanie pomocy. Z przywołanej regulacji wynika, że adresatem pochodzącego od beneficjenta pomocy pisemnego oświadczenia o dezaktualizacji wniosku, w tym z powodu skutków działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, złożonego w odpowiednim terminie, powinien być organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o przyznanie płatności. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy tym organem był właściwy Kierownik Biura Powiatowego Agencji, nie zaś wojewoda, czy też działająca przy nim komisja szacowania szkód.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego dotyczącego niewłaściwego zastosowania art. 51 ust. 2a, art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, NSA wskazał, że ocena zasadności niewłaściwego zastosowania przywołanych przepisów rozporządzenia Komisji byłaby przedwczesna, w związku z uznaniem za zasadne zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Co do zarzutu błędnej wykładni art. 68 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004, § 1 ust. 1 pkt 2, 3, 4 w zw. z § 3 ust. 2 oraz z § 4 pkt 1 lit. c/ oraz pkt 3 rozporządzenia MRiRW z 12.03.2007 r., a także art. 143 b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003 stwierdził, że przepisy te nie stanowiły przedmiotu wykładni dokonywanej przez sąd I instancji, w związku z czym nie mogło dojść do ich naruszenia. Podobna sytuacja odnosi się do zarzutu naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy z 26.01.2007 r.

Formułując wytyczne NSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w Białymstoku zobowiązany będzie do przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem powyższych wskazań.

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku w dniu 25.09.2012 r. skarżący sprecyzował jeszcze raz zarzuty pod adresem organu wskazując, że: kontrolerzy błędnie ustalili powierzchnię, bo przykładowo sfotografowali powierzchnię jego gospodarstwa niezgłoszoną do płatności (z posiadanych ponad 250 ha zgłosił bowiem około 202 ha), oparto się na danych z GPS mimo że nie odzwierciedlają rzeczywistego stanu na gruncie, o czym świadczą rozbieżności stwierdzone podczas pomiarów terenu pod drogę gminną. Wskazał też, że w aktach przedłożonych sądowi znajdują się dokumenty, których nie było w trakcie zaznajamiania się z aktami sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu. W zawartych w niej zarzutach trafnie wskazano naruszenie przez organy obydwu instancji przepisów procesowych, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego uzasadniały wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji zaskarżonej, jak i pierwszoinstancyjnej.

Skład obecnie orzekający rozpoznaje sprawę na skutek wyroku kasacyjnego NSA z 23.02.2012 r., a więc w warunkach art. 190 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. Zgodnie ze zdaniem pierwszym tego przepisu sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to związanie zarówno wykładnią przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. W orzecznictwie przyjmuje się, że w pewnych przypadkach sąd ponownie rozpoznający sprawę jest również związany oceną ustaleń faktycznych dokonaną przez NSA, która jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania (vide wyrok NSA z 31.01.2012 r., II FSK 1427/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Zdaniem składu orzekającego ostatnio wskazany rodzaj związania oceną NSA, dotyczący sposobu realizacji przez organy norm procesowych, ma miejsce w sprawie niniejszej.

Należy nadto zwrócić uwagę, że NSA w sprawie II GSK 265/11 orzekał w szczególnej sytuacji procesowej. Kontrolował bowiem wyrok sądu I instancji badający legalność decyzji wydanej po kasacyjnym wyroku sądu, zatem w warunkach wynikających również z art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. NSA wyraźnie zwrócił uwagę, że jego rozstrzygnięcie nastąpiło z uwzględnieniem związania oceną prawną zawartą w uzasadnieniu prawomocnego wyroku w sprawie I SA/Bk 399/08, uchylającego pierwsze decyzje o przyznaniu pomocy finansowej w zaniżonej wysokości. We wskazanym orzeczeniu sądu I instancji nakazano organom "wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności". Wykonanie tego zalecenia, jak ocenił NSA, nie zostało należycie skontrolowane przez sąd I instancji w sprawie I SA/Bk 445/10 oceniający legalność decyzji wydanych po ponownym rozpoznaniu sprawy (s. 16 uzasadnienia wyroku NSA). W konsekwencji oznacza to dla składu obecnie kontrolującego legalność decyzji z [...].06.2010 r., że również jest obowiązany działać w warunkach związania wynikających z art. 153 p.p.s.a., czyli de facto jest zobowiązany skontrolować zastosowanie się przez organy do wskazań z prawomocnego wyroku w sprawie I SA/Bk 399/08 w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że ani z uzasadnienia zaskarżonej decyzji z [...].06.2010 r. numer [...], ani z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej z [...].02.2010 r. numer [...], jak również z akt postępowania administracyjnego nie wynika, by organy w pełni i należycie zastosowały się do oceny prawnej zawartej w wyroku w sprawie I SA/Bk 399/08 i dokonały wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy w stopniu dostatecznym do merytorycznego rozstrzygnięcia. Stanowi to naruszenie przepisu art. 153 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem ewentualne uwzględnienie zarzutów skarżącego co do zaniżenia powierzchni przyjętej do płatności mogłoby prowadzić do jej przyznania w wyższej kwocie.

Przede wszystkim na uwzględnienie zasługuje zarzut niepodjęcia wystarczających działań celem prawidłowego ustalenia powierzchni spornych działek rolnych. Skarżący po raz pierwszy już na rozprawie w postępowaniu I SA/Bk 399/08 zarzucił użycie do pomiarów urządzenia GPS, które zawiera dane o geodezyjnych oznaczeniach działek, nieodpowiadających stanowi na gruncie. Skład orzekający w uzasadnieniu kończącego tamto postępowanie wyroku zalecił wyjaśnienie tej okoliczności, którego to wyjaśnienia do chwili obecnej należycie nie zrealizowano, co bezspornie stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a.

W ocenie sądu konsekwentne podtrzymywanie przez organy, że urządzenie GPS jest dokładne i zostało zalegalizowane, wynika z niezrozumienia istoty zarzutu strony. Skarżący nie kwestionował precyzji działania tego urządzenia i wiedzy osób je obsługujących (vide oświadczenie z k. 220). Podnosił natomiast fakt, że wprowadzone w nim dane są niezgodne z rzeczywistością, co prowadzi do błędnych ustaleń w zakresie powierzchni uwzględnianych lub wyłączanych z płatności. Organy tego nie wyjaśniły. Co prawda wskazywały, że posługiwano się przy oznaczaniu granic oprócz GPS-em również załącznikiem graficznym przedłożonym przez skarżącego, jednak w ocenie sądu ilość rozbieżności zarzuconych przez skarżącego, rodzaj nieprawidłowości dotyczących ustalenia granic działek, do których przyznał się organ w trakcie postępowania, potwierdzają że dane z urządzenia GPS i dotychczas zgromadzony materiał dowodowy nie są wystarczające do dokonania prawidłowych ustaleń. Do takiego wniosku prowadzą przykładowo następujące okoliczności: nieprawidłowe ustalenie powierzchni działki AH (przyznane przez organ, k. 119), nieprawidłowe oznaczenie wschodniej i południowo - wschodniej granicy działki AW jako jej granicy zachodniej (przyznane przez organ, k. 286), nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutu odwołania o ustaleniu granic działek AE i AF wzdłuż linii energetycznej, która zdaniem skarżącego nie przebiega wzdłuż ich granicy ewidencyjnej. Również mierzenie łącznie a nie indywidualnie powierzchni działek (jak w przypadku działek AU, AE, AG) świadczy o braku po stronie organu woli sięgnięcia do dodatkowych dowodów, poza GPS i załącznikiem graficznym, do przeprowadzenia prawidłowych i precyzyjnych ustaleń.

Zauważyć dodatkowo należy, że w skardze kasacyjnej zarzucono, iż "na działce AS kontrolujący zawyżyli o 0,87 ha powierzchnię działki, gdyż w trakcie pomiaru oddalili się po stronie zachodniej od granicy geodezyjnej o blisko 80 m" (k. 48). Okoliczność wystąpienia istotnych błędów pomiarowych skarżący wykazał na rozprawie w dniu 25.09.2012 r. przedstawiając dokument – opinię geodety, w której stwierdzono występowanie znacznych różnic pomiędzy granicami określonymi na podstawie dokumentów źródłowych a granicami wynikającymi z załącznika graficznego przesłanego przez ARiMR. Jak wskazano w opinii, różnice te sięgają od kilku do kilkudziesięciu metrów, a w skrajnym przypadku nawet około 50 m (k. 108). Przedmiotowy dokument jest, w ocenie sądu, dowodem uniemożliwiającym akceptację wyjaśnień organu o rzetelności pomiarów urządzenia GPS za wystarczające do ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie granic, a co za tym idzie i wielkości powierzchni obszarów wykluczonych z płatności.

Powyższe oznacza, że organ jeszcze raz powinien podjąć starania o ustalenie prawidłowych granic działek, których obszar zgłoszony przez skarżącego do płatności został w postępowaniu zakwestionowany, tym razem w oparciu o wszechstronnie zgromadzony materiał dowodowy. W jego skład powinny wchodzić nie tylko wyniki pomiarów metodą GPS i treść załączników graficznych do wniosku, ale również – wobec zakwestionowania prawidłowości ustaleń na podstawie tych dowodów - dokumenty geodezyjne służące realizacji drogi gminnej, o których mowa w opinii złożonej na rozprawie w dniu 25.09.2012 r., a także, jeśli okaże się to konieczne – ustalenia na gruncie z udziałem strony. Zdaniem sądu tylko granice działek ustalone w oparciu o wszechstronnie zgromadzony materiał dowodowy będzie można uznać za punkt wyjścia do dalszych ustaleń odnośnie rzeczywistych powierzchni użytkowanych rolniczo na tych działkach. Tylko wówczas rozstrzygnięcie będzie można uznać za wypełniające wytyczne z uzasadnienia wyroku ze sprawy I SA/Bk 399/08 w zakresie wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych w sprawie, a w konsekwencji realizujące hipotezę przepisu art. 153 p.p.s.a.

Niesprawdzenie, mimo zastrzeżeń strony, prawidłowości pomiarów przy użyciu urządzenia GPS, jest jednym z wielu naruszeń obowiązku "wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych w sprawie", sformułowanego w uzasadnieniu wyroku I SA/Bk 399/08. Jak wskazał NSA, zakres wytycznych był "stosunkowo szeroki". Przedmiotowy obowiązek należało więc rozumieć jako zobowiązanie do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w ponownie prowadzonym postępowaniu (art. 77 § 1 k.p.a.), jako dokonanie oceny konkretnej okoliczności w kontekście całego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), jako nakaz realizacji obowiązku stania na straży praworządności, podjęcia z urzędu lub na wniosek wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Tym wymaganiom organy w ponownie prowadzonym postępowaniu nie sprostały. Jedyne wykonane wówczas czynności to: ponowna weryfikacja protokołu kontroli, z której sporządzono lakoniczną notatkę zawierającą pozytywną ocenę kontroli (k. 216 akt administracyjnych), uzyskanie informacji o spełnianiu przez urządzenie GPS wymagań Unii Europejskiej (k. 218 akt administracyjnych) oraz wystosowanie pisma do Kierownika Biura Kontroli na Miejscu zawierającego prośbę o uzyskanie wyjaśnień kontrolerów (odpowiedzi na cztery sformułowane w wystąpieniu pytania) co do sposobu przeprowadzenia kontroli (k. 217 akt administracyjnych).

Zdaniem sądu powyższe działania były, w świetle oceny składu orzekającego w sprawie I SA/Bk 399/08, niewystarczające, a nawet w tym wąskim zakresie zostały wykonane niedbale. Przykładowo w aktach administracyjnych brak jest nawet notatki służbowej, o której mowa w informacji na k. 218, tj. notatki zawierającej odpowiedzi kontrolerów. Natomiast z oświadczenia strony na k. 220 wynika, że taka notatka znajdowała się w aktach sprawy. Powyższa niezgodność została na rozprawie w dniu 25.09.2012 r. uzupełniona przez skarżącego informacją o dokumentach "dodanych" do akt, po czynności zapoznania się z nimi. Wymaga to wyjaśnienia.

Realizacja obowiązków sformułowanych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., w kontekście wytycznych sądu ze sprawy I SA/Bk 399/08, powinna była polegać na przesłuchaniu w charakterze świadków kontrolerów (ewentualnie podczas wyznaczonej rozprawy administracyjnej) - na okoliczność sposobu przeprowadzenia kontroli na miejscu i w zakresie dotyczącym spornych powierzchni, z udziałem skarżącego oraz z uzyskaniem w trakcie tej czynności procesowej precyzyjnych oświadczeń świadków - kontrolerów i strony co do granic ewidencyjnych konkretnych działek, granic działek rolnych zgłoszonych do płatności, spełniania przez sporne obszary wymagań kwalifikacyjnych i powodów ich wyłączenia z płatności (obszarów zalanych, podtopionych, porośniętych samosiewami, zajętych pod prace budowlane, wypasanych a nie wykaszanych itd.) Pomocnym mogłoby się okazać sporządzenie protokołu rozbieżności co do spornych faktów, jako punktu odniesienia dla przesłuchiwanych osób i celem uporządkowania ustaleń. Jeśli okazałoby się to niewystarczające lub mające wpływ na szybkość postępowania – organ powinien rozważyć dokonanie czynności na gruncie z udziałem strony oraz kontrolerów. Co prawda od momentu pierwszej kontroli upłynęło kilka lat, jednak w ocenie składu orzekającego nie wyklucza to, że oględziny w terenie mogłyby przynajmniej częściowo przyczynić się do wyjaśnienia okoliczności spornych w sprawie, przykładowo sformułowanych na stronach 44 i 45 skargi kasacyjnej (k. 62 verte, 63) tj. wyjaśnienia granic terenów zalanych czy podmokłych, położenia budynków na terenach wyłączonych z płatności (jak twierdzi organ) czy też poza nimi (jak podnosi skarżący). Pomocne mogłoby się ewentualnie okazać przesłuchanie w charakterze świadków rolników prowadzących działalność gospodarczą na terenach sąsiednich wobec granic spornych działek – na okoliczność sposobu ich użytkowania przez stronę i potwierdzenia lub zaprzeczenia jej twierdzeń.

Z trafnym zarzutem skargi dotyczącym niewyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności koresponduje nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów odwołania. W ocenie składu orzekającego rzetelne rozważenie i podejście do tych zarzutów, a także zarzutów formułowanych we wcześniejszych pismach strony (z 11.02.2008 r., k. 115, z października 2009 r., k. 214), uchroniłoby organ od uchybienia przepisom art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. Przykładowo ponowienie czynności kontrolnych w terenie, z udziałem skarżącego, mogłoby się przyczynić do stosunkowo łatwego wyjaśnienia: czy faktycznie bezpodstawnie wyłączono z płatności obszar 2, 64 ha z działki AU, czy zdjęcia o numerach 27, 28 i 29 rzeczywiście obrazują działki w nich wskazane czy też inne jak wskazuje skarżący, czy w związku z tym istnieje dokumentacja fotograficzna działki AU, czy części działek wyłączone zdaniem strony z płatności tj. AU, AF i AG były zabudowane (vide zarzuty w piśmie k. 213-214 oraz w odwołaniu k. 269). Należało również wystąpić do Wojewody o przesłanie odpisu protokołu oszacowania, który mógłby się przyczynić do ustalenia powierzchni faktycznie użytkowanej rolniczo w 2007 r. Zaniechano również jednoznacznego ustalenia prowadzenia przez skarżącego rejestru rolnośrodowiskowego i wskazania, czy materiał zdjęciowy zawiera fotografie tego rejestru czy też rejestru agrotechnicznego, jak wskazuje strona. Należało również przeanalizować zawartość tego rejestru, którego treść mogła przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.

Zdaniem składu orzekającego nie ustosunkowano się również do twierdzeń skarżącego, zdaniem którego istotnym dowodem na okoliczność użytkowania rolniczego niektórych obszarów jego gospodarstwa - wyłączonych przez kontrolerów ARiMR z prawa do płatności - są kserokopie protokołu kontroli i certyfikatu zgodności firmy B. (k. 265, 266). Skoro skarżący twierdził, że wyniki tej kontroli zaprzeczają ustaleniom organu, to – realizując ocenę prawną sądu ze sprawy I SA/Bk 399/08 – należało uzyskać do materiału dowodowego sprawy niniejszej dokumentację z tej kontroli, co mogło przyczynić się do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie obszarów wyłączonych ostatecznie z płatności z uwagi na zakwestionowanie ich rolniczego użytkowania. Tych czynności zaniechano wbrew obowiązkowi wyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, co nakazał WSA w wyroku z 19.11.2008 r., którym to nakazem organy były związane.

Z analizy akt przeprowadzonego postępowania i uzasadnień zaskarżonych decyzji, zdaniem składu orzekającego obecnie, można wyprowadzić wniosek o przyznaniu przez organy nadrzędnej roli dowodowi w postaci raportu z kontroli. Z takim podejściem do sprawy nie można się zgodzić, co wynika już z uzasadnienia w sprawie I SA/Bk 399/08. Podkreślił to NSA wskazując, że: "Dowód z protokołu z czynności kontrolnych (tzw. raport kontroli) jest wyłącznie jednym z dowodów, które podlegają ocenie przez organ administracji, na którym ciąży obowiązek wszechstronnego rozpoznania wszystkich zebranych w sprawie dowodów" (s. 19 uzasadnienia wyroku w sprawie II GSK 265/11). Z wywodów NSA wyraźnie wynika, że uznał za usprawiedliwione głównie te zarzuty skargi, których intencją było wykazanie zaniechania organu, a w dalszej kolejności sądu I instancji w sprawie I SA/Bk 455/10, w zakresie dążenia do zebrania materiału wykraczającego poza protokół kontroli.

Dlatego przed przystąpieniem do ponownego prowadzenia postępowania na skutek niniejszego wyroku organy powinny zapoznać się jeszcze raz z zarzutami zawartymi w skardze kasacyjnej dotyczącymi wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (vide s. 2 i 3 tej skargi) i uzasadnieniem wyroku NSA, który w większości uznał te zarzuty za zasadne (vide s. 17 ostatni akapit i s. 19 pierwsze wersy uzasadnienia NSA). Powinny ustosunkować się do nich w oparciu o uzupełniony i wszechstronnie zebrany materiał dowodowy z uwzględnieniem zaleceń WSA zawartych powyżej oraz wcześniej w uzasadnieniu wyroku w sprawie I SA/Bk 399/08.

Reasumując tę część rozważań stwierdzić trzeba, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę i uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne niż kwalifikujące się do wznowienia postępowania, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi zatem nie o każde naruszenie przepisów procesowych, ale wyłącznie takie, co do którego można stwierdzić wpływ na wynik sprawy. W ocenie składu orzekającego w sprawie niniejszej tak scharakteryzowane naruszenia bez wątpienia organom obydwu instancji można przypisać, bowiem przy aktualnym stanie zebranego przez te organy materiału dowodowego przyznanie pomocy finansowej w zaniżonej wysokości było działaniem arbitralnym, a decyzje podjęto bez pełnego wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności oraz bez prawidłowej realizacji wiążących zaleceń sądu wydanych w sprawie I SA/Bk 399/08.

Jako naruszenie art. 153 p.p.s.a. wskazać również należy brak wyjaśnienia zamiaru strony brania czynnego udziału w postępowaniu. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy z 07.03.2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 z późn. zm.) miał obowiązek zapewnić skarżącemu udział w postępowaniu na jego wniosek, który nie został zgłoszony, co skutkowało odstąpieniem od zawiadomienia o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Na naruszenie tego przepisu wskazywał zarówno WSA w wyroku w sprawie I SA/Bk 388/09, jak i NSA w wyroku kasacyjnym (s. 20 uzasadnienia NSA). Zdaniem obecnie rozpoznającego sprawę składu orzekającego, działającego w warunkach związania na podstawie art. 190 i art. 153 p.p.s.a., w sytuacji gdy strona aktywnie uczestniczy w postępowaniu, zgłasza liczne zastrzeżenia, a nawet wnosi o zawieszenie postępowania z uwagi na niemożność okresowego uczestniczenia w czynnościach procesowych, co ma jej zapewnić wygospodarowanie czasu na ten udział w przyszłości (vide wniosek strony z k. 198 akt administracyjnych) - ocena organu o braku wyraźnego żądania zapewnienia udziału jest pozbawiona jakiegokolwiek uzasadnienia i przez to błędna.

Z urzędu natomiast należy wskazać - odnośnie naruszenia norm prawa materialnego zarzuconych w skardze, a wcześniej w odwołaniu - na co zwrócił również uwagę NSA - że z przepisu art. 68 ust. 2 rozporządzenia z 21.04.2004 r. nr 796/2004 wynika niedopuszczalność stosowania obniżek i wyłączeń z płatności w sytuacji, gdy rolnik poinformował właściwy organ na piśmie o dezaktualizacji wniosku pomocowego, jeśli uczynił to zanim został zawiadomiony o przeprowadzeniu kontroli na miejscu i zanim zakomunikowano mu istnienie jakichkolwiek nieprawidłowości we wniosku. Istotne jednak jest, aby informacja zgłoszona została "właściwemu organowi", którym, jak wskazał NSA, jest właściwy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, nie zaś wojewoda czy też działająca przy nim komisja szacowania szkód. Skarżący wskazywał zgłoszenie do Wojewody, nie zostało natomiast wyjaśnione czy i kiedy składał takie zgłoszenie do organu ARiMR.

Odnośnie zarzutu naruszenia prawa do udziału w czynnościach – to w tej kwestii wypowiedział się już WSA w pierwszym wyroku i zaprezentowaną tam oceną związany jest obecnie orzekający skład sądu oraz organy. Niezapewnienie udziału strony w czynnościach stanowiło naruszenie przepisów procesowych, które – mając na uwadze całokształt okoliczności spornych w sprawie – mogło mieć wpływ na jej wynik.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną i zalecenia co do dalszego postępowania zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu oraz w uzasadnieniu wyroku kasacyjnego w sprawie I SA/Bk 399/08. Dokona uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie zmierzającym do wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia o wysokości płatności, w tym w szczególności przeprowadzi czynności i dowody wskazane w niniejszym uzasadnieniu, do czego jest zobowiązany zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Następnie oceni wszechstronnie zebrany w ten sposób materiał dowodowy, a jego ocenę i wnioski z niej płynące przedstawi w uzasadnieniu spełniającym wymagania przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Organ zapewni również stronie udział w czynnościach procesowych i będzie ją zawiadamiał o możliwości wypowiedzenia się co do tego materiału, zgłoszenia uwag i zastrzeżeń.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

W punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.