Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 170/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie Sędzia WSA Daniela Kozłowska Asesor WSA Mirosław Gdesz /spr./ Protokolant Agnieszka Dauter po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zwrocie nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] Minister Budownictwa, po rozpoznaniu wniosku miasta W. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 2005r. oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005r. znak: [...] [...] o zwrocie nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], obręb [...] o pow. [...] m2, utrzymał tę decyzję w mocy.

Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] grudnia 1975r. znak: [...] Naczelnik Dzielnicy W. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o pow. [...] ha, położonej w W. przy ul. [...], [...] i [...], pochodzącej z osady [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi W. pod nr [...], znajdującej się w posiadaniu L. S. oraz A. i M. C.. Wywłaszczona nieruchomość została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]", zgodnie z decyzję lokalizacyjną nr [...], [...] z dnia [...] czerwca 1972 r.

Natomiast odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości ustalone zostało decyzją z dnia [...] stycznia 1981 r. znak: [...] Naczelnika Dzielnicy W..

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 1997r. B. Z. i J. C. (spadkobiercy byłych właścicieli nieruchomości — postanowienie Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] października 1989r. sygn. akt [...] Ns [...] oraz postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] sierpnia 1990r. sygn. akt [...] Ns [...]) wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2004r. znak; [...] Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2004r. znak: [...] Starosta [...] orzekł o zwrocie przedmiotowej nieruchomości za zwrotem zwaloryzowanej kwoty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia.

Po rozpatrzenia odwołania Prezydenta W., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] uchylił decyzję starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r. nr [...] Starosta [...] orzekł o zwrocie na rzecz Pani B. Z. i Pana J. C. przedmiotowej nieruchomości.

Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody [...] wniósł Prezydent W. podnosząc, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany, bowiem nieruchomość jest wykorzystywana na potrzeby osiedla jako zieleń międzyosiedlowa, a ponadto kwestionując zmniejszenie wartości nieruchomości, a tym samym brak zwrotu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia.

Decyzją z dnia [...] września 2005r. Nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent W..

Postanowieniem z dnia 3 lutego 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2009/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Prezydenta W. na decyzję Wojewody [...].

Wnioskiem z dnia [...] marca 2006 r. Prezydent W. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. zarzucając, iż w decyzji nie orzeczono o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz poprzedniego właściciela, co rażąco narusza art. 140 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.).

Po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że organy rozpoznające wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny i uznały, że zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości wywłaszczonej określone w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Również odstąpienie od orzeczenia o obowiązku zwrotu odszkodowania nie naruszało art. 140 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ na podstawie operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego ustalono, że kwota z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości tj. [...] zł przewyższa wysokość zwaloryzowanego odszkodowania wynoszącego [...] zł

Prezydent miasta W. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc że zgodnie z art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami koszty postępowania zwrot nieruchomości ponosi właściwa jednostka samorządu terytorialnego a nie osoba na rzecz której następuje zwrot. Pomniejszenie wartości zwaloryzowanego odszkodowania należnego W. nastąpiło w efekcie wykonania operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który działając na zlecenie strony mógł być nieobiektywny.

Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] października 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że orzeczenie o zwrocie nieruchomości bez orzekania o ustaleniu odszkodowania w tym stanie faktycznym nie narusza prawa. W szczególności zagospodarowanie nieruchomości jako część tzw. "górki rekreacyjnej", która jako forma terenu, powstała z nawiezionych mas ziemi wydobytych podczas budowy okolicznych bloków mieszkalnych oznacza, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Ponadto stosownie do dyspozycji art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy określił wartość nieruchomości jako różnicę wartości nieruchomości określonej wg stanu na dzień wywłaszczenia i cen z dnia sporządzenia operatu i wg stanu nieruchomości i cen na dzień sporządzenia operatu. Z powyższego operatu wynika, że wartość nieruchomości zmniejszyła się o [...] zł. W związku z powyższym w uzasadnieniu decyzji Starosta [...] wskazał, że od kwoty zwaloryzowanego odszkodowania tj. [...] zł odjęto kwotę, o jaką zmniejszyła się wartość gruntu, tj. [...] zł. Z uzasadnienia decyzji wynika zatem, że kwota zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia stanowi wartość ujemna a zatem nie ma podstaw do orzeczenia zwrotu kwoty zwaloryzowanego odszkodowania. Powyższa kwestia winna zostać uregulowana w sentencji decyzji, stosownie do art. 136 ust. 3 art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami, niemniej jednak powyższego naruszenia nie można uznać za rażące, skoro w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym jej integralną część, kwestia ta została wyjaśniona w sposób nie budzący wątpliwości.

Ponadto organ stwierdził, że przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami będące materialnoprawną podstawą kwestionowanych decyzji zwrotowych nie precyzują kto miałby być zleceniodawcą operatu szacunkowego sporządzanego na potrzeby postępowania zwrotowego. Zatem nie ma przepisu, który mógłby być naruszony z uwagi na sporządzenie operatu na zlecenie ze stron. Kwestia kto jest zleceniodawcą wykonania operatu szacunkowego nie przesądza o jego wadliwości. Przedstawione "domniemanie" wad operatu wskazane we wniosku z dnia [...] października 2006r. nie znajduje uzasadnienia. Subiektywne przekonanie przedstawiciela jednostki samorządu terytorialnego o bezprawnym uszczupleniu przychodu gminy nie zostało poparte jakimikolwiek dowodami świadczącymi o naruszeniu któregokolwiek przepisu prawa stanowiącego podstawę kwestionowanych decyzji zwrotowych. Ponadto również w toku postępowania nadzorczego zostało stwierdzone, iż żaden z przepisów prawa nie precyzuje czy rzeczoznawca wykonuje operat na zlecenie jednej ze stron, czy też organu, zatem brak jest podstaw do stwierdzenia, iż sporządzenie operatu na zlecenie byłych właścicieli jest naruszeniem prawa.

Wobec powyższego, mając na uwadze przepis art. 75 § 1 Kpa, zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, wystąpienie do Starosty [...] w celu ustalenia na czyje zlecenie sporządzony był operat szacunkowy było zbędne.

Powyższa decyzja Ministra Budownictwa stała się przedmiotem skargi miasta W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że naruszono art. 7 i art. 10 Kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewnikliwe rozpatrzenie sprawy. Ponadto naruszony został art. 77 i art. 79 Kpa ponieważ strona nie została powiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Skarżący wskazuje, że w odniesieniu do sąsiednich działek rzeczoznawca nie uznał, że doszło do zmniejszenia wartości nieruchomości. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 84 Kpa, ponieważ organ nie powołał biegłego w drodze postanowienia, a jedynie skorzystał z wyceny dostarczonej przez stronę postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Czyni to wedle stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art.156-158 Kpa podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art.156 § 1 kpa.

W przedmiotowej sprawie strona skarżąca zarzuca, iż powołane decyzje o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Przypomnieć jednak należy, iż zgodnie z orzecznictwem NSA o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8.04.1994 r. (III ARN 13/94), OSN 1994, z. 3, poz. 36, wyrok NSA z 18.07.1994 r. (V SA 535/94), ONSA 1995, z. 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Przy czym w orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się jednolicie, że w odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu.

W przedmiotowej sprawie należy w pełni podzielić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że do takiego naruszenia prawa nie doszło. Zgłoszone w skardze zarzuty nie są bowiem tej miary, które wskazywałyby że doszło właśnie do wydania decyzji wbrew wszystkim przesłankom określonego przepisu.

Minister Budownictwa nie będąc związany zarzutami zawartymi we wniosku o stwierdzenie nieważności, w sposób prawidłowy wszechstronnie zbadał prawidłowość zastosowania przez Starostę [...] oraz Wojewodę [...] art. 136 – 142 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów Kpa. W ramach tej kontroli ustalił, że Starosta [...] orzekając o zwrocie oparł bowiem swoje orzeczenie na opinii o wartości nieruchomości sporządzonej w prawem przewidzianej formie tj. operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat ten nie został przy tym podważony przez powołaną do tego organizację zawodową (art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Na marginesie należy wskazać, że ewentualne zarzuty co do wadliwości opinii biegłego czy ewentualnej jego stronniczości mieszczą się w ramach przesłanek wznowienia postępowania (art. 145 § 1 Kpa), a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Analizując zarzuty skargi należy stwierdzić, że nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa procesowego skoro organ oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach zawartych w operacie szacunkowym. W tym kontekście również powoływanie się w postępowaniu nadzorczym na rażące naruszenie art. 84 Kpa poprzez skorzystanie z opinii rzeczoznawcy majątkowego, który wykonał opinię o wartości nieruchomości na zlecenie strony postępowania jest nieuzasadnione, ponieważ działanie organu nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z tym przepisem.

Przy tym nie można również, na co prawidłowo wskazał organ nadzoru, podnosić naruszenia art. 140 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro z opinii rzeczoznawcy majątkowego wynikało obniżenie wartości to obowiązkiem organu stosownie do treści tego przepisu było uwzględnienie to przy określaniu wysokości zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi.

W tej sytuacji zaskarżona decyzję jak i poprzedzająca ją decyzję należy uznać za prawidłowe i z tych względów skarga podlegała oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.