Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 532/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. art 9 art 10 ust 2 pkt 1 lit b, art 15 ust 2 pkt 6, art 17 pkt 9, art 28 ust 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 9 grudnia 2020 r., nr XVIII/156/20 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, obejmującego tereny położone w obrębie [...] I. stwierdza nieważność § 9 ust. 1 pkt 3 lit. a w zakresie słów "nie mniejsza niż 0,1 i nie większa niż 2,0", § 12 pkt 1 lit. a w zakresie słów "14,4 m zgodnie z rysunkiem planu", § 13 ust. 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Miejska dnia 9 grudnia 2020 r. podjęła uchwałę nr XVIII/156/20 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy t, obejmującego tereny położone w obrębie [...]. W podstawie prawnej powyższej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713, aktualnie: t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372, dalej jako: u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., aktualnie: t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741, dalej jako: u.p.z.p.)

Wojewoda pismem z [...] kwietnia 2021 r. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając naruszenie: art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 876 pkt 1 lit. a i b ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1970 ze zm., dalej jako: ustawa Prawo lotnicze). Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego i wyjaśnił, że stosownie do art. 28 ust. ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Wojewoda powołując się na orzeczenia NSA podał, że pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc z jego zawartością (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Następnie skarżący wyjaśnił, że stosownie do treści art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium nie stanowi aktu prawa miejscowego, jest aktem kierownictwa wewnętrznego, przeznaczonym do użytku wewnętrznego rady gminy i podporządkowanych jej jednostek. Wojewoda podkreślił, że w treści studium rada gminy dokonuje podstawowych ustaleń w zakresie kształtowania polityki przestrzennej gminy. Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Organ nadzoru podał, że zarówno plan miejscowy jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej, następnie zaznaczył, że na podstawie art. 27 u.p.z.p. zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, wbrew ustaleniom zawartym w studium jest dopuszczalna wyłącznie po uprzedniej zmianie studium w trybie, w jakim jest uchwalony. Nadto Wojewoda podał, że zgodnie z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r., nr 118, poz. 1233) oraz art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. w studium określa się także minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, które również są wiążące przy sporządzaniu miejscowego planu, natomiast zmiana parametrów może zostać dokonana jedynie poprzez zmianę ustaleń studium.

Mając na uwadze powyższe Wojewoda zarzucił, że powyższa uchwała Rady Miejskiej narusza ustalenia studium przyjętego uchwałą nr XXXI/231/18 z dnia 1 lutego 2018 r. w zakresie sposobu określenia intensywności zabudowy oraz ilości kondygnacji naziemnych dla terenu oznaczonego w przedmiotowym planie miejscowym symbolem P, bowiem na podstawie § 9 ust. 1 pkt 3 lit. a zaskarżonej uchwały dla terenu P określono intensywność zabudowy produkcyjnej, magazynowej i usługowej jako nie mniejsza niż 0,1 i ni większa niż 2,0, zaś ilość kondygnacji dla tej zabudowy wynosi do 4 (§ 9 ust. 1 pkt 8 lit. a w/w uchwały), natomiast w studium dla terenów tych intensywność określono na poziomie: dla funkcji usługowej: 0,30-0,90, a dla produkcyjnej 0,40-0,80, zaś ilość kondygnacji dla tej zabudowy wynosi 3.

Skarżący podkreślił, że w toku badania legalności podjętego aktu zwrócił się do organu planistycznego o przesłanie wyjaśnień w zakresie powyższych rozbieżności. Z dokumentów uzyskanych od Burmistrza Gminy wynikało, że informacje o zgodności uchwały ze studium w zakresie parametrów i wskaźników urbanistycznych stwierdzono na podstawie dopuszczenia odstępstwa od wymagań określonych wskaźnikami w przypadku przebudowy zabudowy istniejącej, gdy warunki przestrzenne nie pozwalają na ich realizację. Organ wyjaśnił, że zabudowę istniejącą na terenie planu stanowi budynek usługowy i liczne linie elektroenergetyczne oraz gazociąg wysokiego ciśnienia, które stwarzają warunki przestrzenne nie pozwalające na realizację wyznaczonych w studium wskaźników urbanistycznych. Jednocześnie organ przedstawił treść zapisu studium, zgodnie z którym dopuszcza się odstępstwo od wymagań określonych wskaźnikami dla terenów objętych ochronę konserwatorską lub objętych formami ochrony przyrody w granicach 30%, również w przypadku przebudowy zabudowy istniejącej, gdy warunki przestrzenne nie pozwalają na ich realizację.

W ocenie Wojewody powyższa interpretacja zapisów studium dokonana przez Burmistrza Gminy jest błędna, ponieważ może powodować istotne w skutkach wątpliwości interpretacyjne. Organ nadzoru zaznaczył, że wykładnia językowa użytej w przedmiotowym zapisie studium partykuły "również" powoduje, iż powyższe odstępstwo w granicach 30% można rozumieć jako dotyczące wyłącznie terenów objętych ochroną konserwatorską lub objętych formami ochrony przyrody, gdzie w/w odstępstwo dotyczy też przebudowy zabudowy istniejącej, w tym przebudowy istniejących obiektów objętych ochroną konserwatorską albo jako odstępstwo w sytuacji przebudowy zabudowy istniejącej, gdy warunki przestrzenne nie pozwalają na ich realizację. Skarżący wskazał, że przy uwzględnieniu, że Rada Miejska dokonując wykładni zapisów studium w zakresie odstępstwa poprzez drugą, wyżej wskazaną interpretację, maksymalna intensywność zabudowy przyjęta w planie dla terenu P (nie większa niż 2) zdecydowanie przewyższa granicę dopuszczalnych 30% odstępstwa.

Jednocześnie Wojewoda zarzucił, że w przedmiotowej sprawie nie można zastosować odstępstwa od ustalonych w studium wskaźników, poprzez powołanie się na przesłankę przebudowy zabudowy istniejącej, bowiem zgodnie z § 9 zaskarżonej uchwały dla terenu P nie przewidziano możliwości przebudowy istniejącej zabudowy. W § 9 ust. 1 pkt 1 uchwały na terenach P ustalono wyłącznie formę zabudowy jako: budynki produkcyjne albo usługowe w zabudowie wolnostojącej lub zwartej. Organ nadzoru podał, że jedyne zapisy w planie dopuszczające realizację budowy, przebudowy lub remontu istniejących obiektów dotyczą pasów technologicznych od istniejących i projektowanych sieci elektroenergetycznych, w granicach których dopuszcza się lub zakazuje określonych działań (§ 15 uchwały), bądź gazociągu wysokiego ciśnienia relacji [...], gdzie dopuszczono jego przebudowę (§16 uchwały). Wojewoda zauważył, że przepisy te nie sankcjonują w żaden sposób możliwości zastosowania odstępstwa od przyjętych w studium wskaźników dla ustalonego w planie obszaru P1 i P2 jako całości. Skarżący zaznaczył przy tym, że w związku, iż naruszenie zapisów studium dotyczy większości terenów objętych kwestionowanym planem, zasadnym jest żądanie stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Dalej organ nadzoru zakwestionował zapisy § 13 ust. 3 pkt 3 powyższej uchwały, bowiem Rada Miejska określiła, iż na obszarze objętym planem zabrania się: 1) budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych sprzyjających występowaniu zwierząt stwarzających zagrożenie dla ruchu statków powietrznych, b) hodowania lub wypuszczania ptaków stwarzających zagrożenie dla ruchu statków, co jest sprzeczne z zapisami art. 876 pkt 1 lit a i b ustawy Prawo lotnicze, który stanowi : 1) w stosunku do lotnisk użytku publicznego, o których mowa w art. 59a ust. 1 pkt 1 i 2, oraz lotnisk wpisanych wyłącznie do rejestru lotnisk i lądowisk wojskowych zabrania się: a) budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych sprzyjających występowaniu zwierząt stwarzających zagrożenie dla ruchu statków powietrznych w odległości do 7 km od punktu odniesienia lotniska ujawnionego w rejestrze lotnisk, b) hodowania lub wypuszczania ptaków stwarzających zagrożenie dla ruchu statków powietrznych w odległości do 3 km od progu i końca drogi startowej lotniska i 1,5 km od osi drogi startowej lotniska, po obu strunach tej drogi. Wojewoda wskazał, że stosownie do przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283) w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym. Nie zamieszcza się także przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc przepisów modyfikujących ich treści. Naruszenie tego zakazu powoduje rażące naruszenie prawa i skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności tych przepisów.

W ocenie strony skarżącej w części tekstowej uchwały ustalenia dotyczące istniejącego gazociągu WC DN 150 o ciśnieniu PN 6,3 MPa ze strefą kontrolowaną o szerokości 100,00 m są sprzeczne z ustaleniami przyjętymi w załączniku graficznym. Wojewoda podniósł, że z § 16 ust. 2 uchwały wynika obowiązek lokalizacji obiektów wzdłuż strefy kontrolowanej, zgodnie z przepisami odrębnymi, natomiast na rysunku planu określone zostały nieprzekraczalne linie zabudowy dla terenu P1, dla części przez którą przebiega w/w gazociąg. Według organu nadzoru powyższe ustalenie nastąpiło z naruszeniem zasady lokalizacji obiektów wzdłuż strefy kontrolowanej, nadto z wyjaśnień przedstawionych przez organ planistyczny wynika, iż dokonany w planie zabieg podyktowany jest faktem, iż § 16 ust. 4 uchwały dopuszcza przebudowę przedmiotowego gazociągu i dopiero po jego przebudowie, wyznaczone strefy przestaną obowiązywać. Wojewoda zaznaczył, że zapis o dopuszczeniu przebudowy gazociągu jest zapisem dotyczącym przyszłych, niepewnych działań, natomiast zapisy § 16 ust. 2 uchwały są obowiązującym ustaleniem planu. Organ nadzoru zarzucił także, że w tekście uchwały widnieje odmienne określenie obiektów, aniżeli na rysunku planu, bowiem tereny i obiekty wpisane do wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków (§ 3 pkt 4 uchwały) na rysunku planu określono jako: stanowisko archeologiczne 57-17/36.

Dalej Wojewoda podniósł, że ustalona dla terenu KDR w § 12 pkt 1 lit. a uchwały szerokość dróg w liniach rozgraniczających - 14,4 m jest niezgodna z szerokością drogi przedstawioną na rysunku planu. Skarżący wskazał, że organ planistyczny w złożonych wyjaśnieniach poinformował, że niezgodność ta wynika z błędu projektanta i związaną z tym omyłką pisarską, która zostanie poprawiona przy okazji zmiany planu miejscowego. Zdaniem skarżącego postanowienia uchwały powinny być zrozumiałe dla odbiorców i nie mogą powodować żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Nadto organ nadzoru zarzucił, że wątpliwości interpretacyjne powodować może niezdefiniowane wcześniej pojęcie "obiekty infrastruktury technicznej o charakterze dystrybucyjnym" (§ 10 pkt 2 uchwały). Skarżący zaznaczył, że zapisy § 13 ust. 3 pkt 1 i 2 uchwały odsyłające do nieaktualnego już w dniu jej podjęcia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska oraz § 15 ust. 1 uchwały poprzez brak wyraźnej informacji w uchwale o tym, czy wskazana linia nn 0,4kV o szerokości 7m jest linią projektowaną czy istniejącą wprowadzają potencjalnego adresata w błąd. Jako uchybienie planistyczne organu skarżący wskazał nieudostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej gminy projektu planu zgodnie z art. 17 pkt 9 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej odrzucenie i wyjaśniła, że Burmistrz na etapie podejmowania uchwały intencyjnej z dnia 29 maja 2020 r., nr XIII/130/20, zgodnie z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. dokonał analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium stwierdzając, iż planowane zagospodarowanie nie spowoduje zmiany polityki określonej w studium, ustalenia te nie zostały zakwestionowane przez żadną instytucję i organ zobowiązany do współpracy przy sporządzaniu projektu planu miejscowego. Zdaniem organu funkcje terenu przedstawione w planie miejscowym są zgodne z zapisami studium, w którym oznaczono tereny o funkcji przemysłowej z dopuszczeniem funkcji usługowej. Organ zaznaczył, że podjęta uchwała i zapisy studium są zgodne w zakresie parametrów i wskaźników urbanistycznych i uznał, że skarżący analizując kwestię odstępstwa od w/w parametrów pominął wykładnię celowościową dla słowa "również".

Następnie Rada Miejska za trafne uznała stanowisko Wojewody w zakresie naruszenia art. 876 pkt 1 lit.a i b ustawy Prawo lotnicze, co w ocenie organu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w części. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów strony skarżącej organ uznał, że nie stanowią one istotnego naruszenia prawa. Jednocześnie organ wyjaśnił, że pojęcie "obiekty infrastruktury technicznej o charakterze dystrybucyjnym" należy rozumieć jako charakter dystrybucyjny infrastruktury technicznej oparty na lokalnych sieciach, w odróżnieniu od sieci przesyłowych, które mają charakter ponadlokalowy. Organ podniósł, że przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy w strefie kontrolowanej gazociągu nie stanowi o możliwości lokalizacji jakiejkolwiek zabudowy, ponieważ każda inwestycja w strefie musi być uzgodniona z operatorem gazociągu i linia ta będzie obowiązywać po przebudowie istniejącego gazociągu, o czym jest mowa w ustaleniach planu.

Rada Miejska odnosząc się do zarzucanego przez Wojewodę odmiennego określenia obiektów w uchwale i na rysunku planu wyjaśniła, że tereny i obiekty wpisane do wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków jednoznacznie są powiązane z rysunkiem planu, na którym opisano je jako stanowisko archeologiczne 57-17/36, bowiem żadne inne tereny i obiekty wpisane do wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków w planie nie występują. Dalej organ podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w złożonych Wojewodzie wyjaśnieniach, że zapis § 12 pkt 1 lit. a uchwały stanowi omyłkę pisarską dotyczącą szerokości terenu oznaczonego symbolem KDR oraz że ustalenia poczynione w § 15 ust. 1 dla istniejących i projektowanych linii dotyczą zarówno istniejących jak i budowanych w przyszłości linii nn 0,4kV. Nawiązując natomiast do podniesionego przez skarżącego uchybienia – nieumieszczenia projektu planu w Biuletynie Informacji Publicznym organ wyjaśnił, że ogłoszenie o wyłożeniu projektu planu zostało umieszczone w biuletynie gminy, przy czym stosownie do treści art. 17 ust. 9 u.p.z.p. plików z projektem nie zamieszczono w serwisie. Przepis ten podlegał licznym nowelizacjom, z uwagi na mnogość ustaw "covidowych", co spowodowało uchybienie trybu planistycznego. Organ zaznaczył jednocześnie, że lokalna społeczność nie wyraziła zainteresowania wyłożonym w urzędzie projektem i nie zgłoszono do niej żadnych uwag.

\Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest opisana na wstępie uchwała Rady Miejskiej z dnia 9 grudnia 2020 r., nr XVIII/156/20 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, obejmującego tereny położone w obrębie [...]. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Odnośnie aktów organów gmin powyższe przepisy pozostają w związku z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713, aktualnie: t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372, dalej jako: u.s.g.), który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei przewidziane w art. 93 ust. 1 u.s.g. prawo organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 tej ustawy. Ponieważ Wojewoda nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie był uprawniony do wniesienia skargi.

W niniejszej sprawie zarzuty Wojewody do zaskarżonej uchwały dotyczyły naruszenia przez organ uchwałodawczy zasad sporządzenia planu miejscowego. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planumiejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc z jego zawartością (obejmującą część tekstową, graficzną tj. rysunek planu i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08 i 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Przepisy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz 91 ust. 4 u.s.g., wyróżniają dwie kategorie wad uchwały organów gminy w zakresie planu miejscowego: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "istotnego naruszenia prawa", ani też nie wyliczył rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Według wypracowanego przez piśmiennictwo i orzecznictwo stanowiska przyjmuje się, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia mało istotne i niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową. Natomiast rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do kategorii istotnych, to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia NSA).

Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p. jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2021 r., II OSK 474/20, CBOSA). Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Z kolei art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Gminy kształtują swoją politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania, uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które służy do określania kierunków polityki przestrzennej (art. 9 ust. 1 upzp). Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jako aktów prawa miejscowego, przy czym co jest istotne – zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. – ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Oznacza to, że między oboma aktami zachodzi szczególny, tj. normatywny związek funkcjonalny. Konsekwencją powyższej zasady jest brzmienie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który obliguje organ gminy do sporządzenia projektu planu zgodnie z postanowieniami studium. Tak więc postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mają dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący przy sporządzaniu projektów miejscowych planów, bowiem ustalenia projektu planu są konsekwencją ustaleń studium. Jeżeli natomiast organy gminy uznają za niezbędne zagospodarowanie terenu w sposób odmienny od postanowień studium, to uchwalenie planu w tym zakresie może nastąpić jedynie po uprzedniej nowelizacji studium. Przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu w całości lub w części zgodnie z art. 28 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z dnia: 30 października 2008 r., II OSK 1294/07, 5 lipca 2011 r., II OSK 666/11, 1 października 2015 r., II OSK 235/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Należy wskazać, że użyty w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zwrot "nie narusza ustaleń studium" oznacza, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność - wystarczy, aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami". W orzecznictwie podnosi się, że pojęcia "zgodności" oraz "niesprzeczności" planu miejscowego ze studium są niedookreślone i mają w dużym stopniu charakter ocenny, jednak stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (por. wyroki NSA z dnia 8 października 2018 r., II OSK 2491/18, z dnia 19 stycznia 2018 r., II OSK 829/16, z dnia 22 marca 2017 r., II OSK 1861/15, z dnia 19 maja 2011 r., II OSK 466/11, CBOSA).

Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b w studium określa się kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę w oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r., Nr 118, poz. 1233) wynika, iż w studium określa się również m.in. minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju. Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, bo nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (opcjonalnie jego zmianie). Z kolei w myśl art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587) stanowi natomiast, iż ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego: ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania w § 9 ust. 1 pkt 3 lit a zaskarżonej uchwały dla terenu oznaczonego symbolem "P" (zabudowa produkcyjna, magazynowa i usługowa) określono intensywność zabudowy usługowej jako nie mniejszą niż 0,1 i nie większą niż 2,0, natomiast w studium dla wskaźnik intensywności zabudowy dla terenu o funkcji produkcyjnej określono na poziomie 0,3 do 0,90, zaś dla terenu o produkcyjnej na poziomie od 0,40 do 0,80. Wojewoda zasadnie zwrócił uwagę na wątpliwości interpretacyjne zapisu studium zgodnie z którym, dopuszcza się odstępstwo od wymagań określonych wskaźnikami dla terenów objętych ochroną konserwatorska lub objętych formami ochrony przyrody w granicach 30%, również w przypadku w przypadku przebudowy zabudowy istniejącej, gdy warunki przestrzenne nie pozwalają na ich realizację. W ocenie Sądu organ trafnie przyjął, że wykładnia językowa zwrotu "również" uzasadnia wniosek, że odstępstwo w granicach 30% dotyczy także sytuacji przebudowy zabudowy istniejącej, gdy warunki przestrzenne nie pozwalają na ich realizację. Skarżący wskazał, że maksymalna intensywność zabudowy przyjęta w planie dla terenu P (nie większa niż 2) zdecydowanie przewyższa granicę dopuszczalnych 30% odstępstwa. Wojewoda zasadnie zwrócił uwagę, że nie jest możliwe zastosowanie odstępstwa od ustalonych w studium wskaźników, poprzez powołanie się na przesłankę przebudowy zabudowy istniejącej, bowiem zgodnie z § 9 zaskarżonej uchwały dla terenu P nie przewidziano możliwości przebudowy istniejącej zabudowy. W § 9 ust. 1 pkt 1 uchwały na terenach P ustalono wyłącznie formę zabudowy jako: budynki produkcyjne albo usługowe w zabudowie wolnostojącej lub zwartej. Z kolei jedyne zapisy w planie dopuszczające realizację budowy, przebudowy lub remontu istniejących obiektów dotyczą pasów technologicznych od istniejących i projektowanych sieci elektroenergetycznych, w granicach których dopuszcza się lub zakazuje określonych działań (§ 15 uchwały), bądź gazociągu wysokiego ciśnienia relacji [...], gdzie dopuszczono jego przebudowę (§ 16 uchwały). Wskazane przepisy nie uzasadniają możliwości zastosowania odstępstwa od przyjętych w studium wskaźników dla ustalonego w planie obszaru P1 i P2 jako całości.

Należy zatem stwierdzić, że wskaźniki intensywności zabudowy przyjęte dla terenów oznaczonych symbolami "P" przyjęte w planie miejscowym są odmienne od wskaźników zawartych w studium. Wskazaną rozbieżność pomiędzy treścią studium i treścią planu miejscowego należy zakwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, w rozumieniu art. 28 u.p.z.p., skutkujące stwierdzeniem nieważności § 9 ust. 3 pkt 1 lit a uchwały w zakresie słów "nie mniejsza niż 0,1 i nie większa niż 2,0". W ocenie Sądu kwalifikacji istotnego naruszenia prawa nie można odnieść do zapisu zawartego w § 9 ust. 1 pkt 8 lit a uchwały planu miejscowego, w którym określono wysokość zabudowy do 4 kondygnacji. Ze studium wynika, że ilość kondygnacji wynosi 3, jednakże maksymalna wysokość zabudowy (20 m dla zabudowy produkcyjnej i usługowej i 16 m dla usługowej) nie przekracza parametru określonego w studium (odpowiednio 25 m i 16 m).

W ocenie Sądu w sposób istotny narusza prawo § 13 ust. 3 pkt 3 powyższej uchwały zgodnie z którym na obszarze objętym planem zabrania się: 1) budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych sprzyjających występowaniu zwierząt stwarzających zagrożenie dla ruchu statków powietrznych, b) hodowania lub wypuszczania ptaków stwarzających zagrożenie dla ruchu statków, Wprowadzona regulacja jest sprzeczna z zapisami art. 876 pkt 1 lit a i b ustawy Prawo lotnicze, który stanowi : 1) w stosunku do lotnisk użytku publicznego, o których mowa w art. 59a ust. 1 pkt 1 i 2, oraz lotnisk wpisanych wyłącznie do rejestru lotnisk i lądowisk wojskowych zabrania się: a) budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych sprzyjających występowaniu zwierząt stwarzających zagrożenie dla ruchu statków powietrznych w odległości do 7 km od punktu odniesienia lotniska ujawnionego w rejestrze lotnisk, b) hodowania lub wypuszczania ptaków stwarzających zagrożenie dla ruchu statków powietrznych w odległości do 3 km od progu i końca drogi startowej lotniska i 1,5 km od osi drogi startowej lotniska, po obu strunach tej drogi. Rada gminy nie jest upoważniona do modyfikacji przepisów rangi ustawowej. Takie działanie rady gminy wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 u.s.g.).

Organ nadzoru zasadnie zarzucił, że ustalona dla terenu KDR w § 12 pkt 1 lit. a uchwały szerokość dróg w liniach rozgraniczających - 14,4 m jest niezgodna z szerokością drogi przedstawioną na rysunku planu. Należy wskazać, że w części graficznej planu nie podano szerokości drogi. W takiej sytuacji w ocenie Sądu nie można uznać, że jest to oczywista omyłka pisarska. Dlatego też wskazane naruszenie prawa ma charakter naruszenia istotnego. Z tego względu Sąd stwierdził nieważność § 12 pkt lit a w zakresie słów "14,4 m zgodnie z rysunkiem planu".

W ocenie strony skarżącej w części tekstowej uchwały ustalenia dotyczące istniejącego gazociągu WC DN 150 o ciśnieniu PN 6,3 MPa ze strefą kontrolowaną o szerokości 100,00 m są sprzeczne z ustaleniami przyjętymi w załączniku graficznym. Wojewoda podniósł, że z § 16 ust. 2 uchwały wynika obowiązek lokalizacji obiektów wzdłuż strefy kontrolowanej, zgodnie z przepisami odrębnymi, natomiast na rysunku planu określone zostały nieprzekraczalne linie zabudowy dla terenu P1, dla części przez którą przebiega w/w gazociąg. W ocenie Sądu powyższe stanowisko nie jest uzasadnione. Rada Miejska zasadnie bowiem zwróciła uwagę, że przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy w strefie kontrolowanej gazociągu nie stanowi o możliwości lokalizacji jakiejkolwiek zabudowy, ponieważ każda inwestycja w strefie musi być uzgodniona z operatorem gazociągu i linia ta będzie obowiązywać po przebudowie istniejącego gazociągu, o czym jest mowa w ustaleniach planu (§ 16 ust. 4 uchwały). Należy dodać, że przepisy prawa nie zawierają definicji ustawowej pojęcia "nieprzekraczalna linia zabudowy". Nieprzekraczalna linia zabudowy oznacza granice obszaru, w którym możliwa jest zabudowa, co nie oznacza, że musi być ona realizowana dokładnie w tej linii (wówczas byłaby to obowiązująca linia zabudowy) (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1344/11, CBOSA). W orzecznictwie zwrócono uwagę, że przepis 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń, co do linii zabudowy, poza uznaniem ich za obowiązkowy element ustaleń planu. Żadnych dodatkowych ograniczeń nie można również wyprowadzić z § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu. Przepisy uchwały w przedmiocie planu miejscowego, będącej aktem prawa miejscowego, nie mogą naruszać przepisów ustaw. Ustalanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieprzekraczalnej linii zabudowy ma przede wszystkim na celu zapewnienie ładu przestrzennego. Aby ten cel osiągnąć przebieg linii zabudowy powinien być ustalony w sposób harmonijny. Ład przestrzenny osiąga się bowiem przez ukształtowanie przestrzeni tworzące harmonijną całość (wyrok NSA z dnia 29 lipca 2010 r., II OSK 1070/10, CBOSA). W sprawie jest istotne, że lokalizacja obiektów wzdłuż strefy kontrolowanej powinna spełniać wymogi wynikające z przepisów odrębnych (§ 16 ust. 2 uchwały).

Zgodnie z § 10 pkt 2 uchwały na trenach oznaczonych na rysunku symbolem R – tereny rolnicze dopuszcza się lokalizację obiektów infrastruktury technicznej o charakterze dystrybucyjnym. Organ nadzoru zarzucił, że w planie nie zawarto definicji pojęcia "obiekty infrastruktury technicznej o charakterze dystrybucyjnym". Rada Miejska wyjaśniła, że ww. pojęcie należy rozumieć w potocznym rozumieniu jako charakter dystrybucyjny infrastruktury technicznej oparty na lokalnych sieciach, w odróżnieniu od sieci przesyłowych, które mają charakter ponadlokalowy. Należy również wskazać, że w § 2 pkt 11 uchwały zawarto definicję infrastruktury technicznej. Brak wskazania w § 10 pkt 2 uchwały definicji ww. pojęcia nie oznacza zatem, że jest niemożliwe odczytanie treści prawa miejscowego w tym zakresie. Ne można zatem uznać, że jest to istotne naruszenie prawa.

Zdaniem Sądu zawarte w § 13 ust. 3 pkt 1 i 2 uchwały odesłanie do nieaktualnego już w dniu jej podjęcia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska nie stanowi istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Wskazane uchybienie należy zakwalifikować jako oczywistą omyłkę.

W ocenie Sądu wykładnia językowa § 15 ust. 1 uchwały prowadzi do wniosku, że pasy technologiczne o szerokości 7 m wyznacza się również dla linii nn. 0,4 kV tj. istniejących i projektowanych. Rada Miejska wyjaśniła, że linie nn. 0,4 kV są oznaczone na podkładzie mapowym eN.

Organ nadzoru zarzucił także, że w tekście uchwały widnieje odmienne określenie obiektów, aniżeli na rysunku planu, bowiem tereny i obiekty wpisane do wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków (§ 3 pkt 4 uchwały) na rysunku planu określono jako: stanowisko archeologiczne 57-17/36. Należy wskazać, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., obliguje do uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, a ponadto przepis art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 710, dalej jako ustawa o ochronie zabytków), zgodnie z którym jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz przepis art. 19 ust. 3 tej ustawy stanowiący, że w planie ustala się w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Rada Miejska wyjaśniła, że tereny i obiekty wpisane do wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków jednoznacznie są powiązane z rysunkiem planu, na którym opisano je jako stanowisko archeologiczne 57-17/36, bowiem żadne inne tereny i obiekty wpisane do wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków w planie nie występują. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w zapisach studium, które zawiera wykaz stanowisk archeologicznych ujętych w gminnej ewidencji zabytków Miasta i Gminy - w tym stanowisko wyżej wymienione. W omawianej sytuacji nie zachodzi zatem przypadek istotnego naruszenia prawa.

Należy podzielić stanowisko organu nadzoru, że ogłoszenie o wyłożenie projektu planu w Biuletynie Informacji Publicznej bez umieszczenia w tymże serwisie plików z projektem narusza art. 17 pkt 9 u.p.z.p., lecz nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzenia miejscowego planu. Rada Miejska podniosła, że lokalna społeczność nie wyraziła zainteresowania wyłożonym w urzędzie projektem i nie zgłoszono do niego żadnych uwag.

W ocenie Sądu nie istniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Rozmiar i ranga stwierdzonych naruszeń prawa nie powodują, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest pozbawiony zasadniczych elementów wymaganych przez przepisy prawa w takim stopniu, które uzasadniałyby wyeliminowanie całej uchwały z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Natomiast w pozostałym zakresie zgodnie z art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę, nie znajdując podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.