Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 947/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 3 i 7
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, asesor WSA Anna Sidorowska – Ciesielska (spr.), Protokolant referent Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. K. wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778) poprzez rażące naruszenie przysługującego skarżącej prawa własności nieruchomości (przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy oraz naruszenie zasady proporcjonalności, tj. niewyważanie interesu publicznego oraz prawa własności) poprzez przeznaczenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...], pod tereny obsługi produkcji rolniczej B.1RU, pozbawiając ją możliwości innej zabudowy tj. mieszkaniowo - jednorodzinnej, usługowo - mieszkaniowej, czy produkcyjno - usługowo - mieszkaniowej (na terenach niechronionych na podstawie odrębnych przepisów);

2) art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niczym nieuzasadnione naruszenie zasady proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym, a ingerencją w prawo własności - tj. przedłożenie przez organy planistyczne dobra publicznego polegającego na możliwie szybkim uchwaleniu i wprowadzeniu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ponad uzasadnione dobro indywidualne skarżącej, a w konsekwencji nadanie i utrzymywanie w dokumentach planistycznych oznaczenia działki nr ewid. [...] jako terenu obsługi produkcji rolniczej B.1RU (w planie) i specjalistycznej produkcji ogrodniczej RO (w studium) bez poddania zapisów planu i studium rzetelnej i uczciwej weryfikacji (zmiana właściciela, powierzchni, sposobu zagospodarowania ziemi) co jest oczywistą fikcją prawną pomimo zgłaszanych wniosków. Ponadto, właścicielka działki nr ewid. [...] nie składała wniosku o przeznaczenie działki jako terenu obsługi produkcji rolniczej B.1RU. Przeznaczenie terenu w planie zostało dokonane nie tylko bez jej wiedzy - ale przede wszystkim bez jej zgody i wbrew jej interesom jako właściciela gruntu, z brakiem poszanowania prawa własności;

3) art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli terenów znajdujących się w tej samej strefie (strefa B gleby klasy III, decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi [...] oraz [...]);

4) art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji i art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez naruszenie prawa własności nieruchomości skarżącej, polegające na niewynikającym z przepisów prawa, zbyt daleko idącym jego ograniczeniu, uniemożliwiającym korzystanie z tego prawa (w sposób przynoszący korzyści ekonomiczne).

Skarżąca podniosła, że między ustaleniami studium a planem miejscowym występuje wyraźna rozbieżność. Organ, uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie podał żadnego uzasadnienia merytorycznego dla przyjętych rozwiązań planistycznych, a jedynie zmienił przeznaczenie ze specjalistycznej produkcji ogrodniczej RO (w studium) na teren obsługi produkcji rolniczej B.1RU (w planie). Działanie organu jest niezrozumiałe biorąc pod uwagę przeznaczenie działek sąsiednich na cele budowlane i budowlano usługowo - produkcyjne. Skarżąca została pozbawiona możliwości zagospodarowania swojej własności według jej uznania. Zostało jej odebrane prawo wzniesienia budynku mieszkalnego lub mieszkalno-usługowego. Zasada proporcjonalności, czyli zakaz nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Chodzi zatem konieczność wyważania dwóch wartości, których pełna realizacja jest niemożliwa. Decyzją Ministra Rolnictwa [...] nr [...] dla działek nr [...]; [...]; [...]; [...] oraz [...] uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu. Wszystkie te działki wchodziły w skład tego samego, dawnego, dużego gospodarstwa rolnego co działka skarżącej, a więc prawdopodobnie ziemia jest tej samej klasy (klasyfikacja gruntów nie była aktualizowana). Tak więc obszar dawnego gospodarstwa rolnego, z pominięciem działki skarżącej został otwarty na zabudowę mieszkaniowo-usługową. Niestety organ nie wskazał żadnego merytorycznego uzasadnienia dlaczego wprowadzając zmianę funkcji na MN/U (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej) dla tego obszaru strefy B, wykluczył sąsiednią działkę nr [...] (działkę skarżącej).

W przedmiotowej sprawie w strefie B w rejonie B.1RU dopuszczono możliwość zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, ograniczając jednocześnie powierzchnie terenów RO (teren specjalistycznej produkcji ogrodniczej, zaznaczone w studium) z pominięciem sąsiadującej działki skarżącej, wchodzącej również w skład byłego dużego gospodarstwa rolnego. Przyjęcie przez gminę takiego rozwiązania prawnego w planie stanowi nadużycie przez nią władztwa planistycznego, gdyż jest to regulacja różnicująca sytuację prawną właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze B.1RU. Zapis ten nie traktuje jednakowo wszystkich właścicieli działek znajdujących się na tym obszarze, ponieważ z niezrozumiałych przyczyn pomija nieruchomość skarżącej. Zapis ten uniemożliwia efektywne wykorzystanie działki [...] na cele inne niż związane z działalnością rolniczą. W ocenie skarżącej gmina przekroczyła granice władztwa planistycznego poprzez uprzywilejowanie właścicieli działek sąsiednich.

Skarżąca podniosła, że nie prowadziła i nie prowadzi na terenie objętym zmianami planistycznymi działalności rolniczej, nie ma gospodarstwa rolnego ani specjalistycznej produkcji ogrodniczej, a ponadto działalność rolnicza na tym terenie nie jest prowadzona od kilkunastu lat, a dodatkowo skarżąca chciałaby podjąć się inwestycji mieszkaniowo-usługowo-komercyjnej bądź produkcyjno-usługowej na swojej własności. Postanowienia miejscowego planu ograniczają uprawnienia właścicielskie skarżącej. Plan określa na przedmiotowej nieruchomości przeznaczenie podstawowe w postaci zabudowy specjalistycznej produkcji rolniczej wraz z obiektami i urządzeniami służącymi przetwórstwu rolno-spożywczemu. Skarżąca nie ma możliwości wykorzystania terenu znajdującego się w obszarze strefy B zgodnie z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium a mianowicie: MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej); MN/U (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej); U (tereny zabudowy usługowej) oraz P-U (tereny zabudowy produkcyjno-usługowej) jako podstawowe przeznaczenie dla terenów, zlokalizowanych wzdłuż korytarza transportowego o znaczeniu międzynarodowym a w szczególności przy drodze krajowej. Niezabudowana i uzbrojona działka nr ewid. [...] jest położona w strefie B pomiędzy drogą krajową Nr [...], klasy głównej ruchu przyśpieszonego a terenem zamkniętym (teren kolejowy). Jest działką rolną składającą się z gruntów klasy III oraz w części z klasy IV. Jednocześnie zaznaczyła, że ostatnia klasyfikacja przedmiotowego gruntu została wykonana ponad 30 lat temu. Od kilkunastu lat ziemia nie jest uprawiana, co z pewnością doprowadziło do obniżenia jej wartości rolnej oraz klasyfikacji. Powierzchnia przedmiotowej nieruchomości wynosi 2,0066 ha leży w powiecie [...], w miejscowości [...], w gminie [...], jest oddalona o około 30 km od [...] i około 8 km od [...]. Obecnie nie jest tam prowadzona jakakolwiek działalność rolnicza, nie ma żadnych budynków związanych z działalnością rolniczą ani specjalistyczną produkcją ogrodniczą. Nieruchomość nie jest zachwaszczona, ani nie znajdują się tam zakrzewienia ani zadrzewienia. Nieruchomość ma bezpośredni dostęp do drogi krajowej Nr [...] na długości 139,17m.

Podnosząc takie zarzuty, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części naruszającej jej interes prawny tj. w odniesieniu do działki nr [...] położonej w miejscowości [...] tj. przeznaczenia jej pod tereny obsługi produkcji rolniczej B.1RU

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wójt Gminy wskazał, że zgodnie z ustaleniami obowiązującego studium działka nr ewid. [...] położona w miejscowości [...] znajduje się w całości na terenach specjalistycznej produkcji ogrodniczej RO. Na wskazanych terenach dopuszcza się zabudowę i zagospodarowanie na zasadach zgodnych z przepisami odrębnymi. Dopuszcza się lokalizację obiektów infrastruktury technicznej, usług związanych z rolnictwem oraz prowadzenie innej specjalistycznej produkcji rolnej. Przeznaczenie działki nr ewid. [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie mogło zostać ustalone w sposób sprzeczny z ustaleniami studium dla obszaru, na którym znajduje się działka skarżącej. Na etapie sporządzania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] właściciel działki o nr ewid. [...] nie wnioskował o zmianę przeznaczenia terenu. Organ podniósł, że tryb uchwalania planu miejscowego nie nakłada na organy gminy obowiązku imiennego zawiadamiania osób mających ewentualny interes prawny w kwestionowaniu postanowień planu miejscowego. Organ sporządzający plan zobowiązany jest jedynie do ogłoszenia w prasie miejscowej oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu oraz o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, co w tej sprawie zostało wykonane. W zaskarżonym planie miejscowym ustalono podział obszaru planu na trzy jednostki urbanistyczne: rejon A - część obszaru planu położona na północ od drogi klasy głównej ruchu przyspieszonego; rejon B – część obszaru planu położona pomiędzy drogą klasy głównej ruchu przyspieszonego a terenem zamkniętym; rejon C – część obszaru planu położona na południe od terenów zamkniętych. W każdej z wymienionych jednostek urbanistycznych znajdują się tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, zarówno tereny przeznaczone pod zabudowę jak i tereny rolne. Składane przez skarżącą uwagi na etapie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu nie mogły zostać uwzględnione. Przeważająca część gruntów działki skarżącej stanowi użytki klasy III (obszar o powierzchni 1.9494 ha z całkowitej powierzchni działki 2.0066 ha), które zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych podlega ochronie. Ponadto, zaskarżony plan miejscowy nie zmienił dotychczasowego przeznaczenia tych gruntów, lecz je potwierdził. W poprzednio obowiązującym planie miejscowy teren ten był przeznaczony pod specjalistyczną produkcję rolną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżąca wykazała, że ustalenia zaskarżonego planu miejscowego (uchwała Rady Gminy [...] z [...] października 2016 r., Nr [...], publ. Dz.Urz. [...] z 2016 r., poz. [...]) prowadzą do naruszenia jej interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Ocena naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez akt planistyczny nie musi wyłącznie dotyczyć przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwały organów samorządowych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, mogą dotyczyć także uprawnień lub obowiązków z zakresu prawa budowlanego, gospodarki nieruchomościami czy prawa cywilnego. Kwestię naruszenia interesu prawnego strony należy oceniać na podstawie całokształtu okoliczności sprawy.

Skarżąca jest właścicielką działki o nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...], znajdującej się na terenie oznaczonym w zaskarżonym planie miejscowym symbolem B.1RU. Plan ten określa w następujący sposób przeznaczenie nieruchomości: przeznaczenie podstawowe – zabudowa specjalistycznej produkcji rolniczej oraz obiekty i urządzenia służące przetwórstwu rolno-spożywczemu, przeznaczenie dopuszczalne – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, drogi wewnętrzne, parkingi, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej. Przy czym, stosownie do § 37 pkt 3a zaskarżonego planu, lokale mieszkalne powinny być wbudowane w budynki funkcji podstawowej lub jako wolnostojące budynki mieszkalne jednorodzinne, towarzyszące zabudowie funkcji podstawowej. Taki sposób określenia przeznaczanie działki wprowadza ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości skarżącej w szczególności poprzez uniemożliwienie zabudowania nieruchomości, zgodnie z zamierzeniem skarżącej, budynkami mieszkalnymi i mieszkalno-usługowymi. Takie ustalenia planu miejscowego bez wątpienia wkraczają w sferę prawa własności skarżącej, prowadząc do naruszenia jej interesu prawnego, w szczególności mogą wpływać na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, w zakresie korzystania z tego prawa (możliwości zabudowy). Korzystanie z nieruchomości jedynie w sposób wyznaczony przez zaskarżony plan miejscowy wiąże się bowiem z ograniczeniami, które w istocie kształtują treść prawa własności nieruchomości.

Wykazanie przez skarżącą naruszenia interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Okoliczność, że ustalenia planu miejscowego naruszają interes prawny skarżącej, nie oznacza jeszcze, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie nie ma wystarczających podstaw do stwierdzenia, że zaskarżony plan miejscowy został przyjęty z naruszeniem prawa, w szczególności z istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Prawo własności podlega ochronie konstytucyjnej, ale nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń.

W ocenie Sądu, niezasadne są zarzuty skargi, że doszło do naruszenia art. 21, 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. ,a także art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez naruszenie przysługującego skarżącej prawa własności nieruchomości polegające na przeznaczeniu należącej do niej działki nr ewid. [...], pod tereny obsługi produkcji rolniczej (B.1RU), pozbawiając ją możliwości innej zabudowy tj. mieszkaniowo - jednorodzinnej, usługowo - mieszkaniowej, czy produkcyjno - usługowo - mieszkaniowej. Stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności. Ochrona prawa własności, na którą powołuje się skarżąca, nie może być rozumiana krańcowo, że każda ingerencja w sferę tego prawa stanowi naruszenie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji. Ustawa zasadnicza wprost w art. 64 ust. 3, dopuszcza możliwość ograniczenia własności jednostki. Konstytucja chroni różne dobra, zarówno związane z interesem indywidualnym obywateli (w tym prawo własności), jak i potrzebami całego społeczeństwa. Planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikt różnych wartości i interesów. Stosownie do okoliczności zachodzi nieraz potrzeba dania pierwszeństwa jednemu dobru przed drugim. Do zasad wymagających uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą nie tylko zasada ochrony własności i zasada poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, ale także ochrona środowiska, w tym gospodarowanie wodami i ochrona gruntów rolnych i leśnych (art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Przy czym, ingerencja w sferę praw jednostki musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, a ograniczenia te winny być dokonane w formie przepisów ustawowych. Na mocy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073) Rada Gminy [...] została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb społeczności lokalnej, w szczególności kształtowania ładu przestrzennego i ochrony środowiska, w tym ochrony gruntów rolnych i leśnych .

Jakkolwiek zaskarżony plan miejscowy wprowadza ograniczenia dotyczące swobody w zakresie zabudowy nieruchomości (dopuszczalna forma zabudowy to lokale mieszkalne wbudowane w budynki funkcji podstawowej oraz wolnostojące budynki mieszkalne jednorodzinne, towarzyszące zabudowie funkcji podstawowej), co pociąga za sobą skutek w postaci ograniczenia prawa własności skarżącej, to nie jest to takie ograniczenie, które prowadziłoby do wyłączenia możliwości korzystania z nieruchomości skarżącej i jednocześnie znajduje uzasadnienie w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych), a także w przepisach Konstytucji (art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3). W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy zapewnić rozwiązania zapewniające szeroko pojętą ochronę środowiska, w tym ochronę gruntów rolnych. Nie można prawu własności nadawać prymatu nad innymi wartościami. W okolicznościach tej sprawy nie można mówić o automatycznym pierwszeństwie interesu publicznego przed interesem indywidualnym i o braku wyważenia tych wartości.

Działka skarżącej stanowi grunty rolne - użytki rolne klasy III i IV. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, grunty rolne podlegają ochronie poprzez ograniczenie przeznaczania ich na cele nierolnicze i nieleśne. Na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Przy czym, szczególnej ochronie podlegają grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III, ponieważ zmiana ich przeznaczenia wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Przeważająca część gruntów działki skarżącej stanowią użytki klasy III (obszar o powierzchni 1.9494 ha z całkowitej powierzchni działki 2.0066 ha), a zatem grunty te bezsprzecznie podlegają ochronie zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Grunty te nie uzyskały zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Wprawdzie Gmina [...] nie wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z takim wnioskiem odnośnie działki nr ewid. [...], ale w okolicznościach tej sprawy nie stanowi to naruszenia prawa. Skoro teren nieruchomości skarżącej nie jest objęty zgodą na zmianę przeznaczenia nieruchomości skarżącej, to nie jest możliwe inne jego przeznaczenie niż rolnicze w zakresie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy III. Nie ma również podstaw prawnych do zobowiązania Wójta do wystąpienia do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na grunty nierolne i nieleśne. Należy jeszcze raz podkreślić, że w świetle ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zasadą jest, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), zaś na organach spoczywa obowiązek ochrony gruntów rolnych poprzez ograniczenie ich przeznaczenia na cele nierolnicze.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, nieruchomość skarżącej o pow. 2.0066 ha, stanowiąca w przeważającej części grunty rolne klasy III stanowi fragment zwartego obszaru użytków rolnych, które wraz z gruntami sąsiednimi może tworzyć zwartą rolniczą przestrzeń produkcyjną. Należy zaznaczyć, że nieruchomość skarżącej graniczy bezpośrednio działką nr [...], która również jest przeznaczona pod tereny obsługi produkcji rolniczej (B.1RU), także kolejne działki w kierunku wschodnim przeznaczone są pod tereny obsługi rolniczej ([...] i [...]). Od południa działka skarżącej także graniczy z nieruchomościami przeznaczonymi pod użytkowanie rolnicze (B.1R). Jedynie od strony zachodniej działka skarżącej graniczy z terenem przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług. W konsekwencji nie można przyjąć, że doszło do naruszenia zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) albowiem nie tylko nieruchomość skarżącej została przeznczona pod obsługę produkcji rolniczej, ale także część działek sąsiednich. Ustalenia planu miejscowego nie różnicują sytuacji prawnej właścicieli działek ze sobą sąsiadujących, ponieważ ograniczenia w sposoby zagospodarowania terenu na obszarze B.1RU dotyczą sytuacji wszystkich właścicieli nieruchomości znajdujących się na tym obszarze, a nie tylko skarżącej. Taki sposób przeznaczenia nieruchomości skarżącej został również należycie wyjaśniony przez Gminę, m.in. z uwagi na konieczność ochrony gruntów rolnych klasy III, a także dotychczasowe przeznaczenie tej nieruchomości pod użytkowanie rolnicze. Skarżąca upatruje naruszenia zasady równości m.in. w tym, że działka nr ewid. [...] jest zabudowana budynkami mieszkalnymi oraz prywatnym przedsiębiorstwem przetwórstwa warzyw (suszarnie), jednocześnie skarżąca pomija, że działka ta, podobnie jak działka skarżącej, znajduje się na terenie obsługi produkcji rolniczej (B.1/RU), a zatem nie ma tu mowy o zróżnicowaniu sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości. Na terenie oznaczonym symbolem B.1/RU przewidziana jest zabudowa specjalistycznej produkcji rolniczej oraz obiekty i urządzenia służące przetwórstwu rolno-spożywczemu (przeznaczenie podstawowe), jak i dopuszcza się uzupełniająco zabudowę mieszkaniową (lokale mieszkalne wbudowane w budynki funkcji podstawowej oraz wolnostojące budynki mieszkalne jednorodzinne, towarzyszące zabudowie funkcji podstawowej).

Podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczące tego, że jej nieruchomość powinna zostać przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową albo mieszkaniowo-usługową, ponieważ działka ma dostęp do drogi publicznej (drogi szybkiego ruchu) i w chwili obecnej na tej nieruchomości nie jest prowadzona działalność rolnicza i skarżąca nie zamierza takiej działalności prowadzić w istocie stanowi polemikę z wnioskami co do celowości rozwiązań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kontrola sądu administracyjnego nad prawotwórczą działalnością gminy nie dotyczy celowości czy słuszności dokonywanych w planie miejscowym ustaleń, lecz ogranicza się do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zatem czy określony w planie sposób przeznaczenia oraz zasady zagospodarowania tego terenu są zgodne z przepisami prawa. Okoliczność, że skarżąca nie prowadzi działalności rolniczej nie oznacza, że ustalenia planu miejscowego naruszają prawo, a gmina nadużyła władztwa planistycznego.

Na zmianę stanowiska w tej sprawie nie wpływa również to, że organy nie uwzględniły uwag skarżącej, a także składanych już poza procedurą planistyczną wniosków o zmianę przeznaczenia działki nr ew. [...]. Organ gminy nie są związane wnioskami ani uwagami właścicieli nieruchomości objętych planem.

Należy przy tym zauważyć, że przeznaczenie przyjęte w zaskarżonym planie miejscowym jest zgodne z dotychczasowym przeznaczeniem nieruchomości skarżącej. Stosownie do ustaleń poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., Nr [...]) nieruchomość skarżącej znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem A-RO i jej podstawowym przeznaczeniem była specjalistyczna produkcja rolnicza (§ 21 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego z 2003 r.). Tym samym organy gminy, w toku procedury planistycznej uwzględniły także dotychczasowe przeznaczenie działki oraz jej zagospodarowanie. Gmina nie naruszyła konstytucyjnej zasady proporcjonalności ani nie nadużyła władztwa planistycznego, nie zmieniając dotychczasowego przeznaczenia terenu rolnego (specjalistyczna produkcja rolnicza) na teren zabudowy mieszkaniowej i usługowej.

Nie można również zgodzić się z zarzutami skargi, że ustalenie planu miejscowego są niezgodne z ustaleniami studium. Jak wynika z treści art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie z art. 20 ust. 1 tej ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Z ustaleń studium wynika, że działka skarżącej położona jest w liniach rozgraniczających tereny specjalistycznej produkcji ogrodniczej RO. Na tym obszarze dopuszcza się zabudowę i zagospodarowanie terenu na zasadach zgodnych z przepisami odrębnymi. Dopuszcza się lokalizację obiektów infrastruktury technicznej, usług związanych z rolnictwem oraz prowadzenie specjalistycznej produkcji rolnej. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że zaskarżony plan miejscowy narusza ustalenia studium w zakresie przeznaczenia nieruchomości skarżącej pod zabudowę specjalistycznej produkcji rolniczej oraz obiekty i urządzenia służące przetwórstwu rolno-spożywczemu. Okoliczność, że w rozdziale I Uwarunkowania rozwoju gminy wskazano, że coraz większą rolę odgrywa zabudowa usługowa oraz produkcyjna, która koncentruje się wzdłuż drogi krajowej nr [...] nie podważa tego stanowiska. W studium wskazano co prawda, że rolnicza przestrzeń produkcyjna w gminie [...] wykorzystywana jest mało efektywnie, dużo gruntów rolnych leży odłogiem i zgłoszono bardzo duże zapotrzebowanie na zmianę przeznaczenia terenów rolnych pod różnego rodzaju zainwestowanie, to jednocześnie gmina wskazała, że tereny nowej zabudowy, uszczuplające areał użytków rolnych starano się lokalizować w sąsiedztwie istniejącej zabudowy, na gruntach o relatywnie najniższej przydatności do produkcji rolnej. (Kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, pkt 4.2.). Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma to, że stosownie do ustaleń studium nieruchomości skarżącej znajduje się na w liniach rozgraniczających tereny specjalistycznej produkcji ogrodniczej RO.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej P.p.s.a., oddalił skargę.