Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 793/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie
Powołane przepisy: article: art.2 ust.1, art.6 ust.1 i art. 8 ust. 1-2, art. 22 ust. 1, art. 40 ust.2, art. 90, art. 91
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art.10, art.225 § 2, art.304
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.143 pkt 6, art. 165 ust.2, art.169 ust.4, art.171
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art.148
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Rady Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odwołania Przewodniczącego Komisji I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. zasądza od Wojewody na rzecz Rady Gminy kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Rada Gminy odwołała A.A.-S. z funkcji Przewodniczącej Komisji Polityki Socjalnej, Zdrowia, Praw Człowieka i Praworządności.

Odwołanie nastąpiło na wniosek pięciu radnych z dnia [...] maja 2009 r. W uzasadnieniu wniosku jego autorzy stwierdzili, iż A.A.-S. swoim postępowaniem i zachowaniem obniża autorytet Rady, bo m.in. inicjuje i występuje przeciwko gminie z doniesieniami do organów ścigania z pominięciem możliwości rozstrzygnięć przez wewnętrzny organ Rady - Komisję Rewizyjną, której jest członkiem oraz wywołuje i udziela informacji prasowych niezgodnych ze stanem rzeczywistym.

Kolejną uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Rada Gminy powołała nowego Przewodniczącego Komisji Polityki Socjalnej, Zdrowia, Praw Człowieka i Praworządności.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Wojewoda stwierdził nieważność obydwu wymienionych uchwał. Zdaniem organu nadzoru uchwała Nr [...] istotnie narusza prawo, tj. art. 225 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 304 § 1 i 2 Kodeksu postępowania karnego oraz art. 63 Konstytucji RP. Organ nadzoru przyjął, że Rada przyjęła argumenty radnych zawarte we wniosku o odwołanie.

Wojewoda podał, iż nie kwestionuje prawa rady do ustalania składu komisji. Jednakże rada gminy odwołując radnych z funkcji w komisjach powinna mieć na uwadze czy podjęta uchwała pozostaje w zgodzie z przepisami prawa. Zdaniem organu w niniejszej sprawie rada istotnie naruszyła wskazane wyżej przepisy prawa.

Konsekwencją stwierdzenia nieważności o odwołaniu dotychczasowej przewodniczącej komisji było stwierdzenie nieważności kolejnej uchwały o powołaniu nowej osoby na to stanowisko.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzuciła naruszenie przepisów:

1) art. 169 ust. 1 Konstytucji RP,

2) art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 1, art. 22 ust. 1 oraz

art. 25 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym,

3) §35 i § 46 ust. 1 Statutu Gminy

4) art. 4 ust. 2 oraz art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego,

albowiem wkraczając w regulacje dotyczące składu komisji rady organ nadzoru

naruszył wyrażoną powyższymi przepisami zasadę samodzielności gminy w zakresie

kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów. Organ nadzoru naruszył

nadto przepis art. 85 cytowanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym zakreślający

granice ingerencji nadzoru w działalność gminy do kryterium zgodności z prawem

poprzez przekroczenie granic nadzoru określonych tym przepisem.

Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 148 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Funkcją sądów administracyjnych jest kontrola legalności działań organów administracji publicznej (art. 184 Konstytucji oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.). Kryterium tej kontroli jest legalność, czyli zgodność z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.).

Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w przypadku, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., czyli w sprawach na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, jest legalność samego aktu nadzoru, co oznacza, iż konieczne jest zbadanie, czy akt ten biorąc pod uwagę jego treść (w szczególności argumentację zawartą w uzasadnieniu), może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Kontrola ta, w myśl cytowanego wyżej art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Należy podkreślić, że sądy administracyjne nie są organami nadzoru nad samorządem terytorialnym, a są powołane do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych przez jednostki samorządu terytorialnego rozstrzygnięć nadzorczych,

aktów prawa miejscowego i innych uchwał i zarządzeń organów samorządu terytorialnego i terenowej administracji rządowej.

Wprawdzie postępowanie przed sądem administracyjnym oparte jest w Polsce na zasadzie kontradyktoryjności, co oznacza, że uruchomienie sądowej kontroli legalności aktów administracji publicznej może nastąpić tylko na skutek wniesienia skargi przez uprawniony podmiot, to jednak zarzuty i wnioski sformułowane w skardze nie wyznaczają granic sądowej kontroli legalności działań administracji publicznej. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, sądy administracyjne i toczące się przed nimi sprawy stanowią podstawową instytucjonalną gwarancję praworządności w funkcjonowaniu administracji publicznej, zaś istnienie takich gwarancji stanowi nieodzowny warunek realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2008, s. 20). Funkcją sądu administracyjnego jest zatem nie tylko ochrona naruszonego działaniem (lub zaniechaniem) organu administracji publicznej interesu indywidualnego, ale również ochrona obiektywnego porządku prawnego.

Odnosząc powyższe uwagi do sprawy będącej przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu Sąd uznaje za zasadne wskazanie w pierwszej kolejności zakresu, w jakim będzie dokonywał kontroli zaskarżonej uchwały.

W myśl art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten należy interpretować w związku z przepisem art. 135 p.p.s.a. który zobowiązuje sąd do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Sąd administracyjny zobowiązany jest przeprowadzić kontrolę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, mając na uwadze, że organ nadzoru, z założenia stojący na straży przestrzegania prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego, winien, formułując treść rozstrzygnięcia nadzorczego, wskazać, jakie konkretnie przepisy prawa zostały naruszone oraz uzasadnić swoje stanowisko w tym zakresie.

Kontrola sądu uruchomiona skargą gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody stwierdzające nieważność uchwały nie może ograniczyć się do kontroli i zastosowania konsekwencji prawnych tylko w stosunku do tego rozstrzygnięcia przy jednoczesnej rezygnacji z zastosowania środków prawnych w stosunku do uchwały, będącej przedmiotem zaskarżonego aktu nadzoru. A zatem istnieje obowiązek sądu dokonania oceny pod względem prawnym także uchwały, której nieważność stwierdził Wojewoda. Uchylenie się sądu od zbadania zgodności z prawem powyższej uchwały w zakresie objętym zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym prowadziłoby bowiem do naruszenia art. 135 p.p.s.a..

Kontrola legalności uchwał organów gminy nie może też ograniczyć się do porównania przedmiotu uchwały z przepisem kompetencyjnym stanowiącym jej podstawę, kontrola ta musi rozciągać się na wszystkie etapy procesu stosowania prawa przez radę gminy, jeśli kończy się on podjęciem uchwały.

Jednym z aspektów badania zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia powinno być również zbadanie, czy przy jego wydawaniu nie miały miejsca naruszenia przepisów regulujących postępowanie przed kontrolowanym organem, szczególnie prowadzące do ustalenia błędnych okoliczności faktycznych oraz do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego.

Rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej łączyło się z rozważeniem kontrowersyjnych zagadnień z zakresu granic nadzoru nad działalnością samorządów terytorialnych.

Sąd podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 września 2003 r. (sygn. akt II SA/Wr 854/03, OwSS), w którym stwierdzono, że "samorząd terytorialny to część składowa władzy wykonawczej w państwie. Przedmiotem jego działań są sprawy stanowiące część zadań należących do zakresu tej władzy (art. 163 Konstytucji RP). Wprawdzie Konstytucja RP przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność, która to samodzielność podlega z mocy art. 165 ust. 2 Konstytucji ochronie sądowej, to jednak w art. 171 Konstytucji poddaje ową działalność nadzorowi wskazanych w nim organów z punktu widzenia legalności, co potwierdza także ustawa o samorządzie gminnym w art. 85".

Można przyjąć, że jak szeroko dopuszczalna jest ingerencja nadzorcza, wykonywana zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji, taki jest zakres przedmiotowy ochrony samodzielności samorządu terytorialnego. Dlatego też samodzielność

jednostek samorządu terytorialnego jest określana w piśmiennictwie jako "samodzielność w ramach nadzoru".

W ocenie Sądu z powyższego wynika, że działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego nie jest niczym skrępowana. Opiera się bowiem na ustawach i odbywa się w granicach przez nie ustanowionych, a kwestia zgodności działania organów samorządu terytorialnego z prawem podlega nadzorowi organów administracji rządowej.

Zgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji RP do sprawowania nadzoru w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, powołany jest Prezes Rady Ministrów (por. art. 143 pkt 6 Konstytucji RP) i wojewodowie. W pewnym zakresie, w odniesieniu do spraw finansowych, nadzór pełnią także regionalne izby obrachunkowe. Konstytucja RP nie ogranicza zakresu przedmiotowego nadzoru nad samorządem terytorialnym. Konsekwencją tego rozwiązania konstytucyjnego jest określenie zakresu nadzoru w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej określana u.s.g.

Art. 90 u.s.g. określa procedurę umożliwiającą wykonywanie nadzoru. Zgodnie z jego treścią wójt (burmistrza lub prezydenta miasta) obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt (burmistrz lub prezydent miasta) przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia (ust. 1). Wójt (burmistrz lub prezydent miasta) przedkłada regionalnej izbie obrachunkowej, na zasadach określonych w ust. 1, uchwałę budżetową, uchwałę w sprawie absolutorium oraz inne uchwały rady gminy i zarządzenia wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) objęte zakresem nadzoru regionalnej izby obrachunkowej (ust. 2). Stosownie do art. 91 ust. 1 powołanej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Przepis ten z kolei określa sposób wykonywania nadzoru oraz skutek prawny stwierdzenia nieważności uchwały czy zarządzenia.

Według art. 91 ust. 1 u.s.g. "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90". Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi samodzielną podstawę do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały organu gminy sprzecznej z prawem. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy w tym zakresie jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. Wyjaśnić należy, że użyty w art. 91 ust. 1 u.s.g., termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. W nauce prawa wskazano, iż sprzeczność uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem musi być oczywista i bezpośrednia; nie ma tej sprzeczności, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez ten organ nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2007 r. II OSK 166/07 przyjął, że o stwierdzeniu nieważności uchwały przez wojewodę można mówić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu bądź w przypadku braku stosownej normy prawnej do podjęcia uchwały, gdyż podstawy takiej nie można domniemywać.

Istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności aktu organu samorządu terytorialnego ma miejsce wyłącznie w sytuacji jednoznaczności treści prawa wskazanego jako naruszone, pozwalającej na odczytanie jako oczywistej, sprzeczności pomiędzy treścią przepisu naruszonego, a unormowaniem wynikającym z aktu samorządu terytorialnego. Tym samym, w sytuacji gdy interpretacja naruszonego prawa nie jest jednoznaczna, nie ma możliwości stwierdzenia oczywistej z nim sprzeczności, a w konsekwencji nie ma możliwości stwierdzenia nieważności aktu samorządu terytorialnego. W przeciwnym wypadku akty organów nadzoru przybierałyby postać arbitralnych rozstrzygnięć wkraczających w samodzielność samorządów terytorialnych nadaną im mocą ustawy zasadniczej.

Należy podkreślić, że ustawa o samorządzie gminnym nie wylicza rodzajów naruszeń prawa, które są podstawą stwierdzenia nieważności uchwały. Nie oznacza to jednak swobody działania organu nadzoru.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że istotne naruszenie prawa, powodujące nieważność uchwały organu gminy nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 kpa (wyrok NSA z 18 września 1990 r, SA/Wr 849/90, ONSA 1990 r. nr 4, póz. 2). W orzecznictwie przyjmuje się również, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię -oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok NSA we Wrocławiu z 3 grudnia 1996 r., SA/Wr 949/96, nie publikowany).

Organ nadzoru, dokonując ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy, obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Ten wywód w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 3 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wymóg uzasadniania rozstrzygnięć nadzorczych, wskazywania ich podstaw prawnych z jednej strony chroni jednostki samorządu i stanowi gwarancję, że organ nadzoru sprawuje nadzór jedynie na podstawie kryterium zgodności z prawem i wkracza w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami a z drugiej strony, ułatwia gminom ochronę ich samodzielności.

Wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego polega na powołaniu, przede wszystkim art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz właściwych przepisów prawa materialnego, z którymi akt organu gminy jest niezgodny. W rozstrzygnięciu nadzorczym nie wystarczy podać, iż dany przepis został naruszony, ale konieczne jest wykazanie, na czym to naruszenie polega i w czym się wyraża (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2002 r., II SA/Wr 3142/01, publ. OwSS 2003/3/75). Organ obowiązany jest przedstawić w uzasadnieniu prawnym wykładnię przepisu prawa i jego zastosowanie do danego rozwiązania przyjętego w uchwale organu gminy ( por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2007 r. l OSK 191/07).

Uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno również zawierać wyczerpujące i prawidłowe uzasadnienie stanu faktycznego, co waży w istocie o możliwości jego akceptacji przez sąd administracyjny. Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w wykonaniu tego obowiązku, w szczególności poprzez uzupełnianie niezbędnych rozważań, czy też tłumaczenie niejasnych lub niepełnych wywodów. Przesłanki działania organu nadzoru muszą zostać wyrażone wprost i nie mogą być przedmiotem domysłów lub domniemań. Dodać jeszcze przy tym wypada, iż w razie gdy organ nadzoru decyduje się na stwierdzenie nieważności poddanej jego kontroli uchwały organ gminy w całości, to uzasadnienie wydawanego rozstrzygnięcia nadzorczego przekonywać musi o sprzeczności z prawem w istotnym zakresie wszystkich (a nie tylko niektórych) postanowień zawartych w uchwale.

Odnosząc się do kwestii dopuszczalności nadzoru nad uchwałą Rady Gminy dotyczącą sprawy organizacyjnej, stwierdzić należy, że uchwały organów samorządu regulują działalność organów samorządu, polegającą na wykonywaniu należących do nich zadań administracji publicznej. Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, a także może wykonywać zadania zlecone z zakresu administracji rządowej ( art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 1-2 u.s.g ). W tym stanie rzeczy, dopuszczalność zaskarżenia uchwał organów gminy nie może być ograniczona do norm proceduralnych i materialnych, ale musi obejmować również normy organizacyjno - kompetencyjne, a więc także te wszystkie uchwały, w których ustanawia się struktury organizacyjne, rozgranicza kompetencje czy też kształtuje skład osobowy organów samorządu ( por. wyrok NSA z dnia 27 września 1990r. SA/Wr 952/90, ONSA 1990/4/4; Z. Leoński, glosa do postanowienia NSA z dnia 20 lutego 1992 r. sygn. akt SA/Po 1544/91, "Samorząd Terytorialny" 1992/12/68).

Uznać więc należy, że każda uchwała jak i zarządzenie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) podlega nadzorowi. Okoliczność, że uchwała ma charakter aktu wewnętrznego, nie odbiera organom nadzoru prawa do orzekania o nieważności takiego aktu. Odmienna wykładnia dopuszczałaby do sytuacji, w których pewne uchwały rady lub zarządzenia burmistrza pozostawałyby poza kontrolą organów nadzoru i sądów, co sprzeczne byłoby z obowiązującym porządkiem prawnym, oznaczałoby drastyczne ograniczenie nadzoru państwa nad samorządem i skutkowałoby brakiem kontroli państwa nad znaczną częścią działań samorządu. A zatem, zaskarżona uchwała rady gminy dotycząca powołania lub odwołania określonej osoby ze składu organu gminy nie może być wyłączona z trybu zaskarżenia przewidzianego w art. 91 u.s.g.

Kontroli sądowej poddane zostało w niniejszej sprawie rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Rady Gminy o odwołaniu A.A.-S. z funkcji Przewodniczącej Komisji Polityki Socjalnej, Zdrowia, Praw Człowieka i Praworządności i uchwały Nr [...] z tego samego dnia o powołaniu nowego Przewodniczącego Komisji Polityki Socjalnej, Zdrowia, Praw Człowieka i Praworządności.

Z akt niniejszej sprawy wynika, iż w dniu [...] maja 2009r. pięciu radnych złożyło wniosek o odwołanie A.A.-S. z funkcji Przewodniczącej Komisji Polityki Socjalnej, Zdrowia, Praw Człowieka i Praworządności. Autorzy tego wniosku podnieśli, iż A.A.-S. swoim postępowaniem i zachowaniem obniża autorytet Rady, bo:

- na sesji Rady Gminy w dniu [...] grudnia 2008r. zakłóciła uroczystą atmosferę pozostawiając zaproszonych gości w "dyskomfortowej sytuacji",

* inicjowała i występowała przeciwko gminie z doniesieniami do organów

ścigania z pominięciem możliwości rozstrzygnięć przez wewnętrzny organ Rady -

Komisję Rewizyjną, której jest członkiem,

* torpedowała prace Komisji Rewizyjnej poprzez opuszczanie jej obrad, gdy

pozostali jej członkowie nie podzielali jej opinii

- wywoływała i udziela informacji prasowych niezgodnych ze stanem

rzeczywistym,

- przerywała i zakłócała wystąpienia radnych podczas sesji Rady Gminy.

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2009r. stwierdził,że

opisane wyżej uchwały Rady Gminy są nieważne. Zdaniem organu nadzoru uchwała Nr [...] istotnie narusza prawo, tj. art. 225 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 304 § 1 i 2 Kodeksu postępowania karnego oraz art. 63 Konstytucji RP. Przepis art. 63 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej daje każdemu prawo do składania petycji, wniosków i skarg w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Z kolei zgodnie z art. 225 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nikt nie może być narażony na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut z powodu złożenia skargi lub wniosku albo z powodu dostarczenia materiału do publikacji o znamionach skargi lub wniosku, jeżeli działał w granicach prawem dozwolonych. Organy państwowe, organy jednostek samorządu terytorialnego i inne organy samorządowe oraz organy organizacji społecznych są obowiązane przeciwdziałać hamowaniu krytyki i innym działaniom ograniczającym prawo do składania skarg i wniosków lub dostarczania informacji - do publikacji - o znamionach skargi lub wniosku (art. 225 § 2 k.p.a.).

Wojewoda podał, iż nie kwestionuje prawa rady do ustalania składu komisji. Jednakże rada gminy odwołując radnych z funkcji w komisjach powinna mieć na uwadze czy podjęta uchwała pozostaje w zgodzie z przepisami prawa. Zdaniem organu w niniejszej sprawie rada istotnie naruszyła wskazane wyżej przepisy prawa.

Dokonując pod tym kątem oceny zgodności z prawem zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Rady Gminy odwołała A.A.-S. z funkcji Przewodniczącej Komisji Polityki Socjalnej, Zdrowia, Praw Człowieka i Praworządności nie sposób -wbrew stanowisku Wojewody - dopatrzeć się wad powodujących nieważność podjętej przez Radę w/w uchwały

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera uzasadnienie, lecz nie odpowiada ono wymogom art. 91 ust. 3 u.s.g. Wojewoda wadliwie uzasadnił rozstrzygnięcie nadzorcz e, nie wykazał w sposób jednoznaczny i wyczerpujący sprzeczności z prawem postanowień uchwały Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Nie sposób nie zauważyć, że Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonego aktu jedynie bardzo ogólnikowo podał motywy rozstrzygnięcia, uchylając się od głębszej analizy naruszonych przepisów i odniesienia ich do stanu konkretnej sprawy. Przede wszystkim odniósł się tylko do jednego zarzutu wniosku o odwołanie A.A.-S. z funkcji Przewodniczącego Komisji Polityki Socjalnej, Zdrowia, Praw Człowieka i Praworządności, a mianowicie występowanie przez nią przeciwko Gminie z doniesieniami do organów ścigania z pominięciem możliwości rozstrzygnięć przez wewnętrzny organ Rady - Komisję Rewizyjną, pozostawiając całkowicie bez jakiegokolwiek omówienia pozostałe cztery zarzuty zawarte we wniosku.

Wojewoda powinien był przeprowadzić postępowanie dowodowe niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz przeprowadzić wnioskowanie, które doprowadziło do wydania w niniejszej sprawie. Nie dokonując tego dopuścił się naruszenia art. 91 ust. 5 u.s.g., który stanowi, że w postępowaniu nadzorczym stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. Stosowanie odpowiednio przepisów procedury administracyjnej należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie gminnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego. Organ nadzoru zatem, obowiązany jest ustalić stan faktyczny zgodnie z rzeczywistością (zasada prawdy obiektywnej - art. 7 k.p.a.). W tym celu obowiązany jest zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) a stanowisko swoje uzasadnić w sposób wymagany prawem.

W związku z powyższym Wojewoda powinien przedsięwziąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i w konsekwencji sporządzenia uzasadnienia aktu odpowiadającego powołanemu przepisowi, czego Wojewoda wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie uczynił.

Zdaniem Sądu, Wojewoda wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, bez pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego. W pierwszej kolejności Wojewoda powinien w rozstrzygnięciu nadzorczym przedstawić wszystkie okoliczności faktyczne istotne w sprawie oraz wnioskowanie, które doprowadziło go do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie odwołania A.A.-S. z funkcji Przewodniczącego Komisji Polityki Socjalnej, Zdrowia, Praw Człowieka i Praworządności. Niewątpliwie Konstytucja gwarantuje każdemu prawo do składania petycji, wniosków i skarg. Z kolei art. 304 Kodeksu postępowania karnego nakłada na, każdego kto dowiedziawszy się o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu, społeczny obowiązek zawiadomienia o tym prokuratora lub Policję, taki sam obowiązek ciąży na instytucjach państwowych i samorządowych. Wojewoda nie wyjaśnił, jakie to doniesienia składała A.A.-S., czego one dotyczyły, czy zawiadomienia dotyczyły przestępstw ściganych z urzędu czy też nie, oraz jaki był efekt tych zawiadomień. Organ nadzoru powinien wyjaśnić, czy organy ścigania na skutek składanych przez A.A.-S. doniesień wszczęły postępowania karne, czy też odmawiały wszczęcia postępowania i z jakich przyczyn, jeżeli postępowania karne zostały wszczęte to jakimi decyzjami zostały zakończone, czy umorzeniem postępowania czy też aktami oskarżenia. Powyższe okoliczności mogą mieć istotne znaczenie, bo nie można wykluczyć takiej sytuacji, że składane przez A.A.-S. zawiadomienia mogły mieć charakter nieprawdziwych, nierzetelnych bądź niesprawdzonych informacji, co mogłoby rodzić ewentualne podejrzenia co do intencji osoby je składających.

Zauważyć też należy, że przepis art. 225 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, na który powołuje się Wojewoda, gwarantuje ochronę skarżącego i wnioskodawcy, jedynie wówczas, gdy działają oni w zakresie dozwolonym prawem.

Powyższa okoliczność powinna wymóc na Wojewodzie przeprowadzenie stosownego ustalenia w zakresie wskazanym wyżej a dotyczącym zawiadomień wysyłanych przez A.A.-S. do organów ściągania, będących próbą wyjaśnienia, czy zawiadomienia te nie mają charakteru zniesławienia czy oszczerstwa.

Zgodnie z treścią art. 11 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. Wojewoda w toku postępowania nadzorczego obowiązany jest wyjaśnić zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy przy zapewnieniu czynnego udziału stronom postępowania (art. 10 k.p.a.)

Stosując się do wymogów określonych przepisem art. 10 k.p.a., przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego, w toku wszczętego postępowania, organ nadzoru powinien był dopuścić do udziału w sprawie organ samorządu terytorialnego i zapewnić mu swobodę wypowiedzi, w szczególności, co do ratio poszczególnych zapisów uchwały. Wojewoda pismem z dnia [...] lipca 2009r. zawiadomił Radę Gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego w stosunku do uchwały Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2009r. Pismo to zostało doręczone Radzie w dniu [...] lipca 2009r. Tego samego dnia Wojewoda wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Należy zatem uznać, iż organ nadzoru nie zapewnił Radzie Gminy czynnego udział w tym postępowaniu, że udział ten był iluzoryczny.

Do istotnych naruszeń przepisów skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia należy zaliczyć między innymi te, które regulują procedurę podejmowania uchwał. Podjęcie uchwał wymaga zachowania odpowiedniego trybu i czasu umożliwiającego radnym podjęcie decyzji co do udziału w sesji i właściwego przygotowania się do niej.

Z inicjatywą uchwałodawczą odwołania A.A.-S. z funkcji Przewodniczącego Komisji wystąpiło pięciu radnych, co jest zgodne z § 35 Statutu Gminy. Nad projektem stosownej uchwały obradowały trzy komisje Rady Gminy, co świadczy o tym, że radni mieli możliwość zapoznania się z projektem uchwały, która miała być podjęta jeszcze przed sesją Rady i wcześniejszego rozważenia argumentów przemawiających za przyjęciem lub przeciwko niej.

Jak wynika z akt sprawy Przewodniczący Rady Gminy dnia [...] czerwca 2009r. zwołał [...] zwyczajną sesję Rady Gminy na dzień [...] czerwca 2009r. Z zawiadomienia o zwołaniu sesji wynika, że w porządku obrad przewidziano podejmowanie uchwały o odwołaniu A.A.-S. z funkcji Przewodniczącego Komisji Polityki Socjalnej, Zdrowia, Praw Człowieka i Praworządności. Z protokołu [...] sesji Rady Gminy wynika, że brało w niej udział 12 radnych z ogólnej liczby 15. Rada Gminy zajmowała się projektem w/w uchwały w punkcie 16 obrad. Projekt uchwały zaopiniowały pozytywnie dwie komisje, a mianowicie Komisja Budżetu, Rolnictwa, Infrastruktury i Ochrony Środowiska oraz Komisja Oświaty i Kultury. Jedna komisja nie wydała opinii. W czasie sesji Rady Gminy w części dotyczącej obrad nad projektem uchwały, udzielono głosu A.A.-S., która w obszernym wystąpieniu ustosunkowała się do stawianych jej zarzutów. Następnie Rada Gminy podjęła stosunkiem głosów 6 za, 3 przeciw i 5 wstrzymujących uchwałę o odwołaniu A.A.-S. z funkcji Przewodniczącego Komisji Polityki Socjalnej, Zdrowia, Praw Człowieka i Praworządności.

Uchwała podjęta została na podstawie § 46 Statutu Gminy, zgodnie z którym do kompetencji Rady należy powoływanie Przewodniczącego komisji, co rodzi również prawo do odwołania osoby powołanej na tą funkcje. W obu przypadkach zarówno w sytuacji powołania, jak i odwołania Przewodniczącego komisji ma zastosowanie ten sam przepis § 46 Statutu. Odwołania dokonano w głosowaniu jawnym, zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady.

Wskazane wyżej zasady procesowania nad uchwałą o odwołaniu z Przewodniczącego świadczą jednoznacznie o tym, że nie doszło do naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Wojewoda nie zarzucał zresztą Radzie Gminy naruszenia przytoczonych wyżej przepisów. Zastrzeżeń organu nadzoru nie budziła prawidłowość procedury poprzedzającej głosowanie i prawidłowość samego aktu głosowania opartej o art. 21 ust.la ustawy, lecz kwestia naruszenia prawa materialnego.

W tym miejscu przypomnieć należy, że o stwierdzeniu nieważności uchwały przez wojewodę można mówić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu bądź w przypadku braku stosownej normy prawnej do podjęcia uchwały. Sprzeczności nie ma jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. Jeżeli brak jest w ustawie regulacji w danym zakresie oznacza to, że ustawodawca pozostawił to do oceny podmiotowi właściwemu do działania. Swoboda podmiotu działającego w danym zakresie, gdy chodzi o materię sprawnego kierownictwa powinna być pozostawiona ocenie celowościowej a nie ścisłej regulacji prawnej, której naruszenie obwarowane jest sankcją nieważności.

Należy stwierdzić, iż Gmina, jako jednostka samorządu terytorialnego uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), ma swobodę działania, jeżeli nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy (art. 163 Konstytucji RP), a także została obdarzona przez prawodawcę możliwością samodzielnego określenia swojego ustroju wewnętrznego. W myśl bowiem art. 169 ust. 4 Konstytucji ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Struktura organów samorządu terytorialnego została zatem unormowana w Konstytucji bardzo ogólnie. Konstytucja wymienia tylko organy stanowiące i wykonawcze, nie określając ich rodzaju, kompetencji i zadań, co pozostawia ustawie. Ustrój jednostek samorządu terytorialnego natomiast pozostawia normowaniu w granicach ustaw organom stanowiącym samorządu. Przepisy art. 169 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. wprowadzają do polskiego porządku prawnego kompetencję rady gminy do statutowego regulowania ustroju gminy, w tym - organizacji i zasad działania jej organów (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2005 r. OSK 1122/04).

Zgodnie z art. 3 ust. 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. o ustroju gminy stanowi jej statut, który określa m.in. organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy. Zatem w obrębie materii statutowej, tj. ustrojowej, są na pewno sprawy organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy.

Materia odnosząca się do relacji pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a jej członkami ma niewątpliwie statutowy charakter, dotyczy jej wewnętrznego ustroju a sam statut ma, m.in. z uwagi na zewnętrzny charakter wielu niezbędnych w nim postanowień, charakter aktu prawa miejscowego. Potwierdza to przepis art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. stanowiący, iż na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego m.in. w zakresie wewnętrznego ustroju gminy.

Mając na względzie, iż gmina jest wspólnotą, a więc podmiotem o korporacyjnym charakterze, należy uznać, że relacja pomiędzy gminą, a jej członkiem (tj. członkiem wspólnoty) dotyczy wewnętrznego ustroju gminy.

Tej "statutowej" materii dotyczy również kompetencja do ustalania składu osobowego komisji i wyboru ich przewodniczących.

Powyższe prowadzi do wniosku, że w zakresie spraw o charakterze korporacyjnym samodzielność gminy musi być większa. Interpretacja przepisów ustawowych określających kompetencje w tym zakresie powinna uwzględniać także istotę samorządu, cele, dla których samorząd został powołany i pozostawać w zgodzie z wartościami, które ma realizować a także, a może przede wszystkim, z zasadą subsydiarności.

Jeśli zatem ani przepisy ustawy o samorządzie gminnym ani też postanowienia statutu nie określają szczegółowych regulacji dotyczących podstaw do odwołania Przewodniczącego komisji to rada gminy może tego dokonać według własnego uznania.

Podkreślić należy, że aktem podstawowym o zasadniczym znaczeniu jest sam akt głosowania nad odwołaniem, natomiast jego uzewnętrznienie następuje w formie uchwały stwierdzającej taką właśnie wolę Rady. Uchwała ma zatem bezwzględnie charakter deklaracyjny, potwierdzający skutki prawne zaistniałe wskutek głosowania jawnego. Zatem jeżeli Wojewoda nie stwierdził naruszenia procedury odwołania Przewodniczącej Komisji to w świetle wskazanych wyżej regulacji prawnej, a w zasadzie przy ich braku nie ma w okolicznościach przedmiotowej sprawy, podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały o odwołaniu Przewodniczącej Komisji.

Nadzór nad działalnością komunalną sprawowany jest tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organ nadzoru nie może kontrolować podjętych uchwał pod względem gospodarności, czy też celowości. Ingerencję organu administracji rządowej w sytuacji braku "istotnego naruszenia prawa" należy ocenić jako godzenie w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97).

Zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze stanowi niewątpliwie nadmierną ingerencję w uprawnienia organów samorządu terytorialnego i przyznane tym organom przez art. 16 ust. 2 Konstytucji prawo uczestniczenia w sprawowaniu władzy publicznej. Rozstrzygnięcie to wkracza w ocenę motywów jakimi kierowali się radni głosując w sprawie odwołania Przewodniczącego Komisji. W tym zakresie radni mają samodzielność, która obejmuje rozwiązywanie spraw osobowych, w tym także kwestie składu osobowego komisji. Ingerencja organu nadzoru bądź sądu w kształtowanie struktury organizacyjne rady gminy jest niezbędna, gdy rada, kształtując swoją strukturę narusza ustanowione przez siebie reguły prawa miejscowego (por. wyrok WSA Białymstoku z dnia 9 września 2004r. II SA/Bk 263/04, Lex nr 173733).

Organ nadzoru może badać zgodność uchwały o odwołaniu ze stanowiska Przewodniczącego Komisji z przepisami prawa, w tym w szczególności ustawy o samorządzie gminnym i przepisami prawa miejscowego, czy zastosowano właściwą procedurę jego odwołania, natomiast w sytuacji braku odpowiednich regulacji prawnych w zakresie podstaw odwołania organ nadzoru nie może badać czy dana osoba posiada odpowiednie kwalifikacje i cechy charakteru predestynujące do tego, aby piastować funkcje Przewodniczącego Komisji, jak również oceniać przyczyny które legły u podstaw aktu głosowania radnych za lub przeciw jego odwołania. Zwrócić należy również uwagę na charakter jaki spełnia Przewodniczący komisji. Nie ulega wątpliwości, że Przewodniczący komisji pełni wybitnie usługowy charakter zarówno w stosunku do całej Rady Gminy, jak również w stosunku do członków Komisji. Odpowiednio z jednej strony podlega on kontroli organu stanowiącego, przed którym musi składać sprawozdania z działalności komisji, a z drugiej organizuje i przewodniczy obradom komisji i reprezentuje ją na zewnątrz.

Skoro przepisy nie określają przesłanek i trybu odwołania Przewodniczącego Komisji i nie ma kryteriów oceny jego pracy to trudno doszukiwać się podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy o odwołaniu A.A.-S. z funkcji Przewodniczącego Komisji Polityki Socjalnej, Zdrowia, Praw Człowieka i Praworządności

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ nadzoru nie miał podstaw do zastosowania w stanie faktycznym sprawy art. 91 ust. 1 ustawy, albowiem uchwała Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] czerwca odpowiada prawu. Tym samym zaskarżony akt podlegał uchyleniu na podstawie art. 148 p.p.s.a.

Konsekwencją przyjęcia braku podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały o odwołania A. z funkcji Przewodniczącej Komisji jest konieczność uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody dotyczącego stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia [...] czerwca 2009r. zmieniającej uchwałę w sprawie powołania Komisji Polityki Socjalnej, Zdrowia, praw Człowieka i Praworządności, na mocy której Przewodniczącym Komisji został J.R..

Akt ten podlega uchyleniu na podstawie art. 148 p.p.s.a.