Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 526/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 art. 3 art. 145 art. 151 art. 174 art. 183 art. 184 art.189
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7 art. 80 art. 138 art. 145 art. 146 art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 art. 32
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 października 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 425/19 w sprawie ze skargi X sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 23 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z 22 października 2019 r., II SA/Ol 425/19, oddalił skargę X sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 23 kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent [...] decyzją z dnia 1 marca 2018 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił X Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na przebudowę lokali usługowych na przedszkole w budynku wielorodzinnym mieszkalno-usługowym w [...] przy ul. [...][...], dz. nr [...], obr. [...], m. [...].

Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...][...] w [...] wystąpiła do Prezydenta [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ww. decyzją, podnosząc, że została ona wydana z wadą określoną w art.145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Wspólnota wyjaśniła, że nie uczestniczyła w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś o decyzji dowiedziała się w dniu 7 sierpnia 2018 r., kiedy to Prezydent [...] dostarczył Wspólnocie kopię decyzji. Ponadto Wspólnota podała, że za fakt nieznany organowi a istniejący w dniu wydania decyzji należy uznać to, że Wspólnota w uchwale Nr [...] z dnia 27 października 2017 r. udzieliła zgody na wykonanie wyłącznie otworów w ścianach nośnych w lokalach nr [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...] Y Sp. z o.o. z siedzibą w [...], nie zaś skarżącej. Uchwała ta nie obejmowała zgody na przeprowadzenie projektowanej infrastruktury technicznej (instalacja wod.-kan. oraz przeciwpożarowej) w kondygnacji garażowej.

Prezydent [...] postanowieniem z dnia 24 września 2018 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia 1 marca 2018 r. na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i następnie decyzją z dnia 13 listopada 2018 r. odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia 1 marca 2018 r., ponieważ w wyniku ponownego rozpatrywania sprawy mogłaby zapaść tylko taka sama decyzja. Organ I instancji podniósł, że Wspólnota 27 października 2017 r. podjęła uchwałę nr [...], w której w sposób nieodwołalny i bezterminowy wyraziła zgodę na ingerencję w elementy konstrukcyjne budynku przez realizację robót budowlanych polegających na wykonaniu otworów w ścianach nośnych budynku. W dniu zaś 16 lutego 2018 r. Y sp. z o.o. z siedzibą w [...] sprzedało skarżącej przedmiotowe lokale z przeznaczeniem na przedszkole, przekazując wszelkie prawa związane z tymi lokalami, w tym prawo do prowadzenia w nich prac objętych wspomniana uchwałą. Według organu uchwała podjęta na rzecz ówczesnego właściciela jest ważna i skuteczna również w sytuacji zbycia lokalu na rzecz skarżącej. Organ powołał się również na oświadczenie skarżącej, że prowadziła ona prace dokładnie w takim zakresie, jaki został określony w uchwale.

Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z dnia 23 kwietnia 2019 r., po rozpoznaniu odwołania Wspólnoty, uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia 13 listopada 2018 r., uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia 1 marca 2018 r. i umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Spółce z o.o. pozwolenia na przebudowę lokali usługowych na przedszkole w budynku mieszkalno-usługowym w [...] przy ul. [...][...], dz. nr [...], obr. [...], m. [...].

W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy podniósł, że Wspólnota posiada legitymację strony postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na przebudowę lokali usługowych na przedszkole w spornym budynku wielorodzinnym mieszkalno-usługowym i bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu zakończonym decyzją organu I instancji z dnia 1 marca 2018 r. Nie można natomiast zdaniem Wojewody uznać by wystąpiła druga przesłanka wskazana przez Wspólnotę, to jest art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Dalej organ odwoławczy podniósł, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że organ I instancji dokonał błędnej oceny prawa dysponowania przez skarżącą nieruchomością na cele budowlane. Wojewoda zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że uchwała Wspólnoty z dnia 27 października 2017 r., jest ważna i skuteczna także w razie późniejszego zbycia lokalu na rzecz osoby trzeciej. Wskazał jednak, że skarżąca kupując lokale usługowe od wcześniejszego właściciela uzyskała wyłącznie prawo do "wykonania otworów w ścianach nośnych ww. budynku pomiędzy lokalami nr [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...]". Nie posiadała natomiast prawa do wykonania robót budowlanych przewidzianych w projekcie budowlanym, załączonym do wniosku z dnia 12 lutego 2018 r., o przebudowę lokali usługowych na przedszkole w spornym budynku wielorodzinnym mieszkalno-usługowym, to jest przejście instalacją kanalizacyjną i przeciwpożarową przez strop nad garażem (poziom piwnicy) oraz rozprowadzenie tej instalacji w kondygnacji garażowej. Brak prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane na wszystkie roboty budowlane przewidziane we wniosku inwestora wyklucza zaś możliwość wydania decyzji w oparciu o art. 151 § 2 w związku art.146 § 2 k.p.a. W ocenie Wojewody, gdy w sprawie potwierdziła się przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należało na mocy art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić decyzję organu I instancji z dnia 1 marca 2018 r. Uwzględniając zaś aktualny stan faktyczno-prawny, zgodnie z którym inwestycja objęta decyzją z dnia 1 marca 2018 r. została już zakończona i oddana do użytkowania, bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącej pozwolenia na przebudowę lokali usługowych na przedszkole w budynku wielorodzinnym mieszkalno-usługowym. Tym samym w oparciu o przepis art. 105 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 i 32 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego postępowanie w zakresie udzielenia pozwolenia na przebudowę należało zdaniem Wojewody umorzyć.

Skargą X sp. z o.o. w [...] zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 7 k.p.a. poprzez niedokonanie przez organ wyczerpującej analizy treści uchwały Wspólnoty nr [...] z dnia 27 października 2017 r.; art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ błędnej oceny treści uchwały Wspólnoty z dnia 27 października 2017 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie stąd oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej "p.p.s.a.".

Zdaniem Sądu organy zasadnie oceniły, że Wspólnota bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu zakończonym decyzją organu I instancji z dnia 1 marca 2018 r. oraz że nie zaistniała w sprawie przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Dokonując następnie oceny zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie Sąd wskazał, że skarżąca przedstawiając tytuł prawny do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane wskazała na uchwałę Wspólnoty Nr [...] z dnia 27 października 2017 r., która w jej ocenie uprawniała ją do wykonania przedmiotowej przebudowy. Wspomnianą uchwałą członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej postanowili wyrazić zgodę Y sp. z o.o. w [...] – w sposób nieodwołalny i bezterminowy – na ingerencję w elementy konstrukcyjne budynku przy ul. [...][...] w [...] poprzez realizację robót budowlanych polegających na wykonaniu otworów w ścianach nośnych budynku pomiędzy lokalami nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]1. Zaznaczono, że zgoda ta obejmuje także zgodę na podjęcie wszystkich czynności o charakterze fakultatywnym lub prawnym – w tym wystąpienie z wnioskiem o wydanie stosownych decyzji administracyjnych, które zgodnie z obowiązującym prawem są niezbędne do rozpoczęcia, prowadzenia lub zakończenia wspomnianych robót budowlanych. Zdaniem Sądu, niewątpliwie przytoczona zgoda dotyczy prac wewnątrz budynku, polegających na wykonaniu otworów w ścianach nośnych. Natomiast projekt budowlany obejmujący przebudowę istniejącego lokalu usługowego na przedszkole określa znacznie szerszy zakres prac, polegający m.in. na przejściu instalacją kanalizacyjną i przeciwpożarową przez strop nad garażem (poziom piwnicy) oraz rozprowadzenie tej instalacji w kondygnacji garażowej. Bezsprzecznie zaś skarżąca nie miała zgody na tego rodzaju prace budowlane, które w znaczny sposób ingerują we wspólne części budynku i z całą pewnością wychodzą poza lokale należące do skarżącej. Wprawdzie skarżąca podniosła, że instalacje mają być posadowione przy już istniejących instalacjach, jednak projekt przebudowy nie do końca to potwierdza. Skarżąca zaprojektowała także np. instalacje sanitarne biegnące ponad miejscami postojowymi w garażu od przejść przez strop do istniejącej kanalizacji sanitarnej, co wynika z projektu budowlanego (rzut piwnic I garażu podziemnego). Natomiast kluczowe jest to, że skarżąca nie posiadała zgody na montaż instalacji wraz z wykonaniem przejść przez strop. Zgoda udzielona przez Wspólnotę obejmowała jedynie pozwolenie na roboty budowlane wykonywane pomiędzy lokalami należącymi do skarżącej znajdującymi się na parterze. Nie ma przy tym znaczenia argument podnoszony przez skarżącą jakoby Wspólnota wiedziała o planowanym zakresie prac. Zakres zaprojektowanych prac budowlanych musi mieć odzwierciedlenie w wyrażonej zgodzie na dokonanie prac budowlanych. Innymi słowy zgoda nie może być dorozumiana, ale musi być jasna i spójna, wskazując precyzyjnie jakie konkretnie prace budowlane mogą być wykonane. Zestawienie zaś zakresu wyrażonej zgody przez Wspólnotę z zakresem prac budowlanych określonym w projekcie przebudowy wskazuje w ocenie Sądu jednoznacznie, że zaplanowane prace budowlane wykraczały poza uzgodniony ich zakres. Wobec powyższego za bezzasadne uznano zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez niedokonanie przez organ wyczerpującej analizy treści uchwały Wspólnoty nr [...] z dnia 27 października 2017 r. oraz naruszenia art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie przez organ błędnej oceny treści uchwały Wspólnoty z dnia 27 października 2017 r. Sąd nie kwestionował natomiast tego, że zgoda udzielona przez Wspólnotę miała charakter ostateczny i nieodwołalny, w związku z tym skarżąca co do zasady mogła się do niej odwoływać, choć dostrzec trzeba, że w momencie podejmowania uchwały 98% udziałów we Wspólnocie miało Y z siedzibą w [...], a więc wykonawca budynku. Aktualnie zaś struktura udziałowców Wspólnoty jest zupełnie inna. Kluczowe jest jednak to, że skarżąca nie dysponowała zgodą na podjęcie wszystkich prac budowlanych określonych w projekcie dotyczącym przebudowy lokali usługowych na przedszkole. Dlatego też zasadnie zdaniem Sądu organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji z dnia 13 listopada 2018 r. odmawiającą uchylenia decyzji z dnia 1 marca 2018r. i orzekł uchylić decyzję organu I instancji z dnia 1 marca 2018 r. Skoro zaś bezsprzecznie inwestycja objęta decyzją z dnia 1 marca 2018 r. została już zakończona i oddana do użytkowania (co potwierdza np. notatka służbowa pracownika Urzędu Wojewódzkiego z dnia 18 kwietnia 2019 r.) to prawidłowo oceniono, że bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącej pozwolenia na przebudowę lokali usługowych na przedszkole w budynku wielorodzinnym mieszkalno-usługowym. Słuszne jest bowiem stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie wznowieniowe prowadzi się tak, jakby pierwotna decyzja nie została jeszcze wydana. Oznacza to, że przy rozstrzygnięciu sprawy należy uwzględnić aktualny stan faktyczny i prawny. Tym samym w oparciu o przepis art. 105 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 i 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane postępowanie w zakresie udzielenia pozwolenia na przebudowę jak najbardziej zasadnie zostało umorzone przez organ odwoławczy. Z tych więc powodów Sąd I instancji oddalił skargę.

Skargą kasacyjną X sp. z o.o. w [...] zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), poprzez uznanie skarżącej za podmiot nieposiadający tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością w celu przeprowadzenia prac polegających na przejściu instalacją kanalizacyjną i przeciwpożarową przez strop nad garażem (poziom piwnicy) oraz rozprowadzenie tej instalacji w kondygnacji, garażowej, podczas gdy przy wykładni w/w przepisu należy mieć na uwadze kontekst i szczególną sytuację skarżącej, która nabyła przedmiotowe lokale tylko i wyłączenie w celu prowadzenia w nich działalności oświatowej (przedszkole) i które to lokale wymagały uprzedniej przebudowy ingerującej w części wspólne budynku, w tym w kondygnacji garażowej, o czym skarżąca informowała podmiot od którego nabyła przedmiotowe lokale i który to podmiot (Y sp. z o. o. w [...]) posiadał wówczas większość udziałów we Wspólnocie;

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak kontroli ze strony Sądu I instancji nad stosowaniem przepisów postępowania administracyjnego przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego, który - nie dążąc do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i ograniczając się jedynie do oceny stanu faktycznego błędnie ustalonego przez Wojewodę Warmińsko- Mazurskiego - naruszył zasadę praworządności wyrażoną w przepisie art. 7 k.p.a., przez pominięcie okoliczności, że treść uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej [...][...] w [...] nr [...] z dnia 27 października 2017 r. wskazuje, że zgoda Wspólnoty Mieszkaniowej [...][...] w [...] obejmowała nie tylko zgodę na wykonanie otworów w ścianach nośnych budynku pomiędzy lokalami nr [...], ale również na inne prace niezbędne do zakończenia robót, w tym także do przejścia instalacją kanalizacyjną i przeciwpożarową przez strop nad garażem oraz rozprowadzenie tej instalacji w kondygnacji garażowej;

- art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak kontroli ze strony Sądu I instancji nad stosowaniem przepisów postępowania administracyjnego przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego, który dopuścił się naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez przyjęcie, że uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej [...][...] w [...] nr [...] z dnia 27 października 2017 r. nie obejmuje dysponowania nieruchomością w celu przeprowadzenia prac polegających na przejściu instalacją kanalizacyjną i przeciwpożarową przez strop nad garażem (poziom piwnicy) oraz rozprowadzenie tej instalacji w kondygnacji garażowej, podczas gdy z treści w/w uchwały wynika, iż zgoda Wspólnoty - wyrażona w w/w uchwale - obejmowała nie tylko zgodę na wykonanie otworów w ścianach nośnych budynku pomiędzy lokalami nr [...], ale również na inne prace niezbędne do zakończenia robót, w tym także do przejścia instalacją kanalizacyjną i przeciwpożarową przez strop nad garażem oraz rozprowadzenie tej instalacji w kondygnacji garażowej.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych i rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny legalności dokonywanej przez Sąd I instancji była ostateczna decyzja Wojewody Warmińsko-Mazurskiego podjęta we wznowionym postępowaniu w trybie art. 151 ust. 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., którą uchylono zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] z 13 listopada 2018 r. odmawiającą uchylenia decyzji z 1 marca 2018 r. nr [...]a w konsekwencji orzeczono o uchyleniu decyzji Prezydenta [...] z 1 marca 2018 r. nr [...] i umorzeniu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia X sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na przebudowę lokali usługowych na przedszkole w budynku mieszkalno-usługowym w [...] przy ul. [...][...], dz. nr [...], obr. [...], m. [...]. Przyczyną uchylenia decyzji Prezydenta [...] z 13 listopada 2018 r. było przede wszystkim zakwestionowanie stanowiska organu pierwszej instancji, że w wyniku zaistnienia przesłanki wznowieniowej w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zdaniem organu odwoławczego wobec zaistnienia przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należało ponownie zweryfikować przesłanki udzielenia pozwolenia na przebudowę lokali usługowych na przedszkole w budynku wielorodzinnym mieszkalno-usługowym w [...] przy ul. [...][...]. W ocenie organu odwoławczego w sprawie tej organ pierwszej instancji dokonał błędnej oceny prawa dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Inwestor nie posiadał prawa do wykonania robót budowlanych przewidzianych projektem budowlanym w postaci przejścia instalacją kanalizacyjną i przeciwpożarową przez strop nad garażem (poziom piwnicy) oraz rozprowadzenia tej instalacji w kondygnacji garażowej. Brak prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane na ww. roboty budowlane przewidziane w projekcie budowlanym wykluczał więc wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. Z kolei ustalenie, że przedmiotowa przebudowa zostały wykonana (zrealizowane roboty przyjęto bez sprzeciwu) uzasadniało umorzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji w pełni zaakceptował rozstrzygnięcie Wojewody w trybie art. 151 ust. 1 pkt 2 k.p.a., stąd też nie uwzględnił wniesionej skargi i zastosował wobec niej konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. W ocenie Sądu odwoławczego zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu, zaś skarga kasacyjna kwestionująca ten wyrok zarzutami naruszenia prawa materialnego jak i procesowego nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 3 pkt 11 P.b. Zarzut ten przede wszystkim nie został prawidłowo sformułowany zgodnie z redakcją art. 174 pkt 1 p.p.s.a., albowiem wskazano w nim na naruszenie art. 3 pkt 11 P.b. poprzez uznanie skarżącej za podmiot nie posiadający tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdy tymczasem zarzut naruszenia prawa materialnego oparty na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinien dotyczyć naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zatem skarżący kasacyjnie powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu, zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Tego w odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego skutecznie nie uczyniono w realiach tej sprawy. Taki sposób sformułowania zarzutu kasacji niewątpliwie utrudnia jej rozpoznanie.

Przechodząc do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego, zauważyć należy, iż przywołany w kasacji przepis art. 3 pkt 11 P.b. zawiera ustawową definicję prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – przez co należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Przepis ten oznacza tylko tyle, że prawo do dysponowania nieruchomością nie zostało ograniczone wyłącznie do wykazania tytułu prawnego wynikającego z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ale obejmuje też ograniczone prawo rzeczowe oraz stosunek zobowiązaniowy, przewidujący uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Tak szeroki zakres wykazania prawa do dysponowania nieruchomością obejmuje wyrażenie zgody na wykonywanie robót budowlanych. Niemniej jednak przepis ten określający wymogi co do prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie mógł być wprost naruszony w sprawie, albowiem to norma art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. odnosi się do wydania pozwolenia na budowę temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem prawidłowo sformułowany w tym zakresie zarzut winien odnosić się do niewłaściwego zastosowania art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 P.b., czego jednak skutecznie nie uczyniono. Niezależnie od powyższego, zdaniem NSA, w sprawie organ odwoławczy właściwie ocenił oświadczenie skarżącej spółki o prawie dysponowania złożone na etapie ubiegania się o pozwolenie na przebudowę budynku wielorodzinnego.

Niesporne jest, iż złożone oświadczenie przez skarżącą Spółkę o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane w budynku przy ul. [...][...] w [...] oparte zostało na zgodzie Wspólnoty Mieszkaniowej [...][...] na wykonywanie robót budowlanych w ww. budynku. Niemniej jednak w uchwale Wspólnoty Mieszkaniowej z 27 października 2017 r. nr [...] członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej postanowili wyrazić zgodę spółce Y - w sposób nieodwołalny i bezterminowy - na ingerencję w elementy konstrukcyjne budynku przy ul. [...][...] w [...] poprzez realizację robót budowlanych polegających na wykonaniu otworów w ścianach nośnych budynku pomiędzy lokalami nr [...][...][...][...][...][...][...][...][...]". Zaznaczono, że zgoda ta obejmuje także zgodę na podjęcie wszystkich czynności o charakterze fakultatywnym lub prawnym - w tym wystąpienie z wnioskiem o wydanie stosownych decyzji administracyjnych - które zgodnie z obowiązującym prawem są niezbędne do rozpoczęcia, prowadzenia lub zakończenia wspomnianych robót budowlanych". Taki zakres udzielonej zgody, jak słusznie uznał to organ odwoławczy a co właściwe zaakceptował Sąd I instancji, powoduje że obejmuje ona wyłącznie zgodę na wykonanie otworów okiennych w ścianach nośnych. Natomiast, co jest niesporne w realiach tej sprawy, projekt budowlany obejmujący przebudowę istniejącego lokalu usługowego na przedszkole określał znacznie szerszy zakres prac, polegający m.in. na przejściu instalacją kanalizacyjną i przeciwpożarową przez strop nad garażem (poziom piwnicy) oraz rozprowadzenie tej instalacji w kondygnacji garażowej. Słusznie więc w zaskarżonym wyroku wskazano, iż skarżąca nie miała zgody na tego rodzaju prace budowlane, które w znaczny sposób ingerują we wspólne części budynku i z całą pewnością wychodzą poza lokale należące do skarżącej. Natomiast kluczowe jest to, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, że skarżąca spółka nie posiadała zgody na montaż instalacji wraz z wykonaniem przejść przez strop. Zgoda udzielona przez Wspólnotę obejmowała jedynie pozwolenie na roboty budowlane wykonywane pomiędzy lokalami należącymi do skarżącej znajdującymi się na parterze.

Tym samym zakres zaprojektowanych prac budowlanych nie miał odzwierciedlenia w wyrażonej zgodzie na dokonanie prac budowlanych. Dlatego też wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, oczywistym jest, że udzielona zgoda Wspólnoty Mieszkaniowej [...][...] w [...] obejmowała tylko zgodę na wykonanie otworów w ścianach nośnych budynku pomiędzy lokalami nr [...] natomiast, z całą pewnością nie dotyczyła innych prac niezbędnych do zakończenia robót, w tym także do przejścia instalacją kanalizacyjną i przeciwpożarową przez strop nad garażem oraz rozprowadzenia tej instalacji w kondygnacji garażowej. Odmienne stanowisko wyrażane w skardze kasacyjnej stanowi jedynie nieuprawnioną polemikę z prawidłowymi ustaleniami poczynionymi przez organ odwoławczy.

Tym samym wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w sprawie tej nie można skutecznie powoływać się na naruszenie art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w sposób opisany w petitum wniesionego środka odwoławczego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności organ odwoławczy w ramach postępowania odwoławczego dokonał właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i zgodnie z regułami procedury administracyjnej wydał decyzję w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Prawidłowo uznał, oceniając na podstawie art. art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 P.b., iż skarżąca Spółka wobec jednoznacznej i nie budzącej wątpliwości wykładni treści uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej [...][...] w [...] nr [...] z dnia 27 października 2017 r. nie posiadała poza zgodą na wykonanie otworów w ścianach nośnych budynku pomiędzy lokalami nr [...], prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do innych robót budowlanych, w tym także do przejścia instalacją kanalizacyjną i przeciwpożarową przez strop nad garażem oraz rozprowadzenie tej instalacji w kondygnacji garażowej. Wbrew czynionym zarzutom skargi kasacyjnej nie można powoływać się w tej sprawie na naruszenie art. 7 i 80 k.p.a. przed organami administracji.

Prawidłowa ocena organu odwoławczego w tym zakresie, jak wyżej zaznaczono zaakceptowana przez Sąd I instancji, nie pozwoliła więc na zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skoro w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie ujawniono innych naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Zatem trafnie oddalono wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Nie naruszono również przepisu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., który ma jedynie ustrojowy charakter. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, w sprawach kontroli działalności administracji publicznej, w szczególności stanowiąc, iż kontroli sądu podlegają decyzje administracyjne. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchyliłby się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie, a z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w tej sprawie.

Reasumując stwierdzić należy, iż żaden z podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji, o oddaleniu skargi kasacyjnej.