Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 348/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 2
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 61, art. 61 a
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 23 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 549/13 w sprawie ze skargi H. G. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 549/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. G. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] października 1996 r. oraz poprzedzającej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 1986 r.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej - po rozpatrzeniu wniosku H. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r., nr [...], odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] października 1996 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 1996 r. - utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Kierownik Urzędu Rejonowego w Warszawie - w wyniku wniosku H. G. i Romana Osieckiego - decyzją z dnia [...] sierpnia 1996 r., nr [...], odmówił przyznania odszkodowania za część nieruchomości o powierzchni 1187,75 m2, położonej w Warszawie przy ul. [...] 40, ozn. hip. "[...]". Organ stwierdził, że powyższa nieruchomość, przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, nie była przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, a w związku z tym nie zaistniały przesłanki do przyznania odszkodowania w trybie 83 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30 poz. 127 ze zm). Wojewoda Warszawski, decyzją z dnia [...] października 1996 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania wnioskodawców, utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 1998 r., sygn. akt IV.SA.1593/96, oddalił skargę H. G. i R. O. na wskazaną wyżej decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił stanowisko organu administracji, że zasadnym było (wobec braku zdefiniowania pojęcia "domu jednorodzinnego" tak w dekrecie z dnia 26 października 1945 r., jak i w planie zabudowy z 1931 r., a posługiwania się nim w przepisach o odszkodowaniu) zastosowanie przez organy orzekające w sprawie definicji domu jednorodzinnego zawartej w ówcześnie obowiązujących przepisach prawa lokalowego. Sąd jako błędny uznał pogląd skarżących, że plan zabudowy z 1931 r. określał wielkości maksimum, a zatem, że dopuszczał zabudowę mniej intensywną, w tym budownictwo jednorodzinne. Sąd podkreślił, że wymogi wspomnianego planu, stanowiącego akt administracyjny o charakterze władczym, odczytywane muszą być jako bezwzględnie obowiązujące.

Wnioskiem z dnia 1 grudnia 2008 r. H. G. i I. O. wystąpiły ponownie o przyznanie odszkodowania za sporną część nieruchomości. I. O. jest żoną i spadkobierczynią zmarłego R. O. Prezydent m.st. Warszawy - decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...] - orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania odszkodowania za powyższą nieruchomość, stwierdzając, iż sprawa ta została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, która znajduje się w obrocie prawnym, co powoduje, że ponowne rozpoznawanie sprawy jest niedopuszczalne. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda Mazowiecki, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], utrzymał w mocy orzeczenie Prezydenta m.st. Warszawy. Wyrokiem z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt. 1764/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. G. i I. O. na tę decyzję Wojewody Mazowieckiego. Wyrok ten nie został zaskarżony.

Kolejnym wnioskiem z dnia 13 czerwca 2011 r., H. G. wystąpiła do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] października 1996 r. i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 1996 r. Wnioskodawczyni wskazała na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt SK 41/09, stwierdzający niezgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. [...]5 ust. 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., nr [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanych decyzji, zaś w wyniku wniosku H. G. o ponowne rozpoznanie sprawy, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie. Minister stwierdził, że fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia skargi na nią przez Naczelny Sąd Administracyjny zamyka organom administracji i podmiotom legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, możliwość stwierdzenia jej nieważności. Odnosząc się do powołanego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r., organ podniósł, że w wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651) w zakresie, w jakim pomija stosowanie przepisów tej ustawy dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości do nieruchomości, które przeszły na własność gminy m.st. Warszawy lub państwa na podstawie dekretu z 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 z późn. zm.), innych niż domy jednorodzinne, jeżeli przeszły one na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r., i działek, które przed dniem wejścia w życie powołanego dekretu mogły być przeznaczone pod budownictwo inne niż jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nimi po 5 kwietnia 1958 r. - jest niezgodny z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 64 ust. 2 i art. 77 ust. 1 Konstytucji. W ocenie Ministra, Trybunał orzekł zatem jedynie o tym, co zostało przez ustawodawcę pominięte, a zgodnie z Konstytucją powinno być unormowane. Wyrok ten nie wywołuje samoistnie żadnych skutków prawotwórczych, polegających na ustanowieniu nowej normy prawnej. Wyrok ten zobowiązuje jedynie ustawodawcę do ustanowienia regulacji prawnych niezbędnych dla realizacji norm konstytucyjnych. Dla realizacji praw osób znajdujących się w opisanej sytuacji konieczna jest jednak interwencja ustawodawcy. Minister Transportu, Budownictwa Gospodarki Morskiej nie może orzekać na podstawie zaleceń Trybunału Konstytucyjnego, ani też kierować się poczuciem krzywdy wnioskodawcy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wbrew zarzutom zawartym we wniosku Minister nie miał wątpliwości co do jego zakresu (w podstawie wyraźnie wskazano jako podstawę prawną art. [...]6 § 1 pkt 2 K.p.a.). W przypadku wszczęcia postępowania z wniosku strony, wynikające z niego żądanie wyznacza zakres sprawy podlegającej rozpoznaniu przez organ. Organ administracji nie jest zatem władny do zmiany kwalifikacji żądania strony. Organ wyjaśnił, że w postanowieniu organu pierwszej instancji jedynie uzupełniająco wskazano, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wymienioną w K.p.a. przesłanką wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności. Przywołany przez strony wyrok dotyczy przepisów ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm., obecnie Dz. U. z 2015r., poz. 782 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., natomiast decyzje odmawiające przyznania odszkodowania zostały wydane na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Od powyższego postanowienia H. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie:

1) art. 61a K.p.a. poprzez brak stwierdzenia przesłanek do wszczęcia postępowania w tej sprawie i należytego wyjaśnienia przyczyn zastosowania tego przepisu w sprawie;

2) art. [...]6 § 2 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 83 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wobec odmowy ich zastosowania;

3) art. 145a § 2 K.p.a. poprzez błędne przywołanie, gdyż wznowienie postępowania administracyjnego jest możliwe dopiero w dacie wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, a wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został złożony dzień po jego publikacji, przy czym decyzje z 1996 r. nie były wydane w oparciu o art. 215 ust. 2 u.g.n., a na podstawie art. 83 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości;

4) art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez brak odniesienia się do argumentów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędąca stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności (o ile nie są one wszczynane z urzędu) z uwagi na treść art. 157 § 2 K.p.a., przewidującego możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony. Zdaniem Sądu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy było to, że decyzja Wojewody Warszawskiego z dnia [...] października 1996 r., utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 1996 r., została poddana kontroli sądowoadministracyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny skargę oddalił. Oznacza to, że Sąd ten dokonał kontroli tego orzeczenia pod względem jego legalności, w tym z urzędu zbadał, czy nie zachodzą przesłanki jego nieważności. Tym samym zarzuty, które poddane już zostały kontroli sądowoadministracyjnej w trybie zwykłym, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd przywołał uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., w której wskazano, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym.

W niniejszej sprawie organ w sposób prawidłowy uznał, że w sprawie zachodzi taka przeszkoda, gdyż okoliczności na które powoływała się skarżąca były już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w trybie zwykłym. Orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 1998 r., na mocy art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – powoływanej dalej jako P.p.s.a., wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, w tym sądy administracyjne dokonujące kontroli postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd zgodził się z organem, że w przywoływanym przez skarżącą wyroku Trybunału Konstytucyjnego orzeczono o niezgodności art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 64 ust. 2 i art. 77 ust. 1 Konstytucji (w zakresie w tym wyroku wskazanym), a nie o niezgodności z Konstytucją art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który był podstawą wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie z dnia 31 października 1996 r. Ponadto, wyrok ten nie wywołuje żadnych skutków prawotwórczych polegających na ustanowieniu nowej normy prawnej, gdyż zobowiązuje jedynie ustawodawcę do ustanowienia regulacji prawnych zgodnych z Konstytucją. Tym samym, w realiach rozpoznawanej sprawy, wyrok Trybunału nie ma znaczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. G., opierając ją na podstawach kasacyjnych zarówno naruszenia prawa materialnego jak i procesowego. W szczególności zarzuciła naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 64 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP na skutek odmowy ich zastosowania pomimo oczywistego rażącego naruszenia prawa w decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania za utraconą nieruchomość warszawską;

- art.151 P.p.s.a. w zw. z nieprawidłową wykładnią art. 61a § 1 K.p.a. i odmową zastosowania art. 157 § 2 K.p.a. w sytuacji, gdy istniały podstawy do wszczęcia postępowania nieważnościowego także z urzędu;

- art. 141 § 4 P.p.s.a. na skutek nieodniesienia się do zarzutu skarżącej dotyczącego błędnej wykładni przez organ art. 83 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości;

- art. 170 P.p.s.a. na skutek przyjęcia wiążącego charakteru wyroku NSA z dnia 23 listopada 1998 r., wydanego w jednoinstancyjnym postępowaniu sądowoadministracyjnym, dla niniejszego postępowania, przy jednoczesnym braku tożsamości obu postępowań.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że prawomocny wyrok sądu administracyjnego wiąże tylko w wypadku tożsamości postępowań i gdy zachodzi powaga rzeczy osądzonej. Postępowanie zakończone wyrokiem z dnia 23 listopada 1998 r. było postępowaniem w trybie zwyczajnym, podczas gdy rozstrzygnięcie kontrolowane w zaskarżonym wyroku dotyczyło trybu stwierdzenia nieważności. W ocenie skarżącej kasacyjnie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r. zmienił obowiązujący stan prawny – przepis art. 215 ust. 2 u.g.n. - i tym samym żądanie uruchomienia trybu nadzwyczajnego na tej podstawie było uzasadnione, a ponadto obowiązkiem organu było podjęcie postępowania z urzędu na podstawie przepisu art. 157 § 2 K.p.a. Skarżąca w dalszej części uzasadnienia zacytowała przepisy i orzeczenia NSA, podkreślając, że sądy mogą odmawiać zastosowania niekonstytucyjnego przepisu zanim utraci on swoją moc obowiązującą. W rozpoznawanej sprawie zachodzi tego rodzaju przypadek ze względu na identyczne brzmienie przepisu art. 215 ust. 2 u.g.n. co do którego orzekał Trybunał Konstytucyjny oraz przepisu na którym oparto sporną decyzję. Rozstrzygnięcie w przedmiocie odszkodowania byłoby inne, gdyby przepis art. 83 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości został poddany kontroli przez Trybunał Konstytucyjny. Powołała poglądy doktryny wskazujące na istnienie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie przepisu art. [...]6 § 1 pkt 2 K.p.a. w przypadku stwierdzenia sprzeczności normy prawnej z Konstytucją. Sąd nie zauważył "zmiany orzecznictwa", co narusza podstawowe zasady demokratycznego państwa prawa i prowadzi do pogwałcenia prawa własności i równości obywateli wobec prawa. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jest lakoniczne i nie spełnia wymogów art. 141 § 4 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – powoływanej nadal jako P.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Rozpoznając zatem sprawę w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszym rzędzie należało odnieść się do zarzutu procesowego, a mianowicie zarzutu na ruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. na skutek nieodniesienia się do zaproponowanej przez skarżącą wykładni przepisu art. 83 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis powyższy określa wymogi formalne uzasadnienia orzeczenia. Wadliwość uzasadnienia może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, gdy uzasadnienie nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1605/09, z 27 października 2010 r., sygn. akt II GSK 900/09, z 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1713/10, z 30 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 745/11, dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOIS). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada jednak wymogom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd pierwszej instancji, dokonano też jego oceny. To, że skarżący nie zgadza się z tą oceną nie oznacza jeszcze, że omawiany przepis został naruszony. Za pomocą tego przepisu nie można bowiem zwalczać przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego oraz wyrażonego poglądu prawnego, a taką próbę podejmuje autor skargi kasacyjnej, polemizując w tym zakresie ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wprawdzie Sąd I instancji nie zawarł w nim wywodu co do merytorycznej treści przepisu art. 83 ust. 2 wskazanej ustawy i co do prawidłowości zastosowania tego przepisu przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 listopada 1998 r., ale nie było to przedmiotem rozpoznawanej sprawy. Zasadniczą osią sporu była bowiem kwestia związania tym wyrokiem organów administracji publicznej, rozpoznających żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, która uprzednio poddana została kontroli sądowoadministracyjnej, zakończonej oddaleniem skargi. W takim stanie sprawy nie zachodzi zarzucona wadliwość uzasadnienia.

Z kolei przepis art. 151 P.p.s.a., którego naruszenie wnosząca skargę kasacyjną także zarzuciła, nie ma samodzielnego charakteru. Można mówić o jego naruszeniu tylko wtedy, gdy zasadne okazały się zarzuty naruszenia norm materialnoprawnych lub innych norm proceduralnych, stanowiących podstawę orzeczenia i mających wpływ na rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 471/07 publ. w CBOIS).

Zasadniczego odniesienia wymaga zatem zarzut braku związania organów, rozpatrujących sprawę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia 31 października 1996 r. oraz poprzedzającej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 1996 r., wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, oddalającym skargę H. G. i R. O. na wskazaną na wstępie decyzję organu odwoławczego.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej, w której zarzut naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. powiązano z naruszeniem art. 83 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz normami konstytucyjnymi, wynika, że w ocenie jej autora moc wiążąca prawomocnego orzeczenia ma znaczenie tylko wówczas, gdy zachodzi powaga rzeczy osądzonej. Jego zdaniem – z uwagi na odmienność trybu nadzwyczajnego (stwierdzenia nieważności decyzji) od trybu zwyczajnego rozpoznawczego – nie istniała tożsamość spraw.

Wywód powyższy nie odnosi się jednak do zaskarżonego wyroku, w którym tego rodzaju kwestia nie była rozpatrywana ani nie stanowiła podstawy wyrokowania. Należy bowiem w sposób kategoryczny rozróżnić kwestię powagi rzeczy osądzonej stanowiącą podstawę stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. od podstawy wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stanowiącej przedmiot orzekania w sprawie kontrolowanej. Należy też rozróżnić zagadnienie powagi sprawy osądzonej od kwestii związania organów administracyjnych prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, co stanowiło podstawę oddalenia skargi przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej zawarto obszerny wywód, sprowadzający się w dużej mierze do zacytowania poglądów zawartych w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt SK 41/09, a odnoszący się do niezgodności z Konstytucją unormowania przepisu art. 215 ust. 2 u.g.n., które to unormowanie w ocenie autora skargi kasacyjnej było tożsame z regulacją art. 83 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Powinno to prowadzić do zakwestionowania dotychczasowej wykładni tego przepisu w stopniu uzasadniającym stwierdzenie rażącego naruszenia prawa oraz do podważenia trafności decyzji zapadłych w 1996 r.

Odnosząc się do tej części skargi również należy skonstatować, że nie odnosi się on do istoty sporu, którą nie była kwestia prawidłowości i ewentualnej nieważności spornych decyzji, ale kwestia dopuszczalności badania tych decyzji po wszczęciu postępowania nieważnościowego w sytuacji, gdy były one już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej.

Co do określenia momentu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności na wniosek, w doktrynie przedstawiana jest koncepcja dwuetapowości tego postępowania: pierwszy etap dotyczy rozstrzygnięcia kwestii wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, a drugi – właściwego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (zob. K. Glibowski [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski "KPA. Komentarz", wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014 r., str.683 - 687). Dopiero po stwierdzeniu dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji oraz po wszczęciu postępowania dopuszczalne jest merytoryczne badanie sprawy i wyjaśnienie kwestii czy w sprawie wystąpiły przesłanki nieważności, wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. oraz czy w sprawie nie występuje przesłanka negatywna wskazana w § 2 cyt. przepisu (op. cit. str. 687).

Skoro przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpatrywanej sprawie był pierwszy, wstępny etap postępowania nieważnościowego i zapadłe na tym etapie rozstrzygnięcie procesowe, to ze względu na wskazaną wyżej dwuetapowość postępowania, nie mają znaczenia argumenty merytoryczne dotyczące wadliwości merytorycznej decyzji, co do której strona zamierzała uruchomić nadzwyczajny tryb jej rektyfikacji.

Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której sąd administracyjny prawomocnie oddalił skargę było przedmiotem pewnych kontrowersji orzeczniczych. Skutkiem tego było podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, uchwały z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, wyjaśniającej nie tylko procesową formę załatwienia tego typu sprawy ale i zakres związania organów administracyjnych takim wyrokiem oddalającym skargę. W szczególności w uzasadnieniu uchwały zwrócono uwagę na to, że "fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia skargi na nią przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. (...) Wniesienie do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, stwarza (...) konieczność wstępnego zbadania przez ten organ przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania, łącząca się z faktem sformułowania przez sąd zwrotu stosunkowego o zgodności zaskarżonej decyzji z prawem."

W piśmiennictwie pogląd ten jest powszechnie akceptowany. Przykładowo K. Glibowski w op. cit. na str. 686 wyraził trafny pogląd, że "stwierdzenie nieważności w trybie art. 156 § 1 K.p.a. decyzji ocenianej już wcześniej przez sąd, w odniesieniu do której zapadł wyrok oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem, stanowiłoby w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego niedopuszczalną ingerencję w prawomocne orzeczenie sądu. Skoro wyrok oddalający skargę jest prawomocny, to zawarta w nim ocena co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie może być podważona w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji".

Sąd I instancji prawidłowo ocenił merytoryczną treść wyroku z dnia 23 listopada 1998 r., sygn. akt IV. SA. 1593/96, jako stwierdzenie zgodności z prawem (z ówcześnie obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) kontrolowanej decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] października 1996 r. i zasadnie uznał, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydając zaskarżone postanowienie na podstawie przepisu art. 61a K.p.a., zasadnie przyjął, iż wniosek H. G. i Ireny Osieckiej z dnia 1 grudnia 2008 r. zwierający żądanie stwierdzenia nieważności spornej decyzji, zmierzał do podważenia oceny prawnej zawartej w przywołanym wyżej wyroku. W uzasadnieniu wyroku z 1998 r. nie tylko zawarto stwierdzenie o zgodności z prawem kontrolowanych decyzji administracyjnych, ale zawarto też precyzyjny wywód dotyczący braku możliwości zastosowania przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w stosunku do spornej nieruchomości. W szczególności Sąd uznał za prawidłowe zastosowanie definicji domu jednorodzinnego zawartej w przepisach obowiązującego wówczas prawa lokalowego oraz przyrównanie tej definicji do charakteru zabudowy, wynikającego z przedwojennych ustaleń planistycznych.

W świetle poczynionych na wstępie wywodów brak jest możliwości, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, podważania stanowiska prawnego wyrażonego w prawomocnym wyroku. Braku takiej możliwości nie podważa tego ani późniejsza zmiana wykładni przepisów dokonywana przez sądy i Trybunał Konstytucyjny, ani zmiana poglądów doktryny, na co zdaje się powoływać skarżąca kasacyjnie. Trafnie zauważył przy tym Sąd I instancji, że przepis art. 83 ust. 2 nie został poddany kontroli konstytucyjnej, a treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego odnoszącego się do przepisu art. 215 ust. 2 u.g.n. nie wywołała żadnych skutków prawotwórczych, aczkolwiek, co dostrzega Naczelny Sąd Administracyjny, niewątpliwie mogła mieć wpływ na wykładnię tego przepisu.

Podobnie wprowadzenie dwuinstancyjnego modelu sądownictwa administracyjnego z dniem 1 stycznia 2004 r. nie oznaczało, że utraciły moc dotychczasowe wyroki zapadłe w poprzednim systemie, opartym na jednoinstancyjnej kontroli sądowoadministracyjnej, ani że zawarta w tych wyrokach wykładnia przestała być wiążąca dla organów administracyjnych. Przepis art. 100 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr [...]3, poz. 1271 ze zm.) stanowił jedynie, że ocena prawna wyrażona w wydanych przed dniem 1 stycznia 2004 r. uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wiąże wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpoznającego sprawę, o której mowa w art. 97 § 1. Nie dotyczy to zatem mocy wiążącej wyroków w sprawach, w których postępowanie zostało zakończone pod rządem poprzedniej regulacji – ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.), a to ze względu na przepis art. 170 P.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Powyższej oceny nie zmienia też podnoszona przez skarżące możliwość wszczęcia przez organ postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności spornej decyzji z urzędu, skoro organ z tej możliwości nie skorzystał i nie mógł skorzystać ze względu na fakt orzekania w sprawie przez sąd administracyjny.

Sąd nie dopatrzył się przy tym naruszenia jakichkolwiek uwarunkowań konstytucyjnych z tego tylko względu, że wyrok zapadły pod rządami ustawy o NSA z 1995 r. oparty był na modelu jednoinstancyjnej kontroli sądowoadministracyjnej. Dopóki prawomocny wyrok zapadły na podstawie przepisów tej ustawy nie zostanie wyeliminowany z porządku prawnego, zachowuje on swoją moc wiążącą (art. 57 ust. 1 i 2 ustawy o NSA).

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.