Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA 2550/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Skarżony organ: Minister Kultury
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędziowie WSA Emilia Lewandowska, NSA Cezary Pryca (spr.), Protokolant Ewelina Dębna, po rozpoznaniu w dniu 10 września 2004 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "S" w W. na decyzję Ministra Kultury z dnia[...] września 2002 r. nr [...] w przedmiocie wpisania do rejestru zabytków oddala skargę


UZASADNIENIE

I SA 2550/02

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2002 roku numer [...]Minister Kultury uchylił decyzję z [...] lipca 2002 roku numer [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zbytków.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji publicznej podniósł, że zawiadomieniem z dnia [...] lutego 1997 roku Wojewódzki Konserwator Zabytków powiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wpisania do rejestru zabytków terenu dawnego [...] wraz z zabudową: murowanym budynkiem szkoły wzniesionym w 1939 roku, fragmentem ocalałego muru [...] oraz murowanym barakiem z rampą kolejową- [...] obejmującego działki: część działki numer [...], działki numer [...],[...],[...], mieszczącego się w W. przy ulicy [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 1997 roku numer [...] Wojewoda W. orzekł o wpisaniu do rejestru zabytków Województwa [...] pod numerem rejestru [...] dobra kultury w postaci części dawnego [...] z zabudową: murowanym budynkiem szkoły wzniesionym w roku 1939 ( w czasie okupacji [...] ), fragmentami ocalałego muru [...] obejmująca teren [...]-wraz z częścią murowanego baraku ( do osi drzwi rozsuwanych od strony północnej), rampą kolejową i placem przeładunkowym- [...] stanowiąca jego najbliższe sąsiedztwo- w W. przy ulicy [...] w granicach według załączonego planu stanowiącego integralną część niniejszej decyzji z terenem obejmującym działki: część działki numer [...], działkę numer [...],część działki numer [...].

Po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "S" w W., decyzją z [...] września 1998 roku numer [...] Generalny Konserwator Zabytków uchylił decyzję z [...] kwietnia 1997 roku numer [...] Wojewody W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

I SA 2550/02

Decyzją z dnia [...] lutego 1999 roku numer [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w W. postanowił zmienić swoją decyzję z [...] kwietnia 1997 roku numer [...] w ten sposób, że przedmiotem wpisu do rejestru zabytków pozostają: 1) budynek szkoły przy ulicy [...], murowany wzniesiony na początku lat 30-tych XX wieku, mieszczący początkowo [...] 2) budynek szkoły przy ulicy [...]dawny numer [...]obecnie numer [...], murowany zbudowany w 1939 roku 3) pomnik wraz z najbliższym otoczeniem obejmującym część działki numer [...], działkę numer [...].

Postanowieniem z dnia 24 lutego 1999 roku wydanym w sprawie sygnatura akt I S.A. 1937/98 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "S" w W. na decyzję Generalnego Konserwatora Zabytków z [...] września 1998 roku numer [...].

Zawiadomieniem z dnia [...] maja 2000 roku Wojewódzki Konserwator Zabytków Województwa [...] zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wpisania do rejestru zabytków terenu placu w najbliższym sąsiedztwie [...] ( wpisanego do rejestru zabytków decyzją numer [...] z [...] kwietnia 1997 roku) stanowiącego jego strefę ochrony konserwatorskiej, położonego na działce numer [...] i części działki numer [...] w W. przy ulicy [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2000 roku numer [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków Województwa [...] orzekł o wpisaniu do rejestru zabytków województwa [...] pod numerem rejestru [...] dobra kultury w postaci terenu placu w najbliższym sąsiedztwie [...] ( wpisanego do rejestru zabytków decyzja numer [...] z [...] kwietnia 1997 r) stanowiącego ochronę konserwatorską zabytkowego terenu w granicach według załączonego planu stanowiącego integralną część niniejszej decyzji.

Zawiadomieniem z dnia [...] września 2000 roku Generalny Konserwator Zabytków zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 1999 roku numer [...] Wojewódzkiego Konserwatora zabytków w W.

Decyzją z dnia [...] października 2000 roku numer [...] Generalny Konserwator Zabytków w W. uchylił w całości decyzję z [...]

I SA 2550/02

czerwca 2000 roku numer [...] Wojewódzkiego Konserwatora zabytków Województwa [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Postanowieniem z dnia [...] października 2000 roku numer [..] Wojewódzki Konserwator Zabytków Województwa [...] powołując się na przepisy ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane i ustalenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] W.z [...] września 1992 roku postanowił uzgodnić pod względem konserwatorskim przedstawiony projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany budynku mieszkalno-usługowego w W. przy ulicy [...].

Postanowieniem z dnia [...] października 2000 roku numer [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków Województwa [...] postanowił uzgodnić pod względem konserwatorskim przedstawiony projekt budowlany I etapu zabudowy mieszkaniowo-usługowej ( budynek mieszkalno-usługowy "A", dwie stacje trafo) położonej na terenie działki numer [...] w granicach oznaczonych na projekcie zagospodarowania terenu literami ABGHJKA przy ulicy [...] w W.

Decyzją z dnia [...] października 2000 roku numer [...] Generalny Konserwator Zabytków stwierdził nieważność decyzji z [...] października 1999 roku numer [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W.

Decyzją z dnia [...] listopada 2000 roku numer [...] Generalny Konserwator Zabytków utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2000 roku numer [...]Generalnego Konserwatora Zabytków.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2000 roku numer [...] Generalny Konserwator Zabytków umorzył postępowanie odwoławcze prowadzone na skutek zażalenia [...] Fundacji "S" Do Spraw Promocji Kultury [...] na postanowienie Wojewódzkiego konserwatora Zabytków Województwa [...] z [...] października 2000 roku numer [...].

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2000 roku numer [...] Generalny Konserwator Zabytków, po rozpoznaniu zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej "S" na postanowienie z [...] października 2000 roku numer [...] Wojewódzkiego Konserwatora zabytków Województwa [...],

I SA 2550/02

uchylił w całości zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2002 roku wydanym w sprawie sygnatura akt IV S.A. 2680/00 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Fundacji "S" z siedzibą w W. na postanowienie z [...] listopada 2000 roku numer [...] Generalnego Konserwatora Zabytków.

Decyzją z [...] lipca 2002 roku numer [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków orzekł o wpisaniu do rejestru zabytków województwa [...] pod numerem [...] dobra kultury w postaci terenu dawnego [...] w W. oznaczonego na załączonym planie stanowiącym integralną część niniejszej decyzji literami ABCDEFGHIJKLM i obrysowanego kolorem zielonym oraz następujące budowle i budynki znajdujące się na tym terenie, oznaczone na załączonym planie kolorem czerwonym, a więc budynki położone przy ulicy [...] tj. gmach wzniesiony na początku lat 30-tych XX wieku oraz numer [...], dawny numer [...] tj. budynek szkoły wzniesiony w 1939 roku ( oznaczone na załączonym planie numerami 1,2), jak również pomnik ( oznaczony na załączonym planie numerem 3) upamiętniający bramę [...].

Decyzją z dnia [...] września 2002 roku numer [...] Minister Kultury, po rozpatrzeniu odwołania Pana S. S. Przewodniczącego Federacji [...]w Polsce i Pani G. T. Dyrektora Generalnego [...] Fundacji "S" z siedzibą w W., uchylił decyzję [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2002 roku numer [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Na decyzję z [...] września 2002 roku numer [...] Ministra Kultury skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "S" w W. Strona skarżąca domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie jej uchylenia podniosła, że brak było podstaw do uznania [...] Fundacji "S" za stronę postępowania administracyjnego w rozumieniu art.28 k.p.a. Jednocześnie strona skarżąca wskazała, że tylko organizacja społeczna uznana za stronę może wnieść odwołanie od decyzji administracyjnej. Ponadto strona skarżąca wskazuje na

I SA 2550/02

przyczyny uzasadniające wyłączenie Ministra Kultury od rozpatrywania sprawy oraz podkreśla, iż organ rozpatrujący sprawę przekroczył ustawowe terminy do jej załatwienia.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na dwa zagadnienia o charakterze procesowym . Po pierwsze stosownie do treści art.1 i art.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1271), z dniem 1 stycznia 2004 roku weszły w życie przepisy ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po drugie z treści art.97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika jednoznacznie, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i w których postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego.

Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją Ministra Kultury z [...] września 2002 roku numer [...] toczyło się z zastosowaniem przepisów ustawy z 15 lutego 1962 roku o ochronie dóbr kultury ( Dz. U. 98/99 poz.1150 ze zmianami). Przepisy tej ustawy określały krąg podmiotów, które winny brać udział w postępowaniu administracyjnym o wpis do rejestru zabytków dobra kultury. Stosownie do treści art.14 wskazanej wyżej ustawy o ochronie dóbr kultury, wpisanie do rejestru zabytków dobra kultury nieruchomego, ruchomego oraz kolekcji następowało na podstawie decyzji administracyjnej

I SA 2550/02

wojewódzkiego konserwatora zabytków wydanej z urzędu lub na wniosek właściciela dobra kultury, jego użytkownika, bądź właściwego organu powiatu lub gminy. Oznacza to, że poza określonymi przez ustawodawcę podmiotami, a także w sytuacji, o której mowa w art.31 k.p.a., żaden inny podmiot nie był legitymowany do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony. Oczywiście poza sporem winna pozostawać okoliczność, że obowiązkiem organu administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie administracyjne, jest wyczerpujące ustalenie kręgu podmiotów, których udział w tym postępowaniu jest dopuszczalny, a zarazem konieczny.

Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art.50 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto skargę może wnieść także inny podmiot, któremu ustawy przyznają takie prawo. W ostatnim z wymienionych przypadków musi istnieć jednoznaczne ustawowe umocowanie dla określonego podmiotu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a więc musi istnieć konkretna norma prawna zawarta w innej ustawie niż ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która daje takie uprawnienia. Takimi przepisami, o których mowa w art.50 § 2 w/w ustawy są na przykład przepisy ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( Dz. U. 142/2001, poz.1591 ze zmianami), dające podstawę do wniesienia skargi przez organ nadzorujący działalność gmin-art.93 ust.1 ustawy. Ponadto wskazać należy, że przepis art.32 i art.33 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że stronami postępowania sądowoadministracyjnego są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, a także osoby, które brały udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosły skargi, jeżeli wynik postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Wreszcie z treści art.33 § 2 w/w ustawy wynika, że udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym może zgłosić także osoba, która została pominięta w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wykaże, że wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego oraz organizacja

I SA 2550/02

społeczna, o której mowa w art.25 § 4 tej ustawy, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności.

Wspólną przesłanką decydującą o przymiocie strony postępowania sądowoadministracyjnego oraz legitymującą do wszczęcia takiego postępowania poprzez złożenie skargi do sądu administracyjnego, jest interes prawny. Oczywistym więc jest, że legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego ustawodawca oparł na kryterium interesu prawnego. Pojęciem "interesu prawnego" posługuje się także ustawodawca w przepisie art.28 k.p.a. Mówiąc o interesie prawnym na gruncie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, posługujemy się tym pojęciem w tym znaczeniu, jakie zostało mu nadane przez przepisy ustawy kodeks postępowania administracyjnego. Nie można byłoby rozumieć tego ustawowego pojęcia w inny sposób na gruncie k.p.a. i w inny sposób na gruncie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych względów przy wykładni pojęcia interesu prawnego, jakim posługuje się przepis art.50, art.32, art.33 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zachowuje swoją aktualność utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące wykładni art.28 k.p.a. Przypomnieć więc należy, że pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa należy rozpatrywać według norm prawa materialnego. Materialna podstawa legitymacji strony ujmowana jest szeroko, a więc nie musi należeć do sfery prawa administracyjnego, bowiem może wynikać także z przepisów prawa finansowego, prawa cywilnego, prawa pracy. Musi to być jednak norma konkretna, którą można wskazać jako źródło interesu prawnego, danego podmiotu, jako strony postępowania. Chodzi tutaj o wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja tych uprawnień i obowiązków. ( vide uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 3.02.1997 r OPS 9/96, ONSA 3/97, poz.102, uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 11.10.1999 r OPS 11/99, ONSA 1/00, poz.6).

Z zebranego w sprawie materiału dokumentacyjnego wynika jednoznacznie, że decyzja z [...] lipca 2002 roku numer [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków objęła swym zakresem teren dawnego [...] w W. oznaczony na załączonym planie stanowiącym integralną część niniejszej decyzji, literami ABCDEFGHIJKLM i obrysowany kolorem zielonym oraz

I SA 2550/02

budowle i budynki znajdujące się na tym terenie, oznaczone na załączonym planie kolorem czerwonym, a więc budynki położone przy ulicy [...], to jest gmach wzniesiony na początku lat 30 XX wieku oraz numer [...], dawny numer [...], to jest budynek szkoły wzniesiony w 1939 roku ( oznaczony na załączonym planie numerem 1 i 2), jak również pomnik ( oznaczony na załączonym planie numerem 3) upamiętniający bramę prowadzącą na [...]. Stronami tegoż postępowania administracyjnego, zgodnie z treścią przepisów ustawy z 15 lutego 1961 roku o ochronie dóbr kultury mogły zostać tylko podmioty wskazane w art.14 tej ustawy. Teren objęty treścią wymienionej wyżej decyzji oraz budynki i budowle znajdujące się na tym gruncie, stosownie do jednoznacznych oświadczeń pełnomocnika Spółdzielni Mieszkaniowej "S" w W., nie był i nie jest przedmiotem własności oraz nie został oddany tejże spółdzielni w użytkowanie wieczyste. Tym samym oczywistym jest, że Spółdzielni Mieszkaniowej "S" w W. nie przysługuje żaden tytuł prawno-rzeczowy do gruntu oraz do naniesień budowlanych znajdujących się na gruncie objętym treścią decyzji organu I instancji. Oznacza to, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "S" w W. nie jest legitymowana do złożenia skargi do sądu administracyjnego od decyzji z [...] września 2002 roku numer [...] Ministra Kultury, gdyż nie wykazała swego interesu prawnego rozumianego, jako związek między chronionym przez konkretny przepis prawa materialnego interesem prawnym, a tą decyzją administracyjną. Zrozumiałe jest, że skoro strona skarżąca jest zainteresowana realizacją inwestycji budowlanej na gruncie oddanym jej w użytkowanie wieczyste, to oznaczenie terenu podlegającego wpisowi do rejestru zabytków może mieć znaczenie dla postępowania prowadzonego w trybie przepisów prawa budowlanego ale w obecnym stanie faktycznym i prawnym okoliczność ta nie może świadczyć o istnieniu interesu prawnego skarżącej spółdzielni w postępowaniu o wpis do rejestru zabytków. Oczywistym jest, że w sytuacji gdyby decyzja administracyjna o wpisaniu do rejestru zabytków objęła swym zakresem także teren oddany skarżącej spółdzielni w użytkowanie wieczyste, to wówczas spółdzielnia uzyskałaby status strony tegoż postępowania.

Niezależnie od powyższych uwag przypomnieć także należy, że w orzecznictwie reprezentowany jest pogląd, iż samo doręczenie decyzji administracyjnej podmiotowi, który w tym postępowaniu nie miał interesu prawnego nie może przesądzać o posiadaniu statusu strony postępowania przed sądem

I SA 2550/02

administracyjnym ( vide wyrok NSA z 20.04.2000 r II S.A. 1842/99 i II S.A. 1843/99 niepublikowane).

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.151 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.