Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 491/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 154, art. 4 pkt 16
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn
article: par. 36 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.),, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Gminy J.K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność gminy na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej Gminy J. K. kwotę 6900 (sześć tysięcy dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] Starosta Powiatu B. (dalej: Starosta) orzekł w sposób następujący w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Gminy J. pod drogę na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej: specustawa drogowa):

- ustalił wartość nieruchomości położonych w obrębie K., gm. J. oznaczonych jako działki: nr [...] o powierzchni 0,0061 ha, [...] o powierzchni 0,0767 ha, nr [...] o powierzchni 0,0009 ha, nr [...] o powierzchni 0,0068 ha na łączną kwotę 97 623 zł;

- ustalił wysokość odszkodowania za nieruchomość składającą się z wyżej opisanych działek na kwotę 97 623 zł;

- zobowiązał Wójta Gminy J. do wypłaty odszkodowania na rzecz: J. K. (udział 20/32 w kwocie 61 014, 36 zł), B. S. (udział 3/32 w kwocie 9 152, 16 zł), A. K. (udział 3/32 w kwocie 9 152, 16 zł), E. K. (udział 3/32 w kwocie 9 152, 16 zł), A. Ł. (udział 3/32 w kwocie 9 152, 16 zł).

W sprawie ustalono, że wyżej wskazane działki powstały wskutek wydania przez Starostę decyzji z dnia [...] października 2016 r. (ostatecznej od dnia [...] listopada 2016 r.) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej: zrid) w postaci drogi gminnej w K. W dniu uzyskania przez decyzję zrid przymiotu ostateczności większe działki, z których wydzielono działki drogowe, były własnością osób wymienionych w decyzji odszkodowawczej lub ich spadkodawców. W tym też dniu działki te przeszły na własność Gminy J., za odszkodowaniem. Jak wskazał Starosta, na dzień wydania decyzji zrid na terenie zlokalizowania ww. działek obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części wsi K. – obszar planistyczny K. (uchwała nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] kwietnia 2013 r.). Starosta ustalił, że obszar działek nr [...] przeznaczony był w planie na tereny obsługi komunikacyjnej dla istniejącej zabudowy, z dopuszczeniem przebudowy, rozbudowy, nadbudowy oraz budowy dojść i dojazdów, nowych budynków garażowych, pętli autobusowych oraz w części na terenie dróg publicznych. Obszar działek nr [...] w całości przeznaczony był w planie na cele obsługi komunikacyjnej.

Starosta wyjaśnił, że odszkodowanie za przejęte na podstawie zrid działki powinno zostać ustalone na podstawie dowodu z operatu szacunkowego, według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji zrid i jej wartości z dnia ustalania odszkodowania (art. 18 ust. 1, art. 12 ust. 5 specustawy drogowej), przy zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 z zm., dalej: u.g.n.). Wskazał organ na obowiązującą przy wycenie tzw. zasadę korzyści (art. 134 u.g.n.) oraz swobodę rzeczoznawcy majątkowego w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania (art. 154 u.g.n.).

Kierując się powyższymi zasadami Starosta dopuścił dowód z dwóch operatów szacunkowych z dnia [...] sierpnia 2017 r. sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego U. Ł. W operatach biegła ustaliła wartość rynkową gruntu przejętych nieruchomości na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod usługi, z uwagi na – wskazany przez biegłą - brak na rynku lokalnym (obszar gminy J.) wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do wycenianych oraz osiąganie przez nieruchomości drogowe cen niższych niż nieruchomości o przeznaczeniu usługowym. Biegła dokonała wyceny wartości rynkowej gruntu w podejściu porównawczym z zastosowaniem metody porównywania parami, wyselekcjonowała do analizy 7 transakcji nieruchomościami położonymi w obrębie K. i miasto B., wyodrębniła cechy tych nieruchomości takie jak lokalizacja ogólna, sąsiedztwo i otoczenie, potencjał inwestycyjny, uwarunkowania planistyczne i droga dojazdowa, jak też określiła procentowo wagi poszczególnych cech rynkowych, ustaliła kwotowe wartości poprawek i zastosowała je do trzech wybranych nieruchomości (dwóch z B., jedną z K.). Następnie biegła oszacowała wartość rynkową 1 m2 gruntu na kwotę 107, 70 zł, ustaliła wartość drzewostanu na działkach [...] na kwotę 154 zł, a wartość nieruchomości (działek) na kwoty: 8 293 zł (działki nr [...] o łącznej powierzchni 0,0077 ha) oraz 89 330 zł (działki nr [...] o łącznej powierzchni 0,0828 ha). Tak sporządzone operaty organ pierwszej instancji ocenił pod względem formalnym (czy zostały sporządzone i podpisane przez uprawnioną osobę, czy zawierają wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawierają niejasności, pomyłek i braków), która to ocena wypadła pozytywnie. Starosta wskazał, że ocena operatu w postępowaniu administracyjnym nie może wkraczać w jego merytoryczną treść z uwagi na to, że treść ta jest warunkowana wiadomościami specjalnymi biegłego.

Organ pierwszej instancji ustalił również, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające podwyższenie wysokości odszkodowania o 5 % z uwagi niezwłoczne wydanie nieruchomości (art. 18 ust. 1e specustawy drogowej). Wskazał na Gminę J. jako zobowiązaną do zapłaty odszkodowania z uwagi na występowanie organu wykonawczego Gminy jako zarządcy dróg gminnych (art. 20 ustawy o drogach publicznych, art. 22 ust. 1 specustawy drogowej).

Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej złożyła Gmina J., która zarzuciła:

- dokonanie ustaleń na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego bez zachowania reguł należytej staranności i niezgodnie z przepisami prawa. W ocenie Gminy, biegła w wycenie powinna uwzględnić przeznaczenie nieruchomości wynikające z planu, które bliższe jest przeznaczeniu drogowemu a nie usługowemu;

- nieuwzględnienie przez biegłą rozwiniętego rynku nieruchomości drogowych na terenie powiatu B.;

- niedokonanie wyceny według "stanu nieruchomości" rozumianego jako stan działek wydzielonych w wyniku zrid a nie według cech działek sprzed podziału. Zdaniem Gminy, biegła uwzględniła jako nieruchomości podobne nieruchomości o nieporównywalnie większej powierzchni niż wyceniane, a także o innym kształcie (regularnym a nie wąskim jak wyceniane) i możliwości zagospodarowania (wskazała dobry potencjał inwestycyjny, podczas gdy wyceniane działki mają ograniczoną możliwość zagospodarowania).

Zdaniem odwołującej się, nieruchomości przyjęte do porównań jako nieruchomości podobne nie spełniają kryterium podobieństwa tak pod względem przeznaczenia jak i cech wpływających na ich wartość (parametry fizyczne i potencjał inwestycyjny).

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] Wojewoda P. utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy po ustaleniu stanu faktycznego identycznie jak Starosta i na podstawie zgromadzonego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym materiału dowodowego, który też w sposób identyczny ocenił. Wskazał, że decyzja zrid z dnia [...] października 2016 r. dotyczyła wydzielenia działek drogowych i ich przeznaczenia pod rozbudowę drogi gminnej nr [...] – ulicy [...] oraz drogi gminnej nr [...] – ulicy [...] w K. wraz z budową pętli autobusowej oraz budową ciągu pieszo – rowerowego wzdłuż ulicy [...] w K., a także budową i przebudową infrastruktury technicznej. Wojewoda, podobnie jak organ pierwszej instancji, wskazał na mające zastosowanie w sprawie przepisy art. 12 ust. 5, art. 18 specustawy drogowej, art. 134 ust. 1 i 2, art. 135 i art. 130 ust. 2 u.g.n oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (dalej: rozporządzenie). Wyjaśnił rolę operatu szacunkowego w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę. Wskazał, że wyceniane w sprawie cztery działki zgodnie z § 28 obowiązującego planu miejscowego położone są na terenie oznaczonym w planie jako 1KP – teren obsługi komunikacji. Przeznaczenie tego terenu jest bliższe przeznaczeniu usługowemu, bowiem nie przewiduje się na tym terenie realizacji dróg, w tym np. budowa garaży nie stanowi, zdaniem Wojewody, celu drogowego. W obowiązującym planie drogi zostały oznaczone jako KDL oraz KDD. Dlatego Wojewoda zaakceptował wycenę biegłej uwzględniającą do porównań nieruchomości o przeznaczeniu usługowym, także z uwagi na brak na rynku lokalnym w okresie ostatnich dwóch lat transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele drogowe. Ocenił, że sporządzone operaty są dowodem mogącym stanowić podstawę wyceny w przedmiotowej sprawie, bowiem biegła wyjaśniła kryteria, które stosowała ustalając podobieństwo, wyjaśniła powód uwzględnienia trzech nieruchomości z wyselekcjonowanej bazy oraz – w ocenie organu – prawidłowo ustaliła wartość rynkową gruntu na kwotę łączną dla czterech działek jako 82 605, 90 zł a wartość wyhodowania drzew na działkach nr [...] na kwotę 154 zł. Wskazał, że strony mogły skierować operaty do organizacji rzeczoznawców majątkowych celem ich oceny na podstawie art. 157 u.g.n., jednakże tego nie uczyniły. Zdaniem Wojewody, brak jest podstaw do podważania operatów szacunkowych jako wartościowych dowodów w sprawie, co skutkowało ustaleniem wysokości odszkodowania według wartości nieruchomości wskazanej w operatach.

Skargę od decyzji odwoławczej z dnia [...] czerwca 2018 r. złożyła do sądu administracyjnego Gmina J.. Zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 130 w związku z art. 156 i art. 154 u.g.n. poprzez ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o operat sporządzony niezgodnie z przepisami prawa, w tym przyjmujący do porównania nieruchomości niespełniające wymagań art. 154 u.g.n.

- art. 18 ust. 1 specustawy drogowej poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o operat uwzględniający do porównania nieruchomości o parametrach odpowiadających nieruchomościom wycenianym przed podziałem;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) poprzez niepodjęcie wszelkich działań mających na celu dokładne ustalenie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, co spowodowało uwzględnienie nierzetelnego operatu szacunkowego;

- art. 136 § 1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia wątpliwości związanych z opinią biegłej;

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji pierwszoinstancyjnej, wydanej z naruszeniem prawa i podstawowych zasad postępowania administracyjnego.

Skarżąca podkreśliła istotne znaczenie dowodu z operatu szacunkowego w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomości przejmowane pod drogi. Wskazała, że także dla osoby nieposiadającej wiedzy specjalistycznej sporządzona wycena nie zasługuje na pozytywną ocenę. Biegła przyjęła do porównań działki o zupełnie innym przeznaczeniu (usługowym) niż wyceniana, której przeznaczenie jako teren obsługi komunikacji jest bliższe przeznaczeniu drogowemu. Także skarżąca wskazała, że jest w posiadaniu wielu operatów sporządzonych dla podobnego celu jak w sprawie niniejszej, z których wynika rozwinięty rynek nieruchomości drogowych na terenie powiatu B., który należało uwzględnić. Zdaniem skarżącej, "ogromne wątpliwości" budzi sposób ujęcia przez biegłą "stanu nieruchomości" jako stanu całości nieruchomości sprzed podziału decyzją zrid, co znacząco zaburza wynik i ostateczną ocenę biegłego (pod względem wielkości, kształtu, przeznaczenia, dostępu do infrastruktury, potencjału inwestycyjnego). Ocena dokonywana przez organ powinna również obejmować całą materię niezbędną do określenia, że opinia została sporządzona zgodnie z przepisami i zasadami sporządzania takich dokumentów. Skarżąca wskazała na wyroki sądów administracyjnych wspierające jej argumentację. W jej ocenie, organ nie dokonał należytej weryfikacji dowodu z operatu szacunkowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że miejscowy plan obowiązujący na terenie wycenianych działek nie przewiduje w § 28 jakichkolwiek dróg publicznych, a zatem nieruchomości o przeznaczeniu drogowym nie mogły być brane pod uwagę przy sporządzaniu operatu szacunkowego celem porównania ich z nieruchomością wycenianą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest decyzja ustalająca wysokość odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogę publiczną na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (zrid) wydanej na podstawie tzw. specustawy drogowej.

Zasady ustalania odszkodowania uregulowane są w przepisach ustawy z dnia

21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), dalej: u.g.n. oraz przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej: rozporządzenie. Z przepisów tych wynika, że ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego (operat) określającej wartość nieruchomości, a dowód z operatu stanowi kluczowy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania. Operat jest oparty na wiadomościach specjalnych biegłego (rzeczoznawcy majątkowego), których ani organ, ani sąd kontrolujący decyzję ustalającą odszkodowanie nie posiadają. Nie wyklucza to jednak kontroli operatu przez organ administracji publicznej dopuszczający taki dowód w sprawie. Zakres tej kontroli, zdaniem sądu, wynika z ogólnych zasad oceny dowodu (art. 80 K.p.a.). Co prawda organ nie może zastąpić rzeczoznawcy majątkowego i zaproponować swojej wyceny nieruchomości, to jednak ma obowiązek sprawdzić operat pod względem nie tylko formalnym ale i materialnym (vide wyrok w sprawie I OSK 1346/17 z dnia 13 grudnia 2017 r., dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, powoływanej dalej jako CBOSA). Organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął rzeczoznawca majątkowy, ale może, a nawet jest do tego zobowiązany w ramach oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie gdy operat czy to zdaniem organu, czy strony postępowania, zawiera niejasności, błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (vide wyroki w sprawach II OSK 1611/12 z dnia 3 grudnia 2013 r.; I OSK 364/15 z dnia 8 stycznia 2016 r., oraz II SA/Gd 167/16 z dnia 31 sierpnia 2016 r., CBOSA).

Zdaniem sądu, powyższych zasad organ w sprawie niniejszej nie zastosował, co skutkowało uznaniem za wiarygodne operatów wadliwych. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie niniejszej, w której przejęcie nieruchomości odbyło się w trybie przepisów specustawy drogowej, zastosowanie znajdowały następujące zasady wyceny:

- po pierwsze, zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie z art. 12 ust. 4a, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ustalenie odszkodowania dotyczy więc nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4, a zatem nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Są to nieruchomości wydzielone (powstałe) na skutek wydania decyzji zrid. To zaś oznacza, że przez nieruchomość, o której mowa w art. 18 ust. 1, należy rozumieć część nieruchomości powstałą w wyniku podziału nieruchomości zatwierdzonego decyzją zrid, która w momencie uzyskania przez zrid przymiotu ostateczności zmienia właściciela na podmiot publiczny (Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego). W konsekwencji, "stan nieruchomości", o którym mowa w art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, to stan powstały w wyniku podziału.

Powyższe stanowisko jest prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i skład orzekający w sprawie niniejszej podziela je w całości (vide np wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., I OSK 1659/16 i powołane w nim orzecznictwo, CBOSA);

- po drugie, wycenę nieruchomości powstałej w wyniku podziału dokonanego decyzją zrid sporządza się według zasad wynikających z § 36 rozporządzenia. W sprawie kluczowe znaczenie mają ust. 1 i ust. 4 tego przepisu, zgodnie z którymi:

§ 1 – wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji;

§ 4 – w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio;

- po trzecie, analiza przepisów regulujących zasady sporządzania operatu szacunkowego wskazuje, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Wybór swój biegły powinien uzasadnić. Określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji (§ 3 ust. 2), zaś przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1). Nieruchomością podobną zaś, zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n., jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Powyższe oznacza, że w przypadku nieruchomości przejmowanych w trybie specustawy drogowej kluczowe jest ustalenie, czy na dzień wydania decyzji zrid nieruchomość była czy też nie była przeznaczona pod drogę (to determinuje zastosowanie wyceny według § 36 ust. 4 lub ust. 1 rozporządzenia) oraz ustalenie "stanu nieruchomości" rozumianego jako stan będący skutkiem decyzji zrid. Następnie wycena powinna uwzględniać wyłącznie nieruchomości podobne do "stanu nieruchomości" w wyżej wskazanym rozumieniu. Zastosowanie tych zasad w operacie powinno zostać ocenione przez organ (art. 80 K.p.a.), w tym organ powinien zweryfikować podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz przyjęte przez niego metody i techniki szacowania. Organ powinien także dokonać oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie jako podobne do nieruchomości podlegającej wycenie. Ocena wystąpienia bądź niewystąpienia podobieństwa opiera się na weryfikacji cech, którą organ może przeprowadzić we własnym zakresie nie narażając się na zarzut wkraczania w wiedzę specjalistyczną zastrzeżoną dla biegłego. Tego jednak w sprawie niniejszej organy nie dokonały.

Analiza złożonych operatów wskazuje, że biegła zdecydowała o ustaleniu wartości odtworzeniowej działek nr [...] a wartości rynkowej działek nr [...] wyceniając wartość gruntu w obydwu przypadkach przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą porównywania parami.

Wyceniane nieruchomości składające się z działek nr [...] (powstałe z podziału działki nr [...]) oraz działek nr [...] (powstałe z podziału działki nr [...]) zostały wydzielone pod drogę decyzją zrid z dnia [...] października 2016 r. To wynika expressis verbis z treści części II, punktów 2 oraz 7 decyzji zrid. Jak wynika z ustaleń organu pierwszej instancji, który zaakceptował w tym względzie ustalenia zawarte w operatach, w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyceniane działki znajdują się: działki nr [...] na terenie oznaczonym jako 1KP – teren obsługi komunikacji, działki nr [...] na terenie oznaczonym jako 1KP – teren obsługi komunikacji oraz 1KDD – tereny dróg publicznych klasy dojazdowej. Z kolei Wojewoda ustalił na podstawie tego samego materiału dowodowego, że zarówno działki nr [...] jak i działki nr [...] znajdują się wyłącznie na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem 1KP, nie dostrzegając nieco odmiennych ustaleń biegłej i Starosty co do częściowego położenia działek nr [...] na terenie 1KDD. Natomiast ani organ pierwszej instancji, ani Wojewoda nie dostrzegli, że biegła nie dokonała wyceny wyłącznie na podstawie art. 134 u.g.n. i § 36 ust. 1 rozporządzenia (takie wnioski wynikają z treści tych decyzji), a więc tak jakby działki nie były przeznaczone w planie na cele drogowe. Biegła w stosunku do działek nr [...] dokonała wyceny na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia według przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych (przyjmując w planie przeznaczenie drogowe), zaś w stosunku do działek nr [...] według § 36 ust. 1 rozporządzenia i zasady korzyści uregulowanej w art. 134 u.g.n. (przyjmując brak przeznaczenia drogowego w planie miejscowym). Dla wszystkich zaś działek wycenianych przyjęła jako nieruchomości podobne – nieruchomości o przeznaczeniu usługowym (vide s. 10 obydwu operatów).

Zdaniem sądu, tak dokonany sposób wyceny oraz jego zaakceptowanie przez organy naruszają przepis art. 18 ust. 1 specustawy drogowej i konieczność wyceny według "stanu nieruchomości" (w rozumieniu wyżej wskazanym) oraz naruszają zasady wyceny wynikające z § 36 ust. 4 rozporządzenia. W konsekwencji naruszają art. 154 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 16 u.g.n. i zasadę podobieństwa.

Odnośnie działek nr [...] wskazać należy w sposób następujący:

- po pierwsze, biegła dokonała ich wyceny na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia według przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych nie znajdując wystarczającej ilości transakcji podobnymi nieruchomościami drogowymi (s. 10 operatu). Jednakże nie zostało w sposób precyzyjny wskazane, jakich cech podobnych biegła poszukiwała wśród transakcji wyeliminowanych i uznanych za nieprzydatne. Biegła wskazała bowiem, że "znaczna część nieruchomości pokryta jest pasem technicznym linii elektroenergetycznych" a generalnie w planie miejscowym działki te znajdują się na terenie 1KP i 1KDD (vide opis nieruchomości zawarty w wyciągu z operatu). W innym miejscu operatu wskazała, że "znaczna część nieruchomości w dniu wydania decyzji ZRID była przeznaczona na cele drogowe", zaś "niewielka część nieruchomości pokryta jest pasem technicznym linii elektroenergetycznych" (s. 8 operatu). W stwierdzeniach powyższych występuje wzajemna sprzeczność. Powyższe opisy nie pozwalają również jednoznacznie ocenić, czy wypowiedź biegłej dotyczy konkretnie wycenianych działek nr [...] (w granicach wydzielonych decyzją zrid), czy dotyczy terenu na którym położone są one w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie wiadomo zatem, czy biegła uwzględniła "stan nieruchomości" rozumiany według art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, czy stan sprzed podziału dokonanego na potrzeby inwestycji drogowej, tj. stan uwzględniający przeznaczenie obszaru, na którym wyceniane działki są położone. Sąd dodatkowo zauważa, że skoro decyzją zrid wydzielono te konkretne działki expressis verbis "pod drogę", to istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że uczyniono to uwzględniając rysunek planu. Do rysunku biegła się nie odniosła. W szczególności biegła nie wskazała, czy wydzielone działki już w planie były przeznaczone konkretnie pod drogę (czy były położone w granicach pasa drogowego wyrysowanego na rysunku planu), czy też tylko znajdowały się w części na terenie KDD a w części na terenie KP. To zaś ma istotne znaczenie w sprawie. Jeśli działki były już w planie przeznaczone pod drogę (na rysunku planu), to zbędne byłoby dokonywanie interpretacji § 28 miejscowego planu w kontekście tego, czy teren obsługi komunikacji jest przeznaczeniem bliższym drogowemu czy usługowemu (co w istocie było przedmiotem sporu między stronami, a co zostanie szerzej omówione przy okazji oceny sprawy niniejszej w zakresie wyceny działek nr [...]);

- po wtóre, na s. 10 operatu biegła wyrysowała tabelę z 8 transakcjami nieruchomościami drogowymi i wskazała, że "z uwagi na lokalizację, sąsiedztwo i otoczenie, żadna z ww. nieruchomości nie jest podobna do przedmiotu wyceny". Konkluzja ta nie została wsparta żadnym opisem nieruchomości wskazanych w tabeli, stąd nie sposób zweryfikować, czy istnieje podobieństwo w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. między nimi a działkami wycenianymi, czy też trafnie biegła transakcje wskazane w tabeli wykluczyła;

- po trzecie, wskazana tabela zawiera 8 transakcji z Gminy J., obręb J., O., O., I., I., K.. Tymczasem poszukiwanie nieruchomości podobnych o przeznaczeniu drogowym nie powinno być ograniczone do terenu jednej gminy. Skoro biegła dokonywała wyceny na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia, to powinna była zauważyć, podobnie jak i organ zobowiązany do oceny operatu, że w ostatnim zdaniu tego przepisu mowa jest o "odpowiednim stosowaniu § 36 ust. 1 – 3". Zgodnie z § 36 ust. 2 rozporządzenia, w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej, zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Odpowiednie stosowanie tego przepisu do sytuacji uregulowanej w § 36 ust. 4 rozporządzenia oznacza, że biegła powinna poszukiwać transakcji nieruchomościami podobnymi (drogowymi) na rynku lokalnym lub regionalnym. Co prawda określenia "rynku lokalnego" i "rynku regionalnego" nie zostały zdefiniowane przez prawodawcę, jednakże w orzecznictwie dokonano interpretacji tych pojęć w sposób następujący: pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, a "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa (vide wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r., I OSK 2311/15 oraz powołane tam orzecznictwo, CBOSA). W uzasadnieniu wyroku w sprawie I OSK 2311/15 wskazano nadto, że "punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Z treści rozporządzenia jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść. Dopiero brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia. Przed dokonującym wyceny otwiera się wówczas możliwość wykorzystania podejścia opartego na transakcjach nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki jest działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiązałaby się bowiem z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania".

Zdaniem sądu, powyższych zasad w sprawie niniejszej nie dochowano odnośnie wyceny działek nr [...]. Skoro bowiem biegła zadecydowała o zastosowaniu wyceny na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia, to przedwcześnie zrezygnowała z poszukiwania transakcji nieruchomościami drogowymi na obszarze szerszym niż rynek lokalny ograniczony do jednej gminy, tj. Gminy J.. Tymczasem biegła powinna była wykazać, że również na szerzej rozumianym rynku (co najmniej rynku powiatowym) mamy do czynienia z brakiem wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami podobnymi. To dopiero upoważniało ją do sięgnięcia do przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych.

Odnośnie działek nr [...] należy wskazać, że biegła dokonała ich wyceny na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia (tj. dla nieruchomości nieposiadających przeznaczenia drogowego) przy zastosowaniu zasady korzyści z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. Zasada ta stanowi, że wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3); natomiast jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4). Sposób postępowania biegłej w wycenie ww. działek budzi jednak wątpliwości, bowiem:

- po pierwsze, operat nie został zindywidualizowany konkretnie do działek nr [...]. Biegła na s. 8 operatu wskazała, że "W danym przypadku nieruchomość w dniu wydania decyzji ZRID nie była przeznaczona na cele drogowe" (co uzasadniało, w jej ocenie, zastosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia), po czym na s. 9-10 operatu analizuje biegła rynek nieruchomości drogowych (czyni to identycznie jak dla działek nr [...]) nie stwierdzając podobieństwa do przedmiotu wyceny bez jakiegokolwiek bliższego opisu ośmiu wskazanych w tabeli nr 1 nieruchomości (nota bene drogowych). Następnie przechodzi biegła do zastosowania art. 134 u.g.n., tj. wyceny według aktualnego sposobu użytkowania, które ustaliła jako "niezabudowane o przeznaczeniu usługowym" – z uwagi na to, że przeznaczenie (drogowe) nie powoduje zwiększenia wartości działek. Nie wiadomo jednak, czy wnioski te są uzasadnione wobec braku bliższego opisu nieruchomości wskazanych w Tabeli 1;

- po drugie, powtórzyć należy uwagi sformułowane przez sąd odnośnie operatu dotyczącego działek nr [...], że również i w operacie dotyczącym działek nr [...] brakuje ustaleń i wskazań, czy wydzielone działki już w planie były przeznaczone pod drogę (czy były położone w granicach pasa drogowego na rysunku planu), czy też znajdowały się na terenie KP. Nie wiadomo zatem, czy biegła opisując położenie wycenianych działek w planie miejscowym jako KP ma na myśli ich lokalizację w planie z uwzględnieniem wyłącznie granic tych działek powstałych po wydaniu zrid ("stan nieruchomości"), czy też ma na myśli uregulowany w planie stan terenu, z którego działki wydzielono. Jak wyżej wskazano, co jeszcze raz należy powtórzyć, jeśli działki byłyby już w planie przeznaczone pod drogę (na rysunku planu), to zbędne byłoby dokonywanie interpretacji § 28 miejscowego planu w kontekście tego, czy teren obsługi komunikacji jest przeznaczeniem bliższym drogowemu czy usługowemu (co w istocie było przedmiotem sporu między stronami);

- po trzecie, sąd nie zgadza się z konkluzją, że przeznaczeniu terenu oznaczonego symbolem KP bliższe jest przeznaczenie usługowe niż przeznaczenie drogowe, a zatem nieruchomość nie była w dniu wydawania zrid przeznaczona na cele drogowe i należało dokonać jej wyceny według aktualnego sposobu użytkowania (art. 134 u.g.n.). Zgodnie z § 28 ust. 1 uchwały w sprawie planu miejscowego części wsi K., teren 1KP przeznaczony został pod obsługę komunikacji (ust. 2) i dopuszcza się na nim (ust. 3): dla zabudowy istniejącej – przebudowę, rozbudowę, nadbudowę, rozbiórkę, odbudowę oraz remont w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, budowę nowych budynków garażowych, budowę dojść i dojazdów, lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, lokalizację zieleni urządzonej, lokalizację pętli autobusowych. Opis ten wskazuje na przeznaczenie w planie miejscowym zdecydowanie bliższe drogowemu niż usługowemu, tym bardziej, że plan ten tereny o przeznaczeniu na różnego rodzaju usługi oznacza symbolem "U" (§ 16, § 17, § 18 planu) a nie symbolem KP. Dodać przy tym należy, że wyceniana nieruchomość składająca się z działek nr [...] posiada łączną powierzchnię około 77 metrów kwadratowych, a zatem jej rzeczywisty samodzielny potencjał inwestycyjny jest znikomy, zaś plan wyraźnie determinował sposób zainwestowania tego obszaru. Nadto, obsługa komunikacji ma ułatwiać transport i łączność. Wyznaczenie więc w planie dla konkretnego obszaru jego służebnej roli dla obsługi komunikacji nie pozwala na zinterpretowanie tego przeznaczenia jako przeznaczenia pod zabudowę usługową. Inwestycje związane z obsługą komunikacji powinny być tratowane jako inwestycje drogowe. A jeśli tak, to także gdyby okazało się, że w granicach wydzielonych decyzją zrid ("stan nieruchomości") wyceniane działki znajdowały się wcześniej na terenie KP (a nie w granicach pasa drogowego na rysunku planu, czego nie ustalono), to należało zastosować § 36 ust. 4 rozporządzenia (wycena z uwzględnieniem przeznaczenia drogowego w pierwszej kolejności a dopiero w braku transakcji takimi nieruchomościami wycena według przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych) a wykluczone było zastosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia i art. 134 u.g.n. Dokonanie zatem przez biegłą wyceny działek nr [...] według § 36 ust. 1 rozporządzenia i art. 134 u.g.n. oznacza wadliwość operatu, naruszenie ww. przepisów a także naruszenie art. 18 ust. 1 specustawy drogowej ("stan nieruchomości") oraz uwzględnienie w wycenie nieruchomości nieposiadających cechy podobieństwa do wycenianej. Tego organy nie dostrzegły nie wykonując należytej i starannej kontroli operatu, do czego były uprawnione i zobowiązane na podstawie art. 80 K.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy uwzględnią zatem i zastosują się do oceny prawnej sformułowanej w niniejszym uzasadnieniu, a w szczególności dopuszczą dowód z nowego operatu szacunkowego, który ocenią wedle wskazań sądu - nie wyłącznie pod względem formalnym, ale także pod względem mających zastosowanie przepisów prawa dotyczących wyceny nieruchomości, zasad analizy rynku niezbędnego do przeprowadzenia wyceny oraz obowiązującej definicji podobieństwa. Uwzględnią także organy, że skarżąca Gmina deklaruje posiadanie operatów zawierających wycenę nieruchomości drogowych położonych na jej terenie, podobnych do wycenianych ze względu na lokalizację, sąsiedztwo i otoczenie. Zasadne jest zobowiązanie Gminy do wykazania tych okoliczności.

Podjęte ustalenia faktyczne i ocenę prawną organy przedstawią w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymagania art. 107 § 3 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z § 2 pkt 6 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Na koszty te składają się wpis w kwocie 1500 zł i wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 5400 zł – obydwie wartości zależne od wskazanej wysokości przedmiotu sporu (70 473 zł).