Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 940/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2008-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: 199
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Jolanta Ewa Wojtyna Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 19 marca 2008 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na zamierzenie budowlane -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Wojewoda P. decyzją z dnia [...] października 2007 r. /.../, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm./ oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./, po rozpatrzeniu odwołania Z. G. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2007 r. /.../ w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego p.n. przebudowa lokalu mieszkalnego nr 10 z wykonaniem instalacji gazowej dla tego lokalu, podłączonej do pisma znajdującego się na klatce schodowej w budynku mieszkalnym przy ul. F. 31 w P., działka nr 733 obr. 207 postanowił uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że Prezydent Miasta P. – w wyniku rozpatrzenia wniosku Z. G. – odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego w nim określonego. Uznał bowiem, że zostało skutecznie podważone oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W złożonym odwołaniu Z. G. wnosił o zmianę lub uchylenie decyzji, wskazując na naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. i na dowód, że kwestionowana przez niego decyzja organu I instancji jest błędna przedłożył kopię wyroków NSA w analogicznych sprawach z zakresu interpretacji zagadnień dotyczących prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Analizując niniejszą sprawę organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest chybione z uwagi na wadliwość postępowania poprzedzającego jego podjęcie. Zwrócił uwagę, że organ I instancji rozpoznając wniosek Z. G. podjął rozstrzygnięcie wskazując jako adresata Z. G. pomimo, że akta sprawy dowodzą, iż stroną postępowania pozostaje Z. G. Wnioskodawca odpowiadając na wezwanie organu I instancji z dnia 8 czerwca 2007 r. – o uzupełnienie braków złożonego wniosku – odniósł się do tego wezwania, nie spełniając jednak w całości nałożonych nań obowiązków. Potwierdził fakt współwłasności lokalu nr 10 co do którego wnosił o wydanie pozwolenia na wykonanie jego przebudowy i jednocześnie zmodyfikował wniosek z dnia 30 maja 2007 r., podając że dotyczy on również budowy wewnętrznej instalacji gazowej obsługującej w/w lokal z włączeniem do istniejącej instalacji obsługującej budynek, znajdującej się w części stanowiącej współwłasność osób trzecich /przestrzeń komunikacji poziomej – korytarzu/.

Zdaniem organu odwoławczego istotą sprawy pozostaje kwestia właściwego wypełnienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor pouczony o konsekwencjach niewykonania wezwania z dnia 8 czerwca 2007 r. nie spełnił tego wymogu i dlatego wszczęcie w takiej sytuacji postępowania administracyjnego było chybione. Postępowanie dowodowe wykazało, że jeden ze współwłaścicieli /części wspólnej – przestrzeni komunikacyjnej/ Z. K. nie wyraził zgody na wykonanie planowanego zakresu robót dotyczących instalacji gazowej i takie stanowisko strony dyskwalifikowało wszczęcie postępowania w tym zakresie, nie przesądza natomiast o możliwości ubiegania się przez inwestora o akceptację wykonania robót dotyczących przebudowy lokalu mieszkalnego nr 10. Wycofanie wcześniejszej zgody przez pozostałych współwłaścicieli nie może mieć wpływu na podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. W przypadku jednoznacznego stwierdzenia, że inwestorowi nie przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mimo złożenia przez niego stosownego oświadczenia, nie ma podstaw do wydania pozwolenia na budowę. Oświadczenie takie jest środkiem dowodowym w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę i jak każdy inny dowód podlega ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej, składane jest pod rygorem odpowiedzialności karnej i na podstawie złożonego oświadczenia organ ten może stwierdzić, że inwestor w istocie nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przedmiotowej sprawie bezspornym faktem jest, że budowa instalacji gazowej oraz przebudowa lokalu /w tym przebudowa trzonów wentylacyjno-spalinowych/ wymaga uzyskania pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 Prawa budowlanego. Zakres robót wskazany w projekcie budowlanym dotyczy interesów osób trzecich i przekracza ograniczenia wynikające z prawa do dysponowania nieruchomością, które dokumentowane jest oświadczeniem wg wzoru określonego w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 listopada 2004 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie wzorów wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę /Dz.U. Nr 242, poz. 2421/. Wniosek inwestora z dnia 30 maja 2007 r., jak również złożone przez niego oświadczenie nie spełniają wymogów załącznika nr 1. Wprawdzie wadliwość ta została dostrzeżona przez organ I instancji - skierował do wnioskodawcy wezwanie w myśl art. 64 § 2 K.p.a. – jednak pomimo braku uzupełnienia stwierdzonych uchybień organ ten wszczął postępowanie administracyjne w sprawie. W zaistniałej zatem sytuacji formalno-prawnej brak było przesłanek do wszczęcia postępowania i procedowania. Skoro organ I instancji uznał za stosowne wszczęcie postępowania winien odnieść się do rozwiązań projektu budowlanego, które nie uwzględniają interesów osób trzecich, zaś procedurę w tym zakresie określa art. 35 Prawa budowlanego mając na uwadze zwłaszcza ust. 3 tego artykułu. Projekt budowlany nie został bowiem w sposób kompletny przedłożony do zatwierdzenia /w zakresie dotyczącym przyłącza gazowego stanowi uzupełnienie materiału dowodowego, a nie jego komplementowaną część/. Nawiązując do zarzutów odwołania organ odwoławczy uznał za niezasadną argumentację dotyczącą zagadnień terenowo-prawnych, zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie robót budowlanych. Wymóg taki wynika jednoznacznie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, zaś przywołane wyroki SN dotyczą spraw odrębnych i nie mogą stanowić wykładni prawa oraz jego stosowania w innych przypadkach indywidualnych. W razie braku zgody współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie wnioskowanego programu inwestycyjnego pozostaje inwestorowi droga postępowania przed sądem powszechnym. Reasumując stwierdzono, że z uwagi na przedstawione okoliczności sprawa wymaga ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Opisaną decyzję Wojewody P. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Z. G., wnosząc o jej uchylenie, jak też uchylenie decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2007 r. Zdaniem skarżącego Wojewoda P. uchylił decyzję organu I instancji ze względów proceduralnych, jednocześnie zajmując stanowisko w kwestii merytorycznej, przesądzając tym samym treść rozstrzygnięcia. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest przesądzenie, czy zakres prac objętych wnioskiem stanowi czynności zwykłego zarządu czy ten zakres przekracza i od tego zależy, czy inwestor jest zobowiązany przedłożyć zgodę wszystkich współwłaścicieli czy też większości z nich. Skarżący wskazał, że złożony przez niego wniosek dotyczył przebudowy mieszkania /remont, wymiana instalacji elektrycznej itp./, wykorzystania jednej wolnej istniejącej już wentylacji, wykonanie drugiej /nad kuchnią/, wykonanie komina spalinowego i wyprowadzenie przez część strychową znajdującą się bezpośrednio nad remontowanym mieszkaniem, oraz wykonania instalacji gazowej wewnątrz mieszkania i podłączenia jej do pionu gazowego znajdującego się na klatce schodowej. Państwo K. wyrażają zgodę na przeprowadzenie prac związanych z remontem, lecz nie zgadzają się na podłączenie mieszkania do pionu gazowego znajdującego się na klatce schodowej, podnosząc, że pion ten wykonali własnym kosztem [mimo wezwań nie przedstawili kosztorysu]. Przesądzenia zatem wymaga, czy podłączenie mieszkania do pionu gazowego znajdującego się na klatce schodowej jest czynnością zwykłego zarządu czy też go przekracza. Według skarżącego jest to zwykła czynność mieszcząca się w granicach zwykłego zarządu i jego zdaniem takie stanowisko zajął Sąd Najwyższy np. w postanowieniu z dnia 21 listopada 1980 r. III CRN 166/80, OSNC 1981/6/111, w uchwale z dnia 19 kwietnia 2002 r. III CZP 18/02, OSNC 2003/2/18. Skarżący stwierdził również, że podłączenie mieszkania do przebiegającego w korytarzu pionu gazowego nie zmieni funkcji komunikacyjnej klatki schodowej, zaś stanowisko organu odwoławczego uznające taką czynność jako przekraczającą zwykły zarząd jest błędne i wynika z niewłaściwej interpretacji przepisów. Nadto wyjaśniając stan prawny kamienicy podał, że wszystkie mieszkania i lokale są wydzielone, stanowiąc odrębną własność poszczególnych współwłaścicieli /lokal nr 10 współwłasność małżeńska Z. i B. G./, części wspólne /strych, klatka schodowa/ współwłasność w częściach: M. M. – 0,292, M. O. – 0,166, B. W. – 0,154, B. i Z. G. – 0,166, J. i Z. K. – 0,222 – wobec tego, nawet przy braku zgody Państwa K., spełnione zostały wszystkie warunki do wydania pozytywnej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza z kolei art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, który stanowi, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem zatem kontroli Sądu jest legalność zaskarżonego aktu, w konkretnym przypadku – decyzji administracyjnej.

W związku z powyższym uwzględnienie skargi – a zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 – 3 wspomnianej wyżej ustawy polega ono na uchyleniu decyzji, stwierdzeniu jej nieważności lub niezgodności z prawem – może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że kwestionowana w skardze decyzja jest dotknięta naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy bądź naruszeniem dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, czy też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa z przyczyn określonych w K.p.a. lub w innych przepisach. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia prawa, w konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 tej ustawy, skarga podlegała oddaleniu.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda P. wskutek zakwestionowania w odwołaniu Z. G. rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji, tj. decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2007 r. /.../, uchylił wymienioną ostatnio decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Trzeba wskazać, że wniesienie odwołania ma ten skutek, iż organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Wynika to z art. 15 K.p.a., który ustanawia zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcia organu odwoławczego są więc przede wszystkim merytoryczne /będą to decyzje podejmowane w myśl art. 138 § 1 pkt 1 i 2 zd. pierwsze/, natomiast drugim rodzajem rozstrzygnięć tego organu są decyzje kasacyjne przewidziane w art. 138 § 1 pkt 2 in fine i art. 138 § 2 K.p.a.

Na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną połączoną z przekazaniem sprawy indywidualnej do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji tylko wówczas, gdy "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części".

Analiza akt administracyjnych nadesłanych wraz z odpowiedzią na skargę i uzasadnienie zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że zastosowanie w warunkach rozpoznawanej sprawy przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. było prawidłowe i w konsekwencji stanowisko wyrażone w wydanej przez ten organ decyzji zasługuje na akceptację. Trafnie bowiem zdaniem Sądu, zakwestionował organ odwoławczy przeprowadzone w pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające, w szczególności zwracając uwagę na niekonsekwencję podejmowanych przez ten organ działań.

Otóż organ I instancji, jak wynika z akt sprawy, wezwał inwestora w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do uzupełnienia złożonego w dniu 30 maja 2007 r. wniosku o wydanie pozwolenia na przebudowę lokalu mieszkalnego nr 10 w budynku przy ul. F. 31 w P. /działka nr 733, obr. 207/. W skierowanym do inwestora wezwaniu z dnia 8 czerwca 2007 r. zostało również zawarte pouczenie, że nieusunięcie wymienionych w tym wezwaniu braków /pkt 1 – 2/ w terminie 7 dni od daty jego doręczenia spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W wyznaczonym terminie inwestor – według ustaleń organu I instancji – nie usunął braków wymienionych w pkt 2 wspomnianego wezwania /w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należało wskazać dokumenty potwierdzające to prawo/, a pomimo tego organ ten wszczął postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na przebudowę lokalu nr 10 w zakresie uwzględniającym dokonaną przez inwestora zmianę jego wniosku o wykonanie instalacji gazowej "której podłączenie następuje z klatki schodowej" /w ten sposób usunął braki wymienione w pkt 1 wezwania z dnia 8.06.2007 r./.

Słusznie więc uznał organ odwoławczy, że wszczęcie postępowania, jak i jego prowadzenie w sprawie wydania pozwolenia na przebudowę w wymienionym wyżej zakresie dyskwalifikuje – czyniąc go w istocie wadliwym - nieusunięcie przez inwestora braków, o jakich mowa w skierowanym do niego przez organ I instancji wezwaniu z dnia 8 czerwca 2007 r. /pkt 2 tego wezwania/. Nie stoi ono natomiast na przeszkodzie, co trafnie zauważył organ odwoławczy, w wystąpieniu przez inwestora o pozwolenie na przebudowę lokalu mieszkalnego nr 10 w zakresie wynikającym z pierwotnie złożonego przez niego wniosku w dniu 30 maja 2007 r.

Skarżący koncentrował swe zarzuty, zarówno w skardze, jak i w odwołaniu na kwestii wytkniętej mu wadliwości złożonego przez niego oświadczenia, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego /Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./. Twierdził przy tym, że błędnie przyjmują organy, iż podłączenie instalacji gazowej wykonanej wewnątrz mieszkania /lokal nr 10/ do pionu gazowego znajdującego się na klatce schodowej budynku objętego współwłasnością wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, wykracza bowiem poza zwykły zarząd rzeczą wspólną. Sąd nie może zgodzić się ze skarżącym.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego wspomnianym wyżej, jednym z podstawowych warunków uzyskania pozwolenia na budowę, jest wykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zmiana w sposobie dokumentowania tego prawa, wprowadzona ustawą z dnia 27 marca 2003 r., obowiązującą od dnia 11 lipca 2003 r. /Dz.U. Nr 80, poz. 718/ - o zmianie ustawy – Prawo budowlane, polega na tym, że zamiast konieczności "wykazania prawa", czyli udokumentowania tytułu prawnego władania nieruchomością, ustawodawca wprowadził obowiązek "złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Takie oświadczenie jest więc środkiem dowodowym w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę i podlega ocenie jak każdy inny dowód /art. 80 K.p.a./, organu administracji architektoniczno-budowlanej, który w rezultacie może uznać, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Trzeba też podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest konsekwentnie pogląd, zgodnie z którym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy oceniać według prawa cywilnego i nie może to prawo być domniemane, ani wykazane warunkowo /np. wyrok NSA z dnia 2.10.1986 r., IV SA 400/86, ONSA 1986/2/56/. Stąd też, w ocenie Sądu, w przypadku współwłasności, co w niniejszej sprawie jest bezsporne, należy uwzględnić m. innymi przepis art. 199 k.c., w myśl którego do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Skoro więc przepis ten wymaga w powyższej sytuacji zgody wszystkich współwłaścicieli, to brak zgody chociażby jednego z nich nie pozwala przyjąć, że został spełniony warunek określony w art. 199 K.c.

W warunkach rozpoznawanej sprawy bezsporne jest, że co najmniej jeden ze współwłaścicieli nieruchomości /Z. K./ nie wyraził zgody na podłączenie instalacji gazowej wykonanej wewnątrz lokalu nr 10 /stanowiącego własność skarżącego i jego żony/ do pionu gazowego znajdującego się na klatce schodowej, tj. części wspólnej budynku przy ul. F. 31, czyli na zakres prac uwzględniających dokonaną przez inwestora zmianę wniosku o pozwolenie na budowę. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organów, że zamierzone przez skarżącego przyłączenie instalacji gazowej – opisane wyżej – stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu /zalicza się do nich niewątpliwie czynności związane z bieżącą zwykłą eksploatacją rzeczy i utrzymaniem jej w stanie niepogorszonym potrzebna jest do nich zgoda większości współwłaścicieli, której skarżący nie posiada/ i wymaga zgody wszystkich uprawnionych do decydowania w tej sprawie współwłaścicieli nieruchomości. Brak takiej zgody Z. K. na zamierzone przez inwestora przyłączenie instalacji gazowej jest równoznaczny z brakiem prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Jak wcześniej wspomniano, inwestor mógł uzyskać pozwolenie na budowę obejmujące zakres robót z pierwotnego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, co jednakże wymaga przeprowadzenie postępowania w tym zakresie. Organ II instancji, rozpoznając odwołanie od wydanej w pierwszej instancji decyzji nie mógł orzec reformacyjnie /art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a./, bowiem naruszył by w ten sposób zasadę ogólną postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a.

Wobec powyższego należało uznać, że organ odwoławczy prawidłowo wskazał na konieczność postępowania w trybie instancji i w rezultacie skorzystanie przez niego z kompetencji przewidzianych w art. 138 § 2 K.p.a. prawa nie narusza.

Dlatego na podstawie art. 151 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga została oddalona.