Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2308/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 15,  art. 139,  art. 138  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi S. M. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu oddala skargę


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKIA) decyzją z [...] maja 2016r., [...], na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013r., poz. 260 ze zm.) i art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku S.M. W. - odmówił zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działek nr ew. [...] i [...] w m. K. S..

Po rozpoznaniu wniosku S. M. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy GDDKiA decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r., [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 3 kpa - uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego z ww. drogi krajowej.

Organ zaznaczył, że rozpatrując sprawę ponownie posiada uprawnienia reformacyjno-merytoryczne. Podał, iż strona wniosła o zezwolenie na przebudowę zjazdu, w celu budowy magazynu. Wola wnioskodawcy została także wyrażona w piśmie z [...] marca 2016r. oraz potwierdzona w siedzibie organu (notatka służbowa z [...]. 08. 2016 r.) Należało zatem wydać zgodę, bądź odmowę na przebudowę ww. zjazdu, a nie lokalizację nowego zjazdu. Dlatego organ wydał rozstrzygniecie reformatoryjne.

Dalej organ wskazał, że zarządzeniem Nr [...] GDDKiA z [...] grudnia 2008r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych (ze zmianami) drogę krajową nr [...] zakwalifikowano do dróg głównych ruchu przyspieszonego (klasy GP). Zasady stosowania zjazdów na drodze klasy GP określa § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016r., poz. 124), zgodnie z którym "l/l/ celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości".

Organ wskazał, że nieruchomość wnioskodawcy ma już zapewniony zjazd, ale indywidualny o funkcji dojazdu na pole. Na ww. nieruchomości inwestor planuje budowę magazynu, w celu prowadzenia działalności gospodarczej, a zatem zjazd indywidualny musiałby ulec przebudowie na publiczny, bo tylko taki zjazd zapewni połączenie z drogą ww. obiektu zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia.

Dalej, organ powołał art. 77 w zw. z art. 78 ust. 1 cyt. rozporządzenia, zgodnie z którym zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami § 113 ust. 7 pkt 2 rozporządzenia, który stanowi, że zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę.

Natomiast planowany do przebudowy zjazd znajdowałby się po wewnętrznej stronie łuku poziomego tj. w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, co potwierdza zlokalizowanie w km 31+271 (strona lewa) znaku ostrzegawczego [...] "niebezpieczny zakręt w lewo", który stosuje się w celu oznakowania pojedynczego łuku poziomego o niedostatecznej widoczności. Organ podkreślił, iż zgodnie z pkt 2.1.1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ml z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczenia na drogach (Dz. U. z 2003 r. Nr 220, poz. 2181), znaki ostrzegawcze stosuje się w celu uprzedzenia o takich miejscach na drodze, w których kierujący powinni zachować szczególną ostrożność ze względu na występujące lub mogące występować w tych miejscach niebezpieczeństwo.

Organ podniósł, że natężenie ruchu na tym odcinku w 2015r. wyniosło 5602 poj./dobę, a każdy zjazd stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ogranicza jego płynność i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze, dotyczy to w szczególności zjazdów publicznych, które charakteryzują się dużą częstotliwością użytkowania. Tak więc dodatkowa kumulacja pojazdów z projektowanej inwestycji dodatkowo wpłynie na pogorszenie i tak już trudnych warunków ruchu drogowego.

Dalej GDDKiA wyważając słuszny interes w sprawie, dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym i powołał wyrok NSA z 22 kwietnia 2008r. sygn. akt I OSK 689/2007. Wyjaśnił m in., że prawo własności nie zostało określone jako prawo absolutne m. in. w celu realizacji zasady solidaryzmu społecznego. W związku z powyższym, jak wielokrotnie podkreślano w orzeczeniach sądów administracyjnych i cywilnych, prawo własności może doznawać szeregu ograniczeń wynikających z różnych przepisów prawa, w tym art. 29 ust. 4 u.d.p. oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy. Interes strony jest w zasadniczym stopniu zaspokojony poprzez istniejący już zjazdu indywidualny.

Odnosząc do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ powołał wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2010r. sygn. akt VII SA/Wa 960/10, w którym wskazano, że organ jako wyspecjalizowany zarządca dróg krajowych i autostrad zobowiązany jest do przeciwdziałania wszelkim sytuacjom, które mogłyby sprowadzić niebezpieczeństwo na użytkowników dróg publicznych, a więc działać prewencyjnie, a nie biernie oczekiwać na ich wystąpienie.

Odpowiadając na zarzut strony organ podkreślił, że postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu jest postępowaniem odrębnym, niezależnym od postępowania w sprawie warunków zabudowy.

Skargę na ww. decyzję złożył S. M. W. i wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji zarzucił naruszenie:

1. zasady dwuinstancyjności postępowania - art. 15 kpa poprzez niezastosowanie odpowiednio art. 138 § 2 kpa w sytuacji, gdy orzeczenie wydane w pierwszej instancji nie odnosiło się do przedmiotu jakim była przebudowa istniejącego zjazdu, a zatern sprawa została rozpoznana tylko jeden raz;

2. art. 139 kpa tj. orzeczenie na niekorzyść strony poprzez odmowę wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu w sytuacji, gdy decyzja wydana w pierwszej instancji orzekała o odmowie lokalizacji zjazdu, a nie jego przebudowy;

3. art. 7 i 77 kpa poprzez:

- niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, polegających na braku ustaleń parametrów łuku drogi nr [...] (w jej 30 km) oraz niezbadanie ograniczenia widoczności w miejscu, gdzie obecnie istnieje indywidualny zjazd;

- niewłaściwe wyważenie interesów, w tym pominięcie interesu lokalnego do jakiego doszło w wyniku stwierdzenia, że ruch samochodów ciężarowych, w tym dostawczych i usługowych, w celu skomunikowania z działkami skarżącego winien być poprowadzony po drogach lokalnych niżej skwalifikowanych;

4. art. 11 kpa polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu przesłanek, którymi kierował się organ przy wydaniu orzeczenia oraz wadliwego uznania, że posiada on prawo do samodzielnego ustalania kryteriów, którymi winien się kierować przy orzekaniu - co w konsekwencji naruszyło zasadę, wymienioną w art. 8 kpa;

5. art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p. polegające na niewydaniu zgody na przebudowę zjazdu w sytuacji spełnienia wymaganych prawem przesłanek, w tym warunków wynikających z § 9 ust. 1 pkt 3, § 55 ust. 1 pkt 3, § 77 i § 113 ust. 3 i ust. 7 pkt 2 - cyt. rozporządzenia z dnia 2 marca 1999r., co wynikało z:

a) wadliwego rozumienia przepisów, a w szczególności złej interpretacji pojęć: "bezpieczeństwo ruchu", "wymagania widoczności przy wjeździe na drogę publiczną" oraz

b) wadliwej oceny co do istnienia podstaw do korzystania przy obsłudze komunikacyjnej ww. działek z dróg przyległych (lokalnych).

Skarżący podniósł, iż organ i instancji zmienił przedmiot rozpoznania i dopiero w drugiej instancji wydał orzeczenie zgodne z żądaniem.

Zdaniem strony, wobec uznania, że decyzja wydana w I instancji nie odnosi się do wniosku, to rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 po raz pierwszy merytorycznie rozpoznało sprawę. Oznacza to, że pozbawiono skarżącego i tak już ograniczonego ze względu na quasi odwoławczy charakter postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - prawa do dwukrotnego rozpoznania tej samej sprawy. Odmienna interpretacja stoi contra legem i prowadzi do wykładni ograniczającej konstytucyjne prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy.

Organ w pierwszej instancji zajął się sprawą nieistniejącą, bo wykraczającą poza żądanie. Konsekwencją naruszenia zasady dwuinstancyjności było wydanie "drugiej" decyzji na niekorzyść strony. Organ wprawdzie tłumaczy, że pierwsza decyzja była negatywna zatem druga negatywna nie pogorszą sytuacji skarżącego. Jednak w pierwszej decyzji organ nie przesądził o zakazie przebudowy, a wyłącznie o niemożności lokalizacji nowego zjazdu.

Odnośnie zaprezentowanego pojęcia "decyzji uznaniowej" skarżący podniósł, że organ nie miał swobody wyboru rozstrzygnięcia. Organ swoje rozstrzygnięcia opierał na interpretacji zwrotów niedookreślonych, co oznacza, że wybór rozstrzygnięcia nie mógł być dowolny, swobodny i niczym nieograniczony. Zaznaczył, że określenia "zagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego", wymagania widoczności przy wjeździe na drogę publiczną" są nieostre i wymagają precyzyjnego uzasadnienia, uwzględniającego uwarunkowania lokalne, w nawiązaniu do wymagań technicznych i użytkowych danej drogi.

Dalej skarżący podkreślił, że zjazd z drogi publicznej musi spełniać parametry ustalone w § 78 rozporządzenia. Dopiero porównanie tych parametrów z odległościami zjazdu oraz łuku poziomego mogłyby stanowić podstawę rozstrzygnięcia możliwości przebudowy. Takich ustaleń nie dokonano.

Nie odniesiono się do przewidzianej w § 78 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia możliwości wyposażenia zjazdu w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z drogi, w wypadkach uzasadnionych względami bezpieczeństwa ruchu. Nie odniesiono się w ogóle do natężenia ruchu na tej drodze. Ustalenia, iż zjazd jest usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego w rozumieniu § 113 ust. 7 pkt 1, nie można dokonać z pominięciem uwarunkowań lokalnych oraz wymagań technicznych drogi. Brak rzetelnej oceny w tym zakresie spowodował naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 kpa.

Ponadto, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje, aby organ w prawidłowo ustalił stan faktyczny. Organ nie wyjaśnił czym charakteryzuje się km 30 (+ 922) drogi - krajowej nr [...]. Nie wiadomo zatem, czy na znajdującym się tam zakręcie jest jedynie krzywa przejściowa oraz jakie zasady kształtowania profilu drogi zastosowano na tym odcinku. W pierwszej instancji organ wskazał jedynie na łuk poziomy oraz ograniczoną widoczność, jednak nie wyjaśnił jakie są dokładnie jego parametry, czy jest to jedyny łuk i jaki ma kont nachylenia. Organ II instancji, w ogóle nie odniósł się do tych okoliczności, jak i do wykorzystania alternatywnych narzędzi wpływających na bezpieczeństwo na drodze.

Skarżący dodał, iż kryterium jakim winien kierować się organ jest uzyskanie wymaganej widoczności, a nie fakt jej ograniczenia. Ograniczenie widoczności na łuku nie musi wiązać się z brakiem zachowania wymaganej widoczności. Podobnie wadliwym, w ocenie skarżącego, jest rozumienie pojęcia "miejsca zagrażającego bezpieczeństwu ruchu drogowego", o którym mowa w § 78 ust. 1 rozporządzenia. Każde miejsce można potencjalnie uznać za niebezpieczne, skoro styka się ono z drogą i powoduje dodatkowy ruch. Łuki są miejscami mniej bezpiecznymi niż proste odcinki dróg. Niedopuszczalne jest jednak uznanie, że łuk zawsze jest miejscem niebezpiecznym.

W tej sprawie charakter łuku drogowego jak i jego otoczenie sprawia, że nie występują ograniczenia, uniemożliwiające zmianę kategorii zjazdu Organ nie wyjaśnił, czy rzeczywiście w sytuacji przebudowy zjazdu indywidualnego na publiczny w planowanym miejscu będzie on spełniał przesłanki z § 113 ust. 7.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił ust. 4 art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. dalej u.d.p.), zgodnie z którym zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne.

Warunki techniczne zostały określone w przytoczonym przez organ rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430).

Z powyższego wynika, iż obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację, czy przebudowę zjazdu jest zbadanie i ocena, czy zostały spełnione wymogi określone w warunkach technicznych. Prawodawca wymogi te zróżnicował w zależności od rodzaju planowanego zjazdu, miejsca jego usytuowania, jak i rodzaju drogi publicznej z jaką zjazd miałby łączyć daną nieruchomość (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 426/13, http://cbois.nsa.gov.pl).

Zaznaczyć ponadto trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, iż decyzja wydawana w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu ma charakter uznaniowy, co jednak nie oznacza, że organ może orzekać w sposób dowolny. Działając w ramach uznania administracyjnego organ ma bowiem obowiązek wyjaśnić wnikliwie stan faktyczny sprawy. Organ może, ale nie musi udzielić zgody na lokalizację zjazdu, jednak dopiero po wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, rozważeniu wszechstronnie materiału dowodowego i wreszcie wydaniu decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Granice uznania administracyjnego wyznaczają w myśl art. 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela, a ponadto przepisy szczególne. Podejmowane w ramach uznania administracyjnego decyzje pozostają pod kontrolą sądu, ale jej zakres jest ograniczony. Sąd bada bowiem, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ nie przekroczył przy jej wydawaniu granic uznania administracyjnego, czy uzasadnił rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami oraz czy uwzględnił słuszny interes społeczny i słuszny interes strony, a także czy respektował konstytucyjną zasadę równości wobec prawa.

Mając na uwadze zarzuty skargi podkreślić szczególnie trzeba, że wybór rozstrzygnięcia przez organ w aspekcie słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądu administracyjnego.

W świetle powyższych kryteriów, w poddanej badaniu Sądu decyzji dokonana ocena materiału dowodowego jak i wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego nie budzi zastrzeżeń. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie naruszył przy tym zarówno zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. jak i zakazu reformationis in peius, o którym mowa w art. 139 k.p.a.

Nie było sporne w niniejszej sprawie, że droga krajowa nr [...] została zakwalifikowana cyt. zarządzeniem do dróg głównych ruchu przyśpieszonego klasy GP. Tym samym zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r., stosowanie zjazdów z tej drogi dopuszczalne jest wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykorzystanie istniejącej drogi klasy D Lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Zgodzić się należy z organem, że w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP przepisy stawiają zaostrzone wymagania w zakresie warunków technicznych, tak aby zapewnić płynność ruchu i jednocześnie bezpieczeństwo ich użytkowników. Zarówno ewentualna lokalizacja zjazdu publicznego połączonego z drogą tej klasy, jak i przebudowa zjazdu indywidualnego do paramentów zjazdu publicznego musi mieć zatem charakter wyjątkowy i nadzwyczajny, a nie stanowić reguły.

Prawidłowo zatem przyjął organ, że w tej sprawie przesłanki przebudowy zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny nie zostały spełnione.

Działki skarżącego nr ew. [...] i [...] położone w miejscowości K. S. posiadają bezpośrednie połączenie z drogą krajową nr [...] poprzez zjazd indywidualny. Okoliczność ta sama w sobie nie rodzi jednak obowiązku po stronie organu do wydania zgody na przebudowę tego zjazdu na zjazd o charakterze publicznym, wymagany - zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia - do działek na których ma być prowadzona działalność gospodarcza.

W rozpatrywanej sprawie droga krajowa nr [...], należy do dróg o dużym natężeniu ruchu drogowego, które jak wskazał organ, według generalnego pomiaru ruchu w 2015r. wyniosło 5602 poj./dobę. Ponadto, zgodnie z art. 78 ust. 1 rozporządzenia, zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7 rozporządzenia. W myśl § 113 ust. 7 pkt 1 ww. przepisu, zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego. Według ustaleń organu miejsce, w którym usytuowany jest przeznaczony do przebudowy zjazd należy zaliczyć do miejsc zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż znajdowałby się on po wewnętrznej stronie łuku poziomego, o czym ostrzega umieszczony w km 31+271 (strona lewa) znak [...] "niebezpieczny zakręt w lewo", stosowany dla oznakowania pojedynczego łuku poziomego o niedostatecznej widoczności. Znaki tego rodzaju - jak zasadnie podniósł organ - stosuje się w celu uprzedzenia o miejscach na drodze, w których kierujący powinni zachować szczególną ostrożność ze względu na występujące lub mogące występować w tych miejscach niebezpieczeństwo, co wynika z przywołanego pkt 2.1.1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ml z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczenia na drogach (Dz. U. z 2003 r. Nr 220, poz. 2181).

Nie ulega wątpliwości, że im większy ruch na drodze, tym ograniczenie płynności tego ruchu i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji podczas użytkowania zjazdu publicznego, jest większe. Z tej przyczyny kryteria wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu publicznego są bardziej rygorystyczne.

Wobec powyższego organ nie miał obowiązku szczegółowego badania ograniczeń widoczności w miejscu, gdzie obecnie istnieje indywidualny zjazd, porównywać parametrów ustalonych w § 78 cyt. rozporządzenia z odległościami zjazdu oraz łuku poziomego, czy odnosić się do możliwości wyposażenia zjazdu w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z drogi, jak tego domagał się skarżący.

Wbrew zarzutom skargi organ odniósł się również do zarejestrowanego natężenia ruchu na tej drodze w 2015r. Nie zasługiwały zatem na uwzględnienie zarzuty co do braku rzetelnej oceny w tym zakresie i w konsekwencji naruszenia art. 7 oraz 77 § 1 kpa.

W ocenie Sądu, powyższe okoliczności przemawiały za odmową udzielenia pozwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego, tym samym organ nie naruszył art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p.

Odnosząc się natomiast do zarzutu uchybienia art. 139 k.p.a. wyjaśnić należy, że zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Określona w tej regulacji instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony w postępowaniu administracyjnym. Jak wskazuje się w orzecznictwie "niekorzyść", o której mowa w art. 139 k.p.a., to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek decyzji wydanej przez organ odwoławczy. O tym, że pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z rozstrzygnięciem organu II instancji (zob. WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2016r., sygn. akt VII SA/Wa 225/16, LEX nr 2189924).

Porównując decyzje wydane w obu instancjach nie można było podzielić stanowiska, że sytuacja wnoszącego odwołanie uległa pogorszeniu. Zarówno w pierwszej jak i w drugiej instancji skarżący nie uzyskał zgody na lokalizację zjazdu publicznego. Bez znaczenia pozostaje bowiem okoliczność, czy planowany zjazd publiczny powstałby w wyniku przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego, czy lokalizacji całkiem nowego zjazdu publicznego, skoro w miejscu, w którym - z powodu zagrożenia bezpieczeństwa użytkowników drogi - w ogóle nie może on funkcjonować.

Ponadto, zdaniem Sądu, uznanie, że w decyzji pierwszoinstancyjnej błędnie określono żądanie wnioskodawcy rozstrzygając o lokalizacji nowego zjazdu publicznego zamiast o przebudowie istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny nie uzasadniało odstąpienia przez organ odwoławczy od merytorycznego załatwienia sprawy. Organ II instancji ma bowiem obowiązek podjęcia wszelkich możliwych, kroków prowadzących do merytorycznego załatwienia sprawy. W przypadku stwierdzenia wadliwości decyzji pierwszoinstancjyjnej zobligowany jest zatem do wydania orzeczenia reformatoryjnego stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i od tego obowiązku nie może się uwalniać przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja kasacyjna nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone wprost w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy może zastosować art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że nie jest możliwe sanowanie uchybień organu pierwszej instancji w ramach dodatkowego postępowania. Żadne inne wady postępowania, czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Zarówno elementy faktyczne, jak i prawne, które tworzą sprawę i wyznaczają jej tożsamość mogą ulegać w trakcie trwania postępowania zmianom. Tym samym na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia 138 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie.

W konsekwencji jako chybione należało ocenić stanowisko strony odnośnie naruszenia przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad art. 15 k.p.a., to jest zasady dwuinstancyjności postępowania.

Na koniec podnieść trzeba, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest naczelną zasadą, którą kieruje się organ przy wydawaniu decyzji w przedmiocie lokalizacji zjazdu. Zasada ta może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym z niej korzystaniu (zob. wyrok NSA z 23 grudnia 2004 r. sygn. OSK 986/04). Prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (zob. np. wyroki NSA z dnia: 8 lutego 2012 r. sygn. I OSK 276/11; 12 maja 2011 r. sygn. I OSK 1068/10, LEX nr 863287, 3 lipca 2010 r. sygn. I OSK 1243/09, LEX nr 594986).

Organ nie może zatem wydać decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi publicznej, która powodowałaby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

W tej sprawie wystąpiła kolizja interesu strony i interesu społecznego. Organ wystarczająco uzasadnił powody, dla których dał pierwszeństwo interesowi społecznemu, przed interesem indywidualnym.

Dodać należy, że zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i w takim zakresie, w jakim nie narusza istoty własności. Zgodnie z art. 140 K.c. właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, jednakże w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Tym samym prawo własności - choć podlegające konstytucyjnej ochronie - może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą niewątpliwie przepisy u.d.p. oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Przepisy te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej zjazdu na tę drogę.. Dlatego też nie można było przyjąć, aby w imię zasady równości wobec prawa każdy właściciel nieruchomości przylegającej do drogi krajowej musiał mieć zapewniony do niej dostęp, a w tej sprawie dostęp w postaci zjazdu o charakterze publicznym.

Z podanych względów - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U z 2017r. poz. 1369) - Sąd oddalił skargę.