Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2288/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 50, 52 ust 1 i 2, art 53 ust 1, art 63
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 107, art 138 par 1 pkt 1  i pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2012 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej SKO) na podstawie art. 127 § 2, 17 pkt. 1, 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) i art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. D.U. 2001, Nr. 79, poz. 856), po rozpoznaniu odwołania M. Spółki z.o.o. z siedzibą w W. (dalej Skarżący), od decyzji [...] z [...] maja 2010 r. nr [...] ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji celu publicznego polegającej na budowie elektroenergetycznego słupa nn w miejsce stacji transformatorowej nr [...] wraz z liniami zasilającym (linia napowietrzna) oraz budowie odcinków kabli SN 15 kV na działkach o nr. ew: [...], [...], [...] z obrębu [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] i nr. [...] z obrębu 2[...], położonych przy ulicy [...] w W., utrzymało w mocy decyzję.

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

[...] decyzją nr [...] z [...] marca 2012 r. ustalił szczegółowe warunki zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji celu publicznego polegającego na budowie słupa elektroenergetycznego nn w miejsce stacji transformatorowej nr [...] wraz z liniami zasilającym (linia napowietrzna) oraz budowie odcinków kabli SN 15 kV na działkach o nr. ew: [...], [...], [...] z obrębu [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] i nr. [...] z obrębu [...]położonych przy ulicy [...] w W.

Odwołanie o tej decyzji wniósł M. Spółka z.o.o. z siedzibą w W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako ingerującej w prawa własności spółki oraz podnosząc, iż postępowanie toczyło się bez udziału spółki. Rozpoznając sprawę SKO, wskazując jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia art. 50 i następne ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (D.U. Nr. 80, poz. 717 ze zm. - dalej ustawa o p. i z. p.) oraz art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (t.j. D.U. z 2010 r, Nr 102, poz.651 ze zm. - dalej ustawa o g.n), uznało, że planowana inwestycja jest inwestycją zaliczaną do inwestycji celu publicznego a na terenie planowanej inwestycji nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co skutkuje koniecznością wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego (art. 50 ust. 1 ustawy o p. i z. p.). Decyzja ta wydawana jest na wniosek inwestora i w sytuacji, w której zamierzenia inwestycyjne są zgodne z przepisami odrębnymi organ nie może odmówić wydania tego rodzaju decyzji. Odmowa wydania decyzji mogłaby wynikać tylko z niezgodności tej decyzji z przepisami prawa a organ tej niezgodności nie stwierdził, co skutkowało wydaniem decyzji pozytywnej. Wniosek inwestora spełniał warunki ustawowe, zawierał niezbędne dokumenty (mapy), określona została charakterystyka inwestycji - zgodnie z wymogami art. 52 ust. 2 ustawy o p.i z.p. Inwestycja nie została zaliczona do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko a więc nie wymagała sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko - zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (D.U. Nr. 213, poz.1397). Tym samym brak jest podstaw do ewentualnego dołączania do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach który to wymóg wynika z art. 72 ust. 1 pkt. 3 i ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (D.U. Nr. 199, poz. 1227 ze zm.).

Prowadzone postępowanie zostało poprzedzone zawiadomieniem stron o jego wszczęciu poprzez obwieszczenie z 4 kwietnia 2012 r. oraz osobiste wezwania stron, podobne reguły zastosowano po wydaniu decyzji (obwieszczenie z 30 maja 2012 r.). Skarżący również został zawiadomiony o wszczęciu postępowania o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia.

Organ uznał więc, że inwestycja jest możliwa do realizacji i zgodna z prawem. Decyzja zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy wymienione w art. 54 ustawy o p.i z.p.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych przez Skarżącego w odwołaniu, SKO wskazało, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie narusza niczyjej własności i nie rodzi po stronie inwestora uprawnień o charakterze właścicielskim. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym osoba składająca tego rodzaju wniosek nie musi posiadać żadnego tytułu do nieruchomości na której planowana jest inwestycja. Brak w decyzji stwierdzenia, że decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza praw własności osób trzecich nie ma żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zdaniem organu Skarżący miał zagwarantowaną pełnię praw w toczącym się postępowaniu administracyjnym.

Skarżący w ustawowym terminie wywiódł skargę na powyższą decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję [...] z [...] maja 2012 r. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 107 § 1 k.p.a. i art. 138 k.p.a. poprzez niewskazanie skarżącego w komparacji decyzji administracyjnej a także (w przypadku decyzji z [...] lipca 2012 r.) poprzez nieuchylenie decyzji z [...] maja 2012 r. względnie stwierdzenie jej nieistnienia oraz niewłaściwe podpisanie się organu odwoławczego tj. SKO w szczególności niepodanie imienia i nazwiska a także stanowiska członków Kolegium. Wniósł o uchylenie obu zaskarżonych decyzji a alternatywnie w razie nieuwzględnienia niniejszego wniosku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. D.U. z 2012, poz. 270 dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. o stwierdzenie nieważności decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu, z powołaniem sią na orzecznictwo sądowoadministracyjne i poglądy doktryny skarżący wywodził, że niewskazanie w sentencji orzeczenia stron postępowania stanowi naruszenie prawa procesowego a akt administracyjny czyni aktem wadliwym, co w konsekwencji powoduje skuteczne uznanie tego aktu jako nieistniejącego. Nieumieszczenie danych dotyczących stron postępowania powoduje skutek w postaci niemożliwości przypisanie konkretnej osobie wynikających z decyzji praw lub obowiązków. Strona nie może się domyślać, że jest stroną postępowania a zamieszenie jej danych w tzw. rozdzielniku do decyzji, tych niezbędnych elementów decyzji nie zastępuje. Rozdzielnik nie stanowi elementu decyzji, nie jest prawnie skutecznym oznaczeniem stron i ma wyłącznie charakter pomocniczy. Decyzja bez oznaczenia stron nie odpowiada nie tylko treści art. 107 § 1 k.p.a ale i zasadzie legalizmu.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów Skarżący, wskazując na art. 107 k.p.a., wywodził że jednym z istotnych elementów decyzji administracyjnej jest podpis wydającego decyzję i podpis ten decyduje o istnieniu tej decyzji w obrocie prawnym. Decyzje wydawane przez organy kolegialne powinny być podpisane przez wszystkich członków składu organu wydającego decyzję. Decyzja nie zawierająca podpisu z podaniem imienia, nazwiska służbowego i stanowiska jest w ocenie Skarżącego decyzją nieważną ponieważ samo umieszczenie paraf podpisów nie zastępuje imienia i nazwiska tych osób.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.

Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).

Oceniając trafność a tym samym zgodność z prawem decyzji SKO Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania naruszenia te nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Podstawą prawną wydanej decyzji były przepisy art. 52 i następne ustawy o p. i z. p. Zgodnie z nimi na wniosek inwestora, w sytuacji w której teren planowanej inwestycji nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego, organ musi wydać decyzję o lokalizacji celu publicznego. Warunki jakim powinien odpowiadać wniosek wskazane zostały w art. 52 ust. 1 tej ustawy. Organ prawidłowo uznał, że wniosek został prawidłowo sformułowany i zawierał wszystkie, wymienione w tym przepisie elementy. Do wniosku zostały także dołączone wymagane dokumenty czyli mapa z określeniem granic terenu objętego wnioskiem z charakterystyką inwestycji (art. 52 ust. 1 i 2 ustawy).

O wszczęciu postępowania administracyjnego w tego rodzaju sprawie - zgodnie z art. 53 ust. 1 tej ustawy dokonano zawiadomień poprzez ogłoszenia oraz bezpośrednio.

Ma w tym względzie rację organ wywodząc, że w przypadku spełnienia przesłanek ustawowych do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego organ nie może wydać decyzji odmownej. Ta bowiem może być wydana tylko wtedy gdy planowane przedsięwzięcie nie odpowiada przepisom prawa. (str. 2 decyzji SKO). Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji musi opierać się na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma charakteru uznaniowego a jej ustalenia są zależne od regulacji które dotyczą wnioskowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego i obszaru na którym ma być ono zrealizowane. Odmowa musi znaleźć uzasadnienie w konkretnych przepisach prawa materialnego (por. orzecznictwo sądów administracyjnych: wyrok WSA w Warszawie z 28 lutego 2012 r. IV SA/WA 1790/11, Lex 1139649, wyrok WSA w Poznaniu z 12 maja 2010 r. IV SA/Po 103/10, LEX nr 675118, WSA w Krakowie z 31 .10.2008 r, II SA/Kr 830/08, LEX nr 49988).

Skarżący kwestionując legalność, wydanej decyzji wskazał w tym względzie (poza naruszeniami prawa procesowego) na fakt, że decyzja narusza prawo własności M. Spółki z o.o. z siedzibą w W. Jak wynika z informacji z rejestru gruntów M. jest właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna [...], na granicy z którą znajduje się stacja transformatorowa w miejsce której planowana jest budowa elektroenergetycznego słupa wraz z liniami zasilającymi. Poza tym w piśmie z 16 kwietnia 2012 r. skierowanym przez M. do [...] (k. 21 akt) Skarżący stwierdził, że planowana inwestycja jest niezgodna z aktem notarialnym z [...] września 2008 r. zawartym pomiędzy R. Spółka z.o.o. a Skarżącym, dotyczącym ustanowienia służebności przesyłu. Akt ten nie został jednak przez stronę złożony. Ponieważ akt notarialny nie jest innym przepisem odrębnym o jakim mowa w art. 56 ustawy o p i z. p. istnienie tego aktu pozostaje na tym etapie postępowania bez znaczenia dla oceny legalności wydania przedmiotowej decyzji administracyjnej.

Decyzja lokalizacyjna z mocy art. 63 ust. 2 ustawy o p.i z. p nie ingeruje w prawa osób trzecich. Okoliczność ta wynika więc z przepisu prawa a więc nawet brak tego stwierdzenia w decyzji nie może wywołać innego skutku niż ten wynikający z bezwzględnie obowiązujących uregulowań prawnych. W tym konkretnym przypadku także z decyzji organu I instancji wynika, że decyzja nie narusza praw osób trzecich a przy uzyskiwaniu pozwolenia na budowę inwestor ma obowiązek uzyskać zgodę na korzystanie z gruntów które nie stanowią jego własności. Z uzasadnienia decyzji wynika również, że organ zdawał sobie sprawę z zastrzeżeń M. i w związku z tym wyjaśnił, że będą one rozpatrywane na etapie uzyskiwania pozwolenia budowlanego.

Tym samym Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza praw Skarżącego wynikających z przysługującego Spółce tytułu własności do działki nr [...]. Na etapie wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego organowi administracji nie przysługuje uprawnienie do oceny celowości czy możliwości realizacji inwestycji na gruncie osób trzecich - okoliczność ta jest przedmiotem rozważań dopiero na etapie wydawania pozwolenia budowlanego. Decyzja lokalizacyjna dotyczy możliwości lokalizacji danej inwestycji na cjanym gruncie i może być wydawana nie tylko właścicielowi tego gruntu ale i każdej innej osobie zainteresowanej i w wielu wariantach. Jej wydanie nie jest bynajmniej jednoznaczne z zezwoleniem na wejście na grunt i realizacją danej inwestycji na cudzym gruncie, jak wydaje się uważać skarżący.

Kolejne zarzuty skarżącego dotyczą naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie Skarżącego mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia: Są to: niewskazanie stron w komparacji decyzji organu I instancji i niepodpisanie decyzji SKO przez członków Kolegium w sposób czytelny, ze wskazaniem ich stanowisk służbowych.

Dalej idący, jak się wydaje, jest zarzut nieczytelnego podpisania decyzji przez członków SKO. Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazywał, że powoduje to nieistnienie decyzji lub też jej nieważność. Nie wdając się zbyt szczegółowo w różnice pomiędzy tymi dwoma pojęciami za nietrafne należy uznać argumenty strony o skutkach wynikających z podpisania decyzji poprzez jej parafowanie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zupełnie czym innym jest niepodpisanie w ogóle decyzji a podpisanie jej nieczytelnymi podpisami (skróconymi podpisami).

Już z samego literalnego brzmienia art. 107 § 1 k.p.a. wynika, że decyzja "powinna" a nie "musi" zawierać imię i nazwisko i stanowisko służbowe osoby upoważnionej do wydania decyzji. Tym samym nieczytelne podpisanie decyzji, tym bardziej w sytuacji w której z części wstępnej decyzji, wynika kto był w składzie Kolegium wydającego decyzję, nie stanowi w tym wypadku naruszenia prawa mającego istotne znaczenie w sprawie, skoro brak jest w kodeksie postępowania administracyjnego przepisu nakładającego na organ administracji bezwzględny obowiązek czytelnego podpisania decyzji, (por. wyrok WSA w Olsztynie z 10 listopada 2009 r., II SA/Ol 918/09 Lex 531578).

Rację ma skarżący wywodząc, że decyzja która nie została podpisana jest decyzją nieważną jednakże dotyczy to takiej sytuacji w której decyzja w ogóle nie została podpisana a nie takiej, w której została podpisania tylko w sposób nieczytelny. Tego rodzaju wada jest rzeczywiście poważną wadą decyzji i zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. skutkuje jej nieważnością (por. wyrok NSA z 9 marca 2011 r OSK 1936/10, Lex nr. 990180).

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 107 k.p.a. poprzez niewskazanie skarżącego w komparycji decyzji organu I instancji.

Nie wdając się w polemikę z zaprezentowanymi przez skarżącego poglądami przede wszystkim doktryny Sąd w tym składzie jest zdania, że oznaczenie strony musi wynikać z decyzji i oczywiście najlepiej byłoby gdyby strony były wymienione w nagłówku decyzji. Orzecznictwo sądowoadministracyjne jest coraz bardziej liberalne jak chodzi o wskazanie w jakiej części decyzji powinno być zamieszczone oznaczenie strony. Naczelny Sąd Administracyjny w wielu vyyrokach skłania się do koncepcji w której oznaczenie strony, choć powinno być zamieszczone w początkowej części decyzji to jednak może się znaleźć również na końcu w rozdzielniku adresatów, którym decyzja zostaje doręczona. Takie stanowisko zajął m.in. wyrokach z 4 sierpnia 2011 r I OSK 1370/10, Lex 1068384 czy z 14 czerwca 2011 r. I OSK 325/11, Lex 990245. Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela te poglądy. Nawet sam skarżący w skardze, powołując się na poglądy B. Moraczewskiego, wskazuje że decyzja powinna dokładnie wskazywać strony a "oznaczenie to musi być na tyle jasne i nie budzące wątpliwości, aby można było zindywidualizować adresata decyzji administracyjnej i że została skierowana do osoby będącej rzeczywiście stroną postępowania".

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja spełnia to kryterium, gdyż z jej części wstępnej wynika, kto jest adresatem tej decyzji (wnioskujący R.) a z tzw. rozdzielnika wynika, do kogo jako strony i z jakim pouczeniem decyzja została skierowana. Co czyni ostatecznie nieskutecznym zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. Co prawda w skardze nie został ostatecznie sformułowany zarzut nieb ran ia przez Spółkę M. udziału w postępowaniu jednakże z racji przysługujących sądowi kompetencji oceny zgodności z prawem wydanej decyzji stwierdzić należy, że zarzut ten sformułowany w odwołaniu od decyzji organu I instancji nie był trafny. M. Spółka z.o.o. z siedzibą w W. została zawiadomiona o toczącym się postępowaniu, nie tylko w sposób dorozumiany tj. poprzez ogłoszenia ale i bezpośrednio. Świadczy o tym dowód doręczenia jej w dniu 10 kwietnia 2012 r. zawiadomienia o wszczęciu postępowania jak i doręczenie jej 1 czerwca 2012 r. decyzji [...]. Wtoku postępowania skarżąca złożyła pismo z 16 kwietnia 2012 r, co także świadczy o jej wiedzy o toczącym się postępowaniu.

Okoliczności te przesądzają o tym, że M. brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zatem, że organ II instancji prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, gdyż nie było podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a, - co czyni zarzut naruszenia tego przepisu nieskutecznym.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. D.U. z 2012, poz. 270) skargę oddalił.