Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 793/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 3, art. 197 par. 2, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia G. Spółka jawna z siedzibą w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 328/22 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 października 2021 r. nr 83/2021 w sprawie ze skargi G. Spółka jawna z siedzibą w P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 grudnia 2021 r., nr 1611/2021 w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu wniosku G. Spółka jawna z siedzibą w P. (dalej jako skarżąca lub Spółka) o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 października 2021 r. nr 83/2021 w sprawie ze skargi ww. Spółki na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 grudnia 2021 r., nr 1611/2021 w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych, postanowieniem z 19 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 382/22, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako "P.p.s.a."), odmówił wstrzymania wykonania wskazanej we wniosku decyzji organu I instancji.

Mając na uwadze przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji określone w art. 61 § 3 P.p.s.a. oraz rozumienie tych przesłanek w orzecznictwie Sąd stwierdził, że skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania jedynie rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Płocku. Jest to o tyle istotne, gdyż postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji dotyczy, co do zasady, zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie wyklucza to możliwości wstrzymania również innych aktów wydanych w granicach tej samej sprawy. Jednakże taka sytuacja jest możliwa w momencie, gdy zaistnieją podstawy do wstrzymania wykonania kwestionowanej decyzji. Sąd może wtedy na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a., wstrzymać wykonanie także rozstrzygnięć wydanych w innych postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt II OZ 1227/05). Oznacza to, że wstrzymanie wykonania decyzji wydanych w innym postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej sprawy może nastąpić tylko wtedy, gdy skarżący złoży wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej do sądu decyzji i są podstawy do wstrzymania jej wykonania.

Ponadto Sąd wskazał, że argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2006 r., I FZ 525/06). Natomiast w tej sprawie skarżąca nie przedstawiła argumentów, które uzasadniałyby uznanie za wiarygodne twierdzeń, że w razie wykonania zaskarżonej decyzji, poniesie ona znaczną szkodę czy też zajdą w stosunku do niej trudne do odwrócenia skutki. Twierdzenia strony, niepoparte żadnymi szczegółowymi wyliczeniami, czy dokumentacją nie mogą być uznane za uzasadniające wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Sąd podkreślił, że celem instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi, a nie ocena legalności decyzji. W związku z tym rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji nie jest uzależnione od zasadności samej skargi.

Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie zaskarżając je w całości i domagając się jego uchylenia w całości. Zarzuca mu naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania decyzji w sytuacji gdy na gruncie przedmiotowej sprawy istnieją okoliczności spełniające przesłanki prowadzące do wstrzymania wykonania decyzji.

W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że w przedmiotowej sprawie na rozpoznanie oczekuje skarga wniesiona na decyzję MWINB, a wykonanie pierwotnej decyzji (PINB w Płocku nakazującej wykonanie określonych prac) w praktyce przesądzi rozstrzygnięcie w tej sprawie oraz doprowadzi do uniemożliwienia przeprowadzenia ponownie ewentualnych czynności dowodowych na kluczowym z perspektywy przedmiotowego postępowania terenie tj. działce nr [...] w miejscowości B.

Zdaniem skarżącej Spółki, zaskarżone postanowienie nie może się ostać bowiem obiektywnie rzecz biorąc zaistniały podstawy do wydania orzeczenia o wstrzymaniu wykonania decyzji. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że Sąd nie rozważył wszelkich okoliczności istotnych z perspektywy oceny zaistnienia podstaw wstrzymania wykonania decyzji, podnoszonych w ramach wniosku przez Spółkę.

Sąd pochylił się nad aspektami stricte prawnymi instytucji wstrzymania wykonania decyzji pomijając faktyczne argumenty zaprezentowane we wniosku. Za takowe nie można bowiem uznać stwierdzenia, że "Twierdzenia strony, niepoparte żadnymi szczegółowymi wyliczeniami, czy dokumentacją nie mogą być uznane za uzasadniające wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji." Jedynie ten fragment odnosi się do okoliczności faktycznych uzasadniających wniosek. Z powyższego fragmentu nie sposób wnioskować o faktycznym stanowisku Sądu względem okoliczności przedmiotowej sprawy, a tym bardziej prowadzić jakąkolwiek merytoryczną polemikę. Bez wątpienia, kluczowym jest każdorazowe odniesienie prezentowanych faktów do stanu danej sprawy z jednoczesnym uwzględnieniem potencjalnych możliwości dalszego procedowania i perspektyw które jawią się przed konkretnym postępowaniem. Oczywistym jest, iż ten etap - tj. rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji przed rozpoznaniem skargi - nie uprawnia w praktyce do merytorycznej oceny zasadności argumentów zaprezentowanych w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, aczkolwiek nie sposób uznać, aby wydanie orzeczenia odmawiającego wstrzymania wykonania decyzji nie opierało się o wszystkie istotne okoliczności sprawy - w tym możliwość dalszego kontynuowania postępowania w tej sprawie. Sąd niejako machinalnie doszedł do błędnego, zdaniem Spółki, przekonania, iż zaistniałe w sprawie okoliczności nie uzasadniają uznania o konieczności tymczasowego - do momentu rozstrzygnięcia skargi - wstrzymania wykonania decyzji nakładającej na G. sp.j. określone obowiązki.

Fakt wniesienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest właściwy i poparty logicznymi wnioskami. Decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została na skutek wniesienia odwołania od pierwotnej decyzji. W efekcie uznano o utrzymaniu konieczności wykonania obowiązku nałożonego na G. sp.j. zmieniając jedynie termin w którym prace powinny zostać zrealizowane. W praktyce więc, na tym etapie postępowania, to nadal orzeczenie organu I instancji ma być przedmiotem wykonania przez skarżącą. Decyzja organu II instancji jedynie w tym aspekcie utrzymuje je w mocy, a cechę ostateczności i tym samym wykonalności zyskała decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Z praktycznego natomiast punktu widzenia może to o tyle dziwić, iż z jednej strony właściwie przesądza rozstrzygnięcie w tejże sprawie, a z drugiej zaś eliminuje możliwość rzetelnego jej rozpatrzenia w oparciu o okoliczności podnoszone w środku odwoławczym (wiele argumentów dotyczy okoliczności związanych z rzeczywistym usytuowaniem terenu, rodzaju roślinności obecnie porastającej - wreszcie stanu murów i fundamentów, które jasno wskazują, że taki stan rzeczy nie jest w żaden sposób związany z uprzątnięciem terenu). Za najważniejsze Spółka uważa to, że natychmiastowe wykonanie tych prac, jeszcze przed wydaniem orzeczenia merytorycznego nie jest na tyle konieczne i pilne, aby nie mogło poczekać do merytorycznego rozstrzygnięcia w tej sprawie. W związku z powyższym w ocenie skarżącej zasadnym było wywiedzenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Niemniej, w obecnym stadium, zważywszy na fakt, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygnął przedmiotowy wniosek co do jego meritum, wskazując na możliwość wstrzymania wykonania każdego rozstrzygnięcia wydanego w granicach tej samej sprawy, tak aspekt ten schodzi na dalszy plan.

Przechodząc natomiast do merytorycznych rozważań w zakresie niewłaściwego w ocenie skarżącej rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, Spółka stwierdza, iż nie sposób zaakceptować stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zdaje się, zważywszy na swoistego rodzaju sprawozdanie znajdujące się w początkowej części uzasadnienia wskazujące na argumenty podnoszone przez G. sp.j., iż Sąd przy wydawaniu przedmiotowego postanowienia nie zwrócił uwagi na kluczową i najistotniejszą okoliczność przedmiotowej sprawy, a oparł się jedynie na innych podnoszonych aspektach, którym wybiórczo poświęcił uwagę. W jej ocenie Sąd nie wziął pod uwagę, iż wykonanie nakazanych prac spowoduje zniszczenie i zniekształcenie kluczowego dowodu w przedmiotowej sprawie - tj. terenu znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie granicznej nieruchomości, a tym samym uniemożliwi dokonanie samodzielnych ocen jego struktury i sposobu powstania tudzież weryfikacji twierdzeń prywatnego eksperta w osobie dr Kamińskiego.

Spółka podkreśliła, iż decyzje organów administracyjnych w praktyce opierają się w głównej mierze na ekspertyzie sporządzonej przez dr inżyniera K. K. przygotowanej na zlecenie właściciela sąsiedniej nieruchomości (działka nr [...]) i zlokalizowanego na niej budynku – A. G. Z treści uzasadnień przywoływanych decyzji wynika, iż PINB w Płocku nie przeprowadził własnych czynności na miejscu tj. na działce nr [...] położonej w B. należącej do G. sp.j., w zakresie przyczyn uszkodzenia i odkrycia fundamentów budynku zlokalizowanego na sąsiedniej działce, a oparł się jedynie na przywoływanej opinii sporządzonej na wniosek osoby będącej stroną prowadzonego wówczas postępowania administracyjnego w tej sprawie – A. G. – właścicielki budynku którego fundamenty miały zostać odkryte w wyniku prac przeprowadzonych przez G. sp.j. Nie sposób prywatnej opinii złożonej do akt sprawy nadać walor opinii biegłego, w sytuacji gdy nie została ona wykonana na zlecenie organu, a jednak na prywatne zlecenie osoby, która jest zainteresowana rozstrzygnięciem w przedmiotowej sprawie. Co jeszcze ważniejsze, tego typu "ekspertyza" bazowała jedynie na jednostronnym materiale faktycznym widzianym oczami A. G. W żaden sposób ów ekspert nie weryfikował jej twierdzeń - chociażby ze stanowiskiem przedstawiciela G. sp.j. Organ niejako samoczynnie zwolnił się od prowadzenia kompleksowych ustaleń i dokonania szczegółowego zbadania tej sytuacji. Poprzestano na lakonicznej opinii uznając, że powyższa ma charakter kompleksowy i obiektywny, w sytuacji takiej kiedy w żaden sposób z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Zaistniałe okoliczności nie powinny skutkować dokonywaniem jakichkolwiek skrótów i uproszczeń powodujących opieranie się na twierdzeniach tylko jednej strony, bądź też jej eksperta, który z kolei powiela w całości twierdzenia swojego zleceniodawcy. Jednocześnie szereg wątpliwości podnoszonych właściwie za każdym razem co do możliwości przydania jej wartości dowodowej, winien w prostej linii prowadzić do przeprowadzenia czynności dowodowej z opinii biegłego powołanego w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego.

Spółka wskazuje na okoliczności, o których już wielokrotnie uprzednio wspominała, a które w jej odczuciu nigdy nie zostały wzięte pod uwagę tj., że prace wykonane na przedmiotowej działce były spowodowane pożarem znajdującej się na tym terenie wiaty oddalonej od granicy sąsiedniej nieruchomości (jednocześnie budynku który stanowi niejako granicę pomiędzy nieruchomościami), a w bezpośredniej bliskości granicy działek polegały one na uprzątnięciu sterty znajdujących się tam śmieci, odpadów, liści. Fakt uprzątnięcia terenu z odpadów (w części organicznych) nie może zyskiwać aspektu nielegalności i określenia ich mianem prac rozbiórkowych (prac budowlanych), a tym samym prowadzić do nakładania na G. sp.j. obowiązku wykonania określonych prac bez wglądu na tę okoliczność. Takie prace co najwyżej były prowadzone w miejscu gdzie nastąpił pożar, a nie bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi budynkami. Tym bardziej, iż całość prac przeprowadzonych w wyniku spłonięcia wiaty należałoby określać mianem właśnie posprzątanie tego obszaru ze zwęglonych resztek, a nie prac budowlanych. Właśnie z tego faktu, utożsamiania wykonanych na tym terenie działań jako prac budowlanych wywodzi się, iż z racji wykonania ich bez stosowanego zezwolenia (lub uzyskania późniejszego zatwierdzenia) zyskały one miano nielegalności. Skarżąca zaznacza, że jeżeli już uznaje się (z czym wyraźnie nie zgadza się dając temu wyraz w uprzednio wnoszonych w tej sprawie pismach), że posprzątanie pozostałości po spalonym obiekcie zyskuje miano prac budowlanych, tak nie sposób przypisać tego charakteru zlikwidowaniu szeregu zalegających na tym terenie odpadów i śmieci. Uprzątnięcie najogólniej rzecz ujmując śmieci nie może być wprost utożsamiane jak twierdzą organy, z prowadzeniem rozbiórki obiektu budowlanego. Prace te zostały wykonane wówczas niejako przy okazji i spowodowały jedynie unaocznienie stanu faktycznego, który musiał w tym miejscu krystalizować się od dawna - różnego rodzaju śmieci pod swym własnym ciężarem wespół z oddziaływującymi czynnikami atmosferycznymi (opady śniegu, deszczu, wilgoć) doprowadziły w perspektywie kilku lat do powstania swoistego rodzaju niecki/zagłębienia. Fakt ten - ustalenie mechanizmu powstania tegoż zagłębienia i jego przyczyn - jest możliwy do zweryfikowania jedynie w wyniku bezpośredniej oceny przedmiotowego (przygranicznego) terenu. Nie da się dokonać tego w inny sposób, a opieranie się jedynie na ekspertyzie wykonanej przez podmiot działający na zlecenie strony postępowania nie może prowadzić do wydania wiążącego orzeczenia nakładającego na G. sp.j. konieczność zrealizowania określonych obowiązków w istocie prowadzących do naprawy stanu technicznego budynku zlokalizowanego na sąsiedniej działce. W praktyce w każdym piśmie wywiedzionym w tej sprawie okoliczność ta była podkreślana i uwypuklana. Pozbawiona cechy obiektywizmu (wywodzonego z samego faktu podmiotu zlecającego jej wykonanie), ale również zupełności, opinia z dużą dozą prawdopodobieństwa winna prowadzić do powołania właściwego, bezstronnego biegłego, a nie prywatnego eksperta. Umożliwienie mu zapoznania się z przedmiotowym terenem w stanie niezmienionym od momentu przeprowadzenia prac porządkowych będzie wówczas kluczowe dla poczynienia samodzielnych ustaleń i w dalszej konsekwencji dla samego wydania opinii mogącej stanowić materiał dowodowy w tej sprawie. Właściwie organy nie pochyliły się nad tym aspektem, a twierdzenia o tym, iż brak było okoliczności, która odbierałaby możliwość przydania wiarygodności i tym samym czynienia ustaleń faktycznych na gruncie przedmiotowej opinii i płynących z niej wniosków, nie znajduje uzasadnienia w dalszych rozważaniach organów w tym aspekcie. A takowych właściwie w praktyce brak. Tym bardziej więc nie jest w stanie poznać zasadności opierania się na tejże opinii, a sam fakt sporządzenia jej na zlecenie podmiotu dalece zainteresowanego rozstrzygnięciem w tej sprawie dyskwalifikuje możliwość jednoznacznego opierania się na niej. Bez wątpienia organy powinny dążyć do całościowego wyjaśnienia tej sprawy, tak aby wydane rozstrzygnięcie nie budziło jakichkolwiek wątpliwości. Tego jednak na gruncie przedmiotowej sprawy nie sposób stwierdzić.

Nie bez znaczenia w takiej sytuacji pozostaje fakt daleko idących wątpliwości co do prawidłowości metodyki przyjętej podczas posadowienia owego budynku. Istotne jest zweryfikowanie, czy sposób wzniesienia budynku należącego do A. G. był zgodny ze wskazaniami techniki i przyjętego sposobu realizacji. Jest to o tyle konieczne, iż aktualny stan budynku jest co najmniej zły, a jego przyczyna upatrywana w niewłaściwym jego posadowieniu z całą pewnością może mieć również bezpośredni wpływ na ocenę powstałego zagłębienia terenu w bezpośrednim sąsiedztwie tego budynku. Nie sposób jednak przeprowadzić takich ustaleń, w sytuacji gdy G. sp.j. wykona nałożony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Płocku obowiązek przed rozpoznaniem skargi. Ocena tego przygranicznego terenu jest kluczowa w kontekście stwierdzenia rzeczywistych przyczyn.

Zdaniem Spółki, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, w sytuacji wykonania rzeczonej decyzji, w istocie sens i zasadność wywiedzionej skargi traci swą rację bytu. W praktyce wówczas nie będzie możliwe dokonanie kluczowych czynności dowodowych w sprawie, w sytuacji gdy poziom terenu zostanie podniesiony o około 70 cm w paśmie o szerokości około jednego metra, a dodatkowo fundamenty zostaną osłonięte folią kubełkową. Nawet jeżeli Wojewódzki Sąd Administracyjny dojdzie do przekonania, iż konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania w tej sprawie (z racji oparcia się na dowodach którym nie sposób przydać walor wiarygodności), co obiektywnie powinno wiązać się z dokonaniem oględzin przedmiotowego terenu (jako kluczowego dowodu w sprawie) i przeprowadzeniem dowodu z opinii biegłego powołanego przez organ, tak wówczas w praktyce będzie to niemożliwe. Owszem, istnieje możliwość ponownego zebrania tegoż nawiezionego w związku z wykonaniem decyzji materiału, aczkolwiek zważając, iż zarówno do wykonania ciążącego obowiązku, jak i do ewentualnego późniejszego zebrania nawiezionej ziemi niezbędne jest skorzystanie ze sprzętu, którego samo pojawienie się na tym obszarze doprowadzi do takiego zniekształcenia terenu, które uniemożliwi jego ocenę w stanie takim w jakim znajduje się aktualnie i jednocześnie takim jaki powstał w wyniku oczyszczenia tego przygranicznego terenu z przywoływanych wcześniej odpadów. Nadto oprócz faktu koniecznej ingerencji maszyn, tak samo podwyższenie tego terenu i późniejsze zebranie zgromadzonego tam materiału nie pozwoli na doprowadzenie do stanu sprzed wykonania obowiązku. Zaleganie warstwy ziemi przez nawet krótki okres, biorąc pod uwagę oddziaływanie jej ciężaru i zważywszy na fakt, iż miałaby to być docelowo warstwa o grubości około 70 cm, tak znając mechanikę powstawania odkształceń w ziemi stwierdzić trzeba, iż zagłębienie to z całą pewnością powiększyłoby się. Nadto, nawieziona ziemia niejako scaliłaby się ze znajdującą się wówczas powierzchnią i nawet najbardziej precyzyjne próby odtworzenia sytuacji sprzed ewentualnego wykonania obowiązku nie będzie możliwe. Jest to o tyle istotne, iż potencjalna ocena tego obszaru winna być bardzo szczegółowa i zwracać w swej istocie uwagę na detale i szczegóły, które pozwoliłyby na odtworzenie mechaniki powstania owego zagłębienia, chociażby poprzez zwrócenie uwagi na ułożenie darni, wyglądu i kształtu pozostałych śladów. Wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji w istocie dąży do zapewnienia ewentualnego prawidłowego toku postępowania. Jednocześnie, jak podkreślano wcześniej, iż obecny etap postępowania nie jest zasadnym co do wyrokowania w przedmiocie rozstrzygnięcia wniesionej skargi i ustalenia konieczności wykonywania ewentualnych czynności, tak jednocześnie nie jest to stadium pozwalające na stwierdzenie, iż takie czynności nie będą musiały zostać wykonane. Zasadnym jest więc zwrócenie szczególnej uwagi na fakt zapewnienia prawidłowego toku postępowania w przedmiotowej sprawie i umożliwienie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, bądź też innym organom, wypowiedzenie się co do zasadności wykonania nałożonego na G. sp.j. obowiązku. Nie będzie to natomiast możliwe w sytuacji nieodwracalnego zniekształcenia kluczowego dla oceny zasadności wydanych decyzji obszaru.

Spółka wskazuje, że trudno uznać, aby przywołane okoliczności nie wpisywały się w przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia o zawieszeniu wykonania decyzji. Art. 61 § 3 P.p.s.a. wskazuje, iż: sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w §1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Biorąc pod uwagę zaprezentowany wyżej stan faktyczny i istotne z perspektywy przedmiotowego postępowania okoliczności, nie sposób uznać, ażeby przesłanka spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania przywoływanej decyzji nie zaistniała. Logicznym jest, iż w praktyce zniszczenie dowodu doprowadzi do powstania skutków trudnych, a właściwie niemożliwych do odwrócenia dla Spółki. Nie będzie wówczas możliwa ocena kluczowego pod względem dowodowym terenu, a to w praktyce doprowadzi do pozbawienia skarżącej prawa do sądu i instancyjności, w sytuacji gdy to właśnie ten element jest kluczowy w kontekście wywodzonych przez nią twierdzeń oraz wniosków, a także podważania wartości dowodowej opinii będącej podstawą wyrokowania w tej sprawie przez Organy. Jednocześnie inne okoliczności podnoszone przez Spółkę w ramach wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji obrazują szereg trudności, ale także niebezpieczeństwo, które może zaistnieć przy okazji realizacji przedmiotowego obowiązku. Podkreślono, że stan techniczny budynku należącego do A. G. (który znajduje się w granicy pomiędzy obiema nieruchomościami gruntowymi) jest w niezwykle zły. Można to stwierdzić czyniąc już jego pobieżne obserwacje z zewnątrz - chociażby szereg pęknięć na ścianie granicznej. Spółka zwraca uwagę, iż wykonanie nałożonego na nią obowiązku wiąże się z koniecznością wykorzystania sprzętu, który musiałby operować w bezpośrednim, bliskim sąsiedztwie tego budynku. To z kolei, oprócz zniszczenia głównego dowodu w sprawie, mogłoby doprowadzić do pogłębienia się już istniejących uszkodzeń w wyniku wibracji pojawiających się w związku z pracą maszyn tego kalibru. Nieobce są sytuacje, gdy praca ciężkiego sprzętu doprowadziła do powstania uszkodzeń budynków (znajdujących się w dobrym stanie technicznym) zlokalizowanych w sąsiedztwie prowadzonych prac, a fakt, iż budynek należący do A. G. z całą pewnością taką cechą się nie odznacza, prowadzi do wniosku, iż wykonanie tych obowiązków doprowadziłoby być może do jego zawalenia się i w konsekwencji narażenia życia i zdrowia osób pracujących przy wykonywaniu nałożonego obowiązku. Należy wziąć również pod uwagę - w przypadku potencjalnego zawalenia się budynku - możliwość zniszczenia specjalistycznego sprzętu, który byłby zaangażowany do prowadzenia przywoływanych prac. Powyższe obrazuje więc możliwość zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. podstawą wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uprawdopodobnienie przez wnioskodawcę, że w okolicznościach sprawy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Zagrożenie wystąpieniem znacznej szkody należy rozumieć jako możliwość powstania szkody zarówno majątkowej, jak i niemajątkowej, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowania ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia prawne i faktyczne skutki to następstwa, które powodują istotną i trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.

Zasadnicze znaczenie przy rozpoznawaniu wniosku o wstrzymanie wykonania aktu ma spełnienie przez wnioskodawcę obowiązku uprawdopodobnienia wystąpienia ww. przesłanek. Musi on przedstawić okoliczności świadczące o tym, że wykonanie aktu lub czynności przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd może doprowadzić do takiej zmiany w jego osobistej sytuacji, że będzie narażony na znaczną szkodę czy trudne do odwrócenia skutki.

W ocenie NSA, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarżąca Spółka we wniosku o wstrzymanie nie wykazała okoliczności, które byłyby wystarczające dla uznania przez Sąd, że wykonanie obowiązku określonego w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej tj. nawiezienie ziemi i podniesienie poziomu terenu o około 70 cm w pasie o szerokości około 1 metra na działkę Skarżącej nr [...] w bezpośrednim sąsiedztwie budynku A. G. na działce nr [...], spowoduje w sytuacji Spółki zagrożeniem powstania dla niej znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków.

Lektura uzasadnienia zażalenia oraz wniosku o wstrzymanie, w ocenie NSA, nie wskazuje na wystąpienie przesłanek wstrzymania z art. 61 § 3 P.p.s.a. Okoliczność bardzo silnie akcentowana przez Spółkę, że wykonanie powyższego obowiązku bez wątpienia doprowadzi do braku możliwości przeprowadzenia przez organy oceny przyczyn złego stanu technicznego sąsiedniego budynku np. w drodze zleconej przez nie ekspertyzy biegłego, a właśnie stan techniczny sąsiedniego budynku stał u podstaw nałożenia na Spółkę powyższego obowiązku w drodze zaskarżonych decyzji, w ocenie NSA, nie świadczy o zaistnieniu znacznej szkody ani trudnych do odwrócenia skutków dla sytuacji Spółki. Istotą instytucji wstrzymania wykonania jest zabezpieczenie strony lub uczestnika postępowania przed tym aby w sytuacji wykonania decyzji nie poniósł znacznej szkody czy nie powstały dla niego trudne do odwrócenia skutki przed rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd. Skoro organy wydały decyzje to zakończyły już postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia stanu faktycznego w sprawie i wyjaśnienia istoty sprawy. Organ odwoławczy nie dopatrzył się wad w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym co sugeruje, że dotychczas zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji o nałożeniu obowiązku wykonania robót budowalnych. Zatem obawa Spółki o wynik ponownej, zleconej przez organ ekspertyzy uzasadniającej nałożenie ww. obowiązku jest bez znaczenia dla oceny legalności przez Sąd zaskarżonej decyzji. Organy już dokonały istotnych dla sprawy ustaleń i zakończyły sprawę wydając decyzję. Biorąc pod uwagę, że Sąd może uchylić zaskarżoną decyzję okoliczność wcześniejszego nawiezienia ziemi nie prowadzi do znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Wbrew obawom skarżącej ponowne przeprowadzenie opinii biegłego odnośnie stanu technicznego sąsiedniego budynku w związku z pracami budowlanymi przeprowadzonymi na sąsiedniej działce przez Spółkę w związku z zaistniałym tam pożarem pawilonu handlowego będzie możliwe. Zapewne zaistnieje konieczność ponownego odsłonięcia jakiegoś fragmentu fundamentów przysypanych i zabezpieczonych folią kubełkową w związku z wykonaniem stwierdzonego w zaskarżonej decyzji obowiązku. Jednak nie doprowadzi to do zaprzepaszczenia możliwości przeprowadzenia odpowiednich czynności dowodowych w czym upatruje się wystąpienia znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Także wskazywane zagrożenie katastrofą budowlaną w wyniku użycia ciężkiego sprzętu do przysypania lub nawet późniejszego odsłonięcia fundamentu budynku sąsiedniego nie jest realnym zagrożeniem bowiem organ posiada już ekspertyzę autorstwa dr inżyniera Krzysztofa Kamińskiego wykonaną na zlecenie właścicielki sąsiedniego budynku A. G., z której wprost wynika, że przysypywanie fundamentów ziemią i podniesienie poziomu terenu o około 70 cm ma odbywać się bez użycia ciężkiego sprzętu bowiem grozi to pogorszeniem stanu konstrukcji tego budynku a nawet jago zawaleniem. Zatem wykonanie obowiązku wskazanego w decyzji należy wykonać przy spełnieniu wskazanych w decyzji warunków aby nie doszło do katastrofy budowlanej (wnioski z ekspertyzy str. 26 akt adm. I inst.). Ponadto autor ekspertyzy zaznacza, że, "Jeśli w trakcie wykonywania zagęszczania nasypu od strony zachodniej powstaną na ścianie nowe rysy lub istniejące wyraźnie się powiększą budynek powinien być wyłączony z eksploatacji ze względu na zagrożenie życia i zdrowia. Konieczne jest w trybie pilnym opracowanie projektu wzmocnienia ławy kamiennej np. z wykorzystaniem metody iniekcji gruntowych po przeprowadzeniu rozpoznania budowy geologicznej terenu pod budynkiem". Wobec powyższego zagrożenia wykonaniem zaskarżonej decyzji w postaci utraty możliwości przeprowadzenia opinii biegłego odnośnie stanu technicznego budynku czy ustalenia przyczyn takiego stanu budynku na działce nr [...] nie jest realne bowiem odkopanie terenu bez użycia sprzętu powodującego drgania czy osiadanie gruntu jest możliwe do wykonania choćby przy użyciu łopat. Odkopanie dla potrzeb opinii biegłego zazwyczaj nie wymaga odsłonięcia całego terenu ale wykonuje się je punktowo. Nawiezienie ziemi i osłonięcie folią nie jest czynnością nieodwracalną zatem nie wystąpią trudne do odwrócenia skutki. Wykonanie zaskarżonej decyzji nie generuje też znacznych kosztów co miałoby uprawdopodabniać powstanie znacznej szkody. Spółka sama nie wskazuje i nie przedkłada dokumentów to potwierdzających, że wykonanie decyzji może doprowadzić do utraty przez nią płynności finansowej, a taka jedynie sytuacja kwalifikuję się jako przesłanka wstrzymania – znaczna szkoda.

Zgodzić należy się ze skarżącą, że Sąd I instancji w uzasadnieniu postanowienia dość lakonicznie odniósł się do okoliczności sprawy przedstawianych przez Spółkę we wniosku o wstrzymanie. Jednak nie można zarzucić błędnej oceny argumentacji wniosku czy jej pominięcia bowiem Sąd słusznie uznał, że argumentacja wniosku w istocie nie zawierała takich okoliczności, które przemawiałyby za wstrzymaniem zaskarżonej decyzji w trybie art. 61 § 3 P.p.s.a. Sąd nie przywołał jakich konkretnych twierdzeń nie podziela i jakie wymagały wyliczeń i dokumentacji ale uznał, że ich ocena jest niemożliwa właśnie z uwagi na brak w ich właściwym umotywowaniu. Obecnie również Spółka nie przedstawia okoliczności, które wskazywałyby na to, że po wykonaniu decyzji przeprowadzenie ekspertyzy nie będzie możliwe.

Ponadto zauważyć należy, że obecnie wstrzymanie wykonania z powodu zagrożenia utratą możliwości właściwego przeprowadzenia dowodu w zakresie przyczyn stanu technicznego budynku na działce [...] nie występuje bowiem w aktach sądowych sprawy przy skardze kasacyjnej została dołączona opinia techniczna w zakresie konstrukcyjno-budowlanym w przedmiocie ustalenia czy w świetle przedstawionej dokumentacji oraz przeprowadzonej wizji lokalnej można wskazać, że budynek sąsiedni zlokalizowany na działce numer [...] [...] B. uległ uszkodzeniu wskutek działań Zleceniodawcy. Zakres jej obejmuje także zabezpieczenie materiału dowodowego na poczet postępowania sądowego. Opinie tę sporządził dr inż. P. S. (K. październik-listopad 2022) posiadający uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Nie wchodząc zatem w szczegóły tejże opinii dokumentacja ta co prawda nie zastępuje opinii biegłego ale daje podstawy do oceny zebranego dotychczas materiału dowodowego w razie wykonania decyzji poprzez nasypanie ziemi na działkę [...]. Zaznaczyć należy, że również w tej dokumentacji wskazuje się na prawidłowość poprzedniej ekspertyzy w zakresie złego stanu technicznego budynku. Oczywiście podważa się twierdzenia, że powodem tego stanu technicznego jest odsłonięcie terenu na działce [...] przez Spółkę ale nie zmienia to faktu, że w związku ze złym stanem technicznym występuje zagrożenie dla osoby tam zamieszkującej.

Zauważyć należy, że trudności dowodowe organu przy wykonaniu opinii biegłego nie dotyczą Spółki. Organ zakreśli granice tego środka dowodowego jego cel a biegły będzie musiał podjąć odpowiednie działania, które uzna za konieczne i wystarczające aby opinia biegłego ta była wiarygodna i spełniała postawiony przed nią cel.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie NSA, słusznie uznał Sąd I instancji, że argumentacja przedstawiona we wniosku nie uzasadniała wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji a tym bardziej decyzji ją poprzedzającej bowiem twierdzenia Spółki o grożących zagrożeniach nie zostały w żaden sposób uwiarygodnione i uzasadnione.

Dodatkowo za odmową wstrzymania zaskarżonej decyzji przemawia okoliczność wynikająca z akt sprawy, na którą wskazuje ekspertyza dr inżyniera K. K. wykonana na zlecenie właścicielki sąsiedniego budynku A. G.. Wynika z niej, że konstrukcja budynku na działce [...] uległa osłabieniu, w szczególności jego ściana zachodnia od strony działki nr [...] należącej do Spółki. Przewiduje ona możliwość postępującego z czasem uszkodzenia budynku, a nawet jego zawalenia się jeżeli nie zostaną wykonane określone prace budowlane w tym nawiezienie ziemi wskazane przez organ w zaskarżonej decyzji. Wskazuje się na pilny charakter prac (str. 26 ekspertyzy akta adm. I instancji). W braku podstaw do podważenia jej wiarygodności przyjąć należy, że za odmową wstrzymania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej przemawia zagrożenie dla życia i zdrowia właścicielki budynku na działce nr [...]. Nie sposób zaprzeczyć, że zagrożenie katastrofą budowlaną w związku z niewykonaniem nasypu jest okolicznością, która świadczy dla mieszkanki tego budynku wyrządzeniem znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Zagrożenie dla życia i zdrowia, pozbawienie jej miejsca zamieszkania niewątpliwie wypełnia przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a. i przemawia za odmową wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wraz z decyzją ją poprzedzającą.

Wobec powyższego uznać należy, że Sąd I instancji zasadnie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, w tym decyzji I instancji w trybie art. 61 § 3 P.p.s.a. bowiem Spółka tak na etapie wniosku o wstrzymanie jak i na etapie zażalenia nie wykazała istnienia przesłanek wstrzymania z tego przepisu. Jednocześnie z okoliczności sprawy wynika, że wstrzymanie wykonania obowiązku może skutkować realnym zagrożeniem dla zdrowia i życia uczestniczki postępowania. Wobec powyższego NSA nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.