Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 355/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Busz Protokolant sekretarz sądowy Anna Stachnik po rozpoznaniu w dniu 18 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1139/18 w sprawie ze skargi J.M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1139/18 oddalił skargę J. M. (dalej: "skarżący") na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej także: "GDDKiA") z [...] stycznia 2015 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

GDDKiA decyzją z [...] stycznia 2015 r., na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm., dalej u.d.p.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2014 r., [...] odmawiającą zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w [...].

Organ po przytoczeniu art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p wskazał, że odcinek drogi krajowej nr [...] zakwalifikowano zarządzeniem nr 80 GDDKiA z 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych do dróg głównych (klasy G), na których, zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), należy ograniczyć liczbę zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Dodatkowo, ze względów bezpieczeństwa ruchu drogowego, na drogach krajowych klasy G lokalizowanie zjazdów z takiej drogi może mieć miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia innego dojazdu. Niemniej, wystąpienie wyjątkowej sytuacji, nie oznacza, że zarządca drogi ma obowiązek udzielenia zezwolenia, gdyż działa w ramach uznania administracyjnego.

GDDKiA wskazał, że skarżący ubiega się o lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] (stanowiącej drogę wewnętrzną) i do pozostałych sąsiednich działek, w posiadaniu skarżącego bądź jego rodziny. Działka ta poprzez działki nr: [...] (w posiadaniu rodziny skarżącego) może być obsługiwana z drogi wewnętrznej gminnej (działka nr [...]), która włącza się do drogi gminnej (działka nr [...]). Nie występuje zatem wyjątkowa sytuacja, która uzasadniałaby zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [...] ponieważ, możliwe jest by obsługa komunikacyjna odbywała się drogą wewnętrzną włączającą się do drogi gminnej, która to w km [...] krzyżuje się z drogą krajową nr [...].

Organ zaznaczył, że jeśli droga wewnętrzna, którą włada gmina jest zbyt wąska lub jej stan techniczny nie pozwala na obsługę działek, to skarżący winien zwrócić się do jej zarządcy z wnioskiem o poprawę sytuacji. To w gestii zarządcy drogi leży obowiązek remontu i utrzymania drogi wewnętrznej.

Dalej wskazał, że zjazd byłby usytuowany w zatoce autobusowej, a więc w miejscu szczególnie zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, co potwierdza dokumentacja. Zarządca nie zezwolił więc na jego lokalizację, kierując się bezpieczeństwem, bowiem zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest naczelnym kryterium wyrażania zgody na zjazd i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu ze swojej własności.

Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych dla dróg publicznych, budowa zjazdu nie może również naruszać wymogów dotyczących klasy drogi. W myśl § 3 pkt. 4 rozporządzenia, klasę drogi stanowi przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych.

Zdaniem organu, droga krajowa nr [...], musi zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe klasy G, tj. drogi głównej. Gdyby wszyscy właściciele bądź użytkownicy nieruchomości położonych przy drodze posiadali nieograniczoną możliwość budowy zjazdów, to utraciłaby ona swój charakter. Organ uznał zatem, iż komunikacja działki skarżącego winna być zapewniona za pośrednictwem drogi wewnętrznej prowadzącej do drogi gminnej, a ta poprzez skrzyżowanie do drogi krajowej nr [...]. Fakt, iż obecnie działki nr [...] nie są już własnością skarżącego nie ma znaczenia, gdyż może on wystąpić o służebność drogową.

Dalej organ zaznaczył, że na mocy tzw. uznania administracyjnego, przyznano organom pewien zakres samodzielności w ramach prawa. Organ zatem samodzielnie ustala kryteria i wydaje rozstrzygnięcie. W orzecznictwie wyrażono pogląd, iż w odniesieniu do decyzji uznaniowych wskazówkę stanowi art. 7 k.p.a., w myśl którego organy uprawnione są do własnej oceny interesu społecznego i słuszności interesu obywatela, zaś o rozstrzygnięciu decydują okoliczności konkretnego przypadku. Interes obywatela winien być obiektywnie słuszny, a nie oparty jedynie na subiektywnym poczuciu nierównego traktowania. Zgodnie zatem z art. 7 k.p.a. wyważając słuszny interes w sprawie, organ przyznał prymat ważnemu interesowi społecznemu.

Skarżący na powyższą decyzję złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z 12 lutego 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 779/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje wydane w obu instancjach.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej GDDKiA Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1148/16 uchylił zaskarżony wyrok.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu orzeczenia wskazał na konieczność dokonania ponownej oceny zupełności zebranego materiału dowodowego w kontekście art. 29 ust.1 u.d.p. z odniesieniem do okoliczności podnoszonych przez skarżącego, jak i GDDKiA, w tym czy organy zebrały całość materiału dowodowego i prawidłowo go oceniły począwszy od ustalenia, czy istniał zjazd z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] (prawny, czy tylko faktyczny), który w wyniku przebudowy drogi zlikwidowano; dostępu do drogi publicznej wynikającego z decyzji zatwierdzającej podział działki, w wyniku którego wydzielono działkę nr [...].; zakresu zgłoszenia przebudowy drogi nr [...], czy obejmowało zjazdy na działki skarżącego (jeżeli tak, a inwestor ich nie wykonał – to jest to istotne odstępstwo od zgłoszenia, chyba, że inwestor dokonał odpowiedniej korekty zgłoszenia, zwłaszcza, że jak wynika z już zawartych materiałów sprawy były one pierwotnie planowane przez inwestora); a także wymagań w zakresie warunków technicznych lokalizowania zjazdów z dróg krajowych klasy G, tak aby zapewnić płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. (stwierdzenia ewentualnej wyjątkowości sytuacji, gdy nie ma możliwości zapewnienia innego dojazdu). Odnośnie obowiązku wyjaśnienia czy do ww. działek istniały uprzednio dwa legalne zjazdy, Sąd dodał, że należy dokonać rzetelnej analizy m.in. zgłoszenia z [...] stycznia 2009 r. oraz projektu przebudowy tej drogi, a także innych zgromadzonych dowodów, posiłkując się rozstrzygnięciami organów i sądów administracyjnych orzekających w przedmiocie "przebudowy" zjazdu.

W powyższym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jednocześnie wykładni przepisów art. 29 u.d.p. wskazując, że wyłącznie ustanowienie zjazdu z drogi publicznej, to jest wyrażenie zgody na taki zjazd, objęte jest dyspozycją art. 29 ust. 1 u.d.p. Ani z art. 29 ust. 2 u.d.p. ani z innych przepisów (ustawy o drogach publicznych) nie wynika upoważnienie do wydania decyzji w zakresie "odtworzenia" lub "przebudowy" zjazdu, czy nakazania inwestorowi "budowy" zjazdu.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał także, iż prawidłowa była kwalifikacja wniosku skarżącego dokonana przez organy i w konsekwencji prowadzenie postępowania w trybie art. 29 ust. 1 u.d.p. W przypadku, o którym mowa w art. 29 ust. 2 u.d.p. lokalizacja zjazdu jest bowiem objęta procesem budowlanym zarządcy drogi, jako inwestora, zakończonym pozwoleniem na budowę lub przebudowę. To w tej procedurze można dowodzić zatem, że istniał zjazd i domagać się, aby projekt budowlany objął istniejący (uprzednio) zjazd.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając skargę skarżącego, w zaskarżonym wyroku wskazał, że związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 14 marca 2018 r.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji, po przytoczeniu treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2018 r., zwrócił uwagę, że stosownie art. 29 ust. 1 u.d.p., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W tej sprawie uprawnionym do wydania decyzji, załatwiającej wniosek skarżącego był zatem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad z uwagi na kategorię drogi nr [...], jako drogi krajowej (art. 19 ust. 1 i 2 u.d.p.). Natomiast w sprawach dotyczących ewentualnego odstąpienia od zgłoszenia (dokonanego [...] stycznia 2009 r.) przebudowy drogi krajowej nr [...] w zakresie nieodtworzenia istniejących zjazdów właściwe są organy nadzoru budowlanego, a w tej sprawie właściwy miejscowo wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 3 w zw. z art. 82 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego). W tym stanie rzeczy, bez wpływu na wynik niniejszej sprawy pozostawała kwestia badania i oceny, czy uprzednio istniał legalny zjazd do działki [...], czy zarządca drogi przy przebudowie drogi krajowej nr [...], w oparciu o zgłoszenie dokonane [...] stycznia 2009 r., winien był go odtworzyć (zgodnie z art. 29 ust. 2 u.d.p.), czy też odstąpił w sposób istotny od zgłoszenia, bowiem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie był organem w tych sprawach właściwym. Nie zasługiwał zatem na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 29 ust. 2 u.d.p. skoro nie mógł mieć on zastosowania w niniejszej sprawie.

Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawą materialnoprawną decyzji o wyrażeniu lub odmowie zezwolenia na wykonanie zjazdu z drogi publicznej jest art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. Podał także, iż w niniejszej sprawie nie było sporne, że droga krajowa nr [...] została zakwalifikowana do dróg głównych klasy G. Tym samym zastosowanie znajdował § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Stosownie zaś do § 3 pkt. 4 rozporządzenia, przez klasę drogi rozumie się przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych. Sąd zgodził się z organem, że w odniesieniu do dróg głównych klasy G przepisy określają zaostrzone warunki techniczne, w celu - przede wszystkim - zapewnienia płynności ruchu i jednocześnie zapewnienia bezpieczeństwa użytkowników drogi. Lokalizacja zjazdu musi mieć zatem charakter wyjątkowy i nadzwyczajny, a nie stanowić reguły.

Zdaniem Sądu materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy potwierdza ustalenia GDDKiA, iż skarżący domaga się lokalizacji zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] będącej drogą wewnętrzną i do sąsiednich działek położonych przy tej drodze wewnętrznej. Niemniej działka nr [...] może być skomunikowana z drogą publiczną poprzez działki nr: [...] położone przy działce nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną gminną ul. [...] (pozostającej we władaniu Gminy [...]), która prowadzi do drogi gminnej usytuowanej na działce nr [...] skrzyżowanej z drogą krajową nr [...]. Kwestie związane z przystosowaniem ww. dróg do stosownych parametrów należą natomiast do zarządcy tego terenu.

Sąd zwrócił także uwagę, że przeszkodę w usytuowaniu zjazdu w proponowanym przez skarżącego miejscu stanowi zatoka autobusowa, przez którą następowałoby włączenie działki [...] do drogi krajowej nr [...]. Wskazał, że stosownie do § 113 ust. 6 rozporządzenia zatoka autobusowa, niezależnie od klasy drogi, powinna być przeznaczona do ruchu w jednym kierunku. Ponadto, okolice zatok autobusowych, obok przejść dla pieszych, to rejony gdzie płynność ruchu samochodowego stale ulega systematycznemu zakłóceniu i gdzie kierowcy powinni zachować szczególną ostrożność, nie powinni zatem spotykać się z dodatkowymi zagrożeniami w postaci zjazdów, a zgodnie z § 77 rozporządzenia zjazd z drogi w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze. Lokalizacja zjazdu we wskazanym miejscu stwarzałaby zatem ewidentne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest naczelnym kryterium wyrażania zgody na zjazd i jako taka może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z niej. Organ nie może zatem wydać decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi publicznej, która powodowałaby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W tej sprawie wystąpiła kolizja interesu strony i interesu społecznego. Organ natomiast wystarczająco i właściwie uzasadnił powody, dla których dał pierwszeństwo interesowi społecznemu, przed interesem indywidualnym.

W ocenie Sądu mając powyższe na uwadze nie można zgodzić się ze skarżącym, że organ zaniechał wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i przekroczył reguły swobodnej oceny dowodów, czym naruszył wymienione w skardze przepisy postępowania, w tym nie przeprowadził wizji lokalnej. Stosownie bowiem do art. 85 § 1 k.p.a. organ może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny. W tej sprawie organy uznały, iż taka potrzeba nie zachodzi, gdyż z materiału dowodowego zebranego w sprawie (dokumentacji fotograficznej) wynika w sposób czytelny jak wygląda teren wokół działki [...] i jak przebiega przylegająca do tej działki droga krajowa nr [...].

Skarżący złożył skargę kasacyjną na powyższy wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 109, art. 106 § 2, § 3 i § 5 oraz art. 113 § 1 tej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: “p.p.s.a."), przez nieodroczenie rozprawy pomimo, iż istniała ważna przyczyna odroczenia uniemożliwiająca pełnomocnikowi skarżącego wzięcie udziału w rozprawie inieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających żądanych przez skarżącego zgodnie z pismami pełnomocnika skarżącego z 4 czerwca 2018 r. oraz 7 czerwca 2018 r.;

2. przepisów postępowania, tj. art. 153 i art. 141 § 4 p.p.s.a., przez niezastosowanie się do oceny prawnej dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, w szczególności WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku nie dokonał oceny zupełności zebranego przez organy administracyjne w sprawie materiału dowodowego w kontekście art. 29 ust. 1 ustawy i nie odniósł się do okoliczności faktycznych, podnoszonych przez skarżącego, a także nie ustalił czy organy administracyjne zebrały całość materiału dowodowego i dokonały prawidłowej oceny czy istniał zjazd z drogi krajowej na działkę nr [...] (prawny i faktyczny), który w wyniku przebudowy drogi został zlikwidowany oraz co do dostępu do drogi publicznej podzielonych działek, ponadto WSA nie ustalił czy w zakresie dokonanego zgłoszenia przebudowy drogi nr [...] zostały ujęte w nim zjazdy na działki skarżącego, albowiem jak wskazał w uzasadnieniu wyroku z 14 marca 2018 r. NSA, w sytuacji gdy zjazdy były ujęte w zakresie robót drogowych dotyczących przebudowy drogi nr [...] a inwestor ich nie wykonał - stanowi to istotne odstępstwo od zakresu robót budowlanych objętych zgłoszeniem, a także WSA w zaskarżonym wyroku nie zebrał materiału dowodowego w celu ustalenia wymagań w zakresie warunków technicznych lokalizowania zjazdów z dróg krajowych klasy G i stwierdzenia ewentualnej wyjątkowości sytuacji, gdy nie ma możliwości zapewnienia innego dojazdu;

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 k.p.a.

- przez przyjęcie, że GDDKiA ustalił wszystkie okoliczności niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy organ tych okoliczności nie ustalił a przedstawione okoliczności, na które się powołuje nie są prawidłowe,

- przez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie a w szczególności nieudowodnienie, że zjazd z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] nie spełnia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników, pomimo iż pismem z [...] lutego 2015 r. Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego KPP w [...] woj. [...], nie stwierdził żadnych przeciwwskazań do lokalizacji przedmiotowego zjazdu,

- przez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie a w szczególności nieudowodnienie twierdzenia, że droga krajowa nr [...] klasy G, utraci swój charakter w wyniku lokalizacji zjazdu indywidualnego do działki nr [...], albowiem zjazd ten istniał i był wykorzystywany do czasu jego zlikwidowania przez organ i w żaden sposób nie wpływał na utratę charakteru przewidzianego dla tej klasy drogi;

- przez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności oddalenie wniosku o przeprowadzenie wizji lokalnej, pomimo iż wniosek taki był konieczny i uzasadniony w szczególności aby ustalić istotne okoliczności podnoszone przez organ, takie jak bezpieczeństwo oraz usytuowanie zjazdu nr [...],

- przez przyjęcie, że nie można dopatrzyć się wyjątkowej sytuacji w lokalizacji zajadu na działkę nr [...], pomimo, iż w rzeczywistości brak jest drogi wewnętrznej, która spełniałaby wymagania dla drogi dojazdowej do działek nr [...] a ustanowienie drogi koniecznej jest niemożliwe;

- przez wadliwe przyjęcie przez Sąd, że przedmiotowy zjazd byłby usytuowany w obrębie zatoki autobusowej (de facto na samym jej środku), a więc w miejscu zaliczonym do miejsc w szczególności zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, pomimo iż z samego pisma z [...] lutego 2015 r. Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego KPP w [...] woj. [...], wynika, że lokalizacji zjazdu spełnia wymagania określone w § 113 ust. 7 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 1999, nr 43 poz. 430), a ponadto załączona do akt sprawy dokumentacja mapowa i fotograficzna nie pozwala na wyciągnięcie takich wniosków, jak czyni to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, gdyż z dokumentacji tej jasno wynika, że zjazd byłby usytuowany w znacznej odległości od środka zatoczki autobusowej i nie stanowiłby żadnego niebezpieczeństwa w ruchu drogowym;

4. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p., polegającą na przyjęciu, że organ nie może wydać decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi publicznej, która powodowałaby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym co ma miejsce w niniejszej sprawie, pomimo iż Sąd nie zbadał okoliczności związanych z zagrożeniem i nie przeprowadził w tym zakresie żadnego dowodu, w tym dowodów wnioskowanych przez skarżącego, a tym samym przez nieuzasadnioną odmowę wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...];

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postęowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 p.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Naczelny Sąd Administracyjny nie może podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych - poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej - wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na kontroli zarzutów sformułowanych przez skarżącego.

W skardze kasacyjnej złożonej przez skarżącą zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść − w granicach określonych w skardze − do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać, aby w niniejszej sprawie zostały naruszone powołane w skardze kasacyjnej przepisy prawa procesowego.

Podniesiony w skardze kasacyjnej pierwszy zarzut prawa procesowego odnoszący się do naruszenie art. 109, art. 106 § 2, § 3 i § 5 oraz art. 113 § 1 p.p.s.a. obejmuje dwie kwestie, tj. nieodroczenie rozprawy z uwagi na brak możliwości uczestniczenia w rozprawie przez pełnomocnika w wyznaczonym terminie, jak i oddalenie wniosków dowodowych wskazanych przez skarżącego.

Zgodnie z treścią art. 109 p.p.s.a. rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności.

Stosownie do art. 106 § 2 p.p.s.a. po złożeniu sprawozdania, strony - najpierw skarżący, a potem organ - zgłaszają ustnie swoje żądania i wnioski oraz składają wyjaśnienia. Strony mogą ponadto wskazywać podstawy prawne i faktyczne swych żądań i wniosków. Przewodniczący udziela głosu pozostałym stronom według ustalonej przez siebie kolejności. Wedle natomiast § 3 art. 106 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego.

Zgodne z art. 113 § 1 p.p.s.a. przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną.

Ustosunkowując się do kwestii nieodroczenia przez Sąd pierwszej instancji rozprawy wyznaczonej na 28 czerwca 2018 r. wskazać należy, że z treści wyżej przytoczonego art. 109 p.p.s.a. wynika, że odroczenie rozprawy jest sytuacją wyjątkową i nadzwyczajną, natomiast ocena, czy zachodzą uzasadnione podstawy do odroczenia rozprawy, należy każdorazowo do sądu. Jeżeli więc odmowa uwzględnienia takiego wniosku jest uzasadniona, to nie można mówić o naruszeniu art. 109 p.p.s.a., mimo że rozprawa została przeprowadzona wbrew stanowisku strony lub jej pełnomocnika.

W związku z tym, iż odroczenie posiedzenia jawnego może nastąpić wyjątkowo, wyłącznie w razie zaistnienia wskazanych przez ustawodawcę okoliczności, to rozważając ewentualne odroczenie rozprawy sąd musi brać pod uwagę nakaz rozpatrywania spraw bez zbędnej zwłoki, zawartą w art. 7 p.p.s.a. zasadę szybkości postępowania, jak również uwzględnić ustawową zasadę zapewnienia możliwości obrony praw stronom postępowania sądowego.

Jednocześnie zauważyć trzeba, iż wobec tego, że obecność na rozprawie nie jest obowiązkowa i zależy od woli oraz możliwości uczestników postępowania, to podstawy do odroczenia rozprawy nie mogą wykraczać poza okoliczności określone w art. 109 p.p.s.a., przy czym za nadzwyczajne wydarzenie należy uznać tylko niedające przewidzieć się zdarzenie sił przyrody lub inne zdarzenie, uniemożliwiające stawienie się na rozprawę (powódź, blokada dróg, zamieć śnieżna itp.), zaś znana sądowi przeszkoda musi mieć charakter niemożliwej do przezwyciężenia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy zauważyć należy, iż powodem dla którego pełnomocnik wnosił o odroczenie rozprawy wyznaczonej przez Sąd pierwszej instancji na 28 czerwca 2018 r. był zaplanowany na ten termin jego urlop wypoczynkowy. Pełnomocnik wskazywał także, że nie może wyznaczyć pełnomocnika substytucyjnego z uwagi na urlopy innych adwokatów z nim współpracujących oraz inne ich obowiązki w tym okresie.

Powołanych przez pełnomocnika skarżącego okoliczności nie można uznać za nadzwyczajne wydarzenie, ani też przeszkodę o jakich mowa w art. 109 p.p.s.a. Zwrócić należy uwagę, że treść pełnomocnictwa udzielonego pełnomocnikowi skarżącego nie zawierało w swej treści jakiegokolwiek ograniczenia. Oznacza to, że ustanowiony w niniejszej sprawie adwokat mógł, zgodnie z treścią art. 25 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2018 r., poz. 1184 ze zm.), ustanowić dalsze pełnomocnictwo (substytucję) innemu profesjonalnemu pełnomocnikowi. Przy czym podkreślenia wymaga, że dla ustanowienia pełnomocnika substytucyjnego nie jest konieczne, aby była to osoba na stałe współpracująca z ustanowionym w niniejszej sprawie adwokatem. Tym samym argumentacja o braku możliwości ustanowienia współpracujących z nim adwokatów i aplikantów z uwagi na ich urlopy i inne obowiązki nie mogła stanowić podstawy do uwzględnienia wniosku o odroczenie rozprawy. W konsekwencji nie można uznać, że brak odroczenie w niniejszej sprawie rozprawy wyznaczonej na 28 czerwca 2018 r. stanowiło naruszenie art. 109 p.p.s.a.

Przechodząc do kwestii oddalenia przez Sąd pierwszej instancji wniosków dowodowych wnoszonych przez skarżącego w pismach procesowych z 4 czerwca 2018 r. oraz 7 czerwca 2018 r. podnieść należy, że skarżący chciał aby dopuszczone zostały dowody z opinii biegłego sądowego oraz dowody potwierdzające w ocenie skarżącego, iż w zgłoszeniu robót budowlanych GDDKiA z [...] stycznia 2009 r. zaplanowana była przebudowa istniejących zjazdów z drogi, jak również, iż z drogi nr [...] istniał zjazd na działkę nr [...]

Zwrócić należy uwagę, że z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że przed sądem administracyjnym możliwe jest przeprowadzenie jedynie dowodu z dokumentu i odnosi się to tylko do dowodów uzupełniających. Przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego jest, w świetle ww. przepisu, wykluczone. Opinia biegłego jest innym środkiem dowodowym niż "dowód z dokumentu" w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2012 r., II OSK 1445/11). Treść art. 106 § 3 p.p.s.a. w sposób jednoznaczny uniemożliwia przeprowadzenie przed sądem administracyjnym dowodu z opinii biegłego (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r. II OSK 698/16).

Odnosząc się do pozostałych wniosków dowodowych powołanych w powyższych pismach wyjaśnić należy, że przeprowadzenie przez sąd administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu będzie dopuszczalne w sytuacji, gdy zawnioskowany dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 6 października 2005 r., II GSK 164/05). W przedmiotowej sprawie natomiast dokumenty przedstawione przez skarżącego nie mogły mieć wpływu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem jej przedmiotem nie jest badanie, czy w sprawie istniał zjazd z działki nr [...] na drogę nr [...] ale kwestia wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu.

Mając powyższe na uwadze za prawidłowe należy uznać oddalenie wniosków dowodowych przez Sąd pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji nie naruszył tym samym art. 106 § 3 p.p.s.a.

Naruszenia powyższych przepisów nie można upatrywać także w połączeniu z pozostałymi przepisami powołanymi w ww. zarzucie.

Zwrócić należy uwagę, że zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej jedynie wtedy, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. W sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji sam nie uzupełniał postępowania dowodowego, nie mógł naruszyć art. 106 § 5 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2017 r., I OSK 2671/16). Skoro w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodnego brak jest podstaw do uznania, że w niniejsze sprawie został naruszony art. 106 § 5 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie nie można także uznać, aby został naruszony art. 106 § 2 p.p.s.a. Mając na uwadze, że skarżący miał możliwość uczestniczenia w rozprawie i z prawa tego nie skorzystał, jak również skutecznie nie wykazał, aby w sprawie zaistniała okoliczność do jej odroczenia, uznać należy, że nie ma on możliwości skutecznego podniesienia zarzutu w zakresie naruszenia ww. przepisu. W orzecznictwie wskazuje się, że w sytuacji niestawiennictwa strony, które nie zostaje uznane za stanowiące podstawę odroczenia rozprawy, strona ta pozbawiona jest uprawnień jakie daje norma art. 106 § 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2016 r., I FSK 1237/14).

Jednocześnie wyjaśnić należy uwagę, że powołany w ww. zarzucie art. 113 § 1 p.p.s.a. ma charakter techniczny, porządkowy i reguluje jedynie jedną z kompetencji przewodniczącego, która wynika z jego funkcji i nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Do jego naruszenia mogłoby dojść, gdyby przewodniczący nie wydał zarządzenia o zamknięciu rozprawy w ogóle, bądź wtedy, gdyby podjął taką czynność procesową w sytuacji, gdy sąd nie uznał jeszcze sprawy za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia czy też zamknął rozprawę nie udzielając głosu stronom. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji rozważył wszechstronnie zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy. Podkreślenia wymaga, że okoliczność, że skarżący nie zgadza się z oddaleniem jego wniosku o przeprowadzenie postępowania dowodowego, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. Ocena, czy dokumenty znajdujące się w aktach sprawy pozwalają na uznanie, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, należy bowiem do sądu. Przewodniczący jest jedynie wyrazicielem woli sądu i uzewnętrznia ją z racji swoich uprawnień procesowych. Dlatego też brak jest podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie został naruszony art. 113 § 1 p.p.s.a.

W konsekwencji powyższego, stwierdzić należy, że zarzut naruszenia ww. przepisów procesowego nie mógł stanowić podstawy do wzruszenia zaskarżonego wyroku.

Za bezzasadne uznać należy także drugi wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa procesowego.

Wskazać należy, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego (por. wyrok NSA z 16 października 1997 r., I SA/Po 263/97), które to wyjątki w rozpoznawanej sprawie nie występują.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia, czy konkretny przepis zastosowany przez organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję, ma treść identyczną z treścią przypisaną przez tenże organ i do wyjaśnienia, że do stosunku prawnego będącego przedmiotem postępowania nie ma zastosowania dany przepis, lecz przepis inny, którego organ administracji nie uwzględnił. Związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. W orzecznictwie podkreśla się, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach (por. wyroki NSA z: 6 marca 2012 r., II OSK 2617/11; 1 września 2010 r., I OSK 920/10).

Powyższe oznacza, że postawienie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny orzekał w warunkach, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., wymaga wykazania, że wydając zaskarżony wyrok nie zastosował się on do wiążącej go oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego.

W konsekwencji, badanie przez Naczelny Sąd Administracyjny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej w takiej sytuacji wymaga uwzględnienia faktu związania sądu pierwszej instancji zarówno oceną prawną, jak i wskazaniami co do dalszego postępowania.

W wiążącym Sąd pierwszej instancji wyroku z 14 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1148/16 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 12 lutego 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 779/19 "niejako przedwcześnie i bezpodstawnie stwierdził, że podstawa materialnoprawna wniosku skarżącego umiejscowiona jest w art. 29 ust. 2 ww. ustawy". Podał także, że "poprawna rekonstrukcja stanu faktycznego i prawnego sprawy pozwoli Sądowi I instancji dokonać prawidłowej subsumcji w zakresie ust. 1 art. 29 ww. ustawy". W przedmiotowej sprawie ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji, zgodnie z zaleceniami zawartymi w powyższym wyroku, dokonał oceny zupełności zebranego przez organy administracyjne materiału dowodowego w kontekście 29 ust. 1 u.d.p. Odniósł się do także kwestii czy istniał zjazd z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] (prawny czy faktyczny) uznając, że skoro przedmiotowy wniosek złożony został w oparciu o art. 29 ust. 1 u.d.p. (a nie o art. 29 ust. 2 u.d.p.), zbędnym stało się badanie i dokonywanie oceny istnienia uprzednio legalnego zjazdu do działki nr 33/7 czy też był on planowany, bowiem nie ma to wpływu na wynik niniejszej sprawy. Sąd pierwszej instancji wziął tym samym pod uwagę wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w ww. wyroku, iż to w przypadku rozpoznawania wniosku złożonego na podstawie art. 29 ust. 2 u.d.p. istnieje możliwość dowodzenia, że mamy do czynienia ze zjazdem istniejącym oraz możliwość domagania się, aby przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany objął istniejący zjazd, który powinien zostać wykonany na koszt zarządcy drogi będącego inwestorem. Dlatego też stwierdzić należy, że Sąd w zaskarżonym wyroku dokonał prawidłowej rekonstrukcji stanu faktycznego w zakresie unormowań zawartych w art. 29 ust. 1 u.d.p. Nie naruszył zatem podniesionego w skardze kasacyjnej art. 153 p.p.s.a.

Wbrew stanowisku skarżącego w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji nie naruszył także przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Podnieść należy, że wytyk naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa w działalności organu i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia, w tym dlaczego uznał, że bez wpływu na wynik niniejszej sprawy pozostaje kwestia czy istniał zjazd z drogi krajowej na działkę nr [...], jak również czy w zgłoszeniu robót budowlanych zaplanowana była przebudowa istniejących zjazdów z drogi.

Odnosząc się do ostatniego podniesionego zarzutu naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a., zwrócić należy uwagę, że pozostaje on w ścisłym związku z podniesionym zarzutem prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że zebrany przez organy administracji materiał dowodowy pozwał na ustalenie wszystkich okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu.

Stosownie natomiast do art. 29 ust. 4 u.d.p. zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne.

Decyzja wydana na podstawie art. 29 ust. 4 u.d.p. ma charakter uznaniowy. co wynika wprost z treści tego przepisu "zarządca może odmówić"

Zwrócić jednakże należy uwagę, że ww. uznanie podlega ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepisy zawarte w tym rozporządzeniu nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy wyjazd i wjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Podkreślić w tym miejscu należy, że prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (por. wyroki NSA z: 2 maja 2011 r., I OSK 1068/10; 13 lipca 2010 r., I OSK 1243/09; 11 lipca 2007 r., I OSK 1148/06).

W niniejszej sprawie powodem odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z działki nr [...] do drogi krajowej nr [...] było m.in. przyjęcie, że został on przewidziany w miejscu obecnie usytuowanej zatoki autobusowej.

Wskazać trzeba, że stosownie do treści § 113 ust. 6 rozporządzenia zatoka autobusowa, niezależnie od klasy drogi, powinna być przeznaczona do ruchu w jednym kierunku.

Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, okolice zatok autobusowych, obok przejść dla pieszych, to rejony gdzie płynność ruchu samochodowego stale ulega systematycznemu zakłóceniu i gdzie kierowcy winni zachować szczególną ostrożność, nie powinni zatem spotykać się z dodatkowymi zagrożeniami w postaci zjazdów. Mając bowiem na uwadze § 77 rozporządzenia zjazd z drogi w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze. Powyższe nie było kwestionowane przez skarżącego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły zgromadzony. Materiał dowodowy nie pozostawia żadnych wątpliwości, że zjazd z działki nr [...] na drogę krajową nr [...] w miejscu wskazanym przez skarżącego, znajdowałby się w obecnie zlokalizowanej zatoce autobusowej. Wynika to zarówno ze znajdujących się w aktach map jak i fotografii. Nie zachodziła tym samym potrzeba przeprowadzania wizji lokalnej. Ustalenie natomiast, że przedmiotowy zjazd miałby znajdować się w zatoce autobusowej stanowiło wystarczającą przesłankę do nieuwzględnienia przedmiotowego wniosku skarżącego. Organ nie mógł bowiem wydać decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi publicznej, która powodowałaby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a niewątpliwie – jak już wskazano - usytuowanie zjazdu w obrębie zatoki takie zagrożenie mogłoby stanowić.

Podkreślić jednocześnie należy, że dla prawidłowości oceny, czy faktycznie budowa zjazdu z działki nr [...] na drogę nr [...] wpływa negatywnie na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, nie ma znaczenie powołane w skardze kasacyjnej pismo Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego KPP w [...] z [...] lutego 2015 r. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że pismo to nie jest wiążące dla organu orzekającego w niniejszej sprawie. Po drugie z jego treści wynika jedynie, że zjazd z działki nr [...] spełniałby wymagania określone z art. 113 ust. 7 rozporządzenia, nie podważa natomiast ustaleń organu, iż zjazd usytuowany byłby w obrębie zatoki autobusowej.

Odnosząc się do ustaleń organu w zakresie dostępu do drogi publicznej zauważenia wymaga, że – wbrew stanowisku zawartym w skardze kasacyjnej – w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z sposób dostateczny zostało wykazane, że działka nr [...] może być skomunikowana z drogą publiczną poprzez działki nr: [...] położone przy działce nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną gminną ul. [...] (pozostającej we władaniu Gminy [...]), która prowadzi do drogi gminnej usytuowanej na działce nr [...] skrzyżowanej z drogą krajową nr [...]. Kwestie związane z przystosowaniem ww. dróg do stosownych parametrów – zgodnie z art. 8 ust. 2 u.d.p. - należą natomiast do zarządcy tego terenu. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zwrócił uwagę, że pojęcie dostępu do drogi publicznej (art. 2 ust. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami) należy rozumieć szeroko. Dlatego warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Dostęp ten może być zatem pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych). Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma to być droga, czy tylko ścieżka, itp.

W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że ustalony w niniejszej sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu na podstawie art. 29 ust. 1 ust. 4 u.d.p. Tym samym zarzuty naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a., jak również art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. uznać należy za bezzasadne.

Wobec niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 207 § 2 p.p.s.a.