Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 726/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant : starszy referent sądowy Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Miechowie na uchwałę nr XLI/652/2018 Rady Miejskiej w Miechowie z dnia 12 września 2018 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy i Miasta Miechów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Miechowie wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały Nr XLI/652/2018 Rady Miejskiej w Miechowie z dnia 12 września 2018r. w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy i Miasta Miechów. Prokurator w skardze zarzucił następujące naruszenia prawa:

I. istotne naruszenie prawa w § 1 zaskarżonej uchwały, a mianowicie § 143 w zw. z § 29 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. 2016.283) polegające na zamieszczeniu Regulaminu zbiorowego dostarczania wody i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy i Miasta Miechów w załączniku do uchwały Rady Miejskiej w Miechowie o nr XLI/652/2018, co jest sprzeczne ze wskazanymi wyżej przepisami, bowiem zgodnie z ich brzmieniem w załączniku do uchwały zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym, natomiast w zaskarżonej uchwale w załączniku zamieszczono przepisy merytoryczne;

II. istotne naruszenie prawa w § 3 regulaminu stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, a mianowicie naruszenie art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez wprowadzono w regulaminie własnych definicji legalnych takich pojęć jak: "warunki techniczne" i "okres obrachunkowy", gdy tymi pojęciami posługuje się ustawa, jednakże ich nie definiuje, podczas gdy ustawodawca nie delegował uprawnienia dla Rady Miasta do tworzenia własnych definicji legalnych ww. pojęć;

I. istotne naruszenie prawa w § 3 regulaminu stanowiącego załącznik nr 1 do

zaskarżonej uchwały, a mianowicie § 137 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa

Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. 2016.283) oraz art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, poprzez powtórzenie definicji zawartych w art. 2 pkt 3 ww. ustawy, tj. : "gmina" oraz "odbiorca usług", a nadto modyfikując ich treść, przez co Rada Miasta przekroczyła delegację ustawową;

II. istotne naruszenie prawa w § 3 ust. 2 regulaminu stanowiącego załącznik nr 1 do

zaskarżonej uchwały, a mianowicie art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez

naruszenie konstytucyjnego systemu hierarchii źródeł prawa poprzez sformułowanie zapisu wskazującego na prymat zapisów regulaminowych nad ustawą

V. istotne naruszenie prawa w § 7 i 32 regulaminu stanowiącego załącznik nr 1 do

zaskarżonej uchwały, a mianowicie naruszenie art. 19 ust. 5 w zw. z art. 7 ustawy

z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym

odprowadzaniu ścieków poprzez uregulowanie w regulaminie kwestii dotyczących uprawnień przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego odmiennie niż w art. 7 ww. ustawy, albowiem w regulaminie upoważniono spółkę do wstępu na teren nieruchomości dostawcy ścieków bez żadnych ograniczeń, podczas gdy ustawa nakłada obowiązek okazania legitymacji służbowej oraz poprzez rozszerzenie katalogu uprawnień ww. przedsiębiorstwa przez co Rada Miasta przekroczyła delegację ustawową;

VI. istotne naruszenie prawa w § 9 pkt 5-12 § 24 i § 36 regulaminu stanowiącego

załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, a mianowicie naruszenie art. 84 Konstytucji RP oraz art. 19 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 2- 3 ustawy z dnia 7 czerwca2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez uregulowanie w regulaminie zagadnień które to powinny być określone w umowie pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo- kanalizacyjnym, a odbiorcą, przez co Rada Miasta przekroczyła delegację ustawową;

V. istotne naruszenie prawa w § 14 ust. 2 i § 41 ust. 2 regulaminu stanowiącego

załącznik nr l do zaskarżonej uchwały, a mianowicie naruszenie art. 19 ust. 5

ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym

odprowadzaniu ścieków poprzez uzależnienie w regulaminie przystąpienia do

wykonania robót przyłączeniowych od wcześniejszego uzgodnienia warunków z

Gminą, co stanowi regulację przekraczającą delegację ustawową;

VI. istotne naruszenie prawa w § 14 ust. 2 i § 41 ust. 2 regulaminu stanowiącego

załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, a mianowicie naruszenie art. 19 ust. 5 w

zw. z art. 15 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu

w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez zawarcie w treści

regulaminu możliwości umownego uzależnienia osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci od finansowania budowy sieci, podczas, gdy treść art. 19 ust. 5 ustawy nie upoważnia do regulowania ww. kwestii w treści regulaminu;

VII. istotne naruszenie prawa w § 15 ust. 1, § 18 ust. 1, § 42 ust. 1 i § 45 regulaminu stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, a mianowicie naruszenie art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez zawarcie delegacji, żeby spółka ustaliła wzór wniosku o przyłączenie do sieci, podczas gdy Rada Miasta nie została upoważniona do ustalania jakichkolwiek wzorów wniosków, czy podań, czy też delegowania takich uprawnień;

VIII. istotne naruszenie prawa w § 17 ust. 3 regulaminu stanowiącego załącznik nr 1

do zaskarżonej uchwały, a mianowicie naruszenie art. 19 ust. 5 oraz art. 15 ust. 3

w zw. z art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu

w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez nałożenie obowiązku

pokrycia kosztów nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza lokalowego

na odbiorcę, podczas gdy wedle art. 15 ust. 3 ww. ustawy odbiorca usług ponosi

wyłącznie koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania urządzenia pomiarowego,

czyli przyrządu pomiarowego mierzącego ilość odprowadzanych ścieków, znajdującego się na przyłączu kanalizacyjnym, przez co Rada Miasta przekroczyła delegację ustawową;

V. istotne naruszenie prawa w § 18 ust. 4, § 19 ust. 2 i 3, § 21 ust. 1, 3 i 4, § 25, § 49

ust. 2 i 3 regulaminu stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, a

mianowicie naruszenie art. 19 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca

2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków

poprzez uregulowanie w regulaminie kwestii dotyczących sposobu i terminów

wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy, odpowiedzialności stron

za niedotrzymanie warunków umowy, warunków jej wypowiedzenia, podczas

gdy Rada Miasta nie została upoważniona do ustalania ww. zagadnień, albowiem

winny one być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa

miejscowego, a nadto ww. regulacje naruszają zasadę swobody umów wyrażoną

w art. 353(1) k.c.;

VI. istotne naruszenie prawa w § 19 ust. 1, § 20 ust. 2, § 49 ust. 1 regulaminu stanowiącego załącznik nr l do zaskarżonej uchwały, a mianowicie naruszenie art. 746 k.c. oraz art. 747 k.c. w zw. z art. 750 k.c. poprzez zawarcie regulacji w Regulaminie, iż umowa o odprowadzenie ścieków może być zawarta na czas określony lub nieokreślony oraz że w przypadku zmiany właściciela nieruchomości lub zarządcy na odbiorcy wody i dostawcy ścieków ciąży obowiązek rozwiązania umowy o dostawę wody i odprowadzaniu ścieków, co jest sprzeczne z wyżej wskazanymi przepisami k.c., bowiem w autonomiczny sposób określają one przypadki, kiedy wygasa umowa o świadczenie usług, nadto Rada Miasta nie została upoważniony do uregulowania tej kwestii;

VII. istotne naruszenie prawa w § 21 ust. 2 regulaminu stanowiącego załącznik nr 1

do zaskarżonej uchwały, a mianowicie naruszenie art. 19 ust. 5 w zw. z art. 27

ust. l- 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i

zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez uregulowanie w regulaminie kwestii dotyczących sposobu ustalania ilości pobranej wody w przypadku braku możliwości odczytu wodomierza głównego, tj. na podstawie zużycia z ostatniego okresu obrachunkowego, podczas gdy Rada Miasta nie została upoważniona do ustalania ww. zagadnienia, a nadto uregulowała je odmiennie niż w art. 27 ust. 1- 3 ww. ustawy;

V. istotne naruszenie prawa w § 21 ust. 3 i 4, § 54 ust. 1 regulaminu stanowiącego

załącznik nr l do zaskarżonej uchwały, a mianowicie naruszenie art. 19 ust. 5

ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w zw. z § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń

za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z

dnia 2 marca 2018 r.) poprzez uregulowanie kwestii terminu zapłaty za fakturę za

dostarczoną wodę i dostarczone ścieki w sposób odmienny od ww. rozporządzenia, przez co Rada Miasta przekroczyła delegację ustawową;

VI. istotne naruszenie prawa w § 23 i § 56 regulaminu stanowiącego załącznik nr 1

do zaskarżonej uchwały, a mianowicie naruszenie art. 19 ust. 5 w zw. z art. 8

ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym

odprowadzaniu ścieków poprzez wskazanie dodatkowych stanów faktycznych,

niż te zawarte w ustawie, w których przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne może wstrzymać lub ograniczyć dostawy wody lub odbiór ścieków, podczas gdy Rada Miasta nie została upoważniona do ustalania ww. zagadnień;

VII. istotne naruszenie prawa w § 29 ust. 1 regulaminu stanowiącego załącznik nr 1

do zaskarżonej uchwały, a mianowicie naruszenie art. 19 ust. 5 pkt 9 w zw. z art.

22 pkt 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez zawarcie w treści § 29 ust. 1, iż

zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie

umowy zawieranej pomiędzy Gminą, Przedsiębiorstwem i jednostką Straży

Pożarnej, podczas gdy treść art. 19 ust. 5 pkt 9 ww. ustawy nie upoważnia do

regulowania niniejszych kwestii w treści regulaminu;

VIII. istotne naruszenie prawa w § 37 pkt 1 regulaminu stanowiącego załącznik nr l do zaskarżonej uchwały, a mianowicie naruszenie art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez nałożenie obowiązku wybudowania na własny koszt studni kontrolno- pomiarowej w miejscu wskazanym przez Spółkę , podczas gdy treść art. 19 ust. 5 ustawy nie upoważnia do regulowania ww. kwestii w treści regulaminu;

XVIII. istotne naruszenie prawa w § 52 ust. 3 regulaminu stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, a mianowicie naruszenie art. 19 ust. 5 w zw. z art. 27 ust. 4-6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez uregulowanie w regulaminie kwestii dotyczących sposobu ustalania ilości odprowadzonych ścieków w przypadku braku legalizacji urządzenia pomiarowego, podczas gdy Rada Miasta nie została upoważniona do ustalania ww. zagadnienia, a nadto ustaliła je odmiennie niż w z art. 27 ust. 4-6 ww. ustawy;

XIX. istotne naruszenie prawa w § 60 i § 3 ust. 2 regulaminu stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, a mianowicie art. 7 i 87 Konstytucji poprzez wskazanie w § 60 ust 1 Regulaminu, że w sprawach w nim nieuregulowanych stosuje się przepisy ustawy, k.c. wraz z przepisami wykonawczymi, podczas gdy akt prawa miejscowego nie może być podstawą do obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu.

Rada Miejska w Miechowie w odpowiedzi na skargę szczegółowo ustosunkowała się do większości zarzutów (jakkolwiek nie do wszystkich), uznając je za niezasadne i wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

Zaskarżony akt, który z woli ustawodawcy jest aktem prawa miejscowego, zawiera szereg zapisów w sposób istotny sprzecznych z prawem. Ilość tych uchybień wskazała także na konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości, albowiem cząstkowe unieważnienie doprowadziłoby do utraty wewnętrznej spójności, przejrzystości i logiki.

Rozpoczynając, Sąd odniesie się najpierw do zarzutów niezasadnych.

W ocenie Sądu bezzasadny jest zarzut nr I, dotyczący umieszczenia aktu prawa miejscowego w załączniku. Należy zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych, że przepisy konstytucyjne i ustawowe nie regulują w sposób zamknięty form aktu prawa miejscowego. Z obowiązujących przepisów nie wynika w szczególności to, że załącznik do uchwały wydanej na podstawie upoważnienia ustawowego nie może mieć charakteru normatywnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2005 r., OSK 1356/04, LEX nr 176132 wskazał: "Nie ma oparcia w obowiązujących przepisach stwierdzenie, że załącznik do uchwały, wydanej na podstawie przepisów upoważniających zamieszczonych w ustawie, nie ma charakteru normatywnego, a tym samym, że zamieszczenie statutu województwa w załączniku do uchwały w sprawie przyjęcia statutu stanowi istotne naruszenie prawa i pozbawia ten akt rangi obowiązującego przepisu prawa miejscowego". Podobne stanowisko można znaleźć w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2006 r. IV SA/Wr 383/04, w wyroku NSA z dnia 7 stycznia 2005 r., OSK 1007/04, czy w wyroku NSA dnia 7 kwietnia 2005 r. , OSK 1356/04, w wyroku WSA w Krakowie z dnia 16 maja 2006 r. III SA/Kr 105/06, czy w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 2 września 2008 r., II SA/Bd 451/08. Poglądy wyrażone w przytoczonych judykatach tut. Sąd w pełni podziela, tym samym uznając, że nie ma podstaw do unieważnienia uchwały z powodu zamieszczenia jej większej części w załączniku.

Nie jest uzasadniony zarzut sformułowany w punkcie III skargi. Skarżący zarzuca w nim istotne naruszenie § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez powtórzenie w § 3 uchwały definicji zawartych w art. 2 pkt 1 i 3 u.z.z.w.o.ś. takich jak gmina, odbiorca usług. Odwoływanie się przez Prokuratora do traktowania rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", jako wzorca przy badaniu legalności aktu prawa miejscowego, nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest to bowiem akt normatywny, ale zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania (vide: wyrok NSA z 5 maja 2011 r. w sprawie I OSK 1059/10, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (vide: T. Bąkowski "Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, W-wa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). W wyroku z 15 czerwca 2012 r. w sprawie II CSK 436/11 (LEX nr 1232234) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że naruszenie wspomnianych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków. Aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r. w sprawie IV SA/Po 1284/14 baza orzeczeń nsa.gov.pl) i jeżeli, tak jak w kontrolowanej uchwale, uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego.(por.. wyrok WSA w Gorzowie, II SA/Go 551/18).

Co do zarzutu naruszenia prawa w § 3 załącznika do uchwały poprzez wprowadzenie definicji legalnych takich pojęć jak: "warunki techniczne" i "okres obrachunkowy", w ocenie Sądu jest on chybiony. Sądowi znane jest orzecznictwo niektórych sądów administracyjnych, wyrażające pogląd, iż do takiego zabiegu brak umocowania w art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U.2019.1437 t.j., dalej u.z.z.w.o.ś.). Jednakże w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, akt prawa miejscowego może wprowadzić definicje oraz wyjaśnienie pojęć w nim użytych, o ile nie jest to sprzeczne z aktami wyższego rzędu. Taki zabieg porządkuje i wyjaśnia materię, jaką posługuje się wspomniany akt prawa miejscowego. Przypomnienia wymaga, że w sposób niekwestionowany taka sytuacja ma miejsce w aktach prawa miejscowego, jakimi są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Oczywiście, różnicującym jest tutaj zakres delegacji ustawowej, ale właśnie z tego względu położono wyżej nacisk na brak owej sprzeczności z ustawą zawierającą delegację do wydania aktu i mieszczenie się w jej ramach. Podobna sytuacja dotyczy zarzutu IX, gdzie kwestionuje się zapis uchwały zawierający delegację, żeby spółka ustaliła wzór wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, nadto o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę i o odprowadzenie ścieków. W ocenie Sądu jest to kwestia techniczna, mająca usprawnić składanie wniosków dla zainteresowanych odbiorców usług, zatem przy oczywistym założeniu, że wzór wniosku nie będzie zawierał treści sprzecznych z ustawą – Sąd nie dopatrzył się tutaj naruszenia przepisów wskazanego przez Prokuratora.

Pozostałe zarzuty skargi okazały się trafne.

Na wstępie trzeba przywołać art. 19 u.z.z.w.o.ś. i delegację tam zawartą, jako wzorzec kontroli. Zgodnie z tym przepisem:

Art. 19. 1. Rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne.

2. Organ regulacyjny opiniuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie zgodności z przepisami ustawy i wydaje, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, opinię nie później niż w terminie miesiąca od dnia doręczenia tego projektu.

3. Rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

4. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego.

5. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

6. Rada gminy przekazuje wojewodzie uchwałę w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków wraz z opinią, o której mowa w ust. 2.

Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części.

Trafnym zarzutem okazał się zarzut naruszenia w § 3 ust. 2 regulaminu oraz w § 60 regulaminu - konstytucyjnego systemu hierarchii źródeł prawa, tj. art. 7 i 87 Konstytucji (zarzut nr IV i XIX), poprzez umieszczenie w regulaminie zapisów, że niewyjaśnione w regulaminie określenia techniczne znajdują interpretację w art. 2 u.z.z.w.o.ś., oraz że w sprawach w nim nie uregulowanych znajdują zastosowanie przepisy ustawy. Należy uznać, że powyższe przepisy uchwały naruszają art. 87 Konstytucji. Uchwała zastrzega bowiem niejako, że w pierwszym rzędzie zastosowanie znajduje regulamin, a dopiero w sprawach w nim nieuregulowanych - ustawa. Tym samym przyznano pierwszeństwo przepisom regulaminu przed ustawą. Tego typu zastrzeżenie dopuszczalne jest jedynie w ramach aktów prawnych tego samego rzędu. Niezgodne zatem z Konstytucją jest stawianie przepisów aktu prawa miejscowego nad przepisami ustawy. Stanowi to istotne naruszenie prawa i powoduje konieczność eliminacji z obrotu prawnego takich regulacji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., II SA/Wr 745/06).

Należy podzielić zarzut naruszenia art. 7 u.z.z.w.o.ś. poprzez zapisy § 7 i 32 regulaminu (zarzut V). W przepisach tych wskazano rozmaite uprawnienia kontrolne spółki. Zgodnie z art. 7 u.z.z.w.o.ś.:

Osoby reprezentujące przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, po okazaniu legitymacji służbowej i pisemnego upoważnienia, mają prawo wstępu na teren nieruchomości lub do obiektu budowlanego należących do osób, o których mowa w art. 6 ust. 2 i 4-7, w celu:

1) zainstalowania lub demontażu wodomierza głównego;

2) przeprowadzenia kontroli urządzenia pomiarowego, wodomierza głównego lub wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych i dokonania odczytu ich wskazań oraz dokonania badań i pomiarów;

3) przeprowadzenia przeglądów i napraw urządzeń posiadanych przez to przedsiębiorstwo;

4) sprawdzenia ilości i jakości ścieków wprowadzanych do sieci;

5) odcięcia przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego lub założenia plomb na zamkniętych zaworach odcinających dostarczanie wody do lokalu;

6) usunięcia awarii przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego, jeżeli umowa, o której mowa w art. 6 ust. 1, tak stanowi.

Należy zgodzić się ze skarżącym, że w regulaminie upoważniono spółkę do wstępu na teren nieruchomości odbiorcy usług bez żadnych ograniczeń, podczas gdy ustawa nakłada obowiązek okazania legitymacji służbowej i pisemnego upoważnienia, co powoduje sprzeczność z ustawą w tym zakresie. Ponadto podkreślenia wymaga, że uprawnienia kontrolne dotyczą celów enumeratywnie wyliczonych w art. 7 pkt 1-6 u.z.z.w.o.ś. Nadto zasadnie zarzuca skarga rozszerzenie katalogu uprawnień spółki w świetle tego przepisu. Dotyczy to przeprowadzania kontroli prac związanych z realizacją przyłącza wodociągowego czy też kanalizacyjnego pod względem zgodności jego lokalizacji z dokumentacją techniczną oraz jakości wykonywanych robót, a nadto wymagania od inwestora przedstawienia przed uruchomieniem dokumentów stwierdzających wykonanie obiektu zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Jest bowiem faktem, że Rada Miejska nie została upoważniona do ustalania tych kwestii w akcie prawa miejscowego. W Regulaminie zawarto w istocie modyfikację art. 7 u.z.z.w. Przepis ten zawiera zamknięty katalog czynności uprawniających osoby reprezentujące przedsiębiorstwo do wstępu na teren nieruchomości lub do obiektu budowlanego należących do innych osób, który nie może być poddawany modyfikacjom ani też dookreśleniu w treści regulaminu (por. wyrok WSA w Olsztynie z 25 października 2018r. II SA/Ol 607/18, LEX nr 2579304).

Kolejna grupa uzasadnionych zarzutów dotyczy § 9 pkt 5-12, § 18 ust. 4, § 19, § 24, § 36, , § 20 ust. 2,, § 21 ust. 1,3 i 4, § 25, § 49 regulaminu (zarzut VI, XI i XII). W przepisach tych ustalono szereg kwestii dotyczących sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy, odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, warunków jej wypowiedzenia, oraz praw i obowiązków stron, które to unormowania winny być zawarte w umowie. Należy podkreślić, że w rozdziale 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzeniu ścieków uregulowane zostały zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, które mają podstawowe znaczenie dla interpretacji pozostałych przepisów ustawy, w tym art. 19 ust. 2 ustawy wskazującego zakres przedmiotowy regulaminu. W art. 6 ust. 1 ustawy unormowano zasadę udzielania wspomnianych usług na podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy). Z przepisu tego wynika, że ustawodawca zdecydował, iż to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Oznacza to, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez radę stanowi niedozwoloną ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący nie był upoważniony. Również analogicznie ocenić należy uregulowania zawarte w regulaminie dotyczące warunków i trybu rozwiązania umowy o zaopatrzenie w wodę, jej wypowiadania. Powyższe kwestie mogą być wyłącznie przedmiotem uregulowań umownych na co wskazuje wprost art. 6 ust. 3 i art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w.o.ś. Zapisy te wobec tego stanowią wykroczenie poza delegację ustawową (tak wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 kwietnia 2019 r., II SA/Ol 161/19, LEX nr 2655365, podobnie wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 marca 2019 r., II SA/Wr 39/19, LEX nr 2701607 i wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 marca 2019 r., II SA/Go 69/19, LEX nr 2634367).

Zasadnie również podniesiono, iż wspomniane przepisy regulaminu ( § 19 ust. 1, § 20 ust. 2 i § 49 ust. 1) stanowią o tyle naruszenie przepisów art. 746 w zw. z art. 750 k.c., że skoro przepisy k.c. ustalają pewną hipotezę w zakresie wypowiedzenia umowy, aczkolwiek są dyspozytywne, to owa dyspozytywność jest zawarowana dla stron umowy, a nie dla prawodawcy lokalnego. Z tego względu w sytuacji uregulowania materii zastrzeżonej dla umowy stron w regulaminie, musi to zostać ocenione jako sprzeczne z prawem.

Reasumując: w myśl art. 6 ust. 1 ustawy, dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. W art. 6 ust. 2-8 ustawodawca określił warunki zawarcia umowy oraz niezbędne elementy umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków. Ze wskazanych przepisów ustawy wynika, że kwestie dotyczące m.in. okresu obowiązywania umowy czy też warunków jej zmiany oraz wypowiedzenia winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Nie może budzić wątpliwości, że określenie elementów umowy przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Analiza wskazanych wyżej przepisów uchwały prowadzi do wniosku, że organ stanowiący zawarł w nich postanowienia uregulowane w art. 6 ustawy, które wykraczają poza upoważnienie wynikające z art. 19 ust. 2 ustawy. Treść takiej umowy, co należy podkreślić, podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13 i wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 150/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zarzut nr VII i VIII dotyczy naruszenia w § 14 ust. 2 i § 41 ust. 2 regulaminu -art. 19 ust. 5 u.z.z.w.o.ś., poprzez uzależnienie w regulaminie przystąpienia do wykonania robót przyłączeniowych od wcześniejszego uzgodnienia warunków z Gminą oraz od samodzielnego finansowania budowy, co stanowi regulację przekraczającą delegację ustawową. Zarzut jest zasadny, albowiem rację ma Prokurator, że materia ta nie może być przedmiotem regulaminu, gdyż brak ku temu delegacji ustawowej. Co najwyżej natomiast może być przedmiotem umowy zawartej przez strony. Jednak jako zapis regulaminu stanowi istotne naruszenie prawa, albowiem pozostaje w sprzeczności z art. 15 ustawy, w myśl którego to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązane jest zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Przerzucanie tego obowiązku na podmioty ubiegające się o przyłączenie do sieci nie może zatem być uznane za zgodne z wyraźnie ustanowioną w ustawie zasadą ponoszenia kosztów w tym zakresie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne.

Kolejny zarzut nr X dotyczy § 17 ust. 3 regulaminu. W tym przepisie wskazano, że koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza lokalowego ponosi odbiorca usług. Tymczasem w art. 15 ust. 3 u.z.z.w.o.ś wskazano, że koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego - odbiorca usług. Należy tutaj zaznaczyć, że urządzenie pomiarowe zgodnie z art.2 pkt 15 u.z.z.w.o.ś to przyrząd pomiarowy mierzący ilość odprowadzanych ścieków, znajdujący się na przyłączu kanalizacyjnym. Osobno jest definiowany wodomierz główny, jako przyrząd pomiarowy mierzący ilość pobranej wody, znajdujący się na każdym przyłączu wodociągowym. Zgodnie z regulaminem wodomierz lokalowy natomiast jest to wodomierz zainstalowany na instalacji wewnętrznej w budynku wielolokalowym, przy punktach czerpalnych wody. Jak z tego wynika, każdy wodomierz lokalowy będzie wodomierzem głównym. Wprawdzie w ustawie nie ma definicji wodomierza lokalowego, ale nie ulega kwestii, że mierzy on ilość pobranej wody, podczas gdy urządzenie pomiarowe mierzy ilość pobranych ścieków. Są to zatem inne urządzenia. Wobec tego stwierdzić należy z całą pewnością, że ustawa nie upoważniła do obciążenia kosztami wodomierza odbiorcy usług. Uregulowanie tej kwestii w regulaminie stanowi zapis sprzeczny z ustawą i istotne naruszenie prawa.

Trafny okazał się także zarzut nr XIII, dotyczący sposobu ustalania ilości pobranej wody w przypadku braku możliwości odczytu wodomierza głównego (§ 21 ust. 2 regulaminu). Przepis ten przewiduje, że w takiej sytuacji ilość pobranej wody ustala się na podstawie zużycia z ostatniego okresu obrachunkowego. Tymczasem art. 27 ust. 1 u.z.z.w.o.ś wskazuje że ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku - w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Zapis regulaminu jest tu zatem sprzeczny z ustawą.

Nie ulega także wątpliwości, że istotne naruszenie prawa ma miejsce w § 21 ust. 3 i 4 oraz § 54 ust. 1 regulaminu. W przepisach tych Rada Miejska określiła, że tak odbiorca wody, jak i dostawca ścieków dokonują zapłaty w terminach określonych w fakturze, gdy tymczasem Rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U.2018.472), wydane w oparciu o delegację ustawową w § 17 ust. 1 przewiduje, że odbiorca usług dokonuje zapłaty za dostarczoną wodę lub odprowadzone ścieki w terminie określonym w fakturze, który nie może być krótszy niż 14 dni od daty jej wysłania lub dostarczenia w inny sposób. Zapis Rozporządzenia jest więc korzystniejszy niż zapis regulaminu, zatem stwierdzić trzeba, że i w tym przypadku doszło do uregulowania sprzecznego z przepisami wykonawczymi do ustawy. Co się tyczy kwestii odsetek ustawowych, to regulację dotyczącą zapłaty odsetek ustawowych za opóźnienie zawiera kodeks cywilny w art. 481, zatem nie ma podstaw do powtarzania tych zapisów w akcie prawa miejscowego.

Odnośnie zarzutu nr XV dotyczącego istotnego naruszenia prawa w § 23 i § 56 regulaminu, poprzez wskazanie dodatkowych stanów faktycznych niż zawarte w ustawie, w których przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne może wstrzymać lub ograniczyć dostawy wody lub odbiór ścieków, to jest on zasadny. Istotnie, w art. 8 u.z.z.w.o.ś są wymienione przypadki, kiedy to może nastąpić. Wobec powyższego wskazanie przypadków innych niż wymienione w art. 8 ustawy, jest przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 u.z.z.w.o.ś. Podobne stanowisko zajął WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 6 marca 2018 r., II SA/Rz 1288/17, LEX nr 2470630, wskazując: "Skoro w art. 8 ustawy określono przesłanki wstrzymania dostawy wody i zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, to uchwałodawca w akcie prawa miejscowego nie ma prawa do ich korygowania. Element uznaniowy w omawianym przepisie nie odnosi się do katalogu przesłanek w nim podanych, ale dotyczy podjęcia decyzji przez przedsiębiorstwo o możliwości odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego". Podobne stanowisko zajął WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 31 stycznia 2018 r. II SA/Go 1148/17, LEX nr 2444199: "(...) Z prawa odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego przedsiębiorstwo może zrobić użytek, jeżeli zostanie spełniona jedna z przesłanek wskazanych w art. 8 ust. 1 ustawy z 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków oraz przedsiębiorstwo spełni obowiązki informacyjne, wskazane w ust. 3 tego przepisu. Rada gminy nie może w drodze aktów prawa miejscowego korygować w dowolny sposób listy tych przesłanek, gdyż stanowi ona katalog zamknięty(...)".

W zarzucie XVI prokurator wskazał, że jego zdaniem istotne naruszenie prawa ma miejsce w § 29 ust. 2 regulaminu. Wprawdzie został cyfrowo wymieniony ustęp 1, ale z przytoczonej treści skarżonego przepisu wynika, że chodzi o ustęp, w którym wskazano, że dostawa wody na cele przeciwpożarowe dokonywana jest na zasadach określonych w umowach pomiędzy Spółką, a Gminą i właściwą jednostką straży pożarnej, a więc ustęp 2. W ocenie Sądu, trudno sobie wyobrazić sens zawarcia takiej umowy, skoro straż pożarna może korzystać z hydrantów zainstalowanych na sieci wodociągowej (§ 29 ust. 1). Ilość wody pobranej na cele przeciwpożarowe może być określona dopiero po fakcie ugaszenia pożaru (nie da się przewidzieć ani ilości pożarów, ani ilości zużytej wody), a ponadto zgodnie z art. 22 pkt 2 u.z.z.w.o.ś. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe. Należy zgodzić się ze stanowiskiem WSA w Gliwicach, który w odniesieniu do podobnego zapisu stwierdził : "Użyte w art. 19 ust. 2 pkt 9 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, stanowiącym delegację ustawową, określenie "warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe" nie uprawnia do wskazania w regulaminie konieczności zawarcia umowy pomiędzy gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej. Warunki te powinny być uregulowane w regulaminie, a nie w umowie o jakiej mowa w zakwestionowanym przepisie uchwały. Należało zatem przyjąć, że przepis ten został statuowany bez upoważnienia ustawowego. Nadto zachodzi obawa, że gdyby umowa o jakiej mowa w tym przepisie nie została zawarta, to istniałaby podstawa odmowy dostarczenia wody na cele przeciwpożarowe, co niewątpliwie byłoby sprzeczne z celami ustawy" (wyrok z dnia . 14 listopada 2018 r., II SA/Gl 727/18).

Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że słuszny jest także zarzut nr XVII, wskazujący na istotne naruszenie prawa w § 37 pkt 1 regulaminu, zobowiązujący dostawcę ścieków do wybudowania na własny koszt studni kontrolno – pomiarowej w miejscu wskazanym przez Spółkę. Nałożenie tego obowiązku nastąpiło z przekroczeniem delegacji zawartej w art. 19 ust. 5 u.z.z.w.o.ś.

W zarzucie XVIII wskazano na istotne naruszenie prawa w § 52 ust. 3 regulaminu, poprzez uregulowanie tamże kwestii dotyczących sposobu ustalania ilości odprowadzonych ścieków w przypadku braku legalizacji urządzenia pomiarowego, podczas gdy Rada Miasta nie została upoważniona do ustalania ww. zagadnienia, a nadto ustaliła je odmiennie niż wynika z art. 27 ust. 4-6 u.z.z.w.o.ś. Zarzut ten także okazał się zasadny. W § 52 ust. 3 regulaminu wskazano, że w przypadku niedokonania przez dostawcę ścieków w przewidzianym prawem terminie legalizacji urządzenia pomiarowego lub wodomierza od licznika, Spółka naliczy ilość ścieków wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej jako równą ilości zużytej łącznie wody. Tymczasem art. 27 u.z.z.w.o.ś. wskazuje w ustępie 4-6:

4. Ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych.

5. W razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie.

6. W rozliczeniach ilości odprowadzonych ścieków ilość bezpowrotnie zużytej wody uwzględnia się wyłącznie w przypadkach, gdy wielkość jej zużycia na ten cel ustalona jest na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na koszt odbiorcy usług.

Trzeba zatem zgodzić się ze skarżącym, że Rada Miejska nie została upoważniona do ustalania tej kwestii, a ponadto ustaliła ją inaczej niż w cytowanym przepisie.

Reasumując, wskazać trzeba za WSA w Poznaniu ( wyrok z dnia 12 września 2018 r. IV SA/Po 592/18), iż nie budzi wątpliwości, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego, regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Skoro w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 2 u.z.z.w., to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. W przypadku niniejszej sprawy, z uwagi na ilość naruszeń, zasadne jest w ocenie Sądu unieważnienie aktu w całości.

Z wymienionych przyczyn na zas. art. 147§ 1 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.