Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 865/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust.1 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.),, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2019 r. sprawy ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zakazu organizowania objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] , wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506), Wojewoda Śląski stwierdził nieważność zarządzenia Nr [...] Prezydenta B. z dnia [...] r. w sprawie zakazu organizowania na terenach należących do Miasta B. objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt – w całości, jako sprzecznego z art. 2, art. 22 i art. 32 Konstytucji RP oraz art. 7 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym i art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r. poz. 646 ze zm.).

W uzasadnieniu wskazano, że w dniu [...] r. - w odpowiedzi na wcześniejsze wezwanie - do organu nadzoru wpłynęło zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. w sprawie zakazu organizowania na terenach należących do Miasta B. objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt. W podstawie prawnej przedmiotowego aktu wskazano m.in. art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 2204 z późn. zm.). Według organu nadzoru w orzeczeniach wydawanych przez wojewódzkie sądy administracyjne wielokrotnie podkreślano, iż normy zawarte w powołanych wyżej przepisach nie kształtują upoważnienia dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do regulowania sytuacji prawnej podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną gminy, a zatem przedsiębiorców organizujących objazdowe przedstawienia cyrkowe. To samo dotyczy aktów wydawanych przez samorządowe organy wykonawcze.

Organ nadzoru zwrócił uwagę na cel wydania zarządzenia, którym nie jest w istocie kwestia gospodarowania nieruchomościami gminnymi, ale ochrona zwierząt. Zarządzenie to stanowi pewnego rodzaju obejście prawa, gdyż ustawodawca nie wyposażył organu wykonawczego gminy w odpowiednie kompetencje, służące ochronie zwierząt, a temu celowi służą inne regulacje prawne.

W ocenie organu nadzoru przedmiotowe zarządzenie wkracza w publiczne prawa podmiotowe przedsiębiorców, prowadzących działalność polegającą na organizowaniu objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, zawęża, granice ich wolności gospodarczej. Organ nadzoru odnotował przy tym, że w § 1 ust. 1 zarządzenia zobowiązano naczelników wydziałów i kierowników biur Urzędu Miejskiego w B. oraz dyrektorów miejskich jednostek organizacyjnych, dysponującymi nieruchomościami, stanowiącymi mienie Miasta B. i zwierających umowy dzierżawy, najmu lub inne dające prawo do dysponowania nieruchomością do ich nieudostępniania na cele związane z organizowaniem i przeprowadzaniem objazdowych przedstawień cyrkowych, zawierających w ofercie programowej (repertuarze) udział zwierząt. Natomiast zgodnie z § 1 ust. 2 zakazano dystrybucji biletów na przedmiotowe wydarzenia w Urzędzie Miejskim w B. oraz w miejskich jednostkach organizacyjnych, a także ich promocji z wykorzystaniem majątku Miasta B..

Postanowienia zawarte w § 1 ust. 1 i 2 zarządzenia w ocenie organu nadzoru naruszają art. 22 Konstytucji RP, zgodnie z którym "ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny" oraz art. 32 Konstytucji RP, ustanawiający zakaz dyskryminacji i art. 2 Konstytucji RP, wprowadzający zasadę demokratycznego państwa prawa - poprzez uchybienie zasadzie proporcjonalności. Jeżeli ustawodawca nie wprowadził zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z udziałem zwierząt cyrkowych, to nie jest rolą organu gminy, by dyskryminować poszczególnych przedsiębiorców cyrkowych, w zależności od tego, czy prowadzą działalność z udziałem zwierząt, czy bez ich udziału. Podmioty związane z organizowaniem i przeprowadzaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt wyróżniono i potraktowano odmiennie od pozostałych podmiotów obrotu prawnego z Miastem B.. Doszło także do naruszenia konstytucyjnej zasady równości podmiotów oraz zasady wolności (swobody) działalności gospodarczej i równości przedsiębiorców, zawartej wart. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, w myśl której "podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach".

Według organu nadzoru kwestionowane zarządzenie narusza także zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze, a ponadto narusza zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji). Organ nadzoru przywołał także orzecznictwo sądów administracyjnych w powyższym zakresie. W konkluzji swoich rozważań doszedł do wniosku, że przedmiotowe zarządzenie zostało wydane bez podstawy prawnej, a jednocześnie wbrew postanowieniom art. 2 ustawy - Prawo przedsiębiorców. Jest ono zatem sprzeczne z prawem, a jego wykonanie skutkować będzie naruszeniem interesu prawnego przedsiębiorców, znajdującego bezpośrednie umocowanie w konstytucyjnym publicznym prawie podmiotowym do swobody prowadzonej przez nich działalności gospodarczej.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina B. reprezentowana przez radcę prawnego wywiodła skargę do sądu administracyjnego zaskarżając je w całości.

W skardze zarzuciła, naruszenie art. 2, art. 22 i art. 32 Konstytucji oraz art. 2 ustawy prawo przedsiębiorców (dalej: u.p.p.): poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu przez organ nadzoru, iż § 1 ust. 1 i 2 zarządzenia reguluje sytuację prawną przedsiębiorców cyrkowych, podczas gdy zarządzenie jako akt o charakterze wewnętrznym, skierowane jest do naczelników wydziałów, kierowników biur Urzędu Miejskiego oraz dyrektorów miejskich jednostek organizacyjnych, nie rozstrzyga o prawach podmiotów zewnętrznych, ergo nie narusza interesu prawnego przedsiębiorców cyrkowych, nie pozbawia ich uprawnień, nie nakłada na nich obowiązków, a zatem nie narusza Konstytucji i ustawy prawo przedsiębiorców.

W skardze zarzucono także naruszenie art. 7 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) oraz art. 23 ust.ł, art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu przez organ nadzoru, iż zarządzenie

wydane zostało bez podstawy prawnej; podczas, gdy prawidłowe zastosowanie wymienionych powyżej norm, winno skutkować przyjęciem, iż organ wykonawczy gminy, wydając sporne zarządzenie, działał w granicach i na podstawie prawa, mając na względzie otwarty katalog zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 u.s.g.), uprawnienia Prezydenta Miasta do gospodarowania mieniem komunalnym oraz sprawowania zwierzchnictwa służbowego nad pracownikami urzędu oraz kierownikami gminnych jednostek organizacyjnych (art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 33 ust. 5 u.s.g.), jak również biorąc pod uwagę cywilnoprawną zasadę swobody umów i kompetencje Prezydenta Miasta w zakresie dysponowania zasobem nieruchomości Skarbu Państwa i gminnym zasobem nieruchomości (art. 23 ust. 1, art. 25 ust. 1 u.g.n.).

W związku z podniesionymi zarzutami pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz o obciążenie organu nadzoru kosztami postępowania w sprawie, w tym kosztami zastępstwa procesowego.

Uzasadniając wywiedzioną skargę pełnomocnik skarżącej gminy podniósł, że zarządzenie nie nakłada obowiązku i nie narusza jakiegokolwiek uprawnienia podmiotów zewnętrznych względem administracji samorządowej i dotyczy wyłącznie wewnętrznej sfery wykorzystania mienia komunalnego. Zarządzenie nie rozstrzyga o prawach podmiotów zamierzających zawrzeć umowę z organem gminy, lecz stanowi niewiążącą deklarację co do tego, jakie stanowisko organ zajmie w razie ewentualnej oferty zawarcia umowy. W konsekwencji nie może być mowy o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia podmiotów zewnętrznych tj. przedsiębiorców cyrkowych, zwłaszcza że przepisy prawa nie tworzą po stronie podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą prawa podmiotowego polegającego na roszczeniu o zawarcie umowy najmu, dzierżawy lub użyczenia nieruchomości samorządowej w celu prowadzenia działalności na tej nieruchomości. Ponadto żaden przepis prawa nie gwarantuje prawa do dzierżawy lub najmu gruntów komunalnych, w celu prowadzenia działalności w zakresie organizowania przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt. Zarządzenie nie stanowi przy tym przeszkody do organizowania przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt na terenie miasta dzierżawiąc lub wynajmując nieruchomości od podmiotów prywatnych.

Pełnomocnik skarżącej gminy wskazał także, że ramach przysługujących Prezydentowi Miasta uprawnień może on wydawać zarządzenia o charakterze wewnętrznym mająca na celu gospodarowanie mieniem komunalnym. Przedmiotowe zarządzenie wydane zostało w oparciu o przepisy kompetencyjne ustawy o samorządzie gminnym (art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5) w powiązaniu z art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystywania składników majątkowych w tym m.in. poprzez wydzierżawianie, wynajmowanie i użyczanie nieruchomości wchodzących w skład zasobu gminnego. Zawieranie umów dotyczących mienia komunalnego należy do właściwości i zadań Prezydenta Miasta, a kwestia korzystania i udostępniania innym podmiotom nieruchomości, jest normowana w pierwszym rzędzie przepisami Kodeksu cywilnego, a także przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji Prezydent Miasta jest umocowany do wydania aktu wewnętrznego o treści przewidzianej przedmiotowym zarządzeniem. Ponadto jednostka samorządu terytorialnego, działając w sferze relacji cywilnoprawnych dysponuje swobodą wyboru kontrahenta, stąd jako strona umowy cywilnoprawnej w granicach zasady swobody umów może zadeklarować wolę zawierania np. kontraktów najmu bądź dzierżawy, wyłącznie z cyrkami, które nie przewidują w swoim programie przedstawień z udziałem zwierząt.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podnosząc argumenty w istocie zbieżne ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302, t.j. ze zm.) dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, do których to aktów zaliczają się bez wątpienia rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody wydawane na podstawie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.), dalej "u.s.g.". Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody dotyczące zarządzenia Prezydenta Miasta. W związku z tym należy najpierw odnotować, że zagadnienie podejmowania rozstrzygnięć nadzorczych zostało uregulowane w rozdziale 10 ustawy samorządzie gminnym, zatytułowanym "Nadzór nad działalnością gminną". Przesłanki kontroli legalności zarządzeń organu gminy określa przepis art. 85 u.s.g. Przepis ten stanowi, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Z akt sprawy wynika, że termin o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. został zachowany. Przedmiotowe zarządzenie (kopia poświadczona w dniu [...] r. za zgodność z oryginałem przez Dyrektora Urzędu Miejskiego w B.) zostało doręczone organowi nadzoru w dniu [...] r. listem poleconym, co wynika ze znajdującej się w aktach sprawy poświadczonej za zgodność z oryginałem koperty. Skoro zatem przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu [...] r, to bez wątpienia zachowany został 30 dniowy termin na jego wydanie.

Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonego aktu wskazać należy, że rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały lub zarządzenia zapada w razie ustalenia, że jest akt ten dotknięty wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (tak: W. Chróścielewski, Z. Kmieciak: Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, s. 28). Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującymi, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. P 9/02, publ. OTK-A, nr 9, poz. 100; wyrok NSA z 22 sierpnia 1990 r., sygn. SA/Gd 796/90, publ. ONSA 1990, Nr 4, poz. 1). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności aktu uznaje się naruszenie istotne, tj. uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia przyjmuje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do ich podejmowania, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał

(por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, LEX 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, LEX 25639).

Podsumowując, nie ulega wątpliwości, że stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego może nastąpić tylko wtedy, gdy akt ten pozostaje w wyraźnej, jednoznacznej, sprzeczności z określonym przepisem prawa. Sprzeczność ta musi być oczywista i bezpośrednia. (por. wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 marca 2018 r. sygn II SA/Go 1150/17, WSA w Olsztynie z dnia 6 marca 2018 r. sygn. II SA/Ol 75/18, WSA w Krakowie z dnia 6 marca 2018 r. sygn. II SA/Kr 158/18, WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. VIII SA/Wa 655/17, WSA w Bydgoszczy z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. II SA/Bd 1352/16, WSA w Krakowie z dnia 25 marca 2015 r. sygn. II SA/Kr 229/15)

Rozpoznając skargę gminy na akt nadzoru stwierdzający nieważność zarządzenia organu gminy, sąd obowiązany jest badać zwłaszcza treść samego zarządzenia, rozstrzygając m.in. to, czy akt nadzoru został wydany zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria stwierdzenia nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego. Przedmiotem oceny sądu musi być więc również ustalenie, czy rzeczywiście zarządzenie w sposób istotny narusza prawo.

Oceniając zgodność z prawem przedmiotowego zarządzenia podkreślić należy, że organ wykonawczy jednostki samorządu gminnego, podobnie jak inne organy administracji publicznej, co wyraźnie wynika z art. 7 Konstytucji RP, działa na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że w przeciwieństwie do podmiotów prywatnych, które mogą czynić wszystko, czego prawo nie zabrania, organy administracji mogą podejmować tylko te działania, na które im prawo zezwala. W działaniach tych organów nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę, zgodnie z którą "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje". Każda czynność organu musi się zatem mieścić w ramach jego ustawowo określonego zakresu działania, według przypisywanej mu z mocy prawa właściwości (por. wyroki NSA: z dnia 27 września 2017 r., sygn. I OSK 1066/17; z dnia 30 września 1992 r. sygn. SA/Gd 1008/92; P. Dobosz [w:] Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2007, s. 103).

W podstawie prawnej zarządzenia zakwestionowanego przez organ nadzoru powołano art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, które w szczególności obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Ponadto jako podstawę wydania tego zarządzenia wskazano art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., zgodnie z którym do zadań wójta (burmistrza, prezydenta) należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. W podstawie prawnej zarządzenia powołano także art. 33 ust. 5 u.s.g. zaliczający do zadań organu wykonawczego wykonywanie uprawnień zwierzchnictwa służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, oraz art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący, że zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują (z zastrzeżeniami) starostowie, zaś gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Według skarżącej gminy z przepisów tych wynika uprawnienie Prezydenta Miasta do wydawania zarządzeń o charakterze wewnętrznym, których celem może być gospodarowanie mieniem komunalnym. Jednak w ocenie Sądu przedmiotowe zarządzenie wywiera określone skutki zewnętrzne, ponieważ jego postanowieniami organ wkroczył w publiczne prawo podmiotowe określonej w nim grupy przedsiębiorców, do czego nie był upoważniony na mocy przytoczonych wyżej przepisów ustawowych. Innymi słowy, treść zarządzenia nie mieści się w pojęciu gospodarowania nieruchomościami komunalnymi i Skarbu Państwa, co oznacza, że Prezydent bez stosownego upoważnienia ustawowego wkroczył w sferę konstytucyjnie zagwarantowanych praw podmiotowych przedsiębiorców organizujących objazdowe przedstawienia cyrkowe, zawierające w ofercie programowej udział zwierząt. Prawidłowo zatem organ nadzoru uznał, że przedmiotowe zarządzenie zostało wydane bez podstawy prawnej, gdyż wkracza w sferę zewnętrzną, podczas gdy powołane w podstawie prawnej zarządzenia przepisy upoważniają do działania wyłącznie w sferze wewnętrznej.

W ocenie Sądu przedmiotowe zarządzenie, jako podjęte bez podstawy prawnej narusza 20 i art. 22 Konstytucji RP. Wolność gospodarcza, deklarowana w art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji RP, traktowana jest jako publiczne prawo podmiotowe o charakterze negatywnym, któremu odpowiada ogólny obowiązek państwa nienaruszania swobody działania podmiotów gospodarczych w sferze prowadzonej przez nie działalności gospodarczej. Należy ono do kategorii praw negatywnych "wolnościowych", do istoty których należy posiadanie przez uprawnionego roszczenia do państwa zarówno o zaniechanie przez nie ingerencji w sferę uprzednio uznanej wolności, jaki i o udzielenie ochrony przed niedozwoloną ingerencją innych podmiotów prawa w sferę wolności jednostki (W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002, s. 269). Swoboda podejmowanych czynności i działań sięga do granic wyznaczonych przez prawo (tamże, s.316). Taki też pogląd wyrażono wcześniej w wyrokach tut. Sądu m.in. z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 765/16, z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 580/16, z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 88/17.

Zasada wolności działalności gospodarczej wywołuje również istotne skutki prawne w płaszczyźnie stosowania prawa. Mianowicie, w procesie stosowania prawa obowiązuje założenie rozstrzygania wszelkich wątpliwości przy kierowaniu się domniemaniem prawnym na rzecz wolności działalności gospodarczej (in dubio pro libertate). Jednocześnie zgodnie z zasadą wolności działalności gospodarczej obowiązuje w procesie stosowania prawa zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów przewidujących wyjątki od zasady wolności działalności gospodarczej. Zasada wolności działalności gospodarczej stanowi więc zasadę prawa (...), która jest adresowana do organów stanowiących i stosujących prawo. Zasada ta nakazuje wspomnianym organom dążyć do zapewniania w najszerszym możliwym zakresie swobody działalności gospodarczej (tak: M. Szydło [w:] Konstytucja RP. Komentarz do art. 1-86, pod red. M. Safjana, L. Boska, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2016, t. I, s. 545 i 604 i powołane tam piśmiennictwo). Stosownie do powyższego stwierdzić należy, że przedmiotowe zarządzenie, w sposób nieuprawniony, bo nieznajdujący oparcia w obowiązujących przepisach narusza konstytucyjnie zagwarantowanie prawa do swobodnego prowadzenia legalnej działalności gospodarczej. Organ, wkraczając w sferę praw wolnościowych skarżących, uczynił to bez upoważnienia ustawowego, co jest nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP oraz określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

W ocenie Sądu wydanie spornego zarządzenia stanowi również o naruszeniu zasady równego traktowania przez władze publiczne, zawartej w art. 32 Konstytucji. Do zasady tej nawiązuje art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r., poz. 650 z późn. zm.) stanowiący, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach. Wskazać przy tym należy, że zasada równości działalności gospodarczej oznacza zakaz uchwalania w aktach prawnych niższej rangi niż ustawa postanowień lub klauzul o charakterze dyskryminacyjnym w zakresie dostępu do rzeczowych, kapitałowych czy osobowych czynników działalności gospodarczej. Z zasady równości działalności gospodarczej wynika także niedopuszczalność wypierania pewnych podmiotów z dostępu do działalności gospodarczej przez gminę (por. C. Kosikowski, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, Wyd. LexisNexis, wydanie 7, Warszawa 2013 r. s. 63 i powołane tam orzecznictwo). Zdaniem Sądu, bezprawne różnicowanie sytuacji prawnej określonej grupy przedsiębiorców stosunku do innych podmiotów w zakresie udostępniania przedmiotowych nieruchomości na cele prowadzonej działalności gospodarczej prowadzi do dyskryminacji tej klasy podmiotów i ograniczenia ich działalności. Różnicowanie sytuacji przedsiębiorców prowadzących działalność polegającą na organizowaniu przedstawień cyrkowych w zależności od tego czy w repertuarze przewidziano występy zwierząt, byłoby dopuszczalne jedynie wtedy, gdy takie kryterium różnicujące zostało przewidziane w systemie prawnym. Tymczasem w obowiązujących przepisach takiego kryterium brak (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1078/16).

Nie sposób jednocześnie nie dostrzec, że ochrona zwierząt wykorzystywanych do celów m.in. rozrywkowych i widowiskowych pozostaje poza kompetencjami ustawowymi Prezydenta Miasta. Ochrona zwierząt w powyższym zakresie przewidziana została w rozdziale 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122, z późn. zm.). Stosownie do art. 18 wskazanej ustawy, to nadzorem Inspekcji Weterynaryjnej objęte jest przetrzymywane, hodowane i prezentowanie zwierząt wykorzystywanych do celów rozrywkowych i widowiskowych. Bez wątpienia przepisy te nie przewidują upoważnienia do wydania aktu normatywnego przez organ gminy.

Reasumując dotychczasowe rozważania, stwierdzić należy, że organ nadzoru słusznie uznał, że sporne zarządzenie zostało wydane bez podstawy prawnej i jednocześnie pozostaje sprzeczne z art. 2 ustawy Prawa przedsiębiorców. Słusznie również organ nadzoru uznał, że wykonywanie tego zarządzenia skutkować będzie naruszeniem interesu prawnego przedsiębiorców, znajdującego bezpośrednie umocowanie w konstytucyjnym publicznym prawie podmiotowym do swobody prowadzonej przez nich działalności gospodarczej.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane zgodnie z prawem, gdyż zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zakwestionowanego zarządzenia.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.