Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 28/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 par. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Alicja Palus Sędzia NSA - Julia Szczygielska Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi G. O. na uchwałę Rady Miejskiej D. z dnia ... w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w sąsiedztwie ulicy Z. w D. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska D. uchwałą z dnia ...., podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej w skrócie u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.), w związku ze swoją uchwałą Nr .... w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w sąsiedztwie ulicy Z. w D. oraz po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zespołu miast D., B., P." (przyjętego uchwałą Rady Miejskiej D. z dnia ...), uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w sąsiedztwie ulicy Z. w D..

W piśmie z dnia 24 października 2011 r. skierowanym do Rady Miejskiej D. i Burmistrza Miasta D. G. O. (zwana dalej skarżącą) wystąpiła z wnioskiem o zmianę ww. miejscowego planu na podstawie art. 33 u.p.z.p. w zw. z art. 88l ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne (t. jedn. z 2005 r., Dz. U. nr 239, poz. 2019, ze zm., zwanej dalej u.p.w.), ewentualnie o stwierdzenie nieważności w całości przedmiotowej uchwały na podstawie art. 33 u.p.z.p. w zw. z art. 82 ust. 2 i art. 83 ust. 2 u.p.w. W uzasadnieniu wniosku skarżąca stwierdziła, że Rada Miejska D. naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego (art. 28 u.p.z.p.) przeznaczając pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i bliźniaczą tereny znajdujących się w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią. Dodała, że ze względu na zakres uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego, jego założenia oraz charakter naruszeń, jak też i zasięg, konieczne stało się ustalenie nowego planu, opartego na odmiennych założeniach, a co za tym idzie, zmiana lub uchylenie ww. uchwały. Skarżąca wskazała, że z treści stanowiącego Załącznik nr 1 do ww. uchwały rysunku planu wynika, iż znaczną część terenu objętego planem zagospodarowania przestrzennego stanowią obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią, zaś dalsza jedna trzecia objętych planowaniem terenów to obszary wymagające ochrony przed powodzią. Podkreśliła, że stosownie do założeń planu, tereny stanowiące obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią lub obszary wymagające ochrony przed powodzią, stosownie do treści § 15 uchwały nr ..., przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową, wolnostojące jednorodzinne domki oraz zabudowę bliźniaczą. Skarżąca przywołał przepis art. 82 ust. 1 u.p.w. (w brzmieniu obowiązującym w okresie uchwalenia planu), zgodnie z którym "obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią obejmują między innymi tereny między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego oraz strefę przepływów wezbrań powodziowych". Dodała, iż z treści art. 82 ust. 2 u.p.w. wynika, że "na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią, w szczególności wznoszenia obiektów budowlanych; sadzenia drzew lub krzewów; zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, a także utrzymywaniem lub odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z ich infrastrukturą". Zaznaczyła dalej, że cytowana ustawa w art. 83 ust. 1 definiuje "obszar potencjalnego zagrożenia powodzią" jako "tereny narażone na zalanie w przypadku przelania się wód przez koronę wału przeciwpowodziowego; zniszczenia lub uszkodzenia watów przeciwpowodziowych; zniszczenia lub uszkodzenia budowli piętrzących albo budowli ochronnych pasa technicznego" i co do zasady, na obszarach potencjalnego zagrożenia powodzią obowiązuje zakaz lokalizowania inwestycji zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (art. 83 ust. 2 u.p.w.). Skarżąca podniosła, że aktualnie obowiązujący przepis art. 88l ust. 1 pkt 1 u.p.w. przewiduje, że "na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, budowy obiektów budowlanych".

Burmistrz D., w odpowiedzi na powyższy wniosek, w piśmie z dnia 17 listopada 2011 r. wskazał, że przedmiotowy plan nie narusza przepisów u.p.w., a zatem brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku. Podkreślił, że w trakcie prac planistycznych projekt przedmiotowego planu miejscowego został poddany wymaganej prawem procedurze opiniowania i uzgadniania z odpowiednimi organami, w tym z organem właściwym w sprawie gospodarowania wodami. Dodał, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. w postanowieniu nr ....... uzgodnił projekt planu w zakresie obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi. Podniósł, że plan, po jego uchwaleniu, został sprawdzony pod względem zgodności z przepisami prawnymi przez Wojewodę D. i organ nadzoru nie stwierdził naruszenia prawa, skutkiem czego plan został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa D. z ...

W skardze złożonej na podstawie art. 101 ust.1 u.s.g. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej D. z dnia ...., zarzucając, iż przy jej uchwaleniu Rada Miejska D. rażąco naruszyła przepisy:

1) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 82 ust. 2 i art. 83 ust. 2 u.p.w. poprzez naruszeniu zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i bliźniaczą terenów znajdujących się w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią;

2) art. 33 u.p.z.p. w zw. z art. 88 l ust. 1 pkt 1 u.p.w. poprzez utrzymanie w mocy planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszary zagrożone powodzią, pomimo zmiany istotnych postanowień u.p.w., skutkującą koniecznością zmiany podstawowych założeń planu miejscowego.

W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła wcześniejszą swoją argumentację i nadto podniosła m.in., że objęte planem zagospodarowania przestrzennego tereny były w przeszłości wielokrotnie zalewane i to nie tylko w czasie powodzi z 1997 r., ale także w latach późniejszych. Podkreśliła, iż w piśmiennictwie przyjmuje się, że przepis art. 33 u.p.z.p. dotyczy sytuacji, w której dla danego obszaru istnieje już obowiązujący plan miejscowy, a ustalenia wynikające ze zmiany przepisów odrębnych wprowadzane będą do istniejącego planu miejscowego właśnie w trybie zmiany planu i regulacja analizowanego przepisu dotyczy zarówno takich sytuacji, gdy konieczności zmiany planu wynika ze zmiany postanowień ustaw, jak i wtedy, gdy konieczności zmiany planu zagospodarowania przestrzennego jest następstwem uchwalenia nowych ustaw. Skarżąca wskazała, że obowiązująca aktualnie (a znowelizowana w związku z występującymi na terenie Rzeczpospolitej Polskiej powodziami, skutkującymi stanem zagrożenia dla zdrowia i życia obywateli oraz powodująca znaczne szkody materialne) u.p.w. wprowadza odmienne od uprzednio obowiązujących zasady oceny ryzyka powodziowego i konsekwencje ustalenia, iż dany obszar obciążony jest zagrożeniem powodziowym. Dodała, że kształtowanie zagospodarowania przestrzennego terenów zalewowych traktowane jest obecnie, zgodnie z treścią art. 88k u.p.w., jako narzędzie ochrony ludzi i mienia przed powodzią. Zaznaczyła, że art. 88d u.p.w. nakłada obowiązek oceny ryzyka powodziowego oraz sporządzenia map zagrożenia powodziowego ze wskazaniem obszarów o niskim prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi, szczególnie zagrożone powodzią oraz narażonych na zalanie w przypadku wystąpienia sytuacji nadzwyczajnych, takich jak przelanie przez koronę wału przeciwpowodziowego lub zniszczenie obiektów ochronnych. Nadto wprowadza także obowiązek sporządzenia map ryzyka powodziowego (wskazujących m.in. szacunkową liczbę mieszkańców, którzy mogą być dotknięci powodzią), przewiduje konieczność przygotowania planów zarządzania ryzykiem powodziowym oraz na obszarach zagrożenia powodzią zabrania wykonywania robót i czynności utrudniających ochronę przed powodzią, w tym budowy obiektów budowlanych, czy sadzenia drzew lub krzewów (art. 88e, art. 88g, art. 88l u.p.w.). Powyższe zmiany przepisów u.p.w., w ocenie skarżącej, skutkują koniecznością zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ul. L. Z. w D., albowiem obejmuje on tereny bezpośredniego zagrożenia powodzią. Zdaniem skarżącej, ustalenia wynikające z planów zarządzania ryzykiem powodziowym, tworzonych w oparciu o znowelizowaną u.p.w., mogą mieć także istotny wpływ na przebieg procesu uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego oraz ocenę warunków zagospodarowania dokonywaną przez Radę Miejską D. . Podkreśliła, że niezależnie od tego, aktualnie obowiązująca treść przepisów u.p.w., przewiduje w art. 88l i nast. odmienne skutki prawne uznania danego obszaru za zagrożony powodzią i przyznaje dyrektorom regionalnego zarządu gospodarki wodnej nowe narzędzia, w tym m. in. prawo do zasięgnięcia opinii państwowej służby hydrologiczno- meteorologicznej, wskazania sposobów uprawy i zagospodarowania gruntów oraz rodzaju upraw wynikających z ochrony przed powodzią czy nakazania usunięcia drzew i krzewów w uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, czego poprzednio obowiązujące przepisy nie przewidywały. Skarżąca zauważyła, iż ustalone przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej zasady użytkowania terenów zagrożonych powodzią, mogą mieć istotny wpływ na ich potencjalne przeznaczenie oraz sposoby użytkowania. Dodała, że znowelizowana u.p.w. przewiduje, że od dnia przekazania map zagrożenia powodziowego i ryzyka powodziowego jednostkom samorządu terytorialnego:

a) powstaje konieczność uwzględnienia poziomu zagrożenia powodziowego przy ustalaniu chociażby warunków zabudowy tych terenów (art. 88f ust. 6 u.p.w.);

b) w terminie 18 miesięcy konieczne jest wprowadzenie zmian w dokumentach, w tym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzjach o warunkach zabudowy (art. 88f ust. 7 u.p.w.), wynikających z danych zawartych na mapach;

c) decyzje o zwolnieniu od zakazów budowy obiektów budowlanych na obszarach zagrożenia powodzią, wydawane są na wniosek, a ich treść uzależniona jest od zindywidualizowanej oceny, czy użytkowanie obszarów szczególnego zagrożenia powodzią nie utrudni ochrony przed powodzią (art. 88l ust. 2 u.p.w.).

Skarżąca przywoła treść uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej przepisy u.p.w., w którym stwierdzono, że "obowiązujący na gruncie ustawy prawo wodne system ochrony przed powodzią okazał się mało efektywny, z uwagi na niewystarczającą ilość środków finansowych przeznaczanych na jego funkcjonowanie, a w szczególności na opracowywanie studiów ochrony przeciwpowodziowe (...)."

Skarżąca odwołała się także do tzw. "Dyrektywy Powodziowej" (tj. dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej nr 2007/60/WE w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim), w której wskazano, że "dąży się do zminimalizowania ryzyka oraz właściwego zarządzania ryzykiem, jakie może stwarzać powódź dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, działalności gospodarczej i dziedzictwa kulturowego. Zobowiązania nałożone na państwa członkowskie, wynikające z Dyrektywy, polegają na konieczności opracowania wstępnej oceny ryzyka powodziowego, map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego, koordynacji działań we wspólnie zarządzanych dorzeczach międzynarodowych, a także opracowania planów zarządzania ryzykiem powodziowym i zapewnienia szerokiego procesu konsultacji społecznych." (...) "Z uwagi na zakazy obowiązujące na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią oraz na wałach przeciwpowodziowych, przed uzyskaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, czy pozwolenia wodnoprawnego, inwestor w pierwszej kolejności powinien uzyskać decyzję zwalniającą z zakazów realizacji robót i czynności na tych terenach."

Konkludując skarżąca stwierdziła, że jeśli nawet przy uchwalaniu przedmiotowej uchwały zachowano stosowne procedury opiniowania i uzgadniania projektu planu miejscowego, to okoliczność ta- zdaniem skarżącej- nie wykluczała możliwości jego zmiany lub stwierdzenia nieważności w sytuacji, gdy:

a) plan zagospodarowania przestrzennego w okresie uchwalenia pozostaje w rażącej sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, gdyż przewiduje przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i bliźniaczą terenów znajdujących się w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią;

b) zaś w okresie następującym po wejściu w życie jego postanowień, następuje głęboka nowelizacja przepisów regulujących zasady ochrony przeciwpowodziowej i zasady oceny zagrożenia powodziowego.

Rada Miejska D., reprezentowana przez Burmistrza D., w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie wskazując, że brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia wskazanych w skardze przepisów i dodała, że projekt zaskarżonego planu został sporządzony zgodnie z prawem oraz w dniu 24 października 2008 r. uzgodniony pozytywnie w zakresie zagospodarowania obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi z Dyrektorem RZGW we W.. Organ samorządowy wskazał, że na etapie sporządzania planu dokonano analizy w granicach planu w zakresie obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi na podstawie "Studium ochrony przed powodzią zlewni rzeki B." (IMGW W.2007) oraz, że w "Opracowaniu ekofizjograficznym" wykonanym na potrzeby planu w marcu 2008 r. stwierdzono w części 3.4. Warunki hydrograficzne i hydrologiczne "Fragment terenu planu w pn. części, o pow. około 0.3 ha, znajduje się w obrębie bezpośredniego zagrożenia powodziowego. Tereny przemysłowe przy ul. S., w obszarze bezpośrednio zagrożonym powodzią, częściowo w obszarze planu - wymagają ochrony przed zalaniem, celem zabezpieczenia przed potencjalnym skażeniem środowiska." Organ zaznaczył, że stosownie do przepisów obowiązujących przy sporządzaniu projektu uchwały zamieszczono zapisy w § 9 ust. 3 "W obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią, w granicach oznaczonych na rysunku planu, uwzględnia się wymagania przepisów odrębnych, w szczególności w granicach planu ustala się:

1) zakaz realizacji inwestycji zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko;

2) zakaz realizacji funkcji szkodliwych dla środowiska, w tym gromadzenia materiałów mogących zanieczyścić wody, prowadzenia odzysku i unieszkodliwiania odpadów oraz wykonywania innych robót, które mogłyby utrudnić ochronę przed powodzią i wpłynąć na jakość wód;

3) zakaz podpiwniczenia zabudowy oraz ustala się poziom użytkowy dla zabudowy w obszarze zagrożenia powodzią powyżej rzędnej 260,5 m n.p.m."

Organ wskazał, że na rysunku planu Załącznik nr 1 do uchwały oznaczono obszar bezpośredniego zagrożenia powodzią o powierzchni ok. 0,3 ha (w stosunku do 10,3 ha obszaru planu, co stanowi poniżej 3%) w terenach zabudowy oznaczonych 6MN, co faktycznie dotyczy obszaru nowo wyznaczonych do zabudowy części trzech działek, na których przebiega granica możliwego zasięgu wezbrania powodziowego wód określonego w "Studium ochrony przed powodzią zlewni rzeki B.". Dodał, że analiza materiałów oraz topografii terenu pozwoliła na określenie bezpiecznego poziomu rzędnej terenu 260,5m n.p.m. dla planowanej zabudowy bez podpiwniczenia, w celu uniknięcia podtopienia w przypadku wystąpienia powodzi (co zostało zapisane jako ustalenie planu w § 9 ust. 3). Zaznaczył, że dla części terenu w granicach planu terenów budowlanych, częściowo zabudowanych, należało zgodnie z przepisami wyznaczyć obszar wymagający ochrony przed powodzią, co dotyczy projektowanej drogi oznaczonej na rysunku planu 2KDD o powierzchni 0,36 ha oraz części 2 działek budowlanych w obszarze oznaczonym na rysunku planu 1MN o pow. ok. 0,3 ha. Podniósł, że łącznie tereny zagrożone wezbraniem powodziowym nie przekraczają 10% powierzchni w granicach planu, a ustalenie rzędnej poziomu użytkowego dla nowej zabudowy na poziomie od 0,5 do 1,0 m nad poziomem istniejącego terenu pozwoli na uniknięcie zagrożenia dla ludzi i mienia w przypadku wezbrania powodziowego.

Organ samorządowy wyjaśnił, że zmiana u.p.w. z dnia 5 stycznia 2011 r. wprowadza nowe pojęcia obszaru szczególnego zagrożenia powodzią oraz określa wymagane dla uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego mapy zagrożenia powodziowego oraz mapy ryzyka z obszarami szczególnego ryzyka, które należy uwzględnić w terminie 18 miesięcy od dnia przekazania map (art. 88f ust. 5 i ust.7) i równoczesne w art. 11 ust. 1 pkt 1b zmiany ustawy określono termin dla wykonania map do 22 grudnia 2013 r. Podkreśliła, że w art. 17 ww. zmiany ustawy zapisano przepisy przejściowe, w których dotychczasowe obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią, określone na podstawie przepisów dotychczasowych uwzględnia się w miejscowych planach do czasu sporządzenia wymaganych map zagrożenia i map ryzyka oraz uznaje się za obszary szczególnego zagrożenia powodzią. Dodała, że taka konstrukcja ustawy pozwala na stosowanie w istniejącym prawie miejscowym bezpośrednio ustawy obowiązującej, bez konieczności zmiany planu, o której mowa w art. 33 u.p.z.p. Wskazała, że co najmniej do czasu sporządzenia map, nie można będzie ocenić czy zmiana miejscowego planu będzie rzeczywiście konieczna, a zatem obecnie nie ma podstaw dla zastosowania przepisu art. 33 u.p.z.p. w celu wykonania koniecznej zmiany skarżonej uchwały.

Jednocześnie organ nadmienił, że przedmiotowy plan miejscowy sporządzony został na wniosek skarżącej, która wniosła o zmianę przeznaczenia terenów usługowo-produkcyjnych na mieszkalne jednorodzinne (wniosek został uwzględniony i w planie jest to teren 1MN w części obejmującej działkę skarżącej nr 565/2).

Rada Miejska D., na wezwanie Sądu, w piśmie z dnia 24 lutego 2012 r. wskazała, że wniosek skarżącej z dnia 24 października 2011 r., w którym zażądała on "zmiany ww. uchwały, względnie stwierdzenie jej nieważności" został rozpoznany przez Burmistrza D. (pismo z dnia 17 listopada 2011 r., nr ZP-PA.6727.160.2011), gdyż z treść wniosku wynikało, że odnosi się do ustaleń planu, który w przekonaniu skarżącej winien być zmieniony z uwagi na rzekomą sprzeczność z przepisami u.p.w. Organ wskazał przy tym, że w piśmie tym skarżąca nie wspominała, aby zaskarżona uchwała w jakimkolwiek stopniu naruszała jej interes prawny lub uprawnienie i dodał, że skarżąca nie złożyła wezwania do usunięcia naruszeń prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej, zaś kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej u.p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Przedmiotem kontroli tutejszego Sądu jest uchwała Rady Miejskiej D. Nr ... r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w sąsiedztwie ulicy Z. w D..

Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest, że skarga złożona została na podstawie art. 101 u.s.g., co oznacza, że obowiązkiem Sądu było zbadanie w pierwszej kolejności czy wniesiona skarga spełnia wymogi formalne (termin i wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia) oraz czy podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny (charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie stwierdzenie czy skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi.

Nie budzi wątpliwości to, że sprawa, w której zaskarżona uchwała została podjęta – uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zaliczana jest do spraw z zakresu administracji publicznej. Z przedstawionych Sądowi akt stwierdzić również można, że spełniony został warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Co prawda pismo skarżącej z dnia 24 października 2011 r. w swoim tytule zawierało określenie "wniosek o zmianę uchwały (...) względnie o stwierdzenie jej nieważności" i nie powoływało się na przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., to jednak zważywszy na jego merytoryczną treść i kierunek ewentualnego żądania (stwierdzenie nieważności) trudno nie doszukać się tutaj znamion wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Intencje zamiaru wyczerpania przewidzianych prawem środków zaskarżenia potwierdza fakt złożenia niniejszej skargi do Sądu, w której expressis verbis jako podstawę wskazano przepis art. 101 ust. 1 u.s.g.

Dalej wskazać trzeba, iż chociaż omawiane pismo skarżącej z dnia 24 października 2011 r. adresowane było do Rady Miejskiej D. oraz do Burmistrza Miasta D. .to odpowiedź udzielił jedynie Burmistrz D. w piśmie datowanym na dzień 17 listopada 2011 r., w którym poinformował o braku podstaw do uwzględnienia wniosku z uwagi, iż plan miejscowy nie narusza przepisów u.p.w.

W tym miejscu warto wskazać, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zdecydowanie przeważa pogląd, iż gdy przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest uchwała rady gminy to organ ten powinien być wezwany do usunięcia naruszenia prawa i za jego pośrednictwem należy również skierować skargę na taką uchwałę, natomiast skierowanie takiego wezwania do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie powoduje, że wezwanie takie jest prawnie bezskuteczne i nie może być traktowana tak jakby nie zostało wniesione. Wójt (burmistrz, prezydenta miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 u.s.g.). Oznacza to, że obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest nadanie wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa właściwego biegu, a gdy wezwanie dotyczy usunięcia naruszenia uchwałą rady gminy - przedstawienie tego wezwania do rozpatrzenia radzie. (taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1009/06, z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 338/08, z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1236/08, i z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 2340/11.

W myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. wniesienie skargi na uchwałę organu gminy przez osobę, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, jest dopuszczalne po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia. O bezskuteczności wezwania można mówić zarówno wtedy, gdy organ nie uwzględnił wezwania (odmówił jego uwzględnienia), jak i wówczas, gdy organ nie zajął w kwestii wezwania do usunięcia naruszenia żadnego stanowiska (milczenie organu). Jak na to słusznie zwrócono uwagę w uzasadnieniu powoływanego już powyżej postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1009/06, "w odniesieniu do naruszenia prawa uchwałą rady gminy stanowisko w sprawie wezwania do jego usunięcia powinna zająć rada gminy, ponieważ tylko rada gminy może zweryfikować uchwałę, której dotyczy wezwanie. Zajęcie stanowiska w tej sprawie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i poinformowanie o tym wzywającego nie może być traktowane jak stanowisko rady gminy, jeżeli rada nie wypowiedziała się w tym przedmiocie. W takim wypadku, bez względu na przyczyny nieprzekazania radzie wezwania i niezajęcia w tej sprawie stanowiska przez radę, należy przyjąć, że rada gminy nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie."

Ponieważ u.s.g. nie określa terminu wniesienia skargi na uchwałę rady gminy to w tej kwestii należy posiłkować się ogólną regulacją zawartą w art. 53 § 2 u.p.p.s.a., który wprowadza dwa terminy wniesienia skargi. W sytuacji, gdy właściwy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie ten termin wynosi 30 dni i liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Natomiast w sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, termin wynosi 60 dni i liczy się od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Odnosząc przedstawione rozważania do rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że Rada Miejska D., jako organ wyłącznie właściwy, nie zajęła stanowiska w sprawie wezwania i nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie, gdyż pismo Burmistrza D. z dnia 17 listopada 2011 r. nie jest odpowiedzią rady gminy na wezwanie do usunięcia naruszenia. Oznacza to, że w tej sprawie ma zastosowanie 60-dniowy termin wniesienia skargi, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, to jest od dnia 25 października 2011 r. (data prezentaty Urzędu Miasta D.Geodezja, Architektura), który upłynął z dniem 27 grudnia 2011 r. Skarga w tej sprawie została nadana w urzędzie pocztowym w dniu 15 grudnia 2011 r., a zatem przed upływem terminu do jej wniesienia.

W dalszej kolejności Sąd zobligowany był do rozważenia kwestii naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącej, gdyż dla skuteczności skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie podjęcia uchwały negatywnie na sytuację skarżącego. Do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. Skarżąc uchwałę organu gminy, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r. sygn. akt OSK1437/04, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. II SA/Wa 1928/04).

W orzecznictwie dominuje pogląd, że interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje przywołany art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę. Zauważa się przy tym, że interes prawny musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 763/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2201/06, wyrok NSA z dnia 23 maja 2002 r. sygn. akt IV SA 1486/01 czy tez z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA/2637/02). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 84/08, "przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem prawa miejscowego naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem (...). Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków."

Oznacza to, że dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Istotne jest także i to, że obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas gdy naruszenie interesu indywidualnego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Tym samym obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - w rozpoznawanym przypadku w oparciu o art. 3 ust. 1 u.p.z.p.- władztwa planistycznego.

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a., gdyż dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (tak np. wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., sygn. akt III RN 42/02, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 364/04). Z uwagi na to, że do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, dlatego w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (tak zwłaszcza NSA w wyrokach: z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05, z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 84/08). Powtórzyć jeszcze raz można, iż o powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. decyduje wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego, przy czym interes ten powinien być bezpośredni i realny (por. postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., sygn. akt II SA 1933/95, wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, czy też wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05).

Zwrócić w tym miejscu trzeba jeszcze uwagę na bardzo trafny pogląd ukształtowany w orzecznictwie NSA na tle wykładni art. 101 u.s.g., iż "sąd nie jest uprawniony do dokonywania czynności procesowych zamiast strony, jak również informacje dla strony pochodzące od sądu administracyjnego nie mogą dotyczyć kierunku rozstrzygnięcia sprawy czy przewidywanej w tej sprawie wykładni prawa materialnego" (tak szczególnie w wyroku NSA z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt II GSK 255/07).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy w ocenie sądu skarżąca nie wskazała w czym upatruje źródeł swego interesu prawnego, nie wykazała, że w odniesieniu do jej przypadku istnieje związek przyczynowy pomiędzy uchwałą w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a jej własną, prawnie gwarantowaną sytuacją i na czym to naruszenie polega. W skardze, a wcześniej w wezwaniu, wskazywała jedynie, że naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego (art. 28 u.p.z.p.) przeznaczając pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i bliźniaczą tereny znajdujących się w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią.

Nie wywiedziono w żaden sposób z powołaniem się na konkretną regulację prawną, iż zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną strony, pozbawiając skarżącą przykładowo pewnych uprawnień lub uniemożliwia ich realizację.

Dla przykładu tylko można przywołać tutaj np. wprowadzenie określonych zakazów i ograniczeń w kontekście posiadanego prawa własności. W judykaturze przyjmuje się bowiem, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym wprowadzająca zakaz określonego wykorzystania nieruchomości, do której przysługuje tytuł prawny w postaci prawa własności lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować prowadzi do naruszenia prawa własności, chronionego konstytucyjnie oraz przez art. 140 k.c. (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 17/08). W niniejszym postępowaniu skarżąca nawet nie powoływała się, iż jest właścicielką działki nr ..., która została objęta przedmiotowym planem jako teren 1MN.

Rzeczą sądu nie jest zastępowanie strony w poszukiwaniu naruszeń jej praw lub uprawnień a tylko te mogą stanowić o legitymacji do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej D..

Podsumowując wskazać trzeba, iż skarżąca nie wykazała zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą a własną, indywidualną, aktualnie istniejącą sytuacją prawną. Taki związek musi istnieć już obecnie, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01). Skoro zatem skarżąca, zastępowana przez profesjonalne pełnomocnika- adwokata, nie wykazała, by poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło naruszenie jej interesu prawnego w chwili zaskarżenia tej uchwały to należało uznać, że z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie mogła ona skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego.

Ponieważ w toku niniejszego postępowania skarżąca nie wykazała istnienia po swojej stronie legitymacji skargowej to sąd administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi (podobnie w wyroku NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07), lecz obowiązany był do jej oddalenia, nie zaś do odrzucenia skargi z przyczyn wskazanych w art. 58 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. (tak w wyrokach NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. akt GSK 1342/04, i z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05).

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., orzekł jak w sentencji wyroku.