Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 507/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 42 ust. 1,5,6
journal: Dz.U. 2021 poz 1882
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Asesor WSA Aleksandra Żmudzińska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2022 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 6 kwietnia 2022 r. nr 85/K/22 w przedmiocie ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją - rozkazem personalnym nr [...] z dnia 1 marca 2022 r., wydanym na podstawie art. 42 ust. 6 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1882 ze zm.) oraz § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 pkt1, 2, 3, 4 i 5 oraz § 5 ust.2 - 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2015, poz. 1236 ze zm.) w związku z przywróceniem do służby w Policji, Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach ustalił dla sierżanta sztabowego L. W. – (zwanego dalej skarżącym) - prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 14 % i określono termin nabycia wskazanego prawa na dzień 1 stycznia 2021 r.

Jak wynikało z uzasadnienia przywołanego rozkazu personalnego, skarżący został zwolniony ze służby w Policji rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 9 września 2019 roku, nr [...]. Decyzję tę, wraz z rozstrzygnięciem organu odwoławczego, uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 stycznia 2020 r. w sprawie oznaczonej sygnaturą akt III SA/Gl 918/19. W konsekwencji takiego rozstrzygnięcia rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji w B. z dnia 12 sierpnia 2020 r., nr [...], skarżący został przywrócony do służby w Policji z dniem wydania rozkazu. Następnego dnia skarżący zgłosił gotowość podjęcia służby w Policji; w dniu 17 sierpnia 2020 r. został skierowany do właściwej komisji lekarskiej, której orzeczenie, pozytywne dla skarżącego, nabyło przymiot ostateczności z dniem 31 grudnia 2020 roku.

W dniu 18 lutego 2022 r. skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pieniężnego za cały okres pozostawania poza służbą

Powołując się na uregulowanie prawne zawarte w art. 101 ust. 1 ustawy o Policji przy uwzględnieniu § 3 ust. 1 oraz § 4 i 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego - ustalono, iż na dzień tj. dzień przywrócenia do służby w Policji, uwzględniając w tym okres 6 miesięcy pozostawania funkcjonariusza poza służbą, za który przyznano przywróconemu do służby świadczenie pieniężne, uznano, iż przysługuje mu prawo do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat na dzień 1 stycznia 2021 roku w wysokości 14 %.

Nie godząc się ze stanowiskiem Komendanta Powiatowego Policji w B. zaprezentowanym w decyzji (rozkazie personalnym) z dnia 1 marca 2022 r., nr [...], skarżący złożył od niej odwołanie.

Oświadczył, iż jego zwolnienie dyscyplinarne ze służby wydane zostało z naruszeniem prawa, a zatem czas, przypadający pomiędzy datą zwolnienia ze służby w Policji i datą, w której faktycznie służbę tę ponowne rozpoczął, nie może być uznany za okres pozostawania poza służbą i musi być zaliczony do wysługi lat, a przepisy dotyczące pozostawania poza służbą nie mogą mieć w jego sprawie zastosowania.

W wyniku złożonego odwołania, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją nr 85/K/22 z dnia 6 kwietnia 2022 roku Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Przywołując art. 42 ust. 6 ustawy o Policji podniósł, iż zgodnie z tą normą prawną okres pozostawania poza służbą, za który przyznano policjantowi świadczenie pieniężne wlicza się do okresu służby, od którego zależy okres służby przygotowawczej (art. 29 ust. 2 cyt. ustawy), okres służby w stopniu (art. 52 ust. 1 cyt. ustawy o Policji), prawo do emerytury policyjnej (art. 69 ust. 1 cyt. ustawy o Policji), prawo do urlopu wypoczynkowego (art. 82 ust. 2 i 3 cyt. ustawy o Policji), prawo do nagrody rocznej i jubileuszowej (art. 110 ust. 1 i art. 115 ust. 1 cyt. ustawy o Policji), a także prawo do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat (art. 101 ust. 1 cyt. ustawy o Policji).

Powołując się w dalszym ciągu na art. 42 ust. 6 zd. 2 ww. ustawy o Policji organ wskazał, iż okresu pozostawania poza służbą, za który policjant nie otrzymał świadczenia, nie uważa się za przerwę w służbie w zakresie uprawnień uzależnionych od jej nieprzerwanego biegu, takich jak prawo do wzrostu odprawy (art. 115 ust. 1 zd. 2 ustawy o Policji).

W konsekwencji powyższego Komendant Wojewódzki Policji uznał, iż brak jest podstaw prawnych do zaliczenia skarżącemu wysługi lat za okres dłuższy niż 6 miesięcy pozostawania poza służbą.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wniósł o uchylenie decyzji I i II instancji a zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

1) Art. 46 ust.6 w zw. z art. 124 ust.2 lub art. 125 ust.2 ustawy o Policji poprzez uznanie, że okresu od 1 października 2019 r. do 31 grudnia 2020 r. nie można zaliczyć do wysługi lat.

2) Art. 6 i art. 8 w zw. z art.107 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść skarżącego bez jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego co do braku zmiany decyzji i zaliczenia do wysługi lat okresu przypadającego bezpośrednio po przywróceniu skarżącego do pracy od dnia 12 sierpnia 2020r. do dnia 31 grudnia 2020r. w sytuacji, gdy w uzasadnieniu rozkazu personalnego nr [...] z dnia 1 marca 2022 r., w istocie dotyczy wyłącznie tego właśnie okresu i braku możliwości jego zaliczenia do okresów zaliczanych do wysługi lat uwzględnianej przy ustaleniu wzrostu uposażenia zasadniczego oraz prawa do nagrody jubileuszowej na podstawie art. 42 ust.2 ustawy o Policji, a odwołanie skarżącego obejmowało ten okres,

3) Naruszenie art. 42 ust.4 ustawy o Policji poprzez jego całkowicie błędną interpretację i nietrafne zastosowanie przez organy pierwszej i drugiej instancji, polegające na błędnym uznaniu, iż po przywróceniu do służby na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach nie zachodziły okoliczności usprawiedliwiające niepodjęcie służby ( w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych) uznające przyznanie prawa do uposażenia już od dnia 12 sierpnia 2020 r. i zaliczenia okresu od 12 sierpnia 2020 r. do 31 grudnia 2021r. do wysługi lat uwzględnianej przy ustaleniu wzrostu uposażenia zasadniczego oraz prawa do nagrody jubileuszowej.

W uzasadnieniu skarżący m.in. wskazał, że w jego ocenie niedopuszczalna jest sytuacja, aby na skutek bezprawnego wydalenia ze służby ponosił negatywne skutki w postaci braku możliwości zaliczenia do wysługi lat okresu w którym nie mógł podjąć służby nie ze swojej winy.

Skarżący wyraził też pogląd, iż zaskarżona decyzja pozostaje w sprzeczności z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2020 r., sygnatura akt III SA/Gl 918/19, którym uchylono decyzje organów obu instancji w przedmiocie wydalenia skarżącego ze służby. Sąd bowiem uznał, iż orzeczenie dyscyplinarne dotknięte było wadliwością materialnoprawną rzutującą na ocenę trafności zastosowanej wobec skarżącego tak surowej kary. W opinii skarżącego należało zatem uwzględnić, przy ustalaniu jego prawa do wysługi lat, cały okres pozostawania poza służbą, a nie tylko okres 6 miesięcy, za które wypłacono mu świadczenie. Wydalenie ze służby nie miało bowiem jego zdaniem podstaw prawnych, co w konsekwencji prowadzić powinno do uznania całego okresu pozostawania poza służbą jako okresu faktycznie wykonywanej służby.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie ponawiając dotychczas prezentowaną argumentację podnosząc iż w zaskarżonej decyzji nie naruszono obowiązującego prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która przeprowadzona jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych – ( Dz.U. z 2021, poz. 137). Oznacza to konieczność przeprowadzania przez sądy administracyjne kontroli zarówno co do zgodności stanowiska organów administracji przedstawionych w ich rozstrzygnięciach z przepisami prawa materialnego ale również kontroli działania tych organów w zakresie zgodności ze stosowanymi w toku postępowania przepisami postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż wniesiona przez skarżącego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu za chybione należy uznać postawione w skardze zarzuty co do sprzeczności zaskarżonej decyzji z obowiązującym prawem a także, co do jej sprzeczności z treścią wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyroku z dnia 14 stycznia 2020 r., sygnatura akt III SA/Gl 918/19.

Rozpocząwszy swe rozważania od treści art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1882) jako nie budzące wątpliwości należy przyjąć stanowisko, iż uchylenie decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji stanowiące podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne powoduje konieczność ponownego nawiązania tego stosunku. Pomimo swojej wadliwości, zwolnienie ze służby doprowadza bowiem do rozwiązania stosunku prawnego łączącego jego strony, a uchylenie decyzji o zwolnieniu nie stanowi rozstrzygnięcia o bezskuteczności zwolnienia ze służby, doprowadzającego do przywrócenia stosunku służbowego ex tunc.

Należy zatem zgodzić się z poglądem wyrażonym przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę, co do tego, iż za okres czasu, w którym stosunek służbowy nie istniał, skarżący nie mógł dochodzić żadnych uprawnień poza tymi, które wyraźnie wynikają z ustawy o Policji.

O takich uprawnieniach wyraźnie jest mowa jest w przepisie art. 42 ust. 1, 5 i ust. 6 ustawy o Policji.

Ustawodawca, mając na względzie interes funkcjonariuszy przywróconych do służby, przede wszystkim zapewnił im gwarancję równorzędnego stanowiska, a ponadto zagwarantował uzyskanie sui generis rekompensaty w formie świadczenia pieniężnego, ograniczonego jednak do maksymalnego okresu 6 miesięcy.

Oceniając zatem charakter przyznanego przywróconemu do służby funkcjonariuszowi świadczenia pieniężnego w świetle obowiązującej w chwili wydawania zaskarżonej decyzji normy prawnej zawartej w art. 42 ust. 6 ustawy o Policji, można byłoby uznać, iż ustawodawca zezwolił wyłącznie na częściową reaktywację rozwiązanego stosunku służbowego równą okresowi wypłacanego świadczenia pieniężnego, a świadczenie to spełniałoby rolę utraconego, ze względu na zwolnienie ze służby, uposażenia.

Za takim poglądem przemawia rozwiązanie przedstawione w treści art. 42 ust. 6 ustawy o Policji w jej brzmieniu na dzień wydawania zaskarżonej decyzji, gdzie określa się, iż okres, za który przyznano świadczenie pieniężne traktuje się (wlicza się do okresu służby, jak mówi ustawodawca) za równorzędny ze służbą w zakresie m.in. uprawnień do wysługi lat.

Rozumowanie a contrario doprowadza do bezspornego wniosku, iż czas wykraczający ponad okres wypłaty świadczenia pieniężnego nie może zostać wliczony do czasu trwania stosunku służbowego.

Wobec tak jednoznacznego brzmienia przywołanej normy prawnej zarzuty przedstawione w skardze nie mogły odnieść skutku. Nawet bowiem pozbawione podstawy prawnej zwolnienie ze służby powoduje zakończenie stosunku służbowego i wymaga jego przywrócenia. Sąd zauważa nadto, co wynika z brzmienia analizowanego przepisu, iż zarówno uchylenie orzeczenia dyscyplinarnego, jak i stwierdzenie jego nieważności skutkuje przywrócenie do służby ex nunc, a w rozumieniu art. 42 ust. 6 ustawy o Policji reaktywacja stosunku służbowego w zakresie wymienionych w tym przepisie uprawnień następuje za okres nie dłuższy niż 6 miesięcy bez względu na rodzaj uchybień jakie stały się podstawą uchylenia decyzji o zwolnieniu ze służby.

Dokonując zatem w oparciu o powołaną wyżej normę prawną oceny legalności zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż pozostaje ona w pełnej zgodności z obowiązującym prawem, co czyni wniesioną skargę nieskuteczną.

W dalszej kolejności, w związku z prezentowanym przez skarżącego stanowiskiem, rozważenia wymagało, czy wytyczne i pogląd prawny zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2020 r., sygnatura akt III SA/Gl 918/19, cytowanego w treści skargi, mogły odnosić się do zaskarżonej decyzji, i czy pomiędzy wskazanymi orzeczeniami istniał taki związek, który nakazywałby konieczność poddania zaskarżonej decyzji kontroli co do zbieżności z treścią ww. wyroku.

Odnosząc się do powyższego zagadnienia należy stwierdzić przede wszystkim, iż granice rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyznaczone zostają przez granice sprawy administracyjnej. Wymagana jest przeto, w tym miejscu odpowiedź na pytanie, co należy rozumieć pod pojęciem "sprawy", które to pojęcie wyznacza w istocie rzeczy zakres dopuszczalnej ingerencji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Pojęciem tym operują bowiem dwa kluczowe w tym zakresie przepisy - cytowany już dwukrotnie art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a.

Pierwszy z nich stanowi mianowicie, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną".

Zgodnie natomiast z treścią drugiego z nich, istotniejszego z punktu widzenia treści skargi, "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia".

Analizując zakreślony wyżej problem w kontekście powyższych regulacji dojść zatem można do niewątpliwej konstatacji, iż pojęcie "sprawy", jakim posługują się cyt. wyżej przepisy, jest pojęciem niedookreślonym. Prawodawca bowiem w żaden sposób go nie zdefiniował. W konsekwencji oznacza to, że jego zakres wymaga ustalenia na potrzeby każdego indywidualnego przypadku. Innymi słowy w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest dostatecznych przesłanek, które pozwalałyby zbudować uniwersalną definicję "sprawy". Mając wszakże na względzie poglądy zarówno doktryny, jak i judykatury za w pełni uprawniony uznać należy pogląd, że analizowane to pojęcie rozumieć należy szeroko. U podstaw takiego wniosku spoczywa fakt, iż pojęcie "sprawy", jakim operują przywołane wyżej przepisy, niewątpliwie różni się od pojęcia "sprawa administracyjna". Jest bowiem od niego szersze. Spostrzeżenie to pozwala, zatem przyjąć, że obejmuje ono wszelkie te postępowania i wydane bądź zapadłe w nich rozstrzygnięcia (także akty i czynności) administracyjne, bez względu na to, czy były one zaskarżalne w toku instancji, które poprzedzając decyzję zaskarżoną, warunkowały dokonaną w niej konkretyzację stosunku prawnego podlegającego rozstrzygnięciu. Innymi słowy, granice sprawy, o której mowa w ww. przepisach p.p.s.a., wyznacza w istocie rzeczy istota stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu danym, skarżonym, rozstrzygnięciem (aktem lub czynnością) administracyjnoprawnym (por.: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Prawn. Lexis-Nexis W-wa 2005 r., str. 25-26; 434-435, B.Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., I SA/Gd 654/96, OSP 1999, z.1, s. 51) czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. FSK 2261/04.

Aczkolwiek zatem zaprezentowane wyżej uwagi w pełni uprawniają nadanie pojęciu "sprawa", jakim posługują się analizowane tu przepisy, szerokiego znaczenia, to jednak równocześnie sprawiają, iż nie może być ono traktowane za nieograniczone. Granicę jego znaczenia wyznacza bowiem, jak wyżej zaznaczono, istota stosunku administracyjnoprawnego podlegająca załatwieniu w tożsamej sprawie w pojęciu materialnoprawnym (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. FSK 12/99 publ. ONSA nr 1, poz. 7).

Wyjaśniając znaczenie zagadnienia tożsamości sprawy administracyjnej w sensie materialnoprawnym i odwołując się tu do poglądu doktryny wyżej cytowanego, zauważyć przeto należy, zgodnie z powszechnym jej stanowiskiem, iż na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa do tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba bezspornie wykluczyć tożsamość w sensie materialnoprawnym sprawy prowadzonej w ramach postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją oraz sprawy zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2020 r., sygnatura akt III SA/Gl 918/19. Mimo bowiem tożsamości podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków ukształtowanych w obu wskazanych orzeczeniach nie zachodzi w nich tożsamość przedmiotowa, czyli tożsamość co do treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej.

Nadto, przywołując zapis zawarty w art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia jednak jedynie w sprawie, w rozumieniu wyżej przedstawionym.

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w sentencji na mocy art. 151 p.p.s.a.