Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3750/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Inne
Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1,  art. 35 ust. 3 pkt 7,  art. 268 ust. 1 pkt 3,  art. 270  ust. 11,  art. 271  ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska
article: art. 1 pkt 51
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 135 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2000 nr 327 poz 1  art. 9 ust. 1
law: Dyrektywa 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w  dziedzinie polityki wodnej
article: art. 86
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 409/18 w sprawie ze skargi Gminy M. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w E. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za usługi wodne 1. prostuje z urzędu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 409/18 w ten sposób, że słowa "Burmistrza M." zastępuje słowami "Gminy M. ", 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 409/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi Gminy M. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w E. z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie opłat za usługi wodne, uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W informacji rocznej z [...] lutego 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w E., na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.; dalej P.w.), ustaliło Gminie M. za okres 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 114 zł za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych.

Pismem z 13 marca 2018 r. Gmina M. złożyła reklamację, wnosząc o całkowite wycofanie ww. informacji, która dotyczy pozwolenia z dnia [...] kwietnia 2017 r. na odprowadzenie wód opadowych pochodzących z odwodnienia ulic pomiędzy drogą wojewódzką nr [...] a ulicą W. w M., ponieważ żadne urządzenie wymienione w tym zezwoleniu nie zostało wykonane.

Następnie Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w E. w decyzji z [...] kwietnia 2018 r. ustalił opłatę stałą w wysokości 114 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Gmina M. korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] kwietnia 2017 r. na wprowadzanie do wód: wód opadowych i roztopowych w ilości 447,93 m3/s, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła Gmina M., zarzucając organowi naruszenie art. 268 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 35 ust. 3 pkt 7 w związku z art. 298 pkt 1 i art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez wadliwe uznanie, że opłata stała ustalana jest jedynie na podstawie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, a nie na podstawie stanu faktycznego bez względu na etap realizacji przedsięwzięcia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga jest zasadna.

Sąd wskazał, że przedmiotowa opłata została ustalona na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Wejście w życie tej ustawy było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego dyrektywy nr 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275, dalej jako: Dyrektywa ramowa). Zgodnie z art. 9 ust. 1 Dyrektywy ramowej, państwa członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci".

W myśl zaś art. 35 ust. 1 P.w. usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Usługi te obejmują m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 35 ust. 3 pkt 7). Podstawę ustalenia wysokości opłaty w niniejszej sprawie stanowił art. 271 ust. 4 P.w., zgodnie z którym wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód 1) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, 2) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast - ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód.

Sąd zwrócił uwagę, że redakcja art. 271 ust. 4 P.w. jest odmienna od dwóch poprzedzających go przepisów, tj. art. 271 ust. 2 i 3 P.w. W przypadku art. 271 ust. 2 P.w. regulującego wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych wskazano, że wysokość opłaty ustala się jako: iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. W analogiczny sposób ustalono sposób ustalania opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych. W obu przypadkach ustawodawca zaakcentował potencjalną możliwość poboru wód, poprzez zastosowanie sformułowań, "może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego" i "może być pobrana na podstawie tych pozwoleń". Odmiennie zredagowana została natomiast treść art. 271 ust. 4 P.w. Ustawodawca nie użył tu sformułowania "może", lecz wskazał, że wysokość opłaty ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Wskazano zatem, że - odmiennie od reguły sformułowanej w art. 271 ust. 2 i 3 P.w. – składową, jaka winna być brana przy obliczeniu wysokość opłaty nie jest, maksymalna ilość wody, która może być odprowadzona, lecz maksymalna ilość wód odprowadzanych. Różnica ta, winna być brana pod uwagę w toku wykładni wskazanych przepisów. Celem ustawodawcy było ukształtowanie w sposób odmienny metodologii ustalania opłat, w tym przesłanek aktualizujących takie zobowiązanie. Ponadto przy definiowaniu pojęcia usługi wodnej w art. 35 ust. 1 P.w. określono, że w odniesieniu do wód opadowych i roztopowych obejmuje ona "odprowadzanie do wód lub urządzeń wodnych wód opadowych i roztopowych". Intencją prawodawcy było nałożenie obowiązku uiszczania opłat dopiero w przypadku rozpoczęcia realizacji uprawnienia do odprowadzania wód, tak rozumieć należy bowiem określenie "odprowadzanych". Jednoznacznie wskazuje ono bowiem na czynność trwającą, szczególnie jeśli porównać je z użytą w art. 271 ust. 2 i 3 P.w. formą "może być pobrana", wskazująca na potencjalną możliwość skorzystania z zasobów wód. Różnice te nie mogą być zignorowane w toku wykładni wskazanych wyżej przepisów. Uznać zatem należy, że moment aktualizacji obowiązku ponoszenia opłaty stałej za odprowadzanie wód jest inny niż w przypadku opłaty stałej za pobór wód i związany jest z korzystaniem z tego uprawnienia lub chociażby realną możliwością wykorzystywania uprawnienia.

W tym kontekście należy wskazać, że Gmina M. wskazała już na etapie składania reklamacji, że żadne urządzenie wymienione w rzeczonym zezwoleniu nie zostało wykonane. Tym samym Gmina M. nie odprowadza do wód, wód opadowych lub roztopowych wynikających ze wskazanego pozwolenia. Organ mimo, że nie kwestionował tego faktu, ocenił, że skarżąca jest zobowiązana do ponoszenia opłaty stałej.

Zdaniem Sądu, dokonując analizy art. 271 ust. 4 P.w. w kontekście oceny powstania obowiązku uiszczania opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód, uwzględnić należy nie tylko całe brzmienie art. 271, ale również poprzedzających go jednostek redakcyjnych ustawy, w tym art. 270 ust. 11 P.w. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 270 ust.11 P.w. opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Zgodnie z brzmieniem przywoływanego przepisu mowa jest o jednej opłacie lub zobowiązaniu za odprowadzanie wód, na którą składają się jej dwie części opłata stała oraz opłata zmienna. Ustawodawca w sposób wyraźny wskazał jedynie, że ta ostatnia część (opłata zmienna) zależna jest od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Brak natomiast wyraźnej wskazówki, co do charakteru przesłanki aktywującej obowiązek uiszczania opłaty stałej. Nie można jednak przyjąć, że wobec tego braku zastosować należy interpretację najmniej korzystną dla zobowiązanego z tytułu tej opłaty i dążyć do jak najwcześniejszego ustalenia zaistnienia takiego obowiązku. Należy przy tym podnieść, że w stosunku do opłat wynikających z ustawy Prawo wodne należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, gdyż ciężary wynikające z tej ustawy mają charakter danin publicznych.

Zdaniem Sądu, nie bez znaczenia jest też okoliczność, że podstawą naliczenia opłaty stałej w niniejszej sprawie było pozwolenie wodnoprawne wydane [...] kwietnia 2017 r., a więc pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne z 2001 r., która nie zawierała regulacji dotyczącej uiszczania opłat za usługi wodne. Tym samym brak było przepisów regulujących kwestie związane z tymi opłatami, także w odniesieniu do wydawania pozwoleń wodnoprawnych. Tymczasem obecnie - w myśl art. 403 ust. 6 pkt 6 P.w. - jeżeli jest to konieczne dla szczegółowego określenia warunków i zakresu korzystania z wód, utrzymywania wód lub urządzeń wodnych, wykonywania urządzeń wodnych oraz uprawnień osób trzecich, w pozwoleniu wodnoprawnym można dodatkowo ustalić termin rozpoczęcia korzystania z wód, czy też wykonywania urządzeń wodnych. Takie sformułowanie powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że sam ustawodawca rozróżnia moment wydania pozwolenia wodnoprawnego, za które zresztą pobierana jest opłata stosownie do art. 398 ust. 3 P.w., od momentu rozpoczęcia korzystania z wód, a tym samym z usług wodnych. Nie sposób zatem przyjąć, że opłaty za usługi wodne – nawet w formie opłaty stałej, naliczanej wg. maksymalnej ilości określonej w pozwoleniu wodnoprawnym – obciążają podmiot korzystający z wód już od momentu wydania pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto wskazać należy, że w niniejszej sprawie opłata dotyczy usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych, których ilość – jak wskazano wyżej - jest niezależna od podmiotu korzystającego z pozwolenia. Biorąc zatem pod uwagę zasadę "zanieczyszczający płaci" określoną w Dyrektywie ramowej, nie sposób przyjąć, że w takim przypadku podmiot korzysta ze środowiska jeszcze przed wykonaniem urządzeń mających służyć odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych, a więc przed rozpoczęciem faktycznego ich odprowadzania. Pobieranie opłaty w takim stanie faktycznym stanowiłoby – w ocenie Sądu - naruszenie art. 9 Dyrektywy, a więc zasady zwrotu kosztów usług wodnych, z których podmiot legitymujący się pozwoleniem wodnoprawnym de facto nie ma możliwości korzystania. Wskazać przy tym należy, że wprawdzie opłaty są jednym z instrumentów ekonomicznych, mających przyczynić się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi, ale nie są to instrumenty jedyne. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 414 ust. 1 pkt 3 P.w. pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne (analogiczny przepis istniał w poprzednio obowiązującym Prawie wodnym z 2001r. - art. 135 pkt 3). O ile zatem właściwy organ Wód Polskich ustali, że warunek wykonania urządzeń wodnych w tym terminie nie został spełniony, może stwierdzić wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego.

W związku z powyższym organ winien najpierw zweryfikować twierdzenia skarżącej co do kwestii faktycznego istnienia określonych urządzeń wodnych służących do odprowadzania wód opadowych i roztopowych, a następnie podjąć stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie powyższe wskazania Sądu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I wyroku.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w E., podnosząc zarzuty naruszenia:

I. prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię tj.:

- art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U z 2017 r., poz. 1566 ze zm.) poprzez błędne uznanie, że z dyspozycji wskazanych przepisów wynika, że usługa w postaci odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych jest immanentnie związana z istnieniem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych, podczas gdy treść art. 35 ust. 1 Prawa wodnego stanowi, iż usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza korzystanie, powszechne, zwykle lub szczególne,

- art. 268 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 270 ust. 11 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U z 2017 r., poz. 1566 ze zm.) poprzez błędne uznanie, że obowiązek poniesienia opłaty wiąże się z fizycznym i faktycznym odprowadzaniem do wód - wód opadowych lub roztopowych uprzednio ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej, podczas gdy z treści wskazanych przepisów nie wynika, iż ustawodawca uzależnił obowiązek ponoszenia opłaty za usługi wodne w formie opłaty stałej od rzeczywistego odprowadzania wód opadowych do wód,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 271 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne poprzez przyjęcie, że podstawą dla ponoszenia określonej na podstawie tego przepisu opłaty stałej jest fakt wybudowania urządzenia, a w przypadku gdy takie urządzenie nie zostało wybudowane opłata nie powinna być ponoszona, mimo że z treści przepisu art. 271 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne jednoznacznie wynika, że opłatę stalą oblicza się na podstawie treści pozwolenia wodnoprawnego, sam fakt jego udzielenia determinuje obowiązek uiszczania opłaty stałej, natomiast po wybudowaniu urządzenia i faktycznym odprowadzeniu podmiot byłby zobowiązany do uiszczania opłaty zmiennej, przyjęcie wykładni WSA byłoby sprzeczne z rozróżnieniem dwóch rodzajów opłat, stałej wynikającej z samego pozwolenia wodnoprawnego, które skutkuje nie jako rezerwacją możliwości wykorzystywania zasobów naturalnych, oraz zmiennej zależnej od faktycznej ilości wprowadzonych wód opadowych.

II. przepisów postępowania w postaci art. 138 p.p.s.a. w zw. z art. 32 p.p.s.a. poprzez błędne oznaczenie w wyroku strony postępowania jako Burmistrza M., podczas gdy z akt sprawy wynika że stroną postępowania jest Gmina M., a nie Burmistrz M.

Organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Olsztynie i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że stanowisko WSA w Olsztynie nie przekonuje, bowiem przy jego formułowaniu Sąd całkowicie pominął, iż żaden z przepisów prawa wodnego, mających zastosowanie w sprawie ustalania opłat za usługi wodne nie uzależnia powinności ich dokonywania od faktycznego wykonywania działań związanych, tak jak w przedmiotowym przypadku, z odprowadzaniem wód opadowych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, skoro z treści art. 271 ust 4 Prawa wodnego wynika wprost, że wielkości przyjęte w pozwoleniu wodnoprawnym stanowią składową wzoru służącego wyliczeniu opłaty stałej, to prawidłowo dokonana wykładnia przepisów mających zastosowanie do ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty i okoliczności, w których opłatę należy ponieść powinna doprowadzić do uznania, że Gmina M. prawidłowo została zobowiązana do poniesienia opłaty. Nigdzie w ustawie ustawodawca nie zamieścił przepisów uzależniających wskazany obowiązek organu od rzeczywistego korzystania z usługi. Opłata stała, będąc nowością w polskim porządku prawnym, w odróżnieniu od funkcjonującej już opłaty zmiennej nie jest ustalana na podstawie rzeczywistego korzystania z wród. Stanowi zaś formę rekompensaty - zwrot kosztów związanych z dostępnością i ochroną zasobów wodnych oraz rozwijaniem, zarządzaniem i utrzymaniem wód. Podniesiona okoliczność świadczy o tym, że brak jest związania obowiązku uiszczenia opłaty stałej od faktycznego odprowadzania wody. Rzeczywiste jej odprowadzanie ma wpływ jedynie na ustalenie opłaty zmiennej, o czym stanowi art. 270 ust. 11 prawa wodnego.

Zdaniem organu, Sąd I instancji dokonał w zaskarżonym wyroku wadliwego oznaczenia strony skarżącej. Skargę do WSA w Olsztynie złożyła (i jest podmiotem wskazanym w decyzji organu) Gmina M. Natomiast skarżony wyrok jako podmiot skarżący wskazuje Burmistrza M. W ocenie organu takie oznaczenie stron postępowania w sentencji wyroku stanowi naruszenie przepisów ustawy p.p.s.a. w postaci art. 138 w zw. z art. 32 tej ustawy. Organ stoi na stanowisku, że orzeczenie takie nie może się ostać z uwagi na wadliwe wskazanie strony postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawo wodne. Zgodnie z ogólną definicją zawartą w art. 35 ust. 1 ustawy, usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Przepis art. 35 ust. 3 zawiera natomiast listę "usług wodnych", która obejmuje m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (pkt 7). Z tego ostatniego przepisu wynika, że odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych stanowi usługę wodną tylko wtedy, gdy następuje poprzez otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo poprzez systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Z kolei przepis art. 35 ust. 1 mówi o "zapewnieniu określonym podmiotom możliwości korzystania z wód". Zdaniem organu, poprzez wydanie ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego adresatowi tej decyzji zapewniona zostaje możliwość korzystania z wód w zakresie odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych poprzez wskazane w decyzji systemy kanalizacji, a więc sam fakt wydania pozwolenia wodnoprawnego powoduje powstanie usługi wodnej i obowiązku poniesienia opłaty.

Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić, albowiem zdefiniowanie pojęcia "usług wodnych" i wprowadzenie nowego systemu opłat za te usługi nastąpiło w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. 2017 poz. 1566 z zm.), której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Przepisy Prawa wodnego z 2017 r. dotyczące opłat za usługi wodne muszą być interpretowane z uwzględnieniem zasady "zanieczyszczający płaci" wyrażonej w Ramowej Dyrektywie Wodnej (również w art. 191 ust. 2 TFUE). Zasadę tę wyraża ponadto art. 86 Konstytucji RP, stanowiąc, że każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.), zgodnie z którym, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego naruszenia. Obowiązek poniesienia kosztów usunięcia skutków zanieczyszczenia środowiska związany jest więc z faktycznym jego zanieczyszczeniem. W świetle tych przepisów nie można przyjąć, że sama potencjalna możliwość korzystania ze środowiska poprzez wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód stanowi podstawę do wymierzenia opłaty za tę usługę wodną, w sytuacji, gdy brak jest urządzeń wodnych, za pomocą których wody opadowe i roztopowe mają być odprowadzane do wód, a więc nie istnieje faktyczna możliwość "zanieczyszczania" środowiska.

Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3a ustawy opłatę za usługę wodną w tym przypadku uiszcza się za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Opłata ta składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (art. 270 ust. 11 ustawy). Jak wynika z treści art. 268 ust. 1 pkt 3a ustawy opłatę pobiera się "za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych". Odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych musi następować za pośrednictwem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Istnienie tych systemów kanalizacji jest więc warunkiem powstania obowiązku poniesienia opłaty za tę usługę wodną. Niezasadny jest więc zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 268 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 270 ust. 11 ustawy Prawo wodne, gdyż Sąd prawidłowo uznał, że obowiązek poniesienia opłaty wiąże się z odprowadzaniem do wód - wód opadowych lub roztopowych poprzez istniejące systemy kanalizacji.

Dodać należy, iż na mocy art. 1 pkt 51 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz.2170) do art. 271 dodano ustęp 5b w brzmieniu: "W przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych". Przepis te obowiązuje od dnia 23 listopada 2019 r. Treść art. 271 ust. 5b ustawy potwierdza stanowisko Sądu I instancji, że w przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych (głównie dróg), opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych. Urządzeniami wodnymi w rozumieniu ustawy są m.in. wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych oraz wyloty służące do wprowadzania wody do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych (art. 16 pkt 65 f).

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 271 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne. Zgodnie z art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę, że - odmiennie od reguły sformułowanej w art. 271 ust. 2 i 3 Prawa wodnego – składową, jaka winna być brana przy obliczeniu wysokość opłaty za wody opadowe i roztopowe nie jest, maksymalna ilość wody, która może być odprowadzona, lecz maksymalna ilość wód "odprowadzanych". Do odprowadzania wód konieczne jest istnienie wskazanych w ustawie otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej albo systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Warta podkreślenia jest także argumentacja Sądu, związana z treścią art. 403 ust. 6 pkt 6 Prawa wodnego, w którym to przepisie ustawodawca przewidział możliwość ustalenia w pozwoleniu wodnoprawnym terminu rozpoczęcia korzystania z wód, czy też wykonywania urządzeń wodnych. Sam ustawodawca rozróżnia więc moment wydania pozwolenia wodnoprawnego od momentu rozpoczęcia korzystania z wód, a tym samym z usług wodnych.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 138 p.p.s.a. w zw. z art. 32 p.p.s.a. poprzez błędne oznaczenie w wyroku strony postępowania jako Burmistrza M. To uchybienie Sądu uznać należy za oczywistą omyłkę, która podlega sprostowaniu na podstawie art. 156 § 3 w zw. z art. 156 § 1 p.p.s.a. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że skargę wniosła Gmina M., a Burmistrz M. - jako organ reprezentujący Gminę - udzielił pełnomocnictwa procesowego radcy prawnemu do reprezentowania Gminy w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Wynikiem prawidłowo przeprowadzonej przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego było słuszne stwierdzenie, że organ administracji wodnej nie dokonał żadnych ustaleń faktycznych w sprawie, w szczególności w zakresie realizacji wylotu do rzeki D., którym mają być odprowadzane wody opadowe z odwodnienia ulic pomiędzy drogą wojewódzką nr [...] a ul. W. w M. Ustalenia te są konieczne dla stwierdzenia powstania obowiązku uiszczania przedmiotowej opłaty za usługę wodną.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż organ zrzekł się rozprawy, a Gmina również nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.