Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 319/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 4, art. 35 ust. 1 - 3, art. 36 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 147 par. 1 i art. 151.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Miejskiej w Osieku z dnia 28 listopada 2011 r. nr XIV/108/11 w przedmiocie uchwalenia statutu sołectwa I. stwierdza nieważność § 4 ust. 1 i § 6 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Dnia 28 listopada 2011 r. Rada Miejska w Osieku podjęła uchwałę nr XIV/108/11 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Sworoń. W § 1 tej uchwały postanowiono, że uchwala się Statut Sołectwa Sworoń stanowiący załącznik do uchwały (dalej jako "Statut"). Zgodnie z § 4 ust. 1 Statutu, wyboru sołtysa i rady sołeckiej dokonuje zebranie wiejskie. Stosownie do § 6 ust. 1 Statutu, dla dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej, wymagana jest obecność co najmniej 1/10 osób posiadających prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej. Paragraf 12 ust. 1 Statutu stanowi, że sołtys i członek rady sołeckiej mogą być przez zebranie wiejskie odwołani przed upływem kadencji. W myśl § 21 ust. 2 Statutu,

na wniosek co najmniej 25 % uprawnionych do głosowania obecnych na zebraniu przeprowadza się w konkretnej sprawie głosowanie tajne.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł Prokurator Rejonowy w Staszowie, zarzucając temu aktowi istotne naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez:

- nadanie w § 4 ust. 1 i § 12 ust. 1 Statutu organowi uchwałodawczemu, jakim jest Zebranie Wiejskie kompetencji do wyboru i odwołania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej;

wprowadzenie w treści § 6 ust. 1 Statutu ograniczenia w postaci wymagania kworum dla dokonania ważnego wyboru organów jednostki pomocniczej poprzez wprowadzenie wymogu dla ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej obecności co najmniej 1/10 osób posiadających prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej;

istotne naruszenie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11b i art. 14 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z ww. przepisów i zastrzeżenie w § 21 ust. 2 Statutu, że Zebranie Wiejskie może na wniosek co najmniej 25 % uprawnionych do głosowania obecnych na zebraniu postanowić o przeprowadzeniu głosowania tajnego, podczas gdy określenie wyjątków od zasady jawności głosowania należy wyłącznie do kompetencji ustawodawcy

W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 4 ust .1, § 12 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 21 ust. 2 Statutu.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł w szczególności, że ustawodawca nadał zebraniu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze, co oznacza, że niedopuszczalne jest przypisywanie mu kompetencji elekcyjnych w odniesieniu do innych organów sołectwa. Brak jest ponadto upoważnienia dla organu stanowiącego Gminy do wprowadzenia w treści § 6 ust. 1 Statutu ograniczenia w postaci wymagania kworum dla dokonania ważnego wyboru organów jednostki pomocniczej poprzez wprowadzenie wymogu dla ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej osobistej obecności 1/10 osób posiadających prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej. Artykuł 35 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest regulacją kompletną i nie przewiduje żadnego kworum dla dokonania ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Nie jest także dopuszczalne, jak wskazał skarżący, aby w drodze norm statutowych rozszerzać krąg spraw poddanych procedurze tajnego głosowania, albowiem uprawnienie w tym zakresie przysługuje wyłącznie ustawodawcy.

W odpowiedzi na skargę organ w całości uwzględnił zarzuty skargi.

Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem zarówno skarżący jak i organ wyrazili zgodę na taki tryb rozpoznania sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga Prokuratora okazała się częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Nie jest sporne w sprawie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591, ze zm.) zwanej dalej "u.s.g.", na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie sołectwa Sworoń). Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo, art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, nawet jeżeli od czasu podjęcia uchwały upłynął rok.

W niniejszej sprawie skargą Prokurator Rejonowy w Staszowie objął uchwałę Rady Miejskiej w Osieku z dnia 28 listopada 2011 r. w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Sworoń.

Uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:

1. nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2. zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3. organizację i zadania organów jednostki pomocniczej:

4. zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5. zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Z kolei art. 36 ust. 1 u.s.g. stanowi, że organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych (art. 36 ust. 2 u.s.g.).

W świetle powyższych regulacji stwierdzić należy, że brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego jako organu uchwałodawczego do dokonywania wyboru sołtysa czy też rady sołeckiej. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i rady sołeckiej dokonywał organ uchwałodawczy - zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia tego organu o kompetencje elekcyjne. Dlatego przepis § 4 ust. 1 Statutu został uchwalony z istotnym naruszeniem prawa.

Niemniej nie jest zasadny zarzut skargi dotyczący § 12 ust. 1 Statutu w zakresie kompetencji zebrania wiejskiego do odwołania sołtysa i rady sołeckiej. Nie można bowiem przyjąć, że skoro przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. reguluje tryb wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to tak samo zostało ustawowo uregulowane ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa lub rady sołeckiej, to uczyniłby to w ustawie. Nie można uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca, kierując się zasadą samodzielności samorządu terytorialnego pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1528/17, lex nr 2676436), co również odnosi się do członków rady sołeckiej. Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu – jako organowi uchwałodawczemu – kompetencji do odwołania sołtysa, czy rady sołeckiej w sposób istotny narusza prawo.

Z kolei odnosząc się do zarzutu wprowadzenia w § 6 ust. 1 Statutu ograniczenia w postaci wymagania kworum dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to rację ma Prokurator, że taki zapis uchwały istotnie narusza prawo. Stosownie bowiem do regulacji art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z przepisu tego wynika więc, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Jakkolwiek trudno dopatrywać się w zakwestionowanej regulacji istotnego zagrożenia praw wyborców, a tym bardziej zasad praworządności, to jednak przyjąć należy, że wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. II SA/Go 356/19, wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. II SA/Ke 382/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podobnie odnośnie zarzutu dotyczącego § 21 ust. 2 Statutu Sąd nie uwzględnił skargi. Sąd podziela argumentację Prokuratora dotyczącą jawności działania organów gminy, stanowiącą wyraz konstytucyjnej zasady prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, określonej w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Jest ona realizowana także w ustawie o samorządzie gminnym, jej przejawem są regulacje zawarte w art. 11b i 14 u.s.g. Jednakże należy równocześnie zauważyć, co podniósł już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (wyrok z dnia 6 listopada 2019 r., II SA/Ke 658/19, lex nr 2744008 ze wskazaniem na ww. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019r., sygn. II OSK 1528/17), że tworzenie jednostek pomocniczych gminy oraz regulacja zadań organów i trybów wyboru osób pełniących określone funkcje w organach tych jednostek stanowi zakres regulacji wewnętrznego ustroju gminy, Potwierdza to art. 35 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem. Rada gminy decydując się na utworzenie jednostki pomocniczej korzysta ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statutu takiej jednostki. Ograniczona jest jedynie wyraźną treścią przepisów ustawowych oraz koniecznością uwzględnienia zasady, że jednostka pomocnicza nie jest jednostką samorządu terytorialnego. Samodzielność samorządu terytorialnego jest, w odróżnieniu od administracji rządowej, jedną z rudymentarnych zasad kreujących taki samorząd. Bez samodzielności nie byłoby samorządu terytorialnego, co wyraźnie zauważył ustawodawca wpisując zasadę samodzielności samorządu do Konstytucji RP (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Jednym z zakresów owej samodzielności jest także samodzielność w określaniu ustroju danej jednostki samorządu, a w przypadku gmin dodatkowo także ustroju jednostki pomocniczej. Można wręcz twierdzić, że w zakresie wykonywania zadania polegającego na określeniu ustroju wewnętrznego gminy, organy gminy (a w szczególności organ stanowiący gminy) korzysta z władztwa i ma prawo do przyjmowania takiej regulacji, która nie jest sprzeczna z przepisami ustaw. Wniosek ten wynika z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, a podstawową ustawą regulującą ustrój samorządu jest ustawa o samorządzie gminnym. Stosownie zaś do art. 3 ust. 1 u.s.g. o ustroju gminy stanowi jej statut, a z art. 35 ust. 1 u.s.g. wynika, że organizację i zadania jednostki pomocniczej (czyli w istocie jej ustrój) określa statut takiej jednostki. Na tym polega racjonalność ustawodawcy, że regulując ustawowo tylko niektóre kwestie ustroju jednostki pomocniczej, pozostawił w większości materię statutową do samodzielnej regulacji przez organy stanowiące gmin, które w sposób najbardziej dostosowany do lokalnych warunków uregulują dane kwestie. Rada Gminy ma między innymi możliwość wyboru, czy odwoływanie organów sołectwa może nastąpić w drodze uchwał zebrań wiejskich i czy takie głosowania będą tajne lub jawne. Wobec powyższego tajność głosowania nad wybranymi sprawami przez zebranie wiejskie nie jawi się jako oczywiste, wyraźne naruszenie przepisów prawa, mając na uwadze konstytucyjnie chronioną zasadę samodzielności samorządu terytorialnego.

Przepisy, na które w skardze powołał się skarżący w zakresie jawności działania organów gminy, dotyczą wprost działalności organów gminy, a nie organów jednostek pomocniczych tworzonych przez gminę, do których zalicza się między innymi sołectwa (art. 5 ust. 1 u.s.g.). Stąd - wobec braku wyraźnej regulacji zakazującej przeprowadzenia głosowania tajnego nad wybranymi sprawami przez zebranie wiejskie - Sąd w składze orzekającym w niniejszej sprawie ocenił, że analizowany zapis uchwały nie został wydany z naruszeniem prawa, które ma charakter na tyle oczywisty, że należy je kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, a tylko takiego charakteru naruszenie może skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości lub części.

Z powyższych powodów na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4 ust. 1 i § 6 ust. 1, zaś działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę w części dotyczącej § 12 ust. 1 i § 21 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały.