Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 379/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 112, art. 15a ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Ireneusz Dukiel - sprawozdawca Protokolant: Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2013 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 31 stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska z terenu zakładu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta T. decyzją z dnia 28 września 2012 r. nr [...], na podstawie art. 115a ust. 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 5, art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm., dalej jako u.p.o.ś.), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120 poz. 826, dalej jako R.M.S.) oraz pomiarów poziomu hałasu emitowanego do środowiska dokonanych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska we W. określił dla H. B., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą H. B. "[...]" w O. Ś., dalej zwanego strona lub skarżącym, dopuszczalny poziom hałasu emitowanego do środowiska z terenu zakładu zlokalizowanego w O. Ś. przy ul. C. [...] na poziomie: 55 dB w porze dnia (godz. 6.00 – 22.00) i 45 dB w porze nocy (godz. 22.00 – 6.00), dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oraz 50 dB w porze dnia (godz. 6.00 – 22.00) i 40 dB w porze nocy (godz. 22.00 – 6.00), dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oraz zobowiązał do dokonywania pomiarów hałasu i ich przedkładania odpowiednim organom.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg postępowania administracyjnego w sprawie, opisał zgromadzony materiał dowodowy i wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia. Starosta wyjaśnił, że ustalenie dopuszczalnego poziom hałasu (wyrażonego w równoważnym poziomem dźwięku A w dB) emitowanego z maszyn i urządzeń związanych z instalacją do produkcji wyrobów z tworzyw sztucznych podczas normalnej pracy na tereny chronione przed hałasem we wskazanych wyżej wysokości znalazło podstawę w całość materiału zebranego w toku postępowania administracyjnego, a w szczególności postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta O. Ś.. Wskazał również, że jako miarodajne dla rozpatrywanego terenu przyjął wartości określone w tabeli 1 pkt 2 lit. a) i pkt 3 lit. a) załącznika do R.M.S.- odnoszące się do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika. Odwołujący się zakwestionował wynik przeprowadzonych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we W. pomiarów hałasu, podnosząc, iż zostały one dokonane "w sytuacji, gdy na posesji sąsiedniej (...) pracowała piła motorowa, ujadał pies a także pracował walec drogowy (...)". Wskazano także na "błędne podanie podstawy prawnej decyzji poprzez powołanie się na dwa różne plany miejscowego zagospodarowania przestrzennego Miasta O. Ś. (...) bez uwzględnienia faktów nie zawiadamiania Pana H. B. - posiadającego status strony w postępowaniu administracyjnym o zamiarze i wydawanych decyzjach dotyczących zabudowy gruntu dokonywanej przez Państwa H. na działce sąsiedniej (...)". Zdaniem strony nieuzasadnionym było również nałożenie w zaskarżonej decyzji obowiązków dokonywania pomiarów "w sytuacji gdy nie mają miejsca żadne naruszenia prawa w tym zakresie".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia 31 stycznia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił regulację prawną związaną z prawną ochroną przed hałasem. Następnie wskazał, że podstawą wszczęcia postępowania w sprawie było przekazane organowi pierwszej instancji przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu, przy piśmie z dnia 18 czerwca 2012 r., sprawozdanie z kontrolnych pomiarów poziomu dźwięku przenikającego do środowiska, przeprowadzonych w dniu 21 maja 2012 r. Sprawozdanie to wskazywało, że równoważny poziom dźwięku emitowany do środowiska podczas pracy maszyn i urządzeń zakładu odwołującego się (maszyny i urządzenia usytuowane w hali montażowej i produkcyjnej, wymienniki ciepła do schładzania układu wodnego zlokalizowane na ścianie budynku produkcyjnego, schładzarka oleju i wody usytuowana w hali produkcyjnej) w porze dziennej, kształtował się na poziomie 48,7...55,5 dB. Przekraczał więc wartość dopuszczalną zarówno dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jak i wielorodzinnej (odpowiednio 50 dB i 55 dB). Organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazał, że bezspornie w dacie kontroli, emisja hałasu z terenu przedmiotowego zakładu przekraczała dopuszczalne w tym względzie normy.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu Kolegium zauważyło, że sprawozdanie z kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska jest środkiem dowodowym, o którym mowa w art. 76 § 1 k.p.a., tj. dokumentem urzędowym a nie opinią. Stanowi więc dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. W ocenie Kolegium nie można uznać, aby wyniki kontroli zostały przez odwołującego się skutecznie zakwestionowane, bowiem w piśmie z dnia 15 czerwca 2012 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wyraźnie zaznaczył, że "pomiaru tła akustycznego w punktach P1 i P2 dokonano bez udziału walca drogowego, piły motorowej oraz szczekającego psa. W takich samych warunkach tj. bez udziału w/w zakłóceń akustycznych dokonano również pomiaru poziomu hałasu emitowanego do środowiska przez maszyny i urządzenia zakładu".

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na fakt, że organ pierwszej instancji prawidłowo określił standardy akustyczne obowiązujące na terenach bezpośrednio graniczących z terenem zakładu odwołującego się. O tym bowiem, czy dany teren należy do rodzajów terenów określonych w powołanym na wstępie art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś. (w konsekwencji jaki obowiązuje standard jakości środowiska na tym obszarze), decydują w pierwszej kolejności przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wniosek a contrario z art. 115 u.p.o.ś.).

Dalej organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość, na której zlokalizowano punkty pomiarowe P1 i P2 znajduje się na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta O. Ś. nr [...] z dnia 30 czerwca 2009 r., którą zmieniono uchwałę Rady Miasta O. Ś. nr [...] z dnia 7 lipca 2005 r. Teren ten oznaczono symbolem 4MN. Za istotne przy tym Kolegium uznało wskazanie, że z § 11 uchwały z dnia 30 czerwca 2009 r. wprost wynika, iż dla tego obszaru należy przyjąć dopuszczalny poziom hałasu jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Według Kolegium zasadnym było więc ustalenie, w zaskarżonej decyzji, poziomów hałasu w odniesieniu właśnie do tego rodzaju przeznaczenia terenu.

Ponadto organ odwoławczy zauważył, że nieruchomość, na której znajduje się przedmiotowy zakład (działka nr [...]) od strony wschodniej sąsiaduje z obszarem (działka nr O. Ś.), który stosownie do zapisów uchwały Rady Miasta O. Ś. nr [...] z dnia 7 lipca 2005 r., przeznaczony jest m.in. pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną [MM/2(13)], stąd też prawidłowym było ustalenie w kwestionowanym rozstrzygnięciu dopuszczalnych poziomów hałasu również dla tego rodzaju terenu. Wobec tego w ocenie organu administracyjnego, argument odwołania dotyczący rzekomego "błędnego podania podstawy prawnej decyzji poprzez powołanie się na dwa różne plany miejscowego zagospodarowania przestrzennego Miasta O. Ś." jest o tyle niezrozumiały, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji nie były zapisy miejscowych planów, tylko odpowiednie przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska (m.in. art. 115a ust. 1). Fakt niezawiadamiania skarżącego o postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę obiektów na nieruchomości sąsiedniej również pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. To, że odwołujący się nie posiadał informacji o charakterze powstającej na sąsiedniej działce zabudowy nie zwalnia go bowiem od obowiązku dotrzymywania standardów akustycznych na tym gruncie. Ponadto zauważyć należy, że wartości dopuszczalne poziomu hałasu nie wynikają w tym przypadku z faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości sąsiednich, a wprost z ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ odwoławczy nie podzielił również argumentu odwołania dotyczącego braku podstaw faktycznych i prawnych do nałożenia obowiązków dokonywania pomiarów hałasu i ich przedkładania odpowiednim organom. Wskazał, że zgodnie z art. 115a ust. 4 pkt 2 u.p.o.ś. w decyzji, o której mowa w ust. 1, mogą być określone wymagania mające na celu nieprzekraczanie poza zakładem dopuszczalnych poziomów hałasu, a w szczególności zakres, sposób i częstotliwość prowadzenia pomiarów poziomu hałasu w zakresie, w jakim wykraczają one poza wymagania, o których mowa w art. 147 i art. 148. Nałożenie w zaskarżonej decyzji wspomnianych obowiązków, w ocenie Kolegium, jest jak najbardziej uzasadnione, bowiem służyć ma realizacji celu o którym mowa w art. 112 pkt 2 u.p.o.ś. Z uwagi na fakt, iż stosowne pomiary strona będzie obowiązana przeprowadzać co dwa lata (albo po zainstalowaniu nowych maszyn i urządzeń) nie można uznać, aby był to obowiązek szczególnie dotkliwy.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skardze reprezentujący skarżącego pełnomocnik zarzucił Kolegium obrazę przepisów prawa materialnego, tj.:

1) § 1 pkt 1 R.M.S. w zw. z art. 113 ust. 1 u.p.o.ś., poprzez jego zastosowanie, gdyż w udokumentowanym stanie faktycznym działalność gospodarcza skarżącego nie znajduje się na żadnym ze wskazanych tam rodzajów terenu, a zlokalizowana jest, na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta O. Ś. zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w O. Ś. nr [...] z dnia 7 lipca 2005 r., na działce z przeznaczeniem podstawowym: tereny działalności produkcyjnej, baz, składów i magazynów, dla którego to typu terenu, wyżej wskazane rozporządzenie, nie reguluje dopuszczalnego poziomu hałasu;

2) art. 114 ust. 3 u.p.o.ś., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy, zgodnie ze stanem faktycznym sprawy, na terenach przeznaczonych do działalności produkcyjnej, składowania i magazynowania znajduje się zabudowa mieszkaniowa i ochrona przed hałasem w tej sytuacji, w świetle tegoż artykułu polegać powinna na stosowaniu rozwiązań technicznych zapewniających właściwe warunki akustyczne w budynkach;

3) art. 115 u.p.o.ś. i wyciągniętego z niego wniosku a contrario, poprzez jego błędną interpretację i stwierdzenie, iż miarodajne dla rozpatrywanego terenu są wartości poziomu hałasu właściwe dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, gdy wszystkie trzy sąsiadujące ze sobą działki są nieruchomościami o innym przeznaczeniu podstawowym, z czego działka na której znajduje się działalność gospodarcza skarżącego nie została uwzględniona.

Ponadto autor skargi zarzucił obrazę przepisów prawa procesowego, tj.:

1) art. 9 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie z urzędu, iż "fakt niezawiadamiania H. B. o postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę obiektów na nieruchomości sąsiedniej pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy", gdyż to właśnie brak wiedzy o powstających w najbliższym sąsiedztwie domów jednorodzinnych przyczynił się do nałożenia na skarżącego wynikających z tegoż faktu obowiązków;

2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie przy ustalaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, a także przejawiające się w braku uwzględnienia jakiegokolwiek interesu skarżącego i poprzez to, spowodowanie braku zaufania strony uczestnika postępowania do władzy publicznej;

3) art. 28 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i niedopuszczenie skarżącego do postępowania administracyjnego w wyniku której wydano decyzję kształtującą jego interes prawny.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów autor skargi wyjaśnił, że na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta O. Ś. zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w O. Ś. nr [...] z dnia 7 lipca 2005 r., działalność skarżącego zlokalizowana jest na działce z przeznaczeniem podstawowym: tereny działalności produkcyjnej, baz, składów i magazynów. Z art. 113 ust. 1 u.p.o.ś. oraz z przepisów rozporządzenia wykonawczego, wskazywanego wyżej, wynikają jedynie normy dopuszczalnego poziomu hałasu dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i nie istnieje podobna regulacja uwzględniająca tereny przeznaczonych na aktywność gospodarczą, takie właśnie jak działka skarżącego, a zgodnie z art. 113 i art. 115 u.p.o.ś. o dopuszczalnym poziomie hałasu decyduje przeznaczenie terenu.

Przeznaczenie terenu określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym uznanie, iż poziom hałasu, w sytuacji gdy sąsiadują ze sobą trzy działki różnego przeznaczenia jest właściwy dla dwóch z nich, bez uwzględnienia trzeciej, przeznaczonej przede wszystkim na działalność produkcyjną, nie może powodować iż teren ten staje się terenem przeznaczonym wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową, jedno- lub wielorodzinną. Dodatkowo, należy podkreślić, iż mimo braku uregulowań poziomu hałasu dla terenów aktywności gospodarczej, na jakim od wielu lat znajduje się firma "[...]", przyjmując wartości dla terenów mieszkalnych z zabudową wielorodzinną, skala przekroczenia wynosi zaledwie 0,5 dB, czyli plasuje się na poziomie niesłyszalnym dla ludzkiego ucha, mogący stanowić granicę błędu statystycznego, na który wpływ mogło mieć wiele przypadkowych czynników podczas pomiaru. Zauważyć również należy, iż cała procedura pomiaru poziomu hałasu została zapoczątkowana donosem sąsiada, który po wybudowaniu swojego domu stwierdził, że nie podoba mu się sąsiedztwo i tym samym próbuje utrudniać pracę przedsiębiorstwa, a która w 2006 r. przez Starostę Trzebnickiego, została umorzona, wobec faktu nie stwierdzenia emitowania nadmiernych hałasów przez skarżącego. W ocenie skarżącego warunki w zakładzie pozostają niezmienione, a produkcja hałasu jest na tym samym poziomie. Wyjaśnił, że rozpoczął swoją działalność w oparciu o obowiązujące prawo, na działce, na której dopuszczalne jest prowadzenie działalności produkcyjnej, a zabudowa mieszkaniowa powstała w późniejszym czasie. W związku z tym, iż to nowopowstałymi obiektami są domy mieszkaniowe, a nie zakłady produkcyjne, zastosowanie znajduje art. 114 ust. 3 u.p.o.ś., który stanowi, że jeżeli na terenach przeznaczonych do działalności produkcyjnej, składowania i magazynowania znajduje się zabudowa mieszkaniowa, szpitale, domy opieki społecznej lub budynki związane ze stałym albo czasowym pobytem dzieci i młodzieży, ochrona przed hałasem polega na stosowaniu rozwiązań technicznych zapewniających właściwe warunki akustyczne w budynkach, gdyż nie ma podstaw do ustalania dopuszczalnego poziomu hałasu na podstawie przepisów odnoszących się do terenów o przeznaczeniu mieszkaniowym.

Przywołując regulację dotyczącą zastosowania sankcji nieważności w postępowaniu administracyjnym skarżący przyjął, że tak sytuacja występuje w sprawie. Według skarżącego organ administracji publicznej ma wiele obowiązków służących wyjaśnieniu sprawy. Jednym z nich jest postępowanie zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a., która uważana jest za przestrzeganą wtedy, gdy organ administracji publicznej dba o zachowanie w toku postępowania zasady równości wszystkich uczestników postępowania, poprawnie szacuje słuszność interesów jednostkowych, a kwestie wątpliwe rozstrzyga na korzyść uczestników postępowania, by uniknąć zaskakiwania ich niespodziewanymi rozstrzygnięciami sprawy. Według skarżącego organ wydający decyzję w sprawie dopuścił się naruszenia zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a., a w związku z tym art. 7 k.p.a., ponieważ wszelkie możliwe wątpliwości rozstrzygnął na jego niekorzyść, co stanowi rażące naruszeniem danych artykułów. Ponadto nie zastosowano art. 9 k.p.a., poprzez stwierdzenie z urzędu, że "fakt niezawiadamiania H. B. o postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę obiektów na nieruchomości sąsiedniej pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy", gdyż to właśnie brak wiedzy o powstających w najbliższym sąsiedztwie domów jednorodzinnych przyczynił się do nałożenia na skarżącego wynikających z tegoż faktu obowiązków. Skarżący raz jeszcze podkreślił, że prowadzi działalność gospodarcza zgodnie z prawem, od momentu gdy działki na sąsiadujących terenach nie były zabudowane. Od początku nie był on zawiadamiany, mimo posiadania statusu strony, o żadnych toczących się w najbliższej okolicy pracach czy zmianach, w związku z czym nie może ponosić konsekwencji z tymi zmianami związanych, gdyż w odpowiednim czasie nie dano mu możliwości się do nich odnieść. Podkreślił, że zmiany poczynione na działce sąsiedniej skutkowały i skutkują pogorszeniem warunków faktycznych i prawnych użytkowania działki, na której znajduje się jego przedsiębiorstwo prowadzone zgodnie z prawem i w oparciu o decyzję oraz plan zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza i dozwala na działalność tego typu na tym terenie.

Skarżący podkreślił również, że dnia 7 lipca 2005 r. zamieniono obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego, zmieniając warunki zagospodarowania działek sąsiadujących należących do C. H., przekwalifikowując je z działek rzemieślniczych na działki pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne. W ślad za wskazanymi zmianami, z doniesienia C. H. dokonano kontroli poziomu hałasu i orzeczono brak jego przekroczeń co stwierdzono wydanym protokołem. W związku z zaistniałym faktem, dokonano kolejnych zmian w planie zagospodarowania przestrzennego w 2009 r. zmieniając po raz kolejny przeznaczenie działek i już istniejących budynków C. H. na działki i budynki w trakcie budowy z przeznaczeniem pod budownictwo jednorodzinne. Owe zmiany, procedura decyzyjna oraz całe postępowanie administracyjne zostało przed skarżącym zatajone, nie został on do postępowania dopuszczony, choć bezsprzecznie wydanie decyzji dotyczyło jego interesu prawnego, czyli w rozumieniu art. 28 k.p.a. był on jego stroną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze nowego zarzutu, zgodnie z którym w rozpatrywanej sprawie miał zastosowanie przepis art. 114 ust. 3 u.p.o.ś. Kolegium wyjaśniło, że przepis ten stanowi, że jeżeli na terenach przeznaczonych do działalności produkcyjnej, składowania i magazynowania znajduje się zabudowa mieszkaniowa, szpitale, domy opieki społecznej lub budynki związane ze stałym albo czasowym pobytem dzieci i młodzieży, ochrona przed hałasem polega na stosowaniu rozwiązań technicznych zapewniających właściwe warunki akustyczne w budynkach.

Dalej Kolegium przyjęło, że przeznaczenie w planach miejscowych działek, na których zlokalizowano punkty pomiarowe P1 i P2, to budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Już z tego oczywistego faktu wynika, że przepis art. 114 ust. 3 u.p.o.ś. nie znajdzie tu w ogóle zastosowania. Według Kolegium nawet gdyby czysto hipotetycznie założyć, że tereny te miałyby przeznaczenia mieszane to i tak art. 114 ust. 3 u.p.o.ś. nie stanowiłby lex specialis w stosunku do art. 115a u.p.o.ś. Jest on bowiem dodatkową formą ochrony środowiska przed hałasem. Każdy z wymienionych przepisów ma inny zakres przedmiotowy obowiązywania. Wskazany przez skarżącego przepis art. 114 ust. 3 u.p.o.ś. ma na celu zapewnienie odpowiedniego stanu akustycznego wewnątrz określonego rodzaju budynków, w tym budynków mieszkalnych. Z kolei przepis art. 115a w zw. z art. 113 u.p.o.ś., dotyczy terenów, czyli przestrzeni znajdującej się poza budynkami, przeznaczonych na określone cele, w tym terenów, na których znajdują się budynki mieszkalne (i to zarówno wtedy, gdy mieszane przeznaczenie terenu wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i wtedy, gdy wynika faktycznego sposobu jego zagospodarowania i wykorzystywania - art. 115 u.p.o.ś.). Zakresy ich zastosowania po prostu nie pokrywają się, choć realizują podobne cele. W ocenie Kolegium na taką wykładnię wskazuje również art. 115a ust. 2 u.p.o.ś., który wymienia wprost sytuacje, w jakich nie wydaje się decyzji o ustaleniu poziomu hałasu: gdy hałas powstaje w związku z eksploatacją dróg, linii kolejowych, linii tramwajowych, kolei linowych, portów oraz lotnisk lub z działalnością osoby fizycznej niebędącej przedsiębiorcą. Skoro więc ustawodawca wprost wyłączył możliwości wydawania przedmiotowych decyzji w określonych okolicznościach, to należy uznać, że tworzą one katalog zamknięty. Innymi słowy, obowiązek stosowania rozwiązań technicznych zapewniających właściwe warunki akustyczne w budynkach, o którym mowa w art. 114 ust. 3 u.p.o.ś., nie wyklucza możliwości wydania decyzji administracyjnej o dopuszczalnym poziomie hałasu.

Również w ocenie Kolegium zarzuty naruszenia przepisów art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. potraktowane zostały za pobieżne i ogólnikowe, ponieważ skarżący nie wyjaśnił na czym te naruszenia prawa miałyby polegać. W przekonaniu Kolegium w sprawie nie ma także prawnego znaczenia to, czy skarżący wiedział lub nie wiedział o toczących się postępowaniach dotyczących pozwoleń na budowę obiektów na nieruchomościach sąsiednich lub o przeprowadzanych zmianach w planach miejscowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.t jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., przywoływanej w skrócie jako: u.p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni obowiązujących norm prawa materialnego. W myśl art. 145 § 1 u.p.p.s.a., sąd uchyla decyzję jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 u.p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 13 sierpnia 2012r., który w trybie odwoławczym, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy przywoływanej wcześniej ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, w szczególności art. 115a u.p.o.ś., zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu (ust. 1). Postępowanie w sprawie wydania tej decyzji wszczyna się z urzędu (ust. 5). Jak wskazuje art. 115a ust. 3 powyższej ustawy, w decyzji tej określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, na które oddziałuje zakład, a określonych w art. 113 ust. 2 pkt 1 (tj. m.in. terenów zabudowy mieszkaniowej, tereny pod szpitale, domy pomocy społecznej). W decyzji tej mogą być także określone wymagania mające na celu nieprzekraczanie poza zakładem dopuszczalnych poziomów hałasu, przykładowo wskazane w ust. 4 art. 115a. W ust. 7 ustawodawca wskazał przypadki, w których decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu może ulec zmianie.

Podnieść trzeba, że zgodnie z art. 112 u.p.o.ś., ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez: 1) utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie; 2) zmniejszenie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany. W tym celu ustawodawca zdefiniował "wskaźniki hałasu" (art. 112a pkt 2 ustawy), jako parametry hałasu określone poziomem dźwięku A wyrażonym w decybelach (dB) w tym wskaźniki hałasu mające zastosowanie do ustalania i kontroli warunków korzystania ze środowiska w odniesieniu do jednej doby tj.: LAeq D – równoważny poziom dźwięku A dla pory dnia (rozumianej jako przedział czasu od godz. 6.00 do godz. 22.00) oraz LAeq N – równoważny poziom dźwięku A dla pory nocy (rozumianej jako przedział czasu od godz. 22.00 do godz. 6.00). Zgodnie z delegacją zawartą w art. 113 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 4 ww. ustawy, minister właściwy do spraw środowiska, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia, określi w drodze rozporządzenia, dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku oraz ustali zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu określone wskaźnikami hałasu dla rodzajów terenów przeznaczonych: a) pod zabudowę mieszkaniową, b) pod szpitale i domy opieki społecznej, c) pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, d) na cele uzdrowiskowe, e) na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, f) na cele mieszkaniowo-usługowe, a także okresy, do których odnoszą się poziomy hałasu, jako czas odniesienia.

W wykonaniu powyższej delegacji Minister Środowiska wydał przywoływane już także wyżej rozporządzenie z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, obowiązujące w dacie wydania zaskarżonych decyzji, w którym w tabeli 1 uregulował dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku powodowanego przez poszczególne grupy źródeł hałasu, z wyłączeniem hałasu powodowanego przez starty, lądowania i przeloty statków powietrznych oraz linie elektroenergetyczne, wyrażone wskaźnikami LAeq D i LAeq N, które mają zastosowanie do ustalania i kontroli warunków korzystania ze środowiska, w odniesieniu do jednej doby. Kwestię zasad przeprowadzenia pomiaru hałasu reguluje natomiast załącznik nr 6 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz.U. Nr 206, poz. 1291, dalej jako załącznik nr 6).

W świetle powyższych przepisów nałożenie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu możliwe jest wyłącznie w przypadku ustalenia, że dokonane na podstawie załącznika nr 6 pomiary ujawniły przekroczenie, poza terenem zakładu, dopuszczalnych poziomów hałasu, określonych w rozporządzeniu w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku.

W okolicznościach niniejszej sprawy zgromadzony materiał dowodowy bezsprzecznie stanowił podstawę do wszczęcia z urzędu i prowadzenia przez Starostę Trzebnickiego postępowania w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu emitowanego w wyniku działalności przez H. B. pod nazwą H. B. "[...]" w miejscowości O. Ś., na podstawie art. 115a u.p.o.ś. Przesłankę w tym zakresie stanowiło bowiem, przedłożenie przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska informacji o ustaleniach kontroli zakładu w zakresie pomiarów poziomu hałasu w środowisku w dniu 21 maja 2012r., w trakcie której ustalono przekroczenie wymagań normowych dla pory dziennej. W toku tego postępowania obowiązkiem organów administracji było podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Celem realizacji zasady prawdy obiektywnej, organ administracji w szczególności obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Następnie ocenia, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). W uzasadnieniu indywidualnego aktu administracyjnego załatwiającego sprawę organ administracji winien następnie przedstawić adresatom decyzji dokonane ustalenia, ocenę dowodów oraz proces subsumcji ustalonego stanu faktycznego do zastosowanej normy prawa materialnego. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Zatem sposób prowadzenia postępowania opierał się na zasadach określonych w k.p.a., obligujących organy w szczególności do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przy uwzględnieniu zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. W ocenie Sądu, nie sposób dopatrzyć się istotnych dla wyniku sprawy błędów czy uchybień w przeprowadzonym przez organy postępowaniu dowodowym.

W badanej sprawie obszar, z którego przenika hałas znajduje się na terenie, dla którego został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dotyczy to również obszarów, na które hałas ten przenika. Poza sporem bowiem jest, że działka przy ul. C. [...] jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta O. Ś. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w O. Ś. nr [...] z dnia 7 lipca 2005 r. Działalność skarżącego zlokalizowana jest na działce z przeznaczeniem podstawowym: tereny działalności produkcyjnej, baz, składów i magazynów. Z kolei nieruchomość, na której zlokalizowano punkty pomiarowe P1 i P2 znajduje się na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta O. Ś. nr [...] z dnia 30 czerwca 2009 r., którą zmieniono uchwałę Rady Miasta O. Ś. nr [...] z dnia 7 lipca 2005 r. Teren ten oznaczono symbolem 4MN. Zgodnie z § 11 uchwały z dnia 30 czerwca 2009 r. dla tego obszaru należy przyjąć dopuszczalny poziom hałasu jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jest to więc teren mieszkaniowy, dla których dopuszczalny poziom hałasu wynosi 55 dB w porze dnia i 45 dB w porze nocy. Zasadnie zatem organy określiły dopuszczalny poziom hałasu, z uwzględnieniem zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 115 a ust. 3 u.p.o.ś. w decyzji, o której mowa w ust. 1, określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu "do rodzajów terenów", o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś., na które oddziałuje zakład.

Odnosząc się natomiast do podniesionego dopiero w skardze zarzutu dotyczącego braku zastosowania w sprawie przepisu art. 114 ust. 3 u.p.o.ś., Sąd w całości, również i w tym zakresie, podziela stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w odpowiedzi na skargę. Wskazać zatem należy, że powołany przez skarżącego przepis art. 114 ust. 3 u.p.o.ś. ma na celu zapewnienie odpowiedniego stanu akustycznego wewnątrz określonego rodzaju budynków, w tym budynków mieszkalnych. Z kolei przepis art. 115a w zw. z art. 113 u.p.o.ś., dotyczy terenów, czyli przestrzeni znajdującej się poza budynkami, przeznaczonych na określone cele, w tym terenów, na których znajdują się budynki mieszkalne (i to zarówno wtedy, gdy przeznaczenie terenu pod budownictwo mieszkaniowe wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i wtedy, gdy wynika z faktycznego sposobu jego zagospodarowania i wykorzystywania - art. 115 u.p.o.ś.). Zakresy ich zastosowania nie pokrywają się, choć realizują podobne cele, albowiem na podstawie art. 114 ust. 3 u.p.o.ś. ochrona przed hałasem polega ma rozwiązaniach technicznych zapewniających właściwe warunki akustyczne wewnątrz budynków (hałas ogranicza się poprzez czynności faktyczne wszystkich podmiotów, a nie w drodze administracyjnej), natomiast na podstawie art. 115a ust. 1 u.p.o.ś. organ administracyjny w sposób władczy ( w drodze decyzji administracyjnej) nakłada na podmiot emitujący hałas poza zakładem ( w terenie) obowiązek jego ograniczenia do dopuszczalnego przez prawo poziomu (podobnie tut. Sąd w wyroku z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 431/09).

W okolicznościach niniejszej sprawy brak jest także podstaw, by właściwy organ uzależniał treść podejmowanego w tym trybie rozstrzygnięcia od przyczyny naruszenia standardów emisyjnych. Również kwestia pozbawienia skarżącego udziału w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę dla obiektów znajdujących się w obszarze oddziaływania zakładu pozostaje bez znaczenia w niniejszej sprawie, chociaż jak wynika z zaskarżonej decyzji pojawienie się nowej zabudowy mieszkaniowej ma bezpośredni wpływ na sytuację prawną skarżącego i z tego chociażby powodu powinno uzasadniać udział skarżącego w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

Na marginesie prowadzonych w tym miejscu rozważań można zauważyć, że sytuacja w której znalazł się skarżący uwidacznia istotny problem systemowy, który polega na braku odpowiedniej ochrony prawnej zakładów przemysłowych, czy też szerzej terenów przeznaczonych pod taką działalność, powodowane lokalizowaniem zabudowy mieszkaniowej. Zagadnienie to zostało zauważone również w judykaturze (vide: wyrok tut. sądu z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt 457/10, a także m.in. WSA w wyroku z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 446/13). Jak wskazuje niniejsza sprawa za niewystarczające należy uznać rozwiązania prawne przewidziane nie tylko w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. n z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) - w sytuacji pozbawienie udziału w charakterze strony postępowania, ale również w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 647) - w kontekście kwestii odszkodowania za utratę wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W prowadzonym postępowaniu organy nie uchybiły również zasadzie czynnego udziału stron, które informowane były o podejmowanych działania wyjaśniających (wszczęcie postępowania, planowane pomiary hałasu), brały udział w postępowaniu wyjaśniającym, miały możliwość zapoznania się z zebranymi dowodami i wypowiedzenia się, co do podjętych ustaleń przez organ I instancji, w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze, kontrolując zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł naruszeń prawa materialnego lub procesowego, które stosownie do art. 145 § 1 u.p.p.s.a. uzasadniałyby jej uchylenie, stwierdzenie nieważności albo stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa. W tych warunkach na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.