Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2897/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 146 § 1, art. 185 § 1, art. 190, art. 182 § 2, 203 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 130 ust. 1 i 1a
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty
article: § 1 ust. 1 pkt 2, § 2 ust. 1, 3, 4, § 9, § 4 ust. 8, § 7 ust. 2, § 4 i § 5, § 6
journal: Dz.U. 2012 poz 488
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu  drogowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 172/17 w sprawie ze skargi A. P. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia wpisu z ewidencji kierowców 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. na rzecz A. P. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 października 2017r. sygn. akt VIII SA/Wa 172/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. P. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia [...] listopada 2016r. nr [...] w przedmiocie odmowy usunięcia wpisu z ewidencji kierowców.

Wspominany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] sierpnia 2016r. A. P. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. o wykreślenie punktów z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Pismem z dnia [...] sierpnia 2016r. znak: [...] Komendant Wojewódzki Policji w R. poinformował stronę, że powyższe wpisy dotyczące naruszeń w ruchu drogowym zostały usunięte.

W dniu [...] sierpnia 2016r. A. P. złożył do Komendy Powiatowej Policji w O. wniosek o usunięcie wpisu w ewidencji kierowców o treści: "Status w ruchu drogowym: Wystosowano wniosek o sprawdzenie kwalifikacji" na podstawie art. 130 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012r. poz. 1137 ze zm.), dalej powoływanej również jako "P.r.d.", oraz wydanego na podstawie art. 130 ust. 4 P.r.d., rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. z 2012r. poz. 488), dalej powoływanego również jako "rozporządzenie". Jednocześnie strona wniosła o przesłanie zaświadczenia o wpisach w ewidencji uwzględniającego wyłącznie dane podlegające ujawnieniu na podstawie przepisów P.r.d. oraz rozporządzenia.

Pismem z dnia [...] listopada 2016r. znak: [...] Komendant Wojewódzki Policji w R. poinformował stronę, iż zapis określający jego status w ruchu drogowym jest zapisem czysto ewidencyjnym, mającym na celu ukazanie, jak i czy kierujący stosuje się do obowiązujących przepisów prawa. Z powołanego pisma wynikało, że organ prowadzący ewidencję dokona modyfikacji przedmiotowego zapisu na podstawie otrzymanej informacji regulującej sytuację strony w kontekście przepisów P.r.d., a w szczególności związanej z wystosowanym wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji kierowcy [...]. Obecnie nie ma zaś podstaw prawnych do zmiany statusu widniejącego w ewidencji kierowców.

Pismem z dnia [...] grudnia 2016r. A. P. wezwał Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący wskazał, że Komendant nie podał podstawy prawnej, w oparciu o którą w ewidencji kierowców ujawnia się kwestie związane ze statusem w ruchu drogowym, jak również stwierdził nieuwzględnienie jego wniosku o wydanie zaświadczenia zawierającego wyłącznie informację o aktualnej ilości posiadanych punktów karnych. Zdaniem strony brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do ujawniania i utrzymywania w ewidencji kierowców wpisów odnośnie "statusu kierowcy w ruchu drogowym". Dalej wskazał, iż zarówno podstawę prawną, jak i zakres przedmiotowy treści (wpisów) ujawnianych w ewidencji kierowców stanowią przepisy art. 130 ust. 1 i 1a P.r.d. oraz rozporządzenia wydanego na podstawie art. 130 ust. 4 P.r.d. Wedle powyższych przepisów w ewidencji ujawnia się jedynie kierowcę, który dopuścił się naruszenia przepisów ruchu drogowego (§ 2 ust. 1 rozporządzenia) oraz naruszenia przepisów ruchu drogowego wraz z odpowiadającą im liczbą punktów (§ 2 ust. 3 i nast. rozporządzenia). Wbrew stanowisku organu przepisy rozporządzenia określające warunki prowadzenia ewidencji nie uzasadniają ujawniania i utrzymywania w ewidencji wpisów w zakresie "statusu kierowcy" bądź jakichkolwiek innych. Podstawy prawnej w powyższym zakresie nie stanowią również przepisy P.r.d. W ocenie strony skarżącej tego rodzaju wpis jest wpisem bezprawnym i z tego względu winien być usunięty z ewidencji.

Ponadto skarżący zakwestionował stanowisko Komendy Wojewódzkiej Policji w R., iż wniosek o sprawdzenie kwalifikacji wystawiony w dniu [...] lipca 2014r. nr [...] jest nadal zasadny, gdyż – jego zdaniem – w związku z zatarciem ukarania za wykroczenia – w oparciu, o które zostały naliczone punkty karne i w konsekwencji wystosowany wniosek o sprawdzenie kwalifikacji – wniosek ten na chwilę obecną jest bezskuteczny i niewykonalny. W kwestii żądanego zaświadczenia wyjaśnił, iż winno ono dotyczyć jego wydania bez danych takich jak status kierowcy w ruchu drogowym.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Komendant Wojewódzki Policji w piśmie z dnia [...] grudnia 2016r. podtrzymał swoje stanowisko i wyjaśnił, iż do chwili obecnej brak jest rozstrzygnięcia w sprawie skargi kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2015r. sygn. akt VIII SA/Wa 1281/14. Nadto organ prowadzący ewidencję dokona modyfikacji zapisu "wystosowano wniosek o sprawdzenie kwalifikacji" na podstawie otrzymanej informacji regulującej sytuację skarżącego w związku z wystosowanym wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji kierowcy [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na czynność administracyjną Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z dnia [...] listopada 2016r. A. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej czynności oraz uznanie jego uprawnienia do żądania usunięcia widniejącego w ewidencji kierowców prowadzonej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. wpisu o treści: Status w ruchu drogowym: Wystosowano wniosek o sprawdzenie kwalifikacji, oraz do uzyskania z ww. ewidencji zaświadczenia zawierającego wyłącznie informację o aktualnej ilości posiadanych przez skarżącego punktów karnych, bez wzmianki o statusie kierowcy. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonej czynności administracyjnej zarzucił rażące naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1. naruszenie przepisów art. 130 ust. 1 i 1a P.r.d. oraz przepisów rozporządzenia poprzez ujawnianie i utrzymywanie w ewidencji kierowców danych kierowcy w zakresie wykraczającym poza zakres określony w ww. przepisach, a tym samym ujawnianie i utrzymywanie tych danych bez podstawy prawnej i w sposób bezprawny;

2. naruszenie przepisów art. 6 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez ujawnianie i utrzymywanie w ewidencji kierowców danych bez stosownej podstawy prawnej, a tym samym w sposób bezprawny;

3. naruszenie przepisów art. 46 § 1 Kodeksu wykroczeń oraz § 5 ust. 2 i § 9 rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w R. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. P.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że pismo właściwego organu prowadzącego ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, ujawniające dokonanie czynności materialno-technicznej polegającej na wpisaniu lub usunięciu punktów karnych w ewidencji, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm. obecnie Dz.U. z 2017r. poz.1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", i podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Następnie Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie spełnione zostały wymogi formalnoprawne warunkujące uruchomienie sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonej czynności.

W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę kwestionowanej czynności Komendanta Wojewódzkiego Policji stanowiły przepisy P.r.d. oraz rozporządzenia w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. Przytaczając treść art. 130 ust. 1 oraz ust. 4 P.r.d. oraz § 3 ust. 1 oraz § 4 ust. 1, 2 i 4 i 8 rozporządzenia Sąd stwierdził, że ewidencja, o której mowa w art. 130 ust. 1 P.r.d., jest rejestrem, w którym wpisów dokonuje wyłącznie uprawniony do tego organ Policji i tylko on ma również kompetencję do usuwania punktów karnych. W sytuacji bowiem, w której danemu podmiotowi zostało przyznane prawo do prowadzenia określonej ewidencji, rejestru czy innego wykazu, tylko ten podmiot jest odpowiedzialny za prawidłowe jego prowadzenie i zgodność z prawem dokonanych wpisów. Natomiast zgodnie z § 9 rozporządzenia osoba zainteresowana ma prawo uzyskać od Policji ustną informację lub zaświadczenie o wpisach w ewidencji, ostatecznych i tymczasowych, dotyczących punktów odpowiadających dokonanym przez siebie naruszeniom. Informacji udziela się lub zaświadczenie wydaje się w każdej jednostce organizacyjnej Policji posiadającej odpowiednie możliwości techniczne. Z kolei, zgodnie z § 7 rozporządzenia, komendant wojewódzki Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy, w razie przekroczenia przez kierowcę 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W takiej sytuacji ustawodawca założył, że wielokrotne naruszenia przepisów świadczą o utracie kwalifikacji i w związku z tym taka osoba powinna być poddana ich kontrolnemu sprawdzeniu. Decyzja organu wydawana na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 3b ustawy o kierujących pojazdami ma charakter związany. Sąd podkreślił, że treść obowiązujących przepisów ma charakter imperatywny, który zobowiązuje starostę do podjęcia stosownych czynności. W przypadku przekroczenia w ewidencji kierowców przez kierującego pojazdem silnikowym liczby 24 punktów wydanie decyzji jest obligatoryjne w każdym wypadku. Sąd podkreślił, że taka właśnie sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem – jak wynika – z niezakwestionowanych ustaleń organu, uwzględniając prawomocny wyrok w sprawie potwierdzona została zasadność naliczenia liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisanych do ewidencji kierowców. Skoro nastąpiło przekroczenie przez skarżącego 24 punktów karnych i wystosowano wniosek o sprawdzenie kwalifikacji kierowcy [...], nie można twierdzić – jak podnosi skarżący – że brak jest podstaw prawnych i faktycznych do kontynuowania postępowania w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji i wydania przez Starostę decyzji. Jednocześnie Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego co tego, że wpis taki jest bezprzedmiotowy i jest niewykonalny. Jeżeli wniosek właściwego komendanta wojewódzkiego Policji został sporządzony na podstawie wpisów ostatecznych, to organ zobligowany jest do podjęcia dalszych działań.

Dalej Sąd I instancji zauważył, że wpis do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji stanowi czynność materialno-techniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a zatem przysługuje od niej prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W przypadkach spornych tylko sąd administracyjny może stwierdzić nieprawidłowość dokonanego wpisu do wspomnianej wyżej ewidencji, co następuje w odrębnym postępowaniu. Zdaniem Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do wykreślenia z ewidencji kierowców wpisu o treści: "Status w ruchu drogowym: Wystosowano wniosek o sprawdzenie kwalifikacji", bowiem Komendant Wojewódzki Policji nie otrzymał informacji związanej z wystosowanym wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji kierowcy [...]. Słuszne jest również stanowisko organu, że modyfikacja tego wpisu nastąpi po otrzymaniu informacji od Starosty odnośnie załatwienia wniosku [...]. W ocenie Sądu I instancji nie ma zatem podstaw do wydania zaświadczenia bez wzmianki o statusie kierowcy, o czym skarżący został poinformowany w pismach z dnia [...] listopada 2016r. i [...] grudnia 2016r. Dodatkowo organ podał kontakt telefoniczny.

Jednocześnie w wyroku zauważono, że wpisy dotyczące wykreślenia punktów karnych wobec upływu czasu, nie powodują automatycznie bezprzedmiotowości innych postępowań powstałych na skutek przekroczenia 24 punktów karnych za naruszenia w ruchu drogowym, nawet jeżeli wpisy dotyczące naruszeń zostały usunięte. Z okoliczności rozpoznawanej sprawy zaś wynika, że organ nie miał podstaw prawnych do wykreślenia żądanego wpisu.

Odnosząc się natomiast do argumentacji podniesionej w skardze Sąd zaznaczył, że podniesione zarzuty są niezasadne, nie doszło bowiem do naruszenia przepisów powołanych w skardze. Wpis dotyczący ilości punktów karnych został wykreślony, zatem chybiony jest zarzut naruszenia art. 46 § 1 Kodeksu wykroczeń, zaś w zakresie istniejącego wpisu przepis ten nie ma zastosowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wywiódł A. P.. Zaskarżając wyrok w całości, podniósł następujące zarzuty naruszenia prawa:

1) w granicach art. 174 pkt. 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) naruszenie przepisów art. 130 ust. 1 i 1a P.r.d. oraz rozporządzenia w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż w ewidencji kierowców można ujawniać i utrzymywać wpisy w zakresie wykraczającym poza zakres określony w ww. regulacjach, tj. poza takimi danymi jak dane osobowe kierującego, naruszenia względem zasad ruchu drogowego i przypisane punkty za te naruszenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało utrzymaniem wpisów w ewidencji dokonanych bez podstawy prawnej, czyli w sposób bezprawny;

b) naruszenie przepisów art. 130 ust. 1 P.r.d. w zw. z § 4 ust. 8 i § 7 ust. 2 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w ewidencji kierowców można ujawniać inne dane niż określone tymi regulacjami, w tym dane o czynnościach procesowych organu dokonanych w oparciu o dane z ewidencji;

c) naruszenie art. 130 ust. 1 zd. drugie P.r.d. oraz § 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 2 ust. 1 i 3, § 4, § 5, § 6 rozporządzenia, jak też załączników nr 1, nr 2, nr 3 do rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie w sytuacji gdy znajdowały zastosowanie, bowiem w sposób jednoznaczny wskazywały zakres merytoryczny wpisów do ewidencji kierowców i treść tychże wpisów, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem Sąd I instancji przyjął zakres ujawnianych w ewidencji danych wykraczający ponad normatywnie określony;

d) naruszenie przepisów art. 6 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP i tym samym zasady legalności działania administracji publicznej poprzez przyjęcie, iż organ może dokonywać ujawniania i utrzymywania informacji w ewidencji kierowców bez stosownej podstawy prawnej, a tym samym w sposób bezprawny;

e) naruszenie przepisu § 9 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ może modyfikować zakres merytoryczny zaświadczenia (treść zaświadczenia), w tym zamieszczać w nim dane (informacje) niepodlegające ujawnieniu w zaświadczeniu ani w ewidencji kierowców;

f) naruszenie załącznika § 9 w związku z załącznikiem nr 10 do rozporządzenia poprzez nieuwzględnienie normatywnej treści zaświadczenia określonej w załączniku nr 10, w sytuacji gdy załącznik wprost wskazuje na zakres danych ujawnianych w zaświadczeniu, w ramach których nie ma informacji o nadawanym przez Policję statusie kierowcy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd I instancji przyjął za legalne wydanie zaświadczenia o treści niezgodnej z powszechnie obowiązującymi regulacjami co do tej treści;

g) naruszenie przepisów art. 6 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP i tym samym zasady legalności działania administracji publicznej poprzez przyjęcie, iż organ może wydawać zaświadczenia normatywnie określone o treści odmiennej niż normatywnie określona;

h) naruszenie przepisów art. 46 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971r. Kodeksu wykroczeń (Dz.U. z 2015r. poz. 1094 ze zm.) przywoływanej dalej jako "K.w.", oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia poprzez powoływanie się przez organ na wpis o treści: Status w ruchu drogowym: Wystosowano wniosek o sprawdzenie kwalifikacji, z powołaniem się na wniosek o sprawdzenie kwalifikacji nr [...], w sytuacji gdy wniosek ten uległ dezaktualizacji (jest bezskuteczny i niewykonalny) z chwilą zatarcia ukarania za wykroczenia drogowe, w związku z którymi były przypisane skarżącemu punkty karne stanowiące podstawę do wystosowania tego wniosku;

i) naruszenie regulacji z § 5 i § 6 rozporządzenia poprzez zaniechanie należytej wykładni tych regulacji i ich zastosowania w zakresie:

- prawnego znaczenia związanego z podziałem redakcyjnym przesłanek usuwania punktów karnych z ewidencji kierowców w dwóch odrębnych jednostkach redakcyjnych;

- odmienności skutków prawnych zaistnienia przesłanek wskazanych w § 5 oraz w § 6 rozporządzenia, w tym w zakresie upadku wpisu ze skutkiem ex tunc i braku możliwości powoływania się na te wpisy przez organy administracyjne w sytuacji zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wskazanych w § 5 rozporządzenia;

- pełnej tożsamości skutków prawnych zaistnienia przesłanki z § 5 ust. 2 "nastąpiło zatarcie ukarania" z innymi przesłankami z § 5 rozporządzenia w tym z przesłanką "nastąpiło przedawnienie karalności" z § 5 ust. 1 pkt. 3c rozporządzenia;

- niedopuszczalności stosowania wyjątku z § 6 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia do którejkolwiek z przesłanek wskazanych w § 5 rozporządzenia, w tym również do przesłanki zatarcia ukarania z § 5 ust. 2 rozporządzenia, co skutkowało faktycznym zaniechaniem dokonania prawnej oceny powoływania się przez organ na status kierowcy – wystosowano wniosek o sprawdzenie kwalifikacji w aspekcie niewątpliwego zatarcia ukarań co do wykroczeń stanowiących prawnofaktyczną podstawę wniosku o weryfikację kwalifikacji i przyjęcie, iż zaistnienie przesłanki z § 5 ust. 2 rozporządzenia nie ma wpływu na sytuację prawną kierowcy, a tym samym faktyczne wyeliminowanie tej regulacji z porządku prawnego jako bezprzedmiotowej (zbędnej);

j) naruszenia przez Sąd I instancji zasady legalizmu i zasady zaufania obywateli do organów państwowych i stanowionego przezeń prawa oraz art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich zastosowanie w ramach przeprowadzonej oceny zgodności z prawem czynności Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. i w konsekwencji utrzymanie w obrocie prawnym czynności organu dokonanych z ewidentnym naruszeniem kompetencji ustanowionych w aktach prawa powszechnie obowiązującego;

2) w granicach art. 174 pkt. 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze oraz wszystkich okoliczności sprawy, tj. zaniechanie odniesienia się do zagadnienia skutków prawnych związanych z zatarciem ukarań będących podstawą wcześniejszych wpisów do ewidencji kierowców poprzez wskazanie zastosowanych regulacji prawnych i ich wykładnię;

b) naruszenie przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie merytorycznego rozpoznania wszystkich sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Radomiu, tj. zagadnienia skutków prawnych związanych z zatarciem ukarań będących podstawą wcześniejszych wpisów do ewidencji kierowców;

c) naruszenie przepisu art. 146 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji gdy istniały podstawy do stwierdzenia, że czynność Komendanta Policji została dokonana z naruszeniem prawa w stopniu mającym bezpośredni i istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Mając na uwadze, iż w badanej skardze kasacyjnej nie zostały postawione zarzuty kwestionujące prawidłowość ustaleń faktycznych leżących u podstaw zaskarżonego wyroku, zaś zgłoszone zarzuty procesowe funkcjonują w związku z zarzutami naruszenia prawa materialnego, to rozważania tyczące zasadności niniejszej skargi można rozpocząć od oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego w kontekście zarzucanej wadliwości postępowania. Zarzuty postawione w skardze kasacyjnej zostały sformułowane w dwóch grupach; pierwsza odnosi się do zakresu danych ujawnianych w ewidencji kierowców wskazując, iż dane o statusie w ruchu drogowym nie mogą znajdować się w ewidencji kierowców, zaś druga tyczy dezaktualizacji samego wniosku o sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w kontekście ujawnienia o nim informacji w ewidencji kierowców.

Odnosząc się do pierwszego z powyższych zarzutów wypada wskazać na niekwestionowany pogląd, iż wpis do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji na podstawie – obowiązującego w dacie dokonywania kwestionowanej czynności – art. 130 ust. 1 P.r.d. stanowi czynność materialnoprawną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a zatem przysługuje od niej prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W przypadkach spornych tylko sąd administracyjny może stwierdzić nieprawidłowość dokonanego wpisu do ww. ewidencji (vide: wyrok NSA z dnia 13 października 2011r. sygn. akt 1721/10; wyrok NSA z dnia 15 marca 2012r. sygn. akt I OSK 413/11; wyrok NSA z dnia 24 października 2012r. sygn. akt I OSK 1203/11; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013r. sygn. akt I OSK 127/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Mając na uwadze, iż inicjujący niniejsze postępowanie wniosek z dnia 25 sierpnia 2016r. tyczył usunięcia z ww. ewidencji wpisu o treści: "Status w ruchu drogowym: Wystosowano wniosek o sprawdzenie kwalifikacji", to trafnie wskazuje skarżący kasacyjnie, iż określenie zakresu informacji ujawnianych w ewidencji kierowców ma kluczowe znaczenie dla możliwości oceny legalności czynności organu Policji odmawiającej zmiany ujawnionej w ewidencji, a odnoszącej się do skarżącego, informacji o jego statusie w ruchu drogowym. Jakkolwiek Sąd I instancji przywołał regulacje normujące ww. ewidencję kierowców wskazując m.in., iż jest to rodzaj rejestru, którego prowadzenie jest wyłączną kompetencją organów Policji, to jednak zaniechał wskazania, jakiego rodzaju wpisy winny być dokonywane w owej ewidencji, a w szczególności czy ujawnienie informacji o wystosowaniu wobec kierowcy wniosku o sprawdzenie kwalifikacji, rozumianej jako nadanie kierowcy określonego statusu w ruchu drogowym, stanowi przewidziany prawem przedmiot ujawnienia w ww. ewidencji. Pomimo nie udzielenia odpowiedzi na powyższe fundamentalne pytanie Sąd I instancji wskazał, iż brak jest podstaw do wykreślania z ewidencji kierowców dokonanego tam wpisu tyczącego statusu kierowcy w ruchu drogowym. Takie postawienie sprawy pomija jej istotę, którą – w okolicznościach niniejszej sprawy – jest dopuszczalności ujawnienia w tej ewidencji wpisów odnoszących się do statusu kierowcy w ruchu drogowym. Dopiero uznanie dopuszczalności ujawnienia powyższej informacji w ewidencji kierowców może dawać asumpt do badania możliwości wykreślenia wpisu istniejącego w tej ewidencji w kontekście wydania przez uprawniony organ rozstrzygnięcia o sprawdzeniu kwalifikacji kierowcy, jak również – czego domaga się skarżący kasacyjnie – w kontekście skutków zatarcia ukarania za popełnione wykroczenia w ruchu drogowym. Analizy powyższych okoliczności uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest natomiast pozbawione. Tym samym Sąd I instancji nie udzielając odpowiedzi na pytanie o to czy informacja o "wystosowaniu wniosku o sprawdzenie kwalifikacji" została legalnie ujawniona w ewidencji, nie rozpoznał istoty sprawy. Zasadny jest także zarzut kasacyjny wskazujący na nieprzywołanie w motywach zaskarżonego wyroku jakiejkolwiek regulacji prawnej, w której Sąd I instancji upatrywałby uprawnienia organów Policji do umieszczania w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, informacji o statusie kierowcy obejmującym dane o skierowaniu wniosku o sprawdzenie kwalifikacji. Zarzut stawiany w tym zakresie jest tym poważniejszy, że w skardze wskazywano na brak podstawy prawnej do ujawniania w ewidencji – poza danymi kierowcy, informacjami o dokonanych naruszeniach prawa o ruchu drogowym i przypisanych punktach – jakichkolwiek dodatkowych danych lub informacji.

Powyższe nakazuje uznać, iż w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Motywy wyroku uniemożliwiają ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na jego kontrolę instancyjną (vide: wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011r. sygn. akt I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017r. sygn. akt I OSK 2693/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Czyni to uzasadnionym zarzut naruszenia w powyższym zakresie art. 141 § 4 P.p.s.a.

Trafnie wskazuje skarżący kasacyjnie, iż odniesienie się do istoty niniejszej sprawy wymaga dokonania analizy regulacji prawnych zawartych zarówno w art. 130 ust. 1 i 1a P.r.d., jak i w § 1 ust. 1 pkt 2, § 2 ust. 1, 3, 4, § 9 rozporządzenia, a także w treści załączników nr 1, nr 2, nr 3 i nr 10 do tegoż rozporządzenia, w celu ustalenia podstawy prawnej wyrokowania wyprowadzonej z normy prawnej zdekodowanej w drodze reguł wykładni prawa z powyższych przepisów prawa. Tym samym Sąd I instancji normę taką winien zrekonstruować z całokształtu przepisów - obowiązujących w dacie podjęcia kwestionowanej czynności – określających zakres obowiązku prowadzenia ewidencji kierowców, udzielając jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o to czy istniała w owym czasie norma prawna pozwalająca organom Policji ujawniać w ewidencji kierowców informacje tyczące statusu w ruchu drogowym, a w szczególności wskazujące na wystąpienie do właściwego organu z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji kierowcy. Przy czym zasadnie w tym zakresie podaje skarżący kasacyjnie, iż organy Policji – działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 K.p.a.) – kompetencji wyznaczających zakres danych ujawnianych w ewidencji kierowców nie mogą domniemywać lub wyprowadzać ze źródeł prawa innych niż powszechnie obowiązujące. Tym samym wypada potwierdzić zasadność zarzutu istotnego naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. na skutek niewskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, która winna być wyprowadzona w drodze wykładnia prawa m.in. z przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 130 ust. 1 i 1a P.r.d. w związku z § 1 ust. 1 pkt 2, § 2 ust. 1, 3, 4, § 9 rozporządzenia, a także w treści załączników nr 1, nr 2, nr 3 i nr 10 do tegoż rozporządzenia.

W kontekście powyższego zarzutu wadliwie zostały natomiast przywołane jako naruszone § 4 ust. 8 i § 7 ust. 2 rozporządzenia w związku z załącznikiem nr 9 do ww. rozporządzenia. Skoro regulacje te wskazują, iż wpisu do ewidencji dokonuje policjant lub pracownik jednostki Policji właściwej ze względu na miejsce popełnienia naruszenia, a w sytuacji gdy nie można ustalić tego miejsca – właściwej ze względu na miejsce ujawnienia naruszenia (§ 4 ust. 8 rozporządzenia), zaś wnioski o cofnięcie uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym oraz o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy winny być sporządzone na stosownym formularzu wyłącznie na podstawie wpisów ostatecznych (§ 7 ust. 2 rozporządzenia), to tym samym nie opisują zakresu podmiotowego i przedmiotowego wpisów dokonywanych w ewidencji kierowców. Nie odnoszą się zatem do istoty niniejszej sprawy. Natomiast ww. załącznik nr 9 – w odróżnieniu od załącznika nr 10 stanowiącego zaświadczenie o wpisach w ewidencji kierowców – nie stanowi dokumentu "wytworzonego" na podstawie danych ujawnionych w ewidencji kierowców, lecz stanowiąc dokument zaświadczający o odbyciu szkolenia, o którym była mowa art. 130 ust. 3 P.r.d. służył ujawnieniu danych w ewidencji kierowców. Tym samym brak w tym zaświadczeniu danych wskazujących na status kierowcy w ruchu drogowym nie determinuje całości treści ujawnianej w ewidencji kierowców.

Natomiast wadliwości podnoszonego w powyższym kontekście zarzutu naruszenia § 4, § 5 i § 6 rozporządzenia, należy upatrywać w błędnym określeniu naruszonych przepisów, pomijającym przybliżenie konkretnych jednostek redakcyjnych owych paragrafów. Tak sformułowana skarga kasacyjna generalnie uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 P.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy przede wszystkim wskazanie podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) rozumiane jako podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997r. sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008r. sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok NSA z dnia 22 lipca 2004r. sygn. akt GSK 356/04; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011r. sygn. akt II OSK 2520/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Nie jest natomiast trafnie podniesiona ta grupa zarzutów, która wadliwości zaskarżonego wyroku upatruje w dezaktualizacji wniosku o sprawdzenie kwalifikacji kierowcy jako przyczynie wadliwej odmowy zmiany w ewidencji kierowców statusu w ruchu drogowym. Zarzuty te uznać wypada w okolicznościach niniejszej sprawy co najmniej za przedwczesne. Co prawda skarżący kasacyjnie podnosząc powyższe zarzuty wskazuje, iż kwestia ta "nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy", a to z uwagi na brak regulacji prawnych, które stanowiłyby podstawę prawną do ujawniania w ewidencji danych o statusie kierowcy w ruchu drogowym, to jednak formułuje i uzasadnia stanowisko, iż zatarcie ukarania za popełnione wykroczenia czyni "niedopuszczalnym" powoływanie się przez organ Policji na fakt wystosowania wniosku o sprawdzenie kwalifikacji. Nie ulega wątpliwości, iż argumentacja ta pozostaje w opozycji do wcześniej przedstawionego zarzutu kasacyjnego – braku podstawy prawnej do ujawnienia w ewidencji kierowców danych o statusie w ruchu drogowym. Jakkolwiek aktualnie bliższe odniesienie się do tegoż zarzutu nie jest możliwe z uwagi na niewyjaśnienie przez Sąd I instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, to jednak nie budzi wątpliwości, iż sama możliwość badania poprawności wpisu w ewidencji kierowców o statusie w ruchu drogowym w kontekście zatarcia ukarania za wykroczenie, zakłada istnienie uprawnienia organów Policji do dokonywania tego rodzaju wpisów w ewidencji kierowców. Przy czym wypada dostrzec, iż ów zarzut kasacyjny nie został podniesiony jako zarzut ewentualny. Konkludując tą część rozważań należy zatem wskazać, iż przedwcześnie wyprowadzony został powyższy zarzut kasacyjny, a tym samym bezzasadne jest żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku z uwagi na naruszenie art. 46 § 1 K.w. w związku z § 5 ust. 2 i § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.

Nie są także trafne zarzuty naruszenia przepisów art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP skoro nie doczekały się w skardze kasacyjnej jakiegokolwiek uzasadniania. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 P.p.s.a. prowadzi do konkluzji, że nie jest możliwe rozpoznanie merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Taką wadliwość stanowi m.in. zaniechanie przedstawienia argumentów mających na celu wykazanie słuszności przywołanych podstaw kasacyjnych. Nie ulega wątpliwości, iż uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej winien wykazać nadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. (vide: wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010r. sygn. akt II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010r. sygn. akt II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013r. sygn. akt II FSK 2208/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi bowiem, iż sąd administracyjny co do zasady – a wyjątek w tym zakresie istniejący nie ma zastosowania w niniejszej sprawie – rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004r. sygn. akt OSK 628/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012r. sygn. akt II OSK 1580/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013r. sygn. akt I GSK 1151/11; wyrok NSA z dnia 11 września 2012r. sygn. akt I OSK 1234/12; www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Mając na uwadze, iż zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. postawiony został wyłącznie w kontekście niedostatecznego rozważenia przez Sąd I instancji skutków prawnych związanych z zatarciem ukarania za wykroczenia będące podstawą wpisów do ewidencji kierowców, to wypada uznać, iż został sformułowany w odnowieniu do tej grupy argumentów skarżącego, których rozważanie na obecnym etapie postępowania jest co najmniej przedwczesne. Tym samym zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w okolicznościach niniejszej sprawy nie zasługuje na uwzględnienie.

Ponadto wypada wskazać, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, iż przepis art. 146 § 1 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Jego zastosowanie stanowi jedynie wynik kontroli zaskarżonego aktu lub czynności dokonanej przez sąd administracyjny. Natomiast oddalenie przez sąd I instancji skargi jest konsekwencją zastosowania innych regulacji niż powyższy przepis P.p.s.a. (vide: wyrok NSA z dnia 27 marca 2008r. sygn. akt I OSK 471/07; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2012r. sygn. akt II FSK 1909/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tak więc autor skargi kasacyjnej, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym, jego zdaniem, uchybił sąd I instancji. Mając na uwadze, iż zarówno w petitum skargi kasacyjnej jak i w jej motywach zarzut naruszenia art. 146 § 1 P.p.s.a., a więc przepisu wynikowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie został powiązany z jakimikolwiek innym przepisem prawa, a uzasadnienie skargi kasacyjnej pozbawione jest argumentacji wskazującej na jego zasadność, to zarzut kasacyjny zgłoszony w tym zakresie uznać wypada za wadliwie skonstruowany, a przez to bezzasadny.

Konkludując wypada wskazać, iż Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd ten weźmie pod uwagę powyższe rozważania tyczące w szczególności niewyjaśnienia istoty sprawy, poprzez zaniechanie wskazania podstawy prawnej dokonania w ewidencji kierowców wpisu tyczącego statusu w ruchu drogowym, w sytuacji jednoczesnego uznania, że czynność odmowy usunięcia tego wpisu z ewidencji odpowiada prawu (art. 190 P.p.s.a.).

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.