Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 904/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
article: art. 22, art. 7 ust. 2 i 2a, art. 3 ust. 1 pkt 2 i 3,
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, art. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Protokolant Aneta Szmyt po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 maja 2015 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w W., działając między innymi na podstawie art. 10 ust. 1, la i 2 oraz art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. nr 98, poz. 634 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej J. K. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] r., nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości [...] zł – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył, że w dniu [...] r. wpłynął do organu pierwszej instancji wniosek B. K. o przyznanie płatności na 2012 rok. Osobą składającą wniosek była skarżąca, której wydano potwierdzenie przyjęcia dokumentów. Następnie Kierownik Biura Powiatowego decyzją Nr [...] z dnia [...] r. przyznał B. K. płatności do gruntów rolnych na rok 2012 w wysokości [...] zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej - [...] zł oraz w ramach - uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych - [...] zł.

W związku z tym, że decyzja uwzględniała w całości żądanie strony, zgodnie z art. 19 ust. 9 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, nie została wysłana do wnioskodawcy. Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez producenta rolnego we wniosku o wpis do ewidencji producentów dnia [...] r. Dnia [...] r., po powzięciu przez Kierownika BP informacji o śmierci B. K., wezwano skarżącą do złożenia wyjaśnień dotyczących działu spadku. Pismem z dnia [...] r. skarżąca poinformowała, że dopłatę za rok 2012 pobrała ze wspólnego konta.

W dniu [...] r. organ pierwszej instancji wydał decyzję nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012, ze względu na to, iż śmierć wnioskodawcy nastąpiła przed wydaniem decyzji, tym samym decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego, zaś spadkobiercy nie wystąpili z wnioskiem o przejęcie płatności w terminie 7 miesięcy o dnia otwarcia spadku tj. daty śmierci wnioskodawcy.

Po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji w dniu [...] r. decyzją Nr [...] ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości [...] zł.

Rozpatrując wniesione odwołanie Dyrektor OR ARiMR powołał art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.), z którego wynika, że w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności uzupełniającej, do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tych płatności, płatności te przysługują spadkobiercy, jeżeli odpowiednio grunty rolne, które były objęte wnioskiem o przyznanie płatności były w posiadaniu spadkodawcy lub spadkobiercy w dniu 31 maja roku, w którym został złożony ten wniosek (pkt 1 oraz gdy (pkt 2) spełnia on warunki do przyznania danej płatności. Zgodnie z ustępem 2 tego artykułu – w przypadku, o którym mowa w ust. 1, spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku.

Organ odwoławczy podkreślił, że Kierownik Biura Powiatowego był zobowiązany do ustalenia czy skarżąca pobrała nienależnie lub nadmiernie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej,

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Stosownie natomiast do art. 29 ust. 1a, przepis ust. 1 stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1

Następnie organ wywodził, że płatność nienależna jest to płatność przyznana niezgodnie z przepisami unijnymi i wbrew warunkom przewidzianymi dla danej płatności. Ponieważ przepisy nie definiują płatności nienależnej, jej znaczenia należy poszukiwać w ustaleniu warunków do płatności należnej. Ustalenie, że dokonano wypłaty z uchybieniem któregokolwiek z warunków, będzie oznaczało nieprawidłowe wydatkowanie kwot pomocy, których zwrotu, jako płatności nienależnej, należy dochodzić w oparciu o przyjęte przez dane państwo procedury. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków ma miejsce wówczas, gdy środki finansowe zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie zostanie wydana decyzja o umorzeniu postępowania wobec jego bezprzedmiotowości na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Bezspornym jest w sprawie, iż w dniu [...].09.2012 r. wnioskodawca zmarł, zatem decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] r. nr [...] została wydana po śmierci wnioskodawcy, przy czym skarżąca nie złożyła wniosku o przejęcie płatności do gruntów rolnych w wyniku śmierci spadkodawcy w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku, tj. daty śmierci spadkodawcy, o czym mowa w art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

W świetle takich okoliczności organ odwoławczy uznał prawidłowość wydanej decyzji. Podał, że w sprawie nie zaistniały również przesłanki, o których mowa w art. 80 ust. 3 rozporządzenia komisji (UE) nr 1122/2009 oraz art. 5 ust. 1 rozporządzenia komisji (UE) nr 65/2011, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez stronę nienależnie pobranych płatności z tytułu wsparcia bezpośredniego. Na podstawie wskazanego przepisu obowiązek zwrotu nienależnej lub nadmiernej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nienależnych płatności nie występuje wtedy, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności.

W niniejszej sprawie płatność przekazana na rachunek bankowy za rok 2012, nie wynikała z pomyłki Agencji. Wydając decyzję organ nie posiadał informacji o zgonie beneficjenta, która nastąpiła przed podjęciem decyzji. W sprawie z wniosku o płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z dnia [...].05.2012 r. skarżąca nie była stroną tego postępowania. Nie złożyła ona również wniosku o jakim mowa w art. 22 ustawy o płatnościach. Wobec powyższego organ pierwszej instancji był zobligowany na podstawie art. 29 ust. 1a, art. 2 i art. 8 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków publicznych, albowiem środki pobrane z rachunku bankowego po zmarłym zostały pobrane bez podstawy prawnej, tym samym mają one charakter płatności nienależnych.

W skardze, domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej w mocy decyzji organu I instancji, skarżąca zarzuciła naruszenie prawa procesowego tj:

1) art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w brzmieniu obowiązującym w dniu pobrania płatności poprzez uznanie, iż stroną decyzji o ustaleniu kwot nienależnie pobranych jest skarżąca;

2) art. 29 ust. 1a ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w związku z art. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji iModernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 341) poprzez uznanie, iż przepis ten ma zastosowanie do niniejszej sprawy;

3) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego i niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego w zakresie dotyczącym przekazywania przez skarżącą przed upływem 7 miesięcy od dnia śmierci męża skarżącej pracownikom BP ARiMR informacji o śmierci wnioskodawcy i nie dopełnienie przez pracowników ich obowiązków służbowych;

4) art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji naruszającej wymienione przepisy.

Na poparcie skargi argumentowano, że od roku 1990 wraz z wnioskodawcą skarżąca prowadziła wspólnie gospodarstwo rolne, które było objęte wspólnością majątkową małżeńską. Około 6 lat przed śmiercią małżonka, z powodu jego poważnej choroby, skarżąca zajmowała się osobiście wszelkimi pracami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, w tym wypełnianiem i składaniem wniosków o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Kwota płatności została przekazana na wspólne konto bankowe. Skarżąca osobiście we właściwym urzędzie gminy oraz placówce KRUS zgłosiła fakt śmierci małżonka i prowadzenie gospodarstwa rolnego. W lutym 2013 r. krewna skarżącej będąc w siedzibie organu I instancji poinformowała pracownika, iż szwagier zmarł, a gospodarstwo po nim prowadzi jego żona i zwróciła się z pytaniem, co dalej należy w sprawie robić. Nie otrzymała wówczas żadnej informacji o treści przepisu art. 22 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Również sama skarżąca w dniu [...] kwietnia 2013 r. składając wniosek o przyznanie płatności na rok 2013 wraz z wnioskiem o wpis do ewidencji producentów (dla tego samego gospodarstwa, dla którego wcześniej taki wpis uzyskał mąż skarżącej) nie uzyskała żadnej informacji o postępowaniu w przypadku śmierci rolnika. Nie wymagano również od niej aktu zgonu. Dopiero w dniu [...] czerwca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień.

W ocenie skarżącej organ nie przeanalizował wnikliwie przepisów, a przede wszystkim nie ma przepisu, na podstawie którego decyzję o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych środków można skierować do osoby nie będącej stroną w postępowaniu w sprawie przyznania płatności. Tym samym skarżąca zarzuca naruszenie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR, które organ wskazuje jako podstawę wydanej decyzji. Przepisy ten stanowią bowiem jedynie podstawę kompetencyjną do wydania przez właściwy organ decyzji ustalającej wysokość kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy UE oraz środków krajowych. W zaskarżonej decyzji jednak organ przyjął, iż sam fakt pobrania nienależnych środków jest przesłanką żądania ich zwrotu, co nie znajduje odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach. Powyższe stanowisko potwierdza również aktualne orzecznictwo NSA, np. wyroki w sprawach II GSK 893/14 oraz II GSK 363/13.

Zdaniem skarżącej, nawet powołanie w treści uzasadnienia przepisu art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR nie stanowi o prawidłowym zastosowaniu podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Powyższy przepis został dodany przez ustawę w dnia 24 stycznia 2014 r. i wszedł w życie w dniu 2 kwietnia 2014 r. Zatem w chwili pobrania przez skarżącą świadczenia ze wspólnego konta przepis ten jeszcze nie obowiązywał. Ustawa z dnia 24 stycznia 2014 r. nie zawiera żadnych przepisów czasowych wskazujących na możliwość zastosowania ust. 1a do stanu faktycznego zaistniałego przed tą datą. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonego w Konstytucji RP m.in. w przepisach art. 2, art., 7 oraz art. 88 ust. 1 wynika zasada lex retro non agit - niedziałania prawa wstecz. W rozpatrywanym stanie prawnym ustawodawca nie zdecydował się na odstępstwo od tej zasady.

Ani w chwili śmierci rolnika, ani w chwili pobrania środków przez skarżącą nie obowiązywał przepis prawa mogący być podstawą do wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranych środków wobec osoby nie będącej stroną postępowania w sprawie przyznania płatności. Z żadnego przepisu obowiązującego w dacie pobrania środków ze wspólnego konta skarżącej i jej męża nie wynika, iż pobrane tak środki stanowią nienależną kwotę, co do której o obowiązku zwrotu organ orzeka w drodze decyzji administracyjnej. Przepis 22 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, na który powołują się organy obu instancji, wskazuje jedynie sposób postępowania w sytuacji, gdy inny podmiot chce wystąpić o przejęcie płatności po śmierci rolnika i nie może stanowić podstawy do wysuwania per analogiam twierdzeń o zwrocie świadczeń w sytuacji, gdy płatności zostały przeznaczone na przedmiotowe gospodarstwo, a inny podmiot nie ubiegał się o ich przyznanie.

W przeświadczeniu skarżącej organ nie ustalił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego. W szczególności nie zbadał, czy w okresie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku skarżąca składała, czy też nie, wniosek o wstąpienie do postępowania o przyznanie płatności, chociażby w formie dorozumianej. Organ miał co najmniej dwie informacje wskazujące na taką wolę wyrażoną przez skarżącą, tj. sam fakt pobrania płatności, czy też informację podaną przez krewną skarżącej w lutym 2013r., a potwierdzoną przez samą skarżącą w dniu 26 kwietnia 2013 r. Przepis art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie wskazuje bowiem jaką formę winien przyjąć wniosek o wstąpienie do postępowania. Zgodnie natomiast z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, podania stron obejmujące m.in. ich żądania mogą być składane pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, przy czym protokół winien sporządzić organ. Ponadto strona może działać osobiście lub przez pełnomocnika. Zatem pominięcie w zaskarżonej decyzji kwestii mających istotne znaczenie dla rozstrzyganej sprawy stanowi naruszenie art. 7 oraz art. 77 k.p.a. i jest podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ w tym zakresie nie przeprowadził żadnego dowodu.

Zdaniem skarżącej, organ nie rozpatrując dokładnie stanu faktycznego, naruszył również przepis art. 8 k.p.a. Organ nie wziął pod uwagę faktu, o czym wyżej, iż skarżąca kilkakrotnie, przed wszczęciem postępowania administracyjnego, a nawet przed wezwaniem skarżącej do dobrowolnej zapłaty środków, informowała ustnie pracowników BP ARiMR o śmierci męża. Nigdy nie uzyskała od pracowników żadnej istotnej informacji o tym, co winna w tej sytuacji zrobić, ani o 7-miesięcznym terminie na złożenie oświadczenia.

Istotne w niniejszej sprawie jest również to, iż organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie dopiero w dniu [...] sierpnia 2014 r., a decyzje wydał kilkanaście dni później. Biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy (datę śmierci oraz datę przekazania środków i ich pobrania), należy przyjąć, iż organ I instancji niejako "czekał" na wejście w życie przepisów mogących stanowić podstawę decyzji i zastosował je do stanu faktycznego istniejącego w dacie wcześniejszej.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podkreślając, że pierwszym dokumentem, w którym została zawarta informacja o śmierci małżonka skarżącej jest jej oświadczenie z dnia 13 czerwca 2014 r., złożone po otrzymaniu wezwania do wyjaśnień z dnia 5 czerwca 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że sądy administracyjne sprawują w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., przywoływana dalej jako "p.p.s.a."), z którego wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Mając na uwadze wspomniane kryteria kontroli Sąd stwierdził, że skarga jest niezasadna, bowiem nie dopatrzył się zarzucanych naruszeń prawa procesowego lub materialnego.

Stan faktyczny sprawy został ustalony niewadliwie przez organy. Producent rolny - małżonek skarżącej - zmarł [...]września 2012 r. przed wydaniem w dniu [...] listopada 2012 r. decyzji rozpoznającej jego wniosek o przyznanie płatności rolnych na rok 2012 r. oraz przed przekazaniem w dniu [...] grudnia 2012 r. przez organ środków z tytułu przyznanych płatności, które z prowadzonego wspólnie z mężem rachunku bankowego pobrała skarżąca. Oświadczenie w tej materii skarżąca złożyła w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r.- w odpowiedzi na wezwanie organu z [...] czerwca 2014 r. do złożenia wyjaśnień w sprawie działu spadku po zmarłym wnioskodawcy oraz udzielenia informacji kto i kiedy pobrał środki z rachunku bankowego wnioskodawcy.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 ze zm.; zwanej dalej w skrócie "ustawą o Agencji"), zgodnie z którym ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej

- następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Jeszcze niedawno, w dotychczasowym orzecznictwie sporna była kwestia, czy komentowany przepis art. 29 stanowi wyłącznie przepis kompetencyjny czy też kompetencyjno – materialny. W przypadku pierwszego poglądu przyjmowano, że na jego postawie nie jest dopuszczalne wydanie decyzji określającej nienależne świadczenie względem osób trzecich, niebędących stroną w postępowaniu o przyznanie dopłaty, a jedyną dopuszczalną drogą dochodzenia tych roszczeń jest droga cywilnoprawna w drodze powództwa z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia (wyroki NSA - z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 961/11, z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2039/11). Z kolei według drugiego poglądu przyjmowano, że o ile ust. 1 tego przepisu ma charakter wyłącznie kompetencyjny o tyle ustęp 2 tego artykułu (aktualnie jest to ustęp 7) - odsyłający do przepisów działu III Ordynacji podatkowej - ma charakter materialny i stanowi samodzielną podstawę do ustalenia nienależnie pobranego świadczenia także względem osób, które nie były stroną w postępowaniu o przyznanie dopłat (wyroki NSA - z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2211/11, z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2315/11, z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 95/12, z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt II GSK 973/12, z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1415/2012, z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II GSK 635/12).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela drugi z poglądów, lecz abstrahując od tej rozbieżności w orzecznictwie trzeba zauważyć, że obecnie zagadnienie to nie jest już sporne albowiem doszło do nowego uregulowania stanu prawnego w tej materii – celem usunięcia rozbieżnych linii orzeczniczych w sądownictwie administracyjnym. Ustawą bowiem z dnia 24 stycznia 2014 r. ( Dz.U. z 2014 r., poz. 341) o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wprowadzono między innymi art. 29 ust. 1a, zgodnie z którym przepis art. 29 ust. 1 stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1. W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (druk sejmowy nr 2000) stwierdzono, że: "Proponowane dodanie w art. 29 ustawy ust. 1a ma na celu uregulowanie kwestii zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności pochodzących ze środków funduszy unijnych oraz krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej na rachunek osoby, która nie była stroną postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, w tym również pobrania środków z rachunku zmarłego rolnika przez jego spadkobierców, w przypadku, gdy decyzja o przyznaniu płatności nie mogła być doręczona stronie z uwagi na jej śmierć, a tym samym nie wywołuje ona skutków prawnych. W takiej sytuacji płatności przekazane na rachunek zmarłego powinny zostać zwrócone przez podmiot, który je pobrał". Poza tym wskazano, że dochodzenie zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności na podstawie regulacji dotyczących bezpodstawnego wzbogacenia, które w znacznym stopniu ograniczają odpowiedzialność osób, które bezpodstawnie weszły w posiadanie wypłaconych przez ARiMR środków finansowych, będzie znacznie mniej skuteczne, argumentowano także wprowadzenie tego przepisu krótszym okresem oczekiwania na załatwienie sprawy oraz mniejszymi kosztami postępowania w postępowaniu administracyjnym aniżeli w postępowaniu cywilnym.

Zgodnie z art. 2 ustawy nowelizującej omawiany przepis - ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, co oznacza, że obowiązuje od 2 kwietnia 2014 r. (opublikowano ją w Dzienniku Ustaw z dnia 18 marca 2014 r.). Ustawa nie zawiera przepisów o charakterze intertemporalnym, czyli ma zastosowanie począwszy od 2 kwietnia 2014 r., również w stosunku do przypadków, gdy do pobrania nienależnych środków doszło przed tą datą a ujawnienie tej okoliczności nastąpiło po wejściu w życie ustępu 1a dodanego do art. 29 ustawy.

W świetle zatem obowiązującej na dzień wydania decyzji w rozpatrywanej sprawie treści przepisów nie ma zatem wątpliwości prawnych co do wydawania decyzji ustalających kwoty nienależnie pobranego świadczenia wobec osoby niebędącej stroną dotychczasowego postępowania o przyznanie dopłat.

W kontekście zarzutu skargi o uchybieniu zasadzie nieretroakcji zauważyć trzeba, że powszechnie akceptowana w orzecznictwie i w doktrynie jest reguła stosowania przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania decyzji, o ile ustawodawca nie stanowi inaczej. Wynika to z ustanowionej w art. 7 Konstytucji RP, jak również w art. 6 k.p.a., zasady praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie prawa, to działanie na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Zasada praworządności nakłada zatem na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu w dniu wydania decyzji.

Brak w ustawie z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, przepisów międzyczasowych powoduje, że ustawa ta ma zastosowanie do stosunków prawnych istniejących od dnia jej wejścia w życie zgodnie z powyższą, powszechnie przyjmowaną w prawie administracyjnym zasadą bezpośredniego działania nowego prawa. Przedmiotem niniejszej sprawy nie było natomiast korygowanie decyzji przyznającej płatności za 2012 r., a więc regulowanie stosunków prawnych zaszłych przed wejściem w życie ustawy z dnia 24 stycznia 2014 r. Przedmiotem sprawy było ustalenie, czy obecnie, w dacie rozpatrywania niniejszej sprawy pobrana przez skarżącą kwota płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, może być uznana za nienależnie pobraną. Po tej dacie bowiem należność pobrana przez skarżącą w dalszym ciągu była nienależna, przez co właśnie w tej dacie, a nie tylko w przeszłości istniał stan faktyczny uzasadniający zastosowanie przepisu art. 29 ust. 1a ustawy o Agencji. Stosując więc ten przepis organy administracji nie obejmowały rozstrzygnięciem zdarzeń zachodzących w 2012 roku, ale istniejące obecnie, choć mające swe źródło w bezpodstawnym przyznaniu płatności zmarłemu wnioskodawcy. Należy ponadto zauważyć, że odsetki od przedmiotowych, nienależnie pobranych płatności, stosownie do treści art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej mającego w sprawie zastosowanie z mocy art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji, nie zostały naliczone za okres sprzed wejścia w życie art. 29 ust. 1a ustawy o Agencji, ale dopiero na przyszłość. To również świadczy o tym, że stosując art. 29 ust. 1a ustawy o Agencji, organy administracji nie naruszyły podstawowej zasady prawa intertemporalnego tj. zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), którą to zasadę można wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP, statuującego konstrukcję państwa prawa. Z naruszeniem zakazu retroaktywności mamy do czynienia wówczas, gdy do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, stosujemy te nowe przepisy. O retroaktywnym działaniu prawa mówi się wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1986 r. U 5/86 - OTK 1986/1/1 i z dnia 28 maja 1986 r. U 1/86 - OTK 1986 poz. 2).

W przedstawionym świetle zarzut naruszenia zasady lex retro non agit nie jest słuszny.

Do rozważenia pozostaje kwestia, czy pobrane przez skarżącą świadczenie jest świadczeniem nienależnym.

W tej materii przepis art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji wskazuje na dwa rodzaje należności podlegające zwrotowi: kwoty nienależnie pobranych środków publicznych oraz kwoty nadmiernie pobranych środków publicznych. Kwota nadmiernie pobranych środków publicznych jest kwotą wypłaconą w wysokości wyższej niż należna. Z kolei, kwota nienależnie pobranych środków publicznych, to kwota wypłacona przez organ w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej wypłacenia albo obowiązek ten istniał, ale wygasł. Istota omawianej instytucji polega na tym, że organ płaci wówczas, gdy nie musi tego robić (nie istnieje obowiązek wypłaty), albo płaci za dużo (kwota wypłaty przewyższa kwotę należną). W obu przypadkach świadczenie organu dokonane na rzecz osoby przewyższa to, czego wymaga od organu przepis prawa. Ta nadwyżka świadczenia ponadobowiązkowa jest niepodatkową należnością budżetową podlegającą zwrotowi (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II GSK 635/2012).

W niniejszej sprawie pobranie nienależnego świadczenia wynika z braku obowiązku organów do wypłaty środków pomocowych wskutek braku ku temu podstawy prawnej – jak trafnie przyjęły organy obu instancji, gdyż wydanie decyzji o przyznaniu dopłat jak i dokonanie wypłaty środków nastąpiło już po śmierci wnioskodawcy a strona skarżąca nie dopełniła warunków wynikających z art. 22 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.).

Według art. 22 ust. 1 tej ustawy w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności uzupełniającej, o której mowa w art. 7 ust. 2 i 2a, lub wsparcia specjalnego do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tych płatności lub tego wsparcia, płatności te lub wsparcie to przysługują spadkobiercy, jeżeli:

1) odpowiednio grunty rolne, które były objęte wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności uzupełniającej , o której mowa w art. 7 ust. 2 i 2a, lub specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych, lub zwierzęta, które były objęte wnioskiem o przyznanie płatności do krów i owiec, były w dniu 31 maja roku, w którym został złożony ten wniosek, w posiadaniu spadkodawcy lub spadkobiercy;

1a) przejmuje on zobowiązania wynikające z umowy na uprawę tytoniu albo umowy kontraktacji - w przypadku płatności do tytoniu;

2) spełnia on warunki do przyznania danej płatności lub wsparcia, z tym że w przypadku płatności uzupełniającej do powierzchni uprawy chmielu niezwiązanej z produkcją i płatności uzupełniającej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, płatności te przysługują, o ile spadkodawca spełniał lub spadkobierca spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej i złożył wniosek o wstąpienie odpowiednio do postępowania w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej, płatności uzupełniającej lub wsparcia specjalnego.

Dalsza część przepisu brzmi następująco:

"2. W przypadku, o którym mowa w ust. 1 , spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Zgodnie z ustępem 3 spadkobierca podaje we wniosku, o którym mowa w ust. 2, numer identyfikacyjny, nadany w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, albo dołącza do tego wniosku kopię wniosku o przyznanie takiego numeru.

4. Do wniosku, o którym mowa w ust. 2, spadkobierca dołącza:

1) prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo

2) w przypadku gdy nie zostało zakończone postępowanie sądowe o stwierdzenie nabycia spadku:

a) zaświadczenie sądu o zarejestrowaniu wniosku o stwierdzenie nabycia spadku albo

b) kopię wniosku o stwierdzenie nabycia spadku:

– potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez sąd albo

– potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez notariusza albo upoważnionego pracownika Agencji, wraz z potwierdzeniem nadania tego wniosku w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego albo kopią tego potwierdzenia poświadczoną za zgodność z oryginałem przez notariusza albo upoważnionego pracownika Agencji, albo

3) zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia sporządzony przez notariusza.

5. W przypadku, o którym mowa w ust. 4 pkt 2, spadkobierca składa prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się tego postanowienia.

6. Jeżeli z postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo z zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia sporządzonego przez notariusza wynika, że uprawnionych do nabycia spadku jest więcej niż jeden spadkobierca, spadkobierca wstępujący do postępowania w sprawie przyznania płatności lub wsparcia, o których mowa w ust. 1:

1) dołącza do wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo

2) składa wraz z postanowieniem sądu, o którym mowa w ust. 5,

- oświadczenia pozostałych spadkobierców o wyrażeniu zgody na wstąpienie tego spadkobiercy na miejsce spadkodawcy i przyznanie mu płatności lub wsparcia.

6a. Zgoda, o której mowa w ust. 6, nie jest wymagana, jeżeli miałaby być wyrażona przez małoletniego, a wniosek, o którym mowa w ust. 2, został złożony przez spadkobiercę będącego przedstawicielem ustawowym tego małoletniego.

7. Wniosek, o którym mowa w ust. 2, spadkobierca składa do kierownika biura powiatowego Agencji, do którego został złożony przez spadkodawcę wniosek o przyznanie płatności lub wsparcia, o których mowa w ust. 1.

8. W przypadku, o którym mowa w ust. 4 pkt 2, decyzję w sprawie przyznania płatności lub wsparcia, o których mowa w ust. 1 , wydaje się po złożeniu przez spadkobiercę odpisu prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku."

Jak zaś stanowi wprost ustęp 9 art. 22 - termin, o którym mowa w ust. 2, nie podlega przywróceniu.

Przewidziany tryb przyznawania dopłat na wypadek śmierci wnioskodawcy został uregulowany w sposób wyczerpujący. Po śmierci składającego wniosek, która nastąpiła przed doręczeniem decyzji, ustawodawca dalszy bieg postępowania administracyjnego uzależnił od inicjatywy spadkobiercy, której brak będzie czynił postępowanie bezprzedmiotowym. Do uznania bezprzedmiotowości takiego postępowania nie stało na przeszkodzie uprzednie wydanie decyzji o przyznaniu dopłat bowiem decyzję administracyjną wydaną wobec osoby zmarłej należy uznać za decyzję nieistniejącą.

Z akt sprawy bezsprzecznie wnosić należy, że strona skarżąca wniosku o wstąpienie do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy nie złożyła, a określony termin siedmiu miesięcy upłynął bezskutecznie, wobec czego strona skarżąca nie legitymowała się aktem prawnym dającym podstawę do wypłaty płatności rolnych.

Lektura akt administracyjnych sprawy oraz treść skargi, a także wypowiedzi strony skarżącej na rozprawie, nie dały Sądowi powodów do uznania, że choćby w sposób niesformalizowany doszło przed upływem terminu 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku do stosownego poinformowania organu o zaistniałej sytuacji, czyli do powiadomienia organu o śmierci wnioskodawcy oraz do złożenia wniosku o wstąpienie do postępowania. Tym samym Sąd nie dopatrzył się naruszenia reguł procesowych dotyczących praw i gwarancji procesowych strony postępowania oraz zaufania do organów państwa. Wypada zauważyć, że cytowany wyżej przepis art. 22 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nakłada określone obowiązki na spadkobiercę, a nie na osoby trzecie, czy krewnych spadkobiercy. Czyli zgłoszenie ustne (do protokołu) żądania wstąpienia do postępowania w miejsce spadkodawcy – w zakreślonym ustawą terminie 7 miesięcy - musiałoby zostać zgłoszone przez skarżącą osobiście lub umocowanego przez nią pełnomocnika. Tymczasem skarżąca utrzymuje enigmatycznie, że 26 kwietnia 2013r. "nie uzyskała żadnej informacji o postępowaniu w sprawie śmierci rolnika", lecz zarazem nie stwierdziła jednoznacznie, że powiadamiała organ o tym fakcie oraz żądała od organu pouczenia co do trybu postępowania. Poza tym gdyby nawet przyjąć te wyjaśnienia strony skarżącej, to i tak 7 miesięczny termin upłynął z końcem dnia [...] kwietnia 2013 r. Działanie zaś informującej pracownika Biura Powiatowego krewnej, jako osoby nie mającej żadnego interesu prawnego w sprawie, pomijając, że nie zostało choćby uprawdopodobnione na przykład przez podanie nazwiska pracownika Biura Powiatowego etc., nie mogło odnieść żadnego skutku prawnego. Wypada także podkreślić, że z samego faktu pobrania płatności z rachunku (wspólnego) konta bankowego organ nie mógł wywieść żadną miarą, że beneficjent zmarł.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3). Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 3).

Z przytoczonej regulacji wynika, że organ udziela wyjaśnień na żądanie strony, nie z urzędu, ponadto na stronie oraz innych osobach uczestniczących w postępowaniu spoczywa ciężar dowodu faktów, na które się powołują. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się na tle cytowanego przepisu art. 3, że ustawodawca w tej kategorii spraw zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części 2 art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej, jest również zrezygnowanie z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a. Wobec tego nie mogło dojść do naruszenia norm z art.7 i art. 77 k.p.a., co zarzucono nietrafnie w skardze.

W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił na mocy art. 151 p.p.s.a.