Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 206/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2009-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 września 2009 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...] Starosta Krapkowicki, w oparciu o przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku W. K. w sprawie zgłoszenia robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji przydomowej oczyszczalni ścieków, zlokalizowanej w R. przy ul. [...], działka nr A, wniósł sprzeciw co do zamiaru wykonania wskazanego przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 4 marca 2009 r. inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych zmierzających do wykonania instalacji przydomowej oczyszczalni ścieków.

Do wniosku zostało dołączone oświadczenie W. K. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz szkice i opisy technologiczne dotyczące planowanej inwestycji. Postanowieniem z dnia 17 marca 2009 r. Starosta Krapkowicki nałożył na inwestora obowiązek usunięcia, w terminie 7 dni, dostrzeżonych nieprawidłowości zgłoszenia poprzez uzupełnienie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością o dane w postaci numeru dowodu osobistego lub innego dokumentu stwierdzającego tożsamość oraz nazwę organu wydającego i adres zamieszkania współwłaściciela.

Ponadto W. K. został zobowiązany do przedłożenia protokołu uzgodnienia dokumentacji działki nr A, zgodnie z § 8 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 kwietnia 2001 r. w sprawie geodezyjnej sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgodnienia dokumentacji projektowej (Dz. U. Nr 38, poz. 455).

W piśmie z dnia 3 kwietnia 2009 r. inwestor wyjaśnił, że oświadczenie zostało uzupełnione przez niego osobiście. Odnosząc się natomiast do drugiej kwestii, W. K. zauważył, że planowana przez niego inwestycja nie jest siecią uzbrojenia terenu, ani jego elementem i wg niego przytoczone przez organ przepisy rozporządzenia nie mają w przedmiotowej sprawie zastosowania. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie wymagają, jego zdaniem, uzyskania pozwolenia na budowę, konieczne jest jedynie zgłoszenie w Starostwie zamiaru budowy, który ma charakter wniosku.

Argumentując wniesienie sprzeciwu Starosta, powołując się na treść art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027) wskazał, że sieć uzbrojenia terenu to wszelkiego rodzaju naziemne i podziemne przewody i urządzenia, w tym także kanalizacyjne. W ocenie organu oznacza to, że indywidualna, przydomowa oczyszczalnia ścieków, składająca się również z przewodów i zbiorników podziemnych wraz z przyłączem do budynku, wchodzi w zakres podanej definicji. Organ przywołał nadto wyrok WSA w Opolu z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Op 265/08, w którym zostało stwierdzone, że sieć uzbrojenia podlega inwentaryzacji i ewidencji, a inwestorzy są obowiązani uzgadniać usytuowanie projektowanych sieci z właściwymi starostami, prowadzącymi powiatowy zasób geodezyjny i kartograficzny, oraz mają za zadanie koordynować usytuowanie projektowanych sieci uzbrojenia.

Odwołanie złożył w dniu 14 kwietnia 2009 r. W. K., wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z obowiązującymi przepisami. W ocenie inwestora Starosta Krapkowicki dokonał nadinterpretacji pojęcia "sieć uzbrojenia terenu" (SUT), ponieważ jak wynika z przepisu art. 2 pkt 14 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne sieć uzbrojenia terenu jest czymś większym od instalacji na terenie jednej działki, a ponadto jest przedsięwzięciem komercyjnym. W przytoczonym przez organ orzeczeniu WSA w Opolu, zdaniem W. K., mowa jest jedynie o sieci uzbrojenia terenu, nie wspomina się w nim o uzbrojeniu działki. Skarżący zaznaczył także, iż SUT podlegają projektowaniu, podczas gdy instalacja przydomowej oczyszczalni ścieków, nie wymaga przedłożenia projektu, lecz wystarczający jest zwykły szkic, instalacja ta jest bowiem jedynie urządzeniem budowlanym. Następnie W. K., powołując się na dalsze przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego wskazał, że dokładnie precyzują one zakres ewidencji gruntów i budynków, która nie obejmuje ewidencji urządzeń i instalacji. Nie istnieje zatem ewidencja wewnątrzdziałkowej struktury rozmieszczenia wszelkich instalacji. Ustawodawca nie zalicza zatem przyłącza na terenie działki do sieci uzbrojenia terenu. Ostatecznie inwestor oświadczył, iż przez jego działkę nr A nie przebiega i nie będzie przebiegać żadna zdefiniowana przepisami sieć uzbrojenia terenu, a zamiar budowy przydomowej oczyszczalni ścieków został zgłoszony zgodnie z przepisami.

Decyzją z dnia [...], nr [...] Wojewoda Opolski utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu faktycznego, organ odwoławczy stwierdził, że choć planowana przez W. K. inwestycja nie wymaga pozwolenia na budowę, to jednak przy dokonywaniu zgłoszenia inwestor obowiązany jest na wezwanie organu uzupełnić zgłoszenie o pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane przez odrębne od Prawa budowlanego przepisy, pod rygorem zgłoszenia przez organ sprzeciwu. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Wojewody, mają zastosowanie odrębne przepisy zawarte w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie bowiem z przepisem art. 27 i art. 1 pkt 11 tego aktu, przydomowa oczyszczalnia ścieków stanowi element sieci uzbrojenia terenu, gdyż składa się m.in. z rur kanalizacyjnych i podziemnego zbiornika (osadnika) oraz przyłącza kanalizacyjnego. Przyczyną zatem, dla której niezbędne jest uzyskanie przez inwestora uzgodnienia Zespołu Uzgadniania Dokumentacji, jest stwierdzenie bezkolizyjności usytuowania projektowanych sieci z już istniejącymi i projektowanymi innymi przewodami i urządzeniami, obiektami budowlanymi, znakami geodezyjnymi, grawimetrycznymi i magnetycznymi, zielenią wysoką, pomnikami przyrody, a także zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 8 rozporządzenia w sprawie geodezyjnej sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgodnienia dokumentacji projektowej). Inwestor pomimo wezwania przez organ I instancji, w wyznaczonym terminie nie uzupełnił zgłoszenia o wskazane, konieczne uzgodnienia, w związku z czym Starosta zasadnie wniósł sprzeciw. Decyzja ta pod względem merytorycznym nie budzi zastrzeżeń i jest zgodna z przepisem art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, pomimo że organ I instancji powołał niewłaściwy przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 tej ustawy.

Skargę do tutejszego Sądu złożył w dniu 8 czerwca 2009 r. W. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarżący wyjaśnił, że wobec treści art. 34 ust. 3 pkt 1 i następnych Prawa budowlanego, jego zdaniem przydomowej oczyszczalni ścieków nie można zaliczyć do sieci uzbrojenia terenu, ponieważ wskazane przepisy wyraźnie rozróżniają pojęcie działki i terenu. Oznacza to, że wszelkie regulacje odnoszące się do sieci uzbrojenia terenu nie mają zastosowania do instalacji znajdujących się w obszarze działki.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do rozróżnienia pojęć: terenu i działki, organ odwoławczy stwierdził, że choć przepisy Prawa budowlanego oraz Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie posługują się terminem "instalacji na terenie", to jednak wszelkiego rodzaju nadziemne, naziemne i podziemne przewody i urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, cieplne, telekomunikacyjne, elektroenergetyczne i inne, z wyłączeniem melioracji szczegółowych, a także podziemne budowle, jak: tunele, przejścia, parkingi, zbiorniki itp. zostały nazwane siecią uzbrojenia terenu. Zgodnie zatem ze znaczeniem tych słów, za teren należy uznać także pojedynczą działkę ewidencyjną, czy budowlaną.

W piśmie procesowym z dnia 8 lipca 2009 r. skarżący zarzucając organom obu instancji wybiórcze i stronnicze przywoływanie przepisów mających zastosowanie w sprawie wskazał, że najistotniejszym jest przepis art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, który reguluje charakterystykę urządzenia budowlanego jakim jest przydomowa oczyszczalnia ścieków. Zgodnie z nim, oczyszczalnia taka została zaliczona do urządzenia instalacyjnego i jako takiej ustawodawca nie zakwalifikował jej do któregokolwiek składnika sieci uzbrojenia terenu. Następnie W. K. w celu wykazania, iż ustawodawca wyraźnie rozróżnia pojęcie działki i terenu, powołał się na treść przepisów: art. 6, art. 34 ust. 1 pkt 1 i 3b, art. 35 ust. 1 pkt 2 i 5, art. 36a ust. 5 pkt 1, art. 49 ust. 1 pkt 1, art. 49b ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Skarżący zaznaczył także, iż nawet w samym formularzu zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych podkreśla się różnicę pomiędzy terenem, a działką. Jako jeden z załączników do tego zgłoszenia, w pkt 4 wymieniono bowiem uzgodniony z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych projekt zagospodarowania działki lub terenu. Powołując się natomiast na treść księgi wieczystej W. K. wskazał, że poświadcza ona, iż jest on właścicielem działki, nie używając sformułowania "teren". Wobec powyższego skarżący domagał się, aby rozpatrzyć jego sprawę zgodnie z ustawowym nazewnictwem.

Inwestor podniósł także, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji zwrócił uwagę, iż sprawa wszczęta złożeniem przez innego mieszkańca wsi R. tożsamego wniosku, została zakończona bez nakładania na inwestora obowiązku w postaci konieczności przedłożenia uzgodnienia ZUD. Okoliczność ta została jednak pominięta przez organ odwoławczy, bez uzasadnienia przyczyn rożnego załatwiania, podobnych spraw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Ponieważ strony nie były w sprawie reprezentowane przez adwokata lub radcę prawnego wypada rozpocząć od wskazania na przepisy regulujące zakres kognicji sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez WSA sprowadza się zatem do kontroli konkretnego rozstrzygnięcia zapadłego w sprawie administracyjnej.

Nie może obejmować decyzji wydanych w innych postępowaniach administracyjnych nie dotyczących strony.

Dlatego Sąd w niniejszej sprawie nie mógł odnosić się do odmiennej decyzji organu wydanej - jak twierdzi skarżący – w podobnych okolicznościach faktycznych.

Nie jest ponadto uzasadnione akcentowanie przez stronę rozróżnienia pojęć działka i teren w wymienionych przez nią przepisach Prawa budowlanego.

Podobnie nie ma znaczenia dla sprawy deklaracja, że stanowiąca teren inwestycji działka będąca własnością skarżącego nie będzie w przyszłości podlegać innej zabudowie, przez co zbędne są uzgodnienia.

Na wstępie zwrócić więc trzeba uwagę, że terminy działka i teren mieszczą się w kodeksowym pojęciu nieruchomości, a w procesie inwestycyjnym objęte są z kolei pojęciem "nieruchomości gruntowej" (por. art. 4 Prawa budowlanego).

Rozpatrywane w sprawie zagadnienie ma związek z zakresem treści prawa własności oraz przepisami nie tylko ustawy Prawo budowlane, ale też ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.).

Prawo własności jest konstrukcją prawa cywilnego, ale granice treści prawa własności w sposób istotny kształtują przepisy prawa administracyjnego.

W szczególności trzeba tu powołać art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:

W myśl art. 6 ust 1 ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Według ust. 2 każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Dlatego akty planistyczne w sposób pośredni bądź bezpośredni wpływają na sposób wykonywania prawa własności.

W ten sposób uprawnione organy swoimi działaniami w sferze prawa publicznego oddziałują na treść praw ze sfery prawa cywilnego a pośrednio na stosunki cywilnoprawne.

Art. 140 k.c. statuuje, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Kodeks cywilny wymienia jedynie uprawnienia podstawowe. Definicja prawa własności polegająca na wyczerpującym wyliczeniu uprawnień właściciela nie jest możliwa.

Ocena charakteru prawnego prawa własności jest niezbędna do rozważenia problematyki wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy.

Trzeba tez powołać konstytucyjną normę art. 64 Konstytucji R.P. Na podstawie tego przepisu własność stała się jednym z podstawowych praw ekonomicznych, niezależnie od uregulowania art. 21 Konstytucji przyjmującego ochronę własności jako jedną z zasad ustroju gospodarczego R.P.

W art. 64 ust. 3 Konstytucji ustrojodawca postanowił, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności.

W doktrynie przeważa pogląd, że prawo do zabudowy jest elementem prawa własności, które ograniczają regulacje ustawowe z zakresu np. planowania przestrzennego i prawa budowlanego. Tak rozumiane prawo zabudowy jest przejawem prawa do korzystania z rzeczy, w granicach określonych przez zasady współżycia społecznego. Ograniczenia lub wręcz wyłączenia prawa do zabudowy wprowadzane mogą być na podstawie ustaw prawa materialnego (por. Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne - komentarz" Wyd. C.H. Beck W - wa 2008 str. 56 i nast., M Szewczyk. Z. Leoński "Zasady prawa budowlanego (...)" Bydgoszcz - Poznań 2002 str. 50 - 51).

Dlatego zarzut skarżącego ograniczenia praw strony w zakresie zasady wolności zagospodarowania terenu, jako rażącego naruszenia prawa nie mógł odnieść zamierzonego skutku, bowiem w niektórych sytuacjach interes ogólny (publiczny) jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli.

Trzeba też zwrócić uwagę, że rozpatrywane zagadnienie ma związek z pojęciem zasad prowadzenia ewidencji gruntów i pojęciem nieruchomości.

Do właściwości starosty należy prowadzenie ewidencji gruntów (art. 22 ust.1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne – tekst jednolity (Dz. U z 2005 r. Nr 240, poz. 2027, ze zm.). Przepisy tej ustawy stanowią też, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych (art. 21 ust. 1 tej ustawy). Zgodnie zaś z art. 23 tej ustawy właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne przesyłają staroście odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisy aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Starosta jest więc organem wyposażonym w odpowiednią wiedzę urzędową, a także narzędzia pozwalające na wykonywanie zadań w zakresie uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Gdy dochodzi do współdziałania organów w formie polegającej na uzgodnieniu decyzji, skutkiem uzgodnienia (lub nieuzgodnienia) jest związanie organu prowadzącego postępowanie główne stanowiskiem organu uzgadniającego. Organ uzgadniający wyrażając swoje wiążące w sprawie stanowisko nie może tracić z pola widzenia przedmiotu i celu uzgodnienia, który z jednej strony wyznaczają przepisy kompetencyjne, z drugiej zaś przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie będącej przedmiotem wniosku inwestora, a także posiadana wiedza urzędowa.

Będąca przedmiotem uzgodnienia ocena stanu faktycznego zawartego w przedstawionej staroście dokumentacji uzgadnianej sprawy administracyjnej, nie wynika zatem jedynie z przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, lecz również ze stanu wiedzy zawartej w prowadzonych ewidencjach dokumentacji, którą dysponuje organ.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak to stanowi ust.2 tego przepisu. Zasadą więc jest to, że zmiana przeznaczenia terenu może nastąpić przez uchwalenie planu, gdyż przedmiotem decyzji, jak to wynika z przytoczonego przepisu, może być zasadniczo określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, a nie zmiana przeznaczenia terenu.

Dalej trzeba przejść do pojęcia nieruchomości.

Nieruchomością gruntową - zgodnie z art. 46 § 1 k.c. - jest część powierzchni ziemskiej stanowiąca odrębny przedmiot własności. Przytoczona definicja zawiera nieostre kryterium wyodrębnienia części powierzchni ziemskiej, stąd w nauce prawa - przy objaśnianiu tego kryterium - wyrażane są różne zapatrywania, które można sprowadzić do dwóch przeciwstawnych koncepcji. Według pierwszej z nich nieruchomością jest teren stanowiący własność jednego podmiotu, otoczony od zewnątrz gruntami innych podmiotów bez jakiegokolwiek nawiązywania do ksiąg wieczystych. Stanowisko to prowadzi do wniosku, że graniczące z sobą działki należące do tej samej osoby, dla których prowadzone są oddzielne księgi wieczyste, nie stanowią odrębnych nieruchomości w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. Oznacza ono zarazem, że w systemie prawa cywilnego funkcjonują dwa różne pojęcia nieruchomości gruntowej: materialnoprawne, które odpowiada treści art. 46 § 1 k.c., i wieczystoksięgowe, zgodnie z którym nieruchomością jest część powierzchni ziemskiej, objęta księgą wieczystą. Według drugiej koncepcji księga wieczysta jest natomiast czynnikiem wyodrębniającym nieruchomość gruntową, wobec czego graniczące z sobą działki należące do tej samej osoby mogą stanowić odrębne nieruchomości w rozumieniu art. 46 § 1 k.c., jeżeli co najmniej dla jednej z nich jest prowadzona księga wieczysta.

Zawarta w tym przepisie definicja nieruchomości gruntowej jest jedyną definicją obowiązującą w całym systemie prawa cywilnego, wobec czego odnosi się też do instytucji ksiąg wieczystych, które prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości (art. 1 ust. 1 u.k.w.h.). Przepis art. 46 § 2 k.c. stanowiący, że prowadzenie ksiąg wieczystych regulują odrębne przepisy, nie jest dostatecznym argumentem na rzecz tezy, że przedmiot ksiąg wieczystych nie pokrywa się z nieruchomością gruntową w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. Wręcz przeciwnie, przez nawiązanie do instytucji ksiąg wieczystych unormowanej poza kodeksem cywilnym, zawiera on w istocie wskazanie, że zarówno w art. 46 § 1 k.c., jak i w odrębnych przepisach regulujących prowadzenie ksiąg wieczystych chodzi o tę samą nieruchomość. Trzeba zgodzić się z argumentem przytaczanym w nauce prawa, że księga wieczysta jest czynnikiem wyodrębniającym nieruchomość w rozumieniu art. 46 § 1 k.c., gdyż pozwala na skonkretyzowanie, kto jest właścicielem wydzielonego obszaru. Odmienne ujęcie tego zagadnienia byłoby zresztą równoznaczne z przekreśleniem funkcji ksiąg wieczystych.

Stosownie do art. 21 u.k.w.h. utworzenie jednej nieruchomości przez połączenie kilku z nich w jednej księdze wieczystej może nastąpić wówczas, gdy nieruchomości mające ulec połączeniu są własnością tej samej osoby, a ponadto graniczą z sobą lub stanowią całość gospodarczą. Połączenie polega na przyłączeniu nieruchomości mających odrębne księgi wieczyste do jednej z nich, przy czym pozostałe księgi wieczyste ulegają zamknięciu i złożeniu do archiwum (zob. § 17 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów, (Dz. U. Nr 102, poz. 1122). Na skutek połączenia w jednej księdze wieczystej odrębnych, graniczących z sobą nieruchomości, tracą one swoją samoistność, wobec czego powstaje nowa nieruchomość gruntowa w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. Wniosek taki wypływa również z treści art. 22 u.k.w.h., w którym jest mowa o "nieruchomości utworzonej przez połączenie".

Przechodząc po tych ogólnych uwagach do okoliczności rozpatrywanej sprawy zważyć trzeba, że materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Na gruncie tej ustawy obowiązuje zasada wynikająca z jej art. 28 ust. 1, że roboty budowlane - do jakich w myśl art. 3 pkt 7 należy budowa (czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego, co wynika z art. 3 pkt 6) oraz prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego – można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Od zasady tej ustawodawca dopuścił jednakże wyjątki, wymieniając enumeratywnie w art. 29 ustawy Prawo budowlane, obiekty budowlane oraz roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, wskazując jednocześnie w art. 30 ust. 1 te z nich, które mogą być realizowane po wcześniejszym zgłoszeniu właściwemu organowi. Wśród robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę, w art. 29 ust. 1 pkt 3 omawianej ustawy wskazana została budowa indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m³ na dobę. W przepisie art. 30 ust. 5 tej ustawy określono, iż do robót budowlanych wymagających zgłoszenia można przystąpić po upływie 30 dni od dnia doręczenia organowi zgłoszenia, jeżeli w tym terminie organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniesie sprzeciwu, dla którego przewidziana została forma decyzji.

Z kolei, w art. 30 ust. 2 wskazano, że w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres

i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na składającego zgłoszenie obowiązek uzupełnienia w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Zatem, potrzeba dołączenia załączników do zgłoszenia w postaci uzgodnień i opinii, nie może być pozostawiona uznaniu organu, musi ona wynikać z odrębnych przepisów materialnego prawa administracyjnego.

Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 7 d ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2005r. , Nr 240, poz. 2027 ze zm.), sieć uzbrojenia terenu podlega inwentaryzacji i ewidencji, zaś inwestorzy są obowiązani uzgadniać usytuowanie projektowanych sieci z właściwymi starostami (ust. 2 cyt. przepisu), którzy prowadzą powiatowy zasób geodezyjny i kartograficzny i mapy zasadnicze oraz mają za zadanie koordynować usytuowanie projektowanych sieci uzbrojenia terenu – art. 7d pkt 1,2 i 4 powołanej ustawy.

Jednocześnie podnieść należy, że ustawodawca nie definiuje w Prawie budowlanym pojęcia uzbrojenie terenu, jak i sieć uzbrojenia terenu. Przez uzbrojenie terenu należy rozumieć urządzenia, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r.o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), czyli wybudowanego pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodu lub urządzenia wodociągowego, kanalizacyjnego, ciepłowniczego, elektrycznego, gazowego i telekomunikacyjnego. Natomiast definicję sieci uzbrojenia terenu zawiera art. 2 pkt 11 przywołanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, stanowiący, że za sieć uzbrojenia terenu rozumie się wszelkiego rodzaju nadziemne, naziemne i podziemne przewody i urządzenia; wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, cieplne, telekomunikacyjne, elektroenergetyczne i inne, z wyłączeniem urządzeń melioracji szczegółowych, a także podziemne budowle, jak tunele, przejścia, parkingi zbiorniki itp. Przy czym zawarte w tym ostatnim przepisie wyliczenie rodzajów urządzeń infrastruktury technicznej nie może być uznane za wyliczenie enumeratywne (wyczerpujące) i stanowić zamknięty katalog tych urządzeń. Skoro bowiem ustawodawca posłużył się wyrażeniem "wszelkiego rodzaju" oraz "itp.", to należy uznać, że wyliczenie to ma charakter przykładowy.

W świetle powyższego, uprawniony jest pogląd, że przedmiotowa oczyszczalnia stanowi element sieci uzbrojenia terenu w rozumieniu art. 2 pkt 11 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Skład orzekający wypowiada się za takim poglądem, mając na uwadze, iż między innymi, elementem składowym przedmiotowej oczyszczalni są: podziemny zbiornik, rury kanalizacyjne doprowadzające ścieki z budynku do osadnika oraz z osadnika do studzienki i ze studzienki do drenażu rozsączającego, jak i przyłącze kanalizacyjne. Jeżeli bowiem stosownie do regulacji art. 2 pkt 11 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne sieć uzbrojenia terenu to wszelkiego rodzaju naziemne i podziemne przewody i urządzenia, w tym kanalizacyjne, to indywidualna przydomowa oczyszczalnia ścieków, składająca się również z przewodów i zbiorników podziemnych wraz z przyłączem do budynku odpowiada definicji podanej we wskazanym wyżej przepisie. Nadto należy również zwrócić uwagę, iż stosownie § 8 rozporządzenia z dnia 2 kwietnia 2001r. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenów oraz zespołów uzgadniających dokumentacji projektowej (Dz. U. Nr 38, poz. 455 ze zm.), wydanym na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego – zawartego w rozdziale odnoszącym się do kwestii inwentaryzacji i ewidencji sieci uzbrojenie terenu – uzgodnień projektowanych sieci uzbrojenia terenu dokonuje się na wniosek inwestora, po uprzednim zbadaniu bezkolizyjności usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu z już istniejącymi i projektowanymi innymi przewodami i urządzeniami, z obiektami budowlanymi, znakami geodezyjnymi, grawimetrycznymi i magnetycznymi, zielenią wysoką, pomnikami przyrody, ustaleniami także po zbadaniu i ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w § 10 tegoż rozporządzenia mówi się o uzgadnianiu sieci będących przyłączami do budynku lub budowli, w części usytuowanej na nieruchomości, w stosunku do której prawo do dysponowania na cele budowlane przysługuje wnioskodawcy, bez rozróżnienia na przyłącza i sieci właściwe (por. też postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2006r., sygn. akt II OW 83/05, publ. LEX NR 193992).

W konsekwencji, przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, należy zgodzić się organami obu instancji, iż wykonanie zgłoszonych robót budowlanych polegających na realizacji indywidualnej przydomowej oczyszczalni ścieków o wskazanej wydajności, zwolnione jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na mocy art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy budowa przydomowej oczyszczalni ścieków podlega zgłoszeniu właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu, co inwestor uczynił. Jednocześnie należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż dokonane zgłoszenie było niekompletne, w tym znaczeniu, że dokumenty dołączone były niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Wobec czego organ I instancji uprawniony był do nałożenia na skarżącego obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przez dołączenie określonych dokumentów, w tym przypadku uzgodnienia dokumentacji projektowej przez Przewodniczącego Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej, wydającego opinię z upoważnienia Starosty. Obowiązkiem organu administracyjnego jest, bowiem ustalenie, czy zamierzone roboty budowlane odpowiadają prawu. W tym miejscu warto przypomnieć przywołany wcześniej przepis art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, iż w razie niekompletności zgłoszenia, co do wymaganej dokumentacji, właściwy organ nakłada na inwestora, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o niezbędne dokumenty w określonym terminie. Natomiast niewykonanie postanowienia wydanego na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego wiąże się z koniecznością wydania decyzji o sprzeciwie względem zgłoszonego zamierzenie inwestycyjnego.

Dlatego z mocy art. 151 P.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.