Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 692/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-10-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 października 2021 r. sprawy ze skargi I. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r.., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I, uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej I. J. kwotę kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 09.02.2021 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2020 r., poz. 293), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) na wniosek Firma A w K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Przebudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej wraz ze zmianą funkcji pomieszczeń garażowych i poddasza na funkcję mieszkalną wraz z infrastrukturą techniczną, zagospodarowaniem terenu, naziemnymi miejscami postojowymi, podjazdem, dojściami i ogrodzeniem na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.". Załączniki do decyzji: Nr 1 - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, Nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, Nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, Nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej stanowiły integralną część decyzji.

W uzasadnieniu organ podał, że wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji wpłynął w dniu 28.07.2020 r. Ustalono, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowania uzyskano opinię Zarządu Dróg Miasta K. z dnia 12.08.2020 r. w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, opinię Wydziału ds. Jakości Powietrza UMK z dnia 13.08.2020 r. w zakresie ochrony środowiska, opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 13.08.2020 r. w zakresie ochrony środowiska. Ponadto uzyskano protokół Zespołu Urbanistycznego nr [...] z dnia 15.10.2020 r.

W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji przygotowała osoba uprawniona do sporządzenia projektu decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W dalszej części uzasadnienia organ odniósł się do uwag i zastrzeżeń wniesionych przez strony postępowania. Strony wskazywały, że inwestycja została zrealizowana nielegalnie, w związku z czym przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki toczy się postępowanie w sprawie samowoli budowlanej. Prowadzone roboty budowlane zmierzają do przekształcenia domu jednorodzinnego w dom wielorodzinny, co budzi sprzeciw okolicznych mieszkańców.

Organ wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy jest tylko pierwszym etapem podejmowanym przez inwestora w celu realizacji inwestycji i nie stanowi podstawy prawnej do rozpoczęcia robót budowlanych. Taką podstawą jest decyzja o pozwoleniu na budowę wydawana po przeprowadzeniu oddzielnego postępowania administracyjnego na zasadach i w trybie określonym ustawą z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie przesądza się o ostatecznym kształcie budynku ani o rozwiązaniach technicznych. Kwestie dotyczące zacieniania istniejącej zabudowy przez nowopowstający obiekt, czy wymagania techniczne konkretnych rozwiązań projektowych będą badane w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane dopiero w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Organ wskazał, że inwestor przedłożył do sprawy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki nr [...] z dnia 08.07.2020 r. znak sprawy [...] nakładające na inwestora m.in. obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwagi na brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo inwestor przedłożył do sprawy oświadczenie (dwukrotnie), iż projektowany budynek ma charakter budynku mieszkalnego jednorodzinnego i inwestor chce go użytkować zgodnie z jego przeznaczeniem jako budynek mieszkalny jednorodzinny. Organ uznał, że takie oświadczenie jest wystarczające na tym etapie postępowania.

Ponadto, zgodnie z opinią Zarządu Dróg Miasta K. z dnia 12.08.2020 r. teren inwestycji ma pośredni dostęp do drogi publicznej jaką jest ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną zlokalizowaną na działce nr [...] obr. [...] (pozostającą w zarządzie ZDMK). Wobec powyższego organ uznał, że warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy został spełniony. Natomiast szczegółowe warunki techniczne dotyczące dojazdu będą badane na etapie wydawania pozwolenia na budowę w trakcie odrębnego postępowania.

Skuteczne odwołanie od powyższej decyzji złożyła I. J., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia przez organ I instancji stanu faktycznego w zakresie kręgu stron postępowania;

- art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nierozpatrzenie materiału dowodowego w zakresie niezbędnym dla zgodnego z prawdą ustalenia stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do zaniechania przez organ ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie pozwalającym na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w odniesieniu do kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

- art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy w przypadku, gdy nie doszło do łącznego spełnienia przesłanek wynikających z tego przepisu, z uwagi na fakt, że teren nie ma dostępu do drogi publicznej;

- art. 54 pkt 3 u.p.z.p. oraz § 3 ust.1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - polegające na błędnym wyznaczeniu linii rozgraniczających teren inwestycji, a to z uwagi na fakt, że zgodnie z wnioskiem z dnia 28.07.2020 r. o ustalenie warunków zabudowy granice terenu inwestycji obejmują działkę nr [...] oraz działkę nr [...], natomiast w decyzji granice terenu obejmują jedynie działkę nr [...], a w związku z powyższym doszło do błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12.04.2021 r., znak: [...], na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1- 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zweryfikował warunki oraz zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W art. 61 ust. 1 pkt 1 wprowadzono zasadę dobrego sąsiedztwa. Powyższy przepis wskazuje kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego.

Zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 60 ust. 4 ustawy, ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Osoba taka, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, dzięki swojej wiedzy, ma dać gwarancję właściwego stosowania art. 61 ust. 1 i następnych ustawy.

Z akt sprawy wynika, że prowadzone przed organem I instancji postępowanie jest następstwem wniosku złożonego w związku z postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki z dnia 8.07.2020 r., nr [...] stwierdzającym prowadzenie przez inwestora robót w przedmiotowym budynku bez uzyskania pozwolenia na budowę oraz nakładającym obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W takim przypadku - związanym z postępowaniem prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego - judykatura oraz doktryna dopuszczają możliwość prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, nawet jeżeli inwestycja objęta wnioskiem jest w toku realizacji lub została zrealizowana.

W ocenie Kolegium, sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w przedmiotowym rozporządzeniu. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia. Szerokość frontu działki wynosi 14m, w związku z tym wymagana przepisami rozporządzenia trzykrotność szerokości tego frontu jest niższa niż 50m (42m), a zatem prawidłowo przyjęto promień tego obszaru wynoszący 50m.

W obszarze analizowanym niewątpliwie istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. działki nr [...] obr. [...]. Powyższe działki wyraźnie wymieniono w analizie urbanistyczno - architektonicznej, jak również w załączniku nr 3 do decyzji obejmującym wyniki tej analizy. Wskazane w załączniku nr 1 do decyzji działki nr [...] i [...] obr. [...] stanowią błąd edycyjny organu, bowiem znajdują się w zupełnie innym obrębie i nie są przedmiotem weryfikacji w świetle obszaru analizowanego. Okoliczność ta nie jest natomiast istotna dla sprawy z tego względu, że z całokształtu materiału dowodowego oraz treści decyzji wynika, że kontynuację, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stanowią działki nr [...] obr. [...], szczególnie, że teren inwestycji (działka nr [...] obr. [...]) bezpośrednio przylega do zabudowy na działce nr [...] (obr. [...]), a działka nr [...] (obr. [...]) stanowi działkę kolejną.

W obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna uzupełniona zabudową garażowo - gospodarczą o niewielkich gabarytach. W obszarze tym znajdują się budynki mieszkalne wolnostojące, jak również w zabudowie bliźniaczej.

Z przeprowadzonej analizy architektoniczno - urbanistycznej wynika, że realizacja planowanej zabudowy pozostaje w zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego. Przechodząc do weryfikacji wskaźników architektoniczno - urbanistycznych, organ I instancji z uwagi na charakter zabudowy polegający na przebudowie oraz nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej odstąpił od wyznaczenia następujących parametrów urbanistycznych, które pozostają bez zmian: linia zabudowy (brak zmian w zakresie obrysu budynku), wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, wskaźnik szerokości elewacji frontowej. Ustalono natomiast wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, tj. w rozpatrywanym przypadku wysokość głównej kalenicy dachu budynku na poziomie 11,5m z dopuszczeniem tolerancji 0,5m, jednak nie wyżej niż kalenica istniejącego budynku sąsiedniego na działce nr [...]. Również wysokość do okapu połaci dachowej (dach połaciowy) należało wyznaczyć na poziomie istniejącego przełamania dachu mansardowego budynku na działce nr [...], tj. na wysokości 9,5 - 10m. Organ zastosował w tym zakresie regulację § 7 ust. 4 rozporządzenia. Co jednak szczególnie istotne, parametry urbanistyczne nawiązują w tym zakresie bezpośrednio do działki nr [...] zabudowanej zabudową bliźniaczą.

Przyjęte rozwiązanie pozwoli zachować ład przestrzenny i zostało przez organ prawidłowo uzasadnione, a Kolegium nie znalazło podstaw do kwestionowania przyjętych w decyzji rozwiązań.

Kolegium podkreśliło, że przedmiotem decyzji organu I instancji utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy jest przebudowa oraz nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, a nie budynku wielorodzinnego.

I. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się jej uchylenia jak i uchylenia decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a. art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. poprzez

nieustosunkowanie się przez organ II instancji do zarzutów skarżącej podniesionych

w treści odwołania od decyzji organu I instancji;

b. naruszenia 77 § 1 k.p.a. poprzez wewnętrznie sprzeczne ustalenia dot. prawa do drogi;

c. naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędne ustalenie kręgu stron postępowania;

d. naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez nieustalenie czy Gmina K. powinna być stroną postępowania;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a. art. 61 ust. 1 pkt 2) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie przez organ II instancji, iż doszło do spełniania przesłanki wynikającej z ww. przepisu, w sytuacji gdy tak się nie stało, a to z uwagi na fakt, że przedmiotowy teren nie ma dostępu do drogi publicznej;

b) art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 54 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na błędnym wyznaczeniu linii rozgraniczających inwestycji, a to z uwagi na fakt, iż zgodnie z wnioskiem z dnia 28.07.2020 r. o ustalenie przedmiotowych warunków zabudowy granice terenu inwestycji obejmują działkę nr [...] oraz działkę nr [...] dr, natomiast w decyzji I instancji teren inwestycji obejmuje jedynie działkę nr [...] (załącznik nr [...]);

c) art. 61 ust. 1 pkt 3) u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie przez organ II instancji, iż doszło do spełniania przesłanki wynikającej z ww. przepisu, w sytuacji gdy tak się nie stało, a to z uwagi na fakt, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego wiążącego się ze znacznym zwiększeniem m.in. zapotrzebowania na wodę (ze względu na planowaną ilość łazienek).

W uzasadnieniu ww. zarzuty zostały rozwinięte. Jednocześnie skarżąca zwróciła uwagę na sprzeczność między treścią decyzji organu I instancji a zapisami załącznika nr 1 – warunki zabudowy w zakresie dostępu do drogi publicznej. W załączniku wskazano bowiem, że droga wewnętrzna zlokalizowana na działce nr [...] nie pozostaje w zarządzie ZDMK. Kwestia zgody właściciela działki na korzystanie niej nie została wyjaśniona. W ocenie skarżącej, status strony postępowania przysługiwał także P. Pulsakowskim – właścicielom działki nr [...].

Skarżąca wskazała również, że realizowana jest inwestycja w postaci domu wielorodzinnego a nie jednorodzinnego, o czym świadczą plany rozmieszczenia pomieszczeń.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z brzmieniem art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U.2021.1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Z uwagi na oświadczenie pełnomocnika organu, który wnioskował o skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne oraz brak odpowiedzi na ww. wezwanie skarżącej i pozostałych uczestników (za wyjątkiem uczestnika Firma A) zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07; orzeczenia dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Rozważania należy rozpocząć od przypomnienia przepisów ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), stanowiących wzorzec kontroli zaskarżonej decyzji przeprowadzanej przez Sąd.

Zgodnie z treścią art.61 ust.1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W myśl ust. 5 tego przepisu, warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Uzupełnieniem regulacji ustawowej są przepisy rozporządzenia wykonawczego w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie urbanistycznej i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Określenie w decyzji poszczególnych wskaźników zabudowy musi wynikać z przeprowadzonej analizy. Jeśli tak nie jest, to decyzja obarczona będzie wadą skutkującą jej uchyleniem. Skoro prawodawca ustalił, że wyniki analizy stanową załącznik do decyzji, to treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie te efekty (wyniki) przeprowadzonej analizy, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w nim informacje mają też potwierdzać, że organy nie działały dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto stanowią istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej. W orzecznictwie stwierdza się również, że sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

Analiza urbanistyczno-architektoniczna, jak każdy inny dowód przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym, podlega ocenie organu. W razie dostrzeżenia jej wadliwości rzeczą organu jest żądanie jej uzupełnienia lub wykonania nowej. To organ bowiem musi wykazać w uzasadnieniu decyzji, że ustalone wielkości są kontynuacją parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę. Zaniechanie powyższych czynności stanowi o naruszeniu art.7, art. 77, art.80 i art.107 § 3 k.p.a.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów wymienionych przepisów postępowania przez brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz rozważenia zebranego materiału dowodowego, w tym głównego dowodu przeprowadzonego w postępowaniu - analizy urbanistyczno-architektonicznej. Sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania analiza jest obarczona błędami w stopniu dyskwalifikującym ją jako podstawę ustalenia warunków zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że zamieszczone w tekście analizy wdrukowane fragmenty mapek, które (jak np. wynika z podpisu wyjaśniającego pod rysunkiem z karty 454 akt administracyjnych: szczegółowe przedstawienie wskaźników dla działek zabudowanych w obszarze analizowanym zawiera powyższa mapa) są kompletnie nieczytelne. Mikroskopijna skala tych map i zła jakość odbitki powodują, że nawet przez lupę nie da się odczytać przedstawionych parametrów. Zarzut ten dotyczy również mapki, która miała przedstawiać szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym (k.455/2) oraz mapki mającej przedstawiać zestawienie wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych w obszarze analizowanym) (k.456). Na ich podstawie nie można niczego ustalić. Nie wiadomo, jak organom udało się odczytać te mapki.

Jako wadliwe należy też uznać operowanie przez analizatora przybliżonymi, zbiorczo podawanymi parametrami istniejącej, sąsiedniej zabudowy. Taki sposób podania kluczowych dla rozstrzygnięcia danych uniemożliwia dokonanie kontroli prawidłowości ich ustalenia. Wskazywana średnia wartość poszczególnych parametrów musi znajdować potwierdzenie w przeprowadzonej analizie, która poddaje się w tym zakresie weryfikacji.

Poważne zastrzeżenia wzbudza również brak konsekwencji analizatora w doborze działek poddawanych analizie w odniesieniu do działek które nie znalazły się w całości w obszarze analizowanym, ponieważ zostały przecięte linią wyznaczającą granicę obszaru analizowanego. I tak działka nr [...] została ujęta przy określaniu wskaźnika intensywności zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej, natomiast nie została już uwzględniona przy analizie wysokości budynków. Z kolei zabudowane działki nr [...], mimo że częściowo znalazły się na obszarze analizowanym zostały zupełnie pominięte w analizie. Nie sposób również ustalić w jakim zakresie budynki, które znajdują się na działce nr [...] zostały uwzględnione przy ustalaniu średnich wartości. Na działce tej posadowionych jest w sumie 8 budynków w zabudowie szeregowej, przy czym linia obszaru analizowanego przecina 6 z nich. Mimo to zestawiając dane dotyczące wysokości budynków istotne dla obliczenia średniej wartości wskazano, że wzięto pod uwagę 5 budynków. Nie wiadomo, co kierowało analizatorem przy dokonaniu powyższego wyboru. Jest to tym bardziej zastanawiające, że na zamieszczonej przy omówieniu szerokości elewacji frontowej fragmencie mapy wpisano szerokość sześciu budynków. Powyższe kwestie nie zostały wyjaśnione w sporządzonym dokumencie.

Sąd stoi na stanowisku, że do analizy należy przyjąć działki jako całość, gdyż działka i jej zagospodarowanie stanowi jedną techniczną całość i przyjmowanie do analizy jedynie tej jej części która faktycznie znalazła się w obszarze wyznaczonym prowadziłoby do zakłamywania wyliczonych parametrów urbanistycznych, zwłaszcza wskaźnika zabudowy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. IV SA/Wa 1964/20). Z pewnością pominięcie w wyliczeniach poszczególnych działek wymagało stosownego komentarza analizatora, co pozwoliłoby na poznanie motywów takiej decyzji.

Analiza nie uzasadnia również określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Podano w niej jedynie, że "powierzchnia biologicznie czynna jest zróżnicowana i związana z charakterem zabudowy. Średni wskaźnik wynosi ok. 40 %". Nie przedstawiono żadnych wyliczeń ani danych które pozwoliłyby na zweryfikowanie powyższego stwierdzenia. Z treści przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika, by ten parametr miał być obligatoryjnie ustalony w decyzji o warunkach zabudowy, ponadto przepisy prawa nie precyzują metody ustalania tego parametru (określenie tego wskaźnika wynika z brzmienia § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589). Jeżeli jednak organ zdecydował już o jego ustaleniu, to wartość wskaźnika musi zostać odpowiednio uzasadniona tj. powinna wynikać z analizy urbanistycznej. Tymczasem analizator poprzestał w tym zakresie na podaniu wartości średniej, bez wyjaśnienia jak kształtuje się ten parametr na poszczególnych działkach przyjętych do analizy.

W kontekście powyższych zastrzeżeń zasadne będzie również zwrócenie uwagi na następującą okoliczność. Analiza została sporządzona w dniu 7 grudnia 2020 r., natomiast już wcześniej bo w dniu 26 listopada 2020 r. miało miejsce posiedzenie zespołu urbanistyczno-architektonicznego w trakcie którego ustalone zostały parametry objętej wnioskiem inwestycji. Przyjęta sekwencja czynności, kiedy to najpierw parametry ustalane są przez zespół, a dopiero później sporządzona jest analiza, która potwierdza słuszność stanowiska prezentowanego przez zespół musi budzić zastrzeżenia. Nasuwa się bowiem pytanie o samodzielność i niezależność analizatora przy sporządzaniu dokumentu. W orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wskazuje się co prawda, że jeśli w sprawie została sporządzona prawidłowa analiza urbanistyczna, a w oparciu o nią i stosowne przepisy rozporządzenia ustalono parametry dla nowej zabudowy, to sam udział w sprawie zespołu urbanistycznego należałoby uznać za irrelewantny dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22.12.2020r. II SA/Kr 1170/20, wyrok z dnia 24 lutego 2020 r., sygn. II SA/Kr 1005/20). Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie, albowiem jak już wyżej wykazano sporządzona analiza jest nieprawidłowa.

Zauważyć również należy, że stosownie do jednoznacznej i kategorycznej treści przepisu § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1588) w decyzji ustalającej warunki zabudowy należy wyznaczyć obowiązującą linię nowej zabudowy. Sformułowanie użyte w punkcie II.1.a warunków zabudowy "nie ulega zmianie" nie jest wystarczające.

To samo odnieść należy do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, ustalonego jako: "nie ulega zmianie – istniejący". Parametr ten należy określić. Stosownie do § 5 rozporządzenia "wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się ..." . Wyznaczyć także należy szerokość elewacji frontowej, zgodnie z § 6 rozporządzenia.

Jak bowiem, bez określenia tych parametrów, organ nadzoru budowlanego będzie mógł ocenić, czy projekt budowlany zamienny jest zgodny z warunkami decyzji o warunkach zabudowy?

Również mało precyzyjnie określono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Zgodnie z § 7 rozporządzenia parametr ten wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Ustalenie go w sposób: "11,5m z dopuszczeniem tolerancji 0,5m, jednak nie wyżej niż kalenica istniejącego sąsiedniego budynku na dz.nr [...]" nie uwzględnia sytuacji, gdy sąsiedni budynek na dz.nr [...] byłby nadbudowany. Dlatego też parametr ten należy wyrazić również w jednostce miary, tak jak uczyniono to określając wysokość okapu (na poziomie istniejącego przełamania dachu mansardowego budynku na działce nr [...] – to jest na wysokości ok.9,5 – 10 m).

Decyzja organu I instancji nie rozstrzygała całościowo sprawy ustalenia warunków zabudowy. Po opisie uzyskanych w sprawie opinii i dosłownym zacytowaniu zarzutów wniesionych przez strony organ wypowiedział się wyłącznie co do zgłoszonych zastrzeżeń. Odnośnie do najważniejszego dowodu zebranego w sprawie Prezydent ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia "na podstawie wykonanej w trakcie postepowania analizy (pełny materiał dowodowy znajduje się w aktach sprawy) ustalono warunki zabudowy określające szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy". Oznacza to, że w ogóle nie dokonano oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Organ odwoławczy uznał, że sporządzona w sprawie analiza odpowiada wymogom formalnych, ale jej czytelności nie zakwestionował.

Z przyczyn wskazanych wcześniej Sąd nie podzielił stanowiska SKO w K., że uzasadnione było odstąpienie od wyznaczenia niektórych parametrów urbanistycznych: linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, wskaźnika szerokości elewacji frontowej, jak również że wysokość budynku objętego wnioskiem została ustalona wystarczająco precyzyjnie.

Przechodząc do oceny zarzutu skargi dotyczącego spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. dostępu do drogi publicznej trzeba wyjaśnić, że z przepisu art. 2 pkt 14 ww. ustawy wynika, że pod pojęciem dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośrednio dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej albo dostęp poprzez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie służebności drogowej. Istotnie w decyzji organu I instancji pojawiła się sygnalizowana w skardze rozbieżność, albowiem w treści decyzji wskazano, że droga wewnętrzna na działce nr [...] pozostaje w zarządzie ZDMK, natomiast w załączniku Nr 1 wskazano, że taki zarząd przez ww. jednostkę organizacyjną miasta nie jest sprawowany. Kwestia ta winna zostać wyjaśniona przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Jednocześnie należy jednak zauważyć, że nie budzi wątpliwości zakwalifikowanie ww. drogi jako drogi wewnętrznej. Drogami wewnętrznymi w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470) są drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Działka nr [...] odpowiada powyższej definicji i jest wykorzystywana jako droga dojazdowa do zabudowanej obecnie działki nr [...], a także działki nr [...]. Stan ten utrzymuje się od lat, a skarżąca nie przedstawiła dowodu przeciwnego. Uprawniony jest więc wniosek, że teren inwestycji posiada trwały, faktyczny i realny dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną. W takim wypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, że działka ma dostęp do drogi publicznej należy uznać sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej (por. wyroki NSA: z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 836/19, z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 1633/18, z dnia 13 grudnia 2019 r. II OSK 327/18).

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut pominięcia w postępowaniu w charakterze strony Gminy Miejskiej K. oraz właścicieli działki nr [...]. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że uchylenie zaskarżonej decyzji przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest możliwe jedynie wówczas, gdy na zarzut taki powołuje się ta strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Sąd administracyjny nie jest natomiast władny uchylić decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., jeśli na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyny, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., powołuje się strona, która brała udział w tym postępowaniu. Jest to konsekwencja unormowania art. 147 k.p.a. Oznacza to, że w przeciwieństwie do reguły ogólnej określonej w art. 147 zdanie pierwsze k.p.a., wznowienie postępowania z tej przyczyny nie następuje z urzędu. Taka zasada dysponowania przez samą stronę swoimi uprawnieniami obowiązuje także w postępowaniu sądowym na tle stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. II OSK 1017/16, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 września 2017 r., sygn. II SA/Po 586/17). Jedynie na marginesie Sąd wyjaśnia, że Gmina Miasta K. nie mogła występować w niniejszej sprawie w charakterze strony, albowiem organ administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję nie jest i nie może co do zasady być w tej samej sprawie stroną postępowania administracyjnego. Art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Status strony powiązane jest zatem z własnym interesem prawnym w toczącym się postępowaniu. Tymczasem organ powołany z mocy prawa do wydawania decyzji administracyjnej ma obowiązek wydania decyzji zgodnej z prawem, a w jego roli z istoty rzeczy nie ma miejsca na własny interes prawny lub obowiązek, także wówczas gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw lub obowiązków.

Nie ma również racji skarżąca kiedy twierdzi, że doszło do rozbieżności pomiędzy określeniem terenu inwestycji wskazanym we wniosku i w decyzji. Wbrew twierdzeniom skarżącej działka drogowa nr [...] nie była objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

W kwestii podejrzeń skarżącej co do rzeczywistych planów inwestora zmierzających do przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w wielorodzinny należy wskazać, że organy, jak i sąd związane są stanowczym oświadczeniem inwestora, że wniosek dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego tj. odpowiadającego definicji zamieszczonej w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333). W myśl tego przepisu pod pojęciem "budynku mieszkalnego jednorodzinnego" należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Sądowi znana jest praktyka "przekształcania" budynków mieszkalnych jednorodzinnych w wielorodzinne na skutek wyodrębniania w nich, w sposób nieformalny, większej ilości lokali mieszkalnych, mogących stanowić samodzielne lokale mieszkalne w rozumieniu ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2020 r., poz. 1910). Stosownie do art. 2 ust. 1a tej ustawy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Na skutek braku prawnej możliwości ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu mieszkalnego deweloperzy omijają powyższe zapisy w ten sposób, że przedmiotem sprzedaży nie jest lokal mogący stanowić odrębną własność, a udział we własności nieruchomości ze wskazaniem na lokal do wyłącznego użytkowania. Prawidłowość takich działań można rozważać w kontekście regulacji przewidzianej w art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane tj. zmiany sposobu użytkowania z konsekwencjami przewidzianymi w art. 71a ust. 4. Należy też podkreślić, że w niniejszej sprawie organy obydwu instancji kategorycznie wskazały, że zgodnie z ustaleniami decyzji możliwe jest wyłącznie zrealizowanie zabudowy jednorodzinnej. Stanowisko to jest wiążące dla organu nadzoru budowlanego (prowadzone jest postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane) w gestii którego będzie pozostawało zbadanie czy przedłożony projekt budowlany dotyczy rzeczywiście budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

W konkluzji stwierdzić trzeba, że omówione wyżej uchybienia powodują, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały bez należytego wyjaśnienia sprawy, co skutkowało oceną, że naruszają one art. 7 i art. 77 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie wyeliminowanie wskazanych wyżej uchybień.

Dlatego też, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c i art.135 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyły się: wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie reprezentującego skarżącą pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października

2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015 r., poz. 1804 ze zm.) w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.