Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1434/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Jan Bała Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej ze skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 30 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Kr 451/10 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

I

Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uwzględnił skargę A. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, uchylając zaskarżoną decyzję.

Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił A. B. umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz fundusz pracy. W uzasadnieniu organ podał, że nie zostały spełnione przesłanki umorzenia należności określone w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), dalej zwanej u.s.u.s., ani przesłanki określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę na powyższą decyzję uznał, że w postępowaniu administracyjnym naruszono art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako k.p.a., który nakazuje wyłączenie od udziału w postępowaniu tego pracownika organu administracji publicznej, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Sąd wyjaśnił, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Przez "branie udziału w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji" w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu - załatwienie sprawy w drodze decyzji. Mimo że postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego, to jednak zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych w takim postępowaniu dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji.

Sąd podał, że w postępowaniu wywołanym wnioskiem skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy udział brały te same osoby, które uczestniczyły w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...]marca 2009 r.

U podstaw wyroku powołano art. 145 § 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

II

Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaskarżając wyrok w całości domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:

- prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 4 u.s.u.s. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że postępowanie w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek jest postępowaniem dwuinstancyjnym, do którego zastosowanie mają przepisy art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a.;

- przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 83 ust. 4 u.s.u.s., polegające na przyjęciu, że stan faktyczny sprawy uzasadnia w szczególności zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przez to, iż pracownicy Oddziału ZUS w C. biorący udział w wydaniu decyzji w przedmiocie odmowy umorzenia należności podlegali wyłączeniu od udziału w sprawie bowiem uczestniczyli również w wydaniu zaskarżonej decyzji w niższej instancji, co skutkowało uznaniem przez Sąd , że decyzja z dnia [...] lutego 2010 r. wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do jej uchylenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że w sytuacji ponownego rozpatrywania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych sprawy, w której Zakład ten wydał decyzję w pierwszej instancji nie znajduje zastosowania art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a.

Istotną cechą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest jego niedewolutywność, co powoduje określone konsekwencje w zakresie odpowiedniego stosowania do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisów dotyczących odwołań od decyzji. Do wniosku i wywołanego nim postępowania nie znajdują zastosowania te przepisy dotyczące odwołań i postępowania odwoławczego, które związane są z cechą dewolutywności odwołania.

Skoro przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 84 ust. 4 u.s.u.s. nie można mówić o toku instancji oraz o niższej i wyższej instancji, to art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie znajduje w takim przypadku zastosowania. Odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących odwołań od decyzji w odniesieniu do postępowań wszczętych z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, oznacza pominięcie tych przepisów, które są ściśle powiązane z procesowaniem w systemie nadrzędności organu wyższego stopnia nad niższym.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przystąpienie do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi kasacyjnej było możliwe wobec tego, iż spełniała ona warunki formalne określone w art. 175 § 1 p.p.s.a., 176 p.p.s.a. i 177 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (a zatem nie w całokształcie, jak sąd pierwszej instancji), bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała.

Skargę kasacyjną w myśl art. 174 p.p.s.a. można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotowy środek odwoławczy został sformułowany w oparciu o obydwie podstawy kasacyjne zawarte w art. 174 p.p.s.a.

Przede wszystkim zauważyć wypada, iż Sąd I instancji analizując stan prawny w sprawie wyraźnie na wstępie podkreślił, iż postępowanie wszczęte wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru "stricte instancyjnego" oraz zauważył wyłączenie w nim cechy dewolutywności. Zatem zarzut skargi kasacyjnej sugerujący przyjęcie przez Sąd I instancji dwuinstancyjności przedmiotowego postępowania administracyjnego wraz z podkreśleniem, iż obie decyzje w sprawie zostały wydane przez ten sam organ, tj. ZUS, nie mógł spowodować podważenia zaskarżonego wyroku. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku znalazły się określenia "organ I instancji" i "organ II instancji" ale biorąc pod uwagę całość wywodów WSA w K. łącznie ze wskazaniem ZUS-u jako organu w sentencji tego orzeczenia - należy je traktować w kategoriach niezbyt fortunnego skrótu myślowego, a nie wady przy dokonywaniu wykładni art. 83 ust. 4 u.s.u.s.

Kluczowe znaczenie dla wyniku postępowania kasacyjnego miało rozstrzygnięcie zagadnienia stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przy rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przewidzianego w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Zagadnienie dotyczące stosowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w ramach instytucji ponownego rozpatrzenia sprawy wywoływało od dawna liczne rozbieżności i zaliczyć je należy do najbardziej spornych w judykaturze i doktrynie.

Stało się to powodem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny (po reformie sądownictwa administracyjnego) orzeczeń w składach powiększonych (nota bene nie powziętych jednogłośnie). Pierwsze z nich, to uchwała z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06 zawierająca szerokie omówienie dotychczasowego orzecznictwa i wypowiedzi doktryny (do których należy odesłać) oraz opowiadająca się w tezie za stosowaniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w stosunku do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu uchwały zaprezentowano jednak pogląd szerszego rozważania i przyjęto możliwość stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. także w przypadku organu monokratycznego i to nawet w stosunku do piastuna tego organu.

W wyroku 7 sędziów z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 2/09 Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się stanowiskiem zaprezentowanym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. (w sprawie o sygn. akt P 57/07) podzielił pogląd, że członek samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu decyzji zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z kolei w uchwale z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09 przyjęto, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. W uchwale tej, podkreślając w obszernym uzasadnieniu wagę instytucji wyłączenia, stwierdzono jednak, iż nie może ona prowadzić do pozbawienia osoby ministra wykonywania należnych mu z mocy prawa kompetencji.

Wprawdzie żadne z wymienionych orzeczeń składów powiększonych NSA nie dotyczyło bezpośrednio kwestii wyłączenia pracownika przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez ZUS (art. 83 ust 4 u.s.u.s.) ale mają one - z racji wypowiedzi zawartych w uzasadnieniach – znaczenie w rozważaniach co do generalnych wskazań, jakimi należy się kierować rozstrzygając o stosowaniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przy rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Bezpośrednio w zakresie problematyki stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, o jakim mowa w art. 83 ust 4 u.s.u.s. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się dotąd dwukrotnie. Za stosowaniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, o jakim mowa w art. 83 ust 4 u.s.u.s. opowiedział się w wyroku z dnia 20 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 472/07. Pogląd przeciwny zaprezentowano zaś w wyroku z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt II GSK 382/07. Skarga kasacyjna w dużej mierze powiela argumentację zawartą w tym orzeczeniu.

Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznający przedmiotową skargę kasacyjną nie ma wątpliwości o potrzebie uwzględniania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, o jakim mowa w art. 83 ust 4 u.s.u.s.

Istotą instytucji prawnej wyłączenia - unormowanej w Dziale I Rozdziale 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, zatytułowanym: "Wyłączenie pracownika oraz organu" - jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej poprzez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ, który nie jest zainteresowany w sposobie jej rozstrzygnięcia. Należy zwrócić także uwagę na gwarancyjną funkcję przepisów prawa procesowego o wyłączeniu, które z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania".

Ratio legis instytucji wyłączenia polega na stworzeniu prawnych warunków przyczyniających się do wyeliminowania wszelkich wątpliwości, co do bezstronności pracowników (P. Suwaj, Gwarancje bezstronności organów administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Wrocław 2004 r. s. 170). Podkreślił to NSA w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów z dnia 22 lutego 2007 r. (sygn. akt II GPS 2/06 ONSAiWSA 2007 nr 3 poz. 61 s. 93-94), stwierdzając, że: "Przepis art. 2 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza według tej zasady jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne". Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przy czym przez pracownika rozumieć należy osobę zatrudnioną w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy, umocowaną do wydawania decyzji ze stosownym upoważnieniem.

Za zgodne ze standardami bezstronnego i sprawiedliwego procedowania uznać trzeba dążenie do możliwie najszerszego eliminowania sytuacji, w których pracownik biorący wcześniej udział w czynnościach konkretnego postępowania administracyjnego i mający przez to wyrobiony pogląd, byłby w jakikolwiek sposób determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z poprzednim udziałem w tym postępowaniu, przy rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy. Zaznaczenia przy tym wymaga, iż zwrot "brać udział" z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza zarówno wykonywanie czynności procesowych poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji jak i wydawanie zaskarżonej decyzji przez pracownika na mocy stosownego upoważnienia.

Mając na względzie kierunek rozważań wynikający z dotychczasowych wypowiedzi zawartych w cytowanych orzeczeniach składów powiększonych NSA (niewątpliwie zmierzający do jak najszerszego stosowania omawianej instytucji wyłączenia) należy zgodzić się, iż w istocie za jedyną przeszkodę w stosowaniu 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przy rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uznać należy groźbę pozbawienia organu możliwości wykonywania przypisanych mu kompetencji (tak jak działoby się w przypadku wyłączania piastuna organu monokratycznego).

Oczywistym jest, iż ZUS (o którego decyzje chodzi w niniejszej sprawie w myśl art. 66 ust. 4 i 83 ust. 1 u.s.u.s. ) nie jest organem monokratycznym. Dla porządku tylko zaznaczyć trzeba, iż w niniejszej sprawie spór dotyczył kwestii zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, o jakim mowa w art. 83 ust 4 u.s.u.s. wobec pracowników ZUS a nie Prezesa ZUS, choć nie jest on organem, a jedynie reprezentuje ZUS na zewnątrz i udziela upoważnień do załatwienia spraw. W ramach tak dużego podmiotu jak ZUS spowodowanie aby wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy załatwiany był z wyłączeniem pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji uznać należy za możliwe i wskazane z uwagi na omówioną już, niezwykle istotną rolę art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zachowaniu standardów postępowania administracyjnego – oczywiście jeżeli nie traktuje się iluzorycznie sensu składania przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W każdym razie samo powoływanie się przez skargę kasacyjną na trudności organizacyjne i kadrowe (bez wykazania zresztą aby były one "znaczne") nie może być uznane za wystarczające przeciwwskazanie. Niezrozumiały jest natomiast argument dotyczący ekonomiki postępowania. W końcu fakt powiązania służbowego pracowników ZUS z Prezesem ZUS nie jest też przekonujący skoro trudno założyć, aby Prezes ZUS poprzez swe powiązania z pracownikami wpływał na taki ich dobór, aby załatwienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy było tylko formalnością, a nie poważnym skontrolowaniem trafności pierwszej decyzji ZUS.

Za słusznością przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska dodatkowo przemawia dokonana - jak wynika z uzasadnienia projektu rządowego- pod wpływem orzecznictwa korekta brzmienia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. Nr 116, poz. 18) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 11 kwietnia 2011 r. Zgodnie z obecnym brzmieniem tego przepisu "Pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji". Dla podkreślenia wagi stosowania instytucji wyłączenia w zapewnieniu bezstronnego i obiektywnego załatwiania środków zaskarżenia można też wspomnieć o dodaniu z dniem 8 stycznia 2010 r., pod wpływem stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, art. 18 § 1 pkt 6a do p.p.s.a.

Należy też ubocznie zaznaczyć, iż w sprawach dotyczących KRUS Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie wypowiadał się za stosowaniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przy załatwianiu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (vide np. wyrok z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 743/10).

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a.