Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 844/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 42
journal: Dz.U. 1961 nr 7 poz 46
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 86/05 w sprawie ze skargi M. W. i E. S.A. we W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lutego 2006r. sygn. akt II SA/Wr 86/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargi M. W. oraz E. S.A. we W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2004r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że decyzją nr [...] z dnia [...] września 2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. - powołując się na przepis art. 55 w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa Budowlanego (Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) - udzielił Spółce Akcyjnej E. Oddział w J. Rejon Energetyczny B. pozwolenia na użytkowanie linii energetycznej napowietrznej średniego napięcia 20 kV, numer ruchowy L-584, zasilającej stację transformatorową w B.

Po rozpatrzeniu odwołania M. W. - zarzucającego ww. decyzji naruszenie prawa procesowego poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego w pismach procesowych, bezprawne podjęcie postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanej linii energetycznej z rażącym naruszeniem prawa, bez wydania rozstrzygnięcia w sprawie rozbiórki linii energetycznej, co było przedmiotem tego postępowania - decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2004r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W motywach decyzji organ ten wskazał, że decyzja nr [...] została poprzedzona decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2003r. nakazującą przedłożenie określonych dokumentów Spółce Akcyjnej Z, J, Rejon Energetyczny B. Następnie, decyzję tę organ odwoławczy uchylił decyzją nr [...], a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Uzasadnił powyższe tym, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do podjęcia rozstrzygnięcia, a rozstrzygnięcie zawarte w kwestionowanej przez M. W. decyzji nie odpowiadało dyspozycji art. 40 Prawa budowlanego z 1974r., wskazanego jako podstawa prawna tej decyzji. Ta z kolei decyzja organu odwoławczego została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przed tym Sądem zawisła również i dotychczas nie została jeszcze rozstrzygnięta sprawa ze skargi M. W. na postanowienie nr 208/2004 z dnia 19 lutego 2004r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nr 1/2004 z dnia 5 stycznia 2004r. w sprawie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych na budowie stawu rybnego, która ma związek ze sprawą linii energetycznej. Mimo to organ I instancji, zamiast przeprowadzić odpowiednie postępowanie wyjaśniające w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie linii energetycznej - do czego był zobowiązany decyzją organu odwoławczego nr 482/2004 z dnia 14 kwietnia 2004r. - decyzją nr 114/2004 z dnia 30 września 2004r. udzielił pozwolenia na użytkowanie, nie mając do tego żadnych podstaw.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że pozwolenie na użytkowanie może być wydane wyłącznie na złożony uprzednio w tym celu przez inwestora wniosek, który to wniosek winien spełniać wymagania określone w art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W ocenie tego organu, pismo Spółki Akcyjnej E. Oddział w J. Rejon Energetyczny B. złożone w dniu 25 czerwca 2004r., na które powołano się w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, nie stanowi wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Organ ten zaznaczył dalej, iż w przypadku złożenia wniosku, postępowanie objęte tym wnioskiem musiałoby zostać przez organ zawieszone do czasu zakończenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej, które z kolei zostało wszczęte na żądanie M. W..

Ze skargami na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wystąpili M. W. oraz E.

Pierwszy ze skarżących, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie przepisu art. 138 § 2 kpa, wniósł o zobowiązanie tegoż organu do merytorycznego załatwienia sprawy i wydanie decyzji o nakazie rozbiórki spornej linii energetycznej.

Z kolei drugi ze skarżących tj. E. - wskazując na brak podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji - zaskarżonej decyzji także zarzucił naruszenie dyspozycji art. 138 § 2 kpa. Podniósł ponadto, iż w sprawie nie miał zastosowania wskazany jako podstawa materialnoprawna przepis art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego.

Sąd uznał, że skargi są niezasadne. Zdaniem sądu, wbrew odmiennym zarzutom skarg, decyzji tej nie sposób zarzucić braku legalności. Akta administracyjne nie wskazują bowiem jednoznacznie co dało organowi I instancji asumpt do wszczęcia kontrolowanego postępowania. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że w aktach tych brak jest wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie linii energetycznej. Ta okoliczność powoduje zaś, że na obecnym etapie postępowania nie było podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Sąd podzielił pogląd zawarty w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, zgodnie z którym z samego brzmienia art. 57 Prawa budowlanego wynika, że inwestor obowiązany jest złożyć wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

W świetle tych rozważań nie może ulegać wątpliwości, iż organ odwoławczy w zaistniałym stanie faktycznym nie miał w konsekwencji możliwości do merytorycznego orzekania w niniejszej sprawie. Sąd podkreślił, że to na organie I instancji ciąży obowiązek ustalenia prawidłowego przedmiotu postępowania i zgromadzenia niezbędnych do wydania orzeczenia dowodów.

Sąd powołał się także na treść § 2 art. 138 kpa, jak i na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym ugruntował się pogląd, że przepis art. 138 § 2 kpa daje organowi odwoławczemu możliwości uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (wyrok NSA z dnia 6 września 2001r., sygn. akt II SA/Gd 2235/99, LEX nr 76091). Przy czym przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawiając motywy swego orzeczenia wskazał organowi I instancji, iż w toku postępowania wyjaśniającego winien prowadzić postępowanie dowodowe na okoliczność zaistnienia samowoli budowlanej, a nie zaistnienia podstaw do wydania pozwolenia na użytkowanie. Nie mógł bowiem łączyć tych postępowań i wydać orzeczenia tylko w takim zakresie, w jakim uznał to za słuszne.

W konkluzji Sąd uznał, iż postępowanie dowodowe na okoliczność samowoli budowlanej nie było przez organ I instancji prowadzone, co prawidłowo poskutkowało decyzją kasatoryjną organu nadrzędnego.

Od powyższego wyroku M. W. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

W skardze kasacyjnej postawiony został zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. cyt. "art. 145 § 1 pkt c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a także art. 12 oraz art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nietrafne przyjęcie, iż rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji.

Zastosowanie w niniejszym przypadku art. 138 § 2 kpa było w ocenie skarżącego błędne, gdyż w przedmiotowym - trwającym kilka lat - postępowaniu zgromadzono niezbędne do wydania orzeczenia dowody. Stąd też zbędne jest przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego. W skardze kasacyjnej podkreślone zostało, że ewentualnego uzupełnienia postępowania dowodowego można dokonać w trybie art. 136 kpa, w sytuacji, gdyby zaistniały wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie skarżącego organ odwoławczy zobowiązany był zastosować w swej decyzji instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy.

Ponadto, w skardze kasacyjnej zarzucono, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie ustosunkował się do kwestii wniosku M. W. o wydanie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanej linii energetycznej napowietrznej 20.000V, wybudowanej przez prywatnego inwestora do zasilania stacji paliw i zakładu usługowego od działki nr [...] o nr ruchowym L-584, ani też do innych zarzutów skarżącego.

Pismem z dnia 25 maja 2006r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wniósł o jej oddalenie. O oddalenie skargi kasacyjnej wniósł także w odpowiedzi z dnia 26 maja 2006r. uczestnik postępowania – E. S.A. we W.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne polega na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany na mocy art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako ppsa.

W myśl art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto art. 184 ppsa stanowi, iż Naczelny Sąd Administracyjny oddali skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna, w ramach podstawy wymienionej w art. 174 pkt 2 ppsa, sprowadza się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt c ppsa, art. 12 kpa oraz art. 138 § 2 kpa, polegającego na nietrafnym przyjęciu, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji, co skutkowało przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Powyższy zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargi słusznie przyjmując, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego miał w świetle art. 138 § 2 kpa podstawę do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego.

Odnosząc się do argumentacji Sądu zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, za trafną przyczynę podjętego rozstrzygnięcia, można uznać ocenę, że organ odwoławczy w zaistniałym stanie faktycznym nie miał możliwości orzec merytorycznie z uwagi na to, że organ pierwszej instancji orzekł o pozwoleniu na użytkowanie linii energetycznej, bez przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego w sprawie samowoli budowlanej. Zasadnym było zwłaszcza zaakceptowanie stanowiska organu odwoławczego jeśli się zważy, że organ ten w uzasadnieniu decyzji - kwestionując udzielone pozwolenie na użytkowanie samowolnie wybudowanej linii energetycznej - trafnie odwołał się do swojej wcześniejszej decyzji z dnia 14 kwietnia 2004r., w której wskazano prawidłowy kierunek postępowania w sprawie.

Jednak w pozostałym zakresie, zarówno stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak też rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego są wadliwe. Nie zostało bowiem dostrzeżone, że organ pierwszej instancji oparł wydaną decyzję na przepisie art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, który w sprawie nie miał zastosowania.

Za bezsporne w niniejszej sprawie należało bowiem uznać to, że linia energetyczna będąca przedmiotem orzekania wybudowana została w warunkach samowoli budowlanej przed 1 stycznia 1995 roku, a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), dalej cytowanej jako Prawo budowlane. Ma to istotne znaczenie, albowiem art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego różnicuje sytuację prawną interesantów, którzy dopuścili się samowoli budowlanej, w zależności od tego, czy zakończenie budowy obiektu bez pozwolenia budowlanego nastąpiło po dniu 1 stycznia 1995r., czy też przed tym dniem tj. pod panowaniem przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 roku. Jeżeli budowa zakończona została przed dniem 1 stycznia 1995 roku inwestor ponosi konsekwencje samowoli budowlanej według stosowanych odpowiednio przepisów Prawa budowlanego z 1974r., a nie według zasad określonych w art. 48 Prawa budowlanego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaznaczono, że zawarte w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego odesłanie do przepisów dotychczasowych powoduje, że skutki samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu obiektu przed dniem 1 stycznia 1995 roku, należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w przepisach prawa budowlanego obowiązującego przed tą datą. Z mocy wyraźnego przepisu ustawy nadal muszą być stosowane przepisy Prawa budowlanego z 1974 roku w takim zakresie, jaki jest niezbędny do realizacji zastrzeżenia wynikającego z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego.

W rozpoznawanej sprawie rzeczą organów nadzoru budowlanego było więc w pierwszej kolejności ustalenie okoliczności niezbędnych do rozważenia, czy zachodzą przesłanki do nakazania przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego, przewidziane w art. 37 ustawy z 1974 roku.

Jednocześnie dodać należy, że przy badaniu przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku ocenia się dopuszczalność budowy obiektów wg. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie budowy. Takie stanowisko uznaje się za utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z 12 września 2003r. IV SA 4327/01, niepublikowany; podobnie: wyrok IV SA 196/96, Lex nr 47287, wyrok z 9 listopada 2000r. IV SA 1618/98, niepublikowany, wyrok z 9 maja 2003r. II SA/Ka 1524/01, niepublikowany, wyrok z 7 sierpnia 2003r. II SA/Ka 2159/01 niepublikowany).

Ważnym jest, aby w omawianym postępowaniu powyższa kwestia była przez organy nadzoru budowlanego ustalona w sposób jednoznaczny.

O ile zgromadzony materiał dowodowy wykluczy okoliczności określone w art. 37 cyt. wyżej ustawy, wówczas należy dokonać legalizacji samowoli budowlanej, po ewentualnym uprzednim nakazaniu zmian i przeróbek mających na celu dostosowanie obiektu do wymogów Prawa budowlanego (art. 40). Jeżeli przedmiotowy obiekt będzie tym wymogom odpowiadał, to wówczas legalizacja samowoli następuje przez wydanie pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. Pozwolenie na użytkowanie jest bowiem jednym z etapów (końcowych) legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego.

Sprawa w tym zakresie podlega ocenie na podstawie unormowań zawartych w art. 42 Prawa budowlanego z 1974 roku, a nie przy zastosowaniu obowiązującej ustawy z 1994 roku. Pogląd, że legalizacja obiektów budowlanych samowolnie wybudowanych przed 1 stycznia 1995 roku następuje na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 roku, w szczególności art. 40 i 42 tego prawa, wyrażony został w orzecznictwie sądowym oraz w piśmiennictwie. Zwrócić bowiem należy uwagę, że przepisy art. 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 roku stanowią wraz z art. 37 tej ustawy całościową regulację dotyczącą skutków samowoli budowlanej w postaci nakazania rozbiórki, bądź jej legalizacji (vide: Uchwała NSA z 10 czerwca 1996r. OPS 3/96, ONSA 1997/1/2, Uchwała NSA OPS 4/01, ONSA 2002/2/58, wyrok NSA z 8 czerwca 1988r. IV SA 297/88, wyrok SN z 12 marca 1993r. III ARN 2/93, wyrok NSA z 22 września 2000r. IV SA 1652/98 opubl. Legalis, wyrok WSA w Warszawie z 21 września 2005r. VII SA/Wa 244/05, Lex nr 194702, wyrok NSA z 17 kwietnia 1989r. IV SA 83/89, ONSA 1989/1/38, wyrok SN z 24 września 1997r. III RN 45/97, OSNP 1998/6/170 oraz Komentarz Prawo budowlane pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck Warszawa 2006, str. 833-835, Komentarz Prawo budowlane E. Radziszewski, Lexis Nexis Warszawa 2006, str. 265-266).

Tymczasem wbrew temu co przedstawiono powyżej, organy nadzoru budowlanego obu instancji oraz Sąd pierwszej instancji uznały za zasadne zastosowanie w sprawie przepisów Prawa budowlanego z 1994 roku.

Mimo tej wadliwości stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, znajdującego wyraz w sporządzonym uzasadnieniu, należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Niewątpliwie w postępowaniu administracyjnym, z przyczyn wyżej wskazanych, uzasadnione było wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, co w konsekwencji musiało prowadzić do nieuwzględnienia skarg skierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Trafnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargi, choć uczynił to z innych przyczyn niż należało. Samo jednak błędne uzasadnienie prawidłowego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji nie powoduje uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 in fine ppsa.

Podnieść jednocześnie trzeba, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy orzekające w sprawie muszą mieć na uwadze, że z mocy art. 153 ppsa w zw. z art. 193 ppsa wiąże je ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, a nie w wyroku Sądu pierwszej instancji.