Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 517/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 148 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch, Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2007r. sygn. akt I SA/Wa 1331/07 w sprawie ze skargi A. F. i K. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] czerwca 2007r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1331/07 oddalił skargę A. F. i K. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył m.in. treść decyzji Prezydenta Miasta Ciechanowa z dnia [...] czerwca 2006 r., ustalającej dla A. i K. F. opłatę adiacencką w kwocie 481 zł z tytułu wzrostu wartości działki nr [...] o pow. 474 m2 położonej w C. przy ul. R., wskutek wybudowania kanalizacji sanitarnej.

Decyzję tę utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie w dniu [...] czerwca 2007 r. nie uwzględniając odwołania stron.

Kolegium powołało się na przepis art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 269, poz. 2603) zwanej dalej u.g.n., w myśl którego właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się m.in. wybudowanie urządzeń kanalizacyjnych (art. 143 ust. 2).

Opłatę adiacencką ustala w drodze decyzji prezydent miasta, każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, a uczynić to może w terminie trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń (art. 145 ust. 1 i 2 ustawy).

Zgodnie z art. 146 ust. 1 u.g.n., ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależy od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy pomiędzy wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu, przy czym wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały – art. 146 ust. 2. Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej – art. 146 ust. 3.

Organ stwierdził, że w dniu 21 grudnia 2004 r. została oddana do użytku inwestycja pn. "Kanalizacja sanitarna dla osiedla «P.» w ulicach R. i S. wraz z przyłączami".

W kwietniu 2006 r. rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy, w którym określił, iż przed wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami w ul. R., wartość działki nr [...] o pow. 474 m2 wynosiła 6 750 zł, zaś po wybudowaniu tego urządzenia wzrosła do kwoty 8 418 zł. Wzrost wartości tej nieruchomości pozostający w związku z wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami w ul. R. wyniósł zatem 1 668 zł. Opłata adiacencka została ustalona w wysokości 50% wzrostu wartości działki, zgodnie z uchwałą Rady Miasta Ciechanów z dnia 30 sierpnia 2001 r. nr 56/VII/2001 w sprawie stawki procentowej opłat adiacenckiech, tj. na kwotę 834 zł. Po uwzględnieniu nakładów właścicieli poniesionych w ramach partycypacji w kosztach budowy w sieci kanalizacji sanitarnej w ul. R., organ pierwszej instancji ustalił opłatę adiacencką w kwocie 481 zł.

Kolegium stwierdziło, iż strony partycypowały w kosztach budowy sieci kanalizacji sanitarnej przez wniesienie wpłaty w kwocie 353 zł na Społeczny Komitet Budowy Kanalizacji. Kwota ta została im odliczona od ustalonej opłaty stosownie do art. 148 ust. 4 u.g.n.

Nie można było natomiast odliczyć kosztów wykonania przyłącza, ponieważ ponosi je właściciel nieruchomości. Organ powołał się na ustawę z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne, zgodnie z którą przykanalik (przyłącze do kanału sanitarnego) do pierwszej studzienki licząc od strony budynku stanowi własność właściciela urządzenia kanalizacyjnego, zaś reszta – właściciela nieruchomości.

Skargę na decyzję ostateczną złożyli A. i K. F. zarzucając naruszenie art. 143, 144, 145, 146, 148 u.g.n., przez błędne przyjęcie, że nakłady poniesione przez właścicieli nieruchomości na wybudowanie przykanalika sanitarnego nie podlegają zaliczeniu na poczet opłaty adiacenckiej, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd podzielił stanowisko organów co do podstawy prawnej decyzji oraz sposobu wyliczenia wysokości opłaty adiacenckiej przytaczając treść przepisów art. 144, 145 i 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z art. 148 ust. 4 ustawy, przy ustaleniu opłaty adiacenckiej, różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Sąd I instancji powołał się na uchwałę 5 sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2000 r. sygn. akt OPK 4/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 143, w której NSA wyjaśnił, że użyty w art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 z późn. zm.) zwrot "po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej" oznacza – w przypadku urządzenia kanalizacyjnego – wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia.

W uzasadnieniu tej uchwały Sąd wyjaśnił, że wskazówkę interpretacyjną dla wyjaśnienia, co oznacza sformułowanie "po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej" zawiera ustawa z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 z późn. zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 151, poz. 716 z późn. zm.). Zgodnie z art. 100 ust. 1 ustawy – Prawo wodne, urządzenia kanalizacyjne wykonane są na koszt budżetu Państwa za zwrotem części kosztów przez zainteresowanych właścicieli nieruchomości, stanowią własność Państwa, a zgodnie z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 151, poz. 716 z późn. zm.) utrzymanie i eksploatacja urządzeń kanalizacyjnych do pierwszej studzienki na przykanaliku, licząc od strony budynku, lub do miejsca przeznaczonego na jej wybudowanie należy do właścicieli tych urządzeń.

Analiza przytoczonych przepisów ustawy – Prawo wodne oraz aktu wykonawczego do niej wykazuje, że urządzenie kanalizacyjne to nie tylko kanał sanitarny, ale także przykanaliki – odgałęzienia – prowadzące do poszczególnych nieruchomości, do miejsca określonego w powołanym przepisie – § 1 rozporządzenia, a mianowicie pierwszej studzienki na przykanaliku, licząc od strony budynku. Kanał sanitarny i przykanaliki łącznie składają się na urządzenie kanalizacyjne służące do odprowadzania ścieków.

Oznacza to, że stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia kanalizacyjnego, umożliwiających wymierzenie przez zarząd gminy opłaty adiacenckiej na podstawie art. 145 ust. 1 u.g.n., jest to wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia, czyli do pierwszej studzienki licząc od strony budynku; a zatem, przyłącze do kanału sanitarnego – do pierwszej studzienki od strony budynku – stanowi własność właściciela budynku, a nie właściciela urządzenia kanalizacyjnego, do którego należy pozostała część urządzenia kanalizacyjnego.

Sąd zauważył, że wprawdzie przytoczona uchwała NSA dotyczyła ustawy z 1974 r. – Prawo wodne, która to ustawa utraciła moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.), tj. z dniem 1 stycznia 2002 r., jednakże ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 z późn. zm.), która weszła w życie z dniem 14 stycznia 2002 r., w art. 2 pkt 5 i 15 wyjaśnia, że przyłącze kanalizacyjne jest to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług, z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku – od granicy nieruchomości gruntowej, a urządzenie pomiarowe jest to przyrząd pomiarowy mierzący ilość odprowadzanych ścieków, znajdujący się na przyłączu kanalizacyjnym.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci.

Przytoczone wyżej przepisy ustawy – zdaniem Sądu – wskazują, że przywołana przez skarżących uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r. nie została naruszona, oraz że zachowała swą aktualność również pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się także na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 maja 2004 r. sygn. akt II SK 39/04 (OSNP 2005, nr 6, poz. 89), w którym stwierdzono:

1) osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej jest od dnia 14 stycznia 2002 r. obowiązana na własny koszt zapewnić wybudowanie przyłączy wodociągowo-kanalizacyjnych, a po zintegrowaniu z siecią ponosi odpowiedzialność za ich niezawodne działanie, chyba że inaczej stanowi umowa o zaopatrzenie w wodę lub o odprowadzanie ścieków (art. 15 ust. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, Dz. U. Nr 72, poz. 747 z późn. zm.),

2) umowa o zaopatrzenie w wodę lub o odprowadzenie ścieków określa tytuł prawny, na podstawie którego posiadacz nieruchomości musi w celu odpłatnego korzystania z takich usług "postawić" przyłącze do dyspozycji przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, gdyż przyłącze, pomimo fizycznego połączenia z siecią, nie staje się automatycznie częścią składową przedsiębiorstwa (art. 49 k.c.).

Stanowisko organu Sąd uznał za niebudzące zastrzeżeń. Właściciele nieruchomości partycypowali w kosztach budowy sieci kanalizacji sanitarnej poprzez wniesienie opłaty w wysokości 353 zł na Społeczny Komitet Budowy Kanalizacji, która to kwota została skarżącym odliczona, stosownie do art. 148 ust. 4 u.g.n. zaś na własny koszt obowiązani byli zapewnić wybudowanie przyłączy wodociągowo-kanalizacyjnych.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej ustawa P.p.s.a., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. i K. F., reprezentowani przez radcę prawnego T. K. i zaskarżając wyrok w całości zarzucili naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 148 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, polegające na odmowie zaliczenia nakładów poniesionych w naturze na poczet opłaty adiacenckiej.

Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasadzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, iż Miasto Ciechanów wybudowało kanał sanitarny i przykanalik do granic nieruchomości skarżących oznaczonej nr [...]. Skarżący wybudowali na swój koszt pozostałą część przykanalika do pierwszej studzienki od strony kanału sanitarnego i przekazali Zakładowi Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o.

Kanał sanitarny wraz z przykanalikami – odgałęzieniami do poszczególnych nieruchomości (do pierwszej studzienki na przykanaliku licząc od strony budynku), stanowiące łączne urządzenie kanalizacyjne służące do odprowadzania ścieków stosownie do przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia wodę i urządzeń kanalizacyjnych... stanowią własność jednostki samorządu terytorialnego.

Zgodnie z uchwałami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r. OPK 4/2000, OPK 5/2000, OPK 6/2000, OPK 7/2000, kanał sanitarny i przykanaliki łącznie składają się na urządzenie kanalizacyjne służące do odprowadzania ścieków.

Stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia kanalizacyjnego, umożliwiających wymierzenie przez gminę opłaty adiacenckiej na podstawie art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia, tj. do pierwszej studzienki licząc od strony budynku. Sąd w uzasadnieniu wyroku odnosi się do budowy przyłącza kanalizacyjnego, którym jest odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku. Skarżący wykonali przyłącze na własny koszt i nie kwestionują tego. Sąd nie uwzględnił faktu, iż przykanalik od kanału sanitarnego został wykonany przez Urząd Miasta, tylko do granicy nieruchomości.

Pierwsza studzienka od strony kanału i jednocześnie od strony budynku, znajduje się w odległości 6,5 m od granicy posesji. I to właśnie na wykonanie części przykanalika do pierwszej studzienki skarżący ponieśli nakłady, których uwzględnienia się domagają.

W związku z powyższym zasadnym było zaliczenie stosownie do art. 148 ust. 4 u.g.n. na poczet opłaty adiacenckiej nakładów poniesionych przez skarżących w gotówce jak i w naturze, a nie obciążanie skarżących zarówno kosztami wybudowania pozostałej części przykanalika i opłatami adiacenckimi.

Postanowieniem z dnia 7 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną A. F.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Sąd odwoławczy stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę nieważność postępowania z przyczyn o których stanowi art. 183 § 2 powołanej ustawy, a które w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Stosownie do art. 176 ustawy P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu uchylenia.

Przedmiotowa skarga kasacyjna odpowiada powyższym wymaganiom formalnym. Autor skargi kasacyjnej oparł ją o podstawę z art. 174 pkt 1 ustawy P.p.s.a. W takim przypadku należy wskazać naruszony – zdaniem kasatora – przepis prawa materialnego, wykazać na czym polegała błędna jego wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Nadto postawionemu zarzutowi naruszenia prawa materialnego winno odpowiadać właściwe skonstruowane uzasadnienie.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna zawiera zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającego na odmowie zaliczenia nakładów poniesionych w naturze na poczet opłaty adiacenckiej.

Jednakże w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestionuje się ustalenie faktyczne poczynione przez Sąd, mianowicie, iż Sąd nie uwzględnił faktu, iż przykanalik od kanału sanitarnego został wykonanym przez Miasto tylko do granicy nieruchomości. Pierwsza studzienka od strony kanału sanitarnego i jednocześnie budynku znajduje się w odległości 6,5 m od granicy posesji. I to właśnie z tytułu poniesienia nakładów na tę część przykanalika od granicy posesji do pierwszej studzienki skarżący domagają się uwzględnienia nakładów.

Sąd natomiast w uzasadnieniu wyroku odniósł się do budowy przyłącza kanalizacyjnego, które skarżący wykonali na własny koszt i tego nie kwestionują.

Tak skonstruowana skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, gdyż nie można skutecznie postawić zrzutu naruszenia prawa materialnego, uzasadniając go wadliwym ustaleniem okoliczności faktycznych i podnosząc wady sporządzonego uzasadnienia.

W tej kwestii wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, w tym m.in. w wyroku z dnia 14 października 2004 r. sygn. akt FSK 568/04 (ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 67). W takiej sytuacji gdy wadliwie ustalono okoliczności stanu faktycznego należy środek zaskarżenia oprzeć na podstawie z art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a. i wskazać jakie przepisy postępowania naruszył Sąd pierwszej instancji, na czym naruszenie to polegało i wykazać, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wprowadzenie przymusu adwokacko-radcowskiego w art. 175 § 1 ustawy P.p.s.a. w swym założeniu ma służyć zapewnieniu skardze kasacyjnej odpowiedniego poziomu formalnego i merytorycznego, od czego zależy jej skuteczność.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej uniemożliwia badanie zaskarżonego orzeczenia poza ramami skargi kasacyjnej. Sąd odwoławczy nie jest bowiem uprawniony do zastępowania strony, precyzowania, poprawiania czy tez uzupełniania podstaw skargi kasacyjnej.

Brak prawidłowo postawionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku pod względem przestrzegania przez Sąd I instancji przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Oznacza to, iż stan faktyczny ustalony i przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku nie został podważony i stanowił on podstawę do stosowania prawa materialnego.

W myśl art. 148 ust. 4 u.g.n. na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń wniesionych przez właściciela w gotowce lub w naturze, na rzecz poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W postępowaniu ustalono, iż właściciele nieruchomości wnieśli pieniężne świadczenie w kwocie 353 zł i ta wartość została odliczona od ustalonej opłaty adiacenckiej.

Wobec ograniczenia się w skardze kasacyjnej tylko do zarzutu naruszenia prawa materialnego skarga kasacyjna jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.