Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 192/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 11, art. 107 par. 1, par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 7 lipca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.), Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, , Protokolant specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2016 roku sprawy ze skargi E. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] roku nr [...]; 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz E. P. kwotę 252 (dwieście pięćdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 192/16

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną decyzją z (...) (...) Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., na podstawie:

art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.; art. 35 Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) Nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U. UE z 20 czerwca 2014 r., Nr L 181, str. 48 (dalej: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 640/2014); art. 7 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (WE) Nr 809/2014 z 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U. UE z 31 lipca 2014 r., Nr L 227, str. 69 (dalej: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 809/2014); art. 47 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 z 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. UE z 23 grudnia 2006 r., Nr L 368, str. 15 (dalej: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1974/2006); art. 3 ust. 1 i ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.Urz. UE z 1995 r. Nr L 312, str. 1 ze zm. (dalej: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95); art. 47 § 1, art. 51 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tj.: Dz.U z 2005 r. Nr 8 poz. 60 ze zm.) [dalej: Ordynacja Podatkowa); art. 29 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 9 maja 2008 r. (Dz.U. Nr 98, poz. 634 ze zm.) [dalej: ustawa o ARiMR); art. 20 ust. 4 i ust. 5, art. 28a ust. 7, art. 29 ust. 7 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tj.: Dz.U. z 2013 r. poz. 173 ze zm.) [dalej: ustawa z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich); § 2 ust. 1, § 4 ust. 2 pkt 1, § 45, § 46 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.); § 3 ust. 1 pkt 3 lit g oraz pkt 4 lit g i ust. 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 2 czerwca 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2015 r. poz. 908),

po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez E. P. w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego uchylił decyzję wydaną przez Kierownika Biura Powiatu B. ARiMR z siedzibą w R. z (...) i ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności na kwotę 6.297,60 zł.

Jak wynika z załączonych akt administracyjnych, 13 maja 2011 roku strona złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011, po rozpoznaniu którego 7 grudnia 2011 roku Kierownik Biura Powiatowego AiRiMR wydał decyzję, w której przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2011 w wysokości 5.331,80 zł.

W dniu 14 maja 2012 roku strona złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję, w której przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2012 w wysokości 5.409,60 zł.

W dniu 13 maja 2013 roku strona złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, po rozpoznaniu którego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję, w której przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w wysokości 5.269,40 zł.

W dniu 12 maja 2014 roku strona złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję, w której przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2014 w wysokości 5.292,20 zł.

W dniu 13 maja 2015 roku strona złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015.

Następnie pismem z 31 sierpnia 2015 roku organ I instancji wezwał wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień. W treści wystosowanego do strony pisma Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wskazał, że na działkach rolnych E1A i F1A, na których realizowany jest wariant 8.2.1, w bieżącym roku rolnik zadeklarował w plonie głównym roślinę tożsamą z rośliną, która w poprzednim roku była deklarowana w międzyplonie.

W odpowiedzi na wezwanie organu 31 sierpnia 2015 roku E. P. złożył pismo, w treści którego potwierdza stwierdzone przez organ nieprawidłowości i wyjaśnia: "Byłem nieświadomy tego że nie można siać dwóch takich samych roślin jedna i druga po sobie. Ziemia na tych działkach jest słaba i nie była nawożona obornikiem".

W dniu (...) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję, w której przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2015 w wysokości 5.413,80 zł.

W dniu 8 września 2015 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności w tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

W dniu (...) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję, w treści której ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w wysokości 6.297,60 zł.

E. P. złożył odwołanie od decyzji organu I instancji.

W dniu 27 listopada 2015 roku skarżący złożył w Ł. Oddziale Regionalnym ARiMR zaświadczenia lekarskie, z treści których wynikało, że A. P. i K. P. chorują przewlekle i wymagane jest wobec nich stałe leczenie.

Zaskarżoną decyzją z (...) Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. uchylił decyzję wydaną przez Kierownika Biura Powiatu B. ARiMR z siedzibą w R. z (...) i ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności na kwotę 6.297,60 zł.

Na wstępie organ odwoławczy wyjaśnił, że uchylenie zaskarżonej decyzji wynikało z faktu, iż w treści rozstrzygnięcia organu I instancji nie wskazano decyzji, na podstawie których przyznano płatność ustaloną później jako nienależną.

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż w świetle odnośnych przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie, występując z wnioskiem o przyznanie płatności rolnik podejmuje się realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego co oznacza, że prowadząc w tym okresie działalność rolniczą jest związany wymogami określonymi dla realizowanego przez siebie programu oraz ustalonymi w przepisach Rozporządzenia PRŚ procedurami dotyczącymi trybu ubiegania się o przyznanie płatności, a także konsekwencjami wynikającymi z niestosowania się do reguł ustalonych przez prawodawcę.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania składając 13 maja 2011 roku wniosek o przyznania pierwszej płatności rolnośrodowiskowej E. P. zobowiązał się do realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach pakietu: ochrona gleb i wód, w wariancie: międzyplon ozimy, oraz w wariancie: międzyplon ścierniskowy, stąd co istotne w niniejszej sprawie stosownie do treści § 4 ust. 3 Rozporządzenia beneficjent wsparcia zobligowany był do przestrzegania przez ten okres, tj. od 15 marca 2011 roku do 14 marca 2016 roku, wymogów określonych dla realizowanych pakietów.

W świetle powyższego jednym z wymogów obowiązujących rolnika realizującego 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, podjęte przed 15 marca 2012 roku, w ramach pakietu: ochrona gleb i wód, w wariancie 8.2.1: międzyplon ozimy, i w wariancie 8.3.1: międzyplon ścierniskowy, jest zakaz uprawy w plonie głównym rośliny, która była uprawiana w międzyplonie ozimym lub ścierniskowym. Jak natomiast wynika z akt niniejszej sprawy, w 2015 roku na działkach rolnych: E1A - położonej na działce ewidencyjnej nr 103, oraz F1A - położonej na działce ewidencyjnej nr 208, o łącznej powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnością 3,84 ha, E. P. uprawiał w plonie głównym łubin wąskolistny, który w roku poprzednim był uprawiany na tych gruntach w międzyplonie, co stanowi naruszenie wymogu o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 lit g i pkt 4 lit. g Rozporządzenia z 2 czerwca 2015 roku, i okoliczność ta jest w niniejszej sprawie bezsporna. Powyższe potwierdzają:

oświadczenie strony złożone w treści wniosku z 12 maja 2014 roku, z którego wynika, że w roku 2014 na działkach rolnych C i D, położonych w granicach działek ewidencyjnych nr 103 i 208 w międzyplonie uprawiany był łubin wąskolistny (tabela VIII, kol. 8 formularza wniosku o przyznanie płatności na rok 2014),

oświadczenie strony złożone w treści wniosku z 13 maja 2015 roku, z którego wynika, że w roku 2015 na działkach rolnych E1A i F1A, położonych w granicach działek ewidencyjnych nr 103 i 208, w plonie głównym uprawiany był łubin wąskolistny (tabela VIII, kol. 2 formularza wniosku o przyznanie płatności na rok 2015),

załączniki graficzne złożone przez stronę wraz z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2014 oraz załączniki graficzne złożone wraz z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2015, na których strona wskazała położenie zadeklarowanych w tych wnioskach działek rolnych w granicach działek ewidencyjnych nr 103 i 208, których porównanie potwierdza tożsamość przedmiotowych gruntów w roku 2014 i 2015,

oświadczenie złożone w Biurze Powiatowym ARiMR 31 sierpnia 2015 roku, w którym strona potwierdza, że na działkach ewidencyjnych nr 103 i 208, w 2015 roku w plonie głównym, oraz w roku poprzednim w międzyplonie, był uprawiany łubin wąskolistny,

treść odwołania z 30 października 2015 roku.

Jak dalej skonstatował organ, konsekwencją przepisów, które obligują państwa członkowskie do ustanowienia sankcji za nieprzestrzeganie wymogów obowiązkowych związanych z realizacją programu, jest m.in. § 3 ust. 4 Rozporządzenia z 2 czerwca 2015 roku. Zgodnie ze wskazanym przepisem: "Jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów określonych w ust. 1 pkt 3 lit. g lub w ust. 1 pkt 4 lit. g, płatność rolnośrodowiskową przyznana za rok poprzedzający rok, w którym zostało stwierdzone to uchybienie, podlega zwrotowi w części dotyczącej działki rolnej lub jej części, w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie. ". W świetle powyższego w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości polegającej na uprawie w plonie głównym rośliny, która była w roku poprzednim uprawiana w międzyplonie ozimym lub ścierniskowym, płatność rolnośrodowiskową przyznana za rok poprzedzający rok, w którym zostało stwierdzone to uchybienie, podlega zwrotowi w części dotyczącej działki rolnej lub jej części, w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie. Przy czym – jak wyjaśnił organ - powyższa sankcja ustanowiona przez przepisy prawa krajowego na podstawie art. 35 ust. 2 i 3 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 640/2014, ma również zastosowanie do kwot wypłaconych z tytułu realizacji programu wieloletniego w latach poprzednich, zgodnie bowiem art. 35 ust. 4 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 640/2014 " W przypadku zobowiązań lub płatności wieloletnich cofnięcia w oparciu o kryteria określone w ust. 3 stosuje się również do kwot już wypłaconych w latach poprzednich na daną operację. "

W świetle powyższego stwierdzenie uchybienia wymogom lub innym kryteriom określonym w przepisach krajowych lub w programie rozwoju obszarów wiejskich skutkuje nałożeniem sankcji zgodnie z art. 35 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 640/2014 (w niniejszej sprawie jest to sankcja ustanowiona w § 3 ust. 4 Rozporządzenia z 2 czerwca 2015 roku) oraz obowiązkiem zwrotu tej części płatności za lata ubiegłe, bowiem zgodnie z art. 35 ust. 4 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 640/2014 w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Realizacja programu rolnośrodowiskowego trwa 5 lat i co do zasady corocznie producent rolny powinien otrzymywać taką samą płatność za realizację tych samych wymogów w ramach wariantów chyba, że co innego wynika z planu działalności rolnośrodowiskowej. Zatem jeśli w trakcie programu stwierdzone zostanie uchybienie skutkujące zmniejszeniem płatności za nieprzestrzeganie wymogów obowiązkowych związanych z realizacją programu, to zmniejszeniem tym powinny zostać objęte również poprzednie lata w tej części.

Podsumowując, w opinii organu odwoławczego w niniejszej sprawie zasadnym było wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności, ustalenie wysokość zmniejszenia płatności na podstawie § 3 ust. 4 Rozporządzenia z 2 czerwca 2015 roku oraz w związku z art. 35 ust. 4 akapit drugi Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 640/2014 ustanowienie obowiązku zwrotu nienależnie pobranej płatności za lata 2011, 2012, 2013 i 2014.

Mając na uwadze powyższe kwota nienależnie pobranej płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego za lata 2011, 2012, 2013 i 2014 wyniosła 6.297,60 zł.

W opinii organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

W szczególności, nie mamy tutaj do czynienia z przypadkiem tzw. siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności. Zdaniem organu, niewątpliwie przedstawione przez stronę w treści pisma z 31 sierpnia 2015 roku oraz w treści odwołania z 30 października 2015 roku okoliczności, na skutek których doszło do zasiania na działkach ewidencyjnych nr 103 i 208 w plonie głównym rośliny, która w roku poprzednim uprawiana była w międzyplonie ozimym lub ścierniskowym, tj. słaba gleba oraz brak nawożenia obornikiem, susza, jak również wynikająca z przedstawionych przez stronę zaświadczeń lekarskich przewlekłość schorzeń i konieczność stałego leczenia A. P. i K. P., nie kwalifikują się do kategorii siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych zwalniających rolnika z obowiązku zwrotu pobranego wsparcia. Ponadto, jak wskazał organ, art. 47 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 wymaga zgłoszenia wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych w terminie 10 dni roboczych od dni, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. W aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających, że w wyznaczonym w tym przepisie terminie E. P. dokonał zgłoszenia wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych. Tym samym brak jest podstaw do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego na podstawie wskazanych powyżej przepisów.

Reasumując organ II instancji stwierdził, że E. P. nie przestrzegał wymogu, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 lit g oraz pkt 4 lit g Rozporządzenia z 2 czerwca 2015 roku, obowiązującego rolnika realizującego 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe podjęte przed 15 marca 2012 roku w ramach pakietu: ochrona gleb i wód, w wariancie 8.2.1: międzyplon ozimy, i w wariancie 8.3.1: międzyplon ścierniskowy, polegającego na zakazie uprawy w plonie głównym rośliny, która była uprawiana w międzyplonie ozimym lub ścierniskowym, czego konsekwencja było zastosowanie zmniejszenia, o którym mowa w art. 35 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 640/2014, określonego przez prawodawcę krajowego w § 3 ust. 4 Rozporządzenia z 2 czerwca 2015 roku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E. P. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 18 ust. 1 akapit 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Zakwestionował w związku z tym ukaranie go "sankcjami zwrotu środków wstecz".

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2014 r., 1647 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej.

Badana jest legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania tego rozstrzygnięcia.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze.

Sąd dokonując oceny legalności skarżonej decyzji stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Jako bezsporne uznać należy poczynione przez organy ustalenia faktyczne w sprawie. Skarżący 13 maja 2011 roku złożył wniosek o przyznania pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, zobowiązując się do realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach pakietu: ochrona gleb i wód, w wariancie: międzyplon ozimy, oraz w wariancie: międzyplon ścierniskowy. Beneficjent zobligowany był zatem do przestrzegania przez ten okres, tj. od 15 marca 2011 roku do 14 marca 2016 roku, wymogów określonych dla realizowanych pakietów. Jednym z wymogów obowiązujących rolnika realizującego 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, podjęte przed 15 marca 2012 roku, w ramach pakietu: ochrona gleb i wód, w wariancie 8.2.1: międzyplon ozimy, i w wariancie 8.3.1: międzyplon ścierniskowy, jest zakaz uprawy w plonie głównym rośliny, która była uprawiana w międzyplonie ozimym lub ścierniskowym. W 2015 roku na działkach rolnych: E1A - położonej na działce ewidencyjnej nr 103, oraz F1A - położonej na działce ewidencyjnej nr 208, o łącznej powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnością 3,84 ha, skarżący uprawiał w plonie głównym łubin wąskolistny, który w roku poprzednim był uprawiany na tych gruntach w międzyplonie, co stanowiło naruszenie wymogu o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 lit g i pkt 4 lit. g Rozporządzenia z 2 czerwca 2015 roku, i okoliczność ta jest w niniejszej sprawie bezsporna.

Podstawę prawną decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego stanowił m.in. art. 35 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. Przepis ten stanowi, że "Odmawia się wnioskowanego wsparcia bądź cofa się je w całości lub w części, jeżeli nie spełniono następujących zobowiązań lub innych obowiązków:

a) zobowiązań ustanowionych w programie rozwoju obszarów wiejskich; lub

b) w stosownych przypadkach, innych obowiązków dotyczących operacji, ustanowionych w przepisach Unii, w przepisach krajowych lub w programie rozwoju obszarów wiejskich, w szczególności w przepisach w zakresie zamówień publicznych, pomocy państwa oraz innych obowiązkowych normach i wymogach.".

Przy czym w myśl ust. 3 tego przepisu: "Przy podejmowaniu decyzji o kwocie wsparcia podlegającego odmowie lub wycofaniu w wyniku nieprzestrzegania zobowiązań lub innych obowiązków, o których mowa w ust. 2, państwa członkowskie biorą pod uwagę dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność niezgodności dotyczącej warunków przyznania wsparcia określonych w ust. 2. Dotkliwość niezgodności zależy w szczególności od znaczenia jej konsekwencji, z uwzględnieniem celów, którym miały służyć niespełnione zobowiązania lub obowiązki. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. Trwałość zależy w szczególności od czasu trwania skutków lub możliwości likwidacji tych skutków przy użyciu racjonalnych środków. Powtarzalność zależy od tego, czy stwierdzono wcześniej podobne niezgodności, w ostatnich czterech latach lub w całym okresie programowania 2014-2020, w przypadku tego samego beneficjenta i takiego samego środka lub rodzaju operacji lub - w przypadku okresu programowania 2007-2013 - podobnego środka.".

Przepis art. 35 rozporządzenia Komisji nr 640/2014 należy odczytywać jako normę o zastosowaniu bezpośrednim. Niezależnie od tego Polska jako państwo członkowskie UE była zobowiązana do szczegółowej regulacji przesłanek czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej.

Polski ustawodawca ustanowił zasady zwrotu nienależnie pobranych płatności m.in. w przepisach ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 173), która w art. 28 ust. 1 stanowi, że pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej.

Natomiast szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej zostały uregulowane m.in. w § 3 ust. 4 rozporządzenia z 2 czerwca 2015 r. Zgodnie z tym przepisem, "Jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów określonych w ust. 1 pkt 3 lit. g lub w ust. 1 pkt 4 lit. g, płatność rolnośrodowiskową przyznana za rok poprzedzający rok, w którym zostało stwierdzone to uchybienie, podlega zwrotowi w części dotyczącej działki rolnej lub jej części, w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie.

Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji przytoczył treść przepisu powołanego powyżej i podał, że sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków ma niewątpliwie miejsce wtedy, gdy rolnik w kolejnych latach uczestnictwa w programie nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności określonych w rozporządzeniu.

Jak w związku z tym skonstatował organ, w świetle powyższego w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości polegającej na uprawie w plonie głównym rośliny, która była w roku poprzednim uprawiana w międzyplonie ozimym lub ścierniskowym, płatność rolnośrodowiskową przyznana za rok poprzedzający rok, w którym zostało stwierdzone to uchybienie, podlega zwrotowi w części dotyczącej działki rolnej lub jej części, w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie. Przy czym – jak dalej stwierdził organ - powyższa sankcja ustanowiona przez przepisy prawa krajowego na podstawie art. 35 ust. 2 i ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 640/2014, ma również zastosowanie do kwot wypłaconych z tytułu realizacji programu wieloletniego w latach poprzednich, zgodnie bowiem art. 35 ust. 4 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 640/2014 " W przypadku zobowiązań lub płatności wieloletnich cofnięcia w oparciu o kryteria określone w ust. 3 stosuje się również do kwot już wypłaconych w latach poprzednich na daną operację." Realizacja programu rolnośrodowiskowego trwa bowiem 5 lat i co do zasady corocznie producent rolny powinien otrzymywać taka samą płatność za realizację tych samych wymogów w ramach wariantów chyba, że co innego wynika z planu działalności rolnośrodowiskowej. Zatem jeśli w trakcie programu stwierdzone zostanie uchybienie skutkujące zmniejszeniem płatności za nieprzestrzeganie wymogów obowiązkowych związanych z realizacją programu, to zmniejszeniem tym powinny zostać objęte również poprzednie lata w tej części.

Zdaniem Sądu do zatrzymania płatności, czy jej stwierdzenia obowiązku jej zwrotu nie wystarcza nie wywiązanie się z programu w danym roku. Ocenie podlega cały okres zobowiązania. Istotnym jest zatem cały okres zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez beneficjenta i wobec tego organ ma obowiązek odnieść się wnikliwie do stwierdzonej niezgodności i jej wpływu na całość operacji, a nie jej części, fragmentu zobowiązania – np. z okresu jednego roku.

Dalej, zdaniem Sądu, stwierdzić należy, iż organy obu instancji nie omówiły dokładnie w uzasadnieniach swoich decyzji ustalonych okoliczności faktycznych sprawy w kontekście przepisu § 35 ust. 2 Rozporządzenia Komisji 640/2014.

W ocenie Sądu, przedwczesne i zbyt dowolne staje się zatem twierdzenie organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonej decyzji, że nieprzestrzeganie wymogów do wariantu 8.2.1 i 8.3.1, a konkretnie naruszenia obowiązku zakazu uprawy w plonie głównym rośliny, która byłą uprawiana w międzyplonie ozimym, lub formy jarej takiej rośliny (wariant 8.2) i zakazu uprawy w plonie głównym rośliny, która była uprawiana w międzyplonie ścierniskowym (wariant 8.3), tj. w przypadku skarżącego uprawiania w plonie głównym łubinu wąskolistnego, który to w roku poprzednim był uprawiany na tych gruntach w międzyplonie, mieści się w kategorii niespełnienia obowiązków i kryteriów określonych w art. 35 rozporządzenia Komisji nr 640/2014.

Zgodnie z kryteriami zwrotu, o których mowa w art. 35 ust. 2 ww. rozporządzenia, rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria, zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jaki niezgodność wywiera na całość operacji, a to, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków.

Nie kwestionując zatem, co do zasady obowiązku zwrotu przyznanych płatności (brak przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu a także brak przedawnienia) w oparciu m.in. o art. 35 rozporządzenia Komisji nr 640/2014 zaznaczyć trzeba, że organy nie odniosły się szerzej do tych wskazanych wyżej istotnych okoliczności przedmiotowej sprawy.

Zdaniem Sądu ze względu na stwierdzone nieprawidłowości niewątpliwie po stronie skarżącego istniał obowiązek zwrotu płatności, natomiast organy winny ponownie dokonać dogłębnej oceny stanu faktycznego sprawy w kontekście tego, czy w sposób prawidłowy ustalono wysokość płatności do zwrotu. Organy nie odniosły się bowiem w żaden sposób do rozmiaru, zasięgu i trwałości niezgodności pod kątem ich wpływu na realizację całego zobowiązania rolnośrodowiskowego w myśl art. 35 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014.

Trzeba podkreślić w tym miejscu, że działania administracji publicznej podejmowane w formie decyzji administracyjnej obwarowane są prawnoprocesowym obowiązkiem uzasadnienia rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę. Uzasadnienie jest koniecznym elementem decyzji (art. 107 k.p.a.), a jego prawidłowa konstrukcja warunkuje legalność podjętego rozstrzygnięcia.

Strona ma prawo poznać motywy rozstrzygnięcia. Zawiłość argumentacji organu, brak dostatecznego wyjaśnienia motywów faktycznych i prawnych podjętego rozstrzygnięcia czy wewnętrzna sprzeczność poczynionych ustaleń faktycznych uniemożliwia poznanie tych motywów i tym samym przesądza o istotnych wadach decyzji.

Konstrukcja, a przede wszystkim treść uzasadnienia, bezpośrednio wpływa na ocenę prawidłowości decyzji w zakresie realizacji przez organy administracji publicznej obowiązków procesowych wyrażonych w zasadach ogólnych postępowania administracyjnego w tym obowiązku wyjaśnienia przesłanek zasadności rozstrzygnięcia (art. 11 k.p.a.), pogłębianie zaufania obywateli do organów państwa oraz podnoszenie ich świadomości i kultury prawnej (art. 8 k.p.a.).

Stosownie do treści art. 107 §1 i § 3 k.p.a. decyzja obejmuje uzasadnienie faktyczne oraz wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Zatem akt administracyjny załatwiający sprawę musi być sporządzony w sposób ujawniający proces myślowy, który prowadzi do treści rozstrzygnięcia.

Uzasadnienie ma wskazywać ustalenia organu co do rzeczywistego stanu rzeczy istotne w świetle przepisów materialnoprawnych stanowiących podstawę prawną decyzji.

Wobec powyższego decyzja organu II instancji i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie realizuje w pełni modelu uzasadnienia nakazanego przez ustawodawcę.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji narusza przepisy art. 35 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 640/2014 wobec ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności i nałożenia obowiązku zwrotu płatności w określonej wysokości.

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd postanowił natomiast w oparciu o art. 200 powołanej powyżej ustawy p.p.s.a.

B.K.