Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 210/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 5a,
journal: Dz.U. 2004 nr 6 poz 40
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat Rembelska (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Bogusław Piszko po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 27 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 545/09 w sprawie ze skargi D. O. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z 27 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 545/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. O. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] maja 2009 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. decyzją z dnia [...] maja 2006 r. przyznał D. O. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2005. Postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. ten sam organ wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Wznowienie postępowania uzasadniono nowymi okolicznościami nieznanymi organowi w dacie wydania decyzji wynikającymi z oświadczenia złożonego w dniu [...] sierpnia 2006 r., w którym stwierdzono, że jedna z zadeklarowanych przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności działek rolnych (nr [...]) była w 2005 r. uprawiana przez innego rolnika.

Decyzjami: z [...] sierpnia 2007 r., [...] lutego 2008 r., [...] lipca 2008 r. i [...] października 2008 r. organ pierwszej instancji uchylał decyzję dotychczasową (z dnia [...] maja 2006 r.) i odmawiał D. O. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 r., nakładając stosowne sankcje. Powyższe decyzje były uchylane rozstrzygnięciami organu odwoławczego: odpowiednio z [...] października 2007 r., [...] maja 2008 r., [...] sierpnia 2008 r. oraz [...] grudnia 2008 r., zaś sprawa przekazywana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Następnie Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w B. decyzją z dnia [...] maja 2009 r., uchylił decyzję z [...] maja 2006 r. i odmówił D. O. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005, nakładając na skarżącego sankcje z tytułu jednolitej płatności obszarowej w kwocie 16.760,25 zł i z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej w kwocie 21.032,25 zł.

Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR w K., po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania D. O., uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] maja 2009 r. w części dotyczącej odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 i nałożonych sankcji oraz odmówił D. O. przyznania:

a) jednolitej płatności obszarowej (JPO) na rok 2005 i nałożył sankcję w wysokości 10.215 zł., która będzie potrącana z płatności pomocy, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych, następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności;

b) uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) do powierzchni innych roślin na rok 2005 i nałożył sankcję w wysokości 12 818,69 zł., która będzie potrącana z płatności pomocy, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych, następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności.

Organ odwoławczy podkreślił, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B., zasadnie wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] maja 2006 r. W dacie wydania ostatnio wymienionej decyzji, organowi pierwszej instancji nie była znana istniejąca wówczas okoliczność, że część gruntów zgłoszonych przez D. O. we wniosku z dnia [...] maja 2005 r. oraz w dokonanej przez niego korekcie, nie spełnia warunków do przyznania jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw innych roślin.

Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR w K. uznał jednak, że organ pierwszej instancji wydając decyzję z dnia [...] maja 2009 r. naruszył art. 2 pkt 22, art. 51 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w Rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników i art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2003 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców. Naruszenie polegało na przyjęciu jako powierzchni zatwierdzonej, powierzchnię działek rolnych, którą ustalono w trakcie kontroli w dniu [...]-[...] kwietnia 2007 r., nie uwzględniając, że wyniki kontroli obrazują stan na gruntach, jaki inspektorzy zastali w dniu kontroli, co skutkowało błędnym ustaleniem kwot nałożonych sankcji z tytułu płatności JPO i UPO.

Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie organ uznał, że część zgłoszonej powierzchni nie kwalifikuje się do przyznania płatności. Dotyczy to działek objętych korektą z dnia [...] marca 2006 r. (zmniejszenie powierzchni działek rolnych B, AS, AW, BK, BL, BU, BZ i CD) oraz oświadczenia skarżącego z tej samej daty o nieużytkowaniu działek rolnych BH, BA i CM. Kolejne korekty dotyczyły użytkowania działki K i powierzchni działek W, BM, BT i BO. Ponadto kontrola przeprowadzona w dniach [...] – [...] kwietnia 2007 r. wykazała, że część działek nie była na dzień 30 czerwca 2003 r. utrzymywana w dobrej kulturze rolnej (działki A, AF, AG, AL, AW, BD, BE, BI, BL, BO, CF, CG, CH, I, J, L, T, W)

Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR w K. wskazał przy tym, że zauważone przez inspektorów nieprawidłowości dotyczące różnicy między powierzchnią deklarowaną we wniosku z 2005 r. a powierzchnią stwierdzoną w 2007 r. oraz nieprowadzenie działalności rolniczej w dniu kontroli, nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie, z uwagi na to, iż czynności kontrolne zostały przeprowadzone po upływie około dwóch lat od chwili złożenia przez stronę wniosku i nie odzwierciedlają one stanu na gruntach w 2005 r. Wyjątek stanowią ujawnione nieprawidłowości dotyczące działki rolnej BU o powierzchni deklarowanej 1,32 ha, dla której stwierdzono powierzchnię 0,32 ha.

Ponadto organ zauważył, że D. O. w oświadczeniu złożonym w odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] grudnia 2007 r. podał, iż działki o nr [...] (K) i nr [...] (AK) położone w obrębie S. oraz nr 1610 (BU) w obrębie C. były w jego posiadaniu w okresie objętym umowami dzierżawy, (tj. do dnia [...] października 2005 r.), z kolei w oświadczeniu z dnia [...] sierpnia 2006 r. skarżący wyjaśnił, że nie użytkował działki o nr [...] (K). Z uwagi na treść wskazanych oświadczeń powierzchnie działek K, AK i BU nie zostały zakwalifikowane jako spełniające warunki do przyznania płatności.

Uwzględniając powyższe okoliczności, zdaniem organu należało uznać, że powierzchnia zatwierdzona spełniająca warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni uprawy innych roślin, wynosi 75 ha. Różnica między zadeklarowanym a stwierdzonym obszarem w rozumieniu art. 2 pkt 22 Rozporządzenia (WE) Nr 796/2004 wynosi zatem 45,40 ha i stanowi 60,53 % powierzchni zatwierdzonej (75 ha zarówno dla płatności JPO jak i UPO). W tym stanie sprawy organ odwoławczy, na podstawie art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 oraz art. 51 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., odmówił przyznania D. O. jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni uprawy innych roślin, a także ze względu na stwierdzone nieprawidłowości nałożył sankcje.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 44 ust. 3 Rozporządzenia (WE) Nr 1782/2003, rolnik zgłasza działki odpowiadające kwalifikującemu się hektarowi powiązanemu z uprawnieniem do płatności. Za wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, działki takie powinny pozostawać w dyspozycji rolnika przez okres co najmniej 10 miesięcy, począwszy od daty, która zostanie określona przez dane Państwo Członkowskie, przy czym data ta nie może być wcześniejsza niż 1 września roku kalendarzowego poprzedzającego rok złożenia wniosku dotyczącego uczestnictwa w systemie płatności jednolitych. Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR zauważył, że zgodnie z art. 2 ust 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 nr 6, poz. 40, zwanej dalej ustawą) płatności przysługują producentowi na będące w jego posiadaniu grunty rolne. Powołany przepis nie precyzuje natomiast daty, od której rolnik winien dysponować przez okres 10 miesięcy gruntami, co oznacza, że płatności przysługują do gruntów posiadanych przez rolnika w dniu wydania decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uwzględnił skargę D. O. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej : p.p.s.a.). W ocenie Sądu w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności dotyczące spełnienia warunków koniecznych do przyznania skarżącemu płatności.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organu, że zadeklarowane działki rolne AK, K i BU, użytkowane przez skarżącego przez okres trwania umowy dzierżawy zawartej z Agencją Nieruchomości Rolnych, tj. do [...] października 2005 r. nie spełniały warunków do przyznania płatności, gdyż skarżący nie posiadał ich w dacie wydania decyzji o przyznaniu płatności (tj. w dniu [...] maja 2006 r.). Sąd wyjaśnił, że płatności (JPO i UPO) wypłacane są producentom rolnym raz w roku w okresie od dnia 1 grudnia do dnia 30 czerwca kolejnego roku kalendarzowego, na podstawie składanego corocznie wniosku (art. 5a ustawy w zw. z art. 28a ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003). Zdaniem WSA, dla oceny uprawnień z tytułu płatności obszarowych w danym roku kalendarzowym, znaczenie ma tylko ta jego część (tj. do dnia 1 grudnia), z upływem której kończy się w istocie wykonywanie na gruntach rolnych czynności przez producenta rolnego. Przeszkodą do wypłaty płatności za dany rok nie mogą więc być zmiany stanu posiadania w zakresie gospodarowania na gruntach, zaistniałe po upływie określonego we wniosku roku kalendarzowego, a nawet zaistniałe po terminie, który łączy się co do zasady z zakończeniem wykonywania na gruntach rolnych czynności przez producenta rolnego. W żadnym razie nie ma podstaw do przyjęcia, że przepisy ustawy uzależniają przyznanie płatności od posiadania przez producenta rolnego działek rolnych także w dacie wydania decyzji. Płatności obszarowe mają bowiem charakter prawa podmiotowego, a warunkiem ich przyznania jest, zgodnie z art. 2 ust.1 ustawy, utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej w roku kalendarzowym obejmującym wniosek, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Nie oznacza to jednak automatycznego pozbawienia płatności tych rolników, którzy w danym roku gospodarczym użytkowali grunty rolne zgodnie z warunkami określonymi w art. 2 ust. 1 ustawy i dopiero po zakończeniu okresu wegetacji i zebraniu plonów lub po zakończeniu innych prac, niezbędnych z punktu widzenia wymogów ustawy, przenieśli posiadanie na inną osobę. Interpretacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sprzeciwia się celowi, dla którego prawodawca unijny i polski wprowadził system dopłat bezpośrednich w rolnictwie. Takiemu stanowisku nie przeczy treść art. 4 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym w przypadku, gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność przysługuje temu producentowi, jeżeli spełnia on warunki do jej przyznania i w terminie 14 dni od dnia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego złoży wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji o przyznanie płatności, której dotyczył wniosek. Powołany przepis, zdaniem Sądu, dotyczy innej sytuacji, w której przeniesienie posiadania następuje w trakcie roku kalendarzowego, obejmującego wniosek o przyznanie dopłat i w trakcie realizacji prac związanych z wykonywaniem na gruntach rolnych czynności przez producenta rolnego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, poglądu o znaczeniu posiadania przez producenta rolnego działek rolnych w danym roku kalendarzowym (gospodarczym), a nie w dniu wydania decyzji, nie można wyprowadzać bezpośrednio z treści art. 44 pkt 3 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003. Zgodnie z powołanym przepisem, za wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, działki rolne powinny pozostawać w dyspozycji rolnika przez okres co najmniej 10 miesięcy, począwszy od daty, która zostanie określona przez dane Państwo Członkowskie, przy czym data ta nie może być wcześniejsza niż 1 września roku kalendarzowego poprzedzającego rok złożenia wniosku dotyczącego uczestnictwa w systemie płatności jednolitych. Polska nie wprowadziła do swojego systemu prawnego daty, o jakiej mowa w cytowanym przepisie, dlatego też nie można mówić o jego zastosowaniu do oceny uprawnień z tytułu płatności obszarowych na terenie naszego kraju.

W związku z tym Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro zawarte przez skarżącego z Agencją Nieruchomości Rolnych umowy dzierżawy działek rolnych AK (nr ew.[...]), K (nr ew. [...]), oraz BU (nr ew. [...]) ograniczały czas ich posiadania do dnia [...] października 2005 r., to zadaniem organu było wyjaśnienie, czy w stanie faktycznym sprawy był to okres wystarczający do przeprowadzenia prac mających na celu utrzymanie gruntów w dobrej kulturze rolnej w rozumieniu art. 2 ust.1 ustawy. W takim przypadku nie byłoby podstaw do odmowy przyznania D. O. płatności, o które wnosił - w zakresie wymienionych wyżej działek rolnych. Wyjaśnienie wspomnianych okoliczności wymaga uwzględnienia treści zawartych umów, a w przypadku działki K (nr ewid. [...]) także oświadczeń składanych przez skarżącego i odniesienia się do wynikających z nich sprzeczności co do stanu posiadania.

Ponadto w ocenie WSA, analiza przedstawionych w toku postępowania przed organem administracji dowodów budzi wątpliwości w zakresie prawidłowości ustaleń organu co do działek rolnych oznaczonych literami T, BE oraz BI. Załączone do protokołu kontroli zdjęcia tych działek nie dają bowiem jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, dlaczego organy obu instancji przyjęły, że stanowią one w całości grunty zalesione, a co za tym idzie podlegają wykluczeniu z płatności. Ze zdjęć nr 518-521 przedstawiających działkę T wynika bowiem, że las znajduje się jedynie na części tej działki (zdjęcia nr 520 i 521), dwa pozostałe zdjęcia (518 i 519) obrazują grunt niezalesiony, na dalszym planie luźno porośnięty brzozą (zdjęcie nr 518) oraz młodą, niską sosną (zdjęcie 519). Uwzględniając, że załączone do protokołu kontroli fotografie przedstawiają stan na rok 2007, wyjaśnienia w ocenie Sądu wymaga ustalenie wieku tych nasadzeń i co za tym idzie faktycznego stanu na gruncie na datę [...] czerwca 2003 r. Analogiczna sytuacja zachodzi w przypadku działki BE. Zdjęcie o nr 454 istotnie przedstawia las, jednakże na pozostałej części działki, zobrazowanej na fotografii nr 455, znajduje się łąka, także luźno porośnięta sadzonkami sosny. Jeżeli natomiast chodzi o działkę BI, przedstawioną na zdjęciach nr 468 i 469, to w przeważającej mierze na działce tej znajduje się pole, natomiast las widoczny jest w tle.

Powyższe okoliczności nie pozwalały w przekonaniu Sądu na jednoznaczne ustalenie, że stan tych działek na datę [...] czerwca 2003 r. i w 2005 r. wykluczał je w całości z płatności.

Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR w K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a mianowicie: art. 2 ust. 1 ustawy poprzez niezasadne przyjęcie, że przepis ten uzależniał w 2005 r. otrzymanie przez rolników dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych od warunku pozostawania tych gruntów w dyspozycji rolników przez okres co najmniej 10 miesięcy od daty, która miała być określona przez wewnętrzne przepisy prawa polskiego,(której to daty jednak nie wprowadzono do prawa polskiego), co zdaniem Sądu pierwszej instancji, wykluczało stosowanie przez organy ARiMR przy wydawaniu decyzji o przyznawaniu tych dopłat zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego zgodnie z którymi organy te zobowiązane były uwzględniać stan faktyczny, tj. badać kto posiada grunt, na datę wydawania decyzji o przyznawaniu płatności bezpośrednich.

2. przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na treść orzeczenia a mianowicie art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. polegające na dokonaniu dodatkowej, błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci protokołów kontroli oraz zdjęć fotograficznych przedstawiających działki rolne T, BE i Bl, skutkujące dokonaniem niezasadnych ustaleń, że działki strony pozostawały w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] czerwca 2003 r. chociaż z protokołów kontroli oraz zdjęć fotograficznych obrazujących działki strony wynika, iż były one zadrzewione kilkuletnimi drzewami co świadczy, że na dzień [...] czerwca 2003 r. nie pozostawały w dobrej kulturze rolnej, co jest podstawowym warunkiem otrzymania płatności bezpośrednich do gruntu.

W uzasadnieniu organ podniósł, że skarżący w dacie wydania decyzji o przyznaniu płatności z dnia [...] maja 2006 r. nie był w posiadaniu działek rolnych AK (nr ew. [...]), K (nr ew. [...]), oraz BU (nr ew.[...]), które wymienił we wniosku, bowiem wydzierżawił te grunty jedynie na okres jednego sezonu wegetacyjnego czyli do 31 października 2005 r. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, oznacza to że skarżącemu płatności na wymienione działki rolne nie przysługiwały.

Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR w K. podniósł, że WSA całkowicie bezpodstawnie powołał się na użytkowanie działek rolnych w "danym roku gospodarczym" jako przesłankę nabycia prawa do płatności. Zarówno ustawa jak i rozporządzenie Komisji (WE) nr 1782/2003 nie konstruują żadnego pojęcia (okresu), które miałoby związek z rokiem gospodarczym i miałoby zastosowanie dla uproszczonego systemu płatności w Polsce (SAPS). W sytuacji gdy ustawa nie zawiera przepisów wskazujących konkretny okres, w którym powinna być spełniona przesłanka posiadania gruntów (np. do końca roku gospodarczego w rolnictwie), pozostaje oparcie się na zasadach ogólnych k.p.a., a w związku omawiana przesłanka winna być spełniona w momencie wydania decyzji administracyjnej w sprawie płatności.

Według wnoszącego skargę kasacyjną organu, Sąd pierwszej instancji błędnie przeprowadził postępowanie dowodowe oraz ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci dokumentacji fotograficznej oraz protokołu kontroli działek rolnych T, BE i Bl, gdyż wszystkie wątpliwości arbitralnie rozstrzygnął na korzyść strony, nie dając wiary dokumentom sporządzonym przez organ administracji publicznej. Zdaniem organu, przeprowadzona interpretacja zdjęć nr 454 i nr 455 wykonanych dla działki rolnej BE prowadzi do wniosku, że nie była ona utrzymywana w dobrej kulturze rolnej w dniu [...] czerwca 2003 r. Na zdjęciu nr 454 widać kilkuletnie drzewa, natomiast ze szkicu sporządzonego przez inspektorów terenowych w dniu kontroli dla przedmiotowej działki wynika, że zdjęcie nr 455 przedstawia obszar położony poza jej granicami. Z analizy zdjęć wykonanych dla działki rolnej T wynika natomiast, że większa jej część jest zadrzewiona. Kontrole na miejscu przeprowadzane są przez inspektorów terenowych posiadających odpowiednią wiedzę i doświadczenie, którzy na podstawie stanu na gruncie (np. ściółki oraz wysokości drzew) są w stanie ocenić czy był on utrzymywany w dobrej kulturze rolnej w dniu [...] czerwca 2003 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uznając iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności dotyczące spełnienia warunków koniecznych do przyznania skarżącemu płatności. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy orzekające w sprawie nie zbadały w wystarczającym zakresie kwestii obszaru zatwierdzonego uprawniającego skarżącego do uzyskania płatności obszarowych. Dotyczyło to działek rolnych AK, K i BU, które do [...] października 2005 r. były w posiadaniu skarżącego na podstawie umów dzierżawy zawartych przez skarżącego z Agencją Nieruchomości Rolnych. Według Sądu, w sytuacji gdy umowy dzierżawy nie obejmowały całego roku 2005, obowiązkiem organów było wyjaśnienie, czy czas trwania wspomnianych umów był wystarczający do przeprowadzenia prac mających na celu utrzymanie gruntów w dobrej kulturze rolnej w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przy uwzględnieniu, że płatności obszarowe wypłacane są producentom rolnym raz w roku od dnia 1 grudnia do dnia 30 czerwca kolejnego roku kalendarzowego, na podstawie składanego corocznie wniosku, dla oceny uprawnień z tytułu płatności obszarowych w danym roku kalendarzowym, znaczenie ma tylko ta jego część (tj. do dnia 1 grudnia), z upływem której kończy się w istocie wykonywanie na gruntach rolnych czynności przez producenta rolnego. W związku z tym zmiany stanu posiadania zaistniałe po upływie określonego we wniosku roku kalendarzowego, a nawet po terminie, który łączy się z zakończeniem wykonywania na gruntach rolnych czynności przez producenta rolnego nie mogą być przeszkodą do przyznania płatności, w szczególności warunkiem ich przyznania nie jest posiadanie działek rolnych objętych wnioskiem także w dacie wydania decyzji o przyznaniu płatności.

Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR zakwestionował to stanowisko, zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy. Według strony wnoszącej skargę kasacyjną, organ obowiązany był uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji o przyznaniu płatności, a w związku z tym badać ówczesny stan posiadania działek rolnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, żaden z przedstawionych poglądów nie może być zaakceptowany z następujących przyczyn:

Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, ustalając zasady i tryb przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej do powierzchni upraw określonych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003, w art. 2 ust. 1 przyjęła, że płatności te przysługują osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego. Warunkiem uzyskania płatności obszarowej jest posiadanie działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami i utrzymywane są przez producenta rolnego w dobrej kulturze rolnej przy zachowania wymogów ochrony środowiska.

Idea płatności obszarowych wynika ze wspólnotowej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy, co wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego, pomocy udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych. W związku z tym organ rozpoznający wniosek pomocowy ma przede wszystkim obowiązek ustalenia, czy wnioskodawca faktycznie posiada grunty rolne, których ma dotyczyć płatność i czy są one utrzymywane w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. W ustawie o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych nie został określony czas posiadania i użytkowania gruntów rolnych niezbędny dla uzyskania płatności. Jednak przy uwzględnieniu, że płatności są przyznawane w relacji do danego roku kalendarzowego i wypłacane w terminie od dnia 1 grudnia roku, w którym złożono wniosek, do dnia 30 czerwca następnego roku (art. 28 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003), a więc "z dołu", należało przyjąć, że stan posiadania połączonego z utrzymywaniem gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej powinien trwać przez cały rok objęty wnioskiem o przyznanie płatności. W związku z tym na prawo płatności za dany rok kalendarzowy nie ma wpływu ustanie posiadania w następnym roku kalendarzowym, nawet jeżeli nastąpiło to przed wydaniem decyzji przez właściwy organ. Taki pogląd wyraził już wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 559/08 (niepubl.), a NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni go podziela.

W tej sytuacji za trafne należało uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, że odmowa przyznania płatności tylko z tej przyczyny, że skarżący nie posiadał działek AK, K i BU w dacie wydawania decyzji o przyznaniu płatności za rok 2005, tj. [...] maja 2006 r. była niezasadna.

Jednocześnie nie można podzielić wywodów Sądu, dotyczących spełnienia przesłanki posiadania gruntów rolnych w sytuacji, gdy ograniczało się ono do "roku gospodarczego", który nie odpowiadał rokowi kalendarzowemu. Wbrew stanowisku WSA dla przyznania płatności bezpośrednich nie jest wystarczające posiadanie i utrzymywanie w dobrej kulturze rolnej gruntów rolnych jedynie przez część roku kalendarzowego, nawet wówczas gdy jest to okres wystarczający do dokonania przez producenta rolnego czynności pozwalających na ich utrzymanie w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Jeżeli, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, posiadanie ustaje w roku kalendarzowym, w którym złożono wniosek o płatność i ma to miejsce po dokonaniu tej czynności a przed wydaniem decyzji w sprawie płatności, to nie jest spełniony warunek przyznania płatności. Należy raz jeszcze podkreślić, iż płatności są przyznawane za dany rok kalendarzowy przy spełnieniu warunków określonych w art. 2 ust. 1 ustawy w ciągu całego roku, a zatem ustanie posiadania przed upływem roku kalendarzowego sprawia, że odpada przesłanka przyznania płatności za ten rok.

Sąd pierwszej instancji wychodząc z nieprawidłowego założenia co do okresu posiadania gruntów rolnych niezbędnego do uzyskania płatności, uznał za konieczne wyjaśnienie okoliczności związanych z posiadaniem przez skarżącego działek rolnych AK, K i BU, które były użytkowane w okresie trwania dzierżawy tj. do 31 października 2005 r. i spełnienia przesłanki utrzymywania ich w dobrej kulturze rolnej. Wymienione okoliczności nie wymagają jednak wyjaśnienia, gdy się uwzględni przedstawione wyżej uwagi dotyczące okresu posiadania koniecznego do uzyskania płatności obszarowych. W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości, że wspomniane działki rolne były użytkowane przez D. O. do 31 października 2005 r. Potwierdza to oświadczenie złożone przez producenta rolnego w dniu [...] grudnia 2007 r. W związku z tym dla rozstrzygnięcia kwestii płatności w części dotyczącej działek rolnych AK, K i BU nie miało znaczenia jakie prace zostały na nich wykonane w okresie trwania umów dzierżawy. W tej sytuacji zbędne było też wyjaśnianie ewentualnych sprzeczności w kolejnych oświadczeniach składanych przez skarżącego, a dotyczących użytkowania działki rolnej K.

Przystępując do oceny zarzutu naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. należy przypomnieć, że w myśl powołanych przepisów sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania, zaś do postępowania dowodowego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego.

Według skarżącego uchybienie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. polegało na dokonaniu dodatkowej błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci protokołów kontroli oraz zdjęć fotograficznych przedstawiających działki rolne T, BE i BI, skutkujące dokonaniem niezasadnych, sprzecznych z tym materiałem ustaleń, że działki skarżącego pozostawały w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] czerwca 2003 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak skonstruowany zarzut jest niesłuszny. Należy bowiem zauważyć, że strona wnosząca skargę kasacyjną poprzez zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. nietrafnie usiłuje zakwestionować przyjęte przez Sąd pierwszej instancji ustalenia faktyczne. Podkreślenia wymaga, że zarzut naruszenia powołanych przepisów może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, kiedy wojewódzki sąd administracyjny prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z art. 106 § 3 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przeprowadzał dowodu uzupełniającego z dokumentów, ani nie odmawiał przeprowadzenia takiego dowodu na wniosek strony, co oznacza, że nie stosował a w konsekwencji nie mógł naruszyć art. 106 § 3 p.p.s.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem WSA dotyczącym stwierdzonych uchybień w zakresie gromadzenia i oceny w postępowaniu administracyjnym dowodów obrazujących stan działek rolnych T, BE i BI. Kwestionowanie poglądu Sądu pierwszej instancji o wystąpieniu tego rodzaju uchybień nie można jednak zwalczać poprzez formułowanie zarzutu naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a., gdyż przepis ten dotyczy całkowicie innej kwestii. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie podniosła jednak innych zarzutów, zaś Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie jest uprawniony do zastępowania strony w formułowaniu zarzutów.

Na marginesie należy zauważyć, że wbrew twierdzeniom skarżącego organu Sąd pierwszej instancji nie dokonał w sprawie "niezasadnych ustaleń" dotyczących pozostawania działek rolnych T, BE, BI w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., lecz przeprowadzając kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji uznał, że kwestia stanu tych działek nie została dostatecznie wyjaśniona i oceniona przez organy orzekające w sprawie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184. in fine p.p.s.a, oddalił skargę kasacyjną uznając, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.