Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 5/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność postępowania
Stwierdzono, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Umorzono postępowanie w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36, art. 37 § 1, art. 189k
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 149 par. 1 pkt 3, art. 149 par. 1a, art. 149 par. 2, art. 151, art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2020 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na przewlekłość i bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w sprawie o udzielenie ulgi w wykonaniu kary pieniężnej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

A. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w G. w sprawie wniosku o udzielenie ulgi w wykonaniu kary pieniężnej.

Z akt sprawy, z uzasadnienia skargi oraz odpowiedzi na skargę wynikają następujące okoliczności faktyczne jej wniesienia:

Skarżąca Spółka pismem z 20 listopada 2018 r. (wpływ do organu 23 listopada 2018 r.) wystąpiła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w G. z wnioskiem o udzielenie ulgi w wykonaniu kary administracyjnej w wysokości 35 000 zł, która została na nią nałożona decyzją z 2 marca 2017 r., utrzymaną w mocy decyzją Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 15 listopada 2018 r.

Pismem z 29 listopada 2018 r. (doręczonym Spółce 5 grudnia 2018 r.) PWIF zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia ulgi w wykonaniu opisanej wyżej kary administracyjnej, wzywając jednocześnie do złożenia szeregu dokumentów dowodzących zasadności żądania.

W odpowiedzi na to wezwanie, Spółka w piśmie z 12 grudnia 2018 r. (data wpływu do PWIF 18 grudnia 2018 r.) wyjaśniła, że jej bieżąca działalność finansowana jest z pożyczek i kredytów, których stan na dzień 31 października 2018 r. opiewał na kwotę 100 670 000 zł. Strata Spółki za rok 2017 wyniosła zaś 25 807301,14 zł. Do przedmiotowego pisma załączono bilans na dzień 31 października 2018 r., rachunek zysków i strat Spółki na ten sam dzień wykazujący stratę, zaświadczenie o zaległościach w podatkach, informację o zaległościach wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na dzień 20 listopada 2018 r.

Pismem z 31 stycznia 2019 r. (doręczonym Spółce 5 lutego 2019 r.) PWIF wezwał Spółkę do uzupełnienia wniosku między innymi poprzez złożenie wszystkich zaświadczeń o pomocy de minimis albo złożenie oświadczenia o wielkości tej pomocy, względnie o złożenie oświadczenia o nieotrzymaniu takiej pomocy w odpowiednim okresie, jak również informacji niezbędnych do otrzymania pomocy de minimis, pouczając Spółkę o skutkach nieuzupełnienia tych braków oraz o treści art. 37 ust. 1 i 2 oraz ust. 7 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 362 ze zm.). Ponadto organ wezwał Spółkę do nadesłania szeregu dokumentów, które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w szczególności w zakresie wykazania, że w sprawie istnieje ważny interes podatnika oraz interes publiczny, a także dokumentów z Urzędu Skarbowego, Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i z banku prowadzącego rachunek Spółki o zgromadzonych środkach i udzielonych kredytach. Organ wyznaczył Spółce na złożenie wszystkich opisanych wyżej dokumentów termin siedmiu dni od daty otrzymania wezwania i poinformował Spółkę o formie, w jakiej powinny być złożone dokumenty.

Ustosunkowując się do wezwania Spółka przy piśmie z 11 lutego 2019 r. (wpływ do PWIF: 19 lutego 2019 r.) przedłożyła oświadczenie o otrzymaniu pomocy de minimis wraz z załącznikami, kopie sprawozdań finansowych za lata 2015 - 2017, kopie umów o odroczeniu płatności z tytułu składek i rozłożeniu na raty należności z tytułu składek oraz oryginały zaświadczeń ZPP. Spółka poinformowała jednocześnie organ, że nie była w stanie uzyskać wszystkich dokumentów w zakreślonym terminie, bowiem termin oczekiwania na nie wynosi do 60 dni i wniosła o jego przedłużenie.

PWIF uwzględniając wniosek Spółki, pismem z 27 lutego 2019 r. (doręczonym Spółce 6 marca 2019 r.) wydłużył jej termin – o 30 dni, do nadesłania aktualnych dokumentów z Urzędu Skarbowego i Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zadłużeniu z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz o zaległościach podatkowych, zaświadczeń z banku, dowodów opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, umów o odroczenie płatności składek i ich rozłożenie na raty.

Skarżąca Spółka pismem z 26 marca 2019 r., nadanym na poczcie 29 marca 2019 r. (wpływ do organu 3 kwietnia 2019 r.) wniosła do Wojewody [...] pismo zatytułowane "skarga/zarzuty". Wskazując, że w związku z otrzymanym 18 marca 2019 r. upomnieniem w przedmiocie wezwania do uiszczenia kary pieniężnej w wysokości 35.000 zł wynikającej z decyzji ostatecznej PWIF składa skargę, a w przypadku wszczęcia postępowania egzekucyjnego zarzuty.

Wojewoda [...] pismem z 4 kwietnia 2019 r. zawiadomił Spółkę, że jej "skarga" z 26 marca 2019 r. została przekazana zgodnie z właściwością do [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego.

Natomiast PWIF pismem z 17 kwietnia 2019 r. przekazał "skargę" do Głównego Inspektora Farmaceutycznego. W treści tego pisma PWIF wskazał, że z uwagi na fakt, iż "skarga" Spółki nie może dotyczyć postępowania egzekucyjnego, które jeszcze się nie toczy, jak i postępowania w sprawie ulgi, albowiem odnosi się do otrzymanego przez stronę upomnienia, należało uznać, że jest to skarga na działania organu, o jakiej mowa w art. 227 k.p.a.

Pismem z 11 czerwca 2019 r., nadanym w urzędzie pocztowym 12 czerwca 2019 r. (wpływ do organu 18 czerwca 2019 r.) skarżąca Spółka wniosła do GIF, za pośrednictwem PWIF, ponaglenie. W przedmiotowym ponagleniu Spółka podniosła, że organ nie załatwił jej sprawy w terminie i prowadził postępowanie przewlekle i biurokratycznie. Wskazując m.in., że organ żądał uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie ulgi pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania pomimo braku przepisu materialnego wskazującego, że do wniosku o udzielenie ulgi w wykonaniu kary należy dołączyć jakieś dokumenty.

W międzyczasie, tj. postanowieniem z 19 czerwca 2019 r. PWIF, działając na postawie art. 36 § 1 w zw. z art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", zawiadomił Spółkę, że postępowanie prowadzone na jej wniosek nie może zostać ukończone w terminie, wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy 15 lipca 2019 r. Jako powód zwłoki w załatwieniu sprawy organ wskazał na jej złożoność, okres oczekiwania na dokumenty wskazane w piśmie z 27 lutego 2019 r. oraz ilość prowadzonych przez Inspektorat postępowań. Jednocześnie pismem z 19 czerwca 2019 r. (doręczonym Spółce 26 czerwca 2019 r. razem z postanowieniem) PWIF zawiadomił Spółkę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.

GIF, uznając ponaglenie Spółki za uzasadnione, postanowieniem z 8 lipca 2019 r. stwierdził, że PWIF dopuścił się bezczynności, zobowiązując tym samym organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni, od dnia wydania postanowienia, swierdzając jednocześnie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Spółka, mając na uwadze treść pisma organu o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, pismem z 9 lipca 2019 r. (wpływ do organu 16 lipca 2019 r.) wniosła m.in. o przeprowadzenie dowodu ze sprawozdania finansowego za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. na okoliczność poniesionej straty i trudnej sytuacji finansowej. Wniosła ponadto o udzielenie, w oparciu o art. 9 k.p.a., informacji jakie okoliczności – kluczowe dla sprawy i sytuacji finansowej Spółki mają udowodnić aktualne dokumenty z Urzędu Skarbowego, Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i wyciągu bankowego.

Pismem z 23 lipca 2019 r. (doręczonym Spółce 30 lipca 2019 r.) PWIF zawiadomił Spółkę, że przeprowadził dowód ze sprawozdania finansowego za pośrednictwem portalu www.ekrs.ms.gov.pl. Jednocześnie organ wyjaśnił, że aktualne dokumenty z Urzędu Skarbowego i Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz żądane wyciągi z rachunku bankowego są niezbędne do zweryfikowania twierdzeń Spółki, co do niemożności jednorazowej zapłaty kary pieniężnej, a także ustalenia, czy i w jakiej wysokości jest w stanie spłacić karę w ratach.

Następnie, tego samego dnia, PWIF wydał postanowienie, w którym zawiadomił Spółkę, że postępowanie z jej wniosku nie zostanie zakończone w terminie oraz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy – 15 sierpnia 2019 r. W uzasadnieniu postanowienia PWIF wskazał, że sprawa nie mogła zostać załatwiona w terminie z uwagi na fakt, że 16 lipca 2019 r. wpłynęło pismo Spółki, w którym wnioskowała o przeprowadzenie dowodu ze sprawozdania finansowego za 2019 r., a także zwróciła się z zapytaniem w trybie art. 9 k.p.a. o powody żądania przedłożenia dokumentów z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Urzędu Skarbowego oraz wyciągu z rachunku bankowego. Organ stwierdził, że postanowił uwzględnić wniosek dowodowy i jednocześnie przesłać stronie stosowne wyjaśnienia.

Spółka pismem datowanym na dzień 15 lipca 2019 r. (wpływ do organu 23 lipca 2019 r.) zatytułowanym "wnioski dowodowe" wniosła o umorzenie odsetek za zwłokę od niezapłaconej kary oraz wniosła o przeprowadzenie dowodu z postanowienia GIF nr [...] na okoliczność, że PWIF dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania, przez co powstała zwłoka w zapłacie kary.

PWIF pismem z 26 lipca 2019 r. (odebranym przez Spółkę 30 lipca 2019 r.) zwrócił się do Spółki z zapytaniem, czy pismo wskazane powyżej z 15 lipca 2019 r. należy odczytywać, jako modyfikację wniosku z 20 listopada 2018 r. o udzieleniu ulgi w wykonaniu kary w taki sposób, że wnioskodawca wnosi o umorzenie odsetek za opóźnienie w zapłacie kary za okres od dnia stwierdzonej przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego bezczynności do dnia, w którym kara została uznana za zapłaconą.

Następnie PWIF postanowieniem z 8 sierpnia 2019 r. przedłużył termin załatwienia sprawy, wyznaczając nowy termin – 15 września 2019 r.

W odpowiedzi na zapytanie organu Spółka w piśmie z 2 sierpnia 2019 r. wyjaśniła, że żądanie o umorzenie odsetek to osobny wniosek złożony na podstawie art. 189 § 1 pkt 4 k.p.a. Wobec powyższego organ dodatkowym pismem zawiadomił stronę o wszczęciu odrębnego postępowania o umorzenie odsetek za zwłokę od niezapłaconej kary pieniężnej.

Pismem z 27 sierpnia 2019 r. (nadanym w urzędzie pocztowym 29 sierpnia 2019 r.) Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność PWIF oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpoznania jej wniosku o udzielenie ulgi w wykonaniu kary pieniężnej.

W przedmiotowej skardze Spółka zarzuciła PWIF niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., niezałatwienie spraw w terminie wskazanym przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego, przewlekłe i biurokratyczne prowadzenie postępowania, żądanie uzupełnienie braków formalnych wniosku pod rygorem pozostawienie go bez rozpoznania, pomimo braku przepisu materialnego wskazującego, że do wniosku o udzielenie ulgi w wykonaniu kary należy dołączyć jakieś dokumenty, naruszenie art. 234 pkt 1 k.p.a. poprzez przekazanie skargi do rozpatrzenia organowi II instancji w sytuacji gdy Wojewoda [...] przekazał skargę do załatwienia według właściwości [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Farmaceutycznemu.

Mając na uwadze podniesione powyższe zarzuty Spółka wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania w terminie 7 dniu wniosku o

udzielenie ulgi w wykonaniu kary i wydania w tym przedmiocie decyzji, zobowiązanie organu do rozpoznania skargi w trybie art. 234 pkt 1 k.p.a. w

terminie 7 dni, wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności i przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości, wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", lub przyznanie od organu na rzecz skarżącej Spółki sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę PWIF wniósł o oddalenie skargi w całości, ewentualnie – o ile zostanie stwierdzona bezczynność lub przewlekłość – o stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a także o oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny. Przytaczając chronologię zdarzeń PWIG wskazał, że skarżąca Spółka wybiórczo przedstawiła w uzasadnieniu skargi przebieg postępowania, jak również bezpodstawnie łączy postępowanie w sprawie udzielenia ulgi z postępowaniem związanym z egzekucją należności. Dodatkowo wskazał, że postępowanie zainicjonowane wnioskiem Spółki zostało zakończone 13 września 2019 r. poprzez wydanie stosownej decyzji, zaznaczając, że decyzja ta została wydana przed terminem wskazanym w postanowieniu z 8 sierpnia 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4 a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepis sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W niniejszej sprawie skarżąca Spółka zarzuca bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez PWIF w sprawie rozpoznania jej wniosku o udzielenie ulgi w wykonaniu kary pieniężnej.

Rozpoznając zasadność tak skonstruowanej skargi wskazać należy w pierwszej kolejności, że co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność i przewlekłość organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Artykuł 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, iż skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Skarżąca Spółka wyczerpała powyższy tryb, gdyż 11 czerwca 2019 r., złożyła za pośrednictwem [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, ponaglenie do organu wyższego stopnia tj. Głównego Inspektora Farmaceutycznego. Spełniła ona zatem wymóg formalny złożenia skargi, jakim jest wniesienie ponaglenia. W związku z tym złożenie 29 sierpnia 2019 r. skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania należało uznać za dopuszczalne.

Przepisy k.p.a. definiują w art. 37 § 1 pkt 1 bezczynność jako niezałatwienie w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zaś przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2).

W orzecznictwie wskazuje się, że dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z bezczynnością mamy więc do czynienia w sytuacji, gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w tym również nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia.

Przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu. W związku z tym w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność organu, sąd kontroluje jedynie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego rozpatrzył wniosek strony czy też nie.

Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki NSA: z 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1903/15, z 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1156/16, z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12).

Dokonanie oceny, czy organ administracji dopuścił się bezczynności, wymagało w pierwszej kolejności analizy przepisów regulujących kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, które zostały uregulowane przez ustawodawcę w rozdziale 7 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przepis art. 35 § 1 k.p.a. zawiera ogólną wytyczną, zgodnie z którą sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Co więcej, mając na uwadze szczególny charakter postępowania administracyjnego, w którym pozycje obywatela i organu administracji publicznej nie są równe, ustawodawca nałożył na organy obowiązek zawiadomienia stron o niezałatwieniu sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. z podaniem przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.).

Wskazane przepisy są konsekwencją przyjęcia w Kodeksie postępowania administracyjnego szeregu zasad mających wyrównywać relacje między organem, a stronami postępowania. Wśród zasad tych istotne znaczenie ma zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a.

Organ administracji publicznej powinien prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. Aczkolwiek w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako wskazówkę, by terminy załatwienia sprawy w nim określone traktować jako terminy maksymalne, należy mieć na uwadze, że ze względu na stopień skomplikowania spraw, nie każde przekroczenie przez organ ustalonych przez ustawodawcę terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. (zob. wyrok NSA z 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17).

Rozważając zasadność skargi, w pierwszej kolejności Sąd ocenił kwestię zarzucanej PWIF bezczynności, tj. kwestię dochowania przez ten organ ustawowego terminu załatwienia sprawy.

Oceniając postępowanie zaskarżonego organu w świetle powyższych wytycznych Sąd stwierdził, że w niniejszej prawie mamy do czynienia z bezczynnością organu.

Nie jest w sprawie sporne, że wniosek skarżącej Spółki o udzielenie ulgi w wykonaniu kary pieniężnej wpłynął do organu 23 listopada 2018 r. Z tym dniem, zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., doszło do wszczęcia postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem. Co do zasady, postępowanie to powinno zostać zakończone w terminach wynikających z art. 35 k.p.a. Określony w tym przepisie maksymalny termin dwóch miesięcy upłynął w dniu 23 stycznia 2019 r. Decyzję kończącą postępowanie organ wydał w dniu 13 września 2019 r., a więc znacznie po upływie tego terminu.

Załatwienie sprawy nastąpiło zatem z przekroczeniem terminu zakreślonego przez ustawodawcę w art. 35 § 3 k.p.a., a w okresach przebiegu postępowania dochodziło do bezczynności organu polecającej na niepodejmowaniu żadnych czynności, co miał miejsce w okresach od 18 grudnia 2018 r. do 31 stycznia 2019 r., w okresie od 6 kwietnia do 19 czerwca 2019 r.

Nie ulega zatem wątpliwości, że PWIF dopuścił się zarzucanej mu przez skarżącą Spółkę bezczynności, która istniała nadal w dniu wniesienia skargi 29 sierpnia 2019 r.

W przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności, zastosowanie znajdzie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., statuujący przesłankę do umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (zob. uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08).

Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, albowiem 13 września 2019 r. PWIF wydał decyzję kończąca postępowanie zainicjonowane wnioskiem Spółki.

Tym samym po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem przez Sąd, bezprzedmiotowe stało się żądanie skargi o zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

W związku z tym Sąd, działając na podstawie art.161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w punkcie 1 wyroku orzekł o umorzeniu postępowania w tym zakresie.

Zaznaczyć także należy, że w niniejszym postępowaniu dotyczącym bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, Sąd nie mógł dokonywać oceny prawidłowości wydanego przez organ rozstrzygnięcia PWIF, które strona może kwestionować w odwołaniu a następnie skardze do sądu administracyjnego.

W związku z faktem, że decyzja została wydana po wniesieniu skargi, Sąd zgodnie z żądaniem skargi, dokonał kontroli postępowania PWIF również pod kątem jego przewlekłości. Sąd stwierdził, że postępowanie organu nie nosiło znamion przewlekłości.

Podstawę prawną rozpoznania wniosku stanowił art. 189k k.p.a. zgodnie z którym, organ administracji publicznej, który nałożył administracyjną karę pieniężną, na wniosek strony, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem publicznym lub ważnym interesem strony, może udzielić ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej przez:

1) odroczenie terminu wykonania administracyjnej kary pieniężnej lub rozłożenie jej na raty;

2) odroczenie terminu wykonania zaległej administracyjnej kary pieniężnej lub rozłożenie jej na raty;

3) umorzenie administracyjnej kary pieniężnej w całości lub części;

4) umorzenie odsetek za zwłokę w całości lub części.

Przepis ten jest przepisem opartym na tzw. uznaniu administracyjnym. Rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.).

Natomiast na stronie, w sprawach kończących się tego typu decyzjami, tj. decyzjami uznaniowymi, leży obowiązek wykazania zaistnienia przesłanek uprawniających do zastosowania ulgi. W interesie strony leży bowiem podanie do wiadomości organu wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Strona powinna we wniosku wykazać swój ważny interes, szczególnie fakt, że z uwagi na swoją sytuację majątkową i wysokość dochodów nie jest w stanie uiścić należności jednorazowo, a ściągnięcie jej w drodze egzekucji spowodowałoby dla niej nadmierne obciążenie majątkowe lub inne ciężkie skutki. Ważna w tym przypadku jest inicjatywa strony zmierzająca do aktywnego dostarczenia materiału dowodowego. Zgromadzenie materiału dowodowego, w oparciu o który organ administracyjny podejmuje decyzję wymaga współdziałania ze strony dłużnika, który będąc zainteresowany pomyślnym rozpoznaniem wniosku powinien przedłożyć wszelkie niezbędne dokumenty oraz te, które w jego ocenie przemawiają za pozytywnym rozstrzygnięciem jego sprawy.

Uwzględniając powyższe okoliczności, Sąd uznał, że działanie organu nie nosiło cech przewlekłości. Organ zobowiązywał stronę do przedłożenia dokumentów, które winna ona sama zgromadzić i przedłożyć w celu wykazania swojej sytuacji materialnej, czego nie uczyniła. Skarżąca nie współpracowała w toku postępowania z organem prawidłowo, przyczyniając się do jego wydłużenia i mnożenia pism, jak to miało miejsce w przypadku wystąpienia z wnioskiem o wydłużenie okresu na przedłożenie dokumentacji o 60 dni, czy też w przypadku wniosku o udzielenie informacji, jakie kluczowe dla sprawy i sytuacji spółki okoliczności, miałyby udowodnić aktualne dokumentu z Urzędu Skarbowego, ZUS i wyciągu bankowego. W tej sytuacji zarzucanie organowi przewlekłości postępowania uznać należy za niezasadne.

Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stan bezczynności wyczerpuje znamiona rażącego naruszenia prawa wtedy, gdy posiada pewne dodatkowe (szczególne) cechy względem stanu określanego jako typowe naruszenie prawa. Nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie (nawet jeśli jest to przekroczenie dość znaczne, w tym kilkumiesięczne) przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu musi być bowiem nie tylko znaczne, lecz nieznajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy.

W ocenie Sądu, taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła.

W sprawie wskazać bowiem należy na istotne przyczyny przedłużenia postępowania leżące po stronie skarżącej Spółki, tj. nieprzedłożenie przez nią wraz z wnioskiem wszystkich dokumentów, które pozwalałyby dokonać realnej oceny stanu finansowego Spółki w aspekcie możliwości uiszczenia przez nią kary pieniężnej, czy też ustalenia czy i w jakiej wysokości jest wstanie uiścić tą karę, jak również skierowanie do organu prośby o przedłużenie terminu złożenia stosownej dokumentacji i innych wniosków – wniosku dotyczącego przyczyn żądania dokumentacji oraz umorzenia odsetek.

Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że organ starał się dążyć do tego, aby dokładnie poznać sytuację majątkową Spółki. Przedłużanie się postępowania częściowo miało związek z koniecznością uzyskaniem stosownych informacji pozwalających rozpatrzeć wniosek Spółki w kontekście przesłanek określonych w art. 189k k.p.a. Wskazać także należy, że organ nie wydał decyzji w terminie 14-dniowym określonym w postanowieniu Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 8 lipca 2019 r., między innymi z tego powodu, że ustosunkował się do wniosków strony złożonych w pismach z dnia 9 i 15 lipca 2019 r., które wpłynęły do organu w dniach 16 i 23 lipca 2019 r.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie można stwierdzić, że naruszenie prawa przez organ i przekroczenie terminów załatwienia sprawy było wynikiem celowego działania i lekceważenia zarówno strony, jak i ustawowych obowiązków organu.

Wobec powyższego Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzekł, że organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Z tych samych powodów Sąd uznał, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., że w sprawie nie zachodzą przesłanki do wymierzenia organowi grzywny. Podkreślić należy, że zasądzenie grzywny nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności, lecz jest to dodatkowy środek stosowany przez sąd z reguły w sytuacjach rażącego naruszenia prawa, w celu zdyscyplinowania organu w rozpoznawanej sprawie jaki i zapobieżeniu naruszeniom prawa w przyszłości. W ocenie Sądu, zastosowanie tego środka nie było w niniejszej sprawie konieczne i celowe.

Sąd nie uwzględnił również wniosku skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Okoliczności, w których organ dopuścił się bezczynności oraz czas trwania postępowania, nie przemawiają za koniecznością zrekompensowania tego faktu skarżącej Spółce. Sąd wziął pod uwagę, że treść wniosku o przyznanie sumy pieniężnej nie uzasadnia takiego żądania, a działanie Spółki w istotnym stopniu przyczyniło się do przedłużenia postępowania.

W pozostałym zakresie tj. dotyczącym wniosku Spółki o wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności i przewlekłości, a w razie potrzeb także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości, skarga podlega oddaleniu na postawie art. 151 p.p.s.a. Jak na wstępie wskazano sąd może w wyroku orzec w zakresie, o którym mowa w art. 149 p.p.s.a. Tym samym tak skonstruowane żądanie, jako wykraczające poza wskazany przepis i nieznajdujące podstawy prawnej, nie mogło zostać uwzględnione.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).