Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 228/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: par. 4 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2010 nr 109 poz 719
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych  obiektów budowlanych i terenów.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 marca 2022 r. sprawy ze skargi A.N. na decyzję Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 26 lutego 2021 r. nr WZ.5592.13.7.2020 w przedmiocie usunięcia materiałów palnych składowanych poza budynkiem mieszkalnym I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz r. pr. R.W. kwotę 295,20 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100 złotych) w tym 55,20 zł podatku od towarów i usług, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

A.N. (dalej - skarżąca, strona) wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (dalej - DKWPSP albo organ) z dnia 26 lutego 2021 r., nr WZ.5592.13.7.2020 w przedmiocie usunięcia materiałów palnych składowanych poza budynkiem mieszkalnym. Z przedłożonych przez organ akt administracyjnych wynika, że zakwestionowane skargą rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Burmistrz S. wszczął postępowanie w sprawie odpadów na działce nr [...] przy ul. [...] w S.. Pismem z dnia 20 lipca 2020 r. Burmistrz S. wystąpił do Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w J., (dalej KMPSP), z żądaniem wydania opinii w sprawie spełnienia przesłanki konieczności niezwłocznego usunięcia odpadów. KMPSP w dniu 2 września 2020 r. przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości utrwalone w sporządzonym na tę okoliczność protokole ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych. Po zawiadomieniu pismem z dnia 3 września 2021 r. o wszczęciu postępowania, w dniu 17 września 2021 r. organ I instancji wydał decyzję nr MZ.052.1.8.2020, którą na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 oraz art. 4 ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1123., dalej - ustawa o PSP) oraz § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. z 2010 r., nr 109, poz. 719 ze zm., dalej - rozporządzenie w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków) nakazał A.N. usunąć materiały palne składowane poza budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym w S. przy ul. [...] w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki sąsiedniej. Nadto decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Uzasadniając wydany nakaz organ I instancji podał, że w dniach od 31 sierpnia 2020 r. do 2 września 2020 r. przeprowadzono czynności kontrolno-rozpoznawcze na terenie posesji, zlokalizowanej przy ul. [...] w S., z których sporządzono protokół z dnia 2 września 2020 r., znak MZ.052.1.6.2020. Protokół został podpisany i wniesiono zastrzeżenia. Przy weryfikacji zastrzeżeń w dniu 7 września 2020 r. część materiałów palnych została usunięta. W dalszym ciągu nie usunięto samochodu, pozostałości części samochodowych po rozbiórce tj. plastiki, fotele itp. Działka nr [...] obręb 2 zlokalizowana przy ul. [...] w S. ma powierzchnie 952m². Na terenie działki znajduje się jeden domek jednorodzinny. W trakcie czynności kontrolno-rozpoznawczych stwierdzono uchybienia z zakresu ochrony przeciwpożarowej tj. składowanie materiałów palnych poza budynkiem w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki sąsiedniej. W trakcie czynności kontrolno-rozpoznawczych nieprawidłowości nie zostały usunięte. Strona w trakcie postępowania nie wnosiła uwag co do jego przebiegu.

Zgodnie § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków składowanie poza budynkami w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki sąsiedniej materiałów palnych, w tym pozostałości roślinnych i chrustu jest zabronione jeżeli może to spowodować pożar, jego rozprzestrzenianie się, utrudnienie prowadzenia działań ratowniczych lub ewakuacji. Składowanie materiałów palnych przy granicy działki stwarza zagrożenie pożarowe dla działek sąsiednich i ich użytkowników. W przypadku wybuchu pożaru materiałów palnych składowanych przy granicy działki możliwe jest rozprzestrzenienie się ognia na działkę sąsiednią co może doprowadzić do zwiększenia strat pożarowych. Występujący stan stwarza realne zagrożenie pożarowe, w obrębie analizowanego terenu. Ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Organ I instancji jako dowód na zaistniałą nieprawidłowość wskazał protokół z czynności kontrolno-rozpoznawczych, gdzie w "Wykazie stwierdzonych nieprawidłowości na stronie 3 opisano przedmiotową nieprawidłowość. Strona postępowania w toku postępowania nie zanegowała tego faktu.". Wyjaśniono także, że usunięcie materiałów palnych składowanych poza budynkiem w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki sąsiedniej jest spełnieniem wprost naruszonych przepisów ustawy o ochronie przeciwpożarowej oraz rozporządzeniem w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków. Jednocześnie wykonanie obowiązków jest możliwe technicznie, gdyż nie wymaga prowadzenia prac budowlano-remontowych, związanych z koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, o których mowa w przepisach odrębnych. Nakazy są zgodne ze słusznym interesem strony postępowania, a przez podniesienie poziomu bezpieczeństwa pożarowego z interesem społecznym, gdyż przyczyniają się do ogólnego wzrostu bezpieczeństwa, w tym ekonomicznego, gdyż ich wykonanie zmniejsza prawdopodobieństwo rozwoju pożaru i ułatwia ewakuację ludzi. Wyznaczając natychmiastowy termin realizacji obowiązku, organ kierował się interesem społecznym, który wyklucza tolerowanie trwania nieprawidłowości. W przypadku wybuchu pożaru brak będzie możliwości prowadzenia skutecznej ewakuacji, gdyż stwierdzone nieprawidłowości są naruszeniem elementarnych zasad bezpieczeństwa. Z drugiej strony usunięcie nieprawidłowości jest bardzo proste pod względem technicznym, natomiast w sposób istotny przyczyni się do poprawy stanu ochrony przeciwpożarowej terenu.

Nie godząc się z wydaną decyzją strona oprotestowała ją złożonym w terminie odwołaniem, w którym podano, że nie uwzględniono faktu złożenia do protokołu z dnia 2 września 2020 r. zastrzeżeń do wykazu stwierdzonych nieprawidłowości. Przy weryfikacji zastrzeżeń w dniu 7 września 2020 r. nie uwzględniono, że część materiałów palnych została usunięta. W konsekwencji na dzień 7 września 2020 r całość materiałów palnych została usunięta. Odwołująca się jako kwestię sporną określiła usunięcie powypadkowego samochodu osobowego, gdzie w stosunku do sprawcy wypadku Prokuratura Rejonowa w Ś. prowadzi dochodzenie i samochodu nie można usunąć. Pojazd jest zabezpieczony plandeką, nie posiada ani akumulatora ani paliwa w zbiorniku, wobec czego nie stwarza żadnego zagrożenia. Organ nie uwzględnił też, że pojazd nie stoi przy drodze publicznej. Co do pozostałości części samochodowych po rozbiórce odwołująca się wyjaśniła, że fotele nie są częściami po rozbiórce, lecz czasowo wymontowane z samochodu, który ma przegląd techniczny oraz ubezpieczenie.

Po przekazaniu odwołania organowi II instancji DKWPSP w dniu 22 grudnia 2020 r. wydał postanowienie nr WZ.5592.13.4.2020, którym postanowił przeprowadzić dowód z oględzin. Ustalenia z oględzin odnotowano w protokole z dnia 26 stycznia 2021 r.

W dniu 26 lutego 2021 r. DKWPSP wydał decyzję nr WZ.5592.13.7.2020, którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Po przedstawieniu stanu sprawy, opisaniu wykonanych czynności i treści decyzji pierwszoinstancyjnej, w ramach własnych rozważań organ II instancji podał, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że osobą odpowiedzialną za zapewnienie ochrony przeciwpożarowej na działce nr [...] przy ul. [...] w S. jest właścicielka posesji A.N.. Decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem, a nałożenie obowiązku nastąpiło po należytym rozważeniu materiału dowodowego uzyskanego w toku czynności kontrolno-rozpoznawczych.

Co do zarzutu nieuwzględnienia faktu złożenia do protokołu z dnia 2 września 2020 r. zastrzeżeń organ wyjaśnił, że zastrzeżenie dotyczyło wyłącznie usunięcia desek, zaś organ I instancji orzekł co do innych materiałów palnych, bowiem dalej prowadził sprawę co do "materiałów palnych w tym pozostałości roślinnych, gałęzi i chrustu". Organ uszczegółowił to w uzasadnieniu decyzji: "W dalszym ciągu nie usunięto samochodu, pozostałości części samochodowych po rozbiórce tj. plastiki, fotele itp." Na etapie postępowania odwoławczego, strona powróciła do czynności zabronionej składowania desek w odległości mniejszej niż 4 m od granic działek sąsiednich, bo oględziny wykazały, że na działce nr [...] nadal składowane są deski, drewno opałowe oraz opony samochodowe (dowód: protokół oględzin z dnia 26 stycznia 2021 r.).

Jako niezrozumiałe określił organ odwoławczy zarzuty co do charakteru działek nr [...] i nr [...]. Organ ochrony przeciwpożarowej w ogóle nie zajmował się kwestią czy działki są, czy też nie są, drogą publiczną oraz jakie jest ich przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lecz działał wyłącznie w ramach swojej kompetencji, tj. badał czy na działce nr [...] składowane są materiały palne w odległości do 4 m od granic tej właśnie działki. Dalej podano, iż nie jest przedmiotem postępowania kwestia czy samochód jest powypadkowy. Zastrzeżenia strony nie dotyczyły kwestii prowadzenia postępowania przez Prokuratora Rejonowego w Ś.. Strona w żaden sposób nie wykazała, że nałożono na nią w postępowaniu karnym tego rodzaju obowiązki, jakie miałyby ją zwalniać z przestrzegania przepisów przeciwpożarowych. Organ I instancji miał na względzie wyłącznie to, czy samochód jest materiałem palnym, a nie jaki jest jego stan jezdny. Jest rzeczą powszechnie znaną, że samochód jest przedmiotem palnym, choćby ze względu na stosowanie do jego budowy tworzyw sztucznych. Usunięcie akumulatora i opróżnienie baku z paliwa jedynie zmniejsza zagrożenie pożarowe, lecz nie likwiduje go. To do strony należy wybór sposobu przemieszczenia samochodu poza czterometrowy pas przy granicy działki, przykładowo za pomocą dźwigu lub wyciągarki.

Odnośnie twierdzeń odwołania dotyczących foteli samochodowych organ podał, że nie jest istotne czy są częściami samochodowymi po rozbiórce, czy też czasowo wymontowanymi ze sprawnego busa, jedynie chodzi o to, że jako przedmioty palne nie mogą być składowane w czterometrowym pasie przy granicy działki. W tym miejscu organ odwołał się do dokumentacji przedstawionej przez Burmistrza S., która uwidacznia zarówno palny charakter materiałów jak i bezładny sposób ich składowania, grożący niekontrolowanym rozwojem pożaru w razie zaprószenia ognia. Spośród wyliczonych przez Burmistrza ponad 40 rodzajów odpadów, zaledwie kilka jest niepalnych (opakowania ze szkła, szkło, metale żelazne).

DKWPSP podzielił słuszność nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, po czym stwierdził, iż ,,z innych postępowań wiadomo było, że strona co najmniej od 10 czerwca 2020 r. zwłóczy z uporządkowaniem swojej posesji. Całkowicie niewiarygodne jest twierdzenie skarżącej, że "(...) na dzień 07.09.2020 r całość materiałów palnych została usunięta.", skoro władze samorządowe tydzień po wydaniu decyzji przez Komendanta Miejskiego, musiały wydać decyzję nakazującą usunięcie odpadów z działki nr [...]. Co więcej nawet w postępowaniu odwoławczym strona powtórzyła czynność zabronioną w postaci nieprzepisowego składowania desek, której zaprzestała w toku czynności kontrolno-rozpoznawczych".

W skardze wywiedzionej na wyżej wskazaną decyzję wniesiono o uchylenie decyzji, umorzenie postępowania, wstrzymanie wykonania decyzji. Nie podniesiono zarzutów dotyczących naruszenia konkretnych przepisów, jednak skarżąca zakwestionowała nie tylko decyzję ale i ustalenia organu. Podniosła, że decyzja dotyczy budynku wielorodzinnego, a budynek znajdujący się na nieruchomości jest budynkiem jednorodzinnym. Przepisy wskazane przez organy nie mają zastosowania do budynków jednorodzinnych. W odległości 150 m od nieruchomości nie ma żadnych zabudowań i do wydania decyzji brak jest podstaw faktycznych i prawnych, bo nie istnieje zagrożenie pożarowe. Budynek skarżącej jest położony znacznie wyżej od gruntu, na którym stwierdzono położenie przedmiotowych ruchomości. Nie istnieje też żadne zagrożenie dla przedmiotowej nieruchomości budynkowej, gdyż nieruchomość ta jest położona około 15 m wyżej od miejsca, na którym położone są przedmiotowe rzeczy. Budynek mieszkalny położony jest na skarpie i ewentualna droga ewakuacyjna jest zachowana. Zachowany jest też dojazd i dojście do przedmiotowej nieruchomości z każdej strony.

Skarżąca nie zgodziła się z decyzją bo jej zdaniem każde zaparkowanie przy domu jednorodzinnym pojazdu stanowi naruszenie przepisów przeciwpożarowych. Jest ono tym większe że, pojazdy, które w przeciwieństwie do przedmiotowych są użytkowane, posiadają naładowany akumulator, zaopatrzone są w 4 opony (na felgach) i wykonane są z materiałów łatwopalnych. Tymczasem nagminne jest parkowanie tak wyposażonych pojazdów, w odległości mniejszej niż 4 m od budynku jednorodzinnego, w ilości więcej niż jeden pojazd. Samochody są też parkowane w bryle budynku jednorodzinnego, niejednokrotnie w ilości większej niż jeden pojazd. Do tego w domach tych składowane jest drewno, węgiel, pelet i inne podobne materiały łatwopalne.

W przedmiotowej sprawie, mimo że wszystkie opony były także na felgach, to organ posługuje się terminem opony, dla uzasadnienia swojej decyzji, a w rzeczywistości winien posługiwać się terminem koła. Zdaniem skarżącej ustawodawca w rozporządzeniu regulującym warunki techniczne budynków, wyłączył w odniesieniu do budynków jednorodzinnych.

Po przedstawieniu rozumienia przez skarżącą pojęcia ,,strefy pożarowej składowiska" podniosła ona, że skutkiem oględzin przeprowadzonych przez organ jest stwierdzenie, że wszystkie materiały w postaci desek, opon (w rzeczywistości kompletnych samochodowych opon z felgami) zostały usunięte. Brak jest jakiejkolwiek informacji, aby skutkiem oględzin było stwierdzenie na działce pozostałości roślinnych, gałęzi i chrustu tj. materiałów określonych § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia o ochronie przeciwpożarowej. Przepis ten stanowił jedną z podstaw prawnych wydania zaskarżonej decyzji, tymczasem brak było do tego podstaw faktycznych, czego dowodem jest protokół oględzin z dnia 26 stycznia 2021 r.

W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przedstawiając stanowisko zbieżne z zajętym w wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 j.t, dalej - p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, badając zaskarżoną decyzję właśnie przy uwzględnieniu dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. uznał, że zaskarżona decyzja jako naruszająca przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy musi zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Na wstępie rozważań należy zwrócić uwagę, że zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego, a to cytowane wcześniej: ustawa o PSP i rozporządzenie w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynku, należy traktować w niniejszej sprawie jako wyznacznik dla orzekających w sprawie organów, które wyłącznie w sytuacji potwierdzenia sytuacji niezgodnej z obowiązującymi normami prawnomaterialnymi zostały umocowane przez prawodawcę do władczej interwencji w postaci wydania nakazu wykonania określonej czynności. Organ I instancji przed wszczęciem postępowania wszedł w posiadanie materiału dowodowego przekazanego mu przez Burmistrza S. w ramach prowadzonego przez ten organ odrębnego postępowania. Poza kopiami fotografii wykonanych przez ten organ na przedmiotowej nieruchomości, KPPSP przed wydaniem decyzji przeprowadził własne postępowanie dowodowe sprowadzające się do czynności kontrolno-rozpoznawczych udokumentowanych w protokole z dnia 9 września 2020 r. Z dokumentu tego wynika zasadniczo jeden istotny element zawarty w pkt 5, gdzie w opracowaniu zbliżonym do tabeli postawiono w rubryce znak ,,X", zaś uzupełniono go o zapis ,,Składowanie poza budynkiem w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki sąsiedniej materiałów palnych w tym pozostałości roślinnych, gałęzi i chrustu. W trakcie kontroli stwierdzono, że na terenie posesji przy ul. [...] składowane są materiały łatwopalne w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki min. palne części samochodowe, opony, drewno, deski".

W pkt 14 protokołu o nazwie uwagi i zastrzeżenia wniesione przez kontrolowanego mimo zapisu, że protokół ,,po zapoznaniu się z jego treścią podpisano bez zastrzeżeń" został podpisany tylko przez przedstawiciela organu bez podania przyczyn czy strona podpisała protokół, czy tez odmówiła tej czynności, a wreszcie czy wniosła zastrzeżenia. Z koli w dolnej części protokołu znalazł się odręczny zapis nie wiadomo z jakiej daty i przez kogo dokonany o treści ,,W dniu 02.09.2020 po kontroli i zaleceniu usunięcia desek zalecenie zostało wykonane w tym samym dniu". Pod treścią nieczytelny podpis.

Po wpłynięciu odwołania do DKWPSP, organ II instancji zarządził postanowieniem z dnia 22 grudnia 2020 r. przeprowadzenie dowodu z oględzin. W sporządzonym na tę okoliczność protokole z dnia 26 stycznia 2021 r., w innej formule graficznej niż miało to miejsce we wcześniejszym protokole, w punkcie nr 1 o nazwie Podczas oględzin ustalono, co następuje odnotowano: ,,Aktualny stan ochrony przeciwpożarowej działki o numerze [...] obręb 2 zlokalizowanej w S. przy ul. [...] podczas oględzin był trudny do ustalenia w związku z zaleganiem 40 cm warstwy śniegu. Podczas oględzin ustalono, że ponad pokrywę śniegu wystają materiały palne składowane poza budynkiem w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki sąsiedniej. W trakcie oględzin stwierdzono składowanie drewna opałowego przy zachodniej granicy działki, desek w odległości 3 m od południowej granicy działki oraz opon samochodowych w odległości 3 m od wschodniej granicy działki. W toku oględzin wszystkie wyżej wymienione materiały palne zostały usunięte". Protokół został podpisany bez zastrzeżeń przez stronę i przedstawicieli organu.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym materiał dowodowy zebrany w sprawie uniemożliwia ocenę zaskarżonej jako legalnej. Konfrontacja materiału dowodowego w szczególności z uzasadnieniem decyzji daje podstawy do postawienia tezy, że przynajmniej w toku postępowania odwoławczego doszło do prowadzenia postępowania z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej - k.p.a.), a także art. 80 k.p.a.

Zasady postępowania wyrażone w tych przepisach, do których przestrzegania zobowiązane są orany administracji, w szczególności w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalanie stanu faktycznego, mają na celu zagwarantowanie należytej ochrony praw stron postępowania administracyjnego. I tak, zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie przy tym do treści art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jednocześnie, art. 136 § 1 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przy tym, art. 75 § 1 k.p.a. stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W świetle zaś art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Z powołanych przepisów wynika przede wszystkim, że organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji jako gospodarz postępowania administracyjnego określa zakres postępowania wyjaśniającego oraz dobór środków dowodowych potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy, przy czym aktywna rola organu administracji publicznej w procesie poszukiwania i gromadzenia materiału dowodowego może przejawiać się zarówno podejmowaniem czynności dowodowych z urzędu, a także gromadzeniem w aktach sprawy dowodów wskazanych lub dostarczonych przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Organ powinien zatem przeprowadzić dowody, które uznał za niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Realizacja przez organ administracji publicznej powyższych obowiązków nie pozbawia oczywiście strony prawa do czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego związanych z realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Aktywna postawa podczas całego postępowania wyjaśniającego winna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2010 r., I SA/Wa 1433/09, LEX nr 600029).

Z kolei, wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 1988 r., sygn. akt SA/Po 1495/87, niepubl.), co innymi słowy oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności niemających znaczenia dla sprawy lub niespornych. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. Organ powinien dokonać oceny mocy i wiarygodności dowodu wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, co wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności (zob. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., sygn. akt I SA 1270/93, OSP 1994, nr 7–8, poz. 131). To zaś uzasadnia wniosek, że o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów można w przekonujący sposób twierdzić w sytuacji, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1994 r., III SA 491/93, LEX nr 1688101). Nieustosunkowanie się przez organ do niektórych dowodów budzi wątpliwości co do prawidłowości oceny innych dowodów (zob. wyrok NSA z 16 lutego 2000 r., I SA/Wr 28/98, LEX nr 1692246). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym.

Powyższe świadczy również o naruszeniu przez DKWPSP art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, a także o naruszeniu zasady wynikającej z art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

W świetle powiedzianego należy zwrócić uwagę, że organ I instancji poza przekazanymi mu przez Burmistrza S. fotografiami dysponował wyłącznie protokołem z dnia 2 września 2020 r., z lapidarnym zapisem o składowaniu palnych części samochodowych, opon, drewna desek, zaś w decyzji z dnia 17 września 2020 r. organ ten podaje, że po weryfikacji zastrzeżeń w dniu 7 września 2020 r. część materiałów palnych została usunięta. W dalszym ciągu nie usunięto samochodu, pozostałości części samochodowych po rozbiórce tj. plastiki, fotele itp.. W tym stanie rzeczy organ I instancji w uzasadnieniu decyzji zamieszcza twierdzenia, nieznajdujące oparcia w materiale dowodowym. W protokole kontroli brak przecież zapisów o samochodzie, znajduje się tam wyłącznie wzmianka co najwyżej o częściach samochodowych. Z kolei strona w odwołaniu pisze zaś o ,,samochodzie osobowym, który jest powypadkowy". Już tak nieskomplikowany zabieg jak konfrontacja treści decyzji z treścią protokołu powoduje ewidentną rozbieżność. Nieco światła na te rozbieżności daje zalegające w aktach sprawy pismo KMPSP z dnia 24 listopada 2020 r. kierowane do DKWPSP, w którym podaje się, że ,,w dniu 7 września 2020 r. na terenie posesji ul. [...] w S. nie przeprowadzono czynności kontrolno-rozpoznawczych, z których powstał kolejny protokół". W tym piśmie poruszana jest dalej problematyka dokonywania dodatkowych zapisów na protokole z dnia 2 września 2020 r. oraz opisano stan nieruchomości.

Wskazane pismo będące w istocie informacją kierowaną do organu nadrzędnego instancyjnie zawiera treści nie potwierdzone w żaden inny sposób w aktach sprawy. Organ I instancji nie pokusił się nawet o potwierdzenie ustaleń z wizyty na przedmiotowej nieruchomości w dniu 7 września 2020 r., o ile faktycznie taka miała miejsce, choćby w formie notatki służbowej. Nie przeszkadzało mu to jednak na zamieszczenie konkretnych treści w decyzji pierwszoinstancyjnej. K.p.a. nie akceptuje takiego modelu procedowania, że w sytuacji gdy pracownik organu posiądzie daną wiedzę, może ją automatycznie, bez konieczności udokumentowania w odpowiedniej formie dostępnej choćby dla strony, organu II instancji czy wreszcie sądu, przetransponować wprost do decyzji. Dochodzi w takim przypadku do kardynalnego naruszenia co najmniej kilku kluczowych zasad ogólnych postępowania, ale przede wszystkim decyzja nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym.

Pomijając decyzję organu I instancji, bo mimo wszystko z akt wynika, że przynajmniej część materiałów palnych nie została usunięta, co uzasadniało choćby w minimalnym stopniu wydaną decyzję, nie do przyjęcia jest postępowanie przeprowadzone przez organ II instancji. W świetle twierdzeń odwołującej się i wątłego materiału dowodowego, a tym bardziej odręcznej adnotacji na protokole z dnia 2 września 2020 r. traktującej o wykonaniu zaleceń i usunięciu desek, jako nieodzowne wydawało się przeprowadzenie dodatkowych czynności wyjaśniających na nieruchomości.

W tym stanie rzeczy podkreślić trzeba, że organ II instancji obrał właściwy kierunek decydując się na zaordynowanie dodatkowego dowodu z oględzin. Postanowienie z dnia 22 grudnia 2020 r. zostało wykonane przez wskazanych pracowników PSP w J.. Co prawda sam protokół sporządzono w formie o wiele czytelniejszej i obszerniejszej niż miało to miejsce w przypadku pierwszych czynności kontrolno-rozpoznawczych, jednakże dokonane zapisy są na tyle niejasne, by nie powiedzieć - wewnętrznie sprzeczne, że nie dają podstaw do wydania decyzji o takim kształcie, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

W protokole pomimo sygnalizacji trudności spowodowanych zalegającą warstwą śniegu odnotowano składowanie materiałów łatwopalnych w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nieruchomości. Niemniej jednak zasadnicze znaczenie będzie miało ostanie zdanie w pkt 1 o treści ,,W toku oględzin wszystkie wyżej wymienione materiały palne zostały usunięte". Wszelkie zasady wykładni gramatycznej, składni i logiki prowadzą do odkodowania wskazanego zapisu tylko w jeden możliwy sposób. Na nieruchomości stwierdzono wymienione wcześniej materiały łatwopalne, składowane w niewłaściwej odległości od granicy nieruchomości, jednakże wszystkie one w trakcie prowadzonej czynności zostały usunięte. Skoro tak, to zarówno na chwilę zakończenia oględzin jak i rozpoznania odwołania nie istnieje naruszenie obowiązującego przepisu, gdyż właściciel nieruchomości usunął materiały łatwopalne, organ posiadł w tym względzie potwierdzoną organoleptycznie wiedzę, zatem postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a.. W tym stanie rzeczy obiektywnie nie było możliwości utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, skoro stan faktyczny uległ zmianie na tyle, że nakaz wydany przez organ I instancji w trybie ustawy o PSP stał się niezasadny.

Tymczasem DKWPSP przytacza treść protokołu z dnia 26 stycznia 2021 r., zresztą nie w oryginalnym kształcie, gdyż dodaje słowo ,,Dopiero", po czym odnotowuje, że ,,W toku kontroli wszystkie wyżej wymienione materiały palne zostały usunięte". Po tym zapisie dokonanym w części historycznej uzasadnienia decyzji, organ II instancji przechodzi do merytorycznych rozważań, wykazując zasadność i konieczność usunięcia materiałów łatwopalnych, polemizując zresztą z zarzutami strony, zaś umyka mu najbardziej brzemienny w skutkach element sprawy w postaci istnienia, czy braku istnienia materiałów łatwopalnych na przedmiotowej nieruchomości w mniejszej niż dopuszczają to przepisy odległości od granicy w dniu 26 stycznia 2021 r. tj. w trakcie powtórnych oględzin, czy w dniu 26 lutego 2021 r. tj. w dacie wydawania decyzji.

Zdaniem Sądu organ II instancji przy tak rozbieżnym materiale dowodowym nie był w stanie merytorycznie rozstrzygnąć w sprawie. W sytuacji gdy wydał już rozstrzygnięcie ocenić trzeba, że jest ono obarczone wadą naruszenia przynajmniej kilku przepisów procedury administracyjnej, (art. 7, art. 77, art. 8, art. 80 czy art. 107 § 3 k.p.a.). Przypomnieć organowi należy, że poglądy judykatury od lat w sposób niezmienny najwyższy nacisk kładą na przestrzeganie zasad ogólnych w tym zasady prawdy obiektywnej. Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjnego w wyroku z dnia 11 stycznia 2022 r., (sygn. akt II GSK 2443/21) wyraził pogląd, że ,,Zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a., skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje, iż organy administracji publicznej mają obowiązek podjąć wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zobowiązane są także w sposób wyczerpujący nie tylko zebrać, ale i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Działania podejmowane w ramach wskazanych wyżej obowiązków mają na celu dokonanie ustaleń, pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Oznacza to, że to normy prawa materialnego wskazują, jakie fakty mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wyznaczają tym samym zakres postępowania dowodowego i zakres ustaleń faktycznych koniecznych dla załatwienia sprawy". - LEX nr 3304219.

Z kolei odnośnie oceny przeprowadzonego dowodu, w sposób bardzo trafny wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 kwietnia 2021 r., (sygn. akt VI SA/Wa 186/21), gdzie Sąd wyraził pogląd w pełni akceptowany i przyjęty jako własny przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że ,,Ustanowiona w przepisach k.p.a. zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nią zasada spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze. Obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, niebudzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karnoadministracyjną". - LEX nr 3200029.

Należy podkreślić, że zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. strona powinna być przekonana, że decyzja została wydana po wnikliwym zapoznaniu się organu ze sprawą, co powinno być odzwierciedlone w uzasadnieniu takiej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Tego wymogu w niniejszej sprawie nie spełniono.

W świetle powyższego, Sąd uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił decyzję DKWPSP z dnia 26 lutego 2021 r., mając na uwadze, że zaistniałe w toku postępowania wyjaśniającego nieprawidłowości mogą zostać wyeliminowane przez organ odwoławczy. Konieczność przeprowadzenia dowodu, czy uzupełnienia postępowania mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego wynikających z art. 136 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, DKWPSP, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., obowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania przedstawione przez Sąd, które sprowadzają się w istocie do konieczności przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego obejmującego ustalenie jak faktycznie przedstawia się przestrzeganie przepisów przeciwpożarowych na przedmiotowej nieruchomości. Zapewne tego rodzaju ustalenie będzie się wiązać z przeprowadzeniem czynności kontrolnych. Wobec tego należy w tym miejscu zwrócić uwagę na rolę protokołu kontroli czy oględzin jako tego rodzaju dokumentu, który niejednokrotnie w sposób najpełniejszy odzwierciedla stan faktyczny. Oględziny są tego rodzaju środkiem dowodowym, mającym na celu - przez bezpośrednie zetknięcie się organu z przedmiotem podlegającym poznaniu - dokonanie za pomocą zmysłów ustalenia stanu faktycznego o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy. Protokół powinien więc zawierać opis zaobserwowanych faktów. Niewątpliwie największą bolączką dotychczasowego postępowania była zupełna nonszalancja i dowolność w dokumentowaniu czynności kontrolnych. Oczywiście przede wszystkim tego rodzaju dokument musi zawierać obiektywny, czytelny, rzeczowy i jednoznaczny opis stanu faktycznego. Nie ma też raczej przeszkód aby jako załącznik do protokołu sporządzić dokumentację fotograficzną, albo w inny sposób utrwalić kontrolowany stan nieruchomości.

Wobec powiedzianego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

O wynagrodzeniu dla radcy prawnemu, przyznanego skarżącej z urzędu (pkt II wyroku) , orzeczono na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 2, §4 i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1715 ze zm.).