Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1962/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Dnia 15 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 znak [...] w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie twierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") zaskarżoną do tut. Sądu decyzją z [...] września 2020 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu - w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 546/19 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 101/18 - odwołania J. Z. uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] września 2017 r., znak: [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o. o. pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego z instalacjami zewnętrznymi: energetycznymi, gazową, kanalizacji sanitarnej oraz kanalizacji deszczowej, z linią kablową nn oświetlenia terenu, z utwardzeniem powierzchni gruntu, z pylonem reklamowym, na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości [...] oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Na wstępie GINB przedstawił stan faktyczny sprawy, wyjaśniając, że decyzją z [...] listopada 2017 r. znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2017 r., znak: [...], umarzającą wszczęte na wniosek J. Z. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o. o. pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego z instalacjami zewnętrznymi: energetycznymi, gazową, kanalizacji sanitarnej oraz kanalizacji deszczowej, z linią kablową nn oświetlenia terenu, z utwardzeniem powierzchni gruntu, z pylonem reklamowym, na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości [...].

Skargę na powyższą decyzję wniosła J. Z. Po rozpatrzeniu skargi wyrokiem z 12 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 101/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2017 r., znak: [...], a NSA wyrokiem z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 546/19 oddalił skargi kasacyjne.

WSA w Warszawie w ww. wyroku z 12 września 2018 r. wskazał, że okoliczność czy sporny pas gruntu (drogi wewnętrznej) znajdujący się zgodnie z pozwoleniem budowlanym w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, nie stanowi własności skarżącej, powinna zostać oceniona i rozważona przez organ badający legitymację skarżącej do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia budowlanego dla spornej inwestycji. Powinno przy tym zostać wzięte pod uwagę, że z akt sprawy wynika (m.in. z decyzji SKO w [...] z [...] czerwca 2018 r., wydanej w postępowaniu wznowieniowym w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji), że Wójt Gminy [...] decyzją z [...] stycznia 2016 r. (a więc już po wydaniu pozwolenia budowlanego) orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości nr ew. [...], nr ew. [...] i nieruchomości skarżącej nr ew. [...]. W tym postępowaniu ustalono, że droga wewnętrzna (pas gruntu szerokości 4m), na której inwestor docelowo zaprojektował (i zrealizował) teren zielony, stanowi część działki skarżącej nr ew. [...].

NSA zaś w wyroku z 28 kwietnia 2020 r. podzielił stanowisko sądu I instancji, m.in. wskazując, że kwestia interesu prawnego skarżącej musi być oceniona po uprzednim jednoznacznym wyjaśnieniu własności drogi wewnętrznej oraz aktualnego stanu prawnego i ewidencyjnego działki nr ew. [...].

Następnie organ powołał się na art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wyrok WSA w Olsztynie z 16 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 443/09 i wskazał, że ma on charakter bezwzględnie obowiązujący, co z kolei oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu.

Mając na uwadze wytyczne zawarte we wskazanych wyrokach, GINB ponownie rozpatrzył odwołanie. Na początku przywołał art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a także wyrok NSA w Warszawie z 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97 i wskazał, że interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.

Organ wyjaśnił, co rozumie się przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje, że skarżąca J. Z. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej ww. decyzji organu stopnia podstawowego z [...] czerwca 2014 r., nr [...]. J. Z. wywodzi swój interes prawny z tytułu przysługującego jej prawa własności działki nr ew. [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...], co potwierdza księga wieczysta nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy [...] w [...], X Wydział Ksiąg Wieczystych.

Analiza porównawcza projektu zagospodarowania terenu (Projekt budowlany - nr rys. PZT-01) oraz danych pochodzących z portalu https://polska.e-mapa.net/, wykazała, że projekt budowlany zatwierdzony ww. decyzją z [...] czerwca 2014 r. nr [...], zakłada m.in. realizację terenu zielonego na działce nr ew. [...], stanowiącej własność J. Z. Powyższe potwierdza również przedłożony przez J. Z. w trakcie niniejszego postępowania wyrok Sądu Okręgowego w [...] z [...] grudnia 2019 r., sygn. akt [...], w którym w pkt. I a (...) nakazano pozwanej [...] Sp. z o.o. - inwestorowi w niniejszej sprawie - przywrócenie stanu zgodnego z prawem nieruchomości J. Z., oznaczonej jako działka nr ew. [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...], objętej księgą wieczystą [...], poprzez wykonanie w terminie 90 dni od daty uprawomocnienia się wyroku prac polegających na likwidacji nasypu ziemnego z roślinnością i zniszczonym podłożem oraz utwardzeniu gruntu zgodnie z wiedzą i sztuką budowlaną (...).

Wobec powyższego organ stwierdził, że J. Z., jako właścicielka nieruchomości o nr ew. [...], posiada interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r., nr [...].

Następnie organ wskazał, że w jego ocenie, organ wojewódzki umarzając postępowanie nieważnościowe z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawcy uchybił przepisom art. 105 § 1 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W związku z powyższym GINB uznał, że należy uchylić w całości decyzję Wojewody [...] z [...] września 2017 r., znak: [...], oraz przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ wskazał, że rzeczą organu wojewódzkiego, przy ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy, będzie wziąć pod uwagę poczynione wyżej ustalenia.

Na koniec organ wskazał też, że pomimo dokonanych ustaleń odnośnie legitymacji materialno-prawnej skarżącej do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu nieważnościowym, nie jest uprawniony do wydania decyzji merytorycznej albowiem skutkowałoby to prowadzeniem postępowania pod kątem merytorycznym (przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.) po raz pierwszy, co stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności, która polega na dwukrotnym rozpoznaniu sprawy w każdym jej aspekcie.

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od decyzji GINB z [...] września 2020 r. złożyła [...] z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła

"1. naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 i art. 30 ust. I pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na błędnym przyjęciu, że teren zielony urządzony przez [...] sp. z o.o. na części działek nr [...] i [...], które po rozgraniczeniu w styczniu 2016 r. znalazły się w granicach działki J. Z. Nr [...], urządzony został w wyniku budowy na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014r. Nr [...], kiedy teren ten został urządzony przy budowie zjazdu z drogi publicznej (ul. [...]) na podstawie zgłoszenia z 22 sierpnia 2014 r., co do którego organ budowlany nie wniósł sprzeciwu i umowy drogowej z dnia [...] kwietnia 2014r.

2. naruszenie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2020r. poz. 276 ze zm.) przez błędną wykładnię tego przepisu, pomijającą że decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości ma charakter konstytutywny, a zatem teren zielony urządzony przez [...] sp. z o.o. znalazł się w granicach działki Nr [...], należącej do J. Z. dopiero w styczniu 2016 r., a zatem po 15 miesiącach po zakończeniu budowy inwestycji przez [...] sp. z o.o. z końcem października 2014 r.".

W ocenie sprzeciwiającej się GINB w wykonaniu wytycznych NSA i WSA przyjął, że organy I Instancji dostatecznie nie zbadały, czy nieruchomość J. Z. znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę, co implikuje jej przymiot jako strony postępowania.

Zaskarżona decyzja jest błędna i narusza przepisy prawa powołane w zarzutach sprzeciwu. Obszar oddziaływania obiektu ze spornego pozwolenia na budowę określono na działkach Nr [...], [...] oraz [...] i [...] - wewnętrzna droga dojazdowa. W uzasadnieniu pozwolenia na budowę wskazano, że przedłożony projekt budowlany docelowo przewiduje likwidację odcinka drogi wewnętrznej na działkach Nr [...] i [...] przez urządzenie terenu zielonego. W związku z tym planowana obsługa komunikacyjna odbywać się będzie przez utwardzoną część działki nr [...] w połączeniu z istniejącą drogą wewnętrzną, a działki Nr [...] i [...] znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Spółka dzierżawiła z prawem zabudowy część działki Nr [...] od T. i S. małż. P., zaś część działki Nr [...] od E. W., ujawnionych w księgach wieczystych i ewidencji gruntów, jako właściciele tych działek.

Pozwolenie na budowę nie obejmowało przebudowy ulicy [...], drogi wewnętrznej ani zjazdu z drogi publicznej ul. [...] na działkę nr [...] lub innych obiektów budowlanych położonych poza działkami Nr [...] i [...]. Inwestycja drogowa, w tym kwestionowany przez J. Z. zjazd z drogi publicznej - ul. [...], była objęta zgłoszeniem na podstawie art. 30 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego, a nie kwestionowanym pozwoleniem na budowę.

Umowy dzierżawy były zawarte z zamiarem budowy zjazdu w pierwotnym przebiegu drogi wewnętrznej, ale w trakcie uzgodnień z Zarządem Dróg i Mostów w [...], projektowany zjazd został przeniesiony na działkę [...] należącą do inwestora ze względu na pobliskie wzniesienie drogi.

Na podstawie pozwolenia na budowę, zgłoszenia i umowy drogowej [...] sp. z o.o. zrealizowała inwestycję kubaturową oraz inwestycję drogową i [...] października 2014 r. uzyskała pozwolenie na użytkowanie.

[...] stycznia 2016 r. Wójt Gminy [...] (bez udziału [...] sp. z o.o.) wydał decyzję rozgraniczeniową, w wyniku której część drogi wewnętrznej, na której urządzono teren zielony, znalazła się w granicach działki nr [...] należącej do J. Z. Między działkami nr [...] i [...] leży obecnie działka Nr [...] należąca do E. W. lub Gminy [...]. Wątpliwość wynika z faktu wydania decyzji o przejęciu tej działki pod drogę gminną, ale w księdze wieczystej figuruje nadal E. W.

Dlatego nie można uznać, że kwestionowane w postępowaniu nieważnościowym pozwolenie na budowę obejmuje zamierzenie inwestycyjne (teren zielony) leżący aktualnie, po rozgraniczeniu, w części w obrębie działki Nr [...]. Pozwolenie na budowę nie wykraczało bowiem poza obszar działek Nr [...] i [...] i nie obejmowało przebudowy drogi i zjazdu z drogi publicznej. Roboty te wykonano na podstawie zgłoszenia i umowy drogowej. Wobec powyższego nie może być mowy o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę z tytułu robót budowlanych przy inwestycji nie objętej pozwoleniem na budowę, lecz objętej innym aktem administracyjnym (zgłoszenie bez sprzeciwu) na podstawie, którego zrealizowano obiekt budowlany. W związku z powyższym, całe postępowanie w trybie nieważnościowym dotyczy innej inwestycji niż ta, której prawidłowość kwestionuje J. Z. (zjazd z drogi publicznej).

Ponadto, w piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że decyzja rozgraniczeniowa, czy wyrok sądu cywilnego w przedmiocie rozgraniczenia mają charakter konstytutywny. Orzeczenia te wyznaczają bowiem terytorialny zakres prawa własności na gruncie. W związku z powyższym zmiana granic nieruchomości po zakończeniu inwestycji nie powoduje, że J. Z. była stroną postępowania o udzielenie Pozwolenia na budowę, skoro w dacie jego wydania jej działka Nr [...] nie obejmowała urządzonego terenu zielonego. Tym samym i z tego też powodu brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności Pozwolenia na budowę, ponieważ innego oddziaływania inwestycji poza obszar działek Nr [...] i [...], jak teren zielony w miejscu części dawnej drogi wewnętrznej nie ma.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty materialnoprawne, zawarte w sprzeciwie. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17, CBOSA).

Kontrolowany w niniejszej sprawie sprzeciw od decyzji zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, anżeli w nim podniesione.

Podstawę prawną kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia GINB z [...] września 2020 r. stanowi art. 138 § 2 k.p.a. W tym trybie organ wydaje decyzję procesową, która nie zajmuje stanowiska merytorycznego w stosunku do przedstawionego stanu faktycznego i prawnego, czyli nie rozpoznaje jej co do istoty, a jedynie kasuje nieprawidłową - w ocenie organu odwoławczego – decyzję, przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na dostrzeżone nieprawidłowości lub uchybienia procesowe wraz ze wskazaniami dla organu I instancji odnośnie dalszego postępowania.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane, jako decyzja kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Sytuacja taka ma miejsce, gdy organ I instancji podczas rozpoznawania sprawy w ogóle nie przeprowadził postępowania lub przeprowadził je z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego środek zaskarżenia od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do jego zastosowania, a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.

W rozpatrywanej sprawie kluczową kwestią było zatem zbadanie przez Sąd zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu kontrolowana pod tym kątem decyzja organu odwoławczego jest nieprawidłowa.

W zaskarżonej decyzji GINB, orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., niezasadnie uznał brak możliwości merytorycznego zakończenia postępowania dotyczącego umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r., nr [...], udzielającej [...] Sp. z o. o. pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości [...], oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Jak wskazano wyżej, skorzystanie z dyspozycji tego przepisu jest możliwe wówczas, gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części. Jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że niezbędny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie przyjąć należy, że sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który co do zasady nie tylko kontroluje decyzję organu I instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną. Rozszerzająca interpretacja art. 138 § 2 k.p.a. i wydawanie w oparciu o ten przepis decyzji w innych sytuacjach nże zostały w nim wskazane uznać należy za niedopuszczalne.

Zasadniczym problemem w niniejszej sprawie - według oceny organu odwoławczego - jest niewyjaśnienie i niewzięcie pod uwagę przez organ I instancji faktu posiadania przymiotu strony przez J. Z., aktualną właścicielkę działki nr ewid. [...] w nadzwyczajnym postępowaniu o stwierdzenie nieważności.

Wskazać zatem trzeba, że sam organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazuje na wszelkie okoliczności, z których bez najmniejszych wątpliwości wynika, kto jest właścicielem określonej działki, oraz które działki wchodzą w obszar oddziaływania nieruchomości objętej spornym pozwoleniem na budowę, a także które działki podlegały rozgraniczeniu i które działki wchodzą w skład "terenu zielonego".

Jak już wskazano, skorzystanie przez organ odwoławczy z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe jedynie wówczas, gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że niezbędny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie przyjąć należy, że sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który co do zasady nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną. Nawet jeśli rozpoznanie będzie oznaczało merytoryczne zajęcie stanowiska, jak choćby uchylenie i orzeczenie co do istoty w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Uchylenie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania jest zatem wyjątkiem od zasady, wedle której organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy co do meritum. Powody dla których organ odwoławczy wydaje tego rodzaju rozstrzygnięcie muszą ściśle odpowiadać przesłankom z art. 138 § 2 k.p.a. Nie wystarczy przy tym ogólne wskazanie, że "sprawa wymaga wyjaśnienia", ani samo wymienienie dostrzeżonych czy domniemanych uchybień, ani tym bardziej powołanie się jedynie na art. 15 k.p.a. i wyrażoną w nim zasadę dwuinstancyjności postępowania. Konieczne jest, aby w wyniku stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem pierwszej instancji lub wad tkwiących w decyzji konieczne było ponowne przeprowadzenie postępowania.

W kontrolowanej sprawie wskazane reguły nie zostały przez organ odwoławczy, zdaniem Sądu, zachowane. Przesłanka uzasadniająca rozstrzygnięcie kasatoryjne w tej sprawie nie wystąpiła. Uzasadnienie organu odwoławczego w żadnym zakresie nie wskazuje i nie uzasadnia okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek art. 138 § 2 k.p.a. Nie wynikał też z niego brak możliwości zastosowania, jeśli w ogóle była taka konieczność, przepisu art. 136 k.p.a.

Nie odnosząc się do materialnoprawnej kwalifikacji spornych elementów sprawy (z braku prawnej dopuszczalności takiej oceny, z uwagi na ograniczenia wynikające z powołanego art. 64e p.p.s.a.) wskazać należy, że z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że organ ten w zasadzie nie dostrzega w decyzji Wojewody [...] uchybień, które podlegać powinny dodatkowemu gromadzeniu materiału dowodowego w celu ustalenia nowych lub wątpliwych okoliczności. GINB uznał jedynie, że w jego ocenie, organ wojewódzki umarzając postępowanie nieważnościowe z uwagi na brak przymiotu strony J. Z. uchybił przepisom art. 105 § 1 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu, wszystkie powody wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pomijając ocenę merytorycznej ich trafności, powinny być konwalidowane przez GINB na etapie postępowania odwoławczego. Brak jest podstaw do kolejnego prowadzenia postępowania na etapie pierwszej instancji w celu zweryfikowania przymiotu strony J. Z., co może z powodzeniem sam ocenić organ odwoławczy.

Wyjasnić także należy, że organ II instancji nakazując Wojewodzie uwzględnić jego (GINB) wytyczne w ogóle nie sprecyzował czynności i ich zakresu, niezbędnych do podjęcia właściwego orzeczenia. Nie uzasadnił tym samym, z jakiej przyczyny uznał, że sam nie ma możliwości uzupełnienia postępowania w oparciu o art. 136 k.p.a., bez narażenia się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art.15 k.p.a.

Dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności oznacza, że nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Strona postępowania ma zatem prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed organem administracji publicznej. Każda sprawa administracyjna, która załatwiona została decyzją pierwszoinstancyjną, w wyniku wniesienia odwołania uruchamiającego tok instancji podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy.

W trakcie postępowania niezbędna jest ocena zebranych dowodów, usunięcie ewentualnych naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji, a także ustosunkowania się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, z poszanowaniem wymogów uzasadniania decyzji administracyjnej określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Rolą organu odwoławczego nie jest weryfikacja (kontrola) zaskarżonej decyzji, lecz ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie. Postępowanie odwoławcze nie może więc polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako od nowa, bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów

Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy konkretną, indywidualną sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Gl 93/19; wyrok WSA w Krakowie z 17 kwietnia 2013 r., o sygn. II SA/Kr 13/13, LEX nr 1325761; wyrok WSA w Gdańsku z 12 czerwca 2012 r., o sygn. I SA/Gd 357/12, LEX nr 1230493). Patrząc pod kątem zasady dwuinstancyjności, "z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji" (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147, por. wyrok WSA w Warszawie z 16 września 2020 r., o sygn. VII SA/Wa 1473/20).

Mając na uwadze brak wytycznych udzielonych organowi I instancji przez GINB, nie można uznać, że organ odwoławczy wykazał konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego, co najmniej w znacznej części (ani w jakiejkolwiek). To zaś oznacza, że GINB, posiadając wystarczający materiał dowodowy, uchylił się od wydania merytorycznej decyzji rozpoznającej istotę sprawy, czym naruszył art. 138 § 1 w zw. z 138 § 2 k.p.a. a contrario.

Sąd uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał organowi odwoławczemu wszystkie powołane wyżej zagadnienia ocenić samodzielnie. Akta sprawy zawierają niezbędne dokumenty i mapy, na podstawie których można było ocenić zarówno chronologię wydawanych rozstrzygnięć i pozwoleń w sprawie, a co za tym idzie również uprawnienie J. Z. do występowania w sprawie o stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty.

Ponadto, istotne prawnie jest również to, że orzekające w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w WSA w Warszawie nie potwierdziły w swych wyrokach konieczności uzupełnienia materiału dowodowego w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji Wojewody [...] i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozstrzygnięcia. Per analogiam oznacza to, że uznały kompetencje organu odwoławczego (GINB) do podjęcia oceny merytorycznej w sprawie.

WSA w Warszawie w ww. prawomocnym wyroku z 12 września 2018 r. w zawartej w uzasadnieniu ocenie prawnej wyraźnie stwierdził, że to GINB (jako organ odwoławczy) nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności tej sprawy - nie rozważył bowiem należycie, czy sporny pas gruntu (drogi wewnętrznej) znajdujący się zgodnie z pozwoleniem budowlanym w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, nie stanowi własności skarżącej, na co wskazywała ona w toku postępowania. Ww. wyrokiem Sąd uchylił wyłącznie decyzję GINB, tak więc wyraźne wskazanie co do dalszego postępowania dotyczy organu odwoławczego, a nie organu I instancji. Dlatego użyte przez WSA w Warszawie polecenia co do dalszego postępowania, w tym polecenie "organ zbada również, czy na skutek spornej inwestycji skarżąca została pozbawiona dostępu do drogi, jak podnosiła w toku postępowania" dotyczyło obowiązków GINB, od których orzekając zaskarżoną decyzją organ się uchylił, wbrew treści art. 153 p.p.s.a.

Ponadto, w ww. wyroku, WSA w Warszawie wyraźnie wskazał organowi odwoławczemu, że "niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich czy też od naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Stroną takiego postępowania powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać".

NSA poprawności oceny prawnej i wskazań co do dalszego postepowania organu, dokonanych przez WSA w Warszawie, nie zakwestionował.

Możliwy do ustalenia na podstawie akt sprawy stan faktyczny umożliwiał więc GINB dokonanie subsumpcji prawnej i merytoryczne orzeczenie – bez potrzeby uchylania orzeczenia organu I instancji do ponownego rozpatrzenia. Owo "ponowne rozpatrzenie sprawy" mogło być więc dokonane przez organ odwoławczy, który orzekając merytorycznie w takim wypadku nie naruszyłby zasady dwuinstancyjności postępowania, ale działał na podstawie wyraźnej dyspozycji art. 138 § 1 pkt. 1 albo pkt. 2 k.p.a. i zgodnie z odczytywanym a contrario art. 138 § 2 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, tut. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja GINB została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., co uzasadniło jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (pkt I wyroku).

Ze względu na zakres kognicji sądu administracyjnego w sprawie ze sprzeciwu wyznaczony przepisem art. 64e p.p.s.a., tut. Sąd nie przesądzał o wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania, tj. o ewentualnym przymiocie strony J. Z. w sprawie o stwierdzenie nieważności spornego pozwolenia na budowę.

Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy powinien wziąć pod uwagę analizę posiadanego materiału dowodowego oraz wytyczne wynikające z niniejszego uzasadnienia wyroku. Decyzja kasacyjna znajduje uzasadnienie jedynie wtedy gdy organ nie mógł sam uzupełnić materiału dowodowego i może odnieść zamierzony skutek w obliczu analizy akt i konieczności prawidłowego zgromadzenia materiału dowodowego.

Związany oceną prawną tut. Sądu (art. 153 p.p.s.a.), ale również oceną prawną dokonaną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 101/18, GINB ponownie rozpozna odwołanie skarżącej od decyzji organu I instancji i wyda decyzję merytoryczną, a nie decyzję kasatoryjną.

O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1pkt 1lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).