Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 995/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6359 Inne o symbolu podstawowym 635
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Sportu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12a ust. 1, art. 12b ust. 2, art. 11 ust. 2 pkt 4, art. 13 ust. 1.
journal: Dz.U. 2017 poz 1463
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie - tekst jedn.
article: art. 141 par. 4.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2, art. 3, art. 7, art. 32 ust. 1.
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2021 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Z. T.-D. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2666/16 w sprawie ze skargi P. Z. T.-D. w L. na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku przynależności do właściwej międzynarodowej federacji sportowej działającej w sporcie olimpijskim lub paraolimpijskim lub innej uznanej przez Międzynarodowy Komitet Olimpijski 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. Z. T.-D. w L. na rzecz Ministra Sportu i Turystyki 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2018 r., oddalił skargę P. Z. T.w L. na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] października 2016 r., w przedmiocie ustalenia przynależności do właściwej międzynarodowej federacji sportowej działającej w sporcie olimpijskim lub paraolimpijskim lub innej uznawanej przez MKOL.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] maja 2013 r., Minister Sportu i Turystyki udzielił władzom P. Z. T. w L. upomnienia w związku z niedostosowaniem działalności Związku do wymogów ustawy o sporcie oraz zażądał od władz związku niezwłocznego podjęcia działań mających na celu zapewnienia stanu zgodnego z prawem przez podłożenie zaświadczenia o przynależności Związku do międzynarodowej federacji sportowej działającej w sporcie olimpijskim lub paraolimpijskim lub innej uznanej przez MKOL.

W związku z pismem organu z dnia 8 grudnia 2015 r. o wszczęciu postępowania i wzywającym do przedłożenia zaświadczenia, pełnomocnik Związku, pismem z dnia 23 grudnia 2015 r., poinformował, że Związek jest zrzeszony w Międzynarodowym Stowarzyszeniu na rzecz Sportu Powszechnego (TAFISA), która jest uznawana przez MKOL.

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., Minister Sportu i Turystyki stwierdził brak przynależności P. Z. T. do właściwej międzynarodowej federacji sportowej działającej w sporcie olimpijskim lub paraolimpijskim lub innej uznanej przez Międzynarodowy Komitet Olimpijski. Organ w motywach wskazał, że TAFISA nie jest jedną z 70 międzynarodowych federacji sportowych uznanych przez MKOL lecz jest stowarzyszeniem, którego celem jest upowszechnianie i promocja sportu jako całości. Organizacja ta jest uznawana przez MKOL lecz nie jest to międzynarodowa federacja sportowa w rozumieniu art. 12a ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz.U. z 2017 r., poz. 1463 ze zm., dalej: u.o.s. lub ustawa o sporcie).

Objętą skargą decyzją Minister Sportu i Turystyki utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie.

Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję stwierdził, że spór w sprawie dotyczy wykładni art. 12a ust. 1 ustawy o sporcie w zakresie przewidzianego w tym przepisie obowiązku przynależności (polskiego związku sportowego) do właściwej międzynarodowej federacji sportowej działającej w sporcie olimpijskim lub paraolimpijskim lub innej uznanej przez Międzynarodowy Komitet Olimpijski.

Sąd stwierdził, że prawnie doniosły na gruncie art. 12a ust. 1 ustawy o sporcie jest wyłącznie status organizacji międzynarodowej, której członkiem jest skarżący Związek. Nie ulegało wątpliwości Sądu, że organizacja, do której należy skarżący Związek - TAFISA nie została dotychczas uznana za międzynarodową federację sportową. TAFISA nie jest międzynarodową federacją sportową w konkretnej dyscyplinie sportu lecz jest stowarzyszeniem, którego celem jest upowszechnianie i promocja sportu w ogólności.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, organ zasadnie stwierdził, że skoro skarżący nie przestawił zaświadczenia lub innego dokumentu potwierdzającego jego członkostwo w międzynarodowej federacji sportowej uznanej przez MKOL to nie wykazał w toku prowadzonego postępowania tego rodzaju przynależności. W konsekwencji Związek nie wypełnił obowiązku, o którym mowa w art. 12a ust. 1 ustawy o sporcie.

Sąd I instancji stwierdził również, że organ w sposób klarowny i przekonujący przedstawił motywy swojego rozstrzygnięcia na tle stanu faktycznego sprawy, uwzględniając argumenty wynikające z orzeczeń wydanych na gruncie art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy o sporcie. W sprawie nie doszło także do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

P. Z. T.-D. w L., skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:

1. Przepisów prawa materialnego, tj: art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 12a ust.1 ustawy o sporcie poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] października 2016 r., oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2016 r. podczas gdy ww. decyzje naruszały przepis art. 12a ust. 1 ustawy o sporcie poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że P. Z. T.-D. nie należy do właściwej międzynarodowej federacji sportowej działającej w sporcie olimpijskim lub paraolimpijskim lub innej uznanej przez Międzynarodowy Komitet Olimpijski, a Międzynarodowe Stowarzyszenie na rzecz Sportu Powszechnego (TAFISA) nie może być uznane za inną międzynarodową organizację sportową uznaną przez MKOL, do której odwołuje się przepis art. 12a ust.1 ustawy o sporcie;

2. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 82 ust. 2 i art. 11 ust 2 pkt 4 ustawy o sporcie poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] października 2016 r., oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2016 r., podczas gdy ww. decyzje naruszały przepis art. 82 ust. 2 ustawy o sporcie poprzez jego błędną wykładnie polegającą na uznaniu, że powołany przepis statuuje obowiązek spełnienia przez polskie związki sportowe istniejące w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. wszystkich wymagań wskazanych w art. 11 ustawy o sporcie;

3. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 12 i art. 58 ust. 1 Konstytucji RP poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] października 2016 r., oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2016 r., podczas gdy ww. decyzje naruszały zasady demokratycznego państwa prawa i pewności prawa, zasadę niedziałania prawa wstecz, zasadę ochrony praw słusznie nabytych, zasadę niedyskryminacji oraz konstytucyjną wolność zrzeszania się poprzez przyjęcie, że polski związek sportowy istniejący w dacie wejścia z życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. zobowiązany jest do spełnienia wszystkich wymagań wskazanych w art. 11 ustawy o sporcie;

4. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 144 § 4 p.p.s.a. i w zw. z art. 8 ust. 2, art. 178 ust. 1 i art. 193 Konstytucji RP poprzez nierozpoznanie w całości twierdzeń, zarzutów i wniosków podniesionych w skardze do WSA, w tym w szczególności zarzutów dotyczących naruszenia art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 12 i art. 58 ust. 1 Konstytucji RP oraz wniosku o zwrócenie się przez WSA w Warszawie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, a w konsekwencji nierozpoznanie istoty skargi oraz oddalenie skargi, prowadzące do utrzymania w mocy decyzji Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] października 2016 r., oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2016 r., które to decyzje oparte zostały na przepisach ustawowych niezgodnych z Konstytucją;

5. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8 i art. 16 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] października 2016 r., oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2016 r., podczas gdy ww. decyzje naruszały przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na jego wynik poprzez prowadzenie postepowania administracyjnego w sposób naruszający zasadę praworządności, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych przez błędną wykładnię art. 82 ust. 2 ustawy o sporcie i w konsekwencji wszczęcie postępowania administracyjnego i zastosowanie w przedmiotowej sprawie dyspozycji art. 12b ust. 2 ustawy o sporcie.

Podnosząc te zarzuty Związek wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2016 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie wniósł również o przedstawienie przez Naczelny Sąd Administracyjny Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w przedmiocie: zgodności przepisów art. 12a ust. 1, art. 12b ust. 1 i 2 oraz art. 82 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (w brzmieniu nadanym nowelizacją z dnia 23 lipca 2015 r. Dz.U. z 2015 r. poz. 1321) w zakresie, w jakim przepisy te statuują obowiązek spełnienia przez polskie związki sportowe, istniejące i legalnie działające w dacie wejścia w życie ustawy wymogu przynależności do właściwej międzynarodowej federacji sportowej działającej w sporcie olimpijskim lub paraolimpijskim lub innej uznanej przez Międzynarodowy Komitet Olimpijski, pod rygorem pozbawienia ich statusu polskiego związku sportowego i przekształcenia z mocy prawa w związek stowarzyszeń, z przepisami art. 2, art. 1. art. 31 ust. 1-3, art. 32 ust. 1 i 2. art. 12 i art. 58 ust. 1 oraz art. 68 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Minister Sportu i Turystyki, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości, oddalenie wniosku o skierowanie pytania do Trybunału Konstytucyjnego oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Pismem z dnia 19 października 2020 r., P. Z. T. w L. zmodyfikowała, zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego w ten sposób, że wniósł o skierowanie rzeczonego pytania w przedmiocie zgodności przepisów art. 12a ust. 1, art. 12b ust. 1 i 2 oraz art. 82 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (w brzmieniu nadanym nowelizacją z dnia 23 lipca 2015 r. Dz.U. z 2015 r. poz. 1321) w zakresie, w jakim przepisy te mogą być i nadal są stosowane do polskich związków sportowych, istniejących i legalnie działających w dacie wejścia w życie ustawy w zakresie wymogu przynależność do właściwej międzynarodowej federacji sportowej działającej w sporcie olimpijskim lub paraolimpijskim lub innej uznanej przez Międzynarodowy Komitet Olimpijski, pod rygorem pozbawienia ich statusu polskiego związku sportowego i przekształcenia z mocy prawa w związek stowarzyszeń, z przepisami art. 2, art. 7, art. 31 ust. 1- 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 12 i art. 58 ust. 1 oraz art. 68 ust. 5 Konstytucji RP.

Pismem z dnia 19 sierpnia 2021 r. P. Z. T. w L. wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem to sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści określonej normy prawnej. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie - że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę normy prawnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Związku oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji NSA, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej zarzuty materialne. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana tylko wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.

Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy i komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnione jest aby rozpatrzyć je łącznie. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano z naruszeniem przepisów postępowania.

Na wstępie trzeba podnieść, iż skarga kasacyjna obarczona jest wadami konstrukcyjnymi, które polegają na tym, iż w punkcie 1,2,3,4 i 5 petitum tejże skargi kasacyjnej wskazano w sposób nieprawidłowy przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi., które miałby naruszyć Sad I instancji - zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), wskazano art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Dalej w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej wskazano art. 144 § 4 p.p.s.a., podczas gdy takiego przepisu w tejże ustawie nie ma.

Rozpatrując zarzuty kwestionujące wykładnię art. 12a ust. 1 u.o.s. skutkującą uznaniem, że skarżący nie spełnił przesłanki przynależności do właściwej międzynarodowej federacji sportowej działającej w sporcie olimpijskim lub paraolimpijskim lub innej uznanej przez Międzynarodowy Komitet Olimpijski oraz wiążące się z tym niewłaściwe zastosowanie art. 12b ust. 2 u.o.s. polegające na uznaniu, że Minister Sportu i Turystyki prawidłowo wydał decyzję o stwierdzeniu braku przynależności skarżącego do właściwej międzynarodowej federacji sportowej działającej w sporcie olimpijskim lub paraolimpijskim lub innej uznanej przez Międzynarodowy Komitet Olimpijski należy wskazać, że nie mają one usprawiedliwionych podstaw.

Sąd I instancji trafnie uznał, że w niniejszej sprawie podstawowe znaczenie ma wykładnia art. 12a ust. 1 u.o.s. w zakresie przewidzianego w tym przepisie obowiązku przynależności (polskiego związku sportowego) do właściwej międzynarodowej federacji sportowej działającej w sporcie olimpijskim lub paraolimpijskim lub innej uznanej przez Międzynarodowy Komitet Olimpijski. Rozstrzygnięcie sprawy zależy zatem od wskazania, czy w świetle omawianego przepisu chodzi wyłącznie o bezpośrednią przynależność do wymienionej międzynarodowej federacji, czy też do wypełnienia obowiązku w tym zakresie przez skarżącego dojdzie także poprzez członkostwo w organizacji, która należy do innej organizacji uznanej przez Międzynarodowy Komitet Olimpijski.

Sąd I instancji słusznie przyjął, że z treści art. 11 ust. 2 pkt 4 u.o.s., międzynarodowa federacja sportowa, do której należy polski związek sportowy powinna działać w sporcie olimpijskim lub paraolimpijskim, tj. ujętym w programie letnich lub zimowych igrzysk olimpijskich lub paraolimpijskich.

Słusznie również zaznaczył, że dopuszczalna w świetle powyższego unormowania jest także przynależność do innej międzynarodowej federacji sportowej, a więc działającej w sporcie "nieolimpijskim", jednakże pod warunkiem jej uznania przez MKOl. Trafnie zatem podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że uznanie danej międzynarodowej federacji sportowej przez MKOl jest tym samym każdorazowo warunkiem niezbędnym i koniecznym. W doktrynie zauważa się w tym kontekście, że obowiązek z art. 12a ust. 1 u.o.s. pozwala przyjąć, "że intencją prawodawcy było danie wyrazu akceptacji autorytetu de facto Międzynarodowego Komitetu Olimpijskiego. Od uznania danej międzynarodowej federacji sportowej przez MKOl zostało uzależnione spełnienie wskazanego obowiązku". Jednym z argumentów przemawiającym za wprowadzeniem do porządku prawnego tego rozwiązania jest konstatacja, że stanowi ono kontynuację wymogu z art. 11 ust. 2 pkt u.o.s., zgodnie z którym do wniosku o wyrażenie zgody na utworzenie polskiego związku sportowego należy przedstawić zaświadczenie o przynależności do międzynarodowej federacji sportowej działającej w sporcie olimpijskim lub paraolimpijskim lub innej uznanej przez Międzynarodowy Komitet Olimpijski.

Również słusznie Sąd I instancji wskazał, że pojęcie "międzynarodowych federacji" ("International Federations") na gruncie przepisów Karty Olimpijskiej zostało wyraźnie odróżnione od innych międzynarodowych organizacji sportowych. Zasady i kryteria uznania przez MKOl międzynarodowej federacji zostały określone w art. 25 Karty Olimpijskiej. Zgodnie z tym postanowieniem, w celu rozwoju i propagowania Ruchu Olimpijskiego, MKOl może uznać za Międzynarodowe Federacje międzynarodowe pozarządowe organizacje zarządzające jednym lub kilkoma sportami na szczeblu światowym i obejmujące organizacje kierujące takimi sportami na szczeblu krajowym. Statuty, sposób postępowania i działalności międzynarodowych federacji w Ruchu Olimpijskim muszą być zgodne z Kartą Olimpijską, włącznie z przyjęciem i wdrażaniem Światowego Kodeksu Antydopingowego. Podlegając powyższym przepisom, każda federacja zachowuje niezależność i samodzielność w administrowaniu swoim sportem. Trafnie również podkreślono, że w postanowieniach Karty Olimpijskiej jest także mowa o możliwości uznania przez MKOl stowarzyszeń Międzynarodowych Federacji (art. 3 pkt 3 Karty), działających na szczeblu międzynarodowym, których statuty i działalność są zgodne z Kartą (art. 3 pkt 5 Karty). Te ostatnio wymienione organizacje nie są jednak międzynarodowymi organizacjami sportowymi i członkostwo w nich nie stanowi spełnienia wymogu przynależności do międzynarodowej federacji sportowej. Nie jest zatem wystarczający do spełnienia przesłanki z art. 11 ust. 2 pkt 4 u.o.s., a zatem także i z art. 12a ust. 1 sam wymóg "uznawalności" przez MKOl, bez uwzględnienia rodzaju podmiotu.

Prawidłowo ocenił WSA, że organizacja, do której bezpośrednio należy Związek - TAFISA nie została dotychczas uznana za międzynarodową federację sportową. Również zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że TAFISA nie jest międzynarodową federacją sportową w konkretnej dyscyplinie sportu lecz jest stowarzyszeniem, którego celem jest upowszechnianie i promocja sportu w ogólności. W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia art. 12a ust. 1 i art. 12b ust. 2 u.o.s.

Wobec tego zasadnie Sąd I instancji, jak i organ przyjęli, że Związek nie wypełniał obowiązku, o którym mowa w art. 12a ust. 1 u.o.s.

W tym kontekście za niezasadne należy uznać również zarzuty naruszenia art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 12 i art. 58 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Przez zasadę demokratycznego państwa prawnego rozumie się szereg reguł, które nie zostały wprost wyrażone w tekście Konstytucji, ale można wyprowadzić je zarówno z samego rozumienia terminu "demokratyczne państwo prawne" oraz z aksjologii Konstytucji (por. J. Oniszczuk, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, wyd. Zakamycze 2000, s. 43; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 kwietnia 1998 r., TK K 17/97; publ. ZU z 1998 r. Nr 3, poz. 30). Zdaniem NSA, oceniając w tym kontekście stosowanie art. 12a ust. 1 i art. 12b ust. 2 u.o.s. do związków sportowych, należy uznać, że przepisy te spełniają wymóg zasady proporcjonalności wyrażony w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z powołanym przepisem, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Niewątpliwie zasada proporcjonalności musi być uwzględniana przede wszystkim przy ingerencji prawodawcy w sferę praw i wolności jednostki. Powyższa teza została uzupełniona w orzeczeniu TK z 25 października 2004 r., SK 33/03 (OTK-A z 2004 r. Nr 9, poz. 94), w którym podniesiono m.in., że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zasada proporcjonalności wiąże ustawodawcę nie tylko wtedy, gdy ustanawia on ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności lub praw, ale i wtedy, gdy nakłada obowiązki na obywateli lub na inne podmioty znajdujące się pod jego władzą. Ustawodawca postępuje w zgodzie z zasadą proporcjonalności, gdy spośród dopuszczalnych środków działania, wybiera możliwie najmniej uciążliwe dla podmiotów, wobec których mają być one zastosowane, lub dolegliwe w stopniu nie większym niż to jest niezbędne wobec założonego i usprawiedliwionego konstytucyjnie celu.

W świetle orzecznictwa i doktryny (por. np. wyrok NSA z 3 września 2019 r., II FSK 3474/17 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) przy interpretacji przepisów stanowiących podstawę prawną zasady proporcjonalności uznaje się, że istotą tej zasady jest typowy model trójelementowy testu proporcjonalności, zgodnie z którym podejmowane działania lub środki prawne weryfikuje się przez pryzmat następujących elementów:

- odpowiedniości (adekwatności) – działania lub środki są odpowiednie do osiągnięcia tego celu; odpowiedniość uzyskuje się przez stwierdzenie, że środek realizuje cel nakazany lub chroniony przez prawo, cel ten musi być celem publicznym o znacznej doniosłości;

- niezbędności, konieczności (niezbędności), co oznacza sytuację, w której działania lub środki w porównaniu z innymi dostępnymi środkami najmniej ingerują w sferę uprawnień jednostek, do których są adresowane, a przy tym realizują cel w stopniu największym;

- proporcjonalności sensu stricto, oznaczającej stan, w którym relacja wagi skutków zastosowania działania lub środka prawnego ingerującego w prawa jednostek do wagi celów, które zostaną przez to zrealizowane, wykazuje przewagę wagi celów (por. A. Stępkowski, Zasada proporcjonalności w europejskiej kulturze prawnej. Sądowa kontrola władzy dyskrecjonalnej w nowoczesnej Europie, Warszawa 2010, s. 194; H. Izdebski, Zasada proporcjonalności a władza dyskrecjonalna administracji publicznej w świetle polskiego orzecznictwa sądowego, ZNSA 2010, nr 1, s. 16 i nast.; J. Maliszewska-Nienartowicz, Zasada proporcjonalności w prawie Wspólnot Europejskich, Toruń 2007, s. 78 i nast.).

W wyroku z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94 (OTK 1995 r., Nr 1, poz. 12), Trybunał Konstytucyjny wskazał m.in. odnosząc się do reguł konstytucyjnej zasady proporcjonalności, że rozważania w tym zakresie powinny udzielać odpowiedzi na trzy pytania: czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana oraz czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. proporcjonalność, wspomniana już np. w orzeczeniu TK z 26 stycznia 1993 r., U 10/92, OTK 1993, s. 32).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że celem wprowadzenia tych wymagań określonych w ustawie o sporcie było ustanowienie jednolitych standardów dla wszystkich polskich związków sportowych. WSA słusznie zauważył, że pogląd ten należy oprzeć na uzasadnieniu projektu ustawy, w którym wskazano, że rozwiązanie takie daje rękojmię zachowania przez polskie związki sportowe odpowiednich standardów etyczno-prawnych, jako że przynależność do międzynarodowej federacji sportowej działającej w sporcie "nieolimpijskim" uznanej przez MKOl jest związana z przestrzeganiem postanowień Karty olimpijskiej, Światowego Kodeksu Antydopingowego oraz globalnym charakterem danego sportu. To właśnie podmioty działające w świecie sportu, których globalny wymiar, prestiż, możliwości legislacyjne oraz finansowe dają szansę na coraz skuteczniejszą walkę z ewentualnymi nieuczciwymi praktykami w sporcie (zob. J. Tartak, Alternatywne metody rozwiązywania sporów w świecie sportu na przykładzie działania sądu koncyliacyjnego w Lozannie, Forum Prawnicze 2019, nr 2, s. 48–59).

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie akceptuje się sytuację, w której polskie ustawodawstwo odnosi się do zasad i kryteriów wskazanych w Karcie Olimpijskiej. W art. 25 Karty wyraźnie wskazano, że w celu rozwoju i propagowania Ruchu Olimpijskiego MKOl może uznać za Międzynarodowe Federacje międzynarodowe pozarządowe organizacje zarządzające jednym lub kilkoma sportami na szczeblu światowym i obejmujące organizacje kierujące takimi sportami na szczeblu krajowym (wyrok NSA z 14 kwietnia 2016 r., II GSK 2407/14). Także skład orzekający w niniejszej sprawie nie widzi podstaw do kwestionowania tych przepisów jako sprzecznych z zasadami konstytucyjnymi (w tym m.in. demokratycznego państwa prawa – art. 2 i proporcjonalności – art. 31).

NSA nie kwestionuje przy tym, że wolność zrzeszania się wynikająca z art. 12 i art. 58 Konstytucji ma także aspekt negatywny – rozumiany jako wolność nieprzystępowania do zrzeszeń (por. Łukasz Pisarczyk w: Konstytucja RP tom I. Komentarz do art. 1–86, pod red. M. Safjana, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 1382). Wolność ta nie ma jednak charakteru absolutnego (por. Mariusz Kotulski, Wolność w aspekcie publicznoprawnym, w: Wolność w prawie administracyjnym, red. J. Zimmerman, Wolters Kluwer Polska 2017).

W ocenie NSA, zrzeszanie się polskich związków sportowych jest instytucją odrębną od politycznej idei wolności zrzeszania się obywateli określonej w Konstytucji. Celem istnienia polskiego związku sportowego jest stworzenie organizacji w pewnym sensie typu samorządowego, umożliwiającej korzystanie z przyznanych przez ustawodawcę praw wyłącznych wynikających m.in. art. 13 ust. 1 u.o.s. oraz wykonywanie zleconych zadań publicznych z pominięciem otwartego konkursu ofert, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (zob. np. art. 29 ust. 7 ustawy o sporcie). Trzeba też wspomnieć o tym, że konstytucyjna zasada swobody i dobrowolności zrzeszania się nie odnosi się w polskim systemie prawnym do wielu podmiotów np. banków spółdzielczych, organizacji licznych samorządów zawodowych, np. adwokatów, radców prawnych, lekarzy, aptekarzy, pielęgniarek i położnych, maklerów giełdowych itd. (por. Cezary Kosikowski, art. 6 w: Ustawa o działalności gospodarczej. Komentarz, w: Prawo handlowe, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2000).

Nie jest zatem trafne odwołanie się przez skarżącego kasacyjnie do treści art. 12 i art. 58 Konstytucji RP, gwarantujących wolność zrzeszania się. W świetle art. 12b ust. 1 u.o.s. polski związek sportowy, który nie należy do właściwej międzynarodowej federacji sportowej działającej w sporcie olimpijskim lub paraolimpijskim lub innej uznanej przez Międzynarodowy Komitet Olimpijski (albo – obecnie po nowelizacji omawianej ustawy – ujętej w wykazie, o którym mowa w art. 11 ust. 2a ustawy o sporcie), staje się związkiem sportowym działającym w formie związku stowarzyszeń z dniem, w którym omawiana decyzja stała się prawomocna. Powoduje to, że odmiennie zostały określone niektóre warunki, jakie muszą być spełnione, by jego działalność była zgodna z prawem. Obowiązujące rozwiązania ustawy o sporcie gwarantują w tym zakresie z jednej strony poszanowanie autonomii przysługującej poszczególnym związkom sportowym w prowadzeniu działalności, a z drugiej strony umożliwiają organom państwa ochronę wartości stojących u podstaw funkcjonowania państwa (por. Piątek Wojciech, Skoczylas Andrzej, Prawno-administracyjne instrumenty reagowania na niedopuszczalną niekompatybilność pozaprawnych regulacji sportowych z regulacjami prawnymi w sferze rozstrzygania sporów sportowych, w: Kompatybilność pozaprawnych regulacji sportowych z regulacjami prawnymi, pod red. Andrzeja Szwarca, Poznań 2014, s. 136–163).

Powoduje to, że przyjęta przez Sąd I instancji oraz Ministra wykładnia nie narusza wywiedzionej z art. 2 Konstytucji RP zasady ochrony praw słusznie nabytych. Podkreślić trzeba, że strona skarżąca nie została pozbawiona możliwości istnienia i prowadzenia działalności, a jedynie odmiennie zostały określone niektóre warunki, jakie muszą być spełnione, aby jej działalność była zgodna z prawem. Ustawodawca wprowadzając zmiany zapewnił niezbędny czas na dostosowanie działalności istniejących już związków do wymagań ustawy i zapewnił odpowiednią ochronę sądową (Roman Hauser, Aspekty administracyjnoprawne w ustawie z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie, w: Ustawa o sporcie, pod red. A. Szwarca, Poznań 2011, s. 38). Trzeba mieć także na uwadze, że z powołanej zasady nie wynika adresowany do ustawodawcy zakaz zmiany przepisów określających sytuację prawną osoby w zakresie, w jakim sytuacja ta nie wyraża się w przysługującym tej osobie prawie podmiotowym. Ponadto zasada ochrony praw słusznie nabytych nie ma charakteru absolutnego, tj. nie wyklucza stanowienia regulacji, które znoszą lub ograniczają prawa podmiotowe (por. wyrok NSA z 3 września 2015 r., II GSK 1662/14 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez pozbawienie praw słusznie nabytych. Oczywiście istotną niedogodnością dla związku jest to, że niespełnienie obowiązku z art. 12a ust. 1 u.o.s. będzie wiązało się m.in. z utratą wyłączności praw z art. 13 ust. 1 u.o.s. Oczywiste są także utrudnienia w zakresie pozyskiwania środków finansowych na działalność związku, jednak związki sportowe jako związki stowarzyszeń mieszczą się w nurcie ruchu stowarzyszeniowego, którego fundamentem było zawsze działanie nie dla zysku, lecz w imię idei (zob. Izabela Bogucka, Działalność gospodarcza klubu sportowego działającego w formie stowarzyszenia a jego działalność statutowa w: Prace studialne Warszawskiego Seminarium Aksjologii Administracji. Szkice z zakresu prawa administracyjnego materialnego, pod red. Z. Cieślaka, K. Zalasińskiej, Warszawa–Wrocław 2012, s.13–21).

Dalej wyjaśnić należy, że w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia zasady równości czy zasady niedyskryminowania (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Z przepisu art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika nakaz równego (jednakowego) traktowania przez władze publiczne wszystkich adresatów norm prawnych, charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą. Takie ujęcie zasady równości, dopuszcza zatem odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie mają. Ustalenie, czy zasada równości została w konkretnym przypadku rzeczywiście naruszona wymaga ustalenia kręgu adresatów, do których odnosi się budząca wątpliwości norma prawna oraz wskazania tych elementów, które są prawnie relewantne (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 17 marca 2015 r., K 31/13 (OTK-A 2015/3/31); 29 czerwca 2001 r., K 23/00 (OTK 2001/5/124); 14 lipca 2004 r., SK 8/03 (OTK-A 2004/7/65) i 5 września 2005 r., P 18/04 (OTK-A 2005/8/88). Równe traktowanie oznacza traktowanie według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących. Konstytucyjna zasada równości nakazuje nakładać jednakowe obowiązki względnie przyznawać jednakowe prawa podmiotom odznaczającym się tą samą cechą istotną, a jednocześnie dopuszcza, lecz nie wymaga, by nakładać różne obowiązki, względnie przyznawać różne prawa podmiotom które taką cechę posiadają oraz podmiotom, które jej nie posiadają.

Dopiero jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Różnicowanie podmiotów prawa charakteryzujących się wspólną cechą istotną jest dopuszczalne (nie narusza zasady równości), ale warunkiem niezbędnym jest jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego owo zróżnicowanie jest dokonywane. Dokonywanie zróżnicowania według dowolnie ustalonego kryterium nie jest dopuszczalne. Kryterium to musi mieć charakter relewantny, czyli pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz ma służyć realizacji tego celu i treści. Wprowadzone zróżnicowanie musi mieć zatem charakter racjonalnie uzasadniony, a kryterium zróżnicowania pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostają naruszone w wyniku nierównego traktowania podmiotów podobnych. Musi ponadto pozostawać w związku z zasadami, wartościami i normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach ( zob. ww. wyrok TK z dnia 23 listopada 2010 r., K 5/10; wyroki TK z dnia: 19 kwietnia 2011 r., P 41 /09 (OTK-A 2011/3/25); 18 czerwca 2013 r., K 37/12 (OTK-A 2013/5/60); 5 listopada 2013 r., K 40/12 (OTK-A 2013/8/120) i z 17 czerwca 2014 r., P 6/12 (OTK-A 2014/6/62).

Odnosząc powyższe uwagi do sprawy, należy zauważyć, że cechą relewantną warunkującą odmienne traktowanie na gruncie ustawy o sporcie jest w tym przypadku przynależność do innej międzynarodowej federacji sportowej, a więc działającej w sporcie "nieolimpijskim" uznanej przez MKOl oraz uwarunkowane jest przestrzeganiem postanowień Karty Olimpijskiej, Światowego Kodeksu Antydopingowego oraz globalnym charakterem danego sportu.

W konkluzji należy ponownie podkreślić, że w orzecznictwie NSA (zob. wyrok NSA z 9 października 2012 r., I OSK 201/12) podnoszono wielokrotnie, że o naruszeniu zasady równości można mówić dopiero wówczas, gdy w tożsamej sytuacji (faktycznej) różnicuje się prawa jednostki bez uzasadnienia opartego o inne normy konstytucyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2006 r., I OSK 67/06). W związku z tym ochronie prawnej, w tym ochronie konstytucyjnej, podlega tylko tak rozumiana równość wobec prawa, która wszystkim podmiotom charakteryzującym się daną cechą istotną zapewnia równe traktowanie, bez zróżnicowań dyskryminujących czy faworyzujących. Przy czym nawet, jeżeli określona norma prawna traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, nie zawsze mamy do czynienia z odstępstwem od powyższej zasady, które stanowi naruszenie art. 32 Konstytucji. W każdym przypadku niezbędna jest ocena przyjętego kryterium zróżnicowania, bowiem równość wobec prawa, to także zasadność wybieranego kryterium różnicowania podmiotów. Należy podkreślić, że prawodawca ma możliwość wprowadzenia kryterium różnicującego prawa związków sportowych i takie zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów może być usprawiedliwione. Nie ma zatem charakteru dyskryminującego i nie narusza zasady wyrażonej w art. 32 Konstytucji zróżnicowanie podmiotów, jeżeli ich odmienne traktowanie wynika z uzasadnionych celów społecznych i gospodarczych, które posiadają konstytucyjną, czyli najwyższa rangę w polskim porządku prawnym. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 maja 2001 r., K 5/01 wyjaśnił, że ocena przestrzegania zasady równości wymaga uwzględnienia założenia znacznego stopnia swobody ustawodawcy we wprowadzaniu regulacji, lepiej odpowiadających stosunkom społecznym. W szczególności zasada równości nie powinna być rozumiana w sposób, który uniemożliwia ustawodawcy wprowadzenie regulacji korzystniejszych dla podmiotów pewnych stosunków prawnych. Przyznanie bowiem, określonej grupie osób pewnych preferencji nie oznacza obowiązku przyznania takich preferencji innym.

Zdaniem NSA nie ma także podstaw do stosowania w omawianym przypadku wykładni adaptacyjnej, korygującej czy prokonstytucyjnej art. 12a ust. 1 oraz art. 12b ust. 2 u.o.s. w oparciu o wymienione wyżej normy konstytucyjne (por. M. Gutowski, P. Kardas, Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017, s. 480 i nast. i powołana w tam literatura i orzecznictwo).

NSA nie widzi potrzeby kierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego we wskazanym przez stronę zakresie, gdyż zdaniem Sądu nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie przez Sąd. Jak zaznaczano, sąd nie musi też kierować pytania do Trybunału, jeżeli jest przekonany, że mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepisy są zgodne z Konstytucją.

Z powyższych względów podzielając wykładnię przepisów prawa materialnego, dokonaną przez Sąd I instancji, NSA nie uznał za zasadne powiązanych z tą problematyką zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (błędnie przywołany w skardze kasacyjnej jako art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a.) w zw. z art. 6, art. 8 i art. 16 k.p.a. ponieważ w omawianej sytuacji kwestia ewentualnego naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego była zdeterminowana wykładnią przepisów prawa materialnego.

Niezasadne są także sformułowane w petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia 144 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych przez Związek w toku postępowania, dotyczących naruszenia art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 12 i art. 58 ust. 1 Konstytucji RP oraz wniosku o zwrócenie się przez WSA w Warszawie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym. Wskazać ponownie należy na błąd jaki popełnił autor skargi kasacyjnej – w zakresie wad uzasadnienia wyroku winien wskazać na art. 141 § 4 p.p.s.a., a nie art. 144 § 4 p.p.s.a.

Odnosząc się do tej kwestii należy zauważyć, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się również w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także NSA. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i NSA prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości NSA, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r., II OSK 1751/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki NSA: z dnia 27 lipca 2012 r., I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., II FSK 358/12), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Dodatkowo NSA podziela stanowisko judykatury, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., II GSK 2983/16). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Warto zatem w kontekście wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a. zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną podkreślić, że sąd nie jest zobowiązany szczegółowo odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji w jego ocenie niemających istotnego znaczenia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Natomiast rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, by skarżący zarzucał Sądowi I instancji tak rozumiane wyjście poza granice sprawy.

Za całkowicie chybiony uznać należy zarzut polegające na odstąpieniu od skorzystania z możliwości wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, mimo podnoszonych przez Związek wątpliwości co do zgodności przepisów art. 12a ust. 1 oraz art. 12b u.o.s. z przepisami art. 2, art. 7, art. 31 ust. 1–3, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 12 i art. 58 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP sąd administracyjny może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Wynika z tego, że kwestię wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym pozostawiono uznaniu sądu administracyjnego. Nie jest on również w tej kwestii związany żądaniem stron postępowania (por. wyr. NSA z 29 lipca 2004 r., OSK 533/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 11). Nie musi więc kierować takiego pytania do Trybunału, jeżeli jest przekonany, że mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepisy są zgodne z Konstytucją. W takiej sytuacji wystarczy, że sąd da wyraz swemu przekonaniu w uzasadnieniu orzeczenia i wcale nie musi w tej kwestii polemizować ze stanowiskiem strony, ani też wyjaśniać jej, że jej pogląd o niezgodności zastosowanych przepisów z Konstytucją jest błędny, ponieważ badanie zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Natomiast w wykonywaniu sądowej kontroli administracji sędziowie sądów administracyjnych są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, a więc dokonują jej wedle przepisów obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Odnosząc się do wniosku strony zawartego w skardze kasacyjnej, a następnie zmodyfikowanego w piśmie z dnia 19 października 2020 r., Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze poczynione już wywody w ramach kontroli orzeczenia Sądu I instancji, nie widzi potrzeby kierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego we wskazanym przez stronę zakresie, gdyż zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie przez Sąd.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego, jak w punkcie 2 sentencji, postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust 1 pkt 2 lit b) i § 14 st. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r., w sprawie w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265), które to koszty obejmowały opłatę od doręczonego organowi wyroku wraz z uzasadnieniem oraz koszty pełnomocnika w osobie radcy prawnego reprezentującego Ministra przed Sądem I instancji, jak i Naczelnym Sądem Administracyjnym.