Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 211/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 36
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann /spr./ Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2012r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2011r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego W. P. kwotę 698 (sześćset dziewięćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt") – działając na podstawie art. 98a ust. 1, 1a i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.; dalej: "ustawa o gospodarce nieruchomościami", w skrócie: "u.g.n.") oraz uchwały Rady Gminy [...]z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...]w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału oraz w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. [...] dalej: "Uchwała") – w punkcie 1 ustalił od W. P. (dalej: "Skarżący") opłatę adiacencką w wysokości 23.264,40 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości [...], na skutek podziału nieruchomości o numerze ewid. [...] zatwierdzonego decyzją Wójta nr [...] (dalej "decyzja podziałowa"). Ponadto Wójt określił, że strona winna wnieść opłatę na podany rachunek bankowy w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 2 sentencji decyzji) oraz zastrzegł, że do skutków zwłoki lub opóźnienia stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego (pkt 3 sentencji decyzji).

W uzasadnieniu organ I instancji napisał, że podział nieruchomości stanowiącej działkę nr 181 nastąpił na wniosek jej właściciela, W. P., zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym dla tego terenu Uchwałą Rady Gminy [...] (Dz. U. Woj. Wlkp. [...] dalej: "Plan"). Decyzja podziałowa stała się ostateczna z dniem [...] października 2009 r. Ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Wartość nieruchomości przed i po podziale została określona w operacie szacunkowym z dnia 04 maja 2011 r. (dalej: "Operat"). Oszacowania dokonano podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Na moment wydania decyzji podziałowej nieruchomość była niezabudowana i użytkowana rolniczo. W odległości 400 m od nieruchomości przebiega, będąca w trakcie budowy, droga krajowa [...] wraz ze strefą oddziaływania. Zgodnie z obowiązującym Planem dla nowo powstałych działek określono następujące przeznaczenie: dla działek nr 181/4, 181/5, 181/6, 181/7 i 181/8 – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej ("1MN"); dla działki nr 181/2 – teren drogi dojazdowej wewnętrznej ("1KDW"); dla działki nr 181/3 – częściowo tereny rolnicze ("R") oraz w pozostałej części (ok. 65%) teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej ("1MN"); dla działek 181/1 i 181/9 – tereny rolnicze ("R"). Powierzchnia gruntu przewidzianego do naliczenia opłaty adiacenckiej przed podziałem wynosi 18.436 m2. Cena średnia 1 m2 gruntu przed podziałem, ustalona przez rzeczoznawcę na podstawie wybranej próby kilkunastu transakcji nieruchomości, wyniosła 74,98 zł/m2, a wartość powierzchni przewidzianej do naliczenia opłaty adiacenckiej – 1.382.331 zł. Wójt wskazał, że działki powstałe w wyniku podziału posiadają inne cechy fizyczne i techniczno-użytkowe niż działka przed podziałem oraz różnią się między sobą kształtem i powierzchnią. Z Operatu wynika, że dla działek po podziale ceny transakcyjne na rynku nieruchomości zróżnicowane są w zależności od powierzchni. Wśród cech rynkowych nie uwzględniono jednak cechy "wielkość działki", ponieważ do porównań przyjęto nieruchomości o zbliżonej powierzchni – przedział wielkości, tj. 750 m2. Nie zaobserwowano wyraźnego trendu czasowego; rzeczoznawca dokonał jedynie korekty cen transakcyjnych ze względu na upływ czasu. Cena średnia 1 m2 powierzchni gruntu została określona na podstawie próbki reprezentatywnej 16 transakcji nieruchomościami o cechach zbliżonych do nieruchomości wycenianych. Rzeczoznawca oszacował wzrost wartości działek na kwotę 77.548 zł. Wójt ocenił, że określona w Operacie wartość gruntu uwzględnia przede wszystkim lokalizację, powierzchnię i przeznaczenie – zabudowę mieszkaniową. Operat został sporządzony przez osobę uprawnioną; razem ze zgromadzonym materiałem stanowią dowód w sprawie. Operat zawiera w swojej treści wymagane przepisami prawa elementy. Rzeczoznawca obszernie wyjaśnił powody zastosowania metody i techniki wyceny do ustalenia wzrostu wartości rynkowej przedmiotowych działek. Uzyskana wartość rynkowa jest ceną możliwą do uzyskania na rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w przedmiotowej wsi.

Od opisanej decyzji odwołanie wniósł W. P., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Zarzucił, że wycena gruntu stanowiącego drogę wewnętrzną (dz. nr 181/2) jest niezgodna z zasadami określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.; dalej: "Rozporządzenie"). Rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy gruntów nabywanych pod drogi publiczne, których ceny kształtują się na poziomie od 0 zł/m2 do 95,76 zł/m2, przy średniej arytmetycznej na poziomie 34 zł/m2. Pomimo odnotowania cen transakcyjnych gruntów nabywanych pod drogi publiczne, rzeczoznawca arbitralnie stwierdził, że nie mogą one stanowić podstawy do określenia wartości rynkowej gruntów w podejściu porównawczym, ponieważ nie spełniają warunków zawartych w art. 151 ust. 1 u.g.n. Pogląd ten jest sprzeczny ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie. Sposób wyceny zastosowany przez rzeczoznawcę nie odzwierciedla faktycznego stanu rynku nieruchomości, bowiem oczywistym jest fakt, że w przypadku zbycia działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową zostaną zbyte udziały w drogach wewnętrznych. Rzeczoznawca nie uzasadnił w żaden sposób, że grunty stanowiące drogi wewnętrzne przyjmują wartość gruntów mieszkaniowych. Przyjęta przezeń metoda wyceny działek stanowiących drogi wewnętrzne jest niespójna, odbiega od realiów rynkowych, zawiera błędy metodyczne i tym samym doprowadziła do niczym nieuzasadnionego zawyżenia wartości rynkowej nieruchomości po podziale. Ponadto Skarżący zarzucił niespójną ocenę cech rynkowych działek. Jego zdaniem:

• w przypadku wyceny działek nr 181/3 i 181/8 niezrozumiałym jest fakt, dlaczego jedynie w przypadku działki nr 181/3 zastosowano współczynnik 0,046 – "z uwagi na bardzo niekorzystny kształt nieruchomości i wąski front", skoro takie cechy posiada również działka nr 181/8, a mimo to rzeczoznawca przyporządkował jej współczynnik na poziomie 0,150;

• wyceniając działkę nr 181/3 rzeczoznawca przyjął własną metodę "ekstrapolacji oceny cechy rynkowej", pomimo że Rozporządzenie nie przewiduje takiego sposobu szacowania nieruchomości;

• dla działki nr 181/3 rzeczoznawca przyjął, bez podania metody obliczeń, powierzchnię działki możliwą do zabudowy na poziomie ok. 65%. Rozporządzenie nie przewiduje możliwości szacowania "na oko";

• działka nr 181/3 zgodnie z Uchwałą przeznaczona jest częściowo pod "R" (tereny rolnicze) oraz częściowo pod "1MN" (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej). Przy obliczaniu wartości tej działki (po podziale) rzeczoznawca przyjął do obliczeń całą jej powierzchnię. Tymczasem zgodnie z art. 92 ust. 1 u.g.n. dla nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne, przepisów art. 98a ust. 1 u.g.n. nie stosuje się,

• wyceniane działki nie posiadają żadnego (nawet hipotetycznego lub dającego się przewidzieć w przyszłości) dostępu do sieci gazowej. Rzeczoznawca w żaden sposób nie wykazał, że nieruchomości wzięte do porównań, również nie posiadają dostępu do sieci gazowej.

• przy wycenie nieruchomości nie zostało uwzględnione niekorzystne położenie działek – w bliskiej odległości od budowanej drogi krajowej [...]wraz ze strefą oddziaływania.

Nadto Skarżący zarzucił organowi I instancji zawarcie w decyzji twierdzeń nieprawdziwych, w tym m.in. co do powierzchni działki przed podziałem. Podkreślił, że Operat został zakwestionowany przez pełnomocnika Skarżącego, który na spotkaniu w Urzędzie Gminy, w obecności m.in. zastępcy Wójta, oświadczył, że złoży zarzuty do Operatu na piśmie do dnia 20 sierpnia 2011 r. Pomimo zaakceptowania terminu przez pracowników Urzędu Gminy, w dniu [...] sierpnia 2011 r. została wydana decyzja.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO") – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta. W uzasadnieniu SKO wskazało, że organ I instancji dokonał analizy Operatu pod względem formalnym i prawnym, a ocena ta znalazła się w uzasadnieniu decyzji. Operat został sporządzony z uwzględnieniem obowiązujących przepisów, standardów zawodowych oraz specyfiki badanej nieruchomości i terenu, na którym jest położona. SKO przyznało, że Skarżący trafnie zarzucił organowi I instancji błędne podanie powierzchni działki przed podziałem. Ponieważ jednak z Operatu niezbicie wynika prawidłowa powierzchnia tej działki, tym samym wskazane uchybienie miało charakter omyłki pisarskiej pozostającej bez wpływu na wynik sprawy. Dalej SKO stwierdziło, że sposób wyceny działek drogowych należy do rzeczoznawcy. Skoro uzasadnił on, dlaczego w taki, a nie inny sposób wycenia działki przeznaczone pod drogi, to brak jest jakichkolwiek podstaw do kwestionowania jego wiedzy w tym zakresie. Co do zarzutów dotyczących działek nr 181/8 i 181/3 SKO uznało, że rzeczoznawca miał prawo ocenić te działki według własnego stanu wiedzy, a w Operacie znalazło się uzasadnienie dla takiego, a nie innego, opisu tych działek. Do porównania wzięto nieruchomości podobne, w tym w zakresie dostępu do sieci gazowej. Podobnie wpływ przebiegającej w pobliżu drogi krajowej na wartość nieruchomości był bez znaczenia dla rzeczoznawcy, co znalazło wyraz w Operacie. Odnośnie wydania przez organ I instancji decyzji przed upływem terminu do złożenia przez Skarżącego zarzutów co do Operatu, SKO uznało, że to strona sama zakreśliła termin do złożenia uwag, a ponadto w odwołaniu od decyzji strona podniosła te zarzuty. Ponieważ zaś organ wyższego stopnia rozpatruje całość sprawy, prawa strony w żaden sposób nie zostały naruszone.

Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł W. P., domagając się: uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji, wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 134 i art. 151 u.g.n., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że dokonano prawidłowo wyceny wzrostu wartości nieruchomości, gdy tymczasem doszło do zawyżenia wzrostu wartości nieruchomości. Nadto zarzucił naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez nierozważenie w całości zebranego materiału dowodowego oraz zarzutów zgłoszonych przez Skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Uzasadniając Skarżący podtrzymał w całej rozciągłości i powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu oraz przywołał orzecznictwo stwierdzające obowiązek oceny przez organy administracji wartości dowodowej operatu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto SKO załączyło odpis postanowienia z dnia 21 grudnia 2011 r., nr [...], wstrzymującego z urzędu wykonanie decyzji z uwagi na wniesienie skargi do sądu.

Postanowieniem z dnia 28 lutego 2012 r. tut. Sąd przywrócił Skarżącemu termin do uiszczenia wpisu od skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Obie wydane w sprawie decyzje nie mogą się ostać, aczkolwiek zasadniczo z innych powodów niż wskazane w skardze. Uwzględnienie tych powodów było możliwe na mocy art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), w myśl którego sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma obowiązek skontrolować zaskarżone rozstrzygnięcie z punktu widzenia jego legalności, czyli zgodności z wszystkimi przepisami prawa (materialnego, procesowego i ustrojowego), które w sprawie mają zastosowanie, i które organ powinien był wziąć pod uwagę, a nie tylko w kontekście podniesionych w skardze zarzutów. Kontroli tej sąd dokonuje zasadniczo na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), co oznacza, że podstawę orzekania stanowi materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania (por. wyrok NSA z 18.11.2008 r., II FSK 1162/07, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: "CBOSA").

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w sprawie stanowiły przede wszystkim przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle art. 98a u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela (lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa) wzrośnie jej wartość, wójt (burmistrz, prezydent miasta) może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.

W niniejszej sprawie doszło do podziału nieruchomości na wniosek właściciela, W. P., w obrocie prawnym znajduje się Uchwała określająca stawkę opłaty adiacenckiej, zaś organ gminy dochował wspomnianego, trzyletniego terminu. Zostały zatem spełnione przesłanki warunkujące wszczęcie postępowania w celu ustalenia opłaty adiacenckiej w związku z dokonanym podziałem nieruchomości.

Sąd w składzie obecnym podziela dominujący w orzecznictwie pogląd, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98 ust. 4 (obecnie art. 98a ust. 1) u.g.n., ciąży na osobie będącej właścicielem nieruchomości w dniu, w którym decyzja organu gminy zatwierdzająca projekt podziału tej nieruchomości stała się ostateczna (zob. uchwała NSA z 22.11.1999 r., OPK 21/99, ONSA 2000, nr 2, poz. 56). Jeżeli w tej dacie nieruchomość stanowiła przedmiot współwłasności (łącznej albo w częściach ułamkowych) dwóch lub więcej osób, ustala się jedną opłatę adiacencką, zobowiązując do jej zapłaty wszystkich współwłaścicieli, z tym że w przypadku współwłasności łącznej (tzw. wspólności, wynikającej np. z faktu pozostawania w związku małżeńskim, w którym panuje ustawowy ustrój majątkowy, albo z zawarcia umowy spółki cywilnej) zobowiązanie to jest solidarne, a w przypadku współwłasności ułamkowej powinno ono opiewać na kwoty określone odrębnie dla każdego ze współwłaścicieli, proporcjonalnie do przysługujących im udziałów w prawie własności (por.: wyrok NSA z 19.10.2007 r., I OSK 1467/06, LEX nr 340425; wyrok WSA w Warszawie z 12.06.2007 r., I SA/Wa 652/07, Lex nr 339947).

Z powyższych uwag wynika, że obowiązkiem organów w niniejszej sprawie było m.in. ustalenie – oraz utrwalenie w aktach administracyjnych – czyją własność stanowiła przedmiotowa (dzielona) działka w dniu, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna. W aktach brak jednak na tę okoliczność jakiejkolwiek dokumentacji. W szczególności, wbrew twierdzeniom rzeczoznawcy (pkt 5.1. s. 8 Operatu), okoliczność ta nie wynika ani z decyzji podziałowej – już choćby z tego powodu, że decyzja ta, z oczywistych względów, nie może w swej treści rejestrować okoliczności faktycznych, w tym stosunków własnościowych, z dnia jej uostatecznienia się – ani z załączonego do Operatu wypisu z księgi wieczystej KW nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. Według danych ujawnionych w tym wypisie właścicielami przedmiotowej nieruchomości są bowiem W. P. i M. P. – na prawach wspólności łącznej wspólników spółki cywilnej – a jako podstawa nabycia wskazana została umowa przeniesienia prawa własności nieruchomości nr rep. [...] z dnia [...] marca 2005 r. Powyższa adnotacja skłania do wniosku, że wspomniana wspólność łączna W. P. i M. P. datuje się już od 2005 r., co z kolei pozostaje w sprzeczności z treścią decyzji podziałowej, w której jako właściciel wskazany został tylko W. P. Nie wyjaśniając tych sprzeczności i nie dokumentując należycie statusu właścicielskiego przedmiotowych działek na dzień uostatecznienia się decyzji podziałowej organy administracji naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu uniemożliwiającym sądową kontrolę ww. okoliczności. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bo gdyby okazało się, że w dniu, w którym decyzja stała się ostateczna, istniała już wspólność łączna, to decyzja ustalająca opłatę adiacencką powinna nakładać obowiązek jej zapłaty na obu wspólników, i to solidarnie, co wynika z art. 876 Kodeksu cywilnego, w myśl którego za zobowiązania spółki (cywilnej) wspólnicy odpowiedzialni są solidarnie.

Zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Operat szacunkowy jest dokumentem, który, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie zgodnie z art. 80 k.p.a. Ma on wszystkie cechy opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., bowiem jego sporządzenie wymaga niewątpliwie wiadomości specjalnych. W sprawach tego rodzaju, jak niniejsza, operat jest najistotniejszym dowodem, a kluczową kwestią jest jego prawidłowa ocena przez organ administracji.

Operat sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy obejmuje nowo powstałe (w wyniku podziału) działki, w tym również działkę przeznaczoną pod drogę wewnętrzną. Określania wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne dotyczy § 36 Rozporządzenia. Sąd wskazuje, że uszło uwadze Kolegium, iż wspomniany § 36 Rozporządzenia otrzymał z dniem 26 sierpnia 2011 r. nowe brzmienie, odmienne od dotychczasowego. Według stanu prawnego na dzień sporządzenia Operatu oraz wydania decyzji przez organ I instancji przepis § 36 ust. 6 Rozporządzenia odsyłał – przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne – do odpowiedniego stosowania przepisów § 36 ust. 1 i 2, które zgodnie z ówczesnym brzmieniem stanowiły, że:

"1. Przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

2. W przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50%;

2) wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50%."

Po zmianach wprowadzonych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. Nr 165, poz. 985; dalej: "rozporządzenie zmieniające") – które weszły w życie z dniem 26 sierpnia 2011 r. – § 36 ust. 6 pkt 5 Rozporządzenia odsyła, przy określaniu wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne, do odpowiedniego stosowania przepisów § 36 ust. 1–4 Rozporządzenia, w następującym brzmieniu:

"1. Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

2. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym.

3. W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

– powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

4. W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1–3 stosuje się odpowiednio."

Już tylko pobieżne porównanie obu wersji odnośnych regulacji § 36 Rozporządzenia wskazuje, że rozporządzenie zmieniające wprowadziło nowe, odmienne od dotychczasowych, zasady wyceny nieruchomości zajętych pod drogi, w tym pod drogi wewnętrzne. Ich wprowadzenie stanowił niewątpliwie nowość normatywną i skutkowało zmianą dotychczasowego stanu prawnego w omawianym zakresie.

Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela utrwalony w doktrynie i orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej (drugoinstancyjnej). W związku z tym organ odwoławczy jest obowiązany uwzględnić zmiany w stanie faktycznym i prawnym sprawy, jakie zaszły po wydaniu decyzji przez organ I instancji (por.: wyrok NSA z 03.03.1993 r., IV SA 1241/92, ONSA 1993, nr 3, poz. 79; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 2011, art. 138, Nb 1; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, K.p.a. Komentarz, LEX/el. 2012, uw. 7 do art. 138). W niniejszej sprawie SKO, z naruszeniem powyższej reguły, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji – uznając tym samym podstawowy dowód w sprawie, jakim jest Operat, za zgodny z przepisami obowiązującymi w dniu wydania zaskarżonej decyzji SKO – pomimo zaistniałej w międzyczasie, wyżej wskazanej zmiany stanu prawnego, która w Operacie tym nie została uwzględniona (ze zrozumiałych zresztą względów – z uwagi na datę jego sporządzenia). Powyższe uchybienie stanowiło samodzielny powód uchylenia zaskarżonej decyzji SKO. Należy przy tym podkreślić, że nie jest rzeczą organów administracji ani Sądu badanie, czy (i ewentualnie w jaki sposób) wskazana wyżej zmiana normatywna zasad wyceny nieruchomości drogowych wpłynie na wycenę działki przeznaczonej pod drogę wewnętrzną w niniejszej sprawie, gdyż jest to domena wiadomości specjalnych, którymi dysponuje tylko biegły-rzeczoznawca majątkowy.

Sąd raz jeszcze pragnie podkreślić, że chociaż decyzja organu I instancji zapadła przed nowelizacją § 36 Rozporządzenia – abstrahując w tym miejscu od oceny, czy organ I instancji postąpił prawidłowo akceptując Operat sporządzony w zakresie ówczesnego brzmienia tego przepisu w taki sposób, jak w niniejszej sprawie (do czego Sąd odniesie się w dalszej części uzasadnienia) – i również przed nowelizacją zostało wniesione odwołanie, to decydujące znaczenie ma stan prawny obowiązujący w chwili wydania decyzji przez organ II instancji. W takiej sytuacji SKO powinno uchylić decyzję Wójta i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia – przede wszystkim w celu sporządzenia nowego operatu, zgodnego z aktualnymi przepisami prawa. Mając na uwadze treść art. 138 § 2 k.p.a. Sąd wskazuje, że w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 09 grudnia 2010 r. (I OSK 226/10, CBOSA), w myśl którego sporządzenie na nowo operatu szacunkowego oraz przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości obejmuje zasadniczy zakres postępowania. Uzasadnia to zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., bowiem operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Ponowne sporządzenie operatu szacunkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i oznacza konieczność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Dotyczy to także sytuacji, gdy potrzeba sporządzenia nowego operatu wynika z konieczności zastosowania innych reguł wyceny (por. wyrok NSA z 14.12.2007 r., II OSK 1753/06, CBOSA). Ze wskazanego wyżej powodu w obrocie prawnym nie mogła się ostać także decyzja organu I instancji.

Analizując obie wydane w sprawie decyzje oraz Operat, na którym decyzje te zostały oparte, Sąd dopatrzył się dalszych jeszcze uchybień i rozbieżności. Organ I instancji w swojej decyzji (jak również w decyzji podziałowej) wskazał inną powierzchnię działki przed podziałem (35.200 m2; a w innym miejscu decyzji ustalającej opłatę – 8.000 m2), niż biegły (34.121 m2; taki też obszar deklaruje Skarżący w odwołaniu). Wójt wskazuje w swojej decyzji, że działka przed podziałem miała front od ul. [...], a biegły w Operacie – że od ul. [...]. Wójt pisze w swojej decyzji o kształcie działki "nieregularnym", a biegły – o kształcie "w miarę regularnym, wydłużonym, zbliżonym do prostokąta". Biegły pisze o spadku terenu ok. 9 m, zaś Wójt – o spadku terenu 4 m. Wszystko to wskazuje, że albo organ I instancji nie podzielił w powyższym zakresie ustaleń biegłego, albo, co wydaje się bardziej prawdopodobne, że uzasadnienie decyzji tego organu zostało sporządzone wyjątkowo niestarannie. SKO w uzasadnieniu swej decyzji odniosło się jedynie do zaistniałej rozbieżności odnośnie powierzchni działki przed podziałem, przyznając rację biegłemu i Skarżącemu. W kwestii pozostałych sygnalizowanych wyżej rozbieżności SKO w ogóle się nie wypowiedziało, zaś fakt, że w części historycznej swej decyzji powtórzyło in extenso ustalenia decyzji organu I instancji z sygnalizowanymi wyżej błędami, może wskazywać, że organ odwoławczy z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 takie niespójne ustalenia zaakceptował i przyjął za własne. Ponadto SKO tylko w wąskim zakresie odniosło się do argumentów odwołania precyzyjnie wyliczającego zarzuty wobec Operatu. Sąd z aprobatą zauważa, że organ I instancji po otrzymaniu odwołania zwrócił się o zajęcie stanowiska do Autora Operatu, który w odpowiedzi przedstawił obszerne wyjaśnienia w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. Zarazem jednak Sąd podkreśla, że SKO de facto uchyliło się od zajęcia stanowiska w poszczególnych, spornych kwestiach. Jednozdaniowe, zdawkowe zaaprobowanie Operatu – poprzez rytualne stwierdzenie, że został on sporządzony z uwzględnieniem obowiązujących przepisów standardów zawodowych oraz specyfiki badanej nieruchomości i terenu, na którym jest położona – nie czyni zadość wymaganej ocenie dowodów w rozumieniu art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. O ile wybór właściwego sposobu (podejścia, metody i techniki) szacowania nieruchomości, a także sama wycena działek, w tym działek drogowych, rzeczywiście pozostawione zostały wiedzy i uznaniu rzeczoznawcy dysponującego wiadomościami specjalnymi, to jednak rolą organu administracji jest skontrolowanie, czy przy sporządzaniu opinii (operatu) biegły nie wykroczył poza granice wyznaczone przez obowiązujące przepisy prawa, właściwie zinterpretowane i zastosowane. Tym obowiązkom organy obu instancji nie uczyniły zadość.

W uznaniu Sąd wadliwe – i błędnie nie skorygowane przez SKO – było także zamieszczenie w sentencji decyzji organu I instancji "rozstrzygnięć" dotyczących terminu do uiszczenia opłaty adiacenckiej (pkt 2 sentencji decyzji Wójta) oraz skutków zwłoki lub opóźnienia w jej zapłacie (pkt 3 sentencji decyzji Wójta). Należy jednak stwierdzić, że postanowienia te w istocie powielają regulacje wynikające z przepisów prawa, tj. z art. 148 ust. 1 i 2 u.g.n. Nie nakładają więc one na adresata decyzji żadnych nowych obowiązków, lecz w istocie mają charakter informacyjny. Stąd powinny zostać zamieszczone w uzasadnieniu decyzji, a nie w jej rozstrzygnięciu. Tym niemniej, w ocenie Sądu, uchybienie to nie jest istotne – w szczególności nie można go utożsamiać z nałożeniem na adresata decyzji obowiązków bez podstawy prawnej – lecz stanowi naruszenie mniejszej wagi, pozostające bez istotnego wpływu na wynik sprawy.

Z uwagi na wskazaną wyżej nowelizację Rozporządzenia dokonaną rozporządzeniem zmieniającym – w tym zwłaszcza zasadniczą zmianę § 36 Rozporządzenia – niezbędne będzie sporządzenie operatu według nowych zasad. Mimo to zasadnym wydaje się odniesienie się do zarzutów skargi dotyczących istniejącego Operatu. W ocenie Sądu biegły bezpodstawnie odstąpił od zastosowania przepisu § 36 Rozporządzenia przy wycenie działki przeznaczonej pod drogę wewnętrzną (dz. nr 181/2). Szacując wartość tej działki rzeczoznawca przemnożył jej powierzchnię przez wartość 1m2 nieruchomości przed podziałem, chociaż brak było wówczas wyraźnych podstaw prawnych ku temu. Należy zauważyć, że podnoszony przez rzeczoznawcę zarzut "nierynkowego" charakteru tzw. transakcji drogowych nie dotyczy tylko niniejszej sprawy, ale stanowi prawidłowość o charakterze ogólnym. W konsekwencji, jeśli traktować ją jako wadę, to byłaby to wada o charakterze "systemowym". W tym kontekście na uwagę zasługuje pogląd sformułowany w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 18 listopada 2010 r. (II SA/Bd 1253/10, CBOSA), w myśl którego, skoro ustawodawca nie wyłączył z porównania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi (publiczne), między osobami fizycznymi (osobami prawnymi) a gminą lub Skarbem Państwa, to tym samym uznał, że tego rodzaju transakcje odpowiadają wymogom z art. 151 ust. 1 u.g.n. W podobnym duchu wypowiedział się WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 12 maja 2010 r. (II SA/Wr 97/10; CBOSA) wskazując, że brak jest podstaw do twierdzenia, iż cena uzyskana w następstwie notarialnej umowy kupna-sprzedaży nieruchomości przeznaczonej pod drogę nie odpowiada wymogom art. 151 ust. 1 u.g.n. Wszystko to wskazuje, że rzeczoznawca zbyt pochopnie i bezpodstawnie odmówił zastosowania wyliczonej przez siebie średniej wartości gruntów nabywanych pod drogi (publiczne).

Inna sprawa, że niektóre przepisy § 36 w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 sierpnia 2011 r. rzeczywiście mogły budzić wątpliwości co do ich zgodności z ustawą o gospodarce nieruchomościami oraz Konstytucją. Sądowi wiadomym jest z urzędu, że Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") o zbadanie konstytucyjności § 36 ust. 1 i 4 Rozporządzenia w brzmieniu sprzed nowelizacji oraz że wniosku tego nie cofnął pomimo wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego (sprawa zawisła w TK pod sygnaturą K 4/10). Należy jednak w tym miejscu stanowczo podkreślić, że nie jest rzeczą biegłego rozstrzyganie o zgodności przepisów Rozporządzenia z aktami hierarchicznie wyższymi ani swoiste "uprzedzanie" rozstrzygnięcia TK poprzez niestosowanie kwestionowanych regulacji. Abstrahując od powyższego wypada zauważyć, że uprawomocnienie się niniejszego wyroku spowoduje, że rzeczoznawca, sporządzając nowy operat, obowiązany będzie stosować aktualne przepisy prawa, w tym również przepisy § 36 Rozporządzenia w brzmieniu nadanym rozporządzeniem zmieniającym – których konstytucyjność nie została, jak dotychczas, poddana w wątpliwość.

Za niezasadne Sąd uznał pozostałe zarzuty skargi kwestionujące poprawność niektórych elementów wyceny przedstawionej w Operacie. W szczególności za w pełni przekonujące uznał Sąd wyjaśnienia rzeczoznawcy co do uwzględnienia przy wycenie podnoszonych przez Skarżącego cech szacowanej nieruchomości – jak brak dostępu do sieci gazowej oraz niekorzystny wpływ położenia działek (bliskość budowanej drogi [...]) – poprzez odpowiedni dobór nieruchomości przyjętych do porównań. Podobnie zastrzeżeń nie nasuwa sposób wyceny działki nr 181/3 – również w tym przypadku na pełną akceptację zasługują wyjaśnienia biegłego, w szczególności co do tego, że działka ta – w około 65% przeznaczona w obowiązującym Planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ("1MN"), a w pozostałym zakresie na cele rolne ("R") – będzie postrzegana na rynku nieruchomości jako nieruchomość przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z określonymi ograniczeniami w możliwości jej zagospodarowania. Taki wniosek jest tym bardziej uprawniony, jeśli się zważy, że na terenach oznaczonych symbolem 1MN postanowienia Planu nakładają obowiązek zachowania co najmniej 60% powierzchni działki jako powierzchni terenu biologicznie czynnej (por. § 17 ust. 1 pkt 6).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku, zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. – jak w punkcie trzecim sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią poglądy, uwagi i wytyczne zawarte w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności organ I instancji uwzględni, że ewentualne ustalenie opłaty adiacenckiej możliwe będzie dopiero po sporządzeniu nowego operatu szacunkowego, na podstawie aktualnych przepisów prawa. Godzi się w tym miejscu podkreślić, że trzyletni termin na ustalenie opłaty, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji (por. uchwała NSA z 27.07.2009 r., OPS 4/09, ONSAiWSA 2009, nr 5, poz. 84). Bezspornie w niniejszej sprawie termin ten został przez organ I instancji dochowany i bez wpływu na tę okoliczność pozostaje już niniejszy wyrok. Dalej, oceniając operat szacunkowy jako dowód w sprawie organy administracji winny mieć na uwadze, że chociaż nie mogą kwestionować jego merytorycznej zasadności, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi, to jednak mają obowiązek dokonania oceny operatu pod względem formalnym – w szczególności: czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek lub braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową – a także obowiązek utrwalenia wyników tej oceny w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym starannie i rzetelnie, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a.

MZ