Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 531/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 1995 nr 36 poz 175
law: PROTOKÓŁ Nr 1 I Nr 4 DO KONWENCJI O OCHRONIE PRAW CZŁOWIEKA I PODSTAWOWYCH WOLNOŚCI sporządzony w Paryżu dnia 20  marca 1952 r. oraz sporządzony w Strasburgu dnia 16 września 1963 r.
article: art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 98 ust. 1 i 3, art. 130, art. 134
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 10 ust. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 1, art. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: par. 26, par. 36
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 138 par. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 pat. 1 pkt. 1 lit. a i c. art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Gminy R. na decyzję Wojewody z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy kwotę (...) zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) października 2011 r., nr (...), Starosta P., na podstawie art. 104 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", oraz art. 98 ust. 3, art. 128, art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132 ust. 1a oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) orzekł o: odmowie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia na rzecz T. S. odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę gminną, położony w R., oznaczony w ewidencji gruntów: obręb R., arkusz mapy (...), działka nr (...) o powierzchni (...) ha, zapisany w księdze wieczystej KW Nr (...), prowadzonej przez Sąd Rejonowy jako własność Gminy R. (pkt. 1 decyzji); ustaleniu na rzecz T. S. odszkodowania w kwocie (...) zł. stanowiącego należność za wyżej wymienioną nieruchomość, wydzieloną pod drogę gminną (pkt. 2 decyzji); wskazał, że ustalone w pkt. 2 odszkodowanie wypłaci Gmina R. jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna (pkt. 3 decyzji).

Uzasadniając powyższe stanowisko organ wskazał, że T. S. pismem z dnia (...) maja 2009 r. zwrócił się z prośbą o ustalenie odszkodowania za wydzieloną pod drogę nieruchomość położoną w R., oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb R., arkusz mapy (...), działka nr (...) o powierzchni (...) ha, zapisaną w księdze wieczystej KW Nr (...), prowadzonej przez Sąd Rejonowy jako własność Gminy R. Jak następnie ustalono, ostateczną decyzją nr (...) z dnia (...) lipca 2001 r. Wójt Gminy R., działając na wniosek T. S. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w R., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb R., arkusz mapy (...), działka nr (...) o powierzchni (...) m , zapisanej w księdze wieczystej KW nr (...), prowadzonej przez Sąd Rejonowy, będącej własnością T. S. W wyniku podziału wydzielono m.in. działkę nr (...) – pod tereny komunikacji, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w miejscowości R. dla działek nr (...), (...), (...), (...). Zgodnie z treścią art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stalą się ostateczna, przy czym, na mocy ust. 3 powyższego artykułu, odszkodowanie jest wypłacane w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem, a w jego braku na zasadach i trybie obowiązującym przy wywłaszczeniu nieruchomości. W ocenie organu, z przepisów powyższych wynika, że utrata prawa przez właściciela kompensowana jest w formie odszkodowania, do którego zobowiązana jest gmina. Równocześnie samo przejście własności działek na gminę następuje ex lege.

W przedmiotowej sprawie wnioskodawca przedłożył do akt sprawy pismo Wójta Gminy R. z dnia (...) kwietnia 2009 r., nr (...), informujące, że strony nie zawarły porozumienia, co do wysokości odszkodowania. Ponadto T. S. przedłożył Staroście pismo z dnia (...) lipca 2009 r. skierowane do Wójta Gminy R. proponujące ustalenie wysokości odszkodowania za przedmiotową działkę przyjmując 130 zł / m2, w którym wezwano Wójta do przeprowadzenia negocjacji celem ostatecznego zakończenia sprawy w terminie 14 dni, licząc od daty doręczenia pisma. W zakreślonym terminie Wójt nie podjął jednak negocjacji.

Z nadesłanej przez Urząd Gminy R. uchwały Rady Gminy R. z 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości R. dla działek nr (...), (...), (...) oraz dołączonego do uchwały wyrysu z planu miejscowego wynika, iż działka nr (...) oznaczona została symbolem K2 – ulice wewnętrzne. Organ prowadzący postępowanie po przeanalizowaniu powyższych dokumentów stwierdził, iż przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony został w czasie obowiązywania ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994 r. nr 89, poz. 415 ze zm.). W myśl art. 10 ust. 1 pkt 2 powyższej ustawy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleniu podlegały, w zależności od potrzeb, linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Z brzmienia powołanego powyżej przepisu jednoznacznie wynika, iż na gruncie obowiązującej ówcześnie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, w zakresie komunikacji mogły zawierać ustalenia jedynie w przedmiocie dróg publicznych. Zatem działka nr (...), która powstała w wyniku zatwierdzenia projektu podziału działki nr (...) jest drogą publiczną – gminną. Dodatkowo podkreślono, że przedmiotowa działka obejmuje ulice o nazwie P. i Z. oraz łączy się z inną drogą publiczną, jak również pokrywa się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z linią rozgraniczającą drogę, opisaną w planie jako K2 – tereny komunikacji. Dodatkowo podniesiono, że art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w czasie uchwalania planu miejscowego stanowił, że drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi gminne oraz lokalnie miejskie, drogi zakładowe, przy czym ust. 2 powyższego przepisu precyzował, że ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w pkt. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi.

Zgodnie z zawiadomieniem Sądu Rejonowego z dnia (...) marca 2004 r. działka nr (...) została odłączona z KW (...) prowadzonej dla nieruchomości położonej w R. i przyłączona do KW (...) prowadzonej dla nieruchomości stanowiących własność Gminy R. Wójt Gminy R. w piśmie z dnia (...) września 2009 r., nr (...), poinformował organ prowadzący postępowanie, że zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy R. nr (...) z dnia (...) lipca 2001 r. w części dotyczącej zapisu przejęcia na własność Gminy R. działki (...). Kolejnym pismem z dnia (...) marca 2010 r. Starosta został poinformowany, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) listopada 2009 r., nr (...), stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy R. z dnia (...) lipca 2001 r. w części rozstrzygającej o przejściu wydzielonej działki drogowej nr (...) na własność Gminy R. oraz, że Gmina R. prowadzi postępowanie w sprawie odpisania z gminnej księgi wieczystej gruntów prawnie należących do T. S.

Następnie, na zlecenie Starosty sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. operat szacunkowy, z dnia (...) maja 2010 r., określający wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości, w którym ustalono jej wartość na kwotę (...).

Pismem z dnia (...) czerwca 2010 r. pełnomocnik Wójta Gminy R. adwokat B. S. wniósł o umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie. W dniu (...) czerwca 2010 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego została prowadzona rozprawa administracyjna, w której udział wzięli: J. S. - pełnomocnik byłego właściciela, A. U. – upoważniony zastępca pełnomocnika Wójta Gminy R. oraz M. S. - rzeczoznawca majątkowy. Podczas rozprawy administracyjnej pełnomocnik Wójta Gminy R. oświadczyła, że negocjacje mające na celu ustalenie odszkodowania zakończyły się fiaskiem ponieważ T. S. nie wyraził zgody na ustalenie odszkodowania w wysokości zaproponowanej przez Gminę. W związku z powyższym Gmina poddała w wątpliwość, czy wniosek o ustalenie odszkodowania nie jest przedwczesny. Pełnomocnik byłego właściciela poinformował, że zajmie pisemne stanowisko w tej kwestii w terminie 14 dni od dnia rozprawy. Ponadto oświadczył, że nie wnosi żadnych uwag do sporządzonego operatu szacunkowego i wyraża zgodę na ustalenie odszkodowania w wysokości podanej w operacie szacunkowym. Następnie, pełnomocnik Wójta Gminy R. wniosła o zakreślenie terminu 14 dni na zgłoszenie uwag do sporządzonego operatu.

Pismem z dnia (...) czerwca 2010 r. T. S. poinformował Starostę, że jego wniosek o ponowienie negocjacji pozostał bez odpowiedzi, co wskazuje, że negocjacje zakończyły się wynikiem negatywnym. Pełnomocnik Wójta, pismem z dnia (...) czerwca 2010 r. podtrzymał natomiast dotychczasowe stanowisko zajęte podczas rozprawy administracyjnej oraz w piśmie pełnomocnika z dnia (...) czerwca 2010 r. Jednocześnie nie zgłosił żadnych zastrzeżeń do treści operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb niniejszego postępowania.

W ocenie organu I instancji za zasadne uznać należało przyjęcie decyzji Wójta Gminy R. z dnia (...) lipca 2001 r., nr (...), jako podstawę do ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Choć decyzją z dnia (...) listopada 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy R. z dnia (...) lipca 2001 r. nr (...) w części rozstrzygającej o przejściu wydzielonej działki drogowej nr (...) o pow. (...) m2 na własność Gminy R., to jednakże w uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że w dniu wydania weryfikowanej decyzji przepis art. 98 ustawy gospodarce nieruchomościami stanowił, iż grunty wydzielone pod drogi z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela przechodzą na własność gminy z dniem w którym decyzja o podziale stała się ostateczna za odszkodowaniem. Tak sformułowany przepis nie dawał organowi administracji publicznej zatwierdzającemu projekt podziału nieruchomości kompetencji do rozstrzygnięcia w sprawie własności działek drogowych. Stąd decyzja podziałowa pomimo częściowego jej uchylenia pozostaje nadal w obrocie prawnym i wywołuje skutek prawny w postaci przejścia z mocy prawa na własność gminy przedmiotowej działki za odszkodowaniem. Tym samym nie zachodzą przesłanki do uznania przedmiotowego postępowania za bezprzedmiotowe. Równocześnie wskazano, iż w myśl art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. dla przedmiotowej nieruchomości, ówczesne miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego w zakresie komunikacji mogły zawierać ustalenia jedynie w przedmiocie dróg publicznych. W dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości – niedopuszczalne było więc wyznaczanie przebiegu dróg wewnętrznych. Zgodnie z przytoczonym przepisem każda droga znajdująca się w planie bez względu na to jak ją określono – jest drogą publiczną. Podniesiono dodatkowo, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji Wójta Gminy R. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności organ I instancji uznał, że przedmiotowa nieruchomość stanowi drogę ogólnodostępną, ma charakter drogi publiczno – gminnej a zatem w przedmiotowym wypadku należy ustalić odszkodowanie.

Za podstawę ustalenia odszkodowania przyjęto operat szacunkowy sporządzony w dniu (...) maja 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. S.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina R. reprezentowana przez adwokata B. S. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 10 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym polegające na przyjęciu, że pod rządami powyższej ustawy niedopuszczalne było wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dróg o charakterze wewnętrznym; art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez ich błędną interpretację i przyjęcie, że wydzielona ulica wewnętrzna jest drogą publiczną i przysługuje odszkodowanie za wywłaszczoną pod nią działkę grunty oraz naruszenie art. 105 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że analiza art. 10 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że przeznaczenie w planie miejscowym danej nieruchomości pod drogę publiczną wymagało określenia powyższego celu. Za nieuzasadnione uznano stanowisko, że w świetle powyższego przepisu wszystkie ciągi komunikacyjne stanowiły drogi publiczne. Wskazano również, że dla zaistnienia skutku w postaci konieczności wypłaty odszkodowania niezbędne jest, aby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał przebieg dróg publicznych na terenie objętym podziałem, która to przesłanka nie została w przedmiotowej sprawie spełniona. Dodatkowo podniesiono, że drogi wewnętrzne, wbrew twierdzeniom zawartym w kwestionowanej decyzji, nie stanowią dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a tym samym ich wydzielenie nie aktualizuje obowiązku wypłaty odszkodowania. Konieczne było tym samym umorzenie postępowania, w oparciu o treść art. 105 § 1 K.p.a. W odwołaniu wskazano również, że w dniu (...) września 2010 r. Sąd Rejonowy odłączył działkę nr (...) z księgi wieczystej KW (...) i przyłączył ją do księgi (...), której właścicielem jest T. S.

Wraz z pismem z dnia (...) sierpnia 2011 r. pełnomocnik Wójta Gminy R. powtórzył prezentowane zarzuty oraz przedłożył operat szacunkowy dotyczący wyceny działki nr (...) sporządzony w sierpniu 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego R. D.

Wojewoda postanowieniem z dnia (...) października 2011 r. powołał rzeczoznawcę majątkowego T. S. do dokonania wyceny nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...), określającej wartość nieruchomości według stanu w dniu wydania decyzji o podziale nieruchomości (tj. w dniu (...) lipca 2001 r. ) oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu.

W dniu (...) października 2011 r. T. S. przedłożył operat szacunkowy dotyczący wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...), położonej w R..

Pełnomocnik Wójta Gminy R. pismem z dnia (...) grudnia 2011 r. podtrzymał żądanie umorzenia postępowania oraz wniósł zarzuty do treści operatu. W szczególności zakwestionował on brak powołania przez rzeczoznawcę opisu nieruchomości uwzględnionych w operacie; brak wyjaśnienia parametrów, wskaźników oraz trendów koniecznych do zweryfikowania rzeczywistego stanu rynku nieruchomości oraz trendu występującego na rynku, jak i wadliwego doboru nieruchomości uwzględnionych w operacie. Dodatkowo podkreślono, że wbrew twierdzeniom rzeczoznawcy na gminnym rynku nieruchomości wystąpiły co najmniej trzy transakcje gruntami drogowymi. Okoliczność powyższa wskazuje na wadliwość dokonanej wyceny.

T. S. pismem z dnia (...) grudnia 2011 r. odniósł się do powyższych zarzutów podnosząc, że zestawienie danych transakcyjnych dotyczących tzw. transakcji drogowych, dokonano w analizie rynku, podnosząc, że brak jest możliwości zastosowanie tych transakcji do bezpośredniej wyceny nieruchomości. Sam operat zawiera wszystkie elementy przewidziane przepisami prawa, zaś transakcja o najwyższej wielkości nie została uwzględniona w wycenie. Jak podniesiono podczas realizacji wycen posiłkowano się danymi z bazy danych kancelarii rzeczoznawców majątkowych, komercyjnej bazy danych OBRN oraz przeprowadzono kwerendę aktów notarialnych w PODGiK.

Wojewoda decyzją z dnia (...) kwietnia 2012 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Poznańskiego z dnia 28 października 2010 r. (pkt. 1 decyzji), ustalił na rzecz T. S., odszkodowanie w kwocie (...) zł. za nieruchomość położoną w R., oznaczoną w ewidencji gruntów jako obręb R., arkusz mapy (...), działka nr (...), o powierzchni (...) m2, zapisaną w księdze wieczystej nr (...) (pkt. 2 decyzji) oraz orzekł, że ustalone w punkcie II odszkodowanie wypłacone zostanie przez Gminę R. jednorazowo w terminie czternastu dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stała się ostateczna.

Uzasadniając powyższe stanowisko powtórzono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przytoczono treść przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących podział nieruchomości. W ocenie Wojewody, w myśl art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, przy czym zgodność powyższa dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możności zagospodarowania wydzielonych działek. W przedmiotowym postępowaniu w stosunku do działki nr (...) (objętej podziałem) obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą z 2001 r. Stosownie do § 2 ust. 1 pkt 4 planu, przedmiotem jego ustaleń są tereny komunikacji pieszo – jezdnej, oznaczone na rysunku symbolem KI i K2, przy czym w myśl § 6 ust. 1 powyższego planu powyższe tereny komunikacji stanowią przestrzeń publiczną, ogólnodostępną oraz przestrzeń do realizacji urządzeń infrastruktury technicznej. Dla całego obszaru ustalono zakaz realizacji obiektów kubaturowych w pasach drogowych ulic (ust. 2 omawianego paragrafu), a z terenów komunikacji wyodrębnia się ulice wewnętrzne, stanowiące współwłasność mieszkańców do których zapewniają dojazd, oznaczone na rysunku symbolem K2 (ust. 3 pkt 2 § 6 planu zagospodarowania przestrzennego). Zgodnie z wyrysem z powyższego planu, działka nr (...) znajduje się w granicach terenu oznaczonego symbolem K2 - drogi wewnętrzne. Jak wyjaśniono przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony został w oparciu o przepisy ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, której art. 10 ust. 1 pkt 2 przewidywał, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb: linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Jednocześnie zgodnie z § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., nr 43, poz. 430 ze zm.) drogi dojazdowe zaliczone zostały do kategorii dróg gminnych, które zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.) wchodzą w skład dróg publicznych. Natomiast ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1, należą do tej samej kategorii co te drogi (ust. 2). Wojewoda zwrócił również uwagę, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, pojęcie drogi publicznej nie należy sprowadzać tylko do gramatycznego odzwierciedlenia zapisów ustawy o drogach publicznych, wpływających na rozumienie tego pojęcia w innych aktach prawnych jak np. w ustawie o gospodarce nieruchomościami czy też w uregulowaniach dotyczących planowania przestrzennego. Operowanie pojęciem drogi publicznej w sferze administracji drogowej, wiąże się przede wszystkim z określeniem jej parametrów technicznych, a co za tym idzie wskazaniem zasad jej bieżącego utrzymania. Tym samym organ administracji publicznej zobowiązany jest do dokonania wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie tylko z punktu widzenia zapisów w nim zawartych, ale przede wszystkim z perspektywy rzeczywistego i funkcjonalnego przeznaczenia danych gruntów pod ciągi komunikacyjne.

W przedmiotowej sprawie działka nr (...), zgodnie z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego znalazła się na obszarze terenów komunikacyjnych, stanowiących ogólnodostępną przestrzeń publiczną, zapewniającą potencjalnym użytkownikom możliwość swobodnego i niczym nie skrępowanego dostępu do nieruchomości, przy jednoczesnym zakazie realizacji obiektów kubaturowych w jej pasie drogowym. Istotnym jest również, iż zapewniała ona możliwość dojazdu do drogi publicznej. W związku z powyższymi ustaleniami należało uznać, iż spełniona została przesłanka określona w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegająca na przejściu z mocy prawa działek wydzielonych pod projektowane drogi publiczne. Podział został dokonany na wniosek właściciela a przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działka została przeznaczona pod drogę publiczną.

Następnie Wojewoda podkreślił, iż prowadzone w sprawie negocjacje dotyczące ustalenia wysokości odszkodowania uznać należało za zakończone wynikiem negatywnym, co spowodowało konieczność określenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem organu II instancji przedłożony przez T. S. operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.). Jak podniesiono rzeczoznawca prawidłowo wycenił wartość działki wydzielonej pod ulicę biorąc do porównania trzy nieruchomości podobne do tej, z której wydzielono przedmiotową działkę z punktu widzenia jej atrybutów. W dalszej kolejności rzeczoznawca zasadnie utworzył trzy pary porównawcze i poprzez uwzględnienie różnic w cechach działek prawidłowo określił wartość poprawek, które następnie posłużyły do skorygowania wartości nieruchomości z każdej pary porównawczej. Dysponując zaś tak określonymi trzema wartościami, po wyciągnięciu średniej arytmetycznej, biegły określił wartość rynkową działki nr (...), wyrażającą się poprzez iloczyn wartości średniej (...) i powierzchni tejże nieruchomości ((...) m2). Zdaniem Wojewody sama opinia jest opinią rzetelną, spójną i logicznie bezsprzeczną oraz formalnie prawidłową.

Odnosząc się do przedłożonego przez skarżącą gminę operatu szacunkowego organ wskazał, że stanowi ona dowód prywatny w sprawie. Nie można jej było przypisać przymiotu dowodu z opinii biegłego, gdyż nie był w tym celu sporządzony i przeprowadzony, sam zaś rzeczoznawca majątkowy go wykonujący nie był powołany w toku postępowania na biegłego. Podobnie za niezasadne uznano żądanie umorzenia postępowania, gdyż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z (...) listopada 2009 r. nie wyeliminowała z obrotu prawnego decyzji podziałowej, a stwierdzenie nieważności odnosiło się jedynie do jej części decyzji dotyczącej skutku wynikającego z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie w zakresie pkt. II III wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Gmina R. reprezentowana przez adwokata B. S. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. polegające na nienależytej i nierzetelnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co przejawiło się na błędnym przyjęciu, że doszło do ograniczenia prawa własności T. S., w sytuacji gdy nadal jest właścicielem działki przeznaczonej pod drogę, wadliwym przyjęciu prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego; naruszenie art. 105 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania; art. 98 ust. 1 i 3 w związku z art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez ich błędną interpretację i przyjęcie, że wydzielona ulica wewnętrzna jest drogą publiczną i przysługuje odszkodowanie za wywłaszczoną pod nią działkę gruntu; art. 98 ust.3 w zw. z art. 112 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że w sytuacji gdy nie doszło do wywłaszczenia właścicielom należy się odszkodowanie; art. 134 w związku z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, polegające na przyjęciu wadliwego operatu szacunkowego wskutek uznania, że rzeczoznawca dokonał prawidłowej wyceny nieruchomości, z uwzględnieniem właściwych transakcji porównawczych.

W uzasadnieniu skargi Gmina nie zgodziła się z organem odwoławczym , iż T. S. ograniczono prawa właścicielskie do działki nr (...). W niniejszej sprawie nie doszło bowiem do wywłaszczenia tej nieruchomości, Wymieniony nadal jest jej właścicielem. Działka podlega obrotowi cywilno prawnemu.

Brak jest zatem podstaw do żądania odszkodowania, prowadzenie postępowania należało uznać za bezprzedmiotowe. Za niczym nieuzasadnioną przyjąć należało zdaniem skarżącej wykładnię organu odwoławczego art. 98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wbrew literalnemu brzmieniu tej normy, jako drogi publiczne nakazał traktować drogi niezliczone do żadnej z wymienionych w tym przepisie kategorii, ale faktycznie wykorzystywane jako drogi publiczne.

Z ostrożności procesowej skarżąca podniosła zarzuty co do sporządzonego operatu. Jej zdaniem rzeczoznawca bezpodstawnie zaniechał oparcia wyceny na transakcjach nieruchomościami drogowymi, w tym z obszaru gminy miejsca położenia działki wycenianej mimo iż transakcje takie występowały w Gminie R. Nie zawarł w operacie opisu nieruchomości przyjętych do porównania, oznaczeń i dat umów w oparciu o które zostały nabyte.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie pkt.II i III

Wojewoda w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 09 listopada 2012 r. pełnomocnik Gminy podtrzymał dotychczasowe zarzuty oraz wyjaśnił, że w ocenie Gminy sporna nieruchomość nie ma charakteru drogi ogólnodostępnej, tworzącej wspólnie z innymi drogami zwarty układ komunikacyjny. Wprawdzie łączy się ona z drogą publiczną, ale poprzez inną działkę mającą charakter drogi wewnętrznej. Tym samym jest to droga ślepa, służąca obsłudze działek znajdujących się przy niej. Pełnomocnik wyjaśnił, że działka nr (...) stanowi w istocie nie cały pas terenu zaznaczony na karcie nr 4 akt administracyjnych kolorem żółtym, a jedynie fragment biegnący naprzeciw działki nr (...). Równoległy fragment drogi stanowi już działkę o innej numeracji, też o charakterze wewnętrznym. Droga nr (...) łączy się z drogą publiczną prowadzącą do R. poprzez leżące przy niej działki, przy czym pełnomocnik wskazał, że prawdopodobnie zostały ustanowione na nich służebności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie jest kwestia prawidłowości decyzji Wojewody z dnia (...) kwietnia 2012 r. mocą której uchylono decyzję Starosty z dnia (...) października 2011 r. oraz ustalono na rzecz T. S., odszkodowanie w kwocie (...) zł. za nieruchomość położoną w R., oznaczoną w ewidencji gruntów jako obręb R., arkusz mapy (...), działka nr (...), o powierzchni (...) m2, zapisaną w księdze wieczystej nr (...).

Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dniu, wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości przez Wójta Gminy R. (tj. (...) lipca 2001 r.), działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodziły z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Za przejęte działki przysługiwało odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem, a gdy do takiego uzgodnienia nie doszło, odszkodowanie ustalało się i wypłacało według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W powyższym świetle, dla wydania orzeczenia o odszkodowaniu konieczne było spełnienie dwóch przesłanek pozytywnych, a mianowicie istnienie decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela działki w trybie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wydzielenie na jej podstawie danej działki pod drogę publiczną.

Jak wskazuje analiza akt sprawy skarżąca gmina konsekwentnie kwestionuje fakt wydzielenia w decyzji z dnia (...) lipca 2001 r. działki gruntu o nr (...) pod drogę publiczną. Podnosi, że z decyzji podziałowej z dnia (...) lipca 2001 r. wynika, że sporna działka została wydzielona pod tereny komunikacji bez bliższej kwalifikacji drogi. Jej przeznaczenie określone zostało zgodnie z zapisami obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca wskazała przy tym na rozstrzygnięcie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) listopada 2009 r., mocą której stwierdzono nieważność decyzji z dnia (...) lipca 2001 r. w zakresie rozstrzygnięcia o przejściu własności przedmiotowej nieruchomości na Gminę R..

Niewątpliwie reżimem prawnym art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami objęte zostały wyłącznie drogi publiczne (por. G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk Ustawa o gospodarce nieruchomościami Komentarz. Wyd. II, Warszawa 2007).. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie daje precyzyjnej definicji drogi publicznej. Definicja taka zawarta jest w art. 1 ustawy o drogach publicznych. Wynika z niej, że drogą publiczną jest droga zaliczana do jednej z kategorii dróg (według ich funkcji w sieci drogowej, określonych w art. 2) z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczegółowych. Istotną więc cechą takiej drogi (poza wskazaną w ustawie kategorią) jest powszechność dostępu i możliwość korzystania z drogi przez każdego.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że przy ustaleniu sytuacji, w których przysługuje odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi należy odwołać się także do art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności (Dz. U. nr 36 poz.175). Przepis ten stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Z powołanego przepisu wynikają trzy zasady ochrony praw do nieruchomości: zasada prawa do poszanowania mienia, druga dotyczy zasad pozbawienia mienia i trzecia zawarta w § 2 art. 1 dotyczy zasad korzystania z prywatnej własności w publicznym interesie. Z użytego w Konwencji zwrotu "prawo do poszanowania mienia" wynika zakres ochrony praw do nieruchomości wykraczający daleko poza granice wąsko rozumianego wywłaszczenia. Dokonując wykładni art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w kontekście przepisów prawa międzynarodowego winno się mieć także na uwadze wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 06 listopada 2007 r. (Application no. 22531/05), w którym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę (w sytuacji braku odjęcia jej własności) istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji. Orzeczenie to stwarza podstawę do przyznania odszkodowania za drogi, którym formalnie nie przyznano statusu drogi publicznej. Trybunał stwierdził bowiem, że istotne w takim przypadku jest, czy wydzielone drogi są połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom wybudowanych tam osiedli, jak i ogółowi użytkowników.

Przy uwzględnieniu wskazówek interpretacyjnych, wynikających z powołanego orzeczenia Trybunału w ramach postępowania odszkodowawczego zachodzi również konieczność oceny, czy podział nieruchomości prowadzi do wydzielenia działek pod drogi, które formalnie z zachowaniem stosownej procedury nie zostały wydzielone pod drogi publiczne, ale faktycznie są ogólnodostępnymi ciągami komunikacyjnymi

Poprzez istnienie otwartego dostępu do nich różnią się od dróg typowo wewnętrznych, tj. takich, które mogą być eksploatowane jedynie przez mieszkańców zamieszkujących dane osiedle mieszkaniowe. Dla oceny statusu prawnego nieruchomości wydzielonej pod drogę podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania oraz dostępność. Wskazano również, iż nie do zaakceptowania jest taka sytuacja, w której władze publiczne mogłyby skutecznie uchylić się od obowiązku budowy i utrzymania odpowiedniego stanu dróg innych niż główne arterie komunikacyjne określone w planie i przerzuciłyby ten obowiązek na jednostki. W takiej sytuacji właścicielowi pozbawionemu swojego władztwa na rzecz podmiotu publicznego przysługuje stosowne odszkodowanie. A zatem, drogi połączone z siecią dróg publicznych, a przede wszystkim nie przeznaczone do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz ogólnodostępne, służące nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, którzy mogą korzystać z nich na podobnych zasadach, jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd lub inny podmiot publiczny, należy zaliczyć do "dróg publicznych", za które winno być przyznane odszkodowanie. Taka wykładnia pojęcia "drogi publicznej" jest przy tym, zdaniem Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie, zgodna z przepisami ustawy zasadniczej, a zwłaszcza z art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji RP, zapobiega bowiem sytuacji faktycznego odjęcia władztwa nad rzeczą bez stosownego odszkodowania (por. również glosa do wyroku ETS z dnia 06 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce – D. Sześciło, Samorząd Terytorialny 2008, Nr 5).

W powyższym świetle, dla dokonania oceny, czy niezbędna jest wypłata odszkodowania za nieruchomość wyodrębnioną pod drogę konieczne jest także ustalenie, czy dana nieruchomość stanowi drogę połączoną z siecią dróg publicznych, nie przeznaczoną do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz służącą nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, którzy mogą korzystać z nich na podobnych zasadach, jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd lub inny podmiot publiczny.

Rozpoznając przedmiotową analizie poddać należało postanowienia uchwały Rady Gminy z 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości R. Przepis § 2 ust. 4 powyższej uchwały określa teren, na którym położona jest przedmiotowa działka jako teren K2 - komunikacja pieszo – jezdna. W § 6 powyższego planu zapisano, że teren oznaczony K2 stanowi przestrzeń publiczną, ogólnodostępną oraz przestrzeń do realizacji urządzeń infrastruktury technicznej. Określono go jako ulice wewnętrzne, stanowiące współwłasność mieszkańców do których zapewniają dojazd (§ 6 ust. 3 pkt. 2 planu miejscowego). Interpretując powyższe zapisy planu nie sposób przyjąć, mając na względzie również treść art. 10 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), że działka (...) została z zachowaniem procedur formalnie wydzielona pod drogę publiczną.

W istocie bowiem wzajemna sprzeczność powołanych wyżej postanowień planu przy uwzględnieniu aktualnej treści decyzji podziałowej uniemożliwia na ich podstawie przyjęcie, że doszło do formalnego wydzielenia działki pod drogę publiczną. Nie sposób bowiem uznać, że formalnie (z zachowaniem procedury) dokonano wydzielenia drogi publicznej na podstawie regulacji planu, w sytuacji gdy jego postanowienia określają drogę jako wewnętrzną, stanowiącą przedmiot współwłasności mieszkańców, do których zapewnia dojazd. Decyzja z dnia (...) lipca 2001 r. określa działkę jako przeznaczoną pod tereny komunikacji.

Zdaniem Sądu dla dokonania oceny zasadności żądania przyznania odszkodowania niezbędne było w takiej sytuacji zbadanie, czy korzystanie ze spornej nieruchomości odbywa się na zasadzie ogólnego dostępu. Wszystko po to by ocenić spełnienie kryteriów wynikających z orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny (identycznie NSA w wyroku z dnia 4 stycznia 2012r., wydanym w sprawie o sygn. I OSK 1289/11).

W tej sytuacji konieczne było więc rozważenie, czy działka nr (...) stanowi drogę połączoną z siecią dróg publicznych, nie przeznaczoną do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz służącą nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, którzy mogą korzystać z niej na podobnych zasadach, jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd lub inny podmiot publiczny. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, iż podczas rozważań kierować należy się także postanowieniami planu, w tym zdaniem określającym teren oznaczony K2 jako przestrzeń publiczną, ogólnodostępną .

Skarżąca Gmina podniosła, że sporna nieruchomość nie ma charakteru drogi ogólnodostępnej, tworzącej wspólnie z innymi drogami zwarty układ komunikacyjny. Zdaniem Sądu okoliczność powyższa wymagała dokonania zbadania przez organ administracji publicznej, co nie znalazło odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wprawdzie organ odwoławczy zawarł rozważania w tym względzie w uzasadnieniu decyzji, jednak okazały się one niewystarczające.

Szczególnie wobec braku odniesienia ich do części graficznej planu, map ewidencyjnych.

Równocześnie podkreślenia wymaga, że znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy, a więc wypis z planu miejscowego oraz mapa z ewidencji gruntu uniemożliwiają rozstrzygnięcie, czy działka nr (...) stanowi drogę połączoną z siecią dróg publicznych, służącą nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, czy też możliwość korzystania z niej jest ograniczona wyłącznie do mieszkańców nieruchomości przy niej położonych.

Dokumentacja ta nie obrazuje bowiem z uwagi na swą fragmentaryczność sieci takich połączeń.

Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że ustalenia w zakresie dostępności drogi poczynić należy na datę ostateczności decyzji o podziale.

Powyższe braki materiału dowodowego oraz brak w ich świetle wszelkich koniecznych rozważań dotyczących charakteru działki oznaczonej nr (...) wskazują na naruszenie przez organ administracji publicznej zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 2, art. 80 K.p.a.

W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że ewentualne wydanie rozstrzygnięcia, w przedmiocie odszkodowania przysługującego za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, na zasadzie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomości, nie jest uwarunkowane ujawnieniem prawa własności jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej do tych działek. Wpis w księdze wieczystej ma jedynie charakter deklaratoryjny, a więc nie tworzy prawa. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r., nr 124, poz.1361 ze zm.) księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Zaś w myśl art. 3 ust. 1 tej ustawy domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Zatem mamy tutaj do czynienia jedynie z domniemaniem, które stosownie do art. 10 ust. 1 wskazanej ustawy może zostać w każdym momencie obalone poprzez powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. A więc rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych w takich sytuacjach upada. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż wpis w księdze wieczystej nie przesądza o tym czy w danej sprawie spełniona została dyspozycja art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Niezależnie od wadliwości decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania, związanej z brakiem dostatecznego wyjaśnienia, czy działka nr (...) mogła zostać zakwalifikowana jako droga publiczna, wskazać należy na wadliwość przedłożonego w sprawie operatu szacunkowego.

Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazują w art. 130, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości. Ponadto art. 134 wymienionej ustawy wskazuje, iż podstawę określenia wysokości odszkodowania stanowi co do zasady wartość rynkowa działki, przy określaniu której uwzględnia się m.in. jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Szczegółowy tryb ustalania wysokości odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.). I tak, zgodnie z § 36 ust. 4 w brzmieniu nadanym mu rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r. Nr 165 poz. 985) w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie tej wartości możliwe jest przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

W ocenie Sądu, analiza powołanego powyżej przepisu rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wskazuje, że ogólną zasadą wyceny nieruchomości drogowych jest odwołanie się w pierwszej kolejności do porównania cen transakcyjnych tego rodzaju nieruchomości. Dopiero w razie niemożliwości zastosowania powyższej generalnej metody ustawodawca dopuścił możliwość określenia wartości rynkowej w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Prawidłowość powyższego mechanizmu została potwierdzona w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt K/40 (Dz. U. z 2012 r., poz. 1150), gdzie wskazano, że sposób określania odszkodowania przewidziany w § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości odpowiada konstytucyjnemu standardowi słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji) stwarzając podstawę prawną do szacowania nieruchomości odpowiednio do ich wartości rynkowej i w następstwie tego – przyznawania słusznych rekompensat za wywłaszczane nieruchomości. Sąd podkreśla, że choć powołany powyżej wyrok Trybunału odnosi się do brzmienia § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego obowiązującego do dnia 26 sierpnia 2011 r., to jednak obecna treść § 36 ust. 4 powyższego rozporządzenia Rady Ministrów utrzymuje powyższy mechanizm ustalenia odszkodowania za grunty przejęte pod drogi. Równocześnie rozporządzenie wskazuje, w § 26 ust. 1, że przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości lub w przypadku braku stawek czynszu na tym rynku, można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne lub stawki czynszu uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. Ustawodawca, przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, ustalił więc prymat transakcji występujących na rynku lokalnym, obejmującym w pierwszej kolejności nieruchomości położone na terenie danej gminy, powiatu Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1567/11, LEX 1113063, rzeczoznawca majątkowy przy wycenie nieruchomości zobligowany jest stosować ceny z rynku lokalnego. Stosowanie § 26 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i operatu szacunkowego nie zależy od swobodnej decyzji rzeczoznawcy majątkowego, a rozszerzenie zakresu położenia nieruchomości na rynek regionalny lub krajowy jest dopuszczalne tylko wyjątkowo. Dopuszczalność badania cen transakcyjnych na rynku regionalnym i krajowym ma miejsce dopiero wówczas, gdy brak jest nieruchomości do porównań na rynku lokalnym.

Analiza przedłożonego w dniu (...) października 2011 r. przez T. S. operatu szacunkowego dotyczącego wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...), położonej w R., wskazuje, że został on sporządzony w sposób wadliwy, nie odpowiadający przepisom § 36 oraz § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że pomimo wskazania w operacie transakcji mających za swój przedmiot nieruchomości przeznaczone pod tereny komunikacji, rzeczoznawca uznał, że wobec braku możliwości określenie realnych zachowań na rynku na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, wartość rynkową określono przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych (s. 9 operatu szacunkowego). Tym samym rzeczoznawca, dopuścił się naruszenia powołanego powyżej przepisu rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, naruszając opisany powyżej mechanizm ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi. Niedopuszczalne jest bowiem sporządzenie operatu szacunkowego dla nieruchomości przeznaczonej pod drogę z pominięciem transakcji nieruchomościami tego rodzaju, o ile stwierdzono ich występowanie.

Ponadto dokonując wyceny rzeczoznawca majątkowy wskazał, że nie odnotowano żadnej transakcji na rynku nieruchomości, której przedmiotem byłaby nieruchomość zajęta pod tereny komunikacji na terenie gminy R. (s. 8 operatu szacunkowego). Zwrócić jednakże należy uwagę, że skarżąca, konsekwentnie wskazuje, że na przestrzeni ostatnich trzech lat, wystąpiły co najmniej trzy transakcje gruntami drogowymi na terenie gminy . Choć rzeczoznawca majątkowy, w piśmie z dnia (...) grudnia 2011 r. odniósł się do powyższego zarzutu, podnosząc, że w źródłach, z których korzystał nie znalazł danych o transakcjach, których przedmiotem byłyby nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne, to jednak w ocenie Sądu organ prowadzący postępowanie powinien był dążyć do ustalenia, czy transakcje wskazywane przez gminę istotnie miały miejsce.

W tym miejscu należy podkreślić, że operat szacunkowy, jako dowód w sprawie, podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości opłaty. Skoro operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego (art. 84 K.p.a.), to podlega ocenie organu – tak jak każdy dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a. Ustalenia zawarte w opinii rzeczoznawcy nie zwalniają organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości odszkodowania. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż wyłączną kompetencją organu jest ocena zasadności wypłaty odszkodowania oraz ustalenia jej wysokości. To również organ ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. W powyższym świetle organ winien był więc dokonać prawidłowości przyjętej przez rzeczoznawcę metody wyceny oraz wyjaśnić, czy na przestrzeni lat 2010 – 2012 miały miejsce w Gminie R. transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod komunikację. W szczególności organ powinien wezwać skarżącą do podania szczegółów transakcji, do których się odwoływała, w celu ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie możliwe było sporządzenie operatu szacunkowego w oparciu o transakcje występujące na rynku lokalnym, z uwzględnieniem również obszaru gminy, na terenie której posadowiona jest sporna działka.

Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że Wojewoda rozpoznając przedmiotową sprawę przedwcześnie uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające wypłatę odszkodowania. W szczególności zaniechano nie budzącego wątpliwości wyjaśnienia, czy przedmiotowa nieruchomość stanowi drogę połączoną z siecią dróg publicznych, która nie jest przeznaczona do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz służącą nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, którzy mogą korzystać z niej na podobnych zasadach, jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd lub inny podmiot publiczny. Ponadto przy ustaleniu wysokości odszkodowania posłużono się wadliwym operatem szacunkowym, który naruszał § 36 oraz § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ dopuścił się tym samym naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a. i c. , 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzję Wojewody z dnia (...) kwietnia 2012r.

Decyzja Wojewody została uchylona w całości mimo zaskarżenia jej w części dotyczącej pkt. II i III rozstrzygnięcia, które dotyczyły ustalenia i wypłaty odszkodowania.

W istocie bowiem decyzja organu odwoławczego, wydawana na podstawie art. 138 §1pkt.2 kpa oprócz rozstrzygnięcia w zakresie uchylenia musi zawierać orzeczenie co do istoty sprawy albo w zakresie umorzenia.

Przy stwierdzeniu przez Sąd wadliwego orzeczenia co do istoty sprawy, wymagającego ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia koniecznym było z przedstawionych wyżej względów uchylenie decyzji w całości.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany jest uwzględnić poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania, a także wyjaśnić, czy przedmiotowa nieruchomość może zostać zakwalifikowana jako nieruchomość służąca nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, czy połączona jest z innymi drogami, w tym publicznymi, tworząc siec dróg.

W tym celu organ powinien dokonać analizy m.in. map stanowiących załącznik do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2001 r., dostępnej dokumentacji planistycznej oraz map ewidencyjnych. Dokumenty te winny zostać dołączone do akt.

Przyczym badania powyższe odnieść należy do daty ostateczności decyzji o podziale.

Jednocześnie w przypadku ponownego ustalania odszkodowania organ winien oprzeć się na prawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym, który będzie odpowiadał przepisom rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, w szczególności zaś uwzględniał będzie poczynione przez sąd rozważania co wykładni jego przepisów.

O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powyższej ustawy.