Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 120/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61  ust. 1  pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi P.D. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z garażem podziemnym i niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej I. uchyla decyzję I i II instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 757,00 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent W., powołując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa, odmówił ustalenia warunków zabudowy na rzecz strony skarżącej P. Sp. z o.o. dla inwestycji planowanej we W. przy ul. B.P. (oznaczenia geodezyjne: obręb P., AM-34, dz. nr 43 i część dz. nr 42, AM-33 część dz. nr 40 i 42), obejmującej "budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych (z dopuszczeniem powierzchni usługowo-handlowej w przyziemiu) wraz z garażem podziemnym i niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej (istniejący budynek przeznaczony do rozbiórki)" ze względu na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że oceniając spełnienie łącznych warunków umożliwiających wydanie decyzji, organ lokalizacyjny zbadał stan zagospodarowania terenu inwestycji oraz wykonał analizę urbanistyczną terenów sąsiednich, przeanalizował uzyskane opinie pomocnicze organów współdziałających, dane zawarte w Katastrze Miejskim, a także przepisy odrębne. Wskazując, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa, wielorodzinna, sytuowana w układzie pierzejowym, a parametry tej zabudowy są zdecydowanie wyższe od przyjętych w niniejszej decyzji, organ wywiódł, że nie mogą one być wyznacznikiem dla nowej zabudowy na działce nr 43. Działka ta jest bowiem położona w ciągu działek, na których zlokalizowano duże wille miejskie o gabarytach odbiegających od gabarytów zabudowy dla całego obszaru analizowanego. Organ stanął na stanowisku, że przy ustalaniu warunków zabudowy nie można się posługiwać prostym porównaniem parametrów planowanej inwestycji z wynikami pozyskanymi w trakcie przeprowadzonej analizy, ale należy uwzględniać także inne okoliczności, m.in. charakter danej ulicy itp. Zdaniem organu fakt, że po drugiej stronie ul. B.P. zlokalizowany jest wysoki budynek usługowy ZUS, stanowiący pewnego rodzaju dominantę, nie znajduje uzasadnienia do powielania w świetle gabarytów pozostałych obiektów o zróżnicowanym przeznaczeniu. Wobec powyższego organ lokalizacyjny stwierdził, że pod względem cech zabudowy i planowanego sposobu zagospodarowania występującego w tym rejonie planowane przedsięwzięcie nie jest możliwe i nie stanowi kontynuacji cech zabudowy występujących w tym obszarze.

W odwołaniu złożonym od powyższej decyzji P. Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem, względnie o zastosowanie przez organ I instancji trybu z art. 132 kpa i uchylenie przez ten organ zaskarżonej decyzji we własnym zakresie i wydanie nowej decyzji zgodnie z żądaniem wniosku.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczywszy art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podał, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne planowane jest na działce nr 43, położonej na silnie zurbanizowanym obszarze, wśród intensywnej zabudowy wielorodzinnej, usługowej, w pobliżu głównych arterii komunikacyjnych miasta. Zabudowa znajdująca się na sąsiednich działkach, dostępnych z tej samej drogi publicznej, to jest ul. B.P., pozwala na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ podkreślił, że w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ukonstytuowana została tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, z której wynika konieczność dostosowania planowanej zabudowy do zabudowy już istniejącej na sąsiednich działkach. Nowe obiekty powinny zatem stanowić kontynuację istniejącej już zabudowy – nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w celu ustalenia stanu zagospodarowania sąsiednich nieruchomości oraz ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, organ lokalizacyjny, w myśl § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), wyznaczył wokół działki nr 43, której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Wskazując, że w niniejszej sprawie granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości ok. 192 m, licząc od granic terenu objętego wnioskiem, tj. działki nr 43 (3x64m=192m), Kolegium stwierdziło, że obejmuje on obszar urbanistyczny pozwalający na uzyskanie pełnej informacji o stanie zabudowy i zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, to jest wchodzących w skład badanego obszaru analizowanego. Jest to obszar zamknięty w granicach wyznaczonych ulicami P.Ś. wraz z rondem na pl. P.Ś., Z., J., K., G. i W.. Obszar poddany analizie obejmuje działki w całości i z tego powodu jest większy od minimum przewidzianego w powołanym rozporządzeniu. Nie uwzględniono tylko w całości działek drogowych, gdyż nie miały one wpływu na ustalenie parametrów urbanistycznych obiektów kubaturowych. Uznając, że przyjęty do analizy obszar odpowiada wymogom przewidzianym w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., Kolegium stwierdziło, że mógł on stanowić miarodajną podstawę ustalenia stanu zagospodarowania działek w obszarze sąsiedzkim i pozwolił na ustalenie warunków i zasad zagospodarowania działki nr 43.

Zdaniem Kolegium, w granicach tak zakreślonego obszaru analizowanego znalazła się zwarta zabudowa wielorodzinna i usługowa (usługi wolnostojące lub wbudowane w budynki wielorodzinne). Budynki mieszkalne występują zazwyczaj w układzie pierzejowym lub szeregowym. Poszczególne budynki położone w najbliższym sąsiedztwie, to jest w kwartale pomiędzy ulicami E., Z., P.Ś. i B.P. (w pobliżu terenu zainwestowania) mają wysokość 4, 5, 6 albo 7 kondygnacji. Budynki położone w kwartale pomiędzy ulicami E., B.P. (w tym budynek ZUS), Ł., J. i Z., mają wysokość 5 albo 6 kondygnacji; budynek położony bezpośrednio przy rondzie na pl. P.Ś. na działce nr 56/1 ma wysokość 7 kondygnacji; zabudowa pierzejowa w kwartałach między ulicami P.Ś., W., S. i Sz. – to zwarta zabudowa o wysokości 4 albo 5 kondygnacji; budynki wielorodzinne w zabudowie pierzejowej, położone pomiędzy ulicami W., S., Sz. i P. – to także budynki o wysokości 4 lub 5 kondygnacji.

Organ odwoławczy podkreślił, że budynki przy ul. B.P. "położone po tej samek stronie, co teren potencjalnej inwestycji, tworzą w miarę jednorodny urbanistycznie układ kilku wolno stojących, wielorodzinnych budynków mieszkalnych o wysokości od 2 (dz. nr 44) do 3 kondygnacji (dz. nr 51, nr 50 i 49, nr 48 i 47, nr 46 i nr 45). Budynek mieszkalny znajdujący się obecnie na dz. nr 43 (przewidziany przez Inwestora do rozbiórki) także jest 3-kondygnacyjny". Pomimo, że budynki te to jedne z najniższych na obszarze analizowanym, zdaniem Kolegium, nie można jednak "nie wziąć pod uwagę okoliczności, iż tworzą one ustalony, spójny wzorzec urbanistyczny, odbiegający zdecydowanie od standardów pozostałej zabudowy mieszkaniowej (czy usługowej), znajdującej się w obszarze analizowanym. Pomimo zatem spełnienia wymogu kontynuacji funkcji (...), planowane zamierzenie nie mogło uzyskać wnioskowanych warunków zabudowy. Zaproponowane przez inwestora parametry i cechy dwóch budynków mieszkalnych (w kształcie zdefiniowanym przez Inwestora) wykluczają – w opinii składu orzekającego – ich lokalizację na terenie działki nr 43. Trzeba pamiętać, ze wymóg kontynuacji dotyczy nie tylko funkcji zabudowy (...), ale także, w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej powyżej ustawy, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu".

Kolegium wskazało, że w wyniku oceny stanu zagospodarowania działek położonych w obszarze analizowanym ustalono, że średnie wartości wymienionych przez prawodawcę parametrów kształtują się następująco: wskaźnik zabudowy – 0,32, szerokość elewacji frontowej – 34,10 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – 12,99 m, wysokość głównej kalenicy – 16,8 m, dachy: płaskie, strome. Natomiast wolnostojące budynki mieszkalne wielorodzinne położone przy ul. B.P. charakteryzują następujące parametry: wskaźnik powierzchni zabudowy – od 0,11 do 0,30 – średnio 0,21, szerokość elewacji frontowych – od 14 do 17 m – średnio 16,2 m, wysokość gzymsów – od 5 do 14 m – średnio 9,8 m, wysokość kalenicy – do 14 m – średnio 13 m, dachy: mansardowy, płaskie i wielospadowe. Planowane zamierzenie inwestycyjne miałyby charakteryzować następujące parametry: wskaźnik powierzchni zabudowy – 0,33-0,35, szerokość elewacji frontowych – 22 m, wysokość gzymsów – 12,40 m, wysokość kalenicy – 16 m.

Zdaniem organu odwoławczego, zaproponowane przez Spółkę parametry dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych (z powierzchnią usługowo-handlową), powodują, że zamierzenie budowlane – w zdefiniowanym przez stronę inwestorską kształcie – nie realizuje zasady kontynuacji cech i parametrów zabudowy istniejącej już w sąsiedztwie.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji, polemizując ze stanowiskiem strony skarżącej, wywiódł, że wnioskowane zamierzenie, w kształcie wyraźnie zdefiniowanym przez inwestora, nie realizuje w pełni wymogu kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w zakresie szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także wysokości maksymalnej budynku. Oznacza to, że niedopuszczalne byłoby ustalenie warunków zabudowy zgodnie z intencją inwestora, mimo spełnienia pozostałych warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji stworzył stronie możliwość modyfikacji wniosku w celu zharmonizowania planowanych budynków mieszkalnych z zabudową występującą w obszarze analizowanym, jednak inwestor z tej możliwości nie skorzystał.

Stwierdzając, że Kolegium nie dopatrzyło się w rozpatrywanej sprawie uchybień procesowych w toku pierwszoinstancyjnego postępowania, a projekt decyzji został przygotowany przez osobę legitymującą się wymaganymi kwalifikacjami zawodowymi, wpisaną na listę członków D. Okręgowej Izby Architektów, organ II instancji orzekł jak wyżej.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła P. Sp. z o.o.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wywodzono, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji, jako rażąco sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, nie mogą się ostać w obrocie prawnym. Zdaniem strony skarżącej, organ I instancji stwierdził w sposób arbitralny w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że nie zamierza respektować treści obowiązujących przepisów oraz że opiera swoje rozstrzygnięcie na własnym rozumieniu ładu przestrzennego i wyprowadził z niego wnioski całkowicie sprzeczne z treścią wskazanych przepisów prawa. Przedstawiając parametry planowanej inwestycji zawarte we wniosku inwestora i średnie ich wartości w obszarze analizowanym podniesiono w skardze, że wskaźnik powierzchni planowanej zabudowy został uznany przez organy za prawidłowy, natomiast pozostałe wartości zostały uznane za nieprawidłowe, chociaż mieściły się w granicach średnich wartości wyznaczonych dla obszaru analizowanego. W opinii strony skarżącej, powyższe stanowisko organów nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Strona wywodziła przy tym, że organy obu instancji, powołując się na bardzo subiektywnie odczuwany ład przestrzenny, określiły parametry kubaturowe dla nowych budynków pomijając nie tylko wyniki analizy wykonanej zgodnie z ustawą, ale i zapominając o rzeczywistym charakterze tej części miasta. Skarżąca Spółka podkreśliła, że planowana inwestycja zlokalizowana jest w centrum miasta, które powinno mieć wielkomiejski charakter. Odnosząc się do argumentacji organu II instancji dotyczącej tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, strona skarżąca podała, że skoro zasada ta wynika z przepisów prawa, to wyłącznie przepisy mogą stanowić o jej treści. Organy administracji nie są powołane do tego, by samodzielnie i dowolnie kształtować treść tej zasady, dopasowując ją do aktualnie wydawanego rozstrzygnięcia i pomijając obowiązujące przepisy prawa. Skarżąca Spółka wywodziła, że wbrew temu, co twierdzi organ II instancji, zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza, że przy analizie parametrów zabudowy należy brać pod uwagę wyłącznie obiekty znajdujące się w bliskim sąsiedztwie. Na marginesie, hipotetycznie przyjmując "- nieznajdujące oparcia w przepisach - stanowisko organu o konieczności ustalenia parametrów nowej zabudowy wyłącznie w oparciu o budynki znajdujące się w ciągu ul. P., a nie ustalone na podstawie danych z całego obszaru analizowanego", to i tak – zdaniem strony skarżącej – "trzeba by zauważyć, że organy analizę tę przeprowadziły w sposób nieprawidłowy i wręcz nieracjonalny", gdyż "istniejąca (poniemiecka) zabudowa willowa przy tej ulicy przebiega w ten sposób, że – licząc od numeru 4 do 22-24, są to budynki o wielkości rosnącej, a największy z tych budynków to budynek przedwojenny znajdujący się na działce inwestora. (...) Przedwojenne założenie architektoniczne było zatem takie, żeby kolejne obiekty były większe od poprzednich (tej widocznej gołym okiem koncepcji nie zaburza fakt, iż nie jest to wzrost proporcjonalny). (...) Planowana inwestycja założenie to w sposób oczywisty realizuje, ponieważ jej parametry stanowią rozwinięcie parametrów kolejnych poprzednich budynków znajdujących się w ciągu zabudowy". Podsumowując, strona skarżąca wywiodła, że skoro planowana inwestycja spełnia warunki wyrażone w art. 61 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również jest zgodna z § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to organy twierdząc przeciwnie przepisy te rażąco naruszyły. W ocenie strony skarżącej, zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji, jako wadliwe formalnie i merytorycznie, winny ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego.

Na podstawie tego przepisu Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 16 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).

Jak wynika z jego § 1, rozporządzenie to określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Wedle § 3 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

W myśl § 6 cytowanego rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1), przy czym dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2).

Zgodnie z § 7 ust. 1 omawianego rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2 § 7).

Stosownie do § 8 tego rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Jak słusznie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1252/11 - LEX nr 1291874). Wystarczającym jest, aby na analizowanym obszarze znajdował się przynajmniej jeden obiekt pozwalający na stwierdzenie, iż zamierzenie budowlane przedstawione we wniosku inwestora jest możliwe do zaakceptowania w świetle wymogów ładu przestrzennego, którym służyć ma zasada określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 264/14). Analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 936/12 - LEX nr 1274845). Analizą należy objąć wszelkie elementy wymienione w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wynika wprost z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1361/12 - LEX nr 1274519). Obszar analizowany ma być wyznaczony w taki sposób, aby od granicy do granicy obszaru analizowanego odległość nie była mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - nie mniej jednak niż 50 metrów. Obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum - co jest prawnie dopuszczalne - to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/11 - LEX nr 1367298). Organ ustalając granice obszaru analizowanego powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 984/11 - LEX nr 1291986). Rzeczą osoby uprawnionej, sporządzającej analizę, jest w pierwszej kolejności dokonanie dokładnych ustaleń co do cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, tak by możliwe było przeprowadzenie rzetelnych wyliczeń matematycznych, niezbędnych do określenia parametrów planowanej inwestycji. W analizie winny być również zawarte takie dane, które mogą uzasadniać ewentualne odstąpienie od uśrednionych wielkości charakteryzujących cechy zabudowy i zagospodarowania badanego terenu oddzielnie (wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 332/11 - LEX nr 1404642).

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił ponadto, że w świetle brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ma wątpliwości, że gabaryty obiektu budowlanego, o których mowa w przywołanych przepisach powinny być jednoznacznie określone w stosownej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu i że gabarytów tych nie można domniemywać (wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1603/07 - LEX nr 518222.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy odpowiada wskazanym wyżej wymogom i pozwala na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Planowane w rozpatrywanej sprawie zamierzenie inwestycyjne to dwa budynki mieszkalne wielorodzinne (z dopuszczeniem powierzchni usługowo-handlowej w przyziemiu) wraz z garażem podziemnym i niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej. Zamierzenie to miałyby charakteryzować następujące parametry: wskaźnik powierzchni zabudowy – 0,33-0,35, maksymalna szerokość elewacji frontowych – 22 m, maksymalna wysokość gzymsów – 12,40 m, maksymalna wysokość kalenicy – 16 m, dach wielospadowy, z lukarnami.

Jak wynika z prawidłowo sporządzonej analizy urbanistycznej, w obszarze analizowanym wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 0,32, szerokość elewacji frontowych – 34,10 m, wysokość gzymsów – 12,99 m, wysokość kalenicy – 16,8 m, dachy: płaskie, strome. W granicach obszaru analizowanego znalazła się zwarta zabudowa wielorodzinna i usługowa (usługi wolnostojące lub wbudowane w budynki wielorodzinne). Budynki mieszkalne występują zazwyczaj w układzie pierzejowym lub szeregowym. Poszczególne budynki położone w najbliższym sąsiedztwie, to jest w kwartale pomiędzy ulicami E., Z., P.Ś i B.P. (w pobliżu terenu zainwestowania) mają wysokość 4, 5, 6 albo 7 kondygnacji. Budynki położone w kwartale pomiędzy ulicami E., B.P. (w tym budynek ZUS), Ł., J. i Z., mają wysokość 5 albo 6 kondygnacji; budynek położony bezpośrednio przy rondzie na pl. P.Ś. na działce nr 56/1 ma wysokość 7 kondygnacji; zabudowa pierzejowa w kwartałach między ulicami P.Ś., W., S. i Sz. – to zwarta zabudowa o wysokości 4 albo 5 kondygnacji; budynki wielorodzinne w zabudowie pierzejowej, położone pomiędzy ulicami W., S., Sz. i P. – to także budynki o wysokości 4 lub 5 kondygnacji.

Wolnostojące budynki mieszkalne wielorodzinne położone przy ul. B.P. na działkach nr 44-51 charakteryzują następujące parametry: wskaźnik powierzchni zabudowy – od 0,11 do 0,30 – średnio 0,21, szerokość elewacji frontowych – od 14 do 17 m – średnio 16,2 m, wysokość gzymsów – od 5 do 14 m – średnio 9,8 m, wysokość kalenicy – do 14 m – średnio 13 m, dachy: mansardowy, płaskie i wielospadowe.

W niniejszej sprawie poza sporem jest, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa, wielorodzinna, sytuowana w układzie pierzejowym, a parametry tej zabudowy są wyższe od wskazywanych przez inwestora we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jednak – zdaniem organów administracyjnych – nie mogą one być wyznacznikiem dla nowej zabudowy na działce nr 43, to jest na działce, na której miałoby zostać zrealizowane przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, bowiem budynki przy ul. B.P. "położone po tej samek stronie, co teren potencjalnej inwestycji, tworzą w miarę jednorodny urbanistycznie układ kilku wolno stojących, wielorodzinnych budynków mieszkalnych o wysokości od 2 (dz. nr 44) do 3 kondygnacji (dz. nr 51, nr 50 i 49, nr 48 i 47, nr 46 i nr 45)".

Nie negując powyższego, a nawet uznając, że takie usytuowanie działki nr 43 może mieć wpływ na określenie wymagań dla planowanej zabudowy, zauważyć należy, że działka nr 43 jest działką narożną, znajdującą się na rogu ulic B.P. i Ł., a zatem zabudowa na tej działce, nawet odmienna od już istniejącej na działkach nr 44-51, nie będzie istotnie zaburzać dotychczasowej zabudowy tego odcinka ul. B.P.. Nie będzie to bowiem odmienna zabudowa wśród w miarę jednolicie wyglądających budynków, gdyż ma ona zostać usytuowana na końcu odcinka zabudowanego wspomnianymi budynkami, przy czym – z uwagi na swoje usytuowanie – może ona nawiązywać w szczególności do zabudowy znajdującej się przy ul. P. za ul. Ł., a także przy samej ul. Ł.. W tej sytuacji brak jest podstaw do przyjęcia, że planowana zabudowa może nawiązywać wyłącznie do zabudowy istniejącej na działkach nr 44-51 i z tego względu nie może nawiązywać do zabudowy całego obszaru analizowanego. Podkreślić należy, że zasadą wynikającą z przytoczonych wyżej przepisów prawa jest uwzględnienie przy ustalaniu warunków zabudowy planowanej inwestycji już istniejącej zabudowy całego obszaru analizowanego, a nie tylko jej krótkiego odcinka. Ewentualne wyjątki od tej zasady musiałyby być uzasadnione szczególnymi względami, jednak w niniejszej sprawie – z uwagi na przedstawione wyżej okoliczności – względy takie nie zachodzą. Zauważyć ponadto trzeba, że parametry wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego nie odbiegają w sposób rażący od wspomnianej zabudowy na działkach nr 44-51 (np. maksymalna szerokość elewacji frontowych planowanej inwestycji – 22 m, średnia szerokość elewacji frontowych na działkach nr 44-51 – 16,2 m; maksymalna wysokość gzymsów planowanej inwestycji – 12,40 m, średnia wysokość gzymsów na działkach nr 44-51 – 9,8 m; maksymalna wysokość kalenicy planowanej inwestycji – 16 m, wysokość kalenicy na działkach nr 44-51 – do 14 m – średnio 13 m), przy czym są niższe od średnich na całym obszarze analizowanym (szerokość elewacji frontowych – 34,10 m, wysokość gzymsów – 12,99 m, wysokość kalenicy – 16,8 m).

W tym stanie rzeczy, skoro planowane zamierzenie mieści się w średnich wskaźnikach obszaru analizowanego i w istocie w sposób rażący nie odbiega od maksymalnych (a nawet średnich) parametrów budynków przy ul. B.P., usytuowanych po tej samej stronie ulicy, co planowane zamierzenie inwestycyjne, to wbrew stanowisku organów administracyjnych należałoby uznać je za dopuszczalne.

Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 1, § 3, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało odmowę ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zgodnej z wymienionymi wyżej unormowaniami.

Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji. Fakt, że zaskarżona decyzja została podjęta w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy powoduje, że zbędne było zawieranie w wyroku rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.