Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 995/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Anna Klotz Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2017 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na przebudowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...] Starosta I., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), po przeprowadzeniu wznowionego postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. postępowania administracyjnego, odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia M. I. pozwolenia na przebudowę nawierzchni R. oraz ulic: Ś.. R., K. J. i P. K. w I. na działkach nr ew.: 19, 28/1, 165/1, 212/2, 212/3, 213, 214/1, 214/2, 215, 223/1, 258/1, 268/1, 309, 430/1, 432/2, 434, 435/1, 438, 439/1, 458, 459, 460, 461/1, 463, 464, 465, 466, 467, 468, 469, 471, 476, 515, 521, 524/4, 526/3, 526/4, 526/5, 536/13, zmienionej decyzjami własnymi z dnia [...] czerwca 2009 r. i [...] grudnia 2009 r., znak: [...]

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że decyzją z [...] lipca 2009 r., znak: [...] Starosta I. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, na rzecz M. I.. Decyzja z [...] lipca 2009 r. stała się ostateczna [...] sierpnia 2009 r. i została zmieniona kolejno decyzją z [...] czerwca 2010 r. (ostateczna [...] czerwca 2010 r.) i decyzją z [...] grudnia 2010 r. (ostateczna [...] grudnia 2010 r.).

M. B. złożyła [...] marca 2011 r. wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji jw. Wniosek z [...] marca 2011 r. został uściślony wnioskiem z [...] kwietnia 2011 r. Wnioskodawczyni, składając wniosek powołała się na okoliczność, iż nie została uznana za stronę postępowania w sprawie wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę, jak również, że roboty budowlane wykonywane na podstawie decyzji z [...] lipca 2009 r. przez inwestora M. I., pozbawiły ją dostępu do jej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr ew. 221/1, na której prowadzi roboty budowlane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę znak [...] z [...] lipca 2008 r. w zakresie adaptacji i zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na hotel z częścią gastronomiczną.

Decyzją z [...] lipca 2011 r. Starosta I. odmówił uchylenia decyzji z [...] lipca 2011 r. nie uznając M. B. za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Po rozpoznaniu sprawy, na skutek wniesionego odwołania, decyzją [...] z [...] września 2011 r., Wojewoda uchylił decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy, organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu wstępnym zbadał, czy wniosek o wznowienie oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy został dochowany termin do jego złożenia i ustalił, że występująca z wnioskiem o wznowienie postępowania M. B. zachowała termin do jego wniesienia określony w art. 148 § 2 k.p.a.

W trakcie prowadzonego postępowania Starosta I. uznał ponownie, iż nie ma podstaw prawnych do uchylenia wydanej przez siebie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę ze względu na fakt, iż żądanie uchylenia decyzji ostatecznej pochodzi od osoby nie będącej stroną w sprawie. Organ I instancji uznał, że pomimo istnienia podstaw wznowienia postępowania przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może uchylić wydanej przez siebie decyzji, bowiem w wyniku wznowienia pokrępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Organ I instancji nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, zgodnie z którym przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego może mieć zastosowanie zgodnie z jego brzmieniem wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę nie jest takim postępowaniem (przytoczone dwa wyroki: NSA z 2 marca 2007 r., OSK 462/06 (niepublikowany), z 16 lutego 2007 r., II OSK 339/06 (niepublikowany i wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 sierpnia 2007 r., II SA/Bd 486/07).

Zdaniem orzekającego organu przepis art. 28 k.p.a. nie ma zastosowania w odniesieniu do stron postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, gdyż zastosowanie znajduje tu przepis szczególny - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który za strony postępowania uznaje inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Organ I instancji nie podzielił również stanowiska organu II instancji, iż ten pierwszy błędnie ustalił obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Ponadto stanął na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie ustalenia stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dokonano prawidłowo w oparciu o obowiązujące przepisy i analizując potencjalne oddziaływanie inwestycji. Uznano że:

o stroną był inwestor, właściciele, użytkownicy lub zarządcy nieruchomości, na których realizowana będzie inwestycja,

o stroną był każdy, znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt. 20 ustawy - Prawo budowlane.

W przedmiotowej sprawie M. B. posiada tytuł prawny do nieruchomości o numerze ew. 221/1 przy P. K. w I., dlatego w ocenie organu I instancji nie występuje tutaj druga przesłanka, a mianowicie oddziaływanie obiektu na jej nieruchomość. Obszar oddziaływania obiektu ogranicza się bowiem do nieruchomości objętych kwestionowanym pozwoleniem na budowę, a zrealizowana inwestycja, objęta pozwoleniem na budowę nie powoduje naruszenia żadnych przepisów prawa.

Sporna decyzja o pozwoleniu na budowę w przekonaniu Starosty nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, w szczególności interesów wnioskodawczyni, bowiem o naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu tego artykułu można mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy (wyrok NSA z 14 marca 2006 r. II OSK 643/05). W postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych, innych osób. Ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, na której mają powstawać planowane inwestycje, decydowali będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego (wyrok NSA z [...] listopada 2005 r., II OSK 672/05).

Organ I instancji zwrócił też uwagę, że M. B., właścicielka nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. 221/1 przy P. K. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] lipca 2008 r., znak: [...] prowadzi inwestycję budowlaną polegającą na rozbudowie, adaptacji i zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na hotel z częścią gastronomiczną. Pozwolenie wydane na rzecz wnioskodawczyni nie zmieniło warunków w zakresie skomunikowania jej nieruchomości. Działka wnioskodawczyni, nr ew. 221/1 wchodzi w skład terenu oznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w I. z [...] marca 1999 r. symbolem 171-MW,U. Obsługę komunikacyjną nieruchomości wnioskodawczyni zapewniają zapisy planu miejscowego oraz warunki właściciela terenu. Z § 181 ust. 3 lit. q. planu miejscowego zdaniem Starosty wynika, że wnioskodawczyni ma zagwarantowaną obsługę komunikacyjną swojej nieruchomości. Przepis stanowi bowiem: "wjazdy na teren z ul. [...] bez ograniczeń oraz z ul. [...]. J. i P. K. dla pojazdów uprawnionych, istniejącymi i projektowanymi wjazdami bramowymi". Natomiast z pisma właściciela terenu (pismo [...] z [...] lipca 2011 r.) wynika, że wnioskodawczyni uzyskała zezwolenia na wjazd na drogę wewnętrzną nr [...], łącząca ul. [...] z P. K., która nie jest drogą gminną w rozumieniu art. 7 ustawy z [...] marca 1985 o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115).

Zrealizowanie przez inwestora - M. I. - pozwolenia na budowę w zakresie przebudowy nawierzchni R. oraz ulic: Ś.. D., K. J. i P. K. w I., które zostało wydane po zbadaniu zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej I. z [...] marca 1999 r., czyli tego samego planu miejscowego obowiązującego w przypadku pozwolenia na budowę wydanego na rzecz wnioskodawczyni, w ocenie Starosty nie spowodowało naruszenia jej interesów w zakresie skomunikowania nieruchomości, której jest właścicielką, a zapisy planu dotyczące kwestii komunikacji nie uległy zmianie. Przebudowa nawierzchni nie spowodowała zmiany sposobu użytkowania terenu. Nie powstał żaden obiekt budowlany. Z formalnego punktu widzenia inwestycja polegała jedynie na przebudowie - zmianie nawierzchni, przy czym jak podkreślił organ I instancji - teren P. K. w I. (na którym znajduje się działka wnioskodawczyni) nie jest drogą publiczną w rozumieniu zapisów ustawy z [...] marca 1985 o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115). Potwierdzają to zapisy planu ogólnego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z [...] października 1993 r. w związku z czym nie można zatem żądać dostępu do drogi publicznej w sytuacji, gdy teren drogą publiczną nie jest.

Wojewoda K. – P. po rozpatrzeniu odwołania M. B., decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] została wydana z naruszeniem prawa - art. 145 § 1 pkt 4 kpa (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), jednocześnie z powodu okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 kpa - odmówił jej uchylenia.

Z przedłożonych akt sprawy zdaniem Wojewody wynika, że M. B. o wydanej przez Starostę I. decyzji o pozwoleniu na przebudowę nawierzchni R. oraz ulic przyległych w I. dowiedziała się z pisma Prezydenta M. I. z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], dlatego w tej sytuacji uznać należy, że złożony przez pełnomocnika skarżącej w dniu [...] kwietnia 2011 r. wniosek o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa został złożony w terminie określonym w art. 148 § 2 kpa. Zaistniała zatem podstawa do wznowienia przez Starostę I. postępowania w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

W dalszej kolejności wskazano, że warunkiem wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną w trybie art. 145 § 1 kpa jest wniosek podmiotu będącego stroną w sprawie, lecz w przypadku wskazania przesłanki wznowienia wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa organ rozpatrując wniosek o wznowienie postępowania nie bada, czy podmiot wnoszący wniosek istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. Kwestia ta może być przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia w trybie art. 149 § 2 kpa, który to stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wznowienie zatem przez Starostę I. , postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją organu I instancji z dnia [...] lipca 2009 r. zdaniem Wojewody należy uznać za właściwe.

Jednak analiza przedmiotowego postępowania administracyjnego pod kątem zagwarantowania stronie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, wskazuje w ocenie organu odwoławczego na uchybienie organu pierwszej instancji ze względu na okoliczność, iż błędnie ustalona została przez organ pierwszej instancji kwestia przymiotu strony wnoszącej o wznowienie postępowania.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji co do tego, że przepisem prawa materialnego, w oparciu o który należy poszukiwać tegoż interesu prawnego w postępowaniu wznowieniowym jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego może mieć zastosowanie zgodnie z jego brzmieniem wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Natomiast postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę nie jest takim postępowaniem. Tak między innymi orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 marca 2007 r., II OSK 462/06 (niepublikowany) oraz w wyroku z dnia 16 lutego 2007 r., II OSK 339/06, niepublikowany, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 22 sierpnia 2007 r., II SA/Bd 486/07.

Skoro zatem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 kpa, a zatem jest przepisem bardziej restrykcyjnym, w ocenie Wojewody nie można w stosunku do niego, jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 lipca 2010 r., VII SA/Wa 606/10, stosować wykładni celowościowej, która zawężałaby krąg stron. W ocenie Sądu w omawianej kwestii należy oprzeć się na wykładni gramatycznej tego przepisu, z którego wynika wprost, że omawiany artykuł ma zastosowanie jedynie do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a zatem trybu zwykłego tego postępowania.

W postępowaniu o wznowienie postępowania w przekonaniu Wojewody stroną tego postępowania jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym.

Organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] września 2011 r. i uznał, że podstawą ustalania stron postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym (w niniejszej sprawie wznowienie postępowania) winien być artykuł 28 kpa, a nie jak uczynił to Starosta I. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Nie mniej jednak zdaniem organu odwoławczego interes prawny M. B. do uczestniczenia jako strona w tym postępowaniu wynika także z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Zwrócono bowiem uwagę, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości położonej przy P. K. 1 w I. (działka nr [...]), a w wyniku realizacji kwestionowanej przebudowy nawierzchni R. i ulic przyległych, nastąpiła likwidacja drogi kołowej, będącej dojazdem do działki M. B., który funkcjonował od wielu lat. Eliminacja wszelkiego ruchu kołowego (z wyjątkiem pojazdów uprawnionych) na działce przyległej, będącej dotąd drogą publiczną kołową bezspornie wprowadza istotne ograniczenia w zagospodarowaniu, jak i korzystaniu z jej nieruchomości. Tym bardziej, że skarżąca na swojej nieruchomości prowadzi, na podstawie wydanej przez Starostę I. w dniu [...] lipca 2008 r. decyzji o pozwoleniu na budowę (Nr [...], znak: [...]), inwestycję budowlaną polegającą na rozbudowie, adaptacji i zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na hotel z częścią gastronomiczną. Jest ona zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta I. obejmującego teren położony w rejonie ulic: Al. [...], [...], AL. [...], M., P., G., S., A., Ś.. D., Ś., B. L., D., zatwierdzonego Uchwałą NrVII/89/99 Rady Miejskiej I. z dnia [...] marca 1999 r. (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z [...] sierpnia 1999 r. Nr [...], poz. 447). Działka o nr ew. 221/1 wchodzi w skład terenu oznaczonego w tym planie symbolem 171-MW,U. W § 181 ust. 3 lit. q tego planu ustalono, że wjazdy na wskazany teren przewidziano z ul. [...] bez ograniczeń oraz z K. J. i P. K. dla pojazdów uprawnionych, istniejącymi i projektowanymi wjazdami bramowymi. Z. lokalizacja miejsc postojowych i garaży zespołowych dla mieszkańców i pracowników lokali użytkowych w granicach terenu (§ 181 ust. 3 lit. s.). Zaświadczenie o zgodności planowanej przez skarżącą inwestycji z powyższym planem zagospodarowania przestrzennego ze wskazaniem wyżej wymienionych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydał Prezydent M. I. (Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r.).

W ocenie Wojewody bezspornym jest, że do nieruchomości położonych przy P. K. powinien być zagwarantowany dojazd, a pozbawienie skarżącej prawa udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę stanowi przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Skoro więc M. B., której przysługiwał status strony, wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009 r., a organ pierwszej instancji nie negował zachowania ustawowego terminu z art. 148 § 2 kpa, zaskarżona decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2012 r. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, zdaniem Wojewody zapadła z naruszeniem art. 151 § 1 pkt kpa - wskutek nieuwzględnienia art. 28 kpa oraz błędnej wykładni art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, co ma wpływ na wynik sprawy. Wystąpienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, obligowało bowiem organ pierwszej instancji nie tylko do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 kpa, lecz również, jak już wyżej wskazano, do przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy, stosownie do § 2 art. 149 kpa oraz wydania decyzji przewidzianej w art. 151 § 1 pkt 2 lub w art. 151 § 2 kpa i z tych też względów zaskarżona decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2012 r. wydana w postępowaniu wznowieniowym, podlegala uchyleniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

Ponadto orzekający organ odwoławczy podniósł, iż przedmiotowa inwestycja polegająca na przebudowie nawierzchni R. oraz ulic: Św. R. , K. J. i P. K. w I. wchodzi w skład terenu oznaczonego w wyżej wymienionym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 184-ZP* z przeznaczeniem pod zieleń ozdobną z elementami "małej architektury" i ciągami pieszymi. Zatem na tym terenie plan nie przewiduje jakiegokolwiek ruchu kołowego (za wyjątkiem pojazdów uprawnionych). Z zapisu § 181 ust. 3 lit. q miejscowego planu wynika, że skarżąca ma mieć zapewniony nieograniczony wjazd na swoją działkę nr [...] od ulicy [...]. Plan ten jednak nie określa jak ma przebiegać wjazd od ulicy [...] na działkę skarżącej, a zaznaczyć należy, że działka nr [...] nie jest położona bezpośrednio przy ulicy [...]. Z akt sprawy organu I instancji (k. akt nr [...]) wynika, że Prezydent M. I. wydaje czasowe zezwolenie (na okres 1 roku) na wjazd na drogę wewnętrzną od ulicy [...]. W roku 2011 zezwolenie takie wydano warunkowo dopiero w wyniku wniesionego przez M. B. odwołania. Z zezwolenia tego wynika również, że pojazdy wyposażone w zezwolenia mogą poruszać się jedynie po trasie wskazanej na załączonej mapie, do której i tak działka skarżącej nie ma dostępu.

W ocenie Wojewody wydawanie przez Prezydenta M. I. okresowych zezwoleń na wjazd na ulicę wewnętrzną, która nie przylega bezpośrednio do działki skarżącej i nie daje jej dostępu do działki, nie jest zgodne z zapisem § 181 ust. 3 lit. q planu miejscowego. Zgodnie bowiem z tym przepisem dostęp od ulicy [...] ma być dla właściciela działki nr [...] nieograniczony, przy czym dostęp do danej drogi publicznej, na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) winien być rozumiany jako możliwość wjazdu na nieruchomość od strony drogi publicznej (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2011 r., II SA/Bd 461/11).

Zapisy planu zagospodarowania przestrzennego, zdaniem Wojewody są nieprecyzyjne i wewnętrznie sprzeczne. Przyjęte w tym planie rozwiązania planistyczne są niekonsekwentne, ponieważ z jednej strony plan zapewnia właścicielom działki nr [...] możliwość nieograniczonego wjazdu na jej teren od ulicy [...] (i taki wjazd był możliwy, ponieważ przebiegała tam droga publiczna otwarta do ruchu kołowego) oraz miejsca postojowe i garaże zespołowe dla mieszkańców i pracowników lokali użytkowych znajdujących się w granicach tego terenu (§181 ust. 3 litera s), a z drugiej strony przewiduje dla nieruchomości sąsiadującej z działką nr [...], przeznaczenie pod adaptację i rozwój zieleni miejskiej, z zamknięciem ulic dla ruchu kołowego, z głównym ciągiem pieszym oraz budowę tzw. elementów "małej architektury", co określa § 194 planu miejscowego. Oznacza to, że wydane pozwolenie na przebudowę R. oraz ulic przyległych jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego. Plan ten bowiem przewiduje ograniczenie ruchu kołowego na przedmiotowym terenie (184-ZP*), zamknięcie ulic dla pojazdów kołowych i otwarcie ciągów pieszych. Natomiast nie precyzuje w jaki sposób ma być zapewniony dostęp z ulicy [...] w przypadku zamknięcia ruchu kołowego w obrębie R..

W ocenie Wojewody wydane przez Starostę I. pozwolenie na przebudowę R. oraz ulic: Św. [...], K. J. i P. K. w I. nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dojazdu do działki skarżącej, zaś ograniczenia te powstały już na etapie uchwalania tego planu. Ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są prawem miejscowym dla danego terenu i zgodnie z nimi organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania decyzji, w tym także zezwalających lub odmawiających wznoszenia określonych obiektów budowlanych na danym terenie. Ustalenia te wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i gminy oraz inne organy państwa we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości. Organy administracji publicznej właściwe w sprawie rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę nie mogą w tym postępowaniu kwestionować zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Reasumując, Wojewoda podkreślił, że przeprowadzone postępowanie wznowieniowe wykazało jedynie naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 4 kpa (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), które nie miało jednak wpływu na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, a zatem naruszenie to nie miało wpływu na treść podjętego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia. Wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma podstaw do wydania innej decyzji, niż dotychczasowa i z tego powodu organ odwoławczy nie uchylił decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009 r., a jedynie ograniczył się do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem przepisów prawa (art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 kpa).

W skardze do sądu M. B. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody K. - P. w B. z dnia [...] czerwca 2012 r. wydanej w sprawie znak : [...] oraz poprzedzającej ją decyzji administracyjnej Starosty [...] z dnia [...] marca 2012 r. wydanej w sprawie znak: [...] i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie procesowego prawa administracyjnego w art. 146 § 2 w zw. z art. 7 i art. 77 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 (Dz.U. Nr 98, poz. 1071) poprzez błędne przyjęcie, że chociaż wnioskodawczyni przysługuje status strony postępowania, to brak jest podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009 r., zmienionej decyzjami z dnia 8 czerwca i [...] grudnia 2010 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestora : G. I. dla inwestycji p.n. "Przebudowa nawierzchni R. oraz ulic : Ś.. D. , K. J. i P. K. w I. na działkach nr ew.: 19, 28/1, 165/1, 212/2, 212/3, 213, 214/1, 214/2, 215, 223/1, 258/1, 268/1, 309, 430/1, 432/2, 434, 435/1, 438, 439/1, 458, 459, 460, 461/1, 463, 464, 465, 466, 467, 468, 469, 471, 476, 515, 521, 524/4, 526/3, 526/4, 526/5, 526/13", gdyż w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, tj. decyzji administracyjnej Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009 r., zmienionej decyzjami z dnia 8 czerwca i [...] grudnia 2010 r., gdy tymczasem prawidłowa analiza całego materiału dowodowego dotychczas zgromadzonego w sprawie powinna prowadzić do zupełnie innego wniosku, iż nie jest możliwe wydanie i istnienie w obrocie prawnym decyzji administracyjnej o takiej treści jak decyzja administracyjna Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009 r., zmieniona decyzjami z dnia 8 czerwca i [...] grudnia 2010 r., która :

o - prowadzi do likwidacji drogi, funkcjonującej już od wielu lat i będącej jednocześnie dojazdem do działki [...] położonej przy ul. [...] w I., stanowiącej własność skarżącej i jednocześnie prowadzącej do istotnego ograniczenia w korzystaniu z tej nieruchomości, na której jest prowadzona przez skarżącą inwestycja budowlana polegająca na budowie znacznego obiektu budowlanego z przeznaczeniem na hotel; przedmiotowa inwestycja budowlana uzyskała wszystkie niezbędne zezwolenia przewidziane przepisami prawa, a brak dojazdu do obiektu budowlanego o takim przeznaczeniu jest niezbędny dla jego funkcjonowania,

o godzi w prawo właściciela działki [...] do dojazdu i prowadzenia działalności, która jest już na etapie realizacji,

o przeznacza część placu K. na zabudowę i kawiarnię - w miejscu oznaczonym symbolem 1 MW,U, na działkach [...] jest niedopuszczalna, gdyż powoduje to kolizję z dojazdem do posesji przy placu K. 1 oraz powoduje przysłonięcie frontu planowanego hotelu, którego elementy elewacji oraz stolarki okiennej były objęte nadzorem konserwatora zabytków i były z nim uzgadniane.; wybudowanie kawiarni spowoduje ich zasłonięcie, a przy braku oznaczenia wysokości kondygnacji takiej kawiarni, zbudowanej z aluminium, spowoduje faktycznie całkowite zasłonięcie hotelu od strony frontu, który jest położony przy placu K. 1, - a ponadto prowadzi do naruszenia układu przestrzennego placu K. na terenie M. I..

Skarżąca zarzuciła ponadto, że została bezprawnie pozbawiona dostępu do drogi publicznej wskutek decyzji administracyjnej Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009 r., zmienionej decyzjami z dnia 8 czerwca i [...] grudnia 2010 r. i prowadząc w ten sposób do naruszenia takich norm prawa, które ograniczają wnioskodawczynię w swobodnym korzystaniu i zagospodarowaniu jej nieruchomości, w szczególności:

1. art. 31 Konstytucji RP, w rozumieniu którego prawo własności przysługujące do danej nieruchomości może być ograniczone tylko i wyłącznie wówczas, gdy przepis prawa rangi ustawowej to przewiduje, w szczególności ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże ograniczenia te muszą być uzasadnione konkretnymi przyczynami, czego w przypadku skarżącej organ administracji publicznej nie uczynił; wśród uprawnień dotyczących prawa własności jest możliwość prawidłowego korzystania z danej nieruchomości, które zostało znacznie ograniczone w wyniku pozbawienia dostępu nieruchomości do drogi publicznej,

2. art. 46 § 1 kodeksu cywilnego w związku z art. 4 pkt 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami z uwagi na uniemożliwienie racjonalnego korzystania z budynków przez nieuzasadnione ograniczenie dostępu do drogi publicznej,

3. art. 2 pkt 12 i 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - pierwszy z tych przepisów mówi o tym co jest działką budowlaną (pkt 13), a każda taka działka powinna mieć dostęp do drogi publicznej, a drugi (pkt 14) wskazuje kiedy można mówić o zapewnieniu dostępu do drogi publicznej, tzn., jak należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną,

4. art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który określa co należy rozumieć przez zapewnienie dostępu do drogi publicznej,

5. art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami określającym, kiedy można mówić o zapewnieniu dostępu do drogi publicznej,

6. art. 15 ust. 3 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie uwzględniono usytuowania istniejących obiektów budowlanych w stosunku do dróg publicznych,

7. art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na wadliwe gospodarowanie przestrzenią publiczną przez ograniczenie dostępu do dróg publicznych.

Zdaniem skarżącej, decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009 r. o pozwoleniu na budowę, zmieniona decyzjami z dnia 8 czerwca i [...] grudnia 2010 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestora: G. I. powoduje, że prowadzona na jej podstawie inwestycja w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, w sposób bezprawny oddziaływuje na nieruchomość M. B. - P., gdyż doprowadziła do :

o likwidacji drogi, funkcjonującej już od wielu lat i będącej jednocześnie dojazdem do działek położonych przy placu K., w szczególności działki [...] W obecnym kształcie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ograniczy w istotny sposób dojazd do działki [...],

o istotnego ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości położonej przy ul. [...] (w wyniku likwidacji drogi dojazdowej), na której jest prowadzona inwestycja budowlana polegająca na budowie znacznego obiektu budowlanego z przeznaczeniem na hotel; przedmiotowa inwestycja budowlana uzyskała wszystkie niezbędne zezwolenia przewidziane przepisami prawa. Brak dojazdu do obiektu budowlanego o takim przeznaczeniu jest niezbędny dla jego funkcjonowania.

Przeznaczenie części placu K. na zabudowę i kawiarnię - w miejscu oznaczonym symbolem 1 MW,U, na działkach [...] jest w ocenie skarżącej niedopuszczalne, gdyż powoduje to kolizję z dojazdem do posesji przy placu K. 1 oraz powoduje przysłonięcie frontu planowanego hotelu, którego elementy elewacji oraz stolarki okiennej były objęte nadzorem konserwatora zabytków i były z nim uzgadniane; wybudowanie kawiarni spowoduje ich zasłonięcie, a przy braku oznaczenia wysokości kondygnacji takiej kawiarni, zbudowanej z ALUMINIUM, spowoduje faktycznie całkowite zasłonięcie hotelu od strony frontu, który jest położony przy placu K. 1.

Założenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego dla M. I. w przekonaniu skarżącej godzą w prawo właściciela działki nr [...] do dojazdu i prowadzenia działalności, która jest już na etapie realizacji. Ponadto założenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego dla M. I. prowadzą do naruszenia układu przestrzennego placu K..

Skarżąca zwróciła uwagę, że bezpośrednio przy nieruchomości skarżącej są prowadzone inwestycje budowlane. Wykonanie tychże inwestycji budowlanych spowoduje całkowity brak dojazdu do działki nr 221/1 i położonego na niej obiektu budowlanego hotelu będącego w trakcie realizacji.

W ocenie skarżącej, przysługuje jej prawo do ochrony jednego z praw kardynalnych jakim jest ochrona własności, która zgodnie z postanowieniami art. 31 Konstytucji RP może być ograniczana tylko i wyłącznie wówczas, gdy przepis prawa rangi ustawowej to przewiduje. Podstawą do tego jest oczywiście ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ograniczenia te muszą być jednak uzasadnione konkretnymi przyczynami, czego nie ma w analizowanym przypadku.

Ponadto wskazała, że postanowienia decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009 r. o pozwoleniu na budowę, zmienionej decyzjami z dnia 8 czerwca i [...] grudnia 2010 r., nie mogą również pozostawać w sprzeczności z innymi przepisami stanowiącymi podstawę gospodarki nieruchomościami, a zgodnie z założeniami ustawy - Kodeks cywilny, każda nieruchomość powinna spełniać określone warunki aby mogła spełniać status nieruchomości. Dlatego też takimi rozwiązaniami planu utrudniającymi dostęp do drogi publicznej naruszono art. 46 § 1 k.c. w związku z art. 4 pkt 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami z uwagi na uniemożliwienie racjonalnego korzystania z budynków poprzez nieuzasadnione ograniczenie dostępu do drogi publicznej.

Skarżąca podniosła, że zgodnie z definicją działki budowlanej zawartą w art. 4 pkt 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami przez działkę budowlaną należy rozumieć zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce, a zatem nieruchomość skarżącej poprzez jej pozbawienie dostępu do drogi publicznej, traci status działki budowlanej w rozumieniu art. 4 pkt 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem skarżącej nie ma wątpliwości, że w wyniku uchwalenia takich zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak te zaskarżone w uchwale z dnia [...] stycznia 2011 r., skarżąca nie będzie miała dostępu do drogi publicznej, a zatem zostaną naruszone przepisy art. 2 pkt 12 i pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto, w wyniku wydania przez Starostę I. decyzji administracyjnej z dnia [...] lipca 2009 r., w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w przekonaniu skarżącej naruszono również postanowienia art. 15 ust. 3 pkt 8 ustawy o planowaniu przestrzennym, gdyż nie uwzględniono usytuowania istniejących obiektów budowlanych w stosunku do dróg publicznych. Takim działaniem naruszono również art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy planistycznej z uwagi na wadliwe gospodarowanie przestrzenią publiczną przez ograniczenie dostępu do dróg publicznych, tzn. że nie zostały spełnione wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych.

W ocenie skarżącej rozwiązania wynikające z miejscowego planu zagospodarowania gwarantowały skuteczną realizację celów wynikających z art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.), który nakazuje uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Z postanowieniami przywołanego przepisu korespondują również postanowienia art. 7 pkt 4 tego aktu prawnego, który przewiduje, że jedną z form ochrony zabytków jest ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego, jednak powyższych celów, w ogóle nie realizuje decyzja o pozwoleniu na budowę wydana w tamtym czasie przez Starostę I. w dniu [...] lipca 2009 r., następnie zmieniona decyzjami z dnia 8 czerwca i [...] grudnia 2010 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, co więcej - w momencie jej wydawania była niezgodna, tj. naruszała postanowienia ww. uchwały Nr [...] Rady Miejskiej I. z dnia [...] marca 1999 r.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego postanowienia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "p.p.s.a"), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Starosta I. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. I. pozwolenia na przebudowę nawierzchni R. oraz ulic: Św. [...], K. J. i P. K. w I. na działkach nr ew.: 19,28/1, 165/1, 212/2, 212/3, 213, 214/1, 214/2, 215,223/1, 258/1, 268/1, 3 09, 43 0/1, 432/2, 434, 43 5/1, 43 8 , 439/1, 45 8 , 45 9, 460, 461/1, 463 , 464, 465, 466, 467, 468, 469, 471, 476, 515, 521, 524/4, 526/3, 526/4, 526/5, 526/13. Powyższa decyzja została zmieniona decyzjami Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. i [...] grudnia 2009 r., znak: [...].

Postępowanie zakończone ostateczną decyzją jest przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania.

Wznowienie postępowania to nadzwyczajny tryb postępowania służący weryfikacji decyzji ostatecznej, zapadłej w postępowaniu administracyjnym. Podkreślenia wymaga, że postępowanie wznowieniowe w istocie służy eliminacji kwalifikowanych wad tkwiących w postępowaniu administracyjnym lecz wcale nie musi to oznaczać wadliwości decyzji ostatecznej, wydanej w wyniku nawet wadliwie przeprowadzonego postępowania,.

Problematykę wznowienia postępowania regulują przepisy art. 145 - 152 k.p.a. Na ich podstawie można wyróżnić dwie fazy tego postępowania - wstępną, zainicjowaną wnioskiem o wznowienie oraz fazę następującą po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (właściwą). Na każdym z tych etapów inny jest przedmiot i zakres rozstrzygania organu.

W pierwszej fazie, następuje wstępne badanie dopuszczalności wznowienia, a więc ustalenie, czy występują formalne podstawy wznowienia. Badanie to obejmuje kwestie podmiotowe, zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie oraz powołania ustawowych przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Negatywny wynik badania prowadzi do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.).

Granice postępowania wznowieniowego wyznacza art. 149 § 2 k.p.a., zgodnie z którym postanowienie (o wznowieniu postępowania) stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Organ w tym postępowaniu ma więc obowiązek ustalić, czy postępowanie zakończone ostateczną decyzją jest dotknięte jedną z wad wyczerpująco wymienionych w przepisach, m. in. w art. 145 § 1k.p.a., a w razie pozytywnego wyniku, ma obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej (z uwzględnieniem stwierdzonej wady).

Gdy organ ustali nieistnienie badanych podstaw formalnych, to chociażby dostrzegł inne wady prawne decyzji dotychczasowej, wydaje decyzję o odmowie jej uchylenia w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Decyzja wydana w trybie wznowienia, stwierdzająca wydanie decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa, może zapaść wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania co do podstawy wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Dopiero bowiem po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje jedną z decyzji wymienionych w art. 151 k.p.a.

Nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (czyli decyzję merytoryczną) organ wydaje po ustaleniu przyczyny wznowienia i po uchyleniu decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., o ile w końcowej fazie swych ustaleń nie stwierdzi, iż wystąpiły przeszkody wymienione w art. 146 k.p.a. Na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., organ "uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 "a" lub "b" i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy".

W przypadku stwierdzenia, że we wniosku strony przyczyna wznowienia faktycznie wystąpiła, organ zobligowany jest do wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 albo na podstawie art. 151 § 2 k.p.a.

Decyzję wymienioną w art. 151 § 2 k.p.a., orzekającą o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazaniu okoliczności, z powodu których organ nie uchylił tej decyzji, organ wydaje również po przeprowadzeniu postępowania co do podstawy wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy. W tym przypadku organ nie może jednak uchylić decyzji, gdy wstąpiły okoliczności o których mowa w art. 146 kpa tj. upływ wskazanych terminów a także, gdy w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Zaskarżona decyzja została wydana po uprzednim wydaniu na podstawie art. 149 § 2 k.p.a. postanowienia o wznowieniu postępowania. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ pierwszej instancji zbadał czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie przewidzianym w art. 148 k.p.a. oraz czy jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Na tym etapie organ administracji nie badał czy wniosek pochodzi od strony postępowania, bowiem uznał, że jeżeli wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania, prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.

Stanowisko to znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. orzecznictwo w tym przedmiocie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. wyroki z dnia 22 października 1998 r., sygn. akt IV SA116/98, LEX nr 43747, z dnia 14 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 2397/98, LEX nr 47857 oraz z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/07, LEX nr 484887). Między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 1998 r., sygn. akt II OSK 1981/06 stwierdził, że "w wypadku gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia nie bada, czy podmiot wnoszący podanie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a.". Natomiast rodzaje rozstrzygnięć jakie mogą zapaść we wznowionym postępowaniu wymienia art. 151 k.p.a. w powiązaniu z art. 146 k.p.a. (uchylenie decyzji dotychczasowej lub stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa lub też odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej).

Skarżąca jako podstawę wznowienia powołała art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Podkreślić również należy, że ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych jest pogląd, zgodnie z którym, naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę do uchylenia decyzji, jeżeli naruszenie praw procesowych mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 665/07; z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. II OSK 754/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08).

Stwierdzenie w postępowaniu wznowieniowym, iż z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot nie będący w rzeczywistości stroną, skutkuje wydaniem decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy skarżącej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym opisaną na wstępie ostateczną decyzją w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Działki, które dotyczą zakwestionowanego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie stanowią własności skarżącej ani nie posiada ona do nich żadnego tytułu prawnego. Wymaga jednak ustalenia, czy pomimo tego faktu w związku z prowadzonym postępowaniem, skarżąca powinna być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jako skutek posiadania przez nią interesu prawnego do kwestionowania tej wady postępowania tj. brak udziału w postępowaniu.

Warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania jest ustalenie, że miał on interes prawny do występowania w danej sprawie. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (pozbawienie strony udziału w postępowaniu zwykłym) wymaga wykazania przez wnioskującego, że służył mu przymiot strony.

W ocenie skarżącej, decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprzed nowelizacji, dokonanej uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej I. z dnia [...] stycznia 2011 r., polegającym na uniemożliwieniu dojazdu przez likwidację drogi kołowej do działki nr [...], której skarżąca jest właścicielem.

M. B. - P. jest właścicielką nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie nr [...] położonej przy P. K. 1 w I.. Nie ma ona jednak żadnego tytułu prawnego do działek objętych przedmiotem inwestycji. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta I. obejmującego teren położony w rejonie ulic: Al. [...], [...], Al. [...], M. , P., G., S., A., Ś.. D., Ś., B. L., D., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej I. z dnia [...] marca 1999 r. (Dz. Urz. Woj. Kuj. - Pom. z dnia [...] sierpnia 1999 r. Nr [...], poz. 447) działka M. B. o nr ewid.[...] wchodzi w skład terenu oznaczonego symbolem 171-MW,U. W § 181 ust. 3 lit. q tego planu ustalono, że wjazd na wskazany teren przewidziano z ul. [...] bez ograniczeń oraz z K. J. i P. K. dla pojazdów uprawnionych, istniejącymi i projektowanymi wjazdami bramowymi. Zgodnie z § 181 ust. 3 lit. s ww. planu zalecana lokalizacja miejsc postojowych i garaży zespołowych dla mieszkańców i pracowników lokali użytkowych w granicach terenu. Inwestycja objęta kwestionowanym pozwoleniem na budowę, polegająca na przebudowie nawierzchni R. oraz ulic: Św. [...], K. J. i P. K. w I. wchodzi w skład terenu oznaczonego w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 184-ZP* z przeznaczeniem pod zieleń ozdobną z elementami "małej architektury" i ciągami pieszymi. Na terenie inwestycji plan zatem nie przewiduje jakiegokolwiek ruchu kołowego (za wyjątkiem pojazdów uprawnionych).

Z zapisu § 181 ust. 3 lit. q miejscowego planu wynika więc, że M. B. ma mieć zapewniony nieograniczony wjazd na swoją działkę nr [...] od ulicy [...]. Plan ten jednak nie określa jak ma przebiegać wjazd od ulicy [...] na działkę skarżącej, a działka nr [...] nie jest położona bezpośrednio przy ulicy [...]. W tym miejscu należy zauważyć, że powstała pewna nieścisłość, gdyż z jednej strony zapis § 181 ust. 3 lit. q jest jasny i stanowi prawną gwarancję dojazdu do nieruchomości 221/1 od ul. [...], ale jednocześnie mpzp przewiduje dla nieruchomości sąsiadującej z działką nr [...] przeznaczenie pod adaptację i rozwój zieleni miejskiej z zamknięciem ulic dla ruchu kołowego, z głównym ciągiem pieszym oraz budowę elementów "małej architektury", co określa § 194 planu miejscowego.

Zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie miała jednak kwestia ustalenia kręgu stron postępowania, zakończonego decyzją z dnia [...].07.2009 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, przy czym przez interes prawny, należy rozumieć interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. O istnieniu zaś interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym strona wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji.

W przypadku postępowania o pozwolenie na budowę, przepisami regulującymi zagadnienie stron postępowania są przepisy ustawy prawo budowlane. Zgodnie z art. 28 ust. 2 prawo budowlane stroną postępowania jest inwestor, właściciel, a także użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jest to przepis szczególny mający pierwszeństwo przed przepisem o charakterze ogólnym.

Interesu prawnego nie można wyprowadzić ani z tytułu prawa własności czy użytkowania wieczystego sąsiednich działek, ani innych tytułów do nieruchomości, jeżeli nieruchomość objęta inwestycją nie oddziałuje na działkę zainteresowanego.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zachodziła konieczność wyjaśnienia czy wskutek prowadzonego postępowania i wydanej decyzji, skarżąca utraciła dostęp do drogi publicznej, gdyż to uzasadniałoby ustalenie, że posiada interes prawny w żądaniu wznowienia postępowania, gdyż tylko w takim przypadku można byłoby uznać, że inwestycja oddziałuje na działkę skarżącej.

Jeśli skarżąca miała prawnie zapewniony dostęp do swojej nieruchomości a wskutek prowadzonego postępowania i wydania decyzji utraciła dostęp do drogi publicznej to niewątpliwie powinna być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż zakres wykonanych prac oddziaływał na nieruchomość skarżącej, która powinna mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej. Ewentualne faktyczne korzystanie z nieruchomości objętej inwestycją, w postaci przejazdu przez nią, ale bez prawnych regulacji w tym przedmiocie, stanowi tylko o interesie faktycznym a nie prawnym. Jeśli zatem skarżąca nie legitymowała się prawnie zagwarantowanym przejazdem przez plac [...] to utrata możliwości tego przejazdu wskutek zagospodarowania go w sposób określony w m.p.z.p. na inne cele, niż przejazd drogowy nie powoduje uznania, że skarżąca posiadała interes prawny.

Organy orzekające w nadzwyczajnym trybie (wznowienia postępowania) dokonały odmiennej oceny w tym przedmiocie. Organ I instancji stwierdził, że skarżąca nie posiada interesu prawnego, bo nie miała prawnie zagwarantowanego dojazdu do swojej nieruchomości przez Plac [...] – tym samym nie posiada statusu strony w postępowaniu zakończonym opisaną powyżej decyzją ostateczną zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. W ocenie organu odwoławczego, skarżąca posiada interes prawny do złożenia wniosku wywodzony z art. 28 k.p.a. Stroną postępowania w sprawie wznowienia jest nie tylko strona, o której mowa w art. 28 pr. budowlanego lecz również podmiot, który wywodzi swój interes prawny w oparciu art. 28 k.p.a – dotyczący skutków decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, skoro wskutek przebudowy rynku doszło do likwidacji drogi kołowej, będącej dojazdem do działki skarżącej to wprowadzono ograniczenie w zagospodarowaniu i korzystaniu z nieruchomości skarżącej, zatem ma ona interes prawny uzasadniający wznowienie i merytoryczną ocenę wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ zaznaczył, że istotą działki budowlanej jest dostęp do drogi publicznej, zatem likwidacja drogi kołowej uzasadnia przyjęcie posiadania przez skarżącą interesu prawnego.

Organ zwrócił uwagę, że w 181 ust 3 mpzp ustalono, że wjazd na wskazany teren przewidziano z ul. [...] bez ograniczeń oraz od K. J. i P. K. dla pojazdów uprawnionych. Według organu odwoławczego do nieruchomości położonych na P. K. powinien być zagwarantowany dojazd, stąd skarżąca powinna być stroną postępowania o pozwolenie na budowę. Nie będąc jednak stroną, istniała przesłanka wznowieniowa. Organ I instancji, zdaniem organu odwoławczego powinien więc przeprowadzić postępowanie co do istoty sprawy. To spowodowało uchylenie decyzji organu I instancji, który nie przystąpił do merytorycznej oceny decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ odwoławczy nie wskazał jednak na żadne okoliczności potwierdzające, że skarżąca miała prawnie zagwarantowany dojazd do swojej nieruchomości przez Plac [...]. W tych okolicznościach, likwidacja możliwości przejazdu miała więc tylko charakter faktyczny, nie powodując posiadania interesu prawnego, ani w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, ani przepisów ogólnych art. 28 k.p.a. Skutek decyzji w sferze faktycznej nie kreuje skutku prawnego, stąd wniosek organu w tym zakresie jest nieprawidłowy.

W ocenie organu odwoławczego wydane pozwolenie na przebudowę R. oraz przyległych ulic pomimo dostrzeżonej niespójności w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jednak zgodne z jego ustaleniami.

Jak wskazał organ odwoławczy, wydane przez Starostę I. pozwolenie na przebudowę R. oraz ulic: Św. [...], K. J. i P. K. w I. nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dojazdu do działki skarżącej, zaś ograniczenia te powstały już na etapie uchwalania tego planu, a organ architektoniczno-budowlany nie jest uprawniony do kwestionowania zapisów planów zagospodarowania przestrzennego i zarzuty w tym przedmiocie nie mogą być rozpatrzone w tym postępowaniu.

Z tym stwierdzeniem organu odwoławczego należy się zgodzić.

W konkluzji organ odwoławczy uznał, że pozbawienie skarżącej udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie miało wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia w sprawie pozwolenia na budowę. Nie ma więc podstaw do wydania decyzji innej, niż dotychczasowa. Stąd organ nie uchylił decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] lipca 2009 r. i stosownie do art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. ograniczył się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa, gdyż w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej. Orzekając w ten sposób organ stwierdził, że w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ale uchylenie decyzji ostatecznej jest niemożliwe z uwagi na wystąpienie przesłanki negatywnej, że zgodnie z prawem mogłaby zapaść tylko taka sama decyzja.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd nie podziela ustalenia, że skarżącej przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Ani skarżąca ani organ nie wykazał posiadania przez skarżącą interesu prawnego do brania udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Każda działka budowlana niewątpliwie musi mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej. Za dostęp do drogi publicznej uważa się nie tylko bezpośredni dostęp ale również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo wyłącznie ustanowienie dla działek służebności przejazdu. W planie miejscowym przewidziano wjazd na wskazany teren z ul. [...], zatem gwarancja prawna w tym przedmiocie była.

By nieruchomość skarżącej znajdowała się w strefie oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego, na które wydano pozwolenie na budowę trzeba byłoby wykazać ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki skarżącej z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego. Status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę determinowany jest zakresem oddziaływania projektowanego zamierzenia budowlanego. Niewątpliwie przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie, czy interes taki osobie przysługuje. A zatem, jeżeli istnieje możliwość spowodowania oddziaływania projektowanego obiektu na teren sąsiednich nieruchomości, właściciele nieruchomości położonych na tym obszarze są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Zbadanie, czy podmiot ma przymiot strony i legitymację do żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę wymaga ustalenia, czy planowana inwestycja rzeczywiście będzie oddziaływać na nieruchomość skarżącej.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, ustalenie jednak organu o istnieniu tego interesu (jako interesu prawnego) skutkowało uchyleniem decyzji organu I instancji co było na tym poziomie rozstrzygnięciem korzystnym dla skarżącej. Ten zakres nie był też przedmiotem zaskarżenia. Zakwestionowanie tego rozstrzygnięcia i uchylenie decyzji organu odwoławczego naruszałoby zakaz reformationis in peius (niepogarszania sytuacji prawnej strony skarżącej wskutek zaskarżenia decyzji). Z tych względów Sąd nie usunął z obrotu zaskarżonej decyzji. Gdyby nawet uznać, że skarżąca miała interes prawny w sprawie o pozwolenie na budowę w przedmiocie przebudowy nawierzchni R. i okolicznych ulic, to organ prawidłowo uznał, że wystąpiła negatywna przesłanka ograniczająca dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania, w tym ustanowiony w art. 146 § 2 k.p.a. zakaz uchylenia decyzji w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Samo stwierdzenie, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją jest dotknięte kwalifikowaną wadliwością, stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania, nie może prowadzić automatycznie do uchylenia decyzji. Trudno bowiem byłoby przyjąć, że organ administracji publicznej kontrolę legalności decyzji zawęża do badania tzw. pozytywnych przesłanek wznowienia, a pomija przesłanki negatywne.

Jeżeli w wyniku dokonania oceny stanu faktycznego przy uwzględnieniu przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji dotychczasowej organ stwierdzi, że pomimo tego, iż w zwykłym postępowaniu nie brały udziału wszystkie strony, zapadłaby w nim decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, winien wydać rozstrzygnięcie w oparciu o przepis art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., to znaczy ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa ze wskazaniem tych okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Dopiero w sytuacji, gdy wynikiem tak przeprowadzonego rozumowania byłoby ustalenie, że w zwykłym postępowaniu powinna być wydana decyzja nieodpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, zajdzie konieczność wydania decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ doszedł do wniosku, że naprawienie wadliwości proceduralnych nie wpłynie na merytoryczną treść decyzji. W konsekwencji, nowa decyzja odpowiadałaby w swej istocie decyzji dotychczasowej, a więc w ocenie organu administracji publicznej, w oparciu o przepisy prawa materialnego należałoby rozstrzygnąć sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną.

W przypadku spełnienia przez inwestora obowiązków, o których mowa w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że sporne zamierzenie objęte decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...] nie narusza ustaleń mpzp dotyczących przeznaczenia terenu, jak również ustaleń szczegółowych dotyczących elementów zagospodarowania terenu.

W ocenie Sądu pozostałe zarzuty, w tym zarzut naruszenia przez organy art. 7, 77 oraz art. 80 k.p.a. również jest niezasadny, albowiem rozpatrując wniosek organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, uwzględniając interes społeczny i słuszny interes obywateli. Źródłem problemów skarżącej są ustalenia planu miejscowego a nie decyzja o pozwoleniu na budowę. Przejazd przez Plac [...] nie wynikał z ustaleń planu. Działka skarżącej nr ew. 221/1 miała prawnie zagwarantowany dostęp do drogi publicznej - ul. [...].

Organ administracji architektoniczno-budowlanej zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę nie rozstrzyga zagadnień o charakterze planistycznym jak również nie gospodaruje przestrzenią publiczną, a wyłącznie ocenia zgodność złożonej dokumentacji projektowej z aktem władztwa planistycznego gminy stąd zarzuty naruszenia ustawy o planowaniu przestrzennym i gospodarce nieruchomościami w tym dotyczące podziału nieruchomości są bezprzedmiotowe.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie doszło też do naruszenia art. 31 Konstytucji, gdyż przepis ten odnosi się do relacji aktu planistycznego w stosunku do prawa własności a ten przedmiot nie dotyczy oceny przesłanek do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Poza przedmiotem tej sprawy pozostaje ocena inwestycji polegającej na budowie obiektu budowlanego z przeznaczeniem na hotel czy sprawa budowy kawiarni jak również rozwiązania planistyczne z punktu widzenia rekonstrukcji historycznego układu urbanistycznego.

W dniu rozprawy do Sądu wpłynęła informacja pełnomocnika skarżącej, że [...] września 2017r. Sąd Rejonowy w B. XV Wydział Gospodarczy otworzył postępowanie sanacyjne. Zdaniem pełnomocnika powoduje to wygaśnięcie udzielonego pełnomocnictwa .

Stosownie do art. 311 ustawy z 15maja 2015 r. prawo restrukturyzacyjne (Dz.U. Nr 2017 poz. 1508) postępowania sądowe, administracyjne, sądowoadministracyjne i przed sądami polubownymi dotyczące masy sanacyjnej mogą być wszczęte i prowadzone wyłącznie przez zarządcę albo przeciwko niemu. Postępowania te zarządca prowadzi w imieniu własnym na rzecz dłużnika. Masą sanacyjną jest natomiast mienie służące prowadzeniu przedsiębiorstwa oraz mienie należące do dłużnika, które stają się masą sanacyjną z dniem otwarcia postępowania sanacyjnego (art. 294).

W rozpoznawanej sprawie postępowanie nie dotyczyło mienia należącego do dłużnika, lecz oceny zasadności wniosku o wznowienie postępowania. Jak Sąd wskazał na wstępie, wznowienie postępowania to nadzwyczajny tryb postępowania służący weryfikacji decyzji ostatecznej, zapadłej w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie wznowieniowe w istocie służy eliminacji kwalifikowanych wad tkwiących w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną. W rozpoznawanej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę nie kształtowała praw lub obowiązków skarżącej. Dotyczyła ona zamierzenia inwestycyjnego innego podmiotu legitymującego się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie odnosiła się zatem do majątku skarżącej, który stanowi masę sanacyjną.

Przedmiotem oceny Sądu w sprawie wznowienia postępowania było wyłącznie ustalenie czy skarżącej przysługiwało uprawnienie procesowe do udziału w sprawie dotyczącej osoby trzeciej. Uprawnienie procesowe w tym przypadku nie kształtuje sytuacji materialnoprawnej skarżącej, zatem pozostaje bez wpływu na jej prawa majątkowe. Nawet w przypadku uznania, że dany podmiot został niesłusznie pominięty w postępowaniu dotyczącym osoby trzeciej nie powoduje, że merytoryczna weryfikacja decyzji jest rozstrzygnięciem dotyczącym masy sanacyjnej, gdyż zapadłe w sprawie wznowienia postępowania rozstrzygnięcie nadal nie kształtuje materialnoprawnej sytuacji wnioskodawcy. Z tych względów nie było podstaw do prowadzenia postępowania z udziałem zarządcy, ani uznania, że otwarcie postępowania sanacyjnego spowodowało wygaśnięcie udzielonego pełnomocnictwa na podstawie art. 293 prawa restrukturyzacyjnego.

Mając na względzie całokształt okoliczności sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł, jak w sentencji.