Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 62/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2009-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Głubczycach z dnia 20 listopada 2008 r., nr XXV/226/08 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1) stwierdza nieważność § 1 ust. 5 pkt 6 i 7 oraz § 1 ust. 6 zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części, w jakiej w pkt 1 wyroku stwierdzono jej nieważność.


UZASADNIENIE

Wojewoda Opolski pismem z dnia 22 stycznia 2009 r., nr NK-III-AP-0914-3/2009 wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Głubczycach z dnia 20 listopada 2008 r., Nr XXI/226/08, w sprawie zmiany uchwały w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania i porządku na terenie gminy Głubczyce. Powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1571 ze zm.), Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności części zaskarżonej uchwały tj., § 1 ust. 5 pkt 6-7 i § 1 ust. 6, z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi podniósł, że z przepisu § 1 ust. 5 pkt 6-7 zaskarżonej uchwały wynika, że do obowiązków posiadaczy psów należy trwałe oznakowanie i rejestracja psa w Urzędzie Miejskim, w terminie 30 dni od dnia jego nabycia oraz ukończenia przez psa trzeciego miesiąca życia. Z kolei osobom posiadającym już psy wyznaczono 6 - miesięczny termin na dokonanie tych czynności. W myśl § 1 ust. 6 pkt 1 uchwały, trwałe oznakowanie ma polegać na wszczepieniu psu, przez lekarza weterynarii, mikroczipa z numerem identyfikacyjnym umożliwiającym identyfikację zwierzęcia w bazie danych. Następnie określono sposób prowadzenia rejestru psów oraz nałożono na właścicieli obowiązek zgłaszania wszelkich zmian w stanie posiadania (śmierć psa, zmiana właściciela, zmiana adresu) celem jego aktualizacji (§ 1 ust. 6 pkt 2-9uchwały).

W ocenie Wojewody, przyjęcie przez Radę Miejską w Głubczycach przytoczonych powyżej zapisów nie mieści się w zakresie delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005, Nr 236, poz. 2008 ze zm.). W tym bowiem przepisie ustawodawca wskazał, które kwestie pozostawił do uregulowania radzie gminy. Na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 tej ustawy, organ stanowiący gminy powinien określić w regulaminie utrzymania czystości i porządku obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wojewoda stwierdził, że z przepisu tego nie wynika kompetencja rady gminy do wprowadzania obowiązku trwałego oznakowania oraz tworzenia specjalnego rejestru psów.

Wojewoda dodatkowo podniósł, że wprowadzenie wymogu wszczepienia mikroczipa prowadzi do obciążenia właścicieli psów dodatkowymi kosztami takiego zabiegu, w konsekwencji jest to narzucenie mieszkańcom gminy, posiadającym psy, daniny publicznej, ukrytej pod postacią obowiązku trwałego oznakowania psów. W ocenie Wojewody, "nie ma przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do unormowania tych kwestii w taki sposób." Ponadto podniósł, że w orzecznictwie administracyjnym i Sądu Najwyższego ugruntował się pogląd, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Na tę okoliczność powołał się na przepis art. 84 Konstytucji i art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, podkreślając, że w tej sprawie ani art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ani żaden inny przepis ustawowy nie daje radzie gminy podstaw do przyjęcia kwestionowanej regulacji.

Wojewoda dodał także, że wymogi dotyczące aktualizacji danych, zawartych w przewidzianym przez Radę rejestrze (§ 1 ust. 6 pkt 5-8 uchwały), pozostają w sprzeczności art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdyż nie odnoszą się do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, bowiem za zakres danych wpisywanych do rejestru powinni odpowiadać pracownicy Urzędu a nie właściciele psów. Z kolei przepis § 1 ust. 6 pkt 9 uchwały narusza także art. 51 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji RP w zakresie, jakim zobowiązuje obywateli do udostępniania swoich danych osobowych, gdyż nikt nie może być inaczej niż na podstawie ustawy zobowiązany do ujawniania informacji dotyczących jego osoby. Przywołując wyrok WSA w Szczecinie z 28 września 2006r., sygn. akt II SA/Sz 767/06, Wojewoda stwierdził, że nałożenie takiego obowiązku w sposób, w jaki zrobiła to Rada Miejska w Głubczycach, należy uznać za niezgodny z prawem.

W odpowiedzi na skargę gmina Głubczyce wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniosła, że uchwała w zaskarżonej części opiera się na przepisie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zaakcentowała, przywołując brzmienie tego przepisu, że utrzymanie czystości i porządku może nastąpić w różnych formach i ustawodawca dopuszcza też określenie przez Radę obowiązków wobec mieszkańców utrzymujących zwierzęta. Jednym ze sposobów technicznych zapewnienia powyższych celów jest identyfikacja zwierząt celem zapewnienia możliwości wyegzekwowania wykonania innych nakazów, zakazów wynikających z innych przepisów prawa. Skutecznym sposobem identyfikacji zwierząt jest wszczepianie im mikroczipów umożliwiających ustalenie osoby odpowiedzialnej za zwierzę, a naruszającej normy zakazu i nakazu wynikające z regulaminu. "Aby identyfikacja mogła być była skuteczna konieczne jest zakodowanie w urządzeniu podstawowych informacji o posiadaczu zwierzęcia takich jak imię, nazwisko, miejsce zamieszkania. W przeciwnym wypadku zabieg czipowania traci sens." Gmina uznała, że zaskarżone uregulowanie stanowi jedynie formę i sposób egzekwowania nałożonych uchwałą obowiązków. Dodała, że podobne uchwały funkcjonują w tej materii np. w Suwałkach.

Gmina uznała również za nieprawdziwy zarzut nałożenia przepisami tej uchwały ukrytej daniny publicznej. Podniosła, że w uchwale brak jest zapisów dotyczących odpłatności za zabieg, natomiast Rada w odrębnej uchwale w sprawie opłaty od posiadanych psów, zwolniła posiadaczy psów od opłaty lokalnej w razie dopełnienia nałożonego obowiązku trwałego oznakowania psa poprzez wszczepienie mikroczipa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., akty prawa miejscowego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż prawo miejscowe podlegają kognicji sądu administracyjnego. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Dodać także trzeba, że jeśli chodzi o uchwały rady gminy, przywołany wyżej przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 wymienionej ustawy. Po upływie powyższego terminu 30 dniowego, następuje wygaśnięcie kompetencji organu nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały, co wynika z treści art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i w takim przypadku organ nadzoru może zakwestionować prawidłowość uchwały poprzez wniesienie na nią skargi do sądu administracyjnego. Organem nadzoru w niniejszej sprawie jest Wojewoda Opolski, który zakwestionował zgodność z prawem części uchwały Rady Gminy w Głubczycach z dnia 20 listopada 2008 r., nr XXV/226/08 w sprawie zmiany uchwały w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Głubczyce. Dlatego też, na wstępie odnotować trzeba, że wniesienie przez Wojewodę skargi do sądu, w trybie art. 93 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, jest wykonywaniem uprawnień nadzorczych (por. worok NSA z 29 lipca 2004 r., OSK 607/04 - LEX nr 158897).

W zaskarżonej przez Wojewodę części uchwały, Rada Gminy w § 1 ust. 5 pkt 6 i 7 postanowiła :

"6. Zobowiązuje się posiadaczy psów do ich rejestracji w Urzędzie Miejskim oraz trwałego oznakowania w sposób określony w § 14a w terminie 30 dni od dnia nabycia psa oraz ukończenia przez psa trzeciego miesiąca życia.

7. Osoby posiadające psy w dniu wejścia w życie niniejszego regulaminu zobowiązane są do trwałego ich oznakowania w terminie 6 miesięcy."

Z kolei w kwestionowanym § 1 ust. 6 uchwały o brzmieniu: "W rozdziale VII dopisuje się § 14 a o następującej treści:" - Rada wskazała na trwałe oznakowania, które ma polegać na wszczepieniu psu pod skórę, przez lekarza weterynarii, mikroczipa z numerem identyfikacyjnym umożliwiającym identyfikację zwierzęcia w bazie danych (pkt 1). Następnie określono sposób prowadzenia rejestru psów w Urzędzie oraz nałożono na właścicieli obowiązek zgłaszania wszelkich zmian w stanie posiadania (śmierć psa, zmiana właściciela, zmiana adresu) celem aktualizacji rejestru (§ 1 ust. 6 pkt 2-9 uchwały).

Dokonując oceny legalności kwestionowanych postanowień uchwały, należy wskazać, że skarżona uchwała podjęta została w oparciu o delegację zawartą w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin ten ma charakter prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem na zasadzie art. art. 87 ust. 2 Konstytucji RP stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze konkretnej gminy, w przypadku uchwalenia przez daną radę gminy przedmiotowego regulaminu. Dodać trzeba, że z uwagi na charakter prawny omawianego regulaminu, przepisy takiego regulaminu - zamieszczone w uchwale - powinny być formułowane wyłącznie na podstawie upoważnienia ustawowego i w jego granicach.

W zamieszczonej delegacji ustawowej dla rady gminy, w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawodawca zawarł przepisie wyczerpujące wyliczenie kwestii, które powinny zostać uregulowane w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Stąd wnioskować należy, że przepis ten wskazuje na wszystkie niezbędne elementy, które rada gminy zobowiązana jest zawrzeć w uchwalonym przez siebie regulaminie. Dlatego też, rada gminy uchwalając przedmiotowy regulamin, nie może w nim zamieszczać postanowień wykraczających poza ramy określone w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zwanej w dalszej części "ustawą".

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, podnieść należy, że materią sporną jest kwestionowane przez organ nadzoru uregulowanie zaskarżonej części uchwały Rady Gminy, które gmina wywodzi z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Przepis ten stanowi, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące "obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku." W świetle przywołanego brzmienia art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, uprawnieniem legislacyjnym gminy, a zarazem jej zadaniem, jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, ale wyłącznie takich obowiązków, które dotyczą po pierwsze - ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, a po drugie - ochrony przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Przedstawione omawianym przepisem uprawnienie rady gminy, nie stanowi upoważnienia do określania przepisów w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy - innych niż wskazane art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. W przepisie tym nie można bowiem doszukać się upoważnienia do nakładania na osoby utrzymujące psy obowiązków polegających na: 1) znakowaniu psa poprzez wszczepienie mikro czipa (określającego numer identyfikacyjny zwierzęcia) celem jego identyfikacji, 2) przekazywaniu swoich danych osobowych związanych ze zmianą stanu posiadania psa.

W świetle powyższego trzeba stwierdzić, że w kontrolowanej przez Sąd uchwale w sprawie zmiany uchwały w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Głubczyce, zostały w § 1 ust 5 pkt 6 i 7 oraz § 1 ust. 6 zamieszczone postanowienia nieznajdujące uzasadnienia w delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 ustawy. Przywołane wyżej i kwestionowane przez organ nadzoru postanowienia uchwały stanowią bowiem przekroczenie upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Raz jeszcze podkreślić trzeba, że w uchwale rady gminy w sprawie uchwalenia omawianego regulaminu nie można zamieszczać postanowień wykraczających poza treść art. 4 ust. 2 ustawy, a zatem muszą znaleźć się w niej postanowienia, o jakich mowa w punktach od 1 do 8 tego przepisu. Upoważnienia rady gminy do stanowienia regulaminu (z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy), który z woli ustawodawcy jest aktem prawa miejscowego, nie można pojmować rozszerzająco, bowiem rada gminy może określić nie wszystkie obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe lecz tylko takie, które dotyczą ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Błędne jest zatem stanowisko Gminy Głubczyce zawarte w odpowiedzi na skargę, że jednym ze sposobów technicznych zapewnienia utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest identyfikacja zwierząt, "celem zapewnienia możliwości wyegzekwowania wykonania innych nakazów, zakazów wynikających z innych przepisów prawa." Takie pojmowanie upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy jest chybione, gdyż "cel" z przywołanego przepisu jest jednoznaczny - ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochrona przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Niewątpliwie, nałożenie obowiązku identyfikacji psów (wszczepienie mini czipów) mogłoby służyć potrzebom sprawniejszego wyegzekwowania opłaty od posiadaczy psów, to jednak obowiązek taki nie mieści się w dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Ponadto zauważyć należy, że obowiązek, nałożony przez Radę Gminy w Głubczycach na osoby utrzymujące psy, przekazywania swoich danych osobowych związanych ze stanem posiadania psa, odnosi się także do udostępnienia danych osobowych właściciela lub posiadacza psa tj. imienia i nazwiska, dokładnego adresu zamieszkania posiadacza psa oraz danych osobowych nowego właściciela (§ 1 ust. 6 pkt 9 uchwały). Przyznać należy, że proces znakowania psów nie miałby sensu z pominięciem przywołanych wyżej danych osobowych posiadaczy psów, a zatem obowiązek znakowania psów wiąże się nierozerwalnie z obowiązkiem przekazywania danych osobowych, a do nałożenia takiego obowiązku Rada Gminy w Głubczycach nie może wywieść swojego umocowania z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Zobowiązanie obywateli do ujawnienia swoich danych osobowych może bowiem mieć miejsce tylko w ustawie – art. 51 ust. 1 Konstytucji RP. Z kolei przepis art. 51 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Stąd nałożenie obowiązku udostępniania danych osobowych posiadaczy psów jest sprzeczne z art. 51 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (por. wyroki WSA w Opolu z 30 października 2006 r., sygn. akt II SA/Op 242/06 i z 29 stycznia 2007 r., II SA/Op 640/06).

Ponadto, z uwagi na zarzuty skargi dodać trzeba, że w przypadku, gdyby przewidziany w kwestionowanych zapisach uchwały, obowiązek posiadaczy psów był odpłatny, to wówczas należałoby podzielić stanowisko Wojewody, że Rada Gminy wprowadziła bezpodstawnie daninę publiczną w ukrytej formie pod postacią obowiązku trwałego oznakowania psów.

Dodać również należy, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest konkretna uchwała i Sąd dokonuje oceny tej uchwały pod względem jej legalności, czyli zgodności z prawem, a zatem nie odnosi się do innych obowiązujących uchwał o treści zbliżonej do uchwały zaskarżonej. Stąd zarzut Gminy Głubczyce, że "regulacja dokonana przez Radę w tej materii nie jest odosobniona" nie ma uzasadnienia prawnego.

Reasumując, stwierdzić przyjdzie, że niezależnie od intencji czy racji, jakimi kierowała się Gmina przy formułowaniu kwestionowanych postanowień uchwały, której ustawodawca przypisał moc aktu prawnego, obowiązana była przede wszystkich przestrzegać zakresu upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Z przyczyn wywiedzionych wyżej, należało uznać, że zaskarżona część uchwały nie ma odzwierciedlenia w upoważnieniu ustawowym. Przywołane przepisy § 1 ust. 5 pkt 5-6 i § 1 ust. 6 uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie uchwalenia regulaminu, zawierają regulacje wykraczające poza delegację ustawową i pozostają w sprzeczności z przepisem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku oparto o przepis art. 152 P.p.s.a.