Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2372/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 46 ust 1, 41 ust 1-3
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach
article: art 138 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi E. S.A. z siedzibą w Z. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na przetwarzanie zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Ministra [...] (dalej: Minister, organ II instancji, organ odwoławczy) znak: [...] z [...] maja 2015 r. wydana na podstawie art. 46 ust. 1 w związku z art. 41 ust. 1 - 3 pkt 1 lit. a, art. 95 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm., dalej: u.o.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez [...] S.A. z siedzibą w [...] przy ul. [...] (dalej: strona, strona skarżącą, Spółka) reprezentowanej przez pełnomocnika adw. [...]; [...] i Wspólnicy Sp. k. ul. [...], [...], od decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2014 r. Nr [...] znak: [...] (dalej: Marszałek, organ I instancji).

W decyzji z [...] maja 2015 r. Minister utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] grudnia 2014 r.

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

W decyzji z [...] grudnia 2014 r. Marszałek Województwa [...], na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 41 ust. l -3 pkt 1 lit. a, art. 95 ust. 2 u.o. odmówił stronie udzielenia zezwolenia na przetwarzanie (unieszkodliwianie) zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych poprzez poddanie tych odpadów procesowi autoklawowania przy zastosowaniu sterylizatora parowego firmy [...], na terenie należącym do Spółki [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ I instancji, przedstawił tok prowadzonego postępowania oraz omówił przywołane przepisy prawa i w konsekwencji uznał, że wydanie przedmiotowego zezwolenia nie powoduje osiągnięcia celu wskazanego w art. 95 ust. 2 u.o.

W odwołaniu od decyzji wydanej przez organ I instancji strona wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji. Według Spółki, przedmiotowa decyzja została wydana:

1. z obrazą art. 8 i 9 dyrektywy 98/34/WE z 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego w zw. z art. 34 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: TFUE), a także § 2 ust. 5 pkt D i ust. 6, § 4.1 oraz § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 23 grudnia 2003 r. w sprawie funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych, albowiem art. 95 ust. 2 u.o. w obecnym brzmieniu nie był, chociaż powinien być, notyfikowany Komisji Europejskiej, co oznacza, że art. 95 ust. 2 tej ustawy w obecnym brzmieniu jest przepisem nieskutecznym w tym sensie, że nie może być podstawą negatywnej decyzji dla strony, a zatem decyzji odmawiającej pozwolenia.

2. z obrazą art. 250 u.o. w związku z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 23 grudnia 2002 r. w sprawie dopuszczalnych sposobów i warunków unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych (Dz. U. Nr 8, poz. 102 z 2003 r. ze zm.), poprzez pominięcie tego przepisu i nieprawidłowe uznanie, iż autoklawowanie odpadów medycznych i weterynaryjnych jest metodą obecnie niedopuszczalną, podczas gdy z treści tego rozporządzenia wynika, że formalnie do 23 stycznia 2015 r. jest dopuszczalne, a to wobec nie wydania do dnia wniesienia odwołania rozporządzenia, o którym stanowi art. 95 ust. 11 u.o.

3. z naruszeniem art. 5 Konstytucji RP w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP albowiem art. 95 ust. 2 u.o., z którego miałoby wynikać, że zakaźne odpady medyczne i zakaźne odpady weterynaryjne unieszkodliwia się przez termiczne przekształcanie w spalarniach odpadów niebezpiecznych narusza obowiązek zapewnienia ochrony środowiska i kierowania się zasadą zrównoważonego rozwoju.

4. z naruszeniem art. 22 Konstytucji RP albowiem odmowa wydania wnioskowanego zezwolenia z powołaniem treści art. 95 ust. 2 u.o. stanowi ograniczenie działalności gospodarczej dokonane bez ważnego interesu publicznego.

5. z naruszeniem art. 74 ust. 2 i 4 Konstytucji RP albowiem treść art. 95 ust. 2 u.o. pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem ochrony środowiska i z obowiązkiem wspierania działania obywateli.

W odwołaniu strona obszernie uzasadniła ww. zarzuty, wnosząc uzupełnienie do złożonego odwołania przedstawiła tok prac legislacyjnych zakończonych uchwaleniem u.o. oraz dokonała przeglądu przepisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego Rady z 18 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UE L 312 z 22. 11. 2008 s. 3), a także orzeczeń Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (w tym Sprawy C-103/88) jak też dokumentu umieszonego na stronie internetowej NSA pn. "Konsekwencje niezgodności z prawem wspólnotowym ostatecznych decyzji administracyjnych i prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych państw członkowskich", dochodząc w konkluzji do stwierdzenia, że przedmiotowa decyzja została wydana "z rażącym naruszeniem przepisów unijnych (w tym dyrektywy), w tym z nieposzanowaniem: (i) zasady prymatu prawa Unii Europejskiej (dalej: UE) nad prawem krajowym; (ii) zasady bezpośredniej skuteczności przepisów UE; (iii) zasady interpretacji zgodnej z prawem Unii Europejskiej.

W uzasadnieniu decyzji z 22 maja 2015 r. Minister wskazał, że organ nie ma możliwości dokonywania kontroli zgodności z Konstytucją RP ustaw, gdyż do tego powołany jest z mocy przepisów Konstytucji RP jedynie Trybunał Konstytucyjny. Organ odwoławczy powołał się na postanowienie Sądu Najwyższego z 28 listopada 2013 r., sygn. akt IKZP 15/13, w którym stwierdzono, że Konstytucja nie przewiduje by notyfikacja była kryterium ważności stanowionych w Polsce przez parlament norm prawnych, a tym samym nie warunkuje tych norm. Także TSUE (...) w swoim orzecznictwie wykluczał takie konsekwencje (braku) notyfikacji (...). Sąd podkreślił, że z uwagi na mające uzasadnienie w zasadzie pewności prawa, powszechnie akceptowane w polskim systemie prawa domniemanie konstytucyjności ustawy oraz skoncentrowaną kontrolę badania tej konstytucyjności Trybunał Konstytucyjny jest więc jedynym organem władnym do stwierdzenia naruszenia trybu ustawodawczego i uchylenia z tego powodu wadliwie ustanowionej ustawy.

Organ II instancji powołał się także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 marca 2015 r., sygn. akt P/14, w którym stwierdzono, że "ewentualne niedopełnienie obowiązku notyfikacji Komisji Europejskiej, a więc hipotetyczne zaniedbanie o charakterze formalnoprawnym unijnej procedury notyfikacji, nie pociąga za sobą automatycznie konieczności uznania, że doszło do naruszenia standardów konstytucyjnych w zakresie stanowienia ustaw. Nie można bowiem przyjąć, że każde choćby potencjalne, uchybienie proceduralne, stanowi zawsze podstawę do stwierdzenia niekonstytucyjności aktu normatywnego i prowadzi w rezultacie do utraty mocy obowiązującej". W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny pokreślił również, że "gwarantowana wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom (np. TK z 27 lutego 2014 r., sygn. P 31/13).

Organ odwoławczy przywołał treść art. 95 ust. 2 u.o. i wskazał, że przepis ten co do meritum ma w istocie ma analogiczny charakter do uprzednio obowiązującego art. 42 ust. 1a, ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. 185, poz. 1243 ze zm.), który stanowił że "Zakazuje się unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych innymi metodami niż te, które prowadzą do obniżenia zawartości ogólnego węgla organicznego do 5% w tych odpadach. Zakazuje się unieszkodliwiania tych odpadów poprzez ich współspalanie". Jednocześnie Minister zauważa, że Spółce zostało udzielone decyzją Marszałka [...] z [...] kwietnia 2015 r. Nr [...] pozwolenie na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne powstających w związku z eksploatacją instalacji do termicznego przekształcania odpadów; usytuowanej na terenie [...] Szpitala [...] w [...] przy [...] . Według organu odwoławczego, zasadnie należy więc przyjąć, że strona niezależnie od zarzutów ponoszonych w odwołaniu, będąc w pełni świadoma co do obowiązujących przepisów w zakresie unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów w spalarniach odpadów niebezpiecznych, taką działalność prowadzi wytwarzając w wyniku spalania tych odpadów odpady niebezpieczne.

W skardze strona skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuca:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przez:

1) zastosowanie przepisu art. 95 ust. 2 u.o., ustanawiającego monopol termicznego unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych w spalarniach odpadów niebezpiecznych (dalej: monopol spalarni odpadów niebezpiecznych), co jest sprzeczne z następującymi normami prawa UE:

a) art. 34 TFUE ustanawiającym swobodny przepływ towarów w Unii Europejskiej albowiem wyłącza handel instalacjami do unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych przy użyciu procesów i metod alternatywnych, w tym metody polegającej na autoklawowaniu,

b) art. 3 pkt. 19 wraz z załącznikiem 1 zawierającym niewyczerpujący wykaz procesów unieszkodliwiania odpadów w związku z pkt. 47 preambuły i art. 38 ust. 2 oraz art. 12, 13 i 23 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (dalej: dyrektywa odpadowa), które dopuszczają alternatywne procesy i metody unieszkodliwiania odpadów, nie wyłączając zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych, zgodnie z zasadą skuteczności ochrony środowiska i zdrowia ludzkiego oraz efektywności ekonomicznej, co koliduje z ustanawianiem monopolu jakiegokolwiek procesu lub metody unieszkodliwia odpadów, w tym odpadów niebezpiecznych,

c) art. 12 dyrektywy odpadowej, albowiem monopol spalarni odpadów niebezpiecznych nie zapewnia, wbrew wymogom tego przepisu, bezpieczeństwa procesu unieszkodliwiania odpadów z punktu widzenia ochrony zdrowia ludzkiego i ochrony środowiska,

d) art. 13 dyrektywy odpadowej, albowiem monopol spalarni odpadów niebezpiecznych nie stanowi niezbędnego środka, w rozumieniu tego przepisu, w celu gospodarowania odpadami, bez narażenia zdrowia ludzkiego oraz bez szkody dla środowiska, przeciwnie blokuje stosowanie zaawansowanych technologicznie ekologicznych metod przetwarzania odpadów,

e) art. 23 dyrektywy odpadowej, albowiem ustanowienie monopolu spalarni odpadów niebezpiecznych uniemożliwia jednostce otrzymanie zezwolenia na unieszkodliwianie odpadów danego rodzaju za pomocą alternatywnych metod a właściwemu organowi podjęcie decyzji, co do efektywności danej metody unieszkodliwiania odpadów z punktu widzenia ochrony środowiska i zdrowia ludzkiego,

f) art. 23 ust. 3 dyrektywy odpadowej, albowiem w świetle tego przepisu niedopuszczalna jest odmowa zezwolenia z powodu naruszenia monopolu spalarni odpadów niebezpiecznych przez zastosowanie alternatywnej metody unieszkodliwiania odpadów, jako że stosowanie metod alternatywnych przetwarzania odpadów, samo przez się nie naraża zdrowia ludzkiego, ani środowiska na żadne niebezpieczeństwo,

g) art. 8 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 22 czerwca 1998 r. ustalającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących społeczeństwa informacyjnego (dalej: dyrektywa notyfikacyjna) wdrożonej do polskiego porządku prawnego rozporządzeniem Rady Ministrów z 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039 oraz z 2004 r. Nr 65, poz. 597 - dalej "rozporządzenie notyfikacyjne") wobec zaniechania notyfikacji przepisu technicznego art. 95 ust. 2 u.o., co zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ETS, a później TSUE (dalej: TS lub Trybunał) nakłada na organy państwa członkowskiego obowiązek odstąpienia od stosowania nienotyfikowanego przepisu,

2) obrazę art. 95 ust. 11 pkt. 2 i 4 w związku z art. 250 u.o. w związku z §§ 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 23 grudnia 2002 r. w sprawie dopuszczalnych sposobów i warunków unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych, które dopuszczają autoklawowanie zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych, a ustawodawca przedłużył na mocy ustawy z 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw okres obowiązywania przedmiotowego rozporządzenia Ministra Zdrowia;

3) obrazę art. 42 ust 2 w związku z art. 46 ust. 1 u.o. wdrażających art. 23 dyrektywy odpadowej przez odmowę udzielenia zezwolenia na unieszkodliwianie zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych metodą alternatywną w postaci autoklawowania, mimo że właściwy organ nie badał, a w konsekwencji nie stwierdził, by metoda ta mogła spełnić, którąkolwiek z przesłanek przewidzianych w art. 46 u.o., tj. stanowić zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska, upoważniających organ do odmowy zezwolenia;

4) art. 20 i art. 22 Konstytucji RP przez bezzasadne wyłączenie działalności gospodarczej polegającej na unieszkodliwianiu zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych metodą autoklawowania, choć metoda ta jest bezpieczna dla życia i zdrowia, a także korzystna dla środowiska, a ponadto przyczynia się do zwiększenia konkurencji na rynku unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych, co może ograniczyć koszty funkcjonowania szpitali i innych placówek służby zdrowia;

5) art. 5 i art. 74 Konstytucji RP przez ustanowienie monopolu unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych w spalarniach odpadów niebezpiecznych, co eliminuje alternatywne metody unieszkodliwiania tych odpadów, w tym autoklawowanie, które w odróżnieniu od spalarni nie powodują szkodliwego oddziaływania na środowisko.

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 7 k.p.a. przez zaniechanie ustalenia skutków unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych metodą autoklawowania z punktu widzenia wpływu tej metody unieszkodliwiania odpadów na życie i zdrowie ludzi oraz na środowisko, choć okoliczności te przesądzają o prawie organu do odmowy udzielenia zezwolenia na unieszkodliwianie odpadów stosownie do art. 46 u.o. wdrażającego art. 23 ust. 3 dyrektywy odpadowej.

2) art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie zebrania materiału dowodowego świadczącego o skutkach unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych metodą autoklawowania z punktu widzenia wpływu tej metody na życie i zdrowie ludzi oraz na środowisko, a także przez zaniechanie wystąpienia do Głównego Inspektora Sanitarnego stosownie do przepisu art. 95 ust. 7 u.o.;

3) art. 136 k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego z urzędu w celu ustalenia skuteczności metody autoklawowania z punktu widzenia ochrony życia, zdrowia ludzkiego i ochrony środowiska;

4) naruszenie art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez nieodniesienie się do zarzutów strony dotyczących sprzeczności decyzji organu I instancji z prawem Unii Europejskiej i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji;

5) art. 10 § 1 k.p.a. przez zaniechanie umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, polegające na niezawiadomieniu strony przez organ o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, co uniemożliwiło stronie zgłoszenie wniosku dowodu mającego znaczenie dla sprawy, a uzyskanego po wniesieniu odwołania i pisma uzupełniającego odwołanie;

6) art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. przez nieuwzględnienie przez organ żadnego z żądań strony dotyczących przeprowadzenia dowodu, choć przedmiotem dowodu miały być okoliczności mające znaczenie dla sprawy.

Wobec przedstawionych zarzutów strona skarżąca wnosi:

- na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,

- na podstawie art. 135 p.p.s.a. o uchylenie w całości również decyzji organu I instancji,

- na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania sądowo-administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Ponadto skarżąca wnosi o:

A. Zwrócenie się przez Sąd do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniami prejudycjalnymi dotyczącymi wykładni przepisów następujących aktów prawa UE:

1. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy

"Czy przepisy art. 3 pkt. 19, załącznika 1 zawierającego niewyczerpujący wykaz procesów unieszkodliwiania odpadów w związku z art. 38 ust. 2 oraz art. 12, 13 i 23 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu ustanawiającemu monopol termicznego unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych w spalarni odpadów niebezpiecznych na podstawie przepisu ustawy, z którego treści wynika, że zakaźne odpady medyczne lub zakaźne odpady weterynaryjne unieszkodliwia się wyłącznie przez termiczne przekształcanie w spalarniach odpadów niebezpiecznych",

"Czy przepis art. 12 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy zobowiązujący państwa członkowskie do zapewnienia, aby odpady podlegały bezpiecznym procesom unieszkodliwiania zgodnym z postanowieniami art. 13 dotyczącymi ochrony środowiska i zdrowia ludzkiego należy interpretować w ten sposób, że upoważnia on państwa członkowskie do ustanowienia monopolu termicznego unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych w spalarni odpadów niebezpiecznych na podstawie przepisu ustawy, z którego treści wynika, że zakaźne odpady medyczne lub zakaźne odpady weterynaryjne unieszkodliwia się wyłącznie przez termiczne przekształcanie w spalarniach odpadów niebezpiecznych",

"Czy przepis art. 13 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy, który zobowiązuje państwa członkowskie do stosowania niezbędnych środków w celu zapewnienia, aby gospodarowanie odpadami było prowadzone bez narażania zdrowia ludzkiego oraz bez szkody dla środowiska należy interpretować w ten sposób, że upoważnia on państwa członkowskie do ustanowienia monopolu termicznego unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych w spalarni odpadów niebezpiecznych na podstawie przepisu ustawy, z którego treści wynika, że zakaźne odpady medyczne lub zakaźne odpady weterynaryjne unieszkodliwia się - wyłącznie przez termiczne przekształcanie w spalarniach odpadów niebezpiecznych",

"Czy przepis art. 23 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy, który zobowiązuje państwa członkowskie, aby przetwarzanie odpadów było możliwe wyłącznie na podstawie zezwolenia udzielonego na wniosek przedsiębiorcy przez właściwy organ uprawniony m. in. do wyrażenia zgody na określoną metodę, która ma być stosowana w odniesieniu do każdego rodzaju procesu należy interpretować w ten sposób, że upoważnia on państwa członkowskie do ustanowienia, monopolu termicznego unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych w spalarni odpadów niebezpiecznych na podstawie przepisu ustawy, z którego treści wynika, że zakaźne odpady medyczne lub zakaźne odpady weterynaryjne unieszkodliwia się wyłącznie przez termiczne przekształcanie w spalarniach odpadów niebezpiecznych".

"Czy przepis art. 23 ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że określa on w sposób wyczerpujący zasady odmowy udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów i czy w ramach tych zasad mieści się monopol termicznego unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych w spalarni odpadów niebezpiecznych ustanowiony na podstawie przepisu ustawy, z którego treści wynika, że zakaźne odpady medyczne lub zakaźne odpady weterynaryjne unieszkodliwia się wyłącznie przez termiczne przekształcanie w spalarniach odpadów niebezpiecznych. Czy przepis ten należy interpretować w ten sposób, że naruszenie tego monopolu przez stosowanie alternatywnej ekologicznej metody unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych za pomocą autoklawu spełniającej warunki określone w art. 13 przedmiotowej dyrektywy stanowi podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia?

2) Dyrektywa 98/34/WE z 22 czerwca 1998 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego

"Czy przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE z 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego powinien być interpretowany w ten sposób, że do "przepisów technicznych", których projekty powinny zostać przekazane Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 wymienionej dyrektywy, należy taki przepis ustawowy, z którego treści wynika, że zakazuje się unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych innymi metodami niż przez termiczne przekształcanie w spalarniach odpadów niebezpiecznych".

B. Zwrócenie się przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym:

a) zgodności art. 95 ust. 2 u.o., zgodnie z którym "Zakaźne odpady medyczne lub zakaźne odpady weterynaryjne unieszkodliwia się przez termiczne przekształcanie w spalarniach odpadów niebezpiecznych" z art. 20 i 22 Konstytucji RP, albowiem w ocenie strony skarżącej bezzasadnie ogranicza on wolność działalności gospodarczej bezzasadnie eliminując alternatywne metody (w tym autoklawowanie) unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych,

b) zgodności art. 95 ust. 2 u.o. z art. 5 w zw. z art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nakazującego Rzeczypospolitej Polskiej zapewnienie ochrony środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju i bezpieczeństwa ekologicznego, albowiem w ocenie skarżącej ustanowienie monopolu spalarni odpadów niebezpiecznych jest niekorzystne dla środowiska z uwagi na emisje do powietrza powodowane przez spalarnie i hamuje rozwój technologii przyjaznych środowisku,

W uzasadnieniu skargi przedstawiono w szerokim zakresie argumenty przemawiające za zasadnością stawianych zarzutów oraz wniosków strony skarżącej.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie zatytułowanym "Odpowiedź na odpowiedź na skargę" z [...] listopada 2015 r., strona skarżąca przedstawiła swoje stanowisko odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę przedstawionej przez Ministra.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn.: Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze należy wyjaśnić, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szczegółowo wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, w której odmówiono Spółce zezwolenia na przetwarzanie (unieszkodliwianie) zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych poprzez poddanie odpadów procesowi autoklawowania przy zastosowaniu sterylizatora parowego [...] na terenie należącym do Spółki w [...] przy ul. [...] .

Tym samym argumenty podniesione przez stronę skarżącą przedstawione w odwołaniu i skardze, według Sądu, nie mogą zasługiwać na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 95 ust. 2 u.o., zakaźne odpady medyczne lub zakaźne odpady weterynaryjne unieszkodliwia się przez termiczne przekształcanie w spalarniach odpadów niebezpiecznych.

W ocenie Sądu, treść art. 95 ust. 2 u.o., jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych podnoszonych w skardze. Wskazać należy, że uzyskanie zadawalającego rezultatu wykładni normy prawnej wynikającej z treści art. 95 ust. 2 u.o. przy zastosowaniu dyrektyw językowych nie zwalniało Sądu orzekającego w niniejszej sprawie od dokonania oceny zakresu odpowiedniego stosowania przepisu z uwzględnieniem dyrektyw wykładni pozajęzykowych (systemowych i funkcjonalnych), w obrębie której art. 95 ust. 2 u.o. ma być odpowiednio zastosowany, tym bardziej w sytuacji, gdy można wnioskować, że rezultaty wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej dadzą zgodny wynik (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa, Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2008, wyd. 4 uzupełnione, s. 244).

Realizacja obowiązku unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych przez termiczne przekształcanie w spalarniach odpadów niebezpiecznych jest zgodna z zasadami ogólnymi gospodarki odpadami określonymi w art. (16-33 u.o.). Zasady ogólne gospodarki odpadami tworzą zespół instrumentów funkcji reglamentacyjno-ochronnej prawa zapewniającego prawidłowy sposób postępowania z odpadami w zgodzie z wymaganiami prawa ochrony środowiska. Jest z tym związane egzekwowanie prawem wyznaczonych obowiązków podmiotów uczestniczących w gospodarce odpadami. Celem nadrzędnym zasad ogólnych gospodarki odpadami jest osiągnięcie stanu stabilnego uregulowania sposobów korzystania ze środowiska poprzez stosowanie instrumentów prawnych mających postać zezwoleń obowiązujących w gospodarce odpadami.

Sprowadza się ona do działalności organów administracji polegającej na regulowaniu, porządkowaniu sposobów postępowania z odpadami. Wymagane zgody w gospodarce odpadami mają postać decyzji administracyjnych, wydawanych zgodnie z przepisami k.p.a. Zgoda, będąca formalnie decyzją administracyjną, jest na gruncie tych przepisów prawną formą reglamentacji sposobów korzystania ze środowiska w ramach korzystania szczególnego. Wymóg zgody wydawanej przez organy administracji jest też wyrazem funkcji organizatorskiej norm prawnych. Przejawia się ona m.in. w kształtowaniu zasad ogólnych gospodarki odpadami, które mają zastosowanie w niniejszej sprawie.

Posiadacz odpadów medycznych lub odpadów weterynaryjnych unieszkodliwiający te odpady jest obowiązany do prowadzenia procesów unieszkodliwiania oraz do ich monitoringu (zob. K. Brońska, Odpady medyczne. Segregowanie, zbieranie i przechowywanie. Obowiązkowe instrukcje i procedury postępowania, Poznań 2008, s. 12 i n.). Działania te powinny uwzględniać właściwości odpadów i charakter procesu oraz być zgodne z wymaganiami i sposobami prowadzenia unieszkodliwiania odpadów (zob. Zob. W. Radecki, Odpady medyczne i weterynaryjne, "Aura" 2011, nr 4, s. 36.).

W państwach członkowskich UE funkcjonują trzy zasadnicze modele unieszkodliwiania odpadów medycznych. W pierwszym modelu istniejącym w Niemczech i Austrii odpady medyczne poddaje się sterylizacji (dezynfekcji, autoklawowaniu) np. na terenie szpitala, a następnie przekazuje się odpady do termicznego przekształcenia w spalarni odpadów komunalnych. W Niemczech dzięki zastosowaniu tej metody unieszkodliwia się 98% odpadów, a w Austrii prawie 86%. Drugi model unieszkodliwiania odpadów medycznych funkcjonuje we Francji, Włoszech, Wielkiej Brytanii i Holandii. W specjalnych spalarniach unieszkodliwianiu poddaje się 80% odpadów medycznych oraz weterynaryjnych. W drugim modelu nie można spalać odpadów medycznych w spalarniach odpadów komunalnych. W innych państwach członkowskich funkcjonują modele mieszane (Por. K. Forowicz, Odpady szpitalne – bać się czy nie?, Odpady i Środowisko 2012, nr 1, s. 65 i n.).

W Polsce ustawodawca wybrał model unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych przez termiczne przekształcanie w spalarniach odpadów niebezpiecznych. Takie rozwiązanie przyjęte w prawie polskim nie narusza postanowień dyrektyw prawa UE powołanych w skardze. Implementacja dyrektyw do prawa krajowego nie jest procesem jednorodnym nie tylko ze względu na to, że może składać się z czynności transpozycyjnych i innych czynności poza transpozycją (zob. diagram II), ale również dlatego, że na konkretne wybory dokonywane przez państwa członkowskie składają się rozmaite uwarunkowania polityczno-instytucjonalno-kulturowe. Pozostawienie państwom członkowskim swobody w wyborze form i środków implementacyjnych wynika z poszanowania suwerenności państw członkowskich.

Odpady medyczne są głównie źródłem zagrożeń infekcyjnych. System postępowania z odpadami medycznymi powinien obejmować: 1) segregację odpadów w miejscu powstawania, 2) pakowanie odpadów, 3) magazynowanie na terenie szpitala, 4) transport do miejsca unieszkodliwiania, 5) technologię unieszkodliwiania 6) postępowanie z pozostałościami oraz 7) zbiórkę od tzw. małych producentów. K. Forowicz do zalet termicznej metody unieszkodliwiania odpadów zalicza: 1) redukcję odpadów do 90% objętości, 2) niskie koszty składowania popiołu poodpadowego, 3) wysoką skuteczność wyjaławiania materiału spalanego (zwłaszcza w spalaniu wysokotemperaturowym – spopielenie. Wady metody termicznej jej zdaniem obejmują: 1) znaczny koszt w porównaniu z innymi metodami unieszkodliwiania odpadów, 2) wysoką emisję spalin, 3) znaczne obciążenie środowiska gazowymi, stałymi i ciekłymi produktami spalania, 4) bardzo kosztowny system oczyszczania spalin, 5) powstanie wtórnego odpadu podprocesowego uznawanego za niebezpieczny i wymagającego szczególnego postępowania, 6) wysoką energochłonność procesu, 7) marnotrawstwo surowców wtórnych, takich jak: papier, szkło i metal oraz 8) emisja metali ciężkich (kadm, chrom, ołów) - (zob. A. Białowież, Metale ciężkie w odpadach komunalnych, Przegląd Komunalny 2011, nr 2, s. 38), oraz polichlorowanych związków organicznych wynikającą z obecności w składzie odpadów medycznych tworzyw sztucznych poddanych metodzie termicznej.

Z treści art. 95 ust. 2 u.o. wynika jasno brzmiący obowiązek unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych przez termiczne przekształcanie w spalarniach odpadów niebezpiecznych. Należy podkreślić, że zwolnienia z tego obowiązku mogą wynikać wyłącznie z wyraźnych postanowień u.o. Należy zdaniem Sądu, podkreślić, że pozycję prawną podmiotu prowadzącego działalność w zakresie unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych określają obowiązki i uprawnienia. Obowiązek prawny sprowadza się więc najczęściej do tego, że przepis prawa ustanawia dla takiego przedsiębiorcy nakaz lub zakaz określonego zachowania się (działania lub zaniechania). Niezastosowanie się do nakazu lub zakazu wytwarza stan niewypełnienia obowiązku uregulowanego w art. 95 ust. 2 u.o. Naruszenie zasady wynikającej z art. 95 ust. 2 u.o. jest wykroczeniem z art. 183 ust. 1 pkt 2 u.o.

Zachowanie będące przedmiotem obowiązku w postępowaniu z odpadami wynikające z określonej normy prawnej może być nakazane lub zakazane. Oznacza to, że może wystąpić obowiązek pozytywny lub negatywny. Obowiązek prawny nie musi się sprowadzać do prostych nakazów lub zakazów. Obowiązek prawny stanowi uwarunkowane przez zawarte w normach prawa żądanie i zagwarantowaną przez przymus państwowy konieczność określonego zachowania się. Według Z. Ziembińskiego, możemy spotkać się z sytuacją, w której "czyn może polegać na jakimś działaniu lub zaniechaniu, a w przypadku, gdy norma nie określa czynu formalnie, lecz wskazuje, jaki stan rzeczy ma być przez adresata normy zrealizowany, czyn może składać się ze złożonego zespołu działań i zaniechań"(zob. Z. Ziembiński, Logiczne podstawy prawoznawstwa, Warszawa 1966, s. 99.).

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP wskazać należy, że obowiązek unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych przez termiczne przekształcanie w spalarniach odpadów niebezpiecznych jest pochodną ogólnego obowiązku ochrony środowiska określonego w art., 74 i 86 Konstytucji RP.

Artykuł 74 ust. 1 Konstytucji RP mówi m.in. o zasadzie zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego. Bezpieczeństwo to ma szczególne znaczenie w postępowaniu z odpadami i obejmuje również działania nakierowane na prewencyjne zapewnienie bezpieczeństwa ekologicznego w procesie unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych. Jest to stan, w którym podczas normalnej eksploatacji zasobów środowiska nie mogą zostać przekroczone ustalone w przepisach prawnych poziomy zanieczyszczeń. Celem bezpieczeństwa ekologicznego jest określenie optymalnych warunków zdrowia ludzi przez: 1) ocenę narażenia ludzi na szkodliwe działanie zanieczyszczeń; 2) opracowanie zasad zapobiegania skutkom zanieczyszczeń biologicznych, chemicznych oraz fizycznych w środowisku. Zasada bezpieczeństwa ekologicznego według art. 74 ust. 1 Konstytucji RP obejmuje działanie lub zaniechanie pozwalające zachować lub przywrócić równowagę przyrodniczą niezbędną do zapewnienia współczesnemu pokoleniu i przyszłym pokoleniom odpowiednich warunków życia oraz realizacji prawa do korzystania z zasobów środowiska i zachowania jego wartości. Bezpieczeństwo ekologiczne ma zapewnić m.in. wykonywanie obowiązków podmiotów korzystających ze środowiska.

Na gruncie prawa konstytucyjnego charakterystykę instytucji prawnej obowiązku przeprowadza F. Siemieński. Wyodrębniając części składowe pojęcia obowiązku, wskazuje na następujące zależności: "1) zachodzi tu brak możności wyboru określonego postępowania ze strony adresata obowiązku, przeciwnie, istnieje nakaz lub zakaz określonego postępowania; 2) obowiązek zawsze wynika z prawa w znaczeniu przedmiotowym, inaczej mówiąc, nie ma obowiązku bez normy; 3) w przypadku sporu, konieczność wskazania podstawy prawnej, z której wynika obowiązek określonego postępowania obywatela, ciąży na organie państwowym żądającym wykonania tego obowiązku przez obywatela; 4) na państwie ciąży powinność podjęcia starań w celu zapewnienia realizacji obowiązków przez obywatela przy czym idzie tu o zabezpieczenie interesu ogólnospołecznego, jak i innych obywateli" (zob. F. Siemieński, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1976, s. 124–125.). Z sytuacjami, w których niewypełnienie obowiązku powinno pociągać za sobą ujemne skutki, mamy do czynienia wtedy, gdy dany przepis prawa nakazuje wiązanie ujemnych skutków prawnych z każdym przypadkiem niewypełnienia danego obowiązku.

Niewypełnienie obowiązku polegającego na unieszkodliwianiu zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych przez termiczne przekształcanie w spalarniach odpadów niebezpiecznych może wywołać ujemne skutki, gdy określony przepis prawa od decyzji wskazanego podmiotu uzależnia to, "czy ten, kto nie zastosował się do odpowiedniego nakazu lub zakazu, ma ponieść owe ujemne skutki prawne, czy też nie ma ich ponosić" (zob. J. Nowacki, Z. Tabor, Wstęp do prawoznawstwa. Część I, Katowice 1986, s. 38.).

W niniejszej sprawie tym ujemnym skutkiem jest odmowa udzielenia stronie skarżącej zezwolenia na przetwarzanie (unieszkodliwianie) zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych poprzez poddanie odpadów procesowi autoklawowania przy zastosowaniu sterylizatora parowego [...] na terenie należącym do Spółki w [...] przy ul. [...] w decyzji Marszałka Województwa [...] .

Przedmiotem prowadzonego przez Marszałka na wniosek Spółki postępowania, było wydanie ww. zezwolenia na przetwarzanie (unieszkodliwianie) zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych. Do postępowania tego zastosowanie mają zarówno wymagania określone w art. 42 ust. 2 u.o. jak i wymagania określone w art. 95 u.o.

Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że jedyną dopuszczalną przez prawo metodą unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych jest ich termiczne przekształcenie w spalarniach odpadów niebezpiecznych. Przepis art. 95 ust. 2 u.o. nakazujący przetwarzanie odpadów zakaźnych wyłącznie poprzez ich termiczne przekształcenie tym samym wyklucza możliwość stosowania innych tzw. alternatywnych metod ostatecznego przetwarzania tych odpadów.

Z analizy akt sprawy wynika, że Spółka na terenie zakładu przy ul. [...] w [...] zamierza unieszkodliwiać zakaźne odpady medyczne i zakaźne odpady weterynaryjne wyłącznie poprzez poddanie ich procesowi autoklawowania w sterylizatorze parowym, a wytworzone w procesie przetwarzania odpady przekazywać innym podmiotom w celu poddania ich ostatecznemu procesowi przekształcenia tj. spaleniu w spalarni odpadów.

Powyższe ma zagwarantować zdaniem strony skarżącej osiągnięcie celu wskazanego w art. 95 ust. 2 u.o. oraz jest zgodne z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 23 grudnia 2002 r. w sprawie dopuszczalnych sposobów i warunków unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych (Dz. U. z 2003 r. nr 8 poz. 104 ze zm.) dopuszczającym łączne stosowanie dwóch lub więcej sposobów unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych.

Odnosząc się do powyższego należy stwierdzić, że obowiązujące przepisy wykonawcze do ustawy dopuszczają łączne stosowanie przez dany podmiot dwóch lub więcej sposobów wymienionych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 23 grudnia 2002 r. w sprawie dopuszczalnych sposobów i warunków unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych. Niemniej jednak łączenie dwóch metod unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i weterynaryjnych w dwóch różnych instalacjach należących do innych podmiotów w celu osiągnięcia zamierzenia wskazanego w art. 95 ust 2 u.o., nie jest dopuszczalne. Przepis zawarty w art. 95 ust. 2 u.o. ma na celu maksymalne ograniczenie zagrożenia sanitarno-epidemiologicznego związanego z posiadaniem, a także przetwarzaniem odpadów zakaźnych, dlatego też unieszkodliwianie zakaźnych odpadów medycznych i weterynaryjnych powinna odbywać się w ramach jednego procesu technologicznego i winno się sprowadzać do ich termicznego unieszkodliwienia w spalarniach odpadów niebezpiecznych. Inna interpretacja tego przepisu mogłaby spowodować brak możliwości jego egzekwowania przez organy kontrolne obowiązków wynikających z przepisów prawa ochrony środowiska. Oznacza to, że zaproponowana przez stronę skarżącą metoda unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i weterynaryjnych prowadząca do osiągnięcia celu wskazanego w art. 95 ust. 2 u.o., poprzez skierowanie odpadów po autoklawowaniu do innej instalacji nie stanowiącej ciągu technologicznego, położonej na terenie innego województwa lub należącej do innego podmiotu, należy uznać za niezgodną z nakazami i zakazami oraz zasadni ogólnymi gospodarki odpadami wskazanymi w przepisach u.o., a w szczególności narusza zasady: likwidacji odpadów u źródła ich powstawania oraz bliskości. Likwidacja odpadów u źródła jest podstawą funkcjonowania zasady prewencji i zasady przezorności oraz zasady bliskości. Powiązanie tych zasad opiera się na założeniu, według którego odpady, jakie powstaną w związku z eksploatacją danej instalacji, powinny być zagospodarowane lub likwidowane w miejscu możliwie najbliżej położonym dla ich powstania.

Zasadę likwidacji odpadów u źródła odzwierciedla treść art. 20 u.o. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.o., odpady, z uwzględnieniem hierarchii sposobów postępowania z odpadami, w pierwszej kolejności poddaje się przetwarzaniu w miejscu ich powstania.

Koncepcja dążenia do likwidacji odpadów przede wszystkim u źródła, na której opiera się cała treść art. 20 u.o. nie wynika tylko z tej jednej przywołanej wyżej podstawy prawnej. Jest to zasada ogólna gospodarki odpadami, której zasadniczym celem jest ograniczenie do minimum negatywnego oddziaływania odpadów na środowisko, zdrowie i życie ludzi, tym samym ma charakter przedłużenia zasady prewencji i zasady przezorności.

Oznacza to, że działania związane z redukcją odpadów u ich źródła dają wymierne korzyści wynikające z ograniczenia zanieczyszczenia i jego szkodliwego oddziaływania. Opłaca się bardziej zapobiegać odpadom u źródeł ich powstawania, niż następnie usuwać je po pewnym czasie od ich powstania w innym miejscu. Zasadniczym celem tych przedsięwzięć w gospodarce odpadami jest ograniczenie ilości odpadów lub ich całkowite wyeliminowanie u źródła. Zasada likwidacji odpadów u źródła ich powstania oparta jest na generalnej strategii UE, która zakłada funkcjonowanie efektywnych kosztowo rozwiązań w gospodarce odpadami wspomagających realizację instrumentów prawnych, które przewiduje zasada bliskości. Zasada bliskości jest jedną z kluczowych zasad ogólnych prawa gospodarki odpadami wspomagających realizację zasad: likwidacji odpadów u źródła, prewencji i przezorności W prawie UE do zasady bliskości odwołuje się art. 16 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy.

Według art. 16 ust. 1 tej dyrektywy, państwa członkowskie powinny stosować właściwe środki, we współpracy z innymi państwami członkowskimi, jeżeli jest to konieczne lub pożądane, aby ustanowić zintegrowaną i wystarczającą sieć instalacji do unieszkodliwiania odpadów i instalacji do odzysku zmieszanych odpadów komunalnych zebranych z gospodarstw domowych, uwzględniającą przypadki, w których zbieranie takie obejmuje również takie odpady od innych wytwórców, z uwzględnieniem najlepszych dostępnych technik. Sieć powinna być zaprojektowana w sposób umożliwiający Wspólnocie jako całości stanie się samowystarczalną w zakresie unieszkodliwiania odpadów, jak również odzysku odpadów, o których mowa w ust. 1, a państwom członkowskim umożliwić stopniowe osiąganie tego celu indywidualnie, przy uwzględnieniu warunków geograficznych lub zapotrzebowania na specjalistyczne instalacje dla niektórych rodzajów odpadów (art. 16 ust. 2 dyrektywy).

Jak wynika z art. 16 ust. 4 dyrektywy, zasady bliskości i samowystarczalności nie oznaczają, że każde państwo członkowskie musi posiadać na swoim terytorium pełen zakres obiektów do ostatecznego odzysku. Zdaniem TSUE, nie można uznać, że zasadę bliskości realizują te przepisy krajowe, które, przewidując możliwość przesyłania odpadów do innego państwa członkowskiego w celu ich usunięcia, uzależniają zezwolenie na ich przesłanie od możliwości usunięcia w sposób zgodny z wymogami przewidzianymi w przepisach ochrony środowiska państwa wysyłki. Według Trybunału, przepisy takie nie uwzględniają bowiem w ogóle bliskości geograficznej zakładów unieszkodliwiania wskazanych przez producenta lub posiadacza odpadów. Trybunał podnosi, że realizacja tej zasady teoretycznie może wprawdzie stanowić uzasadnienie przepisów wprowadzających obowiązek zgłaszania odpadów do usuwania zatwierdzonemu podmiotowi, który kieruje je do centralnych zakładów unieszkodliwiania będących pod jego kontrolą, o ile obowiązek ten znajduje uzasadnienie w konieczności zagwarantowania poziomu wykorzystania niezbędnego dla ekonomiczności tych zakładów, przez co mogą być utrzymane możliwości unieszkodliwiania, które pozwalają na realizację zasady samowystarczalności na poziomie krajowym. Warunek przewidujący, iż przesyłanie odpadów do usuwania jest dozwolone wyłącznie w sytuacji, gdy usuwanie odbywa się w sposób zgodny z wymogami ochrony środowiska przewidzianymi w przepisach państwa wysyłki, nie przyczynia się w żaden sposób do realizacji zasady samowystarczalności, jako że ma ona zastosowanie wyłącznie do sytuacji, gdy odpady nie mogą zostać przetworzone w zakładzie podlegającym podmiotowi właściwemu w zakresie unieszkodliwiania odpadów i w każdym razie kierowane są do zakładu unieszkodliwiania zaproponowanego przez producenta lub posiadacza odpadów (zob. Wyrok Trybunału z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie C‑324/99 Daimler Chrysler).

Ponadto należy podkreślić że prawidłowa wykładnia procesu unieszkodliwiania odpadów wynikająca z wyroku Europejskiego Trybunału Sprawiedliwością w sprawie C-l 16/01, mówi wprost, że proces unieszkodliwiania odpadów może odbywać się tylko w konkretnym miejscu, stanowiąc jeden proces oceniany osobno na gruncie ustawy o odpadach z punktu widzenia nakazów i zakazów zawartych w tej ustawie. Natomiast przekazanie odpadów do innego miejsca powoduje zakończenie procesu unieszkodliwiania odpadów w tym miejscu, a w następnym miejscu rozpoczęcie innego procesu unieszkodliwiania, który jest innym procesem unieszkodliwiania niż rozpoczęty w tym miejscu.

Oznacza to, że zamierzony sposób gospodarowania przez Spółkę odpadami medycznymi i weterynaryjnymi, który winien być rozpatrywany wyłącznie w kategorii prowadzonego przez niego procesu autoklawowania ww. odpadów, należy uznać za niezgodny z powołanymi wyżej przepisami prawa, a co za tym idzie mogący powodować realne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi lub dla środowiska. Celem podstawowym zakazów wynikających z zasady bliskości jest zapewnienie stanu równowagi i bezpieczeństwa ekologicznego w gospodarce odpadami za pomocą schematu postępowania z odpadami. W ten sposób hierarchia ta pełni funkcję autoregulacji do osiągnięcia stabilnej równowagi w stosowaniu zasady bliskości.

Mechanizm działania zasad ogólnych gospodarki odpadami jest też wyrazem funkcji kontrolnych prawa ochrony środowiska regulującego sposoby i zakres postępowania z odpadami. Na podstawie zasady bliskości obowiązują następujące zakazy: 1) stosowania komunalnych osadów ściekowych, 2) unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych – poza obszarem województwa, na którym zostały wytworzone (art. 20 ust. 3 u.o.- zob. też J. Jerzmański, Zakaźne odpady medyczne i weterynaryjne, Przegląd Komunalny 2010, nr 9, s. 28). Zakaz dotyczy także przywozu na teren województwa wyżej wymienionych odpadów, wytworzonych poza nim, do celów obejmujących stosowanie komunalnych osadów ściekowych oraz unieszkodliwianie zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych.

Przenosząc powyższe rozważania ogólne na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organom obu instancji nie można postawić zarzutu błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organy w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji wskazały przyczyny odmowy udzielenia Spółce zezwolenia na przetwarzanie (unieszkodliwianie) zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych poprzez poddanie odpadów procesowi autoklawowania przy zastosowaniu sterylizatora parowego [...] na terenie należącym do Spółki w [...] przy ul. [...] .

Organ II instancji wskazuje ponadto, że przedmiotem odmowy udzielenia Spółki zezwolenia na unieszkodliwianie zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych poprzez ich autoklawowanie przy zastosowaniu sterylizatora parowego firmy [...] - metodą D 9 (obróbka fizyko-chemiczna niewymieniona w innym punkcie załącznika nr 6 do u.o., w wyniku której powstają odpady, unieszkodliwiane za pomocą któregokolwiek z procesów wymienionych w punktach od D1 do D 10 (np. parowanie, suszenie, strącanie), na terenie należącym do firmy [...], w [...] przy ul. [...] była już przedmiotem postępowania przed Ministrem [...], które zostało zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] marca 2014 r. sygn. [...] , w którym to Sąd na gruncie art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach z 27 kwietnia 2001 r. wyraził pogląd zgodny ze stanowiskami organów obydwu instancji w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi wskazać należy, że kwestia stosowania § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 23 grudnia 2002 r. w sprawie dopuszczalnych sposobów i warunków unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych była także przedmiotem wyjaśnień zakończonych ww. wyrokiem NSA.

Należy podzielić stanowisko organu II instancji, według którego analizując przepisy przywołanego powyżej rozporządzania Ministra Zdrowia, organ I instancji słusznie zauważył, że dopuszczało ono stosowanie dwóch lub więcej sposobów, wymienionych w § 1 tego rozporządzenia, do unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych pod warunkiem uzyskania celu, o którym mowa w ust. 1a tego rozporządzenia, mianowicie, parametry prowadzenia procesów muszą zapewniać powstanie odpadu, który nie jest odpadem niebezpiecznym. Przepisy ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia mają zastosowanie jeżeli nie są sprzeczne z ustawą o odpadach. W zakresie zaproponowanego przez Spółkę procesu autoklawowania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych, lub łącznego stosowania dwóch metod unieszkodliwiania ww. odpadów przez dwa różne podmioty w różnych lokalizacjach, nie mamy do czynienia z wypełnieniem jednoznacznego nakazu spalania tych odpadów, o którym stanowi art. 95 ust. 2 u.o. Wydanie stronie skarżącej zezwolenia wbrew nakazowi unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów w spalarniach odpadów niebezpiecznych prowadziłoby do wydania decyzji z rażącym naruszeniem tego przepisu.

Jednocześnie wskazać należy, że organy administracji nie są uprawnione do dokonywania kontroli zgodności z Konstytucją RP ustaw, ponieważ do tego powołany jest Trybunał Konstytucyjny.

Odnosząc się do zarzutów skargi związanych z naruszeniem obowiązku odstąpienia od stosowania nienotyfikowanego przepisu stwierdzić należy, że Sąd Najwyższy w postanowieniu z 28 listopada 2013 r., (sygn. akt IKZP15/13, LEX nr 1393793) stwierdził, że "Konstytucja nie przewiduje, by notyfikacja była kryterium ważności stanowionych w Polsce przez parlament norm prawnych, a tym samym nie warunkuje obowiązywania tych norm. Także TSUE (dawniej ETS) w swoim orzecznictwie wykluczał takie konsekwencje naruszenia obowiązku notyfikacji (np. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 16 czerwca 1998 r., C-226/97). Zdaniem Sądu Najwyższego uzasadnione jednak jest twierdzenie, że z uwagi na wagę i charakter obowiązku notyfikacji Komisji Europejskiej projektu regulacji prawnych zawierających przepisy techniczne stanowi on w istocie element konstytucyjnego trybu stanowienia ustaw, a jego naruszenie może być kwestionowane właśnie jako naruszenie konstytucyjnego trybu ustawodawczego. Jednocześnie, z uwagi na mające swoje uzasadnienie w zasadzie pewności prawa, powszechnie akceptowane w polskim systemie prawa domniemanie konstytucyjności ustawy oraz skoncentrowaną kontrolę badania tej konstytucyjności, Trybunał Konstytucyjny jest jedynym organem władnym do stwierdzenia naruszenia trybu ustawodawczego i uchylenia z tego powodu wadliwie ustanowionej ustawy. Jak już wcześniej podniesiono, nie mogą tego czynić samodzielnie sądy powszechne, sądy administracyjne, sądy wojskowe czy też Sąd Najwyższy, odmawiając stosowania prawa" .

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonej w wyroku z 11 marca 2015 r., sygn. akt P/14 "ewentualne niedopełnienie obowiązku notyfikacji Komisji Europejskiej, a więc hipotetyczne zaniedbanie o charakterze formalnoprawnym unijnej procedury notyfikacji, nie pociąga za sobą automatycznie konieczności uznania, że doszło do naruszenia standardów konstytucyjnych w zakresie stanowienia ustaw. Nie można bowiem przyjąć, że każde choćby potencjalne, uchybienie proceduralne, stanowi zawsze podstawę do stwierdzenia niekonstytucyjności aktu normatywnego i prowadzi w rezultacie do utraty mocy obowiązującej". W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny pokreślił również, że "gwarantowana wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom (np. TK z 27 lutego 2014r., sygn. P 31/13).

Sąd nie stwierdził sprzeczności art. 95 ust. 2 u.o. z powołanymi w skardze przepisami prawa UE, a w szczególności z przepisami głównego w tym zakresie aktu prawnego - dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającą niektóre dyrektywy (Dz. Urz. WE, L 312, 22 listopada 2008, s. 3). W prawie gospodarki odpadami dyrektywa stanowi ważny instrument harmonizacji prawa państw członkowskich. Dyrektywa wiąże każde państwo członkowskie, do którego jest kierowana. Adresatem dyrektyw są wszystkie państwa członkowskie. Występują także dyrektywy, które są adresowana tylko do niektórych państw członkowskich. W takim przypadku są one wiążące dla tych państw w odniesieniu do zakładanego rezultatu. Przepisy dyrektywy wymagają transponowania do prawa krajowego. Państwa członkowskie powinny wywiązać się z tego obowiązku do końca terminu wyznaczonego w przepisach dyrektywy. Proces implementowania dyrektywy sprowadza się do przyjęcia aktu prawnego przez właściwy organ państwa członkowskiego. W ten sposób następuje wprowadzenie norm dyrektywy do wewnętrznego porządku prawnego państwa członkowskiego.

Obowiązek prawny implementacji dyrektywy dotyczy terminowego i pełnego wdrożenia norm umieszczonych w dyrektywie do systemu prawa krajowego. W odniesieniu do dyrektyw możemy mówić o związaniu co do rezultatu i swobodzie co do formy i sposobów jego osiągnięcia. Związanie co do rezultatu polega na urzeczywistnieniu wszystkich merytorycznych przepisów dyrektywy w zakresie ogólnego zamierzonego celu, który został wyrażony w dyrektywie (zob. Zob. wyrok TS w sprawie K. Lee przeciwko Ministerstwu Rolnictwa z dnia 6 maja 1980 r., 152/79, § 12, ECR 1980, s. 1495). Taki cel ogólny wynika wyraźnie z przepisów np. dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy jest on zgodny z treścią art. 95 ust. 2 u.o. Swoboda państw w zakresie wprowadzenia do prawa krajowego dyrektywy oznacza obowiązek podjęcia w państwie członkowskim wszelkich niezbędnych środków do zapewnienia pełnego osiągnięcia skutku dyrektywy zgodnie z jej celem. W tym zakresie przepisy u.o. przywołane w skardze są zgodne z celem ww. dyrektywy.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie podzielił poglądu strony skarżącej o konieczności zwrócenia się ze wskazanymi w skardze pytaniami wstępnymi do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz pytaniami prawnymi do Trybunału Konstytucyjnego odnośnie zgodności przepisów wskazanych w skardze. Art. 267 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C 83 z 30 marca 2010 r., s. 366-388) przewiduje możliwość zwrócenia się przez sąd państwa członkowskiego z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej TSUE) w przypadku, gdy pytanie z tym związane jest niezbędne do wydania wyroku. Stosownie do orzeczenia TSUE z dnia 22 października 1987 r. w sprawie Foto-Frost (314/85), sądy krajowe, od których orzeczenia przysługuje odwołanie mogą badać ważność aktu wspólnotowego i jeżeli uznają argumenty stron dotyczące nieważności za bezzasadne, odrzucają je, ogłaszając akt za całkowicie ważny. Od orzeczenia tych sądów przysługuje bowiem środek odwoławczy, w wyniku którego wykładnia prawa dokonana przez sąd krajowy może być skorygowana przez sąd wyższej instancji. Sąd w przedmiotowej sprawie miał na względzie zasadę bezpośredniego skutku prawa unijnego. Nie dostrzegł jednak potrzeby zwrócenia się do TSUE z pytaniem prejudycjalnym w żadnej z wnioskowanych przez stronę skarżącą zagadnień. W szczególności należy nadmienić, że strona skarżąca nie wykazała związku zachodzącego pomiędzy skonstruowanymi pytaniami prawnymi do TSUE a przedmiotem rozpoznawanej sprawy. Sąd uznał, że do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie było konieczne zawieszanie postępowania celem skierowania pytania do TSUE w trybie prejudycjalnym. Do takich samych rezultatów Sąd doszedł w odniesieniu do wniosków strony skarżącej odnośnie skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytań o zbadanie zgodności z Konstytucją szeregu wskazanych w petitum skargi regulacji prawnych. Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Jak jednak przyjmuje się w orzecznictwie, tylko realne wątpliwości prawne dotyczące wykładni konkretnego przepisu prawa stanowiącego poza tym podstawę prawną wyroku mogą być przedmiotem pytania prawnego sądu orzekającego skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego (wyrok NSA z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt II OSK 298/08, lex nr 508499, wyrok NSA z dnia 22 maja 2009 r., sygn. akt II FSK 88/08, lex nr 549455). Podobnie w doktrynie wskazuje się, że skład orzekający sądu, który powziął wątpliwość co do konstytucyjności aktu normatywnego, powinien zmierzać we własnym zakresie do jej usunięcia w drodze wykładni. Dopiero w wypadku, gdy próba usunięcia sprzeczności pomiędzy aktem normatywnym a Konstytucją w drodze wykładni zakończy się niepowodzeniem, powstaje potrzeba rozważenia kwestii przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu (R. Hauser, J. Trzciński, O formach kontroli konstytucyjności prawa przez sądy, RPEiS 2008 r., z. 2, s. 17-18). W rozpoznawanej sprawie nie powstała taka potrzeba i dlatego sąd dokonując wykładni przepisów prawa w zgodzie z Konstytucją nie dostrzegł konieczności zwracania się do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 193 Konstytucji.

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.