Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 133/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2010-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 39 ust. 1,
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 36 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Stażysta Magdalena Markowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

W dniach 13 i 14 czerwca 2005 r. inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L. dokonali oględzin budynku usytuowanego przy ul. K. w L., w wyniku których stwierdzili, że istniejące wzdłuż przedmiotowego budynku podcienia zostały zamurowane, od strony ulicy ściany zostały otynkowane i pomalowane, a w miejscach istniejących dotychczas przejść zamontowano trzy okna i jedną parę drzwi. Wstawiono też stalową bramę wjazdową. Wobec braku wymaganego prawem pozwolenia na przeprowadzenie wskazanych robót budowlanych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nałożył na J. T. obowiązek przywrócenia przedmiotowego budynku do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę zamurowania podcieni oraz demontaż okien wraz z murami podokiennymi, a także drzwi i bramy stalowej.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] czerwca 2005 r. wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych przy przedmiotowym budynku.

Wyrokiem z dnia [...] grudnia 2005 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Lu [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił postanowienia organów obu instancji dotyczące obowiązku wstrzymania robót budowlanych, wskazując, że bezpodstawne jest wstrzymanie robót budowlanych w sytuacji, gdy faktycznie są one zakończone.

Następnie, w wyniku rozpatrzenia odwołania J. T., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r. nakazującą przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego, podnosząc, iż materiał zgromadzony w sprawie pozwala na przeprowadzenie procedury naprawczej bez konieczności nakazania rozbiórki.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nałożył na J. T. obowiązek przedłożenia aktualnej inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych określających zastosowane rozwiązania techniczne i materiałowe, oceny technicznej wykonanych robót oraz uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w L. dotyczących wykonanych robót budowlanych w terminie do dnia 31 sierpnia 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że mając w szczególności na uwadze stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, dopuszczalne jest przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), czemu mają służyć żądane od inwestora dokumenty.

W wyniku złożonego przez J. T. odwołania, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] października 2006 r., uchylił decyzję z dnia [...] maja 2006 r. i nałożył na odwołującego się obowiązek wykonania wzmocnienia przegrody nr 3 oraz zmiany stolarki drzwiowej na drzwi jednoskrzydłowe z symetrycznym przeszkleniem po bokach. Za koniecznością nałożenia wskazanych w decyzji obowiązków, zdaniem organu odwoławczego, przemawiała - odnośnie do przegrody - przedłożona inwentaryzacja wskazująca jej zły stan techniczny, natomiast odnoście do wymiany stolarki drzwiowej - treść opinii Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Na skutek skargi J. T., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia [...] marca 2007 r., sygn. akt II SA/Lu [...], uchylił zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia sąd wskazał, iż organ nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy oraz nie zaznaczył, w oparciu o jakie fakty i dowody wydał rozstrzygnięcie.

Prawomocne uchylenie przez sąd decyzji organu odwoławczego z dnia [...] października 2006 r. skutkowało ponownym rozpatrzeniem przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. odwołania J. T. od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2006 r.

W dniu [...] marca 2008 r. organ odwoławczy wydał decyzję, na mocy której uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] maja 2006 r. i orzekł o nałożeniu na J. T. obowiązku: 1) wykonania zmiany stolarki drzwiowej na formę drzwi jednoskrzydłowych umieszczonych w osi otworu i z dwoma symetrycznie rozmieszczonymi po bokach oświetleniami; 2) wykonania bramy wjazdowej z dwóch skrzydeł drewnianych z drobnopodziałowym naświetlem (analogicznie jak w otworach okiennych i drzwiowych); z dopuszczeniem wykonania bramy stalowej z wykorzystaniem motywów charakterystycznych dla secesji; 3) wprowadzenia drobnych podziałów szprosami w naświetlach. Ponadto zaznaczył, że wskazane obowiązki należy wykonać zgodnie z opinią Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 24 lipca 2007 r. w terminie do dnia 15 marca 2013 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że stanowiący podstawę decyzji organu pierwszej instancji przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie może stanowić podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia określonej dokumentacji (opinii, ekspertyz, ocen), gdyż czynności te nie skutkują doprowadzeniem samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Ponadto, w ocenie organu, zgromadzona dokumentacja w postaci inwentaryzacji wykonanych robót z lipca 2005 r. i sierpnia 2006 r. wskazuje, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane poprawnie, natomiast uwagi dotyczące stanu technicznego obiektu nie są skutkiem samowolnie wykonanych robót, w związku z czym, nie mogą być przedmiotem rozważań organów w tym postępowaniu. Organ odwoławczy wskazał, że konieczność wymiany stolarki drzwiowej oraz bramy wynika z faktu, iż kamienica położona jest na obszarze objętym ochroną konserwatorską, w związku z czym, należało uwzględnić uwagi Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. przedstawione w piśmie z dnia 24 lipca 2007 r. W odpowiedzi na zarzuty odwołania organ odwoławczy, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Lu [...], wskazał, iż kwestia legalności oraz charakteru wykonanych robót została już w sprawie wyjaśniona, co czyni zarzuty w tym zakresie bezpodstawnymi.

W skardze od powyższej decyzji J. T. wskazał, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego i prawa materialnego. Decyzja ta, w jego ocenie, nie spełniła wymogów art. 107 § 3 k.p.a. oraz narusza art. 7, 8 i 9 k.p.a. Odnośnie do naruszenia prawa materialnego, skarżący wskazał, iż w sprawie brak było podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w momencie rozstrzygnięcia jej w trybie art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, czym organ naruszył art. 83 ust. 1 tej ustawy oraz art. 20 k.p.a. W oparciu o powyższe twierdzenia wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.

Uzasadniając podniesione w skardze zarzuty, skarżący wskazał, że organy błędnie ustaliły stan faktyczny, przyjmując, że wykonany przez niego remont budynku stanowi jego rozbudowę, co wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazał ponadto, iż w dniu 25 kwietnia 2005 r. dokonał zgłoszenia prac remontowych do organu architektoniczno -budowlanego, a następnie odczekał 47 dni, w czasie których organ ten nie wniósł sprzeciwu do złożonego zgłoszenia, w związku z czym przystąpił do prac remontowych. Brak wniesienia sprzeciwu przez organ w ustawowym terminie nie pozwala organom nadzoru budowlanego twierdzić, że roboty budowlane zostały wykonane samowolnie. Za zakwalifikowaniem wykonanych prac jako remontu, zdaniem skarżącego, przemawia fakt, iż poprzez wykonane prace doprowadził budynek do stanu pierwotnego, tj. sprzed 1979 r. kiedy to samowolnie wykonano podcienia, a działanie takie mieści się w definicji ustawowej remontu. Ponadto za uznaniem wykonanych prac jako remont przemawia fakt, iż w dacie orzekania przez organy administracji przepisy ustawy - Prawo budowlane nie zawierały definicji "przebudowy", a ponadto przyjęta później niż wykonane prace definicja przebudowy w żaden sposób nie odpowiada wykonanym pracom.

W piśmie złożonym w sądzie pierwszej instancji w dniu 3 września 2008 r. skarżący wskazał, iż wstawienie nowych drzwi i bramy w ogóle nie jest objęte przepisami Prawa budowlanego, a działanie takie nie wymaga ani uzyskania pozwolenia, ani nawet dokonania zgłoszenia, na co, zdaniem skarżącego, wskazuje dołączone do pisma stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zamieszczone na stronie internetowej tego urzędu. Ponadto skarżący podważył nałożony na niego obowiązek wstawienia drzwi symetrycznie po bokach przeszklonych, charakterystycznych dla okresu secesji. Zdaniem skarżącego, taka interpretacja historyczna jest wadliwa, gdyż, jak podają specjalistyczne opracowania - "secesja we wszystkich sztukach przedkładała asymetrię nad symetrią". Dlatego zamontowane w jego budynku drzwi są asymetryczne, a decyzja organu w tym zakresie błędna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] września 2008 r., sygn. akt II SA/Lu [...], oddalającego skargę, stwierdził, że w wyroku z dnia [...] grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Lu [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przesądził, iż wykonane przez skarżącego roboty przy przedmiotowym obiekcie, polegające na zamurowaniu podcieni oraz wstawieniu bramy stalowej oraz drzwi i okien stanowią przebudowę w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo budowlane, a nie remont. Jak bowiem wskazał sąd, doprowadziły one do stworzenia nowego stanu w stosunku do tego, który istniał przed wykonaniem tych robót. Z uwagi na związanie sądu pierwszej instancji przytoczoną oceną prawną zbędne jest ponowne odnoszenie się merytoryczne do tych zarzutów, które stanowią zasadniczą część skargi. Z tego też względu sąd pierwszej instancji nie mógł odnieść się do złożonej przez skarżącego opinii technicznej dotyczącej kwalifikacji robót budowlanych opracowanej przez D. M.

Sąd wskazał ponadto, iż we wspomnianym wyroku z [...] grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny określił także tryb dalszego postępowania w sprawie, wskazując, że sytuacji, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, dotyczy art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, który nakazuje odpowiednie stosowanie ustępu 1 pkt 1 i 2 oraz ustępu 3 tego przepisu. Oznacza to, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 może zostać nakazane doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 może zostać nałożony obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, przy czym - jak podkreślił sąd - utrwalony jest pogląd, iż nie można nakazać rozbiórki lub doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, jeżeli możliwe jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, co ma miejsce w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu wyroku z dnia [...] września 2008 r. sąd podniósł również, iż istotną okolicznością w sprawie jest zlokalizowanie przedmiotowego budynku w obrębie zespołu urbanistycznego Starego Miasta i Śródmieścia miasta L. wpisanego do rejestru zabytków województwa lubelskiego pod nr [...]. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków przewiduje nadto art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego. Wreszcie przepisy art. 5 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 Prawa budowlanego nakazują zapewnienie przy projektowaniu, budowie i użytkowaniu obiektów budowlanych ochrony obiektów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów objętych ochroną konserwatorską. Zasadnie więc, w ocenie sądu, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przed wydaniem decyzji zwrócił się do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w L. o wskazanie konkretnych wymogów dotyczących wyglądu bramy, drzwi i okien oraz zmienionej części elewacji, a następnie wymogi te, określone w piśmie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 24 lipca 2007 r., uwzględnił w zaskarżonej decyzji. Wobec braku przepisu szczególnego zobowiązującego do współdziałania przy wydawaniu przez organ nadzoru budowlanego decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, sąd uznał, że wypowiedzenie się w sprawie wojewódzkiego konserwatora zabytków nie wymaga formy postanowienia, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. T., zarzucając niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, a mianowicie art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, polegające na przyjęciu, że wykonane przez skarżącego roboty przy przedmiotowym obiekcie stanowią przebudowę, a nie remont. Zarzucił także naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane polegające na przyjęciu, że opinia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków może być jedyną i wystarczającą podstawą do nałożenia na skarżącego obowiązku wymiany drzwi wejściowych i bramy wjazdowej w przedmiotowym obiekcie.

W skardze kasacyjnej podniesiono także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – tj. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) poprzez przyjęcie, że sąd jest związany oceną prawną dotycząca charakteru prac budowlanych wykonanych w przedmiotowym obiekcie i wyrażoną w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Lu [...].

Zarzucono ponadto naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. przez pominięcie dowodu z dokumentu w postaci opinii technicznej dotyczącej kwalifikacji robót budowlanych oraz pominięcie dowodu z fotografii załączonych do akt sprawy. Skarga kasacyjna zarzuciła także naruszenie art. 106 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie faktu powszechne znanego, że w secesji obowiązywała asymetria, a w związku z tym w aspekcie interpretacji historycznej nieprawidłowo nałożono na skarżącego obowiązek wstawienia drzwi symetrycznych po bokach przeszklonych.

Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokiem z dnia [...] stycznia 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za uzasadnione w części.

Przede wszystkim sąd drugiej instancji stwierdził, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie trafnie zakwalifikował roboty budowlane wykonane przez skarżącego w budynku przy ulicy K. w L. jako przebudowę budynku, która mogła być wykonana po uzyskaniu pozwolenia na budowę, a nie po dokonaniu zgłoszenia. W tym zakresie sąd odwoławczy w pełni podzielił ocenę prawną zawartą we wcześniejszym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Lu [...], wydanym w tej sprawie. Sąd stwierdził w tym wyroku, że roboty wykonane przez skarżącego stanowią przebudowę i nie mogą być uznane za remont, gdyż doprowadziły do stworzenia nowego stanu w stosunku do stanu istniejącego przed tą przebudową oraz do zmiany zarówno wyglądu budynku, jak i funkcji użytkowych części objętych wykonanymi robotami. Nie ma przy tym istotnego znaczenia fakt, że w czasie wykonania tej przebudowy nie obowiązywał jeszcze przepis art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane zawierający obecnie ustawową definicję pojęcia "przebudowa". Zgodnie z art. 3 pkt 7 tej ustawy, przebudowa obiektu budowlanego zalicza się do robót budowlanych, na rozpoczęcie których, zgodnie z art. 28 ust. 1, wymagane było i jest pozwolenie na budowę. Brak ustawowej definicji "przebudowy" powodował, iż organy stosujące prawo samodzielnie musiały nadać treść temu terminowi. Posłużenie się w tej sytuacji ustawową definicją wprowadzoną w późniejszym okresie było w pełni uprawnione.

W związku z tym sąd odwoławczy wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie był związany wcześniejszą oceną prawną tego sądu zawartą w wyroku z dnia [...] grudnia 2005 r. i uznając sporne roboty budowlane za przebudowę wymagająca pozwolenia na budowę, nie naruszył art. 153 p.p.s.a. Zdaniem NSA, sąd pierwszej instancji trafnie podzielił też ocenę wyrażoną we wcześniejszym wyroku, iż wykonane przez skarżącego roboty, mimo ich wcześniejszego zgłoszenia, należy uznać za samowolę budowlaną podlegającą regulacji art. 51 Prawa budowlanego, gdyż zgłoszenie robót wymagających uzyskania pozwolenia na budowę nie mogło spowodować zamierzonego skutku prawnego.

Za niezasadny sąd drugiej instancji uznał również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 106 § 3 i § 4 p.p.s.a., gdyż niedopuszczenie dowodu z opinii technicznej wynikało z faktu, że dowód taki ma charakter opinii biegłego, którego sąd nie mógł przeprowadzić z powodu ograniczenia zawartego w art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 106 § 4 p.p.s.a. "przez pominięcie faktu powszechnie znanego, że w secesji obowiązywała asymetria, a w związku z tym, w aspekcie interpretacji historycznej, nieprawidłowo nałożono na skarżącego obowiązek wstawienia drzwi symetrycznych po bokach oszklonych". Wiedza o detalach architektonicznych budowli secesyjnych w żadnym razie nie może być uznana za fakt powszechnie znany w rozumieniu art. 106 § 4 p.p.s.a., gdyż dotyczy wiadomości specjalnych ustalanych za pomocą opinii biegłych (por. art. 278 k.p.c.). Skarżący sam powołał się w skardze na "specjalistyczne opracowana" zawierające tę wiedzę.

W ocenie sądu odwoławczego skarga kasacyjna trafnie natomiast zarzuciła naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przez błędne zastosowanie tego przepisu w oparciu o wadliwą opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków co do sposobu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie regulowane wymienionym przepisem ma charakter naprawczy, lecz sposób doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, albo niewpisanych do takiego rejestru, lecz objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zależy od stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków. W pierwszej sytuacji (art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego) prowadzenie robót budowlanych przy takim obiekcie wymaga uzyskania pozwolenia tego organu na prowadzenie robót budowlanych w formie decyzji (art. 36 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), w drugim zaś (art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego) - zgody tego organu wyrażonej w postaci postanowienia. Sąd drugiej instancji wskazał, iż wprawdzie postępowanie służące doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z prawem (art. 51 Prawa budowlanego) ma inny charakter niż postępowanie o pozwolenie na budowę, jednak wskazane wyżej zasady uzyskiwania zgody organu konserwatorskiego mają również zastosowanie w tym postępowaniu.

Sąd odwoławczy wskazał, iż art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i o opiece nad zabytkami przewiduje wymóg uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prace przy zabytku, a więc również prace doprowadzające wykonane już roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie dotyczące budynku zlokalizowanego w obrębie zespołu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków, które powinno być zakończone odpowiednią decyzją, nie może być zastąpione pismem zawierającym stanowisko konserwatora zabytków, jak w wypadku znajdującego się w aktach pisma tego organu z dnia 24 lipca 2007 r. Przy wydaniu decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków dotyczących robót przy obiekcie zabytkowym strona musi mieć możliwość - jak w każdym innym postępowaniu administracyjnym - obrony swoich praw i swego interesu. W rozpoznawanej sprawie stanowisko organu zostało wyrażone w formie niezgodnej z prawem, a w przeprowadzonym postępowaniu skarżący nie miał żadnej możliwości wpływania na wynik tego postępowania, w szczególności przez możliwość kwestionowania ustaleń konserwatora zabytków co do sposobu i zakresu dokonania przeróbek w jego budynku. Organ nadzoru budowlanego pominął przy tym również i to, że pismo konserwatora z 24 lipca 2007 r. zawierało niestanowcze sugestie co do sposobu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, które organ przyjął za bezwzględnie wiążące.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a., sąd, któremu w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku, sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie związany jest wykładnią prawa ustaloną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] stycznia 2010 r.

W zakresie tak określonej kognicji sąd, w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę zważył, że skarga J. T. zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż objęte niniejszym postępowaniem roboty budowlane wykonane przez J. T. w budynku przy ulicy K. w L. stanowią przebudowę budynku, która, wbrew stanowisku skarżącego, mogła być rozpoczęta i prowadzona wyłącznie po uzyskaniu pozwolenia na budowę.

W związku z powyższym, sąd podziela wyrażone w niniejszej sprawie stanowisko organu odwoławczego, iż roboty budowlane wykonane przez skarżącego w przedmiotowym budynku na podstawie dokonanego wcześniej zgłoszenia stanowią samowolę budowlaną, o której mowa w art. 50 Prawa budowlanego i, jako takie, podlegać mogą procedurze naprawczej określonej w art. 51 Prawa budowlanego.

Z uwagi na to, iż przedmiotowy budynek zlokalizowany jest w obrębie zespołu urbanistycznego Starego Miasta i Śródmieścia miasta L. wpisanego do rejestru zabytków województwa lubelskiego pod nr [...], prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy tym budynku wymaga dodatkowo uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego).

Pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa wyżej, wydawane jest w formie decyzji administracyjnej, a zatem wymaga wszczęcia i przeprowadzenia sformalizowanego postępowania administracyjnego z udziałem stron, tj. podmiotów mających w tym postępowaniu interes prawny. Uzyskanie pozwolenia organu ochrony zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku lub w jego otoczeniu nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia do organu architektoniczno-budowlanego, stanowi natomiast jeden z warunków uzyskania pozwolenia na budowę.

Wprawdzie postępowanie w niniejszej sprawie obejmuje etap po zakończeniu robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę, zaś w art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego mowa jest o obowiązku uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na etapie poprzedzającym rozpoczęcie robót budowlanych, jednakże konstrukcja art. 51 Prawa budowlanego pozwala na przyjęcie, że postępowanie naprawcze prowadzone w oparciu o dyspozycję tego przepisu stanowi odpowiednik postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Stąd przepisy dotyczące postępowania w sprawie pozwolenia na budowę mogą być odpowiednio stosowane w toku postępowania legalizacyjnego.

Zalegalizowanie samowolnie wykonanych robót budowlanych jest bowiem możliwe tylko wówczas, gdy można stwierdzić, że nie naruszają one porządku prawnego określonego przepisami materialnoprawnymi z zakresu prawa budowlanego, zagospodarowania przestrzennego, ochrony zabytków, ochrony środowiska itd. Innymi słowy, możliwość legalizacji dotyczy co do zasady takich obiektów, co do których inwestor uzyskałby pozwolenie na budowę, gdyby o nie wystąpił i dochował wszelkich wymogów formalnych.

Zatem skoro art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego przewiduje konieczność uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, to uznać należy, że w razie zaistnienia określonych w art. 51 Prawa budowlanego przesłanek legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych, rzeczą właściwego organu jest uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydanego w oparciu o art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego.

Tymczasem w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego uzyskał wprawdzie stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. co do sposobu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jednakże stanowisko to, wyrażone w piśmie z dnia 24 lipca 2007 r., nie miało wymaganej prawem formy decyzji administracyjnej.

W związku z powyższym, skoro organ właściwy w przedmiocie ochrony zabytków nie wyraził swego stanowiska w formie decyzji administracyjnej, której wydanie powinien był poprzedzić wszczęciem i przeprowadzeniem sformalizowanego postępowania administracyjnego, osoba mająca w tym postępowaniu interes prawny, tj. skarżący, została pozbawiona możliwości czynnego udziału w tym postępowaniu, w szczególności przez możliwość kwestionowania ustaleń konserwatora zabytków co do sposobu i zakresu dokonania robót budowlanych w przedmiotowym budynku.

Tym samym organ nadzoru budowlanego drugiej instancji, który w niniejszej sprawie rozstrzygał, biorąc pod uwagę stanowisko organu właściwego w sprawie ochrony zabytków wyrażone bez zachowania przewidzianej prawem formy, dopuścił się naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ administracji drugiej instancji dokona oceny wykonanych przez skarżącego robót budowlanych w budynku zlokalizowanym przy ul. K. w L. w oparciu o dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, biorąc pod uwagę stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków co do sposobu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem wyrażonego w wymaganej prawem formie.