Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 1060/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2013-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6267 Referendum lokalne
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Referenda
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4c ust. 2, art. 11 ust. 1 i 1a, art. 12, art. 13, art. 14, art. 15, art. 16 ust. 4, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 706
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym - tekst jednolity
article: art. 4b ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi grupy mieszkańców Gminy S. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum lokalnego w sprawie podziału Gminy S. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga na uchwałę Rady Miejskiej w S. w sprawie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego wywiedziona została na tle następujących okoliczności.

Wnioskiem z dnia [...] września 2013 r. skierowanym do Burmistrza Gminy S., grupa dwudziestu osób – mieszkańców Gminy S. (inicjator referendum) zwróciła się o przeprowadzenie referendum lokalnego w przedmiocie podziału Gminy S. poprzez wydzielenie z Gminy S. nowej gminy – Gminy G. o terytorium w granicach wyznaczonych przez obręby geodezyjne: Z., S., G., H., S., obejmujących miejscowości: Z., S., K. L., M., Z., I., S. M., G., H., D., S., a tym samym wystąpienie przez Radę Gminy w S. z wnioskiem do Rady Ministrów o wydanie rozporządzenia w powyżej wskazanym zakresie. We wniosku wskazano, że spełnione zostały obowiązki wymienione w art. 13 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 706, dalej: u.r.l.), tj. mieszkańcy gminy zostali powiadomieni w zwyczajowo przyjęty sposób o inicjatywie referendalnej i przedmiocie referendum. Do wniosku dołączono 187 list z podpisami osób popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum.

Rada Miejska w S. w dniu [...] października 2013 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum lokalnego w przedmiocie podziału Gminy S. poprzez wydzielenie z Gminy S. nowej gminy – Gminy G. o terytorium w granicach wyznaczonych przez obręby geodezyjne: Z., S., G., H., S., obejmujących miejscowości: Z., S., K. L., M., Z., I., S. M., G., H., D., S., a tym samym wystąpienie przez Radę Gminy w S. z wnioskiem do Rady Ministrów o wydanie rozporządzenia w powyżej wskazanym zakresie.

Z uzasadnienia niniejszej uchwały wynika, że w dniu 1 października 2013 r. Burmistrz S. przekazał ww. wniosek Przewodniczącemu Rady Miejskiej zgodnie z art. 16 ust. 1 u.r.l. oraz jednocześnie wystąpił do Wojewody P. z wnioskiem o przeprowadzenie analizy przed referendum lokalnym w trybie art. 4 c ust. 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594). Następnie Rada Miejska w S. uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2013 r. dokonała wyboru ze swojego grona Komisji do sprawdzenia, czy wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum w sprawie utworzenia nowej gminy odpowiada przepisom u.r.l. Po zbadaniu wniosku Komisja stwierdziła, że w sprawie zostały spełnione warunki wynikające z art. 14 ust. 1 i art. 11 ust. 2 u.r.l. oraz, że wniosek o przeprowadzenie referendum jak i powiadomienie o zamiarze przeprowadzenia referendum zostało podpisane przez te same 20 osób składające się na inicjatora referendum, a osoby te posiadają prawo wybierania do Rady Miejskiej w S., że pytanie referendalne zostało sformułowane poprawnie i szczegółowo określiło proponowane zmiany w podziale terytorialnym państwa.

Z dalszej części uzasadnienia wynika, że Komisja wezwała Inicjatora referendum do wykazania, że dokonał zawiadomienia mieszkańców Gminy S. w sposób zwyczajowo przyjęty o przedmiocie zamierzonego referendum. Inicjator złożył na tę okoliczność 10 zdjęć, jednakże Komisja uznała, że są one nieczytelne, bez określenia daty i miejsca ich wykonania. Ponadto do Komisji wpłynęły oświadczenia sołtysów z sołectw: C., O., K., C., S., S. i J., w których poinformowali oni Komisję, że na terenie ich sołectw od [...] sierpnia 2013 r. do chwili obecnej nie było ogłoszeń o zamierzonym referendum i nikt do nich się nie zgłaszał celem wywieszenia na tablicach tych ogłoszeń. Wskazano, że w Gminie S. jest [...] sołectw.

Ponadto ustalono, że inicjator referendum nie występował pisemnie o wyrażenie zgody, jak również nie informował kierownictwa Urzędu Miejskiego w S. o wywieszeniu informacji o przedmiocie referendum na tablicy ogłoszeń w Urzędzie oraz na stronie internetowej urzędu. Wobec powyższego Komisja stwierdziła, że inicjator referendum nie dopełnił obowiązku należytego poinformowania mieszkańców gminy S. o przedmiocie zamierzonego referendum, zgodnie z art. 13 u.r.l.

Komisja stwierdziła także, że karty, na których zbierano podpisy mieszkańców (187 kart), zawierają elementy określone w art. 14 ust. 2 u.r.l., jednakże sformułowany przedmiot referendum został określony w sposób nieprawidłowy, albowiem w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych przedmiot referendum określony na kartach poparcia powinien mieć formę pytania. Powołano na tę okoliczność został wyrok WSA w Krakowie z 10 lutego 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 121/12. W okolicznościach przedmiotowej sprawy Komisja stwierdziła, że mieszkańcy podpisujący karty poparcia nie mieli świadomości czy dokonując tego aktu wyrażają swoje poparcie, czy też sprzeciw dla idei wydzielenia Gminy G. z części Gminy S. Nie wiedzieli bowiem jak przedmiot referendum będzie sformułowany w ostatecznym pytaniu referendalnym. Ponadto w myśl przytoczonego wyroku, w ocenie organu gminy, przedmiot referendum oprócz formy pytania powinien być identycznie określony na każdym etapie postępowania referendalnego. Wobec powyższego Komisja uznała, że przedmiot referendum na kartach poparcia nie miał konkretnie sformułowanego pytania, co jest uchybieniem istotnym o charakterze nieusuwalnym w rozumieniu art. 16 ust. 5 u.r.l.

Kierując się opinią wyrażoną przez Komisję, Rada Miejska w S. podjęła uchwałę o odrzuceniu wniosku, zaś w jej uzasadnieniu przedstawiła argumenty wskazane przez Komisję.

Inicjator referendum – grupa dwudziestu osób – mieszkańców Gminy S., reprezentowana przez pełnomocnika K. T. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na ww. uchwałę, zaskarżając ją w całości. Uchwale zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. naruszenie przepisu art. 13 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, iż inicjator referendum nie podał do wiadomości mieszkańców gminy przedmiotu zamierzonego referendum w sposób zwyczajowo przyjęty, dokonał tego w sposób nie wystarczający na stwierdzenie, iż mieszkańcy gminy mieli wiedzę o przedmiocie zamierzonego referendum, podczas gdy inicjator referendum dokonał tego obowiązku w "szerszym" zakresie niż wymagany ustawowo sposób podania do wiadomości, gdyż przedmiot referendum został podany do wiadomości mieszkańców gminy dodatkowo za pomocą środków masowego przekazu takich jak radio, telewizja i prasa,

2. naruszenie przepisu art. 14 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym poprzez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, iż na kartach do zbierania podpisów mieszkańców popierających wniosek o przeprowadzenie referendum winno znaleźć się pytanie referendalne i tym samym niezasadne uznanie, iż pojęcie "przedmiot" referendum jakim posługuje się w/w ustawa jest tożsame z "pytaniem" referendum, o którym mowa w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy, podczas gdy ustawa wyraźnie i w sposób "literalny" wyróżnia trzy pojęcia jakimi inicjator referendum ma prawo posłużyć się korzystając z procedur przewidzianych w ustawie, a mianowicie "sprawa", "przedmiot" oraz "pytanie",

3. naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym poprzez jego niezastosowanie i podjęcie uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum, podczas gdy wniosek spełniał wymogi ustawowe i nie prowadził do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem,

4. naruszenie przepisu art. 4c ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niezastosowanie i nie wskazanie jakie stanowisko zostało zajęte przez wojewodę w związku z dokonaniem wymaganej analizy skutków projektowanego referendum,

5. naruszenie art. 170 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i tym samym uniemożliwienie członkom wspólnoty samorządowej realizacji uprawnienia do decydowania w drodze referendum o sprawach dotyczących tej wspólnoty,

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- naruszenie art. 50 § 1 i 2 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez wyznaczenie stronie pismem z dnia [...] października 2013 r., doręczonym dnia [...] listopada 2013 r. zbyt krótkiego czasu do przedstawienia dowodów podania do wiadomości mieszkańcom w sposób zwyczajowo przyjęty przedmiotu zamierzonego referendum oraz zbyt późne poinformowanie strony o terminie posiedzenia Komisji, a następnie powoływanie się na fakt nie stawienia się na posiedzeniu i wykorzystaniu tej okoliczności na niekorzystną dla strony.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uwzględnienie skargi w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 j.t., dalej: p.p.s.a.).

W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w S. wniosła o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu szczegółowo odniesiono się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze.

Odnośnie naruszenia art. 13 ust.1 u.r.l. wyjaśniono, że Rada zobowiązana była do sprawdzenia, czy przedmiot zamierzonego referendum został podany do wiadomości mieszkańców na koszt Inicjatora referendum oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że nie można uznać za podanie do wiadomości mieszkańców w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie ukazania się artykułów w lokalnej prasie autorstwa redaktorów gazety, czy też notatek prasowych o planowanym referendum publikowanych przez media, ponieważ informacje te nie pochodzą bezpośrednio od inicjatora referendum, a także nie są podawane na jego koszt, przez co nie spełniają dyspozycji zawartej w art. 13 ust. 1 u.r.l. Podkreślono, że kwestię "sposób zwyczajowo przyjęty" w Gminie S. reguluje § 24 ust. 7 Statutu.

Odnośnie naruszenia art. 50 § 1 i 2 w zw. Z art. 10 k.p.a. organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 16 ust. 3 u.r.l. komisja ma prawo żądać od inicjatora referendum lub jego pełnomocnika złożenia wyjaśnień i przedstawienia dowodów, zaś przepisy tej ustawy nie precyzują sposobu, w jaki należy żądać wyjaśnień i dowodów, przy czym brak jest w tej mierze odesłania do przepisów k.p.a. Skoro zatem w art. 18 u.r.l. zakreślono organowi 30 dniowy termin liczony od dnia wpłynięcia do organu wniosku na podjęcie uchwały, to organ tak prowadził postępowanie, aby dochować tego terminu.

Odnośnie naruszenia art. 14 ust. 2 u.r.l. organ zauważył, że jest on niezasadny, gdyż inicjator referendum w sposób nieprawidłowy wskazał przedmiot referendum. W ocenie organu, w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, przedmiot referendum określony na kartach poparcia powinien mieć formę pytania.

Jeśli zaś chodzi o zarzut z art. 17 ust. 1 u.r.l., zdaniem organu, zarzut ten jest całkowicie niezasadny. Pojęcia "spełnienia wymogi ustawy" i "nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem" nie zostały w ustawie zdefiniowane. Przyjąć więc należy, że ocena zgodności wniosku z ustawą obejmuje spełnienie wymogów formalnych przez wnioskodawców, zachowanie procedury w postępowaniu poprzedzającym złożenie wniosku, a także dotyczyć może sposobu sformułowania pytania referendalnego. Sprzeczność rozstrzygnięcia referendum z prawem może polegać na naruszeniu przez rozstrzygnięcie przyjęte w referendum przepisów prawa materialnego lub przepisów o charakterze proceduralnym.

W ocenie organu, w wyniku weryfikacji wniosku stwierdzono istotne naruszenie procedury w postępowaniu poprzedzającym złożenie wniosku. Oceniając zaś samo pytanie referendalne, organ stanął na stanowisku, że jest ono sformułowane nieprawidłowo, gdyż zawiera sformułowanie "a tym samym wystąpienie przez Radę Gminy w S. z wnioskiem do Rady Ministrów o wydanie rozporządzenia w powyżej wskazanym zakresie", które jest sprzeczne z prawem. Rada Gminy S. nie jest bowiem organem jednostki samorządu terytorialnego – Gminy S., gdyż organem tym w tym przypadku jest Rada Miejska w S. Ponadto, zgodnie z art. 4b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy występuje z wnioskiem w przedmiocie podziału gminy do ministra właściwego do spraw administracji publicznej, a nie do Rady Ministrów, jak to określono w pytaniu.

Odnośnie braku wskazania w uzasadnieniu uchwały stanowiska Wojewody P. dotyczącego analizy skutków zamierzonego referendum, czyli naruszenia art. 4 c ustawy o samorządzie gminnym, organ wyjaśnił, że analiza taka była przeprowadzona i znajdowała się w aktach, zaś brak powołania się na nią nie miał wpływu na treść wydanej uchwały.

Jako niezasadny uznano również zarzut dotyczący naruszenia art. 170 Konstytucji RP, gdyż ze zdania drugiego tego przepisu wynika, że zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego określa ustawa – w tym przypadku ustawa o referendum lokalnym. Wniosek został rozpoznany zgodnie z przepisami wskazanej ustawy i w sytuacji jego niezgodności z tymi przepisami, zachodziła konieczność podjęcia uchwały na mocy art. 17 ust. 1 u.r.l. o odrzuceniu wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia 30 października 2013 r. w sprawie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum lokalnego w przedmiocie podziału Gminy S. poprzez wydzielenie z Gminy S. nowej gminy – Gminy G. o wskazanym we wniosku obszarze.

Na samym początku wskazania wymaga, że zgodnie z art. 170 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. Zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego określają zaś przepisy ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 706, dalej: "u.r.l."). Stosownie do art. 2 ust. 1 u.r.l., w referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę między innymi co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki. Warunkiem przeprowadzenia referendum jest uzyskanie poparcia inicjatywy referendalnej od stosownej liczby mieszkańców uprawnionych do głosowania (art. 4 u.r.l.). Z uwagi na rozstrzygający charakter referendum, mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego mogą wypowiadać się w tej formie wyłącznie w sprawach, które zostały pozostawione do rozstrzygnięcia organom tej jednostki.

Z art. 4c ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013, poz. 594) wynika, że w sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy oraz ustalenia granic gminy może być przeprowadzone referendum lokalne z inicjatywy mieszkańców. Wskazany przepis w ust. 2 wskazuje na art. 11 ust. 1 i ust. 1a u.r.l. w zakresie określenia podmiotów, które mogą wystąpić z inicjatywą przeprowadzenia referendum na wniosek mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie więc do art. 11 ust. 1a u.r.l., z inicjatywą przeprowadzenia referendum na wniosek mieszkańców gminy w sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy oraz ustalenia granic gminy wystąpić może jedynie grupa co najmniej 15 obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do rady gminy (inicjator referendum). Na inicjatorze referendum ciąży szereg obowiązków szczegółowo określonych w art. 12 – 15 u.r.l, w tym złożenie wniosku o przeprowadzenie referendum do przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego.

Dalsze postępowanie, po przekazaniu wniosku o przeprowadzenie referendum, polega na tym, że przewodniczący zarządu jednostki samorządu terytorialnego, a w gminie wójt (burmistrz, prezydent miasta), przekazuje niezwłocznie wniosek przewodniczącemu organu stanowiącego tej jednostki (art. 16 ust. 1 u.r.l.), zaś organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powołuje ze swego składu komisję do sprawdzenia, czy wniosek mieszkańców odpowiada przepisom ustawy (art. 16 ust. 2 u.r.l.). Komisja zwraca wniosek inicjatorowi referendum, jeżeli nie spełnia on warunków, o których mowa w art. 15, wyznaczając czternastodniowy termin do usunięcia uchybień (art. 16 ust. 4 u.r.l.). Jeżeli zaś komisja stwierdzi, że wniosek zawiera uchybienia, których nie można usunąć, przekazuje wniosek organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego wraz ze swoją opinią (art. 16 ust. 5 u.r.l.). Po zbadaniu wniosku przez komisję i sporządzeniu opinii, wniosek inicjatora referendum podlega badaniu przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Zakres badania obejmuje sprawdzenie, czy wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Organ stanowiący jest przy tym związany treścią wniosku (art. 17 ust. 1 u.r.l.) i uchwałę podejmuje nie później niż w ciągu 30 dni od dnia przekazania wniosku organowi określonemu w art. 12 ust. 1 u.r.l. (art. 18 u.r.l.).

Zdaniem Sądu, skarga podlega oddaleniu, chociaż część podniesionych w niej zarzutów zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. uchwała będąca przedmiotem skargi sądowej należy do kategorii aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. W sytuacji zatem ewentualnego stwierdzenia przy jej wydaniu naruszenia prawa, powinno to skutkować uwzględnieniem skargi. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na chwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie przedmiotowej kategorii spraw zauważyć jednak trzeba, że nie istnieje przepis szczególny, który wyłączałby stwierdzenie w tym przypadku nieważności zaskarżonej uchwały. Oznacza to zatem, że merytoryczne rozstrzygnięcia sądu sprowadzają się tutaj do wydania orzeczenia w postaci stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały albo oddalającego skargę na taką uchwałę.

Zauważenia jednak wymaga, że zgodnie z art. 20 ust. 3 u.r.l., wyrok sądu uwzględniający skargę zastępuje uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, zaś z mocy art. 20 ust. 4 u.r.l., na podstawie wyroku, o którym mowa w ust. 3, komisarz wyborczy wydaje postanowienie o przeprowadzeniu referendum, zawierające informacje określone w art. 9 ust. 2. Ze wskazanych powyżej przepisów wynika wprost, że w sytuacji uwzględnienia skargi (stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały), podejmowane są czynności w kierunku przeprowadzenia referendum i komisarz wyborczy w wydanym postanowieniu o przeprowadzeniu referendum zawiera informacje określone w art. 9 ust. 2 u.r.l., czyli między innymi pytanie lub pytania referendum. Powyższe oznacza zatem, że aby sąd mógł uwzględnić skargę na przedmiotową uchwałę, czynności dokonane przez inicjatora referendum i przez właściwe organy muszą być na tyle prawidłowe, aby umożliwiały dalsze procesowanie w rozumieniu art. 20 ust. 3 i 4 u.r.l. i art. 21 u.r.l.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy zaś do czynienia z przypadkiem takiego naruszenia przez inicjatora referendum przepisów prawa, które uniemożliwia dalsze procedowanie. Podkreślić bowiem należy, że z art. 17 ust. 1 u.r.l. wynika, iż wniosek mieszkańców musi spełniać wymogi ustawy oraz nie może prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, a ponadto organ stanowiący jest związany treścią tego wniosku. Wyrażenie "spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem" nie zawiera koniunkcji i dlatego stwierdzenie jednej tylko z wymienionych wad wniosku daje podstawy do jego odrzucenia (por. A. Kisielewicz |w:| K. W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz- Ustawa o referendum lokalnym, Komentarz, Wolters Kluwer Sp. Z o.o., 2007 r.). Mówiąc zaś o ustawie mamy na uwadze ustawę o referendum lokalnym, w przypadku zaś innych ustaw, chodzi między innymi o ustawę o samorządzie gminnym.

Zgodnie z art. 4b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy występuje z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, do ministra właściwego do spraw administracji publicznej za pośrednictwem wojewody, w terminie do dnia 31 marca. Podkreślenia wymaga, że wprawdzie ostatecznie, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, to Rada Ministrów w drodze rozporządzenia tworzy, łączy, dzieli i znosi gminy oraz ustala ich granice, jednakże, co jest bezsporne, wydanie takiego rozporządzenia wymaga spełnienia wielu przesłanek szczegółowo określonych w art. 4 – 4 f tej ustawy, w tym złożenia wniosku, o którym mowa w art. 4b ust. 3. Wniosek taki musi być wniesiony przez radę gminy do ministra właściwego do spraw administracji publicznej za pośrednictwem wojewody, a nie bezpośrednio do Rady Ministrów. Sformułowanie zatem w pytaniu referendalnym, umieszczonym we wniosku referendalnym z dnia [...] września 2013 r., że "...a tym samym za wystąpieniem przez Radę Gminy w S. z wnioskiem do Rady Ministrów o wydanie rozporządzenia w powyżej wskazanym zakresie?", jest sprzeczne z art. 4b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Podobnie rzecz się ma z użyciem w pytaniu referendalnym sformułowania "Radę Gminy w S.". Podkreślenia wymaga, że podmiot o takiej nazwie nie istnieje, gdyż prawidłowa jego nazwa brzmi "Rada Miejska w S.". Powyższe narusza ewidentnie art. 17 ust. 1 u.r.l. i dawało przez to podstawę Radzie Miejskiej w S. do odrzucenia wniosku.

Inną rzeczą natomiast jest fakt, że z mocy art. 16 ust. 4 u.r.l. komisja jest nie tylko uprawniona, ale i zobowiązana do zbadania wniosku o przeprowadzenie referendum i w sytuacji, gdy nie spełnia on warunków, o których mowa w art. 15 (pytanie referendalne), winna ona zwrócić wniosek inicjatorowi referendum celem usunięcia uchybień w terminie czternastodniowym. W stanie faktycznym niniejszej sprawy komisja na etapie sprawdzania wniosku nie dostrzegła jego uchybień, nie zrobiła tego także Rada Miejska w S. na etapie wydawania i uzasadniania przedmiotowej uchwały. Dopiero na etapie postępowania przed tutejszym Sądem, organ w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2013 r. podniósł zarzuty odnośnie prawidłowości sformułowania wniosku (pytania referendalnego). Działania takie, w ocenie Sądu, zasługują na dezaprobatę, gdyż w rozumieniu art. 8 k.p.a. podważają zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej.

Uwagi powyższe dotyczą po części także kwestii związanej z powiadomieniem mieszkańców Gminy S. o przedmiocie zamierzonego referendum w rozumieniu art. 13 u.r.l. Wskazany przepis wymaga, aby inicjator referendum dokonał powiadomienia w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie. W uzasadnieniu uchwały organ stanął na stanowisku, że inicjator referendum nie dopełnił tego obowiązku w sposób zwyczajowo przyjęty (określony w Statucie Gminy), tj. poprzez obwieszczenia na tablicach i słupach ogłoszeniowych we wszystkich sołectwach, tablicy ogłoszeniowej oraz na stronie internetowej Urzędu Miasta w S., nie wskazując jednocześnie konkretnego przepisu w tym statucie. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2013 r. wskazano, że chodzi o § 24 ust. 7 Statutu.

Zdaniem Sądu, wskazane uregulowanie nie zawiera definicji sposobu zwyczajowo przyjętego na terenie Gminy S. w kwestii powiadamiania. § 24 ust. 7 uchwały Nr XIII/134/07 Rady Miejskiej w S. z dnia 14 grudnia 2007 r. w sprawie Statutu Gminy S. (Podla.2008.14.152) brzmi: Zawiadomienie o terminie, miejscu i porządku obrad Rady powinno być podane do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty, na tablicach i słupach ogłoszeniowych oraz na stronie internetowej. Podkreślenia wymaga, że przepis ten dotyczy przygotowania sesji Rady a nie wszystkich innych powiadomień, choćby wymienionego w art. 13 u.r.l. Ponadto, oddzielenie przecinkiem sformułowania "w sposób zwyczajowo przyjęty" od dalszych zapisów "na tablicach i słupach ogłoszeniowych oraz na stronie internetowej" powoduje, że w takim ujęciu czym innym jest sposób zwyczajowo przyjęty od pozostałych wymienionych tam form powiadamiania. Aby jednoznacznie przyjąć, że sposób zwyczajowo przyjęty polega na dokonaniu czynności wymienionych po przecinku, należałoby przed słowami "na tablicach" umieścić "to znaczy" lub "czyli" albo jakieś inne podobne sformułowanie. Obecny kształt § 24 ust. 7 Statutu, w ocenie Sądu, nie upoważnia do wysuwania wniosku przez organ, że wskazany przepis precyzuje, co należy rozumieć przez "sposób zwyczajowo przyjęty", a ponadto, co jest najważniejsze, może mylić i prowadzić do kontrowersji. Jest to niedopuszczalne i wymaga ponownego jednoznacznego uregulowania. Przypomnieć tylko należy, że zmiana cytowanego przepisu o dostawienie treści po przecinku nastąpiła poprzez zmianę przedmiotowego Statutu uchwałą z dnia [...] marca 2012 r. (z dniem [...] czerwca 2012 r.), co może wskazywać na celowy zabieg wprowadzenia chaosu w omawianym zakresie.

Zdaniem Sądu, niedopuszczalnym jest także, że w ramach toczącego się postępowania organy zarzucają inicjatorowi referendum brak dokonania prawidłowego zawiadomienia, nie ustalając jednocześnie, w których miejscowościach na terenie Gminy S. są tablice ogłoszeniowe, w których słupy ogłoszeniowe, a w których występuje brak tablic i słupów. Nie poczyniono też żadnych ustaleń w kwestii, w których miejscowościach inicjator nie dokonał powiadomień. Powstaje więc sytuacja, że stan faktyczny w tym zakresie nie został prawidłowo ustalony i wyjaśniony, co oznacza, że gdyby nie brzmienie art. 20 ust. 3 i 4 u.r.l., zachodziłaby podstawa do uwzględnienia skargi.

Niezależnie jednak od powyższego, wskazania wymaga, że z mocy art. 13 u.r.l., to na inicjatorze referendum spoczywa obowiązek podania do wiadomości mieszkańców przedmiotu zamierzonego referendum. Inicjator, w ocenie Sądu, obowiązkowi temu nie sprostał. Na podstawie art. 16 ust. 3 u.r.l. komisja może żądać od inicjatora referendum lub jego pełnomocnika złożenia wyjaśnień i przedstawienia dowodów. W stanie faktycznym niniejszej sprawy inicjator był wzywany do przedstawienia dowodów podania do wiadomości mieszkańców Gminy S. w sposób zwyczajowo przyjęty przedmiotu zamierzonego referendum – pismo z dnia [...] października 2013 r. – k. [...] akt. W odpowiedzi złożono dziesięć zdjęć przedstawiających wywieszone zawiadomienia, bez ich opisu, daty i miejsca zawieszenia. Już z samego faktu, że na terenie Gminy S. znajduje się siedemnaście miejscowości, zdjęcia z wywieszenia z dziesięciu miejsc nie mogły udowodnić, że powiadomienia nastąpiły w siedemnastu miejscowościach. Innych dowodów zaś nie przedstawiono. Ponadto, od siedmiu sołtysów wpłynęły oświadczenia na piśmie, że na terenie ich wsi nikt żadnych zawiadomień o referendum nie umieszczał. Inicjator referendum nie ustosunkował się nawet do tych oświadczeń. Zauważenia przy tym wymaga, że odbyły się trzy posiedzenia komisji, na które zapraszano inicjatora referendum (pełnomocnika) [...] października 2013 r., [...] października 2013 r. i [...] października 2013 r.), stawił się on jednak tylko na jedno z nich (w dniu [...] października 2013 r.). Brak stawiennictwa spowodował więc, że inicjator sam uniemożliwił sobie zadośćuczynienie żądaniu organu w zakresie udowodnienia faktu dokonania zawiadomień. Nie tłumaczą jego zachowania krótkie terminy pomiędzy datami powiadomienia o terminach posiedzeń komisji a datami tych posiedzeń. Zauważenia bowiem wymaga, że zgodnie z art. 18 u.r.l., organ miał tylko 30 dni na przeprowadzenie postępowania oraz podjęcie uchwały i w związku z tym wszelkie czynności musiały być podejmowane niezwłocznie. Powyższe oznacza także, że w tym przypadku nie można mówić o naruszeniu przez organ art. 50 §1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. Organ nie miał po prostu czasu i kierując się potrzebą zachowania terminu ustawowego (30 dni) przyjął formę wzywania strony na posiedzenia komisji. Ten sposób prowadzenia postępowania nie narusza w ocenie Sądu wymogów określonych w art. 10 k.p.a., gdyż stronie dano możliwość brania udziału we wszystkich posiedzeniach komisji i tym samym zapewniono możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.

W ocenie Sądu, również ogłoszenia prasowe dokonane przez inicjatora referendum nie czynią zadość wymaganiom z art. 13 u.r.l. Zgodnie bowiem z ust. 2 tego przepisu, informacja o zamierzonym referendum powinna zawierać pytanie, a ogłoszenia prasowe pytania referendalnego nie posiadają, skupiając się ogólnie na wzmiankach o przyszłym referendum. Powyższe przesądza zatem o tym, że niezasadny jest zarzut naruszenia przez Radę art. 13 ust. 1 u.r.l.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 170 Konstytucji RP. Ze zdania drugiego tego przepisu wynika, że zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego określa ustawa – w tym przypadku ustawa o referendum lokalnym. Wniosek został rozpoznany zgodnie z przepisami wskazanej ustawy i w sytuacji jego niezgodności z tymi przepisami, zachodziła konieczność podjęcia uchwały na mocy art. 17 ust. 1 u.r.l. o odrzuceniu wniosku.

Natomiast jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 14 ust. 2 u.r.l., to wskazać należy, że przepis ten dotyczy kart kierowanych do poszczególnych mieszkańców i każda karta musi zawierać informacje o przedmiocie zamierzonego referendum oraz o tym, że poparcia nie można wycofać. Spór pomiędzy skarżącym i organem sprowadza się do tego, czy informacja z karty także musi być w formie pytania.

Próbując znaleźć odpowiedź na tak postawione pytanie wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawiają się przeciwstawne stanowiska. Między innymi w wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 121/12 oraz w wyroku NSA z dnia 22 czerwca 1999 r., sygn. akt II SA 1101/99 opowiedziano się za formą pytania, zaś w wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 września 2010 r., sygn. II SA/Po 421/10 dopuszczono możliwość formy innej niż pytanie. Doktryna przychyla się natomiast do poglądu, że umieszczenie na karcie przeznaczonej do zbierania podpisów proponowanych pytań, które mają być zadane w referendum, byłoby niezbędne dla zapewnienia bardziej świadomego wspierania inicjatyw referendalnych na szczeblu lokalnym (patrz: P. Uziębło: komentarz do art. 14 u.r.l., Oficyna 2007).

Zdaniem Sądu, kierując się celem nadrzędnym, jakim jest uszanowanie woli osób podpisujących karty, bardziej pożądanym jest, aby przedmiot zamierzonego referendum sformułowany był w postaci pytania, gdyż to wyklucza możliwość manipulacji i wprowadzania w błąd mieszkańców wspólnoty lokalnej. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie bez znaczenia dla omawianej kwestii jest fakt, że WSA w Białymstoku już raz rozpoznawał skargę mieszkańców Gminy S. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 27 kwietnia 2012 r. nr [...] w sprawie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie utworzenia nowej gminy wiejskiej ze wsi: G., H., S., S., Z. w granicach ich obrębów geodezyjnych i w wyroku z dnia 12 czerwca 2012 r. w sprawie II SA/Bk 360/12 wyraził pogląd, że "na karcie ma znaleźć się pytanie lub pytania lub zaproponowane do wyboru warianty, które będą stanowiły pytania (warianty) objęte samym głosowaniem. Art. 14 ust. 3 ustawy o referendum precyzuje również, że mieszkańcy składając podpisy na ww. kartach, jednocześnie popierają wniosek w sprawie przeprowadzenia referendum. Mieszkańcy dokonując poparcia wniosku w sprawie przeprowadzenia referendum muszą mieć pełną świadomość, że popierają referendum, którego przedmiotem jest konkretnie sformułowane pytanie".

Sąd w składzie niniejszym przychyla się do stanowiska wyrażonego w cytowanym wyroku i jednocześnie podkreśla, że stanowisko strony skarżącej, wobec niewątpliwej znajomości treści cytowanego wyroku, jest mało przekonujące. Nie uzasadnia ona bowiem, w czym się przejawia trudność z ukształtowaniem przedmiotu zamierzonego referendum, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.r.l., w postaci pytania.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 4c ustawy o samorządzie gminnym. Podkreślenia bowiem wymaga, że po złożeniu przez inicjatora referendum do Burmistrza Gminy S. w dniu [...] listopada 2013 r. wniosku o przeprowadzenie referendum, organ ten w trybie art. 4c ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym zwrócił się w dniu [...] października 2013 r. do Wojewody P. o przeprowadzenie stosownej analizy i została ona przez tegoż Wojewodę sporządzona w dniu [...] października 2013 r. (doręczona Burmistrzowi w dniu [...] października 2013 r.). Analiza ta, jak wynika z akt administracyjnych jest pozytywna w kwestii powstania z Gminy S. dwóch gmin, co oznacza, że brak nawiązania do tej analizy w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nijak nie miał wpływu na treść samej uchwały.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.