Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 71/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 71 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. sprawy ze skargi Z.M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Z.M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], nakazującą Gminie przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania sali wiejskiej w miejscowości [...] na działce nr ewid. [...] do organizacji zebrań i spotkań wiejskich bez organizacji zabaw taneczno-rozrywkowych w zakresie organizacji zabaw, wesel i innych imprez rozrywkowych, oraz umorzył postępowanie organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie sprawy.

Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 357/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił decyzję WINB z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] wydane w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania sali wiejskiej na dom weselny na działce nr [...] w miejscowości [...].

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; dalej jako pr. bud.) nakazał Gminie przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania sali wiejskiej do organizacji zebrań i spotkań wiejskich bez organizacji zabaw taneczno-rozrywkowych w zakresie organizacji zabaw, wesel i innych imprez rozrywkowych.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie zostało wszczęte w związku z zarzutami Z.M. (zawartymi w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r.) o niewłaściwym użytkowaniu sali wiejskiej w [...]. W toku postępowania organ ustalił, że Gmina uzyskała pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz decyzję o zmianie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., wydane przez Starostę, dla inwestycji obejmującej: przebudowę budynku warsztatowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na salę wiejską z rozbudową o część sanitarno-kuchenną, rozbiórkę sanitariatów, oficyny, budynku gospodarczego i części budynku warsztatowego na działce nr ewid. [...]. Natomiast decyzją PINB z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] udzielono pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu, poprzedzone przeprowadzeniem kontroli obowiązkowej. PINB podał, że w celu wyjaśnienia okoliczności wskazanych w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 16 czerwca 2016 r. wezwał Wójta Gminy do złożenia zeznań i wyjaśnień. W dniu [...] listopada 2016 r., działający z upoważnienia Gminy, Kierownik Referatu Inwestycji i Gospodarki Gminy oświadczył, że gmina nie zajmuje się organizacją imprez w sali wiejskiej w [...], zaś sala jest udostępniana na podstawie złożonego wniosku o wynajem, przy czym wnioskodawcy sami przygotowują salę oraz zaplecze gastronomiczne i obsługę, natomiast dotychczas wnioskodawcami w większości przypadków były osoby prywatne wynajmujące salę na przyjęcie weselne. Do protokołu przesłuchania dołączono kopie wniosków o wynajem sali, umów najmu oraz faktur VAT wystawionych przez Gminę tytułem czynszu wynajmu sali. PINB podał również, że przesłuchał pracownika restauracji, która jest przez niego reprezentowana w sprawach najmu sali wiejskiej w [...]. Osoba ta zeznała, że w przedmiotowym obiekcie organizowane są około 2 imprezy w ciągu roku - w 2015 r. były to dwa przyjęcia weselne - na około 100 i 80 osób oraz zabawa mikołajkowa na około 50 dzieci, zaś w 2016 r. przyjęcie weselne na około 50 osób. Wymieniona restauracja posiada również umowy najmu sali na 2017 r. na około 50 osób. Przy czym dokumentacja finansowo-księgowa tej restauracji nie przedstawia ilości osób uczestniczących w imprezie.

W ocenie organu powiatowego ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że sala wiejska w [...] została zaprojektowana i przyjęta do użytkowania jako obiekt użyteczności publicznej dla potrzeb spotkań społeczeństwa wiejskiego do 50 osób. PINB wskazał, że klasyfikacja ochrony pożarowej tego obiektu zalicza się do kategorii ZL III zagrożenia ludzi i klasy C odporności ogniowej, zaś kategoria ZL III zgodnie z § 209 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie obliguje do użytkowania obiektu przez liczbę osób nie przekraczającą 50. Natomiast ze zgromadzonych dowodów wynika, że przedmiotowa sala jest wynajmowana głównie w celu organizowania przyjęć weselnych oraz imprez okolicznościowych o charakterze taneczno-muzycznym, zaś organizowane przyjęcia przewidują ilość uczestników przekraczającą możliwości użytkowe sali pod względem bezpieczeństwa pożarowego, gdyż przewidywana ilość uczestników przekracza 50 osób i w niektórych przypadkach wynosi nawet 120 osób. W ocenie PINB powyższe powoduje naruszenie przepisu art. 71a ust. 1 pr. bud. i w związku z tym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] nakazał wstrzymanie użytkowania budynku w zakresie organizacji zabaw taneczno-rozrywkowych i jednocześnie na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 2 pr. bud. nałożył obowiązek przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 pr. bud. w terminie do dnia 31 stycznia 2017 r. Jednak żądane dokumenty nie zostały przedłożone, zatem w ocenie PINB zrezygnowano z legalizacji samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania.

Odwołanie od tej decyzji wniosła Gmina wyrażając stanowisko, że nie dokonała zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego poprzez organizację imprez o charakterze taneczno-rozrywkowym o liczbie uczestników przekraczającej normy dla tej kategorii obiektu budowlanego. Jakkolwiek w kilku przypadkach osoby trzecie korzystające z sali za zgodą Gminy zorganizowały tego typu imprezy, jednak w ocenie Gminy nie ponosi ona odpowiedzialności za działania tych podmiotów, a ponadto były to incydentalne przypadki i nie świadczą o trwałej zmianie sposobu użytkowania obiektu przez jego właściciela. Niezależnie od tego strona wskazała, że decyzja nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie sali wiejskiej obejmowała pozwolenie na użytkowanie sali wiejskiej do 50 osób bez względu na charakter spotkania, w jakim uczestniczą.

Po rozpatrzeniu odwołania WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] uchylił decyzję nakazową PINB nr [...] z dnia [...] lutego 2017r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie przeprowadzone przez organ powiatowy postępowanie wyjaśniające nie doprowadziło do ustalenia stanu faktycznego sprawy pozwalającego na stwierdzenie bądź wykluczenie, że w przedmiotowym obiekcie doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 pr. bud.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł Z.M., zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

Wyrokiem z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Go 425/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił decyzję WINB z dnia [...] kwietnia 2017r., nr [...]. W ocenie sądu decyzja i postępowanie prowadzone ponownie przez organ I instancji, mimo trafnie dostrzeżonych przez WINB uchybień, nie wypełniły hipotezy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. czyli nie spełniły warunku, iż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W związku z tym WSA stwierdził, że w decyzji organu odwoławczego uchybienia, nie wymagały rozpoznania sprawy od nowa, ale ponownej i tym razem właściwej bo kompleksowej i dobrze uargumentowanej oceny dowodów. Z analizy sprawy, jak i uzasadnienia decyzji WINB nie wynikało bowiem, by zachodziła potrzeba ponowienia przeprowadzonych dowodów lub jakiegoś znacznego ich uzupełniania. Sąd wskazał, że zadaniem organów było ustalenie jakie przeznaczenie miał pierwotnie obiekt budowlany, a następnie czy podejmowana w nim działalność odbiega od pierwotnie założonej i w dalszej kolejności czy jej podjęcie powoduje zmianę warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. W ocenie Sądu nie wyjaśniono jednoznacznie na jakiej podstawie organ I instancji przyjął, że pierwotna funkcja obiektu sprowadzała się wyłącznie do funkcji organizacji spotkań wiejskich. PINB nie odniósł się również do różnic między częścią opisową projektu budowlanego a jego częścią graficzną oraz kwestii czy obiekt znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czy też dla inwestycji wydana została decyzja o warunkach zabudowy.

Po ponownej analizie akt sprawy organ odwoławczy zważył, co następuje.

W ocenie WINB przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające nie doprowadziło do ustalenia stanu faktycznego sprawy pozwalającego na stwierdzenie, że w przedmiotowym obiekcie doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy pr. bud., zgodnie z którym przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Z brzmienia tego przepisu wynika, że nie można każdego poczynania właściciela (lub zarządcy), wprowadzającego korektę w substancji budynku lub jego części czy też jego wykorzystania, traktować jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 71 pr. bud., lecz jedynie podjęcie lub zaniechanie takiej działalności, która prowadzi do zmiany określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 pr. bud. warunków bezpieczeństwa. W związku z tym obowiązkiem PINB w niniejszej sprawie było ustalenie, czy obecna funkcja rozpatrywanego obiektu rozumiana jako sposób jego użytkowania, jest zgodna z funkcją określoną w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz w poprzedzającej to pozwolenie decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie WINB, na podstawie dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją Starosty z dnia [...] grudnia 2010 r. o pozwoleniu na budowę, zmienioną decyzją o zmianie pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 2012 r., zachodzą uzasadnione wątpliwości co do stanowiska PINB zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż projektowana funkcja sali wiejskiej ograniczona jest wyłącznie do spotkań lokalnej społeczności bez możliwości organizacji imprez taneczno-rozrywkowych. Organ odwoławczy wskazał, że jakkolwiek w części opisowej autor projektu budowlanego (pkt 6 "Dane uzupełniające") podał, że "w sali Miejskiej prowadzone będą spotkania rady wiejskiej" to jednak nie określił, że jest to jedyne i wyłączne przewidywane przeznaczenie spornego budynku. Natomiast z części rysunkowej projektu budowlanego wynika, że w omawianym budynku zaprojektowano pomieszczenia, których przeznaczenie ma ścisły związek z organizacją imprez o charakterze rodzinno-rozrywkowym. I tak z rysunków nr 4 i 5 (rzuty przyziemia w skali 1: 50) wynika, że w poziomie przyziemia zaprojektowano pomieszczenia: kuchnię, zmywalnię, magazyn napojów oraz pomieszczenie "rozdzielni kelnerskiej". Ponadto wyposażenie tych pomieszczeń przedstawione na rysunku nr 12 (rzut przyziemia - technologia) jednoznacznie dotyczy żywności i jej przetwarzania (urządzenia chłodnicze, zmywarka gastronomiczna, umywalki stoły nierdzewne), co w ocenie tutejszego organu ma ścisły związek z rozpatrywanym sposobem wykorzystania budynku. Zaprojektowanie wymienionych pomieszczeń i ujęcie ich w projekcie budowlanym, zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę, w ocenie organu odwoławczego prowadzi do wniosku, iż przedmiotowy budynek już na etapie projektowania i zatwierdzania projektu budowlanego przewidziany był jako miejsce do organizacji uroczystości o charakterze rodzinno- rozrywkowym, których jednym z elementów może być również zabawa taneczna.

Odnosząc się do meritum zaskarżonej decyzji PINB organ odwoławczy zauważył, że organizacja imprez przewidzianych dla większej niż 50 liczby osób nie ma charakteru ciągłego i trwałego, lecz wyłącznie jednostkowy, incydentalny. Z akt sprawy wynika bowiem, że zdecydowana większość imprez, poprzedzonych wnioskami o wynajem przedmiotowej sali, przewidziana była dla liczby osób nie większej niż 50, a zatem w tych przypadkach liczba uczestników biorących udział w odbywających się tam imprezach okolicznościowych i taneczno-rozrywkowych była zgodna z kategorią ochrony przeciwpożarowej ZL III, wynikającej z § 209 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - do której to kategorii zaliczono omawiany obiekt. Natomiast jak wskazał WSA w Gorzowie Wlkp. w wydanym wyroku z dnia 16 kwietnia 2016 r. poprzez nową działalność (o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy pr. bud.) należy rozumieć określonego rodzaju zachowanie w obiekcie budowlanym (lub jego części), będące sposobem jego wykorzystania, który ma charakter ciągły nie zaś jedynie incydentalny, jak to ma miejsce w odniesieniu do przedmiotowego obiektu, co do imprez organizowanych dla liczby osób przekraczającej 50.

Ponadto WINB wskazał, że w części opisowej zatwierdzonego projektu budowalnego (pkt 9 - Dane o istniejących i przewidywanych cechach zagrożenia dla środowiska oraz higieny i zdrowia użytkowników) przebudowy i rozbudowy budynku warsztatowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na salę wiejską w miejscowości [...] gmina, stwierdzono, że projektowany obiekt nie ma negatywnego wpływu na środowisko przyrodnicze, spełnia wymogi bezpieczeństwa i zdrowia użytkowników pod względem czystości i hałasu, natomiast zastosowane materiały budowlane i związane z budynkiem urządzenia są tak zaprojektowane, aby występujący poziom hałasu nie stanowił zagrożenia dla sąsiedztwa, zaś "możliwy występujący hałas pogłosowy wewnętrzny powstający w sali ograniczony będzie przegrodami pomieszczenia". Z akt sprawy wynika, że rozpatrywany budynek został przebudowany i rozbudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym (udzielone zostało pozwolenie na jego użytkowanie), zaś w toku jego użytkowania wykonywane są wymagane przez ustawę Prawo budowlane przeglądy techniczne, które nie wykazują żadnych nieprawidłowości w obiekcie.

Organ dodał, że wykorzystanie budynku w omawianych funkcjach (wesela i uroczystości rodzinne) nie nosi cech wyłączności, to znaczy budynek świetlicy wiejskiej wykorzystywany jest poprzez różne formy działalności, związane z jego charakterem. Zauważył przy tym, że działalność świetlicy wiejskiej w [...], stanowiącej mienie komunalne Gminy, jest uregulowana przepisami o charakterze lokalnym. Stosownie do § 1 uchwały Nr XXXVI/202/2013 Rady Gminy z dnia 2 sierpnia 2013 r. w sprawie trybu korzystania z świetlicy oraz Sali w [...] na terenie Gminy - świetlica i sala mogą być udostępniane na wniosek zainteresowanego (organizatora) do organizowania zebrań wiejskich, imprez kulturalnych, rozrywkowych i rodzinnych.

Wobec powyższego WINB uwzględnił odwołanie Gminy i wydał w sprawie decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylającą w całości zaskarżoną decyzję PINB z dnia [...] lutego 2017 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. Jednocześnie organ odwoławczy uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w dotychczasowym postępowaniu przez organ I instancji był kompletny i nie wymagał uzupełnienia w trybie art. 136 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył Z.M.. Zaskarżając decyzję w całości zarzucił jej naruszenie norm postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. poprzez uznanie, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania sali wiejskiej, a jej projektowana funkcja umożliwiała organizację imprez o charakterze taneczno-rozrywkowym, w sytuacji gdy prawidłowo zebrany i oceniony materiał wskazuje na wniosek przeciwny, a w szczególności z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że organizacja takich imprez nie była przewidziana przy uzyskiwaniu pozwolenia na budowę. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego w zaskarżonej decyzji błędnie przyjęto, iż już na etapie planowania uzyskania pozwolenia na budowę planowano organizowanie imprez o charakterze taneczno-muzycznym. To błędne założenie skutkowało przyjęciem nieuzasadnionych wniosków o tym, że organizacja takich imprez nie stanowi zmiany sposobu użytkowania obiektu i jest zgodna z jego funkcją. Według skarżącego aby ocenić pierwotny sposób użytkowania obiektu, należałoby w pierwszej kolejności sięgnąć nie tylko do dokumentacji projektowej załączonej do wniosku o zezwolenie na budowę, ale również do treści decyzji administracyjnych udzielających takiego zezwolenia. W zaskarżonej decyzji całkowicie pominięto decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia [...] listopada 2010 r. o pozwoleniu na rozbiórkę i przebudowę obiektu wraz ze zmianą sposobu użytkowania na salę wiejską. W treści uzasadnienia decyzji za niezasadne uznano zarzuty skarżącego, iż usytuowanie świetlicy spowoduje znaczne natężenie hałasu. Wskazano, że z pkt 6 opisu technicznego projektu budowlanego wynika, że w projektowanej sali wiejskiej prowadzone będą spotkania rady wiejskiej, zaś do obsługi budynku i zaplecza kuchennego przewiduje się zatrudnienie na umowę zlecenie dwóch pracowników. Biorąc to pod uwagę, organ odwoławczy nie miał wątpliwości, że w projektowanym budynku nie jest przewidziane prowadzenie działalności, która powodowałaby powstanie znacznych uciążliwości związanych z hałasem. Już zatem na etapie wydawania decyzji o zmianie sposobu użytkowania, organy administracyjne nie miały wątpliwości, że sposób użytkowania świetlicy wiejskiej nie będzie polegał na organizowaniu hałaśliwych imprez taneczno-muzycznych.

Przeciwne ustalenia dokonane w zaskarżonej decyzji stoją w ocenie skarżącego w sprzeczności z treścią decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania, a także z treścią pozostałych zgromadzonych w sprawie dokumentów. Otóż w projekcie architektoniczno-budowlanym stanowiącym podstawę wydania pozwolenia na przebudowę budynku wraz ze zmianą sposobu użytkowania na salę wiejską wskazano, iż: projektowana liczba użytkowników wynosi 40 osób, projektowana zmiana sposobu użytkowania nie wpłynie niekorzystnie na otoczenie, projektowana zmiana sposobu użytkowania nie narusza interesu osób trzecich w rozumieniu przepisów prawa budowalnego, w sali wiejskiej prowadzone będą spotkania rady wiejskiej, do obsługi budynku i zaplecza kuchennego przewiduje się zatrudnienie na umowę zlecenia dwóch pracowników. Analiza projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] dała podstawy do przyjęcia, iż sala wiejska została zakwalifikowana jako obiekt użyteczności publicznej. Z dołączonej do projektu charakterystyki energetycznej budynku wynika, że projektowana liczba użytkowników wynosi 40 osób. Jednocześnie wskazano, iż do wniosku o pozwolenie na użytkowanie obiektu załączono stanowisko straży pożarnej, z którego wynika, że sala przeznaczona jest do przebywania w niej 50 osób. Z pisma Samorządu Województwa znajdującego się w aktach sprawy wynika ponadto, iż we wniosku o przyznanie pomocy Gmina określiła planowany cel realizacji inwestycji, jako: "...wzrost aktywizacji i integracji społeczności lokalnej, wpłynie ona na poprawę stanu infrastruktury społecznej, jakości życia mieszkańców oraz zwiększy atrakcyjność miejscowości poprzez utworzenie kompleksu kulturowego w [...], czyli atrakcyjnego miejsca spotkań , które będzie służyć wszystkim mieszkańcom wsi i okolic wdrażać do kulturalnego sposobu spędzania wolnego czasu, pozwoli zintegrować się społeczeństwu, związać nowym organizacjom i poprawić funkcjonowanie już istniejących." W ocenie skarżącego z powyższego wynika, iż projektowana przebudowa warsztatu na salę wiejską nie miała prowadzić do użytkowania obiektu budowlanego w sposób uciążliwy dla otoczenia. Dalej wskazał, że w projekcie budowlanym określono, iż sala przeznaczona będzie dla zebrań rady wiejskiej, a liczba użytkowników sali nie będzie przekraczać 40 osób, co prowadzi do wniosku, że budynek nie został zaprojektowany do organizacji imprez o charakterze taneczno-muzycznym i to dla liczby uczestników przekraczających 40 osób. Taki sposób rozumienia sposobu użytkowania obiektu zaprezentował również Wojewoda, który wydając decyzję z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] stwierdził, iż w projektowanym budynku sali wiejskiej nie jest przewidywane prowadzenie działalności, która powodowałaby powstanie znacznych uciążliwości związanych z hałasem. Samorząd Województwa, który w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. wskazał, iż prowadzona w świetlicy wiejskiej działalność polegająca na organizowaniu zabaw weselnych mających charakter taneczno-muzyczny pod szyldem Domu Weselnego [...] jest niezgodna z warunkami przyznania pomocy w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 i z decyzją o pozwoleniu na budowę. WINB w piśmie z dnia [...] października 2015 r., gdzie wskazano, że organizowanie w obiekcie, który ma funkcję sali wiejskiej, imprez weselnych mających charakter taneczno-muzyczny równoznaczne jest ze zmianą sposobu użytkowania tego obiektu.

Skarżący odwołał się do przedkładanych do akt sprawy wydruków z serwisów internetowych, z których wynikało, że sala była traktowana jako miejsce organizacji imprez rozrywkowych o liczbie przekraczającej 50 osób. Świadczy o tym załączona do akt sprawy informacja z dnia [...] marca 2015 r. z serwisu facebook, w której właściciel restauracji wskazuje, że w "Domu Weselnym [...]" organizuje przyjęcia dla min 80 do 150 osób i umieszcza schemat ustawienia stołów na 140 osób. Ponadto na stronie wsi [...] - w jeszcze w 2016 r. widniał opis Sali [...] z informacją, iż służy ona do organizowania zabaw taneczno-muzycznych, w tym organizowane są tam wesela na 120 osób, a w celu wynajęcia sali należy kontaktować się z sołtysem wsi [...].

Zdaniem skarżącego powoływanie się na projektowane zaplecze kuchenne, jako uzasadnienie dla organizacji wesel i imprez taneczno-muzycznych, jest niewłaściwe. Zaplecze kuchenne może być przecież użytkowane przy organizacji szkoleń, konferencji, obsługi zebrań wiejskich, organizacji spotkań tematycznych, czy kół zainteresowań. Wskazał przy tym, iż okoliczność, że organizacja imprez taneczno-muzycznych nie nosi cech wyłączności nie zmienia faktu, że należy ocenić fakt ich organizacji pod kątem zmiany sposobu użytkowania obiektu. Dla przyjęcia, iż zmieniono sposób użytkowania obiektu nie jest konieczna całkowita zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a wystarczające jest podjęcie dodatkowej działalności sprzecznej ze sposobem użytkowania budynku. W ocenie skarżącego organizowanie w sali wiejskiej zabaw taneczno-muzycznych, stanowi nielegalną zmianę sposobu użytkowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana w następstwie dwukrotnego uchylenia wcześniejszych decyzji WINB wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 357/16 i z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Go 425/17.

W związku z powyższym, w rozpatrywanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy.

Oceniając czy przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom Sądu i jego ocenie prawnej, a tym samym czy nie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a., przytoczyć należy stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Go 425/17. Jak wskazał Sąd zadaniem organu było ustalenie jakie przeznaczenie miał pierwotnie obiekt budowlany, a następnie czy podejmowana w nim działalność odbiega od pierwotnie założonej, i w dalszej kolejności czy jej podjęcie powoduje zmianę warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W ocenie Sądu nie wyjaśniono jednoznacznie na jakiej podstawie organ przyjął, że pierwotna funkcja obiektu sprowadzała się wyłącznie do funkcji organizacji spotkań wiejskich, organ nie odniósł się również do różnic między częścią opisową projektu budowlanego a jego częścią graficzną oraz kwestii czy obiekt znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czy też dla inwestycji wydana została decyzja o warunkach zabudowy.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi zdaniem Sądu do wniosku, że organ drugiej instancji nie zastosował się do powyższych wskazań zawartych w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Go 425/17, albowiem nie dokonał ustaleń wystarczających do określenia pierwotnej funkcji obiektu i w rezultacie nie dokonał należytej oceny czy podejmowana w obiekcie działalność odbiega od pierwotnie założonej.

Mimo wyraźnego i stanowczego wskazania przez Sąd, nadal nie wyjaśniono czy dla przedmiotowej inwestycji została wydana decyzja o warunkach zabudowy, a ustalenia dotyczące tego pierwszego etapu procesu inwestycyjnego mogłyby przecież mieć znaczenie dla wyjaśnienia pierwotnej funkcji obiektu, co ma szczególne znaczenie wobec daleko idących wątpliwości w tym zakresie skutkujących rozbieżnymi decyzjami orzekających w sprawie organów.

Jeżeli chodzi o ustalenia dotyczące tej pierwotnej funkcji obiektu to w uzasadnieniu skarżonej decyzji wskazano, że nie sprowadzała się ona wyłącznie do funkcji organizacji spotkań wiejskich, o czym świadczy zdaniem organu odwoławczego zaprojektowanie pomieszczeń kuchni, zmywalni, magazynu napojów oraz pomieszczenia "rozdzielni kelnerskiej" i wyposażenie tych pomieszczeń. W ocenie organu odwoławczego prowadzi to do wniosku, iż przedmiotowy budynek już na etapie projektowania i zatwierdzania projektu budowlanego przewidziany był jako miejsce do organizacji uroczystości o charakterze rodzinno-rozrywkowym, których jednym z elementów może być również zabawa taneczna.

Powyższa konkluzja, że pierwotna funkcja obiektu obejmowała organizowanie zabaw tanecznych nie została przez organ w dostateczny sposób uzasadniona. O ile zgodzić się należy, że charakter zaprojektowanych pomieszczeń i ich wyposażenie świadczyć może, iż pierwotnie przewidywana była także funkcja gastronomiczna obiektu, co wiązać się miało z organizacją spotkań społeczności wiejskiej, to zgromadzony materiał dowodowy nie dawał żadnych podstaw do stwierdzenia, że ta funkcja obejmować miała również organizowanie imprez tanecznych. Oczywistym jest, że podjęcie działalności polegającej na organizowaniu imprez tanecznych wiąże się ze zmianą warunków w zakresie emisji hałasu i drgań oraz układu obciążeń. Użytkowanie obiektu w taki sposób może naruszać prawnie chronione interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich, w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Nie budzi wątpliwości, w oparciu o zasady doświadczenia życiowego, że istotna jest różnica uciążliwości zarówno dla bezpośrednich użytkowników jak i właścicieli sąsiednich nieruchomości funkcjonowania obiektu, w którym odbywają się spotkania połączone z wyłącznie z konsumpcją gastronomiczną i obiektu, w którym odbywają się także imprezy taneczne i to na ponad 50 osób.

Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie w praktyce występują liczne przypadki, gdy podstawowa funkcja (np. kawiarnia) nie ulega zmianie, ale zmiana rodzaju działalności (np. lokal muzyczny) wywołuje skutki określone w art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2549/10) .

Zachowanie nawet tej samej funkcji budynku nie przesądza o tożsamości prowadzonych w nim działalności, a dla ustalenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego czyli udowodnionych przejawów prowadzenia w obiekcie działalności sprzecznej z jego przeznaczeniem tj. funkcją obiektu, nie jest konieczne, by kolidująca z przeznaczeniem obiektu działalność miała charakter nieprzerwany.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy za istotny należy uznać powoływany przez skarżącego fakt zamieszczania w internecie informacji, z których wynika, że organizowanie zabaw tanecznych, w których może brać udział ponad 50 uczestników, stanowi stały element funkcjonowania przedmiotowej sali wiejskiej. Do tej okoliczności organ II instancji w ogóle się nie odniósł, akcentując jedynie fakt, iż organizowanie takich imprez nie było częste. Znaczenie ma jednak nie tylko częstotliwość, ale przede wszystkim fakt dalszego organizowania takich imprez, w tym takich, w których liczba uczestników przekracza 50, co nie odpowiada kategorii ZL III wynikającej z § 209 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - do której to kategorii zaliczono przedmiotowy obiekt. Na tę okoliczność zwrócił uwagę Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 357/16 i w ocenie organu I instancji - PINB jak wynika z uzasadnienia decyzji z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], stanowiło to naruszenie przepisu art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego. Tymczasem w ocenie organu II instancji znaczenie ma jedynie to, że zdecydowana większość imprez zorganizowana była dla liczby osób nie większej niż 50, a pomija ten organ to, że imprezy, w których liczba uczestników może przekraczać 50, a więc nie być zgodna z kategorią ochrony przeciwpożarowej ZL III, znajdują się w stałej ofercie dotyczącej przedmiotowego obiektu.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że organ II instancji nie realizując, z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., wskazań zawartych w wyroku WSA z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Go 425/17 nie dokonał prawidłowych ustaleń dotyczących pierwotnej funkcji obiektu – sali wiejskiej i co za tym idzie nie ocenił prawidłowo czy prowadzona w nim działalność w zakresie organizowania imprez tanecznych pozostaje w sprzeczności z tą pierwotną funkcją oraz czy organizowanie imprez, w których liczba uczestników przekraczając 50, nie jest zgodna z kategorią ochrony przeciwpożarowej ZL III, stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot uiszczonej opłaty sądowej w wysokości 500 zł.

Rozstrzygając ponownie sprawę organ powinien wydać decyzję eliminującą wskazane uchybienia tj. wykonać wszystkie wskazania zawarte w uzasadnieniach wyroków WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 357/16 i z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Go 425/17, co umożliwi prawidłowe ustalenie czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego.