Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 112/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 647  Sprawy związane z ochroną danych osobowych
Skarżony organ: Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2021 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy [...] na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie przetwarzania danych osobowych 1. uchyla pkt 1 i 2 zaskarżonej decyzji; 2. umarza postępowanie w zakresie pkt 3 zaskarżonej decyzji; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz strony skarżącej Burmistrza Miasta i Gminy [...] kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 104 § 1 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r. poz. 256 ze zm., zwanej dalej "K.p.a") w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. Z 2019 r. poz. 1781 ze zm.) oraz art. 5 ust. 1 lit. b, art. 6 ust. 1 i art. 58 ust. 2 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 roku w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz. Urz. UE L. Nr 119, str. 1, ze zm., zwanego dalej "RODO") Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych (dalej jako PUODO, organ):

- udzielił Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] (dalej jako "Skarżący"), upomnienia za naruszenie art. 5 ust. 1 lit. a, b i c oraz art. 6 ust. 1 RODO, polegającego na udostępnieniu danych osobowych D. D. w zakresie informacji o osiąganym wynagrodzeniu za okres sprzed objęcia przezeń mandatu radnego – w latach od 2013 do 2015 roku podczas sesji Rady Miejskiej w B.;

- nakazał Skarżącemu usunięcie danych osobowych D. D. w zakresie informacji o osiąganym wynagrodzeniu za okres sprzed objęcia przezeń mandatu radnego w latach od 2013 do 2015 roku, z nagrania sesji Rady Miejskiej w B. z dnia [...] czerwca 2019 roku, dalej jako "Sesja" – udostępnionej pod wskazanymi adresami URL (dalej jako "strony internetowe") – poprzez ich zanonimizowanie (pkt 2),

- w pozostałym zakresie umorzył postępowanie (pkt 3).

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

D. D. wniósł skargę na nieprawidłowości przy przetwarzaniu jego danych osobowych; polegające na ujawnieniu Burmistrzowi przez Miejsko-Gminne Centrum Kultury i Turystyki w B., dalej jako MGCKiT, informacji o osiąganym przez D. D. wynagrodzeniu za okres sprzed objęcia mandatu radnego – w latach od 2013 do 2015 roku; następnie Burmistrz przetwarzał jego dane osobowe dalej – poprzez ich ujawnienie podczas Sesji oraz udostępnienie nagrań z jej przebiegu na ogólnodostępnym portalu Rady Miejskiej w B., zwanej dalej jako "Rada Miejska".

D. D. od 2013 do 2015 roku był zatrudniony w MGCKiT na stanowisku specjalisty. Podczas sesji Skarżący ujawnił wysokość wynagrodzenia uzyskiwanego przez D. D. z tytułu świadczenia pracy na rzecz MGCKiT od 2013 do 2015 roku, kiedy nie zajmował on stanowiska radnego; przebieg sesji utrwalono; nagranie z niej jest ogólnodostępne na stronach internetowych.

Skarżący uznał, że mógł otrzymywać i przetwarzać dane D. D., dotyczące wysokości uzyskiwanego przez niego wynagrodzenia za pracę w MGCKiT we wskazanych latach w związku z wykonywaną przez niego pracą nadzorczą nad wszystkimi gminnymi jednostkami organizacyjnymi; ponadto udostępniona informacja stanowi informację publiczną. Skarżący zaprzeczył, aby informacje zawierające dane osobowe D. D. w zakresie uzyskiwanego przez niego wynagrodzenia osiąganego w latach 2013-2015 za pracę w MGCKiT uzyskał bezpośrednio od MGCKiT.

Dyrektor MGCKiT zaprzeczył, aby on lub podległy mu pracownik udostępnił Skarżącemu dane osobowe D. D. w zakresie uzyskiwanego przez niego wynagrodzenia osiąganego w latach 2013-2015 za pracę w MGCKiT; jego słowa wypowiedziane podczas sesji Rady Miejskiej [...] lipca 2019 roku błędnie zaprotokołowano; nie doszło zatem do incydentu związanego z naruszeniem ochrony danych osobowych D. D.

Zdaniem PUODO, w sprawie doszło do udostępnienia przez Skarżącego danych osobowych D. D. w zakresie informacji o osiąganym przez niego wynagrodzeniu za okres od 2013 do 2015 roku; wskazane dane mieszczą się w kategorii tzw. "danych zwykłych"; przesłanki legalizujące proces przetwarzania tego rodzaju danych zawarte są zaś w art. 6 ust. 1 RODO. Katalog tych przesłanek ma charakter zamknięty; każda z nich jest autonomiczna i niezależna, są co do zasady równoprawne. Spełnienie co najmniej jednej z nich stanowi o zgodnym z prawem przetwarzaniu danych osobowych.

W ocenie Skarżącego, dane osobowe D. D. w zakresie informacji o jego wynagrodzeniu za pracę w okresie od 2013 do 2015 roku należałoby ujmować w kategorii informacji publicznej, której udostępnienie znajduje uzasadnienie w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 roku, poz. 1429 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p."; w związku z tym zastosowanie przepisów o ochronie danych osobowych powinno być wyłączone. Według Skarżącego za legalnością procesu przetwarzania danych wskazanych danych osobowych D. D. przemawiają również przepisy ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 roku, poz. 713 ze zm.), w szczególności chodzi o regulacje, nadające organom gminy kompetencje nadzorcze nad wszystkimi gminnymi jednostkami organizacyjnymi. Skarżący przywołał również przepisy ustawy z dnia 25 października 1991 roku o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2020 roku, poz. 194 ze zm.),

Skarżący wyjaśnił, że podczas sesji Rady Miejskiej korzysta z przygotowanych wcześniej dokumentów; często dotyczą one uśrednionych kwot zarobków na każdym stanowisku w urzędzie; często o te dane pytają bowiem radni czy mieszkańcy, którzy są zainteresowani wydatkowaniem pieniędzy publicznych. W przedmiotowej sprawie nie doszło jednak do ujawnienia danych D. D. wskutek wystosowania takiego zapytania przez radnych czy mieszkańców; zdaniem Skarżącego podane przez niego kwoty wynagrodzenia były kwotami uśrednionymi, a nie rzeczywistymi kwotami wynagrodzenia osiąganymi przez D. D. ; dlatego nie można ich uznać za ujawnienie danych osobowych.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 ust. 1 RODO dane osobowe oznaczają wszelkie informacje o zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej; w związku z tym nawet uśrednioną kwotę wynagrodzenia – ujawnioną w kontekście wskazującym na uzyskiwanie jej przez konkretnie zidentyfikowaną osobę – należy traktować jako daną osobową, której przetwarzanie podlega ochronie przepisów RODO.

Dlatego nie można uznać, że udostępnienie danych osobowych D. D. nastąpiło w oparciu o przepisy dotyczące udostępniania informacji publicznej; w niniejszej sprawie doszło udostępnienia danych osobowych zawartych w dokumentach urzędowych; takie działanie podlega zaś przepisom RODO; przetwarzanie danych osobowych bez podstawy prawnej, określonej w art. 6 ust. 1 RODO, stanowi naruszenie przepisów ochrony danych osobowych D. D.

Administrator – w tym przypadku Skarżący – powinien przetwarzać dane osobowe zgodnie z zasadami przetwarzania określonymi w art. 5 ust. 1 RODO. Skarżący, podając informację dotyczącą wynagrodzenia otrzymywanego przez D. D. w latach 2013-2015 powinien mieć na uwadze, czy dane przetwarzane są m.in. zgodne z prawem i rzetelnie i w sposób przejrzysty dla osoby, której dotyczą (art. 5 ust. 1 lit. a RODO), czy zostały zebrane w konkretnych, wyraźnych i prawnie uzasadnionych celach i nieprzetwarzane dalej w sposób niezgodny z tymi celami (art. 5 ust. 1 lit. b RODO) oraz czy są adekwatne, stosowne oraz ograniczone do tego, co niezbędne do celów, w których są przetwarzane (art. 5 ust. 1 lit. c RODO).

Wyjaśnienia Skarżącego, jakoby pełniona przez niego funkcja nadzorcza uprawniała czy też obligowała go do sprawowania pieczy i posiadania dostępu do informacji o wynagrodzeniach pracowników zatrudnionych w MGCKiT kolidują ze wskazanymi zasadami. Skoro Burmistrz wskazuje na uprawnienia nadzorcze pozwalające na kontrolowanie stanu majątku gminy i podległych jej jednostek organizacyjnych i na tej podstawie uzyskuje dostęp do dokumentacji finansowej MGCKiT, to pozyskane w ten sposób informacje nie powinny być udostępniane w celu innym niż ten, w którym je uzyskano. Posłużenie się spersonalizowanymi danymi odnoszącymi się wyłącznie do informacji o wynagrodzeniu D. D. we wskazanym okresie – kiedy nie pełnił funkcji radnego – nie mogło zatem wiązać się z celem, dla którego dane te miały zostać bez Skarżącego uzyskane, ujawniając informację o otrzymywanym przez D. D. wynagrodzeniu naruszono zasady przetwarzania danych osobowych, określone w art. 5 ust. 1 RODO.

Organ umorzył postępowanie w zakresie kwestionowanych przez D. D. działań MGCKiT. MGCKiT wyjaśnił bowiem, że nie udostępnił danych osobowych D. D. Skarżącemu; zgodnie z jego wyjaśnieniami dane te nie zostały przezeń dobrowolnie udostępnione ani też nie wypłynęły z jednostki; w złożonych wyjaśnieniach MGCKiT kategorycznie zaprzeczył, aby Dyrektor placówki przyznał publicznie podczas sesji , że dane osobowe D. D. Skarżący uzyskał bezpośrednio z MGCKiT.

W skardze do tutejszego Sądu Burmistrz Miasta i Gminy B. zarzucił naruszenie:

- art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie dane o wynagrodzeniu pracownika jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego będącego osobą publiczną nie stanowią informacji publicznej;

- art. 4 pkt 1 RODO w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a poprzez ustalenie, że wysokość wynagrodzenia otrzymywanego przez pracownika instytucji samorządowej stanowi dane osobowe bez jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego w tym zakresie;

- art. 20 ust. 1B ustawy o samorządzie gminnym w zw. Z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku poprzez nakazanie modyfikacji treści nagrania z posiedzenia Rady Miejskiej w B., których to obowiązek publikacji w Internecie przewidują wprost przepisy prawa.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że informację publiczną stanowią dane odnoszące się do wysokości środków wydatkowanych na wynagrodzenia zatrudnionych w jednostce samorządu terytorialnego pracowników, a zatem w niniejszej sprawy informacje o wynagrodzeniu za okres od 2013 do 2015 roku nie podlegały ochronie, bowiem są dostępne dla każdego.

Ponadto, skoro dane osobowe to informacje, które identyfikują lub umożliwiają identyfikację osoby której dotyczą, to bez wątpienia dane o wysokości wynagrodzenia nie mogą zostać uznane za dane osobowe, gdyż wysokość wynagrodzenia nie może powodować identyfikacji konkretnej osoby.

Odnosząc się zaś do pkt 2 zaskarżonej decyzji, Skarżący wskazał, iż w myśl przepisów o samorządzie gminnym, zawartych w art. 20 ust. 1b, obrady rady gminy są transmitowane i utrwalane za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk. Nagrania obrad są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej gminy oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty. Przepis ten według Skarżącego stanowi, że publikacji podlegania całość obrad, co wprost zakazuje jakichkolwiek ingerencji w treść przekazu.

W odpowiedzi na skargę organ administracyjny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać trzeba, że ustawa o informacji publicznej stanowi w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Z art. 6 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy wynika, że informacją publiczną jest informacja o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego.

Zarówno w orzecznictwie i w doktrynie przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się każdą informację wytworzoną przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które gospodarują mieniem publicznym, jak również informację odnoszącą się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. W świetle powyższego oczywistym jest, że każda informacja dotycząca gospodarowania finansami publicznymi stanowi informację publiczną.

W ramach zaś gospodarowania funduszami publicznymi mieści się wynagradzanie i premiowanie pracowników, także i tych, którzy nie pełnią funkcji publicznych.

Przepis art. 5 ust. 2 ustawy o informacji stanowi o ograniczeniu w udostępnianiu informacji publicznej, ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W zdaniu drugim tego przepisu ustawodawca wskazał, że powyższe ograniczenie nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne czy mających związek z pełnieniem tych funkcji.

Skarżący wywiódł w skardze, że dane osobowe dotyczące osiąganych przez D. D. zarobków w latach 2013-2015 są informacjami publicznym z uwagi na zajmowane przez tę osobę funkcję.

Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy został ustalony wadliwie. Z treści decyzji nie wynika, czy w przedmiotowym okresie D. D. zajmował funkcję publiczną, ani w jaki sposób pozyskano informacje o jego zarobkach w w.w. okresie.

Na PUODO spoczywał obowiązek ustalenia: czy w ogóle i w jakim trybie Burmistrz pozyskał od administratora (MGCKiT) informacje o zarobkach D. D.. Jeśli tak to czy dane Skarżącego zostały uzyskane w prawidłowy sposób, czy też poza przyjętymi zasadami dostępu do informacji o zarobkach pracowników MGCKiT.

Organ jednak poprzestał na ogólnikowym przyjęciu, że Burmistrz pozyskał wskazane dane osobowe Skarżącego w ramach wykonywanej przez niego funkcji nadzorczej nad gminnymi jednostkami organizacyjnymi. Uchylono się jednocześnie od oceny legalności sposobu pozyskania tych danych osobowych i tym samym jego zgodności z regułami zawartymi w RODO. Organ nie ustalił w jaki ostatecznie sposób - technicznie - dane osobowe Skarżącego pozyskano.

Zdaniem Sądu, okoliczności faktyczne sprawy nie zostały wyjaśnione prawidłowo.

Organ uchylił się od procedowania w sprawie, powołując się na sprzeczność składanych wyjaśnień. Nie wywiódł jednocześnie, aby wyczerpano dostępne dlań – określone w K.p.a. i RODO - środki procesowe, służące ustaleniu stanu faktycznego.

Ponieważ sprawa nie została wnikliwie wyjaśniona we wszystkich istotnych aspektach, konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego punktu 1 i 2 decyzji. Trafne bowiem okazały się zarzuty skargi, dotyczące naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. z decyzji nie wynika właściwie, dlaczego została wydana, w szczególności, jaki stan faktyczny ustalono.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, orzeczono jak w pkt 1 sentencji. W sprawie zwrotu kosztów orzeczono w pkt. 2 w myśl art. 200 wskazanej ustawy, uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu.

Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną przez Sąd i sporządzi wyczerpujące, prawidłowe uzasadnienie ponownie wydanego rozstrzygnięcia.

W zakresie punktu 3 decyzji Sąd umorzył postępowanie, albowiem wyrokiem z dnia 7 lipca 2021 r., wydanym w sprawie II SA/Wa 175/21, w sprawie ze skargi D. D.

na (tę samą) decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił pkt 3 zaskarżonej decyzji;

W zakresie zatem, w jakim o punkcie 3 decyzji tutejszy Sąd już orzekł, wydając (nieprawomocny) wyrok, skarga kolejnego skarżącego w tym zakresie stała się bezprzedmiotowa, o czym orzeczono na podstawie art.161 § 1 pkt. 3 p.p.s.a.

.