Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 13/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 2, art. 61 pkt 1, art. 66 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: par. 28, par. 126
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 31 października 2018 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim z dnia 10 września 2018 r., nr [...], 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżącego T. D. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez T. D. (zwanego dalej również stroną lub skarżącym) jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (WINB) z dnia 31 października 2018 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim (PINB) z dnia 10 września 2018 r., nr [...], nakazującą skarżącemu - jako właścicielowi budynku produkcyjno-magazynowego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] - wykonanie robót budowlanych polegających na odprowadzeniu wód opadowych z dachu budynku na nieutwardzony teren działki lub do dołu chłonnego, w terminie do 1 sierpnia 2019 r.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Podczas przeprowadzonej w dniu 25 września 2017 r. kontroli dotyczącej prawidłowego utrzymania wyżej opisanego budynku produkcyjno-magazynowego ustalono, że posiada on orynnowanie, natomiast rury spustowe są zakończone w ziemi i brak jest możliwości stwierdzenia, gdzie znajduje się końcowe odprowadzenie wód opadowych z dachu budynku. Teren wokół budynku utwardzony jest w układzie mieszanym, tj. kostką brukową, płytami betonowymi oraz trelinką na pasie szerokości 5,0 m i całej długości krótszego boku budynku, od strony działki nr a (elewacja wschodnia). Teren od strony elewacji północnej jest wyższy w stosunku do działki b (stanowiącej drogę, zgodnie z wypisem gruntu). Krótszy bok budynku jest nieutwardzony (elewacja zachodnia). Podczas kontroli pełnomocnik T. D. podał, że od strony elewacji południowej zostały wymienione rury od instalacji deszczowej, natomiast firma A S.A. od strony północnej zlikwidowała przyłącze deszczówki od budynku w styczniu 2015 r. i w listopadzie 2016 r., zatem w czasie kupna budynku był on podłączony do kanalizacji deszczowej biegnącej na działce A. Dodatkowo pełnomocnik stwierdził, że teren na działce nr c w zakresie utwardzenia nie uległ zmianie.

W dniu 8 listopada 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim wszczął postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowego utrzymania budynku produkcyjno-administracyjnego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...], którego właścicielem jest T. D., reprezentujący firmę B. Jednocześnie organ pouczył stronę o przysługujących jej uprawnieniach.

Następnie, postanowieniem z dnia 5 grudnia 2017 r. PINB nałożył na T. D. obowiązek dostarczenia oceny technicznej stanu technicznego przedmiotowego budynku, które to postanowienie zostało jednak uchylone przez organ odwoławczy - postanowieniem z dnia 2 lutego 2018 r.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ pierwszej instancji decyzją z dnia 10 września 2018 r., działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.), dalej zwanej Prawem budowlanym, nakazał skarżącemu wykonanie robót budowlanych polegających na odprowadzeniu wód opadowych z dachu budynku na nieutwardzony teren działki lub do dołu chłonnego, w terminie do 1 sierpnia 2019 r., zastrzegając jednocześnie, że roboty budowlane należy prowadzić pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane i przynależnej do właściwej izby samorządu zawodowego, i że o wykonaniu nałożonego obowiązku należy powiadomić organ w zakreślonym terminie. W uzasadnieniu decyzji PINB za bezsporne uznał to, że właściciel sieci kanalizacji deszczowej - A S.A. zlikwidował przyłącze kanalizacji deszczowej do budynku produkcyjno-magazynowego należącego do strony, pozbawiając ją możliwości odprowadzania wód opadowych w dotychczasowy sposób. W ocenie organu, zaistniały stan faktyczny doprowadził do tego, że budynek nie spełnia przede wszystkim wymogów § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie wyposażenia działki w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. Wskazał też organ na wynikające z art. 61 pkt 1 i art. 5 Prawa budowlanego obowiązki właściciela lub zarządcy budynku, a także podkreślił, że strona powinna dojść do porozumienia z właścicielem kanalizacji deszczowej, do której wody opadowe były odprowadzane dotychczas albo zadbać o wykonanie alternatywnej instalacji umożliwiającej odprowadzanie tych wód. Natomiast wyjaśniając podstawę prawną wydanej decyzji argumentował, że art. 66 Prawa budowlanego powinien mieć zastosowanie wtedy, gdy obiekt budowlany jest nieprawidłowo eksploatowany, a jego stan jest wynikiem zaniechania, niedbalstwa, bierności właściciela lub zarządcy, zużycia obiektu budowlanego, do którego dochodzi w miarę upływu czasu, a niekiedy nieodpowiedniego użytkowania. Stan ten może być także wynikiem naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Jak wywodził organ, celem ww. przepisu jest, aby jego stosowanie prowadziło do zapewnienia właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów budowlanych oraz użytkowania ich w sposób niezagrażający wskazanym w ustawie dobrom chronionym. Dlatego dla jego zastosowania nie mają znaczenia okoliczności, które doprowadziły do sytuacji spełniających przesłanki w nim określone, bez znaczenia pozostaje też okoliczność, czy i w jakim stopniu adresat decyzji jest winny powstania przesłanek zobowiązujących organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania i zakończenia go odpowiednim nakazem.

Z powyższą decyzją nie zgodził się T. D., który w odwołaniu domagał się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 7, art. 77 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., polegające na zaniechaniu wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności brak ustalenia, czy roboty budowlane polegające na odcięciu nieruchomości strony od kanalizacji deszczowej zostały przeprowadzone w sposób legalny,

2) art. 10 K.p.a. polegające na pozbawieniu skarżącego - przed wydaniem zaskarżonej decyzji - możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Dodatkowo skarżący wniósł o zobowiązanie Starosty [...] do wyjaśnienia, na jakiej podstawie A S.A. dokonały likwidacji przyłącza kanalizacji deszczowej, a także do przedłożenia wszelkich będących w dyspozycji tego organu dokumentów związanych z tymi robotami.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 31 października 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Za organem pierwszej instancji organ odwoławczy wskazał na wynikające z Prawa budowlanego obowiązki spoczywające na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego oraz podkreślił, że celem zastosowanego w sprawie art. 66 Prawa budowlanego jest zapewnienie właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów budowlanych oraz użytkowania ich w sposób niezagrażający dobrom chronionym prawem. WINB akcentował, że wydając orzeczenie na podstawie tego przepisu nie ma uprawnień do badania przyczyn, które doprowadziły do nieodpowiedniego użytkowania obiektu. Nie może też badać, kto ponosi odpowiedzialność za stwierdzony stan. Decyzja nakazująca usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości powinna być zasadniczo skierowana do właściciela nieruchomości, zaś występujący problem rozliczeń kosztów związanych z usunięciem stwierdzonych nieprawidłowości pomiędzy właścicielem przedmiotowego budynku a właścicielem sąsiedniej działki (w związku z uprzednią likwidacją przyłącza kanalizacji deszczowej) nie należy - w przekonaniu organu - do materii administracyjnoprawnej, a więc nie pozostaje w kompetencji organów nadzoru budowlanego. Zdaniem WINB, w sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające wydanie decyzji w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z § 126 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dachy i tarasy, a także zagłębienia przy ścianach zewnętrznych budynku powinny mieć odprowadzenie wody opadowej do wyodrębnionej kanalizacji deszczowej lub kanalizacji ogólnospławnej, a w przypadku braku takiej możliwości - zgodnie z § 28 ust. 2. Z kolei § 28 ust. 2 tego rozporządzenia stanowi, że w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Natomiast oprowadzenie wód opadowych w sposób niezgodny z tymi przepisami stanowi przesłankę do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, co miało miejsce w niniejszej sprawie. WINB podkreślił, że zlikwidowanie przyłącza do kanalizacji deszczowej leżącej na terenie firmy A S.A. spowodowało konieczność zastosowania przez stronę - we własnym zakresie - zamiennych rozwiązań odprowadzania wód opadowych z dachu budynku i terenu działki, ale nie w sposób dowolny, tylko zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Skoro jednak strona tego nie uczyniła, to organ nadzoru budowlanego miał obowiązek wydać w tej sprawie stosowną decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Ponadto WINB wyjaśnił, że nakazane w zaskarżonej decyzji roboty budowlane dotyczą sprawy prawidłowego odprowadzania wód opadowych z budynku w sposób zgodny z przepisami warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, zatem roboty te powinny być prowadzone pod kierownictwem osoby posiadającej uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi w specjalności instalacji sanitarnych. Dalej, odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy stwierdził, że wyjaśnienie kwestii legalności likwidacji przyłączy nie świadczy o naruszeniu przez organ pierwszej instancji art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a., ponieważ w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego bez znaczenia są przyczyny, które doprowadziły obiekt do takiego stanu. Z tego powodu brak było również podstaw do nakładania w tym zakresie obowiązków na Starostę [...]. Powody oraz skutki odłączenia budynku od kanalizacji deszczowej mogą być podstawą do zgłoszenia przez obecnego właściciela budynku roszczeń cywilnych wobec osoby, która powyższego dokonała. Poza tym WINB przyznał, że organ powiatowy nie zawiadomił strony na podstawie art. 10 K.p.a. o zakończeniu postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a także zgłoszonych żądań, jednak w sprawie PINB nie przeprowadził dodatkowego postępowania i nie zebrał dodatkowych dowodów po otrzymaniu postanowienia z 2 lutego 2018 r.

W skardze na powyższą decyzję T. D., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił naruszenie:

1) zasady prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a., poprzez niedokładną analizę materiału dowodowego,

2) art. 8 i art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez naruszenie zasady przekonywania i zasady pewności prawa, stosując błędną nadinterpretację stanu faktycznego oraz odstępując od wcześniejszego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym.

W związku z tymi zarzutami skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji organu drugiej instancji, zwrotu kosztów postępowania i wstrzymania wykonania "zaskarżonego postanowienia". Na wypadek uznania, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji, skarżący wniósł o jej uchylenie.

W uzasadnieniu skargi T. D. przypomniał, że po otrzymaniu postanowienia WINB z dnia 2 lutego 2018 r. organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego dodatkowego postępowania wyjaśniającego i wydał decyzję nakładającą przedmiotowy nakaz. Wskazanym postanowieniem uchylono postanowienie PINB z dnia 25 grudnia 2017 r., mocą którego zobowiązano skarżącego do sporządzenia ekspertyzy technicznej budynku, dla wykazania faktycznego sposobu odprowadzania wód opadowych z budynku oraz z działki. Nałożenie na stronę takiego obowiązku zakwestionował jednak organ odwoławczy, który stwierdził, że kontrola przeprowadzona w dniu 25 września 2017 r. nie wykazała występowania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów i robót budowlanych, ani także stanu technicznego budynku. Następnym krokiem organu pierwszej instancji było wydanie decyzji - w oparciu o ten sam materiał dowodowy - której argumentacja pozwoliła na nałożenie na skarżącego nakazu wykonania określonych robót budowlanych. W przekonaniu skarżącego, takie zachowanie organów obu instancji przeczy zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, czy też zasadzie prawdy obiektywnej, a ponadto jest nielogiczne i godzi w jego interes. Poza tym skarżący odnotował, że w postanowieniu z dnia 2 lutego 2018 r. WINB uznał również, że brak odprowadzenia wód do sieci kanalizacyjnej nie może świadczyć o zaistnieniu wątpliwości co do nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego obiektu, zaś rozpatrując odwołanie od decyzji z dnia 10 września 2018 r. przyjął za prawidłowe stanowisko organu pierwszej instancji oraz stwierdził, że organ powiatowy podjął wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Dalej, skarżący akcentował, że na organie administracji spoczywa obowiązek wyjaśnienia podjętego rozstrzygnięcia, tak aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Tymczasem w przedmiotowej sprawie wywody organów pierwszej i drugiej instancji - w ocenie skarżącego - budzą znaczne wątpliwości, zwłaszcza w kontekście obowiązku zajęcia takiego stanowiska, które nie prowadziłoby do naruszeń zasad postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Podkreślił organ odwoławczy, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzono z poszanowaniem zasad wynikających z K.p.a., zaś zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do nałożenia na stronę przedmiotowego nakazu. Poinformował także, że postanowieniem z dnia 4 stycznia 2019 r. wstrzymano wykonanie zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie pełnomocnik organu wniosła o oddalenie skargi, powołując się na argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo wyjaśniła, że kwestia istnienia kanalizacji ogólnospławnej na terenie działki należącej do skarżącego lub obok tej działki była badana przez specjalistów - inżynierów, którzy bazowali na posiadanej dokumentacji i nie przeprowadzili oględzin w terenie. Ponadto podała, że organ nie nakazał odprowadzenia wód opadowych do zbiorników retencyjnych, bo byłoby to zbyt kosztowne dla strony. Oświadczyła również, że nie potrafi wyjaśnić, czy odprowadzenie wody do ziemi w obecnym stanie spełnia wymogi rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wywiedzione.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z poźn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że decyzje te naruszają prawo w stopniu skutkującym koniecznością ich uchylenia.

Przed przedstawieniem przyczyn, które zdecydowały o takiej ocenie Sądu, odnotować należy, że przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie była decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 31 października 2018 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim z dnia 10 września 2018 r., nakazującą T. D. wykonanie robót budowlanych polegających na odprowadzeniu wód opadowych z dachu budynku produkcyjno-magazynowego na nieutwardzony teren działki lub do dołu chłonnego, w terminie do 1 sierpnia 2019 r. W prowadzonym z urzędu postępowaniu organy nadzoru budowlanego zakwestionowały bowiem prawidłowość zastosowanego sposobu odprowadzania wód opadowych z dachu budynku należącego do skarżącego i wskazały, że zgodnie z art. 61 w związku z art. 5 ust. 2 cyt. wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nadal zwanej w skrócie "Prawem budowlanym", właściciel obiektu budowlanego ma obowiązek użytkować obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Materialnoprawną podstawę wydanego nakazu stanowił art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, po myśli którego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Słusznie zauważono w podjętych decyzjach, że stwierdzenie wystąpienia przesłanki określonej ww. przepisem zobowiązuje, a nie uprawnia organy do wydania nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Natomiast w przedmiotowej sprawie orzekające organy ustaliły, że w objętym kontrolą budynku brak jest zgodnego w wymogami prawa odprowadzenia wód opadowych z uwagi na zlikwidowanie - istniejącego wcześniej - przyłącza do kanalizacji deszczowej. W tym miejscu wskazać przyjdzie, że wprawdzie ustawodawca nie zdefiniował użytego w art. art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego pojęcia - "nieodpowiedni stan techniczny", lecz nie może być wątpliwości, że stan ten obejmuje m.in. sytuację, gdy obiekt narusza przepisy techniczno-budowlane, w tym - po myśli art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego - warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, z późn. zm.), zwanym dalej rozporządzeniem. Rozporządzenie to stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków (§ 2 ust. 1), jednak jego standardy mogą stanowić kryterium oceny stanu technicznego budynku. Według § 126 ust. 1 rozporządzenia, dachy i tarasy, a także zagłębienia przy ścianach zewnętrznych budynku powinny mieć odprowadzenie wody opadowej do wyodrębnionej kanalizacji deszczowej lub kanalizacji ogólnospławnej, a w przypadku braku takiej możliwości - zgodnie z § 28 ust. 2. Stosownie do treści § 28 rozporządzenia, działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej (ust. 1), zaś w przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych (ust. 2). Dla uznania legalności odprowadzenia wód - w sytuacji opisanej w ust. 2 § 28 rozporządzenia - wystarczy zatem, by nastąpiło ono w jeden z trzech wymienionych w tym przepisie sposobów.

Badając prawidłowość wydanych w sprawie decyzji Sąd uznał, że jakkolwiek trafne są zaprezentowane przez organy nadzoru budowlanego ogólne wywody co do sposobu rozumienia przedstawionych przepisów, to jednak stanowisko w kwestii konieczności wydania przedmiotowego nakazu jest przedwczesne, gdyż zostało podjęte bez dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W związku z tym odnotować trzeba, że kontrola przez sąd administracyjny prawidłowości zaskarżonego aktu polega w pierwszym rzędzie na ocenie, czy jego wydanie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Uchybienie przepisom procesowym rzutuje bowiem na prawidłowość stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego. Zauważyć też przyjdzie, że nie każde naruszenie przepisów procesowych skutkuje uwzględnieniem zarzutów skargi, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności sąd bada, czy postępowanie przeprowadzono z uwzględnieniem treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., obligującymi do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i do rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, przy zapewnieniu realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Sąd kontroluje także, czy wydane w toku postępowania rozstrzygnięcie jest prawidłowo uzasadnione, czyli zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. Tylko tak przeprowadzone postępowanie stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 K.p.a.). Podkreślić również należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację faktyczną lub prawną. Ostatnio poczyniona uwaga zdaje się być konieczna chociażby z tej przyczyny, że dopiero na rozprawie pełnomocnik organu odwoławczego przedstawiał dodatkową argumentację mającą uzasadnić wydany nakaz, wskazując, że organ nie nakazał odprowadzenia wód opadowych do zbiorników retencyjnych, bo byłoby to zbyt kosztowne dla strony.

W przekonaniu Sądu, realizując obowiązki w opisanym powyżej zakresie orzekające w sprawie organy naruszyły wymienione przepisy prawa procesowego. Podniesiono już wcześniej, że redakcja § 28 ust. 2 rozporządzenia, gdzie po przecinku podane są trzy sposoby odprowadzania wód opadowych z działki, wskazuje, iż są to równorzędne sposoby odprowadzania wód opadowych, tj. na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych i zbiorników retencyjnych. Tymczasem w podjętych decyzjach zdecydowano o konieczności wykonania robót budowlanych polegających na odprowadzeniu wód opadowych z dachu budynku tylko na nieutwardzony teren działki lub do dołu chłonnego, przy czym w treści tych decyzji w ogóle nie wyjaśniono, dlaczego w okolicznościach sprawy pominięto trzecią ze wskazanych wyżej możliwości. Nadmienić trzeba, że decyzja wydana na podstawie art. 66 Prawa budowlanego powinna uwzględniać indywidualne cechy danego obiektu, dlatego rodzaj i zakres wystosowanych nakazów powinny zależeć od ustalonych konkretnych potrzeb (tak: NSA w wyroku z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 355/06, dostępnym na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast z nadesłanych akt administracyjnych nie wynika, by takie ustalenia poczyniono, w szczególności, by wystąpiły jakieś przeszkody w dopuszczeniu odprowadzenia wód z dachu budynku do zbiorników retencyjnych, czyli również w sposób przewidziany prawem. Ponadto w treści zaskarżonej decyzji oraz decyzji PINB brak jest jakichkolwiek rozważań dotyczących tego, które z trzech rozwiązań odprowadzania wód jest najbardziej adekwatne do sytuacji faktycznej, przy uwzględnieniu także interesu strony. Nie można nadto wykluczyć, że każdy z omawianych wariantów jest możliwy do zastosowania w realiach niniejszej sprawy, zaś w takim przypadku wybór jednego z nich należy pozostawić zobowiązanemu. W konsekwencji stwierdzić należy, że wydany w sprawie nakaz nie został dostatecznie uzasadniony.

Zdaniem Sądu, organy nadzoru budowlanego powinny również przeanalizować i dać temu wyraz w rozstrzygnięciu, czy w kontrolowanej sprawie można zastosować ust. 1 § 28 rozporządzenia. Organy skupiły się na fakcie zlikwidowania przez właściciela sieci kanalizacji deszczowej - A S.A. przyłącza tej kanalizacji do przedmiotowego budynku produkcyjno-magazynowego, przy czym nie wyjaśniły, czy w terenie istnieje inna kanalizacja deszczowa lub kanalizacja ogólnospławna, do której ewentualnie możliwe byłoby odprowadzanie wód opadowych. W tej kwestii brak jest jednoznacznego stanowiska organów. Na rozprawie pełnomocnik WINB przyznała, że w tym zakresie nie dokonano oględzin, choć jest to kwestia istotna dla rozstrzygnięcia, ponieważ dopiero jeśli nie ma możliwości przyłączenia budynku do ww. sieci kanalizacji, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Ponadto pełnomocnik organu stwierdziła, że nie potrafi podać, czy odprowadzenie wody do ziemi w obecnym stanie spełnia wymogi, ustalone w ust. 2 § 28 rozporządzenia. Natomiast z protokołu kontroli wynika, że część terenu wokół należącego do strony budynku nie jest utwardzona, budynek posiada orynnowanie, zaś rury spustowe są zakończone w ziemi. Nie ustalono jednak, gdzie znajduje się końcowe odprowadzenie wód opadowych z dachu budynku, więc nie można z całą pewnością stwierdzić, że aktualne odprowadzanie wód nie następuje na nieutwardzony teren skarżącego, czyli zgodnie

z ust. 2 § 28 rozporządzenia. Nie przeprowadzono zatem w wystarczający sposób postępowania wyjaśniającego, a tym samym nie ustalono prawidłowo stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie.

Zdaniem Sądu, opisane wyżej nieprawidłowości i konieczność poczynienia opisanych wyżej ustaleń, od których zależeć będzie prawidłowe zastosowanie wobec skarżącego przepisów prawa materialnego, stanowią przesłankę do uchylenia podjętych w sprawie decyzji. Jak bowiem wykazano, dokonana przez organy nadzoru budowlanego ocena jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia oraz wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego. Opisane braki postępowania czynią zasadnym stanowisko o naruszeniu przez organy zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), a także o wydaniu decyzji z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. oraz naruszeniu zasad przekonywania i pogłębiania zaufania do władzy publicznej, ustalonych w art. 8 i art. 11 K.p.a. Sąd nie uwzględnił natomiast zarzutów skargi, które zostały sformułowane w związku z dostrzeżoną przez skarżącego niekonsekwencją stanowiska organu odwoławczego, wyrażonego w zaskarżonej decyzji, a wcześniej w postanowieniu z dnia 2 lutego 2018 r. uchylającym postanowienie PINB w sprawie obowiązku dostarczenia oceny technicznej stanu technicznego przedmiotowego budynku. Powtórzyć przyjdzie, że Sąd rozstrzygał w sprawie dotyczącej nakazu wykonania określonych robót budowlanych. Sąd nie oceniał więc prawidłowości postanowienia z dnia 2 lutego 2018 r., choć zauważyć można, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie były związane oceną prawną wyrażoną w akcie wydanym w innym przedmiocie.

W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Natomiast orzeczenie dotyczące kosztów postępowania wydano na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 500 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do ponownego rozpatrzenia sprawy, z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej przez Sąd, stosownie do art. 153 P.p.s.a.