Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 94/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 51 ust 2
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant ref. staż. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, Minister) z [...] listopada 2015 r. znak: [...] wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy O. (dalej: skarżący, Wójt) na postanowienie Wojewody [...] (dalej: organ I instancji) z [...] maja 2014 r., znak: [...], wymierzające Wójtowi Gminy O. karę pieniężną w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych), za wydanie decyzji Nr [...] z [...] maja 2011 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowej elektroenergetycznej nn 0,4 kV wraz ze złączami kablowo-pomiarowymi do zasilenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], położonych w miejscowości K., gmina O., z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 199, ze zm., dalej: u.p.z.p.).

W postanowieniu z [...] listopada 2015 r. organ II instancji uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez wymierzenie Wójtowi Gminy O. kary pieniężnej w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych) za [...] dni zwłoki w wydaniu ww. decyzji.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

W dniu [...] maja 2011 r. Wójt Gminy O., po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A., reprezentowanej przez M. D., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]", (dalej: inwestor), wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającej na budowie linii kablowej elektroenergetycznej nn 0,4 kV wraz ze złączami kablowo-pomiarowymi do zasilenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], położonych w miejscowości K., gmina O.

Wojewoda [...] w postanowieniu z [...] maja 2014 r., nałożył na Wójta Gminy O. karę pieniężną w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych), za wydanie decyzji Nr [...] z [...] maja 2011 r. z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p.

W piśmie z [...] maja 2014 r. Wójt Gminy O. wniósł zażalenie na postanowienie Wojewody [...], wnosząc o jego uchylenie i umorzenie niniejszego postępowania. Powyższemu postanowieniu Wojewody [...] skarżący zarzucił:

- naruszenie art. 51 ust. 2c u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie czasu trwania postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego bez wyłączenia terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień powstałych z winy strony i przyczyn niezależnych od organów;

- naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a., wskutek braku wszechstronnego rozważenia i uwzględnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, które należycie rozpatrzone przemawiają za odstąpieniem od nałożenia kary. W zażaleniu Wójt Gmina O. opisał szczegółowo powyższe zarzuty. Skarżący zaznaczył, że w niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę na dokonaną przez inwestora zmianę wniosku, co spowodowało konieczność ponownego przeprowadzenia procedury zmierzającej do wydania decyzji.

W ocenie Wójta, za okres opóźnienia powstałego z przyczyn niezależnych od organu należy uznać czas potrzebny na uostatecznienie się wydanych w toku postępowania postanowień uzgadniających projekt przedmiotowej decyzji oraz okres przeznaczony na podanie do wiadomości publicznej informacji o dokonanych uzgodnieniach. Ponadto w przekonaniu skarżącego, odliczeniu od 65-dniowego terminu winien podlegać wyznaczony przez organ 7-dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy (wraz z okresem na doręczenie korespondencji), stanowiący realizację obowiązku zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu, przewidzianego w art. 10 k.p.a. Według skarżącego, brak uwzględnienia przez organ I instancji powyższych okoliczności świadczy o ustaleniu stanu faktycznego bez wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, co doprowadziło do naruszenia przez organ art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 51 ust. 2c u.p.z.p.

W postanowieniu z[...] listopada 2015 r. organ II instancji uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez wymierzenie Wójtowi Gminy O. kary pieniężnej w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych) za [...] dni zwłoki w wydaniu ww. decyzji.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że przewidziany w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. termin stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie, a więc bez zbędnej zwłoki.

W tej sytuacji organ wyższego stopnia pozbawiony został możliwości swobodnego i uznaniowego decydowania o wymierzeniu kary pieniężnej. Organ ten, po ustaleniu liczby dni przekroczenia wskazanego terminu, ma obowiązek wymierzenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Brzmienie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. nie daje podstaw do uznaniowości. Wymierzenie kary jest obligatoryjne. Jedynie wykazanie, że opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona. W ocenie organu II instancji Wojewoda [...] błędnie ustalił okres podlegający wyłączeniu na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p., co skutkowało wymierzeniem przedmiotowej kary w nieprawidłowej wysokości.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że 65-dniowy termin, wskazany w art. 51 ust. 2 u.p.z.p., rozpoczął swój bieg w dniu [...] grudnia 2010 r., tj. w dniu następującym po dniu, w którym do Urzędu Gminy O. wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie. W ocenie Ministra, w niniejszej sprawie rzeczywisty okres przedmiotowego postępowania zakończył swój bieg w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. w dniu [...] maja 2011 r. Dzień [...] maja 2011 r. jest zatem ostatnim dniem, który podlega uwzględnieniu przy obliczaniu okresu prowadzenia przez skarżącego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego. W celu prawidłowego obliczenia okresu podlegającego wyłączeniu na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p., organ II instancji wskazał, że w omawianym postępowaniu w piśmie z [...] marca 2011 r. (które wpłynęło do Urzędu Gminy O. tego samego dnia), inwestor zmodyfikował zakres przedmiotowej inwestycji. Minister wyjaśnił, że ustawodawca w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. wskazał tylko jeden termin (65 dni) na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, niezależnie od liczby modyfikacji wniosku dokonanych przez inwestora, daty ich dokonania, czy też zakresu wprowadzonych zmian. Dlatego też w sytuacji, gdy w trakcie postępowania lokalizacyjnego wnioskodawca dokonał korekty pierwotnego żądania, organ właściwy w sprawie wymierzenia kary za nieterminowe wydanie decyzji winien dokonać wnikliwej analizy pod kątem ustalenia, które z czynności podejmowanych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), wymagały powtórzenia z uwagi na wprowadzone zmiany we wniosku. Ponowienie bowiem przez organ czynności zmierzających do załatwienia sprawy, takich jak np. powtórne zredagowanie zawiadomień o wszczęciu postępowania łącznie z okresem przeznaczonym na doręczenie korespondencji i okresem wyznaczonym stronom na zapoznanie się z aktami sprawy oraz ponowne sporządzenie obwieszczeń o wszczęciu postępowania wraz z okresem przeznaczonym na ich upublicznienie, jako mających istotny wpływ na ostateczną datę wydania decyzji, należy w ocenie organu II instancji, uznać za okoliczności spowodowane działaniem inwestora, a zatem za powstałe z przyczyn niezależnych od organu, o których mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Zdaniem Ministra, z akt przedmiotowej sprawy wynika, że po wprowadzeniu przez inwestora zmian we wniosku Wójt Gminy O., zawiadomieniem z [...] marca 2011 r., ponownie poinformował wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości obejmujących teren inwestycji o prowadzonym postępowaniu lokalizacyjnym. Pozostałe strony postępowania o dokonanej przez inwestora modyfikacji wniosku zostały powiadomione w drodze obwieszczenia z [...] marca 2011 r. Organ II instancji wyjaśnił, że co do zasady do czynności, o jakich mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p., nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, które wynikają z przepisów prawa i stanowią zwykłe elementy składające się na to postępowanie, nie wymagające dodatkowych, nadzwyczajnych działań. Nie można wiec za takie czynności uznać np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, bowiem jest to czynność konieczna do dopełnienia w każdym postępowaniu administracyjnym.

W ocenie organu powyższa wykładnia przepisu art. 51 ust. 2c u.p.z.p. nie dotyczy jednak sytuacji, w której, z uwagi na wprowadzone przez inwestora zmiany we wniosku, konieczne jest powtórne powiadomienie stron o prowadzonym postępowaniu. W takim przypadku omawiana czynność nie może być postrzegana jako "zwykła" czynność procesowa, dokonywana przez organ w ten sam sposób przed wprowadzaniem przez inwestora zmian we wniosku lub jak dokonywana w postępowaniu, w trakcie którego wnioskodawca w ogóle nie modyfikował pierwotnego żądania.

Minister wskazał, że ww. obwieszczenie z [...] marca 2011 r., jak wynika z wyjaśnień Wójta Gminy O. zawartych w piśmie z [...] lutego 2015 r., w dniu [...] kwietnia 2011 r. zostało umieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy O. oraz na stronie internetowej urzędu. Ponadto powyższe obwieszczenie [...] kwietnia 2011 r. zostało upublicznione na tablicy ogłoszeń we wsi K.

Organ II instancji stwierdził, że przewidziany w art. 49 k.p.a. 14-dniowy termin, skutkujący doręczeniem obwieszczenia z [...] marca 2011 r., upłynął [...] kwietnia 2011 r. Natomiast zawiadomienie z [...] marca 2011 r. zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego [...] kwietnia 2011 r. Najpóźniejsze doręczenie owego zawiadomienia nastąpiło [...] kwietnia 2011 r., w związku z czym zdaniem Ministra, należy przyjąć, że 7-dniowy termin wyznaczony przez organ za zapoznanie się z aktami sprawy, upłynął w dniu [...] kwietnia 2011 r. Organ II instancji uznał, że okres od [...] marca 2011 r. do [...] kwietnia 2011 r. został przeznaczony na podjęcie czynności zmierzających do powiadomienia stron postępowania o wprowadzonych przez inwestora zmianach we wniosku, tj. na ponowne zredagowanie treści zawiadomienia i obwieszczenia, informujących o prowadzonym postępowaniu lokalizacyjnym, przygotowanie zawiadomień z [...] marca 2011 r. do wysłania, doręczenie ww. zawiadomienia inwestorowi oraz właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości obejmujących teren inwestycji (wraz z 7-dniowym terminem wyznaczonym na zapoznanie się ze zmienionym przez inwestora wnioskiem) oraz na upublicznienie obwieszczenia z [...] marca 2011 r.

Minister wskazał, że w niniejszej sprawie w piśmie z [...] kwietnia 2011 r., Wójt Gminy O. wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji do Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. Rejonowy Oddział w O., Starosty Powiatu O. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. W ocenie organu II instancji, wystąpienie o uzgodnienie projektu decyzji stanowi termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p.

Zdaniem organu II instancji, ww. pismo adresowane do Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. Rejonowy Oddział w O. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O., zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego w dniu [...] kwietnia 2011 r., o czym świadczą pocztowe pieczęcie nadawcze widniejące na zwrotnych potwierdzeniach odbioru. Minister wyjaśnia także, że jak wynika z informacji przekazanych przez Pocztę Polską S.A. w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r., pismo skierowane do Starosty Powiatu O. również zostało nadane w dniu [...] kwietnia 2011 r. Wniosek o uzgodnienie projektu decyzji doręczno adresatom w dniu [...] kwietnia 2011 r.

W dniu [...] kwietnia 2011 r. do Urzędu Gminy O. wpłynęło pismo z Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. Rejonowy Oddział w O. z [...] kwietnia 2011 r., informujące, iż ww. podmiot nie wnosi uwag do projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Projekt decyzji został także uzgodniony przez Starostę Powiatu O. postanowieniem z [...] kwietnia 2011 r. Według organu odwoławczego, powyższe postanowienie wpłynęło do Urzędu Gminy O. w dniu [...] kwietnia 2011 r.

Organ II instancji powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że powyższych uzgodnień dokonano zatem w 2-tygodniowym terminie, o którym mowa w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O., w odpowiedzi na ww. pismo zwierające prośbę o uzgodnienie projektu decyzji, pismem z [...] maja 2011 r. poinformował Wójta Gminy O., że nie zajmie stanowiska w przedmiotowej sprawie w terminie 21 dni i tym samym projekt decyzji po upływie powyższego okresu należy uznać za uzgodniony. Minister powołał się na treść art. 53 ust. 5c u.p.z.p. Zdaniem Ministra ww. przepis, nie daje organowi, który wystąpił o uzgodnienie żadnego luzu decyzyjnego, ponieważ jednoznacznie wskazuje, że po upływie terminu uzgodnienie uważa się za dokonane. W związku z powyższym Minister uznał, że ww. organ uzgodnienia projektu decyzji dokonał w ostatnim dniu przewidzianego prawem 21-dniowego terminu w drodze tzw. "milczącej zgody", tj. w dniu [...] maja 2011 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że okres od [...] kwietnia 2011 r., tj. od dnia następującego po dniu nadania pism z [...] kwietnia 2011 r., zawierających prośbę o uzgodnienie projektu decyzji, do dnia [...] maja 2011 r. tj. do dnia, w którym Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. uzgodnił projekt decyzji w trybie tzw. "milczącej zgody", został przewidziany na uzgodnienie projektu omawianej decyzji lokalizacyjnej. Minister zauważył, że okres przewidziany na uzgodnienie projektu decyzji częściowo pokrywa się z okresem przeznaczonym na dokonanie czynności związanych z zawiadomieniem stron postępowania o wprowadzonych przez inwestora zmianach we wniosku. Według organu II instancji, odliczeniu od 65-dniowego terminu podlega łącznie okres [...] dni, liczonych od dnia [...] marca 2011 r., tj. od dnia ponownego sporządzenia zawiadomienia i obwieszczenia informujących o prowadzonym przez Wójta Gminy O. postępowaniu lokalizacyjnym, do [...] maja 2011 r., tj. do dnia, w którym projekt decyzji został uzgodniony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. w trybie tzw. "milczącej zgody".

Organ II instancji zaznaczył jednocześnie, że w przypadku, gdy ostatni dzień wyznaczonego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej przypadnie na dzień wolny od pracy, wówczas przy wymierzaniu przedmiotowej kary pieniężnej uwzględnieniu nie podlega tenże dzień wolny od pracy. Minister w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powołał się także na uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/11, podjętą po rozpoznaniu wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, zgodnie z treścią której sobota uznana została za dzień równorzędny z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a.

Organ II instancji wyjaśnił również, że w sytuacji, gdy ostatni dzień wskazanego 65-dniowego terminu na wydanie decyzji przypadł na dzień ustawowo wolny od pracy, za jaki w obliczu orzecznictwa sądowo-administracyjnego uznaje się sobotę, ostatnim dniem terminu był najbliższy dzień powszedni. Według Ministra, w niniejszej sprawie ostatni dzień 65-dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej przypadł na dzień [...] lutego 2011 r., tj. na sobotę, a zatem ostatnim dniem terminu był najbliższy dzień powszedni, tj. poniedziałek [...] lutego 2011 r. Według Ministra, w związku z powyższym, wyłączeniu z biegu ustawowego terminu podlegają dodatkowo 2 dni wynikające z art. 57 § 4 k.p.a. Po odliczeniu od okresu biegu całego postępowania, tj. od [...] dni, ustawowych 65 dni, [...] dni przeznaczonych na podjęcie czynności zmierzających do zawiadomienia stron postępowania dokonanej przez inwestora korekcie wniosku oraz przewidzianych na uzgodnienie projektu decyzji, a także [...] dni wynikających z art. 57 § 4 k.p.a., organ II instancji otrzymał matematyczne wyliczenie ilość dni zwłoki organu w wydaniu przedmiotowej decyzji, mierzonej liczbą dni powyżej 65 wskazanych przez ustawodawcę, która wynosi [...] dni, co jest równoznaczne z wymierzeniem Wójtowi Gminy O. kary pieniężnej w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych).

W ocenie Ministra, mający znaczenie błąd organu I instancji był wynikiem nieuznania, że wszelkie czynności, które zostały przez skarżącego ponownie dokonane z uwagi na wprowadzone przez inwestora zmiany we wniosku, podlegają odliczeniu od 65-dniowego dniowego terminu. Według organu II instancji, w rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] przyjął, że po modyfikacji wniosku dokonanej przez inwestora wyłączeniu z biegu ustawowego terminu podlega okres przewidziany na doręczenie inwestorowi oraz właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości obejmujących teren inwestycji zawiadomienia z [...] marca 2011 r. (wraz z 7-dniowym terminem wyznaczonym na zapoznanie się z aktami sprawy) oraz na upublicznienie obwieszczenia z [...] marca 2011 r. (tj. okres od dnia [...] kwietnia 2011 r. do dnia [...] kwietnia 2011 r.)

Organ II instancji wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za nieterminowe wydanie decyzji lokalizacyjnej przy ustalaniu okresu podlegającego odliczeniu od 65-dniowego terminu np. z uwagi na wezwanie inwestora do uzupełniania braków wniosku lub uzgodnienie projektu decyzji, co do zasady znaczenie ma nie data, jaką zostało opatrzone wezwanie czy też pismo adresowane do organu uzgadniającego, ale moment ich wprowadzenia do obrotu prawnego (z zastrzeżeniem art. 57 § 1 k.p.a.). Jednakże w sytuacji, gdy w postępowaniu lokalizacyjnym inwestor dokonuje modyfikacji wniosku, która powoduje konieczność powtórnego przygotowania przez organ niezbędnych pism w sprawie, w ocenie Ministra, zasadnym było odliczenie od 65-dniowego terminu również tych dni, które wójt (burmistrz, prezydent miasta) przeznaczył na sporządzenie owych pism oraz ich przygotowanie do wysłania. Organ II instancji wyjaśnił również, że wskazany błąd organu I instancji, dotyczący niewłaściwego ustalenia okresu podlegającego odliczeniu od biegu ustawowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej, wpłynął na wymiar kary nałożonej na Wójta Gminy O. W ocenie organu II instancji, powyższe ustalenia uprawniały stwierdzenie, że postanowienie Wojewody [...] wydane zostało z naruszeniem art. 51 ust. 2 u.p.z.p.

W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji odniósł się także do zarzutów przedstawionych w zażaleniu Wójta.

Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez Ministra nie wykroczyło poza granice określone w art. 138 § 2 Kpa. Minister skorygował wady postępowania organu I instancji w zakresie niekompletności materiału dowodowego, a także podjął wszelkie działania konieczne do rozpoznania i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oraz ustalenia właściwego wymiaru zwłoki w wydaniu decyzji lokalizacyjnej.

W skardze Wójt Gminy O. zaskarżył w całości postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2015r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

1) naruszenie przepisu art. 61 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wniosek inwestora z [...] marca 2011 r. nie stanowi nowego wniosku w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i nie powoduje rozpoczęcia biegu terminu załatwienia sprawy, a w konsekwencji:

- błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę zaskarżonego postanowienia, polegający na wadliwym ustaleniu, że czas trwania postępowania lokalizacyjnego, zakończonego decyzją Nr [...] z [...] maja 2011 r. wyniósł [...] dni, podczas gdy termin załatwienia sprawy winien być liczony od dnia następnego po złożeniu nowego wniosku w sprawie, tj. od dnia [...] marca 2011 r., a tym samym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana z zachowaniem ustawowego terminu;

- naruszenie przepisu art. 51 u.p.z.p. poprzez jego zastosowanie w sprawie, pomimo, że nie zachodził przypadek niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji;

a dodatkowo:

2) naruszenie przepisu art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. poprzez jego błędną interpretację i zaniechanie wyłączenia z biegu 65-dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji lokalizacyjnej 7-dniowego terminu wyznaczonego stronom na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji;

3) naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uchylenie postanowienia Wojewody z [...] maja 2014 r. i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, zamiast, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylenia postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania.

Mając powyższe na uwadze, skarżący na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) oraz § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wnosi o:

- uchylenie w całości postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju i poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] oraz umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego, Minister Infrastruktury i Rozwoju błędnie przyjął, że postępowanie w sprawie wydania decyzji Nr [...] z [...] maja 2011 r. rozpoczęło swój bieg następnego dnia po złożeniu przez inwestora wniosku z [...] grudnia 2010 r. Wniosek ten został bowiem zmodyfikowany w dniu [...] stycznia 2011 r., a następnie w istocie wycofany w dniu [...] marca 2011 r. poprzez złożenie przez inwestora nowego wniosku w sprawie. Zdaniem skarżącego, to właśnie wniosek z [...] marca 2011 r. wyznaczył ramy i przedmiot prowadzonego przez organ I instancji postępowania, tj. lokalizację inwestycji na działkach nr [...], a zatem od dnia następnego po złożeniu przedmiotowego wniosku winien być liczony 65 - dniowy termin na wydanie decyzji lokalizacyjnej, zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. Skarżący podkreśla, że wniosek z [...] grudnia 2010 r., zmodyfikowany w dniu [...] stycznia 2011 r. dotyczył realizacji inwestycji celu publicznego na działkach nr [...], natomiast wniosek z [...] marca 2011 r. na działkach nr [...], co powoduje, że dopiero w następstwie jego złożenia nastąpiło zainicjowanie postępowania zakończonego decyzją Nr [...] z [...] maja 2011 r. Według skarżącego, z treści wniosku z [...] marca 2011 r. wynika jednoznacznie, że zmianie uległ jeden z zasadniczych elementów inwestycji celu publicznego, jakim jest lokalizacja inwestycji, co nie pozwala uznać, że w tej sprawie postępowanie toczyło się już od [...] grudnia 2010 r. W ocenie skarżącego, powyższe okoliczności potwierdza treść wydanej decyzji Nr [...] z [...] maja 2011 r. Skarżący uważa, że w następstwie powyższego, 65-dniowy termin na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, winien być liczony od dnia następnego po złożeniu nowego wniosku w sprawie, tj. od dnia [...] marca 2011 r., a nie jak przyjął organ - od dnia [...] grudnia 2010 r., co powoduje, że nie było podstaw do nałożenia na Wójta Gminy O. kary pieniężnej, gdyż decyzja z [...] maja 2011 r. została wydana z zachowaniem ustawowego terminu, a odmienne ustalenia faktyczne organu w tym zakresie są błędne.

Według skarżącego, orzekające w sprawie organy błędnie nie wyłączyły z 65 - dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej wszystkich zaistniałych w sprawie terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, do czego są zobowiązane na mocy art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Zdaniem skarżącego, od biegu postępowania powinien zostać odliczony 7-dniowy termin, realizujący zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu (wraz z okresem przeznaczonym na dostarczenie korespondencji), wyznaczony pismem z [...] maja 2011 r., jako termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności. Skarżący zauważa bowiem, że powołany wyżej przepis stanowi jedynie, że do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, nie precyzując szczegółowo rodzaju terminów, ani charakteru czynności. Dlatego też w ocenie skarżącego, prawidłowa jest wykładnia, oparta na literalnym brzmieniu przepisu, zgodnie z którą jego dyspozycją objęty jest każdy termin przewidziany w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, w tym także wyznaczony stronom, w oparciu o art. 10 k.p.a., 7-dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy. Zdaniem skarżącego, niezbędne jest również odliczenie okresu na doręczenie korespondencji w przedmiotowym zakresie, stosownie do reguł wypracowanych przez orzecznictwo przy uwzględnianiu innych terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, tj. od dnia następującego po dniu nadania pisma do stron postępowania.

Skarżący podnosi również, że stosowanie sankcji finansowych, zgodnie z celem regulacji, miało doprowadzić do przyspieszenia postępowania i skrócenia procesu inwestycyjnego. Jednakże realizacja tego celu wydaje się być w niniejszej sprawie wątpliwa - wymierzenie kary nastąpiło po upływie trzech lat od wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, co, w ocenie skarżącego, pozostaje w sprzeczności z istotą regulacji i intencją ustawodawcy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonego postanowienia, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W ocenie Sądu, organ II instancji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrał materiał dowodowy, a następnie dokonał prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a. oraz u.p.z.p.

W rozpoznawanej sprawie wyróżniono zarzuty proceduralne oraz dotyczące prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie przepisów postępowania, powinny być zbadane przed zarzutami niewłaściwej wykładni lub błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dopiero wszak po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, co stanowi kwestię o charakterze procesowym, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis materialnoprawny (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z 9 maja 2013 r., sygn. akt IOSK 2355/11, LEX nr 1328094).

W ocenie Sądu, organ II instancji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrał materiał dowodowy, a następnie dokonał prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a. oraz u.p.z.p. Sąd rozstrzygając w granicach niniejszej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną stwierdza, że materiał dowodowy oraz postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ II instancji jest zgodne z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ II instancji orzekający w niniejszej sprawie podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Zdaniem Sądu, przeprowadzone przez organ II instancji postępowanie wyjaśniające, jak również zgromadzony materiał dowodowy w kontrolowanej przez Sąd sprawie mając na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię zasad postępowania administracyjnego umożliwił dokonanie oceny w zakresie spełnienia przesłanek wymaganych przez prawo do wydania w niniejszej sprawie postanowienia uchylającego zaskarżone postanowienie w całości i orzekające w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez wymierzenie Wójtowi Gminy O. kary pieniężnej w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych) za [...] dni zwłoki w wydaniu ww. decyzji.

Podnieść należy, że z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a., wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i postanowienia wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego może wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy postanowienia nie uwzględniają ich żądań. Jeżeli rozstrzygnięcie postanowienia nie pozostaje w sprzeczności z treścią jego uzasadnienia, to sytuacja taka, nie narusza art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Stosownie do regulacji art. 11 k.p.a. organ administracji musi wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji postanowienia bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia zasady wynikającej z art. 11 k.p.a. W ocenie Sądu, uzasadnienie postanowienia organu II instancji jest skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także objaśniają tok myślenia prowadzący do zastosowania oraz interpretacji powołanych w postanowieniu organu II instancji przepisów k.p.a. oraz u.p.z.p.

W ocenie Sądu, motywy postanowienia organu II instancji zostały tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którym kierował się organ przy wydaniu postanowienia w niniejszej sprawie. Postanowienie, które nie zawiera wszystkich składników określonych w art. 107 § 1 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, jest postanowieniem wadliwym. Zdaniem Sądu, uzasadnienie postanowienia organu II instancji spełnia wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a.

W niniejszej sprawie organ II instancji prowadził postępowanie od początku, nie będąc związany ustaleniami organu instancji niższej.

W przedmiotowej sprawie Minister Infrastruktury i Rozwoju w postanowieniu z [...] listopada 2015 r. ustosunkował się do twierdzeń skarżącego zawartych w zażaleniu z [...] maja 2014 r., znak: [...], a także przeprowadził kontrolę instancyjną działania, które podjął Wojewoda [...] wydając postanowienie z [...] maja 2014 r. Ustalenia te znajdują bowiem swój wyraz w postanowieniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2015 r. W zaskarżonym do Sądu postanowieniu organ II instancji powołał się na motywy wyrażone przez organ I instancji. Minister Infrastruktury i Rozwoju uzasadnił także fakt nieuwzględnienia zażalenia Wójta Gminy O., podając motywy, jakimi się kierował przy odrzuceniu poszczególnych twierdzeń zawartych w tym zażaleniu. Organ II instancji w uzasadnieniu postanowienia z [...] listopada 2015 r. wyczerpująco udowodnił także brak związku przyczynowego między wadami postępowania zarzucanymi w zażaleniu, a postanowieniem organu I instancji wydanym przez Wojewodę [...].

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, według którego w niniejszej sprawie 65-dniowy termin rozpoczął bieg w dniu [...] marca 2011 r., tj. z chwilą dokonania modyfikacji wniosku przez inwestora. Podnieść należy, że w piśmie z [...] marca 2011 r. wnioskodawca zmodyfikował zakres przedmiotowej inwestycji. Słusznie wskazuje organ II instancji, że gdyby uznać, że każda zmiana wniosku dokonywana w postępowaniu winna być przez organ traktowana jako złożenie przez inwestora nowego wniosku, to takie działanie nie tylko stałoby w sprzeczności z zasadą dyspozycyjności postępowania administracyjnego, ale spowodowałoby niewątpliwy paraliż postępowań, których przedmiotem jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie jest zatem możliwe "milczące" lub "dorozumiane" zakończenie postępowania zainicjowanego wnioskiem strony. W każdym przypadku organ jest zobowiązany zakończyć prowadzone przez siebie postępowanie w odpowiedniej formie proceduralnej np. poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie, w sytuacji gdy dalsze prowadzenie postępowania z jakiegoś powodu stało się bezprzedmiotowe. Nie jest zatem dopuszczalna pod względem prawnym sytuacja, polegająca na prowadzeniu przez organ postępowania w oparciu o nowy (kolejny) wniosek inwestora, w przypadku, gdy w stosunku do pierwotnego wniosku organ w ogóle się nie wypowiada, tzn. formalnie nie kończy postępowania, które w związku z jego złożeniem zostało zainicjowane i się toczyło. Oznacza to, że jeżeli strona dokonuje modyfikacji pierwotnego żądania, postępowanie administracyjne jest kontynuowane (lecz w zmienionym zakresie), a nie zaczyna toczyć się od nowa. W związku z tym ewentualna zmiana wniosku pozostaje bez wpływu na początek biegu 65-dniowego terminu.

Sąd podziela stanowisko organu II instancji, według którego w sytuacji, gdy w postępowaniu lokalizacyjnym doszło do zmiany żądania przez inwestora, w wyniku której organ zobowiązany był podjąć dodatkowe działania w postaci ponownego powiadomienia stron o prowadzonym postępowaniu, wówczas czynności te podlegają odliczeniu od 65-dniowego terminu na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Z tego powodu w niniejszej sprawie od 65-dniowego terminu odliczono okres przeznaczony na zawiadomienie pismem z [...] marca 2011 r., inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości obejmujących teren przedmiotowej inwestycji o zmianie wniosku oraz na powiadomienie o powyższym fakcie pozostałych stron postępowania w drodze obwieszczenia z dnia [...] marca 2011 r. Sąd uznaje za niezasadny zarzut skarżącego dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c u.p.z.p., poprzez nieodliczenie od 65-dniowego terminu okresu wyznaczonego stronom na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z okresem niezbędnym na doręczenie korespondencji. Należy podkreślić, że zawiadomienie stron w piśmie z [...] grudnia 2010 r. o wszczęciu postępowania lokalizacyjnego i możliwości zapoznania się w terminie 7 dni z planowanym zamierzeniem inwestycyjnym oraz powiadomienie stron w piśmie z [...] maja 2011 r. o prawie wypowiedzenia się w terminie 7 dni co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie stanowią czynności procesowych, które skarżący podjął w wyniku dokonanej przez inwestora zmiany wniosku. Oznacza to, że działania ta powinny być traktowane jako zwykłe czynności procesowe, które organ obowiązany był dokonać w trakcie prowadzonego postępowania lokalizacyjnego, bez względu na to, czy wnioskodawca skorzystałby z przysługującego mu uprawnienia kształtowania własnego żądania, czy też nie. Do czynności podlegających odliczeniu, o których mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p., nie można zaliczyć czynności organu stanowiących zwykły element prawem przewidzianych działań, niewymagających od organu dokonania dodatkowych, nadzwyczajnych starań, gdyż mieszczą się one w maksymalnym 65-dniowym terminie przewidzianym przez ustawodawcę na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zatem do czynności podlegających odliczeniu nie można zaliczyć m.in. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania oraz o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, jak też do uczestniczenia w postępowaniu dowodowym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 136/08).

Przewidziany w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. obowiązek wydania decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w 65-dniowym terminie stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 12 k.p.a. Pozycję prawną organu wydającego decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określają obowiązki i uprawnienia. Obowiązek w znaczeniu ogólnym oznacza konieczność zrobienia czegoś, co wynika z nakazu określonego działania. Obowiązek prawny sprowadza się więc najczęściej do tego, że przepis prawa ustanawia dla danego organu nakaz lub zakaz określonego zachowania się (działania lub zaniechania). Niezastosowanie się do nakazu lub zakazu wytwarza stan niewypełnienia obowiązku uregulowanego przez prawo. Zachowanie będące przedmiotem obowiązku wynikające z określonej normy prawnej może być nakazane lub zakazane. Oznacza to, że może wystąpić obowiązek pozytywny lub negatywny. Obowiązek prawny nie musi się sprowadzać do prostych nakazów lub zakazów. Obowiązek prawny stanowi uwarunkowane przez zawarte w normach prawa żądanie i zagwarantowaną przez przymus państwowy konieczność określonego zachowania się. Według Z. Ziembińskiego, możemy spotkać się z sytuacją, w której "czyn może polegać na jakimś działaniu lub zaniechaniu, a w przypadku, gdy norma nie określa czynu formalnie, lecz wskazuje, jaki stan rzeczy ma być przez adresata normy zrealizowany, czyn może składać się ze złożonego zespołu działań i zaniechań" (zob. Z. Ziembiński, Logiczne podstawy prawoznawstwa, Warszawa 1966, s. 99). Na gruncie prawa konstytucyjnego charakterystykę instytucji prawnej obowiązku przeprowadza F. Siemieński. Wyodrębniając części składowe pojęcia obowiązku, wskazuje na następujące zależności: "1) zachodzi tu brak możności wyboru określonego postępowania ze strony adresata obowiązku, przeciwnie, istnieje nakaz lub zakaz określonego postępowania; 2) obowiązek zawsze wynika z prawa w znaczeniu przedmiotowym, inaczej mówiąc, nie ma obowiązku bez normy; 3) w przypadku sporu, konieczność wskazania podstawy prawnej, z której wynika obowiązek określonego postępowania obywatela, ciąży na organie państwowym żądającym wykonania tego obowiązku przez obywatela; 4) na państwie ciąży powinność podjęcia starań w celu zapewnienia realizacji obowiązków przez obywatela przy czym idzie tu o zabezpieczenie interesu ogólnospołecznego, jak i innych obywateli" (zob. F. Siemieński, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1976, s. 124–125). Niewypełnienie obowiązku, powinno lub może pociągać za sobą przewidziane przez prawo ujemne skutki dla adresata lub adresatów. Z sytuacjami, w których niewypełnienie obowiązku powinno pociągać za sobą ujemne skutki, mamy do czynienia wtedy, gdy dany przepis prawa nakazuje wiązanie ujemnych skutków prawnych z każdym przypadkiem niewypełnienia danego obowiązku. Sytuację taką przewiduje art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Niewypełnienie obowiązku może wywołać ujemne skutki, gdy określony przepis prawa od decyzji wskazanego podmiotu uzależnia to, "czy ten, kto nie zastosował się do odpowiedniego nakazu lub zakazu, ma ponieść owe ujemne skutki prawne, czy też nie ma ich ponosić".(zob. J. Nowacki, Z. Tabor, Wstęp do prawoznawstwa. Część I, Katowice 1986, s. 38).

Unormowany w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. termin, w którym organ powinien zakończyć postępowanie w sprawie wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, stanowi w istocie rzeczy gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie. Zatem wniosek ten powinien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnymi działaniami organu powodującymi przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu. Podnieść należy również, że przewidziany w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. termin na wydanie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego został przez ustawodawcę ustalony z uwzględnieniem konieczności zapewnienia właściwemu w sprawie organowi możliwości przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego oraz dokonania niezbędnych czynności procesowych. Ustalony przez ustawodawcę 65-dniowy termin obejmuje wszystkie te czynności, które zgodnie z przepisami k.p.a. oraz u.p.z.p. powinien wykonać organ w każdej sprawie dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, w tym również czynności wskazane w art. 53 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a.

Wskazać należy, że z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. wyraźnie wynika, jakich terminów nie wlicza się do 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Użycie przez ustawodawcę pojęcia "nie wlicza się" oznacza, że umieszczone w tym przepisie wyliczenie ma charakter katalogu zamkniętego. J. Starościak podnosi, że państwo, zmierzając do porządkowania i do takiego zorganizowania działalności ludzkiej, które uważa za najgodniejsze swych ideałów, tworzy swoje prawo i odpowiadający mu system pojęć prawnych (J. Starościak, Studia z teorii prawa administracyjnego, Wrocław, Warszawa, Kraków 1967,s. 5). Interpretacja prawa urzeczywistnia się zatem w formie stosowania pojęć prawnych. Jednym z takich pojęć jest określenie "nie wlicza się".

Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że do takich czynności, nie można zaliczyć czynności polegających na zawiadomieniu strony o wszczęciu postępowania, oczekiwaniu na wniesienie przez stronę ewentualnych wniosków i uwag, czy też oczekiwaniu przez organ na potwierdzenie otrzymania przez stronę pisma. Czynności podjęte na podstawie art. 10 Kpa nie są czynnościami o charakterze nadzwyczajnym i w przeciwieństwie np. do wezwania nie uzależniają dalszych działań organu administracji publicznej od zajęcia stanowiska przez stronę. Okres, w którym organ oczekuje na doręczenie stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania czy też o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, nie stanowi bowiem okresu pozbawiającego organ możliwości prowadzenia dalszych czynności w toku postępowania. Samo nadanie korespondencji jest zwykłą czynnością organu, charakterystyczną dla postępowania administracyjnego, a oczekiwanie na jej skuteczne doręczenie mieści się w ustawowym terminie przewidzianym na wydanie decyzji. Wskazać należy, że z akt sprawy prowadzonej przez Wójta Gminy O. nie wynika, aby w trakcie postępowania lokalizacyjnego nastąpiły jakiekolwiek trudności w doręczeniu zawiadomienia z [...] grudnia 2010 r. o wszczęciu postępowania lokalizacyjnego oraz zawiadomienia z [...] maja 2011 r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, czy też w doręczeniu Innych pism. Skarżący w skardze, ani w zażaleniu nie wyjaśnił, czy w postępowaniu wystąpiły istotne problemy w doręczeniu korespondencji, a jeśli tak, to na czym miały one polegać (np. zaginięcie przesyłki lub zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma i związana z tym konieczność złożenia reklamacji u operatora pocztowego).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia Wojewody [...] i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, zamiast uchylenia postanowienia organu I instancji i umorzenia postępowania administracyjnego, Sąd nie stwierdził naruszenia ww. przepisów. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości lub w części i rozstrzygnąć sprawę co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżone postanowienie jest nieprawidłowe. Postanowienie jest nieprawidłowe, gdy postępowanie wyjaśniające lub tylko sama ocena zaskarżonego postanowienia potwierdza, że narusza ono przepisy prawa materialnego.

W ocenie Sądu, Wójt Gminy O. dopuścił się zawinionej zwłoki w wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a przedstawione w zażaleniu oraz skardze okoliczności nie mogą być uznane za uzasadnioną przeszkodę w załatwieniu sprawy w ustawowym terminie. Nie należą one także do przyczyn niezależnych od organu, o których mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Organ II instancji w sposób jednoznaczny wykazał, że w aktach niniejszej sprawy znajdują się dowody wskazujące na zwłokę Wójta Gminy O. w wydaniu decyzji lokalizacyjnej i stanowiące podstawę do wymierzenia kary pieniężnej.

Treść art. 51 ust. 2 u.p.z.p. nie daje podstaw do swobodnego i uznaniowego decydowania o wymierzeniu kary pieniężnej. Jest ono obligatoryjne. Oznacza to, że po ustaleniu liczby dni przekroczenia wskazanego terminu, organ odwoławczy ma obowiązek wymierzenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Konstrukcja normy wynikająca z art. 138 k.p.a. uprawnia organ II instancji do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, kiedy organ odwoławczy kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji, nie wskazując na zaistniałe braki w stanie faktycznym sprawy i nie stwierdzając potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, ma on obowiązek zastosować instytucję reformacji i wydać decyzję orzekającą co do istoty sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 183/10). Sytuacja prawna strony zostaje wówczas określona decyzją organu odwoławczego, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., w sposób prawidłowy uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody [...] w całości i orzekł co do istoty sprawy, wymierzając Wójtowi Gminy O. karę pieniężną w wysokości odpowiadającej rzeczywistej liczbie dni zwłoki organu.

Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że wymierzenie kary Wójtowi nastąpiło dopiero po upływie trzech lat od dnia wydania omawianej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, co w ocenie Wójta, pozostaje w sprzeczności z istotą regulacji i intencją ustawodawcy podnieść należy, że znaczny upływ czasu pomiędzy wydaniem decyzji lokalizacyjnej, a wymierzeniem kary za jej niewydanie w ustawowym terminie, nie może stanowić okoliczności łagodzącej przy wymierzeniu owej kary.

Nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. na organ gminy, który dopuścił się zwłoki w wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jest obligatoryjne po stwierdzeniu wystąpienia pozytywnych przesłanek do jej wymierzenia i nie podlega przedawnieniu.

Przepisy u.p.z.p. nie przewidują terminu, w jakim powyższa kara powinna zostać nałożona. Wymierzenie kary nawet po upływie kliku lat od zakończenia pierwotnego postępowania lokalizacyjnego stanowi sankcję finansową z tytułu odpowiedzialności administracyjnej. Odpowiedzialność administracyjna jest jedną z funkcji społecznych prawa administracyjnego. W ogólnym znaczeniu przez odpowiedzialność prawną W. Lang rozumie zasadę ponoszenia przez podmiot przewidzianych prawem ujemnych konsekwencji za zdarzenia lub stany rzeczy podlegające ujemnej kwalifikacji normatywnej i przypisywane prawnie określonemu podmiotowi w danym porządku prawnym (W. Lang, Struktura odpowiedzialności prawnej, ZNUMK 1968, z. 31, Prawo VIII, s. 12; idem Spór o pojęcie odpowiedzialności prawnej, ibidem, 1969, nr IX, s. 51–70). Podstawą odpowiedzialności administracyjnej jest czyn bezprawny, niekoniecznie zaś zawiniony. Pojęcie odpowiedzialności administracyjnej jest związane z instytucją prawną przymusu administracyjnego. Odpowiedzialność administracyjna jest podstawą uruchomienia wobec określonego podmiotu z powodu jego działalności naruszającej prawo instrumentów odpowiedzialności realizowanych w swoistych dla administracji formach i procedurze.

Kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. jest instrumentem odpowiedzialności administracyjnej. Stanowi ona sankcję za naruszenie prawa i jest bezpośrednim skutkiem przewidzianym przez normę wynikającą z art. 51 u.p.z.p. w przypadku jej nieprzestrzegania. Sankcja administracyjna polega na wymierzeniu w drodze postanowienia przez organ wyższego stopnia kary pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji. W normach prawa administracyjnego nie występuje pojęcie "sankcji administracyjnej". Przepisy tej dziedziny prawa poprzestają na wskazywaniu konsekwencji naruszenia norm prawa administracyjnego. Według J. Starościaka, "gwarancje dochowania przepisów prawa administracyjnego nie zamykają się postanowieniami samego prawa administracyjnego. Mogą to być jego zdaniem, sankcje polegające na wdrożeniu odpowiedzialności służbowej lub cywilnej (materialnej)". ( J. Starościak, Podstawy prawne działania administracji (Źródła prawa administracyjnego), Warszawa 1973, s. 184).

Mając na uwadze, że zaskarżone postanowienie podjęte zostało z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez wymierzenie Wójtowi Gminy O. kary pieniężnej w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych) za [...] dni zwłoki w wydaniu decyzji Nr [...] z [...] maja 2011 r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie linii kablowej elektroenergetycznej nn 0,4 kV wraz ze złączami kablowo-pomiarowymi do zasilenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], położonych w miejscowości K., gmina O., znalazły jednoznaczny wyraz w jego uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.