Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 256/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 140, art. 144
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 6, art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1 pkt 12
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 6 ust. 2 pkt. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 7 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 22
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Z. B. i Z. B. oraz [...] Przedsiębiorstwa Turystyczno-Wypoczynkowego "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 26 stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie określenia zasad prowadzenia sezonowej działalności handlowo-usługowo-rekreacyjnej oddala skargi.


UZASADNIENIE

W dniu 29 grudnia 2011 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...] w sprawie określenia zasad prowadzenia sezonowej działalności handlowo-usługowo-rekreacyjnej w okresie od 1 maja 2012 r. do 30 września 2012 r. na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta U. pn. "[...]". Uchwała ta wyznaczyła miejsca przeznaczone pod działalność handlowo-usługowo-rekreacyjną oraz określiła sposób ich zagospodarowania i formę sezonowych obiektów.

Powyższa uchwała została zmieniona uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia 26 stycznia 2012 r. Zmiana polegała na dodaniu do załącznika nr 2 punktów 21, 21a, 22, 22a, 23 i 23a, które przeznaczały wskazany teren pod działalność polegającą na świadczeniu usług artystycznych, portretowych, plecenia warkoczyków i malowania tatuaży. Lokalizacja każdego z punktów została określona graficznie na załączniku 1a do uchwały. Dokonana zmiana miała na celu zwiększenie ilości miejsc usługowo-handlowych przy ulicy L. w U.

Jako podstawę prawną uchwały zmieniającej z dnia 26 stycznia 2012 r. wskazano art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, § 9 ust. 3 pkt 5 uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia 28 czerwca 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w U. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego Nr 72, poz. 874)

Z. B. i Z. B., właściciele nieruchomości przy ul. L. [...] w U., w dniu 1 lutego 2012 r. wnieśli o uchylenie powyższej uchwały zmieniającej. W odpowiedzi na wezwanie przewodniczący Rady Miasta, pismem z dnia 2 marca 2012 r., poinformował, że w wyniku głosowania Komisja Budżetowo-Finansowa oraz Rada Miasta uznały zarzuty za nieuzasadnione.

Również [...] Przedsiębiorstwo Turystyczno-Wypoczynkowe "[...]" Sp. z o.o. w G., będąca właścicielem ośrodka wypoczynkowego "[...]" przy ul. L. [...] w U., wystąpiła o uchylenie w/w uchwały zmieniającej twierdząc, że utytułowanie punktów handlowych narusza jej interes prawny i ekonomiczny. Przewodniczący Rady Miasta poinformował spółkę, że Rada Miasta nie stwierdziła, by przedmiotowa uchwała w jakikolwiek sposób naruszała jej interes prawny.

Z. i Z. B. oraz [...] Przedsiębiorstwo Turystyczno - Wypoczynkowe Sp. z o. o. w G. wnieśli osobne skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na uchwałę Rady Miasta nr [...] z dnia 26 stycznia 2012 r., domagając się stwierdzenia jej nieważności.

Z. B. i Z. B. zarzucili, że uchwała narusza art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego, art. 8 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Uzasadniając zarzuty wskazali, że opinia Komisji Budżetowo-Gospodarczej została podjęta bez wysłuchania ich argumentów, podczas gdy chcieli zaproponować przeniesienie nowych punktów naprzeciwko ciągu pieszo jezdnego ulicy L. jak to miał miejsce kilka lat wcześniej. Podkreślili, że przyjęte uchwałą usytuowanie stoisk handlowych uniemożliwia im prowadzenie dotychczasowej działalności handlowej w sezonie letnim. Przy czym - wbrew treści uchwały - dochody miasta nie zwiększą się lecz zmniejszą. W 2011 r. z tytułu opłaty targowej ze stoisk usytuowanych na ich nieruchomości do Urzędu Miasta wpłynęło ponad 15.000 zł.

Prowadzenie przez skarżących działalności gospodarczej jest zgodne z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, gdzie jako funkcję podstawową w pobliżu promenady przewiduje się usługi komercyjne związane z obsługą ruchu turystycznego, handlu i gastronomii. Od momentu zakupu od Urzędu Miasta tej nieruchomości płacą podatek również za 80 m2 gruntów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej.

Zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny, godząc w istotę prawa własności, tj. możliwość korzystania z rzeczy i pobierania pożytków. Miasto U. jako właściciel nieruchomości sąsiedniej przy wykonywaniu swego prawa doprowadza do zakłócenia korzystania z ich nieruchomości.

Także zgodnie z art. 8 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej organy administracji publicznej są zobowiązane do wspierania - rozwoju przedsiębiorczości, tworząc korzystne warunki do podejmowania i wykonywania działalności i wspierając przedsiębiorców.

Treść uchwały narusza również art. 29 ust. 1 pkt.12 ustawy - Prawo budowlane, gdyż zgodnie z powołanym przepisem obiekt tymczasowy może funkcjonować jedynie 120 dni, zaś uchwała obejmuje okres dłuższy od wskazanego w ustawie o 30 dni. Dodatkowo podkreślili, że dochody, które przynosiła ich nieruchomość umożliwiała do tej pory utrzymanie ich dzieci.

W swojej skardze [...] Przedsiębiorstwo Turystyczno-Wypoczynkowe "[...]" Sp. z o.o. w G. zarzuciła uchwale rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 140, art. 144 k.c., art. 22 Konstytucji RP, art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 7 i art. 6 ust. pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Spółka wskazała, że jej ośrodek ma charakter sanatoryjny i planowane punkty handlowe poważanie zakłócą spokój kuracjuszy w nim przebywających. Usytuowanie ich przed posesją OW "[...]" zmusiłoby osoby wypoczywające na codzienne oglądanie ich zaplecza zamiast promenady i morza oraz wiązałoby się z koniecznością znoszenia zgiełku i hałasu przez nie generowanych. Ponadto, proponowane zmiany uniemożliwiłyby prowadzenie działalności dotychczasowym dzierżawcom punktów sezonowych znajdujących się na terenie ośrodka (jego obrzeżach). W ocenie skarżącej, przedmiotowa uchwała Rady Miasta jest rażąco sprzeczna z prawem i w związku z tym nieważna. Projektowane zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będą skutkować korzystaniem z promenady ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowym, a tym samym naruszać art. 144 k.c. Przepis ten dotyczy immisji pośrednich, polegających w opisywanym przypadku zarówno na oddziaływaniu materialnym (hałas) jak i niematerialnym (zaburzenie poczucie estetyki) osób wypoczywających w ośrodku.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego promenady uchwalony przez Radę Miasta w dniu 28 czerwca 2001 r. w § 3 jednoznacznie stanowi, że celem regulacji zawartych w ustaleniach planu jest zapewnienie możliwości skutecznej ochrony, należytego kształtowania i powszechnego udostępniania terenu promenady, stanowiącej główny cel ruchu rekreacyjnego o znaczeniu ponadregionalnym o charakterze uzdrowiskowym i wczasowym. Zdaniem skarżącej spółki, intensyfikowanie działalności gospodarczej na promenadzie ze szkodą dla kuracjuszy jest nie do pogodzenia z jej uzdrowiskowym i wczasowym przeznaczeniem.

W przedmiotowej sprawie, poprzez uchwalenie nowych zasad prowadzenia działalności handlowo-usługowo-rekreacyjnej doszło do zmniejszenia swobody spółki w wykonywaniu prawa własności, co przesądza o istnieniu po jej stronie interesu prawnego w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Negatywne oddziaływanie nowych stoisk, poprzez swój zasięg, wpływa bezpośrednio na sytuację prawną skarżącej uniemożliwiając jej skuteczne zagospodarowanie własnej działki zgodnie z jej sanatoryjnym przeznaczeniem. Skutkować to będzie zmniejszeniem atrakcyjności OW "[...]" jako spokojnego miejsca do wypoczynku, a co za tym idzie zmniejszonym napływem gości, co jest zjawiskiem niekorzystnym dla całej gminy U., oraz niemożliwością pełnego wywiązania się z umów jakie skarżąca zawiera z kuracjuszami.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznej i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) określonego przez Konstytucję RP prawa własności. Rada Miasta nie wykazała, aby istniał jakiś interes publiczny na tyle ważny, aby ograniczyć prawo własności skarżącej. Problem równowagi pomiędzy tymi interesami powinien zostać przez organ wnikliwie zanalizowany z uwzględnieniem wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia (por. uzasadnienie wyroku WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 281/08, baza LEX nr 509695).

W przypadku nieuwzględnienia skargi wolność działalności gospodarczej skarżącej zostanie istotnie ograniczona, bowiem wszelkie nowe inwestycje z powodu zmniejszonej atrakcyjności OW "[...]" stracą uzasadnienie ekonomiczne, ponadto skarżąca poniesie wymierną stratę ze względu wypowiedzenie umów przez dotychczasowych dzierżawców działających na terenie ośrodka.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe oraz prawo własności, natomiast według przepisu art. 6 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w granicach określonych ustawą każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Przyjmując za prawidłowe stanowisko Rady Miasta, trzeba byłoby uznać, że właściciel nieruchomości nie jest w żaden sposób chroniony przed zmianami sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, chociaż takie zmiany będą niewątpliwie wpływać na korzystanie z jego nieruchomości.

W odpowiedziach na wniesione skargi pełnomocnik Rady Miasta wniósł o ich oddalenie. Jego zdaniem, strony nie wykazały interesu prawnego o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem nie przysługuje im prawo do skarżenia przedmiotowej uchwały. W szczególności przepisy powołane w skargach nie pozwalają na wywiedzenie interesu prawnego. Argumentacja stron wskazuje na istnienie jedynie interesu faktycznego po ich stronie. Co istotne zaskarżona uchwała dotyczy wykorzystania nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasta U. Lokalizacja stoisk nie stanowi nadużycia prawa ani nie narusza zasad współżycia społecznego. Nie naruszono ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, gdyż uchwała umożliwia działalność na promenadzie nowym podmiotom.

W piśmie procesowym z dnia 7 maja 2012 r., złożonym w odpowiedzi na otrzymaną odpowiedź na skargę, skarżący Z. i Z. B. podtrzymali swoje stanowisko o istnieniu po ich stronie interesu prawnego, dodatkowo podnosząc okoliczność uniemożliwienia im skutecznego zagospodarowania działki zgodnie z jej usługowym przeznaczeniem. Skarżący powołali się również na naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co z kolei uniemożliwia im optymalne korzystanie z nieruchomości.

Postanowieniem z dnia 29 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku połączył do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt III SA/Gd 256/12 i sygn. akt III SA/Gd 325/12 obejmujące wyżej opisane skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Obie wniesione skargi podlegają oddaleniu.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego - art. 3 § 2 pkt 5) i 6) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia 26 stycznia 2012 r. w przedmiocie zmiany uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 29 grudnia 2011 r. w sprawie określenia zasad prowadzenia sezonowej działalności handlowo-usługowo-rekreacyjnej w okresie od 1 maja 2012 r. do 30 września 2012 r. na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta U. pn. "[...]".

Zmiana ta polegała na dodaniu do załącznika nr 2 pierwotnej uchwały punktów 21, 21a, 22, 22a, 23 i 23a - lokalizacji, w których ma być prowadzona działalność polegająca na: malowaniu tatuaży, usługach portretowych i innych usługach artystycznych np. pleceniu warkoczyków (§ 1 pkt 1 uchwały zmieniającej).

I tak, zaskarżona uchwała zmieniająca wprowadziła 12 dodatkowych lokalizacji, a każde miejsce lokalizacji zostało określone graficznie w załączniku 1a do uchwały (§ 1 pkt 2 uchwały zmieniającej). Zmiana spowodowała dopuszczenie w ciągu ulicy L. dodatkowych 12 miejsc, przeznaczonych pod działalność handlowo-usługowo-rekreacyjną oraz określiła sposób ich zagospodarowania i formę sezonowych obiektów (każda z przewidzianych lokalizacji nie przekroczy 3m2 z ewentualnym parasolem płóciennym w kolorze naturalnego płótna).

Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta (§ 2 uchwały zmieniającej).

Jak wskazano w uzasadnieniu do zmiany uchwały sezonowej, zmiany miały skutkować zwiększeniem miejsc handlowych przewidzianych m.in. dla plastyków, zwiększeniem aktywności gospodarczej mieszkańców U. oraz zwiększeniem dochodów z dzierżaw.

Przedmiotowa uchwała zmieniająca została zaskarżona przez Z. i Z. B. oraz przez [...] Przedsiębiorstwo Wypoczynkowe "[...]" Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w G. (obie sprawy zostały połączone do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia).

Na wstępie rozważań należy podkreślić, że wywiedzione w niniejszej sprawie skargi zostały oparte na przepisie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Zgodnie z tym przepisem - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Przesłankami koniecznymi do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy są uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazanie przez stronę skarżącą, że podważana uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie.

Jak wynika z brzmienia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do wniesienia skargi legitymowanym jest jedynie podmiot, który wykaże istnienie interesu prawnego oraz co jest istotnym - naruszenie prawem chronionego interesu. Wnosząc więc skargę na podstawie tego przepisu ustawy należy wykazać się nie tylko interesem prawnym, ale też jego naruszeniem.

W tym miejscu należy wskazać, że pierwszy formalny warunek skuteczności wniesienia skargi do sądu celem zaskarżenia uchwały - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa - został przez oba skarżące podmioty w niniejszej sprawie spełniony (do czego Sąd jeszcze nawiąże w dalszej części uzasadnienia).

Niewątpliwie, określona powyżej przez ustawodawcę legitymacja do wniesienia skargi na uchwały organu gminy jest legitymacją szczególną w stosunku do wynikającej z art. 50 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaostrzono tu bowiem w stosunku do podstawowej regulacji sądowo-administracyjnej, rygory związane z wnoszeniem skarg z uwagi na doniosły ustrojowo charakter uprawnienia do zaskarżania aktów prawa miejscowego, które są przepisami powszechnie obowiązującymi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1421/08, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przywołany przepis ustawy samodzielnie określa zakres legitymacji procesowej w sprawach ze skarg na uchwały organu gminy i posiada charakter przepisu szczególnego. Legitymacja ta opiera się na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. W jednym przepisie połączono kryteria dwóch odrębnych konstrukcji prawnych wyznaczających zakres kontroli sądu administracyjnego na działalnością uchwałodawczą organów gmin. Skarga na podstawie tego przepisu nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą zawiązany prawnie w inny sposób np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy.

Wniesienie skargi w powyższym trybie nakłada w pierwszej kolejności na Sąd obowiązek zbadania legitymacji procesowej skarżących poprzez ustalenie czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza ich prawem chroniony interes lub uprawnienie. Dopiero bowiem ustalenie, że skarżący posiadają legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Tym samym Sąd rozpoznający niniejszą sprawę był zobligowany do dokonania oceny w tym zakresie.

Przechodząc dalej - to pojęcie interesu prawnego odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego, wynikających z norm prawa a zaskarżonym aktem.

Interes prawny, rozumiany jako uprawnienia i obowiązki prawne, musi wynikać z normy prawa materialnego, która kształtuje sytuację prawną strony skarżącej.

W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że interes ten musi być bezpośredni, konkretny i realny. Interes ten rozumiany musi być jako obiektywna, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej.

Należy podkreślić, że od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny polegający na tym, że podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia normy prawa, dotyczącej jego sytuacji prawnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 282/07, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek.

To na podmiocie skarżącym ciąży obowiązek wykazania konkretnej normy prawa materialnego, która naruszałaby interes prawny strony, gdyż Sąd nie jest uprawniony do poszukiwania takiej normy (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1885/07, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl)

Zaskarżając więc uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym trzeba dowieść, że uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Jak wskazuje się w literaturze prawa, to skarżący musi udowodnić, iż istnieje związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną, czyli że uchwała naruszając prawo pozbawia go pewnych uprawnień lub uniemożliwia ich realizację (vide: W. Kisiel [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007 r., str. 715).

Zatem w skardze należy wykazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Ponadto zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury to skarżący musi wykazać się zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Jak podnosi się w orzecznictwie - przy korzystaniu z przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym należy wykazać już dokonane uchwałą organu gminy, a nie tylko ewentualnie zagrażające, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Naruszenie takie powinno mieć charakter ingerencji w indywidualny interes prawny lub uprawnienie podmiotu i wywołać skutki uzasadniające skorzystanie z możliwości zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego. Naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, które musi wystąpić najpóźniej w chwili wnoszenia skargi i nie może polegać na tym, by w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości. Zdarzenia przyszłe i w pewnym sensie niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1995 r., sygn. akt II SA 1934/95, Wokanda 1996/4 str. 40, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 281/08 przywołany także w skardze, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podsumowując powyższe rozważania należy podnieść, że na obu podmiotach skarżących uchwałę ciążył obowiązek wykazania:

po pierwsze - naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia - czyli pozbawienia lub odebrania jakiegoś prawa (uprawnienia) lub uniemożliwienie ich realizacji, wynikających z przepisów prawa, bądź też nałożenia nowego obowiązku lub zmiany dotychczas ciążącego obowiązku;

po drugie - istnienie naruszenia interesu prawnego już w dacie wnoszenia skargi (innymi słowy, że naruszenie zostało już dokonane zaskarżoną uchwałą).

W ocenie Sądu, analiza wniesionych skarg, nie pozwala na uznanie, aby przedmiotowy obowiązek został spełniony przez podmioty skarżące.

Jak podniesiono już na początku, przedmiotem uchwały zmieniającej jest określenie zasad prowadzenia działalności sezonowej, polegające na wyznaczeniu dodatkowych miejsc przeznaczonych pod działalność handlowo-usługowo-rekreacyjną.

Bezspornym w sprawie było, że dodatkowe lokalizacje przewidziane w uchwale zmieniającej, zostały umiejscowione na terenie "[...]" - ul. L. w U. - nieruchomości stanowiącej własność miasta U.

Tu należy dodać, że pierwotna uchwała obejmuje inne miejsca lokalizacyjne pod działalność sezonową.

Poza sporem było, że nieruchomości podmiotów skarżących bezpośrednio graniczą z nieruchomością, na której lokalizacje zostały przewidziane. Pięć lokalizacji zostało umiejscowionych na wysokości nieruchomości skarżących Z. i Z. B., pozostałych siedem na wysokości nieruchomości [...] Przedsiębiorstwa Turystyczno-Wypoczynkowego "[...]". Lokalizacje te obejmują punkty malowania tatuaży, usług portretowych, innych usług artystycznych np. plecenia warkoczyków.

Bezspornym było również, że na nieruchomościach podmiotów skarżących prowadzone są w okresie letnim punkty sezonowe.

W przekonaniu skarżących Z. i Z. B., uchwała narusza ich interes prawny, gdyż ogranicza ich uprawnienia stanowiące istotę prawa własności, tj. korzystania z rzeczy i pobierania pożytków - art. 140 k.c., a ponadto miasto U. jako właściciel nieruchomości sąsiedniej, przy wykonywaniu swego prawa doprowadza do zakłócenia korzystania z ich nieruchomości - art. 144 k.c.

Zgodnie z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Stosownie zaś do art. 144 k.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

Skarżący we wniesionej skardze powołali się również na naruszenie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 220, poz.1447 ze zm.) wskazując na obowiązek organów administracji publicznej do wspierania rozwoju przedsiębiorczości (zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej wspierają rozwój przedsiębiorczości, tworząc korzystne warunki do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności wspierają mikro - przedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców), a także naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz.1623 ze zm.), wywodząc, że obiekt tymczasowy może funkcjonować jedynie 120 dni, a uchwała obejmuje czasokres dłuższy od wskazanego w ustawie o 30 dni. Jednak, co jest istotnym, w piśmie procesowym z dnia 7 maja 2012 r. skarżący wskazali, że uchwała ogranicza ich nie tylko w wykonywaniu prawa własności (usytuowanie nowych stoisk uniemożliwia skuteczne zagospodarowanie działki zgodnie z usługowym przeznaczeniem) ale wpływa na sposób prowadzenia działalności gospodarczej poprzez ograniczenie jej wykonywania. Ponadto narusza wolność prowadzenia działalności, gdyż zmusza skarżących do zaprzestania dotychczasowego wykorzystania nieruchomości na cele usługowo-handlowe i będzie powodować poniesieniem strat finansowych. Skarżący powołali się na art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) i wskazali, że uchwała wprowadza zmiany uniemożliwiające optymalne korzystanie z nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem - każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Konkludując, skarżący zasadniczo upatrywali naruszenia prawa własności i swobody prowadzenia działalności gospodarczej w okoliczności bliskiego usytuowania nowych lokalizacji w odniesieniu do swojej nieruchomości. Na nieruchomości skarżących prowadzona jest również działalność handlowa w sezonie letnim "wzdłuż ogrodzenia".

Stanowiska skarżących nie można podzielić. W okolicznościach niniejszej sprawy, nie można przyjąć, aby podjęta uchwała ograniczała uprawnienia lub zakłócała korzystanie z prawa własności nieruchomości. Skarżący nie wykazali jakich atrybutów prawa własności, ani też jakich innych uprawnień składających się na możliwość korzystania lub rozporządzania swoją nieruchomością, zostali uchwałą pozbawieni lub ograniczeni. Należy podkreślić, że uchwała nie pozbawia, ani nie ogranicza możliwości usytuowania i prowadzenia stoisk handlowych na granicy nieruchomości skarżących. Dotyczy to zarówno dzierżawców skarżących, jak i ich córki. Trudno też uznać, aby uchwała ingerowała w sposób zagospodarowania nieruchomości skarżących lub naruszała swobodę prowadzenia działalności gospodarczej. Taka ingerencja nie została wykazana. Podobnie skarżący nie wykazali, aby uchwała pozbawiła ich możliwości pobierania pożytków lub uzyskiwania innych przychodów. Ogólne zaś twierdzenia o braku możliwości "optymalnego korzystania z własnej nieruchomości" i "skutecznego zagospodarowanie własnej działki zgodnie z jej usługowym przeznaczeniem" nie mogą przemawiać za istnieniem naruszeń interesu w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Sądu, zasadnicza kwestia poruszana przez skarżących, a mianowicie usytuowania i położenia nowych stanowisk handlowych, może być rozważana jedynie w ramach istnienia interesu faktycznego skarżących, a nie interesu prawnego. Nie wykazano tu naruszenia normy prawa materialnego. Stanowisko skarżących w tym zakresie de facto wyraża przede wszystkim obawę odnośnie możliwości koegzystencji w bliskiej odległości punktów handlowych. Skarżący, jak już zaznaczono, prowadzili (i nadal prowadzą) działalność "wzdłuż ogrodzenia" swojej nieruchomości. Należy tu również podnieść, że przepis art. 144 k.c. nie stanowi o jakimkolwiek zakłócaniu korzystania z nieruchomości sąsiedniej lecz o zakłócaniu korzystania - ponad przeciętną miarę - wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Tylko w takiej też sytuacji, można mówić o naruszeniu normy prawnej, a ustawodawca dopiero wtedy przewiduje ochronę dla właściciela nieruchomości sąsiedniej.

Poczynione powyżej uwagi, dotyczące braku wykazania naruszenia oraz zakłócenia wykonywania prawa własności, należy zasadniczo odnieść również do skarżącego [...] Przedsiębiorstwa Wypoczynkowego "[...]" Sp. z o. o. w G. Spółka ta podnosiła m.in., że nowe zasady prowadzenia działalności handlowo-usługowo-rekreacyjnej ingerują w jej prawo własności. Jednak skarżąca spółka nie wykazała na czym konkretnie taka ingerencja w to prawo polega, ani też w jaki sposób doszło do zmniejszenia swobody w wykonywaniu tego prawa (jakich konkretnych atrybutów prawa własności i uprawnień składających się na możliwość korzystania lub rozporządzania nieruchomością została pozbawiona lub ograniczona). Twierdzenia zaś skarżącej spółki o negatywnym oddziaływaniu nowych stoisk, które poprzez swój zasięg, wpływają bezpośrednio na sytuację prawną skarżącej, uniemożliwiając jej skuteczne zagospodarowanie działki zgodnie z sanatoryjnym przeznaczeniem, nie można uznać za zasadne. Przede wszystkim skarżąca nie podaje jakie "skuteczne" zagospodarowania działki zgodnie z jej sanatoryjnym przeznaczeniem na skutek podjętej uchwały stało się niemożliwe. Kwestia zaś negatywnego oddziaływania nowych punktów może być rozważana, co zostało już podniesione wyżej, w ujęciu unormowania zawartego w art. 144 k.c. (zakłócania korzystania z nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych). Należy tu zaznaczyć, że ośrodek wypoczynkowy jest położony w bezpośrednim sąsiedztwie promenady nadmorskiej w U. Samo więc położenie, determinuje istnienie czynników, które oddziałują na nieruchomość (podobnie jak w przypadku nieruchomości skarżących państwa B.). Oczywistym jest, że zwłaszcza w sezonie letnim promenada nadmorska jest miejscem ruchliwym, gwarnym i tętniącym życiem. Zatem samo usytuowanie nieruchomości skarżącej spółki nie jest obojętne na chociażby generowany przez promenadę hałas. W takiej też sytuacji trudno uznać, aby np. punkty malowania tatuaży czy plecenia warkoczyków, które mają znaleźć się na promenadzie, mogłyby skutkować zmniejszeniem atrakcyjnością ośrodka i zmniejszeniem napływu gości, jak i niemożliwością pełnego wywiązania się z umów zawartych z kuracjuszami. Taki zresztą negatywny wpływ nowych punktów nie został przez skarżącą spółkę wykazany.

Skarżąca spółka powołała się także na swobodę działalności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP i w art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 220, poz.1447 ze zm.). Stwierdziła, że w przypadku nieuwzględnienia skargi, wolność działalności gospodarczej zostanie istotnie ograniczona, gdyż wszelkie nowe inwestycje z powodu zmniejszonej atrakcyjności ośrodka stracą uzasadnienie ekonomiczne (nie precyzując jednak jakie nowe inwestycje ma na uwadze). Podniosła również, że poniesie ona wymierną stratę ze względu wypowiedzenie umów przez dotychczasowych dzierżawców działających na terenie ośrodka. Dzierżawienie na terenie ośrodka wypoczynkowego punktów sezonowych przez skarżącą spółkę było poza sporem, podobnie jak przez skarżących na swojej nieruchomości. Powyższe stanowisko skarżącej spółki, obrazuje przede wszystkim obawy, co do przyszłości i nie można uznać, aby dotyczyło pewnego stanu rzeczy. W świetle poczynionych wcześniej rozważań, okoliczności te nie mogą przemawiać za istnieniem interesu prawnego - konkretnego i realnego. Trudno też dopatrzeć się bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a przewidywaną możliwością ograniczenia prowadzonej działalności.

Rację ma skarżąca spółka, że nie istnieje zasada nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Jednak w niniejszej sprawie, to nie organ ma obowiązek wykazać istnienie nadrzędnego interesu publicznego lecz skarżąca spółka ma obowiązek wykazania istnienia interesu prawnego w zaskarżeniu aktu.

Na marginesie należy podnieść, że w judykaturze przyjmuje się również, iż wywodzenie interesu prawnego z konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej, która znajduje swój wyraz także w przepisach ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie jest dopuszczalne. Norma bowiem mająca charakter zasady prawnej nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną podmiotu (podmiotu wnoszącego skargę). Podobnie legitymacja skargowa nie może być wywodzona z zasad ogólnych Konstytucji RP. Jak już podniesiono skarżący musi wykazać, że przysługiwało mu prawo podmiotowe, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone. Dlatego też powołanie się np. na przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej lub ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, bez wskazania konkretnej normy prawnej, nie jest wystarczające do wykazania się własnym interesem prawnym.

Dodatkowo należy wskazać, że w skardze skarżąca spółka wywodziła, że w przypadku podzielenia stanowiska organu, należałoby uznać, że w właściciel nieruchomości nie jest w żaden sposób chroniony przed zmianami sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, chociaż takie zmiany będą niewątpliwe wpływać na korzystanie z jego nieruchomości (art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 7 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Takie stanowisko skarżącej spółki jest nieuprawnione. Każdemu bowiem właścicielowi nieruchomości przysługuje ochrona prawna. Jednak podmiot domagający się takiej ochrony jest obowiązany do wykazania np. wpływu zmian na korzystanie z jego nieruchomości. Dopiero wtedy taka ochrona może zostać urzeczywistniona. Skarżącym też, jako właścicielom nieruchomości, przysługuje nie tylko ochrona publicznoprawna, lecz również cywilnoprawna. Przepisy prawa cywilnego dopuszczają, w celu wyeliminowania różnego rodzaju uciążliwości, wytaczanie stosownych powództw do sądu powszechnego. Także kwestia ewentualnych immisji może być przedmiotem postępowania przed takim sądem. Prawo cywilne zapewnia bowiem właścicielom nieruchomości szeroką ochronę prawa własności, w tym ochronę negatoryjną.

Podsumowując, w świetle przywołanych powyżej rozważań, należy uznać, że zaskarżona uchwała nie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżących (brak bezpośrednich negatywnych skutków związanych z zaskarżonym aktem). W ocenie Sądu, przytoczona przez skarżących argumentacja nie dotyczy naruszenia interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a przywołane w skargach okoliczności wskazują w istocie na interes faktyczny.

Jak podniesiono już na wstępie rozważań, dokonanie przez Sąd merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały jest możliwe dopiero po ustaleniu, że skarżącym przysługuje legitymacja do jej zaskarżenia. Skoro brak jest takiej legitymacji, nie jest możliwe rozpoznawanie zarzutów dotyczących niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Przy czym podmioty skarżące, niewątpliwie wyczerpały tryb poprzedzający wniesienie skargi, a mianowicie wezwały organ do usunięcia naruszenia prawa oraz zachowały termin przewidziany w przepisie art. 53 § 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do wniesienia skarg.

Podsumowując, to na skarżących ciążył obowiązek wykazania, że zaskarżona uchwała naruszyła ich interes prawny lub uprawnienie, a naruszenie to miało miejsce najpóźniej w dacie wniesienia skarg.

Zdaniem Sądu, skarżący temu obowiązkowi nie sprostali i tym samym nie mają legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. W świetle przytoczonej przez skarżących argumentacji nie można uznać, że poprzez zaskarżone uregulowanie doszło do naruszenia normy prawa materialnego, dotyczącej ich sytuacji prawnej.

Ewentualna zaś sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 327/07, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, z uwagi na brak po stronie skarżących legitymacji czynnej do wniesienia skargi, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku i oddalono skargi.