Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 827/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: NSA Andrzej Irla WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2010 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 29 kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J. S. kwotę 500 zł (słownie pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., znak [...] ustalił na rzecz A.M. (Firmy Remontowo - Budowlanej A.M. ) warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami na działkach nr 1, 2, 3,4 , obr. [...] z wjazdem od ul. [...]. w K. , wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr 5, 6, 7, 8, 9, 10 ,11 obr.[...] ". W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołał art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm.), §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), art. 94 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz.543 z późn. zm.), a także art. 104 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wniosek o wydanie warunków zabudowy wpłynął 23 listopada 2005 r. Pismami z dnia 15 grudnia 2005r., 3 listopada 2006 r. oraz 10 czerwca 2008 r. inwestor dokonał korekty charakterystyki i zakresu inwestycji.

W dniu [...] lipca 2008 r. Prezydent Miasta K. wydał decyzję Nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Decyzją z dnia [...] marca 2009r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpoznaniu odwołań uchyliło zaskarżoną decyzje w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Orzekając w ten sposób wskazało, że analiza urbanistyczno-architektoniczna wykonana na potrzeby przedmiotowego postępowania nie zawiera właściwego uzasadnienia dla przyjętych w rozstrzygnięciu parametrów projektowanej zabudowy, w tym zwłaszcza linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Nadto zdaniem Kolegium, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy winna jednoznacznie określać j wyczerpująco uzasadniać przyjęte parametry zabudowy.

Organ pierwszej instancji wskazał dalej, że po ponownym przeanalizowaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, działając zgodnie z zaleceniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. przeprowadzono wnikliwą analizę urbanistyczno-architektoniczna co do parametrów występujących w obszarze analizowanym, w celu przyjęcia ustaleń dla przedmiotowej inwestycji. Uprawniony architekt precyzyjnie odniósł się do kwestii parametrów dla nowej zabudowy. Wyniki analizy znalazły odzwierciedlenie w załącznikach do niniejszej decyzji, w tym załączniku graficznym sporządzonych na kopiach mapy ewidencyjnej znajdującej się w państwowym zasobie geodezyjnym, co potwierdzają stosowne pieczęcie.

W dniu 8 grudnia 2009 r. wnioskodawca ograniczył zakres inwestycji rezygnując z infrastruktury technicznej dotyczącej budowy przyłącza energii elektrycznej po terenie dziatek nr 12, 13, 14, 15. W związku z tym , uwzględniając kolejne korekty ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia opisanego wyżej w rozstrzygnięciu.

Prezydent Miasta K. zwrócił następnie uwagę, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach przewidzianych w art. 59 i następne ustawy z dnia 27 marca 2003r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano następujące opinie:

- Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska [...] z dnia 26 stycznia 2006 r., znak [...] w zakresie obsługi komunikacyjnej,

- Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska [...] z dnia 27 stycznia 2006 r., znak: [...] w zakresie ochrony środowiska,

- Wydziału Kultury i Dziedzictwa Narodowego - Oddziału Ochrony Zabytków [...] z dnia 30 stycznia 2006 r., znak [...] w zakresie archeologii,

- [...] Zarządu Komunalnego z dnia 4 czerwca 2007 r., znak [...], w zakresie obszarów przyległych do pasa drogowego.

- Uchwałę nr [...] Rady Dzielnicy [...] z dnia 26 stycznia 2006 r.

W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to znaczy, że : co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne , co stwierdzono na podstawie wypisu z rejestru gruntów dla działek nr nr 1, 2, 3, 4, 7, 9, 10, 11, 8, 5 , Obr[...] , które stanowią odpowiednio grunty Bp, Ba, .; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Projekt decyzji został sporządzony przez mgr inż. arch. I.I.-K. , wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów nr [...]

W toku postępowania strony wniosły uwagi i zastrzeżenia, l tak, J. oraz J.S. domagali się wprowadzenia zmian w projekcie warunków zabudowy oraz w wynikach analizy architektoniczne - budowlanej podnosząc, że "(...) drogi osiedlowe nie zostały do tego przygotowane. Już teraz są zbyt wąskie, a samochody z braku innych możliwości są parkowane na jezdniach i chodnikach Kolejny obiekt wielorodzinny może sparaliżować ruch na osiedlu. Nie można również zapomnieć o tym, iż osiedle posiada tylko jedną drogę wyjazdową więc zwiększenie ruchu może stanowić zagrożenie dla obecnych mieszkańców. Budowa obiektu wielorodzinnego wiąże się z użyciem ciężkich maszyn i pojazdów. Jedna z ważniejszych dróg osiedlowych została niedawno wyremontowana, więc taka inwestycja doprowadziłaby do jej zniszczenia. Pozostałe jezdnie są w złym stanie i dla nich takie wielkie obciążenie mogłoby oznaczać, iż nie będą już nadawały się do użytku." Pozostałe zastrzeżenia dotyczą szczegółowych kwestii. Odnośnie linii zabudowy podnosili, że jeżeli linia zabudowy ma być przedłużeniem linii sąsiedniego obiektu wielorodzinnego w warunkach zabudowy musi zostać wyraźnie zaznaczone iż linia 21,5m ma stanowić obowiązującą linię zabudowy, co zobliguje do wzniesienia wzdłuż niej obiektu budowlanego. Tylko wtedy zostanie zachowana harmonia i ład przestrzenny terenu, co zostało uwzględnione w analizie urbanistyczno-architektonicznej poprzez stwierdzenie, że tak wyznaczona linia zabudowy daje możliwość kontynuowania lokalizacji zabudowy wielorodzinnej w stosunku do ul. [...], zamykając kwartał wytworzony przez zabudowę wielorodzinną. Zarzucali, że proponowana szerokość elewacji frontowej na 30 m nie uwzględnia sytuacji przy ul. [...]. Po jej północnej stronie znajdują się dwa obiekty jednorodzinne o elewacji frontowej 9-12 m. Natomiast elewacja domu wielorodzinnego od ul. [...] nie została w analizie uwzględniona, a wynosi ona z pewnością mniej niż 30 m. W ten sposób proponowana szerokość elewacji frontowej nowego obiektu nie wpisze się w obecną sytuację ulicy i zakłóci istniejący na niej ład. Nadto, przy ustaleniu górnej krawędzi elewacji frontowej powinna zostać zaznaczona także dopuszczalna ilość kondygnacji nowego obiektu. Co do warunków w zakresie ochrony środowiska ( ochrony zieleni), należy wyraźnie zapewnić ochronę jak największej liczby drzew, które nie tylko stanowią dom dla bardzo różnych ptaków, ale także są istotnym producentem tlenu dla okolicznych mieszkańców. Jest to niezwykle ważne, gdyż obecni mieszkańcy zostaną narażeni na wdychanie dużej liczby spalin oraz oparów z kotłowni gazowej ( w wyniku planowanej inwestycji powstanie niemal zamknięta przestrzeń), dlatego powinno się im zapewnić dostęp do tlenu, aby ich warunki bytowania nie stały się całkiem tragiczne. W zakresie wymaganej ilość miejsc parkingowych, urząd powinien dokładniej sprecyzować konieczną liczbę miejsc postojowych ( stwierdzenie 06-0,9 miejsca postojowego/1 mieszkanie jest bardzo niekonkretne). Wskazywali też na konieczność wyjaśnienia wątpliwości odnośnie daty wydania aneksu do analizy urbanistyczno architektonicznej. J.S. w kolejnym piśmie zażądał wyjaśnienia dlaczego strony postępowania nie zostały poinformowane o wszczęciu uzupełniającym oraz zażądał unieważnienia materiałów dowodowych zebranych od momentu wszczęcia rzeczonego postępowania i przeprowadzenia procedury od początku. J. i J.S. oświadczyli nadto, że pismo Przedstawicieli Wspólnot Mieszkaniowych Bloków [...]w os. [...] do Firmy Remontowo-Budowlanej A.M. ma wyłącznie charakter opinii osób pod nim podpisanych. Osoby te nie maja prawa reprezentować interesów mieszkańców w tej sprawie, nie posiadają bowiem odpowiednich pełnomocnictw, aby wypowiadać się odnośnie woli innych osób.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Prezydent Miasta K. wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W związku z brakiem planu miejscowego dla tego terenu warunki niniejszej decyzji zostały opracowane zgodnie z art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i z art.60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wykonana w trakcie postępowania analiza urbanistyczno-architektoniczna obszaru wyznaczonego wokół terenu objętego wnioskiem wykazała, że przedmiotowe przedsięwzięcie spełnia warunki, określone w art. 61 ust 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wymogi powyższego rozporządzenia . Na podstawie wyników z .tej analizy w załączniku nr 1 i 2 do niniejszej decyzji zostały określone warunki w zakresie

zagospodarowania terenu oraz zasad jego zabudowy w tym : linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, udział powierzchni biologicznie czynnej, gabaryty i formę obiektów, warunki w zakresie ochrony zieleni, wód i geologii oraz obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, a także ochrony interesów osób trzecich. Warunki te wynikają z analizy istniejącego ładu przestrzennego w obszarze oraz przepisów szczególnych. Kwestia zgodności rozwiązań projektowych z obowiązującymi warunkami technicznymi określonymi oraz z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy będzie przedmiotem rozstrzygnięć w decyzji o pozwoleniu na budowę (kolejny etap procesu inwestycyjnego).

Kwestia uciążliwości planowanej inwestycji dla mieszkańców środowiska (m.in. pod względem obsługi komunikacyjnej, miejsc postojowych, hałasu) była przedmiotem badania w niniejszej sprawie. W związku z tym wystąpiono o zaopiniowanie wnioskowanej inwestycji przez Wydział Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska [...] w zakresie ochrony środowiska, obsługi komunikacyjnej (w tym miejsc postojowych). W wydanych opiniach WGKiOŚ wskazał warunki realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego, które zostały uwzględnione w załączniku nr 1 do niniejszej decyzji.

Wnioskowana inwestycja była także uzgadniana przez jednostkę wykonującą zadania zarządcy ulic m.in. z punktu widzenia ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Kwestię odpowiedniej dla zamierzenia ilości miejsc postojowych określa rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, póz. 690 z późn. zm.).

Ponadto w załączniku nr 1 do decyzji określono między innymi wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, gdyż inwestycja nie może powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, a także dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.

W postępowaniu wyjaśniającym, uprawniony architekt dokonał nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej, w której odniósł się w sposób szczegółowy do parametrów i wskaźników stanu faktycznego.

Odnośnie linii zabudowy Prezydent Miasta K. wyjaśnił, że w analizowanym układzie urbanistycznym jednorodną linię zabudowy kształtuje jedynie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna szeregowa, tworząca pierzeje wzdłuż ulic : [...](południowa i wschodnia część obszaru analizowanego). Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna blokowa tworzy natomiast swobodny układ urbanistyczny, niegenerujący jednoznacznie zdefiniowanej linii zabudowy po północnej stronie ul. [...] (brak pierzei). W związku z lokalizacją planowanej zabudowy w swobodnie komponowanym układzie urbanistycznym, wskazane jest odstąpienie od wyznaczania obowiązującej linii zabudowy, o której mowa w § 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Nieprzekraczalna linia zabudowy wprowadzona została do stosowania przy formułowaniu warunków decyzji o warunkach zabudowy w § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Przepis ten odwołuje się do Polskiej Normy PN-B- 01027 z dnia 11 lipca 2002 roku, która to norma posługuje się pojęciem "nieprzekraczalnej linii zabudowy".

Odnosząc się do kwestii elewacji frontowej organ pierwszej instancji podał, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna posiada średnią szerokość elewacji frontowych: około 54 m, Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna: wolnostojąca: średnia szerokość elewacji frontowych: około 11 m, szeregowa: od około 8 m do około 10 m - pojedyncze segmenty, od około 60 m do około 78 m - całość. Zabudowa usługowa (niewielkie pawilony handlowe) : około 6 m (działki nr 14, 16). Średnia szerokość elewacji frontowych budynków wolnostojących w omawianym obszarze to około 40m. Ze względu na parametry terenu objętego wnioskiem (szerokość frontu terenu inwestycji wynosząca około 38 m) wskazane jest ustalenie szerokości elewacji frontowej do 31 m , uwzględniając powyższe parametry terenu inwestycji. Tak wyznaczona szerokość elewacji frontowej planowanego budynku mieści się w parametrach budynków występujących w obszarze analizowanym oraz pozwoli na powiązanie przestrzenne pomiędzy zabudową jednorodzinną, a wielorodzinną.

Co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, to budynki w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji posiadają następujące wysokości:-budynki wielorodzinne z dachami płaskimi - około 17 m (działki nr 17, .18, 19 i 20 ; 21, 22, 23, 24, 25 i 26 ), budynek jednorodzinny wolnostojący z dachem płaskim : około 7 m (działka nr 27), -budynek jednorodzinny wolnostojący z dachem stromym : około 10 m (wysokość do okapu), około 13m (wysokość do kalenicy) (działki nr 28 i 29), budynki wielorodzinne z dachami stromymi - około 8 m (wysokość do okapu), około 11 m (wysokość do kalenicy) (działki nr 30, 31, i 32 ; 33 i 34 ; 35, 36 , 37 ), - budynki jednorodzinne szeregowe z dachami stromymi: około 8 m (wysokość do okapu), około 11 m (wysokość do kalenicy) (działki 38 – 39 ). Aby planowany budynek odpowiadał charakterystycznym parametrom wysokościowym istniejącej zabudowy zarówno jednorodzinnej jak i wielorodzinnej, zlokalizowanej w obszarze analizowanym, wskazane jest ustalenie wysokości planowanego budynku jako wysokość średnią pomiędzy wysokością charakterystyczną dla budynków jednorodzinnych, a wysokością charakterystyczną dla budynków wielorodzinnych w tym obszarze, tj. przy zastosowaniu dachu stromego - wysokość do okapu na poziomie do 10 m, wysokość do kalenicy na poziomie do 13 m, zaś przy zastosowaniu dachu płaskiego - wysokość do gzymsu lub attyki do 13 m.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił także, że data opracowania aneksu do analizy urbanistyczno-architektonicznej to 19 czerwca2008 roku.

Ponadto, odnosząc się do kwestii niezawiadomienia wszystkich stron podał, że zawiadomienie określone jako "wszczęcie uzupełniające" wysłane zostało do osób, które w związku ze zmianami w ewidencji gruntów nabyły prawo własności lub współwłasności gruntów dla działek przeznaczonych pod w/w inwestycję oraz działek sąsiednich.

Wskazał także na przepisy art. 56 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z których wynika, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wnieśli w terminie : J.S. , J.Z. , K.S. , W.B. , B.K. , S.G. , B.R. , M.J. , J.P. , W.C. , K.K. , T.S. , W.S. , S.A. , K.P. i J.S. - podnosząc, że jest krzywdząca dla okolicznych mieszkańców. W sprawie pisane były liczne wnioski i skargi, które jednak nigdy nie zostały wzięte pod uwagę w procesie tworzenia tej decyzji.

Skarżący zarzucali, że jeżeli linia zabudowy ma być przedłużeniem linii sąsiedniego obiektu wielorodzinnego, to w warunkach zabudowy musi zostać wyraźnie zaznaczone iż linia 21,5m ma stanowić obowiązującą linię zabudowy. Powyższe zobliguje do wzniesienia wzdłuż tej linii obiektu budowlanego. Tylko wtedy zostanie zachowana harmonia i ład przestrzenny terenu, co zostało jednoznacznie wskazano w przecież w analizie urbanistyczno-architektonicznej . Tak wyznaczona linia zabudowy daje możliwość kontynuowania lokalizacji zabudowy wielorodzinnej w stosunku do ulicy [...], zamykając kwartał wytworzony przez zabudowę -wielorodzinnej. Tylko obowiązująca linia zabudowy może pomóc we wpisaniu się nowego obiektu w obecną sytuację ulicy. Jednocześnie zapewni to choć częściowy dopływ światła słonecznego do obecnie istniejących obiektów, co przecież ma być zapewnione przez organ. Realizacja przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie może powodować ograniczenia dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Ze względu na swój specyficzny kształt zachodnia strona bloku skarżących już teraz jest miejscami słabo nasłoneczniona, a lokalizacja nowego obiektu dalej niż 21,5 m od ul. [...] odetnie dopływ światła niemal całkowicie. Organ ma obowiązek chronić prawa osób trzecich pod tym względem, a może to zapewnić tylko poprzez ustalenie obowiązującej linii zabudowy. W pewnym sensie Prezydent Miasta K. sam sobie przeczy, gdyż z jednej strony nie chce wyznaczyć obowiązującej linii zabudowy 21,5 m; z drugiej jednak uzasadnia, iż linia zabudowy ma być wyznaczona w nawiązaniu do usytuowania naszego bloku, aby "zamknąć" kwartał zabudowy. Dla rzeczywistego kształtowania przy ul. [...] ładu przestrzennego w sposób zharmonizowany, tj. tak aby nowa zabudowa dostosowała się do obecnej oraz w celu zapewnienia obecnym (i przyszłym) mieszkańcom dostępu do światła dziennego, niezbędne jest wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy. Ponadto w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dni 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego występuje wyłącznie pojęcie obowiązującej linii nowej zabudowy.

Odnośnie ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, skarżący zarzucali, że istotny udział w ustaleniu górnej krawędzi elewacji dla nowego obiektu miały wysokie bloki zlokalizowane w zupełnie innej części osiedla.

Ponadto, przy wydaniu decyzji organ posiłkował się czterema opiniami ( trzema z roku 2006, jedną z 2007r. oraz uchwałą Rady Dzielnicy z 2006 r. ), przy czym informacje w nich zawarte mogą być już nieaktualne albowiem pochodzą w zdecydowanej większości sprzed czterech lat. Przed wydaniem decyzji należało ponownie zasięgnąć opinii odnośnie dzisiejszej sytuacji, zwłaszcza w zakresie obsługi komunikacyjnej osiedla. Ilość pojazdów na tym obszarze zdecydowanie się zwiększyła, co utrudnia poruszanie się drogami wewnętrznymi i prowadzi do ich intensywniejszej eksploatacji. Zwiększa się także niepokojąco deficyt miejsc postojowych na osiedlu.

Zdaniem skarżących, w analizach najwyraźniej ponownie nie wzięto pod uwagę zabudowy typowej dla ul. [...], gdzie znajdują się wyłącznie budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej lub wolnostojące. Organ jednak nie

przywiązuje żadnej wagi do faktu, że przy ul. [...] nie znajduje się żaden blok i budowa takiego obiektu zaburzy ład przestrzenny tej ulicy.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono też, że organ powinien wyraźnie zapewnić ochronę jak największej liczby drzew, które nie tylko stanowią dom dla bardzo licznych ptaków, ale także są istotnym producentem tlenu dla okolicznych mieszkańców. Jest to niezwykle ważne, gdyż obecni mieszkańcy zostaną narażeni na wdychanie dużej liczby spalin oraz oparów z kotłowni gazowej (w wyniku planowanej inwestycji powstanie niemal zamknięta przestrzeń), dlatego powinno się im zapewnić dostęp do tlenu, aby ich warunki bytowania nie stały się całkiem tragiczne. Ich zdaniem Prezydent Miasta K. powinien dokładniej sprecyzować konieczną liczbę miejsc postojowych (stwierdzenie 0,6-0,9 miejsca postojowego /1 mieszkanie jest bardzo niekonkretne), z uwzględnieniem bardzo trudnej sytuacji na osiedlu - już dziś brakuje miejsc postojowych dla obecnych mieszkańców. Wskaźnik dla nowego obiektu powinien więc być jak najwyższy, aby nie doprowadzić do całkowitego paraliżu dróg osiedlowych; wątpliwości; czy wszystkiego strony postępowania zostały zawiadomione o decyzji w sposób odpowiedni.

Odwołanie od decyzji Prezydent Miasta K. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., znak [...] wnieśli w terminie również I.T.-R. , E.B. , E.L. , M.S. , J.S. i B.S. , M.K. , J.M. , M.K. , Ł.K. , Ł.S. , M.K. , D.P. , P.K. , B.M. , A.B. , D.B. , M.S. , M.P. , M.K. i H.S. - podnosząc, że jako mieszkańcy bloków nr [...[ i [...] os. [...] w K. oraz właściciele posesji znajdujących się w pobliżu planowanej inwestycji nie zgadzają się z wydaną decyzją o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu odwołania zarzucali, że decyzja opiera się na opiniach wydanych w roku 2006, które w obecnej chwili są wątpliwe. Tytułem przykładu, opinia Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska [...] z dnia 26 stycznia 2006 r. dotycząca obsługi komunikacyjnej zapewne nie uwzględnia tego ruchu i tej ilości samochodów, które obserwuje się obecnie w tym rejonie. Większość ulic takich jak [...] są zastawione samochodami, które parkują na zakrętach i skrzyżowaniach - gdzie się da, stąd nawet pieszo trudno jest się poruszać, co dopiero samochodem. W takiej sytuacji proponuje się kolejny blok wielorodzinny, zagęszczając to miejsce do maksimum, nie biorąc pod uwagę dobra obecnych mieszkańców tylko interes kolejnego dewelopera. Również aktualna powinna być opinia Rady Dzielnicy, która .powinna się wypowiedzieć na temat planowanej inwestycji na dzień dzisiejszy.

Nadto w decyzji podano, że spełnione zostały przesłanki decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydaje się, że już pierwszy punkt tego artykułu nie jest spełniony. W szczególności, w załączniku nr 1 w punkcie 1 "Rodzaj inwestycji" podano, że planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację : rodzaju zabudowy oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich - m.in. na działkach 40, 41 , 42, zaś na tych działkach są domki jednorodzinne. W ogóle przy ul. [...], z której ma być obsługiwana przedmiotowa inwestycja są zlokalizowane tylko domki jednorodzinne wolnostojące i szeregowe. Dlatego linię zabudowy tworzy budownictwo jednorodzinne.

W analizie urbanistyczno-architektonicznej tylko na użytek inwestora przywołuje się tzw. "nieprzekraczalną linię zabudowy", która wcale nie wynika z art. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Obecna linia zabudowy wskazuje na możliwość wybudowania przy ul. [...] na działkach dewelopera domów jednorodzinnych wolnostojących lub szeregowych zbliżonych architektonicznie do zabudowy ul. [...].

Skarżący zarzucali też, że w załączniku Nr 1 podano wysokość nowej inwestycji na 13 m do gzymsu przy płaskim dachu, a nie podano całkowitej wysokości dla budynku , która może być dużo wyższa ( np. kominy, wentylacja, szyby windowe).

Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy określić geometrię dachu ( kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), która powinna być zbliżona do dachów występujących przy ul. [...].

Po wybudowaniu w tym miejscu bloku wielorodzinnego, odległość okien między blokami będzie tak bliska, że skarżący zostaną pozbawieni całkowicie prywatności, częściowo światła dziennego oraz zabezpieczenia przeciwpożarowego, gdyż wjazd samochodem przeciwpożarowym przy tej lokalizacji będzie niemożliwy.

Po rozpatrzeniu powyższych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak [...], na podstawie art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Nawiązując w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia do kwestionowanej decyzji oraz wniesionych odwołań, w dalszych rozważaniach wskazało na następujące okoliczności.

Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie toczyło się na zasadach i w trybie ustawy z dnia 21 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W myśl art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego - jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie , polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. l i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Tak więc decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy wskazuje pięć przesłanek, których łączne spełnienie warunkuje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do danego terenu. W celu spełnienia tych wymagań przy ustalaniu warunków zabudowy ustawodawca ustanowił obowiązek przeprowadzenia szczegółowej analizy wskaźników i cech zabudowy oraz zagospodarowania na otaczającym obszarze w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Akta przedmiotowej sprawy zawierają taką analizę terenu w zakresie warunków, o których stanowi przepis art. 61 ust. 1 ustawy, która opracowana została przez mgr inż. arch. I.I.-K. . W analizie stwierdzono, że działki stanowiące teren inwestycji położone są na terenie osiedla mieszkaniowego [...]. W obszarze analizowanym, w części północno - zachodniej zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa wysoka (wielorodzinna) tworząca względnie swobodny układ urbanistyczny. Zabudowa mieszkaniowa niska (generalnie jednorodzinna, nielicznie wielorodzinna) usytuowana jest w części wschodniej oraz południowej. Te dwa układy wzajemnie się przenikają w centralnej części obszaru analizowanego. Zabudowę mieszkaniową uzupełnia zabudowa usługowa oraz obiekty infrastruktury technicznej. Jako działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi wskazano działki nr 18, 17, 40, 41, 42. Linię zabudowy wyznaczono w odległości 21,5 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...] w nawiązaniu do usytuowania zabudowy na działce nr 18.

Należy wskazać, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jednakże, w myśl § 4 ust. 4 rozporządzenia, dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji wyznaczył linię zabudowy właśnie w oparciu o powołany przepis. W analizie wyraźnie zaznaczono, że dla planowanej inwestycji wskazane jest wyznaczenie linii zabudowy w nawiązaniu do usytuowania budynku wielorodzinnego ( tożsamego z wnioskowanym) na działce nr 18, znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. Tak wyznaczona linia zabudowy daje możliwość kontynuowania lokalizacji zabudowy wielorodzinnej w stosunku do ul. [...] "zamykając" kwartał zabudowy wytworzony przez zabudowę wielorodzinną wzdłuż ulic [...] [...] . [...].

Odnosząc się do zarzutu odwołań, iż organ wyznaczył nieprzekraczalną, nie zaś obowiązującą linię zabudowy należy wyjaśnić z uwzględnieniem poglądów wyrażonych w wyroku NSA z dnia 8 lipca 2008r. , sygn. akt II OSK 779/07 i WSA w Krakowie z dnia 1 marca 201Or., sygn. akt II SA/Kr 1655/09 , że " linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw. z § 4 rozporządzenia określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. (...) Samo wykreślenie linii zabudowy nie odpowiada jeszcze na pytanie o szczegółowe rozmieszczenie budynków w obrębie obszaru ograniczonego od drogi przez linię zabudowy. (...) Na etapie ustalania warunków zabudowy, organ nie ma kompetencji do przesądzenia, jaka precyzyjnie ma być odległość budynku od granicy sąsiedniej działki budowlanej. Dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego), gdyż dopiero ten organ ocenia projekt obiektu, dopiero wtedy zapada rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. " Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazał dlaczego wyznaczył linię nieprzekraczalną (na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy), nie zaś obowiązującą. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu został wyznaczony do 35% na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z powołanym przepisem, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W sporządzonej analizie wskazano jaki jest średni wskaźnik dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej oraz podkreślono, że wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy na podstawie średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego pozwoli na wkomponowanie planowanego budynku pomiędzy istniejącą zabudowę jednorodzinną i wielorodzinną.

Szerokość elewacji frontowej ustalona została do 30 m. Parametr ten wyznaczony został na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia, czyli w innej wielkości niż na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. Kolegium parametru tego nie kwestionuje, zwłaszcza, że średni wskaźnik w obszarze analizowanym jest wyższy, gdyż wynosi około 40 m. Z analizy urbanistyczno-architektonicznej , której wyniki stanowią załącznik do decyzji wynika, że ustalenie szerokości elewacji frontowej do 30 metrów pozwoli na powiązanie przestrzenne pomiędzy zabudową jednorodzinną a wielorodzinną.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono w przypadku dachu płaskiego do 13 m, natomiast w przypadku dachu stromego - do okapu połaci dachowych do 10 m, a wysokość głównej kalenicy do 13 m - zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia. Powołany przepis daje podstawę do wyznaczenia powyższego parametru w innej wysokości niż jako przedłużenie krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Ze sporządzonej analizy wyraźnie wynika, że wskazane jest ustalenie wysokości planowanego budynku jako wysokości średniej pomiędzy wysokością charakterystyczną dla budynków jednorodzinnych (od 7 m do 13 m) a wysokością charakterystyczną dla budynków wielorodzinnych (od 11 m do 17 m) w obszarze analizowanym.

Ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji mieszczą się w parametrach i wielkościach istniejącej już w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej. Nie jest zasadny zarzut odwołania, że inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zgodnie z orzecznictwem, przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu.

Uznając zaskarżoną decyzję za odpowiadającą wymogom formalnym oraz materiałowi dowodowemu należało utrzymać ją w mocy. Decyzji dołączono -zgodnie z wymogiem § 9 rozporządzenia załącznik nr 1 - zawierający "warunki zabudowy oraz wyniki analizy urbanistyczno -architektonicznej", oraz załącznik nr 2 -zawierający część graficzną, przy czym połączone w jednym dokumencie znajdują się wiążące warunki zabudowy zostały wyraźnie oddzielone od niewiążących wyników analizy.

Z istoty decyzji o warunkach zabudowy wynika, że celem jej jest określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Decyzja ta w myśl przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie rodzi praw do terenu, jak również nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Samo wydanie takiego aktu administracyjnego nie powoduje żadnej zmiany w sferze praw rzeczowych i nie prowadzi do ograniczania cudzych praw do nieruchomości. Należy również zauważyć, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych i stanowi pierwszy etap procesu inwestycyjnego. Dopiero uzyskanie pozwolenia na budowę stanowi dla inwestora podstawę do rozpoczęcia inwestycji. Na obecnym etapie postępowania część zarzuty skarżących - takie jak utrata prywatności, czy światła słonecznego - nie może zostać uwzględniona.

W odniesieniu do zarzutu nieprecyzyjnego określenia ilości miejsc parkingowych należy wskazać na wyrok NSA z dnia 9 lipca 2009r. , sygn. akt IIOSK 1129/08, w myśl którego art. 54 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu.

Co do zarzutu dotyczącego określenia warunków ochrony zieleni takie ustalone warunki ochrony zieleni wynikają z opinii Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska [...] z dnia 27 stycznia 2006 r., znak [...].

Ponadto, sporządzone w toku postępowania opinie odpowiadają przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dlatego też brak jest podstaw do ich kwestionowania. W szczególności opinia zarządcy drogi wykonana została we właściwej formie.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]kwietnia 2010 r., znak [...] J.S. domagał się jej uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżący zarzucał, że decyzja narusza : art. 28 i art. 73 § 1 k.p.a., gdyż nie zostały uwzględnione wszystkie strony postępowania; § 4 i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez nie wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy oraz brak potwierdzenia aktualności mapy będącej załącznikiem do decyzji; art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane z uwagi na brak poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich; art. 144 k.c. poprzez wydanie decyzji, która rodzi ryzyko uniemożliwienia korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę.

W uzasadnieniu skargi J.S. zawarł argumentację analogiczną do wyrażonej uprzednio w odwołaniu co do bezpodstawnego uchylania się przez organy od ustalenia w decyzji obowiązującej linii zabudowy , konkretnej liczby miejsc postojowych z uwzględnieniem jak najwyższego wskaźnika oraz nieaktualności opinii.

Dodatkowo wskazywał na nieaktualność mapy stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji, która datowana jest na 8 listopada 2007 r. , eksponował możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie w drodze tzw. immisji pośrednich ( art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego), przy odstąpieniu od wiążącego wyznaczenia linii zabudowy. Zarzucał też, że w postępowaniu nie wyznaczono obszaru oddziaływania inwestycji, określającego kto jest stroną w sprawie. Powołał przy tym treść art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W tym zakresie wskazywał, że w obszarze oddziaływania inwestycji znajdą się także inne osoby oprócz wskazanych przez Urząd Miasta - m.in. mieszkańcy ul. [...] oraz klatek [...]. Osoby te powinny zostać uznane za strony oraz mieć możliwość W każdym stadium postępowania zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym , jak również wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Nieruchomości te znajdują się bowiem na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej ( art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ).

Powyższą skargę popierali uczestnicy A.G. i S.G..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik A.M. , wnosił o oddalenie skargi uznając zaskarżoną decyzję za prawidłową i zgodną z obowiązującymi przepisami prawa. W obszernych wywodach pisma z dnia 18 października 201Or. uczestnik polemizował z zasadnością zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, póz. 1269 z późn. zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi ( art. 134 §1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania, skargę należy uwzględnić wobec skuteczności niektórych podnoszonych w niej zarzutów, a także z uwagi na wystąpienie innych uchybień uzasadniających eliminację z obrotu prawnego decyzji wydanych w toku instancji przy ponownym rozpatrzeniu spraw. Nie budzi zastrzeżeń rozstrzygnięcie zawarte w wydanej uprzednio decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2009r., znak [...], której nie kwestionowano przez wniesienie skargi. W tej sytuacji kwestie odnoszące się do legalności tego aktu administracyjnego pozostają poza szerszymi rozważaniami.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm. - oznaczana także w skrócie jako u.p.z.p. ). Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej zmiany sposobu zagospodarowania nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanych aktów administracyjnych miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zaś planowane zamierzenie nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 - 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane też dalej w skrócie rozporządzeniem wykonawczym ), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164, poz. 1589 ) oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p.

Na wstępie należy zauważyć, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy stanowią określony ustawowo sposób kształtowania prawa własności, które podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji RP. Rozwinięcie zasady ochrony własności następuje w art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowiącym , że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przepisy ustawy wprowadzającej ograniczenia prawa własności, czy będące ich pochodną przepisy wykonawcze winny być interpretowane z uwzględnieniem powyższych norm konstytucyjnych.

Jak trafnie podkreśla się orzecznictwie ( wyrok wsa w Warszawie z dnia 24.02.2005r. sygn. akt IV SA/Wa 950/04 , zam. zb. LEX nr 171198 ) - " Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, póz. 717 ze zm.) uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tejże ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów)." Zwraca się w nim też słusznie uwagę - uwzględniając ratio legis art. 61 p.z.p. , że przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Akcentuje nadto niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji , parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi ( por. wyrok NSA z 17.04.2007r., sygn. akt II OSK 646/06 , zam. zb. LEX nr 322329 i wyrok NSA z 16.10.2007r. , sygn. akt II OSK 1401/06, zam. zb. LEX nr 394807 ). Spójność systemu oraz wywodzona z art. 32 Konstytucji RP zada równości wobec prawa wymaga takiej interpretacji przepisów dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, by obywatele zamieszkujący tereny, dla których przy braku stosownego obowiązku nie skorzystano z możliwości uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie znajdowali się w sytuacji gorszej, niż mieszkańcy obszarów, dla których takie plany uchwalono.

W świetle brzemienia przepisów Konstytucji RP oraz wykładanych z ich uwzględnieniem norm rangi ustawowej nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy stosując wprowadzone przez ustawodawcę zobiektywizowane zasady wyznaczenia obszaru analizowanego oraz standardy decydujące o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. Takie zasady wynikają z art. 61 ust.1 pkt 1 p.z.p. oraz § 2 pkt 5 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r.w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast standardy dla nowej zabudowy z przepisów §4 ust. 1-3, §5 ust. 1, §6 ust.1 , §7 ust. 1-3 tego rozporządzenia. O ile obszarze analizowanym znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 u.p.z.p. -brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie z uwzględnieniem reguł zawartych w powołanym wyżej rozporządzeniu.

Akt ten wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p. Zasady ogólne nie pozwalają na wprowadzenie w akcie wykonawczym pozaustawowych przesłanek ograniczających prawo własności w kierunku umożliwiających wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Z powyższą regułą pozostaje w zgodzie zarówno brzmienie art. 61 ust. 6-7 u.p.z.p., jak i treść powołanego uprzednio rozporządzenia , które w tytule oraz §1 wskazuje, że określa ono jedynie sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dotyczy to między innymi wymagań w zakresie ustalania : linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przepisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozostawiają organom administracji publicznej swobody co do ustalenia lub odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji. Powyższe wynika zarówno ze wskazanego uprzednio już przedmiotu regulacji dokonanej aktem wykonawczym do norm ustawowych, jak i wykładni przepisów zawartych w § 2-8 .

W szczególności, zważyć należy na niemal kompletne uregulowanie w przepisach wykonawczych kwestii ustalenia obszaru analizowanego, co ma zasadnicze znaczenie dla wykonania w sposób zobiektywizowany ciążących na organie administracji publicznej obowiązków dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji . Stosownie do § 3 rozporządzenia : " 1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. " Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę." Na tle powołanych przepisów widocznym jest, że ustawodawca nie pozostawił organom administracji dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Zdefiniował bowiem pojęcie frontu działki oraz zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany winieni mieć zatem kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Działki znajdujące się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego wprowadzenie ścisłych zasad nie było możliwe z uwagi zróżnicowanie tak wielkości działek, jaki i lokalizacji obiektów budowlanych, czy intensywności zabudowy na konkretnych obszarach. W tej sytuacji należy mieć na uwadze normy ustawowe zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p., który nawiązuje do zabudowy co najmniej jednej działki sąsiedniej przy tej samej drodze publicznej. Przepisy ustawy nie przewidują ustawowej definicji działki sąsiedniej, o której mowa w tym przepisie. Spójność sytemu wymaga uwzględnienie w tym zakresie przepisów tzw. prawa sąsiedzkiego zawartych w Kodeksie cywilnym. Nakazuje ona uznać za działki sąsiednie te, które graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji, jaki i te, na które inwestycja może oddziaływać - np. z uwagi na istniejące ograniczone prawa rzeczowe albo tzw. immisje (art. 144 - i 145 k.c. ). Te właśnie działki tworzą obszar będący sąsiedztwem, który na terenach zabudowy rozproszonej może zostać poszerzony z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p., obejmując obszar o promieniu znacznie większym, niż przewidziany jako minimum § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego, zwłaszcza w sytuacji, gdy tworzy się go o promieniu większym niż przewidziany wprost w przepisach wykonawczych, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych ma bowiem zasadnicze znaczenie dla samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie Obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Nie może ono zatem zależeć

w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych wielu różnych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji. Ponadto, aby prawidłowo wyznaczyć obszar analizowany trzeba uprzednio właściwie określić front działki, które to pojęcie także zdefiniowano.

Organu administracji publicznej nie mają też swobody przy ustalaniu warunków zabudowy obejmujących poszczególne parametry , zaś ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny, l tak, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, analiza winna obejmować wszelkie informacje z zakresu art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Niezależnie od kwestii wynikających z wiążących uzgodnień i przepisów odrębnych, analiza winna podawać konkretne dane, o których mowa w § 4 - 7 rozporządzenia. Treść i konstrukcja powołanych przepisów naprowadza, że obowiązują tu również zobiektywizowane, podane wprost przez ustawodawcę standardy uznane za gwarancje zachowanie ładu przestrzennego, które określono w §4 ust. 1-3, §5 ust. 1, §6 ust.1 , §7 ust. 1-3 rozporządzenia. Ustawodawca dopuszcza odstąpienie od reguł określonych w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia wykonawczego w konkretnym przypadku uzasadnionym wynikami analizy. Takie rozwiązanie jest podyktowane względami celowości, zaś stwarza możliwość pełnej realizacji zamierzeń wnioskodawcy w zakresie podawanych przez niego parametrów inwestycji, o ile nie sprzeciwiają się powyższemu względy wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Wyniki analizy stanowią uzasadnienie między innymi dla rozstrzygnięcia obejmującego wiążące ustalenia dla działki objętej wnioskiem w zakresie: obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub trenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Winny one zatem w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać konkretne dane co do : linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym - co wynika z §4 ust. 1-3, §5 ust. 1, §6 ust.1 , §7 ust. 1-3 rozporządzenia. O ile ustalenie warunków w decyzji następuje w sposób odmienny od określonego w tych przepisach, wyniki analizy w myśl § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust.2 , § 7 ust. 4 muszą dodatkowo zawierać dane stanowiące uzasadnienie dla odstąpienia od standardów wynikających z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Nie jest wykluczona przy ustaleniu w decyzji warunków zabudowy modyfikacja podanych we wniosku parametrów inwestycji, o ile nie będzie prowadzić w skutkach do jakościowej zmiany planowanego zamierzenia.

Uwzględniając powyższe regulacje w stanie faktycznym niniejszej sprawy należy stwierdzić, że tak zaskarżona , jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa materialnego w zakresie, w jakim odstąpiono w nich od stanowczego oraz konkretnego wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wysokości głównej kalenicy .

W szczególności, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1)co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2)teren ma dostęp do drogi publicznej;

3)istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4)teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5)decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W kwestii ustalenia linii zabudowy analiza cytowanej regulacji naprowadza , że jej określenie w decyzji jest obowiązkowe, bowiem tylko w takim przypadku ma sens nawiązanie do tego elementu w treści art. 61 ust. 1 pkt 1. Nadto, także treść art. 61 ust. 6 i ust 7 pkt 1 wskazuje wprost na konieczność wyznaczenia w decyzji ustalającej warunki zabudowy linii zabudowy.

Kolejne zagadnienie, to konkretność i stanowczość wydawanego w tym zakresie rozstrzygnięcia, w którym brak miejsca na dowolność po stronie inwestora, czy też dopuszczalność faktycznego kształtowania linii zabudowy dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wymóg konkretności i stanowczości sygnalizuje wprowadzenie w § 4 rozporządzenia wykonawczego pojęcia obowiązującej linii zabudowy, nie zaś pojęcie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Z zawartych w nim kolejno regulacji wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich ( ust. 1 ). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami ( ust. 2 ). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego ( ust. 3 ). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 ( ust. 4).

Podkreślenia tym kontekście wymaga, że żaden z tych przepisów - w tym także § 4 ust. 3, nie zwalnia jednak z powinności wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy. Przepis ten dopuszcza bowiem li tylko wyznaczenie linii zabudowy w inny sposób niż wskazany w ust. 1 -2. Nie zezwala natomiast na określenie innej linii regulacyjnej niż obowiązująca linia zabudowy. Określenie linii nowej zabudowy jako obowiązującej oznacza, że nie są możliwe żadne odstępstwa wyznaczonego w decyzji jej przebiegu.

Ustalenie w decyzji linii zabudowy ma zaś istotne znaczenie nie tylko pod kątem zbliżenia projektowanego budynku do pasa drogowego. Do takich wniosków prowadzi zarówno treść § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, jak również fakt, że kwestia linii zabudowy została objęte regulacją z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., związaną z ładem przestrzennym i dobrym sąsiedztwem, nie zaś pkt 5 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. To ten ostatni przepis - a nie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dotyczy zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, a więc także ustawą o z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007r. Nr 19, póz. 115 z późn. zm.). Powyższa ustawa w art. 43 normuje kwestie zbliżenia obiektów budowlanych do pasa drogowego, przy czym z zawartych w niej regulacji wynika, że ustawodawca nie wprowadza żadnych wymogów w stosunku do dróg innych niż drogi publiczne (tj. autostrady, drogi ekspresowe, czy ogólnodostępne drogi - krajowe, wojewódzkie , powiatowe i gminne ), w szczególności zaś co do dróg wewnętrznych. W takim zatem przypadku - podobnie jak w sytuacji, gdy linia zabudowy na działce sąsiedniej jest zgodna z przepisami odrębnymi określającymi zbliżenie obiektów budowlanych do pasa drogowego - o wyznaczeniu linii zabudowy decyduje wyłącznie wymóg dobrego sąsiedztwa przy zachowania ładu przestrzennego.

Treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i w nim wymieniona linia zabudowy nie ma zatem związku li tylko z kwestią usytuowania obiektów budowlanych względem dróg.

Nie zasługuje na aprobatę pogląd, który uzasadnienia dla wyznaczania w decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalnej linii zabudowy poszukuje w treści § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, który odwołuje się do Polskiej Normy PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r.

Zgodnie z treścią § 3 powyższego rozporządzenia :

1. W części graficznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, sporządzanej na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające ich jednoznaczne powiązanie z tekstem decyzji.

2. Część graficzną decyzji, o których mowa w ust. 1, sporządza się w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania jej kopii.

3. Podstawowe jednobarwne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych, a także elementów zagospodarowania przestrzennego, przeznaczone do stosowania w części graficznej decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się zgodnie z Polską Normą PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r.

4. W zależności od specyfiki i zakresu ustaleń decyzji, o których mowa w ust. 1, dopuszcza się stosowanie w części graficznej tych decyzji oznaczeń uzupełniających.

5. W części graficznej decyzji, o których mowa w ust. 1, zamieszcza się objaśnienia wszystkich użytych w niej oznaczeń.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę po pierwsze na fakt, że rozporządzenie, w którym nawiązano do Polskiej Normy PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. zostało wydane na podstawie art. 67 ust. 3 u.p.z.p. Przepis ten nie zawiera upoważnienia do określenia w drodze tego aktu wykonawczego sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego ( w tym linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu - kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych ). Przepis art. 67 ust. 3 u.p.z.p. upoważnia li tylko do określenia w drodze rozporządzenia oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Co charakterystyczne regulacja § 3 tego rozporządzenie dotyczy wyłącznie części graficznej, a nie tekstowej decyzji ustalającej warunki zabudowy

Zważyć należy dalej, że sposób ustanawiania Polskiej Normy i jej usytuowanie w systemie prawnym normuje ustawa z dnia 12 września 2002r. o normalizacji ( Dz.U. Nr 169, póz. 1386 z późn. zm. ). W świetle przepisów tej ustawy opracowywane przez Komitety Techniczne Polskie Normy nie pełnią roli przepisów prawa. Nadanie im takiego waloru wymaga regulacji szczególnej, zawartej w przepisie rangi ustawowej, natomiast przywołanie Polskich Norm w rozporządzeniu nie skutkuje nałożeniem obowiązku ich stosowania. Akt niższego rzędu nie może zmienić postanowień aktu wyższego rzędu, jakim jest ustawa o normalizacji.

Niezależnie od tego nawet uwzględnienie Polskiej Normy PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. na tle pozostałych regulacji prowadzić musi do wniosków, przeciwnych niż stanowisko wyrażone w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej, zaś jest zgodne z poglądami prezentowanymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę.

W szczególności, Polska Norma PN-B-01027 z lipca 2002r. dotyczy rysunku budowlanego i podaje oznaczenia graficzne stosowane w projektach zagospodarowania działki lub terenu. Zawarte w niej kolejno tablice odnoszą się do : 1 - oznaczeń graficznych obiektów budowlanych, 2 - oznaczeń graficznych granic i linii regulacyjnych, 3 - oznaczeń graficznych urządzeń komunikacji, 4 -wymiarowania, 5 -oznaczeń graficznych ukształtowania terenu, 7 -oznaczeń graficznych zieleni i urządzeń terenowych. Tablica 2 - Oznaczenia graficzne granic i linii regulacyjnych, w pozycji 2.1. wskazuje jako przedmiot oznaczenia obowiązującą linię zabudowy, określa jej przedstawienie graficzne i grubość linii, zaś rysunek zamieszczony w uwagach wskazuje, że obowiązująca linia zabudowy oznacza lokalizację obiektu budowlanego w tej właśnie linii.

O ile z pozycji 2.2 Tabeli 2 pojawia się maksymalna nieprzekraczalna linii zabudowy, pozostawiająca pewną dowolność w sytuowaniu obiektu budowlanego, to jednak żadne z przepisów rangi ustawowej lub rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stwarza podstaw do określania w decyzji maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Nie są zatem zasadne twierdzenie organów obu instancji, że konkretne rozwiązania co do usytuowaniu projektowanych budynków mają miejsce dopiero na kolejnym etapie procesu decyzyjnego, tj. w sprawach o pozwolenia na budowę. Z uprzednio czynionych wywodów dotyczących obowiązku wyznaczenia w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy obowiązującej linii zabudowy wynika, że w tym właśnie zakresie lokalizacja obiektu budowlanego zostaje zdeterminowana już przy wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Kolejnym przykładem tego stanu rzeczy jest zezwolenie na budowę w granicy. Stosownie bowiem do § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. Nr 75, poz.690 z późn. zm.), który stanowi w ust. 1 - 2 :

1. Jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

2. Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Mając na uwadze treść tej regulacji oraz art. art. 55 u.p.z.p. w związku art. art. 64 ust. 1 u.p.z.p. należy uznać, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, która zawiera rozstrzygnięcie dotyczące budowy bezpośrednio przy granicy ( w granicy) przesądza dopuszczalność takiego usytuowania obiektów budowlanych i również w tym zakresie - podobnie jako co do obowiązującej linii zabudowy, wiąże organy administracji publicznej wydające pozwolenie na budowę. Nie podlegają natomiast uwzględnieniu przy wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy same przepisy techniczno-budowlane.

Podobnie jak przy obowiązującej linii zabudowy, określenie szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wysokości głównej kalenicy, obiektu budowlanego winno również nastąpić w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w sposób stanowczy i konkretny. Na taki bowiem obowiązek naprowadza brzmienie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. , jak również § 6 - 8 rozporządzenia wykonawczego. O ile w § 6 ust. 2 , § 7 ust. 4 i § 8 ust. dopuszczono ustalenie parametrów innych niż wprowadzone wprost przez ustawodawcę, zaś w § 8 zezwolono na pewną dowolność, powyższe nie dotyczy zwolnienie z ukształtowania decyzją gabarytów, formy architektonicznej planowanych obiektów budowlanych. Nie jest przy tym wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych ( od) i maksymalnych (do ). Określenie w sprawie niniejszej powyższych parametrów dla przedmiotowej inwestycji nie nastąpiło w sposób stanowczy i konkretny, albowiem w ustalonych warunkach zabudowy podano tylko wielkość maksymalną bez wskazania wymaganego minimum.

Korzystanie przy analizie z pozbawionej cech aktualności kopii mapy zasadniczej pochodzącej z 2007r. oraz wykorzystanie takich danych w załącznikach graficznych do decyzji ustalającej warunki zabudowy nie daje gwarancji rzetelności i stanowi naruszenie wymogów wynikających z art. 54 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1-2 i §9 ust. 1 -3 rozporządzenia wykonawczego. W sprawie niniejszej to uchybienie jest tym bardziej istotne, że kwestie braku zmian w uprzednim zagospodarowaniu terenu nie został rozważony w uzasadnieniu obu kontrolowanych decyzji.

Nie znajduje podstawy prawnej zmieszczenie wśród warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji niestanowczych zaleceń dotyczących ilości miejsc parkingowych ( pkt 4 e załącznika Nr 1 do decyzji Prezydent Miasta K. decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., znak [...] ). Określenie powyższego należy do kolejnego etapu procesu inwestycyjnego , gdy znane są już konkretne dane dotyczące inwestycji , zaś odbywa się przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z uwzględnieniem przepisów rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 12 kwietnia 2002 r. sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, póz. 690 ).

Niezależnie od wyżej wskazanych wad zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji należy wskazać także na naruszenie wydaniu tych aktów administracyjnych przepisów proceduralnych, a to - art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. .

Ta negatywna uwaga dotyczy niewyjaśnienia, czy położone w obszarze analizowanym wysokie budynki wielomieszkaniowe są dostępne są z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, a zatem czy w myśl regulacji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. winny być brane pod uwagę przy ustaleniu parametrów przedmiotowego zamierzenia. Z powyższego przepisu wynika bowiem wprost, że nawiązanie w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu ( w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu ) winno nastąpić w relacji do działek sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej. W uzasadnienia obu kontrolowanych decyzji bark w tym istotnych zakresie szczegółowych rozważań, podobnie jak w dokumentach nazwanych analizą urbanistyczno- architektoniczną, czy pozostałym zgromadzonym materiale dowodowym.

Niedostatecznie wyjaśniona została także kwestia spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., który uzależnia wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy od dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej . Drogą publiczną, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg ( drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe lub gminne), gdzie kryterium podziału odnosi się do funkcji, jaką spełnia dana droga w sieci drogowej. Ze względu na dostępność drogi publiczne dzielą się na drogi ogólnodostępne oraz na drogi o ograniczonej dostępności, w tym autostrady i drogi ekspresowe. Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność odpowiednio właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Zaliczenie drogi do danej kategorii następuje w odniesieniu do: -drogi krajowej - na podstawie rozporządzenia ministra właściwego do spraw transportu, - drogi wojewódzkiej - na podstawie uchwały sejmiku województwa, -drogi powiatowej - na podstawie uchwały rady powiatu, - drogi gminnej - na podstawie uchwały rady gminy. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi: osiedlowe, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi.

Z przedstawionych wyżej regulacji wynika, że warunek dostępu z tej samej drogi publicznej do działki, na której terenie mają być ustalone warunki zabudowy oraz sąsiedniej działki zabudowanej będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych.

Pojęcie dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w komentowanym przepisie, nie ogranicza się do bezpośredniego dostępu, a więc do przypadku, gdy działka budowlana graniczy z drogą zaliczoną do jednej z kategorii dróg publicznych. Stosownie bowiem do art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Do drogi wewnętrznej teren inwestycji winien mieć dostęp zagwarantowany prawnie, zaś służebność drogowa winna być już ustanowiona. Nie istnieją przesłanki do uznania, że wystarczająca jest jedynie możliwość ustanowienie w przyszłości takiego pośredniego dostępu do drogi publicznej. Takie podejście czyniłoby bowiem zbędną regulację z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. albowiem każda nieruchomość położona na terenie kraju taki potencjalny dostęp do drogi publicznej posiada choćby poprzez ustanowienie służebności drogi koniecznej. Nadto, w postępowaniu o ustanowienie służebności drogi koniecznej sąd powszechny nie jest związany w tym zakresie warunkami decyzji ustalającej warunki zabudowy i o kwestii odpowiedniego dostępu nieruchomości do drogi publicznej rozstrzyga samodzielnie z uwzględnieniem szeregu przesłanek, określonych w art. 145 § 2 i 3 k.c.

Z decyzji organu pierwszej instancji, jak również pisma Zarządu Komunalnego z dnia 4 czerwca 2007 r., znak [...] wynika, że teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ul. [...], poprzez drogę wewnętrzną, tj. ul. [...]. W sprawie nie wyjaśniono jednak czy, oraz na jakiej podstawie właściciel terenu inwestycji ma prawo do korzystania ze składającej się z wielu działek ul [...], jako drogi wewnętrznej. Nie wyjaśniono również, czy dla terenu inwestycji ustanowiono służebność drogi koniecznej po .działkach nr 43 i 6 , co może jedynie, sygnalizować dołączone do wniosku pismo Kierownika Referatu w Wydziale Skarbu Miasta Urzędu Miasta z dnia 21 lutego 2005r. , znak [...] oraz oświadczenia stron zawarte w pkt VI. notarialnej umowy sprzedaży udziałów w nieruchomości stanowiącej działkę działki nr 44 z dnia 6 lipca 2005 r., Rep. [...]. Także status prawny ul. [...] nie został omówiony i poddany analizie w obu kontrolowanych decyzjach pomimo , że nawet powoływane w decyzji organu pierwszej instancji opinie zawierają w tym zakresie sprzeczne wskazania, l tak w piśmie Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UMK z dnia 26 stycznia 2006 r, znak [...], dotyczącym obsługi komunikacyjnej ul. [...] uznawana jest za drogę publiczną, natomiast w piśmie Zarządu Komunalnego z dnia 4 czerwca 2007 r, znak [...] za drogę wewnętrzną - w obu wypadkach bez stosownego uzasadnienia. Zważyć należy również, że w postanowieniu uzgadniającym Prezydenta Miasta K. z dnia 14 listopada 2006r., znak [...], uchylonym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K, z dnia [...] marca 2007r., znak [...] z innych przyczyn niż analizowane, a także w pierwszym piśmie Zarządu Komunalnego z dnia 21 listopada 2006 r. , znak [...] ) ul. [...] uznawana jest za drogę publiczną.

Obie kontrolowane decyzji nie zawierają rozważań dotyczących kręgu stron, jak również ich wskazania nawet w rozdzielniku będącym elementem dokumentu stanowiącego decyzję. W aktach administracyjnych brak także aktualnych na datę orzekania dokumentów urzędowych pozwalających na kontrolę tej kwestii w powiązaniu ze sporządzonym odrębnie wykazem stron.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pki 1 lit. "a" i " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu w postępowaniu administracyjnym rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego ( por. wyrok NSA z 10.02.1981 r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , póz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 oraz powołany uprzednio ), zaś w sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn jest ona niemożliwa i bezprzedmiotowa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt l. sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. " a " i "c " p.p.s.a., zaś rzeczą organu drugiej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie eliminacja wytkniętych uchybień oraz wydanie stosownego rozstrzygnięcia w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono jak w pkt II. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a i art. § 205 § 1 p.p.s.a.