Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 695/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2012-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 222, art. 235 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 liit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 października 2012 r. sprawy ze skargi K. M., J. M. na decyzję K. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od K. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz K. M. i J. M. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] lipca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego

dla Miasta B., w związku z pismem K. i J. M. z dnia [...] lipca 2009 r., wszczął z urzędu postępowanie w sprawie robót budowlanych prowadzonych przez B. i A. W. (zwani dalej "inwestorami") przy budynku mieszkalnym na terenie działki nr ew. [...], obręb [...] przy ulicy S. w B. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] marca 2009 r. Prezydent Miasta B. przyjął zgłoszenie inwestorów o przystąpieniu do prac remontowych budynku mieszkalnego na przedmiotowej działce. K. i J M. wskazali jednakże, iż inwestorzy prowadzą budowę budynku mieszkalnego od początku - z nowymi fundamentami, przy czym ściana z otworami stawiana jest w odległości 3m od granicy ich nieruchomości.

Pismem z dnia [...] lutego 2010 r. PINB poinformował K. i J. M., że nie przysługuje im status strony w przedmiotowym postępowaniu legalizacyjnym.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], PINB dla Miasta B. zatwierdził projekt budowlany budynku mieszkalnego i udzielił inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego na terenie nieruchomości przy ul. S. w B.

Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. K. i J. małżonkowie M. złożyli do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. skargę na Powiatowego Inwestora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B., podnosząc, że organ powiatowy naruszył przepisy prawa poprzez odmowę przyznania im statusu strony w toczącym się postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia na budowę inwestorom. Wskazali, że prowadzona inwestycja wpływa na użytkowanie ich nieruchomości oraz narusza przepisy prawa budowlanego poprzez fakt usytuowania budynku w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z ich działką. Ponadto, w ich ocenie, nowy budynek będzie wyższy od poprzedniego, który został rozebrany.

W odpowiedzi na skargę (pismo z dnia [...] marca 2011 r.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał ją za zasadną, ponieważ organ I instancji bez uzasadnienia faktycznego i prawnego stwierdził, że skarżący nie posiadają statusu strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, zakończonym wydaniem decyzji z [...] kwietnia 2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową spornego budynku mieszkalnego przy ul. S. w B. Organ pouczył, że skarżący w celu uznania za stronę powinni złożyć stosowne podanie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2011 r. K. i J. M. zwrócili się do PINB dla Miasta B. o przyznanie im przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu w sprawie budowy budynku mieszkalnego na sąsiedniej nieruchomości. Organ, po uprzednim zawiadomieniu wnioskodawców i inwestorów o wszczęciu postępowania w sprawie przyznania K i J. M. przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wznowienia prac budowlanych przy realizacji budynku mieszkalnego na terenie działki przy ul. S. w B., pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. (nr [...]) poinformował skarżących, że "anuluje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. i uznaje ich za stronę w sprawie".

Pismem z [...] lipca 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., uwzględniając zażalenie skarżących na niezałatwienie przez PINB dla Miasta B. w terminie ich wniosku z [...] marca 2011 r. pouczył, że w związku z informacją PINB o przysługującym statusie strony w postępowaniu - mogą wystąpić o wznowienie postępowania, na podstawie przepisów art. 145 K.p.a.

W dniu [...] sierpnia 2011 r. K. i J. M. złożyli wniosek

o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 2010 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 K.p.a., ponieważ bez swojej winy nie brali udziału w postępowaniu, po odebraniu im przez organ statusu strony – pismem z dnia [...] lutego 2010 r. Ponadto zarzucili, że udzielenie inwestorom pozwolenia na budowę narusza pkt 2.1.1. decyzji Prezydenta Miasta B. znak [...] z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie warunków zabudowy oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisów prawa budowlanego.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 § 1 i 2 K.p.a. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienia robót budowlanych budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie nieruchomości przy ul. S. w B.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...][...] PINB dla Miasta B., na podstawie art. 146 § 2 K.p.a., odmówił uchylenia własnej decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. W uzasadnieniu organ wskazał, że realizowany budynek jest usytuowany w miejscu uprzednio istniejącego budynku, w toku kontroli nie ustalono odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, zatem nie zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji, bowiem zgodnie z ww. przepisem nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej".

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania K. i J. M., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną odwołaniem decyzję w całości i umorzył wznowione przez organ pierwszej instancji postępowanie w przedmiotowej sprawie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że decyzję organu pierwszej instancji należy uchylić, a wznowione postępowanie umorzyć, jednakże z innych przyczyn niż podnieśli skarżący. Organ wskazał, że na postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego nie przysługuje zażalenie i w związku z tym podlega ono weryfikacji w myśl art. 142 K.p.a. w trakcie postępowania odwoławczego od decyzji. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 148 § 2 K.p.a. strona na wniesienia podania o wznowienie postępowania ma miesiąc od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. Korzystając z art. 136 K.p.a. organ drugiej instancji uzupełnił materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie i pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. wezwał wnioskodawców do wskazania i uprawdopodobnienia terminu,

w którym dowiedzieli się o decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. Dalej organ wskazał, że K. i J. M. pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. stwierdzili, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony po otrzymaniu przymiotu strony, w terminie miesiąca od daty uzyskania informacji o tym środku prawnym. W ocenie organu odwoławczego wniosek wnioskodawcy powzięli wiadomości o decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych najpóźniej w dniu [...] marca 2011 r. (doręczenie odpowiedzi WINB na skargę zawierająca informacje o spornej decyzji). W tej sytuacji wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji został wniesiony w dniu [...] sierpnia 2011 r. z uchybieniem ustawowego terminu. Organ drugiej instancji stwierdził, że okoliczność ta powoduje niedopuszczalność wznowienia postępowania, co obligowało do uchylenia decyzji PINB wydanej w wyniku wadliwie wznowionego postępowania i jego umorzenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. K. i J. M. podnieśli, że decyzje organów pierwszej i drugiej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 6 – 10 K.p.a. i tym samym wnieśli o uchylenie w całości obu decyzji. W uzasadnieniu skargi, po przedstawieniu toku postępowania administracyjnego, skarżący podnieśli doń szereg zarzutów. Podkreślili, że organ pierwszej instancji bezprawnie pozbawił ich praw stron i wydał decyzję z naruszeniem przepisów prawa budowlanego. Ponadto zarzucili organowi odwoławczemu błędne poinformowanie o sposobie przywrócenia im praw strony. Dodatkowo skarżący podnieśli, że nie uchybili terminowi i wnieśli wniosek o wznowienie postępowania w terminie 1 miesiąca od daty uzyskania przymiotu strony w postępowaniu.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność orzeczenia, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w przepisach.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, co prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, z powodu istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm. - dalej jako: "K.p.a.") decyzje takie mogą być weryfikowane tylko

w przypadkach wyraźnie przewidzianych w K.p.a. lub w ustawach szczególnych. Zasada ta stanowi jedną z podstawowych gwarancji pewności obrotu prawnego.

Kodeks postępowania administracyjnego określa szczegółowo przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych oraz stwierdzenia nieważności. Jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego jest postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną (rozdział 12 K.p.a.). W literaturze przedmiotu utrwalony jest pogląd, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą "na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Konieczność istnienia tego rodzaju instytucji proceduralnej powstaje na tle potrzeby rozwiązania takich sytuacji, kiedy po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania (w szczególności dowodowego), na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej albo, gdy powstały później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy. W tych warunkach decyzje rozstrzygające ostatecznie sprawę administracyjną stają się wadliwe, jednakże charakterystyczną cechą ich wadliwości jest to, że nie tkwi ona wyłącznie w decyzji jako takiej, lecz wynika jako logiczny wniosek z zestawienia decyzji z pewnymi okolicznościami, inaczej mówiąc, decyzja jest wadliwa ze względu na ujawnienie lub powstanie określonych faktów" (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne..., s. 242).

Po myśli art. 147 K.p.a., wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145a i art. 145b, następuje tylko na żądanie strony. Podanie strony o wznowienie postępowania winno spełniać wymogi formalne zdefiniowane w art. 63 § 1 K.p.a., z tym, że strona określając przedmiot żądania, musi wskazać co najmniej jedną, określoną przez ustawodawcę, przesłankę uzasadniającą wznowienie postępowania. W razie jakichkolwiek wątpliwości w tej sprawie, organ administracyjny winien zwrócić się do strony by sprecyzowała swoje żądanie, a także ewentualnie uzupełniła podanie o inne niezbędne elementy (przykładowo w przypadku podania o wznowienie postępowania - wskazanie daty, w której strona dowiedziała się o przyczynie wznowienia lub o wydaniu decyzji oraz wskazanie dowodów potwierdzających tę okoliczność). Należy zaznaczyć, iż wola strony dotycząca zarówno przesłanek, jak i trybu wzruszenia decyzji, nie może być dorozumiana. Organ jest związany wolą strony wyrażoną w podaniu, zatem gdy nie jest ona precyzyjna winien dążyć do właściwego określenia zakresu i treści żądania, udzielając w miarę potrzeby niezbędnej pomocy.

Złożenie podania o wznowienie postępowania przez stronę wszczyna postępowanie wstępne w tej sprawie, które powinno się zakończyć załatwieniem w trybie art. 149 K.p.a. W tej fazie właściwy organ może się wypowiadać jedynie co do zarzutów, a nie ich podstaw, przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, obowiązany jest zbadać zatem czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia oraz czy podanie w tej sprawie zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 K.p.a. W przypadku ustalenia, że podanie o wznowienie nie wskazuje żadnej z przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 1 – 8 lub art. 145a K.p.a., bądź nie został zachowany termin do jego złożenia, organ może wszcząć postępowanie wznowieniowe z urzędu (postanowienie) lub odmówić wszczęcia postępowania na wniosek strony – decyzją (art. 149 K.p.a.). Wyjątek stanowi sytuacja, gdy wznowienie postępowania może nastąpić wyłącznie na wniosek strony, wówczas organ nie może bowiem wszcząć postępowania w sprawie wznowienia - z urzędu.

Zgodnie z przepisem art. 148 § 1 K.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W § 2 ustawodawca zastrzegł, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Powyższy termin ma charakter prekluzyjny. Należy podkreślić, iż w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że zachowanie terminu musi być przez stronę udowodnione, nie wystarczy tu uprawdopodobnienie. Strona musi więc udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia (por. wyroki NSA z dnia 16 października 1998 r., III SA 2802/97, niepublikowany, z dnia 19 maja 2000 r., I SA/Wr 1038/97, Lex nr 43046, artykuł S. Maliszewskiego, Nowe okoliczności jako przesłanka wznowienia postępowania, Prz.Pod. 1997, nr 3, s. 28, Komentarz do art. 148, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2010).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż "artykuł 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 tego kodeksu faktu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydanej decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie nawet od źródła, z którego pochodzi informacja". Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest przy tym pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji. Istotne jest zatem to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja (por wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 622/05, ONSAiWSA 2006, nr 5, poz. 133, z dnia 7 sierpnia 2008 r., II OSK 931/07, Lex nr 516817, z dnia 15 maja 2008 r., II OSK 547/07, Lex nr 489632).

Jednomiesięczny termin do żądania wznowienia postępowania administracyjnego biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się w jakikolwiek sposób o istnieniu decyzji, tj. powzięła wiadomość o istnieniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Informacja o wydanej decyzji wcale nie musi pochodzić od organu wydającego decyzję, lecz także z innych źródeł, byleby wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie. Powyższe poglądy w całości podziela Sąd

w składzie orzekającym w niniejszej sprawie.

Dodatkowo wskazać należy, iż zgodnie z przepisem art. 235 K.p.a.

(w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji organów administracji w niniejszej sprawie), skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, które może być uwzględnione, z zastrzeżeniem art. 16 § 1 zdanie drugie. Ponadto, w sytuacji gdy analiza treści skargi (podania) wniesionej w sprawie zakończonej decyzją ostateczną budzi wątpliwości co do zakresu żądania strony, zgodnie z zasadą ogólną informowania (art. 9 K.p.a.) organ administracji publicznej winien pouczyć stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków w nadzwyczajnych trybach postępowania. Organ obowiązany jest czuwać nad tym aby osoba, która zgłosiła takie żądanie, nawet jeżeli nie spełnia ono wymogów formalnych nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielić niezbędnych wskazówek oraz wezwać do sprecyzowania treści pisma oraz ewentualnie uzupełnienia jego braków umożliwiających rozpoznanie sprawy.

W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy wskazuje jednoznacznie, iż obowiązku właściwego do okoliczności sprawy informowania i pouczenia skarżących K. i J. M. w zakresie przysługujących im uprawnień do ewentualnego wzruszenia ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. organy nadzoru budowlanego zarówno pierwszej jak i drugiej instancji nie dopełniły, co dodatkowo doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego.

Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt administracyjnych sprawy przedłożonych przez organ administracji publicznej. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezsporny pozostaje fakt, iż pismem z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. poinformował K. i J. M., że nie przysługuje im status strony w toczącym się postępowaniu w sprawie samowolnie prowadzonych przez B. i A. W. robót budowlanych przy realizacji budynku mieszkalnego położonego na terenie działki przy ul. S. w B. Od daty tej czynności organ zaprzestał doręczania skarżącym wszelkich pisma i orzeczeń w niniejszym postępowaniu legalizacyjnym, zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego budynku mieszkalnego i udzieleniu inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego na terenie nieruchomości przy ul. S. w B. (nr ewid. [...] obręb [...]). Z akt sprawy wynika, że powyższa decyzja, adresowana jedynie do inwestorów B. i A. W. została odebrana przez A. W. osobiście w dniu [...] maja 2010 r. (potwierdzenie odbioru na egzemplarzu decyzji k. [...] verte). Decyzja ta stała się ostateczna z upływem czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania.

Z notatki służbowej z dnia [...] listopada 2010r. (podpisana nieczytelnie bez wskazania imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby sporządzającej notatkę) wynika, że w tym dniu J. M. zapoznał się z materiałem dowodowym zgromadzonym odnośnie realizacji zabudowy mieszkaniowej na działce przy ul. S. w B. – [...].

Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych nie wynika, czy po otrzymaniu pisma informacyjnego z dnia [...] lutego 2010 r. skarżący (jako współwłaściciele nieruchomości sąsiedniej położonej przy ul. S.) prowadzili jeszcze jakąkolwiek korespondencję z organami nadzoru budowlanego w sprawie realizacji przedmiotowych robót budowlanych na nieruchomości przy ul. S. w B., czy pierwsze ich pisemne podanie (po otrzymaniu powyższego pisma) stanowiła skarga kierowana do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na działanie PINB dla Miasta B. z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie samowoli budowlanej. Skarżący powołując się na informację PINB, że nie przysługuje im przymiot strony postępowania administracyjnego, zgłosili do organu właściwego do rozpatrywania skarg (zgodnie z art. 229 pkt 7 K.p.a.) zarzuty i wątpliwości co do prawidłowości działania PINB w przedmiotowej sprawie. Skarżący podnieśli, że organ powiatowy naruszył przepisy prawa poprzez odmowę przyznania im statusu strony w toczącym się postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia na budowę inwestorom. Wskazali, że inwestycja prowadzona na sąsiedniej nieruchomości wpływa na użytkowanie ich nieruchomości oraz narusza przepisy prawa budowlanego poprzez fakt usytuowania ściany budynku z otworami w odległości mniejszej niż 4 m od granicy. Skarżący wezwali do wskazania przepisów, które uprawniły PINB dla Miasta B. do zatwierdzenia niezgodnego z prawem projektu budowlanego i zezwolenia na dalszą budowę.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jako organ wyższego stopnia, uznając skargę za zasadną stwierdził, że organ pierwszej instancji bez uzasadnienia faktycznego i prawnego stwierdził, że K. i J. M. nie posiadają statusu strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie w piśmie z dnia [...] marca 2011 r. pouczył skarżących, że "w celu uznania za stronę" powinni złożyć do PINB "stosowne podanie".

K. i J. M. w dniu [...] marca 2011 r. złożyli, zgodnie z powyższym pouczeniem, wniosek o przyznanie im statusu strony postępowania, podnosząc dodatkowo zarzuty co do uchybień w prowadzonej budowie.

PINB dla Miasta B., pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. zawiadomił o wszczęciu na wniosek K. i J. M. postępowania w sprawie przyznania im przymiotu strony odnośnie wznowienia prac budowlanych przy realizacji budynku mieszkalnego na terenie działki przy ul. S. w B. Następnie pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. (nr [...]) organ poinformował skarżących, że po dokonaniu analizy całości akt sprawy: "anuluje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. i uznaje ich za stronę w sprawie".

Wobec dalszej bezczynności organu, na podstawie art. 37 K.p.a. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy zainicjowanej ich wnioskiem z dnia [...] marca 2011 r.. Organ wyższego stopnia uznał zażalenia za zasadne i pouczył skarżących, że w związku z informacją PINB o przysługującym przymiocie strony w postępowaniu, mogą wystąpić o wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 K.p.a.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. K. i J. M. złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 2010 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., po uprzednim wezwaniu organu do wydania z akt sprawy niedoręczonych wcześniej dokumentów, w szczególności kwestionowanej decyzji. Wniosek skarżący uzasadnili tym, że bez swojej winy nie brali oni udziału w postępowaniu, ponieważ pismem z dnia [...] lutego 2010 r. odebrano im przymiot strony.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011r. PINB dla Miasta B. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienia robót budowlanych budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie nieruchomości przy ul. S. w B.

W ocenie Sądu, stanowiska i oceny prawnej w zakresie terminowości złożenia przez skarżących wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją PINB z [...] kwietnia 2010 r. wyrażonej w uzasadnianiu zaskarżonej decyzji, w okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy nie można zaaprobować.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż przymiot strony w indywidualnym postępowaniu administracyjnym nie jest uzależniony od uznania organu administracji, lecz wynika z powszechnie obowiązujących norm prawnych.

W niniejszej sprawie wielokrotnie zarówno organy administracji publicznej, jak i skarżący błędnie zatem utożsamiają przysługiwanie im uprawnień stron postępowania administracyjnego od uznania tego faktu (stwierdzenia) PINB dla Miasta B. Zasadniczo, zgodnie z przepisem art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie wskazuje się, że: "pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązujący, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby" (vide wyrok NSA z dnia 12 lipca 2007 r., I OSK 1559/06, LEX nr 385385). Przy czym dla uzyskania statusu strony postępowania (zagadnienie proceduralne), bez znaczenia pozostaje czy postępowanie zostało wszczęte na wniosek jednej ze stron, czy z urzędu.

Podkreślić należy, iż w piśmie z dnia [...] marca 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za zasadną skargę K. i J. M. z [...] stycznia 2011 r. wskazując, że PINB dla Miasta B. bez uzasadnienia stwierdził brak stausu strony w postępowaniu dotyczącym robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego ze ścianą z otworami drzwiowymi i okiennymi w odległości mniejszej niż 3,2 m od granicy ich nieruchomości. W piśmie tym organ wyższego stopnia poinformował skarżących o wydaniu spornej decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2010 r. i dodatkowo pouczył o możliwości złożenia "stosownego podania" w celu uznania za stronę postępowania. Nie budzi wątpliwości, iż w dacie udzielania powyższej odpowiedzi na skargę WINB posiadał już wiedzę o tym, że toczyło się postępowania administracyjne w sprawie spornej inwestycji, które zostało zakończone wydaniem decyzji administracyjnej z dnia [...] kwietnia 2010 r., a decyzja ta uzyskała przymiot ostateczności.

W przedstawionych wyżej okolicznościach faktycznych i prawnych, pismo K. i J. M. (o ile nie wnosili wcześniejszych pism w tej sprawie) z dnia [...] stycznia 2011 r. skierowane do [...]WINB w B. jako skarga na działanie PINB dla Miasta B., w nawiązaniu do informacji o wydaniu ostatecznej decyzji w tej sprawie z dnia [...] kwietnia 2010r., zgodnie z treścią przepisu art. 235 K.p.a. w związku z art. 9, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 zd. 2 K.p.a. potraktować należało jako potencjalne żądanie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Skarżący wskazali, iż kwestionują fakt zakończenia postępowania bez ich udziału jako jego strony i brak doręczenia tej decyzji. Analiza treści powyższej "skargi", w szczególności

w kontekście treści dalszych pism skarżących i zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wskazuje, iż ich wolą było wzruszenie wadliwej w ich ocenie decyzji ostatecznej PINB dla Miasta B., która została wydana bez ich udziału.

Wobec powyższego to Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając powyższą skargę, zamiast nieznajdującego oparcia w przepisach procedury administracyjnej pouczenia o konieczności złożenia bliżej nieokreślonego podania "w sprawie uznania za stronę", winien pouczyć skarżących o przysługujących im środkach i trybie wzruszenia decyzji ostatecznej, w tym o możliwości wznowienia postępowania z powodu braku możliwości udziału w postępowaniu bez ich winy (art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a.). Jednocześnie organ winien wezwać do sprecyzowania w tym zakresie żądania skarżących, czy stanowi ono np. żądanie wznowienia postępowania, czy stwierdzenia nieważności decyzji, jej zmiany lub uchylenia w innym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Nadto uwadze organu umknęła także okoliczność, iż pismo skarżących z [...] stycznia 2011 r. zawiera brak formalny (brak podpisu K. M.), do którego uzupełnienia organ winien wezwać skarżącą, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., przed rozpoznaniem sprawy co do jej istoty.

Dopiero po uzupełnieniu braku pisma oraz umożliwienia skarżącym wypowiedzenia się co do ewentualnego charakteru ich żądania, właściwy do rozpoznania sprawy organ winien przystąpić do ustalenia zaistnienia innych przesłanek dopuszczalności (w terminowości) złożonego przez skarżących wniosku.

Na marginesie, nie przesadzając na obecnym etapie w jaki sposób skarżący sprecyzują swoje żądanie zgłoszone w skardze z [...] stycznia 2011 r., wskazać należy, iż ewentualne rozstrzygnięcie w zakresie terminu zgłoszenia żądania wznowienia postępowania organ winien podjąć z uwzględnieniem okoliczności niniejszej sprawy oraz zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Szczególnie istotny jest fakt, iż to organ administracji publicznej - PINB dla Miasta B. pismem z dnia [...] lutego 2010 r. poinformował skarżących, iż nie przysługuje im przymiot strony w prowadzonym wcześniej z ich udziałem postępowaniu administracyjnym. Konsekwentnie organ pomijał skarżących w dalszym postępowaniu, które zakończył wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego na terenie nieruchomości przy ul. S. w B.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, iż to organ nadzoru budowlanego, z naruszeniem powszechnie obowiązujących przepisów oraz kardynalnych zasad postępowania administracyjnego, pozbawił skarżących (bez ich winy) możliwości udziału w postępowaniu, które dotyczy ich interesu prawnego mającego oparcie w normach prawa budowlanego kreujących ograniczenia w prawie własności nieruchomości. Niedopuszczalne jest obecnie czynienie skarżącym zarzutu, i wywodzenie dla nich negatywnych skutków prawnych z tego powodu, że stosowali się do wadliwych pouczeń i stwierdzeń organów administracji publicznej. W tym kontekście organy administracji publicznej, rozpoznając żądanie zmierzające do wzruszenia powyższej ostatecznej decyzji administracyjnej winny działać szczególnie wnikliwie i zgodnie z zasadami praworządności, prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), informowania (art. 9 K.p.a.), pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) i podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względnie słuszny interes wszystkich uczestników postępowania.

Analiza stanu faktycznego niniejszej sprawy prowadzi do stwierdzenia, że wadliwe i przewlekłe działanie organu nadzoru budowlanego zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, nie może skutkować pozbawieniem strony przysługującego jej prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do załatwienia sprawy administracyjnej w której ma interes prawny. Z tego powodu, badając okoliczność zgłoszenia ewentualnego żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie określonym w art. 148 § 2 K.p.a., organ winien uwzględniać fakt, że skarżący w zasadzie od dnia otrzymania pisma PINB z [...] lutego 2010 r., co najmniej do otrzymania odpowiedzi WINB na skargę, pozostawali w przekonaniu (wywołanym stanowiskiem organu administracji publicznej), że nie przysługuje im legitymacja procesowa w sprawie. Trudno zatem w takiej sytuacji oczekiwać, iż winni niezależnie od tego złożyć wniosek o wznowienia postępowania administracyjnego, który wszakże przysługuje jedynie stronom tego postępowania.

Dodatkowo wskazać należy, że dokonując pobieżnej oceny terminowości złożenia wniosku o wznowienie przedmiotowego postępowania organ odwoławczy pominął także fakt wystąpienia przez skarżących z wnioskiem z [...] marca 2011 r., w którym również domagają się uznania ich za stronę postępowania (zgodnie z pouczeniem WINB) i kwestionują prawidłowość decyzji ostatecznej. Organ drugiej instancji nie rozważył także możliwości przywrócenia, na wniosek strony uchybionego terminu do dokonania czynności procesowej (art. 57 i nast. K.p.a.).

Wskazać należy, iż skutków wynikających ze zgłoszenia omawianego żądania (w skardze z [...] stycznia 2011 r.) nie niweczy późniejsze wystąpienie przez skarżącą do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...] marca oraz z [...] sierpnia 2011 r., z formalnym wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2011r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozowania na wznowienie robót budowlanych (na skutek pouczeń organów).

Okoliczność ta, z uwagi na liczne naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w szczególności naruszenie obowiązku organów prawidłowego informowania stron i oceny treści ich żądania, nie może być tym bardziej interpretowana przez organ administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym - na niekorzyść wnioskodawców.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] PINB dla Miasta B., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 § 1 i 2 K.p.a. wznowił, na wniosek K. i J. M. postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego zakończonej decyzją ostateczną z [...] kwietnia 2010r. Zważyć przyjdzie, że organ nie wskazał konkretnej daty wniosku skarżących o wznowienie postępowania ani okoliczności wskazujących, czy dokonał analizy złożenia go w terminie określonym w art. 148 K.p.a. Powyższe postanowienie, na podstawie art. 149 § 2 i art. 150 § 1 K.p.a. stanowiło podstawę do przeprowadzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania co do wskazanej przyczyny wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W następstwie tego postępowania właściwy organ winien wydać jedną z decyzji, o których mowa w art. 151 K.p.a.

W przedmiotowej sprawie PINB dla Miasta B. po wznowieniu przedmiotowego postępowania i przeprowadzeniu ponownego postępowania w sprawie, decyzją z dnia [...] marca 2012 r., na podstawie 146 § 2 K.p.a., odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...].

W uzasadnieniu organ wskazując ustalony stan sprawy podał, że na terenie przedmiotowej budowy nie stwierdzono odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy realizowanym budynku. W związku z powyższym organ odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej wskazując, że z godnie z przepisem art. 146 § 2 K.p.a., nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Stanowisko to jak i legalność postępowania w sprawie skarżący zakwestionowali w odwołaniu od powyższej decyzji. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika dla organu odwoławczego obowiązek ponownego rozpoznania sprawy co do jej istoty na skutek odwołania strony.

W rozpoznawanej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów procedury administracyjnej przyjął, iż K. i J. M. złożyli wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją PINB z dnia [...] kwietnia 2010 r. w dniu [...] sierpnia 2011 r. - z uchybieniem miesięcznego terminu określonego w art. 148 K.p.a. Ocena ta, jak wskazano powyżej okazała się wadliwa.

W konsekwencji z naruszeniem przepisów art. 148 i art. 149 § 1 i 2 K.p.a. organ odwoławczy przyjął, iż nieuprawnionym było wszczęcie postępowania

w sprawie wznowienia przedmiotowego postępowania i przystąpienie przez organ pierwszej instancji do rozpoznania sprawy wznowieniowej, jak również wydanie decyzji w trybie art. 151 K.p.a.

Z tych przyczyn Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego bezpodstawnie zaniechał ponownego rozpoznania sprawy co do jej istoty na skutek odwołania skarżących, lecz z przyczyn formalnych uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie w sprawie wznowienia organu pierwszej instancji. Tym samym organ odwoławczy, z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. w istocie pozbawił stronę prawa do rozpoznania jej sprawy w trybie administracyjnym, w tym do możliwości wzruszenia decyzji ostatecznej wydanej w ocenie strony z naruszeniem prawa i jej indywidualnego interesu prawnego.

Sąd dokonując z urzędu kontroli legalności nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również poprzedzającego ją postępowania zważył jednocześnie, iż decyzja PINB z dnia [...] marca 2012 r. podlegać winna uchyleniu bowiem analiza jej treści wskazuje jednoznacznie, że organ pierwszej instancji nie dokonał rozpoznania sprawy w takim zakresie jakiego wymaga postępowanie wznowieniowe. Po pierwsze organ nie odniósł, się w ogóle do stwierdzenia czy zaistniała przesłanka wznowienia postępowania. Niezależnie od powyższego uznając, że pomimo nie wskazania tego organ uznał zaistnienie przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., obligowało go to do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej uprzednio wydaniem decyzji z [...] kwietnia 2010 r. w jej całokształcie. Oznacza to, że organ winien ponownie dokonać oceny przedłożonego projektu budowlanego i okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwentnie podnoszonej przez skarżących okoliczności, iż budynek planowany budynek mieszkalny posadowiony jest w odległości mniejszej niż dopuszczalna przepisami powszechnie obowiązującymi. W tej sytuacji organ nie mógł poprzestać na stwierdzeniu, że budynek stawiany jest w miejscu uprzednio samowolnie rozebranego innego budynku mieszkalnego. Zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na wznowienie robót budowlanych organ winien dokonać oceny stanu faktycznego w kontekście interesów wszystkich stron postępowania, w szczególności w sytuacji zaistnienia sporu – tak jak w niniejszej sprawie. Ponadto podkreślić przyjdzie, iż dla rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu czy zaistniały przesłanki dla zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych nie ma samoistnego znaczenia to, czy inwestor realizuje roboty zgodnie z decyzją, co do której wznowiono postępowanie i zachodzi konieczność ponownego rozpoznania sprawy. W uzasadnianiu decyzji z dnia [...] marca 2012 r. brak jest szczegółowych ustaleń i rozważań, uzasadnienia faktycznego i prawnego prowadzących do przyjęcia przez organ, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. W konsekwencji stwierdzić należało, że również decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 149, art. 151 K.p.a.) w takim stopniu, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie wniosek skarżących o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji PINB dla Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2010r., w którym to postępowaniu z winy tego organu nie brali oni udziału, właściwy organ nadzoru budowlanego winien uwzględnić wyrażoną powyżej ocenę prawną i wskazania, jak również przepisy regulujące tryb postępowania wznowieniowego.

Z powyższych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, zaistniały przesłanki do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji

Po myśli przepisu art. 152 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Jednocześnie, w oparciu o art. 200 ww. ustawy, Sąd uwzględnił wniosek skarżących w przedmiocie zwrotu poniesionych solidarnie kosztów postępowania sądowego.