Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1976/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 28 art. 155
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 87 art. 71 ust. 1 i 2 art. 75 ust. 1 art. 84 art. 85
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 185/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Ł. i Ł. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 25 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 185/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Ł. i Ł. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego i kosztów zastępstwa procesowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Przedmiotem skargi Ł. U., W. U. oraz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Ł. była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] lipca 2011 r. nr [...], wydana w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Powyższym rozstrzygnięciem, po rozpatrzeniu odwołania W. U., Ł. U. oraz Stowarzyszenia [...] od decyzji Wójta Gminy C. z [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia, umorzono postępowanie odwoławcze.

W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 1 i art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych wynika, że w dniu 16 lutego 2011 r. do Urzędu Gminy C. wpłynął wniosek [...] S.A. o dotyczący decyzji Wójta Gminy C. z [...] listopada 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko pn. "Wydobywanie piasku wydmowego ze złoża D. [...] w miejscowości D. gm. C., pow. ł., na działkach ewid. nr [...] i [...]". W dniu 18 lutego 2011 r. Wójt Gminy C. działając na podstawie art. 87 w związku z art. 64 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (tekst jedn. Dz.U. 2013 r. poz. 1235 ze zm.), wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. o wydanie opinii w sprawie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Po uzyskaniu opinii, postanowieniem z [...] marca 2011 r. Wójt Gminy C. postanowił nie nakładać obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, zaś w dalszej kolejności decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] kwietnia 2011 r., nr [...], stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla zamierzenia pn.: "Wydobywanie piasku wydmowego ze złoża D. [...] w miejscowości D. gm. C., pow. ł., na działkach ewid. nr [...] i [...]".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozpoznając sprawę po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2014 r. II OSK 1866/12 uchylającego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 21 marca 2012 r. II SA/Rz 962/11 wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podjęło w zaistniałych okolicznościach starań, uzasadniających zastosowanie art. 28 w związku z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., dla umorzenia postępowania odwoławczego ze względu na brak interesu prawnego osób kwestionujących decyzję Wójta Gminy C.

W pierwszej kolejności Sąd zaznaczył, że przedmiotem sporu pomiędzy stronami postępowania sądowego jest ocena instytucji interesu prawnego na gruncie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Strony skarżące kwestionują stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego o nieprzysługiwaniu im statusu strony postępowania administracyjnego w sprawie wszczętej z wniosku spółki [...] S.A. z siedzibą w D. o zmianę decyzji Wójta Gminy C. z [...] listopada 2010 r. nr [...], stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pn.: "Wydobywanie piasku wydmowego ze złoża D. [...] w miejscowości D. gm. C.". Według Samorządowego Kolegium Odwoławczego strony skarżące nie mają legitymacji prawnej do zaskarżania w trybie odwoławczym decyzji Wójta Gminy C. z [...] kwietnia 2011 r., nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach. Wymienioną decyzją organ pierwszej instancji stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pn.: "Wydobywanie piasku wydmowego ze złoża D. [...] w miejscowości D. gm. C., powiat ł. na działkach o nr ew. [...], [...]".

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd związany był wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 stycznia 2014 r. o sygn. akt II OSK 1866/10. Z treści uzasadnienia tego orzeczenia wynikają następujące wnioski:

1) Stowarzyszenie [...] w Ł. nie miało prawa wnieść odwołania od decyzji Wójta Gminy C. ponieważ organizacja ta nie brała udziału w zakończonym przed tym organem postępowaniu administracyjnym. NSA wyraźnie podkreślił w ww. orzeczeniu, iż organizacja społeczna ma prawa strony, a zatem również prawo wniesienia odwołania, tylko wówczas gdy została dopuszczona do udziału w postępowaniu w pierwszej instancji. Zatem, jeżeli organizacja nie brała udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, to nie ma ona również legitymacji do złożenia odwołania. Postępowanie w pierwszej instancji zostaje zaś zakończone z chwilą wydania decyzji. Organizacja społeczna będzie mogła wnieść odwołanie od takiej decyzji jeżeli została wcześniej (przed jej wydaniem) dopuszczona do udziału w postępowaniu na prawach strony.

2) Sąd I instancji nie odniósł się do dokonanej przez organ odwoławczy oceny braku istnienia po stronie skarżącego Ł. U. interesu prawnego w toczącym się postępowaniu administracyjnym.

Mając na względzie powyższą wykładnię Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze kontrolowaną decyzją prawidłowo umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołania ww. Stowarzyszenia, skoro ta jednostka organizacyjna nie była dopuszczona na prawach strony do udziału w postępowaniu prowadzonym przez Wójta Gminy C. W tych okolicznościach należało umorzyć postępowanie odwoławcze w zakresie dotyczącym odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie.

Sąd odnosząc się do dokonanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceny braku istnienia interesu prawnego po stronie skarżącego Ł. U., stwierdził naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, nie wykazało przekonująco, że ww. nie posiada interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy C. z [...] kwietnia 2011 r. Ponieważ WSA nie jest związany granicami skargi, obowiązany był z urzędu stwierdzić tożsame uchybienie odnośnie badania interesu prawnego W. U.

Sąd podzielił ocenę Kolegium, iż w pierwszej fazie rozpoznania odwołania, podstawowym obowiązkiem tego organu było ustalenie czy podmiot wnoszący odwołanie jest stroną postępowania a więc czy posiada on interes prawny, o którym mowa art. 28 K.p.a. O posiadaniu przymiotu strony rozstrzyga organ badając czy istnieje obiektywna potrzeba ochrony prawnej jednostki żądającej takiej ochrony. Do cech interesu prawnego zalicza się jego realność, co powoduje wykluczenie interesów przewidywalnych w przyszłości, interesów czysto hipotetycznych. Interes prawny to rzeczywiście a nie hipotecznie istniejąca potrzeba ochrony prawnej określonego podmiotu.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przyjmuje się iż przymiot strony w sprawach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mają podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, a oprócz tego inne podmioty, jeżeli ich nieruchomości mieszczą się w zasięgu planowanego przedsięwzięcia, przy czym pojęcie oddziaływania jest rozumiane jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie w szerokim znaczeniu sąsiedztwa. W pojęciu tym mieści się zatem rzeczywisty wpływ zarówno na korzystanie z innych nieruchomości, jak i na wartości prawnie chronione, np. środowisko.

Przekładając tak utrwalone poglądy na rozpoznawaną sprawę Sąd uznał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze umarzając wszczęte postępowanie dotyczące odwołań złożonych przez W. U. oraz Ł. U. pominęło fakt, iż decyzja Wójta Gminy C. została wydana przy zastosowaniu art. 155 K.p.a. Organ powołał ten przepis w podstawie prawnej wydanej decyzji. Przytoczony przepis K.p.a. posiada następującą treść: decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Postępowanie administracyjne w trybie wymienionym w art. 155 K.p.a., jest nowym postępowaniem, odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła kwestionowana decyzja ostateczna. Niemniej w trybie nadzwyczajnym zapada decyzja w sprawie tożsamej z zakończoną decyzją wydaną w sprawie pierwotnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Nie może więc budzić wątpliwości, iż katalog stron postępowania zakończonego zmienianą decyzją jest tożsamy z katalogiem stron postępowania nadzwyczajnego. Dlatego należy w postępowaniu nadzwyczajnym uznać za strony wszystkie te podmioty, które były traktowane przez organ za strony w postępowaniu ostatecznie zakończonym. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego oraz z udziałem tych samych stron. Ponieważ w trybie nadzwyczajnym zapada decyzja dotycząca tej samej sprawy administracyjnej, organ nie może pomijać stron, do których była kierowana decyzja zmieniana. Od ich zgody ustawodawca uzależnił zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a.

Z powyższego wynika, że w sytuacji gdy przedmiotem odwołania jest decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, to pierwszym krokiem organu odwoławczego powinno być ustalenie czy decyzja objęta nowym postępowaniem była kierowana do podmiotu odwołującego się. Tej konieczności nie można bagatelizować zwłaszcza wtedy gdy kwestionowana w drodze odwołania decyzja nie była doręczona odwołującemu się, a więc gdy organ pierwszej instancji nie uznał odwołującego się za stronę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyraziło w decyzji świadomość tej konieczności, lecz co należy wyraźnie podkreślić, nie przełożyło się to na wymagane w tych okolicznościach czynności wyjaśniające.

W sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogło przeprowadzić ustalenia czy W. U. i Ł. U. byli stronami postępowania ostatecznie zakończonego, skoro w aktach administracyjnych sprawy nie znajduje się decyzja Wójta Gminy C. z [...] listopada 2010 r., nr [...], o stwierdzeniu brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pn.: "Wydobywanie piasku wydmowego ze złoża D. [...] w miejscowości D. gm. C.". W aktach administracyjnych znajduje się pismo Wójta Gminy C. z [...] czerwca 2011 r. nr [...], informujące o przesłaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego akt sprawy zakończonych prawomocną decyzją Wójta Gminy C. znak [...], z [...] listopada 2010 r., jednak ze względu na brak choćby potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii wspomnianej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie udowodniło, że zapoznało się z jej treścią i nie udowodniło, że zapewniło stronom postępowania możliwość wypowiedzenia się na jej temat. Kolegium status stron odwołujących się badało wyłącznie w oparciu o dokumentacje techniczną przedłożoną przez inwestora wraz z wnioskiem o wydanie decyzji zmieniającej decyzją ostateczną na podstawie art. 155 K.p.a. Ponadto w zaskarżonej decyzji, nie sposób doszukać się ustaleń, co do tego czy odwołującym się przysługiwał status stron w postępowaniu zakończonym przed Wójtem Gminy C. na podstawie decyzji tego organu z [...] listopada 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wypowiedziało się czy decyzja ta była kierowana do odwołujących się. To utwierdził Sąd w przekonaniu o pominięciu przez organ tego istotnego elementu stanu faktycznego sprawy.

Ze względu na stwierdzony brak w zakresie wyjaśniania ważnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, Sąd uznał, że Kolegium naruszyło zasadę prawdy obiektywnej w tym wypadku obligującej do wyjaśnienia komu w postępowaniu zakończonym decyzją zmienianą przysługiwał status strony postępowania. Dlatego Kolegium dopuściło się naruszenia art. 7, art. 77, art. 81 w związku z art. 28 i art. 155 K.p.a. To naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, skoro ze względu na brak dowodu w postaci decyzji Wójta Gminy C. z [...] listopada 2010 r. nie można było stwierdzić, że odwołujący się nie są stronami postępowania i na tej podstawie umorzyć postępowanie odwoławcze.

Kolejny uchybienie dotyczy procesu wykładni a następnie zastosowania przez Kolegium przepisów prawa materialnego. Otóż w treści odwołania W. U. oraz Ł. U. pojawił się zarzut oparty na naruszeniu przez Wójta Gminy C. art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.; zwana dalej ustawą o udostępnianiu informacji). Powołany przepis zawiera ustawową definicję przedsięwzięcia. Pod tym pojęciem należy rozumieć zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty.

Sąd podkreślił, że art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu od czasu wydania decyzji przez Kolegium do chwili obecnej nie był nowelizowany. W sprawie kluczowe znaczenie ma ta część regulacji, która nakazuje stosującym prawo organom uznać za jedno przedsięwzięcie, kilka przedsięwzięć, które są powiązane z sobą technologicznie. Konieczności uznania za jedno przedsięwzięcie dwóch i więcej przedsięwzięć, nie przekreśla fakt, realizowania tych działań inwestycyjnych przez różne podmioty.

Ustawodawca za kryterium kwalifikacji za jedno przedsięwzięcie uznaje istnienie pomiędzy co najmniej dwoma przedsięwzięciami powiązań technologicznych. Niewątpliwie powiązaniem technologicznym jest taki związek pomiędzy inwestycjami, który powoduje że wspólnie tworzą one zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy. Powiązanie o jakim mowa w tym przepisie dotyczy również przedsięwzięć tego samego rodzaju i wykorzystujących tą samą technologie, choćby planowanych przez różne podmioty prawa. Sąd zwrócił uwagę, że art. 3 ust. 1 pkt 13 cytowanej wyżej ustawy ma zapobiegać dzieleniu jednego przedsięwzięcia (np. polegającego na wydobywaniu kopalin na sąsiadujących z sobą obszarach górniczych) na kilka przedsięwzięć realizowanych w tym samym czasie, w celu ominięcia procedury oceny oddziaływania na środowisko i ominięcia obowiązku opracowania związanej z tą procedurą dokumentacji. Przyjęcie odmiennej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu, prowadziłoby do sytuacji w której stosowanie tej samej technologii w ramach dwóch i więcej odrębnie traktowanych przedsięwzięć, pomimo powodowania skumulowanego oddziaływania na środowisko na poziomie właściwym dla przedsięwzięć kwalifikowanych jako zawsze znacząco oddziaływujące na środowisko, nie wiązałoby się dla inwestorów z obowiązkiem ochrony środowiska przed negatywnym oddziaływaniem. Taka interpretacja art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu, nie pozostawałaby w zgodzie z obowiązkiem władzy publicznej ochrony środowiska czyli z przepisem art. 5 i art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Jeżeli więc na obszarach z sobą sąsiadujących mają być realizowane tożsame pod względem rodzaju, a tym samym stosowanej technologii inwestycje, to obowiązkiem organu jest potraktowanie tych inwestycji jako jedno przedsięwzięcia. W tych okolicznościach skumulowane oddziaływanie na środowisko projektowanych w tym samym czasie inwestycji nie może być takie samo jak w przypadku każdego z przedsięwzięć z osobna.

W sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją strony odwołujące się zgodnie podkreślały, że inwestycje na działkach o nr [...], [...] oraz na działkach o nr [...], [...], są z sobą powiązane. Ponieważ są one podobne do siebie, to należy według stron rozpatrywać je jako jedno przedsięwzięcie, o czym przesądza art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu. Ten zarzut został powtórzony także w piśmie stanowiącym uzupełnienie odwołania W. U. oraz Ł. U. z 5 lipca 2011 r. Kolegium odnosząc się do tego zarzutu stwierdziło, że biorąc pod uwagę charakter obu przedsięwzięć nie można mówić o ich powiązaniu technologicznym. Kolegium nie zaprzeczyło w toku postępowania sądowego twierdzeniom zawartym w skardze, a podnoszącym że na działkach o nr [...] i [...] Wójt Gminy C. prowadził odrębne postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji polegającej na eksploatacji kruszywa – piasku metodą odkrywkową. Strony podniosły także, że oba obszary są znacznie względem swego położenia zbliżone i dlatego ich zdaniem, oba te przedsięwzięcia należało traktować za jedno. Stwierdzono także, iż powierzchnia obu obszarów górniczych jest większa niż 25 ha, a w konsekwencji planowane przedsięwzięcie należało zaliczyć do znacząco oddziaływujących na środowisko.

Sąd administracyjny pierwszej instancji za błędne uznał stwierdzenie Kolegium o braku powiązania technologicznego pomiędzy planowanymi przedsięwzięciami. Po pierwsze, zarówno przedsięwzięcie lokalizowane na działkach o nr [...], [...] oraz przedsięwzięcie lokalizowane na działkach o nr [...], [...], są przedsięwzięciami, które w chwili wydania decyzji nie istniały, gdyż były w fazie planowania. Po drugie, są to przedsięwzięcia tego samego rodzaju bowiem polegają na wydobywaniu piasku metodą odkrywkową. Po trzecie, są lokalizowane w niedużej od siebie odległości, pozwalającej przyjąć ich wzajemne sąsiedztwo. Porównanie charakteru tych inwestycji prowadzi to odmiennego wniosku, niż ten jaki wyprowadziło Kolegium. Zdaniem Sądu powyższe elementy wspólne takich samych co do rodzaju przedsięwzięć, nie pozwalały jak uczynił to organ odwoławczy, odmówić racji zarzutu stron o istnieniu jednego przedsięwzięcia, co do którego należało prowadzić jedno postępowanie w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko. Nie sprzeciwia się temu fakt realizowania tych inwestycji przez różne pod względem prawnym podmioty. Powoływanie się przez Kolegium w treści zaskarżonej decyzji na § 3 ust. 1 pkt 40 lit. a/ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), nie jest trafne bowiem przepis ten dotyczy przypadków gdy inwestor planuje inwestycje w sąsiedztwie istniejącego zakładu górniczego. Okoliczności rozpatrywanej sprawy są inne, albowiem chodzi to o przedsięwzięcia dotąd nie zrealizowane.

Uwzględniony przez Sąd zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu, świadczy o błędnej wykładni tego przepisu. W konsekwencji błąd w wykładni powyższej regulacji, spowodował naruszenie przepisów o postępowaniu wyjaśniającym bowiem Kolegium w jego wyniku zaniechało rozważenia wpływu skumulowanego oddziaływania obu inwestycji na prawo własności stron skarżących. Stwierdzone przez WSA uchybienia przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. mogło mieć wpływ na wynik sprawy, skoro w tej sytuacji, a więc konieczności traktowania obu planowanych przedsięwzięć za jedno, nie sposób jest wykluczyć, iż decyzja Wójta dotyczyła interesu prawnego W. U. i Ł. U.

Ponownie rozpoznając odwołania Kolegium powinno uwzględnić dokonaną w wyroku wykładnię przepisu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu, a następnie rozważyć czy nieruchomość W. U. oraz nieruchomość Ł. U. znajdują się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Od wyników tych ustaleń zależy prawidłowość czynności wyjaśniających i wydanego na ich podstawie rozstrzygnięcia. Jeżeli planowane przedsięwzięcie wpływa na sposób wykonywania prawa własności, to odwołującym się przysługiwać będzie przymiot strony postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Ponadto, należało będzie ustalić czy odwołujący byli stronami postępowania zakończonego decyzją zmienianą, czyli decyzją Wójta Gminy C. z [...] listopada 2010 r. i utrwalić w aktach sprawy przeprowadzone w tym kierunku dowody.

Z wyżej wyłożonych przyczyn, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzuciło:

naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej w dalej "P.p.s.a."), tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. przez uwzględnienie przez Sąd skargi Stowarzyszenia [....] z siedzibą w Ł., pomimo uznania, iż "SKO kontrolowaną decyzją prawidłowo umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołania ww. Stowarzyszenia" – co uzasadniało oddalenie skargi w stosunku do tego skarżącego, ewentualnie uchylenie decyzji jedynie w części – zamiast uchylenia decyzji w całości i zasądzenia od organu także na rzecz tego podmiotu kosztów postępowania;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. przez uwzględnienie przez Sąd skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, pomimo iż nie została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 81 w związku z art. 28 i art. 155 K.p.a. które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro:

– organ odwoławczy – wbrew stwierdzeniom Sądu – dokonał analizy treści decyzji Wójta Gmina C. z [...] listopada 2010 r., nr [...], zaś zaniechanie dołączenia akt postępowania zakończonego wydaniem przedmiotowej decyzji do akt administracyjnych przedłożonych Sądowi wraz ze skargą nie uzasadniało automatycznego uznania, iż interes prawny W. U. i Ł. U. nie został należycie zbadany przez organ odwoławczy, zwłaszcza, że Sąd mógł – i powinien – zażądać uzupełnienia akt administracyjnych przed wydaniem wyroku,

– w niniejszej sprawie – dotyczącej zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. – nie mogło nastąpić nowe wyznaczenie przedmiotu postępowania i objęcie nim podobnej inwestycji planowanej na działkach nr [...] i [...], w związku z czym w ramach tego postępowania (prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, którego granice wyznaczał wniosek i zgoda inwestora na zmianę decyzji ostatecznej) nie można było "rozważać wpływu skumulowanego oddziaływania obu inwestycji na prawo własności stron skarżących";

3) art. 133 § 1 P.p.s.a. przez dokonanie oceny planowanego przedsięwzięcia nie objętego kwestionowaną decyzją i uznanie go za przedsięwzięcie powiązane z inwestycją będącą przedmiotem sprawy, pomimo braku w aktach sprawy jakiejkolwiek dokumentacji pozwalającej Sądowi określić rodzaj oraz charakter tego przedsięwzięcia, jego szczegółową lokalizację, obszar oraz powiązanie technologiczne z przedsięwzięciem objętym decyzją Wójta Gminy C. z [...] kwietnia 2011 r., [...].

które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, skoro bezpośrednio skutkowały wadliwą oceną zaskarżonej decyzji jako naruszającej przepisy postępowania, prowadząc do niezasadnego uwzględnienia skarg przez Sąd, zamiast ich oddalenia na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Podnosząc powyższe zarzuty, wnosiło o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie,

2) zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie w zakresie pierwszego zarzutu: naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c/ reguluje podstawy prawne zastosowania środka prawnego wobec zaskarżonej decyzji, stanowiąc, że "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Zastosowanie przez sąd środka prawnego uchylenia decyzji zostało ograniczone do ustalenia przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z [...] lipca 2011 r. nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze. Postępowanie to zostało wszczęte wniesionym odwołaniem przez Stowarzyszenie [...] z siedzibą w Ł. i Ł. U. od decyzji Wójta Gminy C. z [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zasadnie wskazał, że związany był wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 8 stycznia 2014 r. II OSK 1866/12 co do dopuszczalności wniesienia odwołania przez Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. Związany tą oceną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przyjął, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. "kontrolowaną decyzją prawidłowo umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołania ww. Stowarzyszenia, skoro ta jednostka organizacyjna nie była dopuszczona na prawach strony do udziału w postępowaniu prowadzonym przez Wójta Gminy C. W tych okolicznościach należało umorzyć postępowanie odwoławcze w zakresie dotyczącym odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie". W zakresie umorzenia postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Ł., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie wykazał, a wprost przeciwnie stwierdził zgodność z przepisami prawa w tej części zaskarżonej decyzji. Pomimo tego, że nie stwierdził w tym zakresie podstaw określonych w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję, uwzględniając skargę Stowarzyszenia ww. i zasądził koszty postępowania i koszty zastępstwa procesowego. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Zastosowanie bowiem środka prawnego uchylenia decyzji bez wykazania naruszenia przepisów prawa stanowi przekroczenie właściwości sądu administracyjnego.

Nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej postawione w pkt 2) i 3) podstaw kasacyjnych. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 i art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz z art. 37, art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zastosował w tym zakresie w pełni prawidłową ocenę wystąpienia w sprawie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, stroną jest każdy czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Podstawą do ustalenia interesu prawnego są normy materialnego prawa administracyjnego regulujące podstawy prawne rozpoznania i rozstrzygnięcia danego rodzaju sprawę indywidualną w drodze decyzji administracyjnej. W regulacji materialnoprawnej prawa administracyjnego ochrona interesu prawnego nie jest ograniczona wyłącznie do jednostki, która ubiega się o uzyskanie uprawnienia. Interes prawny mają wówczas jednostki, które mogą zostać ograniczone w uprawnieniach z powodu przyznania określonego, przedmiotowego uprawnienie innej jednostce. Szeroki zakres możliwości krzyżowania się sprzecznych interesów prawnych dotyczy spraw z zakresu pozostającego w związku z ochroną środowiska. Nie ma w większości norm prawa, które by w pełen sposób regulowały interes prawny jednostek. Zasadnie Sąd wywiódł podstawy do oceny interesu prawnego z regulacji materialnoprawnej art. 3 ust. 1 pkt 13 w związku z art. 87 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego o ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) oraz w związku z art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł 3 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w brzmieniu obowiązującym bez zmian od dnia wydania decyzji przez Wójta Gminy C. (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235. Obecnie obowiązuje tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 353) stanowi, że: "Ilekroć w ustawie jest mowa o: przedsięwzięciu – rozumie się przez to zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegające na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin, przedsięwzięcie powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty". Rozwiązanie to należy uwzględnić przy ocenie interesu prawnego podmiotu występującego o udzielenie ochrony prawnej w sprawach ochrony środowiska. Nie stanowi to nowego przedmiotu postępowania, a jest elementem oceny interesu prawnego. Nie można podzielić stanowiska co do stosowania art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 87 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Według art. 87 w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przez Wójta Gminy C. decyzji z [...] kwietnia 2011 r. znak: [...], w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 21 maja 2010 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 119, poz. 804) "Przepisy niniejszego działu oraz działu VI stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach". Ustanowienie przesłanki, że wymagana jest wyłącznie zgoda strony, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie ma konsekwencji prawnych dla ograniczenia przy rozstrzygnięciu sprawy, na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, ustalenia kręgu podmiotów mających w sprawie interes prawny. Udzielenie ochrony prawnej jednostkom mającym w sprawie rozstrzyganej na tej podstawie prawnej jest obowiązkiem organu właściwego w sprawie. Artykuł 155 Kodeksu postępowania administracyjnego jest podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy przez zmianę rozstrzygnięcia przyjętego w ostatecznej decyzji administracyjnej. W tym trybie nie można zmienić zatem rozstrzygnięcia wbrew regulacji przyjętej w materialnym prawie administracyjnym, a zatem należy w pełni dokonać oceny czy nie dojdzie do naruszenia przepisów prawa materialnego. Nie można więc wyłączyć konieczności ustalenia czy nie dojdzie w wyniku skumulowania oddziaływania obu inwestycji na prawo własności stron skarżących. Ocena wadliwego ustalenia stanu faktycznego w zakresie wyprowadzenia interesu prawnego skarżących wynika z regulacji norm materialnego prawa administracyjnego. Brak w aktach sprawy ustaleń w tym zakresie przesądza o naruszeniu zarówno regulacji materialnoprawnych jak i przepisów prawa procesowego.

Nie jest zasadny zarzut co do obowiązku uzupełnienia akt sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Zgodnie z art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest to obowiązek organu administracji publicznej, którego decyzja została zaskarżona.

Zarzuty wywiedzione w podstawie 2 i 3 skargi kasacyjnej nie są zasadne, a tym samym w tym zakresie zarzut naruszenie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z uwagi na zasadność zarzutu wywiedzionego w podstawie 1 skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.