Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 863/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 49f ust. 2, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 37
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jan Szuma Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi K. G. i M. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz K. G. i M. G. kwotę [...](słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2021 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako "[...]WINB" lub "organ"), po rozpoznaniu odwołania K. G. oraz M. G. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB) z dnia [...] maja 2021r. (znak: [...]).

Zaskarżona decyzja, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu [...] maja 2000 r., [...] maja 2010 r. i w dniu [...] października 2010 r., pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne na terenie nieruchomości Nr ewid. [...] w m. Łuszczewo podczas których ustalono, iż na działce posadowione są obiekty i urządzenia budowlane. Obiekty zostały wybudowane samowolnie przez Inwestorów tj. W. J. oraz R. S.. Inwestorzy, w roku 1992 posadowili: obiekt rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy: 65 nr, rozbudowany w roku 2010r. o pomieszanie gospodarcze o powierzchni: 10,90 m2 . W roku 1992 wybudowali również urządzenia budowlane: zbiornik na ścieki bytowe o pojemności: 3 m2 ubikację, typu "suchy ustęp" o powierzchni zabudowy: 1,2m2. Obiekt rekreacji indywidualnej konstrukcji drewnianej, posadowiony na bloczkach betonowych i podwalinach drewnianych związany z gruntem. W roku 2009, pod całym obiektem wylano płytę betonową oraz ściany zewnętrzne docieplono styropianem grubości 10 cm.

PINB ustalił również, iż Inwestorzy przekazali w dniu [...] kwietnia 2011 r. zabudowaną działkę K. G. oraz M. G.. Przedmiotowa działka położona jest w całości na obszarze parku krajobrazowego- [...], w pasie szerokości 100 m od linii Jeziora [...] Zgodnie z Rozporządzeniem Nr [...] Wojewody W. z dnia [...] maja 2009r. w sprawie utworzenia parku krajobrazowego "Nadgoplański Park Tysiąclecia" w województwie wielkopolskim (Dz. Urz. Wojew. Wlkp. z 2009 r., Nr [...], poz. 1798), dla obiektów budowlanych oddalonych w odległości niniejszej niż 100 m, od linii brzegu Jeziora [...], mają zastosowanie przepisy Rozporządzenia, w zakresie sprecyzowanym w § 3 ust 1 pkt 7, który wprowadza zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m, od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Ponadto, teren działki stanowią grunty leśne, oznaczone w rejestrze gruntów symbolem: Ls- las klasy V.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2010r. PINB wezwał byłych współwłaścicieli nieruchomości tj.: W. J. i R. S. do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla zrealizowanego samowolnie obiektu letniskowego.

M. i K. G. (nowi właściciele) wystąpili do Urzędu Gminy S. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zabudowanej samowolnie działki oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości Ł., w Gminie S..

Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., (znak: [...]) odmówił K. G. oraz M. G. ustalenia warunków zabudowy na budowę budynku rekreacji indywidualnej, na działce ozn. nr ewid. [...] w miejscowości Ł., w Gminie S..

PINB decyzją z dnia [...] maja 2021r. (znak: [...]) nakazał właścicielom K. G. i M. G. wykonać rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego wraz z urządzeniami budowlanymi, usytuowanymi na działce oz. Nr ewid. [...] w m. Ł. , stanowiącej własność K. G. oraz M. G. obejmującego: obiekt rekreacji indywidualnej o pow. zab. 65 m2 z pomieszczeniem gospodarczym o pow. 10,90 m2, zbiornik na ścieki socjalno-bytowe o pojemności 3m2, ubikację typu "suchy ustęp" o pow. zab. 1,2m2.

Odwołanie od tej decyzji wniósł K. G. oraz M. G..

Decyzją z dnia [...] września 2021 r., [...]WINB utrzymał w mocy decyzję PINB wskazując, iż z uwagi na fakt, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przez PINB w 2011 r. zastosowanie znajdują przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed [...] września 2020r. (art. 25 ustawy z dnia [...] lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2020, poz. 471).

Organ wyjaśnił, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest obiekt letniskowy o konstrukcji drewnianej posadowiony w 1992 r. użytkowany jako obiekt rekreacji indywidualnej o pow. zab. 65m2 z pomieszczeniem gospodarczym o pow. 10,90 m2, zbiornik na ścieki socjalno-bytowe o pojemności 3m2, ubikację typu "suchy ustęp" o pow. zab. 1,2m2.

Wedle generalnej zasady zawartej w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1331, ze zm., dalej: P.b.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki.

W świetle powyższego inwestor przed rozpoczęciem robót obowiązany był uzyskać pozwolenie na budowę.

Jak wynika z akt sprawy przedmiot niniejszego postępowania - obiekt letniskowy powstał w 1992r.

Zgodnie z art. 103 ust. 2 P.b. "przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe". W związku z tym w stosunku do przedmiotowego obiektu PINB zastosował przepisy ustawy z dnia [...] października 1974r. Prawo budowlanego (Dz. U. z 1974r. nr 38 poz. 229, dalej P.b. z 1974r.).

Ponadto należy wskazać, że przepisy P.b. z 1974 r. nie przewidywały instytucji zgłoszenia zamiaru budowy, zatem należy stwierdzić, że inwestor chcący posadowić przedmiotowy obiekt budowlany w 1992 r. zobowiązany był do uzyskania pozwolenia na budowę, o którym stanowił art. 28 ust 1 ustawy z 1974 r.

Następnie organ wskazał, iż jak wynika z ustaleń PINB działka nr [...] położona jest w całości na obszarze parku krajobrazowego, [...] Park Tysiąclecia, w pasie szerokości 100 m od linii Jeziora [...]. Zgodnie z Rozporządzeniem Nr [...] Wojewody W. z dnia [...] maja 2009r. w sprawie utworzenia parku krajobrazowego "[...] Park Tysiąclecia" w województwie [...], dla obiektów budowlanych oddalonych w odległości mniejszej niż 100 m, od linii brzegu Jeziora [...], mają zastosowanie przepisy Rozporządzenia, w zakresie sprecyzowanym w §3 ust 1 pkt 7, który wprowadza zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m, od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Ponadto, teren działki stanowią grunty leśne, oznaczone w rejestrze gruntów symbolem: Ls-las klasy V.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r., na jego podstawie można nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego tylko z dwóch przyczyn: wzniesienia obiektu na terenie nieprzeznaczonym pod zabudowę; wzniesienia obiektu na terenie przeznaczonym pod zabudowę innego rodzaju.

Dla powyższej oceny istotne znaczenie odgrywają postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć przy tym należy, za wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia [...] maja 2018 r., (sygn.. II SA/Po [...]), iż: "zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętą w składzie siedmiu sędziów w dniu 16.12. 2016 r. sygn. akt II OPS [...] (ONSAiWSA 2014, iii o. poz. 89 oraz na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wprawdzie przy stosowaniu 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 i podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dniu orzekania przez organ administracji, lecz sprzeczne z zasadami konstytucyjnymi (art. 2, art. 21 ust. I nit, 04 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) byłoby nakazanie rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie orzekania przez organy z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. Zgodnie z taką wykładnią, którą Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, badanie przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym konieczne jest tylko wtedy, gdy aktualne przepisy zabudowy danego rodzaju nie dopuszczają ".

Dalej organ wskazał, iż zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. (Uchwała Rady Gminy S. nr [...]/2002 z dnia [...] grudnia 2002 r.) grunty działki przedmiotowej stanowią tereny łąk i pastwisk. Zgodnie z ustaleniami mpzp., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy S. z dnia [...] lutego 1993r. nr [...] (Dziennik urzędowy województwa konińskiego nr [...] z dnia [...] marca 1993 r.), który utracił moc w dniu [...] stycznia 2004 r., na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 o zagospodarowaniu przestrzennym; teren obejmujący przedmiotową działkę stanowi teren leśny. Pismem z dnia [...] października 2010 r., (znak: [...]), Wójt Gminy S. poinformował organ, że Gmina S. nie posiada aktualnego mpzp dla przedmiotowej działki. Mpzp stracił ważność z dniem [...].12.2003 r. Decyzją Nr [...] (znak: [...]) z dnia [...] listopada 2014r. (ostateczną z dniem [...] lutego 2015r.), Wójt Gminy S. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku rekreacji indywidualnej. Jako podstawę odmowy wskazano niespełnienie wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 pkt. 4 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu. Zatem jak można zauważyć zapisy ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozwalały na tym obszarze na posadowienie obiektów budowlanych o charakterze letniskowym. Niezgodność przedmiotowego obiektu z ustaleniami obowiązującego w latach 1993-2003 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że zgodnie z art. 37 ust 1 pkt 1 pr. bud. z 1974 r. orzekany jest nakaz rozbiórki obiektu, który narusza takie ustalenia. Fakt, że przedmiotowy obiekt powstał przed utworzeniem parku krajobrazowego nie wpływa na dokonywaną przez organy ocenę, ponieważ jak wykazano na terenie, na którym znajduje się przedmiotowy obiekt wraz z urządzeniami technicznymi przez cały okres istnienia obiektu zabudowa działki o takim charakterze była niedopuszczalna. Stąd PINB zobowiązany był do orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli K. G. i M. G. podnosząc, iż zabudowa letniskowa o pow. 65 m powstała w 1992 r. i w tym też roku została zakończona a ówczesne tereny działki stanowiły grunty oznaczone w rejestrze gruntów jako łąki i pastwiska. Jednocześnie poprzedni właściciele R. S. i W. J. zgłosili zabudowę do Urzędu Gminy w S. który wydał stosowne zezwolenie. W takiej samej formie i o takiej samej powierzchni budynek ten stoi do dziś.

Skarżący wyjaśnili, iż budynek ponadto powstał przed Rozporządzeniem Wojewody W. Nr. [...] z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie utworzenia parku krajobrazowego [...]. W powyższym rozporządzeniu § 3 ust. 1 pkt. 7 wprowadza się zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej. Z kolei § 3 ust. 2 mówi o tym iż zakazy o których mowa w ust. 1 pkt. 7 nie dotyczą ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. lub miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia.

Przedmiotowa zabudowa powstała przed rozporządzeniem i posiada już wcześniej przedłożoną w PINB w K. inwentaryzację powykonawczą i ekspertyzę techniczną potwierdzającą przydatność obiektu do bezpiecznego użytkowania.

Jednocześnie Skarżący podnieśli, iż uzyskali [...] września 2021 r. w RDOŚ w P. pozytywną odpowiedź dającą im możliwość przeprowadzenia zmiany klasyfikacji gruntu z Ls-las klasy V na użytek rolny na działce nr [...] w celu przedłożenia wymaganej przez PINB w K. dokumentacji o ewentualnych warunkach zabudowy.

Wskazując na powyższe Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji odnośnie rozbiórki i "wstrzymanie postępowania lub zmianę jego trybu w myśl powyższych argumentów oraz rozpatrzenie uzyskania zezwolenia na użytkowanie budynku lub jego legalizacji po przedłożeniu warunków zabudowy".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja [...]WINB o utrzymaniu w mocy decyzji PINB nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego.

Jako punkt wyjścia rozważań prawnych w niniejszej sprawie należy poczynić w pierwszej kolejności kilka uwag w kwestii daty powstanie przedmiotowego obiektu budowlanego gdyż powyższe ma istotne znaczenia dla oceny prawidłowości przyjętego przez organy reżimu prawnego mającego zastosowanie w niniejszej sprawie.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, i co nie jest kwestionowane przez stronę, iż przedmiotowy obiekt letniskowy o konstrukcji drewnianej posadowionym w 1992r. użytkowany jako obiekt rekreacji indywidualnej o pow. zab. 65m2 z pomieszczeniem gospodarczym o pow. 10,90 m2, zbiornik na ścieki socjalno-bytowe o pojemności 3m2, ubikację typu "suchy ustęp" o pow. zab. 1,2m2. powstał w 1992 r..

Tym samym w tym miejscu wskazać należy, iż wedle generalnej zasady zawartej w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 2351; dalej: P.b.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b. pozwolenia na budowę, w brzmieniu obowiązującym przed [...] września 2020 r., nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki.

Ponadto w tym miejscu wskazać należy, iż również przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.; w skrócie "P.b. z 1974 r.") obowiązujące w dniu wznoszenia przedmiotowego obiektu wymagały uzyskania pozwolenia na budowę.

W tym miejscu wskazać należy, iż art. 103 ust. 2 P.b., w myśl której przepisu art. 48 P.b. nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Z powyższych względów organ prawidłowo, z uwagi na brak żądania strony o którym mowa w art. 49f ust. 2 P.b., jako podstawę materialnoprawną decyzji przyjął przepisy P.b. z 1974 r..

Należy w tym miejscu wyjaśnić, iż zawarte w art. 103 ust. 2 P.b. odesłanie do przepisów poprzednio obowiązujących ma ten efekt, że w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem [...] stycznia 1995 r., skutki samowoli budowlanej należy likwidować z użyciem środków prawnych przewidzianych w P.b. z 1974 r.

Zgodnie z art. 37 P.b. z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy właściwy organ administracji stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Z kolei w myśl art. 40 [...] w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

W świetle cytowanych przepisów nakaz (całkowitej) rozbiórki na podstawie przepisów P.b. z 1974 r. jest możliwy wyłącznie w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki określone w art. 37 P.b. z 1974 r.. Natomiast jeżeli opisane w tym przepisie okoliczności nie zachodzą, ale obiekt budowlany został wybudowany niezgodnie z przepisami, właściwym trybem jest nakazanie inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy w drodze decyzji administracyjnej wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami – art. 40 P.b. z 1974 r..

W tym miejscu należy wyjaśnić – w nawiązaniu do rozważań zawartych w kluczowej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13 (ONSAiWSA 2014, nr 6 poz. 89) – że na gruncie P.b. z 1974 r. samowola budowlana mogła mieć dwojaki charakter: formalny albo materialnoprawny. Samowola formalna miała miejsce, gdy obiekt budowlany został zrealizowany bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale – inaczej, niż w przypadku samowoli materialnoprawnej – zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej. Jeżeli więc inwestor zrealizował budowę bez stosownego pozwolenia, ale na terenie, na którym dopuszczalna była budowa tego rodzaju (art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r.), to nie było podstaw do orzekania nakazu rozbiórki, chyba że zachodziła przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r.

Przy tym, co do zasady, rozważając kwestię zgodności zabudowy z przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 P.b., należy mieć na uwadze przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji. Dopiero sytuacja, w której organ stwierdziłby naruszenie obowiązujących przepisów o planowaniu przestrzennym, mogące skutkować wydaniem decyzji o rozbiórce, wymaga sięgnięcia również do przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. Nie do pogodzenia bowiem z zasadami konstytucyjnymi – zwłaszcza z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) – byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie orzekania przez organy, z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym (por. uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014, nr 6, poz. 89).

W ww. uchwale Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym. Powstaje w chwili rozpoczęcia budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę i trwa przez cały czas jej prowadzenia aż do chwili jej likwidacji, a więc do chwili wydania nakazu rozbiórki lub legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie. Również Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że pojęcie samowoli budowlanej nie odnosi się do zdarzenia polegającego na rozpoczęciu budowy bez pozwolenia budowlanego, ale obejmuje także ewentualną kontynuację takiej budowy aż do uzyskania wymaganego prawem pozwolenia (lub decyzji ekwiwalentnej) albo do usunięcia materialnych skutków samowoli (orzeczenie TK z 31 stycznia 1996 r., K 9/95, OTK 1996, nr 1, poz. 2). A skoro samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym, to stosowanie do likwidacji skutków tej samowoli przepisów o planowaniu przestrzennym, które weszły w życie w czasie jej trwania, nie jest retroaktywnym działaniem prawa, lecz jego działaniem retrospektywnym (bezpośrednim działaniem nowego prawa), które uznaje się za dopuszczalne (por. uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014, nr 6, poz. 89).

W świetle powyższych uwag samo stwierdzenie niezgodności zabudowy z planem miejscowym obowiązującym w dacie orzekania nie uzasadnia jeszcze nakazania rozbiórki z uwagi na spełnienie się przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r., bez odniesienia się również do regulacji uprzednio obowiązujących, gdyż mogłoby dojść do sytuacji naruszenia interesu prawnego inwestora, dla którego uprzednio istniejący stan planowania przestrzennego mógł być korzystniejszy. Zatem jedynie ocena, że kontrolowany obiekt nie jest sprzeczny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "mpzp"), w ocenie Sądu zwalnia organ nadzoru budowlanego z konieczności analizy wcześniejszych ("historycznych") uregulowań planowania przestrzennego obowiązujących na danym terenie, od daty budowy obiektu (por. uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014, nr 6, poz. 89).

W kontrolowanej sprawie organ zasadnie odwołał się do cytowanej wyżej uchwały NSA z [...] grudnia 2013 r., II OPS [...] i w tym zakresie w toku postępowania podjął działania celem ustalenia treści obowiązujących na tym terenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

W tym miejscu warto wskazać, iż w toku postępowania organ I instancji zwrócił się do Wójta Gminy S. o nadesłanie wyrysu i wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady N. w Skulsku nr [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. w zakresie przeznaczenia działki nr [...] (zob. pismo z [...] października 2000 r., oznaczone nr [...]). Z nadesłanych akt sprawy wynika, iż organ nie uzyskał odpowiedzi na powyższą prośbę.

Wobec powyższego, pismem z dnia [...] czerwca 2001 r., organ zwrócił się do Wójta Gminy S. o nadesłanie wyrysu i wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. obowiązującego w okresie maj 1992 r.

W odpowiedzi na powyższe Urząd Gminy nadesłał wypis i wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę [...] wskazując jednocześnie, iż teren na którym znajduje się działka w planie oznaczony jest symbolem RM teren upraw polowych z prawem zabudowy dla właścicieli gruntów – rolników.

Natomiast w niniejszej sprawie organ odwołał się wyłącznie do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy S. z dnia [...] lutego 1993r. nr [...] (Dziennik urzędowy województwa konińskiego nr [...] z dnia [...] marca 1993 r.), a więc planu przyjętego po wybudowaniu przedmiotowego obiektu.

Tym samym organ całkowicie zignorował fakt obowiązywania w dniu realizacji przedmiotowego budynku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady N. w S. nr [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. w zakresie przeznaczenia działki nr [...] (zob. pismo z [...] października 2000 r., oznaczone nr [...]).

Organy niezasadnie poprzestały wyłącznie na analizie Planu miejscowego z 1993 r. – i na stwierdzeniu niezgodności spornego budynku z postanowieniami tego Planu – bez analizy aktów (przepisów o planowaniu przestrzennym) obowiązujących wcześniej. W konsekwencji nie wyjaśniły, czy w przypadku spornego budynku nie mamy do czynienia jedynie z "samowolą formalną" w wyżej objaśnionym znaczeniu, która pod rządem przepisów P.b. z 1974 r. oznaczała realizację obiektu bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej. Do obiektów wybudowanych w ramach takiej samowoli nie miał zastosowania ani przepis art. 37 ust. 1, ani art. 40 P.b. z 1974 r., organ nie miał też podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego na zasadzie tych przepisów i wydania decyzji w sprawie likwidacji samowoli budowlanej. Oznacza to, że w odniesieniu do niektórych samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych nie było potrzeby podejmowania żadnych działań legalizacyjnych, gdyż przepisy P.b. z 1974 r. nie przewidywały ani obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ani innych aktów legalizujących samowolę. W odniesieniu do takich obiektów brak jest podstaw do oceny, że zachodzą warunki nakazania przymusowej rozbiórki z tego powodu, iż na terenie, na którym znajduje się dany obiekt budowlany, wprowadzono po wielu latach zakaz zabudowy lub zabudowy określonego rodzaju" (uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014, nr 6, poz. 89).

W tym miejscu podkreślić należy, iż z nadesłanego przez organ wypisu planu zagospodarowania przestrzennego ( bez wskazania z jakim planem mamy dokładnie do czynienia, str. 34 akt administracyjnych) - nadesłanego w odpowiedzi na wezwanie do nadesłania z planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. obowiązującego w okresie maj 1992 r. – działka przeznaczona była pod uprawy polowe z prawem zabudowy.

Co prawda zgodnie z nadesłanym wypisem prawo zabudowy posiadał wyłącznie właściciel- rolnik legitymujący się prawem do zabudowy siedliskowej, to jednakże w niniejszej sprawie organ nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie. Ponadto Sąd miał na uwadze, iż w dniu realizacji inwestycji właścicielami nieruchomości byli M. i G. K. (zbycie nieruchomości nastąpiło w 1999 r. ), którzy jak wynika z zawartej w 1994 r. umowy dzierżawy byli właścicielami gospodarstwa rolnego.

Powyższe nie przesądza o zgodności planowanej zabudowy w przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ale w świetle powstałych wątpliwości uzasadnia uchylenie decyzji organów obu instancji celem należytego zebrania materiału dowodowego i jego oceny w świetle uchwały NSA z [...] grudnia 2013 r., II OPS [...].

Tym samym zasadnym jest postawienie organom obu instancji zarzutu naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wyjaśnienia, czy wcześniej obowiązujące na przedmiotowym terenie przepisy o planowaniu przestrzennym dopuszczały lokalizację obiektu budowlanego w kształcie, w jakim sporny budynek powstał w 1992 r.

Ponadto w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż organ prowadząc postępowanie de facto od 2000 r. (pierwsze czynności kontrolne), a formalnie od 2011 r. nie poinformował strony o zmianie P.b., która to zmiana miała istotny wpływ na prawa Skarżących.

Należy w tym miejscu mieć na uwadze, iż stosownie do art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Z powyższych względów wskazać należy, iż w niniejszej sprawie istotne znaczenie mogą mieć przepisy wprowadzone do P.b. na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471; "ustawa zmieniająca") i przepisy przejściowy zawarte w przywołanej ustawie zmieniającej.

Zgodnie z art. 49f ust. 1 pkt 1 P.b., w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. Zgodnie natomiast z art. 49f ust. 2 p.b., w przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2, uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w ust. 1, prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego.

Z art. 49f ust. 2 P.b. wynika więc, że stanem zupełnie naturalnym i założonym przez ustawodawcę jest stan, gdy istnieją przesłanki do prowadzenia procedury z art. 37 i 40 P.b. z 1974 r. (stosowanego na podstawie odniesienia z art. 103 ust. 2 P.b.), która wszczynana jest przez organ z urzędu. Zarazem w odniesieniu do tego samego obiektu budowlanego właściciel lub jego zarządca mogą w każdym czasie "wybrać" procedurę legalizacyjną uproszczoną. Innymi słowy, samowolnie wybudowane obiekty wybudowane przed 1995 r. są przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego z urzędu, a przy założeniu bierności właściciela lub zarządcy, powinno być wobec nich wszczęte postępowanie z art. 37 i 40 P.b. z 1974 r. (w zw. z art. 103 ust. 2 P.b.). Natomiast w razie złożenia przez uprawniony podmiot wniosku o procedurę uproszczoną (art. 49f ust. 2 P.b.), rozpatrywana będzie ona w granicach nowej sprawy i będzie miała pierwszeństwo.

Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, iż o ile przed wskazaną nowelizacją do samowoli budowlanej popełnionej przed 1995 r., należało stosować art. 37 P.b. z 1974 r., o tyle po wskazanej zmianie legalizacja tego rodzaju inwestycji może mieć miejsce również na "nowych" zasadach, przewidzianych w art. 49f p.b. o ile zażąda tego właściciel lub zarządcy tego obiektu budowlanego.

Z tego też względu Sąd na wstępie wskazał, iż co do zasady organ zasadnie jako podstawę prawna decyzji wskazał przepisy P.b. z 1974 r., gdyż wobec braku żądania z art. 49f ust. 2 P.b. nie był uprawniony do stosowania nowych przepisów.

Powyższe nie oznacza jednak, iż w razie gdy strona w toku postępowania prowadzonego na skutek niniejszego wyroku wystąpi do organu z takim żądaniem organ nie będzie uprawniony do prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego.

W tym miejscu celem uniknięcia wątpliwości w przyszłości Sąd wskazuje, iż kwestię dopuszczalności wszczęcia i prowadzenia postępowania legalizacyjnego uproszczonego wyczerpująco omówił tutejszy Sąd w wyroku z dnia [...] października 2021 r., sygn. akt II SA/Po [...], dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA").

Sąd w obecnym składzie w pełni podziela stanowisko wyrażone w tym wyroku i w dalszej części niniejszego uzasadnienia będzie się do nich odwoływał.

Wobec powyższego wskazać należy, iż w uzasadnieniu projektu ustawy, następnie uchwalonej jako ustawy zmieniającej (druk sejmowy 121, s. 43 i następne, sejm.gov.pl) wprowadzenie uproszczonej procedury legalizacyjnej w odniesieniu do samowoli budowlanych starszych niż 20 lat jest konieczne ze względu na wymóg zachowania standardów w zakresie bezpieczeństwa. W Polsce istnieje i jest użytkowany szereg obiektów budowlanych samowolnie wybudowanych przed wieloma laty, co do których organy nadzoru budowlanego nie mają wiedzy, a tym samym nie mogły podjąć przewidzianych w Prawie budowlanym działań. Właściciele zwykle nie podejmują bowiem prób legalizacji samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych z obawy przed wysokimi opłatami legalizacyjnymi, a także obawiając się wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce – przede wszystkim ze względu na ich niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto obowiązek przechowywania co najmniej przez okres istnienia obiektu dokumentacji związanej z wydanym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem został wprowadzony dopiero na mocy P.b. (z 1994 r.). W związku z tym, niejednokrotnie jest wręcz niemożliwe do ustalenia, czy dana inwestycja zrealizowana w okresie obowiązywania P.b. z 1974 r. została wybudowana bez wymaganej zgody. W sytuacji zatem wzniesienia obiektu budowlanego przed [...] stycznia 1995 r. brak możliwości okazania przez aktualnego właściciela tego obiektu decyzji o pozwoleniu na budowę sam w sobie nie oznacza jeszcze, że jest to samowola budowlana (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] stycznia 2018 r., II OSK [...]). W uzasadnieniu omawianego projektu ustawy podkreślono również, że nowa procedura daje możliwość wystąpienia do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia postępowania legalizacyjnego w formie uproszczonej i tym samym legalizacji starych samowoli budowlanych, co pozwoli uregulować stan prawny obiektów budowlanych i zwiększyć ich bezpieczeństwo, bowiem zalegalizowane obiekty budowlane podlegają okresowym kontrolom wynikającym z rozdziału 6 P.b.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu we wskazanym wyżej wyroku z dnia [...] października 2021 r., sygn. akt II SA/Po [...] stanął na stanowisku, iż zamiarem ustawodawcy było możliwie szerokie stosowanie nowej regulacji – uproszczonego postępowania legalizacyjnego – do starych samowoli budowlanych. Chodzi bowiem przede wszystkim o "porządkowanie" dawnych inwestycji w celu ich zinwentaryzowania i zagwarantowania bezpieczeństwa.

W wyroku tym Sąd przyjął, iż kwestia wszczęcia i prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego powinna być wyłączona z rozważań dotyczących art. 25 ustawy nowelizującej. Oczywistym jest, że przed [...] września 2020 r. żadna procedura legalizacyjna uproszczona nie mogła się toczyć, gdyż to właśnie w drodze ustawy nowelizującej ją wprowadzono. Przed wejściem w życie ustawy nowelizującej nie było więc tego typu "spraw". Uproszczone postępowanie legalizacyjne zostało uregulowane jako postępowanie administracyjne nowe, szczególne i odrębne. Postępowanie to jest przedmiotem odrębnej sprawy, która wymaga wszczęcia. Jest ono konkurencyjne do postępowań z art. 48 P.b. i z art. 37 i 40 P.b z 1974 r. (stosowanego na podstawie odniesienia z art. 103 ust. 2 P.b.), a przesłanką decydującą o pierwszeństwie postępowania uproszczonego jest upływ czasu od zakończenia budowy obiektu, którego postępowanie ma dotyczyć.

Podkreślić w niniejszej sprawie należy, iż zasygnalizowana konkurencyjność jest szczególnie jaskrawo czytelna w sprawach legalizacji prowadzonych na podstawie art. 37 P.b. z 1974 r., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.

Przypomnieć należy, iż zgodnie bowiem z art. 49f ust. 2 P.b. do tych obiektów procedurę uproszczoną prowadzi się na wniosek właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego. Tym samym powtórzyć należy, iż z art. 49f ust. 2 P.b. wynika więc, że stanem zupełnie naturalnym i założonym przez ustawodawcę jest stan, gdy istnieją przesłanki do prowadzenia procedury z art. 37 i 40 P.b. z 1974 r. (stosowanego na podstawie odniesienia z art. 103 ust. 2 P.b.), która wszczynana jest przez organ z urzędu. Zarazem w odniesieniu do tego samego obiektu budowlanego właściciel lub jego zarządca mogą w każdym czasie "wybrać" procedurę legalizacyjną uproszczoną.

Warto w tym miejscu wskazać, iż zgodnie art. 32 ustawy zmieniającej nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki.

W ocenie Sądu przywołany przepis potwierdza tylko, że wolą ustawodawcy było wyłączenie prawa do procedury uproszczonej tylko w odniesieniu do obiektów budowlanych, co do których wydano już nakaz rozbiórki, przed wejście w życie ustawy nowelizującej, a więc przed [...] września 2020 r.

Treść tego przepisu wręcz nasuwa myśl, że a contrario ustawodawca zakładał, że wszczęcie i prowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego jest dopuszczalne wobec obiektów nie objętych jeszcze nakazem rozbiórki (oczywiście z zastrzeżeniem art. 49f ust. 5 P.b.).

Tym samym strona może domagać się od organu aby ten mając na uwadze wyżej wskazane przepisy wszczął nowe postępowanie na podstawie art. 49f P.b. Natomiast organ w razie złożenia takiego żądania winien wszcząć odrębne "nowe" postępowanie, które winno mieć pierwszeństwo przed postępowaniem "zwykłym".

W tym miejscu wskazać należy, iż stosownie do art. 25 ustawy zmieniającej postępowania administracyjne legalizacyjne, które w dniu [...] września 2020 r. pozostawały otwarte, czyli takie, które są prowadzone na podstawie art. 37 i 40 P.b. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 P.b. (przy braku wniosku z art. 49f ust. 2 P.b.) prowadzone będą dalej w oparciu o przepisy "dotychczasowe".

Tym samym w razie braku stosownego żądania strony organ prowadzić będzie postępowanie w trybie P.b. z 1974 r. dokonując w jego ramach oceny czy wcześniej obowiązujące na przedmiotowym terenie przepisy o planowaniu przestrzennym , w tym planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady N. w Skulsku nr [...] z dnia [...] grudnia 1986 r., dopuszczały lokalizację obiektu budowlanego w kształcie, w jakim sporny budynek powstał w 1992 r.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi (500 zł).