Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1574/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1326
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wojciech Rowiński, sędzia del. SO Aleksandra Westra, , po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] sierpnia 2021 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako: "Minister" "organ odwoławczy") utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2021 r., którą nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze, zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gruntów rolnych klas [...], o powierzchni [...] ha, zlokalizowanych w obrębie ewidencyjnym [...], w granicach działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...], [...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w wydzieleniu planistycznym [...] w obszarach [...], [...], [...] i [...] położonych na terenie gminy [...].

Stan sprawy przedstawia się następująco:

[...] (dalej jako: Wójt) wystąpił, za pośrednictwem Marszałka Województwa [...], do Ministra z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze, gruntów rolnych klas [...] i [...], o łącznej powierzchni [...] ha, położonych na terenie gminy [...] w obrębie [...].

Wniosek Wójta, został pozytywnie zaopiniowany przez Marszałka Województwa [...] oraz [...].

Decyzją z [...] maja 2021 r. Minister nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia wnioskowanych gruntów.

Od powyższej decyzji Wójt wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku wskazał, że decyzja Ministra z [...] maja 2021 r. została oparta jedynie na kryterium ilościowym gruntów, bez rozpatrzenia realnej możliwości rozpoczęcia wydobycia na tych obszarach. W ocenie Wójta brak wyrażenia przez Ministra zgody na zmianę przeznaczenia wnioskowanych gruntów zarówno ogranicza działalność przedsiębiorstwa, jak i negatywnie oddziałuje na możliwości rozwoju gminy.

Minister, po rozpatrzeniu ww. wniosku, decyzją z [...] sierpnia 2021 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2021 r. W uzasadnieniu aktu Minister nie zgodził się z argumentem Wójta dotyczącym skupienia się w decyzji z [...] maja 2021 r. na ilościowym kryterium względem gruntów oraz negatywnej decyzji względem zmiany przeznaczenia, jedynie w oparciu o wysoką klasę bonitacyjną gleb. Wskazał, że w uzasadnionych przypadkach, wyraża zgodę na zmianę przeznaczenia użytków o najlepszych parametrach produkcyjnych. Jednakże taka sytuacja nie zachodzi w przypadku rozpatrywanego wniosku. Dalej wskazał na przesłaną przy piśmie z [...] maja 2021 r. tabelę Stopień wyeksploatowania w obrębie obszarów i terenów górniczych na terenie gminy [...], gdzie zaznaczono nazwy obszarów i terenów górniczych na terenie gminy [...], dominujące gleby na tym obszarze oraz ich stopień wyeksploatowania. Jej dane wskazują, że obecnie jest eksploatowanych kilka złóż — w tym kilka dopiero rozpoczęto, ponadto względem dwóch obszarów dopiero planowane jest rozpoczęcie działalności. Informacje te - wraz z ilościowym zaprezentowaniem posiadanych rezerw eksploatacyjnych - wskazują na możliwość realizacji działalności górniczej na terenie gminy bez konieczności przeznaczania kolejnych gruntów rolnych, szczególnie najlepszych klas bonitacyjnych. Również załącznik graficzny, dołączony do pisma uzupełniającego, wskazuje na istnienie rezerwy gruntów posiadających zgodę na zmianę przeznaczenia na cele wydobywcze, w granicach których nie rozpoczęto działalności (zielony szlak). Minister wskazał, że rozpatrując wniosek nie dokonywał oceny przedstawionego wniosku z punktu widzenia potrzeb ekonomicznych czy gospodarczych, lecz rozpatrywał go w kontekście ochrony terenów wykorzystywanych rolniczo, przewidując negatywne skutki wynikające z tej zmiany, a także kierując się interesem społecznym i zasadami ochrony gruntów. Stwierdził, że sama ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych zawiera przesłanki, którymi Wójt winien się kierować formułując wniosek o zmianę gruntów rolnych i leśnych. Zaznaczył, że w granicach gminy i obrębu znajdują się użytki już przeznaczone miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze o zbieżnej funkcji (pod eksploatację kruszywa naturalnego), a które wciąż pozostają do zagospodarowania, oraz ograniczony udział gruntów o wysokiej przydatności produkcyjnej w obrębie ok. 39,50% wszystkich gruntów rolnych sołectwa, nie ulega więc wątpliwości, że przeznaczenie wnioskowanych gruntów klas [...] i [...], posiadających wysoką wartość rolniczą jest - w kontekście racjonalnego gospodarowania rolniczą przestrzenią produkcyjną - nieuzasadnione. Zauważył, że w poprzednich procedurach planistycznych wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia ponad [...] ha użytków klas [...], położonych w granicach gminy [...]. Zatem możliwość przeznaczania na cele nierolnicze gruntów rolnych klas [...] nie została "zamknięta", a tym samym nie spowodowała istotnych ograniczeń dla rozwoju funkcji pozarolniczych na terenach wiejskich. W sytuacjach, gdy Minister dostrzega uzasadnioną potrzebę rozwoju gminy na gruntach najwyższych klas bonitacyjnych i nie powoduje to ingerencji w otwartą rolniczą przestrzeń produkcyjną, zgoda na przeznaczenie tych gruntów pod funkcje nierolnicze jest wyrażana. Wójt formułując wniosek nie przedstawił wystarczających argumentów dających podstawę do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Gmina [...] w skardze na decyzję Ministra z [...] sierpnia 2021 r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych [(Dz. U. z 2021 r., poz. 1326) - dalej w skrócie: "u.o.g.r.l.") przez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że nie zachodzą przesłanki pozwalające na wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze działek w ww. numerach ewidencyjnych położonych na terenie gminy [...], w obrębie [...];

2) art. 6 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. przez błędną wykładnię polegającą na nieustaleniu dla potrzeb przedmiotowego postępowania znaczenia pojęcia "przydatności produkcyjnej gruntu" uwzględniającego stan faktyczny (tereny pod wydobycie, z ustalonym rolnym kierunkiem rekultywacji) oraz poprzez pojmowanie w sposób absolutny ochrony gruntów rolnych bez uwzględnienia słusznie pojętego interesu społecznego wynikającego z faktu, że zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów w przedmiotowej sprawie ma na celu m.in. rozwój społeczny i gospodarczy terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; 3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej k.p.a.) poprzez ich wadliwe zastosowanie i niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący i wnikliwy okoliczności faktycznych sprawy, a także nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co spowodowało, że przy wydaniu decyzji na podstawie uznania administracyjnego nie wzięto pod uwagę słusznego interesu strony; polegające na zastosowaniu odwróconej relacji przy gromadzeniu i przedstawianiu dowodów w sprawie z powołaniem się na niewłaściwy w istocie rozkład ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym, ograniczający się do argumentacji przedstawionej przez wnioskodawcę, a niedokonaniu przy tym wszechstronnej oceny zaistniałego stanu faktycznego, co doprowadziło w konsekwencji do wydania decyzji w oparciu o dowolną - a nie swobodną ocenę tegoż materiału dowodowego; z pogwałceniem zasady prawdy obiektywnej; 4) art. 7 i art. 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przejawiające się w niewystarczającym uzasadnieniu podstaw prawnych i faktycznych niewyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze w zaskarżonej w części decyzji, które oparte zostały o ogólnikowe twierdzenia niemające w istocie rzeczy odniesienia do okoliczności konkretnej sprany; co przy w pełni uznaniowym charakterze tegoż rozstrzygnięcia jawi się jako dalece nieodpowiadające tej konstrukcji orzeczenia, zważywszy iż na jego podstawie dochodzi do ingerencji wprawo własności i prawo prowadzenia działalności gospodarczej; 5) art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 22 Konstytucji RP przez ich pominięcie i niezastosowanie w niniejszej sprawie, co doprowadziło w ostatecznym rozrachunku do zaniechania wyważenia przez organ interesu publicznego, jakim jawi się ochrona gruntów rolnych i leśnych oraz interesu społecznego i partykularnego właściciela nieruchomości, oczekujących przeznaczenia ich terenu na cele nierolnicze, co tym samym doprowadziło również do wydania decyzji administracyjnej ingerującej w prawo własności bez przeprowadzenia stosownego testu proporcjonalności sensu stricto, który jednoznacznie wskazywałby przesłanki przemawiające za tak dalece posuniętą ingerencją w sferę praw właścicielskich.

W motywach skargi przedstawiono argumentację mającą uzasadniać sformułowany wniosek i postawione zarzuty.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w odpowiedzi na skargę - wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2022 r., poz. 329) - dalej w skrócie: p.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2021 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Kontroli Sądu pod względem zgodności z prawem podlegała decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2021 r., w której utrzymano w mocy decyzję tego organu z [...] maja 2021 r. o niewyrażeniu zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze [...] ha gruntów rolnych klasy [...] i [...], zlokalizowanych w obrębie ewidencyjnym [...].

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych [(Dz. U. z 2021 r., poz. 1326) - dalej w skrócie: "u.o.g.r.l."], zgodnie z którym przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas [...]-[...] wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzanym w trybie określonym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l.). Zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne następuje w formie decyzji administracyjnej, czyli rozstrzyga sprawę co do istoty i jest wydawana przez organ do spraw rolnictwa w trakcie danej procedury planistycznej. Decyzja organu wyrażająca zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na grunty o innym niż rolnicze przeznaczeniu stanowi jedynie podstawę do przeprowadzenia przez gminę odpowiedniej procedury związanej z przygotowaniem i uchwaleniem planu. Przy tym brak jest podstaw do przyjęcia, że po stronie Ministra istnieje obowiązek wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie zgody na przeznaczenie ww. gruntów na cele nierolnicze. Omawiana decyzja ma charakter uznaniowy. Udzielenie lub odmowa udzielenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na inny cel oparta jest na uznaniu administracyjnym (władztwo dyskrecjonalne organu). Organ działając w oparciu o uznanie administracyjne nie może wydać decyzji dowolnej, lecz decyzję będącą wynikiem wyważenia sprzecznych interesów i uwzględnienia obowiązującego prawa materialnego. Działanie w ramach uznania administracyjnego oznacza pewną swobodę w wyborze rozstrzygnięcia, ale jednocześnie na organie spoczywa obowiązek wyważenia interesu społecznego (publicznego) oraz słusznego interesu strony, o których mowa w art. 7 k.p.a. Zasada państwa prawa wyrażona w art. 2 Konstytucji RP nie przewiduje automatycznej wyższości interesu społecznego nad słusznym interesem strony. Organ winien zatem każdorazowo zidentyfikować zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony i w okolicznościach konkretnej sprawy rozważyć owe interesy, przyznając jednemu z nich prymat. Akceptacja wybranego przez organ, prawnie dopuszczalnego rozstrzygnięcia sprawy możliwa jest wyłącznie w sytuacji dokonania przez organ ustaleń okoliczności istotnych dla sprawy, odpowiadających dyrektywom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a następnie rozważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony na gruncie art. 7 in fine k.p.a. (wyrok NSA z 27 lutego 2002 r., sygn. II SA 2972/02, publ. Lex nr 82811). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 stycznia 2019 r. (sygn. akt II OSK 775/18) "zagadnienie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na grunty inwestycyjne jest jednym z fundamentów polityki przestrzennej państwa, która musi uwzględniać wyrażoną w art. 5 Konstytucji zasadę zrównoważonego rozwoju. Kształtowanie polityki przestrzennej przez gminę jest zadaniem publicznym, które jest realizowane w oparciu o zasady wyrażone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla przypomnienia warto przywołać art. 1 ust. 2 pkt 3 tej ustawy mówiący, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych". Szczegółowe kryteria oceny, czy jest zasadna zmiana przeznaczenia gruntów rolnych zostały wyrażone w powołanej ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ochrona gruntów rolnych - według treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. - polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Natomiast art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Wykładnia językowa art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. prowadzi do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odnosić się powinna do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy (wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1234/16). Konstrukcja ostatniego z zacytowanych przepisów oznacza, że właściwemu organowi pozostawiono ocenę każdej konkretnej sytuacji, gdyż brak jest generalnego zakazu zmiany przeznaczenia gruntów wyższych klas na cele nierolnicze. Niemniej pierwszeństwo przeznaczenia na cele nierolnicze przede wszystkim powinny mieć grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Celem ochrony jest zachowanie produktywności gruntów rolnych. Zatem zasada, że na cele nierolnicze można przeznaczać przede wszystkim nieużytki, nie ma charakteru bezwzględnego. W razie braku nieużytków można na te cele przeznaczać inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej, z tym że w kolejności winny to być grunty rolne najniższych klas bonitacyjnych [...]-[...], a dopiero w ostateczności grunty klas [...]-[...] - charakteryzujące się najlepszymi warunkami do produkcji rolniczej. Niewątpliwie wydając decyzję, organ winien w sposób wyczerpujący rozważyć, czy interes społeczny będący podstawą żądania zmiany przeznaczenia gruntów, należy przedłożyć ponad ustawowy obowiązek ochrony gruntów rolnych. Organ rozpoznając wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów powinien przede wszystkim kierować się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów, a wydając decyzję - rozważyć interes publiczny, jakim jest ochrona gruntów rolnych i interes wnioskującej gminy (wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1234/16).

Oceniając w tak przedstawiających się uwarunkowaniach prawnych zaskarżoną decyzję Ministra, Sąd uznał ją za legalną. W decyzji tej organ dokonał właściwego wyważenia interesu społecznego z interesem strony. W swoich ustaleniach organ przede wszystkim wykazał:

- po pierwsze, że projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objęto część złoża "[...]" o powierzchni około [...] ha, z czego wnioskowane do uzyskania zgody grunty rolne klas [...]-[...], o których mowa w rozstrzygnięciu decyzji Ministra, stanowią powierzchnię [...] ha. W projekcie planu grunty te przewidziane zostały pod teren eksploatacji złóż naturalnych (pisku i żwiru). Z załączonych do wniosku map wynika, że wnioskowane użytki rolne klas [...]-[...] stanowią zwarty kompleks o wysokim potencjale produkcyjnym;

- po drugie, że stanął w sprawie na straży szeroko rozumianego interesu publicznego, opartego na trosce i ochronie najcenniejszych gleb, które stanowią jedynie ok. [...] wszystkich użytków rolnych w kraju. Z kolei w gminie i w obrębie użytki rolne zajmują mniej niż [...] całkowitej powierzchni jednostki ([...] powierzchni gminy, ok. [...] powierzchni sołectwa), w tym użytki klas [...]-[...] charakteryzujące się wysoką jakością produkcji rolniczej i stanowią tylko [...] wszystkich gruntów rolnych w obrębie ewid. [...]; grunty klas [...]-[...] o niższej przydatności produkcyjnej przeważają na terenie gminy oraz obrębu;

- po trzecie, że Wójt występował już wcześniej o zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klas [...]-[...] na cele nierolnicze i zgody te uzyskał na podstawie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 2014 r. i 2018 r. Minister wyraził zgody na zmianę przeznaczenia ponad [...] ha użytków klas [...]-[...] położonych w granicach gminy [...];

- po czwarte, że na podstawie przedstawionych przez skarżącą informacji objętych dokumentacją w sprawie, tj. wnioskiem z [...] stycznia 2021 r., jego uzupełnieniem z [...] maja 2021 r. oraz wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] czerwca 2021 r., Minister uznał, że brak jest przesłanek przemawiających za przeznaczaniem kolejnych gruntów rolnych na cele wydobywcze w sytuacji, gdy gmina posiada zasób gruntów już przeznaczonych na te cele, a jeszcze niewykorzystanych. Pozytywna decyzja byłaby więc sprzeczna z zasadami ochrony gruntów rolnych i leśnych;

- po piąte, że sporne stanowisko Ministra nie "zamyka" stronie możliwości przeznaczania na cele nierolnicze gruntów rolnych klas [...]-[...] (uzyskania zgody), a tym samym nie powoduje istotnych ograniczeń dla rozwoju funkcji pozarolniczych na terenach wiejskich, opierając się na przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W tym względzie organ też zaznaczył, że w sytuacjach, gdy dostrzega uzasadnioną potrzebę rozwoju gminy na gruntach najwyższych klas bonitacyjnych i nie powoduje to ingerencji w otwartą rolniczą przestrzeń produkcyjną, zgoda na przeznaczenie tych gruntów pod funkcje nierolnicze jest wyrażana. Zatem za każdym razem gdy organ gminy wnioskuje o przedmiotową zgodę powinien - przez pryzmat wcześniej dokonanych zmian w tym zakresie - wykazać nie tylko przesłanki uzasadniające kolejne zmiany, ale i dowieść, że obiektywnie nie było możliwości wykorzystania gruntów, co do których we wcześniejszych procedurach planistycznych zdecydowano o nierolniczym przeznaczeniu (np. wyrok WSA w Warszawie z 11 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1876/17). W ocenie organu skarżący nie przedstawił wystarczających argumentów dających podstawę do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia wnioskowanych gruntów;

- po szóste, że działalność górnicza, kopalnie odkrywkowe, stanowią jedną z form działalności przemysłowej najbardziej degradującą i dewastującą grunty rolne. Rekultywacja takich gruntów rzadko przywraca im wyjściowy stan i umożliwia poprzedni sposób ich użytkowania. Zrekultywowane grunty powinny być ponadto poddane ponownej klasyfikacji, co zwykle skutkuje obniżeniem ich klasy bonitacyjnej;

- po siódme, że działalność wydobywcza jest ograniczona w czasie. Czerpanie zysków z wydobycia i przetwórstwa kruszywa kończy się wraz z wyeksploatowaniem złoża. Czas pomiędzy wydaniem decyzji dotyczącej wydobycia, a wyeksploatowaniem złoża jest stosunkowo krótki. Tymczasem właściwie prowadzona gospodarka rolna, szczególnie na użytkach o wysokiej zdolności produkcyjnej, pozwoli na ciągłe czerpanie korzyści z produkcji rolniczej, o wiele dłużej niż prowadząc na tych terenach działalność pozarolniczą, w tym w szczególności wydobywczą;

- po ósme, że w analizowanym przypadku większość terenu objętego działalnością przemysłową zostanie zrekultywowana w kierunku wodnym. Zostaną utworzone zbiorniki wodne do amatorskiego połowu ryb. Na wnioskowanych gruntach nie będzie więc możliwa szersza działalność rolnicza (produkcja roślinna czy wypas zwierząt), lecz zostanie ona ograniczona do stawów hodowlanych. Zostanie zatem utracony areał rolniczej przestrzeni produkcyjnej o znacznej wielkości oraz jakości ([...] i [...] klasy bonitacyjnej);

- po dziewiąte, że planowanych zamierzeń inwestycyjnych gminy nie można przedkładać nad uwarunkowania ustawowe. Argumenty ekonomiczne, gospodarcze, czy presja urbanizacyjna, mogą być brane pod uwagę jedynie w szczególnych przypadkach. "Użytki rolne, szczególnie te o najlepszej klasie bonitacyjnej stanowią dobro naturalne, zaliczane do nieodnawialnych zasobów przyrody, którego zachowanie dla przyszłych pokoleń i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Od tego obowiązku można odstąpić jedynie w sytuacji, gdy nie ma żadnej innej możliwości, co powinno być szczegółowo i przekonywająco wykazane przez wnioskodawcę" (wyrok NSA z 30 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3109/15). W sytuacjach, gdy Minister dostrzega uzasadnioną potrzebę rozwoju gminy na gruntach najwyższych klas bonitacyjnych i nie powoduje to ingerencji w otwartą rolniczą przestrzeń produkcyjną, zgoda na przeznaczenie tych gruntów pod funkcje nierolnicze jest wyrażana. Niemniej powyższe warunki w sprawie nie wystąpiły;

- po dziesiąte, że władze gminy za każdym razem, gdy wnioskują o przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze powinny, przez pryzmat wcześniejszych zmian, wykazać nie tylko przesłanki uzasadniające kolejne zmiany, ale i wykazać, że obiektywnie nie ma możliwości wykorzystania gruntów, co do których wcześniej wydano decyzje o zgodzie na przeznaczeniu ich na cele nierolnicze. Zgoda na zmianę przeznaczenia kolejnych gruntów rolnych na cele nierolnicze, przy braku skonsumowania wcześniej już przeznaczonych na takie cele, nie znajduje uzasadnienia w świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Z analizy przytoczonej argumentacji Ministra wynika, że Minister słusznie uznał, że jego rolą nie jest ocena korzyści płynących ze zmiany przeznaczenia gruntów rolnych związanych z realizacją potencjalnych zamierzeń gminy, lecz działanie na rzecz ochrony gleb o najwyższej klasie bonitacyjnej, rozumiane jako pozostające w interesie wszystkich obywateli, w kontekście zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego kraju. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 lipca 2015 r. (sygn. akt II OSK 3109/13), nawet wyraźnie stwierdził, że: "Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organ wyspecjalizowany w tego typu sprawach, ma prawny obowiązek oceny wniosków dotyczących przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze przede wszystkim z punktu widzenia ochrony gruntów o najwyższej wartości produkcyjnej, a dopiero w drugiej kolejności z punktu widzenia ewentualnych korzyści ekonomicznych wnioskodawcy, na którego terenie tego rodzaju grunty się znajdują. Wyższość względów o charakterze ekonomicznym, czy też gospodarczym może zostać w tego typu sprawach uwzględniona na zasadzie wyjątku. Szczególnie wnikliwego zbadania wymaga bowiem sprawa użycia na cele inwestycyjne gruntów rolnych najwyższych klas bonitacyjnych. W świetle przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych - ochrona gruntów rolnych najwyższych klas jest zarówno zadaniem ustawowym, jak też obowiązkiem wobec społeczeństwa. Niewątpliwie realizacja czynników ekonomicznych prowadzi do konfliktu z prowadzeniem ochrony gruntów rolnych, do której Minister został zobowiązany na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów ustawowych. Jednak mając na uwadze interes publiczny, słusznie przyznano prymat ochronie wartości przyrodniczych, a więc ochronie najcenniejszych produkcyjnie gleb. Zwłaszcza, że proces powstawania gleb jest niezwykle powolny. Wytworzenie 2 cm warstwy próchnicznej może potrwać nawet ponad 500 lat. Z tego powodu glebę uznaje się za zasób praktycznie nieodnawialny, który niewątpliwie powinien podlegać szczególnej ochronie. Warto tu także zauważyć, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 lipca 2020 r. (sygn. akt V SA/Wa 138/20) wskazano, że w sytuacjach, gdy dochodzi do kolizji interesu publicznego i interesu podmiotu wnioskującego o zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, "Minister powinien mieć przede wszystkim na względzie określony ustawowo interes publiczny, jakim jest ochrona gruntów, jako dobra publicznego".

Minister analizując w sprawie występujące w gminie obszary gruntów rolnych przewidzianych na cele nierolnicze, które nie zostały jeszcze zagospodarowane (według pisma Wójta z [...] maja 2021 r.: tereny przeznaczone pod eksploatację złóż naturalnych w gminie – grunty [...]-[...] to [...] ha, z czego tereny wyeksploatowane [...] ha, zatem do eksploatacji pozostało [...] ha; tereny przeznaczone pod eksploatację w obrębie [...] – grunty [...]-[...] to [...] ha, z czego tereny wyeksploatowane [...] ha, zatem do eksploatacji pozostało [...] ha) oraz zwartość aktualnie wnioskowanego kompleksu rolnego, słusznie uznał, że przeznaczanie spornych gruntów na cele zamierzone przez skarżącą, w kontekście racjonalnego gospodarowania rolniczą przestrzenią produkcyjną, jest nieuzasadnione. Sąd oceniając w tym kontekście przeprowadzoną przez Ministra kontrolę, w ramach której dokonano wyważenia interesu społecznego z interesem strony - uznał za prawidłową.

Zmiana przeznaczenia spornych użytków stanowiłaby znaczący ubytek w powierzchni najlepszych klas bonitacyjnych. Biorąc pod uwagę przytoczone wyżej dane, należy przyjąć, że Minister w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia w sposób logiczny i spójny wyjaśnił wnioskodawcy przesłanki przemawiające za odmową wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Dokonując oceny w sposób czytelny uzasadnił, dlaczego podanie skarżącego nie mogło uzyskać akceptacji. Dodatkowo Minister wyjaśnił jak cenne są grunty rolne i skąd wynika obowiązek troski o ich niewielki zasób. Przesądzającą jednak okolicznością było istnienie terenów już wskazanych w poprzednich procedurach planistycznych pod wydobycie, lecz nie w pełni wyeksploatowanych. Organ uznał za zasadne niewyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów objętych przedmiotową skargą, kierując się prymatem ochrony gruntów rolnych wyższych klas bonitacyjnych przed niezasadnym na tę chwilę zagospodarowaniem, uznając ponadto, że rozwój gminy, przy braku zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze przedmiotowych gruntów rolnych najwyższej jakości, nie jest zagrożony. Opowiedział się najpierw za wykorzystaniem istniejących rezerw gruntów już wcześniej przeznaczonych na cele nierolnicze oraz gruntów klas niższych, albowiem w świetle przedstawionej przez stronę argumentacji nie stwierdził istnienia szczególnych okoliczności, które wskazywałyby na konieczność przeznaczenia na cele nierolnicze dalszej ilości gruntów rolnych klas [...]-[...].

W kontekście treści skargi należy jeszcze wskazać, że organ nie pominął faktu, jak twierdzi skarżąca, że inwestycja górnicza może zostać zrealizowana tylko w miejscu występowania złoża kopaliny. W wydanych w sprawie decyzjach Minister odniósł się do powierzchni gruntów już przeznaczonych pod wydobycie kruszywa – wskazując istnienie rezerw w tym zakresie, czyli terenów z rozpoznanymi złożami, których nie poddano jeszcze eksploatacji. Nie można też zaakceptować twierdzenia skarżącej, że rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ ograniczył się wyłącznie do argumentacji przez nią przedstawionej, a sam nie dokonał wszechstronnej oceny stanu faktycznego sprawy. Nadto, skoro to na podmiocie zwracającym się z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze leży obowiązek, aby tak skonstruować wniosek i przedstawić wszelkie istotne okoliczności przemawiające za jego zasadnością, żeby przekonać organ rozstrzygający o tym, że wniosek może być uwzględniony, w ramach uznania administracyjnego (wyroki NSA z: 17 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 329/09, 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1425/11; wyroki WSA z Warszawie z: 23 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1279/08, i 13 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1014/07), to wbrew twierdzeniu skarżącej wręcz obowiązkiem organu było oparcie się na danych podanych przez wnioskodawcę, jako że materiał ten stanowił część materiału dowodowego sprawy. Dalej, wbrew twierdzeniu skarżącej, wnioskowane użytki klas [...] i [...] tworzą zwarty areał wraz z enklawą użytkowanych gruntów klasy [...]-[...] w środku terenu objętego procedowanym miejscowym planem. Sąsiedztwo terenów poddawanych eksploatacji, o którym pisze Wójt w treści skargi, nie stoi w sprzeczności ze stwierdzeniem, że wnioskowane grunty tworzą zwarty kompleks użytków rolnych o łącznej powierzchni blisko [...] ha. Jak słusznie stwierdził organ w odpowiedzi na skargę, uwaga ta wymaga polemiki, gdyż o ile południowa i południowo-zachodnia granica wnioskowanych użytków przylega do terenów oznaczonych jako "tereny eksploatowane lub wyeksploatowane oczekujące na rekultywację", tak przy pozostałych granicach wnioskowanych użytków położone są tereny "o przeważającym użytkowaniu rolniczym". Ponadto kwestie związane ze strukturą własnościową terenów wcześniej przeznaczonych na inne cele dla niniejszej sprawy są irrelewantne. Prowadzona przez gminę polityka wyłączania gruntów z produkcji rolnej musi być przemyślana, perspektywiczna i racjonalna. Trafna jest więc uwaga Ministra, że nie ponosi on odpowiedzialności za brak realizacji dotychczasowych założeń planistycznych gminy i przyczyn które to powodują, gdyż to wnioskodawca powinien typować do zmiany przeznaczenia takie grunty, które uzna za najbardziej odpowiednie na ten cel. Dysponowanie obecnie rezerwą inwestycyjną nie uzasadnia w żadnym razie konieczności wyłączenia kolejnych gruntów. Skutkowałoby to przeznaczaniem kolejnych gruntów "na zapas" i powiększeniem rezerwy użytków już przeznaczonych na cele nierolnicze i niewykorzystanych - co stoi w oczywistej sprzeczności z zasadami ochrony gruntów rolnych i leśnych zawartymi w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skoro prowadzona przez gminę polityka wyłączania gruntów z produkcji rolnej musi być racjonalna, to dysponowanie tak dużą rezerwą inwestycyjną nie uzasadnia w żadnym razie konieczności uzyskania zgody na wyłączenie kolejnych gruntów. W tym miejscu trzeba też dodać, że również aktualnie wnioskowane grunty rolne klas [...] i [...], o łącznej powierzchni [...] ha, stanowią zespół wielu działek o względnie niewielkiej powierzchni każda. Zatem wskazywany we wniosku inicjującym sprawę, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, problem prawa własności gruntów, związany z dużym rozdrobnieniem działek, który według twierdzeń skarżącej stoi na przeszkodzie dalszej eksploatacji na gruntach już przeznaczonych na cele nierolnicze - może stanowić również utrudnienie w realizacji zamierzeń i aktualnie procedowanego przedsięwzięcia (tj. [...]). Słusznie też organ nie zgodził się z argumentacją Wójta dotyczącą kwestii zrekultywowania obszaru po zakończonym wydobyciu. Rekultywacja, której definicję zawiera ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to proces naprawczy, próbujący zrekompensować powstałe szkody w areałach produkcji rolniczej. Przy tym jakkolwiek ochrona gruntów rolnych polega m.in. na rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze, tak polega ona również na "zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi". Przede wszystkim należy więc ograniczać przeznaczanie gruntów rolnych na cele nierolnicze, zapobiegać procesom degradacji dewastacji, a dopiero gdy już szkoda nastąpi, naprawić ją, poprzez rekultywację tego terenu. Nie można więc zgodzić się z argumentem Wójta, że "przyjęcie kierunku rolnego rekultywacji daje gwarancje zachowania bioróżnorodności, jakości i dostępności wody, funkcjonalności gleb", etc. Siłą rzeczy działania rekultywacyjne poprzedzone są procesem utraty wartości produkcyjnych, obszaru - inaczej nie byłyby wymagane. Ciągłość utrzymania dobrych warunków środowiskowych czy zasobów produkcyjnych gleb nie zostanie zachowana - procesy związane z działalnością górniczą (jak np. zdejmowanie warstwy próchnicy), prace ciężkiego sprzętu i generowany przy tym hałas wpływają negatywnie na stan środowiska na obszarze. Działalność górnicza, kopalnie odkrywkowe, jak już wspomniano, stanowią jedną z form działalności przemysłowej najbardziej degradującą i dewastującą grunty rolne. Rekultywacja takich gruntów rzadko przywraca im wyjściowy stan i umożliwia poprzedni sposób ich użytkowania. Zrekultywowane grunty utracą areał rolniczej przestrzeni produkcyjnej o znacznej wielkości oraz jakości ([...] i [...] klasy bonitacyjnej).

Sąd nie stwierdził wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Wszelkie konkluzje sformułowane przez organ zostały poczynione w oparciu o wszechstronne i wyczerpujące rozpatrzenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wnikliwe odniesienie się do argumentacji skarżącej oraz wyczerpujące wskazanie w uzasadnieniach obu decyzji prawnych i faktycznych przesłanek wydanych rozstrzygnięć. Organ działał w sprawie na podstawie prawa i w granicach wyznaczonych przez przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz przepisy postępowania administracyjnego. Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie Minister uwzględnił cały zgromadzony materiał dowodowy oraz poddał go wszechstronnej ocenie, a najistotniejsze, że nie przekroczył przy tym granic uznania administracyjnego.

W ramach podsumowania można jeszcze wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie już podkreślano, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP; przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń Dopuszcza je sama Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku i publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne było ograniczenie wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o ochronie gruntów i rolnych i leśnych. Niewyrażenie zgody na wnioskowaną zmianę przeznaczenia nie jest ograniczeniem samorządności organu samorządu terytorialnego" (wyrok NSA z: 7.05.2008 r., sygn. akt II OSK 84/08, 13.12.2011 r., sygn. akt II OSK 2250/11; wyrok WSA w Warszawie z 16 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 314/12). Władztwo planistyczne gmin istnieje w zakresie wyznaczonym przez przepisy ustaw. Jedną z ustaw je ograniczających jest ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stwarzająca określone podstawy ochrony związane z przeznaczaniem gruntów rolnych czy leśnych na inne cele.

W świetle powyższego za niezasadne uznano zarzuty skargi sprowadzające się do wykazania wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniami art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. oraz art. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec wykazania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie doszło do uwzględnienia skargi. Tym samym Sąd nie stwierdził wydania zaskarżonej decyzji z zarzuconymi w skardze naruszeniami przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, nadto nie stwierdził uchybień, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.