Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 679/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone zarządzenie zastępcze
Powołane przepisy: article: art. 24f ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 190 ust. 1 pkt 2a
journal: Dz.U. 2010 nr 176 poz 1190
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw -tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 476/13 w sprawie ze skargi M. K. na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r., 2. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz M. K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 476/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. K. na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wojewoda Lubelski stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy S. M. K. Wojewoda wskazał, że mimo wezwania z dnia 21 lutego 2013 r. do podjęcia stosownej uchwały w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania, Rada Gminy S. nie podjęła w tym terminie żadnego rozstrzygnięcia. Z uwagi na powyższe, po uprzednim powiadomieniu Ministra Administracji i Cyfryzacji o konieczności wydania zarządzenia zastępczego, Wojewoda Lubelski wydał zarządzenie zastępcze.

W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego Wojewoda wskazał, że w myśl art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r. Nr 21, poz. 113), do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Stosownie do art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 z późn. zm.), wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać tą działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Organ nadzoru wskazał, że M. K. w dniu [...] marca 1998 r. zawarł umowę najmu z [...] w likwidacji w S., której przedmiotem był najem lokalu o pow. 70 m² przeznaczonego na prowadzenie działalności gospodarczej, położonego w S. w budynku pawilonu handlowego wraz z przyległym placem i dojazdem do lokalu o pow. 80 m². Budynek ten, droga dojazdowa i grunt wokół budynku zlokalizowane są na działce nr [...]. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Wojewoda Lubelski stwierdził, że z dniem 27 maja 1990 r. Gmina S. nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie własność m. in. działki nr [...] o pow. 0,7918 ha, zabudowanej budynkami [...] w S. Organ stwierdził, że grunt, na którym postawiony jest budynek, w którym radny prowadzi sklep oraz teren wokół budynku są własnością Gminy S., a zatem radny M. K., prowadząc działalność gospodarczą, wykorzystuje w związku z tą działalnością część nieruchomości stanowiącej własność gminy. Organ wskazał, że Gmina S. wyraziła wolę zawarcia ze skarżącym umowy dzierżawy placu, z którego korzysta skarżący i klienci sklepu, a wobec odmowy jej podpisania Gmina obciąża skarżącego opłatami za bezumowne korzystanie z nieruchomości i wystawia skarżącemu faktury na kwotę 224,54 zł miesięcznie, które to kwoty są dotychczas regularnie przez skarżącego uiszczane. Organ stwierdził więc, że obejmując mandat radnego Rady Gminy S. kadencji 2010-2014, M. K. prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego, co wypełnia dyspozycję art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Organ wskazał, że sformułowanie "z wykorzystaniem" należy oceniać szeroko i odnosić do je do wszelkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności, bez względu na to, czy wykorzystanie ma podstawę prawną, czy też nie, czy jest stałe bądź jednorazowe, odpłatne czy nie. Ponadto, nie jest istotne, czy z prowadzonej działalności radny uzyskuje dochód, czy inne korzyści osobiste. Chodzi o sam fakt prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, bez oceny wpływu wykorzystywania mienia gminy na tę działalność.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. K. zarzucił naruszenie art. 88 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 24f ust. 1 i 1a ustawy o samorządzie gminnym poprzez dokonanie rozszerzającej, sprzecznej z art. 169 ust. 2 oraz art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. UE C z 2010 r., 83, 13) w zw. z art. 16 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej z 7 grudnia 2000 r. (Dz. U. UE C z 2007 r., 303, 1), wykładni tego przepisu zakazującej radnemu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego dostępnego dla ogółu ludności.

Skarżący podniósł, że tytuł prawny do spornego pasa gruntu Gmina uzyskała dopiero w wyniku decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2007 r., w związku z czym w czasie podejmowania przez skarżącego działalności gospodarczej i wyboru miejsca jej wykonywania teren ten nie był uznany za mienie komunalne gminy. W ocenie skarżącego, mimo iż decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, to nie znajdowała się wówczas w obrocie i skarżący nie mógł wiedzieć, że korzystanie z tego lokalu będzie wymagało przechodzenia i przejeżdżania przez nieruchomość stanowiącą mienie komunalne. Skarżący wskazał, że w oparciu o umowę najmu jest i był uprawniony do przechodzenia i przejazdu przez sporny teren. Ponadto, dokonał zapłaty za wystawione przez Gminę S. faktury VAT, mimo że nie był do tego zobowiązany.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zarządzeniu zastępczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga jest nieuzasadniona.

Sąd wskazał, iż w myśl przepisu art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu z daty wydania zarządzenia zastępczego Wojewody (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., obecnie obowiązuje tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko Wojewody, że skarżący M. K., będący radnym Gminy S., prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia stanowiącego własność Gminy, co narusza powołany przepis art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd wskazał, że skarżący wykorzystuje w swojej działalności część zabudowanej nieruchomości, położonej w Szastarce, stanowiącej własność Gminy S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,7918 ha. Ustalenie to jest prawidłowe, znajduje bowiem potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Jak wynika z wypisu z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (k.12 akt adm.), skarżący prowadzi od 1998 r. działalność gospodarczą pod nazwą [...]. Jest poza sporem, że w ramach tej działalności skarżący prowadzi w budynku znajdującym się na działce nr [...] w S. sklep spożywczo-przemysłowy. Działka nr [...] stanowi własność Gminy S. Jak wynika z decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2007 r. (k.14 akt adm.), Gmina S. nabyła własność tej działki z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Z odpisu z księgi wieczystej nr [...] wynika, że Gmina S. nadal jest właścicielem działki nr [...] (k.41-43 akt sprawy). Skarżący nie kwestionuje, że korzysta z części działki nr [...]. W ocenie skarżącego nie można mu jednak czynić zarzutu wykorzystywania mienia komunalnego do prowadzenia działalności gospodarczej, ponieważ część działki [...], stanowiąca plac przed sklepem i podjazd do sklepu jest działką gminną ogólnie dostępną i skarżący nie korzysta z niej na zasadzie wyłączności. Skarżący podnosi ponadto, że ma prawo korzystać z tej działki na podstawie umowy zawartej z Gminną Spółdzielnią [...] w S..

Sąd uznał za niezasadny zarzut skarżącego, że plac przed sklepem stanowi mienie gminne ogólnodostępne. Taki charakter części działki nr [...], stanowiącej plac przed sklepem i podjazd do sklepu, nie został w sprawie wykazany. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, by gmina udostępniła tę część działki [...] nieograniczonej liczbie osób i określiła jednakowe dla wszystkich zasady korzystania z niej na zasadzie powszechnej dostępności. Przeciwnie, z notatki służbowej sporządzonej przez pracownika Urzędu Gminy S. w dniu 19 kwietnia 2012 r. wynika, że dokonano pomiaru działki "zajętej pod działalność gospodarczą jako dojazd do sklepu (...) "[...]" P.M. K." i określono powierzchnię działki, z której korzysta skarżący w celu zawarcia umowy dzierżawy. W aktach administracyjnych znajduje się nawet projekt umowy dzierżawy części działki nr [...] o pow. 121,7 m2, która miałaby być zawarta przez gminę jako wydzierżawiającego oraz skarżącego jako dzierżawcę (k.22-25). Z zebranych dowodów nie wynika, by taka umowa mogła być zawarta z każdą osobą, która spełni ustalone i podane do powszechnej wiadomości warunki, co dawałoby podstawę do uznania ogólnej dostępności mienia komunalnego.

Zdaniem Sądu, podnoszona przez skarżącego okoliczność, że z dojścia do sklepu i placu przed sklepem korzysta wiele osób, nie tylko klienci sklepu, nie przesądza sama przez się o tym, że działka ta stanowi mienie gminne ogólnodostępne, skoro to nie gmina udostępnia plac przed sklepem nieokreślonej liczbie osób. Należy zauważyć, że gdyby działka, stanowiąca plac przed sklepem stanowiła własność skarżącego, również korzystałaby z niej nieograniczona liczba osób. Nie ulega wątpliwości, że każdy podmiot prowadzący działalność handlową powinien umożliwić klientom swojego sklepu nie tylko korzystanie z pomieszczeń sklepu w celu zrobienia zakupów, ale także zapewnić im dojście, dojazd, a w miarę możliwości także miejsce do parkowania.

Sąd stwierdził, że słusznie zatem nie uznał także organ nadzoru argumentów dotyczących ogólnodostępnego charakteru działki nr [...] zawartych w piśmie Przewodniczącego Rady Gminy S. z dnia 3 grudnia 2012 r. (k.10-11 akt adm.). Podkreślić w tym miejscu należy, że zarzut korzystania przez radnego z mienia komunalnego nie dotyczy korzystania z targowiska gminnego na działce nr [...], ani ogólnodostępnego parkingu znajdującego się przy drodze powiatowej, lecz wyłącznie działki o pow. 121,7 m2, podczas gdy cała działka nr [...] ma powierzchnię 7918 m2.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego umowy najmu zwartej przez skarżącego z Gminną Spółdzielnią "[...]" w S. w dniu 25 marca 1998 r., uzupełnionej kilkoma aneksami, Sąd I instancji stwierdził, że Gminna Spółdzielnia "[...]" nie jest właścicielką działki nr [...]. Niezależnie od powyższego należy jednak zauważyć, że stanowisko skarżącego nie jest konsekwentne. Powołując się na umowę ze Spółdzielnią skarżący wywodzi z niej swoje prawo do korzystania z placu przed sklepem o pow. 80 m2, a jednocześnie twierdzi, że plac przed sklepem jest mieniem gminnym ogólnodostępnym. Dodać należy, że w piśmie z dnia 4 marca 2013 r. skarżący podniósł, że plac przed sklepem utwardził na własny koszt. W świetle powyższego nie ulega zatem wątpliwości, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą, o której mowa w art. 24f u.s.g., z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy.

Nie ma znaczenia okoliczność, że skarżący odmówił zawarcia umowy dzierżawy działki o pow. 121,7 m2, skoro jak wynika ze znajdujących się aktach administracyjnych kopii faktur i dowodów wpłat, od września 2012 r. do marca 2013 r. skarżący regularnie uiszczał ustaloną przez gminę należność za korzystanie z części działki nr [...], potwierdzając tym samym fakt korzystania z niej w związku z prowadzoną przez siebie działalnością gospodarczą.

W odniesieniu do podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia przepisu art. 88 ustawy o samorządzie gminnym, przez niezażądanie przez organ nadzoru niezbędnych informacji, a w konsekwencji błędne uznanie, że parking stanowi mienie komunalne, Sąd wyjaśnił, że zarzut wykorzystania mienia komunalnego nie dotyczy parkingu znajdującego się w pasie drogi powiatowej. Zarzut ten jest więc nieuzasadniony.

Zdaniem Sądu I instancji, nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 24f ust. 1 i 1a poprzez dokonanie jego rozszerzającej i sprzecznej z Konstytucją oraz art. 6 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana - Dz. U. UE C z dnia 30 marca 2010 r., Nr 83, str. 13), polegającej na przyjęciu, że przepis ten ustanawia zakaz korzystania z mienia komunalnego dostępnego dla ogółu ludności. W zaskarżonym zarządzeniu zastępczym nie dokonano przedstawionej przez skarżącego interpretacji art. 24f. Organ ustalił natomiast, że mienie komunalne, z którego korzysta skarżący nie jest mieniem ogólnodostępnym. Dlatego art. 6 ust. 1 Traktatu, stanowiący, że Unia uznaje prawa, wolności i zasady określone w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej z 7 grudnia 2000 roku, w brzmieniu dostosowanym 12 grudnia 2007 r. w Strasburgu, która ma taką samą moc prawną jak Traktaty, nie mógł być zaskarżonym zarządzeniem naruszony.

Zaskarżone zarządzenie nie narusza – zdaniem Sądu I instancji - także wolności prowadzenia działalności gospodarczej, o której mowa w art. 16 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE C z dnia 14 grudnia 2007 r., Nr 303, str. 1). Zakaz wykorzystywania przez radnego mienia komunalnego w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej nie może być odczytywany jako ograniczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej. Przepis art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadza zakazu prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej, ustanawia jedynie rozwiązania mające zapobiec wykorzystywaniu pełnionej funkcji w celu osiągnięcia określonych korzyści. Radny jako osoba publiczna musi liczyć się z określonymi ograniczeniami wynikającymi z pełnionej funkcji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł M. K., opierając ją na podstawach:

1) naruszenia prawa materialnego, tj.:

- art. 24 f ust. 1 i 1 a ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że radny korzysta z mienia komunalnego w rozumieniu tego przepisu oraz że na podstawie art. 24 f ust. 1 a ustawy o samorządzie gminnym powinien tej działalności zaprzestać,

- art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i wydanie zarządzenia zastępczego, co było wynikiem niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności kwestii własności oraz obszaru nieruchomości wykorzystywanych do prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej,

2) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego w aktach materiału dowodowego przemawiającego za tym, że M. K. nie wykorzystywał mienia gminnego do prowadzonej działalności gospodarczej,

- art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez stwierdzenie, że z części działki nr [...] korzysta skarżący i jest ona wykorzystywana na działalność gospodarczą, w sytuacji, gdy własność zarówno budynku, w którym ta działalność jest prowadzona, jak i parkingu jest zagadnieniem spornym, a gmina poprzestała na przejęciu – zgodnie z decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2007 r. - własności nieruchomości gruntowych i na tej podstawie rości sobie do niej prawa i żąda wynagrodzenia za korzystanie z jej terenu, który jest w istocie parkingiem i za który w obecnej sytuacji nie należy się wynagrodzenie, a tym samym nie wiadomo z jakiego tytułu i na jakiej podstawie gmina obciąża kosztami za korzystanie z niej skarżącego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgromadzone w aktach sprawy dokumenty nie wskazują wyraźnie, kto – Gmina S. czy Spółdzielnia Gminna "[...]" w S. - jest właścicielem części działki nr [...]. Stosunki własnościowe zarówno parkingu, placu, jak i samego budynku nie są uregulowane w sposób nie budzący wątpliwości. Parking oraz plac dookoła budynku, w którym skarżący prowadzi sklep powinien być i był własnością spółdzielni, zgodnie z zawartą ze skarżącym umową najmu lokalu.

Ponadto z całokształtu zebranych dowodów wynika, że plac przed sklepem skarżącego jest ogólnie dostępny, każdy ma możliwość zaparkowania na spornej nieruchomości. Zdaniem strony skarżącej, zakazem z art. 24 f ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym nie jest objęte korzystanie przez radnego z nieruchomości ogólnodostępnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Trafny jest zarzut błędnej wykładni, a co za tym idzie również błędnego zastosowania przez Sąd I instancji art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Nie można zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, który przyjął, że przepis ten ma charakter bezwzględny, a więc, że jakiekolwiek korzystanie przez radnego z mienia komunalnego pozostające w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą powoduje skutek w postaci wygaśnięcia jego mandatu na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Przede wszystkim zauważyć należy, że wprowadzenie tej regulacji miało na celu ochronę interesu publicznego poprzez zapobieżenie angażowaniu się radnych w sytuacje mogące poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość oraz podważać autorytet organów, w których działają, a także osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do prawidłowego funkcjonowania tych organów. Wobec tego, że radny - z racji wykonywania mandatu - ma ułatwiony dostęp do mienia gminnego, przepis ten miał na celu ograniczenie możliwości wykorzystywania stanowiska radnego dla uzyskania tego mienia dla celów gospodarczych na uprzywilejowanych zasadach. Wykładnia celowościowa art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prowadzi więc do wniosku, że o prowadzeniu przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy można mówić wtedy, gdy radny korzysta z mienia gminnego na uprzywilejowanych zasadach, wykorzystując swoją pozycję w gminie. Natomiast w przypadkach korzystania przez radnego dla celów prowadzonej przez niego działalności gospodarczej z mienia gminy na zasadzie powszechnej dostępności do tego mienia lub na warunkach powszechnie ustalonych w odniesieniu do danego typu czynności prawnych dla wszystkich mieszkańców gminy, nie dochodzi do naruszenia zakazu z art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Taka interpretacja tego przepisu znajduje potwierdzenie również w treści art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. Nr 91, poz. 576 ze zm.), który stanowi, iż radny nie może wchodzić w stosunki cywilnoprawne w sprawach majątkowych z województwem lub wojewódzkimi samorządowymi jednostkami organizacyjnymi, z wyjątkiem stosunków prawnych wynikających z korzystania z powszechnie dostępnych usług na warunkach ogólnych oraz stosunku najmu pomieszczeń do własnych celów mieszkaniowych lub własnej działalności gospodarczej oraz dzierżawy, a także innych prawnych form korzystania z nieruchomości, jeżeli najem, dzierżawa lub użytkowanie są oparte na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych. Wprawdzie jest to przepis innej ustawy samorządowej, niemający swojego odpowiednika w ustawie o samorządzie gminnym, lecz wskazuje on na pewien kierunek interpretacji art. 24 f ust. 1 tej ustawy. Potwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 1/07 (ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 62) wskazując, że ustawa o samorządzie gminnym i ustawa o samorządzie powiatowym, zawierając odpowiedniki art. 27 b ust. 1 (odpowiednio art. 24 f ust. 1 i art. 25 b ust. 1) , nie mają regulacji takiej jak art. 24 ust. 1. Jednak nie może to prowadzić do wniosku, że jeśli idzie o radnych gmin, każde korzystanie z nieruchomości gminnych będzie wyczerpywało zakaz, o którym mowa w art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Mając na uwadze cel tego zakazu, nie można uznać, iż korzystanie z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług na warunkach ogólnych, czy na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych, może podważać osiągnięcie tego celu, ponieważ w tych przypadkach nie zachodzi obawa wykorzystania mandatu radnego do uzyskania innych korzyści, aniżeli dostępne dla wszystkich członków wspólnoty samorządowej.

Podobną treść jak art. 24 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa miał przepis art. 30 ust. 1 nieobowiązującej już ustawy z dnia 18 maja 1990 r. o ustroju samorządu miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 34, poz. 200). Na tę regulację powołał się Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 2 czerwca 1993 r., W 17/93 (Dz.U.1993, Nr 50, poz. 233) dotyczącej wykładni niektórych przepisów ustawy z dnia 5 czerwca 1992 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. Nr 56, poz. 274), tzw. ustawy antykorupcyjnej. Biorąc pod uwagę treść art. 30 ust. 1 wskazanej ustawy, Trybunał stwierdził, że nie jest prowadzeniem działalności gospodarczej korzystanie z powszechnie dostępnych usług, zakładów, przedsiębiorstw, instytucji i urządzeń miejskich na warunkach ogólnych oraz stosunków wynikających z najmu pomieszczeń dla własnych celów mieszkalnych lub handlowo-przemysłowych i dzierżawy drobnych parceli, jeżeli najem lub dzierżawa oparte są na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu przedmiotów najmu lub dzierżawy. Trybunał podkreślił, iż osoba uczestnicząca w procesie stanowienia prawa czy to na szczeblu krajowym, czy to regionalnym nie powinna prowadzić działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia publicznego tak państwowego, jak i komunalnego na uprzywilejowanych zasadach. Osoba taka jest bowiem osobą szczególnego zaufania społecznego. Swoją funkcję może spełniać prawidłowo wówczas, gdy w opinii społecznej nie czerpie z niej korzyści majątkowych. Wykorzystywanie mienia państwowego na uprzywilejowanych zasadach w prowadzonej działalności gospodarczej może (chociażby nie było ku temu podstaw) podważyć to zaufanie.

Podsumowując tę część rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że radny nie prowadzi działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy w rozumieniu art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli korzysta z tego mienia na zasadzie powszechnej dostępności do tego mienia lub na warunkach powszechnie ustalonych dla członków danej wspólnoty samorządowej.

Należy również zwrócić uwagę na inny aspekt stosowania przepisów art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w zw. z art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Stosując te przepisy, w każdej sprawie należy uwzględnić okoliczności obiektywne związane z naruszeniem przez radnego zakazu z art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminym, w szczególności sposób, stopień i czas trwania tego naruszenia, celem rozważenia czy skutek w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, co stanowi istotną ingerencję w prawa wyborcze zarówno radnego, jak i wyborców, jest w danym przypadku proporcjonalny do celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na radnych (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 2818/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe rozważania należało stwierdzić, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego (art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw), co uzasadnia jego uchylenie i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.

Rozpoznając skargę M. K. na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że wskazane powyżej względy przemawiają również za uchyleniem tego zarządzenia, gdyż organ nadzoru nie wykazał, że istnieją podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu skarżącego. Mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda Lubelski powinien ustalić czy część działki nr 767/8, przez którą przebiega droga do sklepu prowadzonego przez skarżącego jest wykorzystywana wyłącznie przez niego i klientów jego sklepu, czy też ta część nieruchomości jest ogólnie dostępna i korzystają z niej również inne osoby. Zarówno z twierdzeń skarżącego, jak i z pisma Przewodniczącego Rady Gminy S. z dnia 3 grudnia 2012 r. wynika bowiem, że na tej części działki nr [...] znajduje się prowizorycznie utwardzony trakt pieszy, z którego korzystają wszyscy mieszkańcy gminy i osoby obce dokonujące zakupów w sklepach zlokalizowanych w przedmiotowym budynku, jak również na tej części nieruchomości znajduje się droga wewnętrzna, stanowiąca część gminnego targowiska przeznaczonego do ogólnego użytku.

W tej sprawie – w kontekście przywołanej powyżej konstytucyjnej zasady proporcjonalności – należałoby wziąć pod uwagę również treść zawartej przez skarżącego w 1998 r. umowy najmu lokalu z Gminną Spółdzielnią "[...]" w likwidacji w S. oraz fakt ostatecznego uregulowania stosunków własnościowych dotyczących działki nr [...] dopiero w 2007 r. Ponadto – jak wynika z akt sprawy – Gmina nie kwestionuje tego, że budynki na przedmiotowej działce należą do tej Spółdzielni i w tej kwestii prowadzone jest postępowanie przed sądem cywilnym.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 148 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a.