Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1093/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6265 Zawieszenie organów, zarząd komisaryczny
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Prowadzenie przez Prezesa Rady Ministrów postępowania nadzorczego nie wyłącza możliwości powierzenia wojewodzie w drodze upoważnienia wykonania określonych czynności poprzedzających wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego /art. 97 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./.

TEZY

Prowadzenie przez Prezesa Rady Ministrów postępowania nadzorczego nie wyłącza możliwości powierzenia wojewodzie w drodze upoważnienia wykonania określonych czynności poprzedzających wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego /art. 97 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski, Sędziowie NSA Janina Kosowska, Małgorzata Stahl /spr./, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Rady Ministrów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 87/05 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 października 2004 r. w przedmiocie zawieszenia organu gminy [...] ustanowienie zarządu komisarycznego dla gminy uchyla zaskarżony i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2005 r.(sygn. akt II SA/Wa 87/05) , po rozpoznaniu skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 października 2004 r. w przedmiocie zawieszenia organu gminy [...] i ustanowienia zarządu komisarycznego dla gminy – uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i stwierdził , że zaskarżone rozstrzygnięcie nie podlega wykonaniu w całości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił , że Wojewoda Podkarpacki pismem z dnia 12 marca 2004 r. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o rozważenie ewentualności wystąpienia do Prezesa Rady Ministrów w wnioskiem o zawieszenie organów Gminy [...]oraz ustanowienie zarządu komisarycznego. Jako powód wskazał trudną sytuację finansową w gminie, która była wynikiem przedłużającego się braku skuteczności działania gminy w wykonywaniu zadań publicznych i może prowadzić do realnego załamania się gospodarki finansowej gminy w najbliższym czasie.

W tej sytuacji Minister zwrócił się do Dyrektora Sekretariatu Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o upoważnienie przez Prezesa Rady Ministrów Wojewody Podkarpackiego do podejmowania działań wynikających z art. 97 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym oraz do przedstawienia właściwych wniosków Ministrowi. W dniu 29 kwietnia 2004 r. Prezes Rady Ministrów, mając na celu przywrócenie prawidłowego funkcjonowania Gminy [...] i wykonywanie jej zadań ,upoważnił Wojewodę Podkarpackiego do podejmowania działań przewidzianych w art. 97 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym, zmierzających do usunięcia zaistniałych nieprawidłowości i do przedstawienia wniosków Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Wojewoda Podkarpacki wystąpił pismem z dnia 13 maja 2004 r. do organów Gminy [...], przedstawiając zarzuty dotyczące ich funkcjonowania(związane z groźbą załamania się gospodarki finansowej w związku z niedoszacowaniem wydatków w projekcie budżetu na rok 2004 ,niepodjęciem uchwały w sprawie udzielenia absolutorium dla Wójta za rok 2003 ,podjęciem uchwały w sprawie likwidacji Zespołu Administracyjnego Szkół i przedszkola, którego zadłużenie objęte było programem restrukturyzacyjnym) oraz wezwał do niezwłocznego przedstawienia sobie, nie później niż do dnia 15 czerwca 2004 r., programu poprawy sytuacji i wskazując że od realności i rzetelności tego programu uzależnione jest dalsze prowadzenie procedury zmierzającej do zawieszenia organów gminy i ustanowienia zarządu komisarycznego.

Organy Gminy w odpowiedzi na to wystąpienie zaprezentowały Wojewodzie swoje stanowisko oraz program naprawczy w pismach Wójta z dnia 20 maja 2004 r.,15 czerwca 2004 r.,26 lipca 2004 r. i Rady Gminy z dnia 15 czerwca 2004.

Wojewoda Podkarpacki w pismach ( z 8 lipca 2004 r.,3 sierpnia 2004 r.,12 sierpnia 2004 r.)skierowanych do Prezesa Rady Ministrów za pośrednictwem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w oparciu o ocenę stanowiska organów Gminy [...] dokonaną przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Rzeszowie w pismach z dnia 25 czerwca 2004 r. i 29 lipca 2004 r.(stwierdzającą że przekazane materiały nie odzwierciedlają pełnego obrazu sytuacji finansowej i nie wskazano w nich działań podjętych przez organy gminy),zasugerował potrzebę podjęcia działań przewidzianych w art. 97 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym.

Z kolei Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w piśmie skierowanym do Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 października 2004 r., z uwagi na fakt, że sytuacja finansowa Gminy [...] wywiera negatywny wpływ na realizację zadań publicznych a podejmowane przez Wojewodę działania nie przyniosły oczekiwanych rezultatów, wniósł o zawieszenie organów gminy i ustanowienie zarządu komisarycznego.

Prezes Rady Ministrów rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 20 października 2004 r. zawiesił z dniem 22 października 2004 r. organy Gminy [...] na okres do 2 lat, nie dłużej niż do wyboru rady gminy oraz wójta na następną kadencję. W uzasadnieniu powołał przepis art. 171 Konstytucji RP i art. 97 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym i wyjaśnił ,że gmina wykonuje istotne zadania o charakterze publicznym a jej gospodarka finansowa ma podstawowe znaczenie dla ich realizacji. W uzasadnieniu wskazano także, że uprawnienia nadzorcze są uzupełnione odpowiednimi uprawnieniami kontrolnymi umożliwiającymi organom nadzoru ujawnienie stanu faktycznego w danej jednostce samorządu terytorialnego i przytoczono przepis art. 88 pow. ustawy, uprawniający wojewodę do żądania informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących mu uprawnień nadzorczych. Wyjaśniono również, że przy ocenie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych Prezes RM opiera się na materiałach i ocenie dokonanej przez wojewodę jako przedstawiciela Rady Ministrów oraz ocenach Regionalnej Izby Obrachunkowej. W ocenie Prezesa RM przedstawione opracowania i dokumenty sporządzone w wyniku postawienia zarzutów i wezwania do przedłożenia programu poprawy sytuacji nie obrazują w sposób wiarygodny sytuacji w gminie i nie wskazują całokształtu działań koniecznych dla poprawy sytuacji. Przedstawiając krytyczną analizę ekonomiczną sytuacji w gminie Prezes stwierdził, że taka sytuacja jest wynikiem inercji jej organów i wywiera negatywny wpływ na realizację zadań publicznych. W obliczu niedowładu organów gminy nastąpił stan nie rokujący nadziei na szybka poprawę i w konsekwencji należało zawiesić organy gminy i ustanowić zarząd komisaryczny.

Z tą samą datą Prezes Rady Ministrów powołał komisarza rządowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina [...] zarzucała rażące naruszenie art. 97 ust.1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7,8 i 10 k.p.a. i kwestionowała ustalenia dokonane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia i stanowiące jego podstawę. Wskazywała że w uzasadnieniu nie wykazano które z zadań było wykonywane w sposób nieskuteczny i żadnego ,które było niewykonane. Nawet gdyby zarzuty były uzasadnione to nie miały charakteru trwałego a sytuacja finansowa w gminie ulega ciągłej i znaczącej poprawie. Posługiwano się danymi z nieaktualnego projektu budżetu gminy a z uzasadnienia nie wynika jednoznacznie, że nastąpiło załamanie gospodarki gminy. W skardze zarzucono również wadliwe wskazanie , że brak skuteczności działania organów gminy datuje się od 2003 r. gdyż przeczy temu wystąpienie pokontrolne NIK.

W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracji powołał przepisy art.86, art. 97 ust.1, 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 171 ust.2 Konstytucji, wskazujące organy właściwe w sprawach nadzoru i uznał, że udzielone Wojewodzie Podkarpackiemu upoważnienie do przedstawienia zarzutów organom Gminy [...] i wezwanie ich do przedstawienia programu naprawczego nastąpiło bez upoważnienia ustawowego. Nie mógł takiej podstawy stanowić przepis art. 88 pow. ustawy, stanowiący jedynie źródło uprawnień kontrolnych gdy organu nadzoru działają w ramach ustawowo im przyznanych uprawnień. Wojewoda kompetencji kontrolnych w tym przypadku nie posiadał bo kompetencja nadzorcza określona w art. 97 ust.1 należała jedynie do Prezesa Rady Ministrów. Wykonywanie przez wojewodę kompetencji określonych w art. 97 ust.2 pow. ustawy nie wynikało także z jego funkcji przedstawiciela rządu w terenie, bo Rada Ministrów nie jest organem nadzoru nad samorządem terytorialnym a ze wskazanej funkcji wynika jedynie prawo kontroli realizacji zadań zleconych administracji rządowej.

Reasumując , Sąd stwierdził że stosowanie środka nadzoru określonego w art.97 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi wyłączną kompetencję Prezesa Rady Ministrów. Przenoszenie kompetencji wymaga podstawy ustawowej ,której w tym przypadku brak. Wojewoda miał jedynie uprawnienie do przedstawienia wniosku o powołanie komisarza rządowego i jest to jedyne jego uprawnienie w tym rodzaju postępowania nadzorczego. Tym samym, skoro czynności sanacyjne przewidziane w art. 97 ust.2 zostały zastrzeżone dla Prezesa rady Ministrów oraz należą do jego kompetencji a w tej sytuacji, w toku prowadzonego na podstawie pisemnego upoważnienia dla wojewody postępowania nadzorczego, nastąpiło przeniesienie kompetencji bez podstawy ustawowej a w konsekwencji rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 97 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym.

Prezes Rady Ministrów zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zarzucił : 1/naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 97 ust.1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, polegająca na przyjęciu że Prezes Rady Ministrów nie miał podstaw prawnych do udzielenia Wojewodzie Podkarpackiemu upoważnienia do przedstawienia zarzutów organom Gminy [...] i wezwania ich do przedstawienia programu naprawczego oraz , że stosowanie środka nadzoru uregulowanego w art. 97 ust.2 stanowi wyłączną kompetencję Prezesa Rady Ministrów; 2/naruszenie przepisów postępowania – art. 134 § 1 i art. 148 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez przyjęcie że istnieją przesłanki do rozstrzygnięcia sprawy poza granicami skargi, a w konsekwencji – podstawa do uwzględnienia skargi oraz art. 152 wskazanej ustawy, przez przyjęcie, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu gdy zostało ono de facto wykonane a wniosek o wstrzymanie jego wykonania był przez tenże Sąd odrzucony – których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Prezes Rady Ministrów swoje kompetencje nadzorcze wywodzi z art.148 pkt 6 i art. 171 ust.2 Konstytucji RP oraz ustawy o samorządzie gminnym(art.86).Na te kompetencje nakładają się kompetencje Prezesa jako zwierzchnika służbowego administracji rządowej(art. 148 pkt 7 Konstytucji RP) oraz zwierzchnika wojewody (art.10 i art. 11 ust.3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie(Dz.U. z 2001 r., Nr 80,poz.872 ze zm.).W literaturze wojewoda jest określany jako organ nadzoru ogólnego a Prezes Rady Ministrów i regionalne izby obrachunkowe jako organy nadzoru wyspecjalizowanego. Przyjmuje się także, że jeśli ustawodawca nie przypisał określonej kompetencji organowi nadzoru wyspecjalizowanego to właściwy jest organ nadzoru ogólnego. Wojewoda jest "bliżej" konkretnej jednostki samorządu terytorialnego i z racji sprawowanych funkcji posiada więcej informacji o jej działalności. Tym samym względy pragmatyczne, celowościowe i finansowe uprawniają wojewodę do współdziałania przy stosowaniu środka nadzoru, o którym mowa w art.97 , w tym do podejmowania czynności określonych w art.97 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym. Pozycja prawna Prezesa Rady Ministrów i jego uprawnienia sprawia, że nie można mu odmówić prawa do udzielania wojewodom stosownych upoważnień, jeśli przyczynia się to do usprawnienia, przyśpieszenia i zmniejszenia kosztów określonego procesu decyzyjnego a z drugiej strony nie pozbawia Prezesa RM przynależnych tylko jemu kompetencji.

Zdaniem skarżącego, przepis art. 97 ust.2 pow. ustawy nie zastrzega wprost kompetencji dla Prezesa Rady Ministrów a tym samym kompetencja tam określona może być przypisana wojewodzie z racji sprawowanego nadzoru ogólnego oraz faktu, że to wojewoda wnioskuje o powołanie komisarza rządowego. Nie oznacza to wyzbycia się przez Prezesa RM prawa do oceny zaistniałej sytuacji i do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego. Wbrew wywodom Sądu kompetencja z art. 97 ust.2 nie jest środkiem nadzoru, stanowi jedynie jedną z faz postępowania nadzorczego o jakim mowa w art. 97 ust.1. i w którym ostateczne, władcze rozstrzygnięcie podejmuje Prezes RM. Wojewoda może wykonywać jedynie określone czynności wynikające z upoważnienia i w jego granicach.

W skardze powołano się również na wyroki w podobnych sprawach, w których sąd nie kwestionował dopuszczalności udzielania upoważnień wojewodzie do czynności określonych w art. 97 ust.2.

Niezwiązanie sądu granicami skargi nie oznacza, że sąd może swobodnie, z pominięciem zasad i funkcji nadzorczych oceniać rozstrzygnięcie nadzorcze i kwestionować zgodnych z prawem kompetencji organu nadzoru i związanych z nimi czynności, w tym upoważniania wojewody do podejmowania określonych czynności. Skoro rozstrzygnięcie nadzorcze było zgodne z prawem, to taka sytuacja wyłączała możliwość zastosowania art. 134 Prawa o postępowaniu przed organami administracyjnymi.

Zastosowanie przepisu art. 152 Prawa o postępowaniu... w sytuacji gdy rozstrzygnięcie staje się wykonalne z dniem podjęcia sprawiło, że środek nadzoru w postaci zawieszenia organów gminy i ustanowienia zarządu komisarycznego stał się instytucją pozorną i bezskuteczną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy [...] wnosił o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy .Dokonana przez Sąd w zaskarżonym wyroku interpretacja przepisu art. 97 ust.2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r.,Nr 142,poz.1591 ze zm.) nie może być uznana za prawidłową. Istotę sporu prawnego stanowi kwestia dopuszczalności upoważnienia przez Prezesa Rady Ministrów wojewody do dokonania czynności o jakich mowa w art. 97 ust.2 u.s.g. Przepis art. 97 określa przesłanki i tryb stosowania środka nadzorczego, o charakterze personalnym, polegającego na zawieszeniu organów gminy i ustanowieniu zarządu komisarycznego. Kompetencja w tym zakresie została powierzona ustawowo Prezesowi Rady Ministrów, który stosuje ten środek na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, w razie nie rokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy . Tylko on jest uprawniony do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego w tym przedmiocie. Postępowanie nadzorcze związane ze stosowaniem wskazanego środka nadzorczego składa się z trzech etapów : wstępnego ,o jakim mowa w ust.2 art. 97,które może ale nie musi prowadzić do kolejnego etapu jakim jest podjęcie przez Prezesa Rady Ministrów, na wniosek właściwego ministra, rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie zawieszenia organów gminy i ustanowienia zarządu komisarycznego oraz etapu trzeciego - powołania przez Prezesa RM komisarza rządowego, na wniosek wojewody, zgłoszony za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji. Etap pierwszy, wstępny, wiąże się z wymogiem uprzedniego przedstawienia zarzutów organom gminy i wezwaniu ich do niezwłocznego przedstawienia programu poprawy sytuacji gminy. Czynności te nie mają charakteru środka nadzorczego, takim jest zawieszenie organów gminy i ustanowienie zarządu komisarycznego, ich podjęcie warunkuje jednak dalsze prowadzenie postępowania nadzorczego. W powołanym przepisie art. 97 ust.2 u.s.g. nie wskazano wprost Prezesa Rady Ministrów jako podmiotu właściwego do przeprowadzenia czynności tam określonych. Wykładnia przepisów art. 97 – ust.1, ust.2 i ust.3 ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do wniosku, że uprawnienia władcze związane ze stosowaniem wskazanego środka nadzoru należą do kompetencji Prezesa Rady Ministrów. Jednocześnie z przepisu ust.2 , w którym określonych w nim czynności wstępnych nie przypisano wyraźnie żadnemu organowi, nie można wyprowadzać wniosku że kompetencję w tym zakresie posiada wyłącznie Prezes Rady Ministrów. Przy założeniu racjonalności ustawodawcy, brak wyraźnego wskazania w tym przepisie organu właściwego do dokonania tych czynności prowadzi do wniosku iż celem takiej regulacji było dopuszczenie, ze względów celowościowych, możliwości dokonywania czynności kontrolnych i sanacyjnych nie tylko przez Prezesa RM ale także przez wojewodę – w ramach udzielonego upoważnienia. Udzielenie przez Prezesa Rady Ministrów takiego upoważnienia wojewodzie jest , z jednej strony , wyrazem przypisanych ustawowo obu tym organom funkcji nadzorczych nad działalnością jednostek samorządu a z drugiej, wyrazem prawnej pozycji tych organów i powiązań między nimi. Wojewoda jest organem nadzoru ogólnego nad działalnością samorządu terytorialnego a zarazem jest terenowym organem administracji rządowej, którego zwierzchnikiem służbowym jest Prezes Rady Ministrów. Samodzielność samorządu terytorialnego wymaga wykładni uwzględniającej wymóg podstawy ustawowej dla ingerencji nadzorczej oraz zakazu wykładni rozszerzającej. Interpretacja dopuszczająca, na gruncie przepisu art. 97 ust.2 u.s.g., możliwość dokonania przez upoważnionego do tego wojewodę przewidzianych w nim czynności, nie narusza wskazanych zasad i samodzielności gminy. Ingerencja nadzorcza tam przewidziana ma podstawę ustawową ( a tym samym nie narusza przepisu art. 87 u.s.g. ustanawiającego zasadę że organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami). W doktrynie przyjmuje się , że ogólny zakres kompetencji nadzorczych wojewody sprawia, że należą do niego sprawy niezastrzeżone na rzecz pozostałych organów nadzoru(por.P.chmielnicki w pr.zb. Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, pod red.P.Chmielnickiego,s.519-520 i powołani tam inni autorzy). Upoważnienie wojewody ( będącego organem nadzoru o najszerszym przedmiotowo zakresie kompetencji) przez Prezesa RM do dokonania wstępnych czynności nadzorczych, przy braku wyraźnego ustawowego wskazania właściwości Prezesa Rady Ministrów( w sytuacji gdy ustawodawca wyraźnie wymienił Prezesa jako organ właściwy do podjęcia czynności władczych związanych z zawieszeniem organów gminy i ustanowieniem zarządu komisarycznego oraz powołania komisarza rządowego) nie narusza przepisu art.97 ust.1 i 2 u.s.g. W myśl art.88 organy nadzoru mają prawo żądania informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy , niezbędnych do wykonywania przysługujących im kompetencji nadzorczych. Prawo takie posiada zatem i wojewoda i Prezes Rady Ministrów. Zastosowanie środka nadzorczego w postaci zarządu komisarycznego musi być poprzedzone uzyskaniem określonych informacji o działalności organów konkretnej jednostki samorządu terytorialnego .Status prawny wojewody jako organu nadzoru ogólnego a zarazem organu administracji rządowej, podległego Prezesowi Rady Ministrów, dawał temuż Prezesowi podstawę do upoważnienia wojewody do podjęcia , w jego imieniu, niewładczych czynności poprzedzających zastosowanie określonego środka nadzorczego, przewidzianych przepisem art. 97 ust.2. Czynności tam przewidziane – przedstawienie organom gminy zarzutów i wezwanie do przedstawienia programu naprawczego – mają charakter czynności faktycznych zmierzających do ustalenia stanu faktycznego i prawnego który dopiero może dać podstawę do podjęcia czynności władczych .Ochrona samodzielności gminy wyraża się w ustawowym prawie jej organów do przedłożenia programu naprawczego , podlegającego ocenie Prezesa Rady Ministrów (a wcześniej ministra właściwego do spraw administracji).Choć minister do spraw administracji nie jest ustawowym organem nadzoru nad działalnością samorządu, ustawa o samorządzie gminnym przyznaje mu określone kompetencje quasi – nadzorcze, związane z postępowaniem nadzorczym(występowanie z wnioskiem do Prezesa RM o wyznaczenie osoby, która do czasu wyboru rady czy wójta będzie pełnić ich funkcje, wnioskowanie o zawieszenie organów gminy i ustanowienie zarządu komisarycznego, pośredniczenie między wojewodą a Prezesem w sprawie powołania komisarza rządowego) .Potwierdza to tezę, że czynności niewładcze , związane z tokiem postępowania nadzorczego, mogą być wykonywane także przez inne podmioty niż organy nadzoru mające konkretne , władcze kompetencje. Brak zatem podstaw do takiej wykładni przepisu art. 97 ust.2 u.s.g. która pozbawia Prezesa Rady Ministrów prawa do upoważnienia do wykonania przewidzianych tam niewładczych czynności - organu nadzoru ogólnego , mającego , z uwagi na usytuowanie i posiadane kompetencje nadzorcze - bezpośrednią wiedzę o działalności poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego i z którego inicjatywy są zazwyczaj podejmowane działania zmierzające do zastosowania tego środka nadzorczego. Prowadzenie przez Prezesa Rady Ministrów postępowania nadzorczego nie wyłącza zatem możliwości powierzenia wojewodzie, w drodze upoważnienia, wykonania określonych czynności, poprzedzających podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego o jakim mowa w art. 97 ust.1 u.s.g. Tym samym postępowanie nadzorcze, zakończone rozstrzygnięciem nadzorczym Prezesa Rady Ministrów zawieszającym organy gminy i wprowadzającym zarząd komisaryczny, prowadzone we wstępnej fazie przez upoważnionego przez Prezesa RM wojewodę, nie naruszało prawa.

Zasadność zarzutu skargi, dotyczącego powyższej kwestii podniesionej przez Sąd poza granicami skargi i stanowiącej podstawę uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego, czyni bezprzedmiotowym rozważanie innych zarzutów.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.)należało orzec jak w sentencji.