Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 784/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałym zakresie oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2018 r. sprawy ze skargi P. I. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 2 ust. 1, § 3 ust. 1, § 11 ust. 2 i § 12 załącznika do zaskarżonej uchwały, 2. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XXXVI/280/2017 z dnia 28 listopada 2017 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Złotniki Kujawskie (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2017 r. poz. 4828, dalej powoływanej jako "uchwała"), Rada Gminy Złotniki Kujawskie uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Złotniki Kujawskie, stanowiący załącznik do przedmiotowej uchwały (dalej powoływany jako "Regulamin").

Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Inowrocławiu wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się stwierdzenia nieważności przepisów § 3 uchwały oraz § 2 ust. 1, § 3 ust. 1 i § 11 ust. 2 i § 12 Regulaminu. Wskazanym przepisom uchwały Prokurator zarzucił naruszenie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1298, prawidłowo: t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1289, dalej powoływanej jako "ucpg") poprzez:

- zamieszenie w uchwale przepisów regulujących sprawy wykraczające poza ustawowe upoważnienie,

- powtórzenie w niej przepisów ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach oraz innych ustaw.

Uzasadniając skargę Prokurator wskazał, że podstawę prawną do uchwalenia przez radę gminy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gmin, będącego aktem prawa miejscowego, stanowi art. 4 ust. 1 ucpg. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ucpg regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków określonych w tym przepisie. Prokurator podniósł, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych i stanowiska doktryny regulamin ma jedynie precyzować sposób realizacji obowiązków wyszczególnionych w ucpg, po drugie nie wykraczać poza katalog obowiązków określony w ucpg w sposób zamknięty, po trzecie objąć regulacją wszystkie szczegółowe obowiązki wskazane w art. 4 ust. 2 ucpg i po czwarte nie powielać postanowień innych aktów prawnych. Odnosząc te założenia do przedmiotowej uchwały Prokurator stwierdził, że naruszają obowiązujące prawo następujące jej regulacje:

1) § 3 uchwały, który powierza jej wykonanie Wójtowi Gminy Złotniki Kujawskie, jako że zapis ten powiela uregulowania zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 5 i ust. 6 ucpg, zgodnie z którym "nadzór nad realizacją obowiązków (...) zawartych w regulaminie sprawuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta";

2) § 2 ust. 1 Regulaminu, który zobowiązuje właścicieli nieruchomości do utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez prowadzenie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń (w tym wykoszenie zieleni (?) z części nieruchomości służących do użytku publicznego, gdyż brak jest upoważnienia ustawowego do zawierania w Regulaminie podobnych rozstrzygnięć;

3) § 3 ust. 1 Regulaminu, który ogranicza możliwość mycia pojazdów samochodowych do terenów nie służących do użytku publicznego, gdyż podobnie szeroki zakaz nie ma oparcia w ustawie źródłowej;

4) § 11 ust. 2 Regulaminu, który stanowi, że: "Utrzymujący zwierzęta domowe ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie utrzymywanych zwierząt", gdyż brak jest podstaw, by przedmiotowy akt prawa miejscowego regulował powyższą kwestię nawet jeżeli ustawodawca kierował się względami informacyjnym, a odpowiedzialność w tym zakresie precyzuje szereg aktów rangi ustawowej, poczynając od Kodeksu cywilnego (art. 431) i Kodeksu karnego;

5) § 12 Regulaminu, który stanowi, że: "Na tereny użytku publicznego psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy, psy rasy uznawanej za agresywną także w kagańcu. Zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone tylko w miejscu mało uczęszczanym i pod warunkiem, że opiekun (właściciel psa) ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem. Wyjątek ten nie dotyczy ras niebezpiecznych", albowiem podobnie kategoryczne uregulowanie ocenić należy jako nieproporcjonalne do założonych przez ustawodawcę celów, i nie trudno przewidzieć szeregu sytuacji, w których bezwzględny nakaz utrzymania psa na smyczy i przy zastosowaniu oceny kategorii rasy uznawanej za agresywną, nie zapewni porządku i czystości, a z drugiej strony wiek, czy kondycja psa przemawiałby przeciwko jego krępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Złotniki Kujawskie:

- stwierdziła, że zarzut naruszenia § 3 przedmiotowej uchwały jest bezpodstawny, gdyż przepis ten nie powiela obowiązków wynikających z ucpg, a jest przepisem mówiącym o tym, iż uchwałę wykonuje organ wykonawczy gminy,

- uznała w całości za zasadne zarzuty skargi w odniesieniu do zapisów § 2 ust. 1, § 3 ust. 1, § 11 ust. 2 i § 12 Regulaminu, wskazując że ich zawarcie w uchwale miało pełnić funkcję informacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej powoływanej jako "ppsa"). Zgodnie z art. 3 § 2 ppsa kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 usg, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania. Zdaniem Sądu z taką sytuacją istotnego naruszenia prawa mamy do czynienia w niniejszej sprawie w zakresie zarzutów strony skarżącej dotyczących unormowań zawartych w § 2 ust. 1, § 3 ust. 1, § 11 ust. 2 i § 12 Regulaminu.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały: t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1875, dalej powoływanej jako "usg"). Regulacje te stanowią, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do przepisów strukturalno-organizacyjnych i w art. 40 ust. 3 odnośnie przepisów porządkowych. W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera, regulująca tę problematykę, ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa ta określa zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5 ucpg). Zawiera ona również w art. 4 ust. 1 ucpg upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego. Regulamin ten, stosownie do ust. 2, określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie spraw wymienionych enumeratywnie w art. 4 ust. 2 pkt 1 - 8 ucpg, w tym dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi (art. 4 ust. 2 pkt 1 ucpg);

2) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg).

Zaskarżona przez Prokuratora uchwała Rady Gminy Złotniki Kujawskie nr XXXVI/280/2017 z dnia 28 listopada 2017 r. podjęta została właśnie na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 ucpg. Granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie przepisami art. 4 ust. 2 ucpg. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, oznacza że Rada Gminy Złotniki Kujawskie uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Złotniki Kujawskie) nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 4 ust. 2 ucpg. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP.

W świetle powyższego za niezgodne z normą upoważniającą, należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc i, odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy, od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 ucpg, a przekazanych do unormowania regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Przyznana radzie gminy kompetencja do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczona zastała do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania jest zamknięty, to organ może ustanawiać regulacje prawne tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 ucpg mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov. pl/cbo/query). Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte regulaminem (należy w nim uregulować wszelkie kwestie wskazane w przytoczonym upoważnieniu, ale zarazem nic więcej), ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Powyższa konstatacja wynika tak z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Wprawdzie akt ten jest wiążący dla rządowego prawodawcy, niemniej jednak zauważyć należy, że zawarte w nim dyrektywy określają podstawowe zasady tworzenia poprawnej legislacji. Te zaś wyraźnie stanowią, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia) oraz nie powtarza się w nim przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (§ 118 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, że Rada Gminy Złotniki Kujawskie istotnie naruszyła przepisem § 2 ust 1 Regulaminu delegację ustawową określoną w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i b ucpg, na podstawie której prawodawca lokalny zastał upoważniony do określenia szczegółowych wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. prowadzenie selektywnego zbierania odpadów komunalnych (lit. a) oraz uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (lit. b). W zakwestionowanym przez stronę skarżącą przepisie § 2 ust 1 Regulaminu, na mocy którego zobowiązano właścicieli nieruchomości do utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez prowadzenie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, uprzątanie błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń (w tym wykaszanie zieleni) z części nieruchomości służących do użytku publicznego, Rada Gminy Złotniki Kujawskie nie tylko niezgodnie z zasadami prawidłowej legislacji powtórzyła częściowo i to nieprecyzyjnie regulację art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ucpg oraz w całości unormowanie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ucpg, ale przede wszystkim powtarzając wskazany zapis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ucpg, niezgodnie z delegacją ustawową stwierdziła, że właściciele nieruchomości zobowiązani są ponadto w ramach uprzątania innych zanieczyszczeń do wykaszania zieleni z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Wykaszanie zieleni, nie stanowi uprzątania innych zanieczyszczeń, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ucpg. Obowiązek wykaszanie zieleni nie mieści się w katalogu wymagań związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie nieruchomości, gdyż nie został on wymieniony w określającym zakres przedmiotowy regulaminu art. 4 ust. 2 ucpg, w tym zwłaszcza w pkt 1 lit. b tej regulacji. Rada gminy nie może natomiast w sposób dowolny, niczym nieograniczony, określać obowiązków właścicieli nieruchomości związanych z estetyką, czystością czy porządkiem na terenie gminy. Skoro więc Rada Gminy w § 2 ust. 1 Regulaminu niezgodnie z prawem powtórzyła regulację ustawową oraz dodatkowo nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek w zakresie wykaszania zieleni bez upoważnienia ustawowego, to tym samym należało stwierdzić nieważność § 2 ust. 1 Regulaminu.

Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej, że Rada Gminy Złotniki Kujawskie wykroczyła poza zakres upoważnienia określonego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ucpg, regulacją § 3 ust. 1 Regulaminu, na mocy której prawodawca lokalny określił, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami jest dozwolone na terenie nieruchomości nie służącej do użytku publicznego. Zauważyć należy, że przepis art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. c ucpg upoważnia radę gminy do określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. mycie pojazdów poza myjniami. Celem regulacji jest określenie przez radę warunków by czynność ta była wykonywana przede wszystkim w sposób dopuszczalny, niezagrażający zanieczyszczaniem. Do kompetencji rady gminy należy więc określenie zasad dotyczących mycia pojazdów poza myjniami, takich jak zasady pozbywania się powstałych w ten sposób nieczystości czy zanieczyszczeń. Brak jest natomiast uzasadnienia dla ograniczenia w drodze zapisu Regulaminu możliwości mycia pojazdów tylko do terenów nieruchomości nie służących do użytku publicznego. Rację ma więc strona skarżąca, że tak szerokie ograniczenie, nie ma oparcia we wskazanej normie upoważaniającej oraz celach, którym ma ona służyć. W tym sanie rzeczy należało więc stwierdzić nieważność § 3 ust. 1 Regulaminu.

Zasadny jest również wniosek strony skarżącej o stwierdzenie nieważności przepisu § 11 ust. 2 Regulaminu, w którym Rada Gminy Złotniki Kujawskie określiła, że utrzymujący zwierzęta domowe ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie utrzymywanych zwierząt. Wskazać należy, że ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg upoważnił radę gminy do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, a nie do określenia zasad ich odpowiedzialności za utrzymywane zwierzęta. Określenie zatem w Regulaminie, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt, w sposób oczywisty nie znajduje umocowania w przytoczonym przepisie art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg. Poza tym kwestię odpowiedzialności za zachowanie zwierząt regulują akty rangi ustawowej np. art. 431 ustawy Kodeks cywilny, stanowiący o odpowiedzialności osób, które zwierzę chowają lub się nimi posługują za wyrządzone przez zwierzę szkody i określający warunki tej odpowiedzialności.

Zdaniem Sądu Rada Gminy Złotniki Kujawskie istotnie naruszyła również art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg, nakładając przepisem § 12 Regulaminu na osoby utrzymujące zwierzęta domowe wymóg wyprowadzania psów na tereny użytku publicznego tylko na smyczy, a psy rasy uznawanej za agresywne także w kagańcu, zwalniania psa ze smyczy tylko w miejscu mało uczęszczanym i pod warunkiem, że opiekun (właściciel psa) ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem, z tym że wyjątek ten nie dotyczy ras niebezpiecznych. Zdaniem Sądu wskazanymi regulacjami Rada Gminy wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg oraz nałożyła na adresatów norm obowiązki zbyt rygorystyczne, bez uwzględnienia zasady proporcjonalności (bez zastosowania środków adekwatnych i proporcjonalnych do celu regulacji). W ocenie Sądu generalny i bezwarunkowy obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na smyczy, a psów rasy uznawanej za agresywne także w kagańcu, oraz dopuszczenie zwalniania psa ze smyczy tylko w miejscach mało uczęszczanych (pojęcie niedookreślone), co nie dotyczy ras niebezpiecznych, może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, gdyż regulacje te nie uwzględniają cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku, rozmiaru) zwierzęcia. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień opiekuna/właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia Regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji, wyjątków i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (patrz wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2980/15; wyrok WSA w Kielcach z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 748/17; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 61/16 - dostępne na stronie http:// orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Zauważyć należy, że w art. 77 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeksu wykroczeń (t.j. z 2015 r., poz. 1094), mówi się o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogiem trzymania psa na smyczy i w kagańcu. Ponadto zaznaczyć należy, że to z art. 10a ust. 3 ww. ustawy o ochronie zwierząt wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zdaniem Sądu środki ostrożności wprowadzone § 12 Regulaminu są bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane wskazanymi ustawami. Z powyższych względów Sąd uznał przedmiotowe regulacje za nadmierne, nieuwzględniające specyficznych sytuacji dotyczących danego zwierzęcia, jego cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii, a także nieproporcjonalne, bardziej rygorystyczne niż przewidziane w ustawie, i tym samym wykraczające poza cel określony w art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg, co uzasadniało stwierdzenie nieważności § 12 Regulaminu. Należy dodatkowo zauważyć, że Rada Gminy posłużyła się w § 12 Regulaminu nieznanym prawu określeniem ras niebezpiecznych, uniemożliwiającym obiektywną jego weryfikację, w sytuacji gdy ustawodawca sporządził jedynie listę ras psów uznawanych za agresywne, do której również prawodawca lokalny odwołał się w zakwestionowanym § 12 Regulaminu. Odwołanie się w tym samym paragrafie Regulaminu do dwóch zbliżonych znaczeniowo pojęć – "niebezpieczny" i "agresywny", co dodatkowo stwarza problem z tym, w jaki sposób prawodawca lokalny rozumie te pojęcia.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skargi powielenia zapisem § 3 uchwały uregulowania zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 5 i ust. 6 ucpg. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 5 ucpg stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez realizację innych obowiązków określonych w regulaminie. W sposób oczywisty więc nie stanowi powielenia tego przepisu, zapis § 3 uchwały określający, że wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Złotniki Kujawskie. Wskazany zapis § 3 uchwały nie powiela również przepisu art. 5 ust. 6 ucpg, który określa że nadzór nad realizacją obowiązków określonych w ust. 1-4 sprawuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Przepis art. 5 ust. 6 ucpg zobowiązuje bowiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do nadzoru nad realizacją określonych obowiązków, przy czym chodzi tu przede wszystkim o nadzór w znaczeniu materialnym. Natomiast w § 3 uchwały nie mówi się w ogóle o nadzorze nad realizacją określonych obowiązków, lecz o wykonaniu uchwał przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, co jest spójne z treścią art. 30 ust. 1 usg, a nie stanowi powielenia art 5 ust. 6 ucpg. W tym warunkach, nie było więc podstaw do zakwestionowania przepisu § 3 uchwały i jego wyeliminowania z obrotu prawego zgodnie z żądaniem strony skarżącej.

W tym stanie rzeczy, mając na względzie opisany wyżej zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, Sąd uznał, że wszystkie zakwestionowane przez Prokuratora przepisy załącznika do zaskarżonej uchwały tj. § 2 ust. 1, § 3 ust. 1, § 11 ust. 2 i § 12, jako przede wszystkim wykraczające poza zakres delegacji ustawowej i tym samym istotnie naruszające prawo, dotknięte są wadą nieważności. W konsekwencji, na postawie art. 147 § 1 ppsa, Sąd orzekł o stwierdzeniu ich nieważności. W pozostałym zaś zakresie dotyczącym § 3 uchwały Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.