Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2324/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138  par. 2,  art. 7,  art. 77  par. 1,  art. 80,  art. 136  par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151a  par. 1 i 2,  art. 64e,  art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 699/21 w sprawie ze sprzeciwu P. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od decyzji Wojewody [...] z dnia 2 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 699/21, oddalił sprzeciw P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, zwana dalej: "k.p.a."), zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą na działce nr ewid. [...], obręb [...] [...], jednostka ewidencyjna [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. J. działający w imieniu własnym oraz w imieniu A. C. i E. K.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2556/19, po rozpoznaniu skargi R. J., A. C. i E. K., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów: art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wojewoda nie wykazał bowiem ponad wszelką wątpliwość, że projektowane przedsięwzięcie nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm., zwana dalej: "u.o.i.o.ś."). Sąd zaznaczył, że w sprawie bezspornym jest, że inwestor nie uzyskał decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na to, że - jak przyjęły organy opierając się na kwalifikacji przedsięwzięcia przedłożonej przez inwestora - inwestycja nie należy do katalogu przedsięwzięć wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71). To z kolei może wywoływać wątpliwości, czy Starosta wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2019 r. nie naruszył wymagania, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, dotyczącego stwierdzenia kompletności zgromadzonej dokumentacji obejmującej posiadanie przez inwestora wszystkich wymaganych pozwoleń. Sąd przyjął za konieczne uwzględnienie systemowej wykładni przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ocena takiego oddziaływania wymaga zsumowania parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie (poszczególną antenę) z parametrami pozostałych przedsięwzięć tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu budowlanego. Sąd powołał się przy tym na dominującą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą, rolą organu jest ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpływa na środowisko. Konieczne jest zatem w celu ustalenia zasięgu pola elektromagnetycznego, wyjaśnienie, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach realizowanego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie. Takiej oceny - zdaniem Sądu - w zaskarżonej decyzji zabrakło.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie Wojewody zaszła konieczność uchylenia decyzji Starosty bowiem organ ten nie dokonał w sposób wyczerpujący sprawdzeń projektu budowlanego pod kątem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, co mogło mieć istotne znaczenie na wynik rozstrzygnięcia sprawy. Przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany zawiera braki i nieprawidłowości, jednakże organ pierwszej instancji nie wzywał do ich uzupełnienia. Zdaniem organu wojewódzkiego Starosta nie wykazał, że projektowane przedsięwzięcie nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. To z kolei wywołuje wątpliwości, czy Starosta nie naruszył wymagania, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego dotyczącego stwierdzenia kompletności zgromadzonej dokumentacji obejmującej posiadanie przez inwestora wszystkich wymaganych pozwoleń. W celu ustalenia zasięgu pola elektromagnetycznego konieczne jest zatem wyjaśnienie, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach realizowanego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie. Tej oceny w zaskarżonej decyzji zabrakło.

Z uwagi na lakoniczny charakter uzasadnienia decyzji Starosty, organ wojewódzki nie był w stanie określić w sposób jednoznaczny, czy wydając zaskarżoną decyzję, organ pierwszej instancji dokonał wszystkich niezbędnych sprawdzeń zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a także czy poprawnie przeprowadził procedurę zmierzającą do wydania decyzji kończącej, co mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Sprzeciw od powyższej decyzji złożyła P. sp. z o.o. z siedzibą w W., zarzucając naruszenie: art. 138 § 2 k.p.a., art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, art. 59 ust. 1, art. 72 ust. 1 pkt 3 oraz art. 63 ust. 1 u.o.i.o.ś., § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8, § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, bądź aktualnie obowiązującego rozporządzenia, art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84, art. 107 § 3 k.p.a., art. 2 i 7 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając sprzeciw stwierdził, że Wojewoda ponownie rozpatrując sprawę nie miał podstaw aby orzec w odmienny sposób. Wcześniejsza decyzja organu z dnia [...] września 2019 r. została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2556/19. Wojewoda był związany rozstrzygnięciem Sądu, zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Sąd Wojewódzki podkreślił, że w uzasadnieniu przywołanego wyroku wyraźnie zarzucono Wojewodzie, że we wcześniejszym rozstrzygnięciu utrzymał decyzję organu pierwszej instancji obarczoną istotnymi wadami w zakresie postępowania dowodowego. Starosta nie zbadał, czy przedmiotowa inwestycja zasadnie została uznana za wymagającą decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przewidzianej w art. 71 ust. 1 pkt 1 u.o.i.o.ś. Sąd orzekający w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2556/19 podkreślił także, że budzi poważne wątpliwości kwestia, czy Starosta nie naruszył obowiązków, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, dotyczącego stwierdzenia kompletności zgromadzonej dokumentacji obejmującej posiadanie przez inwestora wszystkich wymaganych pozwoleń. Kluczowe znaczenie w sprawie miała jednak opinia, że nie została dostatecznie zbadana kwestia sposobu, w jaki faktycznie wyliczone zostały moce poszczególnych anten oraz w jaki sposób powinny one być obliczone ze względu na potencjalnie możliwe zjawisko tzw. kumulacji promieniowania. Z jednej bowiem strony Sąd powołał się na utrwaloną linię orzeczniczą sądów administracyjnych w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, a z drugiej strony inwestor zdecydowanie prezentuje przeciwne stanowisko. Zdaniem Sądu I instancji, w świetle ww. wyroku nie może więc być wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Oczywiste staje się też stwierdzenie, że konieczny do rozstrzygnięcia zakres sprawy na istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie jest bowiem możliwe kompromisowe pogodzenie stanowiska Sądu wyrażonego w wyroku z 29 lipca 2020 r. przyjętego też przez Wojewodę ze stanowiskiem inwestora jako uczestnika postępowania. Co więcej, kwestie zasięgu promieniowania anten zaplanowanych na przedmiotowej inwestycji mogą być wyjaśnione tylko po bardzo szczegółowym zbadaniu okoliczności planowanej inwestycji. Dogłębnej analizy wymagają nie tylko techniczne parametry zaplanowanej stacji bazowej, ale i przepisy materialnoprawne, które mogą mieć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Sąd Wojewódzki uznał, że Wojewoda prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. uchylając decyzję organu pierwszej instancji oraz przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Podzielił przy tym pogląd organu odwoławczego, że w rozpatrywanej sprawie nie było dopuszczalne uzupełnienie wskazanych wyżej braków postępowania dowodowego oraz zrodzonych na ich tle podstawowych wątpliwości prawnych, a także rozwiania istotnych wątpliwości prawnych, bezpośrednio przez organ drugiej instancji zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. Co do zasady bowiem organ odwoławczy może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Zasada ta nie mogła jednak być zastosowana w rozpatrywanej sprawie. Art. 136 § 2 k.p.a. przewiduje bowiem, że jeżeli decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie wówczas organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające, jednak dokonuje się to na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu. Takiego wniosku w rozpatrywanej sprawie nie było. Taki sam wniosek wynika przede wszystkim z art. 138 § 2b k.p.a. Przepisu oznaczonego jako art. 138 § 2 k.p.a. nie stosuje się bowiem w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub § 3 k.p.a.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., sprzeciw oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła P. sp. z o.o. z siedzibą w W., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Spółka, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne oddalenie sprzeciwu skarżącej, podczas gdy decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., bowiem brak było podstaw prawnych do uchylenia decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2019 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, skoro przedmiotowa decyzja Starosty została wydana w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, prawidłowe ustalenia faktyczne oraz właściwie zastosowane przepisy prawa materialnego;

2) art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez nieprawidłowe uznanie, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia ww. przepisów k.p.a. przez Starostę, pomimo iż organ I instancji wydał decyzję w oparciu o całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i poczynił na jego podstawie prawidłowe ustalenia faktyczne, a w razie powzięcia dodatkowych wątpliwości w tym zakresie Wojewoda był władny skorzystać z dobrodziejstwa art. 136 § 1 k.p.a. i wezwać inwestora do uzupełnienia materiału dowodowego przed wydaniem decyzji kasatoryjnej w przedmiotowej sprawie;

3) art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie, podczas gdy nie doszło do naruszeń przepisów postępowania przez Starostę, a z pewnością nie doszło do naruszeń tego rodzaju, które skutkowałyby niemożnością podjęcia przez organ odwoławczy inicjatywy dowodowej we własnym zakresie w myśl art. 136 § 1 k.p.a.;

4) art. 153 p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe uznanie, że Wojewoda będąc związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2556/19, zobligowany był tym samym do wydania decyzji kasatoryjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy był on władny i zobowiązany rozpoznać sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego oraz wszechstronnie rozważyć wszystkie okoliczności stanu faktycznego. W razie powzięcia wątpliwości w tym zakresie organ winien był przed wydaniem decyzji wezwać inwestora do uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 § 1 k.p.a.;

5) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie przez Sąd I instancji uzasadnienia wyroku bez dogłębnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, a w szczególności bez odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w sprzeciwie od decyzji Wojewody. Przykładowo Sąd nie odniósł się w zupełności do kwestii zastosowania przez organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w miejsce aktualnie obowiązujących przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko;

6) art. 64e p.p.s.a., poprzez pośrednie wyrażenie przez Sąd I instancji oceny co do możliwości zaliczenia inwestycji skarżącej do kategorii inwestycji mogących wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w kwestii "kumulowania parametrów anten", czym naruszył obowiązujący go zakres rozpoznania sprzeciwu polegający wyłącznie na badaniu istnienia przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej w postępowaniu odwoławczym;

7) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm., zwana dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 i 2a p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym sprawowaniu funkcji kontrolnej, gdyż Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku oddalił sprzeciw skarżącej, pomimo że decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Co prawda, zgodnie z art. 90 § 2 p.p.s.a. Sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Taka możliwość została pozostawiona jednak uznaniu Sądu i w tym zakresie nie jest uwarunkowana stanowiskiem stron. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie z uwagi na występujący w sprawie problem prawny wynikający z zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. W związku z powyższym brak było podstaw do uwzględnienia wniosku strony skarżącej o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

I tak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2a p.p.s.a. Z przywołanych przepisów wynika, że: "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej" (art. 1 § 1 p.u.s.a.); "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej" (art. 1 § 2 p.u.s.a.); "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie" (art. 3 § 1 p.p.s.a.). O naruszeniu ww. przepisów można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli decyzji administracyjnej, odmawiając rozpoznania sprzeciwu, lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem, względnie zastosował środek nie przewidziany ustawą. W niniejszej sprawie nie można doszukać się takiej zależności. To, że strona skarżąca nie zgadza się z wynikami przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej decyzji, odnośnie zasadności wydania przez organ rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie świadczy o naruszeniu tych przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a. Wymieniony przepis stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Na przykład, okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.

Sąd w składzie obecnie orzekającym, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie. Sąd I instancji w dostateczny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku w aspekcie prawidłowego pod względem formalnym uzasadnienia swego wyroku, jego motywy są zrozumiałe, poddają się kontroli instancyjnej. Podnosząc powyższy zarzut autor skargi kasacyjnej wskazuje, iż "Sąd nie odniósł się w zupełności do kwestii zastosowania przez organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w miejsce aktualnie obowiązujących przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko". Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest wprost odniesienia do ww. kwestii, jednakże Sąd Wojewódzki wskazał, że "dogłębnej analizy wymagają nie tylko techniczne parametry zaplanowanej stacji bazowej, ale i przepisy materialnoprawne, które mogą mieć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie", pośrednio zatem odniósł się do tego zagadnienia. Autor skargi kasacyjnej nie przedstawił zaś żadnej argumentacji, z powołaniem się na przepisy intertemporalne, iż regulacja zawarta w nowym rozporządzeniu z 2019 r. powinna znaleźć zastosowanie przy rozpatrywaniu sprawy. Nie zredagował żadnego zarzutu w tym zakresie, zauważył jedynie zmianę dotychczas obowiązujących przepisów. Ponadto, jak sam wskazuje w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, "przepisy dawne i aktualnie obowiązujące mają brzmienie tożsame". Naczelny Sąd Administracyjny nie neguje, iż organ administracji publicznej powinien stosować aktualnie obowiązujące przepisy, o ile tylko pozwalają na to przepisy przejściowe, jednakże skarżąca kasacyjnie zdaje się nie zauważać istnienia kluczowego problemu, na który zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, wynikającego z uprzednio wydanego wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2020 r., mającego moc wiążącą z uwagi na dyspozycję art. 153 p.p.s.a., dotyczącego konieczności zbadania kwestii sposobu w jaki faktycznie wyliczone zostały moce poszczególnych anten oraz w jaki sposób powinny one być obliczone ze względu na potencjalne możliwe zjawisko tzw. kumulacji promieniowania. Zjawisko kumulacji poruszone jest w obu wskazanych przez stronę rozporządzeniach.

Tym samym nie sposób jest podzielić także pozostałych zarzutów opisanej wyżej skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, może to czynić w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1626/21). Jednocześnie w myśl art. 151a § 2 p.p.s.a. w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej, gdy: po pierwsze - stwierdzi wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie - wykaże, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zaznaczyć należy, że organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.); natomiast gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Dodać trzeba, że przeprowadzenie samodzielnie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego jest dopuszczalne, a wręcz pożądane, ale tylko wówczas, gdy nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa jest ocena Sądu pierwszej instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do wydania przez Wojewodę decyzji kasacyjnej. Słusznie Sąd odwołał się do wydanego uprzednio wyroku z dnia 29 lipca 2020 r., w którym wskazano na ograniczony zakres badania przez organ I instancji kwestii oddziaływania inwestycji na środowisko (dla przypomnienia organ ograniczył się wyłącznie do przywołania wniosków z opracowania przedłożonego przez inwestora) oraz konieczność wyjaśnienia czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach realizowanego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie. W konsekwencji nie można uznać, że Starosta dokonał prawidłowej oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. Brak ten nie mógł być uzupełniony na etapie postępowania odwoławczego, w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego i wyjaśniającego (art. 136 § 1 i 2 k.p.a.), z uwagi nie tylko na zakres niezbędnego postępowania dowodowego (może zajść potrzeba wezwania inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego), ale również z konieczności poszanowania zasady dwuinstancyjności postępowania. Kluczowa bowiem kwestia jaką jest kwalifikacja prawna przedsięwzięcia, powinna zostać wyjaśniona przez organ I instancji, z zachowaniem możliwości jej kontroli przez organ odwoławczy. Starosta nie dokonał oceny stanu faktycznego sprawy, przez co zatwierdził projekt budowlany bez należytego sprawdzenia zgodności projektowanej inwestycji z przepisami. Świadczy to o tym, że nie podjął wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie przeprowadził wyczerpującej analizy całości materiału dowodowego w sprawie, naruszając tym samym przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Tego rodzaju naruszenie mogło niewątpliwie stanowić podstawę do zastosowania dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Wbrew twierdzeniom Spółki, Sąd I instancji nawet pośrednio nie wyraził stanowiska, co do możliwości zaliczenia inwestycji skarżącej jako wymagającej uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Co zaś tyczy się kwestii "kumulowania parametrów anten", wyraził swój pogląd w uwzględnieniu wiążącego w niniejszej sprawie wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 2556/19, nie przesądzając jednocześnie niczego. Kwestie te będą dopiero przedmiotem analizy i oceny dokonywanej przez organ pierwszej instancji.

Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.