Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 733/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi N. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

N. S.A. z siedzibą w W. ul. J. złożyła w dniu [...] lipca 2006 r. wniosek o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. P. w W. w rej. pętli tramwajowej i autobusowej, pod nośnik reklamy jednostronnej o pow. łącznej reklamy [...] m² na okres roku liczony od [...] lipca 2006 r.

Zarząd Dróg Miejskich w W., pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. poinformował spółkę, że w sprawie udzielenia zezwolenia zostanie wydana decyzja odmowna. Jednocześnie poinformował o prawie do zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie.

Pismem z dnia [...] lutego 2007 r. (data wpływu do organu [...] marca 2007 r.), N. S.A., w nawiązaniu do pisma zarządcy drogi przesłała umowę dzierżawy na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego. Umowa była zawarta w dniu [...] marca 2000 r. pomiędzy Zarządem Mienia Powiatu [...] S.A. z siedzibą w W. ul. P. na okres od dnia [...] kwietnia 2000 r. do dnia [...] marca 2003 r., następnie aneksem z dnia [...] czerwca 2003 r. została przedłużona na okres od dnia [...] kwietnia 2000 r. do dnia [...] marca 2006 r. Z dołączonych faktur wynika, że w roku 2006 r. opłaty za zajęcie przedmiotowego pasa drogowego wnosiła spółka N. S.A.

Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., działając z upoważnienia Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2006 r., odmówił wydania zezwolenia na wnioskowane zajęcie pasa drogowego.

Organ administracji przy wydawaniu rozstrzygnięcia miał na uwadze szczegółowy plan sytuacyjny reklamy, Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005 przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r.; tzw. Białą Księgę – "Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów"; opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach drogowych w W.; wyniki badań natężenia ruchu drogowego w szczycie porannym i popołudniowym opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A. dla miejsca posadowienie reklamy; pismo Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Policji z dnia [...] września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości oraz statystykę stanu bezpieczeństwa drogowego W. w latach 2004, 2005 i 2006; oraz szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony. Powołując się na statystyki Policji, organ zaznaczył, iż w 2006 r. w W. zaistniało 1694 wypadków drogowych, w których zginęło 109 osób, a 2076 osoby zostały ranne. Ponadto, przyjęty przez Radę Ministrów - Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005 założył dążenie do wyeliminowania ofiar śmiertelnych w ruchu drogowym, a dla realizacji tego celu konieczne jest utrzymanie bezpiecznej infrastruktury drogowej i w ramach tego działania wyeliminowanie mankamentów drogi przyczyniających się do zwiększenia ryzyka popełnienia błędu przez kierowcę lub pieszego. Cel ten został określony jako tzw. "Wizja zero".

Kolejne działanie wskazane w programie GAMBIT 2005 - priorytecie 4.2, na które powołał się organ w uzasadnieniu, to rozwój bezpiecznej sieci ulic i dróg. Program GAMBIT 2005 to: "Bezpieczna droga to droga czytelna, zrozumiała, pozwalająca na korzystanie zgodne z jej przeznaczeniem, redukująca możliwości popełniania błędów przez użytkowników."

W ocenie organu szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach drogowym, bowiem powodują dekoncentrację kierowców, co jest wyjątkowo niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. Powołując się na opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ podkreślił, iż badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi oraz proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Wskazując na orzeczenie NSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2002 r. w sprawie o sygn. akt OSK 1026/04 organ stwierdził, iż w wyroku tym Sąd zauważył, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Podkreślono, że w uzasadnieniu przywołanego wyroku Sąd zaznaczył, że zarządy dróg publicznych odpowiedzialne są za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie.

Reasumując organ zważył, iż dokonane w sprawie ustalenia faktyczne jednoznacznie wskazują, iż wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami, natomiast pas drogowy ul. P., którego dotyczy wniosek, pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego, dlatego też w ocenie organu kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy była niemożliwa. Organ zaznaczył, iż reklama, której wniosek dotyczy, usytuowana była w miejscu, gdzie natężenie ruchu w porannym szczycie wynosi 1300, natomiast w szczycie popołudniowym 1160, a proponowany limit dopuszczalnej, sugerowanej przez Komendę Policji, prędkości to 70 km/h. Organ w uzasadnieniu decyzji podkreślił, iż w trakcie pobierania informacji z reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed pojazdem. Z uwagi na proces tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie, pojazd poruszający się z prędkością 70 km/h przejeżdża bez kontroli od 3,9 m do 29,1 m plus do zatrzymania 50,1 m, tj. łącznie drogę 79,2 m. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu w czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa'' na reklamie, droga potrzebna do zatrzymania pojazdu wynosi 79,2 m. Biorąc pod uwagę warunki ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego. Nadto organ zaznaczał, iż wnioskowana reklama znajduje się w odległości 1,8 m od znaku B-1, w odległości 22 m od znaku A-7 oraz 10 m od wjazdu (wyjazdu) na pętlę autobusową. W opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów wskazano, iż nie powinno się zezwalać na umieszczanie reklam w odległości mniejszej niż 40,0 m od znaków drogowych i 30 m od wjazdów (wyjazdów).

Ponadto zgodnie z rozdz. 1 § 27 pkt 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczącego terenu ulicy P. pomiędzy ulicami: P. – g., w gminie W., zatwierdzonego uchwałą Rady W. nr [...] z dnia 28 września 1992r. (Dz. Urz. woj. W. z dnia 15.10.92 r. nr 15, poz. 184), zmienionego uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z dnia 12 kwietnia 2001 r. (Dz. Urz. woj. M. z 2001 r. nr 150, poz. 2106) ustala się zakaz umieszczania reklam na terenach położonych w liniach rozgraniczających ul. P.

Mając to wszystko na uwadze organ administracji stwierdził, iż lokalizacji przedmiotowej reklamy nie można uznać za przypadek szczególnie uzasadniony o jakim mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, stanowiącym odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Przywołany wyżej przepis ustawy o drogach publicznych dopuszcza bowiem lokalizowanie wyżej wymienionych obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Natomiast naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust 1 pkt 1 cytowanej ustawy).

Od decyzji tej N. S.A. z siedzibą w W. złożyła odwołanie z wnioskiem o uchylenie decyzji i wydanie decyzji zezwalającej lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie skarżącej organ administracji nie wykazał by doszło do takiej zmiany stanu faktycznego, który uniemożliwiał wydanie decyzji pozytywnej. Zarządca drogi nie wykazał bowiem, w ramach decyzji uznaniowej, zasadności odmowy udzielenia zezwolenia. Lokalizacja reklamy nie uległa zmianie, stąd powołanie się na Białą Księgę, Program "Gambit" czy opinię IBDiM nie było, w ocenie skarżącej, taką zmianą stanu prawnego, która uzasadniałaby wydanie decyzji odmownej. Biała Księga i Program "Gambit" nie wskazują żadnych wytycznych co do możliwości umieszczania reklam w pasach drogowych. Odnoszą się bowiem jedynie do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Pewne wskazówki dotyczące reklam zawiera jedynie opinia Instytutu, lecz abstrahując od jej mocy prawnej, nie wiązała ona organu. Zdaniem spółki organ zbadał jedynie parametr natężenia ruchu drogowego w okolicach reklamy. Powoływanie się natomiast na hipotetyczny wzrost w przyszłości limitu prędkości pojazdów do 70 km/godz. uznano za nie uzasadniający rozstrzygnięcie, gdyż w okolicach reklamy już obecnie limit prędkości wynosi 50 km/godz.

Zdaniem skarżącej samo natężenie ruchu drogowego nie uzasadniało jeszcze odmowy wydania zezwolenia, gdyż na wszystkich ulicach W. natężenie ruchu jest znaczne, a mimo to zarządca drogi nie likwiduje generalnie wszystkich reklam. Jak wskazuje opinia Instytutu dopiero znaczne nagromadzenie reklam w danym miejscu w powiązaniu ze znacznym natężeniem ruchu drogowego może stwarzać niebezpieczeństwo dla jego uczestników. Jednocześnie podkreślano, iż nie same reklamy mogą być powodem rozproszenia uwagi kierowcy, gdyż mogą tą dekoncentrację powodować także inne czynniki.

Organ administracji posłużył się argumentacją ogólnikową bez odniesienia do konkretnej sytuacji dotyczącej lokalizacji reklamy będącej przedmiotem sprawy. W związku z tym, zdaniem skarżącej, decyzja została wydana dowolnie, a nie w granicach swobodnej oceny materiału zgromadzonego w sprawie. Zarządca drogi nie wykazał o ile wzrosła ilość reklam w omawianym rejonie i o ile ewentualnie w związku z tym wzrosła ilość wypadków. Nadto organ powołując się na art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych wskazywał na niewłaściwą podstawę prawną. Jak wywodziła bowiem skarżąca, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy, do czynności określonych w art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych nie zalicza się umieszczania reklam w obszarach zabudowanych. W związku z tym, w przekonaniu spółki, to na organie ciąży obowiązek wykazania, że umieszczenie reklamy mogłoby spowodować niszczenie lub uszkadzanie drogi i jej urządzeń lub powodować zagrożenie w ruchu.

Według spółki organ nieprawidłowo uznał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dotyczącego terenu ul. P. pomiędzy ulicami P. – g. w gminie W. zatwierdzonego uchwałą Rady W. nr [...] z dnia 28 września 1992 r. zmienionego uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z dnia 12 kwietnia 2001 r. ustalono zakaz umieszczania reklam na terenach położonych w liniach rozgraniczających ul. P. Według spółki okoliczność ta nie mogłaby stanowić w niniejszej sprawie powodu uzasadniającego wydanie decyzji odmownej. Skarżąca podniosła, że nośnik reklamowy znajdował się w przedmiotowej lokalizacji nieprzerwanie od sierpnia 2000 r., a więc organ wydający do tej pory decyzję o wydaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego miał wówczas świadomość, że regulacja ta została już uchwalona i weszła w życie. Skoro jednak organ pomimo uchwalenia wspomnianego planu wydawał decyzję o wydaniu zezwolenia, skarżąca była przekonana, że regulacja ta nie dotyczy lokalizacji ul. P. w rejonie pętli tramwajowej i autobusowej w W. Powoływanie się przez organ na akt prawny jako przesłankę wydania obecnie decyzji odmownej pomimo faktu, że wcześniej organ w ogóle nie stosował tej regulacji, nie wydawało się właściwe.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ, przytaczając treść art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stwierdził, iż norma ta reguluje stan prawny obiektów znajdujących się w pasie drogowym w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, bądź też ma zastosowanie do sytuacji, gdy na skutek zmiany przebiegu pasa drogowego, już istniejące obiekty znajdą się w obszarze pasa drogowego. Organ przywołał art. 39 ust. 1 wyrażający generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabroniona jest lokalizacja obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz umieszczanie reklam poza obszarami zabudowanymi, z wyjątkiem parkingów (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o drogach publicznych). Wskazał również na art. 39 ust. 3 ww. ustawy, który stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego w ocenie organu wynika, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z wyrokiem z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04) Sąd wskazał, że "biorąc pod uwagę znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku, iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia dla ruchu drogowego".

Co do zarzutu naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Kolegium podkreślało, że zarządca drogi ma prawo odmówić wydania zezwolenia na dalsze funkcjonowanie urządzenia reklamowego, jeśli uzna że przyczyni się to do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zarząd drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskodawcy, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta, mającym zasadnicze znaczenie w systemie komunikacji samochodowej i charakteryzującym się wysokim natężeniem ruchu drogowego, zagraża bezpieczeństwu tego ruchu, gdyż tak sformułowana teza jest oczywista. Zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 i 3 ww. ustawy, ciężar dowodu co do możliwości ulokowania reklamy w pasie drogowym spoczywa na wnioskodawcy, a więc to nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wskazać, że takie okoliczności wystąpiły. Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącej nie ma podstaw do tego aby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy, organ posiadający specjalistyczną wiedzę z przedmiotowego zakresu, musiał korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych czy analizy dokumentów (cyt. wyrok NSA).

Na powyższą decyzję N. S.A. z siedzibą w W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie decyzji dotyczącej odmowy wydania zezwolenia, wstrzymanie zaskarżonej decyzji w całości lub w zaskarżonej części oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Podobnie jak w odwołaniu podniesiono, iż skarżąca od wielu lat otrzymywała zezwolenie na przedmiotową reklamę, a obecnie mimo, że nie uległ zmianie stan faktyczny spotkała się z odmową. Wydając uprzednio zezwolenia zarząd drogi uznawał występowanie szczególnie uzasadnionych przypadków dających podstawę do udzielania zezwoleń, nie żądając od spółki ich wykazania.

Spółka nadal więc stała na stanowisku, że to organ powinien, odmawiając zezwolenia udowodnić, że umieszczenie reklamy zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub będzie powodowało niszczenie drogi lub jej infrastruktury.

Dla spółki spowodowanie zagrożenia w ruchu przez umieszczenie reklamy nie jest oczywiste. Na zagrożenie to składa się wiele czynników lecz nie wyłącznie instalacja reklamy. Organ wskazał jedynie na natężenie ruchu drogowego co nie przesądza jeszcze o zagrożeniu bezpieczeństwa tego ruchu reklamą. Zwiększenie natomiast prędkości w miejscu posadowienia instalacji nie jest faktem lecz mającym nastąpić zdarzeniem, które może w ogóle nie mieć miejsca. Spółka podniosła ponownie, że skoro Zarząd Dróg Miejskich w W., jako zarządca przedmiotowej drogi, uznał już uprzednio umiejscowienie przez skarżącą przedmiotowego nośnika reklamy w pasie drogowym ul. P. w rejonie pętli tramwajowej i autobusowej w W. za szczególnie uzasadniony przypadek, to stwierdzenie, iż przypadek taki nie zachodzi bez określenia, iż doszło do jakichkolwiek zmian stanu faktycznego lub prawnego, jest co najmniej niezrozumiałe i nosi znamiona niedopuszczalnej dowolności w działaniu organu administracji publicznej. Gdyby bowiem w przedmiotowej sytuacji nie zaistniał taki szczególny przypadek, to ZDM w W. nie zdecydowałby się wydać skarżącej zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego. Wydanie natomiast takiego zezwolenia było dla skarżącej oczywistym sygnałem, iż w danym miejscu możliwe jest zajęcie pasa drogowego w celu wnioskowanego umiejscowienia nośnika reklamy. Wydanie decyzji odmownej w przypadku, gdy nie doszło do jakiejkolwiek zmiany okoliczności, od których zależy wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie może znaleźć oparcia w obowiązujących przepisach prawa, nawet gdy wydanie decyzji w zakresie przedmiotowego wniosku zależy od uznania organu administracyjnego. Uznanie to nie oznacza bowiem zupełnej dowolności w wydawaniu decyzji. W szczególności organ, przy rozpoznawaniu danej sprawy, powinien mieć na względzie słuszny interes obywatela, który należy uwzględnić, jeśli tylko da się to pogodzić z interesem społecznym. W przeciwnym razie podważana jest bowiem zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli (art. 8 k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora ZDM z dnia [...] listopada 2007 r., działającego w imieniu Prezydenta W., odmawiającą wydania zezwolenia N. S.A. z siedzibą w W. na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. P. w rej. pętli tramwajowej i autobusowej w W., w celu umieszczenia obiektu reklamowego spółki. W związku z tym na wstępie należy zauważyć, że dołączona do pisma spółki z dnia [...] marca 2007 r. umowa dzierżawy przedmiotowego pasa drogowego zawarta w dniu [...] marca 2000 r. pomiędzy Zarządem Mienia Powiatu [...] S.A. z siedzibą w W. ul. P. na okres od dnia [...] kwietnia 2000 r. do dnia [...] marca 2003 r., następnie aneksem z dnia [...] czerwca 2003 r. przedłużona na okres od dnia [...] kwietnia 2000 r. do dnia [...] marca 2006 r. nie mogła mieć znaczenia w sprawie. Stroną tej umowy nie byłą skarżąca spółka lecz inny podmiot, posiadający również inny adres swojej siedziby. Wnoszenie opłat w roku 2006 za zajmowany pas drogowy przez skarżąca także nie czyniło jej stroną tej umowy. Jednocześnie stwierdzić należy, iż przedmiotowa umowa dzierżawy, z dniem określonym w jej aneksie, wygasła. W tych okolicznościach jakiekolwiek stosunki obligacyjne, które mogły ewentualnie łączyć skarżąca ze spółką T. S.A. nie miały wpływu na skuteczność żądania skarżącej w rozpoznawanej sprawie.

Stosownie do art. 39 ust. 1, ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 39 ust. 3 ww. ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Wyjątek o jakim mowa w ww. przepisie został sprecyzowany, co do przedmiotu, w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych - zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Zezwolenie wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest decyzją mająca charakter uznaniowy, co nie oznacza, że wydanie decyzji uznaniowej jest wydaniem decyzji dowolnej. Przepis art. 39 ust. 3 ww. ustawy zaostrza uznaniowe przesłanki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę do szczególnie uzasadnionych przypadków ze względu na ochronę dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Przez te przypadki należy rozumieć między innymi sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów (reklam) nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego, w tym z bezpieczeństwem tego ruchu, albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 251/06).

Na podstawie ustaleń poczynionych przez organy zarówno I jak i II instancji, stwierdzono iż umieszczenie przedmiotowej reklamy w rejonie wskazanej pętli tramwajowej i autobusowej stanowić będzie poważne zagrożenie dla ruchu drogowego w tym obszarze. Organy prawidłowo wzięły pod uwagę warunki ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, oraz fakt, iż wnioskowana reklama znajdowała się w odległości 1,8 m od znaku B-1, w odległości 22 m od znaku A-7 oraz 10 m od wjazdu (wyjazdu) na pętlę autobusową. W opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów wskazano, iż nie powinno się zezwalać na umieszczanie reklam w odległości mniejszej niż 40,0 m od znaków drogowych i 30 m od wjazdów (wyjazdów). Jeżeli więc umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych, w tym reklam, lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego będzie w niezgodzie z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wówczas należy odmówić wydania zezwolenia na ich lokalizację, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Tego rodzaju decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw (vide: M. Kulesza, "Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej", Wydawnictwa UW, Warszawa 1987, str. 9 i n.). W rozpatrywanym przypadku chodzi natomiast o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta w stosunku do reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis k.p.a. czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter przesądza o możliwości ich zastosowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo oceniło, iż zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że konkretna reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Trafnie też przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1026/04), aktualny w obecnym stanie prawnym, w którym NSA wskazał, że: "nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp." W konsekwencji trafnie też więc stwierdzono, że zarząd dróg jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach. Sąd orzekający w sprawie nie podzielił zarzutów skarżącej co do waloru opinii wydanej przez pracownika IBDM. Uzyskanie przez zarządcę drogi opinii biegłego nie jest obligatoryjne dla jego działań zmierzających do eliminacji potencjalnych zagrożeń na drodze publicznej, stąd uwzględnienie każdej informacji przez wyspecjalizowany organ, jakim jest zarządca drogi, podlega jego ocenie zgodnie z jego kompetencją. W związku z tym brak jest podstaw do uznania, że odmawiając zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (kontynuację tego zajęcia) organ przekroczył granice uznania administracyjnego.

Stawiając ten zarzut strona w szczególności nie uwzględniła uzasadnionej szeroko w decyzji organu I instancji zmiany polityki W. w odniesieniu do reklamy zewnętrznej, a zwłaszcza w odniesieniu do tego rodzaju reklamy usytuowanej w pasach drogowych ulic, na którą miasto ma największy wpływ (choćby z tego tytułu, iż zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta).

Sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Organ administracji, rozpatrując niniejszą sprawę, miał na względzie przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Miał także na uwadze statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych za 2005 r. Organ oparł się również na wynikach badań natężenia ruchu drogowego na ul. P. w rej. pętli tramwajowej i autobusowej w popołudniowym szczycie opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A. oraz na planie sytuacyjnym reklamy. Nie ma w ocenie Sądu podstaw, by wymienionym instytucjom odmówić kompetencji merytorycznych w sprawach, których przedmiotem były ich ustalenia i wnioski. Materiał ten, dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych, został zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy załączonego do wniosku strony oraz charakterystykę reklamy i jej wymiarów. Zarząd Dróg Miejskich uwzględnił też fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje o dalsze umieszczenie reklamy, mając także na uwadze wnioskowaną zmianę organizacji ruchu przez zwiększenie dopuszczalnej prędkości. Ta ostatnia okoliczność ma charakter regulacji przyszłościowej, jednakże organ administracji musiał ją wziąć pod uwagę, gdyż mogła zaistnieć w okresie ewentualnego funkcjonowania zezwolenia.

Zarządca drogi, mając na uwadze poczynione ustalenia, był uprawniony uznać, czy reklama spółki nie będzie naruszała wymagań z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w tym czy nie będzie miała istotnego wpływu na pogorszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Jest on bowiem odpowiedzialny za skonkretyzowanie takich warunków na drodze i w pasie drogowym, by nie dopuścić do wystąpienia okoliczności wskazanych w wymienionym przepisie, a także do zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Wbrew twierdzeniu skarżącej nie musiał zatem oczekiwać na wypadki drogowe, które zaistniałyby w miejscu posadowienia reklamy lub przeprowadzać badania czy analizy dotyczące kolizji. Innymi słowy, zarządca drogi nie ma obowiązku oczekiwać na skutki wpływu reklamy na bezpieczeństwo drogowe, lecz był obowiązany zadziałać prewencyjne, w celu eliminacji potencjalnych skutków.

Istota reklamy, jak podkreślano to już wielokrotnie w orzecznictwie sądu administracyjnego, polega na szeroko pojmowanym rozpowszechnianiu informacji o konkretnych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Zatem by spełniać te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny, by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na jego bezpieczeństwo. Zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (na przykład na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów jest bardzo różne. Jednakże, o ile na prowadzenie pojazdów przez kierowców doświadczonych o pełnej zdolności psychomotorycznej takie obiekty, jak na przykład reklamy, nie mają większego istotnego znaczenia, to każde nadmierne zaangażowanie uwagi pozostałych kierowców może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się na nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego. Prawdą jest, że nie wyłącznie reklamy powodują rozpraszanie uwagi kierowców, a nadmierna prędkość jest najczęstszym powodem kolizji drogowych i wypadków. Jednakże, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie, nie można uznać za chybioną argumentację zarządcy drogi, że reklamy zewnętrzne o dużych powierzchniach, w połączeniu z nadmierną prędkością, nie mają negatywnego wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Dlatego wyłącznej kompetencji zarządcy drogi poddano kwestie związane z zagospodarowaniem pasów drogowych.

W tym miejscu należy przypomnieć, iż pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (Kotowski W. Komentarz do art. 34 ustawy o drogach publicznych). Należy więc zwrócić uwagę, iż funkcjonalnie pas drogowy nie jest przeznaczony do instalowania reklam. Umieszczanie ich zatem w jego granicach należy uznać za wyjątek, na co wskazują również przepisy art. 39 ust. 1 oraz ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych.

Podkreślenia wymaga, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową. Po upływie okresu w niej wskazanym zezwolenie wygasa co oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. W związku z tym fakt otrzymania zezwolenia, na zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie reklamy, nie rodzi po stronie przedsiębiorcy skutecznego uprawnienia do żądania dalszego zajęcia pasa drogowego, ani po stronie zarządcy drogi obowiązku ponownego udzielenia zezwolenia.

Sąd orzekający w sprawie nie stwierdził, by w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu organ odniósł się do wszystkich zasadniczych zarzutów odwołania, wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia i przywołując aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W świetle takiego stanu rzeczy zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. jest niezasadny. Chybiony jest również zarzut naruszenia przez organ art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego, dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych ulic w W., został zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy oraz charakterystyki tej reklamy i jej wymiarów. Dokonano konkretnych wyliczeń natężenia ruchu dla spornego odcinka pasa drogowego a także wskazano, iż przedmiotowa reklama znajduje się za blisko, bowiem w odległości 10 metrów od istniejącego wjazdu (wyjazdu) na pętlę autobusową.

Zebrane i powołane w decyzji I instancji dokumenty są materiałem, który dla zarządcy drogi stanowią wytyczną działań związanych z polityką udzielania ewentualnych zezwoleń na lokalizowanie w pasie drogowym budowli i urządzeń nie związanych z celami, jakim pas drogowy służy. To do zarządcy drogi należy ocena, czy sytuacja na danym odcinku drogi jest aktualnie tzn. na datę rozstrzygania wniosku podmiotu zainteresowanego zajęciem pasa drogowego, taka, że można dopuścić zlokalizowanie tam np. nośnika reklamowego. Natomiast wykazanie, że dany przypadek jest szczególny należy do wnioskodawcy, a do zarządcy drogi dokonanie oceny, czy rzeczywiście tak jest. W rozpatrywanej sprawie wnioskodawca nie powoływał się na żaden uzasadniony przypadek, a raczej na fakt, iż wcześniej otrzymał już decyzję zezwalającą na lokalizację reklamy i oczekiwał na kolejne już zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 Nr 153, poz. 127, ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.