Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 969/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1 i art. 90 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: 18 ust. 2 pkt 15 i art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b i art. 13f u.d.p.
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 3 par. 2 pkt 5 i art. 147 par. 1.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sandomierzu na uchwałę Rady Miasta Sandomierza z dnia 25 kwietnia 2019 r. Nr VII/95/2019 w przedmiocie wprowadzenia oraz określenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefach płatnego parkowania na terenie gminy stwierdza nieważność § 12 ust. 5 i ust. 6 oraz § 13 i § 14 załącznika nr 3 do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Dnia 25 kwietnia 2019 r. Rada Miasta Sandomierza działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., zwanej dalej "u.s.g") oraz art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b i art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm., zwanej dalej "u.d.p."), podjęła uchwałę nr VII/95/2019 w sprawie wprowadzenia oraz określenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefach płatnego parkowania na terenie Sandomierza. W § 4 uchwały postanowiono, że szczegółowe zasady funkcjonowania Stref Płatnego Parkowania na terenie Sandomierza oraz sposób pobierania opłat za parkowanie określa Regulamin Stref Płatnego Parkowania w Sandomierzu, stanowiący załącznik nr 3 do niniejszej uchwał - dalej też jako "Regulamin".

Zgodnie z § 12 ust. 5 Regulaminu opłatę dodatkową należy uiścić w terminie

7 dni od dnia wystawienia zawiadomienia wezwania w kasie UM przy Pl. Poniatowskiego 3 lub na rachunek bankowy wskazany w zawiadomieniu - wezwaniu. Stosownie zaś do ust. 6 tego paragrafu w przypadku, gdy zgodnie

z terminem podanym w zawiadomieniu-wezwaniu do uiszczenia opłaty dodatkowej -tj. 7 dni od daty wystawienia zawiadomienia-wezwania - opłata ta nie zostanie wniesiona, podejmowane będą czynności windykacyjne. Do dochodzenia opłat dodatkowych mają zastosowanie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym

w administracji.

W § 13 Regulaminu postanowiono, że opłata dodatkowa podlega anulowaniu w przypadku: okazania ważnego biletu parkingowego, potwierdzającego uiszczenie opłaty za parkowanie (ust. 1); okazania ważnego abonamentu parkingowego

z wyłączeniem abonamentu na okaziciela (ust. 2); okazania ważnego abonamentu mieszkańca (ust. 3); okazania ważnej karty osoby niepełnosprawnej (ust. 4); wystawienia w danym dniu kolejnego zawiadomienia-wezwania o nałożeniu opłaty dodatkowej (ust. 5).

Z kolei zgodnie z § 14 Regulaminu anulowania opłaty dodatkowej dokonuje się bezpośrednio w siedzibie SM lub w następstwie uznania pisemnej reklamacji składanej w siedzibie UM.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę - w zakresie obejmującym § 12 pkt 5 i pkt 6, § 13 pkt 1 - 5 oraz § 14 Regulaminu, stanowiącego załącznik nr 3 do zaskarżonej uchwały, wniósł Prokurator Rejonowy w Sandomierzu.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że zgodnie z art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, opłata dodatkowa, o której mowa w art. 13f ust. 1 u.d.p. stanowi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, do których na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, począwszy od zobowiązań podatkowych, jak też terminów płatności, w tym również art. 21 § 1 pkt 1 oraz art. 47 § 1, zgodnie z którymi termin płatności należności wynosi 14 dni. Prokurator podniósł zatem, że termin płatności opłaty dodatkowej powstającej z mocy prawa wynosi 14 dni, a nie jak bezpodstawnie przyjęła Rada Miasta w zaskarżonej uchwale - 7 dni.

Skarżący wskazał nadto, że opłata za parkowanie w strefie płatnego parkowania, jak i opłata dodatkowa za nieuiszczenie opłaty za parkowanie posiadają charakter publicznoprawny od momentu ich zaistnienia w systemie prawa. Z istoty opłat parkingowych wynika ich związek z korzystaniem w obrębie drogi z miejsca postoju pojazdu samochodowego i obowiązek ich ponoszenia związany jest z pozostawieniem tego pojazdu w strefie płatnego parkowania. Natomiast użycie przez ustawodawcę w regulacjach prawnych sformułowania "pobiera" wskazuje jednoznacznie, że obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie i opłaty dodatkowej, jeżeli ta pierwsza nie zostanie uiszczona, jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa (ex lege). W tym zakresie nie jest zatem wymagane konkretyzowanie obowiązku w drodze indywidualnego aktu administracyjnego.

Odnośnie drugiego z podniesionych w skardze zarzutów Prokurator wskazał, że Rada Miasta przekroczyła delegację ustawową wprowadzając w Rozdziale VI Regulaminu tzw. tryb reklamacyjny. Skarżący podniósł, że przepisy ustawy o drogach publicznych nie dają organom gminy umocowania do wprowadzania trybu reklamacji w sytuacji kwestionowania przez obywateli legalności wystawienia wezwania do uregulowania opłaty dodatkowej naliczanej za postój w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia należnej opłaty. W zakresie pojęcia "sposób pobierania opłaty" określonego w art. 13 b ust. 4 pkt 3 czy też w art. 13f ust. 2 u.d.p., nie mieści się upoważnienie do wprowadzania takiego trybu. W sferze ustanawiania nowych zobowiązań publicznoprawnych aktem prawa miejscowego, w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, stosuje się zasadę, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje. Z konstrukcji przepisu art. 13f ust. 1 u.d.p. wynika wprost, że za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., pobiera się opłatę dodatkową. Przepis ten nie pozostawia organowi żadnej dowolności, co do uznania, kiedy pobranie opłaty jest zasadne, a kiedy nie. Źródło powstania obowiązku wynika bezpośrednio z przepisu prawa. Należy zatem stwierdzić, że art. 13f ust. 2 u.d.p. upoważnia radę gminy do ustalenia wysokości opłaty dodatkowej, o której jest mowa w ust. 1 tego przepisu i sposobu jej pobierania (zasady, formy i ogół czynności technicznych, pozwalających na dokonanie opłaty). Zdaniem Prokuratora, w tym zakresie nie mieści się jednak kompetencja do uregulowania trybu postępowania reklamacyjnego, ani kompetencja do odstąpienia w wyniku przeprowadzonego postępowania reklamacyjnego od zastosowania przepisu art. 13f ust. 1 u.d.p. W myśl art. 40d ust. 2 u.d.p., opłaty dodatkowe podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podstawą do prowadzenia egzekucji administracyjnej w celu wykonania obowiązku zapłaty kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych jest art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jeżeli właściciel pojazdu przeciwko któremu wystawiony został tytuł wykonawczy kwestionuje istnienie obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej przez wniesienie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, to organ egzekucyjny rozpatruje ten środek zaskarżenia.

W związku z powyższymi zarzutami Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika nr 3 do zaskarżonej uchwały tj. Regulaminu Stref Płatnego Parkowania w Sandomierzu we wskazanym wyżej zakresie.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Sandomierza wniosła o oddalenie skargi, jako niezasadnej wobec faktu, że organ nie przekroczył delegacji ustawowej. Jednocześnie organ wskazał, że zarzut pierwszy skargi wydaje się być zasadnym, a zakwestionowane przepisy zostaną zmienione. Natomiast odnoście zarzutu drugiego Rada Miasta podniosła, że Regulamin nie przewiduje postępowania reklamacyjnego, bowiem § 13 i § 14 Regulaminu wskazują okoliczności anulowania nienależnie naliczonej opłaty. Organ podkreślił, że określony § 13 Regulowaniu katalog ma charakter zamknięty i ściśle wskazuje, kiedy opłatę pobrano w sposób nienależny i winna ona zostać anulowana, a zatem nie ma miejsca jakiekolwiek uznanie administracyjne. Nadto Rada Miasta podniosła, że uznanie zarzutów Prokuratora za zasadne oznaczałoby naruszenie fundamentalnej zasady prawa zgodnie, z którą nikt nie może być karany za czyn, którego nie popełnił. Zdaniem organu, gdyby nie było możliwości anulowania nienależnie pobranej opłaty, korzystający z parkingu, który uprzednio wykupił bilet, a mimo tego naliczona zostałaby mu opłata dodatkowa nie miałby możliwości dochodzenia swojego prawa poprzez wykazanie, że bilet posiadał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2016 r., sygn.. akt I OSK 3507/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji takiej uchwały, należy stwierdzić, że mieści się ona w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 729/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Konstytucja RP udziela organom samorządu terytorialnego w przepisie art. 94 stosunkowo szeroki zakres swobody w stanowieniu prawa miejscowego. Niemniej akty te powinny być wydawane "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Oznacza to, że podejmowane w uchwałach rozwiązania nie mogą być dowolne. Nie są one dowolne, gdy mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego. W sferze ustanawiania nowych zobowiązań publicznoprawnych aktem prawa miejscowego, w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, nie stosuje się zasady, że to co nie jest zabronione jest dozwolone, ale zasadę, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1449/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Postanowienia zaskarżonej uchwały, jako aktu prawa miejscowego, nie powinny zatem wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia zawartego w ustawie o drogach publicznych, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, tudzież powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów skutkuje, co do zasady, nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 30 września 2009 r., II OSK 1077/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z kolei w świetle art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem. Zatem istotne naruszenie prawa uzasadnia stwierdzenie nieważności tego aktu.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b i art. 13f u.d.p.

W myśl art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały), korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 1 u.d.p.). Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej (art. 13b ust. 2 u.d.p.). Rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania (art. 13b ust. 3 u.d.p.). Rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania: ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł (pkt 1); może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi (pkt 2); określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 (pkt 3). Za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową (art. 13f ust. 1 u.d.p.). Stosownie do art. 13f ust. 2 u.d.p., rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł. Opłatę dodatkową, o której mowa w ust. 1, pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi (art. 13f ust. 3 u.d.p.).

W świetle cytowanych regulacji art. 13, art. 13b i art. 13f u.d.p. Sąd podzielił zarzuty skargi, że zaskarżone przepisy załącznika nr 3 do uchwały wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego.

W demokratycznym państwie prawnym jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej jest zasada praworządności, to jest działania tych organów na podstawie i w granicach prawa. Niniejsza zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 7 Konstytucji RP statuując zakaz domniemania kompetencji organu oraz jednoczesny nakaz, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej (por. postanowienie SN z 18 stycznia 2005 r. sygn. akt WK 22/04, OSNKW 2005, nr 3, poz. 29). W państwie demokratycznym, w którym rządzi prawo, normy prawne muszą określać kompetencje, zadania i tryb postępowania organów administracji publicznej, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Organ stanowiący realizując kompetencje musi zatem ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Pogląd dotyczący interpretowania w sposób ścisły, literalny norm o charakterze kompetencyjnym został utrwalony w szeroko rozumianym orzecznictwie i doktrynie i również skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni ten pogląd podziela. Dyrektywy wykładni zakazują dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji organów w drodze analogii.

Zgodnie z przepisami u.d.p. powołanych jako podstawa prawna podjęcia zaskarżonej uchwały, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (art. 13 ust. 1 pkt 1).

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że "opłata za parkowanie w strefie płatnego parkowania, o której mowa w art. 13 ust. 1 u.d.p, jak i opłata dodatkowa za nieuiszczenie opłaty za parkowanie (art. 13f u.d.p.), są należnościami o charakterze publicznoprawnym. Taki charakter posiadają od momentu ich zaistnienia w systemie prawa. Z istoty opłat parkingowych wynika ich związek z korzystaniem w obrębie drogi z miejsca postoju pojazdu samochodowego i obowiązek ich ponoszenia związany jest z pozostawieniem tego pojazdu w strefie płatnego parkowania. Natomiast użycie przez ustawodawcę w przytoczonych powyżej regulacjach prawnych sformułowania: "pobiera" wskazuje jednoznacznie, że obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie i opłaty dodatkowej, jeżeli ta pierwsza nie zostanie uiszczona, jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa (ex lege). W tym zakresie nie jest zatem wymagane konkretyzowanie obowiązku w drodze indywidualnego aktu administracyjnego" (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2017, II GSK 1683/15, LEX nr 2269861, wyrok NSA z dnia 12 marca 2013r., II GSK 2152/11, LEX nr 1340118, wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 87/19). Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 87/19 "dodatkowa opłata za parkowanie w strefie płatnego parkowania stanowi należność publicznoprawną, o której mowa w art. 60 pkt 7 u.f.p., a do której z mocy art. 67 ust. 1 u.f.p. ma zastosowanie dział III o.p., w tym art. 70 § 4 o.p. (...)".

W świetle powyższego, zależy zgodzić się ze skarżącym Prokuratorem, że opłata dodatkowa, o której mowa w art. 13f u.d.p. stanowi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym do których na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, począwszy od zobowiązań podatkowych, jak też terminów płatności, w tym również art. 21 § 1 pkt 1 oraz art. 47 § 1, zgodnie z którymi termin płatności należności wynosi 14 dni. Słusznie zatem Prokurator podnosi, że termin płatności opłaty dodatkowej powstającej z mocy prawa wynosi 14 dni, a nie jak bezpodstawnie przyjął organ uchwałodawczy w zaskarżonej uchwale - 7 dni.

Na uwzględnienie zasługiwał również drugi zarzut skargi wskazujący na przekroczenie przez Radę Miasta delegacji ustawowej poprzez wprowadzenie w Rozdziale VI Regulaminu tzw. trybu reklamacyjnego. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku organu zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę, na taki właśnie tryb jednoznacznie wskazuje treść § 14 Regulaminu. Słusznie skarżący Prokurator podnosi, że przepisy u.d.p. nie dają organom gminy umocowania do wprowadzania trybu reklamacji w sytuacji kwestionowania przez obywateli legalności wystawienia wezwania do uregulowania opłaty dodatkowej naliczanej za postój w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia należnej opłaty. W zakresie pojęcia "sposób pobierania opłaty" określonego w art. 13 b ust. 4 pkt 3 czy też w art. 13f ust. 2 u.d.p., nie mieści się upoważnienie do wprowadzania takiego trybu. Podkreślić należy ponownie, że organ jednostki samorządu gminnego, co wyraźnie wynika z art. 7 Konstytucji RP, działa na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że w przeciwieństwie do podmiotów prywatnych, które mogą czynić wszystko, czego prawo nie zabrania, organy administracji mogą podejmować tylko te działania, na które im prawo zezwala. W działaniach tych organów nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę, zgodnie z którą "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje". Zakaz wykraczania poza zakres upoważnienia ustawowego odnosi się przy tym do podejmowania aktów prawa miejscowego. Każda czynność organu musi się zatem mieścić w ramach jego ustawowo określonego upoważnienia (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt. I OSK 1066/17 i P. Dobosz [w:] Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2007r., s. 103).

W ocenie Sądu, w przywołanych wcześniej przepisach kompetencyjnych zawartych w u.d.p. brak jest upoważnienia do wprowadzania trybu reklamacyjnego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych kwesta ważności przepisów prawa miejscowego - uchwał w sprawie stref płatnego parkowania przewidujących postępowanie reklamacyjne w przypadku opłaty wymierzanej w związku z nieuiszczeniem opłaty za parkowanie, podlegała już rozstrzyganiu. W orzecznictwie tym wskazuje się na niedopuszczalność takich zapisów uchwał (por. wyroki NSA z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1978/16, WSA w Szczecinie z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 35/09, wyrok NSA z dnia 12 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1683/09, wyrok NSA z dnia 12 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 918/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 550/04, wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1978/16). Jako zasadniczy argument na poparcie takiej oceny wskazuje się, że z konstrukcji przepisu art. 13f ust. 1 u.d.p. wynika wprost, iż za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Przepis ten nie zostawia organowi żadnej dowolności, co do uznania, kiedy pobranie opłaty jest zasadne, a kiedy nie. Źródło powstania obowiązku wynika bezpośrednio z przepisu prawa (ustawy i przepisu prawa miejscowego).

W nawiązaniu do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę podkreślić należy, że upoważnienie do anulowania opłat dodatkowych nie ma charakteru "czynności technicznych pozwalających na opłacenie parkowania w strefie" i nie mieści się w zakresie ustawowego upoważnienia organu, jakim jest rada gminy, do określenia sposobu pobierania opłaty.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 1978/16 "W myśl art. 40d ust. 2 u.d.p. opłaty dodatkowe podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podstawą do prowadzenia egzekucji administracyjnej w celu wykonania obowiązku zapłaty kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych jest przepis art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej u.p.e.a.). Jeżeli właściciel pojazdu, przeciwko któremu wystawiony został tytuł wykonawczy, kwestionuje istnienie obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej przez wniesienie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, to organ egzekucyjny rozpatruje ten środek zaskarżenia. Na postanowienie wierzyciela co do zasadności zarzutów przysługuje zażalenie (art. 34 § 2 u.p.e.a.) do organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 23 u.p.e.a., którym dla organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze. Na postanowienie wydawane w postępowaniu egzekucyjnym w administracji i zaskarżalne zażaleniem przysługuje natomiast skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.)".

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił przy tym pogląd zawarty w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 19 listopada 2010 r., III CZP 88/10), w której stwierdzono, że procedura egzekwowania opłaty dodatkowej za parkowanie w strefie płatnego parkowania, stosowana w przypadku przyjęcia, że konieczność uiszczenia tej opłaty wynika bezpośrednio z przepisu prawa, sprawia, iż prawo do sądowej kontroli stanowiska wierzyciela w razie sporu co do tego, czy po stronie określonej osoby powstał obowiązek uiszczenia takiej opłaty, może być realizowane dopiero na etapie egzekucji administracyjnej. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "organ egzekucyjny jest więc zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy zastosowaniu k.p.a. W sytuacji bowiem, kiedy obowiązek powstaje z mocy prawa, jest to jedyna możliwość obrony swoich praw przez dłużnika. (Dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego niezbędne jest ustalenie istotnych elementów stanu faktycznego sprawy, oczywiście w sytuacji, gdy zobowiązany podnosi zarzut nieistnienia obowiązku – por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., II GSK 1684/13). Swoista konkretyzacja obowiązku następuje w tytule wykonawczym wszczynającym postępowanie egzekucyjne, zaś ochrona praw uczestników tego postępowania jest możliwa w drodze zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 postanowień, wydanych w tym postępowaniu (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 61).

Możliwość obrony swych interesów przez zobowiązanego powstaje więc dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego. Należy zatem stwierdzić, że artykuł 13f ust. 2 u.d.p. upoważnia radę gminy do ustalenia wysokości opłaty dodatkowej, o której jest mowa w ust. 1 tego przepisu i sposobu jej pobierania (zasady, formy i ogół czynności technicznych, pozwalających na dokonanie opłaty); w tym zakresie nie mieści się jednak kompetencja do uregulowania trybu postępowania reklamacyjnego, ani kompetencja do odstąpienia w wyniku przeprowadzonego postępowania reklamacyjnego od zastosowania przepisu art. 13f ust. 1 u.d.p".

Przedstawione wyżej poglądy sądów administracyjnych Sąd rozpoznający sprawę niniejszą w całości podziela.

Podsumowując, art. 13f ust. 2 u.d.p. upoważnia radę gminy do ustalenia wysokości opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1 i sposobu jej pobierania (zasady, formy i ogół czynności technicznych, pozwalających na dokonanie opłaty). W tym zakresie nie mieści się jednak kompetencja do uregulowania trybu postępowania reklamacyjnego, ani kompetencja do odstąpienia (anulowania) w wyniku przeprowadzonego postępowania reklamacyjnego od zastosowania przepisu art. 13f ust. 1 u.d.p. Z konstrukcji przepisu art. 13f ust. 1 u.d.p. wynika wprost, że za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., pobiera się opłatę dodatkową. Przepis ten nie pozostawia organowi żadnej dowolności, co do uznania, kiedy pobranie opłaty jest zasadne, a kiedy nie. Źródło powstania obowiązku wynika bezpośrednio z przepisu prawa.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 12 ust. 5 i ust. 6, § 13 i § 14 załącznika nr 3 do zaskarżonej uchwały.