Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2415/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 51 ust 1 i 2c
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wykowski, sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Prezydenta [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 2415/17

UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez Prezydenta [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. o nałożeniu na Prezydenta [...] kary pieniężnej w wysokości [...] zł za wydanie decyzji Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pn.: "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...], zlokalizowanej przy ul. [...] na działce nr [...], [...], obręb M. we W. - w miejscu istniejącej stacji przewidzianej do demontażu", z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Postanowienie było wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.

W dniu [...] października 2010 r. do Urzędu Miejskiego W. wpłynął wniosek z dnia [...] października 2010 r. o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji.

W dniu [...] października 2012 r. Prezydent [...], po rozpatrzeniu ww. wniosku, wydał decyzję Nr [...] o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego.

Wojewoda [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nałożył na Prezydenta [...] karę pieniężną w wysokości [...] zł za wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji opisanej powyżej inwestycji celu publicznego z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Prezydent [...] złożył zażalenie na postanowienie Wojewody [...], w którym wniósł o uchylenie w całości ww. postanowienia oraz o wstrzymanie jego wykonania.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przytoczył treść art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazując, że określony w przepisie termin stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie, a więc bez zwłoki.

W tej sytuacji organ wyższego stopnia pozbawiony został możliwości swobodnego i uznaniowego decydowania o wymierzeniu kary pieniężnej. Wymierzenie kary jest obligatoryjne.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że 65-dniowy termin, przewidziany w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozpoczął swój bieg w dniu [...] października 2010 r., tj. w dniu następującym po dniu, w którym do Urzędu Miejskiego [...] wpłynął wniosek inwestora z dnia [...] października 2010 r. o wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie. Tym samym, jak słusznie ustalił Wojewoda [...], postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie toczyło się przez 726 dni. Organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Prezydent [...], działając w oparciu o art. 33 § 3 i "art. 64 § 1" Kpa, wezwał inwestora do usunięcia braków wniosku "z dnia [...].10.2010 r." w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Wezwanie zostało nadane w placówce operatora publicznego w dniu [...] grudnia 2010 r. oraz doręczone inwestorowi za pośrednictwem ww. operatora w dniu [...] grudnia 2010 r., o czym świadczy dokument zwrotnego potwierdzenia odbioru. Braki formalne wniosku zostały uzupełnione przez inwestora w dniu [...] grudnia 2010 r. przy piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r. Zdaniem Ministra do opóźnień spowodowanych z winy strony, o których mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy zaliczyć konieczność podjęcia przez organ czynności mających na celu np. usunięcie nieprawidłowości wniosku. Kompletność wniosku nie jest bowiem rzeczą przez organ przewidywalną. Opóźnienie w postępowaniu związane z powyższą okolicznością jest niezawinione przez organ i powinno podlegać odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji.

W ocenie organu odwoławczego w analizowanej sprawie odliczeniu od okresu trwania postępowania podlega okres od dnia następującego po dniu nadania ww. wezwania za pośrednictwem operatora publicznego, tj. od dnia [...] grudnia 2010 r., do dnia usunięcia braków formalnych wniosku, tj. do dnia [...] grudnia 2010 r.

Prezydent [...], na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 123 Kpa, zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego zamierzenia. Następnie postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2011 r., Prezydent [...] podjął z urzędu uprzednio zawieszone postępowanie w przedmiocie ustalenia lokalizacji wnioskowanej inwestycji, ponieważ w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono planu miejscowego.

Organ odwoławczy przytoczył treść art. 58 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśnił, że nie ulega wątpliwości, że zawieszenie postępowania stanowi okoliczność wstrzymującą bieg 65-dniowego terminu na wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, co wynika wprost z art. 51 ust. 2c ustawy. Przy ustalaniu długości okresu podlegającego odliczeniu od ustawowego terminu 65 dni decydujące znaczenie ma przepis art. 58 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który dopuszcza zawieszenie postępowania lokalizacyjnego jedynie na okres 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji. Dniem złożenia wniosku w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w przedmiotowej sprawie był dzień [...] października 2010 r., co oznacza, że termin 12 miesięcy, określony w art. 58 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upłynął w dniu [...] października 2011 r. W ocenie Ministra, odliczeniu od biegu terminu przeznaczonego na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego podlega 231-dniowy okres, w trakcie którego postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego było zawieszone, z uwagi na przystąpienie do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, liczony od dnia [...] lutego 2011 r., tj. od dnia następującego po dniu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, do dnia [...] października 2011 r., tj. do dnia, w którym upłynął maksymalny 12-miesięczny termin, określony w art. 58 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z kolei pismami datowanymi na dzień [...] lipca 2012 r., Prezydent [...] na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we W. oraz [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. Poza tym pismem datowanym na dzień [...] lipca 2012 r., Skarżący na podstawie ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (wersja obowiązująca w dacie prowadzonych uzgodnień - Dz. U. z 2006 r. Nr 100, poz. 696, z późn. zm.), zwanej dalej "Prawem lotniczym", skierował prośbę o uzgodnienie projektu decyzji do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego.

W ocenie Ministra wystąpienie o uzgodnienie projektu decyzji stanowi termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Po przeanalizowaniu przebiegu procedury uzgodnień organ odwoławczy ocenił, że wliczeniu do 65-dniowego terminu na wydanie przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej nie podlega okres 20 dni, liczonych od dnia [...] lipca 2012 r., tj. od dnia następującego po dniu nadania pisma z dnia [...] lipca 2012 r. zawierającego prośbę o uzgodnienie projektu decyzji do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, do dnia [...] sierpnia 2012 r., tj. do dnia, w którym do Urzędu Miejskiego W. wpłynęło postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. o uzgodnieniu projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zdaniem Ministra w postępowaniu lokalizacyjnym przeprowadzonym przez Skarżącego nie miały miejsca żadne inne czynności ani zdarzenia, których terminy mogłyby zostać odliczone od czasu trwania postępowania na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że po arytmetycznym odliczeniu od okresu trwania całego postępowania, tj. od 726 dni, ustawowych 65 dni przewidzianych na wydanie decyzji lokalizacyjnej, 12 dni związanych z wezwaniem inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku, 231 dni zawieszenia postępowania oraz 20 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji, otrzymuje się liczbę dni zwłoki w wydaniu przedmiotowej decyzji, mierzonej liczbą dni powyżej 65 wskazanych przez ustawodawcę, która wynosi 398 dni, a nie jak ustalił organ wojewódzki - 342 dni.

W ocenie organu odwoławczego Wojewoda [...] błędnie ustalił okres zwłoki Prezydenta [...] w wydaniu omawianej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, albowiem bezpodstawnie odliczył od ustawowego terminu następujące okresy:

- 20-dniowy okres (niepokrywający się z okresem przewidzianym na uzupełnienie wniosku przez inwestora, tj. od dnia [...] grudnia 2010 r. do dnia [...] grudnia 2010 r.) związany z pismem w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. od dnia [...] grudnia 2010 r. do dnia [...] stycznia 2011 r. (data wpływu odpowiedzi Biura Rozwoju W.);

- okres związany z przekazaniem projektu decyzji do uzgodnienia z Dowództwem Sił Powietrznych RP i Szefem Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego we W., liczony od dnia [...] sierpnia 2012 r. (dzień następujący po dniu wpływu postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W.) do dnia [...] września 2012 r. (obwieszczenie o wydaniu postanowień uzgadniających).

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że błędem organu I instancji mającym znaczenie w sprawie było też nieprawidłowe ustalenie przez Wojewodę [...] początku okresu zawieszenia postępowania, a co za tym idzie, odliczenie okresu 225 dni, zamiast prawidłowo 231 dni.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że poczynione przez Prezydenta [...] ustalenia, że teren przedmiotowej inwestycji położony był na obszarze, dla którego przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiły przejaw realizacji podstawowego obowiązku należącego do organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, wynikającego z art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego też okoliczność związana z wystosowaniem przez Prezydenta [...] pisma z dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może uzasadniać, zdaniem organu II instancji, przekroczenia 65-dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zdaniem organu odwoławczego wbrew stanowisku organu I instancji, w przedmiotowej sprawie nie zachodziła konieczność uzgodnienia projektu decyzji z właściwym wojewódzkim sztabem wojskowym. Przepisy ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (wersja obowiązująca w dacie prowadzonych przez Skarżącego uzgodnień - Dz. U. z 2012 r., poz. 461), zwanej dalej "ustawą o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskie/', w art. 14 ust. 3 pkt 8 wskazują, iż szefowie wojewódzkich sztabów wojskowych w sprawach operacyjno-obronnych i rządowej administracji niezespolonej wykonują zadania z zakresu udziału w planowaniu przestrzennego zagospodarowania, ze względu na potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa. Z zapisu ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej wynika, iż udział szefów wojewódzkich sztabów wojskowych jest konieczny w sytuacji sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i w procedurze planistycznej dokonują oni uzgodnień we wskazanym zakresie. Uregulowaniu temu odpowiada treść art. 11 pkt 6 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym projekt studium podlega opiniowaniu przez właściwe organy wojskowe oraz art. 17 pkt 6 lit. b ww. ustawy, zgodnie z którym projekt planu zagospodarowania przestrzennego podlega uzgodnieniu z właściwymi organami wojskowymi.

Ponadto z żadnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego nie wynika obowiązek uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z Dowództwem Sił Powietrznych RP. W związku z brakiem uregulowań prawnych zobowiązujących organ lokalizacyjny do wystąpienia o uzgodnienie projektu decyzji do omawianych podmiotów, okres uzgodnienia projektu decyzji z Dowództwem Sił Powietrznych RP oraz Szefem Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego we [...] nie podlega odliczeniu od ustawowego terminu 65 dni.

Organ odwoławczy podkreślił, że zawiadomienie stron w drodze obwieszczenia o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w tym z postanowieniami uzgadniającymi, a także zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu należą do zwykłych czynności procesowych organu prowadzącego postępowanie, niewymagających od organu dokonania dodatkowych, nadzwyczajnych starań i nie można ich uznać za czynności przerywające bieg ustawowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej.

W związku z powyższym, w ocenie Ministra, okres przeznaczony na zawiadomienie stron o wydanych postanowieniach uzgadniających i możliwości zapoznania się z ich treścią nie podlega odliczeniu od 65-dniowego terminu ustawowego, gdyż nie jest to czynność o charakterze nadzwyczajnym. Obwieszczenie, zgodnie z treścią art. 49 Kpa, stanowi jedną z form doręczenia, która służy usprawnieniu i przyśpieszeniu postępowania, likwiduje praktyczne trudności z właściwym ustaleniem stron (Z. Niewiadomski [red.], Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2008, str. 417).

Ponadto, zdaniem organu II instancji, Wojewoda [...] niezasadnie nie odliczył od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dodatkowych 6 dni związanych z zawieszeniem postępowania, a mianowicie okresu od dnia następującego po dniu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, tj. od dnia [...] lutego 2011 r., do dnia nadania postanowienia o zawieszeniu w placówce operatora pocztowego w celu doręczenia go wnioskodawcy, tj. do dnia [...] marca 2011 r.

W ocenie organu odwoławczego postanowienie Wojewody [...] wydane zostało z naruszeniem art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązkiem organu I instancji było bowiem określenie wysokości kary w kwocie odpowiadającej rzeczywistej zwłoce Prezydenta [...] w wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Termin na wydanie przedmiotowej decyzji został przekroczony przez organ o 398 dni, co winno być równoznaczne z wymierzeniem Prezydentowi [...] kary pieniężnej w wysokości [...] zł (słownie: [...]), a nie - jak to uczynił organ I instancji - z wymierzeniem kary w wysokości [...] zł (słownie: [...]) za 342 dni zwłoki.

W wyniku dokonanej analizy Minister uznał, iż organ wojewódzki dopuścił się naruszenia przepisów prawa, tj. art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże naruszenie to nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa, a zatem brak było podstaw do uchylenia przez organ odwoławczy postanowienia Wojewody [...] oraz wymierzenia Prezydentowi [...] kary pieniężnej w większej wysokości.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącego organ przede wszystkim wyjaśnił, że w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego obarczony jest brakami, wówczas odliczeniu od okresu trwania postępowania podlega okres związany z wezwaniem inwestora do uzupełnienia wniosku, liczony od dnia następującego po dniu nadania wezwania do dnia wpływu uzupełnionych braków (tak jak w przedmiotowej sprawie odliczono okres od dnia [...] grudnia 2010 r. do dnia [...] grudnia 2010 r.), bowiem jest to okres opóźnienia powstałego z winy strony. Wbrew twierdzeniu skarżącego, brak jest natomiast przesłanek przemawiających za uznaniem, że terminem podlegającym odliczeniu jest również okres pomiędzy wpływem niekompletnego wniosku, a wezwaniem wnioskodawcy do uzupełnienia braków we wniosku. Ocena wniosku pod względem zachowania wymogów formalnych stanowi zwykłą czynność procesową, konieczną do dopełnienia w każdym postępowaniu administracyjnym i nie podlega odliczeniu od terminu załatwienia sprawy (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2017 r., sygn. akt IV SAA/Va 3092/16, z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1182/16, oraz z dnia 31 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2165/10). Organ wymierzający karę za nieterminowe wydanie decyzji lokalizacyjnej ma obowiązek zbadać zachowanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) po wpływie do urzędu wniosku pod kątem szybkości w podejmowaniu działań służących zapewnieniu właściwego toku postępowania. Przyjęcie odmiennego poglądu mogłoby doprowadzić do swoistego paraliżu postępowania, spowodowanego przeświadczeniem organu, iż dopóki wniosek inwestora pozostaje niekompletny, to termin 65-dniowy nie biegnie i tym samym organ nie naraża się na ewentualną karę za przekroczenie ww. terminu.

Organ podkreślił, iż stanowisko skarżącego odnośnie początku biegu 65-dniowego terminu jest sprzeczne z literalnym brzmieniem art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który jednoznacznie wskazuje, że termin na wydanie decyzji lokalizacyjnej rozpoczyna bieg od dnia złożenia wniosku, bez względu na jego kompletność.

Organ za pozbawione podstaw uznał twierdzenia Prezydenta [...], że od 726-dniowego okresu trwania postępowania podlegało odliczeniu łącznie 387 dni (zgodnie z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a 65-dniowy termin załatwienia sprawy został przekroczony jedynie o 274 dni.

Organ wymierzający karę za nieterminowe wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje ustaleń na podstawie akt dotyczących wydania tej decyzji, ale tylko w takim zakresie, jaki wynika z regulacji odnoszących się do tego szczególnego postępowania, tj. z regulacji zawartych w przepisach art. 51 ust. 2, 2a, 2b, 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem organ nie jest uprawniony do oceny merytorycznej postępowania zakończonego wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W trakcie prowadzenia postępowania w sprawie ukarania organu odpowiedzialnego za nieterminowe wydanie decyzji lokalizacyjnej właściwy organ nie może zajmować się przyszłą realizacją inwestycji. Okoliczności jakie nastąpiły już po zakończeniu postępowania lokalizacyjnego, nie są w ogóle przedmiotem analizy w postępowaniu o wymierzenie kary za nieterminowe wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Prezydent [...] wniósł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów art. 51 ust. 2 i ust. 2c w związku z art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną ich wykładnię. Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia.

Zdaniem Skarżącego, Minister Infrastruktury i Budownictwa w swoim postanowieniu nie przedstawił jednoznacznego dowodu na to, że Prezydent [...] w latach 2010-2012 stosował błędną wykładnię przepisu art. 51 ust. 2 i 2c upzp w związku z art. 52 ust. 2 upzp i że wykładnia ta nie może znaleźć zastosowania w chwili obecnej. Kara, o której mowa w art. 51 ust. 2, ma charakter przede wszystkim prewencyjny (nie represyjny) - jej zadaniem jest dyscyplinowanie organów lokalizacyjnych w zakresie czasu trwania postępowań administracyjnych.

Kara ta jest rodzajem sankcji administracyjnej. Do dnia 01.06.2017 r. nie było w obowiązującym polskim prawie regulacji ogólnej normującej: pojęcie sankcji administracyjnej, zasady odpowiedzialności, ustania karalności z uwagi na upływ czasu etc. Z punktu widzenia materialnoprawnych gwarancji sankcji administracyjnej niezwykle ważne są postanowienia Komitetu Ministrów Rady Europy (nr R(91) 1 z dnia 13 lutego 1991 roku w sprawie sankcji administracyjnych. "W sprawie pojęcia i charakteru sankcji administracyjnych oraz zakresu ich stosowania wypowiedział się w Rekomendacjach Komitet Ministrów Rady Europy (nr R(91) 1 z dnia 13 lutego 1991 roku). Postanowienia Rekomendacji ustalają wzorzec i standardy postępowania. Nie mają jednak mocy wiążącej. Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie nie zostały zachowane określone w tym dokumencie zasady:

- w świetle niejednolitego orzecznictwa do dwóch identycznie brzmiących przepisów prawa (art. 51 ust. 2 upzp i art. 35 ust.6 Pr.bud) przesłanki wymierzania sankcji na podstawie art. 51 ust. 2 upzp nie są jednoznacznie oznaczone;

- wojewoda wszczął postępowanie na podstawie art. 51 ust. 2 upzp prawie 3 lata po wydaniu decyzji lokalizacyjnej, tak więc swoje działania Wojewoda podjął ze znacznym opóźnieniem.

W dniu 01.06.2017 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. (Dz. U. poz. 935), w tym m. in. przepisy Działu IVa o administracyjnych karach pieniężnych. Ustawodawca zdefiniował karę administracyjną, a także określił m. in.: okoliczności, jakie organ administracji publicznej powinien brać pod uwagę wymierzając administracyjną karę pieniężną (np. wagę i okoliczności naruszenia prawa), zasadę stosowania ustawy względniejszej dla strony (a przez analogię - być może orzecznictwa względniejszego dla strony?), czas przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (5 lat), ulgi w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej. Przepisy kpa są obecnie uzupełnieniem przepisów o karach administracyjnych zawartych w ustawach szczególnych (np. upzp).

Wprawdzie art. 16. ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. stanowi, że "Do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym", to jednak nie można zignorować faktu, że nowela kpa wypełnia lukę w obowiązującym systemie prawnym dotyczącym administracyjnych kar pieniężnych, jest odpowiedzią na dotychczasowe problemy i brak jednoznacznych regulacji dotyczących kar w aktach prawnych, m. in. w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W kwietniu 2014 r., kiedy tylko zaistniało niewielkie prawdopodobieństwo nałożenia na Prezydenta kary, organ lokalizacyjny natychmiast podjął kroki w celu wyeliminowania ewentualnych spornych okresów do odliczenia z terminu 65 dni, tak by być w zgodzie z zasadami obliczania terminów przyjętymi przez Wojewodę, mimo, że tut, organ się z nimi nie zgadza. Stosowana przez Prezydenta [...] wykładnia przepisów art. 52 ust. 2 i 2c UPZP znajdowała i znajduje potwierdzenie w orzecznictwie i doktrynie, a więc tym bardziej za nieuzasadnione należy uznać nakładanie dotkliwych kar finansowych za stosowanie jednej z możliwych wykładni.

W zaistniałej sytuacji - karania po kilku latach od ewentualnego przekroczenia terminu - całkowicie wypaczona zostaje istota administracyjnej kary pieniężnej, której podstawowym celem (w wypadku art. 51 ust. 2 i 2c upzp) jest prewencja, dyscyplinowanie organu lokalizacyjnego i zapobieganie przewlekłości prowadzonych przez niego postępowań, ocenianej szczególnie przez pryzmat skutków działań organu dla inwestora.

W 2010 r. nie istniało orzecznictwo do nowego brzmienia art. 51 (ust. 2 do 2c), zatem naturalne było przyjęcie przez organ I instancji założenia (zgodnego z orzecznictwem sądowym), że orzecznictwo do analogicznych przepisów art. 35 ust. 6 i 8 Prawa budowlanego jest właściwe w sprawach wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przyjmując, że bieg terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 upzp rozpoczyna się w dniu złożenia do organu kompletnego wniosku, tj. wniosku spełniającego wymogi art. 63 §2 kpa i art. 52 ust. 2 upzp, tut. organ oparł się bogatym orzecznictwie do analogicznych przepisów ustawy Prawo budowlane i na fachowej literaturze przedmiotu, gdzie również podkreślano, że bieg terminu 65 dni rozpoczyna się z chwilą złożenia kompletnego wniosku. Z uwagi na wagę zaprezentowanej wykładni, jej spójność i logiczny układ, skarżący zacytował w całości uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2009 r. II OSK 571/08. Tak więc przyjęcie, że początek terminu 65 dni następuje z chwilą doręczenia organowi kompletnego, jednoznacznego wniosku spełniającego wymogi art. 63 §2 kpa i art. 52 ust. 2 upzp należy uznać za zgodne z prawem, a także powszechnie akceptowalne w doktrynie i orzecznictwie.

Prezydentowi [...] nie można zarzucić stosowania błędnej wykładni art. 51 ust. 2 i 2c w latach 2010 - 2012, a tym samym kary naliczone przez Wojewodę i Ministra, wynikające z przyjęcia przez Nich innej wykładni są nieadekwatne.

Biorąc pod uwagę wykładnię, jaką stosował skarżący w latach 2010-2012, znajdującą potwierdzenie w orzecznictwie, należy stwierdzić, że bieg terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 upzp rozpoczął się w dniu następnym po dniu złożenia kompletnego wniosku ([...].12.2010 r.), tj. w dniu [...].12.2010 r.

Termin wydania decyzji wynosi w niniejszej sprawie 663 dni (od [...].12.2010 r. do [...].10.2012 r.). Z biegu terminu należy odliczyć:

• okres 65 dni, o którym mowa w art. 51 ust. 2 upzp

• okresy, które wymienia Wojewoda w swoim postanowieniu:

o 20-dniowy okres (niepokrywający się z okresem uzupełniania wniosku) związany z pismem w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego od dnia [...] grudnia 2010 r. do [...] stycznia 2011 r. (data wpływu odpowiedzi Biura Rozwoju W.);

o 62-dniowy okres związany z uzgadnianiem projektu decyzji: od [...] lipca 2012 r. (dzień następny po dniu nadania wniosku do Dowództwa Sił Powietrznych oraz Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego) do [...] września 2012 r. (obwieszczenie o wydaniu postanowień;

• okres zawieszenia postępowania - tj. 242 dni (od dnia wydania (podpisania i rejestracji) postanowienia o zawieszeniu postępowania do dnia wydania (podpisania i rejestracji) postanowienia o podjęciu postępowania - na podstawie interpretacji zawartej w wyroku przywołanym przez Ministra - VII SA/Wa 2655/14, str. 14 postanowienia)

Tak więc w niniejszej sprawie termin, o którym mowa w art. 51 ust, 2 upzp został przekroczony przez skarżącego o 274 dni (czyli kwota kary administracyjnej nie powinna przekroczyć [...]).

Skarżący podkreślił, że inwestycja nie powstała. W dniu [...].05.2013 r. weszła w życie uchwała Rady Miejskiej W. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] we W., która automatycznie wygasiła decyzję lokalizacyjną z dnia [...].10.2012 r. Wojewoda wszczynając swoje postępowanie w dniu [...].02.2015 r. badał postępowanie administracyjne zakończone decyzją lokalizacyjną, którą plan miejscowy wyeliminował z obrotu prawnego prawie 2 lata wcześniej. Patrząc wyłącznie na literalne brzmienie przepisu art. 51 ust. 2 upzp kara oczywiście jest słuszna. Jednak biorąc pod rozwagę ww. okoliczności i spoglądając na przepis art. 51 ust. 2 przez pryzmat jego celowości w tej konkretnej sprawie - można mieć już wątpliwości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nie narusza prawa.

Przepis art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakłada obowiązek wymierzenia kary pieniężnej organowi, który nie wydał decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego w terminie 65 dni od daty złożenia wniosku. Treść przepisu niewątpliwie wskazuje, że przewidywana w nim kara ma charakter obligatoryjny, w przypadkach, w których zakreślony termin do rozpoznania wniosku nie zostanie dochowany. Wysokość kary została precyzyjnie określona i wynosi 500 zł za każdy dzień zwłoki. Jednocześnie treść ust. 2c tego przepisu wskazuje, iż jedyne odstępstwo od wymierzenia obligatoryjnej kary polega na tym, że do zakreślonego terminu na przeprowadzenie i zakończenie postępowania w sprawie lokalizacji celu publicznego, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Tylko wykazanie powyższych przesłanek przez organ prowadzący postępowanie w sprawie lokalizacji celu publicznego stanowi podstawę do uznania, iż zwłoka w wydaniu decyzji nie nastąpiła i w tej sytuacji do odstąpienia od wymierzenia kary, albo też do uznania, że zwłoka trwała krócej, co będzie miało jedynie wpływ na wymiar kary.

W przedmiotowej sprawie skarżący nie kwestionuje faktu, iż postępowanie dotyczące lokalizacji celu publicznego toczyło się z przekroczeniem terminu 65 dniowego określonego w art. 51 ust. 2 w/w ustawy. Twierdzi, że nie pozostawał w tak długiej zwłoce, jak ustalił organ odwoławczy (wynoszącej 398 dni), gdyż przekroczenie terminu było usprawiedliwione w okresie wynoszącym 387 dni, co oznacza, że ustawowy termin na załatwienie sprawy został przekroczony o 274 dni.

W ocenie sądu stanowisko skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie, a okoliczności wskazywane jako wykluczające pozostawanie w zwłoce, w istocie jej nie usprawiedliwiają i nie mogą spowodować ograniczenia odpowiedzialności.

Przesłanki określone w art. 51 ust. 2c omawianej ustawy, to wyjątkowe i szczególne sytuacje, wynikające w toku konkretnego postępowania, które dlatego usprawiedliwiają organ, że albo stanowią przeszkodę w prowadzeniu postępowania, albo wynikają z potrzeby wykonania przez organ wymaganego obowiązku, jak obowiązek uzgodnienia decyzji wynikający z art. 53 ust. 4 powołanej ustawy.

Przekonanie skarżącego, iż organ odwoławczy nie uwzględnił w sposób prawidłowy okresu postępowania, który wiązał się z takimi właśnie szczególnymi sytuacjami i usprawiedliwiał zwłokę w załatwieniu sprawy jest niezasadne.

Skarżący powołuje się na potrzebę zastosowania w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym nałożenia kary administracyjnej zasad wynikających zarówno ze znowelizowanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jak też zasad zawartych w Rekomendacjach Komitetu Ministrów Rady Europy nr R (91) z dnia 13 lutego 1991 r. w sprawie sankcji administracyjnych, w związku z przekonaniem, iż przy ich zastosowaniu właściwe byłoby odstąpienie od wymierzenia kary.

Należy zauważyć, że ze względu na treść art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r., poz. 935) do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, co oznacza, że w zakresie wymierzenia kary zastosowanie znajdowały wyłącznie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie można zgodzić się ze skarżącym, że art. 51 ust. 2c jest niejednoznaczny i tym samym trudny w stosowaniu, bo zawiera jedynie ogólnikowe sformułowania dotyczące okresów podlegających odliczeniu od ustawowego terminu przewidzianego do zakończenia postępowania.

W ocenie sądu treść przepisu nie budzi wątpliwości. Przesłanki usprawiedliwiające przedłużenie toku tego rodzaju postępowania są odpowiednikiem wynikających z art. 35 kpa przesłanek usprawiedliwiających także wydłużenie podstawowego terminu do załatwienia sprawy administracyjnej.

Należy zauważyć, że kara wynikająca z art. 52 ust. 2 stawy nakładana jest na organ, który pozostawał w zwłoce. Oznacza to, że wymierzana jest w sytuacji zaistnienia przyczyn związanych wyłącznie z zaniedbaniami organu, które uniemożliwiły terminowe rozpatrywanie wniosku bez istniejącego obiektywnego usprawiedliwienia.

Z pewnością nie są obiektywnym usprawiedliwieniem wydłużenia postępowania typowe czynności podejmowane przez organ w każdym postępowaniu związane ze stosowaniem obowiązujących zasad postępowania i nie jest nim również zachowanie organu, które w wyniku zaniedbań w stosowaniu zasad postępowania do zwłoki doprowadziło.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż bieg terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu o wydanie decyzji lokalizacyjnej należy liczyć od następnego dnia po złożeniu wniosku, nie zaś od dnia uzupełnienia jego braków przez wnioskodawcę, zaś okresem, który może podlegać odliczeniu, może być wyłącznie okres związany z oczekiwaniem organu na uzupełnienie braków wniosku, o ile organ dokonał prawidłowo czynności polegającej na wezwaniu do uzupełnienia braków wniosku. Tylko prawidłowo dokonana czynność wezwania do uzupełnienia braków wniosku pozwala wykazać, że organ nie może prowadzić postępowania z przyczyn leżących po stronie wnioskodawcy, zaś bezskuteczny upływ zakreślonego stronie terminu pozwala zgodnie z treścią art. 64 § 2 kpa zakończyć postępowanie pozostawieniem złożonego wniosku bez rozpoznania.

Do takiego wniosku prowadzi zarówno wykładnia językowa, jak też celowościowa art. 51 ust. 2 ustawy. Przepis posługuje się jako datą początkową terminu określeniem "od dnia złożenia wniosku". Jego zaś celem jest zagwarantowanie ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w terminie, który ustawodawca uznał za rozsądny biorąc pod uwagę specyfikę tego rodzaju postępowania, wydłużając go w stosunku do terminów określonych w art. 35 kpa. Dlatego nie może być wątpliwości, że organ prowadzący postępowanie lokalizacyjne nie jest uprawniony do tak daleko idącej ingerencji w długość postępowania, jaką przypisuje sobie skarżący. Nie może dowolnie decydować o tym kiedy podejmie czynności do których jest zobligowany niezwłocznie po wniesieniu wniosku mimo, że ani kodeks postępowania administracyjnego, ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określają terminu, w którym organ powinien zakończyć czynności związane z badaniem kompletności wniosku i wezwaniem do uzupełnienia jego ewentualnych braków. Obowiązek niezwłocznego podjęcia tych działań wynika jednak z ustawowych terminów do zakończenia postępowania, gdyż ich przestrzeganie wymusza szybkość działania, a brak działania stanowi podstawę do przypisania organowi odpowiedzialności za zwłokę. Dlatego brak kompletności wniosku w sytuacji, gdy organ nie podjął koniecznych działań do wyeliminowania przeszkody w prowadzeniu postępowania, powoduje wyłączną odpowiedzialność organu za ten stan rzeczy.

Powoływanie się przez skarżącego na brak doświadczenia w stosowaniu tego przepisu w początkowym okresie jego funkcjonowania i możliwą odmienną, wykładnię przepisu co do początku biegu terminu do rozpatrzenia sprawy w przypadku braku kompletności wniosku, nie usprawiedliwia zachowania organu. Okoliczności te stanowią ryzyko, które organ świadomie podjął. Niezależnie od tego jak długo przepis obowiązywał, był znany organowi, a zatem znany był również określony w nim 65 – dniowy termin do zakończenia postępowania.

Mimo tej świadomości organ w tym postępowaniu pozostawał całkowicie bezczynny przez około 50 dni tj. od wpływu wniosku do dnia [...] grudnia 2010 r. co oznacza, że zlekceważył obowiązującą zasadę szybkości postępowania i z góry założył, że nie musi jej realizować. Ten okres bezczynności skonsumował przecież 2/3 okresu przewidzianego na rozpoznanie sprawy.

W tej sytuacji stopień zawinienia organu jest tak duży i miał tak istotny wpływ na nierozpatrzenie sprawy w ustawowym terminie, że nawet gdyby mogły znaleźć zastosowanie nowe zasady wymierzania kar administracyjnych, to bezczynność organu stanowiłaby okoliczność obciążającą przy wymiarze kary.

Zdaniem sądu orzecznictwo sądowoadministracyjne kształtujące się na gruncie przepisu art. 35 ustawy Prawo budowlane może mieć jedynie posiłkowe znaczenie w sprawach o wymierzenie kary pieniężnej za nieterminowe rozpoznanie wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Sąd nie podziela stanowiska o dopuszczalności uznania za początek biegu terminu do wydania decyzji o warunkach lokalizacji daty w której uzupełniono braki wniosku. W ocenie sądu w podanych przez skarżącego przykładowych wyrokach taki wniosek wyprowadzono z założenia, że organ w każdej sprawie realizuje swoje obowiązki i dokonuje niezwłocznej analizy kompletności wniosku. Przy takim założeniu tj. niezwłocznym i prawidłowym działaniu organu cały okres poświęcony uzupełnieniu braków podlegałby odliczeniu od ustawowego terminu na rozpoznanie sprawy, co w praktyce powodowałby, że od daty uzupełnienia braków wniosku organ dysponowałby nadal 65 dniowym lub niemal takim terminem do rozpoznania sprawy. W przytoczonym przez skarżącego bardzo szczegółowo uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 571/08 bardzo silnie sąd zaakcentował, że okresem usprawiedliwiającym opóźnienie w rozpoznaniu sprawy jest właśnie okres trwającego uzupełniania braków, który obiektywnie uniemożliwia organowi działanie.

To właśnie zachowanie organu w tej sprawie, a więc jego bezczynność konsumująca niemal cały okres przewidziany do zakończenia postępowania wskazuje, że taka wykładnia art. 51 ust. 2 ustawy jest nieprawidłowa i wyklucza osiągnięcie celu, któremu służy ta regulacja.

Sąd podziela w całości argumentację organu odwoławczego co do tego, że organ i instancji popełnił błąd przy ustaleniu okresu zwłoki, której w przedmiotowym postępowaniu dopuścił się Prezydent W. Organ prawidłowo ocenił, że nie znajduje usprawiedliwienia odliczenie od 65 - dniowego terminu na przeprowadzenie postępowania pozyskiwanie informacji na temat objęcia terenu projektowanej inwestycji ustaleniami opracowywanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przede wszystkim dlatego, że wyjaśnienie tej kwestii stanowi podstawowy obowiązek organu w tym postępowaniu, po drugie dlatego, że chodzi o informacje znajdujące się w posiadaniu organu, a ich długotrwałe przekazywanie między różnymi jednostkami organizacyjnymi stanowi tylko o brakach organizacyjnych w funkcjonowaniu organu.

Słusznie ocenił organ, że nie zachodziła potrzeba uzgadniania projektu decyzji z właściwym wojewódzkim sztabem wojskowym ze względu na wynikający z art. 14 ust. 3 pkt 8 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej wymóg uzgadniania przez ten organ jedynie projektów studium i planów zagospodarowania przestrzennego. Podobnie z obowiązujących przepisów nie wynikał obowiązek uzgodnienia projektu decyzji z Dowództwem Sił Powietrznych RP. Okres wydłużenia postępowania z tego więc powodu nie mógł stanowić usprawiedliwienia dla wymiaru kary.

Prawidłowo zauważył organ odwoławczy, że powinien zostać odliczony od terminu do załatwienia sprawy okres zawieszenia postępowania, jednak o 6 dni dłuższy aniżeli uwzględnił to organ I instancji, a więc od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania tj. od [...] lutego 2011 r. do dnia [...] października 2011 r., do którego zgodnie z treścią art. 58 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu postępowanie mogło być najdłużej zawieszone.

Z nadesłanych akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie lokalizacyjne prowadzone przez Prezydenta toczyło się przez 726 dni, z czego okres zwłoki wynosił 398 dni. Wyliczenie to jest prawidłowe i precyzyjne, uwzględnia wszystkie usprawiedliwione okresy mające wpływ na wydłużenie toku postępowania. Organ dokonał w sprawie niezbędnych czynności dla jej rozstrzygnięcia, ustalił prawidłowo stan faktyczny, dokonał wszechstronnej analizy materiału dowodowego, a wydane rozstrzygnięcie należycie umotywował w uzasadnieniu decyzji. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż postepowanie w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej niewątpliwie prowadzone było w sposób wadliwy, co skutkowało przekroczeniem ustawowego terminu.

Istotnie organ wymierzający karę za przekroczenie ustawowego terminu do rozpoznania wniosku o ustalenie lokalizacji celu publicznego, a więc nadzorujący w istocie prawidłowość prowadzonego postępowania powinien podjąć działania o wiele wcześniej aniżeli miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Jednak nie ma to wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia, gdyż znajdujący zastosowanie art. 51 ustawy nie upoważnia do odstąpienia od wymierzenia kary ze względu na upływ czasu. Na marginesie należy zauważyć, że nawet na gruncie przewidzianych w kpa zasad wymierzania kary pieniężnej w takiej sytuacji również możliwe byłoby wymierzenie kary pieniężnej, gdyż decyzja została wydana przed upływem 5 lat od naruszenia prawa przez organ.

Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że ustalenie dotyczące okresu zwłoki dokonane przez organ I instancji było wynikiem błędnej oceny ustaleń faktycznych jak też, że ta błędna ocena nie skutkowała rażącym naruszeniem prawa.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a. skargę oddalił.