Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3928/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2, art. 107 § 3, § 4, art. 136, art. 15, art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 77
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 233/17 w sprawie ze skargi [A.] w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia postanowienia o uzgodnieniu wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę [A.] w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia postanowienia o uzgodnieniu wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób.

Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

Postanowieniem z [...] lipca 2014 r. nr [...] Marszałek Województwa Podkarpackiego postanowił uzgodnić udzielenie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej Warszawa-Lublin-Rzeszów dla przedsiębiorcy [B.] Sp. z o.o. z siedzibą w W..

Postanowieniem z [...] lipca 2014 r. nr [...] Marszałek Województwa Mazowieckiego na podstawie 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej: k.p.a.) dopuścił [A.] z siedzibą w L. (dalej: [A.]) do udziału w postepowaniu o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej Warszawa-Lublin-Rzeszów dla przedsiębiorcy [B.] Sp. z o.o. z siedzibą w W..

Postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] Marszałek Województwa Mazowieckiego na podstawie 31 § 1 pkt 2 k.p.a. dopuścił [C.] (dalej: [C.] ) z siedzibą w L. do udziału w postepowaniu o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej Warszawa-Lublin-Rzeszów dla przedsiębiorcy [B.] Sp. z o.o. z siedzibą w W..

Wnioskiem z 30 października 2015 r., [A.] zwróciło się do Marszałka Województwa Podkarpackiego dalej: Marszałek) o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem tego organu z [...] lipca 2014 r. nr [...] o uzgodnieniu wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej Warszawa-Lublin-Rzeszów dla przedsiębiorcy [B.] Sp. z o.o. z siedzibą w W..

W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, że decyzja udzielająca zezwolenia na wykonywanie transportu została w postępowaniu odwoławczym uchylona z powodu niezbadania przez Marszałka zagrożeń dla istniejących już linii regularnych. Okoliczności tej nie zbadano także w postępowaniu uzgodnieniowym chociaż zagrożenie takie istniało w dniu wydawania postanowienia. Wprowadzenie 5 kursów [B.] Sp. z o.o. z siedzibą w W. było bezpośrednią przyczyną likwidacji z przyczyn ekonomicznych 14 kursów realizowanych przez 3 innych przewoźników na linii Lublin- Rzeszów. Zdaniem wnioskodawcy dowodziło to wyjścia na jaw nowych istotnych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania postanowienia nieznanych organowi, który je wydał, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej: k.p.a.). Ponadto postanowienie to nie zostało doręczone [A.], co mogłoby stanowić samoistna podstawę wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 31 § 3 k.p.a.

Postanowieniem z [...] listopada 2015 r., nr [...] Marszałek odmówił wznowienia postępowania w tej sprawie. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: SKO) z [...] stycznia 2016 r. nr [...].

Następnie postanowieniem z [...] maja 2016 r. nr [...] Marszałek wznowił postępowanie administracyjne objęte wnioskiem, a postanowieniem z [...] lipca 2016 r. nr [...] odmówił uchylenia własnego postanowienia z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej Warszawa-Lublin-Rzeszów dla przedsiębiorcy [B.] Sp. z o.o. z siedzibą w W..

W uzasadnieniu organ wskazał, że w jego ocenie przedstawione przez wnioskodawcę argumenty nie kwalifikują się do uchylenia postanowienia wydanego przez Marszałka Województwa Podkarpackiego w dniu [...] lipca 2014 r. znak [...]. Wypowiadając się co do pierwszej przesłanki wznowienia stwierdzono, że organ uzgadniający wydanie zezwolenie nie jest właściwy do badania zagrożenia rentowności dla już istniejących innych linii komunikacyjnych. Natomiast co do drugiej przesłanki podkreślono, że [A.] zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu w dniu [...] lipca 2014 r., a więc po wydaniu przez Marszałka postanowienia z dnia [...] lipca 2017 r. Nie było zatem stroną postępowania w dniu wydania tego postanowienia.

[A.] wniosło zażalenie na to postanowienie zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz reguł postępowania dowodowego (art. 7, art. 75, art. 77, art. 78 i art. 80 k.p.a.), które miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu strona żaląca wskazała, że organ przed wydaniem swego rozstrzygnięcia powinien przeprowadzić badanie potoku podróżnych w celu ustalenia stanu komunikacji na danej linii, a w szczególności potrzeb przewozowych.

Zażalenie złożyło również [C.] zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 61 § 4 i art. 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niepowiadomienie wszystkich stron postępowania o wznowieniu postępowania, a przez to uniemożliwienie [C.] czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie wypowiedzenia się przez to stowarzyszenie, co do zebranego materiału dowodowego oraz głoszonych żądań, co skutkowało wydaniem wadliwego postanowienia.

Postanowieniem z [...] listopada 2016 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a. SKO uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Odwołując się do art. 10 § 1 oraz art. 28 k.p.a. organ wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że organ I instancji nie powiadomił wszystkich stron postępowania o wznowieniu postępowania uniemożliwiając w ten sposób czynny udział w postępowaniu wszystkim stronom.

SKO wskazało, że postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego dopuścił [C.] do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Oznaczało to, że Stowarzyszeniu temu przysługiwało prawo do uczestniczenia na prawach strony nie tylko w postępowaniu głównym (w sprawie zezwolenia na wykonywanie przewozów), ale również w postępowaniu incydentalnym (w sprawie uzgodnienia przez Marszałka planowanej linii komunikacyjnej). Skoro zatem [C.] dopuszczono do udziału w postępowaniu w trybie art. 31 § 2 k.p.a., to przysługiwało mu prawo do udziału w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.). Wobec powyższego przyjąć należało, iż w tym zakresie nastąpiło w sprawie naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 28 i art. 29 k.p.a., albowiem organ nie ustalił kręgu stron toczącego się postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, [A.] wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając mu naruszenie m.in. art. 107 § 3 i § 4 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu istotnych faktów i dowodów mogących mieć wpływ na wynik sprawy, oraz art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji, gdy należało wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie oraz naruszenie art. 75 § 1, art. 76 i art. 76a k.p.a. Wskazało, że prowadzenie postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie na tle art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym jest bardzo trudne i pracochłonne, ponieważ przedmiotem postępowania dowodowego w tym zakresie jest wpływ niezaistniałej jeszcze sytuacji przyszłej (jaką jest uruchomienie nowych kursów na linii regularnej) na okoliczności istniejące aktualnie i mogące pojawić się w przyszłości tj. przyszłe funkcjonowanie dotychczas istniejących linii regularnych na przedmiotowej linii regularnej. Niemniej jednak trudności te nie mogą prowadzić do niestosowania w/w przepisu prawa.

Organ wniósł o oddalenie skargi.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, obecnie t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Zdaniem Sądu I instancji organ wykazał zaistnienie przesłanek do zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, SKO wydało zaskarżone postanowienie kasacyjne po ustaleniu, że organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a., który gwarantuje stronie postępowania czynny udział w prowadzonych czynnościach procesowych. Konsekwencją niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu jest powstanie istotnej wadliwości natury procesowej obarczającej postanowienie kończące to postępowanie. Może być ona podstawą do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Jeżeli więc strona postępowania, w tym również uczestnik na prawach strony, bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, to również nie miał możliwości wypowiedzenia się o zebranych przez organ dowodach, co z kolei musi przekładać się na uchybienia w obszarze ustalania prawdy obiektywnej, tj. uchybienia przepisom art. 7, 77 i 80 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że SKO słusznie zauważyło, iż Marszałek Województwa Mazowieckiego na podstawie art. 31 § 1, pkt 2, § 2 i § 3 k.p.a. dopuścił [C.] do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, na ten fakt zwróciło uwagę organu odwoławczego [C.] w treści swego zażalenia. W ocenie Sądu SKO słusznie uznało zatem, że w/w Stowarzyszeniu przysługiwało prawo do uczestniczenia na prawach strony nie tylko w postępowaniu głównym ( tj. w sprawie zezwolenia na wykonywanie przewozów), ale również w postępowaniu incydentalnym (w sprawie uzgodnienia przez Marszałka planowanej linii komunikacyjnej). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wywodził, że to prawo Stowarzyszenie mogło realizować także w postępowaniach nadzwyczajnych dotyczących rozstrzygnięć merytorycznych oraz opiniujących. Sąd I instancji dodał też, że z żądaniem uchylenia postanowienia Marszałka wystąpiło również [C.], a więc podmiot którego uprawnienia zostały naruszone poprzez niezapewnienie czynnego udziału we wznowionym postępowaniu.

W tej sytuacji, Sąd I instancji stwierdził, że nie może być mowy o jakiejkolwiek postaci naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu dostrzeżone uchybienie nie mogło zostać konwalidowane działaniami naprawczymi SKO, bowiem w sposób oczywisty pozbawiono uczestnika na prawach strony jakiejkolwiek możliwości wypowiedzenia się o sprawie przed organem I instancji. Wydanie innego rozstrzygnięcia niż kasacyjne prowadziłoby do pominięcia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a., a także uchybienia przepisom art. 7, 10, 77 k.p.a., stanowiły wystarczającą podstawę do stwierdzenia konieczności powtórzenia postępowania przez organ I instancji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodło [A.] zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postepowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1. ark 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, polegające na ich niezastosowaniu w sprawie, kiedy należało skargę uwzględnić w całości, wobec naruszenia przepisów postępowania przez organ II instancji, tj. art. 107 § 3 i § 4 k.p.a. poprzez brak ujęcia w uzasadnieniu postanowienia wszystkich istotnych faktów i dowodów w sprawie, gdy naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, polegające na ich niezastosowaniu w sprawie, kiedy należało skargę uwzględnić w całości, wobec naruszenia przepisów postępowania przez organ II instancji , tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia organu I instancji gdy organ II instancji był zobligowany do wydania merytorycznego orzeczenia w sprawie, gdy naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy;

art. 151 p.p.s.a. polegające na jego zastosowaniu w sprawie i oddaleniu skargi, gdy skargę należało uwzględnić.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie przytoczonych zarzutów podnosząc, że zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. narusza prawo, gdyż w sprawie zgromadzono wystarczający materiał dowodowy do jej rozstrzygnięcia merytorycznego. Ponadto, zdaniem [A.] uzasadnienie postanowienia organu II instancji jest niepełne, gdyż SKO w uzasadnieniu w żaden sposób nie odniosło się do argumentów i dowodów zaprezentowanych w postępowaniu zażaleniowym.

Strona skarżąca kasacyjnie szczególnie podkreślała, że prowadzenie postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie na tle art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym jest bardzo trudne i pracochłonne, ponieważ przedmiotem postępowania dowodowego jest wpływ niezaistniałej jeszcze sytuacji przyszłej (jaką jest uruchomienie nowych kursów na linii regularnej) na okoliczności istniejące aktualnie i mogące pojawić się w przyszłości tj. przyszłe funkcjonowanie dotychczas istniejących linii regularnych na przedmiotowej linii regularnej. Niemniej jednak trudności te nie mogą prowadzić do niestosowania w/w przepisu prawa.

Skarżące kasacyjnie [A.] wywodziło, że SKO nie odniosło się do wskazanych przez mnie dowodów i argumentów, a w jego ocenie materiał dowodowy pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. Zdaniem [A.] nieistotne były w tym przypadku uchybienia formalne w postaci braku udziału w postępowaniu innego uczestnika postępowania i nie miało to wpływu na wynik sprawy wobec faktu prezentowania przez tego uczestnika zbieżnego stanowiska ze skarżącym [A.] w postępowaniu głównym przed Marszałkiem Województwa Mazowieckiego oraz przed SKO w W..

Odwołując się do judykatury [A.] podnosiło, że użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że 'konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zatem brak jego stwierdzenia wyklucza zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., a sprawa w takiej sytuacji winna być rozpoznana merytorycznie.

Organ nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Pismem procesowym z 2 marca 2020 r, [A.] wniosło o odroczenie rozprawy wyznaczonej przed Naczelnym Sadem Administracyjnym na 3 marca 2020 r. i przedstawienie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości składowi siedmiu sędziów.

W piśmie datowanym również 2 marca 2020 r. [A.] przedstawiło dalsze argumenty stanowiące uzupełnienie zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu I instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

W rozpatrywanej skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie ark 134 § 1 w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., których naruszenie powiązano z naruszeniem art. 107 § 3 i § 4 i art. 138 § 2 k.p.a., zarzucając również naruszenie art.151 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego specyfika oraz komplementarny charakter przedstawionych zarzutów uprawniają do odniesienia się do nich łącznie.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis ten może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy Sąd I instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy. Taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznanej sprawie. Niewątpliwie Sąd I instancji rozpoznał istotę sprawy, dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia, gdyż dokonał oceny prawidłowości postępowania przez SKO z uwzględnieniem przepisów procesowych, istotnych dla dokonania tej oceny. To, że skarżące [A.] nie zgadza się z oceną dokonaną przez Sąd I instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Nie jest dopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kwestionowanie wyniku sądowej kontroli ustaleń faktycznych sformułowanych przez organ. Również w ramach zarzutu naruszenia tego przepisu nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 17 września 2018 r. sygn. akt II OSK 3343/17, LEX nr 2571971).

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art.151 p.p.s.a. należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie wskazuje się, iż przepisy te należą do tzw. przepisów wynikowych i warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia, czy niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że naruszenie tych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Tak więc strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się w zarzucie naruszenia przepisów postępowania na uchybienie tym przepisom prawa zobowiązana jest powiązać taki zarzut z naruszeniem konkretnych przepisów, którym jej zdaniem, uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. W konsekwencji, istotę sporu identyfikuje zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., przepisy art. 107 § 3 i § 4 k.p.a. dotyczą bowiem uzasadnienia decyzji, a w zw. z dyspozycją art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ich naruszenie musiałby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wykazano bowiem skarżące kasacyjnie [A.] naruszenia tych przepisów upatruje w braku odniesienia się przez organ II instancji do argumentów i dowodów zaprezentowanych w postępowaniu zażaleniowym, w tym dotyczących naruszenia art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym, co do zasady podziela prezentowany powszechnie w orzecznictwie pogląd, iż przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Przepis ten ogranicza możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Jedynie zatem w przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, zaś zgromadzony materiał dowodowy zawiera takie braki, które uniemożliwiają wręcz orzekanie w sprawie przez organ odwoławczy, zaś wspomniane braki, ze względu na ich rozmiar, nie mogą być uzupełnione w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego, przeprowadzonego przez organ odwoławczy lub zleconego w trybie art. 136 k.p.a., uzasadnione jest wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W tym miejscu, na marginesie zaznaczyć należy, że wzorzec normatywny badania prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w rozpatrywanej sprawie stanowią przepisy k.p.a. w brzmieniu nieuwzgledniającym nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) bowiem zaskarżona decyzja zapadła [...] listopada 2016 r.

Kontrolując prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. należy mieć na względzie, że zastosowanie tego przepisu nie powinno następować automatycznie, po stwierdzeniu jakiegokolwiek naruszenia procedury administracyjnej, lecz po stwierdzeniu przez organ II instancji, że to naruszenie jest na tyle istotne, że powoduje konieczność ponownego jej przeprowadzenia ze względu na ochronę gwarantowanych, podstawowych uprawnień strony tego postępowania, w tym zachowania zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a.

W doktrynie wskazywano, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. może znaleźć zastosowanie np. w przypadku zaniechania przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji albo przeprowadzenia go w sposób powierzchowny, selektywny bądź z pominięciem obowiązujących zasad i rygorów czynności dowodowych (tak m.in. Z. Kmieciak [w:] Z. Kmieciak, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne, s. 98, lub B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, s. 729–730).

Na tle wcześniejszego brzmienia art. 138 § 2 k.p.a. podnoszono, że konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości występowała w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie, 1962, s. 226). Trafnie podkreślano w piśmiennictwie, że brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 223). Wskazywano, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne również wtedy, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, że czyni to sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie zezwala organowi drugiej instancji na zastosowanie art. 136. Do takich przypadków zaliczano np. zaniechanie przeprowadzenia rozprawy przez organ pierwszej instancji w sytuacji, gdy przepisy prawa nakazywały jej przeprowadzenie (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie, 1962, s. 226).

W doktrynie i w ugruntowanym orzecznictwie sądowym, przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to nie kwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Podkreślenia przy tym wymaga, że brak możliwości rozstrzygnięcia merytorycznego wynikać powinien przede wszystkim z rażących wad procesowych polegających np. na pominięciu stron postępowaniu lub niewłaściwym ustaleniu kręgu stron, braku właściwego ustalenia podstawy materialnoprawnej, w oparciu o którą prowadzone jest postępowanie, czy pominięcia obligatoryjnych elementów procesowych np. stanowiska innego organu w toku postępowania. Natomiast ewentualne braki dowodowe mogą być co do zasady uzupełnione na podstawie art. 136 k.p.a. (por. np. wyroki NSA z 16 października 2019 r. sygn. II OSK 3080/19, z 18 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2248/17, z 9 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2921/18, z 27 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 3210/17; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kierując się tymi uwarunkowaniami należy stwierdzić, że Sąd I instancji zasadnie uznał, iż w tej sprawie istniały podstawy do zastosowania omawianego przepisu. W toku postepowania przed organem pierwszej instancji pominięto bowiem jedną ze stron postepowania nie zapewniając jej udziału w sprawie, a wobec tego w sposób istotny naruszono jedną z podstawowych zasad postepowania administracyjnego określoną w art. 10 § 1 k.p.a. tj. zasadę czynnego udziału strony w postepowaniu. Uchybienie to mogłoby stanowić podstawę wznowienia postępowania. Takie naruszenie norm procesowych, jak trafnie zauważył Sąd I instancji stanowi istotną wadę postępowania, bowiem pominięcie jednej ze stron postępowania powoduje, że strona ta nie miała możliwości wypowiedzenia się co do wszystkich ustaleń faktycznych i przeprowadzonych dowodów. Słusznie zatem Sąd I instancji zauważył, że naruszenie to przekłada się też na uchybienia w obszarze postępowania dowodowego, a w efekcie ustalenia prawdy obiektywnej, w całym zakresie ustaleń istotnych w sprawie. Zwłaszcza, że w zażaleniu na postanowienie z [...] lipca 2016 r. [C.] zarzucało naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 61 § 4 i art. 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Jednocześnie naruszenie to nie mogło zostać konwalidowane przed SKO, bowiem prowadziłoby to do pominięcia kolejnej naczelnej zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. tj. zasady dwuinstancyjności.

W tym stanie Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do odroczenia rozprawy i przedstawienia zagadnienia prawnego składowi siedmiu sędziów. Zagadnienie przedstawione we wniosku [A.] dotyczy bowiem zastosowania art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym, zatem wniosek skarżącego kasacyjnie uznać należy, za co najmniej przedwczesny na tym etapie postępowania.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.