Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 28/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6165 Nasiennictwo i ochrona roślin uprawnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 6; art. 149 § 3; art. 151 § 1 i § 2; art. 156 § 1;
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c; art. 153; art. 200.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Monika Barszcz Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) sędzia WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2020 r., nr 101/2020, znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister" lub "organ") z [...] września 2020 r., [...] odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra z [...] lipca 2018 r., [...] zezwalającą Krajowemu Zrzeszeniu [...] (dalej: "Krajowe Zrzeszenie") na wprowadzenie do obrotu, z przeznaczeniem do stosowania w uprawie rzepaku ozimego środka ochrony roślin Modesto 480 FS.

II. Zaskarżone postanowienie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. W dniu [...] lipca 2018 r., po rozpatrzeniu wniosku z [...] lipca 2018 r. Krajowego Zrzeszenia, Minister zezwolił na wprowadzanie do obrotu, z przeznaczeniem do stosowania w uprawie rzepaku ozimego w celu zwalczania chowacza galasówka, pchełek ziemnych, miniarki kapuścianki, mszycy brzoskwiniowej oraz rolnic, środka ochrony roślin Modesto 480 FS - zezwolenie nr [...].

II.2. Wnioskiem z [...] sierpnia 2018 r. Fundacja [...] z siedzibą w [...] (dalej: "Skarżąca" lub "Fundacja"), zwróciła się do Ministra o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania, a także o dopuszczenie Fundacji do udziału postępowaniu na prawach strony, które zwieńczone zostało wskazaną wyżej ostateczną decyzją zezwoleniem nr [...] z [...] lipca 2018 r. wydaną na rzecz Krajowego Zrzeszenia. Ponadto, Fundacja wystąpiła o uchylenie wyżej wskazanego zezwolenia w całości oraz o odmowę jego ponownego wydania, a także o wstrzymanie wykonania tego zezwolenia.

II.3. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Minister postanowieniem z [...] września 2018 r., nr [...] odmówił wszczęcia z urzędu postępowania o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra z [...] lipca 2018 r., nr [...] zezwalającą na wprowadzenie do obrotu, z przeznaczeniem do stosowania w uprawie rzepaku ozimego środka ochrony roślin Modesto 480 FS. Organ wskazał, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania i dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu - jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny. W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia wskazano przede wszystkim na brak wypełnienia przez Fundację drugiej przesłanki przemawiającej za wszczęciem postępowania, tj. brak interesu społecznego. Jednocześnie Minister przyjął z uwagi na postanowienia zawarte w § 4 ust. 1 pkt 1.1 statusu Fundacji wskazujące, że celami statutowymi jest ochrona i zachowanie środowiska naturalnego, iż wypełniona jest przesłanka odnośnie celów statutowych.

II.4. Fundacja nie zgodziła się ze stanowiskiem Ministra i w dniu [...] października 2018 r. do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi wpłynęła skarga datowana na dzień [...] października 2018 r. Zaskarżonemu postanowieniu Fundacja zarzuciła naruszenie art. 147 k.p.a. w związku z art. 31 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że za żądaniem wszczęcia postępowania wznowieniowego nie przemawia interes społeczny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy żądanie Fundacji spełniło tę przesłankę oraz naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niepełne i niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

II.5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 marca 2020 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 3087/18 uchylił zaskarżone postanowienie z [...] września 2018 r., nr [...]. W wyroku tym WSA stwierdził, że Minister wadliwie przeniósł punkt ciężkości rozpoznania sprawy z przesłanki interesu społecznego na obronę wydanego zezwolenia. W ocenie WSA Fundacja wypełnia przesłanki art. 31 § 1 k.p.a. w zakresie wszczęcia postępowania albowiem jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji jak i przemawia za tym interes społeczny. Jak wskazano w powyższym wyroku interes społeczny może przemawiać za wszczęciem postępowania także wtedy, gdy organ administracyjny ma wiedzę co do naruszenia przepisów prawa i kompetencję do wszczęcia z urzędu postępowania, a mimo to nie wszczyna postępowania celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

II.6. Minister nie podzielił argumentacji WSA w Warszawie i wniósł skargę kasacyjną w dniu [...] maja 2019 r. zaskarżając w całości wskazany wyrok. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia Ministra z [...] września 2018 r., w sytuacji gdy organ był uprawniony do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu wobec niewykazania przez Fundację przesłanek żądania wszczęcia postępowania i dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Nadto, organ zarzucił przedmiotowemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 31 § 1 k.p.a. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu wyrażającym się w błędnym uznaniu, że za żądaniem wszczęcia postępowania i dopuszczenia Fundacji do udziału w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na wprowadzanie do obrotu środka ochrony roślin Modesto 480 FS przemawiał interes społeczny, w sytuacji gdy przesłanka ta wynikająca z tego przepisu nie została spełniona.

II.7. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 maja 2020 r. (II OSK 2618/19) oddalił skargę kasacyjną Ministra. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Fundacja wykazała, wbrew temu co twierdził Minister, zaistnienie interesu społecznego poprzez uprawdopodobnienie zagrożenia dla owadów zapylających, wynikającego z faktu, że w skład środka ochrony roślin Modesto 480 FS wchodzi substancja czynna chlotianidyna (jedna z substancji czynnych z grupy neonikotynoidów, zabroniona do stosowania jako zaprawa nasienna z uwagi na ocenę przeprowadzoną przez Europejski Urząd do Spraw Bezpieczeństwa Żywności, wynikiem której jest rozporządzanie wykonawcze Komisji (UE) nr 485/2013 z dnia 24 maja 2013 r. zmieniające rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 540/2011 w odniesieniu do warunków zatwierdzenia substancji czynnych: chlotianidyna, tiametoksam i imidachlopryd oraz zabraniające stosowania i sprzedaży nasion zaprawionych środkami ochrony roślin zawierającymi te substancje czynne).

II.8. Minister postanowieniem z [...] września 2020 r., nr [...], znak: [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra z [...] lipca 2018 r., [...] zezwalającą na wprowadzenie do obrotu, z przeznaczeniem do stosowania w uprawie rzepaku ozimego środka ochrony roślin Modesto 480 FS wydaną na rzecz Krajowego Zrzeszenia. Organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie ostateczna decyzja Ministra z [...] lipca 2018 r. miała charakter czasowy (terminowy) i zezwalała Krajowemu Zrzeszeniu na wprowadzanie do obrotu środka ochrony roślin Modesto 480 FS oraz jego zastosowanie do dnia [...] listopada 2018 r. W rezultacie, Minister wskazał, że wymieniona decyzja przyznawała Krajowemu Zrzeszeniu prawo do wprowadzania do obrotu środka ochrony roślin Modesto 480 FS jedynie do [...] listopada 2018 r. Po upływie tego terminu Krajowe Zrzeszenie utraciło uprawnienie do wprowadzania ww. środka do obrotu (na skutek wygaśnięcia decyzji i praw z niej wynikających). Zdaniem Ministra, w związku z upływem okresu na jaki przyznano prawo przestał istnieć stan faktyczny, który mógłby regulować w postępowaniu wznowieniowym. Ewentualne wszczęcie postępowania wznowieniowego nie mogłoby doprowadzić do uchylenia decyzji i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, które mogłoby być wykonane. W związku z tym, Minister zauważył, że w chwili obecnej decyzja Ministra z [...] lipca 2018 r., nr [...] już wygasła i nie funkcjonuje w obrocie prawnym. Co za tym idzie, skoro decyzja ta nie obowiązuje to nie istnieje wobec tego przedmiot postępowania, który mógłby podlegać ponownej ocenie. Z tego też względu, wznowienie postępowania w wyniku pozytywnego rozpatrzenia wniosku Fundacji i następnie dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu nie mogłoby doprowadzić, nawet przy uznaniu racji przemawiających za słusznością stanowiska prezentowanego przez rzeczoną Fundację, do podjęcia przez organ któregokolwiek z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy postępowanie toczyłoby się w stosunku do decyzji, która przestała istnieć (wygasła z mocy prawa z dniem [...] listopada 2018 r.). Minister podkreślił, że instytucja wznowienia postępowania jest uruchamiana z założeniem, że może doprowadzić do wzruszenia i zmiany wydanych uprzednio decyzji, jeśli poprzedzające ich wydanie postępowanie było dotknięte enumeratywnie wymienionymi wadami, co jest niemożliwe w niniejszej sprawie wobec wygaśnięcia decyzji (zezwolenia).

III.1. Pismem z [...] października 2020 r. Fundacja wywiodła skargę na postanowienie Ministra z [...] września 2020 r., [...] zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

(i) przepisów postępowania, tj.:

1. art. 149 § 3 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 149 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 i art. 31 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra z [...] lipca 2018 r., nr [...] oraz odmawiającego dopuszczenia Fundacji do udziału w tym postępowaniu na prawach strony - pomimo braku stosownych ku temu przesłanek wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, przy jednoczesnym istnieniu podstaw zawartych w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. do wznowienia postępowania zakończonego decyzją;

2. art. 151 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w zw. z art. 145 § 1 pkt. 6 k.p.a., wobec braku możliwości wydania decyzji uchylającej w przypadku wznowienia postępowania;

3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 124 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego oraz niepełne i niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, a także brak wskazania podstawy prawnej dla stwierdzenia, że decyzja wygasła [...] listopada 2018 r., co skutkowało nieuwzględnieniem okoliczności, że w decyzji nałożono na Krajowe Zrzeszenie obowiązek przedstawienia do [...] marca 2019 r. sprawozdania z wykonanych zabiegów - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne wskazanie, że decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego;

4. art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. poprzez błędne wskazanie, że doszło do wygaśnięcia decyzji, mimo niezastosowania przez Ministra wskazanych przepisów;

(ii) prawa materialnego, tj. art. 23 ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o środkach ochrony roślin (Dz.U. z 2020 r., poz. 1900; dalej jako: "u.ś.o.r.") poprzez jego niezastosowanie i błędne wskazanie, że decyzja wygasła [...] listopada 2018 r.

W oparciu o powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie na rzecz Fundacji kosztów postępowania według norm przepisanych. W opinii Skarżącej, zasadne jest wskazanie, że organ błędnie wskazuje w zaskarżonym postanowieniu, że decyzja wygasła [...] listopada 2018 r. Jak wynika z samej treści decyzji z [...] lipca 2018 r., zawiera ona zobowiązania nałożone na wnioskodawcę daleko wykraczające za listopad 2018 r. Jak wskazała Fundacja, w punkcie 6 decyzji z [...] lipca 2018 r. nałożono na Krajowe Zrzeszenie obowiązek przedstawienia w terminie do dnia [...] marca 2019 r. sprawozdania z wykonanych zabiegów, które to zobowiązanie nie mogłoby istnieć, gdyby decyzja wygasła [...] listopada 2018 r. Jednocześnie przesądza to o błędnym ustaleniu stanu faktycznego przez Ministra. Obowiązek Krajowego Zrzeszenia jest o tyle istotny, że stanowiłby dla organu informację o ewentualnych negatywnych skutkach dla zdrowia człowieka, zwierząt i środowiska wynikających z zastosowania środka Modesto 480 FS - a co za tym idzie, sygnalizował potencjalne oddziaływania, mogące w przyszłości skutkować poniesieniem odpowiedzialności odszkodowawczej. Fundacja podniosła, że decyzja nie zawiera żadnych postanowień w zakresie swojego wygaśnięcia. W szczególności nie można traktować za termin jej wygaśnięcia wskazanego wyżej [...] marca 2019 r. Gdyby dzień ten miał być jednocześnie dniem spełnienia obowiązku przez Krajowego Zrzeszenie i datą wygaśnięcia decyzji oznaczałoby to, że obowiązku tego nie można skutecznie od wnioskodawcy egzekwować po dniu [...] marca 2019 r. w sytuacji nie wywiązania się z obowiązku przedłożenia sprawozdania. Co więcej w u.ś.o.r. brak jest normy przewidującej termin wygaśnięcia decyzji, co oznacza że wciąż pozostaje ona w obrocie prawnym. Jednocześnie przesądza to o błędnym ustaleniu stanu faktycznego przez Ministra. Niezależnie od powyższego, skarżąca wskazała, że nawet gdyby twierdzić, że decyzja z [...] lipca 2018 r. jednak wygasła to mimo to nie mogło to nastąpić w dniu [...] listopada 2018 r. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 23 u.ś.o.r. środek ochrony roślin, który został wprowadzony do obrotu przed upływem okresu ważności zezwolenia na jego wprowadzanie do obrotu może pozostawać w obrocie przez okres 6 miesięcy po upływie okresu ważności tego zezwolenia oraz być unieszkodliwiany, składowany i stosowany przez okres kolejnych 12 miesięcy - chyba że w zezwoleniu określono inaczej. Ponieważ decyzja nie zawierała stosownego rozstrzygnięcia w tym zakresie, oznacza to, że w takim wypadku obowiązywała ona, wywierając skutki prawne i faktyczne, również po dniu [...] listopada 2018 r. Jednocześnie oznacza to, że Minister naruszył w skarżonym postanowieniu art. 23 u.ś.o.r. Stąd też, zdaniem skarżącej a także wobec braku w u.ś.o.r. normy przewidującej termin wygaśnięcia decyzji, jak również z uwagi na brak wydania przez Ministra decyzji w trybie art. 162 k.p.a., decyzja wciąż pozostaje w obrocie prawnym. Natomiast gdyby jednak przychylić się do stanowiska Ministra, że przedmiotowa decyzja wygasła, nie sposób przyjąć [...] listopada 2018 r. jako termin końcowy jej obowiązywania - zarówno z uwagi na zobowiązanie Krajowego Zrzeszenia, jak i treść art. 23 u.ś.o.r. Fundacja zwróciła również uwagę, że art. 151 k.p.a. statuuje rodzaje decyzji kończących postępowanie wznowieniowe: uchylenie decyzji dotychczasowej, odmowa takiego działania, lub stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. W jej opinii, Minister wobec przeświadczenia o wygaśnięciu decyzji winien był, wobec zaistnienia stanu faktycznego ujętego w art. 145 § 1 pkt. 6 k.p.a. oraz złożenia przez Fundację stosownego wniosku, wszcząć postępowanie w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego wydania decyzji - i wobec niemożności jej uchylenia, następnie stwierdzić, że została ona wydana z naruszeniem prawa. W ocenie Fundacji działanie Ministra mające przewlec sprawę aż do upływu 18-miesięcznego okresu po ostatnim dniu umożliwiającym wprowadzenie do obrotu środka ochrony roślin Modesto 480 FS, było zachowaniem celowym, działającym na szkodę obywateli i środowiska. Jedynym prawidłowym działaniem w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym jest zatem wszczęcie przez Organ postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji, jego przeprowadzenie stosownie do wymogów ujętych w art. 149 § 2 k.p.a. a następnie rozstrzygnięcie istoty sprawy. Wobec bezsprzecznego naruszenia przez Ministra wymogu wskazanego w art. 7 ust. 1 u.ś.o.r. a co za tym idzie, zaistnienia stosownej przesłanki wznowieniowej, w ocenie Fundacji usprawiedliwione jest twierdzenie, że obecnie kontrola o takim zakresie nie może być dokonana w żadnym innym nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Nie sposób pominąć także okoliczności, że istotne dla podmiotów, na które czynności objęte zezwoleniem udzielonym w decyzji mogły wpłynąć negatywnie, jest powstanie uprawnienia do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym przed sądem powszechnym i na zasadach prawa cywilnego. Zaniechanie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa godzi wobec tego w potencjalnie poszkodowanych ludzi, w szczególności rolników i pszczelarzy. Krąg pokrzywdzonych w przypadku nieprawidłowego zastosowania środka Modesto 480 FS może być szeroki, o czym przesądza chociażby treść etykiety stanowiącej załącznik do decyzji, zgodnie z którą środek ten "działa bardzo toksycznie na organizmy wodne, powodując długotrwałe skutki", zaś "w celu uniknięcia zagrożeń dla zdrowia ludzi i środowiska, należy postępować zgodnie z instrukcją użycia".

III.2. W odpowiedzi na skargę, Minister wniósł o jej oddalenie.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z 149 § 3 k.p.a.).

IV.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że sprawa wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra z [...] lipca 2018 r., [...] zezwalającą Krajowemu Zrzeszeniu na wprowadzenie do obrotu, z przeznaczeniem do stosowania w uprawie rzepaku ozimego, środka ochrony roślin Modesto 480 FS, była już rozpatrywana przez sądy administracyjne (zob. przywołane wyżej wyroki NSA z 28 maja 2020 r. oraz WSA w Warszawie 4 marca 2019 r.). Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W wyroku z 4 marca 2019 r., WSA w Warszawie wskazał, że nie ma znaczenia dla badania zasadności skargi okoliczność, że postanowienie, którego dotyczy postępowanie o wznowienie zezwoliło jedynie na czasowe wprowadzenie środka ochrony roślin, tj. do dnia [...] listopada 2018 r., czyli w dniu orzekania przez sąd administracyjny upłynął okres, kiedy środek mógł być wprowadzany do obrotu z przeznaczeniem do stosowania w uprawie rzepaku ozimego. Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu wedle stanu prawnego i faktycznego obowiązującego na dzień jego wydania. Skoro [...] września 2018 r. środek mógł być stosowany, nie ma podstaw do uznania, że nie istniał przedmiot postępowania o wznowienie i nie mogło dojść do rozpatrzenia wniosku o wznowienie. Dokonując wykładni tego fragmentu uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z 4 marca 2019 r. nie można pominąć okoliczności, że WSA w Warszawie formułując ten pogląd powołał się na wyrok NSA z 31 maja 2016 r., II GSK 2928/14. W uzasadnieniu wyroku w sprawie II GSK 2928/14 zwrócono uwagę, że podanie o wznowienie postępowania zostało złożone już po dacie upływu terminu, na który udzielono zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach. Tymczasem stan faktyczny w niniejszej sprawie był inny, tj. podanie o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie wznowienia postępowania zostało złożone przez Fundację w trakcie obowiązywania zezwolenia wydanego przez Ministra Rolnictwa. Ergo, przywołany fragment uzasadnienia wyroku WSA z 4 marca 2019 r., na który powołano się w zaskarżonym postanowieniu Ministra z [...] września 2020 r. (s. 4), wspiera stanowisko skarżącej Fundacji, że Minister nie miał podstaw do ponownej odmowy wszczęcia postępowania wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania administracyjnego. Dodatkowo, wskazać tu należy na względy natury funkcjonalnej i systemowej. Otóż tezę, że sądy administracyjne orzekające w odniesieniu do postanowienia Ministra z dnia [...] września 2018 r. nr [...] miały na uwadze konieczność wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania i przeprowadzenia oceny, co do wystąpienia przesłanki wznowieniowej, wspiera lektura uzasadnień tych wyroków. Przykładowo, w końcowej części uzasadnienia wyroku w sprawie IV SA/Wa 3086/18 wskazano: "To w interesie społecznym jest wykonywanie kompetencji przez organy administracyjne i podejmowanie działań tam, gdzie prawo zostało naruszane. W rozpatrywanej sprawie fundacja wnioskowała o wznowienie postępowania z racji braku stanowisk organów współdziałających, tj. Ministra Zdrowia i Ministra Środowiska. Sąd nie zanotował w aktach opinii tych organów wydanych w trybie art. 106 § 1 k.p.a. ze względu na nadzwyczajną sprawność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w procedowaniu. Wada ta stanowi naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy z 8 marca 2013 r. o środkach ochrony roślin, choć w żaden sposób nie można stwierdzić na tym etapie postępowania, czy miała jakikolwiek wpływ na wynik sprawy". WSA w Warszawie posługując się zwrotem "na tym etapie postępowania" musiał zakładać, że nastąpi kolejny etap postępowania o wznowienie postępowania, czyli etap obejmujący badanie, czy przesłanki wznowienia rzeczywiście wystąpiły. Interpretując całościowo uzasadnienia wyroków sądów administracyjnych zapadłe w ramach kontroli postanowienia Ministra z [...] września 2018 r. nr [...] nie można, w świetle zasady zaufania do działań organów władzy publicznej oraz zasady skutecznej kontroli sądowej (art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 47 Karty Praw Podstawowych), przyjmować, że obszerne rozważania NSA i WSA w Warszawie dotyczące istnienia interesu społecznego w dokonaniu kontroli prawidłowości ostatecznej decyzji Ministra w aspekcie uchybień związanych z procedurą współdziałania m.in. z Ministrem Środowiska miały walor tylko teoretyczny lub historyczny. Takie w istocie znaczenie tym orzeczeniom sądów administracyjnych przypisał Minister Rolnictwa. Należy z całą mocą w tym kontekście podkreślić, że sądy administracyjne orzekając w ramach kontroli postanowienia Ministra z dnia [...] września 2018 r. nr [...] dokonywały ocen prawnych z uwzględnieniem tego, że sporne zezwolenie na wprowadzenie do obrotu, z przeznaczeniem do stosowania w uprawie rzepaku ozimego środka ochrony roślin Modesto 480 FS, obowiązywało do [...] listopada 2018 r. Nie mamy tu zatem do czynienia ze zmianą stanu faktycznego lub prawnego, która zaszłaby już po wydaniu tych wyroków. Reasumując, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszym składzie, już w świetle ocen prawnych sformułowanych w IV SA/Wa 3086/18 oraz II OSK 2618/19, Minister nie mógł przyjąć tezy o bezprzedmiotowości postępowania i odmówić wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Tylko tytułem uzupełnienia można wskazać, że tezę o istnieniu interesu społecznego w przeprowadzeniu postępowania w sprawie wznowienia wspiera m.in. rozporządzenie wykonawcze Komisji Europejskiej 2018/784 z dnia 29 maja 2018 r. zmieniające rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 540/2011 w odniesieniu do warunków zatwierdzenia substancji czynnej klotianidyna. W świetle treści tego rozporządzenia (zob. np. motywy 11-13 oraz art. 2) szkodliwy wpływ klotianidyny na pszczoły nie może być kwestionowany przez Ministra Rolnictwa, a przeciwne stanowisko tego organu stanowiłoby oczywiste naruszenie prawa unijnego, w tym przewidzianą w art. 4 ust. 3 TUE zasadą lojalnej współpracy. Mając na uwadze znaczenie pszczół dla całego ekosystemu (zamiast wielu zob. np. V. Patel i in., Why bees are critical for achieving sustainable development, Ambio 2021, 50:49–59) istnieje poważny i obiektywny interes społeczny w poddaniu kontroli w trybie wznowienia postępowania decyzji Ministra z [...] lipca 2018 r., [...]. O istnieniu takiego interesu w sposób stanowczy przesądził zresztą NSA w uzasadnieniu wyroku w sprawie II OSK 2618/19 (s. 3-4).

IV.3. Rozpoznając sprawę ponownie, Minister będzie miał na uwadze sformułowane wyżej oceny prawne. Z ocen tych wynika, że Minister winien wszcząć postępowanie w sprawie wznowienia postępowania i dokonać oceny, czy wskazana w podaniu Fundacji przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. rzeczywiście wystąpiła. Należy podkreślić, że upływ okresu, na jaki wydano zezwolenie z [...] lipca 2018 r., nie czyni per se bezprzedmiotowym prowadzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Przeciwna wykładnia prowadziłaby nie tylko do naruszenie art. 153 p.p.s.a., ale również do istotnego ograniczenia, bez wyraźnej podstawy prawnej, zakresu zastosowania instytucji wznowienia postępowania, stanowiącej jedną z gwarancji przestrzegania przez organy administracji publicznej zasad rzetelnego procesu administracyjnego (art. 2 Konstytucji w zw. z art. 7 Konstytucji RP). Oceniając bezprzedmiotowość postępowania nie należy abstrahować od ogólnej zasady prawa, że ewentualne stwierdzenie niezgodności z prawem danego aktu może stanowić podstawę odpowiedzialności prawnej za wydanie tego aktu z naruszeniem prawa w odniesieniu do okresu, w którym akt ten wywierał skutki prawne (por. np. wyrok TSUE z 6 maja 2021 r., C-499/18, Bayer CropScience AG, pkt 40). Zdaniem Sądu, należy rozróżnić obowiązywanie decyzji administracyjnej w sensie materialnym oraz w znaczeniu proceduralnym. Przedmiotowe zezwolenie istotnie nie obowiązuje w sensie materialnym, tj. nie przyznaje ono aktualnie już uprawnień Krajowemu Zrzeszeniu do stosowania w uprawie rzepaku ozimego środka ochrony roślin Modesto 480 FS (uprawnienie to wygasło z upływem [...] listopada 2018 r. – Sąd podziela w tej części argumentację Ministra co bezwzględnego charakteru 120 dniowego terminu przewidzianego w rozporządzeniu 1107/2009 zawartą na s. 10 – 11 odpowiedzi na sakrgę). Równocześnie jednak należy mieć na uwadze, że decyzja Ministra nie została dotychczas wyeliminowana z obrotu prawnego, np. trybie stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.), tj. decyzja ta obowiązuje w znaczeniu proceduralnym. W takim przypadku jedynym ograniczeniem co do orzekania, w aspekcie art. 151 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., jest niemożność ponownego udzielenia Krajowemu Zrzeszeniu przedmiotowego zezwolenia, a to z uwagi na specyfikę tego wniosku, który dotyczył przyznania wyjątkowego uprawnienia w ścisłe określonym okresie oraz ściśle określnym stanie faktycznym i prawnym (m.in. powołane wyżej rozporządzenie wykonawcze Komisji Europejskiej 2018/784 z dnia 29 maja 2018 r. wprowadziło bardziej restrykcyjne zakazy co do wprowadzania do obrotu i stosowania zaprawionych nasion od 19 grudnia 2018 r. w odniesieniu do innych upraw niż w szklarniach trwałych – co do relacji tej decyzji Komisji do rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 485/2013 z dnia 24 maja 2013 r. zob. powołany wyżej wyrok TSUE z 6 maja 2021 r., pkt 38 i 39). Brak jest natomiast przeszkód prawnych do uchylenia przedmiotowego zezwolenia oraz wydania decyzji odmownej (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), ewentualnie wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji Ministra z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 k.p.a.), a także wydania decyzji odmawiającej uchylenia tej decyzji, gdyby Minister, hipotetycznie, stwierdził, że wskazana przez Fundację podstawa wznowienia w rzeczywistości nie wystąpiła (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Końcowo należy wskazać, mając na uwadze poruszane przez obie sporu, od jego początku, wątki materialnoprawne, że wznowienie postępowania administracyjnego dotyczy przede wszystkim wad procesowych, popełnionych przez organ w ramach fazy instrukcyjnej procesu administracyjnego. Jeżeli chodzi o wady materialnoprawne, którymi może być obarczona ostateczna decyzja administracyjna, to mogą być one usuwane przede wszystkim w trybie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.). Przy czym, uwzględniając zasadę, że wady stanowiące wznowienie postępowania nie mogą być równocześnie wadami powodującymi stwierdzenie nieważności, należy mieć na uwadze, że w przypadku niektórych wad mogących uzasadniać wznowienie, okoliczności z nimi związane, mogą przesądzać o istnieniu wad skutkujących nieważnością decyzji. Przykładowo, w aspekcie podstawy związanej z naruszeniem przez organ obowiązku współdziałania z innymi organami (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.), okoliczności istotne z punktu widzenia warstwy materialnoprawnej owego współdziałania, mogą bezpośrednio wpływać na ocenę, czy ostateczna decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W realiach niniejszej sprawy w sposób oczywisty aktualizuje się problem zgodności decyzji Ministra Rolnictwa z [...] lipca 2018 r. m.in. z zasadą ostrożności (przezorności), na co właśnie zwrócił uwagę Minister Środowiska w piśmie z [...] lipca 2018 r. opiniującym negatywnie wniosek Krajowego Zrzeszenia o wydanie zezwolenia na wprowadzenie do obrotu, z przeznaczeniem do stosowania w uprawie rzepaku ozimego środka ochrony roślin Modesto 480 FS. Trzeba mieć tutaj na uwadze, że zasada ostrożności stanowi jedną z zasad wskazanych w art. 191 TFUE. W piśmiennictwie zwrócono już przy tym uwagę, w kontekście naruszenia zasady ostrożności, na praktykę niektórych państwa członkowskich, w tym Polski, prowadzącą do obchodzenia zakazów używani szkodliwych środków ochrony roślin, w tym zawierających klotianidynę (por. np. M. A. Król, Legal Instruments to Protect the Environment from the Effects of Excessive Chemistry in Agriculture on the Example of Plant Protection Products Regulation, Studia Iuridica Lublinensia 2020, nr 2, s. 63). Równocześnie należy zastrzec, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie może, w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., formułować wiążących ocen prawnych co do tego, czy decyzja Ministra Rolnictwa z [...] lipca 2018 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ocena taka w pierwszej kolejności musi być dokonana w ewentualnym postępowaniu nadzorczym. Mając jednak na uwadze wspominaną wyżej traktatową zasadę lojalnej współpracy, sąd administracyjny dostrzegając problem ewentualnego naruszenia jednej z podstawowych zasad, na których oparta jest polityka Unii Europejskiej w zakresie ochrony środowiska, tj. zasady ostrożności, jest uprawniony, a wręcz zobowiązany, do zwrócenia ta ten problem uwagi organowi administracji publicznej właściwemu do wszczęcia postępowania nadzorczego.

IV.4. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł.

IV.5. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.