Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 365/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28,90,91
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Olga Białek - sprawozdawca Protokolant: Specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2014 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. s. k. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 25 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących kwotę 757,00 (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez A. sp. z o.o. s.k. z/s w K. (zwana dalej A. albo spółką) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, jest decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 25 marca 2014 r., nr [...] - wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umarzająca postępowanie odwoławcze zainicjowane przez spółkę.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 3 kwietnia 2013 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (dalej: PINB) wpłynął wniosek r. pr. M. W. - pełnomocnika B. SA z/s we W. o wszczęcie postępowania kontrolno-inspekcyjnego w zakresie prac budowlanych prowadzonych na drodze powiatowej nr [...] K. – C., gmina W. M., na podstawie dokonanego zgłoszenia.

Wobec powyższego wniosku - PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zgodności prowadzonych robót budowlanych polegających na remoncie drogi powiatowej nr [...] K. –C. – S., obejmującej działki nr [...] i nr [...] obręb [...]; nr [...] obręb [...]; nr [...] obręb [...] oraz nr [...] obręb [...], wykonywanym przez Zarząd Dróg Powiatowych w T. na podstawie zgłoszenia dokonanego w dniu 8 czerwca 2011 r.

W trakcie w ten sposób zainicjowanego postępowania PINB uzyskał od Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w T. dokumentację związaną ze zgłoszeniem remontu opisanej drogi powiatowej. W dniu 13 sierpnia 2013 r. organ nadzoru budowlanego przeprowadził dowód z oględzin. W dniu 22 sierpnia 2013 r. do PINB wpłynęło pismo pełnomocnika spółki B. SA wraz ze znajdującą się na płycie CD dokumentacją projektową przebudowy drogi powiatowej. Następnie – wobec stwierdzenia, że roboty budowlane przeprowadzone zostały w sposób odbiegający swym zakresem od zgłoszenia, PINB postanowieniem nr [...] z dnia 12 listopada 2013 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na Zarząd Dróg Powiatowych w T. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie drogi powiatowej nr [...].

Wypełniając obowiązek wynikający z postanowienia nr [...], w dniu 11 grudnia 2013 r. Zarząd Dróg Powiatowych w T. przedłożył ekspertyzę techniczną jakości robót drogowych, wykonanych na drodze powiatowej nr [...], sporządzoną przez dr inż. H. K. (rzeczoznawca budowlany w specjalności konstrukcyjno-inżynieryjnej w zakresie budowy dróg). Autor ekspertyzy technicznej nie stwierdził nieprawidłowości ani też robót budowlanych koniecznych do wykonania, celem doprowadzenia przeprowadzonych już prac do stanu zgodnego z normami i przepisami prawa budowlanego. Wskazał zaś, że aktualna nośność nawierzchni spełnia wymagania dla obciążeń ruchem jaki się odbywa na drodze.

W tak kształtującym się stanie sprawy, po zawiadomieniu o zamiarze wydania rozstrzygnięcia, PINB decyzją nr [...] z dnia 13 stycznia 2014 r., umorzył w całości prowadzone postępowanie administracyjne. Decyzja została doręczona w dniu 27 stycznia 2014 r., spółce B. SA.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. sp. z o.o. s.k., domagając się jej uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Spółka zarzuciła PINB rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 59 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227 ze zm.) – dalej: u.o.o.ś. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) – dalej: r.R.M., poprzez ich niezastosowanie w sprawie i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego pomimo tego, że dla kontrolowanego przedsięwzięcia wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę; b) art. 48 i art. 49 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 59 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 60 u.o.o.ś. w związku z § 3 ust. 1 pkt 60 r.R.M., poprzez ich niezastosowanie i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego w sytuacji, gdy na podstawie zgromadzonych dowodów stwierdzić należało, że wykonane roboty budowlane stanowiły przebudowę drogi powiatowej nr [...], dla których wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę; c) art. 50 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 51 ust. 7 oraz art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wobec upływu terminu określonego przez przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, pomimo tego, że organ nie wydał postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych, w sprawie występuje przesłanka do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.

Ponadto spółka zarzuciła organowi I instancji rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 10 § 1 k.p.a. i art. 12 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a także naruszenie zasady szybkości postępowania; art. 6, art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem podstawowych zasad postępowania, tj. niewyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego istotnych dla prowadzonego postępowania, naruszenia obowiązku wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego, zaniechania zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego a w konsekwencji przyjęcie ustaleń pozostających w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz wydanie orzeczenia pozostającego w jawnej w sprzeczności z obowiązującymi przepisami; art. 105 § 1 k.p.a., polegające na jego niewłaściwej wykładni, wyrażające się bezpodstawnym umorzeniu prowadzonego postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość w sytuacji, gdy w sprawie występuje przedmiot postępowania oraz podstawa prawna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.

W szczegółowych motywach odwołania pełnomocnik A. wskazał na pominiecie szeregu okoliczności związanych z przeprowadzonymi pracami budowlanymi dotyczącymi przebudowy drogi powiatowej nr [...], na które w trakcie postępowania zwracała uwagę B. SA. Wskazywane okoliczności służyły wykazaniu, że przedmiotem badania powinno być naruszenie przepisów Prawa budowlanego w zakresie prac, których wykonanie obwarowane jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W szczególności według A. organ I instancji nie odniósł się m.in. do sygnalizowanych przez B. SA wątpliwości rzeczoznawcy dotyczących odwodnienia drogi. Co więcej nie pojął żadnych działań, których celem miałoby być wyjaśnienie, czy w ramach prowadzonej przebudowy drogi powiatowej nr [...] nie doszło do wykroczenia poza zakres pasa drogowego w obrębie działek o numerach [...] i [...]. Ponadto odwołując się spółka wskazał na pozbawienie B. SA praw wynikających z art. 10 § 1 k.p.a.

W końcowej części odwołania A. podniosła, że w postępowaniu kontrolnym przysługuje jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., który miałby wynikać z własności nieruchomości należącej do tej spółki, a które to nieruchomości bezpośrednio przylegają do spornej drogi powiatowej, w tym także nieruchomości, której obszar został naruszony podczas realizacji kontrolowanych prac budowlanych (w obrębie działki nr [...]). Tym samym spółka jest bezpośrednio zainteresowana przebiegiem oraz wynikiem toczącego się postępowania kontrolnego. Poprzez wykroczenie poza zakres pasa drogowego doszło zatem do naruszenia przysługującego jej prawa własności. Jednocześnie wyjaśniono, że odwołująca się spółka powstała w wyniku przekształcenia spółki A. sp. z o.o. s. k-a. Na dowód czego do odwołania dołączono dowód w postaci wydruku z treści księgi wieczystej KW nr [...], odpisu aktualnego KRS A. sp. z o.o. sp.k. Ponadto zauważono, że droga powiatowa nr [...] stanowi jedyną drogę dojazdową do siedziby spółki A. sp. z o.o. sp. k. oraz należących do niej nieruchomości. Co za tym idzie pracownicy spółki wielokrotnie w ciągu dnia poruszają się tą drogą (w tym w ramach wykonywania zadań związanych w pracą świadczoną na rzecz spółki). W takiej sytuacji, wobec stwierdzenia istotnych wątpliwości co do sposobu realizacji przebudowy drogi powiatowej, w szczególności w kontekście spełnienia norm technicznych, wymogów bezpieczeństwa oraz zgodności wykonanych przez inwestora prac z warunkami dokonanego zgłoszenia wykonania robót budowlanych bezspornym jest, że A. posiada interes prawny i faktyczny do występowania w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony.

Zaskarżoną decyzją z dnia 25 marca 2014 r., nr [...], DWINB umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane przez A. sp. z o.o. sp.k.

W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu faktycznego oraz regulacji prawnej dotyczącej trybu w jakim przeprowadzona została ocena poprawności wykonanych robót jak też ich kwalifikacji prawnej, organ odwoławczy stwierdził, że odwołująca się spółka nie jest stroną postępowania w ramach którego wydano skarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że spółka nie jest inwestorem robót budowlanych polegających na przebudowie drogi powiatowej nr [...]. Stwierdzono, że jej sytuacja nie jest w żaden sposób powiązana z przepisami administracyjnymi regulującymi ich wykonanie. Według organu drugiej instancji, w badanym przypadku, jak wynika z dokumentacji przekazanej przez Wydział Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w T. oraz załączonej do akt sprawy na nośniku danych (płycie CD) dokumentacji projektowej sporządzonej przez mgr inż. A. M. pas drogowy jest znacznie szerszy niż sama jezdnia. W toku postępowania nie stwierdzono natomiast, aby doszło do przesunięcia czy wykonania elementów dogi poza ich granicami będącymi jednocześnie granicami pasa drogowego. Nie stwierdzono tego podczas oględzin z dnia 13 sierpnia 2013 r., jak i wykluczono w ekspertyzie sporządzonej przez dr inż. H. K. w odpowiedzi na postanowienie PINB nr [...] z dnia 12 listopada 2013 r. Skarżąca spółka nie wskazała natomiast żadnego dowodu na to, że przy realizacji robót doszło do naruszenia granic jej nieruchomości, jak i nie podała żadnej wiarygodnej okoliczności uprawdopodabniającej naruszenie granic nieruchomości (takiej jak chociażby w jakim zakresie i jaki element drogi wykroczył poza pas drogowy i naruszył jej własność). Nie mogło mieć zatem miejsce przekroczenie granic pasa drogowego czy to przez poszerzenie jezdni o 50 cm, czy też poprzez wykonanie nowych lub remont chodników, których od strony działki skarżącej spółki nie wykonano. Nadto organ odwoławczy zaakcentował, że wzajemne usytuowanie działki należącej do strony spółki i przedmiotowej drogi dobrze ilustruje mapa dostępna w serwisie internetowym Geoportal, która w sposób jednoznaczny wskazuje na to, że żaden z elementów drogi nie znajduje się terenie spółki.

Ponadto organ II instancji nie uznał za słusznej dokonanej przez odwołującą się spółkę kwalifikacji wykonanych robót jak rozbudowy drogi, do której znajdują zastosowanie przepisy art. 48 i 49 Prawa budowlanego. Powyższa okoliczność ma istotne znaczenie dla ustalenia kręgu stron postępowania ich dotyczącego. Zauważono w związku z tym, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie: dróg, torów i urządzeń kolejowych. W myśl art. 30 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy przebudowa drogi wymaga jedynie zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Obejmując tego tupu roboty wyłącznie rygorem zgłoszenia, ustawodawca w sposób jednoznaczny zatem wskazał, że dotycząco one wyłącznie sytuacji prawnej inwestora - krąg stron postępowania dotyczącej inwestycji, która winna być zrealizowana na podstawie zgłoszenia obejmuje wyłącznie inwestora. Za nieprawidłowe organ odwoławczy uznał zawarte w odwołaniu stanowisko wskazujące na to, że inwestycja wymagała pozwolenia na budowę w związku z tym, iż jest to przedsięwzięcie wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W tym zakresie wyjaśniono, że zgodnie z art. 59 u.o.o.ś. przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga zawsze realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz wyjątkowo planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, tj. jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 u.o.o.ś. Tymczasem w myśl rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wykonana inwestycja nie należy ani do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z treści powołanego w odwołaniu przepisu § 3 ust. 1 pkt 60 ww. rozporządzenia, lecz mylnie interpretowanego przez podmiot skarżący wynika, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należą drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 (tj. 31 autostrady i drogi ekspresowe oraz drogi inne niż wymienione w pkt § 2 ust. 1 pkt 31 rozporządzenia, o nie mniej niż czterech pasach ruchu i długości nie mniejszej niż 10 km w jednym odcinku oraz zmiana przebiegu lub rozbudowa istniejącej drogi o dwóch pasach ruchu do co najmniej czterech pasów ruchu na długości nie mniejszej niż 10 km w jednym odcinku które są przedsięwzięciami mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko) oraz obiekty mostowe w ciągu drogi o nawierzchni twardej, z wyłączeniem przebudowy dróg oraz obiektów mostowych, służących do obsługi stacji elektroenergetycznych i zlokalizowanych poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust.1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Przebudowa drogi takiej z jaką mamy do czynienia, czyli nie służącej do obsługi stacji elektroenergetycznych miałaby zatem status inwestycji mogącej potencjalnie znacząco wpływać na środowisko wyłącznie w sytuacji usytuowania jej w obszarze objętym formą ochrony przyrody o której mowa w ww. ustawie. Podkreślana w odwołaniu kwestia długości odcinaka drogi na którym następuje przebudowa nie ma natomiast żadnego znaczenia. Co istotne nawet gdyby przebudowa miała miejsce na obszarze objętym formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust.1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy o ochronie przyrody to i tak nie wiązał by się z nią interes prawny skarżącej spółki. W przypadku ochrony takich obszarów, w tym obszaru Natura 2000, przy realizacji inwestycji występuje interes społeczny, a nie indywidualnym interesem poszczególnych podmiotów.

Reasumując, według organu II instancji skarżąca spółka nie jest inwestorem przedmiotowych robót. Jej sytuacja nie jest w żaden sposób powiązana z przepisami administracyjnymi regulującymi ich wykonanie. Nie jest ona zatem stroną przeprowadzonego przez PINB postępowania. Okoliczności powoływane przez spółkę w odwołaniu tj. fakt, iż przedmiotowa droga stanowi drogę dojazdową do siedziby skarżącej spółki oraz to że wielokrotnie w ciągu dnia poruszają się nią jej pracownicy nie mogą uzasadniać istnienia po jej stronie interesu prawnego. Według organu II instancji pójście za tokiem rozumowania skarżącej spółki, oznaczałoby, że każdy użytkownik drogi publicznej maiłby bowiem interes prawny w sprawie dotyczącej robót budowlanych na niej wykonywanych, co w sposób oczywisty jest sprzeczne z intencją ustawodawcy.

W skardze na powyższą decyzję, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – A., wniosła o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Autor skargi zarzucił DWINB naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że nie jest stroną postępowania administracyjnego mimo, iż jest zgodnie z art. 140 k.p.a. właścicielem nieruchomości znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie przebudowanej drogi, a ponadto element przebudowanej drogi (tj. znak drogowy) znajduje się na terenie należącej do niej nieruchomości; art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 59 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 60 w związku z art. 4 u.o.o.ś. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 60 r.R.M., poprzez ich niezastosowanie w sprawie, a w konsekwencji rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; art. 107 § 3 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak szczegółowego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego wydanej decyzji; art. 76 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie materiału dowodowego zebranego w sprawie; art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 10 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem podstawowych zasad postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca spółka podkreśliła lakoniczność i wybiórczość uzasadnienia zaskarżonej decyzji, co stanowi przede wszystkim rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 107 k.p.a. Organ drugiej instancji dokonał pobieżnej analizy stanu faktycznego oraz pominął dowody przedstawione w sprawie. Nie uwzględnił także dokumentów urzędowych, które mają kluczowe znaczenie w postępowaniu. W uzasadnieniu decyzji organ nie odniósł się także do większości zarzutów przedstawionych przez stronę skarżąca i przyznał rację faktom, co do których strona skarżąca wskazywała liczne uchybienia.

Autor skargi zauważył, że postępowanie administracyjne, w którym zapadło kwestionowane orzeczenie, prowadzone było na postawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego (tzw. postępowanie naprawcze). Na podstawie ww. przepisów upoważnione organy mają możliwość przeprowadzenia postępowania kontrolnego a w konsekwencji doprowadzenia stanu istniejącego do zgodności z prawem. Przepisy te wskazują przede wszystkim formę i zakres czynności, które może podjąć organ. Nie zakreślają natomiast kręgu podmiotów, które mogą uzyskać status strony w takim postępowaniu. Zatem status strony należy ustalać w oparciu o art. 28 k.p.a. Konsekwencją tego jest możliwość poszerzenia kręgu stron postępowania i uwzględnienia w nim nie tylko inwestora czy właściciela obiektu, ale także osób trzecich, które odczuwają skutek, który wywołuje określona inwestycja. Ponadto przepisy Prawa budowlanego w żaden sposób nie ograniczają możliwości wszczęcia postępowania kontrolno- naprawczego. Postępowanie to może być prowadzone zarówno z urzędu jak i na wniosek strony (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11; wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 584/11). Według skarżącej spółki, organ odwoławczy pominął fakty wskazywane przez nią w toku prowadzonego postępowania. W szczególności odnosząc się do stwierdzenia organu drugiej instancji, w którym zarzuca on, iż strona skarżąca nie wskazała żadnego dowodu ani też nawet nie uprawdopodobniła faktu, że przy realizacji inwestycji doszło do naruszenia granic jej nieruchomości, strona skarżąca wskazuje, iż organ drugiej instancji przed wydaniem zaskarżanej decyzji nie umożliwił jej zaznajomienia się z aktami sprawy. Organ nie wyznaczył odpowiedniego terminu celem ustosunkowania się do zebranego materiału dowodowego a także przedłożenia stosownej dokumentacji, na podstawie której strona skarżąca mogłaby wykazać swój interes prawny. Tym samym organ drugiej instancji dopuścił się naruszenia art. 10 k.p.a. polegającego na uniemożliwieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu. Poprzez brak stosownych działań ze strony organu, strona skarżąca nie zdołała przedłożyć innych dowodów, do zgromadzenia których z urzędu zobowiązany był organ i stanowiących podstawę do uznania jej za stronę postępowania. Dowodami tymi są operaty geodezyjne z dnia 8 kwietnia 2014 r. przygotowane przez geodetę P. P., z których wprost wynika, iż znak drogowy służący do oznakowania kontrolowanej drogi został umieszczony na terenie należącym do strony skarżącej. Umieszczenie znaku drogowego w tym miejscu nie było uwzględnione w pierwotnych projektach, na podstawie których przystąpiono do prac remontowych na drodze. Sytuacja ta jest efektem nieprawidłowości wykonanych prac a w konsekwencji poszerzeniem pasa drogowego i zmiana kwalifikacji prac z remontu na przebudowę drogi. Mimo, że strona skarżąca podnosiła argument dotyczy rozbieżności ww. prac, organ drugiej instancji nie uznał zasadności przeprowadzenia dokładniejszej kontroli, zaznaczając jedynie fakt wystąpienia różnic pomiędzy pierwotnym projektem a pracami zakończonymi. Celem ustalenia zależności między nieruchomością należącą do strony skarżącej a inwestycją dotyczącą przebudowy drogi, organ ograniczył się do pobieżnej analizy mapy dostępnej w serwisie internetowym Geoportal. Na tej podstawie organ drugiej instancji uznał, iż żaden z elementów drogi nie znajduje się na terenie należącym do strony skarżącej. Wniosek ten jest całkowicie błędny. Nie można przyznać słuszności działaniom organu administracji, który mając dostęp do map i ewidencji gruntów ogranicza prowadzone postępowanie do wglądu do mapy dostępnej w serwisie internetowym. Nawet mimo braku materiału dowodowego mogącego potwierdzić słuszność stanowiska strony skarżącej, organ drugiej instancji powinien z urzędu podjąć działania zmierzające do zebrania zupełnej dokumentacji uwzględniającej aktualny stan nieruchomości oraz ich wzajemny wpływ. Ponadto organ drugiej instancji zobowiązany był ustalić krąg stron postępowania z urzędu. Na stronie nie ciąży bowiem obowiązek udowodnienia, iż posiada przymiot strony toczącego się postępowania. Wszelkie okoliczności w tym zakresie ma obowiązek zbadać organ. Jeżeli jednak organ miałby wątpliwości to powinien był w tym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i umożliwić skarżącej zajęcie stanowiska w tym zakresie, czego po prostu zaniechał.

Strona skarżąca, wskazując na wyjątkowość sytuacji wraz ze skargą - ze względu na brak odpowiedniego działania ze strony organu prowadzącego postępowanie – przedłożyła operat geodezyjny przygotowany przez geodetę Pawła Piotrowiaka, na potwierdzenie przedstawionych okoliczności. Przy uwzględnieniu faktu, że element drogi (tj. znak drogowy) znajduje się na nieruchomości należącej do strony skarżącej, nie ma wątpliwości, iż ta jest stroną toczącego się postępowania i ma interes prawny w doprowadzeniu do stanu zgodnego z prawem. Naruszenie nieruchomości należącej do strony skarżącej jest efektem nieplanowanego poszerzenia pasa drogowego. Organ drugiej instancji wskazuje, że w przedmiotowej sprawie "nie mogło mieć miejsce przekroczenie granic pasa drogowego czy to przez poszerzenie jezdni o 50 cm, czy też wykonanie nowych lub remont chodników, których od strony działki skarżącej spółki nie wykonano". Nawet gdyby przyznać słuszności twierdzeniu, że poszerzenie samej jezdni nie wpłynęło na poszerzenie pasa drogowego, to uwzględnienia wymaga także inny element uzasadnienia skarżonej decyzji, tj. "przez pas drogowy należy zatem rozumieć wydzielony pas terenu, w skład którego wchodzi zarówno sama jezdnia, jak i np. chodniki, rowy odwadniające, ścieżki rowerowe, pasy zieleni". Przy tak szeroko przyjętym rozumieniu pasa drogowego bez wątpienia można uznać, że w zakres pasa drogowego wchodzą także znaki drogowe znajdujące się przy jezdni. W treści uzasadnienia decyzji organ drugiej instancji przywołuje także załączoną do sprawy dokumentację projektową (płyta CD) sporządzoną przez mgra inż. A. M., z której wynika, że pas drogowy jest znacznie szerszy niż sama jezdnia i obejmuje m.in. rowy odwadniające. Powyższa okoliczność ma niezwykle istotne znaczenia dla ustalenia obszaru oddziaływania obiektu, który zostanie opisany w dalszej części pisma. Na marginesie autor skargi wskazał, że działka oznaczona jako 199/17, której właścicielem jest strona skarżąca, bezpośrednio sąsiaduje z przebudowaną drogą i wchodzi w zakres pasa drogowego, zgodnie z przyjętą przez organ definicją tego pasa.

W kolejnych zarzutach skargi jej autor zauważył, że w odwołaniu z dnia 10 lutego 2014 r. strona skarżąca wskazywała konieczność dokonania kontroli przebudowanej drogi pod kątem prawidłowego zastosowania odpowiednich przepisów prawa budowlanego. W ocenie skarżącej wykonanie prac związanych z przebudową drogi powinno zostać poprzedzone wydaniem pozwolenia na budowę a nie jedynie na podstawie zgłoszenia prac. Spółka argumentowała, że nie uwzględniono przepisu art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego zw. z art. 59 ust. 1 i art. 60 u.o.o.ś. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 60 r.R.M. Zgodnie z brzemieniem art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego: "pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 u.o.o.ś. Fakt, że organy prowadzące postępowanie nie uwzględniły brzmienia ww. przepisu, ograniczając się jedynie do treści art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, świadczy o bardzo ograniczonym zakresie prowadzonego postępowania, przy braku uwzględniania powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Niezależenie od wskazanych argumentów, powołując się na definicję obszaru oddziaływania obiektu zawartą w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane i stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, skarżąca spółka zauważyła, że właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu bez wątpienia są stronami postępowania dotyczącego takiego obiektu. Co więcej dotyczy to także postępowania kontrolnego i uzyskania statusu strony w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Stronami tego postępowania są wszystkie podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie. Właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji nie może zostać pozbawiony statusu strony tylko z tego względu, że nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym takiej inwestycji przed jej rozpoczęciem, w trakcie realizacji czy po jej zakończeniu. Według skarżącej, zagadnienie obszaru oddziaływani ma też kluczowe znaczenie w kontekście wcześniej przywoływanego fragmentu uzasadnienia decyzji umarzającej postępowanie. W ocenie organu doszło do poszerzenia jezdni, która jest elementem pasa drogowego. W zakres pasa drogowego wchodzą m.in. chodniki, rowy odwadniające oraz pasy zieleni. Zatem efekt przebudowy drogi jakim było poszerzenie jezdni, ingeruje w nieruchomość należącą do strony skarżącej dając jej tym samym legitymację do żądania przeprowadzenia kontroli prac wykonanych na drodze. Odnosząc się natomiast do stanowiska dotyczącego konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, bezsprzecznym jest, że w takiej sytuacji przymiot strony będą posiadały podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Nie można zaprzeczyć, że podmiot będący właścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z przedsięwzięciem oddziałującym na środowisko, na terenie którego dokonano bezpośredniej ingerencji, posiada przymiot strony w toczącym się postępowaniu.

Ponadto według spółki, organ w ogóle nie dokonał oceny sąsiedztwa nieruchomości będącej jej własnością z przebudowaną drogą. Organ nie uwzględnił zasadniczego zarzutu, że znak drogowy będący częścią przebudowanej drogi znajduje się na nieruchomości będącej własnością strony skarżącej i nie powiązał tego z przyjętą w decyzji szeroką definicją pasa drogowego (do której zaliczane są rowy melioracyjne i pasy zieleni). Ponadto organ drugiej instancji nie wyznaczył stronie skarżącej terminu na zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym. Tym samym uniemożliwił jej wgląd w zebrany materiał, ustosunkowanie się do niego, wypowiedzenie się co do tego materiału a także ewentualne wskazanie nowych, istotnych i do tej pory nieuwzględnionych faktów.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze z zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 25 marca 2014 r., nr [...], którą umorzono postępowanie odwoławcze zainicjowane przez A. sp. z o.o. sp.k.

Z uwagi na charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia, przedmiotem kontroli Sądu było wyłącznie to, czy organ odwoławczy prawidłowo odmówił skarżącej przymiotu strony w postępowaniu w sprawie robót budowalnych polegających na remoncie drogi powiatowej nr [...] K.-C.-S., na działkach nr [...] i nr [...] obręb [...]; [...] obręb [...], 1/2 obręb [...] oraz [...]obręb [...], a w konsekwencji czy prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji, według wskazanych powyżej kryteriów wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów procesowych i prawa materialnego.

Przede wszystkim wskazać należy, że z art. 15 k.p.a. dla organu odwoławczego płynie obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 127 § 1 k.p.a., postępowanie odwoławcze może zostać wszczęte wyłącznie na skutek odwołania złożonego przez podmiot będący stroną postępowania administracyjnego. Wobec tego, przed podjęciem merytorycznego rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności organ odwoławczy musi ustalić, czy podmiot, który wniósł środek zaskarżenia, jest stroną postępowania. Brak po stronie wnoszącej odwołanie legitymacji do żądania rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy powoduje, że organ odwoławczy nie może przystąpić do ponownego rozpoznania sprawy. W takiej sytuacji prowadzenie postępowania odwoławczego staje się bezprzedmiotowe, co oznacza konieczność podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie 138 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż ponowne rozpoznanie sprawy przez ten organ może nastąpić jedynie w przypadku skutecznego wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Przywołany przepis określa jeden z dopuszczalnych przez ustawodawcę sposobów zakończenia postępowania odwoławczego. Przewiduje on możliwość podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania. Regulacja ta nie określa jednak wprost przesłanek tego umorzenia. Wobec tego, wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. skonfrontować należy z przesłankami dotyczącymi umorzenia postępowania, o których mowa w art. 105 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej obowiązany jest umorzyć postępowanie w każdym przypadku, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Przyczyny bezprzedmiotowości postępowania mogą wynikać tak z przyczyn podmiotowych, jak też przedmiotowych. Zaakcentować należy, że w przypadku postępowania odwoławczego bezprzedmiotowość ze względów podmiotowych będzie zachodziła w sytuacji, gdy organ ustali w toku postępowania, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania.

Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego rozumiane jest w ten sposób, że określonemu podmiotowi przysługuje konkretne uprawnienie wynikające z przepisów prawa materialnego, na podstawie którego można żądać od organu administracji publicznej określonej czynności i którego można dochodzić na drodze sądowej. Treścią interesu prawnego na gruncie prawa administracyjnego jest co do zasady możliwość uzyskania przez określony podmiot merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy co do istoty. W wyroku z dnia 24 stycznia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1921/06) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jeżeli norma prawna nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. Zwrócić należy w tym miejscu także uwagę, że interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania strony o jego naruszeniu, czy wreszcie jej woli prowadzenia określonego postępowania. Orzecznictwo, na gruncie art. 28 k.p.a., przyznaje zatem przymiot strony właścicielom nieruchomości przylegających do terenu inwestycji drogowej, "Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c., jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania), że będzie to miało wpływ na wykonywanie przez niego prawa własności" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 grudnia 2010 r. sygn. II SA/Ke 728/10). Ponadto, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

Powyższe rozważania znajdują w pełni zastosowanie w niniejszej sprawie jako, że w przypadku przeprowadzanej w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane oceny poprawności wykonanych robót budowlanych, ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), nie zawiera odmiennej definicji strony postępowania przed organami nadzoru budowlanego.

Z regulacji zawartej w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane wynika zatem, że organ nadzoru budowlanego - po stwierdzeniu realizacji robót w sposób zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi oraz uznaniu, że nie ma podstaw do wydania nakazu, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, może rozważyć umorzenie postępowania. Wyjaśnić należy również, że jeżeli organ stwierdza, że zachodzą przesłanki z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, ale roboty budowlane zostały zakończone, nie wydaje postanowienia o wstrzymaniu (postanowienie takie byłoby w istocie fikcją), ale bezpośrednio stosuje normy wynikające z art. 51. Podkreślić także należy, że zarówno wydanie decyzji określonej w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w terminie wskazanym w art. 50 ust. 4 tej ustawy, jak i jej nie wydanie w tym terminie, nie powoduje bezprzedmiotowości rozpoznania zażalenia na postanowienie, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 ustawy (vide wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 485/13).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ odwoławczy odmawiając skarżącemu przymiotu strony nie rozważył w dostateczny sposób jego indywidualnego interesu prawnego. Ustalenie, że postępowanie i decyzja organu pierwszej instancji nie dotyczy sfery obowiązków skarżącego i nie godzi w jego prawem chronione interesy DWINB we W. pozostaje w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Ze znajdujących się w aktach sprawy wydruków z rejestru gruntów i budynków oraz odpisów z ksiąg wieczystych bezsprzecznie wynika że strona skarżąca A. sp. z o.o. sp.k. jest właścicielem nieruchomości bezpośrednio przylegających do spornej drogi powiatowej. Nieruchomości te są oznaczone geodezyjnie jako działki nr [...] i nr [...]. Powyższe znalazło także potwierdzenie w przywołanym, przez organ drugiej instancji portalu – Geoportal.

Skoro zatem A. sp. z o.o. sp.k. jest właścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z drogą powiatową nr [...], to w takiej sytuacji skarżącej będzie przysługiwało prawo do wniesienia odwołania od decyzji umarzającej postępowanie w sprawie zgodności prowadzonych robót budowlanych polegających na remoncie wskazanej drogi powiatowej. O posiadanym interesie prawnym świadczy również okoliczność dotyczące prawidłowego odwodnienia drogi. Niewątpliwie brak prawidłowego wykonania pod tym względem robót budowlanych w obrębie pasa drogowego może być przyczyną zalewania należących do skarżącej spółki nieruchomości, przez wody opadowe pochodzące z jezdni.

Z tych względów wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony, bez dokonania istotnych ustaleń, jest co najmniej przedwczesne i narusza przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a. Dokonując przesądzających ustaleń w przedmiocie przymiotu strony A. organ odwoławczy z zachowaniem zasad wynikających z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. powinien wykazać, że postępowanie rzeczywiście nie dotyczy jego indywidualnego interesu prawnego jako właściciela nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z przebudowaną drogą powiatową, gdyż objęte postępowaniem kontrolnym roboty budowlane nie mogły mieć wpływu (a nie tylko, że nie wpływały) na sposób korzystania z tej nieruchomości.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że w świetle zgromadzonego w spawie materiału dowodowego stanowisko organu odwoławczego, że skarżącemu w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane nie przysługiwał przymiot strony postępowania nie zostało dostatecznie, a w szczególności, w sposób pozwalający na kontrolę, w odniesieniu do tego materiału, uzasadnione.

Reasumując, kwestia przymiotu stron postępowania, który przysługuje skarżącej spółce wymaga rozważenia w toku ponownie prowadzonego postępowania przez organu obu instancji. Z tego powodu jednocześnie Sąd odstąpił od merytorycznego ustosunkowania się do wszelkich argumentów i zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą. Dopiero bowiem uznanie, że skarżącej przysługuje przymiot strony postępowania, będzie skutkowało tym, że organy będą zobowiązane rozważyć wszystkie zarzuty i argumenty podniesione przez stronę. Równocześnie należy zaznaczyć, że fakt iż skarżąca nie uczestniczyła w pierwszoinstancyjnym postępowaniu, nie pozbawia jej możliwości uznania za stronę postępowania dopiero w postępowaniu prowadzonym przed organem drugiej instancji. Kreowanie właściwego kręgu stron postępowania i ustalenie interesu prawnego przysługującego danemu podmiotowi może bowiem nastąpić dopiero w toku postępowania odwoławczego.

Wobec stwierdzonych naruszeń, w ocenie Składu orzekającego słusznym okazał się zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie przedłożenia dowodów pozwalających zweryfikować twierdzenia skarżącej dotyczącej przysługującego jej prawa własności nieruchomości. Przeprowadzenie wskazanych przez skarżącą czynności dowodowych było na tyle istotne, że gdyby je przeprowadzono mogłoby to rzutować na ustalenia stanu faktycznego.

Z podanych przyczyn Sąd uznał, że decyzja organu odwoławczego zapadła z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz podstawowych zasad postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a., w zw. z art. 28 k.p.a., gdyż poczynione ustalenia zostały oparte na niedostatecznej analizie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, w zakresie interesu prawnego skarżącej.

Mając na względzie powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczono, jak w pkt I i II sentencji wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem oceny Sądu.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.