Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1495/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1i2, art. 134 §1,art. 145 § 1 pkt. 1c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 12 ust. 7, art.20 ust. 1 pkt.1b ust.2, art. 33 ust. 2 pkt. 6, art. 35 ust. 1,3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia[...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. w [...] kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r, nr [...] Prezydent [...] działając na podstawie art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust.1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo Budowlane po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (inwestora) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, w typie kamieniczek, z garażami podziemnymi przy ul. [...] i [...] w [...] w Dzielnicy [...] (dz. ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] ) oraz budowę muru oporowego pełniącego rolę podmurówki ogrodzenia w granicach działki inwestycyjnej.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż sprawa wniosku była już rozpatrzona wcześniejszą decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...], którą odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego - udzielenia pozwolenia na budowę, ze względu na wyniesiony ponad powierzchnię terenu garaż. Powierzchnia zabudowy była niezgodna z obowiązującym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego obszaru [...], zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2010 r., dalej "MPZP [...]".

W wyniku wniesienia odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia i zalecając organowi I instancji wyjaśnienie między innymi, czy projektowany garaż podziemny wyniesiony jest ponad powierzchnię terenu i czy w związku z tym przyjęty w projekcie budowlanym wskaźnik powierzchni zabudowy jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego, między innymi o uzupełnienie rysunków "przekroje terenowe" ( str 125 ) o linie wskazujące poziomy istniejącej powierzchni terenu na działkach stanowiących teren inwestycji oraz terenów sąsiadujących przy ul. [...] i [...] wraz z określeniem jej rzędnych, znajdujących się na "czystej" mapie do celów projektowych, tj. bez naniesień projektowanych budynków, jak również doprowadzenie do zgodności z zapisami § 18 ust. 17 pkt 2 lit a obowiązującego MPZP [...], w zakresie wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy działki budowlanej.

Organ stwierdził, iż ze złożonych w dniu 31 stycznia 2014 r. dokumentów wynika, że nie spełniają one nałożonych ww. postanowieniem wszystkich obowiązków, ponieważ garaż projektowanych budynków wyniesiony jest ponad powierzchnię terenu, tj. ponad linie wskazujące poziomy istniejącej powierzchni terenu na działkach stanowiących teren inwestycji (strona 125 projektu), tym samym projekt budowlany nie został doprowadzony do zgodności z zapisami pkt 5 lit. a postanowienia nr [...]: "Plan ustala wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy działki budowlanej - 50%. Z projektu budowlanego wynika, że wskaźnik powierzchni zabudowy dla działki ew. nr [...] wynosi 77%, dla działki ew. nr [...] wynosi 70%. Powierzchnia zabudowy zdefiniowana w Polskiej Normie PN-ISO 9836, (punkt 5.1.2.2) to powierzchnia wyznaczona przez rzut pionowy krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni tej nie wlicza się powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu. Garaż wyniesiony jest ponad powierzchnię terenu".

Organ I instancji wskazał, że pojęcie "poziom terenu", użyte w projekcie (str 125), zostało zdefiniowane w § 3 pkt 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury - przyjęta w projekcie rzędna terenu w danym miejscu działki budowlanej. Natomiast pojęcie "Powierzchnia terenu" zdefiniowane jest w art. 3 pkt 25 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150), dalej "Prawo ochrony środowiska" - naturalne ukształtowanie terenu, glebę oraz znajdującą się pod nią ziemię do głębokości oddziaływania człowieka, z tym że pojęcie "gleba" oznacza górną warstwę litosfery, złożoną z części mineralnych, materii organicznej, wody, powietrza i organizmów, obejmującą wierzchnią warstwę gleby i podglebie.

Ponadto wg słownika Polskiego Wydawnictwa Naukowego inne znaczenie mają słowa "poziom" i "powierzchnia" - poziom jako położenie górnej płaszczyzny czegoś w stosunku do podstawy w danym miejscu, natomiast powierzchnia jako:

1. zewnętrzna, wierzchnia strona czegoś;

2. obszar, przestrzeń o ograniczonych rozmiarach;

3. górna warstwa czegoś.

Zatem, jak wskazał organ I instancji, poziomem terenu będzie np. płaszczyzna terenu projektowanego w stosunku do jego podstawy czyli powierzchni czyli naturalnego ukształtowania. Wobec tego wskaźnik powierzchni zabudowy wynikający z projektu budowlanego jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego MPZP [...], co narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Organ I instancji wskazał również, że zgodnie z art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, w razie stwierdzenia naruszeń organ nakłada postanowieniem obowiązek ich usunięcia w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zdaniem organu I instancji negatywny wynik ustaleń odnośnie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wyklucza możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.

Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania inwestora decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy przychylił się do stanowiska organu I instancji wskazującego na niezgodność projektowanej inwestycji z MPZP [...], pomimo, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono tej kwestii w sposób nie budzący wątpliwości.

Organ II instancji wskazał, że pojęcie wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy na działce budowlanej zostało zdefiniowane w obowiązującym dla tego terenu MPZP [...] (§ 2 ust. 1 pkt 16), zgodnie z którym przez powyższy wskaźnik należy rozumieć "największą nieprzekraczalną wartość procentową stosunku powierzchni terenu zajętego przez wszystkie budynki zlokalizowane na terenie (w stanie wykończonym bez tarasów, schodów zewnętrznych, ramp i podjazdów) do całkowitej powierzchni działki budowlanej".

Zdaniem organu odwoławczego z analizy przedłożonego projektu budowlanego jednoznacznie wynika, że przedmiotowa inwestycja zakłada budowę kondygnacji garażowej częściowo usytuowanej pod powierzchnią terenu, a częściowo ponad obecnym poziomem terenu. Załączone do projektu budowlanego przekroje i rysunki planowanej obiektu budowlanego wskazują, że kondygnacja garażowa będzie bryłą przynajmniej częściowo widoczną ponad terenem gruntu, przykrytą jedynie sztucznie warstwą ziemi. Dodatkowo organ ten podniósł, że w stosunku do działek sąsiednich, położonych od strony zachodniej i południowej inwestycji (dot. dz. nr [...],[...],[...]), poziom projektowanego terenu będzie powyżej poziomu terenu tych działek. Oznacza to, że powyższa zmiana umożliwiła zaprojektowanie garażu podziemnego poniżej projektowanego poziomu terenu, jednakże tylko w stosunku do tej działki. Natomiast poziom terenu działek sąsiednich będzie znajdował się znacznie poniżej poziomu działki objętej inwestycją (różnice terenu wynosić będą ok. 1 m - 1,3 m).

Organ II instancji wskazał, że definicja wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy na działce budowlanej jednoznacznie wskazuje, że do jej obliczania winna być brana pod uwagę powierzchnia terenu zajętego przez wszystkie budynki zlokalizowane na terenie w stanie wykończonym, z wyjątkiem tarasów, schodów zewnętrznych, ramp i podjazdów. Zatem stosownie do ww. regulacji, do obliczania wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy koniecznym jest wzięcie pod uwagę powierzchni terenu zajętej przez wszystkie budynki. Wyjątku od tej zasady doznały jedynie takie części budynku jak tarasy, schody zewnętrzne, rampy i podjazdy. W związku z tym, w ocenie organu koniecznym jest wliczenie do powyższego wskaźnika powierzchni zajętej również przez garaż podziemny, który stanowi część budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Zdaniem organu II instancji w tej sytuacji nie da się pogodzić proponowanej przez inwestora interpretacji pojęcia "maksymalnej powierzchni zabudowy na działce budowlanej" z wymogiem MPZP oraz związanego z tym wymogiem zachowania ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne, o czym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.).

Reasumując, organ II instancji stwierdził, że do obliczenia przedmiotowego wskaźnika zabudowy koniecznym jest wykazanie powierzchni zajętej przez wszystkie budynki (wraz z garażem podziemnym) w stanie wykończonym, z wyjątkiem tarasów, schodów zewnętrznych, ramp i podjazdów, do powierzchni działki budowlanej, czego inwestor nie dokonał.

W przedmiotowej sprawie inwestor nie spełnił wymagań określonych w 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Organ wskazał, iż zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego: "W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę."

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył pełnomocnik inwestora, adw. A.S. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż projektowana inwestycja nie jest zgodna z zapisami MPZP [...];

2) art. 7 i 77 kpa poprzez brak dokładnej analizy stanu faktycznego sprawy i uznanie, że projektowana zabudowa przekracza określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy działki budowlanej;

3) art. 107 § 3 w związku z art. 11 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji, które nie wyjaśnia w sposób dostateczny procesu decyzyjnego organu administracji publicznej i nie odnosi się do argumentacji skarżącego wyrażonej w toku postępowania administracyjnego;

4) art. 8 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta [...] pomimo, iż w uzasadnieniu tej decyzji nie wyjaśniono w sposób niebudzący wątpliwości kwestii dotyczącej niezgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami MPZP [...], czym naruszono zasadę zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej.

Tym samym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z zasądzeniem kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270, ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja prawo narusza dlatego skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

3. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Podkreślić należy, że postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy jest niezaskarżalne, co oznacza, że może być kwestionowane wyłącznie w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę lub odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

W niniejszej sprawie organ I instancji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] nałożył na inwestora obowiązek m.in. doprowadzenia do zgodności projektu budowlanego z zapisami § 18 ust. 17 pkt 2 lit a obowiązującego MPZP [...], w zakresie wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy działki budowlanej.

W odpowiedzi na powyższe postanowienie inwestor pismem z dnia 31 stycznia 2014r złożył stosowne wyjaśnienia, wskazując, że powierzchnia projektowanej części garażu wystająca poza obrys części mieszkalnej nie powinna być wliczana do powierzchni zabudowy, a w konsekwencji nie ma wpływu na wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy działki budowlanej.

Organ pierwszej instancji nie podzielił stanowiska inwestora i po upływie wskazanego w postanowieniu terminu wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] lutego 2014r odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się więc do rozstrzygnięcia , czy powierzchnia projektowanej części garażu wystająca poza obrys części mieszkalnej powinna być wliczana do powierzchni zabudowy, czy też nie.

Z kolei wielkość powierzchni zabudowy ma wpływ na wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy działki budowlanej. Zdaniem organu odwoławczego zaprojektowany garaż podziemny stanowi część budynku mieszkalnego wielorodzinnego dlatego jego powierzchnia powinna zostać wliczona do powierzchni zabudowy, a tym samym do obliczenia wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy. Jednocześnie organ odwoławczy zauważa, że projekt budowlany zakłada budowę kondygnacji garażowej częściowo usytuowanej pod powierzchnią terenu, a częściowo ponad obecnym poziomem terenu.

Kierując się jednak pojęciem wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy zdefiniowanym w § 2 ust 1 pkt 16 obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego organ odwoławczy do powierzchni zabudowy terenu zalicza również tą część powierzchni garażu podziemnego, która jest usytuowana całkowicie pod powierzchnią terenu i przykryta sztuczną warstwą ziemi na której urządzono teren zielony umożliwiający naturalną wegetację roślinności.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy wadliwie interpretuje pojęcie wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy zdefiniowane w § 2 ust 1 pkt 16 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obszaru [...], zatwierdzonego Uchwałą Nr [...]Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2010 r.

Jak wynika z § 2 ust 1 pkt 16 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy na działce budowlanej należy rozumieć "największą nieprzekraczalną wartość procentową stosunku powierzchni terenu zajętego przez wszystkie budynki zlokalizowane na terenie (w stanie wykończonym bez tarasów, schodów zewnętrznych, ramp i podjazdów) do całkowitej powierzchni działki budowlanej".

Powierzchnia zabudowy odnosi się więc do budynków zlokalizowanych na terenie, a nie poniżej poziomu otaczającego terenu, przez który zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie należy rozumieć przyjętą w projekcie rzędną terenu w danym miejscu działki budowlanej.

W ocenie Sądu część garażu podziemnego wychodząca poza obrys projektowanego budynku i znajdująca się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu nie może być uwzględniona przy ustalaniu wskaźnika powierzchni zabudowy działki, określonego w planie miejscowym. Z projektu budowlanego wynika, że powyższy teren będzie miał formę tarasu zielonego na stropie kondygnacji podziemnej, natomiast roślinność będzie miała zapewnioną naturalną wegetację.

Dokonując ponownej oceny projektowanej zabudowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ odwoławczy dokona analizy projektu budowlanego w szczególności zawartej na stronie 125 projektu i ustali w jakiej części projektowany garaż podziemny wyniesiony jest ponad powierzchnię terenu.

Tylko bowiem ta część garażu podziemnego która znajduje się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu nie może być uwzględniona przy ustalaniu wskaźnika powierzchni zabudowy.

W niniejszej sprawie wadliwie zinterpretowano pojęcie wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy oraz nie dokonano ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dlatego z uwagi na naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję.

Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 ww. ustawy, a orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200 powołanej ustawy.