Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1316/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska NSA Joanna Tuszyńska Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców - Stowarzyszenie Ogrodowe z siedzibą W. na decyzję Wojewody z dnia 20 lipca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz Polskiego Związku Działkowców - [...] z siedzibą w W. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia 30 sierpnia 2016 r. znak: [...] o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa ulic S. , E. , W. i C. w T." nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], o pow. 0,0447 ha przeszła na własność Gminy Miasta T..

Decyzją z dnia 29 listopada 2017 r., znak [...] Prezydent Miasta T. orzekł:

< pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 51.214,00 zł obejmującego wartość rynkową prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, położonej w T. oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 0,0447 ha, położona w obrębie [...], która z dniem 30 listopada 2016 r. stała się własnością Gminy Miasta T. zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia 30 sierpnia 2016 r. znak: [...] o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa ulic S. , E. , W. i C. w T." oraz wartość części składowych nieruchomości, w tym

. 38.630,00 zł - wartość prawa użytkowania wieczystego działki

. 12.262,00 zł - wartość składników budowlanych

. 322,00 zł - wartość składników roślinnych,

< pkt 2 o wypłacie odszkodowania w wysokości 38.630,00 zł na rzecz: Polskiego Związku Działkowców [...] w W., za prawo użytkowania wieczystego gruntu,

< pkt 3 o zobowiązaniu Gminy Miasta T. do zapłaty odszkodowania ustalonego w punkcie 3 decyzji, jednorazowo w terminie 14 dni, od kiedy decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna,

< pkt 4 o wypłacie odszkodowania w wysokości 12.584,00 zł na rzecz: Polskiego Związku Działkowców [...] w W. Okręg [...] w [...], za składniki budowlane i roślinne znajdujące się na nieruchomości,

< pkt 5 o zobowiązaniu Gminy Miasta T. do zapłaty odszkodowania ustalonego w punkcie 4 decyzji, jednorazowo w terminie 14 dni, od kiedy decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna,

< pkt 6 o odmowie powiększenia ustalonego w punkcie 1 decyzji odszkodowania o dodatkową kwotę 5% wartości nieruchomości,

< pkt 7 o ustaleniu odszkodowania w wysokości 6.320,00 zł za własność części składowych znajdujących się na działce przydzielonej działkowcowi Panu S. K.,

< pkt 8 o wypłacie odszkodowania w wysokości ustalonej w punkcie 7 decyzji na rzecz: Pana S. K.,

< pkt 9 o zobowiązaniu Gminy Miasta T. do zapłaty odszkodowania ustalonego w punkcie 7 decyzji, jednorazowo w terminie 14 dni, od kiedy decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna,

< pkt 10 o ustaleniu odszkodowania w wysokości 3.165,00 zł za własność części składowych znajdujących się na działce przydzielonej działkowcom Panu J. O. i K. O.,

< pkt 11 o wypłacie odszkodowania w wysokości ustalonej w punkcie 10 decyzji na rzecz: K. O. w 1/2 części, Pana J. O. w 1/2 części,

< pkt 12 o zobowiązaniu Gminy Miasta T. do zapłaty odszkodowania ustalonego w punkcie 10 decyzji, jednorazowo w terminie 14 dni, od kiedy decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna na rzecz K. O. w kwocie 1.582,50 zł oraz Pana J. O. w kwocie 1.582,50 zł.

Następnie w dniu 29 grudnia 2017 r. na wniosek strony Prezydent Miasta T., postanowieniem znak [...] uzupełnił powyższą decyzję o pkt 13 orzekający o odmowie zapewnienia gruntów zastępczych na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego.

Odwołanie od pkt 6 i 13 ww. rozstrzygnięcia złożył Polski Związek Działkowców [...] w W.. Zdaniem strony błędem jaki popełnił organ, odmawiając zapewnienia takiego gruntu było powołanie się na treść art. 23 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w sytuacji gdy art. 11j specustawy drogowej wyraźnie wskazuje, że do nieruchomości stanowiących rodzinne ogrody działkowe objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów art. 18-24 ustawy o r.o.d. Ponadto organ I instancji bezpodstawnie przyjął, że PZD nie dochował 30 - dniowego terminu na wydanie nieruchomości, który w myśl art. 18 ust. 1e specustawy drogowej uzasadnia powiększenie odszkodowania o dodatkowe 5%.

Wojewoda decyzją z dnia 20 lipca 2018 r., znak [...]

I. uchylił punkty 1-6 oraz 13 zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta T. i w tym zakresie orzekł:

1. o zobowiązaniu Gminy Miasta T. reprezentowanej przez Prezydenta Miasta T. do zapewnienia Polskiemu Związkowi Działkowców [...] w W., ul. [...], [...], gruntów zastępczych o wartości 38 630,00 zł na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego zlikwidowanego w wyniku wydania ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 30 sierpnia 2016 r. znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: Rozbudowa ulic S. , E. , W. i C. w T.";

2. o ustaleniu odszkodowania w wysokości 12 584 zł na rzecz Polskiego Związku Działkowców [...] w W., za składniki budowlane oraz roślinne znajdujące się na nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0447 ha, położonej w obrębie [...];

3. o powiększeniu wartości odszkodowania wymienionej w pkt 1.1 o kwotę 1 931,50 zł stanowiącą równowartość 5% wartości prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości;

4. o zobowiązaniu Gminy Miasta T., reprezentowanej przez Prezydenta Miasta T., do wypłaty odszkodowania ustalonego w pkt I.2 w kwocie 12 584 zł na rzecz Polskiego Związku Działkowców [...] w W. Okręg [...] w [...] na rachunek bankowy: [...], jednorazowo w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji ww. podmiotowi zobowiązanemu do wypłaty odszkodowania;

5. o zobowiązaniu Gminy Miasta T., reprezentowanej przez Prezydenta Miasta T. do wypłaty odszkodowania ustalonego w pkt I.3 w kwocie 1 931,50 zł (słownie: jeden tysiąc dziewięćset trzydzieści jeden złotych 50/100) na rzecz Polskiego Związku Działkowców [...] w W. na rachunek bankowy: [...], jednorazowo w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji ww. podmiotowi zobowiązanemu do wypłaty odszkodowania;

II. w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie Wojewoda w pierwszej kolejności wskazał, że pomimo, że odwołujący wskazał, że zaskarża jedynie pkt 6 i 13 decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 29 listopada 2017 r. znak: [...], uzupełnionej postanowieniem Prezydenta Miasta T. z dnia 29 grudnia 2017 r., to z uwagi na fakt, że zakres rozstrzygnięcia zawartego w pkt 13 pozostaje w związku z pozostałą jego częścią (kwestie te nie są rozdzielne), niniejszą decyzją organu odwoławczego należało objąć całość decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 29 listopada 2017 r. znak: [...]

Następnie przytoczono art. 12 ust. 4, 4a,4c, 4d,4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1496).

Wskazano, że zgodnie z odpisem księgi wieczystej nr [...] według stanu na dzień 30 listopada 2016 r. tj. datę ostateczności ww. decyzji przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Gminy Miasta T., w użytkowaniu wieczystym Polskiego Związku Działkowców z siedzibą w W..

Stosownie do treści art. 12 ust. 4f i ust. 5 specustawy drogowej, odszkodowanie za nieruchomości zajęte w jej trybie pod drogę publiczną przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe, zaś do ustalenia wysokości i wypłacenia tego odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.

Zgodnie z treścią art. 18 ust. 1g omawianej regulacji, w przypadku gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy rodzinnych ogrodów działkowych ustanowionych zgodnie z ustawą z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, zobowiązany jest:

1) wypłacić działkowcom - odszkodowanie za stanowiące ich własność nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działkach;

2) wypłacić stowarzyszeniu ogrodowemu - odszkodowanie za stanowiące jego własność urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu;

3) zapewnić grunty zastępcze na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego.

Należy zatem wskazać, iż w obowiązującym stanie prawnym ustawą z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie specustawy drogowej, przywrócono (określony wcześniej w art. 19 u.r.o.d. ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych), obowiązek podmiotu, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego, do zapewnienia gruntów zastępczych na odtworzenie ogrodu. W ocenie organu odwoławczego nie można zatem zgodzić się z odwołującym jakoby ustawodawca uznał, iż obowiązek zapewnienia gruntów zastępczych jest całkowicie niezależnym desygnatem odszkodowania. Jak bowiem podkreślono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2017 r. o sygn. VIII SA/Wa 259/17, ogólna zasada wypłaty odszkodowania za utracone prawa majątkowe, określona w art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, ulega modyfikacji w przypadku, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy rodzinnych ogrodów działkowych, ustanowionych zgodnie z u.r.o.d. (art. 18 ust. 1g specustawy drogowej). Podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, zobowiązany jest wówczas:

< wypłacić członkom PZD - odszkodowanie za stanowiące ich własność nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działkach;

< wypłacić PZD - odszkodowanie za stanowiące jego własność urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu;

< zapewnić grunty zastępcze na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego.

Tym samym, skoro wspomniany art. 18 ust. 1g wprowadza modyfikację ogólnych zasad ustalania odszkodowania, należało orzec o zobowiązaniu Gminy Miasta T. do zapewnienia gruntów zastępczych, nie zaś o ustaleniu odszkodowania na ogólnych zasadach wskazanych w art. 12 ust. 4f specustawy drogowej. Odzwierciedleniem powyższego jest zatem pkt 1.1 niniejszej decyzji. Wyjaśnić przy tym należy, iż po pierwsze, w omawianym zakresie decyzja administracyjna ogranicza się jedynie do samego ogólnego zobowiązania Gminy T. do zapewnienia odpowiednich gruntów zastępczych. Sama realizacja tego obowiązku poprzez przyznanie odpowiedniej, konkretnej już nieruchomości winna nastąpić w formie umowy cywilno-prawnej ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego. Przepisy nie przewidują bowiem, aby dokonanie powyższego mogło nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Po drugie tutejszy organ wskazuje, iż w odróżnieniu od trybu unormowanego w art. 18-24 u.r.o.d, przepis art. 18 ust. 1g specustawy drogowej nie wspomina o terminie, w którym winno nastąpić zapewnienie gruntów zastępczych, co przy założeniu racjonalności ustawodawcy, prowadzi do wniosku, iż brak podstaw do zakreślania podmiotowi zobowiązanemu terminu w tym zakresie.

W dalszej kolejności odniesiono się do zarzutu podniesionego przez stronę odwołującą, a odnoszącego się do art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

W niniejszej sprawie organ I instancji powołując się na treść art. 11f ust 3. Ustawy, uznał doręczenie zawiadomienia z dnia 28 września 2016 r. znak [...], informującego o wydaniu przez Prezydenta Miasta T. decyzji znak [...] z dnia 30 sierpnia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej za skuteczne. W tym miejscu należy jednak podkreślić, iż ww. zawiadomienie zostało zwrócone do Prezydenta Miasta T. z adnotacją "adresat nieznany", co w opinii organu odwoławczego oznacza, iż nie można uznać, że doszło w tym przypadku do skutecznego doręczenia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 stycznia 2008 r. sygn. akt II Są/Kr 725/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 września 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 686/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1984/16).

Tymczasem w sytuacji, gdy zawiadomienia o wydaniu decyzji zrid nie zostały wysłane stronom, termin uprawniający do powiększenia odszkodowania należy liczyć od dnia uzyskania przez zrid waloru ostateczności, na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej (opracowanie Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 2012 r. pt. "Odszkodowania za nieruchomości przeznaczone na cele inwestycji liniowych").

Mając na uwadze, iż decyzja Prezydenta Miasta T. znak [...] z dnia 30 sierpnia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej uzyskała walor ostateczności w postępowaniu odwoławczym decyzją Wojewody z dnia 30 listopada 2016 r., znak [...], w ocenie organu odwoławczego, zasadnym więc w niniejszej sprawie jest, aby upływ 30 - dniowego terminu przeznaczonego na wydanie przez poprzedniego właściciela nieruchomości, obliczyć zgodnie z treścią punktu 3 art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W związku z tym, iż odwołujący - pismem z dnia 17 października 2016 r. (karta akt 32) oświadczył, że wydaje na potrzeby ww. inwestycji nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], położoną w obrębie [...], należy stwierdzić, że dokonali tego zatem z zachowaniem wyznaczonego terminu, gdyż jeszcze przed ostatecznością decyzji zrid.

Należy przyjąć, iż wydanie przedmiotowej nieruchomości przez jej dotychczasowego użytkownika wieczystego na rzecz Gminy T. nastąpiło z zachowaniem przewidzianego w ustawie, trzydziestodniowego terminu, co skutkowało przyznaniem bonusu o którym mowa w art. 18 ust. 1 e i który wynosi 5% wartości prawa użytkowania wieczystego oszacowanego w operacie z dnia 26 września 2017 r. sporządzonego przez rzeczoznawców majątkowych Panią J. P. oraz Pana J. P..

Przytoczono zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne uregulowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w tym w szczególności § 36 rozporządzenia oraz art. 134 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dalszej części omówiono sporządzoną wycenę nieruchomości i w konkluzji wskazano, że nie ulega wątpliwości, iż rzeczoznawcy majątkowi dokonali właściwego wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, a także uwzględnili cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Tym samym wypełnili dyspozycję art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W świetle niebudzących wątpliwości treści operatu oraz akt sprawy należało jednocześnie orzec o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz Polskiego Związku Działkowców [...] w W. Okręg [...], za składniki wymienione w art. 18 ust. 1 g pkt 2 specustawy drogowej.

W pozostałej części (tj. pkt 7-12) dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz działkowców za stanowiące ich własność części składowe nieruchomości, zaskarżone rozstrzygnięcie jako prawidłowe należało utrzymać w mocy. Stanowi ono bowiem wypełnienie dyspozycji art. 18 ust. 1 g pkt 1 ww. ustawy i pozostaje w zgodzie z treścią operatu szacunkowego jak i akt sprawy.

Opisaną wyżej decyzję Wojewody zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Polski Związek Działkowców [...] w W..

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

< art. 23 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. 2014 poz. 40 ze zm., dalej jako: ustawa o r.o.d.) poprzez jego zastosowanie przez organ I instancji przy rozstrzyganiu w przedmiocie obowiązku orzeczenia gruntu zastępczego na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego, w sytuacji gdy stosowanie tego przepisu w przedmiotowej sprawie jest wprost wyłączone dyspozycją art. 11j specustawy drogowej,

< art. 18 ust. 1g oraz art. 12 ust 4a i 4f specustawy drogowej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zasądzenie odszkodowania za wartość prawa użytkowania wieczystego wyłącza obowiązek zapewnienia gruntu zastępczego na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego i w konsekwencji nieprawidłową odmowę zapewnienia gruntu zastępczego na podstawie art. 18 ust. 1 g pkt 3 specustawy drogowej, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów wskazuje, iż obowiązki te należy orzekać łącznie.

Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie decyzji Wojewody w części tj. punkcie 1, a w pozostałym zakresie o utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W ocenie Polskiego Związku Działkowców, organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie naruszyły przepisy prawa.

Wyjaśnienia organu powołującego się na brak możliwości równoczesnego przyznania zarówno odszkodowania za wartość prawa użytkowania wieczystego działki jak i gruntu zastępczego na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego również nie znajdują uzasadnienia w aktualnym stanie prawnym. Na uzasadnienie przywołano wyrok NSA z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt: I OSK 792/13.

Podkreślono, iż na zakres pełnego odszkodowania, należnego PZD w związku z przejęciem przez Gminę Miejską T. części terenu dotychczas zajmowanego przez [...] Ogród Działkowy "[...]" w T., składają się wszystkie elementy odszkodowania wskazane w art. 12 ust. 4a i 4f oraz w art. 18 ust. 1g pkt 1-3 specustawy drogowej, a więc zarówno świadczenia pieniężne jak i niepieniężne (grunty zastępcze).

Powyższe wskazuje, iż wbrew stanowisku organu I instancji, odszkodowanie za utratę prawa rzeczowego do nieruchomości oraz zapewnienie gruntów zastępczych nie tylko się nie wykluczają ale istnieje wyraźny ustawowy obowiązek ich łącznego orzekania (w razie przejęcia terenu zajmowanego pod rodzinny ogród działkowy).

Na potwierdzenie powyższego stanowiska, PZD wskazuje także dwa elementy konstrukcji przepisów regulujących kwestię odszkodowania należnego w związku z wydaniem decyzji zrid dot. terenu zajmowanego przez rodzinny ogród działkowy, tj. brak zastosowania alternatywy rozłącznej w pkt 3 artykułu 18 ust. 1g specustawy drogowej oraz instytucję powiększonego odszkodowania za wydanie gruntów w terminie 30 dni od zawiadomienia o wydaniu decyzji zrid, przewidzianego w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.

Brak zastosowania alternatywy rozłącznej we wskazanym wyżej przepisie jasno wskazuje, że obowiązek zapewnienia gruntów zastępczych jest całkowicie niezależnym desygnatem odszkodowania i jego orzeczenie nie jest uzależnione od jednoczesnego wykluczenia przyznania substytutu, jakim, według stanowiska organu I Instancji prezentowanego w sprawie, miałoby być odszkodowanie za utratę prawa użytkowania wieczystego gruntu, bowiem gdyby taka była intencja ustawodawcy to przepis art. 18 ust. 1g pkt 3 specustawy drogowej zostałby skonstruowany w ten sposób, że obok obowiązku zapewnienia gruntów zastępczych wskazana byłaby alternatywa tj. zapłata odszkodowania za utratę prawa rzeczowego do gruntu. Takie rozwiązanie nie zostało jednak przewidziane w specustawie drogowej, dlatego organ orzekający w sprawie nie ma prawa zawężać zakresu uprawnień przysługujących PZD w związku z wydaniem decyzji o zrid. Na marginesie wymaga zaznaczenia, iż nie sposób również wyprowadzić takiej alternatywy z art. 12 ust. 4a i 4f specustawy drogowej, bowiem, jak już wskazano, wzajemna relacja art. 12 ust. 4a i 4f oraz art. 18 ust. 1g specustawy drogowej polega jedynie na modyfikacji zasady superficies solo cedit.

Drugim wskazanym elementem konstrukcji przepisów regulujących należne dla PZD odszkodowanie, przemawiającym za zasadnością łącznego orzekania na rzecz PZD zarówno wszystkich składników odszkodowania pieniężnego (art. 12 ust. 4a i 4f oraz art. 18 ust. 1g pkt 1-2 specustawy drogowej) jak i gruntu zastępczego (art.18 ust. 1g pkt 5 specustawy drogowej) przewidziana w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej instytucja powiększonego odszkodowania, uzależniona od wydania nieruchomości w określonym terminie.

Gdyby bowiem przyjąć, że istnieje możliwość alternatywnego orzekania albo odszkodowania za utratę prawa rzeczowego do nieruchomości albo gruntu zastępczego, to w razie przyznania przez tego ostatniego, PZD byłby pozbawiony dodatkowej gratyfikacji w wysokości 5% wartości prawa użytkowania wieczystego, związanej z wydaniem nieruchomości w terminie 30 dni od zawiadomienia o decyzji zrid, a to z kolei stanowiłoby niedopuszczalne różnicowanie podmiotów uprawnionych do odszkodowania z uwagi na cechy podmiotowe i w konsekwencji powodowałoby, iż PZD znajdowałoby się w gorszej pozycji niż inne podmioty uprawnione do odszkodowania.

Zaznaczyć również należy, iż gdyby intencją ustawodawcy rzeczywiście było alternatywne przyznawanie odszkodowania w postaci świadczenia pieniężnego za utracone prawo rzeczowe do nieruchomości bądź odszkodowania w postaci gruntów zastępczych (jako substytutu świadczenia pieniężnego), to legislator wskazałby jakiekolwiek kryteria dokonywania takiego wyboru przez organ orzekający w sprawie. Trudny do zaakceptowania byłby bowiem pogląd, że ustawodawca pozostawił w tym względzie całkowitą dowolność organom administracji publicznej rozstrzygającym sprawę. Niezależnie od wskazania kryteriów wyboru, ustawodawca, celu zapewnienia równych uprawnień wszystkim stronom postępowania, przewidziałby również dodatkową rekompensatę pieniężną za wydanie gruntu w terminie 30 dni od dnia zawiadomienia o wydaniu decyzji zrid, związaną z przyznaniem gruntu zastępczego, a nie tylko z przyznaniem odszkodowania za utratę prawa rzeczowego do gruntu (jak jest w obecnym stanie prawnym).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - dalej określanej jako "p.p.s.a." uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd badając czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie jest przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.)

Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja nie jest prawidłowa, choć nie ze względów wskazanych w skardze.

Problem prawny w sprawie sprowadza się do wykładni art. 18 ust. 1g pkt. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1474), zwanej dalej specustawą drogową. Poza sporem w sprawie natomiast pozostają kwestie związane z tymi składnikami odszkodowania, które uregulowane zostały w art. 18 ust. 1g pkt. 1 i 2 tej ustawy.

Organ I Instancji uważa, że podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, zobowiązany jest wyłącznie do zapłaty odszkodowania i nie jest zobowiązany do zapewnienia gruntów zastępczych, a to ze względu na treść art. 23 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.

Organ II Instancji natomiast uważa, że podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, zobowiązany jest wyłącznie do zapewnienia gruntów zastępczych, nie zaś do wypłaty odszkodowania, przy czym decyzja administracyjna ogranicza się jedynie do samego ogólnego zobowiązania do zapewnienia odpowiednich gruntów zastępczych, natomiast realizacja tego obowiązku poprzez przyznanie konkretnej nieruchomości winna nastąpić w formie umowy cywilno-prawnej ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego.

Skarżące Stowarzyszenie natomiast uważa, że podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, zobowiązany jest zarówno do zapewnienia gruntów zastępczych, jak i wypłaty odszkodowania.

Zdaniem Sądu żaden z tych poglądów nie jest prawidłowy.

W pierwszej kolejności zatem, aby dokonać prawidłowej, zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, wykładni spornego przepisu, przytoczyć należy niezbędne uregulowania prawne, które mają w sprawie zastosowanie.

Zgodnie z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Zgodnie zaś z ust. 5, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.

Zgodnie z art. 18 ust. 1g specustawy drogowej, w przypadku gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy rodzinnych ogrodów działkowych ustanowionych zgodnie z ustawą z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, zobowiązany jest:

1) wypłacić działkowcom - odszkodowanie za stanowiące ich własność nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działkach;

2) wypłacić stowarzyszeniu ogrodowemu - odszkodowanie za stanowiące jego własność urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu;

3) zapewnić grunty zastępcze na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego.

Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 1h, obowiązki wynikające z ust. 1g ustalane są w decyzji wydanej przez organ, o którym mowa w art. 12 ust. 4a (organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej).

Zgodnie z art. 11j specustawy drogowej, do nieruchomości stanowiących rodzinne ogrody działkowe objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów art. 18-24 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2176). W największym skrócie są to przepisy dotyczące zasad likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego na cel publiczny.

Zgodnie natomiast z art. 23 specustawy drogowej, w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (Rozdział 3 - Nabywanie nieruchomości pod drogi) stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z art. 131 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n., w ramach odszkodowania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wywłaszczonej nieruchomości może być przyznana, za jego zgodą, odpowiednia nieruchomość zamienna. Nieruchomość zamienną przyznaje się z zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, lub z zasobu nieruchomości odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. Różnicę między wysokością odszkodowania ustalonego w decyzji a wartością nieruchomości zamiennej wyrównuje się przez dopłatę pieniężną. Przeniesienie praw do nieruchomości zamiennej na rzecz osoby, której zostało przyznane odszkodowanie, następuje z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Decyzja ta stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej.

Zgodnie z art. 129 ust. 3 u.g.n., jeżeli w ramach odszkodowania została przyznana nieruchomość zamienna, w decyzji, o której mowa w ust. 1, podaje się dodatkowo oznaczenie nieruchomości zamiennej według treści księgi wieczystej oraz według katastru nieruchomości, jej wartość oraz wysokość dopłaty.

Na koniec jeszcze wskazać należy, że art. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2176), definiuje rodzinny ogród działkowy jako wydzielony obszar lub obszary przeznaczone na cele rodzinnych ogrodów działkowych, składające się z działek i terenu ogólnego, służące do wspólnego korzystania przez działkowców, wyposażone w infrastrukturę ogrodową.

Preambuła zaś tej ustawy podkreśla, że ogrodnictwo działkowe jest dziedziną życia społecznego, przyczyniającą się do zaspakajania socjalnych, wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa, oraz, że uznaje się za konieczne zapewnienie dalszego istnienia i rozwoju rodzinnych ogrodów działkowych, jako stałych elementów infrastruktury gmin, które powinny być uwzględniane w procesie ich rozwoju dla dobra obecnego i przyszłych pokoleń.

W świetle przytoczonych wyżej przepisów wskazać należy, że rację ma organ II instancji, że ogólna zasada wypłaty odszkodowania za utracone prawa majątkowe, określona w art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, ulega modyfikacji w przypadku, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy rodzinnych ogrodów działkowych, ustanowionych zgodnie z u.r.o.d. (art. 18 ust. 1g specustawy drogowej). Podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, zobowiązany jest wówczas:

1. wypłacić członkom PZD - odszkodowanie za stanowiące ich własność nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działkach;

2. wypłacić PZD - odszkodowanie za stanowiące jego własność urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu;

3. zapewnić grunty zastępcze na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego.

Przepis art. 18 ust. 1g specustawy drogowej ma na celu przyspieszenie procedury pozyskiwania terenów ogrodów na potrzeby inwestycji drogowych. Zgodnie z art. 11j ww. ustawy, nie stosuje się wówczas trybu likwidacji rodzinnych ogrodów działkowych, określonego w art. 18-24 u.r.o.d., w tym także przepisu art. 23 tej ustawy, który stanowi, że "wydanie przez stowarzyszenie ogrodowe nieruchomości zajmowanej przez likwidowany ROD następuje po spełnieniu przez podmiot likwidujący warunków, o których mowa w art. 21 i art. 22. Przepisu nie stosuje się w przypadku likwidacji ROD na cel publiczny."

Wprowadzenie do specustawy drogowej przepisu art. 18 ust. 1g nakłada na podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, obowiązek wypłaty odszkodowania za przejęte nieruchomości. Wszystkie wymienione w tym przepisie roszczenia stanowią odszkodowanie za nieruchomości zajęte w związku z decyzją o realizacji inwestycji drogowej i o wszystkich tych roszczeniach orzeka organ właściwy w drodze decyzji administracyjnej, po myśli art. 18 ust. 1h specustawy drogowej.

Nie ma natomiast racji organ twierdząc, że decyzja ustalająca odszkodowania za nieruchomości wchodzące w skład rodzinnego ogrodu działkowego, zajęte w związku z decyzją o realizacji inwestycji drogowej, w zakresie art. 18 ust. 1g pkt. 3 ogranicza się jedynie do ogólnego zobowiązania podmiotu, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, do zapewnienia odpowiednich gruntów zastępczych, zaś realizacja tego obowiązku nastąpi w formie umowy cywilno-prawnej ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego, a nadto, że brak podstaw do określenia w decyzji terminu zawarcia tej umowy.

Rozstrzygnięcie takiej treści, jakie zostało zawarte w zaskarżonej decyzji (pkt. 1.1) w istocie nie orzeka o odszkodowaniu, bowiem niczego wywłaszczonemu nie gwarantuje. W przypadku gdyby podmiot zobowiązany uchylał się – z różnych względów - od wskazania odpowiedniej nieruchomości zamiennej i zawarcia umowy, rozstrzygnięcie takie nie daje nawet [...] podstaw do sformułowania jakiegokolwiek roszczenia wobec podmiotu zobowiązanego w postępowaniu przed sądem powszechnym. Po myśli art. 64 Kodeksu Cywilnego, prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające obowiązek danej osoby do złożenia oznaczonego oświadczenia woli, zastępuje to oświadczenie, jednak jak wskazuje przepis oświadczenie musi być "oznaczone". Nie jest rzeczą sądu cywilnego wskazywanie a tym bardziej poszukiwanie konkretnej nieruchomości zamiennej ("gruntów zastępczych") w zastępstwie organu administracyjnego.

Zgodnie z art. 23 specustawy drogowej, w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (Rozdział 3 - Nabywanie nieruchomości pod drogi) stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Specustawa drogowa nie reguluje szczegółowo zasad przyznawania nieruchomości zamiennych, a zatem w tym zakresie sięgnąć należy do ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z art. 131 u.g.n., w ramach odszkodowania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wywłaszczonej nieruchomości może być przyznana, za jego zgodą, odpowiednia nieruchomość zamienna. Przeniesienie praw do nieruchomości zamiennej na rzecz osoby, której zostało przyznane odszkodowanie, następuje z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Decyzja ta stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej.

W tym miejscu wskazać należy, że rzeczywiście zasadą jest, tak jak twierdzi organ, że przeniesienie prawa użytkowania wieczystego następuje na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego, a wówczas do powstania tego prawa niezbędny jest wpis w księdze wieczystej. Przy czym zasada ta doznaje pewnych wyjątków, w tym np. określonych w art. 200 u.g.n., nadto prawo to może zostać stwierdzone wyrokiem sądu cywilnego, względnie może powstać na podstawie przytaczanego art. 131 u.g.n. Zgodnie z treścią tego przepisu nieruchomość zamienna przyznawana jest za zgodą wywłaszczanego właściciela lub użytkownika wieczystego, nadto przepis ten mówi o przeniesieniu praw do nieruchomości, zatem należy uznać, że chodzi o prawo własności, jeśli wywłaszczeniu podlegało prawo własności, albo o prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zamiennej, jeśli wywłaszczeniu podlegało właśnie takie prawo.

Ostateczna decyzja o wywłaszczeniu, zawierająca rozstrzygnięcie o nadaniu nieruchomości zamiennej, stanowi podstawę wpisu praw do tej nieruchomości w księdze wieczystej. Przyznanie nieruchomości zamiennej jako formy odszkodowania polega na przyznaniu w decyzji administracyjnej takiego samego prawa, jakie zostało odjęte, tyle że do innej nieruchomości (odpowiednio własności lub prawa wieczystego użytkowania). Decyzja taka stanowi podstawę do dokonania zarówno zmian w księdze wieczystej nieruchomości wywłaszczonej, jak i zmian w księdze wieczystej nieruchomości zamiennej. Nadanie prawa wieczystego użytkowania w drodze decyzji administracyjnej stanowi zatem wyjątek od zasady ustanawiania i przenoszenia tego prawa w drodze umowy notarialnej (jaka wynika z art. 27 u.g.n.). Ponadto z art. 131 ust. 5 u.g.n. wynika, że prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości zamiennej przyznane w ramach odszkodowania powstaje z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, co także stanowi wyjątek od konieczności ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej dla skuteczności jego powstania (wynikającej z art. 27 zdanie drugie u.g.n.).

Tym samym nie jest tak jak twierdzi organ, że przepisy nie przewidują innej możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego jak tylko w formie aktu notarialnego. Przywołane wyżej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami rozwiązują zatem także wskazany przez organ problem określenia terminu, w którym winno nastąpić zapewnienie gruntów zastępczych.

Dalej wskazać należy, że art. 129 ust. 3 u.g.n. stanowi, że jeżeli w ramach odszkodowania została przyznana nieruchomość zamienna, to w decyzji o odszkodowaniu podaje się dodatkowo oznaczenie nieruchomości zamiennej według treści księgi wieczystej oraz według katastru nieruchomości, jej wartość oraz wysokość dopłaty.

Nie ulega zatem wątpliwości, że organ jest obowiązany wskazać w decyzji konkretną nieruchomość zamienną, stanowiąca grunt zastępczy na odtworzenie ogrodu działkowego.

Wszystkie powyższe rozważania Sąd opiera na założeniu, że "grunty zastępcze" i "nieruchomość zamienna" to pojęcia zasadniczo tożsame.

Nie sposób jednak nie dostrzec jeszcze jednej trudności związanej z interpretacją przepisu art. 18 ust. 1g pkt. 3 specustawy drogowej. Otóż obowiązek tam ustanowiony dotyczy zapewnienia gruntów zastępczych na "odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego". Jak już wyżej wskazano rodzinny ogród działkowy ma swoje normatywne znaczenie (wydzielony obszar lub obszary przeznaczone na cele rodzinnych ogrodów działkowych, składające się z działek i terenu ogólnego, służące do wspólnego korzystania przez działkowców, wyposażone w infrastrukturę ogrodową) co oznacza, że przepis ten nie statuuje obowiązku przyznania jakiejkolwiek nieruchomości zamiennej, ale takiej, która ma posłużyć do "odtworzenia" ogrodu działkowego. W przypadku gdy likwidowany jest cały ogród lub jego znaczna część, sytuacja jest zasadniczo odmienna niż wówczas, gdy na potrzeby drogi zajęto i wywłaszczono tylko niewielki fragment ogrodu działkowego – tak jak to miało miejsce w prawie niniejszej. Powstaje bowiem pytanie, czy na nieruchomości o niewielkiej powierzchni można "odtworzyć" czyli "stworzyć na nowo" - ogród działkowy ? Ogrody działkowe nie są bowiem zbiorem indywidualnych działek rekreacyjnych, ale pewną całością, składająca się zarówno z działek indywidualnych, jak i terenu ogólnego oraz infrastruktury służącej wszystkim działkowcom. Korzystanie z działek to "dziedzina życia społecznego, przyczyniającą się do zaspakajania socjalnych potrzeb społeczeństwa", zatem istota takich ogrodów, to również możliwość funkcjonowania działkowców w określonym otoczeniu społecznym, nie zaś tylko możliwość uprawy (niewielkiego) kawałka ziemi.

Wydaje się zatem, że w takim przypadku konieczne będzie w pierwszej kolejności zbadanie przez organ, czy istnieje możliwość przyznania takich gruntów zastępczych (nieruchomości zamiennych), które pozwolą na poszerzenie już istniejących rodzinnych ogrodów działkowych, w szczególności zaś na odtworzenie tych działek które zostały zlikwidowane lub uszczuplone. Jak wynika z akt sprawy, wywłaszczony obszar objął dwie działki, a cała powierzchnia wywłaszczona to 0,0447 ha czyli 4,47 ara. Można żywić uzasadnione wątpliwości, czy na takim obszarze występującym w terenie "samodzielnie", możliwe jest odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego w rozumieniu ustawy.

W takiej sytuacji zdaniem Sądu, do rozważenia pozostaje jednak możliwość wypłaty odszkodowania, jako że przesłanka z art. 18 ust. 1g pkt.3 tj. że grunt zastępczy ma służyć "odtworzeniu ogrodu działkowego" zasadniczo nie byłaby możliwa do spełnienia. Jednocześnie zgodnie z ogólną zasadą, że wywłaszczenie jest dopuszczalne wyłącznie za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji), odjęcie prawa własności lub użytkowania wieczystego nie może pozostać bez ekwiwalentu, zatem w szczególnie uzasadnionych sytuacjach, gdy przyznanie gruntu zastępczego nie doprowadzi do odtworzenie ogrodu działkowego, powstaje możliwość wypłaty odszkodowania w miejsce zapewnienia "gruntów zastępczych".

Oczywiście nieuzasadnione natomiast jest stanowisko skarżącego, jakoby powinien otrzymać zarówno odszkodowanie jak i grunty zastępcze. Takie rozwiązanie nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach, a prowadziłoby nie tyle do wynagrodzenia za odjęcie prawa, ile do nieuprawnionego wzbogacenia kosztem majątku publicznego.

Nie są też uzasadnione argumenty skargi dotyczące tego, że gdyby przyjąć, że istnieje możliwość alternatywnego orzekania albo odszkodowania za utratę prawa rzeczowego do nieruchomości albo gruntu zastępczego, to w razie przyznania przez tego ostatniego, stowarzyszenie byłoby pozbawione dodatkowej gratyfikacji w wysokości 5% wartości prawa użytkowania wieczystego, związanej z wydaniem nieruchomości w terminie 30 dni od zawiadomienia o decyzji zrid.

Zdaniem Sądu nie jest to właściwa interpretacja, a przyznanie nieruchomości zamiennej nie pozbawia prawa do uzyskania zwiększenia odszkodowania o którym mowa w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Przepis ten stanowi, że w przypadku dobrowolnego wydania nieruchomości przez dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej we wskazanym w tym przepisie terminie, wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. W przypadku gdy rekompensatą za wywłaszczenie jest nieruchomość zamienna, wartość nieruchomości zamiennej oraz wartość nieruchomości wywłaszczanej ustala się według zasad określonych w art. 149–159 u.g.n. a różnice pomiędzy wartością nieruchomości wywłaszczanej a wartością nieruchomości zamiennej wyrównuje się – zgodnie z art. 131 ust. 4 u.g.n. – poprzez dopłatę pieniężną. Skoro wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego, to znaczy, że kwota ta zwiększa wartość nieruchomości wywłaszczanej.

Nieuzasadnione są zarzuty naruszenia prawa skierowane do decyzji organu I Instancji. Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega decyzja organu II Instancji, a ten nie stosował art. 23 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.

Wobec powyższego zaskarżona decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a. Decyzja organu I Instancji została uchylona na zasadzie art. 135 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 697 zł składa się: kwota 200 zł tytułem uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.), oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 z późn. zm).