Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1598/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1590
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 września 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie województwa.
article: art. 10 ust. 1 pkt 11, art. 10 ust. 2 pkt 7 i art. 15 ust. 3 pkt 4b
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 56 ust. 1 art. 65
journal: Dz.U. 2000 nr 88 poz 985
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym.
article: art. 134 par. art. 141 par. 4, art. 147, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Sidorowska - Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Gubin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Go 154/13 w sprawie ze skargi Gminy Gubin na uchwałę Sejmiku Województwa Lubuskiego z dnia 21 marca 2012 r. nr XXII/191/12 w przedmiocie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego województwa 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącej na rzecz organu.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę Gminy Gubin na uchwałę Sejmiku Województwa Lubuskiego z dnia 21 marca 2012 r. w przedmiocie uchwalenia zmiany planu zagospodarowania województwa.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Uchwałą z 21 marca 2012 r. Nr XXII/191/12 Sejmik Województwa Lubuskiego, na podstawie art. 18 pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.) oraz art. 42 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) uchwalił zmianę planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Lubuskiego.

Gmina Gubin wniosła na tę uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Skarżąca podniosła, że gmina Gubin, która leży na obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego Województwa Lubuskiego zobowiązania jest zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym umieścić w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Gmina zobowiązana jest również na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 4b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa. Zdaniem skarżącej, zaskarżony plan ingeruje bezpośrednio w kompetencje oraz zadania Gminy w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, albowiem skarżąca zobowiązana jest uwzględnić w studium i planie miejscowym inwestycję celu publicznego polegającą na budowie kopalni odkrywkowej węgla brunatnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, stwierdził, że nie istnieje związek pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącej, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Uchwała sejmiku województwa w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego województwa jest aktem planowania, określającym zasady organizacji przestrzennej województwa. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca, nie wykazała interesu prawnego, który został obiektywnie naruszony zaskarżoną uchwałą. Z uwagi na to, że plan zagospodarowania przestrzennego województwa nie jest aktem prawa miejscowego, a więc nie zawiera norm prawa powszechnie obowiązującego, jednym z podstawowych warunków merytorycznego rozpoznania takiej skargi jest precyzyjne wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego interesu prawnego wynikającego z normy prawa materialnego, czego skarżąca nie uczyniła. Interes prawny w zaskarżeniu uchwały musi mieć swoje źródło w przepisie prawa powszechnie obowiązującego oraz musi być dostatecznie zindywidualizowany i skonkretyzowany, co w niniejszej sprawie nie zostało spełnione. Powołane przez skarżącą przepisy art. 10 i art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczące zakresu związania gminy przy uchwalaniu aktów planistycznych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa nie świadczą o tym, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjęto zasadę rozdziału zadań i kompetencji samorządu terytorialnego i państwa, co oznacza, że gminy mogą samodzielnie ustalać przeznaczenie terenów znajdujących się na ich obszarze, jednak nie korzystają one z całkowitej niezależności, muszą bowiem uwzględniać m.in. ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Organy samorządu wojewódzkiego zobowiązane są z kolei uwzględniać w planie zagospodarowania przestrzennego województwa, ustalenia koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju. Związanie jednego organu przy wykonywaniu czynności z zakresu administracji publicznej ustaleniami, czy też wskazaniami innego organu, ma jednak inny charakter, aniżeli nałożenie na jakiś podmiot (w tym przypadku gminę) określonych obowiązków, czy przyznanie mu określonych praw. Relacja ta nie jest typowym stosunkiem administracyjnoprawnym, gdzie występuje organ administracji i podmiot podległy władztwu tego organu. Tym samym nie można wywodzić z tej relacji naruszenia interesu prawnego gminy. W ocenie Sądu pierwszej instancji interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały nie można także wyprowadzać z wyniku referendum lokalnego. Wynik tego referendum odzwierciedla poglądy lokalnej społeczności i nakłada na organy Gminy obowiązek podjęcia czynności w celu realizacji sprawy poddanej pod referendum. Nie oznacza to jednak, że decyzja podjęta przez mieszkańców gminy przekłada się na interes prawny Gminy w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego województwa.

W skardze kasacyjnej Gmina Gubin zarzuciła naruszenie art. 50 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 151 P.p.s.a. oraz art. 91 ust. 1 i art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.), a także art. 56 ust.1, art. 65 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. Nr 88, poz. 985 ze zm.), art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607 ze zm.), art. 140 i 143 k.c. , art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji, art. 3 ust. 1, art. 10 ust. 2 pkt 7 i art. 15 ust. 3 pkt 4b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem skarżącej Gminy plan zagospodarowania przestrzennego województwa jest aktem z zakresu administracji publicznej. Zaskarżona uchwała narusza prawo własności gminy, przeznacza ona bowiem teren będący własnością gminy pod budowę kopalni odkrywkowej. W sytuacji, gdy akt planistyczny województwa dotyczy terenu należnego do gminy, Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien uprawnienia właścicielskie gminy wziąć pod uwagę z urzędu. Sąd pierwszej instancji, błędnie ustalając stan faktyczny, nie wziął pod uwagę prawa własności jako źródła interesu prawnego skarżącej. Z uzasadnienia skargi, jak i z całokształtu okoliczności sprawy (zasięg kopalni odkrywkowej węgla brunatnego, obejmujący 6 470 ha na terenie gminy Gubin), wynikało, że skarżącej przysługuje prawo własności nieruchomości na terenie objętym tym planem, co więcej przewidziana w tym planie inwestycja w postaci kopalni odkrywkowej zasadniczo zmienia przeznaczenie tych nieruchomości. Pomimo obowiązków w zakresie dokonania stosownych ustaleń faktycznych, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podjął żadnych starań w celu ustalenia i wyjaśnienia istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego wynikającego z prawa własności nieruchomości. W odrębnej sprawie dotyczącej tej samej uchwały Miasto Gorzów Wlkp. zostało wezwane do wykazania interesu prawnego. W tej sprawie interes prawny skarżącej należy upatrywać w tym, że zaskarżony akt pozbawia Gminę przysługującego jej prawa do poszanowania woli mieszkańców wyrażonej w referendum, a nawet nakłada na skarżącą powinność działania wbrew woli jej mieszkańców. Gmina posiada uprawnienie do kształtowania w granicach prawa polityki przestrzennej na swoim terytorium – w tym do uchwalania studium i planu miejscowego. W zakresie, w jakim Sejmik Województwa wpływa na swobodę wykonywania tego uprawnienia przez Gminę, wykracza w uprawnienia gminy, które są gwarantowane na poziomie konstytucyjnym i ustawowym. Gmina, zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zobowiązana jest umieścić w studium obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa.

Przytaczając takie podstawy kasacyjne Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Sejmik Województwa wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem organu skarżąca nie wykazał naruszenia własnego interesu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddalenia, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do tego, że Gmina Gubin kwestionuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego Gminy w wyniku uchwalenia zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Lubuskiego. Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że zaskarżona uchwała wkracza w sferę uprawnień gminy wynikających z prawa własności gminy, zasady samodzielności gminy oraz władztwa planistycznego. Ponadto Gmina podniosła, że naruszenie jej interesu prawnego wiąże się także z negatywnym wynikiem referendum lokalnego przeprowadzonego w sprawie lokalizacji kopalni węgla brunatnego.

Rozpoznanie skargi na plan zagospodarowania przestrzennego województwa, nie będący aktem prawa miejscowego, który jest aktem z zakresu administracji publicznej, wymaga w pierwszej kolejności dokonanie oceny, czy dopuszczalne jest zaskarżenie takiej uchwały, a następnie czy uchwała ta narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącej. Plan zagospodarowania przestrzennego województwa nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego. Taki pogląd prezentowany jest także w doktrynie (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Warszawa 2015, s. 320, Ł. Maszewski [w:] Aspekty prawne planowania i zagospodarowania przestrzennego, red. W. Szwajdler, Warszawa 2013, s. 132). Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, które nie zostało zakwestionowane ani przez Sejmik Województwa, ani przez Gminę, że przepisy art. 90 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa oraz art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. mogą stanowić podstawę zaskarżenia uchwały sejmiku województwa z zakresu administracji publicznej, mimo że uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają nie tylko akty prawa miejscowego stanowione przez organy samorządu województwa, ale także inne czynności prawne podejmowane przez te organy, jeżeli narusza to prawa innych osób. Takie stanowisko, które należy podzielić w tej sprawie, zostało zaprezentowane w postanowieniu NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 306/11.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, przyznać należy rację wnoszącej skargę kasacyjną, że w przypadku rozpoznawania skargi na plan zagospodarowania przestrzennego województwa konieczne było dokonanie oceny, czy uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącej. Dopiero wówczas gdy są podstawy do przyjęcia, że ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa naruszają interes prawny lub uprawnienie skarżącej, możliwe jest dokonanie oceny, czy naruszenie to jest zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym.

Zgodnie z art. 90 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą z zakresu administracji publicznej podjętą przez organ województwa może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W odróżnieniu zatem od postępowania prowadzonego na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym zgodnie z art. 28 stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisu art. 90 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone zaskarżoną uchwałą. Legitymacja skargowa opiera się zatem na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i to stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez organ samorządu województwa.

Jakkolwiek należy podzielić stanowisko Gminy wnoszącej skargę kasacyjną, że zaskarżona uchwała dotyczy interesu prawnego skarżącej Gminy, to jednak skarżąca nie wykazała, że doszło do jego naruszenia.

Kwestia, czy plan zagospodarowania przestrzennego województwa narusza interes prawny lub uprawnienie określonego podmiotu, w rozumieniu art. 90 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy samorządzie województwa, wymaga w każdej sprawie wnikliwej oceny, która powinna uwzględnić skutki uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa, w szczególności w jaki sposób oddziałuje na sytuację prawną tego podmiotu. Ocena ta w kontekście rozpoznawanej sprawy powinna odnosić się do przepisów, które regulują kwestie treści planu województwa oraz stopnia związania gminy ustaleniami zaskarżonego planu. O tym, czy plan zagospodarowania przestrzennego województwa narusza interes prawny lub uprawnienie określonego podmiotu można mówić wówczas, gdy z przepisów prawa, zwłaszcza przepisów prawa administracyjnego wynika, że ustalenia tego planu nakładają ściśle określony obowiązek prawny jako następstwo jego uchwalenia. Konsekwencje te mogą być bezpośrednie i oczywiste, ale mogą także być następstwem i skutkiem konsekwencji pośrednich. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który sprowadza się do tego, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany przyjętymi w planie zagospodarowania przestrzennego województwa ustaleniami nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Tym samym ocena, czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej gminy wymaga dokonania analizy ustaleń przyjętych w zaskarżonej uchwale oraz przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulujących wpływ ustaleń planu wojewódzkiego na treść poszczególnych instrumentów polityki przestrzennej w gminie.

Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej w województwie, w tym uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego województwa, należy do zadań samorządu województwa (art. 3 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Oznacza to, że uprawnienia planistyczne w zakresie kształtowania polityki przestrzennej przysługują nie tylko gminie, ale także województwu. Uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego województwa sejmik województwa określa w szczególności: podstawowe elementy sieci osadniczej województwa i ich powiązań komunikacyjnych oraz infrastrukturalnych, system obszarów chronionych, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, granice i zasady zagospodarowania obszarów funkcjonalnych o znaczeniu ponadregionalnym, obszarów zagrożonych powodzią i obszarów występowania udokumentowanych złóż kopalin i udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla (art. 39 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jakkolwiek plan zagospodarowania przestrzennego województwa nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem kierownictwa wewnętrznego, to jako akt planistyczny może wpływać na kształt aktów planistycznych podejmowanych przez gminę. W studium określa się, stosownie do art. 10 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Jeżeli rada gminy nie uchwaliła studium, nie przystąpiła do jego zmiany albo, uchwalając studium, nie określiła w nim obszarów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim, ujętych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa, wojewoda, po podjęciu czynności zmierzających do uzgodnienia terminu realizacji tych inwestycji i warunków wprowadzenia tych inwestycji do studium, wzywa radę gminy do uchwalenia studium lub jego zmiany w wyznaczonym terminie. Po bezskutecznym upływie tego terminu wojewoda sporządza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo jego zmianę dla obszaru, którego dotyczy zaniechanie gminy, w zakresie koniecznym dla możliwości realizacji inwestycji celu publicznego oraz wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze. Przyjęty w tym trybie plan wywołuje skutki prawne takie jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 12 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ponadto w planie miejscowym gmina określa w zależności od potrzeb granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa (art. 15 ust. 3 pkt 4b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Moc wiążąca planu zagospodarowania przestrzennego województwa w stosunku do aktów planistycznych gminy jest trudna do generalnego ustalenia i należy ją oceniać w odniesieniu do konkretnego planu województwa. Znaczenie prawne planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz skutki związania planem wojewódzkim organów gminy kształtujących lokalną polityką przestrzenną zależą przede wszystkim od treści tego planu i ustaleń w nim przyjętych. Mając na uwadze treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można z góry wykluczyć możliwości naruszenia uprawnień czy interesu prawnego gminy przez to, że determinuje treść studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego województwa. Jednocześnie nie oznacza to, że każdy plan zagospodarowania przestrzennego województwa narusza uprawnienia planistyczne gmin przez to, że determinuje treść studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze tego województwa. Tylko z tego faktu, że gmina znajduje się na obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego województwa nie można wywodzić naruszenia jej interesu prawnego czy uprawnienia.

Skarżąca podniosła w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 50 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 151 P.p.s.a. oraz art. 91 ust. 1 i art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, art. 140 i 143 k.c., art. 3 ust. 1, art. 10 ust. 2 pkt 7 i art. 15 ust. 3 pkt 4b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, które sprowadzają się do tego, że Sąd pierwszej instancji wadliwe przyjął, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego Gminy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Gmina wywodzi naruszenie jej interesu prawnego, z tego że plan zagospodarowania przestrzennego województwa przewiduje budowę kopalni odkrywkowej na terenie gminy Gubin, która jest właścicielem nieruchomości na tym obszarze. Formułując takie zarzuty skarżąca nie wskazała ani w skardze, ani w skardze kasacyjnej, ani też na rozprawie, które konkretnie ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa przewidują budowę kopalni odkrywkowej na terenie tej Gminy. Z treści zaskarżonej uchwały wynika jedynie, że tereny leżące na obszarze gmin Gubin, Brody i Lubsko określono w planie jako podstawowe obszary problemowe, które wymagają prowadzenia odrębnej polityki gospodarczej i polityki przestrzenne w zakresie potencjalnej eksploatacji złóż węgla brunatnego Gubin i Gubin 1 oraz lokalizacji elektrowni w rejonie zagłębia węgla brunatnego położonego w okolicach Gubin, Lubsko i Brody. W planie przyjęto, że obszar określony jako "zespół zagłębie węgla brunatnego na terenie gminy Gubin i Brody" jest obszarem problemowym, który wymaga szczegółowych, odrębnych badań i decyzji, prowadzonych poza działaniami planistycznymi dotyczącymi planu zagospodarowania województwa. Szczególnie wymóg ten dotyczy wpływu odkrywki na stosunki wodne całego regionu, uwzględniając rzekę Odrę i aspekty transgraniczne z terenem Niemiec. Zabezpieczenie dostępu do tych zasobów strategicznych powinno nastąpić poprzez realizację przedsięwzięć inwestycyjnych, jako inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. W zaskarżonym planie jako inwestycje celu publicznego określono złoża węgla brunatnego "Gubin", lokalizacja Gm. Gubin, Gm. Brody. Taki ogólny sposób sformułowania ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa nie wskazuje na to, że doszło do naruszenia interesu prawnego Gminy, w szczególności nie wskazuje, że na nieruchomościach skarżącej jest planowana budowa kopalni odkrywkowej węgla brunatnego. Z treści planu województwa wynika jedynie obowiązek uwzględnienia złóż węgla brunatnego zlokalizowanych na terenie tej Gminy i zapewnienia tym strategicznym zasobom ochrony przez Gminę Gubin w dalszych procesach planistycznych. Tym samym nie można podzielić podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej Gminy jako właścicielki nieruchomości.

Skarżąca nie wykazał również, że zaskarżona uchwała sformułowana w ogólny sposób (generalne wskazanie, że na terenie gminy Gubin znajdują się złoża węgla brunatnego, które wymagają uwzględnienia w dalszym procesie planistycznym) narusza konstytucyjnie gwarantowaną samodzielność gminy i jej władztwo planistyczne. Obowiązek uwzględnienia w studium występowania udokumentowanych złóż kopalin, wynika nie tylko z planu zagospodarowania przestrzennego województwa, ale także z art. 10 ust. 1 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa ochrony środowiska. Ponadto również art. 125 Prawa ochrony środowiska przewiduje obowiązek ochrony złóż kopalin. Samodzielność gminy nie jest absolutna i może doznawać pewnych ograniczeń. Samo powołanie się na przepisy art. 165 Konstytucji i art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczące związania gminy ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa, nie może stanowić materialnoprawnej podstawy do wywodzenia naruszenia zasady samodzielności i zasady władztwa planistycznego Gminy, bez wskazania konkretnych ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa, które naruszają lub ograniczają zastrzeżone dla gminy uprawnienia planistyczne. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do ogólnikowych twierdzeń, że w planie województwa przewidziano budowę kopalni odkrywkowej na terenie Gminy Gubin (zasięg przedsięwzięcia 6 470 ha terenu Gminy), którą Gmina jest zobowiązana wprowadzić do studium oraz planu miejscowego. Tymczasem twierdzenia te nie znajdują oparcia w tekście zaskarżonej uchwały. Ogólne ustalenia przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego Województwa Lubuskiego dotyczące inwestycji celu publicznego – złoża węgla brunatnego Gubin - bez dalszego doprecyzowania, które wskazuje na lokalizację tych złóż, nie rozstrzygają jeszcze o lokalizacji inwestycji i sposobie zagospodarowania terenu Gminy.

Nie można także uwzględnić zarzutu naruszenia art. 65 w związku z art. 56 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym w związku z art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Skarżąca powołując się na te przepisy wywodzi z nich źródło swojego interesu prawnego, twierdząc, że ustalenia przyjęte w planie województwa naruszają ten interes, ponieważ pozostają w sprzeczności z wynikiem referendum. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzut należy przede wszystkim wskazać, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie stanowią, że ustalenia założeń planistycznych następuje w ramach postępowania określonego w tej ustawie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 344/14 wskazał, że przeprowadzenie referendum w kwestii założeń planistycznych sprzeciwia się obowiązującym przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które w szczegółowej procedurze, przyznając uprawnienie do rozstrzygania tej kwestii gminie, gwarantują udział lokalnego społeczeństwa w ściśle określonych formach, wśród których nie wymienia się referendum lokalnego. Tym samym nie można przypisywać takiego znaczenia wynikowi referendum, które mogłoby uzasadniać naruszenie interesu prawnego gminy.

W tej sytuacji nie można przyjąć, że w podstawach kasacyjnych skutecznie zakwestionowano prawidłowość oceny braku naruszenia interesu prawnego skarżącej, zwłaszcza gdy ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa zostały sformułowane bardzo ogólnie. Skarżąca nie wskazała żadnych konkretnych ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa, które mogłyby prowadzić do naruszenia jej konstytucyjnych lub ustawowych uprawnień. Nie są trafne, powiązane z zarzutami naruszenia prawa materialnego, zarzuty naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, czyli art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego, czy nie wzięcia pod uwagę naruszeń prawa. Nie ma podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał właściwej oceny sprawy i przyjął nieprawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy. W konsekwencji chybiony jest również zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a., ponieważ Sąd pierwszej instancji miał podstawy do oddalenia skargi, a więc nie było podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały (art. 147 P.p.s.a. nie mógł być zastosowany).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Sąd na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącej.