Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 962/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: WSA Jolanta Górska WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2012 r. sprawy ze skargi T.D. i W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 października 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 16 sierpnia 2007 r. do Urzędu Gminy w S. wpłynął wniosek T. D. o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...], położonej w miejscowości A., obręb P., gmina S., w celu rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego o część mieszkalną do powierzchni nie przekraczającej 75 – 80 m2. Do wniosku dołączono: mapę sytuacyjno – wysokościową w skali 1:1000, wypis z rejestru gruntów, kserokopię decyzji o pozwoleniu na budowę, na działce nr [...] w miejscowości A., tymczasowego budynku gospodarczego o nieprzekraczającej powierzchni zabudowy 30 m2 oraz kserokopię aktu notarialnego poświadczającego nabycie przedmiotowej działki przez T. i W. D.

Wójt Gminy, decyzją z dnia 29 listopada 2007 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy na rozbudowę budynku gospodarczego o część mieszkalną na działce nr [...] we wsi A., obręb P., gmina S., gdyż stwierdził, że wniosek inwestora nie spełnia wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie występuje zabudowa mieszkaniowa, a teren działki nie stanowi terenu budowlanego tylko grunt leśny LsV.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 lutego 2008 r. Nr [...], uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia 27 listopada 2007 r., a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie Kolegium decyzja organu I instancji dotknięta została wadą stanowiącą przyczynę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 6 kpa, gdyż teren działki nr [...], położonej w miejscowości A., zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, stanowi grunt leśny, a organ I instancji przed wydaniem decyzji nie dokonał wymaganych uzgodnień ze starostą, jako organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych, stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponadto, według Kolegium, organ I instancji w ogóle nie wyznaczył obszaru analizowanego, o którym mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś analiza cech i funkcji zabudowy działek sąsiednich sprowadziła się do ogólnikowego stwierdzenia "dobre sąsiedztwo – warunek niespełniony". Organ I instancji wydał decyzję pomijając obowiązek przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, jak również analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a tym samym decyzja wydana została z naruszeniem art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Kolegium w postępowaniu przed organem I instancji doszło również do naruszenia zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, gdyż organ nie zawiadomił współwłaściciela terenu inwestycji – W. D. o wszczęciu postępowania i nie doręczył mu decyzji, przez co decyzja dotknięta została wadą stanowiącą podstawę wznowienia postępowania, wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

W toku ponownie przeprowadzonego postępowania wnioskodawca – T. D., na wezwanie organu I instancji, przedłożył do akt kopię mapy uzyskaną w Wydziale Geodezji Starostwa Powiatowego w K., obejmującą teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:1000. Organ I instancji zawiadomił współwłaściciela nieruchomości – W. D. oraz pozostałe strony postępowania, o prowadzonym postępowaniu i możliwości zapoznania się z dowodami zebranymi w sprawie. Wyznaczony został obszar analizowany (zawierający trzykrotność frontu przedmiotowej działki (39,0 m) tj. około 117,0 m wokół działki) i przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W analizie stwierdzono, iż w obszarze analizowanym w promieniu trzykrotności frontu działki nr [...], tj., min. 117, 0 m brak jest zabudowy (poza budynkiem istniejącym na wnioskowanej działce). Działka nie przylega do drogi publicznej, a jedynie do drogi stanowiącej własność osoby fizycznej, wnioskodawca zaś nie udokumentował posiadania prawa do korzystania z niej. Na działce brak jest sieci uzbrojenia terenu. Działka stanowi las i nie została wyłączona z użytkowania rolnego i leśnego. Inwestycja jest niezgodna z wymogami odrębnymi, określonymi w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266) oraz w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z poźn. zm.). Działka położona jest w granicach G. Obszaru Chronionego Krajobrazu, na którym obowiązują zakazy i ograniczenia określone w § 5 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa P.z dnia 28 kwietnia 2010 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. P. z 2010 r., Nr 80, poz. 1455), zgodnie z którym dla tego obszaru obowiązuje zakaz realizacji zabudowy w odległości mniejszej niż 100 m od brzegów jezior, rzek i innych zbiorników wodnych. Dla udokumentowania istniejącego stanu faktycznego została wykonana dokumentacja fotograficzna w granicach obszaru analizowanego, potwierdzająca brak zabudowy w sąsiedztwie wnioskowanej działki.

Projekt decyzji został uzgodniony z: Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w G., Starostwem Powiatowym w K. – Wydział Rolnictwa i Ochrony Środowiska, Regionalnym Dyrektorem Lasów Państwowych w G. oraz Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w G.

W piśmie z dnia 29 października 2010 r. wnioskodawca – T. D. wniósł uwagi co do zebranego w sprawie materiału dowodowego i wyjaśnił, że sąsiednia działka nr [...] jest zabudowana kilkunastoma domkami letniskowymi a obowiązujące przepisy nie ograniczają sporządzania analizy tylko do obszaru wyznaczonego jako trzykrotność szerokości frontu działki. Wnioskodawca podniósł, że działka nr [...] znajduje się w kompleksie działek rekreacyjnych, na którym znajdują się domki letniskowe, a teren pod budowę domku nie mógł uzyskać zmiany przeznaczenia gruntu przed ujęciem działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. Wnioskodawca wyjaśnił również, że realizacja zabudowy w granicach 100 m od obszaru chronionego jest zachowana, albowiem granica działki od strony północnej znajduje się w odległości 8 – 10 m od linii brzegowej jeziora G.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy, decyzją z dnia 1 grudnia 2010 r. nr [...] odm. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] w P., gmina S. w przedmiocie rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego o część mieszkalną, albowiem stwierdził, że w sprawie nie zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu powtórzone zostały wyniki przeprowadzonej analizy urbanistycznej.

Decyzja organu I instancji wydana została na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61, art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn zm.) oraz na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Od decyzji Wójta Gminy odwołanie wnieśli współwłaściciele działki nr [...] położonej w P. – T. D. i W. D., domagając się wydania, w trybie art. 132 § 1 kpa, nowej decyzji uchylającej lub zmieniającej zaskarżoną decyzję bądź uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 107 § 3 kpa.

Zdaniem odwołujących w decyzji organ wskazał, że wniosek nie spełnia szeregu warunków przewidzianych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia w tej materii, co nie pozwala w pełni zrozumieć motywów, jakimi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję, oraz nie pozwala na przeanalizowanie prawidłowości poczynionego przez organ rozumowania. Według odwołujących w toku ponownie przeprowadzonego postępowania organ nie wyeliminował wszystkich uchybień wskazanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a wydana decyzja nie została poprzedzona niezbędną analizą stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Obszar analizowany wyznaczony został z naruszeniem § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem odległość, o jakiej mowa w tym przepisie, została przyjęta przez organ nie od granic działki, lecz od jej środka. Zdaniem pełnomocnika przepisy rozporządzenia stawiają wymogi formalne tylko co do minimalnej wielkości obszaru a organ administracji może przyjąć obszar analizowany w granicach większych niż określone w powołanym przepisie, przy czym obszar ten nie musi być wyznaczony z każdej strony w sposób równomierny. Zdaniem odwołujących działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Posiadany przez skarżących opis i mapa nieruchomości z dnia 22 kwietnia 1978 r., wystawiony przez Naczelnika Gminy, wskazuje, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi a tym samym odwołujący się nabywając przedmiotową nieruchomość od poprzedniego jej właściciela mieli prawo sądzić, że ma ona zapewniony niezakłócony dostęp do drogi publicznej. Niezależnie od powyższego, w drodze aktu notarialnego z dnia 17 grudnia 2010 r. została ustanowiona na rzecz każdorazowych właścicieli działki nr [...] bezpłatna służebność przejazdu i przechodu na przylegającej działce drogowej nr [...] i [...].

Ponadto podniesiono w odwołaniu, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uzależnia wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale od zagwarantowania, że takie uzbrojenie powstanie. W piśmie z dnia 29 października 2010 r., skierowanym do Urzędu Gminy, T. D. przedstawił swoje starania o uzyskanie w roku 1986 zgody na realizację budowy domku letniskowego według "Planu ogólnego realizacji działki letniskowej nr [...] nad J. G.". Plan ten zawierał zaś wskazania co do umiejscowienia zbiornika ściekowego oraz studni.

Ponadto wyjaśniono, że odwołujący się nabyli przedmiotową działkę w 1978 r. a obowiązujący w tym czasie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał przeznaczenie tej działki nie na cele rolne lub leśne, lecz na cele rekreacyjne. Zaś na obecnym etapie, wyłączenie gruntów działki z produkcji leśnej jest niemożliwe z uwagi na brak obowiązującego planu miejscowego.

Pełnomocnik wskazał ponadto, że planowana zabudowa na działce nr [...], zgodnie z mapą pomiaru sporządzoną przez firmę "A", znajduje się w odległości 106,30 m od brzegu Jeziora G.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 31 października 2011 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) oraz § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem. Organ I instancji wydał decyzję po przeprowadzeniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, stosownie do art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sprawie uzyskano stanowisko organów właściwych w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych, w odniesieniu do gruntu działki nr [...] wykorzystywanych na cele leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wydając zaskarżoną decyzję organ I instancji naruszył wprawdzie art. 7 i art. 77 kpa, nie przeprowadzając wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia, czy w tej sprawie zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy, naruszył też przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy poprzez jego błędną wykładnię, jednak to naruszenie prawa nie miało wpływu na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, zdaniem Kolegium, nie zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem ani jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zaś sam teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne. Zaś wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie jest możliwe, jeżeli chociażby jeden z warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zostanie spełniony.

Kolegium ustaliło, że organ I instancji wyznaczył granice obszaru analizowanego w sposób zgodny z wymogami określonymi w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a pomiar odległości pomiędzy punktami granicznymi działki nr [...] a granicami obszaru wyznaczonego na załączniku graficznym (mapa w skali 1:1000) potwierdza ten wniosek. Front działki to jego krótsza granica przylegająca bezpośrednio do działki drogowej nr [...]. Kolegium wyjaśniło przy tym, że organ administracji wyznaczając obszar służący analizie cech i funkcji zagospodarowania terenu musi zachować jego granice minimalne, określone w § 3 rozporządzenia oraz kierować się wymogami ładu przestrzennego. Obszar analizowany powinien odnosić się do istniejącego układu urbanistycznego, przy czym obszar analizowany nie powinien zbytnio przekraczać wyznaczonych przepisem minimalnych odległości od terenu działki, tak by uwzględniał pewną całość urbanistyczną oraz pojęcie sąsiedztwa. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego przekraczającego minimalne rozmiary z § 3 ust. 2 rozporządzenia nie jest dopuszczalne dążenie za wszelką cenę do ustanowienia tak rozległego obszaru analizowanego, by znalazła się w nim zabudowa istniejąca.

Kolegium wskazało, iż z części graficznej analizy cech i funkcji zabudowy wynika, że działka nr [...], stanowiąca tereny leśne klasy V, jako oznaczone w ewidencji gruntów symbolem LSV, o powierzchni 0.48 ha, sąsiaduje bezpośrednio z innymi działkami o podobnej powierzchni, o gruntach leśnych, oraz z terenem jeziora G. Działka przylega do działki drogowej nr [...]. Po przeciwnej stronie tej drogi rozciąga się teren leśny. Żadna z działek znajdujących się w obszarze analizowanym, poza działką objętą wnioskiem, nie jest zabudowana. Tym samym sąsiedztwo działki objętej wnioskiem nie pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie Kolegium, nawet poszerzenie granic obszaru analizowanego z uwzględnieniem charakterystyki sąsiadującego otoczenia nie doprowadziłoby do odmiennych wyników analizy cech i funkcji zabudowy. Działka objęta wnioskiem leży w kompleksie leśnym, przylegając do brzegu jeziora. W dalszym sąsiedztwie działki nie ma istniejącego układu urbanistycznego, który planowana inwestycja mogłaby uzupełnić. Najbliższa zabudowa mieszkalna znajduje się około 360 m od granicy działki z działką [...] w kierunku wschodnio - południowym, zabudowa ta mieści się jednak nie wśród lasów, lecz na terenach rolnych. Od tej zabudowy działka inwestora oddzielona jest niezabudowanymi terenami leśnymi. Kolegium podkreśliło, iż nie da się odnaleźć istniejącej zabudowy w sąsiedztwie planowanej inwestycji, rozumianym jako położenie w dość bliskiej odległości na terenach mających podobne cechy geologiczne i przyrodnicze. Kolegium wyjaśniło również w tym miejscu, że mapa przedłożona przez wnioskodawcę, na której znajdują się własnoręczne oznaczenia położenia 13 obiektów budowlanych, nie ma wartości dowodowej. Z przepisów rozporządzenia wynika wprost, że analizę przeprowadza się na podstawie kopii mapy zasadniczej lub katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, czyli na podstawie dokumentów urzędowych, a nie prywatnych. Zaś z kopii mapy katastralnej wynika, że tereny leśne, otaczające działkę objętą wnioskiem od strony południowej i zachodniej, są niezabudowane.

Kolegium stwierdziło, że organ I instancji w sposób naruszający art. 7 i art. 77 kpa oraz art. 2 pkt 14 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przyjął, że działka nie posiada dostępu do drogi publicznej. Organ I instancji nie zbadał bowiem, czy inwestor posiada służebność drogową ustanowioną na działce drogowej przylegającej do terenu inwestycji.

Również, w ocenie Kolegium, organ I instancji w sposób naruszający art. 7 i art. 77 kpa, ustalił, że inwestycja nie spełnia warunku, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Kolegium, powołując pogląd doktryny, wyjaśniło, że celem tego przepisu nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Dlatego, jeżeli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług, stosownie do art. 61 ust. 5. W ocenie Kolegium, błędnie organ I instancji uznał, że warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 3 nie został spełniony, albowiem istniejący zbiornik ścieków nie został wymieniony w pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego. Organ nie zbadał przy tym, czy na zbiornik ten inwestor uzyskał odrębne pozwolenie na budowę, nie odniósł się także do pozostałych wymogów w zakresie uzbrojenia tu, jak wyposażenie w energię i wodę. Nawet jeśli istniejące uzbrojenie jest nielegalne, to organ powinien zbadać, czy inwestor posiada umowy z właściwymi jednostkami, o których mowa w art. 61 ust. 5.

W ocenie Kolegium organ I instancji natomiast prawidłowo uznał, iż w sprawie nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Kolegium ustaliło na podstawie wyrysu i wypisu z miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 30 września 1991 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Nr 19, poz. 137) i rysunku planu, że teren inwestycji leży w jednostce oznaczonej symbolem RL, którym oznaczono tereny lasów oraz położony jest w obszarze terenów ochrony ekologicznej - 100 m od brzegu jeziora (granice tego obszaru oznaczone są linią z pełnymi pojedynczymi punktami). W dniu uchwalenia planu miejscowego, tj. w dniu 30 września 1991 r. obowiązywała regulacja art. 7 ustawy z dnia 25 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79, ze zm.). Przepisy tej ustawy przewidywały, że przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne można dokonać jedynie w ramach: 1) planów zagospodarowania przestrzennego gmin, miast oraz miast i gmin, 2) lokalizacji inwestycji ustalanych przez naczelne organy administracji państwowej, 3) lokalizacji inwestycji związanych z poszukiwaniem lub zagospodarowaniem złóż ropy naftowej i gazu ziemnego (art. 7 ust. 1). Gruntami leśnymi są zaś grunty określone w ewidencji gruntów jako lasy (art. 2 ust. 2 pkt 1). Zgodnie z art. 7 ust. 2 tej ustawy podjęcie działań zmierzających do przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne wymaga wyrażenia zgody przez: 1) Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej z zastrzeżeniem ust. 5, w odniesieniu do gruntów stanowiących użytki rolne klasy l-IV gruntów pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami określonymi w art. 2 ust. 1 pkt 2 gruntów zrekultywowanych na cele rolne oraz nieużytków stanowiących torfowiska, a także gruntów rolnych określonych w art. 5 ust. 3; 2) Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej lub upoważnione przez niego osoby w odniesieniu do gruntów pozostających pod jego zarządem oraz gruntów leśnych pozostających pod zarządem innych ministrów, a także gruntów leśnych określonych w art. 5 ust. 3; 3) terenowy organ administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia wojewódzkiego - w pozostałych wypadkach.

W ocenie Kolegium, skoro plan miejscowy z 1991 r. – o takim planie mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, nie przewidywał dla przedmiotowej działki innej funkcji niż leśna, to należy uznać, że teren ten nie był objęty zgodą Wojewody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne. Tym samym teren ten wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w obecnie obowiązującym art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Zdaniem Kolegium argumenty zawarte w odwołaniu dotyczące niemożności uzyskania zgody na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej są bez znaczenia, bowiem przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy nie mówi o uzyskaniu decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji leśnej, tylko o uzyskaniu zgody na przeznaczenie gruntu na cele nieleśne w planie miejscowym.

Ponadto w ocenie Kolegium decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Działka nr [...] nie jest w całości położona na terenie objętym zakazem określonym w § 5 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim. Linia 100 m odległości od jeziora wyznacza nieprzekraczalną linię zabudowy od strony Jeziora G. Realizacja inwestycji mogłaby więc nastąpić wyłącznie na mniejszej części działki poza ową linią. Gabaryty planowanego obiektu, naszkicowane na mapie stanowiącej część graficzną analizy, pozwalają na stwierdzenie, że obiekt taki zmieściłby się swobodnie na części działki, która znajduje się w odległości większej niż 100 m od brzegu jeziora.

W konsekwencji Kolegium uznało, że chociaż decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 ustawy, to nie miało ono wpływu na wynik sprawy, a sentencja tej decyzji odpowiada prawu z uwagi na niespełnienie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli T. D. i W. D., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Reprezentujący skarżących procesjonalny pełnomocnik zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Ponadto, zarzuca organom naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Zdaniem skarżących organy obu instancji nie oparły się na pełnym materialne dowodowym i nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Dopuszczenie w postępowaniu dowodu w postaci mapy ewidencyjnej z naniesionymi przez skarżących 13 obiektami budowlanymi przyczyniłoby się do wykrycia prawdy obiektywnej dotyczącej naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Organ administracji publicznej dążąc do prawdy materialnej, z uwagi na powstałe wątpliwości winien ponadto z urzędu przeprowadzić dowód z oględzin nieruchomości należącej do skarżących, jak również z nieruchomości znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie.

Pełnomocnik skarżących podkreślił, iż w sąsiedztwie działki nr [...] występuje zabudowa o charakterze pozwalającym na kontynuowanie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W najbliższym sąsiedztwie zlokalizowane są bowiem liczne budynki, które zostały uwzględnione w mapach ewidencyjnych, jak również szereg zabudowań w ewidencji gruntów nieujętych. Ogół tych zabudowań stanowi urbanistyczną całość, która winna być rozumiana jako zachowanie zasady kontynuacji zabudowy. Zdaniem pełnomocnika fakt ten potwierdza dokumentacja zdjęciowa sąsiednich nieruchomości wykonana przez skarżących, wyrys z mapy ewidencyjnej dla celów informatycznych jak również fakt pobierania przez Urząd Gminy S. od właścicieli oraz posiadaczy zależnych sąsiednich nieruchomości podatku od nieruchomości, którego przedmiotem są budynki na nich usytuowane. Fakt występowania zabudowy w sąsiedztwie działki potwierdza również adnotacja naniesiona przez Inspektora ds. Budownictwa Urzędu Gminy w S. na podaniu złożonym przez skarżącego w dniu 4 sierpnia 1986 r.

W ocenie pełnomocnika organ I instancji błędnie wyznaczył obszar analizowany. Przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne pełnomocnik wyjaśnił, iż obszar analizowany powinien być wyznaczony wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, z każdej jej strony. Minimalna odległość granic obszaru analizowanego od działki inwestora musi być zachowana we wszystkich kierunkach. Przyjęta odległość powinna być liczona od granic działki, a nie od jej środka. Pełnomocnik wskazał ponadto, iż wyrys z mapy ewidencyjnej wskazuje wyraźnie, że najbliższa zabudowa ujęta na mapach przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego znajduje się w odległości nie większej niż 225 m.

Pełnomocnik podniósł ponadto, iż skarżący w świetle obowiązujących przepisów prawa nie są podmiotami legitymowanymi do wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych. W przypadku bowiem zaistnienia wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, to organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy, winien wystąpić, zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, do odpowiedniego organu ze stosownym wnioskiem. Legitymację czynną w tym zakresie ma więc wyłącznie wójt (burmistrz, prezydent miasta) a nie właściciele gruntów, którzy występują z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Pełnomocnik powołał również, że w akcie notarialnym z dnia 7 czerwca 1978 r. wskazano, iż: "jak wynika z wykazu zmian gruntowych oraz opisu i mapy poświadczonego przez Urząd Gminy w S. 22 kwietnia 1978 r. w skład powyższej nieruchomości wchodzi niezabudowana i niezalesiona działka numer [...] (...). Stawiający okazali zaświadczenie Urzędu Gminy w S. z 7 czerwca 1978 r. stwierdzające, iż działka numer [...] położona w miejscowości A. została przeznaczona na cele nierolnicze decyzją Naczelnika Gminy Nr [...] z 23 marca 1978 roku oraz zgodnie z zatwierdzonym planem zagospodarowania przestrzennego gminy S. nr [...] z 26 listopada 1977 roku jest przeznaczona na cele rekreacyjne".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów skargi, organ wyjaśnił, że na podstawie dołączonych do skargi fotografii nie sposób ustalić, czy obrazują one zabudowę istniejącą w obszarze analizowanym, ani na jakich konkretnie działkach wzniesiona jest ta zabudowa. W ocenie kolegium, rozszerzenie granic obszaru analizowanego nie było w niniejszej sprawie konieczne, gdyż nawet jeżeli by przyjąć, że naniesione odręcznie przez inwestora rysunki, obrazujące położenie istniejącej zabudowy, nienaniesione na mapy przyjęte do zasobu geodezyjnego ani na mapy ewidencyjne, ilustrują wiernie istnienie legalnej zabudowy, to zabudowa ta jest na tyle rozproszona i odległa od działki objętej wnioskiem, że nie sposób na jej podstawie wyznaczyć np. linii zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...], położonej w miejscowości A., obręb P., gmina S.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – zwanej dalej ustawą. Przywołując treść art. 6 ust. 2 ustawy podkreślić trzeba, że każdy ma prawo, w granicach ustawowych, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich.

W niniejszej sprawie jest bezspornym, iż dla terenu działki nr [...], położonej w miejscowości A., obręb P., gmina S., brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też, stosownie do treści art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymagała ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.

Stosownie zaś do treści art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków, jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Baza orzeczeń Lex nr 322451; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1076/10, Baza orzeczeń Lex nr 753402). Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (zob. red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, Wydawnictwo CH Beck, s. 489).

W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] z uwagi na niespełnienie warunków określonych w art. 61 ust.1 pkt 1 i 4 ustawy, a ocena taka zdaniem Sądu jest prawnie uzasadniona i wynika z prawidłowo ustalonych okoliczności sprawy.

Przytoczony wyżej przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia wymogu, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zatem zmiana w zagospodarowaniu terenu uzależniona jest od dostosowania się przez inwestora do określonych, istniejących cech (o charakterze urbanistycznym i architektonicznym) terenu sąsiedniego - określana jako "zasada dobrego sąsiedztwa". Celem tego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy, czyli takiego ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji na określonej działce uzależnione jest zatem od istnienia zabudowy na co najmniej jednej działce sąsiedniej. W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż w pojęciu "działki sąsiedniej" mieszczą się nie tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale także te nieruchomości, które wprawdzie nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności, ale znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość. Za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej" przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak też deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu (zob: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego - z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 997/06, Baza orzeczeń Lex nr 355295; - z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, Baza orzeczeń Lex nr 488144;- z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 62/10, Baza orzeczeń Lex nr 953082).

Z treści art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy wynika zatem konieczność dokonania analizy, czy na działkach sąsiednich z działką, na której planowana jest inwestycja, istnieje zabudowa, na podstawie której można by określić funkcję, parametry, cechy i wskaźniki nowej zabudowy. Sposób ustalania wymagań dla nowej zabudowy uregulowany został zaś w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, ze zm.) – dalej rozporządzenie.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Ponadto, według regulacji § 9 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1) a wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2).

Powołana regulacja § 3 nakłada na organ administracji orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy obowiązek wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego w określonym rozmiarze minimalnym (nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszym niż 50 metrów).

W literaturze zauważa się, że z regulacji § 3 rozporządzenia nie wynika, iż działka inwestora przewidziana pod nową zabudowę musi znajdować się w środku obszaru analizowanego. Określenie "wokół" oznacza tylko tyle, że działka ta powinna znajdować się w obszarze analizowanym, jednakże obszar ten nie stanowi regularnego kręgu otaczającego działkę inwestora. Wyraz "wokół" może być rozumiany wyłącznie jako otoczenie działki inwestora granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego działka ta znajduje się wewnątrz tego obszaru, co nie oznacza wcale, iż odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym punkcie jednakowa (zob. Alicja Plucińska – Filipowicz, Komentarz do § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lex). Również w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, iż zwrot "wokół" nie oznacza, że odległość granic obszaru analizowanego zawsze ze wszystkich stron musi być taka sama (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, dostępny na stronie internetowej www.cbois.nsa.gov.pl). Literalne brzmienie przepisu nakazywałoby "wokół" działki inwestowanej (a zatem po okręgu) wyznaczyć obszar w odległości minimalnej oznaczonej jako "trzykrotna odległość frontu działki objętej wnioskiem" (minimalna odległość – 50 m). Jednakże, podzielając przedstawione wyżej stanowisko, trzeba przepis ten wykładać w taki sposób, że ustawodawca pozostawił organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając przy tym, iż ma on obejmować teren wokół działki, w każdym kierunku w odległości co najmniej równiej trzykrotnej szerokości frontu działki, ale jednak nie musi być w kształcie koła (tak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 585/08, Baza orzeczeń Lex nr 486229).

Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia podaje jedynie minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – granicę maksymalną organ wyznacza zaś według własnego uznania, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jak i zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasadę wolności zagospodarowania terenu oraz w art. 2 pkt 1 ustawy aspekt ładu przestrzennego. Należy przy tym pamiętać, że granice obszaru analizowanego służyć mają poszukiwaniu "działki sąsiedniej". Wyznaczenie obszaru analizowanego jest bowiem wskazaniem, które spośród działek sąsiednich, będą stanowiły punkt odniesienia do ustalenia "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 i wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym za "działki sąsiednie" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II Sa/Bk 677/04, ONSAiWSA nr 2/2006, poz. 54, Baza orzeczeń Lex nr 180745). Skoro zatem obszar analizowany służyć ma do wskazania "działek sąsiednich", spełniających warunki tzw. dobrego sąsiedztwa, interpretacja sposobu wyznaczania tych granic przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia nie może abstrahować od pojęcia "sąsiedztwa" w języku potocznym. Teren sąsiedzki to teren przyległy, pobliski. Nie można zatem stwierdzić, że za teren sąsiedni, czy działkę sąsiednią można uznać działkę położoną w nieokreślonej odległości od działki przeznaczonej pod nową zabudowę. Logiczna interpretacja przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, nakazuje uznać, że określone w nim odległości pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż" stanowią w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa ("działki sąsiedniej") jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 637/09, Baza orzeczeń Lex nr 559708). Jak wyjaśnia Naczelny Sąd Administracyjny w innym wyroku, z dnia 10 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1334/09 (Baza orzeczeń Lex nr 741383), obszar analizowany ma być wyznaczony w taki sposób, aby od granicy do granicy obszaru analizowanego odległość nie była mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 metrów. Obszar analizowany powinien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum, co jest prawnie dopuszczalne, to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach.

Jednakże, w celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swojej decyzji organ administracji winien przy tym wyjaśnić w uzasadnieniu swojej decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego, szczególnie w sytuacji, gdy obszar ten miałby być powiększony (w stosunku do wielkości określonej w rozporządzeniu), w celu poszukiwania "dobrego sąsiedztwa". W prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 września 2011 r.,sygn. akt II SA/Gd 354/11 (Baza orzeczeń Lex nr 899070) stwierdza się, że "Obowiązkiem organu jest bowiem określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Musi więc wyjaśnić stronom dlaczego w danej sprawie przyjął do analizy taki, a nie inny teren. Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego, uzasadnienie takiego właśnie wyznaczenia, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji (...)" (wraz z przywołanym w tym wyroku orzecznictwem).

Podzielając w pełni przedstawione wyżej stanowiska orzecznictwa i doktryny w ocenie Sądu ustalenie w niniejszej sprawie obszaru analizowanego poparte zostało stosownym wyjaśnieniem organu zawartym w zaskarżonej decyzji, z odwołaniem się także do specyfiki okolicy, stanowiącej obszary leśne i rolne, usytuowane w pobliżu jeziora G., z zabudową, ale rozproszoną. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Kolegium, iż przedmiotowy obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z dyspozycją § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., a decyzja organu w tym przedmiocie została odpowiednio wyczerpująco wyjaśniona. Z wykonanej analizy wynika, że front działki nr [...] wynosi 39 m, zaś obszar analizowany wyznaczono w odległości około 117 m, czyli w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki we wszystkich kierunkach. Istotnie pewne wątpliwości (vide: część graficzna analizy - załącznik do decyzji I instancji) może budzić zachowanie wskazanej wielkości od granicy działki w kierunku północnym – do jeziora G., jednakże z uwagi na to, że granica obszaru przebiega przez jezioro, nie ma to istotnego znaczenia w rozpatrywanej sprawie.

Obszar analizowany wyznaczony został więc w minimalnym rozmiarze, o jakim mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia, przy czym nie można z tego powodu czynić organowi zarzutu naruszenia przepisów prawa. W obszarze analizowanym znalazły się działki: nr [...] – stanowiąca las, nr [...] – stanowiąca wody powierzchniowe, nr [...] – stanowiąca las oraz nr [...] – stanowiąca drogę. Kolegium wyjaśniło przy tym, iż poszerzenie granic obszaru analizowanego z uwzględnieniem charakterystyki sąsiadującego otoczenia nie doprowadziłoby do odmiennych wyników analizy cech i funkcji zabudowy. Działka objęta wnioskiem leży w kompleksie leśnym, przylegając do brzegu jeziora. W dalszym sąsiedztwie działki nie ma istniejącego układu urbanistycznego, który planowana inwestycja mogłaby uzupełniać. Według ustaleń Kolegium najbliższa zabudowa mieszkalna znajduje się ok. 360 m od granicy działki, na terenach rolnych. Wprawdzie strona skarżąca kwestionuje w skardze ustalenie tej odległości twierdząc, iż wynosi ona 225 m, jednakże spór w tym zakresie pozostaje nieistotny, skoro nawet taka odległość prawie dwukrotnie przekracza wielkość obszaru przyjętego w sposób zgodny z prawem do analizy (117 m). Skarżący domagał się poszerzenia granic obszaru analizowanego, tak aby w jego ramach mieściła się działka nr [...], na której, jego zdaniem, znajduje się 13 obiektów budowlanych. W tym miejscu wyjaśnić należy, że zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000. Mapa zasadnicza zawiera bowiem niezbędne aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz o elementach ewidencji gruntów budynków, a także sieci uzbrojenia terenu (art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, DZ.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.). Z regulacji § 3 ust. 2 rozporządzenia nie da się natomiast w żaden sposób wywieść dopuszczalności wyznaczenia obszaru analizowanego na mapach prywatnych, czy też uwzględniając prywatne zdjęcia. Mapa, w oparciu o którą sporządza się analizę w celu ustalenia warunków zabudowy dla nowopowstałych obiektów, powinna być aktualna, a taką mapą jest mapa zasadnicza bądź mapa katastralna, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (zob. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 368/07, Lex nr 493250). Tym samym dokonane przez organ, dla potrzeb niniejszej analizy, ustalenia na podstawie kopii mapy katastralnej należy uznać za prawidłowe i zgodne z prawem. Ze znajdującej się w aktach sprawy kopii mapy katastralnej wynika jednoznacznie, co trafnie wykazało Kolegium, że tereny otaczające działkę objętą wnioskiem, od strony południowej i zachodniej są niezabudowane i są to tereny leśne, od strony północnej działka graniczy z wodami jeziora G., zaś najbliższa zabudowa znajduje się od strony wschodniej, jednakże dopiero w znacznej odległości, a ponadto na terenach rolnych. Tym samym, w ocenie Sądu, Kolegium słusznie uznało, iż w sprawie nie ma potrzeby, a nawet nie byłoby dopuszczalne, rozszerzanie granic obszaru analizowanego, tak by w dowolnym, wskazywanym przez inwestora miejscu, w ogóle odnaleźć jakąkolwiek zabudowę o cechach odpowiadających planowanej inwestycji. Regulacja granic obszaru analizowanego wyznaczona przez ustalenie minimalnej jego granicy nie oznacza otwarcia granic do wyznaczenia analizowanego obszaru bez ograniczenia. Dowolność w wyznaczeniu maksymalnych granic analizowanego terenu pozostawałby w sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa. Bowiem maksymalny obszar analizowany wyznaczony jest dla ustalenia kontynuacji funkcji zabudowy, a tym samym zapewnienia ładu przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1636/2008, LexPolonica nr 2101676).

W przedstawionych okolicznościach, Sąd stwierdził, że Kolegium słusznie uznało, iż działka nr [...] nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy ("dobrego sąsiedztwa"), w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest bowiem takiej działki sąsiedniej, której zabudowa pozwoliłaby na kontynuację funkcji oraz cech i parametrów planowanego przedsięwzięcia. Argumentacja skargi, polegająca na twierdzeniu, że Urząd Gminy w S. pobiera od właścicieli "sąsiednich nieruchomości" podatek od nieruchomości, w tym budynkowych, nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Pozostaje niesporne, że w obszarze analizowanym nie ma działek zabudowanych, a istnienie jakiejkolwiek zabudowy poza tym obszarem (przypomnieć należy, że najbliższa zabudowa według Kolegium jest w odległości 360 m, a według strony – 225 m), nawet legalnej, nie ma rozstrzygającego znaczenia prawnego. Wyjaśnia się przy tym na marginesie, że pobieranie wskazanego lokalnego podatku następuje niezależnie od tego, czy zabudowa ma charakter legalny, czy jest wynikiem samowoli budowlanej.

Rozważając następnie trzeba odnieść się do uznania przez za niespełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, zgodnie z którym wydanie warunków zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgoda uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, a zatem ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139, ze zm.).

Powołany przepis reguluje dwie odrębne sytuacje, kiedy możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a mianowicie: 1) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne tzn. gdy żaden przepis obowiązujących ustaw nie przewiduje obowiązku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne lub 2) teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (zob. uchwała 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt II OPS 1/10, Lex nr 621577).

Zgodnie z treścią art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121 poz. 1266, ze zm.), w stanie prawnym dokonanym nowelą z dnia 19 grudnia 2008 r. (Dz. U. Nr 237, poz. 1657) i obowiązującym od dnia 1 stycznia 2009 r., przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej; gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych lub upoważnionej przez niego osoby; pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

Stosownie zaś do treści art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2 pkt 1-5, następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Z treści powołanych przepisów wynika zatem, że tereny leśne, niezależnie od swojej powierzchni i klasy, wymagają uzyskania zgody właściwego organu na zmianę ich przeznaczenia, niezależnie od powierzchni obszaru gruntu projektowanego do zmiany przeznaczenia i formy własności. Przy czym zmiany takiego przeznaczenia dokonuje się, stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy stanowi ponadto, że teren taki powyższej zgody nie wymaga, jeżeli objęty jest zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Tereny objęte zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy, to tereny objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy którego sporządzaniu wydano taką zgodę, a który z mocy art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym utracił moc obowiązującą odpowiednio z dniem 2 stycznia 2003 r. (art. 67 ust. 1) bądź z dniem 2 stycznia 2004 r. (art. 67 ust. 1a).

We wskazanej wyżej uchwale 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt II OPS 1/10 wyjaśnia się, że przyznanie zgodzie na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne charakteru decyzji administracyjnej nie oznacza automatycznie, że zgoda, o jakiej mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowi akt samoistny w tym znaczeniu, że wywiera skutek niezależnie od "skonsumowania" tej zgody w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgoda taka jest udzielana w toku procedury planistycznej i na potrzeby tej procedury. Postępowanie w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie może być wszczęte niezależnie od postępowania planistycznego, tj. przed podjęciem przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu lub jego zmiany (art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych podmiot indywidualny nie może skutecznie złożyć wniosku o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (por. A. Zieliński, Orzecznictwo sądowoadministracyjne w sprawach odrolnienia gruntów, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 5 – 6 (32 – 33) 2010 ). Tak więc zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne udzielona na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest "skuteczna", o ile na jej podstawie w ustaleniach planu rada gminy postanowi o zmianie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i tylko w takim zakresie w jakim, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obejmującym dany teren, dojdzie do zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Warunkiem nieleśnego wykorzystania gruntów leśnych jest "skonsumowanie" zgody w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Aby zgoda udzielona na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych mogła odnieść skutek w postaci możliwości faktycznego wykorzystania gruntu leśnego na cele nieleśne, konieczne jest uchwalenie (zmiana) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w swoich ustaleniach przeznaczy grunty leśne na cele nieleśne. W powołanej uchwale NSA wyjaśniono również, iż ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewiduje możliwości przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Przyjęcie stanowiska, że sama tylko decyzja o "odleśnieniu gruntów leśnych" pozwala na zmianę przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne i uprawnia do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy powodowałoby niedopuszczalne ograniczenie kompetencji gminy w zakresie przysługującego jej władztwa planistycznego.

Należy także wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 261 ze zm.) za nieruchomości wykorzystywane na cele rolnicze i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalniane, nieużytki, drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania. Czynnikiem decydującym o charakterze i funkcji nieruchomości jest wpis do katastru, a do czasu jego utworzenia do ewidencji gruntów i budynków. Charakter i funkcja wpisanej do ewidencji nieruchomości może ulec zmianie w warunkach ściśle określonych przez prawo.

W tym kontekście ocena Kolegium, że działka nr [...] położona w miejscowości A., obręb P. nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy jest prawnie uzasadniona okolicznościami poparta prawidłowymi ustaleniami wynikającymi okolicznościami materiału dowodowego sprawy. Ze znajdującego się w aktach wypisu z ewidencji gruntów wynika, że działka nr [...] stanowi teren leśny, klasy V, o powierzchni 0,48 ha, oraz że teren ten nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planu miejscowego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Planem, o którym mowa w tym przepisie jest (zob. znajdujący się w aktach administracyjnych wypis i wyrys planu) miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy S., zatwierdzony uchwałą Gminnej Rady Narodowej w S. z dnia 30 września 1991 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Nr 19, poz. 137). Według tego, wygasłego już planu, teren obejmujący przedmiotową działkę stanowi teren leśny, z czego zasadnie wywiodło Kolegium, że nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planu miejscowego na zmianę jego przeznaczenia z gruntu leśnego na cele nieleśne. Z treści przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy wynika zaś, że konieczność uzyskania takiej zgody na zmianę przeznaczenia jest przesłanką uniemożliwiającą wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy nie byłby spełniony, nawet w sytuacji uzyskania przez skarżącego zgody wydanej przez właściwy organ na przeznaczenie terenu działki na cele nieleśne, skoro dopiero uchwalenie planu miejscowego umożliwia zmianę przeznaczenia terenu na nieleśny. Postępowanie w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie może zaś być wszczęte niezależnie od postępowania planistycznego.

Nie ma istotnego znaczenia powoływana przez skarżącego okoliczność, że działka nr [...] zgodnie z planem miejscowym dla gminy S. obowiązującym w dacie jej nabycia (uchwała Nr [...] z 26 listopada 1977 r.) była przeznaczona na cele rekreacyjne. Oznacza to jedynie, że działka wówczas mogła być przeznaczona na cele przewidziane w tym planie. Kolejny plan miejscowy, przywołana uchwała Rady Gminy Nr [...] z dnia 30 września 1991 r., oznaczając przedmiotowy teren jako leśny (RL) funkcji takiej już nie dopuszczała. Skoro ten ostatni plan miejscowy, z 1991 r. (o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy), nie przewidywał dla terenu działki innej funkcji niż leśna, słusznie wskazuje Kolegium, że teren ten nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne, którą w ówczesnym stanie prawnym regulowanym ustawą z dnia 25 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79, ze zm.) w toku postępowania planistycznego musiałby wydać Wojewoda (art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 tej ostatniej ustawy).

Prawidłowe ustalenie okoliczności faktycznych i prawnych wskazujących na niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy obligowało organ do odmowy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Kolegium trafnie wykazało wadliwość postępowania organu I instancji odnośnie przyjęcia bez należytego wyjaśnienia, iż w sprawie wniosku skarżących niespełnione zostały także przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 ustawy, jednakże naruszenie prawa – przepisów postępowania art. 7 i 77 kpa przez ten organ nie miało wpływu na wynik sprawy. Zasadne jest bowiem stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji, że niespełnienie dwóch wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślenia przy tym wymaga, że organ II instancji przy rozpatrzeniu odwołania jest organem merytorycznie rozpoznającym sprawę w całości, na podstawie zebranego i w razie potrzeby uzupełnionego materiału dowodowego. Orzekające w kontrolowanej sprawie Kolegium w sposób wszechstronny, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 kpa dokonało wyjaśnień i oceniło zebrany materiał dowodowy z poszanowaniem reguły określonej w art. 80 kpa, a wydana decyzja pozostaje w zgodzie z prawem materialnym – art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną oddalił.