Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1114/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 86, art. 136, art. 107 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 4 i 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 199
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 26 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2015 roku sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) – w skrócie: "K.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania M. i G. Ś. od decyzji Starosty [...] z dnia [...], nr [...], którą uchylono własną decyzję ostateczną z dnia [...] listopada 2011r., nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M. i G. Ś. pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 580/1 w miejscowości K., gm. M. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającym postanowieniem z dnia [...] lipca 2014r., nr [...] oraz o umorzeniu postępowania pierwszoinstancyjnego w sprawie wznowienia postepowania.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] listopada 2011r., nr [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. i G. Ś. pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 580/1 w miejscowości K., gm. M. Wymieniona decyzja stała się ostateczna z dniem 15 grudnia 2011r. W dniu [...] lipca 2014r., postanowieniem nr [...], Starosta [...] wznowił z urzędu postępowanie zakończone ww decyzją nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Następnie, wskazanym na wstępie rozstrzygnięciem z dnia [...], nr [...], uchylił ww. decyzję ostateczną nr [...] oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 580/1 w miejscowości K., gm. M. Starota uznał, że w postępowaniu o idzielenie pozwolenia na budowę inwestor nie wykazał w istocie, że dysponuje zgodą wszystkich współwłaścicieli na realizację inwestycji.

Wojewoda zarzucił naruszenie przez organ I instancji przepisów regulujących instytucję wznowienia postępowania (art. 145-151 K.p.a.). Powołując się bowiem na przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. jako podstawę prawną działania Starosta [...] postanowił w dniu [...] lipca 2014r. o wznowieniu z urzędu postępowania zakończonego ostatecznym pozwoleniem na budowę wydanym [...] listopada 2011r. Jednakże w ocenie Wojewody działanie organu I instancji było bezpodstawne.

Organ II instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. zwrócił się do Starosty [...] pismem z dnia 2 lipca 2014r. o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie dysponowania nieruchomością - działką nr 580/1 w m. K. - na cele budowlane, bowiem w dokumentach dotyczących pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] listopada 2011r. stwierdzono brak informacji na temat jednego ze współwłaścicieli działki nr 580/1 – P. M. Z pisma wynikało też, że J. M. zwróciła się w dniu 9 maja 2014r. do PINB w W. w sprawie robót budowlanych w budynku mieszkalnym na dz. nr 580/1 w m. K. oraz, że postępowanie przed PINB z wniosku J. M. kontynuowane będzie po przekazaniu temu organowi ostatecznej decyzji weryfikującej decyzję nr [...]. Niezwłocznie po uzyskaniu ww. informacji od PINB organ administracji architektoniczno-budowlanej wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją nr [...] - uznał bowiem, że P. M., współwłaściciel działki nr 580/1, nie uczestniczył w tym postępowaniu, ani nie wyrażał zgody na ww. inwestycję. Obydwie wymienione okoliczności - zdaniem organu I instancji - miałyby wypełniać przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Wojewoda podkreślił, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynikało, by wydający ją organ w ogóle analizował, czy w sprawie rzeczywiście wystąpiła przesłanka braku prawa do dysponowania przez inwestorów terenem działki nr ewid. 580/1. Tym bardziej, że prowadząc w 2011r. postępowanie zakończone wydaniem pozwolenia na budowę organ I instancji opierał się na tych samych dokumentach (m.in. wniosku i załączonych oświadczeniach inwestorów), miał do dyspozycji informacje z ewidencji gruntów i ksiąg wieczystych - wszystko to wówczas nie budziło wątpliwości organu.

Odnosząc się do wszystkich aspektów sprawy Wojewoda zauważył, że organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do weryfikowania zawartości dokumentów składanych w toku postępowań o pozwolenie na budowę, w tym treści oświadczeń o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, o których mówi art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Ocena tej dokumentacji dokonywana jest przez organy administracji architektoniczno-budowlanej w toku postępowań o pozwolenie na budowę. W gestii organów nadzoru budowlanego leży natomiast kontrola legalności i prawidłowości działań inwestycyjnych, między innymi ich zgodności z treścią uzyskanych pozwoleń na budowę. Ponadto PINB w W. przyjął już wcześniej zgłoszenie o zakończeniu przedmiotowej budowy przez Państwo Ś. Jeżeli zatem organ administracji architektoniczno-budowlanej powziął wiadomość na temat wątpliwości, jakie nasunęły się innemu organowi w związku z wydanym pozwoleniem na budowę, winien dokładnie zbadać sprawę i rozważyć ewentualność zastosowania określonych środków, ustanowionych przez prawo. W opisywanym przypadku działania Starosty [...] były zdaniem Wojewody podjęte pochopnie i niezasadnie.

Organ odwoławczy w oparciu o posiadaną dokumentację ustalił, że P. M. - jeden ze współwłaścicieli działki nr 580/1, na której posadowiony jest przedmiotowy budynek mieszkalny, a także wraz z żoną J. M. współwłaściciel wyodrębnionego lokalu mieszkalnego w tym budynku -prawdopodobnie nie uczestniczył w postępowaniu zakończonym wydaniem na rzecz inwestorów pozwolenia na budowę Nr [...]. Akta sprawy nie wskazywały bowiem, by doręczono P. M. decyzję, bądź inną korespondencję w toku tego postępowania. Powyższa okoliczność nie stanowiła jednak, w żadnym razie, przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Nie istniały zatem podstawy do wydania przez Starostę postanowienia nr [...] z dnia [...] lipca 2014r., a co za tym idzie do uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...].

Organ II instancji wskazał, że jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zastosowanie może mieć wówczas jedynie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i to przy spełnieniu dodatkowych warunków. Tymczasem P. M. nie żądał wznowienia postępowania. Nie składał również żadnych oświadczeń w badanym obecnie postępowaniu wznowieniowym. Jedynie J. M., która wcześniej uczestniczyła w sprawie zakończonej wydaniem kwestionowanego pozwolenia na budowę, przedłożyła Staroście swoje uwagi już po otrzymaniu postanowienia nr [...].

W ocenie Wojewody w opisywanej sprawie nie było zatem podstaw prawnych do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a więc postępowanie przed organem i instancji, jako bezprzedmiotowe, winno zostać umorzone.

Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożyła J. M., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 6 i 145 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez przyjęcie, że ujawnienie okoliczności, iż nieruchomość, na której posadowiony jest budynek będący przedmiotem przebudowy i nadbudowy stanowi współwłasność innych jeszcze współwłaścicieli niż wymienieni w oświadczeniach inwestorów z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a jeden z tych współwłaścicieli, nie był znany organowi, nie brał udziału w postępowaniu o pozwolenie na przebudowę i nadbudowę budynku i nie wyrażał zgody na przedmiotową inwestycję, jak również że ujawnienie braku prawa inwestorów do dysponowania nieruchomością, na której posadowiony jest budynek mający zostać przebudowany i nadbudowany na cele budowlane - nie stanowi istotnej dla sprawy nowej okoliczności faktycznej istniejącej w dniu wydania decyzji, a nieznanej organowi, który wydał decyzję.

W uzasadnieniu skargi J. M. podniosła, że nie można uznać wydania w dniu [...] lipca 2014r. postanowienia nr [...] o wznowieniu z urzędu postępowania zakończonego ostatecznym pozwoleniem na budowę z dnia [...] listopada 2011r. za bezpodstawne. Postanowienie to zostało bowiem wydane, gdyż organ uzyskał informację, iż w sprawie mogło dojść do wystąpienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 145 K.p.a.. Zgodnie z zasadą praworządności i prawdy obiektywnej, wejście w posiadanie informacji wskazujących na zasadność wszczęcia postępowania wytwarza po stronie organu administracji obowiązek podjęcia postępowania z urzędu, a ponieważ Starosta powziął wątpliwość, czy - w związku z ujawnieniem współwłaściciela nieruchomości, który nie brał udziału w postępowaniu i brakiem informacji na temat jego zgody na inwestycję - inwestorzy posiadali faktycznie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, należało wznowić postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] listopada 2011r. z urzędu.

Skarżąca zakwestionowała wniosek organu, że nie stanowi nowej okoliczności faktycznej istotnej dla rozstrzygnięcia, istniejącej w dniu wydania decyzji, a nieznanej organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.) ujawnienie innych współwłaścicieli nieruchomości, niż wymienieni w oświadczeniach inwestorów o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżąca powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazała, że w zwykłym postępowaniu administracyjnym organ architektoniczno-budowlany nie ma co do zasady obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego w kwestii prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wystarczającym jest oparcie się na oświadczeniu o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stwarza ono domniemanie istnienia tego prawa. Oświadczenie określone w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jest skuteczne do tego czasu, gdy inna osoba zakwestionuje jego zgodność z rzeczywistością i przedstawi dowody podważające jego treść. Co za tym idzie, dopóki organ nie miał uzasadnionych wątpliwości co do prawdziwości oświadczeń inwestorów o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, nie miał obowiązku sprawdzać zawartych w nich informacji z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i księgach wieczystych. Dopiero pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 2 lipca 2014r. i powzięcie przez organ informacji o nieprawdziwości oświadczeń złożonych przez inwestorów zobligowało organ do podjęcia takich kroków. Informacja o nieujawnionym wcześniej współwłaścicielu budynku stanowi zatem istotną dla sprawy nową okoliczność faktyczną, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Okoliczność ta istniała w dniu wydania decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2011r., bowiem budynek, którego dotyczył wniosek inwestorów o przebudowę i nadbudowę, jest domem wielorodzinnym, w którym wyodrębniono 4 lokale mieszkalne stanowiące przedmiot odrębnej własności. Właścicielami lokali oraz współwłaścicielami części wspólnych budynku i gruntu - zarówno w momencie składania wniosku przez inwestorów, jak i wydawania decyzji byli (i nadal są): 1) inwestorzy, tj. – M. i G. Ś.; 2) skarżąca wraz z mężem – P. M. oraz 3) B. P. Skarżąca podniosła, że ani ona, ani jej mąż nie wyrażali zgody na udostępnienie nieruchomości na cele budowlane, a inwestorzy nie dysponują dokumentem, który by taką zgodę zawierał. M. Ś. i G. Ś. wypełniając swoje oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w miejscu w którym - zgodnie ze znajdującym się w oświadczeniu pouczeniem - należy wskazać dokumenty potwierdzające prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wpisali "zgoda współwłaścicieli gruntu z dnia 19 marca 2011r.". Skoro zatem M. Ś. nie dysponowała dokumentem zawierającym zgodę współwłaścicieli gruntu na rozbudowę i przebudowę budynku, to nie miała prawa wypełniać rubryki oświadczenia przeznaczonej na wpisanie dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Dalej skarżąca wywiodła konieczność uzyskania zgody współwłaścicieli na prace budowlane polegające na przebudowie i nadbudowie z treści art. 199 Kodeksu cywilnego. Wskazała, że większość robót budowlanych jej dotyczących ma charakter czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, a zatem na realizację tych robót wymagana jest zgoda wszystkich jej współwłaścicieli, zgodnie z art. 199 K.c. W takiej sytuacji oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., jest koniecznym warunkiem udzielenia pozwolenia na budowę, musi obejmować również zgodę wszystkich pozostałych współwłaścicieli. Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie konieczność uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na przebudowę i nadbudowę budynku jest tym bardziej oczywista, że zmiana ta zwiększyła powierzchnię lokalu, będącego własnością inwestorów, kosztem terenu posesji będącego przedmiotem współwłasności.

Skarżąca wskazała również, że zgoda współwłaścicieli nie może być zgodą dorozumianą. Nie może być traktowane jako wypełnianie obowiązku określonego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane powołanie się - zamiast wyraźnej zgody pozostałych współwłaścicieli - na "cichą akceptację" działań inwestorskich. Aby uzyskać pozwolenie na rozbudowę budynku, mieszkaniec małej wspólnoty mieszkaniowej musi mieć wyraźną zgodę wszystkich właścicieli we wspólnocie, a uchwała wspólnoty zezwalająca na rozbudowę musi zawierać wprost wskazanie miejsca, osoby i zakresu robót. Ma to związek z faktem, iż w sytuacji zakwestionowania przez uczestnika postępowania będącego współwłaścicielem nieruchomości prawa inwestora do dysponowania jego nieruchomością na cele budowlane, inwestor składający oświadczenie winien udowodnić istnienie takiego prawa. Co więcej - nawet przekroczenie zakresu udzielonej zgody współwłaściciela poprzez przedstawienie projektu budowlanego rozszerzającego przyznane uprawnienie, stanowi o nieposiadaniu przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przypadku realizowania inwestycji na terenie stanowiącym współwłasność inwestorzy mogą planować inwestycję jedynie zgodnie z zakresem upoważnienia uzyskanego od współwłaścicieli.

Wobec powyższego w ocenie skarżącej istniały podstawy do wznowienia postępowania. Prawidłowo również Starosta [...] w decyzji nr [...] z dnia [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę i nadbudowę przedmiotowego budynku. Zakwestionowanie przez współwłaściciela nieruchomości złożonego przez inwestora wyżej wymienionego oświadczenia, w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza bowiem możliwość wydania przez organ budowlany decyzji pozwalającej na budowę.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podnosząc, że w postępowaniu wznowieniowym przed organem I instancji nie zostało bezspornie wykazane, by pozwolenie na budowę wydano przy braku oświadczenia inwestorów o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, lub też by inwestorzy złożyli to oświadczenie niezgodnie z prawdą. J. M. brała udział w postępowaniu zakończonym wydaniem spornego pozwolenia na budowę. Z akt wynikało, że mąż skarżącej P. M. w nim nie uczestniczył, jednak zarówno we wznowionym z urzędu postępowaniu jak i w postępowaniu odwoławczym nie wnosił żadnych żądań, nie stawiał inwestorom zarzutów, ani też nie upoważnił nikogo do wypowiadania się w swoim imieniu. Organ II instancji wskazał ponadto, że Prokurator Rejonowy w W. odmówił dnia 10 października 2014r. wszczęcia dochodzenia w sprawie złożenia przez M. i G. Ś. fałszywego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (sygn. akt [...]). W związku z tym Wojewoda wniósł o oddalenie skargi.

Pismem z dnia 12 marca 2015r. uczestnik postępowania P. M. oświadczył, że działania jego żony J. M. w postępowaniu wznowieniowym podejmowane były z jego zgodą. Oświadczył ponadto, że nie wyrażał zgody na przebudowę i nadbudowę spornego budynku, co stanowi okoliczność, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Sąd administracyjny uprawniony jest do badania legalności decyzji, to znaczy ustalenia, czy organy administracji prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny sprawy (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., a także art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a"). Zakresem rozpoznania sądu administracyjnego objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania zostały wydane. Sąd ma więc uprawnienia do pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć, wydanych w sprawie, a niezgodnych z prawem (art. 135 p.p.s.a). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a).

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 ustawy). Jak wynika z powyższego inwestor nie ma obowiązku składania dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane zastępuje dowody istnienia tego prawa. Tym samym powstaje domniemanie, że rzeczywiście przysługuje ono osobie składającej takie oświadczenie. Jednakże, jak każde domniemanie może być obalone. Jest ono bowiem skuteczne do tego czasu, gdy inna osoba zakwestionuje jego zgodność z rzeczywistością.

W przypadku współwłasności nieruchomości, większość robót budowlanych jej dotyczących ma charakter czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, a zatem na realizację tych robót wymagana jest zgoda wszystkich jej współwłaścicieli, zgodnie z art. 199 ustawy Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014r., poz. 121 ze zm.). W takiej sytuacji oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, musi obejmować również zgodę wszystkich pozostałych współwłaścicieli (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 3 listopada 2011r., sygn. akt II SA/Lu 621/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2012r., sygn. akt VII SA/Wa 1606/12 – orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast w sytuacji zakwestionowania przez współwłaściciela nieruchomości prawa inwestora do dysponowania jego nieruchomością na cele budowlane, inwestor składający oświadczenie winien udowodnić istnienie takiego prawa, a jeżeli tego nie uczyni, wykluczona jest możliwość wydania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji udzielającej pozwolenie na budowę.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zgoda współwłaściciela nieruchomości wymagana od inwestora wykazująca jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi być zgodą wyraźną. Powołanie się przez osoby ubiegające się o wydanie pozwolenia na budowę na tzw. "cichą akceptację", czy "milczącą zgodę" działań inwestorskich, zamiast wyraźnej zgody pozostałych współwłaścicieli, nie może być traktowane jako wypełnianie obowiązku określonego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane – por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 7 października 2004r., sygn. akt IV SA 589/03 oraz z dnia 13 kwietnia 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 408/04 – orzeczenia dostępne jw.

W sprawie będącej przedmiotem wznowienia w niniejszym postępowaniu inwestorzy do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę załączyli oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, w którym nie tylko pominęli jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, ale i powołali się na "zgodę współwłaścicieli gruntu z dnia 19 marca 2011r.". W aktach postępowania brak jednak takiej zgody.

Organ I instancji po wznowieniu postępowania nie wyjaśnił tej okoliczności, nie podjął nawet próby wyjaśnienia, czy możliwe jest uzyskanie zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na sporną inwestycję. Nie wezwał nawet inwestorów do przedłożenia zgody z 19.03.2011 roku, na którą się powoływali, składając wniosek o pozwolenie na nadbudowę i rozbudowę. Organ nie podjął też rozważań, nie wyjaśnił, czy inwestycja należy do tej kategorii robót budowlanych, które zgody współwłaścicieli wymagają. Natomiast z dokumentacji zgromadzonej przed wydaniem pozwolenia na budowę nie wynika, aby organ badał wówczas prawdziwość oświadczenia inwestora o zgodzie współwłaścicieli i prawdziwość oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomości.

Z tego względu, jakkolwiek trafne są zarzuty Wojewody niewyjaśnienia przez organ I instancji istotnych w sprawie okoliczności przez Starostę [...], to zarzut ten należy postawić również rozstrzygnięciu organu odwoławczego. Organ ten bowiem przejmuje sprawę do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia, zobligowany jest nie tylko do kontroli zaskarżonej decyzji, ale i do prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a i z akt postępowania odwoławczego nie wynika, aby organ II instancji uzupełnił dostrzeżone przez siebie braki postępowania wyjaśniającego. Zasadnie wskazał Wojewoda, że skarżąca nie dysponowała żadnym pełnomocnictwem upoważniającym ją do wypowiadania się w imieniu swojego męża. Dlatego tak istotną rzeczą było odebranie stosownego oświadczenia od samego P. M. Przypomnieć bowiem należy, że jedna z naczelnych zasad postępowania administracyjnego głosi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Fakt, że w czasie trwania postępowania wznowieniowego P. M. nie zabierał głosu, wcale nie oznaczało, że organ był zwolniony od działania z urzędu i np. wezwania go do złożenia stosownych wyjaśnień (art. 86 K.p.a.). Było to zadanie przede wszystkim organu I instancji, jednakże nie zwalniały one organu odwoławczego od uzupełnienia materiału dowodowego na podstawie art. 136 K.p.a. w ramach ponownego rozpatrywania sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania.

W związku z powyższym wskazać należy, że organ odwoławczy przedwcześnie uznał, że postępowanie wznowieniowe było bezprzedmiotowe

Organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, jak to wcześniej wskazano, zasadnie i zgodnie z prawem pozostał przy oświadczeniu inwestora o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Żaden przepis prawa budowlanego ani ukształtowana praktyka orzecznicza nie wymagają na tym etapie postępowania prowadzenia czynności wyjaśniających, np. badania przez organ badania ksiąg wieczystych.

Natomiast zgodzić się należy ze skarżącą, że powołanie się na brak zgody wszystkich współwłaścicieli na realizację inwestycji zmierza do obalenia domniemania prawdziwości oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ujawnienie tego braku stanowi co do zasady również podstawę wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., także z urzędu. Stosownie do powołanego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Nową okolicznością niewątpliwie jest fakt, że w oświadczeniu inwestora nie ujawniono wszystkich właścicieli. Samo pominięcie współwłaściciela wprawdzie może stanowić przesłankę wznowienia jedynie na wniosek osoby pominiętej, z zachowaniem wszelkich wymogów formalnych zastrzeżonych dla trybu wznowienia w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Jednakże w niniejszej sprawie pominięcie to oznacza najprawdopodobniej brak zgody na inwestycję, co trafnie organ I instancji zakwalifikował jako podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Taka kwalifikacja powyższych okoliczności zapobiega obejściu prawa przez inwestora i umożliwia naprawienie skutków nieprawidłowej dokumentacji złożonej przez inwestora. W przeciwnym wypadku decyzja o pozwoleniu na budowę po jej uostatecznieniu stawałaby się praktycznie nie do wzruszenia. Współwłaścicielom takiej nieruchomości przysługiwałyby wówczas wyłącznie roszczenia cywilnoprawne.

Reasumując, rozstrzygnięcie organu odwoławczego było conajmniej przedwczesne, bowiem nie wyjaśniono elementarnej okoliczności dysponowania przez inwestorów zgodą wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na przeprowadzenie prac a także, czy wykonane roboty budowlane były tego rodzaju, że zgody takiej wymagały. Dopiero po wyjaśnieniu powyższych okoliczności można decydować o zasadności wznowienia postępowania.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że organ odwoławczy w sposób nieprawidłowy stwierdził, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., czego skutkiem było niezasadne umorzenie postępowania wznowieniowego. Ponadto rozstrzygnięcie organu II instancji było przedwczesne, gdyż zostało wydane w oparciu o niepełny materiał dowodowy, czym naruszono art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co przełożyło się również na wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, wbrew art. 107 § 3 K.p.a.

W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ II instancji uwzględni wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu.

ds