Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1311/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 54 pkt 2 lit. d
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 12 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 78 par. 1 i 2, art. 10
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2014 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] Znak [...], II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] (znak [...]) z [...] 2014r. Starosta [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z 7 lipca 1994r. prawo budowlane (Dz. U z 2013r. poz. 1409 ze zm), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenie na budowę obejmujące rozbudowę i remont siedziby Komendy Powiatowej [...] w G., na działce o nr ewid. [...] ark. [...] przy ul[...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż projektowana inwestycja spełnia warunki określone w decyzjach Prezydenta Miasta G. z [...] 2009 (nr [...]) oraz z [...] 2014r. (nr [...]). Ustosunkowując się do uwag zgłoszonych przez stronę postępowania M. M. organ stwierdził, że kolumna okien znajdująca się od strony działki należącej do M. M., to w istocie nieotwieralne przeszklenie z matowymi szybami. Starosta wykluczył jednocześnie możliwość dokonania przez organ oceny prawidłowości wykonania analizy nasłonecznienia.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli: B. M. i M. M., którzy zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 35, art. 36 p.b. w zw z § 12 ust. 1, § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U nr 75, poz. 690 ze zm. zwanego dalej rozporządzeniem) poprzez wadliwe uznanie, że projekt budowlany spełnia warunki określone w § 12 ust. 1 i § 12 ust. 2 rozporządzenia, podczas gdy usytuowanie projektowanego nowego budynku przebiega w granicy działki [...], przez co nie jest spełniony warunek odległości 3 metrów dla ścian bez otworów i 4 metrów dla ścian z otworami (§ 12 ust. 1 rozporządzenia), a nadto nie przemawia za tym wielkość działki ani podobna istniejąca lub planowana zabudowa na działce sąsiedniej, (§ 12 ust. 2 rozporządzenia). Odwołujący się zarzucił również naruszenie § 13 rozporządzenia z uwagi na fakt, iż projektowany budynek będzie przesłaniał pomieszczenia budynku na działce nr [...], a także zarzucił nieprawidłowe wykonanie analizy nasłonecznienia. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 oraz art. 139 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji z uwagi na niedostateczne ustalenie faktów i ich znaczenia według obowiązujących przepisów.

Decyzją z [...] października 2014r. ([...]) Wojewoda Wielkopolski utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do art. 64 w zw. z art. 55 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Zwrócono również uwagę, że do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołączył ostateczną decyzję Prezydenta Miasta G. nr [...] z [...] 2009r. ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego obejmującą rozbudowę i modernizację Komendy Powiatowej [...] w G., projektowaną na terenie położonym w [...] przy ul [...], na terenie działki nr [...] ark. [...] (zwanej dalej decyzją lokalizacyjną z [...] 2009r.) oraz decyzję Prezydenta Miasta G. nr [...] z [...] 2014r ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego dla budynku zaplecza technicznego ze strzelnicą ćwiczebną oraz budynku garażowego, projektowanych na terenie działki nr [...], ark. [...]. Inwestycja została zaprojektowana zgodnie z wyznaczonymi "w powyższej decyzji o lokalizacji celu publicznego nieprzekraczalnymi liniami zabudowy". Ponadto przedsięwzięcie zostało zaplanowane zgodnie z pozostałymi warunkami określonymi w powyższych decyzjach inwestycji celu publicznego. Lokalizacja obiektu nie narusza odległości wskazanych w § 12 rozporządzenia, bowiem decyzje lokalizacyjne przewidziały lokalizację planowanych budynków w granicach z działką nr [...] i [...]. Wbrew twierdzeniom odwołującego nie zaplanowano w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z działką [...] otworów okiennych tylko pustaki szklane (luksfery). Planowaną inwestycję nie można zaliczyć do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie oddziaływać na środowisko.

Skargę na powyższą decyzję wniósł M. M. powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji I instancji. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ze względu na specyfikę projektowanego obiektu budowlanego, uwzględnianej w planie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także zaświadczenia o uprawnieniu do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie przez osoby, które będą sprawować takie funkcje przy realizacji inwestycji;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem o uprawnieniu do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.

Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że dla projektowanej rozbudowy Komendy [...] Prezydent Miasta G. decyzjami lokalizacyjnymi z [...] 2009r. i [...] 2014 r. ustalił warunki zabudowy, dopuszczając możliwość realizacji inwestycji częściowo w granicy z działkami sąsiednimi. Przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U nr 75, poz. 690 ze zm. zwanego dalej rozporządzeniem) wskazuje, że budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Równocześnie ust. 2 powyższego paragrafu dopuszcza sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, (decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego). Oznacza to, że o ile zasadą jest, że na działkach, sytuowanych w granicach z inną działką budowlaną możliwe jest lokalizowanie obiektów w odległościach określonych w § 12 ust. 1 powołanego powyżej rozporządzenia, to jednakże gmina może zezwolić na lokalizację budynku w odległości mniejszej, w drodze planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy, (decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego).

Podkreślić należy, że zawarta w § 12 ust. 2 rozporządzenia norma kompetencyjna nie przyznaje organom wydającym decyzje w przedmiocie warunków zabudowy, (lokalizacji inwestycji celu publicznego), uprawnienia do swobodnego modyfikowania w tychże decyzjach reguł ogólnych usytuowania budynków względem granicy działki określonych w § 12 ust. 1 tegoż rozporządzenia, lecz jedynie nakłada na organy administracji architektoniczno - budowlanej wydające pozwolenia na budowę, obowiązek respektowania rozstrzygnięć dotyczących zlokalizowania obiektu na działce zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, względnie w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy. Taka odmienna i stanowiąca wyjątek od zasad ogólnych lokalizacja inwestycji na działce wynikająca z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy musi znaleźć uzasadnienie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i służy zapewnieniu ładu przestrzennego terenu, na którym ma zostać zrealizowana inwestycja. Stanowisko powyższe potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie wskazuje się na dopuszczenie w decyzji o warunkach zabudowy możliwości usytuowania planowanej inwestycji na granicy działki, nawet poprzez wyrysowanie konturów budynku.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy najistotniejszym zagadnieniem do rozważenia pozostaje kwestia ustalenia, czy decyzja o warunkach zabudowy, (lokalizacji inwestycji celu publicznego), w zakresie, w jakim umożliwia posadowienie rozbudowanego budynku z odstępstwem od zasad ogólnych określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wiąże organy architektoniczno-budowlane przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.

Istotnie, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno-budowlany jest zobowiązany do zbadania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, a w przypadku jego braku z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, (decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego). Należy mieć jednak na względzie, że związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy oznacza, iż organ ten nie może tych warunków kształtować odmiennie, ale tylko w zakresie podstawowych parametrów dotyczących zmiany zagospodarowania terenu. A więc decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o warunkach technicznych czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja, lecz przesądza jedynie o tym, czy w świetle występującej na danym terenie zabudowy jej realizacja będzie stanowić kontynuację zarówno owej zabudowy, jak i funkcji.

W konsekwencji związanie organu architektoniczno-budowlanego decyzją o warunkach zabudowy, (lokalizacji inwestycji celu publicznego), odnosi się do władczego rozstrzygnięcia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), że zamierzona inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym dla miejsca jej realizacji.

U podstaw decyzji lokalizacyjnej spoczywa zatem ocena, czy planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, nie zaś refleksja, czy realizacja przedmiotowej inwestycji jest do pogodzenia z obowiązującymi przepisami technicznymi. Zatem decyzja o warunkach zabudowy będąca aktem stosowania prawa przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W konsekwencji decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa.

Stanowisko to koreluje z wydanymi przez sądy administracyjne judykatami, w których wskazuje się, że u podstaw kategorycznego stwierdzenia w decyzji o warunkach zabudowy o budowie w granicy nieruchomości nie może jednak leżeć ocena dopuszczalności takiej lokalizacji w świetle warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a wyłącznie ład przestrzenny. Bez znaczenia na tym etapie postępowania administracyjnego pozostaje więc kwestia ewentualnej zgodności lub niezgodności realizacji inwestycji z przepisami regulującymi zagadnienie warunków technicznych, jakim musi ona odpowiadać. Kwestia powyższa może być przedmiotem kontroli dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego.

Istotę powstałego problemu stanowi kwestia ustalenia, czy w ramach postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę organ wydający pozwolenie jest zobowiązany do kontroli, czy przedstawiony projekt budowlany nie będzie naruszał interesów osób trzecich. To bowiem właściciele działek, w granicy z którymi ma zostać zrealizowana inwestycja, są żywotnie zainteresowani wynikiem postępowania. Na podstawie art. 54 pkt 2 lit d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego należy określić również wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, natomiast głównym wyznacznikiem tej ochrony jest uwzględnienie ich w ustawach szczegółowych, o których mowa w prawie budowlanym czy rozporządzeniu w sprawie przepisów techniczno-budowlanych. Ustawa odsyła w ten sposób do przepisów bezpośrednio regulujących proces inwestycyjny, a w szczególności art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

Cytowany powyżej przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego dotyczy zasad projektowania, budowy i utrzymania obiektów budowlanych, a nie procedury planistycznej. W konsekwencji przepis ten znajdzie zastosowanie dopiero na etapie ewentualnego uzyskiwania pozwolenia na budowę, które to pozwolenie musi uwzględniać wymóg odpowiedniego usytuowania budynku na działce oraz poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, to jest właścicieli nieruchomości sąsiednich. Stąd dopiero na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę można skutecznie podnosić zarzuty dotyczące ewentualnego naruszenia przez planowaną inwestycję przepisów prawa budowlanego i wydanych na jego podstawie rozporządzeń i dochodzić odpowiedniego w świetle tych przepisów usytuowania nowego obiektu budowlanego. Wynika to z faktu, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym, to jest dotyczącym pozwolenia na budowę.

Stwierdzając powyższe Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 16 stycznia 2015r. sygn. akt II OSK 227/14, w którym w wskazano w szczególności, iż "przyjęcie innego stanowiska powodowałoby pogorszenie sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości sąsiednich. Orzekanie o wymaganiach ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu lokalizacyjnym pozbawiłoby ich w istocie możliwości dochodzenia przysługujących im praw w późniejszym postępowaniu o pozwolenie na budowę. Z kolei z punktu widzenia inwestora nie może być tak, że obowiązki z innego postępowania administracyjnego (pozwolenia na budowę) są wymagane w postępowaniu lokalizacyjnym, a więc w innej sprawie i w innym postępowaniu. Skoro zasada ochrony interesu prawnego osób trzecich wyrażona w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znajduje konkretyzację w prawie budowlanym, to stosownie do wymogów tego prawa obiekt budowlany należy projektować, budować i utrzymywać zgodnie z przepisami i w sposób zapewniający m.in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich".

Reasumując decyzja o warunkach zabudowy, (decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego), która dopuszcza możliwość posadowienia budynku w odległości mniejszej niż 3 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią, wiąże organ architektoniczno-budowlany jedynie w zakresie, w jakim realizacja inwestycji nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego obszaru, na którym ma ona zostać zrealizowana. Nie jest bowiem tak, że norma powyższej decyzji będzie każdorazowo prowadziła do wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak podkreślił NSA w wyroku z 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 503/08, "właściwy organ architektoniczno-budowlany jest zobowiązany odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, w której jej wydanie było sprzeczne z warunkami technicznymi, nawet wówczas gdy w sąsiedztwie planowanej inwestycji standardem zabudowy jest zabudowa na granicy działki. Nie należy bowiem zapominać, że konkretyzacja przepisów dotyczących zarówno warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i ochrony osób trzecich odbywa się na drugim etapie postępowania inwestycyjnego, a więc dopiero na etapie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę".

Podobnie wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r. sprawie II OSK 398/12, gdzie stwierdził, że "Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego. W postępowaniu tym organ nie bada warunków technicznych inwestycji, a jedynie określa w kontekście ładu przestrzennego czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. W postępowaniu tym organ bada w szczególności czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, czy teren ma dostęp do drogi publicznej, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu). Spełnienie przez inwestycję wymogów technicznych, takich jak rozmiar obiektu i jego usytuowanie na działce jest zaś oceniane w trakcie kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, w postępowaniu o pozwolenie na budowę przez organ administracji architektoniczno – budowlanej, stosownie do przepisów Prawa budowlanego i przepisów o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego), gdyż dopiero ten organ ocenia projekt obiektu i dopiero wtedy zapada rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 779/07)". W konsekwencji brak jest podstaw do uznania jakoby decyzja o warunkach zabudowy, która dopuszcza możliwość lokalizacji inwestycji w odległości innej, niż wymieniona w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wiązała w sposób bezwzględny organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Powyższe stanowisko orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, iż w kwestii zgodności projektu z domniemanymi wskaźnikami i parametrami bądź to wynikającymi z decyzji lokalizacyjnej z [...] 2014r bądź z załączników do decyzji lokalizacyjnej z [...] 2009r., wypowiedział się wyłącznie organ odwoławczy, wskazując że wskaźniki zostały zachowane w projekcie. Stwierdzenia takie jest jednak niewystarczające w kontekście powyższych rozważań. Brak bowiem odniesienia projektu do przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych.

Podsumowując, należy wskazać, że organ odwoławczy nieprawidłowo uznał, iż zawarty w § 12 ust. 2 rozporządzenia przepis umożliwiający odstąpienie od ogólnych zasad usytuowania budynków względem granicy działki określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia bezwzględnie wiązał organ administracji architektoniczno-budowlanej wydający decyzje o pozwoleniu na rozbudowę także poza zakresem, w jakim dopuszczenie powyższego odstępstwa jest dozwolone w świetle obowiązującego ładu przestrzennego. Związanie powyższe nie oznacza bowiem, że na drugim etapie procesu inwestycyjnego organ architektoniczno-budowlany jest zwolniony od dokonania oceny, czy inwestycja powyższa nie narusza prawnie chronionych interesów osób trzecich w szczególności wynikających z warunków technicznych wskazanych w tym rozporządzeniu. Podzielić w tym zakresie należy również stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrażone w wyroku z 11 czerwca 2014r. (sygn. II SA/Po 442/14, publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), iż "obowiązek respektowania rozstrzygnięć dotyczących zlokalizowania obiektu na działce zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, względnie w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy nie oznacza bezwzględnego związania organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, rozumianego jako nakaz wydania decyzji pozytywnej dla inwestora. W takiej sytuacji weryfikacja przez organ administracji architektoniczno-budowlanej spełniania przez przedłożony projekt wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi oznacza badanie jego zgodności z przepisami § 13, 60 i 271-273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz przepisami odrębnymi określającymi dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków". W przedmiotowej sprawie orzekające organy takiej weryfikacji zaniechały, co stanowiło naruszenie przepisu materialnego art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b., które miało istotny wpływ na treść wydanych przez organy obu instancji decyzji.

Zauważyć również należy, iż konieczność przeprowadzenia wyżej opisanej weryfikacji projektu pod kątem jego zgodności z przepisami cytowanego rozporządzenia została zasygnalizowana organowi II instancji w piśmie pełnomocnika M. M. z 23 września 2014r. Korespondencja ta (podobnie jak i samo odwołanie autorstwa pełnomocnika M. M.) zawierała również wnioski dowodowe. Wojewoda Wielkopolski w istocie wniosków tych nie rozpoznał, wskazując jedynie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż "nie ma potrzeby" przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów. Przepis art. 78 § 1 k.p.a. wśród przesłanek umożliwiających odstąpienie od przeprowadzenia dowodu wnioskowanego przez stronę, nie zawiera przypadku "braku potrzeby" przeprowadzenia dowodu.

Podzielić należy stanowisko zawarte w wyroku NSA w Lublinie z dnia 15 grudnia 1995 r. SA/Lu 507/95, LEX nr 27107, w którym stwierdzono, że jeśli dowody, których żąda strona, mają znaczenie dla sprawy, to nawet spóźnione żądanie nie powinno być oddalone (art. 78 § 2 k.p.a.). Niewątpliwie bezpodstawna odmowa uwzględnienia żądania strony przeprowadzenia określonego dowodu stanowi naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Również powyższe naruszenie przepisów postępowania: art. 6, art. 10, art. 77 § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji.

Kolejnym uchybieniem organu II instancji było nieustosunkowanie się do konkretnych i precyzyjnych zarzutów zawartych w uzasadnieniu odwołania wniesionego przez pełnomocnika skarżącego. W szczególności zarzuty te dotyczyły umiejscowienia jednego z okien projektowanego budynku w odległości 2,40 m od granicy z działką nr [...], a także nieprawidłowego zakwalifikowania okien na elewacji zachodniej jako "nieotwieralnych przeszkleń". Z pewnością rozważeniem tych zarzutów nie jest zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie Wojewody Wielkopolskiego, iż umiejscowione w elewacji północno zachodniej pustaki szklane (luksfery) zaprojektowano zgodnie z przepisami. Stwierdzenie, iż chodzi o tzw. luksfery nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym i pozostaje w sprzeczności z uzasadnieniem decyzji organu I instancji, w której wskazano, że chodzi o okna z matowymi szybami. Kwestia ta winna zostać precyzyjnie rozstrzygnięta w toku ponownego rozpoznania sprawy, nadto organ I instancji winien w oparciu o projekt budowlany i obowiązujące przepisy dokonać jednoznacznego zdefiniowania systemu doświetlenia pomieszczeń znajdujących się od strony przedmiotowej elewacji.

Nie został również rozpoznany zawarty w odwołaniu zarzut wadliwie wykonanej analizy nasłonecznienia, przy czym zarzuty w tym zakresie nie stanowią polemiki z wiadomościami specjalnymi posiadanymi przez autora analizy. Zarzuty te dotyczą zgodności analizy z przepisami regulującymi sposób jej wykonania i winny zostać przez organ odwoławczy rozpoznane, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2010r. (sygn. akt II OSK 508/09, publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Z akt administracyjnych organów obu instancji, w tym z lektury karty przeglądowej znajdującej się na k. 26 akt organu II instancji wynika, iż orzekające w toku postępowania organy dysponowały jedynie częścią załączników do decyzji lokalizacyjnych z [...] 2009r. i [...] 2014r. W szczególności w aktach sprawy znajduje się kopia załącznika graficznego do decyzji z [...] 2009r. oraz fragment załącznika graficznego do decyzji z [...] 2014r. W dokumentacji projektowej znajduje się ponadto załącznik nr 3 do decyzji lokalizacyjnej z [...] 2009r. Brak jest natomiast pozostałych istotnych załączników oznaczonych symbolami: "2", "2a", "2b", mimo, że projektant powoływał się na istnienie tych dokumentów. Zauważyć należy, iż decyzja lokalizacyjna z [...] 2009r. w zakresie większości najistotniejszych parametrów planowanych inwestycji odwoływała się właśnie do tych załączników (określanych jako "kopie koncepcji zabudowy"). Z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, aby ten organ dokonał sprawdzenia, czy zawarte w projekcie parametry inwestycji odpowiadają parametrom na które powołuje się decyzja lokalizacyjna z [...] 2009r. Jest to w szczególności istotne w zakresie budynku administracyjnego oznaczonego nr 2 na załączniku mapowym do decyzji lokalizacyjnej z [...] 2009r. który ma być umiejscowiony częściowo w granicy z nieruchomością sąsiednią, [...], należącą do skarżącego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarł jedynie stwierdzenie, iż "przedsięwzięcie zostało zaprojektowane zgodnie z pozostałymi warunkami określonymi w decyzjach inwestycji celu publicznego". Zauważyć należy, iż w zakresie najistotniejszych parametrów większości planowanych obiektów (wskazanych w decyzji z [...] 2009r.) nie zostały one wskazane w żadnej z decyzji lokalizacyjnych, a ani w aktach sprawy ani w dokumentacji projektowej nie ma załączników z których te parametry by wynikały. W związku z powyższym zachodzi niedająca się usunąć wątpliwość czy w toku postępowania, którego przedmiotem było zatwierdzenie projektu budowlanego, parametry te zostały przez organy sprawdzone. Wątpliwość ta wynika z naruszenia przez organy art. 107 k.p.a. która mogła mieć istotny wpływ na treść wydanych w toku postępowania administracyjnego rozstrzygnięć.

Starosta [...] postanowieniem z [...] 2013r. nałożył na Komendę Powiatową [...] [...] między innymi obowiązek zlokalizowania inwestycji zgodnie z warunkami określonymi w decyzji lokalizacyjnej z [...] 2009r., a przeznaczenie obiektu winno być zgodne z załącznikiem mapowym do decyzji lokalizacyjnej z [...] 2009r. Już pobieżne porównanie załącznika mapowego do decyzji lokalizacyjnej z [...] 2009r (k.12 akt organu I instancji) z projektem budowlanym – mapą zagospodarowania terenu (Tom I dokumentacji projektowej) wskazuje jednak, iż mimo nałożenia ww. obowiązku wystąpiła niezgodność przeznaczenia i umiejscowienia niektórych budynków. I tak wymieniony w załączniku do ww. decyzji lokalizacyjnej budynek węzła cieplnego (nr [...]) w projekcie jest budynkiem administracyjnym, ([...]). Wymieniony w załączniku do ww. decyzji lokalizacyjnej budynek administracyjny (nr 3) w projekcie jest budynkiem garażowym (nr [...]). Wymienione w załączniku do ww. decyzji lokalizacyjnej boksy [...] (nr [...]) w projekcie zostały umiejscowione w zupełnie innym miejscu (nr [...]), na którym zgodnie z decyzją lokalizacyjną nie miało być żadnej zabudowy.

Orzekające w sprawie organy nie odniosły się do tych okoliczności, mimo, że w decyzji lokalizacyjnej z [...] 2009 r. kategorycznie wskazano, iż "wnioskowane zamierzenie inwestycyjne należy projektować zgodnie z ustaleniami pokazanymi na załączniku graficznym". Powyższe stanowi naruszenie treści art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na treść wydanych w toku postępowania decyzji.

W decyzji lokalizacyjnej z [...] 2014r. Prezydent Miasta G. zawarł zobowiązanie inwestora by na etapie poprzedzającym wykonanie dokumentacji projektowej uzgodnić z Miejskim Konserwatorem Zabytków w G. rozwiązania architektoniczne projektowanych budynków. W tym samym trybie inwestor został zobowiązany do uzgodnienia z Miejskim Konserwatorem Zabytków szczegółów rozwiązań projektowych remontu budynku historycznego, formy architektonicznej i wykończenia elementów i zagospodarowania terenu, a także uzyskać pozwolenie Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. na prowadzenie prac.

Organy obu instancji w uzasadnieniach wydanych decyzji kwestii tej nie rozważyły. Nadto w zgromadzonym w toku postępowania materiale dowodowym, w tym w projekcie zamierzenia inwestycyjnego brak jest dokumentów, z których wynikałoby, iż powyższe zobowiązanie zostało wykonane.

Mając na względzie przedstawione powyżej naruszenia procedury Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) c) P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] 2014r. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien będzie zastosować się do wytycznych i zapatrywań prawnych zawartych w niniejszym uzasadnieniu a także do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji wniesionego przez pełnomocnika M. M. Ponadto organ zobowiązany będzie ustosunkować się do zgłoszonych w toku postępowania wniosków dowodowych a rozstrzygnięcie w tym zakresie należycie uzasadnić w myśl art. 78 § 1 k.p.a.

Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 250 P.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).

O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.