Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 80/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 414 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 624
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi H. Ł. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki z dnia 6 października 2021 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu z dnia 24 marca 2021 r., nr [...], 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki na rzecz skarżącego H. Ł. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

H. Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 24 sierpnia 2020 r. H. Ł. wystąpił do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z wnioskiem w sprawie przedłużenia okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód rzeki O. oraz pobór wód powierzchniowych rzeki O. na potrzeby Małej Elektrowni Wodnej w miejscowości B., gmina B., powiat n. We wniosku H. Ł. zawarł oświadczenie, że informacje zawarte w operacie wodnoprawnym z października 2000 r. zachowały aktualność. Do wniosku dołączył operat wodnoprawny wykonany w październiku 2000 r. przez K. R. oraz potwierdzenie wniesienia opłaty za wydanie pozwolenia wodnoprawnego z dnia 24 sierpnia 2020 r. Wniosek przekazano zgodnie z właściwością do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w dniu 21 września 2020 r.

Pismem z dnia 29 września 2020 r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w nawiązaniu do obecnie obowiązujących przepisów ustawy Prawo wodne w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania poprzez:

1) dokonanie korekty wniosku poprzez wskazanie celu i zakresu zamierzonego korzystania z wód oraz lokalizacji zamierzenia,

2) uaktualnienie operatu wodnoprawnego w zakresie pozwalającym na przedłużenie okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego,

3) dołączenie wypisów z rejestru gruntów lub uproszczonych wypisów z rejestru gruntów dla działek, znajdujących się w zasięgu oddziaływania zamierzenia, zgodnie z art. 401 ust. 1, art. 407 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo wodne w związku z art. 414 ust. 8 ustawy Prawo wodne,

4) dołączenie projektu instrukcji gospodarowania wodą, zgodnie z art. 407 ust. 3 ustawy Prawo wodne,

5) dołączenie kopii decyzji Starosty z dnia 23 maja 2001 r. udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód rzeki O.,

6) potwierdzenie wniesienia opłaty za wydanie pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na brak tożsamości rodzajowej wnioskowanych pozwoleń (art. 398 ust. 4 i 6 ustawy Prawo wodne).

Wniosek został częściowo uzupełniony pismem z dnia 7 października 2020 r. poprzez dołączenie do niego kopii decyzji Starosty z dnia 23 maja 2001 r. Ponadto, wnioskodawca wyjaśnił, że nie ubiega się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, lecz o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego z 2001 r., zgodnie z art. 414 ust. 2 i 3 ustawy Prawo wodne. Zdaniem wnioskodawcy, powyższe wymogi zostały spełnione a potwierdzenie wniesienia opłaty dołączono do wniosku.

W dniu 28 października 2020 r. ponownie wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o wypisy z rejestru gruntów lub uproszczone wypisy z rejestru gruntów dla działek znajdujących się w zasięgu oddziaływania zamierzenia (art. 407 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo wodne) oraz o projekt instrukcji gospodarowania wodą, zawierającego opis sposobu zagospodarowania wodą i zaspokojenia potrzeb wszystkich użytkowników odnoszących korzyści z urządzeń wodnych, których dotyczy instrukcja gospodarowania wodą (art. 407 ust. 3 ustawy Prawo wodne) – w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Jednocześnie poinformowano wnioskodawcę, że nieusunięcie ww. braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia.

W odpowiedzi na wezwanie organu pismem z dnia 5 listopada 2020 r. wnioskodawca wyjaśnił, że jego Mała Elektrownia Wodna funkcjonuje już 25 lat i pomijając drobne bezpodstawne skargi okolicznych rolników (działki poza zasięgiem cofki), nie ma negatywnego wpływu na otoczenie. Wręcz przeciwnie, oprócz produkcji prądu powstał kilkuhektarowy zbiornik retencyjny pełniący w pewnym zakresie rolę oczyszczalni, siedliska ryb i ptactwa wodnego. Jako jedyna na O. posiada przepławkę dla ryb. Żadna kontrola nie wykazała złego stanu budowli. W ocenie wnioskodawcy, spełnia on wymogi art. 414 ust. 2 i 3 ustawy Prawo wodne, co w jego opinii daje pełną i wystarczającą podstawę do przedłużenia ważności pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem wnioskodawcy, żądanie wypisów z rejestru gruntów jest nieuprawnione, bowiem elektrownia istnieje od 25 lat. Art. 414 ust. 8 ustawy Prawo wodne odsyła do art. 401 tej ustawy odpowiednio, a ten z kolei dotyczy działań zamierzonych i planowanych. Natomiast art. 414 ust. 3 ustawy Prawo wodne nie ma zastosowania z uwagi na to, że z piętrzenia korzysta tylko elektrownia.

Pismem z 10 listopada 2020 r. Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni pozostawił podanie wnioskodawcy bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 414 ust. 4 i 5 ustawy Prawo wodne.

Pismem z dnia 20 listopada 2020 r. wnioskodawca wniósł zażalenie do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, które potraktowano jako ponaglenie i przekazano według właściwości do Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni. Organ wyższego stopnia w postanowieniu z 20 stycznia 2021 r. wyznaczył Dyrektorowi Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni termin 30 dni na rozpatrzenie wniosku H. Ł. z 24 sierpnia 2020 r. wskazując, że wnioskodawca spełnił warunki, o których mowa w art. 414 ust. 3 ustawy Prawo wodne, natomiast przywołany przez organ I instancji art. 407 ust. 2-6 ustawy Prawo wodne nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczą one nowego wniosku o pozwolenie wodnoprawne. Rozpoznając sprawę należy w pierwszej kolejności zbadać, czy został zachowany termin do złożenia wniosku na podstawie art. 414 ust. 2 ustawy Prawo wodne, a następnie wszcząć postępowanie na podstawie zgromadzonych dokumentów i rozpatrzeć wniosek zgodnie z art. 414 ustawy Prawo wodne.

Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i wezwał wnioskodawcę do:

1. przedstawienia zasięgu oddziaływania zamierzenia - piętrzenia wód rzeki O. w miejscowości B., poprzez wskazanie działek, których zamierzenie dotyczy (tj. działek, gdzie znajdują się urządzenia piętrzące, budynek MEW i in.), jak również wskazanie działek znajdujących się w zasięgu oddziaływania piętrzenia (tj. w zasięgu zbiornika powstałego po spiętrzeniu) oraz wskazanie właścicieli ww. działek - podanie stron postępowania, zgodnie z art. 414 ust. 8 ustawy Prawo wodne,

2. określenia wpływu zamierzenia - kontynuacji piętrzenia wód rzeki O. w miejscowości B., na realizację planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, ustaleń planów ochrony i planów zadań ochronnych dla obszarów chronionych, ustaleń planu zarządzania ryzykiem powodziowym, ustaleń planu przeciwdziałania skutkom suszy, wymagań ochrony środowiska, ochrony przyrody, dóbr kultury i in. (zgodnie z art. 396 w związku z art. 399 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne),

3. wskazania, czy istniejący sposób korzystania z wód dla celów energetyki wodnej zapewnia wykorzystanie potencjału hydroenergetycznego rzeki O. w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony (w związku z 399 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne).

Organ wskazał, że wymienione braki należy usunąć w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania, bowiem w przeciwnym razie zostanie wydana decyzja odmowna. Jednocześnie poinformowano wnioskodawcę, iż zapewnienie wody dla funkcjonowania urządzeń umożliwiających migrację ryb, na mocy obecnie obowiązującej ustawy Prawo wodne, stanowi szczególne korzystanie z wód (art. 34 pkt 11 ustawy Prawo wodne). Zgodnie z art. 389 pkt 2 ustawy Prawo wodne, na szczególne korzystanie z wód wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego.

W odpowiedzi z 3 lutego 2021 r. wnioskodawca wyjaśnił, że:

1. korespondencja nie dotyczy zamierzenia planowanego/projektowanego/tworzonego, lecz stanu istniejącego od 25 lat. Zapora piętrząca, budynek MEW oraz przepławka wybudowane są na prywatnym terenie, stanowiącym własność wnioskodawcy. Zbiornik wodny, powstały po spiętrzeniu (z wyłączeniem koryta rzeki) znajduje się na terenie prywatnym stanowiącym własność wnioskodawcy. Teren przyległy bezpośrednio do zbiornika, po całym jego obwodzie, również jest własnością wnioskodawcy,

2. jak wyjaśniono, wnioskodawca nie zamierza planować/projektować/tworzyć, lecz działa zgodnie z dokumentacją i pozwoleniem wodnoprawnym,

3. żądanie wskazania, czy istniejący sposób korzystania z wód dla celów energetyki wodnej zapewnia wykorzystanie potencjału hydroenergetycznego rzeki O. w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony jest co najmniej nie na miejscu, gdyż MEW funkcjonuje od 25 lat i wyprodukowała 50 000 000 kW,

4. przepławka dla ryb (jedyna na rzece O.) dwie elektrownie powyżej B. i przynajmniej trzy poniżej (bez przepławek) stanowią integralną część MEW. W pkt IV pozwolenia wodnoprawnego jest nakaz utrzymywania przepływu wody w ilości min. 0,1 m3/s.

Działając w trybie art. 79a § 1 k.p.a. Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie i poinformował o przesłankach zależnych od strony, które nie zostały spełnione, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony oraz pouczył, że strona może wnieść wymagane uzupełnienie w terminie określonym w art. 79a § 2 k.p.a.

Pismem z 22 lutego 2021 r. Prezes Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego– jako użytkownik rybacki rzeki O. – wniósł o nieprzedłużanie wnioskodawcy okresu pozwolenia wodnoprawnego ze względu brak współpracy wnioskodawcy z użytkownikiem rybackim. Stwierdzono, że wnioskodawca uniemożliwia rybackie użytkowanie tej części akwenu, gdyż uważa się za właściciela gruntu zarówno pokrytego wodami płynącymi, jak i samej wody. Ponadto, nie wykonuje on swojego obowiązku polegającego na zapewnieniu ciągłego przepływu wody przez przepławkę dla ryb w ilości min. 0,1 m3/s. Wskazano, że operat wodnoprawny z 2000 r. jest nieaktualny i niedostosowany do wymogów obecnie obowiązującej ustawy Prawo wodne. Sprawą, która winna zostać uregulowana, jest prawo swobodnego przejścia o szerokości 1,5 m (art. 22 ust. 3 w związku z art. 232 ust. 1 ustawy Prawo wodne). Zdaniem Prezes Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego, użytkownik MEW nie przestrzega prawa.

Zawiadamiając o zakończeniu postępowania, Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni poinformował strony o przesłankach zależnych od nich, które nie zostały spełnione, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony oraz pouczył, że strona może wnieść wymagane uzupełnienie w terminie określonym w art. 79a § 2 k.p.a.

W piśmie z 16 marca 2021 r. wnioskodawca sprzeciwił się stwierdzeniu, że nie uzupełnił swojego wniosku. Według wnioskodawcy interpretacja przepisów dokonana przez organ jest błędna i skutkuje przewlekłością postępowania. Podkreślił, że jest on właścicielem działek nr [..]-[..]. Budynek elektrowni stoi na działce nr [..], zapora ziemna na działkach nr [..]-[..] oraz na działce nr [..] będącej własnością Skarbu Państwa (którą wnioskodawca dzierżawi). Natomiast w odniesieniu do zarzutów stawianych przez Prezesa Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego wnioskodawca wyjaśnił, że nie było przypadku, by uniemożliwiał komukolwiek korzystania z wód rzeki O. Wnioskodawca wskazał na brak podstaw do kwestionowania pomiarów przepływu wody w przepławce powołując się na protokoły z kontroli przeprowadzanych przez Wody Polskie będące w posiadaniu wnioskodawcy. W kwestii nieudostępniania pasa terenu szerokości 1,5m wnioskodawca oświadczył, że jeżeli wędkarze łowią ryby, to nie przepędza ich, lecz jeżeli naruszają Regulamin Amatorskiego Połowu Ryb, a w szczególności obowiązki, o których mowa w pkt 6, to wnioskodawca – jako właściciel terenu – będzie reagował.

Decyzją z 24 marca 2021 r. Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni odmówił wnioskodawcy przedłużenia okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód rzeki O. oraz pobór wód powierzchniowych rzeki O. na potrzeby Małej Elektrowni Wodnej w miejscowości B., gmina B., powiat n., stwierdzając, że informacje zawarte w operacie wodnoprawnym, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne, nie są aktualne.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawcy udzielono pozwolenia wodnoprawnego na funkcjonowanie Małej Elektrowni Wodnej w miejscowości B. na mocy decyzji Starosty z 23 maja 2001 r. nr [..], wydanej na podstawie art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 1, 2 i 4, art. 31 ust. 1, art. 53 ust. 2 pkt 1, art. 55 ust 1, art. 82 ust. 1 pkt 3 i art. 88 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. nr 38 poz. 230 z późn. zm.). Pozwolenia wodnoprawnego udzielono na czas określony tj. do dnia 31 grudnia 2020 r.

Po przytoczeniu przepisów art. 414 Prawa wodnego organ wskazał, że objęte wnioskiem miejsce korzystania z wód znajduje się poza obszarami Natura 2000. Najbliższym tego rodzaju obszarem jest Specjalny Obszar Ochrony Siedlisk Natura 2000 Dolina, w odległości ok. 5 km, [..] - ok. 9 km. Dolina [..] - ok. 10 km. Innymi obszarami chronionymi znajdującymi się w pobliżu miejsca korzystania z wód są rezerwaty: [..]-[..]. Z uwagi na odległość, ustalono, że zamierzenie nie wpływa bezpośrednio na obszary chronione.

Wskazano, że miejsce korzystania z wód leży w obrębie Regionu Wodnego [..], kod Jednolitej Części Wód Powierzchniowych [..] od wypływu z jeziora T. do wpływu do jeziora P., kod Jednolitej Części Wód Podziemnych [..]. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły dla jednolitej części wód powierzchniowych oznaczonej symbolem [..] – O. od wypływu z jeziora T. do wpływu do jeziora P. ustalono, że celem środowiskowym jest osiągnięcie dobrego stanu ekologicznego, dobrego stanu chemicznego oraz przywrócenie możliwości migracji organizmów wodnych na odcinku cieku istotnego - rzeki O. od jeziora T. do jeziora P.

Na obszarze inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego podjęty uchwałą nr VI/36/95 Rady Gminy z 28 września 1995 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. w części wsi B., obejmującej teren z przeznaczeniem pod małą elektrownię wodną na O. Dla obszaru oznaczonego w planie jako 5EE urządzenia projektowanej małej elektrowni wodnej, wskazuje się, iż budowa obiektu nie może wpłynąć negatywnie na sąsiadujący zabytkowy nieczynny młyn - papiernię. Obszar zajęty pod projektowany zbiornik na rzece O. oznaczono symbolem 6W. Do planu dołączono prognozę skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze (załącznik nr 2 do planu).

Z ustaleń poczynionych przez organ wynika, że operat wodnoprawny wykonany w październiku 2000 r. przez K.R., stanowiący podstawę do wydania przez Starostę pozwolenia wodnoprawnego z 23 maja 2001 r., nie jest aktualny. W ocenie organu o nieaktualności operatu świadczy fakt, że nie wskazano lokalizacji inwestycji, zasięgu oddziaływania zamierzenia ani stron postępowania, a ustalone uprzednio przed wydaniem decyzji pozwolenia wodnoprawnego strony nie mogły zostać uznane za strony postępowania obecnie, z uwagi na upływ czasu, zmiany własnościowe gruntów itp. Ponadto, w operacie z 2000 r. wskazuje się, iż wnioskodawca wykupił grunty w zasięgu oddziaływania zamierzenia, tj. teren zajęty pod budowle wodne i teren zajęty przez zbiornik wodny w zasięgu cofki. Nie ustalono jednak, w jakim zakresie (jakie działki zostały wykupione), a wyjaśnienia wnioskodawcy są niepełne. Na wnioskodawcy ciąży obowiązek przedstawienia lokalizacji inwestycji oraz zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód (art. 414 ust. 8 ustawy Prawo wodne).

Organ wskazał, stosownie do art. 396 ustawy Prawo wodne, wymogi pozwolenia wodnoprawnego podkreślając, że dokumenty wymienione w tym przepisie podlegają aktualizacji, zatem konieczne jest wykazanie, że w zakresie objętym dotychczas obowiązującym pozwoleniem wodnoprawnym ich zapisy nie uległy zmianie.

W planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły dla jednolitej części wód – O. od wypływu z jeziora T. do wpływu do jeziora P., stwierdzono konieczność przywrócenia ciągłości morfologicznej rzeki O. Mała elektrownia wodna w B. wyposażona jest w przepławkę, jednak, jak podnosi strona w sprawie, istnieje prawdopodobieństwo, że ilość wody kierowana do urządzenia jest niewystarczająca, by zapewnić jej prawidłowe funkcjonowanie, a tym samym wpisać się w koncepcję zapewnienia ciągłości morfologicznej rzeki O. na tym odcinku. Zdaniem organu, należy domniemywać, iż wnioskodawca nie wywiązuje się z dotychczas wydanego pozwolenia wodnoprawnego, nie zapewniając wymaganej ilości wody do funkcjonowania przepławki, jak wskazuje Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego. W toku postępowania wnioskodawca nie przedstawił dokumentów, które wskazywałyby, iż podniesiony zarzut jest niezgodny z prawdą.

Organ uznał, że dalsza działalność MEW w B. z zachowaniem takich samych warunków pozwolenia wodnoprawnego, może powodować niespełnienie celów środowiskowych określonych dla tej jednolitej części wód, co stanowi naruszenie art. 396 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Przedłużenie okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód rzeki O. i pobór wód do celów energetycznych MEW [..], oznaczałoby wydanie pozwolenia wodnoprawnego w zakresie identycznym z decyzją Starosty z 23 maja 2001 r., wydaną na podstawie art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 1,2 i 4, art. 31 ust 1, art. 53 ust. 2 pkt 1, art. 55 ust 1, art. 82 ust. 1 pkt 3 i art. 88 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. nr 38 poz. 230 z późn. zm.). Tym samym zachowane zostałyby te same warunki wykonywania pozwolenia wodnoprawnego. Równocześnie pominiętoby konieczność zapewnienia wody dla funkcjonowania przepławki, gdyż w decyzji Starosty nie wydano tożsamego pozwolenia na ten cel, a wnioskodawca nie wniósł o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego w związku z funkcjonowaniem przepławki. W decyzji Starosty nie wydano bowiem pozwolenia wodnoprawnego w zakresie korzystania z wód w związku z funkcjonowaniem przepławki, a jedynie zobowiązano w punkcie IV ppkt 2 ww. decyzji do utrzymywania określonego przepływu wody przez przepławkę. Taki zapis był zgodny z ustawą z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne obowiązującą w momencie wydawania decyzji Starosty z 23 maja 2001 r., jednakże dokonując przedłużenia okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego na mocy obecnie obowiązującego prawa, fakt korzystania z wód dla potrzeb funkcjonowania przepławki zostałby pominięty. Byłoby to podejście niespójne z koncepcją przedłużenia pozwolenia wodnoprawnego - z uwagi na to, że nie można przedłużyć pozwolenia wodnoprawnego w zakresie, w jakim nie wydano decyzji, a oczywiste jest, że nie można pominąć faktu funkcjonowania przepławki.

Na mocy obecnie obowiązujących przepisów ustawy Prawo wodne, w dostosowaniu do rodzaju działalności, której dotyczy pozwolenie wodnoprawne, w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się wielkość przepływu nienaruszalnego, ograniczenia wynikające z konieczności jego zachowania oraz sposób odczytywania jego wartości w miejscu korzystania z wód. Przepływ nienaruszalny stanowi minimalny graniczny przepływ wody w rzece, który nie może być zmniejszony na skutek działalności gospodarczej. Z kolei przedłożony operat wodnoprawny, wykonany w 2000 r., nie zawiera informacji o przepływie nienaruszalnym.

Ocena wielkości i zmienności zasobów wodnych rzeki, której dokonuje się na podstawie przepływów charakterystycznych z wielolecia, stanowi podstawę analizy możliwości ich energetycznego wykorzystania. Organ stwierdził, że ustalenie dopuszczalnego poziomu piętrzenia zależy od aktualnej charakterystyki przepływów rzeki. Przedstawione w operacie wodnoprawnym przepływy charakterystyczne dla przekroju MEW, obliczone na podstawie danych dla przekroju wodowskazowego w L., mogły ulec zmianie (np. w związku z aktualizacją Informatycznego Systemu Osłony Kraju ISOK, zakres danych przyjętych do obliczeń przepływów charakterystycznych m.in. dla rzeki O. obejmuje wielolecie 1951 - 2010). W związku z faktem, że działalność polegająca na piętrzeniu wód rzeki O. dla potrzeb energetycznych MEW w miejscowości B. funkcjonuje, należy przypuszczać, że aktualny w operacie wodnoprawnym pozostaje opis instalacji i samej działalności, jednakże, w ocenie organu, jest to podejście niewystarczające. Dokonując analizy zamierzenia polegającego na piętrzeniu wód powierzchniowych należy wziąć pod uwagę, czy podmiot korzystający z uprzednio wydanego pozwolenia wodnoprawnego wywiązywał się z obowiązków na niego nałożonych, czy nie dokonano modernizacji instalacji, czy urządzenia wodne nie wymagają remontu, czy fakt piętrzenia wód, wytworzenia się zbiornika w zasięgu cofki powstałej po spiętrzeniu nie narusza interesów osób trzecich. Wnioskodawca nie wniósł dodatkowych informacji dotyczących działania elektrowni wodnej w latach 2000 - 2020, nie przedstawił też kręgu stron postępowania, których piętrzenie dotyczy. W konsekwencji, przedłużenie okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód rzeki O. i pobór wód powierzchniowych na potrzeby MEW w miejscowości B. opierałoby się na nieaktualnych danych przekazanych przez wnioskodawcę, bez udziału stron, na które oddziałuje zamierzenie. Zatem biorąc pod uwagę, że dane zawarte w przedłożonym operacie wodnoprawnym, na podstawie którego wydano decyzję Starosty z 23 maja 2001 r., nie zachowały aktualności, jak również, w związku z brakiem instrukcji gospodarowania wodą oraz możliwymi uchybieniami w zapewnieniu migracji ryb, zachodzą okoliczności wskazane w art. 399 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Zatem, na podstawie art. 414 ust. 6 ustawy Prawo wodne, odmówiono przedłużenia okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego.

Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy, w którym podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w zakresie kompletności i aktualności operatu, decyzją z 6 października 2021 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) i odmówił wnioskodawcy ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty z 23 maja 2001 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że piętrzenie rzeki jest ściśle związane z energetycznym korzystaniem z wód rzeki O. Nie można np. przedłużyć pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie bez aktualnej instrukcji gospodarowania wody. Dodatkowo z akt sprawy wynika, iż została wykonana przepławka dla ryb, gdzie łączny przepływ wody przez nią winien wynosić 0,1 m3/s. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. art. 34 pkt 11 ustawy Prawo wodne wnioskodawca winien posiadać pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód obejmujące zapewnienie wody dla funkcjonowania urządzeń umożliwiających migrację ryb (przepławki). W związku z tym, skoro decyzja Starosty z 23 maja 2001 r. nie zawierała takiego pozwolenia wodnoprawnego, tym bardziej nie można udzielić kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Powyższa informacja winna mieć odzwierciedlenie w Instrukcji Gospodarowania Wodą, o której mowa w art. 407 ust. 3 ustawy Prawo wodne, która nie została dołączona do wniosku.

Zdaniem organu odwoławczego, intencją ustawodawcy wprowadzającego instytucje ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwoleń nie było umożliwienie podmiotom posługiwania się operatem wodnoprawnym, który powinien zostać potraktowany jako niekompletny w świetle przepisów ustawy Prawo wodne z 2017 r. Dokument ten powinien zawierać wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 409 ustawy, zaś norma zawarta w art. 414 ust. 3 umożliwia posługiwanie się tym dokumentem bez jego aktualizowania, o ile zawarte w nim informacje nie uległy zmianie. Organ odwoławczy wskazał przede wszystkim na zakres i sposób realizacji wnioskowanych uprawnień, ale również uwarunkowania zewnętrze znajdujące odzwierciedlenie m.in. w treści aktów określających warunki korzystania z wód regionu wodnego czy też zatwierdzających plany gospodarowania wodami. Organ odwoławczy zdaje sobie sprawę, iż część z tych dokumentów w momencie sporządzenia operatu wodnoprawnego nie była jeszcze zatwierdzona, w związku z czym nie było możliwości ich uwzględnienia, tym bardziej jednak nie można uznać wówczas sporządzonego operatu za aktualny obecnie. Co istotne, udzielenie wcześniej na rzecz wnioskującego pozwolenia wodnoprawnego określającego warunki korzystania z wód, nie powoduje automatycznie powstania obowiązku udzielenia przez właściwy organ kolejnego pozwolenia wodnoprawnego w tym zakresie. Zezwolenie na dalsze korzystanie z wód musi być bowiem każdorazowo poprzedzone analizą uwarunkowań środowiskowych, ze szczególnym uwzględnieniem dostępnych zasobów wodnych, a także zagrożeń związanych z ewentualnym nieosiągnięciem celów środowiskowych dla poszczególnych jednolitych części wód powierzchniowych, czy podziemnych. Bezpodstawne byłoby przyjęcie założenia, iż uwarunkowania te nie uległy zmianie przez czas obowiązywania uprzednio wydanego pozwolenia wodnoprawnego. Jakkolwiek prawdopodobne może być, że sam sposób korzystania z wód przez wnioskodawcę pozostał niezmieniony, to możliwość jego dalszego prowadzenia należy ocenić w kontekście brzmienia obecnie istniejących zasobów wód oraz na podstawie dokumentacji spełniającej wymogi w określonych przepisach. Skarżący może podnieść argument, iż to do organu prowadzącego postępowanie należy obowiązek przeanalizowania złożonego wniosku w kontekście jego zgodności z obowiązującym prawem. Nie ma jednak możliwości, aby organ we własnym zakresie uzupełnił dokumentację stanowiącą podstawę wydania pozwolenia. Należy mieć bowiem na uwadze, że ciężar udowodnienia danej okoliczności spoczywa na osobie, która z tej okoliczności wywodzi skutki prawne. W związku z tym to po stronie wnioskodawcy, jako osoby zainteresowanej uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego lub kolejnego okresu obowiązywania, leży obowiązek udowodnienia, iż uprawnienie to nie będzie naruszać ustaleń dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7, a ponadto że będzie spełniać wymagania, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8 ustawy Prawo wodne.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że operat nie zawiera ustaleń z planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, a tym samym nie można ustalić, czy planowane przedsięwzięcie narusza zapisy zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły (Dz.U. 2016, poz. 1911). Istotny jest także brak odniesienia się do zapisów rozporządzenia nr 9/2014 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 7 listopada 2014 r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego Dolnej Wisły (Dz. Urz. Woj. z 2014 r. poz. 3510, z 2016 r. poz. 4091, oraz z 2017 r. poz. 5558).

Zgodnie z art. 565 ust. 3 obowiązującej ustawy Prawo wodne, warunki korzystania z wód regionu wodnego Dolnej Wisły obowiązują do 22 grudnia 2021 r. W § 5 tego rozporządzenia określa się sposób wyliczenia nienaruszalnego przepływu w rzece. Zgodnie z obowiązującymi przepisami wielkość ta jest uzależniona od średniego niskiego przepływu z wielolecia, zwanego "SNQ", oraz najniższego niskiego przepływu z wielolecia, zwanego "NNQ". W operacie brak aktualnych danych hydrologicznych, tj. charakterystycznych przepływów wód w analizowanym przekroju rzeki, nie można więc stwierdzić, że informacje zawarte w operacie są kompletne i aktualne. Zgodnie z przepisem art. 403 ust. 2 pkt 11 ustawy Prawo wodne, w pozwoleniu wodnoprawnym określa się wielkość przepływu nienaruszalnego, ograniczenia wynikające z konieczności jego zachowania oraz sposób odczytywania jego wartości w miejscu korzystania z wód, i wymóg ten dotyczy wszystkich pozwoleń wodnoprawnych na pobór wód. W przypadku elektrowni zlokalizowanej w korycie cieku, która cały dostępny przepływ wykorzystuje co celów energetycznych, taki zapis jest również wymagany, ale dotyczy okresów w których elektrownia nie pracuje, zatem w czasie przestojów spowodowanych remontami, przeglądami czy innymi przerwami technologicznymi, ale także przestojami wynikającymi ze zbyt małych przepływów w okresach suszy i ten okres ma szczególne znaczenie dla możliwości zachowania życia w korycie cieku poniżej budowli piętrzącej. Nie ma możliwości odstąpienia od określenia wielkości przepływu nienaruszalnego w pozwoleniu wodnoprawnym dotyczącym poboru i sposobu jego zachowania. Podsumowując, z uwagi na brak aktualnych charakterystycznych przepływów wód nie można określić, wielkości przepływu nienaruszalnego, a co się z tym wiąże, warunków korzystania z wód rzeki O. na potrzeby elektrowni wodnej.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że do wniosku o pozwolenie wodnoprawne na piętrzenie wód zgodnie z art. 407 ust. 3 tej ustawy należy dołączyć instrukcję gospodarowania wodą. Zgodnie z obowiązującymi przepisami instrukcja gospodarowania wodą winna być wykonana zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi śródlądowej z dnia 21 sierpnia 2019 r. w sprawie zakresu instrukcji gospodarowania wodą (Dz. U. 2019 poz. 1725). Do niniejszego operatu nie załączono instrukcji gospodarowania wodą.

Zgodnie z art. 414 ust. 8 ustawy Prawo wodne, do postępowań, o których mowa w ust. 2, przepisy art. 401 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie przedstawił aktualnych wypisów z rejestru gruntów lub uproszczonych wypisów z rejestru gruntów dla nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód (art. 407 ust.2 pkt 5 ustawy Prawo wodne). Ponadto, zgodnie z art. 409 ust. 1 pkt 2e ww. ustawy, część opisowa operatu wodnoprawnego zawiera wyszczególnienie stanu prawnego nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, z podaniem siedzib i adresów ich właścicieli, zgodnie z ewidencją gruntów i budynków. Obowiązek przedłożenia wypisów został w ww. przepisie nałożony wprost na wnioskodawcę. Wypisy z rejestru gruntów lub uproszczone wypisy z rejestru gruntów stanowią załącznik do wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Pomimo wezwań wnioskodawca podał jedynie numery działek, na których znajduje się budynek elektrowni wodnej oraz zapora ziemna. Wnioskodawca nie wskazał zaś zgodnie z ww. przepisami jaki jest zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód.

W art. 414 Prawa wodnego przewidziano możliwość ustalenia kolejnego okresu obowiązywania niektórych pozwoleń wodnoprawnych, jednakże pod warunkiem, że operat wodnoprawny na podstawie, którego wydano pozwolenie wodnoprawne, zachowuje aktualność. W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie operat nie zawiera aktualnych danych i wyznaczenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego na jego podstawie naruszyłoby obecnie obowiązujące przepisy w tym zakresie, co uzasadniało odmowę ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia Starosty z 23 maja 2001 r.

W skardze na powyższą decyzję wnioskodawca zarzucił naruszenie art. 414 ust. 3 Prawa wodnego, w którym ustawodawca dla istniejących urządzeń celem uniknięcia gehenny biurokratycznej i zbędnych kosztów, wprowadził formę przedłużenia ważności dotychczasowego pozwolenia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postepowania.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że jego Mała Elektrownia Wodna istnieje w miejscowości B. na rzece O. od 1995 r. na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z 28 listopada 1995 r. wydanego przez Wojewodę na 5 lat. Jakoże ówczesne przepisy nie przewidywały instytucji przedłużenia pozwolenia wodnoprawnego w 2001 r. skarżący uzyskał nowe pozwolenie wydane przez Starostę, a okres jego ważności kończył się z dniem 31 grudnia 2020 r. Zgodnie z obecnie obowiązującą ustawą Prawo wodne skarżący wystąpił do Wód Polskich z wnioskiem o przedłużenie dotychczasowego pozwolenia. Wniosek został złożony w terminie wraz z wymaganymi załącznikami. Niestety, w ocenie skarżącego, jego treść została zignorowana i w odpowiedzi zażądano dokumentów wymaganych przy nowej inwestycji, nowym pozwoleniu wodnoprawnym.

Skarżący wskazał, że Wody Polskie przeprowadziły dwie kontrole: w 2017 r. oraz 2018 r. W trakcie pierwszej kontroli dopatrzono się drobnych uchybień, które natychmiast zostały usunięte, a w toku następnej nie było żadnych zastrzeżeń. Elektrownia przechodzi co roku przegląd, każdy pomyślnie. Zdaniem skarżącego, skoro złożył wniosek wraz z operatem wodnoprawnym i potwierdzeniem opłaty, oświadczeniem, że nic się nie zmieniło, a elektrownia działa zgodnie z pozwoleniem, to tym samym spełnia on wszystkie warunki wymagane przez ustawodawcę do przedłużenia pozwolenia wodnoprawnego. Skarżący powołał się na orzecznictwo i wskazał, że wszystkie one potwierdzają, iż interpretacja Prawa wodnego przez Wody Polskie w przedmiocie ważności operatu wodnoprawnego i odmów przedłużania pozwoleń wodnoprawnych jest błędna.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu, zarzuty stawiane w skardze nie zasługują na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uchylił decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 24 marca 2021 r. i odmówił skarżącemu ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty z 23 maja 2001 r. Organ odwoławczy, podobnie zresztą jak organ I instancji, uznał, że nie można ustalić kolejnego okresu obowiązywania tego pozwolenia ze względu na nieaktualność operatu wodnoprawnego sporządzonego na jego potrzeby oraz w sytuacji, gdy nie obejmowało ono pozwolenia na funkcjonowanie przepławki dla ryb, które wymagane jest zgodnie z aktualnymi przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 624), zwanej dalej Prawem wodnym z 2017 r. Organy obu instancji uznały, że brak uzupełnienia, na ich żądanie, aktualnych danych hydrologicznych, informacji o zasięgu oddziaływania korzystania z wód oraz brak przedłożenia wymaganych aktualnie dokumentów, w tym instrukcji gospodarowania wodą, uniemożliwił ustalenie kolejnego okresu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego. Ich zdaniem, przedłużenie pozwolenia mogłoby nastąpić tylko po dostosowaniu operatu do wymogów art. 409 Prawa wodnego z 2017 r. i zweryfikowaniu danych w nim zawartych ze wszystkimi uwarunkowaniami środowiskowymi, w tym odnoszącymi się do zasobów wodnych i celów środowiskowych. Organy uznały, że ciężar uzupełnienia i udowodnienia aktualności danych zawartych w operacie spoczywa na wnioskodawcy, a nie na organach. W konsekwencji, brak uzupełnienia operatu w celu jego aktualizacji stał się zasadniczym powodem odmowy ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia.

Sąd nie podzielił takiego stanowiska organów z powodu jego niezgodności z prawem.

Przed przystąpieniem do sprecyzowania argumentacji uzasadniającej uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji Sąd uznał za niezbędne odniesienie się do zagadnienia stosowania instytucji ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego do pozwoleń wydanych na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 1974 t., nr 38, poz. 230), zwanej dalej Prawem wodnym z 1974 r. W kwestionowanych rozstrzygnięciach nie pojawił się problem możliwości zastosowania tej instytucji w niniejszej sprawie. Jednak z merytorycznego charakteru zaskarżonej decyzji wynika akceptacja organów dla takiej możliwości, za którą również opowiada się Sąd w niniejszej sprawie.

Na gruncie obowiązującego Prawa wodnego z 2017 r., nie ma przepisów przejściowych, które kwestię tą rozstrzygałyby jednoznacznie. Jedynie art. 545 ust. 7 Prawa wodnego z 2017 r. stanowi, że pozwolenia wodnoprawne wydane na podstawie przepisów ustawy uchylanej w art. 573 (Prawa wodnego z 2001 r.) zachowują moc. W tych uwarunkowaniach prawnych, zdaniem Sądu, samo brzmienie art. 414 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r. zezwalające na przedłużanie pozwoleń, "o których mowa w art. 389 pkt 1 - 3" nie jest wystarczające do wykluczenia możliwości przedłużania pozwoleń wydanych na podstawie ustawy z 2001 r., gdy przedmiot tego pozwolenia na podstawie nowej ustawy mieści się w zakresie wymienionym w jej art. 389 pkt 1 - 3. Z wykładni literalnej przepisu art. 414 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r. wynika, że ma on zastosowanie wyłącznie do pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie art. 389 pkt 1 - 3 ustawy tj. pozwoleń wodnoprawnych na: 1) usługi wodne, 2) szczególne korzystanie z wód, 3) długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej.

Obecnie piętrzenie wód i korzystanie z nich dla celów energetyki, w tym energetyki wodnej, jest klasyfikowane, jako usługa wodna, podczas gdy na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów stanowiło szczególne korzystanie z wód. W istocie jednak, na gruncie nowych przepisów piętrzenie wód i korzystanie z nich dla celów energetyki wodnej wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, którego przedłużenie na mocy art. 414 ust. 2 jest możliwe.

Odniesienie się w art. 545 ust. 7 Prawa wodnego z 2017 r. wyraźnie tylko do pozwoleń wydanych na podstawie Prawa wodnego z 2001 r., nie stoi na przeszkodzie zastosowaniu instytucji z art. 414 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r. również do pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie Prawa wodnego z 1974 r., z którym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Brak normatywnego uzasadnienia dla tezy o celowym pominięciu tych pozwoleń w art. 545 ust. 7. Pozwolenie wodnoprawne udzielone skarżącemu 23 maja 2001 r. miało obowiązywać do 31 grudnia 2020 r. W dacie wejścia w życie Prawa wodnego z 2017 r., tj. w dniu 1 stycznia 2018 r., pozwolenie to obowiązywało, a żaden z przepisów nowej ustawy nie przewidywał, ani wyraźnie ani pośrednio, aby tego rodzaju pozwolenie traciło swój byt.

W tej sytuacji, Sąd uznał, że hipoteza art. 545 ust. 7 Prawa wodnego z 2017 r., objęła również zaakceptowane przez Prawo wodne z 2001 r. pozwolenia wodnoprawne wydane pod rządami Prawa wodnego z 1974 r. Tylko taka wykładnia przepisów prowadzi do rezultatów dających się pogodzić z zasadą zupełności systemu prawa wykluczającą luki prawne, których istnienie prowadziłoby do uszczuplenia uprawnień skarżącego i tym samym naruszenia zasady równości.

Jednocześnie potwierdzenie ważności pozwoleń wydanych przed wejściem w życie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1121), zwanej dalej Prawem wodnym z 2001 r., nie budzi wątpliwości w świetle art. 205 ust. 1 tej ustawy, który stanowił, że pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód do celów rybackich, wydane na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. poz. 230, z późn. zm.) wygasają w terminie trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy. Powyższy przepis ograniczył bowiem obowiązywanie w czasie wyłącznie pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód do celów rybackich. Dodatkowo, nowelizacja Prawa wodnego z 2001 r., dokonana ustawą z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2005 r., nr 130, poz. 1087), w art. 11 stanowiła, że pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód inne niż określone w art. 205 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 1 (Prawa wodnego z 2001 – przyp. sądu), wydane na okres dłuższy niż 20 lat, wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. Powyższe regulacje potwierdzają wyraźną intencję ustawodawcy wyrażoną na gruncie obowiązywania Prawa wodnego z 2001 r., pełnej akceptacji pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie poprzedniej ustawy z 1974 r., obowiązujących przez 20 lat od uzyskania przymiotu ostateczności.

W niniejszej sprawie pozwolenie wodnoprawne z 23 maja 2001 r. wydane zostało na 19 lat, do dnia 31 grudnia 2020 r. Wskazana wyżej nowelizacja nie ograniczyła zatem okresu jego obowiązywania, a wyłącznie potwierdziła jego ważność do upływu okresu, na jaki zostało wydane. Wejście w życie Prawa wodnego z 2017 r. stanu powyższego nie zmieniło, albowiem w żadnym przepisie ani nie pozbawiono mocy obowiązującej tego rodzaju pozwoleń, ani nie ograniczono ich obowiązywania, ani nie wykluczono możliwości skorzystania z ubiegania się o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania (art. 414 ust. 2).

Przesądziwszy kwestię zastosowania art. 414 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r. w niniejszej sprawie, wyjaśnić należy, co zaważyło na losie prawnym zaskarżonej decyzji.

Pozwoleniem wodnoprawnym z 23 maja 2001 r., wydanym na podstawie przepisów Prawa wodnego z 1974 r., skarżącemu zezwolono na piętrzenie wód rzeki O. w miejscowości B. i pobór wód tej rzeki na potrzeby małej elektrowni wodnej (MEW). W pkt 2 decyzji wskazano, że pozwolenie obejmuje korzystanie z wód do celów energetycznych poprzez MEW, która składa się m.in. z zapory ziemnej oraz przepławki żelbetonowej o określonych parametrach.

Zgodnie z art. 414 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r. pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 389 pkt 1-3, nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń. Wniosek skarżącego został złożony z zachowaniem wskazanego terminu przed upływem ważności pozwolenia wodnoprawnego z 2001 r. Okoliczność ta nie byłą przedmiotem jakichkolwiek wątpliwości organów.

W myśl art. 414 ust. 3 Prawa wodnego z 2017 r. do wniosku, o którym mowa w ust. 2, dołącza się operat, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne, oraz oświadczenie, że zawarte w nim informacje zachowały aktualność. W niniejszej sprawie skarżący do wniosku dołączył kopię pozwolenia wodnoprawnego, operat wodnoprawny datowany na październik 2000 r., stanowiący podstawę pozwolenia z 2001 r., oraz oświadczenie, że informacje zawarte w operacie zachowały aktualność, wypełniając wymogi formalne wniosku. Nie zachodziła zatem sytuacja objęta hipotezą art. 414 ust. 4 i 5 ustawy, regulująca postępowanie organu w razie "niekompletności" wniosku. Przy tym, nie budzi wątpliwości, że treść oświadczenia o aktualności danych zawartych w operacie wodnoprawnym, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne, dotyczy wyłącznie okoliczności związanych ze sposobem korzystania z wód przez adresata pozwolenia. Przesłanka "aktualności informacji" odnosi się bowiem do danych dotyczących stanu faktycznego, w świetle którego opracowano dotychczasowy operat wodnoprawny i wydano pozwolenie wodnoprawne. Zmiana informacji zwartych w dotychczasowym operacie wodnoprawnym nie ma natomiast związku ze zmianą stanu prawnego w zakresie wymogów formalnych lub treściowych sporządzania operatów wodnoprawnych albo przesłanek udzielania lub odmowy udzielania pozwoleń wodnoprawnych (tak wyroki WSA w Rzeszowie z 8 lipca 2020 r., II SA/Rz 331/20, z 27 kwietnia 2021 r., II SA/Rz 1361/20, WSA w Warszawie z 15 kwietnia 2021 r., IV SA/Wa 2206/20, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tej sytuacji organ rozpoznający sprawę zobligowany był do sprawdzenia, na podstawie przedłożonych dokumentów, czy informacje zawarte w operacie wodnoprawnym są aktualne oraz czy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 399 ust. 1 ustawy. W ten sposób organ realizuje kompetencje przypisane mu w art. 414 ust. 6 Prawa wodnego z 2017 r., który stanowi, że w razie stwierdzenia, że informacje zawarte w operacie wodnoprawnym, o którym mowa w ust. 3, nie są aktualne lub zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 399 ust. 1, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, w drodze decyzji, odmawia przedłużenia okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1. Natomiast w razie stwierdzenia, że informacje zawarte w operacie wodnoprawnym, o którym mowa w ust. 3, są aktualne lub nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 399 ust. 1, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych ustala, w drodze decyzji, kolejny okres obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, nie dłuższy niż 20 lat, a w przypadku pozwolenia wodnoprawnego na: 1) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi - na okres nie dłuższy niż 10 lat, 2) wprowadzanie ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innych podmiotów - na okres nie dłuższy niż 4 lata, 3) wydobywanie z wód powierzchniowych, w tym z morskich wód wewnętrznych wraz z wodami wewnętrznymi Zatoki oraz wód morza terytorialnego, kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów, a także wycinanie roślin z wód lub brzegu - na okres nie dłuższy niż 5 lat, liczony od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna (art. 414 ust. 7).

Zestawienie przepisów art. 414 ust. 3-7 Prawa wodnego z 2017 r. potwierdza zakres obowiązków nałożonych na wnioskodawcę i na organ. To organ jest zobligowany do przeprowadzenia pełnego postępowania administracyjnego, odpowiadającego standardom k.p.a., od wyników którego uzależniona jest możliwość ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia. Na wnioskodawcy ciąży zaś obowiązek złożenia w odpowiednim terminie kompletnego wniosku bez braków formalnych.

W aktualnym stanie prawnym to organ Wód Polskich ma obowiązek zbadać czy informacje zawarte w operacie, na podstawie którego było wydane pozwolenie wodnoprawne, są aktualne i czy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 399 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r., czyli czy projektowany sposób korzystania z wód narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7, lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8, oraz czy projektowany sposób korzystania z wód dla celów energetyki wodnej nie zapewni wykorzystania potencjału hydroenergetycznego w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony. Żaden przepis Prawa wodnego nie przerzuca na stronę ubiegającą się o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego obowiązku wykazania tych okoliczności, do czego doszło wadliwie w niniejszej sprawie.

Co istotne treść dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7 w zw. z art. 399 ust. 1 pkt 1 oraz w zw. z art. 414 ust. 6 Prawa wodnego z 2017 r., powinna być znana organom administracji wodnej z urzędu. Wyspecjalizowane organy wodnoprawne mają kompetencje i możliwości do tego, aby ustalić treść powyższych dokumentów i w świetle danych z nich wynikających zweryfikować, czy dalsze korzystanie z wód na warunkach określonych w dotychczasowym pozwoleniu nie naruszy ich ustaleń i wymogów.

Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że czym innym jest zmiana warunków świadczenia usługi wodnej m.in. piętrzenia wód powierzchniowych oraz korzystania z tych wód czy korzystania z wód do celów energetyki wodnej, a czym innym zmiana przepisów prawa określających warunki, jakie aktualnie powinien spełniać operat wodnoprawny (zob. wyrok WSA w Krakowie z II SA/Kr 1541/18, LEX nr 2641557). Żaden przepis Prawa wodnego z 2017 r. nie uzależnia ustalenia kolejnego okresu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia od dostosowania formy operatu wodnoprawnego do aktualnych wymogów Prawa wodnego. W konsekwencji, brak przedłożenia instrukcji gospodarowania wodą, podobnie jak brak danych hydrologicznych, takich jak charakterystyczne przepływy wód, nie mogły być przeszkodą do merytorycznej weryfikacji przesłanek ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia. Stanem wyjściowym dla oceny dopuszczalności "przedłużenia" pozwolenia są bowiem dane charakteryzujące korzystanie z wód zawarte w pozwoleniu i operacie. Ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia nie zależy bowiem on ich uaktualnienia, ale od oceny ich aktualności i zgodności z wymogami dokumentów z zakresu zarządzania zasobami wodnymi, które powinny być znane organom. Taki kształt ustawodawca nadał instytucji z art. 414 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r., której wyjątkowy charakter wyklucza stosowanie do niej wykładni rozszerzającej.

Również aktualny wymóg uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód polegające na zapewnieniu wody dla funkcjonowania urządzeń umożliwiających migrację ryb nie wyklucza a limine możliwości skorzystania z instytucji przedłużenia pozwolenia, wydanego pod rządami przepisów, które takiej kategorii szczególnego korzystania z wód nie wyodrębniały. Takiego stanowiska organów nie potwierdza wykładnia przepisów art. 414 ust. 2 i następnych Prawa wodnego z 2017 r.

Z art. 53 ust. 3 Prawa wodnego z 1974 r. wynikało, że pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód było równocześnie pozwoleniem na wykonanie służących do tego urządzeń. Przepis art. 82 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowił, że pozwolenia wodnoprawnego wymaga m.in. odgradzanie i przegradzanie wód. Na gruncie Prawa wodnego z 1974 r. i § 21 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 20 grudnia 1996 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane gospodarki wodnej i ich usytuowanie, pozwolenie na piętrzenie wód rzeki po pierwsze obejmowało również pozwolenie na wykonanie urządzeń do tego służących (stopni wodnych – zapory ziemnej), a po drugie, elementem takich budowli powinna była być również przepławka dla ryb. Na korzystającym z wód na zasadach szczególnych m.in. poprzez budowle piętrzące ciążył bowiem obowiązek zapewnienia swobodnego przedostawania się ryb przez przeszkodę (§ 21 rozporządzenia). W pozwoleniu wodnoprawnym z 2001 r. w pkt II wyraźnie wskazano, że obejmuje ono korzystanie z wód do celów energetyki poprzez Małą Elektrownię Wodną składającą się z różnych elementów, w tym z zapory ziemnej i przepławki żelbetonowej, dla której określono minimalny przepływ biologiczny wody. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, nie było przeszkód do weryfikacji danych dotyczących przepławki wynikających z operatu i sprawdzenia, czy są one nadal aktualne w rozumieniu art. 414 ust. 6 Prawa wodnego z 2017 r. Dodatkowo, w sposób niedopuszczalny, opierając się na niezweryfikowanych informacjach uzyskanych w toku postępowania od Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego co do nieprawidłowości funkcjonowania przepławki, na podstawie domniemania stwierdzono, że wnioskodawca nie wywiązuje się z dotychczas wydanego pozwolenia wodnoprawnego, nie zapewniając wymaganej ilości wody do funkcjonowania przepławki. Takie twierdzenia nie mogą opierać się o domniemaniach, a ich ewentualne obalanie nie jest zadaniem wnioskodawcy. To organ winien powyższe okoliczności zweryfikować w toku badania przesłanek zastosowania art. 414 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r.

Sąd nie dostrzegł również podstaw prawnych do wzywania wnioskodawcy do przedłożenia wypisów z rejestru gruntów dla nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Wymóg ten bowiem dotyczy wyłącznie nowego wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, a określa go art. 407 ust. 2 pkt 5 Prawa wodnego z 2017 r., który nie ma zastosowania w sprawie ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia. Nie odsyła do niego bowiem żaden z przepisów art. 414 Prawa wodnego z 2017 r. Odesłanie zawarte w art. 414 ust. 8 ustawy do odpowiedniego stosowania art. 401 ust. 1 nie uprawnia organu do obciążania wnioskodawcy obowiązkiem potwierdzania danych odnośnie podmiotów, na które będzie oddziaływać korzystanie z wód. Konstrukcja wyjątkowej instytucji przewidzianej w art. 414 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r. uprawnia do wniosku, że strony postępowania o "przedłużenie" pozwolenia pozostają takie same, jak przy jego wydaniu, a weryfikacja aktualności danych stanowiących podstawę ustalenia kręgu stron spoczywa na organie, w oparciu o ewentualne informacja uzyskane od wnioskodawcy. Podkreślić przy tym należy, że podstawą odmowy ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia nie może być brak przedłożenia wypisów z rejestrów gruntów, ale stwierdzenie, na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, nieaktualności danych wskazanych w operacie.

W tych okolicznościach Sąd uznał, że kontrolowane postępowanie przeprowadzono z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które doprowadziło do ustaleń nie mogących stanowić wiarygodnej podstawy rozstrzygnięcia. Organy rozstrzygnęły bowiem sprawę bez poczynienia istotnych ustaleń dla weryfikacji merytorycznych przesłanek z art. 414 ust. 6 Prawa wodnego z 2017 r. Organy przedwcześnie uznały, że informacje zawarte w operacie wodnoprawnym przedstawionym przez wnioskodawcę są nieaktualne, mimo że nie ustalono okoliczności świadczących o nieaktualności operatu w zgodnym z przepisami znaczeniu lub innych podstaw uprawniających do wydania decyzji odmownej przewidzianych w art. 414 ust. 6 ustawy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Procedując ponownie organ I instancji rozpozna sprawę z wniosku skarżącego kierując się oceną prawną oraz wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku, ustalając czy informacje wynikające z przedstawionego wraz z wnioskiem operatu są aktualne (we właściwym znaczeniu) a także czy nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 399 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r. i podejmie rozstrzygnięcie adekwatne do wyników tych ustaleń.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, na które składa się wpis od skargi.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. wobec wniosku skarżącego zawartego w skardze z 8 listopada 2021 r., któremu nie sprzeciwiły się pozostałe strony postępowania.