Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1780/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20 art. 48 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 art. 8 art. 9 art. 77 par. 1 art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 33/18 w sprawie ze skargi Z.P. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki stawu rekreacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2018 r., którym po rozpatrzeniu skargi złożonej przez Z.P. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie nakazania rozbiórki stawu rekreacyjnego, uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] maja 2017 r. (pkt 1 wyroku) oraz uchylono postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lutego 2014 r. i z dnia [...] grudnia 2014 r. (pkt 2 wyroku). Nadto zasądzono od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 500 złotych.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w dniu [...] kwietnia 2013 r. na działce nr [...] w M., stanowiącej współwłasność Z.P. i H.P. na zasadzie ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej, ustalono, że wykonano na niej roboty budowlane polegające na usunięciu drzew i krzewów oraz niwelacji terenu. W wyniku tych prac wykonano studnię betonową oraz dokonano przebudowy rowu otwartego biegnącego przez działkę na rów zakryty w postaci rur PCV o średnicy 250 mm zakończony zbiornikiem wodnym. Jak ustalił organ I instancji, właściciele nieruchomości posiadali jedynie zezwolenie na wycinkę drzew, natomiast na wykonanie przebudowy rowu wraz ze studnią i zbiornikiem wodnym nie uzyskali stosownego pozwolenia. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zobowiązał właścicieli nieruchomości do przedłożenia w terminie do dnia [...] października 2013 r. oceny technicznej prawidłowości wykonywanych robót z określeniem czy przedmiotowe roboty nie będą wpływały na zalewanie sąsiednich działek.

Po przedłożeniu wymaganej oceny technicznej w przedmiocie wykonanych robót budowlanych dotyczących stawu rekreacyjnego, postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. PINB w S. powołując się na art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane:

- wstrzymał roboty budowlane prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę przy budowie stawu rekreacyjnego usytuowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości M.,

- nałożył na inwestorów przedmiotowych robót budowlanych: H.P. i skarżącego, obowiązek przedstawienia w terminie do dnia [...] grudnia 2014 r. dokumentów dotyczących budowy w/w stawu rekreacyjnego:

a) zaświadczenia Wójta Gminy S. o zgodności wybudowanego obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

b) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego;

c) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. organ l instancji zmienił własne postanowienie z dnia [...] lutego 2014 r. i przedłużył termin do przedstawienia dokumentów do dnia [...] marca 2015 r.

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. PINB w S. nakazał H.P. i skarżącemu rozbiórkę stawu rekreacyjnego usytuowanego na działce o nr ewid. [...] położonej w miejscowości M., wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Jako podstawę prawną decyzji organ podał art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu decyzji organ l instancji wyjaśnił, że właściciele, którzy zostali zobowiązani do przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów, które mogły umożliwić legalizację samowolnie budowanego stawu rekreacyjnego, nie złożyli ich. Dlatego też z uwagi na treść art. 48 ust. 1 i 4 u.p.b. orzeczono o nakazie rozbiórki.

W odwołaniu od powyższej decyzji Z.P. podniósł, że dokumenty, do przedłożenia których został wezwany postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. zostały w większości przedłożone, jednakże do dnia złożenia odwołania nie została jeszcze wydana decyzja wodnoprawna. Wyjaśnił, że wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego został złożony w 2015 roku zaraz po opracowaniu operatu wodnoprawnego. Początkowo wniosek został złożony do Marszałka Województwa, który następnie przekazał go Staroście S. Po rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego został złożony ponownie. Skarżący podał, że stosowne pozwolenie powinno zostać wydane w miesiącu czerwcu. W związku z powyższym wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po rozpatrzeniu odwołania P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w toku postepowania administracyjnego związanego z legalizacją samowoli budowlanej umożliwiono skarżącemu przedłożenie dokumentów wymaganych postanowieniem organu I instancji z dnia [...] lutego 2014 r., zmieniając zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2017 r. termin rozpatrzenia odwołania do dnia [...] października 2017 r. Ponieważ w powyższym terminie skarżący nie przedłożył wymaganych dokumentów, w związku z tym organ II instancji pismem z dnia [...] października 2017 r. wezwał go o przedłożenie wszystkich dokumentów określonych w postanowieniu organu I instancji z dnia [...] lutego 2014 r. Skarżący w odpowiedzi przesłał do organu II instancji przy piśmie z dnia [...] października 2017 r.: operat wodnoprawny, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] maja 2014 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa stawu rekreacyjnego o powierzchni około 0,12 ha i maksymalnej głębokości do 3,0 m na działce o nr ewid. [...] w miejscowości M. w gminie S." oraz jeden egzemplarz projektu budowlanego stawu rekreacyjnego o powierzchni 0,12 ha i maksymalnej głębokości do 3,0 m. Jednocześnie skarżący poinformował, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego nie zostało zakończone, z uwagi na prowadzone postępowanie przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. w sprawie wydania decyzji zwalniającej z zakazów wynikających z ustawy Prawo budowlane.

Dalej organ II instancji wskazał, że termin przedłożenia dokumentów wymaganych postanowieniem organu I instancji z dnia [...] lutego 2014 r., zmieniony postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. - upłynął w dniu [...] marca 2015 r. Po tym terminie H.P. i skarżący nie występowali do organu I instancji o zmianę terminu. Ponadto skarżący w odwołaniu podał, że wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego złożył w dniu [...] maja 2017 r., tj. po wydaniu przez organ I instancji decyzji z dnia [...] maja 2017 r. nakazującej H. i Z.P. rozbiórkę stawu rekreacyjnego, wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W związku z powyższym organ II instancji stwierdził, że obowiązek wynikający z postanowienia organu I instancji z dnia [...] lutego 2014 r. nie został wykonany.

Odnosząc się do argumentów podnoszonych w odwołaniu organ II instancji wyjaśnił, że w świetle przytoczonych uwarunkowań nie mają one wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy.

W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając jej:

1) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, brak rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego sprawy oraz pełnej jego oceny z pominięciem istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wskazujących na to, że nie wywiązanie się przez H. i Z.P. z obowiązku przedłożenia wszystkich, żądanych w sprawie przez organy nadzoru budowlanego dokumentów (pozwolenie wodnoprawne) spowodowane było okolicznościami, za które strony nie ponoszą odpowiedzialności, okolicznościami od stron niezależnymi;

2) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy oraz nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich wskazywanych przez skarżącego w odwołaniu kwestii, w szczególności związanych z koniecznością uzyskania przez skarżącego po raz wtóry decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., zwalniającej go z zakazu budowy stawu rekreacyjnego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią;

3) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. przez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasady słusznego interesu strony oraz prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji;

4) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstaw faktycznych i prawnych zaskarżonej decyzji, podczas gdy w związku z wynikającą z art. 11 k.p.a. zasadą wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi organ administracji kierował się przy załatwieniu sprawy, organ winien odnieść się do wszystkich okoliczności i zarzutów powołanych przez stronę w toku prowadzonego postępowania;

5) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to przepisu art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, niewykonanie nałożonych na H.P. i skarżącego obowiązków w zakresie przedłożenia niezbędnych dokumentów i uzgodnień, pomimo iż nastąpiło to na skutek okoliczności od nich niezależnych, bezwzględnie obligowało organ nadzoru budowlanego do wydania w sprawie decyzji nakazującej rozbiórkę wybudowanego obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję zaniechał wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy. W sprawie przedłożone większość wymaganych przez organy nadzoru budowlanego dokumentów, tj.: operat wodnoprawny, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] maja 2014 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa stawu rekreacyjnego o powierzchni około 0,12 ha i maksymalnej głębokości do 3,0 m na działce ewidencyjnej [...] w miejscowości M. w gminie S." oraz przygotowany projekt budowlany. Ponadto organ II instancji, w żaden sposób nie odniósł się również do podnoszonej w toku prowadzonego postępowania przez skarżącego kwestii dotyczącej tego, iż postępowanie w sprawie uzyskania pozwolenia wodnoprawnego z przyczyn od skarżącego niezależnych w dalszym ciągu nie zostało zakończone z uwagi na prowadzone przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. postępowanie w sprawie wydania decyzji zwalniającej z zakazów wynikających z ustawy Prawo budowlane, które faktycznie toczy się od 2015 roku i nie zostało zakończone miedzy innymi z uwagi na powstały spór kompetencyjny między organami administracji publicznej – Marszałkiem Województwa i Starostą S., rozstrzygnięty ostatecznie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W ocenie skarżącego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zastosowanie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane z uwagi na niewykonanie nałożonych na H.P. i skarżącego obowiązków w zakresie przedłożenia niezbędnych dokumentów i uzgodnień, z uwagi na fakt, iż nastąpiło to na skutek okoliczności od nich niezależnych i przez nich niezawinionych (skarżący w dalszym ciągu oczekuje na wydanie decyzji Dyrektora RZGW w K., nie mając jakiegokolwiek wpływu na to kiedy faktycznie ww. decyzja zostanie wydana), było przedwczesne i nieuzasadnione.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2018 r. uznając, że złożona skarga posiada usprawiedliwione podstawy, powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 i art. 134 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, decyzję organu I instancji oraz postanowienia organu I instancji z dnia [...] lutego 2014 r. i z dnia [...] grudnia 2014 r..

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd na wstępie stwierdził, że wydanie kwestionowanej decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa materialnego w formie błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 48 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w zakresie art. 7, 8, 9, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., które miało istotny i bezpośredni wpływ na wynik sprawy. Uznał, że postanowienie organu I instancji z dnia [...] lutego 2014 r. w części orzekającej o nałożeniu obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt. 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane, jest wadliwe w zakresie, w jakim nie dokonuje prawidłowej konkretyzacji normy wynikającej z art. 48 ust. 3 tejże ustawy. Nie jest bowiem prawidłowe poprzestanie przez organ nadzoru budowlanego na powtórzeniu w treści postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 3 ustawowych określeń z art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy ("wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi") bez określenia rodzajów wymaganych prawem dokumentów, szczególnie w sytuacji, gdy w uzasadnieniu postanowienia nie wskazuje się szczegółowo rodzaju i przedmiotu tych dokumentów, a ze względu na rodzaj obiektu będącego samowolą budowlaną nie ulega wątpliwości, że konieczne jest przedłożenie orzeczeń organów administracji specjalnej (np. pozwoleń wodnoprawnych, decyzji o zwolnieniu z zakazów lub nakazów wodnoprawnych). Z uwagi na poważne skutki (art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane) niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonego obowiązku przedłożenia wymaganych dokumentów (obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki) organy nadzoru budowlanego są zobowiązane do szczegółowego i precyzyjnego określenia w postanowieniu legalizacyjnym treści i zakresu obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy. Braki w tym zakresie mogą bowiem negatywnie wpłynąć na dalszą sytuację prawną sprawcy samowoli budowlanej z przyczyn od niego niezależnych (np. wobec wątpliwości organów, które mają wydać wymagane opinie, uzgodnienie, zezwolenia, zgody, itd.), w tym mogły wpłynąć na brak możliwości dochowania wyznaczonych terminów. Przedłużenie przez organ I instancji terminu przedłożenia wymaganych dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy, nie sanowało wskazanej wyżej wadliwości. Brak właściwej konkretyzacji obowiązku przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt. 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, niewątpliwie mógł wpłynąć na brak realnej możliwości dochowania przez skarżącego wyznaczonych terminów.

Sąd wskazał, że decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] grudnia 2013 r., orzekająca o zwolnieniu z zakazu, o którym w art. 88l ust. 1 pkt 1 i 3 uchylonej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, wygasła w toku postępowania wobec upływu dwuletniego terminu do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Skarżący wystąpił o wydanie pozwolenia wodnoprawnego w 2015 roku, jednak do dnia [...] marca 2015 r. nie uzyskał wymaganej decyzji ze względu na zaistnienie sporu o właściwość pomiędzy marszałkiem województwa a starostą. Spór ten został zakończony - zgodnie z twierdzeniem skarżącego - wydaniem postanowienia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Niestety, pomimo iż organ II instancji wydał zaskarżoną decyzję dopiero w dniu [...] listopada 2017 r., w aktach sprawy brak odpowiednich dokumentów, wskazujących na zaistnienie sporu o właściwość oraz jego rozstrzygnięcie. Jeżeli bowiem niedotrzymanie terminu przedłużonego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. miało miejsce z przyczyn niezależnych od skarżącego (spór o właściwość pomiędzy organami w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego), to z pewnością brak jest podstaw do uznania, że termin przedłużony do dnia [...] marca 2015 r. prawidłowo zakończył bieg, skutkując automatycznie - wobec niemożności przywrócenia - koniecznością orzeczenia nakazu rozbiórki. Nadto, zdaniem Sądu, organ nie uwzględnił faktu, że skarżący już w toku postępowania odwoławczego wystąpił do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z ponownym wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia z zakazów wodnoprawnych, który stał się podstawą wszczęcia nowego postępowania z dniem [...] września 2017 r. Dalej Sąd zauważył, że organ I instancji wydał decyzję nakazującą rozbiórkę w dniu [...] maja 2015 r., czyli przez okres ponad dwóch lat od upływu terminu do złożenia wymaganych dokumentów skarżący pozostawał w sytuacji uzasadnionych oczekiwań, że sprawa legalizacji samowoli budowlanej pozostaje otwarta, skoro organ nie wykonywał przez długi czas obligatoryjnej kompetencji orzeczniczej. Podobnie Sąd ocenił działanie organu odwoławczego w zakresie wezwania skarżącego do przedłożenia wymaganych do legalizacji dokumentów.

Opisany wyżej sposób prowadzenia postępowania legalizacyjno- rozbiórkowego przez kontrolowane organy uzasadniało, zdaniem Sądu, ocenę, że sprzeczne z zasadą zaufania do państwa i prawa oraz zasadą informowania (art. 8 i 9 k.p.a.) byłoby utrzymanie w mocy zaskarżonych decyzji nakazujących rozbiórkę.

Uznając, że będące bezpośrednimi przesłankami kwestionowanych decyzji nakazujących rozbiórkę postanowienia organu I instancji z dnia [...] lutego 2014 r. i z dnia [...] grudnia 2014 r. (art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane) były ocenione jako wadliwe, Sąd orzekł o uchyleniu nie tylko decyzji organów I i II instancji, lecz także o uchyleniu powyższych postanowień (art. 135 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.). W konsekwencji Sąd stwierdził, że postępowanie w sprawie powraca do stadium początkowego, w którym konieczne jest wydanie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane z uwzględnieniem jego nowego brzmienia, prawidłowo sformułowanego postanowienia. Orzeczenie Sądu uchyliło zatem skutki prawne upływu terminu z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Mając na względzie podniesione argumenty, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt. I i II wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt. Ill wyroku, działając na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a poprzez nieuzasadnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, brak stanowiska WSA w Rzeszowie co do stanu faktycznego sprawy przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, brak adekwatnych do stwierdzonego naruszenia prawa wskazań co do dalszego postępowania oraz wadliwą ocenę prawną sprawy - co nie daje rękojmi, że dokonano w sposób zgodny z powołanymi przepisami kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji,

b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono w/w przepisy k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj.:

a) naruszenie art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i uznanie, że (...) organy nadzoru budowlanego są zobowiązane do szczegółowego i precyzyjnego określenia w postanowieniu legalizacyjnym treści i zakresu obowiązków, o których mowa wart. 48 ust. 3 ustawy - rodzaj wymaganych prawem dokumentów jest istotny (...) w sytuacji, gdy w uzasadnieniu postanowienia nie wskazuje się szczegółowo rodzaju i przedmiotu tych dokumentów, a ze względu na rodzaj obiektu będącego samowolą budowlaną nie ulega wątpliwości, że konieczne jest przedłożenie orzeczeń organów administracji specjalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zatem zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., jest nieuzasadniony. Prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, wskazał na niewyjaśnienie i nieustalenie okoliczności faktycznych, których wyjaśnienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności nieustalenie, czy zachodziły podstawy do nałożenia na stronę obowiązku nakazania rozbiórki spornego obiektu budowlanego, jakim jest wykonany bez wymaganego pozwolenia na budowę staw rekreacyjny na nieruchomości stanowiącej własność H. i Z.P. Sąd I instancji wskazał na konieczność dokładnego wyjaśnienia i oceny okoliczności uniemożliwiających wykonanie inwestorom obowiązków nałożonych postanowieniem PINB w S. z dnia [...] lutego 2014 r., zmienionego następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. w części dotyczącej terminu złożenia wymaganych dokumentów. Stwierdzone w tym zakresie braki w zgromadzonym materiale dowodowym stanowią o przeprowadzeniu przez organy nadzoru budowlanego postępowania wyjaśniającego z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, która zobowiązuje organy do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Nadmienić należy, że w toku postępowania toczącego się przed organami nadzoru budowlanego, a w szczególności w odwołaniu, jak i pismach adresowanych do organu odwoławczego, Z.P. zwracał uwagę na okoliczności uniemożliwiające mu złożenie kompletu wymaganych dokumentów celem skutecznego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Wskazał na spór kompetencyjny między Marszałkiem Województwa a Starostą S. w przedmiocie wydania decyzji o zwolnienie z zakazu, o którym mowa w art. 88l ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne i związaną z tym możliwość uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (ustawa ta została uchylona w toku toczącego się postępowania legalizacyjną ustawą z dnia 20 lipca 2017 r.). Mimo to, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organy nie zebrały w tym zakresie w sposób wyczerpujący niezbędnego materiału dowodowego, pozwalającego na dokonanie oceny wpływu powyższych okoliczności na wynik sprawy. Organy winny podjąć czynności mające na celu ustalenie, czy faktycznie w przedmiotowej sprawie miały miejsce okoliczności niezależne od strony, uniemożliwiające jej mimo zachowania należytej staranności przedłożenie wymaganych dokumentów. Niezbędnym jest więc ustalenie przebiegu wskazanych postępowań, a w tym ustalenie, kiedy strona składała wnioski, kiedy i jakie w tych sprawach właściwe organy wydawały rozstrzygnięcia i zestawienie ich z przebiegiem postępowania w niniejszej sprawie. Wobec niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i niezebrania niezbędnego materiału dowodowego, dotychczas przeprowadzona przez organy ocena materiału dowodowego w oparciu o art. 80 k.p.a. również nie jest kompletna.

Zgodzić się należy też z oceną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że długotrwałe okresy bezczynności, jakie miały miejsce ze strony organów, o czym świadczy między innymi okres między upływem terminu do złożenia przez stronę wymaganych dokumentów ([...] marca 2015 r.) a datą wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu przez organ I instancji ([...] maja 2017 r.), jak również ponowne wezwanie przez organ odwoławczy do przedłożenia wymaganych dokumentów, może świadczyć o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów prowadzących ich sprawy (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz zasady informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków (art. 9 k.p.a.), w szczególności w okresie charakteryzującym się wprowadzeniem przez ustawodawcę licznych zmian w obowiązujących regulacjach prawnych i związaną z tym – tak jak w niniejszej sprawie – koniecznością uzyskania dodatkowych pozwoleń umożliwiających dokonanie legalizacji wykonanych robót budowlanych.

Z kolei zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w powyższym przepisie (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 1807/11), np. gdy uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 4 września 2012 r., sygn. akt I GSK 1411/12), nie przytoczono i wyjaśniono podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zawiera bowiem wszystkie elementy, które powinny się znaleźć w wyroku sądu administracyjnego. W uzasadnieniu Sąd przedstawił opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu w kwestionowanym zakresie. Wyrażone przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko jest jasne i wywiedzione na podstawie jednoznacznie określonych przesłanek, które bez przeszkód poddawały się weryfikacji w toku instancyjnej kontroli zaskarżonego wyroku. Natomiast przekonanie kasatora o braku trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, której rezultat jest sprzeczny z jego oczekiwaniem, nie przesądza o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej ustosunkował się do wszystkich podnoszonych w skardze zarzutów związanych merytorycznie z przedmiotem postępowania i zawarł w uzasadnieniu wskazania co do dalszego sposobu przeprowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie.

Zgodzić się natomiast należy ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd I instancji wskazując w zaskarżonym wyroku na naruszenie przez organy art. 107 § 3 k.p.a. nie wskazał, w czym upatruje naruszenie tego przepisu, który określa co winno zawierać uzasadnienie decyzji administracyjnej. W tym zakresie uznać należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia ustawowe wymogi. Zasadność tego zarzutu nie ma jednak wpływu na ostateczną ocenę zasadności wniesionej skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela również stanowisko skarżącego kasacyjnie odnośnie naruszenia przepisów prawa materialnego art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez dokonanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni tych przepisów i uznanie, że organy nadzoru budowlanego są zobowiązane do szczegółowego i precyzyjnego określenia w postępowaniu legalizacyjnym treści i obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3, tzn. winny szczegółowo wskazać, jakie strona powinna przedłożyć dokumenty zwłaszcza, gdy wymagane jest przedłożenie orzeczeń organów administracji specjalnej. Zasadnie organ wskazał w uzasadnieniu powyższego zarzutu kasacyjnego, iż legalizacja samowoli budowlanej jest prawem, a nie obowiązkiem inwestora. Strona decyduje, jaki obiekt budowlany ma zostać zalegalizowany, a więc jest to uzależnione od jej woli, a nie od arbitralnej decyzji organu nadzoru budowlanego. To inwestor decyduje, jaką funkcję będzie pełnić stanowiący przedmiot legalizacji obiekt budowlany, co pociąga za sobą określone obowiązki dotyczące konieczności wylegitymowania się przez niego określonymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Przywołać w tym miejscu należy art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym do podstawowych obowiązków projektanta należy opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymogami ustawy, ustaleniami określonymi w decyzjach administracyjnych dotyczących zamierzenia budowlanego, obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 2c do projektanta należy uzyskanie wymaganych opinii, uzgodnień i sprawdzenia rozwiązań projektowych w zakresie wynikającym z przepisu. Oznacza to, że rolą organu nadzoru budowlanego – w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 – jest zgodnie z ust. 3 nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1,2 i 4 oraz ust. 3 ustawy. Jakie to będą opinie, uzgodnienia, pozwolenia i inne dokumenty wymagane przepisami szczególnymi zależy od rodzaju inwestycji. To na inwestorze ciąży obowiązek podjęcia decyzji, jaki obiekt zamierza poddać procedurze legalizacyjnej, a w konsekwencji uzyskania i przedłożenia wymaganych dokumentów. Zadaniem organu nadzoru budowlanego jest dokonanie oceny, czy taki obiekt może zostać poddany legalizacji i czy w związku z powyższym strona przedłożyła wymagane wszystkie dokumenty.

Mimo uwzględnienia dwóch zarzutów kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, brak jest bowiem podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego z uchybieniem między innymi przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez - jak już wyżej wskazano - niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych do rozstrzygnięcia sprawy. Termin wykonania obowiązku przedstawienia dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 ustawy Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w chwili orzekania przez organy, jest terminem procesowym (instrukcyjnym), którego określenie ustawodawca pozostawił organowi wydającemu postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 tej ustawy. Termin przedłożenia wymaganych dokumentów określa zatem sam organ w ramach posiadanego luzu decyzyjnego. Niemniej - jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych - powinien on zostać określony w sposób odpowiadający realiom rozpoznawanej sprawy, przy czym musi być na tyle długi, aby umożliwić stronie skuteczne zrealizowanie nałożonych obowiązków. Przy wyznaczaniu tego terminu organ winien kierować się zatem zakresem nakładanych obowiązków, nie pomijając interesów stron postępowania, ale jednocześnie zobowiązany jest brać pod uwagę przebieg dotychczasowego postępowania. Skoro termin ten nie ma charakteru metarialnoprawnego, może być przez organ zarówno przedłużany, jak i skracany (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2011 r., II OSK 28/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2019 r. IV SA/Po 942/19). Strona może zatem podnosić ewentualny zarzut wyznaczenia zbyt krótkiego terminu albo jego nieprzedłużenia w toku postępowania i wykazywać - stosownymi dokumentami - brak możliwości ich przedłożenia w zakreślonym przez organy terminie. Ta ostania okoliczność, biorąc pod uwagę chronologię wydawanych w tej sprawie postanowień w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego i czynności strony - w tym składanych wniosków - nie wskazuje, aby organy w sposób należyty wyjaśniły okoliczności podnoszone przez inwestora, które ewentualnie by mogły uzasadniać przyjęcie, że niedochowanie terminu było następstwem okoliczności obiektywnie niezależnych od strony.

Tym samym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, mimo, że część zaskarżonego uzasadnienia należało w okolicznościach niniejszej sprawy uznać za błędne, orzeczono jak w wyroku.