Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1740/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 1, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt III SA/Gd 272/09 w sprawie ze skargi H.B. na pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, postanowieniem z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt III SA/Gd 272/09 odrzucił skargę H.B. na pismo Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny: H.B. zwrócił się pismem z dnia [...] grudnia 2002 r. do Komendanta Policji w Gdyni o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu za lata 2006-2008 podając, że od 1 stycznia 2006 r. zaprzestano wypłaty tegoż równoważnika. Do pisma dołączył oświadczenie majątkowe za lata 2006-2008.

Komendant Miejski w Gdyni pismem z [...] stycznia 2009 r. poinformował H.B., że równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie przysługuje osobom uprawnionym do zaopatrzenia emerytalnego Policji. Podał, że przepisy § 8 i 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, które przewidywały tego typu świadczenie, zostały uchylone rozporządzeniem MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym powyższe rozporządzenie z dniem 1 stycznia 2006 r. Stwierdził, że w chwili obecnej brak jest organu, który mógłby wydać decyzję w sprawie równoważnika pieniężnego wobec osób uprawnionych do zaopatrzenia emerytalnego.

H.B. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z "odwołaniem od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Gdyni z dnia [...] stycznia 2009 r.", domagając się wypłaty równoważnika za lata 2006-2008 wraz z odsetkami.

Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku w piśmie z dnia [...] lutego 2009 r. poinformował, że z uwagi na to, iż tylko ustawy mogą być źródłem uprawnień i obowiązków obywateli, dokonano nowelizacji rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Wskazał, że stanowisko to potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt U/08. Z uwagi na uchylenie § 9 ust. 2 rozporządzenia od dnia 1 stycznia 2006 r. brak jest organu do wydania decyzji w sprawie uprawnień do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, a sprawy dotyczące uprawnień emerytów i rencistów policyjnych do tego świadczenia utraciły charakter sprawy administracyjnej.

W skardze na powyższe pismo do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H.B. stwierdził, że jest ono decyzją, i zarzucił obrazę art. 6 i art. 7 K.p.a. przez zaniechanie wszechstronnego zbadania i ustalenia stanu faktycznego sprawy, niewyjaśnienie podstawy prawnej, naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, niezachowanie wymogów określonych w art. 104 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., jakim powinna odpowiadać decyzja administracyjna, naruszenie prawa materialnego art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz art. 162 K.p.a. przez przyjęcie, że emeryci, którzy uzyskali uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu utracili je z dniem 1 stycznia 2006 r., naruszenie art. 2 i 32 Konstytucji RP.

Skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji albo o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Jego zdaniem zarzuty skarżącego są chybione, gdyż zaskarżone pisma nie są decyzjami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie podzielił stanowiska skarżącego, wyrażonego w skardze.

W ocenie Sądu, ani zaskarżone pismo Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia [...] lutego 2009 r., ani pismo Komendanta Miejskiego Policji w Gdyni z dnia [...] stycznia 2009 r. nie są decyzjami administracyjnymi.

Decyzja administracyjna to władczy akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organów administracyjnych państwa. Tymczasem w zaskarżonym piśmie wyraźnie jest mowa o tym, że w aktualnym stanie prawnym brak jest organu do wydania decyzji w przedmiocie wniosku o wypłatę równoważnika za remont lokalu mieszkalnego wobec osób, które pobierają emeryturę lub rentę policyjną. W piśmie tym przytoczono też treść przepisów prawa normujących kwestię przyznawania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.

Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku kierując zaskarżone pismo do skarżącego nie miał zamiaru w sposób władczy rozstrzygnąć w sprawie jego wniosku, lecz poinformować go o treści obowiązujących przepisów prawa. W zaskarżonym piśmie nie doszło do rozstrzygnięcia o konkretnym żądaniu skarżącego dotyczącego wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać udzielenia skarżącemu informacji o uchyleniu przepisu prawa będącego podstawą przyznania osobom pobierającym emeryturę lub rentę policyjną równoważnika pieniężnego za remont lokalu – za rozstrzygnięcie jego sprawy indywidualnej. W istocie rzeczy zaskarżone pismo ma charakter pisma informacyjnego (przy czym nieistotne jest, czy informacji udzielono w sposób prawidłowy).

Sąd zauważa nadto, że choć w orzecznictwie przyjmuje się, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, by pismo to zawierało wszystkie składniki decyzji wymienione w przepisie art. 107 § 1 K.p.a. , to jednak wyraźne stwierdzenie Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku o braku możliwości (w jego ocenie) rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji, czyli w sposób władczy, powoduje, że pismo to nie ma charakteru decyzji. Brak rozstrzygnięcia nie pozwala na uznanie przedmiotowego pisma za decyzję administracyjną.

Przedmiotowe pismo zostało podpisane przez Zastępcę Komendanta Wojewódzkiego Policji, który nie powołuje się w nim na kompetencję do wydawania decyzji w imieniu Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku.

Mając na uwadze charakter i formę zaskarżonego pisma Sąd stwierdził, iż nie mieści się ono w żadnej kategorii aktów organów administracji publicznej podlegających kontroli sądów administracyjnych, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W ocenie Sądu zaskarżone pismo jest jedynie pismem o charakterze informacyjnym, które nie przyznaje skarżącemu, ani nie pozbawia skarżącego żadnych uprawnień.

W odniesieniu do błędnego pouczenia skarżącego przez organ o możliwości złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Sąd stwierdził, iż nie stworzono możliwości rozpoznania merytorycznie skargi przez Sąd.

Sąd wskazał ponadto, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w przypadkach określonych w pkt 1-4 art. 3 § 2 przywołanej ustawy przysługuje skarga na bezczynność organów, natomiast skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ustawa P.p.s.a.) ponieważ sprawa nie należy do właściwości Sądu Administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł H.B., reprezentowany przez radcę prawnego J.G.S. i zaskarżając wyrok w całości skargę kasacyjną oparł o podstawę z art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy P.p.s.a. i art. 104 § 1 i 2 oraz art. 107 § 1 K.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej, a pisma organów obu instancji nie są decyzjami administracyjnymi,

2) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy P.p.s.a., polegające na błędnym przyjęciu, iż jedynie decyzje administracyjne podlegają kontroli działalności administracji publicznej podczas gdy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a w tym czynności określonych jako materialnotechniczne,

3) powyższe naruszenia przepisów postępowania spowodowały, że nie rozpatrywano merytorycznych zarzutów skargi, co w konsekwencji doprowadziło do rażącego naruszenia prawa w postaci art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a. jako wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa oraz art. 162 § 1 K.p.a., a przez to naruszenie prawa materialnego – art. 91 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji przez odmowę wypłaty równoważnika za remont, do którego skarżący był uprawniony jako emeryt policyjny i pobierał do końca 2005 r.

Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż skarżący jako funkcjonariusz, a następnie jako emeryt policyjny od 1991 r. otrzymywał świadczenie w postaci równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, zaś decyzja o wypłacie oparta była na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o Policji oraz art. 29 ust. 1 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji.

Na podstawie decyzji wypłacano równoważnik co roku na podstawie przepisów rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r.; wypłata miała miejsce do 2006 r. Po uchyleniu § 8 rozporządzenia, rozporządzeniem z dnia 28 grudnia 2005 r. ten ostatni akt nie odniósł się do losu wcześniej wydanych decyzji.

Autor powołuje się na pogląd wyrażony w literaturze, iż na istnienie i skuteczność stosunków prawnych powstałych przed wejściem w życie nowych przepisów odmiennie regulujących daną materię, te nowe uregulowania mają wpływ tylko wtedy, gdy obowiązują z mocą wsteczną. Zatem jeżeli nowa regulacja nie zawiera odmiennych postanowień co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie, decyzje te będą wiązać nadal, mimo, że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie. W praktyce to zazwyczaj w przepisach przejściowych zawarte są postanowienia utrzymujące w mocy wcześniej wydane decyzje. Zostało to zaniedbane przy wydaniu rozporządzenia cofającego § 8 wcześniejszego rozporządzenia. Skutki tego nie mogą jednak obciążać skarżącego. Nie powoduje bowiem wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejącą wówczas podstawę prawną. Decyzje pozbawiające prawa do wypłaty wcześniej przyznanego równoważnika, jeżeli nie występują inne okoliczności, są sprzeczne z prawem, naruszają bowiem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydane bez podstawy prawnej lub rażącym naruszeniem prawa oraz art. 162 § 1

Kasastor powołuje się na wyrok WSA w Gliwicach z 15 lutego 2007 r. IV SA/Gl 434/06 wraz z postanowieniem NSA z 18 czerwca 2008 r. I OSK 953/07, w którym zawarta została następująca teza: "jeżeli nowa regulacja nie zawiera odmiennych postanowień co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie, decyzje te będą wiązać nadal mimo, że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie".

Oceniając działania organów administracji w tej sprawie autor skargi stwierdza, iż pismo informujące stronę o niemożliwości załatwienia sprawy jest w istocie uchyleniem się od rozstrzygnięcia sprawy co do istoty przez wydanie decyzji. Przywołać tu trzeba ugruntowany pogląd, że organ administracyjny nie może poprzestać na udzieleniu stronie informacji co do braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy, gdy istnieją przesłanki do załatwienia sprawy w formie decyzji. Wskazuje na to wiele orzeczeń NSA (zobacz teza 15 do art. 104 K.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2000, str. 422 i następne). Potwierdza to także, że sprawa ma charakter sprawy administracyjnej należy więc do właściwości sądu administracyjnego.

Powołując się na wyrok NSA z 20 lipca 1981 r. SA 1163/81 (OSPiKA 1982 r. nr 9-10, poz. 169) kasator stwierdza, iż zawierając wymagane minimum elementów przewidzianych w art. 107 § 1 K.p.a. w wydanych przez organy dokumentach zostały wydane decyzje, mimo posiadanych wad naruszających art. 104 § 1 i 2 i art. 107 § 1 K.p.a.

Ponadto o charakterze aktu nie decyduje jego forma lecz treść oraz to, że odpowiada przyjętej definicji decyzji.

Skarga kasacyjna odwołuje się nadto do tego, że organy odmawiając wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego przez skarżącego lokalu mieszkalnego uzasadniały właściwie swoje stanowisko, że odmowa następuje w formie "czynności materialnotechnicznej" a nie decyzji administracyjnej.

Sąd pierwszej instancji odrzucając skargę nie uwzględnił, że odmowa realizacji przez organ administracyjny uprawnienia wynikającego bezpośrednio z przepisów prawa, jeżeli przepisy te nie przewidują formy decyzji lub postanowienia do stwierdzenia takich uprawnień, a działanie organu uniemożliwia uprawnionemu podmiotowi skorzystanie z uprawnienia wynikającego z tychże przepisów, podlega kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy P.p.s.a. (uchwala składu 5 sędziów NSA z 28 maja 2001 r. w sprawie odmowy pokrycia należności mieszkaniowych żołnierza w okresie odbywania przez niego czynnej służby wojskowej OPK 10/01, ONSA 2001, Nr 4, poz. 159).

Zdaniem skarżącego przedmiotowa sprawa ma niewątpliwie charakter sprawy administracyjnej, jest bowiem sprawą z zakresu administracji publicznej i wyczerpuje znamiona określone w art. 1 pkt 1 K.p.a. oraz posiada podstawę prawną w przepisach prawa wynikających z ustawy o Policji i ustawy o zaopatrzeniu funkcjonariuszy Policji, które zostały naruszone w toku tego postępowania.

Niezależnie więc od tego czy pisma organu administracji przyjąć jako decyzje administracyjne, czy też jako "czynności materialnotechniczne", to sprawę należało rozstrzygnąć orzeczeniem Sądu Administracyjnego. Odrzucenie skargi nie pozwoliło na merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Ponadto skarżący wskazuje na wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. I OSK 969/07, w którym Sąd stwierdził w uzasadnieniu, że "funkcjonariusz zwolniony ze służby uprawniony do emerytury lub renty, ma prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w rozmiarze przysługującym mu w dniu zwolnienia ze służby", zaś orzekając w tej sprawie uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Szefa ABW odmawiające przyznania równoważnika za remont.

NSA stwierdził, że "były funkcjonariusz posiadający prawo do emerytury policyjnej, na podstawie art. 29 ust 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) posiada uprawnienia do lokalu mieszkalnego. W skład tych uprawnień wchodzi zarówno prawo do lokalu, jak również prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, gdyż powołany art. 29 ust 1 nakazuje stosowanie odpowiednio do tych mieszkań przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jak o tym stanowi przepis art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a., Sąd odwoławczy nie uznał za zasadne zarzutów naruszenia przepisów postępowania w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazany w skardze kasacyjnej jako naruszony przepis art. 58 § 1 pkt 1 ustawy P.p.s.a. nakazuje odrzucić skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości Sądu Administracyjnego. Zakres działania Sądu Administracyjnego określają przepisy art. 3 ustawy P.p.s.a., a w tym przypadku mógłby mieć zastosowanie przepis art. 3 § 2 pkt 1 tej ustawy, przewidujący kontrolę legalności wydanych decyzji administracyjnych.

Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do tego, czy wydane przez Komendanta Miejskiego w Gdyni i Zastępcę Komendanta Wojewódzkiego w Gdańsku akty stanowią decyzje administracyjne.

Analiza treści tych pism dokonana przez Sąd pierwszej instancji zasadnie prowadziła do konstatacji, iż nie można im przypisać cech decyzji administracyjnej.

Należy zwrócić uwagę, iż w doktrynie prawa administracyjnego i orzecznictwie przez decyzję rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administracyjnych w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne (uzasadnienie uchwały SN z 5 grudnia 1988 r. III AZP 1/80 – OSPiKA 1989/59).

Powyższych cech nie zawiera pismo Komendanta Miejskiego w Gdyni, które informuje jedynie o nieprzysługiwaniu emerytom policyjnym równoważnika pieniężnego za remont lokali oraz o zmianach stanu prawnego i braku organu, który mógłby wydać decyzję.

Jeżeli treść pisma Komendanta z dnia [...] stycznia 2009 r. skonfrontować z treścią wniosku skarżącego, domagającego się wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 to wspomniane pismo nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku. Gdyby nawet przyjąć istnienie minimum czterech elementów niezbędnych do zakwalifikowania aktu jako decyzji – w myśl przyjętej w orzecznictwie praktyki stosownie do wyroku NSA z 20 lipca 1981 r. I SA 1163/81 (OSPiKA 1982/9-10/169) – to brak rozstrzygnięcia o istocie sprawy uniemożliwia zakwalifikowanie pisma jako chociażby ułomnej decyzji.

Z kolei pismo Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z [...] lutego 2009 r., gdyby uznać go za decyzję organu odwoławczego winno odpowiadać uregulowaniu zawartemu w art. 138 K.p.a.

Tymczasem nie rozstrzyga ono "odwołania" strony, a jedynie powtarza informacje udzieloną przez Komendanta Miejskiego Policji w Gdyni. Zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, iż brak jest w tym piśmie rozstrzygnięcia o przedmiocie żądania strony, a ponadto organem wydającym decyzje w trybie odwoławczym jest Komendant Wojewódzki Policji. Udzielający informacji Zastępca Komendanta nie powołał się na upoważnienie stąd prawidłowo Sąd uznał, iż niespełniono wymogu wydania aktu przez uprawniony organ.

Naczelny Sąd Administracyjny w swym dotychczasowym orzecznictwie przyjmował, iż wniosek o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu wszczyna postępowanie administracyjne, które kończy decyzja administracyjna. Tego sposobu zakończenia postępowania nie zmienia uchylenie § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., bowiem rozporządzenie jest aktem niższego rzędu w stosunku do ustawy i nie może przesądzać o charakterze uprawnień emeryta policyjnego.

W odniesieniu do organu właściwego w tych sprawach NSA opowiedział się za właściwością organu właściwego do rozpoznania wniosku złożonego przez funkcjonariusza w służbie czynnej, a to ze względu na odesłanie zawarte w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, ABW, AW, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, CBA, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, nakazujące w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów policyjnych stosować zasady przewidziane dla funkcjonariuszy. Przykładowo wyroki NSA z dnia 2 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1176/09, z dnia 17 marca 2010 r. I OSK 1219/09 (niepubl.). Niewydajnie decyzji w przedmiotowej sprawie czyniło przedwczesną skargę na udzielone przez organy informacje.

Błędnie też skarżący upatruje w zaskarżonym postanowieniu naruszenie przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy P.p.s.a., gdyż sposób załatwienia wniosku skarżącego w drodze postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją administracyjną wyklucza zastosowanie powołanego przepisu, który odnosi się do skarg na inne niż decyzje akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Nie można także uznać za zasadne zarzutów naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 i 7 K.p.a., bowiem przepisy te stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji.

W sprawie nie zostały wydane decyzje administracyjne, stąd nie można skutecznie stawiać zarzutów naruszenia tych przepisów, jak również zarzutów naruszenia powołanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego oraz art. 162 § 1 K.p.a.

W postępowaniu odwoławczym Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej, co oznacza, iż nie rozpoznaje sprawy ponownie jak czyni to Sąd pierwszej instancji, tj. niezależnie od podstaw zaskarżenia i będąc związanym tylko granicami danej sprawy. Niezasadność zarzutów kasacyjnych, przy braku przesłanek nieważności z art. 183 § 2 ustawy P.p.s.a. prowadzi do oddalenia skargi kasacyjnej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.