Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 422/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 16 ust. 2 pkt 1, art. 37a
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Żmigrodzie z dnia 22 grudnia 2016 r. Nr 0007.XXII.188.2016 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla południowej części miasta Żmigród I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3 ust. 1 pkt 3 we fragmencie "przeznaczenie dopuszczalne może stanowić jedyne przeznaczenie występujące na działce, bądź zespole działek, objętych jednym zamierzeniem inwestycyjnym" i § 25 pkt 7 lit. c oraz § 33 pkt 8 ; II. zasądza od Gminy Żmigród na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski, działając jako organ nadzoru, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Żmigrodzie z dnia 22 grudnia 2016 r. nr 0007.XXII.188.2016 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla południowej części miasta Żmigród, wnioskując o stwierdzenie nieważności: § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały we fragmencie "przeznaczenie dopuszczalne może stanowić jedynie przeznaczenie występujące na działce, bądź zespole działek objętych jednym zamierzeniem inwestycyjnym" oraz § 25 pkt 7 lit. c, § 33 pkt 8 ww. uchwały.

Zaskarżając przepis § 3 ust. 1 pkt 3 podanym wyżej fragmencie organ nadzoru zarzucił Radzie Miejskiej w Żmigrodzie podjęcie uchwały z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p.z.p.) polegającym na istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu przez nieprawidłowe określenie przeznaczenia terenów. W pozostałym zakresie objętym skargą zarzucił naruszenie art. 37 a ust. 1 u.p.z.p. przez wprowadzenie do planu zapisów dotyczących zasad i warunków sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w sytuacji, gdy zasady te muszą być regulowane odrębną uchwałą.

Argumentując pierwszy z postawionych zarzutów Wojewoda wskazywał, że zgodnie z zasadą sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określoną w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., organ planistyczny ma obowiązek określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W tym kontekście skarżący zauważył, że dokonując w kwestionowanym planie miejscowym ustaleń w zakresie przeznaczenia terenów Rada Miejska w Żmigrodzie wprowadziła na potrzeby niniejszej uchwały definicje zasadniczych pojęć w niej stosowanych. W § 3 zdefiniowano "przeznaczenie podstawowe – jako przeznaczenie którego udział przeważa na danym terenie" oraz "przeznaczenie dopuszczalne - jako inne przeznaczenie, które może występować na danym terenie łącznie z przeznaczeniem podstawowym. W zakresie przeznaczenia dopuszczalnego przewidziano możliwość wcześniejszej jego lokalizacji niż przeznaczenia podstawowego oraz wskazano, że może ono stanowić jedyne przeznaczenie występujące na działce, bądź zespole działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym.

Zdaniem Wojewody ustalone w powyższy sposób przeznaczenie dopuszczalne (jako jedyne przeznaczenie na działce lub zespole działek objętych jedną inwestycją), pozostaje w sprzeczności z definicją przeznaczenia podstawowego i powoduje brak możliwości wyegzekwowania przewagi realizacji przeznaczenia podstawowego. Z tego względu – zadaniem Wojewody – kwestionowany zapis istotnie narusza zasadę sporządzania planu wyrażoną w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Organ nadzoru podkreślił, że przeznaczenie terenu w planie miejscowym powinno być określone w sposób konkretny i jednoznaczny, tak aby na etapie realizacji planów nie rodziło problemów interpretacyjnych i niepotrzebnych konfliktów. Wprowadzenie w zakresie przeznaczenia dopuszczalnego możliwości jego realizacji jako jedynego na terenie, prowadzić zaś może do sytuacji, w której przeznaczenie podstawowe nie będzie mogło być w ogóle realizowane. Jeżeli bowiem większość właścicieli działek zdecyduje się zrealizować przeznaczenie dopuszczalne i nie zrealizuje przeznaczenia podstawowego, to wówczas przeznaczenie dopuszczalne stanie się przeznaczeniem podstawowym. Zdaniem organu, wprowadzenie takiego rozwiązania pozostaje w sprzeczności z istotą tych przeznaczeń. Istotą przeznaczenia podstawowego jest bowiem przeważanie na danym terenie. Jeżeli więc przeznaczenie podstawowe ma przeważać, to nie sposób przyjąć, że przeznaczenie dopuszczalne będzie występować jako jedyne na danej działce. Zredagowanie definicji przeznaczenia dopuszczalnego – tak istotnego dla kształtowania zabudowy - w sposób jak w zaskarżonej uchwale, umożliwi zdaniem Wojewody, daleko idącą swobodę w zakresie ostatecznego określenia przeznaczenia terenu które powinno być określone w planie miejscowym.

Na uzasadnienie drugiego z postawionych zarzutów, skarżący zauważył, że w § 25 pkt 7 lit. c oraz w § 33 pkt 8 uchwały w zakresie ustaleń dla terenów 1 U, 2U, 1 U/ZZ , 3 U/ZZ, 1 P/U, 1 P/U/ZZ, 2 P/U/ZZ objętych regulacjami tych paragrafów, Rada Miejska w Żmigrodzie dopuściła lokalizację pylonów reklamowych i tym podobnych obiektów budowlanych, ustalając ich wysokość na 30m. Tymczasem zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu nadanym im przez ustawę z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U z 2015, poz. 774 ze zm) zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych oraz ogrodzeń ich gabarytów, standardów jakościowych i rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą one być wykonane, rada gminy może ustalać w formie uchwały innej niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wskazuje na to wykładnia językowa, systemowa jak też historyczna znowelizowanych przepisów. Organ zauważył, że wraz z wprowadzeniem art. 37 a do u.p.z.p. uchylony został art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. zgodnie z którym, w planie miejscowym określa się, w zależności od potrzeb zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty (...). Zdaniem skarżącego pozwala to na przyjęcie, że zamiarem ustawodawcy było wyeliminowanie materii objętej uchwałą wydawaną na podstawie nowej normy kompetencyjnej z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto, przywołana wcześniej ustawa nowelizująca zawiera przepisy przejściowe utrzymujące w mocy postanowienia planów miejscowych podjęte na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., obowiązujące w dniu jej wejścia w życie do czasu wejścia w życie nowej uchwały (o której mowa w art. 37 a ust. 1). zaś wobec projektów m.p.z.p. w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do ich sporządzania lub zmiany i nie uchwalono ich do czasu wejścia noweli w życie, wprowadzono zasadę, że stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 12 ust.3 ). W niniejszej sprawie wyjątki te nie mają zastosowania, gdyż uchwała o przystąpieniu do sporządzania kwestionowanego planu podjęta została w dnia 10 czerwca 2016 r.

Kolejnym argumentem wskazującym na brak możliwości podejmowania działań legislacyjnych polegających na umieszczeniu w planie miejscowym omawianych materii których zakres określa art. 37a u.p.z.p., są odmienne i złożone procedury podejmowania obu uchwał. Zasady sytuowania reklam i obiektów małej architektury mogą być ustanowione wyłącznie w oparciu o procedurę regulowaną w art. 37a- 37e u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda stwierdził, że żaden plan miejscowy w stosunku do którego podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, po dniu wejścia z życie ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, nie może już zawierać ustaleń dotyczących zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych oraz ogrodzeń ich gabarytów, standardów jakościowych i rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą one być wykonane. Od dnia wejścia w życie tej ustawy dokonywanie tego typu ustaleń w planach miejscowych nie jest możliwe. Rada gminy może to uczynić w drodze odrębnej uchwały.

W konsekwencji kwestionowane postanowienia planu odnoszące się do pylonów reklamowych pozostają w oczywistej sprzeczności z art. 37 a u.p.z.p. i wykraczają poza materię, która może być regulowana planem miejscowym.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna zgodziła się podniesionymi zarzutami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Będąca przedmiotem rozpoznania skarga Wojewody Dolnośląskiego wniesiona została w trybie art. art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz.1515 ze zm. – dalej u.s.g.). Przewidziane powołanym wyżej przepisie prawo organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 ustawy, tj. nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie. Po upływie tego terminu organ nadzoru, chcąc spowodować wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej, w jego ocenie, uchwały musi ją zaskarżyć do sądu administracyjnego.

Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Przywołany akt wyróżnia bowiem dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Przepis art. 91 ust. 4 u.s.g. stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Rozważając treść przywołanych wyżej przepisów u.s.g. należy uznać, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są jedynie istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje naruszeń prawa kwalifikowanych jako istotne, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 tej ustawy.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd, zgodnie z którym przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Judykatura wypracowała jednak stanowisko, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, OSNA 1990 r., nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.). Z poglądem tym można się zgodzić, uwzględniając jednak, że w oparciu konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych należy wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważność uchwały organu gminy, czy rozstrzygnięcia nadzorczego. W literaturze przedmiotu zalicza się do nich: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów (por. B.Adamiak w artykule "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego" /publ. W Samorządzie Terytorialnym 1997/4/23/; podobnie Z. Kmieciak w publikacji "Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną" w Samorządzie Terytorialnym 1994/6/13, stwierdzając, że "orzeczenie o nieważności uchwały /organu gminy/ zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa"). W wyroku z dnia 17 lutego 2016r., sygn. akt II FSK 3595/13, Lex nr 2036630, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zaś, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia."

Wskazać także należy, że przy ocenie uchwał w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd zobligowany jest do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2015 r., poz. 199 ze zm. – dalej u.p.z.p.). Stosownie bowiem do treści tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu oraz lub różnych zasadach zagospodarowania. Przywołany przepis odczytywać należy w związku z art. 4 ust. 1 ww. ustawy w którym określono podstawowe a zarazem obligatoryjne elementy planu miejscowego, czyli ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. W świetle przywołanej regulacji są to podstawowe treści które powinny się znaleźć w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Przyjmowana w orzecznictwie wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p jak i regulujących szczegółowo zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów rozporządzenia z dnia 28 sierpnia 2003 r., odnoszących się do sposobu określania ustaleń w projekcie tekstu i rysunku planu miejscowego wskazuje, że z punktu widzenia obowiązującego prawa dopuszczalne jest także, takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne (por. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1962/11). Dopuszczalne jest zatem ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji (tzw. wielofunkcyjność terenu) w sposób alternatywny lub uzupełniający tak, aby nie wykluczały się one wzajemnie a były uzasadnione specyfiką terenu czy preferencjami lokalnej społeczności. Obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oznacza zatem konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania, poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują jaką funkcję ma on pełnić. Przeznaczenie terenu musi być określone w planie w sposób jednoznaczny, nie może pozostawiać podmiotowi innemu niż rada, możliwości określenia tego przeznaczenia, gdyż należy to do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego gminy (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1278/06; wyrok NSA z dnia 22 października 2008 r. sygn. akt II OSK 567/08 Lec nr 511478; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 517/10, Lex nr 755638).

W rozpoznawanej sprawie w związku zasadą określoną w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wojewoda zaskarżył umiejscowiony w ustaleniach ogólnych planu, przepis zawierający definicję przeznaczenia dopuszczalnego, które może występować na terenie objętym przedmiotowym planem łącznie z przeznaczeniem podstawowym. Rada Miejska przeznaczenie podstawowe terenu zdefiniowała bowiem jako przeznaczenie, którego udział przeważa na danym terenie, zaś przeznaczenie dopuszczalne określiła jako: "inne przeznaczenie, które może występować na terenie łącznie z przeznaczeniem podstawowym; dopuszcza się wcześniejszą lokalizację przeznaczenia dopuszczalnego niż przeznaczenia podstawowego; przeznaczenie dopuszczalne może stanowić jedyne przeznaczenie występujące na działce, bądź zespole działek, objętych zamierzeniem inwestycyjnym". Zdaniem organu nadzoru, wprowadzenie możliwości występowania przeznaczenia dopuszczalnego jako jedynego na działce bądź zespole działek objętych jednym zamierzeniem inwestycyjnym, pozostaje w sprzeczności z definicją przeznaczenia podstawowego a także powoduje brak możliwości wyegzekwowania przewagi realizacji przeznaczenia podstawowego. W ocenie Sądu z powyższym stanowiskiem należy się zgodzić. Jeżeli bowiem jednym z podstawowych ogólnych założeń planistycznych było rozróżnienie przez Radę Miejską w Żmigrodzie przeznaczenia podstawowego terenu i przeznaczenia dopuszczalnego, przy czym Rada sama zdecydowała, że przeznaczenie podstawowe ma przeważać na danym terenie, zaś przeznaczenie dopuszczalne ma występować na nadanym terenie łącznie z przeznaczeniem podstawowym, to nie do pogodzenia z takim założeniem jest wprowadzenie rozwiązania, dopuszczającego na działce lub zespole działek (w obrębie danego terenu) jako jedynego, przeznaczenia dopuszczalnego. Trafnie wskazuje Wojewoda, że wprowadzenie możliwości realizacji na działce lub zespole działek tylko przeznaczenia dopuszczalnego, prowadzić może do sytuacji, gdy na wszystkich działkach położonych na obszarze objętym liniami rozgraniczającymi dany teren, zrealizowane zostanie wyłącznie przeznaczenie dopuszczalne bez przeznaczenia podstawowego. Omawiane rozwiązanie pozostaje zatem w sprzeczności z przyjętym przez Radę, wskazanym wyżej założeniem ogólnym, kształtującym zabudowę na poszczególnych terenach tak, aby przeznaczenie podstawowe przeważało a przeznaczenie dopuszczalne je uzupełniało. W tym kontekście, kwestionowany zapis § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały w zakresie przeznaczenia dopuszczalnego, odnoszony do przyjętych przez Radę zasad zagospodarowania terenu, uznać należy co najmniej za niejasny a wręcz sprzeczny z założeniami uchwały dotyczącymi przeznaczenia podstawowego.

Stwierdzić zatem należy, że zawarcie w planie miejscowym regulacji w zakresie zasad zagospodarowania terenów które są niejasne (sprzeczne), skutkować może brakiem możliwości takiego odczytu ustaleń planu, aby możliwe było skuteczne i pozbawione wątpliwości natury interpretacyjnej, wydanie pozwolenia na budowę. Słusznie zatem Wojewoda wskazuje, że zredagowanie w taki sposób definicji przeznaczenia dopuszczalnego, jako istotnej z punktu widzenia kształtowania zagospodarowania terenu, umożliwia daleko idącą swobodę w zakresie ostatecznego przeznaczenia terenu, które powinno być jasno i czytelnie określone w planie miejscowym.

W ocenie Sądu, wprowadzenie w akcie prawa miejscowego przepisu którego nieostrość czy też nawet sprzeczność, pozwala na dowolne jego zastosowanie – stanowi tak istotne uchybienie zasadom stanowienia prawa, które przemawia za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Według § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908), przepisy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Takiego przymiotu zrozumiałości normie określonej w kwestionowanym fragmencie § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały, po odniesieniu do § 3 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 3 w pozostałym (niezaskarżonym) zakresie, nie można przypisać. Widoczny jest natomiast brak konsekwencji prawodawcy gminnego, który z jednej strony określa przeznaczenie dopuszczalne jako przeznaczenie występujące łącznie z przeznaczeniem podstawowym jako przeważającym, następnie zaś dopuszcza rozwiązanie, które może prowadzić do sytuacji, gdy przeznaczenie dopuszczalne stanie się jedynym i przeważającym przeznaczeniem na danym terenie (przy całkowitym pominięciu przeznaczenia podstawowego). Tymczasem tekst normatywny powinien być sformułowany w sposób maksymalnie zwięzły, a przede wszystkim precyzyjny, nie pozwalający na dowolność interpretacji i umożliwiający jego zastosowanie w konkretnej sprawie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego formułuje normy powszechnie obowiązujące, których adresatami są zarówno organy administracyjne, jak i inne podmioty (osoby fizyczne, osoby prawne itd.). Sposób sformułowania § 3 ust. 1 pkt 3 w zaskarżonej części sprawia, że każdy adresat tej normy prawnej (właściciel nieruchomości, czy też organ administracyjny w toku postępowania jurysdykcyjnego) może we własnym zakresie doprowadzić do zagospodarowania terenu w sposób inny niż przewidziano to uchwale, bo z całkowitym pominięciem przeznaczenia podstawowego, a więc być może nawet wbrew intencji organu planistycznego. Wprowadzenie takich zapisów stanowi zatem istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i godzi w zasadę poprawnej (przyzwoitej) legislacji, stanowiącej element reguły demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Z tych też względów Sąd uwzględnił podniesiony w skardze zarzut istotnego naruszenia zasady sporządzania planu zawartej w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Sąd podzielił także pozostałe zarzuty skargi dotyczące § 25 pkt 7 lit, c oraz § 33 pkt 8 uchwały ze względu na zawarcie w tych przepisach uregulowań dopuszczających na wskazanych terenach lokalizację pylonów reklamowanych i innych podobnych obiektów budowlanych.

W związku z tymi zarzutami wskazać należy, że ustawodawca w sposób szczegółowy określił w art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. zakres ustaleń jakie obowiązkowo i fakultatywnie (w zależności od potrzeb) powinny znaleźć się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ten sposób określone także zostały kompetencje prawodawcze dla rady gminy dla kształtowania na terenie jej właściwości zagospodarowania przestrzennego, warunków zabudowy i związanych z tym ograniczeń praw podmiotowych. W tym zakresie rada gminy dysponuje swoistym władztwem planistycznym, jednak poza treści zawarte w art. 15 ust. 2 i ust. 3 wyjść nie może. Wynika to wprost z normy zawartej w art. 94 zdanie pierwsze Konstytucji RP, który stanowi, że akty takie jak plany miejscowe mają być stanowione na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Dodatkowo, wskazać należy, że przy interpretacji przepisów art. 94 (oraz art. 87 ust.2) Konstytucji RP, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze. Z zagadnieniem tym wiąże się również zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jednocześnie, wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji).

W konsekwencji przyjąć należy, że wyjście przez organ stanowiący gminy poza katalog spraw określonych w omawianym przepisie art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p oznacza wydanie aktu normatywnego z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia i powoduje, że taki plan dotknięty jest w tej części wadą nieważności, o której mowa w art. 28 u.p.z.p.

W niniejszej sprawie Rada Miejska w Żmigrodzie umieszczając w ustaleniach planu miejscowego postanowienia dotyczące lokalizacji obiektów reklamowych, wyszła poza materię która zgodnie z przepisami u.p.z.p. mogła być objęta ustaleniami uchwalanego przez nią miejscowego planu przestrzennego. Tym samym Rada wykroczyła poza delegację ustawową wynikającą z ar. 15 ust. 2 i ust. 3.

Naruszenie to trafnie Wojewoda wiąże ze zmianą ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jaka została wprowadzona z dniem 11 września 2015 r. ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmacnianiem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774, zwaną dalej "ustawą zmieniającą"). Zgodnie bowiem z art. 7 pkt 5 ustawy zmieniającej, do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po art. 37 dodano art. 37a-37e. Art. 37 a stanowi zaś, że: "Rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane". Uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i dotyczy obszaru całej gminy z wyłączeniem terenów zamkniętych (art. 37a ust.4 i 5). Jednocześnie na podstawie art. 7 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej, skreślony został art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. zgodnie z którym w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty (...). Przywołane regulacje wskazują, że zamiarem ustawodawcy było wyeliminowanie materii objętej uchwałą wydawaną na podstawie nowej normy kompetencyjnej zawartej w art. 37a u.p.z.p z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co do zasady, rada gminy nie utraciła zatem kompetencji do określania zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych, jednakże według nowej regulacji, winna to uczynić w odrębnej niż plan miejscowy uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego, chyba, że znajdują zastosowanie przepisy przejściowe zawarte w art. 12 ust.3 ustawy nowelizującej. Skoro uchwała intencyjna w niniejszej sprawie podjęta została w dniu 10 czerwca 2016 r., to jednak nie mają one zastosowania. W ocenie Sądu należy zgodzić się z prezentowaną w skardze argumentacją wywodzącą w oparciu o wykładnię literalną, systemową i historyczną, że omawiana materia winna być regulowana w uchwale innej niż plan miejscowy. Potwierdzeniem tego stanowiska jest także wskazywana przez stronę skarżącą odmienność i złożoność procedury podejmowania obu uchwał.

Przedstawione wyżej wywody pozwalają na stwierdzenie, że zaskarżone przez organ nadzoru postanowienia planu odnoszące się do pylonów reklamowych i innych podobnych obiektów, pozostają w sprzeczności z art. 37 a u.p.z.p. i wykraczają poza materię która może być regulowana planem miejscowym.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach zastępstwa procesowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2015 poz.1804), uwzględniając koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł.