Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1822/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1, art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1, art. 5
journal: Dz.U. 2010 nr 182 poz 1228
law: Ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych
article: art. 61 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz, Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 29 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Obrony Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1967/15 w sprawie ze skargi J.C. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 2 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz oddala skargę; 2) zasądza od J.C. na rzecz Ministra Obrony Narodowej kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1967/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.C. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 2 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 28 sierpnia 2015 r. nr [...].

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia 28 sierpnia 2015 r. nr [...], na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p.") oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, po rozpatrzeniu wniosku J.C. z dnia 5 lipca 2015 r., odmówił udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej pkt 3, 18, 58, 61, 64, 68, 70, 71, 76, 84 Komunikatu o wydanych aktach prawnych opatrzonych cechą MON, nieogłoszonych w Dzienniku Urzędowym Ministra Obrony Narodowej w II kwartale 2015 r. (Dz. Urz. MON z 2015 r., poz. 200).

W uzasadnieniu decyzji podał, że w dniu 5 lipca 2015 r. do Ministerstwa Obrony Narodowej wpłynął drogą elektroniczną (na adres bip.wniosek@mon.qov.pl) wniosek J.C. dotyczący udostępnienia 62 decyzji Ministra Obrony Narodowej, wybranych z Komunikatu o wydanych aktach prawnych opatrzonych cechą MON, nieogłoszonych w Dzienniku Urzędowym Ministra Obrony Narodowej w II kwartale 2015 r. (Dz. Urz. MON z 2015 r., poz. 200).

Wskazał, że decyzje Ministra Obrony Narodowej, o udostępnienie których wniósł zainteresowany, zostały ujęte w w/w Komunikacie pod pozycjami: pkt 2-8, pkt 10-11, pkt 13-15, pkt 17-19, pkt 21-22, pkt 24-27, pkt 29, pkt 31-33, pkt 35, pkt 40-48, pkt 51-56, pkt 58, pkt 59, pkt 61-64, pkt 66.

W dniu 20 lipca 2015 r. na wskazany przez wnioskodawcę adres do korespondencji została mu przesłana część decyzji. Łącznie w tym dniu organ przekazał wnioskodawcy 47 kopii decyzji Ministra Obrony Narodowej. Kolejne partie wnioskowanych decyzji, przesłano wnioskodawcy w dniu 6 sierpnia 2015 r. – 3 decyzje Ministra Obrony Narodowej i w dniu 27 sierpnia 2015 r. – 1 decyzję Ministra Obrony Narodowej. Ponadto, w korespondencji z dnia 6 sierpnia 2015 r. wskazano wnioskodawcy, że decyzja Nr 264/MON z dnia 30 czerwca 2015 r. w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego za 2014 r. Muzeum Marynarki Wojennej w Gdyni, jest dostępna na stronie Biuletynu Informacji Publicznej MON pod adresem: http://bip.mon.qov.pl/iednostki-podlegle-i-nadzorowane/artvkul/instvtucie-kulturv/decyzie - 10325798/.

W stosunku do pozostałych dokumentów, o których udostępnienie wnosił J.C., organ po dokonaniu wnikliwej analizy wniosku i przeprowadzeniu szczegółowej oceny treści dokumentów stwierdził, że występują uzasadnione wątpliwości, czy nie zawierają one informacji wrażliwych, których ujawnienie może mieć negatywny wpływ na interes Sił Zbrojnych RP. Mając powyższe na uwadze, Minister Obrony Narodowej wystąpił do: 1. Centrum Koordynacyjnego Sztabu Generalnego WP; 2. Dowództwa Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych; 3. Służby Kontrwywiadu Wojskowego; 4. Służby Wywiadu Wojskowego – o wyrażenie opinii i zajęcie stanowiska w zakresie przeciwwskazań co do ich upublicznienia.

Na podstawie otrzymanych odpowiedzi, organ ustalił , że informacje zawarte:

1. w decyzjach:

a) Nr 225/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 czerwca 2015 r. w sprawie udziału wydzielonych sił i środków Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w ćwiczeniu pk. SLOVAK SHIELD-15 na terytorium Republiki Słowackiej (pkt 70 Komunikatu);

b) Nr 226/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 czerwca 2015 r. w sprawie udziału wydzielonych sił i środków Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w zawodach taktycznych ze strzelaniem na terytorium Republiki Litewskiej (pkt 71 Komunikatu);

c) Nr 246/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 czerwca 2015 r. w sprawie udziału Taktycznych Zespołów Kontroli Obszaru Powietrznego w ćwiczeniu AMPLE STRIKE 2015 na terytorium Republiki Czeskiej (pkt 76 Komunikatu);

d) Nr 119/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 kwietnia 2015 r. w sprawie udziału komponentu Wojsk Specjalnych w ćwiczeniu na terytorium Jordańskiego Królestwa Haszymidzkiego (pkt 3 Komunikatu);

e) Nr 206/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 11 czerwca 2015 r. w sprawie pobytu jachtu Marynarki Wojennej Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa (pkt 58 Komunikatu);

f) Nr 211/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 czerwca 2015 r. w sprawie wprowadzenia do stosowania w dowództwach, jednostkach i komponentach zadaniowych Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej zadeklarowanych do sił Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego i Unii Europejskiej Standardów Sił Sojuszniczego Dowództwa do spraw Operacji (Allied Command Operations Forces Standards - AFS) tom I, II, III, IV, V, VI, VII, IX, X, XI, oraz Koncepcji Grup Bojowych Unii Europejskiej (European Union Battlegroup Concept) (pkt 61 Komunikatu);

zawierają dane, których upublicznienie może mieć szkodliwy wpływ na bezpieczeństwo oraz wykonywanie zadań przez jednostki organizacyjne Dowództwa Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych. Ponadto przedmiotowe dokumenty zawierają nazwy jednostek (w tym jednostek Wojsk Specjalnych), ilości szkolonych, zakres szkolenia, dokładne daty oraz trasy przemieszczania się komponentów wojskowych. Zdaniem organu, upublicznienie tych informacji może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa żołnierzy realizujących powierzone im zadania.

2. w decyzji:

a) Nr 263/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 czerwca 2015 r. w sprawie powołania Pełnomocnika Ministra Obrony Narodowej do spraw utworzenia Centrum Eksperckiego Kontrwywiadu Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego (pkt 84 Komunikatu)

zawierają dane, których upublicznienie może wywołać negatywny wpływ na interes Sił Zbrojnych, a co za tym idzie na bezpieczeństwo Państwa.

3. w decyzjach:

a) Nr 214/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 czerwca 2015 r. zmieniającą decyzję w sprawie organizacji systemu przepustkowego w resorcie obrony narodowej (pkt 64 Komunikatu);

b) Nr 223/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 czerwca 2015 r. zmieniająca decyzję w sprawie organizacji systemu przepustkowego w Ministerstwie Obrony Narodowej (pkt 68 Komunikatu)

zawierają dane, których upublicznienie może mieć szkodliwy wpływ na funkcjonowanie resortu Obrony Narodowej. Ponadto udostępnienie ww. decyzji może mieć szkodliwy wpływ na zachowanie bezpieczeństwa obiektów wojskowych, ponieważ podsystem przepustkowy jest elementem niejawnego systemu ochrony jednostek (instytucji) wojskowych oraz komórek organizacyjnych resortu Obrony Narodowej;

4. w decyzji:

a) Nr 143/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 kwietnia 2015 r. w sprawie określenia podmiotu do współpracy, w imieniu Wielonarodowego Korpusu Północno-Wschodniego, z Grupą BICES zarządzającą sojuszniczym systemem łączności wywiadowczej (BICES.)

zawierają dane, których upublicznienie może stwarzać niebezpieczeństwo dla systemu łączności wywiadowczej, co w konsekwencji mogłoby doprowadzić do prób oddziaływania na wskazany w decyzji system. Tego rodzaju sytuacja stwarza poważne zagrożenia dla interesu Sił Zbrojnych RP, a przede wszystkim dla bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego.

Minister Obrony Narodowej wyjaśnił, że ze wskazanych powyżej względów oraz w celu zapewnienia bezpieczeństwa jednostkom (instytucjom) wojskowym, zapewnienia niezakłóconego funkcjonowania Sił Zbrojnych RP, a przede wszystkim w celu zapewnienia bezpieczeństwa Państwa i porządku publicznego, przedmiotowe decyzje nie podlegały publikacji w oficjalnym publikatorze urzędowym. Dzięki temu została zachowana zasada ograniczonego dostępu do dokumentów przez osoby niepowołane.

Następnie, powołując treść art. 5 ust. 1 u.d.i.p. i art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP stwierdził, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, zwłaszcza jeśli udostępnienie informacji publicznej miałoby negatywny wpływ na funkcjonowanie Sił Zbrojnych RP, a co za tym idzie, na bezpieczeństwo Państwa. Z tego względu odmówił udostępnienia wnioskodawcy wyszczególnionych na wstępie żądanych decyzji.

Po rozpatrzeniu wniosku J.C. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia 2 października 2015 r. nr [...] (data decyzji sprostowana postanowieniem z dnia 18 listopada 2015 r.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 28 sierpnia 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że w zaskarżonej decyzji nie dopatrzył się nieprawidłowości merytorycznych i podtrzymał dotychczasową argumentację prezentowaną w niniejszej sprawie.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J.C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Ministra Obrony Narodowej oraz udostępnienie jawnych decyzji Ministra Obrony Narodowej, opatrzonych cechą "MON", których wykaz został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym MON.

Zdaniem skarżącego, decyzje MON są aktami prawnymi i informacją publiczną. Opatrzenie ich cechą "MON" stanowi, że są one ogólnymi aktami prawnymi. Wskazuje na to § 42 decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia 22 listopada 1999 r. nr 232/MON w sprawie działalności legislacyjnej w resorcie obrony narodowej (Dz. Urz. MON z 2009 r. Nr 16, poz. 189 ze zm.). W ocenie skarżącego, skoro wnioskowane przez niego decyzje MON nie zostały zaklasyfikowane jako niejawne i są informacją publiczną, to podlegają udostępnieniu. Ponadto skarżący podniósł, że w decyzji powołano się na nieznane pojęcie informacji wrażliwej oraz na opinie i stanowiska urzędników MON. Postępowanie MON jest niezgodne z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, które zakładają wyłączenie z udostępnienia informacji niejawnych, a nie tych, które urzędnik uważa za wrażliwe.

Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podał, że organ odmawiając dostępu do informacji publicznej powołał się na ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę bezpieczeństwa Państwa i porządku publicznego, bezpieczeństwa żołnierzy realizujących powierzone im zadania, bezpieczeństwa obiektów wojskowych oraz potrzebę uniknięcia negatywnego wpływu na Siły Zbrojne RP. Wskazał, że informacje, których nieuprawnione ujawnienie mogłoby zagrozić bezpieczeństwu państwa i porządkowi publicznemu, zdrowiu lub życiu żołnierzy, mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, stanowią informacje niejawne, o których stanowi ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz.1228 ze zm.). Ograniczenie prawa do informacji publicznej w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych dopuszcza art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Dlatego organ był uprawniony do odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji, pomimo nienadania tym informacjom stosownej klauzuli, zgodnie z art. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Powyższe nie stoi jednak na przeszkodzie ograniczeniu dostępu do informacji ze względu na ochronę informacji niejawnych, których nieuprawnione ujawnienie stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa Państwa i porządku publicznego, co stanowiło przesłankę odmowy dostępu do informacji niejawnych w niniejszej sprawie, gdyż informacja, która jest informacja niejawną, jest chroniona bez względu na oznaczenie jej stosowną klauzulą (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2013 r. o sygn. akt I OSK 1393/12). W związku z powyższym stwierdził, że nawet gdyby uznać, iż w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do odmowy dostępu do informacji publicznej z powodu ograniczenia prawa do informacji w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych, o czym stanowi art. 5 ust. 1 u.d.i.p., to i tak było to dopuszczalne na podstawie art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.

Skarżący w piśmie procesowym z dnia 23 marca 2016 r. podtrzymał stanowisko zawarte w skardze. Jednocześnie zwrócił uwagę na niekonsekwencję organu, który realizując kolejny jego wniosek udostępnił m.in. decyzję Nr 493/MON z dnia 17 grudnia 2015 r. w sprawie powołania Pełnomocnika Ministra Obrony Narodowej do spraw utworzenia Centrum Eksperckiego Kontrwywiadu Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego. Ponadto skarżący wskazał, że jego zdaniem powoływanie się przez organ na przypadek, gdy informacja nieopatrzona klauzulą tajności stanowi informację niejawną, nie ma zastosowania w tej sprawie. Poszczególne decyzje MON są bowiem klasyfikowane jako jawne lub niejawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że w rozpoznawanej sprawie – w stanie faktycznym ustalonym przez organ na dzień wydania zaskarżonej decyzji – organ dokonał błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, które to naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy. W stanie faktycznym tej sprawy powołane przepisy prawa nie stanowiły bowiem podstawy do odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej w postaci aktów prawnych opatrzonych cechą "MON" wymienionych w pkt 3, 18, 58, 61, 64, 68, 70, 71, 76, 84 Komunikatu o wydanych aktach prawnych opatrzonych cechą MON, nieogłoszonych w Dzienniku Urzędowym Ministra Obrony Narodowej w II kwartale 2015 r. (Dz. Urz. MON z 2015 r., poz. 200).

Sąd pierwszej instancji powołał treść art. 61 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Wskazał, że zasadą jest udostępnianie informacji publicznej, a odmowa jej udostępnienia wyjątkiem. Podał, że w sprawie nie jest kwestionowane, że akty prawne Ministra Obrony Narodowej opatrzone cechą "MON" stanowią informację publiczną, albowiem stanowią informację o działalności organu władzy publicznej. Nie jest też kwestionowane, że tryb udostępniania informacji o aktach prawnych Ministra Obrony Narodowej, w tym konkretnym przypadku opatrzonych cechą "MON", został uregulowany w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1484). Zgodnie z art. 22 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 tej ustawy, ministrowie kierujący działami administracji rządowej oraz kierownicy urzędów centralnych wydają dzienniki urzędowe. Każdy z organów wymienionych w ust. 1 może wydawać tylko jeden dziennik urzędowy, z uwzględnieniem ust. 5. Minister Obrony Narodowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, minister właściwy do spraw zagranicznych, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szef Agencji Wywiadu lub Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego wydają w postaci papierowej, w razie potrzeby, wyodrębnioną edycję dziennika urzędowego z aktami prawnymi zawierającymi informacje niejawne.

W sytuacji natomiast, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, gdy akt prawny ministra nie został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym, ani w jego wyodrębnionej edycji z aktami prawnymi zawierającymi informacje niejawne, zastosowanie znajduje ustawa o dostępie do informacji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 928/05). Fakt nieogłoszenia aktów prawnych żądanych przez wnioskodawcę i wymienionych w decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 sierpnia 2015 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jest bezsporny, co potwierdza Komunikat Ministra Obrony Narodowej zamieszczony w Dzienniku Urzędowym MON z dnia 2 lipca 2015 r. pod poz. 200 o wydanych aktach prawnych opatrzonych cechą "MON", nieogłoszonych w Dzienniku Urzędowym Ministra Obrony Narodowej w II kwartale 2015 r.

Organ zarówno fakt nieogłoszenia w Dzienniku Urzędowym żądanych we wniosku strony aktów prawnych Ministra, jak również fakt odmowy ich udostępnienia na zasadach określonych w u.d.i.p., uzasadnia w istocie przepisem art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, powołując się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1769/13.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Minister Obrony Narodowej ani w decyzji z dnia 28 sierpnia 2015 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ani w decyzji z dnia 2 października 2015 r., nie stwierdził wprost, że żądane akty prawne zawierają informacje niejawne i dostęp do nich podlega ograniczeniu ze względu na przepisy o ochronie informacji niejawnych. Nieogłoszone w Dzienniku Urzędowym MON decyzje opatrzone cechą "MON", w stanie faktycznym istniejącym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, były zatem traktowane przez organ jako akty prawne zawierające informacje jawne.

Stosownie do § 42 ust. 4 decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia 22 listopada 1999 r. nr 232/MON w sprawie działalności legislacyjnej w resorcie obrony narodowej, wydanej na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca1996 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Obrony Narodowej (Dz. U. Nr 94, poz. 426), cechą "MON" oznacza się zarządzenia i decyzje w sprawach ogólnych.

Organ w odpowiedzi na skargę stwierdził, że informacje, których nieuprawnione ujawnienie mogłoby zagrozić bezpieczeństwu Państwa i porządkowi publicznemu, zdrowiu lub życiu żołnierzy, mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, stanowią informacje niejawne, o których mowa w ustawie o ochronie informacji niejawnych. Z tego względu był uprawniony do odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji pomimo nienadania informacjom stosownej klauzuli zgodnie z art. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zarówno w zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji, brak jest stanowczego i jednoznacznego stanowiska organu, co do tego, czy żądane przez wnioskodawcę akty prawne opatrzone cechą "MON" zawierają, czy też nie zawierają informacje niejawne.

W sytuacji, gdy żądane akty prawne Ministra Obrony Narodowej zawierają – w ocenie organu – informacje niejawne, zastosowanie znajdują przepisy ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (art. 22 ust. 5). Akty prawne Ministra Obrony Narodowej podlegają ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym, w tym w jego wyodrębnionej edycji (aktów prawnych zawierających informacje niejawne). Z art. 27 ust. 4 powołanej ustawy wynika, że w zakresie udostępnienia do wglądu zbiorów dzienników urzędowych z aktami prawnymi zawierającymi informacje niejawne, stosuje się przepisy o ochronie informacji niejawnych. Jeśli żądane akty prawne MON nie zostały ogłoszone w Dzienniku Urzędowym MON (także w jego wyodrębnionej edycji), wówczas podlegają udostępnieniu na podstawie u.d.i.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, ustalonym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych m.in. w przepisach o ochronie informacji niejawnych, nie znajduje zastosowania, tak jak i przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.

O aktach prawnych nieogłoszonych stanowi decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia 22 listopada 1999 r. nr 232/MON w sprawie działalności legislacyjnej w resorcie obrony narodowej wydana na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1996r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Obrony Narodowej (Dz. U. Nr 94, poz. 426) oraz obwieszczenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 2 września 2009 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu decyzji w sprawie działalności legislacyjnej w resorcie obrony narodowej (Dz. Urz. MON z 2009 r. Nr 16, poz. 189 ze zm.). W świetle § 44 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 tej decyzji, w Dzienniku Urzędowym i Dzienniku Urzędowym Niejawnym ogłasza się akty prawne Ministra Obrony Narodowej. Na koniec każdego kwartału w Dzienniku Urzędowym zamieszcza się komunikat o aktach prawnych Ministra Obrony Narodowej nieskierowanych do ogłoszenia, z wyjątkiem decyzji o charakterze personalnym oraz decyzji administracyjnych.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie Minister Obrony Narodowej nie powołuje się na odrębną ustawę, która wyłączałaby obowiązek ogłoszenia aktów prawnych wydanych przez ten organ żądanych przez wnioskodawcę, które – w stanie faktycznym w dniu wydania decyzji – nie były traktowane jako zawierające informacje niejawne. Decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia 22 listopada 1999 r. nr 232/MON nie wyłącza stosowania ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że nie jest jego rolą dokonywanie oceny, czy akty prawne Ministra zawierają informacje niejawne, a tym samym, czy powinny być ujęte w wyodrębnionej edycji Dziennika Urzędowego MON z aktami prawnymi zawierającymi informacje niejawne. Decyzja w tym zakresie należy wyłącznie do organu.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni powołane wyżej rozważania. W sytuacji, gdy w ocenie organu akty prawne Ministra opatrzone cechą "MON", których udostępnienia odmówiono wnioskodawcy, nie zawierają informacji niejawnych i nie podlegają tym samym ujęciu w wyodrębnionej edycji Dziennika Urzędowego MON, wówczas – jako nieogłoszone dotychczas w Dzienniku Urzędowym (art. 22 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych) – podlegają udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. Przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP nie stanowi podstawy odmowy ich udostępnienia. W sytuacji natomiast, gdy w ocenie organu, tak jak podnoszono to wprost w odpowiedzi na skargę, żądane akty prawne zawierają informacje niejawne, wówczas, zgodnie z art. 27 ust. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w zakresie udostępnienia do wglądu zbiorów dzienników urzędowych z aktami prawnymi zawierającymi informacje niejawne, zastosowanie znajdować będą przepisy o ochronie informacji niejawnych. Organ rozpozna wówczas wniosek strony z uwzględnieniem tych przepisów.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Obrony Narodowej, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego poprzez:

a) błędną wykładnię i niezastosowanie art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wskutek przyjęcia, że organ nie miał prawa odmówić udostępnienia wnioskowanych informacji ze względu na przewidzianą w tym przepisie ochronę bezpieczeństwa Państwa i porządku publicznego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna doprowadzić do uznania, iż może on stanowić podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę bezpieczeństwa Państwa i porządku publicznego;

b) błędną wykładnię art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 296), poprzez uznanie, iż ustawa ta reguluje tryb udostępniania informacji o wszystkich decyzjach Ministra Obrony Narodowej oznaczonych cechą "MON", których udostępnienia organ odmówił (tzn. aktów normatywnych i aktów nienormatywnych), podczas gdy zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, reguluje ona ogłaszanie jedynie aktów normatywnych Ministra Obrony Narodowej;

c) błędną wykładnię art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez uznanie, że ustanowiony w tym przepisie obowiązek dotyczy wszystkich aktów prawnych (tj. zarówno aktów normatywnych, jak i aktów nienormatywnych), w sytuacji, gdy z brzmienia tego przepisu jasno wynika, że obowiązek taki dotyczy tylko i wyłącznie aktów normatywnych;

d) błędną wykładnię art. 22 ust. 5 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez uznanie, że wszystkie akty prawne Ministra Obrony Narodowej, w przypadku, gdy są niejawne, podlegają zamieszczeniu w wyodrębnionej edycji Dziennika Urzędowego Ministra Obrony Narodowej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do uznania, że jedynie te akty prawne, które są aktami normatywnymi, takiemu obowiązkowi podlegają;

e) niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 2058, dalej w skrócie "u.d.i.p.", poprzez uznanie, iż naruszenie w/w przepisu miało wpływ na wynik sprawy, podczas gdy nawet gdyby zastosowanie przez organ jako podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej art. 5 u.d.i.p. nie było w stanie faktycznym niniejszej sprawy uzasadnione, to i tak istniały wskazane w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP przesłanki upoważniające organ do odmowy udostępnienia informacji publicznej, co powoduje, że zastosowanie przez organ art. 5 ust. 1 u.d.i.p. nie miało wpływu na wynik sprawy, a w konwekcji nie było podstaw do uwzględnienia skargi z uwagi na naruszenie tego przepisu;

2) przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy:

a) art. 141 § 4 (podano błędnie art. 141 ust. 4) zd. pierwsze P.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym:

i) nie przedstawiono pełnego stanu faktycznego sprawy, stanowiącego podstawę wyrokowania, a mianowicie nie wskazano, czy żądane przez wnioskodawcę akty prawne Ministra Obrony Narodowej zawierają jedynie informacje jawne, które powinny zostać wnioskodawcy udostępnione, czy też zawierają informacje niestanowiące informacji jawnych;

ii) nieprawidłowo wskazano stan faktyczny sprawy, co przejawiło się uznaniem, że organ zarówno fakt nieogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Ministra Obrony Narodowej żądanych informacji, jak i fakt odmowy ich udostępnienia, uzasadnia przepisem art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, podczas gdy organ w/w przepis zastosował jedynie do odmowy udostępnienia informacji, co powoduje, że dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku w tym zakresie jest niemożliwe;

b) art. 141 § 4 (podano błędnie art. 141 ust. 1) zd. pierwsze P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym przedstawiono inny, niż przyjęty przez organ, stan faktyczny sprawy, tj. uznano, że nieogłoszone w Dzienniku Urzędowym MON decyzje opatrzone cechą "MON" były traktowane przez organ jako akty prawne zawierające informacje jawne, podczas gdy organ decyzje, o których udostępnienie wnioskowano, nie traktował jako informacji jawnych, ale właśnie jako zawierające informacje, których udostępnienia można odmówić ze względu na ochronę bezpieczeństwa Państwa i porządku publicznego; przyjęcie odmiennego od rzeczywistego stanu faktycznego sprawy doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Obrony Narodowej oraz decyzji ja poprzedzającej, w sytuacji, gdy przyjęcie, że organ nie traktował wnioskowanych informacji jako informacje jawne powinno skutkować oddaleniem skargi;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. art. 141 § 4 zd. pierwsze P.p.s.a w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Obrony Narodowej oraz decyzji ją poprzedzającej, w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przedstawił pełnego i prawidłowego stanu faktycznego sprawy; prawidłowe przyjęcie, że wnioskowane decyzje nie zawierają informacji jawnych oraz, że w taki sposób były traktowane przez organ, a nie tak jak przyjął Sąd, że były traktowane jako zawierające informacje jawne, powinno doprowadzić do wniosku, iż organ był uprawniony do wydania na podstawie art. 16 ustawy u.d.i.p, decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanych informacji ze względu na ochronę bezpieczeństwa Państwa i porządku publicznego, o której stanowi art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, co powinno skutkować oddaleniem skargi, a nie uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej;

d) art. 141 § 4 (podano błędnie art. 141 ust. 4) P.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, będące wynikiem błędnej wykładni art. 22 ust. 5 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 oraz art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nieprawidłowego wskazania co do dalszego postępowania, tj. poprzez nakazanie organowi, w przypadku uznania po ponownym rozpoznaniu sprawy, że żądane akty prawne zawierają informacje niejawne, rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej z zastosowaniem art. 27 ust. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, podczas gdy przepis ten mógłby mieć zastosowanie w przypadku, gdyby akty prawne, o których udostępnienie wnioskowano, miałyby jednocześnie przymiot aktu normatywnego,

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w sytuacji, gdy istniały podstawy do udzielenia odmowy dostępu do wnioskowanych informacji z powołaniem się na art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, tj. ze względu na ochronę bezpieczeństwa Państwa i porządku publicznego, a ewentualne nieprawidłowe powołanie się na art. 5 ust. 1 ustawy u.d.i.p. nie miało wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto w związku z art. 176 § 2 P.p.s.a. oświadczył, iż zrzeka się rozprawy.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczył argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podał m.in., że prawidłowa wykładnia art. 61 ust. 3 Konstytucji RP prowadzi do wniosku, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej wskazane w tym przepisie dotyczy wszystkich informacji o działalności organów władzy publicznej, a nie tylko takich informacji , które nie stanowią jednocześnie treści aktów prawnych ministrów kierujących działem administracji rządowej, w tym Ministra Obrony Narodowej. Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w tej sprawie nie miał zastosowania.

Wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 19 czerwca 1992 r. (U 6/92 OTK 1992 r., cz. II str. 201) wyjaśnił, że pod pojęciem aktu normatywnego należy rozumieć każdy akt ustanawiający normy prawne, a więc normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, przy czym forma aktu, a w tym jego nazwa oraz podstawa prawna czy legalność ustanowienia aktu nie mają decydującego znaczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zatem nieprawidłowo przyjął, że tryb udostępniania informacji o wszystkich aktach prawnych Ministra Obrony Narodowej oznaczonych cechą MON, bez wskazania, czy akty te mają charakter aktów normatywnych, czy też nienormatywnych, został uregulowany w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Z art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 tej ustawy wynika, że w dziennikach urzędowych ministrów kierujących działami administracji rządowej oraz w dziennikach urzędowych organów centralnych ogłasza się akty normatywne organu wydającego dziennik urzędowy i nadzorowanych przez niego urzędów centralnych. W dziennikach urzędowych, o których mowa w ust. 1 mogą być publikowane informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia organów wymienionych w ust. 1 pkt 1.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 22 ust. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi bowiem do wniosku, że Minister Obrony Narodowej w wyodrębnionej edycji dziennika urzędowego ma obowiązek zamieszczać jedynie swoje niejawne akty normatywne. Powołany przepis nie statuuje obowiązku zamieszczania w edycji niejawnej dziennika urzędowego niejawnych aktów prawnych MON innych niż niejawne akty normatywne (czyli niejawnych aktów nienormatywnych).

Ponadto autor skargi kasacyjnej zauważył, iż w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przede wszystkim nie dokonał oceny, czy wnioskowane informacje zawierają informacje jawne (a w konsekwencji, czy powinny zostać udostępnione wnioskodawcy), czy też zawierają informacje, co do których istnieje możliwość ograniczenia prawa do nich dostępu ze względu na ich chronioną treść. Kontrolując legalność decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych z powołaniem się na ograniczenia wynikające z art. 5 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, winien dokonać oceny treści informacji publicznej pod kątem istnienia prawa do ograniczenia w jej dostępie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, czy też ich zastosowania, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie z zestawienia zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej oraz z treści jej uzasadnienia wynika, że sformułowane w środku odwoławczym zarzuty powinny być rozpoznane łącznie.

W istocie przedmiotowe zarzuty zmierzały bowiem do wykazania, że Minister Obrony Narodowej był uprawniony na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 5 ust. 1 u.d.i.p., a także art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, do wydania decyzji odmawiającej J.C. udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej szczegółowo określonych punktów Komunikatu o wydanych aktach prawnych opatrzonych cechą MON, nieogłoszonych w Dzienniku Urzędowym Ministra Obrony Narodowej w II kwartale 2015 r. przyjmując, że żądane decyzje zawierały informacje niejawne i dostęp do nich podlegał ograniczeniu ze względu na przepisy o ochronie informacji niejawnych pomimo, iż nie została im nadana stosowna klauzula tajności.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż pojęcie informacji niejawnej należy wywodzić z brzmienia art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. W świetle tego przepisu informacje niejawne to informacje, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wyrażania. Przy czym zauważyć należy, iż informacja jest niejawna ze względu na jej treść. Oznaczenie jej odpowiednią klauzulą tajności jest tylko wskazówką dla odbiorcy do właściwej jej ochrony przed nieuprawnionym ujawnieniem czy zniszczeniem.

Z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych wynika, że informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. Powyższy wymóg odnosi się do informacji niejawnych w ogóle, a nie tylko do tych, którym nadano klauzule tajności.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że niejawny charakter informacji wynika z jej cech materialnych, a nie z faktu, czy została poddana procedurze określonej w art. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych, a więc czy nadano jej stosowną klauzulę tajności (por. wyroki NSA z dnia: 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1393/12; 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1679/14; 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 210/15; 28 kwietnia2016 r., sygn. akt I OSK 2620/14; Agnieszka Piskorz-Ryń, Joanna Wyporska-Frankiewicz "Dostęp do informacji publicznej a ochrona informacji niejawnych. Zagadnienia wybrane", ZNSA 2016/4/s. 37 i przywołana tam literatura).

Stosownie do treści art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Uwzględniając przedstawione powyżej stanowisko przyjąć należy, iż dla uznania informacji za niejawną w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.i.p., co w konsekwencji prowadzi do ograniczenia jej udostępnienia, wystarczającym jest ustalenie, że spełniona została przesłanka materialna określona w art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Ponadto zauważyć należy, iż posługiwanie się definicją informacji niejawnej w oparciu o elementy podane w art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych nie oznacza braku możliwości wykorzystania, w ramach wykładni systemowej, innych norm regulujących ochronę informacji niejawnych. W ramach takiej wykładni przydatny jest katalog zawarty w art. 5 tej ustawy. Podana w w/w ustawie definicja informacji niejawnej została określona przez ustawodawcę w sposób dość szeroki. W tej sytuacji istotnym problemem staje się wytyczenie maksymalnie precyzyjnej granicy między informacjami publicznymi, które mogą być ujawnione a tymi, które ze względów ważniejszych niż prawo do informacji, powinny być chronione. Z tego względu przy stosowaniu przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych konieczne jest stosowanie wykładni celowościowej i ustalenie, jaka była intencja ustawodawcy przy tworzeniu określonych przepisów oraz czy ujawnienie żądanych we wniosku informacji nie powoduje szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne. Oznacza to, że niezależnie od objęcia informacji klauzulą z ustawy o ochronie informacji niejawnych, można odmówić udostępnienia żądanej informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 1 ust. 1 i art. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych w takim zakresie, w jakim organ wykaże, że nieuprawnione ich ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować w/w skutki. Informacja niejawna jest chroniona bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą. Jest ona bowiem niejawna z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści, lub sposobu jej uzyskania, a nie w następstwie klasyfikacji i klauzulowania (por. wyrok NSA dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2620/14).

Dodatkowo podać należy, iż w świetle art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenie prawa do m.in. uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Definicja informacji niejawnej zawarta w art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych powołuje się m.in. na pojęcie szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej lub sytuacji niekorzystnej z punktu widzenia interesów państwa. Zgodnie z definicjami klauzul tajności zawartymi w art. 5 tej ustawy, ochronie będą podlegać tylko takie informacje, których ujawnienie przyniosłoby szkodę dla bezpieczeństwa lub interesów państwa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesłanki wymienione w tym przepisie w pewnym zakresie odpowiadają przesłankom do ograniczenia prawa do uzyskiwania informacji wynikającym z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, a więc z uwagi na potrzebę ochrony porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Powyższe ustalenie potwierdza możliwość odmowy udostępnienia informacji publicznej wyłącznie w oparciu o w/w przesłanki, pod warunkiem wykazania przez organ ich zaistnienia, bez względu jednak na fakt, czy informacja ta jest oznaczona odpowiednią klauzulą tajności, czy też nie. Podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej jest zatem art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż Minister Obrony Narodowej, odmawiając udostępnienia żądanej przez J.C. informacji publicznej, w uzasadnieniach obu wydanych w sprawie decyzji sprecyzował przyczyny, dla których uznał, że konkretne szczegółowo wymienione decyzje zawierają informacje mające charakter niejawny, których upublicznienie: może mieć szkodliwy wpływ na bezpieczeństwo oraz wykonywanie zadań przez jednostki organizacyjne Dowództwa Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych; może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa żołnierzy realizujących powierzone im zadania; może wywołać negatywny wpływ na interes Sił Zbrojnych, a co za tym idzie na bezpieczeństwo państwa; może mieć szkodliwy wpływ na funkcjonowanie resortu Obrony Narodowej; może mieć szkodliwy wpływ na zachowanie bezpieczeństwa obiektów wojskowych; może stwarzać niebezpieczeństwo dla systemu łączności wywiadowczej. Stanowią one przykłady informacji niejawnych podanych w art. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych, a więc informacji, których nieuprawnione ujawnienie spowoduje wyjątkowo poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że m.in.: zagrozi niepodległości, suwerenności lub integralności terytorialnej Rzeczypospolitej Polskiej; zagrozi bezpieczeństwu wewnętrznemu lub porządkowi konstytucyjnemu Rzeczypospolitej Polskiej; zagrozi sojuszom lub pozycji międzynarodowej Rzeczypospolitej Polskiej; osłabi gotowość obronną Rzeczypospolitej Polskiej (art. 5 ust. 1 pkt 1-4), spowoduje szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że: utrudni prowadzenie bieżącej polityki zagranicznej Rzeczypospolitej Polskiej; utrudni realizację przedsięwzięć obronnych lub negatywnie wpłynie na zdolność bojową Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej; zakłóci porządek publiczny lub zagrozi bezpieczeństwu obywateli; utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę bezpieczeństwa lub podstawowych interesów Rzeczypospolitej Polskiej; utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa obywateli lub ściganie sprawców przestępstw i przestępstw skarbowych oraz organom wymiaru sprawiedliwości; zagrozi stabilności systemu finansowego Rzeczypospolitej Polskiej; wpłynie niekorzystnie na funkcjonowanie gospodarki narodowej (art. 5 ust. 3 pkt 1-7), może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej (art. 5 ust. 4).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Minister Obrony Narodowej wykazał okoliczności świadczące o zaistnieniu przesłanek braku jawności tych informacji i zasadnie stwierdził, że udostępnienie J.C. wnioskowanych przez niego decyzji stwarzałoby poważne zagrożenie dla interesu Sił Zbrojnych RP oraz zapewnienia bezpieczeństwa jednostkom (instytucjom) wojskowym, a przede wszystkim dla bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego.

W konsekwencji oznacza to, że organ powołując materialnoprawne przesłanki, zawarte w w/w przepisach ustawy o ochronie informacji niejawnych wykazał, że żądane informacje publiczne uznał jako informacje niejawne, które nie podlegają udostępnieniu. Minister Obrony Narodowej zatem prawidłowo, powołując m.in. art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, odmówił J.C. udostępnienia żądanej przez niego informacji publicznej. Z tego względu stwierdzić należy, iż zarzuty naruszenia tych przepisów są zasadne.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia pozostałych powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, uznać należy, iż w tej sprawie ich ocena nie ma znaczenia. Prezentowana w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji argumentacja zmierzała do nałożenia na organ obowiązku ustalenia, która z informacji (decyzji MON) objętych wnioskiem J.C. jest informacją niejawną – przez pryzmat nadania jej klauzuli tajności, a która nie. Tymczasem, jak wyżej wykazano, o zakwalifikowaniu do informacji niejawnej decydują kwestie materialnoprawne, a nie kwestie techniczne, czy sposób publikacji aktu prawnego.

Z kolei zarzuty naruszenia przepisów postępowania, stanowiące odzwierciedlenie procesowe koncepcji materialnej, przedstawionej przez skarżącego kasacyjnie, w sytuacji przyjęcia zasadności zarzutów naruszenia art. 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, okazały się trafne.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 188 P.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok. Uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i rozpoznał skargę, poprzez jej oddalenie na podstawie art. 151 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).