Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2411/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1 i art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2485/13 w sprawie ze skargi D.E., H.J. i M.N. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 23 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez gminę nieruchomości zajętej pod drogę publiczną 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 23 sierpnia 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 sierpnia 2012 r. nr [...]; 2) zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz D.E. kwotę 300 ( trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z 25 stycznia 2012 r. Prezydent m.st. Warszawy wystąpił w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872) do Wojewody Mazowieckiego o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę Warszawa-Wilanów z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości położonej w Warszawie, w Dzielnicy Wilanów, oznaczonej jako projektowana działka nr 177/1 o pow. 0,0016 ha, zajętej pod drogę publiczną – ul. C.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z 30 sierpnia 2012 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę Warszawa-Wilanów z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności wyżej opisanej nieruchomości zajętej pod ul. C. w Warszawie.

Od decyzji tej odwołanie złożyły D.E., H.J. i M.N., reprezentowani przez P.E.

Zaskarżoną decyzją z 23 sierpnia 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu odwołania D.E., H.J. i M.N. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 30 sierpnia 2012 r., nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę Warszawa-Wilanów z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod ul. C. w Warszawie, obręb 1-05-45, oznaczonej jako działka nr 177/1 o pow. 0,0016 ha utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 30 sierpnia 2012 r.

Rozpatrując odwołanie i całokształt sprawy Minister wskazał, że zgodnie z art. 73 ust 1 ustawy z 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 nastąpiło zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki:

- nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu

terytorialnego

- nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną

- nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek

samorządu terytorialnego

Organ wyjaśnił, że przepis art. 73 ust. 1 ustawy ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r.

Minister stwierdził, że jak wynika z akt sprawy działka nr 177/1 o pow. 0,0016 ha, która wydzieliła się z działki nr 177 o pow. 0,0615 ha, objęta księgą wieczystą KW nr [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność W.K. i G.W. A zatem przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego.

Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z 30 września 1999 r., sygn. akt: I Ns 1180/99 spadek po zmarłej 18 marca 1999 r. G.K. nabył w całości W.K.

Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z 25 stycznia 2011 r., sygn. akt XVI Ns 1047/10 spadek po zmarłym 27 października 2010 r. W.K. nabyły D.E., H.J. i M.N.

Organ II instancji wskazał, że zgodnie z uchwałą nr 245 Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie Miasta Stołecznego Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa Stołecznego Warszawskiego z 1998 r. nr 17, poz. 186), ulica C. w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę lokalną miejską.

Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. przedmiotowa nieruchomość z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną.

Działka nr 177/1 w dniu 31 grudnia 1998 r. zdaniem Ministra zajęta była pod drogę.

Minister wskazał, że w aktach sprawy znajduje się sporządzona przez geodetę uprawnionego mapa sytuacyjna nieruchomości zajętej pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 17 stycznia 2012 r. pod nr [...], obrazująca działkę nr 177/1 o pow. 0,0016 ha jako zajętą pod drogę publiczną. W ocenie organu dokument ten w sposób należyty potwierdza stan zajętości nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r.

Zatem przesłanka zajętości nieruchomości oznaczonej jako działka nr 177/1 pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. została spełniona i prawidłowo udokumentowana.

Odnosząc się do zarzutów skarżących organ wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty potwierdzające zajętość nieruchomości pod drogę publiczną korzystają z mocy dowodowej dokumentów urzędowych, stanowiąc dowód tego co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym.

Odnosząc się natomiast do kwestii władztwa publicznoprawnego, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowym udokumentowanie władania oznacza wykazanie, że na nieruchomości były wykonywane prace m. in. związane z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem.

Minister wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym dla wykazania władztwa publicznego wystarczające są umowy, których przedmiotem są np. remont nawierzchni ulicy, prace konserwacyjne w zakresie oświetlenia ulicznego czy zimowe utrzymanie ulicy, w skład której weszła przedmiotowa nieruchomość, przy czym dla wykazania tego władztwa nie jest konieczne wymienianie w umowie numerów ewidencyjnych działek wchodzących w skład tej ulicy.

Organ wskazał, że działka nr 177/1, zajęta pod ul. C., była w dniu 31 grudnia 1998 r. w faktycznym władaniu Gminy Warszawa-Wilanów, co potwierdzają: umowa nr 5/95 z 12 maja 1995 r. i aneks nr 1 z 3 października 1995 r. do ww. umowy zawarta pomiędzy Gminą Warszawa-Wilanów a F., reprezentowanym przez B.F., w zakresie utrzymania jezdni utwardzonych i chodników; umowa z 27 sierpnia 1996 r. wraz z załącznikiem nr 1 do umowy pomiędzy Gminą Warszawa-Wilanów a F., reprezentowanym przez B.F., w zakresie utrzymania i modernizacji jezdni i chodników oraz umowa 3/D/97 z 12 maja 1997 r. wraz z załącznikami 1 i 2 do umowy pomiędzy Gminą Warszawa – Wilanów a F., reprezentowanym przez B.F. i Z.F. w zakresie remontów cząstkowych dróg i ulic lokalnych miejskich o nawierzchni ulepszonej, obejmujące ul. C.

Jednocześnie z załączonego materiału dowodowego wynika zdaniem organu, iż w pasie ul. C. usytuowany był wodociąg oraz oświetlenie uliczne.

Minister wskazał, że stosownie do art. 7 ust 1 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 nr 142, poz. 1591 ze zm.), także w wersji obowiązującej w 1998 r., wodociągi i zaopatrzenie w wodę, kanalizację i energię elektryczną należy do zadań własnych gminy. Wykonując te zadania, o czym świadczą urządzenia do tego przeznaczone, gmina musiała wykonywać co najmniej władztwo faktyczne nad nieruchomością.

W ocenie organu odwoławczego powyższe okoliczności oraz dokumenty zgromadzone w sprawie należycie potwierdzają i dokumentują sprawowanie w dniu 31 grudnia 1998 r. władztwa publicznoprawnego nad drogą publiczną.

Na powyższą decyzję skargę złożyły D.E., H.J. i M.N., zaskarżając decyzję w całości. Zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji zarzuciły:

- naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez uznanie, że Gmina Warszawa- Wilanów wykazała władanie projektowaną działką nr 177/1;

- świadome i celowe naruszenie art. 6,7,9,10 i 77 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania z rażącą obrazą zasad praworządności, bezstronności i obiektywizmu;

- naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez działanie w sposób obniżający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.

W uzasadnieniu skargi podniosły, że Wojewoda Mazowiecki nie zgromadził dowodów mających potwierdzić, że działka była we władaniu jednostki samorządu terytorialnego. Brak jest dokumentów, że w dniu 31 grudnia 1998 r. teren o pow. 16 m. kw. nie był ogrodzony i nie był wykorzystywany przez byłych właścicieli w inny sposób niż jako droga publiczna. Mając na uwadze obecny nieuregulowany przebieg ogrodzeń posesji wzdłuż jednej prostej linii w stosunku do ulicy (zdjęcia załączone do pisma z 24 III 2012 r.), brak jest dowodów i map ze szczegółowym wyliczeniem powierzchni gruntu wchodzącego w skład całej ul. C. na dzień 31 grudnia 1998 r. Nie wiadomo więc, co zostało zajęte pod drogę publiczną. Brak jest pomiarów drogi, najlepiej uzupełnionych materiałem fotograficznym.

Skarżące podniosły, że umowy dotyczące wykonywania robót są bez szczegółowego wyliczenia powierzchni w metrach, co przy nieregularnej linii posesji w stosunku do ulicy, nie jest dowodem w sprawie, ponieważ nie wiadomo, jaka powierzchnia ulicy była objęta utrzymaniem nawierzchni oraz których konkretnie działek dotyczyła.

Skarżące wskazując na treść przepisów art. 19 i 20 ustawy o drogach publicznych podniosły, że nie jest możliwe opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej, planów finansowania budowy, przebudowy remontu dróg, pełnienia funkcji inwestora, utrzymywanie nawierzchni, prowadzenie ewidencji dróg, sporządzanie informacji o drogach bez posiadania dokładnych danych powierzchni ulicy w metrach kwadratowych, a także szczegółowych i aktualnych w danym czasie map przylegających działek do ulicy. Nie jest możliwe prowadzenie modernizacji, skoro nie wiadomo na jakiej ma to być powierzchni.

Podniosły, że od momentu zakupu działek małżonkowie Kwiatkowscy płacili podatek od całej powierzchni działki nr 177.

Skarżące zarzuciły, że mapa na którą powołują się organy powstała w 2012 r.

Skarżące przedstawiły zarzuty w odniesieniu do pracy geodety oraz szereg zarzutów dotyczących czynności podejmowanych przez kierowniczkę Oddziału Uwłaszczeń Urzędu Wojewódzkiego i urzędników Oddziału, którym zarzuciły brak obiektywizmu. Podniosły, że z korzyścią dla wszystkich byłoby sprawdzenie kompetencji zawodowych osób zajmujących się orzecznictwem w Ministerstwie Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, gdyż zaskarżona decyzja poważnie odbiega od norm wskazanych w kpa.

Skarżące zarzuciły ponadto organom łamanie prawa w tym przepisów art. 10, art. 9, art. 8, art. 7 k.p.a. Wskazały, że ich pełnomocnik składał szereg pism i uwag, zarówno co do pracowników Urzędu Wojewódzkiego, jak i prowadzonego postępowania (łącznie z wnioskiem o wyłączenie pracownika i podjęcie wobec niego postępowania służbowego i dyscyplinarnego); jednakże na pisma te nie otrzymał odpowiedzi.

Odnosząc się do umów dotyczących władztwa nad nieruchomością skarżące podniosły, że umowy te nie mają dla sprawy żadnego znaczenia, gdyż nie dotyczą przełomu lat 1998/1999 bądź odnoszą się do innego rejonu. Nie wskazują dokładnie miejsca wykonania robót, poszczególnych działek, ich powierzchni co do metra kwadratowego.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2014 r. o sygn. akt I SA/Wa 2485/13 oddalił skargę.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy administracji publicznej rozpoznające niniejszą sprawę prawidłowo uznały, że w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. umożliwiające wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Warszawa – Wilanów prawa własności działki nr 177/1 jako nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – gminną ul. C. Zaznaczył, że ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu księgi wieczystej nr [...] wynika, że właścicielami działki nr 177 w dniu 31 grudnia 1998 r. byli G. i W.K. Wprawdzie w dniu tym działka nr 177/1 stanowiła część działki nr 177, jednakże mimo jej niewyodrębnienia geodezyjnego w dniu 31 grudnia 1998 r., a dopiero po tej dacie, to stanowiła ona część tego samego mienia (tj. część działki nr 177). Zgodnie z art. 73 ust. 3a ustawy z 13 października 1998 r., jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale.

Analiza akt sprawy wskazuje w ocenie WSA w Warszawie, że działka oznaczona później nr 177/1 w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu publicznoprawnym i wchodziła w skład ul. C. Uchwałą nr 245 Rady Narodowej m. st. Warszawy z 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m. st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa Stołecznego Warszawskiego Nr 11 poz. 186) ulica C. zaliczona została do dróg lokalnych miejskich (zał. nr 1 do uchwały poz. 54). Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r., drogi lokalne stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi.

W ocenie Sądu o tym, że sporna działka wchodziła w dniu 31 grudnia 1998 r. w skład ul. C. świadczy m.in. znajdująca się aktach sprawy mapa geodezyjna tej ulicy wraz z zaznaczonymi działkami wchodzącymi w jej skład, z uwzględnieniem stanu zajęcia na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz załączona fotomapa ze wskazaniem przebiegu granic nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Mapa została sporządzoną przez geodetę uprawnionego M.J. Jak wynika z adnotacji na mapie, wykonana została ona na podstawie operatów ewidencji gruntów i badań hipotecznych. Stan zajętości działki i przebieg granic wynika także w ocenie tego Sądu z pisma Naczelnika Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy Wilanów z dnia 14 marca 2012 r. Okoliczność, że mapa została sporządzona w 2011 r. nie ma zdaniem WSA w Warszawie znaczenia, albowiem uwzględnia ona stan zajęcia nieruchomości pod drogę na dzień 31 grudnia 1998 r. z powołaniem się na dokumenty uwzględnione przez geodetę. Jak wyżej wskazano, przepis art. 73 ust. 3 ustawy stanowi, że w przypadku określenia granic nie wydaje się decyzji o podziale. Oznacza to, że nawet po dniu 31 grudnia 1998 r., gdy w toku postępowania prowadzonego na podstawie przepisu art. 73 ust.1 ustawy powstanie konieczność określenia granic nieruchomości, która przeszła na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, musi być sporządzona mapa podziałowa. Sporządza ją uprawniony geodeta. Wobec tego nie tylko dowody wytworzone przed 31 grudnia 1998 r. są jedynymi dowodami, które organ powinien uwzględniać w toku postępowania, o ile nie pozostają w sprzeczności z innymi dowodami. Kwestia przebiegu granic została przez organ wyjaśniona, w tym przebieg ogrodzeń i modernizacji drogi w liniach rozgraniczających ulicy – w latach 1995 i 1997.

Natomiast co do zdjęć załączonych przez pełnomocnika skarżących w toku postępowania administracyjnego, Sąd pierwszej instancji wskazał, że – jak wynika z pisma pełnomocnika skarżących z 24 marca 2012 r. – załącznik nr 1 zdjęcia te wykonane zostały 27 marca 2012 r., a więc przedstawiają stan z tej daty.

Odnosząc się z kolei do zaistnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego na przedmiotowej działce, Sąd wskazał, że pojęcia "władania" nieruchomością w rozumieniu art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. nie należy utożsamiać z instytucją posiadania. Dla spełnienia przesłanki władztwa w rozumieniu art. 73 ustawy istotne jest jedynie to, by jednostka samorządu terytorialnego poprzez swoje jednostki organizacyjne bądź podmioty, którym zleciła, wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności naprawami, remontami itp. Zatem nie chodzi tu o posiadanie nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Ponadto należy podkreślić, że w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym istnieje domniemanie, iż zarządca drogi rzeczywiście wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie o tym, że działka w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu publicznoprawnym świadczą załączone do akt sprawy umowy powołane przez organy, tj.:

- umowa z 12 maja 1997 r. dotyczące remontu dróg i ulic o nawierzchni ulepszonej (załącznik nr 2 do tej umowy wymienia w pkt 8 ul. C.);

- umowa z 27 sierpnia 1996 r. dotycząca utrzymania i modernizacji jezdni i chodników (załącznik nr 1 do tej umowy w pkt 8 wskazuje ul. C.);

- umowa z 12 maja 1995 r. i aneks do tej umowy z 3 października 1995 –dotyczą utrzymania jezdni utwardzonych i chodników na terenie Gminy Wilanów.

Zarzuty skargi, że umowy te nie mogą być dowodami w sprawie, gdyż dotyczą lat 1995-1997 r., a nie przełomu 1998/1999, Sąd pierwszej instancji uznał za bezzasadne. Z umów wynika, że już w tych latach było sprawowane władztwo publiczne. Jak wskazał, nie sposób wymagać, aby co roku przeprowadzane były prace remontowe i naprawcze. Wbrew stanowisku skargi pojęcie władania należy rozumieć jako wykonywanie zarządu drogą w sposób określony ustawą o drogach publicznych; dlatego w pojęciu tym mieści się utrzymywanie drogi przez jednostkę zarządzającą drogą publiczną, tj. modernizacja, remont itd. Wobec tego umowy nie muszą wskazywać ani numerów wszystkich działek, ani ich powierzchni, ani powierzchni nieruchomości przyległych do drogi publicznej, aby można było mówić o władztwie publicznym. Stąd wywody skargi, dotyczące przepisów art. 19 oraz 20 ustawy o drogach publicznych, nie miały zdaniem WSA w Warszawie doniosłości prawnej w niniejszej sprawie.

W rezultacie Sąd stwierdził, że wyżej omówione dowody potwierdzają władztwo publicznoprawne Gminy w dniu 31 grudnia 1998 r. nad nieruchomością zajętą pod drogę publiczną. Organy przeprowadziły prawidłowo postępowanie dowodowe i dokonały właściwej oceny materiału dowodowego. Wobec tego niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. oraz przepisów, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 art. 11, art. 77 k.p.a.

Zdaniem Sądu organ nie naruszył przepisu art. 10 k.p.a. Zawiadomieniem z dnia 14 czerwca 2012 r. powiadomiono pełnomocnika skarżących, w trybie art. 10 k.p.a., że został zebrany w sprawie materiał dowodowy, że może się z nim zapoznać oraz złożyć dodatkowe wyjaśnienia i wnioski. Pełnomocnik skarżących brał czynny udział w postępowaniu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 35 i 36 k.p.a., Sąd wskazał, że zarzut ten mógłby być przedmiotem oceny jedynie w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania. W postępowaniu dotyczącym skargi na decyzję taka ocena nie jest dopuszczalna. Jeżeli chodzi natomiast o zarzuty skargi dotyczące niekompetencji, braku kwalifikacji pracowników organów, ich niewłaściwych zachowań, to podniósł, że ocena tych zarzutów wykracza poza kognicję sądów administracyjnych. Z kolei fakt opłacania podatków nie ma zdaniem Sądu doniosłości prawnej na gruncie przepisu art. 73 ust.1 ustawy z 13 października 1998 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D.E. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonemu wyrokowi postawiła dwa zarzuty.

Po pierwsze, zarzut naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (według stanu z dnia 31 grudnia 1998 r.) oraz § 5 pkt 1 ppkt 9 rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 28 lutego 1986 r. w sprawie tworzenia i organizacji jednostek drogowych podległych właściwym radom narodowym oraz zasad i zakresu ich działania poprzez rozszerzającą interpretację i niewłaściwe zastosowanie, gdyż żaden dokument nie wskazuje spełnienia na dzień 31 grudnia 1998 r. przesłanki pozostawania nieruchomości objętej postępowaniem we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.

Po drugie, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1 i art. 77 k.p.a. przez brak odniesienia się w uzasadnieniu do stanu faktycznego działki objętej postępowaniem, a także zarzutów skarżącego wskazujących na brak dowodów na przejęcie nieruchomości pod drogę publiczną i pozostawania jej we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego według stanu na 31 grudnia 1998 r. oraz sprzeczności logiczne uzasadnienia.

W uzasadnieniu podniesiono, że nie wiadomo, na jakiej podstawie WSA w Warszawie rozciągnął stan faktyczny z lat 1995-1997 na dzień 31 grudnia 1998 r. Podniesiono, że ciężar dowodu spoczywa na organie. Z rozporządzenie Ministra Komunikacji wynika obowiązek sporządzania informacji i gromadzenia danych o sieci dróg. Nie istnieje zaś dokument potwierdzający ustalenia organu.

Zwrócono także uwagę, że w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji brak jednoznacznego stanowisko co do dowodów wskazujących na powierzchnię działki nr 177 uznaną jako drogę wchodzącą w skład ul. C. oraz na władanie nią przez gminę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione zarzuty.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie na uwzględnienie zasługiwał drugi zarzut skargi kasacyjnej, czyniąc jednocześnie w pewnym zakresie zasadnym pierwszy zarzut skargi kasacyjnej, gdyż stosowanie przez organ powołanych w nim przepisów prawa materialnego było przedwczesne w sytuacji niedostatecznie wyjaśnionego stanu faktycznego sprawy. Rację ma bowiem skarżący kasacyjnie, że doszło w sprawie do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1 i art. 77 k.p.a. – przez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji uchybień organu prowadzących do wadliwości uzasadnienia faktycznego decyzji, mogących mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy uchybiły przywołanym przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego w istotnym stopniu w dwojaki sposób. Po pierwsze, niedostatecznie dokładnie ustalając stan faktyczny sprawy, opierając się bowiem na źródłach dowodowych budzących wątpliwości stron, bez ich wyjaśnienia (naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 k.p.a.). Po drugie, nie odnosząc się do zarzutów i zastrzeżeń pełnomocnika skarżących podnoszonych w jego pismach w toku postępowania administracyjnego (naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a.).

W myśl art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego wyznaczają przepisy materialnoprawne stanowiące podstawę jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 2386/13). W niniejszej sprawie kluczowy jest zatem art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.). Stanowi on, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Tym samym organ, dla zastosowania wskazanego przepisu, musi ustalić, czy dana nieruchomość pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, czyją własność stanowiła, oraz czy była zajęta pod drogą publiczną i w jakim zakresie. Podkreślić należy, że wskazany przepis nie ustanawia odmiennych reguł dowodowych niż wynikające z k.p.a. W konsekwencji wolno organowi, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Mając to na uwadze stwierdzić należy, że do uchybienia przepisom k.p.a. determinującym konieczny kształt postępowania wyjaśniającego doszło w sprawie na skutek niewskazania w uzasadnieniu decyzji, na czym geodeta oparł ustalenia podane w mapie sytuacyjnej nieruchomości KW [...] (mapa nr [...]), stanowiącej główny materiał dowodowy w sprawie (k. 36 akt adm.), choć żądały tego strony. Nie sprecyzowano treści powołanych tam operatów ewidencji gruntów [...] oraz badań hipotecznych, mimo że kwestie te były przedmiotem zarzutów pełnomocnika stron – P.E. Mają one istotne znaczenie dla wyniku sprawy administracyjnej, gdyż niepewna staje się podstawa ustalenia szerokości działki objętej decyzją na dzień 31 grudnia 1998 r., mającej znajdować się we władaniu publicznym Z akt sprawy nie wynika sposób ustalenia powierzchni działki objętej tym władaniem, do której odnosi się ta decyzja. Tymczasem sposób wyliczenia owej wielkości powinien być przedstawiony możliwie precyzyjnie, a to z uwagi na późniejsze kwestie odszkodowawcze. W sprawie z dowodów przedstawionych przez stronę (fotograficznych – zob. załącznik do pisma P.E. z dnia 24 marca 2012 r.) wynika zaś, że posesje znajdujące się przy ulicy nie są obecnie usytuowane równo i jednolicie względem niej, a stan ten trudno uznać za niedawny. Rodzi to wątpliwości co do tego, w jakiej części rzeczona nieruchomość była wykorzystywana jako droga we władaniu publicznym w okresie wcześniejszym – w dniu 31 grudnia 1998 r.

Warto wskazać na marginesie, że w aktach sprawy znajduje się opracowana systemem GEO-MAP mapa w skale 1:300 z dnia 26 stycznia 2012 r. (k. 35 akt adm.), nie zaś z dnia relewantnego z punktu widzenia podstawy materialnoprawnej decyzji tj. z dnia 31 grudnia 1998 r. Mapa ta nie może zatem stanowić bezpośredniego źródła dowodowego dla okoliczności z dnia 31 grudnia 1998 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że wobec konstytucyjnej ochrony własności (art. 21 i art. 64 Konstytucji), określenie powierzchni nieruchomości stającej się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego musi być dokładne i znajdować przekonywujące oparcie w aktach sprawy. Brak podania przez organy podstaw dokonanych ustaleń, w tym w odniesieniu do dowodu z opinii biegłego (geodety) – mimo zarzutów stron w tym zakresie – sprawia, że dokonana przez nie ocena wymyka się w sposób niedopuszczalny spod kontroli sądowoadministracyjnej. Podkreślić należy, że mapa sytuacyjna spornej nieruchomości sporządzona przez geodetę stanowić może dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., jeżeli sporządzona została w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania. Jeżeli zatem podnoszone są zarzuty w toku postępowania co do tego, czy została ona sporządzona prawidłowo, to organ powinien je zweryfikować i rezultaty swojego działania w tym zakresie przedstawić w uzasadnieniu decyzji. Brak takich wyjaśnień świadczy o wadach uzasadnienia faktycznego decyzji i postępowania dowodowego, mogących mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Uzasadnienie to nie realizuje bowiem dostatecznie funkcji przekonywania stron do zapadłego rozstrzygnięcia, jaka wynika z art. 8 i 11 k.p.a.

Zasadny okazał się w tym kontekście zarzut skargi kasacyjnej w części dotyczącej nieodniesienia się przez organy do uwag podnoszonych przez pełnomocnika skarżących na etapie postępowania administracyjnego, w tym odwoławczego, mimo że dotyczyły one kwestii mogących obiektywnie wzbudzać wątpliwości.

Jak zauważa się w orzecznictwie, organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy lub czyni to ogólnikowo, uchybia swym obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. w sposób, który ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sprawa nie zostaje załatwiona zgodnie z wynikającymi z tych przepisów zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., II GSK 1758/12). Organ drugiej instancji powinien był zatem ustosunkować się do zarzutów stron składających odwołanie i zawartej w nim argumentacji, tłumacząc dokładnie swoją ocenę stanu faktycznego i prawnego względem każdego z wyodrębnionych zarzutów (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., I OSK 2354/14). Odniesienie to powinno nastąpić w uzasadnieniu decyzji organu, wobec czego jego brak świadczy o tym, że narusza ona art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. Pełnomocnik skarżących na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji formułował zarzuty dotyczące kompletności pomiarów drogi oraz ustalenia wykorzystania nieruchomości w relewantnym okresie (pismo z dnia 27 lutego 2012 r.), jak również prawidłowości postępowania geodety (pismo z dnia 24 marca 2012 r.). Pisma te nie zostały odnotowane w uzasadnieniu decyzji Wojewody Mazowieckiego, jak również nie ustosunkowano się do przedstawionych w nich wątpliwości. Organ nie odniósł się wreszcie do tego, że P.E. nie zgodził się z treścią protokołu z dnia 30 grudnia 2011 r., dotyczącego ustalenia granicy zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. – w zakresie daty zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, tj. 31 grudnia 1998 r. Kwestionował on i podważał powyższą datę, prosząc o przedstawienie dokumentów prawnych na potwierdzenie tej okoliczności (k. 51 akt adm.), na co zwrócił uwagę organowi w piśmie z dnia 24 marca 2012 r.

Pełnomocnik skarżących wyżej wskazane swoje zastrzeżenia i uwagi zebrał oraz rozwinął w odwołaniu z dnia 13 września 2012 r., odnosząc się dodatkowo do umów powołanych w sprawie na okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Podniósł w nim okoliczności mające podważać ustalenia organu (m.in.. kwestie uiszczania podatków od spornej nieruchomości, braku dokładnych danych powierzchni ulicy tj. inwentaryzacji, braku porozumień z właścicielami), jak również na zlekceważenie jego wniosków dowodowych. Pełnomocnik wskazał też, że umowy przywołane w decyzji nie pozwalają wprost sprecyzować zakresu tego władania względem nieruchomości skarżącego. Również jednak wydający zaskarżoną decyzję Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie ustosunkował się w dostatecznie wyczerpujący sposób w uzasadnieniu decyzji do wskazanych zarzutów podniesionych w odwołaniu, czym uchybił art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. Braków tych nie mógł konwalidować sąd administracyjny. Mogło mieć to wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., wszak zarzuty skarżącego odnoszą się do kwestii istotnych dla zastosowanych w niej przepisów prawa materialnego.

Podkreślić należy, że wynikającym z przywołanych zasad ogólnych k.p.a. standardem dobrej administracji jest oczekiwanie, że organ wydający decyzję wyjaśni stronie, dlaczego odmiennie ocenił stan faktyczny czy prawny, niż czyni to strona. Niedopuszczalne jest pominięcie milczeniem jej zarzutów czy wątpliwości, choćby były one bezzasadne.

Jak wskazano wyżej, przedstawione uchybienia w zakresie postępowania wyjaśniającego i uzasadnienia decyzji świadczą częściowo o trafności pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, tj. w tej części, w jakiej stosowanie przepisów prawa materialnego w sprawie było przez organy przedwczesne.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stosując art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 sierpnia 2012 r. nr [...].

Organ ponownie rozpatrując sprawę będzie miał zatem obowiązek poszerzyć ustalenia dotyczące stanu faktycznego sprawy, stosując art. 75 § 1 k.p.a., a zatem przy pomocy wszelkich dostępnych i pomocnych dowodów, np. innych dokumentów czy przesłuchania świadków (np. wykonawców umowy z 1997 r. i 2002 r.), jak również precyzując podstawy sporządzenia mapy, na której opiera decyzję w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r., I OSK 1477/13). W szczególności wyjaśnić powinien stronom sposób określenia powierzchni, jaką obejmuje decyzją. Zaznaczyć przy tym należy, że w procesie tym – w związku z art. 80 k.p.a. – organ cieszy się prawem tzw. swobodnej oceny dowodów, a zatem istotne okoliczności faktyczne może on ustalić także w drodze wnioskowania (np. indukcyjnego) czy z dowodów pośrednich. Organ ma jednak obowiązek ustosunkować się w uzasadnieniu wydawanej decyzji administracyjnej do tych dotychczasowych uwag i zastrzeżeń skarżącego, podnoszonych przez niego w jego pismach procesowych (znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy), które mają znaczenie dla wyniku niniejszej sprawy – choćby po ponownym jej rozpatrzeniu w oparciu o uzupełniony materiał dowodowy zapaść miało tożsame rozstrzygnięcie, jak w zaskarżonych decyzjach.

O kosztach orzeczono w sprawie na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.