Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1923/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Jolanta Królikowska – Przewłoka (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu 5 marca 2007 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. (dalej ZDM) wpłynął wniosek A. S.A. z siedzibą w P., dalej zwana skarżąca, o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. S. w rej. Ul. G., w celu umieszczenia wolnostojącego jednostronnego nośnika reklamowego typu backlight o łącznej powierzchni reklamowej 17,11 m2, na okres od 27 kwietnia 2007r. do dnia 26 listopada 2008 r.

Pismem z dnia 10 kwietnia 2007 r. ZDM poinformował skarżącą, iż w niniejszej sprawie zostanie wydana decyzja odmowna. Ponadto wskazał, że skarżąca zgodnie z treścią art. 10 Kpa może zapoznać się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Dyrektor ds. Zarządzania ZDM, działając z upoważnienia Prezydenta [...] W., na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, dalej zwana u.d.p.), art. 104 k.p.a., odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowa) ul. S. w rej. ul. G. w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego

W uzasadnieniu organ pierwszoinstacyjny podniósł, iż zebrał wyczerpujący materiał dowodowy w sprawie na który składają się: Biała Księga – Europejska Polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r. : czas wyborów, Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.), opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W.; opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego; szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony, charakterystykę reklamy oraz jej wymiary zawarte w złożonym wniosku strony, pismo Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji z dnia 21 września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie [...] W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości, pismo Ministra Transportu do Prezydenta [...] W. w sprawie zmiany przepisów ustawy o drogach publicznych, z dnia 17 października 2006 r., statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego [...] W. w latach 2004, 2005, 2006.

W świetle tych materiałów, a w szczególności opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ ustalił, iż reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Czas fiksacji mieści się z reguły w granicach 0,2 – 1,5 sekundy. W tym czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd - poruszający się z prędkością 50 km/h - przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania – 30,9 m (łącznie do 51,7 m), z prędkością 80 km/h - przejeżdża bez kontroli od 4,4 m do 33,3 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania – 61,7 m (łącznie od 66,1 m do 95,0 m). Ponadto badania przeprowadzone w USA wykazały, że w 10 – 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia; przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne – głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilboardami był o 40,9% wyższy niż dla odcinków bez reklam.

W ocenie organu pierwszej instancji, zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama, adresowana jest do kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. S. pełni zaś ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W popołudniowym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 3200 pojazdów na godzinę, a w szczycie porannym wynosi 3010 pojazdów na godzinę. Ponadto na ul. S. została zaproponowana zmiana stałej organizacji ruchu, w zakresie podniesienia dopuszczalnego limitu prędkości do 80 km/h.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ pierwszej instancji uznał, że wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. W sprawie nie zachodzi bowiem przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten dopuszcza lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi.

W odwołaniu od decyzji wniesionym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej SKO) pełnomocnik skarżącej wniósł o jej uchylenie i przekazanie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zarzucił decyzji naruszenie art. 6 Kpa poprzez nadużycie prawa do odmowy wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego pomimo braku zmiany stanu faktycznego, art. 39 ust. 3 u.d.p. poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie, art. 38 ust. 1 u.d.p. poprzez niezastosowanie, art. 43 ust. 2 w zw. z art. 38 ust. 3 powyższej ustawy, art. 10 Kpa poprzez wydanie decyzji bez uniemożliwienia skarżącej przed wydaniem zaskarżonej decyzji zajęcia stanowiska co do części dowodów i materiałów zebranych przez organ I instancji, art. 109 § 1 Kpa w zw. z art.. 40 § 2 Kpa poprzez niedoręczenie bezpośrednio decyzji pełnomocnikowi skarżącej, art. 7, 77, 81 Kpa poprzez zebranie i uwzględnienie tylko dowodów niekorzystnych dla skarżącej, art. 79 Kpa poprzez niezastosowanie, art. 84 Kpa poprzez przyjęcie do akt sprawy opinii, która nie została sporządzona przez biegłego powołanego w trybie przewidzianym przez Kpa, art. 107 § 3 Kpa poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji. W obszernym uzasadnieniu skarżąca podniosła m.in., iż z okoliczności bezpośrednio znanych dla członków SKO wiadomym jest, że ZDM w sposób masowy odmawia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego powołując się na wpływ reklamy na bezpieczeństwo ruchu drogowego, chociaż w tym zakresie ma pobieżnie zebrane dowody, opinię L. K. (która nie jest opinią biegłego w rozumieniu KPA) oraz nieaktualne dane o ilości wypadków w ostatnim czasie. ZDM pomija przy tym jednoznaczną wykładnię prawną wynikającą z uchwały 5 sędziów NSA z dnia 19 czerwca 2000 r. sygn. akt OPK 3/00 opubl. ONSA 2001/1/12, w której stwierdza się, że pas drogowy może być także wykorzystywany do przekazywania użytkownikom drogi kierowanych do nich informacji niezwiązanych z organizacją ruchu, mających charakter reklamy. ZDM błędnie stosuje art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zamiast art. 38 ust. 1 tejże ustawy. Art. 39 ust. 3 ww. ustawy mówi o lokalizowaniu w pasie drogowym obiektów budowlanych, zaś art. 38 ust. 1 o istniejących, a więc już o obiektach, które zostały wcześniej zlokalizowane. W ocenie skarżącej ZDM niezasadnie twierdzi, że nośnik reklamowy narusza postanowienia art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, chociaż organ wyraził zgodę na odstępstwo w trybie art. 38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez niezajęcie stanowiska i brak sprzeciwu w formie decyzji. Wskazała, iż każda decyzja administracyjna wymaga przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego, co wynika z art. 7 i 77 KPA. Artykuł 81 Kpa dopuszcza uznanie za udowodnioną okoliczność, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Przed wydaniem decyzji ZDM winien wezwać stronę do zajęcia stanowiska co do całokształtu zebranego materiału dowodowego (art. 10 § 1 KPA). Skarżąca zapoznała się z aktami, ale po tym zostały one bez jej wiedzy uzupełnione, a tym samym skarżąca nie mogła wyrazić swojego stanowiska przed wydaniem decyzji co do wszystkich zebranych dowodów. Wskazała, że autor opinii L. K. powołuje się na statystyki, jednakże nie podaje źródła, co uniemożliwia weryfikację prawdziwości tych informacji, a nie można ich uznać za fakty powszechnie znane w trybie art. 77 § 4 KPA. Tym samym należy przyjąć, że dane te nie zostały zebrane w sposób rzetelny i na razie stanowią tylko i wyłącznie prywatną i subiektywną opinię ww. biegłego. Organ pomija zdaniem skarżącej powszechnie już znaną okoliczność, że rok 2006 był najbezpieczniejszym rokiem na drogach w Polsce od 17 lat. Zdarzyło się o 4,7% mniej wypadków, o 6,2% mniej było osób zabitych i o 5,4% mniej rannych niż w roku 2005. Także dane Komendy [...] Policji dotyczące bezpieczeństwa na drogach w W. w okresie I-X 2006 wskazują spadek ilości wypadków i kolizji drogowych, a co za tym idzie mniej zabitych i rannych. Wskazała, że organ powołując się na Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005 bez uzasadnienia skupia się na wpływie reklam przy drogach na bezpieczeństwo ruchu drogowego, chociaż ten problem nie został w ww. dokumencie w ogóle poruszony, a jednocześnie wiadome jest z praktyki, że ZDM w W. nie dba należycie m.in. o stan dróg i stan infrastruktury drogowej (chociaż Program GAMBIT 2005 poświęca temu zagadnieniu wiele miejsca np. str. 27-32).

SKO w W., po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. na zasadzie przepisów art. 138 § 1 pkt 1, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego wynika więc, iż lokalizowanie w/w obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Na poparcie tego stanowiska organ powołał się wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., OSK 1026/04. Organ podniósł, że konstrukcja przepisów art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych oznacza przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, który powinien wykazać zaistnienie szczególnych okoliczności wskazujących na dopuszczalność wydania takiego zezwolenia. To wnioskodawca powinien zatem wykazać, że reklama nie będzie miała w danym przypadku wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a zatem że nadrzędne dobro w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego nie ucierpi na skutek wydania zezwolenia. Odrzucił zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej.

W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne zastosowanie i niewłaściwą interpretację, art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez niezastosowanie, art. 7, 77 Kpa poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego w ramach postępowania odwoławczego, art. 107 § 3 Kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu ponowił argumentacje zaprezentowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując w pełni argumentacje przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej złożył pismo, którym uzupełnił skargę o zarzuty naruszenia:

- art. 38 ust. 1 i 39 ust. 3 i 3a ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię, przy czym niezastosowanie art. 38 ust. 1 i niewłaściwe zastosowanie art. 39 ust. 3 ustawy,

- art. 7, 77 kpa poprzez niewskazanie przez organ I i II instancji, że nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego i zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi, a poza tym zaniechanie przeprowadzenia rzetelnie postępowania dowodowego do czego miał uzasadniać wyrok NSA z 2 lutego 2005 r. I OSK 1026/04 chociaż w bardzo podobnej sytuacji zapadł w dniu 22 maja 2007 r. wyrok NSA I OSK 889/06, w którym Sąd zajął odmienne stanowisko,

- art. 107 § 3 kpa poprzez uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób ogólny, a nie przez użycie dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności czy celowości rozstrzygnięcia.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej zwana p.p.s.a.).

Badając w ten sposób zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że nie narusza ona prawa. Zatem skarga podlega oddaleniu.

Za niezasadny należy uznać należy zarzut niezastosowania przez organ w tej sprawie art. 38 u.d.p. poparty przez skarżącą argumentacją, że w przypadku, gdy zezwolenie na zajęcie pasa drogowego było ograniczone terminem, kolejne wnioski o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego są już tylko rodzajem kontynuacji zezwolenia wydanego po raz pierwszy, a co do zasady, reklama raz umieszczona staje się "obiektem już istniejącym w pasie drogowym", który może pozostać w dotychczasowym stanie. W ocenie Sądu art. 38 u.d.p. znajduje zastosowanie w sytuacjach, gdy obiekt dotychczas znajdujący się poza pasem drogowym, został objęty tym pasem np. na skutek zmiany planów zagospodarowania, lub przepisów o szerokości pasa drogowego. Z woli ustawodawcy, mocą art. 38 u.d.p. te obiekty, o ile nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego oraz nie zakłócają wykonywania zadań zarządcy drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Ich właściciele nie muszą występować o żadne zezwolenia, ani ponosić żadnych opłat, gdyż ustawodawca sam zdecydował, że "mogą pozostać". Taki pogląd wyraził też Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach z dnia 1 lutego 2007r. I OSK 400/06 i z dnia 5 lipca 2007r. I OSK 1151/06.

Odmienna jest sytuacja, gdy to obiekt ma zostać umiejscowiony w obrębie obowiązującego w danej lokalizacji pasa drogowego. Taka jest sytuacja w sprawie niniejszej. Po zakończeniu terminowego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego skarżąca ponownie wniosła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Gdyby jej sytuacja mieściła się w hipotezie art. 38 u.d.p. żadne wnioski, zezwolenia i opłaty nie byłyby potrzebne, bowiem z woli ustawodawcy urządzenia istniejące, jeżeli nie powodują zagrożenia i utrudnienia w ruchu - mogą pozostać. Nie ulega wątpliwości, że zezwolenie na umieszczenie reklamy w pasie drogowym (pierwsze czy też ponowne) dotyczy zupełnie odmiennej sytuacji, kiedy po raz kolejny wnioskodawca chce, na kolejny okres, zająć pas drogowy za zezwoleniem i opłatą. Zwrócić należy uwagę, że jak wynika z powiązania art.40 ust.6 u.d.p. oraz zgodnie z § 1 ust.1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego /Dz.U. nr 140 z 2004r. poz. 1481/ wydanego na podstawie art.40 ust.16 udp, - wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego składa podmiot, który zamierza zająć pas drogowy, a we wniosku tym określa okres zajęcia pasa drogowego. Zgodnie ze wskazanymi przepisami zezwolenie jest zawsze udzielane na określony czas, a z jego długością wiąże się wysokość opłaty. Po upływie okresu zezwolenia wnioskodawca, jeśli chce utrzymać nadal obiekt w pasie drogowym, musi ubiegać się o nowe zezwolenie i spełnić wszystkie warunki do jego uzyskania. Zarządca drogi ponownie ocenia, czy nadal może się godzić na umieszczenie obiektu w pasie drogowym.

W sprawie niniejszej w związku z upływem okresu objętego zezwoleniem, wnioskodawczyni, aby nadal umieszczać reklamę w pasie drogowym wystąpiła o nowe zezwolenie na nowy okres czasu. Do udzielenia tego zezwolenia znajdowały więc zastosowanie wszystkie reguły zawarte w art. 39 u.d.p.. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego tj. zastosowania art.39 u.d.p. zamiast 38 u.d.p., nie jest więc trafny.

Należy wskazać, że art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych formułuje ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast ust. 3 tego przepisu dopuszcza wyjątki od tego zakazu stwierdzając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Rodzaj obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 ustawy o drogach publicznych, w ust. 2 pkt 3 tego przepisu wymienia się m.in. reklamy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 251/06 wskazał, iż "Przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabraniają umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych innych niż tam wskazane, dozwalając jednak na ich lokalizację "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przez te przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Organ administracji, dokonując rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, musi mieć na uwadze przepisy prawa miejscowego regulujące przeznaczenie gruntów objętych pasem drogowym." (LEX nr 221949).

Jeżeli więc umieszczenie takich obiektów, w tym reklam, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego, wówczas należy odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o które występuje wnioskodawca.

Tego rodzaju decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw (vide: M. Kulesza, "Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej", Wydawnictwa UW, Warszawa 1987, str. 9 i n.). W rozpatrywanym przypadku chodzi natomiast o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp.

Skarżąca w sprawie niniejszej stawia zarzuty znajdującej się w aktach opinii inż. K., do której organ odwoływał się w utrzymanej w mocy decyzji I instancji.

Podnieść zatem należy, że inż. K. z Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w Instytucie Badawczym Dróg i Mostów przedstawił organowi swoją wiedzę na temat wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Sporządzony przez niego materiał zawierający spostrzeżenia natury ogólnej na temat wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego organ włączał do materiału dowodowego wielu spraw dotyczących zajęcia pasa drogowego przez reklamy i podpierał nim swoje stanowisko, co do niebezpieczeństwa związanego z umieszczaniem reklam w pasie drogowym. Nie stanowi naruszenia zasad postępowania, że materiał ten włączył również do sprawy niniejszej, mimo iż strona nie miała możliwości zadawania pytań autorowi opinii. Praktyka włączania do materiału sprawy opinii fachowca jest dość powszechna. Organ nie jest związany taką opinią i ocenia ją swobodnie na podstawie zasad wiedzy. Opinia specjalisty jest dla organu materiałem pomocniczym, który ma pomóc w podjęciu prawidłowego rozstrzygnięcia. Strona może polemizować z opinią, prezentować pogląd odmienny i wskazywać na jej braki. Tak też czyniła w sprawie niniejszej już w odwołaniu. Organ odwoławczy mógł więc rozważyć racje strony i głębię argumentacji biegłego. Zarzuty skarżącej dotyczące ogólnikowych i nie popartych wiarygodnymi badaniami stwierdzeń zawartych w opinii sporządzonej przez inż. K. nie mają wpływu na ocenę decyzji, bowiem opinia ta mogła być tylko materiałem pomocniczym uzasadniającym /"usprawiedliwiającym"/ zmianę dotychczasowego sposobu działania organu. Wskazać należy ponadto, że strona polemizując z poglądami wyrażonymi w opinii powołanej przez organ może przedstawić opinię innego fachowca na badany temat. W sprawie niniejszej strona nie skorzystała z tej możliwości i opinię wyrażającą poglądy odmienne od poglądów inż. K. dołączyła dopiero do skargi, czyli już po wydaniu decyzji.

Oceniając wpływ opinii inż. K. na treść decyzji należy mieć na względzie, że istotą reklamy jest właśnie skupienie na sobie uwagi odbiorcy. Ten powszechnie znany fakt, niezależnie od oceny omawianej opinii, organ mógł i powinien wziąć pod uwagę. Umieszczenie reklamy w pasie drogowym zawsze powoduje odwrócenie uwagi kierowców od spraw związanych z kierowaniem pojazdami. W tym aspekcie istnienie reklamy w pasie drogowym zawsze wpływa na bezpieczeństwo ruchu. Mogą być jednak okoliczności, które minimalizują negatywny wpływ reklam na bezpieczeństwo ruchu albo równoważą go swym pozytywnym społecznym oddziaływaniem.

Zezwalając na zajęcie pasa drogowego przez reklamę organ musi wyważyć pozytywne i negatywne aspekty każdej konkretnej reklamy. Rzeczą wnioskodawcy jest przekonać organ, że oddziaływanie negatywne nie występuje lub jest niewielkie, a istnieją okoliczności przemawiające za udzieleniem zgody na zajęcie pasa drogowego przez reklamę. Takimi okolicznościami mogą być np. społeczne oddziaływanie treści jakie niesie reklama, rodzaj i wielkość nośników, ich odległość od krawędzi jezdni, od znaków drogowych, skrzyżowań itd.

W sprawie niniejszej w istocie rzeczy treść opinii nie wpłynęła decydująco na treść decyzji. Rozstrzygnięcie organu spowodowane było bowiem faktem, iż chodziło o umieszczenie reklamy w ruchliwym punkcie miasta, w pobliżu skrzyżowania i znaku drogowego, a strona nie wykazała, że udzielenie zezwolenia na umieszczenie konkretnego nośnika reklamy, w konkretnym miejscu jest szczególnie uzasadnione.

Pamiętać też należy, że z woli ustawodawcy, to zarządca drogi decyduje o zgodzie na umieszczanie reklam, zatem to on ma przy podejmowaniu decyzji wyważyć negatywne i pozytywne skutki umieszczenia konkretnej reklamy w konkretnym miejscu, biorąc pod uwagę konieczność eliminowania działań, które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jeżeli strona nie wykazała żadnej okoliczności przemawiającej za zgodą na zajęcie pasa drogowego, organ zasadnie odmówił zgody. Zasadą jest bowiem ochrona pasa drogowego i nieumieszczanie w nim urządzeń nie związanych z ruchem drogowym, zaś umieszczanie takich urządzeń jest wyjątkiem, który musi być uzasadniony, a ciężar dowodu okoliczności uzasadniających to odstępstwo spoczywa na stronie.

Nie jest też trafny zarzut naruszenia art.7 i 77 kpa. Przede wszystkim podkreślić należy, że to wnioskodawczyni powinna wskazać argumenty i dowody, że jej reklama w ruchliwym punkcie miasta nie zagraża bezpieczeństwu ruchu, oraz że chodzi o przypadek szczególnie uzasadniony. Mimo, iż to na skarżącej spoczywał ciężar dowodu istnienia okoliczności uzasadniających wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy, żadne takie okoliczności nie zostały wskazane ani udowodnione. Oprócz dwuzdaniowego wniosku, skarżąca złożyła jedynie kopię podkładu geodezyjnego i mimo informacji z dnia 10 kwietnia 2007r., że będzie wydana decyzja odmowna, nie uzupełniła materiału dowodowego. W ocenie Sądu wnioskodawczyni nie wykazała, że jej nośnik, w konkretnym miejscu, nie pogorszy warunków bezpieczeństwa ruchu lub z jakich względów jest szczególnie pożądany. Zabrakło więc podstaw do wydania decyzji pozytywnej.

Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia art.107 § 3 KPA. Organ wyjaśnił dlaczego obecnie odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wskazał na konieczną dbałość o bezpieczeństwo ruchu, zwiększające się natężenie ruchu, rozpraszanie uwagi kierowców przez reklamy. Fakty te należą do notoriów i także bez opinii inż. K. oraz powoływania się na program GAMBIT powinny być wzięte pod uwagę przez organ przy wydawaniu decyzji o zgodzie na umieszczenie reklamy. Wieloletnia wadliwa praktyka organów administracji w tej kwestii i dotychczasowy pełny automatyzm nie zmieniają faktu, że obowiązuje zasada ochrony pasa drogowego oraz reguła, co do ciężaru dowodu okoliczności uzasadniających odstępstwo od tej zasady.

Zgoda na umieszczenie reklamy powinna być zatem poprzedzona wykazaniem przez wnioskodawcę, że konkretna reklama w konkretnym miejscu nie zagrozi bezpieczeństwu drogowemu, a jej umieszczenie jest uzasadnione np. z uwagi na zawartą w reklamie informację o dojeździe do określonego obiektu, apelem o ostrożność na drodze itp.

Jak wskazano wyżej, strona żadnych okoliczności uzasadniających zgodę na zajęcie pasa drogowego pod reklamę nie powołała, a opinię polemiczną w stosunku do opinii inż. K. dołączyła dopiero na etapie postępowania sądowego, zatem organ nie mógł zapoznać się z jej argumentacją przed wydaniem decyzji. Odmowa zgody była więc uzasadniona.

W ocenie Sądu nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 8 kpa w związku z art.11 kpa tj. naruszenia zasady zaufania obywateli do organów Państwa i wyjaśniania stronie przesłanek działania organu. Zezwolenia na zajęcie pasa rogowego organ udziela na konkretny okres. Przy każdym kolejnym zezwoleniu organ ma prawo i obowiązek ponownie ocenić sytuację. Organ zarządzający pasem drogowym ma prawo zmieniać koncepcję jego zagospodarowania w związku ze stwierdzonym wzrostem natężenia ruchu i wzrostem wymagań co do bezpieczeństwa na drogach. Zmiana tej koncepcji i niewydawanie zezwoleń na nowe, dalsze okresy zajęcia pasa drogowego nie godzą w zasadę zaufania obywateli do organów Państwa. Z zasady tej nie wynika bowiem brak uprawnienia organu do rzeczywistego zarządzania drogami i decydowania o koncepcji reklam w pasie drogowym. Organ powiadomił stronę o swoim stanowisku, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił jego przyczyny.

W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez organ zasady równości podmiotów wobec prawa. Sąd administracyjny kontroluje decyzje administracyjne z punktu widzenia legalności. Sąd nie może badać prawidłowości funkcjonowania organu w całokształcie jego działania. W tej sprawie Sąd bada tylko zasadność podjęcia zaskarżonej decyzji i nie bada innych decyzji w innych sprawach dotyczących innych nośników w innych miejscach, tym bardziej, że inne decyzje nie wpływają na treść zaskarżonej decyzji. Nie chodzi bowiem o podział dóbr w pewien sposób reglamentowanych, tylko o politykę władz miasta w kwestii rozmieszczania reklam, przy zastrzeżeniu, że polityka dotychczasowa była powszechnie krytykowana, czego dowodem, co tylko dodatkowo należy podnieść, są załączone do akt krytyczne artykuły prasowe.

Zważywszy powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i w konsekwencji działając na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalił skargę.