Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 327/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2009-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 1, art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 9, art. 26, art. 30 ust. 2 pkt 3 i 4 i ust. 3, art. 31, art. 33 ust. 1, art. 40 ust. 2, art. 44 i art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1 i 2, art. 54 ust. 2 pkt 5, art
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 163, art. 165, art. 171
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Michalik Protokolant st. sekr. sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie lokalnych inicjatyw stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w T. uchwałą nr [...] z dnia [...] r. w sprawie inicjatyw lokalnych, wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) na wniosek Prezydenta Miasta T., po zaopiniowaniu przez Komisję Inicjatyw Lokalnych i Ładu Przestrzennego, ustaliła zakres inicjatyw lokalnych, tryb i sposób ich realizacji, w tym również finansowania. Zgodnie z zapisem § 18 uchwała ta weszła w życie z dniem podjęcia i podlegała ogłoszeniu w prasie lokalnej.

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powołaną uchwałę, w której domagał się stwierdzenia jej niezgodności z prawem oraz zasądzenia od Gminy T. kosztów postępowania według norm przypisanych. W ocenie organu nadzoru art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zawierający normę kompetencyjną przekazującą do rozstrzygnięcia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, nie stanowi podstawy do określenia procedury realizacji inicjatyw lokalnych. Wskazany przepis wprowadza domniemanie kompetencji gminy na rzecz jej organu stanowiącego, pod warunkiem łącznego spełnienia przesłanek, że sprawa pozostaje w zakresie działania gminy oraz, że brak jest innych norm rangi ustawowej, regulujących sprawę w sposób odmienny. Z zakresu kompetencji rady gminy należy zatem wykluczyć możliwość regulowania materii już uregulowanej przez ustawę, jak również takiej, która nie należy do właściwości gminy. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców gminy, określone w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, zdaniem organu nadzoru, może się odbywać wyłącznie w ramach przewidzianych przez przepisy aktów normatywnych regulujących tą materię, w związku z tym nie istnieje podstawa prawna do podjęcia przez Radę Miasta T. aktu w brzmieniu nadanym przez przedmiotową uchwałę. Gmina mogłaby realizować tego typu przedsięwzięcia w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prawnym (Dz. U. Nr 169, poz. 1420 z późn. zm.), która reguluje zasady i tryb współpracy podmiotu publicznego i partnera prywatnego w celu realizacji zadania publicznego. Tożsama pod względem materii uregulowań jest również nowa ustawa o partnerstwie publiczno-prawnym uchwalona przez Sejm w dniu 19 grudnia 2008 r., która weszła w życie w dniu 26 lutego 2009 r. Organ nadzoru zauważył, że uregulowania uchwały stanowią wprost o wydatkowaniu środków finansowych Miasta T. na zasadach w niej określonych między innymi w celu budowy placów zabaw, parkingów i wodociągów. Nie kwestionując samodzielności finansowej gminy, która polega na pobieraniu dochodów określonych w ustawach (władztwo dochodowe) oraz dysponowaniu nimi - w granicach określonych przez ustawy - do realizacji prawnie określonych zadań (władztwo wydatkowe) zaznaczył, że wydatki jednostki samorządu terytorialnego muszą wynikać z budżetu uchwalonego i realizowanego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) i aktów wykonawczych podjętych na podstawie tej ustawy. Dodatkowo zarzucił naruszenie art. 33 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w zapisach § 5 ust. 3, § 6 ust. 3, § 7 ust. 4, § 8 i w załączniku nr 1 do uchwały, bowiem organ stanowiący dokonał ustaleń również w zakresie organizowania pracy Urzędu Miasta w T., co niewątpliwie należy do kompetencji i zadań Prezydenta Miasta jako organu wykonawczego i polega na nadaniu regulaminu organizacyjnego.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta T. wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej i zasądzenie kosztów postępowania oraz nie podzielił stanowiska organu nadzoru, który wcześniej w ustawowym terminie 30 - dni nie stwierdził nieważności przedmiotowej uchwały. Odnosząc się do zarzutów skargi zauważył, że zakres zadań określony w uchwale ma faktycznie charakter zadań użyteczności publicznej, a ich realizacja następuje w formie umowy cywilnoprawnej i nie dochodzi w niej do naruszenia kompetencji organu wykonawczego. Jednocześnie w orzecznictwie i w doktrynie przyjmuje się, że poza właściwością organu stanowiącego znajdują się tylko te sprawy lokalne o znaczeniu publicznym, które z mocy ustawy o samorządzie terytorialnym lub innych ustaw należą do właściwości innych organów gminy, co wskazuje, iż podstawę funkcjonowania uchwały stanowić może art. 18 ust. 1 w związku z art. 44 ustawy o samorządzie gminnym. Nadto, skutkiem wykonania uchwały i realizacji między innymi takich zadań jak budowa parkingów, czy placów zabaw jest zwiększenie zasobu mienia komunalnego, a podmiot współpracujący nie będzie czerpał z tego tytułu żadnych zysków. Taka realizacja przedsięwzięć publicznych nie daje podstaw do zastosowania ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, ani też nowej ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. Nr 19, poz. 100), która dotyczy przede wszystkim realizacji przedsięwzięcia w ramach, którego nastąpi między innymi podział zadań i ryzyk związanych z przedsięwzięciem pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym oraz podział dochodów pochodzących z przedsięwzięcia pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym. Prezydent Miasta T. powołał się również na zasadę samodzielności finansowej gmin określoną w art. 54 ustawy o samorządzie gminnym, z której wynika, co stanowi dochód gminy i pośrednio wiąże się z problemem wydatkowania środków finansowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Podstawę prawną do badania przez sądy administracyjne zgodności z ustawami aktów organów jednostek samorządu terytorialnego stanowi art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego takiego aktu lub uchwały przez stwierdzenie jego lub jej nieważności w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Kontrola Sądu ogranicza się do zbadania czy organ jednostki samorządu terytorialnego wydając akt lub uchwałę działał zgodnie z przepisami prawa i w granicach udzielonego upoważnienia ustawowego.

Nie spornym jest, że samorząd terytorialny jest elementem władzy wykonawczej państwa. Wykonuje on część zadań należących do tej władzy (art. 163 Konstytucji RP). Konstytucja przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego samodzielność w zakresie ich uprawnień, podlegającą ochronie sądowej (art. 165 Konstytucji RP). Działalność ta podlega jednak nadzorowi wskazanych tam organów, z punktu widzenia legalności (art. 171 Konstytucji RP w związku z art. 85 i art. 86 ustawy o samorządzie gminnym). Działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się zatem na ustawach i musi się mieścić w granicach ustanowionych przez ustawy. Zgodność działania organów samorządu terytorialnego z prawem podlega nadzorowi organów administracji rządowej. Władcze wkroczenie organu nadzoru w działalność organu samorządu terytorialnego naruszającą ustawy nie jest zatem ograniczeniem konstytucyjnie i ustawowo zagwarantowanej samodzielności samorządu terytorialnego.

Z treści art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 tej samej ustawy organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, przy czym ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż chodzi o tego rodzaju nieprawidłowości, jak np.: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów.

W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru przekroczył 30-dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, określony w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Na oryginale i kopii egzemplarza uchwały dołączonej do skargi widnieje bowiem odcisk pieczęci o charakterze prezentaty wpływu z datą: "[...]", co nakazuje przyjąć, iż została ona przedłożona organowi nadzoru w terminie, o jakim mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tj. w ciągu 7 dni od dnia jej podjęcia. Upływ czasu w wymiarze ponad 1 roku nie pozwalał organowi nadzoru stwierdzić nieważności zakwestionowanej uchwały, a w konsekwencji doprowadził do jej zaskarżenia do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Postępowanie takie jest dopuszczalne i nie stanowi ograniczenia działania organu samorządu terytorialnego, na co pośrednio wskazywano w odpowiedzi na skargę.

Podstawowym jednak zagadnieniem jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy powołane w podstawie prawnej kontrolowanej uchwały i w jej § 1 przepisy mogły stanowić podstawę prawną do jej podjęcia.

Art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Z kolei art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określa, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku, utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych (pkt 1-3 i 15 art. 7 ustawy o samorządzie gminnym). Gmina przejmująca do realizacji wykonywanie zadań publicznych musi również dysponować środkami majątkowymi, za pomocą których będzie wykonywać określone zadania.

Żaden z powołanych w kontrolowanej uchwale przepisów nie stanowi zatem wprost o możliwości ustalenia przez radę gminy zakresu inicjatyw lokalnych, trybu i sposobu ich realizacji oraz finansowania. Jak już wcześniej wspomniano samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie wyklucza ich podporządkowania prawu. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przepis ten stanowi normę zakazującą domniemania kompetencji organu i tym samym nakazuje, by wszystkie działania władzy publicznej były oparte na wyraźnej normie kompetencyjnej. Oznacza to, że organ może działać wobec podmiotów stojących na zewnątrz tylko wówczas, gdy prawo wyposaża go w kompetencje uprawniające do takiego działania.

W ocenie Sądu, wskazanie przez ustawodawcę w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na określonego rodzaju zadanie gminy, nie jest tożsame z wyposażeniem organu stanowiącego tej gminy, do określenia formy realizacji takiego zadania. Tak rozumiane zadania gminy nie mogą być utożsamiane z kompetencjami. W państwie praworządnym nie jest możliwe utożsamianie zadań i kompetencji. Sąd podziela stanowisko wyrażone w judykaturze, iż nie można utożsamiać ze sobą norm o zadaniach i norm określających kompetencje do działań władczych (por. tezę wyroku WSA w Krakowie z dnia 19 lipca 2005 r. o sygn. akt III SA/Kr 318/05 z aprobującą glosą Ł. Strutyńskiego, Samorząd Terytorialny nr 9/2006, s. 64). W orzecznictwie sądowo-administracyjnym jednomyślnie przyjmuje się, że przepis art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi podstawy do wydawania ani przepisów prawa miejscowego, ani indywidualnych decyzji przez organy gminy (por. wyrok NSA z dnia 11 października 1991 r., SA/Wr 1005/91, ONSA 1991, nr 3-4, poz. 88, por. także wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 października 2004 r., I SA/Wa 150/04, Lex nr 160845). Powołany przepis jest regulacją prawa ustrojowego, ustala zakres działania organów gminy, jest przepisem określającym w sposób ogólny granice, w jakich ustawy mogą przewidywać kompetencje dla organów gminy do władczego kształtowania oznaczonej kategorii stosunków społecznych (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2005 r., OSK 1932/2004, Lex 201367 i wyrok SN z dnia 29 czerwca 2005 r. III CK 655/04, Lex 180985).

Z treści art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym również nie wynika szczególna norma kompetencyjna do ustalenia regulacji przyjętej w kontrolowanej uchwale ani też prawo gminy do wydawania aktów o powszechnie obowiązującym charakterze. Przypomnieć należy, że jego treść określa jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy i wskazuje na domniemanie właściwości rady "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy", przy czym przepis ten należy interpretować w powiązaniu z art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym oraz art. 26 tej ustawy, wskazującym na wójta (burmistrza, prezydenta) jako organ wykonawczy gminy. Właściwość rady gminy należy zatem rozumieć jako właściwość organu o charakterze kolegialnym, który może podejmować działania związane ze stanowieniem (art. 15 ust. 1) lub kontrolą (art. 18a ust. 1). Nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze, znajdującej normatywne źródło w art. 169 Konstytucji RP oraz rozwiniętej i uszczegółowionej w rozdziale 3 ustawy o samorządzie gminnym – "Władze gminy", jak również działań niesformułowanych w sposób bezpośredni, np. rada nie jest władna do stanowienia aktów prawa miejscowego ani do podejmowania czynności proceduralnych nie przewidzianych w art. 18 ustawy o samorządzie gminnym.

Trafnie skarżący wskazuje na konieczność rozróżnienia kompetencji między organami gminy, podkreślając stanowiący i kontrolny charakter działalności rady gminy. Zasadnie także wskazano, że treść uchwały wkracza w ustawowe kompetencje należące do wójta gminy, jako organu wykonawczego w gminie. W literaturze podkreśla się, że organ administracyjny nie może swej kompetencji przekroczyć, wchodzić w cudze, przejmować kompetencji od innych, zrzec się lub ograniczyć swoje kompetencje (por. J. Niczyporuk, Kompetencja administracyjna, Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska, Lublin-Polonia, vol. XLVI, sectio G, 1999, s.139). To wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym). Do zadań wójta należy wykonanie uchwał rady gminy i zadań gminy określonych przepisami prawa (art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) oraz m.in. gospodarowanie mieniem komunalnym oraz wykonywanie budżetu (art. 30 ust. 2 pkt 3 i 4 tej ustawy), jak też nadanie w drodze zarządzenia regulaminu organizacyjnego, w którym określa organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy (art. 33 ust. 1 tej ustawy). Bezspornym też jest, że w realizacji zadań własnych gminy wójt podlega wyłącznie radzie gminy (art. 30 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym).

Zakres uprawnień rady gminy dotyczących spraw majątkowych gminy, rozstrzyganych w drodze uchwały został ujęty jednoznacznie w art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym, żadna z sytuacji tam przewidzianych nie jest tożsama z materią ujętą w kontrolowanej uchwale. Treść uchwały na pewno nie mieści się też w katalogu spraw opisanych w art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, chociaż w pewnym zakresie dotyczy wewnętrznego ustroju gminy i organizacji urzędu (por. § 5 ust. 3, § 6, § 8, § 9, § 10, § 12, załącznik nr 1 i 2 do uchwały).

W tym miejscu przypomnieć należy, że przepisy prawa miejscowego stanowione na podstawie samej ustawy o samorządzie gminnym mogą dotyczyć wyłącznie: wewnętrznego ustroju gminy i jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy, zasad i trybu korzystania z gminnych urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 ustawy).

Z powyższych względów, Sąd uznał również za zasadne podważyć prawidłowość unormowań zawartych w kontrolowanej uchwale z uwagi na charakter tej uchwały, która dotyczy statusu generalnie i abstrakcyjnie określonej kategorii podmiotów - inwestorów przedsięwzięć, zwanych w treści uchwały "Inicjatorem" (por. § 1 uchwały). Zatem kontrolowana uchwała ma charakter normatywny, bowiem tworzy określone prawa i nakłada obowiązki zarówno na gminę, jak i na inwestora, zwanego w jej treści "Inicjatorem", w związku z tym powinna mieć oparcie w przepisie rangi ustawowej, czego nie można wywieść z samej tylko treści art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 czy też art. 44 ustawy o samorządzie gminnym, na który powołano się dopiero w odpowiedzi na skargę.

Zapisy uchwały jednoznacznie wskazują, że na inwestora nakłada się obowiązki w postaci udziału środków finansowych (wysokość 40%) w realizacji przedsięwzięcia wspólnego i ich wpłacenia na rachunek pomocniczy Urzędu Miasta T. (§ 2 i 10 uchwały), złożenia wniosku o realizację przedsięwzięcia i wszczęcia procedury określonej w § 6 i 8 uchwały oraz przygotowania na własny koszt dokumentacji wymienionej w jej § 7. Znamienne jest, że brak jest świadczenia wzajemnego gminy wobec inwestora, a działania tego ostatniego mają wprost charakter darowizny na rzecz gminy. Wynika to wprost z treści § 4 i § 11 uchwały. Jednakże podstawy uprawniającej do podjęcia kontrolowanej uchwały nie można wywieść z art. 888 i następnych ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.).

Powoływanie się w odpowiedzi na skargę na zakres zadań, określony w uchwale i ich realizację w formie umowy cywilnoprawnej nie jest uprawnione w świetle jednoznacznego zapisu § 9 uchwały, że warunkiem tylko i wyłącznie dofinansowania z budżetu Miasta T. (wysokość środków finansowych 60%) jest zawarcie umowy o realizację przedsięwzięcia w trybie lokalnych inicjatyw, której stronami są Miasto T. i Inicjator, a więc w trybie szczególnym, określonym wyłącznie w kontrolowanej uchwale.

Przywołać w tym miejscu przyjdzie zapis art. 54 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, który do dochodu gminy zalicza między innymi spadki, zapisy i darowizny. W konsekwencji właściwym organem gminy do przyjęcia darowizny bądź określenia w drodze umowy notarialnej jej warunków jest tylko organ wykonawczy gminy (por. art. 31 w związku art. 30 ust. 2 pkt 4 i art. 51 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 15 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - Dz. U. z 2008 r. Nr 88, poz. 539 z późn. zm.) a nie organ stanowiący, czyli rada gminy.

Poczynione rozważania stanowią dostateczną podstawę do przyjęcia, że w rozpoznawanej sprawie rada gminy nie mogła sama uregulować tych kwestii, które mocą przepisów powszechnie obowiązujących zostały powierzone kompetencji organu wykonawczego.

Zdaniem składu orzekającego nie można w drodze uchwały organu stanowiącego przekazywać na jego rzecz ustawowych kompetencji właściwych dla organu wykonawczego. Skoro w kontrolowanej uchwale doszło do naruszenia przez radę kompetencji przypisanych ustawowo prezydentowi, konieczne stało się jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Nie ulega wątpliwości, że działania samorządu terytorialnego muszą posiadać stosowne podstawy prawne, a kompetencji do działania uchwałodawczego rady gminy nie można w związku z tym domniemywać. Warto w tym miejscu przytoczyć w tym względzie stanowisko wypowiedziane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28.06.1994 r., K 14/93 (opubl. Orzecznictwo TK 1994, cz. 1, poz. 113), że samorząd nie może działać wszędzie tam, gdzie uzna to za stosowne, biorąc za kryterium tylko to, że dana kwestia dotyczy spraw lokalnych. Sąd podziela również stanowisko, że żadną miarą oceny legalności kontrolowanej uchwały nie mogą być przykłady podobnych inicjatyw podejmowanych przez rady innych gmin.

W świetle powyżej poczynionych rozważań i odpowiadając na wcześniej przedstawione pytanie uznać należy, że przepisy powołane w kontrolowanej uchwale, a więc wyłącznie art. 18 ust. 1 i art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, nie mogły stanowić samodzielnej podstawy prawnej do jej podjęcia.

Biorąc pod uwagę przedmiot sprawy sądowoadministracyjnej poza zakresem oceny Sądu musi pozostać deklaracja zawarta w odpowiedzi na skargę, że skutkiem wykonania kontrolowanej uchwały jest zwiększenie zasobu mienia komunalnego, a podmiot współpracujący nie będzie czerpał z tego tytułu żadnych zysków, jak również ocena motywów, jakimi kierowała się rada, chcąc uniknąć stosowania ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, iż zostały wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Takim szczególnym przepisem znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie jest art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Niesporne jest, że od podjęcia kontrolowanej uchwały do dnia wyrokowania upłynął ponad jeden rok, co nie pozwala Sądowi stwierdzić jej nieważność.

Z przytoczonych względów, Sąd działając na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., mając na uwadze stwierdzone istotne naruszenia prawa orzekł, jak w sentencji i nie uwzględnił wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów, albowiem z mocy art. 100 ustawy o samorządzie gminnym postępowanie w tego typu sprawie jest wolne od opłat sądowych, a skarżący nie przedstawił żadnych innych dowodów na poniesienie kosztów w związku z przedmiotową skargą. Zatem nie sposób uznać, aby koszty poniesione przez organ nadzoru wyłącznie z powodu nieskorzystania z własnych uprawnień w określonym terminie można zaliczyć do kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw.