Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2224/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 8
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi H. S. na uchwałę Rady Miasta L. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia była uchwała Rady Miasta L. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miejskiej L., zwana dalej "Studium", w części dotyczącej działek ew. nr [...] (obr. [...]), wobec jej przeznaczenia na funkcję mieszkaniową (MN) nie zaś usługi zdrowia (UZ).

W skardze, wniesionej na zasadzie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), Skarżąca - właścicielka wskazanych działek- zarzuciła naruszenie:

- art. 10 ust. 1 pkt 5 i 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073), polegające na nieuwzględnieniu przy jej podejmowaniu uwarunkowań, wynikających z warunków i jakości życia mieszkańców - w tym ochrony ich zdrowia oraz zadań, służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych; ograniczono tym możliwość lokalizacji inwestycji celu publicznego, jaką jest zakład opieki zdrowotnej,

- art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie w jakim zobowiązuje on do respektowania wymagań ładu przestrzennego; w okolicznościach niniejszej sprawy winno się to przejawiać w obowiązku kontynuowania dla przedmiotowych nieruchomości tej samej funkcji, jaka została przypisana nieruchomościom sąsiednim, stanowiących własność skarżącej, gdzie od wielu lat zlokalizowana jest działalność z zakresu usług zdrowia,

- art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie w jakim ograniczono prawa własności, poprzez bezpodstawne uniemożliwienie swobodnego wykorzystania nieruchomości, zgodnie z wolą właściciela; stanowi to przejaw nadużycia ze strony dysponujących władztwem planistycznym organów,

- art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez jego niezastosowanie; w konsekwencji przyjęto rozwiązania planistyczne odbiegające od dotychczasowych działań i decyzji, uprzednio Skarżąca mogła liczyć na możliwość zrealizowania inwestycji, polegające na zrealizowaniu na nieruchomości, do której przysługuje jej tytuł prawny, zakładu opieki zdrowotnej o profilu identycznym jak na nieruchomościach sąsiednich,

- art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie w jakim polityka przestrzenna, kształtowana zaskarżoną uchwałą, nie uwzględnia dotychczasowych kierunków rozwoju gminy miejskiej L. w zakresie opieki i ochrony, świadczonej na rzecz osób starszych a wynikającej z treści Uchwały nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 roku, [...].

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że bezpodstawnie nie uwzględniono uwag Skarżącej, wnoszonych na etapie procedury planistycznej, co do zmiany przeznaczenia gruntów przyległych do prowadzonego już przez Skarżącą [...], do których to nabyła wcześniej tytuł prawny. Wskazano, że świadczone przez Skarżąca usługi w zakresie rehabilitacji oraz opieki nad osobami niesprawnymi, są pozytywnie oceniane przez mieszkańców Miasta, a obiektywnie bardzo potrzebne. Skarżąca liczyła na możliwość rozwoju swojej działalności i - w tym celu - nabyła przyległy nieruchomości. Prowadzone przez nią usługi nie są uciążliwe dla zabudowy sąsiedniej. Nie były w tym zakresie zgłaszane żadne zastrzeżenia, do czasu w powstania konfliktu z jednym z sąsiadów, od którego nie nabyła gruntu. Sytuacja demograficzna Miasta (starzenie się społeczności), jak i wysoko oceniana jakość świadczonych przez Skarżącą usług, przemawiały za uwzględnieniem jej wniosków, co umożliwiłoby rozwój jej działalności, z pożytkiem dla społeczności lokalnej. Nie uwzględniając uwag Skarżącej Rada pominęła priorytety, zakreślone w przyjmowanych przez nią innych dokumentach, dotyczących rozwoju sfery usług, gdy chodzi o pomoc dla osób starszych oraz wymagających opieki. Do skargi załączono karty z podpisami osób, które popierają stworzenie możliwości rozwoju zakładu opieki zdrowotnej, prowadzonego przez Skarżącą.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano:

- zgodnie z procedurą, określoną w art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Prezydent Miasta przeprowadził czynności określone w powołanym przepisie - podał do publicznej wiadomości informację o przystąpieniu do opracowywania projektu Studium, w tym o możliwości składania wniosków; wskazał jednocześnie termin ich składania do [...] lutego 2012 r., zamieszczając:

- ogłoszenie w prasie ([...] stycznia 2012 r.);

- obwieszczenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta L. ([...] stycznia 2012 r.);

- obwieszczenie w BIP Miasta L. ([...] stycznia - [...] lutego 2012 r.),

- do [...] lutego 2012 r. wpłynęły 3 wnioski osób indywidualnych; [...] lutego 2012 r. Prezydent wydał rozstrzygnięcia w sprawie rozpatrzenia złożonych wniosków,

- następnie podał do publicznej wiadomości informację o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu Studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko ([...] sierpnia – [...] września 2014 r.) oraz o terminie przeprowadzenia dyskusji publicznej ([...] września 2014 r.), zamieszczając:

- ogłoszenie w prasie ([...] sierpnia 2014 r.);

- obwieszczenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta L. ([...] – [...] sierpnia 2014 r.);

- obwieszczenie w BIP Miasta L. ([...] sierpnia 2014 r.),

- do projektu Studium wpłynęło 81 uwag; Skarżąca złożyła uwagę, wnosząc o zmianę funkcji nieruchomości przy ul. [...] (działka ew. nr [...]) i przeznaczenie jej pod usługi zdrowia i pielęgnacji urody - z funkcji MN (mieszkaniowej) na Uz (usługi zdrowia) - oraz poprawkę w oznaczeniu funkcji podstawowej nieruchomości przy ul. [...] (dz. ew. nr [...]) z dotychczasowej OP (opieka społeczna na Uz (usługi zdrowia),

- uwagi zostały rozstrzygnięte zarządzeniem Prezydenta Miasta L. Nr [...] z [...] marca 2015 r. w sprawie rozpatrzenia uwag, wniesionych do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miejskiej L.; w przedmiocie działalności prowadzonej przez Skarżącą zostały złożone dwie uwagi:

– indywidualna, złożona [...] września 2014 r przez p. T. i R. G.;

– zbiorowa z tego samego dnia; podpisał się pod nią p. T. G. i inni (razem 87 osoby),

sprzeciwiając się wprowadzeniu jakiejkolwiek zmiany przeznaczenia działek ew. nr [...],

- w związku ze zmianą ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Prezydent Miasta podał do publicznej wiadomości informację o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu Studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko oraz o terminie przeprowadzenia dyskusji publicznej, zamieszczając:

- ogłoszenie w prasie ([...] kwietnia 2017 r.);

- obwieszczenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy w L. ([...] kwietnia 2017 r.);

- obwieszczenie w BIP Miasta L. ([...] kwietnia 2017 r.),

- do projektu studium wpłynęło 16 uwag; Skarżąca wniosła [...] maja 2017 r. uwagę w przedmiocie przeznaczenia terenu pod zabudowę usług zdrowia na działkach ew. nr [...],

- Prezydent Miasta rozstrzygnął o sprawie rozpatrzenia złożonych uwag zarządzeniem Nr [...] z [...] czerwca 2017 r.; nie uwzględnił uwag Skarżącej, co do przeznaczenia terenu pod zabudowę usług zdrowia na działkach ew. nr [...]; stanowisko, co do przyczyn nie uwzględnienia uwagi zawarto w załączniku do Zarządzenia; po raz kolejny zostały również zgłoszone uwagi mieszkańców ul. [...]:

- p. T. G. podpisał się pod uwagą zbiorową z [...] maja 2017 r. (podpisaną przez 63 osoby), postulując zmniejszenie maksymalnej wysokości zabudowy z 16 m na 12 m na terenach przeznaczonych pod usługi zdrowia w rejonie ul. [...] oraz postulując zmianę parametru minimalnego udziału powierzchni biologiczne czynnej z 20% na 30 lub 40 % na terenach przeznaczonych pod usługi zdrowia w rejonie ul. [...];

- uwaga zbiorowa, złożona [...] maja 2017 r. (podpisana przez 59 osób), gdzie wyrażono brak zgody na przekształcenie jakiejkolwiek działki przyległej do ul. [...] na inne cele niż mieszkaniowe,

- odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 5 i 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - polegającego na nieuwzględnieniu przy jej podejmowaniu uwarunkowań, wynikających z warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony zdrowia oraz zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych, a tym samym ograniczenie możliwości lokalizacji, na terenie działek ew. nr [...] inwestycji celu publicznego, jakim jest zakład opieki zdrowotnej - wskazano, że możliwości lokalizowania inwestycji celu publicznego, jakim są tego rodzaju obiekty w oparciu o istniejące uwarunkowania - część tekstowa Studium (załącznik nr 1) czyli diagnozę aktualnej sytuacji społeczno-gospodarczej gminy i uwarunkowań jej rozwoju, analizy społeczne i prognozy demograficzne - zostały zabezpieczone w zaskarżonej uchwale, poprzez wskazanie na terenie miasta terenów oznaczonych symbolem UZ (część graficzna - załącznik nr 5 pn. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" oraz część tekstowa - załącznik nr 1),

- nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie w jakim zobowiązuje on do respektowania wymagań ładu przestrzennego; w okolicznościach niniejszej sprawy – zdaniem Skarżącej - winno się to przejawiać w kontynuowaniu dla przedmiotowych nieruchomości tej samej funkcji, jak przypisana została nieruchomościom sąsiednim, stanowiących własność Skarżącej, na terenie których jest zlokalizowana od lat działalność z zakresu usług zdrowia; Rada podzieliła stanowisko Skarżącej, że w planowaniu przestrzennym konieczne jest uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego; uczyniono to w zaskarżonej uchwale; Rada nie zgodziła się ze stanowiskiem jakoby - przy sporządzeniu danego Studium - uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego musiało przejawiać się obowiązkiem kontynuowania dla działek ew. nr [...] tej samej funkcji, jaka została przypisana nieruchomościom sąsiednim, stanowiących własność Skarżącej (działka ew. nr [...] obr. [...] i nr [...] obr. [...]), na terenie których od lat jest zlokalizowana działalność z zakresu usług zdrowia,

- nieruchomości, o których mowa w skardze, położone przy ulicy [...], co do których Skarżąca wnioskuje o zmianę funkcji z zabudowy mieszkaniowej (MN) na zabudowę usług zdrowia (UZ) są zlokalizowane w sąsiedztwie istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (powyższe uwidocznione jest na załączniku nr 2 pn. "Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego" do Studium); wskazane uwarunkowania stanowią inwentaryzację urbanistyczną Miasta - diagnozę stanu istniejącego zagospodarowania; ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 2 pkt 1 definiuje pojęcie ładu przestrzennego; rozumie się przez to takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia - w uporządkowanych relacjach - wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne; w myśl art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne"; wskazana w Studium struktura funkcjonalno-przestrzenna, uwzględnia istniejący stan zagospodarowania, dyspozycje obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz prognozowane potrzeby; uwzględnia też wymogi porządku i ładu przestrzennego oraz reguły z art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; zachowano jednocześnie zasadę łagodzenia konfliktów funkcjonalno-przestrzennych i społecznych; realizacja uwag Skarżącej doprowadziłoby do:

- braku stworzenia harmonijnej całości (przestrzeni), z uwzględnieniem relacji sąsiedzkich; obie wymienione we wniosku działki są zlokalizowane w sąsiedztwie istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej;

- bezpośredniej styczności terenów o różnych cechach zagospodarowania, z uwagi na ich sprzeczność funkcjonalną - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa usług zdrowia (zakład opieki zdrowotnej);

- ograniczenia faktycznie możliwości racjonalnego, pełnego wykorzystania terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ze względu na uciążliwości zabudowy usług zdrowia (zakładu opieki zdrowotnej),

- w takiej sytuacji doszłoby do naruszenia podstawy kształtowania polityki przestrzennej, jakim jest ład przestrzenny; Prezydent - przy rozpatrywaniu uwag zgłoszonych do projektu Studium - jak i Rada Miasta rozważyli interes publiczny - w kontekście racjonalnego gospodarowania przestrzenią i interesu poszczególnych właścicieli - mając na uwadze ochronę istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian jego zagospodarowania,

- nie podzielono zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie ograniczenia prawa własności poprzez bezpodstawną ingerencję w możliwości swobodnego wykorzystania nieruchomości zgodne z wolą Skarżącej, co miałoby stanowić przejaw nadużycia władztwa planistycznego; Skarżąca posiada niewątpliwie interes prawny, legitymując się prawem własności nieruchomości (działki ew. nr [...]); jednak - w okolicznościach niniejszej sprawy - posiadanie tytułu prawnego, nie jest wystarczającym powodem uznania, że Studium naruszyło jej interes prawny, poprzez bezpodstawne ograniczenie możliwości swobodnego wykorzystania nieruchomości - zgodne ze jej wolą; w wyniku uchwalenia Studium nie nastąpiło pogorszenie sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości, będących własnością Skarżącej, ani nadużycie ze strony organów władztwa planistycznego; ustalenia Studium stanowią kontynuację wcześniejszego sposobu zagospodarowania - działka ew. nr [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z częścią usługową; w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] maja 2013 r. (Dz.Urz. Woj. [...] poz. [...]) obie nieruchomości stanowią teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej,

- co do zarzutu naruszenia art. 8 K.p.a. wskazano: organ przeprowadził procedurą sporządzenia Studium zgodnie z dyspozycją art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; została ona szczegółowo opisana wcześniej; procedura planistyczna (tryb postępowania) nie została naruszona; w wyniku przekazania dokumentacji formalno-prawnej sporządzenia studium, wraz z uchwałą w celu sprawdzenia zgodności z prawem, organ nadzoru (Wojewoda [...]) nie dopatrzył się istotnych naruszeń prawa; zatem cała procedura, w szczególności zaś czynności podejmowane w jej toku przez organy Gminy, były zgodne z obowiązującymi przepisami; dotychczasowe działania i decyzje w przedmiocie przeznaczenia nieruchomości Skarżącej (nr [...]) nie zmieniły się, były i są takie same - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; bezzasadny jest stąd zarzut o przyjęciu w zaskarżonej uchwale rozwiązań planistycznych odbiegających od dotychczasowych działań i decyzji, które miałyby uprzednio powodować, że Skarżąca mogła liczyć na możliwość realizowania inwestycji, polegającej na zrealizowaniu na nieruchomości, do której przysługuje jej tytuł prawny, zakładu opieki zdrowotnej o profilu identycznym, jak na nieruchomościach sąsiednich,

- odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w zakresie, w jakim kształtowana Studium polityka przestrzenna, nie uwzględnia dotychczasowych kierunków rozwoju gminy miejskiej L. w zakresie opieki i ochrony świadczonej na rzecz osób starszych, a wynikające z treści uchwały nr [...] – wskazano: przywołany przepis, określa jedynie zakres przedmiotowy ustawy; uchwała nr [...] ma za zadanie objąć docelowo wszystkich mieszkańców Miasta w wieku powyżej 60 lat (ok. 12 tysięcy osób); ma na celu stworzenie infrastruktury miejskiej przyjaznej seniorom, poprzez udzielane im wsparcie, ich aktywizację i wykorzystanie drzemiącego w tej grupie społecznej potencjału, jak również opiekę nad nimi; zawarte w niej zapisy będą realizowane w zależności posiadanych od środków finansowych; uchwała nr [...] nie określa lokalizacji terenów, przeznaczonych na realizację swoich celów, nie wyznacza nowych terenów, na których miałoby dojść do lokalizacji zakładów opieki zdrowotnej; Miasto ma być przyjazne dla seniorów, ale musi uwzględniać istniejący sposób zagospodarowania terenów mieszkaniowych i nie stwarzać konfliktów społecznych.

W trakcie rozprawy (k. 106) pełnomocnik Rady podnosił, że pod skargami na działalność zakładu opieki zdrowotnej Skarżącej podpisało się wielu mieszkańców. Nawet przeznaczenie dotychczasowego terenu na funkcje, jakie obecnie realizuje Skarżąca, budziło kontrowersje na etapie procedury planistycznej. W trakcie dyskusji publicznej, co do treści Studium, liczni mieszkańcy zgłaszali swoje zastrzeżenia, także, co do przeznaczenia dodatkowych działek pod działalność zakładu opieki zdrowotnej.

Sąd zważył, co następuje

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, że ustalenia Studium naruszają interes prawny Skarżącej. Jako właściciel nieruchomości, położonych na objętym nim terenie, wobec zdeterminowania postanowieniami Studium ograniczeń, co do możliwości realizacji nowej zabudowy, ma prawo żądać kontroli, czy naruszenie jej interesu prawnego nastąpiło w granicach prawa. Postanowienia studium są bowiem wiążące przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który - jako akt prawa miejscowego - oddziaływuje bezpośrednio na zakres praw właściciela nieruchomości.

Skarga nie zasługuje jednak na uwzględnienie.

Sąd podziela w całości stanowisko Rady, zawarte w odpowiedzi na skargę, oraz sformułowane na rozprawie (z dalszym zastrzeżeniem, w zakresie zastosowania w sprawie art. 8 K.p.a.). W związku z uprzednim, szczegółowym przytoczeniem, jego powtarzanie byłoby niezasadne.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy dodatkowo wskazać, że są one oparte w istocie na twierdzeniu, jakoby doszło do naruszenia zasad sporządzania studium. Upatrywane go w tzw. "nadużyciu władztwa planistycznego".

Nie można jednak uznać za nadużycie władztwa planistycznego przyjęcie przez Radę założenia zachowania określonego sposobu zagospodarowania terenu - pozostawienie jego przeznaczenia, zgodnie z przewidywanymi dotąd funkcjami (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna). Wprawdzie w interesie Skarżącej mogła być zmiana dotychczasowej funkcji. Jednakże pozostawało to w sprzeczności z interesami szeregu innych mieszkańców Miasta. Nie wymaga dowodzenia, że sąsiedztwo obiektów, gdzie świadczone są usługi ochrony zdrowia jest bardziej uciążliwe niż zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (oznaczenie MN w Studium). Skarżąca wywodziła wprawdzie, że świadczone przez nią obecnie usługi, obejmujące także opiekę nad osobami, których sprawność ruchowa jest ograniczona, nie generują większość uciążliwości niż okoliczne obiekty mieszkalne. Twierdzenie takie jest jednak sprzeczne z zasadami logicznego rozumowania i doświadczeniem życiowym. W istocie obiekt zamieszkania zbiorowego, ze względu na wspólne zaspokajanie codziennych potrzeb mieszkańców, generuje inne uciążliwości niż na terenach, gdzie zamieszka się indywidualnie, w domach jednorodzinnych – np. w kontekście potrzeby zaopatrzenia w żywność i inne materiały związane z funkcjonowaniem takiego rodzaju obiektu (catering prawnie itd.), codzienna potrzeba dojazdu pracowników, dowóz pacjentów, przyjazdy gości. Skarżąca wnosiła zresztą w uwadze o dopuszczenie - na należących o niej działkach - realizacji usług generalnie w zakresie ochrony zdrowia nie zaś wyłącznie opieki nad osobami niepełnosprawnymi, trwale przebywającymi w obiekcie.

Oczywiście w pewnych przypadkach, o ile wprowadzenie zabudowy bardziej uciążliwej, w sąsiedztwie mieszkaniowej jest niezbędne, wobec interesu publicznego - gdy dana lokalizacja jest optymalna dla równomiernego zaspokojenie określonych potrzeb, niezbędnych w pobliżu miejsca zamieszkania - sytuacji takiej nie można uznać za niedopuszczalną, przy zachowaniu jednak stosownych środków, służących ograniczenia niekorzystnych interakcji. Sposobem ku temu może być ustanowienie obowiązku tworzenie pasów zieleni izolacyjnej, zachowania stosownych odległości do obiektów zabudowy mieszkaniowej czy znaczniejsze ograniczenie - w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów mieszkaniowych - intensywności zabudowy (wysokość, szerokość elewacji, wskaźnik zabudowy terenu, minimalna powierzchnia biologicznie czynna itd.). Stosowne postanowienia w danym zakresie, zawarte ewentualnie w studium, musiałyby zostać uwzględnione na etapie uchwalania planu miejscowego. Sama jednak możliwość poszukiwania rozwiązań, które umożliwiłyby koegzystencja obszarów o funkcjach zagospodarowania, mogących rodzić konflikty, nie oznacza powinności Radę, aby uwzględniać wszelkie żądania, co do sposobu zagospodarowania nieruchomości zgodnie z wolą i właścicieli.

W rozpoznawanej sprawie szereg osób sprzeciwiało się umożliwieniu realizacji zabudowy służącej usługom ochrony zdrowia na działkach, objętych żądaniem skarżącej. Jej wywody, jakoby sprzeciw zgłaszał wyłącznie jeden z sąsiadów, nie znajduje potwierdzenia w materiałach sprawy (powołane w odpowiedzi Rady pisma, podpisane przez szereg osób). Być może wystąpienia w procedurze planistycznej były inspirowane przez jedną osobę. Nie sposób jednak uznać, aby pozostałe - podpisane pod pismami, działały bez rozeznania własnej woli. Skarżąca - wywodząc, że rozwój jej działalności popiera także znaczna społeczność mieszkańców Miasta (przedłożone ze skargą pismo) - pomija, że interesy osób korzystających z usług świadczonych nawet na bardzo wysokim poziomie mogą być całkowicie rozbieżne z oczekiwaniami mieszkańców w bezpośrednim sąsiedztwie, którzy - ponad potencjalną możliwości skorzystanie ze świadczonych przez Skarżącą usług w pobliżu swoich domów - przedkładają ograniczanie potencjalnych uciążliwości w rejonie zamieszkania. Rozstrzyganie, którym interesom dać w danym przypadku pierwszeństwo, powierzono wybranemu w demokratycznych wyborach organowi - radzie gminy. Wykonywania prerogatyw w danym zakresie nie sposób postrzegać, jako nadużycie władztwa planistycznego.

Należy podkreślić, że podnoszone przez Skarżącą rację są jednymi z możliwych do uwzględnienia, spośród także innych, wymienionych przez pracodawcę w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Władztwo planistyczne gminy polega właśnie na ważeniu i wyborze tych racji, przy czym, uwzględnia się nie tylko preferencje właściciela terenu, do którego ma on tytuł prawny, lecz także innych mieszkańców gminy, zainteresowanych określonym sposobem kształtowania swojego otoczenia.

Należy podkreślić, że uwagi Skarżącej były w procedurze planistycznej rozważane, co do meritum. Prezydent, nie uwzględniając ich, uzasadnił swoje stanowisko. Jego argumentację podzieliła Rada w trakcie sesji, gdzie przyjęto Studium w brzmieniu kwestionowanym, bez wprowadzenie zmian, postulowanych przez Skarżącą. Jak wynika z protokołu z sesji Rady, uwagę prezentowała projektantka - postulując jej odrzucenie, a głos mogła zabrać także osoba zainteresowana jej uwzględnieniem (poz. [...] tabeli, str. [...] – dokument dostępny na stronie internetowej Urzędu Miasta).

Wobec tego nie można uznać za bezzasadną ingerencję w sferę chronionych praw właściciela przyjęcia ustaleń, które prowadzą wprawdzie do ograniczania możliwości wykorzystywania danej nieruchomości, są jednak jedną z możliwych opcji - nie są oczywiście nieracjonalne. Niepodobna bowiem wypracować takich rozwiązań, które realizowałyby wszelkie (także sprzeczne) oczekiwania wszystkich właścicieli oraz mieszkańców gminy.

Bezzasadne są więc, sformułowane w skardze, zarzuty naruszenia ogólnych reguł gospodarowania przestrzenią, zakreślonych w art. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, w kontekście nadużycia władztwa planistycznego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 K.p.a. należy odnotować wpierw, że przepisy Kodeksu w procedurze planistycznej nie znajdują w ogóle zastosowania, gdyż nie dochodzi w jej trakcie do rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, w rozumieniu tego aktu. Tym niemniej, uchwalając plan miejscowy rada gminy musi uwzględniać wszelkie standardy funkcjonowania organów, wykonujących władzę publiczną w praworządnym państwie. Obejmują one także obowiązek uwzględnienia, w stosownych granicach tzw. uzasadnionych oczekiwań. Nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, gdyby - w istocie - Rada wyrażała uprzednio stanowisko w stosownej formie, aprobując perspektywy rozwoju dotychczasowej działalności Skarżącej w danej lokalizacji, a następnie - bez istotnej zmiany warunkowaniem faktycznych bądź formalnych, gdy zainteresowana nabyła już sąsiednie nieruchomości - zmieniła stanowisko, przyznając prymat interesom właścicieli nieruchomości sąsiednich. W rozpoznawanej sprawie Skarżąca nie wykazała jednak, aby zdarzenia tego rodzaju miały miejsce. Nie sposób uznać, aby tego rodzaju gwarancyjnym sygnałem za strony organów gminy, dla podjęcia stosownych działań inwestycyjnych przez Skarżącą, mogło być podjęcie uchwały nr [...]. Wyrażono w niej wolę wspierania rozwoju usług, służący zaspokojeniu potrzeb osób w podeszłym wieku. Z jej treści nie wynika możliwość ich rozwoju w każdej lokalizacji, w jakiej są one dotychczas świadczone. Należy odnotować, że postanowienia Studium nie wykluczają możliwości rozwoju działalności w zakresie usług świadczonych dotychczas przez Skarżącą. Zamykają wyłącznie tego rodzaju możliwość w danej lokalizacji, gdzie - zdaniem Rady - godziłoby to w zasady racjonalnego gospodarowania przestrzenią, wobec generowania niekorzystnych interakcji z istniejącą jednorodzinną zabudową mieszkaniową.

Sąd, rozpatrując skargę, nie dostrzegł również z urzędu żadnej istotnej wadliwości, gdy chodzi o tryb uchwalania Studium bądź naruszenia właściwości organów w tym zakresie, w szczególności w kontekście dokonania stosownych uzgodnień oraz uzyskania opinii.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.