Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1952/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 1 oraz ust. 5 pkt 1 i pkt 2, 51 ust. 4 i 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 966/14 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 966/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej również: Sąd I instancji; Sąd, WSA w Gliwicach) na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 [aktualnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718], z późn. zm. – dalej: P.p.s.a.) oddalił skargę A. B. (dalej również: inwestor; strona; skarżąca) na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej również: Wojewódzki Inspektor; organ II instancji; organ odwoławczy; ŚWINB) z dnia [...] maja 2014 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010 r. Prezydent Miasta Ruda Śląska (dalej również: Prezydent Miasta) zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi, określonemu jako [...] z siedzibą w R. przy ulicy [...], pozwolenia na budowę garażu trzystanowiskowego na nieruchomości położonej przy ul. [...] w R., na działce nr geodez. [...]. Decyzja ta zmieniona została następnie zmieniona przez Prezydenta Miasta decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. oraz decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. [znak [...] – uwaga wł. NSA], co do której nie wniesiono skutecznie odwołania, Wojewoda Śląski (dalej również: Wojewoda) odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ruda Śląska z dnia [...] września 2010 r. nr [...].

W dniu 29 maja 2012 r. A. B. (inwestor) złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rudzie Śląskiej (dalej: Powiatowy Inspektor; organ I instancji; PINB; organ) zawiadomienie o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, jednak decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Powiatowy Inspektor zgłosił sprzeciw dotyczący przystąpienia do użytkowania obiektu objętego zawiadomieniem – garażu dwustanowiskowego wraz z pomieszczeniem gospodarczym, usytuowanego na działce nr [...]. Następnie inwestor w piśmie z dnia 27 sierpnia 2012 r. złożył kolejne zawiadomienie o zakończeniu budowy tego samego obiektu budowlanego, lecz PINB ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] września 2012 r. i tym razem zgłosił sprzeciw dotyczący przystąpienia do użytkowania obiektu. Motywując swoje stanowisko, organ I instancji wskazał na istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zagospodarowania terenu. Organ stwierdził, że z powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej dołączonej do zawiadomienia wynika, że obiekt został wytyczony i wybudowany nie w całości na działce nr [...], jak przewidywał projekt zagospodarowania działki, ale częściowo też na działce sąsiedniej nr [...], stanowiącej własność K. S., zaś inwestor nie uzyskał decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, jak tego wymaga art. 36a ust.1 Prawa budowlanego.

Następnie z urzędu zostało wszczęte przez Powiatowego Inspektora postępowanie w sprawie garażu dwustanowiskowego wraz z pomieszczeniem gospodarczym na nieruchomości położonej w R. przy ul. [...], który został zrealizowany z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W toku postępowania PINB decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 1 oraz ust. 5 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 – dalej: Prawo budowlane), nałożył na inwestora – A. B. obowiązek sporządzenia i dostarczenia w terminie do 30 czerwca 2014 r. 4 egzemplarzy kompletnego projektu budowlanego zamiennego dla inwestycji objętej procedurą legalizacyjną. W uzasadnieniu organ podkreślił, że w dniu 5 września 2013 r. A. B. zgłosiła zakończenie inwestycji, a wskutek sprawdzenia złożonych dokumentów stwierdzono istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie objętym projektem zagospodarowania terenu (art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego). PINB wyjaśnił, że z inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej załączonej do zawiadomienia wynikało, że obiekt nie został wytyczony i wybudowany w całości na działce nr [...], jak przewidywał to projekt, ale częściowo również na działce sąsiedniej o nr [...], a na zmiany te inwestor nie uzyskał wymaganej zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Ponadto organ stwierdził, że przeprowadzone oględziny wykazały, iż inwestor wybudował garaż o wymiarach zewnętrznych 8,95 m x 8,00 m zamiast 8,71 m x 8,25 m oraz wykonał okna w dwóch ścianach wybudowanych w granicy południowo-zachodniej z działką sąsiednią, odstępując tym samym od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W odwołaniu od tej decyzji A. i T. B. zarzucili organowi naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, a także art. 7, art. 8 i art. 10 § 1 K.p.a., podnosząc, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, podkreślili, że dokumentacja geodezyjna nie odzwierciedla rzeczywistego przebiegu granic i, mimo że inwestor i właściciel [sąsiedniej] działki występowali do właściwych organów o podjęcie odpowiednich działań, to jednak dotychczas sprawa nie została załatwiona.

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Motywując swoje rozstrzygnięcie, Wojewódzki Inspektor stwierdził, że inwestor uzyskał pozwolenie na budowę przedmiotowego obiektu wyłącznie na działce nr [...], zaś według pomiarów sporządzonych przez uprawnionych geodetów – dołączonego do zgłoszenia zakończenia budowy pomiaru powykonawczego oraz z pomiarów dołączonych do odwołania – obiekt ten został częściowo zrealizowany na działce nr [...]. Wobec tego organ II instancji uznał, że doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż dotyczy ono zakresu objętego projektem zagospodarowania działki, stanowiącym integralną część zatwierdzonego projektu budowlanego, a zmiana dotycząca projektu zagospodarowania działki lub terenu, jako że jest uznawana za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zdaniem organu odwoławczego PINB prawidłowo w ustalonym stanie faktycznym zastosował przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nakładając na inwestora A. B. obowiązek sporządzenia i dostarczenia 4 egzemplarzy kompletnego projektu budowlanego zamiennego dla spornej inwestycji. ŚWINB uznał za bezzasadny zarzut naruszenia art. 36a ust. 5 i art. 51 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, stwierdzając, że w sprawie doszło do istnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegającego na zmianie dotyczącej projektu zagospodarowania działki poprzez zrealizowanie spornego obiektu w części ok. 1 m na działce nr [...], pomimo że inwestor uzyskał na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę zgodę wyłącznie na realizację na działce nr [...].

Chybione okazały się ponadto w ocenie Wojewódzkiego Inspektora zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. W tym zakresie organ odwoławczy podniósł, że organy nadzoru budowlanego nie są kompetentne do ustalania przebiegu granicy między nieruchomościami, zaś przedstawione w odwołaniu twierdzenia, że granica między działkami nr [...] i [...] przebiega inaczej są gołosłowne i niepoparte żadnymi dowodami. Organ II instancji dodał również, że skoro inwestor realizował wymienione roboty budowlane, nie znając przebiegu granic działek w terenie, to działał na własne ryzyko.

W skardze na decyzję ŚWINB A. B. zarzuciła organom nadzoru budowlanego naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. – poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że w sprawie nastąpiło naruszenie przez skarżącą projektu zagospodarowania terenu, przewidującego budowę obiektu wyłącznie na działce nr [...], tj. że skarżąca dopuściła się istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez wybudowanie przedmiotowego garażu na działkach nr [...] i [...].

W uzasadnieniu skargi strona m.in. podniosła, że projekt został zrealizowany zgodnie z jego założeniami – tak w zakresie kubatury budynku, jak i jego posadowienia. Zdaniem skarżącej, w tych warunkach przekroczenie granicy sąsiedniej nieruchomości poza tym, że nastąpiło nieumyślnie, to nie stanowi odstępstwa od projektu budowlanego. W ocenie strony, różnice w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] spowodowane zostały przede wszystkim działaniem zakładu górniczego, którego skutkiem jest nieustanna zmiana przebiegu granic ze względu na ruchy [terenu] spowodowane wydobywaniem węgla. Skarżąca dodała również, że obecnie prowadzone są rozmowy z właścicielem działki nr [...] w sprawie ustalenia przebiegu granic i ewentualnego nabycia części działki zajętej przez inwestora.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o oddalenie skargi.

Uczestniczka postępowania K. S. również wniosła o oddalenie skargi, wskazując na poprawność zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 23 lutego 2015 r. pełnomocnik skarżącej, akcentując kwestię trudności ustalenia przebiegu granic w niniejszej sprawie, potrzymał skargę oraz zawartą w niej argumentację i zarzuty. Uczestniczka postępowania oświadczyła, że podtrzymuje stanowisko przedstawione w piśmie z dnia 20 lutego 2015 r. Z kolei uczestnik postępowania T. B., przychylając się do skargi, wskazał na niezgodność map ze stanem faktycznym na gruncie oraz dodał, że niezgodność wymiarów samego garażu uznaje się za "nieistotne odstępstwo, a sedno problemu leży w przebiegu granic".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, motywując swoje stanowisko, odwołał się do treści art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Sąd zaakcentował, że inwestora obciąża obowiązek realizacji inwestycji zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę, bowiem istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowlę (art. 36a ust. 1). Zdaniem WSA w Gliwicach brzmienie art. 36a ust. 1, jak i ust. 5 Prawa budowlanego nie budzi wątpliwości i zmiana dotycząca projektu zagospodarowania działki lub terenu wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, gdyż uznawana jest przez ustawodawcę za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego zasadnie wydały kwestionowane przez inwestora decyzje, gdyż poza sporem pozostaje ustalony fakt, że inwestor dokonał istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Sąd podniósł, że zgodnie z pozwoleniem na budowę planowana budowa garażu w całości miała mieścić się na działce nr [...], gdyż w projekcie nie przewidziano żadnej części budowanego obiektu na działce nr [...], zaś zatwierdzone przez właściwy organ zmiany projektu budowlanego nie dotyczyły zmiany lokalizacji przedmiotowego obiektu.

Wskazując na to, że garaż został częściowo zrealizowany na sąsiedniej działce nr [...] (wchodząc ok. 1 m na teren tej działki), Sąd I instancji stwierdził, że stanowi to istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki, który stanowi integralną część zatwierdzonego projektu budowlanego spornego obiektu budowlanego, a nie został objęty następnie wydanymi dwiema decyzjami zmieniającymi pozwolenie na budowę. Zdaniem Sądu, z dołączonych do akt sprawy pomiarów geodezyjnych, tj. dołączonego do zgłoszenia o zakończeniu budowy przedmiotowego obiektu pomiaru powykonawczego sporządzonego przez uprawnionego geodetę Z. D. oraz z pomiarów geodezyjnych sporządzonych przez uprawnionego geodetę W. S. dołączonych do odwołania, jednoznacznie wynika, że przedmiotowy obiekt znajduje się nie tylko na działce nr [...], jak przewidywał zatwierdzony projekt budowlany, ale został częściowo zrealizowany na działce nr [...], czego projekt już nie przewidywał. W ocenie Sądu twierdzenia skarżących, że granica pomiędzy tymi działkami przebiega obecnie inaczej nie znajdują w świetle tych faktów racjonalnego uzasadnienia.

W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie zasadnie zostało wszczęte postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego, bowiem powstały podstawy do ingerencji organów nadzoru budowlanego w związku zaistnieniem przesłanki wskazanej w art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Sąd podzielił w tej kwestii stanowisko organów, że dla niniejszej sprawy nie ma znaczenia fakt wydania pozwolenia na budowę na podstawie projektu zagospodarowania działki wykonanego na nieaktualnej mapie do celów projektowych, nieprzyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego. W tym względzie Sąd odwołał się do stanowiska Wojewody Śląskiego wyrażonego w decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ruda Śląska z dnia [...] września 2010 r. Sąd podzielił również pogląd, że organy nadzoru budowalnego nie są kompetentne do ustalania przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami, gdyż wytyczenie granicy na gruncie następuje na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W takim stanie sprawy Sąd I instancji stwierdził, że organy przeprowadziły prawidłowo postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego, stosując na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy odpowiedni środek prawny w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

A. B. zaskarżyła w całości wyrok WSA w Gliwicach, zarzucając w skardze kasacyjnej:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. "art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c" P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przeprowadzenia wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego ujawniły się okoliczności świadczące o nieustaleniu granicy między działkami nr [...] i [...], a w konsekwencji przedwczesne ustalenie, że doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego;

2. w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie za podstawę materialnoprawną poglądu prawnego polegającego na uznaniu, że nastąpiło istotne odstąpienie przez inwestora od projektu budowlanego.

Przy tak określonych podstawach kasacyjnych i sformułowanych zarzutach skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania przez WSA w Gliwicach, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, poza syntetycznym przedstawieniem przebiegu dotychczasowego postępowania, strona podniosła, że w sprawie doszło do jaskrawego naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca istotne odstąpienie przez inwestora od projektu budowlanego. W ocenie strony nie została wyjaśniona podstawowa kwestia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem nie ustalono ponad wszelką wątpliwość faktu przekroczenia granicy, czyli naruszenia przez inwestorów przepisu art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto zdaniem skarżącej, przekroczenie granicy sąsiedniej nieruchomości o ile wystąpiło, to nie stanowi odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, bowiem strona podnosiła od początku postępowania, że wykonywane pomiary geodezyjne granic nieruchomości wykazywały istotne różnice w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działkami. Argumentowała, że spowodowane to jest przede wszystkim działaniem zakładu górniczego, co skutkuje nieustanną zmianą przebiegu granicy na skutek ruchów spowodowanych wydobywaniem węgla. Rozwijając tę myśl, skarżąca podniosła, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji powyższy wniosek nie jest pozbawiony racjonalnego uzasadnienia, na dowód czego przywołała stanowisko dr. inż. A. K. wyrażone w pracy pt. "Wpływ eksploatacji górniczej na geometrię działki" (nr [...], POLSKA AKADEMIA NAUK, Oddział w Krakowie, s. 187-197). Zdaniem strony, w takiej sytuacji Sąd I instancji wadliwie przyjął, że doszło do istotnego odstąpienie przez inwestora od projektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania K. S. wniosła o jej oddalenie. Zdaniem uczestniczki postępowania podane w skardze kasacyjnej okoliczności, które miałyby uzasadniać jej uwzględnienie, w praktyce stanowią przyznanie przez skarżącą, że nastąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie uczestniczki postępowania, z uwagi na niedorzeczność argumentu dotyczącego przesunięcia granic nieruchomości już po zakończeniu procesu budowlanego (tylko w takim przypadku nie miałaby miejsce zmiana usytuowania obiektu na działce w trakcie budowy) i brak jakiegokolwiek dowodu na taki stan rzeczy nie sposób z tym stanowiskiem racjonalnie polemizować. Uczestniczka podniosła, że twierdzenie skarżącej poparte jest jedynie cytatem z pracy naukowej, która w żaden sposób nie odnosi się do nieruchomości, na której była realizowana budowa. Ponadto uczestniczka stwierdziła, że "[...] z całą pewnością na nieruchomości nie dochodzi do »nieustannej zmiany przebiegu granicy na skutek ruchów spowodowanych wydobywaniem węgla«".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd II instancji; NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym – w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej i według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych – jak już wspomniano – brak), to sąd II instancji związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto warto zauważyć, że w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć zarzuty dotyczące uchybień procesowych, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w sprawie.

Po rozpoznaniu przedmiotowej sprawy w tak określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i żaden z przedstawionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności trzeba podkreślić, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej obejmujący naruszenie przepisów postępowania (podstawa z art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Przede wszystkim samo sformułowanie zarzutu w ramach tej podstawy kasacyjnej jest częściowo chybione, bowiem zdaniem strony Sąd I instancji miałby naruszyć "art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c" P.p.s.a. w związku z dalej wymienionymi przepisami K.p.a. Tymczasem Sąd I instancji nie mógł i nie zastosował w sprawie przepisu art. 174 P.p.s.a, który jest adresowany do strony skarżącej kasacyjnie i Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując podstawy kasacyjne, które stanowią niezbędny (konstrukcyjny) element skargi kasacyjnej (zob. art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), który wyznacza granice kontroli zaskarżonego orzeczenia przez NSA (zob. art. 183 § 1 P.p.s.a.). Z uwagi na związanie NSA granicami skargi kasacyjnej (z wyjątkiem analizowanych z urzędu przypadków nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.), sposób wskazania podstaw kasacyjnych przesądza o zakresie, w jakim sąd II instancji dokonuje oceny zaskarżonego orzeczenia (tak M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, WK 2016, komentarz do art.174).

Dodać również należy, że skarżąca wprawdzie powołała w podstawie kasacyjnej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., jednakże zabrakło jednocześnie powołania naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Mimo tego oczywistego uchybienia Naczelny Sąd Administracyjny, rozważając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., skoro został sformułowany w ramach podstawy kasacyjnej, poprzez to zbadał również naruszenie powiązanych z nim przepisów postępowania administracyjnego.

W wyniku rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że po stronie Sądu I instancji nie miało miejsca niewłaściwe zastosowanie tych przepisów ustawy: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy: Kodeks postępowania administracyjnego. Sądowi I instancji nie sposób przypisać zaniechania przeprowadzenia wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz nieuwzględnienia, że w toku postępowania administracyjnego ujawniły się okoliczności świadczące o nieustaleniu granicy między działkami nr [...] i [...], co stanowiłoby co najmniej czasową przeszkodę do ustalenia, że doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Sąd ten bowiem prawidłowo – na podstawie dowodów przeprowadzonych i odpowiednio ocenionych przez organy nadzoru budowlanego – uznał, że wyjściowe dla całego postępowania legalizacyjnego ustalenie organów dotyczące faktu pobudowania obiektu garażowego, który miał być zgodnie z projektem budowlanym w całości posadowiony na działce nr [...], a tymczasem w części (na ok. 1 m w głąb sąsiedniej działki) został pobudowany również na działce nr [...], jest trafne. Zgromadzone materiały geodezyjne, obejmujące odpowiednie pomiary i naniesienie granic pomiędzy działkami nr [...] i [...] – w szczególności zaś dołączony do zgłoszenia zakończenia budowy przedmiotowego obiektu pomiar powykonawczy sporządzony przez uprawnionego geodetę Z. D. – jednoznacznie potwierdzają, że przedmiotowy obiekt znajduje się nie tylko na działce nr [...], jak przewidywał zatwierdzony projekt budowlany, ale został częściowo zrealizowany na działce nr [...], co z kolei jest z projektem niezgodne. Materiał procesowy nie wskazuje zatem na domniemane nieustalenie przebiegu tej granicy, a tym bardziej na odmienny stan granicy pomiędzy tymi nieruchomościami. Trzeba też podkreślić, że zweryfikowanie przez geodetę lokalizacji punktów pomiarowych wykazało, że tylko niektóre z tych punktów uległy przesunięciu (względem wcześniejszego odwzorowania przebiegu granic). Wobec tego należało konsekwentnie uznać, że zgromadzone dowody wskazują na wcześniejsze błędy pomiarowe co do przebiegu granicy pomiędzy działkami, jak i sporządzanie projektu zagospodarowania działki na nieaktualnej mapie do celów projektowych (nieprzyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego). Nie zaś na to, że doszło do takich wyizolowanych przesunięć części gruntu, że zmianie – i to w zasadzie permanentnej – ulegałaby granica pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] wskutek ruchów powierzchni gruntu spowodowanych wydobywaniem węgla (działania zakładu górniczego), a to w istocie strona skarżąca próbowała wykazać w skardze kasacyjnej. Ogólnikowe odwołanie się w skardze kasacyjnej do opracowania naukowego, którego strona w żaden sposób nie powiązała z tymi konkretnymi działkami, których dotyczy postępowanie, ani nie odniosła do pomiarów geodezyjnych wykonanych na potrzeby zgłoszenia zakończenia budowy oraz odwołania wniesionego w toku postępowania, nie mogło jednak wywołać zamierzonego skutku, tj. podważyć sądowej oceny ustaleń faktycznych, jakie organy nadzoru budowalnego poczyniły w przedmiotowej sprawie. Nie sposób zatem przypisać Sądowi I instancji naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, które następnie stanowiły podstawę rozstrzygnięcia zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa. Postępowanie dowodowe w sprawie wykazało, że przy realizacji przedmiotowego budynku (garażu z pomieszczeniem gospodarczym) doszło do istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, bowiem zlokalizowano go w odmienny sposób niż wynikało to z zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki. Wobec tego Sąd I instancji, oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a, nie naruszył przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., skoro po stronie organów nadzoru budowlanego nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Idąc dalej, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że w wyniku rozpoznania zarzutów w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., również uznał, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego są niezasadne. W prawidłowo ustalonym przez organy nadzoru budowlanego stanie faktycznym całkowicie trafny był wniosek, że na etapie realizacji obiektu doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, wobec czego zasadne było wszczęcie postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego oraz nałożenie na inwestora obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Trzeba również zaznaczyć, że strona skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, kwestionując fakt pobudowania obiektu częściowo na terenie sąsiedniej działki, a tym samym istotne odstąpienie od zakresu objętego projektem zagospodarowania działki w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Dodać należy, że skarżąca pominęła dokładne wskazanie naruszonej jednostki redakcyjnej art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, tj. pkt 1, jednakże zacytowała treść tego przepisu, a zarazem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej fakt przekroczenia granicy sąsiedniej działki uznała za przesłankę, o której mowa w art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlowego, co jest oczywistym błędem, bowiem przepis ten nie obejmuje takiej sytuacji (zmiany lokalizacji obiektu), lecz zmianę charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji. Niezależnie od stwierdzonej niekonsekwencji strony skarżącej, zarzut ten okazał się całkowicie chybiony wobec uznania prawidłowości stwierdzenia przez Sąd I instancji, że w sprawie doszło do częściowego pobudowania obiektu na trenie sąsiedniej działki, co też w sposób oczywisty było niezgodne z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki.

Zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, zaś art. 36a ust. 5 tej ustawy stanowi, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy m.in. zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu (pkt 1) oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Pobudowanie obiektu częściowo na innym terenie niż przewidziany w projekcie budowlanym – a częścią projektu budowlanego jest projekt zagospodarowania działki lub terenu, który zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego powinien być sporządzony na aktualnej mapie i obejmować m.in. określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich – stanowi przypadek, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, tj. sytuację, w której doszło do wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego znajduje zaś zastosowanie do robót budowlanych prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę także w przypadku, gdy roboty te zostały zakończone jeszcze przed wszczęciem postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Jakkolwiek bowiem art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi jedynie o tym, że art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane, to z treści art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wynika wprost, że art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy ma zastosowanie także w przypadku zakończenia budowy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1173/10, dostępny w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi podstawę do ewentualnego zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego w przypadku zakończenia budowy, a wydanie takiej decyzji powinno być poprzedzone wydaniem decyzji, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc zobowiązaniem do przedstawienia projektu zamiennego, co umożliwia w dalszej perspektywie legalizację robót budowlanych.

Reasumując te część rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przeprowadzona analiza uzasadnienia prawnego zaskarżonego wyroku jednoznacznie wskazuje na to, że po stronie Sądu I instancji nie doszło naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W sprawie nastąpiło bowiem istotne odstąpienie przez inwestora od zakresu projektu budowlanego (w odniesieniu do lokalizacji pobudowanego obiektu) i zasadne było wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nakładającej na inwestora określone obowiązki związane z przedłożeniem projektu zamiennego obejmującego stwierdzone odstępstwo od warunków określonych w projekcie zagospodarowania działki.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.