Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1531/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188; art. 193; art. 151; art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 62 ust. 2; art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3; art. 14 ust. 7; art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 9
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Teza: Obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych wynika z regulacji art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 62 ust. 2 niniejszej ustawy obliguje organ do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu uchwalenia planu, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Zatem zawieszenie postępowania jest obligatoryjne również w przypadku postępowania wszczętego wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego.

TEZY

Obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych wynika z regulacji art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 62 ust. 2 niniejszej ustawy obliguje organ do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu uchwalenia planu, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Zatem zawieszenie postępowania jest obligatoryjne również w przypadku postępowania wszczętego wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Stowarzyszenia [...] z siedzibą w T. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1429/09 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. Spółka Komandytowa z siedzibą we W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od [...] Spółka z o.o. Spółka Komandytowa z siedzibą we W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych oraz na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w T. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1429/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Spółka z o.o. Spółka Komandytowa z siedzibą we W. uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Dyrektor Wydziału Urbanistyki i Budownictwa, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta T., postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. odmówił podjęcia na wniosek [...] Sp. z o.o. Spółka Komandytowa we W. zawieszonego (do czasu uchwalenia planu miejscowego) postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę pawilonu handlowo - usługowego z parkingiem, punktem małej gastronomii, infrastrukturą towarzyszącą i wolnostojącą stacją trafo na terenie obejmującym działki nr : A, B, C, D, E obręb F; działki nr; G, H, I, J, K , L , Ł, M obręb N wraz z przyłączami: wodociągowym (na działce nr H obręb F), kanalizacji sanitarnej (na działce nr E, obręb F), kanalizacji deszczowej (na działce nr E obręb F), energetycznym (na działkach nr K, L, O, obręb N; nr H, E obręb F), gazowym (na działkach nr P, H, E obręb F), teletechnicznym (na działkach nr O, Ł obręb N; dz. nr C i Q obręb F) przy ulicach [...] – [...] w T.

Zażalenie [...] Sp. z o.o. Spółki Komandytowej we W. zostało uwzględnione i postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Na postanowienie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zostały wniesione skargi przez "T." w T. oraz "A." Sp. z o.o. w R.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., działając na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a, uwzględniając skargi w całości, uchyliło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] maja 2009 r., (znak: [...]) i utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2009r., znak: [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożyła [...] Sp. z o.o. Spółka Komandytowa z siedzibą we W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uwzględniając skargę wskazał, że problem występujący w sprawie sprowadza się do wykładni przepisów art. 62 ust. 2, art. 15 ust. 3 oraz art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. Ten ostatni przepis wprowadza zasadę, że plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Trudno by znaleźć przepis odrębny, który nakazywałby obowiązkowe sporządzenia planu dla inwestycji obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 . Jeżeli więc nie ma takiego obowiązku nie ma podstaw do zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia planu. Sąd poparł wywody Kolegium zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] maja 2009 r. Kolegium od tego stanowiska odstąpiło w zaskarżonym obecnie postanowieniu z dnia [...] lipca 2009 r., uwzględniając skargi "T." w T. oraz "A." Sp. z o.o. w R., utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] marca 2009 r., (znak: [...]) odmawiające podjęcia postępowania zawieszonego do czasu uchwalenia planu miejscowego.

Zdaniem Sądu nie ma podstaw do podzielenia poglądu, że obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszarów lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży, określonej w art. 10 ust. 2 pkt 8 - wynika z wykładni systemowej przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 10 ust. 3 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu z 2003 r.

Stosownie do art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, prawo do dysponowania rzeczą własną może być ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, zgodnie zaś z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu z 2003 r., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Z powyższego wynika, że zasadą jest prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma się tytuł prawny, a realizacja tego prawa uzależniona jest jedynie od zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Sąd podkreślił, że tylko ustawa może wprowadzić dalsze ograniczenia. Ustawa o planowaniu z 2003 r., takie ograniczenie wprowadza, stanowiąc, że w przypadku gdy nie ma planu, ale dla danego terenu istnieje obowiązek sporządzania planu - postępowanie o ustalenie warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu (art. 62 ust. 2). Tak więc obowiązek sporządzenia planu musi wynikać wprost z przepisów ustawy. Jest to wyjątek od zasady, o której co dopiero była mowa, i jako taki nie może być wykładany w sposób rozszerzający.

Sąd pierwszej instancji nie podzielając wykładni systemowej art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 10 ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaznaczył, że wszystkie te przepisy umieszczone zostały w rozdziale 2 pn. "Planowanie przestrzenne w gminie". Przepisy tego rozdziału określają charakter prawny studium jako aktu nie będącego aktem prawa miejscowego, którego celem jest określenie polityki przestrzennej gminy (art. 9 ust. 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Sąd podkreślił, że o obowiązku sporządzenia planu decyduje art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu, wyraźnie przesądzając, że plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Przepisy odrębne a więc nie przepisy ustawy o planowaniu z 2003 r.

Zdaniem Sądu, nie ma w systemie polskiego prawa takiego przepisu, odrębnej ustawy, która nakładałaby obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów na których mają być realizowane obiekty handlowe o powierzchni sprzedażnej powyżej 400 m2. Obowiązek ten nie może wynikać z przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 10 ust. 3 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu z 2003 r.

Mając na względzie powyższe, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej jako: p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku o uwzględnieniu skargi.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. oraz T. z siedzibą w T.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżyło wyrok w całości zarzucając naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 62 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na uznaniu, że brak było podstaw do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wszczętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla wielkopowierzchniowego obiektu handlowego, w sytuacji braku planu miejscowego, z powołaniem się na to, że w ocenie Sądu wydającego zaskarżony wyrok brak było prawnego zakazu wydania takiej decyzji dla wielkopowierzchniowego obiektu handlowego (o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2).

Wskazując na powyższy zarzut skarżący organ wniósł o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na dyspozycję art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w studium określa się obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej. Zdaniem skarżącego przepis ten obliguje do wskazania takich obszarów w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co z kolei skutkuje stosownie do art. 10 ust. 3 przywoływanej ustawy przystąpienie do opracowania miejscowego planu, a następnie wyznaczenia na podstawie ustaleń studium granic tych terenów w miejscowym planie stosownie do art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji o możliwości powstania wielkopowierzchniowego obiektu handlowego o powierzchni powyżej 2000 m2 na danym terenie nie może przesądzać decyzja organu gminy o warunkach zabudowy podjęta w ramach uznania administracyjnego. Do powstania takiego obiektu konieczne będzie uchwalenie przez radę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tereny rozmieszczenia takich obiektów handlowych winny być wskazane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, stosownie do art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co z kolei jest podstawą dla wyznaczenia granic takich terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w myśl art. 15 ust. 3 pkt 4 w/w ustawy. Złożenie wniosku o wydanie takiej decyzji w obecnym stanie prawnym obliguje organ do zawieszenia postępowania w tym przedmiocie do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 62 ust. 2 powyższej ustawy).

Skarżący wskazał, iż skoro wolą ustawodawcy wyrażoną w przepisach art. 15 ust. 3 pkt 4 i art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest lokalizacja obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 tylko wówczas, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyznaczone zostaną granice terenów pod budowę takich obiektów, to tym samym nie może być wydana decyzja o warunkach zabudowy przez organ właściwy do wydawania takich decyzji, tj. wójta, burmistrza lub prezydenta na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Bezspornym jest, że wniosek [...] Sp. z o.o. Spółka Komandytowa we W. o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obiektu handlowego o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000 m2 (4.770 m2), oraz że dla terenu miasta T. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie został dotychczas ustalony. W takiej zaś sytuacji, brak jest podstaw do podjęcia zawieszonego na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy postępowania.

Stowarzyszenie T. z siedzibą w T. zaskarżyło wyrok w całości zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię:

1) art. 62 ust. 2 w związku z art. 14 ust. 7 w związku z art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wynikać wyłącznie z ustawy odrębnej;

2) art. 62 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że z przepisów tych nie wynika obowiązek zawieszenia postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę wielkopowierzchniowego obiektu handlowego wobec konieczności sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

3) art. 62 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że z przepisów tych nie wynika obowiązek zawieszenia postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę wielkopowierzchniowego obiektu handlowego wobec konieczności sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obliguje organ pierwszej instancji do zawieszenia postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w sytuacji, gdy co do tego terenu istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, że obowiązek ten wynika wyłącznie z art. 14 ust. 7 ustawy, jednocześnie wskazał, że na tej podstawie trzeba uznać, że powinność ta musi być określona w innych ustawach, a więc nie w samej ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym.

. Zdaniem skarżącego, Sąd niezasadnie przypisał art. 14 ust. 7 charakter autonomiczny na tle ustawy i interpretuje go w oderwaniu od pozostałych jej przepisów. Celem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest całościowe uregulowanie materii zagospodarowania przestrzennego, o czym świadczy przede wszystkim jej tytuł, jak również art. 1 stanowiący, iż ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego. Skoro sama ustawa za priorytet ustanawia regulację kwestii planowania przestrzennego, to nie można artykułowi 14 ust. 7 przypisać znaczenia wyłączającego zastosowanie innych jej przepisów.

Skarżący podniósł, że artykuł 14 ust. 7 wykładany na sposób przedstawiony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny powoduje utratę mocy przez art. 10 ust. 3 i art. 15 ust. 3 pkt 4, gdyż one również ustanawiają obowiązek sporządzenia planu. Organ jednostki samorządu terytorialnego musi uchwalić plan miejscowy dla obszaru, który w studium został przeznaczony pod budowę wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Art. 10 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 10 ust. 3 obligują organ jednostki samorządu terytorialnego do sporządzenia planu, jak również determinują jego treść, ponieważ plan nie może być sprzeczny ze studium, o czym stanowi art. 15 ust. 1.

Skarżący powołał się na także na art. 15 ust. 3 pkt 4 stanowiący, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8. Ustawa nie wypowiada się w kwestii, kiedy można uznać, że zaistniała owa potrzeba, tymczasem nie ma przeszkód, by za taką uważać wprowadzenie stosownych zapisów do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, o czym mówi art. 10. Artykuł 15 ust. 3 nie pozostawia żadnej "uznaniowości" dla organu sporządzającego plan zagospodarowania. W przypadku zaistnienia określonej w przepisie okoliczności - tutaj będzie to potrzeba wskazania granic obszaru przeznaczonego pod wielkopowierzchniowy obiekt handlowy - organ ma obowiązek zamieścić odpowiedni zapis w planie.

Na potwierdzenie swojego stanowiska o obowiązku zawieszenia postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie art. 62 ust. 2 skarżący powołał wyroki NSA z dnia 11 marca 2008 r., sygn. II OSK 87/07 oraz z dnia 13 października 2009, sygn. II OSK 1558/08.

Odpowiedź na powyższe skargi kasacyjne złożył [...] Spółka z o.o. Spółka Komandytowa z siedzibą we W., wnosząc o oddalenie skarg kasacyjnych w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy uzależnione jest od wykładni art. 62 ust. 2 oraz art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 i art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istota sprawy sprowadza się bowiem do rozstrzygnięcia w jakich regulacjach należy upatrywać źródeł obowiązku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy wyłącznie w regulacjach przepisów odrębnych, czy też w regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jeżeli chodzi o regulacje odrębne to z przepisu art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost wynika obowiązek sporządzenia planu miejscowego, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, przepis art. 14 ust. 7 omawianej ustawy nie jest jedynym przepisem regulującym obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mianowicie taki obowiązek wynika z przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Do takiego wniosku prowadzi bowiem wykładnia systemowa i celowościowa, której nie podzielił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Podzielając rozumienie wskazanych przepisów zaprezentowane w wyrokach NSA z dnia 11 marca 2008 r. IIOSK 87/07, z dnia 13 października 2009 r. II OSK 1558/08 należy odnotować, że celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego porządku planistycznego. Dlatego też z woli ustawodawcy decyzja o tym czy i w jakim miejscu gminy może powstać obiekt wielkopowierzchniowy została pozostawiona organowi stanowiącemu gminy, który, w sytuacji określenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, zobowiązany jest do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Trzeba mieć na względzie, że studium, które jest aktem polityki przestrzennej, jest obligatoryjnie sporządzane dla całego obszaru gminy. Ustawodawca pozostawił gminie, jako podstawowej jednostce samorządu terytorialnego, prawo decydowania o rozmieszczeniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, jako wyraz ochrony prawnej interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Koreluje to z zasadą zachowania ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju, które przyjęto za podstawę polityki przestrzennej (art. 1 ust. 1 omawianej ustawy). Dlatego też zasadna jest wykładnia uwzględniająca regulację art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 3 omawianej ustawy jako źródło obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych.

Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób przekonujący dlaczego zdecydowane pierwszeństwo przypisał wykładni gramatycznej, kiedy przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w celu odkodowania z ich treści rzeczywistej normy i odczytania jej właściwego sensu wymagają stosowania wykładni systemowej, jak i celowościowej. Umieszczenie art. 10 w rozdziale zatytułowanym "Planowanie przestrzenne w gminie" nie stoi w żadnym razie na przeszkodzie w takim odczytaniu treści ust. 2 pkt 8 i ust. 3 jak zostało przyjęte wyżej. Można wręcz stwierdzić, że ustawodawca umieszczając omawiany przepis w niniejszym rozdziale tym samym podkreślił, że usytuowanie obiektów wielkopowierzchniowych należy do sfery lokalnego porządku planistycznego.

Konkludując powyższe rozważania trzeba wskazać, że obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych wynika z regulacji art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 62 ust. 2 niniejszej ustawy obliguje organ do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu uchwalenia planu, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Zatem zawieszenie postępowania jest obligatoryjne również w przypadku postępowania wszczętego wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego.

Wobec tego zasadne okazały się zarzuty błędnej wykładni art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sformułowane w obu skargach kasacyjnych. Pozostałe dwa zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej Stowarzyszenia T. mają w istocie rzeczy charakter pomocniczy w stosunku do głównego zarzutu, dotyczącego istoty sprawy.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.