Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 343/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par., 1, art. 28, art. 7, art. 77 par.1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153, art. 145 par.1 pkt 1 lit/ c , art.200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lutego 2021 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. sprawy ze skargi F. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego F. I. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. F. I. (dalej : "Wnioskodawca" lub "Skarżący") wystąpił do Wójta Gminy S. z wnioskiem o wznowienie postępowania w celu uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie zmiany decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2009 r. – znak [...] zmienionej decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz decyzją z dnia [...] października 2010 r.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Wójt Gminy S. (dalej : "organ" lub "organ I instancji") wznowił wskazane we wniosku postępowanie, celem zbadania czy Wnioskodawca posiadał przymiot strony, po czym - decyzją z dnia [...] maja 2016 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 147, art. 148, art. 149 § 1 oraz art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 - dalej : "K.p.a.") odmówił uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, własnej decyzji znak [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., zmieniającej decyzję z [...] kwietnia 2009 r. w sprawie ustalenia na wniosek K. C. i P. C. (dalej : "inwestorzy") warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarsko- magazynowego, zmienionego na produkcyjno-warsztatowo-magazynowy – na garażowo - magazynowy oraz zmiany sposobu użytkowania budynku mleczarni-warsztatu na socjalno-biurowo-mieszkalny wraz z rozbudową, przebudową i nadbudową w C. na działce [...], zmienionej decyzjami ostatecznymi z dnia [...] kwietnia 2009 r. i [...] października 2010 r.

W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, iż Wnioskodawca uzasadnił swój wniosek tym, że prowadząc wskazane postępowanie Wójt Gminy S. doręczył przedmiotową decyzję jedynie inwestorom, nie zawiadamiając innych podmiotów o wszczęciu postępowania, jego zakończeniu oraz możliwości zapoznania się z materiałami. Inne podmioty, t.j. właściciele nieruchomości sąsiadujących z działką o numerze [...] w ogóle nie miały wiadomości w tym zakresie. Wnioskodawca uważa, iż powinien być przez organ uznany za stronę tego postępowania, skoro posiadał przymiot strony w innym postępowaniu dotyczącym działki o numerze [...], a nieruchomość, której jest właścicielem, graniczy z obiema wymienionymi działkami.

Organ przypomniał, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. ustalono warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku inwentarsko- magazynowego i budynku mleczarni. Stronami postępowania byli właściciele przedmiotowej działki (inwestorzy) oraz właściciele działek bezpośrednio graniczących z działką nr [...]. Wnioskodawca nie był stroną tego postępowania, zatem nie mógł być także stroną postępowania, którego przedmiotem była zmiana decyzji z [...] kwietnia 2009 r. Przedmiotem wniosku inwestorów była jedynie zmiana sposobu użytkowania istniejącego na działce budynku, nie było zatem żadnych podstaw do poszerzenia kręgu osób, które mogłyby być uznane za strony w tym postępowaniu. Jak podkreśla się w orzecznictwie, żadna inna strona - poza inwestorem - nie nabywa prawa w wyniku ustalenia warunków zabudowy. Skoro zatem ustalenie warunków zabudowy nie jest uwarunkowane zgodą stron postępowania, to i zmiana decyzji ostatecznej, na mocy której ustalono warunki zabudowy, nie nadaje właścicielowi sąsiedniej działki żadnych praw i nie może być uzależniona od jego zgody.

W ocenie organu, nieruchomość wnioskodawcy nie leży w bezpośrednim sąsiedztwie realizowanego przedsięwzięcia i słusznie w spornym postępowaniu nie był on uznany za stronę. Za stronę uznani zostali tylko inwestorzy oraz właściciele działek bezpośrednio graniczących z nieruchomością inwestorów, której dotyczy postępowanie. Nadto organ, prowadząc postępowanie, stwierdził znikomy lub żaden wpływ na otaczające budynek działki sąsiednie, więc nie było uzasadnionym uznanie za strony właścicieli działek pozostających w dalszym sąsiedztwie.

Należało zatem uznać, że Wnioskodawca słusznie nie brał udziału w postępowaniu zakończonym przedmiotową decyzją ostateczną.

Od powyższej decyzji, Wnioskodawca złożył odwołanie, zarzucając organowi naruszenie:

- art. 28 k.p.a., poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że Wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu, w wyniku którego została wydana kwestionowana decyzja,

- art. 7, 8, 77 i 107 § 1 k.p.a., poprzez brak zgromadzenia materiału dowodowego,

a w konsekwencji niedostateczne jego zbadanie, brak odniesienia się organu

do wskazanych przez odwołującego się okoliczności i podnoszonej argumentacji, prezentowanej w składanych do organu pismach i mimo to uznanie przez organ, że odwołujący się nie był stroną postępowania zakończonego tą decyzją,

- art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 151 pkt 2 k.p.a., poprzez brak jego zastosowania, a w konsekwencji brak uchylenia przedmiotowej decyzji i wydania nowej decyzji, mimo istnienia przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Od powyższej decyzji w dniu [...] maja 2016 r. odwołanie wniósł także Prokurator Prokuratury Okręgowej w K., wskazując, że organ I instancji wydał ją z naruszeniem przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 1 i 3 K.p.a., wobec niewskazania w oparciu o jakie ustalenia stwierdził znikomy lub żaden wpływ przedmiotowej inwestycji na otaczające budynek działki sąsiednie. Nadto podkreślił, że w realiach tej sprawy nie zostało ustalone, czy użytkowanie budynków jest zgodne z planowaną nową funkcją, na którą inwestorom wydano decyzję o warunkach zabudowy i posiadanym przez nich zezwoleniem w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej (zbiór i transport odpadów).

Po rozpatrzeniu powyższych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w K. (dalej : "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., znak [...], uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] maja 2016 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na decyzję tę skargę do WSA w Szczecinie wnieśli inwestorzy - K. i P. C..

Po rozpatrzeniu ich skargi powyższa decyzja Kolegium została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1149/17.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. i Wnioskodawcę, SKO decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2016 r. Decyzja ta została z kolei zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie przez Wnioskodawcę.

Wyrokiem z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 937/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił powyższą decyzję SKO.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia przez SKO art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Kolegium, rozpoznając ponownie, na skutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji tego organu z dnia [...] maja 2018 r., dokonało błędnej interpretacji uzasadnienia wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1149/17, skutkiem czego było wydanie wadliwego rozstrzygnięcia, nieuwzględniającego wskazań Sądu co do dalszego postępowania.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy uzasadniając decyzję z dnia [...] maja 2018 r. bezzasadnie uznał jakoby Sąd przesądził w nim o trafności zajętego przez Wójta Gminy S. stanowiska w przedmiocie statusu Skarżącego jako strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] maja 2016r. Organ odwoławczy zaniechał dokonania własnych rozważań w tym przedmiocie, w szczególności odnoszących się do zasięgu oddziaływania inwestycji objętej decyzją z dnia [...] stycznia 2011r., zmieniającą decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. Sąd zauważył, iż to właśnie ta okoliczność ma w badanej sprawie najistotniejsze znaczenie i poczynienie prawidłowych i niebudzących wątpliwości ustaleń dotyczących zasięgu oddziaływania inwestycji powinno poprzedzać ustalenie, czy twierdzenie Skarżącego, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, zasługują na uwzględnienie. W ocenie Sądu, ocena taka nie jest możliwa bez wyjaśnienia dla jakiego rodzaju planowanej produkcji ustalono warunki zabudowy. Jest rzeczą oczywistą, że działalność produkcyjna może być mniej lub bardziej uciążliwa i może mieć różny zasięg oddziaływania. Dlatego bez wyjaśnienia tej okoliczności nie jest możliwe ustalenie czy oddziaływanie planowanej inwestycji, zamknie się w granicach terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, czy też będzie wykraczać poza jego granice.

Uchylając zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] maja 2018r., Sąd wskazał, iż w ponownym postępowaniu koniecznym będzie dokonanie analizy akt postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, którego dotyczy skarżona decyzja i ustalenie, w oparciu o akta , jaki jest obszar oddziaływania inwestycji oraz z czego wynika twierdzenie organu I instancji, że obszar ten zamyka się w granicach działki inwestycyjnej, czy obejmuje on działkę Skarżącego, a w konsekwencji, czy powinien on posiadać przymiot strony w tym postępowaniu. Tak przeprowadzona analiza powinna skutkować wydaniem rozstrzygnięcia, w którym organ szczegółowo uzasadni zajęte w sprawie stanowisko.

Po ponownym rozpatrzeniu złożonych przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. i Skarżącego odwołań od wydanej w dniu [...] maja 2016 r. przez Wójta Gminy S. decyzji i mając na uwadze zawarte w powyższym wyroku wskazania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Od powyższej decyzji inwestorzy wnieśli sprzeciw, po rozpatrzeniu którego Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II SA/S 607/19 uchylił tę decyzję Kolegium, wskazując, że wbrew zaleceniom Sądu zawartym w wyroku z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1049/18 – Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, zamiast samodzielnie poczynić ustalenia i stosownie do wyników tych ustaleń wydać odpowiednie rozstrzygnięcie.

Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2016 r.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego i rozstrzygnięcia sądowe w przedmiotowej sprawie. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji przeprowadził analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działki objętej wnioskiem. Załącznik graficzny do przedmiotowego aktu obrazuje granice obszaru analizy wyznaczonego wokół budynku inwentarsko - magazynowego oraz budynku mleczarni - warsztatu. Z analizy przedmiotowego dokumentu wynika, iż inwestycja nie oddziałuje na działki F. I., które oddzielone są od działki nr [...] drogą gminną. Procedując w tej sprawie organ I instancji związany był wnioskiem strony z dnia [...] stycznia 2009 r. We wniosku tym określono planowany sposób zagospodarowania terenu jako - "wykorzystanie infrastruktury technicznej i użytków rolnych zabudowanych do prowadzenia działalności gospodarczej K. C. oraz do działalności rolniczej, zbiór i transport odpadów (nie niebezpiecznych), składowanie przed transportem oraz produkcja brykietu ze słomy."

W ocenie Kolegium, organ I instancji wydając decyzję w przedmiotowej sprawie nie może nie uwzględniać działalności, która jest wykonywana na przedmiotowej nieruchomości, biorąc jednakże pod uwagę fakt, iż działalność ta może być bardziej lub mniej uciążliwa i mieć różny zasięg oddziaływania.

Organ odwoławczy nie podzielił twierdzeń odwołujących, że przy analizie funkcji zagospodarowania i oddziaływania inwestycji należy uwzględnić decyzję Starosty K. z dnia [...] grudnia 2014 r., znak [...], zmienioną następnie decyzją z dnia [...] marca 2015 r., znak [...] [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów. Za trafnością tej tezy, w ocenie Kolegium, przemawia zestawienie dat decyzji Starosty K. ([...] grudnia 2014 r. oraz [...] marca 2015 r.) z datą decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania - ze zmianami, odpowiednio [...] kwietnia 2009 r. oraz [...] października 2010 r. Zestawienie daty wydania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie z datą wydania decyzji Starosty K. w przedmiocie zbierania i transportu odpadów pozwala poczynić bezsprzeczne ustalenia, iż w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie inwestorzy nie posiadali zezwolenia dotyczącego zbierania i transportu odpadów. Zatem analiza zagospodarowania terenu nie była prowadzona z uwzględnieniem ustawy o odpadach, a z takimi ustaleniami wiąże się fakt, iż obszar oddziaływania inwestycji był znikomy, zaś oddziaływanie zamierzenia inwestycyjnego zamykać się będzie w granicach terenu objętego wnioskiem. We wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2009 r. strona (inwestorzy) wskazała ponadto profil działalności - produkcję brykietu ze słomy. Działalność ta, zdaniem Kolegium, nie jest uciążliwa i oddziałuje jedynie na teren działki objętej wnioskiem. Stąd też za stronę uznani zostali jedynie ówcześni właściciele działek bezpośrednio graniczących z działką, na której znajduje się budynek będący przedmiotem wniosku inwestorów.

Kolegium zauważyło dalej, że organ I instancji wydając decyzje w 2009 r. nie mógł czynić ustaleń faktycznych z uwzględnieniem ustawy o odpadach i potencjalnie rozważać czy inwestycja ta ma szerszy zasięg oddziaływania, co implikować mogło ustalenie szerszego kręgu stron postępowania i w konsekwencji przyznania Skarżącemu statusu strony postępowania. Decyzje Starosty K. w zakresie działalności gospodarczej dotyczącej zbierania i transportu odpadów wydane były dopiero w latach 2014 i 2015. Zakres przedmiotowy postępowania wznowieniowego jest niezmienny, a w skład tego zakresu wchodziły ustalenia, że w roku 2009 inwestor nie posiadał zezwolenia na transport i zbieranie odpadów.

Kolegium stwierdziło jednocześnie, że zarzut Skarżącego, dotyczący odmiennego potraktowania jego osoby w postępowaniach prowadzonych w zakresie zmiany sposobu użytkowania budynków posadowionych na działce [...] i [...] nie może się ostać w kontekście powyżej poczynionych wywodów. W postępowaniu prowadzonym w odrębnym postępowaniu, a dotyczącym działki [...] Skarżący został uznany za stronę postępowania, gdyż zmienił się stan faktyczny sprawy. Obecnie organ dysponuje decyzjami Starosty K. z 2014 r. i 2015 r., a ponadto postępowanie to prowadzone jest w trybie zwykłym, a nie wznowienia postępowania.

W toku postępowania prowadzonego w trybie art. 145 K.p.a. nie bada się natomiast wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a.

Podsumowując, Kolegium stwierdziło, że po zapoznaniu się z dokumentami stanowiącymi podstawę do wydania decyzji objętych wnioskiem o wznowienie, dokonało własnych ustaleń, iż zmiana sposobu użytkowania budynku inwentarsko-magazynowego na produkcyjno-warsztatowo-magazynowy w części dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarsko – magazynowego na garażowo magazynowy oraz zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku mleczarni na socjalno – biurowy na działce nr [...] w miejscowości C. oddziaływała jedynie w granicach działki inwestycyjnej, i nie obejmuje nieruchomości Skarżącego, a w związku z powyższym Skarżący trafnie nie miał przyznanego statusu strony w postępowaniu objętym wnioskiem o wznowienie postępowania.

Od powyższej decyzji F. I., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając organowi m.in. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, tj.:

a) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", poprzez nieuwzględnienie wiążących wytycznych zawartych w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 935/18, wydanego w ramach prowadzonego postępowania wznowieniowego, co do konieczności ustalenia jaka działalność miała być prowadzona na nieruchomości stanowiącej działkę [...] w C. według zamiaru wnioskodawców w dniu [...] stycznia 2011 r., tj. w dacie wydania decyzji zmieniającej pierwotną decyzję ustalającą warunki zabudowy z dnia [...] kwietnia 2009 r.;

b) art. 7,77,80 K.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie, przejawiające się w zaniechaniu zebrania kompletnego materiału dowodowego i przez to nierozważeniu całości istotnych dla sprawy okoliczności, co spowodowało, że błędnie organ II instancji ustalił, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do wzruszenia decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym wobec przyjęcia, że inwestycja ta - w dacie wydawania decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. i decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. - nie oddziaływała na jego nieruchomości;

c) art. 28 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o zmianę decyzji ustalającej warunki zabudowy, w toku którego doszło do wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r.;

d) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy pomimo, iż dotknięta jest ona licznymi wadami prawnymi.

Podnosząc powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podkreślił, że organ dokonując obecnie oceny postępowania z 2011 r. nie może pomijać celu, dla którego inwestorzy mieli uzyskać zmienione warunki zabudowy. Cel ten został wskazany we wniosku, a jest nim zmiana sposobu użytkowania budynku na potrzeby prowadzonej działalności tj. zbierania i transportu odpadów.

W ocenie Skarżącego, w postępowaniu tym Wójt Gminy powinien był ustalić dla jakiego zamierzenia inwestycyjnego będzie wykorzystana wydana przez niego decyzja - skoro inwestor od 2005 r. prowadzi działalność gospodarczą związaną z odpadami, a we wniosku wprost wskazał na zamiar zbierania odpadów, czego nie uczynił i co jest jego uchybieniem. Tę okoliczność winno było dostrzec SKO w K.. Ustalenie celu zmiany warunków zabudowy pozwoliłoby prawidłowo ustalić zakres oddziaływania inwestycji i w konsekwencji krąg stron postępowania. Procedując w ramach postępowania wznowieniowego, kilka lat pod wydaniu kwestionowanej decyzji, organ II instancji dysponuje już wiedzą jak wykorzystano zmienione warunki zabudowy, stąd łatwiej można ustalić jakiej inwestycji miała dotyczyć decyzja z 2011 r.

Skarżący twierdzi ponadto, że w toku postępowania organy orzekające w sprawie winny były:

- ustalić, o realizację jakiej inwestycji inwestorzy wnioskowali w 2011 r., domagając się zmiany wydanych warunków zabudowy, na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania dotyczących prowadzenia działalności w zakresie gospodarki odpadami na przedmiotowej nieruchomości. Nie powinno bowiem ulegać wątpliwości, że działalność, która związana jest z zamierzeniem inwestycyjnym polegającym na zmianie sposobu użytkowania budynku inwentarsko- magazynowego na garażowo-magazynowy oraz zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku mleczarni - warsztatu na socjalno-biurowy wraz z rozbudową, przebudową i nadbudową w C. na działce [...] może być działalność bardzo różnego rodzaju. W takim opisie inwestycji tylko w wybranych wypadkach mieści się działalność w zakresie gospodarki odpadami.

Istotne znaczenie ma fakt, że inwestorzy we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wskazali, że budynek będzie wykorzystywany do prowadzonej działalności gospodarczej oraz do działalności: zbiór i transport odpadów (nie niebezpiecznych) i składowania przed transportem. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że działalność gospodarcza w zakresie odpadów prowadzona jest od 2005 r.;

- ustalić parametry drogi gminnej, która oddziela fizycznie nieruchomość, której dotyczą zmienione warunki zabudowy od nieruchomości Skarżącego oraz z której następuje wjazd na jego nieruchomość oraz wjazd samochodów ciężarowych (śmieciarek) na teren dz. nr [...] - i przeanalizować czy faktycznie występowanie drogi gruntowej o szerokości 3-4 m, nieposiadającej chodników, ani pobocza, a nie jakiejkolwiek drogi, powoduje, że oddziaływanie inwestycji nie dotyczy nieruchomości Skarżącego. Należy także mieć na uwadze, że w 2009 r. i w 2010 r. nieruchomość Skarżącego położona była znacznie bliżej niż obecnie względem nieruchomości, której dotyczy zaskarżona decyzji, a to wobec późniejszego poszerzenia drogi gminnej (działka nr [...] przeznaczona na poszerzenie drogi gminnej, w dacie wydania kwestionowanej decyzji należała do Skarżącego);

- odnieść się do kwestii podziału nieruchomości Skarżącego, która nastąpiła po 2011 r. To także może bowiem wpływać na ustalenia co do odległości obu nieruchomości względem siebie i w konsekwencji oddziaływania inwestycji na inne nieruchomości.

W dalszej części skargi Skarżący polemizuje z wyrażonym w zaskarżonej decyzji stanowiskiem organu, stwierdzając w podsumowaniu, iż jest ono błędne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z dnia [...] maja 2020 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w K. zgłosił udział w postępowaniu sądowym prowadzonym w niniejszej sprawie.

W uzupełnieniu skargi (pismo procesowe z dnia [...] listopada 2020 r.), Skarżący podał, że:

- niniejsze postępowanie sądowe dotyczy warunków zabudowy dla działki nr [...] w m. C.;

- działki nr [...] i [...] sąsiadują ze sobą bezpośrednio, tworząc de facto jedną posesję - teren spójny gospodarczo;

- na działkach nr [...] i [...] prowadzona jest przez ten sam podmiot gospodarczy działalność gospodarcza w zakresie gospodarki odpadami (zbieranie i magazynowanie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne). Zakres oddziaływania tej inwestycji nie ogranicza się zatem do oddziaływania w ramach jednej działki;

- wydana decyzja o warunkach zabudowy i decyzja zmieniająca, o której mowa w skardze, nie została poprzedzona decyzją środowiskową, co ma podstawowe znaczenie dla oceny legalności tych decyzji;

- w dniu [...] października 2020 r. SKO w K. wydało decyzją, mocą której uchyliło decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2019 r., wydaną dla działki nr [...], na której także prowadzona jest działalność w zakresie gospodarki odpadami. Co najistotniejsze jednak, w uzasadnieniu tej decyzji SKO wskazało, że dla takiej działalności powinna zostać wydana decyzja środowiskowa, która ponadto powinna poprzedzać decyzję o warunkach zabudowy. Brak takiej decyzji powoduje, że zakwestionowana decyzja o warunkach zabudowy, która ma umożliwiać prowadzenie działalności w zakresie, o jakim mowa powyżej, jest wadliwa i nie może się ostać w obrocie prawnym;

- z decyzji SKO wynika także brak spełnienia przesłanek zawartych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - brak kontynuacji zabudowy, brak dobrego sąsiedztwa. Zabudowa budynkami magazynowymi przeznaczonymi do prowadzenia działalności polegającej na magazynowaniu odpadów, w tym odpadów niebezpiecznych, jest sprzeczna z istniejącą zabudową mieszkaniową;

- w zakwestionowanej w niniejszym postępowaniu decyzji o warunkach zabudowy nie wskazano na żadne wymogi w zakresie przyłączenia do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, a co niewątpliwie powinno być przedmiotem badania organów administracji. Nie powinno bowiem ulegać wątpliwości, że zmiana sposobu użytkowania terenu w sposób opisany przez inwestora powoduje konieczność zbadania zapotrzebowania nieruchomości w wodę i w zakresie odprowadzania ścieków z nieruchomości.

W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę, uczestnicy niniejszego postępowania - inwestorzy P. C. i K. C., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o oddalenie skargi i o zasądzenie od Skarżącego na ich rzecz zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, jakkolwiek nie wszystkie podnoszone przez Skarżącego argumenty okazały się zasadne i zasługiwały na uwzględnienie.

Na wstępie należy przypomnieć, że sprawa objęta niniejszą skargą była już kilkakrotnie przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w związku ze skargami i sprzeciwami wnoszonymi na kolejno wydawane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzje. Zgodnie z zaleceniem zawartym w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1149/17, wydanym na skutek rozpoznania sprzeciwu Skarżącego od decyzji SKO w K., uchylającej decyzję Wójta Gminy S., w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu własnej decyzji, zmieniającej wydane na rzecz Inwestorów – K. C. i P. C. warunki zabudowy, rzeczą organu odwoławczego było dokonanie merytorycznej oceny stanowiska organu I instancji w przedmiocie uznania, iż Skarżącemu w postępowaniu tym nie przysługiwał przymiot strony. Zalecenie to było powtarzane w kolejnych wydanych w tej sprawie wyrokach z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 937/18 i z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 607/19.

Rzeczą Sądu było zatem w pierwszej kolejności zbadanie, czy organ zadośćuczynił wytycznym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zawartym w wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1149/17, a więc czy organ dokonał własnej oceny w zakresie prawidłowości stanowiska Wójta Gminy S. w przedmiocie statusu Skarżącego jako strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], zmieniającą decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r., którą organ ten zmienił na wniosek K. C. i P. C. warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarsko-magazynowego na produkcyjno-warsztatowo-magazynowy oraz zmiany sposobu użytkowania budynku mleczarni-warsztatu na socjalno-biurowo-mieszkalny wraz z rozbudową, przebudową i nadbudową oraz oświetleniem terenu w C., na działce nr [...]. Zmiana polegała na zmianie sposobu użytkowania budynku inwentarsko – magazynowego na garażowo – magazynowo.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ podjął – w ramach przysługujących mu kompetencji, próbę dokonania oceny tego, czy Skarżący powinien zostać w tym postępowaniu uznany za stronę, jednak uczynił to wadliwie.

Na wstępie rozważań właściwym jest poczynienie kilku uwag na temat postępowania wznowieniowego i reguł, które tym postępowaniem rządzą. Jest to istotne, zważywszy na to, że przed tutejszym Sądem toczyło się i toczy w dalszym ciągu szereg postępowań prowadzonych przez organy administracji publicznej w trybie wznowieniowym, dotyczących zarówno decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2009 r., w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na wniosek Inwestorów, jak i decyzji kolejno ją zmieniających, w tym będącej przedmiotem niniejszej sprawy decyzji z dnia S. stycznia 2011 r. znak [...]

Należy przyznać organowi rację, iż postępowanie wznowieniowe ma charakter nadzwyczajny w stosunku do postępowania zwykłego i może zostać zainicjowane w przypadku wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a. Okoliczność, że podmiot wnoszący o wznowienie postępowania nie był stroną postępowania zwykłego nie stanowi samoistnej przesłanki do uznania, iż w postępowaniu wznowieniowym przymiot strony mu również nie przysługuje, zwłaszcza gdy przedstawia okoliczności na potwierdzenie, iż bez uzasadnionej przyczyny został w postępowaniu zwykłym pominięty. Rzeczą organu jest wówczas dokonanie oceny tych okoliczności i w zależności od poczynionych ustaleń podjęcie odpowiedniego rozstrzygnięcia. W przypadku, gdy na pierwszy rzut oka widać, że podmiot ubiegający się o wznowienie postępowania nie może być uznany za stronę – wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W sytuacji natomiast, gdy przywoływane we wniosku okoliczności wymagają wyjaśnienia – wznowienie postępowania i przeprowadzenie badania w tym zakresie w ramach tego postępowania, a następnie – w przypadku, gdy organ uzna, że przymiot strony wnioskodawcy nie przysługuje - wydanie decyzji odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji objętej wnioskiem o wznowienie.

Ten wstępny etap badania wniosku ma doniosłe znaczenie zarówno z punktu widzenia gwarancji procesowych stron postępowania, jak i zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.). Stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawy lub obowiązek (art. 28 K.p.a.). Stronie przysługują określone przepisami procedury administracyjnej uprawnienia (prawo czynnego uczestnictwa w postępowaniu, składania wniosków dowodowych, składania środków odwoławczych od rozstrzygnięć organów). Stąd pominięcie w postępowaniu podmiotu, który powinien za stronę zostać uznany może się wiązać z niekorzystnymi konsekwencjami w sferze jej wynikających z przepisów prawa uprawnień. Z drugiej zaś strony, nadmierne i nieuzasadnione rozszerzenie kręgu stron postępowania rodzi niebezpieczeństwo wpływania na jego przebieg przez podmioty, które nie mają interesu prawnego w rozstrzygnięciu i wystąpienia będących tego następstwem negatywnych skutków dla wnioskodawcy.

Nie można również tracić z pola widzenia tego, że konsekwencją skutecznego uruchomienia postępowania wznowieniowego może być wyeliminowanie z obiegu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej, bądź stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa, co rodzi określone skutki zarówno dla wnioskodawcy, jak i organu, który taką decyzję wydał.

Stąd też rzeczą organu jest, w pierwszej kolejności, wnikliwe zbadanie, czy wnioskodawca żądający wznowienia postępowania został niezasadnie pominięty w postępowaniu zwykłym i bez własnej winy nie brał w tym postępowaniu udziału. W badaniu tym istotne jest również i to, jakiej decyzji wniosek o wznowienie postępowania dotyczy. Jeżeli bowiem w sprawie o ustalenie warunków zabudowy została wydana decyzja administracyjna, która została następnie zmieniona, to strony tego postępowania niewątpliwie zachowują swój przymiot również w postępowaniach, które doprowadziły do jej zmiany. Jeżeli natomiast w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy została wydana decyzja administracyjna, a zmiana tej decyzji rozszerza obszar oddziaływania inwestycji w taki sposób, że ma to wpływ na prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości tam się znajdujących, to niewątpliwie podmioty znajdujące się w tym obszarze winny zostać uznane za stronę postępowania w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy nawet wówczas, gdy w poprzednim postępowaniu przymiot strony im nie przysługiwał. Rzeczą organu jest wówczas zbadanie, czy postulowana zmiana zmienia obszar oddziaływania inwestycji w taki sposób, że zasadnym jest rozszerzenie kręgu stron postępowania.

Zaznaczyć również wypada, że decyzja zmieniająca nie ma bytu samoistnego, a jej funkcjonowanie w obrocie prawnym jest uzależnione od tego, czy w obrocie tym pozostaje decyzja zmieniana.

Przekładając powyższe rozważania na grunt tej sprawy wskazać należy, że postępowanie wznowieniowe, objęte niniejszą kontrolą sądu, dotyczyło decyzji zmieniającej wydaną uprzednio decyzję o warunkach zabudowy.

Z akt postępowania wynika, iż Wójt Gminy S., decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], odmówił uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] ustalającej na wniosek K. C. i P. C. warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarsko-magazynowego na produkcyjno-warsztatowo-magazynowy oraz zmiany sposobu użytkowania budynku mleczarni-warsztatu na socjalno-biurowo-mieszkalny wraz z rozbudową, przebudową i nadbudową w C. na działce [...]. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem zbadania formalnych ustawowych przesłanek wznowieniowych. Powyższa decyzja Kolegium została z kolei uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1149/17 ze wskazaniem, że skoro organ I instancji rozstrzygnął kwestię posiadania przez Skarżącego przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, to obowiązkiem organu odwoławczego było dokonanie merytorycznej oceny tej okoliczności w kontekście akt sprawy, obowiązujących przepisów prawa jak i zarzutów odwołania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] maja 2016 r. Decyzja ta została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylona wyrokiem z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 937/18 z zaleceniem dokonania prawidłowej oceny zasięgu oddziaływania inwestycji na działce K. i P. C. na nieruchomość Skarżącego i ustalenia - w oparciu akta, jaki jest obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji, z czego wynika twierdzenie organu pierwszej instancji, że obszar ten zamyka się w granicach działki inwestycyjnej, czy obejmuje on działkę Skarżącego, a w konsekwencji, czy powinien on posiadać przymiot strony w tym postępowaniu, Sąd zauważył bowiem, że organ II instancji rozpoznając odwołanie nie dysponował aktami sprawy dotyczącymi ustalenia warunków zabudowy.

Z przedstawionych w zaskarżonej obecnie decyzji okoliczności wynika, że w badanej sprawie organ odwoławczy nie poczynił ustaleń co do tego, czy w postępowaniu wznowieniowym, dotyczącym decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie zmiany warunków zabudowy, Wójt Gminy S. uznał Skarżącego za stronę postępowania, a ta okoliczność – jak już wyżej wskazano ma kluczowe znaczenie. Jeżeli bowiem organ uznał, że Skarżącemu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy przysługiwał przymiot strony i bez własnej winy nie brał on udziału w postępowaniu, to również w postępowaniu objętym wnioskiem o zmianę decyzji o warunkach zabudowy Skarżący powinien przymiot strony posiadać.

Jeżeli natomiast Skarżącemu odmówiono przyznania przymiotu strony w tym postępowaniu, to rzeczą organu winno być zbadanie wniosku o zmianę ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności tego, czy obejmuje on takie elementy planowanej inwestycji, które mogą mieć wpływ na zwiększenie obszaru jej oddziaływania w taki sposób, że znajdzie się w nim również nieruchomość Skarżącego.

W badanej sprawie organ podjął próbę oceny charakteru przedsięwzięcia i jego oddziaływania na nieruchomość Skarżącego, jednak uczynił to w sposób niepełny. Swoje rozważania w tym przedmiocie organ odniósł bowiem nie do wniosku o zmianę decyzji, ale do wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Porównanie treści decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o jej zmianie, objętej wnioskiem o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie wskazuje, że Inwestorzy zmienili decyzję w zakresie zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarsko magazynowego z pierwotnie określonego przeznaczenia "na produkcyjno – warsztatowo – magazynowy" na przeznaczenie "budynek garażowo – magazynowy". Rozważania organu powinny zatem odnosić się do tych elementów decyzji o warunkach zabudowy, które podlegały zmianie i doprowadzić do jednoznacznego ustalenia, czy wprowadzone zmiany oddziałują na nieruchomość Skarżącego. Efektem tak przeprowadzonego postępowania winno być przyznanie bądź odmowa przyznania Skarżącemu statusu strony.

Zaskarżona decyzja organu II instancji została zatem wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a, bowiem organ zaniechał poczynienia istotnych w sprawie ustaleń, co przełożyło się na wynik sprawy.

Sąd nie podziela natomiast zarzutu naruszenia przez SKO przy wydawaniu obecnie zaskarżonej decyzji art. 153 p.p.s.a.. Organ ten dokonał bowiem oceny – zgodnie ze wskazaniami Sądu, prawidłowości stanowiska organu I instancji, iż Skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony, jednak jak już wyjaśniono uczynił to w sposób niepełny.

Nie zasługiwała również na uwzględnienie argumentacja skargi, wskazująca na konieczność badania przez organ oddziaływania działalności podjętej przez Inwestorów na nieruchomość Skarżącego w kontekście decyzji zezwalającej inwestorom na zbieranie odpadów. Przy założeniu, że Skarżący nie został uznany za stronę postępowania o ustalenie warunków zabudowy, badanie jego legitymacji procesowej w niniejszym postępowaniu winno odnosić się wyłącznie do zmiany tej decyzji, objętej zakresem wniosku Inwestorów załatwionego decyzją organu I instancji z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] Wniosek ten dotyczył opisanej wyżej zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarsko – magazynowego, zatem tylko w tym zakresie oddziaływanie na nieruchomość Skarżącego powinno - zdaniem Sądu - być przedmiotem oceny organu.

Rzeczą organu ponownie rozpatrującego odwołanie od decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] będzie zatem w pierwszej kolejności ustalenie, czy Wójt Gminy S., w postępowaniu wywołanym wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o zmianie decyzji warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2011 r. uznał Skarżącego za stronę i - w zależności od poczynionych ustaleń - podjęcie dalszych działań w sprawie według przedstawionego wyżej schematu. Końcowo wyjaśnić należy, że schemat ten odnosi się wyłącznie do badania legitymacji procesowej Skarżącego, gdyż tego dotyczy istota sprawy zawisłej przed Sądem. Sąd nie badał natomiast kwestii odnoszących się do zgodności z prawem objętej wnioskiem o wznowienie postępowania decyzji i procedowania organu w tym zakresie, bowiem na tym etapie byłoby to przedwczesne.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w art. 200 w związku z art. 205 § 2 przywołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 –j.t.).