Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2709/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia NSA del. Jerzy Krupiński /spr./ Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2352/11 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zabezpieczenia budynku przed zniszczeniem 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B. K. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez B. K. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2352/11, oddalający jej skargę na decyzję ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2011 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie zobowiązania do wykonania prac zabezpieczających zabytek przed zniszczeniem.

Wyrok został wydany w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania B. K., utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 2011 r., nakazującą wykonanie, w nieprzekraczalnym terminie do 1 listopada 2011 r., prac mających na celu zabezpieczenie przed zniszczeniem i zahamowanie procesów destrukcji budynku mieszkalno-administracyjnego, stanowiącego pozostałość dawnego zespołu młyna przemysłowego przy ul. S. [...] (działki nr nr [...],[...]) w G., którego jest właścicielką. Nakazane przez organ pierwszej instancji prace obejmowały:

1. naprawę i uzupełnienie ubytków w ceramicznym pokryciu dachowym i pokryciu gzymsu;

2. naprawę systemu odprowadzania wody z dachu, w tym udrożnienie i uszczelnienie odpływów, uzupełnienie rynien, rur spustowych oraz blacharki;

3. zabezpieczenie poprzez kotwienie ściany południowo-zachodniej budynku mieszkalnego;

4. zabezpieczenie korony murów i krawędzi pionowych ceglanych dawnego młyna pozostałych po rozbiórce reszty obiektów, poprzez otynkowanie po uprzednim wyrównaniu płaszczyzny muru;

5. uzupełnienie ubytków w przeszkleniach;

6. zabezpieczenie balkonu przed zawaleniem (np. skuteczne podparcie);

7. naprawienie uszkodzonej instalacji odgromowej.

Opisany na wstępie budynek mieszkalno-administracyjny wraz z przylegającym spichlerzem, stanowiący pozostałość dawnego zespołu młyna przemysłowego w G., decyzją Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 2010 r. nr [...], wpisany został do rejestru zabytków. Decyzja ta została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] września 2010 r. (nr [...]). Przeprowadzone przez pracowników Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków kontrole wykazały, że stan techniczny budynku mieszkalno-administracyjnego jest niezadowalający. Stwierdzono, że w partii przyziemia występuje silne zawilgocenie murów (w piwnicach trwale zalega woda); więźba dachowa zaatakowana jest przez szkodniki (drewno jady) i jest lokalnie spróchniała; w pokryciu dachowym występują ubytki oraz dziury. Narożnik południowo-zachodni budynku mieszkalnego wykazuje pionowe pęknięcie. Ponadto po rozebraniu zachodnich przybudówek, przylegających do budynku spichlerza, nie zabezpieczono krawędzi pionowych i korony murów. Pozostawiono także nierówną powierzchnię muru z odsłoniętymi cegłami. Stan ten powoduje dalszą degradację muru, a co za tym idzie prowadzi do zniszczenia zabytku. Rynny i rury spustowe są niedrożne. Występują także miejscowe ubytki systemu odprowadzenia wody, a w wielu miejscach istniejące rynny i rury spustowe są nieszczelne, co z kolei powoduje zamakanie ścian budynku i ich zawilgocenie. W niektórych otworach okiennych brak oszklenia, co powoduje penetrację wilgoci, opadów atmosferycznych do wnętrza. Istniejący balkon w elewacji zachodniej, od strony dawnego podwórza, posiada skorodowaną konstrukcję płyty, grożącą zawaleniem. Instalacja odgromowa jest niesprawna (wyrwane haki mocujące, przewód piorunochronu luźny, nie doprowadzony do podłoża). Opolski Wojewódzki Konserwator Zabytków uznał, że niezbędne jest wykonanie prac mających na celu zabezpieczenie zabytku przed jego dalszym niszczeniem i w tym celu na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.), zwaną dalej ustawą o ochronie zabytków, zobowiązał właścicielkę obiektu do wykonania wskazanych w decyzji prac w terminie do 1 listopada 2011 r.

Od powyższej decyzji B. K. wniosła odwołanie, kwestionując w nim możliwość wydania decyzji w trybie art. 49 powołanej wyżej ustawy w sytuacji, gdy postępowanie w przedmiocie wpisu obiektu do rejestru zabytków nie zakończyło się jeszcze prawomocnym wyrokiem sądu. Zaskarżyła ona bowiem skargą kasacyjną wydany w tej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2241/10, oddalający jej skargę. Wskazywała ponadto na katastrofalny stan techniczny przedmiotowego budynku, kwestionując jego wartość zabytkową.

Rozpatrując odwołanie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że zgodnie z przepisem art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku, przeprowadzenie robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Minister uznał, że w rozpoznawanej sprawie taka okoliczność ma miejsce, a w związku z tym Opolski Wojewódzki Konserwator Zabytków miał obowiązek wydania odpowiedniego nakazu. Wykonanie spornych prac jest uzasadnione złym stanem budynku i zagrożeniem pogarszania się tego stanu. Stanowią one bez wyjątku podstawowe prace zabezpieczające istniejącą substancję zabytku i ochronią ją przed dalszą degradacją i zniszczeniem. Przede wszystkim mają one na celu zabezpieczenie obiektu przed niszczącym wpływem czynników atmosferycznych. Negatywny wpływ czynników atmosferycznych na niezabezpieczony budynek jest powszechnie znany i oczywisty, a więc nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Odnosząc się zaś do argumentów strony, że w sprawie wpisu przedmiotowego obiektu do rejestru zabytków toczy się jeszcze postępowanie sądowe, Minister wyjaśnił, że decyzja o wpisaniu do rejestru zabytków przedmiotowego budynku weszła do obrotu prawnego i jest ostateczna. Stała się ona zatem wykonalna i wywołuje wszelkie skutki związane z tym wpisem. Kwestia opłacalności finansowej prowadzenia prac nie ma natomiast znaczenia dla badanej sprawy. Minister wskazał ponadto na wynikający z art. 4 pkt 2 i 3 powołanej ustawy, obowiązek organów ochrony zabytków podejmowania działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom, mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie ich niszczenia i niewłaściwego z nich korzystania.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, B. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. W uzasadnieniu skargi podnosiła, że żaden z siedmiu punktów decyzji pierwszoinstancyjnej nie jest ani precyzyjny, ani wyczerpujący na tyle, aby na ich podstawie można było zlecić, w sposób odpowiedzialny, wykonanie określonych prac czy to konserwatorskich, czy to budowlanych. Przy tym organ nie oznaczył, czy nakazane prace są pracami budowlanymi czy konserwatorskimi. Zarzuciła jednocześnie, że termin wykonania prac - wskazany w decyzji - jest zbyt krótki, gdyż nie uwzględniono możliwości wniesienia odwołania od nieostatecznej decyzji, czasu jego rozpatrywania oraz możliwości zaskarżenia do sądu niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia. Powtórzyła ponadto argumentację podnoszoną na etapie odwołania, odnoszącą się do niezakończonego prawomocnym wyrokiem postępowania sądowego, w sprawie wpisu obiektu do rejestru zabytków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podniósł, że istota sporu sprowadza się do tego, czy wobec niezakończenia postępowania sądowego w sprawie dotyczącej objęcia przedmiotowego budynku ochroną konserwatorską, organy mogły zastosować wobec właściciela zabytku nieruchomego środek nadzoru konserwatorskiego, opisany w art. 49 ustawy o ochronie zabytków, polegający na nakazaniu wykonania określonych prac zabezpieczających. Ponadto w sprawie sporne jest, czy nałożony na stronę obowiązek został określony w sposób precyzyjny, a więc umożliwiający jego wykonanie a także prawidłowość określenia terminu wykonania nakazu oraz dochowanie wymogów procedury administracyjnej przy rozstrzyganiu sprawy. Zdaniem Sądu podjęcie ostatecznej decyzji administracyjnej w przedmiocie wpisu budynku do rejestru zabytków oznacza, że został on objęty prawną formą ochrony przewidzianą w ustawie. Decyzja taka podlega wykonaniu, co wynika wprost z art. 61 ustawy z dnia ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: "P.p.s.a.". Wstrzymanie jej wykonalności może nastąpić jedynie w drodze odrębnego rozstrzygnięcia organu (na podstawie art. 61 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) lub sądu (na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a.). Jeżeli natomiast do wydania aktu wstrzymującego wykonalność decyzji nie dojdzie, to ukształtowany w niej materialnoprawny stosunek administracyjny, wraz z wynikającymi z niego konsekwencjami w sferze praw, obowiązków i uprawnień jego stron, może być poddany przymusowemu wykonaniu. Wniesienie skargi na tę decyzję, z punktu widzenia możliwości egzekwowania nałożonych nią na stronę obowiązków, nie ma znaczenia prawnego. Z brzmienia przepisu art. 49 ustawy o ochronie zabytków wynika, że przedmiotem nałożonego obowiązku mogą być zarówno prace konserwatorskie jak też roboty budowlane. Zgodnie z definicją legalną prac konserwatorskich, zawartą w art. 3 pkt 6 powołanej ustawy, są to działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku. Natomiast roboty budowlane to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Użycie w art. 49 powołanej ustawy, przy określaniu przedmiotu nakazu, spójnika "lub" oznacza, że nakazem można objąć zarówno prace konserwatorskie jak i roboty budowlane, bądź tylko prace konserwatorskie względnie tylko roboty budowlane. Przepisy ustawy o ochronie zabytków nie wymagają, by w nakazie tym nałożone na właściciela zabytku konkretne obowiązki dookreślane były poprzez wskazanie ich normatywnie zdefiniowanego charakteru (prace konserwatorskie, roboty budowlane). Istotne jest jedynie by nakładany obowiązek nie wykraczał poza te dwa rodzaje działań, mieszczących się w obu tych definicjach. Ścisłe natomiast rozróżnienie, które z nich stanowią wyłącznie prace konserwatorskie, a które wyłącznie roboty budowlane – czego oczekuje skarżąca - byłoby o tyle nieracjonalne, że znaczna część czynności faktycznych wykonywanych w ramach prac konserwatorskich, ze swej istoty będzie również mieściła się w definicji robót budowlanych. W rozpoznawanej sprawie zakres działań jakie właściciel ma podjąć w zabytkowym budynku, mieści się w ocenie Sądu, w definicji prac konserwatorskich, o których mowa w art. 3 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków jak też w pojęciu robót budowlanych, w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. To zaś oznacza, że przy nakładaniu obowiązku organy konserwatorskie nie wykroczyły poza dopuszczalny na gruncie art. 49 ustawy o ochronie zabytków zakres przedmiotowy prac, do jakich właściciel, w związku ze stwierdzonym zagrożeniem dla zachowania substancji zabytku i powstrzymania jej dalszej degradacji, może zostać zobowiązany. Wbrew zarzutom obowiązki te określone zostały w sposób na tyle jednoznaczny i wyczerpujący, że nie istnieją wątpliwości interpretacyjne co do ich treści, a zatem istnieje także możliwość ich egzekwowania. Element pewnej swobody w doborze środków służących wykonaniu obowiązku (wskazanie w punkcie 6 decyzji pierwszoinstancyjnej przykładowego sposobu wykonania obowiązku zabezpieczenia balkonu poprzez jego podparcie), ma na celu jedynie stworzenie stronie warunków wykonania obowiązku w sposób najmniej dla niej uciążliwy z ekonomicznego czy technologicznego punktu widzenia, a wystarczający z punktu widzenia możliwości uzyskania oczekiwanego celu, w jakim nakaz został wydany. Zdaniem Sądu nie jest zasadny zarzut niewłaściwego określenia terminu wykonania nałożonych na stronę obowiązków. Wbrew zarzutom skargi organ nie ma bowiem obowiązku uwzględniania przy jego wyznaczaniu terminów zaskarżania wydawanej w tym przedmiocie decyzji, ale musi mieć na względzie przede wszystkim podstawowy cel, jaki ma zostać osiągnięty tym nakazem, a więc zabezpieczenie substancji zabytku przed zniszczeniem, przy uwzględnieniu realnych możliwości wykonania orzeczonego obowiązku, z punktu widzenia technologicznych jego aspektów. W rozpoznawanej sprawie termin ten wynosił ponad siedem miesięcy i był wystarczający do wykonania wskazanych w decyzji prac. To, że do czasu rozpoznania odwołania obowiązek nie mógł podlegać przymusowemu wykonaniu, nie oznacza, że nie mógł on zostać zrealizowany dobrowolnie przez stronę, która ex lege (art. 5 pkt 5 i 6 ustawy o ochronie zabytków) zobowiązana jest do zabezpieczenia zabytku i utrzymania go w jak najlepszym stanie oraz korzystania z niego w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. W ocenie Sądu przy rozstrzyganiu sprawy nie doszło również do naruszenia wskazywanych w skardze przepisów postępowania. W toku postępowania wyjaśniającego strona nie przedstawiła żadnych dowodów, które mogły rzutować na ocenę zasadności nałożenia na nią obowiązku. Istnienie w obiegu prawnym decyzji Starosty Brzeskiego, zezwalającej na rozbiórkę spornego obiektu, nie ma znaczenia prawnego dla rozpatrywanej sprawy, tym bardziej, że wykonanie tej decyzji zostało wstrzymane.

W skardze kasacyjnej B. K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1, 84 i 85 K.p.a. w zw. z art. 134 § 1, 135 i 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a., na skutek nienależytego określenia istoty sporu, braku analizy zakresu nałożonych obowiązków z punktu widzenia możliwości ich realizacji w zakreślonym terminie oraz nie przeprowadzenia oględzin z udziałem biegłego a także na skutek lakonicznego odniesienia się do faktu istnienia decyzji administracyjnej zezwalającej na rozbiórkę obiektu. Zarzuciła też naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 49 w zw. z art. 3 pkt 6 i art. 3 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków oraz § 3, 4, 22 i 24 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych (Dz. U. nr 165, poz.

987) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1a i art. 135 P.p.s.a. oraz art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, na skutek błędnej wykładni i wadliwego zastosowania powyższych przepisów i uznania, że przepisy ustawy nie wymagają konieczności wyraźnego rozróżnienia między pracami konserwatorskimi a robotami budowlanymi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powołując się na rozróżnienie w rozporządzeniu z dnia 27 lipca 2011 r., zarzucono, że nakazane roboty nie zostały wystarczająco skonkretyzowane z punktu widzenia tych przepisów, co spowodowane było brakiem obecności biegłego ds. konserwacji zabytków przy oględzinach obiektu. Powoduje to, że skarżąca nie wie czy powinna zrealizować roboty budowlane, czy też wykonać prace konserwatorskie. W przypadku prac konserwatorskich zakreślony termin jest zbyt krótki, a ich wykonanie nakłada na skarżącą ryzyko popełnienia błędu w tym zakresie i poniesienia zbędnych kosztów. Z faktu wydania decyzji rozbiórkowej wynika, że obiekt jest w dużym stopniu zniszczony, a to determinuje zakres i skalę trudności nakazanych do wykonania prac

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada jednak na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna B. K. została oparta na zarzucie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania oraz przepisów praw materialnego. W pierwszej kolejności badaniu podlegał zatem zarzut procesowy, w tym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, aby można było na tej podstawie oprzeć skargę kasacyjną. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Dodać przy tym należy, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zarzut naruszenia wskazanego wyżej przepisu podnieść można jedynie w powiązaniu z odpowiednim przepisem procedury administracyjnej. "Inne naruszenie przepisów postępowania", o jakim mowa w przytoczonej regulacji, musi zatem dotyczyć oceny konkretnych przepisów postępowania, dokonanej przez sąd pierwszej instancji, nie może natomiast polegać na błędnej, czy mało wyczerpującej argumentacji sądu.

W rozpoznawanej sprawie zarzut kasacyjny naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. powiązano z naruszeniem przepisów art. 7, 77, 84 i 85 K.p.a.

Podkreślić należy, że w sytuacji gdy skarga kasacyjna zarzuca Sądowi pierwszej instancji wadliwie dokonaną kontrolę zaskarżonej decyzji wskutek niedostrzeżenia naruszeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, w pierwszej kolejności należy ocenić, czy rzeczywiście miały miejsce wytknięte w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz czy naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów postępowania mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z wywodu uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w ocenie skarżącego Sąd I instancji nieprawidłowo skoncentrował się na kwestii zależności decyzji nakazującej zabezpieczenie zabytku od decyzji o wpisie przedmiotowego obiektu młyna do rejestru zabytków, pomijając kwestie związane z technicznymi uwarunkowaniami konkretności decyzji i jej wykonalności w zakreślonym terminie.

Z tak postawionym zarzutem nie można się zgodzić.

Sąd I instancji rzeczywiście w pierwszym rzędzie zajął się kwestią wpisu spornego obiektu do rejestru zabytków i w świetle zarzutów skargi było to uzasadnione. W okresie tym toczyło się bowiem zainicjowane przez skarżącą kontrolne postępowanie sądowoadministracyjne w stosunku do decyzji o wpisie zabytku do rejestru zabytków. W chwili obecnej decyzja ta stała się decyzją prawomocną, gdyż wyrokiem z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1512/11 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2241/10, oddalającego jej skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie wpisu obiektu do rejestru zabytków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – odniósł się jednak w sposób prawidłowy także do wszystkich innych zasadniczych elementów kontrolowanej decyzji oraz do zarzutów skargi.

W szczególności prawidłowo przyjęto, że prace, do których wykonania zobowiązywała decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Opolu, zostały dostatecznie skonkretyzowane. Zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków "Wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku".

Określając w decyzji rodzaj i zakres czynności niezbędnych do wykonania przez właściciela, organ administracji związany jest funkcją ochronną przepisu, a treść nakazanych działań nie może wykraczać poza granice wyznaczone w tym przepisie. Rodzaj i zakres prac bądź robót, jakie mają być przeprowadzone, muszą przy tym być określone w sposób precyzyjny i wyczerpujący. Istotą bowiem decyzji mającej charakter nakazu jest jej konkretność, co oznacza, że rodzaje działań, jakie ma podjąć strona, muszą być określone w sposób jednoznaczny, od tego bowiem zależy możliwość egzekwowania ich wykonania. Nie oznacza to jednak, że w decyzji wydanej na podstawie tego przepisu zawarte być muszą techniczne uwarunkowania, cechujące projekt i proces budowlany. Jest to bowiem dalszy etap postępowania, do którego odsyła wprost przepis ust. 2 cyt. przepisu "Wykonanie decyzji nakazującej przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku nieruchomym nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego".

Konkretne określenie prac, do wykonania których zobowiązano inwestora nie wymaga przy tym – jak trafnie zaznaczył Sąd I instancji – normatywnej kwalifikacji tych prac. O tym czy są to prace konserwatorskie czy inne roboty budowlane decyduje ich zakres, rodzaj oraz przyjęta technologia wykonania robót, a w związku z tym rolą inwestora będzie zachowanie wymogów wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych. Zarzut, że do wyznaczenia zakresu wymaganych prac ochronnych wymagany był udział biegłego, jest w świetle powyższego nieusprawiedliwiony, gdyż w ocenie autora skargi kasacyjnej biegły ten powinien skonkretyzować prace, które winny być wykonane, w sposób jeszcze bardziej precyzyjny od strony technologii ich wykonania. Jak już wspomniano wymóg taki nie wynika z przepisu art. 49 ust. ustawy o ochronie zabytków i nie obciąża organu ochrony zabytków.

Decyzja administracyjna podejmowana na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków ma charakter uznaniowy, tzn. należy do sfery uznania administracyjnego. Sądowa kontrola takiej decyzji jest ograniczona do zbadania, czy nie nosi ona cech dowolności, a nie zajmuje się celowością bądź też słusznością takiego rozstrzygnięcia. Odnosi się to też do terminu wykonania nakazanych prac. Termin taki jest każdorazowo określany stosownie do okoliczności sprawy, z uwzględnieniem zwłaszcza konieczności ochrony przed zniszczeniem jednego z elementów dziedzictwa narodowego, jakimi są zabytki materialne. W tym względzie zgodzić się należało z poglądem wyrażonym przez Sąd I instancji, że okres ewentualnego postępowania odwoławczego oraz sądowoadministracyjnego nie miał znaczenia z punktu widzenia możliwości osiągnięcia przez dysponenta zabytku nakazanego celu, w postaci jego uchronienia przed dalszą dewastacją. W dacie wydania decyzji istniała już bowiem ostateczna decyzja o wpisie spornego obiektu do rejestru zabytków, co niezależnie od nakazu wydanego na podstawie art. 49 ustawy o ochronie zabytków, obligowało właścicielkę zabytku do podejmowania wszelkich kroków w celu ochrony jego substancji.

W zaskarżonym wyroku nie doszło zatem do naruszenia także pozostałych wymienionych przepisów proceduralnych (art. 134, 135 i 141 § 4 P.p.s.a.), gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał wszechstronnej kontroli zaskarżonej decyzji, odniósł się do wszystkich jej elementów oraz prawidłowo ustosunkował się w uzasadnieniu do zarzutów skargi. Sąd odniósł się także do podnoszonego w skardze zarzutu pozostawania w porządku prawnym ostatecznej decyzji Starosty Brzeskiego o pozwoleniu na rozbiórkę spornego obiektu. Jak wynika z niekwestionowanych w skardze kasacyjnej ustaleń Sądu I instancji, wykonanie tej decyzji zostało wstrzymane, a ponadto przepisy ustawy o ochronie zabytków nie zakazują podejmowania działań ochronnych, mających na celu zachowanie substancji materialnej zabytku, w stosunku do obiektów, co do których w postępowaniu odrębnym wydano decyzje zezwalające na ich rozbiórkę czy też na ich przebudowę.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia prawa materialnego, to jak już wyżej wywiedziono, przepis art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków nie nakłada na organ ochrony zabytków obowiązku normatywnej kwalifikacji nakazanych robót jako prac konserwatorskich względnie jako "zwykłych" robót budowlanych. Zatem zarzut kasacyjny błędnej wykładni tego przepisu oraz - w następstwie - jego wadliwego zastosowania w sprawie, oparty na odmiennym rozumieniu jego brzmienia, nie mógł również zostać uznany za usprawiedliwiony. Podobnie, skoro adresatem przepisów przywołanego wyżej rozporządzenia MKiDN z dnia 27 lipca 2011 r. jest podmiot wykonujący (prowadzący) wymienione w nim prace, to przepisy te nie mogły zostać naruszone przez organ ochrony zabytków, który wydał jedynie decyzję nakazującą ich wykonanie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty kasacyjne za nieusprawiedliwione i nie dopatrując się podstaw do stwierdzenia z urzędu nieważności wyroku Sądu I instancji, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 204 pkt 1 P.p.s.a.