Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 308/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak -Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2020 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) decyzją z [...] grudnia 2020r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020r., poz. 1333), po rozpatrzeniu odwołania M. M. - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z [...] listopada 2020r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie spełnienia wymogu nasłonecznienia budynku mieszkalnego na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w związku z budową budynku na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w [...].

Organ wskazał, że PINB – na wniosek M. M. - przeprowadził 7 grudnia 2018r. kontrolę, która wykazała, że budynek przy ul. [...] jest parterowy, do którego dobudowano pomieszczenie będące kiedyś kuchnią, a obecnie składzikiem gospodarczym. Pierwotna spiżarnia z oknem na północ jest teraz kuchnią, a kiedyś kuchnia jest pomieszczeniem mieszkalnym. Pomieszczenie to posiada jedno okno od wschodu, a kolejne jest również mieszkalne i doświetlone jednym oknem od wschodu. P. Z. złożył decyzję Starosty [...] z [...] lutego 2016r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny dz. nr ew. [...].

PINB postanowieniem z [...] czerwca 2019r. nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej wyjaśniającej, czy odległość inwestycji na działce nr ew. [...] umożliwia naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku na działce nr [...] i czy zapewniony jest czas nasłonecznienia, co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 7- 17. Postanowieniem z [...] lipca 2019r. WINB uchylił w/w rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W trakcie oględzin 19 września 2019r. stwierdzono, że budynek ma wysokość 7,92 m (od attyki do kostki brukowej), długość 26,1 m, a szerokość 9,32 m. Natomiast projektowana wysokość obiektu wynosiła 7,92 m, długość 26,05, a szerokość 9,21 m. Inwestorzy dokonali nieistotnych zmian w zakresie: otworów okiennych, rezygnacji ze schodów zewnętrznych, wydłużenia schodów wewnętrznych, zmianie materiałów ścian wewnętrznych na piętrze. Wokół dachu wykonano pełne balustrady (attyki) o wysokości zgodnej z projektowaną pełną balustradą. Od południa dodatkowo wykonano balkon. Ściana oddzielenia przeciwpożarowego od działki skarżącego została ocieplona EPS gr. 15-20 cm. W chwili oględzin trwały prace wykończeniowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 23 października 2019r. VII SA/Wa 2075/19 odrzucił skargę M. M. na ww. postanowienie.

Wojewoda [...] 14 lutego 2020r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z 9 lutego 2017r., którą Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2020r. utrzymał w mocy.

Organ zaznaczył, że z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z [...] lutego 2017r. wynika, że inwestycja nie będzie powodowała uciążliwości w zakresie: dostępu do drogi publicznej i mediów, zacienienia, hałasu, wibracji, promieniowania, zakłóceń elektrycznych, zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby. Z projektu zagospodarowania działki wynika, że leży ona w granicy z działką nr ew. [...] własność skarżącego i 7,4 m od budynku mieszkalnego na tej nieruchomości. Na str. 14 wskazano, że: inwestycja nie oddziałuje i nie będzie miała wpływu na działki sąsiednie pod względem pozbawienia: dostępu do drogi publicznej — art. 5 pkt 9 Prawo budowlane, dostępu do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi — rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie § 12, 13, 60.

WINB zaznaczył - powołując się na orzecznictwo - że organ rozstrzygający o pozwoleniu na budowę, obowiązany jest ocenić, na podstawie części opisowej i projektu rysunków, czy dojdzie do poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego) z uwzględnieniem § 13, § 57 i § 60 cyt. rozporządzenia. Projektowana zabudowa winna bowiem spełniać wymogi oświetlenia i nasłonecznienia tzw. "linijki słońca" zawarte w § 13 i § 57 rozporządzenia dla budynku projektowanego i zabudowy w sąsiedztwie. Obowiązkiem organu zbadanie, czy rysunki mogą posłużyć do oceny oświetlenia i nasłonecznienia sąsiednich budynków i dokonać obliczeń.

Organ wskazał, że Wojewoda [...] 14 lutego 2020r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji w uzasadnieniu decyzji wskazując, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że inwestycję zaprojektowano w sposób wykluczający zacieniania budynku na działce nr ew. [...] z uwagi na odległości między budynkami i wysokości projektowanego budynku. Organ odwoławczy utrzymał w mocy www. decyzję podnosząc, że w projekcie budowlanym nie ma analizy przesłaniania i nasłonecznienia tylko informacja, że inwestycja nie oddziałuje i nie będzie miała wpływu na działki sąsiednie pod względem pozbawienia: dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Analiza projektu budowlanego wykazała, że projektowany budynek (przesłaniający) ma wysokość 1,92 m i usytuowany jest w odległości 7,4 m od budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] (budynek przesłaniany). Przy czym tylko część budynku przesłaniającego na długości ok. 4 m leży pasie gruntu, na którym znajduje się budynek przesłaniający, a w aktach nie ma informacji, czy znajdują się tam okna pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a jeżeli tak to na jakiej wysokości. Dodano, że z § 13 ust. 2 rozporządzenia wynika, że wysokość przesłaniania, o której mowa w § 13 ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłaniającego lub jego przesłaniającej części. Skoro najwyższa zacieniająca krawędź budynku przesłaniającego znajduje się na wysokości 7,92 m (wysokość budynku), a odległość między budynkami (przesłaniającym i przesłanianym) wynosi 7,4 m, to aby doszło do naruszenia § 13 ust. 1 okna pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w części budynku przesłanianego musiałby znajdować się niżej niż 0,52 m, co nie wynika z akt sprawy.

W oparciu o powyższe ustalenia [...] WINB stwierdził, że w obrocie prawnym pozostaje pozwolenie na budowę przewidujące usytuowanie obiektu (w tym w stosunku do nieruchomości i budynku skarżącego), co wyklucza ponowne badanie zacienienia.

Organ dodał ponadto, że podczas oględzin w dniu 19 września 2019r. nie stwierdzono istotnych odstępstw od projektu budowlanego, co uzasadniałoby podjęcie działań nadzoru budowlanego - badania wymogu nasłonecznienia w budynku skarżącego.

Kończąc [...] WINB podkreślił, że co do sposobu zakończenia postępowania w sytuacji braku podstaw do nałożenia obowiązków, w orzecznictwie prezentowano rozbieżne poglądy. Uznawano bowiem zarówno, że winno ono być zakończone decyzją merytoryczną (odmawiającą nałożenia obowiązków), jak i decyzją formalną, umarzającą postępowanie (art. 105 § 1 kpa). Jednak NSA w wyroku z 30 listopada 2016r. sygn. akt II OSK 519/15 wskazał, że wydanie decyzji merytorycznej o odstąpieniu od nałożenia obowiązku z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, czy umorzenie postępowania na mocy art. 105 § 1 kpa, prowadzi w istocie do identycznego pod względem formalnym i prawnym skutku robót "gdyż uzyskują one status legalnych, czy to ze względu na brak możliwości wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (umorzenie postępowania), czy to poprzez wydanie decyzji stwierdzającej brak możliwości wydania nakazu wykonania czynności lub robót. Obie decyzje są zaskarżalne i mogą być zweryfikowane. Trudno dopatrzyć się wyższości w jakimkolwiek względzie decyzji merytorycznej o odstąpieniu od nałożenia jakiegokolwiek obowiązku nad decyzję umarzającą ze względu na brak przesłanek do wydania decyzji o takiej treści, bowiem obie są równoważne w swych skutkach dla stron postępowania". Organ uznał zatem, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania [...] WINB zaznaczył, że nie bez znaczenia dla tej sprawy pozostaje toczące się postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy budynku skarżącego. Decyzją z [...].09.2007r. nakazano M. M. usunięcie nieprawidłowości.

Skargę na powyższą decyzję złożył M. M. zarzucając naruszenie przepisów postępowania:

a) błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 105 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że postępowanie jest bezprzedmiotowe;

b) art. 7 i art. 8, 77 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie w sposób należyty postępowania wyjaśniającego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało umorzenie postępowania.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy skarżący wyjaśnił pojęcie bezprzedmiotowości postepowania, przytaczając orzecznictwo. Podkreślił, że umorzenie postępowania musi być niezależne od woli organu, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu. Organ jest obowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia bezprzedmiotowości po przeprowadzeniu należytej analizy materiału dowodowego. Istnieje zatem ścisły związek przyczynowy pomiędzy należycie przeprowadzanym postępowaniem wyjaśniającym i umorzeniem postępowania.

W zaskarżonej decyzji natomiast jasno wskazano, że oględziny działki o nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], na której wykonana budowa narusza naturalne oświetlenie pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi i nie zapewnia odpowiedniego czasu nasłonecznienia, była przeprowadzana 17 lipca 2019 r. Pomiędzy wydaniem decyzji i przeprowadzaniem ekspertyzy minęło zatem dużo czasu i stan faktyczny mógł się zmienić. Nie można pominąć także faktu, że w dniu oględzin budowa faktycznie nie była zakończona. Z czego można wnioskować, że organ nie miał aktualnej informacji o stanie budynku na działce nr ew. 17. Opisana sytuacja narusza zatem art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), a art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania) i art. 77 § 1 k.p.a. (obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego). Organy są bowiem zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i winny prowadzić postępowanie w ten sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa (wyrok NSA z 7 października 1983 r. SA/Lu 240/83, wyrok NSA z 9 marca 1981 r. SA 234/81).

Skarżący wskazał, że obowiązkiem organu jest zebranie i ocena materiału dowodowego, który pozwoliłby ustalić wszystkie okoliczności istotne (art. 7 i 77 k.p.a.). Ponieważ nie ma ustawowej definicji "okoliczności istotnych w sprawie", ani nie jest możliwe sformułowanie uniwersalnej, zawsze poprawnej definicji, organ jest zobowiązany zapewnić stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a w szczególności ustosunkować się do wniosków dowodowych strony, okoliczności faktycznych wskazywanych przez stronę (art. 78 i nast. k.p.a.), wskazać fakty uznane za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz wskazanie przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Organy mają obowiązek działać racjonalnie, a nie arbitralnie. Temu ma służyć zarówno obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 7 i art. 77 k.p.a.), obowiązek sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), jak i wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 k.p.a.). Nie można mówić o przestrzeganiu ww. obowiązków, gdy decyzja jest wewnętrznie sprzeczna i zawiera arbitralne kwalifikacje czynności strony, a organ II instancji tych rażących uchybień nie naprawił.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W dniu 8 grudnia 2021r. do Sądu wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącego uzupełniające skargę, w którym podniesiono, że stanowisko organów o niemożności ingerencji w sytuacji istnienia prawomocnego pozwolenia na budowę jest wprost sprzeczne z treścią art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analizowana pod tym kątem skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2020r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z 6 listopada 2020r. umarzającą postępowanie w sprawie spełnienia wymogu nasłonecznienia budynku mieszkalnego skarżącego w związku z budową budynku na działce sąsiedniej o nr ew. [...] przy ul. [...] w [...].

Rozstrzygnięcie zapadło w postępowaniu toczącym się w trybie nadzoru budowlanego, dlatego przypomnienia wymaga, że celem postępowania uregulowanego w art. 50 – 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Regulacja ta znajduje zastosowanie zarówno do robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, jak i do robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia, jednak niezgodnie z tym zgłoszeniem (wyrok NSA z 9 marca 2017r. sygn. akt II OSK 1738/15; wyrok NSA z 24 lutego 2017r. sygn. akt II OSK 1597/15 – CBOSA). Stan zgodności z prawem to nie tylko zgodność z przepisami prawa budowlanego, ale i z innymi normami prawa administracyjnego w tym dotyczącymi ochrony środowiska, planowania i zagospodarowania przestrzennego, przepisami techniczno-budowlanymi, sanitarnymi (por. NSA w wyroku z 15 listopada 2019 r. II OSK 3301/17). W związku z tym, prowadząc postępowanie w trybie naprawczym organ uprawniony jest do wydania decyzji nakazującej wykonanie określonych obowiązków, wskazanych w art. 51 ust 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego. Natomiast w sytuacji ustalenia, że nie zachodzi konieczność wykonania przez inwestora czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem z tego względu, że roboty te zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, z tzw. "sztuką budowlaną" i innymi przepisami mającymi zastosowanie w sprawie, organ nie ma podstaw do wydania nakazów określonych w art. 51. Wówczas uprawniony jest do umorzenia postępowania. Umorzenie postępowania, stanowi zatem następstwo ustaleń faktycznych oraz ocen dowodów pozyskanych przez organ w wyniku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego zgodnie z zasadami procesowymi określonymi w przepisach k.p.a.

Zdaniem Sądu, decyzja organu odwoławczego znajduje oparcie w art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i została poprzedzona dostatecznym postępowaniem wyjaśniającym. Prawidłowo organy uznały, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do nałożenia obowiązków w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Sytuację prawną w tej sprawie zdeterminowały bowiem ustalenia poczynione na podstawie znajdującego w aktach sprawy materiału dowodowego, w tym części graficznej i opisowej projektu zagospodarowania terenu oraz parametry spornej inwestycji określone w dokumentacji budowlanej stanowiącej załącznik do decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2016r. nr [...] udzielającej pozwolenia na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr ew. [...] porównane z parametrami ustalonymi podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] września 2019 r. Z ustaleń tych wynika, że budynek posiada wysokość 7,92 m (od attyki do kostki brukowej), a więc taką jak przewidywał projekt budowlany zatwierdzony ww. decyzją, a także parametrom w zakresie długości 26,1 m (projektowana 26,5), jak i usytuowania na działce inwestycyjnej tj. w granicy z działką skarżącego, w odległości 7,4 m od budynku mieszkalnego położonego na działce nr ew. [...]. Inwestorzy dokonali wprawdzie zmian w zakresie: otworów okiennych, zrezygnowali ze schodów zewnętrznych, wydłużyli schody wewnętrzne, niemniej nie mają one charakteru istotnego. Wokół dachu wykonano ponadto pełne balustrady (attyki) o wysokości zgodnej z projektowaną balustradą, a od południa balkon. W chwili oględzin trwały wyłącznie prace wykończeniowe.

Skoro takie usytuowanie budynku na działce inwestycyjnej oraz parametry przewidywała decyzja o pozwoleniu na budowę wydana 9 lutego 2016r., a zrealizowana inwestycja jest z nią zgodna, to nie można było przyjąć, że organy nadzoru budowlanego zobligowane były w postępowaniu naprawczym do nałożenia na inwestorów obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Zauważyć należy, że decyzja ta nie została skutecznie wyeliminowana z obrotu prawnego, bowiem decyzją z dnia [...] kwietnia 2020r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...]) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z 14 lutego 2020r. nr [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2017r.

W konsekwencji, bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia pozostawały ustalenia i poczynione na ich podstawie rozważania odnośnie tego, czy sporna inwestycja jest zgodna z § 13, § 60 warunków technicznych.

Odnosząc się natomiast do pisma uzupełniającego skargę złożonego 8 grudnia 2021r. wyjaśnić trzeba, że powołany w nim art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie mógł mieć zastosowania w tej sprawie, bowiem służy on wyłącznie usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu budowlanego, czyli nie na skutek procesu realizacji inwestycji budowlanej, ale na skutek, zużycia, upływu czasu, czy innego czynnika, lecz niezwiązanego z działalnością inwestycyjną.

Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił