Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3680/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 36a, art. 51
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 34 ust. 2, art. 65 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 79/19 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 13 grudnia 2018 r. nr WINB-WOA.7721.570.2018.MW w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; II. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz S. S. kwotę 847 (osiemset czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 79/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę skarżącej Spółki na zaskarżoną decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

W administracyjnym toku instancji (po wydaniu przez WINB w dniu 17 października 2017 r. decyzji kasatoryjnej oraz decyzji z dnia 15 czerwca 2018 r. o nałożeniu na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego) oraz po wydaniu przez Starostę Myszkowskiego w dniu 27 czerwca 2018 r. decyzji o uchyleniu własnej decyzji z dnia 23 grudnia 1999 r., nr 92/99, o pozwoleniu na budowę, w dniu 12 września 2018 r. inwestor (skarżący) złożył wymagany projekt zamienny.

Postanowieniem z dnia 8 października 2018 r., Nr 38/18, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w Myszkowie nałożył na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, poprzez dostosowanie projektu architektoniczno-budowlanego do wymagań określonych przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr 216/CCVII/2013 Rady Gminy Niegowa, dotyczącej miejscowości M. i B..

W dniu 16 października 2018 r. inwestor złożył pismo do PINB o odmowie wypełnienia nałożonego obowiązku.

Decyzją z dnia 19 października 2018 r., Nr 162/18, PINB w Myszkowie, na podstawie art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, zwanej dalej "P.b.", odmówił zatwierdzenia projektu zamiennego budowy budynku garażowego na działce nr [...] położonej w miejscowości B..

Organ I instancji wskazał, że ww. działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Na tym terenie ww. plan miejscowy z 2013 r. zakazuje realizowania budynków gospodarczych i garaży o wysokości przekraczającej 1 kondygnację nadziemną i 5 m do kalenicy. Wysokość kalenicy przedmiotowego budynku garażowego wynosi zaś 6,16 m, co jest niezgodne z ww. planem miejscowym.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący.

Zaskarżoną decyzją Śląski WINB utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Organ II instancji podzielił w całości stanowisko i zapatrywania organu I instancji. Powołał się na orzecznictwo NSA i wskazał, że sprawdzenie wykonania obowiązków na podstawie art. 51 ust. 4 P.b., które może skutkować zatwierdzeniem projektu budowlanego i ewentualnie dodatkowo udzieleniem pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, o ile zaistniały stan faktyczny nie wyczerpie dyspozycji art. 51 ust. 7 P.b., nie może sprowadzać się tylko do sprawdzenia, czy inwestor przedłożył organowi dokumenty, do przedstawienia których został zobowiązany decyzją wydaną na mocy art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., ale przede wszystkim – do ich merytorycznej oceny, a więc spełnienia wymogów stawianych projektowi budowlanemu. Ocena ta odnosi się, podobnie jak w przypadku zatwierdzenia projektu budowlanego, do stanu prawnego na dzień orzekania przez organ. W ocenie WINB, projekt zamienny nie nadaje się do zatwierdzenia także z innych przyczyn. W szczególności ze względu na naruszenie rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2012 r. poz. 462 ze zm.). Paragraf 6 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, że projekt budowlany należy sporządzić w czytelnej technice graficznej oraz oprawić w okładkę przystosowaną do formatu A4, w sposób uniemożliwiający dekompletację projektu. W ocenie WINB, spięcie kart projektu wąsem skoroszytowym umożliwia jego dekompletację.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący, podnosząc, że budowa przedmiotowego budynku była prowadzona w oparciu o ww. pozwolenie na budowę z 1999 r. i dla tej inwestycji została wydana 30 września 1999 r. decyzja nr 7334/62/99 o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu od Wójta Gminy Niegowa, w której w szczególności nie określił wysokości budynku garażowego od poziomu do kalenicy. Podał, iż w tamtym czasie wysokość budynku garażowego nie stanowiła problemu. Budowa budynku została ukończona w 2002 r. co zostało potwierdzone wpisem do dziennika budowy przez kierownika budowy.

W odpowiedzi na skargę Śląski WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 79/19, oddalając skargę, wskazał na treść art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 4 P.b. Mając to na względzie stwierdził, że rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego w sprawie są prawidłowe. Bez wątpienia realizacja będącego przedmiotem postępowania obiektu nastąpiła z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zasadne było zatem wdrożenie trybu, o którym mowa w art. 51 P.b.

Przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny nie był zgodny z ustaleniami ww. planu miejscowego z 2013 r. – w zakresie wysokości budynków garażowych. Stąd zasadne było zobowiązanie określone postanowieniem Nr 38/18 z dnia 8 października 2018 r. Inwestor oświadczył, że nie dostosuje projektu do wymagań planu miejscowego, więc organy nadzoru budowlanego nie mogły podjąć innego rozstrzygnięcia, jak tylko odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.

Sąd zwrócił uwagę, że rozstrzygnięcie i uzasadnienie ww. decyzji WINB z 15 czerwca 2018 r. mogły wprowadzić inwestora w błąd, gdyż sugerowały, iż jest możliwe zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego z naruszeniem planu miejscowego. Jednakże nawet ta okoliczność nie mogła skutkować wydaniem pozytywnej decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, a także uwzględnienie argumentów i wniosków powołanych w uzasadnieniu niniejszej skargi.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego i procesowego, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "u.p.z.p.", art. 65 ust. 2 u.p.z.p. przez brak zauważenia przez WSA w Gliwicach zaniechania po stronie tak PINB, jak też WINB zastosowania przepisu art. 34 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 65 ust. 2 u.p.z.p. przy dokonaniu oceny, o której mowa w przepisie art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., wszak PINB analizował zamienny projekt budowlany pod kątem jego zgodności z przepisami planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na dzień wydania przezeń decyzji, a WINB uznał takie działanie za poprawne, podczas gdy zgodnie z przywołanymi przepisami u.p.z.p. w razie uchwalenia nowego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego w mocy pozostającą decyzje wydane w oparciu o plan miejscowy istniejący wcześniej, o ile w dacie wejścia w życie nowego planu miejscowego została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, a tym samym z uwagi na okoliczność, iż z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie to w odniesieniu do ww. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 1999 r. powinna być przeprowadzona analiza zgodności przedłożonego zamiennego projektu budowlanego, przy czym rzeczona decyzja, odmiennie aniżeli nowy plan miejscowy, nie przewidywała ograniczenia wysokości budynków garaży, wynoszącego 5 m;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a, art. 135 p.p.s.a., art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.b., art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4 P.b., art. 34 ust. 2 u.p.z.p., art. 65 ust. 2 u.p.z.p. przez brak zauważenia przez WSA w Gliwicach, iż PINB nie był uprawniony do nałożenia na skarżącego obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości przedłożonego przez inwestora zamiennego projektu budowlanego na mocy ww. postanowienia z 8 października 2018 r., a następnie odmowy zatwierdzenia projektu, w sytuacji, gdy złożony projekt zamienny powinien być analizowany pod kątem jego zgodności nie tyle z aktualnym planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego, lecz z ww. decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 1999 r., która to decyzja nie przewidywała ograniczenia wysokości budynków garaży, wynoszącego 5 m, a tym samym przedłożony przez skarżącego projekt zamienny nie był dotknięty nieprawidłowościami wskazanymi przez PINB;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.b. przez przyjęcie, przez WSA w Gliwicach, iż "[...] rozstrzygnięcie i uzasadnienie decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 czerwca 2018 r., nr WINB-WOA.7721.214.2018 mogły wprowadzić inwestora w błąd, gdyż sugerowały, iż jest możliwe zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego z naruszeniem planu miejscowego", w sytuacji, gdy WINB w decyzji z 15 czerwca 2018 r. uchylił w całości decyzję PINB z 19 lutego 2018 r. i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, a z uzasadnienia decyzji WINB wynikało, iż w ocenie tegoż organu rygor maksymalnej wysokości garażu, wynoszącej 5 m, zawarty w aktualnym planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego nie powinien być stosowany w sytuacji, gdy nie obowiązywał on pod rządami poprzedniego planu miejscowego, obowiązującego w dacie realizacji obiektu, a pierwotny projekt budowlany przewidywał wysokość garażu wyższą aniżeli 5 m, a tym samym WSA w Gliwicach całkowicie pominął fakt, iż PINB, nakładając postanowieniem z 8 października 2018 r. na podstawie art. art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.b. obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym w sposób oczywisty naruszył obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz obowiązek wyjaśniania stronom zasadność przesłanek, którymi organy administracji publicznej kierują się przy załatwieniu sprawy, wszak bowiem organ I instancji w ogóle nie wyjaśnił, czemu w jego ocenie, radykalnie odmiennej od oceny przedstawionej przez WINB w decyzji z 15 czerwca 2018 r., przedłożony przez inwestora projekt zamienny mimo wszystko musi zawierać zapisy zapewniające jego zgodność z aktualnym planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego, przy czym świadectwem potwierdzającym skonfundowanie inwestora żądaniem PINB było pismo inwestora z dnia 15 października 2018 r., złożone dnia 16 października 2018 r., w którym wskazał on, iż przedstawiony przez niego projekt odpowiada żądaniu i uzasadnieniu decyzji WINB w decyzji z 15 czerwca 2018 r.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a, art. 135 p.p.s.a., art. 36a ust. 1, ust. 5 pkt 2, ust. 5a pkt 1 P.b., art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., art. 51 ust. 7 P.b. przez przyjęcie przez WSA w Gliwicach, iż "Bez wątpienia realizacja będącego przedmiotem postępowania nastąpiła z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego.", przy stwierdzeniu przez PINB w Myszkowie w decyzji nr 162/18 z dnia 19.10.2018 r., iż "Na rzecz inwestora Pana S. S., wdrożone postępowanie w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, ze względu na zmiany w odniesieniu do zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę, które dotyczą: zmiany wysokości obiektu budowlanego, jako istotne odstępstwo, ponieważ dotyczy charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, wysokości i wykracza poza normy wymienione w art. 36a ust. 5a ustawy Prawo budowlane. Mianowicie nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zmiana wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego niebędącego obiektem liniowym, jeżeli odstąpienie nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym.", podczas gdy przepis art. 36a ust. 5a P.b. należy interpretować w ten sposób, że jeżeli odstąpienie, o którym mowa w powołanym przepisie przekracza 2% wysokości obiektu budowlanego określonej w projekcie budowlanym, wówczas ustalenie, czy mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego ma być przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego w okolicznościach konkretnej sprawy, a nie niejako z automatu winno być ono uznane za odstąpienie istotne, a tym samym ani organy obu instancji ani też WSA w Gliwicach nie pochyliły się tak naprawdę nad kwestią przeprowadzenia przez PINB prawidłowej oceny istnienia istotnego odstąpienia od projektu budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Wbrew ocenie Sąd I instancji, brak jest podstaw do stwierdzenia, że w oparciu o aktualnie obowiązujące normy planistyczne przedmiotowy budynek garażowy został zrealizowany z naruszeniem prawa. Co istotne, ocena w tym zakresie ma też przesądzające znaczenia dla stwierdzenia, czy budynek ten w okolicznościach niniejszej sprawy powstał z istotny odstąpieniem od udzielonego pozwolenia na budowę, o czym mowa poniżej.

Odnośnie kwestii planistycznych, w skardze kasacyjnej trafnie argumentuje się, że dla oceny legalności budowy przedmiotowego budynku ma znaczenie decyzja o warunkach zabudowy z 1999 r. A mianowicie, decyzja o warunkach zabudowy po wydaniu opartego na niej pozwolenia na budowę, pomimo uchwalenia planu miejscowego zawierającego inne ustalenia niż ta decyzja, wiąże nadal, w takim zakresie, w jakim prawo do zabudowy terenu w niej określono, wyłączając tym samy ustalenia uchwalonego planu odmienne od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 10 marca 2022 r., II OSK 762/19). Z taką dokładnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ ww. decyzja o warunkach zabudowy z 1999 r. utrzymała swoją moc, gdyż na jej podstawie zostało udzielone w 1999 r. pozwolenie na budowę. To konsekwencja przyjętego w art. 65 ust. 2 u.p.z.p. rozwiązania prawnego. Przepis ten zapewnia należytą równowagę pomiędzy koniecznością niedopuszczenia do powstawania zabudowy niezgodnej z obowiązującym planem miejscowym oraz koniecznością ochrony praw nabytych obywateli. Kryterium przesądzającym o tym, który z dwóch wymienionych względów uzyska pierwszeństwo jest stopień zaawansowania procedur administracyjnych związanych z realizacją inwestycji. Uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę powoduje, że może on realizować inwestycję, nawet jeżeli jest ona sprzeczna z nowo uchwalonym planem (por. wyrok NSA z 10 marca 2017 r., II OSK 1730/15).

Ponadto przepis art. 65 ust. 2 u.p.z.p. koresponduje z normą prawną, którą zawiera art. 34 ust. 2 u.p.z.p. Ten drugi przepis wprowadził zasadę zachowania w obrocie prawnym decyzji w okresie ich ważności wydanych na podstawie planów miejscowych, które utraciły moc obowiązującą z dniem wejścia w życie nowych regulacji planistycznych. Okoliczności niniejszej sprawy wyczerpują także hipotezę i dyspozycję art. 34 ust. 2 u.p.z.p., ponieważ ww. decyzja o warunkach zabudowy z 1999 r. została wydana na podstawie ogólnego planu miejscowego z 1994 r., który z uwagi na nowe regulacje planistyczne utracił moc prawną.

Z powyższego wywodu wynika, że w okolicznościach niniejszej sprawy swoją moc zachowała decyzja o warunkach zabudowy z 1999 r. jeśli chodzi o budowę budynku garażowego. Decyzja ta nie ustalała warunku w postaci wysokości przedmiotowego budynku garażowego, ponieważ tą kwestię regulował plan miejscowy z 1994 r., zgodnie z którym na przedmiotowej nieruchomości tego rodzaju budynek mógł mieć wysokość 1 kondygnacji i dach o kącie nachylenia do 45o. W tym miejscu należy wskazać, że nie można też w niniejszej sprawie abstrahować od czasu, kiedy powstał przedmiotowy budynek, ponieważ także przepisy z okresu budowy służą do stwierdzenia, czy budowa została zrealizowana z naruszeniem prawa, czy też – nie. Te zaś wykluczały możliwość stwierdzenia, że zrealizowanie przedmiotowego budynku wyższego niż w projekcie budowlanym o 68 cm naruszało normy planistyczne, ponieważ w dalszym ciągu, w wyniku dokonanych zmian względem projektu budowlanego mamy do czynienia z budynkiem o jednej kondygnacji z dachem o określonym kącie nachylenia.

Przedstawione wyżej okoliczności i stan prawny stawiają w wątpliwość, czy wskazywane i ustalone przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie odstąpienie od projektu budowlanego wyczerpywało pojęcie "istotnego odstąpienia", skoro w tym zakresie nie można uznać, że doszło do naruszenia warunku wysokościowego jaki wynika z norm planistycznych. Jest to o tyle symptomatyczne, że w dacie powstania przedmiotowego budynku, tj. w 2002 r. przepis art. 36a P.b. nie określał, co należy rozumieć przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Na przestrzeni dwóch kolejnych dekad ustawodawca to pojęcie doprecyzowywał. W 2003 r. były to "wątpliwości inwestora" i wniosek do właściwego organu; w 2004 r. zdefiniowano co jest "nieistotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę", w tym wysokość; a w 2017 r. doprecyzowano, że nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zmiana wysokości, jeżeli odstąpienie łącznie spełnia stosowne warunki, w tym nie przekracza 2% wysokości; a od 2020 r. istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie m.in. w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, w tym dotyczących wysokości w zakresie przekraczającym 2%. Jednak okoliczności w jakich został zrealizowany przedmiotowy budynek garażowy w dacie jego powstania wykluczał możliwość stwierdzenia, że został wybudowany z istotnym odstąpieniem od pozwolenia na budowę, skoro tego rodzaju zamierzenie mieściło się w zakresie warunku wysokościowego, tj. budynku o jednej kondygnacji z dachem o kącie nachylenia do 45o, a jego podwyższenie nominalnie o 68 cm trudno uznać aby zaburzało porządek planistyczny. W ramach omawianego zagadnienia nie można też nie zaakceptować stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej, a dotyczącego wykładni art. 36a ust. 5a P.b. Ma rację strona skarżąca, że przepis ten należy interpretować w ten sposób, że jeżeli odstąpienie, o którym mowa w powołanym przepisie przekracza 2% wysokości obiektu budowlanego określonej w projekcie budowlanym, wówczas ustalenie, czy mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego ma być przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego w okolicznościach konkretnej sprawy, a nie niejako z automatu winno być ono uznane za odstąpienie istotne. Prawidłowość tego rodzaju wykładni zasadniczo została potwierdzona przez samego ustawodawcę, których w nowelizacji Prawa budowanego z 2020 r. doprecyzował, wprost wskazując, że przekroczenie wysokości o więcej niż 2% stanowi o istotnym odstąpieniu od pozwolenia na budowę. Jednak rozważania w tym zakresie nie mają przesądzającego znaczenia dla wyniku sprawy, ponieważ to obowiązujące przepisy w dacie zrealizowania budynku przesądzają o wyniku postępowania i ocenę, że na ich podstawie nie można wprost wywieść, że inwestor zrealizował garaż z istotnym odstąpieniem od pozwolenia na budowę. Tym samym wbrew twierdzeniom Sądu i instancji, wątpliwym było wdrożenie trybu postępowania, o którym mowa w art. 51 P.b.

Dlatego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., art. 34 ust. 2 u.p.z.p., art. 65 ust. 2 u.p.z.p.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a, art. 135 p.p.s.a., art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.b., art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4 P.b., art. 34 ust. 2 u.p.z.p., art. 65 ust. 2 u.p.z.p.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.b.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a, art. 135 p.p.s.a., art. 36a ust. 1, ust. 5 pkt 2, ust. 5a pkt 1 P.b., art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., art. 51 ust. 7 P.b. – zawierają usprawiedliwione podstawy.

Ponownie rozpoznając skargę Sąd I instancji weźmie pod uwagę powyższe wskazania i rozważy, czy zachodzą podstawy do uchylenia wszystkich rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego podjętych w granicach niniejszej sprawy, i czy ewentualnie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 51 P.b. W ramach tych działań Sąd I instancji powinien także wypowiedzieć się w kwestii zaistnienia ewentualnej przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., ponieważ w związku z decyzją WINB z 15 czerwca 2018 r. Starosta Myszkowski decyzją z dnia 27 czerwca 2018 r., znak: AB.6740.422.2018, uchylił decyzję Starosty Myszkowskiego z dnia 23 grudnia 1999 r., nr 92/99, o udzieleniu pozwolenia na budowę.

Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.