Wyrok NSA oz. we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 423/03
NSA oz. we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2003-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 1, art. 24 ust. 3-4
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 1999 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Teza: Fakt sąsiedztwa z terenem objętym zmianami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być równoznaczny z automatycznym uznaniem, że zmiany te powadzą do naruszenia jego prawnie chronionego interesu lub uprawnienia. Konieczne jest tu dokonanie niezbędnej konkretyzacji i indywidualizacji dobra prawnego zagrożonego zmianami planu, a nie powołanie się jedynie na potencjalne i hipotetyczne zagrożenia.

TEZY

Fakt sąsiedztwa z terenem objętym zmianami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być równoznaczny z automatycznym uznaniem, że zmiany te powadzą do naruszenia jego prawnie chronionego interesu lub uprawnienia. Konieczne jest tu dokonanie niezbędnej konkretyzacji i indywidualizacji dobra prawnego zagrożonego zmianami planu, a nie powołanie się jedynie na potencjalne i hipotetyczne zagrożenia.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Romualda M. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia 26 września 2001 r. (...) w przedmiocie odrzucenia zarzutu do ustaleń przyjętych w projekcie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 22 października 1999 r. zatytułowanym "P." Romuald M. wniósł zarzuty do zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy B. dla obszaru 4 - S., działki o nr ewidencyjnym 192/6, 192/7, 336 działając jako właściciel gospodarstwa rolnego z zabudowaniami na działkach nr 180, 181 i 182/2 w S.

W zarzucie podniósł między innymi brak prawidłowego opracowania prognozy skutków w rozumieniu art. 10 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia wykonawczego, dotyczącego działek stanowiących jego własność. Zarzucił też, że przeznaczenie pobliskiej działki na wydobycie kopalin oraz budowę zakładu przetwórczego uniemożliwi mu prowadzenie działalności rolniczej hodowli koni i prowadzenia szkółki jeździeckiej. Twierdzi, że zmiana charakteru doliny pociągnie za sobą zniszczenie istniejącego krajobrazu oraz wypłoszy obecną tam zwierzynę.

Uchwałą (...) Rady Gminy B. z dnia 26 września 2001 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ odrzucono w całości, wniesiony w terminie przez Romualda M., zarzut do ustaleń przyjętych w projekcie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy B. dla obszaru nr 4 położonego w miejscowości S. w granicach działek nr 192/6,192/7 i 336, stanowiących własność gminy miejskiej B.

W motywach podano, że R. M. zamieszkuje w L. przy ul. N. S. 1a, będąc właścicielem działek nr 180,181 i 186/2 w S.

Jako właściciel działek sąsiadujących z obszarem objętym zmianą planu, został zawiadomiony o wyłożeniu projektu do publicznego wglądu. Stwierdzono, że teren we wsi Suszki przeznaczony jest na wydobywanie metodą podziemną udokumentowanego złoża kopaliny - glin biało wypalających się i budowę zakładu przetwórczego. W obecnie obowiązującym planie teren ten przeznaczony jest pod składowisko odpadów komunalnych oraz na zalesienie. Obszar opracowania obejmuje teren byłej kopalni "Janina". Złoża III GB Janina i IV GB Janina nadają się do eksploatacji bez ograniczeń, były już do 1974 r.; eksploatowane. Granice terenu eksploatacji zostały przyjęte zgodnie z dokumentacją geologiczną.

Obecnie wprowadzone zmiany do planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Bolesławiec są jedynie etapem na drodze wydobywania kopaliny. Wydobywanie kopaliny wymaga uzyskania koncesji oraz musi odbywać się zgodnie z ustawą Prawo geologiczne i górnicze z dnia 4 lutego 1994 r. /Dz.U. nr 27 poz. 96 ze zm./. Po uzyskaniu koncesji dla terenu górniczego /przestrzeń objęta przewidywanymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego/ będzie sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który powinien zapewnić integrację wszelkich działań w celu:

- wykonywania uprawnieni określonych w koncesji,

- zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego,

- ochrony środowiska, w tym obiektów budowlanych.

Opracowana prognoza wpływu ustaleń zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na środowisko tak ocenia skutki ustaleń planu na środowisko: "W przypadku nie przestrzegania ustaleń planu i przepisów ochrony środowiska, przewidywane zainwestowanie może pogorszyć stan środowiska". Wydobycie surowca odbywać się będzie metodą podziemną, co nie powinno doprowadzić do następstw na powierzchni terenu, obserwowanych we wcześniejszym okresie eksploatacji, a przeróbka dostarczanego surowca powinna uwzględniać minimalne zużycie wody z zapewnieniem odzyskiwania tego medium w procesie zamkniętym, bez konieczności zrzutu powstających ścieków.

W związku z tym, że przyszła inwestycja może pogorszyć stan środowiska, na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenia na budowę, muszą zostać opracowane niezbędne oceny oddziaływania na środowisko. Powyższy tryb postępowania obowiązujący przy rozpoczęciu inwestowania i produkcji, zabezpiecza wymagania ochrony środowiska.

Mieszkańcy wsi nie wnieśli zarzutów do zmiany w planie, nie zgłaszali też uwag w trakcie opracowywania projektu. R. M. nie jest mieszkańcem wsi S., ma jedynie zamiar zgłoszony w swoim zarzucie, prowadzenia w przyszłości działalności agroturystycznej, czemu nie stoi na przeszkodzie prowadzenie działalności wydobywczej na sąsiednim terenie objętym zmianą planu.

Zarzut Romualda M. był rozpatrywany przez Radę Gminy, wcześniej jednakże uchwała o jego odrzuceniu została uchylona przez sąd administracyjny, ze względu na uchybienia proceduralne /niedochowanie 21-dniowego terminu powiadomienia wnoszącego zarzut o miejscu i terminie sesji Rady Gminy/.

W skardze na powyższą uchwałę do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik R. M. zarzucił naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z par. 1 ust. 1 pkt 1 i par. 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 9 marca 1995 r. - w sprawie określenia wymagań, jakim powinna odpowiadać prognoza skutków wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na środowisko przyrodnicze /Dz.U. nr 29 poz. 150/ a polegające na całkowitym pominięciu w prognozie skutków wpływu zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, dotyczącego wsi S., oceny skutków dla działek 180, 181 i 186/2, stanowiących własność strony skarżącej, - oraz art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym polegające na niedostatecznym uzasadnieniu faktycznym i prawnym. Zarzucił ponadto wady w uzasadnieniu faktycznym i prawnym uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy B. wniosła o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. Stwierdzono, że prognoza, o której mowa w art. 10 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest normatywną częścią planu, stąd jej treść nie podlega zaskarżeniu w drodze zarzutu. Tak orzekł między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 kwietnia 1998 r. IV SA 2237/98.

Z ostrożności procesowej ustosunkowano się do zarzutów skarżącego. Uznano, że nie jest uzasadniony zarzut skarżącego, iż zaskarżona uchwala nie zawiera dostatecznego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Treść uchwały zawiera bowiem nie tylko rozstrzygnięcie, ale wskazuje ustalony stan faktyczny, iż nieruchomość skarżącego obejmująca działki gruntu nr 180, 181 i 186/2 sąsiaduje /graniczy/ z obszarem objętym zmianą planu.

Odpowiadając na zarzuty skargi stwierdzono, że w świetle obowiązującego, w czasie wprowadzania zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy B. w części dotyczącej wsi S., rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji /Dz.U. nr 93 poz. 589/ inwestycje w przemyśle wydobywczym w zależności od wielkości wydobycia należały do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia lub do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. Ten fakt jednak nie stanowi przeszkody do przewidywania takich inwestycji w planie. Przeciwnie ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie wyklucza przeznaczenia terenów pod takie inwestycje. Również ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska nie zakazuje takich inwestycji. Natomiast wyżej powołane ustawy oraz wydane na ich podstawie akty wykonawcze zobowiązują właściwe organy do podejmowania środków zmniejszających uciążliwość realizowanych inwestycji. Uchwała nadto wskazuje podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia. Niezasadnym jest również zarzut naruszenia par. 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnych z dnia 9 marca 1995 r. w sprawie określenia wymagań, jakim powinna odpowiadać prognoza skutków wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na środowisko przyrodnicze /Dz.U. nr 29 poz. 150/, ponieważ prognoza skutków wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na środowisko przyrodnicze została opracowana przez biegłego Jerzego Sz., miedzy innymi dla obszaru objętego zmianą planu dla wsi S. Przepis ten natomiast stanowi, że prognoza powinna obejmować obszar umożliwiający opracowanie prognozy nie mniejszy niż objęty projektem planu zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważyły, co następuje:

Stosownie do regulacji art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu. Uchwała o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutu powinna zawierać uzasadnienie faktyczne lub prawne /art. 24 ust. 3/, powinna zostać doręczona wnoszącemu zarzut /art. 24 ust. 4/ i przysługuję na nią skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego /art. 24 ust. 4/.

O przynależności danego pisma do kategorii protestów lub zarzutów nie może stanowić jego nazwa ani też kwalifikacja dokonana przez organ gminy. Decydujące znaczenie ma tu okoliczność, czy w danej sytuacji został naruszony interes prawny lub uprawnienie wnoszącego pismo.

W rozpoznawanej przez Sąd sprawie, skarżący ma interes prawny w kwestionowaniu zamierzonej zmiany planu /jego działka leży na obszarze graniczącym z terenem, którego sposób zagospodarowania jest przedmiotem zarzutu/, to jednak konieczne jest wykazanie, iż ustalenia przyjęte w projekcie planu naruszają ten interes lub uprawnienie. Fakt sąsiedztwa z terenem objętym zmianami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być równoznaczny z automatycznym uznaniem, że zmiany te powadzą do naruszenia jego prawnie chronionego interesu lub uprawnienia. Konieczne jest tu dokonanie niezbędnej konkretyzacji i indywidualizacji dobra prawnego zagrożonego zmianami planu, a nie powołanie się jedynie na potencjalne i hipotetyczne zagrożenia.

Wbrew zarzutom w niej zawartym, uzasadnienie zaskarżonej uchwały zawiera wszechstronną i wyczerpującą argumentację, odnoszącą się do wszystkich zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącego do projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wyjaśnił, że wprowadzone zmiany do planu zagospodarowania przestrzennego są jedynie etapem na drodze wydobywania kopalin, które wymaga uzyskania koncesji i musi odbywać się zgodnie z wymogami prawa geologicznego i górniczego. Po uzyskaniu koncesji dla terenu górniczego będzie sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zapewniający integrację działań wynikłych z podjęcia działalności wydobywczej.

Skarżący zarzuca brak prawidłowego opracowania prognozy skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze. Z zarzutem tym trudno się zgodzić. Zgodnie z wymaganiami zawartymi w art. 10 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przedmiotowa prognoza została opracowana przez biegłego z listy Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, Jerzego Sz. Prognoza ta, odnosząca się do obszaru objętego projektem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B., zawiera także część dotyczącą zmiany planu dla wsi S. W prognozie skutków wpływu ustaleń planu w zakresie dotyczącym spornego obszaru zawarto stwierdzenie, że ustalenia projektu planu mogą potencjalnie pogorszyć stan środowiska w przypadku nie przestrzegania ustaleń planu i obowiązujących przepisów w zakresie ochrony środowiska. By osiągnąć zamierzony w tym względzie efekt ochronny zalecono minimalne zużycie wody z zapewnieniem odzyskiwania tego medium w procesie zamkniętym bez konieczności zrzutu powstających ścieków. Z uwagi na klasyfikację przyszłej inwestycji, jako mogącej pogorszyć stan środowiska, na etapie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz na etapie wydawania pozwolenia budowlanego zobowiązano inwestora do opracowania stosownych ocen oddziaływania na środowisko.

Prawidłowo konstatuje organ w odpowiedzi na skargę, że fakt potencjalnej szkodliwości planowanej inwestycji na środowisko nie wyklucza przeznaczenia terenów pod takie inwestycje, zobowiązująca jednak właściwe organy do podejmowania środków eliminujących lub zmniejszających tę uciążliwość. Zakres i sposób wprowadzania rozważanych środków będzie przedmiotem kontroli na dalszych etapach postępowania administracyjnego w tej sprawie.

Uwzględniając powyższe, skargę oddalono na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.