Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 312/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia WSA Teresa Cisyk Protokolant Sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu z dnia 26 maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie przyznania uposażenia funkcjonariuszowi Straży Pożarnej; 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu na rzecz B. B. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi decyzja Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu z dnia 26 maja 2015 r., nr [...], którą uchylono w części dotyczącej uzasadnienia decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Kędzierzynie-Koźlu z dnia 8 kwietnia 2015 r.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Kędzierzynie-Koźlu, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z 8 kwietnia 2015 r., nr [...], przyznał B. B. z dniem 1 grudnia 2015 r. uposażenie w wysokości: uposażenie zasadnicze według grupy "7" w kwocie 2 120 zł; z tytułu wysługi lat 22,5 % w kwocie 477 zł; dodatek za posiadany stopień starszego ogniomistrza w kwocie 510 zł; dodatek służbowy w wysokości 1.100 zł, tj. razem 4.207 zł. W uzasadnieniu organ wskazał na przesłanki przyznawania dodatku służbowego wynikające z treści § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 roku w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2008r. nr 37 poz. 212, ze zm.). Po ich przytoczeniu zauważył, że wysokość dodatku służbowego ustalana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, a przepis § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia uprawnia przełożonego strażaka do przyznania tego dodatku w wysokości do 50% otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień. Dodał również, iż dodatek służbowy ustalany jest indywidualnie dla każdego funkcjonariusza w oparciu o materiał dowodowy wskazujący na słuszność określenia jego wysokości. Następnie dokonując oceny dyspozycyjności strony związanej z zajmowanym stanowiskiem i odpowiedzialności za podejmowane decyzje służbowe oraz stopień zdyscyplinowania przy realizacji zadań służbowych stwierdził, że dyspozycyjność B. B. uległa zmniejszeniu po negatywnym orzeczeniu lekarza profilaktyka. Będąc dowódcą specjalistycznej grupy ratownictwa wodno - nurkowego nie mógł prawidłowo realizować swoich zadań na zajmowanym stanowisku z uwagi na utratę uprawnień do nurkowania i do kierowania pracami podwodnymi. Podał, że analiza dokumentacji pod kątem ustalenia odpowiedzialności za podejmowane decyzje służbowe oraz stopnia zdyscyplinowania przy realizacji zadań służbowych wskazuje, że w 2011 roku na 91 dziennych kart prac podwodnych, 80 kart było wypełnionych nieprawidłowo przez stronę, która nadto dopuszczała się także ciężkiego naruszenia zasad i przepisów BHP, zezwalając na nurkowanie osobom nieposiadającym wymaganych uprawnień oraz przekazując czterem strażakom w sposób nieuprawniony Dzienniki Prac Podwodnych za 2011 r., czym doprowadziła do ich zagubienia. Wskazywał, że w kwietniu 2011 r. Dowódca Jednostki Ratowniczo -Gaśniczej nr [...] wnioskował o wstrzymanie w maju 2011 r. wypłaty dodatku motywacyjnego dla strony w związku z brakiem właściwego nadzoru nad Specjalistyczną Grupą Ratownictwa Wodno - Nurkowego. Zaniedbania ze strony B. B. miały miejsce także po wstrzymaniu dodatku motywacyjnego. Uzasadniał dalej, że na podstawie zeznań świadków ustalił, iż w czasie, gdy strona była dowódcą Specjalistycznej Grupy Ratownictwa Wodno - Nurkowego dochodziło wielokrotnie do sytuacji, gdzie zostały naruszone procedury nurkowania, tj. m. in. schodzenie pod wodę strażaków na głębokości przekraczające posiadane uprawnienia, nurkowania ćwiczebne odbywające się bez nadzoru dowódcy grupy, a także bez obecności doświadczonego nurka - co było niezgodne z zakresem czynności dowódcy Specjalistycznej Grupy Ratownictwa Wodno – Nurkowego, z którym B. B. zapoznał się i przyjął do realizacji w dniu 11 maja 2010 r. Analizując udział strony w ćwiczeniach i zgrupowaniach podniósł, iż B. B. brał udział tylko w części organizowanych ćwiczeń i zgrupowań. Oceniając zaś udział skarżącego w akcjach ratowniczych poza terenem działania Komendy PPSP w Kędzierzynie - Koźlu podał, że poza terenem działania Komendy PPS w Kędzierzynie - Koźlu w 2011 r. odnotowano 12 akcji, z czego brał on czynny udział tylko w jednej. Odnosząc się do sprawności fizycznej strażaka stwierdził, że sprawność fizyczna B. B., potwierdzona sprawdzianami, kształtowała się na poziomie osiąganym przez wielu strażaków Komendy. Podniósł także, iż że do innych szczególnie uzasadnionych przypadków, które mają wpływ na wysokość dodatku służbowego, a który przemawia za przyznaniem go w niższej wysokości należy zaliczyć fakt, iż B. B. dopuszczał się nierównego traktowania innego strażaka (wymienionego z nazwiska), którego starał się na tle grupy ośmieszać i obarczać dodatkowymi obowiązkami. Zauważył również, iż w Komendzie PPSP w Kędzierzynie - Koźlu nie ma przyjętej zasady, że wszystkim osobom przed odejściem na emeryturę uposażenie za ostatni miesiąc podwyższa się do maksymalnej wysokości. Jako przykład podał sytuacje funkcjonariuszy, którzy odeszli na zaopatrzenie emerytalne w latach 2010-2014. Organ przedstawił także sytuację związaną ze składaniem przez stronę wniosków o odejście na emeryturę w różnych datach i uznał, że tym zachowaniem chciała ona wymóc na pracodawcy przez "niezdecydowanie" przy odejściu na zaopatrzenie emerytalne, podwyższenie dodatku służbowego do maksymalnej wysokości. Akcentował organ I instancji, że przesłuchani świadkowie opisując postawę B. B. wobec służby charakteryzowali ją jako postawę roszczeniową, nakierowaną tylko na osobiste korzyści. Postawa taka narusza zasady etyki zawodowej i jest niezgodna ze złożonym przez strażaka ślubowaniem. Odnosząc się do faktu przyznania B. B. nagrody w listopadzie 2011 r. uzasadniał, że przyznane zostały one na warunkach określonych w Porozumieniu z Zakładową Komisją NSZZ "Solidarność" przy Komendzie PPSP w Kędzierzynie - Koźlu i otrzymało je 124 funkcjonariuszy. Strona postępowania nie podlegała wyłączeniu z prawa do nagrody, gdyż nie otrzymała upomnienia, nie przebywała na zwolnieniu czy urlopie bezpłatnym 30 i więcej dni i stąd też taką nagrodę otrzymała. Zauważył także organ, że B. B. nie jest już funkcjonariuszem straży, a zwolnienie nastąpiło 15 grudnia 2011 r.

Skarżący nie zgodził się z zapadłą decyzją w części dotyczącej przyznanej mu wysokości dodatku służbowego. Zarzucił decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przejawiające się wyjaśnieniem jedynie okoliczności nie przyznania dodatku w maksymalnej wysokości przy braku dokładnego wyjaśnienia w treści decyzji przesłanek (pozytywnych) i dowodów, które organ wziął pod uwagę decydując się na podwyższenie skarżącemu dodatku służbowego do kwoty 1.100 zł.; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez naruszenie zasady oficjalności znajdującej swój przejaw w braku zebrania pełnego materiału dowodowego w niniejszej sprawie poprzez nie wzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności dotyczących służby skarżącego, a w konsekwencji wydanie decyzji nieprzekonującej pod względem prawnym i faktycznym; a także naruszenie przepisów prawa materialnego, a to § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 27 lutego 2008 roku w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię skutkującą naruszeniem zasady równości wobec prawa przejawiającej się przyznaniem skarżącemu niższego procentowo dodatku służbowego niż innym strażakom będących w takiej samej, a biorąc pod uwagę całokształt nawet gorszej sytuacji faktycznej i prawnej. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej dodatku służbowego w kwocie 1.100 zł i przyznanie takiego dodatku w kwocie 1.553 zł. oraz dopuszczenie dowodów z dokumentów. W obszernym uzasadnieniu dowodził, że przyznana mu kwota dodatku służbowego w wysokości 1.100 zł jest rażąco niska w stosunku do innych strażaków, będących w takiej samej sytuacji prawnej i faktycznej jak on. Wskazał jednocześnie z nazwiska i imienia strażaków, którym przyznano dodatek służbowy w maksymalnej wysokości 50% otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień (tj. ponad 1.500,00 zł). Argumentował, iż organ w treści decyzji wyjaśnił jedynie, z jakich przyczyn nie podwyższył skarżącemu dodatku służbowego do maksymalnej wysokości 1.553 zł (przesłanki negatywne), w żaden sposób nie uzasadniając, jakimi kryteriami i dowodami kierował się podejmując decyzję o podwyższeniu dodatku służbowego akurat do kwoty 1.100 zł (brak wyjaśnienia przesłanek pozytywnych). Brak ten uniemożliwił mu zweryfikowanie, które przesłanki wskazane w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 27 lutego 2008 roku w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej organ wziął pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy oraz czy wszechstronnie przeanalizował dotychczasowy przebieg służy skarżącego, jego kwalifikacje, zaangażowanie i osiągnięcia. Stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia zasady przekonywania strony (art. 11 K.p.a.), a także zasad wynikających z art. 8 K.p.a. Wskazując, że decyzja organu w przedmiocie wysokości dodatku służbowego ma charakter uznaniowy podniósł, że organ winien brać pod uwagę stan faktyczny aktualny na dzień 1 listopada 2011 roku. Dowodził, że gdyby organ przeprowadził całe postępowanie zgodnie z art. 7, 8, 9 K.p.a. oraz 77 § 1 K.p.a. i 107 § 3 K.p.a. to bez trudu doszedłby do przekonania, że skarżący ma rację, co do istnienia praktyki w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Kędzierzynie-Koźlu, że każdy odchodzący na emeryturę w 2011 roku strażak otrzymywał dodatek służbowy w maksymalnej możliwej wysokości; strażacy, którzy dostali dodatek służbowy w maksymalnej wysokości wcale nie byli najlepszymi strażakami w zespole i tak naprawdę nie sposób znaleźć uzasadnionych motywów dla przyznania dodatku w takiej wysokości, zaś strażacy, którzy otrzymali dodatek służbowy w wysokości 16-35,5%, jak wskazuje organ, byli w zupełnie odmiennej - "gorszej"' sytuacji faktycznej i prawnej niż skarżący. Zauważał również, przedstawiając stosowną argumentację, iż w sprawie doszło do naruszenia zasady oficjalności, gdyż organ z jednej stronie nie zebrał kompletnego oraz wyczerpującego materiału dowodowego w postaci dokumentacji znajdującej się w jego posiadaniu, a z drugiej strony niektóre okoliczności rozpoznał w sposób sprzeczny nie tylko z zasadami logiki oraz zdrowego rozsądku, ale wręcz w sposób sprzeczny z przepisami obowiązującego prawa. Negował stanowisko organu co do uznania o "roszczeniowej postawie'" skarżącego. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego i Konstytucji RP podał, że uznaniowy charakter decyzji o dodatku służbowym nie daje organowi pełnej swobody w kształtowaniu uposażenia strażaków. Podkreślił, że ustawodawca nie przypisał żadnych procentowych "widełek" do poszczególnych przesłanek wymienionych w § 5 ust. 1 pkt 1-5 powołanego rozporządzenia, które uzależniałyby przyznanie 50% od skumulowania się przynajmniej kilku z nich. Oznacza to, że nawet jedna, jedyna podstawa może wystarczyć do przyznania maksymalnej wartości dodatku służbowego. Analizując przebieg służby oraz spełnieni warunków do przyznania dodatku służbowego uznał, że spełnił wszystkie pięć przesłanek określonych w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Zauważył również, iż nie utracił uprawnień do nurkowania, tylko orzeczeniem lekarza medycyny pracy z dnia 3 listopada 2011 roku otrzymał on zakaz nurkowania ze względu na stan zdrowia, a to dwie różne sprawy. Zwrócił także uwagę na fakt, że w październiku i listopadzie 2011 r. brał udział w licznych ćwiczeniach i zgrupowaniach, jak również w akcjach ratowniczych poza terenem działania Komendy Powiatowej PSP w Kędzierzynie Koźlu.

Zaskarżoną decyzją z dnia 26 maja 2015 r. Opolski Wojewódzki Komendant Państwowej Straży Pożarnej w Opolu, uchylił w części dotyczącej uzasadnienia decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Kędzierzynie - Koźlu z dnia 8 kwietnia 2015 r. Jako podstawę prawną wskazał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm. - dalej zwanej K.p.a.). W uzasadnieniu wskazał na fakt wniesienia przez B. B. odwołania od decyzji organu I instancji przyznającej mu z dniem 1 grudnia 2011 r. uposażenie w łącznej wysokości 4.207 zł miesięcznie, w tym kwestionowany dodatek służbowy w wysokości 1.100 zł miesięcznie. Organ odwoławczy dokonując analizy zarzutów zawartych w odwołaniu uznał, że zasługują one na częściowe uwzględnienie. Podniósł, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji w sprawie przyznania uposażenia, w tym dodatku służbowego wyjaśnił jedynie, z jakich przyczyn nie podwyższył skarżącemu dodatku służbowego, a więc podał przesłanki negatywne. Brak jest natomiast uzasadnienia, jakimi kryteriami i dowodami kierował się organ podejmując decyzję o podwyższeniu dodatku służbowego do kwoty 1.100 zł (brak określenia przesłanek pozytywnych). Zdaniem organu II instancji, w sprawie zasadnym jest wytłumaczenie stronie, dlaczego przyznano jej dodatek służbowy w kwocie 1.100 zł tj. wyższej o 343 zł od dotychczas pobieranego, który wynosił 757 zł. Ma to istotne znaczenie, gdyż w odwołaniu strona podnosiła, iż nie jest w stanie zweryfikować, które przesłanki wskazane w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej organ wziął pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy oraz, czy w sprawie wszechstronnie przeanalizowano przebieg służby skarżącego, jego kwalifikacje, zaangażowanie i osiągnięcia. Uzasadnienia wymaga także i to, czy w Komendzie Powiatowej PSP w Kędzierzynie - Koźlu w 2011 r. istniała praktyka przyznawania strażakom dodatku służbowego w możliwie maksymalnej wysokości przed odejściem na emeryturę. Wskazując na uznaniowy charakter decyzji o przyznaniu dodatku służbowego podkreślił organ II instancji, że organ administracji zobowiązany jest do przestrzegania przepisów procedury, w tym dotyczących postępowania dowodowego, a więc zobowiązany jest do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego oraz do uzasadnienia rozstrzygnięcia według wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Argumentował, że w uzasadnieniu decyzji zasadnym jest odniesienie się do dyspozycyjności i stopnia zdyscyplinowania odwołującego, orzeczenia lekarza profilaktyka z dnia 3 listopada 2011 r. oraz ustosunkowanie się do wskazanych przez lekarza przeciwwskazań zdrowotnych; orzeczenia nr [...] Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW w Katowicach z dnia 30 maja 2012 r. w przedmiocie choroby zawodowej dotyczącej odwołującego, jak i wskazania na czym konkretnie polegała nieprawidłowość w wypełnianiu dziennych kart prac podwodnych, znajdujących się w aktach sprawy.

Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się B. B. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skardze domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej utrzymania w mocy rozstrzygnięcia decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 8 kwietnia 2015 r. i uchylającej tę decyzję w części dotyczącej uzasadnienia oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania i dopuszczenia na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. dowodów z dokumentów. Decyzji organu II instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez naruszenie zasady oficjalności znajdującej swój przejaw w braku zebrania pełnego materiału dowodowego w sprawie, tj. nie wzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności dotyczących służby skarżącego, a w konsekwencji wydanie decyzji nieprzekonującej pod względem prawnym i faktycznym; naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 27 lutego 2008 roku w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa przejawiającej się przyznaniem skarżącemu niższego procentowo dodatku służbowego niż innym strażakom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej. W uzasadnieniu dowodził, że decyzja przyznająca mu uposażenie od 1 grudnia 2011 r. zawiera postanowienia mniej korzystne dla niego niż dla innych pracowników będących w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej, tj. odchodzących na zaopatrzenie emerytalne. Twierdził, że zgodnie z zasadą przyjętą w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Kędzierzynie - Koźlu wszystkim osobom przechodzącym na emeryturę podwyższano wysokość uposażenia za ostatni miesiąc przed odejściem na emeryturę do maksymalnej wysokości. Tymczasem decyzją organu I instancji otrzymał on znacznie niższy dodatek służbowy, tj. w kwocie 1.100 zł stanowiący 30% otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień. Pomimo wniesienia odwołania do organu wyższego stopnia Opolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Opolu utrzymał w mocy rozstrzygnięcie decyzji Komendanta Powiatowego PSP w Kędzierzynie-Koźłu, natomiast uchylił ją jedynie w zakresie uzasadnienia. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie organ z jednej stronie nie zebrał kompletnego oraz wyczerpującego materiału dowodowego w postaci dokumentacji znajdującej się w jego posiadaniu, a z drugiej strony niektóre okoliczności rozpoznał w sposób sprzeczny nie tylko z zasadami logiki oraz zdrowego rozsądku, ale wręcz w sposób sprzeczny z przepisami obowiązującego prawa. Wskazał, że pełnił służbę nie tylko w Grupie Ratownictwa Wodno-Nurkowego, lecz również w Grupie Ratownictwa Wysokościowego, w której zdobył tytuł i uprawnienia ratownika śmigłowcowego oraz, że w dniu 16 listopada 2011 r. brał udział w ćwiczeniach alarmowych zorganizowanych w ramach inspekcji gotowości bojowej jednostki dokonywanej przez Komendę Wojewódzką, choć w tym czasie miał dzień wolny. Stawił się tego dnia w pracy ze względu na otrzymanie wiadomości tekstowej o ogłoszonym alarmie. Fakt ten świadczy nie tylko o znakomitej postawie etycznej skarżącego, ale przede wszystkim stanowi dodatkową przesłankę przemawiającą za przyznaniem skarżącemu dodatku służbowego w maksymalnej wysokości. W kontekście powyższego zachowania oraz przy uwzględnieniu faktu otrzymania nagrody w listopadzie 2011 r. za wzorowe pełnienie służby w wysokości 410 zł., podczas gdy średnia wysokość przyznawanej w tym okresie nagrody wyniosła 300 zł. niezrozumiałe są zarzuty dotyczące zaniedbań ze strony skarżącego mających miejsce także po wstrzymaniu dodatku motywacyjnego, czy jego roszczeniowej postawie. W zakresie tych zarzutów, w ocenie skarżącego, organ poprzestał na gołosłownych stwierdzeniach nie przedstawiając na ich potwierdzenie żadnych okoliczności, które w sposób przekonujący by je uzasadniły. Nie uwzględnił również organ, iż w ostatnim czasie strona była członkiem zarządu związku zawodowego działającego na terenie Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Kędzierzynie – Koźlu, a które to stanowisko z istoty rzeczy zmusza osoby je piastujące do dbania o interesy innych osób zatrudnionych. Skarżący powtórzył też zarzuty i uzasadnienie co do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 27 lutego 2008 roku w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż osobom odchodzącym na emeryturę przyznano dodatek służbowy w maksymalnej wysokości 50% otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień (tj. ponad 1.500 zł). Stwierdził, że całkowicie krzywdzące jest dla niego stwierdzenie organu, jakoby przesłanką przyznania niższego dodatku służbowego była utrata uprawnień do nurkowania (ale nie do kierowania pracami podwodnymi) w związku z orzeczeniem lekarza medycyny pracy z dnia 3 listopada 2011 r., gdyż w analogicznej sytuacja utrata uprawnień do wykonywania obowiązków nurka MSWiA innego strażaka w niczym nie przeszkodziła organowi w przyznaniu mu maksymalnego dodatku służbowego i to, mimo że w przeciwieństwie do skarżącego został on jedynie warunkowo dopuszczony do służby. Skarżący wykazywał także, po przedstawieniu udziału w licznych ćwiczeniach i zgrupowaniach, jak również w akcjach ratowniczych poza terenem działania Komendy Powiatowej PSP w Kędzierzynie Koźlu oraz przebiegu służby, że za całkowicie niezrozumiałe należy uznać różnicowanie warunków uposażenia na niekorzyść skarżącego w porównaniu z innymi strażakami, gdyż w jego ocenie spełnił wszystkie pięć przesłanek określonych w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 27 lutego 2008 roku przemawiających za przyznaniem mu dodatku służbowego w maksymalnej wysokości i takie stanowisko w tym zakresie zaprezentowała także Komisja Zakładowa NSZZ "Solidarność"" przy KPP Państwowej Straży Pożarnej w Kędzierzynie - Koźlu. Wskazał wreszcie na fakt, że sprawa przyznania mu dodatku służbowego w pełnej wysokości była przedmiotem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (sygn. akt I OSK 1032/13) oraz była rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (sygn. akt II SA/Op 78/12).

W odpowiedzi na skargę Opolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Opolu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik organu dodatkowo podał, że KP PSP w Kędzierzynie - Koźlu w dniu 26 czerwca 2015 r. wydała kolejną decyzję nr [...], która jest przedmiotem kontroli organu odwoławczego. Uzasadniał, że ani zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, ani zarzut naruszenia prawa materialnego nie jest trafny w niniejszym rozważanej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności podejmowanych przez organy administracji rozstrzygnięć sprowadza się do oceny czy organy procedujące w sprawie zastosowały w sposób właściwy przepisy prawa materialnego oraz czy nie naruszyły zasad postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta narusza przepis art. 138 K.p.a.

Na wstępie wskazać należy, że w związku ze stwierdzoną przez Sąd wadliwością orzeczenia organu II instancji dla prawidłowego rozstrzygnięcia kwestii legalności zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia nie ma wpływu fakt, że sprawa była już przedmiotem kontroli dokonanej zarówno przez NSA, jak i WSA w Opolu (por. wyroki WSA w Opolu z dnia 21 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Op 78/12 i z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Op 557/12 oraz NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1032/13).

Art. 138 K.p.a wprowadza zamknięty katalog rozstrzygnięć, które mogą być podjęte przez organ odwoławczy rozpatrujący skutecznie wniesione odwołanie. Przepis ten stanowi w § 1, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Paragraf zaś § 2 przewiduje, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z powyższego jasno wynika, że ustawodawca w przepisie art. 138 K.p.a dopuścił możliwość podjęcia przez organ odwoławczy, który rozpoznaje skutecznie wniesione odwołanie wyłącznie jednego z rodzajów rozstrzygnięć wskazanych w tym przepisie.

Z przepisu art. 138 § 2 K.p.a. wynika, że organ odwoławczy może wydać tzw. decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, a więc zakres postępowania dowodowego wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Tylko, zatem konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego dotyczącego podstawowych, zasadniczych i fundamentalnych dowodów, których przeprowadzenie będzie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz stwierdzenie, że organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania uzasadnia skorzystanie przez organ odwoławczy z dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy uprawniony jest do skorzystania z regulacji omawianego przepisu wtedy, kiedy organ I instancji niewyjaśnił w ogóle sprawy lub istotnych jej okoliczności, a przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy wskazuje, że w swej istocie to organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiono by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Zatem w sytuacji, gdy taka konieczność nie zachodzi, brak jest podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, co upoważnia organ odwoławczy do podjęcia innych rozstrzygnięć, określonych w art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a.

Stosownie natomiast do art. 138 § 1 K.p.a., rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może polegać więc na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji (pkt 1), uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości albo w części (pkt 2), bądź też umorzeniu postępowania odwoławczego (pkt 3). Dostrzec trzeba również, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie orzeka o mocy prawnej zaskarżonej decyzji organu I instancji, co oznacza, że rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może być zgodne z rozstrzygnięciem organu I instancji, albo też być niezgodne z tym rozstrzygnięciem. W każdym jednak przypadku powinno odnosić się do podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie organu I instancji (sentencja). W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji jest bowiem wyrażone stanowisko organu załatwiającego sprawę (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1427/14 – Lex 1768129). Dodać należy także, iż wniesienie przez stronę odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest więc tylko kontrola decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Niewątpliwie zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego. Stąd też nawet uznanie przez organ odwoławczy, że w sprawie należało zastosować inny, niż to uczynił organ I instancji, przepis prawa materialnego, dla rozstrzygnięcia sprawy wystarczające jest i jednocześnie prawidłowe orzeczenie przez organ odwoławczy o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji z jednoczesnym podaniem właściwej w jego ocenie, podstawy prawnej i omówieniu tej kwestii w uzasadnieniu własnej decyzji. Przez zmianę podstawy prawnej nie dochodzi do zmiany tożsamości sprawy, gdy zachowany jest podmiot, przedmiot i stan faktyczny sprawy przy niezmienionym stanie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2014 r. – Lex 1658267). Tym bardziej więc w sytuacji, gdy w ocenie organu II instancji przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie nie narusza przepisów prawa materialnego, zaś naruszenie przepisów postępowania dotyczy tylko i wyłącznie nieprawidłowego sporządzenia uzasadnienia podjętej decyzji, to brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a., jak i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

W sprawie dodać należy również, iż zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska. Uzasadnienie jest zatem obowiązkowym składnikiem decyzji mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Ze względu na treść art. 107 § 1 K.p.a. stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji nie może zastąpić jej rozstrzygnięcia, a w razie rozbieżności pomiędzy osnową decyzji, a jej uzasadnieniem o sposobie rozstrzygnięcia sprawy decyduje sentencja. Sentencja decyzji zawiera bowiem rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, dlatego też z uzasadnienia nie można wywodzić wniosków co do zakresu praw przyznanych stronie lub nałożonych na nią obowiązków. Rozstrzygnięcie decyzji musi być sformułowane w taki sposób, aby możliwe było następnie wykonanie decyzji i żeby nie było wątpliwości, czego ono dotyczyło. Decyzja winna zawierać wszystkie niezbędne elementy, o jakich mowa we wskazanym wyżej przepisie art. 107 § 1 K.p.a., co oznacza, że co do zasady nie może być pozbawiona uzasadnienia.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy przypomnieć trzeba, że organ II instancji, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i zaskarżoną decyzją uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej uzasadnienia tej decyzji. Jak już na wstępie wskazano przepis art. 138 K.p.a. nie przewiduje możliwości wydania przez organ odwoławczy tego rodzaju decyzji. Stąd też skoro przepisy postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości wydania takiego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, to uznać należało, iż w rozpoznawanej sprawie organ II instancji naruszył powyższy przepis art. 138 K.p.a.

Organ odwoławczy wadliwie, bo z naruszeniem treści art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przyjął, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji, którą uchylono w części obejmującej uzasadnienie decyzję organu I instancji. W związku z powyższym powtórzyć należy, iż w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji oparta została o właściwy przepis prawa materialnego, a przeprowadzone postępowanie, poza niedostatkami i wadliwością uzasadnieniu decyzji tego organu nie narusza przepisów postępowania, brak jest podstaw prawnych do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Dla rozstrzygnięcia sprawy wystarczające jest i jednocześnie prawidłowe orzeczenie przez organ odwoławczy o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji z jednoczesnym sporządzeniem uzasadnienia własnej decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 K.p.a. i omówienia w nim tej kwestii.

Reasumując, naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania tylko i wyłącznie, poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób nieodpowiadajacy wymogom, o których stanowi art. 107 § 3 K.p.a. nie stanowi przesłanki do uchylenia takiej decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia. Zakończenie postępowania odwoławczego tego rodzaju decyzją nie znajduje podstaw prawnych, gdyż katalog decyzji, jakie może wydać organ odwoławczy jest katalogiem zamkniętym. Nadto w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w części jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy przedmiotem rozpoznania jest tzw. sprawa podzielna. W realiach przedmiotowej sprawy oznacza to, że organ rozpoznając ponownie sprawę nie mógł wydać decyzji reformatoryjnej, w takim kształcie, jak miało to miejsce, gdyż dokonał uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia, a więc jednego z elementów sine qua non decyzji (art. 107 § 1 K.p.a.), a nie części rozstrzygnięcia stanowiącego przedmiot sprawy. Przypomnieć należy, że przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przewiduje, że organ odwoławczy wydając decyzję może uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Przedmiotowe orzeczenie organu odwoławczego nie zawiera w zakresie uchylonej części rozstrzygnięcia co do istoty sprawy i z przyczyn, które legły u podstaw zastosowania tego przepisu nie mogło go zawierać. Jeśli zatem organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie dostrzega tylko i wyłącznie wadliwości związane z uzasadnieniem decyzji i tym samym naruszeniem zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.), to winien utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję i sporządzić uzasadnienie, które odpowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Organ odwoławczy jest bowiem kompetentny we własnym zakresie, zweryfikować decyzję organu I instancji. O ile organ odwoławczy uzna, iż sprawa wymaga wyjaśnienia, mającego istotny wpływ na treść decyzji, może skorzystać z przepisu art. 138 § 2 K.p.a., w innym przypadku zobowiązany jest wydać jedną z decyzji przewidzianych przepisem art. 138 § 1 K.p.a.

Wydanie, zatem przez organ odwoławczy decyzji, która nie znajduje podstawy w przepisie art. 138 K.p.a. stanowi naruszenie wskazanego przepisu postępowania i może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a tym samym wyczerpuje przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Stąd też orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, w tym i rozważenia zarzutów odwołania, wydania jednej z decyzji z art. 138 K.p.a. oraz dania wyrazu zajętemu stanowisku w uzasadnieniu decyzji, która będzie spełniać warunki z art. 107 § 3 K.p.a.

Sąd nie rozpoznał wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, gdyż termin rozpoznania sprawy był zbliżony do terminu posiedzenia niejawnego, a szybkość postępowania sądowoadministracyjnego, jak i ekonomia procesowa uzasadniała wyznaczenie sprawy do rozpoznania i wydanie wyroku, a nie w pierwszej kolejności rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji.