Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1253/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 16 stycznia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 1333/16 w sprawie ze skargi [...] na uchwałę Rady Gminy Działdowo z dnia [...] kwietnia 2016 r. [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lutego 2017 r. sygn. II SA/Ol 1333/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: "WSA") oddalił skargę [...] (dalej: "Skarżący") na uchwałę Rady Gminy Działdowo (dalej: "Rada Gminy") z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Działdowo w obrębach geodezyjnych: [...].

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: uchwałą z dnia [...] kwietnia 2016 r., Rada Gminy uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "MPZP"). Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zarzucając naruszenie 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej: "u.p.z.p"), przez podjęcie uchwały bez uprzedniego podjęcia uchwały o zgodności zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego i zmiany studium, uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] maja 2014 r. (dalej: "uchwała ws. studium"). Zarzucili także naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, przez przekroczenie granic władztwa planistycznego, a w konsekwencji naruszenie prawa własności. Podnieśli, że zaskarżonej uchwały nie poprzedziła uchwała o zgodności planu z ustaleniami studium. Wskazali również, że zwrócili się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na chowie drobiu – brojlera kurzego o obsadzie początkowej [...]. Wójt Gminy, decyzją z dnia [...] września 2016 r., odmówił zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. W ocenie Skarżących, ograniczenia wprowadzone zaskarżoną uchwałą, wprowadzone zostały w celu uniemożliwienia przeprowadzenia ww. inwestycji. Ustawodawca nie wprowadził górnego limitu produkcji, co świadczy o przekroczeniu przez Gminę władztwa planistycznego oraz o dyskryminacji obywateli w związku z rodzajem prowadzonej działalności gospodarczej. Plan nie może bowiem zawierać zapisów wprowadzających dowolne ograniczenia, zakazy lub nakazy nieprzewidziane w ustawie. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 179, poz. 1490, dalej: "rozporządzenie"), które wymienia inwestycje mogące znacząco oddziaływać na środowisko, w § 2 ust. 1 pkt 7 wymienia jako takie przedsięwzięcie chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie niższej niż 240 dużych jednostek przeliczeniowych. Zatem ustawodawca nie wprowadził górnego limitu produkcji lecz obowiązek sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wskazała, że impulsem do rozpoczęcia prac nad zaskarżoną uchwałą były wcześniejsze doświadczenia Gminy związane z lokalizacją przy granicy miasta chlewni do tuczu zwierząt. Prace nad zmianą planu zaczęły się na wiele miesięcy przed złożeniem przez Skarżących wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a mieszkańcy wielokrotnie składali protesty i brali udział w toczącym się postępowaniu o środowiskowe uwarunkowania. Organ nie zaprzeczył, że przyczyną wprowadzenia zaskarżonych zmian jest w szczególności ochrona interesu społecznego, zdrowia i ochrony środowiska oraz uwzględnienie masowych protestów ludności z powodu zagrożenia elementarnego komfortu zamieszkiwania. Zapisy uchwały podyktowane były tym, że w przypadku chorób zwierzęcych, rozprzestrzeniających się bardzo szybko w dużych skupiskach chowu zwierząt, mogłoby dojść do zablokowania wjazdu i wyjazdu z miejscowości włącznie z miastem Działdowo, a w skrajnych przypadkach, do ewakuacji najbliższych miejscowości. Okoliczność, że Skarżący ponieśli szkodę z powodu zmiany planu nie może stanowić podstawy do kwestionowania jego legalności, a jedynie do wdrożenia przewidzianych prawem procedur odszkodowawczych. Odnosząc się do zarzutu, że stwierdzenie zgodności uchwały ze studium nie nastąpiło prawidłowo wyjaśniono, że nie ma obowiązku podejmowania odrębnej takiej uchwały, a marginalne jest, czy stwierdzenie to nastąpiło na początku, czy na końcu uchwały.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę stwierdzając, że kwestionowana przez Skarżących uchwała została podjęta w sposób prawidłowy, z uwzględnieniem chronologii czynności materialno-technicznych wskazanych w art. 17 u.p.z.p., nie przekraczając przy tym władztwa planistycznego. Gmina może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do MPZP bądź to precyzyjne zapisy, bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Wprowadzenie w zaskarżonej uchwale górnego limitu hodowli zwierząt miało podstawę prawną w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Podstawę ustalenia takiego limitu stanowi również art. 1 ust. 2 u.p.z.p., który wskazuje czynniki, które powinny być uwzględnione w planowaniu przestrzennym, w tym między innymi wymagania ochrony środowiska (pkt 3). Z kolei przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r., poz. 672, zwanej dalej: "p.o.ś") przewidują, że MPZP zapewnia warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska (art. 72 p.o.ś.) oraz, że eksploatacja instalacji oraz urządzeń winna być zgodna z wymaganiami ochrony środowiska i jest obowiązkiem właściciela (art. 137, 138 i 141 p.o.ś.). WSA za chybiony uznał zarzut skargi o braku podstawy prawnej dla wprowadzonego górnego limitu chowu i hodowli zwierząt, ponieważ podstawę prawną dla wprowadzenia takiego ograniczenia stanowią właśnie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy - Prawo ochrony środowiska. Nie zgodził się również z argumentacją o przekroczeniu granic władztwa planistycznego poprzez dowolność wprowadzonego ograniczenia. Organ mając na uwadze kolizję funkcji, ograniczył możliwość hodowli na nieruchomości skarżących do 40 dużych jednostek przeliczeniowych (DJP).Regulacja ta nie oznacza przekroczenia zakresu władztwa planistycznego, gdyż wprowadzenie w MPZP ograniczeń związanych z ochroną środowiska, nie stanowi zastępowania w tym zakresie organów ochrony środowiska przez radę gminy, lecz realizację przez organ planistyczny ustawowego obowiązku zamieszczenia w planie warunków zagospodarowania terenów i ograniczeń w ich użytkowaniu (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.), spowodowanych wymogami ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.). WSA nie podzielił również zarzutu dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 32 u.p.z.p. Zdaniem WSA nie było zasadne stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały z powodu naruszenia tych przepisów dlatego, że organ nie przeprowadził analizy aktualności, o której mowa w art. 32 ust. 1 u.p.z.p. i nie przedstawił jej wyników Radzie Gminy, która w konsekwencji, nie miała możliwości podjęcia uchwały w sprawie aktualności studium i planów miejscowych. Kwestionowana uchwała podjęta została w dniu [...] kwietnia 2016 r., a więc po zmianie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadzonych ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2015 r., poz. 1777), która weszła w życie w dniu 18 listopada 2015 r. Natomiast w rozpoznawanej sprawie procedura planistyczna wszczęta została jeszcze przed [...] listopada 2015 r., czyli przed powstaniem obowiązku sporządzenia uzasadnienia, wynikającego z tego przepisu. Procedura ta została jednak w znacznej części przeprowadzona – łącznie z opiniami i uzgodnieniami, wymaganymi przepisami prawa. Wójt Gminy przedłożył uzasadnienie do przedmiotowej uchwały, które znajduje się w aktach sprawy. Uzasadnienie uchwały spełnia minimalne wymogi, określone w art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Nie jest do przyjęcia stanowisko, że działania podjęte i przeprowadzone przez Gminę w przedmiocie uchwalenia zmiany planu w dobrej wierze i zgodnie z obowiązującymi przepisami, należy uznać za nieważne ze względu na wejście w życie ustawy o rewitalizacji. Taki pogląd nie znajduje uzasadnienia merytorycznego, ani podstawy prawnej. WSA nie podzielił stanowiska Skarżących, że stwierdzenie zgodności MPZP z ustaleniami studium powinno nastąpić albo w formie odrębnej uchwały albo w uchwale podjętej w części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia zmiany MPZP, ponieważ przepisy prawa nie stawiają takich wymogów stwierdzając w konkluzji, że Rada Gminy dokonała stwierdzenia zgodności przepisów projektu MPZP ze studium, a więc spełniła wymóg określony w art. 20 u.p.z.p.

W skardze kasacyjnej Skarżący zaskarżyli powyższy wyrok zarzucając:

1. Na postawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r., (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., zwana dalej u.s.g.) poprzez wydanie wyroku oddalającego przedmiotową skargę i uznaniu, iż gmina nie przekroczyła władztwa planistycznego, podczas gdy ograniczenia w zakresie produkcji wprowadzone uchwałą Rady Gminy stanowią przekroczenie władztwa planistycznego;

b) art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 459 ze zm.) w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., w zw. art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię tych przepisów i uniemożliwienie Skarżącym swobodnego w granicach określonych przepisami prawa dysponowania przedmiotową nieruchomością;

c) art. 15 ust 2 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 i 7 u.p.z.p., art. 3 ust. 1 u.p.z.p., art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 72 p.o.ś. poprzez błędne uznanie, iż wprowadzone w zaskarżonej uchwale górne limity hodowli zwierząt miało podstawę prawną i tym samym nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego oraz przyjęciu przez Sąd, iż Organ prawidłowo wywarzył interesy Skarżących i mieszkańców gminy;

d) art. 15 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 32 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię tych przepisów i uznanie iż uzasadnienie zaskarżonej uchwały spełnia minimalne wymogi, określone w art. 15 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., mimo: a) braku w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały przyjmującej zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedstawienia zgodności planu z wynikami przeprowadzonych analiz zmian w zagospodarowaniu przestrzennym, które zgodnie z art. 32 w/w ustawy muszą być zawarte w odrębnej wydanej wcześniej uchwale; b) brak analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, oceny postępów w opracowywaniu planów miejscowych i opracowania wieloletnich programów ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium, z uwzględnieniem decyzji zamieszczonych w rejestrach, o których mowa w art. 57 ust. 1-3 i art. 67, oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego, które wymagane są przez art. 32 ust. 1 u.p.z.p. ; c) brak opinii gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej, do wyników analiz przekazywanych przez wójta gminy co najmniej raz w czasie kadencji rady, o której mowa w art. 32 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; d) brak uchwały Rady Gminy w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, czego wymaga art. 32 ust. 2 u.p.z.p.

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez oddalenie skargi i uznanie, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, pomimo iż zaskarżona uchwała podjęta została bez uprzedniego podjęcia uchwały o zgodności zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz zmian stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uchwalonego uchwałą ws. studium;

b) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.; zwana dalej: " P.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez Skarżących w skardze zarzutu naruszenia art. 140 K.c. oraz art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust 3 Konstytucji RP, a ponadto nieustosunkowanie się przez WSA w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów;

Na tych podstawach Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że WSA błędnie uznał zgodność przepisów projektu MPZP ze studium a tym samym, że spełniony został wymóg określony w art. 20 u.p.z.p. Konieczność podjęcia odrębnej takiej uchwały wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych oraz poglądów doktryny. Ponadto WSA naruszył przepisy art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi i ocenę ich zasadności w aspekcie wpływu na legalność kontrolowanych aktów. WSA dokonał wadliwej, bo niepełnej kontroli. Skarżący zakwestionowali stanowisko, że Gmina nie przekroczyła władztwa planistycznego, a wprowadzone przez nią ograniczenia w zakresie produkcji, ustalające górny limit hodowli zwierząt, mają podstawę prawną we wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisach prawnych. MPZP nie może zawierać zapisów wprowadzających dowolne ograniczenia właścicieli, zakazy czy też nakazy, które nie wynikają wprost z ustawy. W ocenie Skarżących określenie w zaskarżonej uchwale górnego limitu hodowli zwierząt w fermie do 40 DJP jest tego rodzaju ograniczeniem. Ustawodawca nie wprowadził przepisu ustalającego górny limit produkcji, jedynie rozporządzenie w § 2 ust. 1 pkt 51 wskazuje, jakie przedsięwzięcia mogą znacząco oddziaływać na środowisko i dla tego rodzaju inwestycji wprowadzono tym rozporządzeniem obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, co niewątpliwie nie daje podstaw do wprowadzenia ograniczeń, które wynikają z zaskarżonej ustawy. Tym bardziej takiej podstawy nie dają powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisy art. 15 ust 2 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 i 7 u.p.z.p., art. 3 ust. 1 u.p.z.p. , art. 4 ust. 1 , art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 72 p.o.ś. Określenie ograniczenia produkcji do 40 DJP w ocenie Skarżących jest dowolne, niczym nie poparte. WSA dopuścił się także naruszenia przepisów art. art. 15 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 32 u.p.z.p. poprzez uznanie, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały zawiera minimalne wymogi, jakie przewiduje przepis art. 15 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz, że uchybienia odnośnie do warunków uzasadnienia, zawartych w art. 15 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. może mieć co najwyżej charakter nieistotny, a więc niemający wpływu na stwierdzenie nieważności aktu, z czym Skarżący nie zgadzają się. Ustawodawca wprowadził obligatoryjny obowiązek powołania się w uzasadnieniu planu miejscowego na uchwałę dotyczącą analiz zmian w zagospodarowaniu przestrzennym oraz same analizy, a jest to wymóg którego niespełnienie, jak w przedmiotowej sprawie prowadzi do nieważności uchwały. Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał bowiem, że w związku z brakiem przepisów przejściowych w ustawie o rewitalizacji dla uchwał, których procedura planistyczna rozpoczęta została przed uchwaleniem ustawy wprowadzającej zmiany do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosuje się przepisy po nowelizacji, co przesądza o obowiązku sporządzane uzasadnienia zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 15 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. również dla uchwał podjętych po dniu 17 listopada 2015 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył , co następuje:

skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.

Przy zarzutach opartych na obu podstawach kasacyjnych, pierwszeństwo w ocenie mają zarzuty oparte na podstawie przewidzianej przepisem art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Skarga kasacyjna w ramach tej podstawy formułuje dwa zarzuty i wskazuje na naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez oddalenie skargi pomimo, że zaskarżona uchwała podjęta została bez uprzedniego podjęcia uchwały o zgodności zmian MPZP z ustaleniami stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Podnosi też, że doszło do naruszenia na art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, wiążąc unormowania te z art. 141 § 4 P.p.s.a. W tym przypadku wadliwość uzasadnienia ma polegać na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych w skardze zarzutów.

Wymieniony w obu zarzutach przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. zawiera ustawowy wzorzec uzasadnienia wyroku i jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku a w szczególności, jeżeli uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazuje się również na wynikającą z przepisu tego podwójną funkcję uzasadnienia. Z jednej strony, uzasadnienie ma charakter informacyjny dla stron postępowania sądowego, a prawidłowe jego skonstruowanie jest niezbędne dla należytego wywiedzenia zarzutów skargi kasacyjnej. Z drugiej zaś strony, uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Jest to niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (zob. np. wyrok NSA z 11 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 1043/14, LEX nr 1986672, z dnia 5 sierpnia 2015 r. sygn. II FSK 1608/13, LEX nr 1801150, z dnia 18 października 2017 r. sygn. II OSK 2694/16, LEX nr 2399083, czy z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3651/13, LEX nr 2036643). W realiach sprawy uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi ustawowemu i umożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia. Prawidłowość sporządzenia uzasadnienia potwierdza również skarga kasacyjna, gdyż treść uzasadnienia pozwoliła na postawienie zarzutów, w tym naruszenia prawa materialnego. Prowadzi to do wniosku, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony.

Kolejne przepisy wymienione w petitum środka odwoławczego a to art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. mają charakter ustrojowy i zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd dokonał kontroli zaskarżonego aktu (uchwały) w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, przepisy te mogłyby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną. W realiach sprawy sytuacja taka nie ma miejsca, a więc zarzut w tym zakresie jest chybiony.

Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (...). Przepis ten kończy procedurę planistyczną, a więc wykladać go należy w powiązaniu z innymi unormowaniami dotyczącymi tej procedury, w szczególności z przepisem z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który obliguje wójta, burmistrza lub prezydenta do sporządzenia projektu planu zgodnie z zapisami studium. Obowiązek sporządzenia projektu planu zgodnie z zapisami studium weryfikowany jest następnie w trakcie kolejnych czynności przewidzianych w art. 17 u.p.z.p., w tym przy opiniowaniu i uzgadnianiu projektu planu przez właściwe organy. Zatem art. 20 ust. 1 u.p.z.p. należy odczytywać w ten sposób, że obowiązkiem rady jest jedynie potwierdzenie, że uchwalany plan nie narusza ustaleń studium. Stąd też rozstrzygnięcie rady w tym przedmiocie stanowi potwierdzenie faktu (plan nie narusza ustaleń studium), przy czym z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie można wywodzić ani odrębności uchwały w tym przedmiocie, ani pierwszeństwa wyrażenia tego stanowiska przed uchwaleniem planu (w przepisie nie ma wymogu: po "uprzednim" stwierdzeniu). Ma więc rację WSA stwierdzając, że wymóg podjęcia uchwały stwierdzającej sporządzenie projektu planu zgodnie z zapisami studium jest spełniony zarówno w sytuacji, gdy uchwała taka zostaje odrębnie podjęta, jak również w przypadku, gdy zostaje podjęta wraz (łącznie) z uchwałą w przedmiocie planu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że uchwała w przedmiocie zgodności zmian MPZP z ustaleniami stadium została podjęta i stanowi załącznik Nr 6 do uchwały z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany MPZP, dlatego skarga kasacyjna w tej części nie może odnieść zamierzonego skutku. W konsekwencji nie można mówić o naruszeniu art. 151 P.p.s.a.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skarga kasacyjna wskazuje art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. a jego naruszenie upatruje w przekroczeniu przez gminę władztwa planistycznego. Tymczasem art. 7 ust. 1 u.s.g. wylicza w sposób przykładowy zadania własne gminy wskazując w punkcie 1), że zadania te obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Przepis ten nie wyznacza natomiast granic władztwa planistycznego gminy co ma ten skutek, że w ramach zarzutu naruszenia omawianego przepisu ocena przekroczenia władztwa planistycznego przez uchwalę dotyczącą MPZP, a więc podjętą w ramach zadań własnych gminy, nie jest możliwa. Zatem chybiony jest zarzut naruszenia tego przepisu.

Jeśli chodzi o zarzuty sformułowane w punkcie 1 lit. b) i c) wniesionego środka odwoławczego, to wymagają one łącznej oceny. Przytoczone w zarzutach tych przepisy Kodeksu cywilnego (art.140) oraz Konstytucji (art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3), jak również przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 15 ust 2 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 i 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, w zw. z art. 72 p.o.ś., w ocenie skargi kasacyjnej zostały naruszone poprzez przekroczenie władztwa planistycznego. Przekroczenie tego władztwa ma polegać na nieprawidłowym wyważeniu interesów Skarżących oraz mieszkańców gminy i w konsekwencji na nadmiernej ingerencji w prawo własności, która polega na uniemożliwieniu prowadzenia hodowli zwierząt.

Przystępując do oceny tego zarzutu przypomnieć należy dwie zasadnicze kwestie. Po pierwsze, działka Skarżących nr [...]o pow. 79 ha tylko w części objęta została zaskarżoną uchwałą i po drugie – dla części działki, której plan dotyczy, w § 8 pkt 5 lit. c) MPZP nie zakazano hodowli, a jedynie przewidziano dopuszczalną obsadę budynku inwentarskiego (dla pozostałych rodzajów zwierząt w tym brojlerów) – 40 DJP. Zatem MPZP w odniesieniu do działki Skarżących nie wykluczył całościowo możliwości hodowli zwierząt, a jedynie w odniesieniu do części tej nieruchomości ograniczył zakres hodowli zwierząt, wprowadzając barierę - do 40 DJP. Tego rodzaju zapisy planu – mając na uwadze argumentację WSA a nade wszystko materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, w żadnym wypadku nie mogą świadczyć o nadużyciu władztwa planistycznego gminy; w konsekwencji, nie mogą uczynić skutecznym zarzutu naruszenia wymienionych wyżej przepisów.

Wskazać należy, że w nawiązaniu do ogłoszenia Wójta Gminy dotyczącego podjęcia uchwały Nr [...]Rady Gminy Działdowo z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany MPZP, sołtysi [...], w piśmie z dnia 23 kwietnia 2015 r. zawnioskowali o wprowadzenie zakazu lokalizacji budynków inwentarskich typu fermy drobiu (kurniki) w granicach obrębów geodezyjnych wsi [...] (pismo poparte zostało podpisami mieszkańców tych sołectw - ponad 300 podpisów). Motywem takiego stanowiska mieszkańców było wyeliminowanie wokół tych miejscowości oraz Miasta [...] szkodliwego wpływu takich inwestycji na środowisko, w szczególności - stworzenia strefy wolnej od odoru. Stąd też wprowadzenie ograniczeń (a nie całkowitego zakazu) hodowli spowodowane zostało koniecznością ochrony interesu społecznego oraz zdrowia i ochrony środowiska. Strefa z ograniczeniami hodowli do 40 DJP wyznaczona została w MPZP dla tego rodzaju inwestycji lokalizowanych w odległości do kilkuset metrów od tych miejscowości (ok. 1 km) ze względów nie tylko na fetor, ale także z uwagi na zagrożenia spowodowane potencjalnymi chorobami zwierzęcymi. Zatem zasadnie WSA naprowadził, że przepisy ochrony środowiska (art. 72 p.o.ś.), a nade wszystko przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w skardze wymienione, upoważniały gminę do wprowadzenia opisanych wyżej ograniczeń w zakresie hodowli. Zaznaczyć też wypada, że ograniczenia nie objęły już istniejących hodowli, ale skierowane zostały do przyszłych zamierzeń. Innymi słowy, nie odnoszą się do stanu istniejącego w dacie uchwalania planu. Zatem w sytuacji, w której ograniczenia hodowli wprowadzone MPZP odnoszą się do zamierzeń przyszłych i obejmują tylko część działki Skarżących, a nie wykluczają w całości korzystania z prawa własności bez ograniczeń w tym zakresie, o nadużyciu władztwa planistycznego gminy nie może być mowy. Stwierdzić więc należy, że stosownie do art. 1 ust. 2 u.p.z.p., gmina uwzględniła i wyważyła zarówno wymagania ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, jak i prawo własności. W konsekwencji, nie uchybiła wymogom wynikającym z art. 6 u.p.z.p. w zakresie zagwarantowania wykonywania prawa własności tak przez Skarżących, jak i mieszkańców gminy, mających tytuł prawny do nieruchomości położonych na jej terenie. Reasumując, wynikające z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. władztwo planistyczne gminy w odniesieniu do działki Skarżących, nie zostało przekroczone.

Ostatni zarzut dotyczy naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 32 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię tych przepisów a jego ocena wymaga przypomnienia, że procedura planistyczna uruchomiona została uchwałą Nr [...] z dnia 26 lutego 2015 r. W dacie tej art. 15 ust. 1 u.p.z.p. nie dzielił się na punkty i miał brzmienie: "wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem". Natomiast nowelizacja tego przepisu, do której wprost nawiązuje skarga kasacyjna, dokonana została przez art. 41 pkt 4 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U z 2015 r., poz. 1777) i weszła w życie z dniem 18 listopada 2015 r. Od tej daty art. 15 ust. 1 dzieli się na punkty i stanowi: "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. W uzasadnieniu przedstawia się w szczególności: 1) sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4; 2) zgodność z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1, wraz datą uchwały rady gminy, o której mowa w art. 32 ust. 2; 3) wpływ na finanse publiczne, w tym budżet gminy". Wskazana powyżej ustawa o rewitalizacji dokonując opisanej (i nie tylko tej) zmiany u.p.z.p., nie zawiera przepisów przejściowych odnoszących się do procedur planistycznych wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy i będących w toku w dniu 18 listopada 2015 r. W szczególności, nie nakazuje uzupełnić czynności planistycznych dokonanych przed tą datą do nowych wymagań ustawowych.

Brak przepisów przejściowych nakazuje sięgnąć do art. 2 Konstytucji RP formułującego zasadę demokratycznego państwa prawnego, z której wywodzi się zasadę lex retro non agit. Zasada ta oznacza, że nie należy stanowić norm prawnych (w tym także norm intertemporalnych) nakazujących stosowanie nowo ustanowionych norm do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie tych nowych norm, z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych przez te normy. Zatem stosując zasadę lex retro non agit, która obowiązuje również w odniesieniu do prawa administracyjnego przyjąć należy, że przepis normuje jedynie przyszłość, a więc zdarzenia, które zaistniały w czasie obowiązywania przepisu, a nie zdarzenia przeszłe. W konsekwencji, art. 15 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie może odnosić się do zdarzeń zaistniałych przed wejściem nowelizacji w życie, a więc do czynności wykonanych w ramach procedur planistycznych wszczętych i nie zakończonych przed dniem 18 listopada 2015 r. Prowadzi to do wniosku, że zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest nieusprawiedliwiony, przy czym stwierdzenie to dotyczy również tej części, w której skarga kasacyjna podnosi brak uchwały rady gminy w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, czego wymaga art. 32 ust. 2 u.p.z.p. W tej ostatniej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, wedle którego "uprzednia ocena aktualności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o której mowa w art. 32 u.p.z.p., nie jest warunkiem koniecznym jego zmiany (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 sierpnia 2004 r., sygn. II SA/Rz 416/2004, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 130).

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 184 P.p.s.a.