Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 393/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 124,  art. 112
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2011 r. sprawy ze skargi P S E O S.A. na decyzję W D z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania orzeczenia o ograniczeniu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją W D na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Starosty Powiatu W z dnia [...] r. o ograniczeniu korzystania z nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] obręb M, gmina Ż, stanowiące współwłasność M i R małżonków Ś, poprzez zezwolenie P S E O SA na przeprowadzenie przez te nieruchomości odcinka linii elektroenergetycznej w ramach zadania inwestycyjnego "Budowa linii 400 + 2 x 110 kV Pasikurowice - Wrocław wraz z rozbudową stacji 400/110/kV o pole liniowe 400 kV" i orzekając o istocie sprawy, odmówił wydania orzeczenia o ograniczeniu korzystania z ww. nieruchomości dla realizacji wskazanej wcześniej inwestycji.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że z wnioskiem o wydanie decyzji orzekającej o ograniczeniu prawa własności ww. nieruchomości dla realizacji wskazanej wcześniej inwestycji wystąpiły P S E O SA. Jako podstawę wniosku wskazano art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 24 f ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA 2012 w związku z pkt 78 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć EURO 2012. Wniosek uzasadniono tym, iż nieruchomości położone są na terenie przebiegu inwestycji w stosunku do której decyzją nr [...] z dnia [...] r. W D ustalił lokalizację przedsięwzięcia EURO 2012 dla inwestycji obejmującej budowę linii energetycznej 400 kV + 2x110 kV Pasikurowice - Wrocław. W związku z koniecznością przeprowadzenia prac, niezbędnym jest zajęcie pasa o szerokości 70 m. Na nieruchomości nie przewidziano posadowienia słupów, dlatego nie przewiduje się ingerencji w grunt.

Właściciele nieruchomości nie wyrazili w toku rokowań zgody na wykonanie prac. Do wniosku załączone zostały:

- decyzja W D nr [...] z dnia [...] r. o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012 dla inwestycji obejmującej budowę linii energetycznej 400 kV + 2x110 kV Pasikurowice - Wrocław,

pełnomocnictwa udzielone w dniach [...] r. oraz [...] r. J K przez PSE O SA do: występowania w imieniu mocodawcy z wnioskami o wydanie decyzji w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz prowadzenia negocjacji z osobami fizycznymi, prawnymi oraz jednostkami organizacyjnymi warunków uzyskania tytułu prawnego do dysponowania gruntem na cele budowlane,

- dokumentacja z przeprowadzonych z M i R małżonkami Ś rokowań dotyczących ustanowienia służebności, celem przeprowadzenia inwestycji na nieruchomościach stanowiących ich współwłasność.

Wystąpienia kierowane do M Ś (pisma z dat: [...] r. oraz r.), którymi złożona została współwłaścicielce nieruchomości propozycja umownego uregulowania kwestii dysponowania przez PSE O SA gruntem na cele budowlane, i przy których przekazano jej: projekt umowy ustanowienia służebności, założenia techniczne projektowanej inwestycji oraz operaty szacunkowe wyceny nieruchomości, pozostały bez odpowiedzi. Wystąpienia kierowane do [...] Ś (pisma z dat: [...] r. oraz [...] r.), którymi złożona została współwłaścicielowi nieruchomości propozycja umownego uregulowania kwestii dysponowania przez PSE O SA gruntem na cele budowlane, i przy których przekazano mu: projekt umowy ustanowienia służebności, założenia techniczne projektowanej inwestycji oraz operaty szacunkowe wyceny nieruchomości, nie przyniosły rezultatu, ze względu na niezgodność stron co do wysokości oraz częstotliwości uiszczania wynagrodzenia za korzystanie z gruntu.

W dniu [...] r. odbyła się rozprawa administracyjna, w toku której dyskutowana była kwestia przesunięcia planowanej linii energetycznej, tak by zajęcie nieruchomości stanowiącej współwłasność majątkową małżeńską M i R małżonków Ś nastąpiło w mniejszym zakresie. Oboje współwłaściciele nieruchomości ponownie odmówili wyrażenia zgody na prowadzenie prac budowlanych na nieruchomości.

Decyzją numer [...] z dnia [...] r., sprostowaną następnie postanowieniem numer [...] z dnia [...] r. Starosta Powiatu W orzekł o:

1. ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki numer [...], [...] oraz [...] obręb M, gmina Ż, stanowiącej przedmiot wspólności majątkowej małżeńskiej [...] i M małżonków Ś, poprzez zezwolenie P S E O SA na przeprowadzenie przez te nieruchomości przewodów odcinka linii elektroenergetycznej w ramach zadania inwestycyjnego pn. "Budowa linii 400+2x110kV Pasikurowice-Wrocław wraz z rozbudową stacji 400/110kV Pasikurowice o pole liniowe 400kV", w pasie technologicznym ograniczonej zabudowy o szerokości 70m (tj. po 35m od osi linii w każdą stronę), którego łączna powierzchnia na wszystkich nieruchomościach wynosi 1,2450 ha oraz urządzeń towarzyszących niezbędnych dla potrzeb eksploatacji tej linii, które winno nastąpić zgodnie z decyzją W D nr [...] z dnia [...] r. o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia EUR0 2012 dla inwestycji obejmującej budowę linii energetycznej 400 kV + 2x110 kV Pasikurowice - Wrocław;

2. tym, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polega w szczególności na uprawnieniu inwestora wnioskodawcy do wejścia na teren nieruchomości i wybudowaniu linii energetycznej, a także jej późniejszej eksploatacji. Właściciel obowiązany jest do biernego znoszenia ograniczeń wynikających z niniejszej decyzji, w szczególności do znoszenia naruszenia posiadania nieruchomości oraz wstrzymania się od jakiejkolwiek zabudowy w granicach pasa technologicznego, ustalonego mocą decyzji W D nr [...] z dnia [...] r. o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia EUR0 2012 dla inwestycji obejmującej budowę linii energetycznej 400 kV + 2 x 110 kV Pasikurowice - Wrocław. Inwestor wnioskodawca wstrzyma się od takiego wykonywania uprawnień wynikających z niniejszej decyzji, które by zakłócało bądź wpływało na prawidłowe i swobodne wykonywanie praw właściciela do pozostałych części nieruchomości, nieobjętych niniejszą decyzją;

3. zobowiązaniu inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu odcinka linii;

4. ostateczna decyzja stanowi podstawę do dokonaniu wpisu w księgach wieczystych prowadzonych dla nieruchomości wymienionych w pkt 1.

Na mocy art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, decyzja ta podlegała natychmiastowemu wykonaniu.

Odwołanie od decyzji wniósł R Ś wskazując na udzielenie zezwolenia inwestorowi na instalowanie na nieruchomości "urządzeń niezbędnych dla potrzeb eksploatacji tej linii", gdy tymczasem rokowań co do tych urządzeń przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji nikt nie przeprowadzał; brak woli ze strony inwestora na przesunięcie lokalizacji linii energetycznej tak, by zajęciu ulegała mniejsza część nieruchomości. Odwołujący poruszył również kwestię wysokości odszkodowania z tytułu zajęcia, stanowiącej współwłasność nieruchomości, na potrzeby budowy linii energetycznej. Strona zadała też szereg pytań do organu odwoławczego, dotyczących możliwości innej lokalizacji linii energetycznej w toku prowadzonych rokowań, oraz w toku postępowania, jak również w toku realizacji inwestycji. Dodatkowo R Ś wskazał, iż wniosek o wydanie decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosił się do przeprowadzenia linii energetycznej o mocy 400/110 kV, a nie 400kV + 2x110kV, jak wskazano w decyzji Starosty Powiatu W z dnia [...] r. Również decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach W D z dnia [...] r. oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmują inwestycję o mocy 400/110 kV, a nie 400kV + 2x110kV. Zatem powoływanie się na decyzję lokalizacyjną W D z dnia [...] r. jest nieusprawiedliwione.

W dniu [...] r. P W, działający jako pełnomocnik inwestora PSE O SA - złożył - pod rygorem odpowiedzialności karnej wynikającej z art. 233 Kodeksu karnego oświadczenie, zgodnie z którym na nieruchomościach oznaczonych geodezyjnie jako działki numer [...],[...] i [...], stanowiących współwłasność M i R małżonków Ś zakończono prace budowlane polegające na zawieszeniu przewodów elektroenergetycznych w przęśle 87-88. Wraz z oświadczeniem złożona została kopia dziennika budowy, z której wynika, iż w dniu [...] r. inspektor nadzoru odebrał wstępnie montaż przewodów fazowych odgromowych w sekcji 87-88 z wynikiem pozytywnym.

W D argumentując podjętą w wyniku rozpatrzenia tego odwołania decyzję wskazał, że konstrukcja prawna ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wskazuje, że jest to jedna z form wywłaszczenia, o którym mowa w art. 112 ugn. W przypadku, gdy inwestor realizujący cel publiczny na nieruchomościach nie stanowiących jego własności nie uzyska zgody właścicieli działek na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 ugn, może zgodnie art. 124 ust. 2 ugn wystąpić o wydanie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Decyzja Starosty wydana w powyższym trybie wskazuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jest ona dowodem posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, którym to prawem zobligowany jest wykazać się składający wniosek o pozwolenie na budowę.

Jak wynika z treści art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dopuszczalność ograniczenia prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego w trybie tego przepisu możliwa jest wyłącznie wówczas, gdy:

1. plan miejscowy przewiduje na danej nieruchomości realizację celu publicznego, lub

2. wydana została ostateczna decyzja o realizacji celu publicznego na danej nieruchomości (w przypadku braku planu miejscowego).

Art. 124 ugn ustanawia następujące zasady ograniczenia prawa własności lub prawa wieczystego użytkowania:

1. zezwolenie może być udzielone z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby, lub jednostki organizacyjnej,

2. udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości,

3. warunkiem udzielenia zezwolenia ma być realizacja celu publicznego wynikającego z planu miejscowego lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego,

4. zezwolenie wydaje się w formie decyzji, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego.

Analiza zgromadzonych dowodów wskazuje, że powyższe przesłanki w niniejszej sprawie zostały spełnione.

Współwłaścicielom został przedstawiony projekt umowy mającej uregulować zasady korzystania przez inwestora z gruntu oraz przedstawiono założenia techniczne projektowanej inwestycji. Współwłaściciele nieruchomości bądź nie odpowiedzieli na propozycję (M Ś), bądź propozycję tę odrzucili.

W stosunku do planowanej inwestycji wydana została decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego - decyzja W D nr [...] z dnia [...] r. o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia EUR0 2012 dla inwestycji obejmującej budowę linii energetycznej 400 kV + 2 x 110 kV Pasikurowice - Wrocław.

Stosownie do art. 3 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 oraz w związku z umieszczeniem przedmiotowej inwestycji w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2009r. w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012, decyzja lokalizacyjna W D z dnia [...] r., stanowi decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponieważ decyzji tej przysługiwał rygor natychmiastowej wykonalności, zatem jej postanowienia bezsprzecznie stanowić mogły podstawę do wydania przez Starostę Powiatu W decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości. Artykuł 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wymaga bowiem by decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego była ostateczna.

Wskazując, na powyższe organ odwoławczy uznał, że w dacie wydania decyzji przez Starostę Powiatu W istniały przesłanki do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.

W dalszej części wywodów organ wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Istota tej zasady polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy w jej całokształcie przez dwa różne organy.

Z tego względu wywodził, że organ II instancji nie może podejmując rozstrzygnięcie, pominąć faktów, które miały miejsce w toku prowadzonego przed nim postępowania. W niniejszej sprawie, jest to fakt zrealizowania przez podmiot uprawniony z decyzji z dnia [...] r. inwestycji na nieruchomości. Tym samym zezwolenie na przeprowadzenie na nieruchomości linii energetycznej zostało "skonsumowane" poprzez wykonanie praw z decyzji wynikających. Wojewoda stwierdził, że wedle powszechnie przyjętego stanowiska nie jest możliwe udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w sytuacji, gdy przedmiot zezwolenia został na nieruchomości wykonany. Z istoty zezwolenia z art. 124 o gospodarce nieruchomościami wynika, że może być ono wydane przed rozpoczęciem na danej, ściśle określonej nieruchomości, konkretnego procesu inwestycyjnego. Takie stanowisko zajmują konsekwentnie sądy administracyjne. I tak np. w wyroku z dnia 18 marca 2005r. sygn. OSK 1216/04 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż: "Z istoty zezwolenia z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że może być ono wydane przed rozpoczęciem na danej, ściśle określonej nieruchomości konkretnego procesu inwestycyjnego. Obowiązkiem organów administracji jest więc ustalenie tych faktów. Wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez właściciela, przez wydanie zezwolenia z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami już po rozpoczęciu robót budowlanych, a tym bardziej po ich zakończeniu, jest bowiem niedopuszczalne.". Identyczne stanowiska znaleźć można w orzeczeniach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 lipca 2008 r. sygn. II SA/Sz 270/2008 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2008 r. sygn. I OSK 1344/07.

Przytaczając powyższe organ odwoławczy doszedł do stanowiska, że w rozpatrywanej sprawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mógł, znaleźć zastosowania, bowiem na przedmiotowej działce wykonane zostały prace polegające na przeciągnięciu linii energetycznej pomiędzy przęsłami numer 87-88, co potwierdziło oświadczenie pełnomocnika wnioskodawcy z dnia [...] r. Dalsze prace na nieruchomości nie będą wykonywane. Posiadanie przez inwestora tytułu prawnego do dysponowania gruntem na cele budowlane nie znajduje więc uzasadnienia. W konkluzji podano, że ponowne rozpatrzenie sprawy przez W D mogło skutkować jedynie orzeczeniem o odmowie wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosły P S E O SA z siedzibą w Konstancinie - Jeziornej, wnioskując o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako, że wydana ona została bez podstawy prawnej.

W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżona decyzja Wojewody dotknięta jest wadą nieważności. Zgodnie bowiem art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, której przepisy znajdują zastosowanie do decyzji administracyjnych wydanych w związku z realizacją inwestycji Euro 2012, odwołanie strony od takiej decyzji, rozpatruje się w terminie 14 dni. W niniejszej sprawie strona wniosła odwołanie w dniu [...] r. zaś decyzja organu drugiej instancji wydana została w dniu [...] r. Organ drugiej instancji naruszył zatem przepis art. 34 ust.3 ww. ustawy, który to przepis nie przewiduje możliwości załatwienia sprawy w innym terminie. Wyczerpuje to przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm.) - zwanej dalej u.p.p.s.a.

Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c przywołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Po myśli przywołanego przepisu zaskarżony akt podlega uchyleniu, gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę wydanego w niniejszej sprawie orzeczenia stanowił przepis art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010, Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) - dalej zwaną u.g.n. Stosownie do ust. 1 tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji ostatecznej) starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z kolei ustęp 3 omawianego przepisu wskazuje, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Trafnie W D w zaskarżonej decyzji podkreślił, że ograniczenie korzystania z nieruchomości regulowane ww. przepisem stanowi jedną z form wywłaszczenia nieruchomości o którym mowa w art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl przywołanego przepisu, wywłaszczenie regulowane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami polega nie tylko na pozbawieniu, ale również na ograniczeniu w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego do nieruchomości. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że skoro decyzja wydawana na podstawie art. 124 ww. ustawy jest rodzajem decyzji o wywłaszczeniu polegającym na ograniczeniu wykonywania prawa własności, to mają do niej odpowiednie zastosowanie pozostałe przepisy rozdziału ustawy dotyczące wywłaszczenia, zwłaszcza art. 112 (J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, CH. Beck 2009). Ograniczenie o którym mowa w art. 124 u.g.n. (jako rodzaj wywłaszczenia) stanowi ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności. W myśl art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty własności. Przepis art. 112 ust. 3 u.g.n. stanowi natomiast, że wywłaszczenie nieruchomości nie może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Uregulowanie powyższe znajduje zastosowanie również do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości o którym mowa w art. 124 u.g.n. (wyrok NSA z dnia 11 lipca 2002 r. II SA/Ka 1577/00 nie publik).

W świetle przytoczonych wyżej regulacji, w orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, że zrealizowanie celu wywłaszczenia wyłącza ex post możliwość wydania decyzji wywłaszczeniowej, bowiem brak jest ustawowych przesłanek z art. 112 ust. 3 u.g.n. do wydania decyzji, która ma umożliwić przyszłą realizację inwestycji (por. G. Bieniek, S. Kalus, Z, Marmaj, E. Mzyk. Ustaw o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2008; J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, CH. Beck 2009). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że treść przepisu art. 112 ust. 3 u.g.n. przesądza, że decyzja wywłaszczeniowa może zostać wydana jedynie przed zrealizowaniem celu wywłaszczenia (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2001 r., I SA 242/02, LEX nr 54433 i wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2003 r., I SA 1332/02, LEX nr 149525), bowiem zrealizowanie inwestycji przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, skutkuje brakiem materialnej przesłanki uzasadniającej ingerencję w prawo własności poprzez wywłaszczenie nieruchomości.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że prace budowlane polegające na przeciągnięciu linii energetycznej między przęsłami 88-87 w obrębie nieruchomości stanowiących przedmiot postępowania, zostały wykonane w grudniu 2010 r. Powyższe potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w aktach organu II instancji (w szczególności zapisy w dzienniku budowy oraz oświadczenie pełnomocnika inwestora o zakończeniu prac budowlanych na działkach będących przedmiotem postępowania). Skoro powyższa okoliczność wystąpiła w toku postępowania (po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji a przed rozpatrzeniem odwołania), zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, musiała być uwzględniona przez organ drugiej instancji. Zajęcie nieruchomości nastąpiło na podstawie decyzji Starosty Powiatu W z dnia [...] r., która z mocy prawa, uzyskała rygor natychmiastowej wykonalności (art. 34 ustawy z dnia 7 września o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w piłce Nożnej UEFA EURO 2012). Decyzja ta nie uzyskała przymiotu ostateczności, ze względu na złożenie odwołania. Postępowanie odwoławcze trwało zaś kilka miesięcy i zakończone zostało zaskarżoną decyzją z [...] r. Nie ulega zatem wątpliwości, że cel inwestycyjny dla realizacji którego wszczęto przedmiotowe postępowanie, został osiągnięty przed wydaniem ostatecznego orzeczenia. W tej sytuacji podzielić należy przywoływane w zaskarżonej decyzji stanowisko judykatury, wskazujące na niedopuszczalność wydania zezwolenia z art. 124 ust. 1 u.g.n. już po rozpoczęciu robót budowanych, a tym bardziej po ich zakończeniu.

Podzielając prezentowane w tym względzie stanowisko, nie można jednak zgodzić się z Wojewodą, że zaistnienie powyższej okoliczności stanowiło podstawę dla wydania decyzji o odmowie wydania orzeczenia o którym mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przywołanych w zaskarżonej decyzji orzeczeniach sądów administracyjnych, jak też w innych orzeczeniach, wyrażono bowiem przekonanie, że ustanie potrzeby ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez zezwolenie na jej zajęcie w celu realizacji robót określonych w art. 124 ust. 1 u.g.n., ze względu na zrealizowanie inwestycji przed uzyskaniem ostatecznej decyzji, stanowi przesłankę bezprzedmiotowości postępowania o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Skoro bowiem decyzja z art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi szczególny rodzaj wywłaszczenia, to podstawowe znaczenie ma przesłanka jego dopuszczalności w postaci istnienia potrzeby zrealizowania celu publicznego w oparciu o tę decyzję. Zrealizowanie tego celu wyłącza możliwość wydania decyzji ex post, co uzasadniania pogląd o bezprzedmiotowości postępowania (por. WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 9 listopada 2006 r., II SA/Wr 338/06, CBOSA nsa.gov.pl). Podobnie również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2010 r. ( I OSK 988/09, CBOSA, nsa.gov.pl) stwierdził, że gdy zrealizowano cel publiczny którego dotyczyło postępowanie wywłaszczenie, staje się ono bezprzedmiotowe a uregulowanie stanu prawnego nieruchomości to już relacje cywilnoprawne.

Niewątpliwie fakt wszczęcia w niniejszej sprawie postępowania o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, rodził konieczność zakończenia tego postępowania przez wydanie decyzji co do prawa własności. Jak jednak ustalił Wojewoda, w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, istniały przesłanki do orzeczenia zgodnie z wnioskiem strony. Tym samym w chwili wydania tej decyzji nie istniały podstawy do wydania decyzji odmownej. Natomiast fakt realizacji inwestycji, z racji skorzystania przez inwestora z rygoru natychmiastowej wykonalności nadanego decyzji zezwalającej mu na zajęcie nieruchomości, nie może być traktowany jako okoliczność uzasadniająca odmowę udzielenia zezwolenia. Fakt ten powoduje jedynie, że prowadzenie dalszego postępowania traci sens i powinno ono zostać umorzone.

Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności, Sąd stwierdził, że pomimo prawidłowej oceny sytuacji spowodowanej zrealizowaniem inwestycji, organ odwoławczy, po uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji wadliwie odmówił orzeczenia o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. W sprawie zaistniały bowiem przesłanki bezprzedmiotowości postępowania a to obligowało organ drugiej instancji do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania przed tym organem. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji obowiązany jest umorzyć postępowanie w każdym przypadku, gdy stanie się ono bezprzedmiotowe. Zaskarżona decyzja wydana zatem została z naruszeniem przepisu art. 105 § 1 k.p.a. które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż powinna być ona zakończona innym orzeczeniem.

Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze zarzutu kwalifikowanego naruszenia prawa przez Wojewodę ze względu załatwienie sprawy z naruszeniem art. 34 ust. 3 ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, stwierdzić należy, że uchybienie 14 dniowemu terminowi do rozpatrzenia odwołania, które w sprawie niewątpliwie miało miejsce, nie mogło stanowić podstawy dla stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ze względu na wydanie decyzji bez podstawy prawnej.

Według utrwalonych w orzecznictwie i doktrynie poglądów za brak podstawy prawnej o której mowa ww. przepisie należy rozumieć sytuacje, gdy decyzja wydana została poza sferą regulacji prawnej - brak było w ogóle podstawy prawej do wydania decyzji administracyjnej, gdy wydanie decyzji nastąpiło w sferze stosunków cywilnoprawnych, gdy przy wydaniu decyzji oparto się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych zupełnie odmiennych od tych, które występują w danej sprawie, gdy wydano decyzję w sprawie w której przewidziana jest inna forma działania, gdy wydanie decyzji nastąpiło na podstawie aktu nie będącego aktem powszechnie obowiązującym (por. NSA w wyroku z dnia 4 lipca 2001 r. I SA 275/00, LEX nr 54178). W niniejszej sprawie żadna z tego rodzaju sytuacji nie miała miejsca. O wydaniu decyzji bez podstawy prawnej mogą też świadczyć przypadki naruszenia przepisów o postępowaniu odwoławczym np. rozpoznanie odwołania niepodpisanego przez stronę, wydanie decyzji odwoławczej przed doręczeniem decyzji organu pierwszej instancji, podjęcie decyzji odwoławczej na podstawie przepisów, które utraciły moc obowiązującą. Istota znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" sprowadza się jednak do stwierdzenia, że albo nie ma przepisu prawnego który umocowuje administrację publiczną do działania albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji (tak B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. CH. Beck, Warszawa 2006, s.740-7411).

W świetle przywołanych wyżej poglądów, fakt wydania decyzji odwoławczej po terminie określonym w przepisie art. 34 ustawy z dnia 7 września 2007 r. nie może być kwalifikowany jako wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Termin o którym mowa ma bowiem charakter terminu instrukcyjnego (podobnie jak termin określony w art. 35 k.p.a.) co oznacza, że jego upływ nie pozbawia organu odwoławczego możliwości orzekania w sprawie. Tym samym wydanie decyzji odwoławczej po upływie terminu zakreślonego w art. 34 ust. 3 wcześniej przywołanej ustawy, nie stanowi o kwalifikowanej wadliwości zaskarżonej decyzji.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 oraz art. 152 orzekł jak w sentencji wyroku.

H.B. 5.12.2011r.