Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1030/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono postanowienie organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 219
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2021 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 lipca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. J. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 11 maja 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 256), oraz art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity, Dz. U. z 2020 r., poz. 1910), orzekł o odmowie wydania - na wniosek K. J. — zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych oznaczonych nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w K..

W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 7 maja 2021 r. wnioskodawca zwrócił się z wnioskiem o wydanie zaświadczeń potwierdzających samodzielność lokali w budynku przy ul. [...] w K.. Pełnomocnik wnioskodawcy oświadczył, że budynek nr [...] przy ul. [...] jest budynkiem wielorodzinnym powstałym przed 1995 r. Ponadto do wniosku dołączono opinię wykonaną przez rzeczoznawcę majątkowego arch. R. K.-O..

Organ uznał, że zawartość załączonych do wniosku kopii dokumentów wskazuje jednoznacznie, że budynek nr [...] nie jest budynkiem wielorodzinnym, a budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, brak jest udokumentowania kiedy został wybudowany, a z dokumentów wynika, że posiada 3 kondygnacje nadziemne, zaś inwentaryzacja potwierdza istnienie 4 kondygnacji naziemnych. Wnioskodawca nie przedłożył dokumentów które potwierdzałby jednoznacznie, że budynek wybudowano przed 1995 r., że zgodnie z obowiązującymi przepisami dokonano zmiany sposobu użytkowania tego budynku z jednorodzinnego na wielorodzinny oraz że nadbudowa IV kondygnacji nastąpiła legalnie i zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Organ nadmienił, że działka, na której znajduje się budynek nr [...] objęta jest Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego P.-K., w obszarze MN4. Z zapisów m.p.z.p. wynika, że obszar ten przeznaczony jest pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną, gdzie zakazano funkcjonowania budynków mieszkalnych wielorodzinnych.

Organ podkreślił, że aktualnie obowiązujące przepisy ustawy o własności lokali nakładają na organ obowiązek badania nie tylko technicznych właściwości lokalu, ale również zgodność z aktami lub rozstrzygnięciami podjętymi na etapie planistycznym oraz budowlanym.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożył K. J., zarzucając:

1. naruszenie przepisu art. 2 ust. 1b ustawy o własności lokali, poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie przepisu art. 2 ust. 1a u.w.l, mimo wyłączenia jego stosowania do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r.,

2. naruszenie przepisu art. 2 ust. 1c zd. 2 u.w.l., poprzez jego wadliwą interpretację prowadzącą do niewydania zaświadczeń potwierdzających samodzielność lokali mieszkalnych oznaczonych numerami [...] znajdujących się w budynku mieszczącym się przy ul. [...] wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed dniem 11 lipca 2003 r.

oraz skutkującą wydaniem postanowienia odmownego,

3. naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ prowadzący postępowanie niezbędnych czynności prowadzących do całościowego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a to w związku z zaniechaniem przez organ wskazania odpowiedniej ewidencji lub rejestru, w których znajduje się dokumentacja potwierdzająca moment wybudowania budynku, jak również określenia dysponenta danych, o których potwierdzanie w zaświadczenia wnosił żalący, a także wezwania skarżącego do przedłożenia stosownych dokumentów i złożenia wyjaśnień dotyczących momentu, w którym nastąpiło wybudowanie budynku, a co za tym idzie wydanie postanowienia w oparciu o niepełny materiał dowodowy.

Żalący się wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że nabycie nieruchomości objętej wnioskiem nastąpiło w związku z przysądzeniem na rzecz żalącego prawa własności w postanowieniu Sądu Rejonowego dla K.-P. w K., I Wydział Cywilny z dnia 10 października 2016 r. Wraz z wydaniem nieruchomości nie została przekazana żadna dodatkowa dokumentacja potwierdzająca w sposób jednoznaczny okres, w którym wybudowano znajdujący się na niej budynek. Wiadomo jedynie, że budynek pochodzi z lat 80 XX - wieku. Podkreślono, że żalący dokonał wszelkich starań celem ustalenia, czy w zasobach archiwalnych Urzędu Miasta K. znajdują się dokumenty dotyczące budynku pochodzące z okresu od 1970 do 1999 r. Ponadto podjęto próbę odnalezienia w zasobach Archiwum Narodowego w K. dokumentacji związanej z nadzorem budowlanym lub pozwoleniem na budowę, niemniej jednak poszukiwane dokumenty przechowywane są w ściśle oznaczonych okresach, a następnie ulegają brakowaniu. Zaznaczono także, że fakt nieprzedstawienia stosownej dokumentacji dowodzi jedynie braku zachowania takiej dokumentacji i nie stanowi dowodu na to, że budynek powstał w ramach samowoli budowlanej.

W dalszej części uzasadnieniu zażalenia wskazano, że ograniczenia dotyczące niemożliwości wyodrębnienia więcej niż 2 lokali w budynku mieszkalnym jednorodzinnym nie mają zastosowania do budynków, które zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed 11 lipca 2003 r. Dlatego też w niniejszej sprawie nie ma znaczenia, czy został on wybudowany jako jednorodzinny, czy też wielorodzinny. Ponadto zarzucono, że organ nie przeprowadził koniecznego postępowania wyjaśniającego, pomimo pojawienia się rozbieżności pomiędzy danymi uzyskanymi przez niego ewidencji, rejestrów oraz dokumentów, a ciężar dowodu spoczywa na organie administracyjnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 21 lipca 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j.: Dz.U. z 2021 r., poz. 1048) oraz art. 217, art. 218, art. 219 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. —Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735), utrzymało zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przybliżył ogólne zasady dotyczące wydawania zaświadczeń uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego, a także wskazał, że zawsze należy brać pod uwagę stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. To ze stosownych przepisów materialnoprawnych będzie wynikać jaki organ jest uprawniony do wydania zaświadczenia i jaka okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia. W przypadku wydania zaświadczenia o samodzielności lokali są to przepisy art. 2 ustawy o własności lokali. Organ podkreślił, odwołując się do orzecznictwa, że możliwość odstąpienia od wymogów o której stanowi art. 2 ust. 1b stanowi wyjątek,

odstępstwo od zasady, a zatem jak każdy wyjątek, winno być interpretowane zawężająco. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2032/18, wskazał, że sens art. 2

ust. 1a u.w.l. ogranicza nadużywanie instytucji odrębnej własności lokali i obchodzenie przepisów regulujących sposób dopuszczalnej zabudowy przez wznoszenie budynków określanych jako jednorodzinne, a następnie wydzielanie w nich większej ilości lokali - co prowadzi do jawnej sprzeczności z istotą budownictwa jednorodzinnego.

W przedmiotowej sprawie wnioskodawca twierdzi, że budynek położony przy ul. [...] wybudowany został w latach 80 XX w., tak więc przy wydawaniu zaświadczenia o samodzielności lokalu nie stosuje się zasady wyrażonej w art. 2 ust. 1a ustawy. Kwestia zastosowania art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali ma istotne znaczenie, gdyż nieruchomość objęta wnioskiem znajduje się w obszarze na którym obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego P.-K., w jednostce MN4 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, gdzie obowiązuje zakaz wznoszenia budynków mieszkaniowych wielorodzinnych. Tak wiec wydanie wnioskowanego zaświadczenia będzie możliwe jeżeli zostanie wykazane, że budynek, w którym znajdują się lokale wybudowany został przed 1995 r. Jednocześnie dyspozycja przepisu art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali obejmuje swym zasięgiem również sytuacje, w których po 1995 nastąpiła np. nadbudowa budynku istniejącego przed 1995 r. (lub powstałego na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed 1 stycznia 1995 r.). Na stanowisku takim stanął m. in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku 1 sierpnia 2019 r. w sprawie II SA/Kr 601/19. Sąd podkreślił przy tym, że w sytuacji, gdy przebudowa lokali nastąpiła później niż przed 1995 r. to wówczas wydanie stosownego zaświadczenia o samodzielności tych lokali poprzedzone powinno być spełnieniem warunków z art. 2 ust. 1a u.w.l.

W innym wyroku WSA w Krakowie (wyrok z 14 lipca 2020 r. w sprawie II SA/Kr 550/20), zaznaczył, że wprawdzie w art. 2 ust. 1b u.w.l. mowa jest o "budynkach istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą", jednakże wykładnia celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że nie chodzi w nim o datę wybudowania budynku, lecz o datę powstania lokalu będącego przedmiotem oceny w trybie wydawania zaświadczeń. Celem tego przepisu - dodanego w 2018 roku - było bowiem umożliwienie prawnego wyodrębnienia lokali istniejących od kilkudziesięciu lat, jednak niespełniających aktualnie obowiązujących norm. Z całą pewnością ustawodawca nie zamierzał w ten sposób umożliwić inwestorom robót budowlanych wykonywanych obecnie obejścia tych aktualnych wymogów tylko dlatego, że budynek, w którym te roboty są wykonywane powstał przed 1995 rokiem. W świetle omawianego przepisu kluczowa powinna być nie data powstania budynku, lecz data powstania lokali będących przedmiotem postępowania w ich aktualnym kształcie.

Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że K. J. nie przedstawił żadnej dokumentacji potwierdzającej datę powstania budynku na działce nr [...]; wnioskodawca nie udowodnił nie tylko daty powstania budynku, ale również, że lokale objęte wnioskiem istniały przed 1995 r.

W aktach sprawy znajduje się informacja z rejestru gruntów z której wynika, że na działce znajduje się murowany budynek mieszkalny jednorodzinny o liczbie kondygnacji naziemnych 3. Tymczasem z dołączonej do wniosku "Opinii - Dokumentacji Inwentaryzacyjnej Lokali Mieszkalnych" sporządzonej przez arch. R. K. -O. wynika, że budynek nr [...] przy ul. [...] w K. posiada 4 kondygnacje naziemne: parter, I piętro, II piętro oraz III piętro. Powyższe oznacza, że doszło do nadbudowy budynku, a wnioskodawca nie wykazał, że nadbudowa miała miejsce przed 1995 r. Nie zostało również udowodnione, że nadbudowa została dokonana legalnie, a także że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku z jednorodzinnego na wielorodzinny, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z 1 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 67/18, dopóki budynek w świetle przepisów Prawa budowalnego jest budynkiem jednorodzinnym, uznać należy za niedopuszczalne wydanie zaświadczenia o samodzielności dla czterech lokali mieszkalnych. Tym bardziej nie jest dopuszczalne wydanie takiego zaświadczenia dla 9 lokali mieszkalnych.

Odwołując się do orzecznictwa organ II instancji podkreślił, że strona ubiegająca się o możliwość skorzystania z wyjątku od zasady, którym jest odstępnie od spełnienia określonych w art. 2 ust. 1a u.w.l. wymogów, winna w sposób niebudzący wątpliwości wykazać przesłanki umożliwiające skorzystanie z art. 2 ust. 1b u.w.l. W konsekwencji nie można organowi I instancji czynić zarzutu, że nie przeprowadził w sposób właściwy postępowania w sprawie.

Odnosząc się natomiast do podniesionej w zażaleniu kwestii wyjątku z art. 2 ust. 1c ustawy o własności lokali, Kolegium wskazało, że zgodnie z powołanym przepisem odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne. Ograniczenie to nie ma zastosowania do budynków, które zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed dniem 11 lipca 2003 r. Powyższy przepis również wprowadza wyjątek, dlatego też powinien być interpretowany wąsko, co oznacza, że stwierdzenie samodzielności więcej niż dwóch lokali w budynku mieszkalnym jednorodzinnym może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy nie budzi wątpliwości, że budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed dniem 11 lipca 2003 r. Tymczasem w przedmiotowej sprawie nie zostało udowodnione, kiedy powstał budynek, w którym znajdują się lokale objęte wnioskiem - o ile można by przyjąć, że sam budynek powstał przed 1995 r. czy 2003 r., to wątpliwości budzi kwestia daty dokonania nadbudowy budynku, a także jej legalności, istnieje również uzasadnione przypuszczenie, że dokonano podziałów lub zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku po 1 stycznia 1995 r.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył K. J.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 219 k.p.a. poprzez uznanie słuszności odmowy wydania przez organ I instancji zaświadczenia bez uprzedniego podjęcia kroków niezbędnych do wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego,

naruszenie art. 7a k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której niedające się usunąć wątpliwości co do różnych wykładni normy prawnej zawartej w treści art. 2 ust. 1b oraz ust. 1c u.w.l. nie zostały rozstrzygnięte przez organ II instancji na rzecz skarżącego,

naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niepojęcie przez organ II instancji niezbędnych czynności prowadzących do całościowego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a to wobec nieuwzględnienia podczas wydawania zaskarżonego postanowienia treści dokumentów przedłożonych przez skarżącego w piśmie z dnia 24 maja 2021 r., a także poprzez poczynienie błędnych ustaleń faktycznych polegających na ustaleniu, że przedmiotowy budynek został przebudowany;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

naruszenie przepisu art. 2 ust. 1a u.w.l., poprzez jego błędne zastosowanie, a to wobec arbitralnego stwierdzenia, że budynek będący własnością skarżącego został przebudowany, a co za tym idzie ustanowienie odrębnej własności dziewięciu lokali mieszkalnych jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na obszarze P.-K.,

naruszenie przepisu art. 2 ust. 1b u.w.l., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w niniejszym stanie faktycznym nie znajdzie zastosowania przewidziany w nim wyjątek, a to wobec uznania, że wykładnia celowościowa tegoż przepisu prowadzi do wniosku, że nie chodzi w nim o datę powstania budynku, lecz o datę powstania lokalu będącego przedmiotem oceny w trybie wydawania zaświadczeń,

naruszenie przepisu art. 2 ust. 1c u.w.l., poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że w niniejszym stanie faktycznym nie znajdzie zastosowania przewidziany w treści tegoż przepisu wyjątek, a to wobec tego, iż w sytuacji, w której brak zarchiwizowanej dokumentacji architektoniczno-budowlanej skarżący nie wykazał, że budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez dniem 11 lipca 2003 r.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zobowiązanie organu I instancji do wydania w określonym terminie zaświadczenia o samodzielności lokali nr [...] znajdujących się w budynku nr [...] przy ul. [...] w K., a także zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Zgodne z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Rozpocząć należy od przywołania części przepisu art.2 ustawy o własności lokali, który jest podstawą oceny o zasadności wydania zaświadczenia.

Art. 2.

1. Samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości.

1a. Ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy.

1b. Przepisu ust. 1a nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą.

1c. Odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne. Ograniczenie to nie ma zastosowania do budynków, które zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed dniem 11 lipca 2003 r.

2. Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne.

3. Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia.

Co do zaświadczenia, ogólne przepisy w tym zakresie znajdujemy w dziale VII k.p.a. Zgodnie z art. 217 § 1 i 2, zaświadczenie wydaje się na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie i wydaje się je, jeżeli:

1/ urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2/ osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie natomiast z art. 218, w wypadkach określonych w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1 ). Organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

Nie ulega wątpliwości, że cytowany wyżej art. 2 u.w.l. wymaga stwierdzenia wskazanych tam okoliczności poprzez zaświadczenie.

W niniejszej sprawie K. J. domagał się wydania zaświadczenia, prezentując twierdzenie, że budynek położony przy ul. [...] wybudowany został w latach 80 XX wieku, ze zatem nie stosuje się przy wydawaniu zaświadczenia zasady wyrażonej w art. 2 ust. 1a u.w.l. Ma to kluczowe znaczenie z uwagi na fakt, że w budynku znajduje się 9 lokali mieszkalnych, a obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego P. K. określa teren, gdzie znajduje się budynek, jako MN4 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, gdzie obowiązuje zakaz wznoszenia budynków wielorodzinnych.

Wedle organu kluczowe ponadto jest nie tylko to, kiedy powstał budynek, ale także i to, kiedy powstały lokale będące przedmiotem postępowania. Co do powstania budynku, organy wskazały, że wnioskodawca nie przedstawił żadnej dokumentacji potwierdzającej datę powstania budynku na działce nr [...]. Co do lokali, wskazano, że z rejestru gruntów wynika, że był to budynek jednorodzinny o 3-ch kondygnacjach naziemnych, podczas gdy z inwentaryzacji dołączonej do wniosku wynika, że budynek posiada 4 kondygnacje naziemne. W ocenie organu wynika z tego, że doszło do nadbudowy budynku, a wnioskodawca nie wykazał, że doszło do niej przed 1995r., że została wykonana legalnie oraz że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku z jednorodzinnego na wielorodzinny. Wobec tego nastąpiła odmowa wydania zaświadczenia o samodzielności lokali.

Odnosząc się do daty powstania budynku, nie można zgodzić się z organami, iż wnioskodawca nie przedstawił żadnych dowodów co do daty czy też okresu powstania budynku. W tej kwestii naprowadzić należy, że wnioskodawca nabył nieruchomość w 2016r. w drodze licytacji komorniczej w sprawie egzekucyjnej poprzez przysądzenie własności /k.28 akt I inst./. Wnioskodawca przeprowadzał kwerendę Archiwum Urzędu Miasta K. oraz w Wydziale Organizacji i Nadzoru UMK co do dokumentów odnośnie przedmiotowego budynku, ale bezskutecznie /k.31 – 33/. Natomiast wnioskodawca przedstawił jedyny dokument, jaki pozyskał ( jak należy domniemać), a to mapę sytuacyjno – wysokościową Dz. K. – P. pochodzącą z 22.04.1983r., gdzie przedstawiona jest we fragmencie ulica [...] oraz działka, a na niej budynek oznaczony literami ABCD /k.30/. Jest to mapa określająca sytuowanie obiektu stałego, a to wodociągu od 1 do 2 i lokalizacji budynku od A do D. Na mapie wskazano, że uzgodniono niniejszy plan realizacyjny, który jest załącznikiem do protokołu Zespołu Uzgadniania dokumentacji Projektowej nr [...]; uzgodnienie pochodzi z dnia 18.05.1983r. Wnioskodawca twierdzi, że wskazywana mapa dotyczy przedmiotowej nieruchomości. Gdyby tak było, to uprawdopodobniło by to twierdzenie, że budynek powstał w latach 80 XX wieku. Na przedmiotowej mapie sytuacyjno – wysokościowej, przy założeniu, że chodzi o działkę nr [...], jest on bowiem uwidoczniony. Nawet jeśli zatem był to tylko projekt, to prawdopodobnym była realizacja budynku w latach 80-tych, skoro mapa pochodzi z początku lat 80-tych.

Przedmiotowy dokument został dołączony do zażalenia, tymczasem organ II instancji nie odniósł się do tego dokumentu, w ogóle się nie wypowiedział co do daty sytuowania budynku, jak i co do tego, czy mapa przedstawia budynek na przedmiotowej działce ( co jest wielce prawdopodobne, biorąc pod uwagę konfigurację budynków). Zauważyć należy, że w ramach postępowania wyjaśniającego, dopuszczonego przepisem art. 218 § 2 k.p.a., organ jest obowiązany jedynie zbadać czy dokumenty będące w posiadaniu organu dopuszczają wydanie zaświadczenia o żądanej treści (tak wyrok NSA z dnia 10 marca 2021 r. II OSK 1356/18, LEX nr 3190604). Niemniej wspomniana mapa znajdowała się niewątpliwie w posiadaniu organu. Z zatem gdyby przyjąć, że budynek powstał w latach 80-tych, to zgodnie z art. 2 ust. 1b u.w.l. budynku tego nie dotyczy zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakazujący budowy budynków wielorodzinnych. W takim wypadku należałoby wydać zaświadczenie, w związku z faktem, że treść planu miejscowego nie mogłaby stać temu na przeszkodzie.

Druga kwestia dotyczy tego, kiedy powstały lokale w budynku, albowiem jeśli zostały utworzone bądź wyodrębnione po 1 stycznia 1995, to nie obejmowałby ich art.2 ust. 1a ustawy. Organ odwoławczy cytuje tutaj orzecznictwo m.in. tut. Sądu i trzeba w pełni podzielić taką wykładnię ustawy, skoro celem przepisu było danie szansy prawnego wyodrębnienia lokali istniejących od kilkudziesięciu lat, a nie umożliwienie obchodzenia prawnych wymogów aktualnie istniejących. Na tle tej wykładni organ odwoławczy wskazał, że w aktach znajduje się informacja, z której wynika, że na działce znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny o liczbie kondygnacji nadziemnych 3 /k.18 verte akt I inst./, podczas gdy z przedłożonej inwentaryzacji wynika, że kondygnacji jest 4: parter, I i II piętro oraz III piętro będące poddaszem użytkowym. Organ odwoławczy wskazał wobec tego, że wnioskodawca nie wykazał, że nadbudowa miała miejsce przed 1995r.

Rzeczywiście, nie można wydać zaświadczenia potwierdzającego, iż lokale są lokalami samodzielnymi, w sytuacji, gdy istnieje uzasadnione przypuszczenie, że dokonano podziałów, przebudowy lub zmiany sposobu użytkowania budynku po 1 stycznia 1995 r. W takiej sytuacji do wniosku należy dołączyć wymaganą prawem dokumentację zgodnie z art. 2 ust. 1a u.w.l. (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2021 r. II SA/Kr 107/21, LEX nr 3192836). Problem polega jednak na tym, że to stwierdzenie w rejestrze zostało tak jednoznacznie ocenione przedwcześnie.

Zgodnie z § 2 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy I Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków Dz.U.2021.1390, użyte w rozporządzeniu określenia: kondygnacja, kondygnacja nadziemna oraz kondygnacja podziemna – oznaczają odpowiednio kondygnację, kondygnację nadziemną lub kondygnację podziemną, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, który to przepis odsyła do warunków technicznych. Podobne rozwiązanie było we wcześniejszym Rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (DZ.U.2019.393 t.j.). Z kolei jeszcze wcześniejsze Rozporządzenie Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (DZ.U.1996.158.813) nie określało kondygnacji, ale co do rozumienia pojęcia budynek – odsyłało także do prawa budowlanego.

Aktualne rozporządzenie w sprawie warunków technicznych mówi o kondygnacjach, obejmując tą nazwą także poddasze użytkowe. Z kolei warunki techniczne obowiązujące od 1995 do 2002r. w § 3 pkt 14 wskazywały, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o liczbie kondygnacji - rozumie się przez to liczbę kondygnacji budynku, z wyjątkiem piwnic, suteren, antresoli oraz poddaszy nieużytkowych (Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.Dz.U.1999.15.140 t.j.). Zatem od 1995r. wpisy w rejestrach ewidencji co do ilości kondygnacji obejmowały także poddasze użytkowe. Natomiast wcześniejsze Rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ( Dz.U.1980.17.62) w § 4 ust. 2. wskazywało, że piwnice, sutereny oraz poddasza w budynkach nie stanowią kondygnacji w rozumieniu przepisów rozporządzenia. Należy zauważyć, że chodzi tutaj tak o poddasza użytkowe jak i nieużytkowe. Istnieje zatem możliwość, że budynek powstały w latach 80-tych, został do rejestru wpisany jako budynek o 3-ch kondygnacjach, mimo że posiadał poddasze użytkowe. Organ I instancji zatem winien ustalić, czy jest w posiadaniu rejestrów wcześniejszych z lat 80-tych, a jeśli tak to jaka ilość kondygnacji została wpisana i w jakim roku (ostatni wpis w aktach sprawy pochodzi z 2005r.). Jeśli bowiem 3 kondygnacje będą uwidocznione w latach 80-tych, nie oznacza to, że nie było lokali w poddaszu użytkowym. Taki zakres postępowania wyjaśniającego mieści się w działaniu organu, ma co wskazuje orzecznictwo. "Jakkolwiek art. 218 § 2 k.p.a. uprawnia organ administracji publicznej do przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego, to jednak jest to postępowanie, które nie może "tworzyć" podstawy faktycznej i prawnej do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach, czy też zbiorach danych" (wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2021 r. I OSK 402/21, LEX nr 3213650).

W aktach organu znajdują się też zdjęcia satelitarne ze zbioru Google Maps, przedstawiające remont domu w sierpniu 2017r. /k.20-23/. Jednak nie można w oparciu o nie domniemywać, że została nadbudowana kondygnacja, albowiem w posiadaniu organu jest też wykaz prac zgłoszonych przez skarżącego - jedynie w zakresie ocieplenia budynku i remontu dachu w lipcu 2017r./k.19/.

Reasumując, postanowienia musiały zostać uchylone z powodu naruszenia art. 217 i 218 k.p.a. w stopniu istotnym, a mianowicie poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy, w sytuacji, gdy skarżący dysponuje tylko 1 dokumentem dotyczącym budynku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji ustali (potwierdzi lub zaneguje) fakt wynikający z mapy z lat 80-tych co do tego, czy widnieje na niej działka będąca przedmiotem postępowania, a zatem czy jest prawdopodobnym, że budynek został wybudowany w latach 80-tych. Co do kwestii kondygnacji, organ ustali, czy posiada rejestry z lat 80-tych oraz jakiej treści wpisy co do działki w nich się znajdują. Jeśli będzie mowa o budynku 3-kondygnacyjnym, to w latach 80-tych nie oznaczało to braku użytkowego poddasza. Jeśli natomiast brak będzie dokumentów przed 2005r. ( data wpisu w aktualnym rejestrze), organ oprze się na zebranym dotąd oraz ewentualnie następczo materiale dowodowym. "Jeżeli potwierdzenie faktów albo stanu prawnego nie wynika z wiedzy organu, w szczególności na podstawie prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, wówczas - korzystając z dyspozycji art. 218 § 2 k.p.a. - organ może przeprowadzić, ale wyłącznie w koniecznym zakresie, postępowanie wyjaśniające" (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 lipca 2021 r. II SA/Kr 340/21, LEX nr 3210426).

Natomiast końcowo trzeba wyjaśnić skarżącemu, że w kontrolowanej sprawie nie ma zastosowania art. 7a k.p.a., albowiem nie zostały spełnione przesłanki wskazane w tym przepisie. Nadto w kwestii zarzutów w zakresie ciężaru dowodu pamiętać trzeba, że "Organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w k.p.a." (tak wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 czerwca 2021 r. IV SA/Wr 238/21, LEX nr 3210466).

Z wymienionych przyczyn, na zas. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 100 zł, opłata kancelaryjna 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata w kwocie 480 zł.