Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1295/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 124
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c,  art. 200,  art. 205,  art. 206
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Asesor WSA Tomasz Dziuk, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2021 r sprawy ze skarg A.J., M. J. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Z. z dnia [...] r. nr [..].; 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 29 lipca 2019 r. "A" S.A. z siedzibą w K. (w skrócie: "wnioskodawca") zwróciła się do Starosty [...] o wydanie, w trybie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm., w skrócie: "u.g.n."), decyzji ograniczającej sposób korzystania z części nieruchomości położonej w J., oznaczonej jako działka nr 1 o pow. 0,0182 ha, stanowiącej zgodnie z zapisem w księdze wieczystej nr [...] współwłasność A. i M. J. (dalej: "skarżących").

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku, na podstawie art. 124 ust. 1-4 i ust. 6-7 w związku z art. 6 pkt 2 u.g.n., ograniczył sposób korzystania z części wymienionej nieruchomości poprzez zezwolenie na wykonanie inwestycji celu publicznego, tj. czynności związanych z założeniem kabli i urządzeń w rozumieniu art. 3 pkt 6 i 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm., obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, w skrócie: "p.b."). Podniósł, iż wnioskodawca dostarczył dokumentację z negocjacji, potwierdzającą brak zgody skarżących na dobrowolne udostępnienie należącej do nich nieruchomości. Zakreślił obszar gruntu do trwałego ograniczenia, który wynosi 23 m² i jest niezbędny pod budowę linii elektroenergetycznej napowietrznej dwutorowej 110 kV wraz z budową GPZ J. oraz rozbudową stacji GPZ S. i GPZ Z., polegającą na ułożeniu w ziemi na głębokości co najmniej 1,2 metra kabli wraz z infrastrukturą towarzyszącą (w tym rurociągu teletechnicznego), w pasie technologicznym o długości 6 metrów i szerokości 4 metry (po dwa metry od osi linii kabla ułożonego w ziemi), oraz składowaniu urobku, powstałego przy wykopie kablowym, w tym również możliwości przejazdu sprzętu. Zaakcentował, że przebieg linii elektroenergetycznych jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sołectwa J., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy J. z dnia [...] r. [...] i jest przedstawiony w trzech załącznikach do decyzji. Zobowiązał wnioskodawcę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu inwestycji oraz wskazał, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej, a obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej.

W odwołaniu skarżący zaznaczyli, że inwestycja jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który na tym terenie przewiduje zabudowę jednorodzinną i zagrodową. Sporządzony na mapie szkic sytuacyjny wskazuje na przecięcie ich nieruchomości w centralnej części, co skutkuje utratą jej znaczenia gospodarczego. Tymczasem skarżący kwestionowali taki sposób przebiegu inwestycji zwłaszcza, że są również właścicielami sąsiednich działek nr 2 i 3, oraz planowali na nich budowę domu jednorodzinnego. Z tego powodu domagali się innego sposobu przeprowadzenia inwestycji, tak aby był dla nich jak najmniej uciążliwy, na przykład na styku należących do nich działek, oraz uchylenia decyzji organu I instancji.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r., nr [...], w wyniku rozpatrzenia odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., w skrócie: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r., podzielając w całości stanowisko w niej zaprezentowane. Uznał, że spełnione zostały wszystkie ustawowe warunki pozwalające na ograniczenie skarżącym sposobu korzystania z ich nieruchomości, gdyż planowana inwestycja jest uzasadniona celem publicznym, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n., w tym również dochowano warunku poprzedzenia wydania decyzji organu I instancji rokowaniami zmierzającymi do uzyskania zgody właściciela nieruchomości na poprowadzenie linii elektroenergetycznej. Odnosząc się do zarzutów odwołania poinformował, że po przeprowadzeniu inwestycji skarżący mogą wystąpić o ustalenie odszkodowania za ewentualne obniżenie wartości nieruchomości w skutek jej zajęcia, jak też za wyrządzone szkody (art. 124 ust. 4 u.g.n.). Na marginesie zaznaczył, że z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż nieruchomość skarżących nie jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli o uchylenie decyzji organu II instancji i wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucili rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, tj. art. 124 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędną ocenę treści zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych co do zgodności z nimi inwestycji. Zdaniem skarżących ze szkicu sytuacyjnego załączonego do decyzji organu I instancji wynika, że proponowana linia energetyczna przecina ich działkę w centralnej jej części, co było przez nich kwestionowane. Zaakcentowali, że ich trzy działki graniczą ze sobą i poprzez inwestycję wnioskodawcy stracą swoje znaczenie ustalone w planie zagospodarowania przestrzennego jako "MM 19" - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej. Ustalając przebieg linii energetycznej nie uwzględniono interesu skarżących i nie przeprowadzono jej w inny sposób, mniej uciążliwy dla zabudowy mieszkaniowej, oraz nie przedstawiono bezkolizyjnej dla wartości nieruchomości wersji, a tylko przedstawiono jeden wariant inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 7 września 1989 r., sygn. akt Sa/Kr 441, publ. ONSA 1989/2/81; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 23/06, niepubl.). Nie sprawdzono nawet, czy z technicznego punktu widzenia jest możliwe poprowadzenie inwestycji na styku działek skarżących. Z legendy do rysunku planu miejscowego wynika, iż przebieg inwestycji jest elementem informacyjnym, nie będącym ustaleniem planu. Zatem z jednej strony plan ustala zasady zaopatrzenia w energię elektryczną bez ustalenia zasad zagospodarowania w pasie technologicznym (co również stanowi naruszenie, albowiem inwestor może dowolnie kształtować szerokość pasa technologicznego wykorzystując lukę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego), z drugiej zaś zalicza je do elementów informacyjnych, przedstawiając ich orientacyjny przebieg. Oznaczenie informacyjne ma charakter nieobowiązujący, podczas gdy ustalenie planu stanowi przepis prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2012r. sygn. akt II OSK 1334/12). Również z tego powodu zasadny jest wniosek o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym zarówno decyzja organu I, jak i decyzja organu II instancji zostały wydane wbrew zapisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stanowi naruszenie artykułu 124 ust. 1 u.g.n.

Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], uwzględnił wniosek skarżących zawarty w skardze i wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (por. art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd uznał, że skarga jest zasadna.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 124 u.g.n. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl ust. 3 tego przepisu udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie wnioskowanych prac. Na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 u.g.n. Jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości (ust. 5). Właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Przepisy ust. 4 stosuje się odpowiednio (ust. 6). Decyzja ostateczna, o której mowa w ust. 1, stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Wpisu dokonuje się na wniosek starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, lub organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli zezwolenie było udzielone na wniosek tej jednostki (ust. 7).

Wyjaśnić należy, że przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. upoważnia do władczego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości, aby inwestor realizujący cel publiczny mógł uzyskać tytuł prawny do władania konkretną nieruchomością na cele budowlane, po to by wybudować określone przewody, ciągi, obiekty lub urządzenia infrastruktury technicznej realizujące cel publiczny, które po ich wybudowaniu pozostaną na nieruchomości jako odrębny od gruntu przedmiot własności (art. 49 § 1 k.c.), w razie braku porozumienia inwestora z właścicielem nieruchomości, na podstawie którego podmiot wykonujący inwestycję celu publicznego uzyskałby uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333).

W judykaturze nie budzi wątpliwości, że decyzja wydana na podstawie art. 124 u.g.n. stanowi tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i tworzy trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości, oraz odpowiada w istocie służebności gruntowej, co wynika z postanowień art. 124 ust. 5 -7 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 629/19, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOS"). Art. 124 ust. 1 u.g.n. obejmuje zarówno roboty realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124b ust. 1 u.g.n.

W tym miejscu trzeba zaakcentować, że przywołane unormowanie przewiduje dwie podstawowe przesłanki warunkujące możliwość ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez jej właściciela, po pierwsze zgodność z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po drugie, brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego takiej nieruchomości.

Podmiot realizujący cel publiczny, a więc taki, który jest realizowany w interesie społecznym i ma służyć ogółowi, a takim jest niewątpliwie budowa lub przebudowa przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, o czym wyraźnie stanowi art. 6 pkt 2 u.g.n., może uzyskać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. lub służebności przesyłu ustanawianej na podstawie art. 305¹ k.c.

Wskazać trzeba, że omawiane przepisy nie określają formy prowadzenia rokowań i nie pozwalają na ocenę składanych skarżącym ofert. Wystarczy ustalenie, że rokowania były prowadzone przed wszczęciem postępowania i że nie doprowadziły do porozumienia między właścicielem i inwestorem (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 629/19, CBOS).

W orzecznictwie sądów administracyjnych eksponowany jest obowiązek ścisłego określenia w decyzji wydawanej w trybie art. 124 u.g.n. o zakresie ograniczenia prawa korzystania przez właściciela z nieruchomości poprzez jednoznaczne wskazanie przebiegu inwestycji przez nieruchomość i zakresu uszczuplenia władztwa właściciela, i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 692/12; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 85/09, wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 629/19, CBOS).

Nie budzi wątpliwości Sądu, że przed wszczęciem postępowania wnioskodawca podjął próbę uzyskania zgody skarżących na udostępnienie nieruchomości na wnioskowany cel, co pozwala przyjąć spełnienie warunku z art. 124 ust. 3 u.g.n.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii metodologii ustalania obszaru ograniczenia dla linii elektroenergetycznej. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ogranicza sposób korzystania z nieruchomości nie tylko poprzez zajęcie części tej nieruchomości przez przewody i urządzenia elektryczne, ale również ogranicza możliwości użytkowania tej nieruchomości na określonym pasie terenu, wzdłuż założonych przewodów elektroenergetycznych, na przykład poprzez zakaz zabudowy tego terenu lub zakaz nasadzeń przekraczających określoną wysokość (por. wyroki NSA: z dnia 21 października 2020 r. sygn. I OSK 1062/20, z dnia 10 października 2019 r. sygn. II OSK 1977/17, CBOS). Przy czym, decyzja o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości chronionej prawem własności może być wydana tylko wobec takiej części obszaru tej nieruchomości, który jest niezbędny dla wykonania wnioskowanych przez inwestora robót. Przypomnieć należy, że przedsiębiorstwa energetyczne zajmują się utrzymaniem sieci przesyłowych, a więc modernizują je, konserwują, usuwają awarie. Jednakże realizując swoje ustawowe zadania przedsiębiorstwa te nie mogą lekceważyć prawa własności. Temu właśnie służy prawo im przyznawane przez art. 124 ust. 1 u.g.n. i stąd konieczność prawidłowego ustalenia obszaru ograniczenia. Niezbędny zakres pasa ograniczenia wskazuje we wniosku przedsiębiorstwo energetyczne i powinien on być następstwem ustaleń, wynikających z planu miejscowego lub decyzji o lokalizacji celu publicznego.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko WSA w Poznaniu wyrażone w wyroku z dnia 5 lutego 2020 r. sygn. II SA/Po 1112/19 (CBOS), że jeżeli zaproponowany przez przedsiębiorstwo energetyczne we wniosku zakres pasa ograniczenia nie budzi wątpliwości ani w zakresie jego racjonalnej oceny, jak i zgodności z decyzją lokalizacyjną, tj. nie jest zbyt szeroki, to nie ma konieczności prowadzenia w każdym przypadku przez organ z urzędu postępowania dowodowego mającego na celu potwierdzenie zapotrzebowania przedsiębiorstwa energetycznego na wskazany zakres pasa. Zauważyć bowiem należy, ze wnioskodawca jest profesjonalistą, więc jego oświadczenia mają wyższą wiarygodność. Natomiast powyższe nie oznacza całkowitego zwolnienia organu z obowiązku badania wniosku, zwłaszcza w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości, którego prawa doznają uszczerbku, wyraźnie podważa stanowisko inwestora oraz gdy odnośnych szczegółowych ustaleń nie zawiera decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż wymóg taki wynika z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.

Niezależnie od powyższego Sąd nie podziela stanowiska organów orzekających w sprawie, co do zgodności inwestycji z ustaleniami miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym nie mają racji skarżący, że plan nie przewiduje na terenie jego nieruchomości lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Plan ten jest aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującym na terenie nim objętym, a tym samym wiążącym erga omnes.

W niniejszym postępowaniu nie ma podstaw do kwestionowania ustaleń obowiązującego planu miejscowego. Stosownie do art. 124 ust. 1 u.g.n. ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości musi być zgodne z planem miejscowym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293, w skrócie: "p.z.p.") ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 15 ust. 2 p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Inwestor nie ma zatem swobody w ustaleniu przebiegu inwestycji celu publicznego. Przebieg wnioskowanej inwestycji nie może naruszać ustaleń planu. Zestawienie obu tych regulacji, tj. art. 124 u.g.n. oraz art. 4 ust. 1 p.z.p. daje podstawy do sformułowania wniosku, że nie każde urządzenie służące do dystrybucji lub przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej itp. może być zrealizowane w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n., lecz tylko takie, które zostało ujęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako inwestycja celu publicznego, a więc działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym) a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. A contario, przedsięwzięcie, które nie jest ujęte w planie lub nie przypisano mu statusu inwestycji celu publicznego, nie może uzasadniać ingerencji w prawo własności w oparciu o art. 124 u.g.n. Wypada bowiem przypomnieć, że wykładnia art. 124 u.g.n. musi być dokonywana z uwzględnieniem norm konstytucyjnych, wśród których istotną rolę odgrywają te, odnoszące się do ochrony prawa własności (art. 21, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać przyjdzie, że organy obu instancji znacząco zignorowały treść obowiązującego planu miejscowego, a w szczególności brzmienie jego § 4 ust. 2 pkt 4. Z przepisu tego wynika bowiem wprost, że oznaczenia na rysunku planu (poza wymienionymi w ust. 1) nie stanowią jego ustaleń i mają charakter informacyjny. Stwierdzenie to odnosi się do dwutorowej kablowej linii energetycznej 110 kV relacji J. - S. Część graficzna planu, zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 p.z.p. stanowi załącznik do uchwały, a w niej właśnie, zgodnie z treścią art. 15 ust. 3 pkt 4a i 4b p.z.p., określa się, w zależności od potrzeb, granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym (pkt 4a) lub ponadlokalnym (pkt 4b). Z powyższego płynie oczywisty wniosek, że brak oznaczenia inwestycji celu publicznego w części graficznej planu, wyklucza możliwość korzystania w przyszłości z możliwości zastosowania art. 124 u.g.n. Bez znaczenia jest tym samym wymienienie wspomnianej linii elektroenergetycznej w części tekstowej planu, w odniesieniu do terenów o różnym przeznaczeniu (por. § 21 ust. 3 pkt 12; § 27 ust. 3 pkt 8; § 28 ust. 3 pkt 2; § 30 ust. 3 pkt 9; § 31 ust. 3 pkt 8 i ust. 4 pkt 9; § 32 ust. 3 pkt 7; § 34 ust. 3 pkt 5 m.p.z.p.), jak również przy określaniu zasad obsługi terenów oraz remontu, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej (§ 20 ust. 1 pkt 4 lit. a) planu), skoro z treści samej uchwały rady gminy wynika, że przebieg owej linii na rysunku planu nie ma charakteru wiążącego (nie stanowi ustaleń planu) i ma charakter informacyjny (§ 4 ust. 2 pkt 4 planu).

Wykładnia § 4 ust. 2 planu prowadzi do wniosku, że te oznaczenia na rysunku planu, które nie zostały wymienione w ust. 1, nie są wiążące i mają charakter informacyjny, co sam uchwałodawca stwierdził expressis verbis. Skoro tak jest, to nie mogą one kształtować treści i zakresu praw do nieruchomości objętych planem, bowiem przypisane jest to tylko tym elementom uchwały, które stanowią jej ustalenia - na co wprost wskazuje § 4 ust. 1 planu. Wyłącznie informacyjny charakter oznaczeń na rysunku planu wyklucza możliwość podejmowania jakichkolwiek działań mogących ograniczyć prawa podmiotowe osób, których nieruchomości leżą na obszarze objętym planem.

Tymczasem, skarżący są właścicielami trzech działek położonych obok siebie, w tym działki nr 1 o pow. 0,0182 ha, która jest działką środkową. Wszystkie zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sołectwa J., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy J. z dnia [...] r. [...], są oznaczone symbolem "MM 19" - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej, co wynika wprost z załącznika graficznego do tej uchwały. Stąd też ustalając przebieg planowanej inwestycji (linii energetycznej) wnioskodawca winien przedstawić organowi wersje mniej uciążliwe dla planowanej przez skarżących zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej. Natomiast rolą organu administracji winno być dokonanie stosownego wyboru i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sposób przekonywujący z uwzględnieniem wersji nie uszczuplającej wartości należącej do skarżących nieruchomości.

Organ I i II instancji natomiast akceptuje zaproponowany przez wnioskodawcę przebieg napowietrznej linii elektroenergetycznej przez środek wszystkich trzech działek skarżących. W ocenie Sądu na takie zamierzenie nie pozwalają ustalenia planu miejscowego.

Zgodnie z uzasadnieniem zawartym w decyzji organu I i II instancji działka nr 1 jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sołectwa J., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy J. z [...] r. nr [...]. Potwierdza to zaświadczenie Wójta Gminy J. z dnia [...] r., które podaje, że nieruchomość została przewidziana pod tereny zabudowy produkcyjnej, składów i magazynów - symbol planu PUG. Zgodnie z § 20 pkt 4 lit. a) tego planu "przez teren objęty planem przebiegają istniejące i projektowane, napowietrzne i kablowe odcinki linii elektroenergetycznej 110kV Z. - J. – S.".

W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że na interpretację przytoczonych powyżej przepisów u.g.n i p.z.p. nie może mieć wpływu uzyskane przez wnioskodawcę inwestycji powyższe zaświadczenie o jej zgodności z planem miejscowym.

Zaświadczenie jest aktem wiedzy i nie ma charakteru prawotwórczego.

Nie jest możliwa kontrola ważności zaświadczenia (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 2673/17, CBOS), może być ono zawsze zastąpione nowym zaświadczeniem. Zaświadczenie ma wyłącznie walor dowodowy i jego treść może zostać podważona innymi dowodami (por. wyroki NSA z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 186/11 i z dnia 15 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 1833/15, CBOS).

Przedstawiona wykładnia ustaleń planu nie pozwala zgodzić się z treścią zaświadczenia. Dodatkowo zasadnym jest wyjaśnić organom orzekającym, że redakcja art. 124 u.g.n. wskazuje, że w drodze decyzji właściwy organ udziela zezwolenia w zakresie ust. 1 art. 124 u.g.n. W ustępach 4-7 art. 124 u.g.n. ustawodawca określił natomiast skutki wydania zezwolenia. Przepisy te są powszechnie obowiązujące, mają moc bezwzględnie wiążącą i nie ma potrzeby ich powielania w sentencji decyzji. Przepisy tego artykułu mają charakter uregulowań szczególnych, które - tak jak pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące ograniczania bądź pozbawiania praw do nieruchomości dla celów publicznych - muszą być interpretowane dosłownie. W związku z tym niedopuszczalne jest formułowanie jakichkolwiek innych przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie.

Załącznik graficzny pełni funkcję uzupełniającą do decyzji, ale też stanowi jej integralną część (por. NSA w wyroku z dnia 31 maja 2017 r. sygn. I OSK 2618/16; wyroki NSA z dnia 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 65/19 oraz z dnia 7 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1809/18, CBOS).

Sentencja decyzji, jak i załącznik graficzny do którego odsyła powinny być spójne i mają moc wiążącą, wskazując na zakres rozstrzygania przez organ oraz zakres wynikającego z niej dla właściciela nieruchomości obowiązku i uprawnienia wnioskodawcy. Dlatego konieczne jest precyzyjne rozstrzygnięcie tak aby nie doszło do ograniczeń ponad potrzebną miarę, a jednocześnie było możliwe skuteczne przeprowadzenie inwestycji (por. wyrok WSA w K. z dnia 27 marca 2013r. sygn. akt II SA/Kr 128/13, CBOS).

W wyroku z dnia 24 listopada 2020 r, sygn. akt I OSK 1302/20 (CBOS) Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził zasadność uchylenia decyzji wydanej w trybie art. 124 u.g.n., jeżeli pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a załącznikiem graficznym, który stanowi jej integralną część, istnieją rozbieżności co do zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej. Treść decyzji, jak i jej załącznika graficznego winny ze sobą korespondować, winny być tożsame.

Dodatkowo, ani decyzja organu I instancji, jak i organu II instancji nie odniosły się do argumentów skarżących, dotyczących przebiegu planowanej inwestycji wnioskodawcy przez środek należących do nich nieruchomości. Projektowany przebieg linii w terenie, na którym może być usytuowana zabudowa mieszkaniowa ogranicza prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W istocie bowiem tzw. pas ochronny wynosi 2 m w każdą stronę, a to oznacza, iż wyklucza możliwość zabudowy pozostałej części nieruchomości.

W rozpatrywanej sprawie nieruchomość skarżących jest usytuowana na rozwidleniu dróg gminnych, a zabudowie mieszkaniowej z reguły towarzyszą dodatkowe elementy zagospodarowania terenu, chociażby takie jak obiekty małej architektury, urządzenia ogrodowe, utwardzone przejścia, ścieżki itp., których możliwość realizacji przy całkowitym zignorowaniu postulatów skarżących, może być nie tylko znacznie utrudniona lecz wręcz niemożliwa.

Jednakże dyspozycja art. 124 ust. 1 u.g.n., wskazująca, że organ "może ograniczyć" w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości wskazuje na przyznanie organowi pewnego zakresu swobody w kształtowaniu sytuacji prawnej jej właściciela. Decyzja wydawana w trybie przywołanego przepisu nie ma bowiem charakteru związanego, czyli wyznaczonego treścią wniosku inwestora realizującego cel publiczny. Przeciwnie, każdorazowo wymaga wyważenia interesów stron postępowania, które ze względu na jego przedmiot pozostają w oczywistej kolizji. Tym samym organ nie może bezkrytycznie przyjmować punktu widzenia tylko jednej strony postępowania administracyjnego, w ogóle przemilczając argumenty zgłaszane przez jego drugą stronę. Organy orzekające w sprawie pominęły całkowicie fakt, że w art. 124 ust.1 u.g.n. jest mowa o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, co odnosi się jedynie do jednego z atrybutów prawa własności, nie zaś do władania nią, czy też innych aspektów manifestowania uprawnień wynikających z tego prawa. Jest rzeczą oczywistą, że realizacja inwestycji celu publicznego ma charakter priorytetowy i stanowi manifestację interesu publicznego. To jednak nie oznacza wcale, że interes indywidualny nie ma w tego rodzaju przypadkach żadnego znaczenia. Przeciwnie, należy dążyć do jego ochrony tak dalece, jak jest to tylko możliwe w okolicznościach konkretnej sprawy, co do zasady aż do momentu, w którym ochrona interesu indywidualnego wykluczałaby ziszczenie się interesu publicznego. Tymczasem zarówno wnioskodawca, jak i organy orzekające w sprawie nie rozważyły możliwości wytyczenia innego przebiegu planowanej inwestycji przez nieruchomość skarżących, koncentrując się na tym, że przeprowadzone pomiędzy nimi i wnioskodawcą rokowania nie przyniosły rezultatu, co skutkowało uwzględnieniem propozycji wnioskodawcy. Nie wskazały nawet powodów, dla których nie uwzględniono postulowanego przez skarżących przebiegu projektowanej linii u styku ich trzech działek. Taka postawa pozostaje w sprzeczności z zasadą wyważania interesów (art. 7 k.p.a. in fine) oraz zasadą zaufania stron do organu (art. 8 k.p.a.).

W świetle powyższych rozważań, Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu I instancji narusza przepisy prawa procesowego i materialnego, dlatego powinny być wyeliminowane z obrotu prawnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji niniejszego wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji uwzględni treść art. 153 p.p.s.a. oraz zastosuje się do wskazań, co do dalszego postępowania, które wynikają wprost z powyższych rozważań. W szczególności ustosunkuje się do argumentacji skarżących odnośnie innego wytyczenia planowanej inwestycji i powierzchni obszaru ograniczenia oraz do zapisów planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200, art. 205 i art. 206 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 265), zauważając, że obejmują one wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w osobie radcy prawnego, tj. kwotę 480 zł., tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego i 17 zł. za udzielone pełnomocnictwo, a także kwotę 200 zł. tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz.U. z 2020 poz. 1842 z późn. zm.) z uwagi na zaistnienie sytuacji szczególnej związanej z intensyfikacją rozwoju epidemii COVID-19 i związanym z tym zagrożeniem dla życia i zdrowia stron oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość.