Postanowienie WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 101/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 6, art. 232 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi H. C. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] w przedmiocie doprowadzenia do zgodności z prawem zabudowy na działce sąsiedniej postanawia odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z 28 września 2021 r. H. C., (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) działający przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] (dalej: organ, PINB) w postępowaniu w przedmiocie doprowadzenia do zgodności z prawem zabudowy na działce sąsiedniej wszczętym wnioskiem strony z 21 września 2020 r.

Autor skargi działaniu organu zarzucił:

1) naruszenie art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej Kpa, w zw. z art. 7 i 8 Kpa – przez niezałatwienie sprawy z wniosku skarżącego w terminach ustawowych pomimo braku uzasadnionych powodów, a w szczególności przez niewydanie decyzji kończącej postępowanie, pomimo wszczęcia postępowania 21 września 2020 r.,

2) naruszenie art. 63 § 1 Kpa w zw. z art. 61 § 1 Kpa i w zw. z art. 227 Kpa i art. 233 Kpa – przez uzasadnienie niewydania decyzji kończącej postępowanie tym, że zdaniem organu postępowanie było jedynie postępowaniem skargowym, gdy tymczasem wniosek skarżącego z 21 września 2020 r. zawierał skonkretyzowane żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym wnioskodawcy przysługiwał status strony, sprawa dotyczyła stosunku administracyjnego i podlegała rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej, a zatem wniosek wszczynał postępowanie administracyjne ogólne, natomiast przedmiot tego wniosku nie obejmował materii obejmującej postępowanie skargowe zgodnie z art. 227 Kpa.

Formułując powyższe zarzuty wniósł autor skargi o:

1) zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. do rozpoznania wniosku skarżącego z 21 września 2020 r. w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy,

2) stwierdzenie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. w sprawie z wniosku H. C. o doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem zabudowy sąsiedniej działki – dopuścił się bezczynności,

3) stwierdzenie że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

4) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W jej motywach pełnomocnik strony zaprezentował dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując – w jego ocenie – naruszone przez organ prawne regulacje przedmiotu rozpoznania. W tych ramach przypomniał, że 21 września 2020 r. strona złożyła w PINB w P. wniosek dotyczący budowy pomieszczenia gospodarczego i odprowadzania wód opadowych na sąsiedniej posesji położonej przy ul. [...]. Wniosek ten, zgodnie z jego treścią, dotyczył doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem (w tym przypadku z prawem budowlanym) zabudowy znajdującej się na sąsiedniej nieruchomości, a tym samym – jak stwierdził autor skargi – zgodnie z art. 61 i 63 Kpa powodował wszczęcie postępowania administracyjnego w zakresie wynikającym z treści wniosku. W wyniku zainicjowania przez stronę postępowania organ nadzoru budowlanego przeprowadził – jak uznał – jedynie czynności kontrolne na przedmiotowej nieruchomości oraz rozpoznał wniosek skarżącego w trybie skargowym, tj. na podstawie art. 227 i nast. Kpa.

W dalszej kolejności wskazał autor skargi, że w wyniku przeprowadzonych czynności organ nadzoru uznał, że na nieruchomości sąsiadującej z posesją wnioskodawcy nie zostały naruszone żadne przepisy Prawa budowlanego, a zatem nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. W tym zakresie nie zostało jednak wydane żadne formalne pismo w postaci decyzji lub postanowienia. Wskazał przy tym autor skargi, że organ nadzoru do samego końca traktował to pismo jako pismo skargowe, a nie wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 63 § 1 Kpa. Wprawdzie w toku tego postępowania sprawa została przekazana organowi wyższego rzędu, tj. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, jednak również w tym zakresie postępowanie toczyło się na podstawie przepisów Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujących uproszczone postępowania w sprawie skarg i wniosków.

Kontynuując podał, że pismem z 8 czerwca 2021 r. wnioskodawca wniósł do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego za pośrednictwem Powiatowego Inspektora ponaglenie w związku z bezczynnością organu. Zdaniem wnioskodawcy bezczynność wiązała się w danym przypadku z faktem braku zakończenia postępowania wszczętego wnioskiem z 21 września 2020 r. formalnym aktem administracyjnym, tj. co do zasady decyzją. Podniósł, że pomimo wniesienia ponaglenia organ nadzoru budowlanego w dalszym ciągu w formalny sposób nie zakończył postępowania administracyjnego, tj. nie wydał decyzji kończącej postępowanie (ewentualnie postanowienia o umorzeniu postępowania). Natomiast – jak zaznaczył autor skargi – organ wyższego rzędu, czyli Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku rozpoznania ponaglenia wydał [...] postanowienie o uznaniu ponaglenia za niedopuszczalne. Zdaniem autora skargi, "abstrahując od faktu, że przepisy kodeksu nie przewidują rozstrzygnięcia przez organ wyższego rzędu ponaglenia w formie postanowienia o niedopuszczalności ponaglenia", to przede wszystkim nie można zgodzić się z oceną prawną zawartą w jego uzasadnieniu. Wojewódzki Inspektor stwierdza tam – jak podniósł pełnomocnik skarżącego – że tryb zastosowany przez Powiatowego Inspektora jako tryb skargowy był prawidłowy i brak było podstaw do wydawania w tej sprawie decyzji, gdyż w zakresie działań kontrolnych organy nadzorcze oceniają legalność wykonywanych robót, a postępowanie kontrolne nie jest równoznaczne ze wszczęciem postępowania administracyjnego. Wojewódzki Inspektor powołał się przy tym na art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego, na którego podstawie organy nadzoru budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami Prawa budowlanego. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora pismo H. C. z 21 września 2020 r. miało charakter interwencyjny (skargowy), stąd też tryb rozpoznania tego pisma.

Zdaniem skarżącego zarówno tryb postępowania przyjęty przez Powiatowego Inspektora, jak też argumentacja przedstawiona przez Wojewódzkiego Inspektora w postanowieniu z [...] są oczywiście niewłaściwe. Po pierwsze, jak uznał, kwalifikacja wniosku z 21 września 2020 r. jako pisma interwencyjnego, a nie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego mającego na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem budynków i budowli położonej na sąsiedniej posesji – była oczywiście dowolna, nieuprawniona i sprzeczna z wyraźną wolą zawartą we wniosku. Po drugie, na co zwrócił uwagę autor skargi, organy inspekcji budowlanej pominęły, że wniosek był sporządzony przez osobę nieposiadającą wykształcenia prawniczego, dlatego należało oceniać go według jego całościowej treści. Zaznaczył, że w sposób wyraźny wnioskodawca wnosi w nim o ustalenie, iż na sąsiadującej z jego nieruchomością posesji doszło do naruszenia przepisów Prawa budowlanego, co wpływa negatywnie na jego nieruchomość. Tym samym nie można tego pisma uznać za pismo mające tylko zainspirować organ do podjęcia z urzędu działań sprawdzających, kontrolnych na sąsiedniej nieruchomości. Wręcz przeciwnie – charakter tego wniosku oraz fakt, że było ono złożone przez osobę, której interesu prawnego dotyczy ta sprawa, wskazywały wyraźnie, że był to wniosek (podanie) złożony w trybie art. 63 Kpa, mający na celu wszczęcie postępowania.

Zaznaczył autor skargi, że skarżący w sposób wyraźny domagał się wydania orzeczenia w tej sprawie co do zgodności z prawem lokalizacji wymienionej we wniosku nieruchomości. Wnioskodawca był też w tamtym postępowaniu stroną w rozumieniu art. 28 Kpa jako właściciel sąsiedniej działki, którego zdaniem naruszenie przepisów Prawa budowlanego na posesji w P. przy ul. [...] wywiera negatywny wpływ na jego nieruchomość.

W dalszej kolejności autor skargi stwierdził, że "organy pomijają, że tryb skargowy nie może mieć zastosowania w sprawach, w których powinno być przeprowadzone postępowanie administracyjne w zwykłym trybie". Po czym zaznaczył, że przedmiotem skargi jest bowiem przede wszystkim, jak stanowi art. 227 Kpa, zaniedbanie, nienależyte wykonywanie obowiązków przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżącego oraz przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Oznacza to, że postępowanie skargowe jako odrębny rodzaj postępowania zostanie uruchomione, gdy skarga nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ogólnego ani szczególnego, a także nie może stanowić podstawy wniesienia powództwa ani wniosku czy skargi zmierzających do wszczęcia postępowania sądowego (tak: M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 227). Dodatkowo zauważył, że zgodnie z art. 233 Kpa skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Niewątpliwie – jak uznał autor skargi – "H. C. w sprawie doprowadzenia sąsiednich budynków i budowli do stanu zgodnego z prawem jest stroną takiego postępowania". Dlatego nawet, jak stwierdził skarżący, "gdyby organ stwierdził, że pismo z 21 września 2020 r. ma postać skargi – z czym jednak nie można się zgodzić – to mając na uwadze okoliczności sprawy i przedmiot pisma, powinien nadać mu bieg w ramach wszczętego postępowania administracyjnego". W jego ocenie z tego też powodu nie można się zgodzić z Wojewódzkim Inspektorem, że postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte. Skoro wniosek dotyczył sprawy rozstrzyganej decyzją w ramach postępowania administracyjnego oraz złożyła je strona formułując konkretne zarzuty i żądania we własnym interesie, to w oczywisty sposób pismo to wszczynało postępowanie administracyjne. Inną sprawą jest oczywiście to, czy w toku postępowania zarzuty wnioskodawcy się potwierdzą. Jednak Wojewódzki Inspektor zdaje się pomijać, że wszczęcie postępowania nie oznacza jeszcze konieczności uwzględnienia wniosku. To, że istnieje również inny tryb pozwalający z urzędu podejmować czynności, które w efekcie mogą spowodować wszczęcie postępowania z urzędu, nie oznacza, że w tym przypadku miał on zastosowanie. Postępowanie może być wszczęte z urzędu wtedy, gdy nie zostało już uprzednio wszczęte z wniosku strony. W przypadku wszczęcia z urzędu organ ma prawo oceny, czy zachodzą ku temu przesłanki. W przypadku wniosku uprawnionej strony postępowanie zostaje wszczęte z jej woli i wówczas organ nie ma kompetencji oceniać na podstawie przesłanek merytorycznych, czy rzeczywiście jest ono wszczęte. Może jedynie uznać wniosek za bezzasadny i dać temu wyraz w decyzji kończącej postępowanie. Ewentualnie w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w art. 105 § 1 Kpa może umorzyć postępowanie – ale również i w takim przypadku dokonuje tego w formie decyzji. Co istotne, jak zaznaczył autor skargi, we wniosku z 21 września 2020 r. skarżący nie wnosił o wszczęcie postępowania z urzędu, czy też o dokonanie innych czynności z urzędu.

Na zakończenie autor skargi wskazał, że składając ponaglenie dopełniony został wymóg z art. 37 Kpa warunkującego możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu. W przedmiotowej sprawie, mając na uwadze brak zakończenia sprawy decyzją merytoryczną pomimo złożonego wniosku i zastosowanie wadliwego trybu rozstrzygnięcia sprawy – doszło w oczywisty sposób do bezczynności organu, który dodatkowo odmówił wydania decyzji w sprawie. Niewątpliwie zatem sprawa administracyjna z wniosku skarżącego nie została załatwiona w terminie, a nie zachodzą żadne przesłanki usprawiedliwiające niezałatwienie sprawy w terminie i w sposób przewidziany prawem. Jednocześnie mając na uwadze to, że od wniesienia wniosku, tj. od 21 września 2020 r. upłynął już przeszło rok, a od ostatniej czynności w sprawie ok. pół roku, jak też z uwagi na oczywiście bezzasadne zastosowanie trybu skargowego bezczynność w tej sytuacji należy uznać za mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Analogicznie jak strona skarżąca argumentując przedstawił chronologię zdarzeń przypominając, że 21 września 2020 r. H. C., jako jeden ze współwłaścicieli działki nr a, wystąpił z zapytaniem do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w P. "o wydanie orzeczenia co do zgodności" z prawem: lokalizacji i budowy budynku gospodarczego na działce sąsiedniej nr b, skierowania wód opadowych z działki sąsiedniej nr b na teren jego działki nr a, oraz w toku kontroli, wniósł dodatkowo o wyjaśnienie: legalności budowy ogrodzenia pomiędzy działkami nr b i a, zacieniania terenu jego działki nr a przez budynek gospodarczy i ogrodzenie usytuowane na terenie działki sąsiedniej nr b. Katalog ten – jak stwierdził organ – wyczerpuje zakres żądań merytorycznych skierowanych do niego przez skarżącego. Pismo to zostało zakwalifikowane przez organ nadzoru budowlanego jako skarga na "naruszenie praworządności lub interesów skarżącego" w związku z "wybudowaniem na sąsiedniej działce budynku gospodarczego bezpośrednio na granicy działki" oraz w związku z "odprowadzaniem wód opadowych z działki sąsiedniej nr b w kierunku (jego) działki nr a" i zostało skierowane do przeprowadzenia wstępnej kontroli sprawdzającej.

Zaznaczył przy tym, że skarżący został poinformowany ustnie przez piastuna organu, że po objęciu od 1 września 2020 r. stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], nie ma obecnie możliwości załatwienia jego sprawy w terminie 1 miesiąca – określonym przepisami art. 237 Kpa, ze względu na zbyt małą obsadę kadrową Inspektoratu w stosunku do ilości spraw będących w toku załatwiania i został poinformowany, że kontrola na miejscu zostanie przeprowadzona w najbliższym możliwym terminie. Podał następnie, że 20 listopada 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] przeprowadził kontrolę, potwierdzoną protokółem nr [...], w sprawie zgłoszonych przez skarżącego nieprawidłowości dotyczących obiektów budowlanych na działce nr b przy ul. [...] w P. Pismem z 7 stycznia 2021 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], działając zgodnie z art. 237 § 3 i art. 238 § 1 Kpa – szczegółowo uzasadniając swoje stanowisko pod względem faktycznym i prawnym, zawiadomił skarżącego o sposobie załatwienia jego skargi, uznając ją jako bezzasadną wobec niestwierdzenia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenia środowiska czy też zagrożenia sanitarnego, ani też niestwierdzenia naruszenia przepisów budowlanych w związku z wybudowaniem i użytkowaniem wskazanych przez niego obiektów budowlanych na działce nr b przy ul. [...] w P., informując jednocześnie go, że brak jest podstaw prawnych upoważniających Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] do ingerencji i do wszczęcia w tej sprawie postępowania administracyjnego wobec sąsiadów w trybie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów Prawa budowlanego.

Jednocześnie z daleko idącej ostrożności procesowej, w ponownej odpowiedzi na skargę udzielonej mu pismem z 14 kwietnia 2021 r. pouczył stronę o możliwości przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej zastosowanego trybu załatwienia przedmiotowej sprawy, przez złożenie stosownej skargi na PINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zgodnie z przepisami art. 1, art. 3 § 1 pkt 9, art. 53 i art. 54 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – z czego wówczas, jak dostrzegł, strona nie skorzystała. Zdaniem organu nadzoru budowlanego – skarga strony – nie jest w swojej istocie skargą na bezczynność organu – lecz wnioskiem o zbadanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, czy prawidłowy i zgodny z prawem jest stosowany standardowo przez nadzór budowlany schemat działania organu I instancji, w przypadku otrzymania sygnału o możliwości naruszenia praworządności lub interesów skarżących w sprawach budowlanych. Schemat ten ogólnie, jak wypunktował organ, wygląda następująco:

1. Wpływ wniosku o sprawdzenie czy zostały naruszone przepisy Prawa budowlanego lub interesy wnioskodawcy w związku z budową lub użytkowaniem obiektów budowlanych.

2. Ustalenie stron postępowania skargowego oraz ustalenie właściciela lub zarządcy nieruchomości będącej przedmiotem skargi.

3. Wstępna kontrola w terenie w celu identyfikacji problemu i ustalenia, czy nastąpiło naruszenie praworządności lub interesów skarżącego.

4. W przypadku stwierdzenia, że nie nastąpiło naruszenie praworządności lub interesów skarżących – zawiadomienie skarżącego o sposobie załatwienia skargi z rozstrzygnięciem, iż skarga jest niezasadna, co kończy sprawę. W zawiadomieniu o odmownym załatwieniu skargi, zgodnie z wymogami art. 238 § 1 Kpa zawarta jest analiza przedmiotu skargi oraz uzasadnienie faktyczne i prawne rozstrzygnięcia oraz pouczenie o treści art. 239 Kpa.

5. W przypadku stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie praworządności lub interesów skarżących – zawiadomienie skarżącego o sposobie załatwienia skargi z rozstrzygnięciem, iż skarga jest zasadna, co kończy sprawę w postępowaniu skargowym, ale powoduje wszczęcie z urzędu odrębnego postępowania administracyjnego w trybie nadzoru nad przestrzeganiem Prawa budowlanego.

Podsumowując stwierdził organ, że strona skarżąca nie zgadza się z przedstawionym wyżej schematem działania nadzoru budowlanego, domagając się przeprowadzenia od początku postępowania w trybie przepisów Prawa budowlanego, w którym przysługiwałby jej status strony, a sprawa podlegałaby rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skargę należało odrzucić.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.), dalej: P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Przed natomiast merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd, w pierwszej kolejności, bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu wniesienia skargi (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych skargi (pkt 3), zawisłość sprawy lub prawomocne jej osądzenie (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak interesu prawnego wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. (pkt 5a), oraz niedopuszczalność skargi z innych przyczyn (pkt 6). Stwierdzenie wystąpienia którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, a w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi.

Wskazać jeszcze trzeba, że zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Z kolei w myśl art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), zwanej nadal: Kpa, stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

Z akt sprawy wynika, że skarżący złożył ponaglenie przed wniesieniem skargi, a więc spełnił wymóg wyczerpania środków zaskarżenia. Okoliczność ta nie jest przy tym sporna. Przy czym podkreślania wymaga także, że autor skargi – nie kwestionuje, że organ nadzoru budowlanego uwzględniając wniosek skarżącego z 21 września 2020 r. przeprowadził czynności kontrolne 20 listopada 2020 r., potwierdzone protokołem nr [...] , w sprawie zgłoszonych przez niego nieprawidłowości dotyczących obiektów budowlanych na działce nr b przy ul. [...] w P. Nie neguje także autor skargi, że pismem z 7 stycznia 2021 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] zawiadomił skarżącego o sposobie załatwienia jego wniosku (k 19 akt administracyjnych). Szczegółowo uzasadniając swoje stanowisko pod względem faktycznym i prawnym – uznając podnoszone przez skarżącego w piśmie z 21 września 2020 r. okoliczności i zarzuty jako nieuzasadnione, wobec nie stwierdzenia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenia środowiska czy też zagrożenia sanitarnego, ani też nie stwierdzenia naruszenia przepisów budowlanych w związku z wybudowaniem i użytkowaniem wskazanych przez niego obiektów budowlanych na działce nr b przy ul. [...] – wyjaśniono skarżącemu, że brak jest podstaw prawnych upoważniających Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], do ingerencji i do wszczęcia w tej sprawie postępowania.

Neguje natomiast skarżący, de facto, tak sposób prowadzenia postępowania zainicjowanego jego wnioskiem, jak i sposób jego zakończenia, podnosi bowiem, że:

po pierwsze – 21 września 2020 r. złożył w PINB wniosek dotyczący budowy pomieszczenia gospodarczego i odprowadzania wód opadowych, na sąsiedniej posesji położonej przy ul. [...]; w wyniku zainicjowania postępowania organ nadzoru budowlanego przeprowadził – jak uznał – "jedynie czynności kontrolne na przedmiotowej nieruchomości oraz rozpoznał wniosek skarżącego w trybie skargowym, tj. na podstawie art. 227 i nast. Kpa"; oraz

po drugie – w wyniku przeprowadzonych czynności organ nadzoru uznał, że na nieruchomości sąsiadującej z posesją wnioskodawcy nie zostały naruszone żadne przepisy Prawa budowlanego, a zatem nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego; w tym zakresie nie zostało jednak wydane żadne formalne pismo w postaci decyzji lub postanowienia.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy, szczegółowo przytoczonych powyżej przy prezentacji stanowiska strony skarżącej i organów, Sąd uznał, że skarga na bezczynność PINB podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że strona skarżąca wyraźnie wyartykułowała swoje żądanie i zarzuty wobec organu nadzoru budowlanego wskazując, że wnosi skargę na "bezczynność organu", a także określając, że organ "nie załatwił sprawy" z jej wniosku czy też podnosząc, że organ "nie wydał decyzji kończącej postępowanie". Uwaga ta jest o tyle istotna, albowiem z faktu, że organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności kontrolne, nie można wywodzić, że ich podjęcie winno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego. Decyzja administracyjna wydawana jest w przypadku, gdy przepis prawa materialnego przewiduje taką formę rozstrzygnięcia, a więc dla wywołania skutku w sferze praw i obowiązków adresata decyzji musi istnieć norma prawna, która pozwala uczynić tegoż adresata podmiotem tychże praw i obowiązków. Postępowanie kontrolne, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Oznacza to, że jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Pismo skarżącego z 21 września 2020 r., w którym zawarto żądania mające na celu zweryfikowanie prawidłowości prowadzonych robót budowlanych w istocie ma charakter interwencyjny (skargowy), k. 1 akt administracyjnych.

Dla organu nadzoru budowlanego stanowi bowiem z jednej strony skargę obywatela na niezgodną z prawem – jego zdaniem – realizację przedsięwzięcia budowlano-remontowego, z drugiej zaś – informację o konieczności podjęcia czynności kontrolnych (sprawdzających), zmierzających do zbadania zasadności skargi, które to czynności nie świadczą jeszcze o prowadzeniu jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego.

W przypadku czynności kontrolnych organu nadzoru budowlanego, podjętych wskutek pisemnej skargi obywatela – regulacje ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.) mają zastosowanie jedynie wtedy, gdy w wyniku tych czynności organ stwierdza nieprawidłowości świadczące o naruszeniu norm Prawa budowlanego. Sytuacja wygląda analogicznie, gdy organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne podjął z własnej inicjatywy, a te nie wykazały istnienia naruszeń prawa. W sytuacji zatem, gdy w wyniku czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego nie stwierdza naruszeń Prawa budowlanego, a czynności te podjął w wyniku skargi obywatela, powinien w tym względzie stosować przepisy Działu VIII ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.).

Tryb skargowo - wnioskowy, zgodnie z art. 221 i następne Kpa, co wymaga podkreślenia, jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego.

Wskazać należy, że o podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego może wystąpić każdy, kto dostrzega potrzebę zbadania stanu faktycznego pod kątem obowiązujących norm budowlanych. Wszak w zakresie działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego leży ocena legalności wykonywanych robót budowlanych. Jednak z faktu tego, że organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności kontrolne, nie można wywodzić, że ich podjęcie winno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego. Gdyby tak miało być, to w istocie jakakolwiek interwencja osoby, bądź osób upatrujących niezgodności z prawem prowadzonych lub wykonanych już robót budowlanych, po podjęciu przez organ nadzoru budowlanego odpowiednich czynności kontrolnych, musiałaby się kończyć podjęciem stosownej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna wydawana jest w przypadku, gdy przepis prawa materialnego przewiduje taką formę rozstrzygnięcia, a więc dla wywołania skutku w sferze praw i obowiązków adresata decyzji musi istnieć norma prawna, która pozwala uczynić tegoż adresata podmiotem tychże praw i obowiązków. Z przepisów regulujących problematykę działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej nie można wyprowadzać wniosku o istnieniu podstawy prawnej do podjęcia decyzji tylko dlatego, że do organu zwrócono się z pismem interwencyjnym (skargą), po wpłynięciu którego organ podjął czynności kontrolne – tak też NSA w wyroku z 11 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1108/09.

Przy czym podkreślenia wymaga, że skarżący, na co także zwrócono uwagę powyżej, skargą swą uczynił zachowanie organu czy też jego prawną reakcje, na jego wniosek z 21 września 2020 r. Tymczasem pominął, co starał się mu wykazać organ, że jego działania zawsze muszą mieć podstawę prawną. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności wówczas, gdy pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem terminie sprawy, w której jest właściwy miejscowo i rzeczowo. Celem bowiem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności z tym zastrzeżeniem, że nie może ono przesądzać o treści takich działań.

Stosownie zaś do art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 3 § 2a P.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę (art. 3 § 3 P.p.s.a.), a także rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4 K.p.a.).

W przedmiotowej sprawie, jak podano powyżej, strona skarżąca nie wskazała, aby jej skarga obejmowała decyzję, postanowienie, akt, czynność lub bezczynność, o których mowa w przywołanym wyżej art. 3 P.p.s.a. Z treści pism strony skarżącej kierowanych do organu zwłaszcza wniosku z 21 września 2020 r., a następnie ponaglenia z 8 czerwca 2021 r. wynika natomiast, że złożona skarga dotyczy zachowania organów ustawowo powołanych do prowadzenia kontroli budowlanej zobowiązanych do zbadania legalności inwestycji budowlanej zlokalizowanej na sąsiadującej z nią działce, oraz jej wpływu na jego nieruchomość, a następnie rozpatrzenia jego zarzutów kierowanych w tym zakresie a ocenionych przez te organy jako nieuzasadnionych. Dlatego Sąd uznał, że przedmiotowa skarga, w której w istocie zawarto tylko zarzuty dotyczące nienależytego wykonywania zadań przez organy i błędnej oceny w tej mierze dokonanej przez niego dotyczy tzw. postępowania skargowego, regulowanego przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu, określony przez skarżącego przedmiot bezczynności jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowa skarga stanowi tzw. skargę powszechną, jaką strona niezadowolona z nienależytego wykonywania zadań przez organ może wnieść na zasadzie przepisów Działu VIII ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zatytułowanego "Skargi i wnioski". Przedmiotem skargi powszechnej może być bowiem w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw (art. 227 Kpa). W postępowaniu skargowym, rozpatrywanym w trybie Działu VIII Kpa, nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, a jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych, zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze oraz o sposobie załatwienia skargi. W konsekwencji, działania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg nie podlegają kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, iż nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu w świetle art. 3 § 2 P.p.s.a.

Zgodnie z powołanym już wyżej przepisem art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznacza treść art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy. Wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji jest zatem dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, na mocy przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec powyższego, tylko w takich przypadkach, w jakich organ administracyjny zwleka z zakończeniem prowadzonego przez siebie postępowania, sąd może nakazać mu wydanie w określonym terminie decyzji, postanowienia lub aktu czy czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Jeśli nie toczy się postępowanie administracyjne, wyłączona jest kompetencja sądu administracyjnego do orzekania o bezczynności organu.

Postępowanie administracyjne wszczyna się z urzędu lub na wniosek strony (§ 1 art. 61 Kpa). Z kolei podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego następuje w trybie ustawy Prawo budowlane i może o nie wystąpić każdy, kto dostrzega potrzebę zbadania stanu faktycznego pod kątem obowiązujących norm budowlanych. Jednakże zareagowanie przez organ na skargę lub wniosek o podjęcie określonej kontroli nie oznacza automatycznie wszczęcia postępowania administracyjnego, które kończy się wydaniem decyzji lub postanowienia zgodnie z regułami Kpa, zob. wyrok WSA w Szczecinie z 25 października 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 931/18. Stosownie do art. 81 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów Prawa budowlanego. W ramach swoich uprawnień, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego. W doktrynie i orzecznictwie, przytaczanym tak powyżej jak i poniżej, ugruntowane jest stanowisko, że postępowanie kontrolne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że w niniejszej sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania z urzędu. Przeprowadzenie kontroli nastąpiło bowiem w trybie art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Tego rodzaju działania mogą być podejmowane przed wszczęciem postępowania, jak miało to miejsce w niniejszym przypadku.

Na podstawie wyników kontroli nie nastąpiło też, właśnie z uwagi na poczynione ustalenia, wszczęcie postępowania przed organem nadzoru budowlanego. Przy czym podkreślenia wymaga także, że podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego może wystąpić każdy, kto dostrzega potrzebę zbadania stanu faktycznego pod kątem obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane. Natomiast w zakresie działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego leży, co do zasady, ocena legalności wykonywanych robót budowlanych, czy też użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Skarżący, jak wynika z lektury akt, skorzystał z takiej możliwości, gdyż skierował do organu pismo z 21 września 2020 r. wskazujące nie tylko na nieprawidłowości, które – w jego ocenie – zaistniały wskutek zabudowy sąsiadującej z nim działki ale także zawierające jasno sformułowane zapytania. Zauważyć przy tym należy, iż z samego faktu podjęcia przez organ nadzoru budowlanego czynności kontrolnych nie można wywodzić, jak oczekuje tego skarżący, że podjęcie tych czynności powinno być oceniane jako prowadzenie postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego. W konsekwencji prowadziłoby to do konkluzji, iż jakakolwiek interwencja osoby bądź osób upatrujących niezgodności z prawem prowadzonych lub wykonanych już robót budowlanych, po podjęciu przez organ nadzoru budowlanego odpowiednich czynności kontrolnych, musiałaby się kończyć wydaniem decyzji administracyjnej.

Decyzja administracyjna, co podkreślić należy, wydawana jest jedynie w przypadku, gdy przepis prawa materialnego przewiduje taką formę rozstrzygnięcia. Dla wywołania skutku w sferze praw i obowiązków adresata decyzji musi istnieć norma prawna, która pozwala uczynić tegoż adresata podmiotem tych praw i obowiązków. W doktrynie oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że postępowanie kontrolne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego (E. Janiszewska-Kuropatwa w: Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 701; przytoczony również powyżej wyrok NSA z 11 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1108/09; a także wyrok WSA w Łodzi z 16 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 1032/14 – przytoczone w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

Oznacza to, że tylko w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, co w sprawie nie wystąpiło, organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego.

Dopiero bowiem wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego winna współtworzyć materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i być podstawą rozstrzygnięcia (art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane). Protokolarne ustalenia dokonane w toku czynności kontrolnych służą jako materiał dowodowy w prowadzonym postępowaniu lub jako materiał, który może uzasadniać wszczęcie odpowiedniego postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego. Jeśli czynności kontrolne zostały dokonane przed wszczęciem postępowania administracyjnego, a w toku kontroli nie stwierdzono nieprawidłowości, protokół z kontroli jest jedynym dokumentem w sprawie (por. wyrok NSA z 11 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 458/10). Nabiera to jeszcze większego znaczenia w sytuacji, gdy podjęte przez organ nadzoru budowlanego czynności sprawdzające nie wykazują nieprawidłowości i naruszeń Prawa budowlanego, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Przyjdzie odnotować, że skoro organ w wyniku czynności kontrolnych nie stwierdził nieprawidłowości, to nie miał podstaw do dalszego działania. Stąd poinformował stronę skarżącą pismem z 7 stycznia 2021 r. o poczynionych ustaleniach, i w tej okoliczności upatruje ona bezczynności PINB. Funkcja czynności kontrolnych jest podobna jak oględzin (art. 79 Kpa), niemniej jednak sposób ich przeprowadzenia został uregulowany w odmienny sposób, wobec czego przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie będą miały zastosowania. Czynności kontrolne przeprowadzane są w obecności podmiotu kontrolowanego, który określany jest w zależności od tego, co jest przedmiotem kontroli (roboty budowlane lub obiekt budowlany) i czy proces budowlany jest w toku, czy zakończony. Czynności kontrolne, w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, w tym prowadzone na podstawie jej art. 81 ust. 4, art. 81a ust. 2, nie są tożsame z oględzinami jako czynnością procesową przewidzianą w art. 79 Kpa. Nie mają w związku z tym do nich zastosowania wymagania stawiane czynnościom dowodowym. Dopiero, co w sprawie nie wystąpiło, w przypadku stwierdzenia w toku czynności kontrolnych, naruszeń Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Postępowanie kontrolne nie jest postępowaniem jurysdykcyjnym więc nie kończy się wydaniem decyzji.

W tym względzie trzeba zatem stwierdzić, czego nie dostrzega skarżący, że z regulacji prawnych normujących problematykę działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego nie można wyprowadzać tezy o istnieniu podstawy prawnej do podjęcia decyzji tylko dlatego, że do organu zwrócono się z pismem interwencyjnym (skargą), po wpłynięciu którego organ podjął czynności kontrolne. Wskazać trzeba również, że w zaistniałym stanie faktycznym sprawy jest poza sporem, że skarżący nie był uznany za stronę postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w sprawie inwestycji budowlanej zlokalizowanej na sąsiadującym gruncie. Przy czym – co istotne – przedmiotowe postępowanie nie obejmuje swym zakresem legalności aktów prawnych podejmowanych z inicjatywy inwestorów, a strona skarżąca nie uruchomiła nim trybów nadzwyczajnych co do nich. Roboty objęte zapytaniem strony skarżącej z 21 września 2020 r., zostały zrealizowane na podstawie zgłoszenia z 15 czerwca 2015 r.

Z tego względu skierowane do organu pismo z 21 września 2020 r., nie mogło być potraktowane inaczej aniżeli uczynił to organ w tym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny w tezie wyroku z 7 stycznia 2002 r., sygn. akt IV SAB 105/01 zwrócił uwagę, że podmiot nie będący stroną postępowania administracyjnego nie będzie uprawniony do dochodzenia swoich praw przez wnoszenie zarzutu bezczynności organu administracji publicznej.

Dodatkowo, także w doktrynie wskazuje się, co dostrzega strona skarżąca ale wadliwie to odczytuje, że gdy skarga pochodzi od strony i w istocie wyczerpuje znamiona czynności procesowej postępowania jurysdykcyjnego, powinna być zakwalifikowana jako odpowiednia czynność tego postępowania i zgodnie z przepisami odnoszącymi się do tego postępowania załatwiona, co nie ziściło się w sprawie albowiem skarżący nie był stroną, choć wywodzi na ten czas odmiennie, postępowania uruchomionego zgłoszeniem L. P. z 15 czerwca 2015., w zakresie inwestycji na działce b nr mapy [...].

Jeżeli natomiast skarga pochodzi od osoby nie będącej stroną, ani podmiotem na prawach strony, należy ją potraktować i załatwić tak jak skargę właściwą (actio popularis). Tak samo też powinna być potraktowana skarga strony dotycząca postępowania jurysdykcyjnego, która jednakże nie wyczerpuje znamion żadnej z przewidzianych przez prawo czynności procesowych, (Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego na żądanie, Ius Novum 2008, nr 1, poz. 114).

Skarga – co wymaga powtórzenia – może być potraktowana jako wniosek o wszczęcie postępowania tylko wówczas, gdy pochodzi od strony, tzn. gdy podmiot składający ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Mając zatem na uwadze treść skargi i podnoszonej w niej argumentacji stwierdzić przyjdzie, że przedmiotowa skarga w swej istocie jest skargą powszechną, o jakiej mowa w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 227 i nast. Kpa).

Skarżący zarzuca bowiem PINB bezczynność polegającą nie na braku podejmowania jakichkolwiek czynności związanych z jego wnioskiem, lecz na braku podejmowania działań i rozstrzygnięć oczekiwanych przez niego. Bezczynność organu polega zatem nie na jego "milczeniu", ale na braku podjęcia takiego rozstrzygnięcia, jakiego niejako oczekuje skarżący, który zajęte przez PINB stanowisko uważa za wadliwe. Jest to więc w istocie skarga powszechna, a nie skarga wniesiona w sprawie, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że do skarg i wniosków uregulowanych w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma zastosowania sądowa kontrola administracji publicznej, a skarga jako niedopuszczalna, zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega odrzuceniu. Skarga powszechna określona w przepisach Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego albo też nie mogą stanowić podstawy skargi zmierzającej do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. Skargi tego rodzaju są załatwiane w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością faktyczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy, przy czym nie są rozpatrywane przez sądy administracyjne (por. np. wyrok NSA z 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2389/10; wyrok NSA z 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1578/10; postanowienie NSA z 1 czerwca 2010 r., sygn. akt I OW 30/10; postanowienie NSA z 9 grudnia 1999 r., sygn. akt III SAB 7/99; postanowienie WSA w Warszawie z 7 grudnia 2004 r., sygn. akt II SAB/Wa 193/04 – CBOSA).

Skoro wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie dotyczy aktów, czynności lub bezczynności, o jakich mowa w P.p.s.a., lecz jest skargą powszechną, to skarga ta – w myśl powołanych wyżej przepisów P.p.s.a. – jest niedopuszczalna. W tych okolicznościach Sąd zobligowany był uznać skargę za niedopuszczalną, co skutkowało jej odrzuceniem na podstawie powołanego przepisu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Jednocześnie wobec faktu, że skarga została odrzucona, skarżącemu zwrócono uiszczony wpis, stosownie do treści art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.