Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 519/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1 i 2a, art. 7 ust. 1 pkt 8, art. 25a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 15, art. 14b, art. 59 ust. 1 a i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 3 par. 2 pkt 5 i 6, art. 147 par. 1, art. 133, art. 54 par. 2, art. 200, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi A. M. i G. B. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie zamiaru przekształcenia szkoły; I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Rady Gminy na rzecz skarżącej A. M. kwotę 300,- zł (trzysta złotych) oraz na rzecz skarżącej G. B. kwotę 300,- zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

A. M. działając jako matka dziecka uczęszczającego do szkoły w S. i G. B. działając w imieniu własnym jako pracownik szkoły oraz w imieniu grupy mieszkańców i rodziców uczniów tejże szkoły wniosły skargę na uchwałę rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Wpis od skargi w terminie uiściły A. M. i G. B. Wobec nieuiszczenia wpisu sądowego przez pozostałych skarżących ich skarga została prawomocnie odrzucona postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2012 r.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono procedurę związaną z podjęciem zaskarżonej uchwały. Wynika z niej, że dniu [...] stycznia 2012 r. Rada Gminy podjęła Uchwałę nr [...] o zamiarze przekształcenia Szkoły Podstawowej w S. i Szkoły Podstawowej w B. w filię Szkoły Podstawowej w P. w Zespole Szkół w P. oraz określenia struktury organizacyjnej tych szkół (zwana dalszej części wniosku uchwałą intencyjną wykonawczymi). W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Rada Gm. Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2012 rok nr [...] odmówiła usunięcia naruszeń prawa.

Argumentując zasadność wniesienia skargi do sądu podano, że rodzice uczniów szkoły oraz nauczyciele wobec stwierdzenia naruszenia swojego interesu prawnego stosownie do art. 101 i ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( Dz. U. Z 2001 roku , nr 142 iv)l ze zm. ) pismem z dnia 27 marca 2012 r. wezwali Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie wskazanej uchwały. W wezwaniu tym skarżący wskazali na zaistnienie uchybień przy podejmowaniu tejże uchwały, co skutkowało powstaniem istotnego naruszenia prawa uzasadniającego konieczność uchylenia uchwał. Wskazano, że Radnym Gminy jest Pan M. B., który jednocześnie jest zatrudniony w objętej przekształceniem Szkole Podstawowej w S., na 1/2 etatu w charakterze kierowcy oraz 1/2 w charakterze osoby sprzątającej i był jej pracownikiem również podczas prac i głosowań nad przyjęciem wzmiankowanych uchwał.

Wzmiankowany radny jest członkiem Komisji zajmującej się między innymi sprawami oświaty gminnej i w związku z tym brał udział w pracach nad projektem przedmiotowych uchwał, jak i uczestniczył w głosowaniach Rady Gminy w sprawie przyjęcia zaskarżonej uchwały, co samo w sobie stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż zgodnie z art. 25 a Ustawy o samorządzie gminnym radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Z treści wskazanego przepisu wynika, w ocenie skarżących iż ustawodawca nie wprowadza żadnego kryterium, które głosowania w radzie lub komisji podlegają rygorowi ewentualnego wyłączenia, w związku z czym należy uznać, że chodzi o każdego rodzaju głosowanie, także nad uchwałą o intencyjnym charakterze. Istotnym jest tylko, czy dane głosowanie dotyczy sfery interesu prawnego radnego.

Dalej argumentowano, że przekształcenie pracodawcy powoduje konieczność zlikwidowanie części etatów związanych z wykonywaniem nauczania oraz prac administracyjno - obsługowych szkoły, co jest zapowiadane w uzasadnieniu uchwały intencyjnej z dnia [...] stycznia 2012 roku, a co niewątpliwie dotyczy interesu prawnego radnego zatrudnionego w Szkole Podstawowej w S. jak i pozostałych pracowników szkoły, zagrożonych redukcją etatów i zmniejszeniem wymiaru godzinowego pracy. Celem regulacji art. 25a u.s.g. jest zagwarantowanie uczciwego sprawowania przez radnego mandatu i wykluczenie wykorzystania mandatu do własnych korzyści. Radny nie może więc brać udziału w głosowaniu w sprawach, które dotyczą jego osoby, z uwagi na to, że z mocy art. 25 a ustawy o samorządzie gminnym podlega wyłączeniu. Podkreślono, że tak jak i w art. 24 § 1 k.p.a. ustawodawca nie wprowadził ograniczenia przesłanką interesu majątkowego, przy czym interes prawny w takim kontekście wypływa z przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Każdy z tych przepisów może bowiem kształtować uprawnienia i obowiązki jednostki. Nie można zatem zawęzić interesu prawnego jednostki wyłącznie do przepisów prawa materialnego, tym samym udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu jest istotnym naruszeniem prawa. Powyższe potwierdza treść Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 10 września 2002 r. II SA/Wr 1498/2002002 (Lex Polonica nr 1965151 Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 2003/1 poz. 18).

Dalej podano, że dopuszczenie do udziału w głosowaniach radnych podlegających wyłączeniu stanowi istotne naruszenie przepisów prawa i samo w sobie godzi w interes prawny skarżących, jak i pozostałym mieszkańcom Gminy, gdyż daje asumpt do twierdzeń, iż władze Gminy dopuszczają do sytuacji, w których bezkarnie można naruszać przepisy prawa. Przykład dany przez władze gminy może negatywnie oddziaływać bezpośrednio na jednostki, lecz stanowi naruszenie interesu prawnego całości mieszkańców gminy Przykona mających prawo oczekiwać od swoich władz podejmowania działań w granicach wyznaczonych przez prawo.

Wbrew twierdzeniom zawartym w Uchwale Rady Gm. z dnia [...] kwietnia 2012 roku nr [...], będącej odpowiedzią na wniesione przez skarżących wezwanie do usunięcia naruszeń oczywistym jest, iż niewykluczenie radnego M.B. z prac i głosowań nad uchwałami rady związanym przedmiotowo z jego mandatem, jako dotyczące jego interesu prawnego, narusza art. 25 a Ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem skarżących kwestię wykluczenia radnego - pracownika przekształcanej szkoły, z prac i głosowań rady w sprawie przekształcenia szkoły w sposób całościowy przedstawiono w Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r. I OSK 2006/2011 w którego treści wskazano między innymi, iż celem wprowadzenia tego przepisu do ustawy o samorządzie gminnym było zapobieżenie sytuacjom kiedy mandat radnego może być wykorzystywany w celach prywatnych przez radego, niezależnie od tego, czy wynikiem tego będzie osiągnięcie korzyści majątkowej, czy też będzie chodziło o korzyść innego rodzaju.

Przesłanką wyłączenia radnego z głosowania nie jest wyłącznie istnienie konfliktu interesów, gdyż radny winien wyłączyć się także wówczas, gdy jego interes prawny będzie zbieżny z interesem gminy, Przepis art. 25a u.s.g. dotyczy wszelkich aktów podejmowanych przez radę gminy lub komisję, a więc również tzw. uchwał intencyjnych rady gminy jak również wszelkich uchwał komisji, które nie mają charakteru prawotwórczego,

Samoistną przesłanką wyłączenia radnego z głosowania nad podejmowanym aktem jest przyjęcie, że głosowanie dotyczy interesu prawnego radnego.

Interes prawny w przypadku, o którym mowa w art. 25a u.s.g. ma znaczenie materialnoprawne. W doktrynie przyjmuje się, że interes prawny w danej sprawie zachodzi wtedy, gdy sposób jej załatwienia ma skutek dla sfery stosunków prawnych danej osoby, choćby nie była ona bezpośrednio uczestnikiem tej sprawy. W sytuacji, o której stanowi art. 25a u.s.g. pojęcie interesu nie służy celom procesowym (jak przykładowo w sytuacji, o której stanowi art. 28 kpa lub 189 k.p.c), lecz będzie mieć miejsce wtedy gdy spodziewany skutek uchwały może być dla stosunków prawnych radnego pozytywny (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, wyd. 4, LexisNexis, Warszawa 2010, str. 374).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dot. omawianego przepisu przyjmowano, iż interes prawny może wynikać z przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego, regulującego różnorodne dziedziny prawa, a także z przepisów prawa pracy.

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 września 2007 r. III SA/Po 605/2007 (niepubl.) przyjęto, iż narusza przepis art. 25a u.s.g.- udział w głosowaniu radnego, które przedmiotowo związane jest z jego stosunkiem pracy. Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2005 r. II OSK 507/2005 przyjęto, iż wzięcie przez radnego udziału w głosowaniu rady związanym przedmiotowo z jego mandatem, jako dotyczące jego interesu prawnego, narusza art. 25a u.s.g..

Odwołując się do wskazanych orzeczeń sądowoadministracyjnych wskazano, iż udział radnego M. B. w i pracach i głosowaniach dotyczących zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w S., której jest jednocześnie pracownikiem stanowi istotne naruszenie art. 25 Ustawy o samorządzie gminnym, co zdaniem skarżących jest wystarczająca przesłanką do uznania w/w uchwał Rady Gm. za nieważne i podlegające uchyleniu.

Następnym zarzutem przedstawionym w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 27 marca 2012 roku, podtrzymanym w skardze było wskazanie, że Rada Gminy podejmując Uchwałę nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 roku o zamiarze przekształcenia Szkoły Podstawowej w S. i Szkoły Podstawowej w B. w filię Szkoły Podstawowej w P. w Zespole Szkół w P. oraz określenia struktury organizacyjnej tych szkół nie dopełniła obowiązków wynikających z art. 59 ust. 1 Ustawy o systemie oświaty, który wprowadził obowiązek zawiadomienia co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji (przekształcenia) o zamiarze likwidacji (przekształcenia) rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Każdy z rodziców (bądź opiekunów prawnych) uczniów, jako sprawujący władzę rodzicielską (bądź pieczę) nad dzieckiem, ma interes w tym, by dostatecznie wcześnie otrzymać informację o zamierzonej likwidacji (przekształceniu) szkoły publicznej. Istotna jest treść zawiadomienia - winna być ona skonkretyzowana i dotyczyć istotnych przesłanek, które w ocenie organu wykonawczego, przemawiają za likwidacją (przekształceniem) szkoły. Niedopełnienie, przez organ prowadzący obowiązku powiadomienia o likwidacji (przekształceniu) szkoły rodziców dzieci w taki sposób, by informacja dotarła do nich bezpośrednio stanowi wystarczającą przesłankę do stwierdzenia istotnego naruszenia prawa mogącego skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały.

Zawiadomienie o zamiarze likwidacji (przekształcenia) jest dokonane skutecznie, jeśli dotarło do wszystkich osób lub organów, które winny być poinformowane o zamiarze likwidacji, najpóźniej w terminie, o którym mowa w art. 59 uso (wyrok WSA w Warszawie z 20.12.2007 r.- I SA/Wa 1435/07) Podano, iż o zamiarze przekształcenia Szkoły Podstawowej w S. do dnia dzisiejszego skutecznie nie zawiadomiono znaczną liczbę rodziców, przy czym rozsyłane zawiadomienia w ocenie skarżących nie spełniały wskazanych wyżej wymogów, nadto adresowane i dostarczane były jednym pismem obojgu rodzicom, przez co doszło do naruszenia ich interesów prawnych.

Zdaniem skarżących kwestię skuteczności doręczeń zawiadomień o zamiarze likwidacji (przekształcenia) szkoły w sposób całościowy został przedstawiony w Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 listopada 2010 r. II SA/Lu 222/2010 , w którego treści wskazano między innymi, iż stosownie do art. 59 ust. 1 zdanie 2 i art. 3 pkt 10 organ prowadzący jest zobowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji zawiadomić m.in. rodziców (opiekunów) uczniów o zamiarze likwidacji szkoły.

Z przepisu tego wynika zatem, że stosowne zawiadomienia powinny być skierowane do wszystkich rodziców (opiekunów) dzieci uczęszczających do szkoły, objętej zamiarem likwidacji, Prawidłowego zawiadomienia osób uprawnionych nie można domniemywać, a czynności tej nie może zastąpić np. podanie do wiadomości publicznej, czy też nagłośnienie tej kwestii w lokalnym społeczeństwie (zob. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego: z dnia 3 kwietnia 2007r. IOSK 66/2007: z dnia 4 września 2008 r. IOSK 265/2008; z dnia 27 października 2009 r. IOSK 871/20091

Przepisy ustawy o systemie oświaty nie określają formy zawiadomienia rodziców (opiekunów). W ocenie skarżących nie ulega wątpliwości, że powinna to być informacja skierowana wyraźnie do tej grupy osób. Aczkolwiek zawiadomienia nie są czynnościami prawnymi, lecz czynnościami materialno-technicznymi, wywołują one pośrednio skutki prawne, gdyż warunkują prawidłowość procedury likwidacyjnej. Rodzice (opiekunowie) uczniów mają interes w tym, aby dostatecznie wcześnie otrzymać informację o zamierzonej likwidacji szkoły publicznej, bowiem dotyka ona ich ważnych spraw życiowych. W ocenie skarżących informacja o zamiarze likwidacji szkoły, powinna zostać imiennie skierowana do każdego z rodziców (opiekunów) i musi do niego skutecznie dotrzeć. Nie ma natomiast istotnego znaczenia forma, w jakiej to nastąpi.

Do unicestwienia bytu prawnego uchwały o likwidacji szkoły wystarczy, aby tylko jeden z rodziców nie został zawiadomiony o zamiarze likwidacji szkoły na 6 miesięcy przed terminem jej likwidacji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2009 r, I OSK 374/2009). Aby zatem nie stwarzać podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały o likwidacji szkoły przez organ nadzoru lub sąd, w interesie organu prowadzącego szkolę jest nie tylko wysłanie zawiadomień, ale również sprawdzenie skuteczności i prawidłowości doręczeń - po wydaniu uchwały intencyjnej, a przed wydaniem uchwały o likwidacji szkoły publicznej.

W ocenie skarżących zawiadomienia o zamiarze likwidacji (przekształcenia) szkoły powinny być adresowane imiennie do każdego z rodziców, nie jak wskazano w Uchwale Rady Gm. z dnia [...] kwietnia 2012 roku nr [...] "imiennie do obojga rodziców". Zdaniem skarżących zawiadamianie jednym pismem adresowanym do obojga rodziców mogłoby ewentualnie wywrzeć skutek doręczenia wyłącznie w sytuacji złożenia na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki podpisu przez obu adresatów, przy czym pozostawałoby kwestią sporną, czy aby mówić o skutecznym doręczeniu zawiadomienia wystarczyłby jeden egzemplarz pisma w kopercie, czy 2 egzemplarze po jednym dla każdego z rodziców, czego w praktyce nie stosowano.

Dalej wskazano, iż jedna z rodziców dzieci uczęszczających do Szkoły Podstawowej w S. Pani M. M., której doręczono zawiadomienie o zamiarze przekształcenia szkoły oświadczyła wprost doręczycielowi, iż z powodu nie utrzymywania relacji z ojcem dziecka, posiadającym pełnie władzy rodzicielskiej oraz wobec braku wiedzy o jego miejscu pobytu nie będzie w stanie nawet powiadomić go fakcie planowanego przekształcenia szkoły, nie mówiąc o formalnym zawiadomieniu.

Nadto skarżący zgłosili wątpliwości zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa co do zachowania wymogów prawnych jeśli chodzi o obowiązek konsultowania uchwały w sprawie zamiaru przekształcenia szkoły z właściwymi organami związków zawodowych, albowiem konsultacji dokonano jedynie ze związkiem zawodowym reprezentującym część pracowników szkoły (nauczycieli), przy czym skarżący mają uzasadnione wątpliwości co do ważności przeprowadzonych konsultacji, albowiem niektórych członków organów statutowych związku zawodowego poddano naciskom (groźby redukcji etatu), które sprawiły, iż w sposób nieskrępowany nie mogli wyartykułować swoich rzeczywistych poglądów w kwestii przekształcenia szkół.

Dalej skarżący wskazali, iż w Uchwale nr [...] z dnia 24 stycznia 2012 roku o zamiarze przekształcenia Szkoły Podstawowej w S. i Szkoły Podstawowej w B. w filię Szkoły Podstawowej w P. w Zespole Szkół w P. oraz określenia struktury organizacyjnej tych szkół doszło do manipulacji danymi zawartymi w uzasadnieniu uchwały, które między innymi mogły mieć wpływ na uzyskanie przychylnej dla przekształcenia Szkoły Podstawowej w S. opinii Kuratora Oświaty. W uzasadnieniu uchwały intencyjnej umieszczono dwie wzajemnie wykluczające się tezy, a mianowicie, że przekształcenie Szkoły Podstawowej w S. konieczne jest ze względu na "zmniejszającą się liczbę uczniów", przy czym dalej wskazano, iż "kolejne lata nie przyniosą zmian liczby dzieci i uczniów w szkołach ogółem". Tabelaryczne ujęcie demograficznego rozkładu liczby uczniów prognozowane na lata 2012-2018 obejmowały jedynie uczniów z terenu Gminy, przy czym nie wskazano, iż w skład obwodu szkolnego Szkoły Podstawowej w S. wchodzą miejscowości spoza gminy to jest K. i P. (Gmina B.). Dane jakie wziął pod uwagę kurator wydając opinię wskazywały, iż do Szkole Podstawowej w S. w roku szkolnym 2011/2012 uczęszcza 28 uczniów i 10 przedszkolaków, przy czym w rzeczywistości do szkoły uczęszcza 39 uczniów, a w dwóch oddziałach przedszkolnych jest 50 przedszkolaków (stan na 30 kwietnia 2012 roku) Prognoza demograficzna przedstawiona w uzasadnieniu uchwały intencyjnej nie odzwierciedla deklaratywnej liczby przyszłych uczniów, których grono ze względu na renomę szkoły związaną z jej osiągnięciami na polu edukacyjnym, społecznymi i sportowym ma tendencję wzrostową, związaną również ze skłonnością do wybierania przez rodziców małych szkół zapewniających właściwe oddziaływanie na dzieci. W tym kontekście działania władz Gminy P. wpisują się w będącą już w odwrocie koncepcją likwidacji małych szkół, która w gminie P. osiągnie stopień niespotykany w innych gminach (jedna szkoła podstawowa dla całej gminy). Będzie to miało w przyszłości wpływ na zanik możliwości wyboru do jakiej szkoły mają rodzice posłać swoje dzieci: małej - gdzie dobro dziecka jest najważniejsze, czy dużej, która ze względu na liczebność klas staje się wylęgarnią problemów, które w małej szkole likwidowane są w zarodku.

Jednocześnie skarżący podtrzymują swój pogląd wyrażony w wezwaniu z dnia 27 marca 2012 roku i nie dają wiary zapewnieniom władz Gminy, iż poza zmianami w strukturze administracyjno - obsługowej związanej z przekształceniem Szkoły Podstawowej w S. nie zajdą zmiany związane z czysto edukacyjnym wymiarem zadań szkoły. Skarżący uważają, iż zapowiadane obcięcie 3 etatów nauczycielskich wiązać się będzie z koniecznością łączenia klas, co wpłynie na pogorszenie standardów nauczania, a w konsekwencji spowoduje odpływ uczniów z placówki skutkujący w perspektywie najbliższych lat całkowitą likwidacją szkoły.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu podano, że bezspornym jest, iż radny Rady Gminy – M. B. jest pracownikiem Szkoły Podstawowej w S. Brał on udział w pracach w komisjach Rady jak i przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. W ocenie organu okoliczność ta jednak nie może skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały.

Uchwała ta została podjęte następującą ilością głosów : - 12 głosów za i 2 przeciw. Gdyby nawet podzielić poglądy prezentowane przez skarżące to i tak udział M. B. w pracach nad podjęciem zaskarżonej uchwały nie miał wpływu na rozstrzygnięcie głosowania. W niniejszej sprawie można co najwyżej mówić o interesie faktycznym, ale nie interesie prawnym wymienionym w ustawie o samorządzie gminnym. Art. 25a ustawy o samorządzie gminnym stanowi bowiem, że radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Przywołano na uzasadnienie takiego stanowiska fragment glosy Agnieszki Rzeteckiej-Gil ( publ. LEX/el 2008) do wyroku WSA w Lublinie z dnia 20 listopada 2007 r., III SA/Lu 414/07. Teza nr 2

Uprawnienia radnego (zarazem obowiązku) nie można utożsamiać z interesem prawnym. Zakazem głosowania objęte są wyłącznie sytuacje, gdy zachodzi stosunek prawny pomiędzy gminą a radnym, stosunek "zewnętrzny", w którym stroną dla radnego jest gmina jako podmiot prawa reprezentowany przez swoje organy. Z kolei tzw. głosowania wyborcze nie stanowią wyrazu osobistego (faktycznego lub prawnego) interesu prawnego, lecz są elementem procedury decyzyjnej w sferze politycznej, a udział w nich jest podstawowym obowiązkiem radnego.

Nie zgodzono się z zarzutem niedopełnienia obowiązku wynikających z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), z którego wynika że szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Przekształcenie wymienianych szkół nastąpiło w trybie art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty, co w praktyce oznacza zmianę organizacyjną polegającą na przekształceniu szkoły, a w tym konkretnym przypadku zmiany w zakresie organizacyjno - zarządczym, gdyż nie została naruszona struktura organizacyjna przekształcanych szkół (po zmianach, zgodnie z zapisem art. 61 ust. 2 ustawy o systemie oświaty określono strukturę organizacyjną obejmującą klasy I - VI w szkole filialnej). Podnoszony zarzut niedopełnienia formalności skutecznego poinformowania rodziców oraz nieprecyzyjnych zapisów w piśmie informującym o przekształceniu nie znajduje uzasadnienia w faktach. Rodzice uczniów informację o przekształceniu szkoły, w tym o terminie jak i przesłankach uchwały intencyjnej, otrzymali w ustawowym terminie, co zostało dopełnione pismem z dnia 31.01.2012 r. Pisma kierowane były imiennie do obojga rodziców.

Jak wskazuje doktryna Mateusz Pilich Ustawa o systemie oświaty. Komentarz. Wydawnictwo ABC 2012 "Zawiadomienie o zamiarze likwidacji jest dokonane skutecznie wówczas, gdy dotarło do wszystkich osób lub organów, które powinny były zostać poinformowane o zamierzonej likwidacji, najpóźniej w terminie, o którym mowa w tym przepisie (liczy się jednak realna możliwość zapoznania się z zamiarem likwidacji, np. poprzez awizowanie listu, a nie to, czy dany adresat - organ lub osoba - faktycznie z tej możliwości skorzystał). W orzecznictwie pojawił się jednak pogląd wskazujący na celowość stosowania do powiadomienia per analogiem przepisów o doręczeniach w postępowaniu administracyjnym (zwłaszcza zaś art. 57 § 5 kp.a.); jeśli zatem organ prowadzący nadał powiadomienie o likwidacji listem poleconym w placówce polskiego operatora publicznego najpóźniej w ostatnim dniu lutego, termin można uznać za dochowany ".

W treści pisma adresowanego imiennie do obojga rodziców przedstawiono przesłanki co do istoty przekształcenia szkół, wskazując przyczyny podjęcia decyzji: Również w uchwale intencyjnej Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., w uzasadnieniu stwierdzono: "Z całą pewnością jak wskazuje analiza ekonomiczna trzeba obniżyć koszty funkcjonowania placówek, ale utrzymanie ich wydaje się uzasadnione zwłaszcza, że obiekty te sprawują funkcje domów kultury i rozwoju sportu dzieci i młodzieży z dużymi tradycjami i osiągnięciami", a to w istotny sposób podważa zarzut naruszenia interesu prawnego rodziców i ich dzieci.

Dalej wskazano iż oświadczenia części rodziców uczniów załączone do wniosku z 27 marca 2012 r. o niezapoznaniu się z pismem o przekształceniu szkoły podpisali rodzice dzieci, którzy wcześniej złożyli podpis pod pismem z dnia 13 lutego 2012 r. skierowanym do organu prowadzącego szkołę z wnioskiem o odstąpienie od zamiaru przekształcenia. Sformułowanie zawarte w piśmie "mieszkańcy (...) domagają się odstąpienia od zamiaru określonego uchwałą i pozostawienia samodzielności szkoły", a następnie złożenie imiennego podpisu pod deklaracją, pozwala przyjąć zdaniem organu iż o fakcie byli poinformowani. Złożone obecnie oświadczenia stoją w sprzeczności z przywołanymi wyżej faktami. Informacja o zamiarze przekształcenia szkoły została doręczona rodzicom dzieci do rąk własnych, w części przypadków doręczenia dokonano dorosłemu domownikowi, który zobowiązał się przekazać pismo adresatowi. Powyższe potwierdza oświadczenie złożone przez listonosza doręczającego korespondencję.

Do wszystkich osób wymienionych w załączniku nr 2 do skargi informacja została przesłana pocztą. W aktach sprawy znajdują się potwierdzenia odbioru korespondencji adresowanej na oboje rodziców opatrzone bądź to podpisem jednego z nich, bądź podpisem domownika - członka rodziny. Większość tych zawiadomień została doręczona w pierwszych dniach lutego b.r. Imienny wykaz rodziców opiekunów prawnych, których należy zawiadomić o zamiarze przekształcenia Szkoły został sporządzony przez władze Szkoły.

Nieuprawnionymi w ocenie organu są także zarzuty dotyczące manipulowania danymi przedkładanymi Kuratorowi Oświaty w celu wydania opinii dotyczącej przekształcenia Szkoły czy też wpływania w jakikolwiek sposób na stanowisko związków zawodowych w niniejszej sprawie. Twierdzenia te zawarte w skardze nie znajdujące jakiegokolwiek potwierdzenia w faktach i dowodach jak i to, że przekształcenie Szkoły ma służyć jej jak najszybszej likwidacji, w celu komercjalizacji mienia gminnego. Gdyby hipotetycznie tak miało się stać należało podjąć uchwałę o całkowitej likwidacji Szkoły, a nie tylko o jej przekształceniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skargi w niniejszej sprawie zostały wniesione na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym /Dz. U. nr 142, poz.1591 z 2001 r. ze zm./. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie z ust. 2a. Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę.

Pierwszoplanowym zatem w niniejszej sprawie musiała być ocena dopuszczalności wniesienia tych skarg i legitymacji skargowej skarżących z punktu widzenia spełniania przesłanek przewidzianych w art. 101 u.s.g.

Jak wynika z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, skargę może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Warunkiem zatem istnienia legitymacji skargowej skarżących jest naruszenie zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżących.

W ocenie Sądu zaskarżona w niniejszym postępowaniu uchwała rady gminy w przedmiocie zamiaru przekształcenia szkoły niewątpliwie narusza interes prawny rodziców uczniów tej szkoły. Z art. 15 w związku z art. 14 b ustawy o systemie oświaty wynikają obowiązki rodziców związane z realizacją przez ich dzieci obowiązku szkolnego. Jednocześnie na gminie ciąży z mocy art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym obowiązek zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców gminy w zakresie edukacji publicznej. Uwzględniając powyższą regulację prawną należy ocenić, że rodzice dzieci uczęszczających do likwidowanej szkoły niewątpliwie mają legitymację skargową do zaskarżenia uchwały o likwidacji tej szkoły. Legitymacja do wniesienia skargi przez A. M. jest wykazana. Zgodnie z ust. 2a art. 101 ustawy o samorządzie gminnym skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust.1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemna zgodę. Powyższy przepis jest podstawą uzasadniającą legitymację skargową G. B. Do skargi dołączono bowiem pisemne upoważnienia rodziców dzieci uczęszczających do szkoły w S. do występowania w ich imieniu.

Zgodnie z art. 3 §2 pkt.5 ustawy z 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. 2012.270 / kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 cyt ustawy. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Kontrola zgodności z prawem uchwał jednostek samorządu terytorialnego powinna w pierwszym rzędzie obejmować kontrolę trybu podjęcia zaskarżonej uchwały. Dopiero przesądzenie o poprawności trybu podejmowania uchwały, w szczególności zgodności z przepisem art. 25a ustawy o samorządzie gminnym daje podstawę do dokonywania dalszych ocen. Zgodnie z art. 25 a ustawy o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001 nr 142, poz.1591 ze zm./ radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. W ocenie sądu orzekającego przepis ten nie zawiera ograniczenia co do charakteru prawnego poddanych głosowaniu radnych uchwał gminy. Skoro bowiem ustawodawca nie wprowadza żadnego kryterium, które głosowania w radzie lub komisji podlegają rygorowi ewentualnego wyłączenia należy uznać, że chodzi o każdego rodzaju głosowanie. Istotnym jest tylko, czy dane głosowanie dotyczy sfery interesu prawnego radnego. Zdaniem sądu w przedmiotowej sprawie taki związek zachodzi. Radny M. B. w chwili głosowania nad skarżoną uchwałą był pracownikiem szkoły, której uchwała dotyczy. W niniejszym przepisie pojęcie interesu prawnego nie służy celom procesowym, ponieważ podejmowanie uchwał przez radę czy jej komisję nie jest czynnością procesową. Nie ma zatem znaczenia, czy interes prawny radnego jest z zakresu prawa cywilnego, administracyjnego, karnego, czy jak w niniejszej sprawie z zakresu prawa pracy. Każdy z nich uruchamia ten zakaz. W niniejszym przepisie zatem ma znaczenie czysto materialno prawny aspekt pojęcia interesu prawnego. Przyjmuje się, że interes prawny w danej sprawie zachodzi wtedy, gdy sposób jej załatwienia ma skutek dla sfery stosunków prawnych danej osoby , choćby nie była ona bezpośrednim uczestnikiem tej sprawy.- vide Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcja Pawła Chmielnickiego, wydanie 3 LxisNexis Warszawa 2007 s. 314. Nie ma racji organ twierdząc, że z racji ukształtowania się liczby głosów, niezależnie od tego czy ten konkretny radny byłby wyłączony od głosowania czy też nie był , to wynik głosowania przesądza o fakcie, że uchwała jest ważna. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że udział w głosowaniu nad uchwałą radnego, który z mocy art. 25a ustawy o samorządzie gminnym powinien być wyłączony z głosowania jest zawsze istotnym naruszeniem prawa. Por. wyrok NSA z dnia 10.09.2002 r. Sygn II SA/Wr 1498/02 W tym zakresie argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi jest w pełni trafna i została przez sąd orzekający w całości podzielona. Jest to przesłanka wystarczająca do stwierdzenia na podstawie art. 147 §1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nieważności zaskarżonej uchwały.

Sąd nie podziela natomiast zarzutów skargi o braku prawidłowego powiadomienia wszystkich rodziców uczniów o zamiarze podjęcia zaskarżonej uchwały

Zgodnie z art. 59. 1ustawy o systemie oświaty Szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.

Rodzice (opiekunowie prawni) uczniów, jako sprawujący władzę rodzicielską (bądź pieczę) nad dzieckiem, mają interes w tym, aby dostatecznie wcześnie otrzymać informację o zamierzonej likwidacji szkoły publicznej. Wiąże się to często z ważną sferą ich spraw życiowych. Obowiązek poinformowania ich niekoniecznie musi (choć może) polegać na przesłaniu im odpisów samej uchwały intencyjnej. Istotna bowiem jest treść zawiadomienia, a nie jego forma.

Z tych samych względów w orzecznictwie sądowym trafnie podkreśla się potrzebę, aby informacja o zamiarze likwidacji szkoły była informacją imiennie adresowaną do poszczególnych rodziców. Nie wystarczy przy tym jedynie powołać się na toczącą się, np. na łamach lokalnej prasy, radia lub telewizji, debatę publiczną. Formy powiadomienia ustawa jednak nie określa. Nie musi ono nastąpić na piśmie; powiadomienie osób obecnych na zebraniu oraz skierowanie pisemnych zawiadomień do pozostałych rodziców uczniów czyni zadość wymaganiom, o których mowa w komentowanym przepisie. Dla celów dowodowych organ prowadzący powinien dołożyć starań, aby poświadczyć bądź dokonać doręczenia pism listami poleconymi, bądź dostarczyć innych dowodów należytego powiadomienia, np. listy obecności rodziców uczniów na zebraniu informacyjnym. W żadnym wypadku nie jest jednak możliwe przyjęcie domniemania, że skuteczne powiadomienie nastąpiło , co oznacza, że ciężar wykazania tej okoliczności spoczywa na organach Jeżeli władza rodzicielska bądź piecza nad dzieckiem przysługuje obojgu rodzicom (opiekunom), informacja powinna być adresowana do obojga, a nie tylko do jednego z nich. Wydaje się też dopuszczalne podpisanie przez obecnych na zebraniu informacyjnym zobowiązania do powiadomienia drugiego z nieobecnych na nim rodziców o komunikowanych sprawach. W realiach niniejszej sprawy pisemne zawiadomienie o zamiarze przekształcenia szkoły zostało skierowane na adresy obojga rodziców uczniów przekazane przez szkolę. W aktach sprawy są dołączone dowody doręczenia przesyłki przez pocztę bądź jej awizowania. Podnoszone prze kilkanaście osób zarzuty, że nie zapoznali się z pismem o zamiarze przekształcenia szkoły nie może skutkować przyjęciem, że organ nie wypełnił ciszącego na nim obowiązku umożliwienia zapoznania się z tym pismem oraz poznania motywów jakim organ się kieruje. Trafnie argumentuje organ, że ci rodzice, którzy kwestionowali możliwość zapoznania się z motywami uzasadniającymi zamiar likwidacji szkoły podpisali się pod pismem z dnia 13 lutego 2012 r. skierowanym do organu prowadzącego szkolę z wnioskiem o odstąpienie od zamiaru przekształcenia szkoły. Z pisma tego wynika ,że są doskonale poinformowani o zamiarze przekształcenia szkoły. Sąd uznał, że powyższe wskazuje iż rodzice dzieci składają oświadczenia o nieznajomości zaskarżonej uchwały w zależności od celu jaki chcą uzyskać. Sąd uznał ,że organ administracji wykazał, iż w niniejszym stanie faktycznym dochował wszystkich aktów najwyższej staranności aby wszyscy rodzice dzieci zostali realnie powiadomieni o zamiarze przekształcenia szkoły. Uwaga skarżących, że matka jednego z dzieci oświadczyła iż ojciec nie zapozna się z treścią pisma nie może skutkować przyjęciem, że nie miał takiej możliwości. Nie chodzi przecież o to w przepisie art. 59 ustawy o systemie oświaty, aby organ poszukiwał aktualnego miejsca pobytu jednego z rodziców. Istota tego przepisu jest zapewnienie umożliwienie realnego zapoznania się z zamiarem przekształcenia szkoły.

Odnośnie zarzutu manipulowania danymi co liczby dzieci uczęszczających do szkoły co miało mieć wpływ na opinię Kuratora Oświaty to sąd uznał ,że taki wniosek jest nieuprawniony. Zgodnie z przepisem art. 133 p.p.s.a sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, które zgodnie z art. 54 §2 p.p.s.a organ przekazuje sądowi. W nadesłanych aktach administracyjnych znajduje się pozytywna opinia Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2012 r .i brak jakichkolwiek przesłanek do przyjęcia ,że przy wydawaniu tej opinii organ miał mieć zmanipulowane dane. W aktach jest także pozytywna opinia Związku Nauczycielstwa Polskiego co do zamiaru przekształcenia szkoły. Sugestie skargi, że Związek Nauczycielstwa Polskiego wydałby inną opinię jest nieuprawniona i nie znajduje żadnego potwierdzenia w dokumentach sprawy.

Reasumując w ocenie sądu w niniejszym stanie faktycznym skarżące wykazały i sąd w pełni podzielił argumentacje odnośnie naruszenia przepisu art. 25 a ustawy o systemie oświaty. Powyższe naruszenie jest istotnym naruszeniem przepisów prawa i musi skutkować koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. Przy ponownym procedowaniu przez organ należy baczyć, aby w procesie podejmowania uchwał nie brała udziału osoba, która z mocy przepisów powszechnie obowiązujących jest wyłączona.

Biorąc powyższe pod rozwagę na zasadzie art. 147 §1 ustawy z 30.08.2012 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł jak w pkt.I sentencji. Orzeczenie zawarte w pkt. II wyroku uzasadnia przepis art. 200, a z pkt. III wyroku przepis art. 152 cyt. Ustawy.