Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1774/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a w zw z art. 40 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw z art. 7, art. 77 par. 1 i 80 kpa.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej N. w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 1164/13 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej N. w Łodzi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 marca 2014r., sygn. akt II SA/Łd 1164/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę W. przy ul. M. w Łodzi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2013r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że decyzją z dnia [...] września 2009r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 247), dalej k.p.a., art. 59, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm.), dalej ustawa, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] lipca 2013r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie istniejącego budynku szpitala, przewidzianej do realizacji w Łodzi przy ul. M. na działkach nr [...]. Organ odwoławczy dokonał wykładni pojęć "działka sąsiednia", "zasada dobrego sąsiedztwa" i "kontynuacja funkcji zabudowy", o których mowa art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a następnie wskazał, że wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, organ I instancji wyznaczył obszar analizowany zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2003r., Nr 164, poz. 1588), dalej rozporządzenie. Z załącznika wynika, iż obszar analizowany wyznaczony został w promieniu 69m, co odpowiada trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji. Z części opisowej analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym dominującą funkcją jest funkcja mieszkaniowa wielorodzinna, uzupełniona funkcją usługową w parterach budynków. Występuje również zabudowa o funkcji usługowej samodzielnej (hurtownie, zespół szkół), która jest też obecnie realizowana w budynku planowanym do rozbudowy i nadbudowy (szpital chirurgiczny). Kolegium przeprowadziło również analizę wynikających z decyzji organu I instancji poszczególnych ustaleń dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu i w ocenie organu odwoławczego wszystkie parametry dotyczące projektowanej inwestycji znalazły oparcie w przepisach rozporządzenia oraz wynikały z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Zdaniem Kolegium konfrontacja ustalonych decyzją organu I instancji wymagań dla nowej zabudowy z cechami zabudowy sąsiedniej, pozwalała na stwierdzenie, iż planowana inwestycja kontynuuje funkcję, jak również zachowuje cechy tej zabudowy, co w konsekwencji przesądziło, iż spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Wyniki analizy potwierdziły także, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne spełnia także pozostałe warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 ustawy, mianowicie: warunek dostępu do drogi publicznej (ul. M.), wystarczającego uzbrojenia terenu, braku wymagania uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne i nieleśne, a także zgodności z przepisami odrębnymi. Organ odwoławczy zaznaczył, że szczegółowe okoliczności planowanej zabudowy konkretyzują się w następnym etapie procesu inwestycyjnego – postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Stosownie bowiem do wymogów ustawy – Prawo budowlane, której przepisy mają zastosowanie w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, obiekt budowlany należy projektować, budować i utrzymywać zgodnie z przepisami i w sposób zapewniający m.in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Zbadanie czy spełnione będą warunki techniczne określone rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych (w tym § 13 dotyczącego tzw. linijki słońca czy § 18 dotyczącego wymaganej ilości miejsc parkingowych) możliwe będzie dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Wobec powyższego Kolegium uznało, że zarzuty odwołania, dotyczące uciążliwości planowanej inwestycji dla nieruchomości sąsiednich (takich jak: zacienienie, naruszenie konstrukcji budynków sąsiednich, niemożność odprowadzania dymu, ograniczenie przepustowości ulicy Mokrej) na tym etapie postępowania inwestycyjnego są przedwczesne.

Organ odwoławczy podkreślił, że co prawda organ I instancji naruszył art. 40 § 2 k.p.a., to jednak prawo do obrony W., nie zostało ograniczone. Pełnomocnik strony wniósł bowiem skutecznie w jej imieniu, odwołanie od tej decyzji (jeszcze w otwartym terminie odwoławczym). W tej sytuacji uchybienia tego nie można ocenić jako istotnego dla rozstrzygnięcia. W ocenie Kolegium decyzja organu I instancji zawiera wszystkie elementy określone w art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, w tym również wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich oraz warunki wynikające z przepisów szczególnych jak np. obowiązek wykonania projektu zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak również rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi skargę złożyła W. w Łodzi, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. poprzez nie stwierdzenie nieważności decyzji, w sytuacji, w której decyzja organu I instancji wydana została z rażącym naruszeniem prawa, poprzez pominięcie pełnomocnika strony; art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. polegające w szczególności na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji oraz przez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności pominięcie wniosków pełnomocnika Zarządu W. zawartych w piśmie z dnia [...] lipca 2013r., a także polegające na dowolności w wydaniu decyzji poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji. Zarzucono również mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 54 ust. 2 lit. d oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez naruszenie chronionego interesu osób trzecich, błędne sporządzenie analizy urbanistycznej nieruchomości, na której planowana jest inwestycja. W ocenie skarżącej pominięcie przez organ pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym, a postępowanie prowadzone z naruszeniem ogólnej zasady udziału strony w postępowaniu jest postępowaniem wadliwym w zakresie ciążącego na organie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie.

Wobec powyższych zarzutów strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania przed sądem administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Pismem z dnia [...] lutego 2014r. inwestorzy, przychylając się do stanowiska organu II instancji, wnieśli o oddalenie skargi. Inwestorzy podkreślili, że wobec braku jakichkolwiek negatywnych skutków dla skarżącej związanych z nieprawidłowym doręczeniem decyzji, brak jest podstaw do uchylenia decyzji, a tym bardziej stwierdzenia jej nieważności. Zdaniem inwestorów nie jest zasadnym zarzut, aby analiza urbanistyczna dotyczyła tylko zabudowy wzdłuż ulicy L. pomijając zabudowę ulicy M. Obszar analizowany został określony zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji prawidłowo ustalił, że skoro front działki wynosi 23m, to granice analizowanego obszaru zamykają się w promieniu 69m. W granicach analizowanego obszaru znalazły się zarówno działki przy ul. L., jak i przy ul. M. Podniesiono też, iż budynek W. graniczy bezpośrednio z budynkiem szpitala przy M. Budynki są do siebie równoległe i na ścianie łączącej oba budynki nie ma okien. Budynek Wspólnoty jest wyższy o dwie kondygnacje w stosunku do budynku szpitala po rozbudowie. Zgodnie z ustalonymi warunkami zabudowy budynek szpitala będzie niższy od budynku, z którym bezpośrednio sąsiaduje i niższy od średniej wysokości zabudowy w analizowanym terenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd przyznał rację stronie skarżącej, że doręczając jej decyzję, zamiast jej pełnomocnikowi, organ I instancji w sposób oczywisty naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Jednak Sąd nie zgodził się z tym, że owe naruszenie jest rażące ( art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i bezwzględnie pociąga za sobą sankcję nieważności decyzji organu I instancji. Sąd wskazał, że jak wynika z akt administracyjnych odwołanie od decyzji organu I instancji zostało złożone w ustawowym terminie, zostało sporządzone przez pełnomocnika skarżącej i zawierało zarzuty względem tej decyzji o charakterze procesowym i o charakterze merytorycznym. Nie można zatem powiedzieć, że pominięcie pełnomocnika w postępowaniu pociągało dla skarżącej negatywne skutki, skoro pełnomocnik skarżącej skutecznie zaskarżył decyzję w pełni uzasadniając swoje stanowisko. Zasadnie organ II instancji przystąpił do merytorycznej oceny zarzutów odwołania, zamiast koncentrować się nad oceną nieważności decyzji organu I instancji i trafnie też podkreślił, że skoro odwołanie zostało wniesione skutecznie, to decyzja organu I instancji nie stała się ostateczna, co tym samym wykluczało możliwość stwierdzenia jej nieważności. Zdaniem Sądu fakt pominięcia pełnomocnika skarżącej nie miał istotnego znaczenia w sprawie.

Sąd przytoczył treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( dalej: u.p.z.p.) oraz § 2 pkt 2, pkt 3 i pkt 4, a także § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdził, że organ administracji prawidłowo sporządził analizę urbanistyczną, która stanowiła podstawę do ustalenia, że wnioskowana inwestycja odpowiada wymogom określonym w art. 61 ust. 1 ustawy. Sąd podkreślił, że przedmiotem inwestycji jest rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku szpitala, a co za tym idzie ustalenie warunków zabudowy ma charakter nieco "uproszczony" niż w stosunku do "nowej" zabudowy, bowiem nie ma potrzeby szczegółowego uzasadniania wszelkich parametrów projektowanej zabudowy, skoro część z nich w ogóle nie ulegnie jakiejkolwiek zmianie w stosunku do zabudowy już istniejącej na działce będącej terenem inwestycji. Nie ma przeszkód, aby ocenić spełnienie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, przez bezpośrednie odniesienie się do zainwestowanej już części działki w celu oceny kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej, że w obszarze analizowanym nie istnieje działka dostępna z tej samej drogi publicznej, pozwalająca na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, skoro na działce, na której projektowana inwestycja ma zostać zrealizowana, istnieje już legalna zabudowa o tym samym sposobie użytkowania. Kontynuacja funkcji wynika już z samego charakteru inwestycji, jaką jest rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku szpitala. Wyniki analizy urbanistycznej pozwoliły na określenie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) oraz usytuowania linii zabudowy. W sposób wyczerpujący uzasadniono również odstępstwa od średnich wielkości w zakresie ww. ustaleń, na co pozwalają przepisy § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Zdaniem Sądu powyższe przemawia za zachowaniem zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa", celem której jest zagwarantowanie ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno – gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Za działki sąsiednie należy uznać wszystkie działki, które znajdują się w obszarze analizowanym. Z "dobrym sąsiedztwem" mamy do czynienia także wtedy, gdy na terenie objętym analizą istnieje już co najmniej jeden obiekt zbliżony w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, do obiektu będącego przedmiotem wydanej w sprawie decyzji, a wyniki analizy urbanistycznej będą pozwalały na dostosowanie projektowanej zabudowy do istniejącego obiektu, jako elementu zastanego na danym terenie ładu przestrzennego. Przeciwne rozumienie pojęcia "dobrego sąsiedztwa" sprzeciwiałoby się określonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasadzie swobodnego zagospodarowania własnego terenu w granicach obowiązującego prawa.

Za niezasadne Sąd uznał zarzuty niedokonania przez organ administracji analizy wpływu projektowanej inwestycji na ewentualne ograniczenie dostępu naturalnego oświetlenia na sąsiedniej nieruchomości, zakłócenie ciągu w przewodach kominowych i zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych, o czym mowa w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd wskazał, że zbadanie, czy planowana inwestycja ograniczy dopływ naturalnego światła do pomieszczeń mieszkalnych budynku, który planuje zrealizować inwestor i czy w związku z tym spełnione będą warunki techniczne określone w § 13 ww. rozporządzenia będzie możliwe dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę. To samo dotyczy pozostałych zastrzeżeń. Na tym dopiero etapie ocenia się bowiem zgodność przedstawionego projektu z wymaganiami technicznymi. Decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją stanowiącą jedynie o możliwości zagospodarowania terenu i z tego względu zagrożenie praw osób trzecich na tym etapie procesu inwestycyjnego może mieć charakter jedynie potencjalny. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 ustawy). Ochrona osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być oceniana tak jak w kolejnym etapie inwestycyjnym tj. postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę ( art. 5 ustawy – Prawo budowlane). Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzje o pozwoleniu na budowę.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 77 § 1 i art. 103 § 3 k.p.a. i innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i na jego podstawie ustalił istniejący stan faktyczny, a następnie prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

W skardze kasacyjnej W. w Łodzi, reprezentowana przez r.pr. T. J., zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie tj. nie uchylił decyzji w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na pominięciu pełnomocnika strony;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły doprowadzić do odmiennych wniosków korzystnych dla skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Brak jest wyjaśnienia przyczyn pominięcia wniosków pełnomocnika Zarządu W. zawartych w piśmie z dnia 3 lipca 2013 roku.

2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 54 ust. 2 lit. d oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez naruszenie chronionego interesu osób trzecich, błędne sporządzenie analizy urbanistycznej nieruchomości, na której planowana jest inwestycja.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu, że pominięcie przy doręczaniu decyzji skutecznie ustanowionego pełnomocnika strony jest uchybieniem nie mającym znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, iż w wypadku, gdy strona ustanowiła pełnomocnika istnieje wymóg doręczenia pisma pełnomocnikowi. Doręczenie zatem pisma stronie, jeśli działa ona przez ustanowionego pełnomocnika, jest bezskuteczne i nie może być uznane za doręczenie zgodne z art. 40 § 2 k.p.a. i nie może wywoływać skutków prawnych jakie przepisy procedury administracyjnej wiążą z doręczeniami. Pominięcie przez organ pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym, a postępowanie prowadzone z naruszeniem ogólnej zasady udziału strony w postępowaniu jest postępowaniem wadliwym w zakresie ciążącego na organie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie, co uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Fakt późniejszego zapoznania się z decyzją przez pełnomocnika nie konwaliduje wadliwości doręczenia na adres strony, w sytuacji gdy pełnomocnik ten wskazał swój adres do doręczeń. W niniejszej sprawie, zdaniem strony, wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto zaskarżony wyrok, zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego gwarantujących stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu, a wyrażonych w art. 7, 10 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Powyższe naruszenia prawa procesowego doprowadziły w konsekwencji do niewłaściwego, a przynajmniej przedwczesnego zastosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez wydanie pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ I instancji zebrał materiał dowodowy w sposób wybiórczy, pomijając wnioski pełnomocnika Zarządu W. zawarte w piśmie z dnia 3 lipca 2013 r., tyczące się prawidłowości wykonanej analizy urbanistycznej dla wykonanej inwestycji. Sąd nie uzupełnił materiału dowodowego, a zatem nie podjął sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony, nie skorzystał ze środków dowodowych, nie zebrał zatem w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nie oceniał na podstawie jego całokształtu. Zdaniem strony skarżącej, Sąd niesłusznie przyjął, iż organ administracji prawidłowo sporządził analizę urbanistyczną, która stanowiła podstawę do ustalenia, że wnioskowana inwestycja odpowiada wymogom określonym w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powołując się przy tym na zachowanie zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa". Analiza urbanistyczna (co pełnomocnik skarżących podnosił w postępowaniu) w ogóle nie odnosi się do zabudowy ul. M.; skupia się jedynie na zabudowie ulicy L. Nadto nieruchomość przy ul. M. nie posiada skomunikowania z ulicą L., do której odnosi się analiza urbanistyczna. A zatem, analiza została przeprowadzona w sposób wybiórczy i dowolny, niezgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa.

Strona skarżąca nie zgodziła się z poglądem Sądu, iż w sprawie nie powinno się badać wpływu projektowanej inwestycji na ewentualne ograniczenie dostępu naturalnego oświetlenia na sąsiedniej nieruchomości, zakłócenie ciągu w przewodach kominowych i zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych, gdyż powyższe będzie możliwe dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Takie stwierdzenie, zdaniem strony, jest nieuprawnione, gdyż decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ udzielający pozwolenia na budowę, więc jeżeli pozwala na podwyższenie obiektu powodujące skutki w postaci zacienienia - znacznego ograniczenia dostępu światła słonecznego mieszkań sąsiedniej nieruchomości i to w sytuacji, gdy sąsiadujący budynek mieszkalny wielorodzinny oddalony jest jedynie o kilka metrów od rozbudowywanego szpitala, to jest to kwestia przesądzająca przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Zgodnie z ogólną zasadą, jaką jest wolność zagospodarowania przestrzennego, w tym wolność zabudowy, którą statuuje art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), każdy ma prawo, w granicach określonych w ustawach, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w prawie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza prawem chronionego interesu publicznego lub osób trzecich. Z przedstawionych wywodów wynika możliwość naruszenia prawem chronionego interesu osób trzecich w postaci znacznego ograniczenia dostępu światła słonecznego do mieszkań. Kwestia ta winna być przedmiotem analizy na etapie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. M. i A. M., reprezentowani przez adw. B. E., wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz uczestników kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

Zdaniem uczestników postępowania zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż fakt doręczenia decyzji organu I instancji stronie z pominięciem jej pełnomocnika nie wpłynął na prawa procesowe W.; odwołanie od decyzji zostało wniesione przez pełnomocnika W. w terminie otwartym do wniesienia odwołania, a zatem nie może powyższe uchybienie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. podkreślono, że strona skarżąca kasacyjnie nie poniosła żadnych negatywnych skutków prawnych, które mogłyby wynikać z nieprawidłowego doręczenia decyzji. K. M. i A. M. podnieśli, że stanowisko strony skarżącej kasacyjnie zostało przez organy administracji przeanalizowane, a jego ocena została zawarta w treści uzasadnienia decyzji. Sąd pierwszej instancji wnikliwie też przeanalizował zgodność wykonanej analizy urbanistycznej z przepisami prawa, w szczególności w odniesieniu do spełnienia zasad "dobrego sąsiedztwa". Sąd prawidłowo również wskazał kwestie, które będą podlegały ocenie dopiero na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Po pierwsze nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi.

W niniejszej sprawie decyzja W. w toku postępowania administracyjnego ustanowiła swoim pełnomocnikiem radcę prawnego T. J. W takiej sytuacji decyzja organu I instancji powinna być doręczona pełnomocnikowi W. Tym samym organ I instancji doręczając decyzję stronie, zamiast jej pełnomocnikowi, uchybił dyspozycji art. 40 § 2 k.p.a. Rację ma jednak Sąd pierwszej instancji, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy i nie mogło prowadzić do uwzględnienia skargi.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazywano, że doręczenie decyzji stronie z pominięciem pełnomocnika jest bezskuteczne, przy czym miało to na celu ochronę strony przed negatywnymi działaniami organów administracji publicznej tak, aby nie pozbawić strony prawa do skutecznego wniesienia odwołania czy też skargi sądu. W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że przesłanie pisma stronie nie wywołuje skutku prawnego w kontekście obliczania terminu do złożenia od tego pisma środka prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1739/10 - LEX nr 1152021).

W niniejszej sprawie zaistniała inna sytuacja, albowiem mimo doręczenia decyzji organu I instancji stronie – zamiast pełnomocnikowi strony - ustanowiony przez stronę pełnomocnik wniósł skutecznie odwołanie. Podkreślić należy, iż w judykaturze prezentowane jest stanowisko, że w sytuacji doręczenia decyzji stronie, nie zaś ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi, należy rozważyć kwestię zaistnienia bądź niezaistnienia negatywnych skutków w aspekcie dopuszczenia się przez organ takich naruszeń prawa, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 136/06 - LEX nr 319187; z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1937/11 - LEX nr 1341518; z dnia 14 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2536/12 - LEX nr 1488171). Ocena skutków pominięcia pełnomocnika w sprawie w każdym przypadku zależy od okoliczności danej sprawy i etapu postępowania, w którym doszło do takiego naruszenia.

Na gruncie przepisów k.p.a. nie można jednak przyjąć, że decyzja organu I instancji doręczona stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a w szczególności, że tak doręczona decyzja nie wchodzi do obrotu prawnego. Wejście decyzji do obrotu prawnego jest związane z uzewnętrznieniem woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji / postanowienia / stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Do obrotu wchodzi i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 marca 2009r., sygn. akt I OSK 453/08; z dnia 1 października 2015r., sygn. akt II OSK 218/14 ).

Oceniając naruszenie przez organ art. 40 § 2 k.p.a. należy brać pod uwagę to czy naruszenie tego przepisu spowodowało skutki ujemne dla strony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie wadliwe doręczenie decyzji ( tj. doręczenie decyzji stronie zamiast pełnomocnikowi strony) nie spowodowało ujemnych skutków dla strony. Należy zauważyć że odwołanie - co podkreślił Sąd pierwszej instancji - zostało skutecznie wniesione. Odwołanie zostało sporządzone przez pełnomocnika W., zawiera zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego ( art. 7, art. 77 § 1, art. 40 § 2 k.p.a.) i zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego ( art. 6 ust. 2 pkt 1 o 2, art. 54 ust. 2 lit. d , art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zauważyć też należy, że odwołanie od decyzji organu I instancji zostało złożone w dniu 29 sierpnia 2013r., zaś decyzja organu II instancji wydana została w dniu 12 września 2013r. Jeśli strona bądź pełnomocnik strony uważali, że jeszcze inne okoliczności, zarzuty i argumenty powinny zostać podniesione w odwołaniu, to pełnomocnik strony mógł po wniesieniu odwołania złożyć pismo z dodatkowymi zarzutami bądź wnioskami, albo pismo sygnalizujące, że zostanie złożone dodatkowe pismo, w którym zostaną przedstawione inne jeszcze – poza wskazanymi w odwołaniu – zarzuty i wnioski. Taką sygnalizację pełnomocnik strony mógł zawrzeć także we wniesionym odwołaniu. Gdyby takie pismo zostało złożone, a organ odwoławczy rozpoznałby odwołanie nie czekając na złożenie dodatkowego pisma i nie zakreślając stronie terminu do złożenia takiego pisma, to wówczas mogłaby zachodzić sytuacja wskazująca, że naruszone zostało prawo strony do obrony.

W okolicznościach niniejszej sprawy – jak już wyżej wskazano – nie można uznać, aby doręczenie decyzji stronie zamiast pełnomocnikowi spowodowało negatywne konsekwencje dla strony.

Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę na zasadę dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego oraz istotę postępowania odwoławczego. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 k.p.a., stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega – w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot – ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji (por. B.Adamiak [w]: B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 83 – 85). Organ II instancji obowiązany jest, niezależnie do zarzutów zawartych w odwołaniu, ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Nie można bowiem podzielić stanowiska strony, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie przez organy jest niewystarczający i budzi wątpliwości. Nie można również uznać, iż brak jest wyjaśnienia przyczyn pominięcia wniosków pełnomocnika Zarządu W. zawartych w piśmie z dnia 3 lipca 2013 roku. W piśmie tym pełnomocnik strony, powołując się na art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kwestionował prawidłowość sporządzonej analizy urbanistycznej. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – podobnie jak organ II instancji w uzasadnieniu decyzji - odniósł się do kwestii objętych analizą urbanistyczną i wyjaśnił przyczyny, z powodu których uznał, że analiza urbanistyczna została sporządzona prawidłowo. Dokonując oceny analizy urbanistycznej i legalności zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji powołał się na właściwe przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm.) - dalej: u.p.z.p. - i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2003r., Nr 164, poz. 1588), przeprowadził wykładnię przepisów i ocenił prawidłowość ich zastosowania w niniejszej sprawie.

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się zarzucanego mu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 54 ust. 2 lit. d oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Podkreślić należy, iż ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z obowiązującym porządkiem prawnym, w tym z przepisami szczególnymi i z tego też względu ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych właśnie granicach. Organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno - budowlanej. Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę. Należy mieć na uwadze odmienność postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz konieczność rozgraniczenia kompetencji organów administracji publicznej. Zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich jest różny w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być szerszy niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie.

Zarzuty strony skarżącej dotyczące ograniczenia dostępu naturalnego oświetlenia, zakłócenia ciągu w przewodach kominowych, zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych – jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, a wcześniej organ odwoławczy –winny być podnoszone w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Na etapie ustalania warunków zabudowy są przedwczesne.

Ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) są spełnione. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno - budowlany ocenia planowaną inwestycję także w aspekcie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( t.j. Dz. U. z 2015r., poz. 1422), wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w tym w zakresie urządzenia miejsc postojowych dla samochodów ( § 18), umożliwienia naturalnego oświetlenia ( § 13 rozporządzenia).

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach przysługujących temu organowi kompetencji. Organ wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu właściwego w sprawach wydawania pozwoleń na budowę.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., określający tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. znaczenia szerokiego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne - stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. A zatem, wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego".

Rację ma Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie zgodnie z przepisami został wyznaczony obszar analizowany. Jak stanowi § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Front działki inwestora wynosi 23m, co spowodowało, że w obszarze analizowanym znalazły się budynki położone przy ul. M. i budynki położone przy ul. L. Powyższa okoliczność wynika z części opisowej i części graficznej analizy urbanistycznej, stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Analiza ta jednoznacznie wskazuje, że w obszarze analizowanym występuje funkcja mieszkaniowa wielorodzinna, uzupełniona funkcją usługową w parterach budynków oraz funkcja usługowa (hurtownie, zespół szkół). Przedmiotowa inwestycja ma polegać na nadbudowie i rozbudowie istniejącego budynku szpitala. Istniejący budynek szpitala stanowi zabudowę o funkcji usługowej. Powyższe oznacza, że nadbudowa i rozbudowa istniejącego budynku szpitala wpisuje się w istniejącą w obszarze analizowanym funkcję usługową i stanowi kontynuację tej funkcji w zakresie budynku planowanego do nadbudowy i rozbudowy.

Zaznaczyć też należy, iż wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy). Nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Wydana w niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy przesądziła, że na tym terenie można rozbudować i nadbudować istniejący szpital do wysokości 13m (średnia wysokość budynków w obszarze analizowanym). Budynek W. w Łodzi ma wysokość 17, 3m. Jeżeli inwestor sporządzi projekt budowlany i wystąpi o pozwolenie na budowę to ten projekt budowlany będzie musiał być badany w aspekcie przepisów ustawy – Prawo budowlane i przepisów wykonawczych do tej ustawy, w tym w zakresie uczynienia zadość ochronie uzasadnionych interesów osób trzecich, m.in. w zakresie warunków nasłonecznienia (tzw. linijka światła), kiedy bada się dostęp światła dziennego i kwestie dotyczące budynku przesłanianego i przesłaniającego. Brak wyjaśnienia tych kwestii na obecnym etapie nie jest brakiem postępowania administracyjnego dotyczącego ustalania warunków zabudowy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.