Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1727/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 marca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Roman Hauser sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 408/14 w sprawie ze skargi S. S. – A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] marca 2014 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 1727/15

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi S. S.-A., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Prezydent Miasta L. ustalił dla S. S.-A. warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej budowie budynku mieszkalnego Il-kondygnacyjnego z częścią usługową w parterze (piekarnia) i garażem w kubaturze oraz budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej na działce nr ew. [...], położonej przy ul. [...] w L. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że przeprowadzona analiza obszaru zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuściła możliwość realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami określonymi w decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania M. J., współwłaścicielki sąsiedniej nieruchomości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., decyzją z dnia [...] marca 2014 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało w pierwszej kolejności, że niezrozumiałe jest, że dla takiej samej inwestycji dwa lata wcześniej wydana została zupełnie odmienna decyzja przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że z części tekstowej wykonanej analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu wynika, że w obszarze analizowanym w sąsiedztwie przedmiotowego terenu znajdują się:

• od strony północnej: działki nr [...],[...],[...],[...]: niezabudowane grunty rolne, działka nr[...]: droga wewnętrzna, działki nr [...]: niezabudowane grunty rolne;

• od strony wschodniej: działki nr [...] i [...]: wolne od zabudowy grunty rolne, działka nr [...]: zabudowana siedliskiem rolnym z budynkami parterowymi (mieszkalnym i gospodarczymi), działka nr [...]i [...]zabudowana siedliskiem rolnym z budynkami parterowymi (mieszkalnym i gospodarczymi);

• od strony południowej, działka nr [...]: ul. [...] ( droga gminna), działka nr [...],[...],[...],[...],[...],[...]: wolne od zabudowy grunty rolne, działka nr [...]: droga wewnętrzna, działka nr [...]zabudowana siedliskiem rolnym (dwa budynki mieszkalne I i II kondygnacyjne oraz parterowe budynki gospodarcze);

• od strony zachodniej: działka nr [...]: wolny od zabudowy grunt rolny, działka nr [...]: ul. [...] (droga gminna), działka nr [...]zabudowana dawnym zespołem dworsko-parkowym R.

Z wykonanej analizy wynika, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa zagrodowa (siedliskowa). Wnioskodawczyni występuje po raz drugi o realizację budynku mieszkalnego z częścią usługową w parterze (piekarnia) i garażem w kubaturze oraz budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej.

Kolegium zwróciło uwagę, że wniosek S. S.-A. dotyczy realizacji zabudowy zagrodowej. Działka, na której rolnik zamierza realizować zabudowę siedliskową (zagrodową), stanowiącą zaplecze mieszkalno-gospodarcze gospodarstwa rolnego, winna stanowić część tego gospodarstwa rolnego. Natomiast działka siedliskowa to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony na utworzenie siedliska (dom mieszkalny, budynki inwentarskie i budowle rolnicze oraz podwórko) zabezpieczające działalność rolniczą. Zdaniem Kolegium komercyjna działalność usługowa w postaci piekarni nie stanowi elementu zabudowy zagrodowej, ponieważ nie jest zapleczem i bazą gospodarstwa rolnego. Dla prowadzenia gospodarstwa rolnego zbędna jest bowiem piekarnia. Siedlisko (zabudowa zagrodowa) ma służyć trwale prowadzonemu gospodarstwu rolnemu o stosunkowo dużej powierzchni. Natomiast trwałość gospodarstwa rolnego S. S.-A. trudno wywieść z posiadanego przez nią areału gruntów rolnych o łącznej powierzchni [...]ha, z których grunty o pow. [...] ha, położone są w miejscowości B. D. gm. K. i wnioskodawczyni włada nimi na podstawie umowy dzierżawy (umowa dzierżawy zawarta w dniu [...] lipca 2013 r. na trzy lata). Pozostałe grunty orne o pow. [...]ha, położone są w L. przy ul. [...]. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że powstają wątpliwości, czy zabudowa zlokalizowana na działce nr [...], położonej w L. będzie służyła bezpośrednio działce nr [...] położonej w miejscowości B. D. w gminie K.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że na etapie ustalania warunków zabudowy organ I instancji powinien badać, czy zamierzenie inwestora deklarowane jako część siedliska rolniczego związanego z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym rzeczywiście służy funkcji deklarowanej - prowadzeniu gospodarstwa rolnego, czy jest w istocie zabudową mieszkaniową. Przy ponownym rozpatrywaniu organ winien również wyjaśnić, jakie zmiany stanu faktycznego lub prawnego sprawy spowodowały wydanie odmiennej w zakresie rozstrzygnięcia decyzji dotyczącej tej samej inwestycji.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie S. S.-A. zarzuciła organowi odwoławczemu niewystarczające przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie oraz naruszenie art. 61 ust 1 u.p.z.p., podczas gdy materiał dowodowy zebrany w toku I instancji oraz decyzja Prezydenta Miasta w sprawie pozbawiona była jakichkolwiek wad skutkujących koniecznością jej uchylenia. Zdaniem skarżącej wnioskowana inwestycja w postaci prowadzenia piekarni będzie zapleczem oraz bazą gospodarstwa rolnego. Nie można zdaniem skarżącej przyjmować z góry, iż dana inwestycja miałaby służyć innym celom niż opisane we wniosku oraz wyjaśnieniach strony złożonych w toku sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zauważył, że załatwienie sprawy jest obowiązkiem organu pierwszej instancji, a w razie wniesienia odwołania jest obowiązkiem organu odwoławczego. Trafnie podniesiono w skardze, że organ odwoławczy powinien rozpoznać sprawę co do jej istoty, stosując przepisy prawa materialnego i nie może ograniczyć się do wskazania krytycznych uwag odnośnie do postępowania przed organem pierwszej instancji i wydanej przez ten organ decyzji. Kompetencja organu odwoławczego obejmuje rozpoznanie sprawy, a nie tylko ocenę postępowania i decyzji organu pierwszej instancji, co oznacza, że organ odwoławczy ma obowiązek ustalić, czy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, który obejmuje przeprowadzoną analizę, ewentualnie po uzupełnieniu tego materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym, spełniony jest warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Uchylenie się od wykonania tego obowiązku stanowi naruszenie także tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1986/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie brak było wystarczających podstaw do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że podstawą do wydania przez organ odwoławczy orzeczenia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. była konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy zamierzenie inwestora deklarowane jako część siedliska rolniczego związanego z prowadzeniem przez niego gospodarstwem rolnym rzeczywiście służy funkcji deklarowanej, tj. prowadzeniu gospodarstwa rolnego, czy jest w istocie zabudową mieszkaniową. Przekazując sprawę i formułując zalecenia dla organu I instancji organ odwoławczy ustalił jednak dokładnie na podstawie akt sprawy, jakie jest zagospodarowanie terenów sąsiednich. Wskazał przy tym także, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawowy i główny środek dowodowy, na podstawie którego organ ustala stan faktyczny sprawy, niezbędny do wydania decyzji w trybie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dokładnie – biorąc pod uwagę odległość i przeznaczenie - w jaki sposób są zagospodarowane działki sąsiednie. Na podstawie tej analizy przyjął, że w obszarze analizowanym znajduje się przede wszystkim zabudowa zagrodowa. Mając na względzie te ustalenia Kolegium wyjaśniło, co stanowi działkę siedliskową (zagrodową) i co należy rozumieć poprzez zamiar realizacji zabudowy zagrodowej. Poza tym Kolegium podniosło, że jego zdaniem - komercyjna działalność usługowa w postaci piekarni nie stanowi elementu zabudowy zagrodowej, ponieważ nie jest zapleczem i bazą gospodarstwa rolnego. Dla prowadzenia gospodarstwa rolnego zbędna jest bowiem piekarnia.

Zdaniem Sądu tak ustalony stan faktyczny sprawy, jak i jednoznacznie określony wniosek nie pozostawiają wątpliwości i nie wymagają dodatkowego wyjaśnienia. W sprawie został już zgromadzony materiał dowodowy, przedmiot sprawy i jego ramy są już również ustalone.

Ponadto Sąd wskazał, że nie ma znaczenia fakt, że strona wcześniej składała wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla innej inwestycji, która miała być zlokalizowana na tej samem działce, jak i to, że organ nie uwzględnił tego wniosku. Zbędne okazuje się uzupełnienie w tym zakresie materiału dowodowego poprzez wyjaśnienie przez organ I instancji – jakie zmiany stanu faktycznego lub prawnego sprawy spowodowały wydanie odmiennej decyzji.

Uznając zatem naruszenie przez organ odwoławczy przepisów art. 136 i 138 § 1 i 2 k.p.a., w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, Sąd I instancji uwzględnił skargę.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. J., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosła zarzuty naruszenia:

1. prawa materialnego, tj.:

• art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy i w rezultacie przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana przy łącznym spełnieniu wszystkich przesłanek wynikających ze wskazanego przepisu, podczas gdy planowana inwestycja nie spełnia warunków wynikających z przepisów odrębnych,

• art. 2 pkt 2, art. 6 oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w rezultacie ustalenie warunków zabudowy mimo, że wnioskodawczym nie spełnia warunku prowadzenia gospodarstwa rolnego,

• art. 3 ust. 1 pkt 1 i 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez jego niewłaściwe zastosowanie i w rezultacie ustalenie

warunków zabudowy, mimo że planowana inwestycja nie nosi cech zabudowy zagrodowej, a w konsekwencji usankcjonowanie działań inwestora, które w istocie zmierzają do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

2. przepisów postępowania, tj.:

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi i w konsekwencji uchyleniu decyzji organu II instancji w sytuacji, gdy organ ten prawidłowo stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadniało uchylenie decyzji I - instancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 136, 15, 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w konsekwencji uznania przez WSA w Lublinie, że stan faktyczny sprawy, jak i jednoznacznie określony wniosek nie pozostawiają wątpliwości i nie wymagają dodatkowego wyjaśnienia oraz że w sprawie został już zgromadzony materiał dowodowy, a przedmiot sprawy i jego ramy są również ustalone w sytuacji, gdy nie zostało zbadane, czy zamierzenie inwestora deklarowane jako część siedliska rolniczego rzeczywiście służy funkcji deklarowanej - prowadzeniu gospodarstwa rolnego, czy jest w istocie zabudową mieszkaniową.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że organ I instancji nie wyjaśnił dostatecznie stanu faktycznego sprawy, ustalając, że planowana przez wnioskodawczynię inwestycja ma charakter zabudowy zagrodowej. Organ I instancji stwierdziwszy, że funkcją zabudowy i zagospodarowania terenu jest zabudowa zagrodowa, a także powtórzywszy za wnioskiem - budowa budynku mieszkalnego II - kondygnacyjnego z częścią usługową w parterze (piekarnia) i garażem w kubaturze budynku oraz budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej, nie zbadał jednocześnie, stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy planistycznej, czy przedmiotowa inwestycja pozostaje w zgodzie z przepisami odrębnymi, tj. ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawą z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Zatem wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie odmówił racji organowi odwoławczemu, który w ramach ponownego badania sprawy słusznie uznał, iż organ I instancji nie podjął wszelkich czynności celem zebrania pełnego materiału dowodowego oraz nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i do jej załatwienia.

Powołując takie argumenty w ramach skargi kasacyjnej jej autor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie o rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., a także o zasądzenie od uczestniczki zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jednak zarzuty te nie mogą wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.

Przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] marca 2014 r. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta L. w L. z dnia [...] stycznia 2014 r. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej budowie budynku mieszkalnego Il-kondygnacyjnego z częścią usługową w parterze ( piekarnia) i garażem w kubaturze oraz budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej na działce nr ew. [...], położonej przy ul. [...] w L.

Podlegająca ocenie decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie prowadzi postępowania wyjaśniającego i nie dokonuje oceny materiału dowodowego, sąd ogranicza się do zbadania przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a.

Konstrukcja decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach: 1) stwierdzeniu przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, 2) uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z treści przepisu wynika, że samo tylko stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Podkreślenia wymaga, że wydanie decyzji określonej w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania. Zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji I instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016).

Tym samym przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Niezbędne jest zatem wykazanie, że organ I instancji ograniczył postępowanie wyjaśniające i przeprowadził je w tak niewystarczającym zakresie, iż uniemożliwiającym organowi odwoławczemu uzupełnienie dowodów bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Należy pamiętać, że zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Oceniając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. w kontekście powyższych zasad Sąd I instancji stwierdził trafnie, że brak było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Warto bowiem zwrócić uwagę, że w zaskarżonej decyzji Kolegium, na podstawie zebranego przez organ pierwszoinstancyjny materiału dowodowego wyraźnie stwierdziło, że planowana przez wnioskodawczynię inwestycja nie wpisuje się swym charakterem w zabudowę zagrodową. Kolegium poddało jedynie w wątpliwość, czy posiadane przez wnioskodawczynię grunty rolne można uznać za gospodarstwo rolne, któremu miałaby służyć planowana inwestycja.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że Kolegium samodzielnie dokonało analizy funkcji i cech zabudowy oraz sposobu zagospodarowania sąsiednich nieruchomości i wywiodło wnioski, że dla prowadzenia gospodarstwa rolnego zbędna jest piekarnia. Dlatego też Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że stan faktyczny sprawy nie wymaga dodatkowego wyjaśnienia.

Trafnie również zwrócono uwagę, że kwestia przyczyn, dla których dwa lata wcześniej została wydana decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla podobnej inwestycji nie ma znaczenia dla prawidłowości decyzji w kontrolowanym postępowaniu, dlatego ustalenia w tym zakresie należy uznać za zbędne.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uznał, że skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie dokonując rozpatrzenia sprawy poczyniło ustalenia, które pozwoliły mu na sformułowanie oceny i przyjęcie, że nie zostały spełnione warunki, aby dla inwestycji została wydana pozytywna decyzja, powinno podjąć rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, a nie wydawać decyzję kasatoryjną.

Dlatego nie wydają się trafne zarzuty skargi kasacyjnej. Sposób formułowania zarzutów wskazuje, że intencją autora skargi kasacyjnej było wykazanie, że organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, a pomimo to wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji, która nie miała charakteru zabudowy zagrodowej, stąd też zasadnym było uchylenie decyzji organu I instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zarzuty zostały jednak sformułowane w oderwaniu od brzmienia art. 138 § 2 k.p.a., gdyż stan faktyczny pozwalał na podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego przez organ odwoławczy z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności.

Jeśli idzie o zarzuty naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego i o ochronie gruntów rolnych, to nie są one trafne, gdyż uchylenie decyzji kasatoryjnej nie oznacza, że Sąd I instancji przyjął, że prawidłowa była decyzja Prezydenta Miasta Lublina ustalająca warunki zabudowy.

Odnosząc się zaś do zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 136, art. 15, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., to również i te zarzuty należy uznać za nieuzasadnione, gdyż Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że pozostające ewentualne do wyjaśnienia kwestie na tle ustalonego stanu faktycznego powinny być wyjaśnione przez organ odwoławczy, gdyż nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Jako że zarzuty zgłoszone w ramach podstaw kasacyjnych okazały się nieuzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.