Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 486/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 814
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 87 ust. 1, art. 88 ust. 4, art. 94 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi B. P. na uchwałę Rady Powiatu z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w Powiecie w roku 2017 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej załącznika nr 2 do uchwały w zakresie, w jakim ustala dyżury "Apteki A" położonej przy ulicy A; 2/ zasądza od Starosty na rzecz skarżącej B. P. kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem), tytułem zwrot kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Powiatu w Szczytnie, działając na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2016r. poz.814, ze zm.) oraz art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. prawo farmaceutyczne (tj. Dz.U. z 2008r. Nr 45, poz. 271, ze zm) po zasięgnięciu opinii wójtów, burmistrzów gmin Powiatu S. oraz Okręgowej Izby Aptekarskiej (dalej: OIA), podjęła w dniu 23 grudnia 2016r. uchwałę Nr XIX/142/2016 w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w Powiecie Szczycieńskim w roku 2017 (dalej zwana: Uchwałą lub nr XIX/142/2016). Uchwała w załączniku nr 2 zawiera harmonogram dyżurów aptek ogólnodostępnych w porze nocnej, niedziele, święta i inne dni wolne od pracy. Uchwała nie zawiera uzasadnienia. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego w dniu 4 stycznia 2017r., a weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia tj. 19 stycznia 2017r. (Dz. Urz. Woj. Warm.- Maz. z 2017r. poz. 109).

Pismem z dnia 31 marca 2017r. B.P. prowadząca Aptekę A przy ul. [...] w S. wezwała Radę Powiatu w Szczytnie do usunięcia naruszenia prawa, w trybie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym (dalej: u.s.p.), wywołanego przyjęciem uchwały nr XIX/142/2016 z dnia 23 grudnia 2016r. w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Szczycieńskiego. Zarzuciła, że w podjętej uchwale brak jest kryteriów, w oparciu o które przyjęto harmonogram, który w nierównym stopniu obciąża apteki. Wskazała, że do projektu tej uchwały negatywnie ustosunkowała się Okręgowa Izba Aptekarska, zaś Rada w treści uchwały nie odniosła się do tej negatywnej opinii. Podkreśliła, że z pisma Starosty z dnia 21 marca 2017r. wynika, iż rzekomo taki harmonogram dyżurów wynika z większej ilości dyżurów pełnionych w 2016r. przez Aptekę B, C oraz Aptekę w K. Tymczasem z rzeczywistej ilości zestawionych dyżurów pełnionych przez te apteki w 2016 roku wynika, że Apteka B pełniła 24 dyżury, Apteka C 24 dyżury, Apteka w K. 26 dyżurów, a jej Apteka A 26 dyżurów. W obecnym harmonogramie natomiast ustalono rozkład: Apteka B 19 dyżurów. Apteka C 19 dyżurów, Apteka w K. 19 dyżurów, Apteka A 27 dyżurów. Z zestawienia tego wynika jednoznacznie, że nie było to kryterium sprawiedliwe w odniesieniu od jej Apteki A, która w 2016 r. także pełniła dyżury za apteki zlikwidowane. Wskazała, że taki przyjęty grafik został przedstawiony OIA i ta uznała go za niesprawiedliwy z uwagi na 15 funkcjonujących w Powiecie S. aptek. Za gołosłowny uznała argument, iż zmniejszenie ilości dyżurów Aptece w K. wynika z powodu umiejscowienia drzwi z tyłu budynku. Apteka ta istnieje bowiem od wielu lat, a miejsce pełnienia w niej dyżurów zawsze było takie same. Warunki lokalowe zaakceptował nadzór farmaceutyczny zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 30 września 2002r. w sprawie szczegółowych wymogów, jakim powinien odpowiadać lokal apteki (Dz. U. Nr 171, poz. 1395). Naruszone zostało zatem jej prawo do pracy w bezpiecznych warunkach, bowiem będąc jedynym magistrem farmacji pracuje codziennie w godz. [...] tj. 12 godzin. Pozostając w miejscu pracy na dyżurze nocnym jej czas pracy wydłużałby się o kolejne 12 godzin bez przerwy i odpoczynku. Uchwała nakłada na nią obowiązki, które wiążą się z powstaniem straty, co narusza jej prawo do swobody działalności gospodarczej. Nakłada się na nią obowiązek nieodpłatnej pracy w godzinach nocnych. Wskazała także na swoją wieloletnią praktykę, z której wynika, że w godzinach 22-24 brak jest zainteresowania realizacją recept, a średnia ilość pacjentów w tym czasie to trzy osoby. Sprzedaż prezerwatyw, pojemników na mocz, czy testów ciążowych nie uzasadnia pracy apteki w godzinach nocnych. Po godzinie 24 nie są realizowane żadne transakcje. Podkreśliła, że w jej ocenie, w stanach zagrożenia życia lub zdrowia, w stanach nagłych, nie idzie się do apteki, tylko wzywa pogotowie ratunkowe, bądź udaje się do izby przyjęć w szpitalu. Służba ratownictwa medycznego i szpitale są wyposażone w odpowiednie leki.

Skarżąca nie uzyskała odpowiedzi na swoje wezwanie, wobec czego w dniu 2 czerwca 2017r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę Rady Powiatu w Szczytnie z dnia 23 grudnia 2016r., nr XIX/142/1016. Skarżąca zarzuciła, że organ podejmując ww. uchwałę naruszył art. 94 ustawy prawo farmaceutyczne poprzez :

- brak uzasadnienia podjętej uchwały, a co za tym idzie niewykazanie potrzeby stosowania zaprezentowanego rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w istniejących potrzebach ludności;

- niewykazanie kryteriów, w oparciu o które przyjęto harmonogram w nierównym stopniu obciążający apteki;

- podjęcie uchwały bez zaciągnięcia opinii [...] środowiska aptekarskiego, którego wskazana uchwała dotyczy i które będzie ją realizować;

- nieuwzględnienie oraz nieustosunkowanie się do negatywnej opinii dotyczącej projektu uchwały wyrażonej przez Okręgową Izbę Aptekarską, podczas gdy winno to być uczynione w uzasadnieniu do ww. uchwały;

- nieuwzględnienie kadrowych możliwości pełnienia dyżurów przez objęte uchwałą apteki, zwłaszcza aptekę skarżącej, w której pracuje tylko jeden magister farmacji - skarżąca, która musi być zawsze obecna w trakcie pracy apteki, a nadto w trakcie dyżuru, co sprawia konieczność pracy 24 h/dobę.

Wniosła o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały, ewentualnie stwierdzenie jej niezgodności z prawem oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach uzasadnienia powtórzone zostały argumenty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Ponownie wskazała na brak uzasadnienia skarżonej uchwały, co przy negatywnej opinii wyrażonej przez OIA skutkuje brakiem wyjaśnienia przyczyn tak ustalonego harmonogramu pracy aptek w porze nocnej, niedziele, święta i inne dni wolne od pracy zwłaszcza, że w sposób nierównomierny zostały nałożone obciążenia na poszczególne apteki. Przytoczyła nadto liczne orzeczenia sądów administracyjnych, wskazujące na konieczności uzasadnienia uchwały w sytuacji braku uwzględnienia opinii Okręgowej Rady Aptekarskiej - wyrok WSA w Poznaniu sygn. IV SA/Po 412/16. Wyjaśniła skarżąca, iż w sytuacji istnienia 15 aptek na terenie S., każda apteka winna pełnić dwa dyżury w miesiącu, tymczasem jej apteka takie dyżury ma wyznaczone po 3 w miesiącu, co narusza nie tylko prawo skarżącej do bezpiecznych warunków pracy, ale naraża także pacjentów, gdyż nie trudno o pomyłkę przy takim natężeniu pracy i zmęczeniu, gdzie musiałaby pracować 24 h/dobę.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Szczytnie wiosła o oddalenie skargi. Podniesiono, że po uchwaleniu skarżonej uchwały została ona przekazana Wojewodzie, który nie zakwestionował jej zapisów. Uchwała spełnia także wszystkie wymogi prawa od strony formalnej i merytorycznej, jest podejmowana corocznie i przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodarczą w formie aptek znają zarówno procedurę jej uchwalania, jak i sposób ustalania dyżurów poszczególnych aptek. Wyjaśniono, że Okręgowa Izba Aptekarska negatywnie zaopiniowała projekt przyjętej uchwały, lecz opinia ta nie była wiążąca dla Radnych, co wielokrotnie potwierdzano w orzecznictwie sądów administracyjnych - wyrok WSA w Poznaniu sygn. IV SA/Po 412/16. Podkreślono, że w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, słuszny, iż rozkład godzin pracy aptek powinien być zarówno dostosowany do bieżących, codziennych potrzeb ludności na powszechne wykonywane przez apteki ogólnodostępne usługi, świadczone w zwykłych warunkach, jak i nie może pomijać sytuacji nadzwyczajnych, których częstotliwości występowania nie sposób przewidzieć - wyrok NSA z 14 kwietnia 2015r. sygn. II GSK 1765/14. Rada Powiatu kierując się zasadami płynącymi zarówno z przepisów prawa, jak i wskazaniami płynącymi z orzecznictwa, musi tak ustalić rozkład pracy aptek, aby mieszkańcy powiatu mieli jak najszybszą i najlepszą możliwość skorzystania z niezbędnej pomocy, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku. Wskazano, że wychodząc naprzeciw oczekiwaniom miejscowych przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w formie aptek, zorganizowano spotkanie, w ramach którego wypracowano standardy ustalania godzin dyżurów aptek. Uwagi te zostały uwzględnione przy opracowywaniu nowego projektu rozkładu pracy aptek ogólnodostępnych w Powiecie Szczycieńskim na 2017r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2017r., poz. 1369, ze zm) zwana dalej ustawą: p.p.s.a., sady administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016r., poz. 1066, ze zm) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy p.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest prawidłowa, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Wojewódzki sąd administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem.

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Stosownie do art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 814), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi w pierwszej kolejności zobligowany jest do sprawdzenia czy spełnione zostały wymogi skutecznego jej wniesienia oraz czy podmiot skarżący posiada interes prawny lub uprawnienie, które zostały naruszone podjętą uchwałą.

Wniesiona skarga spełnia wymogi formalne. Skarżąca bowiem wyczerpała tryb postępowania - wezwała Radę Powiatu w Szczytnie do usunięcia naruszenia prawa. Oczywistym jest interes prawny skarżącej, która jest właścicielką apteki działającej w S., pod nazwą Apteka A przy ul. [...], zaś uregulowania zawarte w skarżonej uchwale dotyczą w sposób bezpośredni tej placówki, skoro uregulowany został m.in. zarówno rozkład godzin pracy ww. apteki w 2017 roku, jak również harmonogram dyżurów tej apteki ogólnodostępnej w porze nocnej, niedziele, święta i inne dni wolne od pracy.

Kwestionowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego, który ma charakter powszechnie obowiązujący. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego w dniu 4 stycznia 2017r. pod pozycją 109, weszła w życie 14 dni po ogłoszeniu, tj. 19 stycznia 2017r. Ustawową podstawę stanowił przepis art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. Prawo farmaceutyczne (tj. Dz.U. z 2008r. Nr 45, poz. 271 ze zm.), dalej jako: Pr. farmaceutyczne, w myśl którego rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Zgodnie z art. 94 ust. 2 ww. ustawy, rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego.

Z redakcji art. 94 ust. 1 Pr. farmaceutycznego wynika, że rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien "być dostosowany do potrzeb ludności" oraz "zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy". W orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Gdańsku z 9 września 2010r., sygn. akt III SA/Gd 254/10, wyrok WSA we Wrocławiu z 20 kwietnia 2011r., sygn. akt IV SA/Wr 342/10, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 kwietnia 2015r., sygn. akt II GSK 1765/14, z dnia 9 grudnia 2011r., sygn. akt II GSK 1338/12, z 13 sierpnia 2013r. sygn. II GSK 585/12 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wyrażany jest pogląd, że rozkład godzin pracy powinien zarówno być dostosowany do bieżących, codziennych potrzeb ludności na powszechne wykonywane przez apteki ogólnodostępne usługi, świadczone w zwykłych warunkach jak i nie może pomijać sytuacji nadzwyczajnych, których częstotliwości występowania nie sposób przewidzieć. Wspomniany rozkład powinien uwzględniać także przypadki szczególne, niezwiązane bezpośrednio z zaspokajaniem zwykłych, codziennych potrzeb w zakresie zaopatrzenia w leki, w tym zapewniać jak najlepszą dostępność świadczeń aptecznych w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, gdy nie funkcjonują ogólnodostępne apteki.

Jak z powyższego wynika intencją ustawodawcy, który w art. 94 ust. 1 Pr. farmaceutyczne położył nacisk nie na interes osób prowadzących apteki, lecz na interes ludności ("dostosowany do potrzeb ludności", "zapewniać dostępność świadczeń"), było zapewnienie dostępności świadczeń w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy. Apteki są placówkami ochrony zdrowia publicznego, w których świadczone są specyficzne usługi, wobec czego zapewnienie dostępności tych świadczeń nie powinno być też uzależnione od możliwości uzyskania pomocy w omawianym czasie w placówkach służby zdrowia.

Z tej też przyczyny rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych, zawarty w załączniku nr 1 zaskarżonej uchwały nie narusza prawa. W szczególności odpowiada on wymogom art. 94 ust. 1 i 2 u.p.f., uwzględnia zarówno wielkość miejscowości, w której działa apteka, jej położenie na terenie powiatu, lokalizację w tej miejscowości - pod kątem konieczności zapewnienia mieszkańcom dostępu do świadczeń.

W tym miejscu wskazać pozostaje także, że Sąd nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego braku uwzględnienia możliwości kadrowych skarżącej, a co za tym idzie podjął uchwałę, która w sposób nieuprawniony ingeruje w uzasadnione interesy przedsiębiorcy - przez nieuzasadnioną i nieproporcjonalną ingerencję w tę swobodę i prawo własności. Nie podzielono zarzutu, że uchwała ingeruje w sferę życia prywatnego poprzez nieuzasadnione i nadmierne obciążenie właścicielki apteki obowiązkiem pracy w aptece. Choć przy ustalaniu czasu pracy aptek ogólnodostępnych niewątpliwie istotna jest faktyczna możliwość realizacji przez konkretną aptekę dostępności do leków i materiałów medycznych przez całą dobę w określone dni w roku, to jednak ustawa Prawo farmaceutyczne zawiera uregulowania, nakazujące kierownikowi apteki takie zorganizowanie pracy podczas jego nieobecności spowodowanej chorobą lub urlopem, by zapewnić dostęp do świadczeń (art. 88 ust. 4). Realizacja świadczeń w porze nocnej i w dni wolne od pracy wchodzi w zakres ustawowych zadań aptek ogólnodostępnych, a od kierownika apteki należy takie zorganizowanie pracy, by placówka mogła obowiązek ten realizować. Zobowiązanie apteki do realizacji jej ustawowych zadań nie może zatem naruszać konstytucyjnych praw skarżącej, przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, czy unormowań o ochronie prywatności.

Taka szczególna rola apteki, o której mowa wyżej nie może być jednak podstawą do nadmiernego obciążenia obowiązkiem pracy we wskazanych porach i nie może mieć charakteru dowolnego. Ustawodawca dając organom samorządowym kompetencję do określenia pracy we wskazanych porach wskazał na przesłankę "dostosowania do potrzeb ludności", którą organy winny się kierować. Zobowiązał też do zasięgnięcia w tej kwestii opinii wójtów, burmistrzów, prezydentów miast z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego.

W rzeczonej sprawie opinie wójtów i burmistrzów zainteresowanych miejscowości były pozytywne; aprobowały projekt skarżonej uchwały. Natomiast pozytywnej opinii nie wydała Okręgowa Rada Aptekarska, która wskazała m.in., że po przeprowadzeniu rozmów z kierownikami aptek uzyskała informację, że nie wszyscy wyrażają zgodę na przedstawiony harmonogram dyżurów aptek ogólnodostępnych w porze nocnej, święta i inne dni wolne od pracy, gdyż nastąpił niesprawiedliwy podział dyżurów między 15 funkcjonujących aptek w Powiecie S.

W skardze jako podstawowy został podniesiony zarzut, że skarżona uchwała nie wskazuje żadnych kryteriów którymi kierował się organ podejmując uchwałę, nie ustosunkowuje się do negatywnej opinii OIA, podczas gdy powyższe winno znaleźć wyraz w uzasadnieniu podjętej uchwały. Wobec powyższego skarżąca nie ma wiedzy, jakie okoliczności skutkowały przyznaniem jej do obsługi znacznie większej liczby dyżurów niż innym aptekom na terenie S. Z przedstawionego zestawienia wynika bowiem, że w 2016 roku Apteka B pełniła 24 dyżury, Apteka C 24 dyżury, Apteka w K. 26 dyżurów, a jej Apteka A 26 dyżurów. W obecnym harmonogramie natomiast ustalono rozkład: Apteka B 19 dyżurów, Apteka C 19 dyżurów, Apteka w K. 19 dyżurów, Apteka A 27 dyżurów.

W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że podjęta uchwała uwzględnia szczególną rolę aptek i nie prowadzi do nadmiernego obciążenia obowiązkiem pracy we wskazanych porach żadnej z aptek, ustawodawca dał organom samorządowym kompetencje do określenia pracy we wskazanych porach poprzez przesłankę "dostosowania do potrzeb ludności" i taką przesłanką kierował się organ. Wyjaśniono, że organ nie jest zobowiązany do uwzględnienia opinii organu opiniującego, gdyż nie ma ona charakteru wiążącego. Podkreślono, że wychodząc naprzeciw oczekiwaniom miejscowych przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w formie aptek, zorganizowano spotkanie, w ramach którego wypracowano standardy ustalania godzin dyżurów aptek. Uwagi te zostały uwzględnione przy opracowywaniu nowego projektu rozkładu pracy aptek ogólnodostępnych w Powiecie Szczycieńskim na 2017r.

Podkreślić pozostaje jednak, że skarżona uchwała nie posiada żadnego uzasadnienia, wobec czego Sąd do zarzutów skargi nie może się ustosunkować. Skoro podjęto rozmowy z właścicielami aptek i wypracowano "jakieś" standardy ustalania godzin dyżurów aptek, skoro samorząd aptekarski wyraził opinię negatywną co do projektu uchwały, organ winien ustosunkować się do tych wniosków i ocen i wyjaśnić dlaczego nie uwzględnia uwag wskazanych podmiotów stwierdzających m.in., że potrzeby ludności nie uzasadniają przyjętego harmonogramu dyżurów, czy też następuje znaczne obciążenie dyżurami jednej apteki. W ocenie Sądu konieczne jest wskazanie w uzasadnieniu uchwały przesłanek, jakimi kierowała się Rada przy jej podejmowaniu. Wymóg ten należy łączyć z obowiązkiem działania organów administracji publicznej na podstawie prawa, co w połączeniu z zasadą zaufania do organów samorządowych, rodzi po stronie władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć - jako elementu jawności działania władzy publicznej.

W ocenie Sądu konieczność prawidłowego uzasadnienia uchwały można wyprowadzić, jak wskazano to w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2016r. sygn. akt IV SA/Po 412/16, nie tylko z brzmienia powołanego art. 94 Pr. farmaceutycznego, ale także z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. W świetle tych zasad działanie organu administracji publicznej, które mieści się wprawdzie w jego prawem przewidzianych kompetencjach ale noszące znamiona władczego, arbitralnego działania, skierowanego do skonkretyzowanego podmiotu, przy zastosowanie dodatkowo analogii legis - art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej k.p.a.), prowadzi do wniosku, że omawiana uchwała winna podlegać uzasadnieniu. Brak uzasadnienia pozbawia Sąd możliwości oceny, przyczyn leżących u podstaw zaskarżonej uchwały, szczególnie w sytuacji nieuwzględnienia opinii Okręgowej Rady Aptekarskiej, zbieżnej w swym zakresie z wnioskami skarżącej.

Nadto podkreślić pozostaje, że słusznie podnosi organ, iż opinia powyższa nie ma charakteru wiążącego, niemniej jednak, skoro ustawodawca zobowiązał organ do zasięgnięcia takiej opinii musi ona być przedmiotem oceny organu uchwałodawczego - podobnie jak opinie wójtów i burmistrzów. Jeżeli wskazane opinie w tej sprawie są sprzeczne organ powinien wyjaśnić w uzasadnieniu, z jakich przyczyn wybiera jedną, a nie uwzględnia drugiej. Niewątpliwie ustawodawca odniósł wymagane opinie do wymienionej w tym przepisie przesłanki potrzeb ludności i zapewnienia dostępności świadczeń w porze nocnej, niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. O ile organ decyduje się na szersze konsultacje ze środowiskiem właścicieli aptek, ustala jakieś standardy, to z uzasadnienia winno wynikać, dlaczego dokonuje się takiego a nie innego rozłożenia ciężaru w postaci dyżurów, zwłaszcza jeśli z zestawienia tych dyżurów wynika, iż faktycznie jedna z aptek została obciążona większą liczbą takich dyżurów, niż inne zlokalizowane na terenie S., zwłaszcza jeśli twierdzenia te czy postulaty pozostają zbieżne z opinią samorządu aptekarskiego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 lipca 2014r., sygn. akt IV SA/Wr 123/14, CBOSA).

Stwierdzić należy również, że wymóg uzasadnienia rozstrzygnięć przez administrację publiczną zaliczany jest do standardów dobrej administracji i prawa do sprawiedliwego procesu (patrz: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości. M. Stahl. Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006/9/16).

Wprawdzie częściowe wyjaśnienie podstaw podjęcia zaskarżonej uchwały wynika z odpowiedzi na skargę - lecz pismo to, złożone na tym etapie postępowania nie konwaliduje braku uzasadnienia uchwały.

Sąd nie mógł uwzględnić żądania stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości, gdyż Sąd mógł orzekać jedynie w granicach naruszonego przedmiotową uchwałą interesu prawnego skarżącej. Zaskarżona uchwała, co nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, naruszyła interes prawny skarżącej, gdyż ingeruje bezpośrednio w przysługujące jej prawo prowadzenia działalności gospodarczej w postaci Apteki A w S. przy ul. [...], której dotyczy reżim wprowadzonych dyżurów aptek ogólnodostępnych w porze nocnej, niedziele, święta i inne dni wolne od pracy

Fakt ten pozwalał w świetle normy art. 87 ust. 1 u.s.p., dokonać kontroli legalności zaskarżonej uchwały w zakresie ustaleń wiążących aptekę skarżącej w zakresie pełnienia ww. dyżurów. Podkreślić trzeba tutaj, że uznanie naruszenia interesu prawnego skarżącego daje jej prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przedmiotowy akt. Przy czym skarżąca może kwestionować uchwałę dotycząca ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w Powiecie S. w roku 2017 tylko w ramach własnego interesu prawnego. Zakres interesu prawnego wynika zaś z prawa, jakie przysługuje skarżącej do prowadzenia określonej działalności gospodarczej. Tym samym skarżąca mogła realizować swoje prawo do sądu w tej sprawie w granicach przysługujących jej uprawnień.

Interpretacja taka potwierdzona została w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2008r., sygn. akt SK 76/06 orzekającym o zgodności art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W motywach przywołanego orzeczenia Trybunał wyraźnie wskazał, iż skarga w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (przepis tożsamy z treścią art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym) nie ma charakteru actio popularis - podstawą jest niezgodność uchwały z prawem i równoczesne naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie (np. właściciel nieruchomości położonej na terenie gminy), a naruszenie to musi wynikać z właściwej regulacji materialnoprawnej. W związku z tym wnoszący skargę może działać tylko w swoim interesie i nie może kwestionować ustaleń co do obszarów, które nie oddziałują na jego interes prawny, i co do których innym uprawnionym przysługuje prawo do wniesienia skargi.

Reasumując, w rozpatrywanej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia mogły być tylko te zapisy zaskarżonej uchwały, które dotyczą prowadzonej przez skarżącą Apteki A w S. w oparciu o przepisy ustawy Prawo farmaceutyczne.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania obejmujących uiszczony wpis oraz koszty zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej, Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy ppsa. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r. poz. 1800, ze zm).