Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1836/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 148, art. 7, art. 8, art. 9
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 174, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Dałkowska-Szary del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1261/11 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zatwierdzającego projekt wymiany gruntów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1261/11 oddalił skargę W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zatwierdzającego projekt wymiany gruntów.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W. S. – spadkobierca W. S. pismem z dnia 30 kwietnia 2010 r. wystąpił do Wojewody W. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w G. z dnia[...] kwietnia 1968 r., nr [...], zatwierdzającą projekt wymiany gruntów położonych we wsi K. o powierzchni [...] ha stanowiących własność W. S. na grunty położone we wsi P. o powierzchni [...] ha. Wnioskodawca podniósł, że wyszły na jaw nieznane organowi istotne dla sprawy nowe okoliczności istniejące w dniu wydania decyzji oraz, że decyzja została wydana w wyniku przestępstwa. Na te okoliczność załączono odnalezioną w 2008 r. kopię uchwały Nr 18/79/57 z dnia 2 maja 1957 r. oraz kopię protokołu zdawczo odbiorczego z dnia 9 kwietnia 1957 r.

Powyższy wniosek Wojewoda W. postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. przekazał według właściwości Staroście G..

Starosta G. decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], orzekł o odmowie wznowienia postępowania zakończonego wskazaną we wniosku decyzją z dnia [...] kwietnia 1968 r. Zdaniem organu, brak było podstaw prawnych do przyjęcia, iż decyzja zatwierdzająca projekt wymiany została wydana w wyniku przestępstwa. Na okoliczność sfałszowanego dowodu lub popełnienia przestępstwa nie przedłożono bowiem żadnego dowodu. Organ I instancji stwierdził, że przesłanka stanowiąca podstawę do stwierdzenia, że decyzja została wydana w wyniku przestępstwa powinna zostać stwierdzona sądowym wyrokiem skazującym lub postanowieniem prokuratora, i to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 2 k.p.a.

Ponadto Starosta uznał, że uchwała Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia 2 maja 1957 r. nie jest istotna dla przedmiotowej sprawy, co oznacza, że jej znajomość przez podmiot wydający decyzję nie mogłaby spowodować wydania decyzji innej treści, gdyż projekt wymiany był okazywany uczestnikowi postępowania przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie wymienne i bez zgody przyjęcia przez ówczesnego właściciela, decyzja zatwierdzająca ten projekt nie mogłaby być wydana. Wobec powyższego, zdaniem organu I instancji, żadna z przesłanek art. 145 k.p.a. nie jest spełniona. Starosta G. stwierdził również, że wnioskodawca nie dotrzymał terminu do złożenia wniosku o wznowienie.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. S., zarzucając naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. oraz art. 148 §1 k.p.a. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania powinien bowiem rozpocząć bieg nie wcześniej niż w dniu 8 czerwca 2010 r., tj. nie wcześniej niż w dniu doręczenia odpisu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2010 r. w sprawie sygn. II OSK 1699/09, w uzasadnieniu którego Sąd wskazał, że właściwym trybem wzruszenia decyzji administracyjnej jest tryb wznowienia postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2011 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty G., iż przedmiotowy wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu. Ważne jest bowiem ustalenie, kiedy strona dowiedziała się o określonej okoliczności po raz pierwszy. Zdaniem organu odwoławczego nie ma tu znaczenia fakt, iż Sąd w swoim rozstrzygnięciu wskazuje, iż strona ma prawo wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną.

Organ odwoławczy podzielił również stanowisko Starosty, że przy przesłance sfałszowania dowodu należy uprzednio wykazać, że nadanie dokumentowi urzędowemu innej treści, niż odpowiadająca faktom, jest wynikiem zamierzonego i świadomego (a zatem umyślnego) działania osoby, która taki dokument sporządza. Dodatkowo wyjaśniono, że dopiero bezsporne dla wszystkich stron wykazanie, iż uczyniono to w celu wprowadzenia w błąd innych osób i uzyskania określonej korzyści, uzasadniałoby uznanie takich działań za oczywiste popełnienie przestępstwa, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję wniósł W. S., podnosząc zarzut art. 9 k.p.a. w zw. z art. 148 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie upłynął termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, w sytuacji gdy termin ten winien być liczony od dnia doręczenia odpisu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2010 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1699/09. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. poprzez przyjęcie, że dokument w postaci protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 9 kwietnia 1957 r. jest nieistotny dla wyniku pierwotnego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] kwietnia 1968 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 148 §1 k.p.a., Sąd wskazał, że wbrew argumentacji strony, o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia, skarżący nie dowiedział się w dniu doręczenia uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1699/09, lecz - co nie jest przez skarżącego kwestionowane - w 2008 r. Oznacza to, iż wniosek o wznowienie postępowania z dnia 30 kwietnia 2010 r. złożony został ze znacznym przekroczeniem terminu.

Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego kwestii braku świadomości co do zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym i uzyskania wiedzy co do możliwości złożenia w sprawie wniosku o wznowienie postępowania dopiero z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2010 r., Sąd podniósł, iż już w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 385/09 przestawiono zasady prowadzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 k.p.a.

Ponadto Sąd wskazał, że od negatywnych skutków uchybienia terminu skarżący mógł się bronić, wnosząc prośbę o przywrócenie terminu (art. 58 § 1 k.p.a.). Z podaniem takim skarżący jednak nie wystąpił. Natomiast, tylko w postępowaniu o przywrócenie terminu strona może skutecznie dowodzić, że była pozbawiona możności działania i dlatego uchybiła terminowi. W tym postępowaniu organy miałyby obowiązek rozważyć podnoszony przez skarżącego fakt rozpoznawania przez NSA sprawy ze skargi na decyzję odmawiającą zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a. w kontekście spóźnionego wniosku. W ramach tego wniosku skarżący mógłby również podnosić kwestie błędnego skierowania sprawy w 2008 r. w trybie art. 154 k.p.a., zamiast w trybie art. 145 k.p.a., z uwagi na naruszenie przez organ obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. Skoro jednak skarżący nie wystąpił o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, składając bezspornie spóźnione podanie, to organ zobowiązany był odmówić mu wznowienia postępowania z powodu niezachowania wymogu formalnego, tj. złożenia wniosku w zawitym terminie, wskazanym przez ustawodawcę.

Zdaniem Sądu organy orzekające w sprawie wznowienia postępowania nie naruszyły także ustanowionej w art. 9 k.p.a. zasady obowiązku informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych. Zasady tej nie można bowiem utożsamiać z udzielaniem stronom porad prawnych. Zakres obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a. wyznaczony jest kryterium podmiotowym i przedmiotowym. Podmiotem uprawnionym jest strona, zaś zakres przedmiotowy dotyczy praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ obowiązany jest informować stronę postępowania o stanie faktycznym założonym w normie prawa materialnego, z którego ustaleniem wiążą się określone następstwa prawne. W ramach obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a., organ obowiązany jest również informować stronę o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego. Przepis ten dotyczy działania organów w ramach toczącego się postępowania, a nie poza nim. Zasada ta nie wiąże organu administracyjnego przed wszczęciem postępowania. Nie może zaś budzić wątpliwości, że wniosek o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie w nowej sprawie i nie jest kontynuacją wcześniejszego postępowania zakończonego ostatecznie w tym m.in. w sprawie zmiany decyzji. Tym samym, w ocenie Sądu, w stanie faktycznym sprawy, wobec nieskuteczności spóźnionego wniosku skarżącego, nie może być mowy o niedopełnieniu przez organy obowiązku z art. 9 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wadliwej oceny protokołu zdawczo- odbiorczego, Sąd podniósł, że ocena zaistnienia przesłanek z art. 145 k.p.a. następuje więc dopiero w trakcie postępowania w sprawie wznowienia. Oznacza to, iż organy obu instancji na wstępnym etapie postępowania w sprawie wznowienia postępowania, poza ustaleniem powołania się na jedną z podstaw zawartych w art. 145 §1 k.p.a., nie mogły ocenić ich zaistnienia. Ustalenie, czy występują podstawy wznowienia może bowiem nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego Rozstrzygnięcie o wystąpieniu podstaw wznowienia w decyzji o odmowie wznowienia jest naruszeniem art. 149 §2 i art. 151 §1 pkt 1 k.p.a. Tym samym, za naruszenie przepisów postępowania uznać należy, zdaniem Sądu, dokonaną przez organy na wstępnym etapie, ocenę wystąpienia przesłanek do wznowienia, w tym dokonaną przez organy obu instancji ocenę uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia 2 maja 1957 r., nr 18/57 oraz protokołu zdawczo - odbiorczego z dnia 9 kwietnia 1957 r. w kontekście zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w G. z dnia [...] kwietnia 1968 r. Powyższe, z uwagi na właściwą ocenę organów co do uchybienia przez skarżącego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, nie ma jednak w ocenie Sądu wpływu na wynik postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. S., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2011 r. pomimo naruszenia przez ten organ przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 148 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie upłynął termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, w sytuacji gdy termin ten powinien być liczony od dnia doręczenia odpisu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2010 r. w sprawie sygn. II OSK 1699/09 oraz poprzez przyjęcie, iż skarżący winien ponieść negatywne konsekwencje swojego działania polegającego na niewłaściwym wyborze procedury administracyjnej celem wzruszenia decyzji, który to wybór wynikał z nieznajomości prawa przez skarżącego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wniosek o zmianę decyzji z dnia [...] maja 2008 r. złożony do Wojewody W. przez skarżącego był w rzeczywistości wnioskiem o wznowienie postępowania, o czym organ powinien był poinformować skarżącego. Rzeczywistą intencją strony była bowiem zmiana decyzji, ta nastąpić jednak mogła jedynie w wyniku wznowienia postępowania. Na organie administracji spoczywał obowiązek powiadomienia strony o tej instytucji i właściwe zakwalifikowanie pisma skarżącego, tak by nie poniósł on szkody z powodu nieznajomości prawa. Obecnie zaś skutki zaniechania organu administracji, który nie dopełnił swego ustawowego obowiązku, przenoszone są na skarżącego. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego kasacyjnie, wskutek niedoinformowania go już w 2008 r. przez organ administracji o możliwości złożenia przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania, czy też nie zakwalifikowania wniosku skarżącego jako wniosku o wznowienie postępowania, miesięczny termin na wznowienie postępowania liczyć należy od dnia doręczenia uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 1699/09.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. t.j. 2012, poz. 270 ze zm.), powoływaną dalej, jako " p.p.s.a." skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, gdyż zgodnie z art.183 §1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności, wymienionych w art.183 § 2 p.p.s.a., a zatem kontrola prawidłowości zaskarżonego wyroku sprowadza się wyłącznie do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów opartych na podstawie określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. Na gruncie tego przepisu zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść jedynie przez wykazanie przez jej autora takiego naruszenia przepisów postępowania przez sąd pierwszej instancji, któremu można przypisać istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W skardze kasacyjnej zarzucono, że Sąd pierwszej instancji zaaprobował decyzje podjęte w postępowaniu administracyjnym pomimo naruszenia art.7, art.8, art.9 w zw. z art. 148 k.p.a. poprzez przyjęcie, że upłynął termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania zmierzały do wykazania, iż wniosek skarżącego z dnia 21 maja 2008 r. o zmianę kwestionowanej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] kwietnia 1968 r., był w istocie wnioskiem o wznowienie postępowania, o czym organ powinien poinformować i pouczyć skarżącego. Miesięczny termin na wznowienie postępowania, zdaniem skarżącego, rozpoczął bieg od dnia doręczenia odpisu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ( sygn. akt II OSK 1699/09), z którego skarżący dowiedział się o możliwości skorzystania z tej instytucji.

Odnosząc się do podniesionych zarzutów przypomnieć należy, że zgodnie z art.148 §1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.

Jak wynika z art. 148 § 1 k.p.a. miarodajnym dla rozpoczęcia miesięcznego biegu do złożenia podania o wznowienie postępowania jest moment powzięcia obiektywnej wiadomości o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia.

Z akt sprawy wynika i nie jest to okoliczność kwestionowana przez skarżącego, że powziął on wiadomość o podstawie wznowienia kwestionowanej decyzji w 2008 r., kiedy odnalazł uchwałę Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia 2 maja 1957 r. Wniosek o wznowienie postępowania skarżący złożył w dniu 30 kwietnia 2010 r., czyli ze znacznym przekroczeniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art.148 k.p.a.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, gdyby nawet korzystnie dla niego przyjąć, ze nie miał świadomości i wiedzy prawniczej, skutkiem czego złożył wniosek o zmianę kwestionowanej decyzji zamiast podania o wznowienie postępowania, to jednak już z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 385/09 taką wiedzę uzyskał.

Z załączonych przez Naczelny Sąd Administracyjny akt sprawy sygn. IV SA/Wa 385/09 wynika, że odpis wyroku wraz z uzasadnieniem został doręczony pełnomocnikowi skarżącego radcy prawnemu M. L. w dniu 3 sierpnia 2009 r. Nawet przy przyjęciu tej daty miesięczny termin do złożenia wniosku upłynął w dniu 3 września 2009 r.

Ocena dochowania przez skarżącego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, dokonana przez Sąd pierwszej instancji, jest prawidłowa i nie narusza art.148 k.p.a.

Niezasadne są również zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny skarżący nie złożył też prośby o przywrócenie terminu.

Należy również podkreślić, że organ administracji jest obowiązany z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 773/09, Lex nr 597851).

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.