Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 5072/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6359 Inne o symbolu podstawowym 635
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31 ust. 1, art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 176
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1115/15 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie określenia szczegółowych zasad, trybu przyznawania, wstrzymania i pozbawienia oraz ustalania wysokości stypendiów sportowych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1115/15, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2016 r. w Radomiu, sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie określenia szczegółowych zasad, trybu przyznawania, wstrzymania i pozbawienia oraz ustalania wysokości stypendiów sportowych (dalej: uchwała nr [...]), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały nr [...] oraz uchwał ją zmieniających: nr [...] z dnia [...] października 2011 r., nr [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] z dnia [...] października 2015 r. Rady Miejskiej w [...].

Sąd I instancji orzekał na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.; dalej: u.s.g.).

Powołany wyrok został zaskarżony w całości, skargą kasacyjną Rady Miejskiej w [...], w której :

1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono obrazę przepisów prawa materialnego, tj.:

– art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 176; dalej: ustawa o sporcie, u.o s.) przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zarówno przyznanie stypendium sportowego, jak i jego odmowa, powinno następować w drodze decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy przepis wyżej wymienionego artykułu (ani żaden inny przepis tej ustawy) nie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, co więcej – przepis ten daje Radzie Miejskiej wybór co do trybu przyznania i odmowy przyznania stypendium;

– art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż Rada Miejska w [...] przy określaniu zakresu przedmiotowego zaskarżonej uchwały posłużyła się innymi kryteriami niż ustawowe i pominięto kryterium rodzaju sportu mającego znaczenie dla danej jednostki samorządowej w sytuacji, gdy ustawodawca nie zobligował jednostki samorządu terytorialnego do enumeratywnego wskazania dyscyplin sportowych pozostawiając Radzie swobodę w tym zakresie przy uwzględnieniu jedynie kryterium znaczenia sportu dla danej jednostki samorządu terytorialnego;

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono obrazę przepisów prawa procesowego, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że zaskarżone akty podlegają unieważnieniu w całości, gdyż uchybienia w podjętych uchwałach pod względem przedmiotowym (wskazany rodzaj uprawianej dyscypliny sportu) i podmiotowym (nieuprawnione zmodyfikowanie ustawowego kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymywania stypendiów) rzutują na całość uregulowań w sytuacji, gdy powyższe twierdzenia nie są zgodne ze stanem faktycznym i prowadzą do naruszenia pewności obrotu prawnego.

Podnosząc wyżej wskazane zarzuty Strona skarżąca kasacyjnie na podstawie art. 185 §1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie VIII Zamiejscowy Wydział w Radomiu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw należało ją więc oddalić.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należy przypomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem jedynie legalność wyroku Sądu I instancji w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Należy podkreślić, że z woli ustawodawcy skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym pismem procesowym. Z uwagi na wymogi formalne, które musi spełniać skarga kasacyjna, a także skutki niedochowania tych wymogów, w szczególności mających charakter konstrukcyjny i dotyczących podstaw kasacyjnych, w art. 175 § 1 p.p.s.a. ustanowiono obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe, przede wszystkim adwokatów i radców prawnych.

Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna m.in. zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez Sąd I instancji.

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło w postępowaniu przed Sądem I instancji i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mimo że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; z 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 – dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez Sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na dwóch podstawach kasacyjnych: procesowej i materialnoprawnej (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).W takiej sytuacji z reguły w pierwszej kolejności, podlegają rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jednakże w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na treść zarzutów skargi kasacyjnej, zasadnicze znaczenie w sprawie, ma rozstrzygnięcie o zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Ocena ta przesądzi bowiem o trafności rozstrzygnięcia Sądu I instancji, w przedmiocie stwierdzenia nieważności wymienionych wyżej uchwał na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Przechodząc zatem do podniesionego w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego, z uwagi na związanie zarzutami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu prawa. Komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych, uzasadnia ich łączne rozpoznanie, tymbardziej że w istocie sprowadzają się do jednego zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. naruszenia art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie.

W tym miejscu należy zauważyć, że art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, zawierający delegację ustawową do wydania zaskarżonej uchwały przewiduje, że: "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy". Z kolei z przepisu art. 31 ust. 1 tej ustawy wynika, że "Jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe".

Zgodnie z niekwestionowanym w doktrynie stanowiskiem, powierzenie organom samorządu terytorialnego możliwości stanowienia prawa o charakterze powszechnie obowiązującym, powinno sprzyjać kształtowaniu znacznej samodzielności samorządu w zakresie kreowania sytuacji prawnej podmiotów znajdujących się na obszarze działania organów wydających akty prawa miejscowego, co do zasady ograniczonej jedynie regulacjami konstytucyjnymi (por. P. Mijal, Zasada pomocniczości jako wyznacznik roli prawotwórczej samorządu terytorialnego, "Przegląd Prawa Konstytucyjnego" 2014, nr 2). Oznacza to, że wykładnia przepisów, które dają uprawnienie organom samorządu do statuowania aktów prawa miejscowego, musi odbywać się z uwzględnieniem przepisów Konstytucji, w szczególności jej art. 16 ust. 1 i ust. 2, który ustanawia zasadę samorządu terytorialnego oraz jej art. 165 ust. 1 i ust. 2, dotyczącego samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.

Dla wykładni tych przepisów istotne są przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 6 u.s.g. do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o zasięgu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, a przy braku innych uregulowań ustawowych do gminy należy także rozstrzyganie w sprawach dotyczących tej społeczności. Z kolei z art. 7 ustawy, w jego ustępie pierwszym, wynika, że zadaniem własnym gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, którą tworzą mieszkańcy gminy. Dotyczy to też spraw z zakresu kultury fizycznej (art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy).

Przypomnieć w tym miejscu należy, że finansowanie stypendiów, nagród czy wyróżnień odbywa się ze środków własnych jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o sporcie, tworzenie warunków, w tym organizacyjnych, sprzyjających rozwojowi sportu stanowi zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast w myśl art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie, jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe. Zwrot "mogą ustanawiać" pozostawia jednostce samorządu terytorialnego swobodę w wyborze wprowadzenia lub nie na swoim terenie tego rodzaju gratyfikacji.

Podkreślić należy, że celem ustawy o sporcie było stworzenie nowego aktu normatywnego wspierającego kulturę fizyczną w całości opartego na odmiennych założeniach konstytucyjno-aksjologicznych ograniczających reglamentację prawną sportu do niezbędnego minimum (por. uzasadnienie projektu ustawy druk sejmowy nr 23130). Dlatego ustawa wprowadziła jedynie niezbędne regulacje prawne dla prawidłowego rozwoju sportu. Przykładem powyższego jest regulacja zawarta w art. 31 ust. 3 ustawy, który w żaden sposób nie precyzuje szczegółowo kryteriów, jakie powinny być spełnione przez jednostki samorządu terytorialnego aby finansować nagrody czy wyróżnienia za wyniki sportowe. Zgodnie bowiem z normą zawartą w tym przepisie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy. Z powyższego wynika po pierwsze, że brak podjęcia uchwały przewidzianej ww. przepisami nie daje nikomu możliwości skutecznego domagania się (środkami prawnymi) wydania uchwały i ustanowienia w danej jednostce samorządu terytorialnego tego rodzaju gratyfikacji, skoro organ może jedynie skorzystać z danych mu ustawą uprawnień, a po wtóre, jeżeli już jednostka samorządu terytorialnego chce skorzystać z tego rodzaju uprawnienia, którego możliwość przewiduje ustawodawca w art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie, ale w ramach delegacji ustawowej według kryteriów przewidzianych w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie.

Analiza omawianego przepisu pozwala zatem uznać, że ustawodawca nie przewidział dodatkowych poza wyraźnie wyartykułowanymi, kryteriów, jakie winny być spełnione przez jednostki samorządu terytorialnego, aby finansować nagrody i wyróżnienia za wyniki sportowe, co oznacza że kryteria te może ustanowić samorząd fundujący takie gratyfikacje. Bowiem przy tak ogólnym określeniu wymogów przedmiotowe uprawnienie jednostki samorządu terytorialnego może przybrać dowolną formę, jeśli oczywiście uwzględnia przewidziane w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie wymogi, tj. osiągnięte wyniki sportowe i znaczenie danego sportu dla danej jednostki samorządu terytorialnego (wyrok NSA z 17 sierpnia 2017 r. sygn. akt II GSK 1041/17, wyrok NSA z 22 lutego 2018 r. II GSK 3226/17, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednakże w tym miejscu należy jednoznacznie zastrzec, że pewien zakres swobody lokalnego prawodawcy w kształtowaniu treści aktu prawa miejscowego stanowionego na podstawie tej delegacji ustawowej, nie oznacza dowolności prawodawcy lokalnego i przyjęcia, że taki akt prawa miejscowego jest aktem uznaniowym. Akty prawa miejscowego, będące aktami podustawowymi, wydawanymi na podstawie i w granicach ustaw (art. 94 Konstytucji RP), mają na celu wykonywanie ustaw. Ich treść nie może być zatem dowolna, gdyż mogą być wydawane wyłącznie na podstawie upoważnienia ustawowego i muszą mieścić się w jego granicach. Niedopuszczalne jest zatem ich stanowienie poza granicami upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 282/16, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w szczególności naruszenia art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, w aspekcie braku obowiązku organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, do wydania decyzji w przedmiocie przyznania lub pozbawienia stypendium sportowego, wskazać należy, iż uszło uwadze organu, że uchwała Rady Miasta jest aktem prawa miejscowego – generalnym i abstrakcyjnym, ale nie jest indywidualnym aktem rozstrzygającym konkretną sprawę administracyjną danej osoby. Akty prawa miejscowego (w rozpoznawanej sprawie sporna uchwała Rady Miasta [...]), są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. Akty prawa miejscowego mają terytorialny zasięg działania. Obowiązują tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego (przykładowo akty gminne ograniczają się do granic gminy), mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów. Muszą mieć charakter normatywny. Zawierać więc muszą wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Ponadto zawierać muszą normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Charakter generalny mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia czy nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji.

Zaskarżona uchwała, określająca warunki przyznawania stypendiów sportowych zawodnikom i trenerom osiągającym wysokie wyniki sportowe posiada niewątpliwie wskazane wyżej cechy, pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Nie może być więc utożsamiana z decyzją administracyjną wydaną w indywidualnej sprawie konkretnej osoby ani też nie wyklucza wydania w stosunku do konkretnego podmiotu decyzji, w jego indywidualnej sprawie, na podstawie powołanej uchwały. Wskazać bowiem należy, że stosownie do art. 1 pkt 1 k.p.a. przepisy tej ustawy stosuje się do postępowania przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. W myśl zaś art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji.

Z przepisów tych wynika, że właściwą formą zakończenia sprawy administracyjnej jest decyzja administracyjna, stanowiąca władcze działanie prawne organu administracji publicznej skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Podejmując to rozstrzygnięcie organ administracji dokonuje konkretyzacji prawa, które inaczej nie mogłoby stanowić podstawy do korzystania przez jednostkę z należnych jej praw lub wykonywania obowiązków. "Pojęcie sprawy, użyte w komentowanym przepisie, powinno być interpretowane w związku z pojęciem sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, użytym w art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. dla określenia zakresu stosowania przepisów Kodeksu. Decyzja administracyjna może być zatem wydana wyłącznie w takiej sprawie, która jest sprawą administracyjną, a ponadto przepis prawa przewiduje załatwienie tej sprawy przez organ administracji w formie decyzji. Należy podkreślić, że zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie nie wymaga się, aby przepisy prawa materialnego wskazywały w sposób wyraźny i bezpośredni na decyzyjną formę załatwiania danej sprawy. Uznaje się za wystarczające określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygania sprawy, np. »zezwala«, »przydziela«, »stwierdza«" (uchwała składu pięciu sędziów NSA z 15 listopada 1999 r., OPK 24/99, ONSA 2000, nr 2, poz. 54; wyroki NSA: z 22 lutego 2018 r., II GSK 3226/17; z 4 grudnia 2018 r., II GSK 1702/18; z 29 września 2017 r. sygn. akt II GSK 3696/15).

Odnosząc się do podnoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu, iż art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie, nie zawiera podstawy do wydania decyzji w sprawie wskazać należy, iż sądy administracyjne, za decyzję uznają nie tylko taki akt administracyjny indywidualny, który w ustawie stanowiącej podstawę dla wyboru formy działania administracji został nazwany "decyzją", ale każdy akt organu administracji publicznej, który jest władczym i jednostronnym oświadczeniem woli tego organu, który rozstrzyga sprawę indywidualnego podmiotu, nieuzależnionego od organu organizacyjnie ani służbowo, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Decyzją administracyjną jest akt odpowiadający wyżej wskazanym cechom, choćby ustawodawca w przepisach prawa posługiwał się inną jego nazwą (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., OPS 6/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 3; uchwała składu 5 sędziów NSA z dnia 15 listopada 1999 r., OPK 24/99, ONSA 2000, nr 2, poz. 54).

Trafne jest więc stanowisko Sądu I instancji, że zarówno przyznanie stypendium sportowego jak i odmowa jego przyznania konkretnej osobie następować winno w drodze decyzji administracyjnej. Sprawa w przedmiocie przyznania jak i odmowy przyznania stypendium sportowego dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe na podstawie przepisu aktu prawa miejscowego wydanego w oparciu o szczegółowe upoważnienie zawarte w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, stanowi indywidualną sprawę administracyjną, której rozstrzygnięcie powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Zasadą jest bowiem, że tam gdzie organ administracji publicznej działa w wykonaniu uprawnień właścicielskich podmiotu który reprezentuje, właściwe są cywilnoprawne formy działania, tam zaś, gdzie na plan pierwszy wysuwają się władcze, publicznoprawne aspekty działania organu, właściwe są formy administracyjnoprawne, w tym decyzja administracyjna. Nawet jeżeli decyzja ta oparta zostaje na uznaniu administracyjnym organu.

To, że przyznanie stypendium jest wynikiem władczego rozstrzygnięcia organu w rozpoznawanej sprawie wynika też z § 6 ust. 1 uchwały, który stanowi, że stypendium, przyznaje, wstrzymuje lub pozbawia Prezydent Miasta [...].

Powyższe stanowisko koresponduje z art. 39 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Ilekroć w (...) ustawie jest mowa o wójcie, należy przez to rozumieć także prezydenta miasta (art. 11a ust. 3 u.s.g.).Z powyższego wynika, iż w świetle przepisów u.s.g. w przypadku Miasta [...] decyzję w sprawach indywidualnych wydaje Prezydent Miasta [...].

Nawet gdyby w uchwale, użyto błędnego sformułowania, że prezydent wydaje np. zarządzenie, to okoliczność ta jest o tyle nieistotna, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę (wyrok NSA z 29 września 2017 r. sygn. akt II GSK 3696/15, wyrok NSA z 22 lutego 2018 r. sygn. akt II GSK 3226/17, wyrok NSA z 4 grudnia 2018 r. II GSK 1702/18, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując powyższe rozważania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawa w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania stypendium sportowego dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe na podstawie przepisu aktu prawa miejscowego, wydanego na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, stanowi indywidualną sprawę administracyjną, której rozstrzygnięcie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, gdyż dotyczy ściśle określonej osoby oraz wiążących się z tą osobą okoliczności faktycznych. Dlatego rozstrzygnięcie o przyznaniu lub o odmowie przyznania konkretnej osobie stypendium finansowanego ze środków publicznych na podstawie przepisów prawa miejscowego, powinno przybierać postać aktu administracyjnego mającego cechy decyzji administracyjnej ze wszystkimi konsekwencjami tego poglądu.

Ponadto, skoro postępowanie w sprawie przyznania stypendium prowadzone jest przed organem administracji publicznej, w należącej do właściwości tego organu sprawie indywidualnej, która powinna być rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, to pozbawienie strony prawa odwołania od decyzji byłoby złamaniem fundamentalnej zasady, na jakiej opiera się postępowanie administracyjne, to jest zasady dwuinstancyjności postępowania, a w dalszej kolejności prawa do Sądu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu przez Sąd, że upoważnienie ustawowe zawarte w tym przepisie nie uprawnia jednostki samorządu terytorialnego do uzależnienia możliwości przyznania stypendium sportowego w zależności od uprawnianej dyscypliny sportowej (olimpijska, paraolimpijska), w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie wskazał, odwołując się do treści art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, iż jedynymi kryteriami, które mogą być brane, pod uwagę w kwestii przyznania lub pozbawienia stypendium sportowego, są wskazane wprost w ustawie, to jest: znaczenie danego sportu dla jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego samo posłużenie się w uchwale ogólnym sformułowaniem: dyscypliny olimpijskiej (§ 2 ust. 1 pkt 1) i dyscypliny sportu zaliczanej do programu igrzysk paraolimpijskich (§ 2 ust. 1 pkt 2) nie musi oznaczać naruszenia warunków ustawowych określonych w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, a w szczególności wtedy, gdy treść uchwały nie budzi wątpliwości, iż są to rodzaje sportów mających znaczenie dla jednostki samorządu terytorialnego. Sąd I instancji wskazując w uzasadnieniu, że organ przyjął niewłaściwe kryterium przyznawania stypendiów sportowych, skupił się wyłączenie na językowym znaczeniu pojęcia "rodzaj sportu" nie wyjaśniając jednak jaka jest różnica pomiędzy pojęciem "rodzaj sportu" a "dyscypliną sportową" i na ile to rozróżnienie słowne jest istotne dla oceny prawnej zaskarżonej w sprawie uchwały. W skardze kasacyjnej, nie podniesiono jednak procesowego zarzutu w tym zakresie, chociażby naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co z uwagi na związanie zarzutami kasacyjnymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, powoduje, iż nawet błędne stanowisko Sądu I instancji, nie prowadzi do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku, również z tego względu, iż kwestionowane kryteria zostały ujęte przez Radę Miasta [...] w § 2 ust. 1 pkt 1 oraz § 2 ust. 1 pkt 2, co do których zachodzą inne przesłanki stwierdzenia nieważności wskazane przez Sąd I instancji. W § 2 ust. 1 pkt 1 uchwały wprowadzono kryterium różnicowania możliwości przyznania stypendium dla zawodników, w zależności od kategorii wiekowej stanowiące tym samym, dodatkowe wymagania niezwiązane z kryteriami wskazanymi w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie. Natomiast § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały objęty został dyspozycją § 2 ust. 2 uchwały, który co do stypendiów, o których mowa we wszystkich punktach ustępu 1 § 2 uchwały przewiduje ograniczenia dotyczące przynależności do klubu sportowego, tj. uzależnienie przyznania stypendium w przypadkach, o których mowa w § 2 ust. 1 (w tym pkt 1 i 2 ) uchwały, od złożenia pisemnego wniosku klubu sportowego, mającego siedzibę i działającego na terenie Miasta [...]. Sąd I instancji stwierdził nieważność tych postanowień uchwały, uznając, iż są to również dodatkowe wymagania niezwiązane z kryteriami wskazanymi w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, naruszające delegację ustawową, a także konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP).W ocenie Sądu I instancji zasada sprawiedliwości społecznej wymaga, by zróżnicowanie prawne poszczególnych podmiotów pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w sytuacji tych podmiotów oraz zasadę równości wobec prawa wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Stwierdzenie nieważności uchwały w tej części i z tych przyczyn nie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej.

Reasumując, mimo, częściowo błędnego uzasadnienia wyroku, stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 ust. 2 uchwały przez Sąd I instancji, odpowiada prawu. Konstatacja ta prowadzi również do wniosku, iż stwierdzenie nieważności wskazanych przez Sąd I instancji – § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały powoduje, iż uchwała nie zawiera ustalonego kryterium przedmiotowego jakim jest "rodzaj sportu mający znaczenie dla jednostki samorządu terytorialnego", w powiązaniu ze stwierdzeniem nieważności postanowień uchwały dotyczących kręgu podmiotowego przyznawanych stypendiów sportowych. Sytuacja ta ma istotny wpływ na pozostałe regulacje prawne uchwały. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie, stwierdzenia nieważności przez Sąd I instancji pozostałych paragrafów uchwały, stąd Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł dokonać pełnej kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Samo stwierdzenie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż pozostałe paragrafy uchwały, nie powinny być wyeliminowane z obrotu prawnego, bo funkcjonowały od 2011 r. i wobec stwierdzenia nieważności uchwał przez Sąd I instancji, jednostka samorządu terytorialnego ponosi konsekwencje takiego stanu rzeczy, jest niewystarczające i w konsekwencji nieskuteczne, z uwagi na sformalizowany charakter skargi kasacyjnej, co zostało już wyjaśnione na wstępie rozważań.

W konsekwencji zarzut naruszenia przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. również należy uznać za bezzasadny. Wskazany przepis regulując stosowanie sankcji nieważności uchwał lub aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. nie wskazuje na rodzaj naruszeń prawa, które są podstawą do jej zastosowania. Przepis ten należy do tzw. przepisów wynikowych i znajduje zastosowanie w sprawie, jeżeli wskutek przeprowadzonej kontroli Sąd I instancji stwierdzi istnienie naruszeń prawa przez organy administracji publicznej w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Tym samym nie można zarzucać Sądowi I instancji naruszenia tegoż przepisu prawa, jeżeli wcześniej nie wykaże się, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa. (wyrok NSA z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II GSK 637/15 ).W rozpoznawanej w sprawie podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, a w szczególności naruszenie art.31 ust.3 ustawy o sporcie okazały się bezzasadne. Sąd I instancji trafnie zastosował w sprawie art.147 § 1 p.p.s.a

Skarżący kasacyjnie organ nie wykazał również naruszenia art. 2 Konstytucji RP w związku z art.147 § 1 p.p.s.a, uzasadniając powyższy zarzut bezzasadnym stwierdzeniem nieważności przez Sąd I instancji uchwały nr 147 w całości wraz z uchwałami ją zmieniającymi. Skarżący nie zauważa, że w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art.31 ust.3 ustawy o sporcie poprzez jego błędną wykładnię, ograniczając ten zarzut tylko do wybranych kwestii : konieczności wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania stypendium sportowego oraz kryteriów, wyznaczających zakres przedmiotowy uchwały tj. kryterium rodzaju sportu mającego znaczenie dla danej jednostki samorządowej. Jeżeli Skarżący kasacyjnie uważał, że Sąd I instancji, naruszył swym orzeczeniem pozostałe postanowienia uchwały nr 147 oraz uchwał ją zmieniających, to powinien był, podnieść zarzuty naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, również co do pozostałych postanowień spornej uchwały, a nie ograniczać skargi kasacyjnej tylko do niektórych regulacji w niej zawartych. Jak już Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na wstępie rozważań, związanie zarzutami skargi kasacyjnej wynikające z art.183 § 1 p.p.s.a., ogranicza kontrolę orzeczenia Sądu I instancji, tylko do naruszeń prawa, które zostały w niej wskazane. Sformułowanie więc w wyżej wskazany sposób zarzutów kasacyjnych, nie mogło odnieść zamierzonego skutku.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjna jako bezzasadną.