Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 96/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 91  ust. 1 i 4,  art. 71,  art. 69  ust. 3,  art. 19  ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 87 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 lipca 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na §1 ustęp 4 – zmieniający brzmienie § 10 ust. 1 Statutu Związku Międzygminnego Ś.-O., we fragmencie "w obecności co najmniej połowy" – uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zmiany w Statucie Związku Międzygminnego Ś.-O. I. orzeka o niezgodności z prawem zaskarżonego fragmentu § 1 ustęp 4 uchwały; II. określa, że zaskarżony przepis uchwały nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Wojewoda D., powołując się na art. 93 ust. 1 w związku z art. 99 ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., powoływanej dalej jako "u.s.g." lub "ustawa"), zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu § 1 ust. 4 uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie zmian w statucie Związku Międzygminnego Ś.-O., zmieniający treść § 10 ust. 1 Statutu Związku Międzygminnego Ś.-O., we fragmencie: "w obecności co najmniej połowy", wnosząc o stwierdzenie jego nieważności.

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru zacytował kwestionowany – we wspomnianym fragmencie – przepis zaskarżonej uchwały, w jego następującym brzmieniu: "Zgromadzenie na pierwszym posiedzeniu odbywającym się po wyborach wójtów wybiera spośród swego grona Przewodniczącego Zgromadzenia i jego Zastępcę. Wyboru dokonuje się bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy statutowego składu zgromadzenia, w głosowaniu tajnym". W ocenie Wojewody, przyjmując takie uregulowanie Rada Gminy postanowiła, że bezwzględna większość głosów będzie liczona od liczby obecnych członków zgromadzenia, przy obecności na posiedzeniu co najmniej połowy członków. Zgodnie zaś z art. 71 u.s.g., bezwzględna większość głosów powinna być liczona od całości składu statutowego zgromadzenia, bez względu na to, ilu członków będzie obecnych na zgromadzeniu. Według organu nadzoru, działaniem tym Rada Gminy naruszyła w istotny sposób art. 71 ustawy.

Rozwijając tę kwestię Wojewoda stwierdził, że w rozdziale 7 ustawy o samorządzie gminnym usystematyzowano przepisy dotyczące związków i porozumień międzygminnych. Wynika z nich obowiązek podejmowania przez zgromadzenie uchwał w trybie art. 71 ustawy, to jest bezwzględną większością głosów statutowej liczby członków zgromadzenia. Z uwagi na istnienie tej regulacji odnoszącej się wprost do zgromadzenia związku międzygminnego, nie ma potrzeby korzystania w tym zakresie z rozwiązań odnoszących się do rad gmin, to znaczy do art. 19 ust. 1 u.s.g.

W skardze podkreślono następnie, że celem regulacji art. 69 ust. 3 ustawy, na mocy którego do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy, było uregulowanie spraw, o których nie stanowią przepisy szczególne dotyczące związków międzygminnych. Jeżeli jednak takie szczegółowe przepisy istnieją, to wymagają bezwzględnego stosowania. Organ nadzoru powołał się na literaturę przedmiotu, według której "ustawodawca ustanowił szczególny wymóg dla ważności uchwał zgromadzenia. W świetle tego wymogu wszystkie uchwały zgromadzenia muszą zapadać bezwzględną większością głosów statutowej liczby członków zgromadzenia. Komentowany przepis wnosi zatem wyjątek od zasady określonej w art. 14 ustawy, że uchwały organów gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu organu" (Z. Pławecki, Dom Wydawniczy ABC, 2005 r., wyd. II). Przyjmuje się, że przepis art. 71 u.s.g. "ma charakter ius cogens, który nie dopuszcza możliwości jego modyfikacji, nawet w statucie. Statut związku musi być zgodny z ustawą. Ponadto statut gminy również nie może wprowadzać innych zasad ustalania większości głosów niż określone w ustawie, w związku z tym nie ma uzasadnienia stosowanie zasad odpowiednich do regulacji rady gminy" (P. Chmielnicki (red.), Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Lexis Nexis, Warszawa 2004, s. 475).

W tej sytuacji organ nadzoru uznał, że skarga jest zasadna i celowa.

Gmina Miejska O. wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Gmina zarzuciła, że organ nadzoru zaskarża w istocie własne rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] r., w którym stwierdził nieważność § 10 ust. 1 Statutu Związku Międzygminnego Ś.-O., przyjętego uchwałą Nr [...] Zgromadzenia Związku. Według ówczesnego stanowiska Wojewody, statutowy zapis o wyborze przewodniczącego zgromadzenia i jego zastępcy w drodze głosowania tajnego był sprzeczny z art. 19 ust. 1 i 4 oraz art. 14 ustawy o samorządzie gminnym. Odwołując się do art. 69 ust. 3 ustawy, organ nadzoru zastosował do zgromadzenia związku – we wspomnianym rozstrzygnięciu nadzorczym z [...] r. – przepisy dotyczące rady gminy.

Według Gminy, stosowana odpowiednio do zgromadzenia związku zasada, wyrażona w art. 14 (w związku z art. 69 ust. 3 u.s.g.), według której uchwały zgromadzenia związku zapadają zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowego składu, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej, nie stoi w sprzeczności z zapisami art. 71 u.s.g. Istnienie reguły, że uchwały zgromadzenia zapadają większością głosów statutowej liczby członków, nie wyklucza bowiem możliwości zastosowania odpowiednich przepisów ustawy w sprawie, dla których ustawodawca przewidział odmienną zasadę głosowania.

W związku z tym, że ustawa przewiduje odmienny tryb podejmowania uchwały w sprawie powołania i odwołania Przewodniczącego i jego Zastępcy, to należy ją podjąć w trybie określonym w art. 19 ust. 1 i 4 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5-6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "u.p.p.s.a.").

Ani prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu powiatu z przepisami prawa. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeśli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 u.p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie.

Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Oba przywołane przepisy wyróżniają więc dwie kategorie wad prawnych uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne oraz nieistotne naruszenie prawa. Także podstawą ewentualnego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Według poglądów literatury przedmiotu oraz ustalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, istotnym naruszeniem prawa jest naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej czy wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Natomiast według art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie 30-dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Może je tylko zaskarżyć do sądu administracyjnego. Z uwagi na to, że w rozpatrywanej sprawie upłynął ten ustawowy 30-dniowy termin, organ nadzoru zaskarżył uchwałę do Sądu.

Godzi się na wstępie zauważyć, iż przedmiotem orzekania Sądu w niniejszej sprawie nie jest legalność rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody D. z dnia [...] r., na które powołuje się Gmina. Ocenie Sądu podlega natomiast zgodność z prawem zaskarżonego fragmentu § 1 ust. 4 uchwały zaskarżonej przez organ nadzoru, opisanego w osnowie niniejszego wyroku.

Spór między stronami dotyczy interpretacji przepisów ustawy o samorządzie gminnym, regulujących sprawy quorum oraz kwestię większości niezbędnej do podejmowania uchwał przez Zgromadzenie Związku Międzygminnego Ś.-O..

Organ nadzoru przyjmuje, że materię tę reguluje wyłącznie art. 71 u.s.g. Według Gminy, przepis art. 71 ma charakter ogólny. Jest zatem dopuszczalne – na podstawie art. 69 ust. 3 u.s.g. – odpowiednie zastosowanie szczegółowych przepisów art. 19 ust. 1 u.s.g. o trybie wyboru przewodniczącego oraz wiceprzewodniczącego rady gminy, do wyboru przewodniczącego oraz wiceprzewodniczącego Zgromadzenia Związku.

Stanowisko Gminy nie jest trafne. Powołany przez Wojewodę art. 71 u.s.g., według którego uchwały zgromadzenia związku są podejmowane bezwzględną większością głosów statutowej liczby członków zgromadzenia, ma bowiem zastosowanie do trybu podejmowania wszystkich uchwał tego organu związku, w tym także do uchwał o charakterze personalnym, nie dopuszczając żadnych odstępstw w zakresie swej regulacji. Odpowiednie stosowanie do zgromadzenia związku przepisów ustawy o samorządzie gminnym dotyczących rady gminy, przewidziane w art. 69 ust. 3 u.s.g., może natomiast mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy określona kwestia dotycząca zgromadzenia związku nie jest uregulowana w rozdziale 7 u.s.g. ("Związki i porozumienia komunalne"). Może to np. dotyczyć przyjęcia głosowania tajnego przy wyborze Przewodniczącego czy Wiceprzewodniczącego zgromadzenia związku. W sytuacji, gdy taka regulacja istnieje, tak jak to ma miejsce w art. 71 u.s.g., odpowiednie stosowanie nie jest dopuszczalne, a co za tym idzie – podjęcie takiego działania jest sprzeczne z prawem.

Sąd stwierdza, że w rozpatrywanym przypadku zaskarżony fragment przepisu uchwały w sposób istotny narusza art. 71 u.s.g. Skarga Wojewody jest zatem zasadna.

Należy jednak rozstrzygnąć zagadnienie formy prawnej eliminacji przez Sąd zakwestionowanego fragmentu uchwały. Od jej podjęcia ([...] r.), do daty orzekania przez Sąd minął bowiem okres przekraczający 1 rok. Zgodnie zaś z art. 94 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem (ust. 2).

Z materiału sprawy nie wynika, aby uchybiono obowiązkowi przedłożenia Kontrolowanej uchwały, w przepisanym ustawowo terminie. Uchwała została podjęta przez Radę Gminy na podstawie art. 67 ust. 1 i 3 u.s.g., według którego zmiana statutu związku międzygminnego następuje w drodze przyjęcia przez rady zainteresowanych gmin – członków związku, bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Taka uchwała wprowadza do obiegu prawnego statut związku.

Należy zatem rozważyć, czy uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Według art. 87 ust. 2 Konstytucji, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa, którą w rozpatrywanej sprawie jest ustawa o samorządzie gminnym.

Natomiast stosownie do art. 41 u.s.g., akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały (ust. 1). Przepisy porządkowe może wydać także wójt, w formie zarządzenia, ale jedynie w przypadku niecierpiącym zwłoki (ust. 2). Rada jest zatem podstawowym organem prawotwórczym gminy. Analizowana uchwała jest podjęta na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie o samorządzie gminnym. W myśl art. 40 u.s.g., do kategorii aktów prawa miejscowego zaliczane są jedynie akty wydane na podstawie ustawy o samorządzie gminnym w zakresie:

1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych,

2) organizacji urzędów i instytucji gminnych,

3) zasad zarządu mieniem gminy,

4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Badana przez Sąd uchwała nie mieści się w zakresie przedmiotowym art. 40 u.s.g. Nie dotyczy bowiem gminy lecz związku międzygminnego. Sąd podkreśla, że uchwała ta nie ma charakteru powszechnie obowiązującego, lecz wewnętrznie obowiązujący. Krąg adresatów uchwały mieści się bowiem w ramach administracji publicznej, gdyż jej adresatami są:

• związek międzygminny jako odrębny prawnie podmiot samorządowy, niebędący jednostką samorządu terytorialnego, którego sprawy ustrojowe reguluje statut;

• gminy będące członkami związku.

Mając na uwadze, że uchwała będąca przedmiotem kontroli sądowej nie jest aktem prawa miejscowego, a od jej uchwalenia minął 1 rok, Sąd na podstawie art. 147 § 1 u.p.p.s.a. stwierdził zatem, że zaskarżony fragment § 1 uchwały został wydany z naruszeniem prawa (punkt I wyroku).

Normatywną podstawę orzeczenia zamieszczonego w punkcie II stanowi natomiast art. 152 u.p.p.s.a.