Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 704/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska ( spr.), Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego skargę oddala


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] lutego 2012r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia A. M. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dot. drogi ekspresowej [...] odcinek K. – L. – P. w ramach zadania nr 3: odcinek węzeł "D." - węzeł "L." (wraz z węzłem) i odcinek drogi krajowej nr [...] klasy GP: węzeł "L." - granica administracyjna miasta L. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że 23 sierpnia 2011 r. A. M. złożył wniosek o zawieszenie ww. postępowania, na podstawie art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozpatrzenia jego odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. umarzającej postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości wnioskodawcy na rzecz Skarbu Państwa, objętych decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. o ustaleniu lokalizacji drogi ekspresowej [...].

Wojewoda [...] ww. postanowieniem odmówił zawieszenia postępowania podnosząc, że na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., można zawiesić postępowanie tylko wtedy, gdy wystąpi o to strona na żądanie której postępowanie wszczęto. Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zatem nie może być ono zawieszone na wniosek A. M.. Organ nie znalazł również podstaw do zawieszenia postępowania z urzędu.

Po wyjaśnieniu właściwości do wydania decyzji w II instancji organ podniósł, że choć jako podstawę wniosku skarżący wskazał art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. jego intencją było zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Organ wyjaśnił, że k.p.a. przewiduje zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 k.p.a. oraz art. 98 k.p.a. Przytoczył art. 98 § 1 k.p.a. wskazując, że przesłanki do fakultatywnego zawieszenia postępowania muszą wystąpić kumulatywnie. Niespełnienie choć jednej z nich jest przeszkodą do zawieszenia postępowania.

Wskazał, że organ I instancji rozstrzygał kwestię fakultatywnego zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Podał, że z akt sprawy wynika, iż A.M. jest stroną tego postępowania, jednak zainicjowano je wnioskiem inwestora, co oznacza, że nie zaistniały ustawowe przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., a wiec postanowienie z dnia [...] września 2011 r. nie narusza prawa.

W ocenie organu odwoławczego wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie jest zależne od uprzedniego rozpatrzenia odwołania A. M. od decyzji umarzającej postępowanie w sprawie wywłaszczenia jego nieruchomości objętych ww. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. o ustaleniu lokalizacji drogi ekspresowej [...], wydaną na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania tej decyzji. Oba te postępowania, jako prowadzone na podstawie różnych regulacji prawnych mają bowiem charakter odrębnych, wzajemnie niezależnych spraw administracyjnych.

Organ dodał, że w ww. ustawie brak jest unormowań wykluczających wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w sytuacji umorzenia, bądź wydania innego rozstrzygnięcia w postępowaniu wywłaszczeniowym, prowadzonym na podstawie przepisów ustawy dawnej. Nie ma zatem przeszkód, aby w sytuacji umorzenia postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego na podstawie ustawy dawnej, inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji obejmującej nieruchomości, będące uprzednio przedmiotem takiej decyzji wydanej na podstawie ustawy dawnej.

Wobec powyższego, organ nie zgodził się z twierdzeniem, że będą się toczyły dwa równoległe postępowania w tej samej sprawie. Wydana z wniosku z 23 maja 2011 r., decyzja nie będzie tożsama z ostateczną decyzją wydaną na skutek odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. umarzającej postępowanie wywłaszczeniowe. Organ wyjaśnił, że tożsamość spraw wyznaczają identyczne elementy podmiotowe, przedmiotowe oraz stan prawny. W tej sprawie inne są strony obu postępowań, inny przedmiot rozstrzygnięcia, jak również stan faktyczny i prawny.

Z podanych przyczyn organ uznał, że nie ma przesłanek do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a.

Skargę na to postanowienie złożył A. M. zarzucając rażące naruszenie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż rozstrzygniecie zapadłe w sprawie skargi skarżącego do WSA w przedmiocie umorzenia postępowania wywłaszczeniowego w zw. z art. 5 ust 1 i 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (...), pozostaje bez znaczenia dla sprawy niniejszej, w sytuacji gdy pozytywne jej rozpoznanie spowoduje, iż o to samo toczyć się będę równolegle dwie sprawy. Rozstrzygnięcie zapadłe w jednej z nich, wobec obligatoryjnego trybu jaki winien być zachowany, będzie determinowało w części rozstrzygnięcie drugiej sprawy, co pozostaje w sprzeczności z zasadami naczelnymi postępowania administracyjnego;

Skarżący zarzucił również naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. poprzez nie zamieszczenie uzasadnienia prawnego wyjaśniającego przesłanki dot. wykładni prawa materialnego jakie legły u podstaw rozstrzygnięcia.

Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji.

Skarżący wskazał, że działki [...], [...], [...] będące jego własnością, powstałe po podziale, objęła decyzja lokalizacyjna z dnia [...] września 2005 r. Dlatego wprowadzenie ich powtórnie do nowej decyzji doprowadzi do objęcia tych samych działek drugą decyzją. Przytoczył art. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. specustawy sprzed nowelizacji oraz art. 11f obecnie obowiązującej ustawy i stwierdził, że z ich zestawienia oraz decyzji z [...] września 2005 r. i wniosku z 23 maja 2011 r. wynika, iż decyzja zrid w przypadku objęcia ww. działek rozstrzygać będzie o tym co ustalała wcześniejsza decyzja, której nie uchylono ani nie zmieniono. Objęcie tych samych działek nowym postępowaniem jest więc jawnym naruszeniem zasad naczelnych postępowania administracyjnego, jak również zasady "powagi rzeczy osądzonej".

Wskazał, że złożona skarga sądowa ma na celu przesądzenie, czy organ winien prowadzić postępowanie wywłaszczeniowe. Uchylenie przez Sąd obu decyzji umarzających postępowanie wywłaszczeniowe spowoduje, że w tym samym przedmiocie toczyć się będą równolegle dwa postępowania dot. odjęcia prawa własności skarżącemu i ustalenia kwoty odszkodowania.

Skarżący powołał art. 5 ust 1 i 2 ustawy z dnia 18 października 2006r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (...), zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną zastosowanie mają przepisy dotychczasowe. W odniesieniu do nieruchomości objętych decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, wydanymi na podstawie dotychczasowych przepisów, stosuje się przepisy rozdziału 3 ustawy, w jego dotychczasowym brzmieniu, a więc przewidującym przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego.

W tej sytuacji cofnięcie wniosku o wywłaszczenie zmierzało do obejścia prawa. Na poparcie tej argumentacji skarżący powołał wyrok NSA z dnia 14 maja 2009, I OSK 712/2008.

Z podanych przyczyn, zdaniem skarżącego, decyzja o wywłaszczeniu będzie miała istotne znaczenie dla decyzji zrid. Wywłaszczenie bezsprzecznie wpłynie na treść decyzji zwid, gdyż prawo własności ww. nieruchomości przejdzie na Skarb Państwa. Jednocześnie o prejudycjalności takiego rozstrzygnięcia przesądza właśnie powołany art. 5 ust 2 ww. ustawy. Od ww. decyzji zatem zależy, czy działki zostaną przejęte i możliwe będzie realizowanie inwestycji. Jeżeli do wywłaszczenia nie dojdzie, to nie ma obecnie prawnej możliwości prowadzenia postępowania o wywłaszczenie. Dopóki droga ta nie zostanie wyczerpana bezprzedmiotowe jest rozstrzyganie o zrid.

Następnie skarżący przedstawił stanowisko odnośnie zasadności cofnięcia przez inwestora wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego.

Stwierdził również, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów zażalenia. Wskazał, że wprawdzie specustawa nie wyklucza wydania decyzji zrid w przypadku istnienia wcześniejszej decyzji o lokalizacji drogi, jednak nie można o tych samych kwestiach rozstrzygać ponownie. W demokratycznym państwie prawa taka sytuacja jest wykluczona, tym bardziej, iż zmierza do obejścia prawa przez organy, które winny stać na straży praworządności. Doszło zatem do naruszenia art. 124 § 2 k.p.a.

Następnie, powołując się na orzecznictwo, skarżący przedstawił obszerną argumentację odnośnie wymogów obowiązujących organ przy sporządzaniu uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

W świetle powyższych kryteriów kontrolowane postanowienie odpowiada prawu, pomimo błędnego uzasadnienia.

Przedmiotem oceny Sądu było postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację opisanej na wstępie inwestycji drogowej.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do jego zawieszenia jedynie w przypadku, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia takiego zagadnienia przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Dopiero wówczas określone zagadnienie ma charakter prejudycjalny w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W orzecznictwie podkreśla się, że ta "bezpośredniość" ma miejsce wtedy, gdy nie ma możliwości wydania decyzji bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd (uchwała NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., OPK 14/96, ONSA 1997, nr 1 poz. 11; G. Łaszczyca Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze 2005, s. 86-112).

W orzecznictwie wskazuje się również, że zawieszenie postępowania na podstawie powołanego przepisu uzależnione jest od łącznego wystąpienia trzech przesłanek - postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a ponadto zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.

W świetle przedstawionej argumentacji wskazać należy, że w kontrolowanej sprawie nie została spełniona ostatnia z wymienionych przesłanek.

Wskazać trzeba, że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, to jest w dniu [...] lutego 2012 r. postępowanie w sprawie wywłaszczenia działek skarżącego zostało zakończone. Zapadłą w dniu [...] września 2011 r. decyzją Minister Infrastruktury utrzymał bowiem w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011r. umarzającą postępowanie wywłaszczeniowe, wszczęte wnioskiem z dnia [...] września 2010r. Ostateczność decyzji oznacza, że sprawa została rozstrzygnięta w definitywny sposób.

W związku z powyższym - pomimo zasadności argumentacji przedstawionej w skardze, w zakresie w jakim skarżący wskazywał na konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, to jest zakończenia postępowania wywłaszczeniowego w związku z treścią art. 5 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 18 października 2006r., przed wydaniem decyzji zrid - skarga nie mogła być uwzględniona.

Na wynik rozstrzygnięcia nie wpływa również sygnalizowany w zażaleniu i skardze fakt złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję z dnia [...] września 2011r., gdyż zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), dalej p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności.

W tym stanie rzeczy, pomimo błędnego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, uznając rozstrzygnięcie za prawidłowe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.