Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 901/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 § 1 pkt 3 i art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 41 ust. 6
journal: Dz.U. 2008 nr 237 poz 1656
law: Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych
article: art. 11a i art. 10 ust. 1 pkt 9a, art. 44 ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 89 poz 589
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1981/11 w sprawie ze skargi W.N. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Warszawie z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1981/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.N. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Warszawie z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchylił zaskarżoną decyzję (pkt. 1) oraz określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości (pkt. 2).

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Inspektor Pracy, działając na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1 i art. 11a ustawy

z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. Nr 98, poz. 589 ze zm.) w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. dalej: K.p.a.), w dniu 29 kwietnia 2011 r. wydał decyzję nr 15382-53190-K025-Wm/13/11, którą odmówił nakazania umieszczenia W.N. w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz.U. Nr 237, poz. 1656).

W uzasadnieniu decyzji podał m.in., że o zakwalifikowaniu pracownika do osób wykonujących prace w szczególnym charakterze decyduje nie tylko rodzaj świadczonej pracy, ale również termin jej wykonywania oraz wymiar czasu pracy. Wniosek taki wynika z art. 3 ust. 5 ustawy o emeryturach pomostowych, w którym zastrzega się, że za pracowników wykonujących prace w szczególnym charakterze uważa się pracowników wykonujących po dniu wejścia w życie ustawy, w pełnym wymiarze czasu pracy, prace wymagające szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej, których możliwości należytego wykonywania w sposób niezagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób, zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego na skutek pogorszenia sprawności psychofizycznej, związanej z procesem starzenia się.

Przeprowadzona kontrola wykazała, że W.N. zatrudniony na stanowisku dyżurnego zmiany Służby Ochrony Kolei (SOK) wykonywał pracę w torach czynnych, tj. w warunkach niebezpiecznych, mogących pogorszyć jego sprawność psychofizyczną przed osiągnięciem wieku emerytalnego, jednakże pracy tej nie wykonywał stale i w pełnym wymiarze czasu pracy.

Kierowanie pracą podległych funkcjonariuszy SOK, przebywając

w pomieszczeniach biurowych nie stanowi przesłanki do stwierdzenia, że pogorszenie sprawności psychofizycznej przed osiągnięciem wieku emerytalnego uniemożliwia dalsze wykonywanie pracy na zajmowanym stanowisku.

Okręgowy Inspektor Pracy w Warszawie, po rozpoznaniu odwołania W.N. od powyższej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. i art. 19 ust. 1 pkt5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. Nr 89, poz. 589 ze zm.), decyzją z dnia 17 czerwca 2011 r. nr Wa-5111-Dd0285/11 umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji podał m.in., że postępowanie administracyjne inspektora pracy (w tym kontrolne) jest prowadzone z udziałem pracodawcy, któremu przysługuje przymiot strony. Pracodawca jest uprawniony do udziału w czynnościach kontrolnych oraz do uczestniczenia w każdym stadium postępowania administracyjnego prowadzącego do wydania decyzji czyli nakazu, o którym mowa w art. 11 pkt 1-7 oraz art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Pracownik zaś nie posiada uprawnień do udziału w kontroli. Adresatem decyzji nakazowych jest wyłącznie pracodawca, na którego nakładany jest określony obowiązek. Pracownik nie jest stroną postępowania

w przedmiocie nakazu kierowanego do pracodawcy. Stronami postępowania kontrolnego są inspektor pracy i pracodawca. Pomimo wymienienia pracownika w treści nakazu z imienia i nazwiska w żadnym przypadku nie można uznać go za stronę postępowania administracyjnego (kontrolnego). Niewątpliwie pracownik jest zainteresowany wynikiem postępowania kontrolnego zmierzającego do wydania nakazu, jednakże nie jest on stroną postępowania, której organ administracji ma obowiązek zapewnić czynny udział w każdym stadium postępowania.

W świetle przepisów prawa materialnego – ustawy o emeryturach pomostowych pracownikowi nie przysługuje prawo wniesienia odwołania od decyzji inspektora pracy, albowiem nie jest on stroną postępowania kontrolnego. W ustawie tej

dla pracowników w przypadku niewpisania ich do ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze ustawodawca przewidział jedynie uprawnienie do wniesienia skargi do organów Państwowej Inspekcji Pracy. W sytuacji, gdy po przeprowadzonej kontroli zainicjowanej skargą pracownika inspektor pracy odmówi nakazania wpisania pracownika do niniejszej ewidencji, obowiązkiem organu w stosunku do pracownika jest udzielenie mu pisemnej odpowiedzi o sposobie załatwienia skargi. Pracownik z przymiotu strony może korzystać dopiero na etapie postępowania przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych.

Z tych względów Okręgowy Inspektor Pracy w Warszawie uznał, że skoro odwołujący nie jest stroną postępowania(art.127§1K.p.a.), to zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. postępowanie odwoławcze należało umorzyć.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi W.N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił, że decyzja organu odwoławczego jest dla niego niezrozumiała i krzywdząca. Podniósł, że organ nie rozpoznał jego odwołania i wydał zaskarżoną decyzję na podstawie ustaleń inspektora pracy. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Okręgowy Inspektor Pracy w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniósł

o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że wprawdzie organ wydając zaskarżoną decyzję odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 2127/10, w którym podzielił on argumentację organu który przyjął, że w sprawie umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach pracownik nie jest stroną postępowania. To jednak Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stanowiska tego nie podzielił. Wskazał, że zgodnie z art. 11a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r.

o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. Nr 89, poz. 589 ze zm.), właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych, wykreślenia go z ewidencji oraz do sporządzania korekty dokonanego wpisu w tej ewidencji. Przytoczony przepis zaczął obowiązywać od dnia 1 stycznia 2010r.

Stosownie do treści art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz.U. Nr 237, poz. 1656 ze zm.), w przypadku nieumieszczenia

w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub

o szczególnym charakterze, za których przewidziany jest obowiązek opłacania składek na FEP, pracownikowi przysługuje skarga do Państwowej Inspekcji Pracy.

Realizacja uprawnień do nabycia prawa do emerytury pomostowej jest ściśle związana ze spełnieniem warunków określonych w ustawie o emeryturach pomostowych. Konsekwencją wejścia w życie powołanej ustawy o emeryturach pomostowych było dokonanie zmian w ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy m.in. zmieniono brzmienie art. 33 ust. 1 pkt 1, który został uzupełniony o sprawy uregulowane w art. 11a tej ustawy.

W świetle art. 28 K.p.a. pojęcie strony może być wyprowadzone z prawa materialnego, tj. z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. W ocenie Sądu pierwszej instancji, pracownik domagający się umieszczenia w ewidencji pracy w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze ma w tym interes prawny, gdyż od tego zależy jego uprawnienie do emerytury pomostowej. Pracownik jest zatem stroną postępowania administracyjnego prowadzonego przez inspektora pracy w tej sprawie.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie

art. 145 § 1pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.) orzekł jak w sentencji wyroku. W uzasadnieniu wyroku wskazał, iż organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Okręgowy Inspektor Pracy w Warszawie i zaskarżając go

w całości zarzucił;

Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy t.j.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 §1 pkt 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe uznanie, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do wydania pracodawcy nakazu

w wyniku kontroli organów PIP - stroną jest wyłącznie pracodawca, a pracownik nie jest stroną takiego postępowania;

3. art. 33 § 1 P.p.s.a. poprzez niezapewnienie w postępowaniu sądowoadministracyjnym udziału strony (pracodawcy) tj. PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. Komendy Głównej Straży Ochrony Kolei.

Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

1. niewłaściwą wykładnię art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r.

o emeryturach pomostowych i art. 28 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że skarga pracownika skierowana do Państwowej Inspekcji Pracy w trybie przepisów działu VIII K.p.a. - jest wnioskiem złożonym przez stronę postępowania administracyjnego,

2. art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez zobowiązanie organu do działania z pominięciem okoliczności, iż fakt

złożenia przez pracownika skargi do organów PIP nie może być ujawniony

pracodawcy bez pisemnej zgody pracownika,

3. przez niewłaściwą wykładnię art. 11a i art.10 ust. 1 pkt 9a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, poprzez nieuwzględnienie, że kontrola pracodawcy w zakresie ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze sprawowana przez organy PIP - nie jest postępowaniem administracyjnym w sprawie nabycia przez pracownika prawa do emerytury pomostowej.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. podał, że obowiązkiem organu załatwiającego sprawę administracyjną jest zweryfikowanie z urzędu wszystkich elementów sprawy, tj. dokonanie ustaleń prawnych i podjęcie na ich podstawie rozstrzygnięcia na gruncie konkretnego stanu faktycznego. W tym zakresie mieści się również zweryfikowanie interesu prawnego poszczególnych osób i jego związku z konkretnym postępowaniem administracyjnym. Indywidualny charakter spraw administracyjnych wymaga każdorazowego zbadania, komu w postępowaniu obejmującym określoną sprawę administracyjną służy status strony. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, skoro w tej sprawie pracownikowi nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie nakazu kierowanego do pracodawcy - to konsekwencją stwierdzenia, że odwołanie nie zostało złożone przez stronę (art. 127 §1 K.p.a.) jest umorzenie postępowania odwoławczego (art. 138 §1 pkt 3 K.p.a.).

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. stwierdził, że pracownikowi nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym prowadzącym do wydania nakazu pracodawcy. Podobny pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 13 lutego 2008 r. SK 5/07 oraz Prokurator Generalny w wyrażonym w tej sprawie stanowisku. Uznał on bowiem, że stronami postępowania są inspektor pracy i pracodawca. W ocenie Okręgowego Inspektora Pracy w Warszawie sprawy zgłaszane przez pracowników

w zakresie dotyczącym ewidencji prac o szczególnym charakterze lub w szczególnych warunkach powinny być rozpatrywane w trybie skargowym. Nie można zatem powoływać się na art. 233 K.p.a., gdyż skarga nie pochodzi od strony (wprawdzie pracownik żąda czynności, ale nie posiada obowiązku lub prawnego interesu). Interes prawny pracownika może być wykazany dopiero przy wydawaniu decyzji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w zakresie nabycia lub odmowy przyznania emerytury pomostowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że pracownik jest tylko zainteresowany wynikiem postępowania administracyjnego prowadzącego do wydania pracodawcy nakazu. Natomiast w tym postępowaniu pracodawca posiada zarówno interes prawny, jak i jego obowiązków dotyczy postępowanie (art. 28 K.p.a.).

Autor skargi kasacyjnej uzasadniając zarzut naruszenia art. 33 § 1P.p.s.a. podniósł, że w postępowaniu sądowym nie brał udziału pracodawca jako strona (adresat) nakazu inspektora pracy, adresat decyzji odwoławczej, uczestniczący

w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy PIP, mimo, że wynik postępowania dotyczy jego interesu prawnego. Pracodawca jako strona postępowania powinien wyrazić swoje stanowisko w sprawie, np. potwierdzić, że uznanie pracownika za stronę postępowania spowodowało, że o wszczęciu postępowania ze skargi pracownika został powiadomiony pracodawca, a to stanowiło naruszenie art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy. Ponadto mógł on wyrazić stanowisko w sprawie braku możliwości zapewnienia czynnego udziału pracownika w postępowaniu administracyjnym w czasie prowadzonej kontroli t.j.

w czasie, gdy pracownik był zobowiązany do świadczenia pracy.

Przechodząc do uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych przez jego błędną wykładnię Okręgowy Inspektor Pracy w Warszawie wskazał, że powołany przepis nie wymaga dodatkowej interpretacji - po złożeniu skargi do PIP zainteresowany pracownik ma oczekiwać na odpowiedź o sposobie rozpatrzenia skargi - art. 238 K.p.a., przy czym odmowne rozpatrzenie skargi wymaga zamieszczenia w odpowiedzi uzasadnienia faktycznego

i prawnego.

W takim przypadku nie można powoływać się na art. 233 K.p.a., gdyż skarga nie pochodzi od strony. Natomiast interes prawny pracownika może być wykazany dopiero przy wydawaniu decyzji przez ZUS w zakresie nabycia lub odmowy przyznania emerytury pomostowej - czyli w innym postępowaniu. Przepis art. 41 ust. 6 ustawy

o emeryturach pomostowych dotyczący prawa skierowania przez pracownika skargi do organów PIP - potwierdza, że rozpatrywania przedmiotowych skarg powinno odbywać się na zasadach określonych w przepisach działu VIII K.p.a. Powołany przepis ma charakter informujący, że poza pracodawcą oraz organami ZUS istnieje inny organ, który w ramach czynności kontrolnych może rozpatrzyć skargę pracownika

w uzasadnionych przypadkach (kiedy wyniki kontrolne wskazują na prowadzenie wykazu prac w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze z naruszeniem przepisów) - może wszcząć postępowanie administracyjne celem wydania pracodawcy nakazu z art. 11 a ustawy o PIP. O wydaniu nakazu, lub braku podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie nakazania pracodawcy nakazu pracownik powinien być informowany zgodnie z art. 238 K.p.a. w odpowiedzi na skargę. Nie oznacza to zatem obowiązku wszczęcia postępowania administracyjnego w każdym przypadku skierowania przez pracownika skargi na pracodawcę i następnie prowadzenia postępowania administracyjnego (w tym kontroli jako czynności służących do ustalenia stanu faktycznego sprawy) z udziałem pracownika na prawach strony postępowania. Adresatem nakazu z art. 11 i 11a ustawy o PIP jest tylko pracodawca, gdyż jego interesu prawnego (obowiązek opłacania składek na FEP) oraz obowiązku dotyczy postępowanie prowadzone przez organy PIP. Zmiany wprowadzone art.11a do ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie zmieniają konstrukcji nakazów kierowanych do pracodawcy. Przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o PIP w porównaniu

z poprzednio obowiązująca ustawą - zawierają identyczną lub bardzo zbliżoną treść

w zakresie nakazów kierowanych do pracodawcy. Nie można zatem uznać, że orzecznictwo sądów administracyjnych sprzed 2008 r. nie ma w tej sprawie zastosowania.

Konstrukcja nakazu z art. 11a ustawy o PIP w znaczeniu podmiotowym nie różni się w żadnej mierze od tych z art. 11 ustawy o PIP. Adresatem obowiązków jest wyłącznie pracodawca. W wielu nakazach art. 11 pkt 1, 2, 4, 6 oraz w każdym z art. 11 pkt 7 cyt. ustawy wskazuje się z imienia i nazwiska pracowników. Przykładowo,

w nakazach wypłaty pracownikowi określonego wynagrodzenia, poddania go badaniom lekarskim, szkoleniom z zakresu bhp, skierowania go do innych prac, nakazania ustalenia okoliczności i przyczyn wypadku jakiemu uległ konkretny pracownik jest on wskazywany, a mimo to pracownik nie jest stroną postępowania w sprawie nakazu kierowanego do pracodawcy.

W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji naruszył także art. 44 ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, gdyż uznanie pracownika składającego skargę na pracodawcę do organu PIP powoduje, że o wszczęciu postępowania administracyjnego dotyczącego nakazu z art. 11a ustawy o PIP, organ musi powiadomić stronę - pracodawcę. A zatem organ (inspektor pracy prowadzący postępowanie administracyjne i czynności kontrolne) musi pracodawcy ujawnić fakt złożenia skargi przez pracownika, wbrew zakazowi ujętemu w art. 44 ust. 3 powołanej ustawy. W konsekwencji oprócz naruszenia ww. przepisu ustawy o PIP, może to powodować dla pracownika nieprzewidziane konsekwencje, włącznie z utratą trwałości stosunku pracy, utratą zaufania pracodawcy do pracownika itp. W takiej sytuacji status pracownika może sprowadzić się do postrzegania go przez pracodawcę jako osoby zawiadamiającej Inspekcję Pracy o rzekomych nieprawidłowościach, zwłaszcza że kontrola może dotyczyć różnych innych zagadnień z zakresu prawa pracy, bhp, legalności zatrudnienia, a co za tym idzie możliwości wydawania innych nakazów oraz karania pracodawcy za ewentualne wykroczenia.

Zdaniem Okręgowego Inspektora Pracy w Warszawie ze względu na wyżej wymienione okoliczności uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że pracownik jest stroną postępowania tylko pozornie jest dla niego korzystne. Fakt złożenia skargi przez pracownika na pracodawcę do organów PIP stanowi tajemnicę służbową. W niniejszej sprawie W.N. w odwołaniu zarzucił organowi, że odpowiedź na jego skargę (w formie decyzji) otrzymał pracodawca. Oryginał skargi pracownika na pracodawcę - na żądanie przedłożono Sądowi i znajduje się w aktach sprawy.

W konsekwencji uznanie przez Sąd pierwszej instancji pracownika za stronę postępowania oznacza, że fakt złożenia skargi na pracodawcę jest ujawniany,

a w niniejszej sprawie pracodawca mógłby się zapoznać z treścią tej skargi, także

w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Oznacza to naruszenie art. 44 ust. 3 ustawy o PIP i ujawnienie informacji zastrzeżonej tylko do wiadomości organów PIP.

Skarżący kasacyjnie uzasadniając zarzut błędnej wykładni art.11a i art. 10 ust. 1 pkt 9a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy wskazał, że organy Inspekcji Pracy nie są upoważnione do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie nabycia prawa do emerytury pomostowej, gdyż kompetencje w tym zakresie należą do organów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W związku z tym postępowanie administracyjne organów Inspekcji Pracy nie może być traktowane jako dotyczące nabycia prawa do emerytury pomostowej. Obejmuje ono jedynie zakres określony w art. 11a ustawy o PIP dotyczący nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, wykreślenia go z ewidencji oraz sporządzenia korekty dokonanego wpisu w tej ewidencji.

O zaliczeniu danego stanowiska do stanowisk, na których są wykonywane prace szczególne lub o szczególnym charakterze decyduje pracodawca albo na wniosek pracownika może przesądzić o tym Zakład Ubezpieczeń Społecznych, wydając decyzję

o obowiązku opłacania za danego pracownika składek na Fundusz Emerytur Pomostowych (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1969/10). Roszczenie pracownika o ustalenie pracy w szczególnych warunkach lub

o szczególnym charakterze może być skutecznie dochodzone przed sądem powszechnym. Sąd może ustalić taką okoliczność również w toku postępowania

o przyznanie emerytury pomostowej, w przypadku rozpatrywania odwołania od decyzji ZUS. Ponadto w przypadku, gdy w świadectwie pracy nie zostaną zamieszczone informacje o wykonywaniu pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze - pracownikowi przysługuje prawo wystąpienia do sądu pracy

o sprostowanie świadectwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do rozważenia, czy w postępowaniu prowadzonym przez organy Państwowej Inspekcji Pracy na podstawie art.11a ustawy

o Państwowej Inspekcji Pracy, dotyczącym nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz.U. Nr 237, poz.1656), rozstrzyganych w oparciu o art. 33 ust. 1 pkt1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. Nr 98, poz. 589 ze zm.) w drodze decyzji administracyjnej pracownikowi przysługuje przymiot strony o którym mowa w art.28 K.p.a.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego –art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych i art. 28 K.p.a., art. 11a i art. 10 ust. 1 pkt 9a oraz art. 44 ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy stwierdzić należy, iż są one nietrafne. Przepis art. 41 ust. 6 powołanej wyżej ustawy stanowi, że w przypadku nieumieszczenia w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których przewidziany jest obowiązek opłacania składek na FEP, pracownikowi przysługuje skarga do Państwowej Inspekcji Pracy.

W świetle art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że treść pojęcia "interes prawny" wypełnia najczęściej "publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego" (J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 187). Przepis art. 28 K.p.a. nie stanowi zatem normy samoistnej. Podstawą do wyprowadzenia interesu prawnego są głównie przepisy prawa administracyjnego materialnego. W regulacji materialnoprawnej określenie interesu prawnego nie zawsze wyrażone jest wprost, a często wymaga złożonego procesu wykładni.

W sprawie jest niesporne, że W.N. żądanie umieszczenia w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze oparł o cytowany przepis art. 41 ust .6 powołanej ustawy o emeryturach pomostowych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej uznać należy, iż uprawnienie przyznane pracownikowi w tym przepisie nie jest równoznaczne z uruchamianiem trybu skargowego, o którym mowa w art. 221 i nast. K.p.a. Pojęcie "skarga" użyte w art. 41 ust. 6 cytowanej ustawy o emeryturach pomostowych jest wnioskiem, który wszczyna postępowanie administracyjne i czyni wnioskującego pracownika, obok pracodawcy, stroną postępowania inspektora pracy. Ustawodawca poprzez regulację zawartą w powołanym przepisie dał pracownikowi szczególne uprawnienie do zainicjowania postępowania, które kończy się decyzją inspektora pracy zgodną z wnioskiem strony lub decyzją odmowną. Pracownik inicjując postępowanie na podstawie tego przepisu ujawnia się jako podmiot czynnie biorący udział w postępowaniu inspektora pracy, czyli jako strona tego postępowania ze wszystkimi skutkami procesowymi przewidzianymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W takim przypadku nie ma zastosowania art. 44 ust. 3 cyt. ustawy

o Państwowej Inspekcji Pracy, czyni to zarzut jego naruszenia nieskutecznym.

Wprowadzony ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2010 r. przepis art.11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy uprawnia organy inspekcji do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika

w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub

o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych, wykreślenia go z ewidencji oraz do sporządzenia korekty dokonanego wpisu w tej ewidencji. Kontrolę tej ewidencji jako zadanie Państwowej Inspekcji Pracy określa art. 10 ust. 1 pkt 9 cyt. ustawy o PIP.

Przepis art.41 ust.4 pkt1 i 2 ustawy o emeryturach pomostowych nakłada na płatnika składek na Fundusz Emerytur Pomostowych obowiązek prowadzenia wykazu stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub

o szczególnym charakterze oraz ewidencji pracowników wykonujących prace

w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na powołany fundusz.

W świetle art. 25 i art. 40 cyt. ustawy o emeryturach pomostowych sprawy

o emerytury pomostowe oraz sprawy dotyczące obowiązku opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych,

w których mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r.

o systemie ubezpieczeń społecznych oraz z dnia 17 stycznia 1998 r. o emeryturach

i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Ponadto z art. 4 pkt 2 i art. 25

cyt. ustawy o emeryturach pomostowych wynika, że o spełnieniu warunków wymaganych do nabycia emerytury pomostowej, w tym warunku dotyczącego okresu pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze wynoszącego co najmniej 15 lat, rozstrzyga organ rentowy, a w razie wniesienia odwołania sąd powszechny. W tym postępowaniu rozstrzyga się także o tym, czy praca

w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze była wykonywana w pełnym wymiarze czasu pracy o którym mowa w art. 3 ust.4 powołanej ustawy o emeryturach pomostowych. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 13 listopada 2012 r. I OPS 4/12 stwierdził, że "organy Państwowej Inspekcji Pracy w postępowaniu o nakazanie pracodawcy umieszczenie pracownika

w ewidencji lub wykreślenie pracownika z ewidencji rozstrzygają wyłącznie o tym, czy pracownik wykonuje prace na stanowisku pracy, na którym są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, bez względu na to, czy taki pracownik wykonuje dodatkowo także inne prace. Ocena, czy wykonywanie tych innych prac powoduje, że pracownik wykonuje lub nie wykonuje prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze w pełnym wymiarze czasu pracy w rozumieniu art. 3 ust. 1 i 3 ustawy, należy do organów rentowych i sądów powszechnych, ponieważ są to okoliczności dotyczące obowiązku opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych oraz spełniania warunku nabycia prawa do emerytury pomostowej, a nie okoliczności, od których zależy umieszczenie lub nieumieszczenie pracownika w ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych."Sąd w składzie orzekającym pogląd ten w pełni podziela.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż realizacja przez pracownika uprawnienia do nabycia prawa do emerytury pomostowej jest ściśle związana ze spełnieniem określonych w ustawie o emeryturach pomostowych przesłanek, do których należy okres pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Ustawodawca w przepisach art. 3 ust. 1 i 3 ustawy o emeryturach pomostowych zdefiniował pojęcie pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze nakazując jednocześnie, by pracodawca ewidencjonując danego pracownika spełniającego tę przesłankę opłacał za niego składkę na Fundusz Emerytur Pomostowych, z którego następuje realizacja uprawnienia do emerytury pomostowej. W tej sprawie pracownik- W.N. ma zatem interes prawny w domaganiu się umieszczenia go w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Jest to bowiem jeden z elementów niezbędnych do wykazania, że przysługuje mu prawo do emerytury pomostowej,

a jedynym środkiem prawnym przyznanym mu w celu osiągnięcia tego skutku jest wyżej wskazana skarga (z art. 41 ust. 6) do organów inspekcji pracy. Załatwieniem sprawy

w przedmiocie umieszczenia w tej ewidencji wszczętej ze skargi pracownika jest, albo rozstrzygnięcie dla niego pozytywne (nakazanie umieszczenia go w ewidencji) albo też negatywne, a więc odmowa nakazania umieszczenia go w ewidencji. Zauważyć należy, iż skoro w postępowaniu toczącym się ze skargi pracownika na nieumieszczenie go

w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub

o szczególnym charakterze, pracodawcy przyznaje się uprawnienie do złożenie środka odwoławczego prowadzącego do ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy (art.19ust.1pkt 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy), to odebranie takiego uprawnienia pracownikowi byłoby niesłusznym jego dyskryminowaniem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zamierzonego skutku nie mogły odnieść również zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Jak wyżej wskazano, skoro W.N. był stroną postępowania w tej sprawie, to był także uprawniony do wniesienia odwołania od decyzji odmawiającej nakazania umieszczenia go w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, a zatem decyzja Okręgowego Inspektora Pracy w Warszawie umarzająca postępowanie odwoławcze narusza art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a zaskarżoną decyzję uchylił.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.