Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 472/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 10 par. 1,  art. 138 w zw. z art. 144,  art. 7,  art. 77 par. 1,  art. 81,  art. 15,  art. 75,  art. 107 par. 3,  art. 9,  art. 11
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski – spr. Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2011 r. sprawy ze skargi K.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty za wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru wsi I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej kwotę 778,00 zł (słownie: siedemset siedemdziesiąt osiem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. działając na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), po rozpatrzeniu z urzędu sprawy o ustalenie opłaty za wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru wsi Ch., N. i W. oraz D., S., Ł. i Z., zatwierdzonym przez Radę Miejską w Sz. uchwała z dnia 29 grudnia 2005 r. Nr [...], Burmistrz Sz. decyzją Nr [...] ustalił – w związku ze zbyciem nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr 171/2 (AM-1) obręb S., Gmina Sz. - jednorazową opłatę za wzrost wartości w/w nieruchomości w wysokości 4260,00 zł, zobowiązując do jej uiszczenia K.L..

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K.L., zarzucając jej rażące naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. polegające na pominięciu przez organ I instancji wytycznych dotyczących okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie w niniejszej sprawie wskazanych przez organ odwoławczy w decyzji z dnia 6 lipca 2010 r. Nr [...] w szczególności: oszacowania wartości nieruchomości jedynie w oparciu o ustalenia końcowe zawarte w sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego operacie szacunkowym, prowadzenia postępowania jedynie w oparciu o operat szacunkowy i ustalenia poczynione przez biegłego w niniejszej sprawie oraz nieuwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. (sygn. akt P 58/08, publ: Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Seria A rok 2010, Nr 2, poz. 9), zgodnie z którym art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego wart. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Ponadto odwołująca zarzuciła rażące naruszenie przepisów zarówno art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którymi zadaniem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a następnie dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w świetle konkretnej norm prawnej. Zastosowanie właściwego przepisu jest więc uwarunkowane prawidłowym przeprowadzeniem postępowania dowodowego. Ocena postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku – zdaniem strony - że postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone w sposób określony w/w przepisami, ponieważ organ I Instancji nie ustalił faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości gruntowej w postaci działki Nr 171/2 w okresie nieobowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzając jedynie, że sposób użytkowania nieruchomości ustalono w notatce służbowej sporządzonej w Urzędzie Miasta i Gminy Sz. w dniu 30 grudnia 2010 r.. Powyższa okoliczność faktyczna ma kluczowe znaczenie dla niniejszego postępowania, ponieważ sposób użytkowania nieruchomości w okresie nieobowiązywania planu ma bezpośredni wpływ na wzrost wartości nieruchomości spowodowany jego zmianą. Okoliczność ta winna być więc w sposób należyty wyjaśniona przez organ I instancji co w niniejszej sprawie nie mało miejsca.

K.L. zarzuciła także rażące naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a., który nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stroną czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ I instancji mimo zawiadomienia strony pismem z dnia 27 stycznia 2011 r., że w niniejszej sprawie będzie wydawał decyzje, nie umożliwił stronie zapoznania się z rzekomo sporządzonym operatem szacunkowy z dnia 11 stycznia 2011 r. stanowiącym podstawę ustalenia wzrostu wartości nieruchomości o kwotę 14.200,00 zł, ponieważ w załączeniu przesłał stronie operat szacunkowy nieruchomości gruntowej w postaci działki nr 390/2 (AM-4) o pow. 0,5389 ha położonej w miejscowości W. Nr 137 sporządzony w dniu 5 stycznia 2011 r. nie mający żadnego związku z niniejszą sprawą, pozbawiając tym samym stronę możliwości ustosunkowania się do operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia rynkowej wartości nieruchomości gruntowej w postaci działki nr 171/2.

Rażące naruszenie przepisu art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polega natomiast na nałożeniu na jednostkę obowiązku zapłaty "daniny publicznej" skonkretyzowanej decyzją administracyjną na podstawie umowy, której przedmiotem jest zbycie nieruchomości. Procedura naliczania "opłaty" w oparciu przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawa ze względu na okoliczność, że jednostka nie ma jakiejkolwiek możliwości oszacowania wysokości opłaty, którą zostanie obciążona przez organ samorządu terytorialnego. Przedmiotowa opłata oscyluje bowiem w przedziale od 1% do 30% wzrostu wartości nieruchomości a jej wymierzenie pozostaje w gestii uznaniowej organu samorządu terytorialnego, który może obciążyć jednostkę opłatą np. 5% wzrostu wartości nieruchomości jak i 20% wartości wzrostu nieruchomości. Wymierzenie przez organ I instancji maksymalnej opłaty w wysokości 30% jednoznaczne dowodzi, że Organ I instancji wykorzystuje przepisy prawa celem zwiększenia dochodów własnych gminy w sposób niczym innym nieuzasadniony.

W związku z powyższym, K.L. wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji przez organ I instancji w trybie przepisu art. 132 § 1 k.p.a. i umorzenie postępowania i uchylenie tej decyzji przez organ II instancji w trybie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i umorzenie postępowania pierwszej instancji.

Po rozpatrzeniu w/w odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało w dniu [...] r. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - decyzję Nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a konkretnie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 oraz ust. 3 i 4. Zgodnie z art. 36 ust. 4 w/w ustawy, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu przed zmiana lub uchwaleniem tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 cytowanej ustawy). Roszczenia związane ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego i zbyciem tej nieruchomości przez właściciela lub użytkownika wieczystego można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 3 cytowanej ustawy). W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami (art. 37 ust. 11 ustawy).

Z przedstawionych wyżej przepisów wynika – zdaniem Kolegium - że podstawą do ustalenia jednorazowej opłaty jest spełnienie łącznie następujących przesłanek: uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, zbycie nieruchomości oraz zgłoszenie roszczenia o opłatę przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. W rozpatrywanej sprawie wszystkie wymienione przesłanki zostały spełnione. Uchwałą nr [...] z dnia 29 grudnia 2005 r. Rada Miejska w Sz. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi Ch., N. oraz D., S., Ł. i Z. (Dz. Urz. Woj. D. z dnia [...] r. Nr [...], poz. [...]). Uchwała weszła w życie 12 marca 2006 r. (§ 13 uchwały). W § 11 uchwały postanowiono, że stawka procentowa do określenia wymiaru jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości, wynosi 30%. Zgodnie z obecnie obowiązującym planem, działka nr 171/2 znajduje się na terenie oznaczonym symbolem "2MNT" - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca lub bliźniacza. W poprzednio obowiązującym planie, zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta i Gminy Sz. z dnia 21 czerwca 1991 r., teren na którym położona jest działka nr 171/2 posiadał funkcję planistyczną: tereny użytków rolnych, w przewadze użytki zielone, rozproszona zabudowa zagrodowa. W okresie nieobowiązywania planu działka nr 171/2 użytkowana była rolniczo, bowiem jej teren nie jest zakrzaczony ani porośnięty samosiejkami. Działka była koszona co obrazuje kserokopia zdjęcie załączonego do notatki służbowej z dnia 30 grudnia 2010 r. sporządzonej przez pracowników Urzędu Miejskiego w Sz.. Strona zapytana pismem z dnia 6 października 2010 r. nie udzieliła odpowiedzi w przedmiocie faktycznego sposobu użytkowania działki w okresie obowiązywania planu. Nie zaprzeczyła jednak ustaleniom organu I instancji co do rolniczego sposobu wykorzystywania działki, ani w trakcie postępowania ani też w odwołaniu od decyzji.

Wzrost wartości nieruchomości został udowodniony operatem szacunkowym z dnia 11 stycznia 2011 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego Pana P.B. określającego wartość przedmiotowej działki z uwzględnieniem jej przeznaczenia przed uchwaleniem i po uchwaleniu planu miejscowego. Operat szacunkowy wykonany został w zgodzie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych. Zawiera wszystkie elementy wymienione w § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w tym: 1) określenie przedmiotu i zakresu wyceny; 2) określenie celu wyceny; 3) podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; 4) ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; 5) opis stanu nieruchomości; 6) wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; 7) analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; 8) wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania; 9) przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.

Określając wartość nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej. Stan nieruchomości przyjęty został z dnia wejścia w życie planu miejscowego, a ceny nieruchomości - z dnia zbycia nieruchomości. Do określenia wartości rynkowej gruntów przeanalizował transakcje sprzedaży nieruchomości o podobnym przeznaczeniu na wolnym rynku. Oparł się o transakcje z gminy Sz. i gminy K.. Przeanalizował łącznie po kilkanaście transakcji dotyczących gruntów rolnych niezabudowanych oraz gruntów przeznaczonych pod zabudowę z okresu dwóch lat poprzedzających datę sprzedaży nieruchomości szacowanej. Następnie wybrał grupę transakcji użytą do dalszych wyliczeń. W zakresie działek o przeznaczeniu rolnym z możliwością zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych (przed wejściem w życie planu miejscowego), rzeczoznawca przyjął do porównania jedenaście transakcji, które zestawił w tabeli na stronie 18 operatu na podstawie których określił, po aktualizacji ze względu na upływ czasu, cenę minimalną - 24457,00 zł/ha i maksymalną - 61039,00 zł/ha oraz ustalił atrybuty rynkowe wpływające na poziom cen transakcyjnych nieruchomości na obszarze lokalnym rynku, przypisując im wagi oraz ustalając współczynniki korygujące:

– położenie - 16 % - 0,1930 (średnie),

– otoczenie -13% - 0,1904 (dobre),

– dostępność komunikacyjna -15% - 0,2197 (dobra),

– powierzchnia działki - 19% - 0,2783 (0,1126 ha),

– klasa gruntu - 24 % - 0,2276 (dostateczna),

– czynniki utrudniające uprawę -13% - 01569 (średnie).

Opisał działki o cenie maksymalnej i minimalnej, wskazując, że cena średnia dla działek o przeznaczeniu rolnym wyliczona na podstawie analizowanych transakcji wyniosła 35430,00 zł/ha. Po skorygowaniu ceny średniej sumą współczynników korygujących 1,2659 uzyskał wartość średnią skorygowaną 44 851,20 zł/ha, a wartość rynkową działki określił na 5 100,00 zł. W zakresie działek o przeznaczeniu pod zabudowę (po wejściu w życie planu), rzeczoznawca przyjął do porównania jedenaście transakcji, które zestawił w tabeli na stronie 18 operatu na podstawie których określił po aktualizacji ze względu na upływ czasu cenę minimalną - 11,00 zł/m2 i maksymalną - 29,00 zł/m2 oraz ustalił atrybuty rynkowe wpływające na poziom cen transakcyjnych nieruchomości na obszarze lokalnym rynku przypisując im wagi oraz ustalając współczynniki korygujące:

– położenie - 24,0 % - 0,2616 (średnie),

– otoczenie – 12,0 % - 0,1308 (średnie),

– dostępność komunikacyjna -16% - 0,1356 (słaba),

– infrastruktura - 19% - 0,1149 (brak),

– czynniki utrudniające zabudowę – 15,0 % - 0,2363 (średnie),

– powierzchnia działki – 14,0 % - 0,2206 (1126 m2).

Opisał działki o cenie maksymalnej i minimalnej, wskazując że cena średnia dla działek o przeznaczeniu budowlanym wyliczona na podstawie analizowanych transakcji wyniosła 18,00 zł/m2. po skorygowaniu ceny średniej sumą współczynników korygujących 0,9250 uzyskał wartość średnią skorygowaną - 17,10 zł/m2, zaś wartość nieruchomości jako przeznaczonej na cele budowlane określił na 19300,00 zł. Wzrost wartości przedmiotowej działki wynosi zatem 14 200,00 zł (19300,00 zł - 5100,00 zł).

Umową zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 2 czerwca 2009 r. Rep. A numer [...] Pani K.L. sprzedała przedmiotową działkę małżonkom P. i W.K.. Działka została zatem zbyta przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwały w sprawie miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi Ch., N. oraz D., S., Ł. i Z. (12 marca 2006 r.).

Zgodnie z § 11 uchwały nr [...] z dnia 29 grudnia 2005 r. Rady Miejskiej w Sz. zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Sz. stawka procentowa do określenia wymiaru jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości, wynosi 30 %, zatem wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości wynosi 4260,00 zł.

Ponadto Kolegium wskazało, że postępowanie w sprawie ustalenia renty planistycznej zostało prawidłowo przeprowadzone. Stronie zapewniono czynny udział w postępowaniu oraz umożliwiono zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem zaskarżonej decyzji - pismo z dnia 27 stycznia 2011 r. adresowane do strony oraz do jej pełnomocnika. Odwołująca oraz pełnomocnik mieli zatem możliwość zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w tym także z operatem szacunkowym oraz wypowiedzenia się co do jego treści. W żadnej fazie postępowania nie zostały zgłoszone uwagi do operatu szacunkowego, który stanowi podstawowy dowód w sprawie ustalenia renty planistycznej. W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Organ I instancji uwzględnił w postępowaniu wskazania organu odwoławczego w decyzji z dnia 6 lipca 2010 r. Nr [...]. Został sporządzony nowy operat szacunkowy, w którym rzeczoznawca wyceniając działkę według przeznaczenia w okresie nieobowiązywania planu do porównania przyjął działki rolne z możliwością zabudowy zagrodowej wskutek czego wartość działki została ustalona na poziomie wyższym niż w poprzednim operacie szacunkowym, co spowodowało zmniejszenie różnicy wartości działki i w konsekwencji ustalenie opłaty na poziomie niższym niż poprzednio. Stawka procentowa jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia nowego planu ustalona jest w uchwale Nr [...] Rady Miasta i Gminy Sz. z dnia 21 czerwca 1991 r. - § 11. Uchwała ta stanowi prawo miejscowe i obliguje Burmistrza do ustalania przedmiotowej opłaty według stawki 30 %. Podstawę ustalenia opłaty za wzrost wartości nieruchomości stanowią przepisy art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 oraz ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zatem w sprawie nie ma miejsca naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W sprawie nie ma też zastosowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. (sygn. akt P 58/08), gdyż przeznaczenie przedmiotowej działki w planie który utracił moc w grudniu 2003 r. nie jest takie same jak w nowym planie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniosła K.L., zarzucając w niej naruszenie rażące naruszenie przepisu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którymi przepisami zadaniem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a następnie dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w świetle konkretnej normy prawnej. Zastosowanie właściwego przepisu jest więc uwarunkowane prawidłowym przeprowadzeniem postępowania dowodowego. Ocena postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji w niniejszej sprawie – wbrew twierdzeniom SKO prowadzi – zdaniem skarżącej - do wniosku, że postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone w sposób określony w/w przepisami. Organ I instancji oparł swe ustalenia faktyczne w przedmiocie sposobu wykorzystywania nieruchomości gruntowej w postaci działki nr 171/2 w okresie obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o fakt, że teren ten nie był cyt. "zarówno zakrzaczony ani porośnięty samosiejkami", a więc był użytkowany rolniczo. Nadto organ I instancji uznał, że skoro strona nie zaprzeczyła temu stwierdzeniu to jest ono zgodne ze stanem faktycznym sprawy. Powyższa kwestia sposobu użytkowania działki ma kluczowe znaczenie dla niniejszego postępowania, ponieważ sposób użytkowania nieruchomości w okresie nieobowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego ma bezpośredni wpływ na wzrost wartości nieruchomości spowodowany jego zmianą. Okoliczność ta winna być więc w sposób należyty wyjaśniona przez organ I instancji co w niniejszej sprawie nie mało miejsca wbrew twierdzeniu organu II instancji.

W sprawie naruszono także rażące przepis art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie go w niniejszej sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do całkowitej akceptacji czynności podjętych przez organ I instancji, mimo że oszacowania wartości nieruchomości dokonano jedynie w oparciu o ustalenia końcowe zwarte w sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego operacie szacunkowym, przeprowadzenia niniejszego postępowania przez organ I instancji jedynie w oparciu o operat szacunkowy i ustalenia poczynione przez biegłego w niniejszej sprawie, nieuwzględnieniu w niniejszej sprawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. (sygn. akt P 58/08, publ: Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Seria A rok 2010, Nr 2, poz. 9), zgodnie z którym art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarżąca zarzuciła ponadto rażące naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a., który nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ I instancji mimo zawiadomienia strony pismem z dnia 27 stycznia 2011 r., że w sprawie będzie wydawał decyzje nie umożliwił stronie zapoznania się z rzekomo sporządzonym operatem szacunkowym z dnia 11 stycznia 2011 r. stanowiącym podstawę ustalenia wzrostu wartości nieruchomości o kwotę 14.200,00 zł, ponieważ w załączeniu przesłał stronie operat szacunkowy nieruchomości gruntowej w postaci działki nr 390/2 (AM-4) o pow. 0,5389 ha położonej w miejscowości W. Nr 137 sporządzony w dniu 5 stycznia 2011 r. nie mający żadnego związku z niniejszą sprawą, pozbawiając tym samym stronę możliwości ustosunkowania się do operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia rynkowej wartości nieruchomości gruntowej w postaci działki nr 171/2.

Kolejny zarzut skargi to rażące naruszenie przepisu art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, a polegające na nałożeniu na jednostkę obowiązku zapłaty "daniny publicznej"' skonkretyzowanej decyzją administracyjną na podstawie umowy, której przedmiotem jest zbycie nieruchomości. Procedura naliczania "opłaty" w oparciu o przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawa ze względu na okoliczność, że jednostka nie ma jakiejkolwiek możliwości oszacowania wysokości opłaty, którą zostanie obciążona przez organ samorządu terytorialnego. Przedmiotowa opłata oscyluje bowiem w przedziale od 1% do 30% wzrostu wartości nieruchomości a jej wymierzenie pozostaje w gestii uznaniowej organu samorządu terytorialnego, który może obciążyć jednostkę opłatą np. 5% wzrostu wartości nieruchomości, jak i 20% wartości wzrostu nieruchomości. Skarżąca nabyła prawo własności nieruchomości gruntowej w postaci działki nr 171 na mocy umowy darowizny w roku 2002 r.. W wyniku problemów zdrowotnych, które w konsekwencji doprowadziły do operacji kręgosłupa, skarżąca w celu uzyskania środków pieniężnych zarówno na przeprowadzoną operację jak i późniejszą rehabilitację zmuszona została do podziału opisanej wyżej nieruchomości i sprzedaży jednej z działek stałej w wyniku podziału. Wszystkie środki pieniężne uzyskane tytułem ze sprzedaży działki nr 171/2 zostały przeznaczone przez skarżącą na koszty leczenia i powrót do "normalności" po przebytej operacji. Mimo licznych wizyt w Urzędzie Miasta i Gminy w Sz. poprzedzających sprzedaż nieruchomości żaden z pracowników Urzędu nie udzielił skarżącej informacji w przedmiocie konsekwencji takiej transakcji związanych ze zmianą zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym znajduje się działka nr 171/2.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności wydanie przez Burmistrza Miasta i Gminy Sz. decyzji ustalającej jednorazową opłatę za wzrost wartości nieruchomości w postaci działki gruntowej nr 171/2 w kwocie 4260,00 zł, która to kwota stanowi 30% wzrostu wartości nieruchomości, jednoznaczne dowodzi – zdaniem strony skarżącej, że organ I instancji wykorzystuje przepisy prawa w celu zwiększenia dochodów własnych gminy w sposób niczym innym nieuzasadniony. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kwoty 788,00 zł, w tym: tytułem opłaty sądowej kwotę 171 zł, tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa - 17 zł, tytułem kosztów zastępstwa procesowego – 600 zł.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie decyzji administracyjnej przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że narusza ona przepisy procedury administracyjnej w zakresie wskazanym w powyżej wskazanych przepisach art. 145 § 1 ust. 1 lit. b i lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie – wbrew twierdzeniu Kolegium - nie zostało prawidłowo przeprowadzone. Nie zapewniono bowiem stronie czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwiono zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Jak wynika z akt sprawy wprawdzie zostało skierowane do skarżącej i jej pełnomocnika pismo z dnia 27 stycznia 2011 r., którego załącznikiem był operat szacunkowy, jednakże operat ten nie dotyczył nieruchomości nr 171/2, obręb S., Gmina Sz., w związku ze sprzedażą której została ustalona jednorazowa opłata z tytułu wzrostu jej wartości, spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W załączeniu przesłano stronie operat szacunkowy nieruchomości gruntowej w postaci działki nr 390/2 (AM-4) o pow. 0,5389 ha położonej w miejscowości W. Nr 137 sporządzony w dniu 5 stycznia 2011 r..

Ponadto w dniu 7 lutego 2011 r. została sporządzona notatka służbowa w sprawie ustalenia, a następnie naliczenia jednorazowej opłaty, którą ani skarżąca, ani jej pełnomocnik nie mieli możliwości zapoznania się przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Decyzja Nr [...] została bowiem wydana w dzień po sporządzeniu tej notatki.

Wbrew zatem twierdzeniu Kolegium odwołująca i jej pełnomocnik nie mieli zatem możliwość zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w tym przede wszystkim z operatem szacunkowym, oraz wypowiedzenia się co do jego treści. Takie postępowanie narusza przepis art. 10 § 1 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym przejawia się w prawie do inicjowania postępowania oraz prawie wypowiadania się co do treści żądania. Nie chodzi tutaj jedynie o prawo bycia obecną, ale prawo do czynnego kształtowania stanu faktycznego przez stronę poprzez prawo żądania przeprowadzenia dowodów (art. 78 k.p.a.), a przez to - wpływ na stosowanie normy praw materialnego lub procesowego. Przez udział w postępowaniu administracyjnym należy zatem rozumieć nie tylko udział w czynnościach postępowania wyjaśniającego, ale też w czynnościach decydujących. Prawu strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym towarzyszy obowiązek organu prowadzącego to postępowanie zawiadomienia strony o wszczęciu (bądź prowadzeniu) postępowania, prawie strony dostępu do akt sprawy, prawie do zgłaszania dowodów, obowiązku zawiadamiania strony o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów, prawie strony do wypowiadania się przed wydaniem decyzji. Aby zapewnić stronie możliwość realizacji tych uprawnień to organ administracji publicznej musi wykazać dostateczną aktywność, a nie strona.

Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi kwalifikowaną wadę procesową, która uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i to bez względu na to, czy miało ono, czy też nie, wpływ na wynik sprawy - treść decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 979/98, LEX nr 39458).

Powyższych uchybień, jakimi dotknięte było postępowanie organu I instancji, nie dostrzegł organ odwoławczy, dopuszczając się tym samym naruszeń prawa.

Podkreślić należy, że stosownie do treści art. 138 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., organ odwoławczy może wydać decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji tylko wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego.

Jedną z naczelnych zasad tego postępowania jest określona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, która nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Zasadę tę realizuje szereg przepisów szczegółowych kodeksu, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym. Art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy. Art. 81 k.p.a. stanowi zaś, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Zachowanie wymagań określonych w rozdziale 4 działu II k.p.a. nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek niezależnie od rodzaju postępowania czy treści i wagi przeprowadzanego dowodu. Z kolei obowiązek zapoznania strony z wynikami postępowania wyjaśniającego, jeżeli ma spełnić swą rolę, pociąga za sobą dalszy obowiązek organów administracji, jakim jest konieczność wzięcia pod rozwagę wypowiedzi strony i ustosunkowanie się do tych wypowiedzi.

W niniejszej sprawie skarżąca nie miała możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, czym naruszono w/w przepisy procedury administracyjnej, a w szczególności art. 81 k.p.a..

Ponadto wskazać należy, że istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 k.p.a., jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Granice postępowania odwoławczego wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności.

Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym do zastosowania art. 136 k.p.a, a więc uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Z przepisem tym skorelowana jest regulacja zawarta w przepisach art. 77 k.p.a., która zobowiązuje organy administracji do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący cały materiał odwodowy.

Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. W orzecznictwie podkreśla się również pogląd, że to organ administracji winien wnikliwie rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy, podejmując w tym celu wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Natomiast art. 107 § 3 k.p.a. nakazuje organom w uzasadnieniu faktycznym decyzji wskazać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w uzasadnieniu prawnym – wyjaśnić podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część decyzji, a jej zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 7 k.p.a. (zasada wyjaśnienia stanu faktycznego), art. 11 k.p.a..

Zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Należy również zaznaczyć, że wprawdzie organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie w oparciu o materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji, może on jednak przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 k.p.a.), które ma szczególne znaczenie w razie, jeżeli strona w toku postępowania (jak w niniejszej sprawie) kwestionuje ustalenia istotnych okoliczności faktycznych mających znaczenie dla wystąpienia stanu faktycznego, od którego norma prawa uzasadnia rozstrzygniecie sprawy.

W niniejszej sprawie decyzja organu II instancji nie czyni także zadość przepisom art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., bowiem brak jest wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, tj. kwestii użytkowania działki nr 171/2 w okresie nieobowiązywania planu działka. Organ odwoławczy stwierdzając, że działka ta była w tym okresie użytkowana rolniczo, oparł się swoje rozważania jedynie na fakcie, że teren nie jest zakrzaczony ani porośnięty samosiejkami oraz, że działka była koszona (co obrazuje kserokopia zdjęcia załączonego do notatki służbowej z dnia 30 grudnia 2010 r.). Ponadto podstawę takiego stwierdzenia organ upatrzył w braku odpowiedzi strony na pismo z dnia 6 października 2010 r. i niezaprzeczeniu ustaleniom organu I instancji co do rolniczego sposobu wykorzystywania działki. Powyższa kwestia (tj. sposobu użytkowania działki w okresie nieobowiązywania planu), ponieważ ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, winna być w sposób niewątpliwy wyjaśniona.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Stosownie do przepisu art. 152 tej ustawy orzeczono jak w punkcie II sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy.