Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 197/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106, 124
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11 ust 1 pkt 6 lit j, 24 ust 1, 27
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 30 ust 3
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
article: art. 89, 98 ust 3
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 52 par 1 i 2, 58 par 1 pkt 6, 182 par 1 i 3 w zw z art 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1130/14, odrzucające skargę Gminy Łabowa na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1130/14, odrzucił skargę Gminy Łabowa na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Łabowa.

W uzasadnieniu wskazano, że w odpowiedzi na wniosek Wójta Gminy Łabowa z dnia [...].05.2014 r., znak: [...] o uzgodnienie projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. obejmującego teren w miejscowości N., gmina Ł., pismem z dnia [...] maja 2014 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie działając w oparciu o art. 23 ust.5, art. 30 ust. 3, art. 33 oraz art. 25 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2, art. 3 pkt 1, art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013r., poz. 627 ze zm. dalej jako u.o.p.) odmówił uzgodnienia projektu zmiany powyższego Studium uznając, iż ustalenia Studium mogą mieć negatywny wpływ na przyrodę obszaru chronionego krajobrazu poprzez złamanie nakazów na nim obowiązujących oraz mogą znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000.

Organ wskazał również, że od niniejszego uzgodnienia nie przysługuje środek odwoławczy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina Łabowa.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 21 października 2014 r., odrzucił skargę Gminy Łabowa na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 29 maja 2014 r.

Sąd wskazał, że za niedopuszczalną uznać wypada skargę wniesioną wyłącznie przeciwko rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji. Wniosek taki wynika z przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.) nakładających na skarżących obowiązek wyczerpania przysługujących im w toku instancji środków zaskarżenia.

Sąd dokonał oceny charakteru prawnego działania Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie (pisma z dnia [...] maja 2014 r.) zaskarżonego przez Gminę Łabowa i wskazując na uregulowania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm. dalej jako u.p.z.p. ) oraz ustawy o ochronie przyrody i doszedł do wniosku, że zaskarżona odmowa uzgodnienia jest postanowieniem, które należało wydać poprzez zastosowanie art. 106 K.p.a. Wynika to z jednoznacznego brzmienia art. 24 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którym organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 tej ustawy, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt projekt studium. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a.

Sąd I instancji podkreślił, że to w u.p.z.p. należy poszukiwać norm tworzących procedury kreujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Odstąpienie od nich byłoby dopuszczalne pod warunkiem wyraźnej wypowiedzi ustawodawcy. Bez takiego wyłączenia, dopatrywanie się różnic pomiędzy trybami współdziałania przy opracowywaniu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest pozbawione uzasadnienia. To uzasadnienie należy uznać za niezbędne albowiem mnożenie trybów uzgodnieniowych i trybów zaskarżania rozstrzygnięć nadmiernie komplikując tą procedurę, pogarsza sytuację organów gminy prowadzących procedurę legislacyjną. Sięganie do przepisów o nadzorze nad działalnością gminy, nie pozwala uwzględnić stworzonych na potrzeby procedury tworzenia gminnych aktów planistycznych unormowań przewidujących w szczególności dłuższy czas na dokonanie uzgodnień (art. 25 ust. 1 u.p.z.p.), czy przyjęcia za uzgodniony projekt studium, gdy organ nie określił warunków uzgodnienia (art. 24 ust. 2 u.p.z.p.). Sąd podzielił stanowisko WSA w Krakowie wyrażone w postanowieniu z dnia 9 maja 2012 r., o sygn. akt II SA/Kr 382/12, w którego uzasadnieniu stwierdzono, iż brak jest podstaw do różnicowania trybu dokonywanych uzgodnień oraz opinii w zależności od tego, czy obowiązek ich dokonania wynika bezpośrednio z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też został nałożony w ustawach szczególnych. Zdaniem Sądu kwestie planistyczne zostały kompleksowo unormowane w u.p.z.p. toteż nie ma potrzeby sięgania do uregulowań ogólnych zawartych w w art. 89 i nast. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm. dalej jako u.s.g.).

Sąd I instancji wskazał, że obowiązek współdziałania organu opracowującego projekt zmiany studium z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska wynika z art. 11 pkt 6 lit. j w związku z art. 27 u.p.z.p. W myśl treści tych unormowań wójt występuje o opinię dotyczącą rozwiązań przyjętych w projekcie studium do regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Normę przewidującą współdziałanie tych organów zawiera także art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 u.o.p. Powyższe przepisy zobowiązują organ opracowujący zmiany aktów planistycznych, aby uzgodniły z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska zmiany tych planów, jeżeli mogą one wpływać negatywnie na strefy chronione przepisami u.o.p. tj. park krajobrazowy i obszar Natura 2000. W sytuacjach wskazanych w ww. przepisach u.o.p. RDOŚ działa w trybie uzgodnienia. W pozostałych sytuacjach, a więc w szczególności wówczas gdy projekt nie ingeruje w wymienione obszary chronione, organ ochrony środowiska wyrażać będzie na temat projektu zmiany studium wyłącznie niewiążącą opinię.

Sąd uznał, że bez znaczenia jest fakt, że regionalny dyrektor ochrony środowiska w art. 11 pkt 6 lit j u.p.z.p. ma uprawnienia organu opiniującego, a nie uzgadniającego. Podkreślił, że art. 24 ust. 1 u.p.z.p. stanowi bowiem wyraźnie, iż regionalny dyrektor ochrony środowiska w zakresie swej właściwości miejscowej dokonuje uzgodnień. Tym samym nie sposób poddawać w wątpliwość, że przepisy ustawy o ochronie przyrody wyposażają RDOŚ we właściwość o znaczeniu rzeczowym. Tym samym art. 24 ust. 1 u.p.z.p. pozostaje spójny z art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody.

Sąd I instancji stwierdził, że konsekwencją przyjęcia założenia wyczerpującego unormowania procedury legislacyjnej dotyczącej zmian studium w u.p.z.p. jest konieczność stosowania do form współdziałania przewidzianych w przepisach u.o.p. a przeprowadzanych przez RDOŚ przepisu art. 106 § 1 K.p.a. Wobec tego nie sposób pominąć, że w świetle art. 106 § 5 K.p.a., uzgodnienie o którym mowa może stanowić przedmiot zażalenia zaś organem właściwym do jego rozpatrzenia jest Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Jest to organ wyższego stopnia w stosunku do RDOŚ co wynika z art. 127 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 91 pkt 1a ustawy z 16 kwietnia 2004 r., o ochronie przyrody.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że strona skarżąca nie wyczerpała przewidzianego prawem środka zaskarżenia, przedmiotem skargi do WSA w Krakowie czyniąc uzgodnienie dokonane przez RDOŚ.

Przywołując wymóg wyczerpania środków zaskarżenia przy wnoszeniu skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 52 P.p.s.a.), Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie, jak wynika z materiału dokumentacyjnego, strona skarżąca nie złożyła zażalenia na rozstrzygniecie RDOŚ. Powyższe oznacza, że przed wniesieniem skargi strona skarżąca nie wyczerpała trybu określonego w art. 52 § 1 P.p.s.a., co przesądza o braku dopuszczalności skargi i stanowi przesłankę jej odrzucenia, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Sąd zwrócił uwagę, że strona skarżąca zastosowała się do błędnego pouczenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie zawartego w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. i skierowała skargę do Sądu bezpośrednio po otrzymaniu tego pisma, a nie wystąpiła - w pierwszym rzędzie - do właściwego organu z zażaleniem. Powyższe stanowi przesłankę do ubiegania się przez skarżącą - w terminie 7 dni od otrzymania postanowienia wraz z dokonaniem czynności złożenia zażalenia - o przywrócenie przez GDOŚ terminu do złożenia zażalenia.

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wystąpił o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym w oparciu o art. 182 § 1 i 2 P.p.s.a.

Organ na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił, że Sąd skarżonym postanowieniem dopuścił się naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i odrzucenie skargi, z powołaniem się na brak wyczerpania przewidzianego prawem środka zaskarżenia tj. wystąpienia do właściwego organu z zażaleniem, podczas gdy prawo nie przewiduje w niniejszej sprawie tego trybu.

Zdaniem RDOŚ w Krakowie Sąd I instancji nietrafnie zastosował art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i odrzucił skargę uznając, że uzgodnienie projektu zmiany Studium dokonywane jest postanowieniem, wydawanym na podstawie art. 106 K.p.a.

Organ argumentował, że proces uchwalania studium jest procesem planistycznym, procesem tworzenia prawa, a nie postępowaniem prowadzonym w celu załatwienia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej, której adresatem jest strona postępowania administracyjnego. W związku z powyższym stosowanie K.p.a. jest uprawnione wyłącznie wtedy, gdy ustawodawca wyraźnie do przepisów K.p.a. odsyła.

Wskazując na treść art. 30 ust. 3 u.o.p. organ stwierdził, że żaden przepis ustawy o ochronie przyrody nie wskazuje, w jakim trybie powinno być dokonywane uzgodnienie. Ustawa o ochronie przyrody nie odsyła do art. 106 K.p.a., nie odsyła również do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu nie można takiego odesłania domniemywać, jak uczynił to Sąd I instancji.

Zdaniem RDOŚ w Krakowie art. 106 K.p.a. nie ma zastosowania do uzgodnień projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin dokonywanych na podstawie art. 30 ust. 3 u.o.p.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu nie ma podstaw odwoływanie się do art. 106 K.p.a. poprzez art. 24 ust. 1 w związku z art. 11 pkt 6 u.p.z.p. Organ uznał, że odesłanie z art. 24 ust 1 u.p.z.p., iż uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. odnosi się wyłącznie do uzgodnień, o których mowa w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, chyba że przepisy innych ustaw odsyłałyby wyraźnie do przepisów tej ustawy.

Dalej organ stwierdził, że art. 11 ust. 6 u.p.z.p. dotyczy wydawania opinii (nie uzgodnień) przez regionalnych dyrektorów ochrony środowiska. W związku z powyższym art. 106 K.p.a. nie ma zastosowania do regionalnych dyrektorów ochrony środowiska ani w zakresie opiniowania studium na podstawie u.p.z.p. (w ramach swojej właściwości) ani w zakresie uzgadniania studium na podstawie art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody.

Organ wyraził pogląd, że zgodnie z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. tylko organy administracji publicznej, o których mowa w art. 11 pkt 6 tej ustawy dokonują uzgodnień projektów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w trybie art. 106 K.p.a. Przywołany artykuł obejmuje zarząd województwa i wojewodę. Tym samym dokonanie uzgodnienia z innymi niż ww. organami następuje w odrębnym trybie a zatem uzgodnienie projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska następuje na podstawie ustawy o ochronie przyrody. Idąc tym tokiem rozumowania organ stwierdził, że skoro przepisy ustawy o ochronie przyrody nie zawierają odrębnych regulacji dotyczących procedury uzgadniania, zastosowanie znajdą przepisy art. 89 i nast. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym. W związku z tym skarga Gminy Łabowa na odmowę uzgodnienia projektu zmiany Studium winna zostać rozpoznana przez Sąd pierwszej instancji, a nie podlegać odrzuceniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Łabowa wniosła o jej oddalenie uznając, że nie ma ona uzasadnionych podstaw. Gmina nie wnosiła o przeprowadzenie rozprawy.

Gmina podzieliła argumentację Sądu zawartą w zaskarżonym postanowieniu, w szczególności to, iż nie może budzić wątpliwości, że to właśnie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie w ustawie o ochronie przyrody (jak twierdzi organ administracji) należy poszukiwać norm tworzących procedury kreujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a nadto iż odstąpienie od tych norm byłoby dopuszczalne jedynie pod warunkiem wyraźnej dyspozycji ze strony ustawodawcy.

Gmina poinformowała, że w następstwie wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowienia z dnia 21 października 2014 r. sygn. II SA/Kr 1130/14, wniosła do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zażalenie na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia z dnia [...] maja 2014r. znak sprawy [...] o odmowie uzgodnienia projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł.. Wraz z zażaleniem strona skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia tego zażalenia w terminie i trybie określonym w art. 58 § 2 K.p.a., jako że uchybienie terminu do wniesienia tego zażalenia było następstwem wyłącznie błędnego pouczenia strony skarżącej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie zawartego w zaskarżonym postanowieniu z [...] maja 2014r., a zatem zgodnie z przepisem art. 112 k.p.a. nie może jej szkodzić. Zażalenie to dotychczas nie zostało rozpatrzone.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Stosownie do treści art. 182 § 1 P.p.s.a. skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym. Niewątpliwie postanowienie odrzucające skargę kończy postępowanie w danej instancji i jako takie podlega zaskarżeniu skargą kasacyjną. W tej sytuacji zgodnie z powołanym przepisem prawidłowym jest rozpoznanie skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie podlega oddaleniu albowiem zarzuty w niej sformułowane nie zasługują na uwzględnienie.

Istota sporu jaki stał się podstawą wniesionej skargi kasacyjnej od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 października 2014 r. zasadza się w tym, czy odmowa uzgodnienia projektu zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Ł. wyrażona przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] powinna mieć postać postanowienia, na które przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia – Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, czy też jest działaniem RDOŚ w Krakowie, które nie podlega zaskarżeniu zażaleniem a formą kontroli jego zgodności z prawem będzie skarga do sądu administracyjnego wywiedziona w oparciu o przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia będzie wskazaniem, czy postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi Gminy Łabowa wobec braku wyczerpania środków zaskarżenia należało uznać za niedopuszczalne i wobec treści art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. skargę taką odrzucić.

Stosownie do art. 124 § 1 K.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie (§ 2).

Pismo spełniające wszystkie wskazane w art. 124 K.p.a. wymogi formalne jest postanowieniem. Należy podkreślić, że w odniesieniu do decyzji administracyjnej, do minimum jej elementów orzecznictwo sądowe zalicza: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982, z. 9-10, poz. 169 z aprobującą glosą J. Borkowskiego; zob. także wyrok NSA z dnia 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93, OSP 1995, z. 11, poz. 222 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego; w kwestii znaczenia podpisu zob. B. Adamiak, Glosa do wyroku SN z dnia 11 października 1996 r., III RN 8/96, OSP 1997, z. 10, poz. 190). Każde "pismo" zawierające takie konstytutywne wymogi jest decyzją administracyjną. Przyjęte w orzecznictwie sądowym stanowisko zostało zaaprobowane także przez doktrynę (zob. Dawidowicz W., Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 102 oraz J. Jendrośka (w:) red. J. Borkowski, Jendrośka J., Orzechowski R., Zieliński A., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 1989, s. 209). Skoro zatem postanowienie, tak samo jak decyzja, jest aktem administracyjnym indywidualnym, posiadającym wszystkie jej cechy wyróżniane w doktrynie prawa administracyjnego, również w stosunku do postanowień można mówić o minimum jego elementów prawnie skutecznych (tak w wyroku NSA 23 maja 2011 r., sygn. akt I GSK 238/10 dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Zatem, by uznać pismo za postanowienie powinny być spełnione te same minimalne wymogi jak dla decyzji tj. oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji.

Mając na uwadze formę i treść pisma RDOŚ w Krakowie z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], zawierającego odmowę uzgodnienia projektu zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Ł. należy niewątpliwie uznać, że spełnia ono ww. minimalne wymogi dla uznania go za postanowienie. Wskazuje organ RDOŚ w Krakowie, adresata aktu Wójta Gminy Łabowa, rozstrzygnięcie wraz z uzasadnieniem faktycznym i prawnym oraz pouczenie o środkach zaskarżenia podpis upoważnionej do jego wydania osoby. W związku z tym abstrahując od tego, że pismo to nie zostało zatytułowane "postanowienie" może spełniać taką funkcję w obrocie prawnym.

Zgodnie z art. 30 ust. 3 u.o.p. projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej istniejącego lub projektowanego obszaru Natura 2000 wymagają uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000.

W niniejszej sprawie nikt nie kwestionuje, że przepis ten uzasadniał wystąpienie Gminy Łabowa do RDOŚ w Krakowie o uzgodnienie.

W skardze kasacyjnej RDOŚ w Krakowie wyraził pogląd, że do trybu przeprowadzania uzgodnień RDOŚ wynikających z art. 30 ust. 3 u.o.p. nie mają zastosowania przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 24 ust. 1 w zw. z art. 11 pkt 6 tej ustawy. Trybu tego nie określają także przepisy ustawy o ochronie przyrody. W tym kontekście zdaniem skarżącego kasacyjnie organu zasadnym było zastosowanie procedur określonych w ustawach samorządowych w szczególności art. 89 i następne u.s.g.

Z taką wykładnią przytoczonych powyżej przepisów, zdaniem NSA, nie sposób się zgodzić. NSA stwierdza, że prawidłową jest wykładania przepisów zaprezentowana przez Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu.

Zgodnie z art. 89 ust. 1 u.s.g. jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. 1a. Natomiast w myśl art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. (ust. 3). Do postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (ust. 4).

Dokonując oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, NSA podziela pogląd skarżącego kasacyjnie, że w przypadku uchwalania Studium mamy do czynienia z procesem stanowienia prawa. Kształtowanie treści Studium nie odbywa się w postępowaniu administracyjnym, a samo Studium nie jest wynikiem procesu stosowania prawa zmierzającego do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy na drodze decyzji.

W tym miejscu należy wskazać na pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1097/09 (dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym stwierdzono, że do kontroli postanowienia dotyczącego uzgadniania studium miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma zastosowania model kontroli unormowany w art. 98 u.s.g. Wyrażono też pogląd, że uzgadnianie dotyczące studium miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być traktowane tak samo jak zajęcie stanowiska, o którym mowa w art. 89 u.s.g.

W przywołanym wyroku NSA uznał, że z przepisu art. 89 ust. 1 u.s.g. wynika jednoznacznie, że dotyczy on stanowisk, przybierających postać zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, z wystąpieniem których przepisy prawa wiążą ważność rozstrzygnięcia organu administracji. Przepis ten nie będzie miał więc zastosowania w trzech przypadkach. Po pierwsze, gdy prawo nie wiąże ważności rozstrzygnięcia organu administracji z zajęciem stanowiska przybierającego formę zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, po drugie, gdy zajęcie stanowiska nie przybiera formy zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, oraz po trzecie, gdy prawo wiąże ważność rezultatu działania organu administracji z zajęciem stanowiska przybierającego formę zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, ale gdy rezultat ten nie ma charakteru rozstrzygnięcia. Uzgodnienie studium miejscowego planu zagospodarowania zakwalifikowano jako tą ostatnią sytuację, w której powołane przepisy ustawy samorządowej nie mają zastosowania.

Dalej w wyroku tym podniesiono, że postanowienie dotyczące uzgadniania studium miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest związane nie z procesem decyzyjnym stosowania prawa, lecz z procesem stanowienia prawa. Uzgadnianie to nie ma więc miejsca w procesie zmierzającym do wydania decyzji stosowania prawa a więc w procesie decyzyjnym podejmowanym przez kompetentny organ, zwieńczeniem którego jest wiążące adresata ukształtowanie treści normy indywidualnej i konkretnej w oparciu o mające zastosowanie przepisy prawa materialnego i ustalony w sprawie stan faktyczny. Tylko w przypadku tego procesu decyzyjnego możemy bowiem mówić o rozstrzygnięciu w ujęciu decyzyjnym, czyli o dokonanym przez uprawniony organ ustaleniu normatywnych konsekwencji dokonanej wcześniej kwalifikacji stanu faktycznego.

Skoro zaś postanowienie dotyczące uzgadniania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest wydawane w procesie decyzyjnym kończącym się rozstrzygnięciem organu administracji, to tym samym nie można go zakwalifikować do stanowisk, o których mowa w art. 89 ust. 1 u.s.g. Tak więc nie może być w przypadku tego postanowienia stosowany art. 98 ust. 1 u.s.g., który zastrzega przewidziany w nim tryb zaskarżenia jedynie dla działań nadzorczych unormowanych w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (do których nie można zaliczyć postanowienia wydawanego na mocy delegacji ustawowej art. 24 ust. 1 zd. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz do stanowisk zajętych w trybie art. 89 ustawy o samorządzie gminnym. NSA orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zaprezentowane powyżej stanowisko.

W kwestii poglądu, że uzgodnienie dla potrzeb uchwalenia Studium jest aktem nadzoru nad działalnością gminy należy wskazać, że skoro ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza ingerencję innych organów administracji w sposób kształtowania polityki przestrzennej gminy w ramach procesu planistycznego, przewidywać musi równocześnie mechanizm ochrony samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej przez gminę. Ochronie tej służy stosowanie art. 106 K.p.a. i przewidzianych tym przepisem środków ochrony. W tym kontekście regulacja art. 24 ust. 1 u.p.z.p. jest rozwiązaniem szczególnym w stosunku do trybu z art. 98 w zw. z art. 89 u.s.g.

W ocenie NSA, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia słusznie skonstatował, że w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odesłanie do art. 106 K.p.a. pojawia się wyraźnie w art. 24 ust 1 tej ustawy. Zauważyć należy, że mimo iż K.p.a. dotyczy rozstrzygania spraw o charakterze indywidualnym, na zasadzie wyjątku został przewidziany do zastosowania w procedurze prawotwórczej regulowanej przepisami u.p.z.p.

W orzecznictwie wskazuje się, że odesłanie do trybu określonego w art. 106 K.p.a. służyć ma osiągnięciu celu jakim jest powstanie spójnego projektu planu zagospodarowania przestrzennego (studium), co nie jest możliwe do przeprowadzenia, bez uzyskania miarodajnej prawnie wypowiedzi organów, których kompetencje przy tworzeniu aktu planistycznego odnoszą się do tego samego przedmiotu, chociaż ocenianego z różnych punktów widzenia. (wyrok NSA z 7 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2915/12 dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na gruncie tego odesłania nie może więc budzić wątpliwości fakt zastosowania art. 106 K.p.a. do ustalenia trybu uzgadniania. Nie ma żadnych przesłanek, aby przez tryb, o którym mowa w art. 24 ust. 1 u.p.z.p., rozumieć wyłącznie sam proces uzgadniania, ale już nie tryb odwoływania się od rezultatów uzgadniania w postaci zażalenia, na które wskazuje art. 106 § 5 K.p.a. Brak możliwości zastosowania, w przypadku postanowienia dotyczącego uzgadniania unormowanego w art. 24 i nast. u.p.z.p., trybu przewidzianego w art. 98 ust. 1 u.s.g. powoduje, że jedynym mechanizmem ochrony samodzielności gminy w kształtowaniu swojej polityki przestrzennej jest zażalenie przewidziane w art. 106 § 5 K.p.a., do którego odsyła art. 24 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p.

Wbrew temu co twierdzi skarżący kasacyjnie organ zasadnym jest więc przyjęcie, iż szczególny tryb uzgadniania projektu zmiany Studium, określony w art. 24 ust. 1 w zw. z art. 27 u.p.z.p. poprzez odesłanie do art. 106 K.p.a. powoduje, że zajęcie stanowiska w kwestii uzgodnienia, nie będące rozstrzygnięciem o jakim mowa w art. 89 ust. 1 u.s.g., nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na gruncie art. 98 ust. 1 tej ustawy. Właściwą formą kontroli odmowy tego uzgodnienia jest wniesienie zażalenia do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, przewidziane w art. 106 § 5 K.p.a., do którego odsyła art. 24 ust. 1 u.p.z.p. Tak też prawidłowo stwierdził w zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji.

Zdaniem NSA wskazanie w art. 11 pkt 6 lit j u.p.z.p. RDOŚ jako organu wydającego opinię dotyczącą rozwiązań przyjętych w projekcie Studium, jak trafnie przyjął Sąd I instancji, nie wyklucza zastosowania tego przepisu w sprawie. Jak bowiem wskazano wcześniej podstawę współdziałania z RDOŚ w zakresie uzgadniania zapisów Studium w części dotyczącej istniejącego lub projektowanego obszaru Natura 2000 w zakresie jego ustaleń, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 określa art. 30 ust. 3 u.o.p. Z jego treści wprost wynika, że współdziałanie ma mieć formę uzgodnienia a nie opinii, o której mowa w art. 11 pkt 6 lit j u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze za trafny należy przyjąć pogląd Sądu I instancji, że uzgodnienie z RDOŚ w Krakowie w niniejszej sprawie powinno być uznane za uzgodnienie a nie, jak mylnie twierdzi skarżący kasacyjnie, za opinię.

Stosownie do art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2).

W sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie, iż Gmina Łabowa, źle pouczona przez RDOŚ w Krakowie, nie wniosła na pismo z dnia [...] maja 2014 r., będące w istocie postanowieniem, zażalenia na podstawie art. 106 § 5 K.p.a. do organu wyższego stopnia jakim jest Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (art. 127 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 91 pkt 1a ustawy z 16 kwietnia 2004 r., o ochronie przyrody) należało uznać, że stosownie do art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. nie został spełniony wymóg wyczerpania drogi zaskarżenia. Wobec tego Sąd rozpatrujący skargę prawidłowo zakwalifikował ją jako niedopuszczalną i z tej przyczyny postanowił o jej odrzuceniu.

Podsumowując, w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji prawidłowo uznał niedopuszczalność drogi sądowej dla skargi złożonej przez Gminę Łabowa ze względu na brak spełnienia wymogu z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. Zasadnie przyjął, że do trybu uzgodnienia projektu zmiany Studium należało zastosować odesłanie z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. do art. 106 K.p.a.

W związku z powyższym, że argumentacja skargi kasacyjnej okazała się chybiona, na podstawie art. 182 § 1 i 3 w zw. z art. 184 P.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.