Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 757/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 6,  art. 28
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. B., G. B., P. B., A. M., J. Z., R. Z. oraz P. B. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] grudnia 2019 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy N. (dalej również jako "Uchwała" lub "Studium").

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w P. wnieśli M. B., G. B., P. B., A. M., J. Z., R. Z. i P. P. (dalej wspólnie jako "Skarżący") zarzucając jej:

1. naruszenie art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 7, art. 10 ust. 1 pkt 1, 2 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej "u.p.z.p.") w zw. z art. 140 k.c. polegające na przyjęciu w zaskarżonej uchwale w zakresie terenu obejmującego działki o numerach ewidencyjnych: [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...], takiego jego przeznaczenia, które w konsekwencji uchwalenia na podstawie zaskarżonego studium nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia Skarżącym wykorzystanie nabytych przez nich na ww. terenie działek pod zabudowę w sposób, który umożliwiał im uprzednio obowiązujący na tym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co narusza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe;

2. naruszenie art. 140 k.c., art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ukształtowanie zaskarżoną uchwałą i przyjętym na jej podstawie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego takiego przeznaczenia terenu obejmującego działki o numerach ewidencyjnych: [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...] w N. , które narusza chroniony prawem interes Skarżących, a więc z przekroczeniem przyznanego gminie zakresu władztwa planistycznego oraz zaniechaniem wyważenia interesów indywidualnych z interesem publicznym, jak również ponadustawowe i nieuzasadnione racjami społecznymi ograniczenie indywidualnych interesów właścicieli nieruchomości objętych studium;

3. naruszenie art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. poprzez ukształtowanie zaskarżoną uchwałą i przyjętym na jej podstawie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego takiego przeznaczenia terenu obejmującego działki o numerach ewidencyjnych: [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...] w N. , które narusza chroniony prawem interes skarżących, a więc z przekroczeniem przyznanego gminie zakresu władztwa planistycznego oraz zaniechaniem wyważenia interesów indywidualnych z interesem publicznym, jak również ponadustawowe i nieuzasadnione racjami społecznymi ograniczenie indywidualnych interesów właścicieli nieruchomości objętych studium;

4. naruszenie art. 2, 32 i 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 140 k.c. poprzez uchwalenie na podstawie zaskarżonego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia w sposób nieuprawniony i nieuzasadniony ograniczają uprawnienia właścicielskie skarżących w zakresie swobodnego dysponowania należącymi do nich działkami, którego konsekwencją jest niemożność dotychczasowego wykorzystania nabytych przez Skarżących działek, w tym do zabudowy mieszkalnej, co umożliwiał wcześniej obowiązujący plan, tj. przyjęty przed uchwaleniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z 2019 roku;

5. naruszenie art. 21 w zw., z art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i w konsekwencji naruszenie prawa własności Skarżących, uniemożliwiające im korzystanie z przysługujących im praw, a przejawiające się w nieproporcjonalnym ograniczeniu korzystania przez nich z nieruchomości na skutek uchwalenia na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

6. naruszenie art. 1 ust 3 u.p.z.p. poprzez faktyczne pominięcie procesu ważenia interesu publicznego i interesów prywatnych, w szczególności interesów skarżących, przy ustaleniu przeznaczenia terenu obejmującego działki o numerach ewidencyjnych: [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...] w N. , co w konsekwencji uchwalenia na podstawie zaskarżonego studium miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doprowadziło do naruszenia prawa własności przysługującego Skarżącym.

Wskazując na powyższe Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwał w częściach dotyczącej działek o numerach ewidencyjnych: [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Skarżących kosztów postępowania wskazując, w zakresie odnoszącym się do Studium, m.in., że w ocenie Rady Miejskiej zarzuty skargi pomimo obszernego ich opisania są spóźnione i winny wpłynąć przed zakończeniem postępowania planistycznego. Organ zaznaczył, iż granicą stwierdzenia nieważności aktu normatywnego w postaci uchwały jest stwierdzenie, iż akt dotknięty jest co najmniej jedną z następujących wad:

- został wydany przez organ niewłaściwy,

- został wydany w sytuacji braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały,

- niewłaściwie zastosowany został przepis prawny będący podstawą wydania uchwały.

Organ podniósł, iż niewątpliwie zatem ziszczenie się którejkolwiek z podanych przesłanek skutkowałoby niewżnością zapisów zaskarżonej uchwały, przy czym zauważyć należy, że Skarżący ograniczają zarzut nieważności jedynie w odniesieniu do wybranych nieruchomości spośród wszystkich, których dotyczy ta uchwała - wyłącznie do działek o numerach ewidencyjnych: o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...].

Wymienione działki są własnością Skarżących, chociaż nie wykazali oni tego w sposób precyzyjny w swojej skardze.

Organ zauważył, iż działka o numerze ewidencyjnym [...] nie istnieje, a zmian miejscowego planu, odnośnie działki nr [...] Skarżący P. B. nie zaskarżył (konsekwentnie kilkakrotnie w Skardze podane jest, że jego skarga dotyczy działki o numerze [...], która nie istnieje); odnośnie działki o numerze ewidencyjnym [...] - to skarga nie została wniesiona przez wszystkich jej współwłaścicieli).

Dalej organ wskazał, iż zarówno na etapie opracowywania Studium, jak i planu miejscowego wszyscy zainteresowani mieli prawo składać wnioski i uwagi do studium jak i planu, a informacje o terminach zgodnie z obowiązującymi przepisami, były podawane do wiadomości publicznej w formie ogłoszeń, obwieszczeń (w lokalnej prasie oraz na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego).

W piśmie procesowym z dnia [...] października 2021 r. pełnomocnik Skarżących podniósł, iż w skardze nastąpiła oczywista omyłka pisarska w oznaczeniu działki [...], stanowiącej własność P. B., polegająca na omyłkowym oznaczeniu numerem ewidencyjnym [...].

W piśmie procesowym z dnia [...] października 2021 r. pełnomocnik Skarżących wskazując numery działek stanowiących własność Skarżących szeroko opisał kwestie ich interesu prawnego do wniesienia skargi.

W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2021 r. pełnomocnik Skarżących wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentacji fotograficznej na okoliczność: rodzaju i charakteru zabudowy, zagospodarowania terenu oraz funkcji budynków wzniesionych na terenie objętym skargą, tj. w rejonie ulic [...] w okresie poprzedzającym podjęcie przez Radę Miasta uchwały nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. oraz uchwały nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r., sprzeczności opisu przeznaczenia terenu objętego skargą i parametrów zabudowy w uchwale nr XVI [...]/2019 z istniejącą na obszarze zabudową i sposobem zagospodarowania.

Ponadto pełnomocnik, w odniesieniu do Studium, podniósł, że wskutek uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jak również uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mimo teoretycznego dopuszczenia na nieruchomościach stanowiących własność Skarżących możliwości zabudowy mieszkaniowej, nieruchomości te mogą zostać zabudowane jedynie budynkami usługowymi. Na każdej działce należy bowiem zapewnić odpowiednią liczbę miejsc parkingowych, lokalizację miejsc gromadzenia odpadów, zachować właściwą odległość od tych miejsc do okien budynków, a także zapewnić minimalną powierzchnię biologicznie czynną działki na poziomie 25% działki budowlanej. Co więcej projektowane budynki będą niższe w stosunku do obiektów wzniesionych na podstawie poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Pełnomocnik podniósł również, iż nieuwzględnienie skargi w niniejszej sprawie będzie skutkować brakiem ładu przestrzennego i niekonsekwencją w zagospodarowaniu przestrzennym obszaru, którego skarga dotyczy.

W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2021 r. pełnomocnik Skarżących podniósł, iż zapisy zaskarżonej uchwały naruszają interes prawny Skarżących. Skarżący są bowiem właścicielami wskazanych działek objętych ustaleniami zaskarżonej uchwały, której przepisy kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Co więcej, zakwestionowane przez Skarżących ustalenia uchwały przewidujące przeznaczenie terenu ww. działek na teren MN1, zgodnie z którymi m.in.:

1. teren MN1 to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - intensywnej,

2. kierunek rozwoju w zakresie funkcji wiodącej to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i układem komunikacyjnym obsługującym tę zabudowę;

3. procent powierzchni biologicznie czynnej nie powinien być mniejszy niż 45 % powierzchni działki budowlanej;

4. procent powierzchni zabudowy nie powinien być wyższy niż 40 % powierzchni działki budowlanej;

5. przewiduje się lokalizowanie budynków niskich, nie wyżej niż trzy kondygnacje nadziemne, w tym poddasze użytkowe; dopuszcza się wprowadzenie lokalnych dominant architektonicznych o wysokości nieprzewyższającej parametry budynku niskiego;

6. zalecana minimalna powierzchnia nowo wydzielanej działki budowlanej dla:

- zabudowy wolnostojącej, willowej to minimum 700 m2;

- zabudowy bliźniaczej to minimum 500 m2;

- zabudowy szeregowej to minimum 250 m2;

niewątpliwie mają realny wpływ na wykonywanie przysługującego Skarżącym prawa własności do tych działek, ograniczając je w sposób oczywisty co do rodzaju i parametrów zabudowy. Skarżący mają zatem legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Pełnomocnik Skarżących wyjaśnił, że ze złożonej do akt sprawy dokumentacji fotograficznej wynika, iż na terenie objętym skargą wzniesione już zostały obiekty na podstawie poprzedniego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia [...] maja 2010 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta N. — rejon ulic [...]. Kubatura tych budynków, sposób zagospodarowania działek, jak również sposób wykorzystania zabudowy jest odmienny od parametrów objętych zaskarżoną uchwałą. Na tym obszarze znajdują się obiekty budowlane o mieszanej funkcji mieszkalno-usługowej. W budynkach tych znajdują się więcej niż 2 lokale mieszkalne, a więc nie są to budynki mieszkalne jednorodzinne, a taką funkcję wiodącą dla wskazanych działek przewidziano w studium. Analizowany obszar wykazuje potencjał do lokalizacji budynków mieszkalnych wielorodzinnych, których kubatura może wszak zostać dostosowana to otoczenia urbanistycznego. Tymczasem zwłaszcza z uwagi na ustalone uchwałą ws. studium procent powierzchni biologicznie czynnej, który nie powinien być mniejszy niż 45 % powierzchni działki budowlanej; procent powierzchni zabudowy, który nie powinien być wyższy niż 40 % powierzchni działki budowlanej; dopuszczenie lokalizacji budynków nie wyższych niż trzy kondygnacje nadziemne, w tym poddasze użytkowe, powyższy potencjał działek Skarżących nie może zostać wykorzystany. Zróżnicowanie dopuszczalnej zabudowy względem zabudowy istniejącej na działkach nr [...], [...] i [...], oraz na pozostałych działkach objętych skargą, których właścicielami w obu przypadkach są Skarżący, nie znajduje żadnego uzasadnienia. Świadczy to o naruszeniu ustanowionej na gruncie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi co najmniej ustawowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie zatem z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (ust. 3).

Na mocy powołanego wyżej art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonej uchwały wskazać należy, iż w myśl art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz.U. z 2022 r., poz. 559, dalej "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powyższego przepisu wynika, że legitymacja do wniesienia skargi jest oparta o kryterium "interesu prawnego", co wymaga istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem. Interes prawny powinien być indywidualny, osobisty, własny i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej skarżącego, a więc musi istnieć przepis prawa, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Skoro niezbędną przesłanką korzystania z prawa do sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, to przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym.

Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą Skarżącym mającym tytuł prawny do oznaczonych nieruchomości objętej zaskarżoną Uchwałą.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż Skarżącym jako właścicielom nieruchomości objętych postanowieniami zaskarżonego Studium niewątpliwie przysługuje interes prawny. Rozważając kwestię naruszenia interesu prawnego Skarżących należy mieć na uwadze, iż nieruchomości stanowiące ich własność znajdują się, stosownie do ustaleń zaskarżonej Uchwały, na obszarze oznaczonym na rysunku Studium symbolem MN1, dla którego wprowadzono ograniczenia w sposobie jego zagospodarowania poprzez przeznaczenie go pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z jednoczesnym wskazaniami co do powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej czy też wysokości budynku. Powyższe wskazuje, iż w niniejszej sprawie zaskarżona uchwała narusza interes prawnych Skarżących,

W tym kontekście trzeba też dostrzec różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) Skarżących, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi. Naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) Skarżących przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie powoduje jeszcze uwzględnienia skargi. Przyjęcie, że interes prawny Skarżących został w zakresie zaskarżenia naruszony, umożliwiało dokonanie przez Sąd kontroli legalności zaskarżonej uchwały według kryteriów ustanowionych w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej "u.p.z.p."). Przepis ten stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Na gruncie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej P.p.s.a.) utrwalony jest pogląd, że wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Podkreślenia również wymaga, że wobec przyjętego kryterium oceny aktu zaskarżonego do sądu administracyjnego, sąd nie dokonuje oceny racjonalności, celowości, zasadności lub słuszności dokonywanych wyborów planistycznych przez właściwy organ. W zakresie kontroli sądu mieści się ocena przyjętych przez organ przesłanek z punktu widzenia zgodności z zasadami i wartościami konstytucyjnymi oraz celami i granicami przyznanej przez ustawodawcę kompetencji planistycznej.

Na gruncie art. 28 u.p.z.p. tryb sporządzenia studium to sekwencja czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania studium odnoszą się do jego merytorycznej zawartość (przyjętych w nim ustaleń). Istotne naruszenie trybu sporządzania Studium następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego. Natomiast naruszenie zasad, to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w niniejszej sprawie Uchwałę , w części dotyczącej działek Skarżących, Sąd uznał, że skarga jest niezasadna.

W pierwszej kolejności odnosząc się do trybu sporządzania studium, unormowanego zasadniczo przepisami art. 11 u.p.z.p., którego naruszenia nie zarzucają Skarżący, a które Sąd jest zobligowany zbadać z urzędu, jako że rozpoznawana skarga jest pierwszą skargą na Uchwałę Sąd stwierdził, że zaskarżona Uchwała została podjęta z zachowaniem przepisanej procedury.

Natomiast Sąd dokonując kontroli zaskarżonej uchwały nie stwierdził istotnych naruszeń trybu sporządzania Studium. W tym zakresie w pierwszej kolejności odnotowania wymaga, że z dokumentacji planistycznej złożonej do akt sprawy (na płycie DVD, a częściowo w formie papierowej) wynika, iż Rada Miejska w dniu [...] lutego 2017 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy N. , określając granice obszaru objętego przystąpieniem do sporządzenia Studium (granice administracyjne gminy N. ). Ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu oraz o możliwości i terminie składania wniosków zostało zamieszczone na tablicy ogłoszeń i stronie internetowej oraz ukazało się w lokalnej prasie. Zawiadomiono również, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania oraz opracowano prognozę oddziaływania na środowisko, po uzgodnieniu jej zakresu z odpowiednimi organami (plik nr [...] na płycie DVD w kopercie k. 113 akt sądowych).

W toku procedury organ kilkakrotnie, z uwagi na uwzględnienia zgłaszanych uwag, wykładał projekt Studium do publicznego wglądu o czym po raz ostatni ogłosił obwieszczeniem z dnia [...] września 2019 r., w którym wyznaczył termin składania uwag oraz termin dyskusji publicznej.

W toku wyłożeń wpływały wnioski i uwagi, o których organ rozstrzygnął (załącznik nr [...] do Uchwały).

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż Sąd badając procedurę z urzędu nie dopatrzył się naruszenia trybu sporządzania zaskarżonej Uchwały.

Sądowa kontrola zaskarżonej Uchwały nie wykazała również naruszenia przez organ planistyczny zasad sporządzania Studium, w tym zarzucanego naruszenia władztwa planistycznego.

Uzasadniając powyższe wyjaśnić należy, iż zasadę władztwa planistycznego gminy ustanawia przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym władztwo planistyczne jest kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy.

Nie ulega wątpliwości, iż organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Z samego faktu, że ustalenia planu ograniczają władztwo nad nieruchomością np. w zakresie zabudowy działki nie oznacza jeszcze naruszenia istoty prawa własności. Władztwo ograniczone jest przepisami prawa w tym przepisami art. 6 u.p.z.p. i Konstytucji RP chroniącymi prawo własności. Chroniony zakres prawa własności nie jest jednak bezwzględny, a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać także interes ogólnospołeczny. Ingerencja w sposób wykonywania własności musi się zatem mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Nie można z prawa własności wywodzić prawa do nieograniczonej zabudowy nieruchomości jako nieodzownego elementu tego prawa. Jakkolwiek prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania i dysponowania nieruchomością, to jednak nie daje ono właścicielowi nieograniczonego władztwa nad rzeczą. Istotę prawa własności wyraża treść art. 140 k.c. który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społecznogospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Prowadzi to zatem do konstatacji, że, jeżeli obowiązujące normy prawne w tym ustalenia planu miejscowego czy też Studium, dopuszczają realizację zabudowy, to taka zabudowa jest dopuszczalna, a jeżeli jej nie przewidują lub ograniczają to jest ona zakazana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 518/13, CBOSA).

Powyższe oznacza, iż ustalenia Studium, w szczególności gdy na jego podstawie uchwalono plan miejscowy, mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionego konstytucyjnej prawa własności oraz z uwzględnieniem zasady proporcjonalności.

O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Jeżeli organy planistyczne gminy działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa, a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania, chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1189/16, CBOSA).

Gmina, chcąc działać w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego, powinna swoje działania na rzecz interesu publicznego i wchodzące w jego zakres wartości konfrontować z interesem prywatnym, a także uwzględniać racjonalność podejmowanych działań i proporcjonalność planowanej ingerencji. Realizację władztwa planistycznego można więc ująć jako pewien proces ustalania proporcji określonych wartości publicznych z wartościami partykularnymi, reprezentowanymi przez interesy prywatne. Z jednej strony mamy bowiem interes publiczny, wyrażający się w konieczności zaspokojenia przez gminę potrzeb wspólnoty w zakresie optymalnego wykorzystania przestrzeni w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju, z drugiej zaś interesy indywidualne, których w pełni uwzględnić się nie da, jeżeli gmina chce z władztwa skorzystać.

Wobec powyższego w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie wyrysem Studium działka Skarżących znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną intensywną (oznaczona symbolem MN1), to jednakże nie może uiść uwadze, że zgodnie z postanowieniami Studium zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna ma wyłącznie funkcję wiodącą. Na terenie tym dopuszczono lokalizację innej zabudowy w postaci zabudowy zamieszkania zbiorowego, istniejącą zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, zabudowę mieszkaniową wielorodzinną o charakterze małych domów mieszkalnych do maksymalnie 12 lokali oraz nieuciążliwe usługi. Tym samym nie można podzielić stanowiska Skarżących, iż na przedmiotowym terenie wprowadzono ograniczenia co do możliwości zabudowy mieszkalnej. Należy wyjaśnić, iż na przedmiotowym terenie dopuszczono zabudowę jednorodzinną, jak i wielorodzinną, co zresztą znajduje odzwierciedlenie w planie miejscowym uchwalonym w późniejszym okresie.

W tym miejscu podkreślić należy, iż analiza załącznika graficznego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zawieszka 8 akt administracyjnych) wskazuje, iż w przeważającej części teren MN1 jest już zabudowany zabudową mieszkaniową jednorodzinną (zarys budynków na mapie), a częściowo w sąsiedztwie działek Skarżących zabudową wielorodzinną, co potwierdzają również przedstawione przez Skarżących zdjęcia.

W tym miejscu warto zwrócić uwagę na postanowienia Studium, iż "dokładne przeznaczenie terenów zostanie określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przy uwzględnieniu lokalnych uwarunkowań" (str. 59 Studium – pkt 2 zasad ogólnych).

Z powyższych względów nie ulega wątpliwości, iż przeznaczenie działek Skarżących pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z możliwością zabudowy wielorodzinnej czy też usługowej nie stanowi przekroczenia władztwa planistycznego. Należy przy tym pamiętać, iż z ww. załącznika wynika, że obszar MN1 stanowi urbanistyczną całość zabudowy jednorodzinnej znajdującej się na obrzeżach centrum N. .

W ocenie Sądu również wprowadzone wskazania co do parametrów zabudowy nie nastąpiło z przekroczeniem władztwa planistycznego.

Zgodnie z postanowieniami Studium procent powierzchni biologicznie czynnej nie powinien być mniejszy niż 45 % powierzchni działki budowlanej, a procent powierzchni zabudowy nie powinien być wyższy niż 40 % powierzchni działki budowlanej. W studium wskazano ponadto, iż przewiduje się lokalizowanie budynków niskich, nie wyżej niż trzy kondygnacje nadziemne, w tym poddasze użytkowe; dopuszcza się wprowadzenie lokalnych dominant architektonicznych o wysokości nieprzewyższającej parametry budynku niskiego, a zalecana minimalna powierzchnia nowo wydzielanej działki budowlanej dla:

- zabudowy wolnostojącej, willowej to minimum 700 m2;

- zabudowy bliźniaczej to minimum 500 m2;

- zabudowy szeregowej to minimum 250 m2;

W tym miejscu należy zauważyć, iż w pkt 13 Ogólnych zasad (str. 60 tekstu Studium) wyraźnie dopuszczono "określenie dla poszczególnych terenów innych wielkości wskaźników urbanistycznych niż podane poniżej w zależności od lokalnych uwarunkowań i możliwości terenowych(...)".

Tym samym analiza postanowień Studium, w oderwaniu od uchwalonego następnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadzi do wniosku, iż tak ukształtowane parametry zabudowy, mające co do zasady charakter zaleceń, nie wprowadzają nadmiernych ograniczeń prawa własności Skarżących. Należy mieć na uwadze, iż Studium w sposób elastyczny nakazujący uwzględnienie lokalnych uwarunkowań określają parametry zabudowy do których odwołują się Skarżący.

Powyższe znajduje potwierdzenie w zapisach uchwalonego następnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczającego zabudowę działki aż w 70 %, przy zachowaniu powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 25 %.

Natomiast fakt, iż poprzednio obowiązujący plan miejscowy był bardziej korzystny dla Skarżących nie może prowadzić do uznania, że mamy do czynienia z naruszeniem zasady proporcjonalności.

Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, iż stawiane w skardze zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji nie zasługują na uwzględnienie. Jak wskazano już wyżej analiza postanowień Studium nie wykazała aby organ przekroczył granice władztwa planistycznego, a wprowadzone w sposób elastyczny zalecane parametry zabudowy w żadnym stopniu nie naruszają zasady proporcjonalności.

W ocenie Sądu postanowienia Studium nakazując ukształtowanie parametrów zabudowy z uwzględnieniem warunków lokalnych spełniają swoją podstawową rolę zachowania ładu przestrzennego rozumianego zgodnie z u.p.z.p. jako "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne".

Z powyższych względów nie można się zgodzić z Skarżącymi, iż nieuwzględnienie skargi na Studium będzie skutkować brakiem ładu przestrzennego i niekonsekwencją w zagospodarowaniu przestrzennym obszaru, którego skarga dotyczy.

Ponadto z powyższych względów nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut uniemożliwienia wykorzystanie nieruchomości Skarżących zgodnie z postanowieniami poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy ocenie powyższego zarzutu nie bez znaczenia jest również charakter studium, który nakreśla wyłącznie kształt polityki przestrzennej pozostawiając, a w odniesieniu do działek Skarżących, decyzję o konkretnych parametrach zabudowy pozostawiono do uregulowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Na marginesie należy zwrócić uwagę, iż analiza zarzutów skargi, w tym odnoszących się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, że istotą sporu w niniejszej sprawie są postanowienia planu nakazujące lokalizację miejsc postojowych w ramach działki z jednoczesnym określeniem normatywu parkingowego, a nie przewidujące, jak poprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, lokalizację miejsc parkingowych na parkingach ogólnodostępnych.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż zaskarżona w niniejszej sprawie Uchwała nie zawiera żadnych zapisów w tym zakresie stąd też nie ma podstaw do odnoszenia się do powyższego zarzuty w niniejszej sprawie.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.

Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wskazać należy, że nie istnieje przepis szczególny dający podstawę do zasądzenia od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów postępowania w przypadku oddalenia skargi.