Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 907/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par 2 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy
article: par 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: par 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: par 12 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 7 , art, 77 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 22 poz 268
law: Ustawa z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Mirosław Bator Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 r. sprawy ze skarg K.H. i M.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 marca 2011 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana;


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Prezydent Miasta K. , na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm), § 1 - 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589), art. 94 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz.543 ze zm.) na wniosek K.H. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalno-usługowo-rekreacyjnego z basenem w podziemiu na działce nr 1 obr. [...] przy ul. [...] w K. (jako II etap inwestycji przy ul. [...] - budynek oficyny)". Organ wskazał, że załączniki: Załącznik Nr 1 - warunki zabudowy terenu, Załącznik Nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, Załącznik nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, Załącznik nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, stanowiły integralną część decyzji.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji wpłynął do organu w dniu 4 grudnia 2009 r. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano następujące uzgodnienia i opinie: postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2010 r., opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia [...] marca 2010 r., opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia [...] stycznia 2010 r., opinię Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego UMK z dnia [...] grudnia 2009 r., uchwałę Rady Dzielnicy [...] z dnia 28 stycznia 2010 r. Nadto organ wskazał, że wobec niezajęcia stanowiska przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. w terminie 2 tygodni, uzgodnienie projektu decyzji z tym organem, w myśl art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uznano za dokonane.

Organ I instancji ustalił, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 cyt. ustawy. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane ustawą uprawnienia.

W toku postępowania M.T. wniósł zastrzeżenia w zakresie intensywności zabudowy. Natomiast wnioskodawca zarzucił nieprawidłowe określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony północnej, która nie stanowi frontu działki, określenie szerokości elewacji frontowej poprzez odniesienie się do maksymalnej szerokości działki nr 1, określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości głównej kalenicy budynku oficynowego bez podania konkretnej wartości, a jedynie odwołanie się wysokości istniejącego budynku na działce nr 2 , wadliwego ustalenia kształtu dachu, wprowadzenia tarasów na najwyższej kondygnacji.

Ustosunkowując się do wniesionych zastrzeżeń organ I instancji podał, że decyzja o warunkach zabudowy jest tylko pierwszym etapem podejmowanym przez inwestora w celu realizacji inwestycji i nie stanowi podstawy prawnej do rozpoczęcia robót budowlanych. Taką podstawą jest decyzja o pozwoleniu na budowę wydawana po przeprowadzeniu oddzielnego postępowania administracyjnego na zasadach i w trybie określonym ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Ustalone przez organ warunki zabudowy nie stanowią odzwierciedlenia propozycji inwestora, lecz wynikają z analizy istniejącego ładu przestrzennego w obszarze oraz przepisów szczególnych. Organ wskazał, że z rozporządzenia wykonawczego nie wynika, że wyznaczenie linii zabudowy dotyczy tylko i wyłącznie frontu działki. W celu utrzymania ładu przestrzennego istniejącego zagospodarowania terenu, należy utrzymać i kontynuować również występujące linie zabudowy dla budynków usytuowanych w głębi kwartału, na działkach usytuowanych "w drugiej linii", za działkami frontowymi. Są one elementem zagospodarowania terenu i tak jak i inne parametry mają wpływ na w/w zagospodarowanie terenu i związany z tym ład przestrzenny. Nadto podał, że z materiałów dostarczanych do ustalenia WZ nie wynika rzeczywista szerokość czy długość działki. Często określana jest ona szacunkowo, natomiast precyzyjne określanie szerokości projektowanego budynku zwłaszcza w przypadku zabudowy plombowej dostosowanej do szerokości działki nie jest właściwe gdyż dopiero wytyczenie budynku w terenie przez uprawnionego geodetę wskaże końcowy wymiar adekwatny do warunków występujących na terenie działki. Odnosząc się do zarzutów w zakresie ustalenia wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej i kalenicy organ I instancji wskazał, że określona wysokość jako średnia z wysokości górnych krawędzi (gzymsów) sąsiednich elewacji jest konkretem. Zadaniem projektanta będzie, w oparciu o ten konkret, określenie wysokości. W celu uniknięcia różnic i sprzeczności z istniejącą sytuacją w terenie, w warunkach zabudowy określona została wysokość elewacji projektowanego budynku, jak i wysokość kalenicy do odpowiednich wysokości istniejących budynków na sąsiednich działkach. Organ I instancji nadmienił przy tym, że w/w parametry analizator określił w sposób szacunkowy, nie wykonując ich specjalistycznym sprzętem, jakim posługuje się np. geodeta. Podkreślił również, że jeśli sytuacja w terenie ulegnie zmianie np. budynek sąsiedni, którego parametry są przyjęte jako "wzornik" do ustalenia wnioskowanej wysokości, zostanie w międzyczasie podniesiony to i wnioskowany obiekt również zostanie podniesiony, przez co uniknie się ewentualnych dysproporcji. Nadto organ I instancji podniósł, że inwestor powołuje się na istnienie dachu niestandardowego (mansard) w obszarze analizowanym, ale budynek ten nie został przyjęty do użytkowania, znajduje się w budowie i podlega ciągłym modyfikacjom bryły i nie może stanowić podstawy dla kontynuacji cech przestrzennych zabudowy, która ma się wpisać w inne, sąsiednie, elementy otoczenia, bardziej charakterystyczne. Nie może więc on stanowić podstawy dla kontynuacji cech przestrzennych zabudowy. Wyjaśnił także, iż mimo, że sąsiednie budynki zarówno oficynowe jak i frontowe nie posiadają tarasów to dopuszczono tę formę, jako występującą szczątkowo w obszarze analizowanym, ze względu na prawidłowe zachowanie istniejących parametrów nasłonecznienia nieruchomości sąsiedniej. Zastosowanie tarasów eliminuje w pewnym stopniu ograniczenia nasłonecznienia nieruchomości sąsiedniej.

Odwołania od ww. decyzji osobnymi pismami wnieśli M.T. i K.H.

M.T. zarzucił, że przedmiotowa decyzja nie odnosi się do kwestii uchylenia wydanych dla terenu planowanej inwestycji decyzji o pozwoleniach na budowę budynku mieszkalno - usługowego z garażem podziemnym na działkach nr 3 , 4 , 5 i 6 obr. [...] , podczas gdy na podstawie tych właśnie decyzji doszło już do realizacji inwestycji na przedmiotowym terenie (doszło do zmiany oznaczenia działek, w miejsce działek nr 3 i 4 powstały działki nr 7 , 8 i 4 ). Wskazał, że z załączonej do decyzji mapki (załącznik nr 2) wynika, że inwestycja obejmuje nie tylko zabudowę działki 8 , ale także - częściowo - zabudowę wolnej części działki 7. . Natomiast przedmiotowe warunki zabudowy ustalane są wyłącznie dla działki nr 8 . Odwołujący się zakwestionował prawidłowość ustalenia linii zabudowy, wskazując, że w jego ocenie przedłużenie powinno być ustalane w stosunku do ulicy, przy której usytuowany jest budynek (na działce nr 9 ), tj. w kierunku równoległym do ul. M. . W zaskarżonej decyzji jest mowa o przedłużeniu elewacji w kierunku północno - wschodnim, tj. w kierunku równoległym do ul. C. podczas, gdy na całej tylnej ścianie budynku na działce nr 9 znajdują się okna mieszkań, co przy uwzględnieniu wysokości kalenicy spowoduje niedoświetlenie i niedotlenienie pomieszczeń w budynku na działce nr 9 . Jako nieprawidłowe uznał odwołanie się do istniejącej zabudowy w granicy z działką nr 9 , w sytuacji, gdy taka zabudowa nie istnieje. Zarzucił, że w decyzji nie wyjaśniono dlaczego intensywność zabudowy została określona zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego. Podkreślił przy tym, że intensywność zabudowy na działce 7 , stanowiącej lokalizację pierwszej części przedmiotowej inwestycji, została już przekroczona ponad dopuszczalny wskaźnik i wynosi 68%.

K.H. wskazał, że art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówi nie tylko o uwzględnieniu wymagań ładu przestrzennego, ale także między innymi o uwzględnieniu prawa własności oraz walorów ekonomicznych przestrzeni. Zarzucił błędne podanie jako podstawy prawnej art. 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem odwołującego się nieprawidłowo ustalono dwie linie zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w sytuacji gdy przepisy wymagają wyznaczenia jej jedynie od frontu działki, bezpodstawnie posłużono się także pojęciem "nieprzekraczalnej linii zabudowy". Błędnie ustalono szerokość elewacji frontowej do 7 m, podczas gdy szerokość działki nr 8 , do której odniósł się organ I instancji, wynosi ok. 7,25 m. Nie podano także konkretnej wartości dla wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz kalenicy, odnosząc się jedynie do wysokości budynków sąsiednich. Odwołujący się zarzucił także nieprawidłowe ustalenie kąta nachylenia dachu jako uzależnionego od zabudowy sąsiedniej na działce nr 2 oraz niedopuszczenie dachów mansardowych, mimo ich występowania w obszarze objętym analizą. Zdaniem odwołującego się, powoływanie się w decyzji o warunkach zabudowy na Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. jest niezgodne z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , na podstawie art. 59 ust. 1, art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 - 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że bezsporne jest, że warunki zawarte w przepisie an. 61 ust. 1 pkt 2 -5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione. Konieczne jest rozważenie spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Kolegium podniosło, że analiza została sporządzona przez osobę posiadającą wymagane ustawą kwalifikacje, a wobec przedstawienia przez kompetentną osobę poglądu w sprawie możliwości zrealizowania projektowanej inwestycji organ nie polemizuje ze stanowiskiem wynikającym z analizy, o ile jest ona prawidłowo sporządzona. Badanie przedmiotowej analizy znajdującej się w aktach sprawy, a następnie kwestionowanej decyzji, wykazuje, że spełniają one wymogi określone rozporządzeniem. Analiza prawidłowo określa obszar analizowany i zawiera charakterystykę terenu i sąsiedniej zabudowy, którą uznać należy za wystarczającą. Analiza wyznacza wszystkie parametry wymagane prawem, a sposób ich wyznaczenia wyczerpująco uzasadnia. W konsekwencji zarzuty podniesione w odwołaniach Kolegium uznało za niezasadne, zarówno linie zabudowy jak i poszczególne parametry zostały ustalone prawidłowo.

W ocenie organu II instancji ustalenie drugiej linii, od tylnej strony planowanego budynku, jako nieprzekraczalnej, zostało przekonująco uzasadnione, "dzięki temu nie przesądzono całkowicie w decyzji o warunkach zabudowy o usytuowaniu budynku na terenie działki". W zakresie ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy organ II instancji wskazał, że analiza zawiera zestawienie wszystkich wartości tego parametru w obszarze analizowanym i wyliczenie średniej tego wskaźnika. Dla planowanej rozbudowy ustalono jego wartość na poziomie średniej z kwartału ulic, w którym planowana jest zabudowa. Takie rozwiązanie zostało przekonująco uzasadnione faktem, że pominięte w ten sposób działki nr 10 i 11 znajdują się przy innej ulicy (ul. K. ) i charakter zabudowy na ich terenie jest inny. Organ II instancji nadmienił przy tym, że wskazana jako pominięta przy obliczeniach działka nr 11 w ogóle nie znajduje się w obszarze analizowanym. Zasadnie również nie wzięto pod uwagę powstającej zabudowy na działce nr 7 budynek ten bowiem nie został jeszcze oddany do użytku. Szerokość elewacji frontowej ustalono (załącznik nr 1) w wartości równej szerokości działki stanowiącej teren inwestycji i ustalenie to nie budzi, w ocenie Kolegium, wątpliwości interpretacyjnych. Załącznik ten zawiera również konkretne wartości ustalone dla wysokości elewacji frontowej ("wysokość elewacji frontowej budynku oficynowego na dz. nr 2 obr. [...] przy ul. [...]- ok. 12,8 m"). Parametr ten został zgodnie z podstawową regułą określoną w rozporządzeniu, jako przedłużenie krawędzi elewacji budynku sąsiedniego. W kwestionowanej decyzji ustalono dach dla przedmiotowej inwestycji jako jedno - lub dwuspadowy, o kącie nachylenia od 20 do 30 stopni, przy czym dopuszczono doświetlenie poddasza oknami połaciowymi lub, pod pewnymi warunkami, lukarnami. Taki sposób ustalenia geometrii dachu, jak również dodatkowych warunków jego dotyczących, jest – zdaniem Kolegium – zgodny z § 8 rozporządzenia, jak również z wnioskiem inwestora. Jak bowiem wynika z wniosku, obejmował on dach płaski bądź dwuspadowy. Nadto z analizy wynika, że w pierzejach ul. C. , w obszarze analizowanym, dachy mansardowe nie występują. Pojedynczy tego typu dach występuje w budynku znajdującym się w oficynie. Dopuszczenie formy dachu nie występującej w obszarze analizowanym, bądź też stanowiącej wyjątek, byłoby sprzeczne z § 8 rozporządzenia.

Ponadto organ II instancji podał, że kwestia ewentualnego uchylenia pozwoleń na budowę wydanych dla inwestycji na działce sąsiedniej, jaką jest działka nr 7 nie ma znaczenia dla sprawy. Przedmiotowe postępowanie dotyczy bowiem osobnej inwestycji, jaką jest realizacja budynku oficynowego na działce 8. Funkcjonalne powiązanie tych dwóch inwestycji nie sprawia, że uchylenie decyzji wydanych w stosunku do jednej z nich automatycznie ma wpływ na losy drugiej.

Organ odwoławczy podniósł także, że w podstawie prawnej przedmiotowej decyzji nie wymieniono art. 1 ust. 2 cyt. ustawy, a Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. zostało przywołane w punkcie dotyczącym ochrony powietrza i ochrony przed hałasem jedynie jako wyraz prowadzonej w tym zakresie polityki miasta.

Wreszcie Kolegium wskazało, że dopuszczalne jest na gruncie obowiązującej regulacji wyznaczenie w warunkach zabudowy wytycznych co do sposobu doświetlenia poddasza, czy też możliwości realizacji tarasu. Kwestie te mieszczą się bowiem w realizacji przesłanki określonej w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a dotyczącej kontynuacji cech i formy zabudowy istniejącej w sąsiedztwie.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wnieśli osobnymi pismami M.T. i K.H. . Domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji. W obydwu skargach zostały podniesione te same argumenty co w odwołaniach. Dodatkowo M.T. zaskarżonej decyzji zarzucił błędne zastosowanie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy w brzmieniu ustalonym w decyzji I instancji. Natomiast K.H. wskazał, że Kolegium błędnie wskazało, że zarzucił powołanie przez organ I instancji w podstawie prawnej art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy jego zarzut dotyczył art. 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do czego organ II instancji się nie odniósł.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał, że teren planowanej inwestycji obejmuje działkę nr 1 . Teren zaznaczony na mapie stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji również zawiera się w granicach tej samej działki, a wyznaczona od strony ul. C. linia zabudowy pokrywa się z granicą działki nr 8 i 7 . Powołanie przez organ I instancji w podstawie prawnej omyłkowo art. 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Rozważania należy rozpocząć od zacytowania przepisu art. 52 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz.717), (w związku z art.64 ust.1), który określa wymogi formalne wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z nim wniosek powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

W przedłożonych aktach administracyjnych na k.[...] znajduje się wniosek inwestora z dnia 4.12.2009 r. o ustalenie warunków zabudowy inwestycji, określonej jako " budowa budynku mieszkalno-usługowo-rekreacyjnego z basenem w podziemiu na działce nr 1 obr.[...] przy ul. [...] w K. (jako II etap inwestycji przy ul. C. w K. – budynek oficyny)". We wniosku określono charakterystyczne parametry inwestycji przez podanie: współczynnik powierzchni zabudowy – max 70%, współczynnik powierzchni biologicznie czynnej – min.15 %, dach płaski/dwuspadowy, wysokość do 19 m do kalenicy (lub do wysokości kalenicy budynku przyległego zlokalizowanego na działce nr 2 , szerokość – cała szerokość działki. Powierzchnię zabudowy określono: ok.160 m kw., ilość kondygnacji: 4/5 kondygnacji naziemnych. We wniosku nie określono zapotrzebowania na energię elektryczną, gaz, wodę, jak również ilości odprowadzanych ścieków, odwołując się do pism dostawców mediów z dnia z dnia 9.04.2009 r., 10.04.2009 r., z dnia 9.05.2008 r. i 3.06.2009 r. Mapa dołączona do wniosku (k.[...]) nie zawiera pieczęci o przyjęciu do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Na pieczęci na mapie znajdującej się na k.[...] nie wypełniono rubryki wskazującej, kiedy mapa ta przyjęta została do zasobu. Jest to o tyle istotne, że mapy te różnią się treścią co do granic działek. Porównanie mapy z k.[...], na której przedstawiono granice terenu inwestycji, z mapą z k.[...] wskazuje, że na mapie tej teren inwestycji obejmuje część działki uwidocznionej na mapie z k.[...]. Informacja MPWiK z k. [...] dotyczy działki nr 3 (dla 3 mieszkań i garażu podziemnego), z k. [...]– dla basenu na działkach nr 3 i 4 informacja [...] z k. [...] dotyczy działki nr 3 (dla 3 lokali mieszkalnych i garażu podziemnego). Informacja dotycząca dostaw gazu (k. [...]) odnosi się do działki 3 .

W związku z tym stwierdzić należy, że wniosek inwestora nie odpowiadał wymaganiom określonym w przepisie art.52 ust.2 ustawy.

Podkreślić również należy, że stosownie do treści § 2 ust.3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Z przepisu tego wynika zatem konieczność dokonania ustaleń również co do pozostałych gabarytów projektowanej inwestycji, a nie tylko jej wysokości i szerokości elewacji frontowej. Tak więc brak określenia we wniosku wszystkich niezbędnych gabarytów projektowanego obiektu budowlanego spowodował, że również w decyzji, sprzecznie z cytowanym wyżej przepisem, nie określono wszystkich gabarytów projektowanej zabudowy, w tym w szczególności długości ścian obiektów położonych w granicach z innymi działkami.

Wskazać również należy, że stosownie do treści art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek. Jedną nich jest ta, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Powyższe oznacza, że zmiana w zagospodarowaniu terenu uzależniona jest od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 500).

Uzupełnieniem regulacji zawartej w art.61 ustawy są przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U.03.164.1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 ust.1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Z kolei według ustępu 2 tego przepisu granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Organ powinien precyzyjnie uzasadnić sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, gdyż jest to czynność w sposób oczywisty determinująca wyznaczenie wskaźników i parametrów projektowanej zabudowy.

W analizie urbanista wskazał, że przedmiotowa działka usytuowana jest wewnątrz kwartału zawartego pomiędzy ulicami [...]. Wyznaczony obszar analizowany obejmuje część działek 10 i 11 , które są położone poza tym kwartałem.

Wskazać również należy, że analiza przepisów rozporządzenia wskazuje, że dla wyznaczenia niektórych parametrów nowej zabudowy istotne jest obliczenie średniego wskaźnika dla całego obszaru analizowanego, czyli wszystkich działek znajdujących się w tym obszarze, a dla niektórych istotne są parametry obliczone dla działek najbliższych.

I tak, stosownie do treści § 5 ust.1 rozporządzenia, co do zasady, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (wszystkich działek), a zgodnie z § 6 ust.1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym (wszystkich działek).

Z kolei, w myśl § 4 ust.1 i § 7 ust.1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie linii i krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

W sytuacji, gdy obszar analizowany obejmuje duży teren, znajduje się w nim kilka ulic przebiegających w różnych kierunkach, logicznym jest wyznaczenie linii zabudowy i wysokości projektowanych obiektów w nawiązaniu do istniejącej zabudowy na działkach najbliższych, dostępnych z tej samej drogi publicznej. Nie da się bowiem wyznaczyć linii nowej zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego obiektu jako przedłużenia linii zabudowy i krawędzi istniejącej zabudowy na działkach położonych w obszarze analizowanym dalej, w szczególności przy innych ulicach, z pominięciem zabudowy najbliższej.

Tak jak wskazano już wcześniej, zasadą wynikającą z § 4 ust.1 rozporządzenia jest wyznaczanie obowiązującej linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust.2). Jeżeli zaś linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust.3). Wyjątek od tych zasad określony został w ustępie 4 tego przepisu, stanowiącym, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Zauważyć w związku z tym należy, że w części graficznej analizy nie określono obowiązującej linii nowej zabudowy. W części tekstowej analizy urbanista wskazał natomiast, że elewacje budynków oficynowych usytuowanych w jednym ciągu i tworzących pośrodku kwartału pas zabudowy równoległy do osi ulicy C. (dz. 12 , 13 , 2 i 9 ) wytworzyły drugą linię zabudowy, która z całą pewnością może służyć do sytuowania wzdłuż niej oficyn tylnych. Dlatego też uznać należy, że linia określona na załączniku Nr 2 decyzji organu I instancji jako obowiązująca linia zabudowy została wyznaczona przez organ prawidłowo.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się natomiast, że brak jest podstaw prawnych do formułowania poglądu, że organ administracji ma obowiązek wyznaczyć drugą, wewnętrzną linię zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 4.03.2011 r, sygn. II OSK 406/10, wyrok NSA z dnia 9.04.2009 r., sygn. II OSK 1311/09, wyrok NSA z dnia 23.06.2010 r., sygn. II OSK 1025/09, wyrok NSA z dnia 31.05.2010 r., sygn. II OSK 860/09).

Podzielając ten pogląd, uznać należy, że wyznaczenie przez organ tylnej linii zabudowy, którą w załączniku nr 2 do decyzji określono jako nieprzekraczalną linię, było zbędne, a zatem nieprawidłowe. Zarzut skarżącego K.H. , dotyczący tego zagadnienia, uznać należy zatem za zasadny.

Z § 5 rozporządzenia wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W analizie średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr 1 został policzony prawidłowo. Przedmiotowa działka usytuowana jest wewnątrz kwartału zawartego pomiędzy ulicami [...] . Wyznaczony obszar analizowany obejmuje część działek 10 i 11 które są położone poza tym kwartałem. Przy obliczaniu średniego wskaźnika intensywności zabudowy (tabela z wynikiem 62%) działki te pominięto. Analiza urbanistyczno-architektoniczna zawiera wystarczające uzasadnienie dokonania takiego zabiegu.

Nie wiadomo jednakże na jakiej podstawie określono w ustalonych warunkach zabudowy udział powierzchni biologicznie czynnej na poziomie "min. 20 %", co uznać należy za wadę decyzji.

W tym miejscu odnieść się należy do zarzutu M.T. , że wskaźnik intensywności zabudowy wyliczony został jedynie dla działki 1 a nie łącznie dla działek 7 i 1 . Podkreślenia zatem wymaga, że inwestor określił przedmiot wniosku jako II etap inwestycji przy ul [...] w K. – budynek oficyny. Organy administracji w ogóle nie ustaliły, co było przedmiotem I etapu inwestycji. Nadto, ani organ I, ani II instancji nie odniosły się do zarzutu skarżącego, dotyczącego "sztucznej zmiany architektury dotychczasowych działek oznaczonych jako nr 3 i 4 i utworzeniu w ich miejsce działek 7 i 8 ", co miało na celu obejście przepisów o intensywności zabudowy. Rzeczą organów będzie szczegółowe wyjaśnienie tej kwestii.

Zwrócić należy uwagę, że organ I instancji w podstawie prawnej decyzji powołał przepis art.94 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46 poz.543 z późn. zm.). Uzasadnienie decyzji w żaden sposób nie odnosi się do zastosowania tego przepisu. Organ II instancji, zgłoszony w odwołaniu zarzut w tym przedmiocie zupełnie pominął. Wady tej nie może sanować treść odpowiedzi na skargę, w której podano, że powołanie przez organ I instancji w podstawie prawnej omyłkowo art. 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że przepis ten został powołany omyłkowo.

Wskazać w związku z tym należy, że w aktach sprawy brak jest informacji, czy został dokonany podział nieruchomości składającej się z działek nr 3 i 4 . Stosownie natomiast do treści art.94 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: 1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ocena zgodności podziału z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, względnie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, dotyczy w zasadzie możliwości samodzielnego zagospodarowania powstałych po podziale działek zgodnie z warunkami określonymi w tych decyzjach. Należy zauważyć, że ocena taka ma miejsce, gdy brak jest planu miejscowego i nie została wydana żadna z ww. decyzji. Jednak wtedy należałoby także zwracać uwagę na konfigurację i wielkość wydzielanych działek, które winny umożliwiać zagospodarowanie podzielonych nieruchomości. Chociaż bowiem pojęcie niesprzeczności z przepisami odrębnymi nie zostało w omawianym przepisie art. 94 ust. 1 u.g.n. bliżej określone, wydaje się, że oceny dopuszczalności podziału nieruchomości należałoby dokonywać w świetle przepisów, które są odpowiednie dla sposobu zagospodarowania, na jaki wskazuje właściciel wnioskujący o dokonanie podziału nieruchomości. Wnioskodawca określa przecież proponowaną konfigurację nowych działek gruntu w sposób uzależniony od celu, na jaki chce wydzielić ze swojej nieruchomości nowe działki gruntu. Najczęściej właściciel dzieli nieruchomości w celu zbycia wydzielonych działek innym osobom, więc zamiar taki związany jest z określoną koncepcją celu, na jaki działki mają lub mogą zostać wykorzystane przez nabywców. Biorąc pod uwagę ten cel, organ powinien sięgnąć do przepisów odrębnych dotyczących takiego celu i poddać ocenie możliwość zagospodarowania proponowanych do wydzielenia działek gruntu na ten właśnie cel. W szczególności jeśli działka ma zostać zabudowana budynkiem, to powinna ona spełniać wymogi przewidziane dla działek budowlanych w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wydający decyzję w sprawie podziału nieruchomości w pierwszej kolejności musi wyjaśnić, czy w sytuacji określonej w art. 94 u.g.n. wnioskodawca ubiegający się o podział nieruchomości dysponuje wydaną przed dniem złożenia wniosku o podział decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązującą w dacie złożenia wniosku. Ma to istotne znaczenie, ponieważ ocena zgodności podziału z przepisami wynikającymi z innych aktów prawnych niż ustawa o gospodarce nieruchomościami jest możliwa dopiero wtedy, gdy okaże się, że wnioskodawca takiej decyzji nie przedłożył wraz z wnioskiem bądź na wezwanie organu dokonane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 września 2007 r., I SA/Wa 585/07, LEX nr 489585). Powyższe wskazuje, że niekoniecznie przez pomyłkę organ I instancji w podstawie prawnej swego rozstrzygnięcia powołał przepis art.94 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Nadto wskazać należy, że według oświadczenia skarżącego M.T. złożonego na rozprawie w dniu 9.11.2011 r., przedłożona przez niego decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...].07.2005 r. znak: [...], była podstawą realizacji budynku frontowego przy ul. [...] w K. Zgodnie z jej treścią ustalono warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkaniowo-usługowego na działkach nr 3, 4 i 6 przy ul. [...] w K. Według punktu II.1.b załącznika nr 1 decyzji ustalono w niej wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu (dz. 3 , 4 ) w wysokości 62 % (łącznie z istniejącą zabudową).

Dlatego też organy winny ocenić znaczenie treści tej decyzji dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Treść § 6 rozporządzenia wskazuje, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki (od strony, z której odbywa się główny wjazd na działkę), wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W analizie urbanista podał szerokość elewacji frontowych budynków oficynowych wymieniając jedynie 3 działki znajdujące się w obszarze analizowanym, co stanowi pewne uchybienie przepisom rozporządzenia. Skoro jednakże podał jednocześnie, że szerokość przedmiotowej działki wynosi ok.7 m, a we wniosku określono szerokość projektowanego obiektu jako szerokość całej działki, analizę uznać należy w tej części za prawidłową.

Nie jest zasadny zarzut skarżącego K.H. , że wskaźnik ten nie został określony precyzyjnie. W punkcie 1.c. załącznika nr 1 do decyzji szerokość elewacji frontowej określono w następujący sposób: "do max. szerokości działki 1". Podano jednocześnie, że wynosi ona ok.7 m. Z kolei w punkcie 1.f. załącznika ustalono warunek konieczności usytuowania projektowanego obiektu w granicy z działką nr 2 i 9 . Nie może zatem budzić wątpliwości, że ustalona w decyzji szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku wynosi tyle, ile szerokość działki nr 1.

Według § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust.3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust.4).

W analizie przyjęto do porównań wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych oficyn 7 budynków, w tym budynku 2 (2) – 12, 8 m, oraz wysokość kalenic budynków oficynowych dla 7 budynków, w tym dla budynku położonego w granicy z działką inwestora - 2 (2) – 16,7 m.

Uznać zatem należy, że odniesienie się w decyzji do wielkości: 12,8 m i 16,7 m jest prawidłowe.

Zasadny jest natomiast zarzut skarżącego K.H. , że wskaźnik górnej krawędzi elewacji frontowej nie został określony precyzyjnie. W punkcie 1.d załącznika nr 1 do decyzji określono bowiem, że dla projektowanego budynku ustala się wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do wysokości elewacji budynku oficynowego na działce nr 2 usytuowanego w granicy z działką wnioskowaną, a obecnie wysokość ta wynosi 12,8 m. Skoro jednakże wskaźnik ten ustalono na podstawie § 7 ust.1 rozporządzenia (przedłużenie krawędzi), to powinien być ustalony jako wysokość budynku oficynowego na działce nr 2 usytuowanego w granicy z działką wnioskowaną. Użycie sformułowania "do" uprawnia inwestora do budowy niższego budynku, a wówczas byłoby to sprzeczne z przyjętą przez organ zasadą, wynikającą z § 7 ust.1 rozporządzenia.

Nie jest natomiast uzasadniony zarzut nieprecyzyjnego ustalenia wysokości kalenicy projektowanego budynku. Zaznaczenia wymaga, że zasada przedłużenia krawędzi dotyczy wyłącznie górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, lub attyki, a nie kalenicy. W tym wypadku użycie sformułowania "do", z podaniem wysokości kalenicy sąsiedniego budynku, jest wystarczające.

Zasadny jest również zarzut K.H. odnośnie wadliwego ustalenia kąta nachylenia dachu. Jeżeli bowiem w decyzji podano, że kąt nachylenia dachu projektowanego budynku ustala się od 20 do 30 stopni, jednocześnie określając, że nie może on być mniejszy niż dla zabudowy sąsiedniej, tj. dz.2 , to po pierwsze, na działce nr 2 usytuowane są 2 budynki, po drugie – nie podano w decyzji jaki jest kąt nachylenia dachu budynku oficynowego usytuowanego na dz.2 .

Zasadny jest także zarzut K.H. dotyczący nieuzasadnionego ustalenia warunków innych cech zabudowy, podanych w punkcie 1.f. załącznika nr decyzji, a dotyczących doświetlenia poddasza oknami połaciowymi, lukarnami, wprowadzenia otwartych tarasów (balkonów) jedynie na najwyższej kondygnacji.

Zarówno w literaturze prawniczej jak i w orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowania i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga wykładni celowościowej. Istotne jest zachowanie równowagi pomiędzy wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasadą zachowania ładu przestrzennego a zasadą wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy statuowaną art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy. Literalna wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności. Taki pogląd jest uzasadniony konstytucyjną zasadą działania w ramach wymogów demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Dlatego też uznać należy, że warunki ustalone w punkcie 1. f. załącznika decyzji zasadę wolności zagospodarowania terenu naruszają.

Wreszcie, ocenić pozostaje punkt 1.f. załącznika nr 1 do decyzji, w części, w jakiej ustalono w nim konieczność usytuowania projektowanego budynku w granicy z działką nr 9 , ze względu na istniejącą zabudowę w granicy.

Zauważyć w związku z tym pozostaje, że w odwołaniu M.T. podniesiono zarzut, że działka nr 9 nie jest zabudowana w granicy z działką 1. Prawidłowe odczytanie mapy ewidencyjnej potwierdza to twierdzenie. Wykonana podczas sporządzania analizy dokumentacja fotograficzna jest myląca (k. [...] ), gdyż może wskazywać, że budynek na działce nr 9 jest usytuowany w granicy. Niemniej wykonane zdjęcie wyraźnie przedstawia istnienie okien w ścianie znajdującej się od strony działki 1.

W analizie (k. [...] ) podano, że działka inwestora od wschodu graniczy z niezabudowaną (podwórko) północno-zachodnią częścią działki nr 9 . Z kolei w "Wynikach analizy" znalazło się zdanie: "Przedmiotowy, istniejący budynek jest sytuowany w zwartej zabudowie oficynowej, która ogranicza jego szerokość", charakter inwestycji – "budowa budynku oficynowego plombowego".

Tak więc nie wiadomo, na jakiej podstawie organ przyjął, że również działka nr 9 jest zabudowana w granicy.

Organ II instancji bez żadnej refleksji przyjął ustalenia organu I instancji, nie ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu M.T.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się również do ogólnikowego stwierdzenia organu I instancji, wyrażonego w ustosunkowaniu się do zarzutów podniesionych w toku postępowania, że dopiero w drugim etapie procesu inwestycyjnego – uzyskiwania pozwolenia na budowę, będą rozwiązane kwestie "konkretnej lokalizacji budynków na działce, gabarytów i formy architektonicznej obiektów, ewentualnego przesłaniania obiektów istniejących na działkach sąsiednich".

Zauważyć zatem należy, że w stanie prawnym aktualnym na datę wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji kwestia możliwości zlokalizowania obiektów budowlanych w granicy działek rozstrzygana jest na etapie ustalania warunków zabudowy, a nie wyłącznie w toku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, toczącego się przed organami administracji architektoniczno – budowlanej. Zgodnie z obecnym brzmieniem § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. dalej w skrócie rozporządzenie w sprawie warunków technicznych) sytuowanie budynku, zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy w dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Takie brzmienie przepisu zostało ustalone rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 56, poz. 461) i weszło w życie z dniem 8 lipca 2009 r. Oznacza to, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej były umocowane do rozstrzygania o dopuszczalności wykonania obiektu budowlanego w granicy z działką sąsiednią.

Zdaniem Sądu powołany przepis daje możliwość określenia położenia projektowanego budynku przy granicy działki, ale przy jednoczesnym spełnieniu warunków, o których mowa w przepisie art. 61 ust.1 pkt 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego też ustalenie przez organ usytuowania obiektu w granicy działki nie może być dowolne, w szczególności bez rozważenia wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, gospodarczo-społecznych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych w obszarze analizowanym. O ile warunki techniczne projektowanego obiektu budowlanego winny być badane na etapie wydawania pozwolenia na budowę, o tyle w przypadku dopuszczenia budowy obiektu w granicy działki kwestie istotne z punktu widzenia planowania i zagospodarowania przestrzennego, przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brane są pod uwagę właśnie przy wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organy administracji architektoniczno – budowlanej będą zaś związane dopuszczeniem lokalizacji obiektu w granicy działki zawartym w decyzji o warunkach zabudowy. Wynika to z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosownie do którego decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Na mocy art. 64 ust. 1 tej ustawy przepis ten znajduje odpowiednie zastosowanie do decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Rozważając kwestię dopuszczalności zabudowy w granicy należy przy tym mieć na uwadze, że już systematyka § 12 rozporządzenia o warunkach technicznych wskazuje, że pierwszeństwo powinny znaleźć rozwiązania przewidujące sytuowanie obiektów budowlanych w pewnej odległości od granicy działki. Zgodnie z § 12 ust. 1, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, a 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Również forma, jakiej ustawodawca użył przy redagowaniu obu przepisów sugeruje, że rozwiązanie przewidziane w § 12 ust. 1 ("należy sytuować ... w odległości od granicy...") winno być zasadą, zaś możliwość stwarzana przez § 12 ust. 2 ("... dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy...") wyjątkiem od tejże zasady.

Również obecnie, kiedy w tym zakresie w sposób wiążący rozstrzygać ma organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, dopuszczenie takiego sytuowania obiektu budowlanego musi posiadać uzasadnienie, mimo że ustawodawca nie przewidział tu szczegółowych przesłanek, od których spełnienia zależałoby takie lokalizowanie obiektu. Nadal bowiem sytuowanie obiektu budowlanego w granicy działki, a nie w pewnej od niej odległości trzeba traktować jako rozwiązanie szczególne, a nie będące zasadą stosowaną w każdym przypadku. Skoro ciężar rozstrzygnięcia o dopuszczalności sytuowania obiektu spoczywa obecnie na organie, wydającym decyzję o warunkach zabudowy winien on wskazać, jakimi przesłankami się kierował, dopuszczając takie rozwiązanie.

W szczególności przyjęcie tej możliwości winno wynikać z zebranego materiału dowodowego, a zwłaszcza prawidłowo przeprowadzonej analizy architektoniczno – urbanistycznej. Tymczasem w sporządzonej w sprawie analizie, kwestii tej w ogóle nie analizowano. Nie może stanowić wymaganego uzasadnienia również zdanie, zawierające wewnętrzną sprzeczność, zamieszczone w "Wynikach analizy": "Przedmiotowy, istniejący budynek jest sytuowany w zwartej zabudowie oficynowej, która ogranicza jego szerokość", charakter inwestycji – "budowa budynku oficynowego plombowego".

Podsumowując, dopiero wtedy, kiedy wyniki analizy oraz szczególne okoliczności uzasadniają dopuszczenie lokalizacji obiektu w granicy z działką sąsiednią, organ ustalający warunki zabudowy może takie rozwiązanie zastosować. Nadto przyczyny takiego rozwiązania należy wskazać w uzasadnieniu decyzji. Brak podania z jakich powodów organ administracji publicznej zdecydował się na skorzystanie z możliwości, którą daje mu § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, oznacza iż przepis ten został zastosowany przedwcześnie, doszło zatem do jego naruszenia.

Organy I i II instancji kwestii tej nie poświęciły nawet jednego zdania.

Zauważyć również należy, że uzasadnienie decyzji organu I instancji zawiera wewnętrzną sprzeczność. Z jednej bowiem strony organ, odnosząc się do zarzutów w zakresie ustalenia wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej i kalenicy, wskazał, że wysokość ustalono jako średnią z wysokości górnych krawędzi (gzymsów) sąsiednich elewacji. W dalszej części podano jednak, że w warunkach zabudowy określona została wysokość elewacji projektowanego budynku, jak i wysokość kalenicy do odpowiednich wysokości istniejących budynków na sąsiednich działkach (czyli zasada przedłużenia krawędzi a nie wyliczenia średniej).

Nie mógł natomiast odnieść skutku zarzut M.T. , że przedmiotowa decyzja nie odnosi się do kwestii uchylenia wydanych dla terenu planowanej inwestycji decyzji o pozwoleniach na budowę budynku mieszkalno - usługowego z garażem podziemnym na działkach nr 3 , 4, 5 i 6 obr. [...]. Okoliczność ta nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy.

Ustosunkowując się do zarzutu K.H. uznać należy, że co prawda, powoływanie się w decyzji o warunkach zabudowy na Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. jest niezgodne z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niemniej uchybienie to nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy.

Omówione uchybienia przepisom prawa materialnego przełożyły się również bezpośrednio na błędy natury procesowej. Zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej winny podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W niniejszej sprawie organy obu instancji zaniechały wyjaśniania wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, czym naruszyły powyższe przepisy.

Z powyższych rozważań wynikają wskazania dla organów administracji publicznej, które będą obowiązane ponownie rozpatrzyć sprawę ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Winny one ustalić wszystkie okoliczności faktyczne, istotne dla sprawy, a także zebrać i wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy, następnie zaś sporządzić uzasadnienie decyzji, odpowiadające wszystkim wymogom prawa. Organy administracji publicznej winny też wnikliwie zbadać, czy istnieją szczególne powody pozwalające odstąpić od zasady, wyrażonej w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tak by dopuścić posadowienie projektowanej inwestycji w granicach z działkami sąsiednimi.

Naruszenie przepisów prawa materialnego oraz stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku oparto na przepisie art.152 p.p.s.a.