Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 999/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 i ust. 2, art. 41, art. 45, art. 53 ust. 1, art. 58 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 8, art. 64, art. 66 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Alina Dominiak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. Dz. na informację Zarządu z dnia 16 listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od wyników oceny wykonalności oddala skargę.


UZASADNIENIE

W odpowiedzi na konkurs nr [...] ogłoszony przez Zarząd Województwa, jako instytucję zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2014 - 2020, dla Osi Priorytetowej 02. Przedsiębiorstwa, Działania 02.02. Inwestycje profilowane – wsparcie dotacyjne, J. D., prowadząca Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "[...]" (dalej jako "wnioskodawca"; "skarżąca"), złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą [...].

Pismem z dnia 11 października 2017 r. Zarząd Województwa poinformował wnioskodawcę, że wniosek o dofinansowanie uzyskał negatywną ocenę wykonalności i nie został zakwalifikowany do oceny strategicznej I stopnia.

Po zapoznaniu się z informacjami wskazanymi w złożonej dokumentacji aplikacyjnej stwierdzono, że projekt nie spełnił kryteriów: A.2. Zakres rzeczowy projektu, A.4 Poprawność procedury OOŚ, B. 1 Nakłady na realizację projektu, B.2. Założenia do analiz oraz B. 3. Analiza finansowa projektu.

Powody dla których stwierdzono powyższe, wyjaśniono w odrębnych podpunktach tabeli uzasadnienia.

W odniesieniu do kryterium A.2. wskazano, że zgodnie ze złożoną dokumentacją w wyniku realizacji projektu wnioskodawca zaplanował wprowadzenie do oferty przedsiębiorstwa nowej usługi, wpisującej się zakres tematyczny ISP4 ("Inteligentna Specjalizacja [...]") – tj. usługi w postaci szkoleń. W ramach zakresu rzeczowego projektu zaplanowano roboty budowlano-montażowe w lokalu, w którym zaplanowano realizację projektu oraz zakup urządzeń medycznych i wyposażenia, w tym: unitu stomatologicznego z osprzętem, unitu stomatologiczno-chirurgicznego, med. estetycznej z osprzętem, monitora/TV 70 cali do sali szkoleniowej, projektora multimedialnego do sali szkoleniowej, zestawu komputerowego z monitorem (4 szt. - do 3 gabinetów, 1 pomieszczenie call-center), mebli medycznych do gabinetów, mebli do sali konferencyjnej, systemu wypełniania kanałów ciekłą gutaperką do endodoncji ( 2 szt.), mikrosilnika do endodoncji (2 szt.). Po zapoznaniu się z informacjami wskazanymi przez wnioskodawcę, uznano, że założony zakres rzeczowy projektu jest nieadekwatny w kontekście zaplanowanej do rozpoczęcia w wyniku realizacji projektu działalności szkoleniowej, a co za tym idzie zaplanowanych do osiągnięcia wskaźników produktu i rezultatu. Wnioskodawca w dokumentacji aplikacyjnej niewątpliwie dużo miejsca poświęca zaplanowanej do rozpoczęcia działalności szkoleniowej. Przedstawiono m.in. przygotowane na potrzeby Wnioskodawcy opracowanie pn. "Analiza celowości rozszerzenia działalności kliniki stomatologicznej o ofertę szkoleniową w kontekście profilaktyki chorób cywilizacyjnych", w którym główny nacisk położono na konieczność rozpoczęcia działalności edukacyjnej dla pacjentów, w tym m.in. dla dzieci oraz ich rodziców i opiekunów. Ww. dokument stanowi niejako uzasadnienie realizacji przedmiotowego projektu. W opinii Oceniających informacje przedstawione w dokumentacji oraz założone do poniesienia wydatki, w tym: skala prac budowlano-wykończeniowych w zaplanowanym miejscu realizacji projektu oraz zakup szeregu sprzętów i urządzeń stomatologicznych oraz mebli stanowiących wyposażenie 4 zaprojektowanych gabinetów, jednoznacznie wskazują, iż rzeczywistym celem realizacji projektu jest zwiększenie zakresu dotychczas prowadzonej działalności, tj. świadczenia usług dentystycznych a nie rozszerzenie profilu działalności o usługi szkoleniowe. We wniosku aplikacyjnym wskazano m.in., iż efektem realizacji projektu będzie rozszerzenie zakresu usług medycznych świadczonych na rzecz ludności zamieszkującej obszar Północnych [...] oraz stworzenie nowego innowacyjnego produktu sieciowego - usługi z zakresu turystyki medycznej. Ponadto w biznes planie w ramach analizy obecnej i przyszłej konkurencji wymieniono wyłącznie gabinety stomatologiczne oraz usługi dentystyczne pomijając całkowicie aspekt działalności szkoleniowej. Biorąc pod uwagę, iż w ramach wybranego przez wnioskodawcę typu projektu kwalifikowalne mogą być wyłącznie wydatki związane z założoną do wprowadzenie do oferty nową usługą, w tym przypadku - ze szkoleniami, stwierdzono, że zakres rzeczowy projektu jest nieadekwatny do założonych celów, wskazanych problemów, lokalizacji, konstrukcji budżetu oraz osiągnięcia deklarowanych wskaźników. Tym samym kryterium A. 2 uznano za niespełnione. W konsekwencji oceniający zakwestionowali projekt również w zakresie kryterium B. 1. Stwierdzając brak możliwości potwierdzenia, aby nakłady zaplanowane przez wnioskodawcę na realizację projektu zostały oszacowane zasadnie w kontekście planowanych do uzyskania wskaźników produktu i rezultatu.

W odniesieniu do kryterium A.4 wskazano, że planowany projekt polega na przebudowie istniejących pomieszczeń na potrzeby kliniki dentystycznej. Wnioskodawca posiada ostateczne pozwolenie na budowę. Załącznik 2.1 został jednak wypełniony niewłaściwie - wnioskodawca powinien bowiem wypełnić ww. załącznik zgodnie z instrukcją, jak dla przedsięwzięcie infrastrukturalnego. Powyższa nieprawidłowość zdaniem oceniających umożliwiła potwierdzenie poprawności procedury OOŚ. Tym samym. kryterium A. 4. Uznano za niespełnione.

W odniesieniu do kryterium B. 2. stwierdzono z kolei, że założenia przyjęte przez wnioskodawcę na potrzebę analizy ekonomicznej są nierealne. Wnioskodawca zamierza wprowadzić na rynek nową usługę szkoleniową. W biznes planie w części opisujących przyszłych klientów wskazano, iż szkolenia dotyczyć będą działalności edukacyjnej na rzecz popularyzacji zasad dbania o jamę ustną m.in. poprzez: -warsztaty edukacyjne dla rodziców i opiekunów; organizację grupowych wizyt adaptacyjnych połączonych z zabawą dla rodziców z dziećmi; prezentacje połączone z informacjami o profilaktyce dla grup dzieci z okolicznych przedszkoli i szkół, organizację konkursów mających na celu popularyzację dobrych praktyk z zakresu higieny jamy ustnej. Ponadto sala konferencyjna wykorzystywana będzie również do organizowania szkoleń, prelekcji naukowych skierowanych dla personelu klinik stomatologicznych oraz lekarzy stomatologów. Przy kalkulacji przyszłych przychodów jako średnią cenę uczestnictwa 1 osoby w szkoleniu przyjęto kwotę 3 000 zł, gdzie na 2018 założono obsługę 5 szkoleń dla grup średnio 6 osobowych. Mając powyższe na uwadze oceniający stwierdzili, że przedstawiona przez wnioskodawcę kalkulacja jest nierealna i przeszacowana w odniesieniu do pierwszej z ww. grup przyszłych klientów, tj. pacjentów. Zgodnie zaś z przedłożonym przez wnioskodawcę opracowaniem pn. "Analiza celowości rozszerzenia działalności kliniki stomatologicznej o ofertę szkoleniową w kontekście profilaktyki chorób cywilizacyjnych", nowa usługa ma dotyczyć przede wszystkim działalności edukacyjnej skierowanej do pacjentów, w tym w szczególności dzieci i ich rodziców i opiekunów. Tym samym należy stwierdzono, że jest mało prawdopodobne aby osoby te zaakceptowały cenę zaproponowaną przez wnioskodawcę na wskazanym wyżej poziomie. Reasumując, kryterium B. 2. zostało uznane za niespełnione z uwagi na uznanie przyjętych przez Wnioskodawcę założeń za nierealne. Z tego samego powodu za niespełnione uznano kryterium B. 3 dotyczące analizy finansowej.

W związku z negatywną oceną wnioskodawca, na podstawie art. 53 i art. 54 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U. z 2016 r., poz. 217 ze zm.; dalej jako "ustawa wdrożeniowa"), złożył protest, w którym zakwestionował ocenę Komisji Oceny Projektów w kryteriach : A.2. Zakres rzeczowy projektu, A.4 Poprawność procedury OOŚ, B. 1 Nakłady na realizację projektu oraz B.2. Założenia do analiz, B. 3. Analiza finansowa projektu. Strona zaakcentowała przy tym, że całościowa negatywna ocena projektu wynikała przede wszystkim z przyjęcia a piori, że projekt nie spełnia kryterium A. 2., co rzutowało na zakwestionowanie pozostałych kryteriów.

W złożonym proteście wskazano, iż eksperci mylnie zinterpretowali ideę przedsięwzięcia rozwojowego, gdyż wnioskodawca planuje realizację szkoleń praktycznych dla lekarzy dentystów oraz asystentów stomatologicznych, co wymaga inwestycji w stworzenie nowych gabinetów zabiegowych. Planowane do realizacji w ramach projektu centrum szkoleniowe nie będzie miało charakteru czysto teoretycznego ale wyposażone zostaną również miejsca do szkolenia praktycznego. Wskazano również, że Wnioskodawca przewiduje wprowadzenie dwóch typów działań szkoleniowych: niekomercyjne np. warsztaty edukacyjne, grupowe wizyty adaptacyjne programy profilaktyki skierowane m.in. do dzieci i ich rodziców; szkolenia typowo komercyjne dla przedstawicieli zawodów medycznych. Nadmieniono również, że celem wnioskodawcy jest powołanie do życia profesjonalnego Centrum Szkoleniowego z dużym naciskiem na szkolenia praktyczne skierowane dla lekarzy stomatologów. Jako uzasadnienie realizacji takiej koncepcji wskazano niezaspokojone potrzeby pacjentów gabinetów stomatologicznych, brak konkurencji w zakresie szkoleń praktycznych oraz postępujący rozwój sektora usług turystyki medycznej. Ponadto Wnioskodawca wskazał, że nie ma na obszarze [...] bezpośredniej konkurencji dla głównego komercyjnego typu szkoleń jakie zamierza oferować w wyniku realizacji projektu, do protestu załączono cenniki firm konkurencyjnych z K., W. oraz G. W opinii wnioskodawcy błędna jest również opinia ekspertów w zakresie kwalifikowalności tylko tych wydatków prowadzących do osiągnięcia celu projektu, gdyż wybrany typ projektu to - Inwestycje w przedsiębiorstwach służące poszerzeniu rynków zbytu lub palety oferowanych produktów albo znaczącej poprawie ich jakości - projektu wpisujące się w obszary Inteligentnych Specjalizacji [...], a zakres projektu spełnia wszystkie przesłanki wspieranego typu projektów. Strona wskazała na brak regulaminowych przesłanek do odrzucenia całości projektu nawet w przypadku uznania przez ekspertów za niekwalifikowalne części wydatków przedstawionych we wniosku. W przedmiotowym konkursie brak było bowiem zapisów, iż uznanie za niekwalifikowalne danego odsetka wydatków przedstawionych we wniosku jako kwalifikowalne sprawa, iż cały projekt należy uznać za niekwalifikowalny/niewykonalny.

Wnioskodawca nie zgodził się też z oceną aby przyjęte przez niego założenia projektu były nierealne. Wskazał, że dochody zamierza uzyskiwać z komercyjnych szkoleń prowadzonych dla lekarzy stomatologów oraz innych zawodów medycznych i właśnie koszt uczestnictwa w takim szkoleniu został przedstawiony w założeniach do analiz. Działalność szkoleniowo popularyzatorska skierowana do różnych grup pacjentów ma mieć charakter niekomercyjny.

Pismem z dnia 16 listopada 2017 r. Zarząd Województwa poinformował Wnioskodawcę o nieuwzględnieniu protestu.

Po ponownej analizie dokumentacji aplikacyjnej oraz mając na uwadze argumenty wskazane w złożonym proteście oceniono, że zapisy dokumentacji aplikacyjnej w głównej mierze skupiają się na realizacji projektu, którego celem ma być wdrożenie szkoleń w zakresie profilaktyki chorób cywilizacyjnych a także rozszerzenie zakresu usług medycznych świadczonych na rzecz lokalnej ludności oraz z zakresu turystyki medycznej. Powyższe potwierdzają m.in. zapisy wniosku o dofinansowanie: Punkt D.4 gdzie wskazano, że realizacja projektu będzie odpowiedzią na potrzeby pacjentów, zakup urządzeń medycznych umożliwi znaczące poszerzenie skali i asortymentu usług: punkt D.6 Celem głównym jest rozszerzenie zakresu usług szkoleniowych i medycznych na rzecz ludności zamieszkującej obszar powiatu puckiego i gmin ościennych o programy profilaktyki, diagnostyki i leczenia próchnicy i zmian nowotworowych jamy ustnej w oparciu o własne centrum szkoleniowe: Stworzony będzie nowy innowacyjny produkt sieciowy - usługi z zakresu turystyki medycznej; Punkt A.2 Sekcja E Dzięki wzrostowi skali i jakości prowadzonej działalności planowane jest znaczne usprawnienie organizacyjne pracy gabinetów i zwrócenie uwagi na potrzebę podmiotowego traktowania pacjentów przychodni. Wnioskodawczyni dysponuje na potrzeby realizacji projektu gabinetami stomatologicznymi, jednakże ze względu na potrzebę zapewnienia najwyższej jakości usług oraz chęć obsługi wymagających pacjentów obcokrajowców podjęto w 2015 roku decyzję o zakupie od dewelopera lokalu usługowego o powierzchni 160 m2. Realizacja projektu odpowiada na zidentyfikowane potrzeby: brak holistycznego podejścia do pacjenta, zbyt długi okres oczekiwania na wizytę. Dodatkowo należy wskazać, że załączona do dokumentacji aplikacyjnej "Analiza celowości rozszerzenia działalności kliniki stomatologicznej o ofertę szkoleniową w kontekście profilaktyki chorób cywilizacyjnych" również skupia się na potrzebie edukacji profilaktycznej w zakresie próchnicy. Przyznano, że istotnie, wnioskodawca w dokumentacji aplikacyjnej wspomina o wprowadzeniu szkoleń dla lekarzy, ale głównie skupia się jednak na potrzebie poszerzenia aktualnej działalności, czyli usług stomatologicznych i w opinii dokonujących oceny właśnie w tym celu planuje zakupić wyposażenie gabinetów stomatologicznych. W odniesieniu do zarzutu wnioskodawcy dotyczącego kwalifikowalności tylko części wydatków to wskazano, że wybrany typ projektu obliguje do wprowadzenia produktów/usług lub znaczącej poprawie ich jakości, jednak ma to odniesienie do produktów/usług wpisujących się w obszary Inteligentnych Specjalizacji [...] (ISP). W ramach projektu strony jedynie zaś usługa szkoleń z zakresu profilaktyki próchnicy, jako choroby cywilizacyjnej, wpisuje się w ISP. Oceniono zatem, że nie jest zasadne dofinansowanie ze środków publicznych projektu, którego głównym celem jest poszerzenie dotychczasowej działalności polegającej na świadczeniu usług stomatologicznych. Mając powyższe na uwadze, podtrzymano negatywną ocenę wypełnienia kryterium A. 2., a w konwencji także negatywną ocenę kryterium B.1 Nakłady na realizacje projektu.

Podtrzymano także negatywną ocenę wykonalności kryterium B. 2. Założenia do analiz. Biorąc pod uwagę treść dokumentacji aplikacyjnej oraz wyjaśnienia zawarte w proteście stwierdzono, że zgodnie z zapisami biznes planu nową usługą planowaną do wdrożenia w wyniku realizacji projektu są szkolenia z zakresu profilaktyki jamy ustnej, której brak prowadzi do wielu chorób cywilizacyjnych. Zatem nie można uznać, że zaplanowane do osiągnięcia przychody zostały prawidłowo oszacowane. W konsekwencji podtrzymano także negatywną ocenę spełniania kryterium B. 3. Analiza finansowa projektu.

Po ponownej analizie dokumentacji oraz mając na uwadze argumentację przedstawioną w proteście uznano, że kryterium A.4. Poprawność procedury OOŚ zostało spełnione.

W podsumowaniu wskazano, że negatywna ocena wykonalności przedmiotowego wniosku o dofinansowanie projektu zostaje podtrzymana, gdyż zgodnie z zapisami Regulaminu przedmiotowego konkursu ocena wykonalności jest oceną zerojedynkową, a zatem niespełnienie któregokolwiek z kryteriów skutkuje uzyskaniem przez projekt negatywnej oceny wykonalności Wskazano ponadto, że zgodnie z pkt 8.3 Regulaminu konkursu dla działania 2.2. Inwestycje profilowane, Poddziałania 2.2.1. Inwestycje profilowane - wsparcie dotacyjne w ramach osi priorytetowej 2. Przedsiębiorstwa Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 w przypadku stwierdzenia przez osoby uczestniczące w ocenie braków lub niejasności w informacjach zamieszczonych we wniosku. [...] S.A. może zwrócić się pisemnie do wnioskodawcy o dodatkowe wyjaśnienia i/lub zaproponować korektę budżetu i/lub wskaźnika". Podkreślono jednak wyraźnie, że wyjaśnienia nie są obligatoryjne dla każdego ocenianego wniosku o dofinansowanie projektu. Członkowie KOP każdorazowo bowiem, na podstawie zapisów dokumentacji aplikacyjnej stwierdzają, czy informacje w niej zawarte są wystarczające do oceny projektu czy też wymagane są dodatkowe wyjaśnienia Wnioskodawcy.

W odniesieniu do zarzutu Wnioskodawcy, że nie dochowano należytej staranności oceny przedmiotowego wniosku, stwierdzono, że wbrew przekonaniu strony, ocena przeprowadzona została w sposób rzetelny, w oparciu o obowiązująca w dniu konkursu dokumentację konkursową oraz wytyczne. Dodatkowo podkreślono, że ocena wniosku o dofinansowanie jest dokonywana w oparciu o dane przestawione przeze Wnioskodawcę i to rzeczą wnioskodawcy jest wykazanie, że projekt wpisuje się w warunki udzielenia pomocy oraz spełnia wszystkie kryteria konkursu.

J. D. zaskarżyła powyższą informację do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Strona skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie przez Sąd, że ocena projektu została dokonana w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynika oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez instytucję zarządzającą.

Zdaniem strony skarżącej organ naruszył art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej poprzez rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku o dofinansowanie i błędne przyjęcie, że wnioskodawca nie spełnił kryteriów wymaganych w konkursie, w szczególności poprzez uznanie, że złożone dokumenty aplikacyjne w sposób niedostateczny odnoszą się do planowanej przez wnioskodawcę działalności polegającej na prowadzeniu szkoleń z zakresu ortodoncji, chirurgii stomatologicznej oraz leczenia kanałowego pod mikroskopem. W ocenie strony skarżącej do naruszenia ww. przepisu doszło również poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez oceniających, że z zakresu planowanych przez wnioskodawcę usług jedynie usługa szkoleń z zakresu profilaktyki próchnicy wpisuje się w obszar Inteligentnych Specjalizacji [...] – Technologie Medyczne w zakresie chorób cywilizacyjnych i okresu starzenia, podczas gdy w ocenie skarżącej cała planowana działalność w szczególności szkolenie lekarzy stomatologów oraz pozostałego personelu medycznego wypełnia kryteria zezwalające na uznanie jej za wchodzące w zakres Inteligentnej Specjalizacji [...].

W skardze podniesiono ponadto zarzuty naruszenia:

- art.. 53 ust. 1 w zw. z art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej na skutek braku rzetelnego, przejrzystego i prawidłowego rozpoznania protestu przez Instytucję Pośredniczącą, w szczególności polegających na nieodniesieniu się do wszystkich istotnych twierdzeń odwołania, a tym samym nieuwzględnieniu zarzutów co do oceny merytorycznej przeprowadzonych ocen oraz w szczególności nie odniesieniu się do wskazywanych w treści wniosku oraz protestu okoliczności zezwalających na uznanie wszystkich elementów planowanej działalności za wchodzące w Zakres Inteligentnej Specjalizacji [...]

- art. 41 cyt. ustawy poprzez odmowę uznania wydatków w części działalności przyjętej przez Instytucję pośredniczącą jako podlegającą zakwalifikowaniu do działań z zakresu Inteligentnej Specjalizacji [...] podczas gdy regulamin konkursu w pkt 4 ("Limity dotyczące wartości projektu oraz wartości dofinansowania") nie zawiera określenia poziomu wydatków, które w przypadku uznania za niepodlegające sfinansowaniu skutkują koniecznością dyskwalifikacji całego projektu

- art. 45 cyt. ustawy oraz pkt 8.3. Regulaminu konkursu poprzez nie wezwanie wnioskodawcy do wyjaśnienia treści wniosku w zakresie działalności podlegającej wedle twierdzeń wniosku zakwalifikowaniu do działań z zakresu Inteligentnej Specjalizacji [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki przewidziane w tych przepisach (art. 3 § 1 w zw. z § 3 p.p.s.a.). Taką szczególną ustawą jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1460 – dalej jako: "ustawa wdrożeniowa"), która w art. 61 ust. 1 stanowi, że w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.). W takim wypadku – zgodnie z art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej - w wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1/ uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1; 2/ oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3/ umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe. Natomiast w przypadku, gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania - w ramach poddziałania, sąd - stosownie do art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej - uwzględniając skargę, stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie zaznaczyć należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż dokonana przez Zarząd Województwa ocena wniosku skarżącej o dofinansowanie projektu nie została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, w stopniu mającym istotny wpływ na jej wynik.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była ocena zgodności z prawem działalności Instytucji Pośredniczącej - [...] S.A. (dalej zwana "Instytucją Pośredniczącą"), co do przeprowadzonej przez ww. organ oceny złożonego przez stronę skarżącą projektu pt.: [...] w ramach konkursu ogłoszonego przez Zarząd Województwa, jako instytucję zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2014 - 2020, dla Osi Priorytetowej 02. Przedsiębiorstwa, Działania 02.02. Inwestycje profilowane – wsparcie dotacyjne (konkurs nr [...]).

Przystępując do kontroli oceny wniosku należy wskazać, że procedura odwoławcza została wyczerpana. Skarżąca po otrzymaniu negatywnej oceny swojego projektu (informacja z dnia 24 października 2017 r.) wniosła protest w terminie przewidzianym ustawą, który został rozpatrzony pismem Instytucji Pośredniczącej z dnia 16 listopada 2017 r.

Należy na wstępie wyjaśnić, że ocena projektów w ramach konkursu składa się z 3 etapów: 1) oceny formalnej, 2) oceny wykonalności, 3) oceny strategicznej I stopnia i rozstrzygnięcia konkursu. Oceny spełnienia kryteriów wyboru projektów przez projekty uczestniczące w konkursie dokonuje Komisja Oceny Projektów w podkomisjach odpowiadających etapom oceny określonym w regulaminie konkursu.

W przypadku spełnienia wszystkich kryteriów formalnych wniosek uzyskuje pozytywną ocenę formalną i zostaje zakwalifikowany do oceny wykonalności. Taka ocena jest częścią oceny merytorycznej i polega na weryfikacji zasadności i wewnętrznej logiki projektu, m.in. jego zakresu rzeczowego, kwestii technicznych i środowiskowych, finansowych, ekonomicznych oraz instytucjonalnych. Niespełnienie któregokolwiek z kryteriów skutkuje uzyskaniem przez projekt negatywnej oceny wykonalności. Po zakończeniu oceny wykonalności wszystkich projektów Instytucja Pośrednicząca niezwłocznie przekazuje wnioskodawcy pisemną informację o wyniku oceny wraz z uzasadnieniem. W przypadku uzyskania negatywnej oceny informacja o wyniku oceny zawiera pouczenie o możliwości wniesienia protestu zgodnie z art. 46 ust. 5 ustawy wdrożeniowej.

Istotę sporu w przedmiotowej sprawie stanowi, czy złożony przez skarżącą wniosek o dofinansowanie realizacji projektu [...] został prawidłowo oceniony w ramach oceny wykonalności, w zakresie niespełnienia przez wnioskodawcę - zawartego w Informacji o negatywnej ocenie wykonalności wniosku o dofinansowanie projektu i nie zakwalifikowaniu do oceny strategicznej I stopnia - kryterium : A.2. Zakres rzeczowy projektu, B. 1 Nakłady na realizację projektu, B.2. Założenia do analiz, B. 3. Analiza finansowa projektu.

Podkreślenia wymaga, że w przypadku oceny wykonalności projektu, każde z kryteriów wykonalności musi być spełnione, negatywna ocena nawet jednego kryterium oznacza brak możliwości zakwalifikowania projektu do oceny strategicznej I stopnia.

Ocena Sądu rozpoznającego niniejszą skargę sprowadza się do zbadania zgodności postępowania Instytucji Pośredniczącej z prawem powszechnie obowiązującym, w tym zgodności z:

- ustawą o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020;

- Regulaminem konkursu;

- Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014 – 2020.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że to na wnioskodawcy ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego konkursu, spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku. Wnioskodawca zatem przystępując do konkursu, winien znać w pełni jego zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać pomoc, musi się do tych zasad precyzyjnie stosować. Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu, ciąży zawsze na wnioskodawcy. Braki w złożonej dokumentacji, czy jej niespójność, skutkujące zakwestionowaniem spełnienia przez wniosek poszczególnych kryteriów dopuszczających, zasadniczo obciążają stronę wnioskującą. Szczególnego zaakcentowania wymaga fakt, że przygotowując wniosek o dofinansowanie, należy dokumentację konkursową czytać kompleksowo, stosując się zarówno do przepisów powszechnie obowiązujących (krajowych i unijnych), ale także wydanych na ich podstawie zapisów Regulaminu konkursu, jego załączników, jak i Instrukcji wypełniania wniosku. Procedura konkursowa (w tym ocena wniosków o dofinansowanie) charakteryzuje się daleko posuniętym formalizmem, z czym każdy przystępujący do konkursu musi się liczyć i ten formalizm zaakceptować (uczynić mu zadość).

Ocena zgłoszonego przez skarżącą projektu została dokonana w oparciu o dane przedstawione we wniosku o dofinansowanie projektu wraz z załącznikami.

Z treści zaskarżonej informacji wynika, że chociaż został uwzględniony jeden z zarzutów zawartych w proteście ( dotyczący kryterium A.4 Poprawność procedury OOŚ), to jednak została podtrzymana negatywna ocena w zakresie czterech pozostałych kryteriów.

Odnosząc się do poprawności merytorycznej oceny projektu to należy wskazać, że w tym zakresie możliwości sądu administracyjnego są ograniczone do zbadania czy ocena została sformułowana w postępowaniu wolnym od naruszeń prawa, w szczególności odpowiadającym zasadom wynikającym z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. W ocenie Sądu takich błędów w niniejszym postępowaniu – wbrew twierdzeniom skarżącej - nie popełniono. Przeprowadzona ocena projektu nie jest obarczona ewidentnymi błędami logicznymi, zawiera spójne i logiczne wyjaśnienie stanowiska oceniających, argumenty na jego poparcie. Zarzuty zawarte w skardze nie podważają dokonanej oceny. Tym samym nie doszło w sprawie do naruszenia art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej.

Prawidłowo uznano, że kryterium A.2. "Zakres rzeczowy projektu" nie zostało spełnione, ponieważ działania i nakłady inwestycyjne w ramach projektu koncentrują się głównie na zwiększeniu zakresu dotychczas prowadzonej działalności, tj. świadczeniu usług dentystycznych, pobocznie zaś na rozszerzeniu profilu działalności o usługi szkoleniowe. Wnioskodawca w ramach projektu przewidywał roboty budowlano-montażowe w nowo zakupionym lokalu oraz zakup urządzeń medycznych i wyposażenia, w tym: unitu stomatologicznego z osprzętem, unitu stomatologiczno-chirurgicznego, med. estetycznej z osprzętem, monitora/TV 70 cali do sali szkoleniowej, projektora multimedialnego do sali szkoleniowej, zestawu komp. z monitorem (4 szt. - do 3 gabinetów, 1 pom. call-center), mebli medycznych do gabinetów, mebli do sali konferencyjnej, systemu wypełniania kanałów ciekłą gutaperką do endodoncji ( 2 szt.), mikrosilnika do endodoncji (2 szt.).

Prawidłowo podmioty oceniające projekt stwierdziły, że głównym celem mającego powstać [...] powinno być świadczenie usług szkoleniowych, a planowane wydatki i inwestycje powinny się ograniczać do tych zadań. Sąd podziela stanowisko Instytucji Pośredniczącej, że zakres działań i planowane wydatki wskazują, że głównym celem projektu jest poszerzenie aktualnej działalności, czyli usług stomatologicznych, a nie rozszerzenie profilu działalności o usługi szkoleniowe. Wynika to z treści wniosku aplikacyjnego, w którym wskazano m.in., iż efektem realizacji projektu będzie rozszerzenie zakresu usług medycznych świadczonych na rzecz ludności zamieszkującej obszar Północnych [...] oraz stworzenie nowego innowacyjnego produktu sieciowego - usługi z zakresu turystyki medycznej. Wynika z powyższego, że głównie w tym celu wnioskodawca planował zakupić wyposażenie gabinetów stomatologicznych, zaś prowadzenie usług szkoleniowych z ich wykorzystaniem miałoby charakter uboczny.

Nie miało wobec powyższego znaczenia dla oceny wykonalności projektu to, że planowane przez skarżącą usługi szkoleniowe z zakresu profilaktyki próchnicy jako choroby cywilizacyjnej wpisują się w obszar Inteligentnych Specjalizacji [...] – Technologie Medyczne, przy czym prawidłowa jest ocena organu, że całej planowanej przez skarżącą działalności nie można uznać za spełniającą kryteria zezwalające na uznanie jej za wchodzącą w zakres IPS4 – Technologie medyczne w zakresie chorób cywilizacyjnych i okresu starzenia się.

Tak więc, nawet uznając, że planowane przez skarżącą usługi szkoleniowe – po wyłączeniu usług stomatologicznych, w tym usług turystyki medycznej - spełniają kryteria określone w konkursie ( zakres rzeczowy ), ocena że ww. kryterium nie zostało spełnione była prawidłowa. Organ wykazał bowiem, że zakres rzeczowy projektu jest nieadekwatny w kontekście zaplanowanej do rozpoczęcia działalności szkoleniowej, a co za tym idzie zaplanowanych do osiągnięcia wskaźników produktu i rezultatu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 53 ust. 1 w zw. z art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, Sąd nie stwierdził by Instytucja Pośredniczącą rozpoznała protest skarżącej nierzetelnie i nieprzejrzyście. Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w przypadku negatywnej oceny projektu wybieranego w trybie konkursowym, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów. W myśl art. 58 ust. 1 ustawy właściwa instytucja informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu. Informacja ta zawiera w szczególności treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu, wraz z uzasadnieniem.

W ocenie Sądu instytucja rozpatrująca protest odniosła się do wszystkich zarzutów protestu, zwłaszcza zaś rozpoznając protest sprawdziła przeprowadzoną przez Komisję ocenę złożonego przez skarżącą wniosku w zakresie wykonalności, uwzględniając wszelkie warunki formalne i merytoryczne, których spełnienie ciążyło na skarżącej, stwierdzając brak uchybień we wskazanym zakresie. Organ bardzo szeroko odniósł się nadto do kluczowej kwestii rozpoznawanej sprawy, tj. spełnienia kryterium A.2. "Zakres rzeczowy projektu".

Sąd nie podziela prezentowanego w skardze stanowiska, że na skutek złożonego protestu doszło do pogorszenia sytuacji wnioskodawczyni poprzez sformułowanie w informacji zastrzeżenia, że proponowana usługa szkoleniowa nie wpisuje się w obszar ISP. Należy bowiem zauważyć, że w zaskarżonej informacji na str. 3 znajduje się stwierdzenie, że planowane przez skarżącą usługi szkoleniowe z zakresu profilaktyki próchnicy jako choroby cywilizacyjnej wpisują się w obszar ISP. Dodatkowo, w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który Sąd w pełni aprobuje, że organ rozpoznając protest, a więc co do zawartych w nim zarzutów, może odwołać się do innej argumentacji niż przyjęta w ocenie, nie musi tym samym powtarzać argumentacji będącej podstawą oceny ( zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt (II GSK 561/17, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 41 ustawy wdrożeniowej poprzez odmowę uznania wydatków w części działalności przyjętej przez Instytucję pośredniczącą jako podlegającą zakwalifikowaniu do działań z zakresu Inteligentnej Specjalizacji [...], podczas gdy Regulamin konkursu nie zawiera określenia poziomu wydatków, które w przypadku uznania za niepodlegające sfinansowaniu skutkują koniecznością dyskwalifikacji całego projektu. Z powyższego należy wnioskować, że w tym zakresie – zdaniem skarżącej – wniosek winien był zostać zakwalifikowany do dalszego etapu postępowania konkursowego. Należy jednak zauważyć, że zgłoszony do dofinansowania projekt stanowi całość i nie ma możliwości jego fragmentarycznego zróżnicowania. Tym samym negatywna ocena wykonalności projektu musiała skutkować dyskwalifikacją całego projektu.

Nie naruszono w postępowaniu art. 45 ustawy oraz pkt 8.3. Regulaminu konkursu, bowiem zwracanie się o dodatkowe wyjaśnienia ma charakter nieobowiązkowy i jest zasadne tylko wówczas, gdy sformułowania wniosku są niezrozumiałe, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Mając powyższe na uwadze, wobec nie stwierdzenia, że w związku z dokonaną oceną projektu doszło do naruszenia przepisów prawa, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji wyroku.