Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 759/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant sekretarz sądowy Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi [...]w Poznaniu na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 759/18

UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania decyzją z 07.02.2018r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 j.t., dalej k.p.a.) oraz art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 j.t. z późn. zm., dalej p.b.):

1. zatwierdził projekt budowlany zamienny przyziemia budynku zlokalizowanego na os. [...] [...] w Poznaniu (dz. nr [...], ark. 18, obręb Piątkowo) mieszczącego podmiot leczniczy - [...] [...], opracowany w sierpniu 2017 r. przez mgr inż. arch. [...] (nr uprawnień budowlanych [...]) wykazującego się przynależnością do Wielkopolskiej Okręgowej Izby Architektów RP (nr ewidencyjny [...]) oraz sprawdzonego przez mgr inż. arch[...] (nr uprawnień budowlanych [...]) wykazującego się przynależnością do Mazowieckiej Okręgowej Izby Architektów RP (nr ewidencyjny [...]);

2. Pozwolił na wznowienie robót budowlanych objętych ww. projektem;

3. Nałożył na inwestora tj. [...]" Sp. z o. o. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy os. [...] [...], C, D w Poznaniu (zwana również: "skarżącą wspólnotą") oraz Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy os. [...] [...] w Poznaniu.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. naruszenie art. 51 ust. 4 p.b., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w punkcie II sentencji zaskarżonej decyzji, podczas gdy postępowanie dotyczyło robót budowlanych zakończonych, co do których nie było wydane wcześniej postanowienie w trybie art. 50 ust. 1 p.b. o wstrzymaniu wykonywanych robót budowlanych, w związku z czym rozstrzygnięcie w przedmiocie wznowienia robót było zbędne;

2. naruszenie art. 51 ust. 4 p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i nałożeniu obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (tym samym błędne wydanie decyzji legalizującej roboty budowlane wykonane z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego), podczas gdy na podstawie art 51 ust. 7 p.b. do robót budowlanych wykonanych już w sposób określony w art. 50 ust. 1 p.b. można zastosować odpowiednio wyłącznie tryb określony w art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 3 p.b., (tj. tryb doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego lub wykonania robót budowlanych mających zapewnić zgodność z prawem), a tym samym nie można stosować trybu określonego w art. 51 ust 1 pkt 3 i ust 4 p.b., (tj. trybu legalizacji projektu zamiennego przy zaistniałym istotnym odstępstwie od zatwierdzonego projektu budowlanego);

3. na wypadek uznania, że w sprawie mógł zostać zastosowany tryb legalizacji określony w art. 51 ust 1 pkt 3 i ust. 4 p.b., naruszenie art 51 ust. 1 pkt 3 zdanie drugie p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nierozpatrzenie w toku prowadzonego postępowania naprawczego poszczególnych wymogów statuowanych przepisami dotyczącymi projektu budowlanego, stosowanymi na mocy wskazanego przepisu odpowiednio do zakresu zmian wynikających z istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Wskazano, że w treści zaskarżonej decyzji PINB wskazał, iż dokonano sprawdzenia projektu zamiennego i stwierdzono, że spełnia on wymagania określone w przepisach Rozporządzenia (...) w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz że nie zawiera rozwiązań niezgodnych z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a także jest zgodny z ustaleniami decyzji (...) o warunkach zabudowy (...). Jednakże w ocenie strony skarżącej PINB nie przedstawił i nie poruszył w treści zaskarżonej decyzji następujących kwestii:

a) zgodności projektu zamiennego z wymaganiami ochrony środowiska (por. art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.);

b) kompletności projektu zamiennego (por. art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.);

c) posiadania informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, jak również zaświadczeń o wpisie projektantów na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, ze szczególnym uwzględnieniem terminu ważności (por. art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.);

d) legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.).

e) kompletności przedstawionego projektu zamiennego - zgodnie z decyzją nakładającą obowiązek sporządzenia projektu zamiennego, miał on obejmować całe przyziemie klatki D / klatki B, a nie jedynie lokal zajmowany przez [...] [...] Sp. z o.o. - projekty zamienne z sierpnia 2017 r. nadal dotyczą zasadniczo jedynie podmiotu leczniczego;

4. naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego, polegające w szczególności na nierozważeniu, a w konsekwencji na nieodniesieniu się przez PINB w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, do szeregu merytorycznych uwag dotyczących niezgodności inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa zgłaszanych w toku postępowania przez Wspólnotę Mieszkaniową;

5. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieprawidłowym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które to uzasadnienie ograniczyło się w zasadzie do przedstawienia rysu historycznego, natomiast nie zawierało praktycznie obligatoryjnych elementów uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji administracyjnej, w tym wyjaśnienia ustalonych wtoku postępowania okoliczności, ze szczególnym uwzględnieniem kwestii zgodności inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa, decyzją o warunkach zabudowy, normami technicznymi (i to nie tylko z normami Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale również Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą);

7. naruszenie § 73 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym poziom podłogi w pomieszczeniach przeznaczonych na stały pobyt ludzi (tj. dłużej niż 4 godziny na podstawie § 4 ww. Rozporządzenia) musi być co najmniej równy poziomowi terenu przy budynku, a ewentualne odstępstwa mogą mieć miejsce za zgodą Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w porozumieniu z okręgowym inspektorem pracy, tymczasem z zaskarżonej decyzji nie wynika, by takie uzgodnienie z okręgowym inspektorem pracy miało miejsce, a przecież przyziemie, tak w budynku B, jak i D stanowi pomieszczenie stałej pracy dla zatrudnionego personelu czy lekarzy;

8. naruszenie art. 22 ust. 4 ustawy o własności lokali, zgodnie z którym połączenie dwóch lokali stanowiących odrębne nieruchomości w jedną nieruchomość wymaga zgody właścicieli lokali wyrażonych w uchwale - Inwestor natomiast nie spełnił wymogu uzyskania zgody Wspólnoty Mieszkaniowej na połączenie lokali, które wcześniej funkcjonowały jako odrębne nieruchomości lokalowe (w budynku D lokal użytkowy U1 i dwa garaże; w budynku B lokal użytkowy U1 z lokalem użytkowym L3 w budynku A);

8. naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie Wspólnocie Mieszkaniowej nieruchomości przy os. [...] [...] w Poznaniu wzięcia udziału w niniejszym postępowaniu i wypowiedzenia się przez tę Wspólnotę Mieszkaniową na temat zebranego w sprawie materiału dowodowego pomimo tego, że Wspólnota Mieszkaniowa wyrażała chęć udziału w niniejszym postępowaniu, a samo postępowanie dotyczyło nieruchomości należącej do Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy os. [...] [...] w Poznaniu.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WWINB") decyzją z dnia 30 maja 2018 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części, w jakiej PINB udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

WWINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego: "Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. " Natomiast istotne odstąpienie stanowi odstąpienie w zakresie zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 36a ust. 5 pkt 4 p.b.) oraz w zakresie wymagającym uzyskania lub zmiany opinii, uzgodnień i pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 5 pkt 6 p.b.). Organ odwoławczy wskazał, że odstępstwo dokonane w przedmiotowej sprawie dotyczy zmiany sposobu użytkowania części obiektu z funkcji biurowo-magazynowej oraz gospodarczej (komórki lokatorskie) na funkcję opieki zdrowotnej. W ocenie organu zmiany te stanowiły istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Inwestor nie przedstawił decyzji Prezydenta Miasta Poznania o zmianie decyzji pozwolenia na budowę w tym zakresie. W związku z powyższym PINB prawidłowo, decyzją nr [...]z dnia 19 lipca 2017r. ([...] nałożył na [...]sp. z o.o. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku wielorodzinnego na os. St. [...] [...] w zakresie przyziemia, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Powyższy obowiązek został przez inwestora wykonany.

Organ odwoławczy wskazał, że projekt przedłożony przez inwestora jest kompletny oraz wykonany zgodnie z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu. Ponadto projekt jest wykonany zgodnie z ustaleniami zawartymi w decyzji Prezydenta Miasta Poznania nr 907/2013 z dnia 4 grudnia 2013r. ([...]) ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego polegającego m. in. zmianie funkcji usługowo-magazynowej na usługi medyczne - gabinety lekarskie (budynek B) zlokalizowanych na działce nr [...], arkusz mapy nr [...], obręb Piątkowo, położonej przy os. S.[...] [...] w Poznaniu.

Organ odwoławczy odniósł się do zarzutu skarżącej dotyczącego zgodności projektu z wymaganiami ochrony środowiska i wskazał, że przedmiotowe roboty budowlane w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (j.t.: dz. U. z 2016r., poz. 71) nie stanowią inwestycji mogącej oddziaływać na środowisko, nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity: dz. U. z 2017r. poz. 1405). Ponadto organy nie stwierdziły, by inwestycja naruszała jakiekolwiek przepisy dotyczące ochrony środowiska. Organ wskazał, że projekt zawiera informacje dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz zaświadczenie potwierdzające wpis na listę członków izby samorządu zawodowego. Dla organu niezrozumiałe jest zatem podważanie zgodności z przepisami oraz kompletności projektu budowlanego bez wskazania jakie przepisy projekt miałby naruszać. W ocenie organu wszystkie zmiany dokonane w przyziemiu budynku D - zaadaptowanie pomieszczeń garażowych na cele działalności medycznej zostały wprowadzone w obrębie lokali stanowiących własność Jarosława [...]a prowadzącego działalność jako WCM [...] sp. z o.o., posiadającego zatem prawo do dysponowania nieruchomością w tym zakresie.

Organ odwoławczy wskazał, że Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy os. [...] [...] B, C, D zarzuciła także, że naruszone zostały wymogi określone w § 73 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ. U. z 2015r. poz. 1422 ze zm.; dalej: warunki techniczne). Zgodnie z w/w przepisem "2. Dopuszcza się usytuowanie pomieszczeń produkcyjnych, handlowych, usługowych, gastronomicznych lub obsługi pasażerów, określonych w ust. 1, poniżej poziomu terenu przy budynku pod warunkiem uzyskania zgody państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego wydanej w przypadku pomieszczeń stałej pracy w rozumieniu ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy w porozumieniu z właściwym okręgowym inspektorem pracy". Organ podkreślił, że zgodnie z §14 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą (Dz. U. z 2012r. poz. 739) "Dopuszcza się lokalizowanie poniżej poziomu terenu urządzonego przy budynku pomieszczeń, o charakterze diagnostycznym, terapeutycznym, magazynowym i o funkcjach pomocniczych, przeznaczonych na pobyt ludzi, pod warunkiem uzyskania zgody właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego". Organ zauważył, że decyzją z dnia 3 stycznia 2018r. (DN-NS.9012.1815.2017) Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wyraził zgodę na lokalizację poziomu podłogi pomieszczeń o charakterze diagnostycznym i terapeutycznym, pomocniczym i magazynowym poniżej poziomu terenu urządzonego przy budynku zlokalizowanym na os. [...] [...]B w Poznaniu. Organ odwoławczy wskazał, że z w/w decyzji jasno wynika, iż dotyczy ona pomieszczeń określonych w przedłożonym w PINB projekcie budowlanym zamiennym (pomieszczeń, w których będą wykonywane procedury o charakterze diagnostyczno-terapeutycznym). Organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do podważania prawidłowości rozstrzygnięć wydawanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

W ocenie organu odwoławczego inwestor przedłożył w PINB prawidłowo sporządzony, kompletny projekt budowlany zamienny obejmujący stwierdzone istotne odstępstwa (tj. zmianę sposobu użytkowania części obiektu z funkcji biurowo-magazynowej oraz gospodarczej (komórki lokatorskie) na funkcję opieki zdrowotnej, zmianę układu ścian działowych, wykonanie otworów w ścianach konstrukcyjnych oraz otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej), zawierający uzgodnienia wynikające z przepisów prawa. Odpowiadając na zarzuty skarżącej organ podkreślił, że przedmiotem niniejszego postępowania były jedynie roboty związane z przyziemiem klatki B, nie były nim natomiast inne roboty polegające na przebudowie przedmiotowego budynku czy też zagospodarowania terenu.

Organ odwoławczy wskazał, że w zaskarżonej decyzji PINB udzielił inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy przedmiotowej budowie. Z akt sprawy wynika, iż na wcześniejszym etapie prowadzonego postępowania PINB uznał wykonane roboty za zakończone oraz nie wstrzymał prowadzenia robót budowlanych (tj. nie wydał postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 p.b.). Organ wskazał, że powyższe uchybienie nie ma jednak wpływu na prawidłowość wydanej decyzji. Organ odwoławczy postanowił jednak skorzystać z posiadanej kompetencji reformatoryjnej oraz orzec na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylić zaskarżoną decyzję we wskazanej części, a w pozostałej części utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy os. [...] [...],C,D w Poznaniu wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim WWIMB utrzymał decyzję PINB w mocy, a także na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) w zw. z. art. 135 p.p.s.a. o uchylenie decyzji organu I instancji w pkt I i III.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. Przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji wyłącznie w części, w której Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, pomimo że na podstawie prawidłowej oceny zebranych w toku sprawy dowodów oraz prawidłowej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie należało uchylić w całości decyzję organu I instancji i przekazać organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia;

b) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego, polegające w szczególności na nierozważeniu i nieodniesieniu się przez WWINB w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, do zarzutów dotyczących niezgodności inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa zgłaszanych przez Wspólnotę Mieszkaniową, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji PINB;

c) art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieprawidłowym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które nie zawiera obligatoryjnych elementów uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji administracyjnej, ze szczególnym uwzględnieniem kwestii zgodności inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa, decyzją o warunkach zabudowy, normami technicznymi (i tu nie tylko z normami Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale również Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą);

2. Przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 51 ust. 4 p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji błędne wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i nałożeniu obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (tym samym błędne wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję legalizującą roboty budowlane wykonane z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego), podczas gdy na podstawie art. 51 ust. 7 p.b. do robót budowlanych wykonanych już w sposób określony w art. 50 ust. 1 p.b. można zastosować odpowiednio wyłącznie tryb określony w art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 3 p.b. (tj. tryb doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego lub wykonania robót budowlanych mających zapewnić zgodność z prawem], a tym samym nie można stosować trybu określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 Pb (tj. trybu legalizacji projektu zamiennego przy zaistniałym istotnym odstępstwie od zatwierdzonego projektu budowlanego).

b) na wypadek uznania, że w sprawie mógł zostać zastosowany tryb legalizacji określony w art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 p.b., naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 zdanie drugie p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nierozpatrzenie w toku prowadzonego postępowania poszczególnych wymogów statuowanych przepisami dotyczącymi projektu budowlanego, stosowanymi na mocy wskazanego przepisu odpowiednio do zakresu zmian wynikających z istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Zarzucono, że WWINB nie odniósł się w treści zaskarżonej decyzji do następujących kwestii, podnoszonych przez Wspólnotę Mieszkaniową:

– zgodności projektu zamiennego z wymaganiami ochrony środowiska (por. art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.); za takie nie można uznać wskazania przez WWINB, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi inwestycji mogącej oddziaływać na środowisko, a zatem nie podlega badaniu w tym zakresie, podczas gdy wymogi środowiskowe należy weryfikować choćby dla inwestycji nie była wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, co wynika z użycia w treści przepisu sformułowania "w szczególności", a nadto jedynie lakonicznego wskazania przez WWINB, że organy nie stwierdziły, by inwestycja naruszała jakiekolwiek przepisy dotyczące ochrony środowiska;

– kompletności projektu zamiennego (por. art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.);

– kompletności projektu zamiennego w zakresie zgodności z decyzją nakładającą obowiązek sporządzenia projektu zamiennego, który miał obejmować całe przyziemie klatki B, a nie jedynie lokal zajmowany przez [...] [...] Sp. z o.o. - projekty zamienne z sierpnia 2017 r. nadal dotyczą zasadniczo jedynie podmiotu leczniczego;

– legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.). Należy mieć na uwadze, że w czasie, kiedy mogły być prowadzone roboty budowlane istotnie odbiegające od zatwierdzonego projektu budowlanego, jak również zwłaszcza w czasie przedłożenia projektu zamiennego, przedmiotowe lokale stanowiły własność [...]. Zawiązała się również wspólnota mieszkaniowa gospodarująca częściami wspólnymi (części wspólne znajdują się w przyziemi budynków - np. przeprojektowana klatka schodowa, modyfikowane instalacje - instalacja elektryczna w 2009 r. czy C.O., lub pozostają w związku z inwestycją w przyziemiu budynku - np. miejsca postojowe wyznaczone dla karetki, zaprojektowane dodatkowe wejście z poziomu terenu, modyfikacja elewacji w związku z dodatkowym otworem drzwiowym). W związku z powyższym inwestor powinien legitymować się skutecznym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. np. zgodą od wszystkich współwłaścicieli mających udziały w przyziemiu budynku i modyfikowanym otoczeniu tego przyziemia, a niespełnienie tego wymogu powinno skutkować odmową wydania decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany. Ani WWINB ani wcześniej PINB w ogóle nie zweryfikowali legitymacji inwestora składającego projekt zamienny.

4. § 73 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w brzmieniu obowiązującym w chwili obecnej), zgodnie z którym poziom podłogi w pomieszczeniach przeznaczonych na stały pobyt ludzi (tj. dłużej niż 4 godziny na podstawie § 4 ww. Rozporządzenia) musi być co najmniej równy poziomowi terenu przy budynku, a ewentualne odstępstwa mogą mieć miejsce za zgodą Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w porozumieniu z okręgowym inspektorem pracy, tymczasem z zaskarżonej decyzji nie wynika, by takie uzgodnienie z okręgowym inspektorem pracy miało miejsce, a przecież przyziemie stanowi pomieszczenie stałej pracy dla zatrudnionego personelu czy lekarzy;

5. art. 22 ust. 4 ustawy o własności lokali, zgodnie z którym połączenie dwóch lokali stanowiących odrębne nieruchomości w jedną nieruchomość wymaga zgody właścicieli lokali wyrażonych w uchwale - inwestor natomiast nie spełnił wymogu uzyskania zgody Wspólnoty Mieszkaniowej (a właściwie dwóch wspólnot mieszkaniowych ponieważ połączył lokale będące częścią dwóch odrębnych wspólnot mieszkaniowych) na połączenie lokali, które wcześniej funkcjonowały jako odrębne nieruchomości lokalowe (lokal użytkowy U1 należący do Wspólnoty mieszkaniowej [...] i lokal L3 należący do Wspólnoty mieszkaniowej A).

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu orzekającego jest decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 maja 2018 r., nr [...] uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia 7 lutego 2018 r., nr [...] w części, w jakiej PINB udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz umarzająca postępowanie organu I instancji w tym zakresie, a w pozostałej części utrzymująca zaskarżoną decyzję w mocy.

Sąd wskazuje, że stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzeniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do reguł wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie stanowi bowiem integralny składnik decyzji, którego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozycyjną część decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2000 r., Sygn. akt I SA/Kr 856/98, Lex 43041). Powinno więc zawierać ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej jest też istotne z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Właśnie w uzasadnieniu organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. To zdecydowanie uzasadnienie jest elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności i słuszności przyjętego rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy. Takie działanie organu pozostanie nadto w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a., tj. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Zasadzie tej nie odpowiadać będzie takie postępowanie, w którym występują sprzeczne interesy stron, a organy prowadzące postępowanie bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy.

Tak więc uzasadnienie jest niezwykle istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji.

Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także ze wspomnianą już, a wyrażoną w art. 11 k.p.a., zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Chodzi, więc o to, aby adresaci tych decyzji wykonali nałożone na nich obowiązki bez zbędnej zwłoki nie w obliczu groźby użycia środków przymusu, ale w przekonaniu, że nałożony na nich obowiązek jest zgodny z prawem. Innymi słowy, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r., V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że decyzja organu II instancji nie spełnia przesłanki formalnej, jaką powinna spełniać decyzja administracyjna. Nie zawiera bowiem uzasadnienia odpowiadającego w pełni wymogom cytowanego wyżej przepisu - art. 107 § 3 k.p.a. Sąd wskazuje, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów z odwołania.

Na tle uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie budzi wątpliwości, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania stron i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji, rozpoznając sprawę w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej, (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 1993 r. sygn. akt IV SA 1241/93, opubl. ONSA 1993 r., Nr 3, poz. 79). Granice postępowania odwoławczego wyznaczają zasady postępowania administracyjnego, w tym, zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta rozwinięcie swoje znajduje w art. 77 § 1 k.p.a. jak też w art. 80 k.p.a. Strona postępowania oczywiście zgodnie z zasadą czynnego udziału jest uprawniona do przedstawienia dowodów, wniosków i żądań. Ponieważ to organ administracji ma podjąć wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia sprawy, strona, która nie przytoczyła faktów ani dowodów w postępowaniu przed organem I instancji, może je przytoczyć w postępowaniu przed organem II instancji. Reguły dowodzenia zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego wskazują, że w sytuacji gdy strona przypisuje określonym zdarzeniom, faktom czy okolicznościom decydujące dla wyniku sprawy znaczenie, będzie naruszać prawo i uchybiać zasadzie z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. takie niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie organu, które w uzasadnieniu nie będzie odnosiło się w sposób rzeczywisty do przedstawionych argumentów. Takie działanie organu narusza art. 7 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Ostatnio powołany przepis szczegółowo określa jakie wymogi powinno spełniać uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie jest niezwykle istotnym składnikiem decyzji, jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Strona ma bowiem prawo znać argumenty i przesłanki podejmowania decyzji, gdyż w przeciwnym wypadku nie ma możliwości obrony swoich słusznych interesów. Uzasadnienie faktyczne musi wyjaśniać okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji, uwzględniając przy tym zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Nie budzi wątpliwości Sądu, że odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów a także stanowi wyraz zrealizowania przez organ wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Uzasadnienie prawne stosownie do postanowień art. 107 § 3 k.p.a., to wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie prawne polega nie tylko na przytoczeniu treści przepisów, wyjaśnieniu normy prawnej, ale też wytłumaczeniu dlaczego organ zastosował określony przepis rozstrzygając sprawę i dlaczego przyjął taką wykładnię przepisu. Uzasadnienie decyzji tłumaczy zastosowanie normy prawa materialnego w określonej sytuacji faktycznej, a zatem tłumaczy także dlaczego w danej sytuacji faktycznej i prawnej określone normy prawne w stosunku do adresata decyzji nie mają zastosowania. W tym sensie uzasadnienie decyzji stanowi uzupełnienie rozstrzygnięcia. Jeżeli w myśl art. 107 § 1 k.p.a. w decyzji należy wskazywać podstawę materialnoprawną decyzji, czyli normę prawną, która np. stanowi podstawę nałożenia sankcji administracyjnej, to w uzasadnieniu powinien znaleźć się wywód prawny (czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów) dlaczego inne normy prawne, które wyłączają zastosowanie tego rodzaju sankcji, nie mogą znaleźć zastosowania w tej sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ odnosi się do istotnych okoliczności sprawy i żądań strony, a w przypadku organu odwoławczego ustosunkowuje się do zarzutów odwołania. Z powyższego wywodu wynika, że organ odwoławczy obowiązany jest w uzasadnieniu rozstrzygnięcia dowieść dlaczego w danej sytuacji faktycznej nie znalazły zastosowania określone przepisy prawa, w szczególności gdy strona postępowania wskazuje na konkretne regulacje prawne, które w jej ocenie stanowią podstawę do wyłączenia nałożenia na nią obowiązku administracyjnego, a nadto przytacza fakty i dowody, które jej zdaniem mają wykazać istnienie tego rodzaju przesłanek.

Sąd wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy z opisanych wyżej obowiązków w całości się nie wywiązał. Już z samej lektury uzasadnienia decyzji odwoławczej wynika, że organ ten nie odniósł się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów. Poza jego oceną pozostał zarzut dotyczący prawem dysponowania inwestora nieruchomością na cele budowlane. Organ wskazał jedynie, że zmiany zostały dokonane w przyziemiu budynku w obrębie lokali stanowiących własność [...] [...]). Organ nie wytłumaczył stronie odwołującej się dlaczego nie wyjaśnił wskazanej kwestii dotyczącej prawa dysponowania inwestora nieruchomością na cele budowlane. Odwołujący wskazał, że inwestor powinien mieć zgodę od wszystkich współwłaścicieli mających udziały w przyziemiu budynku. W zaskarżonej decyzji brak jest analizy dotyczącej legitymacji inwestora składającego projekt zamienny. Organ pominął podniesioną kwestię połączenia lokali, które wcześniej funkcjonowały jako odrębne nieruchomości lokalowe ( w budynku D lokal użytkowy U1 i dwa garaże; w budynku B lokal użytkowy U1 z lokalem użytkowym L3 w budynku A).

Sąd wskazuje, że również brak jest odniesienia organu odwoławczego do kwestii dotyczącej tego, że zgodnie z decyzją PINB nr [...] z 19 lipca 2017 r. nakładającą obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego: projekt miał obejmować całe przyziemie, a nie jedynie lokal zajmowany przez [...] [...] sp. z o.o.

W istocie rzeczy organ odwoławczy odniósł się jedynie w pewnym stopniu do zarzutów odwołania w zakresie naruszenia art.51 ust.4 p.b., w zakresie zgodności projektu zamiennego z wymaganiami ochrony środowiska oraz w zakresie naruszenia § 73 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Pozostałe zarzuty odwołania w ogóle nie zostały ocenione.

Ze względu na wskazane naruszenia prawa procesowego prowadzące do niewyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych sprawy, Sąd nie mógł dokonać kontroli zaskarżonego orzeczenia pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego.

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy powinien w szczegółowy sposób przeanalizować zgromadzony materiał dowodowy i dokładnie ustalić stan faktyczny sprawy. Organ odwoławczy w sposób szczegółowy odniesie się w uzasadnieniu decyzji do każdego z zarzutów strony skarżącej wskazanego w odwołaniu. Przede wszystkim organ odwoławczy dokona oceny podniesionej w odwołaniu i skardze kwestii połączenia lokali, które wcześniej funkcjonowały jako odrębne nieruchomości lokalowe (w budynku D lokal użytkowy U1 i dwa garaże; w budynku B lokal użytkowy U1 z lokalem użytkowym L3 w budynku A) w świetle art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w zakresie posiadanego przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Organ swoje ustalenia szczegółowo opisze w uzasadnieniu decyzji z poszanowaniem art. 107 § 3 k.p.a.