Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 973/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 ust 1 pkt. c, i art. 2 ust 2
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Jerzy Krupiński (spr.) Marek Stojanowski Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2007 sygn. akt IV SA/Wa 1121/06 w sprawie ze skargi K. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej H. T. kwotę 380 ( słownie: trzysta osiemdziesiąt) zł., tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1121/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...], nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody P. z dnia [...], odmawiającą, po wznowieniu postępowania, uchylenia decyzji ostatecznej Wojewody P. z dnia [...], wydanej w przedmiocie stwierdzenia, że nieruchomość ziemska położona na terenie wsi K., gmina R., o powierzchni 59,6351 ha i na terenie wsi K., gmina R. o powierzchni 3,8760 ha, stanowiąca własność K. C. podlegała działaniu przepisu art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy:

Skarżąca wystąpiła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją, wskazując przesłankę określoną w art. 145 par. 1 pkt 5 K.p.a. i powołała na tę okoliczność ujawnienie nowych dowodów nieznanych organowi w chwili wydania decyzji, a w szczególności odnalezionych już po jej wydaniu dokumentów potwierdzających sprzedaż części wskazanej na wstępie nieruchomości ziemskiej o łącznej powierzchni 6,5784 ha. Chodziło tu o 4 decyzje Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dat [...] lipca 1967 r. (2 decyzje), z dnia [...] czerwca 1969 r. i z dnia [...] marca 1967 r. Decyzje te w ocenie skarżącej potwierdzały fakt sprzedaży części nieruchomości objętej działaniem dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, co w konsekwencji spowodowało zmniejszenie jej powierzchni do stanu poniżej progu granicznego, przewidzianego w dekrecie. W ocenie Ministra decyzje te nie stwarzają podstawy do uchylenia decyzji Wojewody P. z dnia [...], gdyż organ rozpatrujący sprawę badał stan prawny nieruchomości w dacie jej przejęcia na własność państwa – tj. na dzień [...] września 1944 r. W tej dacie nie było dokumentów sprzedaży sporządzonych w przewidzianej prawem formie i dlatego przedłożone późniejsze dokumenty nie mogą stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. W szczególności w dacie przejęcia na własność Państwa majątku K. C. nie było dokumentów sporządzonych w formie aktu notarialnego, stwierdzających przeniesienie własności części nieruchomości na osoby trzecie. W dacie przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa jej powierzchnia przekraczała 50 ha użytków rolnych.

W skardze na powyższą decyzję K. C. podniosła, że nowe okoliczności, na które się powołuje, tj. wspomniane wyżej decyzje PPRN w G. świadczą o tym, że w stosunku do jej poprzednika prawnego nie mogły być stosowane przepisy dekretu o reformie rolnej. Przeprowadzone postępowanie administracyjne, które poprzedzało wydanie tych decyzji, wykazało, że użytkownicy części nieruchomości kupili je od ówczesnego właściciela w latach 1933 – 1934 w formie tzw. umowy domowej. Nie dopełniono jedynie obowiązującej formy aktu notarialnego, ale dokonano podziału fizycznego, uznawanego przez obie strony umowy. Grunty przejęto w 1944 r. na podstawie dokumentów pomiarowych z 1930 roku, a nie na podstawie stanu faktycznego, jaki istniał na dzień 1 września 1939 r. Branie pod uwagę takiego podziału nakazuje przepis art. 2 ust. 2 dekretu o reformie rolnej. Zarzuciła też, że przejęcia majątku dokonano bez uprzedniej decyzji Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego, przewidzianej w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. i bez pouczenia o środkach odwoławczych. Zdaniem skarżącej organy nie wyjaśniły dlaczego dowody fizycznego podziału nieruchomości, przestawione w uzasadnieniach decyzji z lat 1967 – 1969, nie mogą być podstawą wznowienia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że organy obu instancji prawidłowo stwierdziły, iż w sprawie pojawiły się nowe okoliczności, stanowiące podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, prawidłowo też oceniły, że nie mogą one stanowić podstawy do zmiany ostatecznej decyzji Wojewody P. z dnia [...], gdyż tylko dowód sprzedaży części gruntów w formie prawem przewidzianej mógł prowadzić do stwierdzenia, że majątek ziemski K. C. nie podlegał przejęciu. Nieruchomości ziemskie, których powierzchnia przekraczała 50 ha na terenach m.in. powiatu grajewskiego, podlegały reformie a ich własność przechodziła bezzwłocznie na Skarb Państwa z chwilą wejścia w życie dekretu o reformie rolnej. Sąd zwrócił uwagę na to, że przeniesienie własności bez zachowania formy aktu notarialnego przy sprzedaży nieruchomości, co w ówczesnym czasie nakazywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 1933 r., nr 84, poz. 609 ze zm.), nie wywarło żadnych skutków w sferze prawnej. Nabywcy nieruchomości w drodze umowy nieformalnej, stali się właścicielami dopiero na podstawie wzmiankowanych decyzji PPRN z lat 1967 – 1969. Sąd podniósł ponadto, że właściciel nieruchomości nie ubiegał się o jej wyłączenie spod działania dekretu i żadna decyzja w tym przedmiocie nie zapadła.

W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca K. C. zarzuciła naruszenie prawa materialnego na skutek pominięcia przez Sąd I instancji normy prawnej zawartej w art. 2 ust. 2 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze zm.) oraz naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., na skutek braku właściwego odniesienia się Sądu w uzasadnieniu do głównych zarzutów skargi. W konkluzji wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szeroko przebieg dotychczasowego postępowania oraz zwrócono uwagę na to, że zgodnie z art. 2 ust. 2 dekretu o reformie rolnej nieważne są wszystkie prawne lub fizyczne działy nieruchomości ziemskich, wymienione w art. 2 ust. 1 pkt "e", dokonane po dniu 1 września 1939 r. Zapis ten został wprowadzony do art. 2 dekretu przepisem art. 1 ust. 8 dekretu z dnia 6 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Pierwotnie przepis ten stanowił, że "rodzina podzielona co do praw majątkowych prawnie i fizycznie przed dniem 1 września 1939 r., nie będzie uważana za jednostkę w rozumieniu części 1 pkt e niniejszego artykułu". Zdaniem skarżącej zmodyfikowany przepis odnosi się wprost do sytuacji podziału majątku bez zachowania obowiązującej formy prawnej. Gdyby ustawodawca chciał ograniczyć nieważność podziału nieruchomości dokonanych po dniu 1 września 1939 r. tylko do formy prawnej, to nie użyłby sformułowania dotyczącego działów fizycznych nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie dział fizyczny z lat 1933-1934 spowodował wyłączenie znacznej części nieruchomości z majątku głównego, a przywołane we wniosku o wznowienie postępowania decyzje PPRN w G. dowodzą, iż faktyczny obszar użytkowanych gruntów rolnych wynosił 43, 9208 ha. Tym samym gospodarstwo nie podlegało reformie rolnej. Adresaci decyzji z lat 1967 – 1969 zakupili nieruchomości w formie tzw. umowy domowej i byli ich użytkownikami nieprzerwanie do daty wydanych decyzji. Tym samym dokonany został fizyczny podział nieruchomości, który winien być uwzględniany na podstawie art. 2 ust. 2 dekretu, co WSA w Warszawie pominął.

Naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. skarżąca dopatrywała się w tym, że Sąd w uzasadnieniu nie odniósł się do zawartego w skardze zarzutu odmowy zastosowania przez organy administracji przepisu art. 2 ust. 2 dekretu. Ponadto Sąd błędnie przyjął za podstawę rozstrzygnięcia stan faktyczny, w świetle którego w skład majątku ziemskiego wchodziły również działki zbyte w latach 1933 – 1934.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 P.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

W związku z powołaniem obu podstaw kasacyjnych w pierwszej kolejności należało ustosunkować się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie ustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do jednego z podstawowych zarzutów skargi.

Z tego punktu widzenia skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Otóż nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy należy stwierdzić, że trafny jest zarzut naruszenia przez Sąd wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu. Wynika z niego, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zwrócić przy tym uwagę trzeba na to, że obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 P.p.s.a). Nie wystarczy przy tym ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił organ, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez Sąd pierwszej instancji, a które nie (wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r. FSK 2123/04, ONSAiwsa z 2006, nr 1, poz. 9). Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy nie oznacza by stan sprawy został przedstawiony ze skrótami, lukami w rozumowaniu albo ze sprzecznościami w argumentacji. Prawidłowe przedstawienie stanu sprawy oznacza ponadto obowiązek jego przedstawienia w taki sposób, by strony oraz sąd odwoławczy mogli dokonać oceny prawidłowości rozumowania sądu, a więc oceny czy i jakie sąd ten popełnił błędy.

W świetle art. 141 § 4 P.p.s.a. jest również niewątpliwym, że samo tylko przedstawienie, a więc zacytowanie, wymienienie, zaprezentowanie stanowisk strony zawierające jej zarzuty podniesione skardze wcale nie wyczerpuje pojęcia z art. 141 § 4 P.p.s.a. o treści "przedstawienie zarzutów podniesionych w skardze", albowiem pojęcie to oznacza także rozważenie wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy. Ten obowiązek Sądu wynika bowiem także z normy odniesienia, którą stanowi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), określający istotę wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne, a mianowicie kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym nieustosunkowanie się do istotnych zarzutów strony albo brak ich oceny jako nieistotnych i dlaczego, uznać należy za niewyjaśnienie stanu sprawy oraz za naruszające art. 141 § 4 P.p.s.a. W tej mierze w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. I FSK 264/06 (LEX nr 262751) wyrażono ze wszech miar trafny pogląd, iż tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Podobnie w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 sierpnia 2006 r., sygn. II OSK 1109/05 (LEX nr 266425) trafnie stwierdzono m. in. że "uzasadnienie orzeczenia, które nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, uznać należy za dotknięte wadą, która nie pozwala na kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. Wada ta nie może być sanowana w postępowaniu kasacyjnym".

W kontekście powyższych wywodów można zwrócić uwagę na jeszcze jeden aspekt, dowodzący ważkości uzasadnienia z punktu widzenia kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu kasacyjnym. Uzasadnienie wyroku w takim przypadku powinno być jasne i przekonywające nie tylko dla strony, która wnosiła o jego sporządzenie, ale przede wszystkim nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżone orzeczenie zostało podjęte po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości zarówno faktyczne jak i prawne, występujące na etapie postępowania administracyjnego, zostały wyjaśnione. Ponieważ sąd drugiej instancji w zasadzie opiera się na ustaleniach sądu pierwszej instancji i jest związany granicami skargi kasacyjnej, kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia, sprowadzać się w praktyce musi do analizy i oceny postępowania sądu pierwszej instancji, przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, bez możliwości zastępowania sądu pierwszej instancji w zakresie uzupełnienia ustaleń faktycznych lub wywodu prawnego, który został w uzasadnieniu wyroku I instancji "przeoczony".

Przechodząc do oceny uzasadnienia zaskarżonego wyroku w ramach podniesionego zarzutu kasacyjnego zauważyć należało, iż w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucono (str. 7 skargi) nie ustosunkowanie się Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w decyzji stanowiącej przedmiot skargi do "postawionych zarzutów dotyczących równorzędności podziału prawnego i fizycznego w art. 2 ust. 2 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku (...)". Na stronie 6 skargi zawarto obszerny wywód dotyczący – w ocenie strony skarżącej – konieczności zastosowania tego przepisu w przypadku faktycznego podziału nieruchomości przed dniem 1 września 1939 r. Zarzut ten został przez Sąd I instancji wprawdzie zauważony w tzw. historycznej części uzasadnienia, ale w części zawierającej rozważania faktyczne i prawne został całkowicie pominięty. Nie odniesiono się także do zarzutu błędnych ustaleń faktycznych, dotyczących faktu podziału fizycznego gospodarstwa rolnego K. C., co zdaniem skarżącej wynikać miało z dokumentów stanowiących podstawę wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie.

Spowodowało to, że nie można przyjąć, iż w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji doszło do prawidłowej, zgodnej z wymogami przepisów P.p.s.a. kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Brak odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do podniesionych przez stronę zarzutów, zwłaszcza ustaleń faktycznych oraz przyczyn odmowy zastosowania w konkretnym i przyjętym za prawidłowy stanie faktycznym, wskazywanych przez stronę przepisów prawa sprawia, że Naczelny Sąd Administracyjny w toku postępowania kasacyjnego nie może dokonywać w tej mierze samodzielnych ustaleń ani tym bardziej zajmować stanowiska prawnego, przy stanie faktycznym, który nie został prawidłowo ustalony. Rolą bowiem NSA jest dokonywanie kontroli prawidłowości rozstrzygnięć Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera istotnych ustaleń oraz stanowiska Sądu co do podnoszonych zarzutów, możliwa jest tylko jedna konkluzja, a mianowicie taka, że zasadność rozstrzygnięcia – przy prawidłowym postawieniu zarzutów kasacyjnych (co miało miejsce w omawianej sprawie) - nie daje się skontrolować w postępowaniu kasacyjnym.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie będzie nie tylko szczegółowe ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącej, zawartych w skardze, ale także całościowa ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, do czego obliguje przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. Chodzić tu będzie w szczególności o ocenę prawidłowości i kompletności ustaleń faktycznych organu I instancji z punktu widzenia przesłanek materialnoprawnych, które w sprawie winny mieć zastosowanie. W przypadku braku podstaw do zastosowania wskazywanych przez skarżącą przepisów prawa materialnego należy w sposób przekonywający wyjaśnić zajęte stanowisko i dać temu wyraz w uzasadnieniu. Absolutnie niedopuszczalne jest w tej mierze ogólnikowe stwierdzenie, że "Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów skargi, gdyż przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu była tylko ocena, czy podniesione przez skarżącą przesłanki wznowieniowe mogą skutecznie wpłynąć na zmianę decyzji ostatecznej Wojewody P. z dnia [...]" – a tak uczyniono w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2007 r., poddanego kontroli kasacyjnej. Takie uzasadnienie orzeczenia osłabia rozstrzygnięcie zawarte w sentencji, nie przekonuje stron i sądu wyższej instancji o słuszności podjętego rozstrzygnięcia i wzbudza wątpliwości co do rzetelności przeprowadzonej kontroli sądowej zaskarżonego aktu. W takim przypadku nie można powiedzieć, że "zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu" (art. 184 P.p.s.a.), bowiem trudno ocenić, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada lub nie odpowiada prawu, skoro nie wynika to z jego uzasadnienia. Żeby dojść do podobnych wniosków, sąd drugiej instancji musiałby dokonać własnych ustaleń faktycznych i prawnych w oparciu o akta sprawy, czyli faktycznie wykonać to, co należało do właściwości i obowiązków wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego postanowiono natomiast w oparciu o art. 203 pkt 1 tej ustawy.