Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 550/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2009-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1,4,5
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 150,151,152,153,154,156
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: par. 36 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Gruszecki sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 września 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 550/09

Uzasadnienie

Prezydent Miasta B. w imieniu Miasta B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...]., Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną.

Decyzja organu II instancji wydana została na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. –Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – zwanego dalej: "rozporządzeniem".

Do wydania powyższej decyzji doszło na podstawie następującego stanu faktycznego.

Wnioskiem z dnia [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "B." w B. wystąpiła do Prezydenta Miasta B. o wypłatę odszkodowania w związku z przejściem z mocy prawa na własność Gminy B. nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, położonej w B. przy ul. L., stanowiącej działkę nr [...] o pow. 0,0003 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...].

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] Nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę B. z dniem [...] z mocy prawa, za odszkodowaniem, własności części nieruchomości położonej w B. przy ulicy L. stanowiącej własność Spółdzielni Mieszkaniowej "B." w B., pozostającej w dniu [...] we władaniu Gminy B., zajętej pod drogę publiczną, zaliczoną od [...] do kategorii dróg gminnych.

W związku z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "B." w B. wnioskiem z dnia [...] wystąpiła do Prezydenta Miasta B. o wypłatę odszkodowania za wskazaną nieruchomość.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] Nr [...] wyłączył Prezydenta B. z prowadzenia sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy B. na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "B." w B. i wyznaczył do załatwienia przedmiotowej sprawy Starostę B.

Wartość przedmiotowej nieruchomości została ustalona w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. na podstawie § 36 ust. 2 rozporządzenia.

Starosta B. decyzją z dnia [...] Nr [...] ustalił odszkodowanie w kwocie 936,00 zł za zajętą pod drogę publiczną część nieruchomości, przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy B., położoną w B. przy ul. L., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0003 ha. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1988 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa, za odszkodowaniem, własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast zgodnie z art. 73 ust. 2 w/w ustawy odszkodowanie wypłaca: bądź gmina – w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, bądź – Skarb Państwa – w odniesieniu do pozostałych dróg. Ponadto sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat został przyjęty jako dowód w sprawie i zdaniem organu zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami uwzględnia cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia i zagospodarowania.

Decyzja organu I instancji została poprzedzona rozprawą administracyjną.

Od rozstrzygnięcia organu I instancji kwestionując wysokość odszkodowania ustaloną przez rzeczoznawcę majątkowego odwołanie wniósł Prezydent Miasta B., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 130 i art. 134 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz .U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i § 36 ust. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 2007, poz. 2109 ze zm.) oraz art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98., poz. 1071 ze zm.). Zdaniem Prezydenta przyjęta przez rzeczoznawcę majątkowego metoda wyceny doprowadziła do niczym nieuzasadnionego zawyżenia wartości nieruchomości, znacznie odbiegającej od cen występujących na rynku oraz wartości nieruchomości wycenianych dla potrzeb ustalenia odszkodowania w innych, wcześniej już rozstrzygniętych sprawach dotyczących podobnych nieruchomości zajętych pod drogi publiczne.

Pismem z dnia [...], Nr [...] Wojewoda [...] zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego W. K. o szczegółowe uzasadnienie przyjęcia jako podstawy wyceny zasad określonych treścią § 36 ust. 2 pkt 2 (określenie wartości rynkowej nieruchomości jako iloczynu wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, tj. nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową) rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Pismem z dnia [...] rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się do wezwania Wojewody [...] i wyjaśnił, że § 36 ust. 1 przywołanego rozporządzenia nie mógł być zastosowany w procesie wyceny, z uwagi na: brak nieruchomości podobnych wśród transakcji gruntami zajętymi pod drogi, brak spełnienia przez "transakcje drogami" założeń definicji wartości rynkowej, stosowanie "zasady korzyści" opisanej w art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta . Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]., Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji w sposób rzetelny i wnikliwy zgromadził dowody w sprawie i rozpatrzył zebrany materiał dowodowy tak, że ustalony stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Ponadto podkreślił, iż przyjęty przez Starostę B. jako dowód w sprawie operat szacunkowy z dnia [...] zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględnia cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Zdaniem Wojewody wybór podejścia i metody wyceny został przez rzeczoznawcę wystarczająco uzasadniony, a sporządzona opinia zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanych nieruchomości. W ocenie organu II instancji zastosowano właściwą metodę i podejście przy wycenie przedmiotowej nieruchomości. Odnosząc się do argumentów Prezydenta Miasta B. związanych z wykazaniem istnienia transakcji wolnorynkowych, których przedmiotem są nieruchomości drogowe, Wojewoda przyznał w tej materii słuszność wyjaśnieniom rzeczoznawcy majątkowego, iż transakcje, które mogą być brane pod uwagę w procesie estymacji wartości winny spełniać założenia definicji wartości rynkowej. Zgodnie, bowiem z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość rynkowa nieruchomości stanowi jej przewidywana cena, możliwa do uzyskania na rynku, ustalona z uwzględnieniem cen transakcyjnych uzyskanych przy spełnieniu następujących warunków:

1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy,

2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

W przedmiotowej sprawie transakcje pod drogi nie spełniają kryteriów definicji wartości rynkowej. Strony działały w sytuacji przymusowej, tj. osoba sprzedająca musi zbyć swój grunt na określony cel, nabywca jest ściśle określony, nie ma swobodnego wyboru nabywcy, czyli ma przymus sprzedaży określonemu nabywcy. Transakcje kupna - sprzedaży odbywają się niecałkowicie dobrowolnie, gdyż w razie odmowy sprzedaży następuje proces wywłaszczenia, nieruchomości sprzedawane nie były eksponowane na rynku nieruchomości, a ceny na tym rynku nie ukształtowały się w trybie negocjacji, a zostały ustalone przez wycenę rzeczoznawcy majątkowego.

Organ odwoławczy ustosunkowując się do sześciu aktów notarialnych załączonych do odwołania podzielił pogląd zaprezentowany przez rzeczoznawcę majątkowego. Akt notarialny z dnia [...] Rep. [...] nr [...] (zał. nr 1) z przyczyn obiektywnych nie mógł zostać uwzględniony w sporządzonym przez W. K. w operacie szacunkowym, gdyż został zawarty po dniu sporządzenia operatu szacunkowego, tj. po [...]. Natomiast akty notarialne z dnia [...] Rep. [...] nr [...] i z dnia [...] Rep. [...] nr [...] (zał. nr 4 i 5) nie mogły zostać wzięte pod uwagę, ze względu na treść art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, iż podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkową nieruchomości (ust. 1), przy określeniu której uwzględnia się w szczególności aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Z uwagi na gwałtowną zmianę cen transakcyjnych na rynku nieruchomości w okresie następującym po zawarciu tych aktów notarialnych nie mogły one być brane pod uwagę w rzetelnie sporządzanej wycenie. Rzeczoznawca zaznaczył, iż transakcje wykorzystywanie do sporządzania wyceny powinny obejmować okres nie dłuższy niż dwa lata. Pozostałe akty notarialne załączone do odwołania nie mogą zostać przyjęte jako podstawa wyceny, gdyż są nieporównywalne pod względem stanu prawnego oraz sposobu użytkowania. Ponadto nie ma możliwości wyliczenia wyceny gruntu faktycznie zajętego pod drogi, albowiem jest to sprzedaż udziału, a nie całej działki.

Wojewoda podkreślił także, że opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma charakteru wiążącego. Jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego. Starosta B. dokonał prawidłowej oceny operatu szacunkowego i może być podstawą do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

W skardze do Sądu Prezydent Miasta B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając naruszenie przepisów:

a) prawa materialnego:

← art. 134, art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

← § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez jego nie zastosowanie,

b) prawa procesowego art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 kpa.

Nie zrozumiała dla skarżących jest ocena przedłożonych dokumentów i potraktowanie ich wyłącznie jako nieruchomości porównawczych tym bardziej, że w dotychczas rozpatrywanych sprawach organ uznawał przedłożone dowody i na ich podstawie uznawał zasadność przedstawionych zarzutów oraz udowodnienie faktów. Zdaniem strony skarżącej położenie akcentu na ocenę przedstawionych umów sprzedaży jako transakcji porównawczych spowodowało pominięcie zasadniczego problemu, jakim była ocena przesłanek uzasadniających zastosowanie § 36 ust. 2 pkt 2 wskazanego rozporządzenia. Sporna kwestia dotycząca istnienia rynku nieruchomości nie została w przedmiotowej sprawie wyjaśniona przez organ odwoławczy. Zdaniem strony skarżącej, za niezgodne z prawem należy również uznać, bezkrytyczne przyjęcie przez organ stanowiska rzeczoznawcy o sporadyczności zawartych transakcji. Podjęcie dodatkowych czynności wyjaśniających pozwoliłoby organowi orzekającemu na ustalenie, że w 2007 r. Miasto B. zawarło 28 umów dotyczących nieruchomości zajętych pod istniejące drogi publiczne, w 2008 r. – 27 umów, a w 2009 r. zawarto już 17 takich transakcji.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewoda podkreślił, że do oceny wartości nieruchomości przejętych pod drogi nie przyjmuje się wprost cen rynkowych działek budowlanych, ale zgodnie z § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu wśród gruntów przyległych.

W dniu rozprawy pełnomocnik strony skarżącej do protokołu oświadczył, że na terenie Bydgoszczy istnieje rynek obrotu nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne. W latach 2005-2008 odnotowano ok. 100 transakcji obrotu nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne, w roku 2009 r. miasto zawarło ok. 30 transakcji. Powyższe umowy były poprzedzone sporządzeniem operatu szacunkowego, a przed zawarciem umowy były prowadzone rokowania co do ceny. Dodał również, że cena 1 m kw. na rynku kształtowała się od 400 zł do 120 zł. Do roku 2007 rzeczoznawcy przy sporządzaniu operatu szacunkowego nieruchomości zajętych pod drogi stosowali § 36 ust. 1 rozporządzenia. Jako przykład pełnomocnik wskazał chociażby umowę cywilną dotyczącą nieruchomości położonej przy ul. C.

Wojewódzki Sąd Administracyjny Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm.- zwanej dalej u.p.p.s.a.).

Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z powyższym przepisem zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Istota rozpoznawanej sprawy dotyczyła ustalenia odszkodowania należnego za przejście na własność Skarbu Państwa - z mocy prawa - nieruchomości położonej przy ul. M. zajętej w dniu [...] pod drogę publiczną, zapisanej w księdze wieczystej.

Bezsporne w rozpoznawanej sprawie jest, że podstawę przejęcia własności spornej nieruchomości stanowił przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) - zwanej dalej ustawą reformującą. W myśl przywołanego przepisu przejście własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem. Z ust. 4 i 5 przedmiotowej normy wynika z kolei, że odszkodowanie to będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości - to jest według działu III, rozdział 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm. - zwanej w dalszej części u.g.n.) - przy czym podstawę do wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy (tj. 29 października 1998 r.), bez uwzględniania wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Warunkiem ustalenia i wypłacenia odszkodowania jest złożenie wniosku przez właściciela nieruchomości (byłego właściciela) w terminie od dnia 1 stycznia 2002 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że zgodnie z przywołanym art. 73 ust. 1 ustawy reformującej w dniu 1 stycznia 1999 r. Skarb Państwa stał się z mocy prawa właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przy ul. L., co zostało potwierdzone ostateczną decyzją Wojewody.

Artykuł 73 powyższej ustawy był konsekwencją wprowadzonego w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.) i stanowił jego uzupełnienie poprzez ustanowienie własności publicznej dróg.

Droga, zgodnie z zasadą superficies solo cedit, jako urządzenie trwale związane z gruntem, jest częścią składową gruntu (art. 48 k.c.), nie może zatem być odrębnym od gruntu przedmiotem własności i innych praw rzeczowych (art. 47 k.c.). Przepis art. 73 ust. 1 ustawy reformującej odebrał z mocy prawa własność nieruchomości wszystkim innym podmiotom niż Skarb Państwa lub gmina. Odszkodowanie zatem jest świadczeniem stanowiącym rekompensatę tylko za to wywłaszczenie.

W rozpoznawanej sprawie przez skarżącego kwestionowana jest wysokość ustalonego w operacie szacunkowym odszkodowania.

Zgodnie z art. 134 ustawy podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3).

Określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonuje się poprzez wycenę nieruchomości. Wynika to z art. 150 ust. pkt 1 u.g.n.: "W wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się określenia wartości rynkowej".

Wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu ( ust. 2). Zgodnie natomiast z art. 150 ust. 5 ustawy określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V.

Definicja wartości rynkowej zawarta została w art. 151 ust. pkt 1 i 2 ustawy i oznacza, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (art. 152 ust. 1 i 2 ustawy). Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1).

Zgodnie z art. 154 ust. 4 ustawy wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego art. 156 ust. 1 ustawy.

Sposób określania wartości nieruchomości dla różnych celów, w tym nieruchomości zajętych pod drogi został na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 159 pkt 2 określony w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego.

Operat szacunkowy stanowi opinię ustalonego stanu faktycznego sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Organ natomiast ma obowiązek w ramach prowadzonego postępowania ustalić stan faktyczny całej sprawy objętej tym postępowaniem i dokonać prawidłowej subsumcji pod właściwe przepisy prawa. Operat zatem stanowi jako dowód pomoc dla organu przy ustalaniu wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej, a zatem winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego.

Na organie natomiast spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii (operatu szacunkowego). Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego.

W rozdziale 2 powyższego rozporządzenia uregulowano określanie wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny.

Jest to zgodne z delegacją ustawową zawartą w art. 159 ustawy.

W § 36 powyższego rozporządzenia określano zasady ustalania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Zgodnie z § 36 ust. 1 przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero w przypadku braku cen transakcyjnych wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m kw. gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 % (§ 36 ust. 2 pkt 2).

W świetle powyższego przepisu w pierwszej kolejności rolą rzeczoznawcy jest ustalenie, czy były na rynku lokalnym transakcje gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

Przepis § 36 rozporządzenia zawiera szczegółowe regulacje określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego lub przeznaczonego pod drogi publiczne. Wyodrębnić w nim można dwie zasadnicze zasady szacowania takich nieruchomości. Przede wszystkim przy określaniu wartości takich gruntów stosuje się obowiązkowo podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1). Regulacja ta znajduje zastosowanie w każdym przypadku, gdy istnieją i są znane ceny transakcyjne za nieruchomości, które już są zajęte pod drogi publiczne lub przeznaczone pod budowę tych dróg. Dopiero w przypadku braku cen o których mowa w ust. 1 wartość gruntu ustala się w dwojaki sposób, w zależności od tego czy dotyczy ona działek wydzielonych, czy też zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia).

Wskazane zasady szacowania nieruchomości nie mogą być stosowane w sposób dowolnie zamienny. Z brzmienia przywołanych przepisów jednoznacznie zatem wynika kolejność działań rzeczoznawcy. W pierwszym rzędzie do celów porównawczych winien on przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (ust. 1 § 36), a dopiero w przypadku jednoznacznego ustalenia, że na obszarze analizowanym brak jest transakcji porównywalnych dotyczących nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogę publiczną, możliwe jest przejście do wyceny metodą określoną w ust. 2 pkt 2 omawianego przepisu. Podzielić przy tym należy prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że sformułowanie przez prawodawcę przepisu § 36 w takim brzmieniu i z taką systematyką, wskazuje jednoznacznie, iż jego intencją było uregulowanie stanu pożądanego jakim jest przyrównanie wartości nieruchomości tego samego rodzaju. Przy tym założeniu niewykluczona jest więc możliwość szacowania nieruchomości zajętych pod drogę publiczną zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 2, jednak w pierwszej kolejności należy podjąć próbę wyczerpania metody wyceny określonej w § 1 i dopiero w przypadku jej nieskuteczności, skorzystać z możliwości jaką daje ust. 2 tego przepisu (tak w wyroku WSA z dnia 30 października II SA/Lu 527/08 oraz z dnia 16 stycznia 2009 r. VIII SA/Wa 471/08 nie publik.).

Mając na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię celowościową w ocenie Sądu nie ma więc istotnych normatywnych przeciwwskazań, aby rzeczoznawca przy określeniu wartości nieruchomości zajętych pod drogi publiczne przyjmował do porównania również ceny nieruchomości przeznaczonych pod budowę lub modernizację drogi publicznej. Tego rodzaju nieruchomości bardziej odpowiadają kategorii nieruchomości podobnych, niż nieruchomości przyległe innego rodzaju, o ile oczywiście spełniają również inne warunki.

Dokonując kontroli zaskarżonych decyzji w pierwszej kolejności Sąd ocenił działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń, przez pryzmat zasady praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i doszedł do przekonania, że nie wszystkie czynności w ramach prowadzonego postępowania pozostają w zgodności z prawem. Rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło z naruszeniem normy prawa wyrażonej w § 36 ust. 1 rozporządzenia, na skutek wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

W konsekwencji powyższego uchybienia naruszenia zasady praworządności doszło do przekroczenia przez organy granic zasady prawdy obiektywnej, która nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia tych dowodów z urzędu.

Z powyższą zasadą skorelowane są regulacje zawarte w art. 77 k.p.a. Według wskazanego przepisu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ nie może więc pominąć przy ocenie żadnego dowodu, również jeżeli dowód zgłaszany jest w odwołaniu. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

W postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją organ II instancji przyjął wartość ustaloną w operacie szacunkowym i wyjaśnieniach do operatu rzeczoznawcy majątkowego. Bezkrytycznie uznał za prawidłową wykładnię przepisów prawa w zakresie ustalenia wartości nieruchomości zajętej pod drogę za odszkodowaniem zaprezentowana w wyjaśnieniach rzeczoznawcy.

Opinia rzeczoznawcy powinna obejmować jedynie okoliczności dotyczące stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy z uwzględnieniem jego wyłącznych kompetencji wynikających z art. 154 ust. 1 u.g.n., gdyż: "Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych". W związku z powyższym, wykonując kategoryczne wskazówki wynikające z przepisu w zakresie dostępnych danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych w operacie szacunkowym, rzeczoznawca powinien zawrzeć w sporządzanej opinii również nieruchomości odpowiednio przeznaczone lub zajęte pod drogi, tak jak uczynił to w wyjaśnieniach do operatu, gdzie wykazał, że obrót tego rodzaju nieruchomościami jednak jest.

W wyjaśnieniach do operatu rzeczoznawca wykazuje, że istnieje rynek nieruchomościami zajętymi i przeznaczonymi pod drogi. Na stronie 3 wyjaśnień rzeczoznawca stwierdził, że w wyniku analizy rynku nieruchomościami zajętymi pod drogi w B. można znaleźć pojedynczą nieruchomość podobną, jednak nie można było utworzyć zbioru nieruchomości podobnych do wycenianej".

Powyższe nieścisłości zawarte w operacie i wyjaśnieniach do niego powinny zostać zweryfikowane przez organ, ponieważ mogły budzić wątpliwości, czy rzeczywiście przy sporządzaniu operatu szacunkowego rzeczoznawca badał rynek nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi, czy uczynił to dopiero na etapie sporządzania wyjaśnień w postępowaniu odwoławczym, aby uzasadnić pominięcie § 36 ust. 1 rozporządzenia.

Stanowisko zawarte w wyjaśnieniach do operatu potwierdziło istnienie rynku nieruchomościami zajętymi pod drogi i wykazało tym samym prawdopodobieństwo stanowiska strony skarżącej zawartego w odwołaniu. Mimo to organ nie zweryfikował informacji strony skarżącej, która wskazała przybliżone ilości zawartych transakcji oraz załączyła sześć przykładowych umów, że istnieje rynek obrotu drogami.

Powyższe oznacza, że organ niedokładnie ustalił stan faktyczny sprawy.

Ważne dla zrozumienia istoty sprawy jest to, że celem wyceny nieruchomości jest ustalenie jej wartości na potrzeby określenia odszkodowania. Rzeczoznawca nie ustala odszkodowania, lecz czyni to organ. Rzeczoznawca ma za zadanie ustalenie jedynie wartości rynkowej nieruchomości wycenianej.

W tej sytuacji organ winien zainteresować się stanowiskiem strony skarżącej, co do transakcji zawartych w latach 2005- 2008, gdzie rzekomo odnotowano ok. 100 transakcji obrotu nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne, a w roku 2009 r. Miasto zawarło ok. 30 transakcji.

Powyższe umowy były poprzedzone sporządzeniem operatu szacunkowego. Zgodnie z przepisami prawa operaty sporządzone w tym celu powinny posiadać wartość rynkową określoną na podstawie powyżej zacytowanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przepis § 36 ma zastosowanie do określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i nie rozróżnia czy ma być to wartość ustalona w celu wypłacenia odszkodowania osobie wywłaszczonej, czy też wartość do zawarcia umowy cywilno prawnej. Potwierdza to zresztą § 36 ust. 5 rozporządzenia, który konkretyzuje, że przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 2 stosuje się odpowiednio do określenia wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.), z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r., a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem.

Oznacza to, że ustalenia stanu faktycznego w operatach szacunkowych rzeczoznawców we wszystkich sprawach zmierzających do określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne powinny polegać na poszukiwaniu materiału porównawczego w oparciu o przepisy prawa, w tym powyższego rozporządzenia, które przewiduje hierarchizację przy ustalaniu cen transakcyjnych.

W pierwszej kolejności istnieje obowiązek wyczerpania trybu z § 36 ust. 1, a dopiero w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się na podstawie ust. 2 rozporządzenia.

Nie można uznać, że w przypadku obrotu nieruchomościami zajętymi lub przeznaczonymi pod drogi nie ma zastosowania § 36 ust. 1 rozporządzenia.

Liczne przykłady na to, że przepis ten ma zastosowanie do nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi można znaleźć w orzecznictwie sądów administracyjnych, a jako przykład może posłużyć wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt II SA/GI 995/07 dostępny w Internecie, gdzie doszło do ustalenia wartości nieruchomości właśnie na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia. Wyrok ten jest prawomocny, gdyż NSA orzeczeniem z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1126/08 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku.

Ceny uzyskiwane za nieruchomości zajęte pod drogi, są cenami rynkowymi. Nie dochodzi przy ich zawieraniu do niespełnienia definicji wartości rynkowej zawartej w art. 151 u.g.n. Strony umowy są od siebie niezależne, nie działają pod przymusem, gdyż dobrowolnie przystępują do umowy, mają stanowczy zamiar zawarcia umowy. Po średniku przepis podaje dalsze wyczerpujące wyliczenie, iż upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. W wyliczeniu ustawodawca posłużył się jednocześnie koniunkcją poprzez użycie spójnika "i", przy czym nie podaje nigdzie jak długi ma być okres do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Wyeksponowanie na rynku należy rozumieć jako przeznaczenie do handlu. Pojęcia tego nie należy utożsamić z wolnym rynkiem, gdyż ustawa tego nie czyni. " Z gramatycznego punktu widzenia myśl zamieszczona po średniku jest bezpośrednią kontynuacją wypowiedzi sprzed średnika. Gdy zatem wypowiedź przed średnikiem dotyczy dwóch sytuacji a po średniku sytuacje te nie zostały sobie przeciwstawione, należy dojść do przekonania, że całe zdanie obejmuje obie sytuacje" – vide: Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 31 maja 1994 r. I PZP 18/94 OSNP 1994/10/159 –Lex nr 11867.

Nadto należy zaakcentować, że przepis stanowi o wartości rynkowej, a nie wartości wolnorynkowej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 860/08 z dnia 4 czerwca 2009 r. (wyrok dostępny w internecie) zwrócił uwagę: "na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 maja 2009 r. K 47/07, którym Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności § 36 ust. 5 w zw. z ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji oraz art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości mają być ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, a więc w trybie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Upoważnienie do wydania kwestionowanego rozporządzenia zawarte jest w art. 159 u.g.n. Zatem § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego dotyczy wyłącznie spraw wyraźnie wskazanych w art. 159 u.g.n., a więc został wydany w granicach upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania. Zgodnie ze wskazanym upoważnieniem nie ulega wątpliwości, że zawiera ono wytyczne co do podmiotu (Rada Ministrów), przedmiotu spraw przekazanych do uregulowania (rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego), a także treści rozporządzenia (art. 159 u.g.n. pkt 1-7).

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że rozporządzenie zostało wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie oraz w celu jej wykonania". W powyższym wyroku NSA uznał, że Trybunał Konstytucyjny przesądził zgodności z Konstytucją RP uregulowanej w § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego metody ustalania wartości rynkowej nieruchomości wywłaszczonej pod drogi publiczne.

Sąd podziela również w rozpoznawanej sprawie stanowisko zawarte w powyższym wyroku "(...), że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (...). Ceny w obrocie nieruchomościami o jakich mowa w art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce określane są w zależności od celu przeznaczenia nieruchomości. I tak zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, a nie tak jak życzy sobie skarżący ceny uzyskiwane na "wolnym rynku".(...) Ustawa o gospodarce nieruchomościami odnosi się do wartości nieruchomości, a nie do powstałych w związku z wywłaszczeniem szkód, jakie poniosą ewentualnie dotychczasowi właściciele. Utrata dochodów z nieruchomości i spodziewanych zysków nie są objęte dyspozycją art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami (...). W związku z powyższym należy przyjąć, że wartość wywłaszczonej nieruchomości ustalana na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu jest jedyną formą wyrównania strat w majątku wywłaszczonego".

W tym stanie rzeczy nie doszło w ocenie Sądu do naruszenia z art. 134 u.g.n.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy na potrzeby prowadzonego postępowania, organ winien zweryfikować również stanowisko strony skarżącej, czy przed zawarciem umowy cywilnej potwierdzającej obrót nieruchomościami były prowadzone rokowania co do ceny. Ustaleń można dokonać w oparciu o wskazaną przez pełnomocnika umowę cywilną dotyczącą nieruchomości położonej przy ul. C.

Organ uwzględni uwagi wynikające z niniejszego wyroku i podejmie właściwe kroki procesowe dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, zachowując przy tym reguły postępowania administracyjnego wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę organ będzie między innymi miał na uwadze konieczność ustalenia w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości stron postępowania i osób uprawnionych do odszkodowania. Dokona też oceny zebranych w sprawie operatów szacunkowych, również w kontekście zarzutów podnoszonych przez stronę w odwołaniu. Ustali przy tym, czy dowody te mogą być wykorzystane w niniejszym postępowaniu, czy też konieczne będzie zaktualizowanie operatu, uzyskanie dodatkowych wyjaśnień biegłego, zlecenie nowego operatu, albo czy istnieje konieczność zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. W razie ewentualnych wątpliwości stron co do wartości nieruchomości zapewni ich wyjaśnienie z udziałem rzeczoznawcy majątkowego (na rozprawie administracyjnej). Organ będzie też miał na uwadze wymogi wynikające z art. 9 k.p.a. i innych norm procesowych podanych w niniejszym wyroku.

Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.