Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2075/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, , Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2015 r. sprawy ze skargi Województwa [,...] na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania do budżetu państwa; oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych – stosownie do treści art. 104 kpa w zw. z art. 45 ust. 3a i art. 49 e ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27.8.1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.), dalej ustawa o rehabilitacji - nakazał Województwu [...] zwrot środków Funduszu przekazanych w 2012 r. samorządowi Województwa [...] według algorytmu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, które następnie zostały przyznane i wypłacone w nadmiernej wysokości na rzecz Fundacji D. w P. na podstawie zawartej umowy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. w ramach zadania z zakresu rehabilitacji społecznej, tj. dofinansowania robót budowlanych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) dotyczących obiektów służących rehabilitacji, w związku z potrzebami osób niepełnosprawnych, z wyjątkiem rozbiórki tych obiektów w kwocie 67.983,04 PLN wraz z odsetkami, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, naliczonymi od dnia [...].12.2012 r. do dnia wpłaty, na rachunek bankowy PFRON.

2. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Zdaniem strony pismo z dnia [...].10.2012 r. z prośbą o zwiększenie kwoty dofinansowania i podpisany w jego wyniku aneks Nr 2 do umowy nr [...] należy rozpatrywać w kategorii wprowadzania przez strony umowy cywilno-prawnej zmian do tej umowy, które to zmiany zgodnie z zasadą swobody umów oraz zapisami § 9 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 6.8.2004 r. w sprawie określenia zadań samorządu województwa, które mogą być dofinansowane ze środków PFRON (Dz. U. Nr 187, poz. 1940 ze zm.) jak i postanowieniami samej umowy § 10 ust. 1 i 2 nigdzie nie zostały wyłączone. Strona wskazała na brak jakiegokolwiek przepisu, z którego miałby wynikać zakaz wprowadzania zmian lub ograniczenie zakresu przedmiotowego zmian zawartej umowy (zmiana wysokości dofinansowania w trakcie trwania umowy). W ocenie skarżącego nieuprawnione jest twierdzenie organu, że poprzez dokonanie zmiany umowy cywilnej w toku jej realizacji, Województwo przyznało Beneficjentowi środki w nadmiernej wysokości w rozumieniu art. 49e ustawy o rehabilitacji.

3. Po analizie materiału dowodowego w niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, iż wniesione przez stronę odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie a zatem utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Minister Pracy i Polityki Społecznej wydał w tej mierze decyzję z dnia [...].3.2015 powołując się na treść art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 66 ustawy o rehabilitacji.

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 48 ustawy o rehabilitacji oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 maja 2003 r. w sprawie algorytmu przekazywania środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych samorządom wojewódzkim i powiatowym (Dz. U. z 2003 r., Nr 88, poz. 808, z późn. zm.) samorządom wojewódzkim przekazywane są środki finansowe na realizację zadań związanych z rehabilitacją zawodową i społeczną osób niepełnosprawnych, a w myśl art. 35 ust. 1 pkt 5 ustawy o rehabilitacji do zadań samorządu województwa realizowanych w ramach ustawy należy dofinansowanie robót budowlanych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane dotyczących obiektów służących rehabilitacji, w związku z potrzebami osób niepełnosprawnych, z wyjątkiem rozbiórki tych obiektów. Zgodnie z art. 35 ust. 2 sejmik województwa w formie uchwały określa zadania, na które przeznacza środki określone w art. 48 ust. 1 pkt. Warunki i tryb dofinansowania w/w robót budowlanych określone są rozporządzeniu MPS z dnia 6 sierpnia 2004 r. wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 35 ust. 4 ustawy o rehabilitacji. W ocenie organu zawarta w dniu [...] sierpnia 2012 r. umowa pomiędzy Województwem [...] a Fundacją zakończyła postępowanie z wniosku Fundacji z dnia [...].11.2011 r. Sprawa dofinansowania kosztów inwestycji dotyczącej rozbudowy Domu Seniora w P. została wszczęta w momencie złożenia przez Fundację wniosku z dnia [...].11.2011 r. i zakończona w dacie podpisania umowy w dniu [...].08.2012 r. przyznającej dofinansowanie w kwocie 652.592,00 zł. Wobec powyższego późniejsze zmiany wysokości udzielonego dofinansowania w/w zadania ze środków Funduszu naruszają przepisy § 6 rozporządzenia stanowiące, że dofinansowanie robót nie może być przyznane podmiotom, które w ciągu trzech lat przed złożeniem wniosku uzyskały dofinansowanie robót ze środków Funduszu będących w dyspozycji samorządu województwa, dotyczące obiektu objętego tym wnioskiem. Tym samym – w ocenie organu – nie ma prawnych możliwości do zwiększenia przyznanego już dofinansowania do w/w zadania.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, że po rozpatrzeniu wniosku strony z dnia [...].11.2011 r. złożonego przez Fundację D. w P., Zarząd Województwa [...] w ramach puli przypadającej według algorytmu Województwu [...] na 2012 r. dokonał uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. podziału środków na zadanie pn. dofinansowanie robót budowlanych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane dotyczących obiektów służących rehabilitacji, w związku z potrzebami osób niepełnosprawnych, z wyjątkiem rozbiórki tych obiektów, przyznając kwotę 652.592,00 PLN na dofinansowanie inwestycji realizowanej przez w/w Fundację. Zgodnie z dyspozycją zawartą w § 9 ust. 2b rozporządzenia MPS z dnia 6 sierpnia 2004 r., które mogą być dofinansowane ze środków PFRON Województwa [...] w formie uchwały nr [...] z dnia [...].06.2012 r. wyraził zgodę na zawarcie przez Marszałka Województwa [...] umowy na realizację inwestycji pn. "[...]", obejmującej lata budżetowe 2012-2013.

Marszałek Województwa [...] zawarł umowę z dnia [...].08.2012 r. w przedmiocie przeznaczenia środków Funduszu w wysokości 652.592,00 zł na dofinansowanie w 2012 r. kosztów rozbudowy Domu Seniora w P. w części dotyczącej fundamentów budynku w kwocie 132.397,00 zł i budowy sali wielofunkcyjnej w kwocie 520.195,00 zł w ramach objętego załącznikiem nr 1 do w/w umowy kosztu całościowego zakresu rzeczowo-finansowego zadania w wysokości 4.444.444.44 zł z terminem zakończenia robót budowlanych do dnia [...].12.2013 r.

Na podstawie pisma Fundacji z dnia [...].10.2012 r. zawierającego prośbę o zwiększenie dotacji z powodu szybszego postępu robót, który umożliwia wykorzystanie dodatkowych środków Funduszu w 2012 r., na wniosek Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej z dnia [...].11.2012 r. Zarząd Województwa [...] podjął uchwałę nr [...] z dnia [...].11.2012 r. o zmianie zapisów uchwały nr [...] z dnia [...].05.2012 r., w którym m.in. ustalono przyznanie dofinansowania na rzecz Fundacji w kwocie 720.575,04 PLN. Podpisany w dniu [...].11.2012 r. aneks nr 2 do umowy dotyczył zmiany wysokości dofinansowania z kwoty 652.592,00 PLN na kwotę 720.575,04 PLN, tj. zwiększenia o 67.983,04 PLN z przeznaczeniem na zakres robót w części budynku poza salą wielofunkcyjną oraz zmian w harmonogramie robót ujętych w poz. 4 zakresu rzeczowo-finansowego w załączniku nr 1 do umowy. Organ wskazał że przedmiotem umowy z dnia [...].08.2012 r. było przeznaczenie środków Funduszu w wysokości 652.592,00 zł na dofinansowanie w 2012 r. kosztów rozbudowy Domu Seniora w P. w części dotyczącej wykonania fundamentów budynku w kwocie 132.397,00 zł i budowy sali wielofunkcyjnej w kwocie 520.195,00 zł w ramach objętego załącznikiem nr 1 do w/w umowy kosztu całościowego zakresu rzeczowo-finansowego zadania w wysokości 4.444.444,44 zł. Inwestycja, na którą zwiększono dofinansowanie nie była objęta pierwotną umową nr [...], w związku z czym pismo z dnia [...].10.2012 r. z prośbą o zwiększenie dofinansowania stanowi nowy wniosek. Przyznanie dofinansowana w przedmiotowym stanie faktycznym narusza więc § 6 rozporządzenia MPS z dnia 6 sierpnia 2004 r. stanowiącym że dofinansowanie robót nie może być przyznane podmiotom, które w ciągu trzech lat przed złożeniem wniosku uzyskały dofinansowanie robót ze środków Funduszu będących w dyspozycji samorządu województwa, dotyczące obiektu objętego tym wnioskiem.

Organ wskazał że podstawą do żądania zwrotu środków jest art. 49e ustawy o rehabilitacji, który stanowi, że środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Z analizy zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów wynika, że przyznanie przez Stronę kwoty 67.983,00 zł zostało dokonane z naruszeniem § 6 ust. 1 pkt 2 w/w rozporządzenia, a ponadto było sprzeczne z zapisami § 3 ust. 2 umowy tj. z oświadczeniem Fundacji o posiadaniu środków własnych na sfinansowanie dofinansowaniem ze środków PFRON kosztów realizacji zadania. Dostrzeżono, że § 3 ust. 3 w/w umowy stanowi, iż przekroczenie kosztów realizacji zadania ponad wysokość określoną w § 1 ust. 3 wnioskodawca pokrywa ze środków własnych.

Zgodnie z § 5 ust. 2 w/w rozporządzenia dofinansowanie robót, może być przyznane przedsiębiorcom albo podmiotom niebędącym przedsiębiorcami, prowadzącym działalność w zakresie rehabilitacji osób niepełnosprawnych przez okres co najmniej dwóch lat przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie robót, jeżeli udokumentują posiadanie środków własnych lub pozyskanych z innych źródeł na sfinansowanie kosztów realizacji zadania w wysokości nieobjętej dofinansowaniem. Zmiana wysokości udzielonego dofinansowania zadania ze środków Funduszu zmniejszyłaby zadeklarowany w umowie jak również wymagany w/w zapisem rozporządzenia udział własny środków Fundacji.

Organ także wskazał, że przyznanie i wypłacenie w nadmiernej wysokości na rzecz Fundacji środków Funduszu, w rozumieniu art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji w kwocie 67.983,00 PLN skutkuje obowiązkiem podjęcia przez organ działań zmierzających do ich zwrotu przez stronę wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, tj. obowiązkiem wystosowania wezwania do zapłaty, o którym mowa w art. 49e ust. 2 ustawy o rehabilitacji, a w przypadku bezskutecznego upływu wskazanego w nim terminu zapłaty - wszczęciem postępowania administracyjnego celem wydania rozstrzygnięcia. W związku z powyższym bezzasadny jest zarzut strony dotyczący naruszenia art. 45 ust. 3 w zw. z art. 49e ust. 3 ustawy o rehabilitacji poprzez skierowanie do strony wezwania do zapłaty kwoty w wysokości 67.983,04 zł bezpodstawnie, tj. bez wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej. Zastosowana przez Fundusz procedura była prawidłowa i zgodna z treścią art. 49e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji. Wszczęcie postępowania administracyjnego oraz wydanie decyzji administracyjnej zgodnie z w/w przepisem poprzedzone jest wystosowaniem wezwania do zapłaty.

4. W skardze – żądającej uchylenia decyzji Organu II instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania – zarzucono:

a) naruszenie § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MPS poprzez dokonanie błędnej jego wykładni i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do sprawy przyznania i wypłacenia przez Skarżącego środków zwiększających dofinansowanie inwestycji pn. Rozbudowa Domu Seniora w P. na mocy umowy Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012r. w K., zmienionej aneksem Nr 2 z dnia [...] listopada 2012 r.

b) naruszenie § 9 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia MPS w zw. z § 1 ust. 2 i 3 oraz § 10 ust. 1 i 2 umowy Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012r. poprzez nieuprawnione wykluczenie ich zastosowania w odniesieniu do dokonywania zmian w umowie zawartej w trybie cyt. rozporządzenia MPS pomimo, że ani powołany przepis rozporządzenia, ani postanowienia umowne nie zawierają wyłączenia możliwości dokonywania zmian w trakcie trwania umowy skutkujących zwiększeniem poziomu dofinansowania.

c) naruszenie art. 49e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji poprzez niewłaściwe zastosowanie, wynikające z błędnego przyjęcia, iż w sprawie zwiększenia dofinansowania w ramach umowy z dnia [...] sierpnia 2012 r. doszło do przyznania Fundacji środków w nadmiernej wysokości, skutkujących obowiązkiem ich zwrotu podczas, gdy w rzeczywistości brak jest w stanie faktycznym sprawy okoliczności, które wskazywałyby na przyznanie ich w nadmiernej wysokości i obowiązek ich zwrotu przez Skarżącego.

Zdaniem Skarżącego stan faktyczny w sprawie ustalony i opisany przez Prezesa Zarządu PFRON, a następnie Organ wydający decyzję nie budzi zastrzeżeń i został on ustalony prawidłowo, a w szczególności Województwo [...] po rozpatrzeniu wniosku Fundacji D. w P. zawarło w dniu [...] sierpnia 2012r. umowę, która w toku jej realizacji została zmieniona na mocy aneksu Nr 2 z dnia [...] listopada 2012r. Zmiana do umowy polegała na zwiększeniu kwoty przeznaczonej na dofinansowanie ze środków PFRON przedmiotu umowy o kwotę 67 983,04 zł.

Prezes Zarządu PFRON, a następnie Organ jako podstawę zobowiązującą Stronę do zwrotu środków w wysokości 67 983,04 zł wraz z należnymi odsetkami, wskazał art.49e ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji w związku z naruszeniem przez Skarżącego przepisu § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia, które stanowi, że dofinansowanie robót nie może być przyznane podmiotom, o ile w ciągu trzech lat przed złożeniem wniosku uzyskały dofinansowanie robót ze środków Funduszu będących w dyspozycji samorządu województwa, dotyczące obiektu objętego tym wnioskiem.

Wskazując na naruszenie tego przepisu Organ uznał, że strony umowy z dnia [...] sierpnia 2012r dokonując jej zmiany na mocy aneksu Nr 2 z dnia [...] listopada 2012r., w którym została zwiększona kwota dofinansowania pierwotnego o kwotę 67 983,04 zł naruszyły ten przepis.

Według Organu, przepis w przytoczonym powyżej brzmieniu zakazuje dokonywania zmian w umowie, polegających na zwiększeniu w toku jej trwania przyznanego już dofinansowania na podstawie raz złożonego wniosku.

Zastosowana przez Organ interpretacja w/w przepisu rozporządzenia jest - zdaniem Skarżącego - nieprawidłowa, albowiem wykładania gramatyczna, jak i celowościowa tego przepisu nie może prowadzić do tego, że strony umowy mającej charakter cywilno-prawny, zawieranej w trybie odnośnego rozporządzenia, nie mogą dokonywać zmian w tej umowie, skutkujących m.in. zmianą tych jej postanowień, które dotyczą finansowania inwestycji czy też zwiększenia finansowania.

Celem tego przepisu, na co wskazuje także użycie w nim wprost słów: Dofinansowanie robót nie może być przyznane podmiotom, które w ciągu trzech lat przed złożeniem wniosku uzyskały dofinansowanie robót dotyczące obiektu objętego tym wnioskiem, było wyeliminowanie powtórnie składanych wniosków w tym samym przedmiocie, które, gdyby nie w/w przepis, wymagałyby powtórnego ich rozpatrzenia z zastosowaniem reguł określonych w §7 cyt. wyżej rozporządzenia.

W ocenie Skarżącego nie znajduje podstaw stwierdzenie Organu, iż składając pismo w dniu [...] października 2012r., Fundacja złożyła nowy wniosek, skutkujący rozpatrzeniem go w trybie §7 cyt. wyżej rozporządzenia MPS. Pismo z dnia [...] października 2012r., zawierające prośbę o zwiększenie kwoty dofinansowania i podpisany w jego wyniku aneks Nr 2 do umowy z dnia [...] sierpnia 2012r. należy rozpatrywać jedynie w kategorii wprowadzania przez strony umowy cywilno-prawnej zmian do tej umowy, które to zmiany zgodnie z naczelną zasadą swobody umów oraz postanowieniami powołanego rozporządzenia - § 9 ust. 2 pkt 7, jak i postanowieniami samej umowy - § 10 ust. 1 i 2, nigdzie nie zostały wyłączone.

Nie można również – zdaniem Skarżącego - zgodzić się z interpretacją Organu, iż inwestycja na którą zwiększono dofinansowanie nie była objęta pierwotną umową z dnia [...] sierpnia 2012 r.

W § 1 ust. 2 umowy z dnia [...] sierpnia 2012 r. wyraźnie wskazano, iż środki PFRON przeznacza się na dofinansowanie realizacji zadania pn. "[...]". Szczegółowy zakres rzeczowo-finansowy zadania został określony w harmonogramie rzeczowo-finansowym oraz zestawieniu wartości robót, stanowiących odpowiednio załączniki nr 1 i 2 do umowy.

Dofinansowaniu podlegało więc całe zadanie, a nie tylko jego część. Skarżący zauważył iż w wyniku zawarcia w dniu [...] listopada 2012r. aneksu Nr 2 do umowy z dnia [...] sierpnia 2012r nie zmieniły się poszczególne elementy przedsięwzięcia. Jedyna zmiana dotyczy objęcia jednego z nich dofinansowaniem ze środków PFRON (załącznik Nr 1 do umowy Nr [...] punkt 4 tabeli). Mamy więc do czynienia ze zmianą, ale w zakresie tego samego wniosku i tej samej inwestycji. Możliwość takiej zmiany zastrzeżono w § 10 ust. 1 w/w umowy.

Równie bezpodstawny – zdaniem Skarżącego - być zarzut, iż przyznanie przez Skarżącego kwoty 67 983,04 zł zostało dokonane z naruszeniem §3 ust. 2 umowy, tj. było sprzeczne z oświadczeniem Fundacji o posiadaniu środków własnych na sfinansowanie nieobjętych dofinansowaniem ze środków PFRON kosztów realizacji zadania.

Skarżący zwrócił uwagę na to, że w/w postanowienie § 3 ust. 2 umowy zawiera oświadczenie o posiadaniu przez Wnioskodawcę środków własnych na sfinansowanie nieobjętych dofinansowaniem kosztów realizacji zadania, nie wyszczególniając kwoty tych środków. Nadto w sytuacji, gdy strony umowy dokonują zmiany umowy w zakresie zwiększenia kwoty dofinansowania, oczywistym jest, że kwota środków własnych na sfinansowanie nieobjętych dofinansowaniem kosztów realizacji zadania ulega zmianie, mając na uwadze całościowy koszt realizacji zadania. Sprzeczność oświadczenia z § 3 ust. 2 umowy, o której pisze Organ w uzasadnieniu do decyzji, w ocenie Skarżącego, nie występuje.

Nieprawidłowe jest według Skarżącego, rozpatrywanie treści zakazu zawartego w § 6 rozporządzenia MPS co uczynił Organ w niniejszej sprawie, w oderwaniu od całościowego uregulowania kwestii składania i rozpatrywania wniosków o dofinansowanie robót budowlanych, zawartych w dalszych przepisach rozporządzenia: § 7, 8 i 9.

Nie można bowiem traktować złożenia przez Fundację pisma o zwiększenie dofinansowania i sprawy dotyczącej jego rozpatrzenia jako inicjującej kolejną sprawę o dofinansowanie, w rozumieniu przepisu § 6 ust. 1 pkt 2 cyt. wyżej rozporządzenia i skutkującego uruchomieniem procedury określonej w§ 7 i 9 rozporządzenia.

Wskazując na naruszenie § 6 ust. 1 pkt 2 cyt. wyżej rozporządzenia MPS, Organ naruszył tym samym § 9 ust. 2 pkt. 7 tego rozporządzenia oraz § 10 ust. 1 i 2 umowy z dnia [...] sierpnia 2012 r., które to uregulowania przewidują możliwość wprowadzenia zmian do umowy, zgodnie z wolą stron tej umowy, nie wyłączając w żadnym punkcie zmiany w zakresie kwoty dofinansowania.

Umowa zawierana pomiędzy samorządem województwa a beneficjentem jest umową cywilno-prawną, co wynika wprost z uregulowania zawartego w § 9 cyt. wyżej rozporządzenia MPS określonej w nim swobody stron w kształtowaniu treści stosunku umownego, jak i z treści umowy, w szczególności jej § 7, 8 i 10.

Nie można zatem, zdaniem Skarżącego, skutecznie w tym stanie faktycznym, pozbawić stron umowy cywilnej, dokonania w niej zmian, w tym zmian polegających na zmianie wysokości dofinansowania w trakcie trwania umowy, skoro możliwość dokonywania zmian w tym zakresie nie została wyłączona żadnym postanowieniem umownym. Wręcz przeciwnie, § 10 ust.2 umowy zawartej pomiędzy Województwem a Fundacją jasno wskazuje, iż w sprawach nieuregulowanych umową mają zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego. W tym również wyrażona w art. 3531 k.c. zasada swobody kształtowania umów. Brak też jakiegokolwiek przepisu, z którego miałby wynikać zakaz wprowadzania zmian do zawartej umowy.

Podnieść należy, iż skoro istnieje możliwość zmniejszenia kwoty dofinansowanej ze środków PFRON poprzez aneksowanie zawartej umowy (np. w przypadku rozstrzygnięcia procedury przetargowej) to i w drugą stronę, nie ma żadnych przeszkód, aby w ramach zawartej już umowy taką kwotę zwiększyć.

Skarżący nadmienił iż wbrew temu co podnosi Organ, nie doszło do przekroczenia kosztów realizacji zadania ponad wysokość określoną w § 1 ust. 3 w/w umowy. Kwota ta pozostała niezmieniona. Zmianie uległa jedynie wysokość dofinansowania zadania o którym mowa w § 1 umowy ze środków PFRON będących w dyspozycji Samorządu Województwa [...].

Niezależnie od powyższej argumentacji wskazującej na to, że przedmiotowa decyzja nakazująca zwrot środków przez Województwo [...] została podjęta przez Organ z naruszeniem przepisów § 6 ust. 1 pkt 2 i § 9 rozporządzenia MPS, które mogą być dofinansowane ze środków PFROPN należy podnieść jako okoliczności dodatkowo przemawiające za brakiem podstaw do kwestionowania prawidłowości dokonania zmiany umowy dnia [...] sierpnia 2012r. to, że zmiana objęta treścią aneksu Nr 2 do umowy polegająca na zwiększeniu dofinansowania ze środków publicznych była poprzedzona analizą możliwości finansowych Województwa, analizą celowości zwiększenia finansowania w tej konkretnej sprawie. Zostało to potwierdzone poprzez przedstawienie sprawy Zarządowi Województwa [...] i podjęciem przez Zarząd Województwa stosownej uchwały Nr [...] z dnia [...] listopada 2012r., będącej częścią materiału dowodowego w niniejszej sprawie.

Aneks zwiększający dofinansowanie został zawarty po przeprowadzeniu powyższej analizy, a nadto należy dodać, iż zwiększenie dofinansowania nastąpiło nie z nowych środków, ale z puli środków PFRON z 2012 roku, pozostałych w dyspozycji Województwa w wyniku powstałych oszczędności (po przeprowadzeniu postępowania przetargowego w ramach zawartych w 2012r. umów).

Skarżący zwiększył dofinansowanie w ramach posiadanych w danym roku środków PFRON i nie naruszył zwiększeniem dofinansowania postanowień §8 pkt 2 w/w rozporządzenia MPS, gdyż wysokość dofinansowania robót nie przekroczyła 50% kosztów realizacji zadania.

Wskazanie jako podstawy prawnej decyzji nakazującej zwrot środków w wysokości w niej określonej, przepisu art. 49 e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej jest bezpodstawne.

Niczym nieuprawnione jest twierdzenie Organu, że poprzez dokonanie zmiany umowy cywilnej w toku jej realizacji, Województwo przyznało Beneficjentowi środki w nadmiernej wysokości w rozumieniu art. 49 e cyt. wyżej ustawy o rehabilitacji.

Sprawa o zwiększenie dofinansowania o kwotę w wysokości 67 983,04 zł dotyczyła sprawy zmiany umowy cywilno-prawnej w toku jej wykonywania. Zwiększenie dofinansowania nie nastąpiło w oparciu o nowo złożony wniosek, o którym mowa w przepisach rozporządzenia MPS (§ 6 i 7), a jedynie o przewidzianą wolą stron stosunku umownego możliwości zmiany umowy w oparciu o zgodne oświadczenie woli stron tej umowy, poprzedzone analizą możliwości finansowych Województwa i uzasadnieniem celowości i zasadności dokonania zmiany umowy. Stąd nie może być mowy w sprawie o pobraniu przez strony umowy środków w nadmiernej wysokości.

5. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami rozstrzygnięć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tego aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obowiązującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.

Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwieniem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych - co do zasady - sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność ( a niekiedy bezczynność) tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy.

II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.).

Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy.

Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych - w pierwszym rzędzie weryfikowana poprzez pryzmat podstawowych zasad postępowania administracyjnego - stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparaty administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa ( vide P. Piszczek: Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego w świetle orzecznictwa NSA, Episteme 2008, nr 79, s. 21-54).

III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy;

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego - Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm. ( dalej k.p.a.) lub w innych przepisach (np. w art. 247 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa- Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm. - dalej o.p.). Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach.

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy.

Za usprawniające tok postępowania administracyjnego należy uznać rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę w art. 145 § 3 p.p.s.a. polegające na tym, że w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 tego przepisu, Sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza to postępowanie.

IV. Kolejną - istotną zmianą - służącą usprawnieniu postępowania administracyjnego jest przyznanie sądom administracyjnym uprawnienia do merytorycznego orzekania (art. 145a p.p.s.a.), które stanowi odstępstwo od funkcjonującego równolegle modelu kasacyjnego. Celem zmian jest przyznanie sądowi - w zakresie objętym art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 p.p.s.a. - uprawnienia zobowiązania organu w kwestii wydania decyzji lub postanowienia o wskazanym rozstrzygnięciu w określonym przez Sąd terminie. O ile okoliczności sprawy będą uzasadniały wydanie stosownego rozstrzygnięcia, Sąd nie tylko może uchylić zaskarżony akt administracyjny, ale wskazać - w wiążący sposób - tryb załatwienia sprawy, albo jej rozstrzygnięcie. Regulacja ta przyznaje więc Sądowi prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia, które jest jednak wyłączone, gdy przepisy pozostawiają to uznaniu organu.

V. Istotnym - z punktu widzenia zakresu przedmiotowego kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne I instancji - jest art. 134 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; wprowadzony został jednak wyjątek od tej zasady dotyczący skarg na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego. Przeprowadzona zmiana wynika z brzmienia dodanego art. 57a p.p.s.a., który wprost stanowi o związaniu sądu administracyjnego granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną w tego rodzaju sprawach.

VI. Przechodząc do meritum stwierdzić należy, że akty normatywne muszą pozostawać w logicznym związku z zawartą umową z dnia [...].8.2012 r.; innymi słowy należy wyjaśnić, iż zapisy kontraktu zawartego pomiędzy Województwem [...] a Fundacją nie mogą być sprzeczne z regulacjami ustawy o rehabilitacji, jak też rozporządzenia MPS.

VII. W ocenie Sądu za priorytetowy należy uznać §3 ust. 3 umowy zawartej w dniu [...].8.2012 r. wskazujący na to, iż przekroczenie kosztów realizacji zadania ponad wysokość określoną w § 1 ust. 3, wnioskodawca pokrywa ze środków własnych. Z rozporządzenia MPS wynika, że dofinansowanie robót może być przyznane przedsiębiorcom albo podmiotom niebędącym przedsiębiorcami, prowadzącymi działalność w zakresie rehabilitacji osób niepełnosprawnych przez okres co najmniej dwóch lat przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie robót, jeżeli udokumentują posiadanie środków własnych lub pozyskanych z innych źródeł na sfinansowanie kosztów realizacji zadania w wysokości nieobjętej dofinansowaniem (§ 5 ust. 2 rozporządzenia).

Konsekwentnie zatem ustawodawca w §6 ust. 1 pkt. 2 tego rozporządzenia przyjął, że dofinansowanie nie może być przyznane podmiotom, które w ciągu 3 lat, przed założeniem wniosku uzyskały dofinansowanie robót ze środków Funduszu będących w dyspozycji samorządu województwa, dotyczące obiektu objętego tym wnioskiem.

VIII. Pozostaje więc w sprzeczności z tymi przepisami sytuacja, w której sprawa dofinansowania kosztów rozbudowy Domu Seniora w P. została wszczęta w momencie założenia przez Fundację wniosku z dnia [...].11 2011 r. i zakończyła się w dniu [...].8.2012 r. podpisaniem umowy nr [...] przyznającej dofinansowanie w kwocie 652 592 zł, przy czym środki te nie były wystarczające na zakończenie inwestycji i nastąpiło ich zwiększenie z puli PFRON.

Wobec tego późniejsze działania – w postaci zwiększenia dotacji do kwoty 720 575,04 zł co znalazło wyraz w podpisanym w dniu [...].11.2012 r. aneksie Nr 2 do umowy nr [...], tj. zwiększenia środków o 67 983, 04 zł – jest bezprawne gdyż narusza § 6 ust 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia, a także § 3 pkt 3 umowy z [...].8.2012 r.

Jak to wyżej wskazano wzrost kosztów inwestycji winien zostać pokryty ze środków własnych lub pozyskany z innych źródeł.

IX. W konsekwencji trafnie za podstawę żądania zwrotu środków uznały Organy treść art. 49 e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji. W ocenie Sądu – postępując konsekwentnie – wskazać należy, że naruszono także treści § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MPS (vide zarzuty a i c skargi, które należy uznać za bezzasadne).

X. Nie naruszono również § 9 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia MPS w zw. z §1 ust. 2 i 3 oraz § 10 ust 1 i 2 umowy z [...].8.2012 r., albowiem te regulacje mają charakter czysto techniczny, bowiem dotyczą sposobu wprowadzenia zmian w umowie lub jej rozwiązania; to zaś należy uczynić w formie pisemnej pod rygorem nieważności.

Zapisy te absolutnie nie dają podstawy do podpisywania aneksu, którym zwiększa się dofinansowanie inwestycji ze środków PFRON (co również stanowi podstawę do oddalenia skargi w p-kcie b).

XI. Końcowo należy wskazać, że nie jest zasadny zarzut zawarty w uzasadnieniu skargi, sprowadzający się do twierdzenia, że:

a) Wykładania gramatyczna, jak i celowościowa § 6 rozporządzenia MPS pozwala przyjąć, że treść umowy z dnia [...].8.2012 r. – mającej charakter cywilnoprawny – pozwala na jej modyfikację w sferze zwiększenia dofinansowania (w ocenie Sądu zasada swobody zawierania umów miałyby pełne zastosowanie gdyby nieograniczenie przewidziane w § 3 ust. 3 umowy w zw. z §6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MPS);

b) § 7,8,9 umowy z dnia [...].8.2012 r. wskazują iż w sprawach nieuregulowanych mają zastosowanie przepisy k.c., w tym również art. 3531 k.c., a zatem brak jest jakiegokolwiek przepisu, z którego miałby wynikać zakaz wprowadzania zmian zawartej umowy (w ocenie Sądu jest pogląd błędny gdyż § 7 umowy stanowi o podstawach rozwiązania kontraktu ze skutkiem natychmiastowym, kolejny o zobowiązaniu do użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem, a § 9 do zagadnienia sposobu wykorzystania przyznanych Beneficjentowi środków; z treści tych uregulowań nie można wyprowadzić wniosku, iż istnieje niczym nieograniczona zasada swobody zawierania umów);

c) Zwiększenie dofinansowania nastąpiło ze środków 2012 r. (w ocenie Sądu kwestia puli środków PFRON – czy pochodziły one z 2012 r., jak w niniejszej sprawie, czy z innego roku jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia skoro – co wyżej wykazano – nie istniała prawna możliwość ich zwiększenia).

XII. Mając na względzie treść art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.