Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2635/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 112 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 188
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 551/14 w sprawie ze skargi D. R., K. R. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2014r. sygn. akt IV SA/Po 551/14 w pkt 1. uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Gnieźnieńskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, w pkt 2. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, w pkt 3. zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżących kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta Gnieźnieński decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], odmówił K. R. ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w K., objętą księgą wieczystą [...] Tom I karta 1 prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Gnieźnie jako własność A. R. z K. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że A. R. był właścicielem nieruchomości od roku 1936. Księga wieczysta obejmowała nieruchomość położoną w K. o pow. 151,01.20 ha. Następnie, na podstawie art. 2 ust.1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz.13 z późn. zm., dalej dekretem PKWN) oraz § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 1 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51) i art. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych ( gruntowych ) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 233) oraz wniosku i zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w P. z dnia [...] września 1946 r., wpisano w księdze wieczystej dnia 26 października 1946 r. jako właściciela Skarb Państwa. Dekret PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przewidywał przejście z mocy prawa na własność Skarbu Państwa bez jakiegokolwiek wynagrodzenia (odszkodowania) nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym, o ile należały one do jednej z czterech kategorii, wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. b-e tego dekretu.

Wnioskodawca swoje żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania oparł na art. 128 ust.1 w zw. z art. 129 ust.1 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 , poz. 651 ze zm., dalej u.g.n.). Wskazane przepisy u.g.n. nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o odszkodowaniu za grunty wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jako podstawowego aktu prawnego, który aktualnie reguluje zagadnienia dotyczące wywłaszczania nieruchomości oraz ustalania i wypłaty odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości. Przepis art. 129 ust.5 u.g.n. ma zastosowanie wyłącznie do wywłaszczeń dokonanych pod rządami tej ustawy, to jest w okresie od dnia 1 stycznia 1998 r., gdzie na skutek naruszenia przepisów decyzja wywłaszczeniowa nie rozstrzygnęła o odszkodowaniu, a nie obejmuje wywłaszczeń dokonanych bez ustalenia odszkodowania przed dniem 1 stycznia 1998 r., a więc i tych mających miejsce w 1946 r. na podstawie dekretu PKWN z 1944 r.

W wyniku rozpoznania odwołania, Wojewoda Wielkopolski decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zmiana właściciela przedmiotowego gruntu nie została przeprowadzona w trybie postępowania wywłaszczeniowego, gdyż żaden akt wywłaszczeniowy w tym zakresie nie został wydany. Nieruchomość o powierzchni 151.01.20 ha przeszła na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skoro ówczesny właściciel został pozbawiony prawa własności na postawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, to wszelkie kwestie dotyczące ewentualnego odszkodowania z tego tytułu również należy odnieść do wskazanego aktu prawnego. Dekret z 1944 r. nie został wyeliminowany z obrotu prawnego i nadal pozostaje aktem obowiązującym oraz wywołującym skutki prawne. W jego treści jednak nie można odnaleźć przepisów, które poruszałyby kwestię odpowiedzialności odszkodowawczej za nieruchomości podpadające pod działanie dekretu z 1944 r. Stąd też, skoro akt prawny będący podstawą przewłaszczenia nie przewiduje rekompensaty za przejęcie gruntu i jednocześnie po okresie transformacji ustrojowej regulacja ta nie uległa zmianie, to tym samym ustalanie odszkodowania w oparciu o inny akt prawny byłoby działaniem pozbawionym podstawy prawnej. Przejście prawa własności na rzecz Skarbu Państwa nie dokonało się w trybie wywłaszczenia, czy też takiego pozbawienia prawa własności, za które obowiązujące przepisy nakazywałyby wypłacić odszkodowanie, wobec tego brak jest podstaw do zastosowania w sprawie art. 129 ust. 1 pkt 3 u.g.n.

W skardze do sądu administracyjnego wnioskodawcy wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucili naruszenie art.128 ust. 1, 129 ust. 1 i 5 pkt 2,3, art. 130 ust 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż odszkodowanie nie należy się w sytuacji, gdy nieruchomości zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu o reformie rolnej. W uzasadnieniu skargi nie zakwestionowano trybu nabycia przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości. Zarzucono natomiast, że we wszystkich późniejszych aktach prawnych o wywłaszczeniowym charakterze przewidziano jakąkolwiek (chociażby iluzoryczną) formę rekompensaty, czy to w formie działki zamiennej, odszkodowania, prawa własności czasowej. Nieruchomości przejmowane były w trybie wydawanych decyzji administracyjnych co aktualnie wobec często rażącego naruszenia prawa pozwala byłym właścicielom ubiegać się o odzyskanie nieruchomości lub o odszkodowanie. Także tekst pierwotny art. 19 dekretu o reformie rolnej z daty przejęcia własności na rzecz Skarbu Państwa stanowił, iż "wywłaszczeni właściciele" lub współwłaściciele nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 część 1-sza lit. e mogą otrzymać samodzielne gospodarstwa rolne poza obrębem wywłaszczonego majątku w ramach niniejszego dekretu, względnie jeśli z tego prawa nie skorzystają, będzie wypłacone im zaopatrzenie miesięczne w wysokości uposażenia urzędnika państwowego VI grupy. Treść tego przepisu uległa modyfikacji z dniem 19 stycznia 1945r. wskazując jednocześnie, że traci moc obowiązującą ustawa z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej (Dz. U. R. P. Nr 1, poz. 1 z 1926 r.) wraz z późniejszymi zmianami, która to ustawa przewidywała w art. 27 wynagrodzenie za przejmowane majątki. Oznacza to tym samym w ocenie skarżących, że ustawodawca uchwalając dekret o reformie rolnej przesądził o tym, iż byli właściciele są osobami wywłaszczonymi. Zdaniem skarżących przejęcie nieruchomości w trybie dekretu o reformie rolnej było wywłaszczeniem byłego właściciela, a formą wywłaszczenia był akt prawny, a nie decyzja administracyjna. Skutek jednakże jest zawsze ten sam i nie można różnicować sytuacji dwóch podmiotów, z których jednemu odebrano nieruchomości w trybie aktu prawnego, a drugiemu odebrano nieruchomość w drodze decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Dodatkowo wskazał, że instytucja przejęcia gruntów w trybie dekretu z 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie stanowiła aktu wywłaszczenia, lecz była instrumentem politycznym zmierzającym do nowego ukształtowania stosunków społeczno – gospodarczych. Brak konkretnego celu publicznego zaprzecza pojęciu wywłaszczenia w szczególności mając na uwadze, że w sprawie nie zapadło żadne indywidualne orzeczenie organu wywłaszczeniowego. Podkreślono także, że zwrot nieruchomości dekretowych posiada swą odrębną procedurę zawartą w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Natomiast orzeczenie, że dana nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu stanowi podstawę do dochodzenia powstałego w ten sposób roszczenia odszkodowawczego realizowanego na drodze cywilnej.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzje organów obu instancji i zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji przytoczył brzmienie art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 zd. 2 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz w Strasburgu dnia 16 września 1963 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36 poz. 175/1 ze zm.). Zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej, odpowiadającym wartości tych praw. Stosownie zaś do art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis ten stanowi jeden z wyjątków od zasady łącznego orzekania, w jednej decyzji, o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, wynikającej z art. 129 ust. 1 u.g.n.

Sąd I instancji uznał, że zasadniczy problem w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy przepisy aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami mogą znaleźć zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie tejże ustawy. W ocenie Sądu, brak regulacji dotyczącej możliwości ustalenia odszkodowania w dekrecie z 1944 r. nie przesądza o braku podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania. Samoistną podstawę do przyznania odszkodowania stanowi art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej, odpowiadającym wartości tych praw. Wbrew stanowisku prezentowanemu w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji, warunkiem zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie jest okoliczność, aby stan faktyczny, do którego przepis ten miałby być zastosowany, zaistniał dopiero po dacie wejścia w życie u.g.n. Powołując liczne orzeczenia sądów administracyjnych Sąd I instancji stwierdził, że w pełni aprobuje pogląd, w myśl którego przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do wszystkich stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Odmienna interpretacja powyższego przepisu sprowadza się bowiem do uznania, iż osoby, które utraciły w drodze wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość przed wejściem w życie u.g.n., a dla których do tej pory odszkodowanie za tę nieruchomość nie zostało ustalone, wraz z wejściem w życie powyższej ustawy utraciły uprawnienie do uzyskania przedmiotowego odszkodowania. Takie stanowisko naruszałoby konstytucyjną zasadę ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP), a przede wszystkim zasadę wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Pozostawałoby ono w sprzeczności również z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r., a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), który podkreśla konieczność utrzymywania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji z systemu prawnego i naprawiania pozaprawnych praktyk.

Sąd I instancji przyjął, że art. 128 ust. 1 u.g.n. ma charakter ogólny i ustawa nie musi zawierać przepisów szczególnych umożliwiających wypłatę odszkodowania za grunty przejęte na mocy przepisów dekretu z 1944 r. Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, wywłaszczenie w znaczeniu konstytucyjnym powinno być ujmowane szeroko, jako "wszelkie ograniczenie bądź pozbawienie przysługującego podmiotowi prawa przez władzę publiczną" (wyrok w sprawie K 8/98 oraz wyrok z 21 czerwca 2005 r., sygn. P 25/02, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 65). Zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. roszczenia odszkodowawcze przysługują osobom, które zostały wywłaszczone. Użyty w art.129 ust.5 pkt 3 u.g.n. termin "pozbawienie praw do nieruchomości" może oznaczać każde działanie władcze przynoszące skutek w postaci odebrania praw do nieruchomości podmiotom, którym one przysługiwały, a nie tylko takie działania, jakie w komentowanej ustawie zostały zakwalifikowane do kategorii wywłaszczania, ewentualnie określone jako ograniczanie praw do nieruchomości lub jako ograniczanie sposobu korzystania z nieruchomości. (tak Ewa Bończak-Kucharczyk w Komentarz do art.129 ustawy o gospodarce nieruchomościami w programie Lex).

W skardze kasacyjnej Wojewoda Wielkopolski zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

I. art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt. 3 u.g.n. w zw. ze szczególnym charakterem pozbawienia własności wynikającym z art. 2 ust. 1 lit. e) w zw. ze zd. 3 art. 2 Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez przyjęcie, iż:

a) pozbawienie własności nieruchomości dokonane mocą powołanego dekretu było "wywłaszczeniem" o jakim mowa w art. 128 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 112 ust. 2 u.g.n. które następuje każdorazowo za odszkodowaniem odpowiadającym wartości tych praw na rzecz osoby wywłaszczonej,

a w rezultacie, że

b) samoistną podstawę do przyznania odszkodowania w odniesieniu do skutków wynikających z art. 2 ust. 1 lit. e) wraz ze zd. 3 tego art. 2 dekretu o reformie rolnej, może stanowić art. 129 ust. 5 w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n.;

II. art. 129 ust. 5 pkt. 3 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na:

a) uznaniu iż obecnie obowiązujące przepisy prawne umożliwiają dochodzenie w trybie administracyjnym odszkodowania za przejęcie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, pomimo okoliczności, iż zachowujące moc obowiązującą przepisy dekretu, ani normy przejściowe ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują jego ustalenia,

bądź alternatywnie zamiast formy naruszenia opisanej w pkt. II lit. a:

b) pominięciu okoliczności, iż choć dekret o reformie rolnej od dnia jego ogłoszenia do 18 stycznia 1945 r. w art. 19, zaś dalej do dnia 1 stycznia 1968 r. w art. 17 wysławiał normę prawną statuującą "uprawnienie kompensacyjne" osoby, której nieruchomość została znacjonalizowana, to owe uprawnienie nie było "odszkodowaniem" w rozumieniu art. 130 ust. u.g.n., a prawem do uzyskania samodzielnego gospodarstwa rolnego, tudzież w sytuacji nieskorzystania z tegoż prawa, prawem do uzyskania zaopatrzenia miesięcznego równego uposażeniu VI stopnia funkcjonariusza państwowego – a zatem prawem do zabezpieczenia społecznego – co oznacza, że o ile można mówić prawie do odszkodowania osoby pozbawionej prawa do nieruchomości wskutek wejścia w życie dekretu, to tylko wówczas, gdy osoba ta nie uzyskała nigdy świadczeń przewidzianych przez art. 19, a później art. 17 dekretu o reformie rolnej;

III. art. 129 ust. 5 pkt. 3 w zw. z art. 2 u.g.n., poprzez pominięcie, iż charakter innych obowiązujących ustaw z zakresu gospodarki nieruchomościami – w tym dekretów wydawanych o mocy ustawy, a które pod względem swej mocy prawnej nie różnią się od ustaw – a jakim jest m.in. dekret o reformie rolnej, który mocą art. 2 ust. 1 lit. e) wywołał skutek polegający na przejściu ex lege prawa własności określonych w nim nieruchomości ziemskich na rzecz Skarbu Państwa bez prawa do wynagrodzenia – jest szczególny, a zatem źródłem normy prawnej o istnieniu prawa do odszkodowania za nieruchomość przejętą może być tylko ustawa szczególna, która nie może stać w sprzeczności z zasadami ogólnymi.

Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów postępowania:

I. art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nieprzedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego o treści: "czy art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. - w zakresie w jakim uzależnia możliwość ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość, co do której nastąpiło pozbawienie praw bez ustalenia odszkodowania, od sytuacji gdy obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie, w razie gdy obowiązujący akt prawny stanowiący podstawę pozbawienia własności w obecnym brzmieniu nie przewiduje co prawda już możliwości ustalenia odszkodowania, a czynił to co najwyżej w swym brzmieniu pierwotnym – jest zgodny z Konstytucją" – pomimo zachodzenia istotnych wątpliwości interpretacyjnych wskazanego przepisu w opisanym zakresie;

II. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia prawnego skarżonego wyroku, niezawierającego należytego wyjaśnienia przyjętych podstaw rozstrzygnięcia w odniesieniu do zastosowanej wykładni art. 129 list. 5 pkt 5 u.g.n. w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt. e) i zd. 3 art. 2 tegoż dekretu o reformie rolnej – w szczególności zaś:

a) nie odnoszącego się należycie do doniosłego zagadnienia polegającego na traktowaniu przez sąd dokonanej w trybie dekretu nacjonalizacji nieprzewidującej odszkodowania w trybie administracyjnym, jako aktu wywłaszczenia dla którego samodzielną podstawą prawną do ustalenia odszkodowania ma być art. 129 ust. 5 pkt 5 u.g.n. w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n.,

b) zawierającego błędne wskazania co do dalszego postępowania, albowiem – o ile można mówić o zasadności orzeczenia merytorycznego o odszkodowaniu za dokonaną w trybie dekretu o reformie rolnej nacjonalizację, to jest to możliwe tylko wówczas gdy organ administracji publicznej ustali, iż osobie pozbawionej prawa do nieruchomości nie przyznano wcześniej "odszkodowania" przewidzianego przez nieobowiązujący art. 19, a następnie uchylony art. 17 dekretu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dokonana mocą dekretu o reformie rolnej nacjonalizacja stanowi szczególny akt prawny względem unormowań zawartych w obecnie obowiązującej ustawie o gospodarce nieruchomościami, jak i ówcześnie obowiązującym rozporządzeniu o postępowaniu wywłaszczeniowym. Wskazano, że pozbawienie prawa własności w niniejszej sprawie nastąpiło w drodze aktu prawnego o mocy powszechnie obowiązującej (o randze równej ustawie), a nie w drodze indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie norma prawna zawarta w art. 129 ust. 5 pkt. 3 u.g.n. powinna być odczytywana łącznie z odpowiednimi przepisami takiego aktu prawnego, który stanowił podstawę pozbawienia prawa własności do nieruchomości. Skoro zaś w niniejszej sprawie pozbawienie własności do nieruchomości położonej w K. nastąpiło w oparciu o dekret o reformie rolnej, który w swym obecnym brzmieniu nie przewiduje możliwości ustalenia jakiegokolwiek odszkodowania za dokonaną nacjonalizację nieruchomości ziemskich, o jakich mowa w jego art. 2 ust. 1 lit. e), to oznacza to, iż nie ziściła się przesłanka pozytywna możliwości ustalenia i wypłaty odszkodowania, gdyż obowiązujące przepisy dekretu nie przewidują jego ustalenia. W ocenie autora skargi kasacyjnej nie do pogodzenia z zasadą legalności byłaby taka interpretacja art. 129 ust. 5 pkt. 3 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 zd. 3 dekretu o reformie rolnej, z której wynikałaby możliwość ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie dekretu, a to z uwagi na to, że dekret o reformie rolnej przewidywał w przeszłości jakiekolwiek "odszkodowanie" za nieruchomość przejętą, choć w dacie orzekania o prawie do odszkodowania taki przepis w dekrecie już nie występuje. Podkreślono przy tym, że dekret o reformie rolnej jest odmiennym, samodzielnym aktem prawnym, nadal posiadającym moc powszechnie obowiązującą. A skoro tak, to rozstrzyga on kiedy i na jakich zasadach nastąpiło w przeszłości przejście prawa własności nieruchomości ziemskich na rzecz Skarbu Państwa ex lege i wprost wyznacza, że ten skutek następuje bez wynagrodzenia. Wobec tego – zdaniem skarżącego kasacyjnie – nie sposób zrozumieć na podstawie jakich norm prawnych, zdaniem sądu, powinno nastąpić ustalenie odszkodowania i jego późniejsza wypłata.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. R. i K. R. wnieśli o jej oddalenie i o zasądzenie od Wojewody Wielkopolskiego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że nie można mówić, iż dekret o reformie rolnej nie był wywłaszczeniem. Wskazano, że nie można rozróżniać sytuacji osób pozbawionych własności na podstawie dekretu o reformie rolnej z sytuacją osób, których wywłaszczono na podstawie np. decyzji lub też którzy wyzbyli się nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej. Zdaniem D. R. i K. R. art. 129 ust 5 u.g.n może mieć zastosowanie także co do stanów faktycznych poprzedzających jego wejście w życie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się zasadna. Naczelny Sąd Administracyjny uznał przy tym, że wskazanie w pkt I oraz II skargi jako naruszonego przepisu art. 129 ust. 5 pkt 1, a nie pkt 3, stanowi oczywistą omyłkę, albowiem uzasadnienie skargi powołuje już właściwy przepis.

Skuteczny jest zarzut odnoszący się do naruszenia art. 128 ust. 1 w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. oraz art. 112 ust. 2 u.g.n. Wykładnia tych przepisów dokonana przez Sąd I instancji, a następnie ich zastosowanie w ustalonych okolicznościach sprawy nie są prawidłowe. Nie jest na obecnym etapie kwestią sporną w sprawie, że co do zasady przepis art. 129 ust. 5 może mieć zastosowanie do przypadków pozbawienia praw do nieruchomości, które miały miejsce przed dniem wejścia w życie ustawy. Przepis art. 129 ust. 5 przewiduje wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu m. in. w przypadku, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Należy zgodzić się także z tezą, że przytoczony przepis nie zawęża podstaw prawnych, na jakich mogło dojść do pozbawienia praw do nieruchomości, co pozwala brać pod uwagę szeroki zakres przypadków. Pozbawienie prawa do nieruchomości bez odszkodowania to jednak tylko jedna z przesłanek określonych w analizowanym przepisie. Zawiera on jeszcze jeden warunek, aby obowiązujące przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania. W tej części przepis ma wyraźnie charakter blankietowy, nakazując wskazanie normatywnej podstawy do ustalenia odszkodowania w obowiązującym stanie prawnym. Nie było kwestionowane, że do pozbawienia prawa do nieruchomości doszło na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Trafnie zauważono, że akt ten nie utracił mocy obowiązującej, jednak nie zawiera w obowiązującym zakresie regulacji przewidującej ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą na jego podstawie na rzecz Skarbu Państwa. Takiej podstawy nie można także wyprowadzić z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności z jej art. 128 ust. 1, uznanego przez Sąd I instancji za ogólne źródło obowiązku ustalenia odszkodowania. Niewątpliwie przepis ten ma generalny charakter i zawiera ogólną zasadę wywłaszczenia za odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczonego prawa. Wskazując na ten przepis Sąd I instancji pominął jednak w zupełności ten jego fragment, który na gruncie u.g.n. łączy obowiązek odszkodowania z wywłaszczeniem. Przepis art. 128 ust. 1 u.g.n. przewiduje ustalenie odszkodowania, ale wyłącznie w stosunku do pozbawienia prawa polegającego na wywłaszczeniu. Jest to warunek, który został przez Sąd I instancji pominięty w procesie wykładni, a ma on zasadnicze znaczenie dla określenia zakresu stosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Sąd I instancji pominął w szczególności definicję legalną wywłaszczenia, jaką zawiera art. 112 ust. 2 u.g.n. Wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu lub ograniczeniu w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Trafnie w skardze kasacyjnej Wojewoda zarzucił naruszenie tego przepisu w związku z art. 2 ust. 1 zdanie trzecie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, zgodnie z którym wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione w pkt b,c,d,e części pierwszej art. 2 przechodzą niezwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia, w całości na własność Skarbu Państwa. Jakkolwiek nacjonalizacja dokonana w trybie dekretu rodziła skutek pozbawienia prawa i może być kwalifikowana jako wywłaszczenie sensu largo, to nie może być uznana za wywłaszczenie w rozumieniu art. 128 ust. 1 u.g.n., rodzące obowiązek odszkodowania, a to ze względu na definicję wywłaszczenia zawartą w art. 112 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którą wywłaszczenie ograniczone jest do odjęcia prawa w trybie decyzyjnym, zatem w drodze aktu indywidualnego. Przyjmując definicję wywłaszczenia w art. 112 ust. 2 u.g.n. ustawodawca niewątpliwie zdawał sobie sprawę z konsekwencji dla zakresu stosowania art. 128 ust. 1 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Należy podkreślić, że ten ostatni przepis uzależnia ustalenie odszkodowania od istnienia w obowiązujących przepisach regulacji przewidującej odszkodowanie za konkretny przypadek pozbawienia prawa do nieruchomości. W przypadku pozbawienia w innym trybie niż wywłaszczenie aktem indywidualnym, art. 128 ust. 1 u.g.n. nie może stanowić źródła obowiązku odszkodowawczego.

Wskazane uchybienia przepisom prawa materialnego uzasadniają uchylenie wyroku Sądu I instancji, a w konsekwencji oddalenie skargi wniesionej do tego sądu. Skarga ta nie miała bowiem uzasadnionych podstaw. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest prawidłowe, odszkodowanie za nieruchomość przejętą na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie może zostać ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., albowiem obowiązujące rozwiązania prawne nie przewidują odszkodowania za pozbawienie prawa do nieruchomości w tym trybie. Postępowanie administracyjne przeprowadzone w sprawie nie jest także dotknięte naruszeniami procesowymi, mogącymi uzasadniać zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził nadto, aby w sprawie istniały wątpliwości mogące uzasadniać wystąpienie z pytanie do Trybunału Konstytucyjnego, co w niczym nie ogranicza praw strony w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie wymagane elementy i pozwala poznać zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny przyjęty przez ten Sąd za podstawę rozstrzygnięcia, zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie uzasadnia natomiast odmienna ocena prawna tego stanu faktycznego i odmienna wykładnia zastosowanych w sprawie przepisów prawa.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. Od zasądzenia zawrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Wojewody odstąpiono na podstawie art. 206 p.p.s.a., uznając przypadek za szczególnie uzasadniony.