Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1987/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 77  par. 1,  art. 107  par. 3,  art. 156  par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 8,  art. 17  ust. 3,  art. 30  ust. 1
journal: Dz.U. 1949 nr 27 poz 197
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędzia WSA Emilia Lewandowska Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta G. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1951 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w G., przy ul.[...], oznaczonej jako część parceli nr [...], KW nr [...], o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność F. S. (pkt [...] orzeczenia) oraz w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej część parceli nr [...], KW nr [...], o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność J. A. S. (pkt [...] orzeczenia).

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że A. P., działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik pozostałych spadkobierców byłych właścicieli przedmiotowych działek, wystąpił o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1951 r. w części obejmującej jego pkt [...] i pkt [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności zakwestionowanego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, a następnie decyzją z dnia [...] lutego 2000 r. po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ ten utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 1999 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2002 r. sygn. akt I SA 889/00 uchylił obie decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1951 r. w części dotyczącej punktu [...] i [...] tego orzeczenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że rokowania dotyczące dobrowolnego odstąpienia nieruchomości nie były prowadzone ze wszystkimi spadkobiercami J. S. i F. S., a ponadto w wezwaniu do sprzedaży nieruchomości nie podano ceny, co stanowi rażące naruszenie prawa. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Prezydent Miasta G. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Budownictwa rozpatrując wniosek stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ nadzoru powołując się na art. 7 i 77 § 1 kpa przedstawił działania organu zmierzające do odnalezienia [...] akt archiwalnych [...]. Powyższe poszukiwania nie przyniosły rezultatu. W tej sytuacji Ministerstwo Budownictwa wystąpiło do [...] w G. oraz do Archiwum [...] z prośbą o sprawdzenie, czy w zasobach archiwalnych znajdują się akta sprawy dotyczące wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Archiwum [...] nadesłało m. in. zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] marca 1951 r., wniosek o udzielenie zezwolenia z dnia [...] marca 1951 r. oraz zezwolenie Ministra [...] z dnia [...] stycznia 1951 r. Natomiast [...] nadesłały m.in. wniosek [...] z dnia [...] lipca 1951 r. o wszczęcie postępowania. W tej sytuacji organ nadzoru uznał, że na podstawie zachowanych dokumentów może rozpatrzyć wniosek Prezydenta Miasta G. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednakże w wyniku ponownego zbadania sprawy Minister Budownictwa stwierdził, że nie wniosek ten nie może zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ nadzoru wyjaśnił, że wywłaszczenia przedmiotowych działek dokonano na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197, ze zm.). Wnioskodawcą wywłaszczenia były [...] z siedzibą w G. Jako wykonawca [...] uzyskały zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] marca 1951 r. na nabycie m.in. przedmiotowych działek pod budowę [...]. Z akt archiwalnych sprawy wynika, że zezwoleniem z dnia [...] stycznia 1951 r. Minister [...] zezwolił na zgłoszenie wniosku do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o zezwolenie Przedsiębiorstwu [...] na wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Jednocześnie Minister [...] stwierdził, że dla realizacji narodowych planów gospodarczych zamierzona inwestycja mogła być zlokalizowana jedynie na m. in. przedmiotowych działkach z uwagi na to, że starania o uzyskanie podobnej nieruchomości w trybie art. 3 dekretu nie dały pozytywnego wyniku. Z powodu zaginięcia akt archiwalnych, organ nadzoru uznał, że nie jest możliwa w przedmiotowej sprawy ponowna ocena - mając na uwadze przepis art. 7 dekretu - sposobu prowadzenia rokowań o dobrowolne nabycie przedmiotowej nieruchomości. Jednakże organ nadzoru zauważył, że Naczelny Sąd Administracyjny, który dysponował całością akt archiwalnych, w wyroku z dnia 22 listopada 2002 r. sygn. akt I SA 889/00 stwierdził, że orzeczenie wywłaszczające wymieniało jako właścicieli F. S., A. S. i J. S., którzy w dacie wydania orzeczenia już nie żyli, a ponadto błędnie przyjęto, iż A. J. S. to dwie osoby (A. i J.) dlatego też wątpliwym jest, aby prowadzone były rokowania z ich spadkobiercami o nabycie nieruchomości w drodze umowy, a także aby osoby te uczestniczyły w rozprawie i z ich udziałem ustalono odszkodowanie. Równocześnie organ nadzoru wyjaśnił, że obwieszczeniem z dnia [...] lipca 1951 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. poinformowało o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Obwieszczenie to było wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. od dnia [...]1951 r. do dnia [...]1951 r. Jednakże w obwieszczeniu tym wskazano, że nieruchomość należy m.in. do Z. S., natomiast pominięto F. S. i A. J. S. Ponadto decyzją z dnia [...] listopada 1951 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. wywłaszczyło nieruchomość stanowiącą własność F. S. - część parceli nr [...] oraz A. i J. S. - część parceli nr [...]. Jak zaś wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] grudnia 1991 r. sygn. akt [...] F. S. zmarł w dniu [...] 1950 r., natomiast J. A. S. zmarł w dniu [...] 1949 r. Jak wynika z powołanego postanowienia J. A. S. to jedna osoba, a nie jak błędnie przyjęto w orzeczeniu dwie osoby, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2002 r. W tej sytuacji organ nadzoru uznał, że skoro organ orzekający o wywłaszczeniu nie ustalił prawidłowo właścicieli nieruchomości i w konsekwencji wydał decyzję na rzecz osób zmarłych, to rażąco naruszył prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skoro F. S. i J. A. S. w dacie wydania orzeczenia o wywłaszczeniu z 1951 r. już nie żyli, to nie można było ich wywłaszczyć, ponieważ osoba nieżyjąca nie jest podmiotem prawa ani w rozumieniu prawa cywilnego, ani w rozumieniu prawa administracyjnego. Skoro nie przysługują jej żadne prawa, to nie może ona być ich pozbawiona. Mając powyższe na uwadze, Minister Budownictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury.

Na decyzję Ministra Budownictwa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent Miasta G. Skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji organu nadzoru, w uzasadnieniu zarzucając rażące naruszenie przez organ w toku postępowania przepisów art. 7 i art. 77 § 1 kpa, poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego.

Zdaniem skarżącego orzekający w sprawie Minister Infrastruktury i Minister Budownictwa przyjęli, że rażące naruszenie prawa, które wystąpiło w toku działań poprzedzających postępowanie wywłaszczeniowe przesądza, że tą samą cechą obarczone jest także samo postępowanie wywłaszczeniowe, a w szczególności orzeczenie to postępowanie finalizujące. Z takim rozumowaniem skarżący się nie zgadza, albowiem przedmiotem postępowania nieważnościowego winno być wyłącznie postępowanie wywłaszczeniowe zakończone orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1951 r. wydanym na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, które to orzeczenie, zdaniem skarżącego, nie jest obarczone żadną wadą, tym bardziej zakwalifikowaną przez organ orzekający jako rażące naruszenie prawa. Brak wskazania ceny w toku działań podjętych jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, zdaniem organu orzekającego, stanowiło rażące naruszenie prawa także w toku następującego po tych działaniach postępowania wywłaszczeniowego. Skarżący stanął na stanowisku, że organ nadzoru nie wziął jednakże pod uwagę, że prowadzenie tzw. działań negocjacyjnych, poprzedzało postępowanie wywłaszczeniowe i nie stanowiło ono elementu tego postępowania. Kwestii ceny w tzw. postępowaniu negocjacyjnym, nie należy - zdaniem skarżącej Gminy Miasta G. - wiązać z kwestią odszkodowania w postępowaniu wywłaszczeniowym, albowiem brak wskazania ceny w wezwaniu do zbycia nieruchomości nie wyłączał możliwości orzeczenia odszkodowania w postępowaniu wywłaszczeniowym.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w tym nadesłanych przez Ministra Budownictwa wraz ze skargą akt archiwalnych wywłaszczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z 1951 r. (sygn. [...]), wskazuje na niezasadność skargi.

Istota sądowej kontroli przedmiotowego postępowania administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy organy nadzoru ponownie prowadzące postępowanie administracyjne prawidłowo stwierdziły nieważność orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1951 r. Na wstępie należy wskazać, że wydając w niniejszej sprawie decyzje organy administracji kierowały się wcześniejszym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2002 r. sygn. akt I SA 889/00, zawierającym zalecenia co do dalszego toku czynności i trybu procedowania. Zgodnie z treścią art. 30 obowiązującej w dacie wydawania przywołanego orzeczenia NSA ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368, ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Natomiast na mocy przepisu art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę "Prawo o ustroju sądów administracyjnych" i ustawę "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100 (który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie), wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W judykaturze powszechnie przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie tak długo, jak długo wyrok Sądu nie zostanie uchylony w prawem określonym trybie, bądź też nie ulegnie zmianie stan prawny, będący podstawą orzekania (zob. wyrok NSA z dnia 16 października 1997 r., I SA/Po 263/97; wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/1999, nr 1, poz. 2; wyrok NSA z dnia 29 lipca 1999 r., IV SA 1177/97; wyrok NSA z dnia 6 września 2001 r., III SA 3377/00; wyrok NSA z dnia 1 października 2001 r., SA/Rz 434/00, Palestra 2002, nr 9-10, s. 199). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i sądzie może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego lub po wzruszeniu wyroku pierwotnego środkami przewidzianymi prawem. Nawet w przypadku istnienia odmiennej interpretacji prawa lub też możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez sąd mają moc wiążącą. Związanie organów administracyjnych oceną prawną sądu oznacza, że nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądowym poglądem i zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

Przenosząc te rozważania na niniejszą sprawę stwierdzić należy, że ponownie rozpatrując sprawę najpierw Minister Infrastruktury a następnie Minister Budownictwa związani byli oceną prawną i wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 22 listopada 2002 r. sygn. akt I SA 889/00 uchylił wydane wcześniej decyzje organu nadzoru odmawiające stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia wywłaszczeniowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd uznał, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa. Sąd zarzucił organowi braki w materiałach dowodowych, a w szczególności brak zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, do którego odwoływało się orzeczenie wywłaszczeniowe oraz dokumentów umożliwiających ustalenie, w jaki sposób prowadzone było postępowanie przed wydaniem kwestionowanego orzeczenia oraz materiałów, które pozwoliłyby ustalić, na jaki cel została wywłaszczona przedmiotowa nieruchomość. Równocześnie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wydanego wyroku uznał, że orzeczenie wywłaszczające wymieniało jako właścicieli F. S., A. S. i J. S., którzy w dacie wydania orzeczenia już nie żyli, a ponadto błędnie przyjęto, iż A. J. S. to dwie osoby (A. i J.). Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że w takiej sytuacji wątpliwym jest, "aby prowadzone były rokowania z ich spadkobiercami o nabycie nieruchomości w drodze umowy, a także aby osoby te uczestniczyły w rozprawie i z ich udziałem ustalono odszkodowanie." Ponownie rozpatrując sprawę organ nadzoru związany był oceną prawną zawartą w orzeczeniu z dnia 22 listopada 2002 r. sygn. akt I SA 889/00 i wydając decyzję powinien w pełnym zakresie uwzględnić sformułowane przez Sąd wskazania. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Ministra Budownictwa oraz decyzji ją poprzedzającej pod kątem zastosowania się przez organ do powyższej oceny prawnej, Sąd stwierdził, iż organ nadzoru zastosował się do zaleceń zawartych w przywołanym wyroku z dnia 22 listopada 2002 r. Jak wynika z analizy akt sprawy, materiał dowodowy został uzupełniony we wskazanym zakresie. Archiwum [...] nadesłało m. in. zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] marca 1951 r., wniosek o udzielenie zezwolenia z dnia [...] marca 1951 r. oraz zezwolenie Ministra [...] z dnia [...] stycznia 1951 r. Natomiast [...] nadesłały do akt sprawy m. in. wniosek [...] z dnia [...] lipca 1951 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. W oparciu o znajdujące się w aktach sprawy dokumenty można ustalić, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w celu budowy [...]. Przeprowadzono rokowania dotyczące dobrowolnego odstąpienia przedmiotowych działek, jednakże nie były one prowadzone ze wszystkimi spadkobiercami J. S. i F. S., a ponadto w wezwaniu do dobrowolnej sprzedaży nieruchomości nie została podana konkretna cena sprzedaży nieruchomości.

W tej sytuacji zwrócić należy uwagę na fakt, że postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia, w trybie art. 156 § 1 kpa wniosku o stwierdzenie nieważności punktów [...] i [...] orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1951 r. dotyczących wywłaszczenia nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], w tym m.in. części parceli nr [...] stanowiącej własność F. S. oraz części parceli nr [...] stanowiącej własność J. A. S. Orzeczenie to zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197, ze zm.). Podkreślić należy, że celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa, a przedmiotem postępowania w tej sprawie jest ustalenie istnienia tych wad. Dlatego organ nadzoru dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa, obowiązany jest wyczerpująco wyjaśnić i ustalić stan sprawy z daty wydania kontrolowanej decyzji. Postępowanie nadzorcze podlega tym samym zasadom co postępowanie zwykłe, z tym jedynie, że przedmiotem sprawy jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki nieważności wskazane w art. 156 § 1 kpa. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i jego uzasadnienie nie są wiążące dla organu, który ma obowiązek z urzędu zbadać, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa (np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1889/97, niepubl.). Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że postępowanie nadzorcze w przedstawionej sprawie zostało należycie przeprowadzone. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która by wprost w sposób ogólny regulowała kwestię skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej. Przymiot strony przysługujący osobie fizycznej wygasa wraz z jej śmiercią. Prowadzi to do konkluzji, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania, a w konsekwencji wydać decyzji. Gdyby doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności, albowiem została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (skoro zmarła), była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały, jak też była wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest bowiem prowadzenie go wobec osób żyjących i z ich czynnym udziałem. Skierowanie decyzji do osoby zmarłej, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Osoba nieżyjąca nie mogła być stroną postępowania w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 kpa). Odnosząc powyższe rozważania do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że z treści kwestionowanego orzeczenia wynika, iż organ wywłaszczeniowy wydając to orzeczenie uznał, że wywłaszcza na rzecz Skarbu Państwa m. in. część parceli [...] "jako własność F. S." (pkt [...] orzeczenia) i część parceli [...] "jako własność A. i J. S." (pkt [...] orzeczenia) oraz postanawia "prawo własności odjąć wymienionym właścicielom z dniem [...] lipca 1951 r." (k-[...] archiwalnych akt wywłaszczeniowych). Minister Budownictwa prawidłowo stwierdził, że niewątpliwie świadczy to, iż organ wywłaszczeniowy kierował swoje orzeczenie do osób zmarłych, które uznawał za strony tego postępowania. Ze znajdującego się w aktach sprawy sądowego stwierdzenia nabycia spadku wynika bowiem, że F. S. zmarł w dniu [...] 1950 r., natomiast A. J. S. zmarł w dniu [...] 1949 r. Obaj byli właściciele przedmiotowych działek nie żyli więc już w chwili wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że kwestionowane orzeczenie zostało przesłane Z. S., która nie jest wymieniona w treści decyzji jako właścicielka lub współwłaściciela którejkolwiek z wywłaszczanych nieruchomości, zaś powód dla którego organ wywłaszczeniowy uznał ją za stronę tego postępowania nie znajduje żadnego wyjaśnienia ani w treści wydanego orzeczenia, ani w dokumentach znajdujących się w aktach wywłaszczeniowych. Przypomnieć również należy, co podkreślił w uzasadnieniu wydanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, że organ wywłaszczeniowy uznał, iż część parceli [...] stanowiła "własność A. i J. S.", mylnie w ten sposób uznając za stronę postępowania osobę nieistniejącą, czyli A. S. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy wywłaszczana część nieruchomości stanowiła własność jednej osoby dwojga imion, czyli własność J. A. S.

Takie postępowanie organu wywłaszczeniowego, zdaniem Sądu orzekającego, niezależnie od wadliwie przeprowadzonych rokowań dotyczących dobrowolnego odstąpienia przedmiotowych działek (nie były prowadzone ze spadkobiercami J. S. i F. S., a ponadto w wezwaniu do dobrowolnej sprzedaży nieruchomości nie podano konkretnej ceny sprzedaży), niewątpliwie stanowiło, jak to ocenił organ nadzoru, rażące naruszenie prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jak też wskazywało na wystąpienie przesłanki nieważnościowej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 i 5 kpa (czyli skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, jak też wydanie decyzji, która już w chwili jej wydania była niewykonalna). Minister Budownictwa formułując taką ocenę prawidłowo dokonał ponownie jej merytorycznego rozpatrzenia, do czego był zobowiązany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

W tej sytuacji za bezzasadny i nieznajdujący uzasadnienia Sąd uznał zawarty w skardze zarzut, że orzekający w sprawie Minister Infrastruktury i Minister Budownictwa błędnie przyjęli, iż rażące naruszenie prawa, które wystąpiło w toku działań poprzedzających postępowanie wywłaszczeniowe przesądza, że tą samą cechą obarczone jest także samo postępowanie wywłaszczeniowe, a brak wskazania ceny w toku działań podjętych jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego stanowił rażące naruszenie prawa także w toku następującego po tych działaniach postępowania wywłaszczeniowego. Jak wynika z przedstawionej analizy organ nadzoru stwierdził rażące naruszenie prawa właśnie w postępowaniu wywłaszczeniowym. Także uzasadnienie decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. dotyczy praktycznie jedynie oceny postępowania wywłaszczeniowego.

Sąd nie podziela przy tym stanowiska strony skarżącej, że organ nadzoru nie wziął pod uwagę, iż prowadzenie tzw. działań negocjacyjnych, poprzedzało postępowanie wywłaszczeniowe i nie stanowiło ono elementu tego postępowania. Dekret stanowiący o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych był aktem prawnym regulującym wywłaszczanie nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Wywłaszczanie nieruchomości na podstawie przepisów tego dekretu następowało bądź w wyniku zawarcia umowy, bądź w drodze decyzji. Niezawarcie dobrowolnej umowy sprzedaży powodowało, że następowało wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i w myśl art. 17 ust. 3 pkt 2 dekretu do wniosku o wszczęcie tego postępowania należało dołączyć dowód wezwania właściciela stosownie do art. 8 ust. 1 dekretu. Tak więc przedstawione wymaganie dotyczące wniosku wskazywało na to, że dopełnienie czynności, o jakich mowa w art. 8 ust. 1 dekretu, stanowiło warunek formalny wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Zatem ocena prawidłowości decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości musi uwzględnić cały tok postępowania, w tym także postępowanie poprzedzające postępowanie wywłaszczeniowe w ścisłym tego słowa znaczeniu. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego bez spełnienia wszystkich wymagań formalnych oznacza wadliwość postępowania, która może mieć wpływ na wynik postępowania zakończonego decyzją o wywłaszczeniu.

W tej sytuacji wyjaśnić należy, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowym przeważał pogląd, zgodnie z którym wezwanie, o którym mowa w art. 8 (dawniej 7) dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, musiało być skierowane do uprawnionej osoby przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, zawierać konkretnie ustaloną i zatwierdzoną przez Wojewódzką Radę Narodową cenę, a w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 30 ust. 1 dekretu, również propozycję nieruchomości zamiennej. Niedopełnienie tych warunków stanowiło natomiast rażące naruszenie prawa (np. wyrok NSA z 29 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA 220/00, publ. OSP nr 202/1/12, wyrok NSA z 13 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 925/00, niepubl., wyrok NSA z 12 stycznia 1998 r., sygn. akt IV SA 1365/96, niepubl.). Niewątpliwie taki pogląd był dominujący w orzecznictwie również w dniu wydawania przez Ministra Infrastruktury decyzji w niniejszej sprawie, czyli w dniu [...] stycznia 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 2/08 rozstrzygając zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości ponownie wyjaśnił, że w wezwaniu właściciela do odstąpienia nieruchomości, o którym mowa w art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), wykonawca narodowych planów gospodarczych był zobowiązany wskazać cenę konkretnie określoną, zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Odmiennie jednak niż to przyjmowano wcześniej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że okoliczność, iż wykonawca narodowych planów gospodarczych, który na podstawie art. 8 ust. 1 dekretu był obowiązany do zaproponowania przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego konkretnie ustalonej ceny, poprzestał na określeniu ceny w nawiązaniu do art. 28 dekretu, nie stanowi okoliczności uzasadniającej przyjęcie tylko z tego względu stanowiska, że decyzja wydana w postępowaniu wywłaszczeniowym rażąco narusza prawo.

Gdyby zatem rzeczywiście jedynym powodem, dla którego Minister Budownictwa uznał wydane orzeczenie wywłaszczeniowego za rażąco naruszające prawo, była kwestia braku ustalenia w złożonej ofercie konkretnej ceny sprzedaży nieruchomości, czyli okoliczność, na której koncentruje się uzasadnienie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2005 r., to biorąc pod uwagę przywołaną uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego, należałoby uznać, że takie naruszenie prawa samodzielnie jest niewystarczające do postawienia decyzji wywłaszczeniowej zarzutu rażącego naruszenia prawa. Jednakże w rozpatrywanej sprawie kwestia ustalenia ceny i prawidłowości przeprowadzonych rokowań jest zaledwie jedną z wielu przesłanek stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, o czym świadczą zebrane w sprawie materiały dowodowe oraz treść uzasadnienia decyzji Ministra Budownictwa wydanej po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że kontrolowane postępowanie nadzorcze zostało należycie przeprowadzone. Wydane rozstrzygnięcie oparte zostało o prawidłowo zinterpretowane przepisy prawa oraz właściwą analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego orzeczenia z dnia [...] września 2006 r.

Z wyżej wyjaśnionych względów, mając na uwadze ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w wyroku z dnia 22 listopada 2002 r. sygn. akt I SA 889/00, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.