Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1641/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 1 i 3, art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 711/16 w sprawie ze skargi K. K. i K. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od K. K. i K. K. solidarnie na rzecz P. A. kwotę 630 (sześćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 711/16, po rozpoznaniu skargi K. K. i K. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w punkcie I sentencji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, w punkcie II zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. K. i K. K. solidarnie kwotę 714 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku usługowego gastronomiczno-konferencyjnego z wewnętrzną linią zasilającą, przyłączami, instalacją zbiornikowa LPG, zbiornikiem ścieków, dojazdami i parkingiem na działce o nr [...] oraz hydrantu p.poż. na działkach o numerach [...] w m. [...], gm. [...].

Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. K. i K. K. wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...], wskazując m. in. na wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 – 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) – dalej: "ustawa Prawo budowlane". Wnioskodawcy wskazali jednocześnie, że jako właściciele działki nr [...] położonej w bezpośrednim sąsiedztwie z działką o nr ew. [...], posiadają przymiot strony w sprawie. Powołali się w tym kontekście na przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz na opinię z dnia [...] lutego 2015 r. dotyczącą pomiaru hałasu emitowanego do środowiska dla działki wnioskodawców, w związku z hałasem pochodzącym z działki nr ew. [...], a także – na funkcję spornej inwestycji.

Decyzją z dnia [...] października 2015 r. Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...]. Wojewoda wskazał, że wnioskodawcy nie byli stroną w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę i nie znaleziono prawnego uzasadnienia dla przyznania im tego statusu.

Od powyższego rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego skarżący wnieśli odwołanie.

Po jego rozpatrzeniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji i podzielił stanowisko tego organu w zakresie zasadności zastosowania w sprawie art. 105 § 1 K.p.a., wobec braku interesu prawnego po stronie wnioskodawców postępowania. Wskazał, że K. i K. K. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r., a swój interes prawny w kwestionowaniu ww. rozstrzygnięcia organu stopnia podstawowego wywodzą z tytułu przysługującego im prawa współwłasności nieruchomości oznaczonej nr ew. [...]. Jak wynika z dokumentacji projektowej spornego przedsięwzięcia, obejmuje ono realizację budynku usługowego gastronomiczno-konferencyjnego z wewnętrzną linią zasilającą, przyłączami: wodociągowym, kanalizacji sanitarnej i gazowym, instalacją zbiornikową LPG, zbiornikiem ścieków, dojazdami i parkingiem oraz hydrantu ppoż. na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że sporna inwestycja zaprojektowana na działce nr ew. [...] jest oddalona od granicy działki skarżących o ok. 46 m i oddzielona od niej działką o nr ew. [...] (droga dojazdowa). Dostrzegając powyższe organ drugiej instancji uznał, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie obejmuje swym zakresem działki o nr ew. [...]. Stwierdził, że położenie wskazanej działki względem nieruchomości inwestycyjnej wyklucza uznanie, że sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki należącej do wnioskodawców, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Nieruchomość należąca do K. i K. K. nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422).

W skardze do Sądu skarżący K. K. i K. K. zarzucili niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez nieustalenie w sposób prawidłowy, że nieruchomość skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, jak również brak uwzględnienia interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli w całym toku postępowania administracyjnego poprzez brak dążenia organu do zapewnienia skarżącym prawa do obrony wykonywania przez nich uprawnień płynących z prawa własności nieruchomości w postępowaniu administracyjnym, a także - w razie kategorycznego uznania, że skarżący nie są stroną postępowania – nie wszczęcie postępowania z urzędu w oparciu o materiał dowodowy przedstawiony przez skarżących. Ponadto zarzucili wadliwą wykładnię art. 28 ust. 2 w zw. art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że skarżący jako właściciele nieruchomości niegraniczących bezpośrednio z działką inwestora nie posiadają interesu prawnego w niniejszym postępowaniu, co skutkowało nieprawidłowym przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia obszaru oddziaływania spornej inwestycji, a w konsekwencji nieustaleniem w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy;

III. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieprawidłowym przyjęciu, że nieruchomość skarżących znajduje się poza strefą oddziaływania obiektu budowlanego, podczas gdy w sposób oczywisty można zauważyć, iż nieruchomość skarżących zarówno sąsiaduje bezpośrednio z przedmiotową inwestycją, jak również wykonywanie prawa własności przez skarżących jest ograniczone z powodu uciążliwości inwestycji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że po wszczęciu postępowania w sprawie należało poddać ocenie to, czy wniosek o stwierdzenie nieważności pochodzi od stron postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W sprawach o wydanie pozwolenia na budowę, jak i w trybach nadzwyczajnych dotyczących tych decyzji, krąg stron należy bowiem ustalać w oparciu o tę samą podstawę prawną, a więc – w oparciu również o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd nie podzielił oceny organów orzekających, wskazujących na zasadność zastosowania art. 105 § 1 K.p.a. i umorzenia na jego podstawie postępowania. Wprawdzie wskazany przepis powinien znaleźć zastosowanie w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek podmiotu niemającego przymiotu strony w postępowaniu, ale okoliczności faktyczne i prawne sprawy nie wskazują na to, aby taka sytuacja w tym przypadku miała miejsce. Zastosowanie ww. art. 105 K.p.a. jest, zdaniem Sądu meriti, w niniejszej sprawie wynikiem rygorystycznej wykładni art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przyjętej przez organy, a także – konsekwencją nieuwzględnienia w obu instancjach wszystkich aspektów podnoszonych w toku postępowania przez wnioskodawców. Dlatego też Sąd Wojewódzki uznał, że w niniejszej sprawie błędnie odmówiono skarżącym interesu prawnego. Przede wszystkim nie uwzględniono, że sporna inwestycja objęta decyzją Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] października 2010 r. dotyczy dużego obiektu usługowego gastronomiczno-konferencyjnego z infrastrukturą towarzyszącą (powierzchnia zabudowy wynosi 979,8 m², powierzchnia użytkowa – 1.028,9 m²), na działkach o nr ew. [...], tj. położonych w bliskim sąsiedztwie działki skarżących o nr ew. [...]. Wielkość oraz funkcja projektowanego obiektu winna być ze szczególną wnikliwością zbadana w sprawie, albowiem - jak wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego - w spornym obiekcie przewidziano możliwość organizowania nie tylko szkoleń, ale też różnego rodzaju imprez (przyjmowanie i realizacja zleceń na organizacje przyjęć, bankietów, konferencji, promocji i firmowych imprez integracyjno-szkoleniowych, to zaś może generować znaczną uciążliwość i utrudniać korzystanie skarżącym z ich nieruchomości z zabudową jednorodzinną, a tym samym – prowadzić także do ograniczenia możliwości zagospodarowania ich nieruchomości. Na to też wskazywali skarżący wywodząc w sprawie swój interes prawny, a mianowicie – konsekwentnie podnosząc, że projektowana inwestycja z uwagi na swój charakter, tj. sposób jej użytkowania, oddziałuje na ich nieruchomość. Zważyć przy tym trzeba, że teren, na którym położone są ww. nieruchomości, w tym skarżących, objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Lubel. z 2007, Nr [...], poz. [...] ze zm.). Zgodnie z ustaleniami tego planu miejscowego, teren pod inwestycję oznaczony jest m. in. symbolem [...], a ten - stosownie do § 16 ust. 8 pkt 1- przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, (jako przeznaczenie podstawowe). Wprawdzie plan miejscowy na tym terenie dopuszcza także zabudowę usługową, ale przez tę należy rozumieć zabudowę na potrzeby usług komercyjnych, publicznych lub rzemiosła, związanych z obsługą zespołu zabudowy oraz usług uzupełniających inne funkcje, pod warunkiem nie powodowania negatywnego oddziaływania – zakłóceń środowiska oraz konfliktów sąsiedzkich. Przedmiotowa inwestycja z uwagi na jej przeznaczenie może wprowadzać wątpliwości, co do jej zgodności ze wskazanymi ustaleniami. Przesłanka naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może zaś stanowić o przymiocie strony, w szczególności najbliższego sąsiada nieruchomości. Inwestycja, która miałaby powstać z naruszeniem prawa miejscowego, może bowiem ograniczać zagospodarowanie działki sąsiedniej zgodnie z jej przeznaczeniem, po myśli tego prawa. Zgodnie z § 323 ust. 1 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynek i urządzenia z nim związane powinny być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, aby poziom hałasu, na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w ich sąsiedztwie, nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia, a także umożliwiał im pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach. Do wniosku o wszczęcie postępowania skarżący załączyli opinię (zawierającą pomiary hałasu emitowanego do środowiska, z dnia [...] lutego 2015 r.), będącą dokumentem prywatnym, niemniej wskazującą na przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu, które reguluje rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112). Pomiary wskazane w tym dokumencie wykazały poziom emisji hałasu wyższy od dopuszczalnego.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku P. A. zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na treść wadliwego rozstrzygnięcia:

a) art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." poprzez brak zastosowania tego przepisu oraz pominięcie znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010r.;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w wyniku wadliwego przyjęcia, że skarżącym przysługują prawa strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowo - gastronomiczno - konferencyjnego z wewnętrzną linią zasilającą, instalacją zbiorników LPG, zbiornikiem ścieków, dojazdami i parkingiem na działce nr [...] oraz hydrantem na działkach o numerach [...] we wsi [...] pomimo braku interesu prawnego ze strony skarżących w inicjowaniu takiego postępowania, a także ze względu na rozstrzygnięcie kwestii tego interesu prawnego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r.;

2) naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 1 i 3 oraz art. 28 K.p.a. poprzez wadliwą wykładnię tych przepisów i błędne przyjęcie, że K. K. i K. K. przysługują prawa strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] nr [...], pomimo, iż nieruchomość skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, wzniesionego na podstawie kwestionowanej decyzji, bowiem nie stanowi on obiektu oddziaływującego znacząco na środowisko, wymagającego wydania decyzji w rozumieniu art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz spełnia wszelkie wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich utrzymanie, a nadto zgodnie z miejscowym planem przestrzennego zagospodarowania Gminy [...] jest usytuowana na obszarze przewidującym obok funkcji mieszkalnej także zabudowę usługową na potrzeby m.in. usług konsumpcyjnych, publicznych i rzemiosła, związanych z obsługą zespołu zabudowy oraz usług uzupełniających inne funkcje.

Mając na uwadze tak postawione zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie i zasądzenie kosztów według norm przepisanych

Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a. skarżący wniósł o dopuszczenie następujących dowodów z dokumentów urzędowych:

- decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], na okoliczność tego, że orzeczenie to miało charakter ostateczny w zakresie uznania udziału K. K. i K. K. w postępowaniach dotyczących decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...];

- sprawozdania nr [...] z pomiarów hałasu oraz urządzeń instalacji przesyłowych z dnia [...] grudnia 2016 r., na okoliczność tego, że obiekt budowlany wzniesiony na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] nie oddziałuje negatywnie na nieruchomość skarżących, a przez to nie można przyjąć, aby nieruchomość skarżących znajdowała się w strefie oddziaływania tego obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Organy umorzyły postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku usługowego gastronomiczno-konferencyjnego, gdyż uznały, że wnioskodawcy nie byli stroną w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją i nie znaleziono prawnego uzasadnienia dla przyznania im tego statusu. Sąd Wojewódzki natomiast nie podzielił tego stanowiska.

Na wstępie trzeba zaznaczyć, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego. Organ nie dokonuje ponownej oceny zebranego w toku postępowania zwykłego materiału dowodowego. Ogranicza się do sprawdzenia, czy kontrolowana decyzja nie jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 K.p.a. Z żądaniem udzielenia ochrony prawnej przez zastosowanie sankcji nieważności decyzji może wystąpić tylko strona. Według art. 28 K.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sprawach pozwolenia na budowę art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wprowadza ograniczenie przedmiotowe wyznaczenia interesu prawnego przez przyznanie właścicielom (współwłaścicielom) nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Organ architektoniczno-budowlany obowiązany jest przy rozpoznaniu sprawy w postępowaniu zwykłym, w wyniku czynności wyjaśniających ustalić strony i zapewnić im udział w postępowaniu. Przyznanie określonym jednostkom statusu strony w postępowaniu zwykłym przesądza o przysługującym tym jednostkom statusie strony w postępowaniach nadzwyczajnych. Natomiast brak statusu strony w postępowaniu zwykłym zasadniczo oznacza brak możliwości wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Nadanie statusu strony w postępowaniu nadzwyczajnym może nastąpić tylko w razie wykazania, że w sprawie występuje stan faktyczny, który daje podstawy do wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji na nieruchomości, a zatem ustalenie, że doszło do wadliwego, z naruszeniem przepisów prawa, wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji na nieruchomości położone w sąsiedztwie inwestycji. Wymaga to przeprowadzenia czynności wyjaśniających, obalających prawidłowość ustaleń dokonanych w postępowaniu zwykłym. Nie można tego jednak obalić przez inną (odmienną) ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, nadanie statusu strony, który nie został przyznany w postępowaniu zwykłym, nie można opierać na innej ocenie, jak tylko w wyniku ustalenia, w postępowaniu wyjaśniającym, faktów potwierdzających pozostawienie nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji.

Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeżeli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany przez inwestora. W rezultacie przy określeniu kręgu stron w sprawach pozwolenia na budowę, prowadzonych w trybie zwykłym bądź nadzwyczajnym, zagadnieniem kluczowym jest właśnie ustalenie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, stanowiącego według art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wynika, że status strony w postępowaniu dotyczącym pozwoleniu na budowę determinowany jest zakresem oddziaływania projektowanego zamierzenia budowlanego. Istotne jest zatem, aby organ administracji wyznaczając obszar oddziaływania konkretnej inwestycji wziął pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu, sposób zagospodarowania jego otoczenia i nieruchomości sąsiednich, przy uwzględnieniu treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu określonego terenu. Wyraźnie należy podkreślić, że w procesie ustalania obszaru oddziaływania nie chodzi o wykazanie (przesądzenie) negatywnego wpływu projektowanego obiektu na znajdujące się w otoczeniu nieruchomości, w tym obiekty budowlane na tych nieruchomościach, ale o realną możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10 ONSAiWSA 2012, nr 4, poz. 69). Dla uznania danej osoby za stronę nie jest wystarczające samo subiektywne przekonanie tej osoby, że realizacja inwestycji oddziaływać będzie na teren nieruchomości, do której ma tytuł prawny, interes prawny musi bowiem istnieć obiektywnie, realnie. Nie zawsze, więc właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji będzie stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

K. i K. K. swój interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r. wywodzą z tytułu przysługującego im prawa współwłasności nieruchomości oznaczonej nr ew. [...]. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że sporna inwestycja, zaprojektowana na działce nr ew. [...], jest oddalona od granicy działki skarżących o ok. 46 m i oddzielona od niej działką o nr ew. [...] (droga dojazdowa). Z materiału aktowego sprawy wynika, że wprawdzie element podmiotowy z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego został spełniony, gdyż Państwo K. są właścicielami nieruchomości sąsiedniej, lecz nie jest spełniony element przedmiotowy, gdyż działka Państwa K. nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a jakichkolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenów nieruchomości sąsiednich nie występuje.

Państwo K. posługując się opinią prywatną, domagali się stwierdzenia nieważności ostecznej decyzji twierdząc, że sporny obiekt budowlany oddziałuje na ich nieruchomość nadmiernym hałasem. Twierdzili przy tym, że ten hałas jest efektem pierwotnej wadliwości decyzji zezwalającej na budowę, a nie efektem ewentualnej nienależytej eksploatacji obiektu, wynikającej m.in. ze sprzeczności usytuowania obiektu z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2001 r. Stąd też Sąd Wojewódzki przyjął, że skoro plan przestrzennego zagospodarowania przewiduje na działkach gruntu, gdzie usytuowano obiekt budowlany, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, (jako przeznaczenie podstawowe), a także uzupełniającą zabudowę usługową na potrzeby usług komercyjnych, publicznych lub rzemiosła, związanych z obsługą zespołu zabudowy oraz usług uzupełniających inne funkcje, to Państwu K. przysługuje prawo strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności zezwolenia na budowę, gdyż według ich subiektywnego przekonania, sporny obiekt budowlany negatywnie oddziałuje na środowisko oraz wywołuje konflikty sąsiedzkie. Jako podstawę prawną w tym zakresie Sąd wskazał art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przyjmując, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje m.in. ograniczenia wynikające z przepisów planu przestrzennego zagospodarowania spornego terenu. Z taką wykładnią przepisów nie sposób się zgodzić. Uszło bowiem uwadze Sądu Wojewódzkiego, że inteipretacja planów zagospodarowania przestrzennego podlega takim samym zasadom wykładni, jak wykładnia innych przepisów prawnych. W pierwszej kolejności ma zastosowanie wówczas wykładnia literalna, a jeśli jest ona niewystarczająca, to należy stosować inne sposoby wykładni, nie wykluczając przy tym dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej (por. wyrok NSA z 28 maja 2009 r. w sprawie II OSK 1916/08). Sąd nie zakwestionował tego, że usytuowanie spornego obiektu jest zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie zostało podważone także i to, że wzniesiony budynek usługowy gastronomiczno - konferencyjny nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 71 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochrony, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Dlatego też uprawnienia Państwa K., jako strony postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, należy oceniać dokonując systemowej i funkcjonalnej wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], na tle rezultatu tej wykładni należy zdefiniować obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Brak jest podstaw do przyjęcia, aby przy wykładni tych przepisów można było przyjąć, że potencjalnie stroną postępowania mógłby być każdy mieszkaniec Gminy [...], na którego nieruchomości bezpośrednio lub pośrednio może oddziaływać sporny obiekt.

Należy także zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że opinia o negatywnym wpływie hałasu ze spornej nieruchomości na nieruchomość Państwa K. ma charakter dokumentu prywatnego. Wnioski z tej opinii są odmienne od badania pomiaru hałasu wykonanego na spornej nieruchomości przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...]. Badanie wykonane przez instytucję do tego powołaną dowiodło, że nieruchomość sporna nie generuje nadmiernego hałasu, który miałby sprzecznie z ogólnie obowiązującymi przepisami wpływać na nieruchomość Państwa K. Kwestie związane z potencjalnymi uciążliwościami wynikającymi z użytkowania inwestycji mogą wpływać na sferę praw i obowiązków wnioskodawców, ale tylko wtedy, gdy uciążliwości te wynikają z rozwiązań przyjętych w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Natomiast jeśli wspomniane uciążliwości wynikają z wykorzystywania urządzeń technicznych zainstalowanych niezależnie od tych wskazanych w projekcie budowlanym, to nie można mówić o istnieniu interesu prawnego wnioskodawców w postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Mogą one natomiast stać się przyczyną odpowiednich roszczeń o charakterze cywilnoprawnym przed sądem powszechnym. Przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby konieczność uznania za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę każdego odpowiednio legitymowanego podmiotu, którego nieruchomość znajdowałaby się w obszarze wszelkiego rodzaju immisji związanych z użytkowaniem na terenie inwestycji dowolnych urządzeń technicznych. Taka interpretacja stałaby jednak w oczywistej sprzeczności z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 28 k.p.a., które zawężają pojęcie interesu do występowania w postępowaniu administracyjnym wyłącznie do interesu prawnego, całkowicie wyłączając interes faktyczny.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, w wyniku czego orzekł, na podstawie art. 151 P.p.s.a., o jej oddaleniu.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.