Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1624/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, 28, 77, 105 par. 1, 107, 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 127 ust. 7 pkt 1-6
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz J. H. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją Nr [...], z dnia [...] maja 2016 r., Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej również jako "organ II instancji" lub "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania Spółki Wodnej [...] od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., znak [...], dotyczącej udzielenia [...] S.A. pozwolenia wodnoprawnego w związku z odwodnieniem Zakładu [...], orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, iż do wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego dołącza się operat wodnoprawny, którego niezbędnym elementem jest – zgodnie z art. 132 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy Prawo wodne – wyszczególnienie stanu prawnego nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, z podaniem siedzib i adresów ich właścicieli. Dane te stanowią podstawę do określenia kręgu zainteresowanych stron postępowania, który ustalany jest w kontekście definicji art. 28 Kpa, w związku z art. 127 ust. 7 Prawa wodnego.

Dalej organ wskazał, iż zgodnie z informacjami przedstawionymi w operacie wodnoprawnym, potwierdzonymi w pismach wnioskodawcy złożonych w toku postępowania, a także w decyzji Marszałka Województwa [...], obiekty węzła [...] pozostają poza wpływem odwodnienia [...] SA Oddział [...] (leja depresji - wg szkicu sytuacyjnego zasięgu leja depresji [...] ograniczonego izolinią depresji 1 m, wg stanu na dzień 30.09.2015 r.). Przedmiotowe urządzenia zrealizowano na przełomie lat 70-80 dwudziestego wieku, celem przystosowania cieku oraz obiektów zlokalizowanych na rzece do bezpiecznego przepływu (przejęcia) wszystkich wód prowadzonych korytem, jednak nie jest on wykorzystywany przez wnioskodawcę, tj. [...] S.A. Oddział [...]. Obecnie węzeł [...] jest obsługiwany przez firmę [...] sp. z o.o. na podstawie umowy dzierżawy zawartej z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], na potrzeby użytkowania małej elektrowni wodnej. Zgodnie z decyzją Starosty B. z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...], głównym użytkownikiem jazu piętrzącego wody rzeki W. w km 38+050 (według ewidencji WZMiUW: 41+691) ustanowiono podmiot [...] Sp. z o.o. Spółce udzielono również pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód rzeki W. do celów energetycznych, przy bezwarunkowym zapewnieniu przepływu nienaruszalnego w korycie odpływowym za jazem (decyzja Starosty B. z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...]), a także z zapewnieniem w pierwszej kolejności wody dla Urzędu Gminy w [...] oraz dla J. H. na potrzeby stawów pstrągowych, pobieranej ujęciem [...] zlokalizowanym po lewej stronie jazu. Organ podkreślił, że ww. decyzja Starosty B. została wydana w okresie obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego udzielonego J. H. na pobór wody powierzchniowej z rzeki W. w celu zasilania stawów pstrągowych. Organ wskazał, iż z informacji zebranych w trakcie postępowania wynika, że obecnie J. H. nie dysponuje pozwoleniem na korzystanie z wód rzeki W., jak również nie jest właścicielem urządzenia wodnego zlokalizowanego w zasięgu oddziaływania, w związku z czym nie stwierdzono wystąpienia przesłanki do uznania go za stronę postępowania (art. 127 ust. 7 pkt 4 i 5 Prawa wodnego). Fakt, iż w przeszłości był on użytkownikiem ujęcia wody powierzchniowej z rzeki W. nie może determinować uznania go za stronę postępowania prowadzonego obecnie. Tym samym w ocenie organu postępowanie odwoławcze należało umorzyć.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej Nr [...] z dnia [...] maja 2016r. wniósł J. H. (dalej "Skarżący"), domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz uchylenia pkt 11 i pkt 15 decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art.138 § 1 pkt 2 w związku z art. 7, art. 77, art 80, art 107 § 3 kpa oraz art 127 ust.7, art 132 ust. 2 i ust. 3, wobec nie uchylenia przez organ odwoławczy zakwestionowanej decyzji Marszalka Województwa [...] w pkt 11 i pkt 15;

- art.138 § 1 pkt 2 w związku z art 136 kpa oraz art.68, art. 133, art. 135, art, 136, art.138 ust. 1 i ust. 2, art. 140 ust. 2 pkt 1, 5c i 5d, wobec nie przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, zgromadzonych przez Starostę B. w procesowanych postępowaniach dotyczących przebudowy koryta rzeki W.

W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2016 r. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 61 § 4 k.p.a., art. 62 k.p.a., art. 109 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. a także w związku z art. 133 ust. 1 i 2, art. 136 ust 1, 2, 3 i 5, art. 138 ust. 1 i 2, art. 140 ust. 3 ustawy Prawo wodne, wobec nie uchylenia decyzji organu I instancji, która rażąco naruszała prawo.

W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty podniesione przez Skarżącego zasługiwały na uwzględnienie. W szczególności za nieuzasadnione uznał Sąd zarzuty dotyczące nieważności zaskarżonej decyzji. Z treści postawionych w tym zakresie zarzutów wynika bowiem, że Skarżący upatruje wady kwalifikowanej decyzji w tym, że organ odwoławczy nie orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji. Tymczasem wobec zaskarżonej decyzji zarzuty taki w ogóle wywiedziony być nie może, gdyż decyzja w ogóle nie dotyczyła kwestii merytorycznych. Zaskarżona decyzja orzeka o umorzeniu postępowania i to tylko postępowania odwoławczego w związku z uznaniem przez organ, że odwołanie nie zostało wniesione przez stronę postępowania. Zatem tylko w tym zakresie – w zakresie zasadności umorzenia postępowania odwoławczego – możnaby poszukiwać wad tej decyzji. Również i zarzuty dotyczące zwykłej wadliwości decyzji dotyczące niezasadnego nie uchylenia decyzji organu I instancji nie mogły odnieść zamierzonego skutku, z tej właśnie przyczyny, że uchylić można decyzję wyłącznie na skutek dokonania przez organ II instancji jej merytorycznej weryfikacji. W sytuacji zaś wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego do takiej merytorycznej weryfikacji decyzji wydanej przez organ I instancji w ogóle nie doszło.

Sąd administracyjny jednak nie jest związany zarzutami skargi i ma obowiązek zbadać legalność (tj. zgodność z prawem) zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że narusza ona prawo w stopniu nakazującym jej uchylenie.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] maja 2016 r., orzekająca o umorzeniu postępowania odwoławczego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., uprawniający organ administracji do umorzenia postępowania odwoławczego w razie gdy odwołanie zostało wniesione przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wydaje on wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3. Takie stanowisko przyjął NSA w uchwale z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98 (ONSA 1999, Nr 4, poz. 119). Nie ulega bowiem wątpliwości, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie. Odwołanie wniesione przez podmiot nie mający przymiotu strony nie podlega merytorycznemu rozpoznaniu, a wszczęte jego wniesieniem postępowanie odwoławcze podlega umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. – jako bezprzedmiotowe.

Wskazać w tym miejscu należy, że co do zasady przymiot strony postępowania w postępowaniu administracyjnym ocenia się w oparciu o treść art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednakże wolą prawodawcy w postępowaniach dotyczących poszczególnych, konkretnych spraw, przymiot strony może być ukształtowany odmiennie niż to wynika z treści art. 28 k.p.a., a to w oparciu o przepisy stanowiące normy lex specialis do tej normy prawnej. Z taką też sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, dotyczącej postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, regulowanego ustawą Prawo wodne. Na użytek tego rodzaju spraw definicja strony postępowania zawarta jest w art. 127 ust. 7 tego aktu prawnego.

Przepis ten stanowi, że stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest:

1) wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego;

2) właściciel wody w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych;

3) właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których będą wprowadzane ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego;

4) właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych;

5) właściciel powierzchni ziemi położonej w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych;

6) uprawniony do korzystania oraz uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych.

Stwierdzenie zatem, czy podmiot wnoszący odwołanie od pozwolenia wodnoprawnego jest stroną postępowania, wymaga uprzedniego ustalenia czy spełnia on chociaż jedno kryterium wymienione powyżej.

W zaskarżonej decyzji organ dokonał takiego ustalenia, jednakże w ocenie Sądu ustalenia te nie były wyczerpujące. Po pierwsze bowiem, jak wynika z akt sprawy odwołanie zostało wniesione prze spółkę wodną [...]. Zatem ustalenie spełnienia przesłanek z art. 127 ust. 7 pkt 1-6 winno zostać dokonane w odniesieniu do tejże spółki. Tymczasem organ odwoławczy, chociaż w decyzji wyraźnie stwierdza, że odwołanie wniosła spółka wodna, w dalszej części decyzji (w uzasadnieniu) czyni rozważania odnośnie interesu prawnego oraz spełnienia ww. przesłanek przez osobę fizyczną tj. pana H.. Działanie takie zaś zupełnie nie znajduje wytłumaczenia. Stąd przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ będzie zobowiązany do ustalenia ponad wszelką wątpliwość podmiotu, który złożył odwołanie. W razie ustalenia, że jest to spółka wodna, organ będzie zobowiązany w pierwszej kolejności do ustalenia czy odwołanie zostało podpisane przez osoby uprawnione do reprezentowania spółki wodnej stosownie do przepisów ustawy – Prawo wodne oraz statutu tej spółki i w przypadku uznania że występują braki w zakresie reprezentacji – wezwie podmiot do ich uzupełnienia. Po ustaleniu podmiotu, który złożył odwołanie, organ będzie natomiast zobowiązany do rozważenia czy spełnia on którąś z przesłanek wymienionych w art. 127 ust. 7 pkt 1-6 ustawy Prawo wodne.

W tym miejscu Sąd zauważa, że jakkolwiek z okoliczności sprawy wynika, że odwołujący nie jest wnioskodawcą o pozwolenie wodnoprawne, co automatycznie eliminuje konieczność badania przesłanki wymienionej w pkt 1 art. 127 ust. 7, to jednak już pozostałe przesłanki wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Sąd przy tym zauważa, że nic nie stoi oczywiście na przeszkodzie, aby organ wezwał wnoszącego odwołanie o sprecyzowanie która przesłanka określona we wskazanym przepisie stanowi o konieczności uznania go za stronę postępowania. Wówczas wnoszący odwołanie będzie mógł wypowiedzieć się w tej materii oraz przedłożyć dokumenty potwierdzające (w jego ocenie) tę okoliczność. Jednocześnie umożliwi to organowi pełne odniesienie się do stanowiska odwołującego się oraz pełne zbadanie istnienia (bądź nie) przesłanek do uznania odwołującego za stronę postępowania. W razie rezygnacji z wezwania wnoszącego odwołanie do sprecyzowania przesłanki, w oparciu o którą postrzega się jako stronę postępowania, organ będzie zobowiązany do wyczerpującego zbadania wystąpienia wszystkich (poza tą wymienioną w pkt 1) przesłanek z art. 127 ust. 7 prawa wodnego.

Dodać również w tym miejscu należy, że zaskarżona decyzja jest w ocenie Sądu chaotyczna. Nie tylko nie wynika z niej kto jest odwołującym, ale również trudno ocenić której przesłanki z art. 127 ust. 7 Prawa wodnego dotyczą rozważania organu oraz jakie względy przemawiają za uznaniem, że odwołujący nie może być uznany za stronę postępowania. Powyższe uchybienia winny zostać wyeliminowane przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ winien wówczas wyjaśnić przyczyny, dla których uznaje (bądź nie) odwołującego za stronę postępowania.

Nadto Sąd zwraca uwagę, że organ uznał za prawidłowe przyjęcie brzmienia przepisu w dacie wydania decyzji organu I instancji. Jest to praktyka niewłaściwa. Organ odwoławczy, w braku przepisów przejściowych, ma zawsze obowiązek stosowania przepisów w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy. Musi zatem uwzględniać zmianę prawa, która nastąpi pomiędzy wydaniem decyzji organu I instancji a decyzją organu II instancji. Tak też powinien procedować organ w niniejszej sprawie. Oznacza to, iż po ustaleniu jaki podmiot złożył odwołanie, organ będzie oceniał czy posiada on przymiot strony w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu orzekania przez ten organ.

Przypomnieć również należy, że organ formułując oceny prawne, ma obowiązek przedstawienia na poparcie swojego stanowiska wyczerpujących rozważań, z których wynikać będzie tok rozumowania organu. Decyzja oraz przesłanki jej wydania muszą być bowiem zrozumiałe dla strony postępowania. Nie wystarczy zatem posłużenie się nazwą jakiegoś urządzenia, ale konieczne jest wskazanie do jakiej kategorii oraz na podstawie jakiego przepisu prawa organ je zalicza i jakie oraz na jakiej podstawie prawnej wiąże organ z tym ustaleniem konsekwencje. Nadto obowiązkiem organu jest wyjaśnienie których okoliczności powołanych przez stronę organ nie uznaje za istotnych dla rozstrzygnięcia oraz przesłanek jakie za tym przemawiają. Organ jest także zobowiązany wskazać dokumenty i podstawę prawną, z której wynikałaby trafność konkluzji zawartych w decyzji. Tych wszystkich ustaleń w zaskarżonej decyzji zabrakło. Brak wszystkich wyżej wskazanych ustaleń i rozważań, czyni w ocenie Sądu stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, przedwczesnym i uzasadnia uznanie, że organ dopuścił się naruszenia art. 7, 11, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd podkreśla, że w szczególności decyzje negatywne dla strony powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów lub nie dokonał ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że przy wydawaniu tego rodzaju decyzji organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero przeprowadzona w ten sposób analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym.

Jedną z kluczowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób zrekonstruować stan faktyczny będący podstawą do trafnego zastosowania przepisów prawa. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Z kolei w myśl art. 107 § 1 zdanie pierwsze k.p.a., decyzja powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Stosownie do § 3 tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Konieczność właściwego uzasadnienia decyzji wiąże się z zawartą w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Takim elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia, a zarazem przedstawiającym tok rozumowania organu jest uzasadnienie decyzji, stanowiące jej integralną część. Zasada przekonywania nie zostanie natomiast zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę.

Mając powyższe rozważania na względzie, Sąd uznał, że kontrolowana decyzja została wydana przedwcześnie, bowiem ustalenia organu odwoławczego jako niepełne i niekompletne, nie pozwalały w sposób przekonujący i nie pozostawiający wątpliwości, uznać twierdzeń w niej zawartych za prawidłowe.

W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] maja 2016 r. z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.. Ponownie rozpatrując sprawę, organ odwoławczy powinien uzupełnić materiał dowodowy o wskazane powyżej dokumenty i przeprowadzi postępowanie w zgodzie z ww. wytycznymi.

Sąd jednocześnie nadmienia, że pełnomocnik strony skarżącej przy piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2017 r. (wpływ do Sądu [...] listopada 2017 r.) przedłożył szereg dokumentów potwierdzających istnienie po stronie skarżącego przymiotu strony. Jednak z uwagi na konieczność przeprowadzenia ponownie postępowania przez organ administracyjny w zakresie wskazanym w niniejszym wyroku, dokonanie oceny tych dokumentów przez Sąd byłoby przedwczesne.

Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.