Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 696/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 276 ust. 1, art. 292
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 138 ust. 1 w zw. z art. 135 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A. w M. Spółka z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 3 lipca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa z dnia 25 marca 2013 r., nakładającą na A. podwyższoną opłatę za wprowadzanie ścieków do wody lub do ziemi za II półrocze 2012 r.

Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym.

Marszałek Województwa w dniu 14 lutego 2013 r. wszczął z urzędu wobec A. postępowanie w sprawie wymierzenia opłaty za wprowadzanie ścieków do wody lub do ziemi za II półrocze 2012 r., stwierdzając, że spółka nie naliczyła opłaty podwyższonej za okres od 26 września do 31 grudnia 2012 r., pomimo braku w tym okresie wymaganego pozwolenia.

W odpowiedzi na pismo zawiadamiające o wszczęciu postępowania A. wyjaśniła, że przez cały wskazany powyżej okres dysponowała pozwoleniem wodnoprawnym z dnia 25 września 2002 r., z terminem ważności do dnia 25 września 2012 r., wygaszonym decyzją Starosty z dnia 9 stycznia 2013 r. Pozwolenie wygasa, jeżeli upłynął termin, na który było wydane. Dotyczy to jednak wyłącznie skutków materialnoprawnych, a nie procesowych, gdyż wygaśnięcie, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony, w drodze decyzji. Oznacza to, że sam upływ terminu wygaśnięcia uprawnienia określonego w pozwoleniu wodnoprawnym nie eliminuje z obrotu prawnego decyzji o jego udzieleniu. Skutek taki wywiera dopiero decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych.

Decyzją z dnia 25 marca 2013 r. Marszałek Województwa, działając na podstawie art. 288 ust. 1 pkt 2, art. 292 i art. 281 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm.), obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 26 września 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2012 (Mon. Pol. nr 94, poz. 958), art. 53 § 1 i art. 63 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, ze zm.) oraz art. 104 i art.107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), wymierzył A. opłatę za wprowadzanie ścieków do wody lub do ziemi za II półrocze 2012 r. w kwocie 8.394,00 zł.

Organ wskazał, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego ma charakter deklaratoryjny. Wynika to przede wszystkim z literalnego brzmienia przepisów art. 127 ust. 1 i 3, art. 135 pkt 1 oraz art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.). Wydawane na czas określony, nie dłuższy niż 10 lat, pozwolenie wodnoprawne wygasa z mocy prawa z upływem okresu, na który było wydane. Upływ czasu wywołuje w tym przypadku skutek konstytutywny. Stwierdzenie wygaśnięcia ma natomiast charakter deklaratoryjny - nie tworzy nowego stanu prawnego. Pogląd zaprezentowany przez spółkę nie znajduje umocowania w przepisach prawnych. Przyjęcie takiej interpretacji przepisów prowadziłoby do bezprawnego przedłużania maksymalnego dziesięcioletniego terminu obowiązywania pozwolenia, większość takich pozwoleń jest bowiem wydawana dokładnie na ten maksymalny okres. Pozwolenie wodnoprawne spółki wygasło zatem z dniem 25 września 2012 r. Organ powołał się na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r. (sygn. akt II OPS 2/11), a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r. (sygn., akt II OSK 871/09) oraz wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: w Gliwicach z dnia 4 marca 2009 r. (sygn. akt II SA/GI 1196/08), w Gdańsku z dnia 20 maja 2010 r. (sygn. akt II SA/Gd 219/10) oraz w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 września 2010 r. (sygn. akt II SA/Go 523/10). Organowi znane jest również przeciwne stanowisko, prezentowane przez składy orzekające w wyrokach wskazywanych przez A.

Marszałek Województwa ustalił nadto, że o nowe pozwolenie spółka wystąpiła dwa tygodnie przed upływem terminu ważności poprzedniego, a złożony wniosek był niekompletny i z powodu nieuzupełnienia braków w terminie został pozostawiony bez rozpoznania. Następny wniosek złożony został w dniu 9 listopada 2012 r., a więc po wygaśnięciu udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. Organ ocenił w związku z powyższym, że brak ważnego pozwolenia w okresie objętym opłatą nie wyniknął z przyczyn leżących po stronie organu.

W odwołaniu A. zarzuciła decyzji z dnia 25 marca 2013 r. naruszenie art. 135 i 138 Prawa wodnego oraz art. 292 Prawa ochrony środowiska. Decyzja z dnia 9 stycznia 2013 r. miała bowiem charakter konstytutywny, zatem dopiero z dniem jej wydania wygasło pozwolenie wodnoprawne udzielone spółce. Organ błędnie przyjął, że wygaśnięcie skutków materialnych i procesowych pozwolenia nastąpiło z dniem 25 września 2012 r. Upływ terminu, na jaki wydane zostało pozwolenie powoduje ustanie jego skutków materialnoprawnych. Do czasu stwierdzenia jego wygaśnięcia, pozwolenie wywiera jeszcze skutek procesowy i do tego czasu nie ma podstaw do zastosowania art. 292 ustawy Prawo ochrony środowiska. Konstytutywny charakter decyzji o wygaśnięciu pozwolenia wynika właśnie z faktu, że skutek procesowy pozwolenia wygasa dopiero z dniem wydania takiej decyzji, nawet jeśli następuje to po upływie terminu ważności tego pozwolenia. Skarżąca na poparcie swoich argumentów przytoczyła wyroki sądów administracyjnych: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r. (sygn. akt II OSK 871/09), Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 września 2010 r. (sygn. akt II SA/Go 523/10), w Łodzi z dnia 3 czerwca 2011 r. (sygn. akt II SA/Łd 422/11), w Krakowie z dnia 18 marca 2009 r. (sygn. akt II SA/Kr 1224/08) oraz w Gdańsku z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 219/10.

Decyzją z dnia 3 lipca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że zagadnienie braku wymaganego pozwolenia w rozumieniu art. 292 ustawy Prawo ochrony środowiska należy rozpatrywać zarówno w aspekcie materialnoprawnym (wygaśnięcie uprawnienia), jak i procesowym (wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu). Wystąpienie tylko jednego z tych skutków nie wystarczy do nałożenia na stronę podwyższonych opłat. Wystąpienie skutku materialnoprawnego - upływ terminu na jaki pozwolenie zostało wydane - nie usuwa z obrotu prawnego decyzji o wydaniu pozwolenia, gdyż funkcjonuje ona nadal w sensie procesowym. Na podstawie art. 276 ust. 1 w związku art. 292 ustawy Prawo ochrony środowiska na podmiot korzystający ze środowiska nie może być nałożona opłata podwyższona, nawet jeżeli termin na jaki zostało wydane pozwolenie upłynął, a ostateczna decyzja stwierdzająca wygaśnięcie tego pozwolenia nie została wydana. Zatem w odniesieniu do wygaśnięcia pozwolenia strony: z dniem 25 września 2012 r. - nastąpił skutek materialnoprawny (wygaśnięcie uprawnienia) natomiast skutek procesowy (brak decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym) nastąpił z dniem 9 stycznia 2013 r. poprzez stwierdzenie wprost przez Starostę wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego z dnia 25 września 2002 r. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 29 stycznia 2013 r. Stwierdzając to organ drugiej instancji zauważył, że postępowanie zakończone wydaniem decyzji o nałożeniu podwyższonej opłaty w związku z brakiem pozwolenia zostało wszczęte, gdy zarówno skutek materialny jak i procesowy wygaśnięcia pozwolenia już nastąpiły, co odpowiada prawu.

Kolegium odniosło się też do rozbieżności poglądów sądów administracyjnych, wskazujących bądź na konstytutywny, bądź na deklaratoryjny charakter decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego, podzielając przy tym pogląd zaprezentowany przez organ pierwszej instancji. Decyzja z dnia 9 stycznia 2013 r. potwierdza wygaśnięcie pozwolenia z dniem 25 września 2012 r. ze skutkiem wstecznym, co oznacza, że spółka nie posiada ważnego zezwolenia od dnia 26 września 2012 r. Uznanie argumentów skarżącej prowadziłoby do przyjęcia, że pozwolenie wodnoprawne nadal obowiązuje, co z kolei oznaczałoby, że termin jego ważności przekraczałby 10 lat. Porównanie treści art. 135 pkt 1 z art. 138 ust. 1 ustawy Prawo wodne prowadzi do wniosku, że użyte w tym drugim przepisie sformułowanie "stwierdzenie wygaśnięcia" oznacza potwierdzenie zaistniałego uprzednio skutku. Nie znaczy to natomiast, że taki skutek (wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego) następuje dopiero w chwili stwierdzenia organu. Wymagana prawem decyzja stwierdzająca wygaśniecie pozwolenia wodnoprawnego świadczy o deklaratywnym charakterze decyzji w tym zakresie (potwierdza zaistnienie skutku powstałego przed wydaniem takiej decyzji). Istotny w niniejszej sprawie jest również fakt, że do daty upływu okresu ważności pozwolenia wodnoprawnego z 2002 r. strona odwołująca się nie złożyła skutecznie do Starosty wniosku o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego na okres po dniu 25 września 2012 r. Wniosek taki został skutecznie złożony dopiero w dniu 9 listopada 2012 r., a więc już po dacie upływu ważności pozwolenia wodnoprawnego z 2002 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. zarzuciła decyzji organu drugiej instancji: naruszenie art. 138 ust. 1 w związku z art. 135 pkt 1 ustawy Prawo wodne poprzez błędne przyjęcie, że wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego następuje z mocy samego prawa jeżeli upłynął okres, na który było ono wydane; naruszenie art. 276 ust. 1 w związku z art. 292 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez błędne uznanie, że zachodzą przesłanki wymierzenia podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska pomimo, iż strona dysponowała ważnym pozwoleniem wodnoprawnym oraz błąd w ustaleniu stanu faktycznego i prawnego, skutkujący uznaniem, iż dotychczasowe pozwolenie wygasło z dniem 25 września 2012 r., podczas gdy decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia została wydana dnia 9 stycznia 2013 r. W skardze zawarto wniosek o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji, a także umorzenie postępowania w sprawie nałożenia przedmiotowej opłaty.

Uzasadniając skargę spółka powołała argumenty oraz orzeczenia sądów przytaczane w odwołaniu Wskazała ponadto, że powoływanie się przez organ odwoławczy na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 871/09 jest błędne, bowiem uchwała ta zastała wydana w innym stanie faktycznym, a ponadto organ dokonał jej nadinterpretacji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, ponawiając dotychczasowe argumenty odnoszące się do deklaratoryjnego charakteru decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego, którego skutki nastąpiły z dniem 25 września 2012 r. Oznacza to, że skarżąca od dnia 26 września 2012 r. nie posiadała pozwolenia wodnoprawnego, zaś nowe pozwolenie uzyskała dopiero 9 stycznia 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną decyzję w świetle kryterium legalności sąd uznał, że nie narusza ona prawa, a zatem skarga nie jest zasadna.

Ustalone przez Kolegium okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości i w istocie są bezsporne. Wynika z nich, że ostateczną decyzją Starosty z dnia 25 września 2002 r. nr [[...]] (zmienioną decyzją z dnia 14 lutego 2003 r., bez zmiany terminu), udzielono A. pozwolenia wodnoprawnego, na okres 10 lat, na odprowadzanie oczyszczonych wód opadowych z terenu zakładu oraz Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. W dniu 18 stycznia 2013 r. A. przedstawiła Marszałkowi Województwa zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz wskazała wysokość należnych opłat za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi, w kwocie 3 197 zł. W związku z powstałymi wątpliwościami i zastrzeżeniami co do wykazu - przy braku pozwolenia wodnoprawnego od dnia 26 września 2012 r., oraz koniecznością podwyższenia należnej opłaty o 500%, a także błędnym oznaczeniu ścieków, zawiadomiono spółkę o wszczęciu postępowania z urzędu i przedstawiono wyliczenie opłaty na kwotę 11509,34 zł. Spółka w toku postępowania przyznała błąd w oznaczeniu ścieków, co uzasadniało jej zdaniem zmianę wysokości opłaty do kwoty 3 185 zł. Istotne jest także, co również wynika z akt i ustaleń organów, że pełnomocnik spółki w dniu 10 września 2012 r. wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego m. in. na odprowadzanie oczyszczonych wód opadowych z terenu zakładu oraz Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. Wniosek ten, na skutek nieusunięcia braków w postaci dokumentów oraz nieuzupełnienia operatu wodnoprawnego, pozostawiony został przez organ bez rozpatrzenia, o czym wnioskodawcę powiadomiono pismem doręczonym w dniu 2 października 2012 r. Pełnomocnik spółki złożył kolejny wniosek, w dniu 9 listopada 2012 r., takiej samej treści jak poprzedni, został on rozpatrzony i decyzją z dnia 9 stycznia 2013 r. Starosta udzielił A. pozwoleń wodnoprawnych. Jednocześnie w punkcie VI tej decyzji stwierdzono wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją z dnia 25 września 2002 r. Decyzja z dnia 9 stycznia 2013 r. stała się ostateczna z dniem 29 stycznia 2013 r.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia wymierzającego przedmiotową opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150, ze zm.).

Na wstępie należy wyjaśnić, że art. 4. ust. 1 i 3 ustawy Prawo ochrony środowiska wprowadza zasadę powszechnego (także bezpłatnego) korzystania ze środowiska, które przysługuje z mocy ustawy każdemu i obejmuje korzystanie ze środowiska (bez użycia instalacji), w celu zaspokojenia potrzeb osobistych oraz gospodarstwa domowego, w tym wypoczynku oraz uprawiania sportu, w zakresie wprowadzania do środowiska substancji lub energii a także innych niż wymienione w pkt 1 rodzajów powszechnego korzystania z wód w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145, ze zm.). Z treści tego przepisu wynika, że generalnie korzystanie powszechne dotyczy osób fizycznych. Ponadto według ustawy zwykłym korzystaniem ze środowiska jest takie korzystanie wykraczające poza ramy korzystania powszechnego, co do którego ustawa nie wprowadza obowiązku uzyskania pozwolenia, oraz zwykłe korzystanie z wody w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo wodne (art. 4 ust. 3).

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, że działalność skarżącej w zakresie korzystania z wód wymagała pozwolenia wodnoprawnego (art. 122 ustawy Prawo wodne z 2001 r.). W konsekwencji, korzystanie przez skarżącą ze środowiska, wymagające decyzji, oznacza obowiązek uiszczania opłat.

Wśród środków finansowo-prawnych ochrony środowiska ustawa Prawo ochrony środowiska przewiduje w szczególności, że stanowi je między innymi opłata za korzystanie ze środowiska.

W sytuacji, gdy podmiot korzysta ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska zgodnie z przepisem art. 276 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Opłaty za korzystanie ze środowiska podmiot korzystający ze środowiska wnosi na rachunek urzędu marszałkowskiego właściwego ze względu na miejsce korzystania ze środowiska (art. 277 ust. 1). Opłata za korzystanie ze środowiska może być zatem albo opłatą podstawową, za korzystanie środowiska zgodnie z prawem, albo opłatą podwyższoną, wymierzaną danemu podmiotowi w sytuacji korzystania ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, a więc korzystania naruszającego prawo.

Na podstawie art. 292 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w przypadku braku wymaganego pozwolenia podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone o 500 % za pobór wody lub wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że pozwolenie wodnoprawne, na które powołuje się skarżąca spółka, wydane było na czas określony – 10 lat i okres ten upłynął z dniem 25 września 2012 r. Kolejne pozwolenie wodnoprawne wydane zostało w dniu 9 stycznia 2013 r., na wniosek złożony w dniu 9 listopada 2012 r., a więc po upływie terminu 10-letniego, na który opiewała decyzja Starosty z dnia 25 września 2002 r. Tym samym, co też wymaga podkreślenia, wydanie kolejnej decyzji nie było spowodowane bezczynnością organu czy przewlekłością postępowania administracyjnego w tej sprawie, lecz było skutkiem nieprzygotowania wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego przez spółkę w odpowiednim czasie przed upływem terminu wygaśnięcia poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego.

Strona skarżąca broni się przed takim zarzutem w ten sposób, że przypisuje decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego charakter konstytutywny. Ponieważ w niniejszej sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 25 wrześnią 2002 r. nastąpiło w kolejnej decyzji, z dnia 9 stycznia 2013 r., skarżąca spółka wywodzi swoje uprawnienie wynikające z poprzedniej decyzji do czasu ostateczności rozstrzygnięcia o stwierdzeniu jej wygaśnięcia. W przedstawionych okolicznościach stanowisko takie jest chybione. Sąd w tym zakresie podziela stanowisko prawne zawarte w zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 135 ustawy Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na który było wydane; zakład zrzekł się uprawnień ustalonych w tym pozwoleniu; zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne.

Według zaś art. 138 ust. 1 tej ustawy stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony, w drodze decyzji. Decyzją o wygaśnięciu lub cofnięciu można nałożyć obowiązek usunięcia negatywnych skutków w środowisku wynikających z wykonywania pozwolenia wodnoprawnego lub powstałych w wyniku działalności prowadzonej niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym oraz określić zakres i termin wykonania tego obowiązku (ust. 2).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie, podobnie jak rozstrzygające sprawę organy, zauważa rozbieżność orzecznictwa sądowoadministracyjnego co do charakteru decyzji o wygaśnięciu pozwolenia udzielonego na określony czas. Niemniej opowiada się za stanowiskiem, że w takim przypadku decyzja o wygaśnięciu ma charakter deklaratoryjny, w istocie bowiem potwierdza istniejący stan prawny. Taki też pogląd wyrażany jest w doktrynie (por. Marek Górski, Decyzje związane z pozwoleniami wodnoprawnymi, (w) Odpowiedzialność administracyjno prawna w ochronie środowiska, LEX, a także Prawo ochrony środowiska, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2011, do art. 193, str. 784), ze wskazaniem, że wygaśnięcie następuje z chwilą upływu okresu pozwolenia (upływ czasu ma skutek konstytutywny), musi być jednak w odpowiedni sposób stwierdzone (stwierdzenie ma charakter deklaratoryjny).

Stanowisko taki prezentowane jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11, ONSAiWSA z 2012 r., nr 2, poz. 22 i wyrok z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 871/09, dostępny w Internecie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), a także w szczególności w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 219/10 (LEX nr 668549), przywołanego zresztą przez obie strony niniejszej sprawy na poparcie sprzecznych stanowisk. Tymczasem w wyroku tym WSA uznał po pierwsze, że stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 138 ust. 1 ustawy Prawo wodne odnosi się do wszystkich trzech przypadków wygaśnięcia decyzji, o których mowa w art. 135 tej ustawy, z czym sąd orzekający w niniejszym składzie również się zgadza, oraz opowiedział się za deklaratoryjnym charakterem decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego na skutek upływu czasu.

Przywoływane przez skarżącą w odwołaniu i skardze orzecznictwo sądowoadministracyjne (z wyjątkiem wymienionego już wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 219/10 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 422/11) odnosi się do pozwoleń wydawanych na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska, przy podobnym uregulowaniu spornej kwestii. Natomiast wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Białymstoku z dnia 19 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 832/06 i we Wrocławiu z dnia 23 grudnia 20010 r., sygn. akt II SA/Wr 462/10 (dostępne w Internecie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w których zajmuje się stanowisko o konstytutywnym charakterze decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego, dotyczą pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. nr 38, poz. 230, ze zm.). Ponadto w przywoływanych wyrokach akcentuje się poza poglądem o konstytutywnym charakterze decyzji stwierdzającej wygaśnięcie również inne elementy, wynikające z art. 292 ustawy Prawo ochrony środowiska, a mianowicie, że sformułowanie "bez wymaganego pozwolenia" odnosi się do podmiotu, któremu w ogóle nie udzielono pozwolenia albo któremu wydano w przeszłości takie pozwolenie, ale w obrocie prawnym istnieje decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia takiego pozwolenia (zob. wyrok sygn. akt II SA/Łd 422/11 j.w., wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1224/08).

Sąd natomiast pragnie przede wszystkim przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 871/09, wydany na tle opłat podwyższonych za wprowadzanie gazów i pyłów, gdzie pozwolenia wydawane są na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska, a skutek wygaśnięcia decyzji terminowej regulują przepisy art. 193 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 193 ust. 3 tej ustawy. Otóż podkreśla NSA, z odwołaniem do poglądów doktryny i orzecznictwa, że "upływ terminu, na jaki wydane zostało pozwolenie sektorowe powoduje z mocy prawa wyłącznie skutek materialnoprawny, polegający na wygaśnięciu stosunku administracyjnoprawnego uprawniającego podmiot korzystający ze środowiska do zgodnej z prawem eksploatacji instalacji. Natomiast biorąc pod uwagę, że brak wymaganego pozwolenia obejmuje zarówno skutek materialnoprawny (wygaśnięcie uprawnienia) oraz procesowy (brak decyzji) to wystąpienie choćby jednego z nich nie wystarczy do nałożenia przez organ opłat podwyższonych. Wystąpienie skutku materialnego nie usuwa z obrotu prawnego decyzji, bo ona nadal funkcjonuje w sensie procesowym. Potwierdzenie wygaśnięcia uprawnień wynikających z tego pozwolenia sektorowego następuje w drodze decyzji o charakterze deklaratoryjnym, wydanej na podstawie art. 193 ust. 3 cyt. ustawy – Prawo ochrony środowiska, jeżeli nie wystąpiła przesłanka z art. 193 ust. 4 powyższej ustawy, czyli podmiot prowadzący instalację nie uzyskał nowego pozwolenia zaraz po upływie ważności poprzedniego pozwolenia". Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela przedstawiony pogląd, a zważywszy na podobieństwo instytucji uregulowanych wskazanymi przez Naczelny Sąd Administracyjny przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 135 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 138 ust. 1 ustawy Prawo wodne, zachowuje on również aktualność w kontrolowanej sprawie.

Przechodząc zatem na grunt niniejszej sprawy, zdaniem sądu skutki deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego na skutek upływu czasu, podjętej w dniu 9 stycznia 2013 r. (data ostateczności 29 stycznia 2013 r.) i potwierdzającej stan prawny, w okolicznościach niniejszej sprawy nastąpiły z dniem 25 września 2012 r. Następnie w przedstawionym stanie faktycznym nie budzi wątpliwości, że A. odprowadzała oczyszczone wody opadowe z miejsc wskazanych w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 25 września 2002 r., po dniu jego wygaśnięcia, które potwierdziła ostateczna decyzja z dnia 9 stycznia 2013 r., bez dalszego pozwolenia wodnoprawnego.

Przepis art. 276 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska jednoznacznie stanowi, że każdy podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia czy też innej wymaganej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Trafnie jednak w zaskarżonej decyzji przywołuje się też wymienioną już uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11, w której przyjęto, że "w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie w art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres".

W uzasadnieniu tej uchwały stwierdza się, że chociaż niezałatwienie przez właściwy organ w terminie tego rodzaju sprawy (udzielenia pozwolenia na wprowadzanie substancji do środowiska) nie wyłącza samo przez się zastosowania art. 276 ust. 1 ustawy, to nie można jednak całkowicie abstrahować od przyczyn i okoliczności prawnych i faktycznych, które to niezałatwienie sprawy spowodowały. W tym zakresie NSA podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1998 r., sygn. akt OPS 13/98, według którego stwierdzenie, że strona nie ponosi odpowiedzialności prawnej z tego powodu, iż nie posiada wymaganego pozwolenia, może dotyczyć sytuacji wyjątkowej i wymaga oceny indywidualnie w każdej sprawie oraz oczywiście po uwzględnieniu wszystkich okoliczności. Dopiero ich łączna ocena pozwoli na sformułowanie wniosku, że w danej sprawie naliczenie i wymierzenie opłaty podwyższonej jest w sprzeczności z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości, a także z zasadą praworządności materialnej (art. 7 Konstytucji RP). Do tych okoliczności należy w szczególności zaliczyć: posiadanie w poprzednim okresie przez podmiot korzystający ze środowiska pozwolenia na eksploatację instalacji w rozumieniu art. 180 w związku z art. 181 ustawy, termin wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia oraz spełnienie wymagań przewidzianych dla wniosku, przebieg postępowania w tej sprawie, a także brak naruszenia zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, a przede wszystkim zasady zrównoważonego rozwoju (art. 3 pkt 50 ustawy), zasady kompleksowości (art. 5 ustawy), zasady prewencji i przezorności (art. 6 ustawy) oraz zasady "zanieczyszczający płaci" (art. 7 ustawy).

Stan faktyczny, na tle którego Naczelny Sąd Administracyjny podjął powołaną uchwałę niewątpliwie odbiega od okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził swoje stanowisko w sytuacji, gdy przyczyną braku wymaganego pozwolenia było niezałatwienie sprawy we właściwym terminie przez uprawniony organ z powodu zawinionej przez niego opieszałości. W takiej sytuacji wskazano, że właściwy organ, wydając decyzję w przedmiocie opłaty podwyższonej w trybie art. 276 ust. 1 ustawy, powinien uwzględniać nie tylko to, czy podmiot korzystający ze środowiska wystąpił o wydanie pozwolenia, czy wniosek był kompletny oraz kiedy podmiot wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia, lecz także to, czy jest to decyzja nieostateczna, czy też ostateczna, lecz zaskarżona do sądu administracyjnego. Uznano w konsekwencji, że opłatę za korzystanie ze środowiska za okres, w którym z przyczyn leżących po stronie organu upłynął już termin ważności dotychczasowego pozwolenia (ale właściwy organ nie stwierdził jeszcze jego wygaśnięcia), a nowe pozwolenie nie zostało jeszcze wydane, istnieje obowiązek poniesienia opłaty w wysokości takiej, jak w okresie ważności dotychczasowego pozwolenia.

Tymczasem w niniejszej sprawie skarżąca spółka ubiegała się o nowe pozwolenie wodnoprawne po upływie terminu pozwolenia dotychczasowego. Niemniej wskazana uchwała stanowi też wzorzec kontroli prawidłowości postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia opłat podwyższonych za korzystanie ze środowiska, stąd badanie, czy w konkretnej sprawie nie zachodziły okoliczności ekskulpujące korzystającego ze środowiska jest zdaniem sądu konieczne.

Należy zatem podkreślić, że niniejsze postępowanie w sprawie opłat podwyższonych, według prawidłowych ustaleń organu, wszczęte zostało wówczas, gdy w obrocie prawnym nie pozostawała już dotychczasowa decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym, a zatem nastąpił zarówno skutek materialny jak i procesowy decyzji o wygaśnięciu tego pozwolenia. Istotne jest też, że w okresie, którego dotyczy opłata podwyższona (II półrocze 2012 r., a dokładnie okres 26 września – 31 grudnia 2012 r.) spółka dopiero złożyła skuteczny wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, odpowiadający warunkom ustawy (datowany 9 listopada 2012 r.), co do którego organ rozstrzygnął decyzją z dnia 9 stycznia 2013 r., bez zbędnej zwłoki.

W świetle powyższych rozważań sąd uznał, że zaskarżone decyzje odpowiadają prawu i nie zachodzą podstawy do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Wobec tego, co zostało już stwierdzone zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie. Organ nie naruszył zasad postępowania dowodowego wynikających z ustawy Prawo ochrony środowiska ani przepisów postępowania administracyjnego, sprawa została wyjaśniona wszechstronnie i adekwatnie do jej okoliczności. W konsekwencji nie doszło również do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego – art. 138 ust. 1 w związku z art. 135 pkt 1 ustawy Prawo wodne ani art. 276 ust. 1 i art. 292 ustawy Prawo ochrony środowiska, bowiem w sytuacji braku wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego i korzystanie ze środowiska bez wymaganego prawem pozwolenia, nie budzi wątpliwości konieczność zastosowania wskazanych przypisów. Sposób wyliczenia opłaty podwyższonej o 500 %, oparty o dane zawarte w wykazie sporządzonym przez spółkę, która też przyznała swój błąd w kwalifikacji odprowadzanych ścieków, nie został zakwestionowany przez skarżącą, a sąd nie dostrzegł również w tej kwestii wadliwości zaskarżonej decyzji.

Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleniu skargi.