Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1612/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188, 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 135,153,141 par. 4, art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 30
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 124/10 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Świdnickiego z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], 3. uchyla decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] w zakresie rozstrzygającym o sprzeciwie dotyczącym wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu lukarny i okien połaciowych, 4. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz B. M. kwotę 1300 (tysiąc trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II OSK 1612/10

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę B. M. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2008 r. w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W piśmie z dnia 30 września 2005 r. B. M. dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wymianie kominów, wymianie pokrycia dachowego, wymianie trzech okien w lukarnach oraz wykonaniu jednej lukarny i wybudowaniu dwóch okien połaciowych w budynku mieszkalnym położonym w K. S. nr 111, gm. T..

Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Starosta Świdnicki wniósł sprzeciw do tego zgłoszenia, a Wojewoda Lubelski, decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, uznając, że część tego zamierzenia nie mogła być przyjęta w ramach zgłoszenia, co w świetle art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane uprawniało do wniesienia sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 lutego

2006 r., sygn. akt II SA/Lu 78/06 oddalił skargę B. M. na powyższą decyzję W wyniku skargi kasacyjnej B. M. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 688/06, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, wyjaśniając, że w sytuacji, gdy zgłoszenie obejmuje kilka odrębnych robót budowlanych, których wykonanie nastąpi niezależnie, a tylko niektóre z nich wymagają pozwolenia na budowę, organ powinien złożyć sprzeciw jedynie co do robót budowlanych wymagających tego pozwolenia.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 573/07, uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2005 r. wskazując, że zgłoszony przez skarżącego zakres robót budowlanych obejmował zarówno roboty mieszczące się w kategorii remontu, niewymagające uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (wymiana kominów, pokrycia dachowego i okien), jak również roboty stanowiące przebudowę - wykonanie okna typu lukarna oraz podwójnych okien typu połaciowego, które wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec tego organ powinien wnieść sprzeciw tylko co do tej części robót budowlanych, które wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Co do pozostałego zakresu robót objętych zgłoszeniem, brak było podstaw do wniesienia sprzeciwu. Sąd wskazał również, że o ile zgłoszenie nie spełniało ustawowych wymogów z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, to organ winien wezwać inwestora, w drodze postanowienia, do uzupełnienia jego braków i dopiero po ich złożeniu ocenić należycie rodzaj i zakres zamierzonych robót.

Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. uchylił decyzję Starosty Świdnickiego z dnia [...] października 2005 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

W wyniku ponownego rozpatrzenia zgłoszenia organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. wniósł sprzeciw do zgłoszenia w zakresie wykonania lukarny oraz wybudowania okien połaciowych, a Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] marca 2008 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie .

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że decyzja jest zgodna z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2007 r. Organ I instancji prawidłowo uznał, że skoro wykonanie lukarny i okien połaciowych wymaga pozwolenia na budowę, to należało w oparciu o art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, sprzeciwem wyłączyć te roboty ze zgłoszenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. M. zarzucił naruszenie art. 29 i art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Wskazał, że decyzja Wojewody została wydana bez podstawy prawnej, co powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 kpa. Dodatkowo zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, bo została wydana pomimo braku dokładnego wyjaśnienia sprawy i stanu faktycznego. Została też błędnie wskazana miejscowość, gdzie ma być realizowana inwestycja: "K. S. gm. T.", zamiast "S. K., gm. T.". Zarzucił też, że zaskarżona decyzja uniemożliwia wykonanie prac, które z punktu widzenia bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi powinny być wykonane już dawno (naprawa kominów i wymiana pokrycia dachowego).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lubinie wyrokiem z dnia 26 września

2008 r., sygn. II SA/Lu 397/08 oddalił skargę B. M.. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z oceną prawną i wytycznymi zawartymi we wskazanych wyżej wyrokach, bowiem roboty budowlane, polegające na wykonaniu lukarny i wybudowaniu dwóch okien połaciowych wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem nieuzasadnione są zarzuty skargi co do naruszenia art. 29 i art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Nieuprawnione są też zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, gdyż organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i wydały rozstrzygnięcie w oparciu o cały materiał dowodowy, sporządzając uzasadnienie stosownie do wymogów z art. 107 § 3 kpa.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej B. M., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 7/09, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, iż zasadny jest zarzut nieważności postępowania mający oparcie w przepisie art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a, ponieważ w rozpoznaniu niniejszej sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy, stosownie do art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył w pierwszej kolejności, iż na podstawie art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Organ administracji, wydając zaskarżoną decyzję zastosował się do wytycznych zawartych w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 688/06 podniósł, że przepis art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wyraża ogólną zasadę, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 29 - 31 ustawy i mają one charakter listy zamkniętej, której wykładnia nie powinna mieć charakteru rozszerzającego. Zakres robót budowlanych zgłoszony przez B. M. obejmował bezspornie zarówno roboty budowlane niewymagające uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, mieszczące się w kategorii remontu (wymiana kominów, pokrycia dachowego i okien), jak również roboty stanowiące przebudowę, a zatem wymagające uzyskania pozwolenia na budowę (wykonanie okna typu lukarna oraz podwójnych okien typu połaciowego). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli zgłoszenie w oparciu o art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane obejmuje kilka odrębnych robót budowlanych, których wykonanie nastąpi niezależnie, a tylko niektóre z nich wymagają pozwolenia na budowę (art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane), organ powinien złożyć sprzeciw jedynie co do robót budowlanych wymagających tego pozwolenia. Sprzeciw wyrażony przez organ w trybie art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane oznacza brak zgody na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej. Wniesienie sprzeciwu następuje w drodze decyzji. Jeżeli wniesienie sprzeciwu jest uzasadnione tylko co do części robót budowlanych objętych zgłoszeniem, organ wnosi sprzeciw jedynie w tej części. W pozostałym zakresie rozstrzygnięcie sprawy (milcząca zgoda na rozpoczęcie robót budowlanych) nastąpi przez niewniesienie sprzeciwu (art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 104 § 1 in fine kpa).

Wojewoda Lubelski, rozpoznając po raz kolejny sprawę zgłoszonych przez skarżącego robót budowlanych, wydał zaskarżoną z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu powołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2007 r. oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 września 2007 r., które było wiążące dla organów administracji rozpatrujących ponownie sprawę. Zaskarżona decyzja orzekająca o sprzeciwie w zakresie wykonania lukarny i wybudowania dwóch okien połaciowych, wobec uznania takich robót budowlanych za wymagające uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, jest zgodna z oceną prawną i wytycznymi zawartymi we wskazanych wyżej wyrokach.

Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że zarzuty skargi w przedmiocie naruszenia zaskarżoną decyzją art. 29 i art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane nie zasługują na uwzględnienie.

Za niezasadne uznał również Sąd I instancji również zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów postępowania poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz nierozpatrzenie stanu faktycznego. W ocenie Sądu wydanie decyzji przez organy administracji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. W rozpoznawanej sprawie organy administracji zgodnie z przedstawionymi wyżej wymogami dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz jego prawidłowej oceny, a rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca tę decyzję decyzja organu pierwszej instancji, zostały należycie uzasadnione w myśl art. 107 § 3 kpa.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, B. M., podniósł zarzuty:

1) naruszenia prawa materialnego, tj.:

- art. 153 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, jakoby dokonana ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 2007 r. i w wyroku WSA z dnia 25 września 2007 r., wiązały organ do wydania decyzji orzekającej jedynie o sprzeciwie, pomimo braku działania przez organ, do czego był zobowiązany przez Sąd i niebudzącym wątpliwości fakcie przedłożenia przez skarżącego projektu budowlanego wraz z dokumentami oraz w sytuacji prowadzonego przez ten organ w tym samym czasie dwóch równoległych postępowań w tej samej sprawie tj. w trybie art. 30 Prawa budowlanego oraz w trybie art. 35 Prawa budowlanego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 45 Konstytucji RP, art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez nieustosunkowanie się przez Sąd do zarzutów o naruszeniu postanowień Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji i zasad kpa (art. 7, 10 § 1, 11, 77 i 80) w trakcie postępowania administracyjnego oraz w sytuacji zgłoszonego zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa zarzutu nieważności postępowania administracyjnego, powodujących w konsekwencji naruszenie prawa do rzetelnego procesu;

- art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd zarzutów dotyczących: błędnie przyjętego stanu faktycznego i dokonanej oceny dowodów oraz nieuzasadnionego zastosowania sprzeciwu, którym to uchybiły organy administracji, a których to uchybień WSA nie uznał za stanowiące wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi. Zwłaszcza gdy zarzuty te są na tyle istotne, że bez względu na treść skargi nie powinien był on przechodzić nad nimi do porządku bez odniesienia się do nich, co w konsekwencji spowodowało przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów polegające na dowolnym, arbitralnym i odbiegającym od stanu faktycznego ustaleniu stanu sprawy. W szczególności nie uwzględniono faktu, że art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego rozróżnia trzy różne stany prawne i w sytuacji gdy organ uważa, że są podstawy w ich zastosowaniu to powinien w orzeczeniu jednoznacznie odnieść się do tego stanu i wskazać, na którym opiera swoje stanowisko. Ponadto art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego stwarza możliwość zgłoszenia sprzeciwu jedynie w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, a nie w dowolnym czasie np. w trzy lata od zgłoszenia, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie;

2) naruszenia przepisów postępowania:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści niniejszego przepisu, dlaczego pomimo zgłoszonych zarzutów o prowadzonych równolegle dwóch postępowaniach administracyjnych w tej samej sprawie oraz faktu przedłożenia projektu budowlanego wraz z dokumentami Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa,

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez pominięcie przez Sąd zgłoszonego zarzutu nieważności postępowania w związku z wadą zawartą w sentencji sprzeciwu a dotyczącą miejsca położenia budynku, w którym skarżący zamierza wykonać prace budowane - w sentencji jest S. K., a w rzeczywistości chodzi o K. S.,

- art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy w związku z brakiem odniesienia się przez Sąd do tego, co było przedmiotem sprawy i zaniechania zbadania zgłoszonych zarzutów przez skarżącego przyjmując bezkrytycznie, że zaistniały przesłanki materialnoprawne do zgłoszenia przez organ sprzeciwu,

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 kpa poprzez pominięcie przez Sąd zgłoszonego zarzutu nieważności postępowania w związku z wadą zawartą w sentencji sprzeciwu, a dotyczącą miejsca położenia budynku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił przebieg postępowania w sprawie dotyczącej robót budowlanych wymienionych w zgłoszeniu z 2005 r. Skarżący nie kwestionuje, że w odniesieniu do części robót powinno zostać wydane pozwolenie na budowę, podczas gdy pozostałe wymagały jedynie zgłoszenia. Zwrócił jednak uwagę, że wystąpił również z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a przed organem administracji toczyły się w tej sprawie równolegle 4 postępowania.

Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Złożona skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, z których część należy uznać za usprawiedliwione.

Punktem wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi fakt, iż w piśmie z dnia 30 września 2005 r. B. M. dokonał zgłoszenia robót budowlanych polegających na wymianie kominów, wymianie pokrycia dachowego, wymianie trzech okien w lukarnach oraz wykonaniu jednej lukarny i wybudowaniu dwóch okien połaciowych w budynku położonym we wsi S. K., gm. T..

Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Starosta Świdnicki, na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, wniósł sprzeciw do zgłoszenia powyższych robót budowlanych. Powyższa decyzja została utrzymana przez Wojewodę Lubelskiego w mocy decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. W motywach sprzeciwu wskazano, że część robót budowlanych nie podlega zgłoszeniu, lecz wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 lutego 2006 r., II SA/Lu 78/06 oddalił skargę B. M. na rozstrzygnięcie Wojewody Lubelskiego. Jednak po rozpoznaniu skargi kasacyjnej inwestora Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2007 r., II OSK 688/06, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w sytuacji, gdy zgłoszenie obejmuje kilka odrębnych robót budowlanych, których wykonanie następuje niezależnie, a tylko niektóre z nich wymagają pozwolenia na budowę, organ powinien złożyć sprzeciw jedynie co do robót budowlanych wymagających tego pozwolenia. Skutkiem powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 25 września 2007 r., II SA/Lu 573/07, uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2005 r. Kierując się oceną prawną zawartą w wyroku Wojewoda Lubelski, decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., uchylił decyzję Starosty Świdnickiego z dnia [...] października 2005 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Na gruncie tak ukształtowanego stanu faktycznego rozważaniu wymaga zagadnienie związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu, co wiąże się z oceną zaskarżonego wyroku w kontekście zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, iż zarówno w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2007 r., II OSK 688/06, jak i w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 września 2007 r., II SA/Lu 573/07 zawarto jednoznaczną ocenę prawną co do charakteru zgłoszonych przez B. M. robót budowlanych.

W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd I instancji wskazał, że zgłoszony przez skarżącego zakres robót budowlanych obejmował zarówno roboty mieszczące się w kategorii remontu, niewymagające uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (wymiana kominów, pokrycia dachowego i okien), jak również roboty stanowiące przebudowę - wykonanie okna typu lukarna oraz podwójnych okien typu połaciowego, które wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec tego organ powinien wnieść sprzeciw tylko co do tej części robót budowlanych, które wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Co do pozostałego zakresu robót objętych zgłoszeniem, brak było podstaw do wniesienia sprzeciwu. Sąd wskazał również, że o ile zgłoszenie nie spełniało ustawowych wymogów z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, to organ winien wezwać inwestora, w drodze postanowienia, do uzupełnienia jego braków i dopiero po ich złożeniu ocenić należycie rodzaj i zakres zamierzonych robót. Dokonując takiej oceny zgłoszonych robót budowlanych Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2005 r., natomiast nie wyeliminował z obrotu prawnego decyzji Starosty Świdnickiego z dnia [...] października 2005 r. Oznaczało to, że w obrocie prawnym pozostała decyzja w przedmiocie wniesienia sprzeciwu co do zgłoszonych robót budowlanych, wydana na podstawie art.. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5.

Wojewoda Lubelski winien był zatem rozpoznać odwołanie od decyzji Starosty Świdnickiego, mając na względzie ocenę prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2007 r., a także przepisy art. 138 kpa, w oparciu o które organ ten jako organ odwoławczy działa.

I tak, stosownie do art. 138 § 1 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Natomiast zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Jak już wcześniej wskazano Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 września 2007 r. nie uchylił, mimo uprawnienia wynikającego z treści art. 135 p.p.s.a., decyzji Starosty Świdnickiego. W uzasadnieniu wyroku nie sposób również znaleźć wskazówki dla Wojewody Lubelskiego, z których wynikałaby konieczność uchylenia tej decyzji organu I instancji. Okoliczności te muszą być wzięte pod uwagę przy ustalaniu zakresu związania organu administracji wyrokiem z dnia 25 września 2007 r. Jeżeli bowiem wziąć pod uwagę sposób rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji, a także to, że na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulegało już wątpliwości, które roboty budowlane objęte zgłoszeniem dokonanym przez B. M. istotnie podlegają zgłoszeniu, a które wymagają pozwolenia na budowę, należy uznać, że brak było przesłanek do wydania przez Wojewodę Lubelskiego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Tym samym uprawnione jest twierdzenie, że prawidłowa realizacja wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 września 2007 r. winna polegać na wydaniu przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa – uchylającej decyzję organu I instancji w sprawie wniesienia sprzeciwu w zakresie, w jakim roboty budowlane podlegały zgłoszeniu i w tej części umarzającej postępowanie I instancji, zaś w pozostałym zakresie utrzymującej decyzję w mocy. Takie rozstrzygnięcie spowodowałoby bowiem utrzymanie w mocy sprzeciwu co do zgłoszenia robót budowlanych podlegających pozwoleniu na budowę i pozostawało w zgodzie z obowiązującymi przepisami.

Za błędne należy zatem uznać podjęcie przez Wojewodę Lubelskiego w dniu [...] stycznia 2008r. decyzji kasacyjnej, z jednoczesnym nakazaniem organowi I instancji zastosowania się do wskazówek wynikających z wyroków sądowych, które w rzeczywistości zostały przez organ odwoławczy błędnie odczytane. W konsekwencji doprowadziło to do wydania przez Starostę Świdnickiego decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych z dnia 30 września 2005 r. z naruszeniem terminu do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że 30-dniowy termin do wniesienia przez organ sprzeciwu jest terminem materialnym, a jego upływ oznacza dla organu brak możliwości wydania decyzji o sprzeciwie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2009 r., II OSK 193/08 organ, z chwilą wyekspirowania terminu materialnego traci kompetencje do kształtowania uprawnienia lub obowiązku podmiotu dokonującego zgłoszenia. Wobec powyższego należy uznać, że zarówno decyzja Starosty Świdnickiego z dnia [...] stycznia 2008 r., jak i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2008 r., a w konsekwencji i zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie naruszają wskazywany w skardze kasacyjnej art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane.

Reasumując tę część rozważań należy uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. oraz art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Naruszenie powyższych przepisów jest tego rodzaju, że musi wywołać skutek w postaci uchylenia nie tylko zaskarżonego wyroku, ale również decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2008 r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty Świdnickiego z dnia [...] stycznia 2008 r., jak również decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2008 r. w zakresie rozstrzygającym o sprzeciwie dotyczącym wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu lukarny i okien połaciowych. Rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji Starosty Świdnickiego z dnia [...] października 2005 r. Wojewoda Lubelski weźmie pod uwagę powyższe rozważania.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy uznać, iż są one niezasadne.

Przede wszystkim ustosunkowania wymagają zarzuty dotyczące błędnego wskazywania w rozstrzygnięciach organów administracji publicznej miejsca położenia budynku, w którym miały być przeprowadzone roboty budowlane. Zdaniem skarżącego budynek ten zlokalizowany jest we wsi K. S., nie zaś S. K.. Błędne wskazanie miejscowości stanowi zatem o istnieniu wady nieważności decyzji administracyjnych, czego nie zauważył Sąd I instancji. Odnosząc się do tak formułowanych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za stosowne ograniczenie się jedynie do wyjaśnienia autorowi skargi kasacyjnej, iż dane Głównego Urzędu Statystycznego potwierdzają, że miejscem położenia budynku jest województwo lubelskie, gmina T., wieś S. K. (www.stat.gov.pl). Poza tym przestawienie słów składających się na nazwę miejscowości, co do zasady może być traktowane jako omyłka pisarska, jeżeli z innych ustaleń w sprawie wynika, że miejsce położenia inwestycji jest niesporne.

Odnośnie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów art. 45 Konstytucji RP, art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez nieustosunkowanie się przez sąd do zarzutów o naruszeniu postanowień Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji i zasad kpa, to wyjaśnienia wymaga, że żaden z przepisów formułujących zasadę prawa do sądu, czy prawa do rzetelnego procesu nie statuuje obowiązku organu sądowego do ustosunkowania się do każdego zarzutu zgłaszanego przez stronę skarżącą. Obowiązek taki nie wynika również z art. 141 § 4 p.p.s.a., który wskazuje elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Obowiązkiem sądu jest jedynie odniesienie się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli zaś przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej w sposób wyczerpujący zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy, to zbędne jest ustosunkowanie się do tych okoliczności, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2009 r., I OSK 317/08). Odnośnie zaś kwestii związanej z nieustosunkowaniem się przez Sąd I instancji do "dwutorowości postępowania" w sprawie zgłoszenia robót i w sprawie pozwolenia na budowę, to warto wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, co oznacza, że nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2008 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty Świdnickiego z dnia [...] stycznia 2008 r., jak również decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2008 r. w zakresie rozstrzygającym o sprzeciwie dotyczącym wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu lukarny i okien połaciowych a więc tych robót, które wymagały pozwolenia na budowę. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

-----------------------

11