Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3256/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1990 nr 54 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.

SENTENCJA

11 stycznia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant: asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1775/14 w sprawie ze skargi K. S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1775/14 po rozpoznaniu skargi K. S. uchylił rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] oraz poprzedzający go rozkaz personalny z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

K. S. wnioskiem z dnia 20 listopada 2013 r. zwróciła się do Komendanta Głównego Policji o zaliczenie jej do wysługi lat okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców od dnia 5 września 1995 r. do dnia 25 marca 2003 r.

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] odmówił przyznania K. S. prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 5 września 1995 r. do dnia 25 marca 2003 r. Rozkaz ten został wydany na podstawie § 4 ust. 1 pkt 5 i § 5 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732, ze zm.- dalej jako "rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r.") w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310 - dalej jako "ustawa z dnia 20 lipca 1990 r."). W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że we wskazanym okresie głównym zadaniem i celem strony było odbywanie zajęć szkolnych. Mogła ona w czasie wolnym świadczyć na rzecz rodziców co najwyżej doraźną pomoc a nie stale wykonywać pracę w rozmiarze mającym istotne znaczenie dla funkcjonowania gospodarstwa rolnego. W związku z tym brak jest podstaw do zaliczenia do wysługi lat okresu od dnia 5 września 1995 r. do dnia 25 marca 2003 r., gdyż K. S. nie spełnia wszystkich przesłanek warunkujących prawo do wzrostu uposażenia z tytułu pracy w gospodarstwie rolnym.

We wniosku z dnia 3 kwietnia 2014 r. K. S. domagając się ponownego rozpatrzenie sprawy, stwierdziła, że od ukończenia 16 roku życia wraz z rodzeństwem stale pracowała w gospodarstwie rolnym rodziców. Taką pracę wykonywała między innymi w okresie nauki w Liceum Ekonomicznym i w czasie studiów odbywanych w systemie zaocznym w Wyższej Szkole Dziennikarskiej, a także wówczas gdy przez 1 rok zameldowana była na pobyt czasowy w mieszkaniu siostry w B.

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy rozkaz personalny z dnia [...] marca 2014 r. Organ podkreślił przy tym, że do stażu pracowniczego, od którego zależą konkretne, dodatkowe uprawnienia pracownicze, nie podlegają zaliczeniu okresy incydentalnej pomocy świadczonej na rzecz rolnika. Stała praca polega na pewnej systematyczności i co najmniej na gotowości do udzielania stałej pomocy osobie prowadzącej gospodarstwo rolne. Wymaga ona również pewnego psychicznego nastawienia domownika polegającego na wiązaniu się przez niego na określony czas z gospodarstwem rolnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że nauka w szkole nie wyklucza wykonywania stałej pracy przez osobę zamieszkującą na terenie gospodarstwa rolnego. Jednakże w przypadku K. S. - zdaniem Komendanta Głównego Policji - należy przyjąć, że nauka w latach 1995 - 1998 w szkole oddalonej o ok. 90 km (w obie strony) uniemożliwiała stronie wykonywanie czynności w takim wymiarze i takiego rodzaju, aby można było uznać je za stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Organ dodał ponadto, że w niniejszej sprawie podstawowym dowodem mającym potwierdzać wykonywanie przez K. S. stałej pracy w gospodarstwie rolnym jej rodziców są zeznania zgłoszonych przez stronę świadków. Zeznania tych świadków - zdaniem organu - są niewiarygodne. Świadkowie najpierw oświadczyli, iż zainteresowana w gospodarstwie pracowała stale i w pełnym wymiarze. Następnie zaś stwierdzili, że w okresie nauki szkolnej stronę w gospodarstwie widywali tylko kilka lub kilkanaście razy w miesiącu. Świadkowie wskazywali przy tym konkretne czynności, jakie w gospodarstwie wykonywała K. S., a nie potrafili podać takich danych dotyczących innych osób pracujących w gospodarstwie, w tym właścicieli gospodarstwa, rodzeństwa strony, babci i jej męża. W ocenie Komendanta Głównego Policji w sprawie istotne jest również i to, że zainteresowana w dokumentacji związanej z przyjęciem do służby w Policji wskazała, że pozostaje na utrzymaniu rodziców, nie wspominając nawet o swojej pracy w gospodarstwie. Uznać zatem należy, że zajęć wykonywanych w gospodarstwie rolnym rodziców sama nie traktowała jako stałej pracy. Nadto strona z dniem 25 marca 2003 r. została przyjęta do służby w Policji. Wcześniej od marca 2002 r. uczestniczyła w postępowaniu kwalifikacyjnym prowadzonym w stosunku do osób ubiegających się o podjęcie służby w omawianej formacji. Postępowanie to składało się z szeregu czasochłonnych testów i badań lekarskich. Z tych wszystkich względów brak jest jakichkolwiek podstaw do przyznania zainteresowanej prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 5 września 1995 r. do dnia 25 marca 2003 r.

Powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji K. S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzuciła błędną wykładnię art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. w związku z art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępnie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a."), uchylił zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji i poprzedzający go rozkaz personalny z dnia [...] marca 2014 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w myśl art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. do stażu pracy zalicza się przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy domownika w gospodarstwie rolnym. Ustawodawca w ustawie z dnia 20 lipca 1990 r. nie zdefiniował pojęcia domownika, odsyłając w tym zakresie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Skoro skarżąca powoływała się na pracę, którą w gospodarstwie rolnym rodziców miała wykonywać w latach 2005-2008, to przy ocenie, czy spełniała ona przesłanki do uznania ją za domownika rolnika, organ musiał zastosować art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm. – dalej jako "ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r.").

Ponadto organ podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie prawa policjanta do wzrostu uposażenia powinien przestrzegać zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami przewidzianymi w art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem WSA w Warszawie decyzje Komendanta Głównego Policji nie spełniają tych wymogów, przede wszystkim nie zawierają prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.

Organ, badając problematykę łączenia przez skarżącą obowiązków uczennicy szkoły ponadpodstawowej z wykonywaniem pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, w sposób stanowczy nie ustalił, czy taka okoliczność miała miejsce, czy też nie. W toku postępowania wnioskodawczyni oraz świadkowie podali, że praca strony w gospodarstwie rolnym była świadczona w sposób stały. Pomimo tego organ przyjął, że praca skarżącej mogła stanowić jedynie doraźną pomoc w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Organ formułując takie stwierdzenia, nie dokonał prawidłowej analizy zeznań świadków. Tymczasem - zdaniem Sądu - zeznania świadków w sposób spójny i logiczny potwierdzają okoliczności wskazywane przez wnioskodawczynię. W takiej sytuacji organ mógł albo uwzględnić wniosek strony o zaliczenie spornego okresu do stażu służby albo dokonać negatywnej oceny zeznań świadków. Jeżeli organ wybrał ten drugi sposób postępowania, to powinien dysponować stosownym materiałem dowodowym, z którego wynikałyby fakty przeczące twierdzeniom strony i wskazanych przez nią świadków. Organ nie dysponował jednak takim materiałem, który byłby wystarczający do skutecznego podważenia zeznań świadków, potwierdzających wykonywanie przez stronę pracy w gospodarstwie rolnym. Zdaniem WSA w Warszawie dokonana przez organ ocena zeznań świadków jest wewnętrznie sprzeczna. Z jednej strony organ nie uznał tych zeznań za wiarygodne, a z drugiej oparł się na nich, ustalając, że skarżąca jedynie pomagała rodzicom w prowadzeniu gospodarstwa. Nie było również podstaw do zakwestionowania wiarygodności zeznań świadków z tego powodu, że skarżąca przed podjęciem służby w Policji nie wspomniała o swej pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Takiej informacji K. S. wówczas nie musiała podawać, gdyż wykonywanie pracy w gospodarstwie rolnym rodziców nie rzutowało na możliwość przystąpienia strony do formacji.

W ocenie WSA w Warszawie organy Policji nie dysponowały również materiałem dowodowym wystarczającym do skutecznego podważenia twierdzeń skarżącej o wykonywaniu przez nią pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie pobierania nauki w szkole ponadpodstawowej. Pobieranie nauki w szkole nie wyklucza jeszcze możliwości wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika. W sytuacji, gdy organ stanowczo twierdzi, że nie jest możliwe świadczenie pracy przez uczennicę szkoły ponadpodstawowej, to takie konkluzje powinien oprzeć na zgromadzonych dowodach. Takiego materiału dowodowego organ jednak nie zebrał. Przyjął jedynie, że uczennica szkoły ponadpodstawowej, z uwagi na rozmiar obowiązków szkolnych, nie ma możliwości czasowych do tego, aby codziennie i systematycznie wykonywać stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Organ nie ocenił przy tym wielkości omawianego gospodarstwa rolnego ani charakteru prowadzonej tam produkcji i rodzaju prac wykonywanych przez skarżącą.

Zdaniem Sądu I instancji w sprawie istotne jest również i to, iż w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników charakter pracy domownika w gospodarstwie rolnym nie może być utożsamiany z charakterem pracy rolnika w takim gospodarstwie. Domownik nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek. Nie musi on pracować w gospodarstwie w takim samym wymiarze godzinowym jak rolnik, a w konsekwencji może sobie pozwolić na jednoczesne kształcenie się. Nie można zatem przyjmować, że osoba mająca status domownika, która realnie pomaga rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa rolnego i jednocześnie pobiera naukę w szkole, to jej praca w tym gospodarstwie z tego tylko powodu nie ma charakteru stałej pracy. W orzecznictwie przyjmuje się, że dla uznania pracy domownika w gospodarstwie rolnym za pracę stałą wystarczające jest wykonywanie w jej przebiegu wszystkich zabiegów agrotechnicznych związanych z prowadzoną produkcją w rozmiarze dyktowanym potrzebami i terminami tych prac oraz używaniem stosownego sprzętu (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 października 2006 r. sygn. akt II UK 42/2006, OSNP 2007/19-20/292). Podobne stanowisko wyrażono też w wyroku z dnia 21 kwietnia 1998 r., sygn. akt II UKN 3/98 (niepublikowany), w którym Sąd Najwyższy stwierdził, że praca domownika w gospodarstwie rolnym, wykonywana w wymiarze czasu stosownym do prawidłowego jego funkcjonowania, zgodnie z jego strukturą, przy uwzględnieniu jego obszaru oraz ilości pracujących w nim osób, jest pracą stałą.

Z tych względów WSA w Warszawie uznał, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przepisami art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., a także dokonał niewłaściwej wykładni pojęcia "domownika", co uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego obu decyzji Komendanta Głównego Policji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a.

Od powyższego wyroku WSA w Warszawie skargę kasacyjną złożył Komendant Główny Policji, zaskarżając to orzeczenie w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie kontroli zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji i dokonanie błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r., pomimo iż z uzasadnienia wyroku nie wynika na czym polegały błędy organu co do wykładni tego pojęcia;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przeprowadzenie zawężonej kontroli legalności w efekcie błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i błędnego wywiedzenia na tej podstawie, iż organ naruszył te przepisy, bowiem w sposób wadliwy dokonał oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w związku z czym nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany tymi przepisami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że wykładnia pojęcia "domownik" dokonana przez organ oraz przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku są tożsame. Zarówno organ jak i Sąd kładą nacisk na te same elementy. Zatem nie doszło do naruszenia prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Ustalenie, że organ naruszył art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. jest przedwczesne w sytuacji, gdy jednocześnie Sąd zarzucił organowi braki w materiale dowodowym oraz błędy w ocenie tego materiału. Tym samym Sąd wyszedł poza ramy dopuszczalnej kontroli sądowej, obejmując zarzutem taki obszar, co do którego brak jest wyraźnych różnic w jego postrzeganiu przez organ i przez Sąd.

W ocenie organu skarżącego kasacyjnie WSA w Warszawie dokonał wadliwej kontroli decyzji także w zakresie zarzutów przepisów postępowania. Wiele aspektów uszło bowiem uwadze Sądu. Powyższe jest wynikiem przede wszystkim błędnego ustalenia przez Sąd stanu faktycznego, pomimo że Sąd dysponował materiałem dowodowym wystarczającym do jego prawidłowego ustalenia. WSA w Warszawie pominął przede wszystkim okoliczność, iż skarżąca liceum ukończyła w 1998 r., natomiast w 2001 r. ukończyła Wyższą Szkołę Dziennikarstwa. W okresie pobierania nauki (od 17 sierpnia 1998 r. do dnia 16 sierpnia 2000 r.) była zameldowana na pobyt czasowy ok. 90 km (w obie strony) od miejsca położenia gospodarstwa. Trzykrotnie była rejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Ponadto z zeznań świadków wynika, iż w gospodarstwie rodziców były zatrudniane także inne, niespokrewnione osoby. Z uzasadnienia wyroku wynika też, że skarżąca żądała uznania jej za domownika w okresie od 2005-2008 r. Powyższe w ogóle nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym, co wydaje się, że miało wpływ na dalszy wynik postępowania. Sąd bowiem w dalszej części uzasadnienia nie odniósł się już zupełnie do kwestii wynikających z przedstawionych faktów, a zwłaszcza do okoliczności dwuletniego meldunku w innej miejscowości. Dokonując rozważań co do pojęcia domownika, Sąd nie zwrócił uwagi, iż jako studentka skarżąca musiała np. odbywać praktyki. Sąd zatem błędnie przyjął, iż organ dokonał wadliwej oceny dowodów. To stan faktyczny ustalony przez Sąd jest niejasny, pobieżny oraz sprzeczny z materiałem dowodowym, co oznacza, że niezasadnie Sąd zarzucił organowi naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Wszystko sprowadza się zaś do oceny wiarygodności zeznań świadków, którzy - wbrew twierdzeniom Sądu - nie poświadczają, iż skarżąca pracowała w gospodarstwie rolnym rodziców. Zeznania świadków nie mogą dotyczyć okoliczności prawnych, a jedynie faktów. To, że świadkowie zeznali, iż stale pracowała, nie oznacza, że wypowiadają się w kategoriach prawnych. Taka wypowiedź może zostać uznana za mającą znaczenie prawne tylko wówczas, gdy za posłużeniem się dyspozycją normy prawnej pójdzie też opis konkretnych czynności, jakie wykonywała skarżąca, zaś na jego podstawie można ocenić, że były one niezbędne, nieodzowne dla funkcjonowania gospodarstwa. Jednakże świadkowie zeznali, iż widywali skarżącą przy różnych pracach jedynie w pewnych odstępach czasu, w sposób nieregularny. Jednocześnie wiedza świadków była determinowana faktem ich pracy zarobkowej, a więc sytuacją, gdy oni sami nie zawsze byli obecni w miejscu i czasie umożliwiającym obserwację gospodarstwa rolnego rodziców skarżącej. Oceny prawnej czy wskazane przez świadków czynności oraz okoliczności ich podejmowania są pracą (stałą) w znaczeniu przepisów prawa dokonuje organ. Przy czym, aby móc w sposób jednoznaczny przesądzić taką okoliczność organ musi dysponować niezbitymi dowodami, z których wynika nie to czy strona sporadycznie, zależnie od swojej woli świadczyła pewne czynności na rzecz gospodarstwa, lecz że jej faktyczna praca powiązana była z wielkością gospodarstwa, ilością osób pracujących lub świadczących pomoc, profilem, a zatem z tymi wszystkimi okolicznościami, które wymienia Sąd w zaskarżonym wyroku w ramach wykładni pojęcia domownik. Zeznania świadków, którzy zasłaniają się niepamięcią, nie mogą prowadzić do uprzywilejowania pozycji skarżącej w ramach ustalenia jej prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w gospodarstwie rolnym rodziców.

Organ skarżący kasacyjnie stwierdził ponadto, że Sąd przerzucił na organy obowiązek dowodzenia, a nadto dobór niewłaściwych środków dowodowych nakazał rozpatrzyć na korzyść strony skarżącej. Zakres postępowania dowodowego wyznacza art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. W tym zakresie Sąd naruszył zarówno art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jaki i art. 134 § 1 P.p.s.a., bowiem tak daleko idąca kontrola oraz wynikające z niej zalecenia nie mieszczą się w ramach wymienionych przepisów prawa.

Prawidłowa ocena decyzji dokonana w oparciu o zebrany w postępowaniu materiał dowodowy, powinna - zdaniem Komendanta Głównego Policji - prowadzić do wniosku, że zaskarżony rozkaz personalny nie jest dotknięty wadą naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ pozyskał materiał dowodowy w sposób, w jaki zezwalają na to przepisy prawa. Wyszedł poza granice inicjatywy dowodowej strony, bowiem dopytał świadków w formie pisemnej na okoliczności czynności wykonywane przez policjantkę. Szczegółowo omówił to w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, wskazując dlaczego zeznaniom świadków nie dał wiary. Organ nie pominął więc zeznań świadków, lecz w zakresie twierdzeń, że skarżąca pracowała w gospodarstwie rolnym rodziców, uznał zeznania świadków za niewiarygodne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona. Zaskarżony wyrok, którym WSA w Warszawie uchylił zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny wskazanego organu z dnia [...] marca 2014 r. odpowiada prawu, mimo iż nie wszystkie oceny Sądu I instancji zasługują na aprobatę.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że uposażenie zasadnicze policjanta zależy między innymi od posiadanej wysługi lat (art. 101 ust. 1 ustawy o Policji). Do wysługi zalicza się przede wszystkim okresy służby w Policji (§ 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.) oraz okresy służby w innych formacjach mundurowych, wymienione w § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. W omawianym zakresie uwzględnia się również wcześniejsze, zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy (§ 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.). W myśl § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. do ogólnego stażu służby zalicza się ponadto inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają one wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Do tych odrębnych przepisów należy między innymi ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Z przytoczonych unormowań wynika, że zasadą jest, iż przy ustalaniu stażu służby mającego wpływ na wysokość uposażenia zasadniczego policjanta uwzględnia się okresy służby w Policji i w innych, określonych formacjach mundurowych, a także okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy. Wyjątkiem od tej zasady jest możliwość zaliczenia do wysługi lat także okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Takie uprawnienie może być zrealizowane wyłącznie według reguł określonych w przepisach szczególnych. Odrębne regulacje jako przepisy szczególne muszą przy tym podlegać w całości wykładni ścisłej, z czego nie w pełni zdają sobie sprawę organy Policji oraz Sąd I instancji.

Stosownie do art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym następuje na wniosek zainteresowanego. Sama data złożenia takiego wniosku może co najwyżej utrudniać policjantowi należyte udokumentowanie okresów takiej pracy, ale - wbrew twierdzeniom Komendanta Głównego Policji - nie może jeszcze przesądzać o niezasadności zgłoszonego roszczenia. W omawianej kategorii spraw istotne jest przede wszystkim to, czy funkcjonariusz w dostateczny sposób wykaże, że wykonywał stałą pracę w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez bliską mu osobę, a nie to kiedy zdecyduje się na ujawnienie takiego faktu i wystąpi o uwzględnienie okresu pracy w gospodarstwie rolnym przy ustalaniu stażu służby mającego wpływ na wysokość wynagrodzenia.

Przepis art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. przewidując dopuszczalność zaliczenia do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym, odwołuje się do pojęcia domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. W rozpatrywanej sprawie K. S. wnioskiem z dnia 20 listopada 2013 r. zabiegała o zaliczenie jej do wysługi lat okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców od dnia 5 września 1995 r. do dnia 25 marca 2003 r., a zatem w omawianym zakresie bezspornie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zgodnie z art. 6 pkt 2 tej ustawy za domownika należy uznawać osobę bliską rolnikowi, która: a) ukończyła 16 lat, b) pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, c) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy.

W orzecznictwie i praktyce najwięcej wątpliwości budził zawarty w powyższej definicji element stałości pracy w gospodarstwie rolnym. Ostatecznie przyjęto, że inne formy aktywności co do zasady nie wykluczają jeszcze możliwości jednoczesnego wykonywania przez domownika stałej pracy w gospodarstwie rolnym. Obowiązujące obecnie przepisy nie przewidują wymogu, aby praca w gospodarstwie rolnym stanowiła jedyne zajęcie czy jedyne źródło utrzymania domownika, ani nie warunkują możliwości zaliczenia do wysługi lat dla celów pracowniczych okresów pracy wykonywanej tylko w ściśle określonym rozmiarze. Dlatego też przyjąć należy, że samo kształcenie w dziennej, wieczorowej czy zaocznej szkole ponadpodstawowej nie wyklucza jeszcze dopuszczalności zakwalifikowania pracy wykonywanej w gospodarstwie rolnym jako stałej. O świadczeniu stałej pracy w gospodarstwie rolnym nie może być mowy jedynie wówczas, gdy osoba bliska rolnikowi pobiera naukę w szkole znajdującej się w znacznej odległości od miejsca zamieszkania wnioskodawcy, co nie pozwala na codzienny powrót do domu i wiąże się z koniecznością zamieszkania na przykład w internacie lub akademiku. Zatem łączenie nauki w szkole z pracą w gospodarstwie rolnym nie może stanowić wyłącznej przeszkody do zaliczenia okresu wykonywania takiej pracy do stażu pracowniczego, o ile zostanie wykazane, że stała praca w gospodarstwie faktycznie była wykonywana. Istotne tym samym jest nie tylko to, czy wnioskodawca mógł potencjalnie połączyć naukę z jakąkolwiek pomocą świadczoną na rzecz rolnika, ale czy taką pomoc faktycznie w gospodarstwie rolnym wykonywał i czy pomoc tę można uznać za "stałą pracę" domownika rolnika.

Ustawodawca w żadnym przepisie prawa nie zdefiniował pojęcia "stałej pracy". Charakter pomocy udzielanej rolnikowi przez bliską mu osobę należy zatem analizować indywidualnie, a tym samym na tle okoliczności konkretnej sprawy oceniać czy pomoc taką można uznać za "stałą pracę" w celu uzyskania omawianych uprawnień pracowniczych. Dla uznania, że praca w gospodarstwie rolnym miała charakter stały nie wystarczy jedynie ustalenie, że osoba bliska rolnikowi wykonywała jakiekolwiek zabiegi agrotechniczne związane z prowadzoną produkcją rolną, realizując w ten sposób dyspozycje rolnika prowadzącego dane gospodarstwo rolne. Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek do tak liberalnego traktowania osób bliskich rolnika i przyjmowania, że każde, nawet drobne prace wykonywane w gospodarstwie rolnym należy bezwzględnie uznawać za stałą pracę w takim gospodarstwie. Byłoby to nadmierne uprzywilejowanie osób świadczących jakąkolwiek pomoc w gospodarstwie rolnym w stosunku do pracowników (wyroki Sądu Najwyższego z dnia 7 listopada 1997 r. sygn. akt II UKN 318/97 - lex 33101 i z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II CSK 37/10 - lex 852536 oraz NSA z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 1234/13 - lex 1578853 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 5/13 - lex 1317090). W warunkach wiejskich dzieci rolnika na ogół pomagają swym rodzicom czy dziadkom w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Nie oznacza to jednak, że każde z nich może w przyszłości skorzystać z omawianego przywileju. Zakres pomocy świadczonej na rzecz rolnika nie może być zatem obojętny dla oceny czy pomoc ta może być uznana za stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Drobne czynności, systematycznie wykonywane w ramach rodzinnego podziału obowiązków oraz inne, ale świadczone okazjonalnie nie podlegają takiej kwalifikacji. O stałej pracy można mówić tylko wtedy, gdy pomoc na rzecz rolnika była świadczona w rozmiarach istotnych dla funkcjonowania gospodarstwa. Zatem przy ustaleniu stażu pracowniczego nie można uwzględniać każdej pomocy udzielanej rolnikowi prowadzącemu gospodarstwo rolne. Zaliczeniu podlega tylko praca stała o istotnym znaczeniu dla działalności prowadzonej przez rolnika. Doraźna pomoc, zwyczajowo świadczona przez członków rodziny rolnika, nie stanowi stałej pracy w gospodarstwie rolnym, wpływającej na wysokość wysługi lat ustalanej dla celów pracowniczych. W ustawie z dnia 20 lipca 1990 r. i ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. mowa jest o pracy a nie jedynie o pomocy świadczonej przez domownika. Celem tych aktów prawnych nie było stworzenie dodatkowych przywilejów dla wszystkich członków rodziny rolnika pomagających mu w jakikolwiek sposób w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Powołana ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. w swoim tytule i treści jednoznacznie odnosi się do okresów pracy w gospodarstwie, które podlegają zaliczeniu do stażu pracy, tak jak inne okresy służby i zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy. Ustawodawca w art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników również położył akcent na pracę, która – chociaż wykonywana poza stosunkiem pracy – bezwzględnie ma mieć charakter stały. Dlatego też - co jeszcze raz należy podkreślić - nie każda pomoc udzielana rolnikowi lecz wyłącznie stała praca we wskazanym znaczeniu podlega zaliczeniu do stażu, z którym prawodawca wiąże określone uprawnienia pracownicze, w tym wymierne profity finansowe.

W konsekwencji dokonując oceny, czy w danej sprawie osoba bliska rolnika rzeczywiście wykonywała stałą pracę w gospodarstwie rolnym należy przeanalizować charakter świadczonej pomocy oraz ustalić, kiedy i jakie konkretnie czynności wnioskodawca wykonywał w gospodarstwie oraz czy pomoc ta przez cały czas była świadczona w zakresie znaczącym dla funkcjonowania gospodarstwa rolnego, a także jaki był charakter gospodarstwa i ile osób faktycznie pomagało rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa, czy z uwagi na profil gospodarstwa, stopień jego zmechanizowania oraz liczbę członków rodziny rolnika i innych osób zatrudnianych w gospodarstwie rzeczywiście zachodziła potrzeba wykonywania przez wnioskodawcę pracy w deklarowanym przez niego rozmiarze. Oczywistym przy tym jest, że powyższe ustalenia zobowiązany jest poczynić organ administracji publicznej a nie sąd administracyjny. W świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie posiada, co do zasady, kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Zadanie to należy bowiem do organu administracji publicznej. Nie może również ulegać wątpliwości, że skoro K. S. zabiegała o zaliczenie jej do stażu służby prawie 8 lat pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, to niezbędne ustalenia powinny obejmować cały ten okres a nie tylko wybiórczo wybrane przedziały czasowe. Organy administracji nie mogą z góry zakładać, że ewentualny brak możliwości zaliczenia do wysługi lat pewnego okresu oznacza automatyczną dyskwalifikację całości zgłoszonego przez wnioskodawcę roszczenia. Nie mogą również organy oczekiwać, że sąd administracyjny konwaliduje ich mankamenty procesowe i uzupełni za nie niezbędne ustalenia oraz samodzielnie rozstrzygnie, czy strona w pozostałym okresie spełniała czy nie spełniała przesłanek do uznania jej za domownika mającego wykonywać stałą pracę w gospodarstwie rolnym rodziców.

Zauważyć ponadto należy, że zgodnie z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym wnioskodawca zobowiązany jest potwierdzić zaświadczeniem urzędu gminy albo zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. W tej kategorii spraw zasadnicze ustalenia bezwzględnie muszą być udokumentowane we wskazany sposób. Tym samym nie mogą one opierać się jedynie czy przede wszystkim na treści gołosłownego oświadczenia samego wnioskodawcy. Oczywistym jest, że zeznania świadków, mające potwierdzać fakt i okresy pracy zainteresowanego w gospodarstwie rolnym, nie powinny budzić wątpliwości co do ich wiarygodności i co do stwierdzonych w nich faktów. Jeżeli dokumenty przedstawione przez wnioskodawcę nasuwają uzasadnione zastrzeżenia, w tym zeznania świadków, zdaniem organu, są zbyt lakoniczne i nieprzekonujące, to organ powinien rozważyć potrzebę samodzielnego przesłuchania zawnioskowanych, ewentualnie także innych osób. Organ nie może poprzestać na żądaniu od świadków jedynie pisemnych odpowiedzi na zadane pytania. Pisemnych wyjaśnień takich osób w żaden sposób nie można utożsamiać z wymaganymi zeznaniami świadków. Takie wyjaśnienia nie spełniają jednoznacznych wymogów, o jakich mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., a zatem na ich podstawie nie można dokonywać ustaleń mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wobec regulacji zawartej w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. przepis art. 50 § 1 k.p.a. w tym zakresie nie może mieć zastosowania.

Na powyższe nie zwrócił uwagi ani Komendant Główny Policji ani WSA w Warszawie. Organ w swych decyzjach stale powoływał się na niewiarygodność zeznań świadków, ale w istocie swe rozważania oparł nie na zeznaniach lecz jedynie na pisemnych wyjaśnieniach świadków. Tymczasem takie wyjaśnienia nie powinny mieć w sprawie żadnej wartości dowodowej, a zatem na ich podstawie nie można było budować tezy o braku podstaw do zaliczenia wnioskowanego przez K. S. okresu do wysługi lat. Do zeznań świadków odwołał się również Sąd I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie stwierdził, że zeznania świadków są spójne i logiczne oraz potwierdzają wszystkie okoliczności wskazywane przez funkcjonariuszkę. Sąd I instancji nie zauważył przy tym, że zeznania świadków złożone w Urzędzie Gminy w J. ograniczają się tylko do identycznych stwierdzeń, że K. S. w okresie od 5 września 1995 r. do 25 marca 2003 r. "wykonywała wszystkie prace związane z prowadzeniem gospodarstwa", co może wskazywać, iż ich zdaniem wnioskodawczyni sama prowadziła gospodarstwo rolne, nie zaś że pracowała w gospodarstwie prowadzonym przez inne osoby. Sąd nie wyjaśnił także dlaczego dalsze pisemne informacje zgłoszonych przez stronę osób w ogóle uznał za zeznania świadków oraz dlaczego – mimo pewnych rozbieżności – relacje te ocenił jako spójne i logiczne, a ponadto, jakie dokładnie stwierdzenia osób składających wyjaśnienia, miały - jego zdaniem - całkowicie potwierdzać wersję podaną przez skarżącą.

Z powyższych względów pisemne motywy zaskarżonego wyroku niewątpliwie nie mogą być uznane za poprawne. Jednakże mimo błędnego uzasadnienia samo rozstrzygnięcie Sądu I instancji uznać należy za trafne. W okolicznościach niniejszej sprawy zachodziły bowiem przesłanki do uchylenia obu decyzji Komendanta Głównego Policji. Sprawa niewątpliwie wymaga ponownego rozpoznania przez organ administracji publicznej. Komendant Główny Policji powinien bowiem uzupełnić postępowania dowodowe, mając na uwadze przede wszystkim wymogi przewidziane art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., a następnie wnikliwie ocenić czy w przypadku K. S. zachodzą przesłanki do uwzględnienia całego wnioskowanego przez nią okresu do wysługi lat oraz do przyznania jej prawa do wzrostu uposażenia z tytułu stałej pracy w gospodarstwie rolnym rodziców.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.