Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 564/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3, ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 20 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Protokolant referent Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi I. B. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku inwentarskiego w zabudowie zagrodowej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Skargą wywiedzioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu I. B. oprotestował decyzję Wojewody D.w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zmierzenia polegającego na rozbudowie z przebudową budynku inwentarskiego z częścią mieszkalną w zabudowie zagrodowej oraz budowę fundamentu pod silos. Orzekając w sprawie Sąd uwzględnił stan faktyczny i prawny wynikający z akt administracyjnych przedłożonych łącznie ze skargą.

Inwestor wnioskował do Starosty L. o wydanie pozwolenia na budowę planowanego zamierzenia, jednak na skutek wycofania wniosku postępowanie umorzono jako bezprzedmiotowe. Wnioskiem z dnia [...] r. inwestor ponownie wystąpił do organu z żądaniem wydania pozwolenia na budowę, przy czym do wniosku załączył projekt budowlany i oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Rzeczony wniosek inwestor uzupełniał na wezwanie organu w toku prowadzonego w sprawie postępowania. Pismem z dnia [...] r. wnioskodawca zajął stanowisko w sprawie informując, że został poinformowany telefonicznie przez pracownika organu o zamiarze wydania decyzji odmownej.

W dniu [...] r. Starosta L. wydał decyzję nr [...], którą przyjmując w podstawie prawnej art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (Dz. U z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej – k.p.a.) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie z przebudową budynku inwentarskiego z częścią mieszkalną w zabudowie zagrodowej oraz budowie fundamentu pod silos na działce nr [...], obręb G., gmina L. Uzasadniając decyzję organ I instancji podał, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obrębu G. w jednostkach oznaczonych symbolami RU1, RU2, RU3 ustala się przeznaczenie podstawowe: tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich czyli przeznaczonych pod wszelką działalność rolniczą w tym hodowlaną. Według organu intencją autora planu miejscowego było przestrzenne ograniczenie wielkotowarowej produkcji hodowlanej oraz uciążliwości społecznych z nią związanych wyłącznie do tych obszarów. Działka nr [...], na której to planowana jest inwestycja znajduje się w jednostce planu oznaczonej symbolem RM1. Zgodnie z § 18 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] r. dla obrębu G. dla terenu oznaczonego symbolem RM1 ustala się przeznaczenie podstawowe na zabudowę zagrodową. W myśl § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75 poz. 690 ze zm.) przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Budynki mieszkalne zgodnie z ww. rozporządzeniem to budynki mieszkalne wielorodzinne oraz budynki mieszkalne jednorodzinne.

Zamiarem inwestora jest wybudowanie infrastruktury umożliwiającej prowadzenie działalności polegającej na hodowli zwierzęcej w liczbie 14 900 szt. kur niosek. Zdaniem organu powyższe zamierzenie budowlane jest niezgodne z zapisami planu miejscowego z uwagi na to, iż nie stanowi ono zabudowy zagrodowej zgodnej z definicją przytoczoną w § 3 pkt 3 ww. rozporządzenia. Nie posiada ono cech "rodzinnego gospodarstwa rolnego", gdyż brak jest wolnostojącego budynku mieszkalnego, natomiast niemal cała infrastruktura służyć będzie prowadzeniu działalności hodowlanej w ilości wskazującej na produkcję hodowlaną wielkotowarową. Budynek inwentarski z częścią mieszkalną, zgodnie z nazwą zamierzenia budowlanego zawartego we wniosku inwestora, jak również w części opisowej i rysunkowej projektu budowlanego, nie spełnia wymogów jakie spełniać powinien budynek mieszkalny, natomiast prowadzona na przedmiotowym obszarze działalność hodowlana może stanowić znaczną uciążliwość dla mieszkańców G., czego nie dopuszcza zdaniem organu plan miejscowy. Po wskazaniu na okoliczności sprawy w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane organ odmówił zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na budowę.

Nie godząc się z wydanym rozstrzygnięciem działając przez pełnomocnika wnioskodawca oprotestował je odwołaniem. W złożonym środku zaskarżenia szczegółowo przedstawiono przebieg postępowania prowadzonego przed organem I instancji z uwzględnieniem uzupełnień wniosku, wizyt w siedzibie organu, a nawet rozmów telefonicznych z pracownikami. Odwołujący się zaznaczył, że w dniu 15 grudnia 2017 r. inwestor złożył kolejne pismo do Starostwa Powiatowego w L.zaś w dniu 27 grudnia 2017 r. za pośrednictwem Poczty Polskiej otrzymał decyzję nr[...]datowaną na dzień [...] r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Korespondencja do strony została wysłana z L. w dniu [...] r. o godz. 17.14., czyli po 5 dniach. Okoliczność ta została określona jako niedopuszczalna i wywiedziono z niej domniemanie, że wstecznie datowano decyzję, gdyż organ nie chciał odnieść się do pisma, które złożył inwestor.

W dalszej kolejności wyjaśniono, że budynek inwentarski objęty wnioskiem jest budynkiem istniejącym, który inwestor zakupił w dostatecznym stanie technicznym, dlatego przed uruchomieniem konieczne było wykonanie modernizacji oraz rozbudowy z przebudową. Planowana rozbudowa i przebudowa będzie harmonizowała z dotychczasowym sposobem zagospodarowania obszaru wsi G., stanowiącego pewną całość urbanistyczną. Planowana modernizacja będzie kontynuować funkcję, parametry oraz wskaźniki już istniejące. Cechy podmiotowe właściciela terenu są indyferentne z perspektywy określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy tego terenu.

Planowana hodowla kur niosek w liczbie max 14896 sztuk (59,6 DPJ) zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2015 r. w sprawie przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie jest klasyfikowana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Odnosząc się do stanowiska organu dotyczącego zapisów planu miejscowego wyjaśniono, że inwestor prowadzi rodzinne gospodarstwo rolne, do istniejącego budynku inwentarskiego dobudowany jest budynek jednorodzinny mieszkalny w zabudowie zwartej, zatem istniejąca inwestycja funkcjonuje jako zabudowa zagrodowa. Zabudowa w postaci zagrody znajduje się na jednej działce wewnątrz jednego ,,podwórza gospodarczego", obejścia. Inwestor po wykonaniu remontów, planował przeprowadzić się do G.

Nie godząc się ze stanowiskiem organu o braku cech "rodzinnego gospodarstwa rolnego" ze względu na brak wolnostojącego budynku mieszkalnego, wyjaśniono, iż budynek mieszkalny dobudowany jest do budynku inwentarskiego i spełnia warunki budynku mieszkalnego, znajdują się w nim pomieszczenia kuchni, łazienki, pokoje oraz komunikacja, a wysokość pomieszczeń to min. 2,5 m. Budynek mieszkalny w zabudowie zwartej stanowi techniczno-użytkową całość. Istniejący budynek mieszkalny jest integralną częścią zabudowy zagrodowej - siedliska rolnika na działce.

W dniu [...] r. Wojewoda D. wydał decyzję [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego stwierdzono, że inwestycję przewidziano do realizacji na działce nr 173, obręb G., gm. L., dla której obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi G., przyjętego uchwałą Rady Gminy L. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zmiany planu miejscowego. Teren działki oznaczony jest na rysunku planu symbolem RM1. W planie określono, że dla tego terenu przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa zagrodowa. Przedmiotowy plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego wsi G. nie zawiera definicji zabudowy zagrodowej. Definicję zabudowy zagrodowej zawiera § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który stanowi, że pod pojęciem zabudowy zagrodowej należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Pojęciami pokrewnymi do zabudowy zagrodowej są zabudowa rolnicza, czy zabudowa siedliskowa (działka siedliskowa, siedlisko).

Na tle wyjaśnień językoznawców i orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ II instancji podjął się próby ustalenia definicji siedliska, by następnie wyrazić pogląd, że prowadzenie hodowli kur w liczbie max. 14 896 szt. nie może pozwalać na zakwalifikowanie przedmiotowej inwestycji jako zabudowy zagrodowej, gdyż jak jednoznacznie wynika z akt przedmiotowej sprawy, planowana działalność polegać ma na hodowli drobiu na skalę przemysłową. Stanowiska tego nie może zmienić także fakt zaprojektowania w budynku inwentarskim części mieszkalnej.

W dalszej części rozważań Wojewoda D. stwierdził, że planowany obiekt budowlany objęty projektem budowlanym załączonym do wniosku o pozwolenie na budowę nie nosi cech zabudowy zagrodowej w rozumieniu § 3 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W okolicznościach faktycznych sprawy niedopuszczalne byłoby wydanie pozwolenia na budowę dla tej inwestycji w świetle wymogów obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem wobec niespełnienia wymagań art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zakresie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego za konieczną uznano odmowę udzielenia pozwolenia na budowę. Wyjaśniono także, iż zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, a contrario, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zobowiązany do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie niespełnienia wymagań określonych w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 tej ustawy.

W skardze na wyżej wskazaną decyzję I. B. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji ewentualnie jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania przed sądem administracyjnym od organu administracji publicznej wg norm przepisanych. Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia:

- przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie przez organ, że wniosek o pozwolenie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji nie spełnia warunków przewidzianych tym przepisem, gdy tymczasem zgromadzony materiał w sprawie prowadzi do konkluzji, że wniosek złożony przez skarżącego w pełni spełniał warunki przewidziane tym przepisem;

- prawa o postępowaniu, a mianowicie art. 227 k.p.a. poprzez niedokonanie przez organ wnikliwej oceny prawnej i faktycznej treści uchwały Rady Gminy L. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany miejscowego planu ze złożonym przez skarżącego wniosku i wywiedzenie niewłaściwego ustalenia, że wniosek skarżącego jest niezgodny z obowiązującym miejscowym planem, gdy tymczasem analiza uchwały Rady Gminy L. prowadzi do wniosku, że planowane przez skarżącego przedsięwzięcie jest zgodne z postanowieniami miejscowego planu;

- przepisów prawa o postępowaniu, a mianowicie art. 227 k.p.a. poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja nie może być zakwalifikowana jako zabudowa zagrodowa, gdyż jak jednoznacznie wynika z akt przedmiotowej sprawy, planowana działalność polegać ma na hodowli drobiu na skalę przemysłową w liczbie max 14 896 sztuk kur., gdy tymczasem zarówno wielkość maksymalna liczby sztuk kur oraz planowa rozbudowa nie naruszają przepisów prawa powszechnego oraz prawa miejscowego, albowiem maksymalna wielkość planowanej produkcji nie ma charakteru wielotowarowego (przemysłowego);

- przepisów prawa materialnego poprzez przywołanie § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jako przepisu zawierającego definicję pojęcia "zabudowy zagrodowej", gdy tymczasem opis tego pojęcia zawarty jest w § 3 pkt 3 tegoż rozporządzenia; .

- przepisów prawa materialnego poprzez przywołanie § 3 pkt 3 ( błędnie wskazanej w decyzji pkt. 4 ) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i na jego podstawie wyprowadzenie wniosku, że planowana inwestycja nie nosi cech zabudowy zagrodowej, gdy tymczasem użyte w tym przepisie pojęcie "zabudowy zagrodowej" nie ma charakteru definicji legalnej i zupełnej, a pojęcie to w praktyce jest kształtowana przez doktrynę i orzecznictwo sądów powszechnych i administracyjnych.

Uzasadniając zarzuty i wnioski skargi jej autor zakwestionował prawidłowość stanowiska zajętego przez organy. Wyjaśnił także, że w dniu 21 września 2016 r. nabył przedmiotową nieruchomość, a w treści umowy ustalono, że będzie ona wykorzystywana do prowadzenia działalności rolniczej. Zobowiązanie zawarte w umowie przenoszącej własność nieruchomości wynikać miało z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2016 r. przewidującego m.in. zakaz zabudowy kubaturowej z zachowaniem istniejącej zabudowy zagrodowej. Skarżący nie zgodził się z treścią wydanych w sprawie decyzji nie akceptujących zamierzenia inwestycyjnego wskazując na wyczerpanie wymogów wynikających z art. 35 ustawy Prawo budowlane. Zarzucił przy tym, że organy w żaden sposób nie wyjaśniły jakie okoliczności doprowadziły do stwierdzenia, że złożony wniosek nie spełnia wymogów przewidzianych prawem. Jego zdaniem organy obu instancji nie podjęły próby ustalenia definicji prawnej pojęcia ,,zabudowa zagrodowa".

Skarżący wskazując na ,,najnowsze orzeczenia sądów administracyjnych" oraz zapisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przekonywał o możliwości zabudowy przedmiotowej nieruchomości zgodnie ze złożonym w sprawie wnioskiem. Jego zdaniem organy badając sprawę powinny uwzględniać znaczenie pojęcia ,,zabudowa zagrodowa" wynikające z orzecznictwa i wskazanego rozporządzenia. Zwracano też uwagę na wynikającą z orzecznictwa zmianę współczesnego charakteru gospodarki rolnej, a w konsekwencji zabudowy zagrodowej.

Na gruncie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2016 r. wyprowadzono zgodność inwestycji z jego treścią, co miało korespondować z przeznaczeniem terenów opisanych jako RM1 i RM2 przewidzianych pod zabudowę zagrodową. W dalszej części wywodów skargi negowano poglądy organów, jakoby hodowla drobiu w liczbie do 14 896 sztuk miała mieć charakter przemysłowy. Wykluczać to stanowisko miały dane podane przez GUS, gdzie dokonano podziału ferm drobiu na wielotowarowe i małotowarowe. Z kolei raporty, artykuły prasowe i notowania publikowane przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazują, że aby hodowla była opłacalna dla gospodarstwa rolnego, powinny powstać co najmniej cztery kurniki na 50 000 sztuk kurczaków każdy. Czas odchowu kurcząt to od 35 do 63 dni. Gospodarstwo powinno więc w tym czasie wyprodukować od 100 do 300 000 sztuk. Inwestycja w kurniki to wydatek kilkuset tysięcy złotych. Skarżący planuje hodowlę 14 896 sztuk drobiu, zatem będzie to niewielka ferma drobiu.

Kwestionując zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą skarżący uznał, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, gdyż inwestycja jest zgodna z planem miejscowym, zaś treść decyzji Starosty L. ma odwieść skarżącego od planowanego przedsięwzięcia aby w przyszłości zmienić przeznaczenie gruntów na cele budownictwa jednorodzinnego. Na koniec zaznaczono, że obie decyzje w sposób nieuprawniony wkraczają w uprawnienia do korzystania z własności i naruszają zasadę wolności działalności gospodarczej.

Wojewoda D. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zamieszczonej w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna i jako taka została oddalona.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Konstrukcja wskazanego przepisu oznacza, że w przypadku zainicjowania postępowania sądowego w drodze wywiedzenia skargi na akt administracyjny sąd dokonuje kontroli legalności zaskarżonego aktu, a więc poddaje go ocenie pod względem zgodności z zastosowanym prawem materialnym, a także właściwymi przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. W sytuacji stwierdzenia w kontrolowanym akcie uchybień, których katalog został określony w art. 145 § 1 p.p.s.a. dochodzi do uwzględnienia skargi. Stosownie z kolei do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd zatem bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, aczkolwiek pozostaje związany granicami sprawy, która była przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżony akt administracyjny lub czynność.

W realiach niniejszej sprawy przedmiotem jest wystąpienie przez skarżącego o akceptację do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej zamierzenia inwestycyjnego. Niesprzecznie na gruncie prawa materialnego, a to ustawy Prawo budowlane (aktualnie Dz.U. z 2018 r., poz.1202 t.j.) planowana inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W sensie formalnoprawnym pozwolenie na budowę jest decyzją administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt 12 wskazanej ustawy). Jak podnosi się w doktrynie pozwolenie na budowę ma charakter związany, ponieważ w razie spełnienia wymagań określonych przepisami prawa organ musi wydać decyzję o treści żądanej przez inwestora. Innymi słowy to potencjalny inwestor kreuje zamierzenie budowlane, zaś rola organu nie polega na ingerowaniu w ów zamysł, lecz sprowadza się do akceptacji lub zanegowania planowanego procesu. Oznacza to, że w sytuacji kiedy organ stwierdzi, iż spełnione są przesłanki do wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego zobligowany jest do ich wydania i zatwierdzenia. Jako znamienny należy odczytywać przepis art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego, który stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem tylko sprzeczność inwestycji z warunkami przewidzianymi w obowiązujących przepisach skutkuje negatywną decyzją.

W niniejszej sprawie skarżący przedłożył projekt budowlany dla inwestycji polegającej na rozbudowie z przebudową budynku inwentarskiego z częścią mieszkalną w zabudowie zagrodowej oraz budowie fundamentu pod silos. Dalsze rozważania należy rozpocząć od zaznaczenia, że inwestor chce realizować inwestycję w ramach zabudowy zagrodowej, bowiem takie uwarunkowania wynikają dla objętego wnioskiem terenu z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zaś organy obu instancji wykluczają uznanie inwestycji za mieszczącą się w granicach pojęcia ,,zabudowy zagrodowej".

Celem odkodowania pojęcia zabudowy zagrodowej jako stanowiącego oś sporu między inwestorem a orzekającymi w sprawie organami należy odwołać się do § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015. poz. 1422 t.j.). Zgodnie z tym przepisem zabudową zagrodową są w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej to budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (§ 3 pkt 8 rozporządzenia). Z kolei przez budynek mieszkalny rozumie się budynek mieszkalny wielo bądź jednorodzinny (§ 3 pkt 4 rozporządzenia).

Należy jednocześnie podkreślić, iż brak jest definicji legalnej pojęcia zabudowy zagrodowej, albowiem przytoczona wyżej definicja znajduje się w rozporządzeniu, które ma charakter aktu wykonawczego w stosunku do ustawy Prawo budowlane, a delegacja ustawowa zamieszczona została w art. 7 ust. 2 pkt 1 tejże ustawy. Przepis ten nie zawiera jednakże upoważnienia do formułowania w rozporządzeniu definicji ustalających znaczenia pojęć ustawowych. Słusznie zatem strona skarżąca podnosi brak rzeczonej definicji w ustawie, co musi skutkować koniecznością dalszych poszukiwań dla rozwiązania pojawiającego się problemu.

Podążając za twierdzeniami skargi, gdzie jej autor wskazuje na konieczność wyprowadzenia definicji zabudowy zagrodowej nie z aktu ustawowego należy poszukiwać jej w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Już na wstępie trzeba jednak zanegować aby orzeczenia wskazane w samej skardze były adekwatne do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Tak więc należy podjąć analizę orzecznictwa przystającego do stanu sprawy i kształtującego cechy zabudowy zagrodowej jako takiej. Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjnego w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 grudnia 2008 r. (publ. - LEX nr 477263), wskazuje, iż pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować, jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Domy mieszkalne jednorodzinne (budownictwo zagrodowe) wchodzą w skład indywidualnych gospodarstw rolnych, jeśli zamieszkałe są przez rolników i służą obsłudze gospodarstwa rolnego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, zatem na związek definicji zabudowy zagrodowej z indywidualnym gospodarstwem rolnym. Stosownie do art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2016 poz. j.t.), przez pojęcie "gospodarstwa rolnego" należy rozumieć gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego o obszarze nie mniejszym niż 1 ha użytków rolnych. W myśl art. 553 k.c., za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Za nieruchomości rolne, zgodnie z art. 461 k.c., uważa się nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Istotne znaczenie ma również definicja rodzinnego gospodarstwa rolnego, gdzie zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego za gospodarstwo rodzinne uważa się gospodarstwo rolne prowadzone przez rolnika indywidualnego, w którym łączna powierzchnia użytków rolnych jest nie większa niż 300 hektarów. Rolnikiem indywidualnym jest osoba fizyczna będąca właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, która posiada kwalifikacje rolnicze oraz przez okres co najmniej 5 lat zamieszkuje w gminie, na której obszarze położona jest jedna z nieruchomości rolnych, wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i przez ten okres osobiście prowadzi to gospodarstwo.

Konstruując definicję zabudowy zagrodowej w oparciu o rozporządzenie, ustawę o kształtowaniu ustroju rolnego i argumenty zawarte w przytoczonym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego można stwierdzić, że składa się ona z dwóch elementów: przedmiotowego i podmiotowego. Z jednej bowiem strony, w skład zabudowy zagrodowej muszą wchodzić budynki mieszkalne, budynki gospodarcze oraz budynki inwentarskie. Z drugiej strony zabudowa zagrodowa musi być prowadzona przez rolnika indywidualnego. Pojęcie zabudowy zagrodowej pojawia się również w art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże i w tej ustawie brak jest definicji legalnej tego pojęcia.

Przechodząc natomiast do analizy ugruntowanego orzecznictwa dotyczącego zabudowy zagrodowej wskazać należy, że sądy administracyjne wobec braku definicji ustawowej zabudowy zagrodowej uznają za właściwe rekonstruowanie tej definicji na podstawie znaczenia językowego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2017 r. (sygn. akt w sprawie II OSK 2860/16) wskazał, że ,,zabudowa zagrodowa to zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie "działki siedliskowej". Inaczej rzecz ujmując, chodzi o zabudowę tworzącą zagrodę, a więc o budynki i budowle skoncentrowane wokół wspólnego obejścia. Zabudowa w postaci zagrody prowadzi do powstania siedliska. W rezultacie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie dotyczy możliwości posadowienia obiektu budowlanego w jakiejkolwiek części gruntów należących do gospodarstwa rolnego, lecz dotyczy zagospodarowania siedliska jako zaplecza mieszkaniowego i gospodarczego dla gospodarstwa rolnego’’. Z kolei w wyroku z dnia 27 lutego 2014 r. w sprawie (sygn. akt II OSK 2333/12) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zabudowa zagrodowa to zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Z kolei WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 10 października 2011 r., (sygn. akt II SA/Gl 539/11) stwierdził, że cechą zabudowy zagrodowej jest istnienie zagrody, czyli zabudowań gospodarczych, wraz z domem mieszkalnym, służące rolnikowi.

Problem interpretacyjny, który wiąże się z pojęciem zabudowy zagrodowej dotyczy również jej położenia. Z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że zabudowa zagrodowa związana być musi z gospodarstwem rolnym. W ustawie Prawo budowlane mowa jest o tym, że zabudowa zagrodowa związana jest z działką siedliskową, jednocześnie bez zdefiniowania pojęcia działki siedliskowej. W rozumieniu potocznym zabudowa zagrodowa zlokalizowana być winna w obrębie jednego podwórza. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 15 grudnia 1969 r., (III CZP 12/69, OSN 1970, nr 3, poz. 39) za działkę siedliskową uznał działkę pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. Działka siedliskowa może być wydzielona z jednej lub kilku działek ewidencyjnych wchodzących w skład danego gospodarstwa rolnego. Nie można zatem granic obszaru zajętego pod działkę siedliskową utożsamiać z granicami działki wyodrębnionej ewidencyjnie (wyrok WSA w Lublinie z 30 stycznia 2009r. II SA/Lu 777/08).

Jeśli chodzi o liczbę budynków, jaka tworzyć może zabudowę zagrodową, to podzielić należy stanowisko WSA w Lublinie w wyroku z dnia 25 stycznia 2011 r., (sygn. II SA/Lu 811/10), gdzie sąd ten stwierdził, że charakter zabudowy zagrodowej określa przede wszystkim istnienie budynku mieszkalnego. Budynek mieszkalny powinien powstawać na pierwszym etapie realizacji inwestycji. Budowa budynków gospodarczych i inwentarskich może stanowić natomiast dalszy, kolejny etap budowy.

Na podsumowanie stwierdzić należy, że w świetle zarówno dość jednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, rozumienia potocznego oraz aktów normatywnych, które naprowadzają na prawidłowe rozumienie pojęcia zabudowy zagrodowej - za zabudowę zagrodową można uznać zabudowania złożone z budynku mieszkalnego, budynków inwentarskich oraz gospodarczych, położonych w obrębie jednego podwórza. Charakterystyczne przy tym jest jednak funkcjonalne powiązanie budynku mieszkalnego z gospodarstwem rolnym.

Przy ukształtowanym obowiązującymi przepisami i orzecznictwem sądowoadministracyjnym pojęciu zabudowy zagrodowej należy ocenić stan faktyczny sprawy objęty wnioskiem skarżącego o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie z przebudową budynku inwentarskiego z częścią mieszkalną w zabudowie zagrodowej oraz budowę fundamentu pod silos. Z treści uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu (Dziennik Urzędowy Województwa D. z dnia [...]r., poz. [...]) wynika, iż teren inwestycji znajduje się w obszarze jednostki urbanistycznej oznaczonej symbolem RM1, gdzie ustalono przeznaczenie podstawowe terenu - zabudowa zagrodowa. W świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Na gruncie tego przepisu organy obu instancji uwzględniając przedłożone dokumenty i sygnalizowaną wyżej uchwałę stwierdziły brak możliwości rozstrzygnięcia zgodnego z wolą inwestora.

Otóż, jak wynika z przywołanych orzeczeń sądów administracyjnych, zabudowa zagrodowa to taka, gdzie istniejące budynki stanowią siedlisko i posiadają funkcję zarówno mieszkalną jak i służącą prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Sam skarżący przekonując do swoich racji wskazuje na orzeczenia, w których mowa o zespole budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny. W innym miejscu powołując się na definicję zabudowy zagrodowej w kontekście współczesnego charakteru gospodarki rolnej skarżący podaje orzeczenie dotyczące odległości miedzy obiektami na nieruchomości, czyli dotyczące problematyki nie poruszanej przez organy w rozpoznawanej sprawie. Skoro jednak, jak dotychczas wykazano, podstawowym powodem zakwalifikowana zabudowy jako zagrodowej jest istnienie budynku mieszkalnego, trzeba ten fakt odnieść do przedłożonego projektu.

Otóż z całą pewnością intencją ustawodawcy dopuszczającego zabudowę zagrodę było przyjęcie, aby w obrębie siedliska istniał budynek mieszkalny. Orzecznictwo z kolei odwołuje się do ,,wiejskiego domu mieszkalnego". Jak zresztą kreuje to orzecznictwo nie ma raczej konieczności, choć sytuacja taka wydaje się być pożądaną, aby w obrębie zabudowy istniał samodzielny budynek mieszkalny. Lektura orzecznictwa pozwala na przyjęcie, że organy administracyjne wydają pozwolenia na budowę dla zabudowy zwartej, gdzie budynek funkcjonuje w obrębie zabudowy służącej prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Dla uznania, że mamy do czynienia z zabudową zagrodową niezbędnej jest jednak istnienie budynku mieszkalnego, co skarżący zdaje się w swoim stanowisko pomijać.

W niniejszej sprawie nie można jednak zgodzić się z tezą, że mamy do czynienia ze zwartą zabudową inwentarską i mieszkaniową. Projekt budowany potwierdza, że inwestor zakłada funkcjonowanie dość pokaźnego budynku inwentarskiego, w którym to wydzielono pokoje, łazienkę i kuchnię. Analiza części opisowej i graficznej projektu pozwala na przyjęcie, że ujęte w projekcie pomieszczenia mieszkalne funkcjonować mają zasadniczo w obrębie takich pomieszczeń jak pakowalnia/sortownia jaj, pomieszczenie magazynowe czy nawet pomieszczenie gospodarcze, które nie wiadomo do której części mieszkalnej czy inwentarskiej ma być przypisane. W realiach niniejszej sprawy obiektywnie trudno doszukiwać się możliwości funkcjonowania części mieszkalnej w obrębie części inwentarskiej przewidzianej dla hodowli ponad 14 tysięcy kur niosek. Zamierzone do realizacji przedsięwzięcie nie daje zatem podstaw uznania spełnienia cech zabudowy zagrodowej, gdyż wskazane w projekcie pomieszczenia mieszkalne raczej można kwalifikować jako zaplecze socjalne, którego w ogóle nie przewidział projektant. Organy orzekające w sprawie nie mogą tracić z pola widzenia tego, że sam projekt budowlany nie ma być akceptowalny wyłącznie w momencie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę lecz musi oddawać stan, jaki ma istnieć później w trakcie użytkowania obiektu. Poza naruszeniem przepisów dotyczących konieczności uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części obiektu, praktycznie trudne jest do wykazania czy faktycznie część obiektu będzie pełnić funkcję mieszkalną czy też zaplecza dla prowadzonej działalności hodowlanej.

Organy administracyjne, trafnie w ocenie Sądu w składzie orzekającym, przyjęły, że planowane przedsięwzięcie ma polegać na hodowli kur i nie zmienia tego zaprojektowanie części mieszkalnej, stąd uznano inwestycję za sprzeczną z planem miejscowym, bo nie spełniającą cech zabudowy zagrodowej.

Wojewoda D. uzasadniając utrzymanie decyzji odmownej dla wnioskodawcy istotnie zwrócił uwagę na skalę przedsięwzięcia lecz uczynił to w kontekście proporcji powierzchni inwentarskiej do pomieszczeń mieszkalnych, a nie jak zdaje się rozumieć to skarżący gospodarki nisko czy wielotowarowej. Twierdzenia o braku rozeznania organu i niewiedzy urzędników są zatem mocno chybione. Oczywiście trudno podejmować polemikę ze skarżącym, zapewne posiadającym wiedzę o opłacalności hodowli czy samym cyklu hodowlanym, skoro są to zagadnienia związane z prowadzoną przez niego działalnością. Zaznaczyć jednak przyjdzie, że mimo braku konieczności specjalizacji z zakresu ekonomiki hodowli, zapewne w organie administracyjnym posiadającym w zakresie kompetencji wydawanie pozwoleń na budowę są zatrudnione osoby posiadające kwalifikacje do analizy projektu budowlanego i odczytania zapisów planu miejscowego.

Poza znaczeniem dla sprawy pozostają także twierdzenia związane z umową zawartą na zakup nieruchomości. Stosunek cywilny tego rodzaju nie ma znaczenia przy wydawaniu pozwolenia na budowę, bowiem umawiające się strony według swego uznania ukształtowały warunki umowy. Z drugie zaś strony nie ma regulacji prawnych w ustawie Prawo budowlane, które warunkowałyby udzielenie pozwolenia na budowę treścią umowy kupna nieruchomości. Podobnie należy oceniać poniesione przez wnioskodawcę nakłady na inwestycję czy też ewentualnie poniesione straty. Są to raczej zagadnienia dotyczące sfery działalności gospodarczej, czy podejmowanego w jej ramach ryzyka, a nie Prawa budowlanego czy procedury administracyjnej.

Nie znalazły zatem uznania Sądu dotyczące naruszenia reguł procedury administracyjnej. Organy administracyjne wskazały i omówiły przyczyny odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Fakt, że wnioskodawca stanowiska organów nie akceptuje i przedstawia odmienne poglądy na treść planu miejscowego czy sporządzony projekt budowlany jest oczywisty, jednak przy ocenie legalności aktu administracyjnego nie mogą mieć znaczenia argumenty celowościowe czy wręcz ekonomiczne. Nie znajduje też akceptacji Sądu twierdzenie dotyczące pisemnej interwencji wnioskodawcy, w sytuacji powzięcia telefonicznej informacji o możliwości wydania decyzji dla niego negatywnej. Kwestia wprowadzenia do obrotu decyzji administracyjnej poprzez jej złożenie w urzędzie pocztowym i śledzenie daty a nawet godziny jej wyekspediowania z organu pozostaje bez znaczenia w sytuacji, gdy strona skarżąca odwołując się zasadniczo do naruszenia art. 10 k.p.a. nie podaje jakich to działań czy dowodów nie przeprowadzono w związku z naruszeniem zasady zapewnienia czynnego udziału strony na każdym etapie postępowania. Z twierdzeń skargi nie wynika aby sytuacja taka zaistniała, czyli by strona doznała ograniczeń w przedstawieniu swojego stanowiska czy dowodów organowi w toku postępowania. Na marginesie zwrócić należy uwagę na wątpliwe w sensie prawnym zjawisko telefonicznego informowania strony o zamiarze wydania decyzji o takim czy innym kształcie, co miałoby wpływać nawet na wycofanie wniosku.

To co do tej pory powiedziano oznacza, że Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, albowiem Sąd w niniejszej sprawie nie stwierdził naruszeń prawa materialnego czy procesowego mających lub mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy wznowionego postępowania administracyjnego. Wobec sprzeczności planowanego zadania inwestycyjnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organy administracji architektoniczno-budowlanej zobligowane były do wydania decyzji odmownej.

Wobec tego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.