Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 262/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4, pkt 5, art. 110 ust. 7
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art. 39 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie NSA Izabella Kulig - Maciszewska Henryk Ożóg Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 758/06 w sprawie ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczeń ze środków pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2006r., sygn. akt II SA/Ol 758/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...], w przedmiocie świadczeń ze środków pomocy społecznej, a także postanowienie Wójta Gminy D. z dnia [...] o odmowie wyłączenia wskazanych pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D..

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: T. P. reprezentowana przez męża W. P. w dniu 21 czerwca 2005r. wystąpiła do Wójta Gminy D. z wnioskiem o przyznanie zasiłku na: zakup żywności w kwocie 500 zł, założenie centralnego ogrzewania w domu przy ul. [...], zakup materiałów do zabezpieczenia pokrycia dachu, sfinansowanie rozpoczęcia nauki córki, wniesienie opłaty za zużytą wodę i energię elektryczną, zakup lekarstw oraz udzielenie zasiłku wyrównawczego. Ponadto, na podstawie art. 24 § 3 k.p.a., wniosła o wyłączenie z wszczętego postępowania wskazanych pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. oraz wskazanych pracowników Gminy.

Decyzją z dnia [...], na podstawie art. 104 § 1, art. 105 k.p.a. oraz na podstawie art. 36 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. umorzył postępowanie w sprawie wskazując, że złożony wniosek jest kserokopią wniosku z dnia 15 maja 2005r., a ponieważ od czasu rozpatrzenia poprzedniego wniosku nie zaszły żadne zmiany, rozstrzygnięcie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe.

Na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia [...], uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że w sprawie nie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 36 i art.. 43 powołanej ustawy o pomocy społecznej, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. umorzył postępowanie w sprawie udzielenia T. P. pomocy finansowej, wskazując, że wobec braku możliwości przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego postępowanie w sprawie przyznania świadczenia z pomocy społecznej jest bezprzedmiotowe.

Decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując, że brak możliwości sporządzenia wywiadu środowiskowego nie skutkuje bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w tej sprawie, gdyż brak współdziałania z organem pomocy społecznej może jedynie skutkować odmową przyznania wnioskowanego świadczenia.

Postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 24 k.p.a., Sekretarz Gminy, działający z upoważnienia Wójta Gminy D., odmówił wyłączenia wskazanych pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. od rozpatrzenia sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia 16 czerwca 2005r.

Decyzją z dnia [...], na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 36 powołanej ustawy o pomocy społecznej, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., działając z upoważnienia Wójta Gminy D., odmówił przyznania T. P. żądanej pomocy ze środków pomocy społecznej, wskazując, że pracownicy socjalni wielokrotnie podejmowali bezskuteczne próby przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz uzyskania niezbędnych do rozpatrzenia wniosku dokumentów w postaci oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Podniesiono, że skarżąca była wzywana do wizyty w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w D., jednak wezwania te pozostawały bez odpowiedzi. Brak współdziałania strony uniemożliwia natomiast zbadanie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej wnioskodawczyni, a tym samym zweryfikowania oraz określenia najskuteczniejszych form pomocy, również tych o charakterze obowiązkowym, które mogłyby być przyznane, a nie zostały przyznane tylko dlatego, że nie ma możliwości ustalenia czy do takich świadczeń rodzina wnioskodawczyni się kwalifikuje.

Odwołanie od tej decyzji złożył pełnomocnik strony – mąż W. P. – wnosząc o udzielenie wnioskowanej pomocy oraz zarzucając organowi stronniczość i podnosząc, że przedmiotowa decyzja została wydana przez osobę, podlegającą wyłączeniu z mocy art. 24 § 3 k.p.a.

Decyzją z dnia 16 sierpnia 2006r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, że brak współdziałania ze strony wnioskodawczyni, zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, mogło stanowić podstawę odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń.

Odnośnie wyłączenia pracownika na podstawie art. 24 § 3 k.p.a., Kolegium wskazało, że o wyłączeniu na tej podstawie orzeka z urzędu lub na wniosek bezpośredni przełożony pracownika, zaś z akt niniejszej sprawy wynika, że bezpośredni przełożony pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. nie znalazł podstawy do wyłączenia któregokolwiek pracownika, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegło żadnych okoliczności mogących zakwestionować ocenę dokonaną tym postanowieniem.

Organ podkreślił także, iż mąż wnioskodawczyni nie uprawdopodobnił istnienia okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D..

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. T. P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie, podnosząc argumenty wskazywane wcześniej w odwołaniu oraz wskazała okoliczności, które, w jej ocenie, uprawdopodobniają istnienie uzasadnionych wątpliwości co do bezstronności pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przeprowadzenia postępowania przez osoby niepodlegające wyłączeniu.

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2006r., sygn. akt II SA/Ol 758/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...], w przedmiocie świadczeń ze środków pomocy społecznej, a także postanowienie Wójta Gminy D. z dnia [...] o odmowie wyłączenia wskazanych pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D..

Sąd wskazał, że organy administracyjne nie dostrzegły, że T. P. we wniosku z dnia 16 czerwca 2005r. (data wpływu do organu 21 czerwca 2005r.) zażądała nie tylko wyłączenia od udziału w tym postępowaniu imiennie wskazanych pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., to jest kierownika tego ośrodka i pracowników socjalnych, ale również sekretarza gminy oraz jego bezpośredniego przełożonego Wójta Gminy.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, Wójt nie mógł rozstrzygać w przedmiocie wyłączenia wskazanych pracowników do czasu, dopóki o jego bezstronności nie orzekł organ do tego uprawniony, bowiem jego obiektywizm został również zakwestionowany przez stronę skarżącą.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na okoliczność, że wielostopniowa struktura samorządu terytorialnego nie odpowiada założeniom Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem wójt, burmistrz, czy prezydent miasta, nie ma nad sobą bezpośredniego przełożonego służbowego, w związku z czym może on być pozbawiony piastowanego urzędu tylko z woli wyborców. Tak więc przez pojęcie "bezpośredniego przełożonego" należy rozumieć organ wyższego stopnia, stosownie do art. 17 k.p.a. Dlatego też organem właściwym do rozstrzygania w kwestii ewentualnego wyłączenia wójta będzie odpowiednio do rodzaju załatwianej sprawy -samorządowe kolegium odwoławcze lub wojewoda.

Nie do zaakceptowania w ocenie Sądu jest "samowyłączenie" się wójta, jak i innych pracowników, co w rozpoznawanej sprawie uczynił Sekretarz Gminy, wydając z upoważnienia Wójta Gminy D. postanowienie w przedmiocie odmowy wyłączenia pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., chociaż jego odsunięcia od sprawy T. P. również się domagała.

Sąd wskazał, ze w niniejszej sprawie doszło do sytuacji, w której wójt wprawdzie bezpośrednio nie orzekał, ale działając z jego upoważnienia postanowienie wydał sekretarz gminy, który również nie mógł orzekać w sprawie wobec braku w stosunku do niego stosownego rozstrzygnięcia w przedmiocie wyłączenia. Zatem de facto wójt gminy sam przesądził o swojej bezstronności. Tym samym, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie naruszona została obowiązująca w prawie podstawowa zasada nemo iudex in causa sua, czyli nikt nie może być sędzią we własnej sprawie.

Sąd pierwszej instancji za nieprawidłowe uznał rozstrzygnięcie zawarte w postanowieniu z dnia 2 czerwca 2006r. wydanym przez Sekretarza Gminy, działającego z upoważnienia Wójta Gminy D., którym to postanowieniem odmówiono wyłączenia pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. bez podania imion i nazwisk tych pracowników, wskazując, że T. P. wyraźnie podkreśliła brak zaufania do wskazanych osób. Podniesiono, że aby wójt mógł rozstrzygać w kwestii wyłączenia pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., musi być najpierw przeprowadzone postępowanie co do jego bezstronności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zaznaczył, że nie przesądza o zasadności, czy niezasadności wniosku o wyłączenie pracowników, jednak rozpoznanie tej kwestii wymaga zachowania reguł postępowania administracyjnego, zarówno co do właściwości organów jak i uzasadnienia rozstrzygnięcia. Bez ustalenia, czy osoby orzekające w sprawie nie są wyłączone od jej rozpoznania - a to wynikać może jedynie z postanowienia ich bezpośredniego przełożonego, który także nie może być wyłączony od orzekania - nie jest możliwa merytoryczna ocena legalności wydanych w sprawie decyzji.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skargę kasacyjną złożył pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego, radca prawny R. P., wnosząc o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.):

a) poprzez bezzasadne przyjęcie, iż wniosek o wyłączenie pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. został rozpatrzony przez nieuprawnioną osobę, czym został naruszony przepis art. 24 § 3 oraz art. 268a k.p.a.,

b) poprzez nieuprawnione przyjęcie, że nierozpatrzenie, wbrew art. 24 § 3 k.p.a., wniosku o wyłączenie wójta mogło mieć istotny wpływ na wynik

sprawy podczas, gdy w przedmiotowej sprawie wójt gminy nie uczestniczył w procesie wydawania decyzji, a tym samym kwestia jego wyłączenia nie miała żadnego wpływu na wynik sprawy.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 113 i art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) polegające na uchyleniu decyzji organów obu instancji bez rozważenia, czy stwierdzone przez sąd naruszenia przepisów postępowania (w ocenie Kolegium uchybienia takie w ogóle nie wystąpiły bądź były nieistotne) miały istotny wpływ na wynik sprawy, uchyleniu decyzji organów obu instancji pomimo, iż nie zaistniało naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

3. art. 141 § 4 w związku z art. 153 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania,

4. art. 135 w związku z art. 3 § 2 pkt 2 powołanej ustawy Prawo o

postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co polegać miało na uchyleniu postanowienia o odmowie wyłączenia pracowników ośrodka pomocy społecznej, a w konsekwencji przyjęcie, iż postanowienie, na które nie służy zażalenie jest zaskarżalne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w kwestii wyłączenia pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. nie powinien orzekać tylko i wyłącznie Wójt Gminy D., lecz może tego dokonać ktoś z jego upoważnienia. Wynika to z art. 268a k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Na potwierdzenie tego stanowiska przywołano art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym wójt może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w ust. 1, w imieniu wójta.

Kolegium podniosło, że Sąd w motywach rozstrzygnięcia nie wykazał, iż wydanie postanowienia przez działającego z upoważnienia Wójta Gminy D. Sekretarza Gminy, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również nie wskazał, jakie konkretnie przepisy postępowania zostały naruszone przez Kolegium i organ pierwszej instancji.

Zwrócono uwagę, że zgodnie z przyjętym w doktrynie i orzecznictwie stanowiskiem, postanowienie w przedmiocie wyłączenia pracownika w oparciu o art. 24 § 3 k.p.a. ma charakter konstytutywny, zatem jest skuteczne dopiero w razie wydania przez bezpośredniego przełożonego pracownika stosownego postanowienia. Dlatego też przyjmuje się, że do czasu wydania takiego postanowienia pracownik może brać udział w sprawie, w związku z czym stwierdzenie Sądu, iż Wójt nie mógł rozstrzygać w przedmiocie wyłączenia pracowników do czasu rozstrzygnięcia jego bezstronności, nie znajduje oparcia w art. 24 § 3 i 4 k.p.a.

W ocenie Kolegium, z art. 17 k.p.a., który ustanawia właściwość kolegiów do przeprowadzenia weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, w żaden sposób nie można wywodzić właściwości kolegiów do orzekania w przedmiocie wyłączenia wójta gminy jako pracownika organu, bowiem właściwość kolegium do rozstrzygania spraw dotyczących wyłączenia wójta jako organu została wskazana w art. 26 § 2 k.p.a., jednak brak jest podstaw do wskazywania kolegium jako podmiotu właściwego do orzekania w przedmiocie wyłączenia osoby wójta jako pracownika administracji.

Autor skargi kasacyjnej podniósł również, że nie można za tożsame traktować pojęcia "bezpośredni przełożony" (art. 24 § 3 k.p.a.) i "organ wyższego stopnia" (art. 26 § 2 k.p.a.), czy też "organ bezpośrednio wyższego stopnia". Skoro bowiem ustawodawca używa tych pojęć w bezpośrednio następujących artykułach to należy przyjąć, że mają one odmienne znaczenia. Kolegium, jako organ wyższego stopnia byłoby właściwe do orzeczenia o wyłączeniu organu, nie zaś o wyłączeniu osoby piastującej funkcję organu administracji, co do bezstronności której strona ma wątpliwości.

Wskazano, że skoro w niniejszej sprawie T. P. domagała się wyłączenia imiennie wskazanych osób (w tym osoby Wójta Gminy D. jako pracownika, nie zaś Wójta Gminy D. jako organu), to żądanie, aby w tym przedmiocie orzekało Kolegium nie ma oparcia w przepisach prawa. Skoro więc Wójt nie posiada bezpośredniego przełożonego, to chcąc się dostosować do wytycznych Sądu wyłączenia powinien dokonać co najwyżej Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., nie zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O.. Bezpośrednim przełożonym może być bowiem jedynie osoba fizyczna, nie zaś trzyosobowy skład Kolegium orzekający na posiedzeniu.

Ponadto wyprowadzono wniosek, że a contrario z art. 24 § 3 k.p.a. wynika, iż wyłączeniu nie podlegają osoby, które nie biorą udziału w postępowaniu. Wprawdzie Wójt Gminy D. jest uprawniony do wydania decyzji administracyjnych, to jednak w sprawie T. P. nie brał udziału w postępowaniu, gdyż do wydawania decyzji upoważnił Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., zatem niewyłącznie Wójta nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy

W ocenie Kolegium rozstrzygnięcie pkt 1 zaskarżonego wyroku stanowiące o uchyleniu postanowienia Wójta Gminy D. z dnia [...] dotyczącego odmowy wyłączenia pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., stanowi naruszenie art. 3 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to określa zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 123 § 1 i 2 k.p.a., w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia, które dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy chyba, że przepisy stanowią inaczej.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej w zaskarżonym wyroku brak też jest wskazań co do dalszego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Odnośnie oceny zasadności wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych, przypomnieć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając zarzut, należy wskazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów, to wyrok tego Sądu byłby odmienny.

Naczelny Sąd Administracyjny pragie wskazać, że podstawy prawne zastosowania środków prawnych wobec zaskarżonej decyzji administracyjnej zostały uregulowane w art. 145 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Do środków tych zaliczane jest między innymi uchylenie zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania jest ustanowiona w art. 7 k.p.a.-zasada prawdy obiektywnej. Prawidłowo w zaskarżonym wyroku Sąd wywodził, że jedną z instytucji procesowych realizacji zasady prawdy obiektywnej, jak i zasady pogłębiania zaufania do organów państwa jest instytucja wyłączenia. Instytucja ta, obowiązująca zarówno w procedurze administracyjnej jak i sądowej, ma zagwarantować pełne bezstronne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Z tych względów przepisy prawa przyznają stronie prawo procesowe: prawo zgłoszenia wniosku o wyłącznie, a temu prawu strony odpowiada obowiązek rozpoznania takiego wniosku. Zgłoszenie zatem wniosku o wyłączenie rodzi obowiązek jego rozpoznania, pozytywnie lub negatywnie, ale nie pozwala na pozostawienie takiego wniosku bez rozpoznania. Nie można zatem z powodu sformułowania wniosku, który nie w pełni odpowiada konstrukcji prawnej instytucji wyłączenia regulowanej przepisami prawa procesowego, pozostawić wniosku bez rozpoznania. Brak podstaw prawnych do zastosowania instytucji wyłączenia w danym zakresie wnioskowanym przez stronę jest podstawą do odnowy wyłączenia.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4, pkt 5 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) "Do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy: przyznawanie i wypłacanie zasiłków okresowych, przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych". W myśl art. 39 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) "Decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej". W razie zatem, gdy przepis prawa przyznaje kompetencje gminie do wydawania decyzji, decyzje wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta. Zgodnie z art. 39 ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, wójt może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji w imieniu wójta. Powołana ustawa o pomocy społecznej, w art. 110 ust. 7 stanowi "Wójt (burmistrz, prezydent miasta) udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnej w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy". W przeciwieństwie zatem do rozwiązania przyjętego w art. 39 ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, który pozostawia ocenie wójta dekoncentrację kompetencji do wydawania decyzji, art. 110 ust. 7 powołanej ustawy o pomocy społecznej nakazuje dokonanie dekoncentracji na rzecz kierownika ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy. Z tego wynika, że wójt dokonując dekoncentracji nie jest właściwym do prowadzenia postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Art. 24 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie. O tym czy wniosek strony o wyłączeniu mieści się w zakresie regulowanym przepisami kodeksu postępowania, musi ocenić organ właściwy do jego rozpoznania. Stąd należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że wniosek o wyłączenie wójta, sekretarza gminy, wymagał rozpoznania i w takim przypadku należy ze względu na strukturę ustrojową samorządu terytorialnego przyjąć właściwość organu wyższego stopnia.

Zasadnie zatem przyjął Sąd pierwszej instancji, że bez prawidłowego ustalenia, czy były podstawy do wyłączenia wójta, sekretarza gminy, co będzie miało znaczenie dla prawidłowości rozpoznania wniosku o wyłączenie pracowników ośrodka pomocy społecznej, nie ma możliwości oceny prawidłowości postępowania w sprawie przyznania świadczenia pomocy społecznej. Brak zaufania do pracownika socjalnego może powodować odmowę udziału w przeprowadzeniu wywiadu. Wywiad środowiskowy obejmuje szczególnie chronione w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dobro osobiste, które w art. 47 stanowi o prawie każdego do ochrony życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia. Przedstawienie takich danych może nastąpić tylko wobec pracownika, do którego strona ma pełne zaufanie co do jego bezstronności. Jeżeli występuje związek pośredni pomiędzy sprawą rozpoznawaną, a występowaniem pracownika socjalnego w charakterze świadka w postępowaniu karnym, może rodzić wątpliwości co do bezstronności pracownika socjalnego (art. 24 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego).

Nie jest zatem usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej co do uchylenia się przez Sąd od oceny wpływu naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy. Nie można ocenić z jakich względów strona nie podjęła udziału w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, w tym w przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Zarzut zatem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 113 i art. 141 § 4 powołanej ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 135 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 135 tej ustawy otwiera możliwość prawną stosowania środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosowanie tych środków jest ograniczone wyłącznie przesłanką niezbędności dla końcowego jej załatwienia. Jeżeli jest to działanie organu wykonującego administrację publiczną podlegające właściwości sądu administracyjnego (z wyłączeniem właściwości sądu powszechnego), to nawet bez spełnienia przesłanek szczególnych właściwości sądu administracyjnego, sąd może stosować środki przewidziane ustawą. W sprawie pozostaje ścisły związek pomiędzy wyłączeniem pracowników, a prawidłowością rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

Wadliwe rozpoznanie wniosku o wyłączenie wymagało uchylenia postanowienia w celu otworzenia możliwości prawnej pełnego jego rozpoznania.

Nie jest usprawiedliwiony również zarzut naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 141 § 4 w związku z art. 153 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W zaskarżonym wyroku w pełni zamieszczono ocenę prawną i wskazania co do dalszego rozpoznania, wskazując na obowiązek rozpoznania wniosku o wyłączenie, które otworzy drogę do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o przyznanie świadczenia pomocy społecznej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.