Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 612/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Oświata
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 5, art. 13, art. 36a, art. 62
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 30, art. 90-94
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 147 par. 1, art. 200-201, art. 209
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na zarządzenie Wójta Gminy J. z dnia [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół [...] w P. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem z dnia [...] r. Wójt Gminy J., działając na podstawie art. 36a ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm., dalej w skrócie: "u.s.o.") i art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm., dalej w skrócie: "u.s.g."), powierzył T. P. stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Nr [...] w P. na okres 5 lat szkolnych, tj. od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 31 sierpnia 2017 r.

Wojewoda [...] w skardze z dnia [...] r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w oparciu o art. 93 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 2 u.s.g., domagał się orzeczenia o niezgodności z prawem powyższego zarządzenia jako niezgodnego z art. 36a ust. 2 i 6 u.s.o. oraz zasądzenia od Wójta Gminy J. kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniósł, że postępowanie konkursowe mające wyłonić kandydata na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Nr [...] w P. obarczone było istotną wadą prawną, albowiem powołany zarządzeniem nr [...] Wójta Gminy J. z dnia [...] r. skład Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu na to stanowisko w sposób istotny naruszył przepisy art. 36a ust. 6 u.s.o. Zarządzenie to objęte zostało już wcześniej czynnościami sprawdzającymi, w wyniku których organ nadzoru stwierdził, iż Wójt Gminy J. ustalając skład osobowy komisji konkursowej pominął w jej składzie dwóch przedstawicieli [...] Kuratora Oświaty w K., jako organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Uznając, że wymienione naruszenie ma charakter istotnego naruszenia prawa, Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] r. stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Wójta Gminy J. z dnia [...] r. w sprawie powołania Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Nr [...] w P.. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wójt Gminy J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który - po rozpoznaniu sprawy - skargę oddalił wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014 r. o sygn. akt IV SA/Gl 1126/13. W jego uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że powołanie komisji konkursowej z pominięciem w jej składzie przedstawicieli organu nadzoru pedagogicznego stanowi istotne naruszenie art. 36a u.s.o., bowiem brak jest podstaw prawnych do ograniczenia wynikającego z tej normy składu takiej komisji, niezależnie od niedotrzymania przez [...] Kuratora Oświaty terminu na wyznaczenie jego przedstawicieli, ustalonego przez Wójta Gminy J.. Przedstawione powyżej stanowisko podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 grudnia 2014 r. o sygn. akt: I OSK 1567/14 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń NSA), po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez Wójta Gminy J.. Z tego powodu konkurs w istocie się nie odbył, a nieważność zarządzenia nr [...] z dnia [...] r. nastąpiła ze skutkiem ex tunc, to jest z mocą wsteczną od daty jego wydania, dlatego nie wywołuje ono żadnych skutków prawnych, które mogłyby powstać w okresie od dnia jego wejścia w życie do chwili stwierdzenia nieważności. Tym samym, nie została spełniona przesłanka powierzenia stanowiska dyrektora, wynikająca z art. 36a ust. 4 u.s.o. i mająca charakter warunku sine qua non. Organ nadzoru zwrócił uwagę, że upływ ustawowego terminu określonego w art. 91 ust. 1 u.s.g., uniemożliwił wydanie w tej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego w oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy J. nie zgodził się z argumentacją zawartą w skardze i zaznaczył, że organ nadzoru nie może "kwestionować aktu powierzenia, bowiem dotyczy on sfery uprawnień osoby której te obowiązki powierzono" oraz domagał się oddalenia skargi, uznając ją za bezzasadną. Wyraził również pogląd, że "orzecznictwo sądowe bardzo ostrożnie podchodzi do uchyleń aktów powierzenia jako wywołujących skutki w zakresie prawa pracy". W jego ocenie należy kwestionować możliwość uchylenia aktu powierzenia w trybie art. 93 u.s.g., jak również interes prawny, właściwość, legitymację i kompetencje organu nadzoru, a w konsekwencji sądów administracyjnych do kontrolowania aktów powierzenia, które w całości podlegają kognicji sądów pracy. Na poparcie wyrażonego poglądu przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2010 r. o sygn. akt I OSK 683/10, w którym skład orzekający w pełni podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 października 2007 r. o sygn. akt I OSK 9591/07, że "zarządzenie o powierzeniu pełnienia obowiązków dyrektora szkoły dotyczy wprost sfery uprawnień osoby, której te obowiązki powierzono", co więcej jego zdaniem również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 7 marca 2011 r. o sygn. akt IV SA/Gl 512/10 podzielił ten pogląd. Dodatkowo, wskazał, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 maja 2006 r. o sygn. akt II PK 273/05 stwierdził, że "organ nadzoru nie może ingerować w stosunki prawne które wywołują bezpośrednie skutki w stosunkach w zakresie kodeksu pracy". Natomiast w doktrynie prawnej można znaleźć stanowiska stwierdzające, że wadliwe przeprowadzenie procedury konkursowej nie stanowi przesłanki do uznania aktu powierzenia stanowiska za nieważny (por. M. Pilch w Komentarzu do ustawy o systemie oświaty). Stanowisko zbieżne zostało wyrażone w piśmiennictwie prawniczym, na co wskazuje publikacja pt. "Zarządzanie szkołami i placówkami publicznymi, powierzenie przez organ prowadzący funkcji dyrektora", zamieszczona w Dzienniku wydawanym przez Związek Powiatów Polskich z dnia 22 lipca 2011 r. Akcentował, że w wyroku z dnia 15 lutego 2006 r. o sygn. akt I OSK 1373/05 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że po zakończeniu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, który kończy się z chwilą wyłonienia kandydata, nie ma podstaw do podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej, lecz z zakresu prawa pracy. Jednocześnie jeden z autorów komentarza do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją P. Chmielnickiego rozważając problem ograniczenia dopuszczalności zaskarżania przez organ nadzoru, w tym trybie aktów i czynności podejmowanych przez organy gminy, doszedł do wniosku, że: "Nie można natomiast zaskarżyć innych aktów wójta niż zarządzenia, choćby nie były one decyzjami administracyjnymi bądź oświadczeniami woli w sprawach majątkowych jeśli zostały wydane w sprawie związanej z wykonywaniem przez wójta zadań publicznych." (teza 4 komentarza Gabriela Jyż do art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, publ. Lex).

Na rozprawie w dniu 3 lutego 2016 r. pełnomocnicy organu nadzoru podtrzymali stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu skargi (k. 22).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kryterium sprawowania tej kontroli stanowi zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres działań administracji publicznej objętych kontrolą sądów administracyjnych wyznaczony został w treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. ustawodawca przewidział skargę na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Natomiast tryb i przesłanki powierzenia stanowiska dyrektora szkoły uregulowane są przepisami u.s.o. W przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zadania i kompetencje organu prowadzącego szkołę powierzone zostały trzem grupom podmiotów (radzie gminy, radzie powiatu, lub sejmikowi województwa). Kompetencja powierzania i odwoływania dyrektora szkoły lub placówki przyznana została natomiast organom wykonawczym tych podmiotów (art. 5c pkt 2 u.s.o.).

Stosownie do art. 62 ust. 1 i 2 u.s.o. dyrektor zespołu jest dyrektorem szkoły lub placówki w rozumieniu tej ustawy (u.s.o.), a zatem stosuje się do niego również przepisy o powierzeniu tej funkcji.

Zakres swobody przy powierzaniu funkcji dyrektora szkoły ograniczony został regulacją zawartą w art. 36a u.s.o. Ustawodawca określił sposób wyłaniania dyrektorów szkół i placówek w formie konkursów określając ściśle skład komisji konkursowej i gwarantując przedstawicielom organu prowadzącego największą ilość członków w komisji konkursowej (art. 36a ust. 6 i 7 u.s.o.).

Przedstawione powyżej regulacje pozwalają przyjąć jako bezsporne, iż organ prowadzący szkołę posiada istotny wpływ na wybór kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, a procedura konkursowa zapewnia wybór takiego dyrektora szkoły, który spełnia przesłanki wynikające z przepisów prawa i gwarantuje najlepsze funkcjonowanie i organizację powierzonej mu placówki oświatowej. Natomiast w przypadku wyłonienia kandydata przez komisję nie można już takiej osobie odmówić powierzenia tego stanowiska, co powinno nastąpić generalnie na pięć lat szkolnych (art. 36a ust 2 zdanie drugie i ust. 13 u.s.o.). Przywołany przepis w zdaniu drugim dopuszcza, co prawda możliwość powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki na krótszy okres, (nie krótszy niż 1 rok szkolny), jednakże jest do wyjątek od reguły i może nastąpić tylko "w uzasadnionych przypadkach".

Zarządzenie o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły lub placówki, podejmowane na podstawie art. 36a ust. 1 i 2 w związku z art. 5c pkt 2 u.s.o., jest zatem aktem z zakresu zadań administracji publicznej o władczym charakterze, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., dodatkowo wywołującym pewne skutki w sferze regulowanej prawem pracy (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996r. o sygn. akt OPS 6/96, publ. ONSA 1997/2/48). Do tej kategorii zalicza się również zarządzenia o charakterze ogólnym wewnętrznego urzędowania, w tym regulaminy, wytyczne skierowane do podległych organów i jednostek, akty budżetowe, jak również akty o charakterze indywidualnym, np. w sprawach z zakresu przeprowadzania konkursów na stanowiska dyrektorów szkół i placówek oświatowych.

Pogląd ten został przyjęty również w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 41/10; 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 559/11; oraz wyroki WSA: w Krakowie z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 625/13; w Warszawie z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 158/1; w Kielcach z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 628/14; w Olsztynie z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 822/13; w Krakowie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1062/12; w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Go 749/13; w Szczecinie z dnia 05 listopada 2011 r., sygn. akt II Sa/Sz 304/11; w Białymstoku z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 709/1 - wszystkie wyroki są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA).

W ocenie składu orzekającego, taki akt powierzenia ma charakter personalny, co automatycznie nie czyni go aktem prywatnoprawnym. Dodatkowo, skoro postępowanie konkursowe ma charakter publicznoprawny, to także wszelkie rozstrzygnięcia w związku z jego przebiegiem powinny podlegać kontroli sądów administracyjnych (np. w przedmiocie powołania komisji konkursowej i unieważnienia postępowania na stanowisko dyrektora szkoły).

W tym stanie sprawy za chybiony należy uznać zarzut skargi, że akt powierzenia stanowiska dyrektora szkoły pozostaje poza kontrolą organu nadzoru. Trafnie w skardze wywiedziono, że taki akt, będący w istocie zarządzeniem organu monokratycznego, jest aktem władczym opartym na przepisach prawa administracyjnego, niezależnie od jego ewentualnych skutków w zakresie prawa pracy i podlega nadzorowi administracyjnemu oraz kontroli sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2013 r. o sygn. akt I OSK 1577/13, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA).

W orzecznictwie sądowym, ale także Trybunału Konstytucyjnego, ugruntowany jest pogląd, że w tego typu sprawach mamy do czynienia z aktem prawnym o podwójnym charakterze, tj. wywołującym skutki zarówno w sferze prawa pracy, jak również w sferze publicznoprawnej. Podwójny charakter tego aktu i wywoływanie przez niego dodatkowo skutków regulowanych prawem pracy nie oznacza, że przestaje być aktem z zakresu administracji publicznej.

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. o sygn. akt P 9/02 (publ. OTK-A 2003, Nr 9, poz. 100), orzekając o zgodności z Konstytucją art. 91 ust. 1 zdanie 2 u.s.g., Trybunał opowiedział się za szerokimi uprawnieniami wojewody, który po dokonaniu analizy sprawy może w ciągu 30 dni od doręczenia orzec o nieważności każdej uchwały, którą uzna za sprzeczną z prawem, tym samym może skorzystać z uprawnień określonych w art. 93 ust. 1 u.s.g. Jednocześnie wskazać należy, że w przytoczonym wyżej wyroku Trybunał, odnosząc się do wątpliwości dotyczących zakresu nadzoru nad działalnością samorządu gminnego w sprawie mającej charakter sprawy z zakresu prawa pracy (zmiana wynagrodzenia) stwierdził, że jeśli wola organu gminy otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych stosunków prawnych i ich skutków, akt ten podlega nadzorowi administracyjnemu. Nadzór ten służy badaniu aktów jednostek samorządu terytorialnego jako aktów administracji, w celu zapewnienia ich zgodności z prawem, w interesie zarówno Państwa, jak i osób zainteresowanych.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej argumenty należy przyjąć, że zaskarżone zarządzenie jest aktem o administracyjnoprawnym charakterze i podlega kontroli organów nadzoru oraz kontroli sądów administracyjnych, niezależnie od ewentualnej ochrony stosunku pracy przed sądem pracy, (por. wyroki NSA z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1300/12; z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 2018/10, z dnia 9 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 525/10, a także wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt III SA/Gd 250/11 - wszystkie orzeczenia dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA). Podstawy prawne, przesłanki i kryteria sądowej kontroli w tych dwu różnych trybach są odmienne. Prowadzić to może do sytuacji, w której sąd administracyjny badając legalność aktu powierzenia uznaje dany akt za zgodny lub niezgodny z prawem, a sąd powszechny, orzekając stwierdza, że zachowano lub nie zachowano w nim określonych w sferze prawa pracy rygorów (por. odpowiednio cz. III p. 6 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. o sygn. akt P 9/02).

Ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie są jednak poddane ewentualne roszczenia pracownicze dyrektora do których rozpatrzenia właściwy jest sąd pracy, lecz działania organu prowadzącego szkołę lub placówkę, przewidziane w przepisach z zakresu administracji publicznej, regulujące wymogi aktu powierzenia stanowiska dyrektora jako formy realizacji zadań publicznoprawnych. Z kompetencjami organu nadzoru nie ma natomiast nic wspólnego kwestia odnoszenia się powierzenia stanowiska dyrektora do sfery jego uprawnień osobistych. Ten aspekt można byłoby jednak rozważać w kontekście uczestnictwa zainteresowanej osoby w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W tym zakresie obowiązują jednak przepisy art. 33 p.p.s.a. W sytuacji, gdy osoba nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym (nadzorczym), to jej udział mógłby nastąpić tylko w razie dokonania przez nią zgłoszenia, o jakim mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a., co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

W odniesieniu do tego aspektu przywołać należy pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 lutego 2015 r. o sygn. akt IPK 155/14 (publ. Lex nr 1656219), w którym stwierdzono, iż powierzenie nauczycielowi stanowiska dyrektora szkoły oraz odwołanie go z tej funkcji następuje w drodze czynności prawa pracy, których ocena pozostaje w kompetencji jurysdykcyjnej sądów pracy. Nawiązanie i rozwiązanie dyrektorskiego stosunku zatrudnienia jest czynnością z zakresu prawa pracy, którą podejmuje organ działający w imieniu i na rzecz pracodawcy (organ prowadzący szkołę) w celu wywołania zobowiązaniowych skutków prawnych związanych z powierzeniem lub odwołaniem nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły. Jednocześnie wyroki sądów administracyjnych nie mogą rozstrzygać o istnieniu pomiędzy pracownikiem a pracodawcą zobowiązaniowych więzi pracowniczych, które wynikają z powierzenia nauczycielowi stanowiska dyrektora szkoły lub pozbawienia go tej kierowniczej funkcji. Weryfikujące sferę publicznoprawną skutki orzeczenia administracyjnosądowego nie przenoszą się na stosunek pracowniczy stosunek powierzenia nauczycielowi okresowego sprawowania funkcji kierownika szkoły oraz odwołania go z kierowniczego stanowiska zatrudnienia. Wyrok sądu administracyjnego w sferze administracji publicznej nie może rozstrzygać o istnieniu pracowniczego stosunku zatrudnienia na kierowniczym stanowisku w szkolnictwie (por. także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2004 r. o sygn. I PK 100/04, publ. OSNP z 2005 r. Nr 14, poz. 212).

Zasadniczy problem występujący w niniejszej sprawie został prawidłowo przedstawiony w skardze, bowiem powierzenie stanowiska w trybie art. 36a ust. 4 u.s.o. może wystąpić tylko w dwóch przypadkach jasno określonych w tym przepisie, a mianowicie gdy do konkursu nie zgłosił się żaden kandydat, albo gdy w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata. Zasadą wyrażoną w jego ust. 3 jest, że kandydata na stanowisko dyrektora szkoły wyłania się w drodze konkursu. Jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, wówczas zgodnie z ust. 4 art. 36a u.s.o. organ prowadzący (wójt) powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po spełnieniu wymogów wynikających z tego przepisu. Wreszcie organ prowadzący szkołę (wójt) może bez przeprowadzenia konkursu w sytuacji określonej w ust. 9 art. 36a u.s.o., przedłużyć powierzenie stanowiska dyrektora na kolejne okresy wymienione w ust. 8 osobie, która już takie stanowisko zajmuje.

Tymczasem rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r., nr [...], stwierdzono nieważność zarządzenia Wójta Gminy J. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie powołania Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Nr [...] w P.. Stanowisko to jako prawidłowe podzielił tut. Sąd w wyroku z dnia 16 stycznia 2014 r. o sygn. akt IV SA/Gl 1126/13, oddalającym skargę Gminy J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r., który następnie został utrzymany w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2014 r. o sygn. akt I OSK 1567/14, oddalającym skargę kasacyjną Wójta Gminy J.. Fakt prawomocności tego wyroku oznacza obowiązek respektowania dokonanej w nim przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny prawnej zarządzenia nr [...] z dnia [...] r. Skoro, zatem nie został przeprowadzony konkurs, to powierzenie stanowiska nastąpiło z rażącym (istotnym) naruszeniem prawa w świetle jednoznacznego brzmienia art. 36a ust. 4 u.s.o.

Zarządzenie wydane na podstawie zarządzenia uznanego za nieważne, lub też bezpośrednio z nim powiązane, również uznane powinno być za nieważne, a tym samym prawnie bezskuteczne. Nieważność ex tunc (łac. "od wtedy"), to nieważność czynności prawnej od momentu jej dokonania, wskutek czego nie wywołuje ona żadnych skutków, a te, które powstały, muszą zostać unieważnione.

Podjęcie zaskarżonego zarządzenia w oparciu o art. 36a ust. 1 i ust. 2 oraz ust. 13 u.s.o. jest zatem bez podstawy prawnej, stąd też skarga organu nadzoru jest w pełni uzasadniona. Stanowisko zbieżne z zaprezentowanym wyraził tut. Sąd w wyrokach: z dnia 21 stycznia 2010 r. o sygn. akt IV SA/Gl 510/09 oraz z dnia 12 sierpnia 2015 r. o sygn. akt IV SA/Gl 1059/14 i IV SA/Gl 45/15 (wszystkie są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA).

Wniesienie skargi w trybie art. 93 u.s.g. nie przewiduje obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia przez organ nadzoru i nie jest ograniczone żadnym terminem (co stanowi regulację szczególną wobec przepisów p.p.s.a., por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2005 r. o sygn. akt II OSK 320/05 i z dnia 26 czerwca 2007 r. o sygn. akt I OSK 273/07, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA).

W niniejszej sprawie wystąpiła negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności zarządzenia, o jakiej mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym "nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego". Z art. 90 u.s.g. wynika, że przedłożeniu wojewodzie jako organowi nadzoru podlegają jedynie zarządzenia stanowiące przepisy porządkowe, a więc nie każde zarządzenie. Zaskarżone zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego (także nie jest przepisem porządkowym), ani też żaden odrębny przepis nie nakładał obowiązku przekazania go organowi nadzoru, zatem nie może mieć do niego zastosowania wyjątek określony w art. 94 ust. 1 u.s.g.

Na marginesie przyjdzie zaznaczyć, że w pierwszej kolejności to organ nadzoru powinien badać zgodność z prawem także i zarządzeń organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego i w ramach takich postępowań stosować instrumenty prawne określone w przepisach u.s.g. Jednocześnie skarga organu nadzoru do sądu administracyjnego na uchwałę bądź zarządzenie organu samorządu terytorialnego wnoszona tylko z powodu upływu terminu do zakończenia postępowania nadzorczego powinna być traktowana jako sytuacja szczególna, a nie jako powszechnie stosowana praktyka dopuszczona przez przepis rangi ustawowej. Wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych, wobec zaistnienia istotnych wad aktów podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, organ nadzoru powinien korzystać z takiej możliwości, aby wyłączyć je z obrotu prawnego, w przypadku nie podjęcia w odpowiednim terminie stosownych czynności nadzorczych.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika organu nadzoru o obciążenie kosztami postępowania wskazać należy, iż zasadą jest, że to strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, a Sąd w przedmiocie kosztów orzeka wyłącznie w sytuacjach, o jakich mowa w art. 200 w związku z art. 209 p.p.s.a.

Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z 94 ust. 2 u.s.g. orzekł, jak w sentencji.