Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1418/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 1984 nr 5 poz 24
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe.
article: art. 1 i art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Wałbrzychu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wr 1/15 w sprawie ze skargi P.G. na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Wałbrzychu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od P.G. na rzecz Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Wałbrzychu kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 8 listopada 2014 r. skarżący P.G. – redaktor naczelny dziennika "Łowiecki" złożył skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Wałbrzychu w udzieleniu informacji publicznej.

W motywach skargi podniesiono, że wnioskiem z dnia 7 października 2014 r. dziennikarz dziennika "Łowiecki" K.M., wystąpił do ZO PZŁ w Wałbrzychu na podstawie art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz.U. z 1984 r. Nr 5, poz. 24 ze zm. – dalej u.u.p.), o udzielenie informacji poprzez przysłanie kopii protokołów i podjętych uchwał z posiedzeń Zarządu Okręgowego PZŁ odbytych w roku 2014, w formie kserokopii przesyłką pocztową lub skanów pocztą email. Do dnia złożenia skargi wnioskowana informacja nie została udzielona, ani organ nie wykonał żadnej czynności w sprawie, o których mówi ustawa o dostępie do informacji publicznej – dalej u.d.i.p., co najwyżej dopytywał się o legitymację dziennikarską i upoważnienie dla dziennikarza, co w świetle przepisów u.d.i.p. pozostaje bez znaczenia dla udzielenia wnioskowanej informacji. Zatem przedmiotowy wniosek z dnia 7 października 2014 r., jako dotyczący udzielenia informacji o charakterze publicznym i skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, pomimo że pochodził od przedstawiciela prasy, podlegał rozpatrzeniu przez ZO PZŁ w trybie przewidzianym w u.d.i.p., a nie w trybie art. 4 u.p.p.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego we Wrocławiu wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu podano, że pismem datowanym na dzień 16 października 2014 r. Łowczy Okręgowy PZŁ w Wałbrzychu zwrócił się o podanie czy K.M. pozostaje w stosunku pracy z redakcją, albo zajmuje się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych na rzecz i z upoważnienia redakcji, podnosząc jednocześnie, że żądane dokumenty nie są dokumentami urzędowymi. Do dnia odpowiedzi na skargę redakcja nie przesłała odpowiedzi na to pismo.

Jak wskazał organ, w niniejszej sprawie bezsprzecznie niejaki K.M. wystąpił z wnioskiem o udzielenie informacji w trybie prawa prasowego. Oczekiwanie weryfikacji jego uprawnień w tym zakresie było zatem normalną konsekwencją powoływania się przez niego na fakt bycia redaktorem w redakcji dziennika "Łowiecki". Podnieść należy, że organowi nie jest znany wzór papieru firmowego dziennika Łowiecki. Nie jest także znany skład redakcji danego dziennika. Organ nie posiada wiedzy kto jest redaktorem w rozumieniu art. 7 ust. 5 ustawy Prawo prasowe. Nadmienić można niejako przy okazji, że w dobie współczesnych urządzeń multimedialnych nie stanowi żadnego problemu sporządzenie papieru firmowego, który, jak można sądzić, nie zawiera żadnych ukrytych zabezpieczeń. Zatem żądanie weryfikacji miało podstawy tak faktyczne jak i prawne. Skoro pytający powołuje się na ustawę Prawo prasowe, a ta ogranicza dostęp do informacji do ściśle określonej kategorii osób, to uzyskanie informacji na temat czy dana osoba należy do tej właśnie kategorii należy traktować jako zagadnienie wstępne wymagające wyjaśnienia. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do niczym nieuzasadnionego stanowiska, że każdy może żądać dostępu do informacji w trybie prawa prasowego jeśli tylko posługuje się papierem wyglądającym na firmowy oraz używając podpisu "redaktor". Podanie zatem nawet danych nieprawdziwych przy wykorzystaniu fikcyjnego papieru firmowego zmuszałoby organ do udzielenia odpowiedzi w trybie prawa prasowego. Organ zaś nie miałby prawa do weryfikacji tych uprawnień. Co z kolei powodowałoby, że przepis traktujący o prawie prasy do informacji stałby się de facto martwym. Wystarczyłoby bowiem pisemne użycie pewnych określeń czy znaków graficznych aby otworzyć drogę do dostępu w ramach prawa prasowego.

Wnioskodawca powinien przede wszystkim wykazać, że informacja, której się domaga jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców i nie dotyczy jedynie jego prywatnego interesu. Przyjęcie odmiennego rozumowania w konsekwencji prowadzić będzie do sytuacji, gdy wystarczy sporządzenie wniosku w trybie Prawa prasowego, aby uzyskać niczym nie ograniczony, jednak nieuzasadniony dostęp do informacji, w trybie jednak prawa dostępu do informacji publicznej.

Organ wezwał do przedłożenia umocowania do działania za redakcję. Gdyby K.M. złożył przedmiotowy wniosek nie powołując się, iż jest dziennikarzem, a jedynie podpisał go we własnym imieniu, organ nie miałby wątpliwości, iż wniosek należy rozpoznać w oparciu o u.d.i.p. Jednakże wnioskodawca nie dość, że występuje w imieniu innego podmiotu nie przedkładając upoważnienia, to jeszcze wprost powołuje się, iż podstawą żądania jest ustawa Prawo prasowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 4 lutego 2015 r. o sygn. akt IV SAB/Wr 1/15 zobowiązał Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Wałbrzychu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 7 października 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku Sądu wraz z aktami. Ponadto Sąd stwierdził, że bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Wałbrzychu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Wałbrzychu na rzecz P.G. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd stwierdził, że Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne na podstawie przepisów ustawy z 1995 r. – Prawo łowieckie, a przez to zobowiązany jest do udzielania prasie informacji publicznej. Nadto wskazał, że osoba, która w celach dziennikarskich chce otrzymać informację publiczną ma takie same uprawnienia w tym zakresie jak osoba działająca na podstawie ustawy z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a co za tym idzie stosuje się w przypadku takiej osoby zapisy ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W sprawie WSA uznał za bezsporne, że Zarząd Wojewódzki Polskiego Związku Łowieckiego w Wałbrzychu nie udzielił skarżącemu żądanej informacji, a stan taki trwa nadal. Zarząd nie podjął także czynności, o których stanowią przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę, wnioskodawca nie musi wykazywać szczególnego interesu publicznego jako podstawy uzyskania informacji publicznej. Kategoria "szczególnego interesu publicznego" aktualizuje się w wypadku żądania informacji przetworzonej. Kwalifikacja informacji jako przetworzonej należy do organu, jednakże w analizowanej sprawie ocena taka nie została przez organ dokonana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarzucana bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, zachowanie adresata wniosku w kontrolowanej sprawie nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Zarząd Okręgowy PZŁ, stawiając w niej pięć zarzutów.

Po pierwsze, naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez niezastosowanie art. 149 § 1 p.p.s.a. przez błędne zastosowanie, gdy działaniu Zarządu nie można było zarzucić bezczynności a Sąd błędnie ustalił stan faktyczny sprawy.

Po drugie, naruszenie art. 50 p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że P.G. – Redaktorowi naczelnemu dziennika "Łowiecki" przysługuje interes prawny we wniesieniu skargi.

Po trzecie, naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3a ustawy – Prawo prasowe poprzez przyjęcie, że Zarząd był zobowiązany do udostępnienia informacji prasie (rozpoznania wniosku) na skutek wniosku z dnia 7 października 2014 r. w sytuacji braku potwierdzenia statusu wnioskodawcy.

Po czwarte, naruszenie art. 7 pkt 2 ust. 5 oraz art. 11 ustawy – Prawo prasowe przez niewłaściwe zastosowanie.

Po piąte, naruszenie art. 3a ustawy – Prawo prasowe przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wniosek obejmuje informację publiczną.

W piśmie z dnia 9 lutego 2016 r. P.G.. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważyły co następuje:

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została częściowo oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Wałbrzychu w udzieleniu informacji prasowej, złożona przez P.G. – redaktora naczelnego dziennika "Łowiecki". Skarga ta dotyczyła bezczynności polegającej na nieudzieleniu informacji wskazanych we wniosku z dnia 7 października 2014 r. Bezczynność w udzieleniu informacji publicznej może mieć miejsce tylko wówczas, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, a adresat wniosku jest zobowiązany do jej udzielenia.

Należy spostrzec, że stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1226 ze zm.), Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych (na temat statusu tego Związku zob. też wyrok TK z dnia 6 listopada 2012 r., K 21/11, OTK-A 2012, nr 10, poz. 119). Zarazem na mocy art. 35a ust. 2 tej ustawy przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.) regulujące zasady nadzoru nad stowarzyszeniami stosuje się odpowiednio do nadzoru nad działalnością Polskiego Związku Łowieckiego. Podobnie w myśl art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo łowieckie, przepisy regulujące zasady gospodarki finansowej stowarzyszeń stosuje się odpowiednio do gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego. W tym kontekście do zrzeszenia jakim jest Polski Związek Łowiecki odnieść można odpowiednio myśl zawartą w wyroku NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14, że nie sposób stowarzyszeniom stawiać analogiczny standard wymagań, jak organom administracji. W konsekwencji nie każda informacja będąca w dyspozycji Polskiego Związku Łowieckiego bądź odnosząca się do jego funkcjonowania będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez ten Związek w trybie u.d.i.p., lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym (por. cytowany wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Tylko te kwestie względem podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. ustawodawca traktuje jako informacje o sprawie publicznej, pozostałą zaś materię a contrario uznać należy za niepubliczną, a zatem stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. za niebędącą informacją publiczną. Znajduje to potwierdzenie w samym art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, wskazującym, że "obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa." Przedstawione ograniczenie zakresowe dostępu do informacji o działalności osób i jednostek innych niż organy władzy państwowej czy osoby pełniące funkcje publiczne oraz samorządy gospodarcze i zawodowe – przewidział już ustrojodawca. Przyjęcie zatem, że od wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotów można żądać innych informacji, niż z zakresu wykonywania zadań władzy publicznej czy gospodarowania mieniem publicznym – byłoby nadmierną ingerencją w sferę informacyjną tych podmiotów, wykraczającą poza standard konstytucyjny.

Na gruncie niniejszej sprawy wskazać wypada, że zadania Polskiego Związku Łowieckiego o charakterze publicznym określił ustawodawca w art. 34 ustawy – Prawo łowieckie, wskazując, że do zadań tego Związku należy:

prowadzenie gospodarki łowieckiej;

troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących;

pielęgnowanie historycznych wartości kultury materialnej i duchowej łowiectwa;

ustalanie kierunków i zasad rozwoju łowiectwa, zasad selekcji populacyjnej i osobniczej zwierząt łownych;

czuwanie nad przestrzeganiem przez członków Polskiego Związku Łowieckiego prawa, zasad etyki, obyczajów i tradycji łowieckich;

prowadzenie dyscyplinarnego sądownictwa łowieckiego;

organizowanie szkolenia w zakresie prawidłowego łowiectwa i strzelectwa myśliwskiego;

prowadzenie i popieranie działalności wydawniczej i wystawienniczej o tematyce łowieckiej;

współpraca z pokrewnymi organizacjami zagranicznymi;

wspieranie i prowadzenie prac naukowych w zakresie gospodarowania zwierzyną;

prowadzenie i popieranie hodowli użytkowych psów myśliwskich i ptaków łowczych;

realizacja innych zadań zleconych przez ministra właściwego do spraw środowiska.

W kontekście zaś gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego zwrócić należy uwagę na art. 35 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo Łowieckie, który stanowi, że działalność Polskiego Związku Łowieckiego jest finansowana z funduszy własnych, wpisowego, składek członkowskich, zapisów i darowizn oraz dochodów z działalności gospodarczej, zaś dochód z działalności gospodarczej Polskiego Związku Łowieckiego oraz kół łowieckich służy wyłącznie realizacji ich celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między członków. Przy tym mienie Polskiego Związku Łowieckiego i kół łowieckich nie podlega podziałowi między członków.

Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i w tej konkretnej sprawie, nie wyjaśnił w sposób dostateczny dwóch podstawowych, wskazanych wcześniej przesłanek, niezbędnych do ustalenia czy adresat wniosku jest bezczynny. Ustalenia wymaga bowiem czy adresat wniosku był zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji i czy wniosek z 7 października 2014 r. dotyczył informacji publicznej.

Wnioskodawca domagał się przysłania kopii protokołów i podjętych uchwał z posiedzeń zarządu Okręgowego PZŁ w 2014 r. Dokumenty te są informacją publiczną tylko wówczas, gdy dotyczą zadań publicznych określonych w artykule 34. ustawy Prawo łowieckie bądź też funduszy publicznych, którymi dysponował Zarząd Okręgowy.

Sąd I instancji, uznając, że cała wskazana we wniosku informacja jest informacją publiczną naruszył art. 3a ustawy Prawo prasowe. Przepis ten może bowiem znaleźć zastosowanie dopiero wówczas, gdy obie wskazane wcześniej kwestie zostały pozytywnie przesądzone. Adresat wniosku, gdyby pozostawić w obrocie prawnym wyrok Sądu I instancji byłby związany zarówno sentencją wyroku, jak i klasyfikacją informacji zawartą w jego uzasadnieniu, a tym samym byłby zobowiązany do udostępnienia informacji w całości z ewentualnymi ograniczeniami wynikającymi z art. 5 u.d.i.p. Z tego względu, na tym etapie postępowania sąd winien ocenić, które z żądanych informacji posiadają walor informacji publicznej i dopiero w tym zakresie orzec o konieczności rozpoznania wniosku, wskazując, że jest to informacja publiczna. Jeżeli zaś zostanie ustalone, że wskazane we wniosku protokoły i uchwały nie zawierają informacji publicznej Sąd I instancji winien rozważyć czy skarga na bezczynność jest zasadna.

Nie jest natomiast usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisu art. 50 p.p.s.a. na skutek uznania, że skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Abstrahując od meritum sprawy należało zauważyć, że w toku postępowania przed Sądem I instancji skarżący P.G. wykazał, że jest redaktorem naczelnym dziennika "Łowiecki" oraz potwierdził, że K.M. wystąpił o sporną informację w imieniu redakcji. Redaktor naczelny posiadał legitymację do wniesienia w niniejszej sprawie skargi, bowiem zgodnie z art. 25 ust. 1 Prawa prasowego to redaktor naczelny kieruje redakcją określonego tytułu prasowego. Zatem w sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej wnosi dziennikarz działający w imieniu określonego dziennika, interes prawny w postępowaniu zainicjowanym tym wnioskiem będzie miał dziennik, a nie tylko wnioskodawca, jako osoba fizyczna. Redaktorowi naczelnemu takiego dziennika – jako osobie kierującej na mocy art. 25 ust. 1 Prawa prasowego jego redakcją – przysługuje legitymacja do wniesienia skargi w takim postępowaniu.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 203 pkt 2 p.p.s.a.