Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2838/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2
journal: Dz.U. 1955 nr 18 poz 107
law: Dekret z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2916/14 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] 2) zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz J. M. kwotę 1.314 (słownie: tysiąc trzysta czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2916/14 Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej Minister Rolnictwa) decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2014 r.) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...].

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Naczelnik Gminy Nowosolna (dalej Naczelnik) decyzją z dnia [...] kwietnia 1976 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 1976 r.) przejął bez odszkodowania na własność Skarbu Państwa nieruchomość rolną o powierzchni 1,58 ha, oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...], położoną we wsi Grabina, stanowiącą własność spadkobierców F. M. Podstawę prawną wydanej decyzji stanowiły przepisy art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia [...] kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. nr 39, poz. 174 [ze zm.], dalej ustawa z 1957 r.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 39, poz. 198 [ze zm.], dalej rozporządzenie z 1961 r.).

Z wnioskiem [z 16 maja 2007 r.] o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] kwietnia 1976 r. wystąpiła J. M. ( spadkobierczyni F. M.).

Wojewoda Łódzki (dalej Wojewoda) decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2010 r.) stwierdził, że decyzja z [...] kwietnia 1976 r. została wydana z naruszeniem prawa, przy czym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji, z przyczyn określonych w art. 156 § 2 kpa.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] uchylił decyzję z [...] grudnia 2010 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda Łódzki decyzją z [...] stycznia 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 1976 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie i przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

F. M., jako repatriant, na podstawie dokumentu nadania ziemi z dnia [...] stycznia 1950 r. nr [...] , wydanego przez Powiatową Radę Narodową w Brzezinach, otrzymał nadział ziemi o obszarze 9,00 ha, wraz [z] zabudowaniami i inwentarzem we wsi Borchówka, gmina Dobra (obecnie gmina Nowosolna). Po śmierci F. M. prowadzeniem gospodarstwa zajmowała się jego żona K. M. wspólnie z dziećmi.

Z uwagi na to, że po śmierci K. M. [dnia 24 listopada 1973 r.] grunt przedmiotowej nieruchomości leżał odłogiem, pismem z 22 marca 1976 r. Naczelnik Gminy Nowosolna poinformował spadkobierców o wszczęciu postępowania dotyczącego przejęcia tej nieruchomości oraz wezwał ich do złożenia wyjaśnień. W konsekwencji braku odpowiedzi wydał kwestionowaną w trybie nadzorczym decyzję .

W ocenie Wojewody nie doszło do rażącego naruszenia przepisu, zawierającego definicję gospodarstwa, które mogło być przejęte. Zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że przedmiotowe gospodarstwo spełniało wszystkie przesłanki konieczne do uznania gospodarstwa za opuszczone. Rozstrzygając sprawę Wojewoda nie wziął pod uwagę zeznań świadków, wskazanych przez wnioskodawczynię.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nie powiadomienia przez Gminę wszystkich spadkobierców podczas podejmowania decyzji o przejęciu przedmiotowej działki organ wskazał, że zarzut ten może być ewentualnie rozpatrywany w postępowaniu administracyjnym, wszczętym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

J. M. wniosła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia. Zarzuciła, że nie istniała podstawa prawna do przejęcia działki nr [...], bowiem grunt był uprawiany. Na terenie nieruchomości znajdowały się zabudowania mieszkalne i gospodarcze, prowadzono hodowlę inwentarza i uprawiano warzywnik.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2014 r. W uzasadnieniu Minister podniósł, że zasadnicze znaczenie w sprawie ma ustalenie, czy nieruchomość rolna o powierzchni 1,58 ha, położona we wsi Grabina, stanowiła gospodarstwo rolne i podlegała działaniu art. 2 ustawy z 1957 r., i rozporządzenia z 1961 r.

Organ uznał, że w sprawie niesporne jest, że przedmiotowa nieruchomość rolna nie posiadała zabudowań, a nadto przez okres trzech lat przed przejęciem, tj. od śmierci K. M., posiadaczki i faktycznej użytkowniczki tej nieruchomości, spadkobiercy F. M. nie prowadzili na tym gruncie żadnych prac agrotechnicznych, ani pielęgnacyjnych. Materiał dowodowy nie potwierdza, by skarżąca albo jej rodzina wykazywali zainteresowanie nieruchomością położoną we wsi Grabina, przed jej przejęciem.

Minister stwierdził, że ustawodawca nie uzależniał przejęcia gospodarstwa rolnego od okresu, w którym gospodarstwo zostało opuszczone. Jeśli więc spełnione zostały przesłanki z § 1 rozporządzenia z 1961 r., wskazujące na opuszczenie gospodarstwa, to istniały podstawy do jego przejęcia na rzecz Państwa, bez odszkodowania (§ 2 rozporządzenia). Z tego też względu badana w niniejszej sprawie decyzja Naczelnika Gminy Nowosolna nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę na decyzję z [...] lipca 2014 r. wniosła J. M., zaskarżając ją w całości. Wniosła o uchylenie: zaskarżonej decyzji Ministra i poprzedzającej ją decyzji z [...] stycznia 2014 r.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa), a mianowicie naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 2 ustawy z dnia z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia [...] kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz "art." [winno być "§"] 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, przez przyjęcie, że nie jest rażącym naruszeniem prawa przejęcie własności działki o powierzchni "1,70" [winno być "1,58"] ha, stanowiącej część gospodarstwa rolnego o powierzchni 8,6719 ha, bez odszkodowania, jako gospodarstwa opuszczonego, na tej tylko podstawie, że działka ta nie była uprawiana przez właściciela;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa), a mianowicie naruszenie art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 kpa, przez odmowę poczynienia ustaleń faktycznych na podstawie zeznań świadków Z. S. i E. N.;

3. błędne ustalenia faktyczne polegające na bezzasadnym przyjęciu, że grunty będące w posiadaniu K. M. i spadkobierców F. M. nie były uprawiane.

Uzasadniając skargę stwierdziła, że organy orzekające w sprawie nie wskazały żadnych podstaw dowodowych swoich ustaleń. Szczególnie rażą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji tezy, jakoby bezsporny w niniejszej sprawie był stan użytkowania działki w dacie odjęcia własności, choć ta właśnie okoliczność jest istotą sporu.

Odpowiadając na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, gdyż podniesione w niej zarzuty znane były Ministrowi przy jej wydawaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa. Sąd zauważył, że decyzja z [...] lipca 2014 r., została wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Celem jest ustalenie istnienia bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji, wskazane przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (wyrok NSA z: 18.5.2011 r., II OSK 878/10, Lex 992652; 20.10.2010 r., II OSK 1614/09, Lex 746680). Skoro istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, Sąd był uprawiony jedynie do oceny, czy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi a wcześniej Wojewoda Łódzki, prawidłowo przyjęli, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 kpa. W tym postępowaniu Sąd nie był uprawniony do oceny - jak tego oczekuje skarżąca - innych postępowań administracyjnych związanych z działką ewidencyjną nr [...] i z pozostałą częścią gospodarstwa F. M.

Jak wynika z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi w niniejszej sprawie, kontrolowana przez Ministra w postępowaniu nieważnościowym decyzja Naczelnika Gminy Nowosolna z [...] kwietnia 1976 r., została wydana na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia [...] kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającą tę ustawę (Dz. U. nr 32, poz. 161) miał on następujące brzmienie: gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia [...] kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Nie ma wątpliwości, że w niniejszej sprawie chodzi o "wszelkie inne gospodarstwa opuszczone przez właścicieli", a nie te, o jakich mowa w ww. art. 15 ust. 1 dekretu z dnia [...] kwietnia 1955 r. Przesłanki przejęcia w takim przypadku określa się więc na dzień wydawania decyzji w tym przedmiocie.

Stosownie zaś do § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 39, poz. 198), który również został powołany w podstawie prawnej kontrolowanego w nadzorze rozstrzygnięcia, za gospodarstwo rolne opuszczone uważało się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1974 r. stwierdzono, że przejęto bez odszkodowania nieruchomość rolną o powierzchni 1,58 ha, oznaczoną nr [...] na mapie ewidencji gruntów wsi Grabina, stanowiącą własność spadkobierców F. M.. Wystąpienie przesłanki przejęcia gospodarstwa rolnego wymagało przede wszystkim ustalenia, czy nieruchomość spełnia cechy gospodarstwa rolnego opuszczonego. W niniejszej sprawie bezspornym jest fakt, że organ dysponował bardzo ubogim materiałem dowodowym w postaci: zawiadomienia z 22 marca 1976 r. o wszczęciu postępowania w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa jako opuszczonej nieruchomości rolnej o powierzchni 1,58 ha położonej we wsi Grabina; przedmiotową decyzją z [...] kwietnia 1976 r.; zwrotnym potwierdzenie odbioru decyzji przez Władysława i H. M.; protokołem z 29 maja 1976 r. z włączenia do zasobu Państwowego Funduszu Ziemi gospodarstwa rolnego położonego we wsi Grabina przejętego na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Gminy Nowosolna z [...] kwietnia 1976 r. Głównym materiałem dowodowym, którym dysponował organ, była kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja z [...] kwietnia 1976 r. Z jej treści wynika, że spadkobiercy F. M. nie interesowali się nieruchomością, która leżała odłogiem od kilku lat. Z pozostałych dokumentów wynika, że gospodarstwo było bez zabudowań i było położone w innej miejscowości niż pozostałe grunty F. M. Z tych dokumentów wynika, że przejęta decyzją z [...] kwietnia 1976 r. nieruchomość była opuszczona w rozumieniu ww. rozporządzenia z 1961 r. W tej sytuacji za uprawnione należy uznać stanowisko zaprezentowane przez organ, że gospodarstwo było opuszczone. Wobec braku innych dokumentów potwierdzających okres nieuprawiania gruntu – trudno jest jednoznacznie ustalić, od kiedy ziemia leżała odłogiem. Jednakże w świetle ww. aktów prawnych okres czasu, w jakim gospodarstwo nie było uprawiane nie ma decydującego znaczenia, liczy się sam fakt nie uprawiania ziemi.

Ani ustawa z 1957 r., ani rozporządzenie z 1961 r., nie zawiera definicji gospodarstwa rolnego. Z samego tego faktu wnika, że decyzja nie mogła w sposób rażący naruszać prawa. Brak definicji danego pojęcia skutkuje koniecznością posiłkowania się dla dokonania jego wykładni innymi aktami prawnymi. Przypomnieć należy, że skarga dotyczy rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu nadzorczym, tj. rozstrzygnięcia w zakresie ograniczonym tylko do kontroli decyzji administracyjnej pod kątem naruszenia art. 156 kpa. W żadnym wypadku to nadzwyczajne postępowanie nie może być traktowane jako równorzędne z postępowaniem zwykłym, obejmującym postępowanie dowodowe.

W postępowaniu tym organ nadzorczy dokonuje oceny zgromadzonego w aktach materiału celem stwierdzenia, tylko i wyłącznie, czy przy wydawaniu decyzji wystąpiła wadliwość z art. 156 § 1 kpa. Dodatkowo wskazać należy, że definicja "gospodarstwa rolnego" zawarta została jedynie w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 45 poz. 304 ze zm., dalej rozporządzenie z 1964 r.). Zgodnie z jego brzmieniem, za gospodarstwo rolne uważane były wszystkie należące do tej samej osoby (osób) nieruchomości rolne, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą wraz z budynkami, urządzeniami, inwentarzem żywym i martwym (...). Do gospodarstwa rolnego zalicza się również lasy i grunty leśne oraz nieużytki należące do właściciela nieruchomości, jeżeli stanowią lub mogą stanowić z tym gospodarstwem zorganizowaną całość gospodarczą. Zatem także nieruchomości niezabudowane mogły stanowić gospodarstwo rolne.

Z akt sprawy wynika, że grunty wchodzące w skład gospodarstwa stanowiącego uprzednio własność F. M. w momencie ich przejęcia na rzecz Państwa (1976 r.) obejmowały grunty orne kl. IVb o pow. 0,94 ha i kl. V o pow. 0,64 ha. W tej sytuacji nie można zarzucić nieważności decyzji wywłaszczeniowej z uwagi na błędną wykładnię, gdyż z obowiązujących wówczas przepisów w sposób niewątpliwy nie wynikało, że gospodarstwo rolne poza gruntami rolnymi musi zawierać również bezwzględnie budynki. Spór co do wykładni prawa nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji (wyrok NSA z 2.2.2006 r., II OSK 489/05, Lex 196694). Zarzut, że Minister wydając zaskarżoną w rozpoznawanej sprawie decyzję naruszył wskazane wyżej przepisy prawa materialnego jest bezpodstawny.

Za chybione Sąd I instancji uznał zarzut odmowy poczynienia przez organ ustaleń na podstawie zeznań świadków Z. S. i E. N. oraz bezzasadnego przyjęcia, że grunty będące w posiadaniu K. M. oraz spadkobierców F. M. nie były uprawiane. Skarga dotyczy rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu nadzorczym, tj. rozstrzygnięcia w zakresie ograniczonym tylko do kontroli decyzji administracyjnej pod kątem naruszenia art. 156 kpa. W żadnym wypadku to nadzwyczajne postępowanie nie może być traktowane jako równorzędne z postępowaniem zwykłym, obejmującym postępowanie dowodowe. W postępowaniu tym organ nadzorczy dokonuje oceny zgromadzonego w aktach materiału celem stwierdzenia, tylko i wyłącznie, czy przy wydawaniu decyzji wystąpiła wadliwość określona w art. 156 kpa. W toku tego postępowania, organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w postępowaniu zwykłym. Ocena organu nadzoru sprowadza się do tego, czy materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zwykłym stanowi podstawę zapadłego w nim rozstrzygnięcia, natomiast możliwość poszerzenia materiału dowodowego w postępowaniu nadzorczym nie jest dopuszczalna (wyrok NSA z 30.8.2008 r., II OSK 1109/05 niepublik.). Przeprowadzenie w tym postępowaniu dowodu z zeznań świadków Z. S. i E. N. przed Wojewodą Łódzkim nie ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Za niezasadny Sąd I instancji uznał zarzut, podniesiony w uzasadnieniu skargi, a mianowicie brak zapewnienia udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...] kwietnia 1976 r. wszystkim spadkobiercom F. M. W tym miejscu należy jednak zauważyć, że – odmiennie niż uważa skarżąca – niezapewnienie przez organ udziału w postępowaniu osobie, która winna być jego stroną, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wskazał na to wyraźnie sam ustawodawca, kreując podobne uchybienie jako podstawę wznowienia postępowania – nie zaś stwierdzenia nieważności wydanej w niej decyzji. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Skoro z woli ustawodawcy brak udziału strony w postępowaniu zaistniały nie z jej winy jest przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, to nie może być uznany za przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Podstawy wznowienia postępowania odnoszą się bowiem do wad tego postępowania, a podstawy stwierdzenia nieważności decyzji – do wad tej decyzji. Brak udziału strony w postępowaniu stanowi wadę postępowania, a zatem to ono wymaga wznowienia. Postępowanie wznowieniowe i postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji to dwa odrębne postępowania nadzwyczajne.

Skargę kasacyjną od wyroku I SA/Wa 2916/14 złożyła J. M., reprezentowana przez r. pr. A. D., zaskarżając wyrok w całości.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 oraz art. 141 § 4 ppsa oraz art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa przez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organów administracji, co spowodowało oddalenie skargi na decyzję z [...] lipca 2014 r., mimo że decyzja z [...] kwietnia 1976 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia [...] kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. nr 39, poz. 174 ze zm.) i § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 39, poz. 198) oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 45 poz. 304);

2. przepisów prawa materialnego tj. art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia [...] kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. nr 39, poz. 174 ze zm.) i § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 39, poz. 198) oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 45 poz. 304), przez bezpodstawne uznanie, że spełnione zostały przesłanki przejęcia nieruchomości rolnej spadkobierców F. M. bez odszkodowania na własność Skarbu Państwa jako gospodarstwa rolnego opuszczonego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów: zaświadczenia Wójta Gminy Nowosolna z 14 kwietnia 2015 r. na okoliczność, że zabudowania gospodarcze związane z gospodarstwem rolnym spadkobierców F. M. znajdowały się we wsi [...] i zameldowania pod tym adresem członków jego rodziny; zaświadczenia Wójta Gminy Nowosolna z 21 maja 2015 r. na okoliczność składu i powierzchni gospodarstwa rolnego F. M.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 ppsa oraz art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, okazał się zasadny. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa zawierają przeciwstawne normy wynikowe, i nie mogą pozostawać w związku, jak omyłkowo wskazano to w zarzucie pierwszym.

Podstawowym założeniem decyzji z [...] lipca 2014 r. jest przyjęcie, że "organ nadzoru opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ pierwszej instancji i nie gromadzi nowego materiału dowodowego" (s. 2 decyzji z [...] lipca 2014 r.), który to pogląd Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku błędnie aprobował. Tymczasem postępowanie nieważnościowe nie wyklucza prowadzenia innych dowodów niż zgromadzone w postępowaniu zwykłym. W istocie w postępowaniu nieważnościowym nie wyklucza się prowadzania postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie czy oceniane w tym postępowaniu orzeczenie rażąco narusza prawo. Ustawodawca nie wprowadził zakazu prowadzenia nowych dowodów w postępowaniu nieważnościowym. Z orzecznictwa sądów administracyjnych i z piśmiennictwa wynika, że właściwy organ w postępowaniu nieważnościowym może prowadzić postępowanie dowodowe dla ustalenia, czy podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji ma przymiot strony a także w granicach sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności (przykładowo – wyrok NSA z: 25.2.2011 r., II OSK 1645/10; 5.4.2013 r., II OSK 2344/11, cbosa). Jako utrwalone należy uznać stanowisko, zgodnie z którym organ ma w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania "nieważnościowego" odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego (wyrok NSA z 7.3.2007 r., I OSK 845/06, Lex 344539, dalej wyrok I OSK 845/06). W doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że rozstrzygniecie sprawy w rozumieniu art. 158 § 1 kpa, następuje na podstawie wyników czynności dowodowych postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności określonej decyzji (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 781, nb 2 do art. 158). Sąd I instancji błędnie aprobował ów pogląd Ministra Rolnictwa, szerzej uzasadniony w decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję (s. 3-4 uzasadnienia decyzji z [...] stycznia 2014 r.). Nieuprawniony jest pogląd, że Sąd I instancji nie był uprawniony do oceny innych postępowań administracyjnych związanych z działką ewidencyjną nr [...] oraz "pozostałą częścią gospodarstwa F. M." (s. 4 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 2916/14) – jako pozostający w oczywistej sprzeczności z normami prawa materialnego (co będzie przedmiotem dalszych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego). Nietrafnie w zaskarżonym wyroku wskazano, że przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków Z. S. i E. N. przed Wojewodą "nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy" (s. 7 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 2916/14). W szczególności Wojewoda przytaczając fragmenty zeznań obojga świadków, przywołał okoliczności istotne dla ustalenia, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji z [...] kwietnia 1976 r., odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego (wyrok I OSK 845/06; s. 7 uzasadnienia decyzji [...] stycznia 2014 r.), a wskazana przyczyna ich "nie wzięcia pod uwagę", nie zasługuje na aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekającego w niniejszej sprawie.

Uwadze organów orzekających w postępowaniu nieważnościowym, a także Sądu I instancji uszło to, że w nad wyraz skąpym uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 1974 r., z naruszeniem art. 99 § 1 i 2 kpa (Dz. U. z 1960 r. nr 30, poz. 168; zm. z 1962 r. nr 33, poz. 156; z 1963 nr 29, poz. 172; z 1975 r. nr 16, poz. 91) zabrakło wskazania jakichkolwiek dowodów, które mogły posłużyć ustaleniu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W doktrynie trafnie wskazywano, że uzasadnienie decyzji jest środkiem służącym przede wszystkim do przekonania adresata decyzji o słuszności stanowiska organu; jest warunkiem skutecznego wykonywania kontroli nad działalnością organu. Uzasadnienie winno wskazywać, jakie fakty prawotwórcze organ przyjął za udowodnione i na podstawie jakich dowodów; jakie twierdzenie strony dotyczące stanu faktycznego organ odrzucił jako nieudowodnione lub nie mające znaczenia dla sprawy, i dlaczego tak uczynił; jakie dowody pominął i z jakiego powodu (uzasadnienie faktyczne). Uzasadnienie prawne nie może polegać tylko na przytoczeniu podstawy prawnej, winno zawierać umotywowaną ocenę ustalonego stanu faktycznego i wskazywać, jaki jest związek między tą oceną a osnową decyzji (sposobem załatwienia sprawy). Treść decyzji winna być logicznym wnioskiem wysnutym z ustalonych faktów i ich prawnej oceny. Uzasadnienie nie odpowiadające tym założeniom jest uzasadnieniem wadliwym. Kodeks postępowania administracyjnego nie zwalnia od obowiązku faktycznego i prawnego uzasadniania decyzji wydawanych w zakresie uznania administracyjnego. Decyzje pozostawione uznaniu administracyjnemu wymagają raczej szerszego uzasadnienia niż decyzje podejmowane w warunkach ustawowego skrępowania (J. Starościak w: I. Iserson, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Wyd. Pr. 1970, s. 48-52, uw. 8; s. 209, uw. 7, 8). Decyzja z [...] kwietnia 1976 r. jest decyzją nakładającą na strony obowiązek w rozumieniu art. 99 § 2 in medio kpa, a zwrot "Gospodarstwa rolne... mogą być... przejęte na własność Państwa" (art. 2 ustawy z 1957 r.; wyrok WSA w Poznaniu z 18.2.2011 r., II SA/Po 518/10, Lex 993604) wskazuje na uznaniowy charakter takiej decyzji. Istotna wadliwość uzasadnienia decyzji z [...] kwietnia 1976 r., polegająca na niedopełnieniu wymogu jej uzasadnienia w zakresie wymaganym przez art. 4 (zasada praworządności) i art. 99 § 2 kpa, nakładała na organ nadzoru obowiązek przeprowadzenia dowodów ofiarowanych przez skarżącą i ewentualnie innych dowodów, poszukiwanych z urzędu, dla ustalenia, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania "nieważnościowego" odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego (wyrok I OSK 845/06), czego w kontrolowanej sprawie zabrakło, a co Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 ppsa oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa nie dostrzegł.

Zameldowanie w dacie wydania kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji, pod adresem [...] i [...] członków rodziny zmarłego dnia 16 czerwca 1959 r. F. M. i zmarłej dnia 24 listopada 1973 r. K. M.: Z. M., H. M., W. W. M.A, S. J. M., W. F. M. (k. 145 akt sądowych), należy ocenić – wobec braku jakichkolwiek dowodów przeciwnych - jako dowód tego, że gospodarstwo rolne, stanowiące w dacie wydania decyzji z [...] kwietnia 1976 r. było zamieszkałe przez dzieci właściciela i jego małżonka, w rozumieniu § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1961 r. Za taką oceną przemawia to, że wśród osób otrzymujących decyzję z [...] kwietnia 1976 r. wymieniono: K. M., będącego synem F. M.

Nieuzasadniony okazał się zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zakresie, w którym skarżąca zarzucała brak zapewnienia udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...] kwietnia 1976 r. wszystkim spadkobiercom F. M.

W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że pominięcie w postępowaniu wszystkich (prócz jednej) stron (chodziło o byłych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości podlegającej zwrotowi; wyrok NSA z 6.12.1995 r., SA/Gd 374/95, cbosa) powoduje, że decyzja taka rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W doktrynie podnosi się, że stwierdzenie nieważności decyzji następuje w przypadku ciężkiego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli godzą one dotkliwie w uprawnienia stron (J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, ZCO 1997, s. 104, akceptując wyrok SA/Gd 374/95). Założenie ciężaru wady jako podstawa wadliwości decyzji administracyjnej jest niezależne od rodzaju naruszenia przepisu prawa (pkt I, II i IV uzasadnienia uchwały 7 Sędziów NSA z 13.11.2012 r., I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013/1/1 s. 25-28). Przepisy prawa procesowego nie regulują treści materialnoprawnej, lecz regulują tryb ustalenia wystąpienia hipotetycznego stanu faktycznego, zapisanego w normie prawa materialnego, w sprawie będącej przedmiotem danego postępowania administracyjnego. Ciężar naruszenia przepisów prawa procesowego musi być powiązany z istotą procesu, jako zorganizowanego ciągu czynności procesowych organów administracji publicznej. Dla wypracowania gradacji wad uwzględnia się sposób uregulowania czynności procesowych organów administracji publicznej przepisami prawa procesowego. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy należy wziąć pod uwagę czynności procesowe organów administracji publicznej nakazane przepisami prawa, których niepodjęcie lub podjęcie z naruszeniem przepisów prawa stanowi rażące naruszenie prawa. Celem wszystkich czynności procesowych jest rozpoznanie sprawy przez ustalenie jej stanu faktycznego, dającego umocowanie prawne do rozstrzygnięcia sprawy przez wyprowadzenie konsekwencji prawnej przyjętej w normie prawa materialnego. Przepisy prawa procesowego zawierają także czynności nakazane prawem, nie objęte podstawami wznowienia. Takie ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania, nie objęte sankcją wzruszalności, stanowią rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Stanowiąc o zastosowaniu sankcji nieważności decyzji z tego powodu, nie ograniczono w kpa rażącego naruszenia prawa wyłącznie do przepisów materialnoprawnych. Brak podjęcia nakazanych czynności procesowych bądź czynności nakazane podjęte wbrew prawu procesowemu należy objąć pojęciem rażącego naruszenia prawa. Nakazane czynności procesowe wobec strony (stron) postępowania to czynności powiązane z układem podmiotowym postępowania i prawem strony (stron) postępowania obrony interesu prawnego w postępowaniu (B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/45-54; J. Borkowski, Komentarz 2016, s. 765, nb 56).

Wobec zapewnienia udziału w postępowaniu trojgu spadkobiercom F. M. (synowie: K. M. i W. M.; córka J. Ż.; lista otrzymujących decyzję z [...] kwietnia 1976 r.; odpis postanowienia Sądu Rejonowego dla Łodzi Widzewa w Łodzi z 31 października 2008 r., I Ns 186/08), to w kontrolowanej sprawie zachodziły przesłanki wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), a nie nieważności decyzji ze wskazanej przyczyny procesowej.

W pełni zasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia [...] kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. nr 39, poz. 174 [, zm. z 1961 nr 32, poz. 161]) i § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 39, poz. 198 [, zm. 1974 nr 22, poz. 131]) oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 45 poz. 304).

Wskazany jako wzorzec kontroli § 2 ust. 1 rozporządzenia z 1964 r., winien być przywołany w brzmieniu jednolitego tekstu Dz. U. z 1972 r. nr 31, poz. 215, zm. nr 49, poz. 317. Sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny z daty jej wydania (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1; A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2013, s. 427, uw. 2, s. 852-853, uw. 3), a w postępowaniu nieważnościowym stan prawny i faktyczny z daty wydania kontrolowanego aktu. Mimo tej wady, ów zarzut nadawał się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09).

Kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja wydana została na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r. i § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1961 r. Zgodnie z powołanym przepisem, gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia [...] kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostało za niezbędne. Za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę (§ 1 ust. 1 rozporządzenia).

Błędny jest pogląd Sądu I instancji, że skoro ani ustawa z 1957 r., ani rozporządzenie z 1961 r., nie zawierają definicji gospodarstwa rolnego, to "z samego tego faktu wynika, że decyzja nie mogła w sposób rażący naruszać prawa" (s. 6 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 2916/14). Wojewoda w decyzji z [...] stycznia 2014 r. przywołuje dawniejsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, oparte na założeniu, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność, a Minister Rolnictwa w zaskarżonej decyzji i Wojewódzki Sąd w wyroku I SA/Wa 2916/14, błędnie ów pogląd akceptują. Pogląd ów, oparty na błędnym założeniu, że podstawą orzekania są przepisy, nie zaś normy prawne z tych przepisów w sposób prawidłowy dekodowane, utracił na aktualności.

Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r., P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej, zawartych w jednej ustawie), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.

We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, dalej M. Zieliński, Wykładnia, s. 238-239, nb 432, 433, przypis 17).

Zaskarżony wyrok narusza art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W doktrynie prawa administracyjnego koncepcję wadliwości decyzji wyprowadza się przy uwzględnieniu dwu podstawowych wartości: praworządnego działania administracji publicznej (art. 7 i 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Dz.U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946) i ochrony praw nabytych na podstawie działania administracji publicznej. Te konkurujące ze sobą dwie przeciwstawne wartości są podstawą wypracowania gradacji wad decyzji, uwzględniającej rodzaj naruszonego prawa i ciężar wady. Założenie ciężaru wady jako podstawa wadliwości decyzji administracyjnej jest niezależne od rodzaju naruszenia przepisu prawa (pkt I, II i IV uzasadnienia uchwały 7 Sędziów NSA z 13.11.2012 r., I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013 /1/1 s. 25-28).

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z: 9.02.2005 r., OSK 1134/04, Lex 165717; 25.9.2007 r., II OSK 1111/06; 30.9.2010 r., I OSK 1617/09). Za taką wykładnią opowiada się też doktryna (J. Borkowski – op. cit. s. 760-761, nb 53). Wojewódzki Sąd w zaskarżonym wyroku I SA/Wa 2916/14 w sposób nieprawidłowy zastosował normę prawną wywiedzioną z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r., § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1961 r. i § 2 ust. 1 rozporządzenia z 1964 r. Tylko bowiem wykładnia systemowa pozwalała Naczelnikowi przy wydawaniu decyzji z [...] kwietnia 1976 r. uznać, że przedmiotowa nieruchomość była nieruchomością rolną, wchodzącą w skład gospodarstwa rolnego, a nade wszystko, że "gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym" (verba legis – art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r. w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1961 r. i § 2 ust. 1 rozporządzenia z 1964 r.). Jest rzeczą oczywistą, że nieruchomość rolna o pow. 1,58 ha, stanowiła znikomą część gospodarstwa rolnego o pow. 8,4719 ha (mniej niż 1/5) – w żadnym zakresie nie stanowiła zatem "większej części" przedmiotowego gospodarstwa rolnego ani nie była odrębnym gospodarstwem rolnym. Już te względy winny były zadecydować o uznaniu, że decyzja z [...] kwietnia 1976 r. rażąco narusza wskazane jako wzorce kontroli przepisy prawa. Doktryna trafnie skrytykowała tendencję do wykorzystywania instrumentów prawnych, mających w założeniu zapobiegać ekstensywnemu użytkowaniu gruntów rolnych, do realizacji innych celów polityki rolnej państwa, co miało miejsce zwłaszcza w drugiej połowie lat siedemdziesiątych (A. Jurcewicz, Prawne formy ingerencji państwa w sferę produkcyjnego wykorzystania gruntów rolnych, Ossolineum 1989, s. 3, 52-52).

Art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r. (zwłaszcza wobec uchylania z dniem 4 listopada 1971 r. przepisu art. 15 dekretu z dnia [...] kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. nr 14, poz. 78) – na podstawie art. 18 pkt 5 i art. 21 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych – Dz. U. nr 27, poz. 250), jednoznacznie wskazywał, że przejęciu mogły podlegać wyłącznie gospodarstwa rolne, nie zaś działki wchodzące w skład gospodarstw rolnych.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę (art. 188 ppsa). Skoro Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 kpa nie dostrzegł, że decyzja z [...] stycznia 2014 r. naruszała prawo materialne (art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia [...] kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. nr 39, poz. 174, zm. z 1961 nr 32, poz. 161) i § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 39, poz. 198, zm. 1974 nr 22, poz. 131) oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności gospodarstw rolnych (Dz. U z 1972 r. nr 31, poz. 215, zm. nr 49, poz. 317) oraz przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa), przeto na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, decyzję [...] lipca 2014 r. należało uchylić. O uchyleniu decyzji z [...] stycznia 2014 r. zadecydowały wskazane wyżej naruszenia norm prawa materialnego i prawa procesowego, dekodowanych z tychże przepisów (art. 135 ppsa).

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda Łódzki zastosuje się do oceny prawnej i wskazań, wyrażonych w wyroku I OSK 2838/15 (art. 153 ppsa). Ustalenia faktyczne i prawidłowy akt subsumcji Wojewoda zaprezentuje w uzasadnieniu decyzji, spełniającej wymogi art. 107 § 1 i 3 kpa.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 ppsa, podwyższając wynagrodzenie radcy prawnego (§ 2 ust. 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490), ponieważ stopień zawiłości sprawy i niezbędny nakład pracy radcy prawnego uzasadniały przyznanie wyższej niż minimalna opłaty za czynności radcy prawnego.