Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 185/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6137 Ochrona środowiska morskiego
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 106
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Warszawa, 7 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) Sędzia WSA Anna Sękowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym 7 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania wniosku o uzgodnienie lokalizacji i warunków utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej w związku z planowanym przedsięwzięciem oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2021 r., znak: [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "MRiRW", "Minister", "organ") utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] września 2021 r. znak: [...] w przedmiocie zaopiniowania wniosku o uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymywania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej dla przedsięwzięcia "[...]" do wyprowadzenia mocy z morskich farm wiatrowych na ląd, w zaskarżonej części (pkt 1-4 sentencji postanowienia).

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

Pismem z 17 czerwca 2021 r. Minister Infrastruktury przekazał Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w trybie przepisu art. 106 § 1 k.p.a., do zaopiniowania wniosek inwestora S. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "strona", "Spółka") o uzgodnienie lokalizacji i warunków utrzymywania kabli na obszarze wyłącznej strefy ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej dla przedsięwzięcia "[...]" do wyprowadzenia mocy z morskich farm wiatrowych na ląd.

Postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pozytywnie zaopiniował przedmiotowe przedsięwzięcie. W uzasadnieniu organ wskazał, że nadesłany zmodyfikowany wniosek - Autokorekta wniosku w sprawie uzgodnienia lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej z dnia 28 kwietnia 2021 r., nie dotyczy zmian w zakresie rybołówstwa i nie zawiera informacji, które powinny były znaleźć się we wniosku, na co zwrócił uwagę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2021 r., znak: [...], wydanym w związku z wnioskiem Inwestora z dnia 27 sierpnia 2020 r. Następnie organ wskazał, że zmodyfikowany wniosek nadal nie zawiera materiału, na podstawie którego byłoby możliwe przedstawienie innej opinii w sprawie niż dotychczasowa, w związku z czym organ zwrócił się do Morskiego Instytutu Rybackiego o udzielenie informacji dotyczących wpływu tego rodzaju inwestycji na żywe zasoby morza oraz wykonywanie rybołówstwa morskiego. Na podstawie informacji nadesłanych przez Morski Instytut Rybacki organ wskazał, jakie środki powinny zostać podjęte przez Inwestora w celu zminimalizowania zagrożenia dla żywych zasobów morza oraz bezpiecznego uprawnia rybołówstwa morskiego. Opiniując pozytywnie przedmiotową inwestycję, organ wskazał jednocześnie, że w celu zminimalizowania zagrożenia dla żywych zasobów oraz bezpiecznego uprawiania rybołówstwa morskiego powinny zostać podjęte poniższe środki:

1) ułożenie kabli na odpowiedniej głębokości, tj. minimum 70 cm, z uwzględnieniem możliwości kotwiczenia, a w przypadku braku możliwości zakopania kabli (kamieniste dno), zastosowanie ochrony mechanicznej, np. w postaci osłon, materacy betonowych, materiału skalnego;

2) zastosowanie środków o charakterze technicznym, takich jak, np. kurtyny ograniczające rozpływ zawiesiny, kurtyny powietrzne, tłumiki dźwięku, ekrany redukcyjne, konstrukcje tłumiące, kraty, bębny, ekrany z uwolnionych do wody bąbli powietrza, światło stroboskopowe, generowanie w okolicy punktów poboru odczuwalnych zmian temperatury, ciśnienia oraz dźwięków lub zastosowanie innych metod mających na celu ograniczenie takich sytuacji, (np. monitorowanie toni wodnej, czasowe zaprzestanie prac);

3) zastosowane środków o charakterze nietechnicznym, tj. prowadzenie prac poza okresami tarła ryb;

4) podjęcie współpracy ze środowiskiem rybackim w celu umożliwienia współistnienia planowanego przedsięwzięcia z prowadzeniem działalności połowowej, a w przypadku braku możliwości wykonywania rybołówstwa na wnioskowanym obszarze, wprowadzenie środków zaradczych, w tym rekompensat z tytułu udokumentowanych utraconych możliwości połowowych, obejmujących nie tylko okres prac budowy wnioskowanej inwestycji, ale również czas jej eksploatacji i likwidacji.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. Minister utrzymał w mocy w swoje poprzednie postanowienie z [...] września 2021 r. w zaskarżonej części tj. w części dotyczącej środków wskazanych w pkt 1-4 sentencji postanowienia.

Na wstępie Minister podkreślił, że mając na mając na uwadze jak ważny jest rozwój energetyki wiatrowej w Polsce, organ pozytywie zaopiniował przedmiotową inwestycję. Jednocześnie, mając na względzie wykonywanie przez ministra właściwego ds. rybołówstwa zadań w zakresie zapewnienia ochrony żywych zasobów morza, w tym racjonalnej i zrównoważonej ich eksploatacji, zgodnie z przepisami art. 47 i 98 ustawy z dnia 19 grudnia 2014 r. o rybołówstwie morskim (Dz. U. z 2021 r. poz. 650 ), Minister wskazał jakie środki i działania, powinny zostać podjęte w celu zminimalizowania negatywnego oddziaływania planowanych inwestycji na żywe zasoby oraz bezpieczne wykonywanie rybołówstwa. Dlatego też, organ uznał, że w celu ochrony żywych zasobów morza, powinny zostać podjęte środki o charakterze technicznym, takie jak, np. kurtyny ograniczające rozpływ zawiesiny, kurtyny powietrzne, tłumiki dźwięku, ekrany redukcyjne, konstrukcje tłumiące, kraty, bębny, ekrany z uwolnionych do wody bąbli powietrza, światło stroboskopowe, generowanie w okolicy punktów poboru odczuwalnych zmian temperatury, ciśnienia oraz dźwięków lub zastosowanie innych metod mających na celu ograniczenie takich sytuacji (np. monitorowanie toni wodnej, czasowe zaprzestanie prac) oraz środki o charakterze nietechnicznym, tj. prowadzenie prac poza okresami tarła ryb. Ponadto, biorąc pod uwagę bezpieczne wykonywanie rybołówstwa, w szczególności pod kątem używanych narzędzi połowowych, organ w oparciu o informacje uzyskane z Morskiego Instytutu Rybackiego, zwrócił uwagę, że kable powinny zostać ułożone na odpowiedniej głębokości, tj. minimum 70 cm, z uwzględnieniem możliwości kotwiczenia, a w przypadku braku możliwości zakopania kabli (kamieniste dno), zastosowanie ochrony mechanicznej, np. w postaci osłon, materacy betonowych, materiału skalnego.

Minister podkreślił, że ochrona żywych zasobów morza leży w kompetencjach ministra właściwego do spraw rybołówstwa także na podstawie wielu innych przepisów ustawy o rybołówstwie morskim, regulujących wydawanie pozwoleń na połowy organizmów morskich w celach prowadzenia badań naukowych lub prac rozwojowych albo w celu kształcenia, jak również w przypadku wydawania pozwoleń na prowadzenie na obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej chowu lub hodowli organizmów morskich albo zarybiania. Powyższe pozwolenia wydawane są przez ministra właściwego do spraw rybołówstwa w drodze decyzji ( art. 84 ust. 1 oraz art. 97 ust. 1 ustawy o rybołówstwie morskim). W sytuacji gdy powyższa działalność mogłaby spowodować negatywne skutki dla żywych zasobów morza minister cofa wydane decyzje. Zgodnie z art. 84 ust. 6 ustawy o rybołówstwie morskim, minister właściwy do spraw rybołówstwa może odmówić, w drodze decyzji, wydania pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli prowadzenie planowanych połowów spowodowałoby negatywne skutki dla żywych zasobów morza lub prowadzenie planowanych badań naukowych lub prac rozwojowych jest nieuzasadnione lub niecelowe ze względu na ochronę żywych zasobów morza. Zgodnie z art. 97 ust. 5 pkt 1 i 2 minister odmawia wydania zezwolenia lub cofa wydane zezwolenie na chów, hodowle albo zarybianie, gdy planowana działalność stanowiłaby zagrożenie trwałości lub równowagi środowiska morskiego, w szczególności wywierając negatywny wpływ na inne gatunki organizmów morskich niż objęte planowaną działalnością.

Ponadto, organ podkreślił, że w myśl art. 98 ustawy o rybołówstwie morskim, minister właściwy do spraw rybołówstwa zobligowany jest do prowadzenia zarybień w celu utrzymania i odtwarzania zasobów ryb na obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej.

Minister podniósł, że celem opinii jest zwrócenie uwagi przez organy opiniujące organowi prowadzącemu postępowanie główne na pewne aspekty danej inwestycji z punktu widzenia kompetencji danego organu, a zatem organ w swojej opinii może wyrazić swoje stanowisko i wskazać pewne kwestie związane z ustawowymi zadaniami wynikającymi z jego wiedzy specjalistycznej lub wiedzy na temat innych aspektów, na które wpływ może mieć przedmiotowa inwestycja. W niniejszej sprawie, niewątpliwie będą to kwestie techniczne związane z odpowiednim zabezpieczeniem urządzeń (kabli) pod kątem prowadzenia działalności połowowej (ułożenie kabli na odpowiedniej głębokości) oraz ochrony żywych zasobów morza. Biorąc pod uwagę, że prowadzenie prac będzie powodowało, m.in. wzburzenie osadów dennych i zmętnienie wody, które mogą mieć negatywny wpływ na organizmy morskie znajdujące się w obszarze przedmiotowej inwestycji, organ wskazał przykładowe środki o charakterze technicznym, które powinny zostać podjęte w celu ochrony żywych zasobów. Mając na uwadze przepis art. 23 ust. 3 pkt 5 ustawy o obszarach morskich tj. wskazanie zagrożeń dla bezpiecznego uprawiania rybołówstwa morskiego, organ wskazał, że w celu zabezpieczenia narzędzi połowowych oraz bezpiecznego wykonywania rybołówstwa ułożenie kabli powinno nastąpić na odpowiedniej głębokości. Organ podkreślił, że minister właściwy do spraw rybołówstwa, ma również ustawowy obowiązek utrzymywania i odtwarzania zasobów ryb na obszarach morskich RP. Temu służy także racjonalne gospodarowanie żywymi zasobami morza poprzez określony podział kwot połowowych i sprawowany nadzór nad wykorzystaniem kwot połowowych.

Zabezpieczenie związane z odpowiednim ułożeniem kabli jest tym bardziej istotne, że akweny te są wykorzystywane jako łowiska, lub jako trasy na inne łowiska, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej. W karcie akwenu [...] w części pn. Szczególnie istotne uwarunkowania dotyczące akwenu w punkcie drugim wskazuje się, że na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 grudnia 2014 r. o rybołówstwie morskim akwen jest wykorzystywany na rzecz rybołówstwa, zarówno jako łowisko, jak i trasa na inne łowiska, przez jednostki rybackie powyżej 12 m (w mniejszym zakresie jako łowisko przez jednostki do 12 m).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 23 ust. 4 oraz ust. 5 w związku z art. 27 ust. 1a ustawy o obszarach morskich, poprzez niewskazanie przez organ żadnych przepisów odrębnych, z których miałyby wynikać środki określone w pkt 1-4 zaskarżonego postanowienia, Minister stwierdził, że wskazane w zaskarżonym postanowieniu środki mają swoją podstawę we wskazanych wyżej przepisach ustawy o rybołówstwie morskim dotyczących podziału kwot połowowych, wydawania pozwoleń na prowadzenie badań naukowych lub prac rozwojowych, albo w celu kształcenia oraz wydawania pozwoleń na chów, hodowlę organizmów morskich, zarybianie, wprowadzenie i przenoszenie organizmów morskich. Zgodnie z tymi przepisami, minister właściwy do spraw rybołówstwa ma ustawowy obowiązek zapewnienia ochrony żywych zasobów morza, w tym racjonalną i zrównoważoną eksploatację tych zasobów. Ma też ustawowy obowiązek utrzymywania i odtwarzania zasobów ryb na obszarach morskich RP. Nie ulega wątpliwości, że przepisy ustawy o rybołówstwie morskim oraz akty wykonawcze wydane na podstawie tej ustawy są przepisami odrębnymi w rozumieniu przepisu art, 23 ust. 4 w związku z art. 27 ust. 1 a ustawy o obszarach morskich. Środki, które wskazał organ doprecyzowują, na czym miałaby polegać ochrona żywych zasobów, o których mowa w przepisach ustawy o rybołówstwie morskim oraz aktach wykonawczych, w ramach przedmiotowej inwestycji. Przepisy ustawy o rybołówstwie morskim oraz akty wykonawcze wydane na jej podstawie, są stosowane na akwenach, na których jest realizowana przedmiotowa inwestycja. Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej na akwenach [...], [...], [...] obowiązuje zasada ochrony żywych zasobów morza na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 grudnia 2014 r. o rybołówstwie morskim – w akwenie obowiązują zasady, zakazy i ograniczenia obowiązujące rybołówstwo. Przepisami odrębnymi w rozumieniu ustawy o obszarach morskich są również regulacje zawarte w rozporządzeniu w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej. W rozporządzeniu tym, w kartach przedmiotowych akwenów odniesiono się również do kwestii tarlisk.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 10 kpa poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu i niezawiadomienie stron postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, Minister stwierdził, że zarzut ten jest nieuzasadniony. Zgodnie z orzecznictwem, dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym, koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie, realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 1018/17). W rozpoznawanej sprawie – według Ministra – niezrozumiały jest zarzut braku możliwości wypowiedzenia się w zakresie przedmiotu sprawy, w sytuacji kiedy Inwestor dwukrotnie miał taką możliwość we wniosku, a następnie w nadesłanej korekcie wniosku. Organ nie przeprowadzał postępowania wyjaśniającego i nie zbierał dodatkowego materiału dowodowego, z którym strona mogłaby się zapoznać. Wydając postanowienie organ opierał się na informacjach przedstawionych we wniosku oraz informacjach uzyskanych z Morskiego Instytutu Rybackiego dotyczących metod minimalizacji negatywnego oddziaływania przedmiotowych inwestycji na żywe zasoby morza na etapie ich budowy, eksploatacji i likwidacji.

Minister uznał za nieuzasadniony zarzut naruszenia przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 6 i art. 124 § 1 kpa, poprzez wykroczenie przez organ poza uprawnienia określone przepisami prawa i niepowołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Organ w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi kieruje działam administracji rządowej rybołówstwo obejmującym, m.in. sprawy rybołówstwa morskiego, racjonalnego gospodarowania żywymi zasobami morza oraz gospodarki rybnej. W związku z powyższym, Organ wydając swoją opinię kieruje się koniecznością zapewnienia ochrony żywych zasobów morskich oraz możliwości bezpiecznego wykonywania rybołówstwa morskiego w polskich obszarach morskich. Jako podstawę prawną w zaskarżonym postanowieniu organ powołał przepis art. 27 ust. 1 i 1 a ustawy o obszarach morskich oraz przepis art. 106 § 5 kpa wskazując w sentencji, że postanowienie jest opinią ministra właściwego do spraw rybołówstwa wydawaną w związku z konkretną inwestycją realizowaną w wyłącznej strefie ekonomicznej.

Zdaniem Ministra przepisy ustawy o rybołówstwie morskim, jak również przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, które ustanawiają kompetencję dla ministra właściwego do spraw rybołówstwa do ochrony żywych zasobów morza poprzez racjonalne gospodarowanie tymi zasobami, dbałość o równowagę środowiska morskiego, nie pozwalają zgodzić się ze skarżącą, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest właściwy jedynie w kwestiach związanych z wykonywaniem rybołówstwa, gdyż ww. przepisy uprawniają i upoważniają go do dbałości o stan żywych zasobów morza.

Na powyższe postanowienie S. sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając przedmiotowemu postanowieniu:

1) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2135, z późn.zm.), dalej "UOM" w związku z art. 106 § 5 kpa poprzez rozstrzygnięcie o powinności podjęcia przez Spółkę środków, które wykraczają poza zakres opinii wymaganej i dozwolonej przepisami prawa. Naruszenie przejawia się w określeniu środków do podjęcia w celu zminimalizowania zagrożeń dla żywych zasobów oraz bezpiecznego uprawiania rybołówstwa morskiego związanych z układaniem kabli morskich, podczas gdy zgodnie z art. 27 ust. 1 UOM opinia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi powinna odnosić się wyłącznie do zakresu lokalizacji oraz sposobów utrzymywania kabli morskich;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 4 i ust. 5 UOM w zw. z art. 23 ust. 3 pkt 5 UOM w zw. z art. 27 ust. 1a UOM w zw. z art. 23c ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2020 r. poz. 1220 z późn.zm.) poprzez określenie w pkt 1-4 sentencji postanowienia z dnia 17 września 2021 r. środków do podjęcia w celu zminimalizowania zagrożeń dla żywych zasobów oraz bezpiecznego uprawiania rybołówstwa morskiego wykraczających poza leżący w kompetencji organu zakres jego uprawnień, jak również mimo braku istnienia przepisów odrębnych uprawniających organ do wskazania środków określonych w pkt 1-4 sentencji postanowienia z dnia [...] września 2021 r.;

3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 § 1 kpa w zw. art. 80 kpa oraz art. 10 § 1 kpa, przejawiające się w dokonaniu dowolnej oceny materiału dowodowego w toku postępowania, poprzez oparcie zastrzeżeń poczynionych w postanowieniu z dnia 17 września 2021 r. na piśmie Morskiego Instytutu Rybackiego (dalej "MIR") z dnia 10 września 2021 r. (znak: [...]), o ogólnikowej treści, nie odnoszącego się do skonkretyzowanego przedmiotu postępowania, z pominięciem innych dowodów i informacji zgormadzonych w sprawie, w szczególności stanowiska skarżącej;

4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 124 § 1 kpa oraz 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa, art. 6 kpa, poprzez brak powołania w zaskarżonym postanowieniu rzeczywistej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2021 r., oraz poprzedzającego je postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...]września 2021 r. w części określającej środki do podjęcia w celu zminimalizowania zagrożeń dla żywych zasobów oraz bezpiecznego uprawiania rybołówstwa morskiego (pkt 1 - 4 sentencji postanowienia z 17 września 2021 r. ).

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329) - zwanej dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi do Sądu jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...]grudnia 2021 r., w części w jakiej utrzymuje w mocy postanowienie tegoż organu z [...] września 2021 r., pozytywnie opiniujące wniosek skarżącej tj. w zakresie zastrzeżeń zawartych w tiret 1-4 .

Zgodnie z art. 27 ust. 1 i 1 a ustawy z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2020r. poz. 2135 z późn. zm. - dalej: u.o.m.) układanie i utrzymywanie kabli lub rurociągów w wyłącznej strefie ekonomicznej jest dozwolone, jeśli nie utrudnia to wykonywania praw Rzeczypospolitej Polskiej i pod warunkiem uzgodnienia ich lokalizacji oraz sposobów utrzymywania z ministrem właściwym do spraw gospodarki morskiej. Minister właściwy do spraw gospodarki morskiej wydaje decyzję w tym zakresie po zasięgnięciu opinii ministrów właściwych do spraw: aktywów państwowych, energii, gospodarki, klimatu, kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, rybołówstwa, środowiska, geologii, gospodarki wodnej, wewnętrznych oraz Ministra Obrony Narodowej, a w przypadku zespołu urządzeń służących do wyprowadzenia mocy w rozumieniu ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych - również Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Do uzgodnienia stosuje się odpowiednio przepisy art. 23 ust. 2a, 3-5, 6e i 6f oraz art. 26 ust. 5, 6 i 8 u.o.m.

W niniejszej sprawie mamy zatem do czynienia ze wskazanym ww. przepisie uzgodnieniem z ministrem właściwym do spraw rybołówstwa. Należy zatem zauważyć, że m. in. w przepisie art. 23 ust. 4 i 3 w zw. z ust. 2a u.o.m.- do którego odsyłał wskazany wyżej ust. 1a art. 27 u.o.m. - wskazano, że organy opiniujące wskazują na podstawie przepisów odrębnych wystąpienie zagrożeń, o których mowa w ust. 3 , lub szczegółowe warunki i wymagania, o których mowa w ust. 5.

W tym miejscu należy wskazać, że postępowanie prowadzone w trybie art. 106 k.p.a., jest tzw. postępowaniem wpadkowym, którego celem jest uzyskanie przez organ administracji prowadzący postępowanie główne stanowiska organu administracji zajmującego się tą dziedziną życia społecznego, która nie wchodzi w zakres działalności organu administracji prowadzącego postępowanie główne. Organ administracji, który prowadzi postępowanie wpadkowe, wyraża swoje stanowisko co do przedmiotu postępowania głównego, oceniając je przez pryzmat własnej wiedzy z tej dziedziny życia społecznego, która należy do zakresu działalności tego organu. Współdziałanie to uregulowane jest w art. 106 k.p.a. i dotyczy takich przypadków, w których występuje prawny obowiązek wspólnego działania organów administracji publicznej, wynikający z konkretnej normy, a także z ogólnej zasady prawa administracyjnego formującej obowiązek współdziałania tych organów. Zgodnie z § 1 art. 106 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Stosownie do treści art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska, w zakresie swej właściwości. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma w istocie swojej charakter pomocniczy. W niniejszej sprawie organem administracji prowadzącym postępowanie główne, to jest postępowanie w sprawie uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymywania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej dla przedsięwzięcia "[...]" do wyprowadzenia mocy z morskich farm wiatrowych na ląd, jest Minister Infrastruktury. Organem prowadzącym postępowanie wpadkowe jest minister właściwy do spraw rybołówstwa, to jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Rolą Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi było więc dokonanie oceny planowanej inwestycji pod kątem jej wpływu na jedną z dziedzin życia społecznego, która należy do właściwości tego ministra jaką jest rybołówstwo. Z ustawy o rybołówstwie wynika, że określa ona zakres zadań, właściwość organów oraz tryb postępowania m.in. w sprawach racjonalnego wykonywania rybołówstwa, w tym ochrony żywych zasobów morza (art. 1 ust. 1 pkt 2) oraz w sprawach kontroli i nadzoru nad wykonywaniem rybołówstwa (art. 1 ust. 1 pakt 3 lit. a). W art. 2 ust. 1 pkt 21 określono, że rybołówstwo morskie - rybołówstwo komercyjne, rybołówstwo rekreacyjne, połów organizmów morskich w celach prowadzenia badań naukowych lub prac rozwojowych albo w celu kształcenia, w zakresie rybołówstwa morskiego, a także zarybianie oraz chów lub hodowla organizmów morskich, wprowadzanie do obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej lub przenoszenie na tych obszarach organizmów morskich gatunków obcych lub organizmów morskich niewystępujących miejscowo, w rozumieniu odpowiednio art. 3 pkt 6 i 7 rozporządzenia nr 708/2007. Rybołówstwo komercyjne to połów organizmów morskich w celach zarobkowych (art. 1 ust. 1 pkt 20 ustawy).

Zakres opinii właściwego organu wynikać winien oczywiście z przyznanych mu kompetencji, a odnosić się do przedmiotu uzgadnianego zagadnienia. W treści art. 23 ust. 3 ustawy o obszarach morskich mowa jest o niemożności udzielenia żądanego pozwolenia, jeżeli jego wydanie pociągnęłoby za sobą zagrożenie dla określonych w nim okoliczności, wystąpienie zaś zagrożeń, o których mowa w ust. 3, ustala się na podstawie przepisów odrębnych. Jeżeli tak, to zakres opiniowania organu wydającego opinie w toku uzyskiwania pozwolenia winien odnosić się – ale jedynie pośrednio, bo przez pryzmat kompetencji organów opiniujących - do możliwych zagrożeń wymienionych w sposób ogólny w art. 23 ust. 3 ustawy o obszarach morskich, ustalonych na podstawie przepisów odrębnych w rozumieniu art. 23 ust. 4 ustawy o obszarach morskich.

Organem właściwym do opiniowania spraw związanych z rybołówstwem morskim jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a przepisami odrębnymi są te przepisy, które należą do kompetencji tego Ministra w zakresie wynikającym z ustawy o rybołówstwie. Nie można też zanegować poglądu, że odesłanie do przepisów odrębnych daje pole organowi opiniującemu do wyrażenia opinii uwzględniającej różne aspekty sprawy, charakterystyczne dla danej branży i nie można poczytywać za błąd, ani też za wyjście poza granice opiniowanej sprawy, jeżeli organ opiniujący wypowie się co do dalej idących możliwych skutków realizacji przedsięwzięcia, niż to wynika z materiałów zaprezentowanych przez inwestora załączonych do wniosku. Współdziałanie organów polega bowiem na tym, że organ mający podjąć decyzję w sprawie, a nie mając jednak dostatecznej wiedzy branżowej (resortowej) sięgać musi po opinie innych organów, które wiedzę taką posiadają.

W niniejszej sprawie, na obecnym etapie postępowania, organ opiniujący nie dopatrzył się wystąpienia zagrożeń, które mogłyby powodować wydanie negatywnej opinii. Organ wydał bowiem postanowienie, w którym pozytywnie zaopiniował planowaną inwestycję. Jednak wydając ww. postanowienie organ uznał, że mając na względzie brzmienie przepisu ust. 5 art. 23 u.o.m. w wypadku planowanej inwestycji, oraz ogólnikowość złożonego wniosku przez spółkę, przy uwzględnieniu własnych kompetencji, winien określić zastrzeżenia celem zminimalizowania ewentualnych zagrożeń dla żywych zasobów morza oraz bezpieczeństwa uprawiania rybołówstwa morskiego. W ocenie Sądu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zaskarżonym postanowieniu w sposób wyczerpujący wskazał argumenty, które jego zdaniem przemawiają za tym by określić jakie środki i działania powinny zostać podjęte w celu zminimalizowania negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji. W niniejszej sprawie, jak już wyżej wskazano, niewątpliwie organem właściwym do opiniowania w zakresie rybołówstwa morskiego jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (§ 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 6 października 2020r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - Dz.U. z 2020r. poz. 1721 z późn. zm.) a przepisami odrębnymi są przepisy, które należą do kompetencji tego organu w zakresie wynikającym z ustawy o rybołówstwie. Niewątpliwie również, co słusznie podkreślił Minister, odesłanie do przepisów odrębnych daje pole organowi opiniującemu do wyrażenia opinii uwzględniającej różne aspekty sprawy, charakterystyczne dla danej branży. Tym samym, jak już wyżej wskazano, nie można uznać za naruszenie prawa wyjścia przez organ poza granice opiniowanej sprawy, jeżeli organ opiniujący wypowie się co do dalej idących możliwych skutków realizacji przedsięwzięcia, niż wynika to z materiałów zgromadzonych przez inwestora i załączonych do wniosku, a gdy będzie to wynikało z jego wiedzy resortowej. W ocenie Sądu, Minister miał zatem prawo wskazać argumenty, które jego zdaniem przemawiają za wdrożeniem zastrzeżeń oraz określić te zastrzeżenia w wydanej opinii, gdyż ich celem i zadaniem jest zminimalizowanie zagrożenia dla żywych zasobów oraz bezpiecznego uprawiania rybołówstwa a nadto jest to jedyny moment, w którym organ ten może zwrócić uwagę organowi prowadzącemu postępowanie główne na pewne elementy sprawy, które powinny być brane pod uwagę w dalszym procedowaniu.

Zatem w rozpatrywanej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wbrew zarzutom skargi, nie naruszył przepisów prawa w sposób uzasadniający wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.

Tym samym Sąd uznał, że zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie.

Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 27 ust. 1 u.o.m. w związku z art. 106 § 5 k.p.a., prawidłowo bowiem organ przyjął, że kwestie dotyczące lokalizacji kabli oraz ich późniejszego utrzymywania są związane ze sposobem ich ułożenia. W ocenie Sądu, nie jest możliwe wyrażenie opinii w tej kwestii bez oceny całościowego podejścia do tych poszczególnych etapów inwestycji (lokalizacji oraz utrzymywania) i jego wpływu na żywe zasoby oraz bezpieczne wykonywanie rybołówstwa. A zatem zwrócenie uwagi przez organ opiniujący w zaskarżonym postanowieniu na konieczność uwzględnienia sposobu ułożenia i utrzymania kabli pod kątem bezpiecznego uprawiania rybołówstwa morskiego należy uznać za uwzględnienie wymogów wynikających z przepisów art. 27 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 4, 5 oraz ust. 3 u.o.m. Zauważyć również należy, że Minister formułując zastrzeżenia określone w tiret 1-4 jedynie ogólnie wskazał na pewne aspekty inwestycji pod kątem swoich ustawowych uprawnień. Zastrzeżenia zawarte w tiret 1 i 2 mają bowiem charakter jedynie przykładowy a samo zabezpieczenie kabli winno leżeć również w interesie skarżącego, któremu jak wynika z treści skargi również zależy na uniknięciu ich uszkodzeń, które niewątpliwie powodowałoby dla skarżącego straty oraz konieczność ich naprawy.

Nietrafne są także zarzuty naruszenia art. 23 ust. 4 i ust. 5 w zw. z art. 23 ust 3 pkt 5 w zw. z art. 27 ust. 1a u.o.m. w zw. z art. 23c ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (zastrzeżenia wykraczające poza zakres kompetencji organu). Jak już wyżej wskazano, Minister był uprawniony do wyrażenia zastrzeżeń i nie wykraczały one poza kompetencje tego organu. Zadaniem ministra właściwego do spraw rybołówstwa jest bowiem, m. in. monitorowanie i dbanie o stan zasobów w polskich obszarach morskich, co jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę przejawia się m. in. zlecaniem prowadzenia badań i sporządzaniem opinii i raportów, co do stanu zasobów morskich - art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 10 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu organ rozpoznając niniejszą sprawę słusznie uwzględnił jako materiał dowodowy informacje zawarte w piśmie Morskiego Instytutu Rybackiego z dnia 10 września 2021 r. (znak: [...]), choć niewątpliwie nie były to jedyne informacje stanowiące materiał w tej sprawie. Należy bowiem zauważyć, że Morski Instytut Rybacki jest instytucją wyspecjalizowaną w kwestiach związanych z żywymi zasobami morza a zatem informacje przedstawione we wskazanym piśmie niewątpliwie były pomocne by móc prawidłowo zaopiniować planowaną inwestycję. Nadto nie jest prawdziwe twierdzenie skarżącej, że organ przy opiniowaniu nie uwzględnił stanowiska skarżącej oraz informacji przez nią wskazanych opierając się na ww. piśmie Morskiego Instytutu Rybackiego. Organ rozpoznając bowiem przedmiotową sprawę analizował również i inne dostępne dokumenty (m. in. dane z Systemu Elektronicznej Rejestracji i Elektronicznego Raportowania działalności połowowej - ERS, rozporządzenie w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, w tym karty akwenów: [...], [...] [...]) by móc w prawidłowy sposób zaopiniować przedłożony mu wniosek skarżącej. Za niezasadny Sąd uznał również podnoszony w skardze zarzut odnoszący się do nieustalenia przez organ jaka liczba jednostek prowadzi połowy na obszarze objętym przedmiotową inwestycją oraz jakie gatunki są tam poławiane. Informacje te bowiem organ posiadał z urzędu i jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę, wynikają one z prowadzonego przez organ Systemu Elektronicznej Rejestracji i Elektronicznego Raportowania działalności połowowej (ERS).

Zarzut naruszenia art. 124 § 1 oraz 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 6 k.p.a.,- również, w ocenie Sadu, jest nieskuteczny. Podstawą prawną do działania w niniejszej sprawie są bowiem przepisy art. 27 ust.1 i 1a u.o.m. i art. 106 k.p.a. a te niewątpliwie zostały powołane zarówno w zaskarżonym orzeczeniu jak i poprzedzającym je orzeczeniu z 17 września 2021 r. Organ przywołał również przepisy ustawy o rybołówstwie morskim (m. in. art. 47 ust. 3 i art. 98 tej ustawy), z których w ocenie Sądu wynikały uprawnienia organu do ustalenia zastrzeżeń. Zadaniem wskazanego organu jest bowiem nie tylko regulowanie kwestii połowów i ich bezpieczeństwa (racjonalne i zrównoważone eksploatowanie zasobów morza) ale i dbanie o ochronę żywych zasobów morza.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zarzuty podniesione w skardze są nieuzasadnione, również z urzędu nie dopatrzył się naruszeń prawa uzasadniających wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Z tych też przyczyn, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę orzekając, jak w sentencji wyroku.