Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 545/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 2, art. 63 ust. 1 i ust. 4, art. 30, art. 38, art. 59 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. Sp. z o.o. P. Sp. k. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 263/18 w sprawie ze skargi H. Sp. z o.o. P. Sp. k. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 263/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę H. Spółka z o.o. P. Sp. K. w [...] (skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie Centrum Handlowo-Usługowego oraz sklepu [...] wraz z parkingiem naziemnym i towarzyszącą infrastrukturą drogową i techniczną dz. nr [...] obręb ewidencyjny [...], Gmina [...].

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu:

- w ramach podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U z 2017 r., poz. 1405 ze zm.), zwanej dalej "u.i.o.ś.", w związku z art. 156 ust. 1 pkt 2 in fine k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przez Sąd faktu, iż organy I i II instancji nie wzięły pod uwagę braku zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz braku zgodności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza w zakresie sposobu odprowadzania wód opadowych, co stanowi rażące naruszenie prawa, o którym jest mowa w przepisie art. 156 ust. 1 pkt 2 in fine k.p.a.;

2. art. 63 ust 1 i ust. 4 u.i.o.ś. w związku z art. 158 § 1 k.p.a. i art. 156 ust 1 pkt 2 in fine k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, w której bezpodstawnie uznano, że nie istnieje obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu tego przedsięwzięcia na środowisko, w sytuacji, gdy dla tożsamego przedsięwzięcia objętego innym postępowaniem, ale planowanego w tym samym miejscu, taki obowiązek nałożono;

3. art. 30, art. 38 i art. 59 ust. 1 pkt 2 u.i.o.ś., poprzez nieuwzględnienie faktu, iż organ l instancji nie zapewnił możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu, przyjmując bezpodstawnie, że nie ma potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz na obszary Natura 2000, w sytuacji, gdy wyspecjalizowany organ ochrony środowiska, jakim jest RDOŚ wskazał na potrzebę przeprowadzenia takiej oceny i sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz w sytuacji, gdy dla tożsamego przedsięwzięcia objętego innym postępowaniem, ale planowanego w tym samym miejscu, taki obowiązek nałożono;

- w ramach podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. c i pkt 2 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji czy też stwierdzenia jej nieważności;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji ze względu na naruszenie prawa przez organy orzekające dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;

6. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez błędną ich wykładnię polegającą na nierozpoznaniu sprawy przez Sąd I instancji w jej granicach i zaniechaniu przez ten Sąd całościowego rozpatrzenia przedmiotu skargi, co w rezultacie doprowadziło do uznania, że nie było podstaw do usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Sąd powinien bowiem dokonać pogłębionej analizy zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i nie powinien unikać rozważenia istotnych dla danej sprawy zagadnień prawnych, niezależnie od tego, czy zostały one wprost opisane w skardze, czy też nie

7. art. 141 § 4 p.p.s.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymogom tego przepisu, polegające na:

a) braku prawidłowego i pełnego wyjaśnienia, poprzedzonego dogłębną analizą rozstrzygnięcia w kwestii uznania, że zdaniem Sądu nie doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 30, art. 38 i art. 59 ust. 1 pkt 2, art. 63 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 80 ust. 2 u.i.o.ś., co słusznie zarzucała skarżąca;

b) braku dostatecznego wyjaśnienia rozstrzygnięcia w kwestii stwierdzenia naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz niedokonania przez organ odwoławczy wystarczającej i wszechstronnej analizy okoliczności podnoszonych w toku postępowania administracyjnego przez stronę skarżącą;

c) zbyt jednostronnym, lakonicznym co do meritum i ogólnikowym uzasadnieniu wyroku, pozbawiającym stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, bez uwzględnienia ewidentnej próby ominięcia prawa, co nie powinno mieć miejsca w praworządnym państwie i co jednak zostało zaakceptowane zarówno przez organ I instancji, jak i organ odwoławczy, a także WSA w Szczecinie;

d) ograniczeniu się jedynie do przedstawienia stanowiska organu odwoławczego w kwestii postawionych przez skarżącego zarzutów, bez wszechstronnego i całościowego ustosunkowania się Sądu do przedmiotu skargi i bez dokonania pogłębionej analizy zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, do czego Sąd był zobligowany przez obowiązujące przepisy, doktrynę i utrwalone w tej kwestii orzecznictwo,

8. art. 151 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarga powinna być uwzględniona, ponieważ w rozpatrywanej sprawie doszło do rażącego naruszenia przez organy administracyjne, wskazanych przez skarżącą przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, czego Sąd nie uwzględnił w zaskarżonym wyroku.

W oparciu o przytoczone zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy we własnym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie zaakcentowała, iż zaskarżony wyrok odwołuje się wyłącznie do ustaleń dokonanych przez organ odwoławczy, uznając je za prawidłowe i pomijając zupełnie naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, wskazywane przez skarżącą, uznając bezpodstawnie, bez całościowej i wszechstronnej analizy, że naruszenia te nie mieszczą się w katalogu naruszeń wymienionych w treści art. 156 § 1 k.p.a. Uzasadniając zarzut dotyczący naruszenia art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. w zw. z art. 156 ust. 1 pkt 2 in fine k.p.a. Spółka wskazała, iż Sąd nie uwzględnił, iż organy I i lI instancji nie wzięły pod uwagę braku zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz braku zgodności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza w zakresie sposobu odprowadzania wód opadowych. Wskazując na treść art. 63 ust. 1 i 4 u.i.o.ś. wyjaśniła, iż organ nie stwierdził wymaganego obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i nie określił zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, sugerując się tym, że PPIS uznał, że nie ma potrzeby realizowania takiego obowiązku. Podniosła, iż brak jest w uzasadnieniu decyzji organu wyjaśnienia dlaczego nie zgadza się on z opinią RDOŚ o potrzebie przeprowadzenia takiej oceny i sporządzenia raportu, Jednocześnie zwróciła uwagę, iż niewiążący charakter opinii RDOŚ, nie oznacza zwolnienia organu od wszechstronnego wyjaśnienia, dlaczego stanowisko RDOŚ jest niewłaściwe, zwłaszcza w sytuacji, gdy jak to sam organ przyznał - dla tożsamej inwestycji objętej wcześniejszym postępowaniem, taka ocena była konieczna.

Spółka wskazała również, że organ nie ustalił w sposób prawidłowy kręgu stron postępowania, co spowodowało, że nie wiadomo było, kogo należało uznać za stronę a kogo jedynie za członka społeczeństwa. Podniosła, że w orzecznictwie podkreśla się, że dla ustalenia stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - innych, niż wnioskodawca-inwestor, konieczne jest ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

Wskazując na treść art. 72 ust. 1 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b u.i.o.ś. wyjaśniła, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy, bowiem ich ewentualne przekroczenia mają znaczenie dla treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie dla posiadania przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podniosła również, iż zasięg oddziaływania inwestycji ustalany jest zasadniczo w oparciu o dane wynikające z raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Skarżąca kasacyjnie zauważyła, że w świetle aktualnego orzecznictwa brak jest podstaw do przyjmowania jako zasady, jakoby przymiot strony w sprawach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach miały podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia. W każdym przypadku krąg stron takiego postępowania stanowi bowiem pochodną ustaleń co do obszaru oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, które to oddziaływanie może, oczywiście, w konkretnych przypadkach obejmować tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące z terenem inwestycji, ale też, niewykluczone, że może obejmować nieruchomości również dalej położone, bądź, przeciwnie, zamykać się w całości w granicach nieruchomości obejmującej teren inwestycji. Nie ma w tym zakresie miejsca na żaden ’’automatyzm" ani formułowanie jakichkolwiek domniemań konkretnych przypadkach obejmować tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące z terenem inwestycji, ale też, niewykluczone, że może obejmować nieruchomości dalej położone, bądź zamykać się w całości w granicach nieruchomości obejmującej teren inwestycji. W jej ocenie nie ma w tym zakresie miejsca na żaden ’’automatyzm" ani formułowanie jakichkolwiek domniemań.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Podkreślić należy, że przedmiotem postępowanie sądowoadministracyjnego jest decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, to jest w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Kwestia ta jest o tyle istotna, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w tym trybie, ocenie właściwych organów podlega to, czy badana decyzja, w rozpoznawanym przypadku decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2017 r. jest obarczona jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Przypomnieć trzeba, że postępowania toczące się w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, nie ma na celu zastąpienia postępowania odwoławczego i jego zadaniem nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy w całości. Organ administracji w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zobligowany jest do zbadania czy istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją, która jest kontrolowana w trybie nadzwyczajnym. Tym samym organ dokonuje oceny decyzji ostatecznej pod kątem zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Wskazać jednak należy, że postępowanie prowadzone, na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., stanowi wyłom od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., dlatego też przesłanki nieważności powinny być interpretowane wąsko. Co istotne, w przebiegu postępowania nieważnościowego organ nie gromadzi materiału dowodowego, nie przeprowadza też żadnych nowych dowodów, ocenia jedynie czy w świetle zgromadzonego już materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, kwestionowana decyzja jest dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością.

Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r. II OSK 397/14, LEX nr 1987244). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2016 r. II OSK 2868/14, LEX nr 2119359; z 2 marca 2011 r. II OSK 2226/10, LEX nr 824448; z 11 maja 1994 r. III SA 1705/93, opubl. Wspólnota 1994, nr 42, poz. 16; z 4 listopada 1994 r. IV SA 1176/94, opubl. ONSA-OZ 1997, nr 2, poz. 9; z 6 lutego 1995 r. II SA 1531/94, opubl. ONSA 1996, nr 1, poz. 37).

W związku z powyższym stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej w tym zarzut dotyczący rżącego naruszenia art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie autora skargi kasacyjnej organy administracji nie wzięły pod uwagę braku zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie sposobu odprowadzania wód opadowych, co przesądza o rażącym naruszeniu przepisów prawa. Potwierdzeniem tego stanowiska, w ocenie skarżącej kasacyjnie, ma być wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dna 26 kwietnia 2018 r. wydany w sprawie sygn. akt II SA/Sz 156/18.

Zauważyć należy, że skarżąca kasacyjnie Spółka zarzucając rażące naruszenia art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. nie wskazała konkretnego paragrafu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wskazywałby na brak zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika natomiast, że Spółka dopatruje się naruszenia § 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca kasacyjnie Spółka nie kwestionuje więc, że działka nr [...], na której ma być realizowana inwestycja, znajduje się na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolami:1b UC, UW, P, KS oraz 3ZP, a więc przeznaczonymi pod realizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 , obiektów usług wielofunkcyjnych, w tym obiektów: handlowych, gastronomii, kultury, ekspozycji, widowiskowych, sportu, rzemiosła usługowego, składów, magazynów, hurtowni oraz obiektów obsługi komunikacji samochodowej. Nie ulega więc wątpliwości, że planowane przedsięwzięcie w odniesieniu, do którego została wydana kontrolowana w trybie nieważościowym decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia jest zgodne z powyższymi postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Twierdzenia skarżącej kasacyjnie, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodna z § 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie w sposób rażący narusza art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. nie jest oparte na usprawiedliwionych przesłankach. Zgodnie z przywołanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej § 8 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "W projektowaniu uwzględnić sąsiedztwo obszarów chronionych w tym szczególnie:

1) specjalnego obszaru ochrony siedlisk Natura 2000 PLH[...] "[...]";

2) projektowanego obszaru chronionego krajobrazu "[...]";

3) projektowanego użytku ekologicznego "[...]".

W związku z powyższym, należy tak postępować, ażeby nie spowodować:

a) pogorszenia stanu stwierdzonych w granicach ww. obszarów chronionych siedlisk przyrodniczych (w szczególności siedlisk halofilnych) oraz chronionych gatunków, w tym siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 "[...]";

b) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony wyznaczony został obszar Natura 2000 "[...]" oraz na stwierdzone gatunki chronione prawem krajowym;

c) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 "[...]" lub jego powiązania z innymi obszarami.

Z treści przytoczonego wyżej przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika więc wprost i w sposób niebudzący wątpliwości, aby planowane przedsięwzięcie było niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w jakimkolwiek zakresie, w tym co do sposobu odprowadzania wód opadowych.

Za nieodpowiadające stanowi faktycznemu należy uznać stwierdzenie skargi kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 156/18, stwierdził, że realizacja przedsięwzięcia jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze Sąd w wyroku tym nie stwierdził niezgodności planowanego przedsięwzięcia w zakresie sposobu odprowadzania wód opadowych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a jedynie wywiódł, że nie zbadano w sposób należyty, w tym zakresie, zgodności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami obowiązującego planu.

W związku z powyższym w tym miejscu ponownie przypomnieć należy, że przedmiotowe postępowanie toczy się w trybie nadzwyczajnym jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji i jego celem nie jest ponowne rozpoznanie sprawy, lecz ocena czy nie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Zasadnie więc Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że w rozpoznawanej sprawie nie można stwierdzić, że w sposób rażący został naruszony art. 80 ust. 2 u.i.o.ś.

Po drugie wyrok wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 156/18 dotyczył innego przedsięwzięcia, którego skala jest odmienna od zamierzenia inwestycyjnego objętego decyzją Wójta Gminy K. z [...] sierpnia 2018 r. Działka nr [...], na której miałoby być realizowane planowane przedsięwzięcie objęte kontrolowaną w trybie nieważnościowym decyzją jest jedną z wielu działek, na której ma być realizowane przedsięwzięcie w odniesieniu do którego wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w sprawie II SA/Sz 156/18. Zauważyć należy, że ta okoliczność znalazła swój wyraz także w uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2018 r. Także z tej przyczyny nie sposób ustaleń Sądu zawartych w powołanym wyżej wyroku przenosić na grunt rozpoznawanej sprawy.

Powyższe rozważania przesądzają jednocześnie o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 63 ust. 1 i 4 u.i.o.ś. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem przedsięwzięcie objęte decyzją z dnia 16 sierpnia 2018 r. i przedsięwzięcie w przedmiocie, którego został wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrok z dnia 26 kwietnia 2018 r. nie są przedsięwzięciami tożsamymi, zarówno co do skali jak i ich lokalizacji.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 30, 38 i 59 ust. 1 pkt 2 u.i.o.ś. poprzez nieuwzględnienie faktu, że organ I instancji nie zapewnił możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu, przyjmując bezpodstawnie, że nie ma potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz na obszary Natura 2000, w sytuacji, gdy wyspecjalizowany organ ochrony środowiska, jakim jest RDOŚ wskazał na potrzebę przeprowadzenia takiej oceny i sporządzenia raportu o oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz w sytuacji, gdy dla tożsamego przedsięwzięcia objętego innym postępowaniem, ale planowanego w tym samym miejscu, taki obowiązek nałożono. Odnosząc się do powyższego zarzutu stwierdzić należy, o czym była mowa powyżej, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko nie dotyczył takiego samego planowanego przedsięwzięcia, którego dotyczy decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2017 r., albowiem to drugie przedsięwzięcie różni się skalą jak i swym zamierzeniem obejmuje także inne nieruchomości, a nie tylko działkę nr [...]. Ponadto podkreślić należy, że zarzut ten nie został powiązany z art. 156 § 1 k.p.a., a więc nie zmierza do wykazania, że powołane w nim przepisy zostały naruszone w sposób rażący. Faktycznie skarżąca kasacyjne domaga się ponownego rozpoznania sprawy, co nie jest dopuszczalne z na uwagi tryb w jakim obecnie toczy się ta sprawa – stwierdzenie nieważności decyzji. Pomimo to Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób szczegółowy odniósł się do tego zagadnienia i wyjaśnił, że opinia jest najsłabszą formą współdziałania organów, a Wójt Gminy K. nie był związany opinią RDOŚ, przy czym opinię odmiennej treści przedstawił PPIS. Zwrócić należy uwagę, że w kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji Wójt Gminy K. szczegółowo wyjaśnił przyczyny braku uwzględnia stanowiska RDOŚ po dokonaniu pełnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Brak więc stwierdzenia potrzeby przeprowadzania oceny odziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie może zostać uznany za rażące naruszenia prawa.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach, także zarzut skargi kasacyjnej (zawarty w jej uzasadnieniu), a dotyczący naruszenia art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 4 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do osób niebędących stronami w sprawie w wyniku braku przedstawienia przez organ w decyzji sposobu ustalenia stron postępowania. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie choćby z tego powodu, że faktycznie nie dotyczy on skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną, lecz dotyczy on wad uzasadnienia decyzji poprzez nie wskazanie sposobu w jaki organ ustalił krąg stron, co mogło pozbawić inne podmioty udziału w postępowaniu. Ponadto okoliczność, że uprawniony podmiot nie był stroną postępowania nie stanowi przesłanki do stwierdzania nieważności decyzji, lecz daje takiemu podmiotowi, a nie innej osobie, uprawnienie do żądania wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Przedstawione powyżej argumenty wskazują także na niezasadność zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. Powołany w powyższym zarzucie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy podstaw skargi kasacyjnej, a więc nie mógł zostać naruszony przez Sąd I instancji.

Uzasadniając naruszenia art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wskazała na nieuwzględnienie przez Sąd I instancji okoliczności nieprawidłowego ustalenia krąg stron postępowania, co jej zdaniem skutkować powinno uchyleniem zaskarżonej decyzji. Powtórnie więc należy zwrócić uwagę, że prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego z pominięciem strony tego postępowania stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak się zaś przyjmuje w orzecznictwie, tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje spełnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do dokonywania oceny odnoszącej się to tego, czy dany podmiot, który nie wniósł skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. Podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może skutecznie podnieść tylko osoba, której ona bezpośrednio dotyczy, a Sąd może ją uwzględnić z urzędu tylko w przypadku wniesienia przez taki podmiot stosownego środka zaskarżenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 listopada 2013 r., II OSK 2150/13, z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1024/11, z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08; z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1628/08).

Nie można uznać za uzasadniony zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia powyższego przepisu można uznać za usprawiedliwiony w sytuacji, kiedy skarżący wykaże, że sąd nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, zastosowania przez organy przepisów prawa. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się również w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1399/10). Omawiany przepis może stanowić także samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Wiążący pogląd w tym zakresie został wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 luty 2010 r., sygn. akt II FSK 8/09 (ONSAiWSA 2010, z. 3, poz. 39). Stwierdzić należy, że żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie występuje w rozplanowanej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej i na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił z jakich przyczyn uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej ustosunkował się do kwestii związanych z oceną czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, w tym art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego i w sposób niezbędny do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia przestawił w tym zakresie niezbędną argumentacje.

Przedstawione powyżej wywody nie pozwalają na stwierdzenie, że Sąd I instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję, w związku z czym nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i pkt 2 p.p.s.a. oraz naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalanie skargi.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Konieczne stało się zatem rozważenie dopuszczalności rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem składu rozpoznającego niniejszą sprawę uwzględniając zasady: jawności posiedzeń sądowych (art. 10 p.p.s.a.) i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie (art. 90 § 1 p.p.s.a.), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny" i zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy COVID-19, zaistniały podstawy do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich w sprawach, w których strona wnosząca skargę kasacyjną nie zrzekła się rozprawy lub inna strona zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wyrażą na to zgodę. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów". Zgodnie zaś z ust. 2 cytowanego przepisu "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących". Po myśli natomiast art. 15 ust. 3 ustawy COVID-19 "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów".

Wyjaśnienia wymaga, że pierwotnie w omawianej ustawie zamieszczono art. 15zzs ust. 6, zgodnie z treścią którego w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych, z wyjątkiem rozprawy i posiedzeń jawne w sprawach wskazanych w art. 14a ust. 4 i 5 ustawy COVID-19, określonych mianem "pilnych".

Przypomnieć trzeba, że art. 14a oraz art. 15zzs ustawy COVID-19 zostały uchylone wraz z dodaniem art. 15zzs4 ust. 2 i 3. Tym samym uznać należy, iż intencją ustawodawcy było wskazanie, iż stan epidemii wywołanej wirusem COVID-19 nie stanowi aktualnie przeszkody do działania przez Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 pozwala na przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie dopuszczalne jest zastosowanie uregulowań zawartych w art. 15zzs4 ust. 3 tej ustawy. Niewątpliwie bowiem w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 należy traktować bowiem jako przepis szczególny.

Jak wskazuje się w orzecznictwie prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji, zwłaszcza, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Niewątpliwie bowiem biorąc pod uwagę ogłoszony stan pandemii konieczne stało się uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Nie ulega wątpliwości, iż biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.