Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1354/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: stwierdzono,że zaskarżona ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 3, art. 134, art. 153, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 1, art. 2, art. 3a, art. 4, art. 26 ust. 1 pkt 4, pkt 8, ust. 2, art. 28 ust. 1 pkt 3, art. 29 ust. 1, ust. 2, art. 30b ust. 2, art. 30c ust. 3 pkt 1, pkt 2, ust. 5, art. 30e, art. 37
journal: Dz.U. 2006 nr 227 poz 1658
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
article: Art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 78
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Maria Zawadzka WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w B na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa z dnia 24 października 2011 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa, II. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz strony skarżącej A Sp. z o.o. z siedzibą w B kwotę 200,00 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 2 lutego 2012r.

"A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w B wniosła do Zarządu Województwa wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pt. "Poprawa konkurencyjności A Sp. z o.o. przez rozszerzenie produkowanego asortymentu" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013, II Oś Priorytetowa: Gospodarka regionalnej szansy, Działanie 2.1 Rozwój i podniesienie konkurencyjności przedsiębiorstw.

Pismem z dnia 9 września 2011r. nr [...] Zarząd Województwa poinformował A Sp. z o.o., iż powyższy wniosek został odrzucony na etapie właściwej oceny merytorycznej ze względu na fakt uzyskania 43,00 punktów, co stanowi 58,11% maksymalnej liczby możliwych do uzyskania punktów. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z zapisami rozdziału 1.6. "Opis systemu wyboru projektów w ramach RPO" Uszczegółowienia RPO, § 9 pkt 7 lit. a Regulaminu prac Komisji Oceny Projektów, a także § 19 pkt 31 lit. f Regulaminu konkursu przyjętego uchwałą Zarządu Województwa z dnia 29 marca 2011r. Nr [...], odrzuceniu na etapie oceny merytorycznej podlegają wnioski o dofinansowanie, których końcowa (średnia) ocena punktowa stanowi poniżej 60% maksymalnej liczby punktów. Zarząd Województwa wskazał, iż w ramach w/w konkursu maksymalna możliwa do uzyskania liczba punktów wynosi 74, a zatem warunkiem pozytywnej oceny wniosku na etapie oceny merytorycznej jest uzyskanie co najmniej 44,5 pkt.

Pismem z dnia 19 września 2011r. A Sp. z o.o. wniosła protest, w którym zakwestionowała dokonaną przez organ ocenę swojego projektu w zakresie spełnienia kryterium 1, 3 i 5. Odnośnie kryterium 1 A Sp. z o.o. wskazała, iż przyznano jej 7/8 pkt, a 1 punkt został jej odjęty ze względu na podejrzenie, że planowany do zatrudnienia jeden pracownik nie wystarczy do poprawnej realizacji projektu. Zdaniem Spółki, taka ocena jest sprzeczna z założeniami opisanymi w biznesplanie, gdzie wskazano stopień automatyzacji produkcji. Wskazała, iż obecne zasoby przedsiębiorstwa nie są w pełni wykorzystywane, a zatem część dotychczasowych pracowników również będzie uczestniczyła w produkcji nowych wyrobów. Ponadto oceniający nie wziął pod uwagę doświadczenia właściciela w branży produkcyjnej (ponad 25 lat, w tym doświadczenie w dużym zakładzie produkcyjnym, co zostało opisane w pkt B.4.2 BP), co również, zdaniem strony, wskazuje na umiejętność prognozy zapotrzebowania na pracowników po realizacji projektu. A Sp. z o.o. uważa, iż zgodnie z kryteriami oceny, ze względu na doświadczenie osób kluczowych oraz właściwe oszacowanie zasobów niezbędnych do realizacji projektu, ocena powinna uwzględniać uzyskanie łącznie 8 pkt w zakresie tego kryterium, co zostało spełnione przez Wnioskodawcę i umotywowane w biznesplanie oraz wniosku.

Z kolei odnośnie kryterium 3 A Sp. z o.o. stwierdziła, iż przyznano jej 12,5/20 pkt, a powinna otrzymać 20/20 pkt. Zdaniem Spółki, ocena nie odnosi się do skali korzyści, jak powinna, ale jedynie wskazuje błędy w opisie co powinno zostać uwzględnione w kryterium nr 2, które zostało ocenione pozytywnie. A Sp. z o.o. uważa, iż ryzyko projektu nie może przenosić się na niższą ocenę jego wpływu na rozwój przedsiębiorstwa. Tymczasem jak wynika z biznesplanu zakres korzyści będzie bardzo duży – wskazują na to zaplanowane wskaźniki realizacji celów projektu oraz założenia finansowe oparte na wieloletnim doświadczeniu Wnioskodawcy. A Sp. z o.o. stwierdziła, iż oceniając wpływ projektu należy wziąć pod uwagę założenia dotyczące ponad 6-krotnego zwiększenia produkcji i zmiany profilu przedsiębiorstwa z handlowego na produkcyjne. Zaplanowane zwiększenie produkcji oparte jest na ponad 25 letnim doświadczeniu Wnioskodawcy i przeprowadzonych rozmowach handlowych z kontrahentami, co zostało dokładnie opisane w biznesplanie. Trudno jest więc, zdaniem Spółki, mówić o braku wiarygodności przyjętych prognoz. Ponadto w ocenie A Sp. z o.o., zakwestionowana sprzeczność w zakresie jej działalności jest niezgodna z faktycznymi zapisami biznesplanu – oceniający stwierdza bowiem, że zwiększenie konkurencyjności nastąpi w wymiarze lokalnym i regionalnym. Tymczasem taki zakres działalności dotyczył dotychczasowej produkcji, po realizacji projektu przedsiębiorstwo planuje sprzedaż na rynku krajowym i międzynarodowym (wskazano głównych konkurentów na rynku krajowym oraz w zakresie eksportu), co będzie miało bardzo duży wpływ na rozwój przedsiębiorstwa i wzrost jego konkurencyjności na rynku polskim oraz krajów ościennych. W prognozie sprzedaży wyraźnie wskazano podstawę przyjętych wartości – deklaracje dotychczasowych oraz potencjalnych odbiorców. Zdaniem A Sp. z o.o., zgodnie z kryteriami oceny, ze względu na duży wpływ na działalność przedsiębiorstwa (poszerzenie działalności na rynek krajowy i międzynarodowy), projekt winien uzyskać 20 pkt, w zakresie tego kryterium, co zostało przez nią spełnione i umotywowane w złożonej dokumentacji konkursowej.

Natomiast w przypadku kryterium 5 A Sp. z o.o. uważa, iż jej projekt powinien otrzymać 2/4 pkt, a nie 1/4 pkt. Spółka nie zgodziła się ze stwierdzeniem, że jej projekt nie przewiduje niestandardowych rozwiązań prośrodowiskowych. Wskazała, iż w opisie przedstawionym we wniosku i biznesplanie (odniesienie do polityk horyzontalnych i cele w zakresie ochrony środowiska) projekt przewiduje ponadstandardowe rozwiązania przyczyniające się do ochrony środowiska – zastosowanie płyt warstwowych o grubości 15 i 12 mm na dachu i na ścianach (minimalne wymagania w tym względzie to 12 i 10 mm) celem ograniczenia hałasu oraz polepszenia izolacji termicznej obiektu. Spowoduje to mniejsze koszty zużycia energii i zanieczyszczenia środowiska. A Sp. z o.o. podniosła, iż zgodnie z Uszczegółowieniem RPO – załącznikiem nr 4 Kryteriami wyboru projektów – projekt przekraczający standardowe zastosowania w danym obszarze, uzyskuje dodatkowy 1 pkt. We wniosku oraz w biznesplanie przedstawiono szczegółowe informacje na ten temat pochodzące z dokumentacji technicznej, która zakłada zastosowanie odpowiednich materiałów. A Sp. z o.o. uważa zatem, iż zgodnie z kryteriami oceny, ze względu na neutralny wpływ na polityki horyzontalne oraz dodatkowo wprowadzenie niestandardowych rozwiązań w zakresie ochrony środowiska, projekt winien uzyskać 2 punkty w zakresie tego kryterium.

Reasumując A Sp. z o.o. stwierdziła, iż ocena jednego z asesorów została znacznie zaniżona, a przedstawione argumenty nie odnoszą się do stanu faktycznego, a jedynie do wątpliwości dotyczących wykonalności projektu nie opartych na faktycznych założeniach Wnioskodawcy. Spółka uważa również, iż w zakresie kryterium 3 i kryterium 5 ocena asesorów jest nieadekwatna do opisu projektu. Ponadto w zakresie kryterium 3 winna uzyskać maksymalną ilość punktów ze względu na bardzo znaczący wpływ zarówno na rynek, jak i wewnętrzny potencjał przedsiębiorstwa, natomiast w zakresie kryterium 5 wykazano zastosowanie niestandardowych rozwiązań. Tym samym zdaniem Spółki, znaczne zaniżenie oceny wpłynęło na obniżenie ogólnej punktacji, co pomimo poprawności projektu, wpłynęło na negatywną ocenę merytoryczną.

Pismem z dnia 24 października 2011r. nr [...] Zarząd Województwa poinformował A Sp. z o.o., iż protest nie został uwzględniony. Odnosząc się do zarzutów A Sp. z o.o. odnośnie oceny projektu w ramach kryterium 1, Zarząd Województwa wskazał, iż z uzasadnienia przedstawionego przez asesora wynika, że punkt został odjęty za brak doświadczenia w prowadzeniu działalności związanej z projektem, brak nagród i certyfikatów oraz za to, że ilość osób zatrudnionych i planowanych do zatrudnienia jest niewystarczająca do wdrożenia i utrzymania projektu. Nie jest więc tak, jak twierdzi Wnioskodawca, że punkt został odjęty tylko za niewystarczającą liczbę osób zatrudnionych i planowanych do zatrudnienia w projekcie. Zdaniem organu, nieprawdą jest również, że oceniający nie wziął pod uwagę doświadczenia właściciela, gdyż w uzasadnieniu oceny czytamy, że "firma jest zarządzana przez doświadczonego właściciela, który ma do pomocy tylko 1 pracownika." Zdaniem Zarządu, uzasadnienie oceny znajduje odzwierciedlenie w dokumentacji projektowej. Z biznesplanu wynika bowiem, że Wnioskodawca nie posiada dużego doświadczenia w prowadzeniu działalności związanej z projektem. Dopiero w 2010r. powstała firma, która w pełni przejęła produkcję i sprzedaż profili. Wcześniej Wnioskodawca prowadził działalność w branży informatycznej, piekarniczej, handlu materiałami budowlanymi i technicznymi, pracował również w Zakładzie [...] na stanowisku specjalisty w dziale technologia i informatyka zakładu. Ponadto w Biznesplanie nie zaznaczono posiadania certyfikatów, nagród czy wyróżnień. Zarząd Województwa stwierdził, iż już powyższe fakty uzasadniają odjęcie 1 punktu w ramach kryterium nr 1.

Przechodząc do kwestii zatrudnienia organ wskazał, iż Wnioskodawca zatrudnia dwóch pracowników fizycznych (operatorów) i osobę zajmującą się finansami i księgowością. W wyniku realizacji projektu planuje się zatrudnić jedną nową osobę – pracownika obsługi maszyn. Zdaniem organu, z uwagi na skalę projektu taka liczba pracowników rzeczywiście może się okazać niewystarczająca do prawidłowej realizacji projektu. Nie zmienia tego faktu opisany w biznesplanie stopień automatyzacji produkcji – zastosowanie nowoczesnej suwnicy spowoduje bowiem głównie usprawnienie transportu wewnętrznego, szybkie wyładowanie i załadowanie towarów na samochód, ułatwienie magazynowania, a niewielki wpływ będzie miało na pozostałe elementy procesu produkcyjnego. Z powyższych względów Zarząd Województwa uznał, iż ocena kryterium została dokonana prawidłowo.

Odnosząc się do zarzutów Wnioskodawcy odnośnie kryterium 3 Zarząd Województwa wyjaśnił, iż nieznaczne rozbieżności, wynikające z odmiennych doświadczeń życiowych lub zawodowych dwóch niezależnych, zewnętrznych ekspertów, są dopuszczalne i nie oznaczają, że ocena została dokonana w sposób nieprawidłowy. Poza tym w przedmiotowej sprawie punktacja przyznana przez asesorów w ramach kryterium różni się jedynie na poziomie 1 punktu. Sam zaś fakt wystąpienia w punktacji rozbieżności nieprzekraczających 50% – zgodnie z § 21 pkt 2 lit. c Regulaminu konkursu – nie stanowi samoistnej podstawy do uznania oceny za przeprowadzoną w sposób niepoprawny.

Zarząd Województwa zaznaczył również, iż przeprowadzona ocena kryterium 3 w żaden sposób nie nakłada się na ocenę kryterium nr 2 oceny technicznej. Organ stwierdził, iż w ramach tego ostatniego wzięto pod uwagę możliwości finansowe Wnioskodawcy związane z realizacją projektu, zbadano również realność i prawidłowość przygotowanych analiz finansowych. Oceniono, że projekt jest możliwy do wykonania, choć analizy finansowe są obarczone pewnym ryzykiem. Organ wskazał, iż ocena w ramach kryterium 3 nie odnosi się do kwestii możliwości realizacji projektu, nie dokonuje również analizy założeń finansowych, w tym istnienia odpowiednich środków na realizację projektu. Zarząd wyjaśnił, iż negatywne uwagi asesora skierowane są w stronę prognozy sprzedaży i analizy cen. W przypadku prognozy sprzedaży Wnioskodawca ograniczył się bowiem jedynie do podania, że prognozowana wielkość sprzedaży wynika z rosnącego popytu na oferowane produkty oraz posiadanych kontraktów. Natomiast analiza cen została zbagatelizowana, gdyż Wnioskodawca podał jedynie, że przedstawione ceny wynikają z obecnej oferty przedsiębiorstwa i odnoszą się do sytuacji rynkowej.

Zarząd Województwa zaznaczył, iż nie jest błędem asesora wskazanie że zwiększenie konkurencyjności nastąpi w wymiarze lokalnym i regionalnym, podczas gdy w biznesplanie wskazano, że przedsiębiorstwo planuje sprzedaż w wymiarze krajowym i międzynarodowym. Zdaniem organu, sam fakt wskazania określonych rzeczy w biznesplanie, nie obliguje asesorów do ich bezkrytycznego przyjęcia oraz do oceny w sposób przedstawiony przez Wnioskodawcę. Z powyższych względów Zarząd uznał, iż ocena kryterium została dokonana prawidłowo.

Zarząd Województwa wskazał, iż w ramach oceny kryterium 5 projekt otrzymał 1 punkt od obydwu asesorów. Oceniający zgodnie bowiem uznali, że projekt będzie miał neutralny wpływ zarówno na politykę równości szans, jak i politykę zrównoważonego rozwoju i propagowania ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego. Organ zwrócił uwagę, iż aby wpływ jakiegoś projektu na daną politykę można było uznać za pozytywny musi się on wykazywać pewnym minimalnym natężeniem, poniżej którego, choć projekt wciąż w pewnym (jednak niewielkim) zakresie będzie oddziaływał pozytywnie na określoną politykę, to jednak przyznanie mu dodatkowych punktów w tym zakresie byłoby nieusprawiedliwione. Próg ten nie został jednoznacznie określony przez Komitet Monitorujący, co oznacza pozostawienie go do rozpoznania przez oceniających przez pryzmat ich fachowej wiedzy i doświadczenia, a przy uwzględnieniu specyfiki projektu. Zarząd podkreślił przy tym, iż zgodnie z opisem kryterium dodatkowo punktowany jest prośrodowiskowy charakter projektu, tj. wprowadzenie rozwiązań prośrodowiskowych dotychczas niestosowanych w danej firmie lub nowatorskich w skali lokalnej/regionalnej lub przekraczających standardowe rozwiązania w danym obszarze udokumentowanych szczegółową i rzetelną analizą. Zdaniem organu, zawarte w części F.2 wniosku ogólniki, że przewidziano zastosowania proekologicznych materiałów budowlanych wykraczających poza wymagania prawne w tym zakresie, tj. płyt warstwowych o grubości 15 i 12 mm trudno uznać za szczegółową analizę problemu. Zarząd stwierdził, iż z powyższego opisu nie wynika, aby zastosowanie tego rodzaju płyt warstwowych było rozwiązaniem dotychczas w firmie niestosowanym. Rozwiązanie to nie stanowi też żadnego novum na rynku usług budowlanych, czy to w skali lokalnej czy regionalnej. Takie materiały budowlane są bowiem powszechnie dostępne w ofercie wielu firm zajmujących się sprzedażą wyrobów budowlanych. Trudno również zastosowanie płyt warstwowych niewiele grubszych od standardowych uznać za rozwiązanie ponadstandardowe w obszarze oszczędności energii, porównywalne np. do zainstalowania pomp ciepła czy paneli słonecznych. Z powyższych względów Zarząd Województwa uznał, że ocena kryterium została dokonana prawidłowo.

Pismem z dnia 7 listopada 2011r. A Sp. z o.o. wniosła skargę na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa z dnia 24 października 2011r. nr [...], domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy w/w organowi do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu strona skarżąca zarzuciła rażące naruszenie zasad oceny projektów określonych w zapisach Podręcznika Instytucji Zarządzającej RPO na lata 2007-2013, przyjętego uchwałą Zarządu Województwa z dnia 31 marca 2011r. nr [...], i w Regulaminie Konkursu dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów małych przedsiębiorstw ze środków RPO na lata 2007-2013 w ramach II Osi priorytetowej "Gospodarka regionalnej szansy", Działanie 2.1 "Rozwój i podniesienie konkurencyjności przedsiębiorstw" stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały Zarządu Województwa z dnia 29 marca 2011r. nr [...] oraz w Załączniku nr 4 do Uszczegółowienia Regionalnego Programu Operacyjnego poprzez bezzasadne uznanie, iż projekt skarżącego nie spełnił wymogów kryteriów oceny w stopniu uzasadniającym przyznanie mu co najmniej 60% maksymalnej liczby punktów, co w konsekwencji doprowadziło do jego odrzucenia na podstawie § 19 pkt 31 lit. f Regulaminu konkursu.

Zdaniem strony skarżącej, przyznana w ramach oceny spełniania przez projekt określonych kryteriów punktacja została zaniżona, w szczególności odnośnie kryteriów 1 (Potencjał i doświadczenie wnioskodawcy na rzecz realizacji projektu), 3 (Zakres korzyści osiągnięty w wyniku realizacji projektu) i 5 (Realizacja polityk horyzontalnych UE). Skarżąca spółka podtrzymała swoje szczegółowe uzasadnienie odnośnie kwestionowania oceny dokonanej w ramach w/w kryteriów wskazane w proteście i stwierdziła, że w ramach kryterium nr 1 jej projekt winien otrzymać 8/8 pkt, w ramach kryterium nr 3 – 20/20 pkt, a w ramach kryterium nr 5 – 2/4 pkt.

W ocenie strony skarżącej wskazane w zaskarżonym rozstrzygnięciu uzasadnienie prawidłowości dokonanej oceny projektu pozostaje w sprzeczności z zasadami oceny merytorycznej projektu określonymi w dokumentacji konkursowej, a w szczególności z zapisami Załącznika nr 4 do Uszczegółowienia Regionalnego Programu Operacyjnego.

Zdaniem skarżącej spółki, w przypadku kryterium nr 1 dokonana ocena projektu jest nieprawidłowa i niejasna z uwagi na brak uwzględnienia wyjaśnień skarżącej odnośnie zapewnienia wystarczającego potencjału ludzkiego, zarówno w aspekcie ilościowym, jak i merytorycznym dla prawidłowej realizacji projektu. Skarżąca spółka zwróciła uwagę, iż ze względu na stosunkowo krótki okres jej działalności, trudno oczekiwać by w początkowym okresie swojej działalności podmiot gospodarczy mógł uzyskać odpowiednie certyfikaty czy nagrody. Zdaniem skarżącej, traktowanie wystąpienia tej przesłanki jako niezbędnej dla uzyskania maksymalnej punktacji w ramach oceny tego kryterium z góry dyskryminuje nowe podmioty gospodarcze, co jest niezgodne z w/w dokumentacją konkursową. W ocenie strony skarżącej, wystarczające dla uzyskania maksymalnej liczby punktów przy ocenie tego kryterium winno być udokumentowane doświadczenie osoby zarządzającej projektem (właściciela) i zaplanowane przez niego zasoby ludzkie. Zakres zaangażowania zasobów ludzkich dla realizacji projektu podlegać może przecież swobodnemu kształtowaniu, którego ramy wyznaczają aktualne potrzeby, a projekt określa tylko niezbędne i wystarczające, w przekonaniu skarżącej, minimum zatrudnienia.

Odnośnie oceny spełnienia kryterium nr 3 strona skarżąca podniosła, iż jest ona niejasna. W szczególności dokonana przez asesorów ocena w zakresie wpływu projektu na zwiększenie konkurencyjności różni się zasadniczo: jeden asesor ocenia go jako istotny, drugi tylko jako duży. Zdaniem skarżącej spółki, wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wyjaśnienie co do przyczyn występowania tak znacznej różnicy w ocenach dokonanych przez poszczególnych asesorów nie wyjaśnia wyczerpująco tych rozbieżności.

Również ocena spełnienia kryterium nr 5 budzi wątpliwości strony skarżącej wobec braku uznania zastosowania proekologicznych rozwiązań w budownictwie, mających wpływ na oszczędność energii i ograniczenie hałasu za istotne dla oceny wpływu projektu na politykę horyzontalną – zrównoważonego rozwoju i propagowania ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego. Zdaniem strony skarżącej, sposób i poziom oceny oddziaływania projektu na polityki horyzontalne poprzez przyznanie oceniającym swobody w przyznawaniu punktacji jest zbyt niejasny, co prowadzi do zastosowania przez oceniających niejasnych kryteriów punktowania za posiadany pozytywny wpływ realizacji projektu na środowisko naturalne.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do kryterium nr 1 organ wskazał, iż rozpatrująca protest szczegółowo odniósł się do ilości uzyskanych punktów za dane kryterium nie uznając, aby wystąpiły jakiekolwiek naruszenia przy dokonywanej ocenie. Zarząd stwierdził, iż strona skarżąca w tym też zakresie nie wnosi zarzutu, a jedynie nadal neguje przyznaną liczbę punktów. Podnosi również, że nie uwzględniono jej wyjaśnień, ale nie precyzuje jednak o jakie wyjaśnienia i na jakim etapie składane, chodzi. Organ wskazał, iż cała dokumentacja konkursowa została oceniona, a ewentualne wyjaśnienia na etapie składania protestu, nie mogą służyć uzupełnieniu wniosku i jako takie podlegać ocenie.

Odnosząc się z kolei do kryterium nr 3, Zarząd Województwa stwierdził, iż rozstrzygnięcie protestu w sposób szczegółowy i wyczerpujący odnosiło się do postawionych zarzutów, nie uznając ich zasadności. Podkreślił, iż zarzucana przez stronę skarżącą rozbieżność o 1 pkt w ocenach dwóch ekspertów nie stanowi sama w sobie żadnego naruszenia, gdyż eksperci dokonują oceny w sposób od siebie niezależny, wedle swej wiedzy i doświadczenia. Jeżeli oceny te są uzasadnione, to taka rozbieżność, zdaniem organu, nie stanowi żadnego naruszenia zasad konkursu i przeprowadzonej oceny wniosku.

Odnośnie natomiast spełnienia kryterium nr 5, Zarząd Województwa stwierdził, iż prawidłowo dokonano oceny planowanego rozwiązania budowlanego jako nie będącego ponadstandardowym w obszarze oszczędności energii.

Podsumowując organ administracyjny podniósł, że nie wystąpiło naruszenie przepisów prawa przy ocenie projektu, jak i przy ocenie wniesionego przez stronę skarżącą protestu. Natomiast skarżąca spółka nie formułuje zarzutu naruszenia prawa, lecz wyraża swoją opinię co do odmiennej (wyższej) punktacji jego projektu. Zarząd Województwa stwierdził, iż zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przesłanką uwzględnienia skargi jest przeprowadzenie oceny projektu w sposób naruszający prawo, a skoro taka przesłanka nie wystąpiła, to skarga winna zostać oddalona, jako niezasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Kontrolę sądowo-administracyjną w niniejszej sprawie zainicjowała skarga "A" sp. z o.o. na pismo Zarządu Województwa w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia protestu w sprawie oceny wniosku o dofinansowanie projektu.

Zgodnie z art. 30c ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U Nr 227, poz. 1658 z późn. zm.) wniesiona skarga na informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej dotyczącej rozstrzygnięcia w przedmiocie oceny projektu podlega kontroli sądu administracyjnego sprawowanej w trybie art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.), który stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Powołana powyżej ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, będąc jedną z ustaw szczególnych do których odsyła cytowany powyżej art. 3 §3 p.p.s.a., zawiera szczególne uregulowania dotyczące sposobu rozstrzygnięcia sądu administracyjnego (art. 30c ust. 3 i 5), a także wskazuje (w art.30e), że zaskarżona do sądu administracyjnego informacja o negatywnym wyniku procedury odwoławczej jest traktowana jako akt nie będący decyzją lub postanowieniem administracyjnym ani czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym stosowanie w sprawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi następuje z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy.

Tak ukształtowany zakres kognicji sądu administracyjnego oznacza, że rozpatrujący sprawę Sąd, po wstępnej kontroli skuteczności wniesienia skargi (skarga wniesiona w terminie, prawidłowo opłacona, zawierająca wymagane w sprawie załączniki), na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc może badać zgodność z prawem zaskarżonej informacji o negatywnym wyniku rozpatrzenia protestu. Sąd nie jest przy tym związany granicami skargi, w sprawie znajduje bowiem zastosowanie również art. 134 § 1 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zastosowanie znajduje także ogólna zasada zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego, chyba że Sąd stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 §2 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). W razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddali, a w razie jej uwzględnienia, sąd stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekaże jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (art. 30c ust. 3 pkt 1 i 2 cyt. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). W razie zatem stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, Sąd może zobowiązać instytucję zarządzającą lub pośredniczącą do ponownej oceny wniosku na takim etapie, na jakim złożono skargę, przy czym instytucja ta będzie związana oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku (art.153 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju).

Należy zwrócić uwagę, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2011r., sygn. akt P 1/11, orzekł o niezgodności z art. 87 Konstytucji:

- art. 5 pkt 11 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie, w jakim dopuszcza uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł prawa powszechnie obowiązującego,

-art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze oraz ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie, w jakim dopuszcza uregulowanie środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w toku postępowania o dofinansowanie z programu operacyjnego poza systemem źródeł prawa powszechnie obowiązującego,

-art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie, w jakim uzależnia prawo do skorzystania ze skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków odwoławczych przewidzianych w aktach niebędących źródłem prawa powszechnie obowiązującego.

Trybunał przewidział równocześnie, że przepisy te, we wskazanym zakresie, tracą moc z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

Z kolei postanowieniem z dnia 18 stycznia 2012r., sygn. akt P 9/10 Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie w sprawie wszczętej pytaniem prawnym WSA w Warszawie, ze względu na wydanie opisanego powyżej wyroku.

Jako wzorzec kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia Zarządu Województwa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyjął w niniejszej sprawie treść ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz Konstytucji RP.

Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zgodnie z założeniami zawartymi w art. 1 i art. 2, określa zasady prowadzenia polityki rozwoju w celu zapewnienia trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju, spójności społeczno-gospodarczej, regionalnej i przestrzennej, podnoszenia konkurencyjności gospodarki oraz tworzenia nowych miejsc pracy w skali krajowej, regionalnej lub lokalnej. Zgodnie z art. 4 tej ustawy ten rozwój ma być realizowany z wykorzystaniem środków publicznych, przy czym są to środki pochodzące z budżetu państwa, z Unii Europejskiej lub z innych źródeł zagranicznych (art. 3a). Ustawa zawiera uregulowania mające na celu usprawnienie i przyspieszenie rozdziału środków przeznaczonych na współfinansowanie rozwoju. Chodzi m.in. o przepisy upoważniające instytucje zarządzające programami operacyjnymi do określenia systemu realizacji programu operacyjnego (art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy), a następnie ogłoszenia i przeprowadzenia konkursu w celu wyłonienia projektów do dofinansowania (art. 28 ust. 1 pkt 3 i art. 29 ust. 1 ustawy). W ramach tych działań, zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, instytucja zarządzająca uprawniona jest do ogłoszenia o konkursie, przy czym ustawa szczegółowo wskazuje jakie informacje powinno zawierać to ogłoszenie, w tym między innymi rodzaje projektów podlegających dofinansowaniu oraz rodzaje podmiotów, które mogą ubiegać się o dofinansowanie. Instytucja zarządzająca jest więc uprawniona do ogłoszenia tego rodzaju warunków konkursu. Takie działania instytucji zarządzającej mieszczą się w granicach wytyczonych art. 29 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. II GSK 907/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju instytucja zarządzająca lub pośrednicząca, wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Tak określone cele ustawowe mogą być prawidłowo zrealizowane, gdy ocena zgłoszonego projektu będzie wnikliwym badaniem wniosku z punktu widzenia spełniania wymogów ustawowych. A zatem przeprowadzona przez instytucję ocena projektu będzie mogła być uznana za zgodną z prawem, gdy będzie ona zgodna z ustalonymi przez instytucję, na podstawie w/w ustawy i w zgodzie z tą ustawą, zasadami systemu realizacji programu operacyjnego oraz treścią informacji o konkursie. W takim zatem zakresie Sąd orzekający w niniejszej sprawie uprawniony był do dokonania kontroli działalności instytucji wdrażającej, badając legalność zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu była ocena merytoryczna wniosku złożonego przez skarżącego. Zdaniem Sądu dokonana przez organ ocena, że w niniejszej sprawie strona skarżąca nie spełnia wskazanych kryteriów, była niezgodna z prawem.

W ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przewidziano wymóg równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów (art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Ustawa wprowadza też wymóg zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów o dofinansowanie, co gwarantować ma udział ekspertów posiadających specjalistyczną wiedzę (art. 31 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). W ustawie tej wprowadzono także wymóg co najmniej jednego środka odwoławczego w postępowaniu o dofinansowanie projektu (art. 30b ust. 2). Ustawodawca nie wypowiedział się, co do charakteru tego środka, wskazując jedynie w art. 37, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie na podstawie tejże ustawy – ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych – nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Podstawowym standardem każdego postępowania przed organami administracji publicznej w demokratycznym państwie jest prawo do odwołania rozumianego jako prawo domagania się weryfikacji zaskarżonego aktu lub czynności, polegającej na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, co do zasady przez inny, zwykle nadrzędny organ. Najszerzej zasadę tę formułuje przepis art. 78 Konstytucji RP, według którego każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. W orzecznictwie sądowym i w piśmiennictwie prawniczym nie budzi wątpliwości teza, że wymóg z art. 78 Konstytucji RP spełnia środek zaskarżenia, za pomocą którego strona może domagać się ponownego, merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2010, II GSK 659/10). Odwołując się zatem do wskazanych powyżej wymagań należy uznać, że środek odwoławczy o którym mowa w art. 30b ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, powinien te minimalne wymagania spełniać. Niezależnie więc co faktycznie napisano w konkretnym systemie realizacji programu operacyjnego na temat procedury odwoławczej, procedura ta powinna zapewnić co najmniej dwukrotne rozpatrzenie sprawy (dwukrotną ocenę projektu). Nawet jeżeli działanie organu odwoławczego ograniczałoby się jedynie do skontrolowania pod względem prawnym oceny projektu przeprowadzonej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, czyli do dokonania "oceny oceny" projektu, to jest to również ocena projektu w rozumieniu art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy, będąca istotną gwarancją obiektywnego i bezstronnego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2011r., II GSK 1466/10).

Ze szczególną mocą należy w niniejszej sprawie podkreślić, że rozstrzygnięcia organu winny być należycie uzasadnione, tylko bowiem wtedy w rzeczywistości zagwarantowana zostanie realizacja ustawowych wymogów równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów (art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju), jak również rzetelności i bezstronności oceny projektów (art. 31 ust. 1). Formułowane przez organ zarzuty, na których opiera on negatywną ocenę projektu, muszą być szczegółowo, w sposób nie budzący wątpliwości, wyczerpująco uzasadnione zwłaszcza w tych przypadkach, gdy dotyczą one kryteriów sformułowanych w sposób ogólny, pozostawiający organowi stosukowo duży zakres dyskrecjonalności.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie trafne są zarzuty strony skarżącej naruszenia prawa z powodu wadliwości uzasadnienia rozstrzygnięcia organu. Wszystkie trzy zakwestionowane przez organ w niniejszej sprawie kryteria miały ogólny charakter i przy stosunkowo dużej rozpiętości punktacji (po zastosowaniu przewidzianego w Regulaminie konkursu stosownego ważenia punktów kryterium 1: 0-8 pkt, kryterium 3: 0-20 pkt, kryterium 5: 0-4 pkt) nie precyzowały w sposób szczegółowy metody oceny i sposobu punktacji poszczególnych ocenianych elementów. Z tego powodu szczególnie istotne dla zapewnienia ustawowych wymogów równości, przejrzystości, rzetelności i bezstronności jest dokonanie jasnego, wyczerpującego uzasadnienia ilości przyznawanych punktów za poszczególne kryteria z dokładnym wyjaśnieniem jakie braki dostrzega organ w ramach danego kryterium i dlaczego z powodu tych braków odejmuje akurat taką, a nie inną ilość punktów.

Zdaniem Sądu uzasadnienia przydzielenia określonej ilości punktów w ramach danego kryterium w niniejszej sprawie tych wymogów nie spełniają. Są one nadmiernie ogólne, niejasne. Ograniczają się właściwie jedynie do stwierdzenia o niezrealizowaniu poszczególnych kryteriów i przyznania danej liczby punktów, bez precyzyjnego wskazania na czym to niespełnianie wymogów przez skarżącego polega, co mógłby ewentualnie w ramach danego kryterium zrobić więcej, a zwłaszcza – dlaczego za dostrzegane braki odejmowana jest akurat taka a nie inna liczba punktów. Wątpliwości budzi zwłaszcza ocena kryterium 3, gdzie na 20 możliwych punktów skarżący uzyskał jedynie 12,5 punktu. Ani uzasadnienie zawarte w samej ocenie, jak i w rozstrzygnięciu o nieuwzględnieniu protestu nie wyjaśniają konkretnych podstaw, na których oparto pogląd kwestionujący prognozy sprzedaży i analizy cen sporządzone przez skarżącego. Nie wyjaśniono też dlaczego zakwestionowano wymiar ponadkrajowy planowanego przedsięwzięcia przewidziany w biznesplanie. Nie wiadomo wreszcie, dlaczego asesorzy uznali, że ich wątpliwości co do spełniania tego kryterium obligują do odjęcia akurat 7,5 punktu, a nie więcej lub mniej. Organ zauważa, że ich oceny różnią się od siebie nieznacznie. Sąd zwraca natomiast uwagę, że w punktacji poszczególnych asesorów rzeczywiście jest niewielka różnica, zasadnicza jest natomiast ich ocena merytoryczna planowanego przedsięwzięcia z punktu widzenia tego kryterium: jeden z nich ocenia je całkowicie pozytywnie, wskazując na znaczący wpływ na działalność wnioskodawcy, rosnące możliwości produkcyjne, nowe oferty produktu, znaczny wzrost dochodu, poprawę płynności i rentowności oraz konkurencyjności, ale jednak nie przyznaje maksymalnej ilości punktów, drugi natomiast krytykuje planowaną wielkość sprzedaży oraz analizę cen. Nie sposób uznać takich ocen za rzetelne, wiarygodne i przekonująco uzasadniające liczbę przyznanych punktów.

Należy zatem uznać, że w niniejszej sprawie ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. W ocenie Sądu organ naruszył art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przewidujący równość wobec prawa poprzez nałożenie powinności uwzględniania zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, a także art. 31 ust. 1 ustawy wprowadzający wymóg rzetelności i bezstronności dokonywanej przez organ oceny projektu. Z tego powodu Sąd, na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, orzekł jak w sentencji wyroku.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien swoje rozstrzygnięcie precyzyjnie, w sposób przekonujący uzasadnić, szczegółowo wyjaśniając dlaczego za dane kryterium przyznaje określoną liczbę punktów.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na koszty składają się: wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 240zł, koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz zwrot wpisu od skargi w kwocie 200zł.