Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1586/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, 134, 135, 153, 145 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 63 ust. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 891/10 w sprawie ze skargi J. K. i A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 891/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K. i A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi w Łodzi z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji oddalił skargę J. K.; ze skargi A. M. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] i decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...].

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. M., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, trzech zbiorników na ścieki, przyłączy energetycznych i wodociągowych oraz trzech zjazdów, planowanej do realizacji na działkach nr [...] i [...] przy ul. D. [...] w Łodzi.

Pismem z dnia [...] lipca 2008 r. odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. M., w części dotyczącej pominięcia uzupełniającego wniosku z dnia [...] marca 2008 r. przez uwzględnienie pobudowania budynków podpiwniczonych z oświetleniem dziennym. Następnie w piśmie z dnia [...] lipca 2008 r. złożyła oświadczenie, że jej "odwołanie" stanowi wniosek uzupełnienie decyzji o warunkach zabudowy.

Po rozpatrzeniu wniosku, Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...], odmówił uzupełnienia decyzji o warunkach zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. M., uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] września 2008 r., nr [...] i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał m.in., że oświadczenie woli złożone przez A. M. w dniu [...] lipca 2008 r. jednoznacznie wskazywało, że strona żąda uzupełnienia decyzji o warunkach zabudowy. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. organ przeniósł decyzję o warunkach zabudowy. Zdaniem organu, przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na rzecz innego podmiotu (przy akceptacji warunków zawartych w treści decyzji przez podmiot będący przyszłym adresatem i zgodzie dotychczasowego adresata na przeniesienie decyzji), dotyczy decyzji ostatecznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, prawomocnym wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2009 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 213/09 uchylił wskazaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], stwierdzając w uzasadnieniu, że nie znajduje podstaw w przepisach prawa twierdzenie, jakoby złożenie wniosku o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy automatycznie oznaczało cofnięcie wniosku o uzupełnienie tej decyzji.

Pismem z dnia [...] lutego 2010 r. A. M. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] listopada 2008 r. o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy, powołując się na fakt przeniesienia decyzji nieostatecznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, w związku z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. o przeniesieniu decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, trzech zbiorników na ścieki, przyłączy energetycznych i wodociągowych i trzech zjazdów, planowanej do realizacji na działkach nr [...] i [...], przy ul. D. nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru stwierdził, że obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem.

W badanej sprawie bezspornym jest, że zarówno w dacie złożenia wniosku o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy, jak i w dacie wydania decyzji o przeniesieniu decyzji, decyzja o warunkach zabudowy nie była ostateczna. Jednakże, w opinii Kolegium, przepis art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzelanym, stanowiąc o możliwości przeniesienia decyzji warunkach, nie normuje jednocześnie, że przeniesienie dotyczyć ma jedynie decyzji ostatecznych. Konieczność uzyskania zgody strony, na rzecz której decyzja została wydana, a przede wszystkim warunek przyjęcia przez osobę na rzecz której przeniesienie nastąpiło wszystkich warunków zawartych w tej decyzji, mogą wprawdzie sugerować, iż przeniesieniu powinna podlegać decyzja w ostatecznym jej kształcie, brak jednak wyraźnej woli ustawodawcy, co do ostatecznego charakteru decyzji, która stanowi przedmiot przeniesienia, co uzasadnia z kolei domniemanie, że przeniesieniu podlegać może nieostateczna jak i ostateczna decyzja o warunkach zabudowy.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. M., powołując się na wywody zawarte w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 sierpnia 2009 r., ponowiła zarzut rażącego naruszenia prawa, wobec przeniesienia nieostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2010 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] listopada 2008 r., podtrzymując w uzasadnieniu swoje uprzednio wyrażone stanowisko. Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO wskazało, że poglądy wyrażone przez sąd administracyjny w sprawie dotyczącej uzupełnienia decyzji o warunkach zabudowy wiążą jedynie w tejże sprawie. Dodatkowo, w ocenie organu, we wspomnianym wyroku nie został wyrażony pogląd, że przedmiotem przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy może być jedyni rozstrzygnięcie ostateczne.

Skargę na powyższą decyzję złożył J. K., wskazując, że reprezentuje również swoją siostrę A. M. W piśmie procesowym sprecyzował, że działa w imieniu własnym - jako właściciel terenu, dla którego ustalone zostały warunki zabudowy oraz jako pełnomocnik A. M.

Zarządzeniem z dnia [...] stycznia 2011 r. skarga potraktowana została, jako wniesiona przez A. M. i J. K.

Precyzując zarzuty pod adresem zaskarżonej decyzji skarżący ponownie odwołali się do uzasadnienia prawomocnego wyroku WSA w Łodzi z dnia 25 sierpnia 2009 r. wyrażając pogląd, iż wiąże on organy administracji w niniejszej sprawie oraz wskazując, że przepis art. 63 ust. 5 ustawy i planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób niebudzący wątpliwości określa ostateczny charakter decyzji będącej przedmiotem przeniesienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi w odpowiedzi na skargi wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] listopada 2008 r., której stwierdzenia nieważności domagali się skarżący, wydana została na podstawie art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przewidującym, że organ, który wydał decyzję, o warunkach zabudowy jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. Oznacza to, że te i tylko te osoby posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do występowania w tymże postępowaniu w charakterze stron. Dotyczy to również postępowania nadzwyczajnego (nieważnościowego), którego przedmiotem jest decyzja o przeniesieniu warunków zabudowy. Z tej przyczyny, J. K. niebędący stroną postępowania w sprawie przeniesienia warunków zabudowy, nie posiada również interesu prawnego do działania w sprawie toczącej się z wniosku A. M. o stwierdzenie nieważności tej decyzji, w konsekwencji zaś – legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. Z tej przyczyny Sąd pierwszej instancji oddalił skargę J. K.

Przystępując natomiast do oceny zasadności skargi A. M., to Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2010 r., a także decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] listopada 2008 r., naruszają przepisy prawa w stopniu skutkującym stwierdzeniem ich nieważności.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, prawomocnym wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2009 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 213/09 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2009 r., którą organ odwoławczy uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] września 2008 r., i umorzył postępowanie, dotyczące odmowy uzupełnienia przez Prezydenta Miasta Łodzi własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r., ustalającej dla A. M. warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wyrażone we wspomnianym orzeczeniu poglądy prawne, wbrew odmiennemu stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego, pozostają wiążące w niniejszym postępowaniu, albowiem dotyczą tożsamej "sprawy" w rozumieniu art. 153 P.p.s.a.

W ocenie Sądu brzmienie przepisu art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nasuwa wątpliwości i nie wymaga żadnych zabiegów interpretacyjnych. W świetle wymogu dotyczącego akceptacji wszystkich warunków zawartych w decyzji, nie budzi zatem żadnych wątpliwości, że przedmiotem przeniesienia może być wyłącznie decyzja ostateczna. Logicznie rzecz biorąc, nie ma żadnych przesłanek pozwalających na odmienne wnioskowanie.

Sąd uznał, że skoro dotknięta wadą nieważności decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] listopada 2008 r. nie została w trybie nadzwyczajnym wyeliminowania z obrotu prawnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, to wadą tą dotknięta jest również zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja SKO z dnia [...] maja 2010 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zaskarżając wyrok w części, a więc w zakresie określonym jego punktem 2 i zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego

a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu sprawy i zebranego materiału dowodowego, jak również wykroczono poza zakres właściwości sądów administracyjnych, gdyż rozstrzygnięto sprawę administracyjną, będącą przedmiotem administracyjnego postępowania nadzwyczajnego za organ administracji,

b) art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.), przez rażącą błędną wykładnię, bowiem brzmienie normy nie wyklucza możliwości wydania decyzji o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy, gdy decyzja ta nie jest decyzją ostateczną, a zatem trudno wywodzić o wadzie rażącego naruszenia prawa w tym przypadku,

2. naruszenie przepisów postępowania,

a) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, bowiem nie miało miejsca rażące naruszenie prawa,

b) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) przez błędne przyjęcie, że ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku sadu administracyjnego dotyczącym innego postępowania- uzupełnienie decyzji o warunkach zabudowy- wiążą Sąd i organ administracji w zupełnie odmiennym, samodzielnym postępowaniu- postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o przeniesieniu uprawnień, gdyż nie jest to ta sama sprawa,

c) art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) przez przedstawienie oceny prawnej, która to jest niespójna i wewnętrznie sprzeczna, brak pełnych wskazań, co do dalszego postępowania, a które to nie zostało przecież zakończone decyzją administracyjną,

d) art. 153 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) przez błędne zastosowanie, bowiem po pierwsze wykroczono poza granie sprawy będącej przedmiotem oceny dokonywanej przez sąd administracyjny, a po drugie sąd administracyjny nie jest organem administracji i nie może go zastępować rozstrzygając sprawę administracyjną, po trzecie normy te nie mają zastosowania do wszystkich odrębnych postępowań administracyjnych,

e) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), bowiem niezwiązanie granicami skargi nie oznacza niezwiązanie graniami sprawy, a w tym przypadku wykroczono poza granice sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w części zaskarżonej, a więc w zakresie punktu 2 i oddalenie skargi A. M., a w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwałby na uwzględnienie,

2. o uchylenie zaskarżonego wyroku w części zaskarżonej, a więc w zakresie punktu 2 i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpatrzenia,

3. orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w odniesieniu do pierwszego zarzutu, zdaniem Kolegium Sąd I instancji nie tyle dokonał oceny legalności decyzji ostatecznych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, lecz także rozstrzygnął już merytorycznie sprawę administracyjną, co w obecnym stanie prawnym jest niedopuszczalne.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie w przypadku art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oczywistym jest, że przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy winno mieć miejsce w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją ostateczną, co nie oznacza jednak, że w przypadku zastosowania tej instytucji do decyzji niestatecznej ma miejsce rażące naruszenie prawa.

Kasator podnosi, że zgodnie ze zdaniem 2 art. 141 § 4 P.p.s.a., jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Zdaniem skarżącego organu uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia powyższego wymogu, bowiem nie ma w nim żadnych wskazań.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia [...] czerwca 2011 r. pełnomocnik J. K. wniósł o jej oddalenie, a także o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu i oświadczył, że wynagrodzenia nie otrzymał w całości ani w części. Pełnomocnik uczestnika postępowania podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W odpowiedzi zaś na skargę kasacyjną uczestniczki postępowania A. M. wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej, jako całkowicie bezzasadnej oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa radowskiego w postępowaniu kasacyjnym.

Uczestniczka postępowania podtrzymała stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mają usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).

Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oznacza to, że sąd administracyjny powinien odnieść się wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać rozważania pozwalające na uznanie, że Sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego czy przepisów prawa procesowego.

W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 - ONSAiWSA 2010/3/39, czy wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 672/09 - Lex nr 597768).

Kontrola uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że co do zasady wymogi formalne sporządzenia uzasadnienia zostały zachowane. Pozwala ono bowiem na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok. Przedstawiono w nim opis stanu faktycznego sprawy, zrelacjonowano postawione w skardze zarzuty, wskazano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Chybiona zresztą jest argumentacja skarżącego kasacyjnie odnosząca się do tego zarzutu. Sąd pierwszej instancji stwierdził przecież nieważność zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] listopada 2008 r. dlatego niezrozumiałe jest stanowisko kasatora, że w uzasadnieniu wyroku nie ma wskazań, co do dalszego postępowania. Stwierdzenie nieważności jest aktem deklaratoryjnym, działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji dotkniętej wadą. Jednoznacznie obala domniemanie legalności i prawowitości decyzji, której nieważność została stwierdzona (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. prof. M. Wierzbowskiego i prof. A. Wiktorowskiej, C. H. Beck Warszawa, s. 877).

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a. Wymiar sprawiedliwości sprawowany przez sądy administracyjne, polega na kontroli działalności administracji publicznej, obejmującej orzekanie w sprawach sądowoadministracyjnych ze skarg między innymi na decyzje administracyjne. Sądy administracyjne, prócz badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów (decyzji, postanowień), powinny dążyć do końcowego załatwienia sprawy. W celu realizacji tych celów, ustawodawca dał wojewódzkim sądom administracyjnym rozpoznającym sprawy w pierwszej instancji, m. in. takie instrumenty, jak te określone w art. 134 § 1 P.p.s.a.. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Sąd może też w celu usunięcia naruszenia prawa i jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, stosować środki przewidziane ustawą w stosunku do aktów lub czynności, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy.

Jak wynika z utrwalonego stanowiska judykatury niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. wyrok NSA z 27 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 628/04,[w:] CBOIS).

Sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna była być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów. Natomiast jak wynika z analizy akt sprawy granice przedmiotowej sprawy określała decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie przeniesienia decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, trzech zbiorników na ścieki, przyłączy energetycznych i wodociągowych i trzech zjazdów, planowanej do realizacji na działkach nr [...] i [...], przy ul. D. nr [...] i w tych właśnie granicach rozpoznawano przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skargę strony. Należy mieć na uwadze, że postępowanie administracyjne zakończone kontrolowaną decyzją jest postępowaniem nadzwyczajnym, mającym jedynie na celu wyeliminowanie z obiegu prawnego rozstrzygnięcia z kwalifikowanymi wadami wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Normuje on tzw. "głębokość sprawy" dając sądowi, w razie uwzględnienia skargi, podstawę do objęcia kontrolą wszystkich aktów podjętych w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy pod warunkiem, że jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Przy tym pojęcie "sprawa" występuje tu w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Granice sprawy administracyjnej wyznaczają zakres sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, o której stanowi art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Zwrot "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga" oznacza zarówno postępowania zaliczane do trybu zwyczajnego, czyli toczące się przed organami administracyjnymi pierwszej i drugiej instancji, jak i postępowania nadzwyczajne, a więc w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji (por. np. wyrok NSA z 4 grudnia 1996 r., III SA 967/96, ONSA 1997, nr 4, poz. 170), jak też w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej czy też stwierdzenia jej wygaśnięcia.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie uchybił normie art. 135 P.p.s.a., albowiem zasadnie objął kontrolą legalności wszystkie rozstrzygnięcia mieszczące się w "granicach sprawy", a zatem także decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] listopada 2008 r.

Podzielić natomiast należy zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Może ona dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. Wiąże się ona przede wszystkim z wykładnią prawa (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 472; J. P. Tarno, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2006, s. 325).

Związanie sądu administracyjnego oceną prawną, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a., oznacza, że nie może on formułować nowych ocen, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się im w pełnym zakresie oraz do konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku.

W świetle powyższych rozważań rację ma skarżący kasacyjnie wskazując, że ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. II SA/Łd 213/09 nie wiążą w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy. Wyrok ten nie dotyczył bowiem tożsamej sprawy, lecz decyzji o odmowie uzupełnienia decyzji o warunkach zabudowy. Poza tym z treści uzasadnienia tego wyroku nie wynika, by Sąd zawarł jednoznaczną ocenę prawną dotyczącą kwestii ostateczności decyzji o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ma również usprawiedliwione podstawy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Należy mieć na uwadze, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku był akt wydany w ramach postępowania nadzorczego. Obowiązkiem Sądu było zatem dokonanie oceny prawidłowości działania i orzekania organu administracji publicznej, wydającego decyzję w postępowaniu nadzwyczajnym i tylko w aspekcie oceny, czy kwestionowana decyzja została wydana z kwalifikowanym naruszeniem prawa.

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stanowi jednak z wad wyliczonych wyczerpująco w art. 156 § 1 k.p.a.

Fakt, że postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym postępowaniem, ograniczającym się wyłącznie do badania kwestii istnienia w pierwotnie wydanej w sprawie decyzji ostatecznej wady kwalifikowanej, skutkuje daleko idącymi konsekwencjami w zakresie granic limitujących pole działania organu nadzoru. W kontekście wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej podkreślić bowiem należy, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, jakkolwiek jest aktem dopuszczalnym przez ustawodawcę, to jednak o charakterze wyjątkowym, co uzasadnia ścisłą interpretację przesłanek (podstaw) stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2010 r., sygn. I OSK 318/10, Legalis)

Organ administracji publicznej prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, operując w stanie prawnym i w stanie faktycznym istniejącym w dacie wydania weryfikowanego w postępowaniu nadzwyczajnym rozstrzygnięcia, zobligowany jest do zbadania, czy z materiału dowodowego wynika, że do takiego, rażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało. "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę naruszenia norm prawnych, w związku z czym utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest zasadne. Naruszenie przepisów prawa materialnego, bądź postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa (cechą rażącego naruszenia prawa jest więc to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia i nie stanowi konsekwencji błędu w wykładni prawa, ale o jego przekroczeniu w sposób jasny i niedwuznaczny) i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt V SA 1726/00). Rażące naruszenie prawa oznacza więc kwalifikowaną wadę decyzji ostatecznej, która stanowi rezultat naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności zaś przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym (por. wyrok NSA z 20 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1056/10, [w:] CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, wadliwie uznał, że zarówno ta decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2010 r. oraz decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] listopada 2008 r. są obarczone kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą ich eliminację z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

Analiza motywów zaskarżonego wyroku prowadzi do konstatacji, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie wykazał – nie uzasadnił, na czym polega szczególna wadliwość decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Należy zauważyć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zapoczątkowało postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka, co do istoty sprawy rozstrzygniętej już w decyzji będącej przedmiotem tego postępowania, lecz orzeka, jako organ kasacyjny. Konsekwencją tego jest stwierdzenie, że w swej decyzji organ rozstrzyga wyłącznie, co do nieważności albo jej niezgodności z prawem, nie jest natomiast władny decydować o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej jest wyraźne wykazanie, jaka konkretnie norma została naruszona i dlaczego naruszenie to organ ocenił, jako rażące.

Organ w swej decyzji ostatecznej i decyzji ją poprzedzającej ocenił, że nie ma podstaw do przyjęcia, że decyzja ostateczna Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] listopada 2008 r. o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Sąd pierwszej instancji, ocenił natomiast, że pogląd ten jest "absurdalny", czy też "nielogiczny", co uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej. Nie wskazał jednak przekonująco z jakiego powodu zaskarżona decyzja oczywiście narusza prawo, nie odniósł się także do charakteru przepisu, który został naruszony.

Stwierdzając nieważność decyzji w przedmiocie przeniesienia decyzji ustalającej warunki zabudowy, Sąd pierwszej instancji uznał, że brzmienie przepisu art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nasuwa wątpliwości i nie wymaga żadnych zabiegów interpretacyjnych. Zgodnie zaś z jego treścią organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. W świetle wymogu dotyczącego akceptacji wszystkich warunków zawartych w decyzji, przedmiotem przeniesienia może być wyłącznie decyzja ostateczna.

Warunkami koniecznymi wynikającymi z dyspozycji normy art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które muszą wystąpić łącznie, są: zgoda strony, która jest adresatem decyzji (wnioskodawcą), na przeniesienie jej na wskazany podmiot oraz akceptacja ze strony podmiotu, który ma się stać nowym adresatem decyzji, wyrażona dla wszystkich warunków zawartych w decyzji. Następuje tylko zmiana podmiotowa (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, C. H. Beck Warszawa 2011 r., s. 539). Ponadto należy zauważyć, że interpretacja postanowień ust. 5 art. 63 powinna uwzględniać systematykę wewnętrzną jednostki redakcyjnej art. 63. Przepis ten, składający się z pięciu ustępów, obejmuje wiele uregulowań związanych ze skutkami prawnymi decyzji o warunkach zabudowy wynikającymi z jej istoty.

Analiza uzasadnienia wyroku wskazuje, że Sąd w ogóle nie konfrontował treści rozstrzygnięcia z dnia 27 listopada 2008 r. z normatywnymi przesłankami określonymi w art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdził oczywistość naruszenia prawa tylko i wyłącznie dlatego, że decyzja o przeniesieniu nie była ostateczna.

Treść postanowień art. 63 ust. 5 nie wskazuje wprost, że przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy musi dotyczyć decyzji ostatecznych. Cechą relewantną warunkującą legalność dopuszczalności przeniesienia, jest zgoda strony, na rzecz której została wydana decyzja o warunkach zabudowy i warunek przyjęcia przez osobę, na rzecz której to przeniesienie nastąpiło. Decyzja o warunkach zabudowy zawsze wydana jest na rzecz jej adresata, wnioskodawcy, zaś inne osoby mogą uzyskać przeniesienie jej na swoją rzecz (a zatem uzyskać możliwość wykorzystania jej w ewentualnym procesie inwestycyjnym) jedynie za zgodą osoby, której przysługuje prawo powołania się na tę decyzję (czy to pierwotnego wnioskodawcy, czy też osoby, która nabyła prawo z decyzji wskutek przeniesienia. Można zatem domniemywać, że przeniesieniu może podlegać decyzja nieostateczna.

Trzeba pamiętać, że zastosowanie przy wydanie decyzji jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2. Jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji to wybór jednej z nich nie może być oceniany, jako rażące naruszenie prawa nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową (por. wyrok NSA z 18 czerwca 1997 r., sygn. III SA 422/96, Glosa 1998 r., nr 10, s. 29).

Stąd też uznając zasadność przedmiotowej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny weźmie pod uwagę powyższą ocenę prawną.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.