Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 463/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 1,  art. 20
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Protokolant Referent stażysta Katarzyna Działek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Krapkowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 27 lipca 2018 r., nr IN.I.743.55.2018.MK w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz Gminy Krapkowice kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Gminę Krapkowice - reprezentowaną przez radcę prawnego A. R. - jest rozstrzygnięcie Wojewody Opolskiego z dnia 27 lipca 2018 r., nr IN.743,55.2018.MK, podjęte na podstawie art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm., dalej przywoływana jako u.s.g.) oraz art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm., w skrócie u.p.z.p.)

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzono nieważność w całości uchwały Nr XLIII/493/2018 Rady Miejskiej w Krapkowicach z dnia 21 czerwca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w regionie ulic Księdza Koziołka i Ligonia w Krapkowicach.

Wojewoda wyjaśnił, że Rada Miejska w Krapkowicach na sesji w dniu 21 czerwca 2018 r. podjęła uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w regionie ulic: Księdza Koziołka i Ligonia w Krapkowicach. Po przeprowadzeniu czynności sprawdzających, organ nadzoru pismem z dnia 11 lipca 2018 r. zawiadomił Przewodniczącego Rady Miejskiej w Krapkowicach o wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego. Organ nadzoru poinformował, że wszczęcie postępowania nadzorczego nastąpiło z powodu naruszenia kwestionowaną uchwałą przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wprowadzenia zapisów naruszających ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Krapkowice. W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego, Przewodniczący Rady Miejskiej w Krapkowicach wyjaśnił, że według interpretacji Rady Miejskiej zapisy studium należy rozumieć m.in., jako treści o dużym stopniu ogólności, o charakterze abstrakcyjnym, gdyż w planach miejscowych nie należy powielać postanowień zawartych w studiach. Dlatego przyjęto, że w ramach poszczególnych obszarów funkcjonalnych, określonych w studium możliwe jest określenie poszczególnych konkretnych obszarów o różnym przeznaczeniu, dając za przykład funkcję mieszkaniową, dla której jako obowiązkowe należało uznać usługi niezbędne w miejscu zamieszkania (jako niezwykle istotne dla zachowania ładu przestrzennego). Z takim stanowiskiem Rady Miejskiej w Krapkowicach nie zgodził się organ nadzoru.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wywodził, że po przeanalizowaniu przedmiotowej uchwały oraz załączonej do niej dokumentacji, stwierdzono naruszenie prawa: tj. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 u.p.z.p., poprzez zapisy naruszające ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Krapkowice w zakresie funkcji - przeznaczenie terenu dla symbolu 1U i 2U.

Organ nadzoru wskazał, że dla terenów o symbolu 1U i 2U ustalono przeznaczenie podstawowe usługi, a uzupełniająco obszar ten można przeznaczyć pod parkingi terenowe, urządzenia i obiekty towarzyszące, zieleń i drogi wewnętrzne. W ocenie organu nadzoru, takie przeznaczenie terenu jest sprzeczne z ustaleniami studium, w którym ww. tereny oznaczono, jako znajdujące się w obszarze o symbolu ZB/MN – istniejącej zabudowy mieszkaniowej do dalszego zachowania. W nawiązaniu do powyższego, Wojewoda przywołał zapisy ogólne studium o treści: "możliwości rozwoju mieszkalnictwa na terenie gminy są stosunkowo korzystne. Przeprowadzona w ramach studium analiza istniejących zasobów mieszkaniowych, potrzeb mieszkaniowych oraz priorytetów polityki mieszkaniowej pozwoliła na przyjęcie następujących zasad (...) - wyznacza się w studium obszary istniejącej zabudowy mieszkaniowej do dalszego zachowania (ZB), wymagające przekształceń (ZBp) i wymagające rehabilitacji (ZBr), w ramach których powinny być podjęte następujące działania:

– utrzymanie bądź przywrócenie, poprzez remonty i modernizacje właściwego stanu technicznego substancji mieszkaniowej;

– poprawa standardów wyposażenia budynków w instalacje;

– zmniejszenie różnic w standardach mieszkaniowych i w jakości życia w nowych i starych zasobach mieszkaniowych;

– wykorzystanie technik termoizolacji (kredyty i inne formy wspierające) dla poprawy wystroju architektonicznego zabudowy mieszkaniowej."

Przedstawione zapisy studium, w przekonaniu organu nadzoru, jednoznacznie wskazują jak należy kształtować zabudowę w planach miejscowych, a obszar na którym znajdują się tereny o symbolu U1 i U2 - teren zabudowy usługowej - nie powinien naruszać postanowień studium. Organ argumentował, że nie zasługuje na akceptację przyjęte w planie miejscowym rozwiązanie, które oznacza, że jeśli studium dopuszcza ogólną funkcję terenu, to istnieje możliwość jej rozszerzenia o dodatkowe zagospodarowanie terenu. Organ nadzoru dowodził, że taka interpretacja przepisów studium skłania do stwierdzenia, że w istocie studium nie ma żadnych funkcji wiążących, a sporządzane na obszarach, na których obowiązuje studium - miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego mogą być kształtowane w sposób dowolny.

Organ zauważył, że treść art. 9 ust. 5 u.p.z.p. wyłącza studium z zamkniętego katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), natomiast wiąże radę gminy. Istotne jest, że rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium i nie może go dowolnie zmieniać. Zapisy studium wiążą zarówno organ wykonawczy gminy przy sporządzeniu projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jak i radę gminy przy uchwalaniu tych planów.

Wobec powyższego, organ nadzoru stwierdził, że przeznaczenie terenu oznaczone w planie miejscowym symbolem U1 i U2, oznacza, iż wiodącym przeznaczeniem tego terenu są usługi. Według organu, tak skonstruowane zapisy dają możliwość przekształcenia terenu przeznaczonego w studium na obszar istniejącej zabudowy mieszkaniowej do dalszego zachowania w obszar wyłącznie zabudowy usługowej. Opisane tereny o symbolach U1 i U2 są obszarami sąsiadującymi ze sobą, powodując, że teren o powierzchni ok. 8.000 m² ulegnie przekształceniu w zabudowę usługową. Wojewoda nadmienił, że zasadnym jest tworzenie dla funkcji mieszkaniowej terenów nie tylko przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, ale również terenów służących zaspakajaniu niezbędnych potrzeb związanych z tą funkcją, tj. usług, które to funkcje nie kolidują z zabudową mieszkaniową. Jednakże, jak podkreślił, w takim przypadku funkcja uzupełniająca pełni zadanie uzupełniające i wzbogacające jednolite przeznaczenie podstawowe. Odwołując się do zapisów studium, organ nadzoru zauważył, że forma zagospodarowania terenu pod usługi o znacznej powierzchni może uciążliwie wpłynąć na sąsiedztwo terenów mieszkaniowych.

W tym kontekście, organ nadzoru powołując się na art. 9 ust. 4 u.p.z.p., skonstatował, że niezgodność planu miejscowego z ustaleniami studium skutkuje tym, że dochodzi do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Plan miejscowy niezgodny ze studium pozostaje w wyraźnej sprzeczności z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. i nie powinien zostać uchwalony. Powyższe stanowiło podstawę do unieważnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w regionie ulic Księdza Koziołka i Ligonia w Krapkowicach na podstawie art. 28 u.p.z.p.

Organ dodał, że istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dawało możliwości unieważnienia jego zapisów w części. Powołując się na utrwalone stanowisko judykatury organ podniósł, że uchwały podejmowane przez organy samorządowe powinny zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie zbyt szerokiego luzu interpretacyjnego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien zawierać normy konkretne i indywidualne, tak aby w sposób czytelny określić sposób wykonywania prawa prawa własności nieruchomości położonych w obrębie jego obowiązywania. Stąd miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt stanowiący o ograniczeniach w sposobie wykonywania prawa własności, winien stanowić o tym w sposób czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych.

W skardze do Sądu pełnomocnik Gminy powyższemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucił, iż zostało wydane z rażącym naruszeniem:

- art. 91 ust. 1 u.s.g., przez całkowicie bezpodstawne jego zastosowanie w niniejszej sprawie, albowiem art. 27 u.p.z.p. stanowi lex specialis w stosunku do art. 91 ust. 1 u.s.g.;

- art. 9 ust. 4 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, pomijającą cel i funkcję studium dopuszczające możliwości doprecyzowania w uchwalanym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia danej nieruchomości w obrębie funkcji wyznaczonych dla danego obszaru, obejmującego tę nieruchomość w ramach studium;

- art. 15 ust. 1 zdanie 1 w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1 zdanie 1 u.p.z.p. w związku z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonym dla Gminy Krapkowice i w związku z zapisami planu miejscowego, poprzez ich błędną wykładnię, prowadzącą do przyjęcia, że kwestionowana uchwała została podjętą z naruszeniem studium, tj. niezgodnie z jego zapisami, podczas gdy przeznaczenie spornych terenów, określonych symbolami U1 i U2 teren zabudowy usługowej, nie narusza zapisów studium, nie koliduje z wyznaczoną przez studium funkcją tych terenów, określoną jako obszary istniejącej zabudowy mieszkaniowej;

- art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że stwierdzone przez organ naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają charakter istotny i winny skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.

Formułując powyższe zarzuty Gmina Krapkowice wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadniając swoje stanowisko, skarżąca podniosła, że z przywołanych przez organ nadzoru przepisów u.p.z.p. wynika wyraźnie, że ustawodawca zróżnicował treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zestawieniu z treścią planów miejscowych. Argumentowała, że o ile podstawowym elementem treści studium, wymienionym w art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. ma być struktura przestrzenna gminy w jej ujęciu dynamicznym, a więc z uwzględnieniem zachodzących w niej zmian, na którą składają się wyróżniające się pod względem ich zagospodarowania oraz użytkowania obszary funkcjonalne, o tyle podstawowym elementem treści planów miejscowych jest określenie przeznaczenia poszczególnych konkretnie określonych nieruchomości. Z tej przyczyny nie można stawiać znaku równości pomiędzy "funkcją" faktycznie pełnioną przez określony obszar, a określonym w planie miejscowym "przeznaczeniem" konkretnych nieruchomości wraz z liniami rozgraniczającymi. W ocenie skarżącej, niedopuszczalne jest utożsamianie tych dwóch kategorii pojęciowych, tak jak to uczynił Wojewoda, twierdząc, że unieważnioną uchwałą naruszono przepis art. 9 ust. 1 u.p.z.p., poprzez zapisy naruszające ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Krapkowice w zakresie funkcji przeznaczenia. Skarżąca powtórzyła, że czym innym jest określona w studium funkcja danego obszaru faktycznie pełniona albo też zaprojektowana w studium, a czym innym przeznaczenie konkretnych nieruchomości, określane w planach miejscowych. Według skarżącej, pomieszanie przez Wojewodę tych dwóch kategorii pojęciowych uniemożliwiło temu organowi dokonanie trafnej oceny legalności zakwestionowanej uchwały. Skarżąca nie zgodziła się, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego okolicy ulic Księdza Koziołka i Ligonia w Krapkowicach naruszają jednoznacznie zapisy studium, wskazujące "jak należy kształtować zabudowę w planach miejscowych". Wywiodła, że w odniesieniu do obszaru oznaczonego w studium symbolem ZB/MN wskazań dotyczących tego, jak należy kształtować zabudowę na tym terenie, w ogóle brak. W studium przesądzono jedynie o tym, że jest to obszar o funkcji mieszkaniowej oraz, że taką funkcję obszar ten powinien dalej pełnić, co oznacza, że nie ma żadnych wskazań odnośnie do kształtowania nowej zabudowy w planach miejscowych. Podkreśliła, że na terenie objętym unieważnionym planem miejscowym nie ma żadnego podstawowego przeznaczenia, jest natomiast wyznaczona w studium funkcja, z którą nie koliduje przeznaczenie określonych terenów pod handel i usługi. Zaznaczyła, że teren objęty zakwestionowaną uchwałą, obejmuje nieruchomość o powierzchni poniżej 1 ha, co stanowi niewielki fragment obszaru oznaczonego w studium symbolem ZB/MN, który jest obszarem "istniejącej zabudowy mieszkaniowej do dalszego zachowania". W przekonaniu skarżącej, przeznaczenie tak niewielkiego terenu pod handel i usługi nie zmieni funkcji tego obszaru, a jedynie przyczyni się do poprawy jakości życia mieszkańców. Dodatkowo wyjaśniła, że sporny teren jest już zagospodarowany, od 2009 r. funkcjonuje tam obiekt handlowy "[...]" z pełną infrastrukturą, zaś okoliczności tej organ nadzoru nie wziął pod uwagę. Dowodziła skarżąca, że organ nadzoru pominął w całości ustalenia studium, zgodnie z którymi na obszarze, w odniesieniu do którego - zgodnie ze studium - przewidziano funkcję mieszkaniową, dopuszczalne (a nawet konieczne) jest ustalenie przeznaczenia części terenów w ramach tego obszaru na usługi (i handel), służące i uzupełniające ustaloną w studium funkcję mieszkaniową tego obszaru. W tym sensie przeznaczenie terenów na usługi, daje się pogodzić z funkcją mieszkaniową danego obszaru. Usługi będą bowiem wzbogacać i uzupełniać funkcję mieszkaniową, nie zaś z nią kolidować, czy pozostawać w niedającej się pogodzić sprzeczności. W tym aspekcie skarżąca nie mogła zaakceptować twierdzeń organu, jakoby zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium ma charakter ścisły, i że owa zgodność jest silniejsza pojęciowo od "spójności" czy niesprzeczności". Zdaniem skarżącej, zaprezentowane wywody znajdują oparcie w orzecznictwie sądowoadminisracyjnym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik Gminy A. Z. uzupełniając złożoną skargę, dodatkowo podniósł, że analiza zapisów studium wskazuje, że ujęta jest w nich jedynie funkcja dominująca, tj. w przypadku spornego obszaru ZB/MN, a nie funkcja uzupełniająca tzn. usługi Ponownie zwrócił uwagę na faktyczne zagospodarowanie działki, co obrazują dołączone do akt zdjęcia. Dodał, że niekonsekwentne są działania organu nadzoru, który nie oponował przeciw podobnym rozwiązaniom planistycznym dotyczących dzielnicy Otmęt. Wyjaśnił też, że procedura planistyczna została wszczęta na wniosek podmiotu, będącego właścicielem całego terenu objętego kwestionowaną uchwałą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm., powoływanej dalej jako P.p.s.a.), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 P.p.s.a.)

Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego, który stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Krapkowicach.

Kwestię podejmowania rozstrzygnięć nadzorczych normuje rozdział 10 u.s.g. zatytułowany "Nadzór nad działalnością gminną". Zgodnie z art. 85 tej ustawy, nadzór wspomniany sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Rozstrzygnięcie nadzorcze winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.). Z mocy art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Wnioskowanie z tego ostatniego przepisu wskazuje, że rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (tak: W. Chróścielewski, Z. Kmieciak: Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, s.28). Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, z racji konieczności opatrzenia go uzasadnieniem faktycznym i prawnym, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym polega owo naruszenie. W judykaturze podkreśla się, że stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy, tj. nakazy i zakazy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 397/2000, ONSA 2001/3/117). Jest to zrozumiałe, skoro gmina jako jednostka samorządu terytorialnego korzysta z konstytucyjnego prawa do uczestniczenia w sprawowaniu władzy publicznej (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i art. 2 ust. 3 u.s.g.).

Rolą Sądu, rozpatrującego skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, a więc oceniającego legalność rozstrzygnięcia nadzorczego, nie jest zastępowanie organu nadzoru w ocenie legalności przedmiotu nadzoru. Jeżeli więc zakresem kontroli sądowoadministacyjnej objęte jest rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzając naruszenie przez nie prawa, Sąd nie ma możliwości uznania, że przedmiot nadzoru (uchwała rady gminy) narusza prawo w innym stopniu, niż to wskazano w samym rozstrzygnięciu nadzorczym. Formułę działania Sądu w takim wypadku określa bowiem przywołany już wyżej art. 148 P.p.s.a.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, co wynika także z przepisu art. 85 u.s.g. Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały organu gminy przyjmuje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego, przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 719/14).

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Opolski stwierdził nieważność uchwały Nr XLIII/493/2018 Rady Miejskiej w Krapkowicach z dnia 21 czerwca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru region ulic: Księdza Koziołka i Ligonia w Krapkowicach, w całości.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. w zw. z art. 28 u.p.z.p., podnosząc, iż organ stanowiący gminy naruszył zasady sporządzania aktu planistycznego, określone w art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej nadal zwana u.p.z.p.).

W ocenie Wojewody, Rada Miejska w Krapkowicach naruszyła w sposób istotny zasady sporządzania planu, bowiem wprowadziła w planie miejscowym zapisy naruszające ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Krapkowice, treść którego stanowi załącznik nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w Krapkowicach Nr XXI/346/2013 z dnia 11 września 2013 r. - w dalszej części uzasadnienie zwanego studium.

Odnosząc się do podniesionego przez Wojewodę w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym zarzutu naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p. należy stwierdzić, że tak sformułowany zarzut dotyczący istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego nie mógł się ostać.

Rozstrzygnięcie nadzorcze wskazując na art. 9 ust. 4 , art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zarzuca naruszenie tych przepisów poprzez przyjęcie, że plan miejscowy jest niezgodny z ustaleniami studium, podczas gdy zdaniem Gminy, przyjęte na gruncie planu rozwiązania uwzględniają wymogi studium, co stwierdzono, przed podjęciem kwestionowanej uchwały. Skutkiem tych naruszeń, według Wojewody, było uchybienie przepisom art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i przyjęcie, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego oraz lektury akt wynika, że zarzuty te dotyczą wyłącznie terenu oznaczonego w planie symbolami U1 i U2, obejmującego wyłącznie działkę nr a k.m. [...], obręb [...]. Przy czym, w ocenie Gminy, dopuszczenie funkcji usługowej na tych terenach stanowi kontynuację dotychczasowego przeznaczenia w poprzednio obowiązującym planie, a wyznaczenie funkcji usługowej nie pozostaje w sprzeczności z zapisami studium dla terenu oznaczonego symbolem ZB/MN. Tym bardziej, że tereny oznaczone w planie symbolami U1 i U2, obejmują nieruchomość o powierzchni niespełna 1 ha, co stanowi niewielki fragment obszaru oznaczonego w studium symbolem ZB/MN. W przekonaniu Gminy, przeznaczenie relatywnie tak niewielkiego terenu pod handel i usługi nie zmieni funkcji tego obszaru, a jedynie przyczyni się do poprawy jakości życia mieszkańców.

Przepis art. 9 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wójt (burmistrz albo prezydent miasta) sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa, ramowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem (ust. 2). Studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, studium nie jest aktem prawa miejscowego (ust. 3-5). Stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, (burmistrz albo prezydent miasta) sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem.

Natomiast zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.

Pojęcia "zgodności" oraz niesprzeczności" planu miejscowego ze studium, o jakim mowa w przywołanych wyżej przepisach, są pojęciami niedookreślonymi, mającymi w dużym stopniu charakter ocenny. Moc wiążąca studium wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje trudna do generalnego ustalenia i musi być oceniana w kontekście konkretnego przypadku. W literaturze podkreśla się, że studium nie jest "planem wyższego rzędu" nad planem miejscowym ani "planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy" lecz wyrazem jej polityki przestrzennej, ujętym kierunkowo, czyli nie "docelowo" (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2491/18). Podkreślić przyjdzie, że studium nie dokonuje przeznaczenia terenów na oznaczone cele, np. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub jednorodzinnej. Wskazując tego rodzaju funkcję studium ukierunkowuje planowanie miejscowe na ten rodzaj zabudowy, aczkolwiek nie wyklucza ani samodzielnych usług, ani infrastruktury technicznej (zob. Planowanie przestrzenne Komentarz Z. Niewiadomski, Warszawa 2015, Wydanie 8, s.202-203).

Zwrócić uwagę przyjdzie, że w orzecznictwie wskazuje się, że studium jest aktem elastycznym, który winien stwarzać nieprzekraczalne ramy swobody planowania miejscowego, pozwalać na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Studium jest bowiem aktem kierunkowym, wskazującym jedynie kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności. Oznacza to, że zgodność planu ze studium nie polega na powielaniu postanowień studium w projekcie planu, gdyż studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Stanowisko powyższe może mieć zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim ustalenia studium w istocie zawierają ogólne wytyczne i założenia polityki przestrzennej gminy. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (zob. wyrok NSA z dnia 1 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 929/16, wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1861/15, wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 466/11).

Podzielając te poglądy, powiedzieć przyjdzie, że kluczowym dla oceny zgodności i niesprzeczności planu ze studium jest zapis dla obszaru oznaczonego na wyrysie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Krapkowice symbolem ZB/MN, w ramach którego to obszaru wyznaczone zostały tereny, oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolami U1 i U2 (patrz karta 52 i 53 akt sądowych, gdzie kolorem czerwonym zaznaczono granice opracowania planu miejscowego) oraz ustalenia przeznaczenia tych terenów przyjęte w planie.

Według studium, "uwzględniając skalę miasta, realizację programu mieszkaniowego przewiduje się zasadniczo w formie zabudowy o niskiej intensywności zabudowy - MN oraz w formie o średniej intensywności zabudowy - MS. Wyznacza się w studium obszary istniejącej zabudowy mieszkaniowej do dalszego zachowania (ZB), wymagające przekształceń ZBp) i wymagające rehabilitacji (ZBr), w ramach których powinny być podjęte następujące działania: utrzymanie bądź przywrócenie poprzez remonty i modernizacje właściwego stanu technicznego substancji mieszkaniowej; poprawa standardów wyposażenia budynków w instalacje; zmniejszenie różnić w standardach mieszkaniowych i w jakości życia w nowych i starych zasobach mieszkaniowych; wykorzystanie technik termoizolacyjnych dla poprawy wystroju architektonicznego zabudowy mieszkaniowej)" - s. 78. Inaczej mówiąc, studium nie określiło, jaką jedynie funkcję mają pełnić tereny położone w obrębie miasta Krapkowice, stwierdzając, że potencjalne możliwości rozwoju mieszkalnictwa na terenie Gminy są stosunkowo korzystne, co pozwoliło na przyjęcie opisanych powyżej zasad dotyczących terenów oznaczonych jako MN lub MS (s.77 studium)

Jeśli chodzi o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: Księdza Koziołka i Ligonia w Krapkowicach, obejmującego tylko działkę nr a, to dla terenu objętego w studium symbolem ZB/MN, plan przewiduje teren zabudowy usługowej, oznaczonej na rysunku planu symbolami U1 i U2, dla których obowiązuje przeznaczenie:

1) podstawowe: usługi

2) uzupełniające: a) parkingi terenowe; b) urządzenia i obiekty towarzyszące; c) zieleń; d) drogi wewnętrzne.

Ustalono jednocześnie m.in., że na terenie objętym planem (U1) dopuszcza się budowę nowych budynków usługowych, urządzeń i obiektów towarzyszących, wydzielenie nieruchomości pod zabudowę usługową musi obejmować zagospodarowanie planowanego zamierzenia inwestycyjnego z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi, istniejącą zabudowę adaptuje się z możliwością dokonywania remontów, przebudowy, rozbudowy i nadbudowy (U2). W paragrafie 12 i 13 uchwały planistycznej zawarto również zapisy odnoszące się do linii zabudowy, wskaźników zagospodarowania działki budowlanej, kształtowania dachów, wysokości zabudowy dla budynków usługowych.

W przepisach tych nakazuje się powierzchnię terenu niewykorzystaną pod zabudowę, komunikację wewnętrzną i inne urządzenia zagospodarować zielenią urządzoną, zakazuje się lokalizacji stacji paliw oraz myjni samochodowych, nakazuje się w zagospodarowaniu działki zapewnić ilość miejsc do parkowania samochodów wg podanego wskaźnika, budynki realizować w jednolitym wystroju architektonicznym.

Dokonując zbadania zgodności i niesprzeczności terenu, którego dotyczy plan miejscowy, a więc działki nr a, z zapisami studium - Wojewoda dokonał oceny dochodząc do wniosku skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości, obejmującej część tekstową oraz rysunek planu, przyjmując, że nastąpiło istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, dokonana ocena terenów U1 i U2 z zapisami studium jest nieprawidłowa.

Dostrzec przyjdzie, że studium na terenie całego miasta Krapkowice przewiduje realizację programu mieszkaniowego w formie zabudowy o niskiej intensywności zabudowy na terenach oznaczonych jako ZB/MN, ZBr/MN. Ponownie wskazać należy, że to dla całego obszaru MN studium wyznaczyło obszary istniejącej zabudowy mieszkaniowej do dalszego zachowania, wobec tego zakwestionowany rozstrzygnięciem nadzorczym teren, którzy tworzy jednolity obszar o powierzchni ok. 800 m², dotyczący konkretnej działki ewidencyjnej, częściowo już zainwestowanej nie może być oceniany pod kątem zgodności i niesprzeczności z ww. zapisami studium. Istniejące, legalnie zainwestowanie zakwestionowanym rozstrzygnięciem nadzorczym terenów zrealizowane w przeszłości, w tym także na podstawie poprzednio obowiązującego planu, nie pozostaje obojętne dla dokonywanej oceny. Zaznaczyć bowiem należy, że uchwalany plan musi uwzględniać stan istniejący w terenie, gdyż planowanie przestrzenne jest procesem ciągłym.

Mając powyższe na uwadze, powiedzieć przyjdzie, że organ nadzoru w sposób wybiórczy dokonał kontroli terenów U1 i U2 z zapisami studium.

Sąd zgadza się ze stanowiskiem skarżącej, że nierozróżnienie przez organ nadzoru przeznaczenia konkretnych terenów w planach miejscowych z funkcją określoną w studium skutkowało błędnym stwierdzeniem, że przeznaczając tereny oznaczone symbolem U1 i U2 wyłącznie pod usługi Rada Miejska w Krapkowicach doprowadziła do przekształcenia terenu przeznaczonego w studium na obszar istniejącej zabudowy mieszkaniowej do dalszego zachowania w obszar wyłącznie zabudowy usługowej.

Z powiedzianego powyżej wynika, że studium nie określa przeznaczenia terenu lecz wskazuje obszary funkcjonalne. Zgodzić się przyjdzie ze skarżącą Gminą, że na terenie objętym unieważnionym planem miejscowym, nie ma żadnego podstawowego przeznaczenia, jest jedynie wyznaczona w studium funkcja, z którą nie koliduje przeznaczenie terenów pod handel i usługi. Tym bardziej, że jak wyżej przedstawiono, teren ten jest zagospodarowany, znajduje się tam budynek handlowy "[...]", a w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Nr XXXII/394/98 Rady Miejskiej w Krapkowicach z dnia 29 kwietnia 1998 r., miał wyznaczone przeznaczenie pod usługi. Trafnie więc wywodziła Gmina, że przedmiotowy teren jest zagospodarowany w całości jako usługowy i jest to zgodne ze studium, gdzie w rozdziale "X Zasady gospodarki przestrzennej dotyczące obszarów zabudowanych" w pkt 2 - zabudowa usługowa (s.79) ujęto następujący zapis: utrzymuje się istniejące obiekty handlu wielkopowierzchniowego. Zaakceptować zatem przyjdzie pogląd skarżącej, że treść studium była wystarczająca dla przyjęcia usługowego charakteru omawianego terenu, stąd stanowisko Wojewody uznać należało za niesłuszne.

Z powołanych wyżej przyczyn zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, jako podjęte z naruszeniem prawa materialnego, podlegało uchyleniu na podstawie art. 148 P.p.s.a. Konsekwencją wyniku sporu pozostawało rozstrzygnięcie o kosztach wydane na podstawie przepisu art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a., obejmujące koszty zastępstwa procesowego.

Wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej htpp://orzeczenia nsa.gov.pl.