Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2394/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 3 w zw. z art. 8
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 40/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz [...] kwotę 2512,64 złotych (słownie: dwa tysiące pięćset dwanaście złotych i sześćdziesiąt cztery grosze) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 40/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gdańsku oddalił skargę [...] Spółki Akcyjnej z/s w [...] (Spółka) na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Jak ustalił to sąd wojewódzki w powyższym wyroku, decyzją z dnia [...] września 2016 r., [...], Starosta Gdański po rozpoznaniu wniosku Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, działając na podstawie przepisów art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 i 3 oraz art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj.: Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm., "ustawa z 2003" lub "specustawa drogowa"), zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej nr [...] wraz z kablową siecią energetyczną - oświetleniem i kanalizacją deszczową ze zbiornikiem retencyjnym o pojemności 45 m³ oraz przyłączem energetycznym w miejscowości [...], gm. [...]m. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka – [...] S.A. z/s w [...].

Rozpoznając wniesione odwołanie Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., K.p.a.) oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z 2003. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Wojewoda wyjaśnił, że w niniejszej sprawie przed złożeniem wniosku w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (zrid), inwestor – tu organ odwoławczy wskazał na Wójta Gminy [...], jako zarządca drogi uzyskał pozytywną opinię Zarządu Powiatu Tczewskiego. Ponadto organy – Zarząd Województwa Pomorskiego oraz Wójt Gminy [...] – nie wydały stosownych opinii w terminie 14 dni od dnia złożenia poszczególnych wniosków o ich wyrażenie, zatem w myśl przepisu art. 11b ust. 2 ustawy z 2003, ich brak traktowany jest jako brak zastrzeżeń do wniosku. Wojewoda wyjaśnił dalej, że wniosek inwestora jest kompletny, a analiza postępowania poprzedzającego wydanie decyzji organu I instancji doprowadziła organ odwoławczy do wniosku, że Starosta Gdański prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji.

Realizacja inwestycji, w znacznej mierze na działkach należących do gminy i stanowiących już obecnie nieformalny dojazd do nowego osiedla mieszkaniowego – zdaniem Wojewody – nie będzie miała wpływu na nowe obiekty skarżącej Spółki. W odniesieniu do zarzutów dotyczących poszanowania istniejącej zabudowy Wojewoda powołał się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 sierpnia 2015 r., II SA/Gl 136/15, w którym stwierdzono, że żaden przepis nie uzależnia także dopuszczalności stosowania tzw. specustawy drogowej od spełniania przez drogę standardów warunków technicznych. W szczególności odległości dotyczące sytuowania budynków względem drogi nie mają zastosowania w odniesieniu do budowy i lokalizacji drogi, ale do lokalizacji budynków przy drodze. Istniejące w terenie budynki nie wyznaczają zatem dla inwestycji drogowej żadnej wielkości, która wymaga uwzględnienia, jak wyjaśnił to w uzasadnieniu swej decyzji Wojewoda. Ponieważ o przebiegu drogi decyduje inwestor, a organ nie ma możliwości jego weryfikowania, budynki stanowiące przeszkodę w budowie mogą podlegać nawet wyburzeniu. Nie ma także normatywnego znaczenia, czy inwestycja ma charakter strategiczny dla gminy. Celowość budowy drogi leży poza zakresem kontroli organów wydających decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Z projektu budowlanego wynika, że realizacja inwestycji w ocenie organu odwoławczego zwiększy bezpieczeństwo na odcinku istniejącej drogi gminnej, stanowiącej nieformalny dojazd do nowego osiedla mieszkalnego (Osiedle Młody [...]). Obecnie bowiem pas drogowy na działkach gminnych nr [...] i [...] utwardzony jest betonowymi płytami, a na drodze brak jest bezpiecznego oznaczenia dla ruchu pojazdów. W projekcie budowlanym zagwarantowano większe bezpieczeństwo drogi, która będzie spełniała swoją funkcję. Dojazd do osiedla będzie bowiem jednokierunkowy i prawidłowo oznakowany. Ponadto nie utrudniono wjazdu na teren istniejącej stacji paliw, ani też możliwości opuszczenia stacji przez jej użytkowników drugim zjazdem, a z projektu budowlanego nie wynika, aby projektowana droga miała zwiększyć ruch na stacji paliw. W projekcie wyjaśniono bowiem, że droga gminna przebiega częściowo po placu manewrowym stacji paliw, a częściowo po gruncie niezagospodarowanym. Na tym odcinku niweletę dostosowano do poziomu krawędzi powierzchni manewrowej. Konstrukcje nawierzchni placu manewrowego i jezdni drogi gminnej rozdzielone będą krawężnikiem betonowym wtopionym, o różnicy wysokości 2 cm między nawierzchniami.

Wojewoda wyjaśnił, że w toku postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji drogi organ administracji dokonuje sprawdzenia, czy wniosek inwestora spełnia przewidziane prawem wymagania, czy projekt jest zgodny z ustawą oraz czy dotyczy inwestycji o charakterze drogi publicznej. Spełnienie przez wnioskodawcę warunków określonych tzw. specustawą drogową obliguje organ do wydania decyzji o lokalizacji drogi. Organ orzekający w przedmiocie lokalizacji drogi nie może modyfikować wniosku zarządcy drogi, ani też korygować jej przebiegu. Aby odmówić ustalenia lokalizacji drogi w sposób wnioskowany przez inwestora, organ musi wykazać jej niezgodność z przepisami prawa, ocenia jedynie legalność lokalizacji inwestycji w danym miejscu, nie ma natomiast kompetencji do oceny jej celowości, czy też słuszności realizacji inwestycji celu publicznego w inny sposób.

W skardze [...] S.A. z/s w [...] na decyzję Wojewody Pomorskiego zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skarżącej Spółki zawartych w odwołaniu z dnia 5 października 2016 r.,

2) art. 7 K.p.a. poprzez dowolne przyjęcie, że przedmiotowy projekt budowlany (oparty na mapie i podkładach geodezyjnych nie uwzględniających istniejącej zabudowy działki nr [...], ani też nie uwzględniających zabudowy, która powstanie po zakończeniu rozpoczętej już nowej inwestycji obejmującej działki nr [...] oraz [...]), dotyczy inwestycji o charakterze drogi publicznej, a zatem jest zgodny z ustawą z 2003 oraz spełnia wszelkie wymogi przewidziane w obowiązujących przepisach, jak też nie uwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji wcześniej wydanej decyzji Starosty Gdańskiego o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2015 r.,

3) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty Gdańskiego z dnia [...] września 2016 r., podczas gdy zostały spełnione wszelkie przesłanki, uzasadniające jej uchylenie;

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 1 ust. 1 ustawy z 2003 w zw. art. § 3 ust. 9 i 12 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm., rozp. MTiGM z 1999) poprzez ich niezastosowanie,

2) art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., uPb) w zw. z art. 34 ust. 2 pkt 5 i art. 35 "§ 1" ww. ustawy poprzez ich niezastosowanie,

3) § 98 ust 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (w skardze powołano nieaktualny publikator – Dz. U. z 2005 r. Nr 243, poz. 2063 ze zm., prawidłowo należało powołać Dz. U. z 2014 r., poz. 1853 ze zm., rozp. MG z 2005) poprzez jego niezastosowanie,

4) art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Gdańskiego z dnia [...] września 2016 r. i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. Starosta Gdański sprostował własną decyzję wydaną w I instancji z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie zrid odnośnie błędnie wpisanego właściciela działki nr [...], gdzie nieprawidłowo jako właściciel tej działki w źródłowej decyzji widniała Spółka [...], a powinna widnieć spółka "[...].

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gdańsku oddalił skargę Spółki.

W motywach tego wyroku sąd pierwszej instancji nie podzielił zastrzeżeń co do publicznego charakteru drogi projektowanej przez Gminę w niniejszej sprawie, której sąsiedztwo z zabudowaniami stacji paliw należącej do skarżącej Spółki jest irrelewantne prawnie dla zastosowania rozwiązań normatywnych ustawy. Zdaniem tego sądu Gmina projektując budowę drogi gminnej, publicznej w sposób zasadny skorzystała z mechanizmów specustawy drogowej dających możliwość do rozstrzygnięcia jedną decyzją kwestii lokalizacyjnych, niezbędnych podziałów nieruchomości, przejścia na własność jednostki samorządu terytorialnego koniecznych do realizacji inwestycji działek oraz udzielenia pozwolenia na budowę drogi. W niniejszej sprawie – w ocenie sądu a quo – organy bez uchybienia przepisom procedury i prawa materialnego zweryfikowały pod względem formalnym i prawnym przedłożony wniosek wraz z dokumentacją projektową podlegającą zatwierdzeniu. Zdaniem sądu wojewódzkiego, wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, ziściły się warunki do zastosowania przepisów ustawy z 2003, albowiem nie ma wątpliwości, że wnioskiem o zezwolenie objęta była budowa drogi publicznej.

Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł także w lokalizacji przedmiotowej inwestycji naruszenia interesów osób trzecich, w tym skarżącej Spółki jako właściciela stacji paliw bezpośrednio sąsiadującej z projektowaną drogą.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] S.A. z/s w [...], reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, zaskarżając go w całości.

Sądowi pierwszej instancji, w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, Ppsa) skarżąca Spółka zarzuca:

I. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 Ppsa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia z uwagi na brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skarżącej Spółki zawartych w skardze z dnia 14 grudnia 2016 r., co uniemożliwia kontrolę zaskarżonego orzeczenia,

2) art. 7 K.p.a. poprzez dowolne przyjęcie, że przedmiotowy projekt budowlany (oparty na mapie i podkładach geodezyjnych nie uwzględniających istniejącej zabudowy działki nr [...], ani też nie uwzględniających zabudowy, która powstanie po zakończeniu rozpoczętej już nowej inwestycji obejmującej działki nr [...] oraz [...]) dotyczy inwestycji o charakterze drogi publicznej, a zatem jest zgodny z ustawą z 2003 oraz spełnia wszelkie wymogi przewidziane w obowiązujących przepisach, jak też nie uwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia wcześniej wydanej decyzji Starosty Gdańskiego o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2015 r., a tym samym nie uwzględnienie faktu, że obiekty będące obecnie w budowie będą kolidowały z planowaną inwestycją drogową, co rażąco narusza uzasadniony i chroniony interes strony;

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 1 ust. 1 ustawy z 2003 w zw. z § 3 "ust." 9 i 12 rozp. MTiGM z 1999 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie,

2) art. 5 ust. 1 uPb w zw. z art. 34 ust. 2 pkt 5 i art. 35 "§ 1" ww. ustawy poprzez ich niezastosowanie,

3) § 98 ust. 1 pkt 2 rozp. MG z 2005 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

4) art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

W związku z powyższym skarżąca Spółka wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 Ppsa wniesiono o rozpoznania przedmiotowej skargi na rozprawie.

Spółka [...] wywodzi, że naruszając przepis art. 141 § 4 Ppsa sąd wojewódzki nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów skargi, w szczególności w aspekcie naruszenia przepisów rozp. MTiGM z 1999, rozp. MG z 2005 oraz uPb. Błędnie i z naruszeniem art. 7 K.p.a. sąd pierwszej instancji nie uwzględnił tej okoliczności, że projekt budowlany oparto na nieaktualnych mapach i podkładach geodezyjnych, nie czyniąc ustaleń w kierunku spełnienia przesłanek z art. 13 ust. 3 ustawy z 2003. Naruszono zasadę uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli poprzez pominięcie uprzednio wydanego dla Spółki pozwolenia na budowę.

W dalszym uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podnosi, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia ze skrzyżowaniami dróg, a zatem przedmiotowa droga nie ma charakteru drogi publicznej, lecz jest drogą wewnętrzną. To wskazuje, że niewłaściwie zastosowano tryb tzw. specustawy drogowej, która w ogóle nie powinna mieć zastosowania. Projektowana droga w praktyce ma charakter drogi wewnętrznej, stanowiąc drogę dojazdową do osiedla mieszkaniowego. Nie znajduje uzasadnienia stanowisko sądu wojewódzkiego, że warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne mają charakter wyłącznie postulatywny, o zaliczeniu do kategorii dróg publicznych decydują obok aspektów prawych, także względy techniczne. WSA w Gdańsku nie odniósł się do zagadnień związanych z traktowaniem istniejących zjazdów do stacji paliw Spółki jako zarazem skrzyżowań, tu eksponowano treść § 3 "ust." 9 i 12 rozp. MTiGM z 1999. Spółka kwestionuje rozszerzającą wykładnię odnośnie dopuszczalności zastosowania w sprawie przepisów specustawy drogowej, wywodząc iż nie zwalnia inwestora przy jej stosowaniu konieczność uwzględniania innych przepisów – uPb, jak i rozp. MTiGM z 1999.

Przywołując treść art. 34 ust. 3 uPb Spółka eksponuje konieczność sporządzenia projektu budowlanego przy posłużeniu się aktualną mapą oraz uwzględnienia m. in. zabudowy istniejącej i projektowanej na sąsiedniej działce oraz oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych oraz informacji o obszarze oddziaływania obiektu. Skarżąca kasacyjnie rozpoczęła roboty budowlane na podstawie prawomocnej decyzji Starosty Gdańskiego, a projektowana budowa drogi gminnej nie uwzględnia tej okoliczności, skoro posłużono się nieaktualnymi mapami i podkładami geodezyjnymi. Jej realizacja może uniemożliwiać eksploatację zbiornika gazu płynnego LPG, skoro zakłada się ruch pojazdów przez teren stacji paliw. Zdaniem skarżącej Spółki sąd wojewódzki pominął również fakt, że pomimo jej żądania, przedmiotowa decyzja nie została poprzedzona wydaniem decyzji w przedmiocie warunków na budowę dwóch skrzyżowań oraz ich uzgodnieniem w drodze postanowienia Wojewódzkiego Zarządu Dróg.

Przywołując treść § 98 rozp. MG z 2005 Spółka [...] podnosi, że nie uwzględniły organy, a później WSA w Gdańsku, konieczności respektowania odległości "pożarowych" od zbiorników paliw i gazu. Eksponuje skarżąca kasacyjnie, że wydając decyzję w przedmiocie zrid należało uwzględniać interesy osób trzecich. W ocenie skarżącej Spółki sąd pierwszej instancji nie dokonał w okolicznościach niniejszej sprawy analizy wzajemnego oddziaływania interesu indywidualnego i interesu publicznego.

W konsekwencji uprzednich wywodów odnośnie wadliwości wydanych decyzji sąd wojewódzki dopuścić miał do utrzymania w obrocie prawnym rozstrzygnięć skutkujących sprzecznością z konstytucyjnymi przesłankami wywłaszczenia. Na organie rozpoznającym wniosek o wydanie zrid spoczywa obowiązek rozważenia ewentualnej kolizji z innymi kategoriami interesu publicznego, nie zwalnia także organu obowiązek uwzględnienia podstawowych zasad wyrażonych w K.p.a.

W toku rozprawy pełnomocnik skarżącej Spółki oświadczył, że w kasacji jest błąd pisarski, bowiem w zarzucie oznaczonym w niej jako pkt II. 2 w miejsce powołania art. 34 ust. 2 pkt 5 uPb powinien być art. 34 ust. 3 pkt 5 uPb, a ponadto cofnął zarzut oznaczony w kasacji jako pkt III.3. Pełnomocnik Spółki [...] poza tym podtrzymał wniesioną skargę kasacyjną oraz złożył spis kosztów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien, wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna została oparta na częściowo usprawiedliwionych podstawach.

A. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa, poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego wyroku z uwagi na brak odniesienia się do wszystkich zarzutów Spółki zawartych w skardze, co uniemożliwiać ma kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Wedle cyt. przepisu, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie te elementy zawiera kwestionowany skargą kasacyjną wyrok. To, że skarżąca kasacyjnie Spółka nie zgadza się z argumentacją sądu I instancji i stwierdza, że sąd ten nie odniósł się w sposób "wyczerpujący i przekonujący" do wszystkich zarzutów jej skargi, jeszcze nie dowodzi naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Wbrew wywodom Spółki sąd a quo odnosił się do zarzutów skargi odnośnie spełniania przez projektowaną drogę parametrów technicznych, skoro wypowiedział się, iż nie dostrzegł naruszeń prawa materialnego. Zupełnie odrębną kwestią jest z kolei, czy ten wywód jest trafny. Innymi słowy, zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie może sprowadzać się do polemiki z wywodami zawartymi w zaskarżonym wyroku, skoro z jego uzasadnienia wynika jednoznacznie jaki stan faktyczny i prawny stanowił przedmiot ustaleń merytorycznych w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd prawny wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FSK 8/09 (ONSAiwsa 2010, z. 3 poz. 39), że przepis art. 141 § 4 Ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Takiego zarzutu skutecznie wyrokowi II SA/Gd 40/17 postawić nie można.

B. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia przepisu art. 7 K.p.a. poprzez dowolne przyjęcie, że projekt budowlany odnośnie budowy drogi gminnej dotyczy inwestycji o charakterze drogi publicznej, a zatem jest zgodny z ustawą z 2003 oraz spełnia wszelkie wymogi przewidziane w obowiązujących przepisach, jak też nie uwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia wcześniej wydanej decyzji Starosty Gdańskiego o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2015 r., a tym samym nie uwzględnienie faktu, że obiekty stacji paliw Spółki będące obecnie w budowie będą kolidowały z planowaną inwestycją drogową, co rażąco naruszać ma uzasadniony i chroniony interes strony. Autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut sądowi wojewódzkiemu nie dostrzegł wszak, że przepis art. 7 K.p.a., stanowiący iż "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli", w istocie jest adresowany do organów administracji publicznej, nie zaś do sądów administracyjnych. WSA w Gdańsku wydając wyrok działał na podstawie przepisów Ppsa, nie zaś K.p.a., nie stosując zatem przepisu art. 7 K.p.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie mógł go tym samym naruszyć.

C. Za usprawiedliwione przyjdzie z kolei uznać zarzuty naruszenia przepisów art. 1 ust. 1 ustawy z 2003 w zw. z § 3 pkt 9 i 12 (autor skargi kasacyjnej oczywiście omyłkowo posłużył się określnikiem "ust." w odniesieniu do § 3, zaś należało uznać, że chodzi mu w istocie o punkty) rozp. MTiGM z 1999 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, jak również przepisów art. 5 ust. 1 uPb ab initio w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb. Skarżąca Spółka trafnie wskazuje w motywach swej skargi kasacyjnej, że z mocy art. 11i specustawy drogowej w sprawach dotyczących zrid nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy uPb, z wyjątkiem art. 28 ust. 2 cyt. ustawy. Z tego względu na organach orzekających w przedmiocie zrid spoczywał obowiązek uwzględnienia, że z mocy art. 5 ust. 1 uPb ab initio wynika, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Decyzja w przedmiocie zrid zastępuje pozwolenie na budowę, z tego względu rozstrzygając przedmiotową sprawę należało odpowiednio zastosować art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb, wedle którego przed wydaniem tego typu decyzji właściwy organ sprawdza "zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi". Trafnie Spółka eksponuje, że obowiązkiem organów było uwzględnienie przepisów rozp. MTiGM z 1999, z § 2 cyt. aktu wynika, że jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanych w ich pasach drogowych.

Z § 3 pkt 9 i 12 cyt. rozp. MTiGM wynika z kolei, że przez skrzyżowanie – w owym akcie normatywnym – rozumie się "przecięcie lub połączenie dróg na jednym poziomie, zapewniające pełną lub częściową możliwość wyboru kierunku jazdy", zaś pod pojęciem zjazdu rozumie się "część drogi na połączeniu z drogą niebędącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze; zjazd nie jest skrzyżowaniem". Spółka [...] w odwołaniu wywodziła, że inwestor zaprojektował w istocie połączenie drogi gminnej z drogą wojewódzką nr [...] relacji Gdańsk-Godziszewo-Starograd Gdański-Skórcz poprzez istniejące już uprzednio zjazdy do stacji paliw prowadzonej przez tę Spółkę. Wojewoda Pomorski w motywach swej decyzji powołując się na charakter decyzji w przedmiocie zrid wywiódł, że decyzja taka "pozwala na wykorzystanie istniejących zjazdów prywatnych na cele publiczne" (s. 4 zaskarżonej decyzji). Dalej wskazał, że projektowana inwestycja obejmuje jednokierunkową drogę dojazdową do nowopowstałych budynków mieszkalnych, zjazd z drogi wojewódzkiej na projektowaną drogę dojazdową do osiedla mieszkaniowego "odbywać się ma istniejącym zjazdem, wykorzystywanym do tej pory przede wszystkim przez klientów stacji benzynowej". Organ odwoławczy wywodził ponadto, że z projektu wynikać ma, że inwestycja zwiększy bezpieczeństwo na odcinku istniejącej drogi gminnej, "stanowiącej nieformalny dojazd do nowego osiedla mieszkaniowego", a także, iż "nie utrudniono wjazdu na teren istniejącej stacji paliw".

Stwierdzenia powyższe wskazują jednak, że w ocenie Wojewody Pomorskiego dopuszczalnym połączeniem projektowanej drogi gminnej ma być istniejący zjazd z drogi krajowej nr [...] na stację paliw prowadzoną przez Spółkę, nie zaś skrzyżowanie dróg publicznych. WSA w Gdańsku oceniając tę kwestię wywiódł, że "nie dostrzega żadnych naruszeń prawa w przyjętym przez inwestora rozwiązaniu komunikacyjnym polegającym na zaadoptowaniu istniejącego dotychczas wyjazdu ze stacji paliw na drogę wojewódzką nr [...]" (s. 13 skarżonego wyroku). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowczego stwierdzenia.

D. Z treści § 3 pkt 12 rozp. MTiGM z 1999 wynika jasno, że zjazd nie jest skrzyżowaniem. W decyzji organu I instancji (s. 2) w aspekcie połączenia projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi ograniczono się do określenia, że jest ona "powiązana jedynie z drogą wojewódzką nr [...]". Organ odwoławczy wadliwie, bo sprzecznie z treścią § 3 pkt 9 w zw. z pkt. 12 rozp. MTiB z 1999 przyjął, że projektowana droga gminna jest połączona z drogą krajową przez istniejący zjazd "prywatny", który można wykorzystać na zjazd publiczny. Niezależnie od wątpliwości odnośnie charakteru tego zjazdu, które zostały przez WSA w Gdańsku usunięte na rzecz uznania, że dotychczasowe zjazdy do stacji paliw Spółki miały charakter zjazdów publicznych (s. 13 skarżonego wyroku), zauważyć wypadnie, że z projektu budowlanego zdaje się wynikać, że przewiduje się połączenie dwóch dróg na jednym poziomie – drogi krajowej nr [...] oraz projektowanej drogi gminnej nr [...], przy czym owym połączeniem mają być już istniejące uprzednio zjazdy na teren stacji paliw Spółki. Innymi słowy zaskarżony wyrok akceptuje stanowisko organu odwoławczego, z którego wynikać ma, że droga gminna nie jest połączona skrzyżowaniem z drogą wojewódzką nr [...]. Rzecz jednak w tym, że taki stan rzeczy wymagał od Wojewody przeanalizowania tego, czy w decyzji organu I instancji zamieszczono prawidłowo pod względem zgodności z przepisami prawa "wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi" (art. 11f ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej). Innymi słowy z treści zaskarżonej decyzji zdaje się wynikać, że w ocenie Wojewody Pomorskiego droga gminna, zatem droga publiczna w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440, dalej Udp), nie jest połączona z żadną inną drogą publiczną skrzyżowaniem, a wystarczające ma być jej "powiązanie" poprzez istniejące uprzednio zjazdy z drogi wojewódzkiej nr [...]. Jeśli zatem doszło do zaprojektowania skrzyżowania z jednoczesnym uwzględnieniem zjazdów do istniejącej stacji paliw, jak to wynikać ma z motywów zaskarżonej decyzji, to rolą organu odwoławczego było rozważenie, w aspekcie podnoszonych argumentów odwołującej się Spółki, czy taki sposób zaprojektowania komunikacji w tym obszarze był zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb). W szczególności należało rozważyć, czy zachowane są warunki wynikające z przywoływanego zresztą w motywach skargi kasacyjnej przepisu § 9 ust. 1 pkt 5 rozp. MTiGM z 1999 odnośnie odstępów między skrzyżowaniami, w aspekcie potencjalnego obejścia tych przepisów. Przedwcześnie i zarazem bez pogłębionej argumentacji Wojewoda Pomorski stwierdził, że zagwarantowano "większe bezpieczeństwo drogi", a ponadto "nie utrudniono wjazdu na teren istniejącej stacji paliw". Umknęło organowi odwoławczemu, że z mocy § 113 ust. 7 pkt 1 rozp. MTiGM z 1999 wynika, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności "w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła". Z tych samych względów jako wyjątkowo subiektywne uznać przyjdzie stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, że przebieg drogi gminnej "częściowo po placu manewrowym", przy oddzieleniu nawierzchni placu i jezdni drogi gminnej krawężnikiem betonowym wtopionym o wysokości 2 cm, nie będzie prowadził do "zwiększenia ruchu na stacji paliw". Z samego faktu, że w wyniku wydania decyzji w przedmiocie zrid doszło do podziału nieruchomości należących do Spółki, co – jak zauważył sąd wojewódzki (s. 12 skarżonego wyroku) – skutkuje, iż część z nich będzie wykorzystywana wraz z przejściem własności na gminę na potrzeby komunikacji publicznej, nie wynika jeszcze, iż tylko z tego powodu zachowane zostały wymogi określone powyższymi przepisami prawa materialnego, gdy idzie o oznaczony sposób zaprojektowania drogi publicznej.

Uwzględniając treść § 3 pkt 12 rozp. MTiGM z 1999 zauważyć wypadnie, że zjazd może łączyć drogę publiczną z drogą nie mającą cechy drogi publicznej. Innymi słowy taki sposób zaprojektowania "powiązania" projektowanej drogi z drogą wojewódzką nr [...] budzi wątpliwość, a co podnosi skarżąca kasacyjnie Spółka, czy istotnie droga objęta zaskarżoną decyzją ma charakter drogi publicznej. Nie można wszak posłużyć się konstrukcjami ujętymi w ustawie z 2003, aby uzyskać zrid na realizację drogi nie będącej w istocie drogą publiczną. Wątpliwości te pogłębiają ustalenia zawarte w opracowaniach projektowych, gdzie wprost używa się określnika "gminna droga dojazdowa" (np. materiały do wniosku o wydanie decyzji zwid, s. 5, projekt budowlany tom I branża drogowa, s. 7)

Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł powyższych okoliczności, jak też nie ocenił, czy organ odwoławczy należycie zbadał zgodność projektowanych powiązań drogi innymi drogami publicznymi w aspekcie zgodności Udp i przepisami wykonawczymi, w tym w zakresie zagwarantowania bezpieczeństwa ruchu na drodze i zapewnienia właściwego dojazdu do obiektów stacji paliw, w których skarżąca Spółka prowadzi działalność gospodarczą. Sama chęć polepszenia warunków obsługi komunikacyjnej zlokalizowanego opodal stacji paliw Spółki osiedla mieszkaniowego, nie może stanowić usprawiedliwienia dla zignorowania nakazu uwzględnienia obowiązujących przepisów prawa odnośnie bezpieczeństwa w projektowaniu połączenia dróg publicznych.

E. Z powyższych względów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne jest uchylenie wyroku WSA w Gdańsku, jak i zaskarżonej decyzji, skoro istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona (art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa). Rolą Wojewody Pomorskiego będzie ponowne przeanalizowanie kwestii odnośnie wymagań dotyczących powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii (art. 11f ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej) i jednoznaczne wypowiedzenie się, czy dopuszczalne jest w aspekcie przepisów Udp oraz rozp. MTiGM z 1999 powiązanie projektowanej drogi z drogą wojewódzką poprzez istniejące zjazdy do stacji paliw Spółki. Wojewoda w następstwie tej analizy winien rozważyć, czy wniosek o wydanie decyzji zrid, przy takim, jak wskazano to we wniosku o jej wydanie, sposobie powiązania projektowanej drogi z drogą wojewódzką nr [...], istotnie obejmował budowę drogi publicznej. Wojewoda Pomorski powinien także zwrócić uwagę na to, że decyzja w przedmiocie zrid zawiera wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, w aspekcie podnoszonych przez Spółkę następstw w postaci realizacji robót budowlanych na terenie stacji paliw, na podstawie posiadanego pozwolenia budowlanego.

F. Powyższe aspekty sprawy nakazywały uznać, że przedwczesne byłoby odnoszenie się do zagadnienia naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

G. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, 200 i 205 § 2 Ppsa.