Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3253/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 128 par. 2  zw. a art. 129
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędzia WSA (del.) Marta Laskowska - Pietrzak (spr.), Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński, po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej T. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 852/18 w sprawie ze skargi T. F. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie wezwania do wpłacenia zaliczki na koszty wykonania zastępczego obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 marca 2019 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 852/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalił skargę T. F. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 26 września 2018 r., nr [...] w przedmiocie wezwania do wpłacenia zaliczki na koszty wykonania zastępczego obowiązku wskazanego

w tytule wykonawczym nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. w wysokości 5.000 zł

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. F.. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 128 § 2 w zw. z art. 129 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 479; dalej jako: "u.p.e.a.") poprzez uznanie, że organ prawidłowo wezwał skarżącą do uiszczenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że organ posiadał środki na jego wykonanie i to w pełnej wysokości uzyskane od Wojewody Dolnośląskiego;

b) art. 128 § 4 w zw. z art. 129 u.p.e.a. poprzez uznanie, że skarżąca zaniechała merytorycznej obrony przed zastosowaniem wykonania zastępczego, co jest sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym;

c) art. 7 § 2 w zw. z art. 128 i 129 u.p.e.a. poprzez zastosowanie wykonania zastępczego jako środka bardzo dotkliwego dla skarżącej, biorąc pod uwagę jej sytuację osobistą i materialną, a także uprzednie nałożenie na nią i wyegzekwowanie grzywny, co doprowadziło do złamania podstawowej zasady nakładania środków egzekucyjnych, a mianowicie zastosowanie środka, który będzie najmniej uciążliwy dla skarżącego;

2) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię tj: art. 23 ust. 2a

w zw. z art. 19 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1048; dalej jako: "u.w.l.") w zw. z art. 5 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r., poz. 1145 z późn.zm.; dalej jako: "k.c") poprzez nieuwzględnienie zasady wynikającej z niniejszej regulacji, przy określaniu wysokości nałożonej na skarżącą zaliczki na poczet wykonania zastępczego, co doprowadziło do obciążenia skarżącej kwotą opowiadającą proporcjonalnemu udziałowi

w nieruchomości, zamiast rozłożenia kwoty wykonania zastępczego w równym stosunku na wszystkich współwłaścicieli nieruchomości.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 marca 2019 r. (sygn. akt II SA/Wr 852/18) w zaskarżonej części tj. w zakresie oddalenia skargi

w całości (pkt 1 zaskarżonego wyroku) i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

Ponadto, wniosła o przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych oświadczając, że nie zostały opłacone w całości ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.

Skarżąca zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przytoczonym przepisie nałożono, więc na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ, i to istotny, na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 5, Warszawa 2012, s. 447), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247).

Z istoty skargi kasacyjnej, jako środka odwoławczego od wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika, że podstawą naruszenia prawa procesowego jest wyłącznie naruszenie przepisów p.p.s.a. Stąd też zarzut naruszenia prawa procesowego poprzez naruszenie art. 7 § 2, art. 128 § 2 i 4 oraz art. 129 u.p.e.a. należy uznać za nieuprawniony, albowiem przepisy te nie mogły zostać naruszone przez sąd pierwszej instancji, gdyż nie stosuje on przepisów u.p.e.a. Badanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stosowania prawa przez organy administracji może mieć jedynie charakter pośredni, w sytuacji, gdy skarżący w ramach podstawy kasacyjnej zarzuci sądowi pierwszej instancji naruszenie stosownych przepisów p.p.s.a. poprzez ich nieuwzględnienie, mimo zarzutów zawartych w skardze, naruszenia przez organy administracji wskazanych w niej przepisów.

W skardze kasacyjnej nie powiązano przedstawionych naruszeń powyższych przepisów u.p.e.a. ze wskazaniem przepisów p.p.s.a., które miał naruszyć Sąd pierwszej instancji. Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, z. 1 poz. 1) i przywołanym tam orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95 uznać należy, że zauważone uchybienie nie może bezwarunkowo, z powołaniem się na niedopełnienie wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a., dyskwalifikować takiej skargi. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał merytorycznej oceny skuteczności przedstawionych zarzutów.

Słusznie Sąd pierwszej instancji, w stanie faktycznym, za prawidłowe uznał zastosowanie przez organ administracji normy art. 128 § 1 i 2 oraz art. 129 u.p.e.a.

Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] stycznia 2018 r. wydane zostało postanowienie o skierowaniu egzekwowanego od skarżącej obowiązku do wykonania zastępczego, a zatem organ był uprawniony do wydania postanowienia przewidzianego w art. 129 u.p.e.a. i wezwania skarżącej do wpłacenia zaliczki na koszty jego wykonania. Zarzut podważający prawidłowość zastosowania tego środka egzekucyjnego jest niezasadny. Pokrycie przez organ kosztów sporządzenia ekspertyzy poprzez pozyskanie funduszy na ten cel od Wojewody Dolnośląskiego nie stanowi przeszkody w dochodzeniu tych kosztów od zobowiązanej w egzekucji administracyjnej. Zasadą wynikająca wprost z 64c § 2 u.p.e.a., jest, że koszty egzekucyjne obciążają zobowiązanego. Organ mógłby odstąpić od egzekwowania kosztów egzekucyjnych od skarżącej, jedynie w przypadku wygaśnięcia należności głównej (art. 59 u.p.e.a.) lub umorzenia postępowania egzekucyjnego z innych powodów, o których stanowi art. 64c § 3 u.p.e.a. W okolicznościach niniejszej sprawy taka sytuacja nie miała jednak miejsca. Zobowiązanej nie przysługuje zatem uprawnienie do oczekiwania, że ciężar finansowy, jaki się wiąże z wykonaniem zastępczym, nie zostanie przez nią poniesiony.

Niezasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia art.128 § 4 w zw. z art. 129 u.p.e.a. Zgodnie z art. 128 § 4 u.p.e.a. zażalenie na postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego jest odrębnym środkiem zaskarżenia od zarzutów oraz zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34).

Wbrew zarzutowi kasacyjnemu, w niniejszej sprawie nie jest dopuszczalne badanie prawidłowości wydanych w toku postępowania wcześniejszych rozstrzygnięć organu. Pomimo, że skarżąca składała środki odwoławcze na wcześniejszych etapach postępowania egzekucyjnego, to w niniejszym postępowaniu zachodzi brak możliwości, badania zasadności czy wymagalności obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego. Zakaz ten wynika wprost z art. 29 § 1 u.p.e.a., na podstawie którego organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania decyzji, z której wynika podlegający egzekucji obowiązek i nie ma prawnej możliwości zanegowania jej prawidłowości, ponieważ administracyjne postępowanie egzekucyjne ma charakter następczy względem postępowania, w którym dochodzi do określenia lub nałożenia obowiązku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2018 r., sygn. akt II FSK 1953/16).

Sąd Wojewódzki rozpoznał skargę na postanowienie, którego przedmiot wyznaczył granice sprawy. Rzeczą zatem Sądu było sprawdzenie zgodności kontrolowanych postanowień z przepisami mającymi zastosowanie przy nałożeniu przedmiotowego środka egzekucyjnego. Ocena legalności zaskarżonego postanowienia musiała być zatem zawężona do oceny działań organów egzekucyjnych w zakresie orzeczenia o wezwaniu do wpłacenia zaliczki na koszty wykonania zastępczego obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a Sąd Wojewódzki uprawniony był do zbadania zaistnienia przesłanek określonych w przepisach art. 128 § 2 i art. 129 u.p.e.a. (por. wyrok NSA z 18 listopada 2014 r., II OSK 1068/13).

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 7 § 2 w zw. z art. 128 i 129 u.p.e.a. poprzez zastosowanie wykonania zastępczego jako środka bardzo dotkliwego dla skarżącej.

Ocena czy zastosowany przez organ egzekucyjny, środek egzekucyjny był najmniej uciążliwy dla zobowiązanej, jest determinowana oceną, czy organ egzekucyjny miał wybór między co najmniej dwoma środkami egzekucyjnymi prowadzącymi bezpośrednio do wykonania obowiązku. Tylko wówczas można mówić o stosowaniu środka bardziej czy mniej uciążliwego. W realiach niniejszej sprawy organ egzekucyjny nie miał możliwości zbadania, czy wykonanie zastępcze nie jest zbyt uciążliwe, bowiem jedynie zastosowanie tego środka egzekucyjnego mogło doprowadzić do realizacji nałożonego na skarżącą obowiązku.

PINB dążąc do wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej w pierwszej kolejności nałożył na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia, która jednak nie przyniosła oczekiwanego skutku, stąd też celem wykonania obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej organ uznał za konieczne zmianę środka przymusu.

Analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego prowadzi do wniosku, że

w sytuacji gdy zobowiązany mimo nałożenia na niego środka przymusu najmniej uciążliwego nie wykona ciążącego na nim obowiązku, wówczas bez konieczności jego uchylania (tu: postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia) może nałożyć kolejny ustawowo przewidziany środek przymusu w postaci wykonania zastępczego.

Odnosząc się do zarzutu nałożenia przez organ egzekucyjny zbyt wysokiej kwoty zaliczki, nie uwzględniając przy tym sytuacji materialnej skarżącej, to wyjaśnić należy, że kwota do wpłacenia której wezwano skarżącą, jest zależna od uznania organu. Na aprobatę zasługuje argumentacja organu, w której wskazano, że należy mieć na względzie przede wszystkim aspekt czasowy, a mianowicie, że postępowanie egzekucyjne toczy się już od dłuższego czasu, a skierowane do skarżącej upomnienie oraz tytuł wykonawczy, a także nałożona i wyegzekwowana grzywna w celu przymuszenia - nie doprowadziły do wykonania obowiązków nałożonych decyzją [...] listopada 2014 r.(I instancja).

W odniesieniu natomiast do określenia wysokości kosztów ekspertyzy, to zauważenia wymaga, że organ skierował do firm spełniających kryteria sporządzenia ekspertyzy będącej przedmiotem wykonania zastępczego, zapytanie ofertowe, ponadto takie zapytanie ofertowe zostało ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej organu. Odpowiedź na zapytanie ofertowe zgłosiło 4 oferentów; dodatkowo w aktach sprawy znajduje się protokół z posiedzenia Komisji dla dokonania oceny najkorzystniejszej oferty w sprawie wyboru wykonawcy ekspertyzy technicznej w ramach wykonania zastępczego z dnia z [...] czerwca 2018 r., (k.131A) w którym Komisja stwierdziła, że "wybrana oferta jest najkorzystniejsza przy zastosowaniu przyjętych kryteriów wśród których decydujące znaczenie miała cena za wykonane wskazanych dokumentów". Z powyższego wynika zatem, że wybór oferty nie był dobrowolny, a wręcz przeciwnie, kryterium wyboru było determinowane najbardziej korzystną finansowo ofertą.

W sprawie materiał aktowy wskazuje jednoznacznie, że organ zgodnie

z prawem, mając na względzie cel i istotę zastosowania przedmiotowego w sprawie środka egzekucyjnego, uargumentował jego zastosowanie.

Bezpodstawny okazał się również zarzut naruszenia art. art. 23 ust. 2a w zw. z art. 19 u.w.l. w zw. z art. 5 k.c., poprzez nieuwzględnienie zasady wynikającej z tej regulacji, przy określaniu wysokości nałożonej na skarżącą zaliczki na poczet wykonania zastępczego. Obowiązek ponoszenia wydatków związanych z utrzymaniem lokalu i obowiązek uczestniczenia w kosztach zarządu związanych z utrzymaniem nieruchomości wspólnej są nierozerwalnie związane z prawem własności lokalu mieszkalnego. W orzecznictwie wskazuje się, że właściciel lokalu, a zarazem współwłaściciel nieruchomości wspólnej musi uczestniczyć w kosztach związanych z utrzymaniem nieruchomości wspólnej proporcjonalnie do udziału, jaki mu w tej nieruchomości przysługuje. Przesadza o tym art. 12 ust. 2 i art.13 ust. 1 u.w.l. (por. wyrok SN z16 lutego 2001 r., sygn. akt IV CKN 265/00).

Koszty zarządu nieruchomością wspólną ponosi każdy z właścicieli lokali, przy czym obowiązek ten związany jest z własnością lokalu i istnieniem części wspólnych nieruchomości. Bez tych części wspólnych korzystanie z budynku i położonych w nim lokali w sposób zgodny z ich przeznaczeniem nie byłoby możliwe.

Powoływany przez pełnomocnika skarżącej art. 23 ust. 2a w zw. z art. 19 u.w.l. dotyczy trybu podejmowania uchwał i głosowania, gdy większość udziałów należy do jednego właściciela. Powyższe nie odnosi się natomiast w żaden sposób do uczestnictwa w partycypacji kosztów związanych z utrzymaniem nieruchomości wspólnych.

Postanowienie o wezwaniu zobowiązanej do wpłacenia zaliczek na koszty wykonania zastępczego nie jest obligatoryjnym elementem postępowania egzekucyjnego, jednakże nie można tracić z pola widzenia, że w ramach stosowania środków przymusu w postępowaniu egzekucyjnym, zadaniem organu jest podejmowanie wszelkich możliwych aktywności, które mogą doprowadzić do skutecznej realizacji egzekucji administracyjnej, która ma znaczenie z punktu widzenia interesu publicznego i społecznego, a także interesu jednostki.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.