Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 384/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3,art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20, art. 4, art. 5 ust. 1, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 13
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt lit. a i c, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewody z dnia 29 marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Powiatowego z dnia 12 listopada 2011 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowanie.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 8 grudnia 2010 r. Starosta udzielił P. W. oraz A. W. pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego wraz z przyłączem wodociągowym, kanalizacyjnym oraz wewnętrzną instalacją elektryczną na działce nr [...] w U.

Po rozpoczęciu realizacji inwestycji właściciel przyległych działek o nr [...] i nr [...], J. W. w dniu 26 maja 2011 r. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją wskazując, że nie uwzględniono go jako strony postępowania, a zatwierdzona przez organ dokumentacja projektowa posiada wady.

Starosta decyzją z dnia 12 listopada 2011 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 8 grudnia 2010 r.

Organ pierwszej instancji wskazał, że wziął pod uwagę zapisy rozdziału 4 ppkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Centrum 4" zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 28 września 2006 r., wyjaśnienia Gminy Miasta z dnia 7 września 2011 r. oraz wyjaśnienia projektanta z dnia 8 września 2011 r. w zakresie przyjętych rozwiązań projektowych w świetle możliwości technicznych. Wskazał, że plan miejscowy, zgodnie z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm.) powinien regulować (konkretyzować) wyłącznie materialnoprawne zasady ustalania przeznaczenia terenu. Organ wskazał na niejasność sformułowania zapisu nakazującego podłączenie do nieistniejącej kanalizacji deszczowej, co nie może w ocenie organu stać się przesłanką do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Brak kanalizacji deszczowej wskazanej w ustaleniach planu (ul. K.), mogłoby skutkować jedynie zatrzymaniem jakichkolwiek prac inwestycyjnych na wskazanym terenie. Tym samym organ musiałby powielać istniejący absurd urzędniczy, co podważałoby zaufanie obywatela do organów państwa.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. W. wskazał, że oświadczenie projektanta o braku kanalizacji deszczowej w ulicy K. jest błędne. Brak jest przeciwwskazań do włączenia spornego obiektu do istniejącej kanalizacji deszczowej. Wskazał ponadto na rozbieżności w rysunkach projektu budowlanego obiektu. Podniósł, że nie wyrażał zgody na ustanowienie służebności gruntowej na działce nr [...] w celu wykorzystania istniejących przyłączy wodociągowych. Skoro przyłącza nowego budynku włączają się do instalacji budynku, którego jest on współwłaścicielem, jest naruszony jego interes prawny. Wyjaśnił, że trakcie wykopów pod nowy budynek został przerwany kabel energetyczny i pozbawiono zasilania w energię piwnice w jego budynku na działce nr [...], a więc naruszono jego interes prawny. Projektowany budynek przesłania dom skarżącego na działce nr [...].

Decyzją z dnia 6 marca 2012 r. Wojewoda uchylił decyzję Starosty z dnia 12 listopada 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wojewoda uznał, że nie było podstaw do uznania J. W. za stronę postępowania na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Uznał, że projekt budowlany załączony do wniosku o pozwolenie jest kompletny, posiada wszystkie wymagane przepisami opinie, uzgodnienia oraz pozwolenia. Inwestorzy załączyli oświadczenie o prawie do dysponowania działką na cele budowlane. Projekt został opracowany przez osoby uprawnione i do dokumentacji załączono zaświadczenia o ich przynależności do izb zawodowych.

Zdaniem Wojewody J. W. nie może zostać uznany za stronę postępowania, gdyż należące do niego działki nie znajdują się w obszarze oddziaływania realizowanej inwestycji. Wojewoda wyjaśnił, że sporny budynek nie został zlokalizowany w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nieruchomości wnoszącego o wznowienie postępowania, zatem zgodnie z przepisami technicznymi realizowana zabudowa nie oddziałuje w żaden sposób na jego nieruchomość. Wojewoda analizując dokumentację projektową i analizę zacienienia stwierdził, że zachodzą niespójności w rysunkach dachu, przekroju i elewacji. Niespójności te mają co prawda charakter omyłek rysunkowych i nie wpływają na sposób ustalenia wysokości budynku przesłaniającego oraz krawędzi przesłaniania, jednakże powinny zostać usunięte przez projektanta przed wydaniem pozwolenia na budowę. Także wątpliwości co do poziomu posadowienia sąsiadujących budynków wymagają złożenia wyjaśnień w toku ponownego postępowania. W opinii Wojewody z uwagi na powyższe, w celu wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie spornego pozwolenia na budowę niezbędna jest ponowna ocena materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji, co skutkowało uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania.

W ocenie Wojewody wykorzystanie istniejących instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej na działce nr [...] nie wiąże się z ograniczeniem możliwości użytkowania nieruchomości przez J. W. Brak było podstaw, aby uznać, że jego interes prawny może zostać naruszony wskutek wykorzystania istniejących przyłączy wodno-kanalizacyjnych i z tego tytułu uznać go za stronę postępowania. Również interes prawny J. W. związany z instalacja elektryczną zasilającą jego obiekty nie może zostać naruszony wskutek budowy spornego budynku.

Wyrokiem z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 220/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił wyżej opisaną decyzję Wojewody. W uzasadnieniu wskazał, że jedynie uznanie, że wniosek o wznowienie jest zasadny, czyli w tej konkretnej sprawie uznanie, że J. W. przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją udzielającą pozwolenia na budowę otwierałoby drogę do ponownego rozstrzygania co do istoty sprawy. Tymczasem organy orzekające w obu instancjach zgodnie uznały, że J. W. nie może zostać uznany za stronę postępowania, gdyż należące do niego działki nie znajdują się w obszarze oddziaływania realizowanej inwestycji. W konsekwencji zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż organ odwoławczy z jednej strony podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że skarżący zasadnie nie został uznany za stronę postępowania, a z drugiej uznał, że decyzja organu pierwszej instancji powinna być uchylona z powodu braku dogłębnej analizy zatwierdzonego projektu budowlanego. W ocenie Sądu do momentu, gdy organy nie uznają, że w sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa nie mają uprawnienia do ponownego rozpatrywania i rozstrzygania sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Jest to sprzeczne także z zasadą trwałości decyzji ostatecznych. Tymczasem organ odwoławczy przeprowadził ocenę merytoryczną sprawy, która zakończyła się już decyzją ostateczną, a jak sam twierdzi nie ma przesłanki do wznowienia postępowania. Jest to nielogiczne i niekonsekwentne, gdyż organ działa tak jakby sprawa do tej pory nie została merytorycznie rozstrzygnięta, co nie jest prawdą. Ponadto, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., gdyż w sytuacji nieuznania skarżącego za stronę i braku po stronie obu organów w tym zakresie jakichkolwiek wątpliwości brak jest podstaw do zagłębiania się w zatwierdzony projekt budowlany, zaś argumenty i dowody przedstawione przez skarżącego nie mogą podważać legalności decyzji ostatecznej, co do której nie zostało skutecznie wszczęte postępowanie nadzwyczajne pozwalające na badanie jej merytorycznej prawidłowości.

Jednocześnie decyzją z dnia 25 kwietnia 2012 r. Starosta ponownie rozpoznał sprawę i ponownie odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 8 grudnia 2010 r., zaś Wojewoda decyzją z dnia 18 czerwca 2012 r. utrzymał decyzję Starosty z dnia 25 kwietnia 2012 r. w mocy.

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 474/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Wojewody z dnia 18 czerwca 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia 25 kwietnia 2012 r. wskazując w uzasadnieniu wyroku, że uchylenie przez Sąd (opisanym wyżej wyrokiem z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 220/12) decyzji Wojewody z dnia 6 marca 2012 r. spowodowało, że odzyskała byt prawny decyzja Starosty z dnia 12 listopada 2012 r., a jednocześnie w obrocie prawnym była decyzja Starosty z dnia 25 kwietnia 2012 r., wydana w tej samej sprawie. Taki stan prawny, w ocenie Sądu, nie mógł zostać zaakceptowany. Skoro zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały na podstawie ustaleń dokonanych w decyzji Wojewody z dnia 6 marca 2012 r., następnie uchylonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uznać należało, że w niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Wojewoda, ponownie rozpatrując odwołanie J. W. od decyzji Starosty z dnia 12 listopada 2011 r., decyzją z dnia 29 marca 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje jedynie obszar działki, na której jest planowana inwestycja. Inwestycja ta nie spowoduje nie spowoduje ograniczenia nieruchomości skarżącego, jak i w ewentualnej jego zabudowie.

Wojewoda wskazał, że z analizy przesłaniania i nasłonecznienia wynika, że sporny obiekt spełnia wymagania § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Biorąc nawet pod uwagę alternatywne opracowanie dotyczące przesłaniania, które skarżący załączył do odwołania, to – zdaniem Wojewody - bez wgłębiania się w merytoryczne porównywanie obu opracowań, budynek inwestorów w żaden sposób nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego.

Wojewoda stwierdził, że mapa sytuacyjno-wysokościowa nie zawierała informacji o instalacji elektrycznej przebiegającej przez teren działki nr [...] i zasilającej budynek skarżącego. Brak było zatem podstaw do uznania, aby interes prawny skarżącego związany z instalacją elektryczną mógł zostać naruszony.

W ocenie Wojewody wykorzystanie istniejących instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej do zasilania spornego budynku nie wiąże się z ograniczeniem możliwości użytkowania nieruchomości skarżącego. Nie przewiduje się żadnych prac budowlanych na odcinkach tych przyłączy przebiegających na terenie skarżącego (działka nr [...]). Istniejące przyłącza zlokalizowane zostały w okresie, gdy nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] stanowiły jedną całość. Po ich podziale początkowe odcinki przyłączy znalazły się na terenie skarżącego. Z faktu, że stan ten nie został uregulowany prawnie (np. w drodze służebności), nie wynika, że właściciele działki nr [...] nie mają prawa do korzystania z tych przyłączy, tak jak to się odbywało dotychczas, co również nie powodowało ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego. W projekcie przewidziano wykorzystanie istniejących przyłączy zasilających do tej pory obiekty letniskowe. Projektant wykazał, że są one wystarczające pod względem technicznym do zasilenia projektowanego budynku i nie wystąpi zwiększenie ich obciążenia w sposób ograniczający korzystanie z sieci komunalnych przez osoby trzecie. Inwestorzy uzyskali wymagane oświadczenie dysponenta sieci (A Sp. z o.o.) o możliwości podłączenia budynku do sieci. Kwestie związane z uregulowaniem stanu prawnego tego przyłącza poprzez np. ustanowienie służebności mogą stanowić jedynie przedmiot odrębnego postępowania na gruncie prawa cywilnego, niezależnie od postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

W skardze na powyższą decyzję J. W. wskazał, że w konsekwencji decyzji o pozwoleniu na budowę spornego budynku pozbawiono go przyłącza energetycznego łączącego działki nr [...] i [...]. Budowa miała wpływ na jego działkę pozbawiając ją zasilania. Z uwagi na to, że przyłącza wodne i kanalizacyjne nowego budynku przebiegają przez jego działki nr [...] i [...] i włączają się do przyłączy starego budynku grożąc w przypadku zatkania zalewaniem jego pomieszczeń, jest stroną postępowania. Części działki, przez które przebiegają przyłącza nie mogą być zabudowane, co jest ograniczeniem prawa własności. Przyjęte rozwiązania zmuszają skarżącego do udostępniania terenu i pomieszczeń do celów napraw bieżących i konserwacji instalacji sąsiedniej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniósł, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że budynek skarżącego posiada przyłącze kanalizacyjne od strony południowo-wschodniej budynku, zupełnie niezależne od omawianych przyłączy.

W piśmie z dnia 25 czerwca 2013 r. uczestnik postępowania A. W. wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że nie miało miejsca odcięcie żadnych mediów.

W piśmie z dnia 9 stycznia 2014 r. skarżący wyjaśnił dodatkowo, że jako współwłaściciel drogi dojazdowej (działka nr [...]) powinien być zawiadomiony o projekcie zagospodarowania terenu, w którym określono wjazd na działkę objętą sporna inwestycją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną

(art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

W przedmiotowej sprawie skarga była zasadna.

Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wadą procesowych wyliczonych wyczerpująco w przepisie art. 145 § 1 k.p.a.

Jedną z przesłanek wznowienia postępowania jest brak udziału strony bez jej winy w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W niniejszej sprawie bezspornym jest, że J. W. nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Starosty z dnia 8 grudnia 2010 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielającej P. W. oraz A. W. pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego wraz z przyłączem wodociągowym, kanalizacyjnym oraz wewnętrzną instalacją elektryczną w miejscowości U. na działce nr [...]. Aby zatem ustalić, czy wniosek skarżącego, będącego właścicielem sąsiedniej nieruchomości, o wznowienie postępowania z uwagi na brak jego udziału w postępowaniu jest zasadny, organ pierwszej instancji wydał postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną.

Po wydaniu postanowienia o wznowieniu pierwszą czynnością jaką organ powinien podjąć jest ustalenie, czy w sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa. Ten etap postępowania ma doniosłe znaczenie, gdyż jego wynik determinuje późniejsze kroki podejmowane przez orzekający organ administracji – dlatego konieczne jest poddanie dogłębnej analizie zasadności przywołanej przesłanki wznowieniowej. Uznanie, że wniosek o wznowienie jest bezzasadny powoduje, że brak jest możliwości ponownego merytorycznego orzekania w sprawie, zaś uznanie że przesłanka wznowieniowa istotnie wystąpiła otwiera drogę do merytorycznych ocen sprawy administracyjnej.

Organy orzekające w obu instancjach zgodnie uznały, że J. W. nie może zostać uznany za stronę postępowania, gdyż należące do niego działki nie znajdują się w obszarze oddziaływania realizowanej inwestycji. Stanowisko to jest błędne.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), dalej w skrócie jako "ustawa - Prawo budowlane", stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany jest zatem do ustalenia w pierwszej kolejności kręgu stron w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę.

Istotny jest niewątpliwie przy tym przepis art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane, który stanowi, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przede wszystkim wśród przepisów, o jakich mowa w przepisie

art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane, a które organy winny były przeanalizować w rozpoznawanej sprawie, należałoby wymienić przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Obszar oddziaływania obiektu dotyczy zarówno terenu niezagospodarowanego jak i już zagospodarowanego, ponieważ ograniczenia mogą dotyczyć również zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Podkreślić należy, że przepisy odrębne, o których mowa w cytowanym powyżej przepisie, są to przepisy, których zastosowanie powoduje jakiekolwiek ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego (por. Zdzisław Kostka "Prawo budowlane. Komentarz" ODiDK Sp. z o.o. Gdańsk, 2005, str. 21-22).

Są to zatem nie tylko, jak już powiedziano, przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, ale także np. przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 roku, poz. 627 ze zm.), ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), czy też rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r., nr 109, poz. 719).

Analiza i określenie obszaru oddziaływania obiektu są kluczowe dla ustalenia kręgu osób, które winny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę. Aby właściwie ocenić, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia 8 grudnia 2010 r. organy winny były ustalić usytuowanie należących do niego nieruchomości względem projektowanego budynku wraz z przyłączami, zbadać ich przeznaczenie według przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustalić, jak nieruchomości skarżącego mogą być zabudowane zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami szczególnymi. Następnie, winny były ustalić, czy planowana inwestycja wpłynie na zgodny z przepisami sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącego, przy czym miały obowiązek wziąć pod uwagę nie tylko obecnie ustalone ich zagospodarowanie, lecz również dopuszczalną w świetle przepisów zmianę tego zagospodarowania, a więc zbadać również, w jaki sposób sporna inwestycja będzie wpływała w przyszłości na zagospodarowanie działek skarżącego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1252/04, Baza Orzeczeń LEX nr 207953). Nie tylko, bowiem aktualny stan nieruchomości skarżącego jest istotny, lecz także fakt, że skarżący może w przyszłości, zgodnie z obowiązującymi przepisami, chcieć np. rozbudować należące do niego budynki lub instalacje. Jeżeli bowiem planowana inwestycja spowoduje ograniczenia w możliwości zmiany sposobu zagospodarowaniu terenu należącego do skarżącego, wynikające z przepisów szczególnych, to również będzie on stroną przedmiotowego postępowania. Kwestia ta nie była przedmiotem analizy i rozważań żadnego z organów, przeciwnie, została przez nie całkowicie pominięta. Tymczasem właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością zabudowywaną, na którą może oddziaływać planowana inwestycja, ma prawo również do zmian w zagospodarowaniu swojej nieruchomości, które mogą polegać m.in. na rozbudowie lub przebudowie znajdującego się na niej budynku lub istniejących przyłączy. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane stoi na straży prawa do zabudowy określonego w art. 4 tej ustawy, czyniąc stroną każdego, komu oddziaływanie inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnego z przepisami zagospodarowania jego nieruchomości.

Podkreślić należy, że niedopuszczalna jest interpretacja art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane, zmierzająca do tego, że jedynie podmiot, który wykazałby, na podstawie analizy planowanej inwestycji i aktualnego zagospodarowania jego działki, że planowana inwestycja narusza przepisy szczególne, zostałby uznany za stronę postępowania. Taka ocena powinna zostać dokonana dopiero w toku postępowania mającego na celu zbadanie wniosku o pozwolenie na budowę, a nie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę.

W sytuacji, gdy z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

Szczegółowe określenie, który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu, możliwe jest na podstawie ustaleń faktycznych danej sprawy i przepisów prawa mogących mieć w sprawie zastosowanie. W niniejszej sprawie organ administracji publicznej błędnie ocenił kwestię oceny wpływu projektowanej inwestycji na uprawnienia właściciela działki sąsiedniej.

Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Jeżeli nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu, wówczas właścicielowi tej nieruchomości, jej użytkownikowi wieczystemu lub ewentualnie jej zarządcy przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu. Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy - Prawo budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno - budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich - pkt 9.

Na gruncie przedmiotowej sprawy wskazać należało na okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla oceny prawidłowości ustalenia przez organy obu instancji, że skarżącemu J. W. nie przysługiwał status strony postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia 8 grudnia 2010 r. o udzieleniu P. W. oraz A. W. pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego wraz z przyłączem wodociągowym, kanalizacyjnym oraz wewnętrzną instalacją elektryczną na działce nr [...] w U.

Inwentaryzacja przyłączy wodociągowo-kanalizacyjnych (rys. nr 2) na omawianym terenie wskazuje, że przed rozpoczęciem przedmiotowej inwestycji, na działce nr [...] usytuowanych było kilka budynków, które podłączone były do kanalizacji sanitarnej oraz wodociągu. Przyłącze kanalizacyjne biegnie od budynku na działce skarżącego nr [...], następnie przez działkę drogową nr [...], następnie ponownie przecina działkę nr [...] i przechodzi na działkę inwestorów. Przyłącze wodociągowe z kolei biegnie w początkowym odcinku przez działkę drogową nr [...], następnie włącza się do budynku na działce skarżącego nr [...], a następnie, biegnąć od tego budynku przez działkę nr [...], przechodzi na działkę nr [...]. Zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w projekcie zagospodarowania terenu zaplanowano zlikwidowanie części tych przyłączy wodociągowego i kanalizacyjnego oraz przyłączenie projektowanego budynku do tychże istniejących przyłączy (rys. nr 1 i rys. nr 3). Z pisma A Spółka z o.o. w U. z dnia 2 grudnia 2008 r. wynika, że doprowadzenie wody do projektowanego budynku odbywać się będzie w oparciu o instalację właściciela nieruchomości projektowaną za wodomierzem głównym znajdującym się w budynku przy ul. K. [...], tj. w budynku skarżącego. Określono w tym piśmie, że "na działce nr [...] zostanie oznaczona w księdze wieczystej służebność w zakresie korzystania z przyłączy: na dostarczenie wody i odprowadzania ścieków z nieruchomości określonej działką [...] (mylnie wskazano działkę nr [...])".

Z kolei w piśmie A Spółka z o.o. w U. z dnia 14 lipca 2009 r. wskazano, że na wykorzystanie działki nr [...] celem przeprowadzenia mediów do działki nr [...] wnioskodawca przedstawił pisemna zgodę współwłaścicieli działki nr [...] sporządzoną w dniu 27 listopada 2008 r. Przedsiębiorstwo wskazało ponadto, że warunkiem braku zastrzeżeń do przyjętego rozwiązania w zakresie projektowanych przyłączy, jest skuteczna zgoda współwłaścicieli działki nr [...]. Skarżący w toku postępowania wyjaśniał, że zgoda ta dotyczyła przeprowadzenia mediów nowych, a nie wykorzystania istniejących. Organy nie odniosły się natomiast w sposób prawidłowy do ww. kwestii. Organ odwoławczy wskazał jedynie, że zgodę na sposób przyłączenia do sieci wyraził gestor sieci. Wskazać jednak należy, że zgoda gestora sieci na wykorzystanie przyłączy istniejących na sąsiednich nieruchomościach ze swej istoty jest warunkowa, albowiem uzależniona od skutecznego wyrażenia zgody na takie rozwiązanie przez właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Wyjaśnienia tych kwestii zabrakło w decyzjach organów obu instancji.

Również, istniejące na działce objętej inwestycją, przyłącze energetyczne niskiego napięcia poprowadzone do jednego z budynków, pierwotnie usytuowanego na tej działce, przebiega – zgodnie z inwentaryzacją przyłączy – przez działkę skarżącego nr [...], a także przez działkę drogową nr [...]. Ponadto, według twierdzeń skarżącego, przez działkę objętą inwestycją przebiega przyłącze energetyczne łączące budynku usytuowane na działkach skarżącego nr [...] i [...]. Według twierdzeń skarżącego przyłącze to było wykazywane w zasobach kartograficznych, a ponadto podczas robót budowlanych obejmujących przedmiotową inwestycję przyłącze to zostało przerwane. W aktach administracyjnych organu pierwszej instancji znajduje się pismo Geodety Powiatowego Starostwa z dnia 25 maja 2011 r., w którym informuje on skarżącego, że z operatu z inwentaryzacji kabla energetycznego oraz notatnika zmian z dnia 24 maja 2010 r. wynika, że na działce nr [...] został usunięty kabel energetyczny niskiego napięcia.

W tym miejscu należy wskazać na argumentację zawartą w decyzji Starosty z dnia 1 lipca 2011 r. Decyzja ta, mimo że została uchylona decyzją Wojewody z dnia 25 sierpnia 2011 r., wskazuje na pewne istotne ustalenia, których zabrakło w rozstrzygnięciach będących przedmiotem rozpoznawanej skargi. W decyzji tej przyjęto całkowity brak wątpliwości, że istniejące przyłącza wodociągowe, kanalizacyjne i energetyczne zasilają jedynie budynki letniskowe położone na działce nr [...]. Budynki te w ramach przedmiotowej inwestycji były przeznaczone do rozbiórki, a w ich miejsce zaprojektowano budynek mieszkalny. Jak to już wyżej wskazano, istniejące przyłącza zostały wykorzystane do podłączenia projektowanego budynku do mediów, a przyłącza te są wykorzystywane również przez skarżącego i są poprowadzone przez jego nieruchomości. Powyższa okoliczność ma znaczenie dla oceny statusu skarżącego, jak strony postępowania zakończonego decyzją z dnia 8 grudnia 2010 r. o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji, lecz nie została ona w sposób prawidłowy ustalona i oceniona przez organy rozpatrujące sprawę.

W decyzji z dnia 1 lipca 2011 r. wskazano ponadto na rozbieżności w przebiegu kabla energetycznego na mapie celów projektowych, a danymi zawartymi w zasobie geodezyjnym. Rozbieżność miała zostać usunięta po interwencji geodety, który wykonał mapę do celów projektowych zarejestrowaną pod numerem [...]. Na tej podstawie ośrodek dokonał korekty, co dało podstawę do przyjęcia, że ustalenia zawarte na projekcie zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji pokrywały się z danymi ośrodka.

W ocenie Sądu powyższa okoliczność wymaga dokładnego wyjaśnienia, albowiem z porównania map zalegających w aktach administracyjnych wynika, że mapa datowana na dzień 1 kwietnia 2010 r. wykazuje przyłącze energetyczne biegnące przez działkę nr [...] i łączące budynki usytuowane na działkach skarżącego, a już mapa datowana na dzień 18 czerwca 2010 r. (dokumenty zaewidencjonowano w zasobie pod ww. wskazanym numerem [...]), przyłącze tego już nie wykazuje. Okoliczności tej zaskarżona obecnie decyzja Wojewody, jak również poprzedzająca ją decyzja organ pierwszej instancji, w żaden sposób nie wyjaśniają. Skoro kwestie te były przedmiotem ustaleń na wcześniejszym etapie postępowania, to w celu zapewnienia realizacji zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, organy winny były odnieść się do tych okoliczności w zaskarżonych decyzjach.

Decyzja Starosty z dnia 12 listopada 2011 r., utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją nie zawiera żadnych ustaleń w zakresie opisanych wyżej potencjalnych możliwości ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego na skutek realizacji przedmiotowej inwestycji. Organ pierwszej instancji wskazał jedynie że wziął pod uwagę określone dokumenty, tymczasem dotyczą one (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, pismo Gminy Miasta z dnia 7 września 2011 r. oraz wyjaśnienia projektanta z dnia 8 września 2011 r.) kwestii realizacji kanalizacji deszczowej na przedmiotowej nieruchomości. Brak jest natomiast w decyzji odniesienia się do kwestii oddziaływania inwestycji na sposób zagospodarowania działek skarżącego z uwagi na wykorzystanie istniejących przyłączy wodociągowego i kanalizacyjnego, z których korzysta również skarżący, do obsługi projektowanego budynku.

Z kolei w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił jedynie, że nie przewiduje się, w ramach planowanej inwestycji, żadnych prac budowlanych na odcinkach przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych przebiegających na działce skarżącego nr [...]. W ocenie Sądu twierdzenie to nie przesądza o możliwości pozbawienia skarżącego statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Zdaniem Sądu już sama okoliczność, że projekt przedmiotowego budynku przewiduje wykorzystanie istniejących przyłączy wodociągowego i kanalizacyjnego,

które – co w niniejszej sprawie jest bezsporne – w początkowym biegu zasilają budynek mieszkalny usytuowany na działce nr [...], będący współwłasnością skarżącego i innych osób, oraz przebiegają zarówno przez tę działkę nr [...], jak również przez działkę drogową nr [...] (także współwłasność skarżącego i innych osób), powoduje że planowana inwestycja będzie powodować ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego. To zaś stanowić powinno podstawę do przyznania skarżącemu statusu strony postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia 8 grudnia 2010 r. o pozwoleniu na budowę budynku jednorodzinnego wraz z przyłączami na działce nr [...]. Wojewoda w zaskarżonej decyzji przyznaje, że istniejące przyłącza zlokalizowane zostały w okresie, gdy nieruchomości [...] i [...] stanowiły jedną całość. Po ich podziale początkowe odcinki przyłączy znalazły się na terenie skarżącego. Zdaniem organu odwoławczego, z faktu nieuregulowania takiego stanu np. w drodze służebności, nie wynika, że właściciel działki nr [...] nie maja prawa korzystania z tych przyłączy. Kwestie te winny być rozstrzygnięte, w ocenie organu odwoławczego, na gruncie prawa cywilnego. Skarżący, jako właściciel nieruchomości, przez którą przebiegają przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne projektowane do wykorzystania przy budowie planowanego budynku, ma prawo do uczestniczenia w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku i wykazywania w tym postępowaniu, że planowana inwestycja narusza przepisy obowiązującego prawa. Odmienne stanowisko organów obu instancji stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego, wyznaczających pojęcie strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, to jest art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zatem już z tej przyczyny skarżącemu przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu

Nadto brak jest w decyzji organu pierwszej instancji wyjaśnienia kwestii, czy na objętej inwestycją działce istnieje przyłącze energetyczne łączące budynki usytuowane na działkach skarżącego, a jeśli tak to czy inwestycja ingeruje w przebieg tego przyłącza w sposób skutkujący ograniczeniem zagospodarowania nieruchomości skarżącego. Niewystarczające są także ustalenia poczynione w decyzji organu odwoławczego, który wskazywał, że mapa sytuacyjno-wysokościowa nie zawierała informacji o takiej instalacji. W świetle opisanych wyżej rozbieżności w dokumentacji kartograficznej ustalenia organu odwoławczego w tym zakresie należy uznać za niepełne i dowolne.

Należało ponadto wskazać, że w decyzji z dnia 6 marca 2012 r. (uchylonej opisanym na wstępie wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 4 lipca 2012 r.) Wojewoda wskazał na istniejące wątpliwości co do poziomu posadowienia budynków projektowanego oraz usytuowanego na działce skarżącego nr [...] w kontekście rozbieżności w analizie przesłaniania i nasłonecznienia zawartej w projekcie budowlanym oraz w alternatywnym opracowaniu dotyczącym przesłaniania, które skarżący załączył do odwołania. Kwestia ta ma istotne znaczenie dla ustalenia, czy nieruchomość skarżącego oznaczona jako działka nr [...] będzie doznawać ograniczeń w zagospodarowaniu na skutek realizacji projektowanego budynku. Obszar oddziaływania obiektu jest wyznaczany w szczególności przez przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w tym § 13 tego rozporządzenia. W opracowaniu załączonym do odwołania, jego autor zakwestionował prawidłowość zarówno założeń jak i wniosków zawartych w analizie przesłaniania i nasłonecznienia, będącej elementem projektu budowlanego i wskazał, że analiza ta powinna być poprawiona. Okoliczności tych organy obu instancji w żaden sposób nie wyjaśniły, a w ocenie Sądu powinny. Właściwego wyjaśnienia tej kwestii nie może stanowić fragment uzasadnienia zaskarżonej decyzji: "biorąc nawet pod uwagę alternatywne opracowanie dotyczące przesłaniania, które J. W. załączył do swego odwołania, to bez wgłębienia się w merytoryczne porównywanie obu opracowań, Wojewoda stwierdza, że budynek inwestorów, w żaden sposób nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego".

Uchybienia te stanowią naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Rozstrzygnięcia organów administracji publicznej muszą bowiem być wynikiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy - zgodnie z art. 7 k.p.a., wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz jego oceny opartej na tym materiale (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Z treści przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, Baza Orzeczeń LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V S.A. 948/00, Baza Orzeczeń LEX nr 50114). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa

W niniejszej sprawie - jak wynika z powyższych rozważań, ustalenia organów obu instancji nie zostały oparte na prawidłowej analizie materiału dowodowego, jak również na materiale dowodowym zgromadzonym w sposób wyczerpujący. Tak poczynione ustalenia należało uznać za dowolne, nie korzystające z ochrony, jaką przewiduje określona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy uiszczony przez skarżącego w kwocie 200 zł orzeczono na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w punkcie drugim sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organ w pierwszej kolejności powinien zbadać w sposób prawidłowy, z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w niniejszym wyroku, czy skarżącemu w postępowaniu, o którego wznowienie wnosił, przysługiwał status strony, co będzie stanowiło podstawę do przeprowadzenia ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy kończącej to postępowanie.