Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 319/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 229 w zw. z art. 33 ust. 3, art. 136 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 137
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 października 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 445/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 października 2018 r. II SA/Łd 445/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę [...] (Skarżący) na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r. w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta [...] (Starosta), wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej decyzją z 20 września 2017 roku orzekł o:

1) zwrocie na rzecz [...], Skarżącego i [...] po 1/3 części udziału we współwłasności nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...], oznaczonej na mapie z projektem podziału wpisanej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] Ośrodka Geodezji w [...] w dnia [...] marca 2015 roku za numerem [...] jako działka nr [...] o powierzchni 0,9720 ha, dla której w Sądzie Rejonowym dla [...] w [...] XVI Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta [...].

2) zwrocie na rzecz Gminy Miasto [...] kwoty: 89 206,77 zł stanowiącej wartość zwaloryzowanego odszkodowania wypłaconego poprzednim właścicielom nieruchomości na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 31 marca 1983 roku, nr [...] i zobowiązaniu:

a) [...] do zwrotu kwoty w wysokości 29.735,59 zł,

b) Skarżącego do zwrotu kwoty 29.735,59 zł,

c) [...] do zwrotu kwoty 29.735,59 zł.

Starosta wskazał, że zwrotu kwot wymienionych w punktach: 2 a, b, c na rzecz Gminy [...] (Gmina) należy dokonać w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Uchybienie terminowi płatności spowoduje naliczenie ustawowych odsetek. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.

Starosta wyjaśnił, że decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 31 marca 1983 r. wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] o powierzchni 4,0368 ha, oznaczona na planach geodezyjnych: za numerem [...] z dnia 8 stycznia 1980 r. i numerem [...] z 14 września 1982 r. jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], stanowiąca na podstawie księgi wieczystej KW [...] własność [...]. Wywłaszczenia nieruchomości dokonano na wniosek Miejskiego Zarządu Geodezji i Gospodarki Terenami z przeznaczeniem pod spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe w ramach osiedla "[...] " zgodnie z decyzjami zatwierdzającymi plan ogólnorealizacyjny z 3 lipca 1980 r., nr [...] i z 16 listopada 1979 r., nr [...].

Decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] marca 1983 r., nr [...] wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] o powierzchni 3,4228 ha, oznaczona na planie geodezyjnym za numerem [...] z dnia 8 stycznia 1980 r. jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...], stanowiąca na podstawie księgi wieczystej KW [...] własność [...] i [...] w ½ części każde z nich. Wywłaszczenia nieruchomości dokonano na wniosek Miejskiego Zarządu Geodezji i Gospodarki Gruntami z przeznaczeniem pod spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe w ramach osiedla "[...] " zgodnie z decyzjami zatwierdzającymi plan ogólno-realizacyjny z 3 lipca 1980 r., nr [...] i z 16 listopada 1979 r., nr [...].

Z uwagi na fakt, że objęta roszczeniem o zwrot działka nr [...] została wywłaszczona dwoma decyzjami, tj. od [...] i [...] (decyzja nr [...]) oraz od [...] (Nr [...]), opracowana została mapa prawna z projektem podziału. Zgodnie z mapą, nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot tj. działka nr [...], oznaczona jest na mapie jako działki: nr [...] o powierzchni 0,9720 ha (obejmująca część wywłaszczonych decyzją nr [...] działek nr [...] o powierzchni 0,9113 ha i [...] o powierzchni 0,0607 ha wskazanych na mapie nr [...] z dnia 8 stycznia 1980 r.) oraz nr [...] o powierzchni 2,1494 ha (obejmująca część wywłaszczonych decyzją nr [...] działek nr: [...] o powierzchni 0,0079 ha, [...] o powierzchni 1,4929 ha, [...] o powierzchni 0,3310 ha i [...] o powierzchni 0,1862 ha oraz działka [...] o powierzchni 0,1315 ha wskazanych na mapie nr [...] z dnia 8 stycznia 1980 r.).

Organ pierwszej instancji ustalił, że na podstawie umowy notarialnej Rep. A Nr [...] z dnia [...] marca 1984 r. wywłaszczone nieruchomości zostały oddane w użytkowanie wieczyste Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] ", której następcą prawnym jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] ". W dniu 14 czerwca 2013 r. Zebranie Przedstawicieli Członków Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " podjęło uchwałę nr [...] o rozwiązaniu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste działki położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...].

Starosta ustalił również, że na działce nr [...] cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, stąd orzeczono o zwrocie nieruchomości i rozliczeniach z tym związanych.

Wojewoda [...] (Wojewoda) decyzją z [...] lutego 2018 roku, po rozpatrzeniu odwołania Gminy, uchylił w całości decyzję Starosty odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,9720 ha, dla której w Sądzie Rejonowym dla [...] w [...] XVI Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta [...].

W uzasadnieniu wyjaśnił, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że nieruchomość oddana została w użytkowanie wieczyste Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " i prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 roku. W tej sytuacji kluczowa dla rozstrzygnięcia była odpowiedź na pytanie, czy rozwiązanie tej umowy już po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami rzutuje na zastosowanie w sprawie art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 121 ze zm., dalej jako: "u.g.n.")., a co za tym idzie, czy przekłada się na zasadność roszczenia o zwrot nieruchomości.

Powołując się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych Wojewoda wyraził pogląd, iż z punktu widzenia art. 229 u.g.n. nie jest istotny stan prawny nieruchomości na dzień wydawania decyzji o zwrocie w przypadku rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. Dla ustalenia ziszczenia się przesłanek, o których mowa w art. 229 u.g.n. nie mają znaczenia późniejsze zmiany w stanie prawnym nieruchomości albo jej części, bowiem skoro roszczenie to na dzień wejścia w życie ustawy nie istniało to nie mogło "odżyć" w późniejszym okresie. Zatem nabycie tego prawa od osoby trzeciej przez jednostkę samorządu terytorialnego po dniu 1 stycznia 1998 r. nie niweczy skutku w postaci nieprzysługiwania prawa do zwrotu tej nieruchomości na podstawie art. 229 u.g.n.

W skardze na powyższą decyzję Skarżący wskazał na naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie:

1. art. 136 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 137 w zw. z art. 229 u.g.n., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje spadkobiercom właściciela wywłaszczonej nieruchomości, pomimo że w chwili złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i w chwili orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, należała do Gminy Miasto [...] (następcy prawnego Skarbu Państwa) i nie była obciążona prawem użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, które wymagałoby wynikającej z tego przepisu ochrony prawnej na czas trwania umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste;

2. art. 229 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię opartą wyłącznie na literalnym brzmieniu, w oderwaniu od stanu faktycznego i prawnego, podczas gdy przepis ten powinien być wykładany systemowo i celowościowo, a prawidłowa jego wykładania, jako przepisu przejściowego, uwzględniająca fakt rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, powinna prowadzić do wniosku, że nie ma podstaw do jego zastosowania i tym samym zmiany decyzji pierwszej instancji;

3. art. 33 ust. 3 w zw. z art. 229 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego spowodowało, że odpadła negatywna przesłanka do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i zaistniały pozytywne, ustawowe przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości;

4. art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma charakter prawa konstytucyjnego, które nie może być ograniczone ani przez ustawodawcę, ani przez organy administracji publicznej stosujące prawo oraz naruszenie zasady równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne oraz zasady ochrony praw majątkowych.

Wskazał również na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie:

1. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niewyjaśnienie rzeczywistego stanu faktycznego, prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób nie budzący zaufania do organów administracji publicznej, niewyjaśnienie motywów, którymi kierował się organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie odmienne od wyrażonego w decyzji uchylającej decyzję pierwszej instancji, nierozpoznanie istoty sprawy i pominięcie w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia skarżącemu niezasadności jego twierdzeń oraz powołanych orzeczeń sądów administracyjnych na ich potwierdzenie, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia z uwagi na błędne przyjęcie, że wobec zaistnienia przesłanki negatywnej z art. 229 u.g.n. uzasadniona jest odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i nieistotne są ustalone przez organ pierwszej instancji pozytywne ustawowe przesłanki uzasadniające zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 136 i art. 137 u.g.n.;

2. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie w całości decyzji pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy odmiennie niż uczynił to organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 33 ust. 3, art. 136 ust. 1 i ust. 3 i art. 229 u.g.n.

Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od Wojewody zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wyrokiem z 12 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem sporu w sprawie była prawidłowość wykładni art. 229 u.g.n. i możliwość jego zastosowania w sprawie. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko prezentowane w judykaturze, które jednolicie przyjmuje, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie (np. w przypadku sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości wywłaszczonej, połączonego z wpisem prawa w księdze wieczystej), roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje niezależnie od tego, czy spełnione zostały przesłanki zwrotu nieruchomości, wynikające z przepisów art. 136 i nast. u.g.n.

Sąd wyjaśnił, że posłużenie się przez ustawodawcę w art. 229 u.g.n. sformułowaniem "roszczenie nie przysługuje" powoduje niemożliwość załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem strony domagającej się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Sam fakt, że nieruchomość wywłaszczona została zbyta osobie trzeciej bądź na rzecz tej osoby ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli najpóźniej 31 grudnia 1997 roku, wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot. Oznacza to, że do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wystarcza ustalenie, że w danym wypadku zaistniały przesłanki negatywne zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 229 u.g.n.

Sąd podniósł, że art. 229 u.g.n. jest przepisem o charakterze intertemporalnym, z istoty którego wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów.

Sąd podkreślił, że przyjęcie koncepcji, iż o przysługiwaniu roszczenia o zwrot decyduje stan prawny nieruchomości z dnia wydania decyzji o zwrocie, nie jest zasadne z tego powodu, iż roszczenie o zwrot nie mogłoby "odżywać" i za kilkadziesiąt lat po dacie 1 stycznia 1998 r., gdy tylko Skarb Państwa czy jednostka samorządu terytorialnego nabyłaby własność takiej nieruchomości. Koncepcja ta prowadzić mogłyby do absurdalnych sytuacji, gdyby po dacie 1 styczna 1998 r. nieruchomość, o której mowa w art. 229 u.g.n., została wywłaszczona od osoby, która była właścicielem na dzień 1 stycznia 1998 r. a cel tego wywłaszczenia nie zostałby zrealizowany. Powstałby problem komu służyłoby wtedy roszczenie o zwrot. Czy osobie wywłaszczonej przed 1 stycznia 1998 r., czy osobie wywłaszczonej po tej dacie? Która z tych osób dysponowałaby "lepszym" roszczeniem o zwrot nieruchomości. Zatem pogląd o czasowym charakterze negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości nie broni się. Ponadto należy dostrzec, że w art. 229 u.g.n. ustawodawca posługuje się zwrotem "roszczenie nie przysługuje", a w art. 136 ust. 5 u.g.n. zwrotem "roszczenie wygasa". Przyjęcie czasowości nieprzysługiwania roszczenia implikowałoby wniosek, iż dopóki użytkowanie wieczyste lub własność przysługuje osobie trzeciej to roszczenie o zwrot pozostaje w jakimś uśpieniu (niebycie), a potem odżywa. Koncepcja czasowości nie jest trafna, ponieważ zwrot "nie przysługuje" musiałby wtedy oznaczać, że roszczenie jest, tylko nie może być realizowane. Tymczasem jeśli jakieś roszczenie nie przysługuje to go nie ma. Dla bytu roszczenia, definiowanego w doktrynie prawa jako możliwość żądania przez uprawnionego czegoś od zobowiązanego, konstytutywne jest właśnie to "że przysługuje". Inaczej, roszczenie to więź między dwoma podmiotami, jeśli zatem roszczenie nie przysługuje to takiej więzi brak. Nie można twierdzić, że roszczenie jest, ale nie przysługuje, byłby to przykład wewnętrznej sprzeczności przepisu.

Sąd podkreślił, że przeciwko teorii odżywania roszczenia o zwrot wypowiedział się Sąd Najwyższy już w postanowieniu z dnia 29 czerwca 2001 r. sygn. akt. II CZP 20/01, który wskazał, że kategoryczne brzmienie przepisu art. 229 u.g.n. wyłącza taką jego interpretację, w myśl której odżywa roszczenie byłego właściciela (spadkobiercy) o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w okolicznościach w tym przepisie wymienionych. Jeżeli mianowicie nie przysługuje "roszczenie o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n.", to konsekwentnie w odniesieniu do wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Takie rozwiązanie jest wyrazem dążenia ustawodawcy do stabilizacji stosunków własnościowych i nie pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP).

Sąd wskazał, że przedstawiona przezeń wykładnia art. 229 u.g.n. nie narusza art. 64 ust. 2 Konstytucji skoro prawo własności podlega szczególnej ochronie, a własność publiczna (w znaczeniu przysługująca gminie) nabyta w drodze zwykłego obrotu cywilnoprawnego podlega takiej samej ochronie jak własność innych podmiotów. Jak już wskazano Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest w rozumieniu art. 229 u.g.n. osobą trzecia korzystającą z ochrony swego prawa nabytego w obrocie cywilnoprawnym.

Sąd zwrócił również uwagę, że art. 229 u.g.n. został zamieszczony w Dziale VII ustawy zatytułowanym "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe", jest więc przepisem o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa. Z samej istoty tego typu przepisów wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Z tego wynika, że art. 229 u.g.n. ma zastosowanie, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. I OSK 544/06). Innymi słowy omawiana konstrukcja normatywna odnosić się będzie do stanów, jakie istniały w dniu 1 stycznia 1998 r., tj. w dniu wejścia w życie u.g.n. Zatem z racji na intertemporalny charakter przepisu art. 229, odnosi się on do stanów, jakie istniały w dniu 1 stycznia 1998 r. To z kolei prowadzi do wniosku, że na podstawie tego przepisu, w sytuacji zaistnienia okoliczności zawartych w jego hipotezie, nie można uznać, że w tym dniu istniało po stronie byłych właścicieli roszczenie o zwrot nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w warunkach wywłaszczenia. W związku z tym, również z tego powodu, dla ustalenia ziszczenia się przesłanek, o których mowa w art. 229 u.g.n. nie mają znaczenia późniejsze zmiany w stanie prawnym nieruchomości albo jej części, bowiem skoro roszczenie to na dzień wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie istniało to nie mogło "odżyć" (jak tego oczekuje skarżący) w późniejszym okresie.

Podsumowując Sąd wskazał, że jasny i jednoznaczny w swej treści przepis art. 229 u.g.n. wyklucza zwrot wywłaszczonej nieruchomości (będącej przedmiotem niniejszej sprawy), bowiem przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono nieruchomością w sposób w nim określony i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej. Te okoliczności prowadzą do wniosku, że w związku z uregulowaniem zawartym w art. 229 u.g.n. w chwili wejścia w życie tej ustawy nie doszło do powstania roszczenia, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. Późniejsze zmiany w zakresie stanu prawnego przedmiotowych nieruchomości nie miały żadnego znaczenia. Pozwala to na konkluzję ogólniejszej natury: w razie nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa w warunkach wywłaszczenia, która została następnie przed dniem 1 stycznia 1998 r. wpisana w księdze wieczystej jako objęta prawem wieczystego użytkowania na rzecz tzw. osoby trzeciej, późniejsze nabycie tego prawa od osoby trzeciej przez jednostkę samorządu terytorialnego, nie niweczy skutku w postaci nieprzysługiwania prawa do zwrotu tej nieruchomości na podstawie art. 229 u.g.n.

Sąd wskazał, że przepis art. 229 u.g.n. w niczym nie narusza wymienionych w skardze przepisów Konstytucji RP. Wyjaśnił, że kwestią zgodności art. 229 u.g.n. z art. 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 21 ust. 1-2 w zw. z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP a także z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności zajmował się Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. SK 6/13. Wprawdzie postanowieniem z dnia 26 maja 2015 r. umorzył postępowanie, jednak w uzasadnieniu ww. postanowienia dokonał oceny zgodności art. 229 u.g.n. ze wskazanymi przepisami prawa.

W uzasadnieniu postanowienia Trybunał Konstytucyjny wskazał, że przewidziane w art. 136 u.g.n. prawo byłego właściciela i jego następców prawnych do przeniesienia własności nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu art. 137 u.g.n., nie jest pochodną jego dawnych uprawnień właścicielskich (własności). Z chwilą prawomocnego wywłaszczenia (o ile przepisy prawa albo czynność prawna nie stanowią inaczej), były właściciel traci wszelkie prawa do nieruchomości. Aktualizuje się wówczas ciążący na podmiocie wywłaszczającym obowiązek zapłaty byłemu właścicielowi "słusznego odszkodowania". Prawo wyrażone w art. 136 u.g.n. jest natomiast wykreowanym przez ustawodawcę "innym prawem majątkowym", o którym mowa w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, służącym urzeczywistnieniu i ochronie konstytucyjnej zasady wywłaszczania wyłącznie na cele publiczne. Treść tego prawa nie została zdeterminowana na poziomie konstytucyjnym, zatem nie ma rangi prawa konstytucyjnego.

Trybunał zwrócił w tym kontekście uwagę na znaczenie art. 229 u.g.n. Wskazał, że przepis ten nie tyle ogranicza – w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji – prawo do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, na której nie zrealizowano celu publicznego, ile dookreśla jego zakres. Inaczej rzecz ujmując, z punktu widzenia ustawy zasadniczej, w celu ustalenia treści oraz podmiotowego i przedmiotowego zakresu prawa do zwrotu nieruchomości, która okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, należy nie tylko uwzględniać art. 136 i art. 137 u.g.n., ale też pozostałe przepisy tej ustawy, w tym art. 216 u.g.n. określający przypadki przeniesienia własności nieruchomości i podmioty mające prawo do żądania zwrotu nieruchomości, czy art. 229 u.g.n. wskazujący negatywne przesłanki, których wystąpienie uniemożliwia zwrócenie nieruchomości i to niezależnie od aktualnego jej przeznaczenia.

Trybunał podkreślił, że każdy były właściciel nieruchomości nabytych lub przejętych przez Skarb Państwa, bez względu na formę przeniesienia własności nieruchomości, nie ma prawa żądania jej zwrotu, jeśli nieruchomość taką sprzedano albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich i ujawniono je w księdze wieczystej. Zakwestionowany art. 229 u.g.n. nie wprowadza więc zróżnicowania.

Nie zgadzając się z wyrokiem, Skarżący wniósł od niego skargę kasacyjną zaskarżając go w całości i podnosząc:

I. na podstawie art. 174 punkt 1 p.p.s.a, zarzut naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 229 w związku z art. 33 ust. 3, art. 136 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 137 u.g.n. poprzez błędną ich wykładnię wyrażającą się w pominięciu ratio legis tych przepisów, niezastosowaniu wykładni celowościowej i systemowej oraz w oczywistym błędzie logicznego rozumowania przy stosowaniu wykładni literalnej, poprzez przyjęcie, że rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego nie niweczy skutku określonego w art, 229 u.g.n., podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że "zwrot nie przysługuje" w art. 229 u.g.n wskazuje na czasowy charakter negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości, co oznacza, że jeżeli spełnione są pozytywne przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozwiązano umowę użytkowania wieczystego, czyli odpadła negatywna przesłanka zwrotu nieruchomości, nie ma już podmiotu podlegającego ochronie i nie ma podstaw do jego zastosowania, a byłemu właścicielowi bądź jego następcom przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości;

2. art. 229 u.g.n. w związku z art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art, 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez błędną ich wykładnię w stanie faktycznym in concreto prowadzącą do twierdzenia, że prawo do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie ma rangi prawa konstytucyjnego i podlega ochronie w granicach wyznaczonych przez ustawodawcę, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że prawo do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na ceł wywłaszczenia ma charakter prawa konstytucyjnego, które nie może być ograniczone w sposób naruszający jego istotę i organ orzekający w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdy odpadła ochrona praw nabytych osób trzecich powinien zapewnić odzyskanie własności nieruchomości;

3. art., 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, a w wyniku tego niesprawiedliwe rozpoznawanie sprawy, z pominięciem jej indywidualnego charakteru i konkretnego stanu faktycznego.

II. na podstawie art. 174 punkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. :

1. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 punkt 1 litera c p.p.s.a. w związku z treścią art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli działalności organu administracji publicznej pod kątem jego zgodności z prawem procesowym i w konsekwencji oddalenie skargi na decyzję Wojewody Łódzkiego pomimo prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób nie budzący zaufania do organów władzy publicznej przez zmianę poglądów w tym samym stanie faktycznym i prawnym, rozstrzygnięcia w oparciu o orzeczenia wydane w odmiennych stanach faktycznych niezgodnie z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a. , jak również naruszenia przez ten organ zasady przekonywania wymienionej w art, 11 k,p.a., poprzez niedołożenie należytej staranności w dążeniu do przejrzystego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się wydając zaskarżoną decyzję administracyjną, podczas gdy prawidłowa kontrola uprawniała Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stosownie do treści art. 145 § 1 punkt 1 litera c p.p.s.a do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez sporządzenie uzasadnienia nie spełniającego ustawowego wymogu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie pozwalającego na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zawierającego wewnętrzne sprzeczności, oderwanego od stanu faktycznego sprawy, a tym samym nie dającego rękojmi, że Sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.

Skarżący wniósł, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, na podstawie art, 188 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Wojewody z 16 lutego 2018 r.,

2) zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego poniesionych przez niego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W przypadku stwierdzenia naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a., wniósł o:

3) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji,

4) zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego poniesionych przez niego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżący wniósł również na podstawie art. 15 § 1 punkt 2 w związku z art. 264 § 2 p.p.s.a o rozpoznanie sprawy w poszerzonym składzie siedmiu sędziów i podjęcie uchwały wyjaśniającej treść art. 229 w związku z treścią art. 136 ust. 1 i ust. 3 oraz art. .137 u.g.n. będącego materialnoprawną podstawą orzekania w niniejszej sprawie, po rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego wywłaszczonej nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia, mając na uwadze, że stosowanie tego przepisu wywołuje rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, a pośrednio i organów administracji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący wskazał, że w artykule 229 u.g.n. ustawodawca posługuje się zwrotem roszczenie nie przysługuje, a w artykule 136 ust. 5 u.g.n. zwrotem roszczenie wygasa. Podkreślił, że już samo założenie, że racjonalny ustawodawca, przez pomyłkę, niedbalstwo lub z jakichś innych względów używa w jednym akcie prawnym różnych pojęć, w różnych przepisach, które to pojęcia mają w istocie rzeczy wywołać identyczny skutek - jest założeniem z gruntu błędnym i niezgodnym z zasadami wykładni prawa. Podniósł, że nieprawidłowo również i niepotrzebnie Wojewódzki Sąd Administracyjny stworzył pozaustawowe i pozasystemowe pojęcie "odżywania" roszczenia, bo taki zabieg tylko prowadzi do nieprawidłowego zastosowania wykładni art. 229 u.g.n, Jest również oczywiście nieprawdziwą teza prezentowana w uzasadnieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że "nie można twierdzić, że roszczenie jest, ale nie przysługuje, bo byłby to przykład wewnętrznej sprzeczności przepisu". Wyjaśnił, że prawo cywilne zna szereg sytuacji, kiedy "roszczenie jest, ale nie przysługuje", np. ze względu na to, że nie doszło jeszcze do ziszczenia się określonego warunku, albo terminu. Nie inaczej jest w jego ocenie z roszczeniem o zwrot nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust 3 u.g.n. Skarżący wskazał, że nie znajduje ani w doktrynie, ani w judykaturze, ani co istotne, w skarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi podania przyczyn, dla których roszczenie opisane w art. 136 ust 3 u.g.n miałoby "umierać" i "ożywać". Ono nie przysługuje wyłącznie wtedy, jeśli zostaną w sposób ścisły spełnione przesłanki art. 229 u,g.n Ponieważ jest to przepis umieszczony w przepisach przejściowych, a nadto jest on wyjątkiem od przyjętej w ustawie zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, które nie zostały wykorzystane w sposób zgodny z celem wywłaszczenia, nie powinno się do niego stosować wykładni rozszerzającej.

Wobec powyższego w ocenie Skarżącego, prawidłowa wykładnia art. 229 w związku z treścią art. 136 ust. 3 i ust. 4 oraz art. 137 u.g.n, prowadzi do wniosku, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje dopóki trwa użytkowanie wieczyste, ale rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego na podstawie art. 33 ust. 3 u.g.n. sprawia, że po spełnieniu pozytywnych przesłanek zwrotu nieruchomości roszczenie to przysługuje.

Uzasadniając wniosek o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w celu wyjaśnienia przepisu prawa, którego stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych tj. art. 229 u.g.n. Skarżący wyjaśnił, że w niniejszej sprawie zarysowały się poważne wątpliwości interpretacyjne art. 229 u.g.n. głównie z powodu różnego rozumienia zwrotu "roszczenie nie przysługuje".

Skarżący wskazał, że z szeregu orzeczeń wydanych na przestrzeni wielu lat wynika wykładnia art, 229 u.g.n., prowadząca do konkluzji, że niemożliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości dopóki trwa ustanowione na nieruchomości użytkowanie wieczyste, ale roszczenie o zwrot nieruchomości staje się ponownie aktualne w sytuacji, gdy umowa użytkowania wieczystego wygaśnie lub zostanie rozwiązana, a Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego ponownie odzyska władanie nieruchomością będącą przedmiotem postępowania. Pogląd o czasowym charakterze negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości, wynika z wyroku: NSA z 10 lipca 2008 r. I OSK 557/07, NSA z 3 lutego 2010 r. IOSK 544/09, NSA z 8 maja 2015 r. IOSK 2485/11, WSA w Lublinie z 3 czerwca 2004 r. H SA/Lu 854/03, WSA w Krakowie z 12 listopada 2012 r. WSA/Kr 1019/12, WSA w Krakowie z 11 stycznia 2013 r. II SA/Kr 63/13, a także WSA w Łodzi z 6 czerwca 2008 r. SA/Łd 195/08.

Skarżący wskazał, że w orzeczeniach NSA powołanych w zaskarżonej decyzji Wojewody, tj. w wyroku z 10 maja 2017 r. I OSK 870/16 i wyrokach z 19 lipca 2017 r. I OSK 2674/15 i I OSK 2652/15 pojawił się pogląd, wyrażony również przez sędziów orzekających wcześniej odmiennie, że późniejsze zmiany w stanie prawnym nieruchomości nie mają znaczenia, skoro na dzień wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie nie przysługiwało.

Wobec powyższego podejmując uchwałę Naczelny Sąd Administracyjny może usunąć rozbieżności interpretacyjne art. 229 u.g.n. w kwestii prawnej istotnej dla prowadzonego postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia, która sprawiła, że organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie wydały skrajnie różne decyzje administracyjne o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W kolejnych pismach składanych w toku postępowania przed sądem kasacyjnym (z 22 lipca 2021 r. i 7 września 2021 r.) Skarżący podtrzymał wniosek o podjęcie uchwały przez skład powiększony Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Ustosunkowanie się do zarzutu objętego punktem II.1. petitum skargi kasacyjnej wymaga uprzedniego odniesienia się do pozostałych zarzutów. Przyjęcie, że doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli działalności organu administracji publicznej wymaga przeanalizowania w pierwszej kolejności czy zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zarzut naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Uzasadnienie Sądu pierwszej instancji spełnia przywołane wyżej wymogi wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd przedstawił stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko Wojewody. Powołał podstawę prawną swojego rozstrzygnięcie i wyjaśnił, dlaczego stanowisko przyjęte przez organ drugiej instancji uznaje za prawidłowe.

Rzeczywiście, sąd pierwszej instancji nie wskazał wprost w uzasadnieniu, jaki stan faktyczny przyjmuje za podstawę dokonania kontroli decyzji Wojewody. Jednak z uzasadnienia prawnego wyroku wynika, że przyjął on stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji. Zgodnie z ustaleniami organów, nieruchomość objęta wnioskiem wchodziła w skład dwóch nieruchomości, wywłaszczonych dwoma decyzjami administracyjnymi. Następnie aktem notarialnym z 9 marca 1984 r została ona oddana w użytkowanie wieczyste Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. Następcą prawnym Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] stała się Spółdzielnia "[...]". Zebranie przedstawicieli członków tej spółdzielni 14 czerwca 2013 r. podjęło uchwałę o rozwiązaniu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste.

Sąd w konsekwencji przyjął, a stanowisko to należy podzielić, że istota sporu w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy dla zastosowania art. 229 u.g.n. ma znaczenie jedynie stan faktyczny istniejący 1 stycznia 1998 r. to jest w dacie wejścia w życie ustawy, czy też należy uwzględniać również zmiany stanu faktycznego zaistniałe po tej dacie, czyli tak jak w niniejszej sprawie – rozwiązanie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste.

Skarżący uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podkreślał, że Sąd sporządził uzasadnienie metodą "kopiuj-wklej", co oznacza, że nie przeprowadził i nie przedstawił własnego toku rozumowania. Skarżący podkreślał, że sąd w uzasadnieniu wskazywał, że własność nabyta przez gminę w drodze obrotu cywilnoprawnego podlega ochronie na takich samych zasadach, jak własność nabyta przez podmioty prywatne. Podkreślał jednocześnie, że w stanie faktycznym sprawy własność spornej nieruchomości nie została nabyta przez Gminę w drodze czynności cywilnoprawnej a na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm., dalej "ustawa komunalizacyjna).

Rzeczywiście, z uzasadnienia Sądu pierwszej instancji nie wynika w jaki sposób Gmina nabyła prawo własności spornej nieruchomości. Wpływ tego uchybienia na wynik sprawy wymaga jednak wcześniejszego odniesienia się do zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Skarżący stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego to jest art. 229 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię zwracał uwagę na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych i wnosił o rozpoznanie sprawy w powiększony składzie 7 sędziów oraz podjęcie uchwały wyjaśniającej treść art. 229 w związku z treścią art. 136 ust. 1 i ust. 3 oraz 137 u.g.n. Jako podstawę prawną swojego wniosku Skarżący wskazał art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 264 § 2 p.p.s.a.

Odnosząc się do tego wniosku wskazać należy na wstępie, że art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przewiduje właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego przy podejmowaniu uchwał mających na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Uchwała taka może być podjęta na wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prokuratora Generalnego, Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców, Rzecznika Praw Dziecka.

Zatem ani Skarżący, ani skład rozpoznający niniejszą sprawę nie są uprawnieni do złożenia wniosku o powzięcie uchwały w trybie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Skład orzekający w niniejszej sprawie mógłby ewentualnie wystąpić do składu powiększonego o powzięcie uchwały zawierającej rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w tej konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej. W ocenie składu rozpoznającego niniejszą sprawę nie zachodzi konieczność zwrócenia się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o powzięciu uchwały rozstrzygającej co do wykładni art. 229 u.g.n., do tego bowiem sprowadza się, jak słusznie uznał Wojewoda, Sąd pierwszej instancji, a następnie Skarżący formułując zarzuty skargi kasacyjnej – istota sporu w niniejszej sprawie.

Skarżący zarzucając Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 229 u.g.n. podkreślał, że jedynie w trzech wyrokach przedstawione zostało stanowisko, że dla oceny możliwości zastosowania art. 229 u.g.n. istotny jest jedynie stan nieruchomości istniejący 1 stycznia 1998 r. Ewentualne zmiany tego stanu nie mają znaczenia (wyroki z 10 maja 2017 r. I OSK 870/16, 19 lipca 2017 r. I OSK 2674/15 i I OSK 2652/15).

Skarżący wskazywał, że pogląd o czasowym charakterze przesłanki negatywnej z art. 229 u.g.n. akceptowany był w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Analiza orzeczeń przywołanych przez Skarżącego w skardze kasacyjnej oraz w piśmie z 22 lipca 2021 r. nie pozwala na postawienie tak kategorycznych wniosków.

W wyrokach z 10 lipca 2008 r. I OSK 557/07, 3 lutego 2010 r. I OSK 544/09 i 8 maja 2013 r. (w skardze kasacyjnej błędnie podano 2015 r.) I OSK 2485/11 wyrażono pogląd, że do organów należy podjęcie czynności mających na celu przywrócenie prawa własności i władania nieruchomością na rzecz Skarbu Państwa lub Gminy, tak by możliwe stało się dokonanie jej zwrotu. Innymi słowy, w wyrokach tych wyrażono stanowisko, że nawet sprzedaż nieruchomości nie stoi na przeszkodzie zwrotowi wywłaszczonej uprzednio nieruchomości, która została następnie zbyta na rzecz osób trzecich. Ta linia orzecznictwa doprowadziła do podjęcia (przywołanej również przez Skarżącego w skardze kasacyjnej) uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r. I OPS 3/14, w tezie której wskazano, że "jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy".

Jednak ani w uchwale ani też w trzech wymienionych wyżej wyrokach NSA nie wypowiadał się co do czasowego bądź nie charakteru negatywnej przesłanki z art. 229 u.g.n.

Wbrew twierdzeniom Skarżącego, o czasowym charakterze przesłanki negatywnej z art. 229 u.g.n. nie wypowiadały się również sądy w wyrokach z 28 lipca 2009 r. I OSK 648/08 i 25 stycznia 2013 r. I OSK 1556/11.

Stanowisko o czasowym charakterze przesłanki z art. 229 u.g.n. wyraziły sądy w wyrokach z 3 czerwca 2004 r. II SA/Lu 854/03, z 12 listopada 2012 r. II SA/Kr 1019/12 (wyrok ten został uchylony wyrokiem NSA z 10 października 2014 r. I OSK 454/14, jednak z uwagi na zakres zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej NSA nie wypowiadał się co do wykładni art. 229 u.g.n.) oraz w wyroku z 14 marca 2013 r. II SA/Kr 63/13 (skarżący podał błędnie datę 11 stycznia 2013 r.).

W uzasadnieniu wyroku z 4 czerwca 2008 r. (skarżący błędnie wskazał jako datę wyroku 6 czerwca 2008 r.) II SA/Łd 195/08 wskazano, że jeżeli umowa użytkowania wieczystego rozwiązana została w 2005 r. a działki stanowią własność gminy to odpadła przyczyna hamująca możliwość rozpoznania sprawy.

W wyroku z 30 stycznia 2020 r. I OSK 1284/18 wskazano, że przepis art. 229 u.g.n. znosi obowiązek zwrotu, lecz tylko w takiej sytuacji, gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie jest już właścicielem nieruchomości lub nie włada nieruchomością, gdyż została ona oddana w użytkowanie wieczyste innej osobie (osobie trzeciej), której prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej, a stan taki trwał w dniu wejścia ustawy w życie. Również z wyroku z 12 lutego 2020 r. I OSK 1732/18 wynika, że przesłanka z art. 229 u.g.n. znajduje zastosowanie gdy ani Gmina ani Skarb Państwa nie są właścicielami nieruchomości jak również gdy ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego.

W części z przytoczonych przez Skarżącego orzeczeń wskazywano, że art. 229 ustawy określający przypadki kiedy dawnemu właścicielowi nie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości, ma na celu ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości. Stanowisko takie wyrażono w wyrokach z 7 lutego 2006 r. I OSK 409/05, 3 marca 2010 r. I OSK 679/09.

Wskazywano również, że analizowane rozwiązanie było wyrazem dążenia ustawodawcy do stabilizacji stosunków własnościowych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz systemowej zgodności obowiązującego prawa – niedopuszczalności powstania prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości "prywatnej" (wyrok z 30 lipca 2008 r. I OSK 1085/08.

W wyroku z 13 czerwca 2018 r. I OSK 1861/16 wskazano, że postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa (lub jednostka samorządu terytorialnego) jest właścicielem nieruchomości (uchwała Sądu Najwyższego z 18 kwietnia 1996 r., III CZP 29/96, OSNC 1996, nr 7-8, poz. 102). Sąd kasacyjny wyjaśnia w tym miejscu, że kontroli sądów podlegała decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości z uwagi na komunalizację nieruchomości a następnie jej oddanie w użytkowanie wieczyste. Sąd pierwszej instancji wyraził w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia stanowisko, że do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji komunalizacyjnej., a nadto wzruszenia w postępowaniu cywilnym wpisu potwierdzającego nabycie prawa użytkowania wieczystego tej działki, nie jest możliwe wydanie decyzji o jej zwrocie na rzecz spadkobierców byłych właścicieli. Stanowisko to jednak wydaje się być odbiciem poglądów uznających, że nawet sprzedaż nieruchomości czy oddanie jej w użytkowanie wieczyste nie stanowią przeszkody do zwrotu nieruchomości a do organów należy podjęcie czynności mających na celu usunięcie tej przeszkody. Stanowisko to zostało jednak zanegowane w uchwale NSA z 13 kwietnia 2015 r. I OPS 3/14.

Przywołana przez Skarżącego uchwała I OPK 26/99 wskazywała, że przepis art. 229 u.g.n. nie ma zastosowania w sytuacji, gdy gmina nabyła użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa, a następnie, przed wejściem w życie tej ustawy, uzyskała własność tej nieruchomości na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zawarte w niej były również rozważania dotyczące tego, czy Gminę lub Skarb Państw uznać można za osobę trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n.

Skarżący w opozycji do powyższych wyroków przywoływał wyroki z wyroki z 10 maja 2017 r. I OSK 870/16, 19 lipca 2017 r. I OSK 2674/15 i I OSK 2652/15, nie zgadzając się jednak z wyrażonym w nich poglądem i podkreślając, że dotyczyły one innych stanów faktycznych jak również zarzucając Sądowi pierwszej instancji, że mechanicznie skopiował do swojego uzasadnienia zawarte w nich rozważania.

Sąd kasacyjny zwraca jednak uwagę, że właśnie te orzeczenia dotyczyły stanów faktycznych tożsamych ze stanem faktycznym zaistniałym w niniejszej sprawie. W orzeczeniach przywołanych przez Skarżącego, sądy administracyjny wypowiadały się co do czasowego charakteru negatywnej przesłanki z art. 229 u.g.n. niejako na tle ogólnych rozważań. Tymczasem w owych trzech wyrokach kwestia czasowości bądź nie negatywnej przesłanki z art. 229 u.g.n. stanowiła istotę sporu.

I tak wyrok z 10 maja 2017 r. I OSK 870/16 wydany został w następującym stanie faktycznym: wywłaszczona nieruchomość została w 1991 r. oddana przez Gminę w użytkowanie wieczyste spółdzielni mieszkaniowej. Prawo to zostało następnie wykreślone z księgi wieczystej, co oznacza, że nieruchomość nie była już obciążona prawem użytkowania wieczystego, stanowiąc jednocześnie - tak jak w niniejszej sprawie – własność Gminy. W odniesieniu do tego stanu faktycznego NSA wyraził pogląd, że dla ustalenia ziszczenia się przesłanek, o których mowa w art. 229 u.g.n. istotny jest stan prawny nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy, późniejsze zmiany w stanie prawnym nieruchomości albo jej części nie mają natomiast znaczenia.

W sprawie I OSK 2674/15 z 19 lipca 2017 r. stan faktyczny przedstawiał się następująco: 1 stycznia 1998 r., działka podlegająca zwrotowi obciążona była prawem użytkowania wieczystego ustanowionym na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 79, poz. 464 ze zm.). Użytkownikiem wieczystym działki stała się następnie gmina, która została następnie uwłaszczona decyzją Wojewody wydaną w 2010 r. na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej.

W tak zakreślonym stanie faktycznym NSA wskazał, że w razie nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa w warunkach wywłaszczenia - na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która została następnie przed dniem 1 stycznia 1998 r. wpisana w księdze wieczystej jako objęta prawem wieczystego użytkowania na rzecz tzw. osoby trzeciej, późniejsze nabycie tego prawa od osoby trzeciej przez jednostkę samorządu terytorialnego nie niweczy skutku w postaci nieprzysługiwania prawa do zwrotu tej nieruchomości na podstawie art. 229 u.g.n.

Drugi z wyroków z 19 lipca 2015 r., to jest wyrok w sprawie I OSK 2652/15 dotyczył sytuacji, w której 1 stycznia 1998 r. nieruchomość objęta była prawem użytkowania wieczystego ustanowionym na rzecz przedsiębiorstwa państwowego. Następnie użytkownikami wieczystymi stała się gmina oraz inna osoba prawna.

Również w tym wyroku wyrażono pogląd, że w razie nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa w warunkach wywłaszczenia – na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, która została następnie przed 1 stycznia 1998 r. wpisana w księdze wieczystej jako objęta prawem wieczystego użytkowania na rzecz tzw. osoby trzeciej, późniejsze nabycie tego prawa od osoby trzeciej przez jednostkę samorządu terytorialnego nie niweczy skutku w postaci nieprzysługiwania prawa do zwrotu tej nieruchomości na podstawie art. 229 u.g.n. Skoro przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami na stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania nieruchomości ustanowiono, a następnie ujawniono w księdze wieczystej prawo użytkowania wieczystego, to wniosek o zwrot tych nieruchomości nie mógł być rozstrzygnięty pozytywnie.

Dokładne przytoczenie stanów faktycznych, w których wydane zostały wyroki z 10 maja 2017 r. i 19 lipca 2017 r. pozwala na uznanie za niezasadny zarówno zarzutu naruszenia prawa materialnego objętego punktem I.3. petitum skargi kasacyjnej, jak i zarzutu objętego punktem II. 2 petitum skargi kasacyjnej sprowadzających się do stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji przywołując stanowisko wyrażone w powyższych wyrokach nie uwzględnił indywidualnego charakteru sprawy oraz sporządził uzasadnienie w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy, w sposób nie dający rękojmi dołożenia należytej staranności.

Dokonując wykładni art. 229 u.g.n. w stanie faktycznym niniejszej sprawy zwrócić należy uwagę, jak słusznie uczynił to Sąd pierwszej instancji na charakter tego przepisu. Przepis art. 229 u.g.n. jest przepisem przejściowym, regulującym stany faktyczne istniejące w dniu wejścia w życie ustawy. Przepis ten wprowadzał stabilizację określonych stanów faktycznych stanowiąc, że jeżeli stany te istniały w dniu wejścia w życie ustawy, to jest 1 stycznia 1998 r., wówczas roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje.

Skarżący zarówno na etapie postępowania przed Sądem pierwszej instancji jak i na etapie postępowania kasacyjnego zwracał uwagę na odmienność sformułowań zawartych w art.229 u.g.n., jak i w art. 136 ust. 5 u.g.n., podkreślając, że zgodnie z art. 229 u.g.n. "roszczenie nie przysługuje" zaś zgodnie z art. 136 ust. 5 ug.n. "roszczenie wygasa". Z tej różnicy sformułowań Skarżący wywodził odmienne znaczenie i skutki obu pojęć, podkreślając, że świadczy to o czasowym charakterze przesłanki z art. 229 u.g.n.

Odnosząc się do tego argumentu jeszcze raz przypomnieć trzeba, że art. 229 u.g.n. jest przepisem o charakterze przejściowym, zamykającym pewne, określone w nim stany faktyczne. Oznacza to, że w razie ziszczenia się na dzień 1 stycznia 1998 r. wskazanych w tym przepisie przesłanek byłemu właścicielowi nieruchomości roszczenie o zwrot nie przysługuje.

Przepisy art. 136 i 137 u.g.n. reguluje natomiast stany prawne, które zaistnieją w okresie obowiązywania ustawy, jak również, z mocy art. 216 u.g.n. stany faktyczne które zaistniały pod rządami poprzednio obowiązujących ustaw dotyczących wywłaszczenia nieruchomości. Przepisy te nie mogą być jednak odczytywane w oderwaniu od art. 229 u.g.n. Jeżeli 1 stycznia 1998 r. zaistniał stan faktyczny powodujący, że roszczenie zwrotowe nie przysługuje byłemu właścicielowi, to nie jest już możliwe by w odniesieniu do tego samego byłego właściciela zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 136 ust. 5 u.g.n. skutkujące wygaśnięciem roszczenia. Artykuł 136 u.g.n., w tym jego ust. 2 i ust. 5 dotyczą bowiem stanów faktycznych, które nie zostały zamknięte na skutek zaistnienia 1 stycznia 1998 r. stanu faktycznego, o którym mowa w art. 229 u.g.n.

Przy takiej wykładni art. 229 u.g.n. nie ma znaczenia w jakim trybie – czy w drodze czynności cywilnoprawnej czy też w drodze decyzji komunalizacyjnej gmina nabyła nieruchomość, objętą prawem użytkowania wieczystego powstałym i wpisanym do księgi wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. Zatem również niewyjaśnienie tej okoliczności w wyroku Sądu pierwszej instancji pozostaje uchybieniem nie mającym wpływu na wynik spraw.

Wykładnia powyższa nie stoi również w sprzeczności z przywołanymi w skardze kasacyjnej i piśmie z 22 lipca 2021 r. a następnie omówionymi w niniejszym uzasadnieniu wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z których wynika, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest możliwy jedynie w sytuacji, w której nieruchomość pozostaje własnością Skarbu Państwa lub gminy. Wyroki te nie dotyczyły bowiem stanów faktycznych analogicznych do stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie.

Skarżący na uzasadnienie swojego poglądu co do czasowego charakteru przesłanki negatywnej powoływał się na przepisy prawa rodzinnego i prawa rzeczowego wskazując, że występują w nich sytuacje, kiedy roszczenie jest ale nie przysługuje np. roszczenie o alimenty dla rozwiedzionego małżonka, który nie jest wyłącznie winny rozkładowi pożycza, czy też roszczenie o ustanowienie drogi koniecznej, które pozostaje w zawieszeniu, jeżeli nieruchomość miała zabezpieczony dostęp do drogi publicznej np. umową dzierżawy.

Odnosząc się do tych argumentów wyjaśnić należy, że w opisywanych przez Skarżącego sytuacjach przepisy prawa rzeczywiście przewidują możliwość wystąpienia z określonym roszczeniem, o ile spełniony zostanie stan faktyczny przewidziany danym przepisem. Nie można zatem mówić, że w przywołanych przez niego sytuacjach "roszczenie jest ale nie przysługuje". Roszczenie to powstaje dopiero w razie zaistnienia określonych przesłanek faktycznych. Odwołując się do przykładu Skarżącego, jeżeli rozwiedziony małżonek, który nie został uznany za wyłącznie winnego rozkładowi pożycia nie znajdzie się w niedostatku to nie powstanie po jego stronie roszczenie o alimenty. Nie zaistnieje bowiem stan faktyczny, z którym ustawa łączy powstanie roszczenia o alimenty.

Przedstawione przez Skarżącego przykłady z prawa rodzinnego i rzeczowego dotyczą sytuacji, w których od zaistnienia określonego stanu faktycznego uzależnione jest powstanie danego roszczenia. Z samego faktu, że ustawodawca przewiduje możliwość dochodzenia danego roszczenia po ziszczeniu się określonego stanu faktycznego nie można jednak wywodzić tezy, że "roszczenie to jest ale nie przysługuje".

W przypadku natomiast art. 229 u.g.n. ustawodawca przewidział, że z chwilą zaistnienia określonego stanu faktycznego dane roszczenie przestaje przysługiwać.

Końcowo wskazać należy, że w sprawie dotyczącej odmowy zwrotu innej nieruchomości, która również oddana została w użytkowanie wieczyste w 1984 r. Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", której następcą jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" i która również, na skutek rozwiązania umowy użytkowania wieczystego nie jest już obciążona tym prawem i stanowi własność Gminy wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 maja 2021 r. I OSK 3159. NSA w wyroku tym oddalił skargę kasacyjną wskazując, że jeżeli 1 stycznia 1998 r. spełniły się przesłanki określone w tym przepisie, to wynikające z tego nieprzysługiwanie w tym dniu roszczenia o zwrot nieruchomości nie może być zniesione w późniejszym czasie ze względu na brak ku temu podstaw prawnych

W konsekwencji, zarzut objęty punktem I.1 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny.

Za niezadany należało również uznać zarzut objęty punktem I.2. petitum skargi kasacyjnej. Stawiając go Skarżący dąży do wykazania, że roszczenie o zwrot nieruchomości ma rangę konstytucyjną i nie może być ograniczone w sposób naruszający jego istotę.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że kwestia charakteru roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości była przedmiotem rozważań sądu konstytucyjnego, w tym również w przywołanym i zacytowanym obszernie przez Sąd pierwszej instancji postanowieniu z 26 maja 2015 r. SK 6/13.

Sąd rozpoznający sprawę podziela stanowisko wyrażone przez Sąd konstytucyjny zarówno w postanowieniu z 26 maja 2015 r. jak i w zacytowanych w nim wcześniejszych jego orzeczeniach, zgodnie z którym z art. 21 ust. 2 Konstytucji nie można wywodzić zasady, że rangę prawa konstytucyjnego ma również uprawnienie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Konstytucja chroni prawo własności. Z chwilą uzyskania przez decyzję wywłaszczającą przymiotu ostateczności dochodzi do utraty po stronie byłego właściciela wszystkich uprawnień związanych z własnością. Nie można zatem uznawać, jak czyni to Skarżący, że przysługuje mu bezwzględne prawo żądania zwrotu nieruchomości, którego ustawodawca nie może ograniczyć na drodze ustawy. Sporna nieruchomość została wywłaszczona, jej byli właściciele uzyskali z tego tytułu odszkodowanie. W tej sytuacji ani oni ani ich następcy prawni nie są objęci ochroną wynikającą z art. 21 ust. 2 Konstytucji. W ich przypadku wywłaszczenie zostało już dokonane, na podstawie ustawy oraz za odszkodowaniem. Art. 21 ust. 2 Konstytucji reguluje zaś właśnie zasady związane z pozbawieniem prawa własności i związanym z tym odszkodowaniem nie zaś kwestie związane z roszczeniami o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Kwestie związane z roszczeniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zostały uregulowane na drodze ustawy, która w jednakowy sposób traktuje wszystkie osoby znajdujące się w tej samej sytuacji i chroni je w jednakowy sposób, co oznacza brak naruszenia 64 ust. 1 Konstytucji.

Uznanie, że zarzuty objęte punktem I.1, 2 i 3 oraz zarzut objęty punktem II.2 petitum skargi kasacyjnej są niezasadne oznacza, że za niezasadny należało uznać również zarzut objęty punktem II. 1 petitum skargi kasacyjnej. Skoro Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów prawa materialnego powołanych w punkcie I petitum skargi kasacyjnej, sporządzone przez niego uzasadnienie nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy to nie można postawić mu zarzutu dokonania wadliwej kontroli działalności organu administracji publicznej poprzez nieuchylenie, wadliwej w ocenie Skarżącego, decyzji.

W tej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090).