Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 71/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: SWSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. M. i J. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości I. stwierdza, że Wójt Gminy [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania przez Wójta Gminy [...] aktu lub dokonania czynności w sprawie dotyczącej wniosku skarżących z dnia 13 maja 2021 r., III. oddala skargę w pozostałym zakresie, IV. zasądza od Wójta Gminy [...] solidarnie na rzecz T. M. i J. S. kwotę 100 złotych (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga T. M. i J. S. na bezczynność Wójta Gminy W. i przewlekłość postępowania w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w miejscowości W. oznaczonej jako działka ewidencyjna [...] o pow. 0, 3272 ha stanowiącej własność G. Ż. i R. Ż. oraz działki nr [...] o powierzchni 0, 2132 stanowiącej własność T. M. i J. S.. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 13.05.2021 r. strony tego postępowania złożyły wniosek o zatwierdzenie podziału w/w działek zgodnie z pozytywnie zaopiniowanym (postanowieniem Wójta Gminy W. nr [...] 2021 z dnia 23.03.2021) projektem podziału. Do dnia 28.02.2022 r. Wójt Gminy W. nie wydał decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Ponaglenie na bezczynność Wójta Gminy W. oraz na przewlekłość postępowania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., zostało złożone w dniu 18.02 2022 r. na dzienniku podawczym Urzędu Gminy w W. . W dniu 25.02 2022 r. Wójt Gminy W. wysłał nasze ponaglenie do SKO w K.. Do dnia 25.02.2022 r. Wójt Gminy W. nie wydał decyzji podziałowej. Wskazano, że wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, stanowiące drugi etap postępowania administracyjnego w sprawie podziału nieruchomości, nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, jest tylko formalnością. Na etapie wydawania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości przedmiotem oceny jest zgodność mapy podziału nieruchomości z pozytywnie zaopiniowanym wstępnym projektem podziału. W dniu 13.05 2021 r. t.j. w dniu złożenia wniosku o zatwierdzenie podziału Wójtowi Gminy W. były znane wszystkie fakty i dowody do wydania decyzji, dlatego decyzja powinna być wydana niezwłocznie w oparciu o dowody przedstawione przez strony łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania oraz w oparciu o fakty znane Wójtowi Gminy W. z urzędu i możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza. Opisane postępowanie podziałowe jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia niniejszej sprawy. Standardowo postępowanie o wydawanie decyzji podziałowej Wójt Gminy W. załatwiał w ciągu 1 miesiąca. W dniu 11 czerwca 2021 r. Wójt Gminy W. wydał postanowienie znak [...] wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy do dnia 12 lipca 2021r. ze względu na skomplikowany charakter sprawy. Przedłużanie terminu załatwienia sprawy nie usprawiedliwiono konkretnymi okolicznościami. W w/w postanowieniu Wójt Gminy W. nie podaje żadnych merytorycznych argumentów, które przemawiałyby za przedłużeniem postępowania. Swoje postanowienie uzasadnia lakonicznie, złożonością sprawy, nie podając jaka konkretna przeszkoda uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia i jakie podjął czynności, które powodują przedłużenie postępowania, nie wskazał jakie dodatkowe dowody musimy przedstawić. Głównym argumentem Wójta była regulacja stanu prawnego drogi na działce nr [...] przez zasiedzenie. Wniosek o zasiedzenie Gmina W. złożyła w Sądzie Rejonowym w W. w dniu 24.02.2020 r., wniosek został oddalony wyrokiem z dnia 16.04.2021 r., apelację Gmina złożyła w dniu 12.05 2021 r. (do akt sprawy dołączono Postanowienie Sądu Rejonowego w W. i złożoną apelację). Ponieważ Wójt Gminy W. nie podejmował żadnych czynności w sprawie podziałowej, a przedmiot tego postępowania nie miał żadnego związku z toczącym się postępowaniem o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości nr [...] (droga gminna) przez zasiedzenie w dniu 05.07. 2021 r. Skarżący złożyli ponaglenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Pismem z dnia 09.07.2021 r. nasze ponaglenie Wójt Gminy W. przesłał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. Po zapoznaniu się z pismem Wójta Gminy W. w dniu 15.07.2021 r. do opisanego wyżej pisma Skarżący złożyli pisemne wyjaśnienie, które przesłali do SKO w K. i do wiadomości Wójta Gminy W.. Pismo jako wyjaśnienie do ponaglenia wpłynęło do SKO w K. w dniu 20.07. 2021 r t.j. przed wydaniem przez SKO w K. postanowienia. Postanowieniem nr [...] z dnia 27.07.2021 r. SKO w K. wskazało, że Wójt Gminy W. nie dopuścił się bezczynności, ani przewlekłego prowadzenia postępowania, pomimo tego, że w dniu 21.07 2021 r. t.j. w momencie wydania postanowienia przez SKO termin ustalony w postanowieniu Wójta do 12.07 21 r. już upłynął co zostało przez SKO zauważone i podsumowane stwierdzeniem, że co do zasady organ powinien wydać rozstrzygnięcie i zasugerowało zawieszenie postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a jeżeli istnieją takie przesłanki. Następnie SKO w K. pismo z dnia 15.07.2021 r. potraktowało jako zażalenie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia 21.07.2021 r., a nie pismo do ponaglenie, chociaż wyraźnie wskazany był art. 37 § 1 k.p.a, stwierdziło niedopuszczalność zażalenia, postanowieniem [...] z dnia 25.08. 2021 r. Z akt sprawy przesłanych przez Wójta (na żądanie SKO ) za pismem z dnia 04.08.2021 r. wynikało, że Wójt Gminy do dnia przekazania akt pozostawał w bezczynności od dnia 12.07.2021 do 04.08.2021 r. gdyż nie wydał postanowienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, ani decyzji podziałowej. Ponieważ do dnia 03.09 2021 r. Wójt w dalszym ciągu nie wydal decyzji podziałowej i nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy Skarżący złożyli kolejne ponaglenie do SKO ich interwencji pismem z dnia 21.09.2021 r. zostało przesłane do SKO w K.. Zgodnie z art. 37 § 4 k.p.a. Wójt winien je przekazać do SKO nie później niż w terminie siedmiu dni od jego otrzymania. Przekazując ponaglenie po 18 dniach, organ popadł w bezczynność trwającą 11 dni. (Wyrok WSA w Białymstoku z dnia 7 czerwca 2018 r. II SAB/Bk 29/18.). Argumentacja wskazana w/w piśmie, że bieg postępowania został kilka razy przerwany w związku ze składaniem ponagleń, częstym przesyłaniem akt sprawy do SKO w K. i że akta nadał pozostają w SKO w K. nie koresponduje z art. 37 § 4 k.p.a. zgodnie z którym organ przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy. W dniu składania ponaglenia (03.09.2021 r.) Wójt pozostawał w bezczynności ponieważ we wskazanym terminie do 12.07.2021 r. sprawy nie załatwił, nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy i w okresie do 03.09.2021 r. nie podejmował żadnych czynności dowodowych. Do pisma przesyłającego ponaglenie zostało załączone postanowienie znak: [...] z dnia 08.09.2021 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania o podział nieruchomości. (awizo 13.09 2021 r.) i na tej podstawie SKO w K. postanowieniem nr [...]. z dnia 30.09.2021 r. SKO w K. wskazało, że Wójt Gminy nie dopuścił się bezczynności gdyż zawiesił postępowanie. Postanowienie zostało wydane po złożeniu przez strony ponaglenia Na postanowienie Wójta Gminy W. [...] z dnia 08.09.2021 r. zawieszające z urzędu postępowanie, w sprawie podziału nieruchomości [...] i [...], (SKO już w postanowieniu z dnia 21.07.2021 r. zasugerowało zawieszenie postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a), zażalenie do SKO w K. zostało złożone w dniu 28.09.2021 r. W ocenie Skarżących Wójt Gminy W. w sposób celowy wygenerował powód zawieszenia postępowania gdyż sama okoliczność wydania tego postanowienia i dalsze skutki z nim związane miały zdecydowany wpływ na przedłużenie postępowania o 3 miesiące, co było celem Wójta i nie może ujść uwadze przy ocenie charakteru bezczynności i przewlekłości postępowania. Działania Wójta są czynnościami pozornymi i nieistotnymi dla merytorycznego załatwienia sprawy, są podejmowane w celu przedłużenia postępowania gdyż Wójt jest w konflikcie ze stronami tego postępowania w sprawie o zasiedzenie działki drogowej na działce nr [...] której strony tego postępowania są współwłaścicielami. Ewidentnym tego dowodem jest argument Wójta przedstawiony w piśmie z dnia 9.07 2021 r., że zeznania przed sądem T. M. przyczyniły się do oddalenia wniosku Gminy W. o zasiedzenie działki nr [...] i szantaż ,że w przypadku prawomocnego oddalenia wniosku przez sąd Wójt Gminy W. wystąpi do Rady Gminy W. z wnioskiem o wyłączenie drogi z wykazu dróg zaliczonych do kategorii dróg gminnych na terenie Gminy W.. Celem Wójta jest pokazanie stronom "kto tu rządzi" i chęć dokuczenia stronom. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nr [...] z dnia 22.11 2021 r.( otrzymane w dniu 03.12 2021 r.) w całości uchyla postanowienie Wójta Gminy W. o zawieszeniu postępowania. SKO w K. stwierdza, że konsekwencją uchylonego postanowienia jest konieczność wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wnioskowanego podziału nieruchomości, czego Wójt Gminy nie czyni. W dniu 03.01 2022 r. na dzienniku podawczym Urzędu Gminy W. złożono kolejne ponaglenie na bezczynność i na przewlekle prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy W.. W momencie składania ponaglenia nie były Skarżącym znane dodatkowe okoliczności sprawy t.j. nie wiedzieli oni o zawiadomieniu o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i dlatego nie wzięli ich pod uwagę. W dniu 03.01.2022 r w siedzibie Urzędu Gminy W. po złożeniu ponaglenia T. M. została poinformowana o przygotowanym zawiadomieniu o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, potwierdziła odbiór pisma dla siebie i dla J. S. i zapoznała się z aktami sprawy. Zgodnie z otrzymanym ustnie upoważnieniem przez strony tego postępowania złożyła oświadczenie, że pozostałe strony nie będą przeglądały akt. W okresie od 13.05 2021 r. do dnia 03.01.2022 r. kiedy to Wójt Gminy W. zawiadomił strony o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego w sprawie podziałowej nie zostały przeprowadzone żadne dodatkowe czynności dowodowe. W sprawie gromadzona była korespondencja dotycząca wniosku Gminy W. o zasiedzenie nieruchomości, które jak orzekło SKO w sprawie nie miały żadnego znaczenia. Po raz kolejny Urząd Gminy po otrzymaniu zażalenia na przewlekłe postępowania podejmuje działanie pozorne (miesiąc po postanowieniu SKO), zawiadamiając strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Strony zapoznają się z aktami w dniu 03.01 2022 r., mimo tego Wójt Gminy W. nie wydaje decyzji zatwierdzającej podział tylko w dniu 10.01.2022 r. przesyła nasze ponaglenie do SKO w K.. Zwłokę w ostatecznym załatwieniu sprawy Wójt argumentuje tym, że akta sprawy powróciły do Urzędu Gminy W. w dniu 22.12.2021 r. Bierne oczekiwania na zwrot akt jest bezczynnością (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 grudnia 2012 r., IV SA/Po 1075/12,, i tam przywołane orzeczenia WSA we Wrocławiu z dnia 21 października 2004 r., II SAB/Wr 43/03, WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2009 r., I SAB/Wa 178/08, WSA w Gdańsku z dnia 10 marca 2010 r., II SAB/Gd 42/09). Jak wynika z akt sprawy wszystkie fakty merytoryczne i dowody do wydania decyzji znane były Wójtowi Gminy W. w momencie złożenia przez strony wniosku o podział nieruchomości tj. w dniu 13.05 2021 r.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Organ przyznaje wprawdzie, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości, wszczęte na wniosek Skarżących toczyło się dłużej aniżeli wskazują terminy określone w k.p.a., jednak nie sposób uznać, że Wójt Gminy W. był bezczynny w zakresie żądania skarżących łub prowadził sprawę w sposób przewlekły, a tym bardziej, że domniemana przewlekłość organu miałaby uzasadniać wymierzenie mu grzywny lub orzeczenie od niego opłaty, o której mowa w art. 154 § 5 p.p.s.a. W ocenie Organu do przedłużającego się rozpoznania sprawy przyczyniło się samo działanie Skarżących, którzy czterokrotnie wnosili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. ponaglenie na rzekome przewlekłe prowadzenie sprawy, przy czym trzy z tych ponagleń nie zostało uznane za uzasadnione a w przypadku czwartego nie stwierdzono, aby bezczynność Organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. Organ zwrócił uwagę na okoliczność, że postępowanie, w związku z którym Skarżący wnieśli niniejszą skargę, było przez jakiś czas zawieszone, albowiem w ocenie organu wystąpiła w toku sprawy kwestia prejudycjalna związana z sądowym postępowaniem o zasiedzenie, wszczętym z wniosku Gminy W., przedmiotem którego jest grunt zajęty pod drogę (obecnie publiczną), która stanowi "dostęp do drogi publicznej" dla nieruchomości objętej wnioskiem Skarżących o zatwierdzenie podziału. W ocenie Organu wynik tego postępowania (które znajduje się obecnie w toku) miał znaczenie dla ustalenia, czy projektowane do wydzielenia działki gruntu mają zapewniony dostęp do drogi publicznej. Jakkolwiek SKO w K. nie podzieliło zapatrywania Organu co do przesłanek do zawieszenia postępowania na tej podstawie, to nie sposób uznać, że podjęcie przez Wójta Gminy W. tego rodzaju rozstrzygnięcia mogło uchodzić za przewlekłe rozpoznawanie sprawy, skoro było ono motywowane intencją wszechstronnego i rzetelnego wyjaśnienia sprawy. Podkreślono, że niezwłocznie po otrzymaniu z Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. postanowienia z dnia 10 marca 2022 roku o uznaniu ponaglenia Skarżących za uzasadnione i wyznaczenia przez ten organ dodatkowego terminu na załatwienie sprawy (miesiąc od daty doręczenia tego postanowienia). Organ w dniu 28 marca 2022 r. wydał decyzję w sprawie wniosku Skarżących o zatwierdzenie podziału nieruchomości, którego odpis przedkłada w załączeniu do niniejszej skargi. Podkreślono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ww. sprawie uznało również, iż niezałatwienie sprawy w terminie nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa, uzasadnienie w zakresie czego Organ w tym przypadku podziela i wskazuje jako argument przeciwko twierdzeniom Skarżących. W konsekwencji wydania postanowienia w sprawie, w której Skarżący domagają się określonych rozstrzygnięć (stwierdzenia przewlekłości, orzeczenia grzywny i zasądzenia na ich rzecz opłaty), nie można już mówić o bezczynności Organu, albowiem Organ tę sprawę załatwił. Z kolei nawet, gdyby uznać, że nastąpiła w toku tego postępowania przewlekłość, to wobec tego, że nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa, wnioski Skarżących o zastosowanie konsekwencji finansowych tego stanu rzeczy są nieuzasadnione i winny być oddalone w całości żądania nałożenia na Organ grzywny oraz zasądzenia od Organu na ich rzecz opłaty, o której mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a., zwłaszcza że argumenty Skarżących o rzekomej stracie, jaką ponieśli na skutek domniemanej przewlekłości są gołosłowne, ogólnikowe i nieudowodnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekle prowadzone przez niego postępowanie, ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzone przez niego postępowanie, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności lub przewlekłości, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania lub dążył do tego załatwienia bez zbędnej zwłoki.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 P.p.s.a.).

W myśl art. 52 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1), przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2).

Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

W przypadku skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania - jak przewiduje art. 37 § 1 K.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które - stosownie do art. 37 § 3 K.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia.

Bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy organ prowadzi postępowanie w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia, uregulowane przepisami k.p.a., pozostają w ścisłym związku z art. 37 k.p.a. W myśl art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady tej wypływa dla organów obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Naturalną konsekwencją zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1–5 k.p.a.

Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany, po myśli art. 36 § 1 K.p.a., zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

Przez bezczynność należy rozumieć niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z przepisów prawa ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., natomiast przewlekłość występuje wówczas, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Pojęciem bezczynności określa się więc stan niezgodny z prawem, wywołany niezałatwieniem w terminie sprawy indywidualnej. Z bezczynnością mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy w ustalonym prawem terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale także wówczas, gdy prowadził postępowanie w sprawie i podejmował pewne czynności, lecz nie zakończył go wydaniem w ustawowym terminie rozstrzygnięcia (por. T. Woś [w:] Prawo..., red. T. Woś, s. 138). Upływ ustawowego bądź wyznaczonego terminu będzie więc oznaczał powstanie stanu bezczynności organu prowadzącego postępowanie. Stan ten może powstać zarówno wskutek niepodjęcia jakichkolwiek działań przez organ, jak i wówczas, gdy w postępowaniu były przez organ podejmowane czynności (zob. A. Golęba, Komentarz do art. 37 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, LEX/el.).

Istotą przewlekłości postępowania jest z kolei to, że postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy. W przypadku przewlekłości postępowania organ formalnie nie przekracza terminu załatwienia sprawy (np. zawiadamia strony o niemożności załatwienia sprawy w terminie i przedłuża termin do załatwienia sprawy, zawiesza postępowanie), lecz w prowadzonym przez niego postępowaniu wystąpiły nieprawidłowości, które doprowadziły do tego, że postępowanie trwa znacznie dłużej, niż jest to rzeczywiście potrzebne dla załatwienia sprawy. Jako konkretne przypadki prowadzenia przez organ postępowania w sposób przewlekły wskazać należy m.in. niezasadne wyznaczenie w oparciu o art. 36 k.p.a. dodatkowego terminu załatwienia sprawy, wyznaczenie nadmiernie odległego terminu załatwienia sprawy, wielokrotne niewłaściwe korzystanie z instytucji sygnalizacji, zatrzymanie biegu terminu załatwienia sprawy na skutek bezzasadnego podejmowania przez organ czynności, z którymi połączone są ustawowe terminy, niewliczane do terminu na podstawie art. 35 § 5 k.p.a. (P. Kornacki, Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 381–382), brak podjęcia działań zmierzających do usunięcia przeszkód w kontynuowaniu zawieszonego postępowania (zob. A. Golęba, Komentarz do art. 37 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie II, WKP/el. 2019). Przewlekłość postępowania obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 10 września 2021 r. I SAB/Wa 240/21, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1039/17, z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 772/17, z 25 stycznia 2018 r. sygn. akt II GSK 3750/17 i z 13 lutego 2018 r. sygn. akt I FSK 809/16).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje:

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że skarga jest dopuszczalna albowiem Skarżący poprzedzili ją wniesieniem ponaglenia do właściwego organu.

Zauważyć należy, że po wniesieniu skargi przez Skarżących, a przed wydaniem wyroku w przedmiotowej sprawie Wójt Gminy W. decyzją z dnia 28 marca 2022 r. znak [...] zatwierdził podział nieruchomości położonej w W. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0, 2132 ha stanowiącej własność Skarżących (k. 199-200 administracyjnych akt sprawy). Wobec powyższego brak jest podstaw do orzekania w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności, a zatem zgodnie z pkt II sentencji wyroku postępowanie w tym zakresie zostało umorzone.

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego oraz zarzutów skargi nie ulega wątpliwości, że przedmiotowe postępowanie nosiło znamiona przewlekłego postępowania. Stąd rozstrzygnięcie zawarte w pkt I sentencji wyroku. Wniosek w przedmiotowej sprawie został złożony 13 maja 2021 r. (k. 16 administracyjnych akt sprawy), zaś postępowanie zakończyło się dopiero wydaniem decyzji z dnia 28 marca 2022 r. Ocenić należy, czy przewlekłość ta miała znamiona rażącego naruszenia prawa. W tym celu należy uwzględnić czynności podejmowane przez organ w toku postępowania, ich charakter, a także postawę stron i ewentualnie innych organów zaangażowanych w rozstrzyganie przedmiotowej sprawy.

W toku postępowania organ podejmował następujące czynności:

- postanowieniem z dnia 11 czerwca 2021 r. znak [...] zawiadomiono strony o niemożności załatwienia sprawy w terminie i wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy na dzień 12lipca 2021 r. (k. 17 administracyjnych akt sprawy);

- postanowieniem z dnia 8 września 2021 r. znak [...] Wójt Gminy W. zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie powołując się na konieczność regulacji stanu prawnego drogi działki ewid. [...] znajdującej się we władaniu Gminy. W ocenie Wójta Gminy W. brak ostatecznego rozstrzygnięcia statusu tej drogi uniemożliwia rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. W przypadku prawomocnego oddalenia wniosku o zasiedzenie Wójt Gminy W. zamierza bowiem wystąpić do Rady Gminy W. z wnioskiem o wyłączenie jej z wykazu dróg zaliczonych do kategorii dróg gminnych (k. 85 administracyjnych akt sprawy);

- 20 grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zwróciło Wójtowi Gminy W. akta administracyjne przedmiotowej sprawy (k. 146 administracyjnych akt sprawy);

- 3 stycznia 2022 r. Wójt Gminy W. zawiadomił strony o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego w sprawie i wyznaczył termin umożliwiający zapoznanie się z aktami sprawy (k. 147 administracyjnych akt sprawy).

Czynności, które podejmowali w tym czasie Skarżący:

- 26 czerwca 2021 r. wnieśli oni ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. SKO w K. w postanowieniu z 21 lipca 2021 r. sygn. [...] uznało, że Wójt nie dopuścił się bezczynności, mając na uwadze okoliczność, że ponaglenie zostało złożone przed upływem wyznaczonego postanowieniem z 11 czerwca 2021 r. terminu do załatwienia sprawy. Jednocześnie w uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazano, że jeśli w ocenie organu zachodzi przeszkoda formalna uniemożliwiająca prowadzenie postępowania organ ten "powinien rozważyć zawieszenie postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a." (k. 52 administracyjnych akt sprawy);

- 15 lipca 2021 r. Skarżący skierowali do SKO w K. pismo, w którym wskazali, że korzystając z przysługującego im uprawnienia z art. 37 § 1 k.p.a. składają zażalenie na postanowienie Wójta Gminy W. znak [...] w przedmiocie wyznaczenia nowego terminu rozpatrzenia sprawy zatwierdzenia podziału na 12 lipca 2021 r. Postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2021 r. sygn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło niedopuszczalność tego zażalenia. (k. 76 administracyjnych akt sprawy);

- 2 września 2021 r. Skarżący ponownie złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. ponaglenie w związku z zaniechaniem przez Wójta Gminy W. wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie pomimo wyznaczenia terminu na 12 lipca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 30 września 2021 r. stwierdziło, że Wójt Gminy W. nie dopuścił się bezczynności (k. 107 administracyjnych akt sprawy);

- 27 września 2021 r. Skarżący złożyli zażalenie na postanowienie Wójta Gminy W. w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem z 22 listopada 2021 r. sygn. [...] uchyliło zaskarżone postanowienie wskazując, że toczące się postępowanie w przedmiocie zasiedzenia działki ewid. [...], znajdującej się we władaniu Gminy, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu przepisów prawa i nie daje podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (k. 141 administracyjnych akt sprawy);

- 3 stycznia 2022 r. Skarżący wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. ponaglenie na przewlekłe prowadzenie przez Wójta postępowania (k. 156 administracyjnych akt sprawy). Postanowieniem z dnia 24 stycznia 2022 r. sygn. [...] SKO w K. stwierdziło, że Wójt Gminy W. nie dopuścił się bezczynności, ani przewlekłego postępowania w przedmiotowej sprawie (k. 167 administracyjnych akt sprawy). W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że usprawiedliwioną przeszkodą w niemożności rozpoznania sprawy był fakt, że akta znajdowały się w Kolegium (k. 166 administracyjnych akt sprawy);

- 17 lutego 2022 r. Skarżący wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kolejne ponaglenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy W.. W dniu 10 marca 2022 r. Kolegium wydało postanowienie sygn. [...], w którym uznało ponaglenie za uzasadnione i wyznaczyło organowi termin miesiąca od doręczenia postanowienia na załatwienie przedmiotowej sprawy (k. 191 administracyjnych akt sprawy);

- 28 lutego 2022 r. Skarżący złożyli do tut. Sądu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy W..

Zauważyć należy, że każdy wniosek kierowany do SKO w K. skutkował koniecznością przesłania całości oryginalnych, zszytych i ponumerowanych akt sprawy do organu wyższego stopnia (k. 58 administracyjnych akt sprawy).

Dokonując oceny postępowania przez pryzmat cech przewlekłego postępowania stwierdzić należy, że postępowanie było prowadzone dłużej niż było to konieczne, a podejmowane w toku czynności nie zmierzały wprost do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Jednak przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Po pierwsze, w toku postępowania czynności były podejmowane także przez samych Skarżących, którzy uruchamiali postępowania w ich ocenie mające na celu przyspieszenie rozpoznania sprawy, które w istocie oddalały ich od tego celu (jak np. złożenie zażalenia na postanowienie Wójta Gminy W. znak [...] w przedmiocie wyznaczenia nowego terminu rozpatrzenia sprawy zatwierdzenia podziału na 12 lipca 2021 r.). Kilkakrotnie składali ponaglenie na działanie Wójta Gminy W., przy czym niektóre czynności były podejmowane w taki sposób, że powodowały konieczność długotrwałego przetrzymania akt w organie wyższego stopnia (jak np. wnoszenie ponagleń w krótkich odstępach czasu – 3 stycznia 2022 r. i zaraz potem 17 lutego 2022 r.). Okolicznością bez wątpienia przyczyniającą się do przewlekłości w rozpoznaniu sprawy było błędne przekonanie Wójta Gminy W., jakoby sprawa zasiedzenia działki ewid. [...] znajdującej się we władaniu Gminy miała znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Jak się wydaje organ miał w dalszej perspektywie na względzie kwestię dostępu działek wydzielonych do drogi publicznej (gminnej). Jednak perspektywa możliwych i przyszłych komplikacji w tym zakresie była na tyle odległa i niepewna, że jak słusznie wskazało SKO w K. w postanowieniu z dnia 22 listopada 2021 r. sygn. [...], okoliczność ta nie stanowiła zagadnienia wstępnego. Wreszcie nie można pominąć okoliczności, że działania Wójta Gminy W. w wykonaniu postanowień SKO w K. były podejmowane z zachowaniem terminów ustawowych. Przykładowo 20 grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zwróciło Wójtowi Gminy W. akta administracyjne przedmiotowej sprawy (k. 146 administracyjnych akt sprawy), a już 3 stycznia 2022 r. Wójt Gminy W. zawiadomił strony o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego w sprawie i wyznaczył termin umożliwiający zapoznanie się z aktami sprawy (k. 147 administracyjnych akt sprawy). Z kolei postanowieniem z dnia 10 marca 2022 r. Kolegium wydało postanowienie sygn. [...], w którym uznało ponaglenie za uzasadnione i wyznaczyło organowi termin miesiąca od doręczenia postanowienia na załatwienie przedmiotowej sprawy. Rozstrzygniecie w sprawie wydane zostało 28 marca 2022 r.

Powołane okoliczności wskazują, że nie można organowi uczynić zarzutu rażącego naruszenia prawa. Konsekwencją tej konstatacji jest zawarte w punkcie III wyroku orzeczenie Sądu o oddaleniu zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej. W ocenie Sądu, żądanie to nie zasługiwało na uwzględnienie mając na uwadze fakt, że w sprawie Sąd nie stwierdził przewlekłości o charakterze kwalifikowanym. Niezależnie od tego argumentu należy zwrócić uwagę, że z treści art. 149 § 2 p.p.s.a wynika, że ustawodawca przyznanie sumy pieniężnej pozostawił uznaniu Sądu, co oznacza, że przyznanie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA).

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a. zasądzając solidarnie na rzecz T. M. i J. S. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego.