Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 369/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 100, art. 104 ust. 4, art. 106 ust. 5
journal: Dz.U. 2008 nr 115 poz 728
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 368/09 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 368/09 oddalił skargę A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia ... lipca 2009 r., nr ... w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania zasiłku stałego.

W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G., po rozpoznaniu odwołania A. R. od decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. z dnia ... maja 2009 r., nr ... uchylającej z dniem 29 lipca 2008 r. decyzję ostateczną z dnia ... marca 2009 r. (powinno być "... marca 2007 r.") nr ... (powinno być "...") przyznającą A. R. zasiłek stały oraz wstrzymującej realizację tego świadczenia począwszy od lutego 2009 r. i nadającej tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności uchyliło powołaną decyzją z dnia ... lipca 2009 r. zaskarżoną decyzję w całości i na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. orzekło o uchyleniu z dniem 1 sierpnia 2008 r. decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. z dnia ... marca 2009 r. (powinno być "... marca 2007 r."). W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w toku postępowania organ I instancji ustalił, iż A. R. zawarła przedwstępną umowę sprzedaży nieruchomości i otrzymała z tego tytułu kwotę 73.000 zł płatną w czterech ratach. Przesłuchana na tę okoliczność strona podała, że o umowie nie poinformowała organu, gdyż uważała, że ma zgłosić się dopiero z aktem notarialnym; pieniądze zaś wydała na remont domu, zakup opału, realizację recept i wizyty u lekarza specjalisty. Organ I instancji stwierdził, że dochód ze sprzedaży nieruchomości podlega zaliczeniu do dochodu w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, a zaliczki na poczet sprzedaży lokalu należy rozliczyć przez kolejnych 12 miesięcy, wobec czego ustalił wysokość dochodu w poszczególnych miesiącach. W tej sytuacji organ uznał, że A. R. utraciła prawo do pobierania zasiłku stałego od miesiąca, w którym nastąpiła zmiana dochodu powodująca przekroczenie kryterium dochodowego. Powoduje to wstrzymanie wypłaty świadczeń. Strona była zobowiązana do powiadomienia organu o zmianie sytuacji dochodowej, jednak tego nie uczyniła, tym samym wykazała się brakiem współpracy. Rygor natychmiastowej wykonalności został nałożony wobec braku zabezpieczenia zwrotu pobranych świadczeń.

A.R. w odwołaniu od decyzji zarzuciła mało wnikliwą analizę stanu faktycznego sprawy i pominięcie jej stanowiska, błąd w ustaleniach faktycznych dotyczących sytuacji materialnej, wydanie decyzji niezgodnej z wymogami art. 107 K.p.a. i niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o pomocy społecznej. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, wstrzymanie wykonania tej decyzji i rygoru natychmiastowej wykonalności. Podała, że wraz z zaskarżoną decyzją otrzymała postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, co jest sprzeczne z wydaną w sprawie decyzją Kolegium. Z treści decyzji organu I instancji nie wynika, dlaczego decyzję uchylono od dnia 29 listopada 2009 r. Przychód, który odwołująca się uzyskała z umowy przedwstępnej nie jest dochodem w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej i nie podlega obciążeniom fiskalnym. Dziwi ją zarzut braku współdziałania, skoro do sprzedaży jeszcze nie doszło. W decyzji nie została ujęta kwota 500 zł tytułem zwrotu wypłaconego świadczenia. Wskazała, że organ nieprawidłowo odnosi się do daty 11 lutego 2009 r., do czego nie ma podstaw prawnych. W postępowaniu nie został rozważony w sposób pełny protokół przesłuchania strony i poniesione wydatki, a rygor natychmiastowej wykonalności nie wypełnia dyspozycji ważnego interesu społecznego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. rozpatrując sprawę stwierdziło, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. A. R. zawarła umowę przedwstępną zobowiązującą do sprzedaży lokalu, tytułem czego otrzymywała zaliczki w kwotach: 6000 zł w dniu 29 lipca 2008 r., 40.000 zł w dniu 31 sierpnia 2008 r., 10.000 zł w dniu 31 października 2008 r. i 17.000 zł w dniu 7 listopada 2008 r. Postanowienia art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej określają szczegółowo, co w rozumieniu tej ustawy uważa się za dochód oraz jakich składników nie wlicza się do tak rozumianego dochodu. Ponieważ kwoty zaliczek na poczet sprzedaży nieruchomości nie zostały mocą ustawy wyłączone z dochodów uwzględnianych przy ustalaniu prawa do świadczeń, należy doliczyć je do dochodu skarżącej. Uzyskany w ten sposób dochód należało przeliczyć zgodnie z art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej, co oznacza że wyniósł on: w lipcu 2008 r. 500 zł, w sierpniu i we wrześniu 2008 r. po 3833,33 zł, w październiku 2008 r. 4666,66 zł, a w okresie od grudnia 2008 r. do marca 2009 r. w kwocie po 6083,33 zł. Wyliczenia dochodu w okresie od sierpnia do października 2009 r. nie mają znaczenia z uwagi na okres obowiązywania decyzji o zasiłku stałym do dnia 31 marca 2009 r.

Skoro kwota otrzymywanych zaliczek za każdym razem przekraczała ponad pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (art. 8 ust. 11), to kwota ta stanowi dochód przesądzający o ustaleniu prawa do świadczeń z pomocy społecznej. Z mocy art. 106 ust. 5 ustawy organ administracji publicznej zobligowany jest do uchylenia, bez zgody strony skarżącej, na jej niekorzyść, decyzję przyznającą świadczenie, w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, lub pobrania nienależnego świadczenia. W przedmiotowej sprawie, w zakresie daty uchylenia świadczenia Kolegium stwierdziło, że mimo iż dochód został osiągnięty w lipcu 2008r., to zasadne jest uchylenie decyzji od dnia 1 sierpnia 2008 r., czyli od miesiąca następującego po miesiącu, w którym zaistniało zdarzenie powodujące utratę prawa do świadczenia. Stanowisko to jest oparte na poglądzie przyjmowanym przez sądy administracyjne (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 marca 2009r., sygn. akt II SA/Ol 78/09). W tej sytuacji Kolegium uchyliło zaskarżoną odwołaniem decyzję w całości i w tym zakresie orzekło o uchyleniu z dniem 1 sierpnia 2008 r. decyzji przyznającej A. R. zasiłek stały. W zakresie rygoru natychmiastowej wykonalności Kolegium wskazało, że organ I instancji nie wykazał, aby domniemana niemożliwość zwrotu świadczenia spełniała wymóg istnienia interesu społecznego konieczny dla nadania tego rygoru.

Odnosząc się do treści odwołania Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ I instancji, po wcześniejszym uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy, uzupełnił postępowanie przez wydanie postanowienia o jego wszczęciu i umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego, który przez stronę nie jest kwestionowany. Odnośnie zarzutu, że wraz z zaskarżoną decyzją organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie świadczeń nienależnie pobranych, Kolegium wskazało, że stanowi to element odrębnego postępowania, co do którego brak jest podstaw do odnoszenia się w niniejszej sprawie. Zarzut mało wnikliwego zbadania stanu faktycznego sprawy i pominięcia stanowiska A. R. nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ okoliczność poniesienia przez nią wydatków nie ma jakiegokolwiek wpływu na ustalenie prawa do zasiłku stałego w związku z osiągnięciem dochodu. W kwestii braku obciążenia przychodu obciążeniami fiskalnymi Kolegium wskazało, że ustawa o pomocy społecznej w sposób wyczerpujący i kompletny definiuje pojęcie dochodu dla celów ustalenia prawa do świadczeń z pomocy społecznej i treść przepisów podatkowych nie miała zastosowania w niniejszej sprawie.

W skardze wniesionej na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A. R. zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej przez pominięcie, przy rozliczeniu dochodu skarżącej w kolejnych 12 miesiącach, dochodu uzyskanego w listopadzie 2008 r., rażące naruszenie prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 K.p.a. przez uznanie, że organ I instancji uzupełnił postępowanie przez wydanie postanowienia o jego wszczęciu w sytuacji, gdy skarżąca nie miała możliwości zapoznania się z aktami sprawy, ponieważ zawiadomienie o wszczęciu tego postępowania z dnia 15 maja 2009 r. skarżąca otrzymała razem z decyzją z dnia ... maja 2009 r., naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 10 § 1 K.p.a. przez uznanie, że organ I instancji umożliwił skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów dotyczących postępowania w sprawie nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej i ich zwrotu, naruszenie art. 138 § 2 w związku z art. 77 K.p.a. przez uznanie, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy był kompletny i nie było podstaw do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, naruszenie art. 6, 7, 8 i 77 K.p.a. przez przeprowadzenie postępowania w niniejszej sprawie bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz pominięcie podnoszonych przez skarżącą okoliczności, a w szczególności nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ II instancji wydając decyzję nie zwrócił uwagi na to, że zarówno decyzję nr ... , jak i zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego skarżąca otrzymała jednocześnie. Skarżąca nie mogła więc zapoznać się z aktami sprawy prowadzonego postępowania administracyjnego. Wszczęte postępowanie administracyjne dotyczyło przy tym zupełnie innego postępowania administracyjnego tj. nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej i żądania ich zwrotu, nie zaś ustalenia prawa do tych świadczeń. Ponadto, mimo iż w uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium zwróciło uwagę organowi I instancji, że wydanie decyzji nakazującej zwrot nienależnie pobranych świadczeń może nastąpić dopiero, gdy rozstrzygnięcie uchylające decyzję ustalającą prawo do świadczeń stanie się ostateczne, a w szczególności po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, czy pobrane świadczenie ma charakter świadczenia nienależnego, to jednak organ I instancji nie kończąc jednego postępowania, wszczął kolejne. W tej sytuacji, zdaniem odwołującej się, nie można zgodzić się z twierdzeniem, jakoby nie zachodziła potrzeba ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji.

Strona skarżąca podniosła również, że dokonując przeliczenia dochodu zgodnie z art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej organ II instancji pominął dochód uzyskany przez skarżącą w listopadzie 2008 r. Jednakże wydając zaskarżoną decyzję Kolegium nie wyłączyło tego okresu spod uchylenia. W związku z powyższym dokonane przez organ II instancji uchylenie obejmuje okresy od sierpnia 2008 r. do października 2008 r. oraz od grudnia 2008 r. do marca 2009 r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z powodów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnosząc się szczegółowo do zasadniczych zarzutów skargi. Organ wyjaśnił w szczególności, że o wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie i wyznaczeniu, na podstawie przepisu art. 10 K.p.a., terminu na wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego, skarżąca została zawiadomiona przez organ I instancji pismem z dnia 17 kwietnia 2009 r. Natomiast zawiadomienie z dnia 15 maja 2009 r. dotyczy wszczęcia odrębnego postępowania - w sprawie nienależnie pobranych świadczeń, które jest postępowaniem niezależnym od niniejszego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 25 listopada 2009 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż jest poza sporem, że w okresie pobierania zasiłku stałego z pomocy społecznej przyznanego decyzją z dnia ... marca 2007 r. skarżąca zawarła przedwstępną umowę kupna - sprzedaży zabudowanej działki gruntu, mocą której zobowiązała się do dokonania podziału i przeniesienia własności tej działki wraz z częścią budynku mieszkalnego na rzecz małżonków A. i A. P. za kwotę 73.000 zł. Z umowy tej wynika, że w dniu 29 lipca 2008 r. skarżąca otrzymała zaliczkę w wysokości 6000 zł. Pozostałą część ceny sprzedaży obejmującą kwotę 67.000 zł miała otrzymać do dnia 31 sierpnia 2008 r. z tym, że z dalszych postanowień tej umowy wynika, że kwotę tę otrzymała w ratach (zaliczkach) tj. w dniu 31 sierpnia 2008 r. 40.000 zł, w dniu 31 października 10.000 zł, a w dniu 7 listopada 17.000 zł. Wszystkie uiszczone zaliczki wynoszą łącznie 73.000 zł. Powyższe okoliczności, w ocenie Sądu dowodzą, że w okresie pobierania zasiłku stałego uległa zmianie sytuacja dochodowa skarżącej, gdyż uzyskała ona dochód z tytułu uiszczonych zaliczek, które są dochodem w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, przy czym poniesione przez nią wydatki na remont domu, czy kupno leków, pozostają bez wpływu na skutki uzyskania przez nią dochodu. Uzyskanie zaś w okresie pobierania zasiłku stałego dochodu z tytułu zawarcia przedwstępnej umowy sprzedaży nieruchomości skutkuje, z mocy art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, uchyleniem decyzji przyznającej zasiłek stały. Wobec tego, że skarżąca uzyskała dochód z tytułu pierwszej zaliczki w lipcu 2008 r., organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję o przyznaniu zasiłku stałego z dniem 1 sierpnia 2008 r. Decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej ma bowiem charakter konstytutywny, co oznacza, że wywołuje skutki prawne na przyszłość, tj. po ziszczeniu się zdarzenia powodującego utratę prawa do świadczenia z pomocy społecznej.

Sąd uznał za bezzasadne zarzuty skarżącej, iż organ odwoławczy naruszył art. 6,7,8, 77 § 1 K.p.a. przez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że materiał dowody był kompletny. Nieprawidłowe zaś określenie przez organ odwoławczy daty wydania uchylanej decyzji może ulec sprostowaniu; w żadnym razie nie skutkuje to koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Sąd nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 138 § 2 K.p.a.; nie zachodziła bowiem potrzeba uzupełnienia postępowania administracyjnego. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 15 maja 2009 r. otrzymała wraz z decyzją organu I instancji z dnia ... maja 2009 r., ale trzeba zauważyć, że pismo z dnia ... maja 2009 r. zawiadamiało o wszczęciu postępowania w sprawie świadczeń nienależnie pobranych, a więc odrębnej, nowej sprawy administracyjnej. Natomiast postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie uchylenia decyzji z dnia ... marca 2007 r. zostało wydane w dniu ... stycznia 2009 r., a także ponownie dnia ... kwietnia 2009 r. Zawiadomienia te zawierają pouczenie o prawie zapoznania się z aktami sprawy, zgłaszania uwag i żądań w terminie siedmiu dni od dnia ich otrzymania. W dniu ... kwietnia 2009 r. sporządzono protokół z przesłuchania skarżącej na okoliczność uzyskania przychodu z tytułu zawarcia przedwstępnej umowy sprzedaży nieruchomości, co przeczy twierdzeniu skarżącej, że organ I instancji nie uzupełnił postępowania administracyjnego. Nie potwierdza to zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. przez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu.

Co do braku wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dochodu uzyskanego w listopadzie 2008 r., to pozostaje to bez wpływu na wynik sprawy zwłaszcza, że dochód uzyskany przez skarżącą w poszczególnych miesiącach przekroczył kwotę, o której mowa w art. 8 ust. 11 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A. R., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną.

Wyrok zaskarżono w całości zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej "P.p.s.a.", w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej powoływanej "P.u.s.a.", poprzez oddalenie skargi, mimo niewłaściwego zastosowania w postępowaniu odwoławczym przepisów ustawy o pomocy społecznej przez nieuwzględnienie sytuacji majątkowej skarżącej,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 100 i 104 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej przez błędną weryfikację kierunku postępowań przy udzielaniu pomocy;

2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy i rozstrzygnięcie zaskarżonego wyroku, a w szczególności:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. przez oddalenie skargi, mimo niewyjaśnienia w postępowaniu odwoławczym wszystkich okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i dokonania oceny zebranego materiału dowodowego z przekroczeniem granic ustawowej zasady swobodnej oceny dowodów, a w szczególności mało wnikliwego zbadania sytuacji majątkowej skarżącej, która miała istotny wpływ na jej możliwości finansowe, kwestionowanie podnoszonych przez skarżącą okoliczności, nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów wskazanych przez stronę oraz brak należytej oceny wszystkich przesłanek udzielania pomocy, co skutkowało błędną oceną sytuacji materialnej skarżącej,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo nieuzasadnionego pominięcia w postępowaniu odwoławczym wnioskowanych dowodów oraz zaniechania ich przeprowadzenia, a w szczególności dowodu z informacji w postaci zaświadczenia o wydatkach skarżącej oraz ponownego przesłuchania A. R..

Wskazując na te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy skarżąca w wyniku dokonania sprzedaży nieruchomości uzyskała środki finansowe, które znosiłyby jej uprawnienia do korzystania z zasiłku stałego oraz czy jej sytuacja majątkowa w wyniku tej transakcji uległa poprawie. Sytuacja majątkowa nie uległa poprawie po uzyskaniu zaliczek z przedwstępnej umowy sprzedaży nieruchomości, gdyż środki uzyskane z tej transakcji posłużyły skarżącej na uregulowanie zaległości oraz bieżących wydatków koniecznych, takich jak leczenie, lekarstwa, czy remont. Wcześniejszy brak środków finansowych skutkował niemożnością podjęcia przez skarżącą leczenia, co z kolei skutkowało bezpośrednim zagrożeniem zdrowia i życia. Zdaniem skarżącej, dokonując oceny sytuacji pracownik socjalny powinien kierować się zasadami współżycia społecznego i dobrem osób, którym udzielana jest pomoc oraz ochroną ich dóbr osobistych. Doświadczenie życiowe wskazuje, że kwota przyznanego świadczenia w wysokości 444,00 zł miesięcznie jest zbyt niska, aby pokryć wszystkie wydatki związane z normalnym funkcjonowaniem osoby samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu niepełnosprawności i nie mogącej liczyć na pomoc osób trzecich. Dlatego też fakt sprzedaży nieruchomości nie dowodzi automatycznie poprawy sytuacji majątkowej na tyle, aby przyznane skarżącej świadczenie nie stanowiło już konieczności. Środki uzyskane ze sprzedaży nie służyły wzbogaceniu się, a były jedynie niezbędne do przeżycia i normalnego funkcjonowania w sytuacji istnienia zaległości finansowych. Ponadto na uwzględnienie zasługuje fakt, że skarżąca, mimo bardzo złej sytuacji majątkowej, nie wystąpiła z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego, lecz we własnym zakresie podjęła starania celem zdobycia potrzebnych środków finansowych na pokrycie wysokich kosztów leczenia, zakupu lekarstw, koniecznego remontu, żywności czy wreszcie ubioru, a więc środków służących zaspokojeniu elementarnych potrzeb każdego człowieka. Przepis art. 100 ustawy o pomocy społecznej wyraźnie wskazuje, że w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych. Z kolei art. 104 pkt 4 wspomnianej ustawy mówi, że w przypadkach szczególnych, a do takich niewątpliwie uznać należy omawiany, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej może odstąpić od żądania takiego zwrotu.

Sąd pierwszej instancji tymczasem ograniczył się jedynie do potwierdzenia wątpliwych faktów ustalonych przez organy I i II instancji, natomiast odmówił ponownego przesłuchania skarżącej, o co wnosiła w skardze. Sąd nie dążył do wyjaśnienia stanu majątkowego skarżącej w zakresie posiadanych przez nią rachunków bankowych lub rachunków oszczędnościowych, liczbie tych rachunków, a także obrotów i stanów tych rachunków. Pomimo że konieczność uzupełnienia materiału dowodowego była podstawą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia ... kwietnia 2009 r. kierującej sprawę do ponownego rozpoznania, organ I instancji nie dokonał ich uzupełnienia, co powinien uczynić na podstawie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. K.p.a., aby potwierdzić lub ewentualnie wykluczyć fakt posiadania przez skarżącą oszczędności, które świadczyć miały o jej dobrej sytuacji majątkowej. Skarżąca nie posiada żadnych oszczędności, ani majątku, który zapewniłby jej możliwość zwrotu świadczeń z pomocy społecznej. Mając na uwadze powyższy stan faktyczny skarżąca wnosi o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z ww. dokumentu. Skarżąca stwierdza, że pominięcie dowodu w postaci jej wyjaśnień, pomimo treści art. 75 K.p.a., nie pozwoliło wykazać trudnej sytuacji majątkowej oraz braku możliwości uzyskania i posiadania mienia z tytułu sprzedaży nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co oznacza, że rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w § 2 tego artykułu. Wobec tego, że w niniejszej sprawie żaden z tych przypadków nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny oceniał tylko zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 P.p.s.a. wskazując w pkt 1 na naruszenie prawa materialnego, zaś w pkt 2 na naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w obu tych punktach sformułowano zarzuty odnoszące się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., który - trudno mieć co do tego wątpliwości - jest uregulowaniem z zakresu procedury sądowoadministracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak, że taka wadliwość sposobu sformułowania podstawy kasacyjnej nie stanowi przeszkody uniemożliwiającej jej ocenę pod względem zasadności zgłoszonych zarzutów.

Niezależnie od tego należy zauważyć, że podstawy skargi kasacyjnej (pkt 1 i pkt 2) sformułowane zostały w sposób nieprecyzyjny poprzez użycie w obu przypadkach wyrażenia "... a w szczególności". W tym przypadku, zakładając racjonalność zamierzeń autora skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że jego intencją nie było objęcie zakresem zaskarżenia zarzutów odnoszących się do całokształtu uregulowań ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a "w szczególności" art. 145 § 1 pkt 1 lit. a powołanej ustawy. Mimo niepoprawności sformułowania Sąd przyjął, że podstawy skargi kasacyjnej dotyczą wskazanego konkretnie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Rozpoznając w takiej postaci zarzuty skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługują one na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna wiąże naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. z art. 1 § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 100 i art. 104 ust. 4 (ten ostatni wadliwie powołany w skardze kasacyjnej jako "art. 104 pkt. 4") ustawy o pomocy społecznej przez "błędną weryfikację kierunku postępowań przy udzielaniu pomocy", a także z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności niezbadanie sytuacji majątkowej skarżącej, a także nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów wskazanych przez stronę, co skutkowało błędną oceną sytuacji materialnej skarżącej, a ponadto nieprzeprowadzenie dowodu z ponownego przesłuchania A. R. celem uzyskania informacji o wydatkach skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za chybione. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. z w związku z art. 100 i art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej to wskazać należy, że w sprawie, której dotyczy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja, powołane przepisy materialne nie mogły mieć zastosowania. Decyzja będąca przedmiotem sądowej kontroli dokonanej zaskarżonym wyrokiem dotyczyła uchylenia decyzji ostatecznej przyznającą A.R. zasiłek stały oraz wstrzymującej realizację tego świadczenia na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej.

Zgodnie z tym przepisem decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia; można także zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Cytowany przepis ustanawia katalog przesłanek obligatoryjnych i fakultatywnych, których wystąpienie stanowi bądź też może stanowić podstawę weryfikacji decyzji administracyjnej przyznającej stronie świadczenie z pomocy społecznej. W rozpoznawanej sprawie zachodzi przypadek wypełniający obligatoryjną przesłankę zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej A. R. świadczenia z pomocy społecznej. Jest bowiem poza sporem, że nastąpiła zmiana jej sytuacji dochodowej spowodowana uzyskaniem dochodu w postaci zaliczek z tytułu zawarcia umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości w wysokości skutkującej utratą prawa do zasiłku stałego. Uzyskanie przez A. R. dochodu z powyższego tytułu jest okolicznością zmieniającą jej sytuację dochodową w rozumieniu art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, obligującą organ pomocowy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej przyznającej zasiłek stały i wydania w tym zakresie stosownego rozstrzygnięcia.

Przy orzekaniu w tej sprawie nie mogła mieć zastosowania ogólna klauzula kierowania się dobrem strony zawarta w art. 100 ust. 1 ustawy, ponieważ decyzja przewidziana w art. 106 ust. 5 ma charakter związany; organ pomocowy nie korzysta przy jej wydaniu z jakiegokolwiek marginesu swobody rozstrzygnięcia, jak to ma miejsce przy podejmowaniu decyzji o świadczeniach przyznawanych w drodze decyzji uznaniowych. W związku z tym przy wydawaniu decyzji w oparciu o obligatoryjna przesłankę z art. 106 ust. 5 nie ma znaczenia okoliczność, czy i na jaki cel zostały zużyte środki pieniężne uzyskane przez stronę. Zgłoszony w tym zakresie wniosek o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania A. R. celem uzyskania informacji o poniesionych przez nią wydatkach był bezprzedmiotowy. Z przedmiotową sprawą nie ma też związku przepis art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, który dotyczy dochodzenia zwrotu pobranych nienależnie świadczeń z pomocy społecznej, a zatem nie dotyczy niniejszej sprawy.

Nie mogło zatem dojść do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 100 ust. 1, jak i z art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej.

Nie mógł być skuteczny także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w powiązaniu z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Przede wszystkim należy stwierdzić, że tak sformułowany zarzut jest niezrozumiały. Nie sposób bowiem ustalić związku pomiędzy naruszeniami art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., jakich w ocenie autora skargi kasacyjnej dopuściły się organy administracji prowadzące postępowanie w przedmiotowej sprawie, a uchybieniem przez Sąd pierwszej instancji przepisowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a, który stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji przez sąd pierwszoinstancyjny ze względu na naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy. Tej zależności pomiędzy uchybieniami przepisom art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. a naruszeniem prawa materialnego, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnia, uniemożliwiając tym samym jej rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wyjaśnia również, na czym – zdaniem autora skargi kasacyjnej – ma polegać naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 P.u.s.a. Należy zauważyć, że w art. 1 § 2 P.u.s.a. ustawodawca określił sposób wykonywania przez sądy administracyjne sądowej kontroli działalności administracji publicznej postanawiając, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być zatem podniesiony, gdyby zachodziła wątpliwość, czy kontrola zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji została przez ten sąd przeprowadzona pod względem innych kryteriów niż kryterium legalności. Wątpliwości takiej w skardze kasacyjnej jednak nawet nie zasygnalizowano. Czyni to zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 1 P.u.s.a. całkowicie bezzasadnym.

Ponadto istotnym mankamentem podstawy kasacyjnej, na jakiej oparto zgłoszone zarzuty, jest brak wykazania, a przynajmniej uprawdopodobnienia, że zarzucane naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a mogły mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Należy zwrócić uwagę, że powołując podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., poza wskazaniem przepisu (bądź przepisów) postępowania sądowoadministracyjnego, które – według strony skarżącej - naruszył sąd pierwszej instancji oraz wyjaśnieniem, na czym to naruszenie polegało, należy wykazać, a przynajmniej uprawdopodobnić, że gdyby do naruszenia nie doszło, to wyrok tego sądu byłby inny. W sytuacji natomiast, gdy strona w skardze kasacyjnej jedynie odmiennie ocenia dowody i wyprowadza z nich własne wnioski co do stanu faktycznego sprawy, a nie wskazuje naruszenia procedury sądowoadministracyjnej, jakiej miałby dopuścić się sąd pierwszej instancji w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonego wyroku oraz nie wykazuje, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to tym samym nie podaje podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 176 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt II GSK 187/06, Lex nr 290137). Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanym przypadku. Autor skargi kasacyjnej poprzestał na formalnym jedynie stwierdzeniu, że zarzucane naruszenia miały wpływ na wynik sprawy. Powoduje to, że powołana podstawa kasacyjna nie mogła być skuteczna.

W tych okolicznościach należało uznać, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.