Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 914/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 1  3; art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 41 ust. 2 i ust. 5 oraz art. 182
journal: Dz.U. 2012 poz 1356
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
article: art. 2 i art. 10 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 124
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia WSA Ewa Kowalczyk (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 lutego 2016 r. sprawy ze skargi W. L. na uchwałę Rady Gminy M. nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie uchwalenia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2015 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Rada Gminy [...] uchwaliła Gminny Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2015.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały, w części obejmującej:

- w rozdziale II "zadania programu i sposoby ich realizacji" w ust. 3 zadanie opisane w punkcie oznaczonym lit. "l" o treści: "realizacja profilaktyki alternatyw organizującej dzieci i młodzież w alternatywne formy spędzania czasu wolnego. Wspieranie działań profilaktycznych o charakterze rozrywkowym, sportowym, rekreacyjnym itp. dla dzieci i młodzieży m.in. organizacja wycieczek, Dnia Dziecka, biegi uliczne, rowerowe, finansowanie zajęć tanecznych, zajęć nauki śpiewu dla dzieci, młodzieży i dorosłych, dofinansowanie lokalnych festynów";

- w rozdziale VIII "plan wydatków" – wydatek pod nazwą : "świadczenia na rzecz osób fizycznych 3000" ;

- w Planie wydatków na rok 2015 stanowiącym załącznik do uchwały, w części I "Gminny Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych" – wydatki opisane w:

- w pkt 1 w brzmieniu: "trenera nauki śpiewu", oraz w pkt 12, pkt 16, pkt 17, pkt 19, pkt 20, pkt 22, pkt 23, pkt 24 i pkt 25; natomiast w części II Planu wydatków "Program Przeciwdziałania Narkomanii" – wydatki opisane w pkt 2, pkt 5 i pkt 6.

Skarga została wniesiona w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że z przepisów art. 41 oraz art. 182 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wynika w sposób jednoznaczny, że środki pozyskane z opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, przeznaczone są wyłącznie na finansowanie zadań z zakresu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, przeciwdziałania narkomanii, bądź zadań realizowanych przez placówkę wparcia dziennego ujętych w tych programach. Działania takie obejmują z jednej strony strategię regulacji zachowań związanych ze spożywaniem alkoholu, z drugiej zaś interwencje środowiskowe i edukacyjne ukierunkowane na modyfikację tych zachowań. Wprowadzone do programu zadania muszą odpowiadać na konkretne czynniki ryzyka związane z rozwojem zachowań patologicznych. Przepisy te są zatem naruszone w przypadku przeznaczania przez jednostkę samorządu terytorialnego tych dochodów na inne cele, w szczególności w przypadku przedsięwzięć służących faktycznie realizacji innych zadań własnych gminy. Wojewoda wskazał ponadto na brak dowolności rady gminy w określaniu zadań gminnego programu profilaktyki rozwiązywania problemów alkoholowych, podkreślając, że zadania przewidziane w programie muszą być związane wyłącznie z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracją społeczną osób uzależnionych od alkoholu.

W ocenie Wojewody, w tak pojmowanych działaniach programu, nie mieszczą się zadania określone w rozdziale II ust. 3 lit. "l" Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2015, którego odzwierciedleniem są wydatki ujęte w poszczególnych punktach Planu wydatków, stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały.

W postanowieniach tych, w ramach zadania określonego ogólnie jako prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych, w szczególności dla dzieci i młodzieży, określono zadanie szczegółowe polegające na "realizacji profilaktyki alternatyw organizującej dzieci i młodzież w alternatywne formy spędzania czasu wolnego. Wspieranie działań profilaktycznych o charakterze rozrywkowym, sportowym, rekreacyjnym itp. dla dzieci i młodzieży m.in. organizacja wycieczek, Dnia Dziecka, biegi uliczne, rowerowe, finansowanie zajęć tanecznych, zajęć nauki śpiewu dla dzieci, młodzieży i dorosłych, dofinansowanie lokalnych festynów". Zadanie to znajduje odzwierciedlenie i dalsze uszczegółowienie w części I Planu wydatków na rok 2015, załączonego do Programu. W Planie tym przewidziano m. in. finansowanie ze środków Programu wydatków na:

- wynagrodzenie trenera nauki śpiewu (pkt 1);

- zajęcia umuzykalniające dla dzieci w wieku przedszkolnym (Dom Kultury) - pkt 12,

- profilaktykę uniwersalną (promocja zdrowia, wspomaganie prawidłowego rozwoju psychospołecznego mieszkańców gminy, redukcja zachowań niepożądanych m. in.:

a) ferie z Domem Kultury:

- warsztaty z masy solnej,

- warsztaty garncarskie,

- warsztaty rękodzieła (zakładki),

- bal kostiumowy dla dzieci do lat 10,

- turniej tenisa stołowego "O puchar Wójta Gminy [...]"

- wycieczka do Centrum Nauki Kopernik (Warszawa) oraz kina 3D (pkt 16);

- wakacje z Domem Kultury - wycieczki, biegi uliczne, turnieje sportowe, biegi na orientację, wycieczki rowerowe, organizacja Dnia Dziecka (piknik), warsztaty malarskie, widowiska plenerowe (pkt 17);

- zawody wędkarskie (pkt 19);

- festyny rodzinne z elementami zabaw dla całej społeczności lokalnej (pkt 20);

- warsztaty kulinarne z prelekcją dietetyka (pkt 22);

- warsztaty rękodzieła, stroiki świąteczne (pkt 23);

- konkursy palm wielkanocnych, szopek bożonarodzeniowych, prezentację rękodzieła (pkt 24).

Zakwestionowano również finansowanie ze środków tego programu "świadczeń na rzecz osób fizycznych" (rozdział VIII programu), które w ujęciu szczegółowym w pkt 25 w części I Planu wydatków na rok 2015 opisano jako "festiwal piosenki religijnej".

Wojewoda podniósł, że pomoc dla osób dotkniętym problemami alkoholowymi powinna być realizowana w formach instytucjonalnych, a nie jak w kwestionowanych zapisach programu – w drodze bezpośredniego wsparcia poprzez świadczenia na rzecz osób fizycznych.

Zakwestionowane zadania, w ocenie Wojewody, wykraczają poza zakres działań gminy związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych, a więc przeznaczając środki finansowe gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych na realizację tych zadań, Rada Gminy przekroczyła zakres swoich kompetencji. Tym samym organ uznał, że naruszone zostały przepisy art. 41 i art. 182 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

W ramach Programu Przeciwdziałania Narkomanii (część II Planu wydatków na rok 2015), Wojewoda zakwestionował realizację w ramach gminnego programu profilaktyki – następujących zadań:

- program "Kalendarz Szkolny 2015 - walory turystyczne gminy [...] w obiektywie uczniów - konkurs fotograficzny 800,- (pkt 2) ;

- wyjazd uczniów klas gimnazjalnych do teatru 1 300,- (pkt 5)

inne działania profilaktyczne grup społecznych dotyczące zjawiska narkomanii 3 650,- (pkt 6).

Wskazując na przepisy art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. z 2012r. Nr 124, z późn. zm.), organ skarżący ocenił, że przytoczonych powyżej zadań nie można zaliczyć do żadnych z działań w obszarach wyznaczonych ustawą i że pozostają one bez związku z przeciwdziałaniem narkomanii. Wszelkie zaś zadania nie posiadające związku z przeciwdziałaniem narkomanii nie mogą stanowić materii programu.

Ponadto Wojewoda podniósł i to, że z postanowienia pkt 6 części II Planu wydatków, obejmującego: "inne działania profilaktyczne grup społecznych dotyczące zjawiska narkomanii" nie można wywnioskować, o jakie konkretnie działania chodzi, wobec czego istnieje nadmierna swoboda w decydowaniu, co do tego rodzaju działań należy, a co nie, a nadto, przytoczona regulacja nie wskazuje, kto miałby podejmować w tym zakresie decyzję.

W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1 – 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej jako p.p.s.a) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi badanie zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5) oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6).

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie Gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii na rok 2015. Podstawę prawną podjętej uchwały stanowiły przepisy art. 41 ust. 2 i ust. 5 oraz art. 182 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1356, dalej powoływana jako ustawa o wychowaniu w trzeźwości lub zamiennie u.w.t.) oraz przepisy art. 2 i art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r., poz. 124, dalej jako ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii lub zamiennie u.p.n.).

Odnośnie charakteru prawnego uchwał określających gminny program profilaktyki rozwiązywania problemów alkoholowych, w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że są to dokumenty posiadające cechy aktu prawa wewnętrznego, co oznacza, że ich treść wiąże organy samorządu gminnego, natomiast nie zawiera norm obowiązujących powszechnie i nie wymaga publikacji (por. Katarzyna Wlaźlak, "Planowanie działań samorządu terytorialnego w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych – komentarz, tezy w pkt 3.1, publ. System informacji prawnej Lex Omega).

Zgodnie z przepisem art. 182 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, dochody z opłaty za wydawanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, wykorzystywane są na realizację gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz gminnych programów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności zaś poprzez: tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu; działalność wychowawczą i informacyjną; ustalanie odpowiedniego poziomu i właściwej struktury produkcji napojów alkoholowych przeznaczanych do spożycia w kraju; ograniczanie dostępności alkoholu; leczenie, rehabilitację i reintegrację osób uzależnionych od alkoholu; zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie oraz wspieranie zatrudnienia socjalnego poprzez finansowanie centrów integracji społecznej przeciwdziałanie przemocy w rodzinie (art. 2 ust. 1 u.w.t). Realizacja tych zadań prowadzona jest w postaci gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, uchwalanego corocznie przez radę gminy (art. 41 ust. 2 u.w.t). Zadaniem własnym gminy w tej dziedzinie, określonym w ustępie pierwszym powołanego artykułu, jest prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu. Zadania te obejmują w szczególności : prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej, zwłaszcza dla dzieci i młodzieży, w tym prowadzenie pozalekcyjnych zajęć sportowych, a także działań na rzecz dożywiania dzieci uczestniczących w pozalekcyjnych programach opiekuńczo-wychowawczych i socjoterapeutycznych (art. 41 ust. 1 pkt 3 u.w.t.).

Wynikający z tego przepisu katalog zadań gminy ma charakter zbioru otwartego, o czym stanowi użycie zwrotu "w szczególności". Oznacza to możliwość realizacji także innych zadań niż te, które zostały wskazane enumeratywnie w powołanym przepisie, jeśli są związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz służą integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu. Ocena istnienia takiego związku powinna zatem być dokonana z uwzględnieniem prawidłowo zdiagnozowanych, aktualnych problemów i potrzeb danego środowiska, których zaspokajanie motywuje do powstrzymywania się od spożywania alkoholu (art. 2 ust. 1 pkt. 1 u.w.t.). Konkretyzacja tych zadań następuje w formie gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, co oznacza, że rada gminy uchwalając program, dostosowuje jego treść do zdiagnozowanych aktualnych potrzeb lokalnego społeczeństwa, w taki sposób aby jak najskuteczniej przeciwdziałać niepożądanym zjawiskom. Innymi słowy, gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych jak też przeciwdziałania narkomanii, jest aktem definiującym sposoby działania gminy zmierzające do realizacji celów ustawowych w zakresie powierzonych jej zadań. Nie można przy tym nie zauważyć, że zgodnie z treścią art. 41 u.w.t., wyznacznikami sposobu realizacji zadań związanych z rozwiązywaniem problemów alkoholowych, jak też zjawiska narkomanii, są pojęcia: "profilaktyka" oraz "integracja społeczna". Stanowią one swoiste kryterium oceny dostosowania konkretnych, szczegółowych zadań uchwalonych przez organ w gminnymi programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych – do celów określonych w ustawie.

Zdaniem Sądu, stosując tak sformułowane kryterium oceny treści zaskarżonej uchwały, nie można jej zarzucić sprzeczności z przepisami art. 41 ust. 1 i ust. 2 u.w.t. oraz art. 10 ust. 3 u.p.n., w zakresie kwestionowanym przez Wojewodę [...]. Domagając się w skardze stwierdzenia nieważności części uchwały rady gminy [...], Wojewoda [...] podnosi, że dochody pochodzące z opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych (art. 182 u.w.t.), posłużyły do finansowania wydatków na inne zadania własne jednostki samorządu terytorialnego. Należy w tym miejscu przypomnieć, iż stosownie do art. 182 u.w.t., dochody z opłat za zezwolenia wydane na podstawie art. 18 lub art. 181 oraz dochody z opłat określonych w art. 111 wykorzystywane będą na realizację :

1) gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz Gminnych Programów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii,

2) zadań realizowanych przez placówkę wsparcia dziennego, o której mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w ramach gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych ora Gminnych Programów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii,

- i nie mogą być przeznaczane na inne cele.

Z przywołanego przepisu wynika, że określone nim środki finansowe nie mogą mieć innego przeznaczenia niż realizacja zadań wskazanych w wyżej wymienionych gminnych programach. W ten sposób odwołuje się on do treści art. 41 u.w.t., co oznacza, że środki te mogą być wykorzystywane na wszystkie działania wymienione w tym przepisie, tzn. te, które zostały przykładowo w nim wskazane, np. prowadzenie pozalekcyjnych zajęć sportowych (pkt. 3), czy wspomaganie działalności osób fizycznych służącej rozwiązywaniu problemów alkoholowych (pkt 4), jak i nie wymienione wprost, ale pozostające w określonym z nimi związku, które tworzą warunki do realizacji zadań wyszczególnionych w ustawie.

W ocenie Sądu, w zakresie tym mieści się tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkańców gminy, zwłaszcza dzieci i młodzieży, związanych z kulturą fizyczną, rekreacją i rozrywką o charakterze kulturalnym. Do tej kategorii należy zaliczyć zadania typu: zajęcia umuzykalniające dla dzieci (wymienione w pkt 1 i 12 Planu wydatków), wszelkiego rodzaju zajęcia warsztatowe poświęcone wyrobom z masy solnej, garncarstwu, kulinariom, czy innemu rękodziełu (wymienione w punkcie 16, 22, 23 i 24 Planu wydatków), zajęcia sportowe typu : zawody wędkarskie (pkt 19 Planu wydatków), biegi, turnieje sportowe (pkt 17 Planu wydatków) oraz zajęcia rekreacyjne o charakterze sportowym i kulturalnym, np. festyny rodzinne, festiwale piosenki religijnej, wycieczki, w tym rowerowe, bal kostiumowy, wycieczka do Centrum Nauki Kopernik, czy do kina (wymienione w pkt 16 i 17 Planu wydatków).

Uchwalone przez radę gminy zadania, należy ocenić jako nakierowane na realizację działań, o których mowa w art. 41 u.w.t. Tworzą one bowiem alternatywną formę zachowań i aktywności fizycznej oraz sprzyjają rozwojowi zainteresowań kulturalnych i artystycznych oderwanych od nałogów i innych złych nawyków prowadzących do ich powstawania. Działania tego rodzaju można określić jako związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz problemów związanych z narkomanią. W zakresie tym mieści się zatem także finansowanie trenera nauki śpiewu, będące pochodną zadania w postaci organizacji zajęć nauki śpiewu dla dzieci, młodzieży i dorosłych, oraz organizacji lokalnego festiwalu piosenki o tematyce religijnej. Należy przy tym zauważyć, że z uwagi na otwarty katalog ustawowych działań realizowanych przez gminę w ramach profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, ich szczegółowy zakres podlega kształtowaniu się w drodze orzecznictwa. W aktualnym orzecznictwie sądowym, do tego katalogu zalicza się także potrzeby związane z kulturą fizyczną, rozwijaniem zainteresowań i aktywności sportowej i wszelkie formy aktywności, które będą stanowić oderwanie od złych nawyków, czy nałogów (por. tezy wyroku WSA w Gliwicach z 20 lutego 2015 r., III SA/GL 63/15).

Kontrolując legalność zaskarżonej uchwały w zakresie odnoszącym się do kwestionowanych przez Wojewodę opisanych wyżej zadań, należy mieć na uwadze, że wyznacznikiem ich zgodności z działaniami gminy w zakresie realizacji zadania własnego określonego w ustawie (art. 41 u.w.t.) jest "profilaktyka" i "integracja społeczna". Każdorazowo należy zatem oceniać, czy uchwalone w gminnym programie zadania są nakierowane na realizację tych celów.

Posiłkując się słownikiem języka polskiego (internetowe wydanie słownika PWN, http: http://sjp.pwn.pl) "profilaktykę" należy rozumieć jako działanie i środek stosowany w celu zapobiegania pewnym niekorzystnym zjawiskom, również w dziedzinie uzależnień. Idąc tym tokiem rozumowania należy przyjąć, że wszelkie formy aktywności fizycznej i intelektualnej, w szczególności skierowane do dzieci i młodzieży, które sprzyjają niedopuszczeniu do wystąpienia w środowisku lokalnym niekorzystnych zjawisk związanych z uzależnieniem, czy to od alkoholu, czy od narkotyków, posiadają przymiot szeroko rozumianej "profilaktyki". W ocenie Sądu, kryterium to spełniają działania opisane w rozdziale II ust. 3 pkt "l" zaskarżonego Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2015, opisane jako "realizacja profilaktyki alternatyw organizującej dzieci i młodzież w alternatywne formy spędzania czasu wolnego. Wspieranie działań profilaktycznych o charakterze rozrywkowym, sportowym, rekreacyjnym itp. dla dzieci i młodzieży m.in. organizacja wycieczek, Dnia Dziecka, biegi uliczne, rowerowe, finansowanie zajęć tanecznych, zajęć nauki śpiewu dla dzieci, młodzieży i dorosłych, dofinansowanie lokalnych festynów";

Tak określone zadania spełniają także kryterium "integracji społecznej", o której mowa w art. 41 u.w.t. Pojęciem tym oznacza się proces scalania się zachodzący na różnych szczeblach społecznych oraz proces dostosowywania się do siebie zachowań ludzi w grupie (vide: internetowe wydanie słownika PWN, http://sjp.pwn.pl). Wszystkie zadania wymienione w zaskarżonej części uchwały Rady Gminy [...], obejmują w swej formie aktywność zbiorową, a niektóre nawet w przekroju wiekowym, przez co wyczerpują również warunek "integracji społecznej".

W kontekście podniesionych argumentów, nie można zatem zgodzić się z zarzutem Wojewody [...], że zakwestionowane w planie wydatków zadania, wykraczają poza zakres działań gminy określonych w art. 41 ustawa o wychowaniu w trzeźwości. Przeciwnie, są one wyraźnie nakierowane na działania związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracją społeczną osób uzależnionych od alkoholu. W pojęciu profilaktyki mieszczą się bowiem wszystkie działania nakierowane na organizowanie dzieciom, młodzieży i dorosłym – czasu wolnego – w różnych formach jego spędzania, jeżeli tylko stanowić będą one oderwanie od kształtowania złych nawyków. Tego typu działania można określić jako ściśle związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych. Natomiast dobór form spędzania czasu wolnego, musi nastąpić z uwzględnieniem potencjału lokalnej społeczności. Ważne jest przy tym, aby rada gminy uchwalając program, dostosowała jego treść do aktualnych potrzeb społecznych na swoim terenie, czyli zidentyfikowała lokalne zapotrzebowanie, określając cele w taki sposób, aby jak najskuteczniej zapobiegać zjawisku alkoholizmu (por. wyrok WSA w Lublinie z 29 maja 2008 r. III SA/Lu 175/08). Należy przy tym dodać, że w racjonalnym podejściu, nie można oczekiwać, aby swym zasięgiem zadania te obejmowały wyłącznie osoby uzależnione od alkoholu, bowiem prowadziłoby to do wypaczenia pojęcia "integracji społecznej".

Samodzielność gminy gwarantowana przez art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515), realizuje się zwłaszcza w sferze identyfikacji potrzeb lokalnego środowiska i dostosowania zadań z zakresu rozwiązywania problemów alkoholowych do jego potencjału. Wojewoda [...] zarzucając naruszenie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i realizację innych zadań własnych, poza ogólnymi sformułowaniami, nie wskazał argumentów poparcie swego stanowiska, w tym przemawiających za przekroczeniem zasady samodzielności gminy.

Sąd co do zasady podziela pogląd wyrażony w doktrynie i orzecznictwie, że samodzielność gminy w kształtowaniu wydatków, nie oznacza nieograniczonej autonomii, lecz musi mieścić się w granicach ustawowych. Został on sformułowany również przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 24 listopada 1998 r. w sprawie o sygn. akt K 22/98 (Dz. U. z 1998 r., Nr 145, poz. 945). Nie mniej, w odniesieniu do wydatków na zadania opisane w zaskarżonej uchwały, brak podstaw aby uznać, że granice te zostały przekroczone.

Jako błędne należy również uznać stanowisko skarżącego, jakoby pomoc dla osób dotkniętych problemami alkoholowymi miała być realizowana wyłącznie w formach instytucjonalnych, a nie jak w kwestionowanych postanowieniach programu – w drodze bezpośredniego wsparcia poprzez świadczenia na rzecz osób fizycznych. Zgodnie z przepisem art. 41 ust. 2 zdanie drugie uw.t., zadania w zakresie gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, mogą być realizowane zarówno przez ośrodek pomocy społecznej, jak i przez inną jednostkę wskazaną w programie. Może nią być pełnomocnik powołany przez wójta (zdanie trzecie omawianego przepisu), a także gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych (ust. 3). Nakreślony w ustawie sposób realizacji przez gminę tego rodzaju działań, nie stoi jednak w sprzeczności ze wskazaniem w gminnym programie konkretnych zadań, które będą w ten sposób finansowane. Zgodnie z tezą powołanego wyżej orzeczenia TK, finansowane z tych środków zadania obejmują także prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej, a także wspomaganie działalności – oprócz instytucji, stowarzyszeń i osób fizycznych – służącej rozwiązywaniu problemów alkoholowych. Za nietrafny należy więc uznać zarzut, że zgodne z ustawą są tylko instytucjonalne formy wydatkowania środków w ramach programu. Wydatkowanie środków na rzecz osób fizycznych, które to osoby będą realizować cele określone w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, nie wykracza poza kompetencje rady gminy i mieści się w ramach realizacji zadań, o których mowa w art. 41 ust. 1 i 2 u.w.t.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących wydatków na zadania określone w ramach Programu Przeciwdziałania Narkomanii, należy w pierwszej kolejności wskazać, że zadania podejmowane przez gminę w ramach przeciwdziałania narkomani, mogą być częścią gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, chociaż przepis art. 10 ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii stanowi, że Gminny Program uchwala rada gminy, co sugerowałoby jego formalną odrębność. Kwestia ta została jednak ostatecznie rozstrzygnięta w wyroku NSA z 9 stycznia 2014 r., II GSK 1614/12, zawierającym następującą tezę: "nie ma żadnej podstawy prawnej, aby twierdzić, że gmina powinna uchwalić dwa odrębne programy dla rozwiązywania problemów alkoholowych i przeciwdziałania narkomanii". W świetle powyższego, zarzut naruszenia przepisu art. 10 ust. 3 tej ustawy, należy uznać za nietrafny, chociaż jak wynika z przytoczonej w skardze argumentacji, w istocie dotyczy on zakwestionowana opisanych w programie zadań, ze względu na ich wykroczenie poza obszar określony w ustępie 1 tego artykułu, a nie kwestii związanych z formą przyjęcia programu. Tym niemniej, należy stwierdzić, że w uzasadnieniu przywołanego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził dodatkowo pogląd o pokrewności materii w tych dwóch rodzajach uzależnień, co z kolei nasuwa dalszy wniosek, że zasadniczym kryterium doboru zadań realizowanych przez gminę w tym zakresie – jest również profilaktyka. Wynika to także z przepisu art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, gdzie ustawodawca powiedział wprost, iż do zadań własnych gminy należy między innymi prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych i przeciwdziałania narkomanii. W ocenie Sądu, opisane w programie zadania, takie jak: program "Kalendarz Szkolny 2015 - walory turystyczne gminy [...] w obiektywie uczniów - konkurs fotograficzny (pkt II. 2), czy wyjazd uczniów klas gimnazjalnych do teatru (II. pkt 5) służą zasadniczemu celowi jakim jest profilaktyka działalności informacyjnej, edukacyjnej, w szczególności dla dzieci i młodzieży (art. 10 ust. 1 pkt 3 u.p.n.).

Za nietrafny należy uznać także zarzut skargi o zbyt wysokim stopniu ogólności sformułowania działania pod nazwą "inne działania profilaktyczne grup społecznych dotyczące zjawiska narkomanii", jak też o braku wskazania jednostki, czy podmiotu, uprawnionego do podejmowania w tym zakresie decyzji. Jak wskazano na wstępie, charakter prawny zaskarżonej uchwały jest tego rodzaju, że jest ona aktem prawa wewnętrznego, skierowanym do organów gminy i podległych jej jednostek. Organem wykonawczym gminy jest wójt i to ten organ został wskazany w uchwale do realizacji programu profilaktyki antyalkoholowej i przeciwdziałania narkomanii. Należy wiec przyjąć, że uszczegółowienia tego zadania należy do tego podmiotu.

Podsumowując, należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała odpowiada prawu. Przeznaczenie przez Radę Gminy [...] środków finansowych pozyskanych z opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, na finansowanie zadań określonych w zaskarżonej uchwale nie narusza przepisów art. 182 w związku z art. 41 u.w.t oraz art. 10 ust. 1 u.p.n.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.