Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1249/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 141 par. 4,
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 22 stycznia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Anna Żak /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1395/13 w sprawie ze skargi L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. IV SA/Wa 1395/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2013 r., sygn. [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że w dniu 15 stycznia 2006 r. weszła w życie uchwała Rady Miejskiej w B. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w gminie B. dla części wsi P. (Dz.Urz. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] grudnia 2005 r.). W obszarze wyznaczonym granicami terenu tego planu znajduje się m.in. działka nr [...] o pow. 20 ha. Aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia 23 kwietnia 2007 r. L. M. sprzedał ww. działkę "S." – Spółce z o.o. za cenę brutto [...] EURO. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Burmistrza B. orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości działki nr [...], na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. utrzymało w mocy powyższą decyzję.

Wyrokiem z dnia 29 września 2008 r. sygn. IV SA/Wa 803/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. M. na ww. decyzję Kolegium. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. II OSK 1867/08 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 28 maja 2010 r. sygn. IV SA/Wa 54/10, uchylił decyzję SKO z dnia [...] stycznia 2008 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza B. z dnia [...] listopada 2007 r.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Burmistrz B. decyzją z dnia 2 stycznia 2011 r. ustalił jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z dnia 28 lutego 2011 r. organ I instancji, na podstawie art. 132 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję. Następnie decyzją z dnia 30 listopada 2011 r. Burmistrz B. orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2013 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza B..

Organ wyjaśnił, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części wsi P., uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] kwietnia 2005 r., działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem U- tereny centrum usługowo-produkcyjnego. Z kolei według ustaleń uprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] czerwca 1993 r. nieruchomość oznaczona obecnie nr [...] znajdowała się na terenach rolnych dawnej Stacji P., oznaczonych symbolem 17.12-R. Plan ten obowiązywał do [...] grudnia 2003 r. Od 1 stycznia 2004 r. do czasu uchwalenia nowego planu działka ta nie była objęta żadnym planem zagospodarowania przestrzennego. Przed uchwaleniem obecnie obowiązującego planu działka użytkowana była rolniczo.

Kolegium wskazało, że przedmiotowa działka wydzielona została z działki oznaczonej numerem [...]. Według zapisów ewidencji gruntów stan użytków dla działki nr [...]był następujący: grunty orne klasy RIIIb- 10,03 ha, RIVa- 47,5986 ha, RIVb- 23,2094 ha, RV-7,86 ha, łąki trwałe ŁII- 3,08 ha, ŁIV- 4,02 ha, ŁV- 0,48 ha oraz rowy 0,50 ha. Postępowanie w sprawie ustalenia opłaty zostało wszczęte w dniu 28 maja 2007 r. Termin, o którym mowa w art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został więc zachowany.

Podstawę ustalenia opłaty w tej sprawie stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu 30 września 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego Zofię Janowicz, która w dniu 6 marca 2013 r. dokonała aktualizacji operatu. W operacie tym rzeczoznawca określiła wartość przedmiotowego gruntu zarówno przed ustaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i po zmianie przeznaczenia tej nieruchomości w planie. W wyniku dokonanej wyceny ustalono, że wartość przedmiotowej działki w wyniku uchwalenia planu wzrosła o [...] zł. Faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania terenu był identyczny, jak przeznaczenie tej nieruchomości określone w planie z dnia 30 czerwca 1993 r. Dla określenia wartości przedmiotowej nieruchomości zgodnie z jej faktycznym sposobem wykorzystywania po wygaszeniu mocy obowiązującej ww. planu, biegła zastosowała podejście porównawcze metodą porównywania parami. Do porównań przyjęła trzy transakcje dotyczące prawa własności nieruchomości wykorzystywanych rolniczo, pochodzące z lat 2006 - 2007, których powierzchnia wynosiła 3,1067 ha, 1,0636 ha i 5,2100 ha. Rzeczoznawca wskazała na rodzaj i liczbę cech różniących przyjęte obiekty porównawcze oraz podała wagi każdej z tych cech. Uwzględniła lokalizację (30%) sąsiedztwo, uwarunkowania prawne (10%), infrastrukturę techniczną (15%), dojazd, rodzaj nawierzchni drogi, komunikacja (15%), walory działki, powierzchnię gruntu, kształt (10%), możliwości inwestycyjne, uwarunkowania planistyczne danego gruntu (20%).

W ocenie organu do porównań wybrane zostały transakcje nieruchomościami, które spełniają kryterium podobieństwa stosownie do definicji zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651). Według ustaleń nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na przedmiotowej działce dopuszczono możliwość realizacji zabudowy usługowo-produkcyjnej. Wskazano, że przy szacowaniu wartości nieruchomości po uchwaleniu planu rzeczoznawca majątkowa zastosowała podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej przyjmując do porównań 11 transakcji działkami, na których dopuszczono zabudowę usługową i usługowo- mieszkaniową. Wybrane zostały transakcje zawarte w latach 2006-2007. Biegła wybrała cechy rynkowe (atrakcyjność lokalizacji, dostępność komunikacyjna, sąsiedztwo, uzbrojenie, kształt i wartość działki, funkcja w planie, możliwości inwestycyjne i uwarunkowania prawne) wpływające na ceny nieruchomości pochodzących z lokalnego rynku transakcyjnego oraz wagi tych cech.

Odnosząc się zaś do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art. 10 Kpa Kolegium uznało je za uzasadnione, jednakże w jego ocenie uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Strona bowiem nie wykazała, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Organ odwoławczy podkreślił, iż naruszenie przez organ pierwszej instancji do przepisu art. 10 Kpa. nie powoduje automatycznie wadliwości wydanej decyzji. Niezbędne jest wykazanie, że uchybienie organu miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję SKO w W., L. M. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 11 i 107 § 1 i 3 sprawy; art. 138 § 1, art. 8, 10 § 1 w zw. z art. 73 § 1 i 2, art. 125 § 1 w zw. z art. 74 § 2; art. 76 § 1; art. 7, 8, 11 w zw. z art. 7 i 80, art. 10 ust. 1 i art. 81 Kpa, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz brak możliwości złożenia przez stronę wyjaśnień i ograniczenie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, nie miało istotnego wpływu na sprawę, a operat szacunkowy sporządzony przez biegłą rzeczoznawcę majątkowego jest rzetelny, prawidłowy, nie zawiera błędów, które wpływałyby na wynik wyceny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "Ppsa", skargę L. M. i stwierdził, że w wyroku z dnia 28 maja 2010r. w sprawie sygn. IV SA/Wa 54/10, wskazano na konieczność wyjaśnienia w treści operatu sprzeczności między stwierdzeniem, że "uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego w opinii autorki niniejszego opracowania spowodowało niewielki wzrost wartości nieruchomości, ponieważ część tego wzrostu nastąpiła w momencie uchwalenia studium", a niemal dwukrotnym wzrostem wartości nieruchomości. Sąd zwrócił uwagę, że nie wiadomo, czy stwierdzenie to jest jedynie informacją o wzroście cen nieruchomości po uchwaleniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a rzeczoznawca ustalił wartość nieruchomości, gdy grunty te stanowiły teren upraw rolnych (przed uchwaleniem planu) i wartość po przeznaczeniu pod centrum usługowo-produkcyjne. Sąd stwierdził w tym wyroku, że wyjaśnienia wymaga, czy określona przez rzeczoznawcę wartość tej nieruchomości odzwierciedla jej faktyczną wartość wynikającą jedynie ze zmiany przeznaczenia tej nieruchomości w planie miejscowym. Podkreślił, że konieczne jest ustalenie, czy istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy zmianą przeznaczenia nieruchomości, a wzrostem jej wartości, jeżeli taki wzrost nastąpił.

Sąd wskazał, że w dniu 30 września 2011 r. sporządzony został nowy operat szacunkowy określający zmianę wartości przedmiotowej nieruchomości spowodowaną uchwaleniem planu, w oparciu o który organ dokonał ustalenia opłaty, zatem operat szacunkowy z dnia 10 października 2007 r. nie stanowił dowodu w niniejszym postępowaniu, dlatego niezasadne było wyjaśnianie przez organ wskazanych w powołanym wyroku sprzeczności tego operatu. Mając jednak na uwadze, że sporządzony został nowy operat, który stanowił podstawę do ustalenia wysokości jednorazowej opłaty, to Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2013 r. wziął pod rozwagę wskazania zawarte w przytoczonym powyżej wyroku z dnia 28 maja 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, przywołując treść art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyjaśnił, że właściwy organ administracji publicznej zobowiązany jest w drodze decyzji administracyjnej do ustalenia opłaty, określanej potocznie mianem "renty planistycznej", gdy spełnione zostaną łącznie dwa warunki. Po pierwsze - wzrośnie wartość nieruchomości w następstwie uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po drugie - nastąpi zbycie nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. Należąca do skarżącego działka nr [...] znajdowała się na terenie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi P.. Zgodnie z zapisami tego planu, wskazana wyżej działka skarżącego przeznaczona została na tereny centrum usługowego, oznaczone na rysunku planu symbolem-U. W myśl § 10 ust. 1 wymienionej uchwały dla terenu tego plan ustala przeznaczenie podstawowe - centrum usługowe o wielofunkcyjnym przeznaczeniu; usługi z wykorzystaniem urządzeń służących działalności, której celem jest zaspokojenie podstawowych potrzeb ludności, usługi administracji, handlu detalicznego i ekspozycyjnego, handlu hurtowego, hoteli i restauracji, transportu, gospodarki magazynowej, poczty i telekomunikacji, administracji, pośrednictwa finansowego, nieuciążliwej wytwórczości oraz szeroko rozumianych usług dla innych podmiotów gospodarczych, a także zakłady i bazy, w których ta działalność jest prowadzona wraz z niezbędną komunikacją i infrastrukturą techniczną. Ponadto w ustępie 2 wskazanego przepisu ustalono "przeznaczenie uzupełniające - obiekty i urządzenia niezbędne ze względów technologicznych, socjalnych, ochrony przeciwpożarowej, urządzenia komunikacji, infrastruktury technicznej i ochrony środowiska dla potrzeb działki lub potrzeb lokalnych, pomieszczenia o charakterze służbowym i socjalnym, służące potrzebom właściciela obiektów U, bez wydzielania odrębnej działki"., zaś w ustępie 3 jako przeznaczenie dopuszczalne przyjęto wbudowaną funkcję mieszkaniową. Przed uchwaleniem planu działka ta miała przeznaczenie rolne. W § 22 podjętej przez Radę Miejską w B. uchwale określono stawkę procentową służącą naliczeniu jednorazowej opłaty planistyczne od wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 20% dla terenów oznaczonych symbolem-U.

Ze sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego z dnia 30 września 2011 r. wynika, że wartość rynkowa działki nr [...] przed uchwaleniem planu miejscowego wynosiła [...] zł, natomiast po jego uchwaleniu wynosi [...]zł. Zatem wzrost wartości nieruchomości wyniósł 1 099 [...]zł, co przy zastosowaniu stawki opłaty planistycznej 20% daje kwotę tej opłaty w wysokości [...]zł.

Odnosząc się do sposobu przeprowadzenia wyceny w niniejszej sprawie Sąd przywołał treść art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Za nieuprawniony, w świetle zapisów planu, które dopuszczają na terenie oznaczonym symbolem-U wbudowaną funkcję mieszkaniową, uznał zarzut, że w operacie do porównań przyjęto również transakcje, których przedmiotem były nieruchomości przeznaczone w planie pod zabudowę usługowo-mieszkaniową. Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że analiza wykonanej wyceny wartości przedmiotowej nieruchomości prowadzi do stwierdzenia, iż brak jest podstaw do uznania, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy zawiera błędy, które wpływałyby na wynik wyceny. Operat ten spełnia bowiem wymogi formalne określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, jak i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. W operacie rzeczoznawca majątkowa zawarła uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. lokalizacja, sąsiedztwo, dostępność infrastruktury, dojazd, rodzaj nawierzchni drogi, powierzchnia gruntu, kształt, możliwości inwestycyjne) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących.

Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego, co do wadliwości doboru przez rzeczoznawcę nieruchomości podobnych do wycenianej, która ma pow.20 ha. Sąd wskazał, że wielkość nieruchomości nie jest wprost wskazana w legalnej definicji nieruchomości podobnej, jako parametr wpływający na podobieństwo (art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Ponadto w operacie wskazano, że analiza rynku lokalnego pod względem rodzajowym, badane transakcje nieruchomościami prowadzą do wniosku, iż poszukiwane są większe areały gruntów, na których można zrealizować wielokubaturowe inwestycje.

Zdaniem Sądu z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonej decyzji, bez znaczenia jest to, że w poprzednich dwóch operatach, ta sam rzeczoznawca majątkowy określił wartość przedmiotowej nieruchomości w innej wysokości. Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu jest operat szacunkowy z dnia 30 września 2011 r. i w związku z tym odnoszenie się do poprzednich operatów pozostaje poza oceną Sądu. Sformułowane przez skarżącego zarzuty nie podważyły prawidłowości określenia zmiany wartości przedmiotowej nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sposób analizy rynku i dobór nieruchomości do porównań mieści się w obszarze wiedzy specjalnej rzeczoznawcy, której nie posiada ani organ rozpoznający sprawę, ani kontrolujący go Sąd. To rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości i zgodnie z art. 154 ust. 1 ugn ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Podmiotem ustawowo upoważnionym do oceny poprawności sporządzonego operatu jest zaś organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ugn).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 Kpa poprzez ograniczenie możliwości wykonania kopii akt, Sąd stwierdził, że powyższe nie oznacza, iż został pozbawiony możliwości uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym. W aktach sprawy znajduje się notatka służbowa sporządzona przez pracownika Urzędu Miejskiego w B., z której wynika, że do organu stawił się J. A. podając się za pełnomocnika skarżącego wnosząc o sporządzenie kopii operatu, został poinformowany o niemożliwości pozytywnego załatwienia tego wniosku z uwagi na zawartą w operacie klauzulę o niekopiowanie opracowania. Słusznie podniósł skarżący, że wniosek powyższy powinien być załatwiony zgodnie z art. 74 § 2 Kpa postanowieniem, jednakże – w ocenie Sądu – uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powołanego na wstępie wyroku wniósł L. M. zarzucając powyższemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa, naruszenie przepisów postępowania, tj.:

I. art. 141 § 4 Ppsa poprzez brak odniesienia się do stanowiska skarżącego, w tym zarzutów przedstawionych w skardze oraz lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku;

II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia następujących przepisów postępowania:

1. art. 11 i art. 107 § 1 i 3 Kpa, tj. wydanie decyzji z naruszeniem zasady przekonywania, bez wszechstronnego zbadania materiału dowodowego, bez odniesienia się do stanowiska skarżącego, w tym zarzutów odwołania, bez określenia przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;

2. art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, tj. utrzymanie w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia pomimo naruszenia przez organ I instancji:

– art. 8 i art. 10 § 1 w zw. z art. 73 § 1 i 2 Kpa poprzez ograniczenie możliwości wykonania kopii akt i tym samym ograniczenie uprawnienia do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów;

– art. 125 § 1 w zw. z art. 74 § 2 Kpa poprzez niewydanie postanowienia o odmowie wykonania kopii akt sprawy;

3. art. 7, art. 8 i art. 11 w zw. z art. 75, art. 77 i art. 80 Kpa, tj. wydanie decyzji z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dokonanie jednostronnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że:

– brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz brak możliwości złożenia przez stronę wyjaśnień i ograniczenie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy;

– operat szacunkowy sporządzony przez biegłą rzeczoznawcę majątkowego jest rzetelny, prawidłowy i nie zawiera błędów, które wpływałyby na wynik wyceny.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a nadto, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 Ppsa – o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. informacji prasowej dotyczącej cen transakcyjnych nieruchomości rolnych na okoliczność wskazaną w uzasadnieniu skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji, że w zasadzie powtórzył treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, a oceny legalności zaskarżonej decyzji dokonał w oderwaniu od zarzutów i twierdzeń skarżącego. W odniesieniu do operatu szacunkowego, skarżący zarzucił Sądowi bezkrytyczną ocenę opinii rzeczoznawcy, podniósł, że w piśmie z dnia 31 października 2013 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, szczegółowo wskazał na uchybienia operatu, które znalazły potwierdzenie w załączonych dokumentach. Wśród wad operatu szacunkowego wymieniono nieprawidłowy dobór nieruchomości pod względem daty sprzedaży. Mianowicie rzeczoznawca do porównań parami w celu oszacowania wartości nieruchomości przed wejściem w życie planu miejscowego wybrał nieruchomości będące sprzedane po wejściu w życiu planu. Wskazano także na nieprawidłowy dobór nieruchomości pod względem podobieństwa. W tym kontekście podniesiono, że nieruchomość wyceniania była uzbrojona we wszystkie media, podczas gdy w odniesieniu do nieruchomości B i C brak było możliwości uzbrojenia, a nieruchomość A znajdowała się w znacznej odległości od mediów; uwarunkowania prawne, środowiskowe i sąsiedzkie nieruchomości wycenianej były korzystne, w przeciwieństwie do nieruchomości porównywanych; położenie nieruchomości wycenianej było korzystne, podczas gdy położenie nieruchomości A było przeciętne, a nieruchomości B i C – wprost niekorzystne; nieruchomość wyceniana posiadała kształt zbliżony do kwadratu, a działki porównywane – wąskiego prostokąta; wycenianą działkę o pow. 20 ha porównano z szeregiem małych działek, przy czym największa miała powierzchnię 3,1 ha; różnica w cenie między nieruchomością wycenianą a nieruchomością C wynosiła 36%.

Ponadto, autor skargi kasacyjnej, wymieniając wady operatu szacunkowego wskazał na nieuwzględnienie czynników skutkujących wzrostem wartości nieruchomości, a niezależnych od zmiany przeznaczenia gruntu w planie miejscowym. Mianowicie w dacie sprzedaży skarżący podjął działalność gospodarczą polegającą na zaopatrzeniu sprzedawanych nieruchomości w media; działki przyjęte do porównania już w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przewidziane były do zmiany sposobu zagospodarowania, a więc już z tego tytułu musiała wzrosnąć ich wartość; rzeczoznawca nie podał w odniesieniu do nieruchomości porównywanych, czy zostały one objęte procedurą zmiany przeznaczenia, poprzestając na wskazaniu, że są to grunty rolne. Ponadto, wskazano na niezgodności i braki w zakresie opisu nieruchomości przyjętych do porównania i nieruchomości wycenianej z rzeczywistym stanem faktycznym. W tym zakresie, wbrew twierdzeniom rzeczoznawcy, podniesiono, że działka w Nowej Wsi o cenie minimalnej położona jest w zasięgu uzbrojenia miejskiego, posiada dogodny dojazd do drogi krajowej przez drogę gminną, słup energetyczny zlokalizowany jest na działce sąsiedniej, rzeczoznawca nie przedstawił argumentów na rzecz przyjęcia niekorzystnego położenia ww. działki; z kolei w przypadku nieruchomości o cenie maksymalnej położonej w B. Wsi rzeczoznawca przyjął kształt korzystny, w sytuacji gdy mapa archiwalna nasuwa wnioski całkowicie przeciwne; w odniesieniu do nieruchomości wycenianej rzeczoznawca w jednym miejscu operatu podał, że jest to nieruchomość nieuzbrojona, poza zasięgiem mediów, a w innym miejscu wskazał, że przez działkę przebiega sieć 15 kV; ponadto, w dacie wejścia w życie planu miejscowego w granicy wycenianej nieruchomości znajdowały się wszystkie media będące własnością skarżącego; rzeczoznawca nie wzięła pod uwagę, że na działce znajduje się duża studnia głębinowa i działka ma dostęp do linii wysokiego napięcia. Zdaniem skarżącego sporządzony operat wykazuje znaczne braki pod względem materiałów, na których oparł się rzeczoznawca. Wszystkie media zlokalizowane na działce nr [...] zostały wyprowadzone bezpośrednio z działki sąsiedniej nr [...], dzięki inwestycji dokonanej przez skarżącego w 2002 roku w postaci zakupu uzbrojenia technicznego przed wejściem w życie planu miejscowego.

W skardze kasacyjnej podniesiono dodatkowo zarzut wewnętrznych sprzeczności operatu szacunkowego. Z jednej strony rzeczoznawca stwierdza bowiem, że zainteresowaniem cieszą się jedynie grunty o małej powierzchni, a z drugiej, że poszukiwane są większe areały gruntów, raz podaje, że grunty o większym areale osiągają niższy poziom cen, a w innym miejscu, że powierzchnia gruntów nie wpływa w sposób znaczący na cenę. Na tego rodzaju sprzeczności zwrócił uwagę WSA w Warszawie w roku z dnia 1 października 2013 r. sygn. IV SA/Wa 766/13 oceniając operat szacunkowy tego samego rzeczoznawcy, sporządzony na użytek innego postępowania, ale dotyczący wyceny wartości tej samej nieruchomości na dzień wejścia w życie tego samego planu miejscowego.

Na zakończenie skarżący wskazał na istnienie w niniejszej sprawie trzech różnych operatów szacunkowych przedstawiających znacznie od siebie odbiegające wartości tej samej nieruchomości, sporządzone przez tego samego rzeczoznawcę. Wartość tej samej nieruchomości waha się bowiem od kwoty [...] mln do [...] mln zł na dzień wejścia w życie planu miejscowego, zaś wartość tej samej nieruchomości w wyniku zmiany planu waha się od kwoty [...] mln do [...] mln zł. Zdaniem skarżącego skala i stopień uchybień przy sporządzaniu operatu szacunkowego dyskwalifikuje ten dokument jako podstawowy dowód w sprawie. Brak podobieństwa nieruchomości, m.in. z uwagi na kształt, przeznaczenie w planie miejscowym, cenę, powierzchnię, sąsiedztwo, uzbrojenie i dostępność komunikacyjną, wyciąganie krańcowo odmiennych wniosków z tych samych cech i parametrów opisywanych nieruchomości, niezgodności i braki w zakresie opisu nieruchomości przyjętych do porównania i nieruchomości wycenianej z rzeczywistym stanem faktycznym, sprzeczności w treści samego operatu czynią ten dokument nieprzydatnym na potrzeby ustalenia wzrostu wartości nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "Ppsa", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.

W obszernej skardze kasacyjnej wskazano wyłącznie na jedną podstawę kasacyjną - naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 Ppsa). W zakresie tej podstawy kasacyjnej skarżący podnosi zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa poprzez brak odniesienia się do stanowiska skarżącego, w tym zarzutów przedstawionych w skardze oraz lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku (pkt I), a nadto zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia szeregu przepisów Kpa (pkt II).

Ustosunkowując się do zarzutu zawartego w pkt I skargi kasacyjnej, wyjaśnić należy, że regulacja zawarta w art. 141 § 4 Ppsa odnosi się do wymogów formalnych uzasadnienia. O uchybieniu tym wymogom mówić można wówczas, gdy sąd administracyjny nie spełnił jednego z warunków ustawowych (opis stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowiska strony przeciwnej, podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia). W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 Ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 9/09; wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 672/09). Przede wszystkim jednak uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. I OSK 1605/09, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie kontrola uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że co do zasady wymogi formalne zostały zachowane. Prawdą jest, że ani organ, ani Sąd pierwszej instancji nie odnieśli się tak szczegółowo do zarzutów skierowanych pod adresem operatu szacunkowego, jak widziałby to skarżący, nie mniej jednak zarówno uzasadnienie zaskarżonej decyzji jak i uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się organ rozstrzygający sprawę i Sąd pierwszej instancji dokonujący oceny zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono opis stanu faktycznego sprawy, zrelacjonowano postawione w skardze zarzuty, wskazano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia.

W konsekwencji zarzut naruszenia art.141 § 4 Ppsa. nie jest trafny.

W pkt II skargi kasacyjnej jej autor powiązał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa z zarzutem nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organy orzekające w tej sprawie szeregu przepisów Kpa, przy czym uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje, że naruszenie przepisów postępowania przez organ polegać miało przede wszystkim na błędnej ocenie sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, poprzez nieuwzględnienie, że rzeczoznawca dla celów porównawczych nieprawidłowo wybrał nieruchomości pod względem daty sprzedaży, pod względem podobieństwa, nie wziął pod uwagę, że nieruchomość skarżącego miała dogodny dostęp do pełnego uzbrojenia, ponadto w operacie są wewnętrzne sprzeczności, które zostały w skardze kasacyjnej szczegółowo opisane.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy zarzut nie jest trafny.

Zgodnie z treścią art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. ,poz. 647 ze zm.), dalej "upzp", jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei w myśl art.37 ust.1 tej ustawy wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W sprawie określenia opłaty planistycznej konieczne jest zatem ustalenie, że do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia lub zmiany planu, a więc że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu.

W art. 37 ust. 11 upzp wskazano zaś konkretne rozwiązania prawne w oparciu, o które dokonywana jest wycena nieruchomości, mianowicie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), dalej "ugn", a w konsekwencji również rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi (art. 150 ust. 5 ugn). Do nich także należy wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania (art. 154 ust. 1 ugn).

Autor skargi kasacyjnej kwestionuje prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego, który był podstawą do obliczenia wysokości opłaty planistycznej, lecz równocześnie nie zarzuca naruszenia art. 157 ust. 1 ugn, jak również żadnych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Powołane przepisy określają materialnoprawne zasady sporządzania operatu i wyceny nieruchomości, ale zarzut naruszenia prawa materialnego nie został w skardze kasacyjnej podniesiony. Z punktu widzenia zaś przepisów Kpa operat szacunkowy stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1. Podważenie takiego dowodu jest generalnie możliwe poprzez sformułowanie racjonalnych, uzasadnionych zasadami wiedzy merytorycznych argumentów, bądź poprzez przedłożenie innej opinii sporządzonej przez osobę dysponującą stosownymi kwalifikacjami. Tym niemniej należy podkreślić, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Również ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych, przypisany sądowi administracyjnemu, nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego, jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. II OSK 1202/12). Nie oznacza to jednak braku możliwości skontrolowania operatu szacunkowego. Operat, jak to wyżej wskazano jest opinią biegłego, a zatem dowodem w sprawie administracyjnej i stosownie do art.77 § 1 i art.80 Kpa podlega ocenie jak każdy dowód. Ocena wartości dowodowej operatu jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd pierwszej instancji w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości, co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. W takiej sytuacji prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat wymaga wyjaśnienia.

W rozpoznawanej sprawie takiej sytuacji jednak nie ma.

Z akt sprawy wynika, że L. M. sprzedał swoją nieruchomość w dniu 23 kwietnia 2007r. Treść operatu szacunkowego wskazuje, że biegła dokonała analizy lokalnego rynku nieruchomości. Podkreśliła, że działki przeznaczone pod uprawy rolne rzadko stanowiły przedmiot transakcji w latach 2006/2007 na terenie Gminy B. w odróżnieniu od zwiększonego popytu na działki budowlane. Nieruchomości o dużej powierzchni (ponad 5 ha) nie były w ogóle przedmiotem obrotu na rynku lokalnym, jak również na rozszerzonym rynku aglomeracji warszawskiej. Wskazała, że z uwagi na stabilność rynku gruntów rolnych, ceny transakcyjne przyjęto także z dwóch transakcji zawartych po dacie zbycia nieruchomości przez skarżącego i ceny te przyjęto w wysokości nominalnej bez aktualizacji na datę sprzedaży. W świetle powyższego, zasadnie rzeczoznawca majątkowy przy ustalaniu wartości nieruchomości przyjął transakcje i ceny ze zbliżonego przedziału czasowego tj. z 2006r i 2007r. Jak wynika, bowiem z treści § 3 ust.1 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U.nr 207, poz. 2109 ze zm.), określenie wartości nieruchomości polega na określeniu wartości prawa własności lub innych praw do nieruchomości ,zaś zgodnie z ust.2 § 3 w/w rozporządzenia określanie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji.

Nie ma także podstaw do kwestionowania prawidłowości przyjętych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym nieruchomości podobnych. W operacie szacunkowym rzeczoznawca wyjaśniła, czym się kierowała przyjmując określone nieruchomości do porównania. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art.154 ust.2 ugn.) Organ prowadzący postępowanie dokonał oceny operatu szacunkowego pod względem zgodności z przepisami prawa, tj. zbadał, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, niezgodności z przepisami, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Natomiast sama metodyka szacowania nieruchomości nie mogła być przedmiotem rozważań organu oraz Sądu, gdyż odnosi się do wiadomości specjalnych, które są wyłączną domeną rzeczoznawcy (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 226/10).

W świetle powyższego organy orzekające w sprawie, a także Sąd pierwszej instancji, nie mogły dokonywać rozważań dotyczących zasadności wybrania do porównań takich a nie innych nieruchomości, doboru nieruchomości pod względem podobieństwa, rozważań dotyczących czynników skutkujących wzrostem wartości nieruchomości, a niezależnych od zmiany przeznaczenia gruntu w planie miejscowym, przyjęcia korzystnego bądź niekorzystnego położenia konkretnych działek. Oznaczałoby to bowiem, dokonanie samodzielnej wyceny nieruchomości, do czego zarówno organy, jak i Sąd nie są uprawnione. W zakresie wymagającym ww. wiadomości specjalnych ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może być dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 ugn.

Nie są także trafne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące istniejących na działce skarżącego mediów. Rzeczoznawca celem dokonania wyceny nieruchomości, przyjęła stan nieruchomości z daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. na dzień 15 stycznia 2006r. oraz poziom cen z daty zbycia tej nieruchomości. W dacie wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nieruchomość skarżącego nr ew. [...] nie była podzielona, była niezabudowana, nieuzbrojona. Natomiast w akcie notarialnym sprzedaży w 2007r. nieruchomości nr ew. [...] ( powstałej w wyniku podziału działki nr [...]) skarżący zobowiązał się do zaopatrzenia sprzedawanej nieruchomości w media tj. m.in. do doprowadzenia energii elektrycznej, energii cieplnej, wody, gazu, kanalizacji, a także zapewnienia odprowadzenia wód opadowych i ścieków - co niewątpliwie wpływało na wzrost uzyskanej ceny za nieruchomość. W aktach sprawy znajduje się także protokół z oględzin przedmiotowej nieruchomości przeprowadzonych w dniu 27 września 2011r., w którym w rubryce dotyczącej mediów wpisano tylko - "prąd 200m w zasięgu". Protokół ten bez żadnych uwag podpisał skarżący. Rzeczoznawca wbrew twierdzeniom skarżącego wzięła pod uwagę powyższe okoliczności i przyjęła w operacie szacunkowym, że odnośnie atrybutu – infrastruktura techniczna -dostępność, możliwości przyłączenia, wyceniana nieruchomość jest w korzystnej sytuacji tzn. pełne uzbrojenie jest w znacznej odległości, ale istnieją możliwości doprowadzenia infrastruktury- w zasięgu i atrybutowi temu przyznała wagę 15 %.

Również wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, z treści operatu wynika ,że do porównania przyjęto transakcje sprzedaży prawa własności gruntów rolnych położonych w gminie B. na obszarach, dla których na datę transakcji nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, natomiast obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B., które przewidywało zmianę przeznaczenia terenów" podobnie jak dla nieruchomości wycenianej przed uchwaleniem obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego". Wobec tego ta cecha porównawcza była taka sama dla nieruchomości podobnych jak i dla nieruchomości wycenianej i niewątpliwie wpływała na osiągane ceny sprzedaży nieruchomości.

Nieuzasadnione są twierdzenia skarżącego o takiej wewnętrznej sprzeczności operatu szacunkowego, która prowadziłaby do podważenia jego mocy dowodowej. Autor skargi kasacyjnej wskazuje na ustalenia rzeczoznawcy poczynione na stronie 17 operatu, gdzie podano, że zainteresowaniem cieszą się jedynie grunty rolne o małej powierzchni, co do których przewiduje się, że plan miejscowy dopuszczać będzie w przyszłości zabudowę, jako sprzeczne z informacjami zamieszczonymi na stronie 15, gdzie podano, że poszukiwane są większe areały gruntów, na których można realizować inwestycje wielokubaturowe, a nadto, że zaobserwowano wzrost popytu na duże nieruchomości gruntowe. Skarżącemu umknęło jednak, że na stronie 17 operatu, rzeczoznawca pisze o nieruchomościach rolnych nie przeznaczonych pod zabudowę, co do których dopiero przewiduje się, że plan miejscowy będzie dopuszczał zabudowę. Na stronie 15 rzeczoznawca wyraźnie wskazał na stagnację i niewielkie zainteresowanie dla gruntów rolnych bez prawa zabudowy, położonych w znacznej odległości od tras komunikacyjnych, natomiast wskazał na popyt nieruchomości o większych areałach gruntu, na których można realizować wielkokubatorowe inwestycje. Nie ma tu zatem sprzeczności. Nie ma również sprzeczności między twierdzeniem rzeczoznawcy na stronie 14 o tym, że grunty o większym areale osiągają niższy poziom cen, z twierdzeniem ze strony 16, że powierzchnia gruntu nie wpływa znacząco na jego cenę. Na stronie 16 rzeczoznawca analizuje bowiem wyłącznie nieruchomości nabywane pod zabudowę wielorodzinną (deweloperską) oraz magazynowo-usługową i w odniesieniu do tych nieruchomości stwierdza, że powierzchnia gruntu nie wpływa w sposób znaczący na jego cenę, ponieważ deweloperzy chętnie nabywają grunty o dużych powierzchniach lub mniejsze działki przyległe do siebie, co umożliwia ich scalenie.

W świetle powyższego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. art. 7, art. 8 i art. 11 w zw. z art. 75, art. 77 i art. 80 Kpa, co miało doprowadzić do błędnego przyjęcia, że operat szacunkowy sporządzony przez biegłą rzeczoznawcę majątkowego jest rzetelny, prawidłowy i nie zawiera błędów, które wpływałyby na wynik wyceny. Nie również zasadny zarzut naruszenia art. 11 i art. 107 § 1 i 3 Kpa. Organ ocenił metodologię wyceny przyjętą przez rzeczoznawcę, odniósł się od zarzutów podniesionych w odwołaniu i wyjaśnił przesłanki, jakimi kierował się przy orzekaniu. Jednocześnie skarżący nie wskazał, jakie konkretnie naruszenia art. 11 i art. 107 § 1 i 3 Kpa miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 8 i art. 10 § 1 w zw. z art. 73 § 1 i 2 Kpa. poprzez ograniczenie możliwości wykonania kopii akt i tym samym ograniczenie skarżącemu uprawnienia do wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, w szczególności co do operatu szacunkowego.

Przepis art.73 § 1 Kpa. stanowi, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Ten zarzut skargi kasacyjnej należy uznać za bezskuteczny, ponieważ skarżący w żaden sposób nie uzasadnił na czym polegało naruszenie tego przepisu, a z przedstawionych przez organ akt administracyjnych nie wynika, aby organy uniemożliwiły stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów.

Z kolei z § 2 art.73 Kpa. wynika, że strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony.

Jak wynika z akt sprawy, postępowanie w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości toczy się od 2007r. W jego trakcie skarżący nie zgodził się z decyzją Burmistrza B. z dnia [...] stycznia 2011r. ustalającej taką opłatę, składając w dniu 21 lutego 2011r. odwołanie, do którego zostało dołączone pełnomocnictwo dla adw. K.R. W wyniku rozpoznania tego odwołania organ pierwszej instancji na podstawie art.132 Kpa. w dniu [...] lutego 2011r. uchylił własną decyzję. W dniu 2 marca 2011r. skarżący zwrócił się do organu pierwszej instancji o odpłatne wykonanie i doręczenie kopii kilku operatów szacunkowych tj. sporządzonych dla działek oznaczonych nr ew. [...], [...],[...] ,[...],[...]. W dniu 22 listopada 2011r. ponownie wniósł o przesłanie kserokopii operatu szacunkowego przedmiotowej działki z uwagi na brak możliwości zapoznania się z tym operatem. Organ pierwszej instancji nie uwzględnił tego wniosku argumentując odmowę koniecznością ochrony praw autorskich wykonawcy operatu i poinformował , że można się z tym dokumentem zapoznać "na miejscu".

Stwierdzić należy, że ochrona praw autorskich rzeczoznawcy majątkowego - w świetle art.73 § 2 Kpa.- sama w sobie nie mogłaby stanowić przyczyny odmowy sporządzenia i wydania stronie kopii operatu szacunkowego z akt sprawy , ponieważ realizacja uprawnienia wynikającego z tego przepisu uzależniona jest od legitymowania się przez stronę ważnym interesem, co w każdym przypadku organ powinien ocenić. Mimo tego uchybienia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odmowa sporządzenia przez organ kopii operatu szacunkowego i doręczenia go stronie nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik tej sprawy

Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie, podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 20 maja 2014r sygn. akt II OSK 299712 , że organ administracji nie ma obowiązku wykonywania, nawet odpłatnie, kserokopii dokumentów zawartych w aktach i dostarczanie ich stronie, gdyż utrwalanie wiadomości zawartych w aktach administracyjnych w postaci notatek lub odpisów przepis art. 73 § 1 Kpa. jednoznacznie powierza stronie, bez względu na użyte przez nią w tym celu środki techniczne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela także pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2063/10, że jako ważny interes strony nie może być potraktowana już sama potrzeba posiadania przez stronę uwierzytelnionych odpisów dokumentów, które mogą być wykorzystywane przez nią w danej sprawie administracyjnej lub poza jej zakresem (powołane wyroki NSA dostępne są na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie to, czy interes jest ważny można ustalić dopiero po jego konkretyzacji, a sama chęć posiadania dokumentów uwierzytelnionych nie stwarza takiej możliwości (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 324). Tak więc sam status strony nie uprawnia do żądania wydania uwierzytelnionych kserokopii. W przypadku wydania uwierzytelnionych odpisów lub kopii powstają nowe dokumenty, które strona może wykorzystywać poza prowadzonym postępowaniem. Z tych względów organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest zbadać, czy żądanie strony jest uzasadnione jej ważnym interesem.

Poza tym stwierdzić należy, że skarżący miał możliwość zapoznania się z operatem szacunkowym w siedzibie organu, organ rozpoznający sprawę nie czynił żadnych przeszkód w tym zakresie, nadto jak wyżej to wskazano, skarżący ustanowił w sprawie na etapie postępowania administracyjnego fachowego pełnomocnika, który działając za stronę mógł zapoznać się z tym dowodem. W toczącym się od 2007r. postępowaniu, skarżący miał możliwość zgłaszania uwag do sporządzanych operatów szacunkowych, a także miał możliwość składania dowodów przeciwnych np. w postaci opinii biegłego, z których wynikałaby odmienna ocena od przyjętej przez organ administracji, takiej inicjatywy skarżący jednak nie podjął. Dołączenie natomiast do skargi kasacyjnej kserokopii artykułu prasowego na okoliczność cen nieruchomości rolnych - celem podważenia treści operatu szacunkowego, opracowanego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego - jest nieporozumieniem (o czym szczegółowo niżej).

W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał, aby niewykonanie przez organ i niedoręczenie mu kopii operatu szacunkowego ograniczyło jego uprawnienie do wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów bądź uniemożliwiło mu dokonanie konkretnej czynności procesowej. To na stronie stawiającej zarzut naruszenia przepisów postępowania spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. I OSK 575/10; z dnia 12 października 2010 r., sygn. II OSK 1279/09 -dostępne są na stronie cbois.nsa.gov.pl).

W konsekwencji niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art.145 § 1 pkt 1 lit.c Ppsa. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 8 i art. 10 § 1 w zw. z art. 73 § 1 i 2 Kpa oraz art. 125 § 1 w zw. z art. 74 § 2 Kpa, art. 7, art. 8 i art. 11 w zw. z art. 75, art. 77 i art. 80 Kpa.

Odnosząc się jeszcze do wniosku o dopuszczenie dowodu z informacji prasowej dotyczącej cen transakcyjnych nieruchomości rolnych na okoliczność wskazaną w uzasadnieniu skargi, wyjaśnić należy, że wniosek ten nie spełnia wymogów określonych w art. 106 § 3 Ppsa. Informacja prasowa o cenach transakcyjnych nieruchomości rolnych z uwagi na cel i zakres postępowania w przedmiocie opłaty planistycznej nie może stanowić dowodu, który byłby niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w rozumieniu art. 106 § 3 Ppsa, w zakresie stanu prawnego czy faktycznego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.