Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2180/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 60/14 w sprawie ze skargi E.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 60/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] , w przedmiocie warunków zabudowy.

Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, że Burmistrz G., po rozpatrzeniu wniosku E. S. ., zwanego dalej skarżącym, decyzją z dnia [...] maja 2012 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działek nr [...] i nr [...] w miejscowości G.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku określonego art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), zwanej dalej w skrócie u.p.z.p., z uwagi na brak możliwości ustalenia linii zabudowy. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., uchyliło przedmiotową decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy zauważył, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest niekompletny, a dodatkowo organ I instancji nie rozpatrzył całego wniosku. Wskazano ponadto jakie okoliczności powinny być uwzględnione w toku prowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Burmistrz G., po ponownym rozpatrzeniu wniosku, najpierw decyzją z dnia [...] października 2012 r., a po jej uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., także decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz wewnętrznej drogi dojazdowej na terenie działek nr [...] i nr [...] w miejscowości G. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...] maja 2013 r., uchyliło również tą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano w szczególności, że organ I instancji nadal nie dysponując kompletnym wnioskiem, a także prawidłową analizą nie miał możliwości rzetelnego zbadania stanu zagospodarowania otoczenia inwestycji. Nie było zatem możliwe prawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], Burmistrz G. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu wskazał, że przeprowadzona analiza jednoznacznie określa, że w promieniu przyjętym jako obszar analizowany, a także w promieniu kilkukrotnie większym, nie ma jakiejkolwiek zabudowy, która byłaby posadowiona w kierunku północnym od budynków usytuowanych w obszarze, czy po północnej stronie ul. [...]. Zauważył, że organ I instancji, wykonując wskazania organu odwoławczego, wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku o brakujące szkice, zawierające wszystkie gabaryty planowanych budynków. Skarżący uzupełnił wniosek zgodnie z wezwaniem. Analizując kompletny wniosek organ I instancji stwierdził, że w sprawie nie zachodzi okoliczność określona w art. 62 ust. 2 u.p.z.p., a dotycząca obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano ponadto, że w myśl art. 61 u.p.z.p. wydanie warunków zabudowy jest możliwe tylko w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych we wskazanym przepisie.

Organ I instancji przeprowadził ponowną analizę w celu wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy. Analizy dokonano w sposób określony w przepisach § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. Mając na uwadze wytyczne organu odwoławczego rozważono podstawowy sposób wyznaczenia linii zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy (§ 4 ust. 1). Organ I instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie nie można wyznaczyć obowiązującej linii zabudowy jako przedłużenia linii zabudowy istniejącej zabudowy. Taki stan wynika z braku jakiejkolwiek zabudowy po wschodniej i zachodniej stronie terenu wnioskowanego, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Ponadto z uwagi na treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, zgodnie z § 4 ust. 4, rozważono także możliwość innego wyznaczenia linii zabudowy. Rozpatrzono możliwość wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy na podstawie innych działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Zdaniem organu I instancji nie jest możliwe wyznaczenie linii według wskazanych zasad. Podsumowując, w uzasadnieniu stwierdzono, że nie istnieją przesłanki do interpretacji § 4 ust. 4 jako przepisu prawa popartego wynikami analizy pozwalającymi na wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy na terenie wnioskowanym. Oceniono również spełnienie warunków kontynuacji zabudowy dla wnioskowanej inwestycji w zakresie wymagań związanych ze wskaźnikiem kształtowania zagospodarowania terenu oraz intensywności wykorzystania terenu odnośnie ilości budynków na jednej działce. Po przeprowadzeniu analizy stwierdzono, że na terenie analizowanym istnieje zasada budowy na każdej działce budowlanej od 1 do 3 budynków. Zgodnie z powyższym wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że działki, na których przewidziano projektowaną inwestycję nie są objęte ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego też – zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. – ustalenie warunków zabudowy wymaga w niniejszej sprawie wydania decyzji. Po wskazaniu co powinien określać wniosek wszczynający postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy – stosownie do art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. – Kolegium zauważyło, że wniosek skarżącego zawiera szkice planowanych budynków, gabaryty planowanych obiektów budowlanych, tj. szerokości elewacji frontowych, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Kolegium wskazało, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od dostosowania nowej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzn. zasada dobrego sąsiedztwa), co wymaga przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., granice obszaru analizowanego powinny znajdować się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (tj. części działki przylegającej do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę – zob. § 2 pkt 5), nie mniejszej jednak niż 50 m. Zdaniem Kolegium, w rozpatrywanym przypadku analizowany obszar wyznaczono w prawidłowy sposób. Wskazując, że sposób ustalania obowiązującej linii zabudowy określony został w § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., Kolegium stwierdziło, że podstawowym sposobem wyznaczenia tej linii jest, zgodnie z § 4 ust. 1, wyznaczenie jej jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W niniejszej sprawie – z uwagi na brak jakiejkolwiek zabudowy po wschodniej i zachodniej stronie terenu wnioskowanego, dostępnej z tej samej drogi publicznej, wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy w ten sposób nie jest jednak możliwe. W konsekwencji nie jest możliwe zastosowanie również wariantów z § 4 ust. 2 i 3. Kolegium wskazało, że w tej sytuacji § 4 ust. 4 dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli jednak wynika to z przeprowadzonej analizy obszaru. Zauważono, że rozważając możliwość innego wyznaczenia linii zabudowy, w trakcie sporządzania analizy oraz po przeprowadzonej wizji terenu stwierdzono, że naprzeciw terenu wnioskowanego, na działkach nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] znajdują się zabudowania, tj. budynki mieszkalne jednorodzinne. Dalej na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z budynkami gospodarczymi. Uznano, że skoro teren planowanej inwestycji ma dostęp do ul. [...], obowiązująca linia zabudowy powinna być wyznaczona na podstawie zabudowy kształtującej się wokół niej. Rozważając możliwość wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy jako odwzorowanie linii zabudowy istniejących budynków znajdujących się po przeciwnej stronie ul. [...], wskazano, że wówczas linia ta powinna znajdować się w odległości 6 m od granicy z działką drogową. Mając na uwadze to, że do obowiązującej linii zabudowy powinna przylegać ściana frontowa budynku, a minimalna szerokość frontu każdego budynku wyznaczona podczas analizy wynosi 8 m, podczas, gdy szerokość frontu działki to 34 m, stwierdzono brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Uznano, że nie ma możliwości sytuowania 10 budynków, jeden za drugim w głąb działki, gdyż naruszałoby to istniejący ład przestrzenny w wyniku niejednakowej odległości od drogi wznoszonych przy niej budynków.

Kolegium wskazało, że w toku postępowania oceniono również spełnienie warunków kontynuacji zabudowy dla wnioskowanej inwestycji w zakresie wymagań związanych ze wskaźnikiem kształtowania zagospodarowania terenu oraz intensywności wykorzystania terenu odnośnie ilości realizacji budynków na jednej działce. Po przeprowadzeniu analizy zasadnie stwierdzono, że na terenie analizowanym istnieje zasada budowy na każdej działce budowlanej od 1 do 3 budynków. W konsekwencji wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o uchylenie decyzji organu odwoławczego, której zarzucił naruszenie: 1/ art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niedokonanie wyczerpującego rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez przyjęcie, że analiza urbanistyczna wykonana jest prawidłowo, że nie istnieje możliwość wyznaczenia nowej linii zabudowy w oparciu o przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sposób inny niż odwzorowanie po drugiej stronie linii zabudowy przy ul. Osieckiej oraz że planowana inwestycja nie spełnia przesłanek określonych w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p.; 2/ § 2 ust. 5 w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez niewłaściwe oznaczenie obszaru analizowanego; 3/ art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ograniczenie wolności zagospodarowania terenu; 4/ art. 64 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności w wyniku ograniczenia wolności zagospodarowania terenu; 5/ art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w taki sposób, który dla strony nie jest zrozumiały, w szczególności z jakiego powodu nie było możliwe ustalenie linii zabudowy wzdłuż nowoprojektowanej drogi wewnętrznej, a jedynym dopuszczalnym sposobem okazało się takie jej ukształtowanie aby stanowiła ona odwzorowanie linii po drugiej stronie ul. Osieckiej, gdyż zawarta w aktach niniejszej sprawy analiza elementu tego w ogóle nie omawia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym tzw. warunku, zgodnie z którym co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1). Sąd zauważył, że organ administracyjny przed wydaniem decyzji obowiązany jest w szczególności przeprowadzić analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jej zabudowy, a także analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Dodał jednocześnie, że organ jest wprawdzie związany wnioskiem inwestora, lecz jedynie w zakresie rodzaju wskazanej przez niego inwestycji, natomiast nie jest bezwzględnie związany poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Sąd wskazał, że jednym z elementów decyzji o warunkach zabudowy, które można jednoznacznie ustalić dopiero w następstwie przeprowadzenia analizy zasad i warunków zabudowy i zagospodarowania danego terenu jest określenie terenu inwestycji wyznaczonego poprzez linie określające ten teren oraz linię zabudowy. Tym samym określenie we wniosku miejsca przyszłej inwestycji nie może być dla organu bezwzględnie wiążące. Po dokonaniu interpretacji § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., Sąd wskazał, że organy administracyjne prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie nie można wyznaczyć obowiązującej linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 1-3. Odnosząc się do możliwości wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 jako odwzorowania linii zabudowy istniejących budynków znajdujących się po przeciwnej stronie ul. [...], Sąd stwierdził, że organy administracyjne słusznie uznały, że w niniejszej sprawie nie ma możliwości sytuowania 10 budynków, jeden za drugim w głąb działki, gdyż naruszałoby to istniejący ład przestrzenny w wyniku niejednakowej odległości od drogi wznoszonych przy niej budynków. Z przeprowadzonej analizy wynika również, że szerokość elewacji frontowej dla każdego budynku powinna wynosić minimum 8 m. Zatem dla realizacji dziesięciu budynków, których lica ścian powinny przylegać do obowiązującej linii zabudowy, szerokość działki powinna wynosić minimum 80 m.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że organy administracyjne podały również, że na terenie analizowanym istnieje zasada budowy na każdej działce budowlanej od 1 do 3 budynków, tymczasem skarżący zamierza wybudować na jednej działce 10 budynków. W skardze stwierdził, że "wystarczyłoby w decyzji ustalić wydzielenie działek przewidzianych dla planowanej zabudowy mieszkaniowej oraz drogi wewnętrznej przy zachowaniu wymagań jakie wynikają z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a następnie ustalić nieprzekraczalną linię zabudowy od granicy pasa drogowego planowanej drogi wewnętrznej". Mając to na uwadze, Sąd wskazał, że wyrokiem z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 851/11, prawomocnie oddalono skargę skarżącego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości. W uzasadnieniu wskazano, że w przedmiotowej sprawie zapisy w ewidencji gruntów nie budzą żadnych wątpliwości co do tego, że nieruchomość skarżącego stanowi grunty rolne. Oznacza to, że jej podział może zostać dokonany wyłącznie na zasadach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Dopóki dane w ewidencji gruntów nie zostaną zmienione, podział działki nr [...] skarżącego nie jest możliwy. W tym stanie rzeczy Sąd podkreślił, że wszystkie ustalenia i decyzje organów odnosiły się do aktualnego stanu ewidencyjnego działek, natomiast nie mogły uwzględniać, wbrew odmiennej ocenie skarżącego, planowanego, a nie dokonanego – z przyczyn określonych powyżej – podziału działek według jego koncepcji skarżącego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd – czyniąc punktem wyjścia do dalszych rozważań art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w którym jak wskazał ujęto zasadę wolności zagospodarowania terenu i co sprawia, że nie można przyjmować automatycznie prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że linia zabudowy w rozumieniu § 1 pkt 1 w związku z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Samo wykreślenie linii zabudowy nie odpowiada jeszcze na pytanie o szczegółowe rozmieszczenie budynków w obrębie obszaru ograniczonego od drogi przez linię zabudowy. Podzielając ten pogląd, Sąd uznał, że tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako prawo miejscowe, a nie decyzja administracyjna, może narzucić określony sposób wykonywania prawa własności. Z tych względów to do inwestora należy określenie we wniosku lokalizacji inwestycji na jego nieruchomości. Wydanie, zatem decyzji o warunkach zabudowy powinno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę.

Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że zarzuty skargi odnośnie naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. nie są słuszne, ponieważ organy administracyjne przeprowadziły postępowanie wnikliwie i dokonały prawidłowej oceny stanu faktycznego. W żaden sposób nie ograniczyły też prawa własności. Zdaniem Sądu, w szczególności organ odwoławczy dążył do precyzyjnego i rzetelnego załatwienia sprawy, ponieważ kilkukrotnie uchylając decyzje organu I instancji wskazywał w swym rozstrzygnięciu kwestie wymagające wyjaśnienia i rozpatrzenia.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę kasacyjną złożył skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, pełnomocnik skarżącego zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:

1/ przepisów prawa materialnego przez:

– błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że planowana inwestycja jako naruszająca ogólną zasadę ładu przestrzennego skutkuje uniemożliwieniem wydania decyzji o warunkach zabudowy,

– niezastosowanie art. 56 u.p.z.p. w zw. z art. 64 u.p.z.p., który stanowi, że wymagania ładu przestrzennego nie mogą stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy,

– błędną wykładnię art. 2 pkt 1 u.p.z.p., w wyniku której Sąd I instancji uznał, że realizacja inwestycji naruszy ład przestrzenny poprzez niejednakowe ich oddalenie od drogi publicznej, pomimo że budowa planowana jest wzdłuż projektowanej drogi wewnętrznej, na która zjazd odbywać się będzie z drogi publicznej oraz, że naruszy zasadę budowy od 1 do 3 budynków na jednej działce,

– błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez uznanie prawidłowości takiego ukształtowania linii zabudowy, aby stanowiła ona odwzorowanie linii zabudowy po drugiej stronie drogi publicznej, pomimo że zawarta w aktach sprawy analiza elementu tego w ogóle nie omawia, stwierdzając, że "nie ma możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla wnioskowanej inwestycji",

– błędną wykładnię § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez wyznaczenie skonkretyzowanej linii zabudowy w sposób, który ogranicza uprawnienia właścicielskie oraz swobodę projektową – bez żadnego prawnego i merytorycznego uzasadnienia, albowiem linia zabudowy powinna być zależna od formy architektonicznej całego zamierzenia i jego wkomponowania w istniejące otoczenie z uwzględnieniem walorów krajobrazowych i właściwym ekonomicznie wykorzystaniem terenu,

– błędną wykładnię § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez uznanie, że do wyznaczonej linii zabudowy musiałyby przylegać fronty wszystkich planowanych budynków, a zatem, że istnieje konieczność zrealizowania inwestycji wzdłuż linii zabudowy,

– niezastosowanie § 2 ust. 5 w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., co pozwoliłoby na prawidłowe ustalenie obszaru analizy niezbędnej do wydania prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy,

– błędną wykładnię art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że zobowiązanie skarżącego do sytuowania budynków w sposób przylegający do ustalonej linii zabudowy i uznanie prymatu ładu przestrzennego nad wolnością zagospodarowania terenu nie ogranicza tej wolności,

– niezastosowanie art. 64 konstytucji RP w sytuacji, gdy odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy naruszyła prawo własności w wyniku ograniczenia wolności zagospodarowania terenu,

– błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.g.n., poprzez uznanie, że nie jest dopuszczalne określenie w decyzji o warunkach zabudowy warunków podziału nieruchomości,

2/ naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że organy obu instancji nie naruszyły prawdy obiektywnej dokonując prawidłowego i dokładanego ustalenia stanu faktycznego i dokonały wyczerpującego rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez przyjęcie, że dokonały oceny analizy pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, a tym samym, że jest ona wykonana prawidłowo, szczególnie w związku z § 2 ust. 5 w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez niewłaściwe oznaczenie obszaru analizowanego,

– art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niedokonaniu przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku pełnego przedstawienia i oceny stanu sprawy, sporządzenie uzasadnienia w sposób lakoniczny i niepełny, utrudniający prześledzenie toku rozumowania Sądu, w rezultacie utrudniający sformułowanie zarzutów i poprawne skorzystanie z prawa sporządzenia i wniesienia niewadliwej formalnie skargi kasacyjnej oraz kontrolę instancyjną wyroku, a mianowicie braku rozważań pozwalających zrozumieć przyjęty przez Sąd brak spełnienia przez planowaną inwestycję warunku, określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu, pełnomocnik skarżącego wskazał, że planowana inwestycja obejmuje budowę 10 budynków jednorodzinnych na planowanych do wydzielenia (w późniejszych postępowaniach – na podstawie decyzji o warunkach zabudowy) działkach oraz wydzieleniu działki na drogę wewnętrzną umożliwiającą dojazd do tych działek. Zauważył, iż w niniejszej sprawie największym problemem jest ustalenie linii zabudowy. Nie jest kwestią sporną to, że nie może być ona wyznaczona na podstawie § 4 ust. 1-3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W oparciu o § 4 ust. 4 organy administracyjne oraz Sąd przyjęły jednak za prawidłowe, że linia zabudowy dla działek skarżącego powinna być odwzorowaniem linii zabudowy dla budynków znajdujących się po przeciwnej stronie ul. [...], czyli wynosić 6 m od granicy z działką drogową. Do linii zabudowy powinna też przylegać ściana frontowa budynku. Mając to na uwadze, pełnomocnik skarżącego wskazał, że działki, objęte inwestycją mają kształt prostokąta i przylegają do drogi publicznej krótszym bokiem, który w sumie wynosi 34 m. Bok dłuższy, wzdłuż którego skarżący planuje budowę budynków jednorodzinnych, wynosi natomiast 240 m. W konsekwencji, skoro front każdego z planowanych budynków wynosi ok. 8 m (co jak zaznaczył nie jest zgodne z wnioskiem, gdyż ściana frontowa ma od 11,2 m do 14,4 m) to z oczywistych względów nie ma możliwości zlokalizowania 10 budynków wzdłuż krótszego boku działki skarżącego. Organ uznał jednocześnie, że nie ma możliwości usytuowania tych budynków, jeden za drugim w głąb działki, gdyż naruszyłoby to istniejący ład przestrzenny w wyniku niejednakowej ich odległości od drogi publicznej. Pełnomocnik skarżącego zauważył, że w skardze jego mocodawca podniósł, iż organy nie wyjaśniły, dlaczego nie ma przesłanek pozwalających na ustalenie linii zabudowy na podstawie tego przepisu według jego propozycji, tj. wzdłuż projektowanej drogi wewnętrznej, zaś Sąd i instancji, pomimo uznania, że nie naruszyły one w tym zakresie art. 8 k.p.a., również nie wyjaśnił, dlaczego nie ma możliwości innego wyznaczenia linii zabudowy w oparciu o ten przepis, pomimo że analiza elementu tego w ogóle nie omawia. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, pełnomocnik skarżącego wskazał, że § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. należy rozumieć tak, że na jego podstawie należy ustalić linię zabudowy w sposób odmienny niż określony w § 4 ust. 1, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a ponadto, że wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w sposób zgodny z § 4 nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii.

Pełnomocnik skarżącego wskazał również, iż zdaniem jego mocodawcy rozważania Sądu dotyczące art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie frontu budynku i linii zabudowy są sprzeczne z podjętym rozstrzygnięciem. Sąd zauważa bowiem z jednej strony, że budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) od linii zabudowy, co jak stwierdza pełnomocnik jest zgodne z orzecznictwem NSA, lecz z drugiej – powiela pogląd organów administracyjnych o konieczności przylegania frontu budynku do linii zabudowy, co determinuje odmowę wydania warunków zabudowy. Pełnomocnik skarżącego stwierdził, iż powyższe utrudnia formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej.

W dalszej kolejności pełnomocnik skarżącego podniósł, że w niniejszej sprawie niewłaściwie określono ponadto obszar analizowany. Powołując się na definicję "frontu działki" z § 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., wskazał, że prawodawca posługuje się w niej ogólnym pojęciem "drogi" w jego najszerszym znaczeniu, a nie w zawężającym znaczeniu "drogi publicznej", "ulicy", "drogi gminnej", itp. W konsekwencji w świetle tego przepisu frontem działki w niniejszej sprawie jest teren przyległy do działki stanowiącej drogę wewnętrzną, a nie do drogi publicznej. Pełnomocnik skarżącego stwierdził, że we wniosku jego mocodawca określił, że planowana inwestycja usytuowana będzie wzdłuż wydzielonej drogi wewnętrznej, a zatem tak określony front działki wynosi ok. 240 m, czyli granice analizowanego obszaru powinny być wyznaczone w odległości 720 m. Pomimo poczynienia takiego zarzutu w skardze, Sąd I instancji w żaden sposób nie odniósł się do niego. Pełnomocnik dodał, że organy administracyjne zobowiązane były również do oceny przedmiotowej analizy pod kątem zgodności z przepisami prawa.

Pełnomocnik skarżącego wskazał także, że Sąd I instancji nie odniósł się ponadto szczegółowo do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących przyjętej przez organy, a nie wiadomo skąd wynikającej, zasady zgodnie z którą na terenie analizowanym, nota bene wyznaczonym niewłaściwie, istnieje zasada budowy na każdej działce od 1 do 3 budynków. Zauważył jednocześnie, że w jego ocenie należałoby przyjąć, że projektowana inwestycja mieści się w tej "zasadzie", bowiem na każdej nowoprojektowanej działce usytuowany będzie jeden budynek mieszkalny. Obecnie przedmiotem postępowania objęte są 2 działki, które nie są jeszcze działkami budowlanymi, lecz gruntami ornymi. Wskazał ponadto, iż z załącznika do decyzji wynika, że planowana inwestycja mieści się w parametrach wyznaczonych dla wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu.

Pełnomocnik skarżącego wskazał, że jego mocodawca już od blisko 2 lat usiłuje uzyskać decyzję ustalającą warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, która w jego ocenie w żaden sposób nie narusza istniejącego ładu architektonicznego i urbanistycznego, dlatego też brak jest jakichkolwiek przesłanek prawnych uniemożliwiających wydanie takiej decyzji. Stwierdził, że ratio legis art. 61 u.p.z.p. jest "ochrona ładu przestrzennego", co oznacza, że ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą, a nie drastyczne ograniczenie możliwości zabudowy. Skarżący zamierza kontynuować istniejącą zabudowę mieszkalną jednorodzinną. Pełnomocnik dodał, że niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej z uwagi na to, że inwestycja narusza ład przestrzenny. Wynikająca z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasada ładu przestrzennego ma bowiem charakter normy ogólnej (klauzuli generalnej) i bezpośrednio nie nakłada na inwestora żadnych ograniczeń w zakresie dopuszczalnego sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu. Samodzielnie norma ta nie może być zatem podstawą do wydania decyzji odmownej, która musi mieć oparcie na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia.

W konsekwencji powyższego, pełnomocnik zauważył, że skoro skarżący zakwestionował prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego oraz przeprowadzenia analizy to bez rozpoznania tego zarzutu Sąd I instancji nie mógł stwierdzić, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Wskazał również, że przewidziany w art. 141 p.p.s.a. wymóg przedstawienia w uzasadnieniu wyroku zarzutów podniesionych w skardze nie może ograniczać się do ich przytoczenia, ale oznacza także konieczność odniesienia się do nich przy wyjaśnianiu podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada tym wymogom, a w konsekwencji brak jest możliwości polemizowania z nim w tym zakresie w skardze kasacyjnej. Pełnomocnik skarżącego stwierdził, iż w ocenie jego mocodawcy konstrukcja zaskarżonego wyroku nie pozwala na odtworzenie toku myślenia Sądu I instancji – Sąd nie wyjaśnił w należyty sposób przyczyn podjętego rozstrzygnięcia i nie ocenił w sposób jasny i wyczerpujący, dlaczego zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co stanowi o naruszeniu wskazanego wyżej przepisu. Zdaniem skarżącego, Sąd nie przeprowadził kontroli prawidłowości zebrania i oceny przez organy administracyjne materiału dowodowego, a przynajmniej nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu wyroku. W jego ocenie, kontrola ta powinna doprowadzić do ustalenia, że organy administracyjne nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przyjmując zasadę, że na obszarze analizowanym na każdej działce mogą znajdować się od 1 do 3 budynków odmówiły ustalenia warunków zabudowy, ograniczając wolność zagospodarowania terenu (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), która jest elementem konstytucyjnie chronionego prawa własności (art. 64 Konstytucji RP). Wadliwe ustalenia świadczą natomiast o przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem art. 7 i 8 k.p.a.

Pełnomocnik skarżącego wskazał również, że wprawdzie zgodnie z danymi z ewidencji gruntów działki, objęte inwestycją, to grunty orne, co oznacza jak podniósł Sąd, że ich podział do czasu zmiany tych danych nie jest możliwy, lecz po uzyskaniu decyzji o warunków zabudowy może nastąpić przekwalifikowanie gruntu z rolnego na budowlany i dopiero po uzyskaniu tej decyzji skarżący będzie mógł ubiegać się o zmianę wpisu w ewidencji gruntów. Sąd naruszył zatem art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n., który przewiduje możliwość podziału nieruchomości w sposób zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Przepis ten koresponduje ponadto z art. 54 pkt 3 u.p.z.p.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych. Zarzuty podniesione w ich ramach nie są jednak usprawiedliwione.

W pierwszej kolejności odnieść należy się do powiązanego z szeregiem przepisów zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, zarzutu dotyczącego niewłaściwego wyznaczenia przez organ I instancji granic obszaru, w celu przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W ocenie skarżącego nieprawidłowość ta jest konsekwencją błędnego ustalenia frontu działki.

Mając to na uwadze wskazać należy, że stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Co do zasady prawidłowe ustalenie szerokości frontu działki objętej wnioskiem ma zatem istotny wpływ na wyznaczenie granic obszaru analizowanego. W świetle § 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., przez front działki rozumieć należy część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Podzielić należy stanowisko skarżącego, że w przytoczonej definicji legalnej normodawca posługuje się ogólnym pojęciem "droga", co generalnie nie pozwala na zawężenie rozumienia jego znaczenia do pojęcia "droga publiczna". W warunkach niniejszej sprawy istotne jest jednak wskazanie, co wydaje się umyka skarżącemu, że droga z przytoczonego przepisu musi być drogą, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, zaś działką, w oparciu o której szerokość frontu wyznacza się granice obszaru analizowanego jest działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, czyli działka, której zmiany zagospodarowania dotyczy wniosek w jej aktualnym, a nie planowanym, przyszłym kształcie.

W warunkach niniejszej sprawy wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy objęte są dwie podłużne działki (nr [...] i nr [...]) przylegające do siebie dłuższym bokiem. Ich krótsze boki graniczą z drogami gminnymi, z których możliwy jest wjazd lub wejście na te działki, z tym, że zabudowa koncentruje się wyłącznie na obszarze przyległym do drogi publicznej – ul. [...], dlatego też to działki dostępne z tej drogi posłużyły do oceny spełnienia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa.

Mając zatem na uwadze to, że dla ustalenia frontu działki objętej wnioskiem kluczowe jest ustalenie tej jej części, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na tą działkę, stwierdzić należy w warunkach niniejszej prawidłowo przyjęto, że drogą tą jest droga publiczna – ul. [...], a w konsekwencji prawidłowo też w oparciu o szerokość tej części działek, które do niej przylegają wyznaczono granice obszaru analizowanego w odległości stanowiącej trzykrotną jej szerokość. Z przyczyn wskazanych wyżej w warunkach niniejszej sprawy brak było podstaw do wyznaczenia granic obszaru analizowanego w oparciu o szerokość wskazanego przez skarżącego frontu aktualnie nieistniejących we wskazanym przez niego kształcie działek. Działki te mają bowiem dopiero powstać po podziale działek objętych wnioskiem i dopiero po tym podziale przylegać będą do wydzielonej z działek objętych wnioskiem projektowanej wewnętrznej drogi dojazdowej.

Podstawy kasacyjne w zakresie, w jakim opierają się na naruszeniu powiązanych z omówionym zarzutem przepisów prawa uznać należy tym samym za nieusprawiedliwione.

W dalszej kolejności odnieść należy się do zarzutu odnoszącego się do kwestii wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy. Wskazać należy że sposób wyznaczania tej linii normodawca określił w § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Co do zasady, zgodnie z § 4 ust. 1, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jest to preferowany przez normodawcę jako najkorzystniejszy dla zapewnienia ładu przestrzennego wariant ustalenia linii zabudowy (zob. A. Plucińska-Filipowicz, komentarz do § 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, LEX/el.). Nie zawsze jednak zastosowanie tego wariantu w czystej postaci jest możliwe w okolicznościach danej sprawy. Jak stanowi normodawca w § 4 ust. 2, w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli zaś linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Na zasadzie wyjątku od wskazanych wyżej sposobów wyznaczania obowiązującej linii nowej zabudowy normodawca dopuścił, na mocy § 4 ust. 4, inne wyznaczenie tej linii, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wskazać należy, iż w warunkach niniejszej sprawy nie budzi sporu to, że wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy na działkach objętych wnioskiem nie jest możliwe w oparciu o kryteria, określone w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W niniejszej sprawie rozważono zatem wyznaczenie tej linii na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Wbrew zarzutom przywołanym w podstawach kasacyjnej, rozważania w zakresie dopuszczalności wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy jako odwzorowania linii zabudowy istniejących budynków znajdujących się po przeciwnej stronie ul. [...], stosownie do § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., znalazły swój wyraz w części tekstowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 3.I.b. Linia zabudowy) i jej wynikach, stanowiących załącznik do decyzji organu I instancji. Wynika z nich, że nawet przy takim wariancie wyznaczenia linii zabudowy nie jest możliwe zrealizowanie planowanej inwestycji, bowiem z uwagi na szerokość działek nie jest fizycznie możliwe usytuowanie 10 wolnostojących budynków mieszkalnych wzdłuż tej linii, nie jest też możliwe usytuowanie tych budynków jeden za drugim w głąb działki, gdyż naruszyłoby to istniejący ład przestrzenny w wyniku niejednakowej odległości od drogi wznoszonych budynków. W konsekwencji uznano, że nie ma możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącego, zgodne też w istocie ze stanowiskiem Sądu I instancji, że wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania wszystkich planowanych obiektów wzdłuż tej linii. Wyznaczenie tej linii oznacza wytyczenie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. Co do zasady dopuszczalna jest zatem również zabudowa "w głąb działki", lecz wówczas zabudowa działki w takim kształcie powinna być skorelowana z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego, którego zagwarantowanie jest celem, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zasady dobrego sąsiedztwa. Nowa zabudowa powinna bowiem w świetle tego przepisu stanowić kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W warunkach niniejszej sprawy, brak fizycznej możliwości usytuowania 10 wolnostojących budynków mieszkalnych wzdłuż obowiązującej linii nowej zabudowy wyznaczonej jako odwzorowanie linii zabudowy istniejących budynków znajdujących się po przeciwnej stronie ul. [...] – ze względu na ich wymiary oraz szerokość frontu działek, objętych wnioskiem, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości. Wbrew stanowisku skarżącego, stwierdzić należy, że słuszne jest również uznanie, że w warunkach niniejszej sprawy nie jest możliwe usytuowania kompleksu 10 wolnostojących budynków mieszkalnych prostopadle do drogi publicznej. Taki sposób zabudowy działek nie stanowiłby bowiem kontynuacji dotychczasowych funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a wyznaczał nowe, niewystępujące na analizowanym obszarze. W tym też kontekście za słuszny uznać należy argument, że rozmiar planowanej inwestycji znacznie odbiega od występującej na analizowanym obszarze zabudowy, która ogranicza się do 1-3 budynków na jednej działce i skupiona jest wyłącznie przy ul. [...] i ul. [...]1. Podkreślić należy, że na terenie analizowanym istniejąca zabudowa zlokalizowana jest wzdłuż istniejących dróg publicznych, bezpośrednio przy tych drogach. Na obszarze tym nie istnieje natomiast zabudowa w głębi działek, znacznie odsunięta od dróg publicznych, która połączona byłaby z nimi drogami wewnętrznymi. Wbrew zatem stanowisku skarżącego planowana inwestycja w jej obecnym kształcie nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a tym samym nie spełnia również, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zasady dobrego sąsiedztwa.

Zauważyć jednocześnie należy, że położenie obowiązującej linii nowej zabudowy jest ściśle powiązane z położeniem pasa drogowego, w którym zlokalizowana jest droga wyznaczająca front działki. Linia ta wyznacza bowiem maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego. W warunkach niniejszej sprawy nie było zatem możliwe wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy według propozycji skarżącego, tj. wzdłuż dopiero projektowanej drogi wewnętrznej. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd i instancji słusznie wskazał w tym zakresie, że wszystkie ustalenia organów odnosiły się do aktualnego stanu ewidencyjnego działek, natomiast nie mogły uwzględniać planowanego, a nie dokonanego podziału działek według koncepcji skarżącego.

Odnosząc się do kwestii związanych z podziałem działek skarżącego, wskazać należy, że wbrew twierdzeniu skarżącego Sąd I instancji nie stwierdził, że nie jest dopuszczalne określenie w decyzji o warunkach zabudowy – warunków podziału nieruchomości. Sąd wskazał jedynie, że wyrokiem z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 851/11, prawomocnie oddalono skargę skarżącego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału jego nieruchomości. Przyczyną opinii negatywnej był brak spełnienia wymogu wynikającego z art. 93 ust. 2a zd. 1 u.g.n., co nie pozwalało na zastosowanie art. 94 ust. 1 u.g.n. W warunkach niniejszej sprawy nie jest bowiem kwestionowane to, że działki objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy to grunty rolne. Ich podział jako nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu u.g.n. możliwy był zatem dopiero po spełnieniu art. 93 ust. 2a zd. 1 u.g.n. Spełnienie tego wymogu warunkowało natomiast dopiero sprawdzenie spełnienia wymogów, określonych w art. 94 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Dopóki dane w ewidencji gruntów nie zostaną zmienione, proponowany przez skarżącego podział nie jest zatem możliwy.

Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy zauważyć jednocześnie należy, że określenie warunków podziału nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne jest jedynie w decyzji ustalającej takie warunki dla planowanej inwestycji. W niniejszej sprawie mamy natomiast do czynienia z decyzją odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, dlatego też kwestia dopuszczalności podziału działek skarżącego ma w niej drugorzędne znaczenie i nie ma wpływu na jej rozstrzygnięcie. W pierwszej kolejności organy administracyjne zobowiązane były bowiem do oceny dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy w oparciu o przepisy u.p.z.p. i rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie było natomiast podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącego inwestycji z powodu niespełnienia wymogu kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a tym samym również niespełnienia, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zasady dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego. W nawiązaniu do powyższego zauważyć należy, że wprawdzie w art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca przeniósł niektóre rozwiązania odnoszące się do lokalizowania inwestycji celu publicznego na grunt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w tym art. 54 u.p.z.p., lecz zastrzegł jednocześnie, iż przepisy te do decyzji o warunkach zabudowy mają odpowiednie zastosowanie. O ile zatem realizacja inwestycji celu publicznego może w świetle art. 56 zd. 2 u.p.z.p. powstawać bez związku z istniejącą zabudową, gdyż w przypadku lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma zastosowania tzw. zasada dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), której podstawowym celem jest zapewnienie ładu przestrzennego, o tyle w przypadku decyzji o warunkach zabudowy taka możliwość nie istnieje. Ze wskazanej zasady wynika bowiem obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej na danym terenie, przy uwzględnieniu kontynuacji funkcji tej zabudowy. Odesłanie zawarte w art. 64 u.p.z.p., ze względu na znajdujące się tam zastrzeżenie o odpowiednim, a więc nie bezpośrednim, stosowaniu art. 56 u.p.z.p., nie pozwala zatem na rozumienie dyspozycji zd. 2 tego przepisu, odnoszącej się do inwestycji celu publicznego, jako wyłączającej odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeśli miałaby ona zaburzyć ład przestrzenny. Oznaczałoby to bowiem złamanie podstawowej zasady urbanistycznej, na której oparto koncepcję kontynuacji zabudowy, nieobowiązującą przy lokalizowaniu inwestycji celu publicznego (Zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2431/12, LEX nr 1495293).

W dalszej kolejności stwierdzić należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi z art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. Zawiera ono bowiem zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska organu odwoławczego, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ocena Sądu co do prawidłowości rozstrzygnięcia organów administracyjnych w zakresie odmowy ustalenia warunków zabudowy znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i w świetle tego co stwierdzono powyżej uznać należy, że była właściwa. Mając na uwadze jego treść nie powinno też budzić wątpliwości, że w kwestii usytuowania budynków w stosunku do wyznaczonej linii zabudowy, stanowisko Sądu I instancji przedstawione szeroko na stronie 14 uzasadnienia jest zgodne z zaprezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny, dlatego też w warunkach niniejszej sprawy nie może mieć istotnego znaczenia dla jej rozstrzygnięcia niezbyt fortunne stwierdzenie tego Sądu przy ocenie dopuszczalności usytuowania planowanych 10 budynków mieszkalnych wzdłuż rozważanej linii zabudowy, że lica ich ścian powinny przylegać do tej linii (strona 13 uzasadnienia).

W tym stanie sprawy, podstawy kasacyjne oparte na opisanych wyżej zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania uznać należy za nieuzasadnione.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.