Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2438/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art 50, 58 § 1,232 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 10 ust 2 pkt 2, 15 ust 3 pkt 4b
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi B. G. na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego Województwa [...] p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej B. G. kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

B. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] (zwanego dalej: "Planem"). Skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale: 1) naruszenie art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1990 - dalej w skrócie: "u.p.z.p."] przez brak spójności tekstu skarżonej uchwały z załącznikiem graficznym do niej - w postaci braku umieszczenia na stronie 143 planu w pozycji "Koleje Dużych Prędkości" (dalej w skrócie: KDP) następujących gmin: O. oraz B., przez których obszar również zgodnie z załącznikiem graficznym oraz mapami wchodzących w skład Planu, ma przebiegać trasa Kolei Dużych Prędkości; 2) naruszenie interesu prawnego skarżącej, tj. określonego w art. 21 i art. 64 Konstytucji RP prawa skarżącej do własności prywatnej przez poprowadzenie przebiegu planowanej trasy KDP przez nieruchomość należącą do skarżącej stanowiącą działki ewidencyjne o numerach [...] oraz [...] z obrębu [...], wieś D., gmina O.

Opierając się na powyższych zarzutach skarżąca zażądała stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej planowanego przebiegu trasy Kolei Dużych Prędkości, ewentualnie stwierdzenia niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem. W motywach skargi podkreśliła, że jest właścicielką działek o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...] z obrębu [...], wieś D., gmina O. Zgodnie z Planem przewidziana w nim trasa KDP przebiegać ma przez przedmiotowe działki (dowód: wydruk części mapy pochodzącej ze strony www. [...] z zaznaczonym przebiegiem KDP przez ww działki). Przedmiotowy fakt uzasadnia interes prawny skarżącej, gdyż planowana trasa przebiegu KDP przez obie działki wpływa na ograniczenie wykonywania prawa własności w stosunku do jej nieruchomości. Trasa ta uniemożliwia wykorzystanie działek zgodnie z zaplanowanymi na nich inwestycjami. Poprowadzenie trasy KDP w planowanym kształcie narusza określone w art. 21 i art. 64 Konstytucji prawo skarżącej do własności prywatnej nie bacząc na brak wywłaszczenia, ogranicza obszar, na którym obywatel może budować, a jednocześnie znacząco negatywnie wpływa na wartość rynkową nieruchomości. Zaskarżony Plan w oparciu, o który sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego bezpośrednio ogranicza prawo do swobodnego zagospodarowania gruntu. Gminy odmawiać będą zgody na jakiekolwiek inwestycje w obrębie planowanej trasy, pomimo braku określenia daty powstania przedmiotowej trasy. Dalej skarżąca podkreśliła, że wbrew części graficznej Planu, część opisowa na stronie 143 Planu w punkcie dot. wskazania gmin, przez których tereny przebiegać będzie trasa KDP, nie zawiera wskazania gmin: O. oraz B. Zgodnie natomiast z częścią graficzną, także przez tereny tych dwóch wymienionych gmin przebiegać ma planowana trasa KDP. Przedmiotowy przebieg planowanej trasy KDP przez gminy O. i B. został wskazany na mapach będących częścią lub stanowiących załącznik do zaskarżonej uchwały, tj. Mapie 6. Rozwój Transportu Kolejowego (str. 54 uchwały), Mapie Transport (str. 408 uchwały), częściowo na Mapie 7. System Transportowy w W. (str. 56 uchwały). Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., projekt planu miejscowego zawiera część tekstową i graficzną. Natomiast z treści art. 20 ust. 1 ustawy wynika, że część tekstowa planu stanowi treść uchwały, a część graficzna stanowi załącznik do uchwały. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że obie części planu - zarówno tekst jak i dołączone go niego rysunki muszą być tożsame. Ewidentna sprzeczność pomiędzy treścią uchwały a jej częścią graficzną narusza bowiem zasady sporządzenia planu miejscowego i w konsekwencji powoduje nieważność uchwały w całości lub w części, zgodnie z art. 28 u.p.z.p. Oczywiście wojewódzki plan zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, jednakże przedmiotowe przepisy winny mieć zastosowanie również do niego. W przeciwnym razie odpowiedzialność za wszelkie błędy przy uchwalaniu planu wojewódzkiego zostałaby przeniesiona na właściwe gminy, które odpowiadać musiałyby za przedmiotowe wady na etapie umieszczania w miejscowych planach ustaleń planu wojewódzkiego. Zgodnie natomiast z treścią art. 15 ust. 3 pkt. 4b u.p.z.p. gmina zobowiązana jest uwzględnić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa. Do takich inwestycji z całą pewnością należy zaliczyć trasę KDP, a za wady wojewódzkiego planu powstałe na etapie jego uchwalania, odpowiadać będą poszczególne gminy. Także ten argument świadczy o zasadności przedmiotowej skargi, co pozwoli uniknąć przenoszenia odpowiedzialności za swoje błędy przez organy województwa na gminy. Również istotne w przedmiotowej sprawie jest to, że uchwalane uprzednio miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego gminy O. (w 1983 r., w 1994 r. oraz w 2006 r.) nie przewidywały trasy kolei przebiegających w sposób określony w skarżonej uchwale. Nie chodzi tu wyłącznie o kwestię wywłaszczania nieruchomości przecinających tę trasę, ale jak choćby w odniesieniu do skarżącej, powstanie konieczność rozbiórki istniejących zabudowań.

Sejmik Województwa [...] - w odpowiedz na skargę – wniósł o oddalenie skargi, wskazując na jej niezasadność. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podkreślił, że plan zagospodarowania przestrzennego województwa nie jest aktem prawa miejscowego i w związku z tym nie ma mocy normy powszechnie obowiązującej. Oznacza to, że jego ustalenia w sposób bezpośredni nie wpływają na sposób wykonywania prawa własności do nieruchomości, a tym samym nie wywołują skutków prawnych związanych z ograniczeniem tego prawa. Plan ten nie przesądza o lokalizacji inwestycji na konkretnych działkach. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutki takie wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy terenu. Ewentualne roszczenia właścicieli nieruchomości z tytułu ograniczenia prawa do zagospodarowania terenu, spowodowane lokalizacją przedmiotowej linii kolejowej, stosownie do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, będą rozstrzygane na etapie sporządzania planu miejscowego, dlatego też uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego województwa nie może być wskazywane jako pozbawienie właścicieli takich praw. Co więcej, w świetle art. 44 u.p.z.p. do planów miejscowych można wprowadzać tylko te ustalenia planu województwa, w stosunku do których znane są terminy ich realizacji oraz zostały określone warunki, zwłaszcza finansowe, rezerwowania terenów. To zaś oznacza, że w przypadku KDP nie ma w chwili obecnej żadnych podstaw prawnych do wprowadzenia tej inwestycji do planów miejscowych. Twierdzenie skarżącej, że gmina będzie odmawiać zgody na jakiekolwiek inwestycje w obrębie planowanej trasy opiera się na czysto hipotetycznym założeniu. Odnosząc się do zarzutu braku spójności części tekstowej i graficznej Planu organ stwierdził, że powoływanie się w tym zakresie na przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. należy uznać za nieuzasadnione z następujących względów: - po pierwsze powoływane przepisy dotyczą planowania miejscowego, dlatego też nie mogą świadczyć o naruszeniu interesu skarżącej; - po drugie zarówno w tekście jak i na mapie Planu linia KDP została umieszczona i scharakteryzowana w sposób schematyczny i ogólny, podobnie jak w źródłowym Programie budowy i uruchomienia przewozów Kolejami Dużych Prędkości w Polsce. Taki ogólny sposób sformułowania ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa nie wskazuje w żaden sposób na to, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, a w szczególności nie wskazuje, że na nieruchomościach skarżącej planowana jest budowa linii KDP. Powyższe pozostaje w całkowitej zgodności z rolą i funkcją planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz zapisami Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 (KPZK 2030), której ustalenia, na mocy art. 39 ust. 4 u.p.z.p. są wiążące dla planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Podkreślono bowiem, że KPZK 2030 nie formułuje ustaleń i zaleceń odnoszących się do przygotowania i wyznaczania programów zadań celu publicznego o charakterze inwestycyjnym. Analogicznie należy odnieść się do planowania regionalnego, które wskazuje priorytety i kierunki zmian, pozostawiając przygotowanie dokumentów strategicznych i realizacyjnych poszczególnym jednostkom samorządu terytorialnego. Zatem także kolumna "lokalizacja", zawarta w Tabeli 8. Inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym z zakresu infrastruktury transportowej powinna być traktowana jako schematyczne, ogólne i niewiążące objaśnienie umiejscowienia inwestycji w przestrzeni województwa, szczególnie zaś w odniesieniu do inwestycji liniowych, których nazwa, w bardzo wielu przypadkach, podobnie jak ma to miejsce w przypadku KDP, ogranicza się jedynie do podania punktów końcowych, kilometrażu bądź numeru drogi czy też linii kolejowej. Należy zaznaczyć, iż także w KPZK 2030 projektowana linia KDP przedstawiona została jedynie w sposób schematyczny na przedstawiającym cały kraj rysunku nr 26. Dlatego zarzut skarżącej co do braku wewnętrznej spójności Planu są bezzasadne.

Kolejnym pismem Sejmik Województwa [...] uzupełnił odpowiedź na skargę i wniósł o odrzucenie skargi, na podstawie art. art. 58 § 1 pkt 5a ustawy o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec niewykazania przez skarżącą, że Plan narusza jej interes prawny lub uprawnienie skarżącej, co z kolei uniemożliwia dokonanie oceny, czy podnoszone przez skarżącą naruszenie jest zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym stosownie do art. 90 w związku z art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 1392, z późn. zm.). Organ wskazał, że mając na uwadze ww nową regulację w drodze analogii należy stosować nadal aktualne stanowisko prezentowane w orzecznictwie w zakresie dotyczącym oceny, czy strona skarżąca wykazała, iż skarżona przez nią uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Legitymacja skargowa opiera się na twierdzeniu, że uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie danego podmiotu, co z kolei stanowi podstawę zaskarżenia takiej uchwały. Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z 25 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 647/14, wskazał że stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie ww przepisów może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone zaskarżoną uchwałą. Zatem, szczególnie istotne w okolicznościach niniejszej sprawy i co zostało podkreślone przez NSA w ww. wyroku, to kwestia, iż ocena naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej winna odnosić się do przepisów, które regulują kwestie treści planu województwa oraz stopnia związania gminy ustaleniami zaskarżonego planu. Nadto NSA stwierdził, iż "Tylko z tego faktu, że nieruchomość znajduje się na obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego województwa nie można wywodzić naruszenia interesu prawnego czy uprawnienia właściciela.". Opierając się na zaprezentowanym stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego i odnosząc się do argumentacji skarżącej podniesionej w skardze organ podniósł, że skarżąca nie wskazała, które konkretnie ustalenia Planu przewidują przebieg planowanej trasy KDP przez nieruchomość skarżącej położoną na ww działkach we wsi D., gmina O., co więcej w skardze wskazano, iż z części opisowej, w której wymienione zostały gminy, przez które ma przebiegać trasa KDP, gminy O. nie ma, a twierdzenie skarżącej o przebiegu trasy KDP przez nieruchomości skarżącej zostały oparte wyłącznie na podstawie analizy części graficznej planu. Z tych względów w ocenie organu skarżąca przedstawioną wyżej argumentacją nie wykazała swojej legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. Z treści zaskarżonej uchwały wynika bowiem wyłącznie na str. 143 Planu, że ustala się w nim budowę [...] w Polsce linii Kolei Dużych Prędkości W. - L. - P. W tabeli na str. 143 wskazano tylko w sposób ogólny, iż inwestycja polegająca na budowie [...] w Polsce linii Kolei Dużych Prędkości W. - L - P. zostanie zlokalizowana na terenie następujących gmin: W., P., P., B., M., G., B., W. Nic więcej, wbrew odmiennym w tym zakresie twierdzeniom skarżącej, nie wynika również z rysunków o charakterze schematów (wskazanych wyżej przez skarżącą), nie mających cech kartometrycznych. W ocenie organu taki ogólny sposób sformułowania ustaleń Planu niewątpliwie nie może potwierdzać, iż doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, w szczególności, iż na nieruchomości skarżącej jest planowana budowa linii KDP. Z treści Planu wynika bowiem wyłącznie obowiązek dla ww gmin (co nie dotyczy gminy, na której znajdują się nieruchomości skarżącej) uwzględnienia przedmiotowej inwestycji na terenie tychże gmin w dalszych procesach planistycznych. Ponadto szczególnego podkreślenia wymaga fakt, że ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa wprowadza się do planu miejscowego po uprzednim uzgodnieniu przeprowadzonym przez marszałka województwa z organem wykonawczym gminy terminu realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i warunków wprowadzenia ich do planu miejscowego (art. 44 u.p.z.p.). Oznacza to, że ustalenia zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego województwa nie przechodzą automatycznie do miejscowego planu zagospodarowania gminy. W świetle powyższego – według organu - brak jest podstaw do przyjęcia, że ustalenia Planu naruszają interes prawny lub uprawnienia skarżącej wynikające z przysługującego jej prawa własności, tym bardziej, że stosownie do art. 6 ust. 1 u.p.z.p. to ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Wobec ogólnych ustaleń zawartych w Planie w zakresie przebiegu trasy KDP, brak jest podstaw do przyjęcia, iż skarżąca wykazała, że został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie. Skarżąca w załączniku do protokołu poparła skargę i zaoponowała wnioskowi o jej odrzucenie. Podniosła, że organ nie dostrzega, że skoro zgodnie z zacytowanym przez niego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2015 r. (sygn. akt II OSK 647/14) plan zagospodarowania przestrzennego województwa "wiąże przy sporządzaniu i uchwalaniu studium i planu miejscowego, przy czym moc wiążąca planu zagospodarowania przestrzennego województwa w stosunku do innych aktów planistycznych gminy zależy od ustaleń w nim przyjętych", to prowadzi do wniosku, że gminy przez których teren przebiega trasa KDP będą nim związane. Będą musiały uwzględniać w planach miejscowych tą inwestycję, bez możliwości korekty, skoro plan zagospodarowania województwa ma dla gmin znaczenie nadrzędne - jak wynika z treści tego judykatu. Poza tym skoro części opisowej planu zagospodarowania przestrzennego ma odpowiadać część graficzna - zgodnie z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. - toteż, wbrew argumentacji organu braku wymienienia w spisie gmin na str. 143 gminy O. nie można traktować jako zapewnienia, że trasa ta nie będzie przebiegać przez nieruchomość skarżącej. Nikt przecież, w tym i organ, z uwagi na jednoznaczne wskazanie przebiegu KDP zobrazowanej w części graficznej, nie jest w stanie zapewnić, że prawo własności skarżącej pozostanie nienaruszone. Skarżąca nie zgadza się z twierdzeniami kwestionującymi jej interes prawny i jego naruszenie. Obywatel ma prawo wymagać bowiem od organów władzy, na jakimkolwiek by one nie były szczeblu, aby podejmowane decyzje mające oparcie w obowiązujących przepisach, nie wprowadzały stanu niepewności co do konstytucyjnie chronionych praw. Sytuacja, z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie wskazuje, iż brak zgodności pomiędzy częścią opisową i graficzną planu zagospodarowania przestrzennego województwa doprowadził do powstania naruszenia prawa własności skarżącej. Nie może ona już teraz wykorzystać działek zgodnie z zaplanowanymi na nich inwestycjami, a więc jej prawo własności zostało istotnie ograniczone. W przypadku realizacji przebiegu KDP zgodnie z załącznikiem graficznym, będzie to oznaczało, że sytuacja w jakiej znajdzie się skarżąca spowoduje potwierdzenie istnienia faktycznego wywłaszczenia i to bez możliwości korekty na etapie lokalnym i bez odszkodowania za okres kiedy nie można w sposób pełny realizować prawa własności. W istocie już na chwilę obecną mamy do czynienia z obniżeniem wartości nieruchomości oraz uniemożliwieniem właścicielowi jej zagospodarowania zgodnie z jego wolą co prowadzi do wniosku, że Plan w obecnej formie rodzi skutki podobne do wywłaszczenia. Zaś wywłaszczenie w znaczeniu konstytucyjnym, według Trybunału Konstytucyjnego powinno być ujmowane szeroko, przynajmniej jako "wszelkie pozbawienie własności [...] bez względu na formę" [...] czy też - jako "wszelkie ograniczenie bądź pozbawienie przysługującego podmiotowi prawa przez władzę publiczną" (wyrok TK z 14 marca 2000 r., P. 5/99; wyrok TK z 25 listopada 2003 r., K 37/02). Co prawda w trybie art. 41 u.p.z.p. istnieje możliwość złożenia przez obywateli wniosków dotyczących planu, jednak wojewoda nie ma obowiązku ich rozpatrzenia, w konsekwencji właściciel nieruchomości nie ma realnego wpływu na przebieg inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Dlatego nie można zgodzić się z argumentacją organu, że ustalenia zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego województwa nie przechodzą automatycznie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej, popierając skargę, oświadczył że nie wie częścią jakiego dokumentu jest mapa załączona do skargi (k. 14 akt sądowych), lecz wywiódł, że skoro taki dokument sporządzono i nakreślono na nim przebieg KDP, to może on stanowić podstawę do wywodzenia interesu prawnego. Podkreślił też, że wobec postanowień planu nikt nie może zagwarantować, że KDP nie będzie przebiegać przez nieruchomość skarżącej. Z kolei pełnomocnik organu podtrzymał wniosek o odrzucenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Przystępując do rozpoznania skargi na uchwałę nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...], niebędącą aktem prawa miejscowego, a jedynie aktem z zakresu administracji publicznej, określanym jako akt kierownictwa wewnętrznego, w pierwszej kolejności należy wskazać na dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego, ugruntowaną poglądami doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych (np. por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Warszawa 2015, s. 320; Ł. Maszewski [w:] Aspekty prawne planowania i zagospodarowania przestrzennego, red. W. Szwajdler, Warszawa 2013, s. 132 oraz wyrok NSA z 25.02.2015 r., sygn. akt II OSK 1598/13, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z 25.02.2015 r., sygn. akt II OSK 647/14, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl; postanowienie WSA w Warszawie z 13.11.2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 3036/15, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Podstawę zaskarżenia uchwały sejmiku województwa z zakresu administracji publicznej, mimo że uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, stanowi przepis art. 90 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa i art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012, poz. 270, ze zm.) – dalej w skrócie: "P.p.s.a."]. Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają bowiem nie tylko akty prawa miejscowego stanowione przez organy samorządu województwa, ale także inne czynności prawne podejmowane przez te organy, jeżeli naruszają prawa innych osób (postanowienie NSA z 8.03.2012 r., sygn. akt I OSK 306/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dalej o dopuszczalności skargi wniesionej na uchwały lub akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. decyduje naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę. Sąd bowiem – stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) - zwanej dalej: "P.p.s.a."] w zw. z art. 2 (i art. 1 pkt 19) ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) - odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Odrzucenie skargi jest następstwem jej niedopuszczalności, czyli niemożliwości przyjęcia skargi przez sąd do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia na skutek niespełnienia określonych przez ustawodawcę wymagań, zwanych mianem przesłanek dopuszczalności zaskarżenia aktu lub czynności (bezczynności, przewlekłego prowadzenia postępowania) organu administracyjnego do sądu administracyjnego (J.P. Tarno, Komentarza do art. 58 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pub. Lex). Odrzucenie skargi może sąd orzec na każdym etapie postępowania, zarówno na posiedzeniu niejawnym, jak i na rozprawie, jeżeli tylko wystąpi jedna z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 58 § 1 P.p.s.a. Jednoznaczne brzmienie art. 58 § 3 zd. 2 P.p.s.a. pozostawia do uznania sądu czy odrzucenie skargi nastąpi na posiedzeniu jawnym. (wyrok NSA z 5.10.2006 r., sygn. akt II OSK 747/06, publ. LexPolonica nr 2279173, Lex nr 290151). W kontrolowanej sprawie stwierdzenie niedopuszczalności skargi wymagało analizy faktycznej i prawnej, zatem Sąd postanowił o odrzuceniu skargi na rozprawie, korzystając z możliwości uznania dopuszczonej art. 58 § 3 P.p.s.a.

Przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. stawiającym wymagania wobec zaskarżalności do sądu uchwały z zakresu administracji publicznej podjętej przez organ województwa jest wspomniany już wyżej art. 90 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 596, ze zm.) stanowiący, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą z zakresu administracji publicznej podjętą przez organ województwa, w niniejszej sprawie - Sejmik Województwa [...], może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia prawa zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zatem wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga B. G. na Plan posiada swoją podstawę we wskazanej wyżej regulacji ustawy o samorządzie województwa, która stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej regulacji art. 50 P.p.s.a. określającej legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 90 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień, czy ograniczając lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego). Inaczej ujmując, naruszenie interesu następuje w przypadku ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości (por.: wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, LEX nr 53376; wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01 LEX nr 81964).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 lutego 2015 r. (sygn. akt II OSK 647/14) podkreślił, że "Kwestia, czy plan zagospodarowania przestrzennego województwa narusza interes prawny lub uprawnienie określonego podmiotu, w rozumieniu art. 90 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy samorządzie województwa, wymaga w każdej sprawie wnikliwej oceny, która powinna uwzględnić skutki uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa, w szczególności w jaki sposób oddziałuje na sytuację prawną tego podmiotu. Ocena ta w kontekście rozpoznawanej sprawy powinna odnosić się do przepisów, które regulują kwestie treści planu województwa oraz stopnia związania gminy ustaleniami zaskarżonego planu. O tym, czy plan zagospodarowania przestrzennego województwa narusza interes prawny lub uprawnienie określonego podmiotu można mówić wówczas, gdy z przepisów prawa, zwłaszcza przepisów prawa administracyjnego wynika, że ustalenia tego planu nakładają ściśle określony obowiązek prawny jako następstwo jego uchwalenia. Konsekwencje te mogą być bezpośrednie i oczywiste, ale mogą także być następstwem i skutkiem konsekwencji pośrednich. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który sprowadza się do tego, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany przyjętymi w planie zagospodarowania przestrzennego województwa ustaleniami, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Tym samym ocena, czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej wymaga dokonania analizy ustaleń przyjętych w zaskarżonej uchwale oraz przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulujących wpływ ustaleń planu wojewódzkiego na sposób wykonywania prawa własności przez skarżącą". Dalej więc, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej w województwie, w tym uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego województwa, należy do zadań samorządu województwa (art. 3 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Oznacza to, że uprawnienia planistyczne w zakresie kształtowania polityki przestrzennej przysługują nie tylko gminie, ale także województwu. Uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego województwa sejmik województwa określa w szczególności: podstawowe elementy sieci osadniczej województwa i ich powiązań komunikacyjnych oraz infrastrukturalnych, system obszarów chronionych, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, granice i zasady zagospodarowania obszarów funkcjonalnych o znaczeniu ponadregionalnym, obszarów zagrożonych powodzią i obszarów występowania udokumentowanych złóż kopalin i udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla (art. 39 ust. 1 u.p.z.p.). Jakkolwiek plan zagospodarowania przestrzennego województwa nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem kierownictwa wewnętrznego, to jako akt planistyczny może wpływać na treść studium i planu miejscowego. W studium określa się, stosownie do art. 10 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa. [...]. Ponadto w planie miejscowym gmina określa w zależności od potrzeb granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa (art. 15 ust. 3 pkt 4b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa wprowadza się do planu miejscowego po uprzednim uzgodnieniu przeprowadzonym przez marszałka województwa z organem wykonawczym gminy terminu realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i warunków wprowadzenia ich do planu miejscowego (art. 44 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym)." Oznacza to, że ustalenia zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego województwa nie przechodzą automatycznie do miejscowego planu zagospodarowania gminy. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia właściciela gruntu przez uchwałę w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego województwa jest trudne do wykazania, albowiem nie wywołuje ona skutków właściwych dla aktu prawa miejscowego, w szczególności planu miejscowego i nie kształtuje bezpośrednio sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, a jedynie wiąże przy sporządzaniu i uchwalaniu studium i planu miejscowego. Przy czym moc wiążąca planu zagospodarowania przestrzennego województwa w stosunku do aktów planistycznych gminy zależy przede wszystkim od treści planu zagospodarowania przestrzennego województwa i ustaleń w nim przyjętych. Mając na uwadze treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można z góry wykluczyć możliwości naruszenia uprawnień czy interesu prawnego właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego województwa, przy uwzględnieniu różnic pomiędzy planem zagospodarowania przestrzennego województwa a aktami planistycznymi gminy w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują te akty. Nie każdy plan zagospodarowania przestrzennego województwa narusza interes prawny lub uprawnienia właścicieli nieruchomości. Przykładowo, tylko z tego faktu, że nieruchomość znajduje się na obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego województwa nie można wywodzić naruszenia interesu prawnego czy uprawnienia właściciela. Opierając się na treściach wyżej przytoczonych zauważa się, że skarżąca dochowała przesłanki wniesienia skargi odnoszącej się do uprzedniego wezwania organu uchwałodawczego województwa do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Z kolei do oceny pozostało sprostanie obowiązkowi wykazania przez skarżącą interesu prawnego we wniesieniu skargi i jego naruszenia unormowaniami zaskarżonej uchwały. I tak, skarżąca udowodniła, że jest właścicielką działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] z obrębu [...], wieś D., gmina O. Według skarżącej przez przedmiotowe działki ma przebiegać fragment trasy Kolei Dużych Prędkości przewidzianej w Planie. Na dowód tego skarżąca załączyła do skargi "wydruk części mapy pochodzącej ze strony www. [...] z zaznaczonym przebiegiem KDP przez ww działki". Zarzuciła brak spójności tekstu Planu z jego załącznikiem graficznym. Na stronie 143 Planu, w pozycji "Koleje Dużych Prędkości", w punkcie dotyczącym wskazania gmin, przez które ma przebiegać trasa KDP, brak jest bowiem wskazania gminy O. i gminy B., tymczasem z części graficznej Planu wynika, że trasa KDP ma przebiegać przez dwie ww gminy. To z kolei ma wynikać z Mapy 6. Rozwój Transportu Kolejowego (str. 54 Planu), Mapy Transport i częściowo z Mapy 7. System Transportowy w W. (str. 56 Planu). Wszystko to, zdaniem skarżącej, uzasadnia jej interes prawny i świadczy o jego naruszeniu. Skarżąca bowiem już teraz nie może wykorzystać działek zgodnie z zaplanowanymi na nich inwestycjami, a więc jej prawo własności zostało ograniczone. W chwili obecnej doszło do obniżenia wartości nieruchomości skarżącej, uniemożliwienia zagospodarowania zgodnie z wolą właściciela. Zaskarżony Plan w obecnej formie rodzi skutki podobne do wywłaszczenia.

Zdaniem Sądu skarżąca, wskazując na powyższe podstawy w zaskarżeniu uchwały, nie wykazała interesu prawnego, który został bezpośrednio i obiektywnie naruszony zaskarżonym Planem. Innymi słowy, skarżąca - formułując zarzuty względem zaskarżonego Planu - nie wskazała w postępowaniu sądowym (w skardze, na rozprawie, czy w załączniku do protokołu), które konkretnie ustalenia Planu przewidują budowę na jej nieruchomości (działkach [...] i [...]) trasy KDP, doprowadzając do podnoszonych przez nią skutków. A i Sąd, w ustaleniach tych nie dopatrzył się zarzucanego przez skarżącą naruszenia interesu prawnego. W części III Planu zatytułowanej "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" zawarto jedynie rozwiązania dla "Rozwoju transportu kolejowego" (Mapa 6. Rozwój transportu kolejowego – str. 54 Planu) wskazując, że Plan ustala kształtowanie strategicznego układu kolejowego m. in. przez budowę Kolei Dużych Prędkości (KDP): W. – L. – P. (str. 53 Planu). Zaś w części IV zatytułowanej "Realizacja planu", Rozdziale 2. Inwestycje strategiczne, w tym inwestycje celu publicznego, w Tabeli 10. Inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym z zakresu infrastruktury transportowej wskazano na "Koleje Dużych Prędkości". Lp. 1 (jedyna pozycja): Nazwa inwestycji: Budowa [...] w Polsce linii Kolei Dużych Prędkości W. – L. – P.; Lokalizacja: W., P., P., B., M., G., B., W. (str. 143 Planu) i na Mapie 26. Realizacja inwestycji celu publicznego w zakresie transportu kolejowego i lotniczego – według legendy - przedstawiono stan istniejący i planowane postulowane przedsięwzięcia, w tym inwestycję celu publicznego w zakresie budowy kolei dużych prędkości – w fazie rozważania przebiegu (oznaczoną kolorem fioletowym i czarno – białym, str. 151 Planu). Z przytoczonej treści zaskarżonego Planu wynika, że ustala się w nim budowę [...] w Polsce linii Kolei Dużych Prędkości relacji W. - L. - P. na terenach następujących gmin: W., P., P., B., M., G., B., W. Z potwierdzeniem, wynikającym z Mapy 26 (określonej przez organ jako rysunek o charakterze schematu, niemających cech kartometrycznych), jako inwestycji planowanej, postulowanej, w fazie rozważania przebiegu. Co przeczy chociażby twierdzeniu skarżącej, jakoby z załącznika graficznego wynikał nienasuwający wątpliwości przebieg KDP przez gminę O. i gminę B., mający świadczyć po pierwsze o pominięciu tych gmin w zaprezentowanej części tekstowej Planu; po drugie o przebiegu planowanej KDP przez działki skarżącej. O podnoszonym przebiegu nie może również świadczyć załączony do skargi "fragment mapy", pochodzący według skarżącej, ze strony internetowej z zaznaczonym przebiegiem KDP przez jej nieruchomość, niezidentyfikowany przez Sąd we wskazanym źródle i niepotwierdzony przez samego pełnomocnika skarżącej również w sensie źródła jego pochodzenia. Pełnomocnik skarżącej oświadczył bowiem, że nie wie jakiego dokumentu częścią jest ów "fragment mapy".

Podsumowując, należy powtórzyć za organem, że ogólnikowe sformułowanie ustaleń Planu nie potwierdza naruszenia interesu prawnego skarżącej, w szczególności z ustaleń tych nie wynika, iż na nieruchomości skarżącej została zaplanowana budowa linii KDP. Z przedstawionej treści Planu wynika bowiem wyłącznie ustalenie dla wymienionych gmin (czyli bez gminy, na której znajduje się nieruchomość skarżącej) co do jego realizacji m. in. poprzez uwzględnienie jego ustaleń w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, a następnie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego gmin (części IV zatytułowana "Realizacja planu", Rozdział 1. Zasady realizacji planu – str. 105 Planu). Również twierdzenia skarżącej o niemożności zagospodarowania przedmiotowych działek zgodnie z planami inwestycyjnymi, ze względu na obowiązujące ustalenia planu, są gołosłowne.

Sąd, mając za podstawę powyższe wywody, stanowisko skarżącej i organu oraz ustalenia zaskarżonego Planu, uznał że w przedmiotowym przypadku nie można mówić o istnieniu interesu prawnego skarżącej, do naruszenia którego doszło ustaleniami Planu. Sama skarżąca nie wskazała żadnych konkretnych ustaleń Planu, które mogłyby świadczyć o naruszeniu jej konstytucyjnych czy ustawowych uprawnień. Zatem ewentualne badanie podnoszonej przez skarżącą niezgodności treści Planu z załącznikami graficznymi mogłyby nastąpić dopiero w chwili, gdyby Sąd uznał, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej i byłby zobowiązany do jego rozważenia w zakresie zgodności czy niezgodności z prawem.

W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 1 pkt 19 ustawy zmieniającej – orzekł jak w punkcie 1 postanowienia. O zwrocie opłaty sądowej – postanowił w punkcie 2 – na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.