Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 311/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 94 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 499
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r Prawo farmaceutyczne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant: Starszy Asystent Sędziego Robert Daduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2020 r. sprawy ze skargi W. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na uchwałę Rady Powiatu Starogardzkiego z dnia 18 grudnia 2019 r. nr XIV/142/2019 w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu starogardzkiego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 18 grudnia 2019 r. Rada Powiatu Starogardzkiego – na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. 2019 r., poz. 511 ze zm. - dalej zwanej jako: "u.s.p.") oraz art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (t.j.: Dz. U. 2019 r., poz. 499 ze zm. – dalej jako: "u.p.f.") - podjęła uchwałę nr XIV/142/2019 w sprawie określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu starogardzkiego.

W § 2 uchwały ustalono harmonogram dyżurów aptek ogólnodostępnych w S. w okresie do 1 stycznia 2021 r. zgodnie z załącznikiem Nr 2 do uchwały (ust. 1). Wskazano, że kierownik apteki zobowiązany jest umieścić w miejscu widocznym informację: o godzinach pracy apteki, jak i aktualny harmonogram dyżurów aptek oraz wszelkie zmiany z tym związane (ust. 2). W przypadku, gdy apteka nie może pełnić dyżuru zgodnie z harmonogramem, kierownictwo lub właściciel apteki są zobowiązani znaleźć zastępstwo oraz poinformować o tej zmianie Starostwo Powiatowe w S., wszystkie apteki oraz podmioty lecznicze na terenie powiatu starogardzkiego za pomocą poczty elektronicznej (ust. 3).

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zgodnie z art. 94 ust. 1 i 2 u.p.f. rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały rada powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydenta miasta) gmin z terenu powiatu oraz samorządu aptekarskiego. Wyjaśniono, że uwzględniono zamknięcie aptek: "T." w Z. przy ul. [...], "P." w S. przy ul. [...], "P." w S. przy ul. [...]. Podjęcie uchwały ma natomiast na celu zapewnienie dostępności do leków w godzinach 7:30-24:00 od poniedziałku do soboty, w godzinach 10:00-24:00 w niedziele oraz w godzinach 8:00-24:00 w święta i dni wolne od pracy.

W. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. (dalej zwana także: "skarżącą") zaskarżyła wyżej opisaną uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej § 2 uchwały oraz załącznika Nr 2 do uchwały – "Harmonogram dyżurów aptek ogólnodostępnych w S. do 1 stycznia 2021 r.", a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa wg norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. :

- art. 94 ust. 1 i 2 u.p.f. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że na terenie miejscowości Skarszewy wystąpiły przesłanki do uchwalenia dyżurów aptek ogólnodostępnych;

- art. 2, art. 22, art. 31 ust. 3, Konstytucji RP w zw. z art. 94 ust. 2 u.p.f. poprzez bezzasadne i nieuzasadnione nałożenie na skarżącą nieproporcjonalnych do stanu faktycznego obowiązków prawnych świadczenia usług na rzecz ludności w porze nocnej oraz święta.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w treści załącznika Nr 2 o tytule "Harmonogram dyżurów aptek ogólnodostępnych w S. do 1 stycznia 2021 r.", jako apteki dyżurujące wyznaczono m.in. apteki ogólnodostępne spoza S., w tym aptekę prowadzoną przez skarżącą - "W.", położoną w miejscowości S. przy ul. [...].

Skarżąca wskazała, że zaskarżona uchwała zastąpiła poprzednio obowiązującą uchwałę nr F//20/2018 Rady Powiatu Starogardzkiego z dnia 14 grudnia 2018 r. w sprawie określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu starogardzkiego, na mocy której wszystkie dyżury były sprawowane przez apteki ogólnodostępne w S..

W ocenie skarżącej zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa materialnego, w tym podstawowych praw przedsiębiorcy, zagwarantowanych w Konstytucji RP, i jako taka nie może się ostać. Na skutek bowiem przyjęcia zaskarżonej uchwały skarżąca została zobowiązana do sprawowania dyżurów, które generują dla niej znaczne skutki finansowe i organizacyjne w żaden sposób nie uzasadnione potrzebami mieszkańców S., w zakresie zapewnienia świadczeń farmaceutycznych. Uregulowania zawarte w uchwale dotyczą zatem skarżącej w sposób bezpośredni, co wskazuje, że posiada ona interes prawny w niniejszej sprawie.

Skarżąca przywołała treść art. 94 u.p.f., wskazując że ustalanie rozkładu godzin aptek w drodze uchwały rady powiatu niewątpliwie stanowi ograniczenie działalności gospodarczej, które jako takie nie powinno być stosowane dowolnie. Na przedsiębiorcę zostały nałożone obowiązki, pociągające za sobą konieczność poniesienia znacznych nakładów finansowych (opłata za media w porze nocnej, dodatkowe wynagrodzenie pracowników), a przede wszystkim stwarzające trudności organizacyjne poprzez potrzebę zatrudnienia dodatkowego personelu, w celu zagwarantowania wszystkim pracownikom czasu pracy, który nie przekracza określonego w przepisach prawa. Nie kwestionując zasadności ustalenia aptek dyżurujących w Powiecie S., skarżąca wskazała, że ustalany czas pracy aptek, jako swoiste ograniczenie działalności, musi stanowić wyważoną analizę interesów ludności oraz przedsiębiorców (farmaceutów). Zaznaczyła, że ustawodawca, dając organom samorządowym kompetencję do określenia pracy we wskazanych porach, wskazał na przesłankę, którą winny się kierować: "dostosowania do potrzeb ludności". Należy zatem zwrócić uwagę na liczbę ludności poszczególnych miejscowości powiatu, stanowiącą kluczową kategorię do oceny przesłanki dostosowania dyżurów aptek do potrzeb ludności. Miasto powiatowe S. zamieszkuje ok. 48.000 osób, podczas gdy w S. mieszka zaledwie ok. 7.000 mieszkańców. W tej sytuacji brak jest uzasadnienia dla przeniesienia w poszczególne dni dotychczasowych dyżurów aptek ogólnodostępnych w S. do znacznie mniejszej miejscowości. Zainteresowanie usługami farmaceutycznymi w godzinach wieczornych, nocnych, w niedziele i święta jest znacznie większe w S. w porównaniu do innych małych miejscowości, ujętych w Harmonogramie. Ponadto należy zwrócić nadto uwagę na możliwe trudności dla pacjentów, związane z ustaleniem dyżurów w różnych miejscowościach, bowiem mieszkańcy, nie znając szczegółowego harmonogramu, szukając pomocy farmaceutycznej, nie będą wiedzieli, nie tylko do której apteki się udać, ale nadto do jakiej miejscowości. Nie sposób przy tym podjąć polemiki z treścią zaskarżonej uchwały, bowiem nie zostało do niej przedstawione żadne uzasadnienie, w tym czy opinia środowiska aptekarskiego w tym zakresie była pozytywna.

W ocenie skarżącej prowadzi to do wniosku, że uchwałodawca nie podjął próby określenia potrzeb miejscowej ludności. Nie dokonano analizy zapewnienia dostępności mieszkańców do świadczeń farmaceutycznych, w tym stanu faktycznego, tj. faktycznego spełnienia obu przesłanek, ustanowionych w art. 94 ust. 1 u.p.f. Ustanowienie dyżurów aptekarskich w S. nie jest adekwatne i proporcjonalne do potrzeb ludności.

Narzucenie aptekom obowiązków dyżurów stanowi istotną ingerencję w ich działalność, w związku z tym ustalone zasady powinny być proporcjonalne i adekwatne do potrzeby zapewnienia ludności dostępu do usług farmaceutycznych. Przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek organ powinien uwzględnić uwarunkowania danego powiatu, takie jak: liczba ludności, układ urbanistyczny, zagęszczenie zabudowy mieszkalnej, umiejscowienie placówek udzielających świadczeń leczniczych, skomunikowanie pomiędzy miejscowościami powiatu, dostęp do transportu publicznego, dostęp do infrastruktury przeznaczonej dla osób niepełnosprawnych, tymczasem zaskarżona uchwała została przyjęta bez przeprowadzenia jakichkolwiek ustaleń czy analiz we wskazanym powyżej zakresie. Nie zawiera bowiem ona uzasadnienia, z którego wynikałoby spełnienie przesłanek, o których mowa art. 94 ust. 1 i 2 u.p.f.

Skarżąca wyjaśniła, że zapewnienie dyżurów nocnych w mniejszych miejscowościach napotyka na znaczne problemy logistyczne związane m.in. z brakiem wystarczającej liczby personelu mogącego zapewnić obsadę apteki w trakcie dyżurów nocnych (w małej miejscowości brak jest wystarczającej liczby wykształconych farmaceutów). Koszty dyżurów w mniejszych miejscowościach są zatem znacząco wyższe od takich samych dyżurów w większych miastach. Ponadto należy wskazać na koszty mediów, dodatkowe wynagrodzenie za czas pracy farmaceuty w nocy i inne koszty rzeczowe, co przy znikomym (lub żadnym) zainteresowaniu pacjentów usługami apteki przez mieszkańców w godzinach nocnych powoduje znaczne zmniejszenie rentowności apteki. Powyższe dowodzi, że nałożone obowiązki prawne stanowią nieproporcjonalne obciążenia dla przedsiębiorców, które nie znajdują uzasadnienia w przesłankach, określonych w art. 94 u.p.f., co stoi w sprzeczności z art. 2 Konstytucji RP wprowadzając zbędne obciążenia w stosunku do właścicieli aptek ogólnodostępnych.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Starogardzkiego wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu Rada Powiatu Starogardzkiego wskazała, że harmonogram dyżurów aptek ogólnodostępnych w latach poprzednich zakładał możliwość zakupu leków na terenie Powiatu S. do godziny 24. Na terenie powiatu funkcjonowała apteka, której zwykłe godziny pracy trwały do godziny 24. Z dniem 1 sierpnia 2019 r. zamknięto aptekę "P." przy ul. [...] w S., dlatego pojawiła się konieczność zapewnienia mieszkańcom Powiatu S. dostępności do leków również w porze nocnej.

Wyjaśniono, że z punktu widzenia Rady Powiatu istotne jest takie rozłożenie obowiązku pełnienia przez apteki ogólnodostępne dyżurów nocnych i świątecznych, by przede wszystkim lokalna społeczność powiatu i gmin miała stworzone możliwości jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje normalny, powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku. Ustalając rozkład pracy aptek Rada Powiatu wzięła pod uwagę także przypadki szczególne, niezwiązane bezpośrednio z zaspokajaniem zwykłych codziennych potrzeb w zakresie zapotrzebowania na leki, jako że nie można przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się nagłej choroby czy zaistnienia innego zdarzenia zagrażającego zdrowiu lub życiu człowieka. Rada wzięła pod uwagę interesy mieszkańców różnych części powiatu, a zatem nie ograniczyła się do wskazania aptek jedynie w głównym mieście powiatu, równomiernie obciążając dyżurami wszystkie apteki z terenu powiatu s.. Zapewnienie dostępu społeczności lokalnej do świadczeń farmaceutycznych mieści się w pojęciu promocji i ochrony zdrowia, która jest zadaniem publicznym, wykonywanym obowiązkowo przez każdy powiat. Delegacja ustawowa nakłada na radę każdego powiatu (oraz radę miasta na prawach powiatu) obowiązek podjęcia uchwały w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie.

Rada Powiatu wskazała, że zaskarżona uchwała uzyskała pozytywną opinię 11 wójtów i burmistrzów. Opinię negatywną przesłał Prezes Okręgowej Izby Aptekarskiej, Wójt Gminy oraz Prezydent Miasta . Zapisy art. 94 ust. 2 u.p.f. wskazują, że wymaga się jedynie zasięgnięcia opinii (konsultacji), a nie zgody konsultowanych podmiotów, dlatego opinia nie ma charakteru wiążącego. Rada powiatu może zatem określić rozkład godzin pracy aptek wbrew stanowisku samorządu aptekarskiego czy organów wykonawczych gmin.

Nadto Rada Powiatu Starogardzkiego podkreśliła, że wydając zaskarżoną uchwałę nałożyła na wszystkie podmioty prowadzące apteki ogólnodostępne na terenie Powiatu S. jednakowe obowiązki. Podkreśliła, że skarżąca faktycznie jest zobligowana do wydłużenia czasu pracy apteki raz na miesiąc o zaledwie kilka godzin, co nie powoduje nadmiernych trudności oraz kosztów po stronie podmiotów prowadzących apteki, rozdziela natomiast obowiązek zadbania o możliwość dostępu do leków przez mieszkańców powiatu na wszystkie ogólnodostępne apteki. Prowadzenie działalności farmaceutycznej wymaga - jako szczególny rodzaj działalności gospodarczej - ponoszenia pewnych dodatkowych niedogodności w służbie społeczności lokalnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przepis powyższy – w rozpoznawanej sprawie - stosować należy wraz z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 511 ze zm. - dalej w skrócie jako: "u.s.p."), zgodnie z którym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W myśl art. 79 ust. 4 u.s.p., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania (por. wyroki NSA o/z we Wrocławiu z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97 oraz wyrok NSA o/z w Gdańsku z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95; a także wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt III SA/Gl 2083/10).

Zdaniem Sądu z taką sytuacją nie mamy do czynienia w realiach rozpatrywanej sprawy, gdyż Sąd nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonych zapisów uchwały.

Zaskarżona uchwała Rady Powiatu Starogardzkiego nr XIV/142/2019 w sprawie określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu starogardzkiego (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2020 r., poz. 151 – dalej zwana także "uchwałą") jest aktem prawa miejscowego, dla którego ustawową podstawą wydania był art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 449 ze zm. – dalej w skrócie: "u.p.f.").

Zgodnie z art. 94 ust. 2 u.p.f. rada powiatu określa w drodze uchwały rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego, przy czym - zgodnie z art. 94 ust. 1 u.p.f. - rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy.

Treść art. 94 u.p.f. wskazuje, że rozkład godzin pracy powinien być zarówno dostosowany do bieżących, codziennych potrzeb ludności - co wiąże się z zapotrzebowaniem społeczności lokalnej na powszechne wykonywane przez apteki ogólnodostępne usługi świadczone w zwykłych warunkach – ale także ma zapewniać dostępność tych świadczeń w zakresie możliwości zaopatrzenia mieszkańców w leki w porze nocnej, w niedzielę, święta oraz inne dni wolne od pracy. Tej ostatniej kwestii dotyczą zaskarżone postanowienia § 2 ww. uchwały, a w szczególności objęcia apteki prowadzonej przez skarżącą na terenie Powiatu S. w S. obowiązkiem świadczenia dyżurów w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy w 2020 r. Skarżąca spółka zakwestionowała bowiem § 2 uchwały oraz załącznik nr 2 do tej uchwały i w takim zakresie Sąd dokonał oceny legalności podjętej uchwały.

Ustalając godziny dyżurów aptek w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy rada powiatu powinna kierować się obowiązkiem zapewnienia mieszkańcom powiatu dostępności do tych świadczeń także w ww. okresach. Wprawdzie przyjmuje się, że są to sytuacje nadzwyczajne i nie służą one zaspokajaniu potrzeb ludności (zob. w tej materii m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 161/17), to jednak należy mieć na uwadze i to, że sam ustawodawca w art. 94 ust. 1 u.p.f. nie klasyfikuje dostępu do świadczeń uzyskiwanych w aptekach jako sytuacji nadzwyczajnych, ale wprost nakłada obowiązek takiego określenia rozkładu godzin pracy aptek, aby zapewniał on dostępność tych świadczeń także w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy.

Tym samym w ocenie Sądu wszyscy mieszkańcy powiatu powinni mieć możliwość uzyskania świadczenia w postaci zakupu lekarstwa w aptece także w porze nocnej, w niedzielę, święta i w inne dni wolne od pracy, a różnica pomiędzy ilością aptek pracujących w ciągu dnia i w ciągu nocy wynika zasadniczo z częstotliwości korzystania z nich przez kupujących lekarstwa. Należy jednak mieć na uwadze, że choroba może pojawić się lub jej objawy mogą nasilić się już po zakończeniu pracy apteki w porze dziennej, a zatem w takiej sytuacji oczekiwanie na możliwość zakupu leku i jego podanie do otwarcia apteki następnego dnia (lub po upływie kolejnych dni, jeżeli choroba pojawia się przed dniem wolnym od pracy), może w sposób bezpośredni narazić chorego na skutki związane z brakiem zażywania (zaaplikowania) leku. Dlatego też nie ulega wątpliwości, że funkcjonowanie aptek w systemie dyżurnym (w porze nocnej oraz w niedziele, święta oraz inne dni wolne od pracy) jest w interesie społeczności lokalnej powiatu, gminy czy miasta. Prawdą jest także, że ustalając terminy i godziny pracy aptek w porze nocnej, w niedziele, święta oraz inne dni wolne od pracy rada powiatu powinna mieć na uwadze takie czynniki jak: liczbę ludności potencjalnie korzystających z apteki w porze nocnej i w dni ustawowo wolne od pracy, podział miejscowości na określone jednostki osadnicze, liczbę i rozkład placówek aptecznych na danym obszarze oraz komunikacyjną dostępność tych placówek w porze nocnej i w dni ustawowo wolne od pracy.

Mając na uwadze te okoliczności Sąd ocenił, że zaskarżona uchwała została podjęta w granicach upoważnienia ustawowego. Z istoty rozwiązań ustawowych i konieczności wyznaczenia aptek całodobowych wynika fakt ingerencji w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej w postaci prowadzenia aptek. Niemniej jednak zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne w drodze ustawy i ze względu na ważny interes publiczny. Zasada ta ma wymiar uniwersalny, co oznacza, że dotyczy wszystkich podmiotów gospodarczych funkcjonujących w Polsce. Zagadnieniem sporym może być w sprawie jedynie sposób tej ingerencji, czy zachowanie procedury przewidzianych prawem.

Wolność działalności gospodarczej, stanowiąca jedną z podstaw społecznej gospodarki rynkowej nie ma charakteru absolutnego. W przypadkach i na warunkach określonych w art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wolność działalności gospodarczej może być ograniczana. Konstytucja dopuszczając ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności stanowi, że może nastąpić to tylko w ustawie i tylko wówczas, gdy ograniczenia są konieczne w demokratycznym Państwie w celu zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ochrony własności i praw innych osób. Tym samym prawodawca przewidział sytuację, gdy konieczne będzie stopniowanie ochrony poszczególnych wolności i praw obywatelskich. Wśród dóbr podlegających szczególnej ochronie, która uzasadnia ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich wymieniona została ochrona zdrowia. W związku z tym ograniczenie wolności obywatelskich, w tym wolności działalności gospodarczej może nastąpić, jeżeli wymaga tego ochrona zdrowia. Istotne przy tym jest, by ograniczenie konstytucyjnej wolności nie naruszało jej istoty. Zapewnienie dostępności świadczenia usług farmaceutycznych, w tym także w porze nocnej i w dni wolne od pracy mieści się w pojęciu ochrony zdrowia publicznego. Z kolei ograniczenie swobody działalności gospodarczej polegające na ustaleniu harmonogramu godzin pracy apteki ogólnodostępnej nie narusza istoty tej wolności. Podmiot prowadzący taką aptekę w godzinach określonych w rozkładzie uchwalonym przez radę powiatu nie jest pozbawiony możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, a jedynie dotykają go pewne ograniczenia w zakresie czasu funkcjonowania apteki (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 1/17).

W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej uchwały – choć niewątpliwie dość lakoniczne – wskazuje, że celem jej podjęcia było zapewnienie na terenie Powiatu S. dostępności do leków w godzinach: 7:30-24:00 od poniedziałku do soboty, 10:00-24:00 w niedziele oraz 8:00-24:00 w święta i dni wolne od pracy. Lapidarność uzasadnienia sama w sobie nie stanowi o kwalifikowanej wadliwości zaskarżonej uchwały powodującej konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W wyroku z dnia 27 czerwca 2018 r. (sygn. akt IV SA/ Wr 91/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyraził pogląd, z którym Sąd rozpoznający sprawę w pełni aprobuje, że "brak wyczerpującego uzasadnienia danej uchwały zawsze stanowi naruszenie prawa, lecz nie zawsze będzie to istotne naruszenie prawa, skutkujące sankcją nieważności takiego aktu. W przypadku, gdy organ stanowiący zobligowany jest do wydania określonego zarówno co do formy jak i treści aktu, w tym przypadku uchwały, a jej podstawa i obligatoryjne elementy wynikają wprost z upoważnia ustawowego i nie pozostawia się organowi w tym zakresie żadnego luzu decyzyjnego, to w takiej sytuacji, zbyt zwięzłe uzasadnienie takiej uchwały stanowi nieistotne naruszenie prawa".

Zaznaczenia wymaga także, że projekt uchwały – co wynika z akt sprawy - został pozytywnie zaopiniowany przez wójtów i burmistrzów z terenu Powiatu S. z wyjątkiem Wójta Gminy , Prezydenta Miasta oraz Prezesa Okręgowej Izby Aptekarskiej, którzy jednak powód braku pozytywnego zaopiniowania projektowanej uchwały upatrywali w konieczności zapewnienia całodobowego dostępu do apteki dyżurnej (Wójt i Prezydent), bądź w niepowierzeniu w sporządzonym harmonogramie dyżurów w weekendy w porze nocnej tym z aptek, które i tak w niedziele pracują i zwolnienia ich z obowiązku dyżurowania w pozostałe dni (Prezes OIA).

Zdaniem Sądu analiza materiału dowodowego wskazuje, że Rada Powiatu Starogardzkiego nie naruszyła ustawowych obowiązków określonych w art. 94 u.p.f. Nie można zarzucić arbitralności organowi w tym zakresie, gdyż niewątpliwie Rada Powiatu Starogardzkiego wydając zaskarżoną uchwałę zapewniła ludności z Powiatu S. codzienny (dyżurny) dostęp do aptek na terenie całego powiatu w porze nocnej (do godz. 24:00) oraz w niedziele, święta i dni wolne od pracy (także do godz. 24:00).

Dyżury aptek rozumiane jako świadczenie usług również w porze nocnej, niedziele, święta i inne dni wolne od pracy należy postrzegać jako realizację ustawowego obowiązku zapewnienia dostępności usług farmaceutycznych w tych – określonych przez ustawodawcę - porach dnia oraz w niedziele, święta i dni wolne od pracy. Podkreślić przy tym należy, że zapewnienie dostępu społeczności lokalnej do świadczeń farmaceutycznych mieści się w pojęciu promocji i ochrony zdrowia, która - zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.p. - jest zadaniem publicznym wykonywanym obowiązkowo przez każdy powiat.

Odnosząc się do zarzutu braku przeprowadzenia analiz potrzeb ludności w zakresie dostępności do świadczeń apteki ogólnodostępnej, co w przekonaniu skarżącej miałoby naruszać art. 94 ust. 1 i 2 u.p.f., Sąd pragnie wskazać, że w tym zakresie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 maja 2018 r. (sygn. akt III SA/Kr 168/18), zgodnie z którym każdy podmiot decydujący się na prowadzenie regulowanej działalności aptekarskiej, powinien mieć świadomość, że taką działalność należy prowadzić również zgodnie z przepisami prawa miejscowego, w tym uchwałami podejmowanymi na podstawie art. 94 ust. 2 u.p.f. Jednym z takich obowiązków może być obowiązek pełnienia dyżurów w porze nocnej lub w dni wolne od pracy. Uchyleniem się od takiego obowiązku nie mogą być kwestie organizacyjne oraz szczególne warunki pracy konkretnej apteki, np. liczba zatrudnionych w niej osób czy także kwestie osiąganego w takich porach pracy apteki wyniku ekonomicznego. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano też w sposób zasadny, że skoro ustawodawca nie nałożył na organy powiatu obowiązku sformalizowanego przeprowadzania analiz potrzeb ludności w zakresie dostępu do aptek, to brak przeprowadzenia takiej analizy nie może być postrzegany jako warunek legalności podjęcia uchwały. W zamian za to ustawodawca nałożył obowiązek uzyskania - zgodnie z art. 94 ust. 2 u.p.f. - opinii wójtów gmin z terenu powiatu oraz samorządu aptekarskiego. Przyjąć zatem należy, że to właśnie obowiązek zasięgania ww. opinii stanowi formułę oceny potrzeb mieszkańców w zakresie godzin pracy aptek. Przyjąć zatem należy, że w realiach rozpatrywanej sprawy organ uchwałodawczy Powiatu S. z powyższego obowiązku się wywiązał.

Inną sprawą natomiast jest kwestia oceny treści pozyskanej od wymienionych w art. 94 ust. 2 u.p.f. organów opinii i wpływu tych opinii na ostateczny kształt uchwalanej regulacji prawnej w zakresie ustalenia rozkładu godzin pracy ogólnodostępnych aptek. Podkreślić należy, że powołany przepis wymaga jedynie zasięgnięcia opinii (konsultacji), a nie zgody konsultowanych podmiotów. Rada powiatu może zatem określić rozkład godzin pracy aptek wbrew stanowisku samorządu aptekarskiego czy organów wykonawczych gmin. Ideą konsultacji jest bowiem to, aby treść uchwały powiatu brała pod uwagę stanowisko konsultowanych podmiotów, jako głosu doradczego.

W ocenie Sądu organ uchwałodawczy sprostał w niniejszej sprawie obowiązującym go w tym zakresie wymogom prawnym. W aktach sprawy znajdują się pisma organów wykonawczych gmin z terenów położonych w Powiecie S., w których wyrażono opinie dotyczące przedłożonego im przez Radę Powiatu Starogardzkiego projektu uchwały zawierającej rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu w 2020 r. (w zdecydowanej większości – poza dwiema - pozytywnie opiniujące), jak również pismo Okręgowej Izby Aptekarskiej z dnia 12 grudnia 2019 r. (nr [...]) negatywnie opiniujące proponowany harmonogram godzin pracy aptek ogólnodostępnych w Powiecie S..

Podkreślić raz jeszcze jednak należy, że uwzględnienie stanowiska każdego stanowiska organu samorządu terytorialnego z danego powiatu czy też samorządu aptekarskiego nie jest wymogiem wiążącym organ uchwałodawczy w omawianej sprawie. Fakt, że Wójt Gminy , Prezydent Miasta czy też Okręgowa Izba negatywnie zaopiniowali projekt zaskarżonej uchwały obowiązujący w 2020 r., nie oznacza sprzeczności zaskarżonej uchwały z prawem. Rada Powiatu mogła bowiem podjąć uchwałę o treści niezgodnej z treścią opinii czy to jednostek samorządu terytorialnego czy samorządu aptekarskiego, uzyskując uprzednio takie opinie i podejmując uchwałę ze świadomością zawartych w tych opiniach argumentów, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Ustawodawca uzależnił możliwość podjęcia uchwały w sprawie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych od uprzedniego zaopiniowania, a nie od uzgodnienia lub zatwierdzenia przez inne podmioty. Treść opinii, w przeciwieństwie do uzgodnienia lub zatwierdzenia, nie jest wiążąca dla uchwałodawcy, a zatem uchwale podjętej po uzyskaniu wymaganych prawem opinii i przeanalizowaniu wynikających z nich wniosków, nie można zasadnie zarzucić naruszenia art. 94 ust. 2 u.p.f. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1789/18).

W ocenie Sądu nie można zasadnie twierdzić, że w sprawie doszło do naruszenia art. 2 i art. 22 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez bezzasadne i nieuzasadnione nałożenie na skarżącą nieproporcjonalnych do stanu faktycznego obowiązków świadczenia usług w porze nocnej oraz święta. Podkreślić należy, że delegacja ustawowa nakłada na radę powiatu każdego powiatu (oraz radę miasta na prawach powiatu) obowiązek podjęcia uchwały w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie. Stanowienie aktów prawa miejscowego stanowi przejaw władczego działania, ale w przypadku wydawania takich aktów na podstawie i w zakresie delegacji ustawowej, nie może być to traktowane, jako działanie niezgodne z prawem. Prowadzenie działalności gospodarczej w formie aptek jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem podmiotów gospodarczych, które podejmując się jej prowadzenia i kierując się rachunkiem ekonomicznym, muszą uwzględniać specyfikę tej działalności i brać pod uwagę dodatkowe obciążenia, jakie się z nią wiążą.

Sąd zwraca uwagę, że pozaprawnym jest argument skarżącej dotyczący możliwości pozyskania do pracy farmaceutów oraz kosztów wiążących się z zapewnieniem pracy apteki w S. przy ul [...] w wyznaczone w harmonogramie na 2020 r. dni pełnienia dyżurów przez tę aptekę (do godz. 24:00). Wskazać należy, że rentowność prowadzenia działalności w porze nocnej i święta może być wątpliwa, niemniej jednak przedsiębiorca prowadzący aptekę jest zobowiązany do spełnienia wielu wymogów prawnych związanych z tą działalnością i tym samym poniesienia kosztów jej prowadzenia. Jest to też kwestia gradacji pewnych dóbr związanych z ochroną zdrowia w zestawieniu z rachunkiem ekonomicznym. Pełnienie dyżurów nocnych i w dni wolne od pracy wchodzi w zakres ustawowych zadań aptek ogólnodostępnych, a do osoby odpowiedzialnej za prowadzenie apteki (na przykład kierownika apteki) należy takie zorganizowanie pracy, aby placówka ten obowiązek mogła realizować. Zadaniem apteki jako miejsca świadczenia usług farmaceutycznych, jest kompleksowa obsługa pacjentów w celu bieżącego zaspokajania ich potrzeb w zakresie dostępu do produktów leczniczych i innych preparatów sprzedawanych w aptece. Dostęp ten powinien być nieprzerwany, aby umożliwić pacjentom zakup produktów leczniczych, w szczególności tych, których zażycie jest konieczne w celu zapobieżenia zagrożeniu zdrowia lub życia. Rolą aptek jako placówek ochrony zdrowia publicznego jest świadczenie pełnego zakresu usług farmaceutycznych wymienionych w szczególności w art. 86 ust. 1-4 u.p.f., dlatego każdy podmiot decydujący się na prowadzenie regulowanej działalności aptekarskiej, powinien mieć świadomość, że taką działalność należy prowadzić również zgodnie z przepisami prawa miejscowego, w tym uchwałami podejmowanymi na podstawie art. 94 ust. 2 u.p.f.

Odnotowania wymaga także fakt, że z załącznika Nr 2 do zaskarżonej uchwały wynika, iż realizując obowiązek określony w art. 94 ust. 1 u.p.f. Rada Powiatu Starogardzkiego, przyjmując rotacyjny system dyżurów aptek w porze nocnej, w niedziele i święta oraz w inne dni wolne od pracy w 2020 r., w sposób równomierny obciążyła tymi dyżurami wszystkie funkcjonujące na terenie Powiatu S. ogólnodostępne apteki, wyznaczając w odniesieniu do apteki prowadzonej przez skarżącą w S. przy ul [...] w okresie 12 miesięcy 2020 r., 10 "dodatkowych" dyżurów w godzinach od 21:00 do 24:00 (w dniach: 30.01. – czwartek, 5 marca – czwartek, 9 kwietnia – czwartek, 18 maja – poniedziałek, 24 czerwca – środa, 29 lipca – środa, 3 września – czwartek, 8 października – czwartek, 14 listopada – sobota i 19 grudnia – sobota), co faktycznie obliguje skarżącą rzadziej niż raz na miesiąc do zmiany "dotychczasowego" grafiku czasu pracy apteki i zorganizowania go na czas od 21:00 do 24:00 godziny, a co w konsekwencji – jak słusznie zauważa organ w odpowiedzi na skargę – nie powoduje nadmiernych trudności oraz kosztów po stronie skarżącej, natomiast czyni zadość rozdzieleniu w sposób równy obowiązku zadbania o możliwość dostępu do leków przez mieszkańców powiatu pomiędzy wszystkie ogólnodostępne apteki funkcjonujące na terenie powiatu.

Odnosząc się jeszcze końcowo do argumentu skarżącej w kontekście twierdzenia o braku uzasadnienia dla przeniesienia w poszczególne dni dotychczasowych dyżurów aptek ogólnodostępnych w S. do znacznie mniejszych miejscowości (z uwagi na to, że zainteresowanie usługami farmaceutycznymi w godzinach wieczornych, nocnych, w niedziele i święta jest znacznie większe w S. w porównaniu do innych małych miejscowości, ujętych w Harmonogramie), należy wskazać, że ustalając rozkład pracy aptek ogólnodostępnych rada powiatu musi brać pod uwagę interesy mieszkańców różnych części powiatu, a zatem organ nie powinien się ograniczać do wskazania apteki jedynie w głównym mieście powiatu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 1765/14).

Podsumowując powyższe wskazać należy, że postanowienia zaskarżonego § 2 znajdujące szczegółowe uregulowanie w załączniku Nr 2 do zaskarżonej uchwały ustalającym "Harmonogram dyżurów aptek ogólnodostępnych w S. do 1 stycznia 2021 r.", nie są sprzeczne z prawem, a w szczególności nie naruszają istoty swobody prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż działalność ta jest działalnością regulowaną, a zatem zakres tej regulacji może wynikać z uchwały określającej godziny pracy aptek.

Mając na uwadze wszystkie opisane wyżej okoliczności, Sąd uznał, że w zakresie objętymi granicami skargi zaskarżona uchwała (§ 2 w zw. z załącznikiem Nr 2) nie narusza obowiązującego prawa, a zakres ingerencji w prowadzoną przez skarżącą działalność gospodarczą wynika z prawidłowej wykładni art. 94 ust. 1 i 2 u.p.f.

W konsekwencji, Sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.

Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).