Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2112/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1129/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1129/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 4 lipca 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., zwanego dalej w skrócie także "SKO", wpłynął wniosek Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. o wszczęcie z urzędu, na podstawie art. 157 § 1 i 2 K.p.a., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Iłży z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., polegającej na budowie elektrowni wiatrowej o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą obejmującą: budowę drogi dojazdowej, ułożenie kabli energetycznych SN do wyprowadzania mocy z turbiny wiatrowej do planowanego GPZ-u wraz ze złączami kablowymi, ułożenie kabli światłowodowych wraz ze studniami kablowymi, budowę placu montażowego przy stanowisku turbiny na działkach nr ewid. [...] w [...] oraz o wstrzymanie z urzędu wykonania tej decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...], na podstawie art. 31 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej w skrócie "K.p.a.", SKO orzekło o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że jako podstawę wniosku Stowarzyszenie wskazało zarzuty dotyczące rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu przedmiotowej decyzji oraz iż nie brało udziału w postępowaniu zwykłym prowadzonym z wniosku inwestora o jej wydanie.

W ocenie SKO przepisem mającym zastawanie w tej sprawie jest norma art. 31 § 1 K.p.a. dotycząca kwestii możliwości brania przez organizację społeczną udziału w sprawie dotyczącej innej osoby. Zdaniem organu brak jest podstaw do wszczęcia postępowania, albowiem o ile cele statutowe organizacji uzasadniają wszczęcie postępowania, to jednak nie został spełniony drugi warunek, tj. nie przemawia za tym interes społeczny. Ogólnikowość zgłoszonego żądania nie wskazuje jednoznacznie na związek pomiędzy celami działania Stowarzyszenia, a przedmiotem postępowania, którego wszczęcia żąda i do którego chce przystąpić, w powiązaniu z interesem społecznym. Jednocześnie brak jest określenia interesu społecznego skonkretyzowanego w danej sprawie indywidualnie, przy uwzględnieniu jej realiów i uwarunkowań. Zaś samo powoływanie się na cele statutowe oraz ogólnikowe stwierdzenia są niewystarczające, gdy chce się brać udział w specjalistycznym postępowaniu, jakim jest postępowanie o ustalenie warunków zabudowy.

Na skutek wniosku Stowarzyszenia o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., SKO utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Ponownie rozpoznając sprawę SKO podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu w zakresie oceny, iż w niniejszej sprawie bezspornym jest wystąpienie pierwszego z warunków, określonych w art. 31 § 1 K.p.a., bowiem cele statutowe Stowarzyszenia uzasadniają wszczęcie postępowania. Natomiast nie została spełniona druga przesłanka, tj. nie przemawia za tym interes społeczny. W ocenie SKO ogólnikowość złożonego w tym zakresie żądania nie pozwala na przyjęcie, że ta inicjatywa związana jest z interesem społecznym, ponieważ Stowarzyszenie nie przedstawiło okoliczności pozwalających na skonkretyzowanie tego interesu. Organ wyjaśnił, iż interes organizacji społecznej do występowania w cudzej sprawie powinien mieć niższą rangę, niż interes strony, zwłaszcza że interes strony przeważnie pozostaje w sprzeczności z interesem organizacji społecznej, przystępującej do postępowania lub wnioskującej o jego wszczęcie. Organizacja społeczna powinna zatem wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy. Zdaniem SKO, organizacja społeczna powinna również wykazać, w czym upatruje niemożliwość realizowania inwestycji, polegającej na budowie konkretnej elektrowni wiatrowej, lokalizowanej na ściśle określonym terenie.

W ocenie SKO w rozpoznawanej sprawie Stowarzyszenie nie wskazało konkretnych parametrów zabudowy, jakie planowana inwestycja miałaby naruszać oraz realnego zagrożenia naruszenia prawa związanego z jej realizacją. Za niewystarczające uznano powoływanie się na ogólne wartości, takie jak: ład przestrzenny, naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, czy też polemikę z zakwalifikowaniem przedsięwzięcia jako urządzenia infrastruktury technicznej. Organ podniósł, że Stowarzyszenie czynnie uczestniczyło w postępowaniach administracyjnych mających na celu wzruszenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, tak więc posiadało szczegółowe informacje o zamiarach inwestora, w tym o dokładnych parametrach elektrowni wiatrowych i terenie, na jakim mają być realizowane (informacje zawarte w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz raporcie oddziaływania inwestycji na środowisko). Dalej SKO stwierdziło, że Stowarzyszenie nie powołało dowodów, wskazujących na wystąpienie konkretnych zagrożeń przez zrealizowanie inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej, objętej decyzją Burmistrza, a nawet nie uprawdopodobniło takich zagrożeń. W konsekwencji organ uznał, iż inicjujący przedmiotowe postępowanie wniosek skarżącego nie zawiera w swej treści konkretnych zarzutów wskazujących na obarczenie spornej decyzji kwalifikowanymi wadami, nadto Stowarzyszenie nie wykazało interesu prawnego w złożeniu ww. wniosku.

Skargę na powyższe postanowienie z dnia [...] września 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie, zarzucając naruszenie art. 7 – 9 K.p.a. oraz art. 61 § 1 K.p.a. i art. 156 § 1 tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że istota sprawy sprowadza się do ustalenia prawidłowości odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy, z uwagi na niespełnienie przez Stowarzyszenie ustawowej przesłanki posiadania interesu społecznego. W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnił, iż zasadą w postępowaniu administracyjnym jest udział stron (art. 28 K.p.a.). Wyjątkiem od tej zasady jest udział w postępowaniu organizacji społecznych, których uczestnictwo nie wynika z istnienia po ich stronie własnego interesu prawnego, lecz przemawia za tym wyłącznie interes społeczny, przy czym udział ten musi być uzasadniony celami statutowymi. Następnie Sąd wskazał na treść przepisu art. 31 § 1 K.p.a. z którego wynika, iż organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Warunkiem wszczęcia postępowania na wniosek organizacji społecznej jest jednoczesne spełnienie obu wskazanych w nim przesłanek.

Odnosząc się zaś do drugiej z przesłanek Sąd zauważył, że pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, tak więc w każdej sprawie indywidualnej podlega ono wykładni organu, do którego zostało skierowane żądanie oparte na art. 31 § 1 K.p.a. Sąd podzielił wywody organu, że interes organizacji społecznej w cudzej sprawie musi mieć niższą rangę niż interes samej strony. Udział organizacji społecznej, jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, nie może służyć partykularnym interesom organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Organizacja społeczna powinna z dużą starannością i dokładnością wykazać zasadność udziału w konkretnym postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy. W tym celu winna uprawdopodobnić, że jej udział w postępowaniu przyczyni się do lepszego, wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Natomiast na organie administracji spoczywa ciężar zweryfikowania zasadności dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w sprawie.

W dalszej części swoich motywów Sąd przypomniał, że Stowarzyszenie nie było stroną postępowania zwykłego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zatem dopuszczenie organizacji do udziału w sprawie o stwierdzenie nieważności spornej decyzji stanowi niezbędną przesłankę podmiotową do rozpoznania takiego wniosku. Z uwagi na przedmiot tego postępowania nie jest w nim dopuszczalne powtórne rozpoznanie sprawy przez organ, w której została wydana decyzja dotknięta, w ocenie skarżącego, wadą nieważności. Skarżący powinien wobec tego wykazać zaistnienie szczególnego interesu społecznego we wszczęciu postępowania nieważnościowego. Z tego też względu w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że nawet wszczęcie z urzędu postępowania nieważnościowego, podyktowane wnioskiem organizacji społecznej w trybie art. 31 § 2 K.p.a., nie powoduje, że na skutek wszczętego w tym zakresie postępowania organizacja ta uzyskuje przymiot podmiotu na prawach strony. Nie jest również dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 K.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania, czy przemawia za tym interes społeczny.

W ocenie Sądu z akt administracyjnych nie wynika, aby Stowarzyszenie skonkretyzowało interes społeczny, który uzasadniałby udział w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. Dalej Sąd zauważył, że we wniosku o jego wszczęcie skarżący podnosił jedynie argumenty dotyczące nieprawidłowości spornej decyzji, nie określił w ogóle na czym opiera swój interes prawny do inicjowania ww. postępowania. Zdaniem Sądu, tak sformułowany wniosek nie mógł być uznany za spełniający wymóg wykazania przez organizację społeczną przesłanek z art. 31 § 1 K.p.a. i nie może prowadzić do uznania, że skarżące Stowarzyszenie wykazało istnienie interesu społecznego, uzasadniającego wszczęcie postępowania nieważnościowego w przedmiotowym zakresie. Zdaniem Sądu przytoczone we wniosku podstawy, odnoszące się do planowanej inwestycji, polegającej na budowie elektrowni wiatrowej o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą, nie pozwalają na ustalenie, jakiemu konkretnie celowi realizowanemu przez skarżącego, miałoby służyć wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności spornej decyzji.

Sąd podzielił stanowisko organu, że Stowarzyszenie powinno wykazać, w czym upatruje niemożność realizowania inwestycji polegającej na budowie konkretnej elektrowni wiatrowej, lokalizowanej na ściśle określonym terenie, jakie realne zagrożenia naruszenia prawa niesie realizacja planowanej inwestycji, w jaki sposób decyzja Burmistrza rażąco narusza prawo. Nie jest przy tym wystarczające powoływanie się na ogólne wartości, takie jak: ład przestrzenny, naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, czy też "nieprawidłowe" zakwalifikowanie przedsięwzięcia jako urządzenia infrastruktury technicznej. Okoliczności te nie dają bowiem podstaw do wywiedzenia interesu społecznego.

Reasumując, w ocenie Sądu, Stowarzyszenie nie wykazało istnienia interesu społecznego, a złożony wniosek o wszczęcie postępowania nie został poparty stosownymi argumentami. W konsekwencji Sąd przyjął, iż ogólnikowo sformułowany wniosek nie może być uznany za spełniający wymóg wykazania przez organizację społeczną przesłanek z art. 31 § 1 K.p.a. i nie może prowadzić do uznania, że Stowarzyszenie wykazało istnienie interesu społecznego uzasadniającego przystąpienie do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Podane przez skarżącego okoliczności mają charakter bardzo ogólny i nie pozwalają na uznanie, że został wykazany w rozpoznawanej sprawie administracyjnej związek pomiędzy celami statutowymi, a interesem społecznym. Dlatego też bez skonkretyzowania interesu społecznego i bez odniesienia go do poszczególnej indywidualnej sprawy, organizacja społeczna nie może skutecznie skorzystać z instytucji procesowej przewidzianej w art. 31 § 1 K.p.a. Taka ocena przedmiotowego stanu faktycznego dokonana przez organ, zdaniem Sądu, jest prawidłowa. W ocenie Sądu SKO nie naruszyło art. 7 K.p.a. oraz art. 31 § 1 K.p.a. i prawidłowo uznało, że Stowarzyszenie nie skonkretyzowało "interesu społecznego", który miałby się przekładać na postępowanie administracyjne w sprawie weryfikacji w trybie nadzwyczajnym decyzji o ustaleniu warunków zabudowy inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowych.

W tej sytuacji Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, a działając z urzędu Sąd nie dopatrzył się również innych uchybień, które powodowałyby konieczność uchylenia zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło skarżące Stowarzyszenie domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, przeprowadzenia rozprawy oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zakwestionowanemu wyrokowi Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisu "art. 145 § 1 ust. 1 lit. c)" P.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 i art. 157 § 2 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżące Stowarzyszenie nie skonkretyzowało interesu społecznego, który by uzasadniał wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Iłży z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie warunków zabudowy i udział Stowarzyszenia w takim postępowaniu, a które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego Stowarzyszenie zawarło argumenty na poparcie przytoczonej wyżej podstawy kasacyjnej. Zdaniem Stowarzyszenia interes społeczny, choć nie został wyraźnie wyartykułowany, wynika jednak z treści wniosku. Wskazano także, że wniosek składany na podstawie art. 157 § 1 i 2 K.p.a. może być złożony zarówno przez stronę jak i przez podmiot pozbawiony interesu prawnego. A zwrócenie się z takim wnioskiem przez organizację społeczną zobowiązuje organ do jego rzetelnego rozpatrzenia, zgodnie z art. 8 K.p.a. W ocenie Stowarzyszenia interes społeczny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności jest zawężony do kwestii legalności działań administracji publicznej, która jest wartością priorytetową. Nadto skarżące Stowarzyszenie dodało, że przepisy art. 31 § 1 i art. 157 § 2 K.p.a. nie wymagają w ogóle rozważenia interesu strony postępowania przy rozstrzyganiu w przedmiocie wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej. Co więcej, interes społeczny nie może stać na przeszkodzie wszczęciu postępowania na żądanie organizacji, gdyż takie stanowisko podważałoby sens instytucji przewidzianej w tym przepisie, który dopuszcza wystąpienie organizacji społecznej również na niekorzyść strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego stosownie do normy § 1 tego przepisu rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut skargi kasacyjnej, a to obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (wskazany wadliwie jako "art. 145 § 1 ust. 1 lit. c" P.p.s.a., co uznano za oczywistą omyłkę pisarską) w zw. z art. 31 § 1 i art. 157 § 2 K.p.a. Trafnie bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, akceptując kontrolowane postanowienie SKO, iż Stowarzyszenie nie wykazało istnienia interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem, na jego żądanie, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Iłży z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] ustalającej warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu.

Przystępując do wyjaśnienia stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego co do niezasadności wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego zauważyć należy, iż zgodnie z treścią art. 31 § 1 K.p.a. "organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1/ wszczęcia postępowania, 2/ dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny". Natomiast wg art. 31 § 2 K.p.a. "organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie".

Z przepisu tego wynikają dwa podstawowe prawa procesowe organizacji społecznej: po pierwsze – prawo do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego; a po wtóre – prawo żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym. Powyższe prawa mogą zostać wyprowadzone po spełnieniu ustawowych przesłanek inicjatywy procesowej organizacji społecznej, które muszą wystąpić łącznie. Jest to przesłanka w postaci uzasadnionego celu statutowego oraz przesłanka mówiąca, że przemawia za tym interes społeczny (patrz: glosa B. Adamiak do wyroku NSA z 10.11.2005 r. II GSK 125/05; porównaj także: wyrok NSA z 13.05.2014 r. II GSK 501/13, LEX nr 1481814). Zarówno SKO jak i Sąd pierwszej instancji stwierdzili, że wniosek dotyczący wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. jest uzasadniony celami statutowymi. Sporna jest natomiast kwestia spełnienia drugiej z przesłanek w postaci "przemawiania za tym interesu społecznego".

Nie budzi wątpliwości, iż pojęcie interesu społecznego o którym mowa w art. 31 § 1 K.p.a. nie zostało ustawowo zdefiniowane, co oznacza, że temu pojęciu treść nadaje organ administracji publicznej w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnej sprawie. Rozstrzyganie kwestii udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby musi być połączone z rozważeniem czy za tym udziałem przemawia interes społeczny. Zatem wniosek o wszczęcie postępowania musi zawierać wszelkie argumenty za nim przemawiające. Innymi słowy to na organizacji społecznej, żądającej wszczęcia postępowania ze względu na interes społeczny, ciąży obowiązek wykazania istnienia takiego interesu społecznego w danym postępowaniu (zobacz: wyrok NSA z 11.04.2012 r. II OSK 122/11, LEX nr 1251768; ww. wyrok NSA z 13.05.2014 r. II GSK 501/13). Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględniania wniosku organizacji społecznej tylko z tego względu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Musi towarzyszyć temu dodatkowa ocena, że organizacja wystąpiła w celu ochrony interesu społecznego. Przy czym podnieść należy, że nie można łączyć kwestii istnienia interesu społecznego z wstępnym ustaleniem zasadności wnioskowanego przez organizację sposobu zakończenia postępowania. W fazie wszczęcia postępowania nie podlegają badaniu przesłanki istotne w stadium rozpoznawczym (porównaj: wyrok NSA z 20.01.2010 r. II OSK 139/09, npubl.). Natomiast w niniejszej sprawie zarówno wniosek organizacji społecznej żądający wszczęcia postępowania, jak i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez SKO, nie zawierają wskazania jakie to wartości Stowarzyszenie zamierza chronić w tym postępowaniu. Również skarga kasacyjna nie konkretyzuje tego interesu społecznego, ograniczając się do lapidarnego stwierdzenia, że wynika on z treści wniosku (str. 4 skargi kasacyjnej). Natomiast wniosek skupia się na wykazaniu zarzutów przeciwko decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. w kontekście rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Natomiast kwestia wystąpienia przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności, co już wyżej wskazano, nie jest brana pod uwagę w fazie wszczęcia postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można akceptować sytuacji, w której organizacja społeczna przerzuca cały ciężar ustalenia istnienia konkretnego interesu społecznego na organ. Takiej konkretyzacji nie stanowi wskazanie w podstawie wniosku art. 157 § 1 i 2 K.p.a. (patrz: pkt 5 na str. 5 skargi kasacyjnej), który w zakresie § 1 określa organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, a § 2 stanowi, że "postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu". W sytuacji gdy organizacja społeczna żąda wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby, to musi spełniać ustawowe przesłanki z art. 31 § 1 K.p.a. Dopiero gdy organ uzna żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu.

Dodatkowo wyjaśnić należy, iż gdyby przyjąć, że organizacja społeczna w sprawie inne osoby nie wystąpiła w trybie art. 31 § 1 K.p.a., to złożony przez nią wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego z urzędu w stosunku do decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. należałoby potraktować jako zawiadomienie organu nadzoru o kwalifikowanej wadzie decyzji. Jednakże pismo takie nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego. Ponadto dla informacji, że nie będzie wszczęte postępowanie na skutek takiego zawiadomienia, Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje formy postanowienia. W takim przypadku stwierdzenie przez organ braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego może przybrać wyłącznie formę informacji kierowanej do wnoszącego podanie. Brak jest także środków procesowych, które pozwalałyby wnoszącemu pismo na zmuszenie organu do podjęcia żądanych przez niego działań - (patrz wyroki NSA: z 3.04.1998 r. III SA 408/97, LEX nr 35555; z 26.01.2010 r. II OSK 176/09, LEX nr 597373).

Dlatego też w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia Sąd pierwszej instancji nie mógł przy dokonywaniu oceny legalności zaskarżonego postanowienia zastosować konstrukcji prawnej wynikającej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., skoro w sprawie nie ujawniono naruszeń prawa zezwalających na uwzględnienie skargi z powodu przesłanek wskazanych w tym przepisie. Jednocześnie uznać należy, iż właściwie oddalono wniesioną skargę wobec jej niezasadności w trybie art. 151 P.p.s.a.

Przedstawione zatem w motywach tego uzasadnienia stanowisko prowadzi do konkluzji, że zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wniesioną skargę kasacyjną oddalił.