Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 258/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37a ust. 4 w zw. z art. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1160
law: Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe - tekst jedn.
article: art. 8
journal: Dz.U. 2013 poz 1594
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant sekretarz sądowy Joanna Ołdakowska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1011/16 w sprawie ze skargi P. S. A. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji potwierdzającej nabycie z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1011/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji potwierdzającej nabycie z mocy prawa własności nieruchomości.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Decyzją nr [...], z dnia [...] października 2014 r. Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 37a ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2014 r., poz. 1160) w zw. z art. 4 pkt 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1594), potwierdził nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. prawa własności gruntu zajętego pod część linii kolejowej W. - K. położonego w Warszawie, Dzielnica [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,2121 ha z obrębu [...] oraz stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. przez PKP S.A. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu wraz z własnością budowli i innych urządzeń znajdujących się na nim.

Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury i Rozwoju złożył A. R.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2016 r., po rozpatrzeniu ww. odwołania, uchylił w całości decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2014 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu przywołał treść art. 37a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" i wskazał, że dla spełnienia przesłanek wynikających z powołanego przepisu wystarczy stwierdzenie, że na gruncie w dniu 28 lutego 2003 r. usytuowana była linia kolejowa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym, a PKP S.A. miała przedmiotową nieruchomość w tym dniu we władaniu oraz, że nieruchomość w tym dniu nie stanowiła własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub PKP S.A. W myśl art. 4 ust. 2 ww. ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 28 lutego 2003 r. (Dz. U. Nr 96, poz. 591 ze zm.), linia kolejowa oznacza - drogę szynową wraz z przyległym pasem gruntu, a także budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego oraz zajęte pod nie grunty. Natomiast przyległy pas gruntu oznacza pasy gruntu wzdłuż drogi szynowej usytuowane po obu jej stronach oraz przestrzeń nad i pod powierzchnią gruntu, niezbędne do bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego (art. 4 pkt 4 ww. ustawy). Kwestię zaś budynków, budowli i urządzeń przeznaczonych do prowadzenia ruchu kolejowego regulowało rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 22 maja 2001 r. w sprawie określenia rodzajów budynków, budowli i urządzeń przeznaczonych do prowadzenia ruchu kolejowego (Dz. U. z 2001 r., Nr 66, poz. 676).

W ocenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie budził wątpliwości fakt, iż przedmiotowy grunt zarówno według stanu na dzień 28 lutego 2003 r. jak i na dzień 1 czerwca 2003 r. stanowił własność osób prywatnych, a co za tym idzie, nie przysługiwało do niego prawo własności Skarbowi Państwa, jednostce samorządu terytorialnego, ani Polskim Kolejom Państwowym S.A. Natomiast kwestią sporną jest to czy znajdujące się na spornej działce urządzenia stanowią infrastrukturę kolejową.

Z treści oświadczeń Zastępcy Dyrektora ds. handlowo - eksploatacyjnych i Zastępcy Dyrektora ds. ekonomiczno - finansowych z dnia 26 maja 2011 r. wynika, że działka nr [...] wchodzi w skład linii kolejowej W. - K., która została wybudowana w 1934 r. Ponadto z wykazu inwentarzowego budowli i urządzeń PKP S.A. dla działki nr [...] wynika, że znajdują się na niej tory główne zasadnicze linii nr 008 W. - K., urządzenia oświetlenia zewnętrznego - międzytorza w rejonie nastawni OKI, sieć trakcyjna 3 kV DC oraz urządzenia srk kluczowe z sygnalizacją świetlną. Jednakże ze znajdującej się w aktach sprawy treści umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia 30 stycznia 2008 r., Rep. A nr [...], w której stroną nabywającą były Polskie Koleje Państwowe S.A. wynika, że na działce nr [...], leżącej w bezpośrednim sąsiedztwie z działką nr [...], przebiega bocznica kolejowa wzniesiona bez tytułu prawnego przez K. z siedzibą w W. (zob. § 1 pkt. 4 ww. umowy). Minister stwierdził, że na gruncie ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (według stanu na dzień 28 lutego 2003 r.), pomiędzy pojęciami "bocznica kolejowa" i "linia kolejowa" zachodzi stosunek przeciwieństwa, ponieważ nie ma takich bocznic, które byłyby liniami kolejowymi i nie ma takich linii, które byłyby bocznicami. A zatem w niniejszej sprawie wyjaśnienia wymaga czy faktycznie działka nr [...] w spornej dacie była zajęta pod bocznicę kolejową, czy stanowiła element linii kolejowej.

Następnie wskazał, że kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia na gruncie niniejszej sprawy jest to czy przedmiotowy grunt znajdował się w dniu 28 lutego 2003 r. we władaniu Polskich Kolei Państwowych S.A. Prezydent m. st. Warszawy ostateczną decyzją nr [...], z dnia [...] września 2010 r. orzekł m.in. o przywróceniu w ewidencji gruntów i budynków wpisu władającego dla przedmiotowej działki ewidencyjnej nr [...], poprzez wykreślenie P. jako władającego przedmiotowym gruntem i wpisanie w jego miejsce Polskich Kolei Państwowych S.A. Wprawdzie głównym zadaniem tego rejestru jest odzwierciedlanie aktualnego stanu prawnego, to decyzja ta ma charakter konstytutywny, a co za tym idzie wywiera skutki z dniem, w którym stała się ostateczna. Ma to tym większe znaczenie, że jak wynika z Księgi protokołów dla obrębu [...] w dniu 7 lipca 1988 r. przedstawiciel K. złożył oświadczenie o władaniu przedmiotowym gruntem przez ww. podmiot. Ponadto, jak wynika z uzasadnienia decyzji z dnia [...] września 2010 r., P. będącego następcą prawnym K. pismem z 25 października 2007 r. wystąpiło o wprowadzenie zmiany wpisu władającego dla działki nr [...], z uwagi na zmianę nazwy przedsiębiorstwa. W ocenie organu odwoławczego ww. okoliczności rodzą uzasadnione wątpliwości, co do pozostawania przedmiotowego gruntu we władaniu Polskich Kolei Państwowych S.A. według stanu na dzień 28 lutego 2003 r., a co za tym idzie, należy przeprowadzić w tym względzie dodatkowe postępowanie wyjaśniające.

Reasumując Minister Infrastruktury i Budownictwa uznał, że Wojewoda naruszył w toku postępowania art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. i nakazał przeprowadzenie ponownie postępowania, tj. wyjaśnienia jednoznacznie, czy na działce nr [...] znajduje się bocznica kolejowa, a następnie przeanalizowania, czy w stosunku do ww. działki zachodzą łącznie wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 37a ustawy z dnia 8 września 2000 r.

Skargę na ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa złożyły Polskie Koleje Państwowe S.A., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 37a ust 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2014 r. poz. 1160 ze zm.) w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym poprzez błędne zastosowanie przyjęcie, iż w toku postępowania nie zostało wykazane, iż grunt stanowiący działkę nr [...] stanowi linię kolejową a nadto, iż nie zostało wykazane władanie przez Polskie Koleje Państwowe S.A. przedmiotowym gruntem w sytuacji, kiedy z dokumentów zgromadzonych w sprawie bezsprzecznie wynika, iż grunt stanowi linię kolejową na którym znajduje się infrastruktura kolejowa, a nadto grunt pozostawał i pozostaje we władaniu PKP.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że Minister prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., bowiem Wojewoda nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Materialnoprawną podstawą decyzji Wojewody stanowił art. 37a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2014 r. poz. 1160 ), "ustawa o komercjalizacji". Przepis ten określa przesłanki, od których łącznego spełnienia uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. prawa własności gruntów, a przez PKP S.A. prawa użytkowania wieczystego tych gruntów i własności znajdujących się na nim naniesień. Są to: zagospodarowanie w dniu 28 lutego 2003 r. gruntu infrastrukturą techniczną, która stanowi linię kolejową (I), władanie gruntem w tej dacie przez PKP S.A.(II) oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa, jednostce samorządu terytorialnego lub PKP S.A. prawa własności do tego gruntu (III). W ocenie Sądu pierwszej instancji powyższy przepis ma charakter wywłaszczeniowy, dekodowanie pojęć w nim użytych musi się odbywać w sposób ścisły. Kluczowe znaczenie dla określenia zakresu przedmiotowego jego działania ma interpretacja użytego w tym przepisie zwrotu normatywnego "linia kolejowa", bowiem tylko grunty wchodzące w skład tej linii podlegały wywłaszczeniu.

Sama ustawa nie definiuje tego pojęcia, zatem w tym zakresie odnieść się należy, zdaniem Sądu pierwszej instancji, do definicji zawartych w obowiązującej wówczas ustawie z dnia 27 czerwca 1997 r. - o transporcie kolejowym (Dz.U. Nr 96, poz. 591 ze zm.). Z art. 4 tej ustawy wynika, że drogi szynowe mogą stanowić linię kolejową lub bocznicę kolejową. W pierwszym przypadku drogi szynowe przeznaczone są do prowadzenia ruchu kolejowego, w drugim przypadku chodzi o boczne drogi szynowe mające połączenie z linią kolejową, przeznaczone do innych celów, niż ruch kolejowy, w szczególności czynności załadunkowych i wyładunkowych. Z przepisu art. 4 wynika również, że grunty wchodzące w skład mienia kolejowego mogą tworzyć: 1) element linii kolejowej lub bocznicy jako przyległy z obu stron do drogi szynowej pas gruntu; 2) element linii kolejowej lub bocznicy jako grunt zajęty pod budynki budowle i urządzenia składające się na linię kolejową lub bocznicę; 3) element infrastruktury kolejowej jako grunty zajęte pod budynki, budowle i urządzenia składające się na infrastrukturę kolejową; 4) element obszaru kolejowego jako grunty przeznaczone do eksploatacji linii kolejowych. Z kolei budynki, budowle i urządzenia znajdujące się na gruncie kolejowym mogą być: 1) elementami linii kolejowej, 2) bocznicy kolejowej, 3) infrastruktury kolejowej, 4) obszaru kolejowego. Budynki, budowle i urządzenia te w pierwszym przypadku - przeznaczone są do prowadzenia ruchu kolejowego, w drugim - do prowadzenia ruchu innego, niż kolejowy, w trzecim - nie tylko do prowadzenia ruchu kolejowego, ale też i utrzymania linii kolejowych oraz zapewnienia bezpieczeństwa ruchu kolejowego, w czwartym - do eksploatacji linii kolejowych, bocznic, placów, ramp ładunkowych, stacjonowania pojazdów szynowych, pociągów technicznych i ratunkowych. W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji wskazał, że bocznica kolejowa jako boczna droga szynowa, która musiała mieć jedynie połączenie z linią kolejową, tą ostatnią nie jest (analogiczny pogląd wyrażony został w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 23 października 2008 r. sygn. akt V CSK 121/08, Lex nr 479355). Tym samym grunty, na których usytuowane były bocznice kolejowe, jako grunty niewchodzące w skład linii kolejowych, w sposób oczywisty nie podlegały regulacji przewidzianej w art. 37a ustawy o komercjalizacji. Na marginesie Sąd ten zauważył, że także aktualnie obowiązująca ustawa o transporcie kolejowym z 28 marca 2003 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 1594), aczkolwiek zawiera odmienną definicję linii kolejowej, to wprowadza wyraźne rozróżnienie tych dwóch rodzajów mienia kolejowego.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że wskazane w wykazie inwentarzowym budowle i urządzenia (pkt 1-4) zakwalifikowano jako infrastrukturę kolejową. Z wykazu tego nie wynika jednak, czy wymienione w nim tory, sieci, urządzenia, budowle wchodzą w skład linii kolejowej, czy też w skład innego rodzaju mienia kolejowego np. bocznicy kolejowej. Z wykazu tego ani z innego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy nie wynika czy wymienione w nim środki trwałe przeznaczone są do prowadzenia ruchu kolejowego, a nie np. do ruchu niezwiązanego z przewozem osób i rzeczy (ruchu bocznicowego), czy też utrzymania linii kolejowych lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu kolejowego. W niniejszej sprawie kwalifikacja elementów składających się na mienie kolejowe ma istotne znaczenie z tego względu, że tylko i wyłącznie grunty wchodzące w skład linii kolejowej mogą podlegać nabyciu w trybie art. 37a ustawy.

Również przedłożone do akt sprawy oświadczenie przedstawicieli PKP S.A. z 26 maja 2011 r. nie mogło być uznane za przesądzający dla sprawy dowód na okoliczność zajęcia w dniu 28 lutego 2003 r. gruntu obejmującego działkę nr [...] pod linię kolejową. Z znajdującego się bowiem w aktach sprawy wydruku z geoportalu krajowego dotyczącego działki nr [...] takiej okoliczności nie można wywnioskować. Również z aktu notarialnego z dnia 30 stycznia 2008 r. rep. A nr [...], dotyczącego kupna przez PKP S.A. działki nr [...] (leżącej w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...]) wynika, że na działce nr [...] znajduje się bocznica kolejowa. Na uwagę zasługuje również fakt, że Wojewoda Mazowiecki stwierdził nabycie praw przez Skarb Państwa i PKP S.A. w stosunku do całej działki nr [...] o pow. 0,2121 ha . Tymczasem z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby organ prowadził postępowanie celem wyjaśnienia ewentualnych przestrzennych granic zajęcia działki nr [...] pod linię kolejową.

Sąd ten w całości zgodził się ze stanowiskiem Ministra co do oceny, jakie skutki wywołała ostateczna decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] września 2010 r. orzekająca między innymi o przywróceniu w ewidencji gruntów i budynków wpisu władającego dla działki ewidencyjnej nr [...] poprzez wykreślenie P. jako władającego przedmiotowym gruntem i wpisanie w jego miejsce Polskich Kolei Państwowych S.A.

Wojewódzki Sąd podniósł, że Wojewoda w sposób bezkrytyczny przyjął stanowisko PKP S.A. wyrażone we wniosku inicjującym postępowanie i zaniechał samodzielnego ustalenia w tym zakresie stanu faktycznego sprawy. Tym samym dopuścił się on naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W takim stanie sprawy Minister nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia niż to, które zapadło w przedmiotowej sprawie w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Uchybienia będące podstawą uchylenia decyzji pierwszej instancji nie dawały podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło PKP S.A. w Warszawie, reprezentowane przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości, domagało się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania z uwagi na fakt, iż uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., art. 136 k.p.a., art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez niewłaściwe wykonanie kontroli legalności decyzji organu drugiej instancji i wadliwe przyjęcie, iż zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego skutkował niewyjaśnieniem zasadniczej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii zajęcia działki pod linię kolejową, a tym samym uzasadniał uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewodę Mazowieckiego;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 77 k.p.a i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, iż Minister Infrastruktury i Budownictwa, stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a., nie uchylił się od merytorycznej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty. Skarżąca kasacyjnie spółka wskazała, że zasadnicze dla rozstrzygnięcia sprawy ma ustalenie, czy we wskazanych datach przedmiotowy grunt wchodził w skład linii kolejowej w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym, co zostało w sprawie przez Wojewodę wyjaśnione. Na przedmiotowej działce znajduje się infrastruktura kolejowa wskazana w załączniku do decyzji Wojewody, w tym tory główne zasadnicze linii W. – K.. Nadto Minister oraz Sąd pierwszej instancji pominął art. 136 k.p.a., który pozwala na uzupełnienie materiału dowodowego w ramach toczącego się przed organem odwoławczym postępowania. Jeżeli nawet hipotetycznie przyjąć, iż część materiałów wskazuje, iż na przedmiotowej nieruchomości nie znajdowała się linia kolejowa, a cześć mówi coś przeciwnego, nie zwalnia to organu od zajęcia stanowiska, a ewentualne uzupełnienie materiałów może odbyć się w ramach toczącego się postępowania przed organem odwoławczym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za nietrafny uznać należało podniesiony w niej zarówno zarzut naruszenia art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., art. 136 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a., jak i zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 77 k.p.a i art. 80 k.p.a. Wbrew bowiem zarzutom skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji dokonał właściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i prawidłowo przyjął, że zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego skutkował niewyjaśnieniem zasadniczej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii zajęcia działki pod linię kolejową, a tym samym uzasadniał uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Nie można w tej sytuacji postawić organowi drugiej instancji zarzutu uchylenia się od merytorycznej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów.

Organ drugiej instancji prawidłowo zastosował w sprawie przepis art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z owym przepisem prawa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest przepisem o charakterze formalnym, stanowiącym o kompetencji umożliwiającej uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, przy zaistnieniu określonych w tym przepisie przesłanek. Wyznaczone w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki dopuszczalności uchylenia się przez organ odwoławczy od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy odnoszone do naruszenia przepisów postępowania oraz sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, muszą być spełnione kumulatywnie. Wystąpienie tych przesłanek należy łączyć z brakiem ustalenia w sprawie stanu faktycznego sprawy, którego hipotetyczny stan faktyczny wyznacza norma prawa materialnego, na której podstawie organ I instancji rozstrzygnął sprawę.

Wydanie decyzji kasacyjnej jest uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych, to jest takich, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego ograniczone jest do swego rodzaju ostateczności, która może być zastosowana tylko w razie stwierdzenia, że zakres sprawy pozostały do wyjaśnienia przekracza ramy postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji.

Organ odwoławczy odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. Jednocześnie zaakcentować należy, że organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji, a więc zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, a tym samym zastosowanie w sprawie przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a., mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania i wyłącza dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że materialnoprawną podstawą decyzji wydanej w sprawie przez organ pierwszej instancji stanowił art. 37a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2014 r. poz. 1160 ), dalej: "ustawa o komercjalizacji". Przepis ten określa przesłanki, od których łącznego spełnienia uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. prawa własności gruntów, a przez PKP S.A. prawa użytkowania wieczystego tych gruntów i własności znajdujących się na nim naniesień. Są to: 1) zagospodarowanie w dniu 28 lutego 2003 r. gruntu infrastrukturą techniczną, która stanowi linię kolejową, 2) władanie gruntem w tej dacie przez PKP S.A. oraz 3) nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa, jednostce samorządu terytorialnego lub PKP S.A. prawa własności do tego gruntu. Przepis ten, jako mający charakter wywłaszczeniowy, musi być wykładany w sposób ścisły. Kluczowe znaczenie dla określenia zakresu przedmiotowego jego działania ma interpretacja użytego w nim zwrotu normatywnego "linia kolejowa", z tego względu, że tylko grunty wchodzące w skład tej linii podlegały wywłaszczeniu.

Prawidłowo Sąd pierwszej instancji wskazał, że sama ustawa nie definiuje pojęcia "linia kolejowa", w związku z czym należy w tym zakresie odnieść się do definicji zawartych w obowiązującej wówczas ustawie z dnia 27 czerwca 1997 r. - o transporcie kolejowym (Dz.U. Nr 96, poz. 591 ze zm.). Z art. 4 tej ustawy wynika, że drogi szynowe mogą stanowić linię kolejową lub bocznicę kolejową. W pierwszym przypadku drogi szynowe przeznaczone są do prowadzenia ruchu kolejowego, w drugim przypadku chodzi o boczne drogi szynowe mające połączenie z linią kolejową, przeznaczone do innych celów, niż ruch kolejowy, w szczególności czynności załadunkowych i wyładunkowych. Z przepisu art. 4 wynika również, że grunty wchodzące w skład mienia kolejowego mogą tworzyć: 1) element linii kolejowej lub bocznicy jako przyległy z obu stron do drogi szynowej pas gruntu; 2) element linii kolejowej lub bocznicy jako grunt zajęty pod budynki budowle i urządzenia składające się na linię kolejową lub bocznicę; 3) element infrastruktury kolejowej jako grunty zajęte pod budynki, budowle i urządzenia składające się na infrastrukturę kolejową; 4) element obszaru kolejowego jako grunty przeznaczone do eksploatacji linii kolejowych. Z kolei budynki, budowle i urządzenia znajdujące się na gruncie kolejowym mogą być: 1) elementami linii kolejowej, 2) bocznicy kolejowej, 3) infrastruktury kolejowej, 4) obszaru kolejowego. Budynki, budowle i urządzenia te w pierwszym przypadku - przeznaczone są do prowadzenia ruchu kolejowego, w drugim - do prowadzenia ruchu innego, niż kolejowy, w trzecim - nie tylko do prowadzenia ruchu kolejowego, ale też i utrzymania linii kolejowych oraz zapewnienia bezpieczeństwa ruchu kolejowego, w czwartym - do eksploatacji linii kolejowych, bocznic, placów, ramp ładunkowych, stacjonowania pojazdów szynowych, pociągów technicznych i ratunkowych. W świetle powyższego przyjąć należy, że bocznica kolejowa, jako boczna droga szynowa, która musiała mieć jedynie połączenie z linią kolejową, tą ostatnią nie jest (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt V CSK 121/08, Lex nr 479355). Zatem grunty, na których usytuowane były bocznice kolejowe, jako grunty niewchodzące w skład linii kolejowych, nie podlegały regulacji przewidzianej w art. 37a ustawy o komercjalizacji. Także aktualnie obowiązująca ustawa o transporcie kolejowym z 28 marca 2003 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 1594), aczkolwiek zawiera odmienną definicję linii kolejowej, to wprowadza wyraźne rozróżnienie tych dwóch rodzajów mienia kolejowego.

Prawidłowo Sąd pierwszej instancji zauważa, że wymienione w wykazie inwentarzowym budowle i urządzenia (pkt 1-4) zakwalifikowano jako infrastrukturę kolejową. Z wykazu tego nie wynika jednak, i okoliczność ta nie została wyjaśnione w sprawie przez organ pierwszej instancji, a ma ona istotne znaczenie w sprawie, czy wymienione w ww. wykazie tory, sieci, urządzenia, budowle wchodzą w skład linii kolejowej, czy w skład innego rodzaju mienia kolejowego, np. bocznicy kolejowej. Z wykazu tego, ani z innego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy nie wynika, czy wymienione w nim środki trwałe przeznaczone są do prowadzenia ruchu kolejowego, a nie np. do ruchu niezwiązanego z przewozem osób i rzeczy (ruchu bocznicowego), czy też utrzymania linii kolejowych lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Trafnie w sprawie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że kwalifikacja elementów składających się na mienie kolejowe ma istotne znaczenie z tego względu, że tylko i wyłącznie grunty wchodzące w skład linii kolejowej mogą podlegać nabyciu w trybie art. 37a ustawy.

Prawidłowo także Sąd pierwszej instancji wskazuje za organem odwoławczym, że również przedłożone do akt sprawy oświadczenie przedstawicieli PKP S.A. z 26 maja 2011 r. nie mogło być uznane za przesądzający dla sprawy dowód na okoliczność zajęcia w dniu 28 lutego 2003 r. gruntu obejmującego działkę nr [...] pod linię kolejową. Z znajdującego się bowiem w aktach sprawy wydruku z geoportalu krajowego dotyczącego działki nr [...] takiej okoliczności nie można wywnioskować. Również z aktu notarialnego z dnia 30 stycznia 2008 r. rep. A nr [...], dotyczącego kupna przez PKP S.A. działki nr [...] (leżącej w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...]) wynika, że na działce nr [...] znajduje się bocznica kolejowa. Ponadto, Wojewoda Mazowiecki stwierdził nabycie praw przez Skarb Państwa i PKP S.A. w stosunku do całej działki nr [...] o pow. 0,2121 ha, podczas, gdy z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby organ ten prowadził postępowanie celem wyjaśnienia ewentualnych przestrzennych granic zajęcia działki nr [...] pod linię kolejową, a okoliczność ta w świetle powołanych wyżej przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, ma istotne znaczenia dla jej rozstrzygnięcia.

Trafnie także Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe stanowisko organu drugiej instancji, że kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia na gruncie niniejszej sprawy jest, czy przedmiotowy grunt znajdował się w dniu 28 lutego 2003 r. we władaniu Polskich Kolei Państwowych S.A. W tym zakresie Sąd ten w całości zgodził się ze stanowiskiem Ministra co do oceny, jakie skutki wywołała ostateczna decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] września 2010 r. orzekająca między innymi o przywróceniu w ewidencji gruntów i budynków wpisu władającego dla działki ewidencyjnej nr [...] poprzez wykreślenie P. jako władającego przedmiotowym gruntem i wpisanie w jego miejsce Polskich Kolei Państwowych S.A. i stanowisko to należy uznać za prawidłowe. Powyższa okoliczność nie została w sprawie wyjaśniona, a ma ona istotne znaczenie w sprawie.

W świetle powyższego zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że te wszystkie ww. okoliczności, mające istotne znaczenie w sprawie, uszły uwadze organu pierwszej instancji, który w sposób bezkrytyczny przyjął stanowisko P.K.P. S.A. wyrażone we wniosku inicjującym postępowania, wedle którego działka nr [...] stanowi linię kolejową i zaniechał samodzielnego ustalenia w tym zakresie stanu faktycznego sprawy oraz weryfikacji powyższego stanowiska w kontekście zgromadzonych w aktach sprawy dowodów.

Prawidłowo Sąd ten zauważa, że taki sposób procedowania sprawy przez organ pierwszej instancji w sposób istotny naruszył przepisy postępowania administracyjnego, a to art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. obligujące tenże organ do ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością i dowodzenia zaistnienia określonych okoliczności w oparciu o całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ocenianego we wzajemnej łączności. Prawidło także w tych okolicznościach sprawy Sąd ten przyjął, że w tej sytuacji organ odwoławczy nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia niż to, które zapadło w przedmiotowej sprawie w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Z uwagi zaś na to, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a wskazane przez organ uchybienia będące podstawą uchylenia decyzji pierwszej instancji nie dawały podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a., prawidłowo organ odwoławczy podjął zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w powyższym zakresie uznać należy za trafne.

W tej sytuacji zarzuty skargi kasacyjnej uznać należało za bezzasadne. Skarga kasacyjna podlegała zatem oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.