Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 246/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 23a ust. 1, 2, 5, art. 3 pkt 16
journal: Dz.U. 2017 poz 1952
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko, po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 790/15 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Ld 790/15 Wojewódzki Sąd

Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi A. G. na decyzję

Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] 2015 r. nr

[...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu świadczeń

rodzinnych uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta

Miasta Łodzi z dnia [...] 2015 r. znak: [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] 2015 r

nr SKO. [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w X, na podstawie

art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania

administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) oraz art. 1 ust. 3, art. 4, art. 5

ust. 1, art. 6, art. 8, art. 14, art. 15a, art. 23, art. 23a ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada

2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 114) dalej "u.ś.r." -

utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta X z dnia 25 marca 2015 r. nr

[...], uchylającą decyzję Prezydenta Miasta

X z dnia [...] 2012 r. nr [...], w

części dotyczącej odmowy przyznania A. G. - w okresie od 1 listopada

2012 r. - prawa do zasiłku rodzinnego na dziecko S. G. oraz dodatku do

zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2013/2014 na ww. dziecko.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że decyzją z dnia [...]

2012 r. nr [...], organ I instancji odmówił

przyznania stronie w okresie od 1 listopada 2012 r.:

1. zasiłku rodzinnego na dziecko S. G.;

2. zasiłku rodzinnego na dziecko P. K.;

3. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2013/2014 na

dziecko S. G.;

4. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2013/2014 na

dziecko P. K.

Organ wskazał, że do Centrum Świadczeń Socjalnych w X wpłynęło pismo

Regionalnego Centrum Polityki Społecznej w X - nr [...]

z dnia [...] 2015 r. informujące, iż przepisy o koordynacji systemów

zabezpieczenia społecznego w niniejszej sprawie mają zastosowanie na wnioski

złożone na okres zasiłkowy 2010/2011, 2011/2012, 2012/2013, na dziecko S.

G. W związku z powyższym organem właściwym do wydania decyzji w sprawie

świadczeń rodzinnych jest Marszałek Województwa X.

Organ I instancji zobligowany był regulacją zawartą w art. 23a ust. 5 ustawy

o świadczeniach rodzinnych do wydania decyzji uchylającej decyzję własną z dnia

[...] 2012 r. nr [...], w części dotyczącej

odmowy przyznania na okres od 1 listopada 2012 r. - prawa do zasiłku rodzinnego

na dziecko S. G. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia

roku szkolnego 2013/2014 na dziecko S. G. Pozostałe rozstrzygnięcia

decyzji Prezydenta Miasta X z dnia [...] 2011 r. nr

[...] pozostały bez zmian.

SKO stwierdziło, że organem właściwym do wydania decyzji jest w takim

przypadku wyłącznie marszałek województwa, który w oparciu o art. 23a ust. 6 u.ś.r.

rozstrzyga zgodnie z art. 21 o świadczeniach rodzinnych od dnia, w którym osoba

podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1 w związku ze stosowaniem

przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

A. G. - matka S. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w Łodzi skargę na ostateczną decyzję SKO, podnosząc, że nie

zgadza się z zaskarżoną decyzją. Wyjaśniła, że we wrześniu 2014 r. otrzymała

wezwanie do Urzędu Świadczeń Socjalnych, gdzie złożyła oświadczenie, iż z R.

B. G. nie są małżeństwem od 1994 r., kiedy to został orzeczony

rozwód i alimenty na córkę S. Ojciec dziecka jest obywatelem Holandii i nigdy nie

przebywał w Polsce na stałe. Skarżąca zwróciła się o skierowanie sprawy do Marszałka

Województwa X.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 24 listopada 2015 r.,

sygn. akt II SA/Ld 790/15, stwierdził, że uregulowań zawartych w art. 23a ustawy

o świadczeniach rodzinnych, co do zasady nie można zaliczyć do norm prawa

materialnego. Przepis ten zawarty jest w rozdziale 6 ustawy "Postępowanie w sprawach

przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych". Dotyczy on reguł postępowania

w sprawach świadczeń rodzinnych w przypadkach, gdy członek rodziny osoby

uprawnionej przemieszcza się w obszarze Unii Europejskiej albo objętym Europejskim

Obszarem Gospodarczym i podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają

zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Norma

prawna zawarta w treści ust. 5 art. 23a ustawy bezpośrednio wywiera skutki w sferze

3

uprawnień do świadczenia rodzinnego, nakazuje uchylenie decyzji przyznającej

świadczenie rodzinne, gdy zachodzi przypadek, do którego mają zastosowanie przepisy

o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

W ocenie Sądu I instancji "ustalenie podlegania ustawodawstwu", o którym mowa

w art. 23a ust. 5 ustawy, należy rozumieć jako konieczność wskazania na przepis, który

wyraźnie predestynuje pracownika przybywającego z innego państwa członkowskiego

jako świadczeniobiorcę albo też jako konieczność wskazania aktu (rozstrzygnięcia,

czynności) organu lub instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenie

zagraniczne wskutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu. Niezbędnym jest

również ustalenie, od kiedy w realiach danej sprawy wchodzą w grę przepisy

o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Zdaniem WSA w Łodzi w rozpoznawanej sprawie, organy obu instancji na

przepis art. 23a ust. 5 ustawy powołały się bez żadnej refleksji, poprzestając wyłącznie

na treści pisma Marszałka Województwa X z dnia [...] 2015 r., które nie

zawiera żadnego uzasadnienia dla wyrażonego w nim stanowiska.

Oceny wymagała kwestia ewentualnego związania organu, stanowiskiem

wyrażonym przez Marszałka, w świetle brzmienia przepisów art. 23a ustawy

o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym organem właściwym do ustalenia, czy

w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia

społecznego jest marszałek województwa. Gdy marszałek województwa ustali, że mają

zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wydaje

decyzję zgodnie z art. 21 (art. 23a ust. 4 u.ś.r.). Gdy marszałek województwa, w sytuacji,

o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów

zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia

rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa

w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów

o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Jeżeli jednak marszałek

województwa ustali, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji

systemów zabezpieczenia społecznego:

1. przekazuje sprawę organowi właściwemu w celu ustalenia prawa do świadczeń

rodzinnych - w przypadku, o którym mowa w ust. 1;

2. informuje o tym fakcie organ właściwy - w przypadku, o którym mowa w ust. 2.

Z powyższego nie wynika, w jakiej formie prawnej marszałek województwa

ustala, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów

zabezpieczenia społecznego. W praktyce marszałek informuje w formie pisma organ

4

dotychczasowy, że jest on właściwy w danej sprawie. Pismo takie nie może stanowić

osobnego przedmiotu zaskarżenia, co wszakże nie oznacza, że stanowisko w nim

wyrażone nie podlega żadnej kontroli, a dla organu właściwego pozostaje bezwzględnie

wiążące. Kontrola wspomniana dokonywana jest bowiem na etapie rozpoznawania

odwołań czy skarg na wydawane w sprawie rozstrzygnięcia, co z kolei obliguje organy

do uzasadnienia stanowiska w tym zakresie.

Zdaniem Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie pismo Marszałka

Województwa X z dnia [...] 2015 r. nie mogło wywołać żadnego skutku,

bowiem organ I instancji - wobec braku spełnienia jakichkolwiek przesłanek z art. 23a

ustawy o świadczeniach rodzinnych, a więc braku jakichkolwiek podstaw do

wystąpienia przez organ I instancji do Marszałka Województwa z prośbą o ustalenie,

czy przepisy o koordynacji mają w niniejszej sprawie zastosowanie nie miał prawa

i obowiązku zwracać się z wnioskiem do Marszałka. Podstawowe przesłanki z art. 23a

ust. 1 i 2 organ I instancji mógł i powinien ocenić samodzielnie, a mianowicie zbadać,

czy doszło do wyjazdu członka rodziny za granicę i czy miało to miejsce przed, czy po

wydaniu decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych.

Art. 23a ust. 5 u.ś.r. ma zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy wyjazd członka

rodziny nastąpi już po wydaniu przez organ właściwy decyzji przyznającej świadczenia

rodzinne. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie brak jest uzasadnienia dla takiej

konkluzji. Żaden z członków rodziny skarżącej po wydaniu decyzji nie wyjechał do

państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów

zabezpieczenia społecznego.

W ocenie Sądu I instancji byłego męża skarżącej - ojca S. G.,

pozbawionego władzy rodzicielskiej wyrokiem Sądu Okręgowego w X z dnia

[...] 1997 r., sygn. akt [...] nie można traktować jako członka rodziny.

Ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 16 wskazuje, iż do rodziny zalicza

się: małżonków (a nie byłych małżonków), rodziców dzieci, opiekuna faktycznego

dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia,

a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym

stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje

świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna,

o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla

opiekunów (Dz. U. poz. 567). Do członków rodziny nie zalicza się dziecka

pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku

małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko.

5

W definicji pojęcia rodziny ustawodawca posłużył się zwrotem "odpowiednio",

wskazując na różnych członków rodziny. Stosowanie tego pojęcia winno zwrot ten

uwzględniać. Rodziną w rozumieniu tego przepisu są m.in. rodzice dzieci, którzy

wspólnie te dzieci wychowują.

Prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje: rodzicom,

jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka (art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy).

Beneficjentem świadczenia jest rodzic, a nie dziecko, w odróżnieniu np. od świadczenia

alimentacyjnego. W przypadku rozwodu prawo do świadczeń przysługuje wyłącznie

temu rodzicowi, któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 23

ust. 1 w zw. z ust. 4 d ustawy).

Zdaniem Sądu I instancji art. 23a ust. 2 u.ś.r. nie może mieć zastosowania,

gdyż dotyczy on wyłącznie wypadków, gdy wyjazd za granicę miał miejsce po wydaniu

decyzji przyznającej świadczenia, tymczasem jak wynika z oświadczeń skarżącej oraz

z informacji RCPS z dnia [...] 2015 r., ojciec S. G. (były mąż skarżącej),

zamieszkuje na terenie H. nieprzerwanie od 1994 r. Okoliczność ta była zresztą

organom znana w dacie ubiegania się przez skarżącą o świadczenia na przestrzeni lat,

nie stanowiąc przeszkody do ich przyznania. W kontrolowanej sprawie, zdaniem Sądu

I instancji, nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia

społecznego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w X wniosło do Naczelnego Sądu

Administracyjnego skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w Łodzi domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi,

ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi

I instancji do ponownego rozpoznania, a także orzeczenia o kosztach postępowania

kasacyjnego.

Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez niewłaściwe

zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, niepełnej, która to ocena nie

przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego;

- art. 23a ust. 5 w zw. z ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez rażąco

błędną wykładnię, bowiem to marszałek województwa jest właściwy do ustalenia

zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, co

wyklucza prowadzenie postępowania przez organ gminy, a w sytuacji wystąpienia

koordynacji nakłada na te organy obowiązek uchylenia decyzji przyznającej

świadczenia rodzinne niezależnie od wysokości świadczenia, charakteru

6

świadczenia i okresu, na jaki świadczenie zostało uzyskane poza granicami kraju,

wymiana zaś danych na tle koordynacji należy do marszałka województwa;

- art. 21 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 i art. 2 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych

w związku z art. 19 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego przez

niewłaściwe zastosowanie, bowiem zakres właściwości marszałka województwa

i wójta jest odmienny.

Skarżący kasacyjnie zarzucił również naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c

ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7,

art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone

w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji I i II instancji. Zdaniem skarżącego

kasacyjnie w niniejszej sprawie organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie

administracyjne, mając na uwadze stanowisko właściwego organu w zakresie

koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W sprawie prawidłowo został

zebrany materiał dowodowy, a także dokonano jego prawidłowej oceny. Brak jest

konieczności uzupełnienia materiału dowodowego, gdyż jest on pełny, a merytoryczna

decyzja zostanie wydana przez marszałka województwa. Prawidłowo stwierdzono, że

nie może zapaść inne rozstrzygnięcie niż zapadło. Nie wykazano też, że uchybienia

miały wpływ na wynik postępowania.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła również Sądowi I instancji niepełne

przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej

w zakresie własnych rozważań, schematyzm uzasadnienia, brak wykazania, że

uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak wskazań, co do dalszego

postępowania, które sprowadzają się do ogólników oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1

lit. a P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie

norm prawa materialnego.

Zdaniem SKO w X pogląd wyrażony w orzeczeniu Sądu I instancji jest błędny

i dowolny. Kontrola Sądu l instancji nosi znamiona dowolnej i nieprzystającej do

zebranego materiału dowodowego.

WSA błędnie przyjął, że w sprawie ma miejsce naruszenie zarówno norm prawa

materialnego, jak i postępowania. Norma zawarta w art. 1 ustawy - Prawo o ustroju

sądów administracyjnych, może stanowić podstawę do formułowania zarzutu skargi

kasacyjnej, bowiem, będąc przepisem ustrojowym, jest bliższa przepisom prawa

materialnego niż procesowego.

7

Zdaniem SKO w Łodzi w niniejszej sprawie ma miejsce niewłaściwe

zastosowanie i wykładnia norm prawa materialnego zawartych w ustawie

o świadczeniach rodzinnych.

Zgodnie z art. 2 pkt 11 u.ś.r. ilekroć w ustawie jest mowa o "organie właściwym"

oznacza to wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce

zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej

świadczenie rodzinne. Norma zawarta w ust. 3 art. 21 u.ś.r. wyraźnie stanowi, że

świadczenia rodzinne przyznawane decyzją wydaną przez marszałka województwa

wypłaca organ właściwy.

Ustawodawca jasno określił zakres zadań i właściwości organów uprawnionych

w sferze świadczeń rodzinnych w tym do wydania decyzji dotyczących świadczeń

rodzinnych. Wójt, burmistrz, prezydent miasta wydaje, co do zasady decyzje dotyczące

świadczeń rodzinnych, zaś marszałek województwa wydaje decyzje w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Jedynie marszałek województwa jest organem właściwym

do wymiany danych w zakresie świadczeń rodzinnych w sprawie, upraszczając

koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Do realizacji tego zadania powołano odrębną instytucję, którą jest Regionalne Centrum Polityki Społecznej realizujące powyżej wskazane zadania samorządu województwa.

Sąd I instancji eksponuje w swym wyroku orzecznictwo sądów administracyjnych

zapadłe na tle normy zawartej w art. 23a u.ś.r., wywodząc jednocześnie, że norma ta,

co do zasady, nie ma charakteru normy prawa materialnego. Zdaniem Samorządowego

Kolegium Odwoławczego w X fakt, iż norma art. 23a u.ś.r. zawarta jest w rozdziale

"Postępowanie w sprawach przyznania i wypłacania świadczeń rodzinnych" nie

oznacza, że nie jest ona normą prawa materialnego, bowiem istnieje wiele norm prawa

materialnego, umiejscowionych w regulacjach procesowych. W art. 23a u.ś.r. zawarto

przesłanki, których zaistnienie powoduje określone działania właściwych organów,

a więc albo marszałka województwa, albo wójta, burmistrza lub prezydenta miasta.

Brzmienie art. 23a ust. 5 u.ś.r. jest jasne i kategoryczne, w sytuacji gdy

marszałek województwa ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów

zabezpieczenia społecznego, organ właściwy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) uchyla

decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega

ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych

w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia

społecznego.

8

Organem właściwym do ustalenia, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji

systemów zabezpieczenia społecznego, jest wyłącznie i jedynie marszałek

województwa.

Organ właściwy (wójt, burmistrz, prezydent miasta), co jest oczywiste, ma

obowiązek uchylenia poprzednio wydanej decyzji i to niezależnie od konkretnego

świadczenia uzyskiwanego poza granicami kraju, wysokości świadczenia, pokrywania

się okresów bądź też nie. Jedynymi przesłankami do wydania decyzji o uchyleniu

uprzednio wydanej decyzji o świadczeniach rodzinnych jest ustalenie, że ma miejsce

koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego oraz od kiedy dana osoba podlega

ustawodawstwu państwa innego w zakresie świadczeń rodzinnych i ustalenie to

dokonywane jest przez marszałka województwa.

Ustawodawca nie określił żadnych innych przesłanek, jak i nie wskazał, że

wysokość świadczeń uzyskiwanych, np. w X, ma wpływ na byt decyzji w sprawie

świadczenia rodzinnego wydanej przez organ właściwy.

Nie sposób przy tym pominąć faktu, iż jedyną instytucją właściwą do ustalenia,

czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia

społecznego, a w konsekwencji, czy dana osoba podlega ustawodawstwu innego

państwa, jest marszałek województwa, co wprost wynika zarówno z art. 21 ust. 1 i ust. 3,

jak i art. 23a ust. 1 i ust. 2 i ust. 3 u.ś.r.

"Ustalenie podlegania ustawodawstwu" nie może pozostawać w oderwaniu od

przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, bowiem jedno wynika

z drugiego.

Brak jest, zdaniem SKO w X, normy prawa materialnego która dawałaby

podstawę do zastępowania marszałka województwa przez wójta, burmistrza,

prezydenta miasta w zakresie zarówno wymiany danych o osobach korzystających

z różnych systemów zabezpieczenia społecznego, z ustalenia kiedy i czy ma miejsce

koordynacja systemów zabezpieczenia w ramach Unii Europejskiej, jak i Europejskiego

Obszaru Gospodarczego.

Nawet gdyby podzielić pogląd wyrażony w orzecznictwie, iż "ustalenie

podlegania ustawodawstwu", o którym mowa w art. 23a ust. 5 u.ś.r., to konieczność

wskazania przepisu, który wyraźnie predestynuje pracownika przebywającego z innego

Państwa Członkowskiego jako świadczeniobiorcę albo też konieczność wskazania aktu

organu lub instytucji państwa obcego, który przyznaje świadczenia zagraniczne wskutek

skonkretyzowania takiego właśnie przepisu, to ustalenie tych okoliczności może nastąpić

9

w oparciu o działanie marszałka województwa a nie wójta, (burmistrza, prezydenta

miasta).

Zdaniem Kolegium brak jest podstaw do dokonywania wykładni pojęcia "ustalenie

podlegania ustawodawstwu" w taki sposób, jak to jest czynione w orzecznictwie sądów

administracyjnych, bowiem żadna norma u.ś.r. na to nie wskazuje. Ponadto przyjmując

ten pogląd za słuszny, to przekraczając granice Państwa Członkowskiego, winno się

uzyskać zaświadczenia (lub inny akt) w oparciu o konkretną normę, że będąc

obywatelem RP podlega się ustawodawstwu tego Państwa. SKO w X stwierdza, iż

taki pogląd jest zbyt daleko idący.

W niniejszej sprawie ma zatem miejsce, zdaniem skarżącego kasacyjnie

Kolegium, naruszenie wskazanych norm prawa materialnego oraz naruszenie art. 145 §

1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., zdaniem SKO w X, jest recypowaniem na

grunt P.p.s.a. normy zawartej w art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn.zm.), zwanej

dalej u.n.s.a.

Zastosowanie normy zawartej w art. 22 ust. 2 pkt 3 u.n.s.a. było uzależnione od

łącznego spełnienia trzech przesłanek:

1. stwierdzenia naruszenia przepisów procesowych, innych niż dających podstawę do

wznowienia postępowania,

2. stwierdzenia, że naruszenie to może oddziaływać na wynik sprawy,

3. uznanie, że rozmiar owych naruszeń posiada walor "istotnego".

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swych orzeczeniach wskazał, iż

brzmienie art. 22 ust. 2 pkt 3 u.n.s.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że ma on

na uwadze wyłącznie przypadki, w których, gdyby nie naruszono przepisów

proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłyby decyzja innej treści.

Prawidłowe zastosowanie normy zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. ma

miejsce wtedy, gdy mogło zapaść, zważywszy uchybienia proceduralne, inne

rozstrzygnięcie w sprawie.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji stwierdził kategorycznie, że zachodzi

konieczność uchylenia decyzji ostatecznej i decyzji ją poprzedzającej z uwagi na

wskazane powyżej uchybienia, a więc na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

i jak można domniemywać, zapadłoby inne rozstrzygnięcie, a nadto materiał dowodowy

jest niepełny, koniecznym jest jego uzupełnienie o rozliczne dowody i dokumenty.

10

Zdaniem SKO w X nie zachodzi w sprawie konieczność uzupełniania

materiału dowodowego przez organ administracji, bowiem nie jest on właściwy do

dokonywania żadnych ustaleń w zakresie świadczeń uzyskanych czy też uzyskiwanych

w Państwie Członkowskim. Organem właściwym w tej sytuacji jest jedynie marszałek

województwa. Jakkolwiek wady postępowania w tym przypadku nie miały zatem wpływu

na wynik rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji, w ocenie skarżącego kasacyjnie Kolegium, wybiórczo uzasadnił

swe rozstrzygnięcie, sprowadzając wywód do bezkrytycznego powielania stanowiska

zaprezentowanego w innych orzeczeniach sądów administracyjnych. Nie wywiódł

w sposób przekonywujący, że ustawodawca w art. 23a ust. 2 i ust. 5 u.ś.r. uzależnił

uchylenie decyzji wydanej przez organ właściwy od ustaleń, czy doszło do wyjazdu

członka rodziny za granicę.

W zaskarżonym wyroku nie ma też wskazań co do dalszego postępowania,

bowiem sprowadzają się one do ogólników, zwłaszcza w zakresie dokonywania przez

organ właściwy ustaleń co do koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. - Prawo o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, dalej "P.p.s.a."),

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc

jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie

występują wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania

sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie

sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w podstawach

skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności, odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej

zarzutów naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz

art. 21 ust. 1, 3, 4 i art. 2 pkt 11 ustawy w zw. z art. 19 k.p.a., należy zauważyć, że sąd

administracyjny nie stosuje bezpośrednio przepisów o postępowaniu administracyjnym,

ani też innych przepisów regulujących tryb postępowania organów administracji

publicznej, lecz jedynie dokonuje oceny ich prawidłowego zastosowania, czy tez

przestrzegania w konkretnej sprawie administracyjnej poddanej jego kontroli.

ii

Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji

nie przyjął, jak to zarzucono w skardze kasacyjnej, naruszenia ich przez niewyjaśnienie

stanu faktycznego sprawy oraz nie kwestionował właściwości Marszałka Województwa

X do ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji

systemów zabezpieczenia społecznego, ani też nie podważał kompetencji Prezydenta

Miasta Łodzi do uchylenia własnych decyzji dotyczących przyznania A.

G. zasiłku rodzinnego na dziecko S. G. Przede wszystkim

przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie była m. in.

kwestia, czy zastosowanie art. 23a ust. 2 i 5 ustawy było uzasadnione, tzn., czy

Marszałek Województwa X i Prezydent Miasta X w sposób prawidłowy

podjęli działania leżące w obszarze przypisanych im ustawowo kompetencji.

Zgodnie ze wspomnianym wyżej art. 23a ust. 1, 2 i 5 ustawy - w brzmieniu

obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji: "W przypadku gdy członek

rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami

Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy

o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje

wniosek wraz z dokumentami do marszałka województwa" (ust. 1) oraz: "W przypadku

wyjazdu członka rodziny do państwa, o którym mowa w ust. 1, po wydaniu przez organ

właściwy decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, organ właściwy występuje do

marszałka województwa o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy

o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego" (ust. 2). Stosownie natomiast do

art. 23a ust. 5 ustawy: "W przypadku gdy marszałek województwa, w sytuacji, o której

mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów

zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia

rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa

w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów

o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego". Z powołanych przepisów

wynika, że ustawodawca wyróżnił dwie potencjalne sytuacje. W pierwszej z nich objętej

hipotezą normy zawartej w art. 23a ust. 1 ustawy, członek rodziny osoby uprawnionej

przebywa poza granicami RP, czyli w państwie gdzie mają zastosowanie przepisy

o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w momencie ustalania dopiero

przez właściwy organ prawa do świadczeń. W drugiej sytuacji objętej hipotezą normy

zawartej w art. 23a ust. 2 ustawy, członek rodziny osoby uprawnionej wyjechał

natomiast do państwa wskazanego w ust. 1, już po wydaniu decyzji przyznającej

świadczenie rodzinne.

12

Jak wynika z akt niniejszej sprawy, Centrum Świadczeń Socjalnych w Łodzi

(Prezydent Miasta X) pismem z dnia [...] 2014 r., z powołaniem się na

art. 23a ust. 2 ustawy, zwróciło się do Regionalnego Centrum Polityki Społecznej

w X (Marszałek Województwa X) o ustalenie, czy w okresie pobierania

świadczeń rodzinnych przez A. G. mają zastosowanie, i od kiedy,

przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Tymczasem organowi

było wiadome, m.in. z oświadczenia A. G., że jej były mąż R.

B. G. od rozwodu w 1994 r. zamieszkuje w X. Potwierdziła to

zresztą odpowiedź Regionalnego Centrum Polityki Społecznej w X z dnia [...]

2015 r. Z tego względu należało podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji

wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że brak było uzasadnionych podstaw

do wystąpienia w trybie art. 23a ust. 2 ustawy przez właściwy organ do Marszałka

Województwa X o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy

o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Inaczej bowiem niż przewiduje to

art. 23a ust. 2 ustawy, członek rodziny osoby uprawnionej – R. B.

G. nie wyjechał do państwa członkowskiego po wydaniu w dniu 14 kwietnia 2011 r.

decyzji przyznającej A. G.n zasiłek rodzinny na córkę S. G.

lecz przebywał tam już wcześniej, od 1994 r. Również trafnie Sąd pierwszej instancji

zakwestionował potraktowanie R. B. G., byłego męża

A. G., pozbawionego władzy rodzicielskiej wyrokiem Sądu Okręgowego

w X z dnia [...] 1997 r., sygn. akt [...], jako członka rodziny

w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy, któremu mogłyby jako rodzicowi przysługiwać

świadczenia rodzinne na dziecko.

W konsekwencji powyższych okoliczności zastosowanie w sprawie przez organy

art. 23a ust. 5 ustawy było nieprawidłowe, bowiem nie można uznać, że jedyną

podstawą do uchylenia w trybie tego przepisu, decyzji przyznającej świadczenie

rodzinne, w wyniku ustalenia, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów

zabezpieczenia społecznego jest wyłącznie stwierdzenie, że (były) członek rodziny

osoby uprawnionej przebywa poza granicami RP. Podzielić przy tym trzeba pogląd

Sądu pierwszej instancji, że zawarta w tym przepisie norma prawna przewidująca

możliwość uchylenia decyzji przyznającej świadczenie rodzinne ma charakter

materialnoprawny, gdyż wywiera wpływ na prawa i obowiązki obywatela -

świadczeniobiorcy (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 477/10,

publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenie, że wyjeżdżający członek rodziny osoby

uprawnionej "podlega ustawodawstwu" obcego państwa w zakresie świadczeń

13

rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów

zabezpieczenia społecznego wymaga: a) wskazania na przepis, który wyraźnie

predestynuje pracownika przybywającego z innego Państwa Członkowskiego jako

świadczeniobiorcę, albo b) wskazania aktu (rozstrzygnięcia, czynności) organu lub

instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenie zagraniczne wskutek

skonkretyzowania takiego właśnie przepisu. Dopóki nie zostanie wykazane wystąpienie

takiego wyjątku od zasady określonej w art. 1 ust. 3 ustawy o świadczeniach

rodzinnych, dopóty działa domniemanie, że osoba zamieszkująca w RP korzysta ze

świadczeń przyznanych ostateczną decyzją wójta w kraju, aż do końca okresu

świadczeniowego (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 556/10

publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w podstawach skargi

kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a., który

określa co powinno zawierać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy, o których

mowa w powołanym wyżej przepisie, a ponadto pozwala prześledzić tok rozumowania

Sądu, w stopniu umożliwiającym jego ocenę i kontrolę. Odnośnie podniesionego w

skardze kasacyjnej braku wskazań, co do dalszego postępowania zauważyć wypada,

że w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji

wyraźnie stwierdził, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji

systemów zabezpieczenia społecznego i z tego powodu orzekł o uchyleniu zaskarżonej

decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, uznając to za

konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

Wobec powyższego, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia

przepisów prawa materialnego i procesowego okazały się niezasadne, Naczelny Sąd

Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

14