Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1531/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi W.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 10 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego W.P. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., na wniosek W.M. i W.P. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku hotelowego wraz z garażem podziemnym, miejscami postojowymi i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...] ,[...] ,[...] obr. [...] budową sieci elektroenergetycznej kablowej SN i NN ze stacją transformatorową, przyłączy wody i c.o. na działkach nr [...] ,[...] i [...] , obr. [...] oraz [...] i [...] obr. [...] i zjazdami indywidualnymi z ulicy T. na dz. nr [...] ,[...] ,[...] obr. [...] przy ul. [...] w K. .

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...] , na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołania dotyczących wadliwego wyznaczenia obszaru analizy, wadliwego ustalenia, że zamierzona inwestycja stanowi kontynuację funkcji istniejącej zabudowy, oraz braku dostępu do drogi publicznej. Co do tego ostatniego Kolegium wskazało, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy: do ulicy [...] prowadzą drogi wewnętrzne tj. ulice [...] i [...] . Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło także, że inwestycja nie została zakwalifikowana do przedsięwzięć wymienionych w § 3 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zamiar inwestora obejmuje co prawda ok. 200 miejsc postojowych na terenie i w garażu podziemnym, ale w rozporządzeniu z 9 listopada 2010 r. nie została w ogóle wymieniona inwestycja polegająca na budowie miejsc parkingowych związanych z budową budynku usługowego.

Jako przyczyny uchylenia decyzji organu I instancji Kolegium podało: brak określenia linii zabudowy, nieprawidłowe ustalenie wskaźnika szerokości elewacji frontowej, nieprecyzyjne określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, nieprecyzyjne określenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy. Kolegium podkreśliło, że ustalenie poszczególnych parametrów z odstępstwem od ich uśrednionej wielkości musi wynikać z analizy i winno być przez organ uzasadnione, oraz że warunki winny być określone w sposób ścisły i konkretny. Nadto Kolegium wytknęło, że w aktach brak jest dokumentów pozwalających na stwierdzenie, czy w postępowaniu pierwszoinstancyjnym należycie ustalono krąg stron, a tajże, że nie zwrócono się o stosowne uzgodnienie do Regionalnego Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej mimo że teren inwestycji znajduje się w obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi.

Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn.. akt II SA/Kr 528/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Akademii [...] w K. na decyzję SKO z dnia [...]stycznia 2011 r.

Uznając za zbędne dokładne powtarzanie uchybień prawidłowo wskazanych przez organ odwoławczy w zakresie ustalenia wymaganych parametrów Sąd wskazał "na brak wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy (wymaganej zgodnie z § 4 rozporządzenia), którą organ "zastąpił" nieznaną przepisom nieprzekraczalną linią zabudowy; w analizie nie uwzględniono w całości prawidłowo wyznaczonego obszaru analizy, zawężając obszar analizy w sposób arbitralny do wybranych działek np. przy ustalaniu wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, nie przedstawiono w jaki sposób wyliczony został ten wskaźnik jako wynoszący 33% i dlaczego ustalono "+maksymalny wskaźnik do 33%"; analogicznie uchybienia dotyczą wyznaczenia szerokości elewacji frontowej (§6 ) i wysokości i górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§7)". Sąd stwierdził, że w sprawie zachodzi konieczność ponownego opracowania analizy urbanistyczno-architektonicznej, oraz że "teren, dla którego ustalono warunki zabudowy posiada dostęp do ul. [...], poprzez ulice stanowiące drogi wewnętrzne tj. ul. [...] i [...] (zgodnie z przedłożoną w aktach administracyjnych sprawy opinią Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 15 lipca 2009 r. wskazującą, że do ww. dróg wewnętrznych inwestor winien uzyskać tytuł prawny do dysponowania nimi na cele komunikacyjne, spełniając wyrażone w opinii warunki. Zastrzegł Sąd, że ponowne rozpoznanie sprawy winno odbyć się "przy zachowaniu wszystkich prawidłowo wytkniętych uchybień w zakresie prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego (uchybienie art. 10 §1 kpa oraz konieczność zweryfikowania kręgu uczestników i uaktualnienia ich adresów)".

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zmian.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589), na wniosek W.M. i W.P. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku hotelowego wraz z garażem podziemnym, miejscami postojowymi i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] obr. [...], budową i przebudową sieci elektroenergetycznej kablowej SN i NN ze stacją transformatorową na działce nr [...] obr. [...] oraz przyłączy wody i c.o. na działkach nr [...] obr. [...] oraz [...] i [...] obr. [...] i zjazdami indywidualnymi z ulicy [...] na dz. nr [...] Obr [...] przy ul. [...] w K".

Integralną częścią decyzji organ uczynił załączniki: Nr 1 - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, Nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, Nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, Nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej.

W załączniku nr 1 ustalono m. in. warunki:

- "obowiązującą linię zabudowy o której mowa w § 1-4 rozporządzenia... rozumianą jako nieprzekraczalna linię zabudowy w rozumieniu Polskiej Normy PN-B-01027..";

- wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w przedziale od 24 do 33 % na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej do 30 %;

- szerokość elewacji frontowej w przedziale od 36 m do 55 m na podstawie § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia;

- wysokość górnej krawędzi attyki w przedziale od 20 m do 22 m na podstawie § 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia.

W uzasadnieniu organ podał:

Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu zweryfikowano oraz zaktualizowano w oparciu o dane pobrane z systemu VEGA przez MSIP krąg osób, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu z uwzględnieniem aktualnego stanu własności, jak również wykonano powtórną analizę architektoniczno-urbanistyczną. Ponadto w dniu 2 kwietnia 2012 r. inwestorzy dokonali zmiany wniosku korygując nazwę zamierzenia inwestycyjnego. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane ustawą uprawnienia. Projekt decyzji na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesłano do uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. . Z uwagi na fakt, że w terminie 21 dni od przesłania projektu decyzji o warunkach zabudowy Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. nie zajął stanowiska w sprawie, organ uznał, zgodnie z treścią art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust. 1a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił projekt decyzji pozytywnie. Ponadto na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 11 w związku z art. 64 ust. 1 cyt. ustawy projekt decyzji przesłano do uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej. Z uwagi na niezajęcie stanowiska przez ten organ w terminie 2 tygodni, zgodnie z art. 53 ust. 5 cyt. ustawy w zw. z art. 64 ust. 1 uzgodnienie uznano za dokonane. W toku postępowanie uzyskano: opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 15 lipca 2009r. w zakresie komunikacji, opinię Biura Infrastruktury Miasta z dnia 10 lipca 2009 r., opinię Wydziału Kształtowania Środowiska z dnia 28 lipca 2009 r. w zakresie ochrony środowiska, opinię Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego z dnia 16 lipca 2009r. w odniesieniu do obszarów zagrożonych powodzią.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła Akademia [...] w K. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy ze względu na brak dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Decyzji zarzuciła naruszenie art. 54 pkt 2 lit. a w związku z art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez błędne uznanie, iż planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej; naruszenie m.in. art. 10 § 1 w zw. z art. 28 kpa oraz art. 107 § 1- 3 w zw. z art. 7, 8 i 9 kpa.

W uzasadnieniu odwołująca się podniosła, że organ nie wyjaśnił, czy i jaki wpływ będzie miała inwestycja na prawa osób trzecich w zakresie ograniczenia dostępu do drogi publicznej, w decyzji wymóg dostępu do drogi publicznej został określony w sposób niedopuszczalny, bo warunkowo. Podała, że organ w sposób nieuprawniony dokonał "zmiany zakresu wniosku" inwestora, nie uzyskał wcześniej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji, mimo że zachodzi przypadek wymieniony w § 2 pkt 56a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a w samej decyzji nie zawarł rozstrzygnięć o tym, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające, oraz o tym jakie działki dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dla nowej zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]sierpnia 2012 r., znak [...], na podstawie art. 53 ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Kolegium podniosło co następuje:

Analiza musi zawierać te elementy, o jakich mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., jak i wykazywać, że do ich ustalenia doszło poprzez wykonanie takich działań i porównań, które opisane są w poszczególnych przepisach tego aktu.

Organ I instancji wskazał, iż linia zabudowy została ustalona zgodnie z § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. Metody ustalania linii zabudowy przewidziane w przywołanych przez organ I instancji przepisach wzajemnie się wykluczają. Pierwsza z nich mówi bowiem, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia wskazano natomiast, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Niemożliwe jest ustalenie linii zabudowy z jednoczesnym użyciem obu wymienionych tutaj metod. Analogiczna sytuacja miała miejsce przy ustaleniu szerokości projektowanej inwestycji na podstawie § 6 ust. 1 i 2. ww. rozporządzenia. Metody ustalania szerokości elewacji frontowej inwestycji przewidziane w przywołanych przez organ I instancji przepisach wzajemnie się wykluczają.

Wskazano także, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy został ustalony w wysokości od 24 % do 33 %, zgodnie z postanowieniami § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia. Z treści sporządzonej w sprawie analizy wynika natomiast, że obliczono średni wskaźnik dla nieruchomości charakteryzujących się wydzielonymi działkami o jednolitym sposobie zagospodarowania i ustalono go na 32,6 %, w związku z czym przyjęto 33% jako maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy dla terenu inwestycji.

Przedmiotowa decyzja nie określa poprawnie wskaźnika udziału powierzchni czynnej dla powierzchni terenu inwestycji, ustalając go na poziomie "nie mniejszym niż 30%" co jest określeniem niekonkretnym.

Nadto, zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku gdy teren ma dostęp do drogi publicznej, co wyraźnie wskazuje, iż dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie może powstać dopiero w przyszłości. Z tych przyczyn jest niedopuszczalnym, by na etapie ustalania warunków zabudowy, dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej określać w sposób warunkowy. W treści przedmiotowej decyzji wskazano, iż wprawdzie teren inwestycji przylega bezpośrednio do drogi publicznej - ul. [...] jednakże obsługa komunikacyjna powinna odbywać się poprzez drogi wewnętrzne - ul. [...] i [...] , a wnioskodawca winien uzyskać tytuł prawny do dysponowania ich terenem na cele obsługi komunikacyjnej. W przedmiotowej sprawie można mówić zatem jedynie o tzw. pośrednim dostępie do drogi publicznej. Na datę orzekania przez organ, wnioskujący o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie miał prawnie zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W związku z powyższym, nie została w przedmiotowej sprawie wypełniona przesłanka wydania decyzji o warunkach zabudowy określona w art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniósł W.P. .

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa procesowego, a to art. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez nieumorzenie postępowania i wydanie decyzji w sprawie zainicjowanej odwołaniem [...] bez wcześniejszego sprawdzenia czy posiada ona interes prawny (28 k.p.a.) w przedmiotowej sprawie.

Z ostrożności procesowej zarzucił alternatywnie:

- naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niezastosowanie przez przyjęcie, sprzecznie z wykładnią zaprezentowaną przez orzekający wcześniej w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że warunek dostępu do drogi publicznej nie jest spełniony ;

- naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez jego błędne, skoro - jak wynika to z uzasadnienia decyzji organu II instancji (poza zagadnieniem dostępu do drogi publicznej) - błędami było dotknięte jedynie uzasadnienie prawne decyzji Prezydenta Miasta K. .

W uzasadnieniu dodatkowo skarżący podkreślił, że w wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2011 r. sąd nie odniósł się co do istnienia po stronie [...] interesu prawnego, zatem nie można mówić o związaniu organów wykładnią sądu w tym zakresie. W ocenie skarżącego strona odwołująca się nie miała statusu strony w przedmiotowym postępowaniu. Skarżący wskazał również, że wytknięte uchybienia decyzji Prezydenta Miasta K. w przypadku obowiązującej linii zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej dotyczyły wyłącznie uzasadnienia prawnego, a zatem powinny zostać wyeliminowane przez organ II instancji w orzeczeniu konstytutywnym, a nie kasatoryjnym. Niesporne jest, że powołanie przez organ I instancji dodatkowo przepisów § 4 ust. 1 i § 6 ust. 1 stanowiło uchybienie, które wymagało naprawy. Nadto skarżący wskazał, że organ II instancji nie wskazał przepisu który został naruszony w określeniu wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, zwłaszcza, że rozporządzenie nie normuje sposobu jego określenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Zaskarżona do Sądu decyzja jest decyzją kasacyjną, nie rozstrzyga więc merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Decyzja taka nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stosowania norm prawa materialnego, a wydawana jest na podstawie przepisu formalnego tj. art. 138 § 2 kpa. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone być musi oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu przesłanek, a więc zmierzającą do ustalenia czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Udzielenie prawidłowej odpowiedzi na to pytanie możliwe jest tylko przy uwzględnieniu treści właściwych norm prawa materialnego dotyczących istoty rozpoznawanej sprawy. Błąd organu odwoławczego co do prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie może prowadzić do fałszywych wniosków co do zakresu koniecznych jeszcze ustaleń.

Podkreślić też należy, że, jakkolwiek organ I instancji nie jest związany prawnymi poglądami organu odwoławczego, to jednak błędne wskazanie przez ten organ koniecznych do uwzględnienia w ponownym postępowaniu okoliczności, może dawać asumpt do wydania rozstrzygnięcia niezgodnego z prawem. Dlatego w sądowej ocenie decyzji kasacyjnej szczególnej uwadze poddane winno być jej uzasadnienie w tym właśnie zakresie, w jakim organ odwoławczy wskazuje owe okoliczności.

W rozpatrywanej sprawie zasadniczym powodem uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia było przyjęcie, że – wbrew ustaleniom organu I instancji - warunek dostępu do drogi publicznej terenu inwestycji nie został spełniony.

Po pierwsze stwierdzenie braku dostępu do drogi publicznej oznacza niemożność ustalenia dla danej inwestycji warunków zabudowy. Dostęp taki bowiem stanowi jedną z koniecznych przesłanek wydania pozytywnej decyzji (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r.). Skoro brak omawianej przesłanki przesądza o treści merytorycznego rozstrzygnięcia, to - bez względu na inne ewentualne wady postępowania pierwszoinstancyjnego – kierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie miało uzasadnienia. Podejmując takie rozstrzygnięcie organ dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 kpa, bo w świetle jego ustaleń nie było już "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Co jednak istotniejsze, przyjmując założenie o którym mowa, organ odwoławczy dopuścił się istotnego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Cytowany przepis nie kategoryzuje orzeczeń sądowych, których dotyczy, wskazuje jedynie, że mają one być wydane w sprawie sądowoadministracyjnej będącej przedmiotem rozpoznania. Wiążąca więc dla organu ocena prawna i wskazania mogą wynikać nie tylko z orzeczenia sądu uwzględniającego skargę, ale także z orzeczenia oddalającego skargę na wcześniej wydaną przez organ odwoławczy decyzję kasacyjną. Istotne jest to, że zarówno decyzja, jak i orzeczenie Sądu wydane zostały w granicach tej samej sprawy. Nie ulega więc wątpliwości, że organy obu instancji związane były jasno wyrażanym w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2011 r, II SA/Kr 528/11 poglądem co do spełnienia warunku dostępu do drogi publicznej. Sąd, przywołując treść opinii ZIKiT z dnia 15 lipca 2009 r. stwierdził w tymże uzasadnieniu, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej tj. do ulicy [...] przez drogi wewnętrzne tj. ulice [..] i [...] i nie zakwestionował umieszczonego w załączniku nr 1 do decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2010 r. zapisu o warunku dostępu do drogi publicznej. Prawidłowo więc organ I instancji, wydając po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzję, zapis ten powielił. Prawdą jest, że zapis ten ma postać warunkową ("...obsługa komunikacyjna jest możliwa w sposób pośredni poprzez drogi wewnętrzne ..., co do których wnioskodawca winien uzyskać tytuł prawny do dysponowania ich terenem na cele obsługi komunikacyjnej"), ale właśnie w takim kształcie był on przedmiotem analizy Sądu w sprawie II SA/Kr 528/11. Nie dysponując innym materiałem pozwalającym na ustalenie odmiennego stanu faktycznego, organ odwoławczy nie mógł w omawianej kwestii formułować poglądu odmiennego i to mogącego mieć istotny wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. Opisane uchybienie organu odwoławczego ocenić należy jako naruszenie przepisów o postępowaniu, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Oprócz problemu dostępu do drogi publicznej organ odwoławczy, jako przyczynę uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej wskazał także uchybienia w zakresie określenia wskaźników zabudowy. Podkreślić trzeba, że na nieprawidłowości w tym zakresie wskazywał już Sad w wyroku z dnia 8 czerwca 2011 r. Organ I instancji co prawda nie powtórzył dosłownie zapisów pierwszej swej decyzji, ale też nie dostosował się dokładnie do zaleceń Sądu. W szczególności nadal posłużył się pojęciem "nieprzekraczalnej linii zabudowy", a także nie określił precyzyjnie pozostałych wskaźników, wadliwie powołując jako podstawy prawne wzajemnie się wykluczające przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (co zresztą słusznie podniesiono w zaskarżonej decyzji organu II instancji). Wynikające z uzasadnienia Sądu zalecenie było zaś czytelne: co do zasady wskaźniki winny być ustalone konkretnie. Po to zaś, aby dany wskaźnik mógł być ustalony "w drodze wyjątku" konieczne jest wykazanie dlaczego wskaźnik ustalony wg. zasady ogólnej nie może być akceptowany. Taka zresztą metoda postępowania wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588). Zaznaczyć powyższe uwagi nie dotyczą wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, który ustalany jest w związku z brzmieniem § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589). Z przepisu tego zaś nie wynika zakaz określenia minimalnej powierzchni biologicznie czynnej. Takie zresztą określenie tego wskaźnika jest racjonalne, zważywszy na cel, jakiemu ma on służyć. Wyrażona zatem przez organ odwoławczy krytyka decyzji organu I instancji pod tym względem nie jest przez Sąd podzielana.

Możliwość usunięcia wskazanych nieprawidłowości dotyczących wskaźników na etapie postępowania odwoławczego mogłaby oznaczać potrzebę wyeliminowania z obrotu tylko decyzji organu II instancji. Ocena w tej mierze jest jednak zbędna, ponieważ nie są to jedyne uchybienia, jakich dopuścił się organ I instancji. Te dalsze, a niedostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia powodują uniemożliwiają stwierdzenie, że sprawa nadawała się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Otóż oprócz ogólnej deklaracji organu I instancji o "zweryfikowaniu" kręgu stron, w materiałach sprawy nie ma dokumentów pozwalających na ustalenie, czy sprawę rozpoznano z udziałem wszystkich osób zainteresowanych, a co więcej nie ma dokumentu, z którego miałby wynikać, kwestionowany przez skarżącego, prawny interes Akademii [...].

W aktach organu I instancji znajdują się 2 analizy sporządzone w ponownym postępowaniu: jedna ze stycznia, druga z kwietnia 2012 r. Przy analizie ze stycznia 2012 r. nie ma załącznika graficznego, przy analizie z kwietnia znajduje się dokument graficzny, ale niezłączony trwale z aktami ani z tekstem analizy i nienumerowany, opisany jako "załącznik graficzny do analizy" . Załącznik ten nie ma daty ani żadnych bliższych określeń powalających na pewne zidentyfikowanie go z opracowaniem pisemnym.

Suma opisanych wad postępowania pierwszoinstancyjnego powoduje konieczność zastosowania przez sąd przepisu art. 145 § 1 pkt 1c ppsa także i do decyzji organu I instancji. Uprawnienie do takiego rozstrzygnięcia znajduje podstawę w przepisie art. 135 ppsa.

Na marginesie tylko odnotować należy, że podnoszone w toku postępowania przez [...] zarzuty dotyczące potrzeby przeprowadzenia postępowania "środowiskowego" nie są uprawnione, choć niedokładnie z tych przyczyn, jakie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. Kolegium stwierdziło, że "inwestycja nie została zakwalifikowana do przedsięwzięć wymienionych w § 3 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko". Z § 4 w/w rozporządzenia wynika jednak, że nie ma ono zastosowania do postępowania o ustaleniu warunków zabudowy wszczętego przed dniem jego wejścia w życie; w takiej sprawie zastosowanie mają przepisy dotychczasowe, a więc przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Stosownie zaś do § 3 pkt 53 tego aktu sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko może wymagać przedsięwzięcie polegające na budowie garażu lub parkingu samochodowego, lub zespołu parkingów, dla nie mniej niż 100 samochodów ciężarowych lub 300 samochodów osobowych. Postępowanie w rozpoznawanej sprawie wszczęte zostało w styczniu 2009 r., zamierzona więc inwestycja pod względem potrzeby jej "środowiskowej oceny" winna być oceniania w kontekście właśnie tego przepisu. Dodać też należy, że pogląd jakoby przepisy o przedsięwzięciach oddziałujących na środowisko nie dotyczyły w ogóle (bez względu na ich liczbę czy wielkość) miejsc postojowych towarzyszących budowie budynku usługowego, nie może być akceptowany.

O zakazie wykonywania zaskarżone decyzji orzeczono na podstawie art. 152, a o kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.