Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3275/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 161 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 września 2020 r. sygn. akt II SAB/Po 65/20 w sprawie ze skargi B.D. na przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie samowolnej budowy obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 września 2020 r. II SAB/Po 65/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę B.D. na przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie samowolnej budowy obiektu budowlanego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Wskazana wyżej skarżąca, pismem z dnia 26 czerwca 2020 r., wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. postępowania w sprawie samowolnej budowy obiektu budowlanego, domagając się: uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do załatwienia przedmiotowej sprawy (wydania aktu), w określonym przez Sąd terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w trybie autokontroli, stwierdzenia, że organ ten dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzenia, że niezałatwienie sprawy w terminie – przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ – miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w kwocie 597 zł.

W odpowiedzi na skargę PINB w K. (zwany też organem powiatowym) wniósł o jej oddalenie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę prawną wyroku stanowił art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 tej ustawy.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotowa skarga jest kolejną złożoną w sprawie przez skarżącą. Wyrokiem z dnia 3 lipca 2019 r. II SAB/Po 31/19 tut. Sąd stwierdził, że PINB w K. dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania w okresie od 1 marca 2019 r. do 12 marca 2019 r. Powyższy wyrok determinuje przedział czasowy procesowania sprawy przez PINB, który podlega kontroli w przedmiotowym postępowaniu. W wyroku tym Sąd uznał, że przewlekłość w postępowaniu ustała 12 marca 2019 r., gdyż organ wystąpił z wnioskiem do Urzędu Stanu Cywilnego w K. o udostępnienie informacji o śmierci strony postępowania. Po uzyskaniu informacji organ wystąpił do właściwego sądu powszechnego z prośbą o udzielenie informacji, czy wydano postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej J.D., bądź czy takowe postępowanie toczy się. W tym samym dniu organ zawiesił postępowanie z urzędu z powodu śmierci strony.

Dalej Sąd zauważył, że kontrolowany w sprawie sposób prowadzenia postępowania obejmuje okres po 18 marca 2019 r., co wynika z wyroku z dnia 3 lipca 2019 r. Następnie podał, że w momencie zawieszenia postępowania w dniu [...] marca 2019 r. organ zwrócił się do Sądu Rejonowego w K. z prośbą o udzielenie informacji, czy wydano dotychczas postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej. W dniu 11 kwietnia 2019 r. wpłynęła informacja z ww. Sądu, iż postępowanie takie nie było prowadzone. Organ podjął zawieszone postępowanie w dniu [...] marca 2020 r. niebawem po uzyskaniu od skarżącej informacji o ustaniu przyczyny zawieszenie postępowania. Wskazano, iż organ nie posiadał wiedzy o zakończonym w dniu [...] czerwca 2019 r. postępowaniu spadkowym. Skarżąca jako strona postępowania spadkowego takową wiedzę posiadała, ale dopiero w lutym 2020 r. zwróciła się do PINB w K. o podjęcie zawieszonego postępowania.

Sąd dodał także, że wobec regulacji wynikających z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 i ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374, ze zm.) wynika, że w okresie od 15 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r. nie można skutecznie stawiać organowi zarzutu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Odnosząc się do okresu między 25 maja 2020 r., a datą wniesienia skargi (26 czerwca 2020 r.) Sąd zauważył, że organ podejmował czynności konieczne do załatwienia sprawy. Pismem z dnia 28 maja 2020 r. organ wezwał następców prawnych inwestora H.S. do wykonania, w terminie 7 dni, wezwania z 20 marca 2020 r., do uzupełnienia złożonej w dniu 4 marca 2020 r. dokumentacji technicznej, przesyłając stronie 3 egzemplarze złożonej dokumentacji budowlanej. W dniach 12 i 17 czerwca 2020 r. uzupełniona dokumentacja wpłynęła do organu.

W ocenie Sądu intensywność i charakter podejmowanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. czynności w toku postępowania po jego podjęciu, z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, oraz z uwzględnieniem okresów oczekiwania na uzupełnienie przez strony postępowania stosownej dokumentacji, nie pozwalają na stwierdzenie, iż organ na dzień wniesienia skargi dopuścił się przewlekłości postępowania. Działań tych nie cechowała pozorność, jak i długie okresy stagnacji. Sąd miał też na uwadze, iż organ niebawem po wniesieniu skargi – [...] lipca 2020 r. wydał decyzję merytoryczną w sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w wysokości 440 zł.

Skarga kasacyjna wskazała następujące podstawy kasacyjne:

1/ art. 174 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nieprzedstawieniu, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rzetelnie stanu sprawy tj. zgodnie ze stanem faktycznym oraz niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, co nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało. Błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie;

2/

- art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. i art. 99 k.p.a. traktowanym jako przepis prawa materialnego tj. rażące naruszenie prawa polegające na załatwieniu sprawy zarówno w okresie ustawowym, jak i w nowym wyznaczonym przez siebie terminie; Sąd pierwszej instancji popełnił błąd subsumpcji uznając, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w art. 35 § 3; Sąd pierwszej instancji w swym orzeczeniu nie uwzględnił obowiązków organu wynikających z art. 99 k.p.a.;

- art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 201 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na oddaleniu skargi zamiast na umorzeniu postępowania i zasądzeniu kosztów postępowania.

3/ art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na niewłaściwym zbadaniu i dokonaniu oceny działania organu;

Skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej z dnia 7 kwietnia 2021 r. skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Istotne jest to, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał przedmiotową skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, wobec spełnienia warunków wynikających z treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Tak zaś rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego zaznaczyć należy, iż w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji oddalił wniesioną skargę B.D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w sprawie samowolnej budowy obiektu budowlanego. Nie jest sporne, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 3 lipca 2019 r. II SAB/Po 31/19 po rozpoznaniu skargi B.D. na przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie legalności przebudowy: stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania w okresie od 1 marca 2019 r. do 12 marca 2019 r., jednocześnie uznając, że przewlekłość organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. W sprawie tej, po rozpoznaniu skargi z dnia 18 marca 2019 r., oceniano działania organu powiatowego również po uzyskaniu informacji o śmierci jednej ze stron postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Następnie skarżąca pismem z dnia 26 czerwca 2020 r. wniosła kolejną skargę na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. postępowania w sprawie samowolnej budowy obiektu budowlanego.

Powyższy orzeczenie Sądu Wojewódzkiego z dnia 3 lipca 2019 r., jak zasadnie zaznaczono w motywach zaskarżonego wyroku, determinuje przedział czasowy procesowania sprawy przez ww. organ nadzoru budowlanego, który podlega kontroli w przedmiotowym postępowaniu. W cytowanym wyżej wyroku Sąd Wojewódzki uznał, iż przewlekłość w postępowaniu organu ustała w dniu 12 marca 2019 r., albowiem po powzięciu informacji w dniu 6 marca 2019 r. o śmierci strony J.D., organ wystąpił do Urzędu Stanu Cywilnego w K. z wnioskiem o udostępnienie informacji o śmierci tej strony. Po uzyskaniu potwierdzenia informacji w powyższym zakresie (data wpływu do organu pisma USC w K. 25 marca 2019 r.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. pismem z dnia [...] marca 2019 r. wystąpił do Sądu Rejonowego w K. z prośbą o udzielenie informacji, czy wydano dotychczas postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej (bądź sporządzono akt poświadczenia dziedziczenia), a jeżeli nie, to czy toczy się przed sądem postępowanie w tej sprawie. W tym samym dniu, a więc [...] marca 2019 r. wskazywany organ nadzoru budowlanego wydał również postanowienie o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego z powodu śmierci strony J.D.

Zdaniem skarżącej przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ powiatowy trwało w okresie od zawieszeniu postępowania do wniesieni skargi tj. [...] czerwca 2020 r., bowiem Sąd powszechny w dniu [...] czerwca 2019 r. [...] ustalił spadkobierców (strony postępowania), natomiast dopiero po złożeniu żądania podjęcia postępowania, postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. organ podjął postępowanie, lecz nie załatwił tej sprawy niezwłocznie wyznaczając kolejny termin jej załatwienia i terminu nie dotrzymał.

Przy czym zaznaczyć należy, iż stan faktyczny sprawy ustalony na podstawie akt uwzględniony w zaskarżonym wyroku pozwala na stwierdzenie, że w tej sprawie, w szczególności w jej okolicznościach, nie doszło do przewlekłości o jakiej wspomina skarżąca. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie pozostawał w bezczynności i przewlekłości po dacie 12 marca 2019 r. z uwagi na czynności podejmowane w związku z uzyskaniem informacji o śmierci jednej ze stron postępowania i zawieszeniem postępowania w dniu [...] marca 2019 r. z tej przyczyny. Jak wynika z akt sprawy organ powiatowy w momencie zawieszenia postępowania tego samego dnia zwrócił się do Sądu Rejonowego w K. I Wydział Cywilny z prośbą o udzielenie informacji, czy wydano dotychczas postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej stronie. W dniu 10 kwietnia 2019 r. wpłynęła informacja z ww. Sądu, iż postępowanie takie nie było prowadzone. Nie jest sporne w realiach tej sprawy, iż żadna ze stron postępowania w okresie zawieszenia nie powiadomiła organu o wszczęciu postępowania spadkowego przed sądem powszechnym. Organ podjął zawieszone postępowanie w dniu [...] marca 2020 r. niebawem po uzyskaniu od skarżącej informacji o ustaniu przyczyny zawieszenia postępowania i przedstawieniu kserokopii postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] czerwca 2019 r. [...]. Również pismem z tego samego dnia organ zawiadomił strony o tym, kto po nabyciu spadku po zmarłej J.D. jest stroną postępowania w sprawie samowolnej przebudowy. W dniu 10 marca 2020 r. wyekspediowano do stron ww. postanowienie i zawiadomienie.

Trafnie zaznaczył Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku, iż organ powiatowy do dnia wpłynięcia żądania podjęcia postępowania, nie posiadał wiedzy o zakończeniu w dniu [...] czerwca 2019 r. postępowania spadkowego po zmarłej J.D. Następnie po podjęciu zawieszonego postępowania tj. po [...] marca 2020 r. zgodnie z przepisem art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) dodanym z dniem 31 marca 2020 r. – w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu choroby zakaźnej zwanej COVID-19 bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Prawidłowo powołano w zaskarżonym wyroku, iż stan zagrożenia epidemicznego, wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. poz. 433), obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od 14 marca 2020 r. do 20 marca 2020 r., natomiast stan epidemii – wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 490) – trwa od 20 marca 2020 r. Zwrócić należy jeszcze uwagę na przepis art. 15zzs ust. 10 ustawy COVID-19, w którym wyraźnie przesądzono, że w okresie zawieszenia m.in. terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy nie stosuje się (pkt 1) oraz że organom prowadzącym postępowanie nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (pkt 2). Zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 15zzs ust. 11). Przywołany art. 15zzs ustawy COVID-19 został uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875), z dniem 16 maja 2020 r. (art. 76), z tym że na mocy regulacji przejściowej art. 68 ust. 7 terminy w postępowaniach w art. 15zzs ustawy COVID-19 wymienionych, które uległy zawieszeniu, zaczęły biec dalej po upływie 7 dni od wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej (które nastąpiło 16 maja 2020 r.), czyli od 24 maja 2020 r. Tym samym właściwie uznano w realiach tej sprawy, iż w okresie od 15 marca do 24 maja 2020 r. nie można skutecznie zarzucić organowi powiatowemu bezczynności czy też przewlekłości. Niezależnie jednak od tego w dniu 20 marca 2020 r. organ powiatowy wezwał autora projektu budowlanego do jego uzupełnienia, przedstawiając do tego bardzo szczegółowe uzasadnienie, zaś zawiadomieniem z dnia 23 marca 2020 r. na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. powiadomił strony postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie i zawiadomił, że prowadzone postępowanie zostanie zakończone do dnia 30 kwietnia 2020 r. Termin ten jednak wskutek ww. przepisów ustawy COVID-19 nie mógł zostać skutecznie zrealizowany, bowiem w istocie ustawowo zawieszono postępowania do 24 maja 2020 r.

Z kolei termin od 25 maja 2020 r. do czasu wniesienia skargi słusznie uznano za okres podejmowania czynności koniecznych dla końcowego zakończenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Pismem z 28 maja 2020 r. organ powiatowy wezwał następców prawnych inwestora do wykonania, w terminie 7 dni wezwania z 20 marca 2020 r., do uzupełnienia złożonej w dniu 4 marca 2020 r. dokumentacji technicznej, przekazując stronie 3 egzemplarze złożonej dokumentacji budowlanej. Pismem z dnia 9 czerwca 2020 r. zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału. Następnie w dniach 12 i 17 czerwca 2020 r. uzupełniona przez strony dokumentacja wpłynęła do organu. Po czym przystąpiono do opracowywania decyzji końcowej w sprawie. Wydana ona została przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. [...] lipca 2020 r., a jej uzasadnienie zawarte zostało na 12 stronach.

Taki stan faktyczny w sprawie został w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, właściwie zinterpretowany przez Sąd pierwszej instancji w kontekście przepisu art. 35 k.p.a. w którym określono terminy załatwienia spawy administracyjnej. Należy podzielić stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że intensywność i charakter podejmowanych przez organ powiatowy czynności w toku postępowania po jego podjęciu, z uwzględnieniem przepisów ustawy COVID-19, oraz z uwzględnieniem okresów oczekiwania na uzupełnienie przez strony postępowania stosownej dokumentacji, nie pozwalają na stwierdzenie, iż organ na dzień wniesienia skargi dopuścił się przewlekłości postępowania.

Jakkolwiek w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako wskazówkę, by terminy załatwienia sprawy w nim określone traktować jako terminy maksymalne, to należy mieć na uwadze, że ze względu na stopień skomplikowania spraw, nie każde przekroczenie przez organ ustalonych przez ustawodawcę terminów załatwiania spraw oznacza, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Takiej właściwej ocenie poddano działanie organu powiatowego i słusznie uznano, iż w sprawie nie można skutecznie zarzucić temu organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w opisywanym wyżej okresie w szczególności iż sprawa samowoli budowlanej jest sprawą skomplikowaną, prowadzoną od 2007 r., w której wypowiadały się zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny jak i Naczelny Sąd Administracyjny.

Zauważyć należy, iż pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez sformułowanie: "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Ponadto przy ustalaniu znaczenia ww. pojęcia należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że – w myśl art. 12 k.p.a. – organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie nie podejmuje działań charakteryzujących się koncentracją, względnie mają one charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie postawić zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego załatwienia sprawy. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z takimi zaś działaniami nie mamy do czynienia w tej sprawie. Zatem trafnie w realiach tej sprawy nie uznano przewlekłości w działaniu organu powiatowego. Trzeba mieć również na uwadze to, iż przedmiotowa skarga na przewlekłość organu powiatowego jest kolejną w krótkim czasie w tym zakresie, bowiem w sprawie II SAB/Po 117/18 prawomocnym wyrokiem z dnia 28 grudnia 2018 r. oddalono skargę B.D. na przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., zaś prawomocnym wyrokiem z dnia 3 lipca 2019 r. II SAB/Po 31/19 po rozpoznaniu skargi B.D. na przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie legalności przebudowy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania w okresie od 1 marca 2019 r. do 12 marca 2019 r., jednocześnie stwierdzając, że przewlekłość organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Tym samym w przeciągu całego okresu nawet poprzedzającego ten badany w niniejszej sprawie nie można skutecznie twierdzić, iż organ powiatowy pozostaje w bezczynności czy też przewlekłości w dłuższym okresie czasu.

Tego stanowiska nie mogą zmienić zarzutu skargi kasacyjnej.

Chybiony więc jest zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na niewłaściwym zbadaniu i dokonaniu oceny działania organu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę działalności administracji publicznej w związku ze skargą wniesioną w tej sprawie w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Natomiast powołany przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych ma charakter ustrojowy. Określa on jedynie kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem strony nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że powołany wyżej art. 1 § 1 i 2 wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli. Przede wszystkim jednak zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę działalności administracji publicznej w związku ze skargą wniesioną w tej sprawie, a to, iż wydał wyrok, który został zakwestionowany skargą kasacyjną, nie oznacza naruszenia ww. normy ustrojowej.

Zdaniem skarżącej kluczowe znaczenie ma kwestia niepodejmowania działań organu w okresie zawieszenia w celu usunięcia przeszkody do prowadzenia dalszego postępowania, brak zainteresowania organu ustaleniem spadkobierców, podjęciem i zakończeniem postępowania spadkowego. Przede wszystkim działań podjętych w tej sprawie po zawieszeniu postępowania nie można określić jako brak reakcji organu, czy też brak zainteresowania ustaleniem spadkobierców, skoro organ administracji nie posiadał statusu strony w postępowaniu spadkowym. Uzyskana informacja z Sądu Rejonowego w K. w piśmie z dnia 10 kwietnia 2019 r. nie wskazywała na to, iż takie postępowanie spadkowe po J.D. się toczy. To z wniosku skarżącej wszczęto postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po ww. i to skarżąca posiadała stosowne informacje umożliwiające podjęcie postępowania, a przedłożyła je organowi dopiero w lutym 2020 r. Twierdzenie skarżącej zawarte w motywach skargi kasacyjnej, iż była przekonana, że postanowienie o nabyciu spadku Sąd Rejonowy w K. przesłał również organowi, nie ma jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, gdyż organ powiatowy, co już wyżej zaznaczono, nie był stroną w postępowaniu spadkowym. Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał zatem, że nieuzasadnione są zarzuty dotyczące braku podejmowania przez organ działań mających na celu ustalenie, czy przyczyna zawieszenia ustąpiła. Nie jest zatem usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 35 ust. 3 k.p.a. i art. 99 k.p.a. Zdaniem skarżącej od 11 kwietnia 2019r. do [...] marca 2020 r. organ powiatowy nie poczynił żadnych kroków w celu usunięcia przeszkody do prowadzenia postępowania. W razie zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. organ powinien wystąpić do sądu o ustanowienie kuratora spadku (art. 30 § 5 k.p.a.)

Przede wszystkim zgodnie z art. 99 k.p.a. organ administracji publicznej, który z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 1-3 zawiesił postępowanie wszczęte z urzędu, poczyni równocześnie niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania. Tak samo postąpi organ w razie zawieszenia z tej samej przyczyny postępowania wszczętego na żądanie strony, jeżeli interes społeczny przemawia za załatwieniem sprawy. Z przepisu tego wynika, że organ powinien czynić wysiłki zmierzające do usunięcia przeszkody, która spowodowała zawieszenie postępowania. W tej sprawie, po uzyskaniu informacji, że sprawa spadkowa nie toczy się przed sądem powszechnym, inicjatywa wszczęcia postępowania spadkowego nie należała jednak do organu powiatowego, lecz do osób uprawionych do spadku, stąd oczekiwanie na jego wszczęcie. W okolicznościach tej sprawy nie było uzasadnionych przesłanek do zastosowania art. 30 ust. 5 k.p.a., jak wskazano w motywach skargi kasacyjnej. Norma art. 30 § 5 k.p.a. daje osobom w nim wymienionym wyłącznie legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym w sprawach dotyczących spadków nieobjętych. Z przepisu tego natomiast nie wynikają jakiekolwiek uprawnienia materialnoprawne tych osób. Natomiast nie można było w realiach tej sprawy z góry zakładać, że spadek po J.D. nie został objęty. Z tego też powodu nie można było wymagać by organ powiatowy występował do sądu o ustanowienie kuratora spadku w opisywanym wyżej trybie art. 30 § 5 k.p.a., zwłaszcza, że tego rodzaju kurator ma uprawnienia jedynie do zwykłego zarządu masą spadkową, a nie jest uprawniony w sprawach dotyczących własności nieruchomości (vide: orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 8 lipca 1969 r. III CRN 220/69, OSNCP 1970, Nr 5 poz. 83), a w tej sprawie prowadzono postępowanie w sprawie budynku zrealizowanego w ramach samowoli budowlanej, a kwestie własnościowe były bardzo istotne.

Poza tym należy w tym miejscu wyjaśnić, że bezczynność i przewlekłość organu w rozpoznaniu sprawy, jak i zawieszenie postępowania administracyjnego, są odrębnymi i wzajemnie wykluczającymi się instytucjami prawa procesowego. Zgodnie z art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym termin zawarty w art. 35 k.p.a.. Ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności lub przewlekłości (za okres zawieszenia) związanej z upływem terminu załatwienia sprawy, dając jednocześnie stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego tego postanowienia – patrz wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2015 r. I OSK 1222/15.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 201 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegający na oddaleniu skargi, zamiast na umorzeniu postępowania i zasądzeniu kosztów postępowania.

W niniejszej sprawie, w dacie wyrokowania, nie było podstaw do zobowiązania organu do wydania decyzji, co jest niesporne. W tej mierze postępowanie podlegałaby umorzeniu, gdyby Sąd ustalił, że organ przed załatwieniem sprawy pozostawał w bezczynności lub przewlekle prowadził postępowanie. W sytuacji, w której Sąd przyjął, że organ powiatowy nie był bezczynny, a przede wszystkim nie pozostawał w przewlekłości i brak było podstaw do wydania wyroku stwierdzającego zaistnienie bezczynności lub przewlekłości na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., oddalenie skargi w całości, a więc w odniesieniu do wszystkich żądań zawartych w skardze, nie naruszało prawa. Warunkiem umorzenia postępowania ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest stan, w którym bezczynność ustała po wniesieniu skargi. Oznacza to, że warunkiem koniecznym zastosowania dyspozycji art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jest w odniesieniu do hipotezy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ustalenie, że przed wniesieniem skargi, organ pozostawał w bezczynności lub przewlekłości, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 p.p.s.a. oraz art. 35 k.p.a. – patrz: wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r. II OSK 1818/18. Tym samym, skoro warunkiem koniecznym zastosowania dyspozycji art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jest, w odniesieniu do hipotezy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ustalenie, że przed wniesieniem skargi, organ pozostawał w bezczynności lub przewlekłości, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 149 p.p.s.a. oraz art. 35 k.p.a., a z takim przypadkiem w okolicznościach tej sprawy nie mamy do czynienia, to powołany wyżej zarzut skargi kasacyjnej jawi się jako całkowicie nieusprawiedliwiony.

Podobnie nie jest trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą normą procesową, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010, nr 3, poz. 39) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Uzasadnienie wyroku winno umożliwiać kontrolę instancyjną rozumowania sądu pierwszej instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez Sąd pierwszej instancji argumentację prawną. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Sąd wojewódzki odniósł się do stanu faktycznego i prawnego sprawy, w kontekście dokonywanej oceny przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ powiatowy. Natomiast jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie NSA naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. to naruszenie warunków formalnych uzasadnienia, zatem brak lub oczywista wadliwość elementów określonych w tym przepisie. Natomiast wadliwość merytoryczna uzasadnienia to wada, którą należy zwalczać poprzez wykazanie naruszenia właściwych przepisów materialnych lub procesowych, a nie art. 141 § 4 p.p.s.a. – patrz wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r. II GSK 1263/17. Nadto należy dodać, iż na gruncie podstawy kasacyjnej opartej na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku – patrz: wyrok NSA z 29 września 2017 r. I OSK 3053/15.

Dotychczasowe rozważania pozwalają przyjąć, iż przedstawione zarzuty skargi kasacyjnej jawią się jako nieusprawiedliwione, stąd też należało tak wniesioną skargę kasacyjną oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.