Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 361/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: § 5 ust 2, 3 oraz § 4 ust 2, 3
journal: Dz.U. 2004 nr 178 poz 1833
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania,  przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii
article: § 15
journal: Dz.U. 2015 poz 1872
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek  publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich  dzieci w tych placówkach
article: art. 90 ust. 3a, ust. 3d, ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: § 4 ust 4
journal: Dz.U. 2002 nr 23 poz 225
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola,  szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji
Teza: W stanie prawnym obowiązującym w 2010r. nieletni, wobec którego sąd rodzinny, na podstawie ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 33, poz.178) orzekł o jego umieszczeniu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, staje się wychowankiem danego ośrodka z dniem otrzymania przez dyrektora tego ośrodka skierowania nieletniego do tej placówki wychowawczej

TEZY

W stanie prawnym obowiązującym w 2010r. nieletni, wobec którego sąd rodzinny, na podstawie ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 33, poz.178) orzekł o jego umieszczeniu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, staje się wychowankiem danego ośrodka z dniem otrzymania przez dyrektora tego ośrodka skierowania nieletniego do tej placówki wychowawczej


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wójcik Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki (spr.) Sędzia WSA Marzena Łozowska Protokolant Referent stażysta Alicja Prusak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji określającej kwotę dotacji do zwrotu i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Oleskiego z dnia 18 sierpnia 2015 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego kwotę 980 zł (słownie złotych: dziewięćset osiemdziesiąt złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do tut. Sądu przez H. W. (dalej określanego jako: strona, skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z 30 marca 2016 r., którą uchylono decyzję Starosty Oleskiego z dnia 18 sierpnia 2015 r., nr [...], wydaną w przedmiocie zwrotu dotacji i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzję powyższą wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W wyniku wszczętego 3 lutego 2015 r. z urzędu postępowania w przedmiocie zwrotu dotacji, Starosta Olecki, po przeprowadzeniu kontroli prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej na 2010 r. - decyzją z dnia 18 sierpnia 2015 r., wydaną na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm. - dalej u.f.p.) oraz § 7 uchwały Rady Powiatu w Oleśnie nr [...] z dnia 30 października 2007 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół i placówek (...), określił H. W., prowadzącemu działalność pod nazwą: A - będącego organem prowadzącym B w [...] i C przy B w [...] (dalej B) - kwotę dotacji do zwrotu za 2010 r. do budżetu Powiatu Oleskiego w wysokości 260.535,00 zł. Równocześnie określono na dzień 20 stycznia 2015 r. termin naliczania odsetek należnych od ww. kwoty, jak od zaległości podatkowych.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że w składnych w 2010 r. miesięcznych informacjach o średniej arytmetycznej liczbie uczniów/wychowanków, w oparciu o które przekazywano stronie w tym roku dotację (łącznie 1.886.125 zł), nieprawidłowo wykazano ilość nieletnich B, co było wynikiem uwzględniania, przy podawaniu danych co do ilości uczniów/wychowanków, daty, od której nieletni posiadał wskazania do placówki, wydane przez Ośrodek Rozwoju Edukacji w Warszawie (dalej ORE), do momentu utraty ważności wskazania, bądź dnia faktycznego przybycia wychowanka do placówki (17 przypadków). Stwierdzono ponadto nieprawidłowości polegające na bezpodstawnym wydłużaniu pobytu wychowanków w placówce (3 przypadki).

Stwierdzając, że w stosunku do określonych wychowanków/uczniów B brak było podstaw do pobierania na nich dotacji, organ powołał się na odpowiednie regulacje zawarte w rozporządzeniach: Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzaju tej dokumentacji (Dz. U. Nr 23, poz. 225 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 19 lutego 2002 r.) i Ministra Edukacji Narodowej z dnia 26 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii (Dz. U. Nr 178, poz. 1833; dalej: rozporządzenie z 26 lipca 2004 r.) a także na statuty obu placówek (B w [...] i C przy B w [...]) oraz zaleceń Zarządu Powiatu Oleskiego dotyczących sposobu rozliczania dotacji (pismo z dnia 27 sierpnia 2008 r.).

W ocenie organu, zarówno z przywołanych regulacji prawnych jak i dodatkowo wskazanych interpretacji Ministerstwa Edukacji Narodowej (dalej zwanego MEN), wynika, że dotacja na wychowanka (Ucznia B) przysługuje jedynie za okres od momentu przybycia nieletniego do placówki, od którego realizowane są zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, do momentu jego formalnego opuszczenia/skreślenia.

Tym samym za wadliwe uznano pobieranie przez stronę dotacji na danego wychowanka/ucznia za okres "pozostawania w gotowości", przed jego przybyciem do placówki. Sam bowiem podnoszony przez stronę fakt ponoszenia kosztów stałych funkcjonowania placówki i kosztów przygotowania miejsca dla wskazanego nieletniego nie zmieniają, według Starosty, oceny, że dotacja została pobrana nieprawidłowo, skoro przysługuje ona na ucznia/wychowanka dopiero od momentu przybycia nieletniego do placówki, a zatem od momentu, od którego realizowane są wobec niego zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Takie same zasady dotyczą również stwierdzonych nieprawidłowości co do wydłużenia czasu pobytu w placówce.

W dalszej części uzasadnienia organ przedstawił ustalone prawidłowe średnie arytmetyczne liczby uczniów/wychowanków w poszczególnych miesiącach, na których przysługiwała dotacja w 2010 r. oraz sposób wyliczenia zawyżenia dotacji.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, strona, działając poprzez ustanowionego w sprawie pełnomocnika, wniosła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie i nieprawidłową wykładnię art. 90 ust. 4 w zw. z art. 90 ust. 2a i 3a i ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty – Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej: u.s.o.), poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich aspektów sprawy, w tym celowego charakteru dotacji, co w następstwie doprowadziło do niezasadnego uznania, iż wychowankiem/uczniem B jest wyłącznie nieletni, który przybył do placówki, a tym samym, że dotacja dotyczy jedynie podopiecznego, który przebywa w placówce. Wadliwe stanowisko prezentowane przez organ I instancji pozbawia stronę możliwości otrzymania finansowania kosztów poniesionych w związku z gotowością placówki do przybycia nieletniego. W ocenie strony, przy rozstrzyganiu sprawy doszło również do pominięcia § 4 ust. 4 rozporządzenia dnia 26 lipca 2004 r. dot. trzymiesięcznego okresu obowiązkowej rezerwacji miejsca dla danego nieletniego oraz § 12 tego rozporządzenia nie wskazującego, że usprawiedliwienie nieobecności nieletniego wymaga formy pisemnej (dot. nieletniego M.B.). Według strony doszło także do naruszenia § 5 ust. 2 i 3 oraz § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia z dnia 19 lutego 2002 r. (z uwzględnieniem zmian wprowadzonych rozporządzeniem MEN z dnia 29 sierpnia 2014 r.) poprzez przyjęcie, że do księgi wychowanków/uczniów należało wpisać tych wychowanków, którzy przybyli fizycznie do ośrodka, podczas gdy wpis winien dotyczyć już czasu od skierowania nieletniego. Zarzucono przy tym, że Starosta Oleski niezasadnie odwołał się do interpretacji MEN, co narusza zasadę samodzielności rozstrzygania (art. 7 i art. 110 kpa).

W obszernym uzasadnieniu odwołania pełnomocnik strony zwrócił uwagę, że nieuznanie prawa do otrzymania dotacji na nieletniego za czas oczekiwania na jego przybycie prowadzi do sytuacji, że nie wszystkie wydatki bieżące zostaną pokryte ze środków dotacyjnych. To zaś narusza art. 90 ust. 3b u.s.o. i powoduje wypaczenie dotacji mającej charakter podmiotowo-celowy. Podkreślił, że wobec wątpliwości co do pojęć "wychowanek" i "przyjęcie", zasadne jest przyjęcie interpretacji korzystniejszej dla strony, nienarażającej beneficjenta dotacji na ryzyko braku otrzymania zwrotu finansowania poniesionych wydatków, w okresie oczekiwania na przybycie nieletniego.

Wskazaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przyczynę takiego rozstrzygnięcia, jak wynikało z uzasadnienia decyzji, stanowiły wyłącznie stwierdzone nieprawidłowości w sposobie określenia wysokości dotacji do zwrotu, w części dotyczącej momentu zakończenia okresu pobytu nieletniego w B, albowiem, w opinii Kolegium, poczynione ustalenia faktyczne były niekompletne i nie pozwalały na prawidłowe określenie daty końcowej, do której stronie przysługiwało prawo do otrzymywania dotacji na danego nieletniego. Jak wskazało Kolegium, organ I instancji zakwestionował prawo do pobrania dotacji w odniesieniu do trzech wychowanków za okresy, wobec których błędnie nie zastosował obowiązujących zasad skreślenia nieletniego z listy wychowanków B. Zgodnie bowiem z § 12 rozporządzenia z dnia 26 lipca 2004 r., w przypadku nieusprawiedliwionej nieobecności nieletniego w ośrodku trwającej dłużej niż 8 tygodni, licząc od daty powiadomienia o nieobecności nieletniego sądu rodzinnego, dyrektor ośrodka przekazuje dokumentację nieletniego do Centrum oraz powiadamia o tym sąd rodzinny, rodziców lub opiekunów, właściwe organy obowiązane do kontroli spełniania obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki oraz właściwego starostę. Tymczasem, jak zauważyło Kolegium, Starosta Oleski, oceniając poczynione w sprawie ustalenia faktyczne wadliwie przyjął, że skreślenie nieletnich winno nastąpić po upływie 8 tygodniowej nieusprawiedliwionej nieobecności liczonej od dnia: zakończenia urlopowania (dot. G.G. - pkt 3.1. i M.B. - pkt 3.3.) i samowolnego oddalenia się - ucieczki (dot. K.G. - pkt 3.2.). Dlatego też, w ramach ponownego rozpoznania sprawy Kolegium nakazało we wszystkich tych przypadkach uzupełnić materiał dowodowy, w celu prawidłowego, odpowiadającego § 12 rozporządzenia, ustalenia daty skreślenia tych nieletnich z listy wychowanków B, a tym samym ustania prawa do dalszego otrzymywania na nich dotacji.

Odnosząc się natomiast do spornej kwestii wykładni pojęcia "wychowanek", a w konsekwencji związanego z nim momentu nabycia prawa do otrzymania na niego dotacji, Kolegium podzieliło w całości stanowisko organu I instancji, iż w świetle mających w sprawie zastosowanie regulacji prawnych pod pojęciem tym należy rozumieć nieletniego fizycznie przebywającego już w ośrodku. Zatem, dopiero od daty stawienia się nieletniego w placówce powstaje prawo do otrzymania na niego dotacji. Wyjaśniło, że ustawa o systemie oświaty nie definiuje pojęć "uczeń" bądź "wychowanek", stanowiąc jedynie w art. 3 pkt 11, że ilekroć w przepisach jest mowa o uczniach - należy przez to rozumieć także słuchaczy i wychowanków. Z kolei według obowiązujących w 2010r. przepisów § 4 i § 5 rozporządzenia z dnia 19 lutego 2002 r. szkoła i młodzieżowy ośrodek wychowawczy prowadzą odpowiednio księgę uczniów i księgę wychowanków. Do ww. ksiąg wpisuje się w szczególności datę przyjęcia ucznia do szkoły i datę przyjęcia wychowanka do placówki. Wpisów w księdze uczniów i w księdze wychowanków dokonuje się chronologicznie według dat przyjęcia uczniów i wychowanków. Również w tym rozporządzeniu nie zdefiniowano wprawdzie użytego w nim pojęcia "wychowanek", jednakże wyraźnie wskazano na obowiązek odnotowania odpowiednio w księdze uczniów i księdze wychowanków daty przyjęcia ucznia do szkoły i daty przyjęcia wychowanka do placówki.

W ocenie Kolegium, ponieważ przepisy dotyczące dotacji pochodzących z budżetu jednostki samorządu terytorialnego (powiatu) winny być, z uwagi na szczególny charakter środków publicznych, interpretowane w sposób wąski a także uwzględniając, że przedmiotowa dotacja według ustawy przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej - zasadą jest że realizacja nałożonych na placówkę w art. 90 ust. 3d u.s.o. zadań może mieć faktycznie miejsce jedynie w stosunku do nieletniego, który został przyjęty (przybył) do B. Zatem, jak dalej zważono, już z samego założenia dotacja nie pokrywa całości kosztów ponoszonych przez organ prowadzący szkołę lub placówkę, który odpowiada za jej działalność, w tym w szczególności za zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki (art. 5 ust. 7 u.s.o.). Nie ma przy tym znaczenia dla sprawy, że warunkiem udzielenia dotacji jest przedstawienie, w terminie do końca września roku poprzedzającego, informacji o planowanej liczbie wychowanków. Podstawą naliczenia dotacji jest bowiem ich rzeczywista, a nie planowana liczba w danym miesiącu.

W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, organ I instancji zasadnie przyjął, opierając się na przepisach rozporządzenia z dnia 19 lutego 2002 r. i wskazanego w nim momentu wpisania nieletniego do księgi uczniów/wychowanków, że "wychowankiem" B jest osoba, która faktycznie stawiła się w nim (lub została doprowadzona). Na poparcie tego stanowiska Kolegium przywołało pogląd wyrażony w nieprawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 października 2014 r., sygn. akt I SA/G1 101/14, przyjmując wyrażoną tam argumentację za własną. W ślad za tym wyrokiem Kolegium zatem wskazało, że analiza przepisów ustawy oświatowej oraz rozporządzenia z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii, które posługuje się pojęciami takim jak: "przyjęcie", "przybycie", "doprowadzenie" uzasadnia wniosek, że to moment przyjęcia nieletniego do ośrodka wyznacza stosunek materialno-prawny, kreujący sytuację wychowanka. Dopiero bowiem od momentu "przekroczenia progu ośrodka" nieletni nabywa status prawny "wychowanka", a tym samym, to z tym momentem powstają prawa i obowiązki zarówno samego wychowanka jak i wszystkich innych podmiotów, których podstawy działania są z tym związane. Jak dalej podkreślono dotacje budżetowe przysługują w wysokości odpowiadającej faktycznej, rzeczywistej liczbie uczniów lub wychowanków. "Rzeczywistym wychowankiem" nie będzie zaś osoba jedynie skierowana do młodzieżowego ośrodka wychowawczego. Zwrócono też uwagę na fakt, że przepisy ustawy o systemie oświaty nie obejmują możliwości dotowania placówki za "pozostawanie w gotowości" przyjęcia wychowanka posiadającego wskazanie i skierowanie do tej placówki (w systemie oświaty problem ten dotyczy jedynie młodzieżowych ośrodków wychowawczych (dalej MOW). O ile bowiem zgodzić się wypada z argumentem strony, że placówka ponosi wydatki bieżące niezależnie od tego czy nieletni stawił się w placówce czy też nie, o tyle oczywistym jest, że koszty w okresie tzw. "pozostawania w gotowości" nie będą takie same, jak koszty utrzymania wychowanków faktycznie przebywających w ośrodku w tym czasie.

Z tych też przyczyn Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem skarżącego, że "wychowankiem" B jest również nieletni w okresie od momentu uzyskania wskazania do placówki do czasu jego faktycznego przybycia do placówki lub utraty ważności takiego wskazania.

Podzielając zatem interpretację pojęcia "wychowanek" wyrażoną w ww. wyroku WSA w Gliwicach, Kolegium odwołało się w dalszej kolejności do regulacji art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. zgodnie z którą, dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa m.in. w pkt 2. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust. 3). Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 5). Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości (ust. 6 pkt 2).

Następnie przywołano regulacje art. 90 ust. 1a, ust. 2 i ust. 2a u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym do końca 2010 r.) z której wynika, że m.in. ośrodki, o których mowa w art. 2 pkt 5 (w tym młodzieżowe ośrodki wychowawcze), otrzymują dotację z budżetu m.in. powiatu w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jedno dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, pod warunkiem, że osoba prowadząca ośrodek poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę dzieci, które mają być objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Niepubliczne (...) gimnazja specjalne otrzymują dotacje z budżetu powiatu. Dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1 i 2, pod warunkiem, że osoba prowadząca szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Z kolei w myśl art. 90 ust.3d tej ustawy dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.

W dalszej kolejności szczegółowo przywołano istotne według Kolegium regulacje obowiązującej od 1 stycznia 2008 r. do 30 maja 2012 r. uchwały Nr XII/67/07 Rady Powiatu w Oleśnie z dnia 30 października 2007 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół i placówek działających na terenie Powiatu Oleskiego (Dz. Urzęd. Woj. Opolskiego z 2008 r. Nr 3, poz. 73 – dalej uchwała). W § 1 tej uchwały stwierdzono, że z budżetu Powiatu Oleskiego udzielane są dotacje dla następujących szkół i placówek niepublicznych:

1) dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, na każdego ucznia w wysokości takiej jak przewidziano na ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej, którą otrzymuje Powiat Oleski w danym roku budżetowym.

2) dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub nauki, na każdego ucznia w wysokości 50 % ustalonych w budżecie Powiatu Oleskiego wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju, w przeliczeniu na jednego ucznia.

3) dla niepublicznych młodzieżowych ośrodków wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii, specjalnych ośrodków szkolno - wychowawczych oraz specjalnych ośrodków wychowawczych dla dzieci i młodzieży wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki, metod pracy i wychowania, a także dla niepublicznych ośrodków umożliwiających dzieciom i młodzieży upośledzonym umysłowo ze sprzężonymi niepełnosprawnościami realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, na każdego wychowanka w wysokości takiej jak przewidziano na jednego wychowanka tego rodzaju placówki w części oświatowej subwencji ogólnej, którą otrzymuje Powiat Oleski w danym roku budżetowym.

Zgodnie zaś z § 3 uchwały - dotacji udziela się wyłącznie na wniosek osób prowadzących podmioty, o których mowa w § 1 uchwały, złożony w Starostwie Powiatowym w Oleśnie nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, zawierający w szczególności wskazanie planowanej liczby uczniów od 1 stycznia do 31 sierpnia oraz od 1 września do 31 grudnia z uwzględnieniem występujących rodzajów niepełnosprawności, w tym stopni upośledzenia umysłowego, zgodnych z orzeczeniami zespołu orzekającego działającego w publicznej poradni psychologiczno - pedagogicznej oraz wskazanie planowanej liczby wychowanków w roku na który udzielana jest dotacja. Podstawą jej naliczenia, na każdy miesiąc, jest średnia arytmetyczna liczba uczniów lub wychowanków w tym miesiącu oraz naliczona dla Powiatu Oleskiego subwencja na jednego ucznia lub wychowanka danego typu szkoły lub placówki (§ 4). Przywołany przepis w dalszych postanowieniach reguluje obowiązki informacyjne nałożone na podmioty prowadzące szkołę lub placówkę. Według nich informacje o średniej arytmetycznej liczbie uczniów lub wychowanków stanowią podstawę naliczenia miesięcznej raty dotacji i także rozliczania powstałych nadpłat lub niedopłat (§ 4 ust. 2 -4). W myśl § 5 ust. 2 uchwały wysokość subwencji na jednego ucznia lub wychowanka placówek, o których mowa w § 1 uchwały, ustalana jest na podstawie rozporządzenia Ministerstwa Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na dany rok oraz informacji Ministerstwa Edukacji Narodowej o wysokości finansowego standardu "A" na jednego ucznia w danym roku. Z kolei § 6 uchwały reguluje formy kontroli podmiotów dotowanych, stanowiąc, że osoby upoważnione przez Zarząd Powiatu w Oleśnie uprawnione są do kontrolowania zgodności ze stanem faktycznym danych zwartych we wniosku, o którym mowa w § 3 uchwały oraz danych zawartych w informacji i rozliczeniu o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 i 2 uchwały.

Natomiast w odniesieniu do zapisu § 7 uchwały, Kolegium stwierdziło, że organ I instancji błędnie powołał się na ten przepis, gdyż Regionalna Izba Obrachunkowa w [...], uchwałą nr [...] z dnia 29 listopada 2007 r. orzekła o jego nieważności, stąd nie mógł on stanowić podstawy prawnej wydania zaskarżonej decyzji. Przepis ten stanowił, iż podmiot prowadzący niepubliczną szkołę lub placówkę, który wykazał w informacji wymienionej w § 4 ust. 2 pkt 1 uchwały, zawyżone dane i pobrał w związku z tym dotację w nadmiernej wysokości, jest zobowiązany do natychmiastowego zwrotu niesłusznie pobranej kwoty na konto Starostwa Powiatowego w Oleśnie wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, naliczonymi od 30 dnia po przekazaniu niesłusznie pobranej kwoty dotacji. W ocenie organu, wadliwość ta jednak nie miała istotnego wpływu na stan sprawy, gdyż prowadzenie postępowania w sprawie zwrotu dotacji miało stosowne umocowanie w regulacji ustawowej, a to w przepisie art. 252 u.f.p.

W skardze na powyższą decyzję skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zarzucił naruszenie przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego, a to

1. § 4 ust 4 rozporządzenia z dnia 26 lipca 2004 r. poprzez jego pominięcie podczas wykładni pojęcia "wychowanka", podczas gdy analiza tego przepisu wskazuje, że przez okres trzech miesięcy organ prowadzący daną placówkę zobowiązany jest rezerwować miejsce dla skierowanego do niej nieletniego, bez możliwości przyjęcia na to miejsce innego nieletniego. To zaś skutkuje tym iż taka placówka ponosi koszty już samej gotowości, które winny być sfinansowane ze środków dotacyjnych,

2. § 5 ust 2, 3 oraz § 4 ust 2, 3 rozporządzenia z dnia 19 lutego 2002 r. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie przy interpretacji pojęcia "wychowanka" na skutek uznania, iż osobę przyjętą do placówki należy rozumieć jako tą, która fizycznie przybyła do placówki, podczas gdy prawidłowe ich zastosowanie w powiązaniu z wprowadzonymi rozporządzeniem MEN z dnia 29.08.2014 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji zmianami nakazuje przyjąć, iż pojęcie "przyjęcie" obejmuje swoim zakresem moment skierowania nieletniego, co znajduje uzasadnienie we wprowadzonych rozporządzeniem MEN z dnia 29.08.2014 r. (Dz.U. z 2014 r., poz. 1170) zmianach w zakresie dokonywanego do księgi uczniów wpisu, co organ II instancji w ogóle nie wziął pod uwagę wyrażając swoje stanowisko w zakresie pojęcia wychowanka/ucznia.

W uzasadnieniu skargi, rozwinął zarzuty sformułowane w jej petitum wskazując m.in., że skarżący, kierując się prawidłową interpretacją pojęcia wychowanka i prawidłową wykładnią przepisów ustawy o systemie oświaty, zobowiązany był uwzględnić w składnych miesięcznych zestawieniach wychowanków B również tych nieletnich, dla których placówka ta została już wskazana i którzy zostali do niej skierowani, bez względu na to, czy na powyższy moment doszło do doprowadzenia wychowanka czy też nie. Opieranie przez organy wyłącznie na dyspozycji § 5 pkt 2 rozporządzenia z dnia 19 lutego 2002 r. uznał za niepoprawne. Jak zaakcentował, powołany przez organ przepis w żadnym zakresie nie wyjaśnia, od kiedy nieletniego należy traktować jako wychowanka, ogranicza się on jedynie do wyliczenia danych, które winny pojawić się w księdze wychowanków, przy czym zawarcie w owym przepisie pojęcie "przyjęcia" nie może być interpretowane jako fizyczne przybycie nieletniego do placówki. Zdaniem strony, organ powołując się na datę przyjęcia uznaje, iż data ta stanowi dzień doprowadzenia wychowanka do ośrodka, co nie może znaleźć uzasadnienia praktycznego jak i podstawy powstania uprawnienia do otrzymania środków dotacyjnych, uregulowane dyspozycją art. 90 ust 2a oraz 90 ust 3a ustawy o systemie oświaty. Tymczasem, w ocenie pełnomocnika, to właśnie dokonane skierowanie do konkretnej placówki, znajdujące umocowanie prawne w postanowieniach sądów rodzinnych wydawanych w zakresie umieszczenia nieletniego w MOW w oparciu o dyspozycję art. 6 pkt 9 ustawy z dnia 26.10.1982 o postępowaniu w sprawach nieletnich, winno stanowić podstawę dla uznania nieletniego za jej wychowanka

Zasady wykonywania przedmiotowych postanowień sądów dla nieletnich zostały określone w rozporządzeniu MEN z dnia 26.11.2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii, zastąpionym rozporządzeniem MEN z dnia 27.12.2012 r., które to rozporządzenia zostały wydane na podstawie art. 81 ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich. Z tego ostatniego przepisu wynika, że wydanie powyższych rozporządzeń zostało dokonane przez ministra właściwego do spraw oświaty jednakże w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości. Powyższe ma o tyle znaczenie w sprawie, iż na podstawie niniejszego przepisu należy przyjąć stanowisko, że MOW, przyjmując nieletnich na mocy postanowień sądów, realizuje nie tylko zadania edukacyjne ale i również zadania z zakresu wymiaru sprawiedliwości. Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem strony, ośrodki nie powinny być traktowane jako podmioty wykonujące jedynie typowo edukacyjne zadania. Dlatego też fakt wykonywania przez MOW obowiązków z zakresu wymiaru sprawiedliwości skutkuje powstaniem odrębnych zasad finansowania, które obejmują swoim zakresem również konieczność zabezpieczenia środków finansowych na przybycie w każdym czasie. W tym kontekście zwrócono uwagę, że brak przybycia nieletniego do MOW przez okres 3 miesięcy (obecnie 1 miesiąca) nie uchyla obowiązku przebywania w ośrodku a jedynie dezaktualizuje umieszczenie nieletniego w konkretnej jednostce MOW, przez co miejsce w ośrodku jako zwolnione, może być wskazane dla umieszczenia innej osoby. A zatem do chwili utraty ważności wcześniejszego wskazania konkretnemu nieletniemu danego MOW nie można na to miejsce przyjąć innego nieletniego, skoro MOW zobowiązany jest do przyjęcia już wskazanej uprzednio osoby przez określony czas oczekiwania na nieletniego, bez możliwości odmówienia w tym okresie jego przyjęcia. W tym też okresie, mimo braku stawiennictwa nieletniego do placówki, MOW obowiązany jest do zabezpieczenia środków finansowych na jego przybycie w każdym czasie, ponosząc już z tego tytułu wydatki.

W przedstawionej w uzasadnieniu skargi argumentacji pełnomocnik odwołał się także do obecnych regulacji, wprowadzonych rozporządzeniem z dnia 29 sierpnia 2014 r., jak też do stanowiska Rzecznika Praw Dziecka, zawartego w piśmie skierowanym do Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 listopada 2014 r. Powołując się przy tym na wyrok NSA z dnia 18 stycznia 1988 r., sygn. akt III SA 964/87 zwrócił uwagę, że wobec braku definicji legalnej pojęcia wychowanek, wątpliwości, czy pojęcie to należy rozumieć jako nieletniego skierowanego, czy też jedynie nieletniego doprowadzonego do ośrodka, należy interpretować na korzyść strony.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W dodatkowym piśmie procesowym z dnia 3.01.2017 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że w ustnych motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10.11 2016r. sygn. akt II GSK 692/15, (zainicjowanego skargą kasacyjną również H. W., czyli tego samego skarżącego, co w sprawie niniejszej), sąd kasacyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 października 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 101/14 i oddalił skargę, uznając za prawidłowe stanowisko strony skarżącej co do momentu, od którego nieletni skierowany do Ośrodka staje się jego wychowankiem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego i trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – dalej jako "P.p.s.a.", Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres kontroli sądu administracyjnego wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Tym samym, Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych nieprawidłowości niż wskazane w skardze. Dokonując oceny legalności nie może jednak wykraczać poza sprawę, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie, przy czym na zasadzie art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd ma więc uprawnienia do pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w danej sprawie administracyjnej, które są niezgodne z prawem.

Zaś po myśli art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według wskazanych powyżej kryteriów w pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się do właściwej wykładni przywoływanych przez obie strony regulacji - zawartych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzaju tej dokumentacji oraz rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 26 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii - a odnoszących się do spornego w sprawie zagadnienia, czy nieletni staje się wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego od momentu jego skierowania do tej placówki (jak wywodzi strona skarżąca), czy dopiero od chwili, gdy będzie on w nim fizycznie przebywał (jak wywodzą organy obu instancji).

Od rozstrzygnięcia tej kwestii zależy w dalszej kolejności prawidłowe określenie momentu powstania prawa do otrzymania na taką osobę dotacji, a w konsekwencji także poczynione przez organy oceny, co do nieprawidłowego pobrania przez skarżącego części dotacji otrzymanych w 2010r. z budżetu powiatu Oleskiego i obowiązku jej zwrotu.

Odnosząc się zatem do poszczególnych regulacji prawnych ujętych w ww. przywołanych rozporządzeniach, należy wskazać, że stosownie do § 1 rozporządzenia z dnia 26 lipca 2004 r. nieletni, wobec którego sąd rodzinny orzekł o umieszczeniu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym lub młodzieżowym ośrodku socjoterapii, kierowany jest do ośrodka wskazanego przez Ośrodek Rozwoju Edukacji, zwany dalej "ORE", przez starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania nieletniego, a w przypadku braku miejsca zamieszkania - starostę właściwego ze względu na miejsce pobytu nieletniego. Z kolei w § 3 ust. 4 i ust. 5 oraz § 4 ust. 4 i ust. 5 tego rozporządzenia przewidziano, że na podstawie wniosku, o którym mowa wyżej, ORE wskazuje właściwemu staroście odpowiedni dla nieletniego ośrodek oraz powiadamia o tym sąd rodzinny, wskazany ośrodek oraz rodziców lub opiekunów, zaś starosta wydaje skierowanie dla nieletniego do wskazanego przez ORE ośrodka i przekazuje skierowanie do wskazanego ośrodka za pośrednictwem systemu teleinformatycznego oraz poczty. Organ prowadzący taki ośrodek obowiązany jest do stałej analizy stanu wykorzystania miejsc (§ 2 ust. 3 rozporządzenia).

W przypadku niedoprowadzenia nieletniego do ośrodka w ciągu miesiąca od dnia wskazania tego ośrodka przez ORE, dyrektor ośrodka powiadamia o tym właściwego starostę oraz ORE, za pośrednictwem systemu teleinformatycznego, a ponadto - sąd rodzinny. Niezwłocznie po powiadomieniu właściwego starosty oraz ORE o przypadku niedoprowadzenia nieletniego do ośrodka dyrektor ośrodka przesyła właściwemu staroście, za pośrednictwem poczty, dokumentację nieletniego, o której mowa w § 3 ust. 6 tego rozporządzenia.

Z kolei z przepisów drugiego z tych rozporządzeń: z dnia 19 lutego 2002 r., w tym z zapisu § 4 ust. 1 wynika obowiązek prowadzenia przez szkołę księgi uczniów - pod pojęciem których rozumie się również wychowanków młodzieżowego ośrodka wychowawczego - do której to księgi wpisuje się imię (imiona) i nazwisko, datę i miejsce urodzenia oraz numer PESEL wychowanka, imiona i nazwiska rodziców (prawnych opiekunów) i adresy ich zamieszkania, adres dotychczasowego miejsca zamieszkania wychowanka, datę przyjęcia wychowanka do placówki oraz datę i przyczynę skreślenia z listy wychowanków, a także nazwę i adres placówki, do której wychowanek został przeniesiony (§ 5 ust. 2 tego rozporządzenia).

Pomimo jednakże użycia w obu tych rozporządzeniach pojęcia "wychowanek" w odniesieniu do osób umieszczonych w młodzieżowym ośrodku wychowawczym lub młodzieżowym ośrodku socjoterapii, żaden z tych aktów wprost tego terminu nie definiuje. Również ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym do końca 2010 r., nie zawiera ustawowej definicji użytych w niej pojęć "uczeń" i "wychowanek", wskazując jedynie w art. 3 pkt 11, że gdy mowa o uczniach należy przez to rozumieć także słuchaczy i wychowanków.

Z tych powodów użyty w tych aktach prawnych termin "wychowanek" nasuwa niewątpliwie w praktyce wątpliwości interpretacyjne o istotnym znaczeniu w przypadku, gdy zgodnie z ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych dotacja związana jest ze statusem ucznia lub wychowanka.

O ile okoliczność powiązania pojęcia wychowanka z samym orzeczeniem sądu rodzinnego o umieszczeniu nieletniego w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii, nie budzi zastrzeżeń, to już zagadnienie, od którego momentu przysługuje takiej osobie ten status doczekało się szeregu rozbieżnych interpretacji i wypowiedzi, w tym również Ministerstwa Edukacji Narodowej, Rzecznika Praw Obywatelskich i Rzecznika Praw Dziecka oraz licznie składanych interpelacji poselskich.

Między innymi opracowanie tego zagadnienia przedstawia pismo Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Edukacji Narodowej z dnia 28 czerwca 2016 r. nr 3791/2016 pt. Rozliczanie subwencji oświatowej przeznaczonej dla młodzieżowych ośrodków wychowawczych (publ. www.sejm.gov.pl), będącym odpowiedzią na interpelację w sprawie problemów dotyczących konieczności zwrotu nienależnie naliczonych kwot części oświatowej subwencji ogólnej przez jednostki samorządu terytorialnego wskutek wykazywania w systemie informacji oświatowej wychowanków Młodzieżowych Ośrodków Wychowawczych, którzy na dzień sprawozdawczy nie korzystali z zakwaterowania w placówkach. Autor pisma wskazał w nim, że już od 2009r Minister Edukacji Narodowej otrzymuje od Urzędów Kontroli Skarbowej wyniki kontroli przeprowadzanych w jednostkach samorządu terytorialnego w zakresie prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi, obejmującymi m.in. wykonywanie obowiązków związanych z gromadzeniem danych stanowiących podstawę naliczania części oświatowej subwencji ogólnej. Wyjaśnił, że w wydawanym corocznie rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego istniał zapis, że zwiększona kwota części oświatowej subwencji ogólnej przysługuje w przypadku korzystania z zakwaterowania wychowanków Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego, nie zaś jedynie skierowanych do placówki. Jednakże, wobec braku nie budzących wątpliwości regulacji prawnych dotyczących definicji wychowanka MOW i MOS, a także obciążeń finansowych wielu jednostek samorządu terytorialnego wynikających z konieczności zwrotu nienależenie naliczonych kwot części oświatowej subwencji ogólnej, Ministerstwo Edukacji Narodowej ponownie dokonało analizy przepisów prawa w ww. zakresie. Jak zauważył, do 2012 r. MEN zajmował stanowisko, że ośrodek jest zobowiązany do rezerwowania przez określony czas miejsca dla nieletniego, mogącego w każdej chwili pojawić się w ośrodku, co pozwalało uznać zasadność subwencjonowania tego okresu. Problem ujmowania w Systemie Informacji Oświatowej (SIO) wychowanków niedoprowadzonych do MOW i MOS, a w konsekwencji naliczania dla nich wag przeliczeniowych w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla JST, został wskazany w raporcie specjalnego Centralnego Biura Antykorupcyjnego (CBA) z 2 lutego 2012 r. pt. Wątpliwości dotyczące zasad przyznawania dotacji niepublicznym placówkom resocjalizacyjnym. W raporcie potraktowano jako nieprawidłowość wykazywanie w SIO oraz przekazywanie subwencji/dotacji na nieletnich, którym wskazano miejsce w ośrodku, a nie zostali do niego doprowadzeni, co skutkowało odmiennym stanowiskiem MEN w kwestii wykazywania w SIO wychowanków, którym wskazano ośrodek, a którzy fizycznie nie zostali w nim umieszczeni. Stanowisko prezentowane po 2012 r. zostało poddane szczegółowej analizie, w związku z dużą liczbą interwencji ze strony środowiska placówek resocjalizacyjnych, organów prowadzących oraz parlamentarzystów. W Ministerstwie Edukacji Narodowej zostały podjęte działania legislacyjne, mające na celu wyeliminowanie istniejących dotychczas wątpliwości interpretacyjnych. Wprowadzono zmiany w przepisach wydanych na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, wprowadzając definicję wychowanka MOW, która uwzględnia również wychowanków niedoprowadzonych do ośrodka. Możliwość wykazywania w SIO danych dotyczących zarówno wychowanków MOW, którzy zostali skierowani do ośrodka, a którzy jeszcze do niego nie przybyli, jak i wychowanków, którzy przybyli do ośrodka MOW, została uwzględniona w procedowanym obecnie w Wysokiej Izbie projekcie ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (druk nr 614 - art. 5 pkt 4 lit. b projektu). Rozwiązanie takie zapewni rzetelność danych w SIO. Wprowadzane dane będą zawierały datę otrzymania przez dyrektora ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania wychowanka do ośrodka oraz datę przekazania informacji o niedoprowadzeniu wychowanka do ośrodka.

W tym miejscu Sąd zauważa, że zapowiadane w tym piśmie działania były de facto w dacie jego sporządzenia już częściowo uwzględnione w wydanych przez MEN aktach prawnych. I tak w § 15 rozporządzenia z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz.U. z 2015 r., poz. 1872) przewidziano, że nieletni, wobec którego sąd rodzinny orzekł o umieszczeniu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, staje się wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego z dniem otrzymania przez dyrektora ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 81 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz. U. z 2014 r. poz. 382 oraz z 2015 r. poz. 1418 i 1707).

Wyjaśnienia przy tym wymaga, że przepis ten - w przeciwieństwie do pozostałych regulacji wskazanego wyżej rozporządzenia - obowiązujących od 1 września 2016 r. - wszedł w życie dopiero z dniem 1 stycznia 2017r. Może jedynie zastanawiać powód takiego długiego okresu vacatio legis, w sytuacji, gdy dotyczył on usunięcia utrzymującego się na tym tle od wielu lat stanu niepewności i kontrowersji, co przyznawał również Minister Edukacji Narodowej.

W uzasadnieniu do projektu tego rozporządzenia, uzasadniając celowość prawnego zdefiniowania używanego już we wcześniejszych, innych aktach prawnych tego resortu pojęcia wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego wskazano, na dokonaną w latach 2014-2015 przez Ministerstwo Edukacji Narodowej oraz Rzecznika Praw Dziecka analizę funkcjonowania placówek systemu oświaty, w ramach której stwierdzono nieprawidłowości oraz liczne problemy prawne związane z ich funkcjonowaniem. Do przygotowania nowych regulacji wykorzystane zostały także standardy pobytu dzieci i młodzieży w placówkach, opracowane przez Zespół do Spraw Standaryzacji Pobytu Dzieci w Młodzieżowych Ośrodkach Wychowawczych oraz Młodzieżowych Ośrodkach Socjoterapii w zakresie edukacji, opieki i wychowania, działający przy Rzeczniku Praw Dziecka. Wprowadzane zmiany służą poprawie funkcjonowania placówek, w tym zwiększeniu bezpieczeństwa wychowanków, podniesieniu jakości pracy wychowawczej, kładąc większy nacisk na przygotowanie wychowanków do samodzielnego, odpowiedzialnego życia poza placówką. Zmiany przepisów dotyczą przede wszystkim młodzieżowych ośrodków wychowawczych (MOW), młodzieżowych ośrodków socjoterapii (MOS), specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych (SOSW), specjalnych ośrodków wychowawczych (SOW) oraz ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych (ORW), a więc tych placówek, których działania skierowane są odpowiednio do dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie lub zagrożonych niedostosowaniem społecznym, wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki, metod pracy i wychowania. Między innymi zdefiniowano wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii, specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych i specjalnych ośrodków wychowawczych. Jak dalej stwierdzono, wprowadzenie tych definicji ułatwi m.in. prawidłowe wykazywanie wychowanków w Systemie Informacji Oświatowej. Na trudności interpretacyjne w tym zakresie wskazywały m.in. wyniki kontroli prowadzonych przez Urzędy Kontroli Skarbowej oraz zapytania kierowane do Ministerstwa Edukacji Narodowej. W odniesieniu do młodzieżowych ośrodków wychowawczych istotne znaczenie ma doprecyzowanie kwestii czasu, kiedy nieletni, wobec którego sąd rodzinny orzekł o umieszczeniu w tym ośrodku staje się wychowankiem ośrodka. W rozporządzeniu przyjęto, iż nieletni, wobec którego sąd rodzinny orzekł o umieszczeniu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, staje się wychowankiem tego ośrodka z dniem otrzymania przez dyrektora młodzieżowego ośrodka wychowawczego, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do tego ośrodka (skierowanie wystawia starosta). Umieszczenie nieletniego w młodzieżowym ośrodku wychowawczym jest poprzedzone procedurą, w której uczestniczy sąd rodzinny, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub pobytu nieletniego, Ośrodek Rozwoju Edukacji i młodzieżowy ośrodek wychowawczy (kwestie te szczegółowo reguluje rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym - Dz. U. Nr 296, poz. 1755). Od momentu wskazania przez Ośrodek Rozwoju Edukacji dla nieletniego miejsca w określonym młodzieżowym ośrodku wychowawczym (MOW) do chwili zgłoszenia się nieletniego (lub doprowadzenia go przez Policję), ośrodek rezerwuje dla niego miejsce. Od momentu wskazania miejsca oraz wydania przez starostę skierowania, dyrektor MOW musi zapewnić nieletniemu warunki odpowiednie do jego indywidualnych potrzeb, które są niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu w ośrodku (m. in. konieczne jest zapewnienie kadry wychowawców i specjalistów prowadzących odpowiednie do potrzeb wychowanka zajęcia, w szczególności zajęcia resocjalizacyjne, socjoterapeutyczne i specjalistyczne, opracowanie indywidualnego programu edukacyjno-terapeutycznego w terminie do 30 dni od przekazania orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego do placówki. Wskazanie przez Ośrodek Rozwoju Edukacji dla nieletniego miejsca w określonym młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz wydanie przez starostę skierowania determinuje miejsce wykonywania środka wychowawczego oraz realizacji obowiązku szkolnego, a zatem nakłada na określony ośrodek realizację ww. zadań. Określenie czasu, kiedy nieletni, wobec którego sąd rodzinny orzekł o umieszczeniu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, staje się wychowankiem tego ośrodka na "dzień otrzymania przez dyrektora młodzieżowego ośrodka wychowawczego, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do tego ośrodka" wynika również z faktu, iż dyrektor MOW wraz z ww. skierowaniem otrzymuje wszystkie dokumenty dotyczące wychowanka, tj. orzeczenie sądu rodzinnego, kopię wywiadu środowiskowego, kopię opinii rodzinnego ośrodka diagnostyczno-konsultacyjnego, innej specjalistycznej placówki lub biegłych, odpis aktu urodzenia wychowanka, informacje o stanie zdrowia wychowanka oraz orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego (§ 3 ust. 5 i 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym), i na podstawie tych dokumentów wpisuje wychowanka do księgi wychowanków ośrodka.

Sąd przywołał prawie w całości powyższe poglądy Ministerstwa Edukacji Narodowej, wyrażone zarówno w udzielonej odpowiedzi na interpretację poselską, jak i w uzasadnieniu do rozporządzenia z dnia 2 listopada 2015 r., albowiem po pierwsze, dają one pełny obraz problematycznej sytuacji prawnej wychowanków MOW, istniejącej już we wcześniejszych latach, w tym także w spornym w sprawie roku 2010. Po wtóre, zawierają też dokonaną przez sam organ administracji państwowej analizę przyczyn tego stanu rzeczy oraz racjonalnych powodów konieczności wyeliminowania negatywnych skutków, jakie rodził istniejący do tej pory brak w przepisach prawa formalnej definicji wychowanka. Co więcej, przedstawione w projekcie powody sprecyzowania ww. rozporządzeniem momentu, od kiedy nieletni staje się wychowankiem ośrodka (i to w znaczeniu zgodnym ze stanowiskiem strony skarżącej) są tożsame z prezentowanymi w skardze.

Trudno zatem w takiej sytuacji odmówić racji stwierdzeniu skarżącego, że kolejno dokonywane przez organy oświatowe zmieniające się wykładnie pojęcia wychowanek, nie wynikało z racjonalnych powodów prawnych, ale ze względu na zmiany polityki "fiskalnej" państwa.

W ocenie Sądu, rzetelna analiza stanu prawnego obowiązującego w 2010r. i jego racjonalnej wykładni musi prowadzić do konstatacji, że analogicznie jak w obecnie obowiązującym stanie prawnym, aczkolwiek nie mającym wprost zastosowania w obecnej sprawie, nieletni, wobec którego sąd rodzinny orzekł o umieszczeniu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, staje się wychowankiem tego ośrodka z dniem otrzymania przez dyrektora ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 81 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich. W rezultacie, również z tym dniem, w świetle regulacji art. 90 ust. 1a, ust. 2 i ust. 2a u.s.o. oraz wydanych w oparciu o tą ustawę, jak też ustawę o finansach publicznych aktów wykonawczych, dotyczących zasad otrzymywania dotacji oświatowych, należna będzie na takiego wychowanka dotacja z budżetu powiatu.

Z przedstawionych wyżej powodów Sąd w niniejszym składzie uznał, że przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykładnia pojęcia "wychowanek" wraz z przytoczoną w tym względzie argumentacją prawną , co istotne, opartą w dużej mierze na poglądach wyrażonych w nieprawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 października 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 101/14 (sprawa w której ten Sąd rozstrzygał dotyczyła tego samego skarżącego i analogicznego stanu prawnego lecz usytuowanego w innym powiecie MOW) okazała się wadliwa.

Co więcej, wskazany przez Kolegium nieprawomocny wyrok WSA w Gliwicach został w toku postępowania kasacyjnego nie tylko uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10.11 2016r. sygn. akt II GSK 692/15, ale też równocześnie oddalona została skarga Prokuratora Rejonowego w [...] wniesiona na korzystną dla H. W. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], uwzględniającą jego wykładnię pojęcia wychowanka. Tym samym też NSA podzielił stanowisko zajęte przez SKO w [...], uznane z kolei w niniejszej sprawie przez SKO w Opolu za nieprawidłowe.

Co prawda w aspekcie ekonomicznym Sąd dostrzega słuszność argumentacji Kolegium co do wysokości kosztów samej placówki MOW ponoszonych za "pozostawanie w gotowości" do przyjęcia wychowanka posiadającego wskazanie i skierowanie do tej placówki. Z ekonomicznego a nie prawnego punktu widzenia oczywistym jest bowiem, że koszty w okresie tzw. "pozostawania w gotowości" będą

niższe, niż koszty utrzymania wychowanków faktycznie przebywających już w ośrodku w tym czasie. Ta zresztą uwaga dotyczy zresztą nie tylko okresu przed fizycznym przybyciem nieletniego do danej placówki, ale również drugiej z występujących w niniejszej sprawie sytuacji, a mianowicie prawa do otrzymywania dotacji za okres do skutecznego skreślenia z listy wychowanków, z przyczyn wskazywanych w § 12 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r.

Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym w 2010 r.), w przypadku nieusprawiedliwionej nieobecności nieletniego w ośrodku trwającej dłużej niż 8 tygodni, licząc od daty powiadomienia o nieobecności nieletniego sądu rodzinnego, dyrektor ośrodka przekazuje dokumentację nieletniego do Centrum oraz powiadamia o tym sąd rodzinny, rodziców lub opiekunów, a także właściwe organy obowiązane do kontroli spełniania obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki oraz właściwego starostę.

Bez względu jednak na ekonomiczne uzasadnienie zasadności prawa do uwzględniania przy obliczaniu wysokości dotacji przypadającej na wychowanków MOW, wiążące się z fizyczną obecnością nieletniego w placówce (przyjęcia i skreślenia wychowanka ze stanu osobowego), ówczesne regulacje prawne nie przewidywały w tym względzie stosownych wyłączeń lub ograniczeń prawa do dotacji za okresy jego fizycznej nieobecności w placówce.

Biorąc zatem pod uwagę stwierdzoną przez Sąd wadliwość dokonanej przez organy obu instancji wykładni użytego w omawianych aktach prawnych pojęcia "wychowanek", w ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią, przy ocenie zebranego (uzupełnionego) w sprawie materiału dowodowego, stanowisko Sądu, że "w stanie prawnym obowiązującym w 2010r. nieletni, wobec którego sąd rodzinny, na podstawie ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 33, poz.178) orzekł o jego umieszczeniu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, staje się wychowankiem danego ośrodka z dniem otrzymania przez dyrektora tego ośrodka skierowania nieletniego do tej placówki wychowawczej"

W ramach ponownego rozpoznania sprawy niezbędnym będzie również uzupełniające postępowanie dowodowe w stosunku do drugiej ze spornych w niniejszej sprawie kwestii, a mianowicie ewentualnego naruszenia przez skarżącego zasad skreślenia z listy wychowanków, w oparciu o regulację § 12 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. Jak już słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, Starosta Oleski, w oparciu o poczynione w sprawie ustalenia faktyczne, przyjął, że skreślenie nieletnich winno nastąpić po upływie 8 tygodniowej nieusprawiedliwionej nieobecności liczonej od dnia: zakończenia urlopowania (dotyczyło to dwóch wychowanków) i samowolnego oddalenia się - ucieczki (dotyczyło to jednego z wychowanków). Niewątpliwie zatem, na co słusznie zwróciło uwagę Kolegium, wskazane przez organ I instancji zdarzenia, w świetle przywołanego wyżej zapisu § 12, nie powodowały jeszcze rozpoczęcia bieg terminu nieusprawiedliwionej nieobecności, po upływie którego winno dojść do skreślenia konkretnego wychowanka ze stanu osobowego placówki, a tym samym utratę prawa do kontynuowania pobierania dotacji.

W ocenie Sądu, w tym zakresie zgodzić się należy ze stanowiskiem Kolegium, że analiza materiałów sprawy pozwała jedynie w jednym przypadku uznać, że dotychczas zebrane dowody pozwalały na ustalenie daty powiadomienia przez B sądu rodzinnego o nieobecności tego nieletniego (pismo z dnia 21 grudnia 2009 r. nr [...] w [...] informujące Sąd Rejonowy w [...] o ucieczce wychowanka) W odniesieniu do pozostałych wychowanków (nieobecność od dnia 4 stycznia 2010 r. i od dnia 16 lutego 2010 r.) brak jest w aktach sprawy dowodów pozwalających na poczynienie takich ustaleń.

Również te stwierdzone przez Sąd wady postępowania dowodowego i brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uzasadniał konieczność uchylenia nie tylko zaskarżonej decyzji, o co wnosił pełnomocnik skarżącego, ale także uchylenia decyzji organu I instancji, w oparciu o przepisy art. 134 § 1 w związku z art. 135 P.p.s.a.

Uwaga Sądu dotycząca braku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego w znacznym stopniu odnosi się do konieczności dogłębnego wyjaśnienia sytuacji jednego z wychowanków, co do którego okres jego urlopowania został wydłużony o kolejne 2 tygodnie od 16.02.2010r, na podstawie ustnych informacji uzyskanych w rozmowach telefonicznych z matką o jego chorobie.

Jedynie na marginesie, należy zauważyć, iż także Kolegium w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej (aczkolwiek wyeliminowanej z obrotu prawnego, wskutek uwzględnienia zarzutów skargi), w tej części czynionych rozważań, słusznie wskazywało w omawianej obecnie kwestii na tożsame, co Sąd wady postępowania dowodowego, uniemożliwiające na obecnym etapie sprawy merytoryczne odniesienie się do prawidłowości pozbawienia skarżącego prawa do otrzymania dotacji, za okres do zgodnego z prawem skreślenia wychowanków ze stanu osobowego jego B.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit c w związku z art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a., równocześnie podkreślając, iż, wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 i 205 p.p.s.a.