Wyrok NSA oz. w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 110/03
NSA oz. w Poznaniu
Data orzeczenia: 2003-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 45 ust. 2
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 1999 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Normodawca może na drodze legislacyjnej zmieniać każdy z przepisów, w których w miejsce dotychczasowego organu państwowego powstaje inny organ państwowy, bądź może ufać, że organy stosujące prawo, w ramach kultury prawnej, będą ową zmianę za każdym razem odpowiednio uwzględniać przy stosowaniu prawa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującego /art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ i podlega tym samym regułom wykładni, co akty prawa pochodzące np. od parlamentu, rady ministrów etc.

TEZY

Normodawca może na drodze legislacyjnej zmieniać każdy z przepisów, w których w miejsce dotychczasowego organu państwowego powstaje inny organ państwowy, bądź może ufać, że organy stosujące prawo, w ramach kultury prawnej, będą ową zmianę za każdym razem odpowiednio uwzględniać przy stosowaniu prawa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującego /art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ i podlega tym samym regułom wykładni, co akty prawa pochodzące np. od parlamentu, rady ministrów etc.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi "A." S.A. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 12 grudnia 2002 r. (...) w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę.


UZASADNIENIE

W toku postępowania, zapoczątkowanego wnioskiem Mariusza K. z dnia 14 lutego 2002 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, "A." SA w K. pismem z dnia 19 czerwca 2002 r. wskazała, że uzyskała informacje, iż przy ul. E. ma być zlokalizowana nowa stacja paliw. Ponieważ firma A. jest właścicielem stacji paliw położonej przy ul. E., A. jest zainteresowana tą sprawą. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, proponowane usytuowanie narusza par. 123 rozporządzenia, dotyczący zjazdów do stacji paliw. Spółka zwróciła się o szczegółowe informacje w tej sprawie.

Pismem z dnia 12 lipca 2002 r. (...) Kierownik Wydziału Architektury Urzędu Miejskiego w K. poinformował "A." SA w K., że stosownie do art. 31 i art. 32 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska /Dz.U. nr 62 poz. 627 ze zm./ postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy stacji paliw przy ul. E. w K. udostępniono społeczeństwu, podając do publicznej wiadomości informacje o możliwości składania uwag i wniosków dotyczących postępowania w terminie 21 dni - od 23.04.2002 r. do 14.5.2002 r. Dane o ww. wniosku zamieszczono w publicznie dostępnym wykazie. Wyjazd z trasy A2 pozytywnie uzgodniono z zarządcą ulicy - Wydziałem Drogownictwa i Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego w K. Architekt Miejski poinformował "A." SA, że budowa stacji paliw i zjazd z ul. A2 są zgodne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego miasta K., w rejonie ulic: O. - Ś. - B., zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta K. nr 626 z dnia 23.11.2001 r.

Decyzją nr 70 z dnia 26 lipca 2002 r. (...) na podstawie art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm. - dalej ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym/, art. 46 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska /Dz.U. nr 62 poz. 627 ze zm. - dalej Prawo ochrony środowiska/ i Uchwały nr 626 z dnia 23 listopada 2001 r. Rady Miasta K. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. w rejonie ulicy O.-Ś.- B. obręb W. /Dz.Urz. Woj. W. 2002 nr 8 poz. 315/ Prezydent Miasta K., po rozpatrzeniu wniosku Mariusza K. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania dla terenu położonego w K., przy ul. E., oznaczonej w ewidencji gruntów nr geodezyjnymi 642/3, 643/3 i 644/3 /obręb W./ dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw z obiektami towarzyszącymi /sklep, bar, myjnie/ wraz ze zjazdem z trasy A2.

Pismem z dnia 20 sierpnia 2002 r. "A." SA w K. zgłosiła swój udział w charakterze strony, we wszystkich prowadzonych postępowaniach administracyjnych, dotyczących lokalizacji stacji paliw w okolicy 2 km od wjazdu na istniejącą stację paliw w K. przy ul. E. Spółka wniosła o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa w sprawach zakończonych ostateczną decyzją administracyjną; w sprawach, w których decyzje nie nabrały cech ostateczności - Spółka wniosła o potraktowanie pisma jako odwołania i nadanie mu biegu; w sprawach nie zakończonych decyzją administracyjną - Spółka wniosła o dopuszczenie Jej do udziału w sprawie jako strony.

Postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2002 r.- (...) Prezydent Miasta K. na podstawie art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa wznowił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw z obiektami towarzyszącymi /sklep, bar, myjnie/ wraz z zjazdem z trasy A2 w K., przy ul. E., na działkach oznaczonych nr geodezyjnymi 642/3, 643/3 i 644/3, zakończonego ostateczną decyzją nr 70 z dnia 26.07.2002 r. W lakonicznym uzasadnieniu Prezydent Miasta wskazał, że Spółka "bez własnej winy nie brała udziału w owym postępowaniu w charakterze strony, choć spełniała warunki do bycia nią, gdyż posiadała w tym interes prawny".

Pismem z dnia 9 października 2002 r. "A." SA wniosła o zawieszenie postępowania, motywując to wadą prawną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającą na jego częściowej niezgodności z przepisami rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Obowiązujący plan określa drogę krajową nr 25 /ul. E./ jako drogę klasy DG-1. Zgodnie z rozporządzeniem, dla dróg krajowych nie ma takiej klasy. Wszczęto postępowanie zmierzające do usunięcia wady, co wyczerpuje dyspozycję art. 97 par. 1 p. 4 Kpa.

Postanowieniem z dnia 15 października 2002 r. (...) na podstawie art. 123 par. 1 w zw. z art. 98 par. 1 i art. 97 par. 1 Kpa, Prezydent Miasta K., po rozpatrzeniu wniosku "A." SA w K. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw z obiektami towarzyszącymi /sklep, bar, myjnie/ wraz z zjazdem z trasy A2 w K., przy ul. E., na działkach oznaczonych nr geodezyjnymi 642/3, 643/3 i 644/3, wszczętego na wniosek "A." SA w K., zakończonego ostateczną decyzją nr 70 z dnia 26.07.2002 r.

W uzasadnieniu Prezydent Miasta podniósł, że wniosku o zawieszenie postępowania nie złożył inwestor, na wniosek którego wszczęto postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji /art. 98 par. 1 Kpa/.W niniejszej sprawie brak jakichkolwiek przesłanek z art. 97 par. 1 Kpa - w szczególności rozstrzygnięcie sprawy nie zależy od rozstrzygnięcia żadnego zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. "A." SA w swym lakonicznym wniosku również nie wskazała o jakie postępowanie chodzi.

Po rozpoznaniu zażalenia "A." SA, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 12 grudnia 2002 r. - (...) na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa i art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Samorządowe Kolegium w uzasadnieniu podniosło w szczególności, że "A." SA złożyła wniosek o zawieszenie postępowania po podjęciu dnia 25 września 2002 r. przez Radę Miasta K. uchwały nr 787 o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta K. w części dotyczącej ul. E. a polegającej na zmianie jej klasy z G na GP; uchwała ta została ogłoszona dnia 18 listopada 2002 r. - po wydaniu postanowienia I instancji. W sprawie nie zachodziły przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa, bowiem w sprawie istnieje plan zagospodarowania przestrzennego /będący przepisem gminnym, którego ustalenia mają moc przepisów powszechnie obowiązujących/. Zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do zmiany aktu normatywnego, nie stanowi zatem rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego. Brak przesłanek z art. 45 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwała nr 787 Rady Miasta K. nie zmieni przeznaczenia nieruchomości, dla której ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Planowana zmiana planu nie obejmuje terenu inwestora, gdyż owa nieruchomość nie przylega do ul. E. ani komunikacja z tej działki nie jest bezpośrednio związana z ul. E.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego "A." SA zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa przez błędne przyjęcie, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez badania zakresu i przyczyn tej zmiany, nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania; art. 45 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez błędne przyjęcie, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dotyczy nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja. Z ostrożności Skarżąca podniosła naruszenie art. 124 Kpa przez błędne przyjęcie, że projektowana inwestycja ma mieć wjazd z trasy A2. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadną.

W toku postępowania skargowego decyzją z dnia 15 stycznia 2003 r. (...) na podstawie art. 146 par. 2 Kpa w zw. z art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ Prezydent Miasta K. odmówił uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 26 lipca 2002 r. (...) w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w K., przy ul. E., oznaczonej w ewidencji gruntów nr geodezyjnymi 642/3, 643/3 i 644/3 /obręb W./ dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw z obiektami towarzyszącymi /sklep, bar, myjnie/ wraz ze zjazdem z trasy A2. W uzasadnieniu Prezydent Miasta w szczególności podniósł, że zamierzenie wnioskodawcy jest zgodne z przepisami prawa i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego /art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/, a par. 123 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz.U. nr 43 poz. 430/ ma zastosowanie do wjazdów zlokalizowanych po tej samej stronie drogi, co w niniejszej sprawie nie zachodzi.

W doktrynie przyjmuje się, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być zawieszone na podstawie art. 97 par. Kpa, bądź na podstawie art. 45 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym /E. Radziszewski "Komentarz do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym" Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2002 str. 122 t. 1/.

Wbrew zarzutom Skarżącej, zaskarżone postanowienie nie narusza art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, rozpatrywanej w czasie obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego, przewidywana możliwość zmiany przeznaczenia terenu w nowo opracowywanym projekcie takiego planu nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa /wyrok NSA z dnia 24 września 1987 - IV SA 502/87 - ONSA 1988 Nr 1 poz. 10, akceptowany: przez B. Adamiak w: "Kpa - komentarz" CH Beck 2003 str. 432 nb.5 i w "Kpa - orzecznictwo, piśmiennictwo" pod red. A. Wróbla - Zakamycze 2002 str. 466 t. 30/. Mimo zmiany stanu prawnego, pogląd ów pozostaje aktualny także odnośnie braku przesłanki zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Uchwalenie nowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie rozstrzyga zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa. Zagadnieniem wstępnym jest bowiem rozstrzygnięcie o charakterze prejudycjalnym, wydane w konkretnej sprawie przez inny organ lub sąd /uzasadnienie wyroku NSA z dnia 24 września 1987 r./, nie zaś zmiana norm aktu prawa miejscowego powszechnie obowiązującego na obszarze organu, który je ustanowił /art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz.U. nr 78 poz. 483, (...); art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./.

Ustawodawca przewidział w art. 45 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jedynie fakultatywność zawieszenia postępowania. W tego typu sytuacji, za zawieszeniem postępowania musiałyby przemawiać względy celowości - na tyle istotne, by zasada szybkości postępowania /art. 12 par. 1 i art. 35 Kpa/ mogła ulec ograniczeniu. Trafnie Samorządowe Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 45 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W istocie bowiem obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest błędny /jak to podnosi Skarżąca/, a jedynie doszło- na skutek wejścia w życie zarządzenia nr 17 Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 8 grudnia 2000 r. w sprawie ustalenia klas dróg krajowych - do zmiany oznaczenia klasy drogi /miast G - GP/.

Zagadnienie to znane jest powszechnie przy stosowaniu i wykładni prawa - gdy na skutek zmiany przepisów szczególnych np. w miejsce pewnego organu państwowego powstaje inny organ państwowy /np. w miejsce MSW powstaje MSWiA/ a w tekstach ujednoliconych ową zmianę zaznacza się kursywą. Normodawca może za każdym razem na drodze legislacyjnej zmieniać każdy z przepisów, w których dotychczas powoływano dawne oznaczenie organu, bądź może ufać, że organy stosujące prawo, w ramach kultury prawnej, będą ową zmianę za każdym razem odpowiednio uwzględniać przy stosowaniu prawa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującego /art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/ i podlega tym samym regułom wykładni, co akty prawa pochodzące np. od parlamentu, Rady Ministrów etc. W niniejszej sprawie Rada Miasta K. podjęła pracę nad zmianą owego planu co do zmiany zapisu klasy drogi- by go dostosować do owego zarządzenia, lecz zapis dotychczasowego planu nie jest obarczony błędem, który uniemożliwiałby należyte prowadzenie przedmiotowego postępowania. Planowana zmiana nie dotyczy terenu działek planowanej inwestycji ani nie wpłynie na zmianę komunikacji z owych działek na drogę wewnętrzną 12 DW.

Zagadnienie ewentualnego błędu w zakresie ustalenia stanu faktycznego co do wjazdu z trasy A-2 mogą być istotne w postępowaniu merytorycznym, nie zaś wpadkowym.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skargę należało oddalić.