Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 608/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2008-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 3
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 85 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 05 lutego 2008r. przy udziale sprawy ze skargi B. i J. K. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w § 1, II. zasądza od Rady Miejskiej w K. na rzecz skarżących kwotę [...],- (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona uchwała w zakresie § 1 nie może być wykonana. /-/ W.Batorowicz /-/ B.Kamieńska /-/ A.Łaskarzewska


UZASADNIENIE

W zarzucie od wyłożonego projektu planu miejscowego B. K. i J. K. wskazali, iż ustalenia zawarte w projekcie planu naruszają ich interesy prawne, co wyraża się w tym, iż 90% zaprojektowanej drogi oznaczonej symbolem 9 KD wchodzi w teren własności skarżących, jednocześnie droga nie spełnia funkcji komunikacyjnej. Zaznaczyli, iż ich nieruchomość składa się z kilkunastu działek i będzie podlegała scalaniu. Obsługa komunikacyjna odbywa się od ul. B. przez bezpośredni zjazd. W związku z powyższym wnieśli o inny sposób rozwiązania układu komunikacyjnego objętego symbolem 9 KD przy uwzględnieniu całego projektowanego terenu budownictwa mieszkalnego oznaczonego symbolem 25 M.

Skarżący podkreślili, iż zaprojektowany ciąg pieszo-jezdny oznaczony symbolem 8 Kpj faktycznie dzieli nieruchomość na trzy części i jakiekolwiek ich wykorzystanie jest fizycznie niemożliwe. Zaprojektowanie ciągu pieszo-jezdnego spowodowało zmniejszenie terenu nieruchomości, a także okalanie terenu nieruchomości ze wszystkich stron drogami.

Uchwałą z dnia [...] Nr [...] w § 1 Rada Miejska w K. odrzuciła zarzut B. K. i J. K. wniesiony do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy B.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Rada stwierdziła, że obsługa komunikacyjna terenu położonego między ul. B. a ul. Ł. jest jednym z głównych problemów do rozwiązania w planie zagospodarowania przestrzennego. Ul. Ł., jako ulica w ciągu drogi krajowej, jest obciążona znaczącym ruchem komunikacyjnym zarówno lokalnym, jak i tranzytowym. Istnieje więc konieczność zapewnienia obsługi terenów przeznaczonych do zabudowy bądź też już zabudowanych w maksymalny sposób od strony ul. B. Plan przedstawiony na etapie I wyłożenia do publicznego wglądu powtarzał - na omawianym terenie - rozwiązanie komunikacyjne przyjęte w obowiązującym poprzednio planie szczegółowym M., wyznaczając od ul. B. pętlę drogi dojazdowej oznaczonej wtedy symbolem 6KU, obsługującej planowane tereny zabudowy mieszkaniowej. Z kolei plan przedstawiony na etapie II wyłożenia rezygnuje z prowadzenia drogi 6 KU, wprowadzając jednak nowy układ komunikacyjny, który wykorzystuje fragment wcześniej wyznaczonej już geodezyjnie drogi, oznaczony numerem geodezyjnym [...]. Potrzeba taka istnieje z uwagi na konieczność zapewnienia dojazdu do istniejącej na omawianym terenie zabudowy mieszkaniowej, zlokalizowanej na części działki [...] (w projektowanym podziale o numerze [...]) i na działce nr [...], która to zabudowa powstała na podstawie powołanego wcześniej planu miejscowego M. Rezygnacja z wytyczenia nowego układu komunikacyjnego spowoduje brak poprawnego dojazdu do istniejącej już zabudowy. Według wyłożonego ponownie do publicznego wglądu projektu planu dojazd do tych działek będzie prowadził projektowaną drogą publiczną o symbolu 9KD, biegnącą (zgodnie z nowopowstałymi podziałami działki nr [...]) prostopadle do ulicy B. oraz ciągiem pieszo-jezdnym, oznaczonym symbolem 8 KPj z nawrotką przeznaczoną do zawracania pojazdów.

Rada Miasta podkreśliła, że z uwagi na złożone zarzuty właścicieli działek zmniejszono wcześniej zaprojektowaną i przedstawioną w trakcie wyłożenia do publicznego wglądu szerokość drogi oznaczonej symbolem 9KD z 10 do 8 m. Powyższe nie narusza przepisów ustawy o drogach publicznych, które dopuszczają możliwość zmniejszenia standardowych parametrów pasa drogowego w uzasadnionych przypadkach. Zmniejszenie intensywności zabudowy i obecne zainwestowanie tego terenu w znaczny sposób ograniczy ilość zabudowy na przedmiotowym terenie, co z kolei umożliwia zmniejszenie parametrów technicznych nowoprojektowanego ciągu komunikacyjnego. Obecna szerokość wydzielonej przez właściciela drogi dojazdowej wynosi 5 m, tak więc projekt planu zakłada jej poszerzenie o dalsze 3 metry kosztem nieruchomości sąsiednich, po obu stronach drogi. Zarzut B. i J. K. nie mógł zostać uwzględniony przede wszystkim ze względu na konieczność zapewnienia dojazdu do wydzielonych wcześniej i zabudowanych działek budowlanych. Rada Gminy wskazała, iż zgodnie z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę, albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Wskazała, iż w przypadku braku porozumienia możliwe jest uruchomienie procedury wywłaszczeniowej zgodnie z art. 112 i 113 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

W skardze na powyższą uchwałę B. K. i J. K. wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej odrzucenia zarzutu skarżących oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Skarżący zarzucili uchwale:

- naruszenie art. 24 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) przez nieokreślenie, czy zarzuty skarżących zostały odrzucone w całości czy też w części,

- art. 1 ust.2 pkt 1 i 5 i art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 140 k.c. przez naruszenie prawa własności skarżących jako właścicieli działek oznaczonych Nr [...] położonych w K. przy ul. B., na których projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu, przewiduje przeprowadzenie drogi publicznej oznaczonej symbolem 9 KD oraz ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego symbolem 8 Kpj z nawrotką przeznaczoną do nawracania pojazdów oraz nieuwzględnienie przez Radę Miejską K. walorów ekonomicznych i prawa własności skarżących, a także wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury.

W uzasadnieniu wskazali, że w 90 % powierzchnia drogi wchodzi w teren będący własnością skarżących i jednocześnie nie spełnia w żaden sposób funkcji komunikacyjnej. Skarżący podkreślili, że teren ich nieruchomości składa się z kilkunastu działek i będzie podlegał scaleniu. Zaprojektowany ciąg pieszo-jezdny oznaczony symbolem 8 Kpj faktycznie dzieli nieruchomość na trzy części i jakiekolwiek ich wykorzystanie jest fizycznie niemożliwe w sposób przez skarżących założony. Ponadto istnienie zaprojektowanego ciągu pieszo-jezdnego nie ma żadnego uzasadnienia, albowiem istniejące na tym terenie działki zabudowane posiadają od wielu lat dojazd z ul. Ł. i z ul. B., a nowy układ komunikacyjny miałby służyć zaledwie dwóm działkom - [...].

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska K. wniosła o jej oddalenie. Wskazała, iż w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia Rady pojawiło się omówienie korekt uwzględnionych przez Prezydenta Miasta K. w wyniku ponownej analizy projektu planu w trakcie rozpatrzenia zgłoszonych do niego zastrzeżeń.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa własności skarżących organ wskazał, iż po uwzględnieniu faktu zmniejszenia szerokości pasa drogowego z 10 do 8 m, projektowana droga będzie przebiegać jedynie w części (o szerokości ca 1,5 m ,a długości 155 m), po gruntach będących wyłączną własnością skarżących, co stanowi 14,5 % powierzchni drogi. W pozostałej części droga ta przebiega po gruntach sąsiednich nieruchomości oraz po wydzielonej już wcześniej działce nr [...] z przeznaczeniem na drogę dojazdową i sklasyfikowaną w ewidencji gruntów jako droga.

Istnieje potrzeba zapewnienia dojazdu między innymi do istniejącej już zabudowy mieszkaniowej zlokalizowanej na części działki [...] (w projektowanym podziale o numerze [...]) i na działce [...]. Otwiera się również możliwości stworzenia kilku nowych działek budowlanych dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (np. na terenie oznaczonym numerami [...]). Według wyłożonego ponownie do publicznego wglądu - projektu planu - dojazd do tych działek będzie prowadził projektowaną drogą publiczną o symbolu 9 KD, biegnącą (zgodnie z nowopowstałymi podziałami działki nr [...]) prostopadle do ulicy B. oraz ciągiem pieszo-jezdnym, oznaczonym symbolem 8 Kpj z nawrotką przeznaczoną do zawracania pojazdów. Projektowany ciąg pieszo-jezdny został wyznaczony również po śladzie wcześniej wydzielonej już geodezyjnie - na bazie ustaleń ww. planu szczegółowego - drogi oznaczonej numerem geodezyjnym [...].

Organ podkreślił, iż niesłuszny jest zarzut skarżących odnośnie zbędności projektowanej drogi o symbolu 9 KD. Jest ona potrzebna zarówno dla istniejącej już zabudowy na działkach sąsiednich (nr [...]) jak i dla możliwości stworzenia kilku nowych działek.

Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego ciągu pieszo-jezdnego 8 Kpj wskazano, że po uwzględnieniu części zarzutów został on przesunięty na skraj nieruchomości skarżących. W związku z powyższym - zdaniem organu - skarżący nie wykazali naruszenia interesu prawnego bądź uprawnień.

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2006r. (sygn. akt II SA/Po 662/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność uchwały z dnia [...] Nr [...] w sprawie odrzucenia zarzutów wniesionych od projektu "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie ulicy B.".

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały rodzi wątpliwości co do rozważenia przez Radę wszystkich istotnych okoliczności. W uzasadnieniu winna zostać przeprowadzona, z punktu widzenia prawnego, analiza ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Tego rodzaju ocena jest niezbędna, szczególnie dlatego że w przypadkach dotyczących planu miejscowego zgromadzony materiał często daje podstawę do różnorodnych wniosków prawnych. Uzasadniając uchwałę odrzucającą zarzuty, organ winien rozważyć okoliczności istotne z punktu widzenia ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności - zasady ogólne wyartykułowane w ustawie - zwłaszcza postulat ochrony prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 5 in fine ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Skoro ustalenia prawa miejscowego kształtują (art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) i ograniczają sposób wykonywania tego prawa, to przy jego stanowieniu trzeba mieć na uwadze konstytucyjne zasady jego ochrony (art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej) oraz dopuszczalnych granic jego ograniczania (art. 64 ust. 3 Konstytucji, art. 31 ust. 3 Konstytucji). Konstytucyjna zasada proporcjonalności określona w art. 31 ust. 3 Konstytucji, skierowana jest nie tylko do ustawodawcy, ale i do twórcy prawa miejscowego - Rady Gminy, której obowiązkiem jest - przy tworzeniu prawa miejscowego - stwierdzenie rzeczywistej potrzeby dokonania ingerencji w danym stanie faktycznym w zakres prawa bądź wolności. Chodzi tu o środki niezbędne, zatem również najmniej uciążliwe dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu. Ingerencja w sferę statusu jednostki musi więc pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie. Jednocześnie organ winien mieć na uwadze, że celem zarzutu jest ochrona interesu indywidualnego obywateli w procesie planowania przestrzennego. W związku z tym Rada Gminy, rozpatrując zarzuty zgłoszone do projektu planu, nie może skutecznie powoływać się na interes ogólny jako podstawowe, a tym bardziej jedyne kryterium zasadności projektowanych rozstrzygnięć planistycznych. Uzasadnienie faktyczne powinno zatem przedstawiać sytuację faktyczną wnoszącego zarzut, tę która jest powiązana z treścią kwestionowanego planu, a uzasadnienie prawne - związek sytuacji faktycznej z tymi normami prawnymi, które wyznaczyły interes prawny skarżącego i tłumaczyć na tle tych norm dlaczego zarzutu postanowiono nie uwzględnić. Skoro nie budzi wątpliwości, iż projekt aktu planistycznego będący przedmiotem zarzutu w niniejszej sprawie w sposób bezpośredni wpływa na wykonywanie prawa własności przez skarżących, to stosowne rozważania w tym zakresie były niezbędne. Uzasadniając konieczność naruszenia prawa własności skarżących Rada Gminy winna zatem wyjaśnić jego konieczność. W niniejszej sprawie uzasadnienie uchwały jest lapidarne oraz ogólnikowe i nie spełnia niezbędnych standardów. Przede wszystkim Rada Gminy w uzasadnieniu uchwały nie odniosła się w żaden sposób do kwestii własności terenów, których dotyczył zarzut. Nie wiadomo, czy Rada Gminy w ogóle brała pod uwagę fakt, iż wnoszący zarzuty są właścicielami także działki oznaczonej geodezyjnie numerem [...], a w konsekwencji - czy w sposób dostatecznie wnikliwy rozważyła interes skarżących. Rozważania w tym względzie zawarte w odpowiedzi na skargę nie mogą w żaden sposób wpływać na ocenę zaskarżonej uchwały. Ustalenie granic i zakresu prawa własności, jej rodzaju, to jest tego, czy jest to współwłasność łączna (której istotą jest niepodzielność), czy ułamkowa, winno być niezbędnym elementem uzasadnienia. W przypadku planu miejscowego (i uchwały odrzucającej zarzut) kwestia ta stanowi niezbędne ustalenia faktyczne. Dopiero poczynienie takich kategorycznych ustaleń pozwoli na dokonanie analizy prawnej dotyczącej dopuszczalnej ingerencji w prawo własności. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały oprócz ogólnikowo opisanego stanu faktycznego organ ograniczył się do opisu projektów planów na etapie pierwszego i drugiego wyłożenia, opisu przesłanek uwzględnienia części zarzutów, natomiast co do meritum (a zatem w zakresie dotyczącym odrzucenia zarzutu) uzasadnienie ogranicza się do wskazania, iż "zarzut nie może zostać uwzględniony, przede wszystkim ze względu na konieczność zapewnienia dojazdu do wydzielonych wcześniej i zabudowanych działek budowlanych" oraz informacji, iż właściciele nieruchomości mogą się domagać odszkodowania za poniesioną szkodę lub wykupienia nieruchomości, a także, iż - w przypadku braku porozumienia w tym zakresie -możliwe jest uruchomienie procedury wywłaszczeniowej, zgodnie z art. 112 i 113 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co zabezpiecza interes skarżących. W uzasadnieniu nie określono zatem, zakresu własności skarżących, nie wskazano, które konkretnie działki wymagają dojazdu i dlaczego niemożliwe jest zapewnienie dojazdu do wydzielonych wcześniej i zabudowanych działek budowlanych w inny (odmienny od przewidzianego w projekcie) sposób. Nie wskazano także jednoznacznie, czy uchwała dotyczy całości zarzutu, czy też jego części. Uzasadnienie uchwały nie czyni zatem zadość wymogowi rzetelności, narusza granice oceny swobodnej i niewątpliwej. W tej sytuacji, zdaniem sądu I instancji, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska K., opierając ją na zarzutach: 1) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 24 ust. 3 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym,

2) naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w związku z tym niezastosowanie art.151 p.p.s.a.,

- art. 134 § 1 w związku z art. 33 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach podmiotów, które nie złożyły skargi na uchwałę i nie były uczestnikami postępowania przed Sądem oraz w sprawie których sąd nie posiadał żadnych dokumentów poza treścią omawianej uchwały Rady Miejskiej K.,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia wyroku w części dotyczącej podmiotów innych niż skarżący uchwałę, których to podmiotów dotyczyły rozstrzygnięcia zawarte w omawianej uchwale Rady Miejskiej K.

W konsekwencji Rada Miejska K. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie sprawy, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji zastosował nie znajdującą oparcia w przepisach prawa wykładnię rozszerzającą przepisu art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadnienie faktyczne i prawne zostało zawarte w uchwale Rady Miejskiej K. zarówno co do strony faktycznej rozstrzyganego problemu jak i prawnej. W treści uzasadnienia odniesiono się do problemu obsługi komunikacyjnej występującej w rejonie nieruchomości będącej własnością bądź współwłasnością skarżących, podając również numery działek, po których projektowane są nowe układy komunikacyjne. Dane te pozwoliły skarżącym uchwałę Rady Miejskiej K. na identyfikację problemu. Rada Miejska K., poprzez swój organ wykonawczy, którym jest Prezydent Miasta K. posiada wszelkie dane dotyczące nieruchomości objętych opracowaniem. W przedmiotowej sprawie stan własności nieruchomości, na której projektowano przebieg nowych dróg znany był tak właścicielom jak i organowi, nie był przedmiotem sporu i nie wymagał bardziej szczegółowego wyjaśnienia. W uchwale podano również uzasadnienie prawne konieczności realizacji układów drogowych. Podano również wyczerpująco przepisy regulujące prawa i obowiązki podmiotów w związku z zajęciem ich terenów na cele publiczne. Wbrew ustaleniom Sądu w uzasadnieniu uchwały wskazano, które konkretnie działki wymagają dojazdu i dlaczego niemożliwe jest zapewnienie dojazdu do wydzielonych wcześniej i zabudowanych działek w inny sposób. W uchwale podano wszak zarówno omówienia globalnego problemu położenia przedmiotowego terenu w stosunku do istniejącego układu dróg publicznych miasta (pierwszy akapit uzasadnienia) oraz podano dlaczego projektuje się nowe drogi w miejscu przedstawionym na rysunku planu (trzeci akapit uzasadnienia). Było to zrozumiałe dla skarżących uchwałę bowiem nie polemizowali oni w skardze z faktem możliwości wykorzystania już wcześniej wydzielonych działek na cele drogowe, a powoływali się jedynie na ogólne normy prawa, w tym konstytucyjne prawo własności. Wbrew twierdzeniom WSA w zaskarżonej uchwale Rady wskazano czy uchwała dotyczy całości zarzutu czy jego części poprzez użycie jednoznacznego sformułowania "odrzuca się zarzut". Błędne ustalenia Sądu w tym zakresie w połączeniu z błędną wykładnią wskazanych wyżej przepisów spowodowały naruszenie przepisów postępowania poprzez uwzględnienie skargi (art. 147 § 1 p.p.s.a.), podczas gdy, zdaniem skarżącego, należało skargę oddalić.

Ponadto, zdaniem organu, Sąd rozstrzygnął sprawę również w odniesieniu do innych podmiotów niż skarżący uchwałę, w dodatku w sytuacji, w której podmioty te nie były uczestnikami postępowania przed Sądem i w oparciu jedynie o przedmiotową uchwałę - Sąd nie posiadał bowiem innych dokumentów odnoszących się do tych podmiotów, co stanowi naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 33 p.p.s.a. Rozstrzygając zaś sprawę w powyższym, rozszerzonym zakresie Sąd nie odniósł się w ogóle do rozstrzyganej kwestii w uzasadnieniu swojego orzeczenia, czym zdaniem skarżącego, naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. i J. K. wnieśli o jej oddalenie.

Wyrokiem z 6 listopada 2007r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, odstępując jednocześnie od obciążania skarżących kosztami postępowania kasacyjnego.

Uzasadniając swe rozstrzygnięcie sąd II instancji wskazał, że uchwała Rady Miejskiej K. z dnia [...] Nr [...] zawiera odrębne - oznaczone jako § 1, 2, i 3 - jednostki redakcyjne rozstrzygające o odrzuceniu zarzutów określonych osób do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W § 1 odrzucono zarzut B. i J. K., w § 2 zarzut A. K., H. K. i L. M., zaś w § 3 zarzut T. C. Zarzuty wymienionych w każdym kolejnym paragrafie uchwały osób wynikają z ich odrębnych praw do różnych nieruchomości oraz dotyczą różnych obszarów objętych projektem planu.

Już w skardze skarżący B. i J. K. zakreślili granice swojego żądania, wskazując, że ich skarga dotyczy uchwały z dnia [...] Nr [...] w części dotyczącej odrzucenia wniesionych przez nich zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zaskarżonym wyrokiem sąd I instancji stwierdził nieważność całej uchwały z dnia [...] Nr [...]. Treść wyroku nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych, które mogłyby być podstawą do przyjęcia, że stwierdzono jej nieważność jedynie w odniesieniu do tej części uchwały, która dotyczyła zarzutu B. i J. K.

Art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy przed sądem administracyjnym wszczętej wskutek wniesienia przez B. i J. K. skargi na uchwałę z dnia [...] Nr [...] w części dotyczącej odrzucenia wniesionych przez nich zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznacza zakres zaskarżonego rozstrzygnięcia o odrzuceniu ich zarzutu. Wykracza poza granice sprawy rozstrzyganie przez sąd administracyjny o uchwale w części w jakiej dotyczy ona odrzucenia zarzutów innych osób, które nie wniosły skargi do sądu administracyjnego na zaskarżoną uchwałę i których prawa są odrębne od praw skarżących.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd I instancji orzekając o całości zaskarżonej uchwały i nie ograniczając swego rozstrzygnięcia do tej części uchwały, która dotyczyła odrzucenia zarzutu skarżących wykroczył zatem poza granice sprawy, naruszając tym samym przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. i w tym zakresie skarga kasacyjna była uzasadniona. Uzasadnienie wyroku sądu I instancji pozbawione jest jakichkolwiek elementów dotyczących uchwały w części odrzucającej zarzuty osób innych niż skarżący B. i J. K., a zatem także i zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. opierał się na usprawiedliwionej podstawie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 24 § 3 uzp sąd II instancji stwierdził, że orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie niejednokrotnie wskazywało, że w uzasadnieniu uchwały o odrzuceniu zarzutów Rada Gminy winna zawrzeć uzasadnienie faktyczne i prawne swego rozstrzygnięcia, co oznacza, że gmina musi wskazać przesłanki, jakimi się kierowała, przyjmując dane rozwiązanie planistyczne, a w przypadku odrzucenia zarzutu wskazać powody, dla których nie mogą być uwzględnione propozycje zawarte w zarzucie.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 5 uzp w zagospodarowaniu przestrzennym winny być uwzględniane nie tylko wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury ale także walory ekonomiczne i prawo własności. Zatem uzasadnienie uchwały o odrzuceniu zarzutu osoby, której uprawnienia naruszają projektowane w planie miejscowym rozwiązania musi wyjaśniać dlaczego zastosowanie tych właśnie rozwiązania najpełniej realizuje wynikającą z art. 1 ust. 1 ustawy zasadę zrównoważonego rozwoju, należycie równoważąc wymogi interesu publicznego i poszanowanie prawa własności.

Uzasadnienie uchwały powinno w szczególności wskazywać przesłanki, jakimi kierowano się, wybierając kwestionowane w zarzucie rozwiązanie i czy rozważano inne możliwości przeprowadzenia dróg na terenie objętym projektem planu, nie naruszające prawa własności wnoszących zarzut lub naruszające je w mniejszym stopniu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie wyjaśnia, czy rozważane były inne możliwości rozwiązania układu komunikacyjnego na objętym projektem planu obszarze, które nie powodowałyby zajęcia na drogi gruntów należących do skarżących, a jeśli tak to dlaczego rozwiązania te zostały odrzucone. W uzasadnieniu wskazuje się jedynie na wcześniejsze rozwiązanie - jeszcze mniej korzystne dla skarżących, od którego odstąpiono po wniesieniu przez nich zarzutu po raz pierwszy. Alternatywą dla rozwiązania wskazanego w projekcie planu miałaby być natomiast, według uzasadnienia uchwały, rezygnacja z wytyczenia nowego układu komunikacyjnego. W oparciu o uzasadnienie zaskarżonej uchwały trudno stwierdzić, dlaczego Rada uznała, że nie ma możliwości innego rozwiązania układu komunikacyjnego, oprócz tego, które zaproponowano w kolejnych projektach planu.

Dlatego za trafny sąd II instancji uznał także pogląd sądu I instancji, że analiza stosunków własnościowych na terenie, którego dotyczy zarzut powinna być istotnym elementem uzasadnienia rozstrzygnięcia w przedmiocie zarzutu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wniesionego na podstawie art. 24 uzp. Jeśli bowiem planowane rozwiązanie układu drogowego powoduje faktyczne rozdzielenie nieruchomości należącej do wnoszącego zarzut, to konieczność dokonania takiego podziału - powodującego zmiany funkcjonalności nieruchomości wymaga szczegółowego uzasadnienia, obejmującego w szczególności wyjaśnienie dlaczego niemożliwe jest inne rozwiązanie układu komunikacyjnego.

Mając na względzie powyższe rozważania NSA uznał zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 24 ust. 3 uzp za nieuzasadniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarżący J. i B. K. wnieśli skargę na uchwałę Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...], powziętą w toku procedury planistycznej mającej na celu uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie ulicy B., wszczętej pod rządami uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Treścią tej uchwały było rozstrzygnięcie zarzutów wniesionych przez B. i J. K. (§ 1); A. K., H.K. i L. M. (§ 2) oraz T. C. (§ 3). Skoro wnoszący skargę małżonkowie K. zaskarżyli do Sądu powołaną wyżej uchwałę nr [...] "w części dotyczącej odrzucenia zarzutów wniesionych przez skarżących w dniu 23 marca 2005 r.", należało przyjąć, iż przedmiotem zaskarżenia jest rozstrzygnięcie o odrzuceniu zarzutu zawarte w § 1 uchwały.

Stosownie do przepisu art. 24 ust. 3 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Tego rodzaju uzasadnienia brak odnośnie uchwały odrzucającej zarzut skarżących J. i B. K. Rada Miasta K. nie wskazała wyczerpująco przesłanek, jakimi kierowała się przyjmując konkretne rozwiązanie planistyczne, ani nie wskazała powodów, dla których nie mogą być uwzględnione propozycje zawarte w zarzucie. Poprzestano na ogólnym opisaniu stanu faktycznego oraz ograniczono się do opisu projektów planów na etapie pierwszego i drugiego wyłożenia oraz wyjaśnieniu, dlaczego uwzględniono część zarzutów. Natomiast w zakresie dotyczącym odrzucenia zarzutu uzasadnienie ogranicza się do wskazania, iż "zarzut nie może zostać uwzględniony, przede wszystkim ze względu na konieczność zapewnienia dojazdu do wydzielonych wcześniej i zabudowanych działek budowlanych".

Tymczasem, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w omówionym wyżej wyroku kasacyjnym z dnia 6 listopada 2007 r., uzasadnienie uchwały o odrzuceniu zarzutu osoby, której uprawnienia naruszają projektowane w planie miejscowym rozwiązania musi wyjaśnić dlaczego zastosowanie tych właśnie rozwiązań najpełniej realizuje wynikającą z art. 1 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. zasadę zrównoważonego rozwoju, należycie równoważąc wymogi interesu publicznego i poszanowania prawa własności. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie wyjaśnia, czy rozważane były inne możliwości rozwiązania układu komunikacyjnego na objętym projektem planu obszarze, które nie powodowałyby zajęcia na drogi gruntów należących do skarżących, a jeśli tak to dlaczego rozwiązania te zostały odrzucone. W oparciu o uzasadnienie zaskarżonej uchwały trudno stwierdzić, dlaczego Rada uznała, że nie ma możliwości innego rozwiązania układu komunikacyjnego oprócz zagospodarowanego w kolejnych projektach planu.

Istotnym elementem uzasadnienia rozstrzygnięcia w przedmiocie odrzucenia zarzutu powinna też być analiza stosunków własnościowych na terenie, którego dotyczą zarzuty skarżących. Jeśli bowiem planowane rozwiązanie układu komunikacyjnego powoduje faktyczne rozdzielenie nieruchomości należącej do wnoszących zarzut, to konieczność dokonania tego podziału - powodującego zmiany funkcjonalności nieruchomości - wymaga szczegółowego uzasadnienia, obejmującego w szczególności wyjaśnienia dlaczego niemożliwe jest inne rozwiązanie układu komunikacyjnego.

Próba uzupełnienia braków uzasadnienia zaskarżonej uchwały o odrzuceniu zarzutu B. i J. K. - podjęta przez Radę Miejską K. w odpowiedzi na skargę - nie mogła odnieść skutku, bo odpowiedź na skargę złożona została w postępowaniu sądowym, a więc poza procedurą planistyczną.

Dlatego - na podstawie art. 147 § 1, art. 152 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzeczono jak w sentencji.

/-/ W.Batorowicz /-/ B.Kamieńska /-/ A.Łaskarzewska

MK