Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 383/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 50 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 129 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Anna Lech Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Gliwice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 408/09 w sprawie ze skargi Gminy Gliwice na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...]marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Gminy Gliwice kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 408/09, po rozpoznaniu skargi Gminy Gliwice na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną skargę oddalił.

W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta Gliwice ustalił wysokość odszkodowania za nieruchomość gruntową obejmującą działkę nr [...] obręb [...] (ozn. arch. [...], obręb [...]) o powierzchni 206 m2, na kwotę 11 349,00 zł. Organ I instancji wskazał, że przedmiotowa działka przeszła z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. na rzecz Gminy Gliwice w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), co potwierdził Wojewoda Śląski w decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]. Prezydent Miasta Gliwice zobowiązał nadto Gminę Gliwice do wypłaty odszkodowania w wysokości ustalonej w punkcie 1 na rzecz wnioskodawców J. i W. M. w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji. W uzasadnieniu organ I instancji zrelacjonował stan faktyczny i przywołał odnoszące się do wartości nieruchomości ustalenia rzeczoznawcy sporządzającego operat szacunkowy. Decyzja podpisana została przez działającą z upoważnienia Prezydenta Miasta Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w Gliwicach.

Od wydanej przez organ I instancji decyzji odwołali się J. i W. M. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia w części dotyczącej wysokości ustalonego odszkodowania.

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Wojewoda Śląski uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, iż po dokonaniu analizy operatu szacunkowego przyjętego jako dowód przez organ I instancji ustalił, że rzeczoznawca majątkowy dla potrzeb wyceny ww. nieruchomości wykorzystał zbiór 15 cen transakcyjnych kupna-sprzedaży gruntów zajętych lub przeznaczonych pod drogi z terenu Miasta Gliwice. Zgodnie natomiast z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) cen transakcyjnych uzyskanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi nie można stosować zamiennie z cenami gruntów zajętych pod drogi. Rzeczoznawca majątkowy w celach porównawczych powinien posłużyć się jedynie cenami transakcyjnymi gruntów już zajętych pod drogi. W przypadku braku transakcji gruntami zajętymi pod drogi publiczne, na badanym rynku lokalnym przyjąć należało do wyceny, zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia, wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Zastosowanie tej podstawy musi zostać w operacie należycie uzasadnione. W operacie lub aktach sprawy należy wówczas udokumentować w oparciu o plan miejscowy, jakie przeznaczenie gruntów przyległych było przeważające w dniu 29 października 1998 r., gdyż stan wycenianej nieruchomości przyjmuje się na tę datę. Wątpliwości organu odwoławczego wzbudził też sposób ustalenia przez rzeczoznawcę majątkowego współczynników korygujących dla poszczególnych cech rynkowych. Operat nie zawiera bowiem informacji w oparciu o jakie kryteria rzeczoznawca majątkowy ustalił ostateczną wartość współczynników korygujących w ramach przedziałów ustalonych w ww. załączniku. W konsekwencji organ odwoławczy wycenę gruntu uznał za sporządzoną w sposób nieprawidłowy, niemożliwe jest zatem przyjęcie jej jako dowód w sprawie. Sporządzenie zaś w postępowaniu odwoławczym nowego operatu szacunkowego dla działki nr [...] o pow. 206 m2 prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego uregulowanej w art. 15 k.p.a. poprzez pominięcie udziału organu I instancji w określaniu wysokości należnej stronie rekompensaty i pozbawiłoby stronę służącego jej prawa odwołania. Biorąc pod uwagę to, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia poprzez organ I instancji.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Miasto Gliwice reprezentowane przez Prezydenta Miasta Gliwice wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Wojewody Śląskiego domagając się jej uchylenia jako naruszającej prawo i interes prawny Gminy. Skarga podpisana została przez działającą z upoważnienia Prezydenta Miasta Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w Gliwicach. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności podniesiono, iż gmina jest uprawniona do wniesienia w przedmiotowej sprawie skargi. Jeżeli bowiem gmina jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania, to właśnie tej gminie została wyznaczona rola strony. Ta rola procesowa gminy nie może być zmieniona tylko dlatego, że wszędzie tam, gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, organ gminy (w tym wypadku prezydent miasta) wykonuje zadania starosty. Nie może być bowiem tak, że strona, której interesów dane postępowania dotyczy nie ma skutecznej możliwości obrony ich przed sądem. Odnosząc się do kwestii merytorycznych podniesiono z kolei, że zdaniem strony skarżącej organ II instancji błędnie interpretuje § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia uznając, że do wyceny przedmiotowej nieruchomości konieczne jest stosowanie metody wyceny wskazanej w § 36 ust. 2 pkt 2 wobec wyraźnego brzmienia przepisu § 36 ust. 2 zdanie pierwsze nakazującego stosowanie metody z § 36 ust. 2 pkt 1 lub 2 wyłącznie wówczas, gdy brak jest cen transakcyjnych zajętych pod drogi publiczne lub przeznaczonych pod drogi publiczne. Ponadto jeśli organ odwoławczy miał wątpliwości odnośnie sporządzonej wyceny (a dokładniej ustalenia wartości współczynników korygujących), których dokument nie wyjaśnia, obowiązkiem organu odwoławczego przed wydaniem zaskarżonej decyzji było przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na zasadzie art. 136 k.p.a. Organ II instancji tego nie uczynił pomimo, że zdaniem strony skarżącej, wszystkie poczynione przez biegłego uchybienia były marginalne i ostatecznie pozostają bez wpływu na prawidłowość ustalonej wartości rynkowej wycenianej nieruchomości. Operat szacunkowy zawierał jedynie niepoprawny tytuł "zajętych lub przeznaczonych", w rzeczywistości biegły wziął do porównania wyłącznie transakcje nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne (przeprowadzona analiza rynku potwierdziła brak transakcji nieruchomości już zajętych pod drogi publiczne). Dodatkowo strona skarżąca na etapie całego postępowania odwoławczego nie miała możliwości wypowiedzenia się czy złożenia jakichkolwiek wyjaśnień w sprawie (art. 10 k.p.a.). W konsekwencji organ II instancji dopuścił się naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargę oddalił.

Sąd wskazał, że skargę na decyzję drugoinstancyjną uchylającą wydaną w pierwszej instancji decyzję Prezydenta Miasta Gliwice wniosło Miasto Gliwice reprezentowane przez tegoż samego Prezydenta Miasta. Skargę podpisała, analogicznie jak podjętą w sprawie decyzję pierwszoinstancyjną, Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w Gliwicach przedkładając udzielone jej przez Prezydenta Miasta Gliwice pełnomocnictwo.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że sygnująca decyzję pierwszoinstancyjną Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w Gliwicach, działała w tej mierze z upoważnienia i w imieniu Prezydenta Miasta, w istocie zatem to on, będąc organem gminy, działał w sprawie jako organ I instancji. Nie ma w tym miejscu znaczenia fakt, iż w sprawie odszkodowania z art. 73 przywołanej wyżej ustawy z dnia 13 października 1998 r. Prezydent Miasta Gliwice wykonywał zadania starosty. Specyfika miast na prawach powiatu nie powoduje bowiem, że miasto traci status gminy i staje się powiatem, a prezydent w sprawach powiatu staje się starostą. Ustawodawca podkreślił bowiem w art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1592 ze zm.), iż miasto na prawach powiatu jest nadal gminą, a jedynie wykonuje ono dodatkowo zadania powiatu. Także prezydent miasta jest nadal organem gminy, wykonującym jedynie dodatkowo funkcje organu powiatu - art. 92 ust. 1 pkt 2 przywołanej ustawy.

W konsekwencji przedmiotową decyzję, ustalającą wysokość odszkodowania jakie gmina winna wypłacić osobom, których nieruchomość przejęła ponad 10 lat temu, wydał będący organem gminy Prezydent Miasta Gliwice, w danym momencie wykonujący również funkcję starosty. W efekcie, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, nie może on w imieniu gminy, wnieść do sądu administracyjnego skargi na uchylające jego rozstrzygnięcie orzeczenie drugoinstancyjne.

Podzielając pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, Sąd podkreślił, że organ administracji publicznej, który wydał w I instancji rozstrzygnięcie administracyjne, nie jest uprawniony do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie wydane w wyniku rozpoznania środka zaskarżenia przez organ II instancji z uwagi na brak interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a.

W uzasadnieniu wyroku przyjęto, że w zakresie w jakim Prezydent Miasta Gliwice wydając jako organ I instancji zakwestionowaną przez Wojewodę Śląskiego decyzję wykonywał funkcję organu administracji publicznej nie jest on uprawniony do reprezentowania interesu jednostki samorządu terytorialnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nałożonych na organ samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji publicznej nie można bowiem utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego. W konsekwencji przedmiot sprawy powierzonej temu organowi do rozpoznania nie dotyczy wówczas interesu prawnego tego organu, lecz rozpoznaje on sprawę administracyjną jako podmiot wykonujący przyznane mu kompetencje. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej wyłącza zatem tym samym możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego.

Podsumowując Sąd stwierdził, że Gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent) tej gminy. Jednocześnie prezydent miasta nie przestaje być organem właściwym do orzekania w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej zgodnie z generalnie określonymi kompetencjami przyznanymi mu w ogólnych normach kompetencyjnych i przepisami prawa materialnego również wówczas, gdy miasto to wykonuje zadania powiatu, a on sprawuje funkcje starosty.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Gliwice zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj.: art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) poprzez błędne przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie Prezydent Miasta Gliwice, działający w imieniu Miasta Gliwice jako właściciela przejętej nieruchomości, nie posiadał interesu prawnego uprawniającego go do wniesienia skargi;

2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 73 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez nieuwzględnienie przez Sąd, że decyzja w pierwszej instancji wydana została przez Prezydenta Miasta Gliwice wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jako starosta, zaś skarga została wniesiona przez Miasto Gliwice jako stronę postępowania o odszkodowanie zobowiązaną do wypłaty odszkodowania jako właściciel przedmiotowej nieruchomości.

Wskazując na powyższe autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego przy uwzględnieniu stawki opłat za czynności adwokatów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymaga fakt, że sprawa niniejsza dotyczy kontrowersyjnego zagadnienia, dotyczącego statusu prawnego gminy i innych jednostek samorządu terytorialnego oraz ich organów w sytuacji, gdy organy tych jednostek upoważnione zostały do orzekania w określonych kategoriach spraw administracyjnych w pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w uchwale 7 sędziów z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt. OPS 1/03 (ONSA 2003 r. Nr 4 poz. 115) stwierdził, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. i wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie.

Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Jak wskazano w powołanej uchwale włączenie organów samorządowych do sytemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza co do zasady zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jej dominium.

W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strona w tej sprawie i jako organ rozpatrujący. Prezydent miasta na prawach powiatu jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta.

Co prawda omawiana uchwała została podjęta w sprawie dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a więc w odmiennym stanie faktycznym, jednak wywody poczynione w uzasadnieniu tejże uchwały w zakresie statusu prawnego gminy oraz jej organu wykonawczego wykonującego również funkcje starosty.

Istotnym z punktu widzenia niniejszej sprawy jest to, że status miasta na prawach powiatu, jakim zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz.U. Nr 103, poz. 652) jest Miasto Gliwice, jest złożony, gdyż z jednej strony wykonuje wszystkie funkcje gminy, a z drugiej strony realizuje zadania powiatowe. Prezydent Miasta Gliwice może zatem występować i jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej i jako organ wykonawczy gminy reprezentujący gminę na zewnątrz.

Wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r., ustalającą odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę gminną, Prezydent Miasta Gliwice uczynił to na podstawie art. 129 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Natomiast z punktu widzenia przepisów prawa materialnego decyzja została wydana w oparciu o art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w związku z przepisami rozdziału 5 - Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości - ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Uznać tymczasem należy, że skargę na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2009 r. uchylającą w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania złożyła Gmina Gliwice reprezentująca własny interes prawny w sprawie odszkodowania, do którego wypłaty zobowiązuje gminę art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a nie jako organ pierwszej instancji. (por. postanowienie NSA z 24 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 466/10, niepubl). Podkreślenia wymaga fakt, że w przypadku gmin, które nie są miastami na prawach powiatu, a więc których organy wykonawcze nie wykonują zadań z zakresu administracji rządowej, nie ma wątpliwości co do możliwości zaskarżenia do sądu decyzji nakładającej na gminę określony obowiązek.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela również pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1286/08, zgodnie z którym, prawo gminy do wniesienia skargi nie może być wyłączone tylko dlatego, że tam, gdzie niewyodrębniono struktur powiatowych, prezydent miasta jako organ gminy wykonuje jednocześnie zadania starosty.

Skoro miasto na prawach powiatu obowiązane jest do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność tego miasta pod drogę, to nie może być pozbawione statusu strony w sprawie sporu o to odszkodowanie tylko dlatego, że prezydent miasta wykonuje równocześnie zadania starosty.

Jak słusznie podniesiono we wskazanym postanowieniu NSA, zaprezentowany pogląd nie pozostaje w sprzeczności z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08, gdyż oparty jest na zasadzie, że gmina nie może być stroną w sprawie, w której organ tej gminy wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji. Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny ma tu na uwadze także stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w części 8 uzasadnienia powyższego wyroku, że "zaskarżone przepisy pozostawiają sądom administracyjnym pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu uczestników postępowania administracyjnego oraz kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, luz decyzyjny pozostawiony przez ustawodawcę organom władzy sądowniczej umożliwia bowiem zapewnienie odpowiedniej ochrony sądowej rozmaitym podmiotom prawa w sytuacjach, które niejednokrotnie trudno byłoby z góry przewidzieć i może być wykorzystywany do zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych".

Taka właśnie konstrukcja została przyjęta we wspomnianej wyżej uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 oraz w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt. I OSK 607/08 (Lex nr 506842) i z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1286/08 (Lex 515398) oraz z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 985/09, które to stanowisko podziela skład orzekający w niniejszej sprawie.

Reasumując stwierdzić należy, że Prezydent Miasta Gliwice wydając decyzję odszkodowawczą jako organ pierwszej instancji pełnił funkcję starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, nie zaś jako organ gminy. W tej sytuacji zasadnymi okazały się zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie Prezydent Miasta Gliwice, działający w imieniu Miasta Gliwice jako właściciela przejętej nieruchomości, nie posiadał interesu prawnego uprawniającego go do wniesienia skargi jak i zarzut naruszenia art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 73 ust. 1 i ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez nieuwzględnienie przez Sąd, że decyzja w pierwszej instancji wydana została przez Prezydenta Miasta Gliwice wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jako starosta, zaś skarga została wniesiona przez Miasto Gliwice jako stronę postępowania o odszkodowanie zobowiązaną do wypłaty odszkodowania jako właściciel przedmiotowej nieruchomości.

Podkreślenia wymaga to, że sam fakt wydania decyzji pierwszoinstancyjnej przez organ gminy, bez możliwości ewentualnego zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego, nie w każdej sytuacji zapewni obronę interesów tej gminy. O ile bowiem w sytuacji wydania przez organ II instancji decyzji o charakterze kasatoryjnym organ gminy będzie miał możliwość wypowiedzenia się co do istotnych kwestii, i wydając ponowną decyzję uwzględnić interes gminy (choć i ta kwestia może budzić pewne wątpliwości, przy zawarciu wytycznych dla organu I instancji) to w przypadku decyzji reformatoryjnej, niekorzystnej z punktu widzenia interesów gminy, interesy te nie byłyby zabezpieczone w sposób odpowiedni.

Zasady opisane powyżej mają zastosowanie o ile nie kolidują z zasadami postępowania administracyjnego dotyczącymi wyłączeń pracowników, o czym sygnalizowano zarówno w powołanej powyżej uchwale z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt I OPS 1/03, jak i w postanowieniu NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1286/08,Lex nr 515398.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasądzoną kwotę 280 zł składa się wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł, a także wynagrodzenie pełnomocnika ustalone na kwotę 180 zł w oparciu o przepis § 18 ust. 2a w zw. z § 18 ust. 1c rozporządzenia ministra sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).