Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 169/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 149 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. H. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. ("PINB") postanowieniem z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 149 § 3, art. 150 § 1 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej w skrócie "k.p.a." odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zgodność z przepisami prawa budowlanego zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr 1 przy ul. [...] w R., zakończonego decyzją ostateczną PINB z dnia [...]r. nr [...].

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego zmiany sposobu użytkowania części wskazanego powyżej budynku mieszkalnego, a decyzja ta posiada walor ostateczności.

Wnioskiem z dnia 28 września 2020 r. M.H. i P.H. (dalej zwani "wnioskodawcami") wnieśli o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wskazaną powyżej decyzją o umorzeniu. Jako podstawę tego wniosku wskazano art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 147 k.p.a. oraz to, że wnioskodawcy bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu, nie zostali zaznajomieni z materiałem zgromadzonym w tym postępowaniu stosownie do art. 10 § 1 k.p.a., nie doręczono im decyzji, pozbawiono możliwości jej zaskarżenia, przy czym powyższa decyzja została doręczona ich pełnomocnikowi w dniu 14 września 2020 r. w trybie dostępu do informacji publicznej.

W ramach postępowania wstępnego organ I instancji stwierdził, że po stronie wnioskodawców zachodzi oczywisty brak przymiotu stron w postępowaniu, którego wznowienia się domagają. Nie są oni bowiem właścicielami ani użytkownikami wieczystymi działki stanowiącej przedmiot tego postępowania, ani działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie bądź w strefie negatywnego oddziaływania obiektu. Ponadto z samego przedmiotu postepowania, które dotyczyło zmiany sposobu użytkowania części obiektu, wynika bezsprzecznie, że wnioskodawcy w ogóle nie mogli być stronami tego postępowania. W toku zaś tamtego postępowania po uprzednim przeprowadzeniu przez organ nadzoru czynności wyjaśniających nie zostali uznani za jego strony.

Jako drugi powód odmowy wznowienia postępowania organ wskazał, że wniosek o jego wznowienie nie został złożony w ustawowym terminie. Zdaniem organu informację o wydanej przez PINB w dniu [...]r. decyzji nr [...] wnioskodawcy powzięli w dniu 30 czerwca 2020 r. tj. w dniu doręczenia decyzji PINB z dnia [...]r. nr [...] wydanej w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, stanowiącej odpowiedź na wniosek o doręczenie kserokopii decyzji nr [...]. W decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej organ wskazał bowiem na fakt wydania decyzji nr [...], podając jej numer oraz datę jej wydania. W związku z tym bez znaczenia jest to, że przedmiotowa decyzja została doręczona pełnomocnikowi wnioskodawców w dniu 14 września 2020 r.

Wnioskodawcy nie zgodzili się z powyższym postanowieniem organu I instancji. W zażaleniu wniesionym w ich imieniu przez fachowego pełnomocnika, będącego radcą prawnym zarzucono naruszenie: art. 149 § 3 k.p.a., art. 8 § 1 w związku z art. 107 § 3 k.p.a, art. 148 § 2 k.p.a., a także art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż po stronie wnioskodawców, po pierwsze, zachodzi interes prawny w sprawie zakończonej przedmiotową decyzją ostateczną o umorzeniu postępowania, a po drugie, podanie o wznowienie postępowania zostało złożone z zachowaniem terminu na jego wniesienie, gdyż początkiem biegu tego terminu była data 14 września 2020 r.

Zażalenie nie przyniosło jednak oczekiwanego przez wnioskodawców skutku, gdyż zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach ("ŚWINB") utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia ŚWINB przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, opisując najpierw szczegółowo przebieg postępowania zakończonego decyzją ostateczną PINB nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego.

Według ŚWINB nie istnieje żaden przepis prawa administracyjnego, w tym Prawa budowlanego oraz norm techniczno-budowlanych, który pozwalałby na przyjęcie, że wnioskodawcy posiadają interes prawny do wszczęcia i prowadzenia postępowania objętego ich wnioskiem o wznowienie. Ponadto w postępowaniu, którego dotyczy wniosek o wznowienie wnioskodawcy nie byli stronami, gdyż budynek, którego dotyczyła zmiana sposobu użytkowania nie oddziałuje w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego na nieruchomość do nich należącą. Ustalając zaś krąg stron postępowania organ odwoławczy oparł się o art. 28 k.p.a. Organ odwoławczy przyjął bowiem, że w postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego na gruncie prawa budowlanego brak jest przepisów, które ograniczałyby zastosowanie art. 28 k.p.a.

W kontekście powyższego stanowiska organ odwoławczy zauważył, że podstawową normą regulującą możliwość wystąpienia na gruncie Prawa budowlanego interesu prawnego (czyli stanowiącą podstawę materialnoprawną, pozwalającą na uznanie danego podmiotu za stronę postępowania) po stronie osób, którym przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest tzw. obszar oddziaływania danego obiektu budowlanego na nieruchomości sąsiednie. Zakres tej definicji jest jednocześnie gwarancją podstawowych zasad obowiązujących na gruncie prawa rzeczowego uregulowanych w kodeksie cywilnym oraz zasady swobody zabudowy nieruchomości stanowiącej przedmiot prawa własności, obowiązującej na gruncie Prawa budowlanego. Co do zasady każdy ma bowiem prawo swobodnej zabudowy należącej do niego nieruchomości gruntowej, a ograniczenia wprowadzane w tym zakresie Prawem budowlanym i normami techniczno-budowlanymi mają na celu ochronę praw osób użytkujących nieruchomości sąsiednie.

Organ odwoławczy przyjął jednocześnie, że zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w obecnym brzmieniu, poprzez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Zakres przywołanej definicji pozwala na przyjęcie, że stronami prowadzonego przez PINB postępowania mogłyby zostać wyłącznie osoby, które wykazałyby, że wynik przedmiotowego postępowania może wpłynąć na warunki zabudowy nieruchomości, co do których przysługuje im prawo do dysponowania na cele budowlane. Natomiast wnioskodawcy posiadają wyłącznie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane działki, która nie graniczy bezpośrednio z nieruchomością objętą postępowaniem. Jednocześnie prawo to nie przysługuje im wobec działki drogowej, która oddziela należącą do nich nieruchomość od nieruchomości objętej postępowaniem. Ustanowione na rzecz wnioskodawców prawo służebności nie daje im bowiem uprawnień do prowadzenia na przedmiotowej działce robót budowlanych. W konsekwencji zdaniem ŚWINB prowadzone przez PINB postępowanie administracyjne w zakresie legalności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz jego wynik nie mogłyby spowodować żadnych zmian w zabudowie nieruchomości należącej do wnioskodawców. Jeśli zaś przedmiotowy obiekt budowlany, niezależnie od sposobu jego użytkowania, nie oddziałuje na tę nieruchomość, nie można uznać, że wnioskodawcy posiadają interes prawny do wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie.

Na marginesie organ odwoławczy wskazał, że skoro wnioskodawcy upatrują uciążliwości w użytkowaniu stanowiącej ich własność nieruchomości w związku ze wzmożonym ruchem drogowym na przedmiotowej działce drogowej, to powinni w tym zakresie wystosować odpowiednie pismo do właściciela przedmiotowej działki drogowej, nie zaś do organów nadzoru budowlanego. Tego typu roszczenia mają bowiem charakter cywilnoprawny, nie zaś administracyjnoprawny.

W świetle powyższych rozważań organ odwoławczy stwierdził, że z przeprowadzonej analizy akt postępowania oraz z treści wniosku wynika brak podstaw do wznowienia postępowania.

Jednocześnie inaczej niż organ I instancji organ odwoławczy ocenił kwestię zachowania przez wnioskodawców terminu do wniesienia podania o wznowienie, przyjmując, że termin ten nie został uchybiony. Nie miało to jednak wpływu na rozstrzygnięcie, a to ze względu na brak możliwości uznania skarżących za strony postępowania, którego wznowienia się domagali.

W skardze na powyższe postanowienie wniesionej wyłącznie imieniu wnioskodawczyni (dalej zwanej też "skarżącą") przez fachowego pełnomocnika będącego radcą prawnym zarzucono:

a) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, a to obrazę art. 138 § 2 w związku art. 144 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i brak uchylenia postanowienia organu I instancji, podczas gdy spełnione są przesłanki wznowienia postępowania;

b) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 § 1 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób daleki od budzącego zaufanie do organów władzy publicznej, wyrażający się brakiem rzetelnego uzasadnienia faktycznego i prawnego w odniesieniu do podnoszonych w zażaleniu kwestii dotyczących interesu prawnego skarżących w prowadzonym postępowaniu,

c) naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 28 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię w kontekście art. 71 ust. 5 pkt. 3 lit. d) Prawa budowlanego i nie przyznanie skarżącej charakteru strony w toczącym się postępowaniu,

d) naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a to obrazę art. 71 ust. 5 pkt. 3 lit. d) Prawa budowlanego poprzez nie uwzględnienie interesu skarżącej i nie przyznanie jej prawa strony w postępowaniu na gruncie art. 28 k.p.a., a jednocześnie "błędne utożsamianie interesu prawnego na gruncie art. 28 ust. 2. Prawa budowlanego, który reguluje sytuację stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę".

W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia kosztów postępowania

W uzasadnieniu skargi zaakcentowano, że postępowanie toczyło się na podstawie art. 71 Prawa budowlanego, w którym dla określenia katalogu stron winno się stosować art. 28 k.p.a. Natomiast ŚWINB twierdzi, że dokonał analizy Prawa budowlanego w zakresie definicji obszaru oddziaływania obiektu budowlanego oraz prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane w kontekście działki drogowej - zatem posługuje się pojęciem stron na gruncie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który odnosi się do spraw pozwolenia na budowę.

Podniesiono także, że ocena, wedle której skarżąca nie posiada przymiotu strony odbyła się w związku z wadliwie określonym obszarem oddziaływania nieruchomości, pomimo że skarżąca artykułowała problemy, z jakimi musi się mierzyć, w związku z działalnością prowadzoną na nieruchomości sąsiedniej.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację prawną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisy prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym uzasadniały przepisy art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest legalność postanowienia ŚWINB utrzymującego w mocy wydane na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienie organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zgodność z przepisami prawa budowlanego zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego zakończonego decyzją ostateczną o umorzeniu postępowania.

Dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia istotne znaczenie odgrywa prawidłowe rozróżnienie fazy wstępnej (przed wznowieniem postępowania) i fazy po wznowieniu postępowania (postępowanie wznowione). Kluczowe znaczenie ma zaś przede wszystkim to, w jakich przypadkach powinno zostać wydane postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., a w jakich należy wydać postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), stanowiące podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie wznowienia postępowania wydaje się po dokonaniu czysto formalnej oceny podstaw wznowienia (po analizie, czy strona powołała w ogóle okoliczność, która mogłaby stanowić podstawę wznowienia) wtedy, gdy w sposób oczywisty brak jest związku przyczynowego między wskazaną podstawą wznowienia a treścią decyzji ostatecznej kończącej postępowanie, a ponadto, gdy przeszkody do wznowienia są łatwo dostrzegalne, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia analiz lub uzyskiwania dodatkowych wyjaśnień (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt OSK 1833/19). Nie można więc wykluczyć odmowy wznowienia postępowania ze względu na nielegitymowanie się przymiotem strony przez wnioskodawcę. Jednak dotyczy to sytuacji oczywistych. Takie sytuacje zachodzą zwłaszcza wtedy, gdy wnioskodawca nie powołuje się na swój interes prawny, lecz na potrzebę ochrony sprawiedliwości, praworządności, interes społeczny lub niezadowolenie ze sposobu funkcjonowania administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2017 r., II OSK 2306/15). Jednak w realiach rozpoznawanej taki przypadek nie wystąpił.

Natomiast w sytuacji, gdy podmiot składający podanie o wznowienie postępowania powołuje się na przysługującą mu w sprawie legitymację materialnoprawną i istnieją co do tego wątpliwości, ich wyjaśnienie nastąpić powinno po uprzednim wznowieniu postępowania zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. "Ustalenie czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu udziału w tych czynnościach ustalających. Rozpoznanie interesu prawnego poza postępowaniem, bez zapewnienia czynnego udziału jednostki jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego wartością jest prawo do procesu, a zatem prawo do obrony w trybie regulowanym przepisami prawa" (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, wydanie 14, wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 691).

Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy już na wstępnym etapie badania wniosku organ odwoławczy przeprowadził postępowanie wyjaśniające, jak i rozbudowaną analizę zagadnienia dotyczącego kwestii występowania po stronie skarżącej interesu prawnego. Ustalając, czy po stronie skarżącej występuje interes prawny ŚWINB znacząco rozbudował argumentację przedstawioną przez organ I instancji, która w ujęciu tego organu sprowadzała się w istocie do tego, że skoro w postępowaniu głównym skarżąca nie została uznana stronę, to tym samym na etapie badania wniosku o wznowienie postępowania oczywistym jest brak interesu prawnego, który uzasadniałaby złożenie tego wniosku.

W ocenie Sądu kwestia interesu prawnego po stronie skarżącej wbrew zapatrywaniu organów nie była oczywista, co wymagało, aby była ona przedmiotem ustaleń i oceny dopiero w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. W konsekwencji organy dopuściły się naruszenia art. 149 § 1 oraz § 3 k.p.a., gdyż zamiast wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie, organ I instancji wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, a organ odwoławczy postanowienie to utrzymał w mocy.

Pomijając stwierdzone dotychczas naruszenia zdaniem Sądu nie można zaaprobować wyników przeprowadzonej przez organy oceny istnienia po stronie wnioskodawców interesu prawnego. Jak już wcześniej zauważono organ I instancji w istocie ograniczył się w tym zakresie do stwierdzenia, że skoro w postępowaniu głównym, zakończonym decyzją ostateczną wnioskodawcy, pomimo ich starań, nie zostali uznani za strony postępowania, to również w postępowaniu zainicjowanym ich wnioskiem o wznowienie postępowania nie można im przyznać statusu stron. Tymczasem wcześniejsza ocena kwestii posiadania przymiotu stron postępowania nie zwalniała organu od obowiązku dokonania ponownej, niezależnej od wcześniejszego stanowiska, oceny, czy wnioskodawcom przysługuje przymiot stron postępowania. Dokonana w tym zakresie, w ramach postępowania zwykłego, wcześniejsza ocena nie ma charakter wiążącego przy rozpatrywaniu wniosku o wznowienie postępowania. Nie powinno też mieć miejsca automatyczne powielanie stanowisk i argumentacji przedstawionej wcześniej przez organ w ramach zwykłego trybu postępowania.

Nie można również zaaprobować argumentacji, jaką w kwestii przymiotu strony przedstawił organ odwoławczy. Co prawda organ ten słusznie dostrzegł, że ze względu na przedmiot postępowania, którego dotyczył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie powinny znajdować zastosowanie reguły ogóle wynikające z art. 28 k.p.a. Jednak pomimo tego prawidłowego spostrzeżenia organ odwoławczy w istocie ograniczył się do zastosowania przesłanek wynikających z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie: t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) dalej w skrócie jak dotychczas "Prawo budowlane" i w oparciu o przesłanki z tego przepisu dokonał oceny, czy wnioskodawcom na gruncie art. 28 k.p.a. przypisać można status stron postępowania.

Organ odwoławczy nie wziął pod uwagę, że postępowanie o którego wznowienie zabiega skarżąca dotyczy zmiany sposobu użytkowania części budynku. Taki przedmiot postępowania, którego dotyczy wniosek o wznowienie powoduje konieczność wzięcia pod uwagę art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. d Prawa budowlanego (co z naruszeniem tego przepisu, mającym wpływ na wynik sprawy, zostało pominięte przez organy obu instancji). Z przepisu tego wynika, że w postępowaniu w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bada się jak dana zmiana oddziałuje na nieruchomości sąsiednie. Zgodnie bowiem z tym przepisem, jeżeli zmiana może spowodować niedopuszczalne wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, właściwy organ wnosi w drodze decyzji sprzeciw. Przepis ten ma na celu m.in. ochronę interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich przed tym, aby zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w sposób niedopuszczalny nie wprowadzała, utrwalała lub zwiększała ograniczenia lub uciążliwości na ich nieruchomościach. Znikąd przy tym nie wynika, że ograniczenia lub uciążliwości muszą wystąpić wyłącznie na tych nieruchomościach, które znajdują się obszarze oddziaływania rozumianym zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Odwoływanie się do takiego rozumienia obszaru oddziaływania jest uzasadnione na gruncie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, co jest konsekwencją przyjętego w tym przepisie szczególnego sposobu rozumienia pojęcia strony postępowania. Jednak w sytuacji, gdy krąg stron postępowania ulega wyznaczeniu w oparciu o art. 28 k.p.a., to zdefiniowanemu na gruncie art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego rozumieniu obszaru oddziaływania nie można, tak jak to uczynił organ odwoławczy, przypisywać charakteru rozstrzygającego.

Wbrew także zapatrywaniom organu odwoławczego w realiach rozpoznawanej sprawy interes prawny wywodzić można nie tylko z przepisów prawa administracyjnego, ale także z przepisów prawa cywilnego regulujących prawo własności nieruchomości oraz ograniczone prawa rzeczowe (służebność drogową) przysługujące wnioskodawcom. Nie można też z góry przyjąć, że interes prawny w postępowaniu, którego dotyczy wniosek o wznowienie posiadają wyłącznie właściciele działki bezpośrednio graniczącej z działką, na której doszło do spornej zmiany sposobu użytkowania budynku. Dla określenia, czy wnioskodawcom, w tym skarżącej, przysługuje status strony postępowania, rozstrzygające znaczenie ma to, czy przedmiotowa zmiana użytkowania w istotny sposób wpływa na wykonywanie przez nich uprawnień, składających się na przysługujące im prawa własności, jak i ograniczone prawo rzeczowe przysługujące mi względem działki drogowej graniczącej bezpośredni z działką, na której posadowiony jest budynek objęty przedmiotową zmianą sposobu użytkowania. Tę kwestię powinny rozstrzygnąć organy w ramach ponownego prowadzenia postępowania, z tym, że dopiero po tym jak w sprawie wydane zostanie postanowienie o wznowieniu postępowania.

W postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania budynku bez wątpienia rolą organu nadzoru budowlanego nie jest rozstrzyganie o roszczeniach cywilnoprawnych wynikających ze zmiany sposobu użytkowania danego budynku. Jednak czym innym jest sięgnięcie do norm prawa cywilnego w celu rozstrzygnięcia o roszczeniu cywilnoprawnym, a czym innym jest ocena, czy zmiana sposobu użytkowania danego obiektu budowlanego oddziałuje na sposób wykonywania uprawnień o charakterze cywilnoprawnym. W tym drugim przypadku zasadność roszczeń cywilnoprawnym nie podlega ocenie. Istotne jest jedynie ustalenie, czy zmiana sposobu użytkowania w sposób mierzalny ingeruje w sferę prawną (a nie tylko faktyczną) innych osób, ukształtowaną normami cywilnoprawnym, konstruującymi prawo własności lub inne prawo rzeczowe. Pozytywna odpowiedź na tak postawione pytanie oznacza, że na gruncie art. 28 k.p.a. osoby te posiadają interes prawny uzasadniający uznanie ich za strony postępowania dotyczącego zmiany sposobu użytkowania danego budynku.

W powyższym kontekście przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania może oddziaływać zarówno na korzystanie z ograniczonego prawa rzeczowego przysługującego wnioskodawcom względem działki drogowej bezpośrednio graniczącej z działką, na której znajduje się budynek objęty zmianą sposobu użytkowania. Może także oddziaływać na korzystanie z prawa własności przysługującego wnioskodawcom i to pomimo tego, że stanowiąca ich własność działka nie graniczy bezpośrednio z działką, na której posadowiony został budynek objęty zmianą sposobu użytkowania. Tymczasem organy nie wyjaśniły przedstawionych tutaj okoliczności, ograniczając się w istocie do zbadania okoliczności istotnych do stwierdzenia, że danej osobie przysługuje status strony na gruncie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Stanowi to o naruszeniu przez organy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a ponadto art. 28 k.p.a. przy czym naruszenia te, podobnie jak wskazane powyżej naruszenia innych przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania obejmujących wpis sądowy w kwocie 200 zł., wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w kwocie 480 zł.,czyli łącznie w kwocie 680 zł., rozstrzygnięto na wniosek skarżącego zgodnie z art. 205 § 1, art. 206, art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 256 ze zm.).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań.