Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1774/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lutego 2021 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] Minister, działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"), utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] stycznia 2019 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec A. W. (dalej: "skarżący") art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy.

We wniosku z [...] maja 2017 r. (data wpływu do organu: [...] czerwca 2017 r.) o zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym skarżący podniósł, że pracę w Służbie Bezpieczeństwa (dalej: "SB") w Wydziale "B" Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w K. oraz w Wydziale [...] Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w T. wykonywał krótkotrwale. Realizując obowiązki służbowe w SB, nigdy nikomu nie wyrządził krzywdy, nie brał udziału w żadnych czynnościach, których musiałby się wstydzić i za które miałby ponosić jakąkolwiek odpowiedzialność. Po pozytywnej weryfikacji, skarżący pełnił służbę w pionie dochodzeniowo-śledczym Policji, zawsze z narażeniem zdrowia i życia. Nigdy nie zważał na czas pracy; ilekroć wymagała tego sytuacja, pełnił służbę także "po godzinach". Efekty jego pracy spotkały się z uznaniem przełożonych, co skutkowało wyróżnieniem skarżącego wieloma nagrodami, także finansowymi oraz uhonorowaniem Brązowym Krzyżem Zasługi i Srebrnym Medalem za Długoletnią Służbę.

Minister ustalił, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji [...] kwietnia 2014 r. i ma ustalone prawo do emerytury oraz renty inwalidzkiej, których wysokość zweryfikowano z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze.

Według pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") z [...] marca 2017 r., stanowiącego informację nr [...] o przebiegu służby, skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym od 1 lutego 1982 r. do 31 stycznia 1990 r., przez tj. 8 lat. Natomiast całkowity okres jego służby wynosi 32 lata, 2 miesiące i 15 dni.

Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez IPN przy piśmie z [...] listopada 2017 r. nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Pismem z [...] marca 2018 r. znak [...] Komendant Główny Policji przekazał informację dotyczącą przebiegu służby skarżącego. Miał on wielokrotne zwiększany dodatek służbowy do uposażenia oraz otrzymywał nagrody finansowe. Został również odznaczony Brązowym Krzyżem Zasługi oraz Srebrnym Medalem za Długoletnią Służbę. Nie odnotowano informacji o udzielonych skarżącemu karach dyscyplinarnych. Brak jest też dokumentów odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem zdrowia i życia.

Decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] Minister w oparciu o art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ wskazał, że art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w pierwszym rzędzie nakłada na niego obowiązek weryfikacji łącznego spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, iż intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek (tj. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r.) organ zaznaczył, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, jednak z zastrzeżeniem, iż winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo Minister powinien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej jest ona tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Minister przytoczył synonimy tego pojęcia z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN 2005 r.): "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".

Organ zwrócił uwagę na powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie pierwszeństwo wykładni językowej.

W kontekście przesłanki rzetelnego wykonywania obowiązków Minister, stosując wykładnię językową, stwierdził, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Również w przypadku pojęcia rzetelności przytoczył jego synonimy z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.): "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". W świetle powyższego organ uznał, iż rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych. Istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej oraz honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Minister podkreślił, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" stanowi czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza, przy czym warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektyw ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Minister zaakcentował, iż jego zadaniem jest stwierdzenie, czy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego można uznać za spełnione ww. przesłanki, a także ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. "Szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek, co oznacza, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest zasadne. "Szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy.

Zatem uprawnienie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, Minister stwierdził, że w sytuacji, w której całkowity okres służby strony wynosi 32 lata, 2 miesiące i 15 dni, z czego 8 lat to służba na rzecz totalitarnego państwa, czyli około 37,1% całego okresu służby, nie można mówić - zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i proporcjonalnym -o krótkotrwałej służbie na rzecz totalitarnego państwa, a tym samym pierwsza przesłanka nie została spełniona.

Organ nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. W tym zakresie Minister powołał się na opinię Komendanta Głównego Policji oraz zgromadzone w sprawie dokumenty, które nie zawierają treści poddających w wątpliwość rzetelności służby skarżącego. Jednakże brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, zaś sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Ponadto skarżący nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zdaniem organu, zarówno postawa i osiągnięcia skarżącego w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia, nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na skorzystanie z uprawnień przewidzianych w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł, że Minister, oceniając kryterium krótkotrwałości, nie wziął pod uwagę następujących okoliczności, które wpływają na procentowe wyliczenie okresu służby na rzecz totalitarnego państwa:

- 8 lat pracy w "cywilu",

- znacznej części służby, w ramach której skarżący nie wykonywał czynności służbowych, lecz jedynie odbywał szkolenia i kursy,

- rozpoczęcia pracy w Wydziale Kryminalnym Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w T. w październiku 1989 r. (organ stwierdził, że w styczniu 1990 r. pracował już w tej jednostce).

Skarżący zaznaczył, iż obowiązki służbowe realizował wzorowo, o czym świadczy treść opinii wydanej przez Komendanta Głównego Policji oraz wielokrotnie przyznane mu nagrody. Ponadto skarżący pełnił służbę z narażeniem zdrowia i życia, bo tego wymagała od niego również rota złożonej przysięgi.

Według skarżącego, w aktach osobowych brakuje wielu dokumentów, dlatego niemożliwe jest dokonanie pełnej oceny jego służby po 12 września 1989 r.

Powołaną na wstępie decyzją Minister utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z [...] stycznia 2019 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej organ zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, powtórzył rozważania odnośnie przesłanek "krótkotrwałości" i "rzetelności" oraz zwrotu " "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia". W aspekcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" Minister dodatkowo powołał się na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 147/19, uznając, iż wykonywanie obowiązków służbowych w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem oraz fakt otrzymywania przez stronę awansów, wyróżnień czy też innych gratyfikacji z tytułu pełnienia służby nie może przesądzać, że w danej sprawie spełniony został warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku" (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Minister zaaprobował stanowisko wyrażone w poprzedniej decyzji odnośnie niespełnienia przez skarżącego przesłanki krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. Organ stwierdził, iż skarżący podjął tę służbę nie przypadkowo, lecz w pełni świadomie, a jej zakończenie nie wynikało z woli skarżącego, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji, związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Ośmioletni czas realizacji obowiązków służbowych na rzecz totalitarnego państwa nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością skarżący przez ten okres dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Minister skorygował błędnie wyliczony w decyzji pierwszoinstancyjnej procentowy stosunek okresu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa do całego okresu jego służby - wynosi on 25% (a nie 37,1%), uznając, że błąd ten nie ma istotnego znaczenia w rozpatrywanej sprawie. Wskazał też, że jeżeli skarżący nie zgadza się z informacją o przebiegu służby, sporządzoną przez IPN, to powinien poinformować o tym IPN i ewentualnie wnosić o zmianę tej informacji.

Oceniając przesłankę rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby w Policji po dniu 12 września 1989 r., Minister ponownie przywołał opinię Komendanta Głównego Policji, a także "Informację dotyczącą przebiegu służby" z [...] lutego 2018 r., sporządzoną w Wydziale Kadr i Szkolenia Komendy Wojewódzkiej Policji w R.. Ww. dokumenty potwierdzają rzetelność skarżącego, wskazują na jego bardzo dobre opinie służbowe, awanse i podwyżki dodatku służbowego, jak również odznaczenie w 2004 r. Brązowym Krzyżem Zasługi.

Jednocześnie organ zwrócił uwagę na brak dokumentów wskazujących na udział skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Nie były też wydawane zaświadczenia uprawniające do podwyższenia skarżącemu emerytury w myśl przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734 ze zm.).

Według Ministra, w niniejszej sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Organ przytoczył fragmenty z akt osobowych o sygn. [...] przekazanych przez IPN przy pismach z [...] listopada 2017 r. i [...] marca 2020 r. I tak skarżący we wniosku z [...] grudnia 1981 r. o przyjęcie do pracy w SB KW MO w K. wskazał, że: [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra z [...] lipca 2020 r. nr [...] skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, które miało wpływ na wynik sprawy. Wniósł o uchylenie rozstrzygnięć Ministra zapadłych w obu instancjach i zobowiązanie organu do wydania, w określonym przez Sąd terminie, decyzji wyłączającej stosowanie wobec niego art. 15 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W uzasadnieniu skargi skarżący powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 12 grudnia 2019 r. o sygn. akt I OSK 1924/19 i l OSK 2114/19. Skarżący zaakcentował, iż jego praca dla Polski obejmuje 39 lat, 6 miesięcy i 21 dni, w tym 7 lat, 4 miesiące i 6 dni w "cywilu" w przemyśle hutniczym i górniczym oraz 8 lat w SB. Skarżący nie wie, dlaczego wszystkie okresy jego zatrudnienia nie są uwzględniane. Nadmienił, iż w 1990 r., pełniąc służbę w Policji, doznał poważnego uszczerbku na zdrowiu i komisja lekarska zakwalifikowała go do trzeciej grupy inwalidztwa.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). W myśl tego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Stosownie do treści art. 15c ust. 1 – ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru – za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4 (ust. 1). Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Według art. 22a ust. 1 – ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy (ust. 1). W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r., rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Przepisy art. 8a ust. 1 i ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stanowią, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (ust. 1). Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Podkreślić też należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

W przedmiotowej sprawie Minister stwierdził, że 8-letniej służby na rzecz państwa totalitarnego - na tle ponad 32-letniego całkowitego stażu służby – nie można kwalifikować jako krótkotrwałej. Trafnie organ w zaskarżonej decyzji wskazał na problemy interpretacyjne tego kryterium. NSA, dokonując jego wykładni w wyroku z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2553/19, stwierdził, iż ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości tego pojęcia, nie można wskazać ogólnych, uniwersalnych cech, które mogłyby być wykorzystywane w każdym przypadku. NSA podał, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś", to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś".

W konsekwencji w określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały". Za wskazówkę interpretacyjną może posłużyć także zaprezentowane w trakcie prac nad treścią art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stanowisko, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby. Tak więc możliwe jest zakwalifikowanie 8-letniej służby skarżącego jako krótkotrwałej. Jednakże nawet uznanie tego kryterium za spełnione, nie ma wpływu na wynik sprawy ze względu na brak zaistnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o czym mowa poniżej.

Sąd aprobuje ustalenie Ministra, iż w sprawie spełnione jest kryterium rzetelności stypizowane w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Podkreślić jednak trzeba, że – wbrew twierdzeniu organu - okoliczność, iż świadczenie emerytalne skarżącego nie było podwyższone w myśl przepisów ww. rozporządzenia z 4 maja 1995 r. - nie może mieć wpływu na spełnienie tej przesłanki, bowiem ww. przepis nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" do służby pełnionej wyłącznie z narażeniem zdrowia i życia. Jak podniósł NSA w wyroku z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie. Tak więc zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie wyklucza w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia (por. także wyroki NSA z 14 października 2020 r., sygn. akt I OSK 2380/19 i z 19 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 2786/19).

Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (vide B. Dunaj [red.] Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Dla stwierdzenia rzetelności wykonywania obowiązków służbowych nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie takie nagrody i wyróżnienia mogą ugruntowywać przekonanie o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków.

Na tle dotychczasowego orzecznictwa NSA za kluczową przesłankę, przy ocenie możliwości zastosowania uprawnienia przewidzianego w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, uznawana jest przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku". W wyroku z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19, NSA zaakcentował, że brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych.

Sąd w składzie tu orzekającym podzielił stanowisko Ministra, iż w sprawie skarżącego nie można mówić o zaistnieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku". Lektura akt archiwalnych przedłożonych przez IPN wskazuje, że postawa skarżącego w okresie 8-letniej służby na rzecz państwa totalitarnego nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, ale charakteryzowała się efektywną pracą operacyjną na stanowisku wywiadowcy sekcji obserwacyjnej Wydz. "B" polegającą na ustalaniu "wielu kontaktów ciekawych operacyjnie", wykonywaniu "szeregu zdjęć mających dużą wartość operacyjną". Skarżący chętnie podejmował dodatkowe zadania, przejawiał "troskę o jakość i konspirację pracy", "przepracował dużo dni wolnych od pracy (vide opinia służbowa z 5 lutego 1982 r.).

Na dezaprobatę zasługuje też ponadprzeciętne zaangażowanie skarżącego w realizację zadań służb mundurowych na rzecz państwa totalitarnego, wyrażone w podaniu z [...] grudnia 1981 r. o przyjęcie do SB. Poza fragmentami cytowanym przez organ warto przywołać następujące argumenty skarżącego: [...].

Reasumując, w świetle znajdujących się w aktach administracyjnych kopii archiwalnej dokumentacji IPN nie sposób nie zgodzić się z organem, że w sprawie skarżącego nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Był bowiem zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), oddalił skargę.