Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 533/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art.1
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art.64e, art.134 par.1, art.151a par.1-2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.7, art.10 par.1-2,art.15, art.77 par.1, art.80, art.81, art.107 par.1 i par.3,art.136, art.138 par.2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art.71 ust.1-2
journal: Dz.U. 2021 poz 247
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art.124 ust.2
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu "[...]" Spółka z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Decyzją z "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej jako: Kolegium lub organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako: k.p.a.), uchyliło decyzję Wójta Gminy R. (dalej jako: organ I instancji) z "[...]" o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej "[...]" położonej na działce nr "[...]", obręb D., gmina R. i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że "[...]" Sp. z o.o. w W. (dalej jako: Spółka, inwestor lub skarżąca) złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej położonej na opisanej wyżej działce. Postanowieniem z "[...]" organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, uznając, że przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko, a co za tym idzie nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Na skutek wniesionego przez strony zażalenia postanowienie organu I instancji zostało uchylone postanowieniem Kolegium z "[...]". Podano, że w toku ponownego postępowania Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zaś "[...]" Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny oraz Dyrektor Zarządu Zlewni w O. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie stwierdzili, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jak również do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Organ I instancji uznał zatem, że podstaw prawnych do wydania opinii co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W związku z tym decyzją z "[...]" organ I instancji umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie wskazując, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 1839, dalej jako: rozporządzenie z 2019 r.). Powołując się na kartę informacyjną przedsięwzięcia, organ I instancji podał, że moc dla pojedynczej anteny sektorowej zawiera się w przedziale od 1000 W do 2000 W. Natomiast z danych zawartych w "kwalifikacji przedsięwzięcia" wynika, że odległość pionowa pomiędzy osiami głównymi wiązek promieniowania, a miejscami dostępnymi dla ludzi dla tych anten wynosi co najmniej 46,2 m. Zatem w odległości do 70 m dla anten sektorowych (Az.80°, 190°, 310°) pracujących w paśmie 900 wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania nie znajdują się miejsca dostępne dla ludzi. Od decyzji tej odwołanie złożyli: A. O., D. i Z. T. oraz H. K. (strony postępowania) podnosząc, że planowana stacja bazowa telefonii komórkowej położona jest w zbyt bliskiej odległości od należących do nich działek gruntu, które w przyszłości zamierzają zabudować budynkami mieszkalnymi. Organ odwoławczy powołał się na treść art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 71 u.i.o.ś. ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 247 ze zm., dalej jako: u.i.o.ś.). Wskazano, że planowane przedsięwzięcie polega na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, przy czym stacja bazowa składać się będzie z systemów antenowych zainstalowanych na wieży telekomunikacyjnej, urządzeń nadawczo-odbiorczych umieszczonych w pobliżu anten sektorowych i anten radiolinii oraz urządzeń zasilających i realizujących m.in. funkcję cyfrowego przetwarzania sygnałów umiejscowionych w szafach u podstawy wieży. Podano, że w skład systemu antenowego wchodzić będą trzy anteny sektorowe określonego typu, zawieszone na wysokości 53,5 m n.p.t. w tym jedna antena ukierunkowana na azymut 80°, druga ukierunkowana na azymut 190° i trzecia ukierunkowana na azymut 310°, a także dwie anteny radioliniowe RL1 i RL2 azymut 318° i 358° zamontowane na wysokości 51,50 m (n.p.t.). Wskazano, że Spółka przewiduje możliwość pochylenia wiązek promieniowania anten sektorowych w zakresie od 0° do 6°. W związku z tym w ocenie Spółki inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, bowiem po uwzględnieniu minimalnego i maksymalnego pochylenia głównej wiązki promieniowania, a także sposobu wykorzystania najbliższego terenu i jego zabudowy, w odległości 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Kolegium wskazało, że dokonana przez wnioskodawcę kwalifikacja przedsięwzięcie nie ma charakteru wiążącego i podlega ocenie przez właściwy w sprawie organ. W związku z tym organ ma obowiązek poddać analizie parametry inwestycji podane we wniosku inwestora celem ustalenia, czy przedmiotowa inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z 2019 r., czy też przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2019 r. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji winien dopuścić dowód z opinii biegłego celem zweryfikowania prawidłowości przedstawionych przez inwestora parametrów określonych w przedłożonej karcie informacyjnej przedsięwzięcia, gdyż dopiero wtedy będzie możliwa właściwa ocena oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Kolegium wskazało ponadto, że kwalifikacji stacji bazowych telefonii komórkowej, jako instalacji radiokomunikacyjnych, dokonuje się w oparciu o dwa kryteria: równoważną moc promieniowaną izotropowo i odległość od miejsc dostępnych dla ludności. Zatem dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń, jak i całego przedsięwzięcia. Przy czym rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja, a nie jej poszczególne elementy, wpłynie na środowisko. Podniesiono, że kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania tego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Podniesiono również, że przez określenie "miejsc dostępnych dla ludności", o którym mowa w art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz.U.2020 r. poz. 1219 ze zm., dalej jako: P.o.ś.) oraz w rozporządzeniu z 2019 r. w kontekście oddziaływania na nie pól elektromagnetycznych należy rozumieć oddziaływanie takich pól zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawny, a w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że przy ustaleniu zasięgu pola elektromagnetycznego i jego mocy należy uwzględniać możliwości eksploatacyjne projektowanych urządzeń i kumulowanie się wiązek antenowych. Zatem dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń, jak i całego przedsięwzięcia. Organ odwoławczy wskazał, że anteny zostały wyposażone w mechanizmy umożliwiające automatyczną zmianę położenia i w konsekwencji możliwość pochylenia poszczególnych anten, a co za tym idzie zmiany kierunku wiązki promieniowania. W tej sytuacji konieczne staje się dokonanie ustaleń w zakresie możliwości oddziaływania anteny od minimalnego do maksymalnego pochylenia (tzw. tilt), aby ustalić od jakiej wysokości poziomu terenu i w jakiej odległości od anten możliwe jest oddziaływanie promieniowania tych anten. Przy czym już sama możliwość zmiany nachylenia anteny powoduje konieczność uwzględnienia tego faktu przy ustalaniu oddziaływania pola elektromagnetycznego na miejsca dostępne dla ludności. Kolegium podniosło, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, aby przeprowadzono postępowanie wyjaśniające we wskazanym zakresie oraz dokonano własnej oceny przedłożonych przez inwestora dowodów, ani też aby organ I instancji podejmował samodzielnie jakiekolwiek ustalenia faktyczne, czy dokonał własnej oceny przedłożonej przez Spółkę dokumentacji. Wskazano, że w karcie informacyjnej przedsięwzięcia nie uwzględniono maksymalnych parametrów instalacji. Nie wiadomo również jakie będą maksymalne tilty anten wynikające z możliwości fabrycznych danego urządzenia oraz parametry poszczególnych urządzeń towarzyszących, które także wytwarzają pole elektromagnetyczne. Nie można zatem wykluczyć, że przy uwzględnieniu kątów pochylenia anten większych niż deklarowane przez inwestora wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach będzie konieczne. Wskazano również, że karta informacyjna przedsięwzięcia zawiera jedynie lakoniczne stwierdzenia co do braku występowania miejsc dostępnych dla ludności w odległości 70 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania, przy czym brak jest w tym zakresie pogłębionej analizy.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się jej uchylenia w całości, a także zasądzenia na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia:

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy Kolegium powinno było przede wszystkim rozważyć możliwość samodzielnego wydania decyzji;

- w zw. z art. 124 ust. 2 P.o.ś. poprzez bezpodstawne uznanie, że przy ocenie poziomu promieniowania w miejscach dostępnych dla ludności należy badać potencjalne zagospodarowanie, natomiast przepisy jednoznacznie odwołują się do istniejącego zagospodarowania;

- w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8, § 3 ust 2 pkt 3 rozporządzenia z 2019 r. poprzez bezpodstawne narzucenie obowiązku analizowania sumarycznego oddziaływania przedsięwzięcia, w sytuacji gdy przedsięwzięcie składa się z 3 anten sektorowych, każda skierowana w innym kierunku;

- w zw. z art. 61 - 63 u.i.o.ś. poprzez bezpodstawne przyjęcie przez Kolegium, że organy administracji powinny ingerować w treść wniosku poprzez badanie inwestycji w zakresie nie wskazanym przez inwestora, tj. analizować przedsięwzięcie w zakresie w jakim inwestor nie zamierza z niego korzystać, w szczególności w zakresie maksymalnych i minimalnych tiltów.

W uzasadnieniu wniesionego sprzeciwu skarżąca podniosła, że Kolegium nie uwzględniło zmian wynikających z aktualnego stanu prawnego oraz stanu faktycznego. Podniesiono, że zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 124 ust. 2 P.o.ś. przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. W konsekwencji niezasadne jest przywoływanie wyroków sądów administracyjnych odwołujących się do innego stanu prawnego, jak również wskazywanie, że konieczne jest badanie zagospodarowania potencjalnego. Skarżąca zakwestionowała rozumienie przez Kolegium kwestii skumulowanej mocy odziaływania wszystkich anten. Podkreślono, że przepisy rozporządzenia z 2019 r. są jednoznaczne i odnoszą się do wiązki związanej z pojedynczą anteną i wiązki promieniowania w osi głównej tej anteny. Ponadto przepisy te nie przewidują innego rodzaju pomiarów, w szczególności kumulowania sąsiadujących ze sobą anten na tym etapie postępowania. Wskazano, że żadna z zainstalowanych anten nie jest zbieżna w osi głównej wiązki z inną anteną, a w konsekwencji na przedmiotowej działce nie ma przedsięwzięć, które z uwagi na charakter wymagałoby sumowania mocy. Tym samym, nie znajduje zastosowania § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2019 r. Podniesiono, że konieczność kumulowania mocy anten tego samego przedsięwzięcia wynika z niektórych orzeczeń sądów administracyjnych, jednak nie jest to jednoznacznie ustalone. Jednocześnie wskazano, że dotychczasowe orzecznictwo sądowoadministracyjne nie odnosiło się do kwestii kumulowania mocy anten w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne składało się z 3 anten sektorowych, każda skierowana w innym kierunku. Skarżąca zakwestionowała także konieczność zbadania przedsięwzięcia w zakresie niewskazanym przez inwestora, tj. maksymalnych i minimalnych tiltów. Zgodnie bowiem z art. 61 - 63 u.i.o.ś. właściwy organ został pozbawiony możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną wniosku, a ocenie organu może podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie. Zdaniem skarżącej, uchylając decyzję organu I instancji Kolegium narzuciło obowiązki nie wynikające z przepisów prawa. Kolegium powinno zaś przede wszystkim podjąć działania w celu samodzielnego wydania decyzji zgodnie z art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 - 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd uznał, że wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Podnieść przede wszystkim należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w Internecie).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13, dostępny w Internecie). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014r., sygn. akt II OSK 2846/12, wyrok NSA z 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny w Internecie). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w Internecie).

Należy przy tym zaznaczyć, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ponadto stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zaś w myśl art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał ją do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, wskazując na naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie Kolegium nie została bowiem należycie wyjaśniona kwestia, czy planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów rozporządzenia z 2019 r.

Oceniając przyczyny wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej wskazane w jej uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że kwalifikacja planowanej inwestycji ma istotne znaczenie dla wyniku rozpoznawanej sprawy. Obowiązek dokonania oceny, czy dane przedsięwzięcie wymaga decyzji środowiskowej wynika z art. 71 ust. 1 i 2 u.i.o.ś. oraz wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych, czyli w tym przypadku § 2 ust. 1 pkt 7, 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2019r. Jak słusznie zauważyło Kolegium z przepisów tych wynika, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej, decydujących o wpływie na środowisko należą: rodzaj instalacji (radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne); moc promieniowania poszczególnych anten; emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem. Dopiero określenie poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie jej lokalizacji (wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji i jej charakteru (por. wyroki NSA: z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 104/13; z 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2706/13 oraz z 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 139/14, dostępne w Internecie). Przy czym dla należytej oceny, czy dana inwestycja może oddziaływać na środowisko (zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco), niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia (por. wyrok NSA z 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2263/20, dostępny w Internecie). Skoro bowiem wartości określone przez normodawcę w wyżej wskazanych przepisach rozporządzenia wyznaczone dla pojedynczej anteny dają podstawę do uznania instalacji za oddziałującą na środowisko, to tym bardziej dotyczy to wielokrotności anten. Kwestia ta była niejednokrotnie przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny, który m.in. w wyrokach z dnia: 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1900/17; z 17 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1276/18; 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2336/20 (dostępne w Internecie), prezentował stanowisko, zgodnie z którym dla ustalenia, czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko wymagane jest uwzględnienie kumulacji oddziaływań lub sumowania się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia. Rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest zatem ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Jak wskazał WSA w Lublinie w wyroku z 22 czerwca 2021 r. (sygn. akt II SA/Lu 777/20,dostępne w Internecie) brzmienie przepisów § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia z 2019 r., dotyczących rozbudowy, przebudowy lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia, potwierdza zasadność sumowania parametrów danego przedsięwzięcia. Jeżeli bowiem nakazano sprawdzać kwalifikację danego przedsięwzięcia po jego rozbudowie bądź przebudowie jako przedsięwzięć mogących zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to nieracjonalne byłoby przyjęcie stanowiska, że w przypadkach budowy nowego przedsięwzięcia równoważna moc promieniowana izotropowo dla pojedynczych anten nie podlega sumowaniu. Przyjęcie stanowiska, że dla ustalenia oddziaływania instalacji na środowisko wystarczające jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny, może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku lub kilkunastu anten, z których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, natomiast w przypadku kumulacji ich oddziaływania mogą emitować pola elektromagnetyczne, w których równoważna moc promieniowana izotropowo jest wyższa niż dopuszczalna. Wykluczenie możliwości badania kumulacji oddziaływania na środowisko byłoby też sprzeczne z zasadą prewencji i przezorności i czyniłoby iluzorycznym ochronę środowiska, a w konsekwencji wymóg zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska (art. 68 ust. 4 Konstytucji RP). Skoro zatem w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane są wyżej wskazane poglądy, to Kolegium było uprawnione do uchylenia decyzji organu I instancji. Przy czym na tym etapie postępowania Sąd nie może odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych przez skarżącą, kwestionujących m.in. zasadność badania okoliczności wskazanych przez Kolegium, gdyż – jak wskazano wyżej – ocena zaskarżonej decyzji ogranicza się wyłącznie do prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu skargi odnośnie do związania organu wnioskiem inwestora, stwierdzić należy, że organ może oprzeć się na złożonej przez inwestora kwalifikacji przedsięwzięcia, ale pod warunkiem, że dokumentacja złożona przez inwestora jest wystarczająca do dokonania oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, a organ dokona jej analizy i właściwej oceny. Oczywistym jest, że organ nie może ingerować w treść wniosku inwestora, jednakże przy rozpatrywaniu złożonego wniosku na organie ciąży, wynikający z przepisów k.p.a. obowiązek wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i jego oceny na podstawie całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał jedynie, że po wszczęciu postępowania zwrócił się do organów współdziałających o wydanie opinii dotyczącej obowiązku lub braku obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, a następnie, z powołaniem się na stanowisko organów współdziałających wydał decyzję odmawiającą ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Natomiast ani z uzasadnienia decyzji organu I instancji, ani z akt sprawy nie wynika, aby organ dokonał jakiejkolwiek własnej weryfikacji danych zawartych w karcie informacyjnej przedłożonej przez inwestora i ich kompletności oraz aby dokonał własnej oceny planowanego przedsięwzięcia celem ustalenia czy przedmiotowa inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego zawsze, bądź też potencjalnie, znacząco oddziaływać na środowisko.

Powyższej oceny prawidłowości rozstrzygnięcia podjętego przez Kolegium nie zmienia okoliczność, że faktycznie od 25 października 2019 r. obowiązuje nowe brzmienie art. 124 ust. 2 P.o.ś., zgodnie z którym przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Takie brzmienie przepisu nie nasuwa już wątpliwości co do tego, że przy ocenie tej nie bierze się pod uwagę potencjalnego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości, lecz tylko już istniejące. W tym zakresie niezasadnie zatem powołano się w uzasadnieniu decyzji Kolegium na wyrok NSA wydany w poprzednim stanie prawnym. Jednakże okoliczność, że organ I instancji winien dokonać ustalenia, czy wokół planowanego przedsięwzięcia, w granicach określonych przez odległości i kierunki zależne od wielkości zweryfikowanych parametrów, znajdują się miejsca dostępne dla ludności, według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości, a nie potencjalnej możliwości ich zagospodarowania, nie ma wpływu na konieczność dokładnego określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia. Dopiero te ustalenia bowiem pozwolą na właściwa kwalifikację zamierzonego przedsięwzięcia w świetle powołanych wyżej przepisów.

W ocenie Sądu uzupełnienie postępowania organu I instancji w powyższym zakresie jest niezbędne do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Przy czym, konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części prowadzi do wniosku, że słusznie Kolegium zastosowało przepis art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe naruszenia nie mogą być usunięte w toku postępowania odwoławczego, gdyż wskazane okoliczności, muszą być ustalone w toku postępowania przed organem I instancji. Ponadto wypowiedzenie się na tym etapie postępowania przez organ odwoławczy w powyższych kwestiach naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a., która zakłada, że każdy z organów prowadzi merytoryczne postępowanie, a więc dwukrotnie ocenia zgromadzone w sprawie dowody oraz w sposób rzeczowy i dogłębny analizuje argumenty stron i w konsekwencji dokonuje prawidłowej subsumcji przepisu prawa, do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Z tych względów powołane wady procesowe nie mogą być konwalidowane przez organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. i muszą zostać usunięte na etapie postępowania przed organem I instancji. Podkreślić należy, że tylko należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Jednocześnie zaś, aby uznać, że stan faktyczny w danej sprawie wypełnia hipotezę określonego przepisu prawa materialnego konieczne jest wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób niebudzący wątpliwości.

W świetle powyższych rozważań należy zatem stwierdzić, że organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., sprzeciw oddalił.