Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1262/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 35
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : WSA Paweł Darmoń (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Wojewody z dnia 29 sierpnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala.


UZASADNIENIE

Na wniosek o pozwolenie na budowę z 4 lutego 2016 r Prezydent Miasta K. wydał decyzję nr [...] z 1 grudnia 2016 r., znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę inwestycji: Przebudowa kamienicy polegająca na adaptacji poddasza na cele użytkowe gospodarcze /w tym nowe otwory drzwiowe, ściany, stropy i posadzki/ wraz z doświetleniem poddasza /okna połaciowe/, zmiana aranżacji mieszkań /w tym nowe otwory drzwiowe, ściany, stropy i posadzki z zachowaniem dotychczasowej ilości mieszkań/, zmiana układu piwnicy /w tym nowe otwory drzwiowe, ściany, posadzki na płycie betonowej/, ociepleniem budynku/w tym fundamentów, dachu oraz ścian zewnętrznych bez ścian szczytowych/ wraz ze zmianą otworowania elewacji wraz z wymianą stolarki okiennej i drzwiowej, wprowadzeniem elementów dekoracyjnych na elewacji oraz odnowienie cokołów, wprowadzenie zadaszenia nad wejściem do ogrodu, budowa schodów zewnętrznych, przebudowa i rozbudowa instalacji wewnętrznych /wodociągową, kanalizacyjną, elektryczną, wentylacyjną, C. O., zagospodarowaniem terenu /budowa instalacji oświetlenia zewnętrznego, wprowadzeniem elementów małej architektury tj. stół i ławki ogrodowe, kosze, donice, rzeźby/, przy ul. [...] w K., na działce nr [...], [...] obręb [...]

Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody z 23 marca 2017 r., znak: [...]

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania Prezydent Miasta K. wydał decyzję nr [...].[...] z 22 czerwca 2017 r., znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę omawianej inwestycji.

Została ona uchylona decyzją Wojewody z 30 sierpnia 2017 r., znak: [...]

Prezydent Miasta K. po raz kolejny zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę decyzją z 18 października 2017 r, znak: [...]

Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody z 13 kwietnia 2018 r., znak: [...]

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z 7 marca 2019 r., znak [...] orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: Przebudowa kamienicy polegająca na adaptacji poddasza na cele użytkowe gospodarcze /w tym nowe otwory drzwiowe, ściany, stropy i posadzki/ wraz z doświetleniem poddasza /okna połaciowe/, zmianą aranżacji mieszkań /w tym nowe otwory drzwiowe, ściany, stropy i posadzki z zachowaniem dotychczasowej ilości mieszkań, zmianą układu piwnicy/w tym nowe otwory drzwiowe, ściany, posadzki na płycie betonowej/, ociepleniem budynku/w tym fundamentów, dachu oraz ścian zewnętrznych bez ścian szczytowych/ wraz ze zmianą otworowania elewacji wraz z wymianą stolarki okiennej i drzwiowej, wprowadzeniem elementów dekoracyjnych na elewacji oraz odnowienie cokołów, wprowadzenie zadaszenia nad wejściem do ogrodu, budowa schodów zewnętrznych, przebudowa i rozbudowa instalacji wewnętrznych /wodociągową, kanalizacyjną, elektryczną, wentylacyjną, C. O., zagospodarowaniem terenu /budowa instalacji oświetlenia zewnętrznego, wprowadzeniem elementów małej architektury tj. stół i ławki ogrodowe, kosze, donice, rzeźby/, przy ul. [...] w K., na działce nr [...], [...] obręb [...].

Organ I instancji wskazał, że rozpoznając ponownie wniosek zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz kierując się wskazaniami Wojewody postanowieniem z dnia 18 maja 2018 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym oraz dostarczenia dokumentów w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia.

Następnie kilkukrotnie przedłużano termin wykonania obowiązku na wniosek inwestora (do dnia 30 września 2018 r., do 30 listopada 2018 r., do 28 lutego 2019 r. – w ostatnim przypadku z jednoczesnym wskazaniem, iż jest to termin ostateczny, a po tym terminie wniosek zostanie rozpatrzony bez żądanych dokumentów).

Prezydent Miasta K. postanowieniem z 28 lutego 2019 r. odmówił kolejnej zmiany terminu wykonania postanowienia z dnia 18 maja 2018 r. W ocenie organu inwestor w przedmiotowej sprawie miał wystarczająco dużo czasu do złożenia wyjaśnień oraz dokonania uzupełnień w projekcie budowlanym, który w czterech egzemplarzach został wypożyczony przez inwestora w dniu 28 maja 2018 r. i do tej pory żaden nie został zwrócony.

Ponieważ inwestor nie wywiązał się z obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 18 maja 2018 r., zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, orzeczono o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleni pozwolenia na budowę.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez W. S., Wojewoda decyzją z dnia 29 sierpnia 2019 r., znak : [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 poz. 2096 ze zmianami) - zwanej dalej k.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 poz. 1202 ze zmianami) - zwanej dalej Pb.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że inwestor 12 marca 2019 r. wniósł pismo zatytułowane "Wyjaśnienia i materiały" oraz załączył do niego projekt budowlany (luty 2016- luty 2019) - 4 egz. wnosząc ponownie o jego zatwierdzenie i wydanie pozwolenia na budowę.

Z kolei do odwołania inwestor załączył uzupełniony projekt budowlany i wyjaśnienia dotyczące wskazanych przez organ I instancji braków, wnioskując o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę przez organ odwoławczy.

W odwołaniu inwestor zaskarżył również postanowienie Prezydenta Miasta K. z 28 lutego 2019 r. odmawiające dalszego przedłużenia terminu do wykonania postanowienia z 18 maja 2019 r.

Wojewoda uznał, że postanowienie z 28 lutego 2019 r. jest wadliwe, ponieważ narusza zarówno art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. jak i art. 8 § 2 kpa. W tym zakresie odwołanie od decyzji z 7 marca 2019 r. jest zasadne.

Dalej organ odwoławczy zbadał w świetle art. 35 P.b. dowody przedłożone przez inwestora. Działki nr [...] i [...] obręb [...], objęte planowaną inwestycją znajdują się w terenie, w którym od dnia 29 grudnia 2011 r. obowiązują ustalenia uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]" (Dz. Urz. Województwa [...]). W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalono, że w zakresie określenia minimalnych wskaźników parkingowych, jako podstawowe zasady ustala się, że miejsca parkingowe należy lokalizować w granicach terenu objętego inwestycją (w terenie inwestycji) oraz, że ilość miejsc parkingowych należy obliczyć w projekcie budowlanym według faktycznych potrzeb i wymogów wynikających z rodzaju inwestycji, jej wielkości i programu użytkowo-funkcjonalnego, zakładanej liczby pracujących, użytkowników, klientów i przyjęciu, jako minimum następujących wskaźników parkingowych: 1,5 miejsca postojowego dla samochodów osobowych na 1 mieszkanie dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i mieszkaniowo - usługowej (§ 15 ust. 1 pkt 6 lit. a ustaleń planu).

Badając rysunki projektu budowlanego (k. 81) prezentujące projekt przebudowy parteru budynku w świetle cytowanej definicji, stwierdzono, że projektant w miejsce jednego mieszkania przewiduje dwa zespoły pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mające odrębne wejścia z klatki schodowej, wydzielone stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiające stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. Na piętrze zarówno z inwentaryzacji, jaki i projektu budowlanego, wynika, że ilości mieszkań się nie zmienia (były i będą dwa). Oznacza to, że w budynku w miejsce trzech planuje się w sumie cztery mieszkania. Stanowisko inwestora zawarte w piśmie z 12 marca 2019 r. w tym zakresie jest niespójne z treścią projektu budowlanego. W tych okolicznościach zgodnie z ustaleniami planu inwestor jest zobowiązany zapewnić 6 miejsc postojowych. Projekt budowlany jest pozbawiony miejsc postojowych, co oznacza, że jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 2 postanowienia z 18 maja 2018 r.).

Inwestor po wypożyczeniu projektu budowlanego 28 maja 2018 r. nie zwrócił 4 egzemplarzy tomu II, zawierającego projekt zagospodarowania terenu planowanej inwestycji. Zgodnie z § 8 pkt 1 Rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 25 kwietnia 2012 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 1935) jest to integralna część projektu budowlanego. Inwestor może być zwolniony z obowiązku przedłożenia projektu zagospodarowania terenu jedynie wówczas, gdy inwestycja nie przewiduje zmiany sposobu zagospodarowania terenu działki, na której jest zlokalizowana. W przypadku omawianej sprawy z projektu budowlanego wynika, że przewiduje się budowę schodów zewnętrznych, co stanowi zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania działki objętej inwestycją i wymaga przedłożenia projektu zagospodarowania terenu. Brak ten udaremnia organom administracji architektoniczno-budowlanej stwierdzenie zgodności projektu zagospodarowania terenu planowanej inwestycji z warunkami technicznymi (art. 35 ust. 2 Pb) co tym samym uniemożliwia jego zatwierdzenie.

Ponadto rysunki zawierające rzuty kondygnacji w projekcie budowlanym pozbawione są zaznaczonej granicy ewidencyjnej między sąsiednimi nieruchomościami (k. 80, 81, 82, 83). Jest to istotny brak z uwagi na spór dotyczący własności elementów konstrukcyjnych budynku podlegającego przebudowie (pkt 4, 5 i 6 postanowienia z 18 maja 2018 r.).

Organ odwoławczy odstąpił od dalszego wzywania inwestora do wyjaśnienia braków projektu budowlanego, ponieważ braki te były jasno określone w postanowieniu z 18 maja 2018 r. a inwestor jednoznacznie wskazał, że udzielił na nie odpowiedzi zarówno w piśmie z 12 marca 2019 r., jak i w odwołaniu.

Uchybienie przepisom postępowania przez organ I instancji poprzez wydanie wadliwego postanowienia z 28 lutego 2019 r., pozostaje w niniejszej sprawie bez wpływu na orzeczenie organu odwoławczego, ponieważ pomimo uzupełnień projekt budowlany pozostaje niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jest niekompletny.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W. S., zarzucając jej :

I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sposób ewidentnie nierzetelny i w konsekwencji wydanie niekorzystnej dla inwestora decyzji, pomimo uprzedniego trzykrotnego zatwierdzenia przez organ I instancji projektu budowlanego oraz udzielenia Inwestorowi pozwolenia na budowę, co doprowadziło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej;

b) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo uznania przez organ odwoławczy, iż odmowa przedłużenia inwestorowi terminu do przedłożenia wymaganej dokumentacji była niezasadna, co doprowadziło do nie rozpatrzenia przez organ I instancji całej dokumentacji zgromadzonej w sprawie, a zatem nie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie, co w konsekwencji naruszyło zasadę dwuinstancyjności;

c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (dalej jako: PrBud) poprzez odstąpienie od dalszego wzywania inwestora do wyjaśnienia braków projektu budowlanego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności;

d) art. 7, 77, 80 oraz 107 § 3 w związku z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez:

— nie przeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania dowodowego w zakresie ustalenia dotychczasowej liczby lokali w nieruchomości objętej inwestycją, a w konsekwencji błędne uznanie, że planowana inwestycja przewiduje zwiększenie liczby lokali z 3 do 4, podczas gdy w nieruchomości dotychczas istniały już 4 lokale, o których mowa w projekcie budowlanym;

— zaniechanie przeprowadzenia niezbędnego postępowania dowodowego w pełnym zakresie, w szczególności odnoszącym się do ustalenia dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości objętej przedmiotową inwestycją, a w konsekwencji błędne uznanie, iż doszło do zmiany przeznaczenia nieruchomości;

— zaniechanie przeprowadzenia niezbędnego postępowania dowodowego w pełnym zakresie, w szczególności odnoszącym się do ustalenia granic ewidencyjnych pomiędzy sąsiednimi nieruchomościami i tym samym błędne uznanie, że rysunki zawierające rzuty kondygnacji w projekcie budowlanym pozbawione są zaznaczonej granicy ewidencyjnej między sąsiednimi nieruchomościami, podczas gdy rysunki, na które powołuje się organ obejmują jedynie roboty wykonane do dnia 28/10/2015

— zaniechanie przeprowadzenia niezbędnego postępowania dowodowego w pełnym zakresie, w szczególności w zakresie ustalenia rodzaju dokumentacji przedłożonej przez inwestora, a w konsekwencji błędne uznanie, iż inwestor nie przedłożył wszystkich wymaganych dokumentów, w tym czterech egzemplarzy projektu budowlanego (dalej jako: p.b.) zawierającego projekt zagospodarowania terenu, podczas gdy projekt ten znajduje się na stronie 103 projektu budowlanego

e) art. 6, 7, 77 oraz 107 § 3 w związku z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez przez nieustalenie stanu faktycznego i w konsekwencji niewłaściwe ustalenie stanu prawnego, a to przez zaniechanie przeprowadzenia niezbędnego postępowania dowodowego w pełnym zakresie, w szczególności odnoszącym się do ustalenia czy istnieją faktyczne podstawy do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę;

f) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 21 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie prawa własności przejawiającego się przez uniemożliwienie zrealizowania inwestycji;

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 35 ust. 1 p.b. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i niczym nieuzasadnione przyjęcie, że realizowana inwestycja jest niezgodna z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej jako: m.p.z.p.), a mianowicie § 15 ust. 1 pkt 6, w sytuacji gdy planowana inwestycja nie przewidywała zwiększenia ilości mieszkań wbrew twierdzeniom organów, a wobec tego nie wymagała dostosowania ilości miejsc parkingowych zgodnie z obecnie obowiązującym m.p.z.p.

b) § 15 ust. 1 pkt 6 m.p.z.p. w zw. z § 18 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, że mają one zastosowanie również do przebudowy obiektów istniejących (niezmieniającej ich przeznaczenia), wzniesionych bez naruszania przepisów obowiązujących w dacie ich budowania, a w konsekwencji bezpodstawne uznanie, iż inwestor zobowiązany jest do zapewnienia 6-ciu miejsc parkingowych.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K., a także o zasądzenie na rzecz Strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnicy postępowania J. M., A. M. i J. M. wnieśli o oddalenie skargi w piśmie z dnia 27 grudnia 2019 r., wskazując na liczne uchybienia i braki w projekcie budowlanym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - dalej zwanej p.p.s.a. - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd nie może zaaprobować poglądu wyrażonego przez organ odwoławczy w kwestii oceny postanowienia Prezydenta Miasta K. z 28 lutego 2019 r. W decyzji podkreślono, że organ I instancji w postanowieniu tym odmówił wskazania dalszego terminu do przedłożenia żądanych dokumentów, wyjaśniając jedynie, że "w interesie społecznym nie leży przedłużanie ponad rozsądny czas wszczętego postępowania". Zdaniem Wojewody organ l instancji nie wyjaśnił, co rozumie w tym przypadku pod pojęciem interes społeczny. Jest to istotne, ponieważ inwestor jest jedynym podmiotem, którego interesu dotyczy prolongata terminu na usunięcie wskazanych nieprawidłowości projektu budowlanego. Brak tego wyjaśnienia sprawia, że w postanowieniu z 28 lutego 2019 r. pojęcie interesu społecznego jest puste, czyli należy stwierdzić brak uzasadnienia odmowy przedłużenia terminu. Niejasne jest również, dlaczego w tych samych okolicznościach organ trzykrotnie przychylał się do wniosku inwestora a za kolejnym razem odmówił.

Argumentacja ta jest wadliwa. Przypomnieć należy, że pierwotny termin do uzupełnienia projektu budowlanego upływał trzydzieści dni od doręczenia postanowienia nakładającego obowiązek uzupełnienia projektu tj. w dniu 24 czerwca 2019 r. Był on trzykrotnie przedłużany – w sumie na wykonanie nałożonego obowiązku skarżący miał dziewięć miesięcy. Pierwotny termin przedłużono ośmiokrotnie. Dodatkowo przy ostatnim przedłużeniu terminu ostatecznie do dnia 28 lutego 2019 r w postanowieniu z 30 listopada 2018 r. ( k – 818 a.a.) uprzedzono inwestora, że jest to ostatnie przedłużenie terminu i w razie jego niedotrzymania organ I instancji będzie orzekał na podstawie posiadanych przez siebie akt sprawy. Inwestor miał dużo czasu do wykonania nałożonych obowiązków, a ponadto znał konsekwencje kolejnego zaniedbania wyznaczonego terminu. W ocenie Sądu takie czynności procesowe organu I instancji były prawidłowe – tym bardziej, że jako powód niedotrzymania terminu po raz kolejny inwestor w piśmie z 20 lutego 2019 r. wskazał "kolizję terminów i brak możliwości uzupełnień projektu budowlanego przez projektantów w wyznaczonym wcześniej terminie". Jednocześnie wskazał, że materiały niezbędne do uzupełnienia projektu budowlanego zostały wydane przez geodetę 19 lutego 2019 r., zatem przed upływem terminu do uzupełnienia braków. Okoliczności, na które powołuje się inwestor takie jak : opieszałość geodety, kolizja terminów, pobyt projektanta za granicą czy zmiana miejsca zamieszkania nie mają charakteru obiektywnych a wyłącznie subiektywny. Mało efektywna współpraca inwestora z projektantami bądź geodetą jest okolicznością obciążającą inwestora. Inwestor powinien należycie zadbać o swoje interesy, by w terminie wykonać postanowienie organu i przedłożyć kompletny projekt budowlany. Pamiętać należy o zasadzie szybkości postępowania, wyrażonej w art. 12 k.p.a. To organ administracji publicznej, a nie strona postępowania (inwestor) jest dysponentem postępowania i do jego obowiązków należy również czuwanie, by postępowanie to nie było przedłużane ponad rozsądny czas. W żadnym zaś wypadku organ prowadzący postępowanie nie jest zobligowany do uwzględniania wniosków stron postępowania i dopasowywania przebiegu postępowania do ich oczekiwań. Nie sposób zgodzić się z Wojewodą, iż "w tych samych okolicznościach organ trzykrotnie przychylał się do wniosku inwestora a za kolejnym razem odmówił". Postanowienie odmawiając dalszego przedłużenia terminu zostało wydane ponad pół roku od upływu terminu pierwotnego, a tak znaczny upływ czasu przesądza o istnieniu okoliczności odmiennych. Trzeba też mieć na uwadze fakt, że odmowa udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 3 P.b. nie pozbawia inwestora możliwości wystąpienia z kolejnym, kompletnym wnioskiem w tej samej sprawie, który zostanie poddany ocenie w nowym postępowaniu administracyjnym.

Jednocześnie należy wskazać, że termin określony w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie ma charakteru ani terminu prekluzyjnego, po upływie którego uprawnienie podmiotu wygasa, ani też charakteru terminu ustawowego, po upływie którego dokonana czynność jest bezskuteczna (por. wyrok NSA z 20 września 2013 sygn. II OSK 155/12, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W orzecznictwie powszechnie uznaje się, że uzupełnienie dokumentacji w sposób określony w postanowieniu wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 P.b., nawet po upływie terminu wskazanego w tym postanowieniu, nie stanowi samodzielnej podstawy do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. II SA/Gl 1177/19, LEX nr 2751698, WSA w Szczecinie z dnia 23 maja 2019 r., sygn. II SA/Sz 1325/18, LEX nr 2690510 oraz WSA w Poznaniu z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. IV SA/Po 1185/17, LEX nr 2463077). W tej sytuacji organ odwoławczy zobligowany był do zbadania dokumentów przedłożonych przez inwestora po wydaniu decyzji przez organ I instancji i do rozstrzygnięcia sprawy na podstawie całości zabranego materiału.

W tym miejscu należy odnieść się do zarzutu skargi obejmującego naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 k.p.a. "poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo uznania przez organ odwoławczy, iż odmowa przedłużenia inwestorowi terminu do przedłożenia wymaganej dokumentacji była niezasadna, co doprowadziło do nie rozpatrzenia przez organ I instancji całej dokumentacji zgromadzonej w sprawie, a zatem nie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie, co w konsekwencji naruszyło zasadę dwuinstancyjności". W świetle wcześniejszych rozważań jest on całkowicie pozbawiony podstaw. Organ odwoławczy uznał, że Prezydent Miasta K. błędnie nie przedłużył po raz kolejny terminu do wykonania postanowienia z 18 maja 2018 r., ale jednocześnie przyjął i rozważył cały materiał dowodowy – również te dokumenty, które zostały przez inwestora dołączone do akt sprawy po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Zarzut dotyczący nieprzeprowadzenia postępowania w pełnym zakresie jest całkowicie bezzasadny. Sąd uznał za właściwe rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta K. o dalszym nieprzedłużaniu terminu, a zaskarżoną decyzję za wadliwą w tym zakresie. Jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, skoro została ona w pełni rozpoznana przez organ II instancji, także z uwzględnieniem materiałów dołączonych po upływie tego terminu i po wydaniu decyzji przez organ I instancji.

Organ II instancji prawidłowo przyjął, że złożony projekt budowlany nie był kompletny, dlatego organ I instancji miał pełne podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu z dnia 18 maja 2018 r

Mimo pewnych uchybień w procesie weryfikacji projektu budowlanego, Wojewoda ostatecznie prawidłowo przyjął, że należy odmówić jego zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia na budowę. Stwierdzone przez Sąd uchybienia zawarte w zaskarżonej decyzji nie miały, więc wpływu na wynik sprawy.

Dotyczy to przede wszystkim oceny, czy następuje zmiana ilości lokali w budynku.

Problem ten został dostrzeżony już we wcześniejszej decyzji Wojewody z dnia 30 sierpnia 2017 r. Wówczas to organ odwoławczy, uchylając wydane wcześniej pozwolenie na budowę zauważył, że w opisie do projektu budowlanego brak jest informacji o planowanej ilości wyodrębnionych lokali, natomiast analiza projektu budowlanego prowadzi do wniosku, że na parterze planuje się 3, a na piętrze 4 lokale mieszkalne (łącznie siedem lokali).

Wezwany do wyjaśnienia tej kwestii inwestor w piśmie z dnia 12 września 2017 r. wskazał, że "w opisie projektu budowlanego dodano informację o braku zmiany ilości mieszkań w stosunku do stanu pierwotnego. Dodatkowo na rzutach podstawowych określono zakres mieszkań i ich ilość". Również podając nazwę inwestycji zawarł w niej określenie "z zachowaniem dotychczasowej ilości mieszkań". Taka też nazwa inwestycji była przedmiotem orzeczenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

Tymczasem w piśmie z 12 marca 2019 r. inwestor oświadczył, że "nazwa została zmieniona". Sąd zwraca uwagę, że w nowej nazwie nie znajduje się określenie "bez zmiany ilości mieszkań". Zalegający w aktach projekt budowlany, datowany na 28 luty 2019 posługuje się tą samą nazwą inwestycji, która wynika z pisma inwestora z 12 marca 2019 r.

Kwestia ilości mieszkań w budynku inwestora (zarówno planowanej, jak i dotychczasowej) nie jest jednoznaczna. Niewątpliwie jest to kwestia, która z projektu budowlanego musi wynikać w sposób jednoznaczny i nie może budzić wątpliwości. Tymczasem trudno w aktach sprawy (toczącej się od lutego 2016 r.) odnaleźć informację o dotychczasowej ilości lokali. Dopiero z dokumentów dołączonych do skargi wynika, że istniały dotychczas 4 lokale - dane z rejestru mieszkańców, k. 14 – 17 akt sądowych. W świetle tej informacji błędne jest stanowisko Wojewody, że nastąpi zwiększenie ilości mieszkań z 3 do 4. W dalszym jednak ciągu nie są precyzyjne zapisy projektu budowlanego dotyczące planowanej ilości lokali, które faktycznie zamierza realizować inwestor. I tak na str. 97 projektu budowlanego (luty 2016 – luty 2019)_stwierdza się, że "projekt nie przewiduje zmian wpływających na brak spełnienia wymagań z MPZP /ilość mieszkań pozostaje bez zmian/". Podobny zapis o braku zmian ilości mieszkań znajduje się na k. 98 projektu. Natomiast z zestawienia pomieszczeń na k. 99 projektu budowlanego wynika, że na parterze planowane są 4 kuchnie, 3 łazienki i 3 pokoje, natomiast na piętrze po 4 łazienki, kuchnie i pokoje. Z kolei z rysunków na k. 106 i 107 projektu wynika, że zostanie zachowana liczba mieszkań sprzed inwestycji tj. 4 lokale (po dwa na każdym piętrze). Trzeba przyznać rację uczestnikom postępowania, którzy w piśmie z dnia 27 grudnia 2019 r. zawarli liczne uwagi do projektu budowlanego, że istnieją istotne rozbieżności pomiędzy rysunkami znajdującymi się na k. 81 – 82 i na k. 105 – 106. Na k. 81 projektu znajduje się rysunek rzutu parteru, którego częścią jest: "Zakres planowanych robót w ramach wniosku o pozwolenie na budowę". Nie wskazano na nim jednak przyszłej ilości mieszkań. Na k. 105 projektu znajduje się również rysunek rzutu parteru, z zaznaczonymi dwoma mieszkaniami M1 i M2. Na rysunku z k. 105 nie są uwidocznione, a na rysunku z k. 81 są zaznaczone takie elementy wyposażenia, jak: kabiny prysznicowe, toalety, umywalki, zlewy, kuchenki i szafki wskazujące na rodzaj pomieszczenia, w którym je umieszczono. W ten sam sposób różnią się od siebie rysunki z k. 82 i 106 projektu. Rysunki na k. 81 – 82 w dalszym ciągu sugerują, że na parterze planuje się 3, a na piętrze 4 lokale mieszkalne (każdy składający się z kuchni, łazienki i pokoju) – tak jak to zauważył Wojewoda w decyzji z dnia 30 sierpnia 2017 r. Mimo wielokrotnych wyjaśnień inwestora, że nie planuje on zwiększania ilości lokali w budynku, wyjaśnienia te nie są przekonujące, bowiem są rozbieżne z treścią projektu budowlanego.

Niezależnie od powyższego, odnosząc się do kwestii miejsc parkingowych należy stwierdzić, że do każdych robót budowlanych należy stosować § 18 ust. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Z kolei ust. 2 stanowi: liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" – uchwała nr [...] Rady Miasta K. z dnia 9 listopada 2011 r przewiduje 1,5 miejsca parkingowego na mieszkanie, a tymczasem w ramach inwestycji nie są planowane żadne miejsca parkingowe. Planowana inwestycja w tym względzie narusza przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie ma natomiast racji Wojewoda twierdząc, że w złożonym projekcie budowlanym brak jest projektu zagospodarowania terenu. Inwestor słusznie zwrócił uwagę, że taki projekt zagospodarowania znajduje się na k. 103 projektu budowlanego. W tym zakresie zarzut skargi jest uzasadniony, choć ostatecznie nie mogło to skutkować jej uwzględnieniem i uchyleniem zaskarżonej decyzji, bowiem uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Podobnie w kwestii wskazywanego przez organ odwoławczy kolejnego braku projektu należało zbadać stanowiska organu i inwestora. Wojewoda twierdził, że "rysunki zawierające rzuty kondygnacji w projekcie budowlanym pozbawione są zaznaczonej granicy ewidencyjnej między sąsiednimi nieruchomościami (k. 80, 81, 82, 83). Jest to istotny brak z uwagi na spór dotyczący własności elementów konstrukcyjnych budynku podlegającego przebudowie (pkt 4, 5 i 6 postanowienia z 18 maja 2018 r.)". Skarżący natomiast zarzucił, że na kartach nr 85, 86, 104, 105, 106, 107, 108, 110, 111, 112 zawierających rzuty wszystkich kondygnacji i przekroje pokazano przebieg granic ewidencyjnych i zakres opracowania. Ponadto na kartach od 113 do 119 przedstawiono dokumenty z ustalenia przebiegu granic ewidencyjnych (operaty techniczne, szkice graniczne, protokoły, wykazy współrzędnych).

W postanowieniu z dnia 18 maja 2018 r. ustalono zakres obowiązków nałożonych na inwestora. W pkt 4 – 6 tego postanowienia Prezydent Miasta K. zawarł następujące żądania:

"4. W projekcie budowlanym rysunki branży architektonicznej należy uzupełnić o wskazanie czy budynki przy [...] posiadają ściany wspólne, zgodnie ze stanem faktycznym, mając na uwadze zapisy zawarte w księgach wieczystych dotyczące służebności oparcia budynku o ściany sąsiednie. Przebieg granic winien być potwierdzony przez uprawnionego geodetę. Należy jednoznacznie określić czy budynki są zależne konstrukcyjnie.

5. Po zweryfikowaniu stanu faktycznego zgodnie z pkt 4 nin. postanowienia należy zaktualizować ekspertyzę konstrukcyjną dotyczącą wpływu planowanej inwestycji na przedmiotowy budynek i budynki sąsiednie.

6. Analizę obszaru oddziaływania należy zweryfikować po ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z pkt 4 niniejszego postanowienia tj. przeanalizować zakres robót budowlanych dotyczących stropów opartych o północną ścianę budynku na dz. nr [...] i określić, czy ze względu na zależność konstrukcyjną budynków przy [...] planowane roboty mogą ograniczyć sposób użytkowania i zagospodarowania sąsiedniego budynku poprzez zmianę obciążeń. Analiza ta winna zostać sporządzona przez uprawnionego konstruktora w porozumieniu z uprawnionym projektantem branży architektonicznej".

Odpowiadając na to wezwanie inwestor w piśmie z 12 marca 2019 r. wyjaśnił:

4. Wspólne ściany występują pomiędzy budynkami [...] oraz [...] (str. 32 Ekspertyzy Technicznej z dn. 25.09.2018, autor: mgr inż. K. K., str. 34 PB) Pomiędzy budynkami [...] jest ściana należąca do budynku nr [...], obciążana służebnością zapisaną w KW na rzecz właścicieli posesji nr [...]. Granica ewidencyjna pomiędzy działkami przebiega po licu ściany do strony budynku nr [...]. Pomiędzy budynkami [...] jest ściana należąca do budynku nr [...], obciążana służebnością zapisaną w KW na rzecz właścicieli posesji nr [...]. Granica ewidencyjna przebiega po licu ściany od strony budynku nr [...]. Rysunki branży architektonicznej przedstawiają lokalizację granic ewidencyjnych opisaną powyżej. Uprawniony geodeta dokonał ustalenia granic. Szkic graniczny i protokół z ustalenia granic załączono do Projektu Budowlanego str. 113-119. Przebudowa i odbudowa nie zmienia schematu obciążeń ani ich nie zmienia w istotny sposób. Ścianami nośnymi są ściany podłużne, na które przenoszone są obciążenia z belek stropowych. Obciążenie wspólnych ścian szczytowych nie zmienia się, ściany pełnią funkcję usztywniającą. Planowana przebudowa nie ogranicza sposobu użytkowania i zagospodarowania sąsiednich budynków przez zmianę obciążeń (str. 35 Ekspertyzy, str. 37 PB)

5. Aktualna ekspertyza konstrukcyjna dotycząca m.in. wpływu planowanej inwestycji na przedmiotowy budynek i budynki sąsiednie załączona została do projektu budowlanego na str. 3-48 PB.

6. Zgodnie z wyjaśnieniem (pkt. 4 i 5 - powyżej) oraz ekspertyzą z dnia 25 września 2018 mgr inż. K. K. obszar oddziaływania obiektu nie zmienia się. Stropy budynku [...] oparte są o ściany nośne podłużne budynku [...], a ściany szczytowe, zarówno wspólna północna na dz. nr [...] i północna na dz. nr [...] nie przenoszą obciążeń ze stropów. Planowane roboty nie ograniczą sposobu użytkowania i zagospodarowania sąsiednich budynków poprzez zmianę obciążeń (str. 35 ekspertyzy, str. 37 PB)".

Sąd zweryfikował wszystkie te stwierdzenia, jako zgodne z prawdą. W projekcie budowlanym na k. 34 – 37 zawarto wyjaśnienia dotyczące wpływu przebudowy na budynek sąsiedni, ( która w istocie obejmuje dwa budynki sąsiednie: przy ul. [...] i [...]). Zgodnie z twierdzeniami skarżącego na kartach nr 85, 86, 104, 105, 106, 107, 108, 110, 111, 112 projektu budowlanego zawarto rzuty wszystkich kondygnacji i przekroje oraz pokazano przebieg granic ewidencyjnych. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia dla oceny trafności rozstrzygnięć organów obu instancji.

Nie ma racji skarżący zarzucając naruszenie przez organy obu instancji zasady zaufania, poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, po wcześniejszych trzech decyzjach pozytywnych dla inwestora. Decyzje korzystne dla inwestora były wydawane przez organ I instancji a następnie z powodu wadliwości uchylane przez organ odwoławczy. Taka sytuacja nie tworzy dla inwestora żadnej ekspektatywy - nie daje podstaw do założenia, że również kolejna decyzja będzie pozytywna.

Bezzasadny jest również zarzut dotyczący ewentualnego dalszego wzywania inwestora przez organ odwoławczy do uzupełnienia stwierdzonych nieprawidłowości. Odmowa wydania decyzji pozytywnej dla inwestora nie pozbawia go prawa do ponownego złożenia wniosku, wraz z kompletnym projektem budowlanym, który będzie badany w nowym postępowaniu. W takiej sytuacji – wobec braku tożsamości analizowanego projektu budowlanego nie ma mowy o zakazie ponownego rozpoznania tej samej sprawy administracyjnej.

Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.