Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 409/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2009-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, ust. 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 12 ust. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 7, art. 8, art. 107, art. 104 par. 1, art. 110
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 października 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2009 roku przy udziale - sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością A z siedzibą w Ł. w terminie do dnia 30 kwietnia 2009r. likwidację okien w ciągach komunikacyjnych I i II piętra poprzez zamurowanie otworów okiennych murem grub. min. 25 cm w ścianie północnej budynku mieszkalnego poprzecznej oficyny na nieruchomości przy ul. P. 89 w Ł, zlokalizowanego w granicy z nieruchomością przy Al. K. 30 w Ł. w terminie do dnia 30 kwietnia 2009r.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych na nieruchomości przy ul. P. 89 stwierdzono, że w ścianie północnej poprzecznej oficyny zlokalizowanej w granicy z posesją przy Al. K. 30 usytuowane są w ciągach komunikacyjnych I i II pietra okna. Z zebranego materiału dowodowego wynikało, że okna te powstały w 1955r. i zostały wykonane przez M. G. na podstawie zgłoszenia nr [...] z dnia 8 listopada 1955r.

Z uwagi na to, że okna te powstały z naruszeniem przepisów obowiązujących w dacie ich wykonania, tj. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928r. i są również niezgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690), pierwszą decyzją z dnia [...], nr [...] wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał ich likwidację i zamurowanie murem o grub. 25 cm. W wyniku rozpatrzenia odwołania właściciela nieruchomości Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością A, decyzją z dnia [...], nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w/w decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.., wskazując na wadliwość przywołanej podstawy prawnej zakwestionowanego rozstrzygnięcia i wskazał, iż ustalony stan faktyczny to przypadek z art. 50 ust. 1 pkt. 1 prawa budowlanego co z kolei obliguje organy nadzoru budowlanego do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1-3 powołanej ustawy.

W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji stwierdził, że okna te z całą pewnością naruszały przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, które nie zezwalały na budowę okien w granicy działek – art. 196. Aktualnie obowiązujące przepisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - § 12 ust. 4 pkt 1 również nie zezwalają na usytuowanie ścian z otworami w granicy. Zgodnie ze stanowiskiem Wojewody [...] zawartym w piśmie z dnia 21 grudnia 2008r. na roboty polegające na wykuciu otworów w ścianie konstrukcyjnej, ówcześnie obowiązujące przepisy prawa budowlanego wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec tego w rozpatrywanej sprawie ma miejsce sytuacja o jakiej mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane – wykonanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W odwołaniu od powyższej decyzji A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wniosła o jej uchylenie w całości, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie:

- art. 7 i 8 K.p.a. poprzez przerzucanie na stronę odpowiedzialności za stan istniejący wskutek wydania przez organ administracji publicznej wadliwej decyzji, nie liczenie się przy tym z jej istotnym interesem osobistym i materialnym oraz postępowanie wbrew obowiązkowi pogłębiania zaufania do organów państwa,

- art. 107 i 110 K.p.a. poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie przepisów i zasad dotyczących trwałości decyzji administracyjnej i zasad jej uchylenia,

- art. 51 ust. 1 pkt 7 poprzez bezpodstawne uznanie, że przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie w tym także poprzez ustalenie, iż roboty budowlane polegające na wybiciu okien w budynku zostały zrealizowane bez wymaganego pozwolenia na budowę, podczas gdy właściwy organ administracji budowlanej nie zgłosił sprzeciwu od zgłoszenia i wydał decyzję aprobującą.

W uzasadnieniu odwołania [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wywodziła, że jeżeli zgodnie z powołanym przez organ I instancji przepisem w niniejszej sprawie winna być wydana decyzja, to brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia, aby zezwolenie udzielone przez właściwy organ administracji budowlanej na wybicie okien traktować w inny sposób niż decyzję administracyjną. Zgodnie z orzecznictwem sądowym przy ocenie dokumentu nie jest istotna jego nazwa. Zezwolenie udzielone przez organ na wybicie okien spełnia istotne warunki jakich K.p.a. wymaga dla uznania dokumentu za decyzję. Inną natomiast okolicznością jest to, że decyzja, o której tu mowa została wydana przez organ administracji wadliwie. W takiej sytuacji brak jest jednak podstaw do obciążania kosztami i skutkami niezgodnej z prawem decyzji następców prawnych właścicieli nieruchomości. Zgodnie z art. 110 K.p.a. organ administracji publicznej jest związany decyzją wydaną przez odpowiadający mu organ administracji publicznej z 1955r. Zgodnie bowiem z art. 3431 pkt b rozporządzenia z 1928r. organ winien odmówić wydania pozwolenia. Zasada trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 110 K.p.a.) jest naczelną zasadą państwa prawa i organ jest tą decyzją związany aż do czasu jej prawomocnego uchylenia. Decyzja taka nie może być zatem uchylona lub zmieniona w inny sposób niż przewidziany w przepisach K.p.a. Bez znaczenia dla obowiązku zachowania tego trybu jest to, czy dana decyzja jest wadliwa, czy niewadliwa, a w tym ostatnim przypadku, czy jest to wadliwość istotna czy nieistotna. Poza tym, zdaniem strony, nie mieści się w zasadach i standardach państwa prawa sytuacja, że organ administracji zobowiązany do działania z urzędu w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem przez 50 lat nie wykonuje swoich obowiązków ustawowych, a następnie przerzuca ciężar istniejącego od tak długiego okresu stanu, który uznaje w zaskarżonej decyzji za sprzeczny z prawem, na aktualnego właściciela nieruchomości bez liczenia się z kosztami i jego sytuacją ekonomiczną. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością zarzuciła nadto, iż zakreślony przez organ I instancji termin 3 miesięcy od wydania nieprawomocnej decyzji jest niezwykle restrykcyjny i nie dano jej możliwości doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem na podstawie § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o co wnosiła na poprzednim etapie postępowania.

Decyzją z dnia [...], nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w części nakazującej Spółce z o.o. [...] likwidację okien w ciągach komunikacyjnych I i II piętra poprzez zamurowanie otworów okiennych murem grub. min. 25 cm w ścianie północnej w/w budynku mieszkalnego poprzecznej oficyny oraz uchylił w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin jego wykonania do dnia 30 czerwca 2009r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż mając na względzie pismo Prezydium Dzielnicowego Rady Narodowej z dnia 8 listopada 1955r., jak również oświadczenie K. K., organ I instancji słusznie przyjął za datę realizacji spornych otworów rok 1955. Przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy należy zatem uwzględnić przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli. Następnie wskazując na treść art. 196 i art. 333 lit. b tegoż rozporządzenia oraz § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zauważył, iż wykonanie robót budowlanych polegających na wybiciu otworów okiennych dla swej legalności niewątpliwie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. W ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego pismem z dnia 7 listopada 2008r. zwrócono się do Wojewody [...] z wnioskiem o wskazanie, czy pismo Prezydium Dzielnicowego Rady Narodowej z dnia 8 listopada 1955r. może być traktowane jak decyzja administracyjna oraz o ewentualne przeprowadzenie badania pod względem jego prawidłowości z punktu widzenia uregulowania zawartego w art. 156 K.p.a. W piśmie z dnia 21 listopada 2008r. Wojewoda [...] stwierdził, iż pismu temu nie można nadać rangi decyzji administracyjnej. Winno ono być traktowane jako przyjęcie zgłoszenia na wykonanie robót budowlanych, które na gruncie ówcześnie obowiązujących przepisów objęte były koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec powyższego, w niniejszej sprawie ma miejsce sytuacja, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane – wykonanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z tym podstawa prawna zakwestionowanego rozstrzygnięcia – art. 51 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy Prawo budowlane – jest prawidłowa. Uznając zarzuty zawarte w odwołaniu za chybione organ odwoławczy stwierdził następnie, że materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób rzetelny, a klasyfikacja pisma Prezydium Dzielnicowego Rady Narodowej z dnia 8 listopada 1955r. nie została dokonana samodzielnie, lecz przez kompetentny organ – Wojewodę [...]. Twierdzenie skarżącej jakoby kwestionowane rozstrzygnięcie naruszało art. 51 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane jest nieuzasadnione, gdyż ustawa ta nie zawiera takiego przepisu. Stronie zapewnie chodziło o przepis art. 51 ust. 7 w/w ustawy, którego powołanie w podstawie prawnej jest uzasadnione z tego względu, że roboty budowlane polegające na wykonaniu dwóch otworów okiennych w ciągach komunikacyjnych I i II piętra zostały zakończone. Organ nadzoru budowlanego nie miał zatem podstaw do zastosowania art. 50 powołanej ustawy, tj. wstrzymania postanowieniem prowadzenia robót budowlanych, lecz zasadnie od razu zastosował jej art. 51. Odnosząc się do kwestii uniemożliwienia stronie skorzystania przez zobowiązaną z regulacji zawartej w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zauważył, iż unormowanie to dotyczy projektowanej nadbudowy, przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku, a nie dokonanej już samowolnie przebudowy. Zgodnie z art. 77 K.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Unormowanie zawarte w art. 81c ustawy Prawo budowlane umożliwia natomiast organom nadzoru budowlanego na przeniesienie ciężaru postępowania dowodowego na stronę – gdyż to strona zostanie zobligowana do przedłożenia na swój koszt stosownej dokumentacji (w postaci ekspertyz i ocen technicznych). Przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowi jedynie dyrektywę dla autora oceny technicznej, opinii czy ekspertyzy, co do możliwości wskazania alternatywnych rozwiązań technicznych w stosunku do wymagań technicznych ujętych w tym rozporządzeniu, a nie unormowanie na podstawie którego organy administracji mogłyby żądać sporządzenia ekspertyzy, opinii czy oceny przez jedną ze stron postępowania. W przypadku przedłożenia przez jakąkolwiek ze stron postępowania dodatkowej ekspertyzy (opinii, oceny), organ administracji nie może odrzucić takiego dowodu, lecz ocenia całość zebranego materiału dowodowego w sprawie stosownie do regulacji art. 80 K.p.a. Strona skarżąca nie przedstawiła dokumentacji, z której wynikałaby alternatywna możliwość doprowadzenia spornych otworów okiennych do stanu zgodnego z prawem. Kwestionowane rozstrzygnięcie ma na celu doprowadzenie robót polegających na wykonaniu dwóch otworów okiennych w ciągach komunikacyjnych do stanu zgodnego z prawem (art. 12 § 1 K.p.a.), zaś skarżąca nie podjęła żadnych czynności mających na celu wskazanie odmiennej metody dostosowania zrealizowanych otworów okiennych do przepisów prawa budowlanego. Nadto [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podkreślił, iż organy administracji działają z urzędu, jak i na wniosek strony. Fakt, iż upłynęło ponad 50 lat od wykonania spornych otworów okiennych, nie stanowi okoliczności wyłączającej możliwości ingerencji organów nadzoru budowlanego. Wadliwe przyjęcie przez organ administracji zgłoszenia wykonanych robót budowlanych, których realizacja była niezgodna z przepisami obowiązującymi, nie powoduje, że wykonane otwory okienne, zyskały przymiot prac budowlanych wykonanych zgodnie z prawem budowlanym. Przed zawarciem umowy sprzedaży przyszły nabywca winien był zatem sprawdzić przedmiot umowy również pod względem legalności zrealizowanych na nim obiektów. Uzasadniając uchylenie kwestionowanej decyzji w zakresie określenia terminu realizacji nałożonego nią obowiązku i wyznaczenie nowego terminu do dnia 30 czerwca 2009r., organ odwoławczy stwierdził, iż jego wykonanie w zakreślonym przez organ I instancji terminie – do dnia 30 kwietnia jest mało realne.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością zaskarżyła ją w całości i wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, ewentualnie o zmianę terminu realizacji obowiązku zamurowania okien na 24 miesiące od daty uprawomocnienia się wyroku oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji ponownie zarzuciła naruszenie:

- art. 7 i 8 K.p.a. poprzez przerzucenie na nią odpowiedzialności za stan istniejący wskutek wydania przez organ administracji publicznej wadliwej decyzji administracyjnej, nie liczenie się przy tym z jej istotnym interesem osobistym i materialnym oraz istotnym interesem społecznym, a także postępowanie wbrew obowiązkowi pogłębiania zaufania do organów państwa,

- art. 104 § 1, art. 107, art. 110 K.p.a. poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie przepisów i zasad dotyczących trwałości decyzji administracyjnej i zasad jej uchylenia,

- art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez bezpodstawne uznanie, że ma on zastosowanie w niniejszej sprawie, w tym także poprzez ustalenie, że roboty budowlane polegające na wybiciu okien zostały zrealizowane bez wymaganej decyzji.

Nadto [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością zarzuciła naruszenie art. 11 K.p.a. przez wyznaczenie zbyt krótkiego – trzymiesięcznego terminu do wykonania zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia jej realizację bez stosowania środków przymusu, a tym samym naruszenie wymaganej od organu administracji szeroko pojętej "kultury administrowania" i uniemożliwienie doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem w inny sposób niż nakazany zaskarżoną decyzją.

W uzasadnieniu, podtrzymując stanowisko zajęte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, strona skarżąca podniosła, iż bezsporne jest, że zgodnie z mającymi zastosowanie w niniejszej sprawie przepisami prawa budowlanego z 1928r., organ ówczesnej administracji budowlanej winien był zgłosić sprzeciw i nakazać wystąpienie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy w sposób wyraźny zaaprobował wykonanie przedmiotowych robót budowlanych na podstawie zgłoszenia. W sprawie zachodzi zatem spór co do przepisów, jakie winny regulować dalsze postępowanie organu administracji w sytuacji, gdy wadliwa decyzja tegoż organu doprowadziła do stanu niezgodnego z prawem. Dotychczasowe orzecznictwo sądowe nie wykształciło wyrazistej linii orzeczniczej w tej kwestii. W szczególności brak jest jednoznacznego i utrwalonego rozstrzygnięcia jaki charakter ma postępowanie wywołane zgłoszeniem zamiaru wykonania robót w kontekście skutków prawnych jego zatwierdzenia przez organ, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie takie zostało przez organ podjęte niezgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem. Brak jest jednocześnie w systematyce prawa argumentów, że rozstrzygnięcie władcze administracji publicznej co do istoty sprawy jest wyłączone spod reżimów art. 104, 107 i 110 K.p.a. Przyjęcie zgłoszenia robót budowlanych i wyraźna na piśmie aprobata dla ich wykonania wyłącza ustalenie, że zgłoszenie w danym przypadku należy traktować wyłącznie jako czynność materialno – techniczną, co wyklucza jego treść. Jeżeli zatem przyjąć, że wskazane przepisy K.p.a. mają tu zastosowanie, to organ administracji jest związany swoją decyzja od daty jej uprawomocnienia się. Zatem w przypadku stwierdzenia, że podjęta decyzja była sprzeczna z prawem, a więc nieważna – zastosowanie mają przepisy art. 156 § 1 i 2 K.p.a. Wniosek taki wynika jednocześnie z literalnego brzemienia art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane z 1974r., który upoważniał organ administracji do wydania decyzji, jeżeli roboty zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. Tak długo zatem jak decyzja Prezydium Rady Narodowej z 1955r. jest prawomocna, obowiązuje, a zasady jej unieważniania podlegają rygorom przewidzianym w art. 156 § 1 i 2 K.p.a. Jednocześnie skarżąca spółka podniosła, że wobec jednoznacznego stwierdzenia w toku postępowania wyjaśniającego, iż działka przy al. K. 30 nie jest zabudowana ani nie toczy się postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, brak jest podstaw do powołania się przez organ na naruszenie wskazanych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji przepisów przeciw pożarowych. Odnośnie stanowiska organu odwoławczego, iż winna była przedstawić odpowiednie opinie i ekspertyzy techniczne co do możliwości doprowadzenia zaskarżonej decyzji do stanu zgodnego z przepisami przeciw pożarowymi, skarżąca spółka podkreśliła, że się od takiego obowiązku nie uchyla, a wręcz przeciwnie. Żądając, z ostrożności, odpowiedniego przedłużenia terminu wykonania zaskarżonej decyzji, miała na uwadze także niezbędny do tego czas. Wyznaczając termin trzymiesięczny na zamurowanie okien, organ faktycznie uniemożliwił jej wykonanie tego, co aktualnie w zaskarżonej decyzji zarzuca. Nadto strona podniosła, iż dokonując analizy charakteru prawnego zgłoszenia należy sięgnąć do celów jakim ma ta instytucja służyć. Zgłoszenie jest oświadczeniem woli zgłaszającego złożonym w celu realizacji prawa własności i przedłożonym do wiadomości organu, który ma zbadać, czy nie narusza prawa. Organ nie tylko nie zgłosił sprzeciwu, ale w sposób wyraźny, na piśmie – udzielił zgody na wykonanie robót. Oznacza to, że rozstrzygnął sprawę co do istoty, kończąc postępowanie w danej instancji (art. 104 § 2 K.p.a.). Z chwilą złożenia zgłoszenia rozpoczyna się postępowanie administracyjne i należy traktować je jako żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, które może zakończyć się poprzez wyrażenie woli organu administracji bądź poprzez wydanie decyzji administracyjnej w formie sprzeciwu, bądź poprzez milczenie albo jak w omawianym przypadku akceptacji zamierzenia inwestycyjnego mającej charakter decyzji administracyjnej. O ile orzecznictwo nie jest jednolite co do skutków milczenia, to nie może być wątpliwości co do skutków wynikających z art. 104 § 1 i art. 110 K.p.a. wobec wyraźnego, pisemnego zezwolenia organu administracji na wykonanie prac będących przedmiotem zgłoszenia. Jeżeli zamiar inwestycyjny był zgłoszony sprzecznie z prawem, to zgodnie z orzecznictwem nie można go traktować jak samowoli budowlanej i należy wyeliminować z obrotu prawnego indywidualny akt administracyjny poprzez jego unieważnienie. Jeżeli organ administracji nie wniósł sprzeciwu od prawidłowo złożonego zgłoszenia, ale wadliwego materialnie, to nie można na gruncie obowiązujących przepisów stwierdzić, że nie doszło do ukształtowania stosunku prawnego.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego.

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Rozpoznając niniejszą sprawę, należy się w pierwszym rzędzie odnieść do pisma Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej nr [...] z dnia 8 listopada 1955r.

Strona skarżąca upatruje w tym piśmie decyzji administracyjnej argumentując, iż w sprawie zgłoszenia winno być wydane orzeczenie w tej właśnie formie, to brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia, aby zezwolenie udzielone przez właściwy organ administracji budowlanej na wybicie okien traktować w inny sposób niż decyzję administracyjną.

Trudno zgodzić się z zaprezentowaną argumentacją, której wnioski wyprowadza się z twierdzeń obarczonych błędem logicznym, że jeżeli orzeczenie ma być decyzją, to każde pismo-odpowiedź skierowana do strony ma właśnie taka formę, wobec braku takiej decyzji.

Z pisma tego wynika jedynie, że organ przyjął do wiadomości zgłoszenie robót budowlanych polegających na wybiciu okien w ciągach komunikacyjnych I i II piętra i zastrzegł aby przy tych czynnościach prawa osób trzecich były zachowane. Nadto organ przywołał w treści pisma art. 335 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928r., który wprost traktuje o pracach budowlanych podlegających jedynie zgłoszeniu.

Należy się zgodzić z zaprezentowanym przez stronę skarżącą poglądem, iż przy ocenie dokumentu nie jest istotna jego nazwa, to jednak w omawianym piśmie nie udziela się "zezwolenia", wbrew twierdzeniom skarżącej, na wybicie okien, a jedynie nie stawia przeszkód do wykonania tych prac i to przy poszanowaniu praw osób trzecich. Prawa osób trzecich to prawa sąsiadów w omawianym stanie faktycznym.

Trudno w tych okolicznościach uznać, iż mamy do czynienia z decyzją administracyjną, raczej z pismem będącym odpowiedzią na dokonane wystąpienie z 22. 10. 1955r. doręczone do organu w dniu 25. 10. 1955r., w którym to podaniu Komitet Domowy w osobie M. G. wprost zwraca się o wydanie zezwolenia na wybicie otworów okiennych.

Jeżeli organ potraktował pismo Komitetu jako zgłoszenie i wskazał w nim na art. 335 rozporządzenia z 1928 r. , co było błędem, to tym bardziej nie można pismu temu nadać waloru decyzji.

Przechodząc do kolejnych zarzutów skargi, trudno uznać za takie rzekome naruszenie art. 7 i 8 K.p.a. poprzez przerzucenie na spółkę odpowiedzialności za stan istniejący wskutek wydania przez organ administracji publicznej wadliwej decyzji administracyjnej, nie liczenie się przy tym z jej istotnym interesem osobistym i materialnym oraz istotnym interesem społecznym, a także postępowanie wbrew obowiązkowi pogłębiania zaufania do organów państwa.

Po pierwsze, nie została w tej sprawie wydana żadna decyzja administracyjna w roku 1955, a nabycie nieruchomości przez spółkę było dobrowolne i świadome w stanie technicznym i prawnym w jakim się ona znajdowała. Po drugie, samowolne wykonanie otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku usytuowanego w granicy, choć przy pewnej aprobacie urzędników, nigdy nie mogło przysporzyć inwestorowi więcej praw niż wynikało to z ówczesnych przepisów i obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Po trzecie, przywołana konkurencja interesów nie przemawia za daniem pierwszeństwa istotnym interesom osobistym i materialnym skarżącej, gdyż interesy te nie są chronione prawem począwszy od roku 1955 do chwili obecnej. Taki stan prawny powoduje, że również nieskuteczne jest powoływanie się na zasadę konstytucyjną, iż obywatel nie może ponosić konsekwencji wadliwych "decyzji", gdyż ta zasada dotyczy wszystkich obywateli, a chronieni w pierwszym rzędzie winni być ci, którzy prawa nie naruszają przed tymi, którzy nabyli uprawnienie w sytuacji naruszenia prawa. W tak ukształtowanym stanie faktycznym, który był niesporny między stronami, trudno też zarzucać naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów państwa, skoro skarżąca jako nabywca nieruchomości znała jej stan.

Brak wydania decyzji w 1955 roku uprawniającej ówczesnego właściciela do wykucia okien w ścianie szczytowej granicznej nieruchomości przy ul P. 89 i potraktowanie pisma wszczynającego postępowanie jako zgłoszenia z powołaniem stosownej podstawy prawnej z ówczesnych przepisów, nadto zawarcie w piśmie z dnia 8 listopada 1955r. zwrotu "nie stawia przeszkód do wykonania tych prac i to przy poszanowaniu praw osób trzecich" wyklucza przyjęcie, iż mamy do czynienia z decyzją.

Nie zgłoszenie sprzeciwu może było formą poza prawną akceptacji działań ówczesnych właścicieli w latach, w których potrzeby mieszkaniowe i niekiedy niewiedza urzędnika stały ponad prawem.

Powyższe wywody nie pozwalają na postawienie organom administracji wydającym kwestionowane decyzje zarzutu naruszenia zasad określonych w art. 104 § 1, art. 107, art. 110 K.p.a. poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie przepisów i zasad dotyczących trwałości decyzji administracyjnej i zasad jej uchylenia.

Z treści art. 196 i art. 333 lit. b ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928r. oraz § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, iż wykonanie robót budowlanych polegających na wybiciu otworów okiennych dla swej legalności niewątpliwie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę.

W ustalonym stanie faktycznym i prawnym w niniejszej sprawie ma miejsce sytuacja, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane to jest wykonanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podstawa prawna zakwestionowanego rozstrzygnięcia to art. 51 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy Prawo budowlane.

Powołanie w podstawie prawnej przepisu art. 51 ust. 7 w/w ustawy jest uzasadnione z tego względu, że roboty budowlane polegające na wykonaniu dwóch otworów okiennych w ciągach komunikacyjnych I i II piętra kamienicy położonej w Ł. przy ulicy P. 89 zostały zakończone. Organy nadzoru budowlanego nie miały zatem podstaw do zastosowania art. 50 powołanej ustawy, tj. wstrzymania postanowieniem prowadzenia robót budowlanych, lecz zasadnie od razu zastosowały przepis art. 51 ust. 1 pkt. 2, nakazując wykonanie określonych robót budowlanych celem doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem określając stosowny termin na ich wykonanie.

Jednym z alternatywnych żądań skargi, w przypadku nie podzielenia zaprezentowanego stanowiska w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji było żądanie zmiany terminu realizacji nałożonego obowiązku przez organ odwoławczy.

Tak sformułowane żądanie wykracza jednak poza sferę kognicji sądu administracyjnego, która została ściśle określona w art. 145 i 151 p.p.s.a.

Reasumując powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa a przedstawiona przez organ w uzasadnieniu wykładnia przepisów prawa oraz przytoczona argumentacja zasługują na uwzględnienie. Wskazane w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, a już z pewnościq nie miały ani nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. Nie zachodzą, też kodeksowe przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ( art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), ani teź kodeksowe lub wynikajace z innych przepisów przesłanki do stwierdzenia naruszenia prawa ( art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Z powyższych względów Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.

A.D.