Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 894/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.2 ust 1, art 3 ust 1-4, art.38 ust 1 pkt 1, art.38 ust 2 pkt 1, ust 3 pkt 1, ust 4, art.107 ust 1 i4
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art.6-10,art.77 § 1, art.80, 136 i 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Anna Siwonia - Rybak po rozpoznaniu w dniu 8 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 821/14 w sprawie ze skargi G.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 stycznia 2016r. (sygn. akt IV SA/Wr 821/14) oddalił skargę G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania".

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia 10 czerwca 2014 r. G. M. (zwany dalej stroną, wnioskodawcą lub skarżącym) wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. o przyznanie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności na podstawie programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" z uwagi na częste wyjazdy w różnych celach, w tym administracyjno – sądowych, poza miejsce zamieszkania w godzinach wydawania posiłków oraz brak zapewnienia gorącego posiłku w soboty, w święta i inne dni tygodnia, co powoduje że przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione.

W wyniku przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2014 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżący w dalszym ciągu prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą niepełnosprawną (trwale orzeczony lekki stopień niepełnosprawności) oraz bezrobotną bez prawa do zasiłku. Na jego dochody składają się przyznany mu do końca czerwca 2014 r. dodatek mieszkaniowy ([...]złotych) wraz z dodatkiem energetycznym ([...]złotych). Skarżący posiada również zadłużenie z tytułu opłat w łącznej wysokości [...] zł. W toku przeprowadzanego wywiadu, skarżący doprecyzował zakres swojego żądania, wnosząc o przyznanie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności na okres od lipca do grudnia 2014 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], Burmistrz Miasta L. odmówił przyznania pomocy w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w okresie od lipca do grudnia 2014 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że skarżący spełnia przesłanki do otrzymania pomocy w ramach programu rządowego, a w ramach programu rządowego można udzielić pomocy w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Organ pierwszej instancji uznał, że skarżący ma możliwości uzyskania pomocy w formie gorącego posiłku, bowiem jego sytuacja osobista nie jest na tyle nietypowa, by wymagała przyznania mu świadczenia pieniężnego zamiast posiłku.

Skarżący odwołał się od powyższego rozstrzygnięcia.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Powołując się na przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. organ odwoławczy stwierdził, że skarżący spełnia kryterium dochodowe do ubiegania się o pomoc w ramach programu dożywiania, której przyznanie odbywa się w trybie ustawy o pomocy społecznej na podstawie regulacji dotyczących udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Dalej organ zauważył, że przyznanie pomocy odbywa się na zasadach uznania administracyjnego, w ramach którego brane są pod uwagę niezbędne potrzeby bytowe osób korzystających ze wsparcia jak i możliwości pomocy społecznej. Wynika z tego, że instytucja ta nie może być traktowana jako stałe źródło bieżącego utrzymania. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyznania stronie zasiłku w formie finansowej na zakup żywności. Sytuacja skarżącego nie wskazuje, aby nie miał on możliwości korzystania z posiłku w stołówce prowadzonej przez ośrodek, który świadczy wszakże pomoc w dni robocze; natomiast w dni wolne od pracy podopieczni korzystają z wydanych im dodatkom żywnościowym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w odniesieniu do wydanej decyzji, strona zarzuciła organowi drugiej instancji naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 – 4 oraz art. 3 ust. 1 lit. c) ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 2006 r. poprzez nieuwzględnienie sytuacji osobistej strony, która nie jest w stanie w pełni korzystać z posiłków wydawanych na miejscu z uwagi na częste przebywanie poza L. w godzinach ich wydawania.

W odpowiedzi Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi.

W toku postępowania został ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego, który uzupełnił wniesioną skargę, m.in. wskazując błędne zastosowanie przepisów art. 1 ust. 1 i 2 i nast. ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" i orzekanie na podstawie przepisów nieobowiązujących w chwili wydawania decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 stycznia 2016r. (sygn. akt IV SA/Wr 821/14) oddalił skargę G. M. W uzasadnieniu Sąd przeanalizował wynikające z przepisu art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej zadanie własne gminy o charakterze obowiązkowym w postaci m.in. zapewnienia posiłku osobom tego pozbawionym. Sąd wskazał, iż w celu wsparcia gmin w wypełnianiu zadania dożywiania dzieci i zapewnienia posiłku osobom tego pozbawionym od 2006 r. realizowany jest wieloletni program pod nazwą "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Przyznanie pomocy ze środków programu może dotyczyć osób, które spełniają warunki do otrzymania pomocy, określone w ustawie o pomocy społecznej, gdy ich kryterium dochodowe nie przekracza 150 % kryterium dochodowego wskazanego w art. 8 przywołanej ustawy. Sąd wskazał, iż skarżący spełniał wskazane w niniejszej ustawie kryterium dochodowe, jednakże wnioskowana przez niego forma pomocy nie mogła zostać przyznana, jako że gmina prowadzi jadłodajnię, z której osoby zainteresowane taką formą pomocy mogą korzystać. Wskazany przepis nie przewiduje możliwości wypłacenia ekwiwalentu. Wreszcie gdyby nawet uznać, że w wyjątkowych sytuacjach jest to uzasadnione, czy konieczne to w niniejszej sprawie w dacie wydawania zaskarżonych decyzji takie okoliczności nie zostały przedstawione.

Nie zaaprobował także zarzutu skarżącego o wskazaniu jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia Kolegium nieobowiązującej już ustawy z 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Okoliczność tę bowiem należało traktować w kategoriach uchybienia, które nie miało jednakże wpływu na wynik sprawy, gdyż organ wydał decyzję zawierającą rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy prawidłowej decyzji organu pierwszej instancji.

Sąd doszedł do przekonania, iż rozstrzygnięcia organów administracji publicznej zostały wydane na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego (oryginał kwestionariusza aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego znajduje się w aktach sprawy). Zatem podniesione przez stronę zastrzeżenia, zawarte w adnotacji urzędowej z dnia [...] czerwca 2014 r., nie odnosiły się do ustaleń dokonanych w toku określania stanu faktycznego i oczekiwań wnioskodawcy, co miało miejsce w dniu [...] czerwca 2014 r., lecz do oceny jego sytuacji i planu pomocy sporządzonych w dniu [...] czerwca 2014 r.

Także i zarzut naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie, skarżący bowiem nie wykazał, że podniesione naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle orzecznictwa NSA winien był uczynić, a ponadto podstawowe dowody zostały przeprowadzone z udziałem skarżącego.

Zatem uznał, że organ nie naruszył norm procesowych w postaci art. 6 – 8, art. 77 § 1 i 4, art. 80 k.p.a poprzez niewyczerpujące zebranie, a następnie rozpatrzenie materiału dowodowego, czym przekroczył granice uznania administracyjnego. W ocenie Sądu zarówno organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy miały prawo odmówić przyznania pomocy finansowej mając za podstawę całokształt okoliczności sprawy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył G. M., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

W skardze kasacyjnej podniesiono na zasadzie art. 174 pkt l i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 176 p.p.s.a. zarzuty naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym,

b) art. 145 § 1 pkt l lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8 i 9, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo nie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, przez co doszło do błędnej oceny całokształtu materiału dowodowego i niepełnych ustaleń faktycznych, mających wpływ na odmowę przyznania pomocy w zakresie dożywiania, w okolicznościach działania przez organ w sposób budzący brak zaufania do organów administracji i władzy publicznej oraz braku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania,

c) art. 145 § 1 pkt l lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo nienależytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności w zakresie niepełnego i wybiórczego przedstawienia ustaleń dotyczących możliwości korzystania z przygotowywanych posiłków, sytuacji osobistej i potrzeb wnioskodawcy w powyższym zakresie (jakie są to przeszkody, kiedy i jak często występują),

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15, 138 § 1 pkt 1 i art. 136 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że rozpatrując sprawę w trybie odwoławczy organ drugiej instancji mimo spoczywającego na nim obowiązku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, nie poczynił uzupełniających ustaleń, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wydaną z istotnym naruszeniem art. 6, 7, 8 i 9, art. 77 § l i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.,

a także naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 3 i 4 w zw. z art. 36 pkt 1 lit c i pkt 2 lit. j u.p.s. przez rozstrzyganie o rodzaju, formie i rozmiarze pomocy nie w sposób odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a jedynie z ograniczeniem do treści wniosku, a przez to niewłaściwe zastosowanie powołanych przepisów i brak indywidualnego rozpoznania sprawy oraz uwzględnienia właściwych kryteriów przy rozstrzyganiu o przyznaniu pomocy w dożywianiu,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w zw. z § 1 w zw. z pkt V. 1 załącznika uchwały Nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (t.j. M.P. z 2015 r., póz. 821) poprzez pominięcie ustanowionych tam form pomocy w zakresie dożywiania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł w szczególności, że ocena Sądu, iż obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości wypłacenia ekwiwalentu w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", jest nietrafna. Formy pomocy określone zostały w programie "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w pierwszej kolejności w ustawie z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania, a następnie w przyjętym na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, rządowym programie pomocy określonym w uchwale Nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (t.j. M.P. z 2015r., poz. 821) i nie są ograniczone jedynie do zapewnienia posiłku. Mogą nastąpić w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Po pierwsze uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Jedynie w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, naruszałoby prawo. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza eo ipso naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Po drugie nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96 , ONSA 1997/3/104). Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie, a tylko w części. Okoliczność, że Sąd I instancji przyjął, że organy administracyjne działały w granicach uznania administracyjnego nie oznacza, iż naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Fakt, że Sąd I instancji oddalił skargę (zamiast ją uwzględnić jak żądał tego skarżący kasacyjnie) nie oznacza, że uchybił temu przepisowi. To, że Sąd I instancji przyjął ustalenia organów administracyjnych, a w konsekwencji ich rozstrzygnięcia za prawidłowe i tym samym nie uwzględnił zarzutów skarżącego nie oznacza, iż naruszył powyższy przepis.

Po trzecie jako całkowicie bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., który ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie.

W tym kontekście nieuzasadnione są także zarzuty naruszenia art. z art. 6, 7, 8 i 9, art.77 § 1 oraz art.80 k.p.a. oraz art.107 § 1 i 3 k.p.a., a także art.15, art.138 § 1 pkt 1 i art. 136 k.p.a. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej organy administracyjne w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy, wszechstronnie i wyczerpująco zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy. W ustaleniach tych brał udział skarżący, który we wniosku oraz w przeprowadzonej z nim aktualizacji wywiadu środowiskowego wskazał na swoją sytuację osobistą oraz dlaczego nie może w pełni korzystać w pełni z pomocy w formie posiłku. Okoliczności te nie budzą wątpliwości, a co więcej stały się podstawą do stwierdzenia przez organy administracyjne, że skarżący spełniał przesłanki (zarówno podmiotowe, jaki i dochodowe) do korzystania z pomocy społecznej. Brak jest podstaw do uznania, aby jakiekolwiek okoliczności w sprawie nie zostały przedstawione lub uprawdopodobnione. Skarżący wnosząc o przyznanie pomocy w formie przyznania świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności powoływał się ogólnie na częste wyjazdy w różnych celach, w tym administracyjnych i sądowych, w godzinach wydawania posiłków. Jednak w żaden sposób okoliczności tych nie sprecyzował, podobnie jak i wyjazdów związanych z leczeniem. Tymczasem to skarżący powinien ściśle współpracować z organem udzielającym pomoc społeczną. Okoliczności te, nie kwestionowane zresztą przez organy administracyjne, nie miały wpływu na wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Odmowa przyznania świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" wynikała z faktu, iż w MOPS w L. program ten realizuje wyłącznie w formie rzeczowej tj. za pośrednictwem posiadanej stołówki poprzez wydawanie gorących posiłków Dlatego też bezzasadne są zarzuty nie przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowych ustaleń w tym zakresie w trybie art.136 k.p.a. i utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zaskarżona zaś decyzja organu odwoławczego zawiera wszystkie elementy wynikające z art.107 § 1 i 3 k.p.a., a w szczególności jej uzasadnienie (tak faktyczne, jaki prawne) jest pełne i pozwala zapoznać się z argumentacją i motywami którymi kierował się organ przy jej wydawaniu.

Niezrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia art.15 k.p.a., który stanowi jedynie, że postępowanie jest dwuinstancyjne, a niniejsza sprawa była merytorycznie rozpatrywana przez organy administracyjne dwóch instancji.

Nieuzasadnione są także zarzuty naruszenia prawa materialnego. Podkreślić należy, że art.3 ust.3 i 4 u.p.s. stanowią, iż rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Nie oznacza to, że pomoc taka będzie udzielana wyłącznie w wielkości i w formie żądanej przez osoby korzystające z pomocy społecznej. Pomoc społeczna w swej istocie ma charakter subsydiarny, uzupełniający, a więc nie zaspakajający całkowicie potrzeb jej beneficjentów, którzy powinni wykorzystywać własne środki i możliwości. Co więcej ośrodki pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy wszystkie osoby wymagające wsparcia. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych. Organy pomocy społecznej są zatem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości lub formie. Niewątpliwie, jak wynika z akt sprawy, skarżący jest stałym podopiecznym MOPS w L., korzystającym z różnych form pomocy społecznej, a jego sytuacja faktyczna jest dobrze znana organowi I instancji. Rozpatrując wniosek organ musi więc kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s., to znaczy koniecznością dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy i uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji niniejsza sprawa została wszczęta na wniosek skarżącego, który wyraźnie sprecyzował swoje żądanie i formę realizacji, wskazując także dlaczego nie może być ono realizowane w innej formie. Skarżący zatem wyraźnie określił w ten sposób granice sprawy – przyznanie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności na podstawie programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Organy administracyjne orzekły zatem w zakresie tego żądania.

Całkowicie bezzasadny jest także zarzut naruszenia art.24 ust.1 u.p.s. Przepis ten zawiera normę upoważniającą dla Rady Ministrów do przyjęcia rządowego programu pomocy mającego na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia. Nie sposób zatem zarzucić organom administracji publicznej orzekającym w niniejszej sprawie naruszenia przepisu, którego nie są nawet adresatem i który nie kreuje ich kompetencji, jak również praw lub obowiązków osób uprawnionych do korzystania z mocy społecznej. Równie bezpodstawny jest zarzut naruszenia § 1 w zw. z pkt V. 1 załącznika uchwały Nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (t.j. M.P. z 2015 r., poz. 821). Otóż uchwała rady ministrów nie jest aktem powszechnie obowiązującym, lecz aktem o charakterze wewnętrznym obowiązującym tylko organy administracyjne i jako taki nie mogącym stanowić podstawy prawnej dla wydania decyzji administracyjnej w sprawie indywidualnej. Nadto taki przyjęty rządowy program pomocy społecznej jest aktem planowania o charakterze fakultatywnym wydawanym przez radę ministrów w ramach działań dyskrecjonalnych, kierując się jedynie własną oceną potrzeby wydania takiego aktu. Wreszcie w § 1 pkt V. 1 wskazano, że ze środków przekazanych gminom z tego Programu udziela się wsparcia w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. O formie udzielenia takiego wsparcia decyduje zatem sama gmina, a nie wnioskodawca.

W konsekwencji nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., gdyż ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Oznacza to także, że prawidłowo został zastosowany przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a.

Wniosek o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy udzielanej z urzędu zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.