Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3097/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 16 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 333/14 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy jej uchylenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 333/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowa jej uchylenia.

Jak wynika z akt sprawy, Starosta Brodnicki decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr WB.7351-8-19/05 zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. i R. S. pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku usługowo-handlowego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w B.

Pismem z dnia 7 października 2005 r. E. G. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Starosty Brodnickiego z dnia [...] kwietnia 2005 r.

Po rozpatrzeniu wniosku Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty Brodnickiego z dnia [...] kwietnia 2005 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania inwestorów Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. uchylił decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] listopada 2005 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Brodnickiego z dnia [...] kwietnia 2005 r. E. G. wniósł skargę na powyższą decyzję do WSA w Warszawie. W wyniku rozpoznania skargi E. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 maja 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 246/06 skargę oddalił. Wyrok ten po rozpoznaniu skargi kasacyjnej E. G. został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1292/06 i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1924/07 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. Wyrok ten został utrzymany w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 642/08 oddalił skargę kasacyjną J. i R. S.

Następnie po ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] listopada 2005 r. stwierdzającą na wniosek E. G. nieważność decyzji Starosty Brodnickiego z dnia [...] kwietnia 2005 r. Skargę na ww. decyzję z dnia [...] września 2009 r. wnieśli do sądu administracyjnego J. i R. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2131/10, oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej R. S., wyrokiem z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 1686/10, uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2010 r., uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] listopada 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny, w pierwszej kolejności, z uwagi na treść art. 190 p.p.s.a., zbadał zakres związania wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1292/06 oraz w wyroku z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 642/08. Wskazał, że z mocy art. 153 p.p.s.a., wystąpiło związanie organów i Sądu pierwszej instancji oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1924/07. Stwierdził, że w zaskarżonym wyroku z dnia 2 lutego 2010 r., tak jak w zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r., przyjęto, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza przepisów § 232 ust. 4 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Skoro więc umieszczenie, według projektu budowlanego, luksferów w otworach ściany oddzielenia przeciwpożarowego, nie skutkowało oceną o rażącym naruszeniu prawa, a co za tym idzie, kwestia ta nie jest przedmiotem podstaw kasacyjnych, to bezprzedmiotowe są, w niniejszym postępowaniu kasacyjnym, poprzednie stanowiska sądów administracyjnych w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie naruszała w sposób rażący przepisów stanowiących o związaniu organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę wymogami decyzji o warunkach zabudowy. Nie doszło do rażącego naruszenia prawa w trakcie stosowania przepisów art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w odniesieniu do dachu. Przed analizą tego zagadnienia zauważyć należy wadliwe przywołanie przez Sąd pierwszej instancji przepisów regulujących omawiane związanie. Przede wszystkim, decyzja o warunkach zabudowy dla nadbudowy i rozbudowy została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem błędne jest powołanie się na przepis art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze zm.). Nadto, w chwili rozstrzygania o pozwoleniu na budowę obowiązywały, w zakresie związania decyzją o warunkach zabudowy terenu, przepis art. 35 ust.1 pkt 1, a nie art. 35 ust.1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego.

Po raz kolejny rozpatrując sprawę, po ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Brodnickiego z dnia 12 kwietnia 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. i R. S. pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku usługowo-handlowego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w B.

W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 1686/10, które to stanowisko na mocy art. 153 p.p.s.a. wiązało organ. Decyzja ta stała się ostateczną.

Pismem z dnia 12 marca 2013 r. E. G. wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia [...] października 2012 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. We wniosku podnosił, że nie została doręczona mu decyzja z dnia [...] października 2012 r., pełnomocnik, który ją otrzymał wypowiedział wcześniej pełnomocnictwo i nie reprezentował go już w sprawie.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] na podstawie art. 150 § 1 oraz art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. stwierdził wydanie własnej decyzji z dnia [...] października 2012 r. z naruszeniem prawa i orzekł, że nie może ona być uchylona, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji z dnia [...] października 2012 r.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się E. G. składając odwołanie, w którym zarzucał m.in. nieuwzględnienie w toku postępowania treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2372/10.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] października 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Organ podkreślił, że nie zaistniała żadna okoliczność, która pozwalała na odstąpienie od wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 1686/10. Przywołany wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2372/10 nie stanowi żadnej istotnej okoliczności faktycznej, ponadto wyrok zapadł w postępowaniu dotyczącym oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie wyjaśnienia zwrotu użytego w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie ma zatem wiążącego charakteru w postępowaniu dotyczącym legalności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzja z dnia [...] października 2012 r. zapadła z naruszeniem prawa bowiem została skierowana do osoby niebędącej wówczas pełnomocnikiem skarżącego, niemniej w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] października 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że inwestorzy złożyli prawidłową dokumentację projektową, złożyli również oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Projekt budowlany stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, został sporządzony przez uprawnioną osobę legitymującą się stosownymi zaświadczeniami, projekt zawiera wymagane opinie i uzgodnienia. Decyzja Starosty Brodnickiego z dnia [...] kwietnia 2005 r. nie narusza w rażący sposób decyzji Burmistrza Miasta Brodnicy z dnia [...] listopada 2004 r. ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji. Analizowana inwestycja polegająca na przebudowie i nadbudowie budynku jest zgodna z rodzajem robót budowlanych określonym w decyzji o warunkach zabudowy, a także wymogami dotyczącymi: 1) geometrii dachu; 2) powierzchni zabudowy; 3) maksymalnej wysokości do kalenicy; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej; 5) architektury budynku; 6) linii zabudowy; 7) zapewnienia miejsca na pojemnik na składowanie odpadów stałych i bytowych (rzut przyziemia); 8) uzgodnienia projektu budowlanego z organem ochrony zabytków. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził także, aby projekt budowlany w sposób rażący naruszał przepisy, w tym przepisy techniczno-budowlane. Mając na uwadze wydany wyrok WSA z dnia 21 styczna 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1924/07, stwierdził, że w niniejszej sprawie dopuszczalne było zaprojektowanie ściany posadowionej w granicy, z otworami wypełnionymi luksferami. Wskazał, że jak wynika z opisu technicznego projektu budowlanego, sporne zamierzenie inwestycyjne zaliczane jest do kategorii zagrożenia ludzi ZL III. zaś klasa odporności pożarowej budynku określona została, jako "C". Zgodnie z § 232 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dla budynku o klasie odporności pożarowej "C" klasa odporności ogniowej ścian powinna wynosić REI 120. Taką też wartość wskazał projektant. Przepis § 232 ust. 6 warunków technicznych dopuszcza umieszczenie w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego luksferów, o ile powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany, zaś klasa odporności ogniowej wypełnień w ściany innej, niż będącej obudową drogi ewakuacyjnej, nie jest niższa niż E 60. Obydwa powyższe warunki zostały spełnione, gdyż jak wynika z zaświadczenia Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w Brodnicy z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...] powierzchnia ściany zabudowanej pustakami szklanymi wynosi 5,3% ogólnej powierzchni ściany, co potwierdza "Opinia uzupełniająca", opracowana przez J. B. – rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Ponadto z "Opinii technicznej dotyczącej realizacji budynku usługowo-handlowego zlokalizowanego na terenie dziatki nr [...] przy ul. [...] w B." J. B., wynika, że zastosowane pustaki szklane, z uwagi na ich grubość (8,00 cm), oraz grubość spoin (15 mm), spełniają wymagania pożarowe dla ściany oddzielenia pożarowego. Ponadto z dokumentacji projektowej wynika, że luksfery zaprojektowane zostały w ścianie innej, aniżeli obudowa drogi ewakuacyjnej, gdyż pomieszczenia, w których znajdują się luksfery przeznaczone zostały na gabinet kosmetyczny oraz kabiny solarium.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. złożył E. G.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 333/14 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że po wznowieniu postępowania, organ administracji publicznej rozpoznający sprawę miał obowiązek zbadania, nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., lecz także, czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a. Artykuł ten zawiera dwie przesłanki negatywne, uniemożliwiające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia. W przedmiotowej sprawie ma zastosowanie przesłanka z § 2 tego przepisu, zgodnie z którym nie uchyla się decyzji ostatecznej, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W ocenie organów, stwierdzenie, że decyzja z dnia [...] października 2012 r. została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych bowiem nie została doręczona skarżącemu, nie ma żadnego wpływu na treść podjętego merytorycznego rozstrzygnięcia (odmowa stwierdzenia nieważności pozwolenia). Sąd podziela to stanowisko.

Zdaniem Sądu organy były związane oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w wyroku z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 1686/10 oraz ocenami prawnymi wyroków sądów w nim wskazanych, w tym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1924/07. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając obydwa rozstrzygnięcia organów wyraźnie wskazał, że nie ma naruszeń procesowych, jedynie naruszenie prawa materialnego i dokonał w oparciu o obowiązujące przepisy w chwili rozstrzygania o pozwoleniu wykładni tych przepisów. Wskazał, że przepis § 272 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie ustanawiają zakazu sytuowania w granicy działki dachu ze spadem w stronę działki sąsiedniej. Dla wszystkich dachów obowiązuje, sformułowany w § 272 ust. 2 omawianego rozporządzenia, wymóg posiadania przekrycia nierozprzestrzeniającego ognia. Organ w zaskarżonej decyzji wykazał w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że ten warunek został spełniony. W wyroku znalazła się również kwestia spływu wód opadowych i usytuowania rynny wraz z oceną znaczenia przekroczenia przez nią o kilkanaście centymetrów przestrzeni nad przebiegającą na powierzchni gruntu linią graniczną. NSA wskazał, że uchybienie takie, w odniesieniu do nadbudowy budynku już usytuowanego w granicy z działką sąsiednią, nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa.

Sąd podniósł, że kwestionowana decyzja z dnia [...] kwietnia 2005 r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., zatem odmowa stwierdzenia nieważności tej decyzji jest prawidłowa. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że późniejszy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2372/10, wydany w przedmiocie wyjaśnienia zwrotu użytego w decyzji o warunkach zabudowy czyni nieaktualnym związanie wyrokiem NSA z dnia 16 lutego 2012 r. NSA w powołanym wyroku przez skarżącego wskazał, że kontrolowane przez Sąd postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu nie ma bezpośredniego związku ze sprawą nieważności pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2014 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł E. G. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 113 § 2 k.p.a. w zw. z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 34 ust. 1 i 35 ust. 1 pkt 1 lit. b/ ustawy – Prawo budowlane poprzez oddalenie skargi i błędne przyjęcie, że decyzja Starosty Brodnickiego z dnia [...] kwietnia 2005 r. (nr [...]) zatwierdzająca projekt budowlany i wydająca pozwolenie na przebudowę i nadbudowę nie jest obarczona wadą nieważności, tj. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy została ona wydana w oparciu o decyzję Burmistrza Brodnicy z dnia [...] listopada 2004 r. (znak: [...]) o warunkach zabudowy (o treści nadanej jej przez błędne wyjaśnienia (postanowienie Burmistrza Miasta Brodnicy z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...]) i nieobowiązujące w obrocie prawnym na skutek wyroku NSA z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2372/10;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i przyjęcie, że decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] października 2013 r. (znak: [...]) oraz decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. (znak: [...]) nie mogły zostać uchylone, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w istocie dotychczasowej decyzji Wojewody z dnia [...] października 2012 r. (znak: [...]), co świadczy o braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego, z pominięciem skutków prawnych wyroku NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2372/10;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi i przyjęcie, że GINB był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku NSA z dnia 16 lutego 2012 r. (sygn. akt: II OSK 1686/10), podczas gdy NSA w ww. wyroku nie odniósł się do kwestii konstrukcji dachu, a jedynie odniósł się do kwestii zgodności z prawem spadków pokrycia dachowego

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a i art. 170 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i błędne przyjęcie, że organy administracji publicznej były związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku NSA z dnia 16 lutego 2012 r. (sygn. akt: II OSK 1686/10), pomimo wystąpienia zmiany istotnych okoliczności faktycznych, tj. wydania przez NSA wyroku z dnia 6 marca 2012 r. (sygn. akt: II OSK 2372/10), ostatecznie definiującego treść decyzji o warunkach zabudowy w sposób sprzeczny z treścią decyzji o pozwoleniu na budowę;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i 147 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieuwzględnienie z urzędu przesłaniu wznowienia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo ujawnienia się nowych istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, tj. wydania przez NSA wyroku z dnia 6 marca 2012 r., ostatecznie definiującego treść decyzji o warunkach zabudowy, wiążącej organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę:

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i 147 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieuwzględnienie z urzędu przesłanki wznowienia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo prawomocnego uchylenia postanowienia Burmistrza Miasta Brodnicy z dnia [...] stycznia 2010 r. (znak: [...]) błędnie definiującego treść decyzji o warunkach zabudowy, wiążącej organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę;

II. Podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucam naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a przez to błędne przyjęcie, że zatwierdzony w decyzji Starosty Brodnickiego z dnia [...] kwietnia 2005 r. (nr [...]) projekt budowlany był zgodny z decyzją Burmistrza Brodnicy z dnia [...] listopada 2004 r. (nr [...]) ustalającą warunki zabudowy w zakresie konstrukcji dachu, podczas, gdy projekt budowlany w sposób sprzeczny z decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. przewidywał dach wielospadowy o dwóch kierunkach spadku, zamiast dachu dwuspadowego o jednym kierunku spadku;

2) art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 6 i 7 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 55 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i art. 34 ust. 1 i 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że ww. przepis dotyczy tylko nowobudowanych obiektów, podczas gdy dotyczy on również robót budowlanych dotyczących nadbudowy obiektu istniejącego w wyniku czego doszło do rażącego naruszenia związania decyzją o warunkach zabudowy.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy mieć na uwadze pewne ugruntowane zasady wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i które to zasady powinien również uwzględnić pełnomocnik strony sporządzający to pismo.

Po pierwsze, kontrolowana decyzja przez Sąd pierwszej instancji, została wydana we wznowionym postępowaniu, w którym skarżący kwestionował decyzję wydaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Brodnickiego z dnia [...] kwietnia 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Postępowanie nieważnościowe i postępowanie wznowieniowe są postępowaniami nadzwyczajnymi, których wszczęcie dopuszczalne jest w ściśle określonych przepisami przypadkach (art. 156 § 1, art. 145 § 1 k.p.a.) i to je głownie odróżnia od postępowania zwyczajnego-odwoławczego.

W postępowaniu nieważnościowym organy kontrolują kwestionowaną decyzję zgodnie ze stanem faktycznym i stanem prawnym mającym miejsce w dacie wydania kwestionowanej decyzji.

W jednym i drugim postępowaniu (nieważnościowym i wznowieniowym) są sytuacje prawem przewidziane, w których nie można stwierdzić nieważności decyzji wadliwej ani jej uchylić (art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a., art. 151 § 2 w zw. z art. 146 k.p.a.).

Po drugie, w sprawach, w których kwestionowana decyzja była wcześniej kontrolowana przez sądy administracyjne, rozpoznając po raz kolejny skargę, czy też skargę kasacyjną, należy uwzględnić postanowienia art. 153, art. 190 oraz art. 170 p.p.s.a., które stanowią:

Art. 153. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Art. 170. Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Art. 190. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W rozpoznawanej sprawie toczącej się od 2005 r. przed organami administracji publicznej oraz przed sądami administracyjnymi, zapadło już siedem wyroków, które wymagają uwzględnienia przy końcowym jej rozstrzygnięciu. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia przepisów prawa materialnego, jednak w jednym i drugim przypadku nie uwzględnia wyżej wymienianych przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani zasad wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, omówionych na wstępie, które powinny mieć tu zastosowanie.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania:

Ad. pkt 1. Zaskarżonym wyrokiem nie został naruszony art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z przepisami postępowania i przepisami prawa materialnego dalej tam powołanymi, ponieważ zaskarżonym orzeczeniem Sądu pierwszej instancji była kontrolowana decyzja GINB z dnia [...] grudnia 2013 r. wydana w postępowaniu wznowieniowym, a nie decyzja Starosty Brodnickiego z dnia [...] kwietnia 2005 r. O tym zaś, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2005 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2012 r., II OSK 1686/10 również w kontekście przepisów art. 55, 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud., co jest wiążące na mocy art. 153 p.p.s.a. w tej sprawie. Przepis art. 113 § 2 k.p.a. nie został także naruszony zaskarżonym wyrokiem, ponieważ w dacie wydania decyzji Starosty Brodnickiego z dnia [...] kwietnia 2005 r. nie były znane postanowienia Burmistrza Miasta Brodnicy z dnia [...] stycznia 2010 r., SKO w Toruniu z dnia [...] kwietnia 2010 r. ani wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r., II OSK 2372/10 w związku z czym orzeczenia te nie mogły być brane pod uwagę w postępowaniu nieważnościowym i wznowieniowym.

Ad. pkt 2. Z powyżej podanych względów zaskarżonym wyrokiem nie został naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. Poza tym ww. przepis nie mógł mieć tu w ogóle zastosowania bowiem zaskarżonym wyrokiem z 29 sierpnia 2014 r. była kontrolowana właśnie decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym, nie było więc wątpliwości, że była podstawa do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. We wznowionym postępowaniu nieważnościowym Sąd kontrolując decyzję z dnia 12 grudnia 2013 r. nie mógł uchylić tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a., gdyż wyrok NSA z 6 marca 2012 r. mógłby ewentualnie stanowić przesłankę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty Brodnickiego z dnia [...] kwietnia 2005 r., a nie przesłanką do wznowienia postępowania nieważnościowego. Zastosowanie przepisu art. 146 § 2 k.p.a. w decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] października 2013 r. dotyczyło decyzji tego Wojewody z dnia [...] października 2012 r., w wydaniu której organ był związany wyrokiem NSA z 16 lutego 2012 r., II OSK 1686/10 na mocy art. 153 p.p.s.a., a nie decyzji Starosty Brodnickiego z dnia [...] kwietnia 2005 r. na co mogą wskazywać dalsze wywody pełnomocnika w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W związku z tym w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym decyzji z dnia [...] października 2012 r. organ ani sąd w zaskarżonym wyroku nie mogli brać pod uwagę skutków wywołanych wyrokiem NSA z 6 marca 2012 r., II OSK 2372/10. Strona mogła na podstawie powyższego wyroku wnioskować o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty Brodnickiego z dnia [...] kwietnia 2005 r.

Ad. pkt 3 i 4. Nie został zaskarżonym wyrokiem również naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 153 i art. 170 p.p.s.a., gdyż kwestie dotyczące konstrukcji dachu zostały ostatecznie wyjaśnione wyrokiem NSA z 6 marca 2012 r., a wyrok NSA z 16 lutego 2012 r., II OSK 1686/10 odnosi się do postępowania nieważnościowego wszczętego w 2005 r. oraz do decyzji i wyroków wydanych w tym postępowaniu. Ponadto wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r. II OSK 2372/10 został wydany w innej sprawie – decyzji o warunkach zabudowy, natomiast to postępowanie dotyczy kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę w trybach nadzwyczajnych.

Jeżeli strona uważała, że po wydaniu ww. wyroku NSA z 6 marca 2012 r. wystąpiła istotna zmiana okoliczności faktycznych, to należało do właściwego organu złożyć podanie o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty Brodnickiego z dnia [...] kwietnia 2005 r.

Ad. pkt 5 i 6. Większość kwestii tam poruszanych zostało wyjaśnionych powyżej. Art. 147 k.p.a. dotyczy wznowienia postępowania administracyjnego z urzędu, przez właściwy organ administracji publicznej, a nie rozstrzygnięcia Sądu wydanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a.

Jeżeli strona uważa, że w związku z wyrokiem NSA z 6 marca 2012 r. zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i pkt 8 k.p.a. powinna złożyć w odpowiednim terminie do właściwego organu administracji publicznej podanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty Brockiego z dnia [...] kwietnia 2005 r.

W związku z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., którego naruszenie zarzuca się w skardze kasacyjnej, należy jednak zauważyć, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2004 r. jest w dalszym ciągu w obrocie prawnym i nie została zmieniona.

Natomiast "istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody", o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., muszą istnieć w dniu wydania decyzji (decyzja z dnia [...] kwietnia 2005 r.), czego chyba nie można powiedzieć o wyroku NSA z dnia 6 marca 2012 r., czy też postanowieniach, które były kontrolowane w postępowaniu sądowym, w którym zapadł ten wyrok. Poza tym wątpliwe jest, czy w/w wyrok i postanowienia wyjaśniające treść decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. o warunkach zabudowy, mogą w ogóle stanowić przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (R. Stankiewicz w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2011, s. 827).

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, zawarte w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, są całkowicie błędnie sformułowane, gdyż wykładnia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i Prawa budowlanego tam wskazanych, oraz ocena prawna czy te przepisy zostały naruszone, została dokonana w wyroku NSA z dnia 16 lutego 2012 r. II OSK 1686/10, który jest wiążący w tej sprawie na zasadzie art. 153 p.p.s.a., co dla profesjonalnego pełnomocnika strony sporządzającego skargę kasacyjną, powinno być zrozumiałe.

Ponieważ żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie miał usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.