Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1440/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 1,  art. 152 ust. 1 i 2, art. 153, art. 142, art. 148, art. 134 ust. 1.
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi A. G. i P. G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] – Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) zwanej dalej "ustawą o świadczeniach" oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. po rozpatrzeniu odwołania A. G. i P. G. od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] oddalającej odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie: świadczenia w zakresie otolaryngologii na obszarze powiatu m. C., o kodzie postępowania numer [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu [...] września 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił postępowanie konkursowe [...] w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2013 r. w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie: świadczenia w zakresie otolaryngologii. Wskazał, że postępowanie konkursowe odbyło się na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273 poz. 2719) zwanym dalej "rozporządzeniem Ministra Zdrowia". Podkreślił, że ogłoszenie o postępowaniu zawierało obligatoryjne elementy określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia, wskazywało wartość zamówienia nie większą niż 848 503,20 zł na okres rozliczeniowy od 01 stycznia 2011 r. do 30 czerwca 2011 r., w którym złożono 33 oferty, których otwarcie nastąpiło w dniu 15 października 2010 r. Wskazał, że w wyniku dokonania oceny formalno-prawnej ofert w części jawnej postępowania - komisja konkursowa przyjęła do dalszego postępowania 32 oferty, w tym ofertę A. G. i P. G., odrzucając w całości 1 ofertę. Następnie organ odwoławczy podniósł, że z rankingu otwarcia wynika, że oferta A. G. i P. G. zajęła 23 uzyskując łączną liczbę punktów oceny 45,610 w tym za: 1) ofertę cenową - 16,829 pkt 2) ciągłość - 10,000 pkt 3) kompleksowość - 0,00 pkt 4) jakość - 12,948 pkt oraz 5) dostępność -5,833 pkt. Natomiast, na skutek przeprowadzonych negocjacji z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania, w tym z A. G. i P. G. – powołani oferenci podpisali z komisją konkursową w dniu 3 grudnia 2010 r. protokół końcowy z negocjacji, ustalający cenę jednostkową w wysokości 8,1000 zł oraz liczbę świadczeń w wymiarze 2040 i zawierający ostateczne (zbieżne) stanowiska stron w procesie negocjacji co do ilości i ceny. Ostatecznie, jak wskazał organ, w rankingu końcowym po negocjacjach, oferta A. G. i P. G. zajęła 23 pozycję, z uzyskaną łączną liczbą punktów oceny 45,610 w tym za: 1) ofertę cenową - 16,829 pkt 2) ciągłość - 10,000 pkt 3) kompleksowość - 0,00 pkt 4) jakość - 12,948 pkt oraz 5) dostępność - 5,833 pkt wywodząc, że z rozstrzygnięcia postępowania z dnia 20 grudnia 2010 r. wynika, że komisja konkursowa nie wybrała oferty A. G. i P. G..

W dniu [...] lutego 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Fundusz Zdrowia na skutek odwołania A. G. i P. G. od rozstrzygnięcia konkursu ofert wydał decyzję nr [...] oddalającą odwołanie, wyjaśniając, że brak jest podstaw do jego uwzględnienia.

W odwołaniu od decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia A. G. i P. G. wywodzili, że w przeprowadzonym postępowaniu doznał uszczerbku ich interes prawny.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wskazując na art. 152 ust. 1, art. 153 i art. 154 ust. 1, art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach wywiódł, że przedmiotem postępowania przed dyrektorem oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oraz Prezesa Funduszu na skutek odwołania wniesionego przez świadczeniodawcę jest badanie naruszenia jego interesu prawnego w związku z naruszeniem zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Dodał, że Prezes Funduszu określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców. Oznacza to, w ocenie organu odwoławczego, że oferenci przystępujący do konkursu ofert, prócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (Dz.U. Nr 139 poz. 1142 ze zm.) powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w:

1) zarządzeniu nr 62/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 2 listopada 2009 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna

2) zarządzeniu nr 49/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zwanym dalej zarządzeniem nr 49/2010/DSOZ;

3) zarządzeniu nr 73/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 listopada 2009 roku w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem nr 85/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 11 grudnia 2009 r. oraz zmienionym zarządzeniem nr 50/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 1 września 2010 r., zwanym dalej zarządzeniem nr 73/2009/DSOZ.

Następnie organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie konkursowe [...] na świadczenia w zakresie otolaryngologii na terenie powiatu m. C. przeprowadzone zostało na podstawie planu postępowań na rok 2011, w celu optymalnego zabezpieczenia dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej. Wskazał, że oferta A. G. i P. G. nie została wybrana, mimo, że spełniała wszystkie wymagania formalno-prawne oraz mimo, że strony doszły do porozumienia, co do liczby i ceny, gdyż w spornym konkursie złożono oferty, które uzyskały wyższą ocenę punktową i te oferty, jako najkorzystniejsze zostały wybrane w celu zawarcia umowy. Podniósł, że liczba punktów jaką uzyskała oferta złożona przez powołanych oferentów była mniejsza w stosunku do tych ofert, które wybrano w toku prowadzonego postępowania. Stwierdził, że zgodnie z adnotacją zamieszczoną na protokole końcowym z negocjacji - fakt jego podpisania nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy. Organ powołując się na art. 148 ustawy o świadczeniach wskazał, że porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dokonane zostało zgodnie z jego treścią. Wywiódł, że powołany przepis nie różnicuje kryteriów oceny ofert i nie wskazuje, które kryterium jest decydujące, a porównanie ofert jest wynikiem uzyskania łącznej oceny wszystkich kryteriów, które są brane pod uwagę stosownie do danego rodzaju i zakresu świadczeń. Dodał, że oferty zostały uszeregowane w kolejności wynikającej z uzyskanej łącznej liczby punktów oceny (suma punktów za kryterium cenowe i kryteria niecenowe), a wyliczona liczba punktów w systemie informatycznym określa pozycję w rankingu końcowym. Wskazał, że A. G. i P. G. uzyskali łącznie 45,610 pkt (16,829 pkt za kryterium cenowe oraz 28,781 pkt za kryteria niecenowe) co uszeregowało ich ofertę w rankingu końcowym na 23 pozycji. Następnie organ odwoławczy podkreślił, że oferty, które zostały wybrane - zajęły wyższe pozycje w rankingu końcowym (od 1 do 18) z uwagi na to, iż otrzymały większą łączną liczbę punktów oceny tj. od 74,329 pkt. do 49,615 pkt. Oferty, które zostały wybrane, w porównaniu z ofertą A. G. i P. G. uzyskały większą ilość punktów za kryteria niecenowe tj. od 57,500 pkt. do 34,615 pkt. Zaznaczył, że komisja dokonuje wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym do wyczerpania łącznej liczby planowanych do zakupu świadczeń lub wartości zamówienia określonym w ogłoszeniu. W przedmiotowym ogłoszeniu wartość zamówienia, jak podkreślił organ została określona na nie większą niż 848 503,20 zł na okres rozliczeniowy od 01.01.2011 r. do 30.06.2011 r., co oznacza, że w spornym konkursie, oferent, który znalazł się na miejscu 18 w rankingu końcowym wyczerpał wartość przeznaczoną na dane zamówienie.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania – organ odwoławczy podkreślił, że wybór strategii negocjacyjnej i inicjatywa w zakresie dotyczącym proponowanej ceny należy wyłącznie do oferentów. Dodał, że komisja konkursowa w przedmiotowym postępowaniu nie udzielała informacji o potencjalnym miejscu oferentów w rankingu i nie dawała gwarancji wygrania konkursu , a co za tym idzie zawarcia umowy, ani też nie wpływała w żaden sposób na decyzje przez nich podejmowane, a tym bardziej nie nakłaniała do obniżenia ceny podczas prowadzonych negocjacji. Wszystkich oferentów poinformowano o ogólnych zasadach przebiegu konkursu, rankingowania ofert oraz o tym, że podpisanie protokołu końcowego nie jest równoznaczne z podpisaniem umowy na realizację świadczeń.

W konkluzji, Prezes NFZ stwierdził, że sporne postępowanie konkursowe było prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Jego zdaniem, kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, a Narodowy Fundusz Zdrowia udostępnił na takich samych zasadach wszystkim świadczeniodawcom wszystkie wymagania oraz informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Organ podkreślił, że zasady określone w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie zostały naruszone, a fakt niewybrania A. G. i P. G. przez komisję konkursową do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie oznacza, że został naruszony ich interes prawny.

W skardze na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...].04.2011 r. A. G. i P. G. zwani dalej skarżącymi zarzucili naruszenie przez zaskarżoną decyzję ich interesu prawnego polegającego w szczególności na nieuwzględnieniu złożonej przez nich oferty o zawarcie umowy na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnych w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna, w zakresie: świadczenia w zakresie otolaryngologii oraz oddaleniu wnoszonych następnie środków odwoławczych.

Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia oraz zasądzenie na ich rzecz poniesionych kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że postępowanie dotyczące zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych prowadzone było z naruszeniem z art. 142 ustawy o świadczeniach. Wskazując na treść powołanego przepisu - wywiedli, że za bezprawną należy uznać sytuację, w której negocjacje, nawet w razie ich pozytywnego zakończenia nie stanowią gwarancji wybrania danej oferty. Tworzenie po negocjacjach rankingu ofert i warunkowanie zawarcia umowy od miejsca danego świadczeniodawcy w tym rankingu jest ich zdaniem czynnością pozbawioną podstaw prawnych. Wskazując na "Komentarz do ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164 poz. 1027), [w:] K. Baka, G. Machulak. A. Pietraszewska-Macheta., A. Sikorko, Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze. środków publicznych. Komentarz, ABC, 2010.)" wywiedli, że ustalenie ceny i liczby świadczeń w trakcie negocjacji, o których mowa w art. 142 ust. 6, lub proste przyjęcie oferty, a następnie ogłoszenie o rozstrzygnięciu postępowania nie prowadzi do automatycznego zawarcia umowy docelowej, lecz do nawiązania przejściowego stosunku uzasadniającego tylko obowiązek zawarcia w dalszej kolejności takiej umowy. Z uwagi na powyższe, podkreślili, że niezaproponowanie im zawarcia umowy, w sytuacji podpisania stosownego protokołu negocjacyjnego należy uznać za działanie niezgodne z prawem. Skarżący dodali, że działanie komisji konkursowej, która w toku prowadzonych negocjacji zaproponowała im podpisanie protokołu w zakresie jedynie części złożonej oferty, miało jakiekolwiek uzasadnienie jedynie w sytuacji, w której protokół negocjacji stanowi gwarancję zawarcia umowy. W przeciwnym wypadku, jeżeli miałby on stanowić tylko podstawę do dalszego ustalania rankingu takowe obniżenie oferty należałoby uznać za czynność całkowicie nieracjonalną. Podkreślili również, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł w się praktycznie w ogóle do zarzutów odwołania, wskazując jedynie, iż w trakcie negocjacji skarżący zostali poinformowani, że podpisanie protokołu nie stanowi gwarancji zawarcia umowy. Oznacza to zdaniem skarżących, że organ odwoławczy pominął meritum sprawy, jakim jest ustalenie właściwej wykładni art. 142 ustawy o świadczeniach. Podnieśli również, że dotychczasowa praktyka komisji konkursowych w poszczególnych oddziałach Narodowego Funduszu Zdrowia prowadzone była w sposób gwarantujący zawarcie umowy w sytuacji uzyskania stosownego porozumienia w toku negocjacji. Ich zdaniem dopuszczenie do sytuacji, w której komisje konkursowe w sposób całkowicie dowolny i uznaniowy mogłyby prowadzić postępowanie odmiennie w różnym czasie i w różnych częściach kraju stanowiłoby bezspornie o naruszeniu art. 134 ustawy o świadczeniach wprowadzającej obowiązek równego traktowania świadczeniodawców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że jest ona niezasadna.

Ustawa o świadczeniach stanowi podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: NFZ) – m.in. Dyrektorom Oddziałów i Prezesowi określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń, i jest podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów NFZ we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy o świadczeniach zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy zatem wypełnieniu przez Fundusz celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

W postępowaniu w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami mogą wystąpić dwie fazy. Konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, jeśli żaden z uczestników postępowania nie korzysta z środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zasadniczo kończy całość postępowania. Jeśli jednak którykolwiek z uczestników postępowania (świadczeniodawców) złoży odwołanie od rozstrzygnięcia, rozpoczyna się faza administracyjna postępowania. W wyroku z 15 listopada 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. akt II GSK 186/06, publ. w ONSAiWSA 2007/4/101 stwierdził: "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135, ze zm.), nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 tej ustawy odwołania do Prezesa Funduszu od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy." Podzielając ten pogląd przyjąć trzeba, że odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a., w zakresie niewyłącznym przez przepisy ustawy o świadczeniach. Z tego powodu znaczenie odwołania, o którym mowa wyżej, oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne.

Jak stanowi art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ustawy o świadczeniach. Środki te nie przysługują jednak na: wybór trybu postępowania; niedokonanie wyboru świadczeniodawcy; unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Środki odwoławcze możliwe do uruchomienia w fazie nieadministracyjnej wymienione są w art. 153 ustawy o świadczeniach, te zaś z których można korzystać w postępowaniu administracyjnym - w art. 154 ustawy o świadczeniach.

Jak stanowi art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Odwołanie to posiada cechy wniosku inicjującego postępowanie administracyjne, przy czym przepisy, poza tym co powiedziano wyżej, i z zastrzeżeniem ust. 2 art. 152 ustawy o świadczeniach, nie określają formy, zakresu, czy innych szczególnych wymagań w odniesieniu do tego pisma. Takie odwołanie skarżąca złożyła 27 grudnia 2010 r., czyniąc to w terminie.

W art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach wskazano, że środki odwoławcze (a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego), o których mowa w art. 153 i 154 ustawy o świadczeniach przysługują wówczas, gdy interes prawny świadczeniobiorcy biorącego udział w postępowaniu doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Ze sformułowania tego trzeba wyprowadzić wniosek, że celem procedury uruchamianej na wniosek – odwołanie (art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach), jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny ściśle jest zatem związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa (zasad postępowania).

Pojęcie uszczerbku interesu prawnego nie występuje zasadniczo w prawie administracyjnym, gdzie mowa jest o naruszeniu interesu prawnego (a nie o jego uszczerbku). Skoro jednak podstawą żądania strony w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym jest uszczerbek w interesie prawnym, to istnieje potrzeba dokonania analizy różnic w wymienionych sformułowaniach, w szczególności czy różnice te sprowadzają się tylko do warstwy językowej.

Zdaniem Sądu do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku – odwołaniu od rozstrzygnięcia, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z oceną ofert.

W rozpoznawanej sprawie skarżący swój uszczerbek w interesie prawnym oparli na zarzucie niewłaściwego zastosowania art. 142 ustawy o świadczeniach – polegającym na braku propozycji zawarcia z nimi umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w warunkach uprzedniego podpisania protokołu negocjacyjnego będącego wynikiem przeprowadzonych negocjacji.

W tym miejscu wskazać należy, że konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej (art. 142 ust. 1 ustawy o świadczeniach). W części jawnej konkursu ofert komisja w obecności oferentów: 1) stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert, 2) otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 pkt 3, 3) przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia (art. 142 ust. 2 ustawy o świadczeniach). W części niejawnej konkursu ofert komisja może: 1) wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia, 2) nie dokonać wyboru żadnej oferty, jeżeli nie wynika z nich możliwość właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej (art. 142 ust. 5 ustawy o świadczeniach). Komisja w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia: 1) liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej, 2) ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej (art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach).

Z treści powołanych wyżej jednostek redakcyjnych przepisu art. 142 ustawy o świadczeniach w sposób nie budzący wątpliwości wynika m. in., że w przypadku niedokonania prostego wyboru oferty, a także niedokonania wyboru żadnej oferty – komisja konkursowa może przeprowadzić negocjacje z oferentami, których celem jest ustalenie liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Innymi słowy negocjacje z oferentami stanowią ten etap postępowania, w którym dokonuje się z poszczególnymi oferentami ustalenia wartości udzielanych świadczeń, a więc wartości umowy. W kolejnym etapie komisja dokonuje porównania ofert, uwzględniając w szczególności: 1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną - na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; 2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Z powyższego wynika zatem, że dokonane w toku negocjacji z poszczególnymi oferentami ustalenia w przedmiocie ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej stanowią te elementy poszczególnych ofert, które poddane są porównaniu obok ciągłości, kompleksowości, dostępności, jakości udzielanych świadczeń, kwalifikacji personelu, wyposażeniu w sprzęt i aparaturę medyczną. Po przeprowadzeniu negocjacji ze wszystkimi oferentami, którzy spełnili wymagane warunki, komisja konkursowa działając zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach, sporządziła ranking końcowy, zawierający wszystkie oferty niepodlegające odrzuceniu. W wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny i przy uwzględnieniu wyników negocjacji, komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, aż do wyczerpania łącznej liczby planowanych do zakupu świadczeń.

W ocenie Sądu, wbrew wywodom skarżących, podpisanie protokołu końcowego z negocjacji w świetle ich charakteru, mającego na celu wyłonienie najkorzystniejszych ofert, nie stanowi przyrzeczenia podpisania umowy. Na tym etapie, w przypadku prowadzenia negocjacji z kilkoma oferentami, nie jest możliwe ustalenie, która z ofert jest najkorzystniejsza. Czynność ta jest możliwa wyłącznie po zakończeniu negocjacji ze wszystkimi oferentami uczestniczącymi w negocjacjach i sporządzeniu rankingu końcowego, którego wyniki stanowią dopiero podstawę do zawarcia umów o udzielanie świadczeń.

W realiach rozpoznawanej sprawy skarżący uzyskali 45,610 punktów. Środki finansowe, które przeznaczył zamawiający na świadczenia zdrowotne, będące przedmiotem postępowania konkursowego ofert w kwocie nie większej niż 848 503,20 zł, zostały zamknięte pozycjami w rankingu o ogólnej liczbie punktów 49,615 do 74,329 punktów. W rankingu końcowym oferta skarżących zajęła 23 pozycję, tj. poniżej progu wykorzystania środków, który został zamknięty pozycją 18. Innymi słowy niezawarcie ze skarżącymi umowy o udzielanie świadczeń było konsekwencją wykorzystania środków przeznaczonych na świadczenia zdrowotne w związku z zawarciem umów z podmiotami, których oferty uplasowały się na wyższych pozycjach rankingu końcowego. Bez wpływu na sposób rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje twierdzenie skarżących, że w praktyce organów NFZ występowały i występują sytuacje w których zbieżność stanowisk w protokole końcowym z negocjacji skutkuje automatycznym zawarciem z takim oferentem umowy o udzielanie świadczeń. Zważyć bowiem należy, że ocena przeprowadzonego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest dokonywana w świetle jego zgodności z zasadami wyrażonymi w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, a nie przez pryzmat procedowania organów w toku tych postępowań.

Zdaniem Sądu organy NFZ prawidłowo oceniły działania komisji konkursowej jako poprawne, nie naruszające regulacji art.142 ustawy o świadczeniach, a także pozostałych zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnych zawartych w przepisach ustawy o świadczeniach, w tym przede wszystkim w art. 134 ust. 1 i art. 148 tej ustawy, ale także unormowań zawartych w określonych przez Prezesa NFZ przepisach zarządzeń regulujących postępowanie, tj. zarządzeniu nr 62/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 2 listopada 2009 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna oraz zarządzeniu nr 49/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zwanym dalej zarządzeniem nr 49/2010/DSOZ

Rozstrzygając w niniejszej sprawie, organy obu instancji prawidłowo przyjęły również, iż ocena ofert, dokonana przez komisję konkursową, nastąpiła w oparciu o wytyczne zawarte w zarządzeniu nr 73/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 listopada 2009 roku w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem nr 85/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 11 grudnia 2009 r. oraz zmienionym zarządzeniem nr 50/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 1 września 2010 r.

Po analizie całości zgromadzonej podczas postępowania nr [...] dokumentacji należy stwierdzić, iż postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów art. 134 ust. 1, art. 140 ust. 2 pkt 1, art. 148 pkt 1 i pkt 2 ustawy o świadczeniach oraz art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W trakcie przedmiotowego postępowania Fundusz zapewnił równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy, w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

W ocenie Sądu, organy nie dopuściły się ponadto naruszenia norm postępowania administracyjnego, w tym przepisów art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Sąd uznał, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił Prezesowi NFZ na jednoznaczne stwierdzenie, iż w spornym postępowaniu konkursowym nie doszło do naruszenia interesu prawnego strony skarżącej.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji