Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 451/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 11a
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli- Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Toruniu na uchwałę Rady Gminy Brzozie z dnia 15 grudnia 2016 r. nr XVII/101/2016 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy na rok 2017 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

P. T. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na uchwałę Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2016 roku w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na rok 2017, zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa w postaci przepisów art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia [...] marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia [...] lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 296 ze zm.) i art. 88 ust. 1 Konstytucji z dnia [...] kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., 78, poz. 483) poprzez nieogłoszenie uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wskazanie w przepisie § 3 uchwały, iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, podczas gdy uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i winna zostać ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa K. - P..

Działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. 2017 r., poz. 1369 ze zm.), skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, albowiem została podjęta z istotnym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów Prokurator zwrócił uwagę, że Rada Gminy w dniu [...] grudnia 2016 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na rok 2017. W przepisie § 3 uchwały rada gminy określiła, iż uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Prokurator zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej [...] akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej [...] na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego (zob.: D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 58). Stosownie do przepisu art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawodawca w ustawie zasadniczej wyznaczył tym samym aktom prawa miejscowego konkretne miejsce w hierarchii źródeł prawa; akty te mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu.

Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] grudnia 2011 roku o sygn. II OSK 2058/11, stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej [...] z dnia [...] kwietnia 1997 roku akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej [...] na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Konstytucyjną podstawę dla uprawnienia organów samorządu terytorialnego do wydawania aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie stanowi natomiast art. 94 Konstytucji RP. Na kompetencje organów samorządu terytorialnego w tym zakresie wskazuje również art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Upoważnienie takie w ocenie skarżącego zawarte jest w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 856 ze zm.), bowiem w myśl art. 11 ust. 1 tej ustawy zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy, rada gminy, wypełniając powyższy obowiązek, określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten, jak stanowi ust. 2 obejmuje: zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania; odławianie bezdomnych zwierząt; obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; usypianie ślepych miotów; wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Zdaniem Prokuratora program opieki nad zwierzętami, uchwalany na podstawie art. 11 a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i potwierdza to dominujący pogląd w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2017 r. o sygn. II OSK 195/17; z 12 października 2016 r. o sygn. II OSK 3245/14; z 30 marca 2016 r. o sygn. II OSK 221/16; z 2 lutego 2016 r. o sygn. II OSK 3051/15; z 13 marca 2013 r. o sygn. II OSK 37/13).

W powołanych wyrokach zdaniem strony skarżącej, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt - jest aktem prawa miejscowego o zróżnicowanym charakterze normatywnym, gdyż zawiera normy o mieszanym, abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. Podkreślić należy, iż warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP), które odbywa się na zasadach określonych w ustawie z dnia [...] lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jeżeli zatem zaskarżona uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna zostać na podstawie art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obliguje przepis art. 13 pkt 2 tej ustawy. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 roku o sygn. I OSK 701/08 i z 9 stycznia 2013 roku o sygn. I OSK 1608/12).

Rada Gminy nie zaliczyła swej uchwały z dnia [...] grudnia 2016 roku do aktów prawa miejscowego i konsekwentnie nie skierowała jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W § 3 tej uchwały postanowiono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, co w przekonaniu Prokuratora rażąco narusza powołane wyżej przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 4 ust. 1 tej ustawy, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Z kolei przepis art. 4 ust 2 ustawy wskazuje, że w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Zgodnie natomiast z przepisem art. 2 ust. 1 ustawy ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe.

Mając na uwadze powyższe Prokurator wskazał, że zgodnie z obowiązującymi w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepisami art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zaskarżona uchwała - jako akt prawa miejscowego - podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Stosownie bowiem do treści art. 13 pkt 2 ustawy z dnia [...] lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie.

Zaskarżona uchwała Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2016 roku nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa K. - P., w związku z czym w ocenie Prokuratora nie weszła ona w życie i okoliczność ta stanowi samodzielną przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości na zasadzie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 roku o samorządzie gminnym jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 tej ustawy oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skutkiem nie ogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bowiem brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Innymi słowy, nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej.

Skoro obowiązujące przepisy prawa przewidywały obowiązek publikacji aktu prawa miejscowego, będący warunkiem ich wejścia w życie, to niewykonanie tego obowiązku w przekonaniu Prokuratora jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, co winno skutkować każdorazowo, bez względu na treść aktu - stwierdzeniem nieważności aktu w całości. Taka sytuacja zdaniem skarżącego zaistniała w realiach niniejszej sprawy, bowiem Rada Gminy podjęła uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego, jednakże zaniechała ogłoszenia jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a brak właściwej promulgacji przesądza o tym, iż uchwała nie może wejść w życie, dlatego też Prokurator stwierdził, iż zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy B. wniosła o "wydanie rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny według uznania Sądu".

Ta nietypowa odpowiedź, czy ściślej nietypowe stanowisko wynika zdaniem organu z tego, że zarzuty skarżącego Prokuratora nie są w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych tak oczywiste i słuszne jak wywodzi.

Kluczowym zagadnieniem dla przyjęcia i poddania uchwały procedurze publikowania jej treści w wojewódzkim dzienniku urzędowym zdaniem strony przeciwnej jest ustalenie, czy uchwała stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego, czy jest aktem prawa miejscowego, przy czym jak wskazano - żaden przepis prawny nie zawiera definicji "aktu prawa miejscowego". Pojęcie to jest więc dookreślane w doktrynie prawa i w orzecznictwie.

Przyjęto, że akt prawa miejscowego musi być adresowany do nieokreślonego z góry kręgu osób, niezależnie od tego, jakiej liczby adresatów będzie faktycznie dotyczył. W praktyce ocena, czy określona uchwała jest aktem prawa miejscowego i czy w związku z tym podlega przewidzianym dla tego rodzaju aktów rygorom, zdaniem organu nierzadko okazuje się problematyczna. Skarżący Prokurator wymienia wyroki NSA w których stwierdza się, że uchwały rad gmin - programy opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt są aktami prawa miejscowego o zróżnicowanym charakterze normatywnym. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona jako "program" do aktów planowania, co zdaniem strony przeciwnej oznacza, że jej charakter jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Z drugiej strony obok postanowień indywidualno - konkretnych uchwała zawiera postanowienia o charakterze generalno- abstrakcyjnym, a to już w ocenie organu przesądza o tym, by uchwała miała przymiot aktu prawa miejscowego.

Skarżący powołuje się również na orzeczenia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, w których uchwały o przyjęciu programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt określono jako będące aktami prawa miejscowego (WSA Rzeszów w sprawie II SA/Rz 1344/15, WSA Bydgoszcz w sprawach d sygn. akt II SA /Bd 1254/16 czy II SA Bd 1255/16, jednak zdaniem strony przeciwnej w orzecznictwie NSA wyrażono stanowisko, że charakter prawny przedmiotowej uchwały może być dyskusyjny, gdyż w obrocie jest szereg orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, które omawiane uchwały nie określają jako akty prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Łodzi z 21.07.2015 r., sygn. akt II SA/Łd 454/15, Lex nr 1792852 teza: "w pierwszej kolejności w sprawie zwrócić uwagę wypada na tworzony w judykaturze pogląd, który podziela skład orzekający w sprawie niniejszej, iż program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie jest aktem prawa miejscowego i zaliczany jest do aktów planowania, będącymi aktem prawa wewnętrznego. Do istotnych cech aktów planowania zaliczyć należy to, iż w ich treści obok postanowień o generalno-abstrakcyjnym charakterze znajdują się również postanowienia o charakterze indywidualno-konkretnym, natomiast jego normy adresowane są do podmiotów objętych strukturą organizacyjną gminy", wyrok WSA we Wrocławiu z 6.12.2012 r. sygn. akt II SA/ Wr/686/12 publ. Lex nr 1286293 teza: "Rada Gminy określa corocznie do 31 marca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi, a także zasady bezdomności zwierząt. Jest to akt o charakterze wewnętrznym , a nie akt prawa miejscowego", wyrok WSA w Lublinie z 7.08.2012 r., sygn. akt III SA/Lu 463/12 opub. NZS 2012/6/11 teza: "uchwała określająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt jest aktem kierownictwa wewnętrznego, skierowanym do organów gminy oraz podporządkowanych gminie podmiotów, nie zawiera natomiast norm abstrakcyjnych, generalnych, adresowanych do podmiotów znajdujących się poza struktura organizacyjną organów gminy".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Zaskarżoną uchwałę podjęto m.in. na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.). W myśl art. 11 ust. 1 tej ustawy, zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 11a ust. 1 ww. ustawy, rada gminy wypełniając powyższy obowiązek, określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

W przedmiotowej sprawie rozważyć należało, czy uchwała Rady Gminy w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na rok 2017 stanowi akt prawa miejscowego i w związku z tym podlegała obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, uchwalany na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.,) oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. Z Konstytucji RP wynika, że akty prawa miejscowego stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2). Akty te są ustanawiane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94). Warunkiem wejścia ich w życie jest ich ogłoszenie, według zasad i trybu określonego w ustawie (art. 88 ust. 1 i 2).

W świetle powołanych przepisów, cechami aktów prawa miejscowego jest to, że są to akty prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił, wydawane na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych, przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej, których warunkiem wejścia w życie jest ogłoszenie na zasadach i w trybie określonym w ustawie.

Wskazane regulacje konstytucyjne, zgodnie z przepisami odsyłającymi zawartymi w Konstytucji RP znajdują swoje szczegółowe odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w przepisach art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g. oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 4 ust. 1, ust. 2 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów pranych.

Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g. radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do przepisów strukturalno-organizacyjnych i w art. 40 ust. 3 odnośnie do przepisów porządkowych.

W przypadku spraw dotyczących zapewnienia opieki oraz zapobiegania bezdomności zwierząt i ich wyłapywania, upoważnienie dla rady gminy do określenia w drodze uchwały programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawiera powołany wyżej przepis art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt.

Stosownie natomiast do treści art. 42 u.s.g., zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Ustawa ta stanowi, że akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy, ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2). Jednocześnie wskazuje w art. 2 ust. 1, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (poza wyjątkiem określonym w ust. 2, dotyczącym jedynie aktów normatywnych niezawierających przepisów powszechnie obowiązujących, których ogłoszenie wyłącza odrębna ustawa). W myśl art. 4 ust. 1 i 2 omawianej ustawy, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące (taki charakter ma akt prawa miejscowego), ogłoszone w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, zaś w uzasadnionych przypadkach może być to termin krótszy niż 14 dni, a jeżeli ważny interes państwa tego wymaga i nie stoją temu na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawnego - dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia takiego aktu w dzienniku urzędowym.

Skoro art. 4 wiąże wejście w życie aktu z jego ogłoszeniem, stwierdzić należy, że każdy akt normatywny o charakterze powszechnie obowiązującym, wymaga dla wejścia w życie, ogłoszenia w dzienniku urzędowym (z wyjątkiem przepisów porządkowych, które w świetle art. 4 ust. 3 w zw. z art. 14 ust. 2 wchodzą w życie po ich ogłoszeniu m.in. w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie).

Dla zakwalifikowania danego aktu stanowionego przez jednostkę samorządu terytorialnego, jako akt prawa miejscowego, decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych w nim zawartych.

Akt prawa miejscowego, będący jak zaznaczono powyżej, w świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłem prawa powszechnie obowiązującego, musi zawierać normy mające charakter abstrakcyjny i jednocześnie co do zasady, generalny (normy ogólne). Powszechnie obowiązujący charakter prawa ponadto wymaga, aby personalny zasięg oddziaływania normy był powszechny, a nie wewnętrzny, a więc nie obowiązywał jedynie podmioty podległe organowi wydającemu dany akt prawny.

Sposób powinnego zachowania, wyznaczony przez takie normy powinien odnosić się do zachowań powtarzalnych (a nie do zachowań jednorazowych). Określone w treści programu zasady postępowania, opisane w zadaniach priorytetowych, dotyczą zachowań powtarzalnych, a nie jednostkowych, co wskazuje, że zaskarżona uchwała zawiera normy abstrakcyjne.

Kolejną cechą norm właściwych dla aktu prawa miejscowego jest, by adresat takich norm był określony przez wskazanie jego cech, a więc nazwą generalną (a nie indywidualną). Należy zauważyć, że w ocenianym akcie, personalny zasięg oddziaływania uchwały, nie obejmuje wyłącznie jednostek organizacyjnych gminy i ich urzędników. Zasięg i zakres oddziaływania przepisów uchwały dotyczy także mieszkańców gminy, a nie tylko urzędników i jednostki organizacyjne.

Aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że uchwale dotyczącej programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt należy przypisać cechy aktu prawa miejscowego. Jest to akt normatywny o charakterze powszechnie obowiązującym, na obszarze działania organu, który ją ustanowił (por. wyroki NSA: z dnia 12 października 2016 r., sygn. II OSK 3245/14; z dnia 30 marca 2016 r., sygn. II OSK 221/16; z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. II OSK 3051/15; z dnia 13 marca 2013 r. sygn. II OSK 37/13 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). W powołanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchwała rady gminy określająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Jednocześnie NSA zauważył, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała - określona w ustawie o ochronie zwierząt jako "program"- musi być zaliczona do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że roczny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Nie jest zatem tak, że zamieszczenie w treści uchwały w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi postanowień wskazujących indywidualnie oznaczone podmioty jako zobowiązane do realizowania określonych zadań, pozbawi przedmiotową uchwałę charakteru aktu prawa miejscowego. Zamieszczenie w programie zapobiegającym bezdomności zwierząt takich indywidualno-konkretnych postanowień wynika wprost z art. 11a ust. 2 pkt 8 i ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt.

Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania, NSA uznał, że tego typu uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Tutejszy Sąd zauważa, że regulacje uchwały są istotne nie tylko z punktu widzenia zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami, ale także zapewnienia bezpieczeństwa publicznego mieszkańców gminy (które może być zagrożone np. w przypadku wałęsających się bezdomnych zwierząt mogących być nosicielami różnych chorób, czy stwarzać niebezpieczeństwo w ruchu drogowym, czy też być agresywnymi w stosunku do ludzi). Mają więc one istotne znaczenie dla całej wspólnoty samorządowej i w tym też sensie regulacje te odnoszą się do całej wspólnoty, wszystkich jej mieszkańców. W określonym przedmiotowo zakresie, jak podkreśla się w ww. orzeczeniach NSA, uchwała rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne (w rozumieniu ogólne) zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Zdaniem tutejszego Sądu nie mają one charakteru jednorazowego tylko powtarzalny, co oznacza, iż dyspozycje norm programu, mimo iż w części kierowane do indywidualnego adresata, dotyczą zachowań powtarzalnych, a więc są normami abstrakcyjnymi. Okoliczność, że określone w treści przedmiotowej uchwały zasady postępowania dotyczą zachowań powtarzalnych, a nie jednostkowych (np. zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku, odławiane bezdomnych zwierząt, sterylizacja albo kastracja zwierząt w schronisku, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym, zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt) wskazuje, że zaskarżona uchwała zawiera normy abstrakcyjne.

Podzielając wskazaną argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego wraz z przytoczonymi przez tutejszy Sąd spostrzeżeniami i racjami, oraz uwzględniając okoliczności przedmiotowej sprawy, Sąd stwierdza, że uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego, zatem zaskarżona uchwała także posiada taki charakter prawny.

Warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP), które jak podkreślono wyżej odbywa się na zasadach określonych w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skoro więc zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a zatem akt normatywny zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna na podstawie art. 42 usg w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w terminie o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 usg, skoro obowiązek ten warunkuje wejście w życie przedmiotowej uchwały, a jego niewykonanie w efekcie skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez tę uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna, w rozumieniu art. 91 ust. 1 usg (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12 – dostępne na stornie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

W przedmiotowej sprawie Rada Gminy nie zaliczyła swej uchwały do aktów prawa miejscowego i konsekwentnie nie skierowała jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W § 3 tej uchwały postanowiono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, co rażąco narusza powołane wyżej przepisy ustawy o samorządzie gminnym i o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Brak vacatio legis i jednocześnie brak przesłanek dla nie zachowania vacatio legis stanowi także o nie zachowaniu zasad dobrej legislacji.

Mając zatem na uwadze wszystkie poczynione uwagi Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości