Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 654/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 14 ust. 1, ust. 4-5, art. 15, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2021 r. sprawy ze skargi N. Sp. z o.o. na uchwałę Rady Miasta z dnia 17 kwietnia 2020 r., Nr XXI/384/2020 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla obszaru położonego pomiędzy [...] i północną granicą skweru [...] oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Dnia 17 kwietnia 2020 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr XXI/384/2020 Rady Miasta w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta dla obszaru położonego pomiędzy ul. [...] i północną granicą Skweru [...]. W podstawie prawnej tej uchwały zostały wskazane art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. na dzień podejmowania uchwały Dz. U. z 2019 r., poz. 506; dalej u.s.g.) oraz art. 14 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 293; dalej u.p.z.p.).

W uchwale tej wskazano, że przystępuje się do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla oznaczonego w niej obszaru, którego granice zostały oznaczone na mapie stanowiącej załącznik graficzny do uchwały (§ 1 i § 2), dalej że przedmiotem opracowania planu jest ustalenie terenów oraz określenie sposobów ich zagospodarowania i zabudowy oraz, że zakres planu został określony zgodnie z art. 15 u.p.z.p. (§ 3). Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi i wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 4 i § 5).

2. Na uchwałę tę skargę do tutejszego sądu wniosła N spółka z o.o. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zarzucając naruszenie:

1) art. 14 ust. 5 u.p.z.p. przez naruszenie przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały zasady planistycznej, polegającej na obowiązku przeprowadzenia przez organ analizy zgodności przewidywanych rozwiązań planistycznych z ustaleniami studium przed podjęciem przez radę uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez dokonanie przez organ analizy w oparciu o projekt studium, podczas gdy w świetle przepisów taka analiza powinna zostać przeprowadzona w oparciu o uchwalone i obowiązujące studium, a nie jego projekt,

2) art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez podejmowanie czynności związanych z przygotowaniem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o projekt studium, a nie o uchwalone już studium,

3) art. 8 k.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) przez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca spółka jest użytkownikiem wieczystym działek o numerach ewidencyjnych [...], położonych na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. Przed podjęciem tej uchwały spółka wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji określającej warunki zabudowy dla tych nieruchomości dotyczącej budowy centrum handlowo-usługowego wraz infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu. Wnioskowane przeznaczenie jest zgodne z funkcją usługową określoną dla tego terenu w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta z 30 września 2015 r., nr XVII/175/2015). Prowadzący postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy organ - Prezydent trzykrotnie je zawieszał, powołując się, między innymi, na wdrożoną procedurę planistyczną (dwa postanowienia w tym przedmiocie zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na skutek ich zaskarżenia, trzecie na dzień wniesienia skargi nie było ostateczne). Do dnia wniesienia skargi postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy nie zostało zakończone.

Przeznaczenie terenu wskazane w projekcie planu objętym zaskarżoną uchwałą jest inne, niż w obowiązującym studium, uniemożliwiające realizację wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Uzasadnia to zdaniem strony skarżącej jej interes prawny wymagany art. 101 ust. 1 u.s.g.

Odnosząc się i rozwijając zarzuty skargi spółka wskazała, że w jej ocenie, co jako podkreślono znajduje oparcie w literaturze i orzecznictwie, wszystkie czynności związane z przygotowaniem projektu planu miejscowego, zgodnie z art. 9 ust. 4 i 14 ust. 5 u.p.z.p. powinny odnosić się do uchwalonego studium, a nie do projektu zmiany studium. Tymczasem podjęta uchwała jeśli chodzi o przeznaczenie terenu, na którym znajdują się nieruchomości skarżącej wprowadza funkcje inne niż w obowiązującym studium, a zmiana studium, w tym miedzy innymi zakresie, jest dopiero procedowana.

Dalsze wywody, wspierane odwołaniami do orzecznictwa, koncentrowały się na wykazaniu głównej tezy zarzutu skargi, że procedowanie planu (prace nad planem) jest dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy zostały w sposób ostateczny ukształtowane postanowienia studium, którym plan ten jest związany. Podjęcie bowiem uchwały w sprawie planu nastąpić może bowiem dopiero po stwierdzeniu, że plan nie narusza ustaleń studium (por. art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

3. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, że Prezydent Miasta w marcu 2020 r., przed podjęciem zaskarżonej uchwały wykonał analizę zasadności przystąpienia do sporządzenia planu, w której to dokonano analizy uwarunkowań omawianego obszaru, opisano cel i zasadność przystąpienia do procedury planistycznej oraz dokonał oceny stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami obowiązującego studium wskazując, że dla analizowanego obszaru określono kierunek rozwoju jako teren aktywności gospodarczej (przemysłowo produkcyjny i magazynowy), teren usług (U) oraz teren zieleni parkowej (ZP). Wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie wpisuje się w wypracowywane w trakcie prac nad nową edycją studium uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego przedmiotowego terenu i z tych względów organ wskazał w projekcie planu, który został objęty zaskarżoną uchwałą nie obowiązujące, ale projektowane i objęte procedurą zmiany studium funkcje czyli strefę zabudowy śródmiejskiej oraz zieleni urządzonej.

Podkreślił, że nowa edycja studium jest realizowana od wielu lat (na podstawie uchwały intencyjnej z 27 sierpnia 2014 r. W trakcie prac nad tym dokumentem, wykonano wiele analiz i opracowań, np. Studium komunikacyjne, aktualizację opracowania ekofizjograficznego dla całego miasta, opracowanie Systemu zieleni w mieście, bilans terenów pod zabudowę. Wykonany został również Gminny Program Rewitalizacji [...], w którym przedmiotowy obszar (w tym działki objęte planowaną inwestycją) znajdują się w obszarze rewitalizacji R3, dla którego sformułowano takie cele jak ożywienie gospodarcze, poprawa jakości obszarów zamieszkania, odbudowa ładu przestrzennego w centrum miasta. Wskazał również, że lewobrzeżna część centrum miasta, w obszarze którego znajdują się działki skarżącej ulegał znacznym transformacjom przestrzennym: dawniej był to obszar zabudowy mieszkaniowej, następnie w latach powojennych — zagospodarowywany pod funkcje produkcyjno-usługowe. Obecne potrzeby miasta i jego mieszkańców zmieniły się, co uwzględnia zarówno procedowane studium jak i plan. Złożony wniosek o wydanie warunków zabudowy obejmujący działki znajdujące się w tym obszarze z inwestycją niezgodną z tymi celami przyspieszył rozpoczęcie prac pianistycznych dla analizowanego obszaru.

Odnosząc się do zarzutu niedopuszczalności procedowania planu w sytuacji niezakończenia prac nad zmianą obowiązującego studium organ wskazał, że na tym wstępnym etapie procedury planistycznej jest to dozwolone. Na tym etapie nie ma możliwości ostatecznego przesądzenia przeznaczenia terenu i jego zgodności z obowiązującym studium. Prowadzenie procedury planistycznej równocześnie dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest, zdaniem organu możliwe i nie jest naruszeniem prawa, co potwierdzać ma orzecznictwo cytowane w odpowiedzi na skargę.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 8 k.p.a. wskazano, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, a tym uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy i korzystanie z tej kompetencji nie może być uzna za naruszenie zasady zaufania, również w odniesieniu do postępowania w przedmiocie warunków, które to nie jest przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie.

4. Stanowiska te strony podtrzymały w dalszych pismach procesowych (pismo skarżącej z dnia [...] stycznia 2021 r., k. 105-108 oraz [...] lutego 2021 r. (k. 144-145). Pismo z dnia [...] stycznia 2021 r. zawierało nadto wniosek o przeprowadzenie dowodów z dokumentów (postanowień, zażaleń i ponaglenia pochodzących z akt administracyjnych postępowania w przedmiocie warunków zabudowy) na okoliczność naruszenia zasad planistycznych oraz trybu sporządzenia planu, a także zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady zaufania oraz zasady legalizmu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje

5. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sprawa została rozpoznana, po zawiadomieniu stron i umożliwieniu im wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem orzeczenia na posiedzeniu niejawnym, zarządzonym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).

6. Podstawę prawną do złożenia skargi złożonej w niniejszej sprawie ustanawia art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Konstrukcja przytoczonego przepisu bazuje na tym, że strona inicjująca postępowanie skargowe winna wykazać się nie tylko samym interesem prawnym, lecz również jego naruszeniem. Ustalenie, czy skarżący ma interes prawny lub uprawnienie, które zostały naruszone zaskarżonym aktem, stanowi dopiero podstawę do dalszej kontroli sprawowanej przez sąd.

Badanie tej legitymacji skargowej strony należy odnieść do przedmiotu skargi, którym jest wstępny etap procedury planistycznej, a więc uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zaś uchwała kończąca ten proces czyli uchwała właściwa (w sprawie planu miejscowego). Pełna procedura uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynikająca z przepisów z ustawy, obejmuje:

1) wykonanie przez wójta (burmistrza albo prezydenta miasta) czynności przygotowawczych w postaci: analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowania materiałów geodezyjnych do opracowania planu oraz ustalenia niezbędnego zakresu prac planistycznych;

2) podjęcie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego;

3) ogłoszenie przez organ wykonawczy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego;

4) możliwość składania wniosków do planu;

5) zawiadomienie na piśmie o podjęciu uchwały instytucji i organów właściwych do opiniowania i uzgadniania planu;

6) sporządzenie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko i rozpatrzenie złożonych wniosków;

7) sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego;

8) uzyskanie opinii gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej o projekcie planu;

9) wystąpienie o opinie do wymienionych w ustawie organów;

10) uzgodnienie projektu z wymienionymi w ustawie organami;

11) uzyskanie zgód na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;

12) wprowadzenie do projektu planu zmian wynikających z opinii i uzgodnień;

13) ogłoszenie o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu;

14) wyłożenie projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu;

15) organizację dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu;

16) możliwość zgłaszania uwag do projektu planu;

17) rozpatrzenie uwag do projektu planu;

18) wprowadzenie zmian do projektu planu wynikających z rozpatrzenia uwag i ponowienie uzgodnień w niezbędnym zakresie;

19) przedstawienie radzie gminy projektu planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag;

20) ocenę projektu i rozpatrzenie przez radę gminy nieuwzględnionych uwag;

21) w razie stwierdzenia przez radę gminy konieczności dokonania zmian w projekcie – ponowienie czynności proceduralnych w niezbędnym zakresie;

22) stwierdzenie przez radę gminy, że projekt planu miejscowego nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

23) uchwalenie planu miejscowego przez radę gminy z jednoczesnym rozstrzygnięciem o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej i zasadach ich finansowania;

24) przedstawienie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) wojewodzie uchwały w sprawie planu wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi.

7. Skarga dotyczy drugiego z aktów wskazanych w podanej sekwencji czynności co oznacza, że na tym etapie wymagane jest uprzednio jedynie wykonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) czynności przygotowawczych w postaci: analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowania materiałów geodezyjnych do opracowania planu oraz ustalenia niezbędnego zakresu prac planistycznych. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Zgodnie z ustępem 2 tego artykułu integralną częścią uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Przepis ust. 4 art. 14 u.p.z.p. stanowi, że uchwałę taką rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, a właśnie w ustępie 5 mowa jest o tym, że przed podjęciem uchwały organ wykonawczy gminy wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych.

Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego docelowego zagospodarowania przestrzennego terenu nią objętego ostatecznie zatem nie przesądza, ale jest warunkiem koniecznym dalszej procedury planistycznej, w szczególności sporządzenia projektu takiego planu, zapewnienia wymogów co do współdziałania z właściwymi organami, wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, zgromadzenia wniosków i uwag do tego projektu oraz odniesienia się do nich, przedstawienia projektu planu radzie gminy do podjęcia odpowiedniej uchwały, a w końcu doprowadzenia, zgodnie z obowiązującymi przepisami, do poddania tej uchwały publikacji jako warunku wejścia jej w życie.

8. Odnosząc te rozważania do sytuacji prawnej skarżącej wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się stanowisko, według którego uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przesądza o przyszłym kształcie planu miejscowego, a jej intencyjne zapisy nie są wiążące dla rozwiązań przyjętych w przyszłym planie (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2013 r., II OSK 81/13, CBOSA). Z istoty tej uchwały wynika, że jest to akt prawa wewnętrznego wiążący organ wykonawczy i obligujący go do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Z tego względu nie ma ona charakteru generalnego, kształtującego sytuację materialnoprawną innych podmiotów, co z zasady wyklucza możliwość naruszenia postanowieniami tej uchwały czyjegokolwiek interesu prawnego (por. orzeczenia NSA z dnia 5 października 2016 r. II OSK 7/15; 21 czerwca 2016 r. II OSK 2560/14; 8 grudnia 2015 r., II OSK 2875/15; 10 lutego 2015 r., II OSK 1825/13 oraz 24 stycznia 2013 r., II OSK 2442/12; CBOSA). W doktrynie wskazuje się jednak, że mimo takiego charakteru uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może mieć wpływ na interesy prawne podmiotów zewnętrznych, zwłaszcza podmiotów mających prawo do nieruchomości w obszarze objętym uchwałą.

Świadczą o tym prawne konsekwencje, jakie wynikają zarówno z art. 62 ust. 1 pkt 1 i art. 58 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak i art. 94 ust. 2 pkt 1 u.g.n., które umożliwiają właściwym organom zawieszenie wszczętego, czy to w sprawie ustalenia warunków zabudowy, czy podziału nieruchomości postępowania administracyjnego w sytuacji podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. M. Szewczyk w: Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2012, s. 144 oraz A. Kosicki, Glosa do wyroku WSA w Białymstoku z 11 lipca 2012 r., II SA/Bk 278/12, Nieruchomości 2013/11; także A Kosicki w: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, SIP LEX, tezy do art. 14). Taka sytuacja w sprawie występuje, bowiem skarżąca spółka jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętych zasięgiem procedowanego planu i zarazem inwestorem, na której interes prawny ma wpływ podjęta uchwała bowiem została ona podjęta w związku z wnioskiem strony o wydanie warunków zabudowy dla terenu objętego uchwałą. Ma ona zatem zdaniem sądu interes prawny w zaskarżeniu uchwały, czemu nie przeczy również organ.

9. To jednak, że interes prawny jej służy oraz to, że uchwała weń ingeruje umożliwia tylko kontrolę sądów, ale nie determinuje jej wyniku. Merytoryczny wynik kontroli sądowej nie zależy bowiem od tego, czy interes prawny strony został naruszony, lecz od tego, czy zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem. Zakres tej zgodności, co należy podkreślić nie jest ściśle wyznaczony przez ustawę. Chodzi tu jednak o naruszenia prawa istotne. Zgodnie bowiem z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W tej kwestii orzecznictwo i doktryna, odwołując się głównie do wzorca kontroli przewidzianego w ustawie o samorządzie gminnym (art. 91 u.s.g.) przyjmuje, że istotne naruszenia prawa polegają na takim naruszeniu przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; por. również wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639 oraz 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79).

W przepisach szczególnych względem ustawy o samorządzie gminnym przesłanki (podstawy) stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy mogą zostać określone inaczej, stąd sprzeczność z prawem (istotne naruszenie prawa), jak i nieistotne naruszenie prawa powinny podlegać ocenie z uwzględnieniem ich treści. Przykładem takim są postanowienia art. 28 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2017 r., II OSK 2215/15, CBOSA). Przepis ten nie ma jednak zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż, co wynika z jego treści oraz systematyki, znajduje on zastosowanie do uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o której mowa w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a nie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, uregulowanej w art. 14 u.p.z.p.

10. W zaskarżonej uchwale sąd nie doszukał się istotnych naruszeń prawa, a nawet naruszeń prawa niekwalifikowanych. Istotą zarzutu skargi i upatrywanego przez stronę skarżąca naruszenia prawa (skarga nie klasyfikuje stopnia zarzucanych wad) jest argument, że już na tym wstępnym etapie planistycznym niedopuszczalne jest podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, w którym to projektowane przeznaczenie terenów objętych tą uchwała jest niezgodne z obowiązującym studium. Poglądu tego sąd całkowicie nie podziela, bo nie ma on oparcia ani w brzmieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani funkcjonalnej i systemowej wykładni jej przepisów. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. przed podjęciem przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ wykonawczy gminy musi uzyskać odpowiednie analizy, oceniając stopień zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Nie oznacza jednak, że na tym etapie taka zgodność musi zachodzić i że nie jest możliwe procedowanie w przedmiocie studium lub jego zmiany, jeśli taka jest wola gminy poparta właśnie analizami. Tym bardziej, że, co wyżej wskazano, uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przesądza o przyszłym kształcie planu miejscowego, a jej intencyjne zapisy nie są wiążące dla rozwiązań przyjętych w ostatecznym planie.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zatem podjęcie uchwały w sprawie planu miejscowego według art. 20 ust. 1 następuje po stwierdzeniu, że sporządzony plan nie narusza ustaleń studium. Przepis ten dotyczy jednak uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, uregulowanej w art. 14 u.p.z.p.

Z tych powodów uznaje się, że do pewnego etapu prace nad zmianą studium i przygotowaniem projektu planu miejscowego mogą być prowadzone równolegle przez organy gminy. W tej kwestii w orzecznictwie występują dwa nurty poglądów. Według pierwszego wymagane jest, by uchwała w sprawie studium została podjęta na tyle wcześniej, aby organ sporządzający projekt planu miejscowego, mógł dokonywać tych czynności "zgodnie z zapisami studium", a więc aktu już podjętego, mającego swoje uzewnętrznienie w uchwale w sprawie studium (art. 15 ust. 1 cyt. ustawy). Tak też rozumiany jest zapis wynikający z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z dnia 25 listopada 2011 r., II OSK 1974/11, 24 listopada 2015 r., II OSK 717/14 i 30 marca 2014 r., II OSK 2578/12; CBOSA). Według drugiego stanowiska w przepisach ustawy planistycznej brak wyraźnego nakazu, aby na całym etapie procedury planistycznej projekt planu był zgodny ze studium, stąd zmiana studium może nastąpić w każdym momencie procedury uchwalania planu, czyli także po sporządzeniu przez organ gminy projektu planu (por. wyroki NSA z dnia 17 stycznia 2018 r., II OSK 821/16 oraz 26 marca 2018 r., II OSK 2451/17; CBOSA). Granice tej konkurencji wyznacza jednak zasada, w myśl której niedopuszczalne jest podejmowanie przez radę gminy uchwały w przedmiocie studium oraz w przedmiocie planu miejscowego opartego na tym studium na tej samej sesji (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2011 r., II OSK 2101/11, cytowany w doktrynie o powoływany w wielu orzeczeniach).

11. W sprawie powołane poglądy są aktualne, bowiem żaden z nich nie wyklucza możliwości wszczęcia procedury planistycznej, czyli uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji procedowania nad zmianami studium. Skoro bowiem w głównym swym nurcie orzecznictwo dopuszcza konkurencję trybów przynajmniej do momentu sporządzenia projektu planu (art. 15 u.p.z.p.), to tym bardziej taka konkurencja jest możliwa na wcześniejszym etapie procedury planistycznej, który poprzedza sporządzenie tego projektu. Ustawa nie zawiera bowiem przepisów warunkujących podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zakończeniem procedury w przedmiocie uchwalenia studium albo jego zmiany. Nie wynika to z treści powoływanych wyżej przepisów (wykładni językowej), ani ich uzasadnienia celowościowego (wykładni funkcjonalnej). Właśnie ze względów celowościowych konkurencja taka powinna być na wstępnych etapach procedowania planu dopuszczalna, gdyż służy właściwej i pełnej realizacji funkcji i celów procedury planistycznej czyli kształtowaniu polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego. W ramach takiej właśnie dozwolonej prawem możliwości analiza, o której mowa w art. 14 ust. 5 u.p.z.p. może być dla organu uchwałodawczego i wszystkich uczestników procesu planistycznego impulsem do rewizji również ustaleń studium.

Nie ma w tej kwestii, wbrew temu na co naprowadza w swojej argumentacji strona skarżąca, innego stanowiska orzecznictwa. Fragmenty uzasadnień powoływanych w skardze i pismach strony pochodzą bowiem z orzeczeń, w których sądy dokonywały oceny relacji między planem a studium (także w aspekcie kolejności czasowej) wyłącznie z punktu widzenia finalnej uchwały planistycznej, a więc uchwały, o której mowa w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Stąd też mniej lub bardziej "stanowcze" fragmenty tych wywodów, wybiórczo przedstawione w skardze, nie dowodzą jej zasadności. W żadnym bowiem z tych orzeczeń, jak i innych dotyczących tej kwestii, a nie powoływanych przez skarżącą, nie odniesiono się, w kontekście postawionego w skardze zarzutu do sytuacji, w której przedmiotem zaskarżenia jest uchwała intencyjna podjęta na podstawie art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p.

12. Jeśli chodzi o pozostałe zarzuty skargi oraz zawarte w jej piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r. wnioski dowodowe dotyczące związku procedury planistycznej z postępowaniem w przedmiocie warunków zabudowy uzasadniają, one, co wyżej stwierdzono, interes prawny do wniesienia skargi. Nie wpływają one jednak na ocenę legalności zaskarżonej uchwały. Przedmiotem kontroli sądu w tym zakresie został bowiem rozważony i oceniony wyżej w odniesieniu do art. 101 ust. 1 u.s.g. i powołanych wyżej przepisów planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast legalność aktów administracyjnych wydawanych w stosunku do strony w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy w szczególności dotyczących zawieszenia postępowania i przestrzeganie w tamtym postępowaniu podnoszonych w skardze zasad nie jest i nie może być przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym (art. 134 § 1 p.p.s.a.), wobec czego rozważanie dotyczących tych kwestii zarzutów niej jest w tej sprawie dozwolone.

Podjęcie uchwały wszczynającej procedurę planistyczną, niezależnie od tego czy zostało "przyśpieszone" wnioskiem strony o wydanie warunków zabudowy, stanowi konstytucyjną i ustawową prerogatywę gminy jako jednostki samorządu terytorialnego wyposażonej w tzw. władztwo planistyczne w stosunku do terenów znajdujących się w obszarze tej jednostki. W tym właśnie zakresie gmina korzysta z samodzielności i ochrony przewidzianej art. 164 ust. 3, 165 ust. 2 i 166 ust. 1 Konstytucji R.P. Samodzielność, o której traktuje Konstytucja RP odpowiada określeniu wykonywania zadań własnych w odróżnieniu od zadań zleconych samorządowi gminnemu. Takim zadaniem własnym, ustanowionym w ustawie jest obowiązek kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy (por. art. 3 ust. 1 u.p.z.p.).

Jak wiadomo władztwo planistyczne gminy nie jest ograniczone, ale w sprawie nie jest kontrolowany akt docelowy kształtujący przestrzeń na objętym uchwałą terenie i oddziaływujący bezpośrednio na sposób i zakres wykonywania prawa własności lub praw do niej zbliżonych przysługujących jakimś podmiotom na tym terenie. Przedmiotem skargi jest wyłącznie akt intencyjny, wszczynający procedurę, która stanowi autonomiczną i samodzielną kompetencję gminy, podejmowany w realizacji ustawowego obowiązku i zadania własnego. Dlatego nie można uznać, że skorzystanie z takiej kompetencji jest naruszeniem zasady zaufania, innych zasad materialnoprawnych, a nawet obejściem prawa stosowanym w celu wywołania jakiegoś skutku prawnego dla innego postępowania. Te względy decydują zatem o tym, że zarzuty powołujące się na naruszenie zasad wskazanych w skardze nie są trafne.

Tylko na marginesie wskazać można, że przepisy, na które powołuje się skarga, a nie zasady (bo są one ogólnosystemowe) zostały skonstruowane dla procedury administracyjnej. Odniesienie tych przepisów do zaskarżonej uchwały i trybu planistycznego nie jest możliwe, bowiem uchwały planistyczne nie są procedowane w trybie kodeksowym. Z kolei zastosowanie zasady zaufania lub innych zasad, które są tekstowo wyrażone w art. 8 k.p.a. lub innych przepisach k.p.a. do innej procedury nie może polegać na prostym przeniesieniu konwencji wypracowanych na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego.

13. Podsumowując powyższe wywody wskazać należy, że zaskarżona uchwała nie jest dotknięta wadami prawnymi uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W kwestiach, które nie są podnoszone skardze, ale które podlegały kontroli z urzędu (art. 134 § 1 p.p.s.a.) wskazać należy, że treść uchwały odpowiada wszystkim wymogom wskazanym w art. 14 ust. 1 do ust. 5 u.p.z.p. Z dokumentów akt administracyjnych wynika, że przed jej podjęciem została sporządzona analiza dotycząca zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium oraz przygotowano materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych (załączniki nr 3, 4 i 5 do uchwały). Granice obszaru objętego projektem planu zostały wskazane na mapie stanowiącej załącznik do uchwały. Uchwała zawiera uzasadnienie.

Jeśli chodzi o procedowanie uchwały z protokołu sesji Rady Miasta z dnia 17 kwietnia 2020 r. wynika, że jej zwołanie było prawidłowe. W sesji uczestniczyli wszyscy radni stanowiący skład organu (25 radnych) i wszyscy głosowali za tą uchwałą. Przed posiedzeniem wszyscy radni otrzymali projekt uchwały wraz z jej uzasadnieniem. Nadto projekt uzyskał pozytywną opinię Komisji Gospodarki i Rozwoju Gminy (por. załącznik nr 6 do uchwały).

Z tych względów, skarga jako niezasadna, podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).