Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 2/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6338 Agencje doradztwa personalnego i agencje zatrudnienia
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 18m ust. 1 pkt 6, art. 19 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1482
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant specjalista Agnieszka Wita-Łyskawa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2020 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. sp.k. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia z rejestru agencji zatrudnienia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Śląskiego z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: Kpa) oraz art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 570 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez "A" Spółka z ograniczona odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w K. (dalej: Spółka, strona, Agencja), od decyzji Marszałka Województwa Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia podmiotu wpisanego pod numerem [...], tj. "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w K., z rejestru agencji zatrudnienia - po uzyskaniu przez ww. decyzję przymiotu ostateczności — utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy – po zaakceptowaniu ustaleń i wywodów organu pierwszej instancji – przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu.

W tych ramach przypomniał, że przytoczoną na wstępie decyzją z [...] r. nr [...] Marszałek Województwa Śląskiego orzekł o wykreśleniu podmiotu Spółki, z rejestru agencji zatrudnienia - po uzyskaniu przez ww. decyzję przymiotu ostateczności.

W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik strony zarzucił jej:

po pierwsze – błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że Spółka spełnia przesłanki do wykreślenia jej z rejestru podmiotów prowadzących agencję zatrudnienia; naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności poprzez niedokonanie przez organ umorzenia postępowania pomimo zaistnienia przesłanek dających podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego; wydanie decyzji administracyjnej bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego dotyczącego okoliczności i powodów zalegania z należnymi składkami; a także

po drugie – naruszenie art. 11 Kpa, art. 77 § 1 w zw. z art. 7 Kpa, art. 107 § 3 Kpa, art. 8 § 2 Kpa i art. 10 § 1 Kpa.

W uzasadnieniu wskazał, że Spółka zawarła z ZUS stosowną ugodę w zakresie zaległości w płatności składek, a następnie otrzymała stosowne zaświadczenie o braku zaległości w zakresie składek ZUS na dzień wydania zaświadczenia, o czym poinformowała organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym pełnomocnik strony wniósł o jej uchylenie decyzji w całości i umorzenie w tym zakresie postępowania administracyjnego lub uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Następnie organ drugoinstancyjny wyjaśnił, że zgodnie z art. 18m ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1482 ze zm., dalej: ustawa lub "u.p.z.i.r.p." – marszałek województw a wykreśla, w drodze decyzji, podmiot wpisany do rejestru w przypadku: nieusunięcia przez podmiot, w wyznaczonym terminie, naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 1 i art. 19e-19h. Przepis art. 19 pkt 1 u.p.z.i.r.p. stanowi z kolei, że podmiot zamierzający wykonywać usługi lub świadczący usługi, o których mowa w art. 18 ust. 1, powinien spełniać następujące warunki: nie posiadać zaległości z tytułu podatków, składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych. Art. 18o ust. 2 u.p.z.i.r.p. wskazuje przy tym, że Marszałek województwa w cyklu kwartalnym pozyskuje z systemu teleinformatycznego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, przy wykorzystaniu systemów teleinformatycznych prowadzonych przez ministra właściwego do spraw pracy, dane, o których mowa w art. 50 ust. 14a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1778, z późn. zm.), w celu ustalenia, czy agencje zatrudnienia świadczące usługę pracy tymczasowej mają zaległości z tytułu niepłacenia składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych, o ile były obowiązane do ich opłacania.

Z kolei zgodnie z art. 18m ust. 1 pkt 6 u.p.z.i.r.p. na przesłankę wykreślenia podmiotu z przedmiotowego rejestru składa się: fakt naruszenia wskazanych w tym przepisie warunków prowadzenia agencji zatrudnienia, skuteczne wezwanie do jego (ich) usunięcia oraz nieusunięcie naruszenia (naruszeń) przez podmiot w wyznaczonym terminie.

W ocenie Kolegium wszystkie te warunki zostały w rozpatrywanej sprawie spełnione.

W dalszych motywach organ drugoinstancyjny zaznaczył, że z akt sprawy wynika, iż Spółka została wpisana pod numerem [...] do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia. Po powzięciu przez organ I instancji od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych informacji, że według rozliczenia na dzień 31 grudnia 2018 r. Spółka posiada zaległości w opłacaniu składki na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarancyjnych Świadczeń Pracowniczych - pismem z dnia 11 stycznia 2019 r. organ wezwał podmiot do usunięcia naruszenia warunku prowadzenia agencji zatrudnienia wskazanego w art. 19 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma pod rygorem wszczęcia postępowania w sprawie wykreślenia podmiotu z rejestru agencji zatrudnienia w drodze decyzji. Ww. wezwanie zostało skutecznie doręczone dnia 16 stycznia 2019 r. W odpowiedzi na wezwanie z dnia 11 stycznia 2019 r. strona skierowała do organu administracyjnego pisma z dnia 24 kwietnia 2019 r., 22 maja 2019 r., 17 czerwca 2019 r. oraz 30 sierpnia 2019 r. z prośbą o przedłużenie terminu usunięcia naruszenia oraz wstrzymanie postępowania dotyczącego wykreślenia spółki z rejestru agencji zatrudnienia z uwagi na podjęte działania mające na celu pozyskanie środków na spłatę zadłużenia oraz rozłożenie należności na raty. Wobec nieusunięcia naruszenia warunku prowadzenia agencji zatrudnienia w terminie pismem z dnia 6 września 2019 r. (doręczonym dnia 11 września 2019 r.) organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie wykreślenia ww. podmiotu z rejestru agencji zatrudnienia.

Następnie wraz z pismem z dnia 17 września 2019 r. Spółka przekazała zaświadczenie o niezaleganiu w opłacaniu składek na dzień 17 września 2019 r. w ZUS z uwagi na zawarcie układu ratalnego na spłatę należności. Postępowanie to zakończyło się wydaniem skarżonej decyzji.

Mając to na uwadze stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiła przesłanka wykreślenia podmiotu wpisanego pod numerem [...] z rejestru agencji zatrudnienia. Mimo wezwania strony do usunięcia naruszenia warunku prowadzenia agencji zatrudnienia w postaci nieposiadania zaległości z tytułu podatków, składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarancyjnych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych, strona nie usunęła wskazanego naruszenia w wyznaczonym terminie. Przedłożone zaświadczenie o niezaleganiu w opłacaniu składek zostało dostarczone dopiero w dniu 17 września 2019 r., a więc po upływie terminu wskazanego w wezwaniu organu administracyjnego z dnia 11 stycznia 2019 r. Wobec bezspornego stanu faktycznego sprawy i z uwagi na związany charakter decyzji wydawanej na podstawie 18m ust. 1 pkt 6 u.p.z.i.r.p., uznał, iż nie mógł w żaden sposób uwzględnić odwołania i wydać decyzji innej treści.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona skarżąca, analogicznie jak w odwołaniu, wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia, a także sposobu procedowania orzekających w sprawie organów. Zaskarżonej decyzji zarzuciła zarówno błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym przyjęciu, iż Skarżąca spełnia przesłanki do wykreślenia jej z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia, jak i naruszenie prawa materialnego i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. prawa materialnego, a to: art. 18m ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 19 pkt 1 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zaistniałym stanie faktycznym, z którego wynika, iż Skarżąca usunęła naruszenie warunku prowadzenia agencji zatrudnienia określonego w art. 19 pkt 1 ustawy;

2. prawa procesowego, a to:

a) art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 7 Kpa poprzez nie przeprowadzenie w sposób rzetelny i należyty postępowania wyjaśniającego, w szczególności nie uwzględnienie wyjaśnień oraz dowodów przedstawionych przez Skarżącą, świadczących o nie zaleganiu ze składkami na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także o tym, iż organ I instancji podejmując decyzję z dnia [...] r. nr [...] odstąpił tym samym od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw tożsamych przedmiotowo i podmiotowo z mniejszym postępowaniem, przy zachowaniu tożsamego stanu faktycznego i prawnego,

b) art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy zaszły przesłanki do uchylenia przedmiotowej decyzji i umorzenia postępowania, ewentualnie do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji,

c) art. 107 § 3 Kpa poprzez nie wskazanie przez organ II instancji faktów które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej.

Formułując powyższe zarzuty i podniesione na ich uzasadnienie argumenty autor skargi wniósł o:

1) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

2) uchylenie decyzji Marszałka Województwa Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia skarżącej z rejestru agencji zatrudnienia, albowiem decyzja Organu I instancji podobnie jak decyzja Organu II instancji, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, jest w swej istocie wadliwa;

3) wstrzymanie do czasu wyjaśnienia sprawy wykreślenia spółki "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w K. z rejestru agencji zatrudnienia.

W motywach skargi zakwestionował w całości zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia przytaczając rozwinięte argumenty przedstawione w jej petitum. Zaprezentował ocenę prawną podstawy działania organu, podnosząc analogicznie jak w odwołaniu, że w trakcie prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej wielokrotnie zdarzało jej się posiadać zadłużenie wynikające z nieopłaconych składek do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, które to analogiczne zadłużenie było przedmiotem decyzji Marszałka Województwa Śląskiego z dnia [...] r. Skarżąca wówczas (np. w roku 2018) regulowała przedmiotowe zadłużenie, przedstawiając jednocześnie zaświadczenia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Podkreślał, iż tym razem, gdy skarżąca przedłożyła organowi I instancji pismem z dnia 17 września 2019 r. zaświadczenie o niezaleganiu w opłacaniu składek, pomimo tego organ ten wykreślił skarżącą z rejestru agencji zatrudnienia.

Zauważył nadto, iż z lektury uzasadnienia decyzji organu II Instancji nie wynika, aby pochylił się on nad przedmiotową kwestią, pomijając tym samym wyjaśnienia i dowody przedstawione przez skarżącą w tym zakresie. Zauważył, iż jak wskazał organ "Przedłożone zaświadczenie o niezaleganiu w opłacaniu w opłacaniu składek zastało dostarczone dopiero w dniu 17 września 2019 r., a więc po upływie terminu wskazanego w wezwaniu organu administracyjnego z dnia 11 stycznia 2019 r.".

Tymczasem w jego ocenie istotnym jest, iż jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Wojewódzki Urząd Pracy w K. pismem z dnia 26 kwietnia 2019 r. nr [...] poinformował skarżącą, iż przedłuża termin usunięcia naruszenia warunku prowadzenia agencji zatrudnienia o którym mowa w art. 19 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do dnia 31 maja 2019 r.

Odpowiadając na skargę organ drugoinstancyjny podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Powtórzył przy tym zasadnicze motywy zawarte w objętej skargą decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm., dalej: Pusa) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 Pusa, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa). Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 Ppsa, Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04).

Orzekanie – na podstawie art. 135 Ppsa – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty, bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 Ppsa wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest, zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Biorąc pod uwagę powyżej wskazany zakres kontroli sądowej postępowania poddanego ocenie wskutek wywiedzionej skargi stwierdzić w pierwszej kolejności należy, że poza sporem jest posiadane przez Spółkę tak w dacie wszczęcia postępowania zadłużenia, m.in.: z tytułu opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. W drugiej zaś kolejności, że przed orzekaniem przez organ pierwszej instancji, co miało miejsce [...] r., po zawiadomieniu spółki o wszczęciu postępowania zawiadomieniem z 6 września 2020 r., doręczonym jej 11 września 2020 r., spółka przedstawiła zaświadczenie z 17 września 2019 r. o nie posiadaniu przez nią na ten dzień zadłużenia. Zaświadczenie to w tej samej dacie przedłożyła organowi. Przy czym, co ważne zdarzenia te poprzedziły kierowane na przestrzeniu kilku miesięcy wnioski strony o przedłużenie terminu usunięcia naruszenia warunku prowadzenia agencji zatrudnienia wskazanego w art. 19 pkt 1 ustawy. I tak zasadnie strona skarżąca zwróciła uwagę, że de facto nie rozumie postawy organu, który przez wiele miesięcy aprobował zaistniały stan. Otóż poza sporem jest, że pismem z 14 czerwca 2018 r. organ I instancji wezwał Spółkę do usunięcia naruszania warunku prowadzenia agencji zatrudnienia wskazanego w art. 19 pkt 1 ustawy wskazując, iż na dzień 31 marca 2018 r. posiada ona zaległości w opłacaniu składki na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz FP i FGŚP. W odpowiedzi na to strona skarżąca pismem z dnia 19 czerwca 2018 r. przedłożyła fotokopię zaświadczenia o niezaleganiu w opłacaniu składek, wystawione przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. w dniu 11 kwietnia 2018 r. Pismem z dnia 8 sierpnia 2018 r. organ I instancji wskazał, iż z informacji pozyskanych z systemu teleinformatycznego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynika, iż na dzień 30 czerwca 2018 r. skarżąca nadal posiadała zaległości w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, FP i FGŚP. Mając to na uwadze wezwał ją do usunięcia naruszania warunku prowadzenia agencji zatrudnienia wskazanego w art. 19 pkt 1 ustawy. W dniu 3 września 2018 r. spółka przedłożyła organowi I instancji zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. o niezaleganiu w opłacaniu składek z dnia 3 września 2018 r. Następnie pismem z dnia 5 grudnia 2018 r. nr [...] organ I instancji wezwał Spółkę do usunięcia naruszenia warunku prowadzenia agencji zatrudnienia wskazanego w art. 19 pkt 1 ustawy wskazując, iż jak wynika z informacji pozyskanej z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych według stanu na dzień 30 września 2018 r. posiada ona zaległości w opłacaniu składki na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, FP i FGŚP.

W następstwie tego Spółka pismem z dnia 18 grudnia 2018 r. poinformowała organ I instancji, iż zaległości w opłacaniu składki na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz FP i FGŚP na dzień 17 grudnia 2018 r. zostały uregulowane. Na potwierdzenie powyższego Skarżąca przedłożyła zaświadczenie o niezaleganiu w opłacaniu składek.

Następnie pismem z dnia 11 stycznia 2019 r. organ I instancji wezwał Spółkę do usunięcia naruszenia warunku prowadzenia agencji zatrudnienia wskazanego w przepisie art. 19 pkt 1 w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma. W wezwaniu wskazał, iż według stanu rozliczenia na dzień 31 grudnia 2018 r. posiada ona zaległości z tytułu podatków, składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych. Pismem z dnia 24 kwietnia 2019 r. Spółka wniosła o wstrzymanie postępowania wykreślenia jej z rejestru agencji zatrudnienia przez okres 30 dni od dnia doręczenia przedmiotowego pisma. Poinformowała również, iż złożyła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. wniosek o rozłożenie na raty należności z tytułu składek, który przedłożyła w załączeniu. Pismem z dnia 26 kwietnia 2019 r., znak: [...] organ I instancji poinformował Spółkę, iż przedłuża termin do usunięcia naruszenia warunku prowadzenia agencji zatrudnienia o którym mowa w art. 19 pkt 1 ustawy do dnia 31 maja 2019 r.

Pismem z dnia 21 maja 2019 r. Spółka zwróciła się z prośbą o przedłużenie terminu do usunięcia naruszenia warunku prowadzenia agencji zatrudnienia wskazanego w przepisie art. 19 pkt 1 ustawy do dnia 14 czerwca 2019 r. i tym samym wstrzymanie postępowania w przedmiocie wykreślenia jej z rejestru agencji zatrudnienia. Prośbę swoją motywowała faktem, iż zamierza uregulować całą kwotę zaległości w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych Odział C. w dniach 05-06 czerwca 2019 r. Pismem z dnia 14 czerwca 2019 r. Spółka ponownie zwróciła się z prośbą o nie wszczynanie postępowania w przedmiocie wykreślenia jej z rejestru agencji zatrudnienia do dnia 15 lipca 2019 r. Z kolei pismem z dnia 29 sierpnia 2019 r. poinformowała organ I instancji, iż nie udało jej się pozyskać środków ma spłatę zadłużenia składek ZUS. Wskazała przy tym, iż w dniu 28 sierpnia 2019 r. złożyła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział C. wniosek o rozłożenie na raty należności z tego tytułu.

W tych realiach organ I instancji pismem z dnia 6 września 2019 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania zmierzającego do wydania decyzji administracyjnej w sprawie wykreślenia jej jako podmiotu prowadzącego agencję zatrudnienia, która w reakcji na to pismem z dnia 17 września 2019 r. poinformowała organ – jak wskazano powyżej – że uzyskała od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zaświadczenie o niezaleganiu w opłacaniu składek z uwagi na zawarcie z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych układu ratalnego na spłatę należności, które nie są wymagalne na dzień wydania zaświadczenia.

Tymczasem, przytoczoną na wstępie decyzją z [...] r. nr [...] (znak: [...]) organ I instancji orzekł o wykreśleniu Spółki z rejestru agencji zatrudnienia po uzyskaniu przez niniejszą decyzję przymiotu ostateczności, stwierdzając w niej, że w dniu 11 stycznia 2019 r. wezwał stronę do usunięcia naruszenia warunku prowadzenia agencji zatrudnienia określonego w art. 19 pkt 1 u.p.z.i.r.p. w terminie 14 dni, zaś naruszenie w tym terminie nie zostało usunięte. Stanowisko to zaaprobował organ odwoławczy objętą skargą decyzją z dnia [...] r. nr [...], stwierdzając w niej, iż zgodnie z treścią 18m ust. 1 pkt 6 u.p.z.i.r.p. na przesłankę wykreślenia podmiotu z przedmiotowego rejestru składa się: fakt naruszenia wskazanych w tym przepisie warunków prowadzenia agencji zatrudnienia, skuteczne wezwanie do jego (ich) usunięcia oraz nieusunięcie naruszenia (naruszeń) przez podmiot w wyznaczonym terminie. W jego ocenie wszystkie te przesłanki zostały w zaistniałym stanie faktycznym spełnione. Organ ten – jak słusznie zauważyła strona skarżąca – wskazał nadto, iż "(...) Mimo wezwania strony do usunięcia naruszenia warunku prowadzenia agencji zatrudnienia w postaci nieposiadania zaległości z tytułu podatków, składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarancyjnych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych, strona nie usunęła wskazanego naruszenia w wyznaczonym terminie. Przedłożone zaświadczenie o niezaleganiu w opłacaniu składek zostało dostarczone dopiero w dniu 17 września 2019 r., a więc po upływie terminu wskazanego w wezwaniu organu administracyjnego z dnia 11 stycznia 2019 r.". Organ odwoławczy nie dostrzegł, albowiem nie odniósł się do tego w żaden sposób, że choć pismem z dnia 11 stycznia 2019 r. Spółka została wezwana do usunięcia naruszenia warunku prowadzenia agencji zatrudnienia wskazanego w art. 19 pkt 1 ustawy, to jednak pismem z dnia 26 kwietnia 2019 r. organ przedłużył termin do wykonania tego obowiązku w terminie do dnia 31 maja 2019 r., i stan ten aprobował aż do września 2019 r., kiedy to 6 września zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania (k. 11), a [...] r. wydał decyzję. Tym samym organ odwoławczy pominął to że strona pismami z dnia 21 maja 2019 r., 14 czerwca 2019 r. oraz 29 sierpnia 2019 r. wnosiła o przedłużenie terminu do usunięcia naruszenia, co nie spotkało się z negatywnym ich rozpoznaniem przez organ pierwszej instancji.

Mając na uwadze powyższe okoliczności wskazania wymaga, iż ustawodawca jednoznacznie wskazał, na powinności organu - Marszałka województwa, stanowiąc w art. 18 m ust. 1 ustawy, że wykreśla on w drodze decyzji, podmiot wpisany do rejestru w przypadku:

1) pisemnego wniosku podmiotu;

2) postawienia przedsiębiorcy w stan likwidacji lub ogłoszenia upadłości;

3) wydania decyzji, o której mowa w art. 18m ust. 1;

4) nieprowadzenia agencji zatrudnienia, w zakresie pośrednictwa pracy, doradztwa personalnego, poradnictwa zawodowego i pracy tymczasowej, w okresie dwóch kolejnych lat, stwierdzonego na podstawie informacji, o której mowa w art. 19f;

5) naruszenia warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 2 i 3, art. 19b–19d, art. 85 ust. 2–5 oraz art. 85a;

6) nieusunięcia przez podmiot, w wyznaczonym terminie, naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 1 i art. 19e–19h;

7) złożenia przez podmiot oświadczenia, o którym mowa w art. 18e ust. 2 pkt 1 i ust. 3, lub przekazania informacji, o których mowa w art. 19e ust. 1 pkt 1, niezgodnych ze stanem faktycznym;

8) niezgodności danych w rejestrze ze stanem faktycznym po uprzednim wezwaniu podmiotu do złożenia wyjaśnień w tej sprawie w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania;

9) powierzania, na podstawie przepisów o zatrudnianiu pracowników tymczasowych, wykonywania pracy cudzoziemcom przebywającym bez ważnego dokumentu uprawniającego do pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

10) uzyskania informacji o śmierci przedsiębiorcy lub uzyskania informacji z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej albo Krajowego Rejestru Sądowego o wykreśleniu przedsiębiorcy.

Tym samym sporna jest - przy tak określonych ustawowo powinnościach adresatów norm - nie tyle kwestia nieusunięcia przez podmiot, w wyznaczonym terminie, naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 1 i art. 19e–19h i skutków tego zaniechania, ale to czy w ogóle przy tak ukształtowanych normach i następujących po sobie zdarzeniach, o czym szerzej poniżej, można przyjąć, że do tego naruszenia w sposób bezwzględny i o określonych skutkach doszło. I o ile nie budzi wątpliwości treść wezwania organu jak i zakreślonych w nim terminów, to już zdaniem Sądu takie oczywiste nie jest w aspekcie skutku prawnego zachowanie tak strony będące odpowiedzią na nie, jak i w dalszej konsekwencji organu w związku z tą odpowiedzią, co zostało szeroko z zachowaniem chronologii zdarzeń przedstawione powyżej.

Tym samym, przy tak następujących po sobie zdarzeniach, wątpliwości Sądu budzi bowiem kategoryczna ocena, organów tak I jak i II instancji, reakcji, tj. odpowiedzi strony, w jej pełnym zarysie, na wezwanie jako: "nieusunięcie naruszeń".

Zdaniem Sądu po pierwsze: przy tak sformułowanej odpowiedzi nie można bezwzględnie przyjąć, że strona nie zareagowała w zakreślonym terminie na wezwanie wypełniając nałożone nań obowiązki, po drugie: nie wiadomo de facto dlaczego działający w ramach uznania administracyjnego organ mając wiedzę o sytuacji Spółki wyznaczył jej termin 14 dni, a po nie dochowaniu przez nią tego wyznaczonego pierwotnie terminu przez wiele miesięcy stan ten akceptował, a po uregulowaniu przez nią jeszcze przed wydaniem decyzji zadłużenia będącego podstawą kierowanego wezwania do usunięcia naruszenia warunku prowadzenia agencji zatrudnienia wydał decyzje o wykreśleniu jej z rejestru agencji zatrudnienia.

W ocenie Sądu nie sposób poznać ale i zaakceptować tak podane motywy którymi kierował się organ tak pierwszej jak i drugiej instancji wydając zaskarżone decyzje. W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawodawca pozostawił uznaniu organu termin zakreślony przezeń stronie do usunięcia naruszenia prawa zarówno w zakresie określenia w liczbach czy tygodniach lub miesiącach, w drugiej, że zakreślenie terminu służy zdyscyplinowaniu strony. Zatem po jego upływie organ dokonuje oceny, czy ziściły się przesłanki do zastosowania rygoru wynikającego z jego upływu czy też na uzasadniony wniosek strony, podyktowany okolicznościami, wydłuża go. Uwaga ta jawi się jako istotna, gdyż o ile terminy ustawowe, jak i urzędowe, mają charakter zawity (prekluzyjny), a ich uchybienie powoduje bezskuteczność czynności procesowej, to instytucją, niejako łagodzącą ich zawity charakter jest przywrócenie terminu, czy w przypadku terminów urzędowych jego np. zmiana czy wydłużenie, o co każdorazowo wnioskowała strona.

W tej materii Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, wprawdzie dotyczący uchybienia terminu uzupełnienia braków formalnych podania, jednakże mogący z uwagi na zakres materii i jej zbieżność z przedmiotem niniejszej sprawy stanowić jej argumenty na zasadach per analogii, że uzupełnienie braków formalnych podania z uchybieniem terminu nie pozwala organowi administracji publicznej na zastosowanie art. 64 § 2 Kpa, gdyż rygor zawarty w tym przepisie odnosi się wyłącznie do nieusunięcia braków pisma, a nie do ich usunięcia z uchybieniem terminu. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest możliwe wówczas, gdy wnoszący je w ogóle nie uzupełnił wskazanego braku formalnego lub uzupełnił go, ale niezgodnie z wymaganiami precyzyjnie określonymi w wezwaniu. (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 337/10, z 22 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 3/11, a nadto wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SAB/Gl 51/08. W przypadku gdy strona usunęła brak formalny po terminie określonym w art. 64 § 2 Kpa, lecz przed wysłaniem przez organ administracji publicznej pisma informującego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, stosowanie powołanego przepisu nie jest dozwolone (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 21 września 2017 r., sygn. akt III SAB/Wr 21/17).

Inaczej ujmując – brzmienie art. 18 m ust. 1 pkt 6 ustawy w zw. z art. 19 pkt 1 i art. 19 e-19 h skłania do konkluzji, że skoro ustawodawca nie określił terminu do usunięcia naruszeń pozostawiając jego określenie organom czyniąc ten termin terminem urzędowym, czyli ustalanym w postępowaniu przez organ administracyjny, to zarazem uznaniu organu pozostawił możliwość jego wydłużania czy zmieniania, o ile jest to uzasadnione. W następstwie takiego stanowiska, mając przy tym na uwadze sankcyjny charakter ww. regulacji prawnych, w złożoności przedmiotowej sprawy i woli strony wyrażonej w przytoczonych powyżej pismach nie można zgodzić się z organem, że bezspornie, w tak ustalonym stanie faktycznym, zaistniały podstawy do wykreślenia Spółki z rejestru agencji zatrudnienia, jak stwierdził kategorycznie. Mimo niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia organy nie przeprowadziły analizy konkretnych zachowań, które winny skutkować zastosowaniem środków sankcjonujących wobec strony. I o ile mocą art. 75 § 1 Kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, to należy mieć w polu widzenia, że mocą art. 77 § 1 Kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 Kpa). Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: po pierwsze – opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa, po drugie – ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, po trzecie – organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 Kpa szczególną moc dowodową.

Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, a zatem po czwarte – rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z prawidłami logiki (A. Wróbel. Komentarz do art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, nb. 3 [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska i M. Milbrandt-Gotowicz. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Lex ). Tożsame stanowisko wyraził także WSA w Poznaniu w wyroku z 19 czerwca 2018 r., Sygn. akt III SA/Po 161/18, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA.

W tym miejscu wskazać należy także, że ustawodawca w kodeksie postępowania administracyjnego unormował dwie nowe zasady: rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a Kpa) oraz współdziałania organów administracji publicznej (art. 7b Kpa). Przy czym w niniejszej sprawie istotnym staje się powinność organów wyznaczona art. 7a Kpa, stanowiąca w § 1, że we wszystkich tych przypadkach, w których przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W regulacji tej urzeczywistnienie swoje znalazła zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (in dubio pro libertate). Zasada ta pozwala przy tym na realizację zasady pogłębiania zaufania do organu, ustanowionej w art. 8 Kpa.

Takie unormowanie wynika z tego, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wprowadzone rozwiązanie "przyjaznej interpretacji prawa" ogranicza ryzyko obciążenia strony skutkami niejasności przepisów, a tym samym chroni zaufanie obywateli do państwa i jego konstytucyjności. Nie może przy tym budzić jakichkolwiek wątpliwości, że zasada in dubio pro libertate przenika całe prawo administracyjne, a niejednoznaczność przepisów prawa nie powinna rodzić negatywnych konsekwencji dla stron postępowania, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku (np. administracyjnej kary pieniężnej) bądź ograniczenie lub odebranie przysługującego stronie uprawnienia. Przez "korzyść strony" należy rozumieć optymalne dla niej rozwiązanie prawne spośród tych, które zarysowały się w trakcie wykładni przepisu. O tym, który wynik wykładni jest korzystny (a w razie kilku potencjalnie odpowiadających interesom strony sposobów interpretacji przepisów – najbardziej korzystny), powinno decydować stanowisko strony, wynikające z treści jej żądania lub wskazane w toku postępowania, nie zaś dowolna ocena organu. Ocena organu może doprowadzić do kilku możliwych rezultatów interpretacyjnych, dając organowi możliwość uznania różnych rezultatów za prawidłowe według własnego uznania, jednak w świetle przepisu art. 7a § 1 Kpa organ powinien uznać za jedynie słuszny ten rezultat, który da najkorzystniejsze dla strony rozstrzygnięcie.

Na zakończenie podkreślić również należy, że – jak już wyżej zostało wskazane – organy tak I instancji, jak i II instancji w uzasadnieniach decyzji nie przeprowadziły całościowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, tym samym decyzje te nie spełniają normatywnych wymogów uzasadnienia decyzji, o których mowa w art. 107 § 3 Kpa, który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W powyższym kontekście organy w uzasadnieniach decyzji nie zawarły normatywnych elementów. W konsekwencji tego zaniechania uzasadnienia decyzji – biorąc pod uwagę ww. wzorzec normatywny – są niepełne i nie spełniają wymogów ustawowych. Organy zobowiązane będą zdecydować, po przeprowadzeniu ponownego postępowania administracyjnego, do dokonania aktu subsumcji, w zakresie ustalenia przesłanek normatywnych środka sankcjonującego w postaci wykreślenia strony z rejestru agencji zatrudnienia, wskazanych szczegółowo powyżej.

Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c ppsa, orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.