Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2857/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Rozgraniczenie nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 31 ust. 2 i ust. 3, art. 33 ust. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 100 poz 1086
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 106 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 540/17 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Ł. W. na rzecz A. K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaskarżonym wyrokiem z 18 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 540/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. (dalej: "skarżąca"), uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] czerwca 2015 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] marca 2015 r., znak: [...] wydane w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza [...] z [...] listopada 2001 r., nr [...].

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Skarżąca wnioskiem z [...] grudnia 2014 r. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z [...] listopada 2001 r. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonych w [...] w obrębie [...], oznaczonych jako działki nr [...]o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha (stanowiące jej własność), z działką nr [...] o pow. [...] ha (stanowiącą współwłasność J. W. w ½ części oraz A. W., E. W. i K. W. po 1/6 części).

Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. decyzją z [...] marca 2015 r., znak: [...] odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] listopada 2001 r.

Rozpatrując wniosek Kolegium podniosło, że z akt sprawy nie wynika, aby kwestionowana decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości naruszała przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. nr 100, poz. 1086 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z [...] listopada 2001 r. Podało, że decyzja ta wydana została z uwagi na istniejący pomiędzy stronami spór co do przebiegu granic. W toku postępowania zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów (dokumentów z pomiaru granic nieruchomości z lat 1963-1968 oraz operatu ewidencji gruntów m. [...] z 1968 r.). Wydanie decyzji poprzedzone zostało dokonaniem przez organ oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami (protokół z [...] października 2001 r.) oraz włączeniem dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (informacja Starosty [...] z [...] marca 2015 r., kopia kart dziennika robót geodezyjnych z 2001 r. oraz kopia kart księgi ewidencji robót geodezyjnych m. [...] nr [...]). Organ uznał, że przebieg postępowania rozgraniczeniowego, jak też podjęte w jego toku czynności, nie budzą wątpliwości.

Kolegium nie stwierdziło naruszenia art. 37 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W jego ocenie ww. przepis jakkolwiek obliguje organ administracji do przesłania ostatecznej decyzji o rozgraniczeniu do sądu rejonowego właściwego do prowadzenia ksiąg wieczystych i do właściwego starosty w celu ujawnienia ich w księgach wieczystych oraz w ewidencji gruntów i budynków, jednakże wykonanie, bądź niewykonanie tego obowiązku nie wpływa na ważność samej decyzji rozgraniczeniowej.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. nr 45, poz. 453), Kolegium także nie dopatrzyło się ich naruszenia.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z [...] czerwca 2015 r., znak: [...] utrzymało w mocy decyzję z [...] marca 2015 r. W uzasadnieniu organ podtrzymał argumentację zawartą w decyzji organu I instancji.

W skardze do Sądu skarżąca zarzuciła Kolegium naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji własnej, pomimo naruszenia przez ten organ przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności:

1) art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., przez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, a w szczególności skali i zakresu uchybień popełnionych w toku postępowania rozgraniczeniowego, zakończonego decyzją Burmistrza [...] z [...] listopada 2001 r., które winny skutkować stwierdzeniem nieważności tej decyzji;

2) art. 75 § 1 K.p.a., przez pominięcie wniosku dowodowego w przedmiocie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność rażących uchybień popełnionych w toku postępowania rozgraniczeniowego zakończonego decyzją Burmistrza [...] z [...] listopada 2001 r.

Wyrokiem z 25 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 1129/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił powyższą skargę.

Sąd podkreślił, że kwestionowanie obecnie, po wielu latach, położenia punktów granicznych określonych w protokole granicznym, nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej. Zdaniem Sądu ewentualne wady w ustaleniu przebiegu granic, mogłyby stanowić podstawę żądania przekazania sprawy sądowi w trybie art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w terminie 14 dni od doręczenia decyzji, w sytuacji, gdyby strony postępowania były nawet z subiektywnie pojmowanych przyczyn niezadowolone z ustalenia przebiegu granic rozgraniczanych nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącej, wyrokiem z 10 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2063/16 uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpatrzenia. NSA wskazał, że WSA w Lublinie nie odniósł się do należycie faktów wynikających ze złożonych przez skarżącą na rozprawie dokumentów.

Zdaniem NSA, sam upływ czasu od daty wydania decyzji nie zwalnia organu od obowiązku zbadania przesłanki rażącego naruszenia prawa określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Upływ 10 lat od dnia doręczenia decyzji może jedynie w przypadku wywołania przez nią nieodwracalnych skutków prawnych skutkować orzeczeniem o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa zamiast decyzji o stwierdzeniu jej nieważności.

NSA podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym szczególnie istotne wady pracy geodezyjnej (np. rozgraniczenie działek dokonane z pominięciem istniejących dokumentów, wyłącznie na podstawie oświadczeń stron) może stanowić podstawę dla stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej. Ponadto NSA zauważył, że brak było w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 25 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 1129/15 jakiegokolwiek konkretnego odniesienia się do faktów wynikających ze złożonych temu Sądowi na rozprawie dokumentów, w tym pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] stycznia 2016 r. zawierającego szczegółową ocenę pracy geodezyjnej, na rezultatach której oparto dokonane rozgraniczenie nieruchomości, jak też operatu technicznego geodety P. S., wskazującego na inny przebieg granicy między nieruchomościami niż określony decyzją, której stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca. NSA podkreślił przy tym, że treść dokumentów złożonych przez skarżącą na rozprawie odnosiła się do faktów istotnych z punktu widzenia oceny, czy decyzja rozgraniczeniowa rażąco naruszała prawo, czy też nie, a mianowicie do pracy geodezyjnej, na podstawie której do rozgraniczenia doszło, co oznacza, że w ramach wyjaśnienia wymaganej powołanym przepisem podstawy prawnej wyroku konieczne było odniesienie się do treści tych dokumentów, przy uwzględnieniu przesłanki nieważności decyzji administracyjnej określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie zaskarżonym wyrokiem z 18 lipca 2017 r. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] czerwca 2015 r., wraz z poprzedzającą ją decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] marca 2015 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji stwierdził, że przedstawiony przez skarżącą dowód z dokumentu, tj. pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] stycznia 2016 r., sporządzony został przez organ wykonujący zadania niezastrzeżone na rzecz organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, w tym kontrolę przestrzeganie i stosowanie przepisów ustawy, m.in. w zakresie zgodności wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych z przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.). Jest to okoliczność istotna w sprawie, bowiem z treści tego pisma wynika wprost, że dokonana przez ten organ analiza dokumentacji technicznej z rozgraniczenia z 2001 r. ujawniła szereg nieprawidłowości mogących mieć wpływ na prawidłowość ustalenia przebiegu granicy. W szczególności geodeta A. K. nie zgromadził dostępnych dokumentów, w tym wskazujących na przebieg granicy w 1922 r., pomijając materiał archiwalny z lat 1922-1964, a opierając się jedynie na dokumentacji z lat 1968-1980. Wnioski te, w ocenie Sądu, zostały co najmniej uprawdopodobnione w treści kolejnego dowodu - operatu technicznego z [...] sierpnia 2014 r. sporządzonego przez geodetę Piotra Sadowskiego, a w toku postępowania administracyjnego skarżąca eksponowała znaczenie przebiegu granicy według dokumentów z 1922 r., składając w tym zakresie wniosek dowodowy z [...] marca 2015 r., który nie został rozstrzygnięty.

Wskazując na powyższe Sąd I instancji wskazał, że obowiązkiem Kolegium w niniejszej sprawie będzie rozpoznanie wniosku dowodowego z [...] marca 2015 r., a nadto dokonanie oceny znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy operatu technicznego z [...] sierpnia 2014 r., sporządzonego przez geodetę P. S. oraz odniesienie się do innych dowodów przedstawionych przez skarżącą. Ocena ta powinna uwzględniać wady dokumentacji technicznej z rozgraniczenia z 2001 r. opisane w piśmie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] stycznia 2016 r. Sąd podkreślił, że w świetle wyroku NSA z 10 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2063/16 treść tych dokumentów odnosi się do faktów istotnych z punktu widzenia oceny, czy decyzja rozgraniczeniowa rażąco naruszała prawo, czy też nie, co nie pozwala na ich pominięcie przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Na powyższe rozstrzygnięcie Sądu I instancji skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła uczestniczka postępowania – Ł. W. W skardze tej wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 106 § 3 i art 106 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; dalej: P.p.s.a.) w zw. z art. 244 § 1 K.p.c. i art. 233 § 1 K.p.c., polegające na nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] stycznia 2016 r. stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 244 § 1 K.p.c., a w rezultacie dokonanie błędnej oceny dowodu z tego dokumentu, w szczególności przez przyjęcie, że dokument ten stanowi dowód tego co zostało wskazane w jego treści, co na skutek ewentualnego pozostawienia wyroku w obrocie prawnym skutkowałoby związaniem błędną oceną Sądu w tym zakresie organów rozpoznających sprawę po raz kolejny, na podstawie art. 153 P.p.s.a.,

b) art. 106 § 3 P.p.s.a. i art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 236 K.p.c. oraz art. 133 § 1 i 141 § 4 P.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu przez Sąd I instancji wniosku dowodowego skarżącej dotyczącego dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci pisma Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] marca 2016 r., który to wniosek został przez skarżącą złożony w skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] kwietnia 2016 r.,

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c wzw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na uwzględnieniu skargi i uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2015 r., oraz z [...] czerwca 2015 r. z powołaniem jako podstawy uchylenia innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a.), przy jednoczesnym niewskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów, które organ naruszył rozpoznając sprawę, co w ocenie skarżącej stanowi niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej niewyjaśnienie,

przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 31 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne kartograficzne, przez ich błędną wykładnię, polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że pominięcie części dokumentacji dotyczącej przebiegu granic nieruchomości w postępowaniu rozgraniczeniowym stanowi rażące naruszenie prawa będące przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji.rozgraniczeniowej, podczas gdy okoliczność ta – o ile rzeczywiście miała miejsce - mogłaby stanowić co najwyżej podstawę do żądania przez stronę przekazania sprawy rozgraniczeniowej sądowi powszechnemu na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja mająca wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów z tytułu zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art.176 P.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarga ta została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W tej sytuacji jako pierwsze podlegają rozpoznaniu zarzuty naruszenia prawa procesowego, bowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do kontrolowania dokonanej przez sąd I instancji wykładni lub zastosowania przepisów prawa materialnego.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony (§ 4). Stosownie do art. 233 § 1 K.p.c. sąd ocenia wiarogodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału, zaś w myśl art 244 § K.p.c. dokumenty urzędowe, sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy władzy publicznej i inne organy państwowe w zakresie ich działania, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone. Skarżąca kasacyjnie naruszenia powyższych przepisów upatruje w ocenie pisma z [...] stycznia 2016 r. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego dokonanej w zaskarżonym wyroku przez WSA w Lublinie i przyjęciu, że dokument ten jest dokumentem urzędowym. Analiza zaskarżonego uzasadnienia nie dowodzi stanowiska przedstawionego przez skarżącą kasacyjnie, co czyni zarzut sformułowany w pkt 1a skargi kasacyjnej pozbawionym usprawiedliwionych podstaw. Sąd I instancji, uwzględniając wytyczne zawarte w wyroku NSA z 10 lutego 2017 r., I OSK 2063/16, dopuścił dowody z dokumentów złożonych przez skarżąca A. A. K., w tym z ww. wskazanego pisma. Sąd nie dokonał jednak kwalifikacji tego pisma jako dowodu z dokumentu urzędowego, stwierdził jedynie, że z treści pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] stycznia 2016 r. wynika wprost, że dokonana przez ten organ analiza dokumentacji technicznej z rozgraniczenia z 2001 r. ujawniła szereg nieprawidłowości mogących mieć wpływ na prawidłowość ustalenia przebiegu granicy. W szczególności geodeta nie zgromadził dostępnych dokumentów, w tym wskazujących na przebieg granicy w 1922 r., pomijając materiał archiwalny z lat 1922-1964, a opierając się jedynie na dokumentacji z lat 1968-1980. Wnioski te, w ocenie Sądu, zostały co najmniej uprawdopodobnione w treści kolejnego dowodu - operatu technicznego z [...] sierpnia 2014 r. sporządzonego przez geodetę P. S.. Jednocześnie Sąd podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca eksponowała znaczenie przebiegu granicy według dokumentów z 1922 r., składając w tym zakresie wniosek dowodowy z [...] marca 2015 r. (k. 35 akt postępowania administracyjnego), który nie został rozstrzygnięty. Nie jest zatem tak, jak twierdzi skarżąca kasacyjnie, że organ będzie związany oceną Sądu co do charakteru dokumentu [...] stycznia 2016 r. i będzie obowiązany przyjąć, że dokument ten stanowi dowód tego co zostało w jego treści wskazane. Ponownie rozpoznając sprawę organ został natomiast zobowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego i w pierwszej kolejności do oceny przydatność dla rozstrzygnięcia sprawy dokumentów zgłoszonych przez skarżącą. Podkreślenia bowiem wymaga, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że ocena materiału dowodowego, co do zasady, należy do organu, sąd administracyjny może natomiast jedynie przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów i to tylko dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego – kontroluje jedynie prawidłowość takiego postępowania przeprowadzonego przez organy administracyjne. Zakres kognicji sądu administracyjnego, ograniczony do kontroli legalności zaskarżonego aktu, wyłącza możliwość czynienia przez ten sąd ustaleń faktycznych, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy. Ustalenie stanu faktycznego jest domeną organu administracji. Analiza dowodów przeprowadzona przez organ powinna uwzględniać wady dokumentacji technicznej z rozgraniczenia z 2001 r. opisane w piśmie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] stycznia 2016 r. W świetle wskazanego wyżej wyroku NSA treść tych dokumentów odnosi się do faktów istotnych z punktu widzenia oceny, czy decyzja rozgraniczeniowa rażąco naruszała prawo, czy też nie. Dopiero po przeprowadzeniu postępowania uwzględniającego podane wskazania, dokonaniu oceny dowodów przedłożonych przez strony, jej wynik w postaci decyzji rozstrzygającej wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z [...] listopada 2001 r. może zostać poddany kontroli przez właściwy sąd administracyjny.

Odnosząc się do zarzutu z pkt 1b skargi kasacyjnej przyjdzie zauważyć, że w istocie Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę pominął wniosek dowodowy skarżącej złożony w skardze kasacyjnej, a dotyczący dowodu z dokumentu z [...] marca 2016 r. Stanowi to niewątpliwie naruszenie przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej w ramach omawianego zarzutu, co pozostaje w zgodzie z oceną wyrażoną w ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2017. Naruszenie to nie mogło jednak skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzut naruszenia przepisów postępowania może być skutecznie zgłoszony jedynie wówczas jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zależność taka w skardze kasacyjnej nie została wykazana. Skarżąca kasacyjnie odwołała się jedynie do oceny przedstawionej w wyroku NSA z 10 lutego 2017 r., co upoważnia do wskazania, że Naczelny Sąd Administracyjny kontrolował wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie oddalający skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] o rozgraniczeniu nieruchomości. W sytuacji gdy treść wnioskowanych jako dowody dokumentów odnosiła się do faktów istotnych z punktu widzenia oceny, czy decyzja rozgraniczeniowa rażąco naruszała prawo, czy też nie, brak odniesienia się do tych dokumentów niewątpliwie mógł mieć wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej sytuacja procesowa przedstawia się inaczej. Sąd I instancji uchylił oba rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., co oznacza, że organ ten ponownie rozpoznając sprawę, związany wytycznymi Sądu I instancji, będzie obowiązany w ramach postępowania dowodowego ocenić i odnieść się do wszystkich dokumentów przedłożonych przez skarżącą, co w sposób jednoznaczny wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Pozwala to na uznanie, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

Także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. należy rozpatrywać przy uwzględnieniu wpływu stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy. Zgodzić się należy ze skarżącą kasacyjnie, że Sąd I instancji nie dochował należytej staranności określając podstawę prawną wydanego wyroku. Uchylając obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. wskazał bowiem na inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Określenie "inne naruszenie przepisów postępowania", użyte w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., nie obejmuje tych naruszeń prawa procesowego, które dają podstawę do wznowienia postępowania, a także naruszenia przepisów postępowania będących podstawą stwierdzenia nieważności. Regułą jest, że uchylenie decyzji następuje wówczas, gdy naruszono kilka przepisów procesowych. Jest nawet taki stały zespół przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wykazywanych razem jako naruszone w sprawie. Najczęściej chodzi o naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. (por. J. Borkowski, Kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnych sprawowana przez Naczelny Sąd Administracyjny, NP 1985, nr 9). Przepisy powyższe pozostają ze sobą w ścisłym związku. Skoro organ administracji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązuje go art. 77 § 1 K.p.a., to nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu sprawy, jak tego wymaga art. 7 K.p.a. i w tej sytuacji nie mógł zawrzeć w decyzji uzasadnienia odpowiadającego wymaganiom stawianym przez art. 107 § 3 K.p.a. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, na co wskazuje analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji wskazuje bowiem na przeprowadzenie przez SKO w L. postępowania administracyjnego z pominięciem dowodów wnioskowanych przez skarżącą, a zgłoszonych w piśmie z [...] marca 2015 r., zarzucając, że wniosek ten nie został rozstrzygnięty, jak i na brak odniesienia się do twierdzeń skarżącej co do przebiegu spornej granicy w według dokumentów z 1922 r. Z treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że naruszenia przepisów postępowania Sąd dopatrzył się w zakresie postępowania dowodowego, wobec czego brak przywołania przez Sąd w podstawie prawnej zaskarżonego wyroku powyższych przepisów nie może być oceniony jako mogący mieć wpływ na wynik sprawy.

Nie podlegał uwzględnieniu także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 31 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, przez ich błędną wykładnię. Sąd I instancji do powyższych przepisów się nie odnosił, nie dokonywał zatem ich wykładni. Uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą Sąd wskazał na nieodzowność przeprowadzenia postępowania dowodowego uwzględniającego dowody zgłoszone przez stronę, akcentując zasadę swobodnej oceny dowodów, jak i konieczność oceny przydatności tych dowodów dla rozstrzygnięcia sprawy. Wynik tej oceny będzie miał zaś wpływ na uznanie zasadności bądź jej braku wniosku skarżącej w zakresie rażącego naruszenia prawa przez decyzję rozgraniczającą Burmistrza [...]. Sąd nie przeprowadził zatem oceny materiału dowodowego, do czego, jak wskazano wcześniej, nie był uprawiony. Będąc związany, na mocy art. 190 P.p.s.a., wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, przywoła jedynie pogląd NSA wyrażony w wyroku z 10 lutego 2017 r., zgodnie z którym szczególnie istotne wady pracy geodezyjnej mogą stanowić podstawę dla stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej. Pogląd ten doprowadził Sąd do prawidłowego przekonania o konieczności dokonania oceny zgodności wykonania prac geodezyjnych w świetle dokumentacji przedłożonej przez skarżącą.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w trybie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.