Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 137/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, ust. 2 pkt 1 lit. c, pkt 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: par. 115, par. 118, par. 135, par. 137, par. 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Maciej Kobak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Brzozowie na uchwałę Rady Gminy w Jasienicy Rosielnej z dnia 21 września 2017 r. nr XXXII/216/2017 w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy Jasienica Rosielna Stwierdza nieważność § 2 pkt 1-19, § 4 ust. 3, § 5 ust. 1, § 25 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Brzozowie (dalej w skrócie: "Prokurator") jest uchwała nr XXXII/216/2017 Rady Gminy Jasienica Rosielna (dalej w skrócie: "Rada Gminy") z dnia 21 września 2017 r. w sprawie przyjęcia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jasienica Rosielna" - którą wydano w następujących okolicznościach:

Zaskarżoną uchwałą Rada Gminy działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1289, dalej w skrócie: "u.c.p.g.") uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jasienica Rosielna.

Prokurator wniósł skargę na powyższą uchwałę, zarzucając naruszenie:

1) § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez zamieszczenie w § 2 pkt 1-19 zaskarżonej uchwały definicji pojęć zawartych w aktach prawnych wyższego rzędu;

2) art. 2 art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 u.c.p.g., poprzez zamieszczenie w § 5 ust. 1 Regulaminu z przekroczeniem delegacji ustawowej ograniczenia zakresu dozwolonych zachowań adresatów normy tylko do przeprowadzenia czynności mycia pojazdu do jego nadwozia oraz na utwardzonych i wydzielonych częściach nieruchomości;

3) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.c.p.g., poprzez zamieszczenie w § 4 ust. 3 Regulaminu z przekroczeniem delegacji ustawowej zakazu niszczenia terenów zielonych oraz drzew co stanowi materię regulowaną przez art. 144 Kodeksu Wykroczeń;

4) art. 7 i art. 94, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.c.p.g., poprzez zamieszczenie w § 25 ust. 2 pkt 1 i 2 Regulaminu z przekroczeniem delegacji ustawowej nakazu wyprowadzenia psów jedynie na smyczy i w kagańcu, co stoi w sprzeczności z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 122), a w szczególności z jej art. 5.

Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie § 2 pkt 1 -19, § 5 ust. 1, § 4 ust. 3 oraz § 25 ust. 2 pkt 1 i 2.

W uzasadnieniu skargi Prokurator stwierdził, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 u.s.g., tym samym podlega ocenie w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g.

Prokurator jako całkowicie niedopuszczalne uznał zamieszczenie w § 2 pkt 1 -19 Regulaminu definicji pojęć zawartych w aktach prawnych wyższego rzędu. W ocenie Prokuratora istnieje ryzyko, że definicje te będą interpretowane w kontekście oraz w powiązaniu z przedmiotową uchwałą, która stanowi akt prawny niższego rzędu.

Dalej Prokurator stwierdził, że brak jest jakichkolwiek podstaw do zamieszczenia w Regulaminie ograniczenia prowadzenia napraw samochodowych jedynie do mycia nadwozia pojazdu jak wskazano w § 5 ust. 2. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. nie upoważnia bowiem organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów (nadwozia), a naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami tylko do drobnych napraw.

W ocenie Prokuratora z przekroczeniem delegacji ustawowej wprowadzono również regulację w § 4 ust. 3 Regulaminu w zakresie, w jakim wskazano, iż usuwanie błota, śniegu lub innych zanieczyszczeń nie powinno działać szkodliwe na tereny zieleni oraz drzewa, albowiem materia ta regulowana jest w art. 144 § 1 Kodeksu wykroczeń.

Za wadliwy Prokurator potraktował również § 25 ust. 2 pkt 1 Regulaminu, gdyż wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Zdaniem Prokuratora postanowienia Regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji mogą niekiedy nadmierne tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami.

W ocenie Prokuratora, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części jest niezbędne dla przywrócenia stanu zgodnego z obowiązującym prawem, jednocześnie zaś wyeliminowanie wskazanych zapisów uchwały nie będzie wpływać na jej integralność, co sprawia, iż może ona w sposób prawidłowy nadal funkcjonować w obrocie prawnym.

W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi.

Rada Gminy wskazała, że na mocy § 3 i § 4 uchwały Nr XI/64/2019 z dnia 29 października 2019 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jasienica Rosielna (Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego z 2019 r., poz. 6135), zmienionej uchwałą Nr XII/79/2019 z dnia 27 listopada 2019 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jasienica Rosielna (Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego z 2019 r., poz. 6168), zaskarżona uchwała Nr XXXII/216/2017 utraciła moc z dniem 1 stycznia 2020 r. Rada Gminy podniosła, że niedopuszczalna jest skarga na uchwałę nieobowiązującą (brak substratu zaskarżenia), czyli taką która nie może być stosowana do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości bądź przyszłości. Tymczasem Prokurator zaskarżył uchwałę nr XXXII/216/2017 skargą z dnia 17 stycznia 2020 r., która wpłynęła do organu w dniu 20 stycznia 2020 r., a zatem skarga wniesiona została po utracie przez uchwałę mocy obowiązującej, a więc wniesiona została na akt nieistniejący w obrocie prawnym w chwili wniesienia skargi i w związku z tym powinna podlegać odrzuceniu w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Zdaniem Rady Gminy uchwała w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy należy do kategorii uchwał, w oparciu o które nie były wydawane indywidualne rozstrzygnięcia administracyjne, a jedynie zwierała ona zespół norm regulujących kwestię utrzymania czystości na terenie gminy. Tym samym z chwilą uchwalenia nowego regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jasienica Rosielna i pozbawieniem mocy obowiązywania dotychczasowego regulaminu, przestał on obowiązywać w jakimkolwiek wymiarze.

Odnosząc się do zarzutów skargi Rada Gminy podniosła, że § 2 Regulaminu w pkt 1, 4-17 nie zawiera definicji pojęć zawartych w aktach prawnych wyższego rzędu, a jedynie zawiera odesłanie do odnośnych regulacji normatywnych, co nie jest sprzeczne z przepisami prawa. Natomiast definicja zawarta w § 2 pkt 3 Regulaminu nie stanowi powtórzenia ustawowego, albowiem u.c.p.g. w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 6 września 2019 r. nie zawierała definicji pojemnika, jak i obecnie nie zawiera takiej definicji. Definicji pojemnika brak jest także w innych przepisach prawa. Z kolei zawarte w § 2 pkt 18 i pkt 19 Regulaminu pojęcia stanowią wyłącznie odesłanie do pełnych nazw tych podmiotów i mają wyłącznie na celu zapewnienie większej komunikatywności zaskarżonego Regulaminu. Ponadto zawartej w § 2 pkt 2 Regulaminu definicji punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych również brak jest zarówno w u.p.c.g., jak i w innych przepisach prawa.

Dalej Rada Gminy wskazała, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. Regulaminu określa warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia pojazdów. Dlatego też wskazanie na konieczność mycia pojazdów na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości oraz mycie wyłącznie części nadwozia pojazdów mieści się w delegacji ustawowej, albowiem dzięki temu zapewniona jest ochrona środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania czynności mycia pojazdów.

Zdaniem Rady Gminy zamieszczony w § 4 ust. 3 Regulaminu zapis nie stanowi powtórzenia wynikającego z art. 144 Kodeksu wykroczeń, albowiem z brzmienia tego przepisu wynika zakaz niszczenia lub uszkadzania roślinności, a więc zakaz konkretnego działania, natomiast w § 4 ust. 3 Regulaminu zawarte jest jedynie zalecenie co do sposobu postępowania podczas sprzątania błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Rada Gminy wskazała, że celem regulaminu uchwalanego na podstawie delegacji z art. 4 u.c.p.g. jest nie tylko nałożenie obowiązków mających na celu ochronę przed zagrożeniami, ale także uciążliwościami oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Z kolei wprowadzenie zapisów § 25 ust. 2 pkt 1 i 2 Regulaminu daje w ocenie Rady Gminy większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku, niż kontrola werbalna czy kontrola gestem. Rada Gminy zauważyła, że z miejsc powszechnie dostępnych mają prawo korzystać również inne osoby niż właściciele psów, w szczególności rodziny z dziećmi, dla których już samo luźne bieganie psów może stanowić, co najmniej uciążliwość, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Zdaniem Rady Gminy dla wystąpienia niepożądanej "uciążliwości" nie jest konieczne jednoczesne wystąpienie realnego stanu "zagrożenia", o czym świadczy użycie przez ustawodawcę pomiędzy tymi określeniami spójnika alternatywy nierozłącznej (lub).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności Sąd podaje, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs ⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem

i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. 2020 r. poz. 374 ).

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt,

o których mowa art. 3 § 2 pkt 5, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu

w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do uchwał organów gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze cyt. już wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadal zwanej w skrócie u.s.g., zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". Wobec braku ustawowej definicji tego pojęcia, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Rozważania dotyczące legalności zaskarżonego aktu rozpocząć należy od przypomnienia, że będąca przedmiotem oceny Sądu uchwała należy do aktów prawa miejscowego. W tym zakresie wyjaśnić trzeba, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego akty prawa miejscowego ustanowione przez organy na obszarze ich działania (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz - Kraków 2003 r., s. 58).

W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, według którego organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi

art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ww. ustawy.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w nim jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym

w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym art. 4 ust. 2 u.c.p.g. mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione - por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12. Art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres tych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" - por. wyroki NSA z 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 654/14 i z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; oraz wyroki WSA w Gliwicach z 3 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 238/13.

Jednocześnie należy wskazać na regulację rozporządzenia Rady Ministrów

z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 515/15).

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że ocena czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego powinna być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie, z uwzględnieniem poprawności legislacyjnej wynikającej z przytoczonych wyżej przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej.

1. Sąd podziela zarzuty skargi kwestionujące legalność § 2 załącznika zaskarżonej do uchwały. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się już pogląd, że w ramach delegacji ustawowej sformułowanej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć. Dotyczy to nie tylko pojęć użytych wyłącznie w regulaminie na jego potrzeby, lecz również ustalenia znaczenia pojęć ustawowych - zawartych w ustawie upoważniającej i innych ustawach. Rada gminy nie została bowiem uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca. A minori ad maius niedopuszczalne jest również dokonywanie zmian w definicjach ustawowych

i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny, niż uczynił to ustawodawca – wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 2058/11; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1256/09. W § 2 pkt 1 -19 kwestionowanej uchwały przyjęto definicje 19 terminów. Z wykazanych wyżej powodów, działanie takie narusza art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w zw. z § 115 i § 135, § 118 i § 137 w zw. z § 143 oraz

§ 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U z 2016 r., poz. 283).

2. Narusza prawo również § 5 ust. 1 Regulaminu, który ogranicza możliwość mycia pojazdów samochodowych poza myjniami tylko do nadwozia oraz wyłącznie na utwardzonych i wydzielonych częściach nieruchomości. Trzeba podkreślić, że celem wprowadzenia regulaminu czystości i porządku jest ochrona środowiska naturalnego poprzez ukształtowanie odpowiednich zasad postępowania na terenie gminy. Dla jego realizacji ustawodawca upoważnił organy stanowiące gmin do tworzenia zasad i obowiązków utrzymania czystości i porządku, które mogą narzucać jednostkom określone zachowania. Wprowadzając obowiązki określonego zachowania się właścicieli na terenie ich nieruchomości rada wkracza jednak w sferę ich prawa własności. Z tego względu kluczowym jest, by wszelkie ograniczenia wprowadzane przez radę na terenach nieruchomości miały swoje uzasadnienie w normie prawnej, na podstawie której zostały ustanowione oraz były niezbędne i konieczne dla osiągnięcia celu regulaminu. Konstruując postanowienia regulaminu rada powinna przestrzegać zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z tą zasadą: "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Zasada proporcjonalności pozwala wprowadzać ograniczenia praw i wolności jednostki wtedy, gdy tylko dana regulacja jest w stanie doprowadzić do założonych skutków, jej wprowadzenie jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego, z którym jest połączona, a efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 lutego 2008 r., K 34/06, OTK-A 2008/1/20). W regulaminie należało zatem określić ogólne zasady dotyczące mycia pojazdów poza myjniami, takich jak zasady pozbywania się powstałych w ten sposób nieczystości. Wprowadzenie generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów (nadwozia) nie spełnia przesłanek ustawowych, gdyż nie ma związku z celem wprowadzenia regulaminu, jak również w sposób nieproporcjonalny wkracza w sferę prawa własności właścicieli nieruchomości – analogicznie NSA w wyroku z dnia 14 listopada 2017 r., sygn.

I OSK 443/16.

Analogicznie należy odnieść się do zastrzeżenia, że mycie pojazdów samochodowych może odbywać się wyłącznie na wydzielonych i utwardzonych częściach nieruchomości. Rada przekroczyła zakres delegacji ustawowej wynikający z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy (na dzień podjęcia uchwały z dnia 21 września 2017 roku). Z delegacji ustawowej jednoznacznie wynika, że rada gminy została upoważniona wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Tymczasem Rada przekroczyła zakres delegacji ustawowej, ingerując bez odpowiedniego upoważnienia ustawowego w prawa podmiotowe jednostki, w tym w prawo własności. W ramach postanowień ustawy brak jest norm, z których wynikałoby upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia regulacji, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie na wydzielonych i utwardzonych częściach tej nieruchomości – wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. II SA/Rz 261/20.

3. Sąd podziela zarzuty skargi dotyczące wadliwości § 4 ust. 3 Regulaminu, który wprowadza nakaz uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń

z części nieruchomości służących do użytku publicznego z zastrzeżeniem, że "nie może to powodować szkód w mieniu". Kwestia odpowiedzialności za wyrządzone szkody została uregulowana przede wszystkim w Kodeksie Cywilnym. Ponadto, są również rozwiązania szczegółowe, jak chociażby art. 144 Kodeksu Wykroczeń, który stanowi: "Kto na terenach przeznaczonych do użytku publicznego niszczy lub uszkadza roślinność lub też dopuszcza do niszczenia roślinności przez zwierzęta znajdujące się pod jego nadzorem podlega karze grzywny do 1.000 zł".

Z wyłożonych względów § 4 ust. 3 Regulaminu narusza jedną z zasad techniki prawodawczej ustalonej § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej dotyczącą nie powtarzania w aktach prawa miejscowego przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Również § 25 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 Regulaminu narusza prawo. Wprowadza on generalny nakaz wyprowadzania psów w miejsca publiczne jedynie na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych. Zwolnienie psów ze smyczy musi się zawsze wiązać z możliwością sprawowania bezpośredniej kontroli nad zachowaniem psa, co wynika wprost z ustawy z 1997 r.

o ochronie zwierząt, natomiast generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu należy ocenić, jako nadmierny, a w wielu przypadkach, jako niehumanitarny. Wprowadzony przepis miejscowy nie dopuszcza, bowiem racjonalnych wyjątków, nie uwzględnia specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia i fizjologii zwierząt, jest bardziej rygorystyczny niż przewidziano to

w ustawach – wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 marca 2020 r., sygn. II SA/Kr 1311/19; wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. II SA/Ke 1138/19.

Z tych względów należało przyjąć, że § 25 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 Regulaminu istotnie narusza art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

Odnosząc się końcowo do wniosku o o odrzucenie skargi, Sąd wskazuje, że będąca przedmiotem skargi uchwała została uchylona na mocy § 3 i § 4 uchwały

Nr XI/64/2019 z dnia 29 października 2019 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jasienica Rosielna (Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego z 2019 r., poz. 6135), zmienionej uchwałą Nr XII/79/2019 z dnia 27 listopada 2019 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jasienica Rosielna (Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego z 2019 r., poz. 6168) z dniem 1 stycznia 2020 r. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się jednak pogląd, który skład orzekający aprobuje, że skuteczne uchylenie uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa wywoływanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej. Natomiast

w przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego - zob. NSA w wyroku z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. II OSK 2875/18; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 647 i n. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę - por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r. W 5/94, a także wyroki NSA z 4 sierpnia 2005 r., OSK 1290/04, z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07, z 1 września 2010 r., I OSK 368/10 oraz z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10.

Z wyłożonych względów Sąd stwierdził nieważność § 2 pkt 1-19, § 4 ust. 3, § 5 ust. 1, § 25 ust 2 pkt 1 i pkt 2 zaskarżonej uchwały – art. 147 § 1 P.p.s.a.