Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2942/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Przejęcie mienia
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 1974 nr 21 poz 118
law: Ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne.
article: § 1 ust. 1, § 2 ust. 2
journal: Dz.U. 1968 nr 11 poz 58
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom  produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów.
article: § 4 ust. 3
journal: Dz.U. 1974 nr 21 poz 125
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych  na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz, Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 29 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.S., H.K., J.W., A.W. i A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 54/15 w sprawie ze skargi B.S., H.K., J.W., A.W. i A.W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 54/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.S., H.K., A.W., J.W. i A.W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 października 2014 r. nr [...]w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że Naczelnik Gminy w [...] decyzją z dnia 29 października 1974 r. nr [...] na podstawie art. 9 ust. 2 i art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21 poz. 118) postanowił przejąć z urzędu na własność Państwa w zamian za rentę gospodarstwo rolne położone we wsiach [...] i [...], Gmina [...], Powiat [...], stanowiące własność J.W., zapisane w rejestrze gruntów wsi [...] pod poz. 135, oznaczone numerami działek: 45, 86, 87, 335, 96/45, 336/335, 96/86 oraz we wsi [...] pod poz. 135, oznaczone numerem działki 100.

W powołanej decyzji podano m.in., że w przejętym gospodarstwie ustalono, iż obszar wynosi 25,25 ha, w tym 16,95 ha gruntów rolnych i 8,00 ha gruntów leśnych oraz rowy i nieużytki 0,30 ha. Poziom produkcji gospodarstwa jest niski i zaniedbany. Zadłużenie stanowi 34,6 % wartości gospodarstwa oraz określono wartość drzewostanu leśnego wchodzącego w skład gospodarstwa.

Na skutek wniesienia przez J.W. od tej decyzji odwołania sprawę rozpoznawał Naczelnik Powiatu w [...], który decyzją z dnia 21 grudnia 1974 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Następnie J.W. wystąpił o stwierdzenie nieważności podanych wyżej decyzji organów obu instancji. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, decyzją z dnia 15 lutego 1984 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji.

W następstwie wniesienia przez J.W. od powyższej decyzji odwołania, sprawę rozpoznawał Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, który decyzją z dnia 28 czerwca 1984 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia 15 lutego 1984 r. nr [...] i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując na potrzebę przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia, czy przejęte gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58).

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewoda [...] decyzją z dnia 29 stycznia 1985 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia 29 października 1974 r. nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z dnia 21 grudnia 1974 r. nr [...].

Na skutek wniesienia przez J.W. od powyższej decyzji odwołania sprawę rozpoznawał Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, który decyzją z dnia 21 maja 1985 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W dniu 15 marca 2002 r. J.W. wystąpił z kolejnym wnioskiem o stwierdzenie nieważności – tym razem decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 21 maja 1985 r. nr [...].

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, decyzją z dnia 10 września 2002 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji.

Następnie J.W. wnioskiem z dnia 4 października 2002 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Pismem z dnia 6 kwietnia 2004 r. J.W. poinformował organ o śmierci J.W. w dniu [...] grudnia 2002 r. i wstąpieniu w jego miejsce następców prawnych. B.S., H.K., A.W., J.W. i A.W. – następcy prawni J.W. w piśmie z dnia 15 kwietnia 2013 r. podtrzymali wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2013 r. nr [...] stwierdził uchybienie przez J.W. terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wnioskiem z dnia 12 listopada 2013 r. B.S., H.K., A.W., J.W. i A.W. wnieśli o stwierdzenie nieważności :

1) decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 września 2002 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 21 maja 1985 r. nr [...];

2) decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 21 maja 1985 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 29 stycznia 1985 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia 29 października 1974 r. nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z dnia 21 grudnia 1974 r. nr [...];

3) decyzji Wojewody [...] z dnia 29 stycznia 1985 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia 29 października 1974 r. nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z dnia 21 grudnia 1974 r. nr [...];

4) decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia 29 października 1974 r. nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z dnia 21 grudnia 1974 r. nr [...];

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia 29 listopada 2013 r. nr [...], na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia 29 października 1974 r. nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z dnia 21 grudnia 1974 r. nr [...].

Ponadto Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia 30 grudnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 61a K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 29 stycznia 1985 r. nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 21 maja 1985 r. nr [...].

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia 21 marca 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie tego organu z dnia 30 grudnia 2013 r. nr [...].

W uzasadnieniu postanowienia podał, że w przedmiotowej sprawie toczyło się już postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 21 maja 1985 r. nr [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia 29 stycznia 1985 r. nr [...]. Postępowanie to zostało zakończone decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 września 2002 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 21 maja 1985 r. nr [...]. Wskazał, że w sprawie zaszła "inna uzasadniona przyczyna", o której mowa w art. 61a K.p.a. i wszczęcie postępowania w tej sprawie i wydanie rozstrzygnięcia byłoby równoznaczne z naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.).

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi B.S., H.K., A.W., J.W. i A.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/WA 1928/14 skargę oddalił.

Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia 23 czerwca 2014 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 września 2002 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji podał, że wnioskodawcy w przedmiotowym wniosku przede wszystkim koncentrują się na zarzutach dotyczących decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia 29 października 1974 r. nr [...]. W odniesieniu do decyzji objętej niniejszym postępowaniem wskazują, że Minister nie zauważył uchybień, które towarzyszyły wydaniu decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 21 maja 1985 r. nr [...].

Organ wskazał, że w niniejszym postępowaniu przedmiotem kontroli jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 września 2002 r. nr [...], wydana w postępowaniu nieważnościowym. W związku z powyższym, rozpatrywanie w tej sprawie zarzutów sformułowanych pod adresem decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia 29 października 1974 r. nr [...] dotyczących naruszenia przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974r. w sprawie wykonania niektórych przepisów w/w ustawy oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wskazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów, jest niedopuszczalne.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, oceniając decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 września 2002 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 21 maja 1985 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 29 stycznia 1985 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia 29 października 1974 r. nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z dnia 21 grudnia 1974 r. nr [...] o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego J.W. uznał, że nie jest ona dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi był organem właściwym do wydania decyzji w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 21 maja 1985 r. nr [...].

Brak było również podstaw do przyjęcia, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 września 2002 r. nr [...] została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji wskazał na okoliczności i dokumenty, które miały potwierdzać, że gospodarstwo rolne J.W. przejęte na własność Państwa decyzją Naczelnika Gminy w [...] z dnia 29 października 1974 r. wykazywało niski poziom produkcji, z uwagi na odłogowanie części gruntów ornych wchodzących w jego skład. W sprawie nie zaistniały także przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 3-7 K.p.a.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku B.S., H.K., A.W., J.W. i A.W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 9 października 2014 r. nr [...]utrzymał w mocy decyzję tego organu z dnia 23 czerwca 2014 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji podał, że niniejsze postępowanie nieważnościowe jest trzecim z kolei postępowaniem nieważnościowym w sprawie przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego J.W. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie najwnikliwszej analizie należy poddać wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., a więc zbadać czy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając decyzję z dnia 10 września 2002 r. nr [...] nie naruszył rażąco art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Wyjaśnił, że rażące naruszenie w/w przepisów przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej mogłoby mieć miejsce w przypadku, gdyby nie dostrzegł, że gospodarstwo J.W. w sposób oczywisty wykazywało prawidłowy poziom produkcji rolnej.

Zdaniem organu, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając decyzję z dnia 10 września 2002 r. nr [...] prawidłowo ocenił decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 21 maja 1985 r. Analizując kwestię ewentualnej wadliwej oceny przez tego Ministra ustaleń Naczelnika Gminy w [...] w zakresie niskiego poziomu produkcji rolnej stwierdził, że z protokołu lustracji wynika, że spośród 10,53 ha gruntów ornych wykorzystywano jedynie 4,71 ha. Brak uprawy wszystkich gruntów ornych był wystarczający do uznania, że gospodarstwo rolne wykazuje niski poziom produkcji rolnej. Powyższe ustalenie znalazło potwierdzenie w zeznaniach J.W., który sam wskazał, że istniały trudności w zagospodarowaniu wszystkich gruntów.

W związku z powyższym, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 10 września 2002 r. prawidłowo uznał, że Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia 21 maja 1985 r. zasadnie utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 29 stycznia 1985 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia 29 października 1974 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z dnia 21 grudnia 1974 r. o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego J.W. W tym kontekście organ przyjął, że brak jest podstaw do stwierdzenia, aby decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 września 2002 r. rażąco naruszała art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, odnosząc się do szczegółowo opisanych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 10 września 2002 r. zarzutów dotyczących niedostrzeżenia przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w decyzji z dnia 21 maja 1985 r. wadliwości polegających na zaakceptowaniu szeregu uchybień popełnionych w postępowaniu zwykłym zakończonym decyzją Naczelnika Gminy w [...] uznał, że uchybienia podane w pkt 1, 6, 9, 10, 11 i 12 stanowiły niemające wpływu na rozstrzygnięcie uchybienia proceduralne, uchybienie podane w pkt 8 było nie nosiło cech rażącego naruszenia, uchybienia podane w pkt 2, 3, 4, 5 i 7 nie były regulowane przepisami powołanej ustawy z dnia 29 maja 1974 r. lub przepisami w/w aktu wykonawczego, zaś co do zaistnienia uchybienia podanego w pkt 13 nie ma absolutnej pewności.

W konsekwencji organ nadzoru przyjął, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 września 2002 r. nie zawierała wady kwalifikowanej uzasadniającej stwierdzenie jej nieważności.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi B.S., H.K., A.W., J.W. i A.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 (błędnie wskazanego jako ustęp) K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2014 r. w sytuacji, w której powinno dojść do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 września 2002 r.

Wskazując na powyższy zarzut wnieśli o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi podali, że prawidłowe ustalenie określonej w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne przesłanki "niskiego poziomu produkcji rolnej" było uzależnione od szeregu czynności dowodowych i miało decydujące znaczenie dla przejęcia gospodarstwa rolnego z urzędu. W ocenie skarżących, w toku postępowania zmierzającego do wydania decyzji dopuszczono się szeregu naruszeń, które winny skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o przejęciu przez Państwo gospodarstwa rolnego J.W. w zamian za rentę.

Wskazali, że decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia 29 października 1974 r. została oparta na protokole lustracji gospodarstwa z dnia 11 kwietnia 1974 r., tj. w dacie kiedy nie obowiązywała jeszcze ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, która weszła w życie dopiero w dniu 1 sierpnia 1974 r. Przedmiotowy protokół został podpisany przez kierownika gminnej służby rolnej, inspektora rolnego, sołtysa wsi [...], brak w nim jednak podpisu J.W.. Powołując treść § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wskazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów stwierdzili, że protokół został sporządzony przez osoby, co do których istnieją wątpliwości dotyczące ich kompetencji, które nie zostały potwierdzone. Z akt sprawy nie wynika również, aby J.W. był zawiadomiony o terminie lustracji. Zdaniem skarżących, nie brał on udziału w czynnościach sprawdzających stan gospodarstwa.

Następnie, przedstawiając brzmienie § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa podali, że skoro w przedmiotowym protokole są zawarte dane świadczące o niskim poziomie produkcji obejmujące jedynie dwa a nie trzy lata to przepis ten został rażąco naruszony. Zauważyli również, iż w świetle przepisów w/w rozporządzenia organ powinien wykazać, czy określone tam kryteria mogły odnosić się także do lasów. Protokół lustracji z dnia 11 kwietnia 1974 r. informacji w tym zakresie nie zawiera. Ponadto skarżący podali, że omawiany protokół lustracji dotyczy gospodarstwa rolnego położonego we wsi [...] o powierzchni 24,98 ha, podczas gdy J.W. był właścicielem gospodarstwa o powierzchni 25,25 ha, położonego we wsiach [...] i [...].

W ocenie skarżących, decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia 29 października 1974 r. nie spełnia wymagań określonych w § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Zawiera jedynie ogólnikowe stwierdzenie, że poziom produkcji gospodarstwa jest niski i zaniedbany. Nie zawiera wyceny drzewostanu leśnego, określenia wartości budynków przejętych wraz z gospodarstwem. W aktach sprawy brak jest także obligatoryjnej opinii właściwej gminnej rady narodowej, o której mowa w § 4 ust. 3 w/w rozporządzenia Rady Ministrów.

W związku z powyższym, skarżący uważają, że Wojewoda [...] decyzją z dnia 29 stycznia 1985 r. bezpodstawnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji wydanej z upoważnienia Naczelnika Powiatu w [...], a podpisanej przez Kierownika Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych, który zgodnie z § 4 pkt 5 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 1 października 1974 r. w sprawie określenia rodzajów spraw z zakresu administracji państwowej, które z upoważnienia wojewodów i naczelników powiatów mogą być załatwiane przez kierowników terenowych zjednoczeń , przedsiębiorstw, zakładów i instytucji (Dz. U Nr 36, poz. 214) nie miał upoważnienia do wydania decyzji z upoważnienia Naczelnika Powiatu. Tym samym decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 21 maja 1985 r. bezpodstawnie utrzymywała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 29 stycznia 1985 r. Skarżący nadmienili także, iż w aktach sprawy znajduje się projekt decyzji tegoż Ministra zawierający przeciwstawne rozstrzygnięcie – wskazujący na powyższe wady, który jednak nie jest opatrzony datą i podpisem.

W konsekwencji skarżący stwierdzili, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wydając decyzję z dnia 10 września 2002 r., nie dostrzegł podanych wyżej uchybień.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podał, że do większości zarzutów sformułowanych w skardze odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że nowy zarzut dotyczący decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z dnia 21 grudnia 1974r. nr [...], którą podpisał niemający stosownego upoważnienia kierownik tamtejszego Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych jest niezasadny. W okresie przed wejściem w życie cyt. wyżej rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 1 października 1974 r., tj. przed dniem 9 października 1974 r., Naczelnik Powiatu w [...] mógł bez ograniczeń przedmiotowych upoważnić ówczesnego kierownika Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych w [...] do wydawania decyzji, w tym decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego (art. 66 ust. 3 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych – Dz. U z 1973 r. Nr 47, poz. 277). W tym przypadku najprawdopodobniej kierownik tamtejszego Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych w [...] upoważnieniem udzielonym na podstawie tego przepisu dysponował. Skorzystanie przez ustawodawcę w dniu 9 października 1974 r. z delegacji ustawowej (art. 66 ust. 4 w/w ustawy) do uszczegółowienia kategorii spraw, mogących być przedmiotem upoważnienia, nie musiało oznaczać, że upoważnienia udzielone przed tym terminem utraciły moc. Wejście w życie tej regulacji mogło być interpretowane w taki sposób, że dotyczy ona upoważnień udzielanych po tym dniu. Oznacza to, iż w tym przypadku brak jest podstawy do twierdzenia, że decyzja Naczelnika Powiatu w [...] z dnia 21 grudnia 1974r. nr PBG- Rg- 4631/38/74 została wydana z rażącym naruszeniem a contrario § 4 pkt 5 lit. a-u w/w rozporządzenia. Ponadto organ podał, że w świetle § 4 pkt 5 lit. g omawianego rozporządzenia, kierownicy powiatowych biur geodezji i urządzeń rolnych mogli być upoważnieni do orzekania w sprawie " o nabyciu własności nieruchomości (...)". Nie jest zatem wykluczone, że Naczelnik Powiatu w [...] uznał, iż ta kategoria spraw obejmuje także orzekanie o nabywaniu przez Państwo nieruchomości tworzących gospodarstwo rolne na podstawie ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Podobnie mogło być w przypadku kategorii spraw określonych w § 4 pkt 5 lit. a tego rozporządzenia, która dotyczyła decyzji wydawanych w sytuacji braku rolniczego użytkowania gruntów. Z uwagi na to, że przejmowanie gospodarstw rolnych na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne było związane z brakiem rolniczego wykorzystania gruntów, Naczelnik Powiatu w [...] mógł uznać, że obejmuje ona wydawanie decyzji, których istotnym elementem był niski poziom produkcji na skutek niewłaściwego użytkowania gruntów. Przedstawionego rozumienia § 4 pkt 5 lit. a cyt. rozporządzenia także nie można uznać za rażąco naruszające prawo. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał także na niejednolitość doktryny co do skutku braku posiadania stosownego upoważnienia przez pracownika administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podzielił stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stwierdzając, że organ wbrew zarzutom skargi nie naruszył powołanych w niej przepisów prawa. Podał, że w sprawie zakończonej decyzją Naczelnika Gminy w [...] z dnia 29 października 1974 r. miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz.118 ) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21 poz. 125), a także rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58).

Wskazał, że w rozpoznawanej sprawie ocenie podlega – wydana w trybie nadzwyczajnym – decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 października 2014 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia 23 czerwca 2014 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 września 2002 r. nr [...].

Powołaną wyżej decyzją z dnia 10 września 2002 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 21 maja 1985 r. Decyzja ta utrzymywała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 29 stycznia 1985 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia 29 października 1974 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z dnia 21 grudnia 1974 r.

Następnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, czym charakteryzuje się postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzone na podstawie art. 156-158 K.p.a. oraz jakie kwestie podlegają w nim badaniu. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, która toczyła się w trybie nadzwyczajnym (nieważnościowym) oraz po rozważeniu zarzutów podniesionych w skardze przyjął, że nie dają one podstaw do podważenia jej legalności.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zasadnie uznał, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 września 2002 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., skutkującym stwierdzeniem jej nieważności. Zarzuty skarżących są chybione, sprzeczne z przepisami prawa i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych. W zasadzie sprowadzają się one do kolejnego zanegowania zgodności z prawem decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia 29 października 1974 r., w szczególności prawidłowości przebiegu toczonego wówczas postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odniósł się do wszelkich wskazanych przez skarżących uchybień i prawidłowo ocenił, że nie miały one charakteru rażącego, natomiast wadliwości proceduralne nie miały wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odnosząc się do zarzutu dotyczącego upoważnienia do wydania w imieniu Naczelnika Powiatu w [...] decyzji z dnia 21 grudnia 1974 r. stwierdził, że jest on niezasadny. Uprawnienie kierownika tamtejszego Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych wynikało z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 1 października 1974 r. w sprawie określenia rodzajów spraw z zakresu administracji państwowej, które z upoważnienia wojewodów i naczelników powiatów mogą być załatwione przez kierowników terenowych zjednoczeń, przedsiębiorstw, zakładów i instytucji. Zgodnie z § 4 pkt 5 cyt. rozporządzenia – naczelnik powiatu mógł upoważnić kierowników powiatowych biur geodezji i urządzeń rolnych do wydawania decyzji w określonych sprawach. Brak w aktach administracyjnych po ponad 40 latach od daty wydania kwestionowanej decyzji dokumentu upoważnienia, w świetle przywołanego przepisu rozporządzenia nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. wyroki NSA z dnia: 14 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1720/12; 17 września 2008r. , sygn. akt I OSK 912/07; 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1415/09).

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji przyjął, że organ, wydając zaskarżoną decyzję, prawidłowo wykazał, iż w tej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli: B.S., H.K., A.W., J.W. i A.W., reprezentowani przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucili:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 135 i art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a w szczególności nieustosunkowanie się do zarzutu rażącego naruszenia prawa, tj. przepisu § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 125), tj. braku obligatoryjnej opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej;

b) art. 135 i art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a w szczególności nieustosunkowanie się do zarzutu rażącego naruszenia prawa, tj. przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58) w zw. z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118), dotyczącego stanu zagospodarowania lasu – wobec nieustalenia stanu zagospodarowania lasu;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 158 § 1 K.p.a. w zw. z art. 158 § 2 K.p.a. w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 125), poprzez nieustosunkowanie się do zarzutu rażącego naruszenia prawa, tj. przepisu § 4 ust. 3 w/w rozporządzenia, tj. braku obligatoryjnej opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej i pomimo tego oddalenie skargi;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 158 § 1 K.p.a. w zw. z art. 158 § 2 K.p.a. w zw. z art. § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58) w zw. z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118), dotyczącego nieustalenia stanu zagospodarowania lasu i oddalenie skargi;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 158 § 1 K.p.a. w zw. z art. 158 § 2 K.p.a. w zw. z art. § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów w zw. z art. 9 ust 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, dotyczącego nieustalenia stanu zagospodarowania gospodarstwa we wsi [...] o powierzchni 1,98 ha i pomimo to przejęcia go na własność Skarbu Państwa;

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 158 § 1 K.p.a. w zw. z art. 158 § 2 K.p.a., poprzez błędne uznanie, że postępowanie nadzorcze w sprawie nie toczyło się z naruszeniem prawa stanowiącym podstawę stwierdzenia nieważności;

g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 158 § 1 K.p.a. w zw. z art. 158 § 2 K.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja narusza art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., na skutek błędnego przyjęcia, że decyzja będąca przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie naruszyła rażąco prawa;

h) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi i uznanie, że w toku prowadzonych postępowań zakończonych decyzjami z dnia 9 października 2014 r. i z dnia 23 czerwca 2014 r. nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy w sprawie objętej zaskarżonym wyrokiem istniały podstawy do stwierdzenia tego rodzaju naruszeń;

i) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez błędną ocenę protokołu z przeprowadzonej rozmowy z dnia 30 kwietnia 1974 r. z J.W., w którym miałby on przyznać, że ma problemy z zagospodarowaniem, a co z w/w protokołu z przeprowadzonej rozmowy nie wynika, i pod którym nie widnieje podpis J.W.;

j) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez błędną ocenę protokołu lustracji z dnia 11 kwietnia 1974 r., z którego miałby wynikać stan zagospodarowania gospodarstwa J.W. z ostatnich trzech lat i powielanie tegoż błędu w decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 21 maja 1985 r., następnie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w decyzji z dnia 10 września 2002 r., a także w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2014 r. i w decyzji z dnia 9 października 2014 r., podczas gdy w protokole lustracji podane są dane dotyczące gruntów ornych (ale nie całej powierzchni gospodarstwa) w roku 1973 i 1974, plonów czterech zbóż tylko z 1973 roku, obsady inwentarza z 1973 roku i z 1974 roku;

k) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 158 § 1 K.p.a. w zw. z art. 158 § 2 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a., poprzez nadanie prowadzonym postępowaniom tylko pozoru właściwego dwuinstancyjnego postępowania wyjaśniającego, z rażącym pogwałceniem zasad postępowania administracyjnego, co stanowiło podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

l) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., poprzez brak uznania, aby w postępowaniu nadzorczym Minister nie był obowiązany do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 10 września 2002 r.;

m) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że materiał dowodowy zebrany w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia 29 października 1974 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Kierownika Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych w [...] ( powinno być Naczelnika Powiatu w [...]) z dnia 21 grudnia 1974 r., a także decyzji Wojewody [...] z dnia 29 stycznia 1985 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 21 maja 1985 r., decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 września 2002 r., decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2014 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 października 2014 r., jest pełny, został prawidłowo zebrany i oceniony, a zatem wystarczający do ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, pomimo iż zebrane w sprawie dowody prowadzą do odmiennego wniosku;

n) art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, podczas gdy Minister w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 9 października 2014 r. naruszył w sposób rażący i mający wpływ na rozstrzygniecie (odjęcie gospodarstwa rolnego) przepisy prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.;

o) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez nierozważenie, w sposób jasny i pełny podnoszonych w skardze kwestii, opierając wyrok na lakonicznych i nieobiektywnych, niezgodnych ze stanem faktycznym w dniu wydania decyzji przez Naczelnika Gminy w [...] ustaleniach dokonanych w postępowaniu administracyjnym, przez co Sąd pierwszej instancji zaakceptował błędne i nielogiczne ustalenia organu administracji.

2) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niezasięgnięcie opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej, a tym samym braku możliwości oceny gospodarstwa rolnego pod względem "niskiego poziomu produkcji rolnej";

b) § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów i w konsekwencji nieustaleniu stanu zagospodarowania lasu, a tym samym braku możliwości oceny gospodarstwa rolnego pod względem "niskiego poziomu produkcji rolnej";

c) § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów i w konsekwencji nieustaleniu "średniej wsi" tylko oparcie się na ogólnym stwierdzeniu, że plon jest o 1/3 niższy od średniej wsi, a tym samym braku możliwości oceny gospodarstwa rolnego pod względem "niskiego poziomu produkcji rolnej";

d) § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów, poprzez sporządzenie protokołu lustracji gospodarstwa bez udziału specjalistów wymienionych w powołanym § 2 ust. 2, a także bez udziału właściciela, nieustaleniu stanu zagospodarowania lasu wchodzącego w skład gospodarstwa rolnego, nieustaleniu stanu zagospodarowania gospodarstwa we wsi [...] o powierzchni 1,98 ha, braku możliwości oceny gospodarstwa rolnego pod względem "niskiego poziomu produkcji rolnej";

e) art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, poprzez niezastosowanie i brak oceny przez Ministra stanu lasu wchodzącego w skład gospodarstwa rolnego, a tym samym brak możliwości oceny gospodarstwa rolnego pod względem "niskiego poziomu produkcji rolnej";

f) art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, wobec nieziszczenia się przesłanki "niskiego poziomu produkcji rolnej" gospodarstwa rolnego;

g) art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne w zw. z § 4 ust 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne w zw. z art. 7 K.p.a. zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 158 § 1 K.p.a. w zw. z art. 158 § 2 K.p.a., poprzez ustalenie w protokole lustracji gospodarstwa rolnego J.W. z dnia 11 kwietnia 1974 r., że we wsi [...] znajdują się grunty J.W. o powierzchni 24,98 ha, podczas gdy z aktu własności ziemi wynika, że we wsi [...] znajdowały się grunty stanowiące własność J.W. o powierzchni 23,27 ha, a we wsi [...] grunty o powierzchni 1,98 ha, czego protokół lustracji nie obejmuje;

h) art. 66 ust. 3 w zw. z art. 66 ust. 4 ustawy o radach narodowych z dnia 25 stycznia 1958 r. (Dz. U. Nr 5, poz. 16) w zw. z § 4 pkt 5 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 1 października 1974 r. w sprawie określenia rodzajów spraw z zakresu administracji państwowej, które z upoważnienia wojewodów i naczelników powiatów mogą być załatwiane przez kierowników terenowych zjednoczeń, przedsiębiorstw, zakładów i instytucji (Dz. U. Nr 36, poz. 214), poprzez brak stwierdzenia, że Kierownik Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych w [...] nie posiadał upoważnienia do wydawania decyzji na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne.

Wskazując na powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu solidarnie na rzecz skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawili argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Na wstępie zauważyć należy, iż jak już podano, w odniesieniu do decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia 29 października 1974 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z dnia 21 grudnia 1974 r. uprzednio toczyło się już postępowanie o stwierdzenie ich nieważności wszczęte wnioskiem J.W., które zostało zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia 29 stycznia 1985 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Przedmiotowa decyzja Wojewody [...] została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 21 maja 1985 r.

W związku z powyższym, wniosek następców prawnych J.W. o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionych decyzji został rozpoznany w ten sposób, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia 29 listopada 2013 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia 29 października 1974 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z dnia 21 grudnia 1974 r. Ponadto postanowieniem 30 grudnia 2013 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 29 stycznia 1985 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 21 maja 1985 r. Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia 21 marca 2014 r. nr [...] zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt I SA /Wa 1928/14 skargę na to postanowienie oddalił.

Z uwagi na to, że wniosek następców prawnych J.W. z dnia 12 listopada 2103 r. o stwierdzenie nieważności dotyczył również decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 września 2002 r. nr [...], stała się ona przedmiotem rozstrzygnięcia tego organu, który decyzją z dnia 23 czerwca 2014 r. nr [...] odmówił stwierdzenia jej nieważności, a decyzją z dnia 9 października 2014 r. nr [...]zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W konsekwencji obecne postępowanie nieważnościowe jest trzecim postępowaniem prowadzonym w tym trybie w sprawie przejęcia przez Państwo gospodarstwa rolnego J.W.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się przede wszystkim na wykazaniu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie przyjął, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w postępowaniu nadzorczym zasadnie uznał, iż nie był obowiązany do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 września 2002 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 21 maja 1985 r. nr [...]. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, skoro w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 158 § 1 K.p.a. w zw. z art. 158 § 2 K.p.a., rażącego naruszenia § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 158 § 1 K.p.a., rażącego naruszenia § 2 ust. 2 w/w rozporządzenia w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 158 § 1 K.p.a., rażącego naruszenia § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 158 § 1 K.p.a. i rażącego naruszenia § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 158 § 1 K.p.a. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, powinien stwierdzić nieważność przedmiotowej decyzji z dnia 10 września 2002 r. W związku z powyższym, Sąd pierwszej instancji w sprawie nieprawidłowo zastosował art. 151 P.p.s.a. i skargę oddalił.

Natomiast podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania są procesową konsekwencją dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, a zakwestionowanej przez skarżących kasacyjnie wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego.

Przypomnieć należy, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczy decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym. Przedmiotem postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest jedynie kwestia, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W niniejszej sprawie, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi był zatem zobowiązany do oceny zgromadzonego materiału dowodowego w celu stwierdzenia tylko i wyłącznie tego, czy przy wydaniu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi także w postępowaniu nieważnościowym decyzji z dnia 10 września 2002 r., wystąpiła którakolwiek z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Organ nadzoru oceniając, że badana decyzja nie zawiera kwalifikowanych wad z art. 156 § 1 pkt 1, 3-7 K.p.a., prawidłowo poddał szczegółowej analizie wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a więc rozważył, czy decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 września 2002 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa z punktu widzenia przepisu art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, w kontekście przesłanki "niskiego poziomu produkcji rolnej" gospodarstwa rolnego. Ustalenie tej przesłanki miało bowiem decydujące znaczenie dla przejęcia gospodarstwa rolnego z urzędu na podstawie w/w przepisu ustawy.

Zauważyć należy, iż omawiana ustawa nie definiowała określenia "niskiego poziomu produkcji rolnej". Wydane na jej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne również nie precyzowało tego pojęcia oraz nie określało trybu kwalifikowania gospodarstw rolnych, jako wykazujących niski poziom produkcji rolnej. Skutkowało to przyznaniem organom administracji pewnej swobody przy kwalifikacji gospodarstw rolnych do grupy tych o niskim poziomie produkcji rolnej. W związku z powyższym w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 9 ust. 2 cyt. ustawy posiłkowo stosowano przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58). Był to jednak akt wykonawczy do ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro w ustawie o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne nie zawarto kryteriów pozwalających przypisać gospodarstwu rolnemu niskiego poziomu produkcji rolnej, a posiłkowe stosowanie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 1968 r. wynikało wyłącznie z konieczności dokonywania określonej wykładni obowiązujących przepisów prawa, to ewentualnych błędów polegających na braku zastosowania wprost wszystkich reguł wynikających z tego rozporządzenia – nie można obecnie kwalifikować jako rażącego naruszenia prawa.

W konsekwencji oznacza to, że na potrzeby postępowania toczącego się w oparciu o art. 9 ust. 2 cyt. ustawy nie było konieczne, aby przeprowadzono całą (i poprawnie) procedurę określoną w tym rozporządzeniu, ponieważ jej przeprowadzenie nie było prawnie wymagane w ramach postępowania o przejęcie gospodarstwa rolnego. W tej sytuacji nawet gdyby, w oparciu przepisy omawianego rozporządzenia, przeprowadzono jedynie część opisanej tam procedury, lecz i tak poczyniono by ustalenia, z których wynikałby niski poziom produkcji rolnej określonego gospodarstwa rolnego, to taki dowód mógł być wykorzystany w sprawie prowadzonej na podstawie powołanego wyżej przepisu ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zaskarżonej decyzji z dnia 9 października 2014 r., badając w postępowaniu nieważnościowym decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 września 2002 r. także wydaną w tego rodzaju postępowaniu – pod kątem dokonania oceny decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 21 maja 1985 r. w kontekście ustaleń Naczelnika Gminy w [...] dotyczących stwierdzenia, że gospodarstwo rolne J.W. "wykazuje niski poziom produkcji rolnej" – uznał, że znajduje ono potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, w tym w komisyjnym protokole z przeprowadzenia lustracji gospodarstwa rolnego J.W. z dnia 11 kwietnia 1974 r. oraz w zeznaniach J.W., który podał, że istniały trudności w zagospodarowaniu wszystkich gruntów. Wskazał, że w świetle art. 9 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne – nieużytkowanie rolniczo części gruntów rolnych pozostawionych jako ugory i odłogi stanowiło wystarczającą podstawę do zaliczenia tego gospodarstwa jako wykazującego niski poziom produkcji rolnej.

Spór prawny między stronami wymagał rozstrzygnięcia, czy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zaskarżonej decyzji prawidłowo przyjął, że podane we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uchybienia proceduralne nie stanowiły podstawy do uznania, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 września 2002 r., odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 21 maja 1985 r., w której ich nie dostrzeżono, rażąco naruszała prawo. Ocena ta miała bowiem istotne znaczenie przy ustalaniu spełnienia przesłanki określonej w art. 9 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne – "niskiego poziomu produkcji rolnej".

Wyjaśnić należy, iż w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., "rażące naruszenie prawa" ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Przedmiotem rażącego naruszenia prawa mogą być tylko przepisy jednoznaczne w swej treści i nie budzące wątpliwości interpretacyjnych.

Jak wyżej podano, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, wymienione jako rażąco naruszone przepisy § 1 ust. 1, § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów, mogły być stosowane jedynie posiłkowo.

Zgodnie z § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, gospodarstwa rolne uznaje się za wykazujące niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, a w szczególności wskutek niekorzystania ze środków wpływających na wzrost produkcji rolniczej (nieodnawiania nasion zbóż i sadzeniaków, niestosowania nawozów mineralnych oraz środków ochrony roślin, nieprzeprowadzania konserwacji urządzeń melioracyjnych itp.), jeżeli w ciągu ostatnich trzech lat:

1) nie wszystkie grunty orne są rolniczo wykorzystane lub

2) plony czterech zbóż i ziemniaków są niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, a przy tym

3) obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosi łącznie na 1 ha użytków rolnych mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowej, przyjmując:

a) 1 sztukę bydła za jedną sztukę przeliczeniową,

b) 1 sztukę trzody chlewnej za 0,2 sztuki przeliczeniowej,

c) 1 sztukę owiec za 0,1 sztuki przeliczeniowej.

Stosownie do treści § 2 ust. 2 i 5 w/w rozporządzenia, po otrzymaniu wniosku, o którym mowa w ust. 1, właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej powołuje zespół w składzie 3 specjalistów w celu przeprowadzenia lustracji gospodarstw, wykazujących niski poziom produkcji. Lustrację tę zespół przeprowadza przy udziale członka prezydium gromadzkiej rady narodowej, agronoma i zootechnika gromadzkiego, przedstawiciela miejscowego kółka rolniczego oraz sołtysa. O terminie przeprowadzenia lustracji należy zawiadomić zainteresowanych właścicieli gospodarstw. Po przeprowadzeniu lustracji zespół specjalistów sporządza protokół, w którym na podstawie kryteriów określonych w § 1 wyraża opinię, czy gospodarstwo kwalifikuje się do zaliczenia go do kategorii wykazującej niski poziom produkcji wskutek zaniedbania.

Z kolei wskazany jako rażąco naruszony § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne stanowił, że poziom produkcji danego gospodarstwa ustala naczelnik gminy po zasięgnięciu opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej.

Ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu z dnia 11 kwietnia 1974 r. wynika, że zespół specjalistów złożony z Kierownika Gminnej Służby Rolnej i Instruktora Rolnego przy udziale Sołtysa Wsi [...] i w obecności właściciela gospodarstwa rolnego o powierzchni 24,98 ha J.W. stwierdził, że z gruntów ornych o ogólnej powierzchni 10,53 ha w ciągu dwóch ostatnich lat wykorzystano rolniczo jedynie 4,71 ha, a reszty gruntów nie wykorzystano. Plony owsa i żyta były niższe o ponad 1/3 od plonów przeciętnych we wsi w której znajduje się przedmiotowe gospodarstwo. Podano w nim również obsadę inwentarza na 1 ha użytków rolnych.

Zespół po rozważeniu całokształtu sprawy, a w szczególności mając na uwadze fakt nieodnawiania nasion zbóż i sadzeniaków, niestosowania nawozów mineralnych oraz środków ochrony roślin, nieprzeprowadzania konserwacji urządzeń melioracyjnych oraz słabego wykorzystania jak również nieużytkowania rolniczo części gruntów ornych pozostawionych jako ugory i odłogi, a także wysłuchania wyjaśnień J.W., wydał opinię, aby zaliczyć gospodarstwo do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania. Z kolei z protokołu z rozmowy przeprowadzonej przez tą komisję z J.W. w dniu 30 kwietnia 1974 r. odnośnie przekazania gospodarstwa wynika, iż przyznał on, że gospodarstwo było zadłużone i nie był on w stanie tego spłacić.

W sprawie należało rozważyć, czy fakt, że protokół lustracji obejmował dane dotyczące gruntów ornych z ostatnich dwóch, a nie trzech lat, badano jedynie wykorzystanie rolnicze z gruntów ornych obszar 10,53 ha, protokół nie wskazuje w sposób dostateczny, że plony J.W. rzeczywiście były o 1/3 niższe niż średnie plony we wsi (§ 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów), nie ustalono stanu zagospodarowania lasu wchodzącego w skład gospodarstwa, danych dotyczących rzeczywistej wartości drzewostanu wchodzącego w skład gospodarstwa, stanu zagospodarowania gospodarstwa we wsi [...] o powierzchni 1,98 ha, sporządzenie protokołu nastąpiło bez udziału specjalistów, w związku z tym kompetencje osób przez które ten protokół został sporządzony są wątpliwe (§ 2 ust. 2 w/w rozporządzenia), brak jest opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej niezbędnej do ustalenia przez naczelnika gminy poziomu produkcji danego gospodarstwa (§ 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne) – stanowiło rażące naruszenie powołanych przepisów rozporządzeń, a w konsekwencji także art. 9 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne poprzez wadliwe przyjęcie, że przedmiotowe gospodarstwo rolne wykazywało niski poziom produkcji rolnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeprowadzona przez organ nadzoru i zaaprobowana przez Sąd pierwszej instancji ocena podanych uchybień była prawidłowa.

Analiza treści protokołu lustracji przedmiotowego gospodarstwa rolnego prowadzi do wniosku, że został on sporządzony w obecności właściciela gospodarstwa, który niewątpliwie był o terminie lustracji zawiadomiony i brał udział w tej czynności. Z powołanych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów nie wynika, że protokół powinien być podpisany przez właściciela gospodarstwa. Przedmiotowy protokół określa również powierzchnię gospodarstwa (24,98 ha) i jego stan w odniesieniu do tych parametrów , które w świetle § 1 ust. 1 stosowanego posiłkowo cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 1968 r. miały znaczenie przy ustalaniu kategorii tego gospodarstwa. Parametry wymienione w tym przepisie nie obejmowały ustalenia stanu zagospodarowania lasu wchodzącego w skład gospodarstwa i danych dotyczących rzeczywistej wartości drzewostanu wchodzącego w skład gospodarstwa. Wymóg podania wartości drzewostanu wchodzącego w skład gospodarstwa dotyczy decyzji o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego w zamian za rentę (§ 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne) i został w tej sprawie spełniony.

Uwzględnienie w protokole danych z okresu dwóch, a nie trzech lat i oparcie się na stwierdzeniu, że plony owsa i żyta były niższe o ponad 1/3 od plonów przeciętnych we wsi w której znajduje się przedmiotowe gospodarstwo bez podania "średniej wsi", nie stanowiło podstawy do przyjęcia, że brak było możliwości oceny gospodarstwa rolnego pod względem "niskiego poziomu produkcji rolnej". Niestaranność określenia w protokole położenia gospodarstwa rolnego, poprzez wpisanie jedynie wsi [...] i niewpisanie także wsi [...], w przypadku podania całej jego powierzchni nie stanowiła uchybienia mającego znaczenie w sprawie. Podobnie ocenić należy zakwestionowanie uprawnień zespołu przeprowadzającego lustrację i sporządzającego przedmiotowy protokół w kontekście niepotwierdzenia jego kompetencji i niewzięcie udziału w tej czynności osób wymienionych w § 2 ust. 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 1968 r.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nawet w przypadku przyjęcia, że powołane wyżej przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 1968 r., stosowane posiłkowo, zostały naruszone, to fakt ten nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa. Żaden przepis obowiązującego ówcześnie prawa nie nakazywał bowiem stosowania powyższych przepisów wykonawczych w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne stanowiącego podstawę prawną kwestionowanej decyzji. Rażące naruszenie prawa może dotyczyć jedynie tych przepisów, które miały zastosowanie w danym postępowaniu. Nie można również mówić o rażącym naruszeniu prawa, poprzez niezastosowanie w drodze analogii przepisów powyższego rozporządzenia wykonawczego (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 775/11).

Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, wskazać należy, iż, brak zachowania w aktach postępowania prowadzonego w 1974 r. dokumentu dotyczącego tej kwestii, co do zasady nie uprawnia do przyjęcia, że wymóg określony w tym przepisie nie został w sprawie spełniony.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie nieskuteczny okazał się również zarzut rażącego naruszenia art. 9 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, albowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na ocenę, iż przesłanka "niskiego poziomu produkcji rolnej" przejętego za rentę na własność Państwa gospodarstwa rolnego, stanowiącego własność J.W., została spełniona.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty podane w skardze kasacyjnej w pkt 2 lit. a, b, c, d, e, f, g, jak i w pkt 1 lit. c, d, e, f, g, h, j – nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zamierzonego skutku nie mogły odnieść również zarzuty określone w skardze kasacyjnej w pkt 1 lit. m, n, o, a.

Wyjaśnić należy, iż wymieniony jako naruszony przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach oraz powinność uwzględnienia przez sąd stanu faktycznego istniejącego w momencie wydania kontrolowanych decyzji. Podany przepis mógłby zostać naruszony w przypadku, gdyby przykładowo sąd przesłuchał świadków lub oparł rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. W rozpoznawanej sprawie, zaskarżony wyrok został wydany na podstawie kompletnych akt administracyjnych w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie, w której zapadła zaskarżona decyzja. Okoliczność, że ocena materiału dowodowego przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji nie odpowiada oczekiwaniom skarżących kasacyjnie, nie daje podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia w/w przepisu.

Z kolei do naruszenia przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. mogłoby dojść w przypadku, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła.

Kolejny, podany jako naruszony, art. 141 § 4 P.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 9/09 ONSAiWSA 2010/3/39) bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie.

Odnosząc się do zarzutu podanego w pkt 1 lit. a skargi kasacyjnej – naruszenia art. 135 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. uznać należy, iż jest on nietrafny.

Przepis art. 135 P.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydawanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zarówno w piśmiennictwie (por.: A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, 2006 r., s. 303; J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2006 r., s. 296), jak i w orzecznictwie (por. wyroki NSA z dnia: 16 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 440/05, 16 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 822/05, 15 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 55/11, 28 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 678/04,) dominuje stanowisko, że przepis ten ma zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca, ponieważ Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. W ramach zarzutu dotyczącego naruszenia art. 135 P.p.s.a., w przypadku oddalenia skargi przez Sąd, nie można skutecznie kwestionować przeprowadzonej przez niego oceny legalności zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 297/11). Przepis art. 135 P.p.s.a. określa kompetencję sądu administracyjnego do orzekania w głąb sprawy, pozwalającą na usunięcie z obrotu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie niezgodnie z prawem. Przyjmuje się zatem, że nieskorzystanie przez sąd administracyjny z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1044/10).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach tej sprawy z przyczyn wyjaśnionych przy omawianiu zarzutu naruszenia § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne – fakt nieodniesienia się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu dotyczącego rażącego naruszenia tego przepisu nie stanowił naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kolejnym uchybieniem, podanym przez skarżących kasacyjnie dopiero na etapie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a więc nierozważanym przez organ w postępowaniu nadzorczym, było wskazanie, że Kierownik Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych nie był uprawniony do wydania z upoważnienia Naczelnika Gminy w [...] decyzji z dnia 21 grudnia 1974 r., utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Gminy w [...] z dnia 29 października 1974 r. o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego J.W. (art. 66 ust. 3 w zw. z art. 66 ust. 4 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych w zw. z § 4 pkt 5 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 1 października 1974 r. w sprawie określenia rodzajów spraw z zakresu administracji państwowej, które z upoważnienia wojewodów i naczelników powiatów mogą być załatwiane przez kierowników terenowych zjednoczeń, przedsiębiorstw, zakładów i instytucji).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując wykładni § 4 pkt 5 w/w rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 1 października 1974 r. przyjął, że naczelnik powiatu mógł upoważnić kierowników powiatowych biur geodezji i urządzeń rolnych do wydawania decyzji w określonych w nim sprawach, a brak dokumentu upoważnienia po prawie 40 latach od wydania decyzji nie może być uznany za rażące naruszenie prawa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesiony tym razem w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 66 ust. 3 w zw. z art. 66 ust. 4 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych w zw. z § 4 pkt 5 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 1 października 1974 r. w sprawie określenia rodzajów spraw z zakresu administracji państwowej, które z upoważnienia wojewodów i naczelników powiatów mogą być załatwiane przez kierowników terenowych zjednoczeń, przedsiębiorstw, zakładów i instytucji, jest nietrafny. Opiera się on na założeniu, że skoro sprawa z zakresu ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne nie została wymieniona w § 4 pkt 5 w/w rozporządzenia, to Naczelnik Powiatu w [...] nie mógł udzielić Kierownikowi Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych w [...] upoważnienia do wydania decyzji z dnia 21 grudnia 1974 r. Wskazać należy, iż stosownie do treści art. 66 ust. 3 cyt. ustawy o radach narodowych, naczelnik powiatu mógł upoważnić kierowników i innych pracowników do załatwiania określonych spraw w ich imieniu, w tym również do wydawania decyzji administracyjnych. W rozpoznawanej sprawie nie można wykluczyć, że Naczelnik Powiatu w [...] bezpośrednio na podstawie w/w przepisu upoważnił Kierownika Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych w [...] do wydawania decyzji, w tym decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego za rentę na własność Państwa. Brak w aktach sprawy po upływie prawie 40 lat od wydania decyzji tego rodzaju dokumentu nie oznacza, że takiego upoważnienia nie było. Wydane na podstawie art. 66 ust. 4 cyt. ustawy powołane wyżej rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 1 października 1974 r., określające rodzaje spraw z zakresu administracji państwowej należących do właściwości m.in. naczelników powiatów, do których załatwiania mogą oni upoważnić kierowników terenowych zjednoczeń, przedsiębiorstw, zakładów i instytucji w nim wymienionych, mogło nasuwać wątpliwości interpretacyjne. Konieczność dokonania rozważań w tym przedmiocie skutkuje brakiem podstawy do stwierdzenia, że w tym przypadku doszło do rażącego naruszenia podanych w tym zarzucie skargi kasacyjnej przepisów prawa.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.