Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 345/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 146 par. 2, art. 151
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze sprzeciwu A S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu wniesionego w dniu 18 lipca 2017 r. (data nadania w placówce pocztowej) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A S. A. z siedzibą w [...] (dalej: Spółka), jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 maja 2017 r., nr [...], uchylająca decyzję Burmistrza Zdzieszowic z dnia 30 grudnia 2016 r., nr [...], wydaną w trybie wznowienia postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn. "[...]" i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Sprzeciw został wniesiony w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z dnia 15 kwietnia 2014 r., nr [...], wydaną po rozpatrzeniu wniosku A S.A. z siedzibą w [...], Burmistrz Zdzieszowic ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie [...], na terenie działki nr a, obręb [...], gmina [...], powiat [...] - w wariancie [...]. Decyzja doręczona została wnioskodawcy oraz W. M., G. M. i Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad oddział w [...], jako stronom postępowania. Ponadto, na podstawie art. 38 i art. 85 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, a także art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej K.p.a., Burmistrz Zdzieszowic o wydaniu decyzji zawiadomił w drodze obwieszenia z dnia 15 kwietnia 2014 r., opublikowanego na stronie BIP Urzędu Miejskiego w [...] oraz wywieszonego na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Miejskiego.

K. M., R. B., E. D., A. P., K. N., U. N., K. S., R. S., A. T., A. T. oraz R. M. skierowali w lipcu 2014 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu pisma zatytułowane "odwołanie", w których wnieśli o uchylenie decyzji Burmistrza Zdzieszowic z dnia 15 kwietnia 2014 r. i przywrócenie terminu do składania uwag oraz wniosków związanych z planowaną inwestycją. Wskazując na złożenie odwołania w terminie przewidzianym w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wyjaśnili, że o prowadzonym postępowaniu dowiedzieli się "z informacji udzielonych przez dziennikarzy lokalnej gazety, [...], w dniu 7 lipca 2014 r., po opublikowaniu obwieszczenia o prowadzonym postępowaniu w sprawie warunków zabudowy dla danej inwestycji". Zarzucili, że Burmistrz Zdzieszowic nie powiadomił mieszkańców o postępowaniu w sprawie wydania decyzji środowiskowej w sposób zwyczajowo przyjęty, tj. na tablicach ogłoszeń w miejscowościach sąsiadujących z planowaną inwestycją, przez co w sposób nieprawidłowy zawęził krąg stron postępowania. Nie uwzględniając oddziaływania inwestycji na nieruchomości, które nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji, w sposób nieuprawniony pozbawił ich przymiotu strony, co uniemożliwiło im "podjęcie stosownych działań związanych z planowaną inwestycją". Podnieśli również zarzuty dotyczące nieprawidłowości zaistniałych przy wydaniu decyzji. Na wezwanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu wyjaśnili, że powyższe pisma stanowią wnioski o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Zdzieszowic z dnia 15 kwietnia 2014 r., nr [....].

Przy piśmie z dnia 15 września 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, działając na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., przekazało opisane wyżej wnioski o wznowienie postępowania Burmistrzowi Zdzieszowic, który postanowieniem z dnia 4 października 2016 r., na podstawie art. 149 § 1 i 2 oraz art. 150 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 K.p.a. w związku z art. 71 ust. 1 ustawy wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 15 kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że ze wstępnych ustaleń wynika, iż wnoszący o wznowienie postępowania nie zostali powiadomieni o wszczęciu postępowania na wniosek A S.A. z siedzibą w [...] oraz nie byli w sprawie stronami, która to okoliczność stanowi przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

W piśmie z dnia 8 listopada 2016 r., uzupełnionym pismem z dnia 5 grudnia 2016 r., Spółka podniosła, że wyrokiem z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II SA/Op 290/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił decyzję Kolegium z dnia 31 grudnia 2015 r. umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę [...]. Ponadto Spółka podniosła, że decyzja środowiskowa stała się ostateczna z upływem 14 dni od momentu jej ogłoszenia na tablicy w Urzędzie Gminy oraz w Biuletynie Informacji Publicznej, a wnioski o wznowienie postępowania zostały wniesione z uchybieniem terminu.

Decyzją z dnia 30 grudnia 2016 r., nr [...], Burmistrz Zdzieszowic, powołując się na art. 150 § 1 pkt 1, art. 151 § 1 pkt 1 i art. 147 oraz art. 104 i art. 105 K.p.a., orzekł o odmowie uchylenia decyzji z dnia 15 kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie nie zostało udowodnione aby strony z własnej winy nie brały udziału w postępowaniu. Stwierdził, że strony miały wiedzę o toczącym się postępowaniu z zawiadomień o wszczęciu i zakończeniu postępowania, podanych do publicznej wiadomości na podstawie art. 49 K.p.a., i brały w nim udział, o czym świadczy uczestnictwo w zorganizowanym przez inwestora wyjeździe na teren innej inwestycji, a także wiedziały o treści decyzji. Ogłoszenie zawiadomień oraz decyzji przez zamieszczenie ich na stronie BIP i w siedzibie Urzędu Miasta spełniało wymogi poinformowania wszystkich stron postępowania bez konieczności określania ich kręgu w sposób skuteczny. Brak było natomiast podstaw prawnych do wywieszania ogłoszeń w innych miejscowościach. Organ wskazał, że twierdzenia wnioskodawców wskazują na to, iż wiedzieli oni znacznie wcześniej o toczącym się postępowaniu i o wydaniu decyzji, skoro składali protesty już w 2013 r. Następnie organ odniósł się do kwestii ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia i stwierdził, że zarzuty zawarte w tym zakresie we wnioskach o wznowienie postępowania pozbawione są podstawy faktycznej. Przedłożony w sprawie raport spełnia wymogi określone w art. 66 ustawy i przy pozytywnych, wymaganych uzgodnieniach pozwala na jednoznaczne określenie wpływu planowanej inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi. Jeżeli natomiast wynik przeprowadzonego postępowania wskazuje na możliwość realizacji inwestycji, organ jest zobowiązany wydać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach bez uwzględnienia subiektywnych odczuć i poglądów osób z tego niezadowolonych. Dalej organ przywołał art. 146 § 2 K.p.a. i stwierdził, że nawet jeśliby rozszerzył krąg stron postępowania, którym przysługuje status strony (tj. U. i K. N., A. i A. T., R. M., R. B. i K. M., E. D. i A. P.) i przyjął, że w przedmiotowej sprawie strony nie brały udziału, to i tak okoliczność ta nie miałaby żadnego wpływu na treść decyzji środowiskowej, gdyż nie zachodzą podstawy do uchylenia wskazanej decyzji.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: R. M., R. B., E. D. i A. P., K. M., A. T. i A. T., zarzucając naruszenie: art. 77 K.p.a., art. 8 w związku z art. 7 w związku z art. 66a K.p.a., a także art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przez bezpodstawną odmowę uchylenia decyzji z dnia 15 kwietnia 2014 r. oraz art. 146 § 2 K.p.a. na skutek błędnego założenia, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Podnieśli, że krąg stron postępowania zakończonego decyzją z dnia 15 kwietnia 2014 r. został ustalony zbyt wąsko i około 40 podmiotów nie wzięło udziału w postępowaniu, co obligowało organ do wydania decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. Stwierdzili, że organ przedkłada informacje o rzekomym publikowaniu informacji o toczącym się postępowaniu w BIP Gminy [...], podczas gdy obszar oddziaływania inwestycji rozciąga się głównie na terytorium gmin sąsiednich, tj. [...] i [...]. Podkreślili, że pominięcie stron postępowania nastąpiło na skutek przedłożenia przez wnioskodawcę niekompletnego raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, jak również niewezwania wnioskodawcy do uzupełnienia raportu przez Burmistrza Zdzieszowic, który "stara się bagatelizować i tuszować całą sprawę".

Po rozpatrzeniu odwołań R. B., E. D. i A. P., K. M., A. T. i A. T., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 31 maja 2017 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło decyzję Burmistrza Zdzieszowic z dnia 15 kwietnia 2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że w sprawie nie zostało w ogóle przeprowadzone postępowanie co do terminowości złożonych wniosków o wznowienie postępowania i w żaden sposób nie zweryfikowano twierdzeń wnoszących podania o wznowienie postępowania, stanowiących próbę wykazania zachowania terminu, co stanowiło samodzielną przesłankę do wydania decyzji kasacyjnej. Kolegium wskazało, że zawiadomienie o wydaniu decyzji, dokonane z powołaniem się na regulację art. 49 K.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 (aktualnie art. 74 ust. 3 pkt 1) ustawy, nie uprawnia każdorazowo do sformułowania tezy o wystąpieniu skutku w postaci dowiedzenia się przez stronę o decyzji. Samo stworzenie możliwości zapoznania się z decyzją nie jest tożsame z dowiedzeniem się o decyzji, jak przewiduje art. 148 § 2 K.p.a. Kolegium dostrzegło ponadto, że z wyjaśnień Burmistrza Zdzieszowic wynika, iż w trybie art. 49 K.p.a. obwieszczenia dodatkowo przekazywane są sołtysom na terenie Gminy Zdzieszowice celem wywieszenia na tablicy ogłoszeń w danym sołectwie. Tym niemniej w analizowanej sprawie nie wystąpił skutek z art. 49 K.p.a. dotyczący doręczenia, gdyż organ pierwszej instancji nie dopełnił wszystkich warunków wymaganych dla zwyczajowo przyjętego na terenie miejscowości [...] sposobu publicznego ogłaszania, przez zaniechanie takiego ogłoszenia. Powyższe sprawia, że Burmistrz Zdzieszowic skutecznie nie zawiadomił stron postępowania o zaskarżonej decyzji, a okoliczność publikacji zawiadomienia o decyzji może być rozpatrywana wyłącznie jako jeden z możliwych sposobów dowiedzenia się o decyzji, co wymagałoby dalszych czynności wyjaśniających. Dalej Kolegium zwróciło uwagę, że wskazywany przez inwestora wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 października 2016 r. wiąże organy w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy, a zawarte tam wywody zostały poczynione w oderwaniu od ustaleń dokonanych w postępowaniu środowiskowym. Następnie stwierdziło, że po wznowieniu postępowania organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania co do legitymacji procesowej osób wnoszących podania, a także co do przyczyny wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wyjaśniając, że status strony w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach posiadają, oprócz wnioskodawcy, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której ma być realizowane przedsięwzięcie, a także działek sąsiednich i innych położonych w zasięgu oddziaływania inwestycji, Kolegium zaznaczyło, że mówiąc o oddziaływaniu konkretnego przedsięwzięcia należy mieć na uwadze również te działki, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa. Wskazując na dokumentację kartograficzna złożoną przez inwestora w toku postępowań nr [...] i nr [...] organ stwierdził, że tytuł prawny do działek, na które przedmiotowa inwestycja będzie oddziaływać, posiadały wówczas [...] różne podmioty, wśród których znajdowali się: K. i U. N. - współwłaściciele działek nr b i c, a także A. T. i A. T. - współwłaściciele działek nr: d, e, f i g. W materiałach tych brak natomiast danych co do pozostałych osób, które wnosiły o wznowienie postępowania. Burmistrz Zdzieszowic, zmierzając do zbadania legitymacji procesowej wnoszących podania, winien był w pierwszej kolejności uzupełnić materiał dowodowy sprawy o brakującą w raporcie dokumentację kartograficzną obrazującą w sposób kompletny oddziaływanie przedmiotowej inwestycji na środowisko. Dopiero tak zgromadzony materiał mógłby stanowić podstawę do stwierdzenia, czy pozostałe osoby wnoszące o wznowienie postępowania posiadały w istocie interes prawny do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 15 kwietnia 2014 r. Kolegium stwierdziło, że mapy dołączone do raportu, jak również przedłożone przez inwestora przy piśmie z dnia 2 lutego 2015 r. (w toku postępowania przed Kolegium), nie odzwierciedlają pełnego zakresu oddziaływań, gdyż izolinie "urywają się" na konturze mapy, nie przedstawiając ich dalszego przebiegu. Kwestia legitymacji procesowej nie pozostaje natomiast w sferze uznania organu administracji i wymaga jednoznacznego ustalenia, podobnie jak i kwestia zapewnienia bądź nie, udziału w postępowaniu podmiotom legitymowanym. Zaniechanie przez Burmistrza Zdzieszowic przeprowadzenia stosownych w omawianym zakresie czynności wyjaśniających skutkowało naruszeniem podstawowych zasad procedury administracyjnej, wyrażonych w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Końcowo Kolegium wskazało, że odmawiając uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu organ pierwszej instancji w sposób nieuprawniony powołał się na regulację art. 146 § 2 K.p.a. Jeśli bowiem doszedł do wniosku, że wystąpiła podstawa wznowienia (co w omawianej sprawie nie zostało jednoznacznie stwierdzone), ale de facto nie miała ona wpływu na wynik sprawy, to powinien zastosować art. 151 § 2 K.p.a. Wydanie rozstrzygnięcia z powołaniem się na regulację art. 146 § 2 K.p.a. wymaga natomiast przekonującego wykazania, że w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Z uwagi na powyższe wady postępowania wznowieniowego organ odwoławczy uznał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i Burmistrz Zdzieszowic powinien usunąć stwierdzone nieprawidłowości oraz należycie umotywować swoje rozstrzygnięcie zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. W zależności od wyników prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, powinien również zapewnić w nim udział wszystkim stronom. Decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi Spółki w dniu 6 lipca 2017 r. (k. 18 akt administracyjnych organu odwoławczego).

We wniesionym sprzeciwie Spółka podniosła zarzut wydania zaskarżonej decyzji pomimo braku przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. i zarzuciła, że organ pierwszej instancji wyjaśnił okoliczność braku udziału strony w postępowaniu bez własnej winy i skoro nie można w sprawie przyjąć, że zaistniała przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to zasadna była odmowa uchylenia decyzji środowiskowej. Uchybienia procesowe organu pierwszej instancji nie miały natomiast istotnego wpływu na wynik sprawy. Spółka wywodziła, że nie było podstaw do badania przymiotu strony osób wnoszących o wznowienie, skoro powołały się one na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W takiej sytuacji organ nie mógł też odmówić wznowienia postępowania, a ustalając, że wnioskodawca nie miał przymiotu strony powinien stwierdzić brak przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. To z kolei skutkuje koniecznością odmowy uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., tak jak to uczynił organ pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie. Większego znaczenia nie ma natomiast to, że zasadniczym powodem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji był brak merytorycznych podstaw do uchylenia decyzji środowiskowej, skoro rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Spółka wskazała ponadto na naruszenie przez organ odwoławczy art. 8 K.p.a. Wyjaśniając, że decyzja środowiskowa stanowi podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy, a postępowanie w tej ostatniej sprawie toczy się ponad trzy lata podniosła, że zaskarżona decyzja prowadzi do nałożenia na organ pierwszej instancji niepotrzebnych obowiązków i choć może z merytorycznego punktu widzenia jest poprawna, to jednak zmierza do przewleczenia postępowania głównego. To z kolei łamie zasadę równości stawiając inwestora w gorszej pozycji aniżeli osoby, które uzurpują sobie przymiot strony postępowania.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 maja 2017 r. jest tzw. decyzją kasacyjną, wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a. Zgodnie tym z przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Odnotowania ponadto wymaga, że od dnia 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wprowadziła przepisy art. 64a-64e, normujące instytucję sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy P.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika a contrario, że do spraw sądowoadministracyjnych wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej, a z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, stosuje się przepisy nowe.

W związku z tym wskazać trzeba, że - co do zasady - do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, sprzeciw ten powinien czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać wskazanie zaskarżonej decyzji, żądanie jej uchylenia oraz oznaczenie organu, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 1 i 2 P.p.s.a.). Omawiany sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1 P.p.s.a.). Wniesiony w kontrolowanej sprawie sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu spełnił powyższe wymogi.

Zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem określony został w art. 64e P.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.

W świetle powołanych przepisów należy skonstatować, że sprzeciw jest środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w treści art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola decyzji objętej sprzeciwem, dokonywana przez sąd administracyjny, ma charakter formalny i w porównaniu z zakresem kontroli w odniesieniu do decyzji objętej skargą jest ograniczona jedynie do oceny istnienia lub nie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Oznacza to, że sąd nie rozstrzyga natomiast - jak ma to miejsce w przypadku skarg - w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Sąd nie jest więc władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15, dostępny, jak wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu, na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto sąd administracyjny, nie będąc kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym, nie zastępuje organów w rozpatrywaniu spraw.

Stosownie do art. 151a § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a., uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, zgodnie z art. 151a § 2 P.p.s.a., sąd oddala sprzeciw. Na tle zacytowanego na wstępie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. odnotować należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie w przypadku, gdy zostaną spełnione określone przesłanki normatywne, tj. gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jak celnie podkreśla się w orzecznictwie, użycie przez ustawodawcę w komentowanym przepisie spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., II OSK 2279/13). Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W myśl bowiem z art. 136 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy mógł przeprowadzić tylko dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wynika z tego jednoznacznie, że w ramach uprawnień wynikających z art. 136 K.p.a. organ odwoławczy, w razie stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia dowodu, jest obowiązany ten dowód przeprowadzić, o ile nie ma przy tym zasadniczych wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Konkludując należy przyjąć, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017r., II OSK 1386/15). Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie mogą natomiast stanowić podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a.

Oceniając przyczyny wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zaktualizowały się przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., w związku z czym zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa i nie narusza art. 138 § 2 K.p.a. w stopniu uzasadniającym podjęcie orzeczenia na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. Zdaniem Sądu, Kolegium prawidłowo uznało, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Prawidłowo też przyjęło w zakresie tej oceny, że stwierdzone braki postępowania wyjaśniającego nie mogły zostać w całości uzupełnione w postępowaniu odwoławczym. Niewątpliwie bowiem rozpoznanie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia, które nie były przedmiotem oceny organu pierwszej instancji.

Wyjaśnić należy, że zgodnie z ustaloną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu, merytorycznemu rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji publicznej. Dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana nie wystarcza jednak samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Koniecznym jest, by rozstrzygnięcia te wydane zostały po przeprowadzeniu postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie jest prowadzone. Jak powiedziano już wcześniej, organ odwoławczy uprawniony jest do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. tylko wtedy, kiedy organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w ogóle sprawy lub istotnych jej okoliczności, a przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy w istocie prowadziłoby do rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie w jednej instancji, przez co strona zostałaby pozbawiona prawa kwestionowania w drodze odwołania wyników postępowania wyjaśniającego.

Podkreślić trzeba, że organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego i ustalaniu istotnych okoliczności faktycznych, gdyż działanie takie stanowi naruszenie kompetencji określonych w art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Na podstawie tego przepisu, materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być w postępowaniu odwoławczym jedynie uzupełniony w niezbędnym zakresie. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Takie działanie naruszałoby prawo strony do rozpatrzenia sprawy w takich samych granicach przez organy dwóch instancji, co prowadziłoby do naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania.

Oceniając dopuszczalność zastosowania przepisu art. 138 K.p.a. w rozpoznawanej sprawie należy mieć na uwadze, że postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję, prowadzone było w trybie wznowienia postępowania, będącego instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 K.p.a. Stosownie do art. 149 § 1 K.p.a., wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które w myśl art. 149 § 2 K.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Po wznowieniu postępowania organ dokonuje zatem ustaleń co do rzeczywistego zaistnienia przesłanek stanowiących podstawę wznowienia, a w razie pozytywnego wyniku oceny w tym zakresie - w kolejnym etapie przeprowadza postępowanie wyjaśniające w celu merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji. Zaakcentowania wymaga przy tym, że dopóki nie zostanie stwierdzone zaistnienie w sprawie okoliczności wyczerpujących przesłankę wznowienia, dopóty niedopuszczalne jest ponowne dokonanie merytorycznej oceny i rozpoznanie sprawy. Działanie przeciwne godziłoby bowiem w zasadę trwałości decyzji administracyjnej.

Zaznaczenia wymaga, że zgodnie z art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania może nastąpić z urzędu lub na żądanie strony. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, wznowienie postępowania może jednak nastąpić tylko i wyłącznie na żądanie strony. Oznacza to, że z wnioskiem o wznowienie postępowania może wystąpić jedynie podmiot posiadający przymiot strony w postępowaniu objętym wznowieniem, a organ nie jest uprawniony do weryfikacji ostatecznej decyzji i rozstrzygnięcia istoty sprawy w trybie wznowienia w oparciu o wniosek, który nie pochodzi od strony. Jeżeli zatem podstawę wznowienia stanowi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a istnieją wątpliwości co do tego, czy wnioskodawca miał przymiot strony postępowania, o którego wznowienie wnosi, organ powinien rozstrzygać je we wznowionym postępowaniu, po jego formalnym wszczęciu postanowieniem, o którym mowa w art. 149 § 1 K.p.a. W takim przypadku dokonanie oceny w zakresie interesu prawnego wnioskodawcy ma charakter merytoryczny. Stwierdzenie, czy przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 P.p.s.a. wystąpiła czy też nie, związane jest bowiem z bezspornym ustaleniem w pierwszej kolejności, czy osoba, która podnosi, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu objętym wnioskiem o wznowienie, powinna mieć w nim status strony.

Prowadzenie postępowania co do zaistnienia przyczyny wznowienia, a następnie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy na podstawie wniosku, który nie pochodzi od strony, jest niedopuszczalne. W świetle art. 148 K.p.a. za niedopuszczalne uznać należy również prowadzenie postępowania na podstawie podania o wznowienie złożonego z uchybieniem miesięcznego terminu do jego wniesienia. Stwierdzenie niedopuszczalności wznowienia postępowania powinno skutkować odmową wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. W przypadku jednak, gdy w wyniku wadliwych ustaleń lub konieczności dokonania oceny w zakresie interesu prawnego wnioskodawcy (żądającego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) organ wszczął postępowanie, wówczas zaistnienie przyczyny niedopuszczalności wznowienia powinno skutkować umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego.

Wydanie na podstawie art. 151 K.p.a. decyzji kończącej wznowione postępowanie możliwe jest wyłącznie w razie dopuszczalności wznowienia postępowania, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego co do wystąpienia przyczyn wznowienia, w tym również tych, które organ może badać z urzędu. Rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. organ wydaje w sytuacji braku ustalenia podstaw wznowienia postępowania. W takim też przypadku nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy. Jeżeli natomiast zostanie ustalone, że w sprawie zaistniały okoliczności wyczerpujące przesłankę wznowienia organ ponownie rozpoznaje sprawę merytorycznie i podejmuje rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., bądź w przypadku wystąpienia przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 146 K.p.a., na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. Zaznaczyć jednak trzeba, że stwierdzenie przesłanki negatywnej z art. 146 § 2 K.p.a., zgodnie z którym nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, nie skutkuje odmową uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., lecz podjęciem rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 2 K.p.a., tj. stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i wskazania okoliczności z art. 146 § 2 K.p.a.

Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy należy mieć na uwadze, że z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] w [...] wystąpiły podmioty, którym nie została doręczona decyzja wydana w tej sprawie. Jako podstawę do wznowienia we wszystkich wnioskach wskazana została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wznawiając postępowanie, organ pierwszej instancji przed przystąpieniem do oceny w zakresie zaistnienia podstaw wznowienia i ponownego rozpoznania sprawy, powinien zatem ustalić, czy wznowienie postępowania jest dopuszczalne. W tym zakresie konieczne było wyjaśnienie, czy wniosek o wznowienie dotyczy postępowania zakończonego ostateczną decyzją (art. 145 § 1 K.p.a.), czy został zachowany miesięczny termin do wniesienia podania o wznowienie (art. 148 K.p.a.) oraz czy żądanie wznowienia pochodzi od podmiotów mających przymiot strony postępowania. Stwierdzić jednak trzeba, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i nie dokonał wymaganej oceny w kwestii dopuszczalności wznowienia postępowania. W szczególności, ocena taka nie została przedstawiona w decyzji organu pierwszej instancji.

Wznawiając postępowanie organ pierwszej instancji w postanowieniu z dnia 4 października 2016 r. wskazał jedynie, iż postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach prowadzone było bez czynnego udziału podmiotów wnioskujących o wznowienie. W świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych jako bezsporne uznać można ustalenie organu odwoławczego, że skoro cztery strony uczestniczące w postępowaniu, tj. inwestor - skarżąca Spółka, W. M., G. M. oraz Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...], odebrały sporną decyzję i żaden z tych podmiotów nie wniósł odwołania, to decyzja ta stała się ostateczna. Rozważana przez organy obydwu instancji kwestia skuteczności zawiadomienia pozostałych stron postępowania o wydaniu decyzji w trybie art. 49 K.p.a. była natomiast istotna dla dokonania ewentualnej oceny dotyczącej zaistnienia przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Jak trafnie podkreśliło Kolegium, zagadnienie dopuszczalności wznowienia mogło być natomiast rozpatrywane wyłącznie w kontekście ustalenia okoliczności zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie, jako jeden z możliwych sposobów powzięcia przez wnioskodawców wiadomości o wydaniu decyzji.

W niniejszej sprawie podzielić należy ocenę Kolegium, że wznawiając postępowanie organ pierwszej instancji w ogóle nie prowadził postępowania wyjaśniającego ani nie dokonał oceny w zakresie zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Rozważań w tym przedmiocie zabrakło w decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy prawidłowo natomiast wskazał, że podanie o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. powinno być złożone w terminie miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 K.p.a.). Skoro organ pierwszej instancji w żaden sposób nie zweryfikował okoliczności wskazanych przez wnioskodawców na potwierdzenie zachowania terminu, to zgodzić się należy, że zaistniała przesłanka do wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej. Podkreślić bowiem trzeba, że postępowanie dotyczące ustalenia terminowości złożonych wniosków o wznowienie postępowania powinno być przeprowadzone w całości i - wobec całkowitego niewyjaśnienia okoliczności w tym zakresie - nie może odbyć się z pominięciem organu pierwszej instancji.

W kwestii terminowości złożenia wniosku o wznowienie postępowania Kolegium prawidłowo wywiodło, że nieuprawnione jest automatycznie utożsamianie skutku określonego w art. 49 in fine K.p.a. z faktem powzięcia wiedzy o decyzji. Samo stworzenie możliwości zapoznania się z decyzją nie jest bowiem tożsame z określonym w art. 148 § 2 K.p.a. "dowiedzeniem się o decyzji". Można uznać jedynie, że data ogłoszenia o wydaniu decyzji jest najwcześniejszym dniem, w którym zainteresowani mogli dowiedzieć się o wydaniu decyzji, ale nie przesądza to jeszcze, że w tym właśnie dniu taką wiedzę powzięli. Nie można tym samym wykluczyć, że data dowiedzenia się przez stronę o decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia może być zupełnie inna. Z tego też względu Kolegium prawidłowo uznało, że organ pierwszej instancji powinien przy użyciu stosownych środków dowodowych ustalić, czy strony wnioskujące w niniejszej sprawie o wznowienie postępowania zachowały termin przewidziany w art. 148 § 2 K.p.a. Brak takich ustaleń i oceny stanowi natomiast o naruszeniu przepisów art. 7, art., 77 § 1 K.p.a. i ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co uzasadnia wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Jako przedwczesne ocenić należy jednak stanowisko Kolegium co do braku skutecznego zawiadomienia o decyzji środowiskowej w stosunku do każdej ze stron postępowania, przy zastosowaniu trybu z art. 49 K.p.a. Rozważanie skuteczności zawiadomienia stron postępowania o wydaniu decyzji w trybie art. 49 K.p.a. byłoby istotne dla dokonania ewentualnej oceny w kwestii zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i ustalenia, czy stronom wnoszącym o wznowienie zapewniono udział w postępowaniu. Ocena taka mogłaby jednak zostać dokonana dopiero w przypadku stwierdzenia, że podmiotom wnoszącym podanie przysługuje przymiot strony postępowania objętego wnioskiem o wznowienie. W razie braku legitymacji tych podmiotów wystąpiłaby bowiem konieczność umorzenia wznowionego postępowania i ustalenia dotyczące ich zawiadomienia byłyby wówczas bezprzedmiotowe.

W niniejszej sprawie celnie natomiast Kolegium dostrzegło, że organ pierwszej instancji po wznowieniu postępowania nie przeprowadził postępowania co do ustalenia legitymacji procesowej osób wnioskujących o wznowienie. Organ stwierdził jedynie, że wnoszący o wznowienie postępowania wiedzieli o postępowaniu i brali w nim udział; nie ustalał natomiast, czy są właścicielami lub użytkownikami nieruchomości, na której ma być realizowane przedsięwzięcie, bądź działek sąsiednich lub innych położonych w zasięgu oddziaływania inwestycji. Ponadto, w sposób dowolny i abstrakcyjny Burmistrz stwierdził, że nawet przy założeniu rozszerzenia kręgu osób, którym przysługuje status strony i przyjęciu, że nie brały one udziału w postępowaniu, co dotyczy U. i K. N., A. i A. T., R. M., R. B. i K. M., E. D. i A. P., to i tak okoliczność ta nie miałaby żadnego wpływu na treść decyzji środowiskowej. Tymczasem ustalenie, czy osoby powołujące się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w ogóle należą do kręgu stron tego postępowania, ma istotne znaczenie dla stwierdzenia dopuszczalności wznowienia postępowania i - jak zasadnie wskazało Kolegium - jest punktem wyjścia, a zarazem koniecznym elementem do oceny zaistnienia w sprawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zaniechanie przez Burmistrza przeprowadzenia czynności wyjaśniających w powyższym zakresie skutkowało brakiem ustalenia istotnych okoliczności faktycznych i naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Jednocześnie stwierdzić trzeba, że naruszenie to miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co również uzasadnia wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Nie można nie zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wprawdzie podjął działania zmierzające do ustalenia, czy osoby wnioskujące o wznowienie są właścicielami nieruchomości sąsiadujących lub znajdujących się w zakresie oddziaływania inwestycji, niemniej jednak ustalenia te nie pozwoliły na dokonanie wyczerpującej oceny w zakresie legitymacji wszystkich wnioskodawców. Określenie zakresu oddziaływania inwestycji i zgromadzenie w tym przedmiocie stosowanej dokumentacji niewątpliwie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie.

Podkreślić raz jeszcze należy, że dostrzeżone przez Kolegium i wskazane powyżej nieprawidłowości dotyczyły okoliczności istotnych dla wznowienia postępowania i ponownego rozpoznania sprawy w tym trybie. Wady te nie mogły zostać sanowne w postępowaniu odwoławczym bez naruszenia kompetencji organu odwoławczego oraz zasady dwuinstancyjności, gdyż wymagały przeprowadzenia postępowania w znacznym zakresie i dotyczyły okoliczności, które w ogóle nie były przedmiotem oceny organu pierwszej instancji.

W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji zasadnie organ odwoławczy wskazał przy tym, że odmawiając uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu organ pierwszej instancji w uzasadnieniu powołał się wadliwie na art. 146 § 2 K.p.a. Negatywna ocena z art. 146 § 2 K.p.a. uzasadnia bowiem zastosowanie art. 151 § 2 K.p.a., a zakończenie postępowania decyzją wydaną na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. może nastąpić wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania co do podstaw wznowienia, stwierdzeniu zaistnienia przesłanki wznowienia i rozstrzygnięciu istoty sprawy. Tymczasem, organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie podjął na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., a jednocześnie w podstawie prawnej decyzji wskazał art. 105 K.p.a. Ponadto, bez ustaleń i bez dokonywania oceny w przedmiocie zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie oraz legitymacji wnioskodawców organ pierwszej instancji stwierdził, że strony nie udowodniły braku udziału w postępowaniu bez własnej winy. Co więcej, pomimo braku jednoznacznego ustalenia, że zaistniała przesłanka wznowienia, dokonał oceny w odniesieniu do merytorycznych zarzutów dotyczących przedmiotu sprawy, której jednak nie rozpoznał ponownie w całości. Tak dokonana ocena nie może zostać uznana za spójną, co oznacza, że postępowanie przed organem pierwszej instancji nie zostało przeprowadzone prawidłowo. Dodatkowo zauważyć trzeba, że we wznowionym postępowaniu organ pierwszej instancji o wznowieniu oraz o w wydaniu decyzji i innych czynnościach nie informował stron w trybie art. 49 K.p.a., co miało wpływ na zapewnienie udziału w tym postępowaniu wszystkim legitymowanym podmiotom.

Końcowo zauważenia wymaga, że akta administracyjne świadczą, iż na etapie postępowania odwoławczego organ pierwszej instancji uzyskał informację o śmierci W. M.. Z dokumentacji nie wynika natomiast, aby ustalona została data zgonu oraz czy informacja ta została przekazana organowi odwoławczemu. Brak uwzględnienia tej okoliczności przez organ odwoławczy nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy w trybie odwoławczym, skoro z przyczyn wywiedzionych wyżej nie było podstaw do rozpoznania sprawy merytorycznie przez organ drugiej instancji. Wskazana okoliczność powinna zostać jednak uwzględniona przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organ pierwszej instancji.

Mając na uwadze przedstawione okoliczności Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 2 K.p.a. Trafnie ocenił organ odwoławczy, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wobec powyższego, stwierdzając niezasadność wniesionego sprzeciwu, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.