Postanowienie WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 555/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1 i 2a
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 58 par 1 pkt 5a, art. 232 par 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska po rozpoznaniu w dniu 30 września 2019 r. sprawy ze skargi W.O., W.A., J.C., M.C. –W., I.K. – K., M.K., M.M., S.W., A.W., K.Z. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie przekształcenia VI Liceum Ogólnokształcącego im. Joachima Lelewela w [...] przy ul. A. 21 poprzez zmianę jego siedziby p o s t a n a w i a : 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi solidarnie na rzecz skarżących – W.O., W.A., J.C., M.C. –W., I.K. – K., M.K., M.M., S.W., A.W., K.Z. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi, zaksięgowanego w dniu 25 kwietnia 2019 r., pod poz. 1612. D.Cz.


UZASADNIENIE

W dniu 25 kwietnia 2019 r. skarżący- W.O., W.A., J.C., M.C. –W., I.K. – K., M.K., M.M., S.W., A.W., K.Z. – absolwenci VI Liceum Ogólnokształcącego im. Joachima Lelewela w [...] wnieśli w trybie art. 101 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), dalej u.s.g. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie przekształcenia VI Liceum Ogólnokształcącego im. Joachima Lelewela w [...] przy ul. A. 21 poprzez zmianę jego siedziby. Wskazując na naruszenie zasady praworządności uregulowanej w art. 2 Konstytucji RP oraz art. 88 ust. 2 i art. 133 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1148) skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że zabytkowy kompleks szkolny mieszczący się w [...] przy ul. A. 21 składa się z dwóch odrębnych budynków połączonych łącznikiem, w którym znajduje się mi.in, sala gimnastyczna. Od 74 lat z powyższych obiektów korzysta zarówno VI Liceum Ogólnokształcące im. Joachima Lelewela w [...], jak i Szkoła Podstawowa Nr 83 im. Stanisława Jachowicza w [...].

Odwołując się do zasad tworzenia i funkcjonowania szkół podstawowych uregulowanych w art. 88 ust. 2, art. 133 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1-3 cyt. ustawy –Prawo oświatowe skarżący wskazali, że z powyższych regulacji wprost wynika, że do konkretnej szkoły podstawowej "przypisany" jest uczeń w związku z miejscem jego zamieszkania (obwodem). Przyjęcie do szkoły podstawowej ucznia spoza obwodu jest w sposób szczególny ustawowo uregulowane i ściśle ograniczone, m.in. wówczas, gdy dana publiczna szkoła podstawowa dysponuje wolnymi miejscami.

Zdaniem skarżących kierownictwo Szkoły Podstawowej Nr 83, wbrew przepisom ustawy przyjmowało dzieci spoza obwodu bez ograniczeń, przekraczając limity wolnych miejsc, co w konsekwencji spowodowało, że w roku szkolnym 2016/2017 według danych Wydziału Edukacji UMŁ liczba uczniów spoza obwodu stanowiła 59% stanu uczniów. W tym roku utworzono również dodatkową klasę pierwszą pomimo, że planowane były tylko dwie, a nie trzy klasy. Z danych podanych przez Wydział Edukacji UMŁ wynikało, że dzieci w obwodzie Szkoły Podstawowej Nr 83 nie wystarczało nawet na dwie pełne klasy, co z kolei spowodowało, że w Szkole Podstawowej Nr 113 z pobliskiego obwodu zlikwidowano jeden oddział klasy pierwszej pomimo, że jest to placówka specjalna.

Ujawniona niedozwolona manipulacja miała, w ocenie skarżących doprowadzić do stanu, w którym stan liczebny uczniów Szkoły Podstawowej Nr 83 będzie uzasadniał przyznanie placówce obydwu budynków posadowionych przy ul. A. 21 w [...], zakładając równocześnie przeniesienie (zmianę siedziby) VI Liceum Ogólnokształcącego im. Joachima Lelewela w [...] do innej placówki, tj. przy ul. B. 1 w [...].

Przed wydaniem zaskarżonej uchwały podano nieprawdziwe i niepełne dane. Nie uwzględniono informacji o tym, że dla okresowego (przejściowego) rozwiązania problemów Szkoły Podstawowej Nr 83, VI Liceum Ogólnokształcące już drugi rok użycza sale lekcyjne i pomieszczenie na szatnię. W ubiegłym roku było to 5 sal, w tym roku szkolnym jest to 7 sal. Szkoła podstawowa ma zatem do dyspozycji 22 sale lekcyjne, pracownię komputerową i 2 świetlice, a nie jak podano w uzasadnieniu 15 sal i pracownię komputerową. Z budynku Szkoły Podstawowej Nr 83 korzysta w tym roku 18 klas, a więc o jedną mniej niż przed reformą. Od przyszłego roku liczba klas w Szkole Podstawowej Nr 83 nie będzie wzrastać, chyba że kontynuowane będą dotychczasowe praktyki przyjmowania uczniów do SP 83 spoza obwodu,

Ponadto skarżący wskazali, że Szkoła Podstawowa Nr 83 korzysta z prawie wszystkich pomieszczeń w budynku łączącym obie szkoły (tj. 75% powierzchni budynku). Z kolei VI Liceum Ogólnokształcące celem rozwiązania problemów z salą gimnastyczną, o których jest mowa w uzasadnieniu do uchwały, otworzyło pod salą gimnastyczną dużą salę do ćwiczeń fitness (110 m2) i wyposażyło ją ze środków Rady Rodziców.

Skarżący podkreślili również, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały nie przeprowadzono jakiejkolwiek prognozy, w jaki sposób publiczna szkoła podstawowa wykorzysta dwa czterokondygnacyjne budynki, czy z uwagi na układ architektoniczny obiektu, Szkoła Podstawowa Nr 83 będzie w stanie zapanować nad młodzieżą rozproszoną w dwóch budynkach, czy nie dojdzie do konieczności uzupełnienia stanu liczebności uczniów szkoły, co może z kolei wiązać z likwidacją innej szkoły podstawowej. Przeniesienie VI Liceum Ogólnokształcącego do budynku po Gimnazjum nr 44, to skumulowanie na niewielkim obszarze także pobliskich Liceów Ogólnokształcących Nr XXXI i Nr XXV.

Skarżący wskazali również, że nie bez znaczenia dla rozstrzygania niniejszej skargi pozostają także utrwalone od dziesiątek lat tradycje VI Liceum Ogólnokształcącego im. Joachima Lelewela, związane od początku z obiektem przy ul. A. 21 w [...]. W obiekcie funkcjonuje ufundowana przez absolwentów "Złotych Maturzystów" pracownia języka polskiego im. A. Szczerbowskiego - literata, pierwszego dyrektora VI LO, przyjaciela i badacza twórczości Bolesława Leśmiana, nierozerwalnie związana z budynkiem, obecnie zajmowanym przez liceum. Chlubą VI LO i znaną w [...] atrakcją kojarzoną z obiektem jest Muzeum Morskie -jedyne takie w środkowej Polsce oraz pomnik stojący naprzeciwko budynku. Muzeum, a także zabytkowy budynek szkoły odwiedzają wycieczki organizowane przez Towarzystwo Przyjaciół [...] oraz uczniowie innych szkół i dzieci z pobliskich przedszkoli.

Przeciw zmianie siedziby VI Liceum Ogólnokształcącego im. Joachima Lelewela w [...] jest cała społeczność szkolna wraz z rodzicami, Rada Pedagogiczna i absolwenci. Budynek, w którym od dziesięcioleci funkcjonuje VI Liceum Ogólnokształcącego im. Joachima Lelewela jest ważnym i niezbędnym elementem wielopokoleniowej tradycji i dumy, którą należy kontynuować.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o odrzucenie skargi lub jej oddalenie. Wnosząc o odrzucenie skargi Rada Miejska wskazała na brak interesu prawnego skarżących do zaskarżenia niniejszej uchwały, ponieważ interes prawny powinien być aktualny, realny i osobisty (tj. własny, indywidualny) oraz dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę musi cechować się bezpośredniością, aktualnością i realnością. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego.

Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej skarżącego. Brak bezpośredniego wpływu uchwały (zarządzenia) na sferę prawną określonego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu stosownej legitymacji. Zdaniem Rady Miejskiej zarówno W.O., jak i osoby przez niego reprezentowane nie wykazali żadnego interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Zarzucając naruszenie art. 88 ust. 2 i art. 133 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo oświatowe, które dotyczą aktu założycielskiego szkoły oraz zasad naboru do szkół podstawowych skarżący nie wyjaśnili, w jaki sposób Rada Miejska naruszyła ww. przepisy. Zgodnie z art. 157 i następnymi ustawy - Prawo oświatowe za postępowanie rekrutacyjne odpowiadają co do zasady komisje rekrutacyjne oraz dyrektorzy szkół. Skarżący również w żaden sposób nie udowodnili swojego konkretnego, własnego i realnego interesu prawnego w złożeniu skargi. Nie ma żadnego odniesienia do kwestii naruszenia sfery prawnej praw lub obowiązków skarżących przez Radę Miejską w [...] wskutek wydania przedmiotowej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z treści przytoczonego art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że aby skutecznie wnieść skargę na uchwałę, trzeba wykazać nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. O skuteczności skargi na akt prawa miejscowego przesądza wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1209/13 - Lex nr 1391696, 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14 - Lex nr 1657653, 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1183/11 - Lex nr 1340094, 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2400/12 - Lex nr 1361627).

W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. W wyroku z 4 listopada 2003 r. sygn. SK 30/02 (OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 84) Trybunał stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób. W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia, jak i obowiązki prawne. Interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną danego podmiotu. Podkreślić raz jeszcze należy, że interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny.

W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, to znaczy, że zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114).

Ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa na podmiocie wnoszącym skargę (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, http://orzeczenia.nsa.gov.pl)). Skarżący musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl)). Jest zobligowany wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, pozbawiając go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwiając ich realizację. O statusie strony w postępowaniu sądowym, toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. decyduje zatem posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

Stosownie natomiast do treści art. 101 ust. 2a u.s.g. skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Unormowanie zawarte w ust. 2a nie znosi przesłanki naruszenia indywidualnego interesu prawnego, jako warunku skuteczności skargi na uchwałę samorządu terytorialnego. To zaś oznacza, że wnosząc skargę na podstawie art. 101 ust. 2a u.s.g. należy wykazać naruszenie interesu prawnego każdej z osób, w imieniu której skarga została wniesiona.

W rozpoznawanej sprawie zarówno pełnomocnik skarżących, jak i skarżący – absolwenci VI Liceum Ogólnokształcącego im. Joachima Lelewela w [...] nie wykazali naruszenia indywidualnego interesu prawnego. W szczególności nie stanowią o naruszeniu interesu skarżących podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia zasad tworzenia i funkcjonowania szkół podstawowych uregulowanych w art. 88 ust. 2, art. 133 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1-3 cyt. ustawy - Prawo oświatowe. Przywołana w skardze argumentacja nie stanowi okoliczności świadczących o posiadaniu przez skarżących interesu prawnego, który zostałby naruszony zaskarżoną uchwałą. Skarżący nie wykazali, że kwestionowana uchwała, której celem było dostosowanie sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego naruszają ich interes prawny lub uprawnienie.

W tym miejscu zaakcentować należy, że art. 101 ust. 1 u.s.g. nie zawiera instytucji skargi powszechnej, przysługującej każdemu mieszkańcowi danej gminy. Przepis ten reguluje prawo do wniesienia skargi tylko wtedy, gdy ustawowo chroniony interes danej osoby zostaje naruszony podjętym przez organ gminy aktem z zakresu administracji publicznej. Istotnym jest zatem przede wszystkim to, że to sami skarżący muszą wskazać na jakiekolwiek argumenty przemawiające za naruszeniem tych uprawnień, które są chronione ustawowo.

Zarzuty podniesione w skardze w istocie zmierzają do wykazania naruszenia zasad i procedury rekrutacji do pierwszych klas publicznej szkoły podstawowej oraz procedury przekształcenia liceum ogólnokształcącego poprzez zmianę siedziby, to zaś nie przesądza i nie stanowi o naruszeniu przysługującego prawa. Żeby przystąpić do oceny zasadności podniesionych w skardze zarzutów, sąd musiałby najpierw stwierdzić, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, przysługującego skarżącym, czego jednak ani w skardze, ani w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie uczyniono, utożsamiając naruszenie zasad i procedury rekrutacji do pierwszych klas publicznej szkoły podstawowej i przekształcenia liceum ogólnokształcącego poprzez zmianę siedzibę w celu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego z naruszeniem ich spersonalizowanego interesu prawnego.

Tymczasem dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego upoważniałoby sąd do badania, czy zachowane zostały zasady i procedura uchwalania zaskarżonego aktu.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił skargę. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi orzeczono zaś stosownie do treści art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

D.Cz.