Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1341/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 3 i 4, art. 3 ust. 1, 2, 5, art. 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2007 nr 52 poz 343
law: Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia  bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym
article: § 2 ust. 1 pkt 3, § 3 pkt 3 lit. b
journal: Dz.U. 2009 nr 220 poz 1727
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie szczegółowego wykazu surowców oraz produktów naftowych objętych  systemem zapasów interwencyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędziowie NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz del. WSA Jacek Czaja Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 3 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej U. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1419/10 w sprawie ze skargi U. Spółki z o.o. w W. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru producentów i handlowców obowiązanych do tworzenia i utrzymywania zasobów obowiązkowych ropy naftowej i paliw 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od U. Spółki z o.o. w W. na rzecz Ministra Gospodarki kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę U. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie wpisu do rejestru producentów i handlowców obowiązanych do tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych ropy naftowej i paliw.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że Agencja Rezerw Materiałowych decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. wpisała U. Sp. z o.o. w W., na jej wniosek, do rejestru producentów i handlowców obowiązanych do tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych ropy naftowej i paliw. Z uwagi na fakt, że wpis uwzględniał w całości żądania Spółki, organ I instancji, działając na podstawie art. 107 § 4 k.p.a., odstąpił od uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia.

Minister Gospodarki, decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., po rozpatrzeniu odwołania U. Sp. z o. o., utrzymał w mocy decyzję Agencji Rezerw Materiałowych. W uzasadnieniu wskazał, że Spółka prowadzi działalność w zakresie dystrybucji na terenie Polski m.in. przenośnych piecyków naftowych czystego spalania niewymagających odprowadzania spalin na zewnątrz, a także w zakresie dystrybucji stanowiących paliwo do tych piecyków olejów oznaczonych kodami Nomenklatury Scalonej CN 2710 19 25 i CN 2710 19 29. We wniosku o wpis do rejestru przedsiębiorców i handlowców, w ramach punktu "Dane o wielkości produkcji, przywozu i rodzaju paliw lub półproduktów rafinacji ropy naftowej lub ropy naftowej, objętych obowiązkiem tworzenia zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw, planowane na dany rok (w m3) z podaniem kodów CN, PKWiU" podpunkt 11 "oleje opałowe (z wyłączeniem olejów do silników statków morskich)", Spółka wskazała: 100 m3 CN 2710 19 25 nafta inna, PKWiU 19.20.27.0 oleje średnie inne. W pkt 7 wniosku "Dane o ilości, rodzaju i gatunku paliwa, półproduktu rafinacji ropy naftowej lub ropy naftowej, objętych obowiązkiem tworzenia zapasów obowiązkowych ropy naftowe lub paliw w danym roku" podpunkt 11 "oleje opałowe (z wyłączeniem olejów do silników statków morskich)", Spółka wskazała: 22,90 m3 CN 2710 19 25 nafta inna, PKWiU 19.20.27.0 oleje średnie inne. Spółka podniosła jednocześnie wątpliwości dotyczące zasadności tworzenia zapasów interwencyjnych w zakresie produktu o kodzie CN 2710 19 25.

Zdaniem organu II instancji Spółka przywożąca do Polski z Belgii i Francji oleje oznaczone kodami CN 2710 19 25 i CN 2710 19 29 jest "handlowcem" w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (Dz. U. Nr 52, poz. 343 zez m.), dalej jako: ustawa o zapasach, i zgodnie z art. 5 ust. 2 tej ustawy, jest zobowiązana tworzyć zapasy obowiązkowe. Z brzmienia art. 5 ust. 2 w pkt. 2 lit. b ustawy o zapasach wywiódł, iż producenci i handlowcy tworzą zapasy obowiązkowe nie tylko z "olejów napędowych do silników" i "materiałów pędnych do silników lotniczych na bazie nafty" ale także z "olejów napędowych pozostałych". Oznacza to, iż ustawodawca przyjął, że tworzy się także zapasy obowiązkowe z olejów napędowych o innym przeczeniu, niż napędzanie silników.

Szczegółowy wykaz surowców oraz produktów naftowych uwzględnianych podczas ustalania ilości zapasów interwencyjnych oraz w których tworzy się zapasy obowiązkowe ropy naftowej lub paliw, określony został przez Ministra Gospodarki w rozporządzeniu z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie szczegółowego wykazu surowców oraz produktów naftowych objętych systemem zapasów interwencyjnych (Dz. U. Nr 220, poz. 1727), dalej jako: rozporządzenie z dnia 16 grudnia 2009 r. W § 3 w pkt 3 lit. b tego rozporządzenia zostały wymienione produkty naftowe przywożone przez Spółkę, oznaczone kodami CN 2710 19 25 (PKWIU 19.20.24.0) i CN 2710 19 29 (PKWIU 19.20.27.0).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosła U. Spółka z o.o.

Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o zapasach, w celu zapewnienia zaopatrzenia Rzeczypospolitej Polskiej w ropę naftową i produkty naftowe w sytuacji wystąpienia zakłóceń w ich dostawach na rynek krajowy oraz wypełniania zobowiązań międzynarodowych, tworzy się zapasy ropy naftowej i produktów naftowych, zwane dalej "zapasami interwencyjnymi". Zapasy interwencyjne obejmują zapasy obowiązkowe ropy naftowej lub paliw, tworzone i utrzymywane przez producentów i handlowców oraz państwowe ropy naftowej i produktów naftowych, tworzone przez ministra właściwego do spraw gospodarki i utrzymywane przez Agencję Rezerw Materiałowych. Zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy o zapasach, za paliwa uważa się paliwa ciekłe, biopaliwa ciekłe oraz gaz płynny (LPG). Stosowanie zaś do treści art. 2 pkt 4 ustawy o zapasach - paliwa ciekłe to:

a) benzyny silnikowe i materiały pędne do silników lotniczych,

b) oleje napędowe do silników i materiały pędne do silników lotniczych na bazie nafty oraz oleje napędowe pozostałe,

c) ciężkie oleje opałowe.

Przepis art. 3 ust. 5 ustawy o zapasach upoważnia ministra właściwego do spraw gospodarki do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowego wykazu surowców oraz produktów naftowych uwzględnianych podczas ustalania ilości zapasów interwencyjnych, oraz w których tworzy się zapasy obowiązkowe ropy naftowej lub paliw - biorąc pod uwagę obowiązujące klasyfikacje towarów oraz zobowiązania międzynarodowe Rzeczypospolitej Polskiej. Na podstawie tego upoważnienia Minister Gospodarki wydał rozporządzenie z dnia 16 grudnia 2009 r. W § 3 w pkt 3 w lit. b) tego rozporządzenia wymienione zostały produkty naftowe przywożone przez skarżącą oznaczone kodami CN 2710 19 25 (PKWIU 19.20.24.0) i CN 2710 19 29 (PKWIU 19.20.27.0). Produkty te wymienione są w grupie "oleje napędowe do silników i materiały pędnych do silników lotniczych na bazie nafty oraz oleje napędowe pozostałe z wyłączeniem znakowanych i barwionych na podstawie odrębnych przepisów olejów do silników statków morskich".

Dalej Sąd wskazał, że stosownie do art. 5 ust. 1 z zw. z art. 2 pkt 19 ustawy o zapasach, przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą w zakresie przywozu ropy naftowej lub paliw jest obowiązany do tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw. Zgodnie z art. 5 ust. 2 tej ustawy, "producenci i handlowcy w zależności od przedmiotu wykonywanej działalności gospodarczej tworzą zapasy obowiązkowe:

1) ropy naftowej;

2) paliw w następujących grupach produktów:

a) benzyny silnikowe i materiały pędne do silników lotniczych,

b) oleje napędowe do silników i oleje napędowe pozostałe oraz materiały pędne do silników lotniczych na bazie nafty,

c) ciężkie oleje opałowe;

3) gazu płynnego (LPG).

Sąd I instancji stwierdził, że przywożone przez skarżącą z Francji i Belgii na terytorium RP produkty oznaczone kodami CN 2710 19 25 (PKWIU 19.20.24.0) i CN 2710 19 29 (PKWIU 19.20.27.0) to w rozumieniu art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy o zapasach - obok produktów oznaczonych kodami CN 2710 19 41 (PKW 19.20.26.0), CN 2710 19 45 (PKW 19.20.26.0) i CN 2710 19 49 (PKW 19.20.26.0) - "oleje napędowe pozostałe".

Ustawa o zapasach nie zawiera definicji legalnych takich pojęć jak: "benzyny silnikowe", "materiały pędne do silników lotniczych", "oleje napędowe do silników", "materiały pędne do silników lotniczych na bazie nafty", "oleje napędowe pozostałe", "ciężkie oleje opałowe". W uzasadnieniu (Sejm RP V kadencji, druk 1238) podkreślano, iż użyte w ustawie pojęcie "paliwa" obejmuje benzyny, oleje napędowe, oleje opałowe oraz gaz płynny LPG. W uzasadnieniu nie rozróżnia się olejów opałowych lekkich i ciężkich, czy lekkich, średnich lub ciężkich benzyn co wskazuje na wolę szerokiego ujęcia pojęcia "paliwa'". Konstrukcja normy zawartej w art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy o zapasach wskazuje, iż ustawodawcy chodziło o paliwa rozumiane przed wszystkim jako produkty uzyskiwane z wykorzystania poszczególnych frakcji destylacji ropy naftowej.

Zasadniczym procesem rafineryjnym ropy naftowej jest destylacja frakcyjna, w wyniku której uzyskuje się frakcje (grupy związków węglowodorowych). Produkty z destylatów (produkty rafinowane) są pogrupowane w trzech kategoriach: lekkie destylaty (LPG, benzyna), średnie destylaty (nafta, olej napędowy) ciężkie destylaty (paliwo olejowe).

Wprowadzony w art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy o zapasach podział na litery "a", "b" i "c" odpowiada tym trzem kategoriom. Produkty wymienione w każdej z liter pkt 2 w ust. 2 w art. 5 ustawy o zapasach charakteryzują się podobnymi cechami fizyko-chemicznymi i zbliżoną temperaturą wrzenia. Sporny punkt "b" obejmuje produkty powstające w wyniku wykorzystania średnich frakcji procesu destylacji ropy naftowej (frakcja naftowa i frakcja oleju napędowego). Punkt ten obejmuje zatem oleje napędowe do silników, materiały pędne do silników lotniczych na bazie nafty i oleje napędowe pozostałe czyli średnie destylaty - zarówno te wykorzystywane do silników jak i w innych celach (np. w celach grzewczych).

WSA wskazał również, że celem ustawy o zapasach jest wzmocnienie bezpieczeństwa paliwowego Polski poprzez stworzenie regulacji określającej w sposób kompleksowy środki przeciwdziałania zakłóceniom w dostawach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego wraz z procedurami uruchamiania tych środków oraz mechanizmami ich wdrażania, w przypadku gdy wymaga tego sytuacja na rynku krajowym lub jest to konieczne ze względu na zobowiązania międzynarodowe. Większość wymienionych w art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy o zapasach produktów naftowych jest wykorzystywana przede wszystkim w celach nieprzemysłowych, zaś ewentualne zakłócenia w dostawach ropy naftowej i produktów naftowych mogą dotknąć tak przemysł rafineryjny, użytkowników samochodów, linie lotnicze, jak i gospodarstwa domowe ogrzewane lekkimi i średnimi olejami. Wynika z tego potrzeba tworzenia zapasów we wszystkich kategoriach produktów naftowych. W związku z powyższym, użyte w ustawie o zapasach pojęcia należy interpretować biorąc pod uwagę przede wszystkim cele, jakie ustawodawca chciał osiągnąć. Dalej, zdaniem Sądu, rozporządzenie z dnia 16 grudnia 2009 r. zostało wydane w celu realizacji ustawy o zapasach, mieści się w zakresie spraw przekazanych do uregulowania (określenie szczegółowego wykazu surowców oraz produktów naftowych objętych systemem zapasów interwencyjnych) oraz odpowiada treści dyrektywnej.

Na koniec WSA stwierdził, że organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane ze sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej. Ponadto stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, organy obu instancji uzasadniły zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła "U." Spółka z o.o., zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zapasach, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż oleje o kodach CN 2710 19 25 i 2710 19 29 stanowią "oleje napędowe pozostałe" wskazane w tym przepisie,

- art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż rozporządzenie w sprawie rezerw obowiązkowych, nie narusza delegacji ustawowej wskazanej w art. 3 ust. 5 ustawy o zapasach.

- § 3 ust. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia w sprawie rezerw obowiązkowych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, mimo iż w tym zakresie, rozporządzenie to wykracza poza zakres delegacji ustawowej.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej skarżąca stwierdziła, że działalność z wykorzystaniem wyrobów o kodach CN2710 19 25 i 2710 19 29 (dalej: oleje średnie), nie wymaga tworzenia zapasów obowiązkowych paliw, a co za tym idzie, również wpisu do rejestru. Oleje średnie nabywane wewnątrzwspólnotowo przez Spółkę nie zostały bowiem wymienione w katalogu wyrobów, których rezerwy obowiązkowe należy utrzymywać w myśl ustawy o zapasach. Obowiązek utrzymywania rezerw dotyczy jedynie wyrobów określonych w art. 5 ust. 2 tej ustawy. W braku definicji ustawowej, przy określaniu ich zakresu, można odwołać się do przeznaczenia wyrobów, bądź do definicji poszczególnych wyrobów wskazanych w Nomenklaturze Scalonej, lub też do ustawy o jakości paliw. Jednak żadne z tych kryteriów nie pozwala na przypisanie olejów sprzedawanych przez Spółkę do kategorii wymienionych w art. 5 ust. 2 ustawy o zapasach.

Odnośnie kryterium przeznaczenia, Spółka wskazała, że oleje średnie sprzedawane przez U. są sprzedawane z przeznaczeniem do celów opałowych, nie natomiast do napędu silników samochodowych lub silników lotniczych. W związku z tym, ze względu na kryterium przeznaczenia, nie mieszczą się w żadnej z kategorii wyrobów określonych w art. 5 ust. 2 ustawy o zapasach.

Zdaniem spółki olejów średnich nie można również zaliczyć do żadnej z kategorii wyrobów określonych w art. 5 ust. 2 ustawy o zapasach, biorąc pod uwagę brzmienie Nomenklatury Scalonej. Stosownie do Uwag dodatkowych do Działu 27 Nomenklatury Scalonej, oleje napędowe do silników są klasyfikowane do kodów od 2710 19 41 do 2710 19 49. Natomiast, materiały pędne do silników lotniczych są klasyfikowane w Nomenklaturze Scalonej do kodów CN takich jak: 2710 11 31 (benzyna lotnicza), 2710 11 70 (paliwo typu benzyny do silników odrzutowych), 2710 19 21 (paliwo do silników odrzutowych). Wśród tych kodów brak jest Kodów CN 2710 19 29 i 2710 19 25, którymi objęte są produkty Spółki. Należy więc uznać, że zgodnie z brzmieniem Nomenklatury Scalonej oleje średnie sprzedawane przez Spółkę nie stanowią ani olejów napędowych do silników, ani też materiałów pędnych do silników lotniczych.

Również ustawa o jakości paliw, jako paliwo ciekłe wymienia w art. 2 ust. 1 pkt 4 jedynie "olej napędowy zawierający do 5,0% objętościowo estrów metylowych kwasów tłuszczowych, o których mowa w ustawie z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych, stosowanych w pojazdach, ciągnikach rolniczych, a także maszynach nieporuszających się po drogach, wyposażonych w silniki z zapłonem samoczynnym". Oleje sprzedawane przez Spółkę nie mieszczą się w tej kategorii, nie są bowiem stosowane w pojazdach.

Sprzedawanych przez Spółkę wyrobów nie można również zaliczyć do kategorii ciężkich olejów opałowych zarówno na gruncie Nomenklatury Scalonej, jak również na gruncie ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw. Ponadto z samych właściwości fizykochemicznych olejów średnich sprzedawanych przez Spółkę wynika, iż nie mogą być uznane za ciężkie oleje opałowe.

Oleje sprzedawane przez Spółkę są wykorzystywane jako paliwo w przenośnych piecykach. Co do zasady piecyki tego typu są eksploatowane w zamkniętych pomieszczeniach, w związku z czym ze względów bezpieczeństwa, jako paliwo opałowe mogą być wykorzystywane wyłącznie najczystsze frakcje ropy naftowej, których spalanie nie powoduje powstania toksycznych związków szkodzących zdrowiu ludzkiemu, ponieważ pozostałości spalania nie są odprowadzane na zewnątrz pomieszczeń. W związku z tym, oleje średnie sprzedawane przez Spółkę, stanowią frakcje wysoko oczyszczone, lekkie, w których zawartość frakcji aromatycznych wynosi poniżej 1 %. Mając na uwadze, iż wyroby sprzedawane przez Spółkę nie mogą należeć do kategorii "olejów napędowych pozostałych", do kategorii "ciężkich olejów opałowych", bądź do jakiejkolwiek innej kategorii wyrobów określonej w art. 5 ust. 2 ustawy o zapasach. Sąd uznając, w zaskarżonym wyroku, iż Spółka podlega obowiązkowi utrzymywania zapasów olejów średnich, dokonał więc błędnej wykładni art. 5 ust. 2 ustawy o zapasach.

Nadto zdaniem kasatora w rozporządzeniu z dnia 16 grudnia 2009 r. Minister Gospodarki wykroczył poza delegację ustawową wskazaną w art. 3 ust. 5 ustawy o zapasach. Minister objął bowiem zakresem tworzenia obowiązkowych zapasów wyroby, które nie zostały wskazane w art. 5 ust. 2 ustawy o zapasach, m.in. oleje średnie sprzedawane przez Spółkę. W opinii U., Minister Gospodarki naruszył więc art. 92 Konstytucji RP. Według Spółki nieuzasadnione jest twierdzenie Sądu, jakoby rozporządzenie z dnia 16 grudnia 2009 r. "uzupełniało", czy też "precyzowało" zapisy ustawy o zapasach. Oleje średnie klasyfikowane do kodów CN 2710 19 25 i 2710 19 29 przeznaczone do celów opałowych znalazły się w katalogu wyrobów, objętych systemem zapasów obowiązkowych bez umocowania w art. 5 ust. 2 ustawy o zapasach. Oznacza to, że rozporządzenie rozszerzyło zakres obowiązku przechowywania zapasów określony w ustawie o zapasach bez upoważnienia w jej przepisach.

Przedstawiona przez U. w skardze kasacyjnej interpretacja przepisów ustawy o zapasach jest zgodna z celem ustawodawcy. Lekkie i średnie oleje opałowe, w tym wyroby sprzedawane przez Spółkę, zużywane są jedynie przez wąsko grupę odbiorców, z których ogromną większość stanowią gospodarstwa domowe i nie nadają się do zastosowań przemysłowych. Ponadto, ze względu na fakt, iż paliwo do piecyków przywożone jest na terytorium RP w 201 pojemnikach, wykorzystywanie go jako paliwa napędowego w praktyce staje się skrajnie utrudnione i nieopłacalne. Należy więc uznać, iż obowiązek przechowywania zapasów wyrobów o niewielkim znaczeniu gospodarczym stoi w sprzeczności z celem ustawy o zapasach ponieważ tworzenie tego typu zapasów w żaden sposób nie poprawia bezpieczeństwa energetycznego państwa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Gospodarki wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, iż kontrola kasacyjna jaką sprawuje Naczelny Sąd Administracyjny dotyczy zaskarżonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych i tylko pośrednio dotyka kontrolowanych przez te sądy rozstrzygnięć administracyjnych. Poza tym, w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji, który orzeka w granicach sprawy, nie będąc na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. związany zarzutami ani wnioskami skargi, sąd kasacyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej na zasadzie określonej w art. 183 ust. 1 p.p.s.a. Oznacza to, że badając zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, a pośrednio kwestionowanego przez stronę indywidualnego aktu administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny podejmować kompleksowej kontroli danego wyroku i związanego z nim rozstrzygnięcia administracyjnego, lecz poruszać się może wyłącznie w obszarze wytyczonym przez kasatora, który to obszar wyznaczają wymienione na podstawie art. 174 pkt 1 i (lub) pkt 2 p.p.s.a. zarzuty, ich uzasadnienie oraz wnioski. Opisana specyfika środka zaskarżenia jakim jest skarga kasacyjna powoduje, że niedopuszczalna jest żadna forma naprawcza skargi kasacyjnej przez Sąd kasacyjny czy to poprzez uzupełnienie postawionych zarzutów lub ich uzasadnienia, czy to przez ich konkretyzację, czy interpretację. Można stwierdzić, iż od trafności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, zależy w dużej mierze, czy zamierzony przez kasatora cel zostanie osiągnięty.

Przechodząc do oceny zasadności skargi kasacyjnej, przypomnieć wypada, iż kontrolowanym kasacyjnie wyrokiem Sąd I instancji za zgodną z prawem uznał decyzję Ministra Gospodarki w przedmiocie wpisania skarżącej Spółki U. do rejestru producentów i handlowców obowiązanych do tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych ropy naftowej i paliw.

Wniesiona od tego wyroku skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa materialnego, zaś jak wynika ze sformułowanych zarzutów, skarżąca uznaje, iż sprowadzone przez nią oleje do przenośnych piecyków naftowych czystego spalania o kodach CN 2710 19 25 i 2710 19 29 nie należą do olejów "pozostałych", o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o zapasach i twierdzi, że dokonana przez WSA wykładnia wskazanego przepisu jest błędna. Ponadto Spółka zarzuca Sądowi I instancji niedostrzeżenie, że cyt. rozporządzenie Ministra Gospodarki dyspozycją § 3 ust. 1 pkt 3 lit. b wykracza poza delegację ustawową i dokonanie nieprawidłowej wykładni przepisu art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

Odnosząc się do najdalej postawionego zarzutu naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji, który wiąże się z zarzutem niewłaściwego zastosowania § 3 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia stwierdzić należy, iż zarzut ten uwzględniony zostać nie może.

Jak wynika już nawet z pobieżnej z lektury uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji nie dokonywał żadnej wykładni wskazanego przez kasatora przepisu Konstytucji RP, a tym bardziej nie wiązał tego przepisu z żadnym innym przepisem ustawy czy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 16 grudnia 2009 r. Stało się tak, mimo jednoznacznych zarzutów dotyczących naruszenia przepisami cyt. rozporządzenia delegacji ustawowej, postawionych przez skarżącą Spółkę w skardze do sądu administracyjnego. Powyższa wadliwość wyroku nie została podniesiona przez kasatora w skardze kasacyjnej w ramach zarzutów naruszenia prawa procesowego czy to art. 141 § 4, czy ewentualnie art. 133 § 1 lub art. 134 § 1 p.p.s.a. Tym samym uznać należy, że autor skargi kasacyjnej mimo, iż nie poznał stanowiska Sądu I instancji co do postawionego w skardze zasadniczego zarzutu, uznał takie działanie procesowe Sądu za prawidłowe, oczekując od sądu kasacyjnego odniesienia się do zarzutów, które nie doczekały się oceny sądu wojewódzkiego. W opisanej sytuacji procesowej stwierdzić należy, że już choćby ze względu na rygory jakie wiążą się z dwuinstancyjną strukturą sądownictwa administracyjnego, nie jest dopuszczalne, aby to sąd kasacyjny wypowiadał się jako pierwszy w związanej z naruszeniem prawa materialnego kwestii, którą ominął sąd wojewódzki. Powyższe oznacza, że nie można uwzględnić postawionego w skardze kasacyjnej, w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzutu błędnej wykładni przepisu Konstytucji RP, w sytuacji, gdy mimo jednoznacznych zarzutów tego rodzaju zawartych w skardze, sąd wojewódzki wykładni takiej nie dokona i nie wyjaśni z jakich względów tak czyni, a składający skargę kasacyjną, nie podnosząc zarzutów w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a, takie procesowe działanie sądu uzna za prawidłowe.

Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zapasach, zauważyć wypada, że Sąd I instancji niekorzystne dla skarżącej Spółki wnioski wyprowadził nie tylko ze wskazanego przepisu, lecz z dokonanej analizy art. 3 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 2 pkt 19 tej ustawy, choć ani ten Sąd, ani skarżący składający skargę kasacyjną nie dostrzegli, że podstawą wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia jest przede wszystkim art. 15 ust. 1 i 2 w związku z art. 14 ust. 1 cyt. ustawy. Powyższa uwaga jest o tyle istotna, że wpis do rejestru producentów i handlowców, który prowadzi Agencja Rezerw Materiałowych dokonywany jest przez ten organ na wniosek zainteresowanego, który zgodnie z dyspozycją art. 14 ust. 1 ustawy o zapasach zobowiązany jest do złożenia wniosku o stosowny wpis w określonym terminie od dnia rozpoczęcia działalności gospodarczej, w zakresie podlegającym obowiązkowi tworzenia i utrzymywania zapasów. Stosownie do tego unormowania, postępowanie administracyjne, w wyniku którego zapadła ostateczna i zaskarżona do sądu administracyjnego przez Spółkę U. decyzja, wszczęte zostało na wniosek strony, a treść rozstrzygnięcia, jak stwierdził organ administracyjny pierwszej instancji, odpowiadała żądaniu Spółki. Złożonego wniosku skarżąca Spółka nie cofnęła ani nie skorygowała konsekwencją czego było wydanie decyzji o wpisie.

Inną kwestią jest poprawność procesowa wydanego rozstrzygnięcia. Zadośćuczynienie wnioskowi strony, jak wyjaśniał organ, zwalniać go miało z obowiązku uzasadnienia decyzji, tj. dokonania wykładni art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o zapasach i wyjaśnienia stronie zasadności dokonania wpisu ze względu na wskazaną normę. Sąd I instancji, mimo jednoznacznie formułowanych przez Spółkę U. wątpliwości co do zasadności objęcia jej towarów oznaczonych kodami CN 2710 19 25 i 2710 19 29, nie dostrzegł braku uzasadnienia decyzji pierwotnej i nie dokonał oceny prawidłowości postępowania administracyjnego pod tym względem. Również skarżąca, nie podnosząc wadliwości postępowania organu ani na etapie skargi, ani na etapie postępowania kasacyjnego, uznała prawidłowość wydania samej decyzji i zaaprobowała fakt jednokrotnego w istocie rzeczy wyjaśnienia jej normatywnych przesłanek zaliczenia wskazanych przez nią produktów do grupy "olejów napędowych pozostałych" z art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o zapasach, których produkcja i handel rodzi po stronie producenta i handlowców obowiązek tworzenia zapasów obowiązkowych.

Wynikający z art. 5 ust. 1 obowiązek producentów i handlowców tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw został skonkretyzowany w ust. 2, który to przepis uzależnił tworzenie zapasów obowiązkowych przez zobowiązane do tego podmioty od przedmiotu prowadzonej przez nich działalności gospodarczej. I tak obowiązkowym zapasom podlegają m.in. ropa naftowa i paliwa w grupach: a) benzyny silnikowe i materiały pędne do silników lotniczych, b) oleje napędowe do silników i oleje napędowe pozostałe oraz materiały pędne do silników lotniczych na bazie nafty. Podlegające obowiązkowi tworzenia zapasów obowiązkowych rodzaje paliw z art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy odpowiadają przyjętej w art. 2 pkt 4 definicji paliw ciekłych, które wraz z biopaliwem ciekłym i gazem płynnym składają się na pojęcie paliw. Zapasom interwencyjnym obowiązkowym podlegają, stosownie do treści art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o zapasach, ropa naftowa i paliwa – w tym paliwa ciekłe oczywiście w rozumieniu takim, jak to wynika z art. 2 pkt 3 ustawy. Z kolei szczegółowy wykaz surowców oraz produktów naftowych uwzględnianych podczas ustalania ilości zapasów interwencyjnych i tych, w których tworzy się zapasy obowiązkowe określił Minister Gospodarki w powołanym wyżej rozporządzeniu, korzystając z upoważnienia zawartego w art. 3 ust. 5 ustawy.

Niewątpliwe produkty o kodach CN wskazanych przez skarżącą znalazły się w cyt. rozporządzeniu Ministra Gospodarki zarówno w grupie produktów uwzględnianych do ustalenia ilości zapasów (§ 2 ust. 1 pkt 3) b, jak i w grupie produktów, w których tworzy się zapasy obowiązkowe - w obu przypadkach jako oleje napędowe pozostałe. Zgodnie z dyspozycją upoważnienia ustawowego, uwzględnione w obu grupach surowce i produkty zostały wskazane z uwzględnieniem obowiązującej klasyfikacji towarów - kodów CN i symboli PKWiU.

Jak wyjaśnił Sąd I instancji, organ dokonał wpisu skarżącej do rejestru producentów i handlowców, bowiem po pierwsze, Spółka wpisuje się, ze względu na charakter prowadzonej działalności gospodarczej, w przyjęte art. 2 pkt 19 ustawy o zapasach pojęcie handlowca, a po drugie produkty, którymi handluje oznaczone podanymi przez nią kodami CN i PKWiU to oleje napędowe pozostałe, a te właśnie oleje podlegają dyspozycji przepisu art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy. To czy produkt skarżącej kwalifikuje się do grupy olejów pozostałych zależy głównie od tego, czy choćby teoretycznie może być spożytkowany do celów pędnych, jednak konkretne przypisanie towarów jako kwalifikujących się do obowiązku tworzenia zapasów wynika z przepisów cyt. rozporządzenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trudno skutecznie zarzucić Sądowi I instancji wadliwą wykładnię przepisu art. 5 ust. 1 i 2 pkt skoro odpowiada ona przyjętej przez ustawodawcę systematyce, powiązana jest z określonym w art. 3 ust. 1 ustawy celem i przyjętą w ust. 2 tego artykułu podstawową zasadą tworzenia zapasów interwencyjnych, których zapasy obowiązkowe stanowią jeden człon, a sam przepis nie specyfikuje konkretnych towarów jako objętych obowiązkiem tworzenia rezerw. Zważyć wszak należy, iż zakwalifikowanie produktów skarżącej do grupy, która podlega obowiązkowym zapasom wynika przede wszystkim z faktu przypisania im określonych kodów CN i PKWiU i objęcia takich towarów szczegółowym wykazem przyjętym przez Ministra Gospodarki w rozporządzeniu z dnia 16 grudnia 2009 r. w grupie olejów pozostałych, o których też mowa w art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy. Inną kwestią jest ocena, czy rzeczywiście produkty skarżącej to dokładnie te produkty, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3) lit. b poz. druga i trzecia oraz w § 3 pkt 3) lit. b) poz. druga i trzecia, bowiem przypisane kodom CN oleje mają jednocześnie przypisany inny, niż podany przez skarżącą symbol PKWiU; skarżąca podała produkt o kodzie CN 2710 19 25 i symbolu PKWiU 19.20.27.0, gdy tymczasem kodowi CN przypisany jest w rozporządzeniu symbol PKWiU 19.20.24.0. Ta okoliczność, niezależnie od jej wagi dla wyniku sprawy, nie była wszakże przedmiotem rozważań Sądu I instancji, nie została też zauważona przez skarżącą, toteż nie może wywrzeć żadnego wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).