Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1937/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1 art.157 par. 1 i 2, art. 158 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Mirosław Montowski, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi M K na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2018 r., znak: [...], po rozpoznaniu odwołania M K od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r. nr [...], znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2017 r. nr [...], znak: [...], - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...] , znak: [...] , zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] S.A. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalno - usługowego, układu komunikacji wewnętrznej, miejsc postojowych, kojca na opakowania zwrotne, bilbordu reklamowego, zewnętrznej instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, deszczowej, wraz ze zbiornikiem odparowującym, instalację oświetlenia zewnętrznego, wewnętrznej instalacji elektrycznej, wodociągowej, kanalizacyjnej, p.poż, grzewczej, wentylacyjno-kanalizacyjnej, niskoprądowej, odgromowej na działkach nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. [...]w [...].

W dniu 8 listopada 2017 r. M K wniosła do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności ww. ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2017 r. nr [...] , podnosząc, że jako właściciel sąsiedniej nieruchomości nr ewid. [...] nie została poinformowana o wszczęciu postępowania oraz wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji. Skarżąca zarzuciła, że organ I instancji na etapie prowadzenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nieprawidłowo ustalił krąg stron postępowania i niesłusznie ograniczył obszar oddziaływania obiektu wyłącznie do działek przewidzianych pod planowaną inwestycję. Skarżąca wskazała na emisję zanieczyszczeń do powietrza, wzmożony ruch pojazdów, hałas, przedostawanie się wód opadowych na sąsiednią nieruchomość jako czynniki oddziaływujące na jej nieruchomość.

Wojewoda [...] postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, na podstawie art. 61a k.p.a. z powodu braku posiadania przez wnioskodawcę przymiotu stronu.

Następnie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lutego 2018 r., znak: [...], uchylił w całości postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wojewoda [...] zawiadomieniem z [...] marca 2018 r. wszczął postępowanie na wniosek M K, reprezentowanej przez P S, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2017 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Następnie, Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] , znak: [...] , wydaną na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) - zwanej dalej k.p.a., umorzył, wszczęte wniosek M K, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2017 r. nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno - usługowego, układu komunikacji wewnętrznej, miejsc postojowych, kojca na opakowania zwrotne, bilbordu reklamowego, zewnętrznej instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, deszczowej, wraz ze zbiornikiem odparowującym, instalację oświetlenia zewnętrznego, wewnętrznej instalacji elektrycznej, wodociągowej, kanalizacyjnej, p.poż, grzewczej, wentylacyjno-kanalizacyjnej, niskoprądowej, odgromowej na działkach nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w [...] .

Odwołanie od ww. decyzji organu wojewódzkiego z [...] kwietnia 2018 r. nr [...], znak: [...] , wniosła w terminie M K.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2018 r., znak: [...] , po rozpoznaniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] kwietnia 2018 r. nr [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że stosownie do art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Właściwy organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ma obowiązek w pierwszej kolejności zbadać, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony.

Stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie to oparte jest na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. O tym więc, czy dany podmiot posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), stronami w sprawach pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 246/16, w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a. ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy natomiast rozumieć, zgodnie z przepisem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu.

Zgodnie orzecznictwem sądowo - administracyjnym (zob. wyrok WSA w Warszawie z 30 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 588/10; wyrok WSA w Warszawie z 15 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 940/09), sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że podmiotowi takiemu przysługuje status strony postępowania dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z akt sprawy wynika, że M K nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta [...] z 28 marca 2017 r. nr [...], znak: [...]. Wnioskodawca wywodzi swój interes prawny w kwestionowaniu powyższego rozstrzygnięcia organu stopnia podstawowego z tytułu przysługującego jej prawa własności działki o nr ew. [...] , położonej przy ulicy [...] w [...] , co potwierdza akt notarialny Repetytorium A Nr [...] rok., sporządzony w Państwowym Biurze Notarialnym w [...] .

Z projektu zagospodarowania terenu (Projekt budowlany - Nr rys. A-0, str. 13) wynika, że działka nr ew. [...] graniczy bezpośrednio z nieruchomościami inwestycyjnymi nr ew. [...] i [...] Planowany budynek mieszkalno - usługowy o wysokości w kalenicy 8,75 m (Projekt budowlany - Nr rys. A-6, str. 71) zaprojektowany na działkach nr ew. [...] i [...] jest oddalony od granicy działki nr ew. [...] o 4,05 m, zaś od budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr ew. [...] , projektowany budynek usytuowany jest w odległości 14,14 m. Ponadto, granica działki nr ew. [...] znajduje się w odległości ok. 33 m od projektowanego śmietnika i ok. 19 m od zgrupowania miejsc parkingowych.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie obejmuje swym zakresem działki o nr ew. [...] . Położenie wskazanej działki względem spornego przedsięwzięcia wyklucza uznanie, że niesie ono ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania i korzystania z nieruchomości należącej do skarżącej, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa.

Zdaniem organu II instancji, projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów (zarówno istniejących, jak i potencjalnych) na działce nr ew. [...]. Powyższą kwestię normuje wyczerpująco przepis § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), stanowiący, że odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli:

1. między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż:

a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m,

b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m,

2. zostały zachowane wymagania, o których w § 57 i 60.

Mając na uwadze powyższe GINB stwierdził, że wysokość projektowanego obiektu (tj. 8,75 m w kalenicy), oraz wskazana wyżej odległość dzieląca go od nieruchomości skarżącej (tj. 4,05 m), sprawiają, że działka nr ew. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, wyznaczonym na podstawie przepisu § 13 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. GINB podał, że kalenica budynku usytuowanego na działkach nr ew. [...] i [...] przebiega równolegle do granicy działki skarżącej i jest od niej oddalona o ok. 11,5 m. M K może zatem bez przeszkód wybudować na należącej do niej nieruchomości budynek z otworami okiennymi skierowanymi w stronę działek nr ew. [...] i [...] w najmniejszej odległości dopuszczalnej przez przepisy prawa (tj. 4,00 m). Odległość dzieląca taki budynek od budynku projektowanego na działkach nr ew. [...] i [...] byłaby więc większa, aniżeli wysokość przesłaniania, o której mowa w cytowanym wyżej § 13 ust. 1 pkt a rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

Ponadto, nieruchomości należące do skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym m.in. w oparciu o przepis § 12 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi), jak również przepis § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 7:00 - 17:00) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Planowane przedsięwzięcie nie pozbawia powyższej nieruchomości dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, elektryczność, telekomunikacja), jak również nie pozbawia działki o nr ew. [...] dostępu do drogi publicznej.

Zdaniem GINB, źródłem interesu prawnego nie mogą być również immisje, do których odwołuje się M K w odwołaniu od decyzji organu wojewódzkiego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 12/08, podał, że fakt "immisji pośrednich" z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Z definicji "obszaru oddziaływania obiektu" wynika bowiem, że chodzi o takie ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiadującego z obiektem terenu, które są skutkiem obowiązywania odrębnych przepisów. Ewentualne przekroczenie poziomu immisji pośrednich rodzi natomiast wyłącznie określone roszczenie o charakterze cywilnoprawnym, lecz nie daje praw strony w rozumieniu unormowań Prawa budowlanego.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2017 r. nr [...], znak: [...], nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku M K - stosownie do art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zatem skarżąca nie może być uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia.

Organ II instancji podał, że przepisy Kodeksu cywilnego (art. 140 i art. 144 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - Dz. U. z 1964 r. nr 16, poz. 93 ze zm.), aby mogły stanowić podstawę do uznania skarżącej za stronę postępowania administracyjnego, muszą zostać powiązane z przepisem prawa budowlanego, który w związku z działaniem inwestora spowodował ograniczenie prawa skarżącej do zagospodarowania jej nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem - na tym bowiem polega istota konstrukcji "obszaru oddziaływania obiektu" (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Przepisy prawa cywilnego same w sobie mogą być źródłem wyłącznie roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. Zdaniem GINB, przedmiotowa inwestycja nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości należącej do M K.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2018 r., znak: [...], wniosła M K, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skarżąca decyzji organu II instancji zarzuciła naruszenie:

1) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i uznanie, że skarżąca nie jest stroną niniejszego postępowania i nie posiada interesu prawnego w niniejszym postępowaniu;

2) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo, że skarżąca posiadając przymiot strony nie brała bez własnej winy udziału w postępowaniu;

3) art. 7, art. 9, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i 3 i art. 136 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do właściwego ustalenia obszaru oddziaływania spornej nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organy orzekające w sprawie zbyt automatycznie podeszły do wyznaczenia obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Zdaniem skarżącej organy nie uwzględniły całokształtu charakteru inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na budowę, która ma zostać zrealizowana w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z zabudową towarzyszącą gospodarczą i garażową usługową, która bez wątpienia wiąże się z emisjami na sąsiednie nieruchomości tj. hałas, pyły, płyny (hamulcowy, paliwo itd.), spaliny.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uchyla ją lub stwierdza jej nieważność.

Badając legalność zaskarżonej decyzji - stosownie do dyspozycji powołanych przepisów - Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2018 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]z [...] kwietnia 2018 r. nr [...], znak: [...] , umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2017 r. nr [...] , znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A. z siedzibą w [...]pozwolenia na budowę budynku mieszkalno - usługowego, układu komunikacji wewnętrznej, miejsc postojowych, kojca na opakowania zwrotne, bilbordu reklamowego, zewnętrznej instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, deszczowej, wraz ze zbiornikiem odparowującym, instalację oświetlenia zewnętrznego, wewnętrznej instalacji elektrycznej, wodociągowej, kanalizacyjnej, p.poż, grzewczej, wentylacyjno-kanalizacyjnej, niskoprądowej, odgromowej na działkach nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w [...].

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 105 k.p.a. Stosując ten przepis Wojewoda [...] uznał, że strona, która zainicjowała postępowanie nie ma interesu prawnego uprawniającego ją do skutecznego kwestionowania w postępowaniu administracyjnym ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2017 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A. pozwolenia na budowę.

Stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.). W doktrynie prawa administracyjnego rozróżnia się materialne i procesowe ujęcie decyzji. Decyzją "w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji" jest m.in. decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., czyli decyzja umarzająca postępowanie administracyjne, którą organ wydaje, gdy nie może rozstrzygnąć sprawy co do jej istoty ze względu na pojawienie się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego (bezprzedmiotowość postępowania). (por. wyrok WSA w Warszawie z 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1819/11, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; Komentarz do art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego w: Czesław Martysz, LEX Komentarz, stan prawny 1 sierpnia 2010 r.).

W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne, czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli brakuje któregokolwiek z elementów stosunku materialnoprawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 1998 r., sygn. akt II SA 70/98, Lex nr 43205).

Mając na uwadze powyższe należy uznać za prawidłowe rozstrzygnięcia organów obu instancji umarzające postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na bezprzedmiotowość podmiotową dalszego postępowania.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, postępowaniem nadzorczym prowadzonym w celu ustalenia, czy kontrolowana decyzja zawiera wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. wady powodujące jej nieważność. Jednak również takie postępowanie (tak jak i postępowanie zwykłe) wymaga od organu w pierwszej kolejności przeprowadzenia postępowania wstępnego, formalnoprawnego, w tym ustalenia czy wnioskodawcą tego postępowania jest strona posiadająca interes prawny.

W niniejszej sprawie prawidłowo organy uznały, że przyczyną uzasadniającą umorzenie postępowania w sprawie spornych robót budowlanych jest okoliczność, że M K - inicjatorka postępowania nieważnościowego - nie ma legitymacji do jego prowadzenia.

Skarżąca swój interes prawny do kwestionowania decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2017 r. nr [...]wywodzi z faktu, że jest właścicielką nieruchomością sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną (działki nr ew. [...] i [...] położone przy ul. [...] w [...] ) - jest właścicielką działki o nr ew. [...], położonej przy ulicy [...] w [...] . Bezsporne jest również to, że skarżąca M K nie brała udziału w postępowaniu o udzielenie omawianego pozwolenia na budowę.

Zagadnieniem prawnym wymagającym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest zatem posiadanie przez skarżącą statusu strony w myśl art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten określa krąg podmiotów posiadających przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę oraz posługuje się dodatkowo pojęciem oddziaływania obiektu budowlanego. Z treści tego przepisu wynika szereg istotnych konsekwencji prawnych znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Przepis ten przewiduje szczególny reżim prawny w stosunku do ogólnych zasad prawa administracyjnego. Stanowi on szczegółowe unormowanie w odniesieniu do pojęcia strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podstawowym celem tego przepisu jest usprawnienie i przyśpieszenie procedur prowadzących do realizacji określonych przedsięwzięć budowlanych. Ustawowe pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu budowlanego" ma na celu w miarę możliwości precyzyjne zdefiniowanie interesu prawnego osób trzecich w ramach tego postępowania. Stąd też w art. 3 ust. 20 ustawy - Prawo budowlane wprowadzono definicję legalną tego pojęcia, zgodnie z którą przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (por. wyrok NSA z 17 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 513/10, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, wnioskodawczyni postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2017 r. nr [...]o pozwoleniu na budowę - M K - nie dysponuje przymiotem strony w tym postępowaniu. M K jest wprawdzie właścicielką działki ew. nr [...]sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną, jednak samo bliskie sąsiedztwo nie przesądza jeszcze o posiadaniu przymiotu strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę.

Aby uniknąć dowolności w tworzeniu obszaru oddziaływania inwestycji ustawodawca przepisami ustaw oraz rozporządzeń uregulował możliwość jego dookreślenia. I tak, obszar oddziaływania wyznaczają m.in. przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, ustawy - Prawo budowlane, oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422).

Stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Podmiot dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

W myśl art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), stanowiącego przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a., stronami w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Prawidłowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że z projektu zagospodarowania terenu (Projekt budowlany - Nr rys. A-0, str. 13) wynika, że działka nr ew. [...] graniczy bezpośrednio z nieruchomościami inwestycyjnymi nr ew. [...] i [...]. Planowany budynek mieszkalno - usługowy o wysokości w kalenicy 8,75 m (Projekt budowlany - Nr rys. A-6, str. 71) zaprojektowany na działkach nr ew. [...] i [...] jest oddalony od granicy działki nr ew. [...] o 4,05 m, zaś od budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr ew. [...] , projektowany budynek usytuowany jest w odległości 14,14 m. Ponadto, granica działki nr ew. [...] znajduje się w odległości ok. 33 m od projektowanego śmietnika i ok. 19 m od zgrupowania miejsc parkingowych.

Wobec powyższego należy zgodzić się z organami orzekającymi w sprawie, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie obejmuje swym zakresem działki o nr ew. [...] . Położenie działki o nr ew. [...] względem spornego przedsięwzięcia wyklucza uznanie, że niesie ono ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania i korzystania z nieruchomości należącej do skarżącej, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa.

W ocenie Sądu, projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów (zarówno istniejących, jak i potencjalnych) na działce nr ew. [...] . Powyższą kwestię normuje wyczerpująco przepis § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), stanowiący, że odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli:

1. między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż:

a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m,

b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m,

2. zostały zachowane wymagania, o których w § 57 i 60.

Prawidłowo zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że wysokość projektowanego obiektu (tj. 8,75 m w kalenicy), oraz wskazana wyżej odległość dzieląca go od nieruchomości skarżącej (tj. 4,05 m), sprawiają, że działka nr ew. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, wyznaczonym na podstawie przepisu § 13 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Z projektu budowlanego wynika, że kalenica budynku usytuowanego na działkach nr ew. [...] i [...] przebiega równolegle do granicy działki skarżącej i jest od niej oddalona o ok. 11,5 m. Zatem należy zgodzić się z GINB, że skarżąca może zatem bez przeszkód wybudować na należącej do niej nieruchomości budynek z otworami okiennymi skierowanymi w stronę działek nr ew. [...]i [...]w najmniejszej odległości dopuszczalnej przez przepisy prawa (tj. 4,00 m). Odległość dzieląca taki budynek od budynku projektowanego na działkach nr ew. [...]i [...] byłaby więc większa, aniżeli wysokość przesłaniania, o której mowa w cytowanym wyżej § 13 ust. 1 pkt a rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

Wskazać również za organami trzeba, że nieruchomość należąca do skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym m.in. w oparciu o przepis § 12 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi), jak również przepis § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 7:00 - 17:00) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Planowane przedsięwzięcie nie pozbawia powyższej nieruchomości dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, elektryczność, telekomunikacja), jak również nie pozbawia działki o nr ew. [...] dostępu do drogi publicznej.

Ponadto, Sąd w pełni podziela stanowisko GINB, że źródłem interesu prawnego nie mogą być również immisje na które powołuje się M K. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 12/08, podał, że fakt "immisji pośrednich" z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Z definicji "obszaru oddziaływania obiektu" wynika bowiem, że chodzi o takie ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiadującego z obiektem terenu, które są skutkiem obowiązywania odrębnych przepisów. Ewentualne przekroczenie poziomu immisji pośrednich rodzi natomiast wyłącznie określone roszczenie o charakterze cywilnoprawnym, lecz nie daje praw strony w rozumieniu unormowań Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu, należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że skarżąca nie wykazała, aby miała interes prawny w kwestionowaniu decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2017 r. nr [...] Zauważyć również należy, że skarżąca poza ogólnikowym powoływaniem się uciążliwości, tj. na emisję zanieczyszczeń do powietrza, wzmożony ruch pojazdów, hałas, przedostawanie się wód opadowych na sąsiednią nieruchomość - nie wykazała, że przedmiotowa inwestycja narusza normy Prawa budowlanego i warunki techniczne, jakimi powinny odpowiadać budynki. W niniejszej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę jest zgodna z ww. przepisami i dlatego też spowodowane realizacją inwestycji ewentualne dolegliwości, nie mogą zostać potraktowane jako naruszające uzasadniony interes skarżącej.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że to na osobie domagającej się wszczęcia postępowania przez organ spoczywa ciężar wykazania własnego interesu prawnego. W niniejszej sprawie skarżąca winna więc wskazać przepis prawa materialnego, będący źródłem jej uprawnień, czego nie uczyniła ani przed organami prowadzącymi postępowanie nadzorcze ani przed Sądem (por. wyrok NSA z 14 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1572/09).

Podkreślić należy, że samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Ograniczenie w zagospodarowaniu terenu nie może być następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego, jeżeli nie jest oparte na konkretnym przepisie obowiązującego prawa." (zob. wyrok NSA z 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 246/16, LEX).

W konsekwencji Sąd nie podzielił podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przepisów materialnych i procesowych. W ocenie Sądu, kontrola zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji wykazała, że nie naruszają one prawa. Organy przeprowadziły postępowanie w sposób nienaruszający zasad postępowania wyrażonych w art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Rozstrzygnięcie oparto na właściwej podstawie prawnej. Stan faktyczny ustalono prawidłowo. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest zaś wyczerpujące i spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., organy w sposób niebudzący wątpliwości przytoczyły fakty istotne dla rozstrzygnięcia, wyjaśniły jaki jest przedmiot postępowania, w oparciu o jaką podstawę prawną jest ono prowadzone, a tym samym jaki jest zakres analizowanych ustaleń.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a zatem nie mogły odnieść zamierzonego skutku, oraz biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), skargę oddalił.