Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 937/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2 pkt 1.
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: par. 143.
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 marca 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] repr. przez Burmistrza Miasta [...] z dnia 26 kwietnia 2013 r. nr XXXIII/356/2013 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym § 2 pkt. 2 i 3, § 6 ust. 5, ust. 6, ust 7, ust. 9, ust.10 i ust. 12, § 8 ust.2 i ust 3,§ 9,§ 16 ust. 3 , § 17 ust 1 lit. a, lit. b, lit. c, lit. d, lit. f, lit. g, lit. h, lit. i, lit. j, § 17 ust. 2 , § 18 ust. 1 i ust. 2 jej załącznika Nr 1; II. w pozostałym zakresie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta T. L. (Dz.Urz.Woj. L. z 2013 r., poz. 2946) Rada Miasta T. L. przyjęła, stanowiący załącznik nr [...] do uchwały, "Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta T. L.".

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą uchwałę wniósł P. L.. Zarzucił jej, że wydana została z rażącym naruszeniem art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia [...] września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez wprowadzenie w jej § 2 pkt 2 i 3, § 6 pkt 5, 6, 7, 9, 10 i 12, §8 pkt 2 i 3, §9, §12, §13, §16 pkt 3, §17 pkt 1 a, 1b, 1c, 1d, 1f, 1g, 1h, 1i, 1j, §17 pkt 2 i § 18 pkt 1 i 2, rozwiązań stanowiących przekroczenie delegacji ustawowej. W ocenie Prokuratora art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie daje Radzie Miasta uprawnienia do regulowania materii innej, niż ta, która wynika z brzmienia tego przepisu. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Zaskarżona uchwała wykracza natomiast poza prawotwórcze kompetencje Rady wynikające z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy w ten sposób, że nakłada dodatkowe obowiązki na właścicieli nieruchomości oraz reguluje materię w sposób odmienny, niż wynika to z przysługującego jej uprawienia. Zaskarżona uchwała nakłada na mieszkańców miasta T. L. obowiązek usuwania błota, śniegu, lodu, likwidację śliskości, uprzątanie, usuwanie i likwidację błota z części nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego, śniegu, lodu oraz śliskości z chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości oraz innych zanieczyszczeń w miarę potrzeb. Artykuł 4 ust. 2 pkt. 1b stanowi jedynie o uprzątaniu błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Ustawa nie wspomina o usuwaniu, ani o likwidacji śliskości z innych miejsc (nieruchomości) niż tylko te udostępnione do użytku publicznego. W art. 4 ust. 2 umocowania nie znajduje również nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania nawisów śnieżnych i sopli z okapów, rynien i innych części nieruchomości. Nałożenie przez RM w T. L. obowiązku również co do chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości (służących do użytku publicznego) wykracza poza ramy nakreślone delegacją ustawową. Również unormowanie paragrafu 6 pkt 5,6,7,9,10 i 12 wykracza poza delegację ustawową. Nakłada bowiem na właścicieli nieruchomości obowiązek gromadzenia odpadów oraz zużytego sprzętu elektrycznego i zużytych opon, podczas, gdy art. 4 ust. 2 pkt. 1a stanowi jedynie o prowadzeniu selektywnego zbierania, odbierania lub przyjmowania odpadów komunalnych, nie stanowiąc o obowiązku ich gromadzenia. Nadto wskazana ustawa nie stanowi o obowiązku zebrania liści pochodzących z drzew rosnących wzdłuż ulicy, odpadów biodegradowalnych oraz obowiązku przekazywania do aptek przeterminowanych leków. Zdaniem Prokuratora unormowania zaskarżonej uchwały wykraczają poza ramy delegacji ustawowej art. 4 ust. 2 również w tej części, w której nakładają na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymania pojemników w określonym stanie i miejscu, tak aby pojemniki na odpady komunalne były ustawiane na wyrównanej w miarę potrzeb utwardzonej powierzchni, zabezpieczonej przed zbieraniem się wody i błota. Rada Miejska w T. L. przekroczyła również delegację ustawową w tej części, w której zabrania właścicielom nieruchomości gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużlu, szlamu i innych odpadów oraz ich spalania w pojemnikach (§ 9). Tak ustanowiony obowiązek wykracza poza ramy "uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń", o których stanowi przedmiotowa ustawa. W ocenie skarżącego delegacja ustawowa została również przekroczona w przypadku §12, 13, i 17. Zezwolono bowiem właścicielom nieruchomości na mycie samochodów i ich naprawę pod warunkami. Podczas, gdy ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach określa jedynie zasady utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Wskazanie warunków po spełnieniu których można "umyć", czy też "naprawić" pojazd na własnej nieruchomości przekracza prawo do ingerencji w sferę konstytucyjnej zasadny nienaruszania własności. Odnosząc się zaś do nałożonych na właścicieli psów obowiązków, Prokurator zaznaczył, że ustawa stanowi jedynie o tych regulacjach, które mają na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wprowadzone przez Radę Miejską obowiązki nadmiernie ograniczają swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, a w żadnym mierze nie dotyczą kwestii związanych z zagrożeniem czy uciążliwością dla ludzi. Delegację ustawową przekracza też unormowanie §18. Zdaniem skarżącego Rada niesłusznie nałożyła bowiem obowiązek deratyzacji na wszystkich właścicieli zabudowań znajdujących się na terenie całej gminy. W tym przypadku Rada powinna zgodnie z delegacją ustawową wskazać szczegółowo obszary na terenie gminy, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji. Jak wynika bowiem z treści art. 4, zamiarem ustawodawcy nie było objęcie deratyzacją całej gminy, ale jej konkretnych obszarów. Obciążenie obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości na terenie całej gminy (miasta) T. L. jest zatem naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8. Prokurator stwierdził, że zaskarżenie powyższej uchwały nie jest ograniczone terminem przewidzianym w art. 94 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001., nr 142, poz. 1591).

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta T. L. wniosła o jej oddalanie jako bezzasadnej. W ocenie organu użyte w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach sformułowania nie zawsze są jednoznaczne i precyzyjne, co wymaga dokonywania ich wykładni w procesie stanowienia prawa miejscowego. Odnośnie zarzutu dotyczącego §2 pkt 2 regulaminu nakładającego obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, likwidacji śliskości z części nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego oraz chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości wyjaśniono, że obowiązek ten przewidziany jest w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W. R. komentując ten przepis stwierdza że: "Nadal uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości jest obowiązkiem właścicieli nieruchomości". Drogi publiczne są z pewnością terenami przeznaczonymi do użytku publicznego. Kwestionowany zapisy § 2 pkt 2 regulaminu stanowi zatem tylko dookreślenie tych zasad. Bezpodstawny jest też zarzut dotyczący

§ 2 pkt 3 regulaminu. Zgodnie bowiem z art. 61 ustawy Prawo budowlane odpowiedzialność za utrzymanie nieruchomości w należytym stanie i porządku należy do właściciela nieruchomości, a zapis w regulaminie został wprowadzony dla utrzymania aktu prawa miejscowego w sposób czytelny i zrozumiały. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut dotyczący § 6 pkt 5, 6, 7, 9, 10 i 12 regulaminu. Z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika bowiem obowiązek uregulowania w regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie utrzymania czystości i porządku na nieruchomościach. Obowiązek ten dotyczy prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego, elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon a także odpadów zielonych. W § 6 pkt 5, 6, 7, 9, 10, 12 regulaminu zostały skonkretyzowane zasady zbierania odpadów oraz ich przekazywania podmiotom uprawnionym do ich odbioru. Punkty 5, 6, 7 zawierają stwierdzenie, że dopuszcza się przekazanie tych odpadów do Miejskiego Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów. Ponadto uchwałą Nr [...] Rady Miasta T. L. z dnia [...] marca 2015 r, został zmieniony kwestionowany przez Skarżącego § 6 pkt 10, który otrzymał brzmienie "Przeterminowane leki, należy przekazywać do Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów przy ulicy [...] w T. L.". Natomiast § 6 pkt 12 regulaminu wskazuje jedynie na możliwość gromadzenia zbierania odpadów biodegradowalnych na przydomowych kompostownikach. Taki zapis ma na celu ograniczenie przekazywania do składowania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji. Ograniczenie to wynika z art. 3c. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut dotyczący utrzymania pojemników w określonym stanie i miejscu. Artykuł 5 ust. 1 pkt 1 nakłada bowiem na właściciela nieruchomości obowiązek utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Rada wskazała na zapisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), z których wynika, że na działkach budowlanych należy przewidzieć miejsca do czasowego gromadzenia odpadów stałych z uwzględnieniem możliwości ich segregacji, wynika również, iż miejsca pod kontenery winne być utwardzone. Zarówno ustawa, jak i cytowane wyżej rozporządzenie nie określa jednak w sposób pełny, jak utrzymywać te urządzenia w odpowiednim stanie. Zaskarżone punkty 2 i 3 paragrafu 8 mają jedynie na celu doprecyzowanie, skonkretyzowanie zapisów ustawowych. W zakresie zarzutów przekroczenia delegacji ustawowej w § 9 dotyczącym zabronienia gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego popiołu, żużlu i szlamów i innych odpadów oraz ich spalania w pojemnikach Rada Miasta zaznaczyła, że w § 6 regulaminu określono sposób odbierania odpadów problematycznych i zebranych selektywnie odpadów, tak więc zapisy § 9 dotyczące tych odpadów są jedynie konsekwencją poprzednich zapisów i uregulowań. W § 12 i 13 dotyczącym zezwolenia na mycie i naprawę samochodów "pod warunkami" określone są szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Należy tutaj wskazać, że ustawa upoważnia do określenia w regulaminie zasad mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Na tej podstawie ma prawo wskazać warunki, by opisane wyżej czynności były dopuszczalne, w tym zwłaszcza usuwanie - zgodnie z ustawą powstałych w ich następstwie zanieczyszczeń. W zakresie nałożonych obowiązków na właścicieli psów zapisy regulaminu realizują zamierzony przez ustawodawcę cel art. 4 ust. 2 pkt 6 oraz nie są niezgodne z normami ustawy o ochronie zwierząt, w tym bez naruszania zasady proporcjonalności, zobowiązują do sprawowania kontroli nad zwierzęciem (art. 10a ust. 3 tej ustawy). Zapewnienie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, realizuje regulaminowe zobowiązanie osób utrzymujących lub sprawujących opiekę nad zwierzętami do zachowania środków ostrożności, mających na celu ochronę zdrowia i życia ludzi, wyeliminowania zagrożeń i uciążliwości dla otoczenia (zapisy § 17 Regulaminu). Nakazane w § 17 ust. 1 lit. c, d, h, i - środki to sposoby ostrożnego postępowania mające na celu zapewnienie panowania nad zwierzęciem w miejscu publicznym celem wyeliminowania niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Sposobem realizacji celu ustawowego jest także ustanowienie ograniczeń w zakresie wprowadzania psów do obiektów użyteczności publicznej. Nie jest to zakaz bezwzględny, zawiera wyłączenia podmiotowe, jak i przedmiotowe. Kwestionowany zakaz dotyczy natomiast wszystkich tych miejsc i obiektów użyteczności publicznej, w których obecność psów z zasady będzie stanowiła zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub czystości miejsca. Nie sposób jest zapewnić bezpieczeństwo, gdy pies przebywa w zatłoczonym miejscu, w obecności wielu obcych ludzi, na ograniczonej powierzchni i to w miejscu, w którym jego obecność w naturalny sposób nie jest przewidziana. Obowiązek rejestracji i znakowania psów znaczkiem rejestracyjnym ma za zadanie eliminowanie bezdomności psów i usprawnienie w zakresie ich ewidencjonowania i przypisywania poszczególnym właścicielom. Chodzi o to aby ustalić właściciela psa zagubionego. Obowiązek rejestracji i znakowania psów ma na celu zapewnienie ochrony przed zagrożeniami i uciążliwością dla ludzi. Wbrew zatem twierdzeniom Skarżącego, zapisy zaskarżonej uchwały nie przekraczają delegacji ustawowej lecz wypełniają zalecenia zawarte art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Odnośnie zarzutu dotyczącego § 18 uchwały zauważono, że art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy upoważnia radę gminy do wskazania konkretnych obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji. Wypełniając, postanowienia tego artykułu w § 18 regulaminu wskazuje ten teren poprzez stwierdzenia że "Właściciele nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi zobowiązani są do przeprowadzenia, co najmniej raz w roku, deratyzacji na terenie nieruchomości." Zapis ten zgodny jest z delegacją ustawową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Wyjaśnienia wymaga sposób oznaczania jednostek redakcyjnych Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, których dotyczy skarga, zwłaszcza, że istnieją różnice w ich nazewnictwie pomiędzy skargą, a odpowiedzią na skargę. Zgodnie z § 143 "Zasad techniki prawodawczej." stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia skargi do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. W myśl zamieszczonego w dziale V paragrafu 124 podstawową jednostką redakcyjną aktów prawa miejscowego jest paragraf (ust.1), który może się dzielić na ustępy, ustępy na punkty, punkty na litery, litery na tiret, a tiret na podwójne tiret. Znajdujący się w dziale pierwszym rozdziale siódmym paragraf 57 stanowi, że ustęp oznacza się cyframi arabskimi z kropką bez nawiasu, z zachowaniem ciągłości numeracji w obrębie danego artykułu (ust. 2), punkt oznacza się cyframi arabskimi z nawiasem z prawej strony, z zachowaniem ciągłości numeracji w obrębie danego artykułu albo ustępu (ust. 3), zaś wyliczenie w obrębie punktów (tzw. litery) oznacza się małymi literami alfabetu łacińskiego, z wyłączeniem liter właściwych tylko językowi polskiemu (ą, ć, ę, ł, ń, ó, ś, ż, ź), z nawiasem z prawej strony, z zachowaniem ciągłości alfabetycznej w obrębie punktu (ust. 4). Mając na uwadze brzemiennie zacytowanych powyżej przepisów oraz redakcję zaskarżonych przepisów Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy przyjąć należy, że skarga dotyczy § 2 pkt 2 i 3, § 6 ust. 5, 6, 7, 9, 10 i 12, §8 ust. 2 i 3, §9, §12, §13, §16 ust. 3, §17 ust. 1 lit. a, b, c, d, f, g, h, i, j, §17 ust. 2 i § 18 ust. 1 i 2. Takie też oznaczenie przyjęte zostanie w dalszej części uzasadnienia.

Stosownie do art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia [...] września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r., poz. 391), dalej powoływana jako "u.c.p.g." gminy mają obowiązek zapewnić czystość i porządek na swoim terenie oraz tworzyć warunki niezbędne do ich utrzymania, w szczególności tworząc warunki do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku lub zapewniając wykonanie tych prac przez tworzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych. Z kolei art. 4 ust.1 stanowi, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Słusznie uważa Prokurator, że uchwała taka, jako podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) nie może wykraczać poza granice przedmiotowe tego upoważnienia, które zakreślone zostały w przepisie art. 4 ust. 2 ustawy. Tym samym jakiekolwiek odstępstwa od katalogu zawartego w tym przepisie stanowią rażące naruszenie prawa. W tym kontekście za naruszenie artykułu 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy uznać należy zobowiązanie właścicieli nieruchomości w § 2 pkt 2 i 3 regulaminu do niezwłocznego uprzątania i usuwania błota, śniegu, lodu, oraz likwidacji śliskości z chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości (pkt 2) oraz usuwanie nawisów śnieżnych i sopli z okapów, rynien i innych części nieruchomości (pkt 3). Zapisy te nie tylko są niezgodne z powołanym przepisem, który nakazuje określenie szczegółowych zasad dotyczących wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, ale w przypadku opisanym w pkt 2 ) stanowi również zbędne i prawnie niedopuszczalne powtórzenie treści art. 5 ust. 1 pkt 4 wspomnianej ustawy. Zgodnie z tym przepisem właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Skoro zatem sama ustawa nakłada na właścicieli nieruchomości określone obowiązki zmierzające do utrzymania czystości na terenie chodników położonych wzdłuż nieruchomości, to regulowanie tej kwestii w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne ( wyrok NSA z dnia [...] lutego 2014r. II OSK 2746/13 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ).

Za wykraczające poza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. należy także uznać unormowania § 6 ust. 5 (dotyczące odpadów budowlanych i rozbiórkowych), ust. 6 (dotyczące odpadów wielkogabarytowych), ust. 7 (dotyczące zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego), ust. 9 (dotyczącego zbierania pochodzących z uprzątnięcia chodników liści pochodzących z drzew rosnących wzdłuż ulicy), ust. 10 (dotyczącego przeterminowanych leków) i ust. 12 (dotyczącego odpadów biodegradowalnych). Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że powyższe uregulowania dotyczą innych odpadów, niż komunalne, podczas gdy ustawa dotyczy jedynie odpadów komunalnych. Zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy o odpadach przez odpady komunalne rozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. W dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały kwestie unormowane w § 6 ust. 5, 6, 9, 10 i 12 zostały bowiem szczegółowo uregulowane przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia [...] grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21) , § 6 ust. 7 w ustawie z dnia [...] lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. z 2005 r. Nr 180, poz. 1495 z późn. zm.) i aktach wykonawczych do tych ustaw (np. rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia [...] września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów – Dz.U. Nr 112, poz. 1206). Wspomniana ustawa określa zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności zasady zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Jeżeli natomiast ustawa normuje określone zagadnienie, nie ma potrzeby normowania go w akcie prawa miejscowego, gdyż takie działanie narusza normę kompetencyjną dotyczącą wydania aktu prawa miejscowego. Jednocześnie należy stwierdzić, że bez znaczenia dla możliwości stwierdzenia nieważności § 6 pkt 10 regulaminu pozostaje to, że jego brzemiennie zmieniono uchwałą Nr [...]. Odmienne są bowiem skutki prawne uchylenia aktu, bądź zmiany jego brzmienia i stwierdzenia jego nieważności. Uchylenie uchwały, bądź zmiany jego brzmienia przez radę gminy oznacza jej wyeliminowanie ze skutkiem od daty uchylenia, zmiany brzmienia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały.

Z tych samych względów za wykraczająca poza art. 4 ust.2 ustawy należy uznać regulację § 9 regulaminu. Ust.1 tego przepisu zakazuje gromadzenia w pojemnikach na śmieci śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużlu, szlamów, substancji toksycznych, żrących i wybuchowych, przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych, zużytych opon, odzieży, tekstylii i innych odpadów niebezpiecznych oraz spalania odpadów komunalnych. Ust. 2 zabrania spalania w pojemnikach jakichkolwiek odpadów komunalnych ( także suchych odpadów roślinnych ), natomiast ust.3 nakazuje stosować postanowienia ust.1 i 2 odpowiednio do koszy na odpady, ustawionych na drogach publicznych, przystankach komunikacyjnych oraz innych terenach użyteczności publicznej. Jak już wspomniano, zagadnienia dotyczące gromadzenia odpadów, czy sposobu ich usuwania są przedmiotem regulacji ustawy o odpadach, co przesądza o tym, że paragraf ten uznać należy za przekraczający zakresem swojego unormowania art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 u.c.p.g. Ten bowiem uprawnia Radę Miasta do unormowania w regulaminie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników na śmieci, warunków ich rozmieszczania i utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych.

Rada Miasta T. L. przekroczyła również zakres delegacji ustawowej w przypadku unormowania § 8 ust. 2 i 3. W myśl unormowania art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach (lit. a) oraz liczby osób korzystających z tych pojemników (lit. b). Jednak ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewiduje konieczności wyodrębniania miejsc na pojemniki i kontenery oraz obowiązku właściciela nieruchomości do utwardzenia powierzchni, na której ustawiony jest pojemnik na śmieci, czy też, aby spełniały bliżej nie sprecyzowane techniczne wymogi bezpieczeństwa i higieny, ochrony środowiska, sanitarne ze szczególnym uwzględnieniem szczelności pokrywy, okresowego mycia i dezynfekowania pojemników oraz stosowania worków w celu utrzymania czystości.

Zakres delegacji ustawowej przekracza również unormowanie § 16 ust. 3 regulaminu. Przepis art. 4 ust. 2 pkt. 6 u.c.p.g. uprawnia Radę Miasta do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Nie daje on zatem żadnych podstaw do nałożenia na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązku sprawowania stałego i skutecznego nad nimi dozoru zwłaszcza, że obowiązki właścicieli wobec zwierząt stanowią przedmiot regulacji ustawy o ochronie zwierząt, na co wskazuje art. 1 ust. 1 tej ustawy. Podobnie z powyższego przepisu nie można wywieść możliwości nałożenia na właścicieli psów obowiązku ich rejestrowania w urzędzie miasta i pobieranie opłaty za wydanie znaczka rejestracyjnego dla psa (§ 17 ust. 1 lit. a), obowiązku oznaczania psa znaczkiem rejestracyjnym wydanym w urzędzie miasta (§ 17 ust. 1 lit. b), wyposażenia psa w obrożę, a przypadku ras uznanych za agresywne - w kaganiec (§ 17 ust. 1 lit. c), obowiązku wyprowadzania psa na smyczy, a psa ras agresywnych w kagańcu (§ 17 ust. 1 lit. d) nie wprowadzania tych zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, takich jak lecznice, wystawy itp. (lit. f), czy też nie wprowadzania ich na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci (lit. g).

W wyroku z dnia [...] lutego 2015r. ( II OSK 2499/14 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że podstawę do wydania aktu określającego zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej stanowią, jak przyjmuje art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, przepisy tej ustawy. Nie sposób zatem przyjąć, że ujęte w § 17 ust.1 lit. f) i g) regulaminu zakazy mogły zostać unormowane w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ustawodawca nie upoważnia rady miasta do sformułowania zakazu wprowadzania psów (czy innych zwierząt domowych) na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] grudnia 2011 r. - sygn. akt II OSK 2058/11 opubl. w CBOSA). Z tych samych powodów krytycznie odnieść się należy także do wskazania w regulaminie miejsc, w których można spuścić psa z uwięzi (§ 17 ust. 1 lit. h) i warunków, jakie spełnić musi nieruchomość, aby jej właściciel mógł na niej utrzymywać psa bez uwięzi na smyczy (§ 17 ust. 1 lit. i). Dwa ostatnie zapisy są powtórzeniem i niedopuszczalną modyfikacją zakazu wynikającego z art. 10a ust.3 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 856 ), zgodnie z którym zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Z kolei ust. 4 stanowi, że zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Jaki już wcześniej wspomniano uchwała rady, czy też zarządzenie nie może regulować raz jeszcze tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowi przepis powszechnie obowiązujący, a więc nie ma potrzeby i nie można powtarzać przepisów ustaw, rozporządzeń, czy też ratyfikowanych umów międzynarodowych w zapisach prawa miejscowego. W orzecznictwie od dawna podkreśla się, że narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także zmodyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Takiego zaś upoważnienia w niniejszej sprawie nie ma. Podkreślić należy, że powtarzanie w regulaminie uchwalonym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach, czy też aktach wykonawczych, albo ich "dostosowywanie" w celu tzw. objaśnienia ułatwiającego stosowanie regulaminu, jest niedopuszczalne. Przedmiotowy regulamin stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Niezgodność z prawem dokonywania powtórzeń w regulaminie definicji ustawowych jest ponadto uzasadniona okolicznością, że interpretacja takiego pojęcia w kontekście uchwały, w której go powtórzono, może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/99; z dnia [...] listopada 2009 r., II OSK 1256/09; z dnia [...] kwietnia 2010 r., II OSK 170/10 opubl. w CBOSA ).

Uwzględniając treść wspomnianego już art. 4 ust.2 pkt.6 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach jego zakres przekracza także sformułowany w § 17 ust. 1 lit. j) obowiązek niedopuszczanie do zakłócania przez psy ciszy nocnej i spokoju (lit. j). Należy przy tym zauważyć, że zakaz zakłócania spokoju i porządku publicznego, w tym obejmujący ochronę spoczynku nocnego, wynika z art. 51 § 1 kodeksu wkroczeń. Obowiązek ten rozciąga się na właścicieli zwierząt i związany jest z odpowiedzialnością za zachowanie się zwierząt. Zachodzi więc i w tym przypadku niedopuszczalne powtórzenie regulacji prawnej określonej już w innym akcie normatywnym. Te same względy, dla których stwierdzono wadliwość poszczególnych zapisów § 17 ust.1, stanowią podstawę dla podważenia § 17 ust. 2 odnoszącego się do postanowień pkt 1 lit. f) ,g) i j).

Za zasadny uznać należy zarzut rażącego naruszenia prawa przez unormowanie § 18 ust. 1 i 2 regulaminu. Zgodnie z nim właściciele nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi zobowiązani są do przeprowadzania, co najmniej raz w roku, deratyzacji na terenie nieruchomości. Obowiązek ten, w odniesieniu do właścicieli budynków jednorodzinnych, powinien być realizowany tylko w miarę potrzeby (ust. 1). Prowadzący hodowlę zwierząt gospodarskich mają obowiązek deratyzacji pomieszczeń, w których prowadzona jest hodowla, dwa razy do roku - wiosną i jesienią (ust. 2). Zaznaczyć należy, że art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy przewiduje, że regulamin ma określać zasady wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Warunku określenia "zasad" nie spełnia zatem wskazanie jedynie podmiotów, na których ciąży obowiązek przeprowadzenia deratyzacji i terminu jej przeprowadzenia. Co więcej wskazany przepis ustawy nie upoważnia również do określenia kręgu podmiotów zobowiązanych do jej przeprowadzenia, co zostało jednak uregulowanie w regulaminie, w którym obowiązkiem tym obciążono właścicieli nieruchomości i prowadzących hodowle zwierząt gospodarskich. Sprzeczne z art. 4 pkt 8 u.c.p.g., jest również określenie częstotliwości wykonywania deratyzacji, skoro przepis ten stanowi upoważnienie do określenia terminów przeprowadzania deratyzacji, nie zaś jej częstotliwości ( wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia [...] maja 2011r. II SA/Bd 193/11 opubl. w CBOSA ). Ponadto nie jest wystarczająco precyzyjne określenie obowiązku właścicieli budynków jednorodzinnych przeprowadzania deratyzacji "w miarę potrzeb".

Nie można natomiast podzielić zarzutów skargi dotyczących unormowania paragrafów 12 i 13 regulaminu. Delegację ustawową dla tych unormowań zawiera § 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. Stanowi on, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujące mycie i naprawę pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Rzeczą Rady, podejmującej uchwałę w tym zakresie, było zatem wskazanie warunków, by opisane wyżej czynności były dopuszczalne, w tym zwłaszcza zapewniających usuwanie - zgodnie z ustawą - powstałych w ich następstwie zanieczyszczeń. Ustawa nie wprowadza bowiem generalnego zakazu mycia i naprawy pojazdów samochodowych na własnej nieruchomości. Rada wspomniane wymogi zachowała, wskazując w § 12 regulaminu, że dopuszczalne jest mycie pojazdów samochodowych na terenie nieruchomości nie służących do użytku publicznego, pod warunkiem odprowadzania powstałych ścieków do kanalizacji lub zbiorników bezodpływowych, po uprzednim ich przejściu przez łapacz oleju i odstojnik. Odprowadzanie ścieków bezpośrednio do gleby lub wód powierzchniowych jest zabronione. W myśl zaś § 13 naprawa pojazdów samochodowych związana z ich bieżącą eksploatacją jest dozwolona na terenie nieruchomości, pod warunkiem, że nie spowoduje to zanieczyszczenia wód lub gleby oraz uciążliwości dla sąsiadów. Powstałe odpady powinny być gromadzone i usuwane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Oba paragrafy normują zatem warunki, które muszą być spełnione, aby można było myć samochody na nieruchomościach nie służących do użytku publicznego oraz dokonywać naprawy samochodów wynikającej z bieżącej eksploatacji.

Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta T. L. z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...] w zakresie obejmującym § 2 pkt 2 i 3, § 6 ust. 5, ust. 6, ust 7, ust. 9, ust.10 i ust. 12, § 8 ust.2 i ust 3,§ 9,§ 16 ust. 3 , § 17 ust. 1 lit. a, lit. b, lit. c, lit. d, lit. f, lit. g, lit. h, lit. i, lit. j, § 17 ust. 2 , § 18 ust. 1 i ust. 2 jej załącznika Nr [...]. W pozostałym zakresie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić.