Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2695/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3,  art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędziowie WSA Janusz Walawski, Waldemar Śledzik (spr.), Protokolant Asystent sędziego Bożena Dąbkowska-Mastalerek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2012 r. sprawy ze skargi H. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] września 2011 r. Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego na rzecz skarżącej H. kwotę 457 zł. (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 24 października 2011 r. do Centralnego Biura Antykorupcyjnego, zwanego dalej "CBA", wpłynęła skarga H. (zwanej dalej także jako "Skarżący") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Szefa CBA nr [...] z dnia [...] października 2011 r. uchylającą zaskarżoną decyzję Szefa CBA z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w całości oraz umarzającą postępowanie o udostępnienie informacji publicznej.

Skarżący wniósł o uwzględnienie przedmiotowej skargi w całości i tym samym o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Szefowi CBA oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2001 r. Nr 112, poz. 1198, z późn. zm., zwanej dalej: "u.d.i.p."), polegające na umorzeniu postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji w sytuacji, gdy organ posiada przedmiotowe informacje, a zatem - zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. - jest obowiązany do ich udostępnienia;

2) przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 61 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. w zw. z art. 10 ea ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39, z późn. zm.), polegające na przyjęciu, że skoro informację wnioskowaną przez [...] posiada także inny organ (Prokurator Generalny), to organ, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie jest obowiązany do jej udostępnienia;

3) art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), polegające na przyjęciu, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe;

4) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia podstawy tak prawnej, jak i faktycznej zaskarżonej decyzji;

5) art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a. poprzez nierzetelne prowadzenie postępowania w sprawie, polegające na braku wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 14 kwietnia 2009 r. H. zwróciła się do Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1) dokładnej liczby wniosków Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego o zarządzenie kontroli operacyjnej skierowanych do sądu na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. Nr 104, poz. 708, z późn. zm.), dalej zwanej "ustawą o CBA", w okresie od dnia [...] sierpnia 2006 r. do dnia [...] marca 2009 r., z podziałem na poszczególne lata;

2) dokładnej liczby postanowień Sądu Okręgowego w [...] o zarządzeniu kontroli operacyjnej wydanych na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 2 ustawy o CBA w okresie od dnia [...] sierpnia 2006 r. do dnia [...] marca 2009 r., z podziałem na poszczególne lata;

3) dokładnej liczby postanowień o zarządzeniu kontroli operacyjnej w przypadkach nie cierpiących zwłoki wydanych przez Szefa CBA na podstawie art. 17 ust. 3 zd. 1 ustawy o CBA, w okresie od dnia [...] sierpnia 2006 r. do dnia [...] marca 2009 r., z podziałem na poszczególne lata;

4) dokładnej liczby postanowień Sądu Okręgowego w [...] o odmowie udzielenia zgody na zarządzenie kontroli operacyjnej wydanych na podstawie art. 17 ust. 3 zd. 3 ustawy o CBA, w okresie od dnia [...] sierpnia 2006 r. do dnia [...] marca 2009 r., z podziałem na poszczególne lata;

5) dokładnej liczby poleceń Szefa CBA o wstrzymaniu kontroli operacyjnej oraz protokolarnym, komisyjnym zniszczeniu materiałów zgromadzonych podczas jej

stosowania, wydanych na podstawie art. 17 ust. 3 zd. 3 ustawy o CBA, w okresie od dnia [...] sierpnia 2006 r. do dnia [...] marca 2009 r., z podziałem na poszczególne lata;

6) dokładnej liczby stosowanych przez Szefa CBA wniosków o przedłużenie czasu trwania kontroli operacyjnej na czas nie dłuższy niż kolejne 3 miesiące skierowanych i zatwierdzonych przez Sąd Okręgowy w [...] na podstawie art. 17 ust. 8 ustawy o CBA, w okresie od dnia [...] sierpnia 2006 r. do dnia [...] marca 2009 r., z podziałem na poszczególne lata;

7) dokładnej liczby wniosków o przedłużenie czasu trwania kontroli operacyjnej na czas oznaczony skierowanych przez Szefa CBA i zatwierdzonych przez Sąd Okręgowy w [...] na podstawie art. 17 ust. 9 ustawy o CBA, w okresie od dnia [...] sierpnia 2006 r. do dnia [...] marca 2009 r., z podziałem na poszczególne lata.

Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. odmówił [...] udostępnienia wnioskowanej informacji z uwagi, iż stanowi ona tajemnicę państwową.

Pismem z dnia 20 maja 2009 r. H. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiotowym zakresie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego wydał decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W dniu 20 lipca 2009 r. [...] złożyła za pośrednictwem Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. o utrzymaniu w mocy decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H.

Od powyższego wyroku, H. złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 października 2010 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 maja 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję Szefa CBA nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Szefa CBA z dnia [...] kwietnia 2009 r.

Wykonując wskazany wyrok Sądu i dokonując powtórnej analizy wniosku H., Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego wydał decyzję z dnia [...] września 2011 r. Nr [...], którą odmówił udzielenia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w obecnym stanie prawnym organ nie jest właściwy do udzielenia informacji, o której udostępnienie wniesiono.

Pismem z dnia 6 października 2011 r. H. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiotowym zakresie.

W uzasadnieniu wnioskodawca zarzucił decyzji Nr [...] naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a także art. 4 ust. 1 i 3 oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Wskazał również, iż w zaskarżonej decyzji organ błędnie powołał się na art. 10 ea ustawy o prokuraturze.

Po dokonaniu powtórnej analizy przedmiotowego wniosku, Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego stwierdził, iż podstawą prawną udostępnienia informacji publicznej przez CBA jest przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne są obowiązane do udostępnienia informacji publicznej. Wskazano ponadto, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Zgodnie zaś z art. 10 ea ustawy o prokuraturze, wprowadzonym na podstawie art. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania karnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 53, poz. 273), Prokurator Generalny przedstawia Sejmowi i Senatowi jawną roczną informację o łącznej liczbie osób, wobec których został skierowany wniosek o zarządzenie kontroli i utrwalania rozmów lub wniosek o zarządzenie kontroli operacyjnej, ze wskazaniem liczby osób, co do których:

1) sąd zarządził kontrolę i utrwalanie rozmów lub kontrolę operacyjną;

2) sąd odmówił zarządzenia kontroli i utrwalania rozmów lub kontroli operacyjnej;

3) wniosek o kontrolę operacyjną nie uzyskał zgody prokuratora,

z wyszczególnieniem liczby osób w wymienionych kategoriach, co do których o kontrolę operacyjną wnioskował organ Policji.

Wskazano również, iż przepis art. l0 ea ustawy o prokuraturze wszedł w życie w dniu 11 czerwca 2011 r., tj. po dacie wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylającym decyzję Szefa CBA nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Szefa CBA z dnia [...] kwietnia 2009 r. (wyrok z 30 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 678/11).

Zgodnie z powyższym, organ stwierdził, iż w świetle obowiązujących przepisów, Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego nie jest właściwy do udzielenia wnioskowanej informacji. Podmiotem upoważnionym do przedstawiania informacji będącej przedmiotem wniosku H. jest jedynie Prokurator Generalny. Mając na względzie przedstawione okoliczności uznano więc, iż brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania przez organ powyższej sprawy oraz wydania decyzji administracyjnej. Ustalenie przesłanki bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego stwarza po stronie organu obowiązek zakończenia postępowania w danej instancji przez jego umorzenie, stąd biorąc pod uwagę treść art. 105 § 1 k.p.a., uchylono zaskarżoną decyzję w całości oraz umorzono postępowanie o udostępnienie informacji publicznej.

W dniu 24 listopada 2011 r. skarżący wniósł za pośrednictwem Szefa CBA skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji z dnia [...] października 2011 r. w całości, ewentualnie, uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpoznania Szefowi CBA.

Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. polegające na umorzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie, sytuacji, gdy organ posiada te informacje i niewskazanie aby jakakolwiek okoliczność, o której mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP uzasadniała nieuwzględnienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a także przepisów prawa procesowego, w tym w szczególności art. 61 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. w zw. z art. 10 ea ustawy o prokuraturze, polegające na przyjęciu, że skoro informacje wnioskowaną przez [...] posiada także inny organ (Prokurator Generalny) to organ do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie jest obowiązany do jej udostępnienia. Ponadto Skarżący zarzucił naruszenie art. 105 §1 k.p.a. polegające na przyjęciu, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, gdyż organ nie jest właściwy do udzielenia wnioskowanej informacji i brak jest podstaw prawnych dla merytorycznego rozpoznania sprawy, a tym samym wydania decyzji co do meritum, art. 107 §1 i 3 k.p.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia podstawy tak prawnej, jak i faktycznej zaskarżonej decyzji, a także art. 8, art.11, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a. – poprzez nierzetelne prowadzenie postępowania w sprawie, polegające na braku wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy.

Niezależnie od przedstawionych zarzutów, Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci rejestrów wniosków i zarządzeń Szefa CBA w sprawie kontroli operacyjnej za lata 2006, 2007, 2008 i 2009, informacji Prokuratora Generalnego o łącznej liczbie osób, wobec których został skierowany wniosek o zarządzenie kontroli i utrwalania rozmów lub wniosek o zarządzenie kontroli operacyjnej [...] oraz informacji o działalności Policji [...].

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie powołując się na argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. – zwanej dalej także jako: "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Co istotne, sądy administracyjne nie oceniają rozstrzygnięć organu administracji po kątem jego słuszności czy też celowości, jak również nie rozpatrują sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

Skarga badana pod tym kątem, w ocenie Sądu, zasługuje na uwzględnienie.

W nawiązaniu do wniosku Skarżącego o przeprowadzenia dowodu z dokumentów w postaci:

1) rejestrów wniosków i zarządzeń Szefa CBA w sprawie kontroli operacyjnej za lata: 2006, 2007, 2008, 2009;

2) informacji Prokuratora Generalnego o łącznej liczbie osób, wobec których został skierowany wniosek o zarządzenie kontroli i utrwalania rozmów lub wniosek o zarządzenie kontroli operacyjnej [...];

3) informacji o działalności Policji [...],

Sąd w pierwszej kolejności zauważa, że stosownie do treści art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, o istotnych wątpliwościach można mówić tylko wówczas, gdy istotne dla sprawy elementy stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione, są sporne (por: wyrok NSA z dnia 21 lipca 2006 r. I OSK 9/06, LEX nr 266437). Nie ulega wątpliwości, że zakres kognicji sądu administracyjnego, ograniczony do kontroli legalności zaskarżonego aktu, wyłącza możliwość czynienia przez ten sąd ustaleń faktycznych, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy. Skarżący nie wskazał jakie istotne wątpliwości mają zostać wyjaśnione. Dodać należy, że przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci rejestrów wniosków i zarządzeń Szefa CBA w sprawie kontroli operacyjnej za lata: 2006, 2007, 2008, 2009 skutkowałoby tym, iż już na etapie postępowania przed sądem administracyjnym, Skarżący uzyskałby informacje objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.

Z przytoczonych powodów Sąd wniosku powyższego nie mógł uwzględnić.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że zasługuje ona w całości na uwzględnienie.

Na wstępie niezbędnym jest przypomnienie, że zgodnie z art. 61 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP każdy obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Przepis art. 2 ust.1 u.o.d.i.p. poszerza znacznie krąg podmiotów uprawnionych, stwierdzając, że prawo do informacji przysługuje "każdemu". Pojęcie to obejmuje nie tylko osoby fizyczne, ale również osoby prawne, jak i jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej np. organizacje społeczne. Prawo dostępu do informacji publicznej jest jednym z najważniejszych praw w katalogu praw obywatelskich i politycznych. Ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego, poprzez zwiększanie transparentności w działaniach władzy publicznej, chronić i umacniać zasady obowiązujące w demokratycznym państwie prawa, wreszcie zapewniać społeczną kontrolę nad działaniami organów władzy publicznej. Przejrzystość procesu decyzyjnego umacnia demokratyczny charakter instytucji oraz zaufanie obywateli do administracji.

Powyższe uwagi dotyczące zasad udzielania informacji o charakterze publicznym można także odnieść do informacji wnioskowanych przez Skarżącego. Zagrożenie terroryzmem i rozwój przestępczości zorganizowanej powodują bowiem, że coraz częściej obywatele muszą godzić się na takie działania służb chroniących porządek prawny i bezpieczeństwo publiczne, które ograniczają swobody obywatelskie, w tym sferę prywatności. Zauważyć też należy, że do opinii publicznej docierają informacje o nadużywaniu uprawnień dotyczących działań operacyjnych, w tym m.in. nagrywania i podsłuchiwania rozmów telefonicznych. W tym choćby kontekście coraz ważniejsze jest, aby działalność służb specjalnych podlegała społecznej kontroli w obszarach, które nie ograniczają możliwości ich skutecznego działania i nie dotyczą konkretnych prowadzonych postępowań, stosowanych w nich metod operacyjnych czy też danych funkcjonariuszy będących pracownikami konkretnych służb. Nie sposób równocześnie zaprzeczyć, że nie mogą podlegać ujawnieniu informacje, których ujawnienie groziłoby porządkowi i bezpieczeństwu publicznemu lub narażało na szwank działania organów chroniących te wartości.

Dlatego niezwykle istotnym problemem staje się w tej sytuacji wytyczenie maksymalnie precyzyjnej granicy między informacjami publicznymi, które mogą być ujawnione i tymi, które ze względów ważniejszych niż prawo do informacji publicznej, powinny być chronione. W związku z tym przy stosowaniu przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych konieczne jest stosowanie wykładni celowościowej i ustalenie jaka była intencja ustawodawcy przy tworzeniu określonych przepisów oraz czy ujawnienie żądanych we wniosku informacji zagraża interesom państwa, porządkowi prawnemu, bezpieczeństwu funkcjonariuszy czy też bezpieczeństwu prowadzonych przez nich operacji.

Art. 1 ust. 1 u.o.i.n. określa zasady ochrony informacji, które wymagają ochrony przed nieuprawnionym ujawnieniem jako stanowiące tajemnicę państwową lub służbową, niezależnie od formy i sposobu ich wyrażania. Legalną definicję pojęć "tajemnica państwowa" i "tajemnica służbowa" zawiera art. 2 ust. 1 i 2 ustawy. Zgodnie z tym uregulowaniem – tajemnicą państwową – jest informacja określona w wykazie rodzajów informacji, stanowiącym załącznik nr 1, której nieujawnione uprawnienie może spowodować istotne zagrożenie dla podstawowych interesów dotyczących porządku publicznego, obronności, bezpieczeństwa, stosunków międzynarodowych lub gospodarczych państwa. Warto wskazać, że wymienione w tym przepisie dobra należą do fundamentalnych i chroniących dobrostan zarówno Państwa jak i obywateli. Dodatkowym kwalifikatorem pozwalającym na uznanie danej informacji za tajemnicę państwową jest to, że jej nieuprawnione ujawnienie może spowodować nie jakiekolwiek, ale istotne zagrożenie dla wartości wskazanych przez ustawodawcę. Warunki te muszą przy tym być spełnione łącznie. Ponieważ określoną klauzulą tajności, zgodnie z artykułami 19 - 25 ustawy, można opatrzyć tylko tajemnice państwową lub służbową ważny jest jej materialny charakter, zgodny z ustawową definicją zawartą w art. 2 ustawy.

Pkt 24 załącznika do ustawy jako informacje, które mogą być oznaczone jedną z klauzul chroniących tajemnicę państwową wskazuje informacje dotyczące prowadzonych przez Centralne Biuro Antykorupcyjne kontroli operacyjnej, niejawnego nabycia lub przejęcia przedmiotów pochodzących z przestępstwa ulegających przepadkowi albo których wytwarzanie, posiadanie, przewożenie, lub którymi obrót są zabronione, a także przyjęcia lub wręczenia korzyści majątkowej oraz niejawnego nadzorowania, wytwarzania, przemieszczania, gospodarowania i obrotu przedmiotami przestępstwa. Pkt 25 załącznika do w/w informacji zalicza dotyczące planowanych, wykonywanych i zrealizowanych czynności operacyjno – rozpoznawczych przez m.in. CBA oraz informacje i przedmioty uzyskane w wyniku tych czynności, które pozwalają na identyfikację osób udzielających im pomocy w zakresie wykonywania czynności operacyjno – rozpoznawczych. Z wymienionego wyżej katalogu wniosek [...] dotyczyć może jedynie określenia "(...) prowadzonych przez Centralne Biuro Antykorupcyjne (...) kontroli operacyjnej (...)" i należałoby rozważyć jaka była intencja ustawodawcy przy konstruowaniu tego przepisu i czy jakiekolwiek informacje dotyczące takiej kontroli, czy też tylko te które spełniają przesłanki wskazane w art. 2 ust. 1 u.o.i.n. stanowią tajemnicę państwową i podlegają daleko idącej ochronie.

Trzeba przede wszystkim wskazać, że omawiane sformułowanie używa określenia "kontroli operacyjnej" a więc zasadnym staje się przekonanie, że dotyczy wprawdzie każdej takiej kontroli ale w zakresie informacji jej dotyczących. Ochrona taka jest zdaniem sądu uzasadniona, bowiem ujawnienie jakichkolwiek działań prowadzonych w konkretnej sprawie mogłoby narazić na szwank dobra, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.o.i.n. Nie oznacza to jednak, że uregulowanie to do tajemnic państwowych zalicza wszystkie informacje dotyczące prowadzonych kontroli operacyjnych, w tym również dane statystyczne dotyczące tych kontroli. Warto w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2006r. w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym kontrola operacyjna prowadzona jest niejawnie i polega na: kontrolowaniu treści korespondencji, kontrolowaniu zawartości przesyłek i stosowaniu środków technicznych umożliwiających uzyskiwanie w sposób niejawny informacji i dowodów oraz ich utrwalanie, a w szczególności treści rozmów telefonicznych i innych informacji przekazywanych z pomocą sieci telekomunikacyjnych. Tak więc CBA prowadząc kontrolę operacyjną może mieć dostęp do najbardziej chronionych sfer prywatności obywateli i gromadzić dane, których ujawnienie naruszałoby podstawowe prawa i swobody obywatelskie. Wprawdzie kontrolę operacyjną w drodze postanowienia zarządza Sąd Okręgowy w [...], ale w przypadkach niecierpiących zwłoki, o których mowa w art. 17 ust. 3 ustawy o CBA może ją zarządzić Szef CBA po uzyskaniu zgody Prokuratora Generalnego, zwracając się jednocześnie do sądu z wnioskiem o wydanie postanowienia.

Jak już wskazał jednak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 października 2010 r. w sprawie I OSK 1149/10, dane statystyczne, których domaga się [...], nie są informacjami stanowiącymi tajemnicę państwową, o których mowa w punktach 24 i 25 załącznika nr 1 do ustawy o ochronie informacji niejawnych. Ich ujawnienie nie może spowodować zagrożenia, a zwłaszcza istotnego, jak chce art. 2 ust. 1 u.o.i.n., dla wartości chronionych tym przepisem. Może natomiast dla opinii publicznej stanowić ważny sygnał jak często narzędzie w postaci kontroli operacyjnej było wykorzystywane i jaka była postawa sądu wobec wniosków Szefa CBA. Z przedstawionych wyżej względów nie zasługuje na aprobatę argument organu dotyczący opatrzenia klauzulą tajności rejestrów, o których mowa w § 5 ust. 3 i 5 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 września 2006r. (Dz.U. Nr 165 poz.1173), wnioskodawca nie domagał się bowiem tych rejestrów, a sama liczba porządkowa, przez fakt zamieszczenia jej w rejestrze nie zyskuje waloru informacji będącej tajemnicą państwową, jeżeli jej ujawnienie nie grozi konsekwencjami, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.o.i.n.

Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wprowadza ogólną zasadę, uznającą każdą informację o sprawach publicznych za podlegającą udostępnieniu w trybie przewidzianym ustawą. Pomimo szerokiego zakresu pojęcia informacji publicznej, zastosowanie przepisów określających zasady jej udostępniania, natrafia na istotne ograniczenia wynikające z przepisów samej u.d.i.p. Jak stanowi art. 1 ust. 2 tej ustawy, przepisy u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Stwierdzenie, że przepisy u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji mieszczących się w kategorii informacji publicznej, oznacza, że ustępują one pierwszeństwa stosownym regulacjom w przedmiocie ochrony informacji. Wykładnia celowościowo- funkcjonalna tego przepisu prowadzi zatem do wniosku, że jeżeli obowiązują odmienne regulacje dotyczące zasady i trybu ich udzielania, to będą one miały pierwszeństwo przed u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 2227/05).

Przedstawione do tej pory rozważania, mimo iż mają charakter generalny, w ocenie Sądu są jednak niezbędne i istotne dla prawidłowego rozpoznania wniosku Skarżącego, tym bardziej, jeśli zważy się, że wniosek [...] o udzielenie żądanej informacji publicznej złożony został w 2009 r., a podstawy odmowy udzielenia informacji, jak wskazał zwłaszcza w swoim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny, były merytorycznie niezasadne.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu, także i obecna decyzja organu jest wadliwa, a umorzenie postępowania w sprawie bezpodstawne.

Zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji teza organu, że obecnym w stanie faktycznym i prawnym, należy przyjąć, iż w zakresie dostępu do żądanej przez [...] informacji, pierwszeństwo znajdzie tryb uregulowany w ustawie z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze jest, zdaniem Sądu, chybiony. Powoływany przez organ przepis art. 10 ea znowelizowanej ustawy o Prokuraturze w istocie stanowi, iż Prokurator Generalny przedstawia Sejmowi i Senatowi jawną roczną informację o łącznej liczbie osób, wobec których został skierowany wniosek o zarządzenie kontroli i utrwalania rozmów lub wniosek o zarządzenie kontroli operacyjnej, ze wskazaniem liczby osób, co do których: 1) sąd zarządził kontrolę i utrwalanie rozmów lub kontrolę operacyjną; 2) sąd odmówił zarządzenia kontroli i utrwalania rozmów lub kontroli operacyjnej; 3) wniosek o kontrolę operacyjną nie uzyskał zgody prokuratora, z wyszczególnieniem liczby osób w wymienionych kategoriach, co do których o kontrolę operacyjną wnioskował organ Policji.

Powoływana przez organ analiza powyższego przepisu, w zestawieniu z treścią art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wbrew twierdzeniom organu, nie prowadzi jednak do konstatacji, że w odniesieniu do wniosku H. obowiązuje odmienny tryb dostępu do informacji.

Wskazać bowiem należy, na co słusznie wskazuje Skarżący, że zakres prezentowanej przez Prokuratora Generalnego informacji oraz informacji żądanych przez Skarżącego, jest zupełnie inny. Informacje składane przez Prokuratora Generalnego poddawane są kontroli parlamentarnej i mają zupełnie inny charakter, niż informacje, o które wnosi [...].

Dlatego też teza organu, wsparta orzecznictwem sądowym, że "nie można przez ustawę o dostępie do informacji publicznej starać się obchodzić zakazów dostępu do informacji przewidzianych w rozmaitych aktach prawnych (por. wyrok WSA w Krakowie z 15 września 2004 r., II SA/Kr 23/04, niepubl., cyt. za: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Dostęp do informacji publicznej..., s. 23)", o ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, nie ma w realiach sprawy zastosowania.

Jak już stwierdzono bowiem wcześniej, regulacja przewidziana w art. l0 ea ustawy o prokuraturze, , wprowadzając obowiązek prawny w zakresie informacji o danych statystycznych obrazujących stosowanie kontroli operacyjnej, ma charakter szczególny i adresowana jest do parlamentu. Powyższe jednak nie oznacza, że uchyla przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

Jeśli zatem organ, w stosunku do którego został sformułowany wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jak w przypadku CBA, jest jej dysponentem, to nie może przerzucić na Prokuratora Generalnego obowiązku jej udostępnienia, tym bardziej, że – na co już wielokrotnie wskazywano – treść żądanych informacji jest zakresowao inna.

Dlatego zarzut Skarżącego, że w sprawie doszło do naruszenia art. 61 ust. 4 konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. jest jak najbardziej zasadny.

W świetle przytoczonej argumentacji, w konsekwencji, umorzenie postępowania w sprawie z powodu jej bezprzedmiotowości - co uczynił organ - narusza przepis art. 105 § 1 k.p.a., gdyż organ wydając taką decyzję nie miał ku temu podstaw prawnych.

Jako oczywiście nietrafny Sąd uznał argument organu, iż skoro w dacie ponownego rozpoznawania wniosku [...], obowiązywał już nowy stan prawny, w świetle którego Szef CBA nie jest właściwy do udzielenia wnioskowanej informacji, to tym samym wniosek skierowany do organu jest "bezprzedmiotowy". Podmiotem upoważnionym do przedstawiania informacji będącej przedmiotem wniosku H. jest bowiem w dalszym ciągu Szef CBA. Tym samym nie powstały przesłanki "bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego", co uzasadniałoby po stronie organu obowiązek zakończenia postępowania w danej instancji przez jego umorzenie. Nie ma też zastosowania podnoszony przez organ w takich sytuacjach tryb dostępu na odrębnych zasadach.

W tym kontekście zgodzić się też należy z argumentacją Skarżącego, iż organ naruszył art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w związku z art. 10 ea ustawy o prokuraturze. Wynikający z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez podmioty będące w posiadaniu tych informacji dotyczy bowiem Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego, w związku z treścią art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

Dodać należy, że stanowisko to nie stoi w sprzeczności – jak stara się tego dowieść organ – z poglądami doktryny, wskazując, iż "Klauzula zawarta w art. 1 ust. 2 ustawy jest jedynie werbalizacją ogólnie obowiązującej reguły lex primaria derogat legi subsidiariae, przy czym aktem subsydiarnym jest tu ustawa o dostępie do informacji publicznej (por. P. Trzaska, M. Żurek, Stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej w postępowaniu przygotowawczym, w: "Rzeczpospolita" z dnia 3 października 2003 r., nr 231).

Skoro bowiem zakres informacji żądanych przez H., a tych które przekazywane są przez Prokuratora Generalnego jest inny, to tym samym doszło do naruszenia art. 4 ust.1 i 3 u.d.i.p. Przywołany przez organ art. 10 ea ustawy o prokuraturze jest bowiem podstawą prawną ujawnienia informacji publicznej, po pierwsze, przez Prokuratora Generalnego, po drugie, tylko w zakresie "łącznej liczby osób, wobec których został skierowany wniosek o zarządzenie kontroli i utrwalanie rozmów lub wniosek o zarządzenie kontroli operacyjnej" oraz po trzecie, adresowanej do Parlamentu.

W tym stanie rzeczy uznać trzeba, że organ nierzetelnie przeprowadził postępowanie w sprawie i nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy i dlatego koniecznym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji w całości przekazanie jej do ponownego rozpoznania organowi.

Dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Rozpoznając ponownie wniosek Skarżącego, organ winien kierować się wytycznymi wskazanymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w tym także w kontekście poczynionych uwag o charakterze gegralnym na temat tajemnic prawnie chronionych.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.