Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 381/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 207 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity
article: art. 73
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia wglądu do materiału dowodowego w sprawie unieważnienia przetargu na rezerwację częstotliwości oddala skargę


UZASADNIENIE

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] stanowi art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej też jako "k.p.a.") oraz art. 206 ust. 1 i art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) - dalej także jako "p.t.". Zaskarżone postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej zostało wydane w następującym stanie faktycznym:

Dnia [...] sierpnia 2012 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej jako "Prezes UKE") opublikował ogłoszenie o przetargu na pięć rezerwacji częstotliwości, z zakresu 1729,9-1754,9 MHz oraz 1824,9-1849,9 MHz, na obszarze całego kraju, przeznaczonych do świadczenia usług telekomunikacyjnych w służbie ruchomej lub stałej (dalej jako "Przetarg").

W odpowiedzi na powyższe ogłoszenie wpłynęło szesnaście ofert pochodzących od sześciu podmiotów (P. Sp. z o.o., Po. Sp. z o.o., PT. Sp. z o.o., PC. S.A., S. S.A. oraz E. Sp. z o.o.). Komisja przetargowa, powołana Zarządzeniem Prezesa UKE Nr 27 z dnia 19 października 2012 r., zakwalifikowała do II etapu badania ofert dziesięć z nich, a następnie zwróciła się do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej jako: "Prezes UOKiK") o opinię, o której mowa w art. 118a ust. 4 p.t.

Prezes UOKiK przekazał powyższą opinię Prezesowi UKE w załączeniu do pisma przewodniego z dnia [...] stycznia 2013 r.

W dniu [...] lutego 2013 r. Prezes UKE ogłosił wyniki przetargu.

Pismem z dnia [...] marca 2013 r. Polska Izba [...] zwróciła się do organu

z wnioskiem o unieważnienie Przetargu. W dniu [...] marca 2013 r. z analogicznymi wnioskami wystąpiły także S. S.A. oraz P. Sp. z o.o.

W toku postępowania w sprawie unieważnienia Przetargu, Prezes UKE wydał w dniu [...] marca 2013 r. postanowienie nr [...], którym ograniczył uczestnikom tego postępowania prawo wglądu do części wspomnianej opinii Prezesa UOKiK, w zakresie informacji zawartych w pkt 1.2.2., 1.2.3 , 4.2.3., 4.3.2., 7.2.3., 7.3.2., 10.2.3., a także pouczył Skarżącego, iż zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. od owego postanowienia nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano między innymi, że:

Zgodnie z przepisem art. 73 ust. 1 k.p.a. w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów.

Stosownie do art. 207 ust. 1 p.t. Prezes UKE w postępowaniach prowadzonych na podstawie tej ustawy, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa, lub innych tajemnic prawnie chronionych. Przepis art. 207 ust. 1 p.t. stanowi zatem wyjątek od zasady jawności postępowania.

W ocenie Prezesa UKE rozważenia wymaga, czy w świetle możliwości prawnych ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, konieczne jest ograniczenie wglądu do materiału dowodowego, na mocy art. 207 ust. 1 p.t., tak jak wskazano w sentencji niniejszego postanowienia.

Przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w powyższym przepisie należy rozumieć tajemnicę zdefiniowaną w ustawie z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.; dalej "u.z.n.k."). Zgodnie z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Z przywołanego wyżej przepisu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. wynika, że dane stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa tylko wtedy, gdy spełniają łącznie następujące przesłanki:

■ dane te stanowią informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą,

■ informacje te nie są ujawnione do wiadomości publicznej,

■ przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

W odniesieniu do pierwszej z wymienionych przesłanek w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., stanowią w szczególności: "dane obrazujące wielkość produkcji i sprzedaży, a także źródła zaopatrzenia i zbytu, Przedsiębiorstwo załączające do akt sprawy materiały zawierające informacje stanowiące jego istotne tajemnice może żądać, stosownie do art. 21 a ust. 1 ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym, aby materiały te nie zostały udostępnione osobom trzecim, a w szczególności konkurentom" (por. postanowienie Sądu Antymonopolowego z dnia 30 października 1996 r., sygn. akt XVII Amz 3/96; LEX nr 56452). Z kolei w doktrynie do informacji mogących mieć taki charakter zalicza się: "wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak też informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu czy informacje odnoszące się do struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokości wynagrodzeń pracowników. Do tajemnic przedsiębiorstwa zalicza się również tzw. poufne know-how, w tym zarówno tzw. know-how produkcyjne, jak i know-how handlowe." (M. Uliasz, Przestępstwo naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa, Monitor Prawniczy Nr 22/2001).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy Prezes UKE zwraca uwagę, iż informacje zawarte w części II Opinii w:

1. Ocenie oferty P. sp. z o.o. złożonej w przetargu na rezerwacje częstotliwości z zakresu 1729,9 - 1754,9 MHz oraz 1824,9 - 1849,9 MHz - oferta nr 1 w:

a. akapicie trzecim punktu 1.2.2. Opinii "Oferta usług świadczonych przez P[...]" (str. 5):

b. punkcie 1.2.3. Opinii "Prezentacja zasobów finansowych P[...]" (str. 6);

2. Ocenie oferty PC. S.A. złożonej w przetargu na rezerwacje częstotliwości z zakresu 1729,9 - 1754,9 MHz oraz i 824,9 - 1849,9 MHz - - oferta nr 1 w:

a. punkcie 4.2.3. Opinii "Prezentacja zasobów finansowych PT." (str. 11-12);

b. akapicie trzecim punktu 4.3.2. Opinii "Zasoby częstotliwości posiadane przez PC." (str. 13);

3. Ocenie oferty PT. sp. z o.o. złożonej w przetargu na rezerwacje częstotliwości z zakresu 1729,9 - 1754,9 MHz oraz 1824,9 - 1849,9 MHz - oferta nr 1 w:

a. punkcie 7.2.3, Opinii "Prezentacja zasobów finansowych PT. (str. 19);

b. akapicie trzecim punktu 7.3.2. Opinii "Zasoby częstotliwości posiadane przez PT. (str. 21);

4. Ocenie oferty Po. sp. z o.o. złożonej w przetargu na rezerwacje częstotliwości z zakresu 1729,9 - 1754,9 MHz oraz 1824,9 – 1849,9 MHz - oferta nr 1 w:

a. punkcie 10.2.3. Opinii "Prezentacja zasobów finansowych Po." (str. 26);

dotyczą tajemnic przedsiębiorstwa prowadzonego przez poszczególnych uczestników przetargu, gdyż są one ściśle związane z prowadzoną przez nich działalnością gospodarczą i mają dla nich niewątpliwą wartość gospodarczą. Przedmiotowe fragmenty Opinii zawierają bowiem informacje m.in. na temat: planowanego wykorzystania częstotliwości objętych przetargiem oraz informacje finansowe mające strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności przez

ww. podmioty. Informacje te mają bez wątpienia znaczącą wartość gospodarczą, spełniają zatem pierwszą przesłankę z art. 11 ust. 4 u.z.n.k.

Wyżej wymienione informacje nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej. Informacje nieujawnione do wiadomości publicznej tracą ochronę prawną, gdy każdy przedsiębiorca (konkurent) dowiedzieć się o niej może drogą zwykłą i dozwoloną, a więc np. gdy pewna wiadomość jest przedstawiana w pismach fachowych lub gdy z towaru wystawionego na widok publiczny każdy fachowiec poznać może, jaką metodę produkcji zastosowano. "Tajemnica" nie traci zaś swego charakteru przez to, że wie o niej pewien ograniczony krąg osób, zobowiązanych do dyskrecji w tej sprawie, jak pracownicy przedsiębiorstwa lub inne osoby, które przedsiębiorca wtajemnicza.

Informacje stanowiące przedmiot niniejszego postanowienia zostały przekazane Prezesowi UKE - organowi administracji państwowej w związku z realizacją jego ustawowych kompetencji, o których mowa w art. 116 ust. 6 oraz art. 118a ust. 1 pkt 1 i 118a ust. 4 p.t. Przekazanie ich do wiadomości organu administracji nastąpiło w ramach szczególnego procesu zmierzającego do wyłonienia podmiotu, któremu udzielona zostanie rezerwacja częstotliwości. Przekazane przez przedsiębiorców w ramach przetargu informacje mają na celu umożliwienie dokonania przez organ oceny ofert pod względem kryterium konkurencyjności. Należy zwrócić uwagę, że informacje te ze swej istoty mają charakter wiadomości specjalnych, które pozwalają ocenić wpływ działalności przedsiębiorstwa na konkurencję na rynku telekomunikacyjnym i ze względu na swą specyfikę wiadomości, a zatem nie mogą one dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony. W świetle powyższego stwierdzić zatem należy, iż nie zostały one ujawnione do wiadomości publicznej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2000 r., sygn. akt 1 CKN 304/00: OSNC 2001/4/59). Są one bowiem nieznane ogółowi oraz nie można dowiedzieć się o nich drogą "zwykłą i dozwoloną", o czym świadczy również treść pisma przewodniego Prezesa UOKiK nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., w którym Prezes UOKiK wskazał, iż "zawiera informacje mogące stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 53, poz. 1503, ze zm.).

W odniesieniu do trzeciej przesłanki wskazać należy, iż w stosunku do informacji wymienionych w sentencji niniejszego postanowienia podjęto niezbędne działania w celu zachowania ich poufności poprzez stworzenie sytuacji, w której chronione informacje nie mogą dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony (tak: wyrok SN z dnia 3 października 2000 r.; N I CKN 304/00; OSNC 2001/4/59). W niniejszej sprawie podjęte zostały bowiem działania zabezpieczające wgląd do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, jako że wszyscy z uczestników przetargu, których oferty podlegały badaniu w etapie II oceny ofert, a więc i analizie dokonywanej przez Prezesa UOKiK, złożyli wnioski o ograniczenie prawa wglądu pozostałych stron do istotnych informacji dotyczących działalności ich przedsiębiorstw. Analiza danych objętych wnioskami o ograniczenie prawa wglądu do ofert przetargowych wskazuje na podobieństwo rodzajowe tych danych. Powyższe wskazuje więc na zamiar zapewniania zastrzeganym informacjom poufności, zatem przyjąć należy, że trzecia z wymienionych w art. 11 u.z.n.k. przesłanek również została spełniona.

W kontekście powyższego Prezes UKE stwierdził, że wskazane w sentencji niniejszego postanowienia informacje, zawarte w Opinii, spełniają wszystkie przesłanki niezbędne do uznania ich za istotną tajemnicę przedsiębiorstw poszczególnych uczestników przetargu i wobec tego powinny zostać objęte ograniczeniem prawa wglądu, o którym mowa w art. 207 § 1 PT. W ocenie Prezesa UKE udostępnienie poszczególnym stronom postępowania administracyjnego informacji objętych ograniczeniem groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa.

Pismem datowanym na dzień [...] maja 2013 r. Po. Sp. z o.o. (dalej: "skarżący", "skarżąca spółka") zaskarżył postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] marca 2013 r. w zakresie ograniczenia P. prawa wglądu do opinii Prezesa UOKiK (pkt III sentencji postanowienia) oraz w zakresie uzasadnienia, wnosząc o:

1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej ograniczenia Polkomtel prawa wglądu do opinii Prezesa UOKiK oraz uzasadnienia

2) orzeczenie o kosztach postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według właściwych przepisów prawa.

Zaskarżonemu postanowieniu Skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 123 w zw. z art. 124 § 2 w zw. z art. 126 i w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

a) niedostateczne uzasadnienie faktyczne i prawne motywów wydania zaskarżonego postanowienia, w tym w szczególności niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł;

b) nieprawidłowe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i w rezultacie

c) ograniczenie stronie prawa do obrony przed skutkami wadliwego działania organu oraz prawa zwrócenia się do sądu administracyjnego o weryfikację prawidłowości rozstrzygnięcia organu;

2) art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 i art. 123 Pt w zw. z art. 9 w zw. z art. 73 § 1 k.p.a., poprzez ograniczenie stronie prawa wglądu do materiału dowodowego sprawy w sytuacji, w której organ nie wykazał niezbędnych przesłanek ograniczenia tego prawa, a co za tym idzie, poprzez naruszenie zasady postępowania administracyjnego, przyznającej takie prawo.

W uzasadnieniu skargi szczegółowo odniósł się do poszczególnych jej zarzutów.

Skarżący podkreślił, że opinia Prezesa UOKiK w sprawie zachowania warunków konkurencji odgrywa w ramach postępowania przetargowego na rezerwację częstotliwości doniosłą rolę - i to zarówno w wymiarze proceduralnym jak i merytorycznym. Zgodnie bowiem z art. 118a ust. 4 w zw. z ust. 1 pkt 1 p.t. wydanie tej opinii stanowi o dochowaniu procedury, składającej się na ocenę ofert złożonych w ramach przetargu i jednocześnie jest warunkiem niezbędnym dokonania takiej -prawidłowej - ewaluacji w zakresie kryteriów oceny ofert, tj. co do zachowania warunków konkurencji. Tym samym, udostępnienie uczestnikowi przetargu treści tej opinii ma kluczowe znaczenie z punktu widzenia możliwości weryfikacji przez stronę prawidłowości przebiegu postępowania oraz jego rozstrzygnięcia. Ograniczanie prawa wglądu do poszczególnych części opinii powinno być zatem dokonywane przez Prezesa UKE jedynie w koniecznym zakresie i jednocześnie odpowiednio uzasadniane - tak, aby strona miała pewność, iż procesowe gwarancje ochrony jej praw nie są naruszane.

Skarżący stanął na stanowisku, że kwestionując zakres ograniczeń wglądu do opinii ustanowiony przez Prezesa UKE oraz sposób jego uzasadnienia, nie zmierza do pogwałcenia tajemnicy przedsiębiorstwa spółek uczestniczących w Przetargu. Wskazał jednocześnie, że stosowanie odstępstw od zasady udostępniania stronie akt postępowania (stanowiącej konkretyzację zasady udzielania informacji) nie powinno naruszać możliwości weryfikacji rozstrzygnięć organu przez stronę postępowania i - ewentualnie - przez sąd administracyjny oraz ograniczać prawa strony do obrony przed wadliwym działaniem organu administracji. Tymczasem, jak stwierdził skarżący, zakres wyłączeń jawności, przewidziany w postanowieniu Prezesa UKE z dnia [...] marca 2013 r. w powiązaniu ze sposobem jego uzasadnienia (tj. wspomnianą wadliwością uzasadnienia faktycznego i prawnego) odnosi właśnie powyższy skutek.

W konkluzji uzasadnienia zarzutów naruszenia prawa procesowego skarżący podał, że w zaskarżanym postanowieniu zabrakło przytoczenia okoliczności, które składałyby się na faktyczną podstawę rozstrzygnięcia, polegającego na ograniczeniu uczestnikowi postępowania unieważnieniowego prawa wglądu do niektórych fragmentów opinii Prezesa UOKiK.

Co do zarzutów naruszenia prawa materialnego skarżący wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia brakuje wyjaśnień organu w zakresie podstaw prawnych konkretnych rozstrzygnięć zawartych w tym postanowieniu (tj. co do określonych "utajnionych" fragmentów opinii UOKiK), a wyjaśnienia Prezesa UKE co do rzekomego wypełnienia przesłanek, wskazanych w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. są ogólnikowe, niepełne i w istocie swej błędne.

Zdaniem skarżącego, zważywszy na fakt, iż Prezes UKE nie odnosi swoich rozważań do konkretnie wskazanych informacji, co do których ograniczył prawo wglądu stron do materiału dowodowego sprawy (w szczególności nie wskazuje, do jakich "utajnionych" fragmentów opinii Prezesa UOKiK mają się odnosić określone motywy wyłączenia ich jawności), a także nie wyjaśnia, dlaczego przesłanki z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. zachodzą w relacji do takich poszczególnych wyłączeń - weryfikacja, czy przesłanki takie zaistniały w przypadkach konkretnych wyłączeń jawności jest niemożliwa. Powyższe samo w sobie świadczy o wadliwości uzasadnienia, które powinno wskazywać w sposób jednoznaczny na podstawy rozstrzygnięcia i jednocześnie pozwalać na sądową kontrolę jego prawidłowości. Tymczasem, jak stwierdził skarżący, w niniejszej sprawie zarówno strona postępowania (adresat postanowienia), jak i sąd administracyjny, weryfikujący poprawność rozstrzygnięcia Prezesa UKE, zmuszony jest domyślać się motywów działania organu.

Niezależnie od powyższego skarżący stwierdził, że rozważania Prezesa UKE w zakresie abstrakcyjnej, ogólnikowej analizy zajścia przesłanek z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., są nieprawidłowe.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt VI SA/Wa 1687/13 odrzucił skargę P. Sp. z o.o. z siedzibą w W..

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wyjaśnił, że skarga była niedopuszczalna, bowiem strona nie wyczerpała środków zaskarżenia przysługujących jej w postępowaniu administracyjnym.

Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie samoistnej dotyczącej ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych (poprzez ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowego). Taki przedmiot nie stanowi kwestii incydentalnej w postępowaniu w przedmiocie przetargu na rezerwacje częstotliwości, lecz stanowi samoistny problem prawny.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, postanowienie ograniczające prawo wglądu do materiału dowodowego jest zaskarżalne. Jednakże od takiego rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 207 ustawy Prawo telekomunikacyjne - wobec stosowania przepisów k.p.a. - przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, a dopiero po ponownym wydaniu postanowienia – skarga do WSA.

Postanowieniem z dnia 17 października 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II GSK 1728/14) uchylił powyższe postanowienie WSA i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

W uzasadnieniu wskazał, że z treści art. 206 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne wynika, że postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Przewidziana w k.p.a. możliwość zaskarżenia postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym nie ma charakteru bezwzględnego. Otóż, zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno w przepisach k.p.a. jak i ustawy Prawo telekomunikacyjne brak jest podstawy prawnej do przyjęcia, że na postanowienie wydane w trybie art. 207 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne przysługuje zażalenie. Skoro zatem brak jest możliwości skutecznego zaskarżenia tego postanowienia w administracyjnym toku instancji, to za błędną należy uznać konkluzję Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż od powyższego postanowienia strona może złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (w trybie art. 127 § 3 k.p.a.).

Zauważyć przy tym należy, że stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Już z tego przepisu wynika, że obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia dotyczy sytuacji, gdy stronie służą środki zaskarżenia w danym postępowaniu, natomiast nie można mówić o istnieniu tego obowiązku w sytuacji, gdy z mocy ustawy stronie nie służą w danym postępowaniu środki zaskarżenia. Oznacza to, że ustawodawca dopuszcza taką możliwość, że określony akt administracyjny może być zaskarżony do sądu administracyjnego bez uprzedniego zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.

Zatem skoro na postanowienie wydane na podstawie art. 207 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne nie przysługuje zażalenie, a jest to postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, na które może być wniesiona skarga stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., to strona mogła wnieść skargę na takie postanowienie do sądu administracyjnego i nie ma podstaw do przyjęcia, iż skarga taka została wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia. W takim przypadku nie ma także podstaw do uzależnienia wniesienia skargi od wezwania do usunięcia naruszenia prawa z powołaniem się na art. 52 § 2 i art. 3 p.p.s.a., ponieważ wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie może mieć zastosowania w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym na podstawie k.p.a.

Z tych względów należy podzielić wywody zawarte w uzasadnieniach obu skarg kasacyjnych co do tego, że Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 52 § 1 p.p.s.a. oraz art. 207 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne, ponieważ warunkiem wniesienia skargi na postanowienie wydane na podstawie ostatnio wymienionego przepisu nie jest wyczerpanie środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 w związku z art. 144 k.p.a. Nie było więc podstaw do odrzucenia skargi z tego powodu, że skarżąca spółka nie wyczerpała środków zaskarżenia, ani też z tego powodu, że nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.).

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] marca 2013 r., nie narusza przepisów prawa.

Przedmiotowe postanowienie Prezesa UKE nie narusza - zdaniem Sądu - zarówno norm prawa materialnego wyrażonych w przepisach ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, w tym w szczególności art. 207 ust. 1 cyt. ustawy, jak również nie uchybia przepisom postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 p.t.

Analizując sporne postanowienie, Sąd uznał ponadto, że Prezes UKE nie dopuścił się również naruszenia przepisów art. 1 i art. 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

W ocenie Sądu, organ regulacyjny, rozstrzygając w niniejszej sprawie - nie dopuścił się ponadto obrazy przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 p.t. w stopniu, jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej spółki należy podnieść na wstępie, że w świetle przepisu art. 206 ust. 1 p.t. postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z tej ustawy oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Niewątpliwie zmiany wynikające z przepisów ustawy - Prawo telekomunikacyjne, stanowiące odstępstwo od uregulowań zamieszczonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, mają różnorodny charakter. Należy tu wymienić m.in. pewne kategorie postępowań przewidzianych tylko w ustawie - Prawo telekomunikacyjne.

Co do zasady - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zapewniają stronie postępowania czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.), co oznacza m.in. możliwość przeglądania akt sprawy oraz umożliwienia sporządzania z nich notatek (art. 73 § 1 k.p.a.).

Zgodnie z poglądami doktryny oraz orzecznictwem sądów administracyjnych udostępnianie akt jest przejawem tzw. jawności wewnętrznej postępowania administracyjnego, a więc jawności wobec stron oraz uczestników na prawach strony (tak m.in. G. Łaszczyca /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Zakamycze 2005, s. 655).

Stosownie do art. 207 ust. 1 p.t., Prezes UKE w postępowaniach prowadzonych na podstawie tej ustawy, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa, lub innych tajemnic prawnie chronionych.

Wskazany przepis art. 207 ust. 1 p.t. stanowi wyjątek od zasady jawności postępowania.

W przedmiotowej sprawie zasadniczą kwestią sporną pomiędzy Prezesem UKE, jako organem regulacyjnym, a skarżącą spółką jest prawidłowość zastosowania przez organ wyłączenia wspomnianej wyżej generalnej zasady jawności wewnętrznej postępowania administracyjnego poprzez ograniczenie stronie skarżącej prawa wglądu do opinii w zakresie informacji zawartych w części II opinii "Charakterystyka złożonych ofert".

Prezes UKE stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie zachodzą wszelkie podstawy do zastosowania art. 207 ust. 1 p.t. albowiem udostępnienie skarżącej spółce zebranego w sprawie materiału dowodowego grozi ujawnieniem stronie skarżącej tajemnicy przedsiębiorstwa spółek biorących udział w postępowaniu unieważnieniowym.

Zdaniem składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, Prezes UKE prawidłowo uznał, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć tajemnicę zdefiniowaną w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Zgodnie z przepisem art. 11 ust. 4 u.z.n.k., tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Należy zauważyć, że informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując przepis art. 11 u.z.n.k., można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (tak m.in. A. Michalak /w:/ M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło, M. Wyrwiński, Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz, LEX, 2011).

Według Sądu, organ regulacyjny prawidłowo uznał, że informacje podmiotów biorących udział w postępowaniu unieważnieniowym są informacjami organizacyjnymi przedsiębiorstwa (struktura kapitałowa, schemat graficzny grupy kapitałowej, wykaz rynków telekomunikacyjnych, na których uczestnicy tego postępowania prowadzą działalność) lub innymi informacjami posiadającymi wartość gospodarczą (jak numer rachunku bankowego przedsiębiorcy).

Zdaniem Sądu, z powyższego wynika, że wspomniane przez uczestnika postępowania informacje mieszczą się w zakresie przedmiotowym informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, gdyż są ściśle związane z prowadzoną przez spółki (uczestników postępowania) działalnością gospodarczą i mają dla nich wartość gospodarczą oraz podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu dochowania ich poufności.

Prezes UKE zasadnie stwierdził ponadto, że powyższe informacje nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, są one bowiem nieznane ogółowi oraz nie można się o nich dowiedzieć drogą "zwykłą i dozwoloną".

Mając powyższe okoliczności na uwadze, uznać trzeba, że Prezes UKE słusznie przyjął, że - wbrew stanowisku skarżącej spółki - schemat grupy kapitałowej nie może być udostępniony każdemu na drodze "dozwolonej i zwykłej", ponieważ przepisy regulujące rejestry podmiotów gospodarczych nie przewidują jawności danych grupy kapitałowej, która jako taka nie podlega wpisowi do żadnego z rejestrów jawnych, prowadzonych zgodnie z polskim prawem. Wprawdzie niektóre organy państwowe mogą domagać się od danego przedsiębiorcy informacji dotyczących struktury grupy kapitałowej, w skład której wchodzi ten przedsiębiorca, jednakże nie zmienia to faktu, że jej struktura może być zakwalifikowana jako tajemnica przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k.

W ocenie Sądu, podobna sytuacja występuje w przypadku numeru rachunku bankowego, który również nie może być udostępniony każdemu na drodze "dozwolonej i zwykłej".

Konkludując, należy uznać, że informacje dotyczące organizacji spółek biorących udział w postępowaniu unieważnieniowym, struktury właścicielskiej, numeru rachunku bankowego, a także know-how, objęte ograniczeniem prawa wglądu do materiału dowodowego, spełniają przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa, albowiem - wbrew twierdzeniom skarżącej spółki - nie można o nich dowiedzieć się zwykłą drogą i nie zostały one ujawnione do wiadomości publicznej. Prezes UKE prawidłowo wskazał ponadto, że uczestnicy postępowania podjęli stosowne działania niezbędne w celu zachowania ich poufności, a także - co również istotne - nadal podtrzymują żądanie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego dla pozostałych uczestników postępowania.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 73 k.p.a., wskazać należy, że przepis ten nie był podstawą prawną do wydania przez Prezesa UKE spornego postanowienia w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego. Wydając wspomniane rozstrzygnięcie, organ orzekał na podstawie szczególnej regulacji zawartej w ustawie - Prawo telekomunikacyjne, a mianowicie w oparciu o przepis art. 207 p.t.

Zdaniem Sądu, organ regulacyjny słusznie przyjął, że skarżąca spółka błędnie zarzuciła, iż ograniczenie stronie prawa wglądu do materiału dowodowego w oparciu o przepis art. 207 p.t., a zatem ze względu na konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych prawnie chronionych tajemnic, jest równoznaczne z odmową udostępnienia akt w rozumieniu art. 73 k.p.a. Organ zasadnie stwierdził, że brak jest podstaw do utożsamiania tych dwóch uprawnień - strony do przeglądania akt sprawy oraz innej strony postępowania do złożenia wniosku do Prezesa UKE o graniczenie pozostałym strony prawa wglądu w określoną część materiału dowodowego. Niewątpliwie pełnią one zupełnie inną rolę w postępowaniu administracyjnym, gdyż udostępnienie akt sprawy ma na celu umożliwienie stronom zapoznanie się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, zaś ograniczenie prawa wglądu w materiał dowodowy zawierający tajemnicę danego przedsiębiorstwa służy uchronieniu tego podmiotu przed przedostaniem się do wiadomości jego konkurentów, bądź innego kręgu podmiotów, wspomnianych informacji mających wartość gospodarczą.

Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - w postępowaniu o unieważnienie przetargu, w toku którego zostało również wydane sporne postanowienie Prezesa UKE, organ regulacyjny zadbał o zapewnienie uprawnień strony skarżącej wynikających z art. 73 k.p.a.

Zdaniem Sądu, uznać należy, że Prezes UKE wszechstronnie zebrał i ocenił cały materiał zgromadzony w sprawie, zaś w treści spornego postanowienia prawidłowo przywołał niezbędne dla uzasadnienia prawnego przepisy, wyjaśniając dokładnie ich znaczenie i skutki prawne dla strony skarżącej, co w pełni odpowiada wymogom wskazanym w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.