Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 284/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy: article: art. 151a par. 2, art. 64 d, art. 64 e
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 77  par. 1, art. 138 , art. 136
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 29 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. S. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zakazu prowadzenia pochówków oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r. nr [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł., działając na podstawie art. 12 ust. 2 oraz art. 37 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 195), art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.), w związku z art. 1 ust. 3, art. 3 i art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1947) oraz po zapoznaniu się z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 9 września 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 551/21 uchylił w całości decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z [...] r. Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. decyzją z [...] r. nr [...] odmówił nakazania zaniechania pochówków na terenie obejmującym część działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...],[...],[...],[...] obręb [...] Miasta R. przy ul. A w R., gdyż teren ten spełnia wymagania rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.

W wyniku rozpoznania odwołania M. S. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uchylił powyższe rozstrzygnięcie decyzją z [...] r. znak: [...] i orzekł o zakazie prowadzenia pochówków przez C w R. ul. B [...] na terenie obejmującym część działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...],[...],[...],[...], obręb geodezyjny [...] Miasta R. do czasu prawomocnego usytuowania cmentarza na terenie wymienionych działek.

Decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przez C w R..

WSA w Łodzi wyrokiem z 9 września 2021 r. sygn. III SA/Łd 551/21 uchylił powyższą decyzję [...]PWIS z [...]r. W uzasadnieniu wyroku WSA w Łodzi wskazał, że podstaw do wydania zakazu pochówków można upatrywać w uprawnieniu inspektora do zamknięcia obiektu użyteczności publicznej, czy zaprzestania innych działań, lecz w takim wypadku konieczne byłoby odwołanie się do przesłanki bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, czego organ I instancji nie uczynił w uzasadnieniu swojej decyzji. Zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy nie wskazuje na zaistnienie takiej przesłanki.

[...]PWIS po zapoznaniu się z zarzutami strony przedstawionymi w odwołaniu z 21 grudnia 2020 r. i po dokonaniu wnikliwej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w kontekście zastosowanego przez organ pierwszej instancji prawa, uznał, że zaskarżoną decyzję należy uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji obowiązany jest w pierwszej kolejności - wziąć pod rozwagę, czy treść wniosku inicjującego sprawę pozwala ją rozpatrzeć w ogóle w ramach właściwości organów inspekcji sanitarnej. Jeżeli takie kompetencje zostałyby wykluczone należy sprawę przekazać do organów właściwych w sprawie, zgodnie z art. 65 ust. 1 K.p.a., który stanowi, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Ponadto w myśl art. 21 ust. 1 ustawy, właściwi miejscowo inspektorzy sanitarni oraz właściwe organy władzy samorządowej zobowiązani są do sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem jej przepisów. Wymienione organy sprawują nadzór w zakresie swoich ustawowych kompetencji, które w przypadku Państwowej Inspekcji Sanitarnej ograniczają się do oceny stanu sanitarnego oraz podejmowaniu działania w przypadku stwierdzenia ewentualnego zagrożenia sanitarno-epidemicznego, w tym przypadku spowodowanego przez działalność cmentarza. Natomiast ocena obiektów budowlanych, w tym cmentarzy pod względem spełnienia wymagań prawa budowlanego i przepisów z zakresu planowania przestrzennego oraz rozstrzyganie kwestii legalności funkcjonowania takich obiektów w świetle ww. przepisów, czy usunięcie stanu nielegalnego ich użytkowania nie należy do kompetencji organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. WSA w Łodzi jednoznacznie stwierdził, że kwestie dotyczące legalności lokalizacji cmentarza, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, nie mogą stanowić przedmiotu badania organów inspekcji sanitarnej, gdyż stanowi to o wkroczeniu inspekcji sanitarnej w kompetencje organów architektoniczno - budowlanych.

Ponadto organ wskazał, że jeżeli kompetencje organów Inspekcji Sanitarnej nie zostałyby wykluczone wówczas podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 27 ust. 1 ustawy o PIS. Jednakże wniosek strony dotyczył wszczęcia postępowania w sprawie zakazania pochówków. Organ I instancji co prawda nie nakazał usunięcia stwierdzonych uchybień, lecz odmówił nakazania zaniechania pochówków. Orzekał - jak wynika ze wskazanych w treści decyzji przepisów - w oparciu o art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Przepis ten przewiduje jednak możliwość nakazania przez organ inspekcji sanitarnej usunięcia uchybień w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higieniczno-sanitarnych. Orzekając zatem w sprawie zakazania pochówków nie orzekał o usunięciu uchybień. Podstawę prawną prowadzenia tak określonego przedmiotowo postępowania może stanowić wyłącznie art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przewidujący możliwość nakazania przez państwowego inspektora sanitarnego unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, produktu kosmetycznego lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Jednakże podjęcie takiego rozstrzygnięcia możliwe jest jedynie wówczas, gdy naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji powinien był przeprowadzić postępowanie dowodowe z uwzględnieniem dwustopniowej oceny. Pierwszej koncentrującej się wokół stwierdzenia wystąpienia okoliczności naruszenia wymagań higieniczno-sanitarnych oraz drugiej, zmierzającej do oceny, czy ewentualne wystąpienie naruszeń warunków higieniczno-sanitarnych spowodowało bezpośrednie zagrożenia dla życia lub zdrowia. A zatem organ I instancji przeprowadzając ponownie postępowanie dowodowe powinien skoncentrować się wokół ustalenia, czy doszło do naruszenia wymagań higieniczno-sanitarnych, a w przypadku potwierdzenia naruszenia tych wymagań i ustalenia konkretnego naruszenia czy naruszeń, czy ustalone naruszenie spowodowało bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia. Zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie pozwala ustalić, czy występują konkretne zagrożenia znajdujące uzasadnienie w naruszeniu warunków higieniczno-sanitarnych. Nie wykazano tym samym, czy ewentualne naruszenie ww. wymagań skutkuje zaistnieniem przesłanki bezpośredniego zagrożenia dla życia i zdrowia. W związku z tym konieczne jest przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w celu ustalenia jej istnienia bądź wyeliminowania istnienia w ustalonym w sprawie stanie faktycznym powyżej określonych przesłanek.

Organ odwoławczy nakazał poddać wnikliwej analizie zebrany materiał dowodowy w oparciu o podstawę materialnoprawną z art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

W sprzeciwie M. S. zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. - art. 138 § 2 K.p.a. przez błędne zastosowanie,

- art. 153 p.p.s.a. przez uchylenie się od wypełnienia wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sygn. akt III SA/Łd 551/21,

- art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. przez uchylenie się od stania na straży praworządności, podjęcia z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także poprzez uchylenie się od wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

- art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. przez uchylenie się od uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Skarżący wskazał, że po pierwsze, organ nie rozważył, czy biorąc pod uwagę treść i zakres wniosku strony oraz obowiązujące przepisy prawa organy inspekcji sanitarnej były właściwe do rozpoznania sprawy.

Po drugie, organ zupełnie nie odniósł się do treści odwołania skarżącego z 21 grudnia 2020 r.

Po trzecie, organ uchylił się od sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji po myśli art. 107 § 3 K.p.a., a zatem nie wiadomo jakie fakty organ uznał za udowodnione, na których dowodach się oparł, z jakich przyczyn innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, nie wiadomo również jakie jest wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

W ocenie skarżącego organ pomimo prowadzenia postępowania administracyjnego przez 2 miesiące nie przeprowadził żadnego dowodu w sprawie ani nie poddał kontroli instancyjnej wydanego rozstrzygnięcia, ani nie dokonał oceny zebranego materiału dowodowego. W szczególności organ nie wypowiedział się w zakresie naruszenia przepisów prawa oraz wymagań sanitarnych i higienicznych, potwierdzonych przez organ I instancji w protokole kontroli nr [...] w R. z dnia [...] r. w przedmiocie cmentarza przy ul. A w R. .

Podobnie, organ nie wyjaśnił, w jaki sposób (strona 2 i 3 dokumentu) "obecności czynnych studni w odległości 150 m od granic cmentarza nie stwierdzono", oraz "odległość cmentarza od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności jest większa niż 150 m", skoro (strona 2 dokumentu) kontrola obejmowała swym zakresem przedmiotowym jedynie teren cmentarza.

Organ, posiadając w aktach sprawy aktualną mapę sytuacyjno - wysokościową w skali 1 : 1000 z dnia 23 listopada 2020 r., obejmującą obszar w odległości 150 metrów od terenu nielegalnego cmentarza, zlokalizowanego przy ul. A w R. na części działek nr [...],[...],[...],[...], obręb [...], wraz z naniesieniem istniejącej sieci wodociągowej, studni i zabudowań oraz obejmującą podziemne ujęcie wody pitnej, zlokalizowane na M. przy ul. B w R., zupełnie uchylił się od oceny przedmiotowego dowodu na okoliczność :

- ustalenia 150 metrowej strefy oddziaływania terenu cmentarza, zlokalizowanego przy ul. A w R. na części działek nr [...],[...],[...],[...], obręb [...], poprzez potwierdzenie, że nie wszystkie budynki korzystające z wody (w tym budynek mieszkalny), położone w odległości od 50 metrów do 150 metrów od terenu cmentarza są podłączone do sieci wodociągowej,

- potwierdzenia braku zachowania wymaganej odległości terenu cmentarza, zlokalizowanego przy ul. A w R. na części działek nr [...],[...],[...],[...], obręb [...], od zakładów produkcji żywności (prowadzonych upraw żywności), studzien i podziemnego ujęcia wody pitnej, zlokalizowanego na M. przy ul. B w R., co stanowi naruszenie § 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.

W odpowiedzi na sprzeciw [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wniósł o oddalenie sprzeciwu. Wskazał, że nie podziela stanowiska skarżącego i przedstawionych w sprzeciwie argumentów. Zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie pozwała ustalić, czy występują konkretne zagrożenia znajdujące uzasadnienie w naruszeniu warunków higieniczno-sanitarnych, oraz czy ww. wymagania skutkują zaistnieniem przesłanki bezpośredniego zagrożenia dla życia i zdrowia. W związku z tym konieczne jest przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w celu jej ustalenia bądź wyeliminowania istnienia w ustalonym w sprawie stanie faktycznym.

Organ II instancji nie znalazł podstaw do zastosowania art. 136 K.p.a., to jest przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, ponieważ oznaczałoby to konieczność przeprowadzenia w przeważającej części dowodów w zakresie istotnym dla wyniku sprawy, co spowodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Również dokonanie przez organ II instancji oceny materiału dowodowego, zgromadzonego przez organ I instancji - wobec braku przeprowadzenia jakiejkolwiek analizy tego materiału przez organ I instancji naruszałoby tę zasadę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw jest niezasadny.

Zgodnie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 t.j. ze zm.) dalej p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Instytucja sprzeciwu ma więc charakter formalny i ograniczony, gdyż sąd może jedynie zbadać, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. Celem instytucji sprzeciwu jest przyspieszenie rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty, przez zapobieżenie nieuzasadnionym uchyleniom decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy. Sąd rozpoznaje sprzeciw, co do zasady, na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości rozpatrzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty (art. 64d § 1 p.p.s.a.).

Jak stanowi art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Art. 138 § 2 K.p.a. określa zatem dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej : 1/ wydanie decyzji organu I instancji z naruszeniem przepisów postępowania oraz 2/ konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Obie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Chodzi zatem w istocie o sytuację, w której organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a.

Zasadniczym celem postępowania odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy i wydanie jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 § 1 K.p.a., natomiast wydanie rozstrzygnięcia określonego w art. 138 § 2 K.p.a. ma stanowić wyjątek. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie może znajdować zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy został zgromadzony, a zagadnieniem spornym jest tylko jego ocena, lub konieczne jest także przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie jaki określa art. 136 K.p.a. Zgodnie z art. 136 § 1 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przepis ten daje organowi odwoławczemu uprawnienie do uzupełnienia materiału dowodowego, aby umożliwić mu wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. To czy w sprawie zachodzi potrzeba jedynie uzupełnienia materiału dowodowego, czy potrzeba przeprowadzenia takiego postępowania w znacznej części lub w całości należy zawsze oceniać w okolicznościach konkretnej sprawy.

Wskazać także należy, że zgodnie z art. 138 § 2b K.p.a., przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wydaje decyzję, o której mowa w § 1 albo 4.

Art. 136 § 2 K.p.a. stanowi zaś, że jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Powyższy przepis nakłada więc na organ odwoławczy obowiązek przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia, gdy taki zgodny wniosek stron zostanie zawarty w odwołaniu.

Kontrolując zgodność z prawem decyzji kasacyjnej wydanej w rozpatrywanej sprawie przez organ odwoławczy sąd administracyjny oceniał czy w realiach danej sprawy organ zasadnie skorzystał z możliwości wydania takiej decyzji, czy też bezpodstawnie, z pominięciem wskazanych wyżej uregulowań, zaniechał załatwienia sprawy co do jej istoty.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dostatecznie wykazał, że spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 K.p.a. Na tej podstawie organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Należy podkreślić, że wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i co do zasady obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Dokonując oceny zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej sąd powinien wziąć pod uwagę, czy zakres przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ II instancji w konkretnym przypadku był na tyle szeroki, że jego przeprowadzenie przez ten organ wykraczałoby poza dodatkowy charakter tego postępowania, a co za tym idzie naruszało zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a., mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że stosownie do treści art. 27 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Z kolei art. 27 ust. 2 ww. ustawy wskazuje, że jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, produktu kosmetycznego lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu.

W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sygn. akt III SA/Łd 551/21 z 9 września 2021 r., w którym uchylono decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z [...] r. w przedmiocie zakazu prowadzenia pochówków. W wyroku tym Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ powinien poddać wnikliwej analizie i ocenie cały niezbędny dla prawidłowego rozstrzygnięcia materiał dowodowy, w szczególności w kontekście zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą. Sąd wskazał, że konieczne będzie w tym zakresie przede wszystkim poddanie analizie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym oraz wywiedzionych z tego tyłu wniosków, przede wszystkim w kontekście przesłanek możliwości zastosowania art. 27 ust. 1, względnie ust. 2 ustawy. Organ będzie musiał też poddać pod rozwagę, czy treść wniosku inicjującego sprawę pozwala ją rozpatrzeć w ramach właściwości organów inspekcji sanitarnej.

Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie organ odwoławczy wykazał konieczność przeprowadzenia postępowania w znacznej części kierując się zaleceniami zawartymi w wyroku sygn. III SA/Łd 551/21. Wskazał na istotne uchybienia popełnione przez organ I instancji, które - tak zdaniem [...]PWIS, jak i w ocenie Sądu - nie mogły być uzupełnione w trybie art. 136 K.p.a.

Po pierwsze, na aprobatę zasługuje stanowisko organu, że kontroli decyzji organu I instancji należało dokonać z uwzględnieniem wytycznych znajdujących się w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sygn. III SA/Łd 551/21. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Szczegółowo odnosząc się do spornych kwestii należy zauważyć, że prawidłowo organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji powinien ocenić treść wniosku inicjującego przedmiotowe postępowanie. Organ odwoławczy zasadnie podniósł, że jeśli takie kompetencje byłby wykluczone, organ I instancji powinien rozważyć zastosowanie trybu z art. 65 § 1 K.p.a. Zaznaczono, że kwestie dotyczące planowania przestrzennego, czy też legalności funkcjonowania miejsca pochówku należą do kompetencji innych organów.

Ponadto organ odwoławczy zasadnie wskazał na rozróżnienie wynikające z treści art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W ocenie Sądu podstawę wydania decyzji w przedmiocie zakazu pochówku może stanowić jedynie art. 27 ust. 2 wymienionej ustawy, ale tylko w sytuacji stwierdzenia, że naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych spowodowało bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia. Rację ma organ odwoławczy podnosząc, że organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe z uwzględnieniem dwustopniowej oceny. Po pierwsze należy stwierdzić wystąpienie okoliczności naruszenia wymagań warunków sanitarnych, a następnie, czy spowodowało to bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych nie pozwalają na ustalenie powyższych okoliczności. Akta administracyjne zawierają przede wszystkim protokoły z przeprowadzonych kontroli terenu przeznaczonego na cmentarz i mapę sytuacyjno-wysokościową. Zebrany materiał dowodowy nie pozwalał na kompleksową ocenę i wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 5112/21 (publ. LEX nr 3205171) przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym, w sytuacji gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie skarżącego dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 K.p.a.

Dlatego też, w ocenie Sądu, zostały spełnione obie przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. uzasadniające w rozpatrywanej sprawie wydanie decyzji kasacyjnej. Decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", który obejmować może nie tylko zgromadzenie materiału dowodowego, ale również jego ocenę (por. wyrok NSA z 8 października 2020 r. sygn. II OSK 3970/19, LEX nr 3061222), ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co zostało wykazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Należy także zgodzić się z organem odwoławczym, że zakres postępowania wyjaśniającego jaki miałby być prowadzony przez ten organ prowadziłby do naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a. Zgodnie z tą zasadą organ odwoławczy jest zobowiązany do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli sprawa w zakresie objętym odwołaniem została rozpatrzona przez organ pierwszej instancji w taki sposób, że tak jak w niniejszej sprawie nie poddaje się kontroli organu odwoławczego ani nie umożliwia stronie podjęcia merytorycznej obrony swojego stanowiska, to nie zachodzi podstawa do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 136 § 2 K.p.a., lecz podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Sąd nie stwierdził zatem naruszenia przepisów wskazywanych w skardze, tj. art. 153 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 i § 6 K.p.a. Należy podkreślić, że instytucja z art. 136 K.p.a. winna być wykorzystywana ostrożnie i odpowiedzialnie i nie może polegać na wyręczaniu organu I instancji z obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy oraz wszechstronnej oceny zgromadzonych wyczerpująco dowodów w sprawie. Organ zastosował się do zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sygn. akt III SA/Łd 551/21, uznając, że przede wszystkim należy wyjaśnić zakres wniosku skarżącego inicjującego przedmiotowe postępowanie, następnie zebrać materiał dowodowy pozwalający na ewentualne zastosowanie w sprawie art. 27 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy. W ocenie Sądu przeprowadzenie postępowania przez [...]PWIS w tak znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Stąd też niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazane w skardze.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. w związku z art. 64d § 1 i art. 64e p.p.s.a., Sąd orzekł oddaleniu sprzeciwu.

EG