Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2476/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6 i 7a, art. 54, art. 56
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 20 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
article: § 46 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 4 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 778/16 w sprawie ze skargi R.B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz R.B. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 778/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, dalej jako "Inspektor" lub "WIN" utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...], dalej jako "Prezydent Miasta", z [...] października 2015 r. nr [...] orzekającą o aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie oznaczeń ewidencyjnych zabudowy na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] w [...] w W., położonej przy ul. [...].

W związku z przyjęciem w dniu 9 marca 2015 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego opracowania geodezyjnego pod nr [...] dotyczącego inwentaryzacji powykonawczej budynków usytuowanych na terenie nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] z załączonym wykazem zmian danych ewidencyjnych oraz wpłynięciem wniosków dwóch z trzech współwłaścicieli działki o aktualizację danych ewidencyjnych na podstawie tego opracowania, Prezydent Miasta pismem z dnia [...] lipca 2015 r. zawiadomił wszystkich współwłaścicieli działki o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia danych ewidencyjnych dotyczących budynków usytuowanych na ww. działce wynikających ze wskazanego opracowania.

W związku z kwestionowaniem wykazanych w opracowaniu danych przez trzeciego ze współwłaścicieli nieruchomości – R.B., organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków uzupełnił akta postępowania o dokumentację przesłaną przez organy architektoniczno-budowlane oraz dostarczoną przez zainteresowanych.

Następnie decyzją z [...] października 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta orzekł o aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie oznaczeń zabudowy na przedmiotowej działce ewidencyjnej poprzez:

1) wykreślenie budynków mieszkalnych o identyfikatorach [...] oraz [...] i ujawnienie w ich miejsce jednego budynku mieszkalnego o identyfikatorze [...] o pow. zabudowy [...] m2, o 4 kondygnacjach nadziemnych, dacie zakończenia budowy - 1968 r. z atrybutem 1 (data z dokumentu), dacie przebudowy - 2015 r. z atrybutem 1 (data z dokumentu), dacie oddania do użytkowania budynku po przebudowie - kwiecień 2015 r. z • atrybutem zakresu przebudowy 4 (nadbudowa ze zmianą),

2) ujawnieniu dla budynku o identyfikatorze [...] o 1 kondygnacji naziemnej, z datą zakończenia budowy - 1996 r. z atrybutem 3 (data szacowana), pow. zabudowy - [...] m2 w miejsce dotychczas ujawnionej - [...] m2, daty przebudowy - 1997 r. z atrybutem 3 (data szacowana), atrybutem zakresu przebudowy 6 (inny) w oparciu o opracowanie geodezyjne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji R.B. zarzucił, że niektóre dane i oznaczenia niezgodne są z rzeczywistością i dokumentami.

Rozpatrując powyższe odwołanie decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, dalej jako "Inspektor" lub "WIN" utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz dokonywanie w niej zmian reguluje ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.), dalej jako "p.g.k.", oraz Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2015 r. poz. 542), dalej jako "Rozporządzenie". Cele aktualizacji operatu ewidencyjnego poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych wymienia § 45 Rozporządzenia. Zmiany takie winny wynikać z dokumentów przewidzianych prawem, wymienionych w § 35, 36, 46 ust. 2 Rozporządzenia. Dokumentem takim jest m.in. opracowanie geodezyjne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zawierające wykaz zmian danych ewidencyjnych.

Inspektor zwrócił uwagę, iż w rozpatrywanej sprawie wykonawca opracowania geodezyjnego dotyczącego inwentaryzacji powykonawczej budynku mieszkalnego na przedmiotowej działce zaktualizował dane ewidencyjne dotyczące istniejących na działce budynków tj. mieszkalnego i gospodarczego. Następnie w związku ze zgłaszanymi przez R.B. zastrzeżeniami do oznaczeń dotyczących budynku mieszkalnego, organ ewidencyjny zwrócił się do wydziału Architektury i Budownictwa dla [...] oraz Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego o przysłanie dokumentacji architektoniczno-budowlanej dotyczącej istniejącej na działce zabudowy. Kopie takiej dokumentacji złożyły również strony postępowania.

Następnie WIN podniósł, że uzupełniony materiał dowodowy wykazał, że w sporządzonym przez geodetę wykazie zmian danych ewidencyjnych budynku mieszkalnego o identyfikatorze [...] wskazano niewłaściwą datę zakończenia budowy oraz nie wykazano danych dotyczących przebudowy budynku. Dane te zostały więc ustalone na podstawie dokumentacji architektoniczno-budowlanej i łącznie z prawidłowymi danymi zawartymi w wykazie zmian danych ewidencyjnych stanowiącym część operatu geodezyjnego nr [...], podlegają ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków w drodze decyzji administracyjnej, stosownie do art. 24 ust. 2b pkt 2 p.g.k. Zaznaczył również, iż w postępowaniu skorygowano także dane umieszczone w wykazie zmian danych ewidencyjnych dotyczące stopnia pewności daty zakończenia budowy budynku o identyfikatorze [...].

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji uznał je za nieuzasadnione wskazując, iż nie znajdują one potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak jest bowiem dowodów potwierdzających, że przebudowa budynku Id.: [...] nastąpiła przed datą zawarcia aktu notarialnego Rep. A nr [...] tj. przed [...] marca 2006 r., a skarżący takiego dowodu nie okazał. Treść powołanego aktu notarialnego, dotyczącego umowy ustanowienia odrębnej własności lokali, przeczy argumentom skarżącego. Stawający do aktu oświadczyli, że działka gruntu nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym wybudowanym w 1968 r. rozbudowanym w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku, o pow. zabudowy [...] m2. Na załączonej do odwołania mapce wydrukowanej 5 czerwca 2012 r. wykazano kontur budynków mieszkalnych wyznaczony przez prostokątny rzut na płaszczyznę poziomą. Zdaniem organu treść mapy świadczy o tym, że rozbudowa garażu została rozpoczęta, natomiast nie jest dowodem, że wykazany budynek nie jest w trakcie budowy. Wykazaną datę przebudowy należy rozumieć jako datę zakończenia przebudowy określoną na podstawie decyzji z 15 kwietnia 2015 r. o pozwoleniu na użytkowanie rozbudowanej i nadbudowanej części mieszkalnej nad garażem, bowiem innego materiału dowodowego w tej kwestii właściwe organy administracji ani strony nie udostępniły.

Za bezzasadne organ odwoławczy uznał także uwagi dotyczące podanej daty zakończenia budowy budynku mieszkalnego tj. 1968 r. W sugerowanej dacie tj. w 1990 r. wydane zostało potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia o oddaniu do użytkowania rozbudowanej części budynku mieszkalnego o dotychczasowym identyfikatorze [...]. W wyniku dokonanych później prac budowlanych i zgodnie z aktualną dokumentacją architektoniczno-budowlaną 1990 r. był datą zakończenia pierwszego etapu rozbudowy istniejącego obecnie budynku id [...].

Organ II instancji podzielił natomiast argumenty odwołania dotyczące błędnego wskazania w zaskarżonej decyzji budynku ujawnionego w księdze wieczystej nr [...], jednakże, zdaniem organu, nie miał on żadnego wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R.B. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie ogólnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 67 § 1 pkt 5, art. 68 § 1 i 2, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 i 3 k.p.a.

Zdaniem skarżącego w akcie notarialnym Rep. Nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. pominięto budynek o id. [...], który został wybudowany w 1996 r. w oparciu o pozwolenie na budowę - decyzja z dnia [...] lipca 1996 r. nr [...]. W związku z nieuregulowanym statusem prawnym ww. budynku stanowi on nieruchomość wspólną i wymaga spisania nowej umowy między współwłaścicielami tego budynku.

Odnosząc się do mapki przedstawionej na etapie postępowania odwoławczego skarżący wyjaśnił, że wskazuje ona na błędy organu I instancji, który uznał, iż przebudowa budynku [...] nastąpiła w 2015 r. W ocenie skarżącego data przedstawiona na mapce - 2012 r. nie potwierdza daty rozbudowy, jednakże zaprzecza terminowi określonemu przez organy. Z mapki tej nie wynika również by rozbudowa garażu rozpoczęta została w 2012 r., bowiem powyższe nie znajduje oparcia w żadnych dokumentach.

Skarżący uznał również za konieczne potwierdzenie przez organ daty rozbudowy budynku o id. [...] w 1996 r., która - jego zdaniem - zgodna jest z rzeczywistością, ale wymaga w tym zakresie udowodnienia. Ponadto organ odwoławczy używał błędnej terminologii posługując się terminem przebudowa zamiast rozbudowa oraz niezgodnie z rozporządzeniem z 2001 r. wykazał datę przebudowy. Skarżący podkreślił także, iż organ odwoławczy nie odniósł się do jego pism z 3 listopada 2015 r. i 4 stycznia 2016 r. będących odpowiedzią na pisma Biura Geodezji i Katastru Urzędu Miasta [...] z 18 listopada i 23 grudnia 2015 r., w tym informacji o opóźnieniu w udzieleniu mu odpowiedzi przez BGiK na jego pismo z 15 lipca 2015 r. Nadto zarzucił, że organy nie sporządzały protokołów z każdej czynności mającej dla sprawy szczególne znaczenie, w szczególności z ogłoszenia decyzji i postanowienia.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Sądu I instancji stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy potwierdza zasadność wykazania w ewidencji budynku oznaczonego identyfikatorem [...], powstałego z połączenia dotychczasowych budynków o identyfikatorach [...] oraz [...] jako jednego budynku. Budynki o identyfikatorach [...] oraz [...] nie stanowiły bowiem odrębnych budynków mieszkalnych. Zatem organy prawidłowo przyjęły w oparciu o dokumentację architektoniczno-budowlaną znajdująca się w aktach, że rozbudowa i nadbudowa części mieszkalnej nad garażem nie stanowi odrębnego budynku.

Według WSA skarżący nie wykazał również w sposób udokumentowany, że rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego o część nad garażem została zakończona w 1996 r. Natomiast dane wynikające z dokumentacji architektoniczno-budowlanej potwierdzają, że przebudowa ta nastąpiła w 2015 r.

Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu skargi co do posługiwania się przez organy w wydanych orzeczeniach błędną terminologią. Natomiast przebieg postępowania administracyjnego nie potwierdza zarzutu naruszenia art. 10 §1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R.B., zaskarżając go w całości. W zakresie naruszenia prawa materialnego zarzucił naruszenie:

1) art. 3 pkt 6 i 7a w zw. z art. 54 i art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz, 414 ze zm.); dalej jako "p.b." poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że:

a) prace, które dotyczyły budynku o numerze identyfikacyjnym [...] polegały na jego przebudowie w sytuacji, gdy zgodnie z decyzją Urzędu Gminy nr [...] z dnia [...] lipca 1996 r. zatwierdzającej projekt budowlany oraz zgodnie z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...], prace te dotyczyły rozbudowy;

b) wspomniane prace, stanowiące w rzeczywistości rozbudowę budynku o numerze identyfikacyjnym [...] zostały zakończone w 2015 r. w sytuacji, gdy jest to data decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie rozbudowanego obiektu, którą wydano dopiero na skutek zawiadomienia o zakończeniu rozbudowy, zaś sam fakt zakończenia rozbudowy musiał nastąpić - i nastąpił - znacznie wcześniej;

2) art. 20 ust. 1 i 2 p.g.k. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu za prawidłową decyzji Inspektora z dnia [...] stycznia 2016 r. w sytuacji, gdy decyzja ta dokonuje aktualizacji operatu ewidencyjnego w taki sposób, że ewidencja jest niezgodna z rzeczywistym stanem prawnym i faktycznym;

3) § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu w sytuacji, gdy przepis ten został uchylony § 1 pkt 10 lit. a rozporządzenia z dnia 6 listopada 2015 r. Ministra Administracji i Cyfryzacji zmieniającym rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r. poz. 2109) dalej jako "Rozporządzenie zmieniające";

W zakresie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zarzucono naruszenie:

1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a." w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. w zw. z art. 86 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi pomimo, że WSA miał obowiązek rozstrzygnięcia sprawy niezależnie od zakresu zarzutów podniesionych w skardze, natomiast skarżona nią decyzja była narusza przepisy postępowania z uwagi na wydanie jej przez organ bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na nieodniesieniu się w uzasadnieniu skarżonego wyroku do wszystkich zarzutów wskazanych w skardze R.B. na decyzję Inspektora.

Wobec powyżej przytoczonych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, od organu na rzecz skarżącego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postepowania B.S. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W zarzutach dotyczących prawa procesowego, autor skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a w razie gdy wskutek uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Przepis ten określa wymogi formalne uzasadnienia orzeczenia. Jednym z elementów koniecznych uzasadnienia jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia sąd powinien podać nie tylko argumenty, którymi kierował się wydając takie, a nie inne rozstrzygnięcie, ale też wskazać dlaczego nie podziela zarzutów strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, gdy uzasadnienie nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1605/09, z 27 października 2010 r. sygn. akt II GSK 900/09, z 5 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1713/10, z 30 listopada 2012 r., II FSK 745/11; dostępne w systemie CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada powyższym wymogom wskazanym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie oceny legalności kwestionowanych decyzji jest na tyle lakoniczne i ogólnikowe, że wymyka się spod kontroli instancyjnej. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do podniesionych w skardze zarzutów Skarżącego dotyczących chociażby kwestii wadliwego określenia rodzaju robót budowlanych dotyczących ewidencjonowanego obiektu.

Biorąc pod uwagę powyższe za przedwczesne na tym etapie należy uznać rozpatrywanie pozostałych zarzutów kasacyjnych.

Z tych względów, na podstawie art. 185 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.