Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2761/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 50, art. 51 ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Z. K. oraz K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 468/14 w sprawie ze skarg Z. K. oraz K. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala obie skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi Z. K. i K. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r., którą uchylono decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu 13 stycznia 2009 r. przeprowadzono kontrolę na terenie nieruchomości nr [...] w miejscowości [...], w wyniku której ustalono, że znajdujący się na niej budynek mieszkalny został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę Naczelnika Miasta i Gminy Olkusz z dnia [...] maja 1981 r. i zmieniającego go pozwolenia na dokończenie robót z dnia [...] lipca 1985 r. Budynek został podwyższony, tj. wykonano pełną drugą kondygnację i strych, a nie jak było w projekcie drugą kondygnacją w poddaszu. Jest przykryty dachem kopertowym, a nie dwuspadowym. W kondygnacji piwnic w pomieszczeniu zlokalizowanym w narożniku południowo – zachodnim wykonano w latach 1995 – 96 garaż o wysokości ok. 2,11 m bez pozwolenia na budowę. Ponadto w kondygnacji strychu w 2008 r. wykonano 5 okien dachowych. Pomieszczenie strychu nie jest użytkowane, a przyłącze gazu zostało przebudowane.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olkuszu na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) nakazał inwestorom K. i Z. K. wstrzymać roboty budowlane polegające na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w [...] z powodu prowadzenia ich w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w wydanym pozwoleniu na budowę.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 31 grudnia 2009 r. projektu budowlanego zamiennego dla ww. budynku, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót z odniesieniem do obecnie obowiązujących przepisów prawa. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Starosta Olkuski uchylił decyzję Naczelnika Miasta i Gminy Olkusz z dnia [...] maja 1981 r.

Następnie decyzją z dnia [...] października 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zatwierdził projekt budowlany zamienny przedmiotowego budynku mieszkalnego, zezwolił inwestorom na wznowienie robót budowlanych przy jego budowie oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r.

Ponownie rozpoznając sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olkuszu decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego oraz art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w [...], zezwolił inwestorom K. i Z. K. na wznowienie robót budowlanych przy jego budowie oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zdaniem organu, ponieważ do wykonanych prac należy stosować przepisy obowiązujące w dacie ich wykonania, nie było konieczności zamurowania otworów okiennych w elewacji południowej przedmiotowego budynku.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., po rozpoznaniu odwołania R. B., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 104 K.p.a. oraz art. 51 ust. 4, art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2013, poz. 267 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego zarówno na podstawie obecnych, jak i obowiązujących w dacie budowy przepisów techniczno – budowlanych sposób lokalizacji budynków został określony w ten sam sposób. Na podstawie kserokopii projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 1981 r. organ II instancji stwierdził, że uwzględniono w nim projektowane otwory okienne w ścianie południowej budynku zlokalizowanej od strony działki nr [...], jednakże kserokopia planu zagospodarowania działki nr [...] została wykonana w słabej jakości, co czyni wątpliwym porównanie naniesionych odległości pierwotnie projektowanego budynku mieszkalnego. Ponadto nie zostały dołączone żadne dokumenty, które potwierdzałyby zmianę granic przedmiotowej działki i kiedy ewentualna korekta ta została wykonana. Tym samym istnieją uzasadnione wątpliwości, czy doszło do zmiany przebiegu granic działki nr [...] i czy też zmianie uległo usytuowanie spornego budynku w stosunku do pierwotnego projektu budowlanego. Jak podkreślił organ odwoławczy, w trakcie prowadzonej budowy inwestor dokonał nadbudowy budynku i zmian wewnątrz oraz zmienił wymiary ogólne budynku. Należy zatem jednoznacznie ustalić przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Nadto Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wymienił szczegółowo braki, jakie stwierdził w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym, naruszające przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Skargi na powyższą decyzję wnieśli Z. K. i K. K., kwestionując pogląd, że w sprawie nie mogą mieć zastosowania przepisy rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r.

W odpowiedzi na skargi Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Rozpoznając powyższe skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał je za nieuzasadnione.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie pojawiły się dwa zagadnienia. Pierwsze – dotyczyło ustalenia, które warunki techniczne należy stosować w przypadku procedowania w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, drugie – jednoznacznego ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] z uwzględnieniem czasu jej ewentualnej zmiany w odniesieniu do ewentualnego przekroczenia lub przesunięcia.

Ustosunkowując się do pierwszej kwestii, Sąd stwierdził, że tę determinuje zasada aktualności działania organów administracji publicznej. Zgodnie z nią, działają one na podstawie prawa powszechnie obowiązującego w dniu wydawania decyzji administracyjnej, zaś wyjątki dotyczące stosowania przepisów obowiązujących uprzednio, powinny wynikać z ich treści lub istoty danej instytucji i nie powinny mieć formy domniemania, czy też analogii. Podkreślając charakter decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, Sąd stwierdził, że nie wynika z niej, aby organ mógł od niej odstąpić. Nadto współbrzmi ona z zasadą praworządności i legalności działania organów (art. 7 Konstytucji RP i w art. 6 K.p.a.). Dokonanie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego skutkuje wypowiedzeniem się przez organ o zgodności z prawem (obowiązującym w dniu wydania decyzji) przedłożonego projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego odpowiednio dokonane odstępstwa. Stanowisko to znajduje swoje potwierdzenie w poglądach orzecznictwa. Tym samym za prawidłowe uznał Sąd stanowisko organu odwoławczego, że projekt budowlany zamienny winien uwzględniać zmiany z odniesieniem do obecnie obowiązujących przepisów. Przedłożony przez inwestorów projekt odnosił się wyłącznie do przepisów obowiązujących w dacie uzyskania pozwolenia na budowę, tj. rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.). Bez wpływu na powyższe pozostaje również treść art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do drugiego z powyższych zagadnień, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że jednoznaczne i precyzyjne ustalenie przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...] i [...] oraz ewentualnych ich zmian ma istotne znaczenie dla podstaw prawnych określających zabudowę działki nr [...] od granicy. Jeżeli bowiem zatwierdzony projekt budowlany uwzględniał przebieg granicy zgodny z obowiązującym stanem prawnym i jednocześnie na jego podstawie inwestor zrealizował inwestycję z zachowaniem tej odległości, to nie dopuścił się on odstępstwa od projektu w tym zakresie. Do naruszenia prawa dochodzi, gdy po zakończeniu budowy okaże się, że została dokonana zmiana granicy nieruchomości i obecnie przebiega w innym miejscu niż w projekcie, zaś budowany obiekt narusza warunki techniczno – budowlane. Naruszenie to nie jest jednak spowodowane odstępstwem inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego, lecz innymi okolicznościami, co powoduje, że mamy do czynienia z prawami dobrze nabytymi. Jeżeli natomiast projekt uwzględniał przebieg granicy niezgodny z prawem, lecz został on zatwierdzony i na jego podstawie inwestor realizował inwestycję z zachowaniem odległości od tej granicy, to nie dopuścił się on odstępstwa od projektu i jak wskazuje się w orzecznictwie, nie ma podstaw do zastosowania trybu z art. 51 Prawa budowlanego. Odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego odnośnie usytuowania obiektu od granicy jest natomiast rozpatrywane na gruncie decyzji wydawanej w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego na podstawie obecnie obowiązującego prawa.

Wskazując na powyższe, Sąd podzielił wątpliwości organu odwoławczego, czy doszło do zmiany przebiegu granic działki nr [...], czy też zmianie uległo usytuowanie spornego budynku w stosunku do pierwotnie zatwierdzonego projektu budowlanego. Wątpliwości te są uzasadnione tym bardziej, że na podstawie kserokopii zatwierdzonego projektu budowlanego i przedłożonego projektu zamiennego można wstępnie stwierdzić, iż w trakcie prowadzonej budowy inwestor dokonał nie tylko nadbudowy budynku i zmian wewnątrz, ale również zmienione zostały wymiary ogólne budynku, które początkowo wynosiły 10 x 10 m (zatwierdzony projekt budowlany), a obecnie 10,09 x 10,24 m (projekt budowlany zamienny). Przebieg granicy pomiędzy ww. działkami w zatwierdzonym projekcie budowlanym winien zostać ustalony jednoznacznie w trakcie ponownie prowadzonego postępowania, gdyż kwestia ta dotyczy zgodności przedmiotowego budynku z przepisami techniczno – budowlanymi.

W tym stanie sprawy, Sąd pierwszej instancji uznał, że organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 K.p.a., wydając kontrolowaną decyzję kasacyjną. Organ ten prawidłowo ustalił, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Powyższy wniosek jest uzasadniony także wskutek niespełnienia przez projekt budowlany m.in. wymagań rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Jak wskazał Sąd – powtarzając ustalenia organu odwoławczego – w opisie technicznym projektu zamiennego brak jest odniesienia się do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Niesułowice – Witeradów (uchwała Nr XI/134/2011 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 25 października 2011 r.) Nie określono powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz pozostałych obiektów znajdujących się na przedmiotowej działce, jaki jest wskaźnik intensywności zabudowy, powierzchnia terenów utwardzonych i powierzchnia biologicznie czynna (§ 8 ust. 1 pkt 4 i pkt 9 ww. rozporządzenia). Brak jest uwag na temat zgodności usytuowania budynku w myśl § 271, 272 i 273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także ewentualnej konieczności wprowadzenia zmian w zrealizowanym obiekcie w związku z obowiązującymi obecnie przepisami przeciwpożarowymi. Ponadto, na przedmiotowym planie zagospodarowania nie wskazano, zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego: granic działki budowlanej, na której zrealizowana jest przedmiotowa inwestycja, wysokości budynku mieszkalnego, nie oznaczono wejść i wjazdów do budynku oraz odległości spornego budynku od granic sąsiednich działek. W części opisowej nie określono, jaka jest wysokość zrealizowanego budynku mieszkalnego. Brak również odniesienia do § 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz § 8 ww. rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w zakresie zasad kształtowania bryły obiektu oraz dachu budynku wraz ze wskazaniem jego kąta nachylenia, przeznaczenia i programu użytkowego budynku, jego charakterystycznych parametrów technicznych oraz zestawienia powierzchni użytkowych. Do projektu, wbrew § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia nie dołączono rzutu dachu przedmiotowego budynku, z kolei na rysunkach dotyczących elewacji budynku nie wskazano, zgodnie z ww. rozporządzeniem, wyrobów wykończeniowych oraz kolorystyki obiektu. Na rysunkach przedstawiających przekroje przez budynek brak jest oznaczenia koty wysokościowej kalenicy budynku, natomiast wymiar łączny budynku dotyczący jego wysokości, a wskazujący "od 960 do 1039" jest niezrozumiały w świetle § 6 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ponadto na rzucie parteru budynku nie określono odległości istniejącego balkonu od granicy z działką nr [...], natomiast na rzucie piwnic nie wskazano, jaki jest sposób wentylacji pomieszczenia garażu. Brak również opracowania z zakresu branży wodno - kanalizacyjnej i elektrycznej uwzględniającej wykonane prace na kondygnacji piwnicy, parteru i piętra. Z kolei pod względem kompletności dokumentów formalno – prawnych Sąd wskazał, że brak jest dołączonej aktualnie obowiązującej umowy z zakładem wodociągowym, oświadczenia właściwego zarządcy drogi o zapewnieniu dostępu dla działki nr [...] do drogi publicznej oraz wypisu i wyrysu z aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Witeradów (§ 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r.) Przedłożone kserokopie dokumentów nie zostały uwierzytelnione za zgodność z oryginałem i opatrzone opisem osoby, która sporządziła kserokopie. Wreszcie na podstawie dołączonych do projektu kserokopii zaświadczeń z właściwych izb okręgowych oraz potwierdzeń nadanych uprawnień wynika, iż mgr inż. budownictwa lądowego T. G. "posiada przygotowanie zawodowe upoważniające do wykonywania samodzielnej funkcji projektanta oraz kierownika budowy i robót w specjalności konstrukcyjno-budowlanej", natomiast jego podpis wraz z pieczęcią widnieją na dołączonych do projektu opracowaniach z zakresu branży architektonicznej (część dotycząca planu zagospodarowania terenu, część opisowa branży architektonicznej, rysunki techniczne poszczególnych kondygnacji, przekroi przez budynek i elewacji, charakterystyka energetyczna budynku, informacja dotycząca bezpieczeństwa i higieny pracy). Na niektórych kartach projektu budowlanego obok pieczęci mgr inż. T. G. widnieje pieczęć mgr inż. architekta M. K. Wobec powyższego konieczne jest uzupełnienie przedmiotowego projektu budowlanego w tym zakresie.

Wskazując na powyższe uchybienia projektu zamiennego, Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę, że powinny one zostać usunięte, zaś organ I instancji, wydając swoją decyzję, naruszył art. 35 ust. 1 – 4 i art. 34 Prawa budowlanego.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli K. K. i Z. K., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania.

W obu skargach kasacyjnych zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów, tj.:

1. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z § 2 i § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlane przez uznanie, że do oceny stanu zgodności wykonanych przez skarżących robót budowlanych z prawem należy stosować przepisy określające warunki techniczne z 2002 r.,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego przez ich niezastosowanie w sytuacji gdy budynek skarżących został wybudowany około 1985 r.,

- naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak przedstawienia w uzasadnieniu informacji dotyczących daty zakończenia budowy budynku mieszkalnego skarżących oraz usytuowania tego budynku względem budynku znajdującego się na sąsiedniej działce jak również stanowiska przedstawionego w piśmie skarżących z dnia 26 maja 2014 r. oraz na rozprawie,

4. art. 133 P.p.s.a. przez wydanie orzeczenia z pominięciem dowodów, z których wynika, że skarżący zakończyli budowę budynku mieszkalnego w 1985 r., a budynek ten został usytuowany w odległości ponad 8 m od budynku R. B. znajdującego się podczas budowy na sąsiedniej działce,

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nieuchylenie decyzji w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 K.p.a.,

Dodatkowo, w skardze kasacyjnej K. K., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj.:

6. art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej skutkiem czego zaskarżony wyrok narusza normę konstytucyjną stanowiącą, iż każdy obywatel Polski jest równy wobec prawa i nakazującą organom władzy równo traktować wszystkich obywateli,

7. art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady legalizmu, zaufania obywateli do demokratycznego państwa prawnego i równości wobec prawa, co jest skutkiem uznania, iż do oceny zgodności z prawem budowy budynku wybudowanego w 1985 r. stosowane są przepisy rozporządzenia regulującego warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki z 2002 r., które nie obowiązywało w chwili budowy.

W uzasadnieniu obu kasacji podkreślono, że Sąd nie poczynił ustaleń odnośnie daty zakończenia budowa przez skarżących, a ta jak wynika z akt sprawy, została zakończona około 1985 r. Od tego czasu nie są prowadzone roboty budowlane. Sąd nie ustalił również jaka jest odległość pomiędzy budynkiem wybudowanym przez małż. K., a istniejącym w czasie tej budowy budynkiem należącym do R. B. Okoliczność ta ma znaczenie w sprawie, gdyż odległość między tymi budynkami wynosiła w chwili budowy ponad 8 m. Ponadto art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego dotyczy przepisów obowiązujących w dacie budowy, a już na pewno obowiązujących przed zakończeniem budowy. Zasada niedziałania prawa wstecz stanowi natomiast jedną z zasad szczegółowych, składających się na szerszą zasadę - ochrony zaufania jednostki do państwa i do stanowionego przez nie prawa.

Odpowiedzi na obie skargi kasacyjne złożył R. B., wnosząc o ich oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Złożone w sprawie obie skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.

Oceniając wniesione kasacje w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (zarzuty nr 3). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a. elementy, a wbrew twierdzeniom autora kasacji, nie można za pomocą tak przedstawionego zarzutu kwestionować dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39). Niezależnie od powyższego podkreślić trzeba, że to nie Sąd ustala stan faktyczny sprawy, ale kontroluje ten ustalony przez organ, zaś brak wskazania daty zakończenia budowy przedmiotowego budynku wynikał z wykładni prawa materialnego i tylko w ramach takiego zarzutu mógł zostać oceniony przez Sąd kasacyjny. Skoro organy przyjęły, że dla oceny projektu budowlanego zamiennego istotny jest stan faktyczny sprawy na dzień orzekania przez organ, to nieustalenie przez organy daty zakończenia robót budowlanych pozostawało bez znaczenia dla niniejszej sprawy i czyniło bezzasadnymi zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a. (zarzuty nr 5). Strony skarżące nie zdołały również wykazać, aby Sąd pierwszej instancji naruszył wynikający z art. 133 § 1 P.p.s.a. obowiązek wydania wyroku "na podstawie akt sprawy", a więc aby uwzględnił materiał dowodowy nie znajdujący się w nich. Z tych względów również i te zarzuty podlegały oddaleniu (zarzuty nr 4).

Przechodząc do analizy zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, stwierdzić trzeba, że ujawniony na tym tle spór dotyczył ustalenia, przepisy którego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych winien stosować organ, zatwierdzając projekt budowlany zamienny. W tym zakresie podzielić należało ocenę Sądu pierwszej instancji, że projekt ten winien uwzględniać zmiany z odniesieniem do obecnie obowiązujących przepisów prawa. Podkreślić bowiem trzeba, iż podstawowym celem postępowania opartego na art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, a polegający na tym, że zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym albo z dokonanym zgłoszeniem. Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także w sposób zapewniający doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z aktualnym prawem. Projekt budowlany zamienny powinien przy tym uwzględniać zmiany wynikające z wykonanych już robót budowlanych. Zalegalizowanie obiektu budowlanego, a więc stwierdzenie jego zgodności z przepisami, jako finalny efekt postępowania prowadzonego w analizowanym trybie nie wywiera skutku wstecznego (ex tunc). Obiekt budowlany staje się legalny z momentem zakończenia postępowania, a nie jego wybudowania. Jak trafnie zauważył to Sąd pierwszej instancji, odmienna interpretacja przepisów art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego do orzekania przez organy o innym niż aktualny stan prawny wymagałaby wyraźnej podstawy prawnej, a której w przepisach ww. ustawy brak. Powyższego nie zmienia powoływanie się w uzasadnieniu kasacji na zasadę niedziałania prawa wstecz. Ustawodawca, nie naruszając tej zasady, może bowiem ingerować w istniejące stosunki prawne i je modyfikować. Granicą jest tu przede wszystkim przestrzeganie zasady ochrony praw nabytych i zasady zaufania do państwa prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 maja 2001 r. sygn. akt K 19/00, OTK 2001, nr 4, poz. 82), na które to zasady wobec zrealizowania inwestycji niezgodnie z udzielonym pozwoleniem skarżący nie mogą się skutecznie powoływać.

Z przyczyn powyżej wskazanych jako niezasadne należało ocenić zarzuty naruszenia: art. 151 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z § 2 i § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawę warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 51 ust. 4 Prawa budowlane (zarzuty nr 1) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki w związku z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego (zarzuty nr 2), a także podniesione w kasacji K. K. zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji RP: art. 32 ust. 1 oraz art. 2, art. 7 i art. 32 (oznaczone powyżej jako zarzuty nr 6 i 7). W sprawie koniecznym była ocena przedstawionego projektu budowlanego zamiennego w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił obie wniesione skargi kasacyjne.