Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2932/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego M. P. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...] Zarząd [...] W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku biurowego z elementami zagospodarowania terenu na działce nr ew. [...] położonej w obrębie [...] przy ul. [...] wjazd od ul. [...] na terenie [...] w W.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 24.11.2009r. M. P.złożył wniosek dotyczący inwestycji polegającej na ustaleniu warunków zabudowy dla realizacji budynku biurowego na działce nr ew. [...] położonej w obrębie [...] przy ul. [...] o następujących parametrach:

1) powierzchnia zabudowy - ok. 314 m2

2) powierzchnia użytkowa - ok. 661 m2

3) ilość kond. nadz./max. wysokość - 3 / do 11,5 m

4) ilość kond. podziem. -1

Do wniosku inwestor dołączył wstępne uzgodnienia z gestorami mediów:

1) [...] Sp. z o. o. [...] - z dnia [...].03.2009r. zapewniającą dostawę gazu ok. 28000 m3/rok.

2) [...] Sp. z o. o - z dnia [...].05.2009r., w którym zagwarantowana jest możliwość zasilania mocą przyłączeniową 196 kW.

3) [...] w W. Spółka Akcyjna - z dnia [...].01.2008r. z informacją że projektowany budynek znajduje się w zasięgu miejskiej sieci wodociągowej i sieci kanalizacyjnej w ul. [...]. Inwestor posiada aktualne umowy z gestorami mediów, z treści których wynika, iż istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego: oraz

4) Umowę kompleksową dostarczania paliwa gazowegoz dnia [...].11.2009r. z [...] SA do obiektu położonego w W. przy ul. [...]. Umowa została zawarta na czas nieoznaczony.

2) Umowę kompleksową sprzedaży energii elektrycznej oraz zapewnienia świadczenia usług dystrybucji z dnia [...].04.2010 r. z [...] Spółka Akcyjna, w której sprzedawca zobowiązuje się do sprzedaży energii elektrycznej i zapewnienia jej dystrybucji do obiektu przy ul. [...] w W. 3) Umowę z dnia [...].04.2010r. z [...] w W. Spółka Akcyjna dotycząca dostarczania wody do nieruchomości położonej pod adresem W., ul. [...].

Inwestor dołączył do akt sprawy pismo Urzędu W. Wydziału Ochrony Środowiska [...] z dnia 11 ,08.2008r. znak [...] pozytywnie opiniujące sposób zagospodarowania wód opadowych do zbiornika retencyjnego na terenie działki nr ew. [...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...] w W. z warunkami, przy czym określony w nim sposób zagospodarowania wód opadowych określa powierzchnię biologicznie czynną jako min. 5% terenu i jest załącznikiem do decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...].11.2008 r.

Dokonując oceny zgromadzonych w sprawie akt organ wskazał, że teren objęty przedmiotowym wnioskiem tj. dz. nr ew. [...] jest zabudowany trzykondygnacyjnym budynkiem usługowym z zakresu podstawowych usług opieki medycznej o dachu płaskim, o szerokości elewacji frontowej ok. 13 m. wysokości (od poziomu gruntu istniejącego przed głównym wejściem do budynku do górnej krawędzi attyki) ok. 11,50 m. Ww. budynek zrealizowano w oparciu o decyzję nr [...] z dnia [...].10.2005r. wydaną dla PP. E. i A. Z. ustalającą warunki zabudowy dla realizacji budynku biurowego, zmienioną decyzją nr [...] z dnia [...].012008r. wydaną dla [...] zrealizowany na podstawie decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...].11.2008r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla [...] Ww. decyzję przeniesiono decyzją nr [...] z dnia [...].02.2009r. na rzecz firmy [...] znak: [...]. Budynek został oddany do użytkowania na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2010 r. ostatecznej od dnia [...].04.201 Or, a więc obiekt jest legalnie wybudowany i oddany do użytkowania. Zmiana sposobu użytkowania ww. budynku biurowego na budynek usługowy z zakresu podstawowych usług opieki medycznej została zatwierdzona decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...].06.2011r. wydaną w oparciu o decyzję nr [...] z dnia [...].11.2010r. ustalającą warunki zabudowy polegające na zmianie sposobu użytkowania budynku usługowego o funkcji biurowej na funkcję usług medycznych (tj. podstawowe usługi opieki medycznej) wraz z apteką. Działka nr ew. [...] oznaczona jest w rejestrze gruntów jako inne tereny zabudowane oznaczone Bp. Wjazd na teren inwestycji jest istniejący od ul. [...] - drogi publicznej.

W przedmiotowej sprawie wydano decyzję nr [...] z dnia [...].02.2010 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku biurowego z elementami zagospodarowania terenu na działce nr ew. [...] z obrębu [...] w rejonie ul. [...] w [...] W.. Po rozpoznaniu odwołania Pana J. L., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją znak: [...] z dnia [...].06.2010r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium uznało, że o zakończeniu postępowania organ nie zawiadomił stron, zgodnie z art. 10 kpa. jak również wskazało, że m.in. nie podano geometrii dachów na poszczególnych działkach ewidencyjnych, brak zasadności wyliczenia średniego wskaźnika zabudowy z zabudowy innej niż mieszkaniowa, brak ustalenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w przypadku zastosowania zbiornika retencyjnego oraz brak zapewnień gestorów mediów o możliwości podłączenia do sieci zakładu opieki zdrowotnej, a nie budynku biurowego. Z ww. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zgodził się inwestor i złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, które wyrokiem z dnia 19.10.2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1276/10 uchyliło decyzję SKO, argumentując swój wyrok, że "w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki pozwalające organowi odwoławczemu na uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia." Na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Pan J. L. i SKO złożyli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 08.05.2012r. sygn. akt I! OSK 288/11 NSA uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że "Sąd (WSA) nie rozważył wzajemnego stosunku toczących się obecnie postępowań do istniejącego już zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. Wiążą się z tym wady analizy będącej podstawą decyzji pierwszoinstancyjnej. stwierdzone w decyzji organu odwoławczego. Dotyczy to ustalenia dopuszczalnego wskaźnika zabudowy nieruchomość braku ustalenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w przypadku zastosowania zbiornika retencyjnego, brak w analizowanym obszarze obiektu o wysokości III kondygnacji z płaskim dachem. Brakiem decyzji, do którego nie ustosunkował się Sąd I instancji był brak d zapewnienia gestorów mediów o możliwości podłączenia planowanej inwestycji do sieci infrastruktury technicznej."

Ponownie rozpoznając sprawę ustalono, że teren, na którym znajduje się ww. działka znajduje się w obszarze ograniczonego użytkowania [...] w W. Inwestycja znajduje się w obszarze objętym projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ul. [...] opracowywanym na podstawie Uchwały Rady W. nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. nr 164 poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki oznaczonego literami A-B i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządzono ponownie analizę obszaru, dokonując ustaleń o stanie istniejącym w ww. terenie na podstawie wizji w terenie, materiałów archiwalnych, danych z ewidencji gruntów oraz mapy zasadniczej miasta. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu znajduje się w aktach sprawy, zaś zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego §9 ust. 2 dołączono do decyzji wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną (załącznik nr 2 i 3). Wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy ( §4 ust. 1 ww. Rozporządzenia) zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartym w uzasadnieniu do wyroków z dnia 08.07.2008r. (sygn. akt II OSK 779/07 i II OSK 789/07) "Linia zabudowy nie jest jedynie linią, wzdłuż której mogą być wzniesione frontony budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy terenu. Linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego. Linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu §1 pkt 1 w zw. z §4 ust. 1 i §3 rozporządzenia z dnia 26.08. 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdujących się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. (...) Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej przestrzennej (odległości) od linii zabudowy."

Wobec powyższego, ustaloną linię zabudowy organ nazwał "nieprzekraczalną linią zabudowy". Ustalając ponownie warunki zabudowy wzięto pod uwagę wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt. IV SA/Wa 108/10, który wskazał: "przeprowadzając analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ powinien uwzględnić także funkcje i cechy zabudowy znajdującej się już na działce inwestora, na której ma zostać zrealizowana nowa inwestycja (por. wyrok NSA W-wa z dnia 21 listopada 2008r.. sygn. akt II OSK 1449/07, pul. LEX nr 523950). Z powyższego wynika, że istotnym elementem postępowania wyjaśniającego przeprowadzanego w procedurze ustalania warunków zabudowy jest ustalenie stanu zagospodarowania samego terenu inwestycji." Oczywistym jest, że parametry ustalone w nowej decyzji ustalającej warunki zabudowy nie mogą być mniejsze - w odniesieniu do tej części nowej inwestycji, która pokrywa się z inwestycją zrealizowaną na podstawie pozwolenia na budowę - niż parametry ustalone w poprzedniej decyzji ustalającej warunki zabudowy, w oparciu o którą pozwolenie na budowę zostało wydane."

Zgodnie z ww. wyrokami, wskaźnik zabudowy nieruchomości nie może być mniejszy niż ustalony w decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie której zrealizowano inwestycję (W=0,30). Wskaźnik wielkości zabudowy w terenie analizowanym wynosi od 0.10 (na dz. nr ew. [...]) do 0,42 na (dz. nr ew. [...]). Średni wskaźnik zabudowy wynosi W 0.25. Z uwagi na funkcję i proporcje zróżnicowanej zabudowy oraz lokalizację - inwestycja położona jest w drugiej linii zabudowy od ul. [...], przyjęto średni wskaźnik zabudowy dla działek zlokalizowanych wzdłuż ul. [...]. W tej sytuacji należy uznać, że ustalenie dla planowanej inwestycji wskaźnika na poziomie W 0,32 nie narusza §5 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08. 2003r.

Biorąc pod uwagę możliwość zastosowania odprowadzenia ścieków opadowych innego niż do gruntu, organ ustalił udział powierzchni biologicznie czynnej tj. powierzchni nasiąkliwej wodami opadowymi (czyli procentowo ujętą część terenu lub jej wielkość w stosunku do powierzchni objętej wnioskiem) w oparciu o ww. analizę z uwzględnieniem zarówno budynku, jak i zagospodarowania terenu, na które zostało wydane pozwolenie na budowę. Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej jest elementem wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu. Wyznaczenie tego parametru musi zatem uwzględnić również wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej (co wynika z przepisu § 5 ww. rozporządzenia Ministra infrastruktury w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy - Dz. U. nr 164, poz. 1589). Ze względu na to, iż planowana inwestycja pokrywa się z inwestycją zrealizowaną na podstawie pozwolenia na budowę i nie może mieć parametrów mniejszych niż parametry ustalone w poprzedniej decyzji ustalającej warunki zabudowy, w oparciu o którą pozwolenie na budowę zostało wydane, jak również z uwagi na to, iż w decyzji o warunkach zabudowy nie został ustalony udział powierzchni biologicznie czynnej w wypadku zastosowania odprowadzenia ścieków opadowych innego niż do gruntu, przyjęto wskaźnik załączony do decyzji, na podstawie której zrealizowano budynek - min. 5% powierzchni biologicznie czynnej.

W analizowanym obszarze znajdują się cztery budynki o wysokości III kondygnacji, z czego jeden położony na działce nr ew. [...] o funkcji usługowej - [...]. Pozostałe budynki o III kondygnacjach znajdują się na działkach nr ew. [...].

Inwestor posiada aktualne umowy z gestorami mediów na dostawę energii elektrycznej, gazu, wody oraz odbiór ścieków. Projekt decyzji o warunkach zabudowy uzyskał niezbędne uzgodnienia wynikające z przepisów art. 53 ust. 4 pkt 9 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego) - uzgodnienie nastąpiło w formie opinii, a nie postanowienia z uwagi na fakt, że w przypadku gdy organem od którego stanowiska uzależnia się wydanie decyzji jak i organem właściwym do wydania decyzji jest ten sam organ — Prezydent W.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Pan J. L., kwestionując rozszerzenie obszaru analizowanego przez organ I instancji oraz zarzucił wadliwe ustalenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej oraz wysokości budynku i kształtu dachu, jak również podniósł, że załącznik do decyzji stanowi mapa w nieodpowiedniej skali tj. 1:2000.

Decyzją Nr [...] z dnia [...].11.2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt.2 kpa w związku z 61 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym(Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzekło o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wydając powyższe rozstrzygnięcie kierował się zaleceniami i wskazaniami sądu administracyjnego wyrażonymi w wyrokach odnoszących się do ustalenia warunków zabudowy dla budynku biurowego na działce nr ew. [...] obr [...] przy ul. [...] wjazd od ul. [...] w W. tj. wyrokiem NSA z dnia 8 maja 2012r. Sygn. II OSK 288/11., wyrokiem NSA II OSK 315/11 oraz ostatnim wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydanym w sprawie z dnia ...IV SA/Wa 2891/12.

Jak wskazuje Sąd Administracyjny w niniejszym postępowaniu zarówno Sąd jak i organy administracji " związane są jednak uprzednim prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 7.04.2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 108/10, którego nie zakwestionowała żadna ze stron niniejszego postępowania, w wyniku czego uprawomocnił się. Ocena prawna i wskazania w nim zawarte przesądziły wiele kwestii dotyczących możliwości i zasad realizacji przedmiotowej inwestycji. Sąd stwierdził wówczas, że nowa inwestycja obejmowałaby docelowo budynek, którego dotyczą decyzje z dnia [...] października 2005 r. oraz zmieniająca z dnia listopada 2008 r., a także zabudowę dodatkową powstałą w wyniku zarówno zwiększenia ilości kondygnacji przedmiotowego budynku jak i jego przedłużenia w kierunku południowym. W ocenie Sądu wówczas orzekającego w niniejszej sprawie, legalność takiego zabiegu nie nasuwa - co do zasady - zastrzeżeń. Sąd wskazał też wówczas, że oczywiście nowa inwestycja jako całość musi odpowiadać wymaganiom co do funkcji, jak też co do szczegółowych parametrów przewidzianych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w rozporządzeniu wykonawczym do tej ustawy. Przesądzona została zatem kwestia, iż projektowana budowa wraz z istniejącym już budynkiem mogą być objęte jedną decyzją o warunkach zabudowy. Sąd wówczas orzekający nałożył na organy ponownie rozpatrujące sprawę obowiązek wyjaśnienia, jakie parametry (w tym wysokość) posiada budynek zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia listopada 2008 r. Podkreślił przy tym, że oczywistym jest, iż parametry ustalone w nowej decyzji ustalającej warunki zabudowy nie mogą być mniejsze - w odniesieniu do tej części nowej inwestycji, która pokrywa się z inwestycją zrealizowaną na podstawie pozwolenia na budowę - niż parametry ustalone w poprzedniej decyzji ustalającej warunki zabudowy, w oparciu o którą pozwolenie na budowę zostało wydane. Sąd wyraźnie jednak zaznaczył, że w odniesieniu do części powiększającej zrealizowaną inwestycję organ musi się kierować wynikami analizy stanu zagospodarowania terenu analizowanego, istniejącego w dacie ponownego orzekania w sprawie. Co do sposobu określenia obszaru analizowanego, w wyroku z dnia 4.04.2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 108/10 nie wyraził żadnych zastrzeżeń i nie dostrzegł więc w tym zakresie nieprawidłowości. W tym kontekście trafna jest uwaga skarżącego co do różnic w aktualnym ustaleniu obszaru analizowanego w stosunku do uprzednio wytyczonego w decyzji analizowanej przez WSA. W ówczesnym obszarze analizowanym nie znajdowały się bowiem działki nr ew. [...], a jedynie budynek znajdujący się na działce nr ew. [...] będący w obecnie określonym obszarze analizowanym ma wysokość ponad 11 m w kalenicy dachu dwuspadowego. W obrysie swojego przekroju jest jednak, jak trafnie wywodzi skarżący, znacznie mniejszy od projektowanego przez inwestora obiektu, nakrytego dachem płaskim. Wobec tego poważne wątpliwości budzi uwzględnienie go w obecnie opracowanej analizie. Gdyby jednak przyjąć, iż działka o nr ew. [...] powinna znaleźć się w obszarze analizowanym, to i tak pozostaje wiążące stanowisko NSA, wyrażone w wyrokach z dn. 8 maja 2012 r., odnoszących się do inwestycji na działce nr [...], w których nawiązano do cyt. prawomocnego wyroku WSA z 7.04.2010 r. - wskazujące na "brak w analizowanym obszarze obiektu o wysokości III kondygnacji z płaskim dachem" (sygn. akt II OSK 288/I 1 oraz i! OSK 315/11). Stosując w sprawie pierwotnie ustalony obszar analizowany oraz zgodnie z mapą załączona do skarżonej decyzji (analizując wytyczony obszar analizowany) należy stwierdzić, że działka nr ew. [...] w zasadzie nie mieści się w obszarze analizowanym, działka nr ew. [...] wchodzi w jego obrys jedynie częściowo natomiast obiekt na działce nr ew. [...] także nie mieści się w wytyczonym obszarze analizowanym. Ponadto działka nr ew. [...] położona jest po drugiej stronie ul. [...] i stanowi zabudowę odrębnego kwartału dlatego nie powinna stanowić podstawy do ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie.

Mając powyższe na uwadze stosując stanowisko sądów administracyjnych wyrażone w przedmiotowej sprawie, nie ma podstaw aby ustalić warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora gdyż w obszarze analizowanym brak jest chociaż jednego budynku o takich parametrach.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Pan M. P. - inwestor, zarzucając jej:

1. naruszenie zasad postępowania tj. art 77§ 1 k.p.a polegające na błędnym uznaniu przez SKO parametrów budynku posadowionego na działce [...] za parametry budynku na działce nr ew. [...], oraz nieodniesienia się do okoliczności, iż w decyzji nr [...] o warunkach zabudowy wskazuje się, że w analizowanym obszarze znajdują się jeszcze trzy budynki o III kondygnacjach. Są one zlokalizowane na działkach [...].

2. Naruszenie prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003.80.717 z późn. zmM zwanej dalej Ustawa) i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) oraz nieprawidłowego rozumienia wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego co do dalszego prowadzenia postępowania.

Skarżący wskazuje, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że SKO stoi na stanowisku, iż orzekając w sprawie po raz kolejny, organ I instancji winien był określić analizowany obszar dokładnie w ten sam sposób, w jaki uczynił to po raz pierwszy rozpatrując sprawę i przedmiotem analizy uczynić te same budynki. Organ w uzasadnieniu decyzji zawiera bowiem argumentację rozpoczynającą się od stwierdzenia "Stosując w sprawie pierwotnie ustalony obszar analizowany (...)" (decyzja sygn. akt [...], s. 4, akapit pierwszy, zdanie ósme; podkreślenie pełnomocnika Skarżącego). Skarżący podnosi, że powyższe stanowisko SKO jest po pierwsze sprzeczne z prawomocnym wyrokiem WSA sygn. akt IV SA/Wa 108/10, które SKO powołuje w skarżonej decyzji: "Sąd wyraźnie zaznaczył, że (...) organ musi się kierować wynikami analizy stanu zagospodarowania terenu analizowanego, istniejące go w dacie ponownego orzekania w sprawie." (decyzja sygn. akt [...], s. 4, akapit pierwszy, zdanie pierwsze; podkreślenie pełnomocnika Skarżącego). Po drugie, taki właśnie sposób przeprowadzania analizy jest aprobowany w orzecznictwie NSA. W wyroku z dnia 7 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1130/07 (LEX nr 529345), NSA uznał, że organ ocenia spełnienie wymogów nowej zabudowy według stanu faktycznego, istniejącego w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy. Po trzecie, interpretacja ta jest zgodna z funkcją przepisów pozwalających na wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli bowiem decyzja taka ma gwarantować kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, to oczywiste jest, że prawodawcy chodzi o zapewnienie harmonii architektonicznej z obecnie (a nie historycznie) istniejącą zabudową obszaru analizowanego. Skoro w analizowanym dla potrzeb wydania decyzji nr [...] obszarze zaszły zmiany (wzniesiono nowe budynki), to winno to znaleźć odzwierciedlenie w analizie urbanistycznej i treści decyzji o warunkach zabudowy.

Skarżący podnosi także, że w zaskarżonej decyzji SKO nie powołuje żadnego przepisu prawa, który miałby być naruszony przez organ I instancji poprzez wyznaczenie obszaru analizowanego (decyzja sygn. akt [...], s. 4, akapit pierwszy, zdanie ostatnie).

3. Za szczególnie rażące naruszenie prawa zdaniem skarżącego uznać należy ustalenie zaskarżonej decyzji, wedle którego "nie ma podstaw, aby ustalić warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora, gdyż w obszarze analizowanym brak jest chociaż jedne go budynku o takich parametrach" (decyzja sygn. akt [...], s. 4, akapit drugi). Ustalenie to stoi w jaskrawej sprzeczności z powszechnie przyjętą interpretacją przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sugeruje ono bowiem, że gdyby w analizowanym obszarze nie było budynku o parametrach zbliżonych do budynku inwestora, to wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy w ogóle nie byłoby możliwe. Skarżący natomiast podnosi, że przepisy wymagają jedynie, aby projektowana inwestycja harmonizowała z zastaną zabudową, a nie dokładnie powielała istniejące budynki i ich funkcje. Niezależnie od powyższego stwierdzenia, podkreślić należy, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki zbliżone zarówno co do gabarytów, jak i co do funkcji do budynku inwestora. Zacząć należy od wskazania, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zmierza do zmiany charakteru realizowanej inwestycji. W wyroku z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 860/09 (LEX nr 597917) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że inwestycja polegająca na dobudowie (nadbudowie) istniejącego już obiektu na działce inwestora powinna być dostosowana nie tylko do zabudowy na działkach sąsiednich (znajdujących się w obszarze analizowanym w ramach analizy urbanistycznej), ale także, a nawet w pewnych okolicznościach przede wszystkim, do zabudowy już istniejącej na działce inwestora. Konkluzja ta ma tym bardziej zastosowanie do sytuacji, gdy celem inwestora jest zmiana charakteru realizowanej inwestycji (bez zmiany gabarytów realizowanego budynku).

Po drugie, w obszarze analizowanym znajdują się budynki zbliżone parametrami do budynku inwestora. Jak wskazano w decyzji organu I instancji są to budynki zlokalizowane na działkach [...]. Jeśli chodzi o funkcje budynków w analizowanym obszarze, to wskazać należy, że budynki zlokalizowane na działkach [...] pełnią funkcje usługowe i handlowe, natomiast na działce [...] znajduje się komis samochodowy. Spełniony zatem jest - przewidziany przez przepisy - warunek kontynuacji funkcji zastanej zabudowy. 4. Zaskarżona decyzja narusza także w ocenie skarżącego art. 8 k.p.a. bowiem wydając zaskarżoną decyzję SKO nie zadbało o jednolitą linię orzeczniczą.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Rozpoznając przedmiotową sprawę należy mieć na uwadze, że zarówno Sąd jak i orzekające w sprawie organy związane były wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2010 r. Sygn. akt IV SA/Wa108/10 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2012r. Sygn. akt II OSK 288/11.

W pierwszym z wyroków Wojewódzki Sąd Administracyjny po pierwsze przesądził, że cyt. " przeprowadzając analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania tereny na obszarze wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 sierpnia 2006r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ winien uwzględnić także funkcje i cechy zabudowy znajdującego się już na działce inwestora, na której ma zostać zrealizowana inwestycja " patrz, ostatni akapit na str. 7 wyroku, oraz wskazał, że cyt. "parametry ustalone w nowej decyzji nie mogą być mniejsze- w odniesieniu do tej części która pokrywa się z inwestycją zrealizowaną na podstawie pozwolenia na budowę...W odniesieniu natomiast do części powiększającej zrealizowaną inwestycje organ musi kierować się wynikami analizy stanu zagospodarowania terenu analizowanego istniejącego w dacie ponownego orzekania w sprawie".

Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się do wytycznych poczynionych w w/w wyroku WSA, wskazując na konieczność rozważenia wzajemnego stosunku toczących się postępowań (dla niniejszej inwestycji oraz dla inwestycji na działkach [...]) do istniejącego już sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, z czym zdaniem Sądu wiążą się wady podniesione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...].

Powyższe w ocenie Sądu wskazuje, iż rozpoznając ponownie sprawę organy zobowiązane były po pierwsze do uwzględnienia sposobu zagospodarowania działki objętej inwestycją zrealizowanego w oparciu o pozwolenie na budowę, po drugie rozważenia wzajemnego stosunku postępowań toczących się w odniesieniu do w/w działki.

Ponadto musiały rozstrzygać uwzględniając wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury a także walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p., jak i granice obszaru analizowanego (czyli tego na który inwestycja będzie oddziaływać) na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Warunki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji ( § 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach map, wyżej wymienionych (§ 9 ust. 3 rozporządzenia).

Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że zaskarżone w sprawie decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 153 p.p.s.a oraz art. 7, 8, 77§ 1 i 107 §3 k.p.a polegającym na nierzetelnym wyjaśnieniu sprawy.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że na konieczność sporządzenia aktualnej analizy funkcji i cech zabudowy wskazał wprost Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r. Dlatego też na gruncie rozpoznawanej sprawy nie ulega wątpliwości, iż podstawą wydania decyzji winna być na nowo sporządzona, zgodnie z wymogami wynikającymi z w/w przepisów część tekstowa i graficzna analizy.

Organy zobowiązane bowiem były do dokonania stosownej analizy z uwzględnieniem stanu faktycznego jaki istnieje na obszarze analizowanym w dacie rozstrzygania.

Słusznie zatem zarzuca skarżący, iż rozpoznając przedmiotową sprawę organ odwoławczy nie rozpoznał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ całkowicie pominął i nie odniósł się do kwestii zagospodarowania działki [...], do czego został zobowiązany wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z 7 kwietnia 2010r., przyjmując w sposób nieuprawniony, iż o braku w analizowanym obszarze obiektu o wysokości III kondygnacji w obszarze analizowanym przesądził Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto organ nie wyjaśnił stanowiska zaprezentowanego w tym zakresie przez organ I instancji, który po pierwsze wskazał, że planowana inwestycja pokrywa się z inwestycją zrealizowaną na podstawie pozwolenia na budowę, a po drugie wskazał na 4 budynki o wysokości III kondygnacji znajdujące się w obszarze analizowanym. Dodatkowo w zakresie wysokości (do III kondygnacji.) stanowisko to jest zbieżne z wynikami analizy funkcji oraz cech zabudowy - część tekstowa stanowiącą zał. nr 2. Organ odwoławczy wskazał jedynie, w oparciu o załącznik graficzny (nr 3 decyzji organu I instancji) , że cyt." działka nr ew. [...] w zasadzie nie mieści się w obszarze analizowanym, działka nr ew. [...] wchodzi w jego zarys jedynie częściowo natomiast obiekt na działce nr ew. [...] także nie mieści się w wyznaczonym obszarze analizowanym". Pominął przy tym budynek położony na działce [...], który bez wątpienia znajduje się w obszarze analizowanym.

Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, powyższe ustalenie miało kluczowe znaczenie dla wydanego orzeczenia, bowiem stanowiło podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji i odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Dodatkowo, wskazać należy że z wyjaśnień poczynionych przez skarżącego w trakcie rozprawy wynika, iż nie planuje on zmiany gabarytów istniejącego już budynku a jedynie poprzez uzyskanie warunków zabudowy dąży do zmiany jego funkcji. Okoliczność ta nie została w ogóle wzięta pod uwagę przez organ odwoławczy.

Pomijając wskazane wyżej kwestie organ odwoławczy zdaniem Sądu dopuścił się istotnego naruszenia przepisów wskazanych powyżej przepisów, co stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 tej ustawy.