Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1228/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia del. WSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni B. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1584/09 w sprawie ze skargi Spółdzielni B. w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Spółdzielni B. w W. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Spółdzielni Budowlano – Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie, wyrokiem z dnia 18.12.2009r. sygn. akt VII SA/Wa 1584/09 oddalił skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...].07.2009r. Nr [...] uchylającą decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...].07.2007r. nr [...] i odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Burmistrza Gminy Warszawa – Ursynów z dnia [...].09.2002r. nr [...]

W uzasadnieniu wyroku podano, że decyzją z dnia [...].09.2002r., Nr [...], Burmistrz Gminy Warszawa-Ursynów zatwierdził projekt budowlany i udzielił SBM "[...]" pozwolenia na rozbudowę pawilonu usługowego ze zmianą przeznaczenia na usługi medyczne oraz rozbudowę drogi dojazdowej na częściach działek nr ewid. 1 i 4/4 z obrębu 1-10-02, przy ul. [...] w Warszawie. Rozstrzygnięcie to stało się ostateczne z dniem 30.09.2002r. Następnie decyzją z dnia [...].10.2002r., Nr [...] organ stopnia podstawowego na wniosek "[...]" Sp. z o.o. w Warszawie przeniósł przedmiotowe pozwolenie na budowę na rzecz w/w spółki w części dotyczącej rozbudowy pawilonu usługowego.

W dniu 4.04.2007r. do Prezydenta m.st. Warszawy wpłynęło pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22.03.2007r., skierowane do "[...]" Sp. z o.o. w Warszawie, z którego wynika, że roboty budowlane związane z realizacją rozbudowy usytuowanego przy ul. [...] pawilonu usługowego z przeznaczeniem na usługi medyczne, zostały przerwane na czas dłuższy niż 2 lata i decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła.

Po przeprowadzeniu postępowania Prezydent m. st. Warszawy decyzją z [...].07.2007r., Nr [...] stwierdził wygaśnięcie decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Ursynów z dnia [...].09.2002r, Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej SBM "[...]" pozwolenia na rozbudowę pawilonu usługowego ze zmianą przeznaczenia na usługi medyczne oraz rozbudowę drogi dojazdowej na częściach działek nr ewid. 1 i 4/4 z obrębu 1-10-02, przy ul. [...] w Warszawie, przeniesionej decyzją Burmistrza Gminy Warszawa-Ursynów z dnia [...].10.2002r., Nr [...] na rzecz "[...]" Sp. z o.o. w Warszawie, w części dotyczącej rozbudowy pawilonu usługowego.

Po rozpatrzeniu odwołania "[...]" Sp. z o.o. w upadłości, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...].10.2007r., Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...].07.2007r, Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi na w/w rozstrzygnięcie wyrokiem z dnia 14.03.2008r., sygn. akt VII SA/Wa 2199/07, uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...].10.2007r., Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...].07.2007r., Nr [...], zarzucając m.in. naruszenie art. 7 i 77 Kpa.

W związku z w/w wyrokiem Wojewoda Mazowiecki zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu jednoznaczne, potwierdzone materiałem dowodowym, ustalenie jakie roboty budowlane prowadzone były w obiekcie objętym w/w pozwoleniem na budowę w zakresie jego realizacji od dnia uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (na podstawie m.in. oryginalnych bądź poświadczonych za zgodność z oryginałem dzienników budowy oraz oświadczeń i dokumentów przedstawionych przez strony postępowania).

Po przeprowadzeniu powyższego postępowania Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...].07.2009r. Nr [...] uchylił decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...].07.2007r. nr [...] i odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Burmistrza Gminy Warszawa – Ursynów z dnia [...].09.2002r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano na wejście w życie z dniem 23 sierpnia 2008r. ustawy z dnia 26 czerwca 2008r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 145, poz. 914) zmieniającej treść przepisu art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przed nowelizacją przepis ten stanowił, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Zgodnie z nowym brzmieniem tego przepisu decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Natomiast zgodnie z przepisem art. 2 wskazanej ustawy zmieniającej, do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy tej ustawy. Oznacza to, że przepisy znowelizowanej ustawy znajdą zastosowanie do tych postępowań w sprawie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, które zostały do dnia 23 sierpnia 2008r. wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną (co ma miejsce w niniejszej sprawie) oraz postępowań wszczętych po tej dacie. W związku z tym, w przedmiotowej sprawie będzie miał zastosowanie przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym po dniu 23 sierpnia 2008r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że urzędowym dokumentem, obrazującym przebieg robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywanych robót jest z mocy art. 45 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, dziennik budowy. Tym samym treść dziennika budowy korzysta z domniemania prawdziwości zawartych tam danych (art. 76 § 1 kpa). Oceniając ogół wniosków dowodowych składanych zarówno przez "[...]" Sp. z o.o. w upadłości, jak i SBM "[...]" oraz opierając się na wpisach do dziennika budowy, organ II instancji stwierdził, że w okresie od uprawomocnienia się decyzji o pozwoleniu na budowę do roku 2004 trwały prace budowlane objęte przedmiotową decyzją, a przerwa w ich prowadzeniu nie była dłuższa niż 3 lata (ostatni wpis z dnia 21 stycznia 2005r. w dzienniku budowy tom II nie można uznać za kontynuowanie robót budowlanych). Problem pojawia się z drugim okresem budowy i kolejnym III tomem dziennika budowy. W tym tomie znalazł się jedynie zapis dotyczący instalacji okablowania telefonicznego i komputerowego. Zaś kwestia instalacji elektrycznej została przedstawiona w piśmie "[...]" Zakład Budowy i Remontów Sieci i Instalacji Elektrycznych z dnia 20 maja 2005 r. W związku z powyższym również między rokiem 2002 a 2005 przerwa w robotach budowlanych nie trwała dłużej niż 3 lata. W 2006r., jedyne prace, jakie można uznać za objęte pozwoleniem na budowę zostały wykonane w dniu 12.04.2006 r. oraz w dniu 15.06.2006 r. (instalacje telefoniczne, komputerowe, uzupełnianie tynku mozaikowego). Pozostałe, jak np. usuwanie śniegu z dachu, osuszanie zawilgoconego budynku, prace zabezpieczeniowe, nie można uznać za kontynuację robót budowlanych. Działania zmierzające do zabezpieczenia terenu budowy i poszczególnych obiektów nie stanowią kontynuacji budowy. Ostatni okres badania możliwości przerwania okresu budowlanego to termin od 15 czerwca 2006r. do dnia wydania decyzji i choć okres ten jest dłuższy niż 3 lata, nie można mówić o możliwości wygaśnięcia decyzji. Powyższe wynika z wykładni art. 37 ustawy Prawo budowlane. Brzmienie w/w przepisu nie pozwala na wyprowadzenie w drodze wykładni poglądu o dopuszczalności wartościowania okoliczności powodujących nierozpoczęcie robót budowlanych lub ich przerwanie. W szczególności przepis ten nie uprawnia organów administracji publicznej do uzależnienia stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia budowlanego od tego, czy przerwa była przez stronę zawiniona czy też nie. Co do zasady obojętne jest, z jakich przyczyn ona nastąpiła. Organ II instancji wskazał, że wyjątkiem powodującym wstrzymanie biegu terminu z art. 37 ust. 1 jest tylko sytuacja, w której rozpoczęcie procesu budowlanego lub jego kontynuowanie będzie nosiło cechy działania bezprawnego. A zatem niezastosowanie się do orzeczonego przez sąd lub organ wstrzymania pozwolenia na budowę stanowiłoby samowolę budowlaną. W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją. Decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...].10.2007 r., Nr [...], ostatecznie stwierdzono wygaśnięcie decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Ursynów z dnia [...].09.2002 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej SBM "[...]" pozwolenia na rozbudowę pawilonu usługowego ze zmianą przeznaczenia na usługi medyczne oraz rozbudowę drogi dojazdowej na częściach działek nr ewid. 1 i 4/4 z obrębu 1-10-02, przy ul. [...] w Warszawie, przeniesionej decyzją Burmistrza Gminy Warszawa-Ursynów z dnia [...].10.2002 r., Nr [...], na rzecz "[...]" Sp. z o.o. w Warszawie, w części dotyczącej rozbudowy pawilonu usługowego. Od tego momentu aż do uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14.03.2008r., sygn. akt VII SA/Wa 2199/07, tj. do dnia 13 maja 2008r. inwestor nie mógł kontynuować robót, bowiem nosiłyby one znamiona samowoli budowlanej. W związku z powyższym - odliczając ten okres - organ odwoławczy stwierdził, że roboty budowlane nie zostały przerwane na czas dłuższy niż 3 lata.

Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 1 lipca 2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółdzielnia Budowlano - Mieszkaniowa "[...]", zarzucając obrazę przepisów prawa materialnego, mianowicie przepisu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z nieprawidłowym zastosowaniem tego przepisu w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 26 czerwca 2008r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, podczas gdy w realiach przedmiotowej sprawy winien znaleźć zastosowanie przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji. Skarżący zarzucił również obrazę art. 40 ust. 1 w zw. z art. 32 ust.4 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 kpa, poprzez pominięcie przy wydawaniu przedmiotowej decyzji okoliczności, iż Syndyk masy upadłości [...] Sp. z o.o. w upadłości nie posiada w toku niniejszego postępowania administracyjnego jakiegokolwiek tytułu prawnego do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. W skardze zarzucono również naruszenie przez Wojewodę przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez pominięcie szeregu dowodów, w postaci oświadczeń stron, oświadczeń świadków, oględzin i dokumentów. Zdaniem skarżącego, naruszono także przepis art. 80 kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na nie mającym mocy dokumentu urzędowego trzecim tomie dziennika budowy oraz dokonanie oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób sprzeczny z zasadami prawidłowego rozumowania. Skarżący zarzucił także błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, polegający na pominięciu przez Wojewodę okoliczności, iż w okresie 13.08.2004 r. - 19.08.2006 r. nastąpiła wynosząca 2 lata, zaś w okresie 13.08.2004 r. - 18.08.2007r. nastąpiła wynosząca 3 lata przerwa w robotach budowlanych, prowadzonych przez inwestora [...] Sp. z o.o. w budynku przy ul. [...] na podstawie decyzji. W skardze wskazano na błędne przyjęcie przez Organ II Instancji, iż M. G. był kierownikiem budowy w roku 2006, podczas gdy w toku postępowania zaprzeczył on, aby pełnił w/w funkcję oraz zaprzeczył, aby prowadził roboty zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i składał oświadczenie o podjęciu obowiązków kierownika budowy. Błędnym, zdaniem skarżącego było przyjęcie, że po dacie 12.08.2004r. prowadzone były w budynku przy ul. [...] jakiekolwiek roboty budowlane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz, że po dacie 21 stycznia 2005r. w dzienniku budowy dokonano jakichkolwiek prawomocnych wpisów.

W ocenie Sądu I instancji, skarga nie była zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Instytucja wygaśnięcia decyzji unormowana jest w art. 162 kpa. W sytuacji, gdy stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, organ administracji publicznej ma obowiązek zbadać, czy zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie. W niniejszej sprawie przepisem takim jest art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, którego treść uległa zmianie w związku z wejściem w życie w dniu 23 sierpnia 2008 r. ustawy z dnia 26 czerwca 2008 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 145, poz. 914). Sąd I instancji, odnosząc się do zarzutu obrazy przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z nieprawidłowym zastosowaniem tego przepisu w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 26 czerwca 2008r. o zmianie ustawy Prawo budowlane stwierdził, że organ II instancji prawidłowo zastosował przepisy znowelizowanej ustawy Prawo budowlane. Art. 2 ustawy zmieniającej stanowi bowiem, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy tej ustawy. Przepisy ustawy znowelizowanej znajdą zatem zastosowanie do postępowań w sprawie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, które zostały do dnia 23 sierpnia 2008 r. wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną (co ma miejsce w niniejszej sprawie), a także do postępowań wszczętych po tej dacie. Wskazano przy tym na fakt, iż chociaż decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2007 r. zostało stwierdzone wygaśnięcie pozwolenia na budowę z dnia [...] września 2002 r. i decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę Mazowieckiego w dniu [...] października 2007 r., to wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2009 r. decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2007 r. - została usunięta z obrotu prawnego. Spowodowało to kontynuację postępowania zainicjowanego w dniu 22 marca 2007 r. Uchylenie ostatecznej decyzji przez sąd administracyjny nie powoduje wszczęcia na nowo postępowania administracyjnego, lecz sprowadza się do tego, że sprawa jest rozpatrywana ponownie. To z kolei nakłada na organ administracyjny obowiązek zastosowania przepisów aktualnych.

Sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że roboty budowlane były rozpoczęte w dniu 30 września 2002 r. (dziennik budowy nr 290/MU z 2002 r, tom I). Ostatni wpis w dzienniku budowy nr 307/MU z 2003 r. (tom II) pochodzi z dnia 21 stycznia 2005 r., lecz ostatnie roboty budowlane wykonano według Sądu w dniu 4 listopada 2003 r. (prace elewacyjne, wykonanie rur spustowych, rozbiórka fundamentów ogrodzenia). W dniu 12 kwietnia 2006r. wykonano instalację telefoniczną i komputerową w obiekcie. W dniu 15 czerwca 2006 r. wykonano uzupełnienie tynku mozaikowego w części cokołowej budynku (dziennik budowy nr 18/2006, tom III). Od dnia 15 czerwca 2006 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji upłynęły wprawdzie więcej niż 3 lata, ale okres ten nie jest zawiniony przez stronę, gdyż decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2007 r. stwierdzono wygaśnięcie pozwolenia na budowę z dnia [...] września 2002 r. Od tego czasu do uprawomocnienia się wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2008 r. uchylającego powyższą decyzję (tj. do dnia 13 maja 2008 r.) inwestor nie mógł kontynuować robót. Takie działania inwestora stanowiłyby bowiem samowolę budowlaną. Z tych względów Sąd ocenił, że decyzja organu II instancji jest prawidłowa, gdyż budowa nie została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 40 i 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego stwierdzono, iż nie są one zasadne, ponieważ przepisy te nie były podstawą orzekania w niniejszej sprawie. Zarzuty te mogą dotyczyć wyłącznie decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Ursynów z dnia 16 października 2002 r. przenoszącej pozwolenie na budowę na [...] Sp. z o.o., której to decyzji Sąd nie kontrolował.

Wymieniony wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie został w całości zaskarżony przez Spółdzielnię Budowlano – Mieszkaniową "[...]" w Warszawie reprezentowaną przez adwokata M. M. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniesiona skarga kasacyjna oparta została na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa). Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez naruszenie art. 37 ust. Prawa budowlanego, w związku z nieprawidłowym jego zastosowaniem w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 26 czerwca 2008 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, będące skutkiem błędnej interpretacji przepisu art. 2 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane z dnia 26 czerwca 2008 r. Zarzucono również obrazę przepisu art. 37 ust. 1 Prawo budowlane w związku z błędną interpretacją przepisów art. 3 pkt 6 i 7 tej ustawy prowadzącą do uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że wykonanie instalacji telefonicznej komputerowej w obiekcie oraz uzupełnienie tynku mozaikowego w części cokołowej budynku stanowiły kontynuację robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę, co zadecydowało o przerwaniu biegu terminu określonego w przepisie art. 37 ust. 1 Prawo budowlane. W ramach podstawy prawnej wskazanej w przepisie art. 174 § 1 pkt 2 ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 134 § 1 ppsa w zw. 145 § 1 pkt 1. c ppsa, art. 141 § 4 ppsa oraz art. 7, art. 77 i art. 80 kpa przez nie odniesienie się do zarzutów skargi w zakresie naruszenia przez organ drugiej instancji w/w przepisów postępowania, a przez to nie wyjaśnienie istoty w zakresie ustalenia decydujących dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych dotyczących kontynuacji rozbudowy budynku przy ul. [...] w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, iż dokonując wykładni przepisu art. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 2008 r. należy rozważyć cel przedmiotowej regulacji. Przyjęcie rozumienia w/w przepisu zgodnie z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku powoduje powstanie wątpliwości, do jakich spraw miałby zastosowanie przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w brzemieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie nowelizacji Prawa budowlanego. Zdaniem kasatora, w odniesieniu do brzmienia przepisu art. 2 ustawy zmieniającej z 2008r. - a contrario - należałoby stwierdzić, że przepisy ustawy Prawo budowlane w dotychczasowym brzmieniu znalazłyby zastosowanie do spraw zakończonych decyzją ostateczną, która nie została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek skargi do sądu administracyjnego lub w trybie nadzwyczajnym (wskutek stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania). Mając na uwadze deklaratoryjny charakter decyzji administracyjnej wydawanej w trybie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, należy stwierdzić, iż celem ustawodawcy było ustalenie pewnej granicy czasowej w toku postępowania (nie zaś jego zakończeniu), która będzie determinowała czy do zaistniałego już stanu faktycznego w zakresie przesłanek wygaśnięcia decyzji znajdzie zastosowanie prawo w tym czasie obowiązujące, czy też przepisy później ustanowione. Przeciwne rozumienie kwestionowanego przepisu przejściowego pozostawałoby w sprzeczności z zasadą lex retro non agit.

W skardze wskazano, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu, organy pierwotnie badały czy nastąpiły przesłanki wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę określone w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego tj. czy roboty budowlane związane z realizacją rozbudowy pawilonu przy ul. [...] w Warszawie zostały przerwane na czas dłuższy niż 2 lata. Na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2008 r. uchylającego decyzję Wojewody Mazowieckiego sprawa została przekazana organowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania. Zdaniem skarżącego nawet gdyby przyjąć, że wykonanie w obiekcie przy ul. [...] instalacji telefonicznej i komputerowej (12.04.2006r.) oraz uzupełnienie tynku mozaikowego (15.06.2006 r.) przerwało bieg terminu określonego w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego (czemu skarżąca zaprzecza), to wówczas dwuletni okres przewidziany w tym przepisie upłynąłby w dniu 15.06.2008r. Zatem nawet przy założeniu kontynuacji robót do połowy 2006 roku, dwuletnia przerwa w kontynuacji budowy upłynęłaby przed uchwaleniem zmiany ustawy Prawo budowlane ustawą z dnia 26 czerwca 2008r. Wobec powyższego, organy administracyjne w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę winny były uznać, iż najpóźniej w dniu 15.06.2008r. wygasła decyzja o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji niezasadnie odwołał się do uzasadnienia Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 05.05.2008 r. w sprawie II OSK 681/08 ze względu na całkowicie odmienny stan faktyczny i prawny. W szczególności podkreślono, iż przepis przejściowy, którego dotyczyły rozważania NSA, tj. art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane stanowił, iż do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, a zatem wprowadził zasadę odwrotną niż uczynił to przepis art. 2 ustawy z dnia 26.08.2008 r. Nadto przedmiotem zainteresowania NSA w w/w sprawie były decyzje o charakterze kształtującym prawo, nie zaś deklaratoryjne, stąd też w ocenie skarżącej wykluczone jest w niniejszej sprawie powoływanie się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 681/08, zaś wykładnia przepisu przejściowego art. 2 ustawy z dnia 26.06.2008r. per analogiam do przepisu przejściowego art. 7 ustawy z dnia 27.03.2003 r. jest niedopuszczalna.

Zdaniem kasatora, Sąd I instancji dopuścił się obrazy przepisu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z nieprawidłową interpretacją przepisów art. 3 pkt. 6 i 7 tej ustawy poprzez zakwalifikowanie wykonania instalacji telefonicznej i komputerowej w obiekcie oraz uzupełnienie tynku mozaikowego w części cokołowej budynku jako robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę, co z kolei w ocenie Sądu zadecydowało o przerwaniu biegu terminu określonego w przepisie art. 37 ust. 1 Prawo budowlane. W tym kontekście kasator zwrócił uwagę na fakt utraty przez spółkę [...] Sp. z o.o. tytułu prawnego do nieruchomości zabudowanej budynkiem podlegającym rozbudowie oraz na stanowisko Powiatowego Inspektora Budowlanego, iż wykonanie instalacji komputerowej, technicznej i zabezpieczające obiekt nie stanowią kontynuacji robót budowlanych objętych pozwoleniem budowlanym.

Skarżący podniósł, że sąd administracyjny rozpoznając skargę jest zobowiązany odnieść się do podnoszonych zarzutów bez względu na to czy uwzględnia czy też oddala skargę. Odniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutu naruszenia prawa materialnego nie zwalniało tego Sądu od oceny prawnej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów art. 7, 77, 80 kpa prowadzącego do oparcia orzeczenia na błędnych ustaleniach faktycznych w zakresie kontynuacji robót budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się przy tym do zarzutów zawartych w skardze SBM [...], iż ustaleń okoliczności faktycznych dokonano wbrew zasadom wynikającym z kpa. SBM [...] podnosiła w skardze m.in. to, że podstawą ustaleń faktycznych był dowód w postaci trzeciego tomu dziennika budowy, który nie spełniał wymagań określonych w przepisach prawa i nie mógł być uznany za dokument urzędowy. Skarżąca wskazała, że treść wpisów w tym dokumencie nie korzystała z domniemania prawdziwości, nie wymagała obalenia i pozostawała w sprzeczności z całokształtem materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Zarzucono, że Wojewoda Mazowiecki dokonał ustaleń m.in. w oparciu o wpisy nieuprawnionych osób w III tomie dziennika budowy, z pominięciem stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak również z pominięciem oświadczenia samego inwestora, który w piśmie złożonym do akt sprawy potwierdził, iż ostatnie roboty budowlane były wykonywane 12.08.2004r. Skarżąca podniosła, iż dokonana przez Wojewodę ocena materiału dowodowego jest wadliwa, bowiem pomija wszystkie dowody i okoliczności przeciwko prawdziwości w III tomie dziennika budowy, którym to dowodom i okolicznościom organ nie odmówił wiarygodności. Tymczasem Sąd I Instancji w ogóle nie rozważał zarzutu wadliwej oceny materiału dowodowego, a w konsekwencji przyjął, iż Wojewoda Mazowiecki prawidłowo ustalił, że Spółka [...] Sp. z o.o. prowadziła roboty budowlane jeszcze w 2006 roku, pomimo, iż od 2005r. nie posiadała tytułu prawnego do nieruchomości i utraciła władztwo nad budynkiem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga ma usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Mając na uwadze fakt, iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120.). Jednak w niniejszej sprawie zasadne jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa materialnego polegającego na jego błędnej wykładni (patrz J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis Warszawa 2010 r., s. 419). Sąd I instancji dokonał wykładni art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego po jego nowelizacji ustawą z 26 czerwca 2008 r. W ten sposób uzyskał wzorzec kontroli sposobu zastosowania przez organ wyinterpretowanej normy zawartej w tym przepisie do przyjętego w postępowaniu administracyjnym stanu faktycznego. Skarżąca Spółdzielnia nie zgadza się z interpretacją Sądu I instancji. NSA podziela, co do istoty, stanowisko Skarżącej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu noweli z 26 czerwca 2008 r., NSA najpierw ustosunkuje się do argumentacji wskazującej na jego naruszenie w związku z ar. 2 ustawy ww. zmieniającej Prawo budowlane, następnie do argumentacji związanej z błędną interpretacją art. 3 pkt 6 i pkt 7) Prawa budowlanego.

W pierwszym zakresie istota problemu sprowadza się do tego, czy w realiach niniejszej sprawy, zastosowanie winna mieć norma zawarta w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego sprzed nowelizacji czy po nowelizacji. Nowela Prawa budowlanego z 26 czerwca 2008 r. zmienia brzmienie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego na następujące: "Decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata." Zmiana w porównaniu do poprzedniego brzmienia polega na wydłużeniu okresów przerwy w budowie, przesądzających o wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę z mocy prawa. Art. 2 noweli określa, iż: "Do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy tej ustawy." Przepis ten ma charakter intertemporalny; wskazuje według jakich przepisów mają być rozstrzygane sprawy w toku, które mają tzw. "element dawny."

W związku z art. 2 ww. noweli, odnośnie niniejszej sprawy, Sąd podziela pogląd przyjęty przez organ odwoławczy i Sąd I instancji, że postępowanie prowadzone w sprawie o wygaśnięcie przedmiotowego pozwolenia na budowę, po uchyleniu przez WSA w Gdańsku wyrokiem z dnia 14 marca 2008 r. pierwszej decyzji organu odwoławczego, tj. z dnia [...] października 2007 r., stanowiło kontynuację postępowania, w którym zapadła decyzja organu I instancji z dnia [...] lipca 2007 r.

W nawiązaniu do noweli w zakresie zmiany brzmienia art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, spór w niniejszej sprawie można sprowadzić do następujących pytań. Czy kontynuując postępowanie administracyjne, jak w przedmiotowej sprawie, po wejściu w życie noweli Prawa budowlanego z 26 czerwca 2008 r., należy zawsze stosować art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w znowelizowanym brzmieniu; czy to, w jakim brzmieniu wskazany przepis powinien być stosowany, zależy od tego, kiedy spełnione zostały przesłanki wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. I tak, jeżeli przesłanki wygaśnięcia pozwolenia na budowę spełnione zostały w czasie obowiązywania art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego sprzed nowelizacji ustawą 26 czerwca 2008 r. (tj. do czasu wejścia w życie ww. noweli, budowę przerwano na czas dłuższy niż 2 lata), to zastosowanie winna mieć norma zawarta w wówczas obowiązującym przepisie, tj. sprzed nowelizacji, niezależnie od tego, że orzekano o wygaśnięciu po wejściu w życie noweli, tj. po 23 sierpnia 2008 r. W innym przypadku, zastosowanie winna znaleźć norma zawarta w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego po nowelizacji.

Sąd I instancji, tak jak organ, przyjął pierwszą koncepcję egzegezy art. 37 ust. 1, związaną z literalnym brzmieniem art. 2 noweli. Sprowadza się ona do uznania, że jeżeli po wejściu w życie noweli do Prawa budowlanego kontynuowane jest postępowanie administracyjne o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę, to w toku postępowania następuje zmiana przesłanek wygaśnięcia; w efekcie, od 23 sierpnia 2008 r. zawsze stosuje się art. 37 ust. 1 w nowym brzmieniu. Z kolei skarżąca akcentuje to, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia na budowę ma charakter deklaratoryjny, a samo wygaśnięcie następuje z mocy prawa, z momentem ziszczenia się przesłanek wygaśnięcia. Decyzja o wygaśnięciu pozwolenia tylko potwierdza ten fakt.

NSA podziela sposób rozumowania przyjęty przez skarżącą. Istotną przesłanką, którą należy brać pod uwagę, jest to, że decyzja wydawana w trybie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego ma charakter deklaratoryjny (patrz m. in. wyrok z 25 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 800/08; LEX nr 533179). W doktrynie wskazuje się, że zadaniem takiej decyzji jest potwierdzenie skutków prawnych, które wynikają wprost z ustawy. Norma prawna determinuje te skutki w sposób całkowity. Skutek prawny nie wynika więc z samego aktu deklaratoryjnego, dlatego akt taki obowiązuje ex tunc, tj. od momentu, w którym zaczęła obowiązywać dana norma ustawowa. Od tego czasu do chwili wydania aktu deklaratoryjnego skutki prawne już istnieją, choć są one w pewien sposób "zawieszone" i nie mogą odgrywać pełnej roli w obrocie prawnym (patrz J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Wolters Kluwer wyd. II, s. 296).

Przyjęcie powyższego poglądu oznacza, że w niniejszej sprawie, organ orzekający w sprawie wygaśnięcia pozwolenia na budowę na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego winien stosować przepisy obowiązujące w dniu spełnienia przesłanek wygaśnięcia pozwolenia, tj. zaistnienia zdarzeń stanowiących przesłanki wygaśnięcia. Innymi słowy, wygaśnięcie należy wiązać z przepisami aktualnie obowiązującymi. Jeżeli stan prawny sprawy został "zamknięty" w czasie obowiązywania Prawa budowlanego sprzed nowelizacji z 2008 r. (nastąpiło wygaśnięcie decyzji z mocy prawa), to stosuje się te przepisy. Zmiana przepisów prawa materialnego (tu: art. 37 ust 1 Prawa budowlanego) nie może wpływać na wcześniejsze zdarzenia i wywołany przez nie, z mocy prawa, skutek prawny. Przepis w brzmieniu znowelizowanym ma znaczenie na przyszłość; stosuje się go, o ile wcześniej nie została "skonsumowana" norma zawarta w przepisie sprzed noweli.

Uwzględniając powyższe, NSA stwierdza, że Sąd I instancji nieprawidłowo zinterpretował art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, czego konsekwencją była kontrola rozstrzygnięcia organu odwoławczego według błędnego wzorca.

Zdaniem NSA, w przedmiotowej sprawie organ winien ustalić datę, od której nie prowadzono budowy. Jeżeli ustaliłby, że do dnia wejścia w życie noweli z 2008 r. przerwa w budowie była dłuższa niż dwa lata, to winien zastosować art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego sprzed nowelizacji. Gdyby nie stwierdzono, że do 23 sierpnia 2008 r. przerwa w budowie przekroczyła okres dwóch lat, to należało oceniać stan faktyczny według reguł przyjętych na mocy noweli, tj. badać czy przerwa w budowie trwa dłużej niż trzy lata.

W ramach zarzutu naruszenia art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w związku błędną interpretacją art. 3 pkt 6 i pkt 7) Prawa budowlanego, kasator podnosi, że Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu co do kwalifikacji określonych prac budowlanych prowadzonych przez [...] Sp. z o. o., na tej podstawie uznając fakt kontynuowania budowy. Chodzi o wykonanie instalacji telefonicznej i komputerowej w dniu 15 kwietnia 2006r. oraz uzupełnienie tynku mozaikowego w części cokołowej budynku w dniu 15 czerwca 2006 r., które to prace zostały w zaskarżonej decyzji uznane za roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, świadczące o kontynuacji budowy w rozumieniu art. 3 ust. 6 Prawa budowlanego. Ustosunkowując się do tego zarzutu, stwierdzić należy, iż Sąd I instancji nie wyjaśnia, na jakiej podstawie uznaje wymienione prace za roboty budowlane, świadczące o kontynuacji budowy, mimo dotyczącego tej kwestii zarzutu skargi. Zarzut ten został wsparty stanowiskiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wyrażonym w piśmie z dnia 22 marca 2007 r. Organ ten stwierdził: "(...) podłączenie instalacji komputerowej i telefonu nie stanowi kontynuacji robót budowlanych na podstawie wydanego pozwolenia na budowę". Zatem poglądy organu odwoławczego i organu nadzoru budowlanego co do kwalifikacji wymienionych prac budowlanych w świetle przesłanek zastosowania art. 37 ust. Prawa budowlanego są odmienne. W tym stanie rzeczy, kwestia ta winna stać się przedmiotem rozważenia przez WSA w Warszawie, jednak Sąd ją pominął. Dopiero prawidłowe zakwalifikowanie wymienionych robót budowlanych, w kontekście pozwolenia na budowę i w świetle art. 3 pkt 6 i pkt 7 Prawa budowlanego pozwoli na ustalenie, czy wpływają one na okresy przerw w budowie, o których mowa w art. 37 Prawa budowlanego. Zarzut powyższy, zdaniem NSA, nie ma jednak charakteru materialnoprawnego, bo w istocie nie chodzi kastorowi o błędną interpretację art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego, a o kwalifikację określonych robót budowlanych na podstawie wybranych dowodów, z pominięciem innych dowodów. Zarzut nieuwzględnienia wszystkich dowodów w sprawie i brak prawidłowej ich oceny kasator formułuje w ramach podstawy kasacyjnej wyrażonej w art. 174 pkt 2 ppsa.

Jako kolejny argument naruszenia art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w związku błędną interpretacją art. 3 pkt 6 i pkt 7 Prawa budowlanego kasator wskazuje, że nie można kwalifikować jako roboty budowlane prac wykonywanych przez osoby, którym nie przysługuje żaden tytuł prawny do danej nieruchomości zabudowanej budynkiem w rozbudowie. Argument ten nie został jednak bliżej wyjaśniony. NSA nie dostrzega bezpośredniego związku między podniesioną okolicznością i naruszeniem przez Sąd I instancji art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z błędną interpretacją art. 3 pkt 6 i pkt 7 Prawa budowlanego.

W ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 par. 1 pkt 2 ppsa, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przez WSA w Warszawie art. 134 par. 1 ppsa w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 c) ppsa, art. 141 par. 4 ppsa oraz art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. Według kasatora, Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów skargi w zakresie naruszenia przez organ II instancji wskazanych przepisów kpa, a przez to nie wyjaśnił istoty sprawy w zakresie ustalenia decydujących dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych, dotyczących kontynuacji rozbudowy budynku przy ul. [...] w Warszawie.

Precyzując powyższe, uznano, iż Sąd I instancji, pomijając zarzuty skargi w zakresie naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, nie zauważył, iż doprowadziło ono do oparcia orzeczenia na błędnych ustaleniach faktycznych. Sąd uznał ustalenia faktyczne dokonane przez organ odwoławczy za prawidłowe, nie odnosząc się do zarzutu skargi i związanej z nim argumentacji, iż ustaleń tych dokonano wbrew zasadom wynikającym z kpa.

Przedstawione zarzuty należy uznać za trafne. NSA zauważa, iż Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stwierdza, że "z akt sprawy wynika bezspornie" kiedy prace rozpoczęto, w jakim dniu dokonano ostatniego wpisu w dzienniku budowy tom II oraz kiedy wykonano ostatnie roboty według wpisu w tym tomie, a także jakie prace i kiedy wykonano według wpisów w tomie III. Na tej podstawie Sąd uznał (uwzględniając okres, kiedy po wydaniu decyzji z [...] czerwca 2007 r. stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na budowę do uprawomocnienia się wyroku WSA w Warszawie z 14 marca 2008 r. [...] Sp. z o. o. nie mogła legalnie kontynuować robót budowlanych), iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa, ponieważ budowa nie została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Powyższym ustaleniom, ani wnioskowi nie towarzyszyła jednak żadna ocena powołanych dowodów w postaci dzienników budowy, zwłaszcza tomu III, ani ustosunkowanie się pozostałych materiałów dowodowych, ani do zarzutów skargi. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji w powyższym zakresie jest lakoniczne i ogólnikowe, pozbawiające stronę pełnych informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Zdaniem NSA, tylko ustalenia faktyczne poczynione przez organ odwoławczy w oparciu o rzetelną ocenę całego materiału, stanowić mogły podstawę prawidłowego zastosowania właściwego przepisu prawa materialnego, i tylko w takiej sytuacji Sąd i instancji mógł uznać, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

NSA zauważa, iż w skardze do WSA w Warszawie Spółdzielnia zarzuciła naruszenie przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, poprzez pominięcie szeregu dowodów w postaci oświadczeń stron i świadków, oględzin i dokumentów, oraz oparcie rozstrzygnięcia na nie mającym mocy dokumentu urzędowego III tomie dziennika budowy. W efekcie, zarzucono organowi odwoławczemu dokonanie błędnych ustaleń co do okresów przerw w robotach budowlanych prowadzonych przez [...] Sp. z o. o., a także: błędne przyjęcie, że M. G. był kierownikiem budowy w 2006 r.; że po dniu 12 sierpnia 2004 r. prowadzone były w budynku przy ul. Koncertowej roboty budowlane zgodnie z zatwierdzonym projektem, i że po dniu 12 stycznia 2005 r. w dzienniku budowy tom III dokonano jakichkolwiek prawomocnych wpisów. Powyższe Skarżąca umotywowała, wskazując na wady tomu III dziennika budowy, w tym wykazane na podstawie innych dowodów. Spośród innych dowodów wskazano: pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 marca 2007 r. adresowane do [...] Sp. z o. o., w którym organ stwierdził, iż przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na rozbudowę pawilonu wygasła, oraz protokół z 20 marca 2007 r. z przyjęcia ustnych wyjaśnień od M. G. - wykonawcy robót w ramach przedmiotowej inwestycji. W świetle tych dowodów, zdaniem Skarżącej Spółdzielni, tom III dziennika budowy nie może być uznany za dokument urzędowy, nie korzysta zatem z domniemania prawdziwości i nie wymaga obalenia, przy tym, pozostaje w sprzeczności z całokształtem materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W tym ostatnim zakresie wskazano na oświadczenie wykonawcy T. P. w protokole z oględzin z dnia 29 stycznia 2007 r. oraz oświadczenie kierownika budowy J. J. z 27 maja 2009 r., a także na pismo [...] Sp. z o. o. z 22 maja 2009 r. i załączone dokumenty. Zarzucono też organowi II instancji, że nie odniósł się do stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażonego w piśmie z 22 marca 2007 r. odnośnie do określonych prac wpisanych w tomie II i w tomie III dziennika budowy, pod kątem tego, czy mogą one być zakwalifikowane jako prace budowlane. Podsumowując skargę, Spółdzielnia stwierdziła, że Wojewoda wadliwie ocenił materiał dowodowy, pomijając szereg dowodów. Przede wszystkim zaś, że oparł się głównie na wpisach w tomie III dziennika budowy, bez dokonania jego oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa i nie zweryfikował prawomocności i prawdziwości dokonanych tam wpisów. Na skutek tych uchybień, organ odwoławczy, zdaniem Skarżącej, dokonał błędnych ustaleń faktycznych.

NSA stwierdza, iż wszystkie dowody wskazane w skardze znajdują się w aktach administracyjnych sprawy. Jednak Sąd I instancji, mimo zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania: art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, nie odniósł się do nich, wbrew nakazom płynącym z art. 134 ppsa oraz art. 141 par. 4 ppsa. Tymczasem, uchybienie wymogom procedury przez Wojewodę Mazowieckiego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym, zarzuty skargi kasacyjnej w powyższym zakresie należy uznać za uzasadnione.

Na szczególną uwagę zasługują zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące niewłaściwej oceny tomu III dziennika budowy, jako dowodu na kontynuowanie prac budowlanych w czerwcu 2006 r.

NSA zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym tak w zaskarżonym wyroku, jak i w skardze kasacyjnej, iż głównym dokumentem stanowiącym podstawę ustalenia czy w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki z art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, był dziennik budowy. Zgodnie z wolą ustawodawcy, wyrażoną w art. 45 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, dziennik budowy jest dokumentem urzędowym poświadczającym przebieg robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku robót budowlanych. Zgodnie z art. 78 § 1 kpa, dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Formę prowadzenia dziennika budowy przewiduje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26.06.2002 w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz.U. Nr 108, poz. 953 ze zm., dalej rozporządzenie). Przepis art. 78 § 3 kpa dopuszcza obalenie domniemania zgodności z prawdą dokumentu urzędowego w drodze przeprowadzenia dowodu przeciwko treści takiego dokumentu. Domniemanie takie może być obalone wszelkimi środkami dowodowymi, jednakże strona, która zaprzecza prawdziwości dokumentu urzędowego, powinna tę okoliczność udowodnić (wyrok SN z dnia 5 października 1995 r., sygn. III ARN 38/95; publ. OSNAPiUS 1996, nr 8, poz. 109).

Przenosząc powyższe na płaszczyznę niniejszej sprawy, NSA stwierdza, że w skardze do WSA na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] lipca 2009 r. wskazano na okoliczności obalające domniemanie zgodności z prawdą dokumentu urzędowego – dziennika budowy tom III, tj. naruszenie przepisów rozporządzenia. M. in., iż w tomie III brak oświadczenia kierownika budowy o podjęciu obowiązków. Nadto, wykonawca M. G., który dokonywał wpisów w tomie III zeznał, iż "Nie składał do żadnego urzędu oświadczenia o podjęciu obowiązków kierownika budowy", a "roboty wykonywane w budynku przy ul. Koncertowej były robotami zabezpieczającymi obiekt." Skarżący wskazał też, że nigdy nie doszło do przekazania obowiązków kierownika budowy przez Jana Jurkowskiego, nie stwierdzono wpisem w dzienniku budowy faktu zamknięcia II tomu oraz jego kontynuacji w III tomie. NSA stwierdza, że Sąd I instancji nie odniósł się do tych okoliczności i związanego z nimi zarzutu co do wiarygodności tomu III dziennika budowy przedmiotowej inwestycji, jako dokumentu urzędowego, mimo obowiązku, jaki nakłada na sąd administracyjny art. 134 ppsa oraz art. 141 par. 4 ppsa.

W judykaturze i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że regulacja art. 134 par. 1 ppsa o braku związania sądu administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi oznacza m. in. dokonanie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów, czyli że sąd bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu (patrz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, C. H. Beck 2011 r., s. 522 i wskazane tam wyroki). Ugruntowany jest też pogląd, że sąd administracyjny ma obowiązek – w każdym przypadku – szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko, zwłaszcza w sytuacji, gdy podzielając ocenę sprawy dokonaną przez organ w postępowaniu administracyjnym, nie podziela argumentów strony skarżącej. Nie wystarczy przy tym proste stwierdzenie, że nie doszło do naruszenia prawa. Za takim stwierdzeniem musi iść jak najbardziej szczegółowa analiza całej sprawy. Uzasadnienie opierające się na ogólnikach nie spełnia wymogów stawianych przez art. 141 par. 4 ppsa (por. wyrok NSA z 9 lutego 2006 r., sygn. akt. I GSK 1447/05; Legalis, także: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, j. w., s. 522).

Podsumowując powyższe, NSA za usprawiedliwione uznaje zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 134, art. 141 par. oraz art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c ppsa, w związku z błędną oceną kontrolowanego postępowania administracyjnego pod kątem wymogów unormowanych w art. art. 7, art. 77 i art. 80 kpa.

Ponownie rozpoznając sprawę, WSA w Warszawie uwzględni uwagi i poglądy prawne wyrażone w uzasadnieniu wyroku. Przede wszystkim chodzi o pogląd prawny dotyczący interpretacji art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego po nowelizacji z 26 czerwca 2008 r. , tj. iż nie znajduje on zastosowania niejako automatycznie w każdym przypadku kontynuowania postępowania administracyjnego dotyczącego stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę po wejściu w życie ww. noweli. Art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji znajduje zastosowanie w sytuacjach, gdy przerwa w budowie do dnia wejścia w życie noweli była dłuższa niż 2 lata. Tylko w przypadku, gdy ustalenia faktyczne nie doprowadzą do takiego wniosku, zastosowanie winien znaleźć art. 37 ust. 1 w brzmieniu po nowelizacji.

W płaszczyźnie procesowoprawnej, Sąd ustosunkuje się do zarzutów skargi, oceni postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ odwoławczy, tak co do zakresu dowodów (pod kątem ich zupełności) jak i ich wiarygodności i spójności. Po rozważeniu tych okoliczności Sąd zdecyduje co do ewentualnego utrzymania lub uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe, należało stwierdzić, iż skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy kasacyjne, i na zasadzie art. 185 par. 1 ppsa, należało uchylić zaskarżony wyrok WSA w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.