Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2129/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Eugeniusz Wasilewski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego A. K. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Polskie Koleje Państwowe Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w W. (dalej jako PKP PLK) decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. 2014 r., poz. 782 ze zm. – dalej jako u.d.i.p.), utrzymały w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2015 r. nr [...] odmawiającą A. K. udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 4 września 2015 r.

Z akt administracyjnych wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Wnioskiem z dnia 4 września 2015 r. A. K. zwrócił się do PKP PLK o udostępnienie informacji publicznej, jaka była wielkość pracy eksploatacyjnej (mierzonej w pociągokilometrach) zamówionej w PKP PLK i faktycznie wykonanej na infrastrukturze kolejowej udostępnianej przez PKP PLK przez każdego z przewoźników kolejowych w okresach obowiązywania poszczególnych rocznych rozkładów jazdy pociągów w latach 2003-2013 (to jest od rozkładu 2003/2004 do rozkładu 2012/2013). Wnioskodawca zwrócił się z prośbą o przekazanie listy odrębnie dla okresu obowiązywania każdego rocznego rozkładu jazdy pociągów.

PKP PLK decyzją z dnia [...] września 2015 r. odmówiło udzielenia informacji publicznej w przedmiocie zakreślonym w ww. wniosku stwierdzając, iż informacje dotyczące wskaźników eksploatacyjnych stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w PKP PLK, zgodnie z Polityką Bezpieczeństwa Tajemnicy Przedsiębiorcy w PKP PLK i nie mogą być udostępnione w ramach udzielenia informacji publicznej.

A. K. w dniu 8 października 2015 r. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] września 2015 r. i udostępnienie żądanej informacji publicznej.

Przywołanym na wstępie rozstrzygnięciem PKP PLK utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia PKP PLK przywołało treść art. 5 ust.2 zd.1 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 września 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) oraz poglądy orzecznictwa na kwestie ograniczenia dostępu do informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy.

PKP PLK podniosło, iż umowach zawieranych przez skarżoną Spółkę z przewoźnikami kolejowymi o udostępnienie infrastruktury kolejowej, strony umowy zobowiązały się do nieujawniania osobom trzecim informacji dotyczących drugiej strony, których ujawnienie mogłoby narazić tę stronę na szkodę majątkową lub niemajątkową, w tym w szczególności informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa drugiej strony, jeżeli informacje te zostały uzyskane w trakcie prowadzonych rozmów oraz w związku z wykonywaniem obowiązków wynikających z umowy, z wyjątkiem przypadków, w których: 1) ujawnienie informacji jest wymagane przez przepisy prawa, w tym jeśli ujawnienia informacji zażądały uprawnione organy państwa lub instytucji unijnych; 2) strony ujawniają informacje w celu ochrony przysługujących stronom praw w ramach postępowań przed sądami lub organami administracji; 3) informacje były dostępne publicznie przed zawarciem umowy; 4) ujawnienie informacji jest konieczne w związku ze sporządzaniem sprawozdań finansowych oraz obowiązków informacyjnych związanych z publicznym obrotem papierami wartościowymi.

Na podstawie załącznika nr 1 do "[...]" zatwierdzonej przez Prezesa Zarządu PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w dniu [...] maja 2015 r. na mocy uchwały nr [...] Zarządu PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z dnia [...] września 2014 r. w sprawie ustalenia zasad funkcjonowania Systemu Zarządzania Bezpieczeństwa Informacji w PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. (SZBI) zgodnie z normą PN-ISO/lEC 27001 oraz wyznaczenia imiennego Pełnomocnika PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. do spraw Systemu Zarządzania Bezpieczeństwem Informacji "zawierającego Ramowy wykaz rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa PKP Polskie Unie Kolejowe S.A., do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji należą w szczególności: "ust. 1 pkt 44 informacje dotyczące wskaźników eksploatacyjnych, obejmujące ilości pociągów, pociagokilometrów, bruttotonokilometrów planowanych i wykonanych ze wskazaniem poszczególnych przewoźników".

Polityka bezpieczeństwa tajemnicy przedsiębiorcy w PKP PLK SZBI-lbi-5 określa podstawowe zasady i reguły, które należy stosować w celu zapewnienia właściwego poziomu bezpieczeństwa przetwarzanych informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, które obejmuje: 1) tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, 2) tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Na podstawie § 5 ust. 3 Polityki bezpieczeństwa tajemnicy przedsiębiorcy w PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. SZBI-lbi-5, informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy nie podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej.

Decyzja PKP PLK z dnia [...] października 2015 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez A. K. (będącego radcą prawnym) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżając wymienioną decyzję w całości skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj.: 1) art. 7, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę materiału dowodowego polegającą na uznaniu, iż wnioskowana informacja publiczna ma dla PKP PLK wartość gospodarczą, że podjęto niezbędne środki celem jej zabezpieczenia oraz że nie została podana do publicznej wiadomości w sposób zgodny z prawem; 2) art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8 i 9 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób, który uniemożliwia poznanie motywów rozstrzygnięcia w zakresie uznania, iż wnioskowana informacja publiczna ma dla PKP PLK wartość gospodarczą, że podjęto niezbędne środki celem jej zabezpieczenia oraz że nie została podana do publicznej wiadomości w sposób zgodny prawem.

Skarżący zarzucił kwestionowanej decyzji także naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, poprzez błędne uznanie, iż dopuszczalna jest odmowa udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy względnie przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy nie zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki konieczne do uznania, że określona informacja publiczna stanowi taką tajemnicę.

Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2015 r. w całości, zobowiązanie PKP PLK do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł m.in., iż PKP PLK powołała swoją wewnętrzną uchwałę z 2014 r. jako uzasadnienie dla podjęcia kroków w celu zabezpieczenia informacji. PKP PLK nie wykazała jednak, że analogiczne uchwały obowiązywały nieustannie wcześniej, a przynajmniej począwszy od 2003 r. Gdyby bowiem analogicznych uchwał lub podobnych środków zmierzających do zabezpieczenia informacji nie było, oznaczałoby to, że PKP PLK bezpodstawnie próbuje objąć tajemnicą przedsiębiorstwa informacje znajdujące się w domenie publicznej i nie mogące tym samym stanowić tajemnicy przedsiębiorstwa. Według wiedzy skarżącego, wnioskowana informacja została częściowo ujawniona. Informacje o wskaźnikach eksploatacyjnych PKP PLK, w tym z rozbiciem na poszczególnych przewoźników kolejowych, są rokrocznie podawane do publicznej wiadomości przez Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego w raportach zatytułowanych "Funkcjonowanie rynku transportu kolejowego" publikowanych na stronach internetowych tego Urzędu. Wydruk przykładowych stron z raportu za 2011 r. skarżący zamieścił do skargi. Również szczegółowe informacje dotyczące pracy eksploatacyjnej poszczególnych przewoźników znajdują się w domenie publicznej, czy to za sprawą Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego, czy też za sprawą samych przewoźników kolejowych, którzy publikują je nie napotykając sprzeciwu PKP PLK (do skargi załączono wydruk artykułu prasowego). PKP PLK jest zarządcą infrastruktury kolejowej w rozumieniu ustawy o transporcie kolejowym. Ponad 95% udostępnianej w Polsce infrastruktury kolejowej pozostaje w zarządzie tego podmiotu. Sposób ustalania cen za usługę polegającą na udostępnianiu infrastruktury kolejowej jest ściśle regulowany w Rozdziale 6 ustawy o transporcie kolejowym, z którego w szczególności wynika nakaz równego traktowania przewoźników kolejowych. PKP PLK nie ma zatem swobody w ustalaniu cen, a więc informacja o tym, który przewoźnik kolejowy wykonuje jaką pracę eksploatacyjną na sieci PKP PLK nie ma dla tego podmiotu znaczenia gospodarczego, bowiem nie wpływa w żaden sposób na wolumen usług świadczonych na rynku udostępniania infrastruktury kolejowej. Tym samym informacja ta nie może stanowić tajemnicy przedsiębiorstwa. Zważywszy, że PKP PLK nie wykazała spełnienia wszystkich przesłanek niezbędnych do uznania wnioskowanej informacji publicznej za tajemnicę przedsiębiorstwa brak było podstaw do wydania decyzji odmownych.

W odpowiedzi na skargę PKP PLK wniosły o jej oddalenie i podtrzymały stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi PKP PLK podniosło, iż informacje pozostające w kręgu zainteresowania skarżącego, a dotyczące poszczególnych przewoźników kolejowych, mogą okazać się istotne z punktu widzenia ich konkurencyjności. PKP PLK nie powinien udostępniać informacji o pracy eksploatacyjnej przewoźników, bez ich wyraźnej zgody. Informacje dotyczące wykorzystania taboru kolejowego przez poszczególnych przewoźników mogą zostać wykorzystane przez bezpośrednich konkurentów. Zaś dane, na które powołuje się skarżący w materiale dołączonym do skargi są ogólne, dotyczą tylko dwóch największych przewoźników, podczas gdy na rynku przewozowym funkcjonuje ich kilkunastu. Zarządca infrastruktury kolejowej (PKP PLK) zobowiązuje się corocznie w umowach o udostępnianie infrastruktury kolejowej z przewoźnikami, do zachowania w tajemnicy informacji związanych z ta umową, w tym wskaźników pracy eksploatacyjnej. Jeśli więc wolą PKP PLK jest ochrona informacji dotyczących pracy eksploatacyjnej wykonanej przez przewoźników, z uwagi treść zawieranych umów, prowadzoną politykę bezpieczeństwa informacji oraz wartość tych informacji w istocie dla samych przewoźników, PKL PLK jest uprawniona do zachowania w tajemnicy przedmiotowych informacji, także na gruncie u.d.i.p. i jej art. 5 ust. 2.

Dodatkowo PKP PLK podniosło, iż żądanie informacje dotyczą stosunkowo długiego okresu, bo aż dziesięcioletniego. Nie są to informacje dostępnie "od ręki", mają zatem walor informacji publicznej przetworzonej. Skarżący powinien zatem wykazać szczególnym interesem publicznym w uzyskaniu wnioskowanej informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Oznacza to miedzy innymi, że Sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwość kontrolnego aktu podnieść z urzędu.

Skargę ocenianą według powyższych kryteriów należało uznać za zasadną.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia stała się decyzja PKP PLK odmawiająca udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ograniczenie dostępu do informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. W sprawie nie budzi wątpliwości stron sporu jak też Sądu, iż w rozumieniu przepisów art. 1 u.d.i.p., objęte zaskarżoną decyzją żądanie stanowi informację publiczną i zostało skierowane do podmiotu objętego dyspozycją art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. W przedmiocie wykonywania zadań publicznych, jako przesłanki istnienia obowiązku informacyjnego, wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne – patrz wyrok NSA z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1835/12 i z dnia 13 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1858/13 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 362/12.

Dla porządku należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 u.d.i.p., każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Zakres przedmiotowy informacji publicznej wymienia art. 6 u.d.i.p. Na podstawie powyższych regulacji przyjmuje się, iż każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz, podmiotów sprawujących funkcje publiczne albo odnoszące się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu.

Wyjątki od powyższej zasady wprowadza art. 5 u.d.i.p. W myśl ust. 1 powołanego art., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

W świetle postanowień art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej niebędących organem władzy publicznej o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 u.d.i.p. Stosownie zaś do art. 16 ust. 1, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

Jak wynika z treści powołanego art. 5 u.d.i.p., a także art. 61 ust. 3 Konstytucji RP dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, może podlegać ograniczeniom. Ograniczenie to może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w tym przepisie okoliczności.

Wydając decyzję odmowną z powołaniem się na "tajemnice przedsiębiorstwa" należy uwzględnić, iż u.d.i.p., nie zawiera definicji tego pojęcia. Orzecznictwo sądowoadministracyjne i doktryna stoi na stanowisku, że dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. "tajemnica przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwołać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zakazie nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. z 2003 r. Dz. U. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) - przykładowo wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Lu 85/13.

Zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Z powyższego przepisu wynika, że aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie art. 11 ust. 4 ustawy – stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać warunki: a) poufności, b) braku ujawnienia, c) zabezpieczenia informacji.

Bliższa analiza wskazanych powyżej elementów uprawnia do twierdzenia, że w zasadzie powyższe przesłanki da się sprowadzić do jednego wspólnego mianownika, tj. poufności. Jeżeli bowiem przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Nie może być bowiem poufną informacja, co do której nie podjęto żadnych środków w celu zabezpieczenia jej poufności; informacja "ujawniona do wiadomości publicznej" nie może być poufna, nawet gdyby podjęto środki dla zabezpieczenia jej poufności na podstawie mylnego przekonania, że jest chroniona przez ustawę jako tajemnica przedsiębiorstwa. Jeżeli informacja jest powszechnie dostępna i w żaden sposób niezabezpieczona, takiej kontroli nie ma, ergo informacja nie ma charakteru tajemnicy przedsiębiorstwa. Daje się zatem zauważyć, iż informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując cytowany art. 11, można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. A. Michalak "Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" w: M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło Marek, M. Wyrwiński "Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz.", publ. LEX nr 93420). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r. sygn. I CKN 89/01, (publ. LEX nr 583717).

Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (wskazanie wartości informacji, potencjalnej szkody dla jej posiadacza, korzyści po stronie konkurencji w przypadku jej ujawnienia, itp.) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. (por wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 511/13, pub LEX nr 1368966).

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, iż z jej uzasadnienia nie wynika zasadność przesłanek, którymi kierował się autor zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie decyzji PKP Polskie Linie Kolejowe S. A. jest krótkie i ogranicza się do analizy przepisów oraz przytoczenia stanu faktycznego, sprowadzonego do prostej konstatacji, iż żądana informacja została na podstawie wewnętrznych przepisów PKP PLK uznana za tajemnicę przedsiębiorstwa i strony umów o udostępnienie infrastruktury kolejowej zastrzegły ich poufność, co ma stanowić o zasadności jej nieudostępnienia. Jak zasadnie podniesiono w skardze, PKP PLK powołały się w swej decyzji na przepisy wewnętrzne, które ustalają zasady prowadzonej polityki bezpieczeństwa informacji od 2014 r. Oznacza to, iż PKP PLK bezspornie nie wykazały choćby zaistnienia elementu formalnego tajemnicy przedsiębiorcy w odniesieniu do żądania obejmującego okres sprzed 2014 r. W sprawie nie wykazało również wystąpienia elementu materialnego tajemnicy przedsiębiorstwa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono dlaczego nadano informacjom, o których udostępnienie wnosiła strona skarżąca waloru tajemnicy przedsiębiorcy i dlaczego zasada ochrony tej tajemnicy jest tak istotna dla przedsiębiorstwa, iż usprawiedliwia złamanie zasady transparentności działań podmiotów wykonujących zadania publiczne. Nie wskazano, z uwagi na jakie okoliczności dobro przedsiębiorcy powinno uzyskać prymat ochrony. W uzasadnieniu tej decyzji nie podjęto próby wykazania, że żądana informacja posiada dla PKP PLK lub innego podmiotu z tą Spółką współpracującego wartość gospodarczą.

Orzecznictwo wypracowało jednolite stanowisko przyjmując, iż nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To na nim spoczywa bowiem, w razie sporu, ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. Aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą, ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje takie muszą mieć choćby minimalną wartość) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa. Nie wystarczy zatem ogólnikowe stwierdzenie, że na skutek ujawnienia informacji przedsiębiorca będzie potencjalnie narażony na szkodę. Należy wyraźnie wskazać, które konkretnie dane żądane przez wnioskodawcę mogą narazić przedsiębiorcę na szkodę i na czym to narażenie miałoby polegać – patrz wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2112/13 (publik. LEX nr 1456979).

PKP PLK próbę wykazania ziszczenia przesłanki "wartości gospodarczej" podjęły w odpowiedzi na skargę. W świetle podniesionej tam argumentacji można przyjąć, że dane pracy eksploatacyjnej poszczególnych przewoźników mogą mieć dla nich istotne znaczenia (jako argumentacja przetargowa), w negocjacjach o kontrakt przewozowy. Rozważenia jednak wymaga, czy dane historyczne (z początku dekady) również taką wartość posiadają, zwłaszcza jeśli nie były objęte wewnętrzną polityką poufności informacji.

Wyjaśnić jednak należy, że przedstawione przez pełnomocnika PKP PLK w tym piśmie procesowym stanowisko, ustosunkowujące się do zarzutów przedstawionych przez stronę w skardze, nie może sanować wadliwości decyzji. Odpowiedź na skargę nie może bowiem uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej rozważań i ocen, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinno zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Odpowiedź na skargę nie może, jako pismo procesowe, być traktowana jako "aneks" do decyzji, gdyż należy już do postępowania sądowo-administracyjnego, a nie administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ orzekający winien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych lub prawnych (art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oznacza to, że przedmiotem badania pod kątem legalności i zgodności z prawem przez Sąd jest wyłącznie decyzja, zatem Sąd w swych rozważaniach mógł odnieść się wyłącznie do argumentacji przedstawionej w treści zaskarżonej decyzji. Biorąc pod uwagę, że odpowiedź na skargę nie stanowi dokumentu, który podlega kontroli przez Sąd, stanowisko w nim zawarte nie może zostać poddane ocenie Sądu (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 890/08 – publik. LEX nr 521947).

Odnośnie stanowiska PKP PLK wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że zakres żądania skarżącego obejmuje w istocie informację publiczną przetworzoną, należy wskazać, iż ten argument pojawił się dopiero we wskazanym piśmie procesowym. Wnioskodawca składając swój wniosek z reguły nie jest świadom jaki charakter ma żądana informacja (prosty, czy przetworzony). Wobec tego nie można zarzucać wnioskodawcy, iż powinien wykazać, iż wnioskowana przez niego informacja jest szczególnie istotna dla interesu społecznego, zwłaszcza gdy podmiot obowiązany do jej udostępnienia tego wcześniej od wnioskodawcy nie żądał.

Reasumując, w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do uznania, że powołana przez PKP PLK w rozstrzygnięciu argumentacja może stanowić podstawę do wydania decyzji odmownej. Wobec tego zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia podstawowych wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tych względów kwestionowana skargą decyzja nie może ostać się w obrocie prawnym.

Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego z dnia 4 września 2015 r. PKP PLK będzie obowiązane powyższe rozważania Sądu wziąć pod uwagę. W szczególności ustali, czy skarżący żąda informacji prostej, czy też przetworzonej, następnie określi w jakim zakresie (informacja archiwalna, bieżąca) korzysta z ochrony prawnej przysługującej tajemnicy przedsiębiorcy i dopiero wówczas podejmie decyzję o sposobie realizacji wniosku strony. W przypadku podjęcia decyzji odmownej PKP PLK weźmie pod uwagę, iż na tajemnice przedsiębiorstwa składają się dwa elementy, formalny i materialny (o czy wyżej) i uzasadnienie takiej decyzji powinno mieć odniesienie do obu tych przesłanek.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie na art. 200 i art. 205 § 1 powołanej ustawy procesowej. Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie na rzecz strony kosztów zastępstwa procesowego, bowiem skarżący będąc radcą prawnym uczestniczył w niniejszym postępowaniu we własnej sprawie, nie zaś w charakterze pełnomocnika skarżącego.