Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1035/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Umorzenie postępowania
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 62 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 105 par. 1, art. 61 par. 1, , art. 97 par. 2,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2012 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy W. decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej: kpa) oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na lokalizacji zespołu [...] budynków mieszkalno-usługowych na działce [...] oraz zespołu [...] budynków mieszkalno-usługowych na działce [...] w miejscowości [...] gm. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że o ustalenie przedmiotowych warunków zabudowy wystąpił w dniu [...] grudnia 2009 r. G. G.. W związku z toczącym się postępowaniem mającym na celu uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar, którego wniosek dotyczył, postępowanie mające na celu wydanie decyzji o warunkach zabudowy zostało zawieszone. Ponieważ w okresie zawieszenia planu miejscowego nie uchwalono, postępowanie zostało ponownie wszczęte, o czym wnioskodawca i strony postępowania zgodnie z art. 61 §1 kpa zostały powiadomione. Organ następnie wyjaśnił, że dla wnioskowanego obszaru (działek [...] i [...] w miejscowości [...]) Gmina W. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Gminy w W. z dnia [...] marca 2011 r., ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego Nr 129 poz. 2096 z dnia 11 maja 2011 r. W planie tym działka [...] w części o powierzchni [...] przeznaczona jest na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy usługowej MN/U, a w pozostałej części na tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (P), działka [...] przeznaczona jest na tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (P). W związku z powyższym prowadzenie postępowania mającego na celu wydanie decyzji o warunkach zabudowy stało się bezprzedmiotowe.

G. G. złożył od powyższej decyzji odwołanie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na niezastosowaniu przepisu art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie art. 61 §1 kpa w sytuacji, gdy przepis ten nie ma w tym przypadku zastosowania oraz nie zastosowanie art. 97 §1 kpa w sytuacji, gdy przepis ten nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania.

Zarzucono, że w sytuacji, gdy w okresie zawieszenia postępowania w związku z pracami nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego planu nie uchwalono, obowiązkiem organu było rozpatrzenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy i wydanie decyzji pozytywnej, po uprzednim podjęciu zawieszonego postępowania. W rozpatrywanym przypadku postanowienia o podjęciu postępowania nie wydano, organ wszczął natomiast ponownie postępowanie na podstawie art. 61 §1 kpa, co narusza zarówno art. 97 §2 kpa, jak i art. 61 kpa. Zarzucono, że sprawę z wniosku wnoszącego odwołanie rozpatrywano z naruszeniem terminów określonych art. 35 kpa, nie zachowano również terminu określonego w art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; organ nie podjął postępowania po upływie 12 miesięcy i dopiero z inicjatywy strony postępowanie podjęto. Takie działanie organu pozostaje w sprzeczności z przepisami kpa oraz narusza zaufanie obywateli do organów Państwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...], podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy w pierwszej kolejności przytoczył przebieg postępowania przed organami administracji w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i wskazał, że przedmiotem postępowania jest jego umorzenie jako bezprzedmiotowego. Wskazano, że przyczyny, dla których sprawa utraciła charakter sprawy administracyjnej mogą istnieć w momencie wszczęcia postępowania lub powstać już po jego wszczęciu. Powołując wyrok NSA z 18 kwietnia 1995 r. sygn.. SA/Łd 2424/94, ONSA 1996 nr 2 poz. 80 wskazano, że z bezprzedmiotowością postępowania w świetle art. 105 kpa mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Kolegium dalej argumentowało, że w badanym przypadku sprawa stała się bezprzedmiotowa już po wszczęciu postępowania, po uchwaleniu dla wnioskowanego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wszedł w życie po jego ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego w dniu 11 maja 2011 r. Powołując się na treść art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ odwoławczy wskazał, że takie formy zmiany zagospodarowania terenu, jak 1) budowa obiektu budowlanego, 2) wykonanie innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagają ustalenia w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy. Przepis ten stanowi jednak wyraźnie, że wymóg ten znajduje zastosowanie tylko w przypadku braku planu miejscowego. Organ II instancji podkreślił, że jeśli teren inwestycji objęty jest planem miejscowym to zrealizowanie inwestycji wskazanych w art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymaga wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, którą to decyzję wydaje się jedynie w przypadku braku planu miejscowego. Bezprzedmiotowość postępowania zobowiązuje z kolei organ do jego umorzenia, co nastąpiło decyzją organu I instancji. Kolegium następnie wskazało, że zarzuty zawarte w odwołaniu nie dotyczą bezprzedmiotowości postępowania, a są zarzutami na działania organu w toczącym się postepowaniu o ustalenie warunków zabudowy i nie mogą być uwzględnione w tym postępowaniu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile złożył G. G., powtarzając zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji, tak w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego zaskarżone decyzje powinny zostać uchylone. Podniesiono ponadto, że organ I instancji bezpodstawnie zawiesił postępowanie na okres 12 miesięcy, podczas gdy przepis uprawniał do zawieszenia postępowania na okres 9 miesięcy. Zarzucając przekroczenie terminów załatwienia sprawy skarżący wskazał, że organ I instancji wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania w dniu [...] 2010 r., choć wniosek wpłynął w dniu [...] grudnia 2009 r. i winien być rozpoznany w terminie jednego miesiąca od daty jego wniesienia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium podniosło, że nie widzi podstaw do zmiany tej decyzji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego wniósł i wywodził, jak w skardze, podkreślając, że wydanie zaskarżonej decyzji przez organ I instancji miało miejsce w sytuacji, gdy uchwalenie planu miejscowego nastąpiło już po wystąpieniu przez skarżącego o podjęcie postępowania i nie miało miejsca w okresie zawieszenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności wykładni. Innymi słowy, przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zgodność z przepisami administracyjnego prawa materialnego i procesowego - mających zastosowanie w danej sprawie - zaskarżonych aktów organów administracji publicznej. W odniesieniu do sprawy będącej przedmiotem niniejszego postępowania sądowego, obowiązkiem tutejszego Sądu było więc wyłącznie sprawdzenie trafności umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego z wniosku G. G. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na lokalizacji zespołu budynków mieszkalno-usługowych na działkach [...] oraz [...] w miejscowości [...] gm. [...].

Postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie zostało wszczęte w związku z wnioskiem strony skarżącej z dnia 30 grudnia 2009 r., który podlegał rozpatrzeniu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołana ustawa w sposób zasadniczy zmieniła funkcję miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego stał się teraz bezpośrednią podstawą do wydawania pozwoleń na budowę, natomiast decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zostały zarezerwowane wyłącznie dla obszarów pozbawionych planu. Powyższe wynika wprost z treści art. 4 cytowanej ustawy, którego ust. 1 stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, natomiast ust. 2 stwierdza, że dopiero w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

W niniejszej sprawie w momencie wszczęcia z wniosku skarżącego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, istniało uzasadnienie prawne dla wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji opisanej wnioskiem z uwagi na brak obowiązującego wówczas dla terenu inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadnienie to nie istniało natomiast w dacie orzekania przez organy administracji, bowiem uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. Rada Gminy W. przyjęty został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy W. dla terenów położonych w obrębie miejscowości [...] oraz [...], który swymi ustaleniami objął również działki [...] oraz [...] w miejscowości [...], stanowiące teren inwestycji opisany wnioskiem skarżącego z dnia [...] grudnia 2009 r., co jest w sprawie okolicznością bezsporną. Uchwała zatwierdzająca plan zagospodarowania, opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 11 maja 2011 r. Nr 129, poz. 2096, ukształtowała nowy stan prawny, mający zasadniczy wpływ na toczące się postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla terenów objętych ustaleniami planu. W wyniku jej uchwalenia zamknęła się możliwość decyzyjnego ustalenia warunków zabudowy terenów, których dotyczy przedmiotowy wniosek. Tym samym postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy wszczęte przed uchwaleniem planu, stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o jego umorzeniu. Decyzja umarzająca postępowanie administracyjne jest więc wyrazem słusznie dostrzeżonej bezprzedmiotowości dalszego postępowania administracyjnego, na co zasadnie wskazuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się również takiej jej wadliwości, która skutkowałaby koniecznością jej uchylenia. Na ocenę jej legalności tj. zgodności z prawem, nie mogą mieć wpływu zarzuty skarżącego dotyczące braku wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, błędnego powołania przepisu art. 61 §1 kpa jako podstawy do podjęcia czynności w sprawie oraz zarzuty dotyczące przewlekłości postępowania.

W dacie wszczęcia postępowania przez organ I instancji przepis art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowił, iż postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż dwanaście miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (pkt 1) albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany (pkt 2). Postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało w rozpatrywanym przypadku wydane w dniu [...] 2010 r., tym samym zawieszenie postępowania mogło obejmować okres od dnia wniesienia wniosku, tj. od dnia [...] grudnia 2009 r., do dnia [...] grudnia 2010 r. W dniu 21 października 2010 r. weszła w życie nowelizacja powołanego przepisu, w wyniku której do dziewięciu miesięcy skrócony został dopuszczalny okres zawieszenia postępowania (ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 130, poz. 871). Niewątpliwie więc od tej daty rozważać należy obowiązek podjęcia przez organ postępowania, bowiem podstawy do jego dalszego zawieszenia w świetle znowelizowanego przepisu, wobec upływu dziewięciu miesięcy od złożenia wniosku, odpadły. Skoro organ I instancji nie podejmował czynności w sprawie, skarżący mógł zwalczać przewlekłość postępowania poprzez wystąpienie z zażaleniem do organu wyższego stopnia na nierozpatrzenie sprawy w terminie, a następnie ze skargą na bezczynność, przy czym wskazać należy, iż z chwilą wydania przez organ I instancji decyzji o umorzeniu postępowania zarzut bezczynności jest bezprzedmiotowy. W konsekwencji uznać należało, iż zarzuty dotyczące przewlekłości postępowania organu I instancji nie mają wpływu na wynik niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, którego przedmiotem jest decyzja umarzająca postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Skarżący zakwestionował podjęcie przez organ I instancji czynności w sprawie na podstawie art. 61 §1 kpa, co w jego ocenie narusza zarówno art. 97 §2 kpa, jak i 61 kpa, bowiem skoro postępowanie zostało zawieszone, to po upływie 12 miesięcy powinno zostać przez organ podjęte, zgodnie z art. 97 §2 kpa. Ustosunkowując się do tych zarzutów wskazać należy, iż w rozpatrywanym przypadku pełnomocnik skarżącego pismem wniesionym w dniu [...] lutego 2011 r. zwrócił się do organu I instancji o podjęcie postępowania i wydanie decyzji, organ ten pismem z dnia [...] marca 2011 r. zawiadomił wnioskodawcę oraz strony postępowania, powołując przepis art. 61 § 1 kpa, o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia zastrzeżeń i wniosków. Oceniając charakter tego pisma oraz jego znaczenie dla wyniku sprawy wskazać należy, iż uchwalenie planu miejscowego nie stanowi podstawy do podjęcia zawieszonego postępowania i wydania merytorycznej decyzji, lecz do jego umorzenia z powodu bezprzedmiotowości, zgodnie z przepisem art. 105 § 1 kpa (por. T. Bąkowski Komentarz do art. 62 ustawy LEX). W konsekwencji nie można wywodzić, iż w przypadku, gdy dojdzie do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a postępowanie zostało zawieszone na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i określony tym przepisem okres zawieszenia upłynął, przed wydaniem decyzji umarzającej postępowanie z tej przyczyny organ ma obowiązek wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Za takim uznaniem przemawia charakter instytucji zawieszenia postępowania w oparciu o przepis art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niewątpliwie podjęcie zawieszonego postępowania oznacza utratę bytu prawnego postanowienia o zawieszeniu postępowania, a wraz z podjęciem postępowania ustają skutki prawne wynikające z postanowienia o zawieszeniu postępowania i to bez konieczności wydawania formalnego rozstrzygnięcia o uchyleniu tego ostatniego postanowienia. Jednocześnie uruchomiony zostaje bieg postępowania, przy czym kodeks postępowania administracyjnego nie określa w sposób jednoznaczny, czy terminy postępowania zaczynają swój bieg od początku, czy zachodzi jedynie kontynuacja biegu terminu. Za przyjęciem drugiego z rozwiązań przemawia istota instytucji zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem postępowanie może zostać zawieszone na ściśle określony okres, liczony od daty złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W konsekwencji już sam upływ okresów zawieszenia postępowania określonych tym przepisem uruchamia bieg tych terminów. Terminy, które rozpoczęły swój bieg przed datą zawieszenia postępowania, po upływie dwunastu miesięcy (obecnie dziewięciu miesięcy), od złożenia w organie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, rozpoczynają ponownie swój bieg po upływie tego okresu. Tym samym również z tej przyczyny dla zniesienia skutków zawieszenia postępowania nie jest w takim przypadku konieczne wydanie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, co dodatkowo przemawia za brakiem konieczności wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Okoliczności te nie mają jednakże znaczenia dla wyniku sprawy, bowiem przesłanka bezprzedmiotowości postępowania jest w tym przypadku oczywista.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił jako bezzasadną.