Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 397/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz /spr./ Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2013r. sprawy ze skargi Z.N., B.N., A.R., R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2013r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2012 r. nr [...], 3. określa, ze zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

IV SA/Po 397/13

Uzasadnienie

Wójt Gminy D. decyzją z dnia [...].07.2002r. nr [...] na wniosek Z. i Z. N. zatwierdził projekt podziału stanowiącej ich współwłasność nieruchomości położonej w miejscowości D., gmina D. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m.kw. w ten sposób, że:

1/wydzielił działki nr [...],[...] i [...] z przeznaczeniem pod tereny zabudowy mieszkaniowej,

2/ wydzielił działki [...] i [...] z przeznaczeniem pod drogi publiczne, które przeszły nieodpłatnie na rzecz Gminy D. w zamian za zwolnienie z opłaty adiacenckiej zgodnie z porozumieniem z dnia 20.03.2001r.

Pismem z dnia 15.11.2011r. Z. i B. N., A. R. i R. K. zarzucili, że Wójt w sposób nieuprawniony orzekł o nieodpłatnym przejściu w.w działek na rzecz Gminy. Ponadto wskazali, że Z. N. zmarł w 1996r. , a jego spadkobiercami są w/w. (patrz także odpis postanowienia o stwierdzeniu nabycia praw do spadku po Z. N.)

Po nieudanych negocjacjach dotyczących wypłaty przez Gminę odszkodowania spadkobiercom Z. N. za działki nr [...] i [...], w dniu 15.06.2012r. w/w spadkobiercy (skarżący) wnieśli o stwierdzenie nieważności w/w decyzji podziałowej z dnia [...].07.2012r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...].09.2012r., nr [...] na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art.17 pkt 1, art.156 § 1 i 2 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz.1071, ze zm., zwanej dalej Kpa) stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...].07.2002r. nr [...].

W uzasadnieniu Kolegium powołało się na art.156 § 1 pkt 2 Kpa i wskazało, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w chwili jej wydania jedna z osób nią objętych już nie żyła. Wniosek o podział nieruchomości złożyła sama Z.N., a Z.N. już w tym momencie nie żył. Jako osoba zmarła nie mógł on być stroną postępowania. Zdaniem SKO podział nieruchomości jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu, a więc wymagał wspólnego działania wszystkich współwłaścicieli. W tej sytuacji organ nie mógł prowadzić postępowania podziałowego na wniosek tylko jednego ze współwłaścicieli, a decyzji adresować do osoby już nie żyjącej. Kolegium wskazało, że postępowanie podziałowe pomimo śmierci strony powinno się toczyć dalej, lecz z udziałem spadkobierców lub kuratora masy spadkowej. Jednakże udział tych osób w postępowaniu podziałowym pominięto, zatem wydanie rozstrzygnięcia dotyczącego sytuacji prawnej osoby, która zmarła uznać należało za rażące naruszenie prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego. Kolegium podkreśliło, że wprawdzie Kodeks postępowania adminostracyjnego nie zawiera przepisu stanowiącego, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, jednakże wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony i jej zdolności prawnej. Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego. Orzeczenie wydane w takiej sytuacji rażąco narusza prawo i jako takie powinno być wyeliminowane z obrotu prawnego.

Wójt Gminy D. w ustawowym terminie złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Wniósł on o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i ponowne rozpoznanie sprawy oraz w związku z tym orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie wydania decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...].07.2002r. nr [...] z naruszeniem prawa. Wójt zarzucił zaskarżonej decyzji:

1/ naruszenie art.156 § 2 Kpa poprzez jego niezastosowanie i nieorzeczenie o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa z uwagi na fakt, że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne,

2/ art.107 § 1 Kpa poprzez błędne wskazanie podstawy prawnej jej wydania,

3/ art.10 Kpa poprzez niezawiadomienie stron postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji,

4/ art.77 w zw. z art.7 Kpa poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego.

W szczególności Wójt podkreślił, że Gmina D. posiada interes prawny i legitymację do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, gdyż jest ona właścicielem nieruchomości objętych unieważnioną decyzją, a mianowicie działek nr [...] i [...]. dalej wskazał, że brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności w/w decyzji podziałowej, gdyż nastąpiły nieodwracalne skutki prawne wspomnianej decyzji podziałowej. Wójt wskazał, że obecnie właścicielami działki nr [...] jest M.N., działki nr [...] M.G., a działki nr [...] S. J., którzy nabyli je na podstawie cywilnoprawnych umów kupna od poprzednich właścicieli. Okoliczność ta wywołuje skutki cywilnoprawne, a więc nie może być odwrócona w postępowaniu administracyjnym, co uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji. Z tego względu zaskarżona decyzja SKO pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art.156 § 2 Kpa. Ponadto Wójt wskazał, że obowiązkiem Kolegium było ustalenie nie tylko przesłanek nieważnościowych, lecz także ustalenie, czy nie istnieją okoliczności wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności. Zarzucił nadto podanie przez organ błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz naruszenie art.10 § 1 Kpa poprzez wyznaczenie Wójtowi zaledwie 7 – dniowego terminu na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...].01.2013r., nr [...] na podstawie art.156 § 2 Kpa, art.158 § 2 Kpa oraz art.127 § 3 Kpa:

1/ uchyliło decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...].09.2012r., nr [...],

2/ stwierdziło wydanie decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...].07.2002r. nr [...] z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu organ wskazał, że sprawa była rozpatrywana w trybie nadzwyczajnym, co sprawia że przy orzekaniu nie uwzględnia się przepisów prawa materialnego. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji orzekając w sprawie stwierdzenia nieważności powinien wziąć pod uwagę zarówno przesłanki pozytywne, jak i negatywne. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art.156 § 2 Kpa nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1,3,4 i 7 jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Dalej Kolegium podkreśliło zasadę trwałości decyzji ostatecznej określonej w art.16 § 1 Kpa. Wskazało, że decyzja Wójta Gminy D. z dnia [...].07.2002r. nr [...] stała się ostateczna w dniu 14.08.2012r. i została ona wykonana. Są już nowi właściciele wydzielonych działek w wyniku przeniesienia prawa własności. Zatem decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z tego względu niemożliwe było stwierdzenie nieważności decyzji Wójta, a jedynie możliwe było na podstawie art.158 § 2 Kpa stwierdzenie, że decyzja Wójta została wydana z naruszeniem prawa. Powołując się na wyrok NSA z dnia 19.10.2010r. o sygn. I OSK 1669/09 SKO wskazało, że okoliczności wymienione w art.156 § 2 Kpa mają na celu ochronę praw, które zostały nabyte już po wydaniu decyzji nieważnej.

Skargę na powyższą decyzję do WSA w Poznaniu w ustawowym terminie złożyli Z. i B. N., A.R. i R.K. wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucili:

1/ naruszenie art.28 Kpa poprzez ustalenie, że Gminie D. przysługiwał przymiot strony postępowania, a tym samym, że była ona uprawniona do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy,

2/ art.138 § 1 pkt w zw. z art.127 § 3 Kpa.

Skarżący wskazali, że stronami postępowania nieważnościowego są strony postępowania zwyczajnego oraz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności. Decyzja podziałowa została wydana prze Wójta Gminy D., który nie był stroną tamtego postępowania mimo, że tą decyzją orzeczono o nieodpłatnym przejściu na własność Gminy D. działek nr [...] i [...]. Podział dotyczył bowiem własności innego podmiotu, a wydzielenie działki pod drogę stanowiło wyłącznie skutek wynikający z przepisów prawa. Skarżący podkreślili, że również w tym postępowaniu (tj. nieważnościowym) Wójt nadal występuje jako organ jednostki samorządu terytorialnego. Przeznaczenie organowi jednostki samorządowej roli organu administracji publicznej reprezentującego interesy Skarbu Państwa w ocenie skarżących wyklucza możliwość udziału tej jednostki w postępowaniu w charakterze strony. Podkreślili, że to przepisy prawa rozstrzygają w jakiej roli w postępowaniu administracyjnym występuje organ administracji publicznej. Zdaniem skarżących niedopuszczalne jest, aby ten sam podmiot zajmował raz pozycję organu, a raz pozycję strony postępowania. Powołali się także na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego negujące pogląd, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w I instancji powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. (wyrok z dnia 29.10.2009r. w sprawie K 32/08, publ. OTK-A/2009/9/139)

Reasumując skarżący stanęli na stanowisku, że Wójt Gminy D. nie miał legitymacji do udziału w postępowaniu odwoławczym, ani inicjowania postępowań nadzwyczajnych lub udziału w nich w razie ich zainicjowania przez inne podmioty. Wobec powyższego złożenie przez Gminę D. wniosku z 04.10.2012r. o ponowne rozpatrzenie sprawy powinno w myśl uchwały 7 sędziów NSA z dnia 05.07.1999r. o sygn. OPS 16/98 skutkować umorzeniem postępowania przez SKO.

Nawet gdyby przyjąć, że Gmina D. była uprawniona do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to SKO winno stwierdzić nieważność decyzji podziałowej choćby w części obejmującej działki nr [...] i [...], które przeszły na rzecz Gminy, gdyż w tym zakresie decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Nadto organ wskazał, że zgodnie z wyrokiem NSA wydanym w sprawie II OSK 50/11 stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Gmina jest osobą prawną i ma zdolność administracyjnoprawną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu.

Biorąc pod uwagę wyżej wskazany zakres właściwości sądu administracyjnego, przyznane przez ustawodawcę kompetencje orzecznicze tego sądu mają – jak już wspomniano - charakter zasadniczo kasacyjny. Podkreśla się bowiem, że sąd administracyjny nie może zastępować organów administracji publicznej w procesie administrowania (R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego, w: red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003 r., str. 145). Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji był zobowiązany do sformułowania - na podstawie art. 153 Ppsa - oceny prawnej oraz wiążących wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, które wiążą następnie zarówno Sąd, jak i organy administracji orzekające w sprawie.

Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja - jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji - naruszały przepis prawa procesowego w taki sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na ich wynik.

Na wstępie należy wskazać, iż postępowanie nieważnościowe jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Organ orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, nie jest zaś władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 Kpa. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 Kpa, organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji.

Podkreślić należy, że jedynie w wyjątkowych sytuacjach może dojść do wzruszenia ostatecznej decyzji w razie bezspornego ustalenia, że akt administracyjny został dotknięty jedną z wad określonych w art.156 § 1 Kpa. W tym przypadku organy administracji musiały rozważyć ewentualne zastosowanie art.156 § 1 pkt 2 Kpa w zakresie ewentualnego rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa występuje wówczas, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ma ograniczony zakres, gdyż w jego trakcie nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Tryb nadzwyczajny ma bowiem na celu jedynie weryfikację rozstrzygnięcia w świetle przesłanek wymienionych w art.156 § 1 pkt 1-7 kpa.

Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że organ I instancji prawidłowo przyjął, że zaistniała określona w art.156 § 1 pkt 2 Kpa przesłanka w postaci rażącego naruszenia prawa. Oczywistym jest, że nie żyjący w chwili wszczęcia postępowania podziałowego Z.N. nie mógł być stroną postępowania. Należy podzielić pogląd SKO wyrażony w I instancji, że podział nieruchomości co do zasady jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu, a więc wymagał wspólnego działania wszystkich współwłaścicieli. W tej sytuacji Wójt Gminy D. nie mógł prowadzić postępowania podziałowego na wniosek tylko jednego ze współwłaścicieli i bez udziału spadkobierców zmarłego współwłaściciela nieruchomości. Pominięcie udziału tych osób w postępowaniu podziałowym i wydanie decyzji podziałowej w takiej sytuacji niewątpliwie uznać należało za rażące naruszenie prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego. Zgodzić się trzeba z Kolegium, że zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego. Kolegium w I instancji słusznie przyjęło, że orzeczenie wydane w takiej sytuacji przez Wójta Gminy D. rażąco narusza prawo i jako takie powinno być wyeliminowane z obrotu prawnego.

Jednocześnie jednak organowi I instancji umknęło – co słusznie wytknął organ II instancji – że w rozpatrywanym przypadku występowała przesłanka negatywna do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji podziałowej. Mianowicie art.156 § 2 Kpa stanowi jednoznacznie, że nie stwierdza się nieważności decyzji m.in., gdy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Sąd podziela pogląd wyrażony przez SKO w II instancji, że przedmiotowa decyzja podziałowa wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż M. N., M. G. i S. J. na podstawie cywilnoprawnych umów kupna od poprzednich właścicieli nabyli powstałe na mocy przedmiotowej decyzji podziałowej działki nr [...],[...] i [...]. Kolegium jako organ II instancji słusznie zauważyło, że okoliczność ta wywołuje skutki cywilnoprawne, a więc nie może być odwrócona w postępowaniu administracyjnym, co uniemożliwiało stwierdzenie nieważności decyzji przez organ I instancji. Z tego względu decyzja SKO wydana w I instancji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art.156 § 2 Kpa.

Zasadniczym problemem, który Sąd orzekający był zmuszony rozstrzygnąć w niniejszej sprawie było to, czy Wójtowi Gminy D., który jako organ administracji publicznej wydał przedmiotową decyzję podziałową, przysługiwał przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym wspomnianej decyzji podziałowej. A co za tym idzie, czy był on uprawniony w tym przypadku do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i w konsekwencji do zainicjowania postępowania odwoławczego.

W uchwale z 19 maja 2003 r. (sygn. akt OPS 1/03, ONSA nr 4/2003, poz. 115) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "powierzenie (...) organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Dalej Sąd wskazał, iż widać z tego niezbicie, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium.

W orzecznictwie wskazuje się, iż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości orzekania wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowo administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 22 września 2011 r., II GSK 1020/11, postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., II FSK 2515/10

W doktrynie także wskazuje się, iż jednostka samorządu terytorialnego nie może wnosić skarg na decyzje administracyjne w sprawach, w których jej organy wydawały decyzje administracyjne w pierwszej instancji; nie ma też podstaw do uznania, że w takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego mogłaby być uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego (zob. np. W. Chróścielewski, Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ, "Państwo i Prawo" z. 4/2003; M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z. 6/2006, s. 42-44; J. P. Tarno, Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, "Państwo i Prawo" z. 2/2006).

Z drugiej zaś strony pojawiały się poglądy przeciwne w myśl których fakt prowadzenia postępowania przez organ jednostki samorządu terytorialnego nie stoi na przeszkodzie, aby jednostka ta uzyskała później status uczestnika postępowania przed sądem administracyjnym. Orzeczenia takie zapadały przede wszystkim przed Sądem Najwyższym, w okresie w którym Sąd ten rozpoznawał rewizje nadzwyczajne od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W wyroku z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt III RN 104/00, OSNP nr 1/2002, poz. 4 Sąd Najwyższy stanął na stanowisku, iż "podmiotem uprawnionym w rozumieniu art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368, ze zm.) jest gmina mająca interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, mimo że decyzję w pierwszej instancji wydał wójt tej gminy" W ocenie Sądu Najwyższego "trafny jest pogląd (...), że nie można utracić przymiotu strony tylko z tego powodu, że organ danego podmiotu praw i obowiązków przyznanych przepisami prawa materialnego był w tym postępowaniu organem rozstrzygającym sprawę co do jej istoty. Strona jest pojęciem materialnoprawnym, nie zaś pojęciem procesowym, a zatem o tym czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, przesądzają przepisy prawa materialnego, mające zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym, nie zaś przepisy procesowe" (pod. postanowienie SN z 9 listopada 2001 r., sygn. akt III RN 189/01, OSNP nr 8/2002, poz. 177).

Również w doktrynie pojawiał się pogląd, iż fakt, że decyzja administracyjna została wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego, nie oznacza, iż jednostka ta nie może wnieść skargi na decyzję wydaną przez organ odwoławczy i występować jako uczestnik postępowania przed tym sądem (tak np. L. Kiermaszek, R. Mikosz, Legitymacja skargowa jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" nr 2-3/2005; G. P. Kubalski, Wójt jako organ orzekający w postępowaniu dotykającym interesu prawnego gminy, "Samorząd Terytorialny" nr 1-2/2008).

Skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za pierwszą koncepcją. W ocenie Sądu gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego i nie jest podmiotem uprawnionym do wszczynania postępowania administracyjnego w odniesieniu do decyzji, które wydał organ tej jednostki samorządu terytorialnego. Podkreślić należy, iż organy gminy nie powinny orzekać w sprawach w których może dojść do naruszenia interesu prawnego tej jednostki. Jednakże w sytuacji, gdy organ jednak orzeka w sprawach jednostki samorządu terytorialnego, którą reprezentuje, to organ ten winien dbać o interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie.

Sąd orzekający w tym składzie prezentuje też pogląd, że stronami w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, są strony postępowania zwyczajnego (zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji) oraz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności. Wynika on z ugruntowanej już linii orzeczniczej oraz doktryny (vide wyrok WSA w Białymstoku z dnia 05.12.2012r., sygn. II SA/Bk 606/12, WSA w Rzeszowie z dnia 16 listopada 2010 r., II SA/Rz 710/10, wyrok NSA z dnia 23 lipca 2008 r., I OSK 373/07, wyrok NSA wydany w dniu 27.03.2012r. w sprawie II OSK 50/11, postanowienie NSA z dnia 22.10.2009r. o sygn. I OSK 1406/09 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA oraz vide B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2009, s. 609).

Poza sporem pozostaje fakt, że decyzja podziałowa z dnia [...].07.2002r. nr [...] została wydana przez Wójta Gminy D. i gmina nie była stroną tamtego postępowania, mimo tego że orzeczono tą decyzją o przejściu na jej własność bez odszkodowania działek nr [...] i [...] przeznaczonych pod drogę.

Fakt niezaliczenia gminy do katalogu stron postępowania podziałowego nie naruszał prawa, bowiem sam podział dotyczył własności innego podmiotu, a wydzielenie działki pod drogę stanowiło wyłącznie skutek wynikający z przepisów prawa. Te uwagi przenieść należy także na grunt postępowania nadzwyczajnego – o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. W przedmiotowym postępowaniu Wójt nadal występuje jako organ jednostki samorządu terytorialnego właściwy do orzekania w indywidualnej sprawie w formie decyzji administracyjnej będąc jednocześnie reprezentantem gminy.

Linia orzecznicza w zakresie legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego w sprawach, w których jej organ wydaje rozstrzygnięcie administracyjne, ukształtowała się – jak już wspomniano - po latach rozbieżności. Dominuje obecnie pogląd, - który Sąd podziela - że "w sytuacji, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, reprezentującego interesy Skarbu Państwa, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. To przepisy prawa rozstrzygają w jakiej roli w postępowaniu administracyjnym występuje organ administracji publicznej, czyli czy będzie on organem posiadającym kompetencje do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też w tym postępowaniu występuje w roli strony tego postępowania". Pogląd ten ma charakter szczególny (wyjątkowy) w stosunku do poglądu, że stronami w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, są strony postępowania zwyczajnego (zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji) oraz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności. Poglądy te wzajemnie się nie wykluczają, a należy je rozumieć jako zasadę i wyjątek od niej o charakterze szczególnym.

Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika nadto, że co do zasady ról tych nie można łączyć. Nie jest również dopuszczalne, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (vide postanowienie NSA z dnia 28 maja 2008 r., I OSK 551/08 i postanowienie NSA z dnia 22 października 2009 r., I OSK 1406/09, publ. CBOSA).

Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych została sformułowana reguła kolizyjna, która nakazuje dawać pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę, co oznacza, że przeznaczenie organowi administracji takiej roli przez przepisy prawa, wyklucza jego udział w tym postępowaniu w charakterze strony tego postępowania (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2009 r., II SA/Gd 867/08, CBOSA).

Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ, który wydał postanowienie w niniejszej sprawie w I instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie, a mianowicie: Wójt Gminy D. i organ odwoławczy, a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych podjętych w sprawie aktów (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1984 r., III AZP 5/84; OSNC 1985, z. 7, poz. 86 z aprobującą glosą J. Borkowskiego - OSP 1986, z.2, poz. 26).

W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie wskazuje się ponadto, że organ, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie (postanowienie, decyzję) nie jest uprawniony do wniesienia w tej sprawie skargi do sądu administracyjnego, chociażby sprawa dotyczyła jego interesu prawnego lub reprezentowanego przez niego podmiotu. Podkreśla się również, że w jednym postępowaniu nie może mieć miejsce łączenie funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania. Niedopuszczalne jest, aby ten sam podmiot działał jako organ administracji publicznej, a następnie składał skargę na akt organu odwoławczego o odmiennej treści. Nie do przyjęcia jest stanowisko, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (por. wyroki NSA sygn. akt I OSK 386/05 i I OSK 931/07, postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 1997 r. sygn. akt IV SA 802/19995 ONSA 1997/4/179, uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/03 ONSA 2003//4/15).

Skład orzekający w sprawie niniejszej w całości podziela tę linię orzeczniczą. Powołać w tym miejscu można nadto stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 29 października 2009 r. w sprawie K 32/08 (OTK- A/2009/9/139). Trybunał stwierdził wprost (badając legitymację sądową), że nie można zgodzić się z twierdzeniem, iż "jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia mogłoby podważać zaufanie do organów władzy publicznej, że będą one działać zgodnie z prawem dla realizacji dobra wspólnego". Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego "art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Istotne znaczenie ma tu m.in. fakt, że - jak wspomniano wyżej - jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Dotyczy to również tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Nie można też zgodzić się z poglądem, że przyznanie w rozważanej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego i zapewnienie im statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi konieczny warunek realizacji przez nie zadań publicznych i zdolności do funkcjonowania".

Powyższe rozważania odnieść należy także do postępowania administracyjnego i legitymacji organu gminy, który wydał decyzję, do zaskarżenia (zarówno w trybie zwykłym, jak i nadzwyczajnym) niekorzystnego rozstrzygnięcia organu odwoławczego w stosunku do wydanego przez organ gminy rozstrzygnięcia.

Zasady działania organów administracyjnych zgodnie z prawem, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i zasada prawdy obiektywnej wyrażone w art. 6, 7, 8 i 9 Kpa nie pozwalają na przyjęcie koncepcji posiadania legitymacji procesowej przez gminę w sprawie, w której orzekł jej organ. Możliwość orzekania w indywidualnych sprawach w formie rozstrzygnięć administracyjnych wyłącza prawo dochodzenia przez gminę jej interesu prawnego zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z dnia 28 maja 2009 r., I OSK 782/08, CBOSA). Dotyczy to zarówno postępowania zwykłego, jak i trybów nadzwyczajnych.

Podsumowując powyższe stwierdzić należy, że w sprawie, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wydawał decyzję jako organ I instancji w toku postępowania administracyjnego, rola jednostki samorządu terytorialnego skończyła się z chwilą wydania decyzji. W efekcie jednostka ta nie ma legitymacji do ewentualnego udziału w postępowaniu odwoławczym, ani inicjowania postępowania w trybach nadzwyczajnych lub udziału w nich w przypadku zainicjowania postępowania nadzwyczajnego przez uprawniony podmiot – nawet, jeśli przedmiot tamtych postępowań dotyczy jej praw właścicielskich.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż Wójt Gminy D. reprezentując Gminę nie miał uprawnienia do żądania ponownego rozpoznania sprawy przez SKO w P.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekający stwierdził, iż organ II instancji poprzez przyjęcie, że Wójt Gminy D. miał legitymację do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, naruszył przepisy postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c Ppsa uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...].01.2013r., nr [...].

Jednocześnie jednak wskazać należy, że w myśl art.135 Ppsa sąd obligatoryjnie stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach (także nadzwyczajnych) prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Przepis ten nakazuje wyjście poza granice skargi oraz zajęcie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Przepis ten obejmuje także postępowania nieważnościowe. Należy go stosować z urzędu. Przesłanką zastosowania tego przepisu jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie, ale także w aktach poprzedzających, jeżeli były one podjęte w granicach danej sprawy. (vide: J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, W-wa 2010, s.317-318)

Przyjmuje się, że przepis art. 135 Ppsa znajduje zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi. Zawiera on uprawnienie sądu administracyjnego do orzekania w głąb sprawy, pozwalające na usunięcie z obrotu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie niezgodnie z prawem. Nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w ww. przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia prawa przez sąd. (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2011 r.,sygn.II GSK 1044/10, publ. LEX nr 1151516)

Użyte w tym przepisie określenie "sprawa, której dotyczy skarga", to sprawa w znaczeniu materialnoprawnym, a nie tylko procesowym. (tak: NSA (7) 23.11.2004r. OSK 807/04, publ. CBOSA)

Na mocy tego przepisu sąd ma obowiązek odnieść się do wszystkich postępowań (w tym także rozstrzygnięć w nich wydanych) w granicach danej sprawy bez względu na to w jakim trybie postępowanie się toczy. Zakres pojęcia sprawy użytego w art.135 Ppsa wymaga ustalenia na potrzeby każdego indywidualnego przypadku, gdyż przepis ten nie zawiera definicji "sprawy". Przyjmuje się jednak, że pojęcie to należy rozumieć szeroko. Jest ono szersze od pojęcia "sprawa administracyjna". Zatem obejmuje ono wszelkie te postępowania i wydane bądź zapadłe w nich rozstrzygnięcia (także akty i czynności) administracyjne, bez względu na to, czy były one zaskarżalne w toku instancji, które – poprzedzając zaskarżone – warunkowały dokonaną w nim konkretyzację stosunku prawnego podlegającego rozstrzygnięciu. (por. wyrok NSA z 20.05.2008r., sygn. II FSK 456/07, CBOSA)

Wspomniany przepis normuje tzw. głębokość orzekania i daje podstawę sądowi administracyjnemu do objęcia kontrolą wszystkich aktów podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, pod warunkiem, że jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. (wyroki NSA z dnia 17.04.2008r., sygn. II OSK 413/07 i z dnia 01.06.2010r. o sygn. II GSK 591/09, publ. CBOSA) Przyjmuje się, że spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, z. 4, s. 39).

Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 Ppsa sąd administracyjny I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jakkolwiek z przywołanego przepisu wynika, że sąd administracyjny I instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak związany jest granicami danej sprawy, albowiem ustawodawca wprost stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy". Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem, innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przywołany przepis wyraźnie i jednoznacznie determinuje więc zakres kognicji sądu administracyjnego. Sąd operuje bowiem w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone więc zostają przez granice sprawy administracyjnej, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, co powoduje, że przy ustalaniu tożsamości sprawy należy uwzględniać te elementy, których tożsamość, w odniesieniu do elementów podmiotowych wyraża się w tożsamości podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, w odniesieniu zaś do tożsamości przedmiotowej, do tożsamości treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Zakres sądowej kontroli wyznacza więc przedmiot danej sprawy administracyjnej zdeterminowany prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia, poza którymi sąd orzekający w sprawie nie jest uprawniony do podejmowania żadnej interwencji, tj. innymi słowy nie może uczynić przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Granice orzekania sądu administracyjnego I instancji wyznacza sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym (a nie procesowym), a skoro skarżący przedmiotem skargi może uczynić określony akt lub czynność z zakresu administracji publicznej w całości lub tylko w części, to tak określony w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie wiążące granice sprawy rozpoznawanej przez sąd (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10; wyrok NSA z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 854/09; wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I GSK 1158/09; wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 618/09; wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1739/09; wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt I FSK 1904/09). Innymi słowy, granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia. Treść i zakres sprawy administracyjnej, czyli tożsamość sprawy, wyznaczają normy prawa materialnego, które determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzują czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07).

Takie rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza przypisanie kontroli sądowej tylko do sprawy ze stosunku administracyjnoprawnego, w którym wydano zaskarżone rozstrzygnięcie (podobnie: A. Kabat (w) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wolters Kluwer, Kantor Wyd. Zakamycze 2006, str. 300, J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis wyd. 2, str. 292).

Mając powyższe na uwadze podstawową kwestią jest zidentyfikowanie sprawy administracyjnej, która poddana została kontroli sądowej, a tę ustala się według kryteriów podmiotowych i przedmiotowych. Element podmiotowy sprawy administracyjnej określony zostaje przez wskazanie adresata praw lub obowiązków danego rozstrzygnięcia, element przedmiotowy zaś opiera się na konkretnym przepisie prawa materialnego, z którego wywodzone jest prawo lub obowiązek.

W ocenie Sądu w rozpatrywanym przypadku zarówno w przypadku decyzji I, jak i II instancji, występowała tożsamość podmiotowa (ci sami uczestnicy postępowania), jak i przedmiotowa (rozstrzygnięcie, czy decyzja podziałowa była nieważna). W zaistniałej sytuacji do końcowego załatwienia sprawy niezbędne było również dokonanie przez Sąd orzekający kontroli legalności decyzji I instancji, która w ocenie Sądu orzekającego rażąco naruszała prawo. Przypomnieć trzeba, że sprawą w niniejszym postępowaniu było postępowanie nieważnościowe (w którym występowały tożsame elementy podmiotowe i przedmiotowe) zainicjowane wnioskiem skarżących z dnia 01.06.2012r. i w tym zakresie Sąd orzekający zobligowany był do końcowego załatwienia sprawy. W toku tego postępowania SKO wydało zaskarżoną decyzję (II instancja) oraz poprzedzającą ją decyzję (I instancja).

W świetle treści art. 135 Ppsa oraz powyższych rozważań Sąd orzekający miał kompetencję również do oceny prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]09.2012r., nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...].07.2002r. nr [...]. Podzielić bowiem należy pogląd, że sąd pierwszej instancji w przypadku uwzględnienia skargi na ostateczną decyzję, jest uprawniony wydać orzeczenia przewidziane w art. 145 § 1 Ppsa nie tylko w stosunku do zaskarżonej decyzji, lecz również powinien objąć zakresem orzekania decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, jeżeli jest ona obarczona wadami przewidzianymi w tym przepisie. (tak: wyrok NSA W-wa 2011-10-18, sygn. II FSK 173/11, publ.LEX nr 1151318)

W myśl art.134 § 1 Ppsa sąd nie będąc związany granicami skargi, jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

W myśl art.145 § 1 pkt 2 Ppsa sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 Kpa.

W ocenie Sądu orzekającego w przypadku decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...].09.2012r., nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...].07.2002r. nr [...] zachodzi przesłanka określona w art.156 § 1 pkt 2 Kpa, a mianowicie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jak już wcześniej wspomniano rażące naruszenie prawa występuje wówczas, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie przyjęto, iż rażące naruszenie prawa, będące przyczyną nieważności decyzji występuje wówczas, "gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek" (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s. 237). W definicji rażącego naruszenia prawa mieści się oczywistość jego naruszenia. Innymi słowy nie jest rażącym naruszeniem prawa naruszenie będące wynikiem błędnej wykładni w sytuacji, gdy chociażby wstępnie wydaje się możliwe zastosowanie różnych wykładni.

Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37).

W wyroku z dnia 24 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1092/06 (publik. LEX nr 355449), NSA wyraził pogląd, iż: "(...) do rażącego naruszenia dochodzi, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Zauważono również, iż o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić, gdy na gruncie określonej regulacji prawnej możliwe są odmienne wykładnie". Ponadto przyjmuje się, że postawienie zarzutu rażącego naruszenia prawa musi być związane z konkretnym przepisem, którego treść nie budzi wątpliwości, a interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgnięcia po inne metody wykładni poza językową (zob. wyrok NSA z dnia 19 września 2006 r., sygn. akt II FSK 1204/05, publ. Lex nr 262069 ).

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, przekroczenie normy prawnej musi mieć charakter jednoznaczny, co ma miejsce w sytuacji oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, a istnienie sprzeczności da się wykazać przez proste zestawienie przepisu i rozstrzygnięcia. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że organ I instancji dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Wydał bowiem decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...].07.2002r. nr [...] w sytuacji, gdy istniała przesłanka negatywna, a więc z obrazą i wbrew jednoznacznej dyspozycji art.156 § 2 Kpa. Przepis ten stanowi m.in., że nie stwierdza się nieważności decyzji wówczas, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. W niniejszym przypadku, co wskazano już wcześniej, takie nieodwracalne skutki prawne wystąpiły, gdyż 3 działki powstałe wskutek w/w decyzji podziałowej zostały zbyte na rzecz osób fizycznych działających w dobrej wierze. Fakt ten był niesporny, a ocena jego skutków prawnych nie budziła wątpliwości. Tymczasem uwadze organu I instancji umknęła ta niezwykle ważna okoliczność i w konsekwencji wydał decyzję całkowicie sprzeczną z normą art.156 § 2 Kpa. Wskazać należy, że zakaz stwierdzania nieważności decyzji w sytuacji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne jest jednoznaczny i wynika już z samej tylko gramatycznej wykładni art.156 § 2 Kpa. Nie budzi także wątpliwości, że nabycie działek powstałych w wyniku decyzji podziałowej, przez podmioty trzecie w drodze umów cywilnoprawnych wywołuje nieodwracalne skutki prawne w postaci przejścia prawa własności tychże działek. Cofnięcie takich skutków prawnych jest możliwe jedynie na podstawie wad oświadczenia woli (art.82 i nast. kc), co zdarza się niezwykle rzadko. Tak więc konkludując decyzja została wydana przez organ I instancji wbrew jednoznacznemu zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, co stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem na podstawie art.145 § 1 pkt 2 Ppsa nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...].09.2012r., nr [...].

Zgodnie z art. 134 § 2 Ppsa sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Przywołany art. 134 § 2 Ppsa reguluje tzw. zakaz reformationis in peius, a więc zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r. (II OSK 367/07; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: "CBOSA"), zgodnie z którym orzeczenie wydane na skutek rozpoznania środka zaskarżenia (tu: skargi na decyzję SKO) nie może być dla strony skarżącej mniej korzystne, niż orzeczenie zaskarżone. Jednakże już z samej treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że zakaz reformationis in peius nie dotyczy sytuacji, kiedy zaskarżony akt lub czynność dotknięte są naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności. W takim wypadku sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić skargę, mimo że wydane orzeczenie pogorszy sytuację skarżącego. Taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Wprawdzie wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...].09.2012r., nr [...] zgodnej z wnioskiem skarżących jest niewątpliwie dla nich niekorzystne i pogarsza ich sytuację w stosunku do istniejącej przed wniesieniem skargi, lecz wobec wyeliminowania wspomnianej decyzji poprzez stwierdzenie jej nieważności zakaz reformationis in peius w tym przypadku jest nieskuteczny.

W tym stanie rzeczy z przyczyn wskazanych i opisanych wyżej Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, zaś na podstawie art.145 § 1 pkt 2 Ppsa. O punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 Ppsa. O kosztach postępowania zaś Sąd orzekł na podstawie art. 200 Ppsa.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji będą zobowiązane ponownie rozpoznać wniosek skarżących z dnia [...].06.2012r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...].07.2002r. nr [...] z uwzględnieniem powyższych rozważań prawnych, a także treści art.158 § 2 Kpa.