Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 520/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot wpisu sądowego
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 1, art. 7, art. 15, art. 77  par. 1, art. 107 par. 3.
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 79 ust. 4.
journal: Dz.U. 2013 poz 1340
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu z dnia 5 października 2015 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu na rzecz Z. W. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, 3) zwraca Z. W. kwotę 372 (trzysta siedemdziesiąt dwa) złote, tytułem nienależnie uiszczonego wpisu.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej przez Z. W., jest decyzja Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu - zwanego dalej Komendantem Wojewódzkim, z dnia 5 października 2015 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Prudniku - zwanego dalej Komendantem Powiatowym, z dnia 20 sierpnia 2015 r., nr [...], orzekającą o uznaniu nienależnego pobrania przez skarżącego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w kwocie 10,39 zł dziennie, za czasookres 893 dni, tj. od dnia 19 stycznia 2013 r. do dnia 30 czerwca 2015 r. oraz nakładającą na skarżącego obowiązek zwrotu nienależnie pobranego równoważnika w kwocie 9278, 27 zł.

Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z dnia 29 lipca 2003 r. Komendant Powiatowy orzekł o przyznaniu Z. W. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, od dnia 1 stycznia 2003 r.

W dniu 14 kwietnia 2015 r. Komendant Powiatowy wydał decyzję, którą stwierdził utratę przez Z. W. uprawnienia do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz wygaśnięcie decyzji z dnia 29 lipca 2003 r. w sprawie przyznania tego równoważnika. Decyzja ta została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Komendanta Wojewódzkiego z dnia 10 czerwca 2015 r.

Następnie, decyzją z dnia 20 sierpnia 2015 r., nr [...], Komendant Powiatowy uznał nienależne pobranie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w kwocie 10,39 zł dziennie przez Z. W., za czasookres 893 dni, tj. od dnia 19 stycznia 2013 r. do dnia 30 czerwca 2015 r. i nałożył na skarżącego obowiązek dokonania zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w kwocie 9278, 27 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a. w związku z art. 83 ust. 5 pkt 5, art. 78 ust. 3, art. 79 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1340, z późn. zm. - zwanej dalej ustawą) oraz § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie trybu przyznawania strażakowi Państwowej Straży Pożarnej równoważników pieniężnych za remont albo za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 241, poz. 2033) zwanego dalej rozporządzeniem i art. 169 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji, powołując art. 78 ust. 1 ustawy organ wywodził, że posiadanie, o którym mowa w tym przepisie oznacza faktyczną, realną możliwość zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w powiązaniu z tytułem prawnym umożliwiającym stronie niezakłócone dysponowanie i dotyczy posiadania takiego lokalu lub domu, który ma odpowiednią powierzchnię mieszkalną, związaną z przysługującymi osobie normami oraz znajduje się w odpowiednim stanie technicznym i sanitarnym. Organ podkreślił, że powyższe nie odnosi się do posiadania w rozumieniu art. 336 k.c. Dlatego w ocenie organu, równoważnik pieniężny nie przysługuje strażakowi, który w miejscu pełnienia służby (miejscowości pobliskiej) ma (on lub członek rodziny wymieniony w art. 75 ustawy), lokal mieszkalny czy dom, wobec którego ma tytuł prawny. Odnosząc się do stanu faktycznego organ wyjaśnił, że Z. W. w oświadczeniu złożonym dnia 13 stycznia 2003 r. poinformował, iż wraz z żoną i dziećmi zamieszkuje w [...] pod numerem [...] (aktualny adres po nadaniu nazw ulic w miejscowości to: ul. [...]) w domu jednorodzinnym swojej matki J. W., z którą nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym. Dlatego, decyzją z dnia 29 lipca 2003 r. przyznano Z. W. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej w wysokości należnej strażakowi posiadającemu rodzinę. Następnie, organ powziął informację o śmierci matki funkcjonariusza – J. W., która nastąpiła w dniu [...] 2013 r. oraz o tym, że na mocy wyroku Sądu Okręgowego w [...] I Wydział Cywilny z dnia [...], sygn. akt [...], rozwiązany został związek małżeński Z. W. i K. W., w którego treści odstąpiono od orzekania o sposobie korzystania ze wspólnego mieszkania stron. Natomiast w dniu 6 maja 2014 r., tj. po upływie [...] dni od chwili śmierci matki, Z. W. złożył oświadczenie do ustalenia uprawnień do równoważnika za brak mieszkania, w którego treści stwierdził, że od dnia 3 grudnia 1970 r. zamieszkuje w [...] przy ul. [...] w lokalu, do którego tytuł prawny posiada J. S. - dziadek funkcjonariusza. W toku rozpatrywania tego oświadczenia, na wezwanie organu strona poinformowała, że J. S. jest osobą nieżyjącą. Dnia 3 lutego 2015 r. funkcjonariusz złożył kolejne oświadczenie do ustalenia uprawnień do równoważnika za brak mieszkania wraz z kserokopią postanowienia Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny z dnia [...], sygn. Akt [...], z którego treści wynika, że nabył on spadek po zmarłej J. W. w 2/10 części. Jednocześnie oświadczył, że pomimo faktycznego odziedziczenia części spadku jego sytuacja mieszkaniowa nie uległa zmianie, gdyż aktualny status materialny nie pozwala mu na spłatę pozostałych spadkobierców i tym samym jego potrzeby mieszkaniowe są niezaspokojone. Wobec ww. informacji organ podjął czynności wyjaśniające, w wyniku których, w odpowiedzi na wezwanie organu, pismem z dnia 9 marca 2015 r. funkcjonariusz poinformował, że powierzchnia mieszkalna budynku wynosi 39 m² i według stanu na dzień 1 stycznia 2015 r. zameldowanych jest w nim łącznie 5 osób, tj. funkcjonariusz, trójka jego dzieci oraz była żona. Analizując ujawnione okoliczności organ stwierdził, że Z. W. z chwilą śmierci matki, tj. z dniem [...] 2013 r. nabył po niej spadek w przysługującej mu części, w którego skład wchodzi nieruchomość zabudowana domem jednorodzinnym usytuowanym w [...] przy ul. [...]. Organ wyliczył, iż zajmowana powierzchnia mieszkalna przypadająca na jedną osobę wynosi 7,80 m², co zgodnie z zapisami rozporządzenia mieści się w przedziale przysługującej strażakowi i członkom rodziny normy zaludnienia wynoszącej od 7 do 10 m² powierzchni mieszkalnej i powoduje, że potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza oraz członków jego rodziny są w pełni zaspokojone. Organ wskazał, że okoliczności te stanowiły podstawę do wydania decyzji z dnia 14 kwietnia 2015 r. stwierdzającej utratę przez Z. W. uprawnienia do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. "Mając je na uwadze należało też stwierdzić, że w sprawie zachodzą przesłanki wynikające z art. 79 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy, skutkiem których jest nałożenie na funkcjonariusza obowiązku zwrotu kwoty wypłaconego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, który został pobrany nienależnie."

Od powyższej decyzji Z. W. wniósł odwołanie, w którym kwestionowanej decyzji zarzucił:

- naruszenie art. 78 ust. 1 ustawy przez błędne ustalenie, że nie spełnia warunków określonych tym przepisem i że w związku z tym nie przysługuje mu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego;

- naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. przez pominięcie jego słusznego interesu oraz brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, wyrażający się w pominięciu faktu, że w budynku położonym w [...] przy ulicy [...], oprócz niego zamieszkuje także jego konkubina oraz pięcioro dzieci, w tym dwoje konkubiny przyjętych przez niego na wychowanie oraz okoliczności, że budynek ten nie spełnia warunków technicznych koniecznych do uznania go za lokal mieszkalny, zaspokajający uzasadnione potrzeby mieszkaniowe.

W związku z powyższym wniósł o przeprowadzenie dowodów z dołączonej dokumentacji zdjęciowej budynku oraz oświadczenia jego i konkubiny – K. T. na okoliczność ilości osób zamieszkujących w przedmiotowym budynku. Oznajmił, że zamieszkuje wspólnie z konkubiną, ze swoimi dziećmi oraz z dziećmi swojej konkubiny, które przyjął na wychowanie. Skoro norma zaludnienia lokalu mieszkalnego (od 7 m² do 10 m²), odnosi się do każdego wspólnie zamieszkującego ze strażakiem członka jego rodziny, to w tym przypadku nie jest zachowana. Kwestionując wykładnię dokonaną przez organ na podstawie art. 78 ust. 1 ustawy odwołujący podniósł, że w tekście normatywnym, w tym w art. 78 ust. 2 ustawy, brak jest jakichkolwiek wskazówek interpretacyjnych, z których płynęłaby wskazówka co do konieczności ustalenia, że na skutek posiadania tytułu prawnego do lokalu zawsze powstanie obowiązek orzeczenia o utracie równoważnika. W jego ocenie, samo nabycie lokalu przez strażaka, może stanowić podstawę wstrzymania i utraty prawa do równoważnika jedynie wówczas, gdy lokal taki może stanowić miejsce, w którym potrzeby mieszkaniowe strażaka są zrealizowane, czyli gdy faktycznie może on tam zamieszkać. Jeśli natomiast lokal znajduje się w stanie nie nadającym się do zamieszkania, nie może to powodować powstania przesłanki orzeczenia o utracie uprawnienia do równoważnika z powodu posiadania lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 78 ustawy. Dla uznania, że strażak ma zapewnione prawo do lokalu konieczne jest, aby lokal zaspokajał jego potrzeby mieszkaniowe, przez co należy rozumieć możliwość zamieszkania w nim. Natomiast budynek, w którym przebywa jest, a jego udział w tym prawie wynosi 2/10 części co powoduje, że nie przedmiotem współwłasności ma on pełnej możliwości dysponowania nim. Zdaniem odwołującego, organ I instancji dokonał błędnej wykładni art. 78 ustawy przyjmując, że pojęcie posiadania lokalu mieszkalnego lub domu odnosi się do sytuacji, w której strażak jest współwłaścicielem lub współużytkownikiem lokalu z innymi osobami. Odwołujący, powołując się na orzecznictwo wywodził, że posiadanie przez funkcjonariusza lub członka jego rodziny lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 78 ustawy oznacza faktyczną, realną możliwość zaspokojenia przez niego potrzeb mieszkaniowych w powiązaniu z tytułem prawnym umożliwiającym mu niezakłócone dysponowanie. Sam fakt bycia spadkobiercą, w sytuacji w której w skład spadku wchodzi lokal mieszkalny, nie uprawnia jeszcze do stawiania tezy, iż dana osoba ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Również, samo nabycie lokalu, jeśli lokal znajduje się w stanie nie nadającym się do zamieszkania, nie może powodować powstania przesłanki orzeczenia o utracie uprawnienia do równoważnika pieniężnego z powodu posiadania lokalu mieszkalnego. Dodatkowo podniósł, iż jeden z pokoi nie nadaje się do zamieszkania, a pomimo to organ przyjął powierzchnię tego pokoju do ogólnej powierzchni budynku, mającej stanowić powierzchnię mieszkalną. Stwierdził, że niezależnie od tego, że jeden z pokoi nie nadaje się do zamieszkania, nawet gdyby przyjąć, że powierzchnia mieszkalna budynku wynosi 39 m² to "po podzieleniu tej powierzchni przez ilość osób otrzymamy wynik 5,57 m², który jest niższy niż minimalna norma zaludnienia." Wobec tego, nie sposób uznać, że budynek stanowi lokal mieszkalny w rozumieniu analizowanej ustawy. Za koniecznie uznał ponadto zakwestionowanie wskazanego przez organ czasokresu nienależnego pobierania równoważnika, podnosząc w tym zakresie, że błędnie organ powiązał początek biegu tego okresu ze śmiercią spadkodawcy. Tylko bowiem prawomocne postanowienia Sądu stwierdzające nabycie spadku może wyznaczać początkowy moment ewentualnego ustania uprawnienia przysługującego skarżącemu. Natomiast postanowienie z dnia 30 września 2014 r., stwierdzające nabycie spadku po zmarłej J. W. stało się prawomocne z dniem 22 października 2014 r. Z tego też względu, okres nienależnego pobierania równoważnika mógłby być wyznaczony ewentualnie od dnia 23 października 2014 r. do dnia 30 czerwca 2015 r. (250 dni). W tym okresie z tytułu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego pobrana została kwota 2597,50 zł.

Decyzją z dnia 5 października 2015 r., nr [...], Komendant Wojewódzki utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że po stwierdzeniu zasadności decyzji organu pierwszej instancji, zasięgnięciu opinii prawnej i przeprowadzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego, na podstawie akt sprawy i po rozpoznaniu dokumentów wskazanych w odwołaniu, ustalono stan faktyczny, a rozpatrując odwołanie nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa materialnego. Analiza dokumentacji wykazała poprawność kwestionowanego rozstrzygnięcia. Organ podniósł, że posiadanie lokalu mieszkalnego lub domu w rozumieniu art. 78 ustawy oznacza nie tylko faktyczną i realną możliwość zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych strażaka w powiązaniu z tytułem prawnym umożliwiającym dysponowanie lokalem, lecz także dotyczy to posiadania takiego lokalu lub domu, który ma odpowiednią powierzchnię mieszkalną, związaną z przysługującymi osobie normami oraz znajduje się odpowiednim stanie technicznym i sanitarnym. Z. W. nie zakwestionował stanu technicznego i sanitarnego lokalu zajmowanego wraz z rodziną w odrębnym postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia 14 kwietnia 2015 r., tj. stwierdzającej utratę prawa do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Natomiast dostarczona wówczas dokumentacja bezspornie wskazała, że na dzień rozpoznawania sprawy przez organ I instancji był on i nadal jest prawowitym spadkobiercą 2/10 części spadku po zmarłej J. W. Dysponując już tytułem prawnym do lokalu, podał nieprawdziwe dane w oświadczeniu mieszkaniowym z dnia 6 maja 2014 r., a to oznacza bezsporne wystąpienie przesłanki zwrotu wypłaconego równoważnika, określonej w art. 79 ust.4 pkt. 1 i 2 ustawy. Dalej organ odwoławczy wskazał, że na dzień wydawania zaskarżonej decyzji organ dysponował ważnym oświadczeniem Z. W. o tym, że łącznie z nim zamieszkuje w budynku 5 osób i dlatego, przy powierzchni 39 m² zajmowanego lokalu, została spełniona norma zaludnienia. Wskazywanie przez stronę na nowy fakt, że aktualnie ilość osób zamieszkujących wraz z nim uległa zmianie nie wnosi natomiast nic do przedmiotowej sprawy, gdyż stanowi jedynie o nowej okoliczności powstałej po dacie wydania zaskarżonej decyzji. Uznając, że organ pierwszej instancji podjął właściwą decyzję i wszechstronnie rozważył zebrany w sprawie materiał, organ odwoławczy przyjął, że nie można uznać zarzutów strony dotyczących tego, że także inne osoby mają prawo własności do lokalu mieszkalnego. Stwierdził, że organ pierwszej instancji nie miał obowiązku brania pod uwagę tego faktu, gdyż wyznacznikiem podjęcia decyzji jest analizowany przez organ stan zaludnienia w miejscu zamieszkiwania odwołującego na dzień rozpatrywania przedmiotowej sprawy. Sprawy wewnętrzne pomiędzy spadkobiercami stanowią natomiast element odrębnego postępowania. Załączone do odwołania oświadczenia strony oraz jego konkubiny K. T. nie mają z kolei znaczenia dla przedmiotowej sprawy, gdyż zostały sporządzone po dniu wydania zaskarżonej decyzji i nie wskazują momentu, od którego odwołujący się zamieszkuje wraz z konkubiną i jej dziećmi w przedmiotowym lokalu. Uwzględniając dokonaną ocenę organ odwoławczy stwierdził, że funkcjonariuszowi Państwowej Straży Pożarnej, który w drodze dziedziczenia ustawowego nabył tytuł prawny do części nieruchomości, którą aktualnie swobodnie zajmuje z rodziną, a która spełnia warunki miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby i na moment wydawania decyzji o zwrocie spełniała normy zaludnienia - nie przysługiwał już równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia faktycznego objęcia tytułu własności w stosunku do przedmiotowego lokalu, tj. od 19 stycznia 2013 r. do 30 czerwca 2015 r. Organ przyjął, iż w związku z faktem, że w podanym w decyzji okresie Z. W. nienależnie pobierał równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, zobowiązanie go do zwrotu tegoż równoważnika jest zasadne w świetle art. 79 ust. 3 i ust. 4 ustawy. Zaniechanie wywiązania się z obowiązków wynikających z tych przepisów spowodowało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Organ pierwszej instancji wziął bowiem pod uwagę stan faktyczny i sytuację rodzinną skarżącego na dzień wydania decyzji, rozpatrzył sprawę zgodnie z obowiązującymi przepisami, ustalając prawidłowo wszystkie okoliczności, a odwołujący nie przedstawił dowodów, które potwierdziłyby zasadność jego odwołania.

Z. W. zaskarżył decyzję odwoławczą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, powielając zarzuty zawarte w odwołaniu. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie, bądź o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący zakwestionował brak uwzględnienia oświadczenia jego oraz konkubiny, jak również zanegował stanowisko organu odwoławczego co do uwzględnienia stanu faktycznego z dnia wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. Wskazując na zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz zasady określone w art. 7 i art. 77 K.p.a. podniósł, że organ odwoławczy ma obowiązek uwzględnić stan faktyczny aktualny na dzień wydania decyzji drugoinstancyjnej. Celem postępowania odwoławczego nie jest tylko sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego w pierwszej instancji. Skarżący powtórzył również całą argumentacje przedstawioną w odwołaniu, w kwestii błędnej wykładni art. 78 ust. 1 ustawy. Uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżący podniósł z kolei, że egzekucja mogłaby spowodować w jego majątku nieodwracalne skutki, gdyż utraciłby płynność finansową, a to mogłoby mieć przełożenie na stan zagrażający koniecznemu utrzymaniu jego samego i jego rodziny.

Odpowiadając na skargę Komendant Wojewódzki wniósł o jej oddalenie. Zaakcentował, iż stan faktyczny w sprawie został prawidłowo ustalony, a zagadnieniem spornym jest wykładnia art. 78 ustawy. Organ wskazał też, że skarżący od początku wszczęcia postępowania przez organ pierwszej instancji nie kwestionował stanu technicznego zajmowanego wraz z rodziną lokalu mieszkalnego i do dnia dzisiejszego nie są organowi znane podstawy, dla których przedmiotowy lokal przestał nadawać się do zamieszkiwania, tym bardziej, że skarżący nadal w nim zamieszkuje. Ponadto zaznaczył, że powoływanie się na art. 1035 K.c. w związku z art. 199 i art. 201 K.c. nie wyłącza faktu swobodnego i niezakłóconego korzystania z części swojego udziału w sytuacji, gdy skarżący nie wskazuje, ażeby którykolwiek ze spadkobierców sprzeciwiał się jego zamieszkiwaniu w tym lokalu z rodziną lub współwłaściciele w jakiegokolwiek sposób to zamieszkiwanie uniemożliwiali. Z kolei, złożone przez skarżącego i jego konkubinę oświadczenia z informacją o ilości osób, które aktualnie zamieszkują w spornym lokalu nie zastępują oświadczenia mieszkaniowego, o jakim mowa w art. 79 ust. 2 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) zwanej P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd stwierdza z kolei nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, a stosowanie do art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach.

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie była decyzja Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji wydaną w przedmiocie uznania nienależnego pobrania, przez funkcjonariusza Państwowej Straży Pożarnej, równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz nałożenia obowiązku zwrotu świadczenia uznanego za nienależnie pobrane.

Przeprowadzona przez Sąd, we wskazanym zakresie i według przywołanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy, a więc skutkującym koniecznością jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Zdaniem Sądu, zgodzić się należy ze skarżącym, że organ odwoławczy, w zakresie prowadzonego postępowania, nie ustalił w sposób prawidłowy okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy i nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, w konsekwencji czego w sposób istotny naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), zwanej K.p.a., które znajdują zastosowanie na wszystkich etapach postępowania administracyjnego. Zaznaczyć od razu należy, że art. 7 K.p.a. wskazuje na konieczność podejmowania przez organy wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z kolei przepis art. 77 § 1 K.p.a. nakłada na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej oceny, a według art. 6 K.p.a. ocena organu powinna znajdować umocowanie prawne. W niniejszej sprawie natomiast organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w sposób wyczerpujący i całościowy, a dokonana ocena w świetle uwzględnionych przepisów prawa materialnego i wskazanych w odwołaniu okoliczności i argumentów strony skarżącej jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia. Brak dokonania całościowej i wyczerpującej oceny stanu faktycznego w kontekście obowiązujących przepisów prawa spowodował, że badana decyzja nie odpowiada też wymogom z art. 107 § 3 K.p.a. i nie realizuje zasady przekonywania ustalonej w art. 11 K.p.a. Ponadto Sąd dostrzegł, że dokonana przez Komendanta Wojewódzkiego ocena zamiast dotyczyć ponownego rozpoznania sprawy, w istocie sprowadzała się do nieuprawnionej kontroli decyzji organu pierwszej instancji w granicach dokonanej przez ten organ oceny, co niewątpliwie spowodowało, że naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażona w art. 15 K.p.a.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy jest uprawniony do utrzymaniu w mocy decyzji zaskarżonej w trybie odwoławczym. Takie rozstrzygniecie jest konsekwencją stwierdzenia, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa, jak również konsekwencją dokonania przez organ odwoławczy oceny, która - co do istoty sprawy - uzasadnia utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Nie można jednak sprowadzać celu postępowania przed organem drugiej instancji jedynie do kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Rolą organu odwoławczego, wynikającą z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - przyjętej w art. 15 K.p.a., a służącej realizacji zasady dwuinstancyjności ustanowionej w art. 78 Konstytucji RP - jest bowiem ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Wynika to z istoty zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1241/13, LEX nr 1596021).

Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji, w wyniku wniesienia skutecznego środka odwoławczego, powstaje zatem obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Wniesienie odwołania przenosi bowiem na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Dlatego też do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów różnych stopni. Konieczne natomiast jest, aby wydanie tych rozstrzygnięć zostało poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego sprawy i dokonaniem jego oceny, przez każdy z organów postępowania. Organy obydwu instancji powinny ustalić i uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący na dzień podejmowania rozstrzygnięcia przez dany organ. To oznacza z kolei, że organ odwoławczy nie może poprzestać jedynie na przyjęciu stanu faktycznego ustalonego przez organ pierwszej instancji lecz zobowiązany jest samodzielnie ustalić okoliczności faktyczne istotne dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w tym uwzględnić także te, które nie zostały rozważone przez organ pierwszej instancji i to bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy. Niezrealizowanie obowiązku w tym zakresie powoduje uchybienie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia z 17 maja 2011 r.,sygn. akt II OSK 672/10, LEX nr 1081834).

Ponadto zauważyć przyjdzie, że postępowanie odwoławcze, przez ponowne rozpoznanie sprawy, ma na celu wyeliminowanie ewentualnych wadliwości zaistniałych przy rozpoznaniu sprawy przez organ pierwszej instancji. To wymaga natomiast jej ponownego rozważenia i dokonania ponownej oceny. Dla prawidłowego rozpoznania sprawy w jej całokształcie organ odwoławczy zobowiązany jest dokonać oceny w kontekście wszystkich istotnych okoliczności istniejących na dzień wydania przez niego decyzji i w tym zakresie także dokonać ustaleń co do okoliczności podnoszonych przez stronę w postępowaniu odwoławczym oraz odnieść się do argumentów odwołania. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, należy mieć na uwadze, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. stanowi ponowne rozpatrzenie sprawy i to właśnie decyzja organu odwoławczego jest źródłem praw jej adresatów albo nałożonych na nich obowiązków, gdyż ostatecznie kształtuje ona treść stosunku administracyjnoprawnego (por. postanowienie NSA z 5 marca 2013 r., II OSK 244/13, LEX nr 1305548, wyrok NSA z 26 stycznia 2011 r., I OSK 1305/10, LEX nr 969436). W konsekwencji - co należy podkreślić - decyzja organu odwoławczego powinna być wydana na podstawie prawidłowo i dokładnie ustalonego stanu faktycznego, a to z kolei wymaga uwzględnienia wszystkich, także nowych i zmienionych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy oraz nowych środków dowodowych, jeśli mogą one mieć znaczenie dla dokonania prawidłowych ustaleń.

W orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, że rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Wymogu tego nie spełnia sama tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, jak też tylko weryfikacja zaskarżonej decyzji (por. wyroki WSA w Opolu z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Op 525/13 i z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 276/15, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle przedstawionych uwag stwierdzić trzeba, że dla zrealizowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - przyjętej w art. 15 K.p.a., a ustanowionej w art. 78 Konstytucji RP - konieczne jest, aby przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie, ustalonego na podstawie wszystkich istotnych okoliczności. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinien natomiast zostać przedstawiony w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ odwoławczy stanowiska.

W myśl art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji stanowi element decydujący o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia i służy realizacji zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, jakimi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada ta pozostaje niezrealizowana zarówno wówczas, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, jak również gdy nie ustali i nie odniesie się do wszystkich faktów istotnych dla danej sprawy. W przypadku decyzji odwoławczej naruszenie art. 11 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. zaistnieje także wtedy, gdy organ nie dokonana oceny w kontekście okoliczności i argumentów wskazanych w odwołaniu.

W rozpoznawanej sprawie naruszenie wskazywanych przepisów postępowania administracyjnego przy wydaniu zaskarżonej decyzji nastąpiło właśnie na skutek braku rozpoznania sprawy w jej całokształcie i braku rozważenia wszystkich okoliczności istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie uznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za nienależnie pobrany oraz nałożenia na skarżącego obowiązku zwrotu tego nienależnie pobranego świadczenia. Ocena organu odwoławczego w istocie sprowadzała się jedynie do nieuprawnionej kontroli decyzji organu pierwszej instancji i przedstawienia wybiórczej oceny dotyczącej okoliczności faktycznych. Błędnie przy tym organ odwoławczy uznał, że wskazane przez skarżącego w odwołaniu nowe okoliczności - złe warunki techniczne obiektu mieszkalnego (dyskwalifikujące go jako mogący zaspokoić potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza), liczba osób zamieszkujących, uprawnienie skarżącego do posiadania i dysponowania obiektem we współwłasności - nie były istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy i nie wymagały wyjaśnienia oraz rozważenia.

Dostrzec przyjdzie, że materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie, utrzymanego w mocy zaskarżoną decyzją, stanowiły przepisy przywołanej na wstępie ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1340, z późn. zm.), zwanej nadal ustawą. Zgodnie z powołanym przez organy w decyzjach art. 78 ust. 1 tej ustawy, strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 75, nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego oraz nie zachodzi przypadek określony w art. 82 ust. 5. Przy czym, w sprawie realizacji prawa strażaka do równoważnika, o którym mowa w art. 78 ust. 1 ustawy, organ nie działa z urzędu lecz konieczne jest oświadczenie (wniosek) strażaka mianowanego w tym przedmiocie, złożone w trybie § 2 rozporządzenia Ministra Sprawa Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie przydziału i zwalniania lokali mieszkalnych oraz kwater tymczasowych przysługujących strażakom Państwowej Straży Pożarnej, a także warunków zamiany lokali mieszkalnych (Dz. U. nr 241, poz. 2035). Organ rozpoznając złożone oświadczenie bada uprawnienie strażaka do świadczenia z art. 78 ust. 1 ustawy pod kątem przesłanek do jego uzyskania, a w wyniku pozytywnej oceny, organ w drodze decyzji administracyjnej orzeka o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Natomiast przepis art. 78 ust. 3 ustawy stanowi, że strażak jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić, poprzez złożenie oświadczenia mieszkaniowego, o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienie do otrzymania równoważnika za remont albo za brak lokalu mieszkalnego lub na wysokość równoważnika. Jednocześnie w art. 79 ust. 4 ustawy ustawodawca postanowił o tym, że kwoty wypłaconych równoważników za remont i za brak lokalu mieszkalnego podlegają zwrotowi w razie ich nienależnego pobrania będącego skutkiem: podania w oświadczeniu mieszkaniowym nieprawdziwych danych, mających wpływ na istnienie uprawnienia do równoważnika lub na jego wysokość (pkt 1), niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 3 (pkt 2). Z uwagi na przedmiot rozpoznawanej sprawy, tj. decyzji orzekającej o uznaniu nienależnego pobrania przez skarżącego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz nakładającą na skarżącego obowiązek zwrotu nienależnie pobranego równoważnika, dostrzec trzeba, że zaskarżona decyzja poprzedzona została innym, odrębnym postępowaniem zakończonym decyzją ostateczną z dnia 10 czerwca 2015 r. orzekającą o utracie przez Z. W. uprawnienia do pobierania równoważnika.

Zatem w niniejszej sprawie, stosownie do przywołanych wyżej regulacji przyjąć należy, że dla podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego został nienależnie pobrany oraz ustalenia wysokości jego zwrotu (w związku z przyjętym przez organy na gruncie tej sprawy faktem uzyskania w drodze spadku przez skarżącego prawa współwłasności do obiektu mieszkaniowego), konieczne jest ustalenie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla stwierdzenia faktu posiadania lokalu mieszkalnego oraz tego, że funkcjonariusz nie złożył zawiadomienia o tym fakcie w trybie art. 78 ust. 3 ustawy lub nie ujawnił go w oświadczeniu mieszkaniowym, tj. ustalenia, że zaistniała przesłanka z art. 79 ust. 4 ustawy. Wprawdzie organ w zaskarżonej decyzji stwierdził, iż wystąpiła przesłanka zwrotu wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu, określona w art. 79 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy, jednakże nie wskazał i nie wyjaśnił, które okoliczności uzasadniały podjęcie rozstrzygnięcia. Organ rozstrzygając na podstawie art. 79 ust. 4 ustawy zobowiązany jest do dokonania analizy materiału dowodowego sprawy i wyjaśnienia, z powołaniem się na dowody, dlaczego uznaje, że ze strony strażaka nastąpiło nienależne pobranie świadczenia. W uzasadnieniu decyzji podjętej na zasadzie art. 79 ust. 4 ustawy należy podać motywy rozstrzygnięcia, dokonać analizy stanu faktycznego oraz wykazać okoliczności skutkujące zastosowaniem w sprawie konkretnej regulacji normatywnej, czyli pkt 1 lub pkt 2 art. 79 ust. 4 tej ustawy. W kontrolowanej sprawie z treści decyzji nie wynika, czy skarżącego obciążono obowiązkiem zwrotu świadczenia z uwagi na podanie nieprawdziwych danych, mających wpływ na istnienie uprawnienia do równoważnika (art. 79 ust. 4 pkt 1), czy też z uwagi na na niewykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 3 art. 79 - zawiadomienia o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienie do otrzymania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego (art. 79 ust. 4 pkt 2).

Ponadto, analizując treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji zauważyć przyjdzie, że organ odwoławczy odnosił się do kwestii posiadania przez skarżącego obiektu mieszkalnego, o którym 78 ust. 1 ustawy. Jednak nie poddał ocenie podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu okoliczności odnoszących się do norm zaludnienia, stanu technicznego i sanitarnego, a przez to - do zaspokojonej potrzeby mieszkaniowej strony. W realiach tej sprawy nieprawidłowo uznał, że wskazywane w tym zakresie przez skarżącego w odwołaniu fakty nie mają znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Zgodzić należy się jedynie z tym, że znaczenia nie mogły mieć okoliczności, które zaistniały w tym zakresie po okresie pobierania równoważnika pieniężnego. Dla uznania pobranego równoważnika za nienależnie pobrany znaczenie ma bowiem stan faktyczny z daty jego pobierania. Realizując obowiązki wynikające z art. 7 i art. 77 K.p.a. organ zobowiązany jest podjąć działania zmierzające do wyjaśnienia okoliczności faktycznych, a następnie na podstawie dokonanych ustaleń, dokonać w decyzji oceny ustalonego stanu faktycznego. W tym celu zobligowany jest zbadać wszystkie możliwe dowody, w tym także te, które strona przedkłada dopiero na etapie postępowania odwoławczego. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wyjaśniał spornych kwestii, stwierdzając lakonicznie, że nie mają one znaczenia dla sprawy.

Jednak po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji mogą być ujawnione nowe okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, które organ odwoławczy zobowiązany jest rozważyć. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że załączone do odwołania oświadczenia skarżącego oraz jego konkubiny w przedmiocie ilości osób zamieszkujących wraz ze skarżącym nie mają znaczenia dla przedmiotowej sprawy, gdyż zostały sporządzone po dniu wydania zaskarżonej decyzji w sprawie i nie wskazują momentu, od którego odwołujący się zamieszkuje wraz z konkubiną i jej dziećmi. Powtórzyć przyjdzie, że organ odwoławczy ustalając stan faktyczny sprawy ma obowiązek wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy, w tym także dowody powstałe po zaistnieniu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia i dokonać oceny na podstawie całości materiału dowodowego. Jeśli organ odwoławczy ma wątpliwości i nie może ustalić, jakiego okresu dotyczą okoliczności wskazane w odwołaniu i oświadczeniach powinien w tym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (uzupełniające).

Ponadto, jako naruszające zasady postępowania wyjaśniającego (art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.) uznać należy dokonywanie przez organ odwoławczy oceny wyłącznie na podstawie ustaleń dokonanych w odrębnym postępowaniu, dotyczącym innej sprawy. Każda bowiem sprawa wymaga samodzielnego ustalenia przez organ stanu faktycznego i jakkolwiek dowody zgromadzone w innym postępowaniu mogą zostać uwzględnione przez organ, jako mające znaczenie dla sprawy, to jednak organ nie może poprzestać na ustaleniach dokonanych w innym postępowaniu, gdyż powinien dokonać ich samodzielnie. Nieprawidłowa i dokonana z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 K.p.a. była zatem ocena organu uwzględniająca jedynie fakt, że skarżący nie zakwestionował stanu technicznego i sanitarnego zajmowanego lokalu wraz z rodziną w okresie wydawania decyzji z dnia 14 kwietnia 2015 r., stwierdzającej utratę prawa do pobierania przez niego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Fakt, że nie wskazywał wówczas żadnych argumentów w tej materii, nie wpływa w żaden sposób na okoliczność przyjęcia nienależnie pobranego świadczenia, jego czasokresu i wysokości. Ta okoliczność wymagała jednoznacznego ustalenia dla stwierdzenia, że zaistniały przesłanki z art. 79 ust. 4 ustawy. Podobnie też, ze względu na obszerne zarzuty odwołania, należało w decyzji przedstawić wyjaśnienia w kwestii dotyczącej samodzielnego posiadania przez skarżącego - jako współwłaściciela, obiektu mieszkalnego o przyjętej powierzchni, przy uwzględnieniu ustawowego modelu współposiadania i korzystania z rzeczy wspólnej przyjętego w art. 206 K.c. W zaskarżonej decyzji organ nie wskazał również podstaw ustalenia okresu, co do którego stwierdzono nienależne pobieranie równoważnika. Wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i utrzymując w mocy decyzję pierwszej instancji organ odwoławczy nie wyjaśnił, też dlaczego początek okresu nienależnie pobieranego równoważnika wyznaczył uwzględniając dzień otwarcia spadku, jak również nie podał podstaw ustalenia daty końcowej tego okresu. Nie powiązał zatem uzasadnienia z rozstrzygnięciem decyzji.

Zdaniem Sądu, uwzględniając przedstawioną powyżej ocenę zaskarżonej decyzji nie można uznać, że została ona wydana na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Podkreślić trzeba, jak już wcześniej wskazano, że organ odwoławczy swojej oceny dokonał jedynie w zakresie kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a nie ponownego, samodzielnego rozpoznania sprawy w jej całokształcie.

W konsekwencji, Komendant Wojewódzki nie przeprowadził prawidłowego, ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej przedmiocie i z tych względów, wobec naruszenia zasady dwuinstancyjności z art. 15 K.p.a., a w związku z tym także art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., zaskarżoną decyzję należało uchylić. Stwierdzone bowiem wadliwości proceduralne przy jej wydaniu mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie też skutkowały tym, że Sąd nie mógł dokonać kontroli legalności merytorycznej oceny organu dotyczącej zaistnienia podstaw do wydania decyzji uznającej nienależne pobranie równoważnika przez skarżącego i nakazującej jego zwrot. Merytoryczna kontrola zaskarżonej decyzji przez Sąd może mieć miejsce wówczas, gdy ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ rozpatrujący sprawę wyczerpują istotę sprawy, a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. art. 107 § 3 K.p.a. W przeciwnym razie, zaskarżona decyzja wymyka się spod kontroli Sądu w zakresie przesłanek uwzględnionych przez organ.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku, stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. W pkt 3 wyroku Sąd orzekł o zwrocie skarżącemu kwoty 372 zł tytułem nienależnie uiszczonego wpisu, na zasadzie art. 239 § 1 pkt 1 lit. d P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego, samodzielnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach przez organ odwoławczy, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym sformułowanymi w art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. i realizującym zasadę wynikającą z art. 11 K.p.a.