Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 722/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 3 pkt 1, art. 35 ust. , ust. 3 i ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Dnia 13 stycznia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2022 roku sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i udzielenia pozwolenia na I etap budowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...], Wojewoda (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Prezydenta z dnia [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z parkingiem i kanalizacją deszczową oraz ciągiem pieszym i terenem rekreacyjnym przy ul. A w A, na działkach o nr [...], [...] w obrębie A i udzielenia pozwolenia na I etap budowy obejmujący: parking i kanalizację deszczową oraz ciąg pieszy, przy ul. A w A, na działkach o nr [...], [...] w obrębie A.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 16 lipca 2020 r. Spółka (dalej: "Inwestor", "Skarżąca", "Spółka") wystąpiła do Prezydenta (dalej: "organ I instancji", "Prezydent") z wnioskiem o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z parkingiem i kanalizacją deszczową oraz ciągiem pieszym i terenem rekreacyjnym, przy ul. A w A, na działkach oznaczonych nr geod. [...], [...] w obrębie A, i udzielenie pozwolenia na I etap budowy obejmujący: parking i kanalizację deszczową na wskazanych działkach.

Postanowieniem z [...] wezwano Inwestora do uzupełnienia braków dokumentacji budowlanej w zakresie:

1. doprowadzenia projektu budowalnego do zgodności z uchwałą nr [...] Rady Miasta z [...] w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w A pomiędzy ulicami: [...] i granicą Miasta, część A" (dalej: jako: "plan miejscowy z [...]") w zakresie: § 6 ust. 4 - zgodnie z którym należy projektować wszelkie elementy kształtujące przestrzenie publiczne z materiałów o wysokim standardzie jakościowym i technologicznym (...); § 8 ust. 2, 3, 4 - zgodnie z którym należy doprowadzić do zgodności w odniesieniu do opisu dotyczącego zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków; § 8 ust. 8 i 9 - wykazania zgodności uwzględniając w projekcie izolacyjność akustyczną i widokową wzdłuż ul. A, również ze względu na poziom hałasu generowany przez ruch drogowy na ul. A i tereny usług, zgodnie z wymaganiami dla terenu 2MW,

2. wykazania zgodności projektu budowlanego z planem miejscowym z 31.01.2018 r. w zakresie:

- § 6 ust. 7 - dostosowania projektowanej przestrzeni publicznej do potrzeb osób o ograniczonej sprawności,

- § 9 ust. 4 zgodnie z zapisem "dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej należy zapewnić tereny zieleni rekreacyjnej, zawierającej tereny zieleni urządzonej, placów zabaw, urządzeń rekreacyjno-sportowych i obiekty małej architektury związane z rekreacją i zielenią w ilości min. 2nf/l0m² powierzchni użytkowej mieszkań" - należy przedstawić te dane i ująć je w bilansie powierzchni,

- § 9 ust. 7 i 8 - liczbę stanowisk postojowych należy zaokrąglić w górę do pełnej liczby oraz zabezpieczyć stanowiska postojowe dla rowerów w ilości min. 10% liczby projektowanych stanowisk postojowych dla samochodów, w tym zadaszone - należy zaprojektować stanowiska postojowe, w tym zadaszone dla rowerów i zweryfikować przyjętą liczbę stanowisk zaokrąglając obliczoną wartość do pełnej liczby,

- § 16 ust. 2 pkt a, b - podstawowe przeznaczenie terenu to zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, a dopuszczalna to usługi, zaplanowanie funkcji parkingowej jako l etapu inwestycji nie wypełnia ustaleń planu; funkcja komunikacyjna może stanowić jedynie integralną część funkcji mieszkaniowej,

- § 16 ust. 2 pkt. 6 b, c, d - należy wykazać zgodność wskaźników: intensywności zabudowy, powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej - z ustaleniami planu - przyjmując do obliczeń wyłącznie działkę budowlaną na terenie [...], a nie całą działkę nr [...] oraz nr [...], która zgodnie z § 16 ust. 18 pkt 1 planu stanowi obszar [...] przeznaczony na ciąg pieszy, dlatego zaprojektowanie na nim w części zieleni wliczanej do bilansu terenu jest niezgodne z ustaleniami planu,

- § 16 ust. 19 pkt 2b i d - należy wykazać w bilansie zbiorczym spełnienie wymogu zachowania 80% powierzchni biologicznie czynnej dla działki budowlanej na terenie [...] terenu oraz doprowadzić do zgodności z ustaleniami planu - zakaz zabudowy obiektami budowlanymi tego terenu (zaprojektowano części balkonów oraz mur oporowy) oraz należy doprowadzić projekt do zgodności z zapisami zakazującymi grodzenie tego obszaru (dot. opisu i proj. zagospodarowania terenu),

3. zgodnie z § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25.04.2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (dalej: "rozporządzenie z 25.04.2012r."), należy dołączyć projekt zagospodarowania terenu określający:

- obszar zagospodarowania zgodny z wnioskiem; należy czytelnie wskazać granice terenu objętego wnioskiem; inwestycję zaprojektować w granicach terenu objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę dot. szczególnie przekształceń terenu związanych z wjazdem, ukształtowanie terenu; uczytelnić charakterystyczne rzędne (projektowane przekształcenia terenu), z oznaczeniem zmian w stosunku do stanu istniejącego, dotyczy to również przekształceń istniejących skarp w nawiązaniu do granic działek wraz z przekrojami pionowymi terenu, warunkujące jednocześnie zagospodarowanie wód opadowych i roztopowych w granicy działki inwestora oraz zapewniające dostęp osobom z ograniczoną sprawnością,

- zwymiarowanie, charakterystyczne odległości względem np. granic działek [...] - ciąg pieszy, okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi planowanego budynku - projektowanego parkingu i.t.p.,

- uzupełnić legendę opisującą wszystkie elementy dotyczące projektu zgodnie z wnioskiem o pozwolenie na budowę: np. nie oznaczono istniejących skarp do rozbiórki/przebudowy, nie oznaczono projektowanych murów oporowych lub obszaru objętego wnioskiem,

4. należy sporządzić projekt zagospodarowania terenu na mapie zawierającej klauzulę urzędową, o której mowa w art. 40 ust. 3g pkt 3, stanowiącą potwierdzenie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub dokumentów, o których mowa w art. 12a ust. 1, w oparciu o które mapa do celów projektowych została sporządzona, albo oświadczenie wykonawcy prac geodezyjnych o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji - zgodnie z art. 2 ust. 7 ustawy Prawo geodezyjne,

5. należy dołączyć projekt kanalizacji deszczowej z pozytywną opinią Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej na wersji rozwiązania projektowego uzgodnionego z gestorem sieci - art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego,

7. należy dołączyć analizę zacieniania i nasłonecznienia w odniesieniu do sąsiednich budynków mieszkalnych wraz z rysunkiem przekroju pionowego obrazującego budynek przesłaniający i budynek przesłaniany oraz rysunek elewacji budynku przesłanianego, wraz ze zwymiarowaniem zależności między tymi budynkami w przedmiocie przesłaniania zgodnie z § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

8. należy doprowadzić do zgodności oświadczenia projektantów w zakresie nazwy inwestycji określonej w złożonym wniosku, w dacie złożonego projektu,

9. należy doprowadzić do zgodności nazwy zadania opisanego we wniosku z opisanym w złożonym projekcie budowlanym (dot. np. opisów, metryk rysunków, inwentaryzacji zieleni),

10. należy, w przypadku zastosowania innych rozwiązań projektowych niż pierwotnie przedstawione ponownie uzgodnić projekt budowlany pod względem ochrony przeciwpożarowej, oraz sanitarnohigienicznym w celu potwierdzenia zgodności zawartych w nim rozwiązań z wymaganiami przeciwpożarowymi, higienicznymi i zdrowotnymi,

11. należy sporządzić projekt budowlany w sposób uniemożliwiający dekompletację projektu - § 8 ust. 3 rozporządzenia z 25.04.2012 r.

Po uzupełnieniu braków w dniu 6 kwietnia 2021 r., przedstawiono poprawione 4 egzemplarze projektu budowalnego, jak też Inwestor odniósł się do treści wymogów postanowienia.

Następnie decyzją z [...] organ I instancji odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z parkingiem i kanalizacją deszczową oraz ciągiem pieszym i terenem rekreacyjnym, przy ul. A w A, na działkach nr [...], [...] w obrębie A, i udzielenia pozwolenia na I etap budowy obejmujący: parking i kanalizację deszczową oraz ciąg pieszy, przy ul. A w A, na ww. działkach.

W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny i wskazano, że postanowieniem zobowiązano Inwestora m.in. do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami planu miejscowego z [...], gdyż na działkach objętych wnioskiem obowiązują różne zapisy planu dla obszarów o symbolach [...], [...] oraz [...]. Teren [...] jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz uzupełniającą zabudowę usługową dlatego sytuowanie na nim parkingu jest możliwe tylko, gdy będzie on obsługiwał zabudowę zgodnie z miejscowym planem. Etapowanie inwestycji jest możliwe, gdy poszczególne etapy mogą samodzielnie funkcjonować i są zgodne z zapisami planu. Tymczasem z art. 3 P.b. wynika, że parking należy uznać za urządzenie związane z obiektem mające umożliwiać użytkowanie tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Sam parking w etapie I, bez zabudowy nie może funkcjonować jako samodzielny obiekt, gdyż plan nie dopuszcza na terenie[...] wyłącznie funkcji komunikacyjnej. Zaplanowanie funkcji parkingowej jako I etapu inwestycji nie wypełnia ustaleń planu, skoro funkcja komunikacyjna może stanowić jedynie integralną część funkcji mieszkaniowej. Na tym terenie możliwe jest sytuowanie miejsc parkingowych jedynie jako uzupełnienie zabudowy podstawowej lub dopuszczalnej. Inwestor nie ubiega się o zabudowę mieszkalną, czy usługową tylko o budowę wyłącznie parkingu. Nadto wskazano, że w granicach I etapu nie wypełnione są zapisy miejscowego planu dotyczące wskaźnika zabudowy, intensywności zabudowy oraz wymaganej powierzchni biologicznie czynnej. Pomimo wezwania o zestawienie wskazanych danych, projekt nie przedstawił niezbędnych powierzchni umożliwiających ich weryfikację pod względem zgodności z planem. Nie rozróżniono np. powierzchni dojść i dojazdów, powierzchni biologicznie czynnej odpowiednio na terenie [...], [...] i [...]. Organ posiłkując się wymiarami wskazanymi w projekcie oraz skalą dokonał pomiaru obiektów, z których wynika, że powierzchnia biologicznie czynna terenu [...] wynosi 2419-(713,4+1066,80) = 638,8 m², co daje 26,4% obszaru [...], a wymagane jest min. 40%. Wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu wynosi Pz/Pt=638,8/2419 = 29,49%, a dopuszczalny jest 25%, zaś intensywność zabudowy Pc/Pt = 3854,32/2419 = 1,59, przy określonej w planie 1,1. Podano, że należało wykazać zgodność wskaźników: intensywności zabudowy, powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej przyjmując do wyliczeń tylko część działki budowlanej na terenie [...], a nie całej wraz z powierzchnią działki nr [...] położonej na trenie [...]. Określone w planie wskaźniki obowiązują dla konkretnego terenu – [...], a nie granic działki ewidencyjnej obejmującej większy obszar. Podano, że żaden z zapisów planu miejscowego nie zezwala na bilansowanie powierzchni terenów [...] i [...] łącznie.

Wyjaśniono, że nie doprowadzono do zgodności projektu zagospodarowania z ustaleniami planu, które przewidują zakaz zabudowy dla terenu [...] obiektami budowlanymi. Wbrew opisowi zaprojektowano fragmenty balkonów oraz fragmenty muru oporowego poza linią rozgraniczającą tereny [...] i [...] po stronie zieleni, a więc niezgodnie z planem miejscowym. Ustalenia planu dla symbolu [...] nie dopuszczają sytuowania balkonów, wykuszy i.t.p. poza liniami rozgraniczającymi teren [...].

Wskazano, że zaprojektowane części balkonów oraz fragmenty murów oporowych powiązanych z projektowanym budynkiem oraz zabezpieczających stabilność gruntu projektowanych stanowisk postojowych stanowią budowlę, z funkcją obsługującą projektowany budynek i stanowiska postojowe. Mur oporowy zlokalizowany natomiast na terenie zieleni urządzonej [...] nie stanowi elementu urządzenia terenu związanego z rekreacją i zielenią a jest ściśle związany z zagospodarowaniem terenu [...]. Możliwość usytuowania fragmentu muru oporowego o funkcji uzupełniającej w stosunku do projektowanego budynku i parkingu nie została przewidziana w planie dla terenu zieleni urządzonej [...]. Mur oporowy jest jednym z rodzajów budowli wymienionych w art. 3 pkt 3 u.p.b., przy czym musi to być obiekt stanowiący całość techniczno - użytkową realizowaną w określonym celu. Projektowane fragmenty muru oporowego pełnią konkretną funkcję w stosunku do projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego i parkingu i są elementami związanymi z realizacją tych obiektów, których lokalizacja w całości powinna znajdować się na terenie [...]. W tym zakresie projektowane rozwiązania naruszają ustalenia planu miejscowego w zakresie zakazu zabudowy obiektami budowlanymi obszaru [...].

Organ I instancji wyjaśnił, że mimo wezwania o uzupełnienie projektu o wszystkie charakterystyczne rzędne wykazujące planowany sposób przekształcenia terenów w granicach objętych wnioskiem, w tym gwarantujący nie kierowanie wód opadowych na tereny przyległe projekt nie obrazuje wszystkich danych. I tak z projektowanych rzędnych np. przy ciągu pieszym [...], zgodnie z przedstawionym projektem zagospodarowania terenu (dalej: p.z.t.) wynika, że przy granicy działki [...] i [...] projektowana rzędna wynosi 120,00 m, natomiast ok. 7 m dalej przy granicy działek [...] i [...] rzędna istniejąca wynosi 118,90. Projektant nie wyjaśnił czy rzędna istniejąca jest równocześnie rzędną projektowaną, jeżeli tak to kieruje wody opadowe na działkę przyległą, co narusza interes osób trzecich. Nie określono wszystkich charakterystycznych wymiarów, np. parametrów schodów zewnętrznych (dane zupełnie nieczytelne) oraz nie podano szerokości projektowanego ciągu pieszego. Ze skali wynika, że ciąg pieszy na terenie [...] zaprojektowano o szer. 2m, co jest niezgodne z zapisami planu, który nakazuje realizację ciągów o szer. min. 3m.

Organ I instancji wskazał także na uchybienie polegające na sporządzenia projektu na właściwej mapie do celów projektowych. Zarzucono, że obowiązkiem wynikającym zarówno z warunków technicznych oraz zapisu § 6 ust. 7 planu miejscowego, było zaprojektowanie terenów zielonych dostępnych dla osób niepełnosprawnych, zaś z opisu projektu wynika, że zostanie zastosowany podnośnik zewn. dla niepełnosprawnych, a szczegółowe rozwiązania zawarte będą w projekcie dla II etapu. Brak szczegółowych wyjaśnień uniemożliwia stwierdzenie, czy będzie to podnośnik zamontowany na stałe, jaką przestrzeń zajmie z szerokości schodów (przy zaprojektowanej szerokości schodów - ze skali 2 m, brak wymiaru - zamontowanie na nich na stałe podnośnika może znacznie ograniczyć możliwość z nich korzystania), ani czy niepełnosprawny będzie mógł samodzielnie bez udziału osób trzecich pokonać różnicę wysokości. Jedynie rozwiązanie umożliwiające samodzielne korzystanie z urządzeń, o każdej porze, można uznać za wypełnienie obowiązku zapewnienia niezbędnych warunków do korzystania z obiektów przez osoby niepełnosprawne w szczególności poruszających się na wózkach inwalidzkich.

Poza tym, co do kwestii kolizji projektowanej inwestycji z przebiegiem istniejących sieci infrastruktury to poza stwierdzeniem projektanta, że kolizja taka nie występuje, nie przedstawiono rozwiązań projektowych, czy uzgodnień z gestorami infrastruktury umożliwiających stwierdzenie, czy nie dojdzie do kolizji projektowanych obiektów z istniejącą infrastrukturą np. z kolektorem deszczowym, czy siecią kanalizacji sanitarnej.

Reasumując organ I instancji stwierdził, że stosownie do art. 35 ust. 4 P.b. brak spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 skutkuje wydaniem decyzji odmownej.

Od tej decyzji Inwestor odwołał się kwestionując podniesione zarzuty, gdyż zamierzenie inwestycyjne zgodne jest z planem miejscowym, który nie ogranicza strony co do kolejności wykonania poszczególnych obiektów budowlanych - przepisy zobowiązują tylko aby każdy projektowany obiekt mógł funkcjonować samodzielnie zgodnie z jego przeznaczeniem. Samodzielnie, to znaczy bez konieczności posiłkowania się w ramach eksploatacji tego obiektu innym obiektem budowlanym. To, że zamiarem inwestora jest wybudowanie w I etapie inwestycji jedynie miejsc postojowych nie oznacza, że ukrytym zamiarem, jest ograniczenie inwestycji i wybudowanie tylko placu postojowego dla samochodów a w rezultacie przekształcenie tego terenu do funkcji komunikacyjnej - bo treść i zakres projektu zagospodarowania terenu temu zaprzecza. Całość zamierzenia budowlanego jest przedstawiona na projekcie zagospodarowania terenu i zakres zamierzenia budowlanego jest jednoznaczny. Podkreślono, że działka inwestycyjna składa się z dwóch działek gruntu, oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr [...] i nr [...], a skoro tak, to dla zamierzenia budowlanego przy obliczaniu wskaźników zagospodarowania terenu należy uwzględnić całą powierzchnię działki budowlanej, o powierzchni równej sumie powierzchni obu działek ewidencyjnych, a nie tylko powierzchnię jej części.

Spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem, że na terenie [...] występuje zakaz zabudowy obiektami budowlanymi. Wyjaśniono, że z zamieszczonej w projekcie budowlanym rysunkowej części p.z.t. wynika, iż na działce przewiduje się sytuowanie ogrodzenia wyłącznie na terenie działki ewidencyjnej nr [...], która znajduje się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem [...] - czego plan nie zabrania. Natomiast na tej części swej działki budowlanej, która leży w granicach terenu zieleni [...], będącego w myśl ustaleń planu (§ 6 ust. 2 uchwały) przestrzenią publiczną, skarżący nie planuje ogrodzenia działki ani nie wyłącza tego terenu z przestrzeni publicznej. Obrys całego budynku został zaprojektowany na terenie przeznaczonym w planie pod zabudowę mieszkaniową - [...]. To, że części balkonów znajdujących się na elewacji wschodniej tego budynku będą ze względów funkcjonalnych nieco (ok. 0,5 m) nadwieszone nad sąsiadującym z budynkiem terenem zielonym oznaczonym w planie [...] nie oznacza, że na tym terenie pojawi się jakaś "zabudowa" w znaczeniu planistycznym. Także posadowienie muru oporowego, zabezpieczającego z powodu różnic wysokości terenu stabilność gruntu, na którym umieszczone zostały związane z budynkiem miejsca postojowe dla samochodów, nie narusza ustaleń miejscowego planu dla terenu [...]. Mur ten, choć fragmentem przylega do tego terenu znajduje się jednak na terenie zabudowy mieszkaniowej [...], a poza tym jest to element wyłączony w planie spod zakazu zabudowy.

Zakwestionowano zarzut, co do niedostatecznego i niewystarczającego pokazania w projekcie zagospodarowania terenu (dalej: "p.z.t.") rozwiązań, gdyż w takim przypadku organ winien wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi wyjaśnić takie wątpliwości i ustalić np. u projektanta, inwestora czy innych osób, niezbędne fakty i dopiero w oparciu o nie dokonywać oceny zamierzenia inwestycyjnego.

Decyzją z [...], Wojewoda utrzymał w mocy wyżej opisaną decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z parkingiem i kanalizacją deszczową oraz ciągiem pieszym i terenem rekreacyjnym przy ul.

A w A, na działkach o nr [...] w obrębie [...] i udzielenia pozwolenia na I etap budowy obejmujący: parking i kanalizację deszczową oraz ciąg pieszy na ww. działkach.

W uzasadnieniu sprawdzono czy inwestycja zgodna jest z zapisami miejscowego planu, co wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., Ustalono, że obszar, na którym ma być realizowana tj. działki nr [...] i [...] w obrębie A objęty jest zapisami miejscowego planu, gdzie działka nr [...] oznaczona została symbolem [...], zaś działka nr [...] położona jest się na obszarze opisanym jako [...] oraz [...]. Obszar elementarny [...] w planie opisano jako teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, symbolem [...] określono teren zieleni urządzonej, zaś symbolem [...] - ciągi plesze. Wskazano, że teren objęty symbolem [...] zajmuje powierzchnię 0,2419 ha i jako podstawowe przeznaczenie terenu wskazano zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, zaś jako dopuszczalną usługi z zaznaczeniem, jakie usługi nie mogą być realizowane. Dla terenu tego określone zostały zasady kształtowania zabudowy oraz określone wskaźniki zagospodarowania terenu. W ocenie organu skoro w ustaleniach szczegółowych dla terenu [...] określono szczegółowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania, to należy uznać, że wolą ustawodawcy było aby te wskaźniki miały zastosowanie dla danego terenu elementarnego, dlatego nie jest do przyjęcia sytuacja, gdy dla wypełnienia takich zapisów planu Inwestor musi posiłkować się innymi terenami, w tym [...] mającym inne przeznaczenie. Za działkę budowlaną, w tym przypadku, należy uznać ten fragment działki niezabudowanej, czyli nadający się do zabudowy wyznaczony zgodnie z liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub zasadach zagospodarowania określonych w planie. Podano, że teren [...] o powierzchni 8,2724 ha określono w planie, jako tereny zieleni urządzonej pełniącej ogólnomiejskie funkcje rekreacyjne, dla którego wprowadzono zakaz zabudowy obiektami budowlanymi oraz prowadzenie innych robót budowlanych za wyjątkiem: - zewnętrznych sieci uzbrojenia i urządzeń infrastruktury technicznej, a w tym urządzeń: - obiektów małej architektury, - zbiorników i cieków wodnych, - urządzeń i elementów wyposażenia dla organizacji sezonowych imprez plenerowych, - urządzeń rekreacyjno-sportowych, - toalety publicznej niezbędnej dla prawidłowego funkcjonowania terenów rekreacyjnych, - przejść pieszych i placów przestrzeni publicznej- ścieżek rowerowych. Nadto dla tego terenu plan określił wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej min. 80%.

Skoro w planie zawarte zostały wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej dla każdego z obszarów elementarnych odrębnie – [...] min. 40%, a dla [...] min. 80%, to oznacza, że prawidłowo stwierdzono brak możliwości włączenia do obszaru [...] terenu zawartego w obszarze [...], czyli wykorzystania do ustalenia wskaźników zabudowy działki zlokalizowanej w obszarze [...].

Wojewoda uznał, że zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego w podziale na etapy, gdzie w etapie I zamierza się wykonać jedynie parking przewidziany do obsługi budynku wielorodzinnego stanowiącego ewentualny II etap inwestycji (łącznie z terenem zieleni rekreacyjnej), w III zaś wykonanie zjazdu, należy uznać za niezgodny z zapisami miejscowego planu. Podzielono stanowisko organu I instancji, że zlokalizowanie na trenie [...] parkingu jest możliwe tylko w sytuacji, gdy będzie on obsługiwał zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Wybudowanie w I etapie samego parkingu, bez zabudowy wielorodzinnej uznano za niezgodną z zapisami planu miejscowego.

Co do etapowania zamierzenia budowalnego wskazano, że art. 33 ust. 1 P.b. dopuszcza taką możliwość jednak pod warunkiem, że wybrane obiekty lub zespół obiektów, mogą samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, przy czy w takim wypadku inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa wart. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Z przepisu tego wynika, że obiekt budowlany, którego dotyczy pozwolenie musi być obiektem mogącym samodzielnie funkcjonować zgodnie z jego przeznaczeniem. Oznacza to, że co do zasady projekt budowlany dotyczący obiektu budowlanego, na realizację którego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, powinien obejmować także te elementy, których odrębna realizacja nie wymagałaby takiego pozwolenia. Zgodnie z art. 3 pkt 1 i 9 P.b., przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, natomiast przez urządzenia budowlane - urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Podano, że skoro inwestycja dotyczy, zgodnie z planem budynku mieszkalnego wielorodzinnego, to nie może ona funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem bez wykonania przyłączy mediów, które w myśl definicji stanowią część obiektu budowlanego. Przyłącza te, mimo pominięcia przez Inwestora we wniosku i projekcie, muszą stanowić część założenia budowlanego, zaś nie wyodrębnienie ich w projekcie zagospodarowania, w ocenie Wojewody, stoi w sprzeczności z przytoczonym art. 33 ust. 1 P.b. Rozdzielanie etapów procesu budowlanego i eliminowanie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę poszczególnych jego części stanowi obejście prawa. Zatem, nie wyodrębnienie w projekcie przyłączy mediów oraz tak "poszatkowanie" inwestycja pozbawiona jest logiki. Wybudowanie najpierw parkingu (I etap inwestycji), następnie budynku wielorodzinnego wraz z terenem zieleni rekreacyjnej (II etap inwestycji) oraz w etapie III zjazd, wskazywać może, że zamiarem jest wybudowanie samego parkingu - zatem inwestycji niezgodnej z miejscowym planem.

Brak rozwiązania w projekcie budowlanym kwestii budowy przyłączy i przewodów sieci do projektowanego w II etapie obiektu, należy rozpatrywać jako niekompletność tego projektu. Nadto brak rozwiązań projektowych dla budynku wielorodzinnego uniemożliwia zbadanie zgodności z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Organ odwoławczy za niezgodne z planem uznał także wykonanie ogrodzenia wzdłuż terenu oznaczonego w planie jako [...], gdyż w planie wprowadzono zakaz wygradzania terenów ulic, placów, skwerów i wskazanych w planie przejść pieszych w obrębie kwartałów zabudowy. Tereny te winny zachować publiczny, ogólnodostępny charakter. Co do wygrodzenia terenu [...] z przestrzeni publicznej z terenu zieleni [...] w planie zapisano, że w granicach planu wprowadza się zakaz stosowania ogrodzeń pełnych na styku zabudowy z przestrzenią publiczną, z terenami zieleni [...] oraz na terenach zieleni. W projekcie budowlanym nie wskazano natomiast jaki rodzaj ogrodzenia inwestor ma zamiar zastosować. Samo określenie "ogrodzenie w granicy działki" bez wskazania jego rodzaju, należało uznać za niezgodne z planem.

Poza tym organ odwoławczy wskazał, że na terenie [...] plan wprowadził zakaz zabudowy obiektami budowlanymi, dlatego wystające fragmenty murów oporowych oraz zaprojektowanie balkonów po stronie zieleni uznano za niezgodne z miejscowym planem. Wskazano nadto, że nieprzekraczalna linia zabudowy wrysowana wzdłuż ul. [...] może zaakceptować nadwieszenia balkonów o nie więcej niż 1,5 m, natomiast nadwieszenie balkonów o 0,5 m nad terenem [...] jest niezgodne z planem miejscowym.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że załączony rysunek projektu zagospodarowania terenu jest mało czytelny i nie posiada wszystkich potrzebnych wymiarów. Wyjaśnienia w tej kwestii poczynione przez inwestora uznano za nieuzasadnione, gdyż był on wzywany do uzupełnienia dokumentacji budowlanej, nadto został pouczony, że niedopełnienie obowiązku nałożonego postanowieniem, może skutkować wydaniem decyzji odmownej, a pomimo tego nie uzupełnił wszystkich niezbędnych wymiarów.

Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę na decyzję Wojewody, w istocie powielając zarzuty odwołania i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy, tj. naruszenie:

a) § 16 ust. 2 pkt 6 planu miejscowego w zw. z art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."), poprzez błędne utożsamianie pojęcia "działki budowlanej" z arbitralnie określoną częścią działki ewidencyjnej, zamiast (zgodnie z intencją Inwestora) działką ewidencyjną (rozumianą jako całość) - co doprowadziło do błędnego przekonania, że zamierzenie budowlane jest niezgodne ze wskaźnikami zagospodarowania terenu określonymi w planie;

b) art. 33 ust. 1 P.b. poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że inwestycja nie może być podzielona na etapy zgodnie z wnioskiem Inwestora, zwłaszcza wyodrębnionym etapem inwestycji nie mogą być miejsca parkingowe (parking);

c) art. 33 ust. 1 P.b. poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że organ wydając pozwolenie na budowę w zakresie pierwszego etapu inwestycji, jest uprawniony do szczegółowego badania rozwiązań przyjętych w kolejnych etapach inwestycji (nieobjętych wnioskiem) i uprawniony jest do odmowy wydania pozwolenia na budowę jeśli uzna, że kolejne etapy inwestycji (nieobjęte wnioskiem) naruszają postanowienia MPZP lub ustawy;

d) art. 29 ust. 1 pkt 23 oraz art. 29a P.b., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że realizacja przyłączy wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy budowa przyłącza jest wyłączona spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę l brak jest ustawowego wymogu, aby przyłącza były realizowane łącznie z obiektem budowlanym lub stanowiły inwestycję wyprzedzającą tę budowę;

e) § 8 pkt 12 MPZP poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że inwestor na terenie oznaczonym w MPZP jako [...], był zobligowany do ochrony stromych skarp przed osuwaniem się mas ziemi - a to jest możliwe, z technicznego punktu widzenia, wyłącznie za pomocą muru oporowego;

f) art. 34 P.b. poprzez błędne przyjęcie, że dokumentacja projektowa odnosząca się do planowanej inwestycji powinna zawierać także projekt sieci - pomimo że inwestor nie jest gestorem sieci i nie planuje w ramach przedsięwzięcia jej rozbudowy w zakresie niewynikającym z dokumentacji projektowej - rozbudowa sieci jest obowiązkiem gestorów poszczególnych sieci a nie inwestora realizującego przedsięwzięcie deweloperskie;

g) art. 35 ust. 4 P.b. poprzez błędne przyjęcie, iż nie miał on zastosowania do tej sprawy, pomimo że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę był zgodny z prawem;

h) art. 4 P.b. poprzez naruszenie prawa Skarżącej do zabudowy nieruchomości, pomimo iż planowane przez nią zamierzenie budowlane jest zgodne z przepisami prawa.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez zaniechanie uwzględnienia odwołania Skarżącej, pomimo że decyzja ta zawierała uchybienia opisane w ww. odwołaniu.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ w skarżonej decyzji dokonał zakazanej wykładni prawotwórczej, pozostającej w sprzeczności z interpretowanym przepisem, bowiem § 16 ust. 2 pkt 6 MPZP, wskaźnik powierzchni zabudowy oraz powierzchnię biologicznie czynną odnosi do powierzchni "działki budowlanej". Działką budowlaną jest natomiast, zgodnie z art. 2 pkt 12 u.p.z.p., nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniaj ą wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Z orzecznictwa wynika, że tak rozumiana "działka budowlana" "może się składać z jednej lub kilku działek gruntu w znaczeniu geodezyjnym (vide: wyrok WSA w Warszawie z 12 grudnia 2018 r., sygn. VII SA/Wa 921/18). Inwestor we wniosku o pozwolenie na budowę wskazał, jaki teren będzie uznawał za działkę budowlaną, może wskazać wyłącznie jedną działkę ewidencyjną, ale może także wskazać ich większą liczbę - o ile działki te łącznie mogą być przedmiotem obrotu, stanowią jedną nieruchomość. Organy nie mogą zmusić inwestora do tego, by wskazał we wniosku dodatkową działkę ewidencyjną jako wchodzącą w skład działki budowlanej, podobnie nie mogą nakazać inwestorowi wykreślenie z wniosku jednej z kilku działek wchodzących w skład nieruchomości.

Odnośnie kwestii dotyczących etapowania inwestycji na podstawie art. 33 ust. 1 P.b. wyjaśniono, że przedmiotem zamierzenia budowlanego są trzy obiekty:

a) parking - jest obiektem budowlanym zaliczonym w załączniku do ustawy Prawo budowlane do XXII kategorii obiektów budowlanych, może być także urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 P.b.;

b) budynek wielorodzinny - jest obiektem budowlanym zaliczonym w załączniku do P.b. do XIII kategorii obiektów budowlanych;

c) zjazd - jest obiektem budowlanym zaliczonym w załączniku do P.b. do IV kategorii obiektów budowlanych.

Każdy z tych obiektów został oznaczony na projekcie zagospodarowania terenu oraz realizację każdego z tych obiektów dopuszcza miejscowy plan. Niewłaściwe jest stanowisko organu, zgodnie z którym jest on uprawniony do wskazywania Inwestorowi kolejności wykonywania zabudowy, chociaż żaden akt normatywny takiej podstawy nie przewiduje. Zarzucono brak konsekwencji w takim działaniu, gdyż wydaje się, że w ocenie organu realizacja inwestycji z podziałem na etapy, w której w pierwszym etapie zostanie wybudowany budynek mieszkalny, a w drugim parking - jest zgodna z prawem, ale już odwrotna kolejność jest zakazana. Inwestor zamierza zrealizować całe zamierzenie, zgodnie z etapami wskazanymi we wniosku. Wybudowanie miejsc postojowych w pierwszej kolejności jest o tyle istotne, że zapewni obsługę robotnikom budowlanym w trakcie realizacji robót II etapu - budowa miejsc postojowych i projektowanie budynku wielorodzinnego jest możliwa w tym samym czasie. Przystępując do realizacji robót dotyczących budynku, pracownicy dewelopera będą mogli korzystać z miejsc postojowych wykonanych w I etapie. Jest to koniecznie, gdyż w okolicach ul. A brak jest miejsc postojowych, a blokowanie sąsiednich ulic przez pojazdy budowy i robotników niekorzystnie wpływa na wizerunek dewelopera. Dodatkowo - tymczasowe utwardzanie placu budowy, pod tymczasowy parking, następnie realizacja parkingu docelowego niepotrzebnie generuje dodatkowe koszty.

Co do budowy przyłączy wskazano, że stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 23 P.b. budowa przyłączy nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, lecz wymaga zgłoszenia - z zastrzeżeniem art. 29a ww. ustawy. Natomiast zgodnie z art. 29a P.b., budowa przyłączy nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, jeśli jest realizowana w trybie opisanym w przywołanym przepisie. Dlatego też zgodnie z trafnym stanowiskiem wyrażonym przez WSA w Olsztynie - w aktualnym stanie prawnym, można zatwierdzić projekt budowlany budynku i udzielić pozwolenia na Jego budowę, w sytuacji, gdy projekt ten nie zawiera przyłączy (vide: wyrok WSA w Olsztynie z 23 marca 2017 r., sygn. II SA/Ol 35/17). Za niezrozumiałe uznano wniosek, jakoby na Inwestorze ciążył obowiązek projektowania rozbudowy jakiejkolwiek sieci, gdyż rozbudowa sieci jest publicznoprawnym obowiązkiem gestorów sieci, a wszelkie próby przerzucania obowiązków tychże gestorów na osoby prywatne są konsekwentnie uznawane przez Prezesa UOKiK za przykłady nadużywania pozycji dominującej. Inwestor nie zamierza projektować rozbudowy jakiejkolwiek sieci nieuwzględnionej w dokumentacji projektowej, gdyż nie leży to w jego gestii.

Nie zgodzono się ze stanowiskiem co do braku możliwości zweryfikowania cech budynku w kontekście jego zgodności z warunkami technicznymi. Powyższe zaprzecza celowości dzielenia zamierzenia budowlanego na etapy, skoro przedmiotem tego postępowania jest uzyskanie pozwolenia na budowę w odniesieniu do I etapu - inwestycji parkingu, natomiast szczegółowe rozwiązania projektowe odnośnie do budynku zostaną przedstawione po złożeniu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę II etapu - budynku.

Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego wykonania ogrodzenia wyjaśniono, że będzie ono realizowane w ramach II etapu inwestycji, zatem zamiar jego realizacji nie może być przyczyną odmowy wydania pozwolenia na budowę dla etapu I.

Odnośnie do sprawy balkonów wskazano, że uwagi organu odnoszą się do etapu inwestycji, który nie był objęty niniejszym postępowaniem (będą realizowane w etapie II), co - nie może być przyczyną odmowy wydania pozwolenia na budowę dla etapu I.

W odniesieniu do fragmentów muru oporowego podano, że stanowi on ochronę stromych skarp przed osuwaniem mas ziemnych. Mur oporowy z definicji chroni skarpy przed osuwaniem się mas ziemnych i jest jedynym skutecznym sposobem zabezpieczenia stromych skarp. Organ nie wyjaśnił, dlaczego do zaprojektowanego muru oporowego ww. postanowienie nie znajdują zastosowania. Poza tym posadowienie muru oporowego wzdłuż skarpy zostało przewidziane w związku z wymogiem [...] wprowadzenia rozwiązań konstrukcyjnych zabezpieczenia skarpy w sąsiedztwie kolektora sanitarnego. Dlatego mur oporowy jest z jednej strony elementem wymaganym przez § 8 pkt 12 MPZP, z drugiej - jest odpowiedzią na wymagania [...] w odniesieniu do ochrony kolektora.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd administracyjny zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy czy też przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325 z późn.zm.), dalej jako: "p.p.s.a." Natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - w myśl art. 145 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności pozostaje wyjaśnić, że ze względu na ogłoszony stan epidemii oraz nowe brzmienie przepisu art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), w związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, bowiem zgody na taką formę rozpoznania tej sprawy nie wyrazili uczestnicy postępowania, oraz uznaniem rozpoznania sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy, przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), dalej jako: "Pr. bud.", która w art. 32-35 formułuje warunki udzielenia pozwolenia na budowę. Przepisy te określają zakres merytorycznej oceny wniosku o pozwolenie na budowę oraz stanowią normatywny wzorzec kontroli legalności zaskarżonych decyzji.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 Pr. bud., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowalnej sprawdza:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowalnego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy

z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowalnego, w tym dołączenie:

a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b,

c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,

d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowalnych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

5) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Z kolei art. 35 ust. 3 Pr. bud. przewiduje, że w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji

o pozwoleniu na budowę - art. 35 ust. 4 Pr. bud.

Z wyżej przytoczonej regulacji wynika, że organy orzekające w sprawie - zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy - przed wydaniem decyzji

w sprawie pozwolenia na budowę, w pierwszej kolejności powinny sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowalnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z przepisu art. 35 ust. 4 Pr.bud. a contrario wynika, że jeżeli projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany jest niezgodny z przepisami miejscowego planu lub innego aktu prawa miejscowego, lub też gdy akty te nie dopuszczają możliwości lokalizacji danej inwestycji na terenie objętym wnioskiem, bądź też zakazują lokalizacji takich inwestycji na tym terenie, to organ nie może wydać pozwolenia na budowę oraz zatwierdzić projektu zagospodarowania działki lub terenu.

Nadto jak wynika z art. 33 ust. 1 Pr.bud. pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowalnego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

Z treści zaś art. 34 ust. 3 pkt 1 pr.bud. wynika, że projekt budowlany zawiera: 1) projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii, obejmujący: a) określenie granic działki lub terenu, b) usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowanych, w tym sieci uzbrojenia terenu, oraz urządzeń budowlanych sytuowanych poza obiektem budowlanym, c) sposób doprowadzenia lub odprowadzenia ścieków, d) układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich, e) informację o obszarze oddziaływania obiektu. Przy czym należy podzielić ugruntowane stanowisko w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że art. 33 ust. 1 Pr.bud dotyczy obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obejmującego całe zamierzenie budowlane, natomiast tzw. etapowanie zamierzenia budowlanego jest możliwe wówczas, gdy całe zamierzenie obejmuje więcej niż jeden obiekt, a objęte danym etapem zamierzenie może samodzielnie funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a nadto inwestor przedstawi projekt zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego (por. wyrok NSA z 11.09.2018 r. sygn. II OSK 2020/17, wyrok NSA z 6.07.2020r. sygn. akt II OSK 908/20, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych, dalej CBOSA).

Zasadniczą kwestią w rzeczonej sprawie jest więc ocena zgodność przedłożonego przez Skarżącą projektu zagospodarowania działki w zakresie zamierzenia polegającego na realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z parkingiem i kanalizacją deszczową oraz ciągiem pieszym i terenem rekreacyjnym, przy ul. A w A, na działkach o nr [...], [...], obręb A, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym nie bez znaczenia dla sprawy pozostaje okoliczność, że Skarżąca w I etapie inwestycji wystąpiła jedynie o udzielenie pozwolenia na budowę obejmującą: parking i kanalizację deszczową na ww. działkach.

Wskazać należy, że działki Skarżącej o ww. numerach ewidencyjnych położone są na terenie, dla którego obowiązują ustalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w A pomiędzy ulicami: [...] i granicą Miasta, część A" uchwalonego przez Radę Miasta uchwałą nr [...] w dniu [...] (dalej: jako: "plan miejscowy"). Jak podano w decyzji Wojewody, a ustaleń tym nie neguje Skarżąca, działka nr [...] obręb A, zgodnie z planem położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...], natomiast działka nr [...] obręb A, znajduje się na obszarze opisanym jako [...] oraz [...]. Obszar elementarny MW w planie opisano jako teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, symbolem [...] jako teren zieleni urządzonej, zaś symbolem [...] - ciągi plesze.

Wskazano, że teren oznaczony symbolem [...] zajmuje powierzchnię 0,2419 ha, jego podstawowe przeznaczenie wskazano zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, zaś dopuszczalną usługi z zaznaczeniem, jakie usługi nie mogą być realizowane - zgodnie z § 16 ust. 2 pkt 1 lit. a), b) i c) planu miejscowego. W ramach zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu w § 16 ust. 2 pkt 6 lit. b), c), i d) ww. planu przewidziano: - intensywność zabudowy - minimalna – 0,1; maksymalna – 1,1; - wskaźnik powierzchni zabudowy - maksymalnie 25% powierzchni działki budowlanej, - powierzchnię biologicznie czynną - min. 40% powierzchni działki budowlanej. Teren oznaczony symbolem [...], stosownie do § 16 ust. 19 pkt 1 ww. planu zajmuje powierzchnię 8,2734 ha i przeznaczony jest pod zieleń urządzoną pełniącą ogólnomiejskie funkcje rekreacyjne, przy czy w ramach zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego przewidziano wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej min. 80% - § 16 ust. 19 pkt 2 lit. d) planu.

Już tylko z przedstawionych wyżej danych nie budzi wątpliwości Sądu okoliczność, że lokalny prawodawca na wskazanych terenach określił inne dopuszczalne wskaźniki zagospodarowania terenu rozróżniając sposób ich zagospodarowania i dopuszczalną powierzchnię zabudowy.

Oceniając przedstawione w skarżonej decyzji stanowisko organów, że przedłożony projekt zagospodarowania terenu pozostaje sprzeczny z ustaleniami planu miejscowego w zakresie przeznaczenia terenów, lokalizacji zabudowy na terenie do tego nie przeznaczonym, jak też nieprawidłowym ustaleniu wskaźników planowej zabudowy w odniesieniu do poszczególnych terenów planu miejscowego, Sąd stwierdza, że prawidłowo organy podniosły brak zgodności z planem miejscowym zamierzenia inwestycyjnego przedstawionego w projekcie zagospodarowania terenu.

W pierwszej kolejności pozostaje odnieść się do zarzutu skargi dotyczącego nieuprawnionego kwestionowania wskaźników zabudowy, które w projekcie zagospodarowania terenu (część tekstowa) ustalone zostały w odniesieniu do obydwu działek Inwestora tj. działki [...] w obszarze [...] i [...] oraz działki [...] położonej na terenie [...]. W tym miejscu należy wyjaśnić, że Sąd nie neguje w całej rozciągłości tych rozważań skargi, w których pełnomocnik odnosi się do definicji "działki budowlanej" określonej w art. 2 pkt 12 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, gdzie wskazano, że pod pojęciem tym należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego, a zatem dopuszczona jest możliwość realizacji inwestycji na więcej niż jednej działce ewidencyjnej, które należy traktować jako działkę budowlaną. Nie ulega bowiem wątpliwości okoliczność, że pojęcie działki budowlanej w rozumieniu zapisów planu miejscowego może dotyczyć, tak jednej działki ewidencyjnej, jak też kilku takich działek, na których inwestor zechce realizować zamierzenie inwestycyjne. Istota problemu w rzeczonej sprawie sprowadza się jednak nie do tego, czy inwestor mógł do wyliczenia wymaganych wskaźników zabudowy wliczyć powierzchnię tylko jednej działki budowlanej, czy też obydwu działek, na których będzie realizowane zamierzenie, bowiem jak wynika z przytoczonej definicji "działki budowlanej" musi być spełniony jeszcze wymóg realizacji obiektów budowalnych zgodnie m.in. z aktami prawa miejscowego. W niniejszej sprawie problem sprowadza się zatem do tego, czy do wyliczenia wskaźników zabudowy inwestor mógł doliczyć powierzchnię działki, która nie jest objęta określonym sposobem zagospodarowania, a taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie. Teren o symbolu [...] obejmuje powierzchnię 0,2419 ha i tylko taka część działki [...] obręb A może zostać przyjęta do wyliczenia wymaganych wskaźników zabudowy dla tego terenu, co uczynił organ I instancji, a organ odwoławczy stanowisko to podzielił. Fakt, że Inwestor objął swoim wnioskiem także działkę [...] oraz część działki [...] położoną na obszarze [...] nie oznacza, że może posiłkować się ich powierzchnią do wyliczenia wymaganych dla terenu [...] wskaźników powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej czy intensywności zabudowy, skoro na obszarze [...] planu miejscowego obowiązują inne ustalenia dotyczące kształtowania parametrów i wskaźników zabudowy - § 16 ust. 17 pkt 2 lit. a), b) i c), jak też dla obszaru [...] - § 16 ust. 19 pkt 2 lit. d) inne.

Zatem, gdyby w obszarze objętym symbolem [...] znajdowała się jeszcze, poza częścią działki [...], inna działka należąca do Inwestora, to nie byłoby przeszkód aby jej powierzchnię doliczyć do części działki [...] i w ten sposób ustalić wymagane wskaźniki planowanej zabudowy przewidziane dla obszaru [...]. Jeżeli natomiast w celu ustalenia wskaźników zabudowy projektant w opisie projektu zagospodarowania terenu (str. 2) w zakresie intensywności zabudowy wskazuje powierzchnię całkowitą 3854,32 m², zaś powierzchnię działki budowlanej jako 5752,92 m² ustalając pozostałe wskaźniki zabudowy w odniesieniu do tak przedstawionej powierzchni działki budowlanej, to nie budzi wątpliwości Sądu okoliczność, że zapisy te pozostają w oczywistej sprzeczności z ustaleniami planu miejscowego tj. § 16 ust. 2, w którym wskazano powierzchnię obszaru [...] jako 0,2419 ha i przewidziane określone wskaźniki zabudowy. Z tego powodu dla wskazanego obszaru nie można było ustalić wskaźników zabudowy dla działki budowalnej o powierzchni znacznie przekraczającej obszar [...]. Słusznie podniosły orzekające w sprawie organy, że do ustalenia wskaźników planowanej zabudowy Inwestor mógł uwzględnić tylko tę część działki [...] obręb A, która znajduje się w obszarze [...]. W tym zakresie przedstawiony przez Spółkę projekt zagospodarowania terenu pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustaleniami planu miejscowego, co stanowi o braku zgodności takiego projektu z planem miejscowym i to zarówno w zakresie inwestycji przewidzianej do realizacji w I etapie, jak i w etapie II. Prawidłowo organy wskazały na naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) Pr.bud.

Odnośnie do kolejnego zarzutu skargi, a stanowiska organu, że przygotowany projekt zagospodarowania terenu narusza ustalenia planu miejscowego, gdyż cechy planowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego nie pozwalają na jego weryfikację zgodności z warunkami technicznymi, w tym przekroczenie zabudowy oraz twierdzeń Spółki, że żądanie takiego wymogu zaprzecza celowości dzielenia zamierzenia budowlanego na etapy, skoro przedmiotem tego postępowania jest uzyskanie pozwolenia na budowę I etapu - inwestycji parkingu, natomiast szczegółowe rozwiązania projektowe odnośnie do budynku zostaną przedstawione po złożeniu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę II etapu - budynku, należy wyjaśnić że stanowisko takie jest nieuprawnione. Skoro inwestycja została podzielona na etapy, to wraz z wystąpieniem o zatwierdzenie projektu budowlanego dla I etapu należy przedłożyć projekt zagospodarowania terenu całej inwestycji, który pozwoli na jego ocenę pod względem zgodności z ustaleniami planu miejscowego, gdyż na kolejnych etapach nie będzie on już składany, a jedynie projekt budowlany dla kolejnego obiektu. W takiej sytuacji dla oceny zgodności poszczególnych etapów inwestycji musi być organom architektoniczno-budowalnym przedstawiona całość zamierzenia wskazana w projekcie zagospodarowania działki celem ustalenia, czy zamierzenie to pozostaje w zgodzie z planem miejscowym. Prawidłowo w odniesieniu do przedłożonego projektu zagospodarowania terenu organy orzekające zakwestionowały te rozwiązania umożliwiające zlokalizowania balkonów wykraczających poza obszar [...] na teren o symbolu [...], jako naruszający zapis planu miejscowego.

W tym miejscu pozostaje wyjaśnić Skarżącej, że plan miejscowy posługuje się pojęciem nieprzekraczalnej linii zabudowy zdefiniowanym w jego § 3 ust. 1 pkt 3, od którego to pojęcia należy odróżnić pojęcie linii odgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu. Zgodzić się należy ze Spółką, że na obszarze [...] od strony graniczącej z terenem o symbolu [...] została wrysowana nieprzekraczalna linia zabudowy, co oznacza, że stosownie do treści § 3 ust. 1 pkt 3 planu miejscowego jest to linia poza którą nie można sytuować budynków; linię tę mogą przekraczać balkony, schody zewnętrzne, pochylnie i wykusze tych obiektów, jednak nie więcej niż o 1,5 m, nieprzekraczalne linie zabudowy nie dotyczą lokalizacji obiektów małej architektury i terenowych urządzeń rekreacyjnych. Z uwagi na taki zapis planu organy nie zakwestionowały więc rozwiązań przedstawionych w projekcie zagospodarowania terenu, gdzie od strony ul. A (obszar [...]) zaprojektowane zostały balkony budynku mieszkalnego wielorodzinnego wykraczające poza ten obszar. Natomiast takie wykroczenie poza obszar [...] przez balkony usytuowane od strony obszaru [...] uznano prawidłowo za sprzeczne z planem miejscowym, gdyż od strony terenu [...] nie została przez lokalnego prawodawcę wrysowana nieprzekraczalna linia zabudowy. To zaś oznacza, że żaden element budynku mieszkalnego wielorodzinnego nie może wykraczać poza linię rozgraniczającą tereny o rożnym przeznaczeniu [...] i [...] skoro dla terenu [...] plan miejscowy zakazuje zabudowy obiektami budowalnymi - § 16 ust. 19 pkt 6 lit. a). W tym zakresie zatem doszło także do braku zgodności projektu zagospodarowania terenu z ustaleniami planu miejscowego.

Odnośnie do zarzutu dotyczącego kolejności realizacji obiektów budowlanych, gdy w I etapie Inwestor wystąpił o pozwolenia na budowę dla parkingu oraz kanalizacji deszczowej przy ul. A pozostaje wyjaśnić, że istota problemu w tej sprawie nie sprowadza się do wyboru kolejności realizowania zamierzenia inwestycyjnego lecz do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy realizacja zamierzenia w postaci I etapu - budowy parkingu i kanalizacji deszczowej pozostaje w zgodzie z ustaleniami planu miejscowego dla terenu [...]. I tak, jak już wskazano wcześniej dla obszaru [...] przewidziano zabudowę mieszkaniowa wielorodzinną - podstawowe przeznaczenie - oraz dopuszczalną usługi z zaznaczeniem, jakie usługi nie mogą być realizowane. Zatem jedynie w przypadku zrealizowania budowy parkingu wraz z zabudową mieszkaniową wielorodzinną, bądź też po zrealizowaniu budynku mieszkalnego wielorodzinnego możliwe jest potwierdzenie zgodności z planem miejscowym dla wskazanej jednostki planistycznej budowy parkingu o wskazanych w projekcie parametrach powyżej 10 miejsc parkingowych. Obiekt taki może być potraktowany wówczas jako zabudowa towarzysząca funkcji mieszkaniowej. Sytuowanie natomiast samego parkingu, tak w funkcji podstawowej, jak również funkcji uzupełniającej, nie przewiduje dla tego terenu usług komunikacyjnych stanowiących samodzielną funkcję dla wskazanego terenu. Dlatego lokalizowanie parkingu, jako samoistnego obiektu budowlanego mogącego funkcjonować samodzielnie, o czym stanowi wymóg art. 33 ust. 1 zdanie 2 Pr.bud. "aby wybrany obiekt mógł samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem" musiałby być zgodny z planem miejscowym, który jednak dla tego terenu nie przewiduje funkcji komunikacyjnej. Podstawowe przeznaczenie parkingu jako obiektu budowalnego dotyczy zapotrzebowania na miejsca parkingowe przez osoby zamieszkałe na wskazanym terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Tylko taka realizacja tego obiektu pozostawałaby w zgodzie z planem, gdyby inwestor realizował tę zabudowę parkingu, jako uzupełnienie funkcji mieszkaniowej, natomiast bez realizacji budynku mieszkalnego w I etapie sama realizacja parkingu nie będzie pozostawała zgodna z funkcją terenu na którym obiekt ten ma być zrealizowany, gdyż nie pełni funkcji mieszkaniowej lecz komunikacyjną. Okoliczności tej nie zmienia fakt, że w projekcie zagospodarowania terenu uwidoczniono także budynek mieszkalny, który ma być zrealizowany w II etapie tej inwestycji.

Odnośnie do zarzutu skargi, że przedłożony projekt zagospodarowania terenu nie narusza ustalenia planu miejscowego, gdyż plan nie zakazuje lokalizowania ogrodzeń a jedynie ogrodzeń o określonych parametrach należy wyjaśnić, że wbrew zarzutowi skargi na projekcie zagospodarowania terenu – część graficzna zostało wskazane ogrodzenie w granicy działki pomiędzy działką Inwestora [...] a działką [...] zlokalizowaną poza obszarem [...] i [...], gdy tymczasem z ustaleń planu dla jednostki [...] wynika w zakresie ustalenia zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, że obowiązują ustalenia ogólne zawarte w § 5 planu, zaś w § 5 ust. 3 planu przewidziano zakaz stosowania ogrodzeń pełnych w styku zabudowy z przestrzenią publiczną, z terenami zieleni [...] oraz na terenach zieleni. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że takie ogrodzenie zostało przewidziane, w części tekstowej projektu zagospodarowania terenu projektant nie wyjaśnił natomiast jaką charakterystykę to ogrodzenie będzie posiadało.

Co do zarzutu skargi, że stosownie do § 8 pkt 12 planu miejscowego Inwestor zobligowany został do ochrony skarp przed osuwaniem należy wyjaśnić, że faktycznie w zapisach tej jednostki planistycznej wskazano, iż w granicach planu, a zwłaszcza na trenach: [...] występują skarpy o stromych zboczach; w zagospodarowaniu terenu należy przewidzieć ich ochronę w taki sposób, aby nie dopuścić do osuwania się mas ziemnych, jednak mur oporowy zaprojektowany na styku obszarów [...] i [...] nie służy ochronie skarpy aby zabezpieczyć ją przed osuwaniem na terenie [...] lecz ma za zadanie umocnić budowlę jaką jest parking, co wynika z części graficznej projektu zagospodarowania terenu. Z przebiegu muru oporowego przewidzianego dla parkingu i szczytowej ściany budynku mieszkalnego wynika, że zaprojektowany mur oporowy został nie w górnej krawędzi skarpy, co uzasadniałoby argument o ochronie terenu zielonego przed osuwiskiem lecz znacznie poniżej górnej krawędzi granicy skarpy w celu zabezpieczenia budowli parkingu na obszarze [...], przy czym w części zlokalizowanej z przekroczeniem granicy obszaru [...].

Należy także podzielić stanowisko organów architektoniczno-budowlanych, że przedłożony projekt zagospodarowania terenu, pomimo wezwania do doprowadzenia go do zgodności z ustaleniami planu miejscowego, jak też wymogami projektu zagospodarowania działki w zakresie: układu komunikacyjnego, i układu zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich – art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. d) Pr. bud., nie został on doprowadzony do stanu jego czytelności, gdyż pomimo wezwania postanowieniem przedłożony projekt zagospodarowania terenu nie posiada przedstawienia wszystkich wymiarów i rzędnych np. w zakresie schodów prowadzących na teren zielony [...], czy też obszaru [...].

Reasumując należało stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego zarzucanego w skardze, poprzez naruszenie art. 33 ust. 1, czy też art. 35 ust. 4 Pr.bud, bowiem stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) Pr.bud. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowalnej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki z ustaleniami m.in. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wbrew stanowisku Spółki planowana inwestycja nie jest zgodna z wykazanymi wyżej postanowieniami planu miejscowego. Brak zgodności z planem miejscowym zarówno projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno - budowlanego uniemożliwia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę I etapu inwestycji, skoro nie spełnione zostały wymogi przewidziane w ust. 1 art. 35 Pr.bud.

Na marginesie pozostaje jedynie przypomnieć, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przyznając gminie atrybut tzw. władztwa planistycznego, stanowią podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stanowią one, przewidziane w art. 140 Kodeksu cywilnego, przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd też są one wiążące dla podmiotów uczestniczących w projektowaniu i budowie obiektów budowlanych. Podkreślić również należy, że ocena, czy organy gminy naruszyły zasadę proporcjonalności, przekraczając granice tzw. władztwa planistycznego, nie leży w kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej, stosujących przepisy powszechnie obowiązującego prawa, w tym przepisy prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 183/18, dostępny CBOSA).

Mając na uwadze powyższe, na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł o oddaleniu skargi, jako bezzasadnej.