Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1578/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1, art. 21
journal: Dz.U. 2017 poz 2203
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
article: art. 240 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 106 § 3, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Teza: Skoro zatem przepisy u.f.z.o. nie ustalają metodologii obliczania kwoty wydatków bieżących, o których mowa w art. 12 ust. 1 u.f.o.z.o. in primodium oraz nie ustanawiają obowiązku organu określenia tejże metodologii, to oznacza, że organ wykonawczy sam dokonuje takich obliczeń stosując powszechnie przyjęte/akceptowane reguły podziału planowanych kosztów funkcjonowania pomiędzy podmioty, w tym przedszkola gminne (w odniesieniu do zaplanowanych w budżecie limitów wydatkowych). Przy czym obliczenia te muszą być udokumentowane w celach weryfikacyjnych i wynikać z nich powinno jakie kryteria zastosowano  przy tych wyliczeniach.

TEZY

Skoro zatem przepisy u.f.z.o. nie ustalają metodologii obliczania kwoty wydatków bieżących, o których mowa w art. 12 ust. 1 u.f.o.z.o. in primodium oraz nie ustanawiają obowiązku organu określenia tejże metodologii, to oznacza, że organ wykonawczy sam dokonuje takich obliczeń stosując powszechnie przyjęte/akceptowane reguły podziału planowanych kosztów funkcjonowania pomiędzy podmioty, w tym przedszkola gminne (w odniesieniu do zaplanowanych w budżecie limitów wydatkowych). Przy czym obliczenia te muszą być udokumentowane w celach weryfikacyjnych i wynikać z nich powinno jakie kryteria zastosowano  przy tych wyliczeniach.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Grunwald od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Ol 195/20 w sprawie ze skargi S. w O. na czynność Wójta Gminy Grunwald w przedmiocie ustalenia wysokości podstawowej kwoty dotacji oświatowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; 2. zasądza od S. w O. na rzecz Wójta Gminy Grunwald 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 195/20 - po rozpoznaniu skargi S. w O. (dalej: skarżący lub S.) na czynność Wójta Gminy Grunwald (dalej: organ lub Wójt), w przedmiocie ustalenia wysokości podstawowej kwoty dotacji oświatowej na 2020 r. oraz czynności przekazania dotacji oświatowej za styczeń 2020 r. – stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności ustalenia wysokości podstawowej kwoty dotacji oświatowej na 2020 r. w stosunku do punktu przedszkolnego prowadzonego przez S. w O.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] stycznia 2020 r. Wójt dokonał ustalenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkola prowadzonego przez S. na 2020 r.

Pismem z [...] stycznia 2020 r. strona w trybie dostępu do informacji publicznej zwróciła się do organu o przedstawienie szczegółowych wyliczeń dotyczących sposobu ustalenia wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na terenie Gminy Grunwald na 2020 rok.

W odpowiedzi organ pismem z [...] stycznia 2020 r. przedstawił tabelę z wyliczeniem podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli.

Nie zgadzając się z ustaleniem wysokości podstawowej kwoty dotacji na 2020 r. oraz z przekazaną kwotą dotacji oświatowej w miesiącu styczniu 2020 r. S. złożyło skargę wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej czynności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA wskazał, że przepis art. 47 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2203 ze zm., dalej: u.f.z.o.) wprost stanowi, że czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 3 u.f.z.o., stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wobec tego spełnione są przesłanki formalne przesądzające o dopuszczalności zaskarżenia tej czynności do sądu administracyjnego. W związku z powołanymi przepisami wniesienie skargi w przedmiotowej sprawie było dopuszczalne.

WSA stwierdził, że w aktach administracyjnych niniejszej sprawy brak jest danych źródłowych na podstawie których dokonano metodologii wyliczenia podstawowej kwoty dotacji dla punktu przedszkolnego prowadzonego przez skarżącego w 2020 r. oraz ustalenia na jej podstawie wysokości podstawowej kwoty dotacji za styczeń 2020 r. Zauważył też, że wysokość określenia podstawowej kwoty dotacji na 2020 r. znajduje się w piśmie z [...] stycznia 2020 r., zaś szczegółowy sposób wyliczenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkola zawiera tabela "PKD dla przedszkola - styczeń 2020 r.". Jednak tabele te zawierają końcowe wyliczenia matematyczne bez wskazania zasad obliczenia poszczególnych składników dotacji. Sąd w oparciu o przedłożone akta sprawy nie jest w stanie zweryfikować legalności dokonanych ustaleń. Brak jest bowiem danych źródłowych na podstawie których dokonano metodologii wyliczenia podstawowej kwoty dotacji dla punktu przedszkolnego prowadzonego przez skarżące S. w 2020 r.

S. zarzuciło organowi błędne przyjęcie powierzchni zajmowanej przez przedszkole. WSA stwierdził, że od poprawnego określenia powierzchni obiektu szkoły i przedszkola zależy bowiem wyliczenie szeregu "kosztów wspólnych", których wysokość skarżący zakwestionował w poszczególnych zarzutach skargi.

Organ oparł swoje wyliczenia na informacjach z Księgi Obiektu Budowlanego S. w M. oraz o rozmowę telefoniczną z dyrektorem Z. (bez jakichkolwiek dokumentów). Z rozmowy telefonicznej została sporządzona jednozdaniowa notatka (k. 19 akt administracyjnych). W oparciu o tą notatkę organ przyjął że powierzchnia użytkowa całego budynku Z. wynosi 977,20m2, zaś do metrażu przedszkola, która według informacji uzyskanej od dyrektora Z. wynosi razem 135,45m2, wliczona została wielkość pomieszczeń specjalnie w tym celu wydzielonych, z których korzystają w ciągu dnia wyłącznie dzieci uczęszczające do przedszkola w tym; sale do zajęć, szatnia, korytarz i sanitariaty.

Sąd I instancji doszedł do przekonania, że Księga Obiektu Budowlanego szkoły nie spełnia wymogów formalnych przewidzianych przez ustawodawcę. Jest to co najwyższej projekt takiej Księgi. Dokument ten nie został podpisany. Brak jest wskazania nazwiska i imienia osoby upoważnionej do dokonywania wpisów. Nie wiadomo też kto jest odpowiedzialny za dokonanie wpisów odnośnie powierzchni użytkowej w Dziale IV (Dane techniczne charakteryzujące obiekt). Nie ma jakichkolwiek nazwisk. Wobec powyższego dokument ten nie został uznany za dowód w oparciu o który organ ustalił powierzchnię spornego budynku.

W związku z powyższym, Sąd I instancji uznał zarzuty naruszenia przez organ art. 21 ust. 3 u.f.z.o. za uzasadnione.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu w kwestii nieistnienia od dnia 1 września 2019 r. oddziału przedszkolnego w Z. w M. Wskazał, że procedura likwidacji jest procedurą sformalizowaną. Materialnoprawna podstawa likwidacji została określona w art. 89 ust. 3-5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2020 r. poz. 910 ze zm). Przepis ten zastąpił uchylony art. 59 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2016, poz.1943 ze zm.).

W ocenie WSA, w niniejszej sprawie nie zachowano jakiejkolwiek procedury likwidacji punktu przedszkolnego. Co zostało potwierdzone przez organ nadzorczy (Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego), który w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] października 2019 r. stwierdził nieważność uchwały Nr XIV/109/2019 Rady Gminy Grunwald z siedzibą w Gierzwałdzie. W związku z powyższym nie prawdziwe są twierdzenia organu jakoby na dzień 1 września 2019 r. nie istniał oddział przedszkolny. Z Dziennika Urzędowego Województwa Warmińsko-Mazurskiego wynika wprost, że uchwała Rady Gminy Grunwald z siedzibą w Gierzwałdzie Nr XIV/109/2019 z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Grunwald została opublikowana 24 września 2019 r. pod pozycją 4615, zaś zgodnie z § 5 uchwały Nr XIV/109/2019, przedmiotowa uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego, czyli dopiero od dnia 8 października 2019 r. W świetle powyższego przywołana uchwała nie obowiązywała w dniu 1 września 2019 r.

Mając na uwadze rozbieżności w sprawie, WSA na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności ustalenia podstawowej kwoty dotacji na 2020 r. w stosunku do punktu przedszkolnego prowadzonego przez S.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wójt, zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono:

Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 11 ust 1 w zw. z art. 12 ust 1 w zw. z art. 21 ust 1 i 3 u.f.z.o. polegające na niedokonaniu oceny prawidłowości ustalenia przez organ podstawowej kwoty dotacji za rok 2020 r. z punktu widzenia zapisów planu budżetowego oraz uchwały budżetowej na rok 2020 r. Gminy Grunwald, a także treści wydruków z systemu informacji oświatowej;

2) art. 11 ust 1 w zw. z art. 12 ust 1 w zw. z art. 21 ust. 1 i 3 u.f.z.o. polegające na błędnym przyjęciu, że organ przy ustaleniu podstawowej kwoty dotacji na rok 2020 przyjął nieprawidłową liczbę dzieci uczęszczających do P. w M., podczas gdy stosownie do art. 11 ust. 1 u.f.z.o., ustalenie statystycznej liczby dzieci powinno być dokonywane na podstawie danych systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego, zaś organ dokonując ustalenia statystycznej liczby dzieci opierał się na danych z systemu informacji oświatowej wg stanu na dzień 30 września 2019r., z których wynikało, iż w strukturze sieci szkół nie widniał oddział przedszkolny w Z. w M., a zatem był związany wskazaną w tym systemie;

Naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

3) art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227 w zw. z art. 229 oraz art. 230 w zw. z art. 253 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (z. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1264 ze zm., dalej: k.p.c.), polegające na wadliwym przyjęciu przez WSA, iż znajdujące się w aktach dowody w postaci kopii Księgi Obiektu Budowlanego S.2 w M. nie stanowią dowodu na faktyczną wielkość powierzchni użytkowej budynku szkoły, gdyż Księga Obiektu Budowlanego S.2 w M. nie spełnia wymogów określonych w ustawie z 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane;

4) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez WSA złożonych przez Organ dowodów w postaci wydruków z systemu informacji oświatowej wg stanu na dzień 30 września 2019 r. oraz planu wydatków budżetowych na prowadzenie gminnych przedszkoli w Gminie Grunwald w 2020 r., które to dowody umożliwiają weryfikację prawidłowości ustalenia wysokości podstawowej kwoty dotacji za 2020r. i uznanie, iż w aktach sprawy brak jest materiału źródłowego, który weryfikację prawidłowości ustalenia wysokości podstawowej kwoty dotacji za 2020 r., a co za tym idzie nie rozpoznanie przez WSA sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są usprawiedliwione.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; www.orzeczenia.nsa.gov.pl; powoływane dalej tamże).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.

Skargę kasacyjną oparto o obie podstawy, przy czym z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż w odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego (art. 11 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1 w zw. art. 21 ust. 3 u.f.z.o.) kwestionowana jest również wykładnia przepisów wskazanych w petitum skargi.

Istota sporu w sprawie dotyczy prawidłowości ustalenia podstawowej kwoty dotacji (dalej: PKD) dla przedszkoli na terenie skarżącej kasacyjnie Gminy na 2020 r. Pierwszoplanowe znaczenie dla oceny zarzutów odnoszących się do przyjętych ustaleń faktycznych oraz błędnego zastosowania przepisów materialnych ma wykładnia przepisów prawa materialnego, które wyznaczają zasady ustalania PKD.

W pierwszej kolejności jednak Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że na rozpoznanie nie zasługiwały, wskazane w ramach zarzutów procesowych, naruszenia przepisów art. 141 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. ze względu na istotne wady skargi kasacyjnej w tym zakresie. Skarżący kasacyjnie nie sformułował na czym miało polegać uchybienie tym unormowaniom, jak też nie uzasadnił twierdzeń w tym zakresie, a w konsekwencji nie podjął próby wykazania istotności tychże naruszeń na wynik sprawy. Niezależnie od tego ustalenia, Naczelny Sąd Administracyjny za istotne uznał wyartykułowanie, że zaskarżone orzeczenie nie narusza dyspozycji art. art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż zawiera ono formalnie wymagane elementy i poddaje się kontroli instancyjnej.

Jak już wskazano, dla oceny ustaleń faktycznych, podstawowe znaczenie ma wykładnia przepisów u.f.z.o., które zawierają zasady ustalania PKD. Uzyskanie bowiem dotacji, o której mowa w art. 21 ust. 1 lub 3 u.f.z.o. warunkowane jest uprzednim ustaleniem podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli. A tę kwotę, zgodnie z art. 12 ust. 1 u.f.z.o. ustala się w następujących etapach: 1) ustala się kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli (z wyłączeniem przedszkoli specjalnych i przedszkoli, w których zaplanowane wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przekraczają 50% ich zaplanowanych wydatków bieżących); 2) ustaloną w etapie pierwszym kwotę pomniejsza się o wymienione w kolejnych pkt art. 12 ust. 1 u.f.z.o. kwoty; 3) uzyskaną różnicę dzieli się przez statystyczną liczbę uczniów w tych przedszkolach pomniejszoną o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych w tych przedszkolach.

Istotne jest przy tym, że ustawa w odniesieniu do kwot, które stanowią podstawę obliczania PKD posługuje się określeniami: "zaplanowane na rok budżetowy" (kwota wydatków bieżących na prowadzenie przedszkoli przez gminę – in primodium art. 12 ust. 1), "zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy" (kwoty wskazane w art. 12 ust. 1 pkt 1, 2, 4, 7), "przewidziane na rok budżetowy" (kwoty wskazane w art. 12 ust. 1 pkt 3, 5 i 6). To zaś oznacza, że podstawą odniesienia przy ustalaniu PKD jest plan finansowy w postaci budżetu gminy. To ustalenie potwierdza treść art. 9 u.f.z.o., która odsyłając do rozumienia wydatków bieżących (ich kategorii) ustalonego w ustawie o finansach publicznych, wskazuje jednocześnie, że chodzi odpowiednio o zaplanowane na rok budżetowy w budżecie jednostki samorządu terytorialnego (dalej: j.s.t.) lub poniesione w roku budżetowym z budżetu j.s.t. Zważywszy, iż rozpoznawana sprawa dotyczy ustalenia PKD na rok 2020 oraz uwzględniając jednocześnie, że w art. 12 ust. 1 u.f.z.o. użyto określeń dotyczących planu finansowego, oczywistym jest, że przy ustalaniu PKD bierze się pod uwagę kwoty zaplanowane w budżecie gminy (lub w jego projekcie – na zasadzie art. 240 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych; Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.; dalej: u.f.p.). Należy mieć przy tym na uwadze, że konstrukcja budżetu j.s.t., tj. wchodzącego w jego skład planów, oparta jest zgodnie z u.f.p. zarówno na kategoryzacji dochodów oraz wydatków (w tym przede wszystkim podziału na bieżące oraz majątkowe), jak i ich przedmiotowej klasyfikacji budżetowej (odpowiednio wynika to z: art. 236 ust. 2 i 3 oraz art. 235 ust. 2 w zw. z art. 39 ust. 1 u.f.p.), nie przewidując klasyfikowania podmiotowego (tj. wg wydatków lub dochodów poszczególnych jednostek organizacyjnych objętych budżetem – jednostek budżetowych, z uwagi na to, iż podmioty te w aspekcie finansowym realizują wydatki budżetu i uzyskują wpływy będące dochodami budżetu). Natomiast u.f.z.o. posługuje się wyłącznie pojęciem wydatków bieżących, wskazując jednocześnie kategorię podmiotu dla którego określone wydatki (a precyzyjnie: roczne limity wydatkowe) są ustalane. To zaś prowadzi do konstatacji, że dla celów obliczania PKD dla przedszkoli konieczne jest uwzględnienie bieżących wydatków budżetowych zaplanowanych w budżecie j.s.t. w poszczególnych, stosownie oznaczonych podziałkach klasyfikacji budżetowej, ale wyłącznie w tej ich części (wysokości), które mają być przeznaczone na prowadzenie gminnych przedszkoli. Przepisy nie wskazują przy tym sposobu (metodologii) obliczania podstawy wydatków bieżących w sytuacji, gdy dany limit wydatkowy (zawarty w określonej podziałce klasyfikacji budżetowej) dotyczy nie tylko wydatków bieżących przewidzianych na prowadzenie gminnych przedszkoli. Skoro zatem przepisy u.f.z.o. nie ustalają metodologii obliczania kwoty wydatków bieżących, o których mowa w art. 12 ust. 1 u.f.z.o. in primodium oraz nie ustanawiają obowiązku organu określenia tejże metodologii, to oznacza, że organ wykonawczy sam dokonuje takich obliczeń stosując powszechnie przyjęte/akceptowane reguły podziału (np. stosując zasadę proporcji) planowanych kosztów funkcjonowania pomiędzy podmioty, w tym przedszkola gminne (w odniesieniu do zaplanowanych w budżecie limitów wydatkowych). Przy czym obliczenia te muszą być udokumentowane w celach weryfikacyjnych i wynikać z nich powinno jakie kryteria zastosowano przy tych wyliczeniach.

Wyjaśnienia także wymaga rozumienie statystycznej liczby dzieci (uczniów przedszkola), która ma być uwzględniana w obliczeniach na ww. trzecim etapie ustalania PKD. Otóż wedle dyspozycji art. 11 ust. 1 i 3 u.f.z.o. jest to liczba odpowiednio określonych dzieci ustalona na podstawie danych systemu informacji oświatowej (dalej: SIO) według stanu na dzień 30 września roku bazowego, w zaokrągleniu do wartości setnych. Przy czym, zgodnie z art. 2 pkt 25 u.f.z.o. rokiem bazowym jest rok poprzedzający rok budżetowy, czyli w rozpoznawanej sprawie jest to rok 2019.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, za usprawiedliwione należało uznać zarzuty sformułowane w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej (za wskazanym na początku wyjątkiem naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a.). Sąd I instancji bowiem z pominięciem ustosunkowania się do kwestii danych wynikających ze SIO, czy też zaplanowanych w budżecie j.s.t. wydatków bieżących, uznał, że przy ustaleniu PKD doszło do błędnego ustalenia liczby dzieci w roku bazowym (2019), gdyż wbrew twierdzeniom organu nie doszło z dniem 1 września 2019 r. do likwidacji punktu przedszkolnego. Nie uznając jako podstawy ustaleń w przedmiocie liczby dzieci uchwały Nr XIV/109/2019 Rady Gminy Grunwald z 29 sierpnia 2019 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Grunwald, wskazał w tym zakresie na następujące okoliczności: - niezachowanie procedury likwidacji placówki określonej w ustawie Prawo oświatowe (wcześniej: ustawa o systemie oświaty); "Co zresztą zostało potwierdzone przez organ nadzorczy (...), który w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 3 października 2019 r. (...) stwierdził nieważność uchwały Nr XIV/109/2019 Rady Gminy Grunwald z siedzibą w Gierzwałdzie" (s. 15).; - nie obowiązywanie przedmiotowej uchwały w dniu 1 września 2019 r. z uwagi na to, iż weszła ona w życie z dniem 8 października 2019 r., zgodnie z jej § 5 (14 dni od dnia ogłoszenia, które nastąpiło 24 września 2019 r.); - niedopuszczalność podjęcia uchwały przez Radę Pedagogiczną Z. w M. zmieniającej statut placówki pod koniec listopada 2019 r. z mocą wsteczną od 1 września 2019 r.

W powyższym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że po pierwsze: uchwała Nr XIV/109/2019 Rady Gminy Grunwald z 29 sierpnia 2019 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Grunwald nie została, wbrew twierdzeniom WSA, wyeliminowana z obrotu prawnego. Stwierdzenie nieważności przez organ nadzoru dotyczyło innej uchwały skarżącej kasacyjnie. Po drugie, przedmiotowa uchwała ma charakter deklaratoryjny (v. wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r., I OSK 1450/18), a zatem stwierdza ona zaistniały stan, niezależnie od tego, czy została zachowana określona przepisami procedura likwidacji (względnie utworzenia) placówki przewidziana, a nie określa stanu (sieci placówek) na przyszłość. Skoro tak, to przedmiotowa uchwała niebędąca aktem prawa miejscowego, skoro nie została wycofana z obrotu prawnego, stwierdzała stan na dzień jej podjęcia, tj. na dzień 29 sierpnia 2019 r. W tym kontekście bez znaczenia jest termin jej publikacji czy też określony w jej postanowieniach moment wejścia w życie. Po trzecie, w kontekście powyższych ustaleń, bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy jest kwestia zmiany statutu placówki.

Uwzględniając powyższe, ocena prawna Sądu I instancji w kwestii czy oddział przedszkolny został zlikwidowany z zastosowaniem prawidłowej procedury czy też nie (zdaniem Sądu powinna to być procedura właściwa dla likwidacji szkoły lub placówki - stosownie do art. 89 ust. 1 i 3 Prawa oświatowego) została sformułowana z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a., który nakazuje sądowi administracyjnemu rozstrzyganie w granicach danej sprawy. Oznacza to, że Sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona, i nie może swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę inną w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów. Przy tym pojęcie "sprawa" występuje tu w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Wniosek ten znajduje uzasadnienie w art. 135 p.p.s.a., który nakazuje sądowi zastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga". A skarga w rozpoznawanej sprawie nie dotyczyła prawidłowości likwidacji oddziału przedszkolnego, a prawidłowości ustalenia PKD, a w ramach tego ostatniego – prawidłowości ustalenia liczby dzieci.

Zasadniczo słuszny (i za wyjątkiem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. ze względów, o których była już mowa) okazał się także zarzut procesowy wyartykułowany w pkt 3) petitum skargi kasacyjnej. Sąd I instancji bowiem przychylając się do stanowiska skarżącego odnośnie nieprawidłowości w obliczeniu powierzchni zajmowanej przez przedszkole w budynku, w którym znajduje się przedszkole i szkoła, podstawowo (tj. niezależnie od innych kwestii w postaci wyjaśnień pełnomocnika organu na rozprawie) uznał, że kopia księgi obiektu budowlanego (której dane miałyby potwierdzać powierzchnie zajęta przez przedszkole) nie spełnia wymogów formalnych przewidzianych powszechnie obowiązującymi przepisami, tj. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie książki obiektu budowlanego, a tym samym "dokument ten nie może być uznany za dowód w oparciu o który organ ustalił powierzchnie spornego budynku" (s. 13).

Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do ww. zagadnienia wskazuje, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z kolei w myśl § 5 przywołanego artykułu do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Odnosząc powyższe do realiów sprawy, uznać należało, że Sąd I instancji powinien był ocenić przedmiotowy dowód na gruncie przepisów k.p.c., a w szczególności w kontekście art. 253 k.p.c. Tym bardziej, że kopia księgi obiektu budowlanego jako dokument prywatny pochodziła od organu (to gmina jest właścicielem obiektu/budynku zajętego na prowadzenie gminnego przedszkola i szkoły, które są niesamodzielnymi jednostkami organizacyjnymi gminy). Tymczasem WSA zaniechał ustaleń w tym przedmiocie, skupiając się na kwestiach, które dla rozpoznawanej sprawy znaczenia nie miały. Sprawa bowiem nie dotyczyła zagadnień z zakresu prawa budowlanego, ale zupełnie innej materii - ustalenia PKD.

W kontekście dotychczasowych ustaleń oraz początkowo ustalonej prawidłowej wykładni przepisów u.f.z.o. za słuszne uznać należało zarzuty dotyczące naruszeń prawa materialnego. Sąd I instancji bowiem uchylił się od dokonania oceny prawidłowości ustalenia PKD na 2020 r. w kontekście budżetu j.s.t. (w szczególności planowanych limitów wydatkowych) oraz informacji z SIO.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględni wskazania zawarte w niniejszym orzeczeniu.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego (597 zł) należny jest z tytułu wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł) i jej sporządzenia przez radcę prawną (480 zł) oraz opłaconego pełnomocnictwa (17 zł).