Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2892/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 F ust. 1 w zw z art. 43
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant: asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 350/14 w sprawie ze skargi Gminy [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 350/14, oddalił skargę Gminy [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] 2014 r., nr [...], w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na następujący stan sprawy: zarządzeniem zastępczym z dnia [...] 2014 r. Wojewoda [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego R. L. W uzasadnieniu tego zarządzenia Wojewoda [...] podniósł, że R. L. jest radnym Rady Miejskiej w [...]. W dniu 1 lipca 2013 r. Wojewoda [...] został poinformowany pismem mieszkańca [...] o tym, że radny R. L. jest prezesem zarządu firmy Zakład Robót [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, która to firma wchodzi w skład konsorcjum dwóch firm wybranego w przetargu na odbiór i zagospodarowanie stałych odpadów komunalnych z terenu Gminy [...], co może stanowić w szczególności naruszenie art. 24f ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. Organ nadzoru pismem z dnia 4 lipca 2013 r. zwrócił się do Rady Miejskiej w [...] o rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi w piśmie z dnia 11 lipca 2013 r. Rada Miejska w [...] stwierdziła, że skoro w dniu 28 maja 2013 r. konsorcjum, w którego skład wchodzi firma, w której R. L. jest prezesem zarządu wygrało przetarg "na odbiór i zagospodarowanie stałych odpadów komunalnych z terenu Gminy [...]" od 1 lipca 2013 r., to prowadzenie tej działalności nie stanowi naruszenia art. 24f u.s.g. Z uwagi na to, że działalność gospodarcza radnego rozpoczęła się z dniem 1 lipca 2013 r. i tym samym nie upłynął termin trzymiesięczny określony w art. 190 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn.: Dz.U. z 2010 r., Nr 176, poz. 1190 ze zm.), zwanej dalej Ordynacją wyborczą, Wojewoda [...] nie miał podstaw do wystąpienia wobec Rady Miejskiej w [...] z wezwaniem w trybie art. 98a ust. 1 u.s.g. Pismem z dnia 30 sierpnia 2013r. Rada Miejska poinformowała organ nadzoru, że sprawa radnego R. L. zostanie rozpatrzona na sesji Rady we wrześniu 2013 r., a następnie pismem z dnia 30 września 2013 r. poinformowała o skierowaniu sprawy do rozpatrzenia przez Komisję Rewizyjną Rady Miejskiej. Wezwaniem z dnia 8 października 2013 r., doręczonym w dniu 11 październik 2013 r., Wojewoda [...] wezwał Radę Miejską w [...] w trybie art. 98a ust. 1 u.s.g. do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego w terminie 30 dni od otrzymania wezwania. W dniu 7 listopada 2013 r. Rada Miejska w [...] uchwałą nr [...] odmówiła stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego R. L. Wojewoda [...] za niesporne uznał, że radny R. L. jest członkiem zarządu podmiotu, który wchodzi w skład konsorcjum, które wygrało przetarg, o którym mowa w art. 6d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012r., poz. 391 ze zm.). Tym samym spełniona jest przesłanka zarządzenia działalnością gospodarczą. Mieniem zgodnie z art. 44 K.c. jest własność i inne prawa majątkowe. W ocenie Wojewody [...], już samo otrzymywanie przez konsorcjum zapłaty za wykonywanie działalności objętej przetargiem jest korzystaniem z mienia gminnego także z uwagi na treść art. 6r ust. 2 i 2a tej ustawy. Prowadzenie działalności polegającej na odbieraniu i gospodarowaniu odpadami komunalnymi jest działalnością z wykorzystaniem mienia gminnego, choćby w kontekście art. 3 ust. 2 pkt 6, 8 i 12 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z jej art. 6c ust. 1 można wysnuć domniemanie, że odpady komunalne stanowią własność gminy. W ocenie Wojewody [...] w przypadku radnego R. L. zachodzi sytuacja określona w art. 24f ust. 1 u.s.g. Celem powołanego przepisu jest niedopuszczenie do wykorzystywania przez radnego mienia gminnego do działalności, którą radny zarządza.

W skardze na powyższe zarządzenie zastępcze Gmina [...] wniosła o jego uchylenie w całości oraz o obciążenie Wojewody [...] kosztami postępowania w sprawie, w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu zarządzeniu skarżąca gmina zarzuciła naruszenie: art. 24f ust. 1 u.s.g w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że firmy wchodzące w skład konsorcjum, które zostało wybrane w przetargu na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych z terenu gminu prowadziły działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, co ma uzasadniać stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego R. L. jako prezesa zarządu jednej z tych firm; art. 98a u.s.g. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w okolicznościach braku przesłanek wymaganych przepisem art. 24f ust. 1 u.s.g. W uzasadnieniu skargi skarżąca gmina podniosła, że w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym brak jest wskazania przepisu prawa materialnego, którego naruszenie stało się powodem rozstrzygnięcia. Organ nadzoru zastosował art. 24f ust. 1 u.s.g. pomimo braku przesłanki "wykorzystywania mienia komunalnego gminy". Nie jest wykorzystaniem mienia komunalnego otrzymywanie zapłaty przez konsorcjum za wykonywanie działalności objętej przetargiem. Organ nadzoru nie wyjaśnił w uzasadnieniu, dlaczego zapłata wynagrodzenia miałaby mieć walor "wykorzystywania mienia komunalnego". Nawiązanie w uzasadnieniu zaskarżonego aktu nadzoru do art. 6r ust. 2 i 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zdaje się sugerować, że uwaga organu nadzoru skupiła się na wywiedzeniu, że należności z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowią mienie komunalne. Gmina [...] dokonując zapłaty wynagrodzenia za świadczone usługi na rzecz konsorcjum nie oddaje swojego mienia do wykorzystywania przez to konsorcjum ani też przez członka konsorcjum – spółkę, w której zarządzie zasiada radny – R. L. Gmina dokonując zapłaty realizuje jedynie swoje zobowiązanie wynikające z zawartych umów. Zapłata wynagrodzenia, realizowana w formie przelewu na rachunek bankowy ma znaczenie w sferze obligacyjnej. Jest równoznaczna ze spełnieniem świadczenia przez Gminę [...], a tym samym wygaśnięciem długu gminy. Konsorcjum z chwilą otrzymania wynagrodzenia nie zaczyna dysponować jakimkolwiek mieniem gminy. Nie byłoby tak nawet, gdyby zapłata następowała bezpośrednio w formie gotówkowej. Z chwilą zapłaty znaki pieniężne stawałyby się własnością członków konsorcjum i również nie można by mówić o wykorzystywaniu mienia komunalnego. Zapłata nie powoduje żadnego skutku prawnorzeczowego pomiędzy stronami, który byłby równoznaczny z wykorzystywaniem mienia gminy. Przepis art. 24f u.s.g. nie ustanawia zakazu otrzymywania wynagrodzenia przez radnego z tytułu świadczonych przez niego w ramach działalności gospodarczej usług na rzecz gminy. Odpady komunalne nie stanowią własności gminy. Wbrew twierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego nie można takiego domniemania wywieść z art. 6c ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Na gminy został nałożony jedynie obowiązek gospodarowania tymi odpadami, tj. zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Reforma w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi nie wprowadziła zmian w zakresie prawa własności odpadów. Gmina może więc jedynie w pewnym zakresie "władać" odpadami, organizując system ich odbioru i zagospodarowania. Fakt realizacji przez gminę zadań ustawowych w zakresie gospodarki opadami w żaden sposób nie prowadzi do nabywania przez gminę własności odpadów na zasadach ogólnych, sformułowanych w K.c. Realizacja przez gminę obowiązków nałożonych art. 3 ust. 2 pkt 6, 8, 12 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie oznacza, że podmiot, który wygrał przetarg na odbiór i zagospodarowanie stałych odpadów komunalnych z terenu gminy prowadzi działalność gospodarczą "z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy". Organ nadzoru jedynie nawiązał w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego do tych przepisów. Zawarte przez gminę [...] umowy z konsorcjum, w skład którego wchodzi spółka zarządzana przez radnego R. L., dotyczą realizacji zadania "Odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych (...)". Ocena, czy kontrahent gminy działa z wykorzystaniem mienia gminy może więc dotyczyć jedynie aktywności konsorcjum w ramach odbierania i zagospodarowania odpadów. Tylko w sferze tych czynności można badać, czy konsorcjum korzysta z jakichkolwiek środków, sprzętów czy innego rodzaju mienia gminy. Bez znaczenia dla tej oceny pozostaje aktywność gminy w sferze gromadzenia odpadów, realizacji zadań informacyjnych, zadań związanych z utrzymywaniem czystości na przystankach komunikacyjnych czy jakichkolwiek innych obowiązków wynikających z przepisów. W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego nie wykazano na czym miałoby polegać wykorzystywanie mienia komunalnego gminy przez firmy dokonujące odbioru odpadów. Co więcej, wykorzystywanie tego mienia nie ma w rzeczywistości miejsca. Stanowisko organu nadzoru należy ocenić jako rygorystyczne i nie mające odzwierciedlenia w brzmieniu art. 24f u.s.g. Przepis ten nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Zgodnie z normami konstytucyjnymi radni uzyskują mandaty w wyborach powszechnych i bezpośrednich. Jakiekolwiek ograniczenia działalności radnych nie mogą wynikać z wykładni o charakterze rozszerzającym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 22 lipca 2014r. pełnomocnik skarżącej gminy oświadczył, że Rada Miejska ustala opłaty za odbiór usług komunalnych, a środki zgromadzone na rachunku bankowym stanowią własność gminy.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest stanowiące akt nadzoru nad działalnością organu jednostki samorządu terytorialnego – Rady Miejskiej w [...] zarządzenie zastępcze Wojewody [...]. Zaskarżonym zarządzeniem zastępczym organ nadzoru na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g. w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza (Dz.U. z 2010 r., Nr 176, poz. 1190), zwanej dalej Ordynacja wyborcza, i art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Przepisy wprowadzające ustawy – Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 113 ze zm.), zwanej Kodeks wyborczy, stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego R. L. W ocenie organu nadzoru w związku z pełnieniem przez niego funkcji prezesa zarządu w firmie wchodzącej w skład konsorcjum, które w dniu 28 maja 2013r. wygrało przetarg na "odbiór i zagospodarowanie stałych odpadów komunalnych z terenu Gminy [...]" naruszony został ustawowy zakaz wynikający z art. 24f ust. 1 u.s.g. i zachodzi sytuacja określona w art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej. Powołując art. 44 K.c. organ nadzoru uznał, iż samo otrzymanie przez konsorcjum zapłaty za wykonywanie działalności objętej przetargiem jest korzystaniem z mienia komunalnego. Gmina uważa natomiast, iż zapłata ta nie stanowi mienia komunalnego; jest ona jedynie realizacją przez gminę obowiązku obligatoryjnego wynikającego z zawartej umowy, a więc zwolnieniem przez gminę z długu; odpady komunalne nie stanowią mienia komunalnego, gdyż nie są one własnością gminy; zaś konsorcjum nie korzysta z jakichkolwiek środków, sprzętów czy innego mienia komunalnego, a jego aktywność można rozważać jedynie w ramach odbierania i zagospodarowania odpadów. Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie i uznając wniesioną skargę za bezzasadną w pierwszej kolejności Sąd podniósł, że R. L. został radnym w kadencji 2010 – 2014. Prawidłowo zatem organ nadzoru uznał, że do wygaśnięcia mandatu radnego w tym wypadku zastosować należało przepisy dotychczasowe obowiązujące w dniu przeprowadzenia wyborów jesienią 2010 r., tj. Ordynacji wyborczej. Wszystkie bowiem zdarzenia danej kadencji oceniać należy według reguł prawa wyborczego obowiązującego w czasie wyborów tej kadencji. Orzecznictwo sądowe jednoznacznie przyjmuje, że do kadencji pochodzących z wyborów organów samorządu terytorialnego rozpoczętej przed dniem wejścia w życie Kodeksu wyborczego, tj. przed dniem 1 sierpnia 2011r., mają nadal zastosowanie przepisy dotychczasowe obowiązujące w dniu ich przeprowadzania, tj. Ordynacji wyborczej. Niezależnie od tego Sąd zauważył, że mający w rozpatrywanej sprawie zastosowanie art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej, jak i art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, przewidują sankcję w postaci wygaśnięcia mandatu radnego wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. W takim przypadku, w myśl art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej, wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza rada gminy w drodze uchwały, najpóźniej w terminie 3 miesięcy od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Bez podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego, mandat ten w dalszym ciągu istnieje, zaś sama uchwała ma w tym wypadku charakter aktu deklaratoryjnego, gdyż stwierdza skutek płynący z ustawy. Oznacza to, iż skutek w postaci wygaśnięcia mandatu powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia powodującego wygaśnięcie mandatu, tj. z dniem podjęcia działalności z wykorzystaniem mienia gminnego, natomiast rozstrzygnięcie o jego wygaśnięciu jedynie ten skutek w sposób wiążący potwierdza. Analogiczny charakter i skutek ma zarządzenie zastępcze podjęte w tej sprawie przez organ nadzoru na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g. w razie niepodjęcia przez radę gminy stosownej uchwały w terminie 30 dni od dnia wezwania.

W rozpoznawanej sprawie, przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia zastępczego, Wojewoda [...]i wezwaniem z dnia [...] 2013 r. na podstawie art. 98a ust. 1 u.s.g. wezwał Radę Miejską w [...] do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu R. L. Rada Miejska w [...] nie podjęła jednak tej treści uchwały w terminie 30 dni, od dnia doręczenia tego wezwania. Wręcz przeciwnie, w dniu 7 listopada 2013 r. podjęła uchwałę o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu tego radnego. Wojewoda [...], po powiadomieniu w dniu 3 lutego 2014 r. Ministra Administracji i Cyfryzacji, spełnił w tej sytuacji określone w art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g. wymogi formalne do wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Jak bowiem przyjął NSA w wyroku z dnia 7 maja 2012r., II OSK 1164/12, podjęcie uchwały przez radę gminy odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia mandatu powoduje, że zostaje spełniony warunek wyznaczony w art. 98a ust. 2 u.s.g. – bezskuteczny upływ terminu stwierdzenia wygaśnięcia mandatu – co daje podstawę do wydania przez wojewodę zarządzenia zastępczego. Oznacza to, że nie jest wyłączona dopuszczalność wydania zarządzenia zastępczego od stwierdzenia nieważności uchwały o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Wbrew argumentacji przedstawionej w skardze, zdaniem Sądu, zasadnie Wojewoda [...] stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi określona w art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej podstawa wygaśnięcia mandatu radnego z uwagi na naruszenie przez radnego zakazu określonego w art. 24f ust. 1 u.s.g. Zgodnie z art. 24f ust. 1 u.s.g. radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że w przepisie tym ustawodawca wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Zakaz ten ma charakter bezwzględny. Przepis ten nie ogranicza zakazu do "własności" ani do "zarządzania" mieniem komunalnym gminy, a używa znacznie pojemniejszego określenia "wykorzystanie mienia". Celem wprowadzonego przez ustawodawcę przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. jest niedopuszczenie do sytuacji wykorzystywania funkcji radnego do osiągnięcia własnych korzyści majątkowych kosztem mienia gminnego. Ratio legis zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g. opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego i podejmującego, m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie, bliskich lub innych podmiotów w imieniu, których działa rozporządzenie tym mieniem, które pozostaje w jego władaniu, korzystniejsze niż to, jakie mogliby uzyskać inni nie posiadający statusu radnego. Ustanawiając zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, ustawodawca chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia. Wypełnienie dyspozycji tego przepisu nie jest uzależnione od tego, czy z prowadzenia, zarządzania bądź bycia przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności radny uzyskuje dochód, czy inne osobiste korzyści. Radny, zarządzając działalnością gospodarczą narusza zakaz zarządzania taką działalnością, bez względu na to, czy czyni to na własny rachunek, czy też odnosi z niej osobiste korzyści. Nie budzi również wątpliwości, że osoby pełniące funkcje publiczne muszą liczyć się z pewnymi ograniczeniami aktywności gospodarczej, których celem jest – jak podkreśla się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – zapobieżenie angażowaniu się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania. Konstytucja RP przewiduje możliwość wprowadzenia wyjątków od zasady zapewniającej każdemu wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Ograniczenia są podyktowane interesem publicznym: funkcje i działania niedające się pogodzić z mandatem przedstawiciela wybranego do władz lokalnych są wyraźnie określone w Ordynacji wyborczej oraz w u.s.g. Zgłaszając swoją kandydaturę w wyborach samorządowych na radnego, a następnie decydując się podjęcia pełnienia funkcji radnego, radny musi mieć świadomość tego ograniczenia i dokonać wyboru, a mianowicie czy podejmuje się pełnienia tej funkcji, a tym samym godzi się na ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej. W orzecznictwie sądowym zwraca się też uwagę, że radny zgodnie z art. 23 ust. 1 u.s.g. winien się kierować przede wszystkim dobrem wspólnoty samorządowej gminy, a z treści ślubowania określonego w art. 23a ust. 1 u.s.g. wynika, że obowiązki swe ma traktować rzetelnie i uczciwie. Jedną z funkcji, jaką wykonuje radny jest funkcja kontrolna, w której musi badać działalność organów gminy pod kątem realizacji dobra wspólnoty, jaką stanowią mieszkańcy. Tymczasem, w takiej sytuacji dochodzi do konfliktu interesów i może powodować uzależnienie radnego od decyzji wójta, burmistrza, czy prezydenta. Powołany przepis ma na celu chronić prawidłowość, rzetelność wykonywania funkcji publicznych przez osoby piastujące określone stanowiska i gwarantować im niezależność w sprawowaniu funkcji publicznej. Celem wskazanego wyżej przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. nie jest tylko ograniczenie niekorzystnej dla jednostki samorządu terytorialnego działalności radnych, ale przede wszystkim ochrona ich niezależności przed naciskami z zewnątrz. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że radny R. L. pełni funkcję prezesa zarządu w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością Zakład Robót [...]. Firma ta wchodzi w skład konsorcjum dwóch firm (drugą firmą jest [...]), które przystąpiło do przetargu ogłoszonego przez Gminę [...] na "odbiór i zagospodarowanie stałych odpadów komunalnych z terenu Gminy [...]" i w dniu 28 maja 2013r. wybrane zostało w przetargu do wykonywania tej usługi. Potwierdzają to zresztą wyjaśnienia samego radnego z dnia 9 lipca 2013 r. Ze znajdującej się w aktach sprawy informacji z Krajowego Rejestru Sądowego z dnia 4 kwietnia 2013 r. oraz umowy spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z dnia 17 stycznia 2013r. (akt notarialny repertorium A nr [...]) wynika nie tylko, że radny R. L. jest prezesem zarządu spółki Zakład Robót [...], ale również to, że w spółce tej posiada ½ udziałów. Skarżący zatem nie tylko z racji bycia członkiem zarządu tej spółki, ale również z uwagi na posiadane w niej udziały, jest zainteresowany zabezpieczeniem interesu gospodarczego tej spółki. Prawidłowość stanowiska organu nadzoru potwierdza analiza przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z art. 6h i 6r ust. 1 tej ustawy w sposób jednoznaczny wynika, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi, którą zobowiązani są ponosić właściciele nieruchomości na rzecz gminy, stanowi dochód gminy. W myśl art. 6r ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty: odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych (pkt 1); tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych (pkt 2); obsługi administracyjnej tego systemu (pkt 3). Z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych oraz koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (art. 6r ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Kompetencja do ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym jej stawek przysługuje – w myśl art. 6k ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – radzie gminy. Obowiązek zorganizowania przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz zawarcia umowy na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z przedsiębiorcą wybranym w drodze tego przetargu obciąża natomiast wójta, burmistrza lub prezydenta miasta (art. 6d ust. 1 i art. 6f ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Na rozprawie w dniu 22 lipca 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej potwierdził, że opłaty ustala rada, a środki pieniężne zgromadzone na rachunku bankowym stanowią własność gminy. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że nie sposób uznać, że konsorcjum w skład, którego wchodzi spółka Zakład Robót [...], w której radny R. L. jest wspólnikiem i prezesem zarządu jednocześnie, świadcząc odpłatne usługi na rzecz Gminy [...] w zakresie odbioru i zagospodarowania stałych odpadów komunalnych, nie wykorzystuje mienia komunalnego. Zdaniem Sądu związek funkcjonalny pomiędzy osiąganymi z tej działalności przez radnego przychodami, a faktem wykorzystywania mienia komunalnego, jest w tym wypadku oczywisty, skoro środki finansowe na sfinansowanie tych usług pochodzą z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które, jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 6r ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowią dochód gminy. O dysponowaniu tymi środkami decyduje wójt, burmistrz lub prezydent miasta organizując przetarg na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, zaś niewątpliwy wpływ na ilość środków przeznaczonych na pokrycie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym na koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych ma rada gminy, w tym wypadku Rada Miejska w [...], której radnym jest R. L. Sytuacja taka niewątpliwie świadczy o konflikcie interesów. Rodzi niebezpieczeństwo, że radny może w nieuprawniony sposób wpływać na radę gminy w celu takiego ustalenia wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, aby pozyskane z tego tytułu środki na pokrycie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi były jak najwyższe, a tym samym, aby w razie wyboru oferty jego firmy, zapewniały mu jak największą korzyść finansową. Może też powodować mającą wpływ na wykonywanie przez radnego jego obowiązków zależność od decyzji wójta, burmistrza, czy prezydenta, który przecież organizuje przetarg i zawiera umowę na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z przedsiębiorcą wybranym w drodze tego przetargu. Z tego względu nieistotne jest to, iż wynagrodzenie to jest określane w zawartej przez konsorcjum i organ wykonawczy gminy umowie cywilnoprawnej. Nie zmienia to bowiem tego, że wysokość wynagrodzenia pozostaje w ścisłej i bezpośredniej korelacji z ustalaną przez radę wysokością opłat za wywóz odpadów komunalnych, a w konsekwencji i dochód gminy z tego tytułu, przeznaczany na pokrycie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Organ nadzoru - powołując w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazane przez Sąd w tej części uzasadnienia wyroku przepisy oraz stwierdzając, że zapłata za wykonanie działalności objętej przetargiem jest korzystaniem z mienia komunalnego – tym samym wskazał wbrew twierdzeniom skargi na czym miałoby polegać jego zdaniem wykorzystanie mienia komunalnego przez zarządzany przez radnego podmiot. Wobec powołanej wyżej regulacji prawnej, jak i przyznanej przez pełnomocnika gminy w toku rozprawy okoliczności, iż środki pieniężne gminy zgromadzone na rachunku bankowym stanowią mienie komunalne, za zaskakujący Sąd uznał argument skargi, wedle którego działalność gospodarczą radnego w kontekście zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego należy rozpatrywać jedynie jako aktywność konsorcjum w ramach odbierania i zagospodarowania odpadów i tylko w tej sferze można badać, czy konsorcjum korzysta z jakichkolwiek środków, sprzętów czy innego mienia gminy, jak i to, że wynagrodzenie za usługę nie stanowi mienia komunalnego wykorzystywanego przez radnego w prowadzonej działalności gospodarczej. Istota kontrolowanej sprawy nie tkwi w tym, czy odpady są własnością gminy i czy wobec tego stanowią one mienie komunalne, lecz w tym, czy wykonywana odpłatnie przez zarządzaną przez radnego spółkę na rzecz gminy usługa odbioru odpadów komunalnych i w związku z tym wypłacone wynagrodzenie stanowi mienie komunalne. Co prawda w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia znalazło się – obok stwierdzenia, że zapłata za wykonywanie działalności objętej przetargiem jest korzystaniem z mienia komunalnego – niefortunne stwierdzenie, wedle którego z "art. 6c ust. 1 można wysnuć domniemanie, że odpady komunalne stanowią własność gminy". Niemniej jednak, w ocenie Sądu, nie miało ono istotnego znaczenia dla oceny prawidłowości podjętego aktu nadzoru, skoro organ za mienie komunalne wykorzystywane w działalności gospodarczej uznał przede wszystkim wynagrodzenie wypłacane za świadczoną usługę. Oceniając natomiast to niefortunne sformułowanie Sąd podniósł, że odpady komunalne nie stanowią własności gminy, która jest jedynie obowiązana na mocy ustawy – na co słusznie i obszernie w skardze zwraca uwagę pełnomocnik gminy - do ich odbioru od gospodarstw domowych mieszkańców gminy i ich zagospodarowania. Stwierdzenie to nie zmienia jednakże obiektywnego i niekwestionowanego faktu, iż konsorcjum świadczy na rzecz gminy odpłatne usługi gospodarowania odpadami komunalnymi. I to właśnie wynagrodzenie za te usługi – jak słusznie podniósł organ nadzoru – stanowi mienie komunalne zgodnie z powołanym przez organ art. 44 K.c. Również pełnomocnik gminy w toku rozprawy przyznał, iż środki pieniężne stanowią mienie komunalne. Wobec tego jednoznacznego stwierdzenia organu nie zrozumiałe jest zawarte w skardze stwierdzenie, iż nawiązanie w uzasadnieniu zaskarżonego aktu nadzoru do art. 6r ust. 2 i 21 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zdaje się sugerować, że uwaga organu nadzoru skupiła się na wywiedzeniu, że należności z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowią mienie komunalne. W tej sprawie prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego polega w ocenie Sądu na otrzymywaniu wynagrodzenia za świadczoną na rzecz gminy usługę gospodarowania odpadami komunalnymi, nie zaś jak próbuje w skardze dywagować pełnomocnik gminy używaniu środków, sprzętu służącego np. do przewozu odbieranych z gospodarstw domowych odpadów czy nawet same odpady, nie będące mieniem komunalnym, lecz własnością tychże gospodarstw. Sąd nie zaakceptował tezy skargi, wedle której skoro konsorcjum nie wykorzystuje tego rodzaju mienia komunalnego (mienia w znaczeniu organizacyjno-przedmiotowym), lecz wykorzystuje własny sprzęt, to nie korzysta z mienia komunalnego w prowadzonej działalności gospodarczej. Stanowisko to pomija powszechnie prezentowany tak w judykaturze, jak i doktrynie pogląd, wedle którego całe mienie komunalne ujmowane jest jako jednorodne w tym znaczeniu, że jest to mienie w rozumieniu prawa cywilnego. Pojęcie mienia komunalnego odpowiada definicji mienia zawartej w art. 44 k.c. Mienie stanowi "całokształt praw majątkowych przysługujących określonemu podmiotowi" i obejmuje - niezależnie czy chodzi o pojęcie mienia z art. 44 K.c., czy też konstrukcję mienia komunalnego - własność oraz inne składniki mienia mieszczące się w zbiorczej kategorii "inne prawa majątkowe". Mieniem komunalnym są prawa majątkowe, a więc takie, których wartość można wyrazić (wymierzyć) w pieniądzu. Skarżący nie dostrzega też tego, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wypłacane przez gminę radnemu wynagrodzenie, np. z tytułu usługi prawnej udzielonej przez niego gminnej spółce, czy wypłacone zarządzanemu przez radnego podmiotowi gospodarczemu wynagrodzenie z tytułu dokonywania czynności inkasa w imieniu gminy, jest kwalifikowane jako prowadzenie przez radnego działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego.

W ocenie Sądu nie można też organowi nadzoru zarzucić dokonania niedopuszczalnej – w świetle gwarantowanej konstytucyjnej zasady swobody prowadzenia działalności przez radnych – rozszerzającej wykładni art. 24f u.s.g. Z faktu uzyskania przez radnych mandatu w wyborach powszechnych i bezpośrednich nie można automatycznie wywodzić niedopuszczalności ograniczenia ich praw gospodarczych. Niewątpliwie wygaśnięcie mandatu - jako instytucja prawa wyborczego - jest najdalej idącą sankcją za uchybienie zakazowi łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji lub działalności oddziałującą na sferę biernego prawa wyborczego, albowiem mamy tu do czynienia z wkroczeniem przez ustawodawcę w materię podmiotowego prawa konstytucyjnego. Do wygaśnięcia mandatu dochodzi jednakże na skutek zdarzeń, z którymi ustawa wiąże utratę mandatu uzyskanego w wyborach powszechnych. Co do zasady są to zdarzenia, które następują po wyborach (po objęciu mandatu). Zasadą jest, że im bardziej drastyczne, (co do przedmiotu, zakresu, sposobu czy skutków) jest wkroczenie władzy w materię konstytucyjnie chronionych praw podstawowych, tym bardziej rygorystycznym przesłankom, również w procesie ich stosowania, powinna podlegać procedura, stanowiąca gwarancję tego wkroczenia.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego wniosła [...], reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego w postaci art. 24 f ust. 1 w zw. z art. 43 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne przyjęcie, iż wynagrodzenie wypłacone z budżetu gminy usługodawcy stanowi mienie komunalne;

2) przepisów postępowania w postaci art. 134 ust. 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia w uzasadnieniu wyroku do kwestii skutków dokonania wypłaty z budżetu gminy środków finansowych tytułem wynagrodzenia za usługi dla oceny czy stanowią one nadal mienie komunalne, w kontekście art. 24 f ust. 1 i art. 43 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy skarga winna być uwzględniona.

Wskazując na ten zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany był granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym. W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przedstawianych jako skutek przyjęcia przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczną jedynie wówczas gdy, przyjęcie przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.

Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie ma usprawiedliwionej podstawy.

Problem sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął, iż wynagrodzenie za usługi wykonywane na rzecz Gminy i wypłacone usługodawcy z budżetu gminy mieści się w pojęciu prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy o czym mowa w art. 24 f ust. 1 w zw. z art. 43 ustawy o samorządzie gminnym.

Jak zasadnie przyjął Sąd Wojewódzki pojęcie mienia komunalnego odpowiada definicji mienia zawartej w art. 44 k.c., zgodnie z którym "mieniem jest własność i inne prawa majątkowe". Mienie jako instytucja prawa cywilnego to pojęcie zbiorcze określające ogół podmiotowych praw majątkowych. Mieniem są zatem prawa majątkowe, których wartość może być wyrażona w pieniądzu. Nie chodzi zatem o nieruchomości gminne ale cały zespół jej praw majątkowych, w tym środki pieniężne.

Wypłacone za usługę wynagrodzenie jest ekwiwalentem świadczenia wykonanego na rzecz gminy, a zatem jest realizacją należności pochodzącej z praw majątkowych gminy wyrażonej w pieniądzu. Inaczej mówiąc, usługodawca realizujący świadczenie w ramach działalności gospodarczej, przez sam fakt pobrania wynagrodzenia ze środków budżetowych gminy - korzysta z mienia gminnego.

Ze względów powyższych nie mogła zasługiwać na akceptację argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że skarżący wykorzystywał wprawdzie wypłacone wynagrodzenie w działalności gospodarczej, ale wynagrodzenie to po wypłacie przestało już być mieniem gminnym, a więc nie mieszczące się w dyspozycji art. 24 f ust. 1 u.s.g.

Jak też przypomniał Sąd Wojewódzki w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego już wcześniej przyjmowano, że wypłacane przez gminę radnemu wynagrodzenie, np. z tytułu usługi prawnej udzielonej przez niego gminnej spółce, czy wypłacone zarządzanemu przez radnego podmiotowi gospodarczemu wynagrodzenie z tytułu dokonywania czynności inkasa w imieniu gminy, jest kwalifikowane jako prowadzenie przez radnego działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego. Orzecznictwo to nie budzi kontrowersji i skład orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy wyrażone w tej materii w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Gdyby przyjąć argumentację skargi kasacyjnej, to należałoby też przyjąć, że nie budzi zastrzeżeń stan, w którym radny, najpierw, bierze udział w opracowaniu oraz podjęciu uchwał dotyczących zasad i wymagań, o których mowa w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a następnie prowadząc, czy też jak w tym przypadku współzarządzając działalnością gospodarczą, bierze udział w przetargu na odbiór i zagospodarowanie stałych odpadów komunalnych z terenu Gminy, a następnie, po wygraniu przetargu realizuje umowę pobierając za nią wynagrodzenie z budżetu gminy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie trzeba sięgać zbyt głęboko w warstwę przepisów i ich interpretacji, żeby dostrzec, że opisany wyżej stan, co najmniej winien budzić refleksję radnego co do kolizji jego interesów jako podmiotu uczestniczącego w sprawowaniu władzy i jednocześnie podmiotu wykonywającego działalność gospodarczą.

Jeśli zatem Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd Sądu Wojewódzkiego w zakresie wykładni art. 24f u.s.g. oraz argumentację zawartą w wyroku tego Sądu, to nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a., nie było bowiem żadnej potrzeby, aby rozważać i uzasadniać to, że pobrane wynagrodzenie nadal stanowi mienie komunalne. Na marginesie tylko dodać można że stawiając zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych autor skargi kasacyjnej nie wykazał, po myśli art. 174 pkt 2 p.p.s.a., że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stawiając zarzut tego rodzaju należy wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy. Uwzględniając powyższe kryterium oceny istotnego wpływu uchybień procesowych na wynik sprawy, zarzutów naruszenia prawa procesowego postawionych w skardze, nie można uznać za usprawiedliwione.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.