Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1458/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 5, 4, art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 6
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 19 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] decyzją z 17.06.2014 r., na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 i art. 2 pkt 5 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518) na wniosek Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział w T. w K., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa sieci gazowej [...] przy ul. N. w K., na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...]". Organ wskazał, że załączniki: Nr 1 - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, Nr 2 - część graficzna warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowią integralną część decyzji.

W uzasadnieniu organ podał, że wniosek w sprawie ustalenia lokalizacji określonej wyżej inwestycji wpłynął w dniu 15.05.2014 r.

W świetle definicji inwestycji celu publicznego (art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz celu publicznego (art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami) inwestycja jest inwestycją celu publicznego o znaczeniu lokalnym (gminnym). Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 50 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadają wymagane ustawą wymagania.

Odwołanie od decyzji złożyła M. B., podnosząc, że nie wyraża zgody na kontynuowanie jakichkolwiek prac na należącej do niej działce.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 19.08.2014 r., znak: [...], na podstawie art. 50, art. 53, art. 54, art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że pojęcie inwestycji celu publicznego jest w swojej istocie oparte na kryterium przedmiotowym, nie zaś podmiotowym czy funkcjonalnym. Oznacza to, że inwestycję tego typu stanowi każde działanie o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym, które realizuje cele publiczne, bez względu na to, czy inwestorem jest podmiot prywatny czy publiczny. W świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może to być podmiot, którego główną podstawą działania są przepisy prawa publicznego (np. gmina, powiat, związek komunalny), jak i przepisy prawa prywatnego (np. spółka z o.o., spółka akcyjna, czy osoba fizyczna, także gdy działa jako przedsiębiorca). Nie ma tu również znaczenia zaangażowanie środków publicznych. Inwestycja celu publicznego może być finansowana równie dobrze w całości ze środków prywatnych, jak i publicznych, o ile tylko realizuje cele z art. 6 u.g.n. W ocenie Kolegium zamierzenie inwestycyjne zakwalifikowane być powinno właśnie z przedmiotowego punktu widzenia i wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Bez znaczenia jest, że służyć będzie stosunkowo wąskiej grupie członków wspólnoty lokalnej (gminnej), gdyż zazwyczaj inwestycja tego rodzaju zaspokaja potrzeby jedynie części mieszkańców.

Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter decyzji związanej (art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a więc w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie takiej lokalizacji, czyni zadość wymaganiom formalnym i jest zgodny z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami ustaw szczególnych, to organ winien wydać w sprawie decyzję pozytywną. Konkretyzacja obowiązków organu administracji w postępowaniu wyjaśniającym w przedmiocie lokalizacji danej inwestycji celu publicznego, wyrażona została wprost w art. 53 ust. 3 ustawy, wynik postępowania wyjaśniającego znajduje swoje odzwierciedlenie w treści decyzji, zgodnie z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał, że jedynie inwestor określa we wniosku zakres i przebieg przyszłej inwestycji. Organy administracji publicznej są związane tym wnioskiem i nie mają tytułu do jego modyfikacji. Ponadto decyzja nie narusza cudzych praw związanych z nieruchomością. Tytuł prawny do nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym jest konieczny dopiero na etapie postępowania o pozwoleniu na budowę.

M. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie domagając się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającym na błędnej wykładni przedmiotowych przepisów;

- art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającym na jego nieuzasadnionym zastosowaniu;

- art. 107 § 1 i 3 kpa polegającym na braku należytego uzasadnienia ustalenia, iż wnioskowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego o znaczeniu lokalnym;

- art. 7, art. 12 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa polegającym na braku wnikliwej weryfikacji okoliczności, czy pełnomocnik wnioskodawcy był należycie umocowany do złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji celu publicznego;

- art. 7 i 77 § 1 kpa polegającym na braku dokonania właściwej weryfikacji

okoliczności czy osoba, która podpisała decyzję wydaną przez organ I instancji

posiadała umocowanie do wydania takowej decyzji z upoważnienia Prezydenta Miasta.

W uzasadnieniu skarżąca podała, że dla rozstrzygnięcia czy inwestycja jest inwestycją celu publicznego koniecznym jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy inwestycja będzie wiązać się z "urzeczywistnieniem potrzeb określonych wspólnot na poziomie gminnym, powiatowym, wojewódzkim lub całego kraju", a zatem przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego. Odwołując się do orzecznictwa wskazała, że ile realizację sieci gazowej jako inwestycji liniowej należy uznać za inwestycję celu publicznego, zarówno z uwagi na cel, jak i na zakres inwestycji, służącej określonej wspólnocie , o tyle realizacja linii gazowej (prowadzonej wyłącznie do jednego czy dwóch budynków) wyklucza zakwalifikowanie inwestycji j jako inwestycji celu publicznego. Zakwalifikowanie wnioskowanej inwestycji w zaskarżonej decyzji jako inwestycji celu publicznego jest rozstrzygnięciem będącym następstwem błędnej wykładni art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które muszą być analizowane łącznie. Z wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz dołączonej mapy wynika bowiem jednoznacznie, iż inwestycja nie ma charakteru inwestycji liniowej, która oznacza poprowadzenie podziemnej instalacji gazowej na znacznym obszarze, na potrzeby co najmniej określonej wspólnoty lokalnej, lecz jest to inwestycja służąca realizacji przyłącza gazowego wyłącznie dla jednego budynku - budynku jednorodzinnego przy ul. N. na działce nr [...] stanowiącej własność p. P..

Ponadto zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7 , art. 12 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa polegającym na braku właściwej weryfikacji okoliczności czy pełnomocnik wnioskodawcy był należycie umocowany do złożenia wniosku, albowiem żaden z organów nie zbadał, czy zadanie, którego dotyczy złożony przez B. K. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego mieści się w zakresie zadań zleconych umową, na którą powołuje się udzielone pełnomocnictwo. Bez zaznajomienia się treścią ww. umowy, której nie ma w aktach sprawy organ nie mógł zweryfikować czy B. K. jest umocowany do złożenia wniosku inicjującego postępowanie.

Kolegium nie ustalił również, czy W. K., która podpisała decyzję organu I instancji działając jak wynika z treści pieczątki przybitej na decyzji z upoważnienia Prezydenta Miasta, faktycznie była na dzień wydania decyzji przez organ I instancji upoważniona przez Prezydenta Miasta do wydawania decyzji z zakresu ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podczas gdy ewentualny brak upoważnienia Prezydenta Miasta na dzień wydania decyzji stanowiłby podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a.

Skarga nie jest zasadna.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 19.08.2014 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 17.06.2014 r. którą na wniosek Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział w T. w K. - ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa sieci gazowej [...] przy ul. N. w K., na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...]".

Osią sporu w niniejszej sprawie jest charakter przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. W opinii Skarżącej inwestycja ta nie spełnia kryteriów inwestycji celu publicznego natomiast w ocenie organów realizacja przedmiotowej linii gazowej może być kwalifikowana jako taka inwestycja w rozumieniu normy z art. 2 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej w skrócie u.p.z.p.

W ocenie Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę należy podzielić stanowisko organów administracji publicznej orzekających w tej sprawie oraz uznać, iż organy uczyniły zadość przepisom postępowania administracyjnego prawidłowo wyjaśniając okoliczności faktyczne sprawy, a także dokonały prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego i ich subsumpcji.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 cyt. ustawy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaś sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Dokonując wykładni pojęcia inwestycji celu publicznego należy uwzględnić oprócz przepisu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. także przepis art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej w skrócie u.g.n., do którego odsyła art. 2 pkt 5 u.p.z.p. W rozpatrywanej sprawie należy mieć ponadto na uwadze przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)

Zgodnie z treścią art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym) (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Wśród celów wymienionych w art. 6 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej ustawodawca wymienił w pkt 2: budowa i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Według twierdzeń uczestnika - a zarazem wnioskodawcy przedmiotowa inwestycja stanowi sieć gazową, a nie tylko przyłącz na co wskazuje przekrój wnioskowanego gazociągu. Poza sporem jest także, iż teren objęty wnioskiem jest terenem przewidzianym do zainwestowania pod budownictwo mieszkaniowe i usługowe. Ustalenia te nie zostały zakwestionowane. A zatem fakt, że pierwszym beneficjentem realizacji przedmiotowego gazociągu będą uczestnicy: J. i E. P. nie oznacza, iż inwestycja ta nie ma charakteru inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Wnioskowana sieć po jej rozbudowaniu służyć będzie także innym inwestorom, gdy złożą wnioski o przyłączenie do sieci gazowej w miarę realizacji inwestycji budowlanych przy ul. N. w K..

Należy podkreślić, że atrybut lokalności przysługuje nie tylko takim celom , które służą wszystkim mieszkańcom gminy lub znacznej ilości mieszkańców. Zgodnie z art. 1 ustawy o samorządzie gminnym mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową (ust. 1), Ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium (ust. 2). Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 1 cyt. ustawy, zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty ustawodawca zaliczył do zadań własnych gminy, wśród których w pkt 3 wymienił zaopatrzenie w gaz. A zatem, w ocenie Sądu w sytuacji gdy na jakimś obszarze obejmującym nawet kilka czy kilkanaście nieruchomości nie ma infrastruktury gazowej - realizacja sieci gazowej stanowi inwestycję celu publicznego. Z całokształtu zebranego materiału wynika, iż planowany gazociąg stanowi pierwszy etap budowy infrastruktury na terenie nieuzbrojonym dotąd w sieć gazową, nie stanowi natomiast przyłącza.

Konkludując, inwestycja objęta wnioskiem w ocenie Sądu, z pewnością mieści się w zakresie celów objętych art. 6 pkt 2 u.g.n., skoro polegać ma, jak ustaliły to organy orzekające i czego nie kwestionuje skarżąca, a co wynika z dokumentów dołączonych do wniosku, na budowie sieci gazowej, która przebiegać ma m. in. przez teren stanowiącej grunt prywatny działki nr [...]. Inwestycja ta spełnia także kryteria wskazane w cyt. art. 2 ust. 5 u.p.z.p. tj. ma znaczenie lokalne.

Należy podkreślić, że dokonując oceny znaczenia przedmiotowej inwestycji w kontekście użytego w ustawowej definicji określenia "o znaczeniu lokalnym (gminnym)" nie można kierować się kryterium formy własności nieruchomości, bowiem ustawodawca takiego rozróżnienia nie wprowadził. Natomiast odnosząc się do spornej kwestii dotyczącej lokalnego charakteru inwestycji trzeba wskazać, że jeżeli inwestycja ma na celu dostarczenie odbiorcom na terytorium gminy lub na części tego terytorium gazu, co mieści się w zadaniach własnych gminy, to okoliczność, że inwestycja ta w swym przebiegu obejmie niewielki wycinek terytorium gminy, a nie wszystkie lub większość położonych na jej terytorium nieruchomości, nie może stać na przeszkodzie uznania tej inwestycji, za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p.. Pośrednio bowiem ma znaczenie dla całej społeczności lokalnej, stanowiąc przejaw realizacji zadań własnych gminy. (por. wyrok WSA w Szczecinie z 30.11. 2011 , sygn.. akt II SA/Sz 923/11).

A zatem w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy nie można podzielić argumentacji Skarżącej, że ponieważ pierwszym beneficjentem przedmiotowej inwestycji będzie jeden inwestor tj. E. I J. P. to inwestycja ta nie ma charakteru publicznego o znaczeniu lokalnym, trzeba bowiem mieć na względzie, że umożliwienie szerokiego dostępu wszystkim mieszkańcom gminy stanowi priorytetowe zadania Gminy Miasta także w związku z ochroną środowiska.

Jeżeli zatem planowana inwestycja ma na celu dostarczenie odbiorcom na terytorium gminy gazu, co mieści się w zadaniach własnych gminy, to okoliczność, że inwestycja ta w swym przebiegu obejmie wycinek terytorium gminy, a nie wszystkie lub większość położonych na jej terytorium nieruchomości, nie może stać na przeszkodzie uznania tej inwestycji, za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro pośrednio ma znaczenie dla całej społeczności lokalnej stanowiąc przejaw realizacji zadań własnych gminy. Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni bowiem podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 5 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 672/11, który stwierdził: "Inwestycja lokalna to nie tylko inwestycja służąca całej gminie jako podmiotowi władzy lokalnej. Może to być także inwestycja, która swoim zasięgiem służy węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio ma znaczenie dla całej gminy". Nie jest przy tym zasadne oczekiwanie, iż sieci infrastruktury gazowej w gminie będą prowadzone po gruntach stanowiących własność gminy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów trzeba wskazać, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut braku należytego uzasadnienia skarżonej decyzji gdyż w ocenie Sądu organ nie uchybił normie z art. 107 § 3 k.p.a , wyjaśnił nadto, ze zgodnie z art. 54 u.p.z.p. organy związane są treścią wniosku, a zgodnie z art. 56 u.p.z.p nie można odmówić ustalenia lokalizacji celu publicznego jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Nie jest zasadny zarzut braku należytego umocowania pełnomocnika wnioskodawcy B. K. udzielonego przez pełnomocnika K. D. legitymującego się pełnomocnictwem Polskiej Spółki Gazownictwa sp.z o.o. z upoważnieniem do samodzielnego udzielenia dalszych pełnomocnictw.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut braku "właściwej weryfikacji osoby, która podpisała decyzję wydaną przez organ I instancji. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że przedłożona w administracyjnych aktach sprawy decyzja Prezydenta M. z 17.06. 2014 r., ustalająca lokalizację celu publicznego została podpisana przez W. K. – inspektora w Wydziale Architektury i Urbanistyki, działającą z upoważnienia Prezydenta Miasta, o czym informuje pieczątka. Podpis W. K. wraz z pieczątką znajduje się także na załącznikach do decyzji I instancji. A zatem decyzja I instancji została wydana zgodnie z wymaganiami przepisu art. 107 § 1 kpa, zgodnie z którym decyzja powinna zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji – a to zostało spełnione. .

Z tych powodów należało art. 151 ustawy z 30.08. 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji .