Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1867/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 2c oraz art. 30 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 184 i art. 182 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 27 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Go 862/15 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Go 862/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę J. L. (dalej zwanego inwestorem) na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] września 2015 r., nr [...], w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy:

W dniu 18 sierpnia 2014 r. inwestor zgłosił Prezydentowi Miasta Zielona Góra (dalej zwanemu organem I instancji) zamiar przystąpienia do wykonania robót budowlanych na działce nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w Z., polegających na wykonaniu zadaszenia – wiaty wolnostojącej na ogródku przylegającym do tarasu, o konstrukcji lekkiej drewnianej i kubaturze około 10 m2. Do zgłoszenia dołączone zostało oświadczenie inwestora z dnia 17 sierpnia 2014 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz pismo z dnia 6 sierpnia 2014 r. podpisane przez inwestora, skierowane do Wspólnoty Mieszkaniowej [...], [...], [...] o wyrażenie zgody na zadaszenie tarasu znajdującego się przy jego oknie od strony ulicy, zawierające wykaz właścicieli lokali wraz z oświadczeniami o zgodzie lub wstrzymaniu się z wyrażeniem zgody na wykonanie przez inwestora zadaszenia tarasu przy jego oknie od strony ulicy.

Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. organ I instancji, powołując art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), nałożył na inwestora obowiązek usunięcia - w terminie do 16 września 2014 r. - nieprawidłowości występujących w dokonanym zgłoszeniu poprzez:

- uzupełnienie złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane o wykaz wszystkich współwłaścicieli nieruchomości oraz wskazanie dokumentu, z którego wynika ich zgoda na wykonanie robót określonych we wniosku,

- oznaczenie na mapie usytuowania wiaty oraz określenie szczegółowo rodzaju materiału z jakiego będzie ona wykonana, wskazania sposobu montażu oraz dokładnych wymiarów w tym odległości od budynku,

- określenie powierzchni całej nieruchomości oraz ilości budynków gospodarczych, wiat, altan oraz przydomowych oranżerii na działce.

W piśmie z dnia 7 września 2014 r. inwestor oświadczył, że wykaz współwłaścicieli wraz z wyrażoną przez nich zgodą na wybudowanie zadaszenia tarasu dołączony został do zgłoszenia oraz, że dysponuje udziałem 966/10000 mienia i gruntu w działce o kubaturze 3 643 m2, na działce znajdują się dwa budynki gospodarcze murowane, cztery szopy drewniane na węgiel i drewno, zadaszenie będzie wybudowane z lekkiej konstrukcji drewnianej, z dachem pokrytym papą, będzie to konstrukcja nie związana z budynkiem o wymiarach 3,10 m x 2,5 m. Do pisma dołączył też szkic usytuowania zadaszenia na działce oraz kopię zawiadomienia Sądu Rejonowego z dnia 28 czerwca 2000 r.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. organ I instancji zgłosił sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania zgłoszonych robót budowlanych. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że na podstawie ewidencji gruntów ustalił, iż działka, na której mają być wykonane roboty, stanowi współużytkowanie wieczyste osób fizycznych oraz [...] S.A., którzy tworzą Wspólnotę Mieszkaniową. Zdaniem organu I instancji, w takiej sytuacji tytułem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest stosunek zobowiązaniowy wynikający z uchwały wspólnoty. Dalej organ ten stwierdził, iż inwestor nie spełnił wszystkich wymogów nałożonych postanowieniem organu z dnia [...] września 2014 r., gdyż szkic zadaszenia – wiaty nie przedstawia szczegółów powiązania wiaty z podłożem, odległości od budynku, wysokości wiaty oraz sposobu odprowadzania wód opadowych, a ponadto nie zostało uzupełnione oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ I instancji ocenił bowiem, że dostarczony przez inwestora wraz ze zgłoszeniem dokument z dnia 6 sierpnia 2014 r. nie stanowi uchwały, lecz zgodę części współużytkowników. Dodał, że sporządzony spis osób wchodzących w skład wspólnoty nie jest pełny. W związku z tym uznał, iż inwestor nie posiada tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla robót objętych zgłoszeniem.

Na skutek odwołania inwestora, decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Lubuskiego (dalej zwanego organem odwoławczym) z dnia [...] listopada 2014 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że w zakreślonym terminie inwestor nie wywiązał się w pełni z obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., czego skutkiem jest zgłoszenie sprzeciwu w niniejszej sprawie.

Po rozpatrzeniu skargi inwestora, decyzja organu odwoławczego z dnia [...] listopada 2014 r. została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Go 5/15, a orzeczenie to jest prawomocne. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że dokonane przez inwestora zgłoszenie obarczone było brakami formalnymi zarówno w odniesieniu do określenia rodzaju, zakresu i sposobu wykonywania robót budowlanych oraz co do wskazania terminu ich rozpoczęcia, jak i rodziło uzasadnione wątpliwości w kwestii prawidłowości złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wywiódł jednak, że przy wydawaniu postanowienia z dnia [...] września 2014 r. organ I instancji dysponował już wiedzą, że inwestorem objętych zgłoszeniem robót jest osoba fizyczna - współwłaściciel lokalu mieszkalnego we wspólnocie mieszkaniowej liczącej ponad 7 lokali mieszkalnych, a dokonane zgłoszenie dotyczy zamiaru wykonania robót budowlanych na nieruchomości wspólnej. Uznał więc, że organ ten powinien w postanowieniu wzywającym inwestora do uzupełnienia braków zgłoszenia, tak sformułować zobowiązanie, aby jednoznacznie wynikało z niego na czym polega wadliwość złożonego oświadczenia i że wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością wspólną (gruntem) na cele budowlane (wykonanie wiaty/zadaszenia) wymaga uchwały wspólnoty o wyrażaniu zgody na wykonanie robót objętych zgłoszeniem (ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali).

Sąd ocenił, że zobowiązanie zawarte w postanowieniu z dnia [...] września 2014 r. zostało sformułowane w taki sposób, że skarżący pozbawiony został możliwości wykonania go w sposób zapewniający mu dokonanie zgłoszenia bez sprzeciwu. Podał bowiem, że organ I instancji zobowiązał inwestora do uzupełnienie złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane o wykaz wszystkich współwłaścicieli nieruchomości oraz wskazanie dokumentu z którego wynika ich zgoda na wykonanie robót określonych we wniosku; dopiero zaś w decyzji w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszonych robót organ I instancji stwierdził, iż skarżący nie przedstawił wymaganej uchwały wspólnoty mieszkaniowej, ale dokument z 6 sierpnia 2014 r. zawierający jedynie zgodę części współużytkowników, a tym samym nie posiada tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zdaniem Sądu, również w pozostałym zakresie organ I instancji w sposób niedostatecznie konkretny, jednoznaczny i precyzyjny wskazał czego się od inwestora domaga w ramach uzupełnienia dokonanego zgłoszenia. Sąd zauważył bowiem, że organ ten nie sprecyzował np. jakie konkretnie wymiary wiaty/zadaszenia inwestor powinien wskazać, jak też nie wyartykułował jednoznacznie, że sposób montażu wiaty ma obejmować również określenie powiązania jej z podłożem. Podał, że wydając decyzję w przedmiocie sprzeciwu organ I instancji stwierdził, iż skarżący nie spełnił wszystkich obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. w tym też i takich, które nie były przedmiotem zawartego w nim zobowiązania - na inwestora nie zostało tym postanowieniem nałożone zobowiązanie do określenia sposobu odprowadzania wód opadowych jak też "wskazania na szkicu szczegółów odnośnie powiązania wiaty z podłożem".

Wobec powyższego Sąd uznał, że w omówionym zakresie czynności organu I instancji przeprowadzone zostały z naruszeniem art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 7, 8, 9, 11 k.p.a., a organ odwoławczy nie dostrzegając tych naruszeń uchybił przepisom art. 7, art. 77 oraz art. 15 k.p.a. Przyjął jednak, że wobec materialnego charakteru terminu na zgłoszenie sprzeciwu, organ odwoławczy nie może skorzystać z uprawnień wynikających z art. 138 § 2 k.p.a., a to oznacza, że to na organie odwoławczym spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, konwalidacji nieprawidłowości postępowania organu I instancji (w trybie art. 136 k.p.a.) z poszanowaniem uzasadnionych interesów inwestora oraz wszystkich konsekwencji, jakie wynikają z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Kontynuując postępowanie organ odwoławczy pismem z dnia 28 lipca 2015 r., powołując art. 50 § 1 w zw. z art. 136 k.p.a., wezwał inwestora do:

1) przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane sporządzonego zgodnie z obowiązującym wzorem, określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. z 2003 r., nr 120, poz. 1127 ze zm.). Jednocześnie organ poinformował inwestora, że w dołączonym do zgłoszenia oświadczeniu wskazał, iż prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane posiada z tytułu współwłasności, a wzór oświadczenia przy tym tytule wymaga wskazania wszystkich współwłaścicieli z podaniem imienia i nazwiska (w przypadku osób fizycznych) lub nazwy (w przypadku osób prawnych) oraz adresu. Podał, że z uwagi na fakt, że zgłoszone roboty budowlane realizowane mają być na części wspólnej nieruchomości, oprócz wpisanej księgi wieczystej potwierdzającej, że inwestor jest jednym ze współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, należy wskazać dokument (uchwałę), z treści którego będzie wynikała zgoda pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, na dysponowanie nieruchomością wspólną na cel budowlany wskazany w zgłoszeniu. Dodał, że zgoda taka winna być wyrażona przez wszystkich współwłaścicieli w formie uchwały (art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali);

2) określenia rodzaju robót budowlanych, które inwestor zamierza wykonać. Wyjaśnił przy tym, że zadaszenie istniejącego tarasu będącego częścią budynku, stanowi jego rozbudowę i roboty te nie są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę; natomiast w przypadku budowy wiaty należy wskazać jej wszystkie elementy oraz rodzaj, zakresem i sposób wykonania planowanych robót budowlanych.

W odpowiedzi na to wezwanie inwestor przesłał oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – datowane na dzień 5 sierpnia 2015 r. – w którym oświadczył, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] na cele budowlane, jednak nie wskazał z jakiego tytułu wywodzi to prawo. Dołączył również kserokopię pisma z dnia 6 sierpnia 2014 r., skierowane do Wspólnoty Mieszkaniowej [...], [...], [...] o wyrażenie zgody na zadaszenie tarasu znajdującego się przy jego oknie od strony ulicy, zawierające wykaz właścicieli lokali wraz z oświadczeniami o zgodzie lub wstrzymaniu się z wyrażeniem zgody na wykonanie przez inwestora zadaszenia tarasu przy jego oknie od strony ulicy. W piśmie tym dodatkowo dopisana została spółka [...] S.A. oraz nieczytelny podpis w rubryce "wyrażam zgodę".

Decyzją z dnia [...] września 2015 r. organ odwoławczy ponownie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2014 r. o wniesieniu sprzeciwu do zgłoszonych przez inwestora robót budowlanych. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Z chwilą powstania wspólnoty mieszkaniowej zarządzanie nieruchomością wspólną, którą stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokal, poddane jest reżimowi wynikającemu z ustawy o własności lokali. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 1 ww. ustawy jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż siedem (tzw. "duża wspólnota"), właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Czynności zwykłego zarządu podejmuje zarząd samodzielnie. Do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na to, iż inwestor - pomimo prawidłowego wezwania - nie uzupełnił zgłoszenia z dnia 18 sierpnia 2014 r., należało utrzymać w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie wniesienia sprzeciwu na objęte tym zgłoszeniem roboty budowlane.

W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, inwestor podniósł, że z tarasu będzie korzystał tylko on i członkowie jego rodziny. Wskazał też, że w piśmie z 6 sierpnia 2014 r. wypowiedzieli się wszyscy członkowie wspólnoty i na trzynastu - dziesięcioro wyraziło zgodę na zadaszenie tarasu, a tylko trzech członków wstrzymało się od głosu. Zaznaczył też, że podjęcie w przedmiotowej sprawie uchwały może w przyszłości skutkować kosztami przeprowadzanych remontów, bądź napraw tego zadaszenia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej.

Oddalając skargę inwestora Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zważył, że rozpoznanie tej skargi nastąpiło w ramach szczególnego związania wynikającego z sądowego rozstrzygnięcia wydanego już uprzednio w tej sprawie (art. 153 p.p.s.a.). Uwzględniając więc ustalenia zawarte w uzasadnieniu wyroku tego Sądu z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Go 5/15, Sąd I instancji przyjął, że zgłoszenie dokonane przez inwestora obarczone było brakami zarówno w odniesieniu do określenia rodzaju, zakresu i sposobu wykonywania robót budowlanych oraz co do wskazania terminu ich rozpoczęcia; rodziło też uzasadnione wątpliwości w kwestii prawidłowości złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy w pełni zastosował się do zaleceń i wskazań poprzednio wydanego w tej sprawie orzeczenia sądowego. W ocenie Sądu I instancji, organ ten w sposób dokładny i precyzyjny wyjaśnił skarżącemu dlaczego i jakich czynności powinien dokonać we wskazanym terminie siedmiu dni. W tych okolicznościach stwierdził, że niewywiązanie się inwestora z nałożonych nań obowiązków musiało skutkować wydaniem przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, którą zgłoszony został sprzeciw w sprawie wykonania zamierzonych przez inwestora robót budowlanych.

Sąd I instancji przyjął bowiem, że zajęcie przez członka wspólnoty części gruntu, stanowiącego nieruchomość wspólną, w celu wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu zadaszenia – wiaty należy do czynności przekraczających zwykły zarząd, zatem na ich wykonanie wymagana jest zgoda wspólnoty wyrażona w formie uchwały. Uznał więc, że wraz z oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor winien był dostarczyć organowi przyjmującemu zgłoszenie zgodę wspólnoty na realizację zaplanowanej przez niego inwestycji, wyrażoną w formie uchwały podjętej zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 22-23 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Sąd I instancji podzielił także stanowisko organu, że przedłożone przez inwestora pismo z dnia 6 sierpnia 2014 r., w którym członkowie wspólnoty wyrazili zgodę na realizację przedsięwzięcia, bądź też wstrzymali się od głosu, nie było wystarczające do uznania, że inwestor był uprawniony do dysponowania częścią wspólną nieruchomości i do wykonania robót budowlanych polegających na budowie zadaszenia – wiaty wolnostojącej. Ponadto zauważył, że jako jeden z właścicieli została wskazana spółka [...] S.A., jako "wyrażająca zgodę" na wykonanie inwestycji. Podał jednak, że podpis złożony w imieniu Spółki jest nieczytelny, nie można na jego podstawie zidentyfikować ani osoby, która go złożyła, ani tym bardziej czy osoba ta była uprawniona do reprezentowania Spółki. W konsekwencji, Sąd I instancji, powołując art. 151 p.p.s.a., za zasadne uznał oddalenie skargi inwestora.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł inwestor reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości inwestor zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, to jest: art. 145 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 23 ust. 2 ustawy o własności lokali, poprzez niezastosowanie art. 145 p.p.s.a. i oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszała przepisy postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy i jako taka winna być uchylona. W oparciu o ten zarzut inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o zmianę orzeczenia przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, a także o przyznanie jego pełnomocnikowi kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały dotychczas zapłacone w całości ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiedziono, że organ odwoławczy naruszył te same przepisy, których naruszenie uprzednio stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Go 5/15. Podkreślono, że wbrew ustaleniom Sądu I instancji, organ ten nie zastosował się do wytycznych zawartych w tamtym wyroku, gdyż nieprawidłowo sformułował wezwanie z dnia 29 kwietnia 2015 r. Zauważono bowiem, że z wezwania tego nie wynikało w sposób konkretny, jednoznaczny i precyzyjny, czego organ domaga się od inwestora w ramach uzupełnienia zgłoszenia. Podniesiono, że dotyczy to w szczególności wymogu wskazania dokumentu (uchwały), z treści którego będzie wynikała zgoda pozostałych współwłaścicieli nieruchomości na dysponowanie nieruchomością wspólną na cel budowlany. Zarzucono, że organ błędnie wskazał, że wymagana jest zgoda wszystkich pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, podczas, gdy z obowiązujących w tym zakresie przepisów (art. 23 ust. 2 ustawy o własności lokali) jasno wynika, że wymagana jest jedynie zgoda większości współwłaścicieli, liczona wg wielkości udziałów. W tych okolicznościach uznano, że organ nie spełnił wynikających z k.p.a. wymogów załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela, należytego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy oraz udzielenia niezbędnych wskazówek i wyjaśnień temu służących (art. 7, 8, 9 i 11 kpa). Podano przy tym, że gdyby inwestor wiedział, że wymagana jest uchwała wspólnoty podjęta większością głosów współwłaścicieli wg wielkości posiadanych udziałów, a nie (jak zasugerował organ) zgoda wszystkich współwłaścicieli, najprawdopodobniej stosowną uchwałę wspólnoty mieszkaniowej by uzyskał i mógłby wówczas prawidłowo uzupełnić swoje zgłoszenie. Dodano, że inwestor, mając na uwadze, że dwoje współwłaścicieli nieruchomości wyraziło swój sprzeciw wobec planowanych robót, wiedział że uchwały zgodnej z wytycznymi organu uzyskać nie może. Oceniono więc, że organ wręcz wprowadził inwestora w błąd co do obowiązującego stanu prawnego.

W piśmie procesowym z dnia 31 maja 2016 r. pełnomocnik inwestora oświadczył, że zrzeka się rozprawy w przedmiocie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.); dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 powołanej ustawy, tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 powołanej ustawy – tworzą, podnoszone przez strony, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnić także należy, że w związku z oświadczeniem pełnomocnika inwestora o zrzeczeniu się rozprawy, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 145 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 23 ust. 2 ustawy o własności lokali. Zarzut ten nie ma jednak usprawiedliwionych podstaw. Inwestor upatruje bowiem naruszenia tych przepisów w nieprawidłowym sformułowaniu wezwania z dnia 29 kwietnia 2015 r., czego wyrazem miałoby być to, że z wezwania tego nie wynikało w sposób konkretny, jednoznaczny i precyzyjny, czego organ domaga się od inwestora w ramach uzupełnienia zgłoszenia. Inwestor zaznaczył przy tym, że dotyczy to w szczególności wymogu wskazania dokumentu (uchwały), z treści którego będzie wynikała zgoda pozostałych współwłaścicieli nieruchomości na dysponowanie nieruchomością wspólną na cel budowlany.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że żadne z wezwań skierowanych przez organy do inwestora nie jest opatrzone datą 29 kwietnia 2015 r., a w dacie tej wydany został w kontrolowanej sprawie wyrok Sądu I instancji (sygn. akt II SA/Go 5/15). Natomiast na skutek tego wyroku, organ odwoławczy skierował do inwestora wezwanie opatrzone datą 28 lipca 2015 r. i jak należy wnioskować z pozostałych wywodów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, to treść tego właśnie wezwania jest kwestionowana przez inwestora. Jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rzeczone wezwanie, wbrew twierdzeniom inwestora, sformułowane zostało przez organ odwoławczy w sposób konkretny, jednoznaczny i precyzyjny. Jak wynika bowiem z treści tego wezwania, na jego mocy, inwestor został zobowiązany do:

1) przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane sporządzonego zgodnie z obowiązującym wzorem, określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. z 2003 r., nr 120, poz. 1127 ze zm.). Jednocześnie organ poinformował inwestora, że w dołączonym do zgłoszenia oświadczeniu wskazał, iż prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane posiada z tytułu współwłasności, a wzór oświadczenia przy tym tytule wymaga wskazania wszystkich współwłaścicieli z podaniem imienia i nazwiska (w przypadku osób fizycznych) lub nazwy (w przypadku osób prawnych) oraz adresu. Podał, że z uwagi na fakt, że zgłoszone roboty budowlane realizowane mają być na części wspólnej nieruchomości, oprócz wpisanej księgi wieczystej potwierdzającej, że inwestor jest jednym ze współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, należy wskazać dokument (uchwałę), z treści którego będzie wynikała zgoda pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, na dysponowanie nieruchomością wspólną na cel budowlany wskazany w zgłoszeniu. Dodał, że zgoda taka winna być wyrażona przez wszystkich współwłaścicieli w formie uchwały (art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali);

2) określenia rodzaju robót budowlanych, które inwestor zamierza wykonać. Wyjaśnił przy tym, że zadaszenie istniejącego tarasu będącego częścią budynku, stanowi jego rozbudowę i roboty te nie są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę; natomiast w przypadku budowy wiaty należy wskazać jej wszystkie elementy oraz rodzaj, zakresem i sposób wykonania planowanych robót budowlanych.

Jak wynika z treści powyższego wezwania organ odwoławczy, obok określenia zakresu nałożonych obowiązków (przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz określenia rodzaju robót budowlanych, które inwestor zamierza wykonać), zawarł także wskazówki, które zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, były wystarczające do należytego wywiązania się z tych obowiązków. Wymaga bowiem podkreślenia, że wezwanie to sformułowane zostało przez organ odwoławczy w wykonaniu zaleceń Sądu I instancji zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Go 5/15. W uzasadnieniu tego wyroku zawarte są zaś obszerne rozważania Sądu I instancji dotyczące procedury uzyskiwania przez członka wspólnoty zgody na zajęcie części gruntu, stanowiącego nieruchomość wspólną, w celu wykonania robót budowlanych.

Na s. 8 uzasadnienia wyroku z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Go 5/15, Sąd I instancji podał bowiem, że cyt. "ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Z art. 6 i 21 ustawy o własności lokali wynika, iż w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej podmiotem praw i obowiązków jest wspólnota, gdyż to ona działa za członków wspólnoty, a więc w ich interesie. Zgodnie zaś z treścią art. 20 ust. 1 tej ustawy jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Właściciele ci tworzą tzw. dużą wspólnotę, w której zarząd kieruje sprawami wspólnoty i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali (art. 21 ust. 1). Jeżeli sposobu zarządu nie określono w umowie albo w uchwale, obowiązują zasady zarządu określone w rozdziale IV ustawy. Wybrany zarząd może samodzielnie wykonywać czynności zwykłego zarządu. Jednakże do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu w dużej wspólnocie potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do dokonania czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu. (art. 22 ust 1 i 2 ustawy ). Uchwała taka w dużej wspólnocie zapada większością głosów właścicieli lokali, liczoną według wielkości udziałów, chyba, że w umowie lub w uchwale podjętej w tym trybie postanowiono, że w określonej sprawie na każdego właściciela przypada jeden głos (art. 23 ust. 2 ustawy). Wśród czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu ustawa wymienia zmianę przeznaczenia części nieruchomości wspólnej ( art. 22 ust. 3 pkt 4 ustawy ). Zajęcie przez członka wspólnoty części gruntu, stanowiącego nieruchomość wspólną, w celu wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu zadaszenia/wiaty bez wątpienia należy do czynności przekraczających zwykły zarząd, zatem na ich wykonanie wymagana jest zgoda wspólnoty wyrażona w formie uchwały".

Wyjaśnić przy tym należy, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Go 5/15, sporządzane było przez ten Sąd z urzędu i zostało doręczone wszystkim stronom. Inwestor miał zatem możliwość zapoznania się z cytowanymi powyżej rozważaniami Sądu I instancji. W tych okolicznościach za wystarczające uznać należy zamieszczenie przez organ odwoławczy, w wezwaniu z dnia 28 lipca 2015 r. (które - co jeszcze raz należy podkreślić - wystosowane zostało do inwestora w wykonaniu zaleceń Sądu zawartych w cytowanym powyżej wyroku) wskazówek co do konieczności przedstawienia "dokumentu (uchwały), z którego będzie wynikała zgoda pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, na dysponowanie nieruchomością wspólną na cel budowlany wskazany w zgłoszeniu". Nie sposób przy tym podzielić poglądu inwestora, że organ odwoławczy wskazując, że "zgoda taka winna być wyrażona przez wszystkich współwłaścicieli w formie uchwały (art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali)", wprowadził inwestora w błąd co do obowiązującego prawa. Zgodnie bowiem z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali "do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej". Uwzględniając zatem brzmienie tego przepisu, przyjąć należy, że organ odwoławczy, formułując wytyczną co do konieczności uzyskania zgody przez wszystkich współwłaścicieli, wskazywał jedynie na formę prawną, w jakiej ta zgoda jest udzielana, a nie na warunki jej udzielenia.

Nie budzi zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego także sposób sformułowania przez organ odwoławczy obowiązku określonego w punkcie 2 wezwania z dnia 28 lipca 2015 r., a dotyczącego cyt.: "określenia rodzaju robót budowlanych, które inwestor zamierza wykonać". Prawidłowe jest także zawarte w tym punkcie wezwania wyjaśnienie organu odwoławczego, że "zadaszenie istniejącego tarasu będącego częścią budynku, stanowi jego rozbudowę i roboty te nie są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę; natomiast w przypadku budowy wiaty należy wskazać jej wszystkie elementy oraz rodzaj, zakresem i sposób wykonania planowanych robót budowlanych". Zauważyć przy tym należy, że w skardze kasacyjnej nie sformułowano konkretnych zastrzeżeń co do tego punktu wezwania, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prawidłowe odkodowanie, na czym polega, zarzucane przez inwestora, "nieprawidłowe sformułowanie wezwania" w tym punkcie.

Końcowo wymaga podkreślenia, że realizacja przez organ administracji publicznej obowiązku informowania stron, o którym mowa w art. 9 k.p.a., nie polega na udzielaniu porad prawnych, a jedynie na ogólnym ukierunkowaniu strony co do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w jej sprawie. Skoro, jak dowiedziono powyżej, organ odwoławczy prawidłowo poinformował inwestora o stanie prawnym kontrolowanej sprawy, to nie sposób przyjąć aby w tej sprawie możliwe było skuteczne zarzucenia temu organowi art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 23 ust. 2 ustawy o własności lokali. Nieuprawnione jest tym samym stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 145 p.p.s.a., który znajduje zastosowanie tylko w razie uwzględnienia skargi, do czego brak było podstaw w kontrolowanej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Wyjaśnić jednocześnie należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu radcy prawnemu wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy przed tym Sądem, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną z urzędu należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.