Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1083/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 91 ust. 1, art. 35 ust. 1, art. 5a ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 87 ust. 2 i art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 par. 1 pkt 5 i art. 147 par. 1.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 26 marca 2018 r. nr XLIII/404/2018 w przedmiocie nadania statutu sołectwu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Dnia 26 marca 2018 r. Rada Miejska w Chmielniku, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35, art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm., zwanej dalej "u.s.g"), podjęła uchwałę nr XLIII/404/2018 w sprawie nadania statutu sołectwu Piotrkowice - w brzmieniu załącznika do tej uchwały (§ 1 uchwały, dalej też jako "Statut").

W skardze wywiedzionej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Busku – Zdroju, wnosząc o stwierdzenie niewazności ww. uchwały w całości zarzucił istotne naruszenie prawa:

- art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały z pominięciem przewidzianej procedury i niepoddanie projektu statutu społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego sołectwa w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania tych konkretnych konsultacji z mieszkańcami, podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g.;

- art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez bezpodstawne użycie zwrotu "w szczególności" w § 3 ust. 1 Statutu, przez co doszło do poszerzenia zakresu działań - zadań sołectwa, a zarazem jego organów tj. zebrania wiejskiego, zadań sołtysa i rady sołeckiej, podczas gdy zakres działań i zadań sołectwa powinien być uregulowany w statucie w sposób wyczerpujący i w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania;

- art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez bezpodstawne przyznanie w § 5 ust. 1 pkt 2 i 3, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 1 pkt 1 Statutu sołtysowi prawa do zwoływania zebrań wiejskich i przewodniczenia ich obradom oraz zwoływania posiedzeń rady sołeckiej i przewodniczenia ich obradom - co istotnie narusza model przyjęty przez ustawodawcę, kreujący zebranie wiejskie i sołtysa jako dwa odrębne organy jednostki pomocniczej (wykonawczy i uchwałodawczy), zaś radę sołecką jako odrębne gremium wspomagające sołtysa;

- art. 35 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez bezpodstawne wprowadzenie w treści § 7 ust. 4 i 5 i § 8 ust. 2 zd. drugie Statutu wymagania kworum dla ważności zebrania wiejskiego w pierwszym terminie i wyznaczenie zebrania w drugim terminie w przypadku braku kworum oraz wymagania kworum dla ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii. W niniejszej sprawie Rada Miejska w Chmielniku, podejmując zaskarżoną uchwałę, nie odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Nie uczyniono nawet zapisu w treści początkowej uchwały "Po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami nadaje się statut ..." i przez to nie wskazano, że taka regulacja została w gminie wprowadzona uchwałą. W uzasadnieniu do tej uchwały wskazano, że w miesiącu lutym b.r. odbyły się konsultacje z mieszkańcami sołectw na terenie gminy w przedmiocie projektów statutów sołectw.

Z pisma Przewodniczącego Rady Miejskiej w Chmielniku, jak podniósł dalej Prokurator, wynika, że rada nie podjęła uprzednio uchwały w przedmiocie i trybie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w sprawie przyjęcia statutów jednostek pomocniczych. Z treści pisma i przesłanych załączników wynika, że w uchwale nr IV/44/2003 z dnia 22 lutego 2003 r. uchwalającej Statut Miasta i Gminy Chmielnik, jako załącznik nr 4 do tej uchwały - określono ogólnie zasady i tryb przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Chmielnik. Projekt zaskarżonej uchwały Burmistrz przy piśmie z dnia 30 stycznia 2018 r. przekazał sołtysom Gminy Chmielnik w liczbie 26, co poświadcza lista z pokwitowania ich odbioru. Odrębną uchwałą i zarządzeniem Burmistrza postanowiono przeprowadzić konsultacje z mieszkańcami, ale w innej sprawie, utworzenia nowego sołectwa z istniejącego sołectwa Celiny, zatem te akty nie dotyczą przedmiotu sprawy, a nadto nie zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym.

Zatem Prokurator stwierdził, że poza przekazaniem sołtysom za pokwitowaniem projektów statutów, nie istnieje żaden inny dokument potwierdzający rzeczywiste przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami. Przy tym w ogóle nie zachowano trybu i procedury przeprowadzenia konsultacji - według uchwały, o której mowa wyżej, a która stanowi załącznik nr 4 do Statutu Miasta i Gminy Chmielnik. Wątpliwości budzi więc to, czy projekt Statutu został w ogóle uprzednio w sposób właściwy podany do wiadomości mieszkańców sołectwa przez sołtysów, w jaki sposób go przedstawiono i w jakiej formie, jak przebiegała dyskusja nad jego postanowieniami i jaki był jej wynik i jak zaopiniowano projekt. Zatem de facto konsultacji nie przeprowadzono.

Z kolei z informacji uzyskanej od Wojewody Świętokrzyskiego - pismo z 31 lipca 2019 r. - wynika, że organ nie wydawał rozstrzygnięć nadzorczych co do tej uchwały. Do Dziennika Urzędowego w latach 2017 - 2019 Rada Miejska w Chmielniku nie przekazywała do publikacji uchwał w przedmiocie i trybie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w sprawie przyjęcia statutów sołectw. Zaskarżona uchwała dotycząca nadania statutu sołectwu powinna zostać podjęta dopiero po podjęciu uchwały w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, nie zaś w sposób przedstawiony powyżej, a to bez spełnienia wymogu z art. 5a ust. 2 u.s.g.

Prokurator zaznaczył, że w niniejszej sprawie przed podjęciem zaskarżonej uchwały przekazano projekty statutów sołtysom, co potwierdzają przedstawione dokumenty, jednak nie przeprowadzono konsultacji w trybie właściwym i na podstawie wymaganej odrębnej uchwały i bez szczegółowych ustaleń co do liczby mieszkańców akceptujących projekt statutu, głosów przeciwnych i bez pozytywnego zaopiniowania. Co jednak najistotniejsze, konsultacje nie odbyły się na podstawie uchwały gminy wydanej na podstawie art. 5a u.s.g., co przemawia jednoznacznie za uznaniem, że nie mogą one zostać uznane za przeprowadzone prawidłowo i tym samym, już tylko z tego powodu należy przyjąć, że takie ich przeprowadzenie jak wskazane w załączonych dokumentach, istotnie narusza art. 35 ust. 1 u.s.g.

Odnośnie pozostałych zarzutów skarżący zauważył, że rada była zobowiązana do precyzyjnego określenia zadań organów jednostki pomocniczej oraz zakresu zadań przekazanych jednostce przez gminę. Natomiast użycie w § 3 ust. 1 Statutu zwrotu "w szczególności" stwarza szerokie pole do interpretacji, pozwalając wykonawcy uchwały na poszerzenie zakresu zadań sołectwa oraz listy kompetencji sołtysa, zebrania wiejskiego i rady sołeckiej. Określenie zadań sołtysa, rady sołeckiej i zebrania wiejskiego jest uzasadnione i znajduje podstawę w normie kompetencyjnej art. 35 u.s.g. Należy pamiętać jednak, że decydując się na określenie zakresu działań i zadań organów jednostki pomocniczej rada zobowiązana jest do wskazania tych kompetencji w sposób wyczerpujący.

W zaskarżonym Statucie organ przyznał sołtysowi prawo do zwoływania zebrań wiejskich i przewodniczenia ich obradom oraz zwoływania posiedzeń rady sołeckiej i przewodniczenia ich obradom. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Zatem zebranie wiejskie jest obligatoryjnym organem uchwałodawczym. W konsekwencji uwzględnienie sołtysa jako przewodniczącego kierującego obradami zebrania wiejskiego stoi w sprzeczności z celem funkcjonowania zebrania wiejskiego, wskazanym w przepisach ustawy, ponieważ sołtys i zebranie wiejskie to dwa odrębne organy sołectwa. Podobne stanowisko skarżący wyraził w zakresie zwoływania posiedzeń rady sołeckiej i kierowania jej pracami.

Nadto zakwestionował zapisy dotyczące wymagania kworum dla ważności zebrania wiejskiego z uwagi na brzmienie art. 36 ust. 1 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały Burmistrz Miasta i Gminy Chmielnik pismem z dnia 30 stycznia 2018 r. przekazał projekt uchwały w sprawie nadania statutu sołtysowi, w celu konsultacji projektu statutu z mieszkańcami, wyznaczając termin akceptacji lub zgłoszenia na piśmie ewentualnych uwag do Sekretarza Gminy Chmielnik. Ponadto projektowany tekst Statutu był umieszczony na stronie internetowej Urzędu Miasta i Gminy w Chmielniku od dnia 21 marca 2018 r. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy Chmielnik zostały uregulowane w załączniku nr 4 do Statutu Miasta i Gminy Chmielnik (uchwała nr IV/44/2003 Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 22 lutego 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta i Gminy Chmielnik). W zakreślonym terminie do dnia 16 lutego 2018 r., po tym terminie, nie zgłoszono żadnych uwag do zaproponowanego projektu statutu sołectwa. W związku z tym skierowano projekt uchwały w powyższej sprawie na sesję dnia 26 marca 2018r. W dniu 30 marca 2018 r. Wojewoda Świętokrzyski otrzymał powyższą uchwałę i nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tego aktu. W latach 2017-2019 Rada Miejska w Chmielniku nie podejmowała odrębnej uchwały w sprawie konsultacji, ponieważ kwestie te były uregulowane w § 16 Statutu Miasta i Gminy Chmielnik i w załączniku nr 4 do tego Statutu.

Dalej organ wskazał, że zapisy zawarte w § 8 załącznika do uchwały, a w szczególności w jego § 8 ust. 2 zdanie drugie, wprowadzono w celu uniknięcia sytuacji, gdy do wyboru sołtysa i rady sołeckiej zgłosi się np. jeden uprawniony mieszkaniec i to on zdecyduje o ważności wyboru. Takiej sytuacji ustawodawca nie przewidział. Z kolei zapisy zawarte w § 7 ust. 4 i 5 Statutu, wprowadzono w celu uniknięcia sytuacji, gdy o ważności spraw dla ogółu mieszkańców sołectwa może zdecydować np. pięciu uprawnionych mieszkańców pod nieobecność większości. Takiej sytuacji ustawodawca również nie przewidział.

Organ uznał także, że stwierdzenie nieważności uchwały nie wyeliminuje z obrotu prawnego kwestionowanych zapisów, ponieważ są one we wcześniej obowiązującej uchwale Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 22 lutego 2003 r. w sprawie uchwalenia statutu sołectwa Piotrkowice. Ponadto, nawet gdyby przyjąć zasadność zarzutów skarżącego, to zakwestionowanie części zapisów uchwały nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. Sąd postanowił, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarządzić połączenie spraw o sygn. II SA/Ke 1076/19, II SA/Ke 1077/19, II SA/Ke 1082/19, II SA/Ke 1083/19, II SA/Ke 1088/19, II SA/Ke 1089/19, II SA/Ke 1096/19, II SA/Ke 1097/19, w celu ich łącznego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Ponieważ zaskarżona uchwała - bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny - jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. nie sprzeciwia się stwierdzeniu jej nieważności w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo - niezależnie od czasu, jaki upłynął od daty jej uchwalenia.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Powołana regulacja art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej.

W niniejszej sprawie Prokurator objął skargą uchwałę Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 26 marca 2018 r. w sprawie nadania statutu sołectwu Piotrkowice. Zasadniczy i najdalej idący zarzut skargi dotyczy naruszenia art. 35 ust. 1 u.s.g. poprzez niepoddanie projektu statutu tego sołectwa społecznym konsultacjom z jego mieszkańcami w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami.

Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko WSA w Kielcach zaprezentowane w sprawie sygn. akt II SA/Ke 1077/19 ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku - Zdroju na uchwałę Rady Gminy Chmielnik z dnia 26 marca 2018 r. w sprawie nadania statutu sołectwu Kotlice, w której zarówno treść uchwały jak i wniesionej do Sądu skargi, a także odpowiedzi na skargę są tożsame jak w sprawie niniejszej.

W związku z powyższym Sąd, akceptując i uznając za własne motywy, jakie legły u podstaw wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 1077/19, posłuży się argumentacją wyrażoną przez WSA w Kielcach w tamtej sprawie, rozpoznanej zresztą łącznie ze sprawą niniejszą.

Artykuł 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.).

Ustawodawca w art. 5a ust. 1 u.s.g. przewiduje zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne, przy czym konsultacje obligatoryjne przeprowadzane są na podstawie przepisu szczególnego. Stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. ustalenie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji następuje w drodze uchwały rady gminy. Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając te kwestie w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. Uczestnikami procesu konsultacji społecznych przeprowadzanych na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. są zawsze dwa podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Jego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji, a także zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym. Podmiotem konsultującym są organy gminy, gdyż tylko one posiadają kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim uczestnikiem konsultacji społecznych jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje (zob. Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018).

Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18, lex nr 2451150 i powołane tam wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13).

Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. także wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18, Lex nr 2625329).

O legalności działania organu rozstrzyga bowiem to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. Również reguły wykładni systemowej przemawiają za taką interpretacją powołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy art. 35 u.s.g. zamieszczone zostały w rozdziale 3 ustawy o samorządzie gminnym, zatytułowanym "Władze gminy". W rozdziale 1 tej ustawy, zatytułowanym "Przepisy ogólne" znajduje się art. 5a. Wykładnia systemowa polega na ustalaniu właściwego znaczenia przepisu na podstawie jego usytuowania w systemie prawa. Wykładnia ta opiera się na założeniu, że miejsce przepisu w danym akcie prawnym nie jest przypadkowe, ale wynika z racjonalnego działania prawodawcy. W rezultacie miejsce ulokowania danego przepisu w ustawie ma wpływ na jego znaczenie. Oznacza to, że art. 5a znajduje zastosowanie także w wypadku uchwalania statutu jednostki pomocniczej.

Nie można przy tym nie zwrócić uwagi na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, które odnosi się do wykładni art. 5a u.s.g. Jak stwierdził Trybunał w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2003 r. (U 10/01, OTK-A 2003, nr 3, poz. 23), zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych "w innych sprawach ważnych dla gminy". Instytucja konsultacji z mieszkańcami, o której mowa jest w art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest przy tym jednym z przypadków konsultacji przewidzianych ustawą. Oznacza to, że przeprowadzenie takich konsultacji generalnie powinno zostać poprzedzone podjęciem przez radę gminy uchwały, określającej zasady i tryb prowadzenia konsultacji. Wyrok powyższy uwzględniał brzmienie art. 4 ust. 1 u.s.g. sprzed dnia 30 maja 2001 r., który stanowił, że tworzenie, łączenie, podział i znoszenie gmin, ustalanie ich granic i nazw oraz siedzib władz następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.

W orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2013r., II OSK 652/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., III SA/Gd 458/12 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), odczytuje się art. 35 ust. 1 u.s.g. w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musi stwierdzeniem nieważności całej uchwały.

W rozpoznawanej sprawie nie była sporna kwestia dotycząca ustawowego wymogu konsultacji z mieszkańcami sołectwa Piotrkowice treści statutu tego sołectwa. Organ kwestionował jednak podnoszoną przez Prokuratora okoliczność, że konsultacje takie nie zostały faktycznie przeprowadzone.

Odnosząc się do istoty sporu, podkreślić należy w pierwszym rzędzie, że - zdaniem Sądu - nie można podzielić zarzutów skargi co do tego, że Rada Miejska

w Chmielniku nie podjęła w ogóle uchwały, o jakiej mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g.

W załączniku nr 4 do uchwały tej Rady nr IV/44/2003 z dnia 22 lutego 2003 r.

w sprawie uchwalenia Statutu Miasta i Gminy Chmielnik, określone zostały bowiem zasady i tryb przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Chmielnik. Ustanowienie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, może nastąpić bądź odrębną uchwałą dla każdej jednostki pomocniczej, bądź - tak jak zrobiła to Rada Miejska w Chmielniku – w uchwale obowiązującej dla wszystkich konsultacji przeprowadzanych z mieszkańcami na obszarze tej Gminy. Przepis art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. nie określa, że regulowanie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji musi nastąpić odrębnie dla każdej jednostki pomocniczej gminy, a więc oddzielnie dla każdego sołectwa. W kontrolowanym przypadku, w pkt 9 załącznika nr 4 do ww. uchwały z dnia 22 lutego 2003 r., określono, że konsultacje przeprowadza się

w obwodach konsultacyjnych, które w zależności od przedmiotu konsultacji mogą obejmować granice jednostek pomocniczych lub ich części. Nie ulega więc wątpliwości, że wedle reguł określonych w tej uchwale mógł być konsultowany projekt statutu dla konkretnego sołectwa z mieszkańcami tego sołectwa.

Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest jednak nie tylko podjęcie uchwały ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, ale również faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji, zgodnie z wcześniej podjętą uchwałą. Jak wynika tymczasem

z akt sprawy, czynności podjęte przez Burmistrza Chmielnika ograniczyły się do przekazania sołtysom Gminy Chmielnik (pismo z dnia 30 stycznia 2018 r.) projektu uchwały w sprawie nadania statutu tego sołectwa w celu konsultacji z mieszkańcami. Nie wiadomo jednak, czy i kiedy konsultacje zostały przeprowadzone, wedle jakich zasad i jaki był ich tryb, co uniemożliwia przyjęcie, że spełnione zostały wymogi dla konsultacji określone w załączniku nr 4 do ww. uchwały Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 22 lutego 2003 r., a konkretnie w pkt 6 - 8 tego załącznika. Nie zostało w szczególności wykazane, czy Burmistrz wydał zarządzenie, w którym określił kalendarz czynności konsultacyjnych i wyznaczył pełnomocnika do spraw konsultacji oraz czy dane w tym zakresie (także co do imienia, nazwiska i siedziby pełnomocnika) zostały podane do publicznej wiadomości. Samo skierowanie pisma do sołtysa z prośbą o przekazanie informacji o akceptacji przedstawionego projektu lub zgłoszenie na piśmie ewentualnych uwag, nie dowodzi przeprowadzenia konsultacji wedle zasad i trybu określonych przez Radę Miejską w Chmielniku w załączniku nr 4 do ww. uchwały z dnia 22 lutego 2003 r. Organ nie wykazał, czy i w jaki sposób mieszkańcy sołectwa Piotrkowice zostali poinformowani o dacie rozpoczęcia i zakończenia konsultacji, formie wyrażania przez nich opinii oraz o terminie i miejscu podania wyników konsultacji do publicznej wiadomości. Do stwierdzenia, że spełniony został ustawowy wymóg poprzedzenia zaskarżonej uchwały konsultacjami z mieszkańcami, nie jest także wystarczająca podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność umieszczenia tekstu projektowanego statutu do publicznej wiadomości na stronie internetowej Urzędu Miasta i Gminy w Chmielniku od dnia 21 marca 2018r., a więc zaledwie 5 dni przed podjęciem uchwały objętej skargą.

Należy zauważyć, że wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych

z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z tymi mieszkańcami proponowanych regulacji, a co najistotniejsze, jako faktyczne umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu statutu - czego w omawianym przypadku zabrakło. To do organu należy obowiązek wykazania spełnienia wymogu przeprowadzenia konsultacji społecznych. Wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale – jak wyżej podniesiono - ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy podjętej

w sprawie określenia statutu jednostki pomocniczej w całości.

Z tych powodów Sąd ocenił jako zasadny zarzut skargi dotyczący istotnego naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g., stwierdzając na tej podstawie nieważność zaskarżonej uchwały w całości i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g. orzekł jak w sentencji wyroku.

Z uwagi na ustalony brak przeprowadzenia wymaganych ustawą konsultacji

z mieszkańcami, których dotyczy uchwalony statut sołectwa, co powoduje konieczność wyeliminowania w całości zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego, za bezprzedmiotowe Sąd uznał odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi. Ich merytoryczna ocena nie ma bowiem wpływu na wynik sprawy. Natomiast załączone do skargi dokumenty Sąd ocenił jako uzupełnienie stanowiska zawartego w skardze.