Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 274/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33 par. 3, art. 134
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 7 lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie uznania za nienależnie pobrane i zwrotu wypłaconych świadczeń rodzinnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z dnia 7 lutego 2017 r., nr [...], stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez A. G., reprezentowaną przez pełnomocnika - adw. A. B., od decyzji Burmistrza Paczkowa z dnia 22 lipca 2016 r., nr [...], o uznaniu za nienależnie pobrane świadczeń rodzinnych przez A. G. w postaci zasiłku rodzinnego, dodatku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej oraz dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego wypłacone na podstawie decyzji Burmistrza Paczkowa z dnia 1 września 2006 r., nr [...], w łącznej kwocie 3.864,00 zł oraz o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w łącznej kwocie 3.864,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Burmistrz Paczkowa decyzją z dnia 6 marca 2015 r., nr [...], ustalił, iż świadczenia rodzinne, wypłacone A. G. na podstawie decyzji z dnia 1 września 2006 r., nr [...], w postaci zasiłku rodzinnego, dodatku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej oraz dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w łącznej kwocie 3.864,00 zł są świadczeniami nienależnie pobranymi.

Następnie, po zawiadomieniu A. G. o wszczęciu postępowania "w celu żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń", Burmistrz Paczkowa decyzją z dnia 30 kwietnia 2015 r., nr [...], orzekł o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ustalonych decyzją z dnia 6 marca 2015 r., nr [...].

Na skutek odwołania wniesionego przez A. G., reprezentowaną przez pełnomocnika - adwokata A. B., powyższa decyzja została uchylona w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 22 kwietnia 2016 r., nr [...], które przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych, Burmistrz Paczkowa pismem z dnia 30 czerwca 2016 r., nr [...], poinformował A. G. o wszczęciu postępowania "w sprawie ustalenia oraz żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wypłaconych na podstawie decyzji nr [...] z dnia 1 września 2006 r.". Pismo to zostało doręczone adwokatowi A. B., oznaczonemu przez organ jako pełnomocnik A. G.

Decyzją z dnia 22 lipca 2016 r., nr [...], Burmistrz Paczkowa orzekł o uznaniu za nienależnie pobrane świadczeń rodzinnych pobranych przez A. G. w postaci zasiłku rodzinnego, dodatku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej oraz dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, wypłaconych na podstawie decyzji Burmistrza Gminy Paczkowa z dnia 1 września 2006 r. w łącznej kwocie 3.864,00 zł oraz o zwrocie tych nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w łącznej kwocie 3.864,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami. Decyzja ta została przesłana na adres Kancelarii pełnomocnika i tam doręczona w dniu 3 sierpnia 2016 r.

Pismem z dnia 4 sierpnia 2016 r. adwokat A. B. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu odwołanie od powyższej decyzji, wskazując, że reprezentuje "A. G".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wezwało organ pierwszej instancji, a także pełnomocnika, o nadesłanie pełnomocnictwa upoważniającego pełnomocnika do reprezentowania A. G. w postępowaniu odwoławczym dotyczącym decyzji Burmistrza Paczkowa z dnia 22 lipca 2016 r., nr [...]. W odpowiedzi na powyższe wezwania organ pierwszej instancji przesłał kopię pełnomocnictwa z dnia 27 maja 2015 r., udzielonego przez A. G. adwokatowi A. B. do reprezentowania jej w sprawie odwołania od decyzji o nienależnie pobranych świadczeniach rodzinnych nr [...], natomiast pełnomocnik w piśmie z dnia 28 listopada 2016 r. wyjaśnił, iż pełnomocnictwo do sprawy zostało już złożone na samym jej początku i z tego względu sprawa mogła się toczyć z jego udziałem. Zaznaczył jednocześnie, że pełnomocnictwo to obejmuje również postępowanie po wznowieniu.

Pismem z dnia 23 grudnia 2016 r. Kolegium wezwało pełnomocnika do nadesłania pełnomocnictwa do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 22 lipca 2016 r. oraz pełnomocnictwa do działania przed organem pierwszej instancji. Kolegium poinformowało, że do akt sprawy zostało dołączone jedynie pełnomocnictwo strony z dnia 27 maja 2015 r. do wniesienia odwołania od decyzji o nienależnie pobranych świadczeniach rodzinnych o numerze [...].

W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik w piśmie z dnia 9 stycznia 2017 r. powtórzył treść swego pisma z dnia 28 listopada 2016 r.

Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 7 lutego 2017 r., nr [...], opartym o przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), zwanym dalej K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 134 K.p.a., powołanego w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, a także omówił instytucję i skutki procesowe doręczenia decyzji. Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja Burmistrza Paczkowa z dnia 22 lipca 2016 r. o uznaniu za nienależnie pobrane świadczeń rodzinnych oraz o ich zwrocie wraz z odsetkami, nie została doręczona zgodnie z wymogami przewidzianymi w K.p.a. i w konsekwencji nie weszła do obrotu prawnego, stąd nie może być obecnie przedmiotem zaskarżenia. Podkreśliło, że stroną postępowania w sprawie jest A. G., a z dokumentacji nie wynika, żeby w tej sprawie ustanowiła ona pełnomocnika w osobie adwokata A. B. Przedłożone pełnomocnictwo z dnia 27 maja 2015 r. dotyczy bowiem jedynie wniesienia odwołania od innej decyzji Burmistrza Paczkowa - o numerze [...], w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, która to sprawa została załatwiona przez Kolegium ostateczną decyzją z dnia 22 kwietnia 2016 r. W tej sytuacji przesłanie i doręczenie zaskarżonej decyzji pod adresem Kancelarii A. B., który nie jest pełnomocnikiem strony, nie wywołuje skutku prawnego doręczenia decyzji. Stosownie do tego Kolegium, stwierdzając niedopuszczalność odwołania, uznało wniesione odwołanie za bezskuteczne z uwagi na brak przedmiotu odwołania (brak decyzji w obrocie prawnym), co stoi na przeszkodzie prowadzenia postępowania odwoławczego.

W skardze na powyższe postanowienie pełnomocnik A. G. - adwokat A. B. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na bezzasadnym przyjęciu, że odwołanie od decyzji z dnia 22 lipca 2017 r. jest niedopuszczalne. Stwierdził, że chybiona jest argumentacja organu odwoławczego, iż nie był umocowany do działania w tym postępowaniu, ponieważ brał w nim czynny udział, jak również po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie o numerze [...] wyraził pisemne stanowisko w piśmie z dnia 14 lipca 2017 r. Poza tym wskazał, że postępowanie było prowadzone z naruszeniem zasady wyrażonej w art. 8 K.p.a., gdyż organ po wznowieniu postępowania popełnił te same błędy, które spowodowały przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto w toku postępowania organ wielokrotnie nie potrafił dokonać doręczenia decyzji kończącej postępowanie w sposób zgodny z przepisami, co podważa zaufanie skarżącej do administracji publicznej i co miało też miejsce w poprzednich postępowaniach o tym samym przedmiocie. W uzasadnieniu pełnomocnik zarzucił, że w konsekwencji braku czynnego udziału strony w postępowaniu, ewentualna wadliwość dotyczy całości postępowania, a nie - jak to wywodzi Kolegium - jedynie doręczenia decyzji kończącej to postępowanie. Poza tym wskazał na wadliwość rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej instancji, w którym błędnie stwierdzono, iż świadczenia zostały pobrane nienależnie, podczas gdy z uwagi na upływ terminu brak było podstaw do żądania ich zwrotu, a przy tym organ orzekł jedną decyzją o kwestiach, które powinny być przedmiotem dwóch odrębnych postępowań.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o oddalenie skargi. Dodatkowo Kolegium podkreśliło, że przedłożone pełnomocnictwo dotyczy umocowania jedynie do wniesienia odwołania od innej decyzji Burmistrza Paczkowa, tj. [...], zaś sprawa z tego odwołania została załatwiona przez Kolegium, które wydało ostateczną decyzję z dnia 22 kwietnia 2016 r., nr [...]. W tej sytuacji przesłanie decyzji na adres Kancelarii pełnomocnika, niebędącego pełnomocnikiem strony, nie wywołuje skutku prawnego doręczenia decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium dostrzegło, że nie prowadziło postępowania wznowieniowego w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skargę należało oddalić.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd nie jest związany granicami skargi, jednak nie może wyjść poza granice sprawy będącej przedmiotem rozpoznania. Oznacza to, że sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Granice sprawy w rozumieniu powyższego przepisu wyznacza natomiast przedmiot rozstrzygnięcia w zaskarżonym ostatecznym rozstrzygnięciu organu odwoławczego. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 zwanej dalej P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję administracją lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w przypadku braku wskazanych uchybień, jak również przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Wskazać też trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 19 lutego 2016 r.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że postanowienie to nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie procesowe, tj. postanowienie wydane na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji Burmistrza Paczkowa z dnia 22 lipca 2016 r., nr [...], w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane świadczeń rodzinnych pobranych przez A. G. w łącznej kwocie 3.864,00 zł oraz o zwrocie tych świadczeń wraz z ustawowymi odsetkami.

Zgodnie z treścią przepisu art. 134 K.p.a., o który oparto zaskarżone rozstrzygnięcie, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

W tym miejscu podkreślić należy, że po otrzymaniu odwołania organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym obowiązany jest podjąć czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w ustawowym terminie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym, obejmujących m.in. sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą do tego legitymacji (por. A. Wrobel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 689, wyrok NSA z 11 grudnia 2007 r., OSK 1661/06, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), jak i przedmiotowym, do jakich należy wniesienie odwołania od decyzji, która nie została doręczona lub ogłoszona stronie (por. K. Glibowski [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015 r., s. 681).

W przekonaniu Sądu, w badaniu wstępnym organ w pierwszej kolejności powinien ocenić legitymację podmiotu wnoszącego odwołanie. Na gruncie niniejszej sprawy wskazać w związku z tym przyjdzie, że zgodnie z art. 32 K.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Stosownie zaś do art. 33 § 3 zd. pierwsze K.p.a., pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa.

W świetle powołanych przepisów strona może ustanowić pełnomocnika w takim zakresie, w jakim uzna to za stosowne. Pełnomocnictwo może dotyczyć wszystkich spraw, w tym także spraw, które w przyszłości mogą być przedmiotem postępowań (pełnomocnictwo ogólne), albo może upoważniać tylko do wskazanych czynności na konkretnym etapie postępowania. Dokument pełnomocnictwa powinien jednoznacznie określać zakres umocowania. Jak wskazuje się w doktrynie, obowiązek wykazania istnienia stosunku pełnomocnictwa ciąży na stronie lub na samym pełnomocniku. Nie jest to obowiązek organu prowadzącego postępowanie. Organ administracji powinien brać pod uwagę z urzędu rodzaj pełnomocnictwa udzielonego przez stronę w każdym stadium postępowania i nie powinien dopuścić do udziału w postępowaniu osoby, która albo w ogóle nie legitymuje się należytym pełnomocnictwem, z zastrzeżeniem art. 33 § 4 K.p.a., albo pełnomocnictwo dotyczy innej sprawy niż rozstrzygana w postępowaniu, lub pełnomocnik zamierza podjąć czynności, do których nie jest umocowany. W szczególności, gdy strona udzieliła pełnomocnictwa ogólnego, pełnomocnik jest zobowiązany złożyć odpis uwierzytelniony do każdej ze spraw (por. Wróbel, op. cit., s. 259 i powołane tam orzecznictwo).

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, treść pełnomocnictwa z dnia 27 maja 2015 r. została sformułowana precyzyjnie i wynika z niej dokładnie, do jakich czynności pełnomocnik został umocowany. Określono zarówno konkretne postępowanie, poprzez wskazanie jego numeru, jak i etap tego postępowania. Jak trafnie odczytał organ odwoławczy, omawiane pełnomocnictwo uprawnia do wniesienia odwołania w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji pod numerem [...], tj. w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, w której wydana została przez Burmistrza Paczkowa decyzja z dnia 30 kwietnia 2015 r. Jak wynika z lektury akt, na skutek rozpatrzenia odwołania wniesionego przez pełnomocnika, sprawa ta została załatwiona przez Kolegium ostateczną decyzją kasacyjną z dnia 22 kwietnia 2016 r., a następnie organ pierwszej instancji wszczął kolejne - co należy podkreślić - odrębne postępowanie, o numerze [...], w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane świadczeń rodzinnych oraz o zwrocie tych świadczeń. Zakres tego postępowania był zatem szerszy w stosunku do wcześniej prowadzonego pod numerem [...], w którym wydana została decyzja z dnia 30 kwietnia 2015 r.

W tym miejscu odnotować należy, iż na tle art. 30 ust. 2, ust. 5 i ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. u. z 2015 poz. 114, z późn. zm. [obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 1518, z późn. zm.]) w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowany został pogląd, że bezwzględnym warunkiem wydania decyzji o zwrocie świadczenia nienależnie pobranego jest uprzednie przeprowadzenie i ostateczne zakończenie decyzją administracyjną postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Orzeczenie o zwrocie świadczeń nienależnie pobranych i uznanie ich za nienależnie pobrane musiało więc nastąpić w odrębnych postępowaniach zakończonych odrębnymi decyzjami. Na skutek zmiany brzmienia art. 30 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonanej od dnia 18 września 2015 r. przepisem art. 3 pkt 4 lit. c ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2015 poz. 1302), w art. 30 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych mowa jest o decyzji "w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń". Oznacza to możliwość orzekania w jednej decyzji administracyjnej o ustaleniu świadczeń rodzinnych za świadczenia nienależnie i określenie zasady ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami.

Skoro więc złożone pełnomocnictwo z dnia 27 maja 2015 r. było pełnomocnictwem szczególnym (co do poszczególnych czynności) i obejmowało wyłącznie uprawnienie do wniesienia odwołania w postępowaniu o numerze [...], to na jego podstawie pełnomocnik nie mógł działać w kolejnym postępowaniu, wdrożonym później przez organ pierwszej instancji, ani też skutecznie wnieść w tej sprawie środka zaskarżenia, gdyż czynności te wykraczały poza ramy udzielonego pełnomocnictwa. Dodać też przyjdzie, że postępowanie o numerze [...] nie było prowadzone w trybie wznowienia wcześniej prowadzonego postępowania o numerze [...], a jego zakres był szerszy i obejmował zarówno ustalenie, jak i zwrot nienależnie pobranych świadczeń, podczas gdy postępowanie nr [...] dotyczyło jedynie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego. Oznacza to, że po wszczęciu postępowania nr [...] przed organem pierwszej instancji podejmowane są czynności w innym zakresie, niebedące z całą pewnością czynnościami w ramach postępowania nr [...], i to postępowania odwoławczego.

Poza tym należy wskazać, że nieprzedstawienie przez profesjonalnego pełnomocnika prawidłowego pełnomocnictwa w terminie zakreślonym do jego złożenia skutkuje również wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania. W myśl bowiem art. 64 § 2 K.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Przepis ten znajduje zastosowanie w postępowaniu odwoławczym, przy czym w przypadku nieusunięcia braków odwołania w terminie organ drugiej instancji powinien wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania w oparciu o art. 134 K.p.a. W postępowaniu odwoławczym nie ma bowiem zastosowania instytucja pozostawienia podania bez rozpoznania, gdyż dotyczy ona postępowania przed organem pierwszej instancji, a przepisy regulujące to postępowanie mogą mieć zastosowanie w postępowaniu odwoławczym tylko w sprawach nieuregulowanych odmiennie przepisami o postępowaniu odwoławczym (por. wyroki NSA z 28 stycznia 2011 r., I OSK 1814/10; z 15 kwietnia 2010 r., I OSK 135/10, http:// orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgromadzone w sprawie dowody świadczą, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu pismem z dnia 23 grudnia 2016 r. wezwało zawodowego pełnomocnika do nadesłania pełnomocnictwa do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 22 lipca 2016 r. oraz pełnomocnictwa do działania przed organem pierwszej instancji w tym postępowaniu. Kolegium wyjaśniło jednocześnie, że pełnomocnictwo z dnia 27 maja 2015 r. obejmuje jedynie wniesienie odwołania od decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w sprawie o numerze [...]. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika, jak wskazano wyżej, złożone pełnomocnictwo nie uprawniało do działania w sprawie nr [...], a stosowne pełnomocnictwo nie zostało przedłożone pomimo wezwania. Należy mieć na względzie, że w świetle przepisów procedury administracyjnej zawartych w K.p.a., postępowanie odwoławcze nie ma charakteru inkwizycyjnego, a co za tym idzie - postępowanie to może zostać skutecznie wszczęte jedynie na skutek odwołania wniesionego przez podmiot legitymowany do złożenia tego środka prawnego. W przeciwnym razie wniesienie odwołania przez podmiot, który nie jest uprawniony do jego wniesienia powoduje, że postępowanie odwoławcze nie może zostać uruchomione i taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszym postępowaniu. Tym samym nie mogło dojść do rozpatrzenia środka odwoławczego wniesionego przez pełnomocnika nieumocowanego w sprawie, co uzasadniało wydanie przez organ odwoławczy postanowienia o niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 K.p.a.

W realiach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy, dostrzegając brak pełnomocnictwa, motywował natomiast stwierdzenie niedopuszczalności odwołania kolejną okolicznością podlegającą badaniu w postępowaniu wstępnym, tj. brakiem przesłanki przedmiotowej z uwagi na nieistnienie przedmiotu odwołania, czyli rozstrzygnięcia, od którego mogłoby zostać ono wniesione, wskazując na fakt doręczenia decyzji organu pierwszej instancji pełnomocnikowi A. G., który nie dysponował stosownym pełnomocnictwem.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem, że odwołanie jest niedopuszczalne od nieistniejącego w sensie prawnym orzeczenia. W doktrynie wskazuje się, że jeśli nie nastąpiło ani ogłoszenie ani doręczenie decyzji stronie, wówczas nie można mówić o istnieniu decyzji administracyjnej, lecz jedynie o nieakcie, czyli o decyzji nieistniejącej, niewywołującej żadnych skutków (por. K. Glibowski, op. cit., s. 583 i powołane tam orzecznictwo, B. Adamiak "Zagadnienie decyzji nie istniejących w postępowaniu administracyjnym", Acta Universitas Wratislaviensis Nr 1022, Prawo CLXVIII Wrocław 1990, s. 13 oraz "Wadliwość decyzji administracyjnej", Acta Universitas Wratislaviensis Nr 955 Prawo CLVI Wrocław 1986, s. 49-50). Doręczenie (lub ogłoszenie) jest bowiem immanentnym warunkiem bytu prawnego decyzji administracyjnej, wynikającym z art. 110 K.p.a. Dopiero od chwili doręczenia zaczynają bowiem istnieć skutki prawne decyzji. Natomiast w związku z tym, że odwołanie przysługuje od decyzji administracyjnej, to strona nie nabywa prawa do wniesienia odwołania od decyzji, która nie weszła do obiegu prawnego, a więc pomimo że została wydana, to nie została stronie doręczona lub ogłoszona. W takiej sytuacji organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność odwołania w oparciu o przepis art. 134 K.p.a.

Skoro zatem w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie zostało przedłożone pełnomocnictwo, to z tego powodu jako wadliwe należało ocenić nie tylko doręczenie decyzji organu pierwszej instancji z dnia 22 lipca 2016 r., ale również - co trafnie dostrzeżono w skardze - skierowanie zawiadomienia z dnia 30 czerwca 2016 r. o wszczęciu postępowania o wszczęciu tego postępowania do pełnomocnika, który nie był legitymowany do działania w tym postępowaniu. Brak ten nie mógł zostać usunięty na etapie postępowania przed organem odwoławczym. Zauważyć przy tym należy, że stroną postępowania administracyjnego, w którym wydano decyzję z dnia 22 lipca 2016 r., nr [...] była wyłącznie A. G. W tej sytuacji brak skutecznego doręczenia decyzji jedynemu adresatowi powoduje, że nie rozpoczął się bieg terminu z art. 129 § 2 K.p.a.

Odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów przedawnienia należy wskazać, że z uwagi na omówione na wstępie związanie Sądu granicami sprawy, w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym - wszczętym w wyniku skargi wniesionej na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 7 lutego 2017 r., będące rozstrzygnięciem o charakterze proceduralnym - przedmiotem oceny Sądu nie mogły być kwestie merytoryczne, dotyczące legalności decyzji Burmistrza Paczkowa z dnia 22 lipca 2016 r., gdyż wykraczały one poza granice tak rozumianej sprawy.

Z przedstawionych względów w realiach rozpoznawanej sprawy należało zaakceptować zawarte w zaskarżonym postanowieniu rozstrzygnięcie i uznać, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. znajduje w niniejszej sprawie oparcie w przepisach prawa. Sąd nie dopatrzył się również z urzędu innych wad kontrolowanego orzeczenia, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z porządku prawnego.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.