Postanowienie NSA, sygn. akt II OW 121/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 4 w związku z art. 15 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3
journal: Dz.U. 2014 poz 700
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Wójta Gminy S. z dnia 17 czerwca 2014r znak: [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy S. a Starostą B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosków u usunięcie naruszenia prawa poprzez wykonanie zagospodarowania poscaleniowego postanawia: wskazać Starostę B. do rozpoznania wniosków S. W., J. R., S. C., A. K., D. K., D. P. K. R. o usunięcie naruszenia prawa poprzez wykonanie zagospodarowania poscaleniowego


UZASADNIENIE

Wójt Gminy S. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy S., a Starostą B. wykonującym, na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o scalaniu i wymianie gruntów (tj. Dz.U. z 2014 r. poz. 700 z późn. zm.), scalanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej i wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosków S. W., D. P., J. R., S. C., A. K., D.K., K.R. o usunięcie naruszenia prawa poprzez niewykonanie decyzji własnej z dnia [...] listopada 2008 roku znak: [...] w części dotyczącej rekultywacji gruntów tj. czynności wchodzących w zakres zagospodarowania poscaleniowego objętych w/w decyzją. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w kwietniu i w maju 2014 r. zwrócono się do Starosty B. o usunięcie naruszenia prawa poprzez wyegzekwowanie decyzji Starosty B. z dnia [...] listopada 2008 roku znak: [...] w części dotyczącej wykonania czynności wchodzących w zakres zagospodarowania poscaleniowego, takich jak realizacja przepustów na rowach odwadniających pomiędzy działkami, przeprowadzenie rekultywacji gruntów poprzez likwidację odłogów, usunięcie zakrzaczeń, wykonanie niwelacji skarp i miedz do których Starosta zobowiązał się w decyzji wydanej pod rygorem natychmiastowej wykonalności. Niewykonanie powyższej decyzji w części dotyczącej zagospodarowania poscaleniowego spowodowało, że pomimo upływu ponad 5 lat od wydania decyzji, tak skarżący się właściciele gruntów, nie weszli faktycznie w nowe posiadanie i użytkują grunty wg stanu sprzed wydania decyzji zatwierdzającej projekt scalania.

Starosta B. uznał, że organem właściwym do egzekwowania wykonania czynności wchodzących w zakres zagospodarowania poscaleniowego jest Wójt Gminy S., dlatego też zawiadomieniem z dnia 22 maja 2014 roku przekazał pisma wnioskodawców w trybie art. 65 § 1 kpa Wójtowi Gminy S.

Wójt z kolei uważa, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o usunięcie naruszenia prawa i wyegzekwowanie czynności zagospodarowania poscaleniowego zgodnie z art.3 ust.1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r o scalaniu i wymianie gruntów (tj. Dz.U. z 2014 r. poz.700 z póź. zm.) jest Starosta B.

Wójt wskazał, że w stanie prawnym, obowiązującym począwszy od 11 kwietnia 2007 roku do 20 września 2011 roku, a więc w okresie, w którym Starosta B. wydał decyzję zatwierdzającą projekt scalania gruntów wsi [...] znak: [...], art. 3 ust. 1 ustawy wskazywał, że postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza Starosta, jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5-7 oraz art. 4 ust. 2. Artykuł 3 ust. 5-7 wymieniał zaś środki, które mogą (a nie muszą) zostać włączone w finansowanie postępowania scaleniowego, wymiennego, czy zagospodarowania poscaleniowego, w tym między innymi środki z budżetów właściwych miejscowo i rzeczowo jednostek samorządu terytorialnego. Treść tego artykułu wykorzystuje Starosta B. interpretując go nie jako "może" ale jako "obowiązek gminy" odmawiając wykonania zagospodarowania poscaleniowego. Dotychczas nie wykonane zagospodarowanie poscaleniowe uniemożliwia właścicielom objęcie w posiadanie nowo wydzielonych gruntów, pomimo że artykuł 32 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów stanowi że w takim przypadku to Starosta ma obowiązek wdrożyć postępowanie egzekucyjne w administracji. Starosta natomiast próbuje obarczyć tym obowiązkiem Wójta Gminy jak wynika to z treści załączonego zawiadomienia Starosty B.

Odnosząc się do uzasadnienia Starosty B. przekazania do załatwienia Wójtowi Gminy zadania zagospodarowania gruntów po scaleniu dodatkowo wskazano, że znowelizowana ustawa jednoznacznie zinterpretowała te przepisy stanowiąc, że organem zobowiązanym do przeprowadzenia i sfinansowania zagospodarowania poscaleniowego jest Starosta wykonujący je jako zadanie z zakresu administracji rządowej.

Ustawa zmieniająca z dnia 29 lipca 2011 roku, uszczegółowiła także w sposób wyraźny katalog zadań starosty, związanych ze scalaniem gruntów wskazując, że zagospodarowanie poscaleniowe stanowi określone w decyzji o zatwierdzeniu projektu scalania prace rekultywacyjne polegające na:

1. budowie lub przebudowie dróg dojazdowych do gruntów rolnych i leśnych oraz dojazdów do zabudowań poszczególnych uczestników scalenia,

2. korekcie przebiegu oraz poprawie parametrów technicznych urządzeń melioracji wodnych,

3. likwidacji zbędnych miedz i dróg oraz wykonywaniu zabiegów rekultywacyjnych umożliwiających uprawę mechaniczną gruntów.

Wykonanie rekultywacji gruntów umożliwia objęcie w posiadanie przez uczestników scalenia gruntów wydzielonych im w ramach postępowania scaleniowego. Uzasadniając projekt nowelizacji ustawy o scalaniu i wymianie gruntów wskazano, że "zmiana wynika z konieczności uznania zagospodarowania poscaleniowego jako integralnej części scalenia gruntów, będącego także zadaniem zleconym staroście z zakresu administracji rządowej i finansowanego ze środków budżetu państwa. Jego wykonanie jest niezbędne do objęcia w posiadanie gruntów przez uczestników scalenia, zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów."

A zatem zagospodarowanie poscaleniowe nie jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, lecz integralną częścią postępowania scaleniowego, polegającą na przeprowadzeniu określonych czynności faktycznych, w wykonaniu dyspozycji, zawartych w decyzji o zatwierdzeniu projektu o scalaniu gruntów, tak więc zarówno w poprzednim jak i aktualnym stanie prawnym czynności poscaleniowe leżą w gestii Starosty. Skoro jednostki samorządu terytorialnego jedynie mogą (zgodnie z cytowanym wcześniej przepisem), a nie muszą uczestniczyć w finansowaniu zagospodarowania poscaleniowego to nie można uznawać, że jest to zadanie własne gminy, bowiem w takim wypadku gmina musiałaby, a nie tylko mogła je finansować z własnego budżetu.

Dodatkowym argumentem, w ocenie Wójta, jest fakt, że ustawa w brzmieniu pierwotnym stanowiła, że postępowanie scaleniowe lub wymienne, prowadzone w dniu jej wejścia w życie, podlega zakończeniu według dotychczasowych przepisów (art. 28). Jednakże artykuł ten został usunięty ustawą o zmianie ustawy o scalaniu gruntów z dnia 24 lutego 1989 roku (Dz.U. Nr 10, poz. 55). Tak więc, począwszy od nowelizacji z 1989 roku w przedmiotowej ustawie brak jest przepisu intertemporałnego. Nadmieniono, że podobnego przepisu nie zawiera również KPA.

Z pewnością ustawodawca ma dużą swobodę przy wyborze zasad, regulujących sytuacje międzyczasowe. Swoboda ta nie jest jednak nieograniczona. Po stronie ustawodawcy istnieje bowiem obowiązek szanowania proceduralnych aspektów zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności zasad rzetelnej legislacji. Zasady te - stanowiące przejaw ogólnej zasady ochrony zaufania do państwa i prawa - wyrażają się m.in. obowiązkiem ustawodawcy ustanawiania odpowiedniej vacatio legis oraz należytego uregulowania sytuacji intertemporalnych. Jednakże brak przepisów przejściowych nie przesądza samo przez się o luce w zakresie regulacji intertemporalnej. W polskiej kulturze prawnej zostały wykształcone reguły i międzyczasowe, które znaj dują zastosowanie w procesie stosowania prawa. Jeżeli brak wyraźnie wyrażonej woli ustawodawcy, sąd i inne organy stosujące prawo muszą kwestię intertemporalną rozstrzygnąć na podstawie tych właśnie reguł, mając wybór między zasadą dalszego działania ustawy dawnej i zasadą bezpośredniego skutku ustawy nowej. Milczenie ustawodawcy, co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne. Reguły intertemporalne nie są niesporne, w związku z tym wysoce pożądane jest wyraźne rozstrzyganie sytuacji międzyczasowych przez ustawodawcę. Nie oznacza to jednak, że brak , przepisów przejściowych w każdym wypadku można kwalifikować jako naruszający art. 2 Konstytucji. Jeżeli zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji na skutek braku regulacji intertemporalnej miałyby się ostać, wówczas wnioskodawca musiałby wykazać, że ten brak powoduje naruszenie chociażby takich zasad konstytucyjnych jak zasada bezpieczeństwa prawnego czy zasada ochrony praw nabytych, a dodatkowo nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wartości konstytucyjnych (tak Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2006 r., K 30/06, Monitor Prawniczy 2006/23 str. 1238).

Z powyższego wynika, w ocenie Wójta, że co do zasady w razie zmiany brzmienia przepisów w trakcie postępowania, przy równoczesnym braku reguł międzyczasowych, pierwszeństwo należy przyznać ustawie nowej, obowiązującej aktualnie. Prowadzi to wprost do wniosku, że nie tylko postępowania scaleniowe rozpoczęte pod rządami obecnie obowiązujących przepisów, ale także i te, które wszczęto w poprzednio istniejącym stanie prawnym, a które toczą się nadal po zmianie stanu prawnego, winny podlegać przepisom aktualnym. Przemawia to zatem dodatkowo w sposób dobitny za stwierdzeniem, że do prowadzenia zagospodarowania poscaleniowego, będącego częścią postępowania scaleniowego kompetentny jest Starosta, jako organ wskazany w obecnie obowiązujących przepisach."

Wskazano, że zaniechanie wprowadzenia przepisu międzyczasowego w omawianej ustawie zmieniającej zdaje się potwierdzać, że w przepisach, dotyczących kompetencji nie nastąpiła żadna zmiana, bowiem zarówno obecnie (przy uregulowaniu w ustawie wprost kompetencji Starosty), jak i w poprzednim stanie prawnym Starosta jest organem właściwym przy zagospodarowaniu poscaleniowym. W przeciwnym wypadku ustawodawca uregulowałby zapewne tę kwestię właśnie poprzez wprowadzenie przepisu intertemporalnego. Zaznaczono, że brak jakiegokolwiek zapisu w ustawie o scalaniu i wymianie gruntów o "obowiązku" Gminy, a w szczególności fakt, iż w poprzednim stanie prawnym jednostka samorządu terytorialnego (gmina) jedynie mogła, a nie musiała uczestniczyć w finansowaniu zagospodarowania poscaleniowego, a także ze względu na obowiązującą zasadę stosowania ustawy nowej również do postępowań rozpoczętych przed zmianą przepisów oraz przyjęcie, że zagospodarowanie poscaleniowe stanowi integralną część postępowania scaleniowego w niniejszej sprawie w opinii Wójta Gminy S. organem właściwym do rozpatrzenia wniosku i wykonania żądanych przez wnioskodawców czynności poscaleniowych jest Starosta B.

W odpowiedzi na wniosek Starosta wskazał, że wywołany spór kompetencyjny dotyczy oznaczenia właściwego rzeczowo organu administracji, który ma przeprowadzić postępowanie - zagospodarowanie poscaleniowe obiekt W. Postępowanie to jest niejako wynikiem i skutkiem zakończonego decyzją z dnia [...]listopada 2008 roku, znak: [...], o zatwierdzeniu projektu scalenia postępowania scaleniowego. Tak zwane zagospodarowanie poscaleniowe jest to postępowanie, którego zadaniem jest przeprowadzenie czynności umożliwiających realne, faktyczne wprowadzenie uczestników scalenia w posiadanie nowego stanu. Są to prace polegające m.in. na budowie lub przebudowie dróg dojazdowych do gruntów rolnych i leśnych, dojazdów do zabudowań poszczególnych uczestników scalenia, korekcie przebiegu oraz poprawie parametrów urządzeń melioracyjnych czy likwidacji zbędnych miedz i dróg oraz wykonywaniu zabiegów rekultywacyjnych.

Kluczowym elementem dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu - zdaniem Starosty B., jawią się przepisy ustawy z 26 marca 1982 roku o scalaniu i wymianie gruntów. Ściślej najważniejszą kwestią jest określenie zasad intertemporalnych przy stosowaniu tej ustawy, w brzmieniu ulegającym zmianie na przestrzeni lat. Warto zwrócić uwagę, a nawet pełny wywód należy rozpocząć od podniesienia daty wszczęcia przedmiotowego postępowania scaleniowego. Data wszczęcia postępowania scaleniowego dla obiektu W. będzie miała istotne znaczenie na stosowanie określonych przepisów zarówno ustawy o scaleniu i wymianie gruntów jak i postępowania administracyjnego. Otóż przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte jeszcze przed przemianami ustrojowymi w 1989 roku. Dlatego też stosowanie określonych przepisów musi być uzależnione od powszechnych zasad intertemporalnych. Nie ma racji Wójt Gminy S. twierdząc, iż skoro decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia była wydawana w roku 2008, to przepisy obowiązujące już w tym czasie winny być stosowane. Taki pogląd jest absolutnie błędny. Nie zawsze stosuje się przepisy obowiązujące w chwili wydania decyzji. Wręcz przeciwnie, bezpieczeństwo obrotu prawnego, dbałość o interes strony, stabilizacja systemu prawnego, to wartości nadrzędne, dlatego też zadaniem ustawodawcy jest takie tworzenie prawa, by zmiany nie wpływały negatywnie na tzw. prawa nabyte, ale także by zmiany te nie wpływały negatywnie na powszechny interes społeczny. Stąd zasady stosowania prawa międzyczasowego. Akurat jeśli chodzi o przepisy ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, to zmiany wprowadzane przez ustawodawcę, wbrew twierdzeniom Wójta, korygowane były właśnie o te zasady prawa międzyczasowego. Postępowanie zostało wszczęte w roku 1989, kiedy to panował całkowicie inny ład organizacyjny w zakresie organów administracji państwowej. Pierwotnie organem właściwym do prowadzenia postępowania był Naczelnik Gminy jako terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej d o spraw gospodarki gruntami stopnia podstawowego. Późniejszymi przepisami ustawodawca niejako wskazywał kontynuatorów, dlatego też, aby późniejsze zmiany przepisów miały mieć do tego postępowania zastosowanie, należy zbadać czy przepisy intertemporalne nie zawierają innej regulacji. Kluczowym jest tutaj koincydencja art. 3 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów. Owszem, od 11 kwietnia 2007 roku do 20 września 2011 roku, art. 3 ust. 1 wskazywał, że postępowanie scaleniowe lub wymienne prowadzi Starosta w ramach administracji rządowej, jednak z faktu tego nie można wprost wnioskować, iż to właśnie starosta prowadzi postępowanie poscaleniowe, wynikające z wcześniejszego postępowania scaleniowego wszczętego pod rządami innych przepisów. Podkreślono, iż na przestrzeni lat ustawodawca nie określał specjalnie organu właściwego do zagospodarowania poscaleniowego. Uczynił to dopiero niedawno, wstawiając do treści art. 3 pojęcie zagospodarowania poscaleniowego. Dlatego też, na przepis art. 3 należy spoglądać z perspektywy określenia czasu i treści, jaka winna obowiązywać w danym postępowaniu.

Wskazano, że ocenę tę należy rozpocząć od przepisu art. 28 w brzmieniu pierwotnym. Przepis ten wyraźnie nakazywał, aby do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosować przepisy dotychczasowe. Zarzuca Wójt, iż skoro w wielkiej nowelizacji ustawy w 1989 roku wykreślono art. 28 w brzmieniu dotyczącym stosowania dotychczasowych przepisów do wszczętych a nie zakończonych postępowań, to należy stosować przepisy aktualne. Tymczasem jak wynika z art. 3 ustawy z 24 lutego 1989 roku o zmianie ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, do postępowań wszczętych a nie zakończonych w dniu wejścia w życie nowelizacji stosuje się przepisy dotychczasowe. Owszem, nie było już art. 28, ale w ustawie nowelizującej pojawiła się norma intertemporalna. To oznacza, iż argument Wójta Gminy S., dotyczący braku delegacji ustawowej do stosowania dotychczasowych przepisów, upada. Ta delegacja wynika z art. 3 ustawy zmieniającej. Dalsze wywody dotyczące zasad intertemporalnych, prezentowane przez Wójta, także upadają. Tutaj nie ma milczenia ustawodawcy. Wręcz przeciwnie, dlatego też nie możemy wywodzić, iż z milczenia ustawodawcy wynika wola stosowania nowych przepisów. Art. 40 ustawy z 24 lipca 1998 roku o zmianie niektórych ustaw zmieniających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa, zmieniając art. 3 ust. 1 wyraźnie określił jako kompetentny organ - zarząd gminy.

Treść tego przepisu trwała do roku 2000 kiedy to ustawa z 21 stycznia 2000 roku o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej, wprowadziła Starostę jako organ, którego zadaniem jest wykonanie scalenia gruntów. Art. 58 tej ustawy umieścił normę z której wynika, iż postępowanie scaleniowe lub wymienne wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy toczy się na podstawie dotychczasowych zasad. Również ustawa z 20 kwietnia 2004 roku o Narodowym Planie Rozwoju - art. 62 dokonała zmian i dookreśliła kompetencję starosty jako wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, a także wskazała właściwy organ II instancji - wojewodę. Ustawa ta dodała także ust.6 tego przepisu, określający, z jakich środków finansowane mogą być prace z zakresu zagospodarowania poscaleniowego. Ta zmiana jest niezwykle istotna, gdyż implikuje ona dalszy tok rozumowania. W przeciwieństwie do generalnej zmiany przepisów z 1989 roku, gdzie wyraźnie określono przepisy dotychczasowe jako możliwe do stosowania, tutaj takich przepisów brak. Dlatego też starosta nie jest organem właściwym do wykonania zagospodarowania poscaleniowego następującego po postępowaniu scaleniowym wszczętym przed 2004 rokiem. Zagospodarowanie poscaleniowe może być finansowane ze środków FOGR pozostającego w dyspozycji samorządu województwa. Wniosek o przyznanie dofinansowania może złożyć jedynie gmina. W kosztach wykonania zagospodarowania poscaleniowego może partycypować samorząd gminy , na którego własność przechodzą wydzielone w wyniku scalenia drogi, zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o drogach publicznych. Uznaje się to zadanie za zadanie własne gminy. O tym świadczy także fakt, iż zadanie to finansowane jest na zasadach określonych w art. 42 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Pogląd ten podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. w postanowieniu z dnia [...].09.2011 roku, w którym podkreśliło, iż zagospodarowanie poscaleniowe jest zadaniem własnym gminy i w związku z tym powinno zostać sfinansowane przez Gminę. Podkreślić także należy, iż zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, w wyniku przeprowadzonych prac scaleniowych grunty wydzielone na cele miejscowej użyteczności publicznej oraz pod ulice i drogi przechodzą na własność gminy. Natomiast zgodnie z art. 19 ust.2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych zarządcą dróg gminnych jest wójt. Te argumenty świadczą o tym, iż prace doprowadzające do określenia nowego stanu dróg dojazdowych, rekultywacji gruntów, jako zadania własne leżą w gestii wójta gminy, a nie Starosty jako organu administracji rządowej.

Oceniając więc kwestię międzyczasowości przepisów nie można poprzeć poglądu Wójta Gminy, iż brak jest uregulowań ponadczasowych. Zwrócono uwagę, iż także zmiana ustawy o scaleniu i wymianie gruntów dokonana ustawą o kształtowaniu ustroju rolnego także nie dotyczyła postępowań już wszczętych. Świadczy o tym treść art. 16 tej ustawy, która wyraźnie określa, iż do postępowań wszczętych na podstawie ustaw określonych w art. 11 , w tym także do ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Wskazano, że określając właściwość rzeczową danego organu należy uwzględniać przede wszystkim treść przepisów, zasady obowiązujące przy ich zmianach , ale także należy oceniać charakter zadania jakie owo postępowanie ma zrealizować. Oczywiście to ostatnie nie jest automatyczną, regułą ale przy takiej a nie innej regulacji dotyczącej finansowania zadań, trudno jest sobie wyobrazić , by organ, jakim jest Wójt Gminy, będący jedynym beneficjentem środków dla sfinansowania tego zadania, nie był organem kompetentnym do jego przeprowadzenia. Oczywiście wcześniej ustawa przewidywała możliwość zlecenia podobnie zresztą jest teraz/, ale takiego zlecenia nie ma, a nawet gdyby takowe istniało to i tak w rozumieniu obowiązujących norm prawnych jest to zadanie gminy. Dlatego trudno sobie wyobrazić aby Wójt w tym zakresie nie był do tego upoważniony i jednocześnie zobowiązany. Istota tego konkretnego problemu - określenia organu kompetentnego do przeprowadzenia postępowania tkwi w upływie czasu. Postępowanie trwa już 25 lat, rozpoczęło się i toczyło w okresie przemian ustrojowych, w tym także przemian dotyczących samej ustawy. Stąd też niezbędnym jest określenie, które przepisy w jakim czasie mają być stosowane. Wszelkie ustawy nowelizujące, wbrew twierdzeniom organu, odpowiadały na to pytanie, dając jednoznaczną odpowiedź wskazującą na stosowanie przepisów dotychczasowych.

W świetle powyższego, wszelkie argumenty dotyczące braku przepisów intertemporalnych, naruszenia konstytucji, w związku z tym, w ocenie Starosty uznać należy za nieuzasadnione i wadliwe. Nie ma wątpliwości, iż zagospodarowanie poscaleniowe na obiekcie W. jako wszczęte w roku 1989 winno toczyć się na podstawie przepisów dotychczasowych zgodnie z wytycznymi wynikającymi z ustaw wprowadzających poszczególne zmiany w ustawie o scaleniu i wymianie gruntów. W tym konkretnym przypadku organem właściwym do wykonania tego postępowania jest Wójt Gminy. Postępowanie to winno być prowadzone ze środków będących w gestii jednostek samorządu terytorialnego i dotyczy ono spraw z zakresu zadań własnych gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Może to czynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy jednocześnie uznają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z organów nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny).

W rozpoznawanej sprawie zaistniał negatywnym spór kompetencyjny pomiędzy Wójtem Gminy S. a Starostą B., co do tego, który z tych organów jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosków o usunięcie naruszenia prawa poprzez wykonanie zagospodarowania poscaleniowego., objętego decyzją Starosty B. z dnia [...] listopada 2008r., wydaną w trybie art. 3 ust.1 i art. 27 ust.1, 3, 4 i art.19 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tj. Dz. U. 2014.700). W myśl art. 3 ust.1 cyt. ustawy postępowanie scaleniowe i zagospodarowanie poscaleniowe przeprowadza i wykonuje starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej, finansowane ze środków budżetu państwa, z tym zastrzeżeniem m.in., że w finansowanie zagospodarowania poscaleniowego mogą być włączone środki państwowych funduszy celowych oraz środki budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli jest to zgodne odpowiednio z ich regulaminami bądź ich właściwością. W rozpoznawanej sprawie powyższa decyzja nie została wykonana mimo opatrzenia jej rygorem natychmiastowej wykonalności. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że norma art. 3 ust.1 statuuje obowiązek starosty wykonania tzw. zagospodarowania poscaleniowego. Przepis w tym brzmieniu obowiązuje od dnia 21 września 2011r. na mocy ustawy zmieniającej z dnia 29 lipca 2011r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, która nie zawiera odrębnych przepisów intertemporalnych , stanowiących o właściwości innego organu w stosunku do decyzji wydanych przed tą datą. W tej sytuacji zgodnie z zasadą lex retro non agit zastosowanie ma ustawa w nowym brzmieniu. Analiza unormowań związanych z postępowaniem scaleniowym, prowadzonym w trybie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów pozwala przyjąć, że zagospodarowanie poscaleniowe to część szeroko pojętego postępowania scaleniowego, w istocie bowiem dopiero prace umożliwiające objęcie w posiadanie przez uczestników scalenia wydzielonych im gruntów urzeczywistniają dokonanie scalenia. Także uzasadnienie projektu omawianej zmiany, opublikowane na stronach internetowych sejmu i senatu( sejm RP VI kadencji Nr druku 4284) wskazało na zagospodarowanie poscaleniowe jako element integralny samego scalenia W tej sytuacji należało przyjąć, że także przed zmianą ustawy z dnia 29 lipca 2011r., właściwym do wykonania zagospodarowania poscaleniowego był organ, uprawniony do przeprowadzenia postępowania scaleniowego, którego częścią były i są prace umożliwiające objęcie w posiadanie uczestników scalenia w tym wypadku Starosta B., który wydał decyzję w I instancji.

Zawartą w ustawie z dnia 29 lipca 2011r. regulację zmieniającą ustawę z dnia 26 marca 1982r. potraktować należy jako doprecyzowanie zadań, ciążących na organie właściwym do prowadzenia postępowania scaleniowego. Nie ma racji Starosta B. wywodząc, że postępowanie scaleniowe, prowadzone w oparciu o ustawę o scalaniu i wymianie gruntów należy do zadań własnych gminy. Do zadań własnych gminy należy postępowanie scaleniowe, które prowadzone jest w oparciu o ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. 2014, 518). Przy czym ustawodawca uznał, że w sytuacji prowadzenia postępowania w jednym z dwóch trybów, drugi z nich jest wykluczony( art. 101 ust.3 ustawy o gospodarce gruntami).

Odnosząc się raz jeszcze do źródeł finansowania zagospodarowania poscaleniowego, prowadzonego w trybie ustawy z dnia 26 marca 1982r. wskazać należy, że podstawowym źródłem funduszy na ten cel jest Skarb Państwa. Włączanie w finansowanie zagospodarowania poscaleniowego środków państwowych funduszy celowych, czy środków budżetów jednostek samorządu terytorialnego ma charakter fakultatywny i odbywa się jedynie wówczas, gdy jest to zgodne odpowiednio z ich regulaminami bądź właściwością. W żadnym razie dopuszczenie przez ustawodawcę możliwości włączenia w finansowanie zagospodarowania poscaleniowego środków budżetów jednostek samorządu terytorialnego nie statuuje właściwości organów tych jednostek do przeprowadzenia czynności zagospodarowania poscaleniowego.

Analiza ustawy o scalaniu i wymianie gruntów prowadzi do wniosku, że poczynając już od zmiany ustawy, obowiązującej od dnia 23 lutego 2000r. ustawodawca właściwym do przeprowadzenia postępowania scaleniowego uczynił starostę, który od samego początku wykonywał je jako zadanie z zakresu administracji rządowej, przeprowadzane na koszt Skarbu Państwa.

W tym stanie rzeczy organem właściwym do rozpoznania wniosków S. W., D.P., J. R., S. C., A. K., D. K., K. R. o usunięcie naruszenia prawa poprzez niewykonanie decyzji własnej z dnia [...] listopada 2008 roku znak: [...] w części dotyczącej rekultywacji gruntów tj. czynności wchodzących w zakres zagospodarowania poscaleniowego objętych w/w decyzją jest w myśl art. 3 ust.1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów Starosta B.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.