Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 752/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 §  1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art.  13 § 2, art. 68 § 1 i 2, art. 69 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2017 r. sprawy ze skarg R. M. i W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uregulowania stosunków wodnych I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej R. M. kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ oraz na rzecz skarżącego W. Z. kwotę 780 zł /słownie: siedemset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg WZ, RM (skarżących/stron skarżących) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy uregulowania stosunków wodnych.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

Wnioskami z dnia 21 kwietnia 2015 r. [...] zwrócili się do Burmistrza [...] o sprawdzenie legalności i zasadności podwyższenia poziomu terenu na miejscu naturalnego zlewiska wód deszczowych, zlokalizowanego na działkach nr 3002/1, 3002/2 oraz 3002/3 położonych w [...] i należących do ZS.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], Burmistrz [...]. odmówił [...] uregulowania stosunków wodnych polegających na nakazaniu właścicielowi działek 3002/1, 3002/2, 3002/3, 3002/4, 3002/5, 3002/6, 3002/6, 3002/7, 3002/8, 3002/9, 3002/10, 3002/11, 3002/12, 3002/13 położonych w [...]., przywrócenia gruntu do stanu poprzedniego.

W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.) oraz art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (p.w.).

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Burmistrz [...] podał, że na rozprawie administracyjnej, przeprowadzonej w dniu 22 maja 2015 r., obecne strony zawnioskowały, aby właściciel działek 3002/1, 3002/2, 3002/3, na których został podniesiony poziom terenu ukształtował i wyprofilował go w taki sposób aby wody z tych działek nie spływały na działki 1981,1982, 1983, 1984, 1985, 1986 i 1987 położone w [...]. Obecna na rozprawie RS, prezentująca właściciela działek – ZS, oświadczyła, że teren na działkach nr 3002/1, 3002/2, 3002/3 nie zostanie podniesiony wyżej niż działki wnioskodawców, a spadek terenu zostanie wyprofilowany tak, jak przed podniesieniem poziomu terenu, czyli w kierunku północno-wschodnim i przez to nie zostaną naruszone stosunki wodne.

W związku z ustaleniami podjętymi na rozprawie, w celu sprawdzenia czy teren na działkach 3002/1, 3002/2, 3002/3, 3002/4, 3002/5, 3002/6, 3002/6, 3002/7, 3002/8, 3002/9, 3002/10, 3002/11, 3002/12, 3002/13 został ukształtowany tak jak dotychczas w kierunku północno wschodnim i czy poziom podniesionego terenu na w/w działkach znajduje się poniżej działek wnioskodawców, została wyznaczona kolejna rozprawa w celu m.in. dokonaniu pomiaru sytuacyjno-wysokościowego.

W dniu 2 lipca 2015 r. na rozprawie administracyjnej wykonany został pomiar sytuacyjno - wysokościowy i przesłuchano obecne strony, które precyzując swoje żądania wniosły o ukształtowanie terenu na działkach, na których podniesiono poziom w taki sposób, aby wody na działkach wnioskodawców nie zostały zablokowane, gdyż do momentu nawiezienia ziemi zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu wody spływały z działek wnioskodawców, na działki ZS i następnie w kierunku północno - wschodnim. Aby kierunek spływu wód po wykonaniu prac ziemnych był zachowany (tak jak do tej pory), RS oświadczyła, że zostanie zlikwidowany rów istniejący z zachodniej strony działek 3002/1, 3002/2, 3002/3, 3002f5, 3002/6, 3002/9 i 3002/12 i zostanie wyprofilowana skarpa w kierunku wschodnim, zgodnie z pomiarami wysokościowymi wykonywanymi w dniu rozprawy przez uprawnionego geodetę, w terminie do dnia 15 lipca 2015 r.Ponadto podczas rozprawy RS dołączyła do protokołu inwentaryzację stanu faktycznego wykonaną przez uprawnionego geodetę SP w dniu 22 czerwca 2015 r.

Organ podał, że w dniu 8 lipca 2015 r. w związku z wnioskiem WZ, krąg stron postępowania został poszerzony o właściciela działki o nr 1018/5.

Po dokonaniu analizy pomiarów wysokościowych wykonanych w dniu 22 czerwca 2015 r. przez geodetę SP w odniesieniu do pomiarów wykonanych w dniu 2 lipca 2015 r., przez geodetę MC stwierdzono, że na działkach 3002/4, 3002/5, 3002/6, 3002/7, 3002/8 został zakłócony naturalny spływ wód. Według pomiaru, wody na tych działkach spływały w kierunku zachodnim. W związku z powyższym, jak podał organ, właściciel działek został zobowiązany do przeprofilowania poziomu terenu na tych działkach tak, aby wody na nich spływały w kierunku północno-wschodnim.

Burmistrz wskazał, że na dzień 20 sierpnia 2015 r. została wyznaczona kolejna rozprawa administracyjna podczas której przesłuchano strony i dokonano oględzin terenu. Stwierdzono że na działkach 3002/1,3002/2, 3002/3,3002/4,3002/5,3002/6,3002/6,3002/7,3002/8,3002/9, 3002/10,3002/11, 3002/12, 3002/13 teren został przeprofilowany i uporządkowany. Stwierdzono wyraźnie wyprofilowany teren na ww. działkach w kierunku północno-wschodnim. Rów z zachodniej strony działek nr 3002/1, 3002/2,3002/3,3002/5,3002/6,3002/9 i 3002/12 został zlikwidowany zgodnie z żądaniem stron. Wykonana została również skarpa w kierunku wschodnim przy działkach wnioskodawców. Potwierdzeniem prawidłowości wykonanych prac jest zdaniem organu dołączona przez RS mapa ukształtowania terenu z dnia 14 sierpnia 2015 r., wykonana przezgeodetę SP.

Organ podał, że strony przesłuchane na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2015 r. zeznały, że od momentu nawiezienia ziemi na działki 3002/1, 3002/2, 3002/3, 3002/4, 3002/5, 3002/6, 3002/6, 3002/7, 3002/8, 3002/9, 3002/10, 3002/11, 3002/12, 3002/13 nie wystąpiły żadne szkody na działkach wnioskodawców.Precyzując swoje żądanie wnioskodawcy zawnioskowali o nakazanie właścicielowi ww. działek przywrócenie gruntu do stanu poprzedniego, czyli sprzed podwyższenia poziomu terenu, wykonanie rowu ze wschodniej strony działek 3002/1, 3002/2, 3002/3, 3002/4 oraz wykonanie przeprofilowania działek ZS w taki sposób, aby początek zagłębienia przesunięty został o około 2 m w kierunku zachodnim od granicznika dzielącego działki 3002/13 i 3002/12 od strony południowej, co spowoduje, że wody z działek należących do ZS spływać będą w sposób naturalny w kierunku północno - wschodnim.

Przesłuchana w charakterze strony RS oświadczyła, że wyraża zgodę na ponowne przeprofilowanie terenu i przesunięcie dna niecki oraz wykonanie rowu ze wschodniej strony działek 3002/1, 3002/2, 3002/3, 3002/4 w terminie do dnia 30 września 2015 r. Wobec powyższego w dniu 27 października 2015 r. odbyła się rozprawa administracyjna, w czasie której przesłuchano strony oraz dokonano ponownych oględzin terenu. Podczas oględzin stwierdzono, że uzgodnienia ustalone w dniu 30 września 2015 r. zostały wykonane. Rów od wschodniej strony działek 3002/1, 3002/2, 3002/3, 3002/4 został wykonany i połączony z przesuniętym dnem rowu od strony działki 1018/5, który kieruje wody w kierunku północno - wschodnim.

Organ podał, że przesłuchane na rozprawie strony, zmieniając po raz kolejny swój wniosek, zawnioskowały o nakazanie właścicielowi działek 3002/1, 3002/2, 3002/3, 3002/4, 3002/5, 3002/6, 3002/6, 3002/7, 3002/8, 3002/9, 3002/10, 3002/11, 3002/12, 3002/13 nakazanie wykonania "profesjonalnego odprowadzenia wód" lub nakazanie przywrócenia gruntu do stanu poprzedniego. Po rozprawie RM przedłożyła swoje żądanie w piśmie z dnia 27 października 2015 r., wnioskując o nakazanie przywrócenia gruntu do stanu poprzedniego na w/w działkach.

Burmistrz wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 p.w. właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1. zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

2. odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.

W myśl art. 29 ust. 2 tej ustawy, na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Z kolei zgodnie z art. 29 ust. 3, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Wobec powyższego wydanie decyzji w trybie art. 29, ust. 3 prawa wodnego może zdaniem organu nastąpić po zaistnieniu łącznie trzech przesłanek:

1. spowodowania przez właściciela zmiana stanu wody na gruncie,

2. powstaniu szkody na gruntach sąsiednich,

3. zaistnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie a zaistniałą szkodą.

Organ podał, że postępowanie organu I instancji powinno zmierzać do wykazania i udokumentowania opisanych wyżej przesłanek, a w razie ich łącznego spełnienia powinno kończyć się decyzją zawierającą nakaz. Natomiast w przypadku niestwierdzenia chociaż jednej z nich, postępowanie powinno kończyć się decyzją odmawiającą uwzględnienia żądania. Regulacje art. 29 ustawy Prawo wodne odnoszą się do sytuacji, gdy na skutek pewnych zdarzeń doszło do naruszenia naturalnych stosunków wodnych, przy czym musi być to naruszenie tego rodzaju, żepowoduje szkodę dla gruntów sąsiednich. Szkoda w rozumieniu interpretowanego przepisu musi być realna, objawiać się negatywnym uszczerbkiem majątkowym w aktywach strony, ewentualnie w zakresie powiększenia jej pasywów. Nie może to być zatem szkoda nierealna i hipotetyczna, zawarta w subiektywnych doznaniach strony.

Zdaniem organu wopisywanej sprawie, jak wynika z zebranego materiału dowodowego, któremu organ dał wiarę w całej rozciągłości, nie doszło do zmiany stanu wody na gruncie, a jedynie do zmiany ukształtowania terenu spowodowanej podniesieniem poziomu terenu na działkach ZS. Tezę, że na działkach 3002/1, 3002/2, 3002/3, 3002/4, 3002/5, 3002/6, 3002/6, 3002/7, 3002/8, 3002/9, 3002/10, 3002/11, 3002/12, 3002/13 doszło jedynie do zmiany ukształtowania terenu, a nie do zmiany stosunków wodnych potwierdziły bowiem wykonane pomiary sytuacyjno-wysokościowe wykonane przez uprawnionych geodetów. Wnioskodawcy potwierdzili zaś, że od czasu podniesienia poziomu terenu na ich działkach nie wystąpiły żadne szkody, a wykonane pomiary przez geodetów potwierdziły, że rzędne terenu po podniesieniu w dalszym ciągu są niżej niż poziom terenu na działkach wnioskodawców, co umożliwia wodzie swobodny spływ w dotychczasowym kierunku. Potwierdzeniem tego faktu są zdjęcia wykonane podczas rozprawy obrazujące sposób odprowadzania wód z budynków z niektórych działek wnioskodawców w kierunku działek ZS.

Organ podał, że jak wynika z pomiarów wysokościowych oraz zdjęć wykonanych podczas ostatniej rozprawy wody opadowe z działek 3002/1, 3002/2, 3002/3, 3002/4, 3002/5, 3002/6, 3002/6, 3002/7, 3002/8, 3002/9, 3002/10, 3002/11, 3002/12, 3002/13 spływają tak jak przed podniesieniem terenu w kierunku północno- wschodnim. Nie stwierdzono żadnych szkód powstałych na działkach wnioskodawców po podniesieniu poziomu terenu, co zostało potwierdzone przez przesłuchane na rozprawie strony postępowania. Ponadto jak wynika z przeprowadzonych pomiarów wysokościowych, właściciel działek 3002/1, 3002/2, 3002/3, 3002/4, 3002/5, 3002/6, 3002/6, 3002/7, 3002/8, 3002/9, 3002/10, 3002/11, 3002/12, 3002/13 nie wpłynął swoimi działaniami na dotychczasowy kierunek spływu wód opadowych. Nawiezienie ziemi na ww.działkach nie spowodowało zakłócenia naturalnego spływu wód, który nadał kształtuje się w kierunku północno - wschodnim, a tym samym nie dokonał zmiany stanu wody na swoim gruncie, ze szkodą dla działek sąsiednich.

Odwołania od tej decyzji wniosła RM oraz WZ reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika – adw. GB.

Skarżąca RM podniosła, że zaskarżona decyzja rażąco narusza przepis art. 29 p.w., jak również jest sprzeczna z decyzją nr [...] o warunkach zabudowy z dnia 26 lipca 2010 r., na mocy której właścicielowi działek nr 1006/12, 1006/21 i 1017/1 w [...] nakazano określoną lokalizację budynków (punkt 2 ppkt 2): "Budynki mieszkalne i gospodarcze należy lokalizować poza obniżeniem terenowym /niecką/, stanowiącym naturalne zlewisko wód deszczowych i roztopowych z terenu inwestycji i obszaru położonego po stronie południowej terenu inwestycji". Odwołująca się podała, że naturalna niecka została zniszczona poprzez nawiezienie ziemi "na działki 3002/1 - 3002/13", a dno niecki zostało przesunięte według ustaleń z dnia 20 sierpnia 2015 r. rezultatem czego jest zalewanie terenu jej nieruchomości (działki nr 1981). Skarżąca wskazała, że naturalny teren w pobliżu jej nieruchomości jest naruszany od około pięciu lat, kiedy to dokonano nawiezienia ziemi na drogę wewnętrzną (ul. F.), co spowodowało naruszenie naturalnego spływu wód deszczowych i roztopowych. Zdaniem skarżącej do działań, które doprowadziły do naruszenia stosunków wodnych, należy zasypanie obniżenia terenu (tzw. niecki). Od tego czasu działka nr 1981 jest zalewana, co spowodowało naruszenie struktury fundamentów domu.

Odwołująca się podała także, że art. 29 ust. 3 p.w. stanowi o związku przyczynowo-skutkowym pomiędzy stanem wody a szkodą. Taki związek – w jej ocenie – istnieje, gdyż wartość jej nieruchomości drastycznie spadła w związku z podtapianiem spowodowanym zmianami ukształtowania terenu "na działkach 3002/1-3002/13". Wskazała także, że nie wyrażała zgody na żadne ustalenia w trakcie rozpraw administracyjnych na gruncie. Skarżąca podała, że była obecna na rozprawie w dniu 27 października 2015 r. i nie podpisała potwierdzenia, że na spornych działkach nie wystąpiły żadne szkody. W konkluzji skarżąca podała, że żąda usunięcia nawiezionej ziemi z działek 3002/1-3002/13 i odtworzenia naturalnego ukształtowania terenu sprzed dnia 20 kwietnia 2015 r., co pozwoli przywrócić naturalny stan wód na tym terenie i sąsiednich nieruchomościach.

Skarżący WZ wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i nakazanie ZS "przywrócenie działek 3002/1 do 3002/13" położonych w [...] do stanu pierwotnego, względnie o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi I Instancji do ponownego rozpatrzenia.

Kwestionowanej odwołaniem decyzji zarzucił naruszenie art. 29 p.w. wobec uznania, że "właściciel działek 3002/1 do 3002/13" położonych w [...]. nie zmienił stanu wody na ww. działkach, a w szczególności kierunku odpływu wody opadowej oraz kierunku odpływu ze źródeł znajdujących się tych działkach, a jedynie dokonał zmiany ukształtowania terenu, pomimo że właściciel ww. działek nie wykonał zaleceń z dnia 30 września 2015r., to jest nie wykonał rowu melioracyjnego prowadzącego od działki WZ "w kierunku wschodnim działek jak wyżej", który w sposób skuteczny odprowadzałby wody opadowe z działek sąsiednich jak dotychczas i dalej w kierunku północno-wschodnim, a ponadto zlikwidowanie niecki na działkach ZS spowodowało brak skutecznego odprowadzania wód opadowych z ww. działek, co powoduje, że na działkach wnioskodawców w pomieszczeniach piwnicznych występuje woda i ich ciągłe zawilgocenie. Zdaniem odwołującego się nie ulega wątpliwości, że ZS nawiózł ziemię na działki objęte postępowaniem, zmieniając ich ukształtowanie albowiem wcześniej znajdowała się naturalna niecka wobec działek sąsiednich, która zbierała wody opadowe i które dalej odprowadzane były w kierunku północno- wschodnim. Było to naturalne ukształtowanie terenu, które zabezpieczało działki sąsiednie przed zalewaniem, a w szczególności cofaniem się wód opadowych. Z chwilą zasypania niecki i zmiany ukształtowania terenu zarówno wody opadowe, jak i gruntowe, zostały pozbawione możliwości naturalnego ujścia. Powoduje to przenikanie wód gruntowych do piwnic wnioskodawców, skutkujące pojawieniem się wody i zawilgocenia. Zlikwidowanie skarpy od strony zachodniej działek ZS nie spowodowało ustąpienia tego zjawiska.

Zdaniem skarżącego organ z naruszeniem art. 7 i art. 77 K.p.a. nie dokonał oględzin powyższych piwnic i nie ustalił czy faktycznie w wyniku działań ZS doszło do powstania szkody na nieruchomościach sąsiednich.

Niezależnie od powyższego skarżący podniósł, że w opisywanej sprawie"nie doszło do wykonania zaleceń z dnia 30.09.2015r.". ZS miał bowiem wykonać rów melioracyjny odprowadzający wody opadowe od strony południowej jego działek w kierunku północno-wschodnim. Protokół oględzin z dnia 27 października 2015r. wykazuje, że na działkach wykonano "przekop", który po opadach deszczu i "usunięciu się malutkich brzegów" zapadnie się i straci jakiekolwiek znaczenie gospodarcze. Ponadto w ocenie skarżącego należy wykonać kanalizację deszczową przez środek obszaru objętego zmianą ukształtowania terenu, która będzie zbierać wody gruntowe i odprowadzać je w kierunku północno- wschodnim.

Skarżący podniósł, że organ I instancji nie poczynił profesjonalnych ustaleń czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie, choć materiał dowodowy wskazuje, że fakt ten jest oczywisty. Nie przeprowadził również postępowania dowodowego czy na działkach sąsiednich doszło do powstania szkód w związku ze zmianą ukształtowania terenu, która wpłynęła na odprowadzanie wód opadowych, pomimo że wnioskodawcy podczas oględzin w dniu 27 października 2015 r. zgłaszali, że w ich piwnicach pojawiła się woda i zawilgocenie, czego przed działaniami ZZS na jego działkach wcześniej nie było. Skarżący podniósł dodatkowo, że "wnioskodawcy zgłaszają również zastrzeżenia co do sporządzonych sprawie map wysokościowych, albowiem uważają oni, że nie odpowiadają one rzeczywistemu stanowi rzeczy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 29 ust. 1-3 ustawy Prawo wodne, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Burmistrza [...].

Kolegium podało, że jak wynika z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ I instancji wszczął i prowadził postępowanie w sprawie wydania decyzji w trybie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, nakazującej właścicielowi działek 3002/1 do 3002/13 - ZS przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na gruntach sąsiednich.Organ wskazał, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 ustawy Prawo wodne organ ma obowiązek ustalić, czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie i czy spowodowała ona szkodę na gruntach sąsiednich, a następnie czy istnieje związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy zmianą stosunków wodnych, a szkodą na gruntach sąsiednich.

W ocenie organu odwoławczego w toku prowadzonego postępowania zostało bezspornie przyznane, zarówno przez strony postępowania, jak również przez organ I instancji, że ZS dokonał podniesienia poziomu terenu działek sąsiadujących z nieruchomościami wnioskodawców. Fakt ten potwierdza również dokumentacja fotograficzna zalegająca w aktach sprawy. W związku z powyższym organ I instancji pismem z dnia 17 czerwca 2015 r. zlecił wykonanie pomiaru sytuacyjno-wysokościowego na przedmiotowych działkach uprawnionemu geodecie, który został przeprowadzony w dniu 2 lipca 2015r. podczas rozprawy administracyjnej w terenie. Dokonany pomiar wykazał, że na skutek podniesienia poziomu objętych postępowaniem działek zakłócony został naturalny spływ wód na działkach nr 3002/4, 3002/5, 3002/6, 3002/7 oraz 3002/8. Potwierdziła to również zalegająca w aktach sprawy inwentaryzacja stanu faktycznego terenu dokonana w dniu 22 czerwca 2015 r. przez geodetę SP. Zgodnie z pomiarem na wskazanych działkach wody spływały w kierunku zachodnim, co było sprzeczne z naturalnym kierunkiem ich odpływu, tj. kierunkiem północno-wschodnim. ZS został zatem zobligowany przez organ I instancji do przeprofilowania poziomu terenu na działkach od 3002/1 do 3002/13 w kierunku północno - wschodnim. W toku postępowania zlikwidowany został również rów istniejący z zachodniej strony działek 3002/1,3002/2,3002/3,3002/5,3002/6, 3002/9 i 3002/12, zgodnie z wnioskiem właścicieli gruntów sąsiednich.

Organ odwoławczy przywołał następnie pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie o sygn. II OSK1538/11 ("Wydanie decyzji o nałożeniu lub o odmowie nałożenia sankcji określonej w art. 29 ust. 3 u.p.io. wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego celem jest ustalenie, czy to właściciel nieruchomości w istocie dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i czy zmiany te spowodowały szkodę dla sąsiadujących gruntów. Postępowanie takie wymaga wiedzy specjalistycznej i nie może ograniczyć się do stwierdzenia wykonania prac powodujących podwyższenie gruntu. Błędny jest przy tym pogląd, że wykonanie tego rodzaju prac powoduje automatycznie zmianę stosunków wodnych w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1 p.w.").

Kolegium wskazało, że późniejsze żądania wnioskodawców (w zakresie wykonania rowu ze wschodniej strony działek 3002/1, 3002/2, 3002/3, 3002/4 oraz wykonania przeprofilowania działek ZS w taki sposób, aby początek zagłębienia został przesunięty około 2 m w kierunku zachodnim od granicznika dzielącego działki 3002/13 i 3002/12 od strony południowej, co powodować miało, że wody z tych działek będą spływać w sposób naturalny w kierunku północno-wschodnim) również zostały spełnione przez ZS, co zdaniem organu "potwierdziły oględziny terenu przeprowadzone na rozprawie administracyjnej w dniu 27 października 2015 r.". Organ uznał zatem, że naturalny spływ wód został zachowany.

Zdaniem Kolegium analiza akt sprawy pozwala stwierdzić, że organ I instancji skorzystał z wiedzy specjalistycznej uprawnionych geodetów, którzy dokonali pomiarów sytuacyjno-wysokościowych. W toku prowadzonego postępowania właściciel działek 3002/1 do 3002/13 dokonał przeprofilowania terenu oraz sprostał innym żądaniom wnioskodawców, tak aby wody z jego działek spływały w kierunku północno-wschodnim. Co więcej, w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji przeprowadził cztery rozprawy administracyjne w dniach: 22 maja 2015 r., 2 lipca 2015 r., 20 sierpnia 2015 r. oraz 27 października 2015 r., na których dokonano oględzin terenu oraz przesłuchania stron.

W ocenie organu odwoławczego, na kanwie opisywanej sprawy kluczowym było ustalenie czy nastąpiła zmiana stanu wód na działkach ZS, a także czy zmiana ta spowodowała szkody na działkach wnioskodawców. Na powyższe pytanie organ I instancji udzielił odpowiedzi negatywnej, która zdaniem organu odwoławczego nie budzi wątpliwości.

Kolegium przywołało następnie pogląd wyrażony w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 29 maja 2014 r. (II SA/Rz 67/14), w którym stwierdzono, że "zmiany dokonane przez właściciela na jego gruncie mogą być różnego rodzaju. Może to być zmiana naturalnego ukształtowania terenu (na przykład nawiezienie ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu), wykonanie robót budowlanych (na przykład wybudowanie murowanego ogrodzenia), jak również wykonanie innego rodzaju prac, powodujących określone zmiany na gruncie właściciela nieruchomości. Sam fakt dokonania określonej zmiany nie jest wystarczający do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy; konieczne jest ustalenie, że dokonana przez właściciela nieruchomości zmiana spowodowała zmianę stanu wody na gruncie".

Kolegium podało, że spowodowanie przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie, dające organom podstawę do zastosowania sankcji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, to zatem takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 lipca 2013 r., II SA/Łd 336/13, LEX nr 1344924).

Kolegium wskazało, że organ I instancji w toku przeprowadzonego postępowania ustalił stan faktyczny na gruncie, stwierdzając, że "rzeczywiście teren działek ZZ został podniesiony". Jednak jak wynika z przeprowadzonych pomiarów sytuacyjno-wysokościowych, podwyższenie po dokonaniu przeprofilowania nie spowodowało zmiany stanu wody na gruntach, tj. zmiany kierunku odpływu wód opadowych. Woda spływa w kierunku północno-wschodnim. W ocenie organu odwoławczego za chybione uznać więc należy zarzuty WZ w zakresie naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 oraz art. 77 K.p.a., bowiem organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, które pozwalało na merytoryczne rozpoznanie sprawy.

Organ odwoławczy podniósł, że wobec stwierdzenia braku zmiany stanu wód na gruntach, zastosowanie dyspozycji art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne w opisywanej sprawie nie mogło mieć miejsca wobec niewypełnienia przesłanek wymienionych w omawianym przepisie. Ponadto jak wynika z protokołu rozprawy administracyjnej z dnia 20 sierpnia 2015r.pełnomocnik RM wskazała, że od momentu podwyższenia terenu na działkach ZS na nieruchomości RM nie powstały szkody. Tak samo zeznała przesłuchana w charakterze strony SM.

W ocenie Kolegium chybiony jest zarzut odwołującej się w kwestii niedopuszczenia jej pełnomocnika JM - do reprezentowania jej w toku niniejszego postępowania. Jak wynika z akt sprawy, pełnomocnik został dopuszczony do reprezentacji, co potwierdza protokół z rozprawy przeprowadzonej w dniu 20 sierpnia 2015r. Zdaniem SKO za bezzasadny uznać należało również zarzut odwołującej się, jakoby organ uniemożliwiał stronie w toku przeprowadzonego postępowania zapoznania się z aktami sprawy. Wbrew twierdzeniom skarżącej organ I instancji umożliwił stronom zapoznanie się z materiałem dowodowym w trybie art. 10 K.p.a., co potwierdzają zgromadzone zawiadomienia oraz zalegająca w aktach sprawy korespondencja. Podniesiona zaś przez odwołującą się kwestia udzielenia bądź nieudzielenia właścicielowi działek 3002/1 do 3002/13 pozwolenia na budowę czy pozwolenia wodnoprawnego pozostaje poza właściwością organów prowadzących postępowanie w sprawie niniejszej.

Odnosząc się natomiast do zarzutu WZ "w kwestii braku faktycznego wykonania przez Pana ZZ", Kolegium podało, że odwołujący się nie wskazał żadnych rzeczowych argumentów przeczących wykonaniu przez właściciela działek przedmiotowych prac. Odwołujący się nie przedłożył również kontrdowodu, który wskazywałby, że ustalenia organu I instancji poczynione w czasie rozprawy administracyjnej w dniu 27 października były nieprawdziwe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie WZ – reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika adw. GB, wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez nakazanie ZS właścicielowi działek nr 3002/1, 3002/2, 3002/3, 3002/4, 3002/5, 3002/6, 3002/7, 3002/8, 3002/9, 3002/10, 3002/11, 3002/12, 3002/13 położonych w [...] przywrócenia ich do stanu poprzedniego, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 29 ustawy Prawo wodne poprzez uznanie, że właściciel działek 3002/1, 3002/2, 3002/3, 3002/4, 3002/5, 3002/6, 3002/7, 3002/8, 3002/9, 3002/10, 3002/11, 3002/12, 3002/13 położonych w [...] nie zmienił stanu wody na ww. działkach, w szczególności kierunku odpływu wody opadowej oraz kierunku odpływu ze źródeł znajdujących się na tych działkach, a jedynie dokonał zmiany ukształtowania terenu, mimo że właściciel ww. działek nie wykonał zaleceń z dnia 30 sierpnia 2015 r. tj. nie wykonał rowu melioracyjnego prowadzącego od działki WZ w kierunku wschodnim do ww. działek, który w sposób skuteczny odprowadzałby wody opadowe z działek sąsiednich jak dotychczas i dalej w kierunku północno wschodnim, a ponadto zlikwidowanie niecki na działkach ZS spowodowało brak skutecznego odprowadzenia wód opadowych w/w działek co powoduje, że na działkach wnioskodawców w pomieszczeniach piwnicznych występuje woda i ich ciągłe zawilgocenie;

2. art. 7 w zw. art. 77 K.p.a poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a to brak ustalenia czy działania ZS szkodzą gruntom sąsiednim, zaniechanie wyjaśnienia okoliczności faktycznych, co stanu pomieszczeń piwnicznych sąsiednich nieruchomości poprzez nieprzeprowadzenie ich oględzin;

3. art. 80 K.p.a przez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w skutek jego niepełności, a to braku przeprowadzenia dowodów na okoliczność ustalenia istnienia szkody dla gruntów sąsiednich, chociażby poprzez brak przeprowadzenia przez organ oględzin tych nieruchomości oraz braku ustaleń przez organ czy doszło do zmiany stanu wód na działkach będących w związku przyczynowo-skutkowym z zmianą ukształtowania terenu działki ZS.

4. art. 107 K.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji wskazania dowodów, na których organ się oparł wydając zaskarżone postanowienie w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych polegających na nakazaniu właścicielowi działek 3002/1, 3002/2, 3002/3, 3002/4, 3002/5, 3002/6, 3002/7, 3002/8, 3002/9, 3002/10, 3002/11, 3002/12, 3002/13 położonych w [...] przywrócenia gruntu do stanu poprzedniego, a w szczególności brak odniesienia się do stanu gruntów sąsiednich oraz znajdujących się na nich budynków po powstaniu przeszkód i zmian w odpływie wody opadowej oraz kierunku odpływu ze źródeł.

Zdaniem skarżącego organ błędnie ustalił, że w opisywanej sprawie nie istnieją podstawy do uregulowania stosunków wodnych polegających na nakazaniu właścicielowi działek 3002/1, 3002/2, 3002/3, 3002/4, 3002/5, 3002/6, 3002/7, 3002/8, 3002/9, 3002/10, 3002/11, 3002/12, 3002/13 położonych w [...] przywrócenia gruntu do stanu poprzedniego, podczas gdy właściciel gruntu wbrew treści art. 29 ustawy Prawo wodne zmienił stan wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Ponadto właściciel działek 3002/1, 3002/2, 3002/3, 3002/4, 3002/5, 3002/6, 3002/7, 3002/8, 3002/9, 3002/10, 3002/11, 3002/12, 3002/13 położonych w [...] nie przywrócił gruntu do stanu poprzedniego, ani nie wykonał urządzeń zapobiegającym szkodom.

Skarżący podał, że obowiązkiem organu jest ustalenie czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie i czy spowodowała ona szkodę na gruntach sąsiednich oraz czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a zaistniałą szkodą. Brak uwzględnienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze kompletnego materiału dowodowego i dokonanie jego oceny w sposób dowolny narusza zasadę prawdy obiektywnej. Ocena stanu faktycznego dokonana została z naruszeniem zasad doświadczenia życiowego, w sposób sprzeczny z zasadami logiki, dowolny i błędny poprzez nieuwzględnienie przy ustalaniu stanu faktycznego, że działania ZS szkodzą gruntom sąsiednim, a także zaniechanie ustalenia faktycznego stanu pomieszczeń piwnicznych sąsiednich nieruchomości poprzez nieprzeprowadzenie ich oględzin. W toku postępowania organ nie respektował zasady prawdy obiektywnej, a zatem nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny skarżącego. Przede wszystkim dokonał błędnych ustaleń przyjmując, że ZS swoimi działaniami na działkach nr 3002/1, 3002/2, 3002/3, 3002/4, 3002/5, 3002/6, 3002/7, 3002/8, 3002/9, 3002/10, 3002/11, 3002/12, 3002/13 położonych w [...], nie naruszył stosunków wodnych, a jedynie zmienił ukształtowanie terenu poprzez jego podniesienie. Takie ustalenia stoją w sprzeczności ze stanem faktycznym na gruncie, a to brakiem wykonania przez właściciela ww. działek zaleceń z dnia 30 sierpnia 2015 r. tj. niewykonania rowu melioracyjnego prowadzącego od działki WZo w kierunku wschodnim działek, który w sposób skuteczny odprowadzałyby wody opadowe z działek sąsiednich, jak dotychczas i dalej w kierunku północno wschodnim, a ponadto zlikwidowania niecki na działkach ZS, co spowodowało brak skutecznego odprowadzenia wód opadowych z w/w działek i w dalszej konsekwencji powoduje, że na działkach wnioskodawców w pomieszczeniach piwnicznych występuje woda i ich ciągłe zawilgocenie, także brak możliwości utrzymania terenów zielonych. Skarżący podniósł, że "protokół oględzin z dnia 27 października 2015r. wskazuje, że na działkach wykonano przykopę, która po opadach deszczu i usunięciu się malutkich brzegów zapadnie się i straci jakiekolwiek znaczenie gospodarcze". Ponadto zdaniem skarżącego należałoby wykonać przez środek obszaru objętego zmianą ukształtowania terenu kanalizację deszczową, która zbierać będzie wody gruntowe i odprowadzać je w kierunku północno - wschodnim. Brak takich urządzeń powoduje, że likwidacja niecki skutkuje "niekontrolowanym brzegiem wód gruntowych niewidocznych na zewnątrz, a skutkujących oddziaływaniem na budynki i ogrodzenia znajdujące się na działkach sąsiednich". Na skutek powyższego działania w ocenie skarżącego na gruntach sąsiednich występuje realna szkoda, objawiająca się pojawiającą się wodą i zawilgoceniem budynków wskazywanym przez wnioskodawców w dniu 27 października 2015r. Okoliczności te, bez jakiekolwiek uzasadnienia zostały pomięte w uzasadnieniu wydanej decyzji, zaś obowiązek ustalenia pełnego stanu faktycznego obowiązuje także, gdy organ działa w ramach uznania administracyjnego, dlatego tez organ administracji powinien zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący, albowiem dopiero kompletny materiał dowodowy zebrany i oceniony w sposób określony a w art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. może stanowić podstawę decyzji administracyjnej (wyrok WSA w Warszawie z 8 marca 2011 r., V SA/Wa 2454/10). Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych (wyrok WSA w Olsztynie z 1 grudnia 2010 r., I SA/Ol 719/10).

Skarżący podniósł, że naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a polegało także na nieprzeprowadzeniu kluczowego dowodu w sprawie mającego na celu ustalenie czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie i czy spowodowała ona szkodę na gruntach sąsiednich oraz czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a zaistniałą szkodą tj. braku przeprowadzenia przez organ oględzin nieruchomości sąsiednich, a w szczególności ich piwnic. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem: "Organy administracyjne orzekają według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez nie decyzji. Obowiązek ten dotyczy również organu drugiej instancji, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z nią, organ drugiej instancji ma obowiązek uwzględniać aktualny stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji drugoinstancyjnej. Niezrealizowanie tego obowiązku łączy się z uchybieniem zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.)" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2010 r., II SA/Kr 541/09).

W skardze do WSA w Rzeszowie RM wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi odwoławczemu, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła "naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego", nie wskazując jednakże żadnych naruszonych jej zadaniem przepisów, które uzasadniałyby tak stawiane zarzuty. Skarżąca podniosła brak rzetelności organów obu instancji w "badaniu jej sprawy, który przejawia się w pismach i działaniach obydwu instancji". Podała, że w sprawie występuje "wiele sprzeczności i niestaranności", gdyż "przykładowo w ostatnim piśmie z dn. 8 kwietnia 2016 r." na str. 3 napisano, że "Przedmiotowy pomiar wykazał, iż na skutek podniesienia poziomu przedmiotowych działek zakłócony został naturalny spływ wód na działkach 3002/4...", po czym na stronie czwartej: "Zadaniem Kolegium [...] było ustalenie czy nastąpiła zmiana stanu wód na działkach p. Z. S, a także czy zmiana ta spowodowała szkody na działkach wnioskodawców" (...). Na powyższe pytanie organ I instancji udzielił odpowiedzi negatywnej, która zdaniem organu odwoławczego nie budzi wątpliwości". Zdaniem skarżącej "jest to przykład jednej z wielu sprzeczności".

Skarżąca podniosła, że jej wątpliwości budzi sposób prowadzenia całej sprawy, jak również brak dostępu do pełnej dokumentacji np. protokołu z dnia 20 sierpnia 2015 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje legalnościową kontrolę zaskarżalnych działań lub zaniechań kompetencyjnych organów administracji publicznej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych), będąc związany granicami sprawy administracyjnej sensu largo, której dotyczy skarga. Jednocześnie sąd ten nie jest – co do zasady – związany granicami skargi, w tym podniesionymi zarzutami i wnioskami oraz powołaną przez stronę skarżącą podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, p.p.s.a.), biorąc z urzędu pod rozwagę wszelkie stwierdzone naruszenia prawa i sankcjonując je w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. lub w przepisach szczególnych.

W niniejszej sprawie skarga okazała się uzasadniona, albowiem Sąd w toku przeprowadzonej z urzędu kontroli legalnościowej zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji stwierdził co najmniej mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia prawa procesowego w zakresie wymogów prawidłowego ustalania, wyjaśnienia oraz rozważenia stanu prawnego i faktycznego oraz prawidłowego konstruowania formalnego i treściowego uzasadnienia rozstrzygnięcia sprawy o uregulowanie stosunków wodnych. Powyższe naruszenia odnoszą się do wymogów statuowanych przez przepisy art. 7, 77 § 1, 80, 84 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z relewantnymi przesłankami materialnoprawnymi wynikającymi z art. 29 ust. 3 p.w. Stwierdzono również pośrednie naruszenie przepisów art. 13 § 2 w zw. z art. 30 ust. 1 p.w. oraz art. 15, 104 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponadto organ pierwszej instancji naruszył wynikające z art. 68 § 1-2 i art. 69 § 1 w zw. z art. 67 § 2 pkt 2-4 k.p.a. wymogi formalno-proceduralne sporządzania protokołów procesowych.

Zgodnie z art. 29 ust. 3 p.w. stanowiącym materialnoprawną podstawę sprawy o uregulowanie stosunków wodnych przesłankami orzekania co do jej istoty są prawidłowe ustalenia faktyczne w zakresie następujących okoliczności: 1) wystąpienia zachowań właściciela gruntu, które spowodowały zmianę stosunków wodnych na gruntach sąsiednich; 2) negatywnego oddziaływania powyższej zmiany stosunków wodnych na grunty sąsiednie w postaci wystąpienia szeroko rozumianych szkód; 3) istnienia związku przyczynowego pomiędzy zachowaniami właściciela gruntu będącego sprawcą szkód a powstałymi szkodami.

Z powyższej regulacji wynika zatem bezpośrednio, że postępowanie wyjaśniające w sprawie dotyczącej uregulowania stosunków wodnych na gruncie wymaga szerokiego przeprowadzenia czynności dowodowych, które mają dać podstawy do sformułowania jednoznacznej odpowiedzi na pytania: czy właściciel nieruchomości sąsiedniej w istocie dokonał zmiany stosunków wodnych, czy zmiana ta negatywnie wpłynęła na grunty sąsiednie, czy pomiędzy dokonaną zmianę a powstałą szkodą istnieje związek przyczynowo-skutkowy. Ustalenia i rozważania organów w powyższym zakresie wymagają co do zasady wiedzy specjalistycznej (fachowej) i nie mogą ograniczać się do prostych stwierdzeń na podstawie oględzin co do zakresu wykonanych prac (np. zmieniających konfigurację gruntu) lub pomiarów wysokościowo-sytuacyjnych terenu, bez konfrontacji ze istniejącym w przeszłości i aktualnie stanem wód na gruntach. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że ocena zmiany stosunków wodnych wymaga – co do zasady – wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy fachowej. Oględziny nieruchomości czy zeznania świadków nieposiadających fachowej wiedzy w tym zakresie nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy, tj. czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Regułą jest, że w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie powinien być przeprowadzony dowód z opinii biegłego, między innymi na okoliczność, czy na działce sąsiedniej powstała szkoda oraz czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy zmianą stanu wód na gruncie, a szkodą (zob. np. wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 czerwca 2014 r., II SA/Ke 373/14, LEX nr 1479326; wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 lipca 2013 r., II SA/Łd 336/13, LEX nr 1344924; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lipca 2010 r., IV SA/Wa 586/10, LEX nr 668618; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 września 2009 r., II SA/Rz 99/09, LEX nr 60295; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2009 r., II SA/Wr 669/08, LEX nr 530466).

Zasadniczo więc poza wypadkami oczywistego braku materiału dowodowego wskazującego na brak dokonania jakichkolwiek zmian na gruncie, które mogłyby być źródłem zmian w stanie wód na gruntach, w sprawach o uregulowanie stosunków wodnych konieczne jest powołanie biegłego z zakresu specjalności hydrologicznej, hydrogeologicznej, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych lub melioracji wodnych oraz przeprowadzenie przez biegłego odpowiednich badań, analiz i obliczeń. Powołanie biegłego dysponującego odpowiednią wiedzą i doświadczeniem z zakresu stosunków wodnych jest tym bardziej nieodzowne w sytuacji istniejącego pomiędzy stronami postępowania sporu co do istnienia lub zakresu przesłanek, o których mowa w art. 29 ust. 3 p.w., albo w sytuacji istniejących wątpliwości co do istotnych w sprawie okoliczności faktycznych lub ich ocen merytorycznych (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r., II OSK 2740/14: "(...) gdy istnieje różnica stanowisk skarżącego i sprawcy zarzucanego zakłócenia stosunków wodnych, opinia biegłego może być jedynym dowodem przesądzającym o istnieniu związku przyczynowego między określonym działaniem a stanem wód na gruntach sąsiednich. Podobnie rzecz się ma z odniesieniem do wiadomości zawartych w zeznaniach świadków").

Na organach prowadzących postępowanie spoczywa zatem obowiązek wnikliwego i wyczerpującego rozpatrzenia i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego (w tym obejmującego opinię biegłego) tak, aby wszystkie sporne lub wątpliwe kwestie związane z twierdzeniami stron o zmianie stosunków wodnych na gruncie zostały w sposób prawidłowy i przekonujący rozstrzygnięte. Organy pierwszej i drugiej instancji mają przy tym obowiązek rozważenia i odniesienia się do twierdzeń i zarzutów stron postępowania, które wskazują na okoliczności istotne z punktu widzenia przesłanek z art. 29 ust. 3 p.w. Zaniedbania organów w tym zakresie muszą być kwalifikowane jako naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 oraz art. 15, 104 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego sprawy, w której wniesiono skargę, należy stwierdzić, że organy pierwszej i drugiej instancji nie ustaliły, nie wyjaśniły oraz nie rozważyły wszystkich istotnych w świetle art. 29 ust. 3 p.w. okoliczności faktycznych, jak również nie zebrały całego możliwego do zgromadzenia materiału dowodowego oraz nie poddały go pełnej i wnikliwej ocenie. Przede wszystkim w sprawie nie ustalono w sposób precyzyjny, jednoznaczny i wyczerpujący stanu stosunków wodnych panujących na spornych gruntach przed dokonaniem zmiany ukształtowania gruntu przez właściciela ZS. Według twierdzeń stron skarżących powyższe zmiany zostały dokonane w okresie pięciu lat przed dniem złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, poprzez nawiezienie ziemi, zasypanie obniżenia terenu – tzw. niecki, co spowodowało naruszenie naturalnego spływu wód deszczowych i roztopowych oraz powstanie określonych szkód w postaci pojawienia się wody zawilgoceń w budynkach mieszkalnych (piwnicy skarżącego) oraz zalewania działki nr 1981, co spowodowało naruszenie struktury fundamentów domu. Organ nie tylko nie wyjaśnił i nie zweryfikował powyższych twierdzeń, lecz dodatkowo oparł swoje ustalenia jedynie na wynikach pomiarów sytuacyjno-wysokościowych uprawnionych geodetów. Trzeba jednak stwierdzić, że ustalenia geodezyjne w sytuacji istnienia spornych okoliczności związanych z naruszeniem stosunków wodnych (m.in. co do zmiany kierunku, ilości i prędkości spływających wód) w związku z podwyższeniem gruntu lub zasypaniem obniżeń gruntowych nie są wystarczające i wymagają weryfikacji poprzez odwołanie się do wiedzy i doświadczenia biegłego z zakresu stosunków wodnych. Biegły z zakresu hydrologii lub hydrogeologii musi bowiem ocenić, czy i w jakim zakresie ingerencja w ukształtowanie gruntu w określonych warunkach wysokościowych i geologicznych (m.in. poprzez podwyższenie gruntu na pewnym obszarze oraz zasypanie obniżenia gruntu) jest w stanie zaburzyć stosunku wodne, w tym kierunek, ilość lub prędkość spływu wód.

Ponadto należy odnieść się krytycznie do ograniczenia zakresu opinii geodezyjnych jedynie do wyników pomiarów oraz map sytuacyjnych bez uzupełnienia tych ustaleń o specjalistyczny komentarz biegłego. Formułowanie przez organ kategorycznych wniosków na podstawie wyników pomiarów oraz map wkracza w istocie w kompetencje biegłego z zakresu geodezji, gdyż właśnie komentarz i wnioski biegłego powinny zostać dopiero poddane ocenie przez organ. Należy również podnieść, że organ odwoławczy nie odniósł się szczegółowo i merytorycznie do postawionego w odwołaniu zarzutu skarżącego, że dokonane pomiary oraz mapy wysokościowe są wadliwe.

W dalszej kolejności organy muszą dokonać precyzyjnych i jednoznacznych ustaleń, czy i w jakim zakresie dokonane zmiany ukształtowania terenu wpłynęły na zmianę stanu wody na spornych gruntach sąsiednich w porównaniu ze stanem istniejącym przed zmianą ukształtowania terenu oraz czy ewentualna zmiana stanu hydrologicznego stała się źródłem szkodliwego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2008 r., II OSK 613/07; wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 stycznia 2010 r., II SA/Lu 638/2009, wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 stycznia 2010 r., II SA/Ke 642/2009). Zawarte w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji rozważania dowodzą, że organy nie dokonały w tym zakresie pełnych, wiarygodnych i przekonujących ustaleń. Z jednej strony bowiem w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji stwierdzono, że po dokonaniu analizy pomiarów wysokościowych (wykonanych w dniu 22 czerwca 2015 r. przez geodetę SP w odniesieniu do pomiarów wykonanych w dniu 2 lipca 2015 r. przez geodetę MC) "na działkach 3002/4, 3002/5, 3002/6, 3002/7, 3002/8 został zakłócony naturalny spływ wód", z drugiej zaś "po zobowiązaniu" właściciela powyższych działek do "przeprofilowania poziomu terenu na tych działkach tak, aby wody na nich spływały w kierunku północno-wschodnim" organ stwierdził samodzielnie, że w sprawie "nie doszło do zmiany stanu wody na gruncie, a jedynie do zmiany ukształtowania terenu spowodowanej podniesieniem poziomu terenu na działkach ZS". Pomijając już niedopuszczalność pozadecyzjnego lub pozaugodowego kształtowania stosunków wodnych w toku postępowania o uregulowanie stosunków wodnych (zob. poniżej), należy zauważyć, że wewnętrznie sprzeczne są ustalenia, że w sprawie jednocześnie doszło i nie doszło do zmiany stosunków wodnych. Odmiennym problemem jest natomiast kwestia przywracania już zaburzonych stosunków wodnych do stanu prawidłowego. Podobnie niespójne i dowolne są ustalenia, z których wynika, że "właściciel działek 3002/1, 3002/2, 3002/3, 3002/4, 3002/5, 3002/6, 3002/6, 3002/7, 3002/8, 3002/9, 3002/10, 3002/11, 3002/12, 3002/13 nie wpłynął swoimi działaniami na dotychczasowy kierunek spływu wód opadowych. Nawiezienie ziemi na ww. działkach nie spowodowało zakłócenia naturalnego spływu wód, który nadał kształtuje się w kierunku północno-wschodnim, a tym samym nie dokonał zmiany stanu wody na swoim gruncie, ze szkodą dla działek sąsiednich". Również organ odwoławczy stwierdził z jednej strony, że "dokonany pomiar wykazał, że na skutek podniesienia poziomu objętych postępowaniem działek zakłócony został naturalny spływ wód na działkach nr 3002/4, 3002/5, 3002/6, 3002/7 oraz 3002/8. (...) Zgodnie z pomiarem na wskazanych działkach wody spływały w kierunku zachodnim, co było sprzeczne z naturalnym kierunkiem ich odpływu, tj. kierunkiem północno-wschodnim", a następnie w konkluzji uzasadnienia wskazał, że w sprawie stwierdzono w sposób niewątpliwy brak zmiany stanu wód na gruntach. Oczywiście te niejasności, niespójności i sprzeczności wymagają wyjaśnienia i eliminacji. Na marginesie należy również wskazać na konieczność usunięcia uchybień redakcyjnych, które mogą być odczytywane przez strony jako przejaw nierzetelnej analizy stanu sprawy (w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, np. "rzeczywiście teren działek ZZ został podniesiony", "w kwestii braku faktycznego wykonania przez Pana ZZ).

Kolejnym istotnym uchybieniem procesowym jest zastosowanie przez organ pierwszej instancji swoistego pozaprocesowego i "wyprzedzającego" trybu usuwania skutków naruszenia stosunków wodnych lub gruntowych w toku postępowania poprzez przyjmowanie w toku rozprawy administracyjnej oświadczeń właściciela zawierających zobowiązanie do dokonania zmiany stanu terenu i wód w celu odwrócenia niekorzystnego oddziaływania na grunty sąsiednie oraz weryfikowanie w toku dalszych rozpraw wykonania powyższych zobowiązań. W toku postępowania obecny na rozprawach administracyjnych (zob. protokoły z dnia 2 lipca 2015 r., z dnia 20 sierpnia 2015 r., 27 października 2015 r.) właściciel spornych działek nr 3002/1, 3002/2, 3002/3, 3002/5, 3002/6, 3002/9 i 3002/12 zobowiązywał się kolejno do likwidacji rowów, wyprofilowania skarpy, wykonania rowu i przesunięcia dna niecki. Powyższe "zobowiązania" zostały pozytywnie zweryfikowane przez organ pierwszej instancji, jednak nie zostały one formalnie uznane przez pozostałe strony postępowania.

W ocenie Sądu nie jest dopuszczalne regulowanie stosunków wodnych w toku wszczętego na podstawie art. 29 ust. 3 p.w. postępowania za pośrednictwem nieformalnych zobowiązań jednej ze stron złożonych w toku rozprawy w terenie bez nadania tym ustaleniom prawnie uregulowanej formy ugody administracyjnej lub ugody materialnoprawnej, o której mowa w art. 30 ust. 1 p.w. ("Właściciele gruntów mogą, w drodze pisemnej ugody, ustalić zmiany stanu wody na gruntach, jeżeli zmiany te nie wpłyną szkodliwie na inne nieruchomości lub na gospodarkę wodną; ugoda nie może dotyczyć wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi").

Organ prowadzący postępowanie powinien w takiej sytuacji zgodnie z art. 13 § 2 w zw. z art. 114 i n. k.p.a. podejmować czynności skłaniające strony do zawarcia ugody administracyjnej, albo zwracając stronom uwagę na treść art. 30 p.w. powinien zachęcać strony do zawarcia poza wszczętym postępowaniem ugody regulacyjnej z art. 30 ust. 1 p.w., która wymaga decyzyjnego zatwierdzenia przez organ zgodnie z art. 30 ust. 2 p.w. ("Realizacja postanowień ugody jest możliwa po zatwierdzeniu, w drodze decyzji, odpowiednio przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta; z wnioskiem o zatwierdzenie ugody występują umawiający się właściciele gruntów"). Nie jest natomiast zgodne z prawem przyjmowanie do protokołu rozprawy administracyjnej zobowiązań jednej ze stron w celu uregulowania stosunków wodnych lub eliminacji istniejących wątpliwości lub sporów w tym zakresie bez formalnej akceptacji pozostałych stron w formie ugody administracyjnej lub materialnoprawnej. Zastosowana przez organ nieformalna droga regulowania sporu między stronami polegająca na weryfikacji w roku kolejnych rozpraw zobowiązań jednej strony bez jednoznacznej i formalnej akceptacji pozostałych stron spowodowała, że spór nie tylko nie został zakończony, lecz dodatkowo został on pogłębiony. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ rozważy zasadność zastosowania instytucji ugody administracyjnej (art. 114 i n. k.p.a.) oraz ugody wodnoprawnej (art. 30 p.w.).

W ostatniej kolejności Sąd zauważa, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy art. 68 i art. 69 § 1 w zw. z art. 67 § 2 pkt 2-4 k.p.a. poprzez sporządzenie nieczytelnych lub trudno czytelnych protokołów rozprawy, niepodpisanie protokołów rozprawy (zob. protokół z dnia 22 maja 2015 r., 2 lipca 2015 r., 20 sierpnia 2015 r.) przez wszystkie osoby biorące udział w czynnościach (osoba sporządzająca oraz osoby uczestniczące w rozprawie z ewentualnym wskazaniem i omówieniem przyczyn odmowy złożenia lub braku podpisu), niedokonaniem protokolarnego opisu oględzin spornego terenu w protokole (zob. protokoły z dnia 22 maja 2015 r., 2 lipca 2015 r.), niepodpisanie zeznań złożonych przez świadków lub strony pod treścią wzmianki o odczytaniu zeznań (zob. protokoły z dnia 22 maja 2015r., 2 lipca 2015 r., 20 sierpnia 2015 r. oraz 27 października 2015 r.). Powyższe uchybienia nie tylko nie pozwalają na uznanie pełnej formalno-procesowej skuteczności dokonanych czynności objętych tymi protokołami, lecz dodatkowo podważają dopuszczalność formułowania przez organy obydwu instancji ustaleń w zakresie istnienia zgody stron postępowania (w tym przede wszystkim stron skarżących) na "zobowiązania" właściciela spornych działek do dokonania określonych zmian na gruncie oraz w zakresie twierdzeń stron skarżących co do nieistnienia powstałych w wyniku możliwego naruszenia stosunków wodnych szkód na ich gruntach. Pomimo trudności w odczytaniu powyższych protokołów z ich treści wynika, że co najmniej strony skarżące sprzeciwiły się uznaniu, że ZS usunął sporny stan w zakresie stosunków wodnych oraz wyraźnie wskazały na szkody powstałe w ich ocenie w wyniku naruszenia stosunków wodnych (zob. protokoły z dnia 20 sierpnia 2015 r. oraz z dnia 27 października 2015 r.).

Ponownie rozpoznając sprawę właściwe organy uwzględnią sformułowaną wyżej ocenę prawną oraz wskazania co do konieczności uzupełnienia ustaleń faktycznych, materiału dowodowego oraz rozważań uzasadniających podjęte rozstrzygnięcia (art. 153 p.p.s.a.).

Uwzględniając stwierdzone wyżej naruszenia prawa procesowego oraz mając na względzie przytoczoną argumentację, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.