Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2154/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 5a ust. 1-2
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Warmińsko – Mazurskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 126/20 w sprawie ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] 2020 r., nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy W. w zakresie wniosku o nadanie części miejscowości W. statusu miasta 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; 2. zasądza od Gminy W. na rzecz Wojewody Warmińsko – Mazurskiego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 126/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] 2020 r., nr [...] stwierdzające nieważność zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy W. z dnia [...] 2019 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy W. w zakresie wniosku o nadanie części miejscowości W. statusu miasta.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności zarządzenia zapada w razie ustalenia, że jest ono dotknięte wadą kwalifikowaną. Istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zarządzenia organu gminy to naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej wydania zarządzenia, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę wydawania zarządzenia.

Sąd zaznaczył, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach (t. j. Dz. U. z 2014, poz. 310) nie zawiera żadnych regulacji określających tryb przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy. Takie uregulowania zostały natomiast zamieszczone w uchwale Nr [...] z dnia [...] 2013 r. Rady Gminy W. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy W.. W § 3 załącznika Nr 1 do uchwały określono tryb przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy. Stosownie do ust. 1 wspomnianego przepisu konsultacje te przeprowadza się w następujących formach:

1) otwartych spotkań z mieszkańcami,

2) zebrań przedstawicieli organizacji pozarządowych działających na terenie Gminy W.;

3) badania opinii mieszkańców poprzez: wykorzystanie formularza ankietowego przeprowadzonego na terenie urzędu (lit. a); zbieranie uwag do projektów aktów prawa miejscowego lub propozycji rozwiązań (lit. b);

4) skrzynki na uwagi i wnioski umieszczone są w Urzędzie Gminy,

5) zbieranie opinii i ekspertyz wśród specjalistów z danej dziedziny;

6) przekazanie do zaopiniowania projektu dokumentu do Rady Gminy W.. W § 3 ust. 2 uchwały uregulowano, że Wójt Gminy W. dokonuje wyboru

form konsultacji społecznych co do ilości i jakości w zależności od potrzeb i zaistniałych okoliczności.

Sąd I instancji przytoczył stanowisko organu nadzoru, iż Wójt Gminy wprowadził w zarządzeniu z dnia 29 października 2019 r. nową formę przeprowadzenia konsultacji, w ramach której w dniu 5 listopada 2019 r. w Centrum Aktywności Lokalnej powołana przez Wójta Gminy komisja, miała za zadanie przyjmować mieszkańców, którzy wyrazili chęć oddania głosu (przez wypełnienie karty do głosowania i wrzucenie jej do urny), a następnie w dniach 6-15 listopada 2019 r. członkowie tej komisji mieli udać się do mieszkańców Gminy w celu zadania pytania: "Czy chce Pan/Pani wziąć udział w konsultacjach społecznych dotyczących wniosku o nadaniu części miejscowości W. statusu miasta". Czynności pracowników gminy wchodzących w skład komisji, określonych w zarządzeniu w ocenie organu nadzoru nie można uznać za badanie ankietowe, gdyż zgodnie z § 5 ww. uchwały, konsultacje w trybie badania opinii mieszkańców z wykorzystaniem formularza ankietowego prowadzone są poprzez opublikowanie treści ankiety na stronie internetowej Urzędu i w BIP oraz umieszczenie urny w Urzędzie Gminy wraz z wyłożonym obok niej formularzami ankiety. Ponadto formularz powinien zawierać uzasadnienie przeprowadzenia konsultacji i adres e-mail, na który można go przesłać. Zatem "Karta do głosowania", stanowiąca załącznik nr 3 do przedmiotowego zarządzenia nie spełnia wymagań wskazanych w uchwale gminy oraz nie zawiera wymaganych informacji.

W ocenie Sądu I instancji możliwość spotkania w dniu 5 listopada 2019 r. w Centrum Aktywności Lokalnej powołanej przez Wójta Gminy W. komisji z mieszkańcami, wypełnia postać przeprowadzenia konsultacji przewidzianą w § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały, czyli formę otwartego spotkania z mieszkańcami, którzy wyrazili chęć oddania swojego głosu poprzez wypełnienie karty do głosowania i wrzucenie jej do urny. Tego typu zebranie z pewnością spełnia przesłanki otwartych spotkań z mieszkańcami i trudno w tym zakresie doszukać się jakichkolwiek wątpliwości.

Podobnie w ocenie Sądu I instancji do formy otwartych spotkań z mieszkańcami należy zaliczyć udanie się członków tej komisji do mieszkańców Gminy w celu zadania pytania: "Czy chce Pan/Pani wziąć udział w konsultacjach społecznych dotyczących wniosku o nadaniu części miejscowości W. statusu miasta". Umożliwienie natomiast oddania głosu przez chętnych mieszkańców do specjalnie przygotowanej urny mieści się w ramach badania ankietowego przewidzianego w § 5 załącznika Nr 1 do uchwały.

Sąd I instancji ocenił również, że zbyt daleko idącym argumentem organu nadzoru jest, że formularz powinien zawierać uzasadnienie przeprowadzenia konsultacji i adres e-mail, na który można go przesłać. Wprawdzie sama "Karta do głosowania" nie miała uzasadnienia, jednakże była ona sformalizowana i stanowiła załącznik nr 3 do spornego zarządzenia Wójta Gminy. Uchwała zaś w § 4 ust. 2 przewiduje, że konsultowane podczas spotkania zagadnienie może być poddawane pod głosowanie. Ponadto konsultacje z mieszkańcami prowadzili specjalnie oddelegowani do tego pracownicy urzędu gminy, tym samym dopełniono wszelkich obowiązków informacyjnych przewidzianych w uchwale.

Zdaniem Sądu I instancji w ramach otwartych spotkań z mieszkańcami mieściła się również możliwość odbycia konsultacji w dni targowe w obecności komisji przed siedziba urzędu. Zgodnie z § 3 ust. 2 uchwały Wójt Gminy W. dokonuje wyboru form konsultacji społecznych co do ilości i jakości w zależności od potrzeb i zaistniałych okoliczności. Podjęte przez Wójta konsultacje oraz ich postać mieszczą się w ramach przyjętych w uchwale form konsultacji, mimo że przybierały one czasami specyficzną postać, która mogła sugerować przekroczenie dopuszczalnych form konsultacji. Działania Wójta były prodemokratyczne i nie zawężały skali konsultacji społecznych, a wręcz przeciwnie - sprzyjały ich jak najszerszemu spektrum.

W skardze kasacyjnej Wojewoda Warmińsko-Mazurski zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej ".p.p.s.a."), poprzez niedokonanie przez Sąd analizy prawnej zagadnienia "istotności", w związku z uchybieniem przez organ wykonawczy gminy procedurze konsultacji społecznych, stwierdzenie jedynie w uzasadnieniu wyroku, iż "konsultacje przybierały czasami specyficzną postać, która mogła sugerować przekroczenie dopuszczalnych form konsultacji" i uznanie arbitralne, iż te działania nie stanowiły istotnego naruszenia prawa, powodując, iż uzasadnienie wyroku Sądu I instancji, nie zawiera stanowczego stanowiska, posługuje się nieprecyzyjnymi określeniami, co wzbudza uzasadnione wątpliwości strony postępowania, oraz uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej wydawanego orzeczenia;

- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak odniesienia się przez Sąd do stanowiska prawnego organu nadzoru, iż organ wykonawczy gminy nie ma swobody ustalenia i modyfikowania form konsultacji ustalonych uchwałą rady gminy, będącej aktem prawa miejscowego, a działania podjęte przez Wójta Gminy W., muszą być zgodne z uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] 2013 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy W., co uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej wydawanego orzeczenia oraz wyłącza polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji;

- art. 1 § 1 i § 2, art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.; zwanej dalej "p.u.s.a.) w zw. art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że działania Wójta miały charakter prodemokratyczny, nakierunkowany na jak najszersze odbycie konsultacji z jak największą liczbą mieszkańców, przez co dał pierwszeństwo zasadzie słuszności przed zasadą legalizmu, pomimo że Sąd ma obowiązek dokonywać oceny legalności określonego aktu prawnego, w kontekście jego zgodności z prawem, nie zaś opierać się na zasadzie słuszności;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów:

- art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713; zwanej dalej "u.s.g.") w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie § 4 i § 5 złącznika nr 1 do uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] 2013 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy W. pomimo, iż powyższe przepisy zawarte były w akcie prawa miejscowego, stanowiącym źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły, co doprowadziło Sąd I instancji do wadliwego wniosku, polegającego na uznaniu, iż czynności podjęte przez Wójta Gminy mieściły się w ramach przyjętych form konsultacji, ustalonych uchwałą Rady Gminy W..

Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy W. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W piśmie z dnia 9 września 20202 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok.

Jako zasadne Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Z art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku należy przede wszystkim tak sporządzać, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby sąd nie wyjaśnił w sposób adekwatny celu, jaki wynika z tej normy, dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego albo przepisów procedury w stopniu, który motywowałby określonej treści rozstrzygnięcie, jak też wtedy, kiedy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wymaganych elementów.

Mając na uwadze, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] 2020 r., nr [...] wskazać w tym miejscu trzeba, że podstawę wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest stwierdzenie przez organ nadzoru, że uchwała lub zarządzenie organu gminy są sprzeczne z prawem (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń istotnych (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Powszechnie przyjmuje się, że w kategorii istotnych naruszeń prawa mieszczą się w szczególności naruszenie prawa polegające na wydaniu zarządzenia przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do wydania zarządzenia określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą wydania zarządzenia tudzież naruszeniu procedury jego wydania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danego zarządzenia ma stan prawny obowiązujący w dacie jego wydania.

Autor skargi kasacyjnej zasadnie podniósł, że Sąd I instancji nie odniósł się do stanowiska Wojewody zaprezentowanego w rozstrzygnięciu nadzorczym dotyczącego istotnego naruszenia prawa w wydanym przez Wójta zarządzeniu. Z jednej strony Sąd I instancji uznał, że przyjęta przez Wójta forma konsultacji mieści się ramach przyjętych w uchwale form konsultacji, by stwierdzić w następnym zdaniu, że miały one charakter specyficzny, który mógł sugerować przekroczenie dopuszczalnych form. Sąd I instancji nie sprecyzował w stosunku do której części konsultacji wyraził te wątpliwości, co w konsekwencji nie pozwala na jakąkolwiek polemikę z tak dokonaną oceną Sądu, a w konsekwencji ocenę, czy "specyficzny charakter" odpowiadał formie zakreślonej w uchwale Rady Gminy, czy też może był niezgodny z tą uchwałą lecz naruszał ją w sposób nieistotny, nie dający podstawy do stwierdzenia nieważności zarządzenia. Zasadnie również Wojewoda dostrzegł, iż dokonując oceny przedmiotowego zarządzenia Sąd nie kierował się zasadą legalizmu odstępując od rzetelnej oceny zgodności wydanego przez Wójta zarządzenia z postanowieniami uchwały w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych, a ocenę tą oparł o zasady słuszności stwierdzając, że działania Wójta miały charakter prodemokratyczny. Okoliczności te mają o tyle istotne znaczenie, że dokonując oceny wskazanych w zarządzeniu Wójta form konsultacji Sąd ograniczył się do arbitralnego stwierdzenia, że były one zgodne z uchwałą w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych, nie przedstawiając szerszej argumentacji na poparcie tego stanowiska.

Zasadny okazał się również zarzut podniesiony w ramach drugiej z podstaw kasacyjnych.

Zgodnie z art. 5a ust. 1 u.s.g. w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Przeprowadzenie konsultacji społecznych jest obligatoryjne m. in. przed wydaniem rozporządzenia w sprawie nadania miejscowości statusu miasta (art. 4a u.s.g.).

Konsultacje przeprowadza się zatem zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji. O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje społeczne przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g.

W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy W. podjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...] 2013 r. określającą zasady i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy W.. Na podstawie tej uchwały Wójt Gminy W. wydał zarządzenie nr [...] z dnia [...] 2019 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy W. w zakresie wniosku o nadanie części miejscowości W. statusu miasta. Nie budzi sporu w niniejszej sprawie, że wydając zarządzenie w sprawie przeprowadzenia konsultacji Wójt Gminy związanych był ustaleniami uchwały w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych.

Konstytucja RP w art. 169 ust. 1 przyjmuje, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych, zaś ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Podział organów gminy na stanowiące i wykonawcze, znajdujący podstawę prawną w art. 169 Konstytucji, został rozwinięty i uszczegółowiony w rozdziale 3 u.s.g. Wedle obowiązujących w tym zakresie przepisów, organem stanowiącym jest rada gminy (art. 15 ust. 1), zaś organem wykonawczym wójt (burmistrz, prezydent miasta) (art. 26 ust. 1). Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.g. wójt (burmistrz, prezydent miasta) wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Wydając zarządzenie w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych w sprawie nadania części miejscowości W. statusu miasta, Wójt musiał mieć zatem na uwadze treść uchwały określającej zasady i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami.

W uchwale Rady Gminy W. Nr [...] z dnia [...] 2013 r. określającą zasady i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy W. ustalono, że konsultacje przeprowadza się w formie:

1) otwartych spotkań z mieszkańcami,

2) zebrań przedstawicieli organizacji pozarządowych działających na terenie Gminy W.,

3) badania opinii mieszkańców poprzez: wykorzystanie formularza ankietowego przeprowadzonego na terenie urzędu (lit. a); zbieranie uwag do projektów aktów prawa miejscowego lub propozycji rozwiązań (lit. b);

4) skrzynki na uwagi i wnioski umieszczone są w Urzędzie Gminy,

5) zbieranie opinii i ekspertyz wśród specjalistów z danej dziedziny;

6) przekazanie do zaopiniowania projektu dokumentu do Rady Gminy W..

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo uznał, że przewidziana w § 2 ust. 2 pkt 1 zarządzenia Wójta konferencja w Centrum Aktywności Lokalnej, w trakcie której komisja powołana przez Wójta Gminy W. będzie przyjmowała mieszkańców, którzy wyrażą chęć oddania głosu mieści się w ramach przewidzianych w § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały otwartych spotkań z mieszkańcami. Oceny takiej Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast w przypadku konsultacji przewidzianych w § 2 ust. 1 pkt 2 zarządzenia Wójta. Sąd I instancji przyjął bowiem, że udanie się członków tej komisji do mieszkańców Gminy w celu zadania pytania: "Czy chce Pan/Pani wziąć udział w konsultacjach społecznych dotyczących wniosku o nadaniu części miejscowości W. statusu miasta" mieści się w ramach otwartych spotkań z mieszańcami. Natomiast umożliwienie oddania głosu przez chętnych mieszkańców do specjalnie przygotowanej urny mieści się w ramach badania ankietowego przewidzianego w § 5 załącznika Nr 1 do uchwały. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób uznać, aby sytuacja w której komisja powołana przez Wójta udaje się do mieszkańców gminy miało charakter otwartego spotkania. Taki charakter ma bowiem spotkanie, na który otwarty wstęp mieliby wszyscy mieszkańcy gminy, z prawem zabrania głosu w dyskusji. Sytuacja, w której pracownicy organu gminy udają się do określonego mieszkańca celem uzyskania od niego odpowiedzi czy chce wziąć udział w konsultacjach niewątpliwie nie ma charakteru otwartego. Uznając jednocześnie, że prawo oddania głosu w takim przypadku ma charakter badań ankietowych Sąd I instancji całkowicie pominął treść § 5 załącznika uchwały w sprawie zasady i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami. W § 5 uchwały Rada Gminy w sposób wyczerpujący określiła jaką formę powinny przybrać badania ankietowe. Wskazała jednocześnie, że formularz ankiety powinien zawierać uzasadnienie przeprowadzenie konsultacji oraz adres e-mail, na który można nadsyłać wypełnione formularze (§ 5 ust. 2 uchwały). W tym kontekście całkowicie niezrozumiałym jest stanowisko Sądu I instancji jakoby zbyt daleko idącym argumentem organu nadzoru było, że formularz powinien zawierać uzasadnienie przeprowadzenia konsultacji i adres e-mail, na który można go przesłać. Dlatego też argumentacja Wojewody w zakresie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego uznana została w części za zasadną.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu raz jeszcze dokonana oceny rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody w kontekście wskazanych w nim uchybień w zakresie niezgodności form konsultacji społecznych przewidzianych w zarządzeniu Wójta z przepisami uchwały Rady Gminy W. Nr [...] z dnia [...] 2013 r. określającą zasady i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy W.. Pogłębionej analizie Sąd powinien poddać § 2 ust. 1 pkt 2 zarządzenia w kontekście § 5 ww. uchwały. Ponadto mając na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w niniejszym wyroku Sąd I instancji powinien rozważyć możliwość uwzględnienia skargi w części.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 § 1 p.p.s.a.