Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 571/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Finanse publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 251 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 90 ust. 3, 3d, 3c, 4.
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Błesiński Sędziowie sędzia WSA Wiesława Pierechod (sprawozdawca) sędzia WSA Jolanta Strumiłło Protokolant referent stażysta Milena Małyszko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015r. sprawy ze skargi Spółki A na uchwałę Rady Miasta Olsztyn z dnia 29 marca 2011r., nr VIII/72/11 w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych przedszkolom, punktom przedszkolnym, zespołom wychowania przedszkolnego, szkołom i placówkom prowadzonym na terenie Miasta Olsztyn przez osoby fizyczne i prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Spółka A. (dalej także Spółka, strona, skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę nr VIII/72/11 Rady Miasta Olsztyna (dalej także Rada Miasta, organ) z dnia 29 marca 2011r. (dalej uchwała) w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych przedszkolom, punktom przedszkolnym, zespołom wychowania przedszkolnego, szkołom i placówkom prowadzonym na terenie Miasta Olsztyn przez osoby fizyczne i osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (Dziennik Urzędowy woj. Warmińsko-Mazurskiego z 2011r. nr 64 poz. 1059, zmienionej uchwałą nr XXXII/592/13 z dnia 27 lutego 2013r.).

Z akt sprawy przedstawionych Sądowi wynika, że w dniu 11 czerwca 2015r. wpłynęło do Gminy Olsztyn pismo ww. Spółki, będące wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W jego treści zarzucono ww. uchwale z dnia 29 marca 2011r. niezgodność § 4 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, 2, 3, 5, § 8 ust. 3, 5, 6, 10, 11, 17 tej uchwały z art. 90 ust. 3, 3d, 4, 4e ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty, art. 251 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych oraz z art. 2 Konstytucji RP.

Następnie Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. uchwałę z dnia 29 marca 2011r., żądając stwierdzenia nieważności w części obejmującej § 4 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, 2, 3, 5, § 8 ust. 3, 5, 6, 10, 11, 15, 17 - w zakresie w jakim jest sprzeczna z art. 90 ust. 3, 3c, 3d, 4 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (j. t. Dz.U. z 2004r., nr 256, poz. 2572 ze zm. – dalej u.s.o.), art. 251 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (j. t. Dz.U. z 2013r., poz. 885 ze zm. – dalej u.f.p.), oraz art. 2 Konstytucji RP. Wniosła także o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała w powyższym zakresie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona powtórzyła zarzuty naruszenia przepisów wymienionych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

W zakresie § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały Spółka podniosła, że pełny zakres wydatków, na jaki może być przeznaczana dotacja wynika wprost z art. 90 ust. 3d u.s.o.. § 4 ust. 1 uchwały stanowi, że dotacji udziela się na rok kalendarzowy i służy ona dofinansowaniu realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Natomiast zgodnie z art. 90 ust. 3d dotacje mogą być wykorzystane także na zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących książki i inne zbiory biblioteczne, środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w szkołach, przedszkolach i placówkach, sprzęt sportowy i rekreacyjny, meble, pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania.

Na tle powyższego nie ma zatem uzasadnienia prawnego, aby kwestię tę regulować ponownie w akcie prawa miejscowego w sytuacji, gdy upoważnienie do takiej regulacji nie wynika z żadnego przepisu a tym bardziej w sytuacji, gdy regulacja taka modyfikuje zapis ustawowy zawężając zakres wydatków wskazany w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Zmieniając zapis ustawowy Rada Miasta Olsztyna przekroczyła upoważnienie zawarte w art. 90 ust. 4 u.s.o.. Strona przywołała stanowisko z wyroku WSA w Gdańsku z dnia 11 maja 2011r. sygn. akt II SA/Gd 244/11, że "podejmując akt prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu (...)".

Odnośnie § 5 ust. 1 uchwały Spółka wskazała na jego sprzeczność z art. 90 ust. 3c u.s.o.. § 5 ust. 1 uchwały stanowi, że dotacja, z zastrzeżeniem ust. 1a, wypłacana jest w dwunastu częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy dotowanej jednostki. Natomiast zgodnie z art. 90 ust. 3c u.s.o. dotacja za miesiąc grudzień przekazywana jest do 15 grudnia. Brak w uchwale Rady Miasta Olsztyna zapisu odnoszącego się w sposób szczególny, wynikający z brzmienia ustawy, do dotacji przekazywanej w grudniu powoduje, że organ jednostki samorządu terytorialnego przekroczył upoważnienie zawarte w art. 90 ust. 4 u.s.o. i zmienił zapis ustawowy w ten sposób, że dotacja w każdym miesiącu, a więc także w grudniu, przekazywana jest do ostatniego dnia miesiąca, co w odniesieniu do grudnia powoduje brak możliwości wykorzystania przyznanej i wypłaconej dotacji, która - zgodnie z art. 251 ust. 1 u.f.p. powinna być wykorzystana w danym roku budżetowym. W tym zakresie strona ponownie przywołała ww. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 maja 2011r..

Spółka zestawiła treść § 6 ust. 1, 2, 3, 5 zaskarżonej uchwały z art. 90 ust. 3 u.s.o. i podniosła, że podstawowym elementem przy ustalaniu stawki dotacji na jednego ucznia jest kwota stanowiąca ustalone w budżecie gminy lub powiatu wydatki bieżące ponoszone w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. Wydatki ustalone w budżecie to wydatki zaplanowane, wpisane do uchwały budżetowej. Wydatki planowane pierwotnie (bez zmian) są podstawą ustalenia dotacji należnej za cały rok budżetowy, a dokonane w trakcie trwania roku budżetowego zmiany planu (w szczególności zmniejszenia wydatków) nie powinny pociągać za sobą odpowiedniej korekty wysokości dotacji należnej za dany rok budżetowy. W ustawie o systemie oświaty użyto sformułowania "ustalone", a więc zaplanowane, przewidziane na cały rok budżetowy w uchwale przyjętej w terminie zgodnym z art. 239 u.f.p.. Z przepisów ustawy nie wynika uprawnienie przeliczania stawki dotacji wg stanu na dzień późniejszy niż ten, w którym przyjęto uchwałę budżetową. Dalsze sformułowanie w postaci "wydatków bieżących ponoszonych" stanowi wyłącznie dookreślenie dotyczące tego, jakie wydatki powinny być uwzględnione w uchwale budżetowej. Skarżąca podniosła, że jej stanowisko znajduje potwierdzenie m.in. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2014r. sygn. akt V SA/Wa 2555/13, czy WSA w Szczecinie z dnia 9 lipca 2014r. sygn. akt I SA/Sz 486/14. Dlatego też § 6 ust. 1 wraz z kolejnymi ustępami 2, 3 i 5, które stanowią rozwinięcie postanowienia wynikającego z ust. 1 i są konsekwencją jego brzmienia, stanowią naruszenie art. 90 ust. 3 u.s.o..

Strona zacytowała § 8 ust. 1, 3, 6, 10 zaskarżonej uchwały i podała, że są one konsekwencją wprowadzenia zasady odrębnego ustalenia stawek dotacji na I i II półrocze, wynikającej z § 6 ust. 1 uchwały, w związku z czym w pełni odnoszą się do nich zarzuty podniesione w części pisma dotyczącej § 6 ust. 1 uchwały. Ponadto prowadzą one do naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 5 maja 2006r. sygn. akt III SA/Wr 89/06, WSA w Poznaniu z dnia 13 czerwca 2013r. sygn. akt I SA/Po 197/13, jak też Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 września 2000r. sygn. akt K 26/99 (OTK 2000, nr 6 poz. 186). Powyższe ma o tyle znaczenie dla sprawy, że przy stosowaniu ww. zapisu uchwały w aktualnym brzmieniu może mieć miejsce sytuacja, iż nowe stawki dotacji będą niższe od poprzednich, a w konsekwencji sytuacja dotowanych podmiotów ulegnie pogorszeniu.

Na tle § 8 ust. 11 uchwały skarżąca podniosła, że podmiot dotowany ma możliwość dokonania rozliczenia w okresie wskazanym w art. 251 ust. 1 u.f.p. (do 31 stycznia następnego roku), a termin przewidziany w zapisie uchwały (do 10 stycznia) jest niezgodny z prawem. Rozliczenie dotacji w tak krótkim terminie jest ponadto technicznie bardzo trudne do wykonania dla organu dotowanego. Rada Miasta Olsztyna nie uwzględniła faktu, że pośród dotowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego podmiotów, mogą występować także podmioty o znacznie rozbudowanej strukturze organizacyjnej, które są organami prowadzącymi większej ilości dotowanych szkół.

Powołując się z kolei na § 8 ust. 15 i 17 uchwały skarżąca podniosła, że wskazane zapisy uchwały przewidują możliwość modyfikacji wysokości stawki dotacji już po zakończeniu roku budżetowego, na który została ona udzielona i bądź wypłacenia różnicy, bądź żądania zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Takie działanie podejmowane jest po zakończeniu roku budżetowego, co stoi w wyraźnej sprzeczności z art. 251 ust. 1 u.f.p., oraz art. 90 ust. 3d u.s.o.. Wobec treści art. 252 u.f.p. strona oceniła, że podmiot otrzymujący dotację byłby zobowiązany do zwrotu środków otrzymanych zgodnie z wszelkimi zasadami wynikającymi z przepisów prawa powszechnie obowiązującego i wydatkowanych na cele określone w ustawie o systemie oświaty tylko dlatego, że w budżecie jednostki samorządu terytorialnego nastąpiły okoliczności, które spowodowały mniejsze niż zakładano, wydatki na dany typ i rodzaj szkoły. Wysokość stawki dotacji na podstawie art. 90 ust. 3 u.s.o. powinna być uzależniona od ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju. Nie można więc zaaprobować sytuacji, w której ustalenie takie następuje dopiero z początkiem roku następującego po roku, na który udzielana była dotacja. Ponadto w sytuacji, gdy ustalona w takim trybie i terminie stawka dotacji będzie niższa niż stawka pierwotnie ustalona, status podmiotu dotowanego ulega pogorszeniu "z mocą wsteczną", co w konsekwencji narusza zasadę wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, co skarżąca podnosi także w uzasadnieniu zawartym w pkt IV skargi.

Skarżąca podała, że posiada legitymację do złożenia skargi, ponieważ uchwała w zaskarżonej części narusza interes prawny skarżącego. Spółka jest podmiotem prowadzącym na terenie Olsztyna szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny i nauki, który korzystając z dotacji oświatowych posiada interes prawny w tym, aby ukształtowana zaskarżoną uchwałą sfera praw i obowiązków pozostawała w zgodzie z obiektywnym porządkiem prawnym. Natomiast naruszenie prawa potwierdzone zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2012r. sygn. akt II GSK 1671/11, gdzie podkreślono że uchwały wydane na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. naruszają interes prawny każdego podmiotu prowadzącego szkoły niepubliczne o statusie szkół publicznych na terenie objętym działaniem danej uchwały i korzystającego z dotacji oświatowych. Pozostawienie uchwały w obecnym kształcie spowoduje, że skarżąca może otrzymać dotację, której wysokość może być zmieniana w trakcie trwania roku budżetowego, a nawet po jego zakończeniu, co jest sprzeczne z zapisami ustawy o systemie oświaty i tym samym narusza interes prawny strony.

W odpowiedzi na skargę Miasto Olsztyn reprezentowane przez radcę prawnego, wniosło o jej oddalenie. Wyjaśniło, że w zakresie sprzeczności § 4 ust. 1 przedmiotowej uchwały z art. 90 ust. 3d u.s.o. i przekroczenia upoważnienia do wydania uchwały zawartego w art. 90 ust. 4 u.s.o. oraz zarzutu sprzeczności § 5 ust. 1 przedmiotowej uchwały z art. 90 ust. 3c i przekroczenia upoważnienia do wydania uchwały zawartego w art. 90 ust. 4 u.s.o. - w związku ze zmianą przepisów ustawy o systemie oświaty, obecnie trwają prace nad dostosowaniem powyższych przepisów uchwały do obowiązujących przepisów prawa.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących § 6 ust. 1, 2, 3 i 5 oraz § 8 ust. 3, 5, 6, 10, 15 i 17 przedmiotowej uchwały wskazano, że możliwość dokonywania zmian w uchwale budżetowej oznacza, iż roczny plan dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego, uchwalony przez Radę Miasta Olsztyna na dany rok, nie jest ostateczny i nie określa stałej wysokości wydatków bieżących na dany rok. Rada gminy ma prawo, a nawet obowiązek dokonania zmian uchwały budżetowej do dnia 31 grudnia włącznie. Zmiany w budżecie powodują, iż planowane wydatki, dochody oraz przychody i rozchody ulegają zmniejszeniu lub zwiększeniu w toku wykonywania budżetu. Dlatego też niemożliwym jest ustalenie jednej, ostatecznej stawki dotacji, wg przyjętej uchwały budżetowej, i w oparciu o nią udzielenie dotacji, bowiem ostateczne ustalenie kwoty planowanych wydatków bieżących następuje na dzień 31 grudnia, a dotacja, czyli kwota przyznana na dany rok, ma być udzielona w wysokości 50% ustalonych w budżecie wydatków bieżących. W związku z tym, że stawka dotacji wyliczana jest na podstawie ustalonych w budżecie danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, w przypadku zmiany (zmniejszenia/zwiększenia) w trakcie roku budżetowego kwoty ustalonych w budżecie kwot wydatków bieżących - odpowiedniej zmianie powinna ulec również podstawa ustalenia wysokości dotacji. Dodatkowo podobną zmianę powoduje zmiana liczby uczniów w szkołach prowadzonych przez jednostkę samorządu. Rezygnacja z nauki nawet 1 ucznia w trakcie roku skutkuje zmianą ustalonych w budżecie wydatków bieżących w przeliczeniu na jednego ucznia. Takie stanowisko zostało zaprezentowane przez Krajową Radę Regionalnych Izb Obrachunkowych w informacji o wynikach kontroli w zakresie udzielania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego jednostkom oświatowym, dla których organem prowadzącym są podmioty inne niż jednostki samorządu terytorialnego. W ww. dokumencie KRRIO stwierdza m.in.: "Podstawą ustalenia ostatecznej kwoty dotacji należnej za 2012r. są kwoty wydatków na 31 grudnia tego roku, zgodnie z zasadą roczności budżetu, wynikającą z art. 211 ust. 1-3 u.f.p.. (...) W przypadku zmian kwot wydatków bieżących na jednego ucznia w szkołach i przedszkolach publicznych (zwiększenia lub zmniejszenia) odpowiednim zmianom ulega także wysokość dotacji dla szkół i przedszkoli oraz innych form wychowania, określonych w przepisach art. 80 i art. 90. Dotacja ma wymiar roczny, w związku z czym zmiana wysokości wydatków bieżących w trakcie roku wpływać będzie na wielkość kwoty dotacji w przeliczeniu za cały rok, bowiem ustalony stan wydatków na koniec roku odnosi się do całego roku (...). Jako podstawę obliczenia rocznej kwoty dotacji należy więc uwzględnić wydatki po wszystkich zmianach dokonanych w ciągu roku wg ich stanu na 31 grudnia danego roku, za który obliczana jest dotacja".

W zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia przez postanowienia zaskarżonej uchwały zasady lex retro non agit, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, Miasto Olsztyn zaznaczyło, że skarżąca twierdząc, że przepisy tej uchwały umożliwiają zmianę kwoty dotacji w sposób pogarszający sytuację prawną adresata uchwały, wprowadza znak równości pomiędzy kwotą dotacji, a miesięczną zaliczką na poczet dotacji wyliczaną na podstawie stawki dotacji, o której mowa w § 1 pkt 6 uchwały. Dotacja oświatowa jest świadczeniem jednorazowym, a miesięczne wypłacanie tej czy innej kwoty w oparciu o aktualnie obowiązujące stawki nie ma związku z ostateczną kwotą dotacji, którą można określić z całkowitą pewnością dopiero z końcem 31 grudnia danego roku. Z tego też powodu organ nie zgodził się ze skarżącą, iż fakt zmiany stawek dotacji na niższe w trakcie roku budżetowego "pogarsza sytuację prawną skarżącego" skoro ustalenie ostatecznej kwoty dotacji jest możliwe dopiero z upływem danego roku budżetowego. Takie stanowisko prezentowane jest m. in. w wyrokach Sądu Najwyższego z 22 maja 2014r. sygn. akt IV CSK 531/13, czy z 26 marca 2015r. sygn. akt V CSK 376/14, zgodnie z którym: "Świadczenie gminy w postaci dotacji dla niepublicznych przedszkoli jest świadczeniem jednorazowym, którego wysokość jest określona bez odwoływania się do elementu czasu, zaś jego zaliczkowe wypłacanie w dwunastu częściach, zgodnie z art. 90 ust. 3c ustawy z 1991r. o systemie oświaty, jest tylko sposobem spełniania tego świadczenia, który służyć ma zapewnieniu bieżących środków na funkcjonowanie tych placówek. Zaliczki nie mają charakteru samodzielnego świadczenia, lecz są częścią jednego większego świadczenia". W związku z powyższym, w ocenie organu, zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji jest nieuprawniony.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 8 ust. 11 uchwały organ zaznaczył, że zgodnie z art. 80 ust. 4 i 90 ust. 4 u.s.o. do kompetencji organu stanowiącego należy ustalenie terminu, w którym dotowany podmiot ma złożyć rozliczenie dotacji i żaden inny przepis nie ustanawia ram czasowych, w których organ stanowiący "ma się zmieścić" ustalając termin złożenia przez dotowane jednostki rozliczenia dotacji. Art. 251 ust. 1 u.f.p. wprost wskazuje na termin, w którym ma nastąpić zwrot niewykorzystanej do końca roku budżetowego dotacji, natomiast zbyt daleko idącą nadinterpretacją jest twierdzenie jakoby był to termin, w którym dotowany podmiot może złożyć rozliczenie. Ponadto przepisy ustawy o systemie oświaty stanowią lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o finansach publicznych w przedmiocie dotacji oświatowych i mają pierwszeństwo przed analogicznymi przepisami ustawy o finansach publicznych. W związku z powyższym zarzut skarżącego organ uznał za całkowicie nieuzasadniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U z 2014r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego - art. 3 §1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2012r., poz.270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a".

W myśl art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art.3 § 2 pkt 5 , stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Jak wynika z akt, skargę wniesiono na podstawie art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013r. poz. poz. 594 ze. zm.) zwanej dalej u.s.g. Miasto Olsztyn jest miastem na prawach powiatu. Zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie, dlatego też wskazanie w skardze jako podstawy zaskarżenia art. 101 ustawy o samorządzie gminnym było prawidłowe. Warunkiem dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie tego przepisu jest: wydanie przez organ uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, zachowanie terminu do wniesienia skargi. Zdaniem sądu powyższe formalne przesłanki zostały w sprawie spełnione. Bezspornie uchwała z dnia 29 marca 2011 r., zmieniona uchwałą z dnia 27 lutego 2013r. została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, bowiem normy stanowiące podstawę jej wydania są normami prawa administracyjnego (publicznego). Upoważnienie do podjęcia uchwały wynika z art. 90 ust. 4 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, zwanej dalej "u.s.o." i uprawnia do uregulowania zasad udzielania dotacji niepublicznym jednostkom systemu oświaty (prowadzonym przez podmioty prywatne). Kontrolowana uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej także z tego powodu, że w sposób władczy, a nie na zasadzie równorzędności stron, kształtuje sytuację prawną adresata norm. Została podjęta celem realizacji zadania własnego gminy i miasta na prawach powiatu, polegającego na dofinansowywaniu działalności szkół i przedszkoli. Ustala zasady przekazywania środków publicznych podmiotom, które się o nie ubiegają. Z uwagi na charakter jej norm prawnych - nieprecyzujących, poza ogólnymi cechami, podmiotów mogących stać się beneficjentami środków publicznych - a więc norm generalnych i abstrakcyjnych, stanowi akt prawa miejscowego.

Spełniony został również drugi warunek dopuszczalności skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. - wezwano organ podejmujący uchwałę do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 8.06.2015r, data wpływu do organu 11.08.2015r.). Zgodnie z uchwałą NSA z dnia 2 kwietnia 2007r. II OPS 2/07, (ONSAiwsa 2007/3/60) do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. ma zastosowanie art. 53 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że należy ją wnieść w terminie trzydziestu dni od otrzymania odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa lub w braku takiej odpowiedzi - w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wezwania. Skarga z dnia 5.08.2015r. została wniesiona w dniu 10.08.2015r., zatem w terminie.

Warunkiem skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. i otwarcia drogi do merytorycznego jej rozpoznania jest, oprócz jej dopuszczalności, posiadanie przez skarżącego legitymacji skargowej. W przypadku skargi opartej na wskazanej normie chodzi o wykazanie się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem oraz zaistniałym w dacie wnoszenia skargi i spowodowanym zaskarżoną uchwałą - naruszeniem subiektywnie pojmowanego interesu lub uprawnienia.

W sprawie niniejszej powyższe przesłanki zostały spełnione, Spółka A. prowadzi bowiem na terenie Miasta Olsztyna szkoły niepubliczne korzystające z dotacji na podstawie art. 90 ustawy o systemie oświaty.

Skarżąca zarzuca zaskarżonej uchwale z dnia 29 marca 2011r., zmienionej uchwałą z dnia 27 lutego 2013r. naruszenie prawa przez sprzeczność jej postanowień z przepisami ustawy o systemie oświaty i wykroczenie poza zakres upoważnienia zawartego w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

Odnosząc się do zarzutów skargi, w pierwszym rzędzie należy podkreślić, że Sąd dokonuje kontroli aktu prawa miejscowego pod względem zgodności z prawem obowiązującym na dzień wydania tego aktu. Jak już wyżej stwierdzono, rezultatem tej kontroli może być: stwierdzenie nieważności takiego aktu w całości lub poszczególnych jego postanowień lub stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa, gdy przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Gdy nie zaistnieją podstawy do wydania powyższych orzeczeń, sąd skargę oddala. Sąd nie ma kompetencji do uchylenia uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego.

Wskazanie rodzaju orzeczeń, jakie sąd administracyjny może wydać po zbadaniu zgodności z prawem zaskarżonej uchwały było konieczne, w związku z tym, że na dzień wniesienia skargi treść § 4 ust. 1 i § 5 ust. 1 badanej uchwały nie odpowiada treści, odpowiednio art. 90 ust.3 d i art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty. Jednak ta niezgodność nie jest wynikiem "modyfikacji zapisów ustawowych" przez Radę Miasta Olsztyn w momencie podejmowania i zmiany zaskarżonej uchwały, prowadzących do zawężenia uprawnień podmiotów uprawnionych do otrzymywania dotacji i przeznaczania ich pokrycie wskazanych w ustawie wydatków. Niezgodność zakwestionowanych postanowień uchwały wynika z niedostosowania ich do przepisów ustawy o systemie oświaty znowelizowanych przez art. 1 pkt 20 lit. e) ustawy z dnia 13 czerwca 2013r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2013r. poz. 827 ze zm.). Wymienione przepisy tj. art. 90 ust. 3d i ust. 3c w nowym brzmieniu obowiązują od 1 stycznia 2014r.

W ocenie Sądu, zważywszy, że orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność aktu prawa miejscowego wywołuje skutek ex tunc w stosunku do zakwestionowanych norm, tego rodzaju "sankcji prawnej" nie można zastosować do przepisów uchwały, które w momencie jej podejmowania, były zgodne z przepisami, ale uległy dezaktualizacji na skutek zmiany ustawy. W takim wypadku zasadnym byłoby uchylenie zaskarżonych § 4 ust. 1 i § 5 ust. 1 przepisów, w zakresie, w jakim od dnia 1 stycznia 2014r. są niezgodne z przepisami art. 90 ust. 3d i ust. 3c u.s.o. Tymczasem Sąd nie ma możliwości wydania takiego orzeczenia, zatem może jedynie, uznając za niezasadne żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonych postanowień, zwrócić uwagę na potrzebę zmiany uchwały. Zauważyć przy tym trzeba, że w odpowiedzi na skargę Miasto Olsztyn wskazało, że prowadzi prace celem dokonania zmiany zaskarżonej uchwały w powyższym zakresie.

Nieuzasadnione są zarzuty naruszenia art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 90 ust. 3 i art. 251 ustawy o finansach publicznych przez uregulowania zawarte w § 6 ust. 1, 2, 3, 5 oraz § 8 ust. 3, 6, 10 uchwały.

Skarżąca jest podmiotem, do którego ma zastosowanie art. 90 ust. 3 u.s.o. Według tego przepisu "dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a, czyli takich w których nie jest realizowany obowiązek szkolny, przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem (...). W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju". Ta zasada powtórzona jest w § 3 ust. 15 Uchwały.

Jak już stwierdzono, podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowi art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z jego brzmieniem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

W ocenie Sądu, poprzez wprowadzenie, w § 6 ust. 1 uchwały, zasady ustalania stawek dotacji odrębnie za okres I i II półrocza roku budżetowego i uregulowania, w § 6 ust. 2 i 3 sposobu obliczania dotacji z uwzględnieniem zmian w budżecie, Rada Miasta Olsztyn nie wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego. Upoważnienie w brzmieniu "ustala tryb udzielania dotacji" "uwzględniając podstawę obliczania dotacji" jest ogólne i z jego treści nie można wywieść zakazu ustalenia trybu udzielania dotacji z uwzględnieniem zmian dokonanych w budżecie w zakresie wydatków, będących podstawą obliczania dotacji. Również z treści art. 90 ust. 1 i art. 90 ust. 3, ani z żadnego innego przepisu ustawy o systemie oświaty nie wynika zakaz zmian "wydatków ustalonych w budżecie" w stosunku do wydatków przewidzianych w budżecie na cały rok budżetowy w uchwale przyjętej w terminie zgodnym z art. 239 ustawy o finansach publicznych – dla celów obliczania należnych dotacji.

W § 6 ust. 2 uchwały postanowiono, że "dotowanym jednostkom (...) stawki dotacji za I półrocze wylicza się na podstawie ustalonych w uchwale budżetowej na dany rok wydatków bieżących ponoszonych (...)". Natomiast w § 6 ust. 3 (...) "stawki dotacji za II półrocze wylicza się na podstawie ustalonych w uchwale budżetowej na dany rok wydatków bieżących ponoszonych (...) z uwzględnieniem zmian, które nastąpiły do 30 czerwca roku budżetowego". Według § 6 ust. 5 uchwały, organ dotujący informuje organy prowadzące (...) o wysokości stawek dotacji: w I i II półroczu odpowiednio w terminie do 20 stycznia i 20 lipca roku, w którym udzielana jest dotacja.

Powyższe przepisy nie wprowadzają innych podstaw ustalania stawek dotacji niż wynikające z art. 90 ust. 3 u.s.o., odwołują się bowiem do "ustalonych w uchwale budżetowej wydatków bieżących". Natomiast nie może budzić wątpliwości uprawnienie organu stanowiącego do dokonywania w ciągu roku zmian uchwały budżetowej, także w zakresie ustalania wydatków ponoszonych na poszczególne, własne jednostki oświatowe (szkoły itp.). Zważywszy na to, że rok budżetowy nie pokrywa się z rokiem szkolnym, nie można zakładać, przy planowaniu budżetu na rok, niezmienności uchwalonych początkowo wydatków na poszczególne jednostki oświatowe prowadzone przez gminę lub powiat, w ciągu roku kalendarzowego. Zmiana uchwały budżetowej w zakresie tych wydatków powoduje niewątpliwie zmianę stawki dotacji dla podmiotów prowadzących m.in. szkoły niepubliczne, skoro ta stawka obliczana jest na podstawie wydatków bieżących dla danego typu szkoły publicznej, w przeliczeniu na jednego ucznia. Do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego należy natomiast decyzja w kwestii ewentualnego dotowania podmiotów niepublicznych poza minimum określone ustawą. Zatem zmiany w uchwale budżetowej mogą powodować zmiany stawek dotacji w ciągu roku. Sąd nie dostrzega, przy takim podejściu właściwej j.s.t. do udzielania dotacji, naruszenia art. 2 Konstytucji przez to, że stawka dotacji może nie tylko wzrosnąć, ale także ulec zmniejszeniu. Reguły w tym zakresie zostały jasno określone w kwestionowanych postanowieniach uchwały, każdy beneficjent jest informowany o wysokości stawek dotacji w I, jak i w II półroczu, zatem trudno tu dopatrzeć się naruszenia zasady pewności prawa czy uzasadnionych oczekiwań. Niezasadne jest odwołanie się skarżącej, na potwierdzenie zasadności żądania stwierdzenia nieważności § 6 ust. 1, 2, 3 i 5 zaskarżonej uchwały, do wyroków: WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2014r. sygn. akt V SA/Wa 2555/13 i WSA w Szczecinie z dnia 9 lipca 2014r. sygn. akt I SA/Sz 486/14. Należy zauważyć, że żadna z ww. spraw nie dotyczyła bezpośrednio postanowień uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego wydanej na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o., a aktów wykonawczych tj. decyzji o zwrocie dotacji i uchwały zarządu o wysokości stawki. Niemniej, WSA w Szczecinie, odnosząc się, w uzasadnieniu wyroku, do jednego z zapisów uchwały Rady Powiatu, według którego "korekta zmiany wielkości przekazanych dotacji na dany rok, wynikająca z wielkości będących podstawą jej ustalenia następuje w terminie do dnia 31 stycznia roku następnego" stwierdził, że "również w istocie zapis § (...) nie budzi zastrzeżeń, jeżeli jest rozumiany jako możliwość dokonywania zmian (korekty) wielkości przyjętych w uchwale budżetowej do ustalenia wysokości dotacji, a więc – co do zasady- poprzez odpowiednią zmianę uchwały budżetowej". Zatem w powyższej wypowiedzi trudno znaleźć potwierdzenie dla argumentacji skarżącej. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela natomiast wyrażonego w tym wyroku poglądu, że zmiana może skutkować zwiększeniem wysokości stawki dotacji, natomiast ewentualne zmniejszenie wysokości stawki, na skutek zmiany uchwały budżetowej jest niedopuszczalne, jako naruszające zasadę niedziałania prawa wstecz. Dotacja jest świadczeniem rocznym, przekazywanym uprawnionym podmiotom w 12 częściach i jej ostateczna wysokość jest ustalana według stanu na koniec roku, w którym jest przyznawana.

Należy zgodzić się ze skarżącą, że postanowienia § 8 uchwały, określające zasady i tryb rozliczania dotacji, stanowią konsekwencję ustalonego w § 6 "trybu udzielania dotacji". Zakwestionowane: ust. 3, ust. 5, ust. 6, ust. 10 § 8 bezpośrednio wskazują na to, że rozliczenie dotacji, w związku ze zmianami w budżecie podstaw ich obliczania, ale i zdarzeń zaistniałych u beneficjenta, mających wpływ na wielkość należnej dotacji, następuje po upływie półrocza, a następnie po upływie roku. Taki sposób rozliczania uregulowany uchwałą nie narusza zakresu upoważnienia zawartego w art. 90 ust. 4 u.s.o. W art. 126 ustawy o finansach publicznych wskazano, że dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki, m.in. z budżetu jednostek samorządu terytorialnego, przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Ustawodawca przyznał organowi stanowiącemu samorządu terytorialnego uprawnienie do ustalenia trybu rozliczania dotacji oświatowych, w tym terminu i sposobu ich rozliczenia. Tym samym postanowienia § 8 ust. 11 uchwały, według którego organ prowadzący sporządza i przekazuje organowi dotującemu roczne rozliczenie wykorzystania dotacji do 10 stycznia roku następującego, nie można uznać za naruszającego art. 251 ustawy o finansach publicznych, który nie odnosi się do rozliczenia dotacji, a do zwrotu. Należy też zauważyć, że obowiązek rocznego rozliczenia przez beneficjenta w terminie do 10 stycznia roku następnego nie może być uznany za nadmiernie uciążliwy, zwłaszcza, że już zostało dokonane wcześniej rozliczenie półroczne, co wynika z treści § 8 ust. 1, którego to postanowienia uchwały skarżąca nie zakwestionowała.

W ocenie Sądu nie naruszają zatem prawa również postanowienia § 8 ust. 15 i ust. 17 uchwały, zgodnie z którymi ostateczne rozliczenie przez organ dotujący dotacji należnych za dany rok, z uwzględnieniem zmian uchwały budżetowej dokonanych do końca danego roku, następuje w terminie do końca lutego następnego roku.

Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.