Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 260/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze sprzeciwu M. B. od decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 4 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez M. B. decyzją z dnia 4 marca 2021 r. Wojewoda Opolski (dalej też: Wojewoda) po rozpoznaniu odwołania Burmistrza [...] od decyzji Starosty Oleskiego z 29 września 2020 r. nr [...] o ustaleniu wysokości odszkodowania za nabytą z mocy prawa przez Gminę [...], na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Oleskiego (dalej też: Starosta) nr [...] z 10 grudnia 2019 r. znak sprawy: nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (sprostowanej postanowieniem z 27 stycznia 2020 r. nr [...]), nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr a o pow. 0,0402 ha, nr b o pow. 0,0058 ha, nr c o pow. 0,0019 ha, nr d o pow. 0,0119 ha, obręb [...], gmina [...], KW [...], stanowiącą dotychczas współwłasność: M. B. s. J. i H. w udziale wynoszącym 17/20 części oraz E. K. s. P. i E. w udziale wynoszącym 3/20 części, uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Oleskiego w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Przedstawiając stan faktyczny sprawy w uzasadnieniu podniósł, że Starosta Oleski, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, decyzją nr [...] z 10 grudnia 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (sprostowaną postanowieniem z 27 stycznia 2020 r. nr [...]) polegającej na budowie drogi gminnej nr [...] ul. [...] (od km [...] do km [...]) w zakresie robót: drogowych, sanitarnych i elektrycznych w miejscowości [...], gmina [...], stwierdził nabycie z mocy prawa na rzecz Gminy [...], nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr a o pow. 0,0402 ha, nr b o pow. 0,0058 ha, nr c o pow. 0,0019 ha, nr d o pow. 0,0119 ha, obręb [...], stanowiącej dotychczas współwłasność: M. B. w udziale wynoszącym 17/20 części oraz E. K. w udziale wynoszącym 3/20 części.

Następnie decyzją z 29 września 2020 r. Starosta Oleski orzekł o odszkodowaniu za ww. nieruchomość nabytą z mocy prawa przez Gminę [...], na rzecz: M. B. w wysokości 88 517,30 zł oraz E. K. w wysokości 15 620,70 zł.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Burmistrz [...] zarzucając naruszenie art. 130 ust. 2 w związku z art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, ze zm.) - dalej "u.g.n." w związku z art. 7 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.) - dalej "K.p.a.".

Burmistrz [...] wniósł o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia,

- na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. zlecenie organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego poprzez zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzonego w przedmiotowej sprawie operatu szacunkowego, zgodnie z art. 157 u.g.n.

Wojewoda Opolski decyzją z dnia 4 marca 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Oleskiego z dnia 29 września 2020 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363, ze zm.) — dalej "specustawa", nieruchomości, wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, tj. liniami podziału nieruchomości, stają się z mocy prawa własnością gminy w odniesieniu do dróg gminnych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez starostę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18. W myśl art. 18 ust. 1 specustawy, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie odszkodowania.

Zgodnie z art. 134 ust. 1-3 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości.

Wynikająca z przepisu "zasada korzyści" oparta jest na przekonaniu, iż odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości spowodowanego przeznaczeniem nieruchomości na cel publiczny. Jeśli więc takie zwiększenie wartości rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawy nie będzie stanowić wartość nieruchomości określona z uwzględnieniem dotychczasowego sposobu użytkowania (art. 134 ust. 3 u.g.n.), lecz wartość określona z uwzględnieniem alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny, tj. pod drogę publiczną.

Na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Operat sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową winien odpowiadać przepisowi § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109, ze zm.) - dalej "rozporządzenie", zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

Natomiast § 36 ust. 2 rozporządzenia stanowi, iż w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym.

W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się - w myśl ust. 3 cyt. § 36 rozporządzenia - w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

Zgodnie zaś z § 36 ust. 4 rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Zawarte w ww. przepisie pojęcie "ceny transakcyjne nieruchomości drogowych" powinno być rozumiane szeroko, uwzględniając w procesie wyceny zarówno ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe w dokumentach "planistycznych" (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) jak też ceny nieruchomości, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości. Uwzględniając wpływ jaki na cenę transakcyjną nieruchomości ma przeznaczenie wynikające z dokumentów "planistycznych", nie można jednocześnie pomijać faktu, że pojęcie cen transakcyjnych jest determinowane przede wszystkim celem wywłaszczenia. Cel nabycia niewątpliwie w sposób znaczący kształtuje poziom ceny transakcyjnej, co powoduje, ze w zbiorze cen porównawczych można uwzględniać również ceny transakcyjne nieruchomości nabywanych w celu realizacji inwestycji drogowych.

W rozpatrywanej sprawie podstawą ustalenia wysokości odszkodowania za nabytą, z mocy prawa, przez Gminę [...], nieruchomość był operat szacunkowy z 17 lipca 2020 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego – J. O.

Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że dla wycenianego gruntu istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w rejonie ulic: [...], [...], [...] i [...] w [...], zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 24 lipca 2009 r. zgodnie z którym wyceniana nieruchomości w części położona jest na terenie oznaczonym jako 6KD-D - tereny dróg publicznych dojazdowych, a w części na obszarze oznaczonym jako MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dla części oznaczonej jako drogi publiczne, rzeczoznawca majątkowy przyjął jako rynek teren powiatu oleskiego, kłobuckiego, lublinieckiego i kluczborskiego, zaś badaniem objęto transakcje z okresu od marca 2017 r. do daty wyceny. Natomiast dla części oznaczonej jako tereny zabudowy mieszkaniowej, rzeczoznawca majątkowy przyjął jako rynek teren miasta [...], zaś badaniem objęto transakcje od czerwca 2017 r. do marca 2019 r.

Rzeczoznawca majątkowy, wskazał, że określając wartość gruntu, zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej.

Na podstawie analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi, rzeczoznawca majątkowy ustalił, że średnia cena nieruchomości o podobnym do wycenianej przeznaczeniu wynosiła w badanym okresie 50,53 zł. Szacując wartość rynkową części nieruchomości oznaczonej jako droga, autor operatu szacunkowego określił te cechy, które mają najistotniejszy wpływ na jej wartość. Według biegłego są to: lokalizacja, otoczenie i sąsiedztwo, infrastruktura. Natomiast na podstawie analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, rzeczoznawca majątkowy ustalił, że średnia cena nieruchomości o podobnym do wycenianej przeznaczeniu wynosiła w badanym okresie 84,80 zł. Jako cechy mające najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości wskazano: lokalizację i otoczenie, wielkość działki oraz szczegółowe uwarunkowania zabudowy. W dalszej części biegły określił cechy rynkowe wycenianej nieruchomości i przypisał im odpowiednie oceny, określając jednocześnie współczynniki korygujące.

Wartość części nieruchomości o przeznaczeniu drogowym została określona na kwotę 15 142,00 zł, części nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną określono na kwotę 34 596,00 zł, składników budowlanych - ogrodzenia z paneli ogrodzeniowych i oczka wodnego na kwotę 24 092,00 zł, a wartość składników roślinnych na kwotę 30 308,00 zł. Wartość nieruchomości została oszacowana na łączną kwotę 104 138,00 zł.

Organ odwoławczy podniósł, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 K.p.a. W szczególności na podstawie art. 80 K.p.a. rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości.

W konsekwencji, w procesie wyceny zasadnicze znaczenie ma przeznaczenie nieruchomości ustalane zgodnie z art. 154 u.g.n. Treść przepisów oraz charakter samego procesu szacowania nieruchomości związanych z inwestycjami drogowymi wskazuje, iż rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny na podstawie § 36 rozporządzenia jest zobligowany do jednoczesnego uwzględnienia art. 134 u.g.n. W świetle art. 134 ust. 4 u.g.n. jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia.

Według organu odwoławczego zadaniem rzeczoznawcy majątkowego zanim sporządzi on operat szacunkowy określający wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania, jest zbadanie, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodne z celem wywłaszczenia powoduje wzrost jej wartości. Od wyniku tego badania zależeć bowiem będzie zastosowanie odpowiedniego sposobu wyceny, wynikającego z § 36 rozporządzenia, pozwalającego określić wartość nieruchomości w wysokości korzystniejszej dla osoby wywłaszczanej. Tak określona wartość stanowić będzie, zgodnie z art. 134 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

W dalszej kolejności po ustaleniu przeznaczenia nieruchomości oraz po ustaleniu czy przeznaczenie, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, biegły dokonuje wyboru podejścia, metody i techniki wyceny.

Biorąc zatem pod uwagę brzmienie przytoczonych powyżej przepisów u.g.n. i rozporządzenia, a w szczególności brzmienie § 36, jeżeli wyceniana nieruchomość posiada w dokumentach "planistycznych" przeznaczenie inne niż drogowe, należy zbadać zasadę korzyści, ponieważ cel nabycia nie jest tożsamy z przeznaczeniem.

Rzeczoznawca majątkowy sporządzając wycenę prawidłowo przeprowadził analizę korzyści, porównując rynek nieruchomości przeznaczonych pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z nieruchomościami drogowymi. Biegły ustalił, że przeznaczenie gruntu zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jego wartości. W związku z faktem, iż część wycenianej nieruchomości zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stanowi tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - oznaczone symbolem MN, to po zbadaniu zasady korzyści, do porównań prawidłowo przyjęto transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne.

Operat szacunkowy stanowiący dowód w sprawie nie powinien jednak zawierać braków, powinien natomiast być spójny, logiczny i uzasadniony, a poszczególne tezy i przyjęte założenia powinny być szczegółowo uzasadnione.

W razie wątpliwości co do treści sporządzonego operatu szacunkowego organ administracji publicznej może żądać od rzeczoznawcy jego uzupełnienia, udzielenia wyjaśnień co do jego treści, a w konsekwencji również - jeśli istnieją ku temu uzasadnione powody - odmówić mocy dowodowej sporządzonemu operatowi. Operat szacunkowy winien bowiem spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w rozporządzeniu, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Jeżeli analiza treści operatu budzi uzasadnione wątpliwości co do spójności, logiczności, zupełności, a także wtedy, gdy operat zawiera nieścisłości, błędy metodologiczne, rachunkowe, czy też pomija niektóre istotne dla ustalenia wartości szacowanych nieruchomości elementy organ winien odmówić mocy dowodowej. Skoro wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych, to proces wyceny winien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości oraz wszechstronną analizą cech nieruchomości wycenianej i nieruchomości podobnych. W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy powinien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, sąsiedztwo, dojazd do nich) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących.

W toku postępowania odwoławczego Wojewoda Opolski pismem z 24 listopada 2020 r. zwrócił się do biegłego o wyjaśnienie m.in. kwestii określenia oceny cechy "wielkość działki" jako mniej korzystna i jako uzasadnienie wskazanie powierzchni działek przed podziałem. W odpowiedzi z 28 grudnia 2020 r. rzeczoznawca majątkowy uznał, że dla części nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym cechą, która ma wpływ na wartość m.in. jest wielkość działki, ze względu na fakt, że nieruchomość nabyta pod inwestycję drogową powstała po podziale nieruchomości o powierzchni powyżej i cechę wielkość działki określono odpowiednio do powierzchni według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Po przeprowadzeniu analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego oraz zapoznaniu się z wyjaśnieniami rzeczoznawcy majątkowego, Wojewoda Opolski zważył, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy zawiera uchybienia, które nie pozwalają na jego podstawie w sposób prawidłowy ustalić odszkodowanie za przejętą pod inwestycję drogową nieruchomość. Nie sposób się zgodzić z wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, w kwestii określenia cechy "wielkość działki" jako mniej korzystna, z uwagi na powierzchnię nieruchomości przed podziałem. Wyceniana nieruchomość posiada łączną powierzchnię 0,0598 ha (określono, że powierzchnia części nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową to 0,0410 ha, a pod drogi to 0,0188 ha).

Decyzją Starosty Oleskiego nr [...] z 10 grudnia 2019 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (sprostowanej postanowieniem z 27 stycznia 2020 r. nr [...]) zatwierdzono m.in. podziały działek: nr e, nr f, nr g. W związku z powyższym wg stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wyceniana nieruchomość posiadała już powierzchnię - 0,0598 ha, a nie jak wskazuje rzeczoznawca majątkowy w piśmie z 28 grudnia 2020 r. powierzchnię powyżej 1500 m2. Stosownie do powyższego, zgodnie z oceną cech rynkowych, działki o powierzchni do 1000 m2 powinny być oceniane jako korzystne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt I OSK 759/17 wskazał, iż: "w razie zatwierdzenia podziału nieruchomości, przez nieruchomość, o której mowa w art. 18 ust. 1 ustawy, należy rozumieć część nieruchomości powstałą w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która to część nieruchomości stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Skoro zatem według art. 18 ust. 1 ustawy chodzi o stan nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to w grę wchodzi stan, do którego doszło w wyniku podziału nieruchomości."

Powyższe miało istotny wpływ na ustaloną wartość przedmiotowej nieruchomości. Operat szacunkowy sporządzony przez J. O., określający wartość nieruchomości oznaczonej jako działki: nr a o pow. 0,0402 ha, nr b o pow. 0,0058 ha, nr c o pow. 0,0019 ha, nr d o pow. 0,0119 ha, obręb [...], sporządzony został nieprawidłowo i nie mógł stanowić podstawy wydania przez Starostę Oleskiego decyzji ustalającej wysokość odszkodowania.

Jednocześnie Wojewoda podniósł, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy uzna, iż operat szacunkowy nie odpowiada przepisom prawa, a co za tym idzie jest niewiarygodny, to nie może sam ustalić innej wartości nieruchomości. Konieczne jest przeprowadzanie dowodu z innego operatu szacunkowego. Z uwagi na fakt, iż operat wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej odszkodowanie, strona winna mieć zagwarantowane prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W przeciwnym wypadku merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy mogłoby nastąpić z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Odnośnie zarzutu przyjęcia przez biegłego nieprawidłowej metody wyceny, Wojewoda zważył, że na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym, uznał, że ze względu na brak w obrocie rynkowym nieruchomości o podobnym stanie zagospodarowania, co nieruchomość wyceniana (ze składnikami roślinnymi i budowlanymi), zgodnie z art. 150 ust. 3 u.g.n. określono wartość odtworzeniową przedmiotowej nieruchomości. Ponadto stosownie do art. 153 ust. 3 u.g.n. podejście kosztowe polega na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada kosztom jej odtworzenia, pomniejszonym o wartość zużycia nieruchomości. Przy podejściu tym określa się oddzielnie koszt nabycia gruntu i koszt odtworzenia jego części składowych. Mając na uwadze, że biegły w sporządzonym operacie szacunkowym określił wartość rynkową gruntu, a następnie wartość odtworzeniową składników budowlanych i roślinnych oraz uzasadnił wybrany sposób wyceny, zarzut zawarty w odwołaniu nie znajduje uzasadnienia.

Ponadto Gmina [...] wniosła w odwołaniu o zlecenie organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego o ocenę prawidłowości sporządzonego w przedmiotowej sprawie operatu szacunkowego, przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. W tym miejscu zależy zaznaczyć, że w przypadku, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu są kwestionowane, to na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Strona może zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości operatu szacunkowego i jednocześnie zauważyć, iż skorzystanie z powyższego uprawnienia zależy jednak od inicjatywy strony, nie organu prowadzącego postępowanie.

Reasumując Wojewoda podniósł, że rozpoznając ponownie sprawę, organ I instancji winien wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania poprzedzić dogłębną i wyczerpującą oceną prawidłowości sporządzonego w postępowaniu operatu szacunkowego.

We wniesionym sprzeciwie od decyzji Wojewody Opolskiego z 4 marca 2021 r. pełnomocnik M. B. zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 138 § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu;

2. naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7, 77, 80 K.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez organ II instancji, iż organ I instancji naruszył przepisy postępowania, a także poprzez rozpatrzenie przez organ II instancji materiału dowodowego zebranego w sprawie w sposób dowolny oraz wybiórczy, bez uwzględnienia, iż organ I instancji przeprowadził kompleksowe postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie, czego konsekwencją było wadliwe ustalenie spełnienia się przesłanek do uchylenia decyzji organu I instancji;

3. naruszenie art. 77 i 80 K.p.a. w zw. z art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez dokonanie przez Organ II instancji merytorycznej oceny prawidłowości sporządzonego operatu w zakresie określenia cechy "wielkości działki" przyjętej przez biegłego do ustalenia wysokości odszkodowania, podczas gdy organ administracji dokonując oceny operatu szacunkowego pod kątem jego zupełności, jasności i przydatności dla postępowania, nie mógł podejmować się oceny okoliczności, które dotyczyły wiadomości specjalnych;

4. naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z 15 K.p.a. oraz art. 136 K.p.a. poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej, mimo obowiązku merytorycznego rozpatrzenia sprawy i możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Powołując się na treść art. 138 § 2 K.p.a. pełnomocnik skarżącego podniósł, że do prawidłowego zastosowania tego przepisu konieczne jest spełnienie obu zawartych w nim przesłanek. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", co w praktyce jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.).

Regulacja art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania - jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W przypadku zaistnienia przesłanek do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, zgodnie z art. 136 § 1 K.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Pełnomocnik wskazał, iż organ II instancji nie wykazał na wystąpienie przesłanek, warunkujących konieczność wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego. Organ II instancji w uzasadnieniu skarżonej decyzji podał, że po analizie sporządzonego operatu szacunkowego należało dojść do przekonania, że dokument zawierał uchybienia, które nie pozwalały na prawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania. Organ nie wskazał jednak przy tym, by organ I instancji w prowadzonym postępowaniu dowodowym dopuścić się miał naruszenia przepisów. Odnosząc się zaś do sformułowanego w odwołaniu od decyzji organu I instancji wniosku dowodowego Burmistrza [...], organ II instancji zwrócił uwagę, iż skorzystanie przez strony z uprawnienia przewidzianego w art. 157 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zależało jedynie od inicjatywy strony, a nie organu prowadzącego postępowanie.

Zdaniem strony wnoszącej sprzeciw, jeżeli Wojewoda uznał wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego za niewystarczające i powziął wątpliwości związane z prawidłowością sporządzonego operatu szacunkowego, winien był dążyć w ramach przyznanych kompetencji w trybie art. 136 K.p.a. do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i wyeliminowania pozostałych wątpliwości. W ocenie skarżącego przyjęte przez biegłego kwestie związane z określeniem cechy wielkości działki stanowiły sferę z zakresu metodyki szacowania nieruchomości.

Wobec powzięcia przez organ II instancji wątpliwości, winien był uzupełnić postępowanie dowodowe i wystąpić w trybie art. 157 u.g.n. o sprawdzenie poprawności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego.

Przerzucenie obowiązku na organ I instancji, nie znajdowało uzasadnienia w świetle obowiązujących przepisów. Przeprowadzenie czynności przez organ II instancji nie prowadziło bowiem do konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części i stanowiło przejaw realizacji zasady szybkości postępowania.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda nie zajął żadnego procesowego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył co następuje:

I. Sprzeciw nie jest zasadny, bo rozstrzygnięcie organu odwoławczego odpowiada prawu. Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej w skrócie: P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na decyzje administracyjne.

W sprawie zastosowano nową procedurę zaskarżania jaką jest wnoszenie sprzeciwu od decyzji wydanej przez organ odwoławczy w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w Dziale III "Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym", w Rozdziale 3a P.p.s.a. (art. 64a-64e). W myśl art. 64a P.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zamiarem wprowadzenia instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej było uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a., zwanych decyzjami kasacyjnymi. Trzeba pamiętać, że w tym postępowaniu uczestniczy tylko skarżący i organ. Zgodnie z art. 64d § 1 P.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym.

Przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny w razie wniesienia sprzeciwu jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (por. art. 64e P.p.s.a.). Tym samym ustawa wyłącza możliwość kontroli prawidłowego zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego, z zastrzeżeniem szczególnego uregulowania § 2a art. 138 K.p.a. i przyjęciem przez ustawę że w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 P.p.s.a.).

Dlatego szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem.

Zgodnie z treścią art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy .

Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego w tym trybie sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy i nie może jej przesądzić, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, orzeczenie dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego niejako wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania.

Podsumowując, sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do kontroli, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., do badania, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego.

W myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki.

Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13).

W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 K.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej.

Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. Przepis art. 136 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień, zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania.

Wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a.

Po tych ogólnych uwagach rozważenia wymaga, czy w realiach ocenianej sprawy administracyjnej organ odwoławczy mógł zastosować przepis art. 138 § 2 K.p.a.

II. Rozstrzygnięcie Starosty zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 4a, ust. 4f i ust. 5 w związku z art. 11a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363) zwanej dalej też: specustawą, oraz art. 132 ust. 1a, ust. 2 i ust. 3, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65) zwanej dalej też w skrócie: u.g.n. oraz – mimo że Starosta Oleski tej podstawy prawnej w ogóle nie powołał - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) (dalej też w skrócie: rozporządzenie). Przepisy te w większości cytował już w decyzji odwoławczej Wojewoda Opolski i nie ma potrzeby ich ponownego przytaczania. Należy tylko dla porządku wskazać, że zgodnie z art. 12 ust. 4a specustawy, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W przedmiotowej sprawie organem właściwym do wydania decyzji jest Starosta Oleski. Do ustalenia wysokości i wypłacenia omawianego odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy czym wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 12 ust. 5 w zw. z art. 18 ust. 1 specustawy).

Z kolei zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinia o wartości nieruchomości sporządzana jest na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.).

Z powyższego wynika, że ustawodawca nie pozostawił organom administracji swobody w zakresie sposobu ustalania wartości nieruchomości. Wartość nieruchomości musi być określona przez osoby mające specjalne kwalifikacje w tej dziedzinie - rzeczoznawców majątkowych, posiadających uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości, oraz na zasadach określonych w powołanych wyżej przepisach. Również wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, który uwzględnia w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 u.g.n.).

III. Wracając do zaskarżonej sprzeciwem sprawy należy przyjąć, że jej kontrola nie pozwala na zakwestionowanie decyzji Wojewody Opolskiego w procesie sądowej kontroli działalności administracji publicznej o jakiej stanowi powołany wyżej art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Poza argumentami powołanymi przez Wojewodę warto wprost przypomnieć jakie czynności podjął w postępowaniu administracyjnym Starosta Oleski i jakie braki w jego czynnościach dostrzega dodatkowo Sąd administracyjny.

Akta sprawy I instancji rozpoczynają się zawiadomieniem o wszczęciu postępowania z dnia 28 stycznia 2020 r. Starosta powołuje się na będącą podstawą jego działań decyzję własną z dnia 10 grudnia 2019 r., nr [...] zezwalającą na realizację inwestycji drogowej (budowę ul. [...] w [...]), lecz nie załącza ani akt tamtej sprawy administracyjnej, ani nawet wierzytelnego odpisu wydanej decyzji.

W dniu 10 lutego 2020 r. Starosta dopuszcza dowód z opinii biegłego – rzeczoznawcy majątkowego J. O. w trybie art. 84 K.p.a., o czym w tej samej dacie zawiadamia strony, za które traktuje M. B., E. K. i Gminę [...].

W dniu 15 kwietnia 2020 r. Starosta doręcza stronom "kserokopię wyciągu z operatu J. O.". Kiedy ten operat został złożony w Starostwie Powiatowym Oleskim nie wiadomo, gdyż operat wszyty na str. 14-45 akt nosi datę "17 marca 2020 r.", lecz na pierwszej, ani żadnej innej stronie operatu nie odnotowano prezentaty wpływu dokumentu do organu.

Rzeczoznawca stwierdził w treści operatu o oględzinach nieruchomości w dniu 19 lutego 2020 r., ale nie załączył dowodu zawiadomienia stron o tej czynności, ze stosownym wyprzedzeniem. Dla porządku tylko trzeba wskazać, że organ nie zarządzał oględzin w trybie art. 85 § 1 K.p.a. a przynajmniej nie wynika to z akt sprawy przedłożonej Sądowi.

Następnym dokumentem wszytym chronologicznie do akt I instancji przez Starostę jest operat szacunkowy innego rzeczoznawcy M. W. datowany 11 marca 2020 r., także bez prezentaty daty wpływu do organu I instancji. Z jego treści wynika, że jego opracowanie zlecił M. B.

Po wniesieniu zastrzeżeń przez pełnomocnika K. T. 27 maja 2020 r. organ I instancji wezwał rzeczoznawcę J. O. do ustosunkowania się.

Na str. od 91 do 119 akt administracyjnych znajduje się kolejny operat J. O. datowany 17 lipca 2020 r., też bez prezentaty daty wpływu do organu.

Dnia 29 lipca 2020 r. organ I instancji zawiadomił strony o wpływie operatu J. O.

Dnia 3 sierpnia 2020 r. z operatem zapoznała się A. R., mimo, że nie złożyła pełnomocnictwa od Burmistrza [...] jako organu Gminy [...] (podobnie w imieniu Gminy bez pełnomocnictwa zapoznawał się z aktami sprawy inny pracownik M. K. w dniu 15 września 2020 r.).

Dnia 6 sierpnia 2020 r. Burmistrz [...] złożył zastrzeżenia do operatu, na które J. O. odpowiedział 27 sierpnia 2020 r.

W dniu 11 września 2020 r. Starosta zawiadomił strony zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a., po czym w dniu 29 września 2020 r. wydał zaskarżoną decyzję.

W treści decyzji I instancji nie zawarto jakiejkolwiek oceny operatu szacunkowego. Na stronie 4 decyzji Starosta podniósł, że "strony postępowania nie zgłosiły żadnych nowych faktów ani zastrzeżeń, dlatego przyjmując argumentację rzeczoznawcy organ uznał, że operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami."

IV. Operat, który jest opinią rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnoszących się do szacowania wartości nieruchomości jest dowodem w sprawie administracyjnej i dlatego stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że ocena wiarygodności operatu szacunkowego, a nawet przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy, jest obowiązkiem organu rozstrzygającego.

Organ nie może, co prawda, wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, niemniej jednak obowiązany jest on dokonać oceny tego dowodu.

To na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a to z kolei wynika z obowiązku oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Organ może też domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera niejasności, błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1962/17 i powołane tam orzecznictwo).

Zauważenia również wymaga, że obowiązek podejmowania przez organy administracji rozstrzygnięcia na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego całego materiału dowodowego wynika z przepisów art. 77 i art. 80 K.p.a. Ponadto ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 K.p.a., i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny.

Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez organ odwoławczy.

Doniosłą rolę pełni też uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku każdego postępowania powinno służyć przekonaniu strony, że rozważono wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy. Organ zobowiązany jest zatem do oceny operatu szacunkowego, mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także, czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona, nie wyłączając rachunkowej prawidłowości.

Reasumując mimo, że ustalenie przez organ wartości nieruchomości następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, która jest podstawowym dowodem w sprawie, to jak każdy materiał dowodowy podlega ona ocenie oraz rozpatrzeniu na podstawie art. 77 § 1 K.p.a. Organ nie może więc ograniczyć się do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy – co jaskrawo miało miejsce w rozpatrywanej sprawie - lecz obowiązany jest sprawdzić, czy opinia jest oparta na okolicznościach faktycznych sprawy, przepisach prawa materialnego a w konsekwencji czy jest logiczna, zupełna i wiarygodna.

Opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma bowiem charakteru wiążącego, a jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1584/17). To nie rzeczoznawca majątkowy rozpoznaje sprawę administracyjną lecz organ I instancji. Rzeczoznawca wydając opinię służy organowi pomocą, jest jego doradcą.

Dlatego Starosta zobligowany był dokonać oceny wartość dowodowej sporządzonego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych faktycznych sprawy administracyjnej, dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Tylko w takiej sytuacji po wniesieniu odwołania na organ II instancji w ramach zasady z art. 15 K.p.a. przenosił się obowiązek merytorycznego załatwienia sprawy.

V. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, decyzję organu I instancji podjęto z naruszeniem przepisów art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Starosta w zaskarżonej decyzji poprzestał na sformułowaniu, że przyjmuje argumentację rzeczoznawcy.

W przekonaniu Sądu, powyższe świadczy o dokonaniu oceny spornego operatu w sposób skrajnie formalny. Treść kontrolowanej decyzji I instancji dowodzi, że bez żadnej analizy konkretnych danych z operatu, bezkrytycznie przyjęto wnioski z niego wynikające wpisując za biegłym wartość końcową odszkodowania.

Powyższe uprawnia zarzut, że organ uchylił się od zbadania dowodu z opinii biegłego i oceny, czy rzeczywiście doszło do prawidłowego, z uwzględnieniem zasad określonych w przepisach prawa, określenia wyceny spornej nieruchomości.

Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji nie dał również wyrazu co do przeprowadzonego procesu dedukcji, który doprowadził je do zaprezentowanych wniosków.

Starosta nie wyjaśnił np., dlaczego - jego zdaniem - przyjęta przez biegłego metodologia wyceny jest prawidłowa. W tym zakresie nie poddano żadnej analizie cech dotyczących nieruchomości będących przedmiotami transakcji, a które rzeczoznawca przyjął do porównań. Nie jest wystarczające ogólne odnotowanie w decyzji, że charakterystykę wybranych nieruchomości porównawczych rzeczoznawca przedstawił w tabeli.

W niniejszej sprawie nie może być wątpliwości, że organ nie przeprowadził żadnej oceny w zakresie kryteriów, jakimi kierował się biegły uznając, że przyjęte do porównania nieruchomości, na których podstawie doszło do określenia wartości jednostkowej powierzchni za 1 m², są nieruchomościami podobnymi. Tymczasem na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania. Te same zasady należy odpowiednio stosować do oceny operatu. Przy wycenie nieruchomości w podejściu porównawczym niezbędny jest bowiem prawidłowy dobór nieruchomości podobnych. Określenie wartości nieruchomości następuje przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego.

VI. Jak już wyżej zaznaczono Starosta nie tylko nie powołał pełnej podstawy prawnej rozstrzyganej sprawy, ale także w uzasadnieniu decyzji nie zawarł żadnych ocen treści i wartości dowodowej operatu szacunkowego, czym oczywiście naruszył powołane przepisy postępowania administracyjnego z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Trzeba też podkreślić, że w sprawie nie wiadomo, czy za operat szacunkowy Starosta przyjmuje dokument zawarty na stronach 14-45 akt czy na stronach 91-119 akt. Nie jest też prawdą, że strony nie złożyły zastrzeżeń, gdyż Gmina [...] dokonała tego pismem z dnia 6 sierpnia 2020 r. i należało się odnieść do nich w decyzji I instancji, niezależnie od wypowiedzi biegłego z dnia 27 sierpnia 2020 r.

Niezależnie od tych uwag w aktach sprawy zalega operat M. W. z dnia 11 marca 2020 r., którego Starosta nie ocenił na gruncie art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 K.p.a. Nie wiadomo zatem czy organ traktuje go jako dowód w sprawie. Charakterystyczne natomiast jest, że w odróżnieniu od operatów J. O. z dnia 17 marca 2020 r. i 17 lipca 2020 r. oraz czynności Starosty, tylko operat M. W. z dnia 11 marca 2020 r. zawiera co prawda kserokopie, ale ważnych dla sprawy dokumentów w postaci decyzji nr [...] z dnia 10 grudnia 2019 r. wraz z mapą geodezyjną nieruchomości oraz wyciągi z ksiąg wieczystych wykazujące stan własności nieruchomości. Dokumentacja geodezyjna i wieczystoksięgowa winna być oczywiście załączona przez Starostę, co najmniej w uwierzytelnionych odpisach.

W tych okolicznościach stosując art. 138 § 2 K.p.a. Wojewoda nie naruszył zasady dwuinstancyjności z art. 15 K.p.a. Organ odwoławczy może stosować art. 136 K.p.a., gdy postępowanie dowodowe wymaga tylko uzupełnienia. W tej zaś sprawie trudno mówić o rozstrzygnięciu organu I instancji. Do wypełnienia zasady z art. 15 K.p.a. nie wystarczy wydanie jakiejkolwiek decyzji przez organ I instancji, a tak stało się w rozpatrywanej sprawie.

Z tych względów sprzeciw podlegał oddaleniu na podstawie powołanych przepisów P.p.s.a.