Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 548/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 97 § 1 pkt. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia- Rybak po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2014 r. sygn. akt I SAB/Wa 200/14 w sprawie ze skargi J. W. na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju postępowania w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 października 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 200/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. W. na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju postępowania w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1998 r. w sprawie ustalenia odszkodowania za szkody powstałe na skutek prac związanych z założeniem i przeprowadzeniem gazociągu tranzytowego na nieruchomościach oznaczonych jako działka nr [...], położona w D. gm. S. i działka nr [...], położona w Ż. gm. M.

Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r. Wojewoda [...] ustalił na rzecz J. W. odszkodowanie za szkody powstałe na skutek prac związanych z założeniem i przeprowadzeniem gazociągu tranzytowego na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położona w D. gm. S. i odmówił ustalenia odszkodowania szkody na działce nr [...], położonej w Ż. gm. M.

J. W. pismem z dnia [...] września 1998 r. złożył odwołanie od powyższej decyzji do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, który postanowieniem z [...] marca 1999 r. zawiesił postępowanie odwoławcze do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...] w postępowaniu wznowieniowym sprawy dotyczącej zezwolenia na przeprowadzenie przewodów służących do przesyłania gazu przez przedmiotowe nieruchomości. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] maja 1999 r..

W dniu [...] lutego 1999 r. J. W. wniósł po raz pierwszy do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1998 r. Wyrokiem z 6 maja 1999 r., sygn. akt I SAB 33/99 i sygn. i I SAB 34/99, Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skarg J. W. i R. W. na bezczynność Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1998 r. oddalił skargi.

J. W. w dniu [...] października 2001 r. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego kolejną skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1998 r.. Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2002 r., sygn. akt I SAB 444/01, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, wskazując w uzasadnieniu wyroku, że dopóki ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania nie zostanie wzruszone lub postępowanie odwoławcze nie zostanie podjęte we właściwym trybie, skarga na bezczynność jest nieuzasadniona.

Pismem z [...] sierpnia 2004 r. J. W. wystąpił do organu o podjęcie zawieszonego postępowania odwoławczego. Postanowieniem z [...] września 2004 r. Minister Infrastruktury odmówił podjęcia postępowania odwoławczego zawieszonego postanowieniem Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] marca 1999 r.. Postanowienie to [...] grudnia 2004 r., po ponownym rozpoznaniu sprawy, zostało utrzymane w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 354/05, oddalił skargę J. W. od postanowienia Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2004 r.. Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1023/06, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.

W dniu 22 marca 2005 r. zapadł kolejny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt I SAB/Wa 91/04, oddalający skargę J. W. na bezczynność Ministra Infrastruktury w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji o odszkodowaniu za zajęcie nieruchomości.

J. W. złożył ponownie do WSA w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury, który nie rozpatrzył odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1998 r. w dniu [...] czerwca 2008 r. Wyrokiem z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I SAB/Wa 107/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Pismem z 22 lutego 2010 r. J. W. złożył po raz kolejny do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r.. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SAB/Wa 58/10, skargę oddalił. W uzasadnieniu podkreślono, że organ nie jest bezczynny dopóki postępowanie odwoławcze jest zawieszone. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1936/10, oddalił skargę kasacyjną J. W..

Pismem z [...] lutego 2014 r. J. W. wezwał Ministra Infrastruktury i Rozwoju do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1998 r., a następnie w dniu 15 kwietnia 2014 r. złożył do WSA w Warszawie skargę na przewlekłość postępowania Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1998 r..

W uzasadnieniu podał, że pismem z [...] września 1998 r. złożył odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1998 r.. Z uwagi na fakt, że przez 15 lat i 6 miesięcy odwołanie nie zostało rozpatrzone, pismem z [...] lutego 2014 r. wezwał Ministra Infrastruktury i Rozwoju do załatwienia sprawy. Na wezwanie organ nie zareagował w żaden sposób.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że postępowanie odwoławcze zostało zawieszone ostatecznym postanowieniem i do chwili obecnej nie zostało podjęte, bowiem nie ustąpiły przesłanki zawieszenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Zaznaczył, że zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: P.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez organy postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazał Sąd I instancji, że przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłość postępowania". Niewątpliwie pojęcie to, wprowadzone do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.), i obowiązujące od 11 kwietnia 2011 r. (od kiedy to, weszła w życie wskazana nowelizacja, wprowadzająca instytucję przewlekłego postępowania – v. art. 37 § 1 k.p.a. oraz skargę do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania – v. art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.), ma jednak inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wskazał na to NSA m. in. w wyroku z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12 (Lex nr 1233717), oraz w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 (Lex nr 1228235). W tym ostatnim Sąd kasacyjny podał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, że nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238).

Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (nie wydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238)."

W ocenie WSA w Warszawie, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można zarzucić organowi prowadzenia postępowania w sposób przewlekły.

Do dnia wyrokowania przez ten Sąd odwołanie skarżącego od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1998 r. nie zostało rozpatrzone, nie zapadło bowiem żadne rozstrzygnięcie organu II instancji w tej sprawie. Niesporne także pozostaje, że przedmiotowe postępowanie odwoławcze, na mocy postanowienia z [...] marca 1999 r. Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju, zostało zawieszone. Wskazane postanowienie z [...] marca 1999 r., wydane w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zostało utrzymane w mocy postanowieniem Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju z dnia [...] maja 1999 r., jest więc ostateczne. Orzeczenie o zawieszeniu postępowania z przyczyny obligatoryjnej pozostaje w obrocie prawnym, a postępowanie zawieszone na jego podstawie nie zostało dotychczas podjęte. W dniu [...] grudnia 2004 r. Minister Infrastruktury wydał bowiem postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie własne z dnia [...] września 2004 r. o odmowie podjęcia postępowania odwoławczego zawieszonego z urzędu postanowieniem Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 1999 r., a sądy administracyjne obu instancji, wyrokami z 29 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 354/05 i z 20 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1023/06, uznały to orzeczenie za prawidłowe.

Wyjaśnił przy tym Sąd I instancji, że powodem zawieszenia przedmiotowego postępowania było uruchomienie postępowania wznowieniowego w stosunku do ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1995 r. o zezwoleniu na założenie i przeprowadzenie przewodów służących do przesyłania gazu. Uznano, że ustalenie odszkodowania jest zależne od rozstrzygnięcia wskazanej sprawy prowadzonej w trybie nadzwyczajnym, a przyczyna zawieszenia przedmiotowego postępowania odwoławczego do dnia wyrokowania nie ustała. W piśmie z [...] kwietnia 2014 r. [...] Urząd Wojewódzki w [...] poinformował bowiem Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, że wznowione postępowanie w sprawie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów służących do przesyłania gazu nie zostało zakończone. Postępowanie to również zostało zawieszone (co potwierdzają też akta sprawy), a to z uwagi na toczące się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji gazociągu tranzytowego. To ostatnie zostało także zawieszone, postanowieniem z [...] lutego 2002 r. (utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] maja 2002 r.), do czasu otrzymania dokumentów spadkowych jednego z wnioskodawców.

Dostrzegając powyższe, WSA w Warszawie zauważył, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma miejsce wówczas, gdy można mu skutecznie postawić zarzut nieefektywnego prowadzenia postępowania, polegającego na niepodejmowania czynności dowodowych, czy wykonywaniu czynności jedynie pozornych, w dużych odstępach czasu niczym nieuzasadnionych, a więc, gdy będzie mu można postawić zarzut niedochowania należytej staranności w organizowaniu postępowania administracyjnego, co uniemożliwia jego zakończenie w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

W przekonaniu Sądu I instancji, stan faktyczny sprawy nie pozwala w niniejszej sprawie na postawienie tego rodzaju zarzutów. Rozpoznając skargę Sąd nie mógł bowiem pominąć, że choć postępowanie w sprawie trwa już wiele lat, to jednak ostatecznym postanowieniem zostało ono zawieszona, a akta sprawy nie ujawniły, aby w dacie wyrokowania ustała przyczyna zawieszenia (co obligowałoby organ do jego podjęcia, zgodnie z art. 98 § 2 k.p.a.). Zawieszenie postępowania jest to zaś taki stan postępowania, w którym trwa nadal stan zawisłości sprawy (lis pendens) i wprawdzie nadal istnieją powstałe w nim stosunki prawnoprocesowe, to jednak tok postępowania ulega wstrzymaniu, a sprawa spoczywa bez nadawania jej biegu i żadne czynności procesowe nie mogą być podejmowane. Skutkiem prawnym zawieszenia postępowania jest również wstrzymanie biegu terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 103 k.p.a.). Stosownie zaś do art. 35 § 5 k.p.a. okresu zawieszenia postępowania nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy. Tym samym zawieszenie postępowania powoduje, że nie można skutecznie zarzucić organowi prowadzącemu postępowanie bezczynności, ani przewlekłości (v. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 12. Warszawa 2012, str. 392).

Stąd też Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ z uwagi na zawieszenie postępowania ostatecznym postanowieniem, organ odwoławczy nie mógł prowadzić żadnych czynności dowodowych w sprawie zmierzających do wydania decyzji merytorycznej, jak i wydać aktu administracyjnego.

Sąd I instancji wyjaśnił, że orzekając w sprawie miał na uwadze, że skarżący dotychczas już kilkakrotnie występował ze skargą na bezczynność organu odwoławczego w niniejszej sprawie, a skargi te prawomocnymi wyrokami zostały oddalone. Ostatni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w tej sprawie zapadł 19 sierpnia 2010 r., o sygn. akt I SAB/Wa 58/10 i wyrokiem NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1936/10, został uznany za prawidłowy. W dacie wydania wyroku przez Sąd I instancji skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jeszcze nie obowiązywała, a to oznacza, że pojęciu "bezczynności" przypisywano wówczas szerszy zakres znaczeniowy niż w chwili obecnej, kiedy to przepis art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. przewiduje zarówno skargę na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania. Stąd też WSA w Warszawie orzekając w niniejszej sprawie, na mocy art. 153 i art. 170 P.p.s.a., wziął pod uwagę ocenę prawną wyrażoną we wcześniejszych wyrokach zapadłych w sprawach ze skarg skarżącego na bezczynność organu odwoławczego, w tym wyrok powyżej powołany jako ostatni zapadły w tej sprawie przed wniesieniem przez skarżącego skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd I instancji miał zatem na uwadze m. in. to, że kwestia zawieszenia postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie, została rozważona co do zasadności przez Sąd administracyjny już w wyroku z dnia 6 maja 1999 r., sygn. akt I SAB 33/99 i 34/99, wydanym na skutek pierwszej skargi skarżącego wniesionej w tej sprawie na bezczynność organu odwoławczego. W tym też wyroku Sąd nagannie ocenił pozostawanie tego organu w zwłoce przez kilka miesięcy, tj. od momentu wpływu odwołania do dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Sąd I instancji wyjaśnił także, że rozpoznając niniejszą skargę kontrolą objął ten okres postępowania, który to nie został skontrolowany wskutek wcześniejszych skarg skarżącego dotyczących bezczynności organu odwoławczego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. W., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W przekonaniu skarżącego kasacyjnie przedmiotowy wyrok naruszył przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 149 P.p.s.a. poprzez akceptację postępowania Ministra Infrastruktury i Rozwoju, który naruszył art. 35 k.p.a., w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, ponieważ od ponad 16 lat przewleka postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji RP gwarantuje każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny i niezawisły sąd. Tymczasem Sąd I instancji wydał wyrok oddalający skargę i w rezultacie uniemożliwił skuteczne przeprowadzenie i zakończenie postępowania w przedmiocie odszkodowania należnego skarżącemu w związku z wywłaszczeniem jego nieruchomości, czym uchybił przepisowi art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, naruszając fundamentalną jej zasadę określaną mianem prawa do sądu. W konsekwencji do dnia wniesienia niniejszej skargi kasacyjnej skarżący nie uzyskał należnego mu odszkodowania.

Wskazał skarżący kasacyjnie, że okolicznością uzasadniającą wypłatę odszkodowania jest szkoda powstała wskutek prac związanych z założeniem i przeprowadzeniem gazociągu tranzytowego na jego nieruchomości w 1995 r.. Kwestia odszkodowania, które jest niewątpliwie należne skarżącemu jest przedmiotem postępowania rozpoczętego w 1996 r. i do dnia dzisiejszego jeszcze nie rozstrzygniętego.

Podniósł autor skargi kasacyjnej, że nie sposób zaakceptować sytuacji, w której, pomimo istnienia ustawowych instrumentów kontroli aktów i czynności organów administracji, pozostają w obrocie prawnym rozstrzygnięcia sprzeczne z prawem oraz naruszające podstawowe prawa jednostki zagwarantowane w Konstytucji. Takie postępowanie organów sądowniczych, którego efektem jest przewlekłość postępowania i w konsekwencji narażenie skarżącego na dotkliwą szkodę, niewątpliwie podważa zaufanie do organów Państwa, o którym mowa w art. 8 k.p.a. i nie może zostać zaaprobowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, pomimo że mógł na podstawie art.135 P.p.s.a. zastosować środki przewidziane w art. 149 P.p.s.a. i usunąć istniejące naruszenie prawa, nie uczynił tego, pozostawiając wadliwe rozstrzygnięcie i utrzymując tym samym niezgodny z prawem, w ocenie skarżącego kasacyjnie, stan trwający od ponad 16 lat.

W przekonaniu autora skargi kasacyjnej WSA, rozstrzygając skargę na przewlekłość postępowania Ministra Infrastruktury i Rozwoju, pominął całkowicie podstawowe prawa skarżącego zagwarantowane w art. 21 i 64 ust. 2 i 3 Konstytucji. Zgodnie z treścią powołanych przepisów własność jako podstawowa zasada ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej i jedno z podstawowych praw ekonomicznych, podlega równej ochronie prawnej wszystkich. Przesłankami konstytucyjnej dopuszczalności każdego wywłaszczenia jest realizacja celu publicznego oraz zagwarantowanie słusznego odszkodowania.

Niewątpliwym jest, że na nieruchomości skarżącego przeprowadzono instalacje służące do przesyłania gazu, powodując zarazem ograniczenie w swobodnym korzystaniu z nieruchomości oraz wyrządzenie szkody. Pomimo wyrządzenia szkody skarżący nie uzyskał do dnia dzisiejszego odszkodowania. Przewlekłość postępowania,, jaka ma miejsce w sprawie dotyczącej należnego skarżącemu odszkodowania, niewątpliwie powoduje utrzymywanie się stanu naruszenia własności skarżącego i pogłębia poniesioną przez niego szkodę. Ograniczenie prawa własności skarżącego z powołaniem się na realizację celu publicznego nastąpiło bowiem bez otrzymania świadczenia ekwiwalentnego tj. "słusznego odszkodowania", co stanowi nieusprawiedliwione uprzywilejowanie interesu społecznego kosztem podstawowych praw skarżącego.

Wprawdzie konstytucyjna ochrona własności nie ma charakteru bezwzględnego i absolutnego, to jednak umiejscowienie jej przepisu art. 21 ust. 2 w bezpośrednim następstwie proklamacji konstytucyjnej zasady ochrony własności oraz art. 20 Konstytucji, świadczy o tym, że własność, a przede wszystkim własność prywatna, jako jeden z fundamentów ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej podlega szczególnej ochronie sądowej.

Zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, nadmiernie długie postępowanie sądowe, powodujące niemożliwość uzyskania odszkodowania, może skutkować naruszeniem art. 1 Protokołu nr 1 ustanawiającego prawo do spokojnego korzystania z mienia. Zgodnie z treścią art. 1 Protokołu, każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia, pozbawienie własności może nastąpić tylko w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego.

Jednym z podstawowych założeń dotyczących wypłaty odszkodowania w razie wywłaszczenia jest norma ugruntowana już w orzecznictwie strasburskim, że odszkodowanie powinno być wypłacone w rozsądnym terminie, albowiem zwłoka przy wypłacie odszkodowania stanowi naruszenie prawa do sądu i prawa własności (Guillemin skarżącego Francja, 21 lutego 1997 r., RJD 1997, par.54).

Również Trybunał Konstytucyjny wypowiadając się w kwestii "słuszności odszkodowania" należnego za wywłaszczone mienie orzekł, że odszkodowanie nie może być uszczuplane, i to nie tylko poprzez sposób obliczania jego wysokości, ale również przez tryb wypłacania (por. orzeczenie z 19 czerwca 1990 r., K2/90, OTKw 1990 r, poz.3).

Reasumując powyższe rozważania stwierdził autor skargi kasacyjnej, że wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 października 2014r. jest wadliwy, gdyż sankcjonuje bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju, co w konsekwencji uniemożliwia uzyskanie przez skarżącego odszkodowania w sytuacji, gdy szkoda wystąpiła i ma wymierne skutki zarówno w sferze ekonomicznej (zmniejszenie wartości użytkowej nieruchomości) jak i prawnej (ograniczenie w korzystaniu skarżącego prawa własności skarżącego do nieruchomości), co wykazano powyżej.

Naruszono więc prawo do sądu oraz prawo własności zagwarantowane skarżącemu w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 21 i 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust 1 i art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 2 stanowi, że skuteczny zarzut naruszenia tych przepisów powinien wskazywać również wpływ zarzucanego uchybienia na wynik sprawy.

W tym zakresie autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 149 P.p.s.a., poprzez akceptację postępowania Ministra Infrastruktury i Rozwoju, który naruszył art. 35 k.p.a., w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, ponieważ od ponad 16 lat przewleka postępowanie odwoławcze. Wskazał także na uchybienie wynikającej z przepisu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP zasadzie prawa do sądu.

W przekonaniu składu orzekającego NSA powyższe zarzuty nie są uzasadnione.

Oczywiście niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji rozpoznając skargę na bezczynność organu nie stosował tego przepisu, zatem nie mógł go naruszyć.

Przypomnieć należy, że przepis art. 149 P.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2 ). Oznacza to, że przepis ten ma zastosowanie tylko w przypadku, gdy skarga została uwzględniona. W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji uzasadnił niezastosowanie art. 149 P.p.s.a. stwierdzając, że organowi nie można zarzucić bezczynności, gdyż w dacie wniesienia skargi postępowanie odwoławcze było zawieszone na mocy ostatecznego postanowienia. W tej sytuacji WSA w Warszawie nie kontrolował także przekroczenia przez organ terminów załatwienia sprawy wynikających z art.35 k.p.a..Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji tego przepisu ocenić należy jako nietrafny.

Nieusprawiedliwione są także zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów Konstytucji RP. W tym zakresie skarżący kasacyjnie wskazał na przepisy art. 21 ust. 2 i art. 45 ust. 1 tej regulacji.

Przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji RP reguluje kwestię ochrony prawa własności, stanowiąc, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przedmiotem sprawy nie była natomiast ocena zgodności z prawem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. i wniesionego od niej odwołania, lecz bezczynność organu w rozpoznaniu tego odwołania. Oznacza to, że art. 21 ust. 2 Konstytucji RP nie miał w tej sprawie zastosowania, nie mógł zatem zostać naruszony.

Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W doktrynie konstytucyjnej podkreśla się, że "prawo do sądu", o którym mowa w tym przepisie oznacza uznanie znaczenia sądu dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Przepis ten umożliwia zwrócenie się w każdej sytuacji (sprawie) do sądu z żądaniem określenia (ustalenia) statusu prawnego jednostki, w sytuacjach odczuwalnych przez nią niejasności, niepewności, a zwłaszcza obawy naruszenia prawa jednostki. Z drugiej strony przyjmuje się, że prawo do sądu obejmuje dostęp do sądu, prawo do właściwej procedury oraz prawo do uzyskania wyroku sądowego. Orzeczenie sądowe musi więc zawierać wypowiedź sądu co do sprawy poddanej jego rozpatrzeniu (por. P. Sarnecki, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. pod. redakcja L. Garlickiego, tom III, uwagi do art. 45).

Istotą niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej było ustalenie, czy Minister Infrastruktury pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r.. Sąd pierwszej instancji rozpoznał przedmiotowa sprawę, co oznacza, że ochrona sądowa została skarżącemu zapewniona. Okoliczność, że skarga skarżącego została oddalona nie stanowi natomiast naruszenia prawa do sądu, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP..

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.