Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 190/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.17 ust. 1b i ust. 5 pkt 2 lit. a i art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 151 i art. 119 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 9 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

S. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 9 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Pismem z dnia 5 maja 2021 r. reprezentowany przez adwokata S. M. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W wyniku rozpoznania sprawy z wniosku, działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz.U. z 2021 r. poz. 735, zwanej dalej w skrócie: "k.p.a.") w związku z art. 3, art. 17, art. 23, art. 24, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., zwanej dalej w skrócie: "u.ś.r."), Burmistrz Miasta [...] wydał w dniu 2 sierpnia 2021 r. decyzję nr [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego w związku z opieką nad ojcem M. M.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w sprawie nie jest możliwe ustalenie od kiedy istnieje niepełnosprawność u M. M., a więc niemożliwym jest ustalenie, czy niepełnosprawność powstała w okresach wskazanych w art 17 ust. 1b u.ś.r.- to jest do ukończeniu 18. lub 25. roku życia.

Ponadto powodem odmowy było to, że M. M. pozostaje w związku małżeńskim z K. M., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pierwszym zobowiązanym do sprawowaniu opieki nad M. M. powinna być zatem jego żona. W aktach sprawy brak jest jednak dokumentacji potwierdzającej, by K. M. legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z zaświadczenia lekarskiego wynika jedynie, że K. M. leczona jest z powodu schorzeń kostno-stawowych i nadciśnienia tętniczego. Z tego powodu, pomimo tego, że S. M. jest osobą spokrewnioną z M. M. w linii prostej, tj. jest jego zstępnym i ciąży na nim obowiązek alimentacyjny, jednak nie jest osobą na której ten obowiązek ciąży w pierwszym stopniu, bowiem tą osobą jest małżonka - K. M. W tej sytuacji brak jest podstaw do przyznawania stronie wnioskowanego świadczenia.

Organ podkreślił również okoliczność uniemożliwienia przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. W celu ustalenia, czy S. M. sprawuje deklarowaną stałą opiekę wobec ojca i czy jest ona na tyle absorbującą,

że uniemożliwia podejmowanie zatrudnienia organ podjął próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. S. M. nie wyraził jednak na to zgody oświadczając, że odpowiedzi na wszelkie pytania i wątpliwości będzie udzielała kancelaria prawna.

Pomimo tego organowi udało się ustalić, że S. M. zamieszkuje wraz z niepełnosprawnym ojcem i matką. Ojciec jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, niedowidzącą (centralna areolarna dystrofia naczyniówkowo-siatkówkowa), chodzącą (po mieszkaniu porusza się po omacku, poza mieszkaniem w towarzystwie syna). M. M. samodzielnie spożywa posiłki, które są wcześniej przygotowywane przez syna. Z relacji strony wynika jednak, że ojciec nie wykonuje żadnych czynności samodzielnie. S. M. pomaga ojcu przy czynnościach związanych z pielęgnacją i higieną osobistą (kąpiel, mycie zębów, golenie). Przygotowuje też zestaw ubrań, mierzy ciśnienie tętnicze i poziom cukru we krwi, podaje leki oraz przygotowuje posiłki (chory nie wymaga karmienia). Ponadto strona wykonuje takie czynności jak: sprzątanie, pranie, prasowanie, robienie zakupów, wykupowanie leków, załatwianie spraw urzędowych i wizyt lekarskich, opłacanie rachunków, wychodzenie na spacery i do kościoła, czytanie choremu.

Z relacji strony wynika również, że nie ma innych osób, które mogłyby sprawować opiekę nad M. M. Żona niepełnosprawnego i jednocześnie matka wnioskodawcy ze względu na swój stan zdrowia (nadciśnienie, zwyrodnienia kręgosłupa, nie może dźwigać) nie może sprawować opieki. K. M. ma ukończone 60 lat, nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnoprawności, nigdy nie pracowała, nie jest uprawniona do świadczeń-emerytalno-rentowych, nie jest osobą zarejestrowaną w urzędzie pracy, nie korzysta z pomocy społecznej, pozostaje na utrzymaniu męża. Rodzeństwo również nie może sprawować opieki nad niepełnosprawnym ojcem, nie zamieszkuje z chorym. Brat T. M. posiada własną rodzinę i pracuje zawodowo, nie jest w stanie pogodzić obowiązków rodzinnych i służbowych z opieką nad chorym ojcem. Siostra P. R. samotnie wychowuje dwójkę dzieci i pracuje zawodowo, również nie jest w stanie pogodzić obowiązków: rodzinnych i pracy ze sprawowaniem opieki nad ojcem. Pracownik socjalny potwierdził, że strona sprawuje deklarowaną stałą, całodobową opiekę wobec ojca.

Z ustaleń organu wynika ponadto, że w chwili ubiegania się o uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego S. M. nie podejmował żadnego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie prowadził pozarolniczej działalności gospodarczej, nie był uprawniony do świadczeń emerytalno-rentowych, ani nie posiadał statusu osoby bezrobotnej. Po raz ostatni S. M. był zatrudniony do dnia 31 grudnia 2019 r. na podstawie umowy o pracę. W okresie od 16 stycznia 2020 r. (data złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności) do dnia 5 maja 2021 r. (data złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego) wnioskodawca nie był aktywny zawodowo. Z oświadczenia strony wynika, że stosunek pracy został rozwiązany z powodu niedyspozycyjności, a strona obecnie nie jest aktywna zawodowo i pozostaje do kontrolnej dyspozycji ojca z uwagi wspólne zamieszkanie. Opieka nad ojcem jest priorytetem.

Zdaniem organu, z całości zebranego materiału dowodowego nie wynika jednak, by rozmiar i zakres sprawowanej opieki zmuszał stronę do niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Podjęcie przez S. M. jakiegokolwiek nowego zatrudnienia nie kolidowałoby z zakresem czynności opiekuńczych w stosunku do ojca. M. M. nie jest osobą leżącą, po mieszkaniu porusza się po omacku, jednakże samodzielnie albo przy nieznacznej pomocy, może samodzielnie siedzieć, samodzielnie spożywa przygotowane posiłki oraz jest samodzielny w zakresie załatwiania potrzeb fizjologicznych, nie używa pampersów, czy też pielucho-majtek. Czynności opiekuńcze to pomoc przy kąpieli, myciu włosów, podawaniu przyborów, przygotowywaniu ubrań, mierzeniu ciśnienia tętniczego i poziomu cukru we krwi, umawianiu wizyt lekarskich. Pozostałe czynności wskazane przez wnioskodawcę, takie jak: sprzątanie, pranie, robienie zakupów, przygotowywanie posiłków, wykupywanie leków, załatwianie spraw urzędowych, opłacanie rachunków są czynnościami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Czynności opiekuńcze związane z osobistą opieką nad chorym ojcem nie zajmują stale czasu wnioskodawcy, są realizowane w pewnych odstępach czasowych, nie świadczą o stałym i tak dużym zaangażowaniu by nie można było podjąć zatrudnienia. W ocenie organu S. M. przy pomocy matki i jednocześnie żony niepełnosprawnego, a także przy właściwej organizacji, tj. wcześniejszym zrobieniu zakupów, przygotowaniu posiłków, mógłby podjąć zatrudnienie, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Wskazane okoliczności utwierdziły organ w przekonaniu, że nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaniem opieki i nad ojcem wynikający z art. 17 u.ś.r.

W wyniku rozpoznania odwołania S. M. zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 2 sierpnia 2021 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył i omówił przepisy prawa materialnego regulujące zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego.

Następnie, odnosząc się do skutków wyroku Trybunał Konstytucyjny z dnia

21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, organ wyraził pogląd, że poprawa stanu prawnego polegająca na uchyleniu niekonstytucyjnego przepisu należy wyłącznie

do ustawodawcy. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności przepisu

z Konstytucją nie oznacza bowiem jeszcze wyeliminowania tego przepisu z aktu prawnego. Kolegium mając świadomość, że organy administracji publicznej są zobowiązane do działania na podstawie przepisów prawa zdecydowało się jednak przychylić się do stanowiska sądów administracyjnych, które wskazują na konieczność stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Zatem fakt, że niepełnosprawność ojca skarżącego powstała po ukończeniu przez niego 59. roku życia nie stanowi podstawy do odmowy przyznania wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Jednakże w ocenie organu odwoławczego nie została spełniona przesłanka

z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. z uwagi na brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności małżonka osoby niepełnosprawnej - K. M.

Wskazany przepis uznał za konieczne aby ocena, czy małżonek nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku opieki względem współmałżonka z uwagi

na swój stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Natomiast organ nie ma wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do opieki uniemożliwia jej sprawowanie. Zatem warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną, która pozostaje w związku małżeńskim jest posiadanie przez małżonka tej osoby orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, a okoliczność, czy małżonek jest faktycznie zdolny do sprawowania opieki nie podlega ustaleniom własnym organu, który wydaje decyzję w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych osoby niepełnosprawnej przysługuje dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym.

Powołując się na orzecznictwo Kolegium wskazało, że pozostawanie osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady - z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest współmałżonek, chyba, że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym.

Ponadto odmowa przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uprawnia organ do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, bez badania przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 u.ś.r., organ właściwy lub wojewoda odmawiają przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, jeżeli osoba ubiegająca się o to świadczenie lub ten zasiłek uniemożliwi przeprowadzenie wywiadu, o którym mowa odpowiednio w art. 23 ust. 4aa lub 4e lub nie udzieli podczas tego wywiadu wyjaśnień co do okoliczności objętych wywiadem.

W skardze na decyzję organu odwoławczego reprezentowany przez adwokata S. M. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił decyzji rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się syna, będącego jednocześnie opiekunem osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez żonę niepełnosprawnego, która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy funkcjonalna wykładania wymienionych przepisów powinna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że dokonana przez organ wykładnia językowa art. 17 ust. 1a u.ś.r. prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy oraz przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą takiej pomocy, ze względu na swój stan zdrowia. Pozostając bowiem wyłącznie przy wyniku wykładni językowej tego przepisu należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi lub dzieciom osoby, które ze względu na swoją sytuację życiową bądź stan zdrowia nie mogą sprawować takiej opieki. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 7 marca 2019 r. II SA/Sz 80/19, w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie można zatem pominąć treści art. 132 k.r.o., zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie osób spokrewnionych w pierwszym stopniu i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, jak też przedstawioną w jej uzasadnieniu argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej

w skrócie jako "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy

(pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi kryteriami Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 9 grudnia 2021 r. (nr [...]) utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 2 sierpnia 2021 r. (nr [...]) o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego w związku z opieką nad ojcem skarżącego M. M.

Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako: "u.ś.r.",

a w szczególności art. 17 tej ustawy, w którym szczegółowo określono wymogi,

od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką,

jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia

9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r.

- Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku

ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 17 zawiera także katalog przesłanek negatywnych, których wystąpienie wyłącza możliwość przyznania świadczenia nawet

w przypadku ustalenia, że strona spełnia przesłanki pozytywne przyznania świadczenia, to jest rzeczywiście opiekuje się bliską osobą niepełnosprawną i z tego powodu nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Pośród nich,

w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. ustawodawca przewidział, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stwierdzenie wystąpienia tej właśnie przesłanki stanowiło zasadniczą podstawę odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia w niniejszej sprawie.

Oceniając ten aspekt sprawy przypomnieć zatem należy, że skarżący wystąpił

o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką, jaką sprawuje nad niepełnosprawnym ojcem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W toku sprawy skarżący podkreślał, że jest jedyną bliską osobą, która faktycznie może zajmować się niepełnosprawnym ojcem w pełnym zakresie.

Żona niepełnosprawnego ma bowiem ukończone 60 lat i choruje na nadciśnienie tętnicze i zwyrodnienie kręgosłupa, w związku z czym nie może dźwigać. Organy obu instancji zwracały w tym kontekście uwagę, że K. M. nie ma jednak ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności, w konsekwencji ciąży na niej pierwszeństwo w niesieniu M. M. pomocy.

W ocenie Sądu stanowisko organów odnośnie zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest prawidłowe. Przesądza o tym zarówno to, że K. M. nie ma ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności jaki to, że przy stosowaniu wykładni celowościowej wskazanego przepisu, uznać należało, że jest ona osobą zdolną do sprawowania czynności opiekuńczych.

Zgodnie z literalnym brzmieniem art 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje

w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem

o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niesporna jest między stronami okoliczność, że K. M. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z woli ustawodawcy uprawnienie innych osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej opieki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej aktualizuje się dopiero wówczas, gdy zapewnienie takiej opieki nie jest możliwe z przyczyn obiektywnych przez współmałżonka.

Stąd też Sąd orzekający przyjmuje za własny prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd o konieczności zastosowania wykładni celowościowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., która umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nim opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale - co warte podkreślenia - tylko wówczas, gdy współmałżonek faktycznie, z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli, nie jest zdolny do sprawowania opieki nad drugim małżonkiem.

Za taką przyczynę w realiach sprawy skarżący uznaje w istocie wiek i zły stan zdrowia K. M.

W ocenie Sądu, nawet przy zastosowaniu wykładni celowościowej omawianego art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., wskazane przyczyny nie pozwalają jednak na uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego w opisanym stanie faktycznym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że małżonka niepełnosprawnego w stopniu znacznym M. M., która w dacie wydania zaskarżonej decyzji miała 60 lat ma niewątpliwie problemy zdrowotne. Nadciśnienie tętnicze i powodujące niemożność dźwigania zwyrodnienie kręgosłupa nie uniemożliwiają jednak sprawowania opieki nad mężem.

Dokonana ocena jest zasadna z uwagi na charakter jaki mają składające się na opiekę czynności i zakres świadczonej pomocy. Mimo wynikających z ustalonego w sprawie stanu faktycznego ograniczeń M. M. nie jest osobą leżącą. Wręcz przeciwnie, w większości czynności dnia codziennego radzi sobie w zasadzie samodzielnie. Pomimo opisanych trudności związanych z niedowidzeniem M. M. samodzielnie porusza się po mieszkaniu (choć po omacku), siedzi, spożywa przygotowane posiłki. Dotyczy to również załatwiania potrzeb fizjologicznych. Czynności opiekuńcze jak pomoc przy kąpieli, mycie włosów, podawanie przyborów, przygotowywanie ubrań, mierzenie ciśnienia tętniczego i poziomu cukru we krwi, oraz czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego nie są na tyle trudne, aby nie mogły być realizowane przez żonę niepełnosprawnego. Uwagi dotyczące niemożności dźwigania miałyby znaczenie gdyby niepełnosprawny nie był sprawny ruchowo, był osobą stale leżącą i wymagającą zupełnie innych gatunkowo i znacznie cięższych czynności opiekuńczych. Opieka nad chorym związana z całkowitą nawet utratą wzroku może być niewątpliwie świadczona przez osobę, która nie może dźwigać. Stan zdrowia M. M. wskazuje, że wymaga on w zasadzie wsparcia w niektórych czynnościach oraz czuwania, jednakże z dokonanych w sprawie ustaleń nie wynika, aby były to czynności niewykonalne z perspektywy stanu zdrowia małżonki niepełnosprawnego. Czynności opiekuńcze jakich wymaga M. M. mogą być więc świadczone przez K. M., udział skarżącego może być ograniczony do pomocy matce poza godzinami pracy.

W związku z tym nie sposób uznać aby stan zdrowia, czy wiek K. M. stanowiły tego rodzaju przeszkodę, która uniemożliwiałaby sprawowanie opieki nad M. M. Znaczna część składających się na tę opiekę czynności, jak robienie zakupów, przygotowywane posiłków, pranie, sprzątanie, czy też wychodzenie na spacery, K. M. i tak musi wykonywać wokół siebie. Opisany uszczerbek na zdrowiu mógłby ograniczać możliwość świadczenia osobistej opieki nad mężem, gdyby opieka ta z uwagi na charakter niepełnosprawności M. M. i zdecydowanie większy brak samodzielności przybrała cięższy, bardziej intensywny charakter. Aktualnie, w ustalonym w sprawie stanie faktycznym, stan taki nie został jednak wykazany.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że skarżący nie przedstawił w przedmiotowej sprawie okoliczności, które można byłoby uznać za trwałe i z przyczyn niezależnych od K. M. wyłączające możliwość sprawowania przez nią osobiście opieki nad niepełnosprawnym mężem. Nawet dokonanie wykładni celowościowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. nie może bowiem skutkować przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego innemu członkowi rodziny w sytuacjach, w których współmałżonek osoby wymagającej opieki ma obiektywną możliwość jej sprawowania (pozwala mu na to wiek i aktualny stan zdrowia) lecz z różnych przyczyn odmawia jej sprawowania. Nie ma przy tym znaczenia, jakie są subiektywne przyczyny tej odmowy, a więc np. to, że wolę świadczenia opieki wyraża inny członek rodziny.

Dodatkowo podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stanowi ponadto odmowa przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.

Należy mieć na uwadze, że rozpatrując wniosek organ pierwszej instancji powinien dysponować aktualną informacją o stanie zdrowia oraz czynnościach,

jakie muszą być wykonywane przez opiekuna niepełnosprawnej osoby. We wniosku

o przyznanie świadczenia zawarto wprawdzie oświadczenie w formie tabeli co do czynności wykonywanych w ramach opieki. Na podstawie tego oświadczenia nie sposób jednakże stwierdzić, czy czynności te są na tyle czasochłonne i absorbujące, że uniemożliwiają wykonywanie przez wnioskodawcę pracy zarobkowej. W konsekwencji nie wiadomo, czy pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją z pracy zarobkowej lub jej niepodejmowaniem występuje związek przyczynowo - skutkowy.

Jak stanowi przepis art. 23 ust. 4aa u.ś.r., jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych

na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - do dyrektora centrum usług społecznych, o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (...) w celu weryfikacji tych wątpliwości. Na tej podstawie organ był zatem upoważniony do żądania od strony postępowania dodatkowych informacji.

Przepis art. 28 u.ś.r. przewiduje z kolei, że organ właściwy lub wojewoda odmawiają przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, jeżeli osoba ubiegająca się o to świadczenie lub ten zasiłek uniemożliwi przeprowadzenie wywiadu, o którym mowa odpowiednio w art. 23 ust. 4aa lub 4e, lub nie udzieli podczas tego wywiadu wyjaśnień co do okoliczności objętych wywiadem.

W toku postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem skarżącego organ pierwszej instancji podjął próbę przeprowadzenia wywiadu celem uzyskania informacji dotyczących zakresu i rozmiaru świadczonej przez skarżącego opieki. Próba ta z woli skarżącego nie powiodła się, albowiem po dalsze informacje skarżący odesłał pracownika organu do ustanowionego w sprawie pełnomocnika. Zachowanie takie

w ocenie Sądu wyczerpuje przesłanki określone w art. 28 ust. 1 u.ś.r.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 24 kwietnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 2886/19; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał, że "(...) ustawa nie określa formy, jaką takie niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu powinno przybrać. Ponieważ zgoda na przeprowadzenie wyraża się w sposób konkludentny, przez przystąpienie

do przeprowadzania wywiadu, zatem także brak zgody może zostać wyrażony

w sposób dorozumiany, przez unikanie kontaktu, odmowę wpuszczenia do mieszkania, odmowę udzielania odpowiedzi, odmowę przedstawienia dokumentów. Niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu nie musi być zwerbalizowane i wprost zakomunikowane, ważne jest, aby postawa ubiegającego się oświadczenie skutecznie uniemożliwiała przeprowadzenie wywiadu".

Oceniając opisane w aktach administracyjnych zachowanie skarżącego Sąd nie miał wątpliwości, że wskazanie kancelarii jako właściwiej do udzielenia żądanych informacji, zamiast podjęcia z organem bezpośredniej współpracy było nieuprawnione. Ze swojej istoty wywiad środowiskowy, w trakcie którego dokonuje się ustaleń

w przedmiocie sprawowania opieki wymaga bowiem osobistego udziału i współpracy osoby sprawującej opiekę. Osoba taka posiada bezsprzecznie największą wiedzę

o istotnych z punktu widzenia rozpatrzenia sprawy kwestiach, takich jak aktualny stan osoby wymagającej opieki, czy zakres i intensywność wykonywanych czynności opiekuńczych. Z racji pełnionej funkcji pełnomocnik procesowy nie jest osobą właściwą do udziału w tej czynności zamiast osoby faktycznie niosącej pomoc. Wniosek taki płynie zresztą wprost z treści cytowanego już art. 28 ust. 1 u.ś.r., który traktuje o osobie ubiegającej się oświadczenie.

W sytuacji, w której skarżący de facto uniemożliwił swoim zachowaniem przeprowadzenie pełnego wywiadu środowiskowego, rozstrzygnięcie odmawiające zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 1 u.ś.r. przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego uznać należało za prawidłowe. Przepis ten jest dla organów wiążący

i nie pozostawia żadnego luzu decyzyjnego. W sytuacji, z jaką mamy do czynienia

w niniejszej sprawie organy były więc do takiego działania zobligowane.

W odwołaniu do decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, jak i we wniesionej do Sądu skardze skarżący w żaden sposób nie odniósł się z kolei

do powodów, dla których odmówił osobistego udziału celem przeprowadzenia wymaganego przepisami prawa wywiadu środowiskowego, umożliwiającego ustalenie w niezbędnym zakresie stanu faktycznego, czyniąc jedynie ogólne uwagi na temat poszczególnych przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

O ile wydane w sprawie decyzje z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a i art. 28 ust. 1 są zgodne z prawem o tyle w kwestii oceny legalności decyzji organu I instancji nadmienić należy, że organ ten naruszył przepis prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię. Należy bowiem podkreślić, że regulacja prawna wskazana w art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowiła przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13;

Dz. U. z 2014 r. poz. 1443), orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie

ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Okoliczność ta ma niewątpliwie wpływ na sytuację prawną skarżącego w okolicznościach niniejszej sprawy.

Wyjaśnić w tym zakresie należy, że przedmiotowy wyrok jest tzw. wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por.: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa

do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie,

przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu

do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż - jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy

w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15) - możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 u.ś.r. i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego,

które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych

w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008).

Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela.

Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis

we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności.

Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia

23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy - art. 17 ust. 1b - jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie, nie powinien mieć zatem od tego momentu zastosowania.

Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.

Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić

o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie,

niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny.

Skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek,

to zadaniem sądu administracyjnego jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje bowiem powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis

art. 17 ust. 1b u.ś.r., w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.

Jak już podniesiono, wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Przedmiotowym wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności

z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie.

Rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej organy mają obowiązek zbadać,

czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia, określone

w art. 17 u.ś.r., z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została uznana za niekonstytucyjną.

W związku z tym, wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. przesłanka w postaci daty powstania niepełnosprawności matki skarżącego nie mogła stanowić podstawy

do odmowy wnioskowanego świadczenia. Z tego względu błędne było w tej mierze stanowisko organu I instancji, który za jedną z podstaw odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przyjął okoliczność, że skoro - jak to wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności - nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność ojca skarżącej istnieje, to stanowi to okoliczność wyłączającą przyznanie skarżącej prawa

do świadczenia pielęgnacyjnego w świetle brzmienia art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Reasumując, w ocenie Sądu organy orzekające prawidłowo uznały,

że w kontrolowanej sprawie wystąpiły negatywne przesłanki do uzyskania przez skarżącego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a i art. 28 ust. 1 u.ś.r.

Uznawszy zatem zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo (zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Wyrok w niniejszej sprawie został wydany w trybie uproszczonym zgodnie

z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.