Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 772/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Złotów z dnia 20 kwietnia 2017 r. nr XXVIII.314.2017 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 6 ust. 1 pkt 5 uchwały Rady Gminy Złotów z dnia 20 kwietnia 2017 r. nr XXVIII.314.2017 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Złotów w obrębie miejscowości Blękwit, Klukowo i Pieczynek; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. oddala wniosek skarżącego o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 772/17

Uzasadnienie

Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., dalej u.s.g.) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na uchwałę nr XXVIII.314. 2017 Rady Gminy Złotów z dnia 20 kwietnia 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Złotów w obrębie miejscowości Blękwit, Klukowo i Pieczynek (dalej zaskarżona uchwała) wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości ze względu na istotne naruszenie prawa oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że w dniu 20 kwietnia 2017 r. Rada Gminy Złotów podjęła zaskarżoną uchwałę, która wpłynęła do Wojewody Wielkopolskiego dnia 27 kwietnia 2017 r. Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej u.p.z.p.) oraz zgodnie z uchwałą Nr X. 107. 2015 Rady Gminy Złotów z dnia 26 sierpnia 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Zlotów w obrębie miejscowości Blękwit, Klukowo i Pieczynek.

Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 17 u.p.z.p. w trakcie procedury planistycznej, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu cło sporządzania planu miejscowego dokonuje sekwencji czynności, w tym występuje o opinie i uzgodnienia projektu planu (pkt 6), a następnie wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu (pkt 9).

W tym przypadku wskazane powyżej czynności zostały dokonane z uchybieniem, gdyż w tym samym dniu, tj. 8 czerwca 2016 r., udostępniono projekt planu do opiniowania i uzgadniania oraz dokonano ogłoszenia w prasie miejscowej, a także obwieszczono o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Zatem wyłożony do publicznego wglądu projekt planu nie mógł uwzględniać potencjalnych uwag zawartych w dopiero uzyskiwanych opiniach i uzgodnieniach.

Powyższe naruszenie procedury uchwalania planu doprowadziło do jego opracowania na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 16 lipca 2016 r., kiedy to weszła wżycie ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r. poz.961, dalej u.i.z.e.w.).

Na podstawie przepisów tej ustawy plan miejscowy będący podstawą lokalizacji elektrowni wiatrowej musi określać jej maksymalną wysokość oraz obejmować swoim zasięgiem nie tylko nieruchomość, na której ma być zrealizowana inwestycja, ale również obszar jej oddziaływania. W obszarze tym, który wyznacza okrąg o promieniu równym dziesięciokrotności całkowitej wysokości elektrowni wiatrowej i środku w miejscu jej lokalizacji, nie mogą być z zasady sytuowane nowe budynki mieszkalne albo budynki o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa.

W art. 15 ust. 7 u.i.z.e.w. wprowadzono zasadę, że jeżeli przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy projekt planu został wyłożony do publicznego wyglądu, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Ustalenia zawarte w zaskarżonym planie nie odpowiadają wymogom wynikającym z ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych odnośnie określenia zakresu oddziaływania elektrowni wiatrowych, co miało istotny wpływ na kształt podjętej uchwały.

Powyższe stanowi istotne naruszenie trybu postępowania rozumiane jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzenia planu.

Nie można przyspieszać procedury planistycznej poprzez niezachowanie kolejności niektórych czynności przewidzianych w art. 17 u.p.z.p., świadczące o unikaniu wchodzących w życie regulacji, przez organy władzy publicznej, które są zobligowane do działania na podstawie i w granicach prawa.

W odniesieniu do zasad sporządzania planu skarżący zarzucił, że w § 8 ust. 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały dopuszczono na terenach rolnych możliwość budowy stacji transformatorowych SN/nN na wydzielonych działkach o powierzchni nie mniejszej niż 10 nr, a w § 8 ust. 4 pkt 3 uchwały dopuszczono na terenach rolnych realizację przepompowni lub tłoczni ścieków na wydzielonych działkach o powierzchni nie mniejszej niż 10 m.

Powyższe zapisy umożliwiają lokalizację nieokreślonej liczby obiektów i wydzielanie działek o nieokreślonej maksymalnej powierzchni również na terenach, na których występują grunty rolne klasy III, w stosunku do których zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909 ze zm., dalej u.o.g.r.i.l.) niezbędne jest uzyskanie na etapie sporządzania planu miejscowego zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Zgodnie z § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Powyższe wynika również z dyspozycji art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., w myśl których część tekstowa planu stanowi treść uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Treść ww. przepisów wyraźnie wskazuje, iż część graficzna planu powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. Część tekstowa planu nie może zawierać ustaleń, które nie znajdują oparcia w części graficznej planu.

Na rysunku planu w sekcji 2 wrysowano istniejącą napowietrzną linię elektroenergetyczną wysokiego napięcia WN wraz z pasem eksploatacyjnym i określono wymiar strefy na 12 m. Natomiast w § 7 ust. 4 uchwały ustalono wokół napowietrznych linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia pasy eksploatacyjne o szerokości 22,0 m, zgodnie z rysunkiem planu.

Zachodzi więc sprzeczność pomiędzy tekstem planu a rysunkiem planu.

Zgodnie z art. 83a ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2016 r. poz. 2134 ze zm., dalej u.o.p.) zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków wojewódzki konserwator zabytków. Ponadto na podstawie art. 83c ust. 3 u.o.p. wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu może być uzależnione od określonych przez organ nasadzeń zastępczych lub przesadzenia tego drzewa lub krzewu.

Natomiast w § 6 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały, w rozdziale 4. zatytułowanym Zasady ochrony środowiska przyrodniczego oraz ochrony i kształtowania krajobrazu, ustalono: "zakaz likwidowania oraz niszczenia zadrzewień śródpolnych i przydrożnych, z wyłączeniem zadrzewień uniemożliwiających właściwe utrzymanie ciągów melioracyjnych i drenażowych oraz z wyłączeniem wycinki zadrzewień i zakrzewień uniemożliwiających prowadzenie prac budowlanych, związanych z realizacją ustaleń niniejszej uchwały, pod warunkiem nasadzeń kompensacyjnych w proporcji 1:1 oraz zgodnie z przepisami odrębnymi i szczególnymi".

W ocenie skarżącego przytoczony zapis uchwały wykracza poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu (art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.). W myśl ustawy o ochronie przyrody warunek zastąpienia usuwanego drzewa z terenu nieruchomości może zostać określony w odpowiednim zezwoleniu przy czym usunięcie drzewa nie musi być uzależnione od przesadzenia albo zastąpienia innymi drzewami.

Ponadto na rysunku planu, we wszystkich dziewięciu sekcjach, zachodzi rozbieżność pomiędzy skalą określoną w formie liczbowej a skalą określoną w formie liniowej. Z kolei w § 13 ust. 4 uchwały ustalono ograniczenie możliwości zabudowy w pasie eksploatacyjnym napowietrznej linii wysokiego napięcia wyłącznie dla terenu 2-R1, choć zgodnie z rysunkiem planu linia przebiega również przez teren 1–R1.

Wobec powyższego zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu i zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego wynikających ze wskazanych przepisów ustaw i rodzi konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Ze względu jednak na upływ terminu określonego wart. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie mógł we własnym zakresie stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały, dlatego na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. - wniósł o to do Sądu.

Rada Gminy Złotów w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że Rada Gminy Złotów w dniu 20 kwietnia 2017r. podjęła zaskarżoną uchwałę nr XXVIII.314.2017 na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz zgodnie z uchwałą nr X.107.2015 Rady Gminy Złotów z dnia 26 sierpnia 2015r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Złotów w obrębie miejscowości Blękwit, Klukowo i Pieczynek.

Organ nie zgodził się w szczególności z zarzutem skargi o naruszeniu trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono, że zgodnie z treścią art. 15 ust. 7 pkt 1 u.i.z.e.w. do projektów planów miejscowych albo ich zmian oraz inwestycji realizowanych na podstawie ustaleń tych planów, w stosunku do których przed dniem wejścia w życie ustawy dokonano wyłożenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Projekt zaskarżonego planu został wyłożony w dniu 8 czerwca 2016r. Natomiast ustawa z dnia 20 maja 2016r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych weszła w życie z dniem 16 czerwca 2016r. Proces uchwalania planu miejscowego jest procesem złożonym, jego wywołanie nastąpiło znacznie wcześniej, bo już 25 sierpnia 2015r. na długo przed pojawieniem się w ogóle projektu przywołanej wyżej ustawy. Stąd też chybiony jest zarzut skarżącego, iż działania organu nacechowane były przyspieszeniem procedowania procedury planistycznej przed wejściem w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.

Jest faktem, że w dniu 08.06.2016r. faktycznie udostępniono projekt planu do opiniowania i uzgodnienia i dokonano ogłoszenia w prasie miejscowej oraz obwieszczono o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Organowi zależało na terenach docelowo przemysłowych, aby nie być zmuszonym do powtórzenia całej procedury uchwalania planu od samego początku. W ocenie organu kolejność sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikająca z art. 17 u.p.z.p. została zachowana. Pismami z dnia 03.11.2016 r. ponownie zwrócono się do organów opiniujących i uzgadniających o opinie i uzgodnienia.

Podkreślono, że do wyłożeń zaskarżonego planu doszło trzykrotnie: dnia 8 czerwca 2016r., dnia 31 sierpnia 2016r. i dnia 25 stycznia 2017r. Tak więc zapewniono powszechny dostępu do projektu planu.

Opinie podmiotów opiniujących, o których mowa w art. 17 pkt 6 u.p.z.p. mogą wpłynąć na treść sporządzanego planu miejscowego z uwagi na ukształtowany w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd dotyczący takiej formy współdziałania organów, jak również ze względu na przewidziane w art. 25 ust. 2 u.p.z.p. reguły postępowania przy opiniowaniu projektów planu. Jednak to organ dokonuje oceny tych opinii i nie jest tymi opiniami związany. Zgodnie bowiem z treścią art. 25 ust. 2 u.p.z.p nieprzedstawienie przez organ opiniujący opinii w określonym, ustalonym przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) terminie, uważa się za równoznaczne z zaopiniowaniem tego projektu.

Jeśli natomiast w trakcie wyłożenia organ wykonawczy wprowadza do projektu planu miejscowego zmiany, wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień to ogłasza ponownie o wyłożeniu projektu planu lub zmiany planu do publicznego wglądu. Wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu jest formą udziału społeczeństwa w zarządzaniu w demokratycznym państwie i stanowi realizację uprawnienia przysługującego społeczności lokalnej oraz innym jednostkom zainteresowanym zamierzeniami planistycznymi na obszarze danej gminy, gwarantującego im możliwość wypowiedzenia się w formie uwag w kwestii projektowanych ustaleń planu, które to ustalenia w wyniku uchwalenia planu miejscowego stają się prawem powszechnie obowiązującym, oddziałującym na sferę praw właścicielskich tych podmiotów. Ponowne wyłożenie projektu planu miejscowego miało za zadanie zadośćuczynić gwarancjom ustawowym w szczególności obowiązkowi wynikającemu z art. 1 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. Naniesienie merytorycznych zmian do projektu planu, determinuje ponowienie czynności określonych w art. 17 u.p.z.p., które powinny polegać na ponowieniu trybu w zakresie od punktu 9 tego przepisu. Zmiany poczynione w uchwale wymagały ponownego wyłożenia zmienionego projektu planu do publicznego wglądu i tym samym umożliwienia osobom fizycznym i prawnym oraz jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej, wniesienia uwag do tego projektu planu (pogląd poparty przez wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2017r. sygn. II OSK 17/17, LEX nr 2267881).

Dodatkowo powołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 maja 2017r., sygn. II SA/Bk 246/17, w którego uzasadnieniu podkreślono, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powodują: istotne naruszenie trybu sporządzania planu, istotne naruszenie zasad sporządzania planu lub naruszenie właściwości organu. Tryb sporządzenia planu to sekwencja czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania planu to merytoryczna jego zawartość (przyjęte w nim ustalenia). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego. Natomiast naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialno prawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (vide: np. wyrok z dnia 13 marca 2013r., II SA/Bk 994/13, CBOSA). Istotność zatem naruszenia zarówno trybu, jak i zasad sporządzenia planu wymaga ustalenia na czym polega to naruszenie oraz jakie wywołuje skutki, jak też wymaga uwzględnienia, że ustawowe zasady i tryb sporządzania planu mają na celu zapewnienie uchwalenia zgodnie z prawem prawidłowego planu miejscowego, przy przestrzeganiu zasad i trybu sporządzania planu na każdym etapie postępowania planistycznego (vide: wyroki NSA z dnia 24 listopada 2016r., II OSK 1802/15 oraz z dnia 11 kwietnia 2012r., II OSK 52/12,CBOSA).

W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia właściwości organów planistycznych, a w trakcie samej procedury planistycznej zachowano sekwencję wymaganych ustawą czynności planistycznych.

W ocenie organu złożenie zastrzeżeń i opinii, o których mowa w art. 17 pkt 6 u.p.z.p. oraz dokonanie projektowania planu skutkować powinno ponownym wyłożeniem projektu planu, co w niniejszej sprawie zostało uczynione. Dlatego też czyniąc zadość temu obowiązkowi, każdy mógł zgodnie z procedurą planistyczną zapoznać się na każdym etapie z projektem planu i złożyć do niego uwagi. Stąd też nie doszło do naruszenia gwarancji ochrony dla interesu społecznego. Uchybienia pozostają uchybieniami nieistotnymi, bo nie mają wpływu na treść planu - opinie i zastrzeżenia zostały uwzględnione w trakcie ponownego projektu planu.

Podkreślono, że terminowość kolejnych czynności planistycznych jest zasadą, która powinna być respektowana. Tym samym odstępstwo od niej nie powinno stawać się regułą, nie jest jednak zakazane (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 maja 2017r., sygn. II SA/Bk 246/17). Zdaniem organu oceny w tym zakresie należy dokonywać z uwzględnieniem okoliczności indywidualnego przypadku oraz w kontekście celu, w jakim uzgodnienia są uzyskiwane, a projekt planu jest wykładany do publicznego wglądu.

W niniejszej sprawie ocena ta nie daje podstaw do stwierdzania nieważności zaskarżonej uchwały z powodu zarzucanych naruszeń trybu procedury planistycznej.

Odpowiadając na zarzuty skarżącego odnośnie treści § 8 ust. 2 pkt 4 oraz § 8 ust. 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały, dotyczących zapisów umożliwiających gestorom sieci realizację inwestycji celu publicznego (stacji transformatorowych, przepompowni/ tłoczni ścieków - zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami [Dz.U. z 2016r. poz. 2147, dalej u.g.n.]) wyjaśniono, że plan miejscowy jako akt powszechnie obowiązującego prawa miejscowego, winien przewidywać również sytuację na przyszłość. W tym możliwość pojawienia się potrzeby realizacji obiektów lub urządzeń celu publicznego na terenie objętym planem, których na etapie projektowania planu miejscowego nie udało się poznać lub przewidzieć. Ustalenia planu miejscowego dają możliwość ich realizacji bez konieczności zmiany planu miejscowego, nie blokując jednocześnie procesu inwestycyjnego i rozwojowego gminy. W przypadku uzasadnionej konieczności lokalizacji stacji transformatorowych lub przepompowni/tłoczni ścieków na gruntach chronionych klas bonitacyjnych, obowiązywać będą przepisy odrębne, tj. przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015r. poz. 909 ze zm.), nakazujące uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia tych gruntów.

Przedmiotowe zapisy zaskarżonego planu nie pozostają w sprzeczności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie wprowadzone zapisy gwarantują warunki dla rozwoju gospodarczego obszaru planu i obszarów sąsiednich (miejscowość Blękwit) oraz pozwalają eliminować na przyszłość sytuacje, w których brak jest możliwości podziału nieruchomości pod budowę urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego rozbieżności pomiędzy skalą określoną w formie liczbowej a skalą określoną w formie liniowej podniesiono, iż powodem przedmiotowej niezgodności jest omyłka programu graficznego, co klasyfikować należy jako błąd nieistotny. Wskazano, iż poprawna jest skala określona w formie liczbowej, której odzwierciedlenie w tekście stanowią zapisy § 1 ust. 3 pkt 1 uchwały. Również treść rysunku została przedstawiona w skali odpowiadającej wyżej wymienionym zapisom uchwały oraz podziałce określonej w formie liczbowej. W ocenie organu zarzucana rozbieżność nie ma wpływu na ustalenia planu miejscowego, jak również nie stanowi podstawy do uznania go za nieważny. Wskazana omyłka nie uniemożliwia stosowanie zapisów planu ani nie utrudnia odczytywanie załącznika graficznego.

Odnosząc się do części skargi dotyczącej części graficznej zaskarżonego planu miejscowego podniesiono, iż powinna ona stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. Zarzut, iż część tekstowa planu nie może zawierać ustaleń, które nie znajdują oparcia w części graficznej planu jest chybiony i sprzeczny z uchwalonym planem, gdyż na rysunku planu w sekcji 2 wrysowano istniejącą napowietrzną linię elektroenergetyczną wysokiego napięcia WN wraz z pasem eksploatacyjnym i określono na niej wymiar 22m, a w jednym miejscu załącznika graficznego do planu pojawiła się jako omyłka graficzno-słowna "znak linii wymiarowej 12m". Wskazana omyłka - znak linii wymiarowej opatrzony znakami "12m" nie odnosi się do całej szerokości pasa eksploatacyjnego. W związku z powyższym nie zachodzi sprzeczność pomiędzy tekstem planu a rysunkiem.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nasadzeń kompensacyjnych drzew i krzewów wyjaśniono, że treść zapisu planu wynika z wymogu i wytycznych Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska dla obszarów występowania chiropterofauny. Zapis ten ma na celu ochronę stwierdzonych na obszarze objętym zaskarżonym planem siedlisk gatunków nietoperzy, a w przypadku utraty ich siedlisk i żerowisk wymóg odtworzenia miejsc ich bytowania, czyli m.in. nowych nasadzeń kompensacyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargę należało uznać za uzasadnioną jedynie w niewielkiej części.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jako, że podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Stosownie do art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy. W takim przypadku organ nadzoru może jedynie zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 u.s.g.).

W niniejszej sprawie organ nadzoru w ustawowym terminie nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. W związku z tym Wojewoda był władny zaskarżyć uchwałę do sądu w trybie art. 93 u.s.g. Co istotne, organ nadzoru realizując swe kompetencje na podstawie tej regulacji nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob.: wyrok NSA z 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA z 2006 r. nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29 listopada 2005 r., I OSK 572/05, prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r., IV SA/Po 732/13; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl. dalej: "CBOSA").

W tym stanie rzeczy skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną.

Bezdyskusyjna jest samodzielność jednostek samorządu terytorialnego z tym zastrzeżeniem, że jest ona ograniczona przepisami obowiązującego prawa. Jednostki samorządu terytorialnego są organami administracji publicznej (art.5 § 2 pkt 3 k.p.a.) do których - w myśl art.1 pkt 1 - stosuje się przepisy ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.). Według art.6 k.p.a. organy administracji publicznej, a więc także organy jednostek samorządowych, mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa. W myśl art.171 ust.1 Konstytucji działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Według art.171 ust.2 Konstytucji organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są m.in. wojewodowie. Uzupełnieniem art.171 ust.1 Konstytucji jest art.85 u.s.g. stanowiący, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art.86 u.s.g. organem nadzoru jest m.in. wojewoda. Zgodnie z art.90 ust.1 u.s.g. wójt (burmistrz, prezydent) jest zobligowany do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy. Natomiast art.91 ust.1 u.s.g. stanowi, iż uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

W niniejszej sprawie skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Ustawa ta - mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1 u.s.g.), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSA i WSA z 2006 r., nr 1, poz. 7).

Uwzględniając przedmiot regulacji zawartych w zaskarżonej uchwale należy wskazać, że podstawę prawną wydania przez radę gminy uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego stanowią przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p.) jest w myśl art. 14 ust.8 u.p.z.p. prawem miejscowym. Tym samym jest ona aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art.3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i na mocy tego przepisu sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli działalności administracji publicznej w tym zakresie. Rolą sądu administracyjnego jest ocena prawidłowości czynności i aktów nadzorczych, a także legalności kontrolowanych decyzji i aktów, a więc w tym przypadku zaskarżonej uchwały. Należy podkreślić, iż kontrola sądu w sprawach dotyczących m.p.z.p. nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie m.p.z.p., należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, iż ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu m.p.z.p. i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Jednocześnie przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010r., sygn. akt II SA/Wr 144/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w m.p.z.p., muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z przepisów tych wynika, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw.

Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy określa art. 91 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148), Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.

Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należy oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90, OŚNA 1990 r., nr 4, poz. 2; wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. akt SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Wr 157/99, nie publ.).

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Według art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie 30-dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Może je tylko zaskarżyć do sądu administracyjnego. Z uwagi na to, że w rozpatrywanej sprawie upłynął ten ustawowy 30-dniowy termin, organ nadzoru zaskarżył uchwałę do Sądu.

Organy gminy przed uchwaleniem planu miejscowego mają bezwzględny obowiązek doprowadzić do zgodności projekt planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zarówno naruszenie trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, jak i naruszenie zasad ich sporządzania, może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne. Zasady sporządzenia planu miejscowego dotyczą zawartości tego aktu planistycznego (części tekstowej i graficznej, załączników), oznaczają jego wartość i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej, a także standardów dokumentacji planistycznej. W tym pojęciu mieści się ocena projektu planu miejscowego pod względem jego zgodności ze studium. Z kolei pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" należy odnieść do procedury poprzedzającej uchwalenie planu. (tak w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 22.09.2010r., o sygn. II SA/Go 493/10, publ. LEX nr 707352)

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała nr XXVIII.314. 2017 Rady Gminy Złotów z dnia 20 kwietnia 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Złotów w obrębie miejscowości Blękwit, Klukowo i Pieczynek.

W rozpatrywanym przypadku – z niewielkim wyjątkiem - nie stwierdzono przesłanek do zastosowania art. 28 ust.1. u.p.z.p. stanowiącego, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego,

- po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu.

Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej, tj. zasad sporządzania m.p.z.p., rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Interpretując zaś przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu.

Przez istotne naruszenie trybu należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku. Rozważania te winny uwzględniać cel powyższej regulacji, którym jest zagwarantowanie praw podmiotów, jakie mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze żądanie stwierdzenia nieważności całej uchwały należy wskazać, że na gruncie konstrukcji wywodzonej z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. orzecznictwo wskazuje, że tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 r., II OSK 1287/11, LEX nr 1068986 oraz z dnia 19 listopada 2014 r., II OSK 1063/13, LEX nr 1658035). Te reguły winny mieć w pełni zastosowanie w odniesieniu do reguł orzekania przez sąd administracyjny wobec uchwały planistycznej podjętej pod rządami u.p.z.p .

Przyjmuje się, iż zakres przedmiotowy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest węższy niż zakres art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Tym samym może mieć on zastosowanie jedynie łącznie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Naruszenie prawa przez studium bądź plan miejscowy może przybrać m.in. formę naruszenia zasad jego sporządzania.

W konsekwencji zarówno przy ocenie studium, jak i planu miejscowego, podstawowe znaczenie dla jego kwalifikacji prawnej mają przepisy art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.

Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej. Są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Dla normatywnego wyznaczenia tych standardów znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1335/14, publ. CBOSA).

W przepisie art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zawarto zestawienie obligatoryjnych elementów jakie powinien zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym przepisem w planie określa się obowiązkowo:

1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym

przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;

2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;

3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego;

4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury

współczesnej;

5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych;

zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów;

granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych;

8)szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym;

9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy;

10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i

infrastruktury technicznej;

11)sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów;

12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4.

Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii ponowienia procedury planistycznej w związku z uwagami do projektu planu, interpretując przepis art. 17 pkt 13 w zw. z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. trzeba mieć na uwadze charakter prawny tych uwag wnoszonych do projektu planu. Gdy są to uwagi o charakterze indywidualnym, zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek, to jako takie mogą być uwzględniane przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta w trybie art. 17 pkt 13 u.p.z.p., tj. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Czym innym jest natomiast wprowadzenie zmian o charakterze ogólniejszym, wówczas gdy mamy do czynienia z konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętymi zmianami. Zmiany leżące w interesie jednych, naruszają interesy innych właścicieli i jeżeli dokonywane są arbitralnie przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta powodują, że ci którzy są w opozycji do zmian tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu, rozpatrywanych przez radę gminy na sesji uchwalającej plan (por. wyroki NSA z dnia 1 lipca 2010 r. sygn.. II OSK 905/10, z dnia 3 października 2008 r. sygn. akt II OSK 367/08 - publikowane w internetowym zbiorze orzeczeń NSA http://cbois.nsa.gov.pl).

Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w skardze należy wskazać, że w ocenie Sądu orzekającego – z niewielkim wyjątkiem - okazały się one bezzasadne.

Zaskarżony plan zawiera obligatoryjne elementy określone w art. 15 ust. 2 u.p.z.p.

Oceniając procedurę planistyczną w niniejszej sprawie wskazać należy, iż w rozpatrywanym przypadku została ona dochowana.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 17 u.p.z.p. polegający na tym, że w tym samym dniu, tj. 8 czerwca 2016 r., udostępniono projekt planu do opiniowania i uzgadniania oraz dokonano ogłoszenia w prasie miejscowej oraz obwieszczono o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu wskutek czego wyłożony do publicznego wglądu projekt planu nie mógł uwzględniać potencjalnych uwag zawartych w dopiero uzyskiwanych opiniach i uzgodnieniach. Organ prawidłowo przeprowadził procedurę planistyczną określoną w art. 17 u.p.z.p. Bez znaczenia pozostaje fakt, że organ przekazał w tym samym dniu (tj. 8 czerwca 2016 r.) projekt do opiniowania i uzgadniania, a także dokonał jego wyłożenia do publicznego wglądu. Bowiem organ po uzyskaniu opinii i uzgodnień ponownie wyłożył projekt planu do publicznego wglądu w dniu 31 sierpnia 2016 r., a następnie także 25 stycznia 2017 r. Ogłosił to w prasie, w BIP-ie na stronie internetowej, na tablicach ogłoszeń (k.254 akt adm.) Projekt planu był więc trzykrotnie wyłożony do publicznego wglądu. Organ zorganizował dyskusje publiczne (trzykrotnie). Do projektu planu nie zgłoszono uwag. Tym samym ponowne wyłożenie projektu planu miejscowego zadośćuczyniło gwarancjom ustawowym, a w szczególności obowiązkowi wynikającemu z art. 1 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. Naniesienie merytorycznych zmian do projektu planu spowodowało ponowienie czynności określonych w art. 17 u.p.z.p., które powinny polegać na ponowieniu trybu w zakresie od punktu 9 tego przepisu. Zmiany poczynione w uchwale wymagały ponownego wyłożenia zmienionego projektu planu do publicznego wglądu i tym samym umożliwienia osobom fizycznym i prawnym oraz jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej, wniesienia uwag do tego projektu planu, co uczyniono.

Bezzasadny jest także zarzut opracowania planu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 16 lipca 2016 r., kiedy weszła w życie ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961 dalej u.i.z.e.w.). W kontrolowanej sprawie taka sytuacja istotnie zaistniała, lecz było to zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Projekt planu został po raz pierwszy wyłożony w dniu 8 czerwca 2016 r., natomiast ustawa weszła w życie dopiero w dniu 16 czerwca 2016 r. Do planów wyłożonych przed wejściem w życie ww. ustawy zgodnie z art. 15 ust. 7 pkt 1 u.i.z.e.w. stosuje się przepisy dotychczasowe. Sąd nie ocenia motywacji organu sporządzającego plan, lecz jedynie legalność kontrolowanego aktu. Decydujące dla zastosowania bądź niezastosowania przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych było to, czy zaskarżony plan wyłożono przed wejściem w życie tej ustawy, a nie przyczyny dla których tak się stało. Sfera motywacji, intencji i konieczności uchwalenia danego planu leży poza kompetencją sądów administracyjnych. Jak już wcześniej wspomniano kontrola sądu w sprawach dotyczących m.p.z.p. nie może dotyczyć także celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Oczywistym jest, że procedura planistyczna w kontrolowanym przypadku zainicjowana została na długo przed wejściem w życie wspomnianej ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Przede wszystkim jednak art. 15 ust. 7 pkt 1 u.i.z.e.w. stanowi, iż do projektów planów miejscowych albo ich zmian oraz inwestycji realizowanych na podstawie ustaleń tych planów, w stosunku do których przed dniem wejścia w życie ustawy dokonano wyłożenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym samym nie ma wątpliwości, że ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nie może i nie mogła mieć zastosowania w przypadku zaskarżonego planu, gdyż pierwszego wyłożenia planu dokonano przed wejściem jej w życie. A to wyklucza zasadność tego zarzutu. Istotne jest nie to dlaczego, a jedynie to, czy wyłożenia dokonano przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. W kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości, że wyłożenia dokonano w dniu 08.06.2016r., a więc przed wejściem w życie w/w ustawy. Tym samym nie było podstaw do jej zastosowania w przypadku zaskarżonej uchwały. Z punktu widzenia legalności kontrolowanej uchwały nieistotne jest z jakich przyczyn wyłożenia dokonano przed dniem wejścia w życie w/w ustawy.

Niezasadny jest również zarzut, że zapisy § 8 ust. 2 pkt 4 i § 8 ust 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały umożliwiają lokalizację nieokreślonej liczby obiektów i wydzielanie działek o nieokreślonej maksymalnej powierzchni również na terenach, na których występują grunty rolne klasy III, w stosunku do których zgodnie z art. 7 u.o.g.r.i.l. niezbędne jest uzyskanie na etapie sporządzania planu miejscowego zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zarzut ten jest bezzasadny, gdyż wskazane zapisy planu nie są sprzeczne z art. 7 u.o.g.r.i.l.

Zgodnie z art. 7 ust.1 u.o.g.r.i.l. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli zajdzie potrzeba realizacji inwestycji wymagającej lokalizacji stacji transformatorowych, przepompowni ścieków, to plan miejscowy określa tereny, na których taka inwestycja może zostać zrealizowana. W kontekście ocenianego zarzutu istotne jest to, że zapisy planu nie wskazują na to, by taka inwestycja mogła zostać przeprowadzona bez zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Te kwestie reguluje właśnie art. 7 u.o.g.r.i.l., a zaskarżony plan nie zawiera zapisu wyłączającego zastosowanie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Tym samym w celu rozpoczęcia inwestycji o których w § 8 ust. 2 pkt 4 i § 8 ust 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały zgodnie z art.7 ust.2 pkt 1 u.o.g.r.i.l. konieczne będzie w przypadku gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III uzyskanie zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a.

Nie zasługuje na aprobatę także zarzut niezgodności rysunku z tekstem. Na rysunku planu w sekcji 2 wrysowano istniejącą napowietrzną linię elektroenergetyczną wysokiego napięcia WN wraz z pasem eksploatacyjnym i w jednym tylko miejscu określono wymiar strefy na 12 m. Natomiast w § 7 ust. 4 zaskarżonej uchwały ustalono wokół napowietrznych linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia pasy eksploatacyjne o szerokości 22,0 m, zgodnie z rysunkiem planu. Jednak na rysunku w załączniku nr 1.2 do uchwały określono wymiar strefy na 22m (po 11 m od osi z każdej strony). Rysunek jest zgodny z tekstem uchwały w § 7 ust. 4. Jedynie w jednym miejscu na rysunku pojawia się linia zakończona grotem strzałki z obu stron. Przy tym znaku graficznym widnieje zapis: 12m. Nie można jednak uznać, że ten znak graficzny odnosi się do całej szerokości pasa linii napowietrznej. Znak ten (jak wskazał organ) znalazł się na mapie omyłkowo. Niewątpliwie jest to naruszenie zasad sporządzania planu, jednak nie posiadające przymiotu istotności. Nie można więc uznać, że obecność na załączniku graficznym przy znaku graficznym zapisu 12m powoduje jego niezgodność z tekstem uchwały, skoro z rysunku w załączniku nr 1.2 do uchwały bezsprzecznie określono wymiar strefy na 22m (po 11 m od osi z każdej strony). W kontekście powyższego należy zgodzić się z organem, że to, iż w jednym miejscu na rysunku pojawia się linia zakończona grotem strzałki z obu stron przy którym widnieje zapis: 12m świadczy o oczywistej omyłce organu w tym miejscu, a nie o niezgodności rysunku z tekstem planu. Zarówno bowiem z tekstu planu, jak i z rysunku w załączniku nr 1.2 do uchwały wynika, że wymiar strefy określono na 22m (po 11 m od osi z każdej strony).

Odnośnie zarzutu niezgodności skali liniowej i skali liczbowej należy zgodzić się ze skarżącym, że na rysunku planu, na wszystkich dziewięciu sekcjach, zachodzi rozbieżność pomiędzy skalą określoną w formie liczbowej a skalą określoną w formie liniowej. Faktycznie skala liniowa nie jest zgodna z podaną skalą liczbową. Przyznaje to również organ wyjaśniając to omyłką komputerowego programu graficznego. Jednak w ocenie Sądu jest to uchybienie mające jedynie charakter oczywistej omyłki, które nie powoduje nieważności planu, ponieważ załączniki graficzne do uchwały są zgodne z treścią uchwały, w której w § 1 ust 3 pkt 1 wskazano, że mapa została sporządzona w skali 1:1000. Taka sama skala liczbowa również widnieje na załącznikach graficznych do zaskarżonego planu.

Nie znajduje także podstaw zarzut, iż w § 13 ust. 4 zaskarżonej uchwały ustalono ograniczenie możliwości zabudowy w pasie eksploatacyjnym napowietrznej linii wysokiego napięcia wyłącznie dla terenu 2-R1, choć zgodnie z rysunkiem planu linia przebiega również przez teren 1–R1.

Istotnie w § 13 ust. 4 uchwały ustalono ograniczenie możliwości zabudowy w pasie eksploatacyjnym napowietrznej linii wysokiego napięcia wyłącznie dla terenu 2-R1. jednak zarzut ten jest chybiony, gdyż analiza rysunku planu prowadzi do wniosku, że linia wysokiego napięcia nie przebiega również przez teren 1 -R1. Nie widać, żeby na rysunku planu linia wysokiego napięcia przebiegała również przez teren 1-R1. W ocenie Sądu linia wysokiego napięcia przebiega wyłącznie przez teren 2-R1. Uchwała określa ograniczenie możliwości zabudowy w pasie eksploatacyjnym dla linii 2-R1. W tym zakresie treść uchwały jest zgodna z rysunkiem. Nawet jednak, gdyby było tak, że linia wysokiego napięcia przebiegałaby również przez teren 1-R1, to nie powodowałoby to niezgodności rysunku z treścią uchwały. Oznaczałoby to jedynie, że organ nie przewidział w uchwale ograniczeń w zabudowie terenów 1-R1, co w ocenie Sądu nie mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Część graficzna planu miejscowego powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. To część tekstowa planu zawiera normy prawne, rysunek planu obowiązuje tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa planu. (tak NSA w wyroku z dnia 15.03.2017r., sygn. II OSK 1795/15, publ. CBOSA).

W kontekście zarzutów dotyczących rysunku zaskarżonego planu Sąd orzekający dodatkowo wskazuje, że podziela pogląd, iż rysunek planu miejscowego jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku. Ponadto załącznik graficzny nie może zawierać ustaleń innych, niż tekst planu, ani nie może pomijać ustaleń przewidzianych w części tekstowej dla poszczególnych terenów. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być więc uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście planu. (tak wyrok NSA z dnia 15.03.2017r. sygn. II OSK 1803/15, publ. LEX nr 228618)

W ocenie Sądu orzekającego na aprobatę zasługiwał jedynie zarzut naruszenia delegacji ustawowej. Zgodnie z art. 83a ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2016 r. poz. 2134 ze zm., dalej u.o.p.) zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków - wojewódzki konserwator zabytków. Ponadto na podstawie art. 83c ust. 3 u.o.p. wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu może być uzależnione od określonych przez organ nasadzeń zastępczych lub przesadzenia tego drzewa lub krzewu. Natomiast w § 6 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały, w rozdziale 4. zatytułowanym Zasady ochrony środowiska przyrodniczego oraz ochrony i kształtowania krajobrazu, ustalono: "zakaz likwidowania oraz niszczenia zadrzewień śródpolnych i przydrożnych, z wyłączeniem zadrzewień uniemożliwiających właściwe utrzymanie ciągów melioracyjnych i drenażowych oraz z wyłączeniem wycinki zadrzewień i zakrzewień uniemożliwiających prowadzenie prac budowlanych, związanych z realizacją ustaleń niniejszej uchwały, pod warunkiem nasadzeń kompensacyjnych w proporcji 1:1 oraz zgodnie z przepisami odrębnymi i szczególnymi". Słusznie zarzucił skarżący, że przytoczony zapis uchwały wykracza poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu (art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.). W myśl ustawy o ochronie przyrody warunek zastąpienia usuwanego drzewa z terenu nieruchomości może zostać określony w odpowiednim zezwoleniu przy czym usunięcie drzewa nie musi być uzależnione od przesadzenia albo zastąpienia innymi drzewami. Jest to możliwość fakultatywna. Organ w uchwale przekroczył kompetencję ustawową do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Kwestie dotyczące zezwolenia na wycinkę drzew i ewentualnej kompensacji wyciętych roślin nowymi zasadzeniami reguluje ustawa o ochronie środowiska. Zasady te nie mogą być dookreślane w akcie prawa miejscowego. Dlatego też w tym zakresie organ dopuścił się istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g.

Wobec powyższego, ponieważ jak już wcześniej wyjaśniono, w razie żądania stwierdzenia nieważności całego planu miejscowego, istnieje możliwość stwierdzenia jego nieważności jedynie w części Sąd orzekający na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku stwierdzając nieważność tylko § 6 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały.

Stwierdzając nieważność tyko części przepisów Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uwzględnił fakt, iż określone w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego dotyczy tylko niewielkiej części ustaleń planu. Oznacza to, iż wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części przepisów, bez konieczności stwierdzenia nieważności uchwały w całości (zob. np. wyrok NSA z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2691/11LEX nr 1145624)

Ponieważ w pozostałym zakresie nie zaistniały przesłanki określone w art.28 ust.1 u.p.z.p. oraz art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.

Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 orzekł w punkcie trzecim sentencji wyroku o kosztach postępowania oddalając wniosek o ich zasądzenie na rzecz skarżącego, gdyż skarga skarżącego została uwzględniona jedynie w niewielkiej części, a w myśl art.200 p.p.s.a. zwrot kosztów postępowania przysługuje jedynie stronie skarżącej w razie uwzględnienia skargi.