Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1258/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 49 b, art. 52
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1406/13 w sprawie ze skargi R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1406/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki ustalili, że roboty budowlane polegające na wykonaniu ogrodzenia pełnego na działkach nr [...], [...], [...], [...], obr. [...] w [...] o łącznej długości 300 m, wykonane zostały bez wymaganego prawem zgłoszenia. Ogrodzenie wykonano w postaci słupków stalowych wbetonowanych w ziemię, z blachy falistej o wysokości ok. 2 m. Na ogrodzonym terenie planowana jest realizacja inwestycji - budynku kubaturowego, której inwestorem będzie firma R. Sp. z o.o.

Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie nakazał inwestorowi – R. Sp. z o. o. - rozbiórkę ogrodzenia o wysokości 2 m z blachy profilowanej, na stalowych słupach wbetonowanych w ziemię - ogrodzenie pełne, na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], obr. [...] – jako wybudowanego bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej. Organ I instancji stwierdził, że inwestycja narusza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Miasta Krakowa nr LVII/733/08 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Aleksandry". Zgodnie z załącznikiem graficznym do planu, działki o nr [...], [...], [...] i [...] obr. [...], leżą w obszarze oznaczonym symbolem 7ZP- teren zieleni urządzonej. PINB stwierdził, że inwestycja narusza zakaz budowy ogrodzeń pełnych (MPZP rozdział II - Ustalenia ogólne § 9 ust. 3, pkt 1-d), a roboty budowlane nie zostały zgłoszone do właściwego organu, zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.).

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], rozstrzygnięcie organu I instancji z [...] września 2010 r. uchylił i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, uzasadniając to koniecznością zweryfikowania kręgu stron postępowania oraz dokładnego ustalenia stanu faktycznego.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki, działając na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, nakazał inwestorowi: "R. Sp. z o. o. z siedzibą przy ul. [...] - reprezentowanemu przez pełnomocnika: Kancelaria Radcy Prawnego S. K., ul. [...]", rozbiórkę ogrodzenia pełnego z blachy profilowanej i słupków metalowych utwierdzonych w ziemi o wysokości około 2,0 m i łącznej długości około 525 m, wykonanego od strony działek nr [...], [...], [...], [...], obr. [...], zrealizowanego w [...] bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Spółkę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z [...] sierpnia 2013 r., znak [...], nr [...], uchylił decyzję organu I instancji w całości i na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane nakazał inwestorowi rozbiórkę ogrodzenia pełnego z blachy profilowanej i słupków metalowych utwierdzonych w ziemi o wysokości około 2,0 m i łącznej długości około 525 m, wykonanego na działkach nr [...], [...], [...], [...], obr. [...], zrealizowanego w [...] bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, pomijając w rozstrzygnięciu zapis o reprezentacji inwestora przez pełnomocnika.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy - Prawo budowlane, budowa ogrodzeń nie wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, jednakże w świetle art. 30 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, budowę ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych lub budowę ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m należy zgłosić właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Ogrodzenie będące przedmiotem decyzji nakazującej rozbiórkę w większości zostało zlokalizowane od strony innego miejsca publicznego.

Organ ustalił, że działki na których znajduje się ogrodzenie (nr [...], [...], [...], [...]) oraz działki z nimi sąsiadujące (nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] - stanowiące własność Gminy Kraków; nr [...] i [...] - stanowiące własność A. i G. G.; nr [...] - stanowiąca własność Skarbu Państwa, pozostająca w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa "P." Spółka Jawna), zlokalizowane są na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 7ZP - teren zieleni urządzonej.

Tereny zieleni publicznej urządzonej są terenami, które w § 13 pkt 1 lit. d) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określone jako przestrzenie publiczne. Organ odwoławczy uznał, że skoro ogrodzenie zlokalizowane zostało od strony innego miejsca publicznego, to w takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego powinien działać na podstawie art. 49b ustawy - Prawo budowlane.

Organ odwoławczy wskazał także, że część ogrodzenia - od strony działki nr [...] - nie jest zlokalizowana na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 7ZP i w związku z tym ogrodzenie od strony tej działki nie wymagało zgłoszenia. Zauważono jednakże, iż uwagi na konstrukcję i wysokość, także w tej części ogrodzenie sprzeczne jest z uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Aleksandry", która w § 9 ust. 3 ustanowiła na tym terenie zakaz budowy ogrodzeń pełnych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Organ stwierdził, że przedmiotowe ogrodzenie, wykonane z blachy falistej na słupkach metalowych utwierdzonych w ziemi, ma charakter ogrodzenia pełnego.

W oparciu o dokonane ustalenia organ odwoławczy potwierdził zasadność zastosowania w sprawie przez organ I instancji art. 49b ust. 1 ustawy - Prawo budowlane podkreślając, że powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jest właściwy do likwidacji samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego wbrew ustaleniom obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego również wówczas, gdy budowa taka nie musiała być poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem (postanowienie NSA z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt II OW 27/09).

Organ odwoławczy dokonał ponadto reformacji decyzji organu I instancji poprzez doprecyzowanie sentencji w zakresie właściwego określenia podmiotu na który nałożono nakaz rozbiórki, tj. inwestora – R. Spółka z o. o. - z pominięciem zapisu o jego reprezentacji przez pełnomocnika.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 17 stycznia 2014 r., oddalającego skargę R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z [...] sierpnia 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie potwierdził, że w świetle obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Park Aleksandry", przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 19 listopada 2008 r. nr LVII/733/08, teren, na którym zostało wykonane sporne ogrodzenie, objęty był wynikającym z § 9 ust. 3 pkt. 1 lit. d) planu miejscowego zakazem budowy ogrodzeń pełnych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Sąd zauważył ponadto, że plan miejscowy wyznaczył tereny zieleni urządzonej oznaczonej na rysunku planu symbolami 1ZP do 8 ZP z podstawowym przeznaczeniem pod ogólnodostępne tereny zieleni urządzonej z elementami wyposażenia parku – park potoku Bieżanowskiego (§ 24). Przeznaczenie dopuszczalne to przede wszystkim realizacja różnego typu urządzeń rekreacyjnych (ścieżek pieszych, rowerowych, rolkowych, dydaktycznych, boiska wielofunkcyjnego). Sąd nie zakwestionował prawidłowości ustaleń wskazujących na to, że wszystkie ogrodzone działki, tj. działki nr [...], [...], [...], [...] obr. [...], położone są w obszarze 7ZP, a zatem w obszarze, który według planu miejscowego stanowi ogólnodostępny park, czyli "miejsce publiczne". Sąd stwierdził następnie, że aczkolwiek pojęcie "miejsca publicznego" nie jest zdefiniowane w ustawie - Prawo budowlane, to odwołując się do reguł wykładni językowej można stwierdzić, że należy przez nie rozumieć miejsce "dotyczące ogółu ludzi, służące ogółowi, przeznaczone, dostępne dla wszystkich; związane z jakimś urzędem, instytucją itp.; społeczne, powszechne, ogólne, nieprywatne". Grodzenie nieruchomości od strony "innych miejsc publicznych" pozostaje zatem pod kontrolą organów administracji architektoniczno – budowlanej z tego względu, żeby dostęp do miejsca publicznego nie stał się niemożliwy lub nadmiernie utrudniony, przekreślając tym samym wszelką ideę przestrzeni publicznej. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie ma zatem znaczenia, co znajduje się "na zewnątrz" ogrodzenia – istotne jest to, że ogradza ono "inne miejsce publiczne" jakim jest park. Sąd zauważył, że przytoczona powyżej definicja miejsca publicznego w pełni przystaje do charakteru parku ustalonego planem miejscowym, tym samym budowa ogrodzenia powinna być organom zgłoszona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił następnie, że zgłoszenie takie nie byłoby jednak w niniejszej sprawie skuteczne, gdyż wynikający z planu miejscowego zakaz budowy ogrodzeń pełnych zobligowałby organ do wniesienia sprzeciwu, zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane.

W ocenie Sądu, skoro jednak ogrodzenie powstało z pominięciem jakiejkolwiek procedury przewidzianej w ustawie - Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego miał obowiązek wszcząć postępowanie legalizacyjne w trybie art. 49b ww. ustawy. Zgodnie z tym przepisem, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Uprzednio jednak, przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę, organ jest obowiązany przeprowadzić postępowanie legalizacyjne polegające w pierwszej kolejności na zbadaniu, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po ustaleniu zgodności z powołanymi przepisami organ podejmuje kolejne czynności. W niniejszej sprawie, po stwierdzeniu, że ogrodzenie nie jest zgodne z treścią obowiązującego w tym terenie miejscowego planu, organ I instancji prawidłowo wydał decyzję nakazującą rozbiórkę na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy - Prawo budowlane.

Sąd I instancji zauważył ponadto, że organ odwoławczy reformując decyzję w zakresie podmiotu obowiązanego do jej wykonania, w podstawie prawnej swojej decyzji nieprawidłowo powołał się na art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Sąd stwierdził jednakże, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji (str. 3 decyzji) jednoznacznie wynika, że organ II instancji w całości zaaprobował prowadzenie postępowania w trybie art. 49b ustawy - Prawo budowlane przez organ I instancji, a także, że sam postępowanie odwoławcze prowadził w tym trybie. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, nie można stwierdzić naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, uzasadniającego, w myśl art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), uchylenie decyzji przez wojewódzki sąd administracyjny.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego nieobjęcia nakazem rozbiórki wszystkich współwłaścicieli nieruchomości Sąd stwierdził, iż zgodnie z art. 52 ustawy - Prawo budowlane, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Z akt sprawy (wyrysów z mapy ewidencyjnej i wypisów z rejestru gruntów oraz kserokopii aktu notarialnego) wynika, że współwłaścicielką w 1/1000 dz. nr [...] oraz nr [...] jest J. J. Drugim ze współwłaścicieli tych działek (w 999/1000 części) oraz pozostałych działek w całości jest skarżąca Spółka, będąca jednocześnie inwestorem. Sąd stwierdził, że decyzje obu instancji zostały doręczone J. J. - stronie postępowania. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo określiły adresata obowiązku dokonania rozbiórki obiektu, gdyż nakaz, o którym mowa w art. 52 ustawy - Prawo budowlane w pierwszej kolejności powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej i ma tytuł prawny do obiektu. Wynika to z faktu, że wydana decyzja administracyjna musi być możliwa do wykonania – dobrowolnego lub przymusowego w trybie egzekucji administracyjnej.

Sąd uznał ponadto, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy wskazane w art. 107 § 1 k.p.a.

W skardze kasacyjnej wniesionej od wyroku z dnia 17 stycznia 2014 r. przez R. Spółkę z o.o. z siedzibą w W. skarżąca Spółka zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości podnosząc zarzuty naruszenia:

1) prawa materialnego (w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:

- art. 49b w związku z art. 52 ustawy - Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwą wykładnię przejawiającą się nieprawidłowym uznaniem, że organy obu instancji jako adresata decyzji prawidłowo wskazały jedynie jednego ze współwłaścicieli nieruchomości oraz

- art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w związku z uznaniem, że organy obu instancji dokładnie i wyczerpująco wyjaśniły stan faktyczny sprawy,

2) naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

- art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia wyroku w zakresie motywów uznania zarzutów skargi za niezasadne, w szczególności w zakresie uznania, że pomimo błędnego wskazania w sentencji rozstrzygnięcia podstawy prawnej decyzji, brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji,

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269, dalej: p.u.s.a.) w związku z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 49b w zw. z art. 52 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi, pomimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że nieprawidłowe powołanie w podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, zamiast art. 29b ostatnio powołanej ustawy, miało istotne znaczenie w sprawie i uzasadniało uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, jako decyzji ingerującej w prawnie chronione dobro obywateli. W przypadku decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego niedopuszczalne jest, zdaniem strony, stosowanie jakichkolwiek domniemań w zakresie podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia. Skarżący podtrzymał ponadto stanowisko wyrażone w skardze złożonej do Sądu I instancji odnośnie do tego, że adresatem nakazu rozbiórki powinna być także, oprócz inwestora, J. J., jako współwłaściciel nieruchomości. W myśl art. 52 ustawy – Prawo budowlane, adresatem nakazu rozbiórki może być, obok inwestora, również właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Skarżący zauważył, że na konieczność objęcia decyzją wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wskazał, m.in., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 lipca 2004 r., sygn. akt IV SA 448/03.

Z powołanych względów skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., gdyż w jej treści wskazano zarówno na zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jak też naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Żaden z postawionych przez stronę zarzutów nie stanowi jednak usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów, dotyczącego naruszenia prawa materialnego poprzez, jak wskazuje strona, "niewłaściwą wykładnię" art. 49b w związku z art. 52 ustawy - Prawo budowlane, należy wskazać na niestaranność autora skargi kasacyjnej i niedostrzeżenie, że w przypadku podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego polegać może albo na błędnej wykładni przepisu, albo na jego niewłaściwym zastosowaniu.

Przyjmując, że uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 49b w związku z art. 52 ustawy - Prawo budowlane wskazuje, iż skarżący kasacyjnie, zmierza do wykazania mylnego zrozumienia przez Sąd I instancji treści wskazanych powyżej przepisów w zakresie dotyczącym ustalenia, kto powinien być adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 49b Prawa budowlanego, a więc przybiera postać naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzut ten nie jest trafny.

Prawidłowe odkodowanie treści normy prawnej zawartej w art. 52 ustawy – Prawo budowlane, który wskazuje na kilka kategorii podmiotów, które mogą być potencjalnie adresatami decyzji nakazujących dokonanie nakazanych czynności, nie może nie uwzględniać kolejności ich wymienienia przez ustawodawcę. Z tego względu w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie art. 52 ustawy – Prawo budowane jednolicie przyjmuje się, że nakaz rozbiórki samowoli budowlanej należy kierować w pierwszej kolejności do inwestora (por. wyroki NSA z 25 września 2014 r., II OSK 659/13; z 15 maja 2012 r. II OSK 338/11, CBOSA), a dopiero gdy jest to niemożliwe - do właściciela lub zarządcy obiektu (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2015 r., II OSK 2146/13). Stanowisko takie, jako wyrażające zasadę główną, zaprezentował również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu przywołanego przez stronę w skardze kasacyjnej wyroku z 22 lipca 2004 r. w sprawie IV SA 448/03. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie taki kierunek wykładni art. 52 Prawa budowlanego w całości aprobuje, przychylając się do wyrażanego w orzecznictwie tego Sądu poglądu, zgodnie z którym kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 ustawy – Prawo budowlane podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyrok NSA z 4 lutego 2011 r., II OSK 247/10 i powołany tam wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., II OSK 158/07). W pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki jest obciążany inwestor, jeżeli ma tytuł prawny do obiektu, dopiero w drugiej kolejności właściciel lub sprawujący zarząd nad obiektem (wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r., II OSK 522/06, Lex nr 339391).

Odnosząc się do argumentacji skarżącego kasacyjnie, który wskazuje na konieczność objęcia decyzją nakazującą rozbiórkę wszystkich współwłaścicieli nieruchomości zauważyć należy, że rozbiórka obiektu budowlanego jest w istocie decyzją likwidującą stan niezgodności z prawem, zatem skoro z treści art. 52 ustawy - Prawo budowlane wynika, że na inwestorze, właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego ciąży obowiązek zlikwidowania stanu niezgodnego z prawem na swój koszt, to nałożony w decyzji obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego powinien w pierwszej kolejności obciążać sprawcę samowoli budowlanej (wyrok NSA z 2 czerwca 2009 r., II OSK 899/08).

Sąd I instancji trafnie stwierdził zatem, że wybór adresata decyzji wymienionych w treści art. 52 ustawy - Prawo budowlane, w tym decyzji o nakazie rozbiórki, jest uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w jego treści, ale również od możliwości realizacji przez ten podmiot nałożonych na niego obowiązków, a więc wykonalności samej decyzji w konkretnych okolicznościach danej sprawy.

W tym kontekście wskazać należy skarżącemu, że postawiona we wskazanym przez niego orzeczeniu z dnia 22 lipca 2004 r. IV SA 448/03 teza Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż jeżeli nieruchomość jest własnością kilku osób to nakaz rozbiórki musi być skierowany do wszystkich współwłaścicieli, a nie tylko do jednego z nich odnosiła się do sprawy, w której w zakres jej stanu faktycznego wchodziło ustalenie, że inwestor samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego zmarł, co wiązało się z koniecznością wskazania innego podmiotu odpowiedzialnego za dokonanie rozbiórki tego obiektu. Z tego rodzaju sytuacją, tj. śmiercią czy brakiem możliwości ustalenia inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej, w rozpoznawanej sprawie nie mamy jednak do czynienia. Na gruncie niniejszej sprawy elementem przyjętego przez organy, niekwestionowanego przez skarżącego stanu faktycznego jest ustalenie, że skarżąca Spółka jest inwestorem ogrodzenia, którego dotyczy nakaz rozbiórki, jak również współwłaścicielem działek, na których obiekt ten wykonano. W skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 49b w związku z art. 52 ustawy - Prawo budowlane, ograniczając się wyłącznie do zarzutu dotyczącego wykładni powołanych przepisów

(wytyk niewłaściwego zastosowania prawa materialnego strona powiązała wyłącznie z zarzutami naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie był zatem władny ocenić prawidłowości zastosowania prawidłowo zinterpretowanych przez Sąd I instancji ww. przepisów do przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych.

Kolejno postawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczyły naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a więc przepisów proceduralnych, stąd też powinny być zgłoszone w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie zaś, jak uczyniono to w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, w odniesieniu do art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Nieprawidłowe sformułowanie zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. uniemożliwia uznanie ich za skuteczne podstawy kasacyjne. Brak skuteczności tych zarzutów wynika także z zaniechania skarżącego kasacyjnie uzasadnienia tychże zarzutów poprzez wskazanie jakichkolwiek okoliczności wskazujących na to, że – jak podnosi skarżąca Spółka - organy obu instancji nie wyjaśniły dokładnie i wyczerpująco stanu faktycznego sprawy. Stwierdzony przez Naczelny Sąd Administracyjny całkowity brak uzasadnienia zarzutów dotyczących art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. narusza art. 176 p.p.s.a., który określając wymogi formalne skargi kasacyjnej włącza do nich, jako element obligatoryjny, uzasadnienie podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W przypadku zarzutów zgłoszonych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. uzasadnienie podstaw kasacyjnych koncentrować powinno się ponadto na uprawdopodobnieniu istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Konsekwencją braku wskazania w uzasadnieniu rozpoznawanego środka odwoławczego, na czym dokładnie polegają uchybienia organów związane z ustaleniem stanu faktycznego sprawy jest niemożność wykazania i ustalenia ich istotności dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Mając zatem na względzie stwierdzone wadliwe skonstruowanie zarzutów odnoszących się do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., uniemożliwiające ich merytoryczne rozpoznanie, zarzuty te należało uznać za bezskuteczne.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził ponadto brak usprawiedliwionych zarzutów skonstruowanych w oparciu o podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów postępowania, w szczególności art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia Sądu może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie nie zawiera elementów konstrukcyjnych wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia, względnie - gdy Sąd nie zajmie stanowiska odnośnie do prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (zob. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Tego rodzaju wadliwości uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia nie sposób zarzucić, skoro Sąd I instancji wypowiedział się co do stanu faktycznego ustalonego w sprawie przez organy nadzoru budowlanego i odniósł się w szczególności do zarzutów skargi dotyczących błędnej podstawy prawnej decyzji organu odwoławczego, wskazując, z jakich względów przyjął, że uchybienie to nie stanowi wystarczającej podstawy do uwzględnienia skargi. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie nie podziela stanowiska Sądu odnośnie do tej kwestii, jednakże skuteczne zakwestionowanie oceny Sądu I instancji nie jest możliwe w drodze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jako przepisu wskazującego jedynie elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku. Ewentualne wady oceny przedstawionej w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie stanowią naruszenia tego przepisu, nie oznaczają one bowiem tego samego, co brak tejże oceny (zob. np. wyrok NSA z 2 kwietnia 2015 r., II OSK 2106/13).

Wobec nieskuteczności zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 141 § 4 p.p.s.a. za chybiony należało uznać także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten jest tzw. przepisem wynikowym, tj. regulującym sposób rozstrzygnięcia, zatem bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzut jego naruszenia nie może stanowić usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie dopatrzył się jakiegokolwiek naruszenia przez organy nadzoru budowalnego prawa, uzasadniającego uwzględnienie wniesionej do niego skargi, co w sytuacji braku skutecznych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji prawa nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu stwierdzić naruszenia art. 151 p.p.s.a.

Do uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mogły ponadto doprowadzić zarzuty naruszenia wskazanych przez stronę przepisów ustrojowych, określających właściwość sądów administracyjnych oraz kryterium sprawowania przez te sądy kontroli administracji publicznej, tj. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Stwierdzenie naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. łączyć się musi z ustaleniem, że wniesiona do Sądu skarga nie została przez Sąd w ogóle rozpoznana, bądź jej rozpoznanie nastąpiło w oparciu o inne kryteria, niż wskazane w art. 1 § 2 p.u.s.a. Uznanie, że przepisom art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie uchybiono wynika ze stwierdzenia, iż brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że sprawując wymiar sprawiedliwości w wymiarze kontroli działalności administracji publicznej kontroli tej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dokonał, bądź też ocenę zaskarżonej decyzji podjął z uwzględnieniem kryterium innego, niż z określonym w art. 1 § 2 p.u.s.a. kryterium zgodności zaskarżonego aktu z prawem.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.