Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1521/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w dniu 20 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu wniosku Prezydenta [...] działającego w imieniu Miasta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...] umorzyło postępowanie prowadzone na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] stycznia 2020 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu wniosku J. L. i W. L., decyzją z [...] stycznia 2020 r., nr [...], sprostowaną postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. nr [...], w pkt 1 stwierdziło, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1978 r. nr [...], wydana na skutek wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U. Nr 50, poz. 279) – dalej zwanego "dekretem", została wydana z naruszeniem prawa w zakresie gruntu dawnej nieruchomości [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], wchodzącego obecnie w skład działki komunalnej nr [...] z obrębu [...], oddanego w użytkowanie wieczyste w udziałach związanych z odrębną własnością sprzedanych lokali nr: [...] w budynku przy ul. [...] w W. wobec wywołania przez tę decyzję w tej części nieodwracalnych skutków prawnych, w pkt 2 stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1978 r. nr [...] w pozostałym zakresie, tj. dotyczącym gruntu dawnej nieruchomości w. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] wchodzącego obecnie w skład pozostałej części działki nr [...] z obrębu [...] i wchodzącego w skład działki komunalnej nr [...] z obrębu [...].

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020r. Prezydent [...] w imieniu Miasta [...] zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] stycznia 2020 r. We wniosku Prezydent [...] nie podzielił stanowiska organu orzekającego, że decyzja z [...] października 1978 r. dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] maja 2020 r. umorzyło postępowanie prowadzone na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] stycznia 2020 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje kosztem jej uprawnień procesowych (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2012 r. sygn. akt Il OSK 652/12). Podobnie w postanowieniu z 10 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2428/11. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że gmina, której organ wydał decyzję w I instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w tej sprawie. Podobnie jest w przypadku decyzji, która podlega badaniu w trybie nadzoru, a Prezydent [...] jest następcą prawnym organu, który wydał decyzję z [...] października 1978 r. Oznacza to, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (tzw. władztwa w sferze imperium) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego opartego na sferze uprawnień cywilnoprawnych, czyli tzw. sfery dominium, w trybie postępowania administracyjnego zarówno zwykłego, jak i nadzwyczajnego, czy też sądowoadministracyjnego (uchwala Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2010 r. sygn. akt l OSK 466/10; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2011 r. sygn. akt ll FSK 2515/10).

Jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2014 r. sygn. akt I OSK 568/13 w sytuacji, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje dla niej jako właściciela określone skutki cywilnoprawne. To przepisy prawa rozstrzygają, w jakiej roli w postępowaniu administracyjnym występuje organ administracji publicznej, czyli czy będzie on organem posiadającym kompetencje do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też w tym postępowaniu występuje w roli strony tego postępowania. Nie jest również dopuszczalne, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 386/05; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 931/07; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 1997 r. sygn. akt IV SA 802/95; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 551/08).

Pogląd taki jest również prezentowany w doktrynie (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2006, str. 138-139).

W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w składzie siedmiu sędziów z 16 lutego 2016 r. sygn. akt l OPS 2/15 powtórzono tezę, iż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. NSA wskazał, iż samorząd pełni funkcję służebną wobec tworzących go wspólnot samorządowych. Nie może zatem mieć szerszej ochrony prawnej niż podmioty, których interesom ma służyć. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, interesowi który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w I instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom.

W świetle przytoczonego orzecznictwa organ odwoławczy uznał, że Miasto [...] nie może być stroną niniejszego postępowania, gdyż Prezydent [...] jest organem właściwym do załatwienia sprawy (rozstrzygnięcia w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości) w I instancji w formie decyzji administracyjnej.

W konsekwencji wszczęcie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych.

Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] maja 2020 r. Miasto [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie: 1. art. 28 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 kpa poprzez skierowanie decyzji do podmiotów nie będących stronami w sprawie, tj. J. L. i W. L., M. R., L. P., C. P., K. K., D. S., M. R., J. G., którzy nie są adresatami rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania prowadzonego z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; 2. art. 28 w zw. z art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 3 kpa poprzez umorzenie postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] stycznia 2020 r. w sytuacji, gdy z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił podmiot będący stroną. Mając powyższe na uwadze Miasto [...] wniosło o uwzględnienie skargi poprzez: 1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, z uwagi na zaistnienie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, ewentualnie; 2. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu Miasto [...] wskazało, że decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego z tego powodu, że podmiot występujący z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie był stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa ma charakter procesowy, nie tworzy nowych praw, czy obowiązków i jest adresowane wyłącznie do podmiotu, który w ocenie organu w sposób niezasadny wystąpił z żądaniem dokonania kontroli instancyjnej zaskarżonej decyzji. Adresatem decyzji umorzeniowej było z pewnością [...]. Umarzając postępowanie prowadzone z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy organ nie orzekał o prawach i obowiązkach innych stron postępowania - w tym J. L., W. L., M. R., L. P., C. P., K. K., D.S., M. R., J. G.

Pomimo tego decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] maja 2020 r. została skierowana nie tylko do wnoszącego niniejszą skargę, ale i ww. osoby, na co wskazuje rozdzielnik zaskarżonej decyzji. Tym samym zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa.

Niezależnie od powyższego nie ma racji organ wydający decyzję drugoinstancyjną wskazując, że [...] nie posiadało przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu. W komentarzu do art. 157 kpa (Piotr Przybysz, Komentarz aktualizowany do art. 157 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2018) wskazano, że stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji będą zarówno strony postępowania, w którym wydano decyzję, jak i inne podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (zob. tezę pierwszą wyroku NSA z 3 grudnia 1996 r. sygn. akt ll SA/Gd 74/96; tezę drugą wyroku NSA z 12 stycznia 1994 r. sygn. akt Il SA 2164/92). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 listopada 2017 r. sygn. akt l OSK 2167/16 wskazał, że krąg podmiotów mający przymiot strony w postępowaniu o wzruszenie decyzji ostatecznej, w tym stwierdzenie jej nieważności, jest taki sam jak w postępowaniu zwykłym, zakończonym decyzją, która ma być poddana kontroli w trybie nadzwyczajnym. W przypadku gdy przedmiotem sprawy była nieruchomość stroną postępowania, tj. podmiotem, który ma w postępowaniu interes prawny, jest ten kto legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości. Postępowanie, czy to zwykle, czy o wzruszenie decyzji ostatecznej dotyczącej nieruchomości może być zatem wszczęte przez podmiot, który posiada tytuł prawny do nieruchomości. Brak takiego tytułu pociąga za sobą brak przymiotu strony, czego konsekwencją jest odmowa wszczęcia postępowania.

Jak zaś wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 maja 2015 r. o sygn. akt I OSK 2188/13 jeżeli postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ gminy dotyczy interesu tej gminy chronionego przepisami prawa, a opartego na jej uprawnieniach właścicielskich, zarazem zaś organ tej gminy nie uzyskał kompetencji władczych do działania na którymkolwiek etapie postępowania nieważnościowego, to tym samym hipotezę art. 28 kpa odnieść należy do wskazanej gminy i uznać ją za stronę tego postępowania nadzwyczajnego reprezentowaną przez wójta gminy, jeżeli tylko zostało ono wszczęte przez Iegitymowany podmiot. Konkludując jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania nadzwyczajnego prowadzonego przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego i zostało wszczęte z inicjatywy legitymowanego podmiotu. Zdaniem W. Chróścielewskiego (W. Chróścielewski, "Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ", "Państwo i Prawo" nr 4/2003, str. 32-44): "Tam, gdzie przepisy prawa nie przyznają organowi administracji uprawnień do wydawania decyzji i postanowień, organ ten może uczestniczyć w nim jako strona pod warunkiem, że postępowanie to będzie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku".

W świetle powyższych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz przywołanego stanowiska doktryny uznać należy, że Miastu [...] przysługiwać powinien przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym, którego przedmiotem była decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1978 r.

Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu, ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Miasto [...] było właścicielem nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Decyzja będąca przedmiotem prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postępowania nieważnościowego wpływa w sposób bezpośredni na prawa i obowiązki [...]. Wskutek odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu dawnym właścicielom nieruchomość powyższa stawała się własnością początkowo Skarbu Państwa, a następnie [...]. Stwierdzenie nieważności ww. decyzji wpływało zatem w sposób bezpośredni na sferę prawa własności do ww. gruntu, co stanowi o posiadaniu przez [...] interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu.

Miasto [...] wskazało także, że w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją [...] działa w sferze dominium, a nie w sferze imperium. W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1978 r. skarżący nie ma możliwości działania w sposób władczy. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., od której został wniesiony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, została wydana w postępowaniu, którego źródłem była decyzja Naczelnika Dzielnicy [...], a nie pierwszoinstancyjne orzeczenie Prezydenta [...]. Specyfika stanu faktycznego nie pozwala - w ocenie skarżącego - na proste przeniesienie na grunt niniejszej sprawy przywołanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasady, iż gmina (powiat) nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym (odwoławczym, nadzwyczajnym) w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydał wójt, burmistrz lub prezydent, ponieważ nie jest możliwe występowanie organu orzekającego w sprawie jednocześnie w roli strony tego postępowania.

Jak wskazał P. D. w głosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2188/13 konieczne jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy wójt (burmistrz, prezydent miasta) reprezentujący jednostkę samorządu terytorialnego może występować w postępowaniu nieważnościowym jako jego strona. W powyższym zakresie, uwzględniając brak jednolitości w orzecznictwie sądów administracyjnych, należy wskazać, że brakuje przeszkód do przyznania mu statusu strony. Jednakże, z uwagi na niezwykle kazuistyczne określenie sytuacji, w których decyzja będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego może wpływać na interes prawny jednostki samorządu terytorialnego, należy zastrzec, że uznanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) za stronę będzie każdorazowo zależało od okoliczności faktycznych sprawy, a co za tym idzie - będzie pozostawione decyzji organu prowadzącego postępowanie, względnie sądu administracyjnego.

W ocenie skarżącego wskazana powyżej specyfika stanu faktycznego nie została uwzględniona przy wydawaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z [...] września 2020 r. uczestnicy postępowania sądowego J. L. i W. L. wnieśli o oddalenie skargi. W uzasadnieniu uczestnicy postępowania podzielili argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wskazując w szczególności, że prezydent miasta, jeżeli pełni w sprawie administracyjnej jako organ gminy (osoby prawnej) funkcję organu administracji publicznej, to nie jest uprawniony do reprezentowania interesu prawnego gminy. Sprawowanie władztwa administracyjnego następuje kosztem uprawnień procesowych gminy (wyrok NSA z 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 460/08). Prezydent [...], a ściślej jego poprzednik prawny Naczelnik Dzielnicy [...], jest organem orzekającym w sprawie, gdyż wydał decyzję dekretową. Wobec tego Miastu [...] nie przysługuje prawo do podważania decyzji nieważnościowej, będącej decyzją kontrolną wobec decyzji dekretowej.

Gdyby przyjąć pogląd Miasta [...] to należałoby przyjąć, że piastun funkcji Prezydenta [...] i wszyscy pracownicy Urzędu [...]

byliby z mocy prawa wyłączeni od rozpatrywania spraw dekretowych pod rygorem wznowienia postępowania (art. 25 § 1 pkt 1 i 4 i art. 26 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 kpa).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest nieuzasadniona.

Sąd zwraca uwagę, że powodem umorzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem Miasta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy było uznanie przez Kolegium, że podmiot ten nie ma legitymacji do działania w niniejszej sprawie jako strona w rozumieniu art. 28 kpa. W ocenie Kolegium, okoliczność, że Prezydent [...] występujący jako organ wykonawczy Miasta [...] ale i jako organ administracji publicznej - następca prawny nieistniejącego Naczelnika Dzielnicy [...] jest organem właściwym do rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...] przy ul. [...], nr hip. [...] w zakresie obecnych działek komunalnych nr [...] i [...] z obrębu [...] wykluczało zainicjowanie przez Miasto [...] postępowania odwoławczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej z [...] października 1978 r.

Odnosząc się do tego problemu trzeba wskazać, że dla oceny legitymacji do bycia stroną postępowania, w rozumieniu art. 28 w zw. z art. 127 § 3 kpa, podmiotu publicznoprawnego – Miasta [...] jako gminy miejskiej na prawach powiatu, której organ wykonawczy (prezydent miasta) jest jednocześnie organem administracji publicznej, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 kpa, właściwym w pierwszej instancji do załatwiania wniosków dekretowych (co wynika z art. 7 ust. 2 dekretu) znaczenie miał pogląd zaprezentowany uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15. W powołanej uchwale trafnie wskazano, że w sytuacji gdy przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, to wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego.

Trzeba wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeszcze pod rządami ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ukształtował się pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. NSA stwierdził, że jeśli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (uchwała NSA z 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00 oraz uchwała NSA z 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03).

Poglądy te są aktualne także w postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych przewidzianych w kpa. Postępowanie nadzwyczajne jest postępowaniem odrębnym od postępowania zwyczajnego nadal jednak dotyczy ono oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, od której organ ten, któremu powierzono merytoryczne rozstrzyganie sprawy, powinien być wyłączony. Stwierdzenie nieważności decyzji powierzono w postępowaniu nieważnościowym innemu organowi, dokonującemu weryfikacji prawidłowości decyzji, tak jak ma to miejsce w przypadku rozpoznania środka odwoławczego. Sytuacja ta nie różni się w istocie w zakresie roli organu wydającego decyzję w pierwszej instancji w prowadzonym postępowaniu. Natomiast przyznanie organowi roli strony w postępowaniu nieważnościowym prowadziłoby do sytuacji, w której system weryfikacji decyzji byłby w tym zakresie niekonsekwentny, nie tylko na etapie działania organu weryfikującego prawidłowość decyzji, ale także zaskarżalności decyzji do sądu administracyjnego.

W tej sytuacji należało podzielić stanowisko Kolegium, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego zwyczajnego, jak i nadzwyczajnego. Przywołany zaś w skardze pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z 7 maja 2015 r. I OSK 2188/13, jest o tyle niemiarodajny, że nie odzwierciedla on ukształtowanej w tej materii dominującej linii orzeczniczej i sąd w składzie orzekającym go nie podziela.

Bez znaczenia dla prawidłowości zaskarżonej decyzji pozostaje przy tym podniesiona w skardze okoliczność nieuwzględnienia przez organ specyfiki niniejszej sprawy, gdzie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczył decyzji organu nadzoru, której przedmiotem była decyzja dekretowa nieistniejącego już organu, a nie pierwszoinstancyjna decyzja Prezydenta [...] (por. wyroki NSA z 16 czerwca 2020 r. sygn. akt: I OSK 1926/19, I OSK 1927/19, I OSK 2097/19).

Sens opisanych wyżej uchwał NSA sprowadza się bowiem do tego, że jeżeli organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, już w momencie inicjowania stosownym wnioskiem postępowania administracyjnego w imieniu tej jednostki, ma jednocześnie kompetencję władczą do załatwienia sprawy administracyjnej, która w sensie materialnym wiąże się z tym postępowaniem, to wówczas jednostka samorządu terytorialnego nie może być stroną postępowania administracyjnego, które zamierza zainicjować. Dla oceny legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego decydujące znaczenie ma stan kompetencyjno-ustrojowy jednostki samorządu terytorialnego w momencie badania przez konkretny organ interesu prawnego tego rodzaju wnioskodawcy.

Nie ma przy tym wątpliwości, że Prezydent [...] obecnie jest organem kompetentnym w sprawach dekretowych, w których, w latach 70-tych XX w., orzekał jako organ właściwy Naczelnik Dzielnicy [...]. Dekret wszedł w życie w okresie, gdy działał samorząd terytorialny i istniała własność komunalna. Z chwilą likwidacji samorządu terytorialnego na mocy ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130) z systemu prawnego usunięto pojęcie mienia komunalnego. Zaś skomunalizowane na podstawie dekretu grunty stały się, na mocy art. 32 ust. 2 tej ustawy własnością państwową. Naczelnik Dzielnicy [...] wydawał decyzję dekretową z 1978 r., jako terenowy organ administracji państwowej, o którym mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz.U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139 ze zm.). Ciążący na terenowym organie administracji państwowej obowiązek rozpoznania wniosków dekretowych ustał dopiero 27 maja 1990 r., kiedy to doszło do utworzenia samorządu terytorialnego mocą ustawy nowelizującej Konstytucję z 8 marca 1990 r. (Dz.U. Nr 16, poz. 94) i ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95). Zasadniczego podziału kompetencji między organy samorządu terytorialnego, a organy administracji rządowej, z wyszczególnieniem spraw, które stanowią zadania własne gminy, dokonała ustawa z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198), która weszła w życie 27 maja 1990 r. Od tej daty do zadań własnych gminy należy rozpoznawanie wniosków w przedmiocie ustanowienia prawa wieczystego użytkowania na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu w odniesieniu do gruntów, które ponownie stały się własnością komunalną.

Na gruncie niniejszej sprawy, w związku z częściowym stwierdzeniem nieważności decyzji o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego "odżył" wniosek złożony w trybie art. 7 ust. 2 dekretu. Do rozpatrzenia tego wniosku w niniejszej sprawie zobowiązany jest Prezydent [...] , co w sposób oczywisty wyklucza udział Miasta [...] w niniejszym postępowaniu nieważnościowym.

Zatem zgodzić należało się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W., że Miasto [...] , w którego imieniu Prezydent [...] złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mogło skutecznie zainicjować postępowania odwoławczego wywołanego tymże wnioskiem.

W tej sytuacji organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 3 kpa i w formie decyzji administracyjnej umorzył postępowanie odwoławcze. SKO w W. zastosowało się do zachowującej nadal aktualność uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, w której wyrażono pogląd, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną, w rozumieniu art. 28 kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa.

Sąd nie podzielił stanowiska Miasta [...], że stronami w postępowaniu odwoławczym, w rozumieniu art. 28 kpa, nie powinni być następcy prawni przeddekretowego właściciela spornej nieruchomości E. S., czy też właściciele poszczególnych lokali znajdujących się w budynku mieszkalnym znajdującym się na działce nr [...] przy ul. [...] w W.

Decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego choć nie jest rozstrzygnięciem co do istoty sprawy, to jednak kończy postępowanie nieważnościowe w administracyjnym toku instancji. Wobec tego w postępowaniu odwoławczym biorą udział wszystkie strony biorące dotychczas udział w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jeżeli ich interes prawny jest nadal aktualny. Powodem umorzenia postępowania odwoławczego była kwestia materialnoprawna. Takim zagadnieniem jest posiadanie bądź nieposiadanie przez odwołującego się legitymacji do bycia stroną postępowania. Zatem sformułowany w skardze zarzut dotyczący wydania zaskarżonej decyzji w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 kpa nie mógł być skuteczny.

Pogląd Miasta [...] o tym, że adresatem rozstrzygnięcia kończącego postępowanie nieważnościowe winno być tylko i wyłącznie Miasto [...] byłby aktualny, gdyby Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpatrywało wniosek Miasta [...] o wszczęcie postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji dekretowej i organ nadzoru wydałby postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 61a § 1 kpa. Wówczas sprawa nieważnościowa zakończyłaby się na etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego. Organ nadzoru nie przeszedłby do fazy prowadzenia postępowania administracyjnego i nie miałby zastosowania art. 61 § 4 kpa. Tylko zatem w takim przypadku jedynym adresatem-stroną postępowania nieważnościowego byłoby Miasto [...] jako wnioskodawca.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).