Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 565/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2011-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 2a art. 90 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 92 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wojciechowska,, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak (spr.), Protokolant Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi C. N. i B. "Ż." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji przysługującej na jednego ucznia niepublicznych przedszkoli, niepublicznych szkół, niepublicznego ośrodka oraz niepublicznych placówek w 2010 r. 1. stwierdza nieważność zaskarżonego aktu, 2. stwierdza, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 17 grudnia 2009 r. Rada Miejska w K., działając na podstawie art. 90 ust.4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz.2572 z poźn. zm.) oraz art. 18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. .z 2001 r., nr 142, poz.1591 z późn. zm.) oraz art. 12 pkt 11 w związku z art. 92 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001, Nr 142, poz. 1592 z późn.zm.), na mocy uchwały Nr XIV/538/2009 ustaliła tryb udzielania i rozliczania przez Gminę Miasto Koszalin dotacji oraz zakres i tryb kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji niepublicznym szkołom i placówkom oświatowym, powierzając wykonanie tej uchwały Prezydentowi Miasta Koszalina (§ 11 uchwały).

W dniu 14 lutego 2011 r. Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 90 ust.2a, 2b, 3 i 3a cytowanej wyżej ustawy o systemie oświaty, art. 30 ust.1 wyżej wskazanej ustawy o samorządzie gminnym oraz wyżej przytoczonej uchwały Rady Miejskiej w Koszalinie Nr XLV/538/2009 z dnia 17 grudnia 2009 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania przez Gminę Miasto Koszalin dotacji oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji niepublicznym szkołom i placówkom oświatowym, wydał zarządzenie Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości dotacji przysługującej na jednego ucznia niepublicznych przedszkoli, niepublicznych szkół, niepublicznego ośrodka oraz niepublicznych placówek w 2010 r., na mocy którego ustalił wysokość rocznej dotacji przysługującej w 2010 roku na jednego ucznia niepublicznego przedszkola, niepublicznej szkoły danego typu i rodzaju oraz niepublicznego ośrodka.

Pismem z dnia 13 kwietnia 2011 r. C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł., zwanym dalej Z. wezwał Prezydenta Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na wydaniu zarządzenia Nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia wysokości dotacji przysługującej na jednego ucznia niepublicznych przedszkoli, niepublicznych szkół, niepublicznego ośrodka oraz niepublicznych placówek w 2010 r., zarzucając przy tym: naruszenie konstytucyjnej zasady państwa prawa przewidziane w art. 2 i art.7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej albowiem wydane zostało z naruszeniem zasady lex retro non agit, oraz, że zostało wydane pomimo braku umocowania do jego wydania, albowiem kompetencje te zastrzeżone są zgodnie z art. 18 ustawy o samorządzie gminnym do uprawnionego organu kolegialnego, Rady Miejskiej w K., i że zostało wydane z naruszeniem art.90 ust.3 ustawy o systemie oświaty, gdyż w ocenie Spółki określenie wysokości dotacji dla niepublicznych szkół winno nastąpić w drodze uchwały Rady Miejskiej w K., zaś wysokość dotacji winna wynikać w sposób jednoznaczny z wysokości kosztów utrzymania ucznia w szkole publicznej ustalonych w budżecie, i winna być określana na bieżąco na przyszłość, a nie z mocą wsteczną. Zdaniem Z., dotacja winna być ustalana przez Radę Miasta na rok kalendarzowy z góry, a nie post factum, co potwierdza także § 6 tejże uchwały, zgodnie z którym kwota dotacji miesięcznej wynosi 1/12 rocznej dotacji ustalonej w oparciu o planowana liczbę uczniów, stosownie zaś do § 4 uchwały Rady Miejskiej w Koszalina z dnia 7 grudnia 2009 r. Prezydent jedynie informuje o wysokości dotacji, nie mając umocowania do ustalania jej wysokości.

Nadto, Spółka w powyższym piśmie do Prezydenta wskazała, że zgodnie z art. 90 ust.3 ustawy o szkolnictwie wyższym (tu strona zapewne omyłkowo wskazała zamiast ustawy o systemie oświaty) wysokość należnej szkole dotacji powiązana jest z wysokością ustalonych w budżecie wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. Dalej Spółka wskazuje, że powyższy zapis art. 90 ust.3 w sposób jednoznaczny wiąże wysokość dotacji z prognozami jakie czyni jednostka samorządu w ustalonym budżecie, co oznacza, iż jej wysokość winna zostać określona w powiązaniu z uchwałą budżetową i winna ulegać zmianie każdorazowo po zmianie budżetu w zakresie dotyczącym szkół, a nie z mocą wsteczną za miniony rok. W zaistniałej sytuacji szkoły, których organem prowadzącym jest Prezydent Miasta K., zobowiązane zostały do zwrotu wydanej już w 2010 r. łącznie kwoty [...] zł, którą to kwotę Prezydent Miasta K., bez wydania w tym zakresie żadnej decyzji, potrąca z bieżących rat dotacji za 2011 r. Spółka nadto podkreśliła, że szkoła posiadając na bieżąco wiedzę o wysokości dotacji mogłaby planować i kształtować swoje wydatki z uwzględnieniem rzeczywistej kwoty dotacji jaką by otrzymała, w razie potrzeby ograniczając je do posiadanego budżetu. Ustalanie kwoty dotacji po upływie okresu rozliczeniowego spowodowało, że w ramach posiadanych środków kształtował swój budżet i wydatki, a obecnie jest obciążana obowiązkiem zwrotu środków, których już nie ma.

Pismem z dnia 26 maja 2011 r., w odpowiedzi na powyższe wezwanie Z. do usunięcia naruszenia prawa, Prezydent Miasta K. wskazał, że nie zgadza się z argumentacją wskazaną przez Spółkę, wyjaśniając przy tym, że zasady dotowania prowadzonych przez Z. Sp. z o.o. szkół niepublicznych z budżetu Gminy Miasta K. określone są przepisem art. 90 ust.3 ustawy z dnia 7 września 19091 r. o systemie oświaty. Zagadnienia dotyczące trybu naliczania i przekazywania dotacji oraz trybu jej rozliczania i kontroli wykorzystania są przedmiotem uchwały Nr XLV/538/2009 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 17 grudnia 2009 r. w sprawie tryb udzielania i rozliczania przez Gminę Miasto Koszalin dotacji oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji niepublicznym szkołom i placówkom oświatowym. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z 2010 r. Nr 8, poz. 138 i stanowi akt prawa miejscowego.

Prezydent w swojej odpowiedzi podnosi, że konstrukcja art. 90 ust.3 ustawy o systemie oświaty wskazuje, że konieczne jest przeszacowywanie wysokości dotacji z uwagi na to, że przepis ten odwołuje się do wydatków rzeczywistych, a nie wydatków planowanych, przewidywanych. Z uwagi na istnienie wielu zmiennych czynników kształtujących wysokość dotacji, projektowana podstawa dotacji, weryfikowana wraz ze zmianami planu wydatków bieżących szkół publicznych, podlega ostatecznemu ustaleniu na koniec roku. Ustala się ją wówczas stosownie do rzeczywistych wydatków bieżących poniesionych przez szkoły publiczne w roku budżetowym. Ostateczne więc ustalenie wysokości dotacji należnej szkole niepublicznej możliwe jest po upływie roku budżetowego, z uwzględnieniem wydatków bieżących, ostatecznej ilość uczniów szkół publicznych oraz ilości uczniów szkół niepublicznych. Z uwagi na powyższe okoliczności zaistnieć może sytuacja, w której szkoła niepubliczna uzyska dopłatę z budżetu do dotacji faktycznie otrzymanej lub zobowiązana będzie zwrócić część już otrzymanej dotacji ponieważ kwota przekazana okaże się wyższa niż kwota należna.

Decydujące znaczenie ma w sprawie – jak podnosi dalej Prezydent w swojej odpowiedzi - rzeczywista wysokość wydatków bieżących poniesionych w szkołach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, stanowiąca kwotę wyjściową ustalenia wysokości dotacji dla szkół niepublicznych. Kwotę wydatków określa budżet Gminy Miasta K. Zarządzenie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] Nr [...] stanowi odzwierciedlenie kwot wydatkowanych z budżetu Gminy Miasta K. na wydatki bieżące poniesione w szkołach publicznych w minionym roku budżetowym. Wydatki określone w budżecie pozostają niezmienione a informacja o ich wysokości pozostaje jedynie powielona w zarządzeniu Prezydenta Miasta K. i stanowi podstawę do obliczenia wysokości dotacji.

Prezydent – odwołując się do lat ubiegłych - wskazał, że Spółka Z. uzyskiwała po zakończeniu roku budżetowego wyrównanie dotacji z budżetu Gminy Miasta K. do dotacji faktycznie otrzymanych. Łącznie Spółka otrzymała w okresie ostatnich trzech lat (2007-2009) kwotę [...] zł z uwagi na to, że planowana w budżecie Gminy Miasta K. kwota dotacji okazała się niższa niż kwota wydatków bieżących ponoszonych w szkłach publicznych..

W podsumowaniu swojej odpowiedzi Prezydent Miasta K. wskazał, że argumentacja przywołana przez Spółkę pozostaje w sprzeczności z art. 90 ust.3 ustawy o systemie oświaty. Taka bowiem argumentacja prowadzi do wniosku, że przekazane w latach 2007 – 2009 roku dopłaty do otrzymanych dotacji były pobrane przez Spółkę w nadmiernej wysokości i jako takie powinno być zwrócone, gdyż organ prowadzący szkołę niepubliczna winien otrzymać dotację tylko w wysokości planowanej w budżecie Gminy Miasta K. i to bez względu na to, że w trakcie roku budżetowego nastąpił wzrost wydatków bieżących w prowadzonych przez Gminę szkołach publicznych.

W dniu 23 maja 2011 r. na zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] w sprawie ustalenia wysokości dotacji przysługującej na jednego ucznia niepublicznych przedszkoli, niepublicznych szkół, niepublicznego ośrodka oraz niepublicznych placówek w 2010 r., Spółka Z. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę, w której powieliła swoje wcześniejsze zarzuty, mianowicie:

- naruszenie art. 2 i art.7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wydanie Zarządzenia z naruszeniem zasady lex retro non agit, oraz poprzez jego wydanie bez podstawy prawnej,

- naruszenie art. 18 ust.2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wydanie Zarządzenia przez Prezydenta Miasta pomimo braku umocowania do jego wydania,

- naruszenie art.90 ust.3 ustawy o systemie oświaty poprzez wydanie Zarządzenia z naruszeniem zasad określenia wysokości dotacji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka Z. wskazała ponownie, że Prezydent Miasta K. bezpodstawnie wydał wyżej przytoczone zarządzenie, nie posiadał bowiem umocowania do jego wydania w przedmiocie określania wysokości dotacji po upływie roku budżetowego. Nadto skarżący wskazał, że zgodnie z zapisem art. 90 ust.3 ustawy o systemie oświaty wysokość dotacji należnej szkole jest ściśle powiązana z wysokością ustalonych w budżecie jednostki samorządu terytorialnego wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. W celu ustalenia wydatków, do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji organ prowadzący ma obowiązek podać organowi zobowiązanemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę uczniów. Dalej skarżący wskazał, iż oczywistym jest, że wysokość stawki dotacji przeznaczonej na dany rok kalendarzowy określana na podstawie art. 90 ust.3 ustalana jest na bieżący rok budżetowy a nie z mocą wsteczną i powinna ulegać zmianie wraz z wydaniem kolejnej uchwały budżetowej . Również literalne brzmienie zapisu art. 90 ust. 3 przemawia – zdaniem skarżącego – że wysokość dotacji ustalana jest na rok bieżący a nie na lata ubiegłe.

W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o odrzucenie lub oddalenie skargi. Nadto, dodatkowo w uzasadnieniu odpowiedzi organ wskazał, że skarga zasługuje na odrzucenie, wydane bowiem zarządzenie nie jest aktem czy też czynnością z zakresu administracji publicznej. Organowi zaś prowadzącemu szkołę niepubliczną, kwestionującemu wysokość otrzymanej dotacji, przysługuje prawo jej dochodzenia przed sądem powszechnym, gdyż udzielenie dotacji jest sprawą cywilną, na co organ powołał orzecznictwo sądu Najwyższego. Zdaniem organu zaskarżone zarządzenie nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, i jest aktem wydanym w sprawie, która ma charakter cywilnoprawny. Nadto, organ wniósł z ostrożności procesowej o oddalenie skargi z uwagi na brak wykazania interesu prawnego po stronie skarżącego, dopiero bowiem wykazanie naruszenia interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznej oceny zarzutów, a te – zdaniem organu – nie zasługują na uwzględnienie, gdyż niezasadny jest zarzut wydania zarządzenia bez podstawy prawnej, tę bowiem podstawę stanowi art. 30 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Dalej organ wskazał, że bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 18 ust.2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż Prezydent nie uchwalił budżetu gminy ani go nie zmienił, a jedynie na podstawie danych wynikających z wykonanego budżetu za 2010 r. obliczył wysokość dotacji dla niepublicznych szkół na podstawie wysokości dotacji dla niepublicznych szkół na podstawie wysokości wydatków bieżących w przeliczeniu na jednego ucznia publicznej szkoły danego typu i rodzaju. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 90 ust.3 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten bowiem z jednej strony wskazuje na wydatki bieżące ustalone w budżecie, czyli wydatki planowane na szkoły publiczne, natomiast w dalszej części wskazuje na wydatki bieżące ponoszone w szkołach publicznych. Organ ponownie wskazuje, że konstrukcja przepisu art. 90 ust.3 wskazuje, że konieczne jest przeliczenie wysokości dotacji z uwagi na to, że przepis ten odwołuje się do wydatków ponoszonych w szkołach publicznych, a więc do wydatków rzeczywistych, a nie wydatków planowanych, przewidywanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, a także ustalenie, że decyzja organu dotknięta jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 p.p.s.a.).

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę według kryterium legalności zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, zdaniem Sądu, ustalenie charakteru aktu jakim jest zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta K. i dopuszczalności jego zaskarżenia do sądu administracyjnego.

Poza sporem pozostaje okoliczność, że skarżąca Spółka jest organem prowadzącym szkołę lub placówkę, o jakim mowa w art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn.zm.), zgodnie z którym, przez "organ prowadzący szkołę lub placówkę" należy rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne.

Jak wynika ze skargi, skarżąca Spółka prowadzi szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych, a mianowicie:

1. Policealną Szkołę "Z.",

2. Policealną Szkołę "Z.",

3. Policealną Szkołę "Z.",

4. Policealną Szkołę "Z.",

5. Liceum Z.",

6. Policealną Szkołę "Z.",

7. Policealną Szkołę "Z.".

Zgodnie z art. 90 ust.2a cytowanej wyżej ustawy o systemie oświaty dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1 i 2, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji.

W myśl zaś art. 90 ust.3 ustawy o systemie oświaty dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

A zatem, wyżej wskazanym Szkołom, prowadzonym przez organ jakim jest skarżąca Spółka, przysługują dotacje z mocy art. 90 ust.2a w związku z art. 90 ust.3 cytowanej ustawy o systemie oświaty, a tym samym skarżąca Spółka ma interes prawny lub uprawnienie w zaskarżeniu wydanego aktu, jakim jest zarządzenie Prezydenta Miasta K., gdyż dotyka jej sfery prawnej, w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1991 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr142, poz. 1591 z poźn. zm.) w związku z art. 92 ust.3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). Z art. 90 ust.2a w związku z art. 90 ust.3 ustawy o systemie oświaty wynika bowiem wprost prawo niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust.2a do otrzymywania dotacji, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Ustawa wyznacza to prawo za pomocą zwrotu: "dotacje (...) przysługują". Wysokość tej dotacji jest ustalana w relacji na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego.

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego był reprezentowany pogląd, że udzielanie dotacji niepublicznym szkołom i placówkom oświatowym nie następuje w formie decyzji administracyjnych, wydawanych w trybie postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm). Pogląd tej podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2008 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 320/07, w którym wskazał, że należy przyjąć, iż czynności organów powiatu, podejmowane na podstawie art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty, mające na celu ustalenie wysokości dotacji dla placówki niepublicznej oraz przekazanie ustalonej kwoty dotacji, są czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. czynnościami z zakresu administracji publicznej, niebędącymi decyzjami, dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Na podstawie powołanego przepisu zgodność z prawem takich czynności podlega kontroli sądów administracyjnych. Stanowisko, z którym zgadza się Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, ma analogicznie zastosowanie w przedmiotowej sprawie, co uzasadnia, że skarga była dopuszczalna, gdyż zaskarżony akt ma charakter czynności z zakresu administracji publicznej i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. A zatem, niezasadny w tej mierze jest zarzut Prezydenta, że strona skarżąca nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi w przedmiotowej sprawie, i że w związku z tym skarga jest niedopuszczalna.

W odniesieniu do odpowiedzi organu – Prezydenta Miasta K. należy wyjaśnić, że strona skarżąca nie dochodzi przed tutejszym Sądem roszczenia cywilnoprawnego, lecz w istocie zarzuca Prezydentowi Miasta K., że bezpodstawnie wydał zaskarżony akt, tj. zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] w sprawie ustalenia wysokości dotacji przysługującej na jednego ucznia niepublicznych przedszkoli, niepublicznych szkół, niepublicznego ośrodka oraz niepublicznych placówek w 2010 r.

Odnosząc się zarzutów skarżącej strony, które w istocie sprowadzają się do jednego twierdzenia, że zaskarżony akt został wydany bez podstawy prawnej, kluczowe znaczenie ma zatem w niniejszej sprawie ustalenie, czy zaskarżony akt wydany został w zgodzie z obowiązującym prawem.

Zasady udzielania dotacji, o których mowa w art. 90 ustawy o systemie oświaty, w tym i zasady ustalania jej wysokości określają przepisy tej ustawy.

Przepis art. 90 ust. 4 cyt. ustawy o systemie oświaty, stanowi podstawę do wydania wyżej przytoczonej uchwały Nr XIV/538/2009 Rady Miejskiej w K. z dnia [...], w której ustalony został tryb udzielania i rozliczania przez Gminę Miasto Koszalin dotacji oraz zakres i tryb kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji niepublicznym szkołom i placówkom oświatowym. Na uchwałę tę między innymi w podstawie prawnej zaskarżonego aktu powołał się Prezydent Miasta K. Przepis art. 90 ust.4 uprawnia jedynie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, tutaj, Radę Miejską w K. do ustalania (określania) trybu udzielania i rozliczania dotacji, a więc do uregulowania kwestii technicznych przekazywania i rozliczenia udzielanych dotacji. Wyżej wskazana uchwała z dnia 17 grudnia 2009 r. ma zastosowanie również do Szkół prowadzonych przez skarżącą Spółkę, przy czym w § 4 zdanie drugie uchwała ta wprost wskazuje, że: "O wysokości dotacji informuje Prezydenta Miasta Koszalina", zaś w § 11 Rada Miasta Koszalina powierza wykonanie uchwały Prezydentowi.

Na gruncie dyspozycji przepisu art. 90 ust.4 ustawy o systemie oświaty, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (rada gminy, rada powiatu) ustala tryb udzielania lub rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół i placówek, w tym finansowanych fakultatywnie, w formie uchwały, której przepisy powinny być zgodne z regulacją ustawową. Niedopuszczalne jest w świetle tego przepisu modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowej poprzez nakładanie dodatkowych obowiązków, od których spełnienia przez uprawniony podmiot do dotacji zależy jej otrzymanie. W szczególności nie można, opierając się na zwrocie "tryb udzielania i rozliczania", zawartym w art. 90 ust.4, wprowadzić innych obowiązków niż dotyczących sposobu przyznawania i rozliczania dotacji oraz co do sposobu prowadzenia kontroli i jej zakresu., gdyż zwrot "tryb udzielania (...)" ma znaczenie jedynie techniczne.

Brak również w przepisach ustawy o systemie oświaty, jak i w innych przepisach prawnych, legitymacji dla Prezydenta Miasta K. w przedmiocie ustalania wysokości dotacji, tę wysokość bowiem, a raczej zasady jej ustalania, określają wyraźnie przepisy tej ustawy, a mianowicie, przepisy art. 2a – 3b.

Na mocy upoważnienia Prezydenta Miasta K. zawartego w § 11 uchwały Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 17 grudnia 2009 r., wykonując tę uchwałę w zakresie wysokości dotacji, Prezydent na podstawie uzyskanych informacji, stosownie do zapisu § 4 uchwały, co najwyżej jest uprawniony poinformować beneficjenta w zwykłej formie pisemnej o ustalonej wysokości dotacji w danym roku kalendarzowym.

W myśl art. 40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym prawo stanowienia aktów prawa miejscowego - a takim niewątpliwie byłby akt ustalający wysokość dotacji, gdyby istniała podstawa do jego wydania - obowiązujących na obszarze gminy gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych. Zasada ta wynika bezpośrednio z normy art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którą organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zasada ta wynika także z normy art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że żaden organ władzy publicznej nie może wprowadzać własnych, odrębnych od rozwiązań ustawowych, reguł w przedmiocie udzielania dotacji, w tym co do ustalania ich wymiaru, o ile przepis ustawy tego nie przewiduje, jak w przedmiotowej sprawie. Z tego tez względu, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, skarżąca strona ma rację, że Prezydent Miasta K. nie posiadał kompetencji do wydania zaskarżonego aktu, co skutkowało koniecznością stwierdzenia jego nieważności.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonego aktu. O niewykonywaniu zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Koszty postępowania obejmowały: wpis stały od skargi [...] zł, opłatę od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł oraz wynagrodzenie adwokata w kwocie [...] zł, które określono na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).