Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 686/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 1 w zw. z art. 63 ust. 6 pkt 4 i art. 24 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2007 nr 39 poz 251
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi spółki A z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie magazynowania odpadów uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 22 stycznia 2010 r., nr [...].


UZASADNIENIE

"A" Sp. z o.o. w Ż. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 23 czerwca 2010 r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Gminy z 22 stycznia 2010 r., umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie gromadzenia odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania.

Z akt wynika następujący stan sprawy.

Pismem z dnia 11 sierpnia 2009 r. "A" Sp. z o.o. w Ż. (skarżący) wezwał W. i B. G. do zaprzestania składowania na działce nr [...] w Ż. gruzu i materiałów sypkich mających pochodzić z rozbiórek ulic. Powołał się przy tym na służebność obciążającą tę działkę i przysługującą właścicielowi sąsiedniej działki nr [...], polegającą na uzależnieniu prowadzenia na nieruchomości obciążonej działalności gospodarczej od zgody właściciela nieruchomości władnącej.

Pismo to zostało doręczone między innymi Burmistrzowi Gminy oraz Staroście.

Starosta w związku z pismem skarżącego wezwał W. G. pismem z 27 sierpnia 2009 r. do złożenia wyjaśnień w sprawie prowadzonej przez niego działalności związanej z gromadzeniem gruzu i materiałów sypkich na działce nr [...] w Ż.

W odpowiedzi, pismem z 2 września 2009 r., W. G. wyjaśnił, że gruz oraz innego rodzaju materiały składowane na działce nr [...] pochodziły z prac rozbiórkowych oraz porządkowych wykonywanych na tej działce podczas adaptowania jej do stanu bezpiecznego użytkowania. Podkreślił, że działania te były skonsultowane z nadzorem budowlanym i uznane za konieczne ze względu na zapewnienie bezpieczeństwa użytkownikom działki.

Jednocześnie 3 września 2009 r. złożył w Starostwie pismo z 2 września 2009 r. zatytułowane "Informacja o składowaniu odpadów", w którym, powołując się na art. 17 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, poinformował o gospodarowaniu odpadami, podając ilość odpadów i ich oznaczenie z użyciem kodów określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów. I tak z tego pisma wynikało, że gospodaruje odpadami betonu oraz gruzu betonowego z rozbiórek i remontów w ilości 100 Mg/rok (kod 17 01 01), gruzu ceglanego w ilości 100 Mg/rok (kod 17 01 02), odpadami innych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia w ilości 100 Mg/rok (kod 17 01 03) oraz zmieszanymi odpadami betonu, gruzu ceglanego, odpadowymi materiałami ceramicznymi i elementami wyposażenia innymi niż określone kodem 17 01 06 w ilości 100 Mg/rok (kod 17 01 07). Ponadto podał, że miejscem gospodarowania jest "ogrodzona działka przemysłowa o numerze [...] znajdująca się w Ż.". W końcu zwrócił się z prośbą o wydanie pozwolenia na magazynowanie odpadów.

Obwa wyżej wymienione pisma zostały sformułowane w sposób świadczący, że pochodzą od przedsiębiorcy, działającego pod firmą B. W aktach znajduje się kopia dokumentu (zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej), z której wynika, że przedsiębiorca działający pod tą firmą zajmuje się m.in. produkcją wyrobów budowlanych oraz robotami budowlanymi związanymi z budową budynków i dróg, a także rozbiórką obiektów budowlanych.

Pismem z 27 listopada 2009 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej ze względu na konieczność wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków – kierowców zwożących gruz na działkę nr [...] od sierpnia do listopada 2009 r. Zwrócił się również o powołanie biegłego z zakresu budownictwa celem zweryfikowania wskazanej przez W. G.informacji, że gruz oraz inne materiały rozbiórkowe składowane na tej działce pochodzą wyłącznie z wykonywanych na niej od sierpnia do listopada 2009 r. prac rozbiórkowych, ustalenia ilości gruzu składowanego na działce z uwzględnieniem dokumentacji fotograficznej oraz ustalenia okoliczności rozdrabniania i przerabiania gruzu we wskazanym okresie. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie dowodu z załączonej do pisma dokumentacji fotograficznej na okoliczność ilości gruzu zwożonego przez W. G.. Podniesiono również, że z samej treści Informacji o składowaniu odpadów wynika, że gruz składowany jest na działce nr [...] bez jakiegokolwiek pozwolenia.

W dniu 30 listopada 2009 r. Starosta dokonał oględzin działki nr [...], z których sporządził protokół. W protokole tym stwierdzono, że w części wschodniej działki znajdują się odpady z remontów i przebudowy dróg, odpady betonu oraz gruzu betonowego z rozbiórek i remontów, natomiast w części południowozachodniej odpady gleby i ziemi, w tym kamienie. Odnotowano również widoczne ślady użytkowania ciężkiego sprzętu świadczące o transporcie odpadów, co potwierdził, obecny w czasie oględzin, pełnomocnik W. G., wyjaśniając nadto, że odpady zostały wywiezione w inne miejsce, celem wykorzystania ich do podbudowy i remontu dróg na budowach realizowanych przez W. G.

Starosta pismem z 16 grudnia 2009 r., odpowiadając skarżącemu na jego pismo z 27 listopada 2009 r., stwierdził, że gromadzenie odpadów na działce nr [...] odbywa się za zgodą i wiedzą W. G. oraz że odpady nie pochodzą z prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, której przedmiotem jest, zgodnie z wpisem z ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Burmistrza Gminy pod nr ewidencyjnym [...], produkcja wyrobów budowlanych z betonu. Wyjaśnił też, że składowanie odpadów na tej działce odbywa się bez zgody Starosty oraz że przekazał sprawę Burmistrzowi Gminy celem jej rozpatrzenia, zgodnie z właściwością, gdyż w przypadku stwierdzenia składowania odpadów na terenie do tego nieprzeznaczonym zastosowanie ma art. 34 ustawy o odpadach, na podstawie którego wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji nakazać posiadaczowi odpadów ich usunięcie z miejsc nieprzeznaczonych do ich magazynowania.

Postanowieniem z 16 grudnia 2009 r. Starosta, powołując się na art. 65 § 1 k.p.a., przekazał według właściwości Burmistrzowi Gminy informację w sprawie składowania w miejscu nieprzeznaczonym na ten cel odpadów z remontów i przebudowy dróg, odpadów betonu oraz gruzu betonowego z rozbiórek i remontów, odpadów gleby i ziemi, w tym kamieni, na działce nr [...] w Ż.

Pismem z 8 stycznia 2010 r. Burmistrz Gminy zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie gromadzenia odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania, mianowicie na działce nr [...] w Ż.

W dniu 18 stycznia 2010 r. Burmistrz Gminy przeprowadził oględziny działki nr [...] w Ż. W protokole z tych oględzin stwierdzono, że w związku z zaleganiem kilkucentymetrowej pokrywy śniegu na terenie podlegającym oględzinom, nie można zidentyfikować poszczególnych rodzajów odpadów zebranych na działce, które wskazał Starosta w protokole z oględzin z 30 listopada 2009 r. Ponadto stwierdzono, że we wschodniej części działki widoczne były ułożone w stosy betonowe płyty drogowe. W części południowozachodniej, w sąsiedztwie istniejącego na działce obiektu budowlanego, na kilku hałdach odnotowano tłuczeń. Nie stwierdzono składowania odpadów niebezpiecznych. W trakcie oględzin, uczestniczący w nich W. G. oświadczył, że od przeprowadzonych w dniu 30 listopada 2009 r. oględzin z działki nr [...] zostały wywiezione trzy wywrotki odpadów. Natomiast znajdujące się na działce płyty i tłuczeń, według wyjaśnień W. G., miały być wykorzystane na jego własne potrzeby do utwardzania powierzchni działki nr [...].

Burmistrz Gminy decyzją z 22 stycznia 2010 r., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. Nr 39 z 2007 r., poz. 251 ze zm.) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie gromadzenia odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania, na terenie działki nr [...] w Ż.

Uzasadniając swoje stanowisko organ administracji opierając się na przeprowadzonych w dniu 18 stycznia 2010 r. oględzinach działki nr [...], stwierdził, że magazynowane są na niej bezpośrednio na gruncie betonowe płyty drogowe, ułożone jedna na drugiej oraz nieznaczna ilość tłucznia, złożonego na hałdach w pobliżu istniejącego obiektu budowlanego oraz że nie są magazynowane odpady niebezpieczne. Ponadto podkreślił, że obecny podczas oględzin W. G. oświadczył, że zgromadzone płyty drogowe oraz tłuczeń służyć miały mu na własne potrzeby, do utwardzenia powierzchni działki nr [...]. Ponadto organ administracji ustalił, że użytkownikami wieczystym działki nr [...] są B. i W. G., że działka ta w ewidencji gruntów oznaczona jest jako teren zabudowy przemysłowej, że jest ona położona na obszarze, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz że W. G. w piśmie z 2 września 2009 r. wyjaśnił, iż składowane odpady pochodzą z prac rozbiórkowych oraz porządkowych realizowanych na działce, której dotyczy sprawa, podczas adaptowania jej do stanu bezpiecznego użytkowania.

Przechodząc do przyczyn umorzenia postępowania organ pierwszej instancji wyjaśnił, że za istotny uznał fakt, iż użytkownikami wieczystymi działki nr [...] są B. i W. G. (osoby fizyczne), a nie firma B z siedzibą w K. Zauważył przy tym, że zgodnie z zaświadczeniem o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej miejscem zakładu głównego jest miejsce zamieszkania W.G. (K.), a firma nie posiada oddziału w Ż. oraz że w protokole oględzin przeprowadzonych przez Starostwo Powiatowe w dniu 30 listopada 2009 r. jest zapis, że gromadzenie odpadów na terenie nieruchomości odbywa się za zgodą i wiedzą W. G., a odpady nie pochodzą z prowadzonej przez niego działalności. Dalej stwierdził, że biorąc pod uwagę aktualne zagospodarowanie działki oraz dokumenty potwierdzające tytuł własności nie można było domniemywać, że zgromadzone odpady są własnością podmiotu gospodarczego i przez niego w przyszłości zostaną wykorzystane - co wymagałoby stosownych zezwoleń, o których mowa w ustawie o odpadach.

Za nieistotny organ uznał sposób pozyskania przez B. i W. G. zgromadzonych na działce odpadów, tłumacząc swoje stanowisko tym, że zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. Nr 75, poz. 527, ze. zm.), odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, gruz ceglany oraz zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia mogą zostać przekazane osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami w ściśle określonym celu np. do wykorzystania na własne potrzeby, mianowicie do utwardzania powierzchni w sposób uniemożliwiający pylenie przez ich zestalenie lub przykrycie warstwą niepylącą, a taki właśnie sposób dalszego wykorzystania zgromadzonych na działce odpadów deklaruje W. G.

Ponadto, jak podkreślił organ pierwszej instancji, przepisy ustawy o odpadach, w tym w szczególności art. 63, dopuszczają magazynowanie odpadów na terenie, do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny. Wskazał, że zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o odpadach miejsce magazynowania odpadów nie wymaga wyznaczenia w trybie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Zaznaczył przy tym, że zgodnie z art. 63 ust. 3 powołanej ustawy odpady przeznaczone do odzysku lub unieszkodliwiania, z wyjątkiem składowania, mogą być magazynowane, jeżeli konieczność magazynowania wynika z procesów technologicznych lub organizacyjnych i nie przekracza terminów uzasadnionych zastosowaniem tych procesów, nie dłużej jednak niż przez okres 3 lat. W ocenie Burmistrza dla omawianego przypadku warunek ten został spełniony.

Podsumowując, w opinii organu pierwszej instancji, przepisy ustawy o odpadach zezwalają osobom fizycznym na przyjmowanie odpadów niezagrażających środowisku, z wyłączeniem odpadów niebezpiecznych, do wykorzystania na własne potrzeby, bez jakichkolwiek zezwoleń. W związku z czym, organ uznał magazynowanie odpadów innych niż niebezpieczne, mianowicie płyt drogowych, tłucznia oraz ewentualnych innych odpadów betonu, gruzu, kamieni pochodzących z rozbiórki, na działce nr [...], której użytkownikami wieczystymi są B. i W. G., za zgodne z obowiązującymi przepisami. Dodatkowo podkreślił, że zarówno rodzaj, jak i ilość zgromadzonych odpadów nie stwarza możliwości ewentualnego zanieczyszczenia środowiska w tym rejonie.

W odwołaniu od decyzji Burmistrza z 22 stycznia 2010 r. skarżący zarzucił, że nie uwzględniono, iż rozbiórka obiektów budowlanych wymagała zgodnie z art. 31 i art. 32 Prawa budowlanego pozwolenia, że domniemywać należy, iż odpady są własnością podmiotu gospodarczego i zostaną przez niego wykorzystane, że niezasadnie rozróżniono W. G., jako osobę fizyczną i tegoż jako podmiot gospodarczy działający pod firmą B, że gruz był gromadzony, wywożony i odzyskiwany, że nie był wykorzystywany na własne potrzeby użytkowników wieczystych działki oraz że naruszono art. 8, art. 26 ust. 1, art. 28, art. 51 ust. 1, art. 52, art. 53, art. 55 ust. 4, art. 59 i art. 63 ustawy o odpadach.

Po otrzymaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło się do Starosty o wyjaśnienie, czy Informacja o składowaniu odpadów z 2 września 2009 r. została przez organ przyjęta. Starosta pismem z 23 czerwca 2010 r. wyjaśnił, że nie wniósł sprzeciwu od informacji o wytwarzanych odpadach oraz sposobach ich zagospodarowania ponieważ opierając się na oświadczeniu W. G. uznał, że odpady te pochodzą z prac rozbiórkowych oraz porządkowych wykonywanych na działce nr [...]. Dalej wyjaśnił, że w trakcie oględzin w dniu 30 listopada 2009 r. stwierdzono, że na działce tej znajdują się odpady z remontów i przebudowy dróg, odpady betonu, gruzu betonowego z rozbiórek i remontów oraz odpady gleby i ziemi, w tym kamienie. W związku z tym, na podstawie art. 34 ustawy o odpadach, przekazał sprawę zgodnie z właściwością, Burmistrzowi Gminy, gdyż właściciel zbierał odpady niezgodnie ze złożoną wcześniej informacją, bowiem odpady pochodziły od innych, niż on, wytwórców.

Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 28 czerwca 2010 r., między innymi na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 63 ust. 1 i art. 34 a contrario ustawy o odpadach utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy przytoczył treść art. 34 ustawy o odpadach, wyjaśnił co w rozumieniu tej ustawy jest magazynowaniem odpadów, a co odzyskiem oraz kto jest posiadaczem odpadów. Przedstawił też regulacje dotyczącą miejsca magazynowania odpadów, w tym wynikającą z art. 63 ust. 6 pkt 4 ustawy o odpadach normę, według której miejsce magazynowania odpadów określa się w informacji o wytwarzanych odpadach oraz sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami.

Na tej podstawie SKO stwierdziło, że "magazynowanie odpadów jest działaniem legalnym, jeżeli odpowiada ustawowo określonym warunkom odnoszącym się do miejsca, czasu, celu i podstawy formalnoprawnej". Miejsce składowania odpadów, według SKO, określa art. 63 ust. 1 ustawy o odpadach w ten sposób, że wyznacza się je w kierowanej przez posiadacza odpadów do organu administracji informacji o wytwarzanych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytwarzanymi odpadami w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że W. G. 3 września 2009 r. złożył informację, z której wynika, iż materiały znajdujące się na działce nr [...] pochodzą z wykonywanych na niej prac rozbiórkowych oraz porządkowych oraz Informację o składowaniu odpadów, wskazując w niej rodzaj odpadów i wymienioną działkę, jako miejsce gospodarowania nimi. Ponadto przedstawił dalszy tok postępowania.

Następnie przedstawił regulację zawartą w art. 34 ustawy o odpadach, stwierdzając, że przepis ten przewiduje decyzję interwencyjną, której podstawą jest ustalenie, że odpady znajdują się w miejscu, które nie jest przeznaczone ani do ich składowania, ani do ich magazynowania. Wówczas, jak wskazano, wydaje się decyzję nakazującą posiadaczowi odpadów ich usunięcie. Jednakże, gdy postępowanie wyjaśniające nie dostarczy dowodów na to, że odpady znajdują się w miejscu, które nie jest przeznaczone do ich składowania lub magazynowania, nie można wydać decyzji nakazującej ich usunięcia. Wówczas, jak stwierdzono, wobec tego, że postępowanie wszczynane jest z urzędu winno ono zostać umorzone jako bezprzedmiotowe.

W ocenie SKO taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Bliżej to wyjaśniając wskazano, że posiadacz odpadów W. G. złożył Staroście 3 września 2009 r. informację o wytwarzanych odpadach oraz sposobach gospodarowania nimi, wskazując na działkę nr [...] oraz że informacja ta została przyjęta, gdyż Starosta, co wynikać miało z jego pisma z 23 czerwca 2010 r., nie wniósł sprzeciwu. Na tej podstawie SKO przyjęło, że znajdujące się na działce nr [...] odpady zagospodarowane są zgodnie z przyjętą przez Starostę informacją i w związku z tym nie było podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, że przyjęcie przez Starostę informacji o wytwarzaniu odpadów oraz sposobach gospodarowania nimi powoduje, iż działanie W. G., polegające na magazynowaniu odpadów na działce nr [...] nie jest nielegalne. W związku z tym, jak stwierdzono, nie ma znaczenia skąd odpady te pochodzą i jak zostaną wykorzystane. Ponadto wskazano, że skoro według ustawy o odpadach domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości, to organ pierwszej instancji trafnie stwierdził, że posiadaczem odpadów jest W. G., jako osoba fizyczna, nie zaś przedsiębiorca prowadzący przedsiębiorstwo B. Zwrócono przy tym uwagę na fakt, że użytkownikami wieczystymi działki nr [...] są W. i B. G. nie zaś B, mające siedzibę w K.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił błędne zastosowanie art. 24 ust. 1 i ust. 5 oraz art. 34 ustawy o odpadach, polegające na przyjęciu, że złożenie informacji z 2 września 2009 r. przez W. G. miało miejsce przed przystąpieniem przez niego do nielegalnego składowania i magazynowania odpadów, naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., polegające na uniemożliwieniu skarżącemu zapoznania się przed wydaniem decyzji z zebranym materiałem dowodowym oraz pominięcie takich dowodów jak złożonych przed organem pierwszej instancji zdjęć, zeznań świadków i treści Działu III księgi wieczystej [...], z których miałoby wynikać, że na działce nr [...] prowadzono działalność gospodarczą bez zgody skarżącego, polegającą na składowaniu, gromadzeniu i przetwarzaniu odpadów.

Uzasadniając skargę podkreślono, że skarżący na działce nr [...] prowadził działalność, polegającą na składowaniu i odzysku odpadów przed złożeniem informacji o wytwarzaniu odpadów oraz sposobach gospodarowania nimi. Stwierdzono też, że Burmistrz miał podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach, gdyż odpady znajdują się w miejscu, które nie jest przeznaczone do ich składowania lub magazynowania oraz dlatego że składowanie odpadów miało miejsce przed złożeniem informacji, o której mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o odpadach.

Na rozprawie w dniu 15 grudnia 2010 r., podtrzymując skargę, skarżący wyjaśnił, że 9 grudnia 2010 r. skarżący oraz W. i B. G. zawarli przed Sądem Rejonowym ugodę, mocą której ci ostatni zobowiązali się nie gromadzić, nie składować i nie przerabiać na działce nr [...] gruzu.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w ocenie Sądu skarżący był stroną postępowania administracyjnego i następnie miał interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, przy czym nie było to uzasadnione przysługującą mu służebnością obciążającą działkę nr [...]. Uprawnienia wynikające z tej służebności skarżący mógł (i jak wynika z wyjaśnień złożonych na rozprawie przed Sądem tak postąpił) dochodzić przed sądem powszechnym. Żaden zaś przepis prawa administracyjnego, w szczególności ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. nr 185, poz. 2010 r., poz. 1243 ze zm.) nie stanowił podstawy do tego, aby przysługiwanie tej służebności stanowiło podstawę do przyjęcia, iż skarżący może brać udział w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym składowania lub magazynowania odpadów na działce nr [...]. Jednakże przepisy tej ustawy dają podstawy do przyjęcia, że właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości sąsiedniej w stosunku do tej, na której składuje się lub magazynuje odpady, jest stroną postępowania administracyjnego mającego na celu ocenę legalności tego składowania lub magazynowania i ewentualne nakazanie posiadaczowi odpadów ich usunięcia. Powołana ustawa zawiera bowiem przepisy, które wprost określają, kto jest stroną w niektórych postępowaniach prowadzonych na jej podstawie. Zgodnie z art. 29a ust. 1 stronami postępowania o wydanie decyzji lub zezwoleń, o których mowa w art. 19, art. 26, art. 28, art. 53 ust. 4, art. 54 oraz art. 54a, są wnioskodawca lub władający powierzchnią ziemi, na której będzie prowadzone wytwarzanie, odzysk, unieszkodliwianie lub zbieranie odpadów oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze, zaś stosownie do art. 29a ust. 2 powołanej ustawy stronami tych postępowań nie są właściciele nieruchomości sąsiadujących z instalacją lub nieruchomością, na której będzie prowadzone wytwarzanie, odzysk, unieszkodliwianie lub zbieranie odpadów. Nie dotyczy to, jak wynika z art. 29a ust. 4 ustawy o odpadach, postępowania o wydanie decyzji lub zezwolenia, o których mowa w art. 19, art. 26, art. 28, art. 53 ust. 4, art. 54 oraz art. 54a, dla spalarni lub współspalarni odpadów oraz dla instalacji wymagającej uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Oznacza to, że co do zasady ustawodawca uznaje, iż właściciele sąsiednich nieruchomości są stronami postępowań uregulowanych w ustawie o odpadach. Gdyby bowiem tak nie uznawał, to by nie stanowił przepisów wyraźnie udział tym podmiotów wykluczających i, jak w przypadku spalarni i współspalarni, dopuszczających. W związku z tym zauważyć należy, że te przepisy, które wyraźnie określają kto jest stroną niektórych postępowań prowadzonych na podstawie ustawy o odpadach, nie obejmują postępowania prowadzonego na podstawie art. 34 ust. 1 powołanej ustawy. Z tego można wnosić, że zastosowanie ma zasada w tej ustawie przewidziana, mianowicie, że stroną postępowania są właściciele nieruchomości sąsiednich, co z uwagi na charakter prawa użytkowania wieczystego można rozciągnąć na użytkowników wieczystych nieruchomości. Zatem skarżący był stroną postępowania dotyczącego usunięcia odpadów składowanych lub magazynowanych na działce nr [...] z tej przyczyny, że – jak wynika z akta administracyjnych – jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...] bezpośrednio graniczącej z tą nieruchomością. Skoro zaś był stroną tego postępowania administracyjnego, to miał interes prawny we wniesieniu skargi na decyzję, która to postępowanie umorzono.

Drugą istotną kwestią jest określenie przedmiotu sprawy. Z uwagi na to, że zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą umorzono postępowanie w sprawie zgłaszanego gromadzenia odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania oraz dlatego, że argumentacja organów wydających te decyzje koncentruje się na zastosowaniu art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach, do stosowania tego przepisu należy się ograniczyć. Niniejsze zastrzeżenie jest istotne z uwagi na zarzuty skargi, a wcześniej odwołania, które wykraczają poza kwestię składowania i magazynowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Zarzuty te dotyczą bowiem także gospodarowania odpadami bez wymaganego pozwolenia. Generalnie rzecz ujmując w przypadku gospodarowania odpadami bez wymaganego zezwolenia właściwy wojewódzki inspektor ochrony środowiska nakłada kary pieniężne (art. 79b i art. 79d ustawy o odpadach). Jest to więc inna sprawa niż dotycząca składowania lub magazynowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym, kiedy to decyzję, jak wynika z art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach, wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Zatem kwestia gospodarowania odpadami bez wymaganego zezwolenia nie mogła być przedmiotem rozstrzygania przez Burmistrza.

Zauważyć także należy, że również w przypadku wytwarzania odpadów bez wymaganego złożenia informacji o wytworzonych odpadach oraz sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami karę pieniężną nakłada właściwy inspektor ochrony środowiska (art. 79 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach), co oznacza, że nie ma w rozpoznawanej sprawie znaczenia zarzut skarżącego, iż w rozpoznawanej sprawie taką informację złożono po przystąpieniu do wytwarzania odpadów.

Koncentrując się zatem na przedmiocie rozpoznawanej sprawy, należy dokonać wykładni art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach. Zgodnie z tym przepisem wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji.

Posiadaczem odpadów jest każdy, kto faktycznie włada odpadami (wytwórca odpadów, inna osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów, przy czym domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Z uwagi na to domniemanie nie ulega wątpliwości, że skoro odpady znajdują się na działce nr [...], to ich posiadaczami są władający tą działką, czyli W. i B. G.. Nie jest przy tym zrozumiałe rozróżnienie, jakie stosowały oba organy administracji pomiędzy W. G., jako osobą fizyczną a W. G. prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą B. Jest oczywiste, że nie są to dwa odrębne podmioty prawne. W. G., jak wynika z akt, prowadzi działalność gospodarczą jako osoba fizyczna. Jest zatem przedsiębiorcą w rozumieniu art. 431 k.c. Przepis ten stanowi, że przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna, o której mowa w art. 331 § 1 k.c., prowadząca we własnym imieniu działalność gospodarczą lub zawodową. Przedsiębiorca działa pod firmą (art. 433 § 1 k.c.). Firmą osoby fizycznej jest jej imię i nazwisko, co nie wyklucza włączenia do firmy pseudonimu lub określeń wskazujących na przedmiot działalności przedsiębiorcy, miejsce jej prowadzenia oraz innych określeń dowolnie obranych (art. 434 k.c.). W. G. mógłby zatem działać tylko pod firmą, na którą składałyby się jego imię i nazwisko. Mógł też włączyć do firmy dowolnie dobrane określenie, co też uczynił przez użycie określenia B. Nie oznacza to jednak, że przez to stał się odrębnym podmiotem prawnym od W. G.

W wykładanym przepisie mowa jest o składowaniu i magazynowaniu odpadów. Magazynowaniem odpadów jest ich czasowe przetrzymywanie lub gromadzenie przed ich transportem, odzyskiem lub unieszkodliwieniem (art. 3 ust. 3 pkt 3 ustawy o odpadach). Odzyskiem odpadów jest natomiast wszelkie działania, niestwarzające zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części, lub prowadzące do odzyskania z odpadów substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystania, określone w załączniku nr 5 do ustawy o odpadach (art. 3 ust. 3 pkt 9 powołanej ustawy), zaś unieszkodliwieniem odpadów jest poddanie odpadów procesom przekształceń biologicznych, fizycznych lub chemicznych określonym w załączniku nr 6 do ustawy o odpadach w celu doprowadzenia ich do stanu, który nie stwarza zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska (art. 3 ust. 3 pkt 21 ustawy o odpadach). Z załącznika nr 6 wynika, że składowanie odpadów na składowisku odpadów jest jednym ze sposobów unieszkodliwienia odpadów (punkty D1 i D5). Składowisko odpadów jest obiektem budowlanym (art. 3 ust. 3 pkt 16 ustawy o odpadach oraz art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego – Dz.U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.) i z tego względu jego budowa wymaga pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Z tego wynika, że składowanie odpadów jest dopuszczalne na składowiskach odpadów wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę. Z kolei magazynowanie odpadów może odbywać się na terenie, do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny (art. 63 ust. 1 ustawy o odpadach) i które zostało określone w jednym z dokumentów wymienionych w art. 63 ust. 6 powołanej ustawy.

W rozpoznawanej sprawie jest oczywiste, że działka nr [...] nie jest składowiskiem odpadów. Nie jest więc na niej dopuszczalne składowanie odpadów. Jeżeli zaś chodzi o magazynowanie na niej odpadów, to w okolicznościach sprawy konieczne jest jedynie zweryfikowanie, czy została ona wskazana jako miejsce magazynowania odpadów w informacji o wytwarzanych odpadach oraz sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach.

Informacja o wytwarzanych odpadach oraz sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami, jak wynika z art. 24 ust. 4 powołanej ustawy, powinna zawierać wyszczególnienie rodzajów odpadów przewidzianych do wytwarzania, określenie ilości odpadów poszczególnych rodzajów przewidzianych do wytwarzania w ciągu roku, informacje wskazujące na sposoby zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, opis dalszego sposobu gospodarowania odpadami, z uwzględnieniem zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów oraz wskazanie miejsca i sposobu oraz rodzaju magazynowanych odpadów. Informację taką składa się w terminie 30 dni przed rozpoczęciem działalności powodującej powstawanie odpadów lub dniem zmiany tej działalności wpływającej na ilość lub rodzaj wytwarzanych odpadów lub sposobów gospodarowania nimi. Do rozpoczęcia działalności powodującej powstawanie odpadów można przystąpić, jeżeli organ właściwy do jej przyjęcia w terminie 30 dni od dnia złożenia nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu. Ustawa nie wyjaśnia jakie są przesłanki wniesienia sprzeciwu. Należy jednak przyjąć, mając na uwadze informacyjną funkcję informacji o wytwarzanych odpadach oraz sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami, że podstawą wydania takiej decyzji mogłoby być ustalenie poczynione w oparciu o dane podane w tej informacji, że sposób gospodarowania i magazynowania odpadów naruszałby przepisy ustawy o odpadach. W związku z tym za prawnie skuteczną można uznać jedynie taką informację, która zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 24 ust. 4 ustawy o odpadach.

Mając to na uwadze stwierdzić należy, że informacja złożona przez W. G. nie odpowiadała wymogom art. 24 ust. 1 i 4 ustawy o odpadach. Przede wszystkim była to informacja nie o wytwarzanych odpadach oraz sposobach gospodarowania wytwarzanymi odpadami, lecz "informacja o składowaniu odpadów". Zapewne z uwagi na to, że złożenie tej informacji nastąpiło w trakcie postępowania prowadzonego w związku z podejrzeniem gromadzenia odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym zawiera ona informacje o odpadach gromadzonych na działce nr [...]. Jednakże nie to jest istota informacji, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach. Przede wszystkim należało określić odpady, które będzie się wytwarzało i następnie sposoby gospodarowania nimi, z uwzględnieniem zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów. Tych danych w informacji W. G. zabrakło. W złożonej przez niego informacji ogólnie wskazano, bez podania sposobu, że gospodarowanie odpadami będzie odbywało się na działce nr [...]. Na brak precyzji w sformułowaniu informacji przez W. G. wskazuje też to, że Starosta w celu jej odczytania posłużył się drugim pismem tegoż. Z pisma Starosty z 23 czerwca 2010 r. wynika, że na podstawie dodatkowych wyjaśnień W. G. uznano, że odpady pochodzą z prac rozbiórkowych i porządkowych prowadzonych na tej działce, co jak dalej stwierdza Starosta, okazało się nieprawdą. Zaznaczyć też należy, że także inne okoliczności sprawy wywoływały istotne wątpliwości, co do treści informacji złożonej przez W. G. Podane przez niego ilości odpadów znacznie przekraczały ilość odpadów, powyżej której istnieje obowiązek przedłożenia informacji o wytwarzanych odpadach oraz sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami (5 Mg rocznie w przypadku odpadów innych niż niebezpieczne – art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach). Mając to na względzie i nadto to, że W. G. prowadzi działalność gospodarczą polegającą na wykonywaniu robót budowlanych w tym rozbiórek obiektów budowlanych, niezasadne było przyjęcie w oparciu o dodatkowe jego wyjaśnienia, że informacja dotyczy odpadów pochodzących z prac porządkowych i rozbiórkowych wykonywanych na działce nr [...].

Informacja W. G. z 2 września 2009 r. nie mogła zatem stanowić podstawy do ustalenia dopuszczalnego miejsca magazynowania odpadów. W związku z tym założenie organów, które legło u podstaw umorzenia postępowania, odpadło. W ocenie Sądu brak było podstaw do uznania, że odpady na działce nr [...] są magazynowane w miejscu do tego przeznaczonym, mianowicie w miejscu wskazanym w informacji o wytwarzaniu odpadów oraz sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami, skoro nie została złożona informacja odpowiadająca w pełni warunkom przewidzianym przez ustawę. Umarzając w tej sytuacji postępowanie organy administracji naruszyły art. 34 ust. 1 w zw. z art. 63 ust. 6 pkt 4 i art. 24 ust. 1 i 4 ustawy o odpadach. Naruszenie to miało przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wobec niekwestionowanego ustalenia, że odpady na działce nr [...] są magazynowane (są czasowo przetrzymywane i gromadzone przed ich odzyskiem – użyciem do utwardzania terenu) należało nakazać ich posiadaczowi usunięcie ich.

Z tych wszystkich względów skarga na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) okazała się zasadna, wobec czego w oparciu o wskazany przepis i nadto art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Sąd miał przy tym na uwadze art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawa prawną, co oznacza, że może uwzględnić skargę nawet wtedy, gdy zarzuty i wywody skargi nie okazały się trafne.

Wobec uwzględnienia skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana. W trakcie ponownego rozpoznania sprawy organ administracji uwzględni stan faktyczny aktualny w chwili wydawania ponownej decyzji, czyli przede wszystkim ustali, czy odpady nadal są gromadzone na działce nr [...] oraz – w razie dalszego gromadzenia odpadów - czy nie została złożona informacja o wytwarzaniu odpadów oraz sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami, odpowiadająca wszystkim wymogom art. 24 ust. 1 i 4 ustawy o odpadach, pozwalająca uznać, że działka ta jest miejscem przeznaczonym do magazynowania odpadów.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji.