Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA 3816/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Skarżony organ: Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie NSA (del.) Małgorzata Jaśkowska, A. WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Protokolant Beata Gibzińska, po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2004 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie przetwarzania danych osobowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] 2. zasądza od Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych na rzecz skarżącego J. R. kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego, 3. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości


UZASADNIENIE

We wniosku z dnia 28 stycznia 2003 r. Pan J. R. zwrócił się do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych (GIODO):

1) o przeprowadzenie kontroli zgodności przetwarzania przez administratora danych jego danych osobowych zgodnie z przepisami o ochronie danych osobowych,

2) o ustalenie w drodze decyzji administracyjnej, że nieuzasadnione było przetwarzanie jego danych osobowych przez pracowników portierni w budynku przy ul. [...] w K. w związku z załatwianiem przez niego spraw służbowych w siedzibie [...] Oddziału Terenowego URE w K.,

3) o przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez nakazanie usunięcia uchybień i nakazanie usunięcia jego danych osobowych zbieranych, utrwalanych, przechowywanych przetwarzanych przez pracowników portierni,

4) rozstrzygnięcie sprawy, również z uwzględnieniem innego podmiotu, gdyby okazało się, że wskazany przez niego podmiot nie jest administratorem danych.

W uzasadnieniu podał, iż w dniu 27 stycznia 2003 r. wchodząc do budynku, w którym mieści się [...] Oddział Terenowy Urzędu Regulacji Energetyki w K. został zmuszony przez portierkę do okazania dokumentu tożsamości pod groźbą niewpuszczenia do URE a po wręczeniu go portierce, ta spisała dane z dokumentu do specjalnej księgi i wystawiła przepustkę na wejście do URE.

Powołał się przy tym na art. 51 Konstytucji RP

Ust. 1. Nikt nie może być obowiązany inaczej, niż na podstawie ustawy do ujawnienia informacji dotyczących jego osoby.

Ust. 2 Władze publiczne nie mogą pozyskiwać, prowadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach, niż niezbędne w demokratycznym państwie.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego z udziałem Pana R., który w dniu 27 maja 2003 r. skorzystał z prawa wglądu do akt postępowania administracyjnego w sprawie przetwarzania danych osobowych, decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...]:

1) nakazał Ośrodkowi Badawczo-Rozwojowemu Gospodarki Energetycznej z siedzibą w K. przy ul. [...] wykonanie wobec Pana J. R. zam. w R. przy ul. [...] obowiązku informacyjnego określonego w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych,

2) w pozostałym zakresie odmówił uwzględnienia wniosku.

W uzasadnieniu przedstawił sposób przetwarzania danych osobowych przez administratora danych, którym jest Ośrodek Badawczo-Rozwojowy Gospodarki Energetycznej w K. przy ul. [...], będący administratorem budynku, w którym mieści się [...]OT URE w W., z siedzibą w K:

1) OBRGE prowadzi "księgę wejść", w której gromadzone są dane osób wchodzących do budynku w zakresie: imienia, nazwiska, nr dowodu osobistego lub innego dokumentu tożsamości,

2) Osoba taka otrzymuje przepustkę, którą potwierdza w miejscu załatwienia sprawy i oddaje przy wyjściu z budynku (nie wszystkie przepustki są zwracane),

3) Na przepustce umieszczone są dane w zakresie odpowiadającym danym wpisanym do "księgi wejść",

4) Za zabezpieczenie księgi odpowiada portier i kierownik Działu Administracji,

5) Celem wprowadzenia "księgi" było zwiększenie bezpieczeństwa osób pracujących w budynku, mienia a także danych poufnych w bankach i serwerach komputerowych i był konsekwencją napadu, jaki miał miejsce na terenie budynku we wrześniu 2002 r.,

6) "Księga wejść" jest miesięcznie archiwizowana, na okres roku przechowywana w szafie pancernej w Dziale Kadr dla ew. celów potwierdzenia faktu pobytu gościa a następnie po roku spalona,

7) Zwrócone przepustki podlegają takim samym zasadom archiwizacji,

8) Dane osobowe zgromadzone w "księdze wejść" nie są przetwarzane w innym, niż wskazany, celu.

GIODO stwierdził, iż stosownie do treści art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie danych osobowych, przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne, gdy jest to niezbędne do wypełnienia prawnie usprawiedliwionych celów administratorów danych, a przetwarzanie danych nie narusza praw i wolności osoby, której dane dotyczą. Powyższy przepis skutkuje przesłanką, na podstawie której odbywa się przetwarzanie danych osobowych osób wchodzących do budynku, którym administruje OBRGE i następuje ono w prawnie usprawiedliwionym celu, którym jest bezpieczeństwo osób, mienia oraz poufnych danych w bankach i serwerach komputerowych, zapewnienie którego jest obowiązkiem administratora budynku.

Wskazał również, że dla uznania legalności przetwarzania danych Pana R. na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy istotne jest, że OBRGE nie narusza swym działaniem praw i wolności skarżącego przy zastrzeżeniu, iż ocena - czy przetwarzanie danych nie narusza praw i wolności - nie może obejmować prawa do ochrony danych osobowych.

Przywołał pogląd doktryny, mówiący o tym, że ustawodawca ograniczając możliwość stosowania ww. przesłanki legalności nie miał na myśli "prawa do ochrony danych osobowych" jako prawa decydowania o przetwarzaniu informacji dotyczących danej osoby. Powołał się też na stanowisko, jakie zajął Sąd Apelacyjny w G. w orzeczeniu z [...] marca 1996 r. (OSN 1996, z 7-8 poz. 31) stwierdzając, że podstawowe dane osobowe człowieka są jego dobrem osobistym, ale jednocześnie są dobrem powszechnym w tym znaczeniu, iż istnieje publiczna zgoda na posługiwanie się nimi w życiu społecznym (towarzyskim, urzędowym, handlowym itd.). Dopóki więc dane osobowe człowieka są używane zgodnie z regułami społecznymi, nie można mówić o bezprawności działań innych osób ani o zagrożeniu dóbr osobistych tymi działaniami. GIODO stwierdził, że dane osobowe skarżącego są używane zgodnie z regułami społecznymi, czyli istnieje swoista "publiczna zgoda" na stosowanie rozwiązań w zakresie kontroli ruchu osób wchodzących do budynku OBRGE, zatem nakazanie usunięcia danych ze zbioru prowadzonego przez OBRGE jest bezzasadne. Fakt przetwarzania przez administratora danych w minimalnym zakresie, jaki jest niezbędny do osiągnięcia zamierzonego celu, czyni zadość zasadzie adekwatności określonej w art. 26 ust. 1 pkt 3. ustawy.

GIODO wskazał ponadto na uchybienia, jakich OBRGE dopuścił się w procesie przetwarzania danych Pana R. w zakresie niewykonania wobec niego obowiązku informacyjnego, wynikającego z art. 24 ust. 1 ustawy, o czym świadczyć może w szczególności fakt, iż skarżący nie posiadał wiedzy kto jest administratorem jego danych osobowych.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 25 lipca 2003 r. J. R. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jako rażąco naruszającej prawo (art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa) przez:

1) dowolną interpretację przepisów postępowania,

2) dowolną ocenę zgromadzonych dowodów,

3) wydanie decyzji bez dostatecznego rozpoznania sprawy,

4) zaniechanie obowiązku prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji

a nadto, oparcie zaskarżonej decyzji na wadliwych ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia. Uzasadnił wniosek stwierdzeniem, iż zaskarżona decyzja jest krzywdząca i narusza praworządność RP a w szczególności wskazane przepisy kpa a konsekwencje owego kwalifikowanego naruszenia prawa są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązywania zasady praworządności.

Decyzją z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] GIODO utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu GIODO stwierdził, iż skarżący ograniczył się w skardze do wskazania zarzutów, jednakże nie przedstawił żadnych nowych okoliczności sprawy ani też nie uzasadnił, na czym w szczególności polega wadliwość ustaleń dokonanych przez Generalnego Inspektora. Uznał za nieuzasadnione twierdzenie skarżącego, że wydanie decyzji nastąpiło bez dostatecznego rozpoznania sprawy i nie znalazł podstaw dla zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji i po ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdził, że materiał dowodowy zebrany w sprawie dawał i obecnie nadal daje wystarczającą podstawę dla rozstrzygnięcia. Wskazał ponadto, że pan R. przed wydaniem pierwszej decyzji zapoznał się z materiałem zebranym w sprawie, nie podważył prawidłowości złożonych wyjaśnień ani też nie złożył dodatkowych wniosków co do sposobu prowadzenia postępowania i okoliczności ustalonych przez GIODO. Żądanie zaś uchylenia w całości zaskarżonej decyzji ze względu na dowolną interpretację przepisów postępowania, dowolną ocenę materiału dowodowego i zaniechanie obowiązku prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji uznał za pozbawione podstaw. Podkreślił, iż podjął odpowiednie czynności w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpująco rozpatrzył materiał dowodowy.

W skardze z dnia 6 października 2003 r. do NSA Pan J. R. wniósł:

1) o stwierdzenie wyrokiem nieważności rażąco naruszających prawo decyzji z dnia [...] września 2003 r. oraz z dnia [...] lipca 2003 r.,

2) o zbadanie, czy do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia organu odwoławczego doszło przy zachowaniu określonej prawem procedury,

3) o zasądzenie od strony przeciwnej – GIODO na jego rzecz kosztów postępowania sądowego,

4) o rozważenie możliwości wystąpienia Sądu do Sejmu RP lub Prezesa RM z informacją o istotnych naruszeniach prawa przez GIODO stwierdzonych przez Sąd w rozstrzyganej sprawie.

Zarzucając zaskarżonej decyzji:

1) rażące naruszenie istotnych przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 77, 80, 107 § 3 kpa) przez – dowolną interpretację – dowolną ocenę dowodów – wydanie decyzji bez dostatecznego rozpoznania sprawy do końcowego rozstrzygnięcia – zaniechanie obowiązku prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji – oparcie zaskarżonej decyzji na wadliwych ustaleniach faktycznych – nierozpatrzenie i nieustosunkowanie się do całości żądań – brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy – niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

2) naruszenie art. 138 § 1 (poprzez jego zastosowanie) i 138 § 2 (przez jego niezastosowanie) kpa oraz rażące naruszenie prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 1, 6, 18, 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych) przez ich niewłaściwe zastosowanie tj. przyjęcie, że nie mają zastosowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę GIODO wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej przez Pana R. decyzji z dnia [...] września 2003 r. Odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, uznając je za pozbawione podstaw, stwierdzając że rozstrzygnął sprawę na podstawie obowiązujących przepisów prawa oraz wyczerpująco uzasadnił rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie zaś z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W rozpatrywanej sprawie kluczowym zagadnieniem jest określenie materialnej przesłanki przetwarzania danych osobowych. Administrator danych - Ośrodek Badawczo-Rozwojowy Gospodarki Energetycznej w K. – w postępowaniu administracyjnym przed Generalnym Inspektorem Ochrony Danych Osobowych podał, iż głównym celem zbierania, utrwalania i przechowywania danych osobowych w tzw. "księdze wejść" jest zwiększenie bezpieczeństwa osób pracujących w budynku, którym zarządza, jak również ochrona mienia oraz danych poufnych w bankach i serwerach komputerowych. Jako podstawę prawną swoich działań wskazał art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. Nr 133, poz. 883 z późn. zm.).

Wydaje się, że przywołany przepis jest wyłącznie sformułowaniem ogólnych założeń ustawy przydatnym raczej przy prowadzeniu wykładni oraz wyznaczeniu zakresu stosowania przepisów ustawy i jako taki nie może stanowić samoistnej podstawy prawnej przetwarzania danych osobowych.

Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, iż przetwarzanie danych osobowych petentów, w tym skarżącego, wchodzących do budynku zarządzanego przez OBRGE w tzw. "księdze wejść" odbywa się na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie danych osobowych.

Zgodnie z jego treścią przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne, gdy jest to niezbędne do wypełnienia prawnie usprawiedliwionych celów administratorów danych, o których mowa w art. 3 ust. 2, a przetwarzanie danych nie narusza praw i wolności osoby, której dane dotyczą. W wymienionym art. 3 ust. 2 mówi się o przetwarzaniu danych w związku z działalnością zarobkową, zawodową lub dla realizacji celów statutowych.

Powyższa przesłanka, tzw. klauzula usprawiedliwionego celu, dotyczy takich administratorów danych, którzy nie są ani organami państwowymi lub samorządowymi, ani też innymi jednostkami państwowymi. Wątpliwym jest zatem wskazywanie jej w przedmiotowej sprawie, ponieważ OBRGE jako jednostka badawczo-rozwojowa podległa Ministrowi Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej jest jednostką państwową.

Ponadto należy zauważyć, że powołanie się przez GIODO na m.in. zwiększenie bezpieczeństwa poufnych danych w bankach i serwerach komputerowych jako cel przetwarzania danych, wkracza na grunt innych przepisów prawa, w szczególności ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 11, poz. 95 z późn. zm.) i przepisów wykonawczych.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ww. ustawy, ustawa określa zasady ochrony informacji, które wymagają ochrony przed nieuprawnionym ujawnieniem, jako stanowiące tajemnicą państwową lub służbową, niezależnie od formy i sposobu ich wyrażenia, także w trakcie ich opracowania, zwanych dalej "informacjami niejawnymi", a w szczególności organizowania ochrony informacji niejawnych, klasyfikowania informacji niejawnych i udostępnienia tych informacji.

W ust. 2 pkt 4 stwierdza się natomiast, że przepisy ustawy mają zastosowanie do państwowych osób prawnych i innych niż wymienione w pkt 1-3 państwowych jednostek organizacyjnych.

Wątpliwości budzi również sam sposób przetwarzania danych osobowych, a w szczególności jego pierwszy etap, czyli zbieranie danych. Z akt sprawy wynika, że osoba wchodząca do budynku, którym zarządza OBRGE, jest przez pracownika portierni wzywana do okazania dowodu osobistego lub dokumentu tożsamości ze zdjęciem a dane w postaci imienia, nazwiska i numeru dokumentu są wpisywane od tzw. "księgi wejść". Takie same dane umieszczane są na przepustce, którą otrzymuje wchodzący, dodatkowym wpisem jest określenie podmiotu, do którego się udaje. Przepustka jest potwierdzana pieczęcią w miejscu załatwienia sprawy przez petenta i przy wychodzeniu z budynku zwracana na portierni. Niezastosowanie się przez petenta do wezwania skutkuje niewpuszczeniem do budynku.

Opisane działanie pracownika portierni nosi znamiona czynności legitymowania, do której uprawnieni są na podstawie odrębnych przepisów funkcjonariusze określonych służb, a w szczególności Policji, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz pracownicy ochrony przy wykonywaniu zadań ochrony osób i mienia w granicach chronionych obiektów i obszarów zgodnie z ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. Nr 114, poz. 740 z późn. zm.).

Według informacji przekazanych przez administratora danych osobowych, w OBRGE działa "wewnętrzna służba ochrony", którą stanowi obsada portierni podległa kierownikowi Działu Administracji.

Nie jest to jednak wewnętrzna służba ochrony w rozumieniu przepisów ww. ustawy oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 listopada 1998 r. w sprawie wewnętrznych służb ochrony (Dz. U. Nr 4, poz. 31, z późn. zm.).

Przepis art. 2 pkt 8 ww. ustawy o ochronie osób i mienia stanowi bowiem, iż wewnętrzne służby ochrony są to uzbrojone i umundurowane zespoły pracowników przedsiębiorców lub jednostek organizacyjnych powołane do ochrony.

Natomiast art. 10 ust. 1 tej ustawy stwierdza, że właściwy terytorialnie komendant wojewódzki policji może, w drodze decyzji administracyjnej, wydać zezwolenie na utworzenie wewnętrznej służby ochrony w jednostce, w skład której nie wchodzą obszary, obiekty i urządzenia umieszczone w ewidencji, o której mowa w art. 5 ust. 5, na wniosek kierowników tych jednostek, uzasadniony ważnym interesem gospodarczym lub publicznym.

Z akt sprawy nie wynika, aby załoga portierni w budynku OBRGE była wewnętrzną służbą ochrony utworzoną w oparciu o przywołane przepisy.

Ponadto, należy zauważyć, że z przepisów wspomnianych wyżej nie wynika wprost uprawnienie takiej służby do legitymowania a wywodzenie tego uprawnienia z przepisów kodeksu cywilnego bez wskazania konkretnego przepisu, zaprezentowane przez pełnomocnika GIODO na rozprawie, budzi uzasadnione wątpliwości.

Można zgodzić się ze stanowiskiem GIODO co do adekwatności zakresu przetwarzania danych osobowych skarżącego do celu przetwarzania danych przez administratora. Podmiot ten przetwarza dane w zakresie, jaki jest niezbędny do osiągnięcia zamierzonego celu, czym czyni zadość normie określonej w art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie danych osobowych.

Nie sposób jednak uznać za uzasadnione stwierdzenia administratora danych osobowych, z którym zgodził się Generalny Inspektor, że niezbędne jest przechowywanie tzw. "księgi wejść" przez okres jednego roku dla ewentualnych celów potwierdzenia faktu pobytu gościa oraz że służy to poprawie bezpieczeństwa zarówno pracujących w budynku, jak też petentów.

Stoi to w wyraźnej sprzeczności z obowiązkiem wynikającym z art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy, który stanowi, że administrator danych przetwarzający dane osobowe powinien dołożyć należytej, szczególnej staranności w celu ochrony interesów osób, których dane dotyczą, a w szczególności jest obowiązany zapewnić, aby dane te były przechowywane w postaci umożliwiającej identyfikację osób, których dotyczą, nie dłużej niż jest to niezbędne do osiągnięcia celu przetwarzania.

Po tym okresie powinny być co najmniej poddane procesowi anonimizacji i pozbawione cech identyfikujących a więc utracić walor danych osobowych.

Tak długi, bo roczny, okres przechowywania danych osobowych wymaga poddania w pełni zbioru danych rygorom ustawy, łącznie z obowiązkiem ich rejestracji.

Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych nie wyjaśnił, czy zbiór danych, którego administratorem jest OBRGE został zgłoszony, zgodnie z art. 40 ustawy, do rejestracji i czy został zarejestrowany.

W świetle powyższego Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego.

Niezależnie od tego należy odnieść się do tej części rozstrzygnięcia GIODO, w której nałożył na administratora danych osobowych obowiązek informacyjny wynikający z art. 24 ust. 1 ustawy.

Faktycznie, z ustaleń dokonanych przez GIODO wynika, że przy zbieraniu danych osobowych od skarżącego, administrator danych nie przekazał mu informacji o adresie swojej siedziby i pełnej nazwie, celu zbierania danych, prawie wglądu do swoich danych oraz ich poprawienia i dobrowolności albo obowiązku podania danych, a jeżeli taki obowiązek istnieje, o jego podstawie prawnej.

Pomimo takiego rozstrzygnięcia Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, Sąd zgodnie z żądaniem skarżącego, który zaskarżył w całości decyzję z dnia [...] września 2003 r. nr [...] oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] i wniósł o stwierdzenie ich nieważności, uchylił obie decyzje.

W tej rozpatrywanej sprawie głębszego zastanowienia wymaga treść art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Czy uchylenie decyzji, w części korzystnej dla skarżącego, z którą się nie zgadza i która go nie satysfakcjonuje można uznać za orzeczenie na niekorzyść skarżącego?

W tej materii poglądy w doktrynie są podzielone, można spotkać się z tezą, że zakaz reformationis in peius w postępowaniu sądowo-administracyjnym (obecnie przed sądami administracyjnymi) budzi wątpliwości.

W "Księdze pamiątkowej profesora Eugeniusza Ochendowskiego", Toruń 1999, w rozdziale – Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu sądowo-administracyjnym – Jan Zimmerman neguje jego stosowanie. Stwierdza on, że "prawna konstrukcja zakazu reformationis in peius w różnych procedurach, zwłaszcza w procedurach sądowych, należy do kanonu podstawowych rozwiązań procesowych, znanych i bardzo szeroko omawianych w literaturze i orzecznictwie. W postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym konieczne jest zwrócenie uwagi na to, że specyfika tej gałęzi prawa nie pozwala na mechaniczne odwzorowanie rozwiązań pochodzących z postępowania cywilnego lub karnego. Znana teza o potrzebie judycjalizacji postępowania administracyjnego, bardziej lub mniej przydatna w różnych swoich fragmentach, właśnie tutaj nie może być wyznacznikiem i kierunkowskazem". Dalej natomiast stwierdza, że "celem postępowania sądowo-administracyjnego jest w zasadzie kontrola legalności zaskarżonych do niego aktów (czynności). Sąd administracyjny, nie mając kompetencji merytorycznych, nie może sam swoim działaniem wprost "pogorszyć" materialno-prawnej sytuacji podmiotu składającego skargę. Jednocześnie Sąd taki ma obowiązek wynajdywania naruszeń prawa w działaniach administracji publicznej, a kompetencja do uchylenia aktów naruszających prawo nie powinna być niczym ograniczona.

Podstawowe cechy sądownictwa administracyjnego uzasadniają zatem również wniosek, że z teoretycznego punktu widzenia wprowadzenie zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowo-admininistracyjnym jest wykluczone."

W dalszych rozważaniach w tym zakresie, na gruncie obowiązujących ówcześnie przepisów dotyczących Naczelnego Sądu Administracyjnego, które obecnie zawiera również ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Jan Zimmerman stwierdza: NSA nie orzekając w sprawie administracyjnej nie może sam bezpośrednio pogorszyć sytuacji materialno-prawnej skarżącego. Sąd może, co prawda, uchylić zaskarżony akt, ale w przypadku, gdyby to było niekorzystne dla strony, tylko w części wyznaczonej przez skargę. Samo uchylenie nie jest więc dla strony niekorzystne, skoro sama ona tego żąda – taka jest istota skargi do NSA.

Wnoszący skargę dąży do uchylenia zaskarżonego aktu, toteż powinien się liczyć z tym, że jego sytuacja procesowa wróci do punktu poprzedniego, i że postępowanie w danej sprawie będzie powtórzone, a osiągnięcie końcowego rezultatu ulegnie opóźnieniu".

W konkluzji wywodu zaś stwierdza, że "niekorzyść determinująca zakaz reformationis in peius w postępowaniu przed NSA może być spowodowana jedynie uchyleniem aktu w części niezaskarżonej zastosowaniem środka ostrzejszego od tego, o który zabiegała strona lub takim sformułowaniem oceny prawnej, która zdeterminowałaby wydanie w przyszłości aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją wynikającą z aktu zaskarżonego."

Biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione okoliczności sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 132 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 5 i art. 26 ust. 1 pkt 4 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 a o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 ww. ustawy.