Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 694/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2015-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 218 par. 2, art, 135,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 4 pkt 1,
journal: Dz.U. 2005 nr 86 poz 734
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji  Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.
article: par. 14 ust. 1 pkt 3,
journal: Dz.U. 2004 nr 239 poz 2404
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu  w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej,  Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin.
article: art. 151, art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2015r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Świętokrzyski Wojewódzki Komendant Policji w K. postanowieniem nr [...] z [...] r., po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez R. S. na postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w K. z [...] r. o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 127 § 2 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Powyższe postanowienia zapadły w następujących okolicznościach faktycznych.

Do Komendy Miejskiej Policji w K. wpłynął 9 lutego 2015 r. wniosek R.a S. byłego funkcjonariusza o wydanie zaświadczenia o okresach służby w Policji, za które przysługuje prawo do podwyższenia świadczenia emerytalnego.

Na podstawie akt osobowych funkcjonariusza organ I instancji dokonał analizy przebiegu służby w policji. Ustalono, że wnioskodawca został przyjęty do służby 3 listopada 1989 r. i do 30 kwietnia 1991 r. odbywał zastępczą służbę wojskową w Oddziale Prewencji KWP w K.. Dnia 1 sierpnia 1991 r. został powtórnie przyjęty do służby i mianowany policjantem drużyny przewodników psów służbowych Oddziału Prewencji KWP w K.. Służbę w tym Oddziale pełnił do 15 maja 1994 r., a następnie został przeniesiony do pełnienia służby w Komendzie Zespołu Dyżurnych Sekcji Prewencji KMP K., potem jako pomocnik dyżurnego Zespołu Dyżurnych Sekcji Prewencji KMP K. i pomocnik dyżurnego Zespołu Dyżurnych Sztabu Policji KMP K., a od 15 września 2007 r. jako zastępca dyżurnego Zespołu Dyżurnych Sztabu Policji KMP K. i zastępca dyżurnego Zespołu Dyżurnych Wydziału Prewencji KMP K.. Z dniem 3 lutego 2012 r. został zwolniony ze służby w Policji. Z powyższych ustaleń wynikało więc, że wnioskodawca zajmował stanowiska wykonawcze w pionie prewencji oraz pełnił służbę na stanowisku kierowania w zespole dyżurnych komisariatu policji. W aktach osobowych nie odnaleziono protokołów powypadkowych lub orzeczeń lekarskich, które wskazywałyby, że w czasie służby występowało zagrożenie jego życia lub zdrowia.

Analizie poddano również znajdujące się w aktach osobowych rozkazy personalne, wnioski i rozkazy o wyróżnieniu, karty opisu stanowiska pracy, opinie służbowe. Z opinii służbowych z 1 lutego 1991 r. i 1 października 1992 r. sporządzonych w okresie służby w prewencji, jak również z zakresów czynności policjanta i policjanta Plutonu Patrolowo-Interwencyjnego, dowódcy drużyny Plutonu Patrolowo – Interwencyjnego oraz referenta Ogniwa Patrolowo – Interwencyjnego Sekcji Prewencji wynikało, że wnioskodawca pełniąc służbę patrolową realizował m.in. doprowadzenia i zatrzymania osób. Również w opiniach służbowych z 18 listopada 1995 r., 7 maja 1997 r. oraz 28 grudnia 2000 r. umieszczono informację, że wnioskodawca pełnił służbę jako dowódca patrolu zmotoryzowanego, dokonywał zatrzymań sprawców przestępstw, osób wyrokowanych - poszukiwanych, realizował wnioski o ukaranie, nakładał mandaty karne. Informacje o pełnieniu służby patrolowej, zatrzymaniu w bezpośrednim pościgu sprawców kradzieży oraz sprawców kradzieży z włamaniem znajdują się także w rozkazach o wyróżnieniu. Jednak w żadnym z opisanych dokumentów nie umieszczono informacji, aby w trakcie realizacji czynności służbowych wystąpiło szczególne zagrożenie życia lub zdrowia policjanta. Analizowane dokumenty potwierdzają jedynie realizowanie czynności służbowych wynikających ze specyfiki wykonywanego zawodu policjanta.

Od 1 stycznia 2002 r. do dnia zwolnienia ze służby 3 lutego 2012 r. R. S. pełnił służbę na stanowisku kierowania w Zespole Dyżurnych, początkowo Komisariatu Policji w K., a następnie w Wydziale Prewencji i Sztabie Policji Komendy Miejskiej Policji w K.. Z zakresu czynności oraz kart opisu stanowiska pracy sporządzonych w tym okresie jednoznacznie wynikało, że do jego zadań należało przyjmowanie zgłoszeń na telefon alarmowy oraz innych zgłoszeń od obywateli i nadawanie im dalszego biegu. Utrzymywanie stałego kontaktu i przyjmowanie zgłoszeń od instytucji pozaresortowych, opracowywanie dokumentów związanych z dyslokacją sił i środków jednostek terenowych, dokonywanie sprawdzeń w policyjnych informatycznych bazach danych. Z karty opisu stanowiska pracy wynikało, że pełniąc służbę na stanowisku kierowania pracował on głównie przy monitorze ekranowym (powyżej połowy dobowego czasu pracy) wprowadzając i przetwarzając dane w Elektronicznej Książce Służby Dyżurnego, wprowadzając telefonogramy, sporządzając wyniki dobowe. Analiza opisanych dokumentów jednoznacznie wskazywała, że w tym okresie wnioskodawca nie wykonywał żadnych czynności w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia.

Organ I instancji ustalił również, że część dokumentacji z lat 1989-1994 została wybrakowana, natomiast pozostała w dyspozycji Oddziału Prewencji Policji w K. dokumentacja nie potwierdziła wykonywania przez wnioskodawcę w okresie od 3 listopada 1989 r. do 16 maja 1994 r. czynności służbowych, w czasie których istniało zagrożenie dla życia lub zdrowia.

Analizie zostały poddane też Książki Wydarzeń Komendy Rejonowej Policji w K. za lata 1994-1996 tj. lata pełnienia przez R. S. służby w Batalionie Pogotowia Policyjnego i Patrolowania Komendy Rejonowej Policji w K. oraz Kompanii Pogotowia Policyjnego i Patrolowania Komendy Rejonowej Policji w K.. W dokumentach tych nie stwierdzono adnotacji o wykonywaniu czynności w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia R.a S.. Podobnie po analizie zakresu obowiązków oraz Książek Wydarzeń za okres służby w Zespole Dyżurnych Wydziału Prewencji oraz Wydziału Sztab Policji Komendy Miejskiej Policji w K. (od 2002-2012 r.) ustalono, że ww. nie wykonywał takich czynności.

Na podstawie analizy dokumentacji będącej w dyspozycji Komisariatu Policji w K.-Rejestru Śledztw i Dochodzeń za lata 1996-2002 oraz Książek Wydarzeń Komisariatu Policji 11 w K. za lata 1996-2002, nie stwierdzono wykonywania przez R. S. czynności w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Analizowane zapisy w Książkach Wydarzeń sygnalizują fakt skierowania funkcjonariuszy do realizacji czynności w ramach zgłoszonych wydarzeń oraz zawierają bardzo ogólny opis podjętych przez policjantów czynności (nałożenie mandatu, zatrzymanie osoby poszukiwanej, przyjęcie zawiadomienia o wykroczeniu czy przestępstwie). Nie odzwierciedlają zaś przebiegu interwencji z uwzględnieniem okoliczności zagrażających życiu i zdrowiu policjantów.

Ponieważ okres przechowywania notatników służbowych do roku 2007 wynosił 3 lata, obecnie - 5 lat, książek przebiegu służby - 5 lat, natomiast grafiki służby są dokumentami niearchiwalnymi kategorii BC, nie była możliwa analiza tych dokumentów z uwagi na upływ okresu ich przechowywania. Zgodnie z pismem naczelnika Wydziału Sztab Policji KMP w K. policjanci pełniący służbę na stanowisku kierowania nie prowadzą notatników służbowych. Przeanalizowano jednak dostępne Rejestry Postępowań Wyjaśniających i Dyscyplinarnych z lat 1994-2013 w Komendzie Rejonowej Policji w K., a następnie Komendzie Miejskiej Policji w K.. W analizowanych rejestrach znajdują się informacje dotyczące wydarzeń nadzwyczajnych z udziałem policjantów, zarówno w okresie służby jak i poza służbą, w tym między innymi czynnej napaści na funkcjonariuszy KRP K. i KMP K., narażenia ich na niebezpieczeństwo utraty życia lub zdrowia oraz wszelkie zdarzenia z użyciem broni służbowej przez policjantów. Z analizy powyższych rejestrów wynikało, iż takich zdarzeń w ciągu roku było jedynie kilka w ramach całej jednostki. W żadnym z tych zdarzeń nie brał udziału R. S.. W analizowanych rejestrach z dnia 20 września 2000 r. znajduje się jedynie informacja o prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym z jego udziałem, które dotyczyło uszkodzenia radiowozu przez osobę zatrzymaną.

W trakcie prowadzonego postępowania zwrócono się do wnioskodawcy o wskazanie zdarzeń oraz realizowanych czynności lub działań, które w jego ocenie mogłyby mieć wpływ na podwyższenie emerytury. Wymieniony nie wskazał jednak żadnych działań realizowanych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Rozpatrując zażalenie R. S. na postanowienie organu I instancji odmawiające wydania zaświadczenia, Komendant Wojewódzki na podstawie art. 136 kpa zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowanie dowodowe dotyczącego twierdzeń zawartych w zażaleniu. Postępowanie to nie potwierdziło jednak tych twierdzeń.

W swojej decyzji Komendant Wojewódzki scharakteryzował postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń i stwierdził, że organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, dokonując analizy dostępnej dokumentacji w zakresie wykonywanych przez funkcjonariusza czynności w sposób kompleksowy.

Zdaniem organu odwoławczego opierając się na analizie materiałów zgromadzonych w toku postępowania wyjaśniającego jednoznacznie należy stwierdzić, że R. S. w latach 1989 - 2012 nie pełnił służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Warunkiem koniecznym uznania, że policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie zagrożenia życia lub zdrowia policjanta. Potencjalnie na niebezpieczeństwo utraty życia (a w konsekwencji także zdrowia) narażony jest niejako "z definicji" każdy policjant w trakcie pełnienia swojej służby w Policji. W tej sytuacji nie wszystkie czynności wykonywane w ramach obowiązków służbowych (np. interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego, zabezpieczenia, zatrzymania, czynności dochodzeniowo-śledcze czy operacyjno-rozpoznawcze uzasadniają podwyższenie emerytury), można uznać za czynności podejmowane w sytuacjach "istnienia zagrożenia życia lub zdrowia", a tylko takie, które wiążą się z ich wykonywaniem w warunkach szczególnego (realnego) zagrożenia życia lub zdrowia danego funkcjonariusza.

Komendant Wojewódzki podkreślił, że organy obu instancji prowadząc postępowanie zwróciły się do wszystkich podmiotów, które mogły posiadać dokumentację związaną z przedmiotowym zagadnieniem i zgromadziły w tym zakresie materiał dowodowy, który nie potwierdził pełnienia przez wnioskodawcę w latach 1989-2012 służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. W szczególności zwrócono się do Naczelnika Wydziału Sztabu Policji Komendy Miejskiej Policji w K., Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia Komendy Wojewódzkiej Policji w K., Naczelnika Sztabu Policji Komendy Wojewódzkiej Policji w K., Dowódcy Oddziału Prewencji Policji w K., z prośbą o sprawdzenie dostępnej dokumentacji pod kątem przedmiotowego zagadnienia. Z udzielonych odpowiedzi wynikało, że w analizowanej dokumentacji brak jest danych na temat uczestnictwa R.a S. w czynnościach zagrażających jego życiu i zdrowiu. Ponadto dokonano również szczegółowej analizy akt osobowych wnioskodawcy, rejestrów postępowań wyjaśniających i dyscyplinarnych prowadzonych w latach 1996-2012 w Komendzie Rejonowej Policji w K. i Komendzie Miejskiej Policji w K. oraz materiałów znajdujących się w składnicy akt Komendy Miejskiej Policji w K., które zostały wybrakowane z uwagi na upływ okresu przechowywania. Jednakże z dostępnej organom dokumentacji nie wynikało, aby zainteresowany w trakcie objętego analizą okresu pełnienia służby, uczestniczył w czynnościach operacyjnych zagrażających jego życiu lub zdrowiu.

Biorąc pod uwagę powyższe Komendant Wojewódzki uznał, że organ I instancji dokonał przeglądu obszernego materiału, w tym archiwalnego, wyczerpując tym samym możliwości w zakresie kwerendy materiałów źródłowych. W sytuacji, gdy brak jest stosownej dokumentacji, wydanie zaświadczenia opartego jedynie na zeznaniach strony czy świadków prowadziłoby do naruszenia art. 218 kpa. Żądanie wydania zaświadczenia nie może bowiem prowadzić do zbierania przez organ administracji nowych informacji. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia w porównaniu z postępowaniem poprzedzającym wydanie decyzji administracyjnej ma charakter uproszczony ze względu na niezbyt rozbudowaną jego regulację prawną.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia, reprezentowany przez adwokata R. S. zarzucił naruszenie:

1. art. 7 w zw. z art. 218 § 1 i 2 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w formie przyjęcia, że informacje zawarte w aktach osobowych skarżącego nie świadczyły o jego służbie w warunkach wskazanych w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.;

2. art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 218 § 1 i 2 kpa poprzez niezebranie i niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący w toku postępowania wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym ujawnionych wątpliwości i tym samym nie dokonanie pełnych ustaleń co do przebiegu i charakteru służby skarżącego;

3. art. 219 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 oraz art. 126 kpa poprzez wydanie postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia żądanej treści bez wskazania przez organ w uzasadnieniu jakie konkretnie dokumenty zostały poddane analizie i stanowiły podstawę faktyczną wydanego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu autor skargi podkreślił, że w zażaleniu skarżący zamieścił katalog 14 okresów służby, który nie jest katalogiem zamkniętym. Okresy te - choć ze względu na ogólny charakter nie przywołujące wprost sytuacji zagrożenia życia - z natury rzeczy są okresami służby, w których istniały warunki szczególnie zagrażające życiu lub zdrowiu funkcjonariusza. Czynne uczestnictwo w tłumieniu zamieszek i protestów, czynne uczestnictwo w akcjach pożarniczych które były akcjami nadzwyczajnymi (skutkującymi śmiercią wielu funkcjonariuszy), czy zabezpieczanie meczy piłkarskich o podwyższonym ryzyku z definicji wiąże się z istnieniem warunków szczególnie (w sposób nadzwyczajny) zagrażających życiu lub zdrowiu.

Dalej wnoszący skargę podał, że już samo czynne uczestnictwo skarżącego w akcjach służb mundurowych, które wiązały się z sytuacjami szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia dla funkcjonariuszy, spełnia przesłanki wskazanych przepisów. Protesty górnicze (faktem notorycznym jest, że protesty te były jednymi z najbardziej gwałtownych i niebezpiecznych w ostatnich dekadach), ochrona meczów piłki nożnej, które wiązały się z poważnymi i groźnymi zamieszkami (mecz piłki nożnej Polska-Anglia w 1993 r.), zabezpieczanie wizyty głowy obcego państwa, która była wcześniej obiektem poważnych zamachów, branie udziału w poważnych akcjach ratowniczych skutkujących śmiercią wielu funkcjonariuszy, czy choćby pełnienie służby wartowniczej na obiektach podwyższonego ryzyka - te wszystkie wydarzenia z natury rzeczy wiążą się nie tylko z ryzykiem, ale przede wszystkim z ryzykiem zwiększonym, nadzwyczajnym. Nie wszyscy funkcjonariusze Policji w toku swej służby stawiają czoła takim wyzwaniom. Wyzywania te wiążą się zaś z nadzwyczajnie wysokim prawdopodobieństwem utraty przez funkcjonariusza życia lub zdrowia. Wskazana w zażaleniu liczba niebezpiecznych wydarzeń, w których brał udział skarżący, bez wątpienia przekracza liczbę sześciu interwencji w roku.

Następnie autor skargi podał, że nawet gdyby przyjąć, iż sam fakt uczestnictwa we wskazanych przez skarżącego akcjach Policji nie powoduje w każdym wypadku zakwalifikowania tych okresów służby jako szczególnie niebezpiecznych dla życia i zdrowia, to przyjąć jednak należy, że organ II instancji nie dokonał wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Z postanowienia nie wynika bowiem, by zebrał on jakiekolwiek informacje odnoszące się do 14 okresów służby wskazanych przykładowo przez skarżącego, a następnie poddał je analizie. Nie powinno być przy tym wątpliwości, że czynności służbowej o tak dużej doniosłości, jak zabezpieczenia dwóch pielgrzymek papieża do Polski, zostały opisane i zarchiwizowane przez odpowiednie organy Policji. Pozostałe wskazane okresy służby także winny znaleźć potwierdzenie w archiwach służb mundurowych.

Zdaniem autora skargi uzasadnienie skarżonego postanowienia wskazuje, że organy obu instancji żadnych dokumentów związanych z ww. wydarzeniami nie zgromadziły, więc uznanie przezeń, że fakty podniesione przez skarżącego nie zostały udowodnione, było nieprawidłowe. W konsekwencji naruszony został art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby organ rzetelnie i wyczerpująco zgromadził dokumentację, możliwe byłoby wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego. Powyższe uchybienia wskazuje też na naruszenie art. 219 w zw. z art. 124 § 2 kpa.

Wnoszący skargę zarzucił także, że w uzasadnieniu skarżonego postanowienia organ ograniczył się do ogólnego wskazania źródeł zbiorów dokumentów, które miały stanowić podstawę rozstrzygnięcia tj. wskazał jedynie inne organy, do których miał się zwrócić. Takie wskazanie dowodów jest niewystarczające, a do tego uniemożliwia skuteczną argumentację w postępowaniu administracyjnym i sądowym.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego

i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było postanowienie Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie przez niego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

W związku z powyższym na wstępie należy wskazać, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w przepisach działu VII kpa (art. 217 – 220 kpa). Regulacje te znajdują zastosowanie również w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariusza Policji w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym, art. 218 § 2 kpa daje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ, przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak tylko w koniecznym zakresie. Ogranicza się ono przy tym do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ informacje odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają dany stan prawny. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy, a nie woli organu. Do postępowania tego nie znajdują zatem zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, prowadzone jest jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia.

Wydanie zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie przez funkcjonariusza Policji służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu przewidziane zostało w postępowaniu mającym na celu ustalenie emerytury funkcjonariuszowi policji. W art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r., poz. 667 ze zm.) ustawodawca przewidział podwyższenie emerytury funkcjonariusza o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Emeryturę podwyższa się przy tym w taki sposób wtedy, gdy funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych: podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia (§ 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej - Dz.U.2005.86.734 ze zm., dalej rozporządzenie ws. szczegółowych warunków podwyższania emerytur). Z kolei zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.), dalej przywołane jako "rozporządzenie", środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej.

W niniejszej sprawie organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające - czemu szczegółowo dał wyraz w uzasadnieniu swojego postanowienia - dokonując analizy zapisów akt osobowych skarżącego, baz danych, a także zasobów archiwalnych, wyczerpując tym samym możliwości w zakresie kwerendy materiałów źródłowych. Zwrócił się także do komórek i jednostek organizacyjnych Policji, w których skarżący pełnił służbę o zweryfikowanie posiadanej dokumentacji, czy skarżący w którymkolwiek roku swojej służby podejmował co najmniej sześciokrotnie czynności, z którymi wiązałoby się zagrożenie życia lub zdrowia w rozumieniu § 4 pkt 1 cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r.

Prowadzone postępowanie nie wykazało jednak, aby skarżący pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Tym samym nie było możliwe wydanie żądanego zaświadczenia, a organ mógł jedynie, na podstawie art. 219 kpa wydać postanowienie o odmowie jego wydania. Prawidłowo zatem, zdaniem Sądu organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji podzielając argumentację w nim zawartą i ponownie analizując sprawę. Dodać należy, że w opinii Sądu postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone w sposób wnikliwy i skrupulatny, a wszystkie dostępne materiały mogące być przydatne przy rozpatrywaniu złożonego wniosku zbadane zostały z należytą starannością.

Nie można zgodzić się z zarzutem skargi, że organ nie dokonał wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, co do okoliczności wskazanych przez skarżącego w zażaleniu z 16 kwietnia 2015 r. od postanowienia organu I instancji. Podnieść bowiem należy, że w odniesieniu do zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sposób wyraźny wskazuje, iż winno być ono wydane na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach. Zatem ustawodawca w sposób jednoznaczny i bezsprzeczny wyłączył szerszy zakres postępowania wyjaśniającego. Uproszczony charakter postępowania o wydanie zaświadczenia uniemożliwia stosowanie uregulowania art. 75 § 1 kpa, w myśl którego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne w prawem, w szczególności zaś dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W konsekwencji organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych przez niego dokumentów.

Podnieść należy, że w sprawie ustalenia wystąpienia okoliczności wskazanych przez skarżącego w ww. zażaleniu, na podstawie art. 135 kpa Komendant Wojewódzki z urzędu zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania. Podobnie jak całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w tej sprawie, również postępowanie mające na celu weryfikację twierdzeń skarżącego zostało przeprowadzone w sposób rzetelny. Jednak analiza dostępnych materiałów nie potwierdziła twierdzeń skarżącego, a cześć dokumentacji została wybrakowana. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że nie istnienie dokumentów spowodowane ich wybrakowaniem wynikłym z upływu czasu i obowiązujących w tym zakresie przepisów, uniemożliwia wydanie pozytywnego zaświadczenia, ponieważ obecnie nie można domniemywać, czy były w nich zawarte informacje istotne dla wniosku skarżącego. Tylko odpowiednie zapisy i adnotacje w takich dokumentach umożliwiają organom na dokonanie ustaleń w trybie art. 218 § 1 i 2 kpa.

Trudny do zaakceptowania jest zarzut skargi, że organ odwoławczy naruszając zasadę swobodnej oceny dowodów nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, gdyż z informacji przedstawionych przez skarżącego w zażaleniu i następnie szczegółowo opisanych w skardze wynika, że uczestniczył on w akcjach, które cechują się nadzwyczajnym stopniem zagrożenia dla życia i zdrowia funkcjonariuszy. Na skutek bowiem braku dokumentów potwierdzających udział skarżącego w tego typu akcjach zarówno w aktach osobowych, jak i w innych dostępnych źródłach, organ II instancji zasadnie nie analizował, czy okoliczności te wypełniają określone w § 4 rozporządzenia ws. szczegółowych warunków podwyższania emerytur przesłanki pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Organ II instancji zlecił przeprowadzenie dodatkowego postępowania, co do podanych przez skarżącego kwestii i kiedy nie przyniosło ono rezultatów podtrzymał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści, ze względu na brak danych, a nie ze względu na brak spełnienia przesłanek określonych w ostatnio przywołanym przepisie. Z tej też przyczyny zawarta w skardze obszerna argumentacja mająca przekonać, że okoliczności wskazane przez skarżącego w zażaleniu wypełniają przesłanki pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, nie mogła spowodować uwzględnienia skargi. Dodać trzeba, że postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 kpa musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju. Nie ma natomiast podstaw do wydania zaświadczenia co do innych faktów lub okoliczności, które zostały udowodnione tylko samym twierdzeniem skarżącego.

Nie można również zgodzić się z zarzutem wnoszącego skargę, że organ II instancji nie wskazał jakie konkretnie dokumenty poddał analizie. Na czwartej stronie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wyjaśniono bowiem, że dokonano szczegółowej analizy: akt osobowych skarżącego, rejestrów postępowań wyjaśniających i dyscyplinarnych prowadzonych w latach 1996-2012 w Komendzie Rejonowej Policji w K. i w Komendzie Miejskiej Policji w K. oraz materiałów znajdujących się w składnicy akt Komendy Miejskiej Policji w K., które zostały wybrakowane z uwagi na upływ okresu przechowywania. Ponadto organy administracji zwróciły się do szeregu jednostek policji z prośbą o sprawdzenie dostępnej dla nich dokumentacji pod kątem przedmiotowego zagadnienia. Z udzielonych odpowiedzi wynika, że w przeanalizowanej przez te jednostki dokumentacji brak jest danych na temat uczestnictwa R.a S. w czynnościach zagrażających jego życiu lub zdrowiu. Mimo tego, że organy prowadzące postępowania nie przejrzały tej dokumentacji samodzielnie, lecz zwróciły się o to do właściwych jednostek policji, nie można kwestionować takiego sposobu dokonania ustaleń faktycznych. Obowiązujące przepisy procedury administracyjnej pozwalają bowiem na dokonywanie przez organ administracji ustaleń faktycznych również w oparciu o dokonane przez inne jednostki i organy czynności oraz sporządzone przez nie dokumenty, co wynika z treści art. 75 § 1 oraz 76 § 1 kpa. Skarżący nie może również oczekiwać, że organ administracji w uzasadnieniu postanowienia odmawiającego uwzględnienia wniosek o wydanie zaświadczenia szczegółowo wskaże wszystkie jednostkowe dokumenty nie zawierające pożądanych przez stronę informacji, jakie przeanalizował w celu weryfikacji twierdzeń strony. Zbiorcze ich opisanie (np. dokumenty znajdujące się w aktach osobowych strony, czy rejestry postępowań z określonych lat) jest wystarczające. Ponadto należy przypomnieć, że jeśli strona uważa, że istnieją pominięte przez organy dokumenty potwierdzające oczekiwane przez nią fakty, to powinna sama tej dokumenty wskazać organowi. Tymczasem skarżący nawet odnośnie wskazanych przez niego konkretnych zdarzeń, w których miał brać udział w warunkach szczególnie zagrażających jego życiu i zdrowiu (protesty górnicze, ochrona meczów piłki nożnej, zabezpieczanie wizyty głowy obcego państwa, branie udziału w akcjach ratowniczych), nie wskazał żadnych konkretnych dokumentów, które mogłyby jego w nich udział potwierdzić. Organ II instancji natomiast podjął wszelkie możliwe działania, aby informacje na temat wskazanych zdarzeń i udziału w nich skarżącego uzyskać. Świadczy o tym na przykład pismo Dowódcy Oddziału Prewencji Policji w K. z dnia 18 maja 2015 r. będące odpowiedzią na pismo organu z dnia 5 maja 2015 r. (k. 58 akt administracyjnych).

Trzeba ponadto zauważyć, że organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu podzielił ustalenia organu I instancji, który dokładnie opisał wszystkie badane dokumenty, a Komendant Wojewódzki na tej podstawie stwierdził, że zbadane przez organ I instancji dokumenty, ewidencje i rejestry nie dają podstawy do wydania zaświadczenia żądanej treści. Prawidłowość prowadzonego postępowania dokumentują także akta administracyjne sprawy. Nie bez znaczenia pozostaje także fakt, że organ odwoławczy nakazał przeprowadzenie dodatkowego postępowania na podstawie art. 135 kpa.

Odnosząc się na koniec do podniesionych tylko na marginesie w skardze wątpliwości natury konstytucyjnej co do sytuacji, w której jedynym prawdziwie skutecznym dowodem, który może przedłożyć organowi emerytalno-rentowemu funkcjonariusz starający się o podwyższenie emerytury, jest zaświadczenie, które można wydać jedynie w oparciu o zgromadzoną dokumentację, a podstawowe dokumenty wskazujące na okoliczności mające być podstawą zaświadczenia są niszczone po okresie krótszym, niż okres służby wymagany do uzyskania emerytury policyjnej, należy zauważyć, że taki zarzut nie dotyczy kontrolowanego przez Sąd postępowania, lecz ewentualnie postępowania, w którym skarżący będzie domagał się podwyższenia przysługującej mu emerytury. Dlatego wskazany zarzut nie mógł być uwzględniony w niniejszej sprawie.

Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a Sąd działając z urzędu w granicach zakreślonych w art. 134 § 1 p.p.s.a. nie stwierdził żadnych naruszeń prawa pozwalających na uwzględnienie skargi, skarga R.a S. podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.