Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 984/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 2, art. 267 pkt 1, art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a i ust. 4 pkt 1, art. 273 ust. 1- ust. 2 i ust. 5 - ust. 6, art. 298 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: art. 134, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 18a ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 134, art. 145 part. 1 pkt 2, art. 153, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 2 pkt 1, par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2015 poz 1804
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.  w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Dnia 7 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 roku sprawy ze skargi Skarbu Państwa - A Oddział w Ł. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Ł. na rzecz strony skarżącej – Skarbu Państwa – A Oddział w Ł. kwotę 190 (sto dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. P.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Ł. na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 4, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 i 2180), powoływanej dalej jako: "ustawa Prawo wodne", oraz art. 104 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", określił dla Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 98,00 zł za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że w dniu 16 marca 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Ł. ustalił, w formie informacji rocznej, dla Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 1285,01 zł za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód. Następnie w dniu 2 maja 2018 r., bez zachowania 14-dniowego terminu określonego w art. 273 ust. 2 ustawy Prawo wodnego, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. złożyła reklamację, w której podniosła, że w przedmiotowej informacji nie podano podstawy prawnej, na podstawie której oparto wyliczenia. W związku z powyższym wniosła o wskazanie podstawy prawnej, podanie daty wydania decyzji, organu wydającego i numeru drogi.

Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Ł. nie uznał powyższej reklamacji, motywując, że została złożona po terminie określonym w art. 273 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Podmiot otrzymał informację w dniu 9 kwietnia 2018 r., a reklamacja została nadana w placówce pocztowej w dniu 27 kwietnia 2018 r..

Następnie, powołując się na przepis art. 273 ust. 6 ustawy Prawo wodne, organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Ł. do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód, albowiem reklamacja Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. nie została uznana.

Ponadto organ wskazał, że wydając zaskarżoną decyzję Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w Ł. przyjął za podstawę następujące decyzje:

1. decyzję znak: [...] z dnia [...] wydaną przez Starostę [...];

2. decyzję znak: [...] z dnia [...] wydaną przez Starostwo Powiatowe w Ł.;

3. decyzję znak: [...] z dnia [...] wydaną przez Starostę [...].

W związku z powyższym wysokość opłaty stałej została ustalona na kwotę 98,00 zł.

Uzasadniając powyższą wysokość opłaty stałej, organ wskazał, że jej określenie zostało dokonane w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502). W szczególności opłata za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód została określona jako:

1. iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 331 dni maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 6 dm3/s i wynoszącego po przeliczeniu 0,006 m3/s;

2. iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 331 dni maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 15 dm3/s i wynoszącego po przeliczeniu 0,015 m3/s;

3. iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 331 dni maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 17 dm3/s i wynoszącego po przeliczeniu 0,017 m3/s;

4. iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 331 dni maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 7 dm3/s i wynoszącego po przeliczeniu 0,007 m3/s;

5. iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 15 dm3/s i wynoszącego po przeliczeniu 0,015 m3/s;

6. iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 15 dm3/s i wynoszącego po przeliczeniu 0,015 m3/s;

7. iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 37 dm3/s i wynoszącego po przeliczeniu 0,037 m3/s.

Jednocześnie organ stwierdził, że pomimo iż w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do uwzględnienia reklamacji, a tym samym do wydania nowej informacji rocznej ustalającej wysokość opłaty stałej za usługi wodne, uwzględniającej stanowisko strony, Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w Ł. zobowiązany był do działania zgodnego z art. 7 k.p.a.

Wychodząc z powyższych przesłanek, organ wskazał, że w drodze decyzji określającej wysokość opłaty stałej za usługi wodne, należało uwzględnić faktycznie istniejące pozwolenia wodnoprawne, na podstawie których strona korzysta z usług wodnych.

Na powyższą decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Ł. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wniosła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł., w imieniu której działa Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł., zarzucając:

1. naruszenie art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. (w skardze błędnie podano: "ust. 3") poprzez brak prawidłowego oznaczenia strony, będącej adresatem decyzji organu pierwszej instancji polegający na oznaczeniu strony jako Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. w sytuacji, gdy podmiotem reprezentującym Skarb Państwa jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;

2. naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy oraz braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy;

3. naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wybiórczej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału oraz oczywiście błędne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia w szczególności:

- pominięcie faktu, iż decyzja o numerze: [...] z dnia [...] została wygaszona decyzją [...] z dnia [...];

- pominięcie faktu, iż decyzja o numerze: [...] z dnia [...] została zastąpiona decyzją o numerze: [...] z dnia [...];

4. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezamieszczenie w uzasadnieniu decyzji pełnego uzasadnienia faktycznego m.in. poprzez niewyjaśnienie różnic w ilości dni maksymalnego zrzutu (331 oraz 365 dni), błędów rachunkowych, w konsekwencji powyższego uniemożliwienie weryfikacji wydanej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania art. 80 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Ł. z dnia [...] i w konsekwencji przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik w pierwszej kolejności zaznaczył, iż organ nie ma racji twierdząc, iż statio fisci Skarbu Państwa w przedmiotowej sprawie zostało oznaczone w sposób prawidłowy. Organ w sposób błędny wskazuje adresata decyzji jako Skarb Państwa - Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, gdy tymczasem podmiotem reprezentującym Skarb Państwa jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Ponadto powołując się na treść art. 18 ust. 1 i 18a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), podniósł, iż centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, który realizuje swoje zadania przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad jest jedynie jednostką pomocniczą, a nie statio fisci, przeciwko któremu może zostać wydana decyzja. Zdaniem pełnomocnika, w konsekwencji doprowadziło to do naruszenia art.107 § 1 ust. 3 k.p.a.

W dalszej kolejności pełnomocnik wskazał, że organ oparł swoje rozważania i obliczył opłatę w oparciu o decyzje nieistniejące obecnie w obrocie. Nie ulega wątpliwości, iż decyzja o numerze: [...] z dnia [...] została wygaszona decyzją [...] z dnia [...], a z kolei decyzja o numerze: [...] z dnia [...] została zastąpiona decyzją o numerze: [...]z dnia [...].

Pełnomocnik podniósł, że powyższe w ocenie strony skarżącej stoi w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a., tj. wymogiem praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Brak zaufania obywateli do organów państwa jest z reguły skutkiem naruszenia prawa przez organy państwowe, zwłaszcza zaś niektórych wartości w nim wyrażonych, takich jak równość i sprawiedliwość.

Jednocześnie pełnomocnik stwierdził, że w ocenie skarżącej organ podczas prowadzonego postępowania naruszył również art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie i rozpatrzenie całości materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie.

Ponadto pełnomocnik wskazał, że w uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się jedynie na decyzje wydane przez Starostów. Stosowanie zaś do art. 80 k.p.a. organ swobodnie ocenia dowody, ważne jest jednak, aby stan faktyczny sprawy został oceniony na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego. Swobodna ocena nie oznacza bowiem dowolności. Ta czynność powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stosowanie do art. 107 § 3 k.p.a. W odniesieniu do powyższego pełnomocnik podniósł, że organ I instancji nie zawarł w treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] szczegółowego uzasadnienia faktycznego, w szczególności brak jest wskazania, skąd wynikają różnice w ilości dni (raz 365 dni, w innym wypadku 331 dni), brak prawidłowego sposobu wyliczenia opłat. Dla przykładu pełnomocnik wskazał, iż tak: w pierwszej decyzji 8,04 zł za I kwartał za 5 wylotów, z trzeciej kolei decyzji 12,29 zł za I kwartał za 4 wyloty. Zdaniem pełnomocnika, w świetle powyższego nie jest możliwa weryfikacja wydanej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania art. 80 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, pełnomocnik stwierdził, że skarżąca prezentuje pogląd, iż w realiach przedmiotowej sprawy obowiązkiem organów administracyjnych było poczynienie szczegółowych ustaleń faktycznych i podjęcie działań zmierzających do wszechstronnego zebrania dowodów.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ wskazał, że w dniu 27 czerwca 2018 r. od skarżącego wpłynęło ponaglenie dotyczące złożonej reklamacji. Dyrektor Zarządu Zlewni w Ł. w dniu 4 lipca 2018 r. przekazał ponaglenie do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. (syg. pisma [...]). W dniu [...] do Zarządu Zlewni w Ł. wpłynęło postanowienie Dyrektora RZGW w W. zobowiązujące organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy do 20 lipca 2018 r. W dniu [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w Ł. wydał decyzję [...], którą przesłał skarżącemu.

Ponadto organ podniósł, że w dniu 3 września 2018 r. do Zarządu Zlewni w Ł. wpłynęło pismo od Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. informujące o zleceniu przelewów na łączną kwotę 1285,01 zł, tj. kwotę opłaty rocznej wynikającej z informacji oraz zawierające prośbę o zwrot nadpłaty. Pismami z dnia 11 września 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Ł. zawiadomił skarżącego o trybie postępowania w przypadku stwierdzenia nadpłaty w przypadku błędnie ustalonej opłaty za usługi wodne oraz o wszczęciu postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za usługi wodne. Wyjaśnił przy tym, że po przeprowadzeniu wszczętego postępowania zostanie wydana decyzja określająca zarówno wysokość opłaty za usługi wodne w prawidłowej wysokości, jak i wysokość nadpłaty. Wobec uznania żądania za zasadne do ustalenia prawidłowej wysokości za usługi wodne zostaną uwzględnione następujące decyzje: decyzja znak: [...] z dnia [...] wydana przez Starostę [...] uwzględniająca 2 wyloty oraz decyzja znak: [...] z dnia [...] wydana przez Starostę [...] uwzględniająca 4 wyloty.

W odniesieniu do powyższego organ wskazał, że po wydaniu decyzji zostanie ona przekazana Sądowi do niniejszej sprawy. Wobec faktu, iż wszczęte zostało postępowanie w sprawie ustalenia należnej opłaty za usługi wodne, w trakcie którego z oczywistych przyczyn organ od nowa będzie badał podstawy ustalenia tej opłaty (istniejące w obrocie prawnym decyzje) - wniosek o oddalenie niniejszej skargi jest zasadny.

Przy piśmie z dnia 14 listopada 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Ł. przesłał decyzję z dnia [...] określającą w punkcie I dla Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 172 zł za wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód oraz w punkcie II określającą dla Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. wysokość nadpłaty w opłacie stałej za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. za wymienione w pkt I usługi wodne, w kwocie: 1113,01 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny w ramach sprawowanej kontroli działaności administracji publicznej bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron, oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.); stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

Jednocześnie wyjaśnić należy, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co obliguje go do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, których dopuściły się organy prowadzące postępowanie administracyjne w kontrolowanej sprawie. Jednakże sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja określająca wysokość opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód jest obarczona wadą nieważności, przyjmującą postać wydania decyzji bez podstawy prawnej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co tym samym uzasadnia jej wyeliminowanie z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności w całości, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów.

W tym kontekście przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 267 pkt 1 ustawy Prawo wodne jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne. Opłaty te uiszcza się m.in. za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. 3a tej ustawy). Jak natomiast stanowi art. 298 pkt 1 analizowanej ustawy, podmioty korzystające z usług wodnych są obowiązane ponosić opłatę za usługi wodne. Stosownie do art. 271 ust. 4 pkt 1 tej ustawy wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód.

W myśl zaś art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy Prawo wodne opłatę tę ustalają Wody Polskie w formie informacji rocznej. Podmiot obowiązany do ponoszenia opłaty za usługi wodne, któremu przekazano tę informację, stosownie do art. 273 ust. 1 ustawy Prawo wodne, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty. Zgodnie z art. 273 ust. 2 powołanej ustawy, reklamację składa się odpowiednio do Wód Polskich albo właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia otrzymania odpowiednio informacji, o której mowa w art. 271 ust. 6 oraz w art. 272 ust. 17 albo 22 tej ustawy. W razie uznania reklamacji Wody Polskie albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta przekazują podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłat za usługi wodne nową informację, zawierającą także sposób obliczenia opłaty za usługi wodne (art. 273 ust. 5 ww. ustawy). Stosownie zaś do treści art. 273 ust. 6 tej ustawy, w razie nieuznania reklamacji, te same organy, określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji.

Z powołanych regulacji wynika, iż ustawodawca wprowadził szczególny tryb określania opłaty za usługi wodne: poprzez skierowanie do podmiotu zobowiązanego informacji, możliwość kwestionowania rozstrzygnięcia o opłacie zawartego w informacji - niedewolutywnym środkiem zaskarżenia, jakim jest reklamacja, wydanie ponownej informacji (w przypadku uznania reklamacji) oraz decyzji administracyjnej (w przypadku nieuznania reklamacji). Jednocześnie w art. 14 ust. 2 ustawy Prawo wodne ustawodawca zastrzegł, że do postępowania przed organami, o których mowa m.in. w ust. 1 pkt 5 (tj. dyrektora zarządu zlewni Wód Polskich) stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "k.p.a.". Oznacza to, że postępowanie przed wskazanym organem jest postępowaniem administracyjnym rządzącym się regułami kodeksu postępowania administracyjnego (oczywiście w przypadku braku odmiennych uregulowań w ustawie Prawo wodne). Zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Środek zaskarżenia złożony z uchybieniem terminu nie może bowiem prowadzić do wydania decyzji merytorycznej. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych merytoryczne rozpoznanie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu stanowi rażące naruszenie prawa, a więc kwalifikowaną wadę prawną decyzji administracyjnej, o ile nie ulega wątpliwości, że uchybienie to było niewątpliwe (por. wyrok z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 961/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonana z perspektywy powołanych regulacji analiza akt kontrolowanej przez Sąd sprawy bezspornie dowodzi, że reklamacja od informacji rocznej została wniesiona przez stronę skarżącą po upływie 14-dniowego terminu, o którym mowa w powołanym art. 273 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Informację tę strona otrzymała bowiem w dniu 9 kwietnia 2018 r., zaś reklamację złożyła w dniu 27 kwietnia 2018 r. (data nadania w placówce pocztowej). Okoliczność ta jest niesporna między stronami. Organ wyraźnie ją wyartykułował w uzasadnieniu decyzji, natomiast strona skarżąca nie zakwestionowała tej okoliczności w skardze.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, iż nie było podstaw do wydania zaskarżonej decyzji i ustalenia "nowej" opłaty stałej na kwotę 98 zł, wobec ustalonej uprzednio w drodze informacji rocznej tej opłaty w kwocie 1.285,01 zł. Sąd podziela bowiem prezentowany w orzecznictwie pogląd, iż zawarty w art. 273 ust. 6 ustawy Prawo wodne zwrot "w razie nieuznania reklamacji" należy rozumieć jako nieuznanie merytoryczne. Będzie ono miało miejsce wówczas, gdy reklamacja jako środek zaskarżenia zostanie złożona z zachowaniem 14-dniowego terminu, jednakże podniesione w niej argumenty kwestionujące treść infromacji nie zasługują na uwzględnienie. Do tej kategorii, w ocenie Sądu, nie można zaliczyć sytuacji, która wystąpiła w niniejszej sprawie, a mianowicie przypadku złożenia reklamacji z uchybieniem ustawowego terminu (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 wrzesnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 370/18-375/18, a także wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 października 2018 r., II SA/Gl 700/18, dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Uznając zatem, iż reklamacja od informacji rocznej o wysokości opłaty stałej nosi cechy środka zaskarżenia, jej wniesienie po terminie, w ocenie Sądu, powinno skutkować wydaniem przez organ postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. (stwierdzającego wniesienie reklamacji po terminie) w związku z odesłaniem do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, zawartym w art. 14 ust. 2 ustawy Prawo wodne. W żadnym zaś względzie nie uprawniało ono organu do określenia "nowej" opłaty rocznej, a tym bardziej do weryfikacji wysokości tej opłaty z odwołaniem się do regulacji zawartej w art. 7 k.p.a. W efekcie podjętych przez organ działań w obrocie prawnym zaczęły funkcjonować akty określające ową opłatę stałą w dwóch i w dodatku istotnie różniących się wysokościach za ten sam okres, tj. w kwocie 1.285.01 zł (według informacji rocznej) i kwocie 98 zł (według zaskarżonej decyzji). Poza zakresem rozważań Sąd pozostawia przy tym decyzję w sprawie owej opłaty stałej podjętą już po wniesieniu skargi, tj. decyzję z dnia 25 października 2018 r., wydaną m.in. na podstawie art. 21 § 3 oraz art. 74a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 800 ze zm.).

W związku z powyższym Sąd w żadnej mierze nie podziela prezentowanego przez organ stanowiska jakoby podstawę działania organu w niniejszej sprawie wyznaczał przepis art. 7 k.p.a. w powiązaniu ze wskazanymi w podstawie zaskarżonej decyzji przepisami ustawy Prawo wodne, a tym bardziej, aby stanowił podstawę do zweryfikowania w ten sposób wysokości opłaty rocznej ustalonej w drodze informacji rocznej. Powołany przepis zamieszczony w Rozdziale 2 zatytułowanym "Zasady ogólne" kreuje jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego – zasadę prawdy obiektywnej i towarzyszącą jej zasadę praworządności wyrażoną również w art. 6 k.p.a. oraz zasadę uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Powołane zasady nakładają na organ prowadzący postępowanie przede wszystkim obowiązek działania na podstawie przepisów prawa, w tym zwłaszcza z zachowaniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania mających zastosowanie w rozpatrywanej przez organ w sprawie i przewidzianych przepisami k.p.a. trybów jej rozpoznawania oraz weryfikacji zapadłych w sprawie aktów kończących postępowanie. Wynikający z art. 7 k.p.a. obowiązek uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli to jedna z dyrektyw kształtujących prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, nie zaś podstawa do samowolnego kreowania przez organ trybu weryfikacji informacji rocznej nieznanego przepisom ustawy Prawo wodne, ani tym bardziej kodeksowi postępowania administracyjnego. Przypomnieć bowiem należy, że kodeks reguluje zwyczajne i nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego. Do tych pierwszych należy tryb postępowania przed organem I instancji i postępowania przed organem odwoławczym uregulowany w art. 127-144 k.p.a.

W ramach trybu zwyczajnego następuje rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Natomiast do trybów nadzwyczajnych ustawodawca zaliczył tryb: wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145-152 k.p.a.), tryb stwierdzenia nieważności decyzji (art.156-159 k.p.a.), tryb uchylenia lub zmiany decyzji (art. 154-155 i art. 161-163 k.p.a.). Rolą tych ostatnich trybów nie jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, lecz zweryfikowanie, co do zasady, ostatecznych decyzji administracyjnych pod kątem wad kwlifikowanych bądź ich zmiana lub uchylenie ze względów wskazanych w przywołanych regulacjach (zob. szerzej: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2009, s. 298-338, a także J. P. Tarno [w:] W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administarcyjne i postępowanie przed sądmi administracyjnymi, Warszawa 2016, s. 184-207).

Takie wyróżnienie trybów postępowania administracyjnego przez ustawodawcę powoduje, że organ orzekający w sprawie nie może dowolnie ich uruchamiać, a tym bardziej w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza przepisy regulujące zasady wyznaczające właściwy wzorzec postępowania w sprawie administracyjnej, kreować "własnych" trybów weryfikacji informacji rocznej. Takie działanie organu nie znajduje podstawy w obowiązujących przepisach prawa, w tym w szczególności w przepisach ustawy Prawo wodne i kodeksu postępowania administracyjnego, na które powołał się organ w podstawie zaskarżonej decyzji.

Wobec stwierdzonych przez Sąd uchybień skutkujących stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji, zarzuty skargi tracą na znaczeniu.

Jednocześnie Sąd w oparciu o analizę nadesłanego statutu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (załącznik do zarządzenia nr 5 Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 9 lutego 2017 r.) nie podzielił stanowiska strony skarżącej w kwestii błędnie wskazanego adresata rozstrzygnięć organu orzekającego w sprawie. Zdaniem Sądu, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (Oddział w Ł.) jako podmiot wykonujący na podstawie art. 18a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068) zadania zarządu dróg krajowych jest właściwym adresatem rozstrzygnięć organu prowadzącego postępowanie. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie jest bowiem li tylko aparatem pomocniczym Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, jak wywodzi pełnomocnik, lecz centralnym urzędem administracji rządowej, przy pomocy której tenże Dyrektor, będąc centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych, realizuje zadania określone w powołanej ustawie o drogach publicznych. Przy czym, jak wskazano powyżej, na mocy powołanego art. 18a ust. 1 zd. 2 ww. ustawy o drogach publicznych, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wykonuje również zadania zarządu dróg krajowych. Stanowisko to znajduje potwierdzenie także w tych regulacjach statutu, które dotyczą sporów między oddziałami tejże Dyrekcji (vide: § 6 statutu), a ponadto w postanowieniach nadesłanego regulaminu organizacyjnego Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Ł..

Mając na uwadze powyższe, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji powoduje powrót do stanu wynikającego ze złożenia reklamacji od informacji rocznej po termnie. W tym zaś zakresie organ zastosuje się do powyższej oceny prawnej Sądu, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 153 p.p.s.a.

W kwestii kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art.205 p.p.s.a. i z § 2 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265, ze zm.). Zasądzona kwota obejmuje: wpis od skargi (100 zł) i wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącej (90 zł).

rp