Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1842/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art 9a, art 140 ust. 4 w zw. z art 139
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 9 lutego 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 936/19 w sprawie ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy Miasta [...] kwotę 1120 (słownie: tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 936/19 oddalił skargę Gminy Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] orzekł: o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha (powstałej z podziału działki nr [...]), obj. KW nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasto [...] (pkt 1); o zwrocie na rzecz H.S. nieruchomości położonej w obr., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha (powstałe z podziału działki nr [...]), a także działki nr [...] o pow. [...] ha, obj. KW nr [...], stanowiące własność Gminy Miasto [...] (pkt 2); o zobowiązaniu do zwrotu na rzecz Gminy Miasto [...] zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w łącznej kwocie 9.808 zł (pkt 3). Starosta [...] w pkt 3 ustalił również termin zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania na jeden miesiąc od daty uprawomocnienia się zaskarżonej decyzji oraz orzekł, iż wierzytelność Gminy Miasta [...] podlega stosownemu zabezpieczeniu w postaci ustanowienia hipoteki na nieruchomości zwracanej na rzecz poprzedniego właściciela. Prawomocna decyzja Starosty [...] stanowi podstawę do wpisu w księgach wieczystych i ewidencji gruntów.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Gmina Miasto [...], zarzucając naruszenie art. 140 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej w skrócie "u.g.n."). Wskazała, iż organ pierwszej instancji błędnie uznał, że nakłady poczynione na zwracanej nieruchomości nie podlegają rozliczeniu.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 9a u.g.n., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] maja 1973 r. nr Rep. [...] H.S. zbyła na rzecz Skarbu Państwa działkę nr [...] o pow. [...] ha, w obr. [...], która niezbędna była w związku z budową Parku [...] w [...], zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] września 1973 r. nr [...] wydaną przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. Z dokumentacji geodezyjno-prawnej wynika, że dawna działka nr [...] w obr. [...] odpowiada obecnie działkom nr: [...], [...], [...], [...], położonym w obr. [...]. W trakcie toczącego się postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] działka nr [...] podzieliła się na działki nr: [...], [...] i [...]. Działka nr [...] stanowi własność Gminy Miasta [...], natomiast działki nr: [...], [...] i [...] stanowią własność Gminy Miasta [...] w trwałym zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w [...].

Ponadto umową dzierżawy z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] część działki nr [...] i nr [...] oddana została w dzierżawę na okres 15 lat P.K., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] z przeznaczeniem na urządzenie dwupoziomowego parkingu.

Starosta [...] w trakcie prowadzonego postępowania w przedmiotowej sprawie ustalił, że droga położona na działce nr [...] w obr. [...] (po podziale działki nr [...]) jest drogą publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2068). Droga ta zaliczona została do kategorii dróg publicznych – powiatowych uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. oraz uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Jednakże Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] zatwierdził podział działki nr [...] na działki nr: [...], [...] i [...], a w dniu [...] września 2015 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę nr [...] o wyłączeniu z pasa drogowego działek [...] i [...] w obr. [...] w [...]. W wyniku podjęcia w/w uchwały w pasie drogowym pozostaje tylko działka nr [...], która powstała z podziału działki nr [...].

Według organu drugiej instancji, na działkach nr [...] i nr [...] (powstałych z podziału działki nr [...]) oraz nr [...] nie został zrealizowany cel związany z ich wywłaszczeniem, tj. budowa Parku [...] w [...], co stanowi podstawę do orzeczenia o ich zwrocie. Z przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji w dniu 23 czerwca 2015 r. oględzin nieruchomości wynika, że działka nr [...] od strony północnej stanowi pas drogi publicznej ulicy [...] natomiast od strony południowo-zachodniej stanowi pas drogi "[...]". W tej części działka zagospodarowana jest jezdnią, chodnikiem i poboczem. Natomiast działki nr: [...], [...] i [...] zagospodarowane są zorganizowanym parkingiem dwupoziomowym. Stan ten do dnia wydania niniejszej decyzji nie uległ zmianie. Rzeczą bezsporną jest więc, że w/w działki nie zostały wykorzystane na cel określony w akcie notarialnym z dnia [...] maja 1973 r. nr Rep. [...]. Potwierdzeniem faktu, iż na tych działkach nie został zrealizowany cel wywłaszczenia jest nie tylko obecny stan zagospodarowania ale także zdjęcia fotogrametryczne pozyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...], wykonane w latach: 1974, 1997, 2003 i 2012, z których wynika, że inwestycja pod nazwą "budowa Parku [...] w [...]" nie została zrealizowana. Ponadto przeprowadzone przez organ pierwszej instancji przesłuchania świadków wykazały, iż od dnia wywłaszczenia do dnia zakończenia budowy "[...]", tj. 2002 r., teren ten nie był w żaden sposób zagospodarowany. Dopiero budowa wspomnianego mostu na terenie przeznaczonym pod budowę Parku [...] w [...] pozwoliła na uporządkowanie terenu polegające na wycięciu starego sadu owocowego, samosiejek i chwastów, w miejsce których zostały posadzone nowe ozdobne drzewka oraz zagospodarowane zostały skarpy powstałe w wyniku budowy mostu. Ponadto Gmina Miasto [...], pomimo wezwań dokonywanych przez organy obu instancji, nie przedstawiła żadnych wiarygodnych dokumentów potwierdzających, iż na terenie przewidzianym do zwrotu kiedykolwiek powstał Park [...] w [...] czy inne inwestycje wykluczające możliwość zwrotu, natomiast samo twierdzenie, iż teren ten stanowił miejsce wypoczynku i rekreacji mieszkańców [...] jest niewystarczające. Gmina Miasto [...] nie kwestionuje dokonanego przez Starostę [...] zwrotu nieruchomości, skupiając się jedynie na błędnym rozliczeniu nakładów poczynionych na nieruchomości.

Organ odwoławczy podał, iż zgodnie z art. 140 ust. 4 u.g.n., w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, wysokość zwaloryzowanego odszkodowania pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Ten sam przepis reguluje, iż przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu, natomiast nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że wartość przedmiotowej działki uległa zwiększeniu na skutek działań podjętych po jej wywłaszczeniu. Tym samym, wzrost wartości nieruchomości wynika przede wszystkim z faktu dokonania na działce prac budowlanych, polegających na budowie parkingu, które poczynione zostały przez prywatnego inwestora po dniu wywłaszczenia i niezgodnie z celem wywłaszczenia. Za tym stanowiskiem przemawia orzecznictwo sądowoadministracyjne, w szczególności wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 816/11, w którym wyjaśniono prawidłowy sposób wykładni art. 140 u.g.n., wskazując, iż: "Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela interpretacji art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przyjętej przez Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przepis ten przy określaniu wartości nieruchomości nakazuje zawsze przyjąć stan nieruchomości z dnia zwrotu. Skład orzekający podziela bowiem pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2011 r. (sygn. akt I OSK 19971/10, LEX nr 1101479), w którym stwierdzono, że wskazane w art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczeniowego nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Powyższy pogląd opiera się bowiem na logicznym założeniu, że przepis art. 140 ust. 4 nie stanowi samodzielnej regulacji prawnej, lecz jest konsekwencją orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej – na podstawie art. 136 omawianej ustawy. Brak jest zatem podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. Powyższe zaś – jak wywodził Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku – wynika z przepisów art. 136 ust. l i 2 oraz art. 137 ustawy gruntowej, gdzie w sposób jednoznaczny sformułowano dwie kwestie: po pierwsze, zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i po drugie, obowiązek zawiadamiania byłego właściciela, w przypadku zamiaru zmiany celu wywłaszczenia, przy jednoczesnym zagwarantowaniu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, które to przepisy są pochodną regulacji konstytucyjnych (art. 21 i 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W rezultacie więc nie zawsze stan nieruchomości z dnia zwrotu będzie mógł być brany pod uwagę przy określaniu wysokości odszkodowania należnego od osoby wnioskującej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.".

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Gminy Miasta [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzuciła naruszenie:

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak ustalenia, jakie zagospodarowanie zostało przewidziane na zwracanych działkach przez plan realizacyjny zagospodarowania terenu zatwierdzony decyzją Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1972 r.;

- art. 40 § 2 k.p.a., poprzez niedoręczanie pism ustanowionemu pełnomocnikowi Gminy Miasta [...] – radcy prawnemu [...], który złożył swoje pełnomocnictwo wraz z odwołaniem z dnia 11 lutego 2016 r.;

- art. 216 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzez uznanie, iż nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia;

- art. 140 ust. 4 w zw. z art. 139 u.g.n., poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż wyłącznie nakłady związane z realizacją celu publicznego, pod który nieruchomość była wywłaszczona, powinny być brane pod uwagę przy dokonywaniu rozliczeń;

- art. 141 ust. 2 u.g.n., poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która nie orzeka o zabezpieczeniu hipoteką wierzytelności z tytułu zwrotu odszkodowania.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż nie ustalono, jakie zagospodarowanie zostało przewidziane na zwracanych działkach przez plan realizacyjny zagospodarowania terenu zatwierdzony decyzją Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1972 r., powołaną w treści umowy. Jeśli plan ten przewidywał na nieruchomości zorganizowaną zieleń, to w takim razie prace wykonane na nieruchomości w 2002 r. (posadzenie drzewek ozdobnych) stanowiły realizację tego celu. Cel ten został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o zwrot. Na taką interpretację wskazuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Ponadto zaskarżona decyzja utrzymała w mocy decyzję Starosty [...], która nie orzekła o zabezpieczeniu wierzytelności Gminy z tytułu zwrotu odszkodowania. Starosta w decyzji z dnia 30 stycznia 2018 r. w pkt III zacytował jedynie treść art. 141 ust. 2 u.g.n., ale nie rozstrzygnął władczo, czy tę hipotekę ustanawia czy nie.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że podniesiona w skardze kwestia realizacji celu wywłaszczenia, wbrew zarzutom Gminy Miasta [...], została prawidłowo zbadana, należycie ustalona i rozstrzygnięta. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji podzielił w całości przedstawione wyżej stanowisko organu odwoławczego i powołał jako własne.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. stwierdził, że w skardze nie wykazano w żaden sposób, aby wymienione pominięcie pełnomocnika doprowadziło do naruszenia interesów strony skarżącej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wbrew temu zaś, co wynika z akt sprawy, skarżąca otrzymywała wszystkie pisma procesowe i mogła się do nich odnieść poprzez poinformowanie swojego pełnomocnika, o czym świadczy m.in. długi okres prowadzenia postępowania i wystarczające terminy do złożenia zarzutów, stanowisk czy ewentualnych dowodów. Skarżąca ponadto składała w postępowaniu terminowo odwołania, w tym ostatnie sformułowane osobiście, z pominięciem swojego pełnomocnika, co może świadczyć o tym, iż nie potrzebowała jego udziału w postępowaniu, dodatkowo zaś wskazywane uchybienie nie utrudniło stronie terminowego złożenia skargi do Sądu, tym razem przez innego pełnomocnika. Stąd też wskazywane pominięcie pełnomocnika nie może prowadzić do uwzględnienia skargi.

W zakresie natomiast nieuwzględnienia nakładów na nieruchomość wskazywanych przez stronę skarżącą oraz hipoteki dla zabezpieczenia jej roszczeń, Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu poparte orzecznictwem sądowym (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 816/11). Wykładnia art. 140 ust. 4 u.g.n. prowadzi do wniosku, iż zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości, spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczeniowego, nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Powyższy pogląd opiera się bowiem na logicznym założeniu, że przepis art. 140 ust. 4 u.g.n. nie stanowi samodzielnej regulacji prawnej, lecz jest konsekwencją orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej – na podstawie art. 136 u.g.n. Brak jest zatem podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. Powyższe wzmacnia argumentacja o zakazie użycia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i obowiązek zawiadamiania byłego właściciela, w przypadku zamiaru zmiany celu wywłaszczenia, przy jednoczesnym zagwarantowaniu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, które to przepisy są pochodną regulacji konstytucyjnych (art. 21 i 64 Konstytucji RP).

W zakresie natomiast hipoteki, w ocenie Sądu pierwszej instancji organy orzekające w tej sprawie prawidłowo przyjęły stanowisko wyrażone w orzecznictwie (m.in. wyroku NSA z dnia 7 października 2016 r. sygn. akt I OSK 3029/15), iż art. 141 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 142 ust. 1 u.g.n. wyraźnie określa, o jakich kwestiach winien rozstrzygnąć organ właściwy w sprawach zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wśród tych obligatoryjnych elementów decyzji nie jest wymieniona kwestia zabezpieczenia zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, co oznacza tylko akcesoryjny i fakultatywny charakter takiego rozstrzygnięcia. Zabezpieczenie wierzytelności jest wyłącznie środkiem służącym zapewnieniu skutecznego wykonana rozstrzygnięcia w przyszłości. W okolicznościach niniejszej sprawy nie zostało rozłożone na raty zwaloryzowane świadczenie, mogące uzasadniać rozstrzygnięcie o zabezpieczeniu wierzytelności Gminy Miasta [...]. Ponadto nie ma generalnej zasady konieczności zabezpieczenia wierzytelności w każdej decyzji o zwrocie nieruchomości, bazując na wykładni językowej przepisu art. 141 ust. 2 u.g.n.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Miasto [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), zarzuciła naruszenie:

1. przepisu postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez takie sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które ogranicza możliwość polemiki ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, a więc prosto powielające stanowisko zajęte przez organy. Dotyczy to przede wszystkim kwestii oceny dowodów w zakresie ustalenia realizacji celu wywłaszczenia, gdzie Sąd pierwszej instancji praktycznie ogranicza się do przepisania z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego tez o zdjęciach fotogrametrycznych czy o zagospodarowaniu skarp powstałych po wybudowaniu [...]. Zdaniem skarżącej miało to wpływ na wynik sprawy ponieważ Sąd nie wskazał nawet co te zdjęcia przedstawiają, ani na jakiej karcie w aktach się znajdują. Podobny zarzut braku samodzielnego i pogłębionego umotywowania zapadłego rozstrzygnięcia odnosi się do kwestii zwrotu nakładów na nieruchomość (art. 140 ust. 4 u.g.n.). Sąd pierwszej instancji ograniczył się tylko do podania, że podziela stanowisko organu poparte orzecznictwem sądowym, przy czym podał tylko jedno orzeczenie – wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 816/11 i skopiował jego uzasadnienie (pomimo dwukrotnego zwrócenia przez skarżącą uwagi na rosnącą rozbieżność orzecznictwa NSA w tej kwestii);

2. przepisów postępowania, tj. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez oddalenie skargi i uznanie, iż "kwestia realizacji celu wywłaszczenia została prawidłowo zbadana, należycie ustalona i rozstrzygnięta". Należy wskazać, iż nigdy, w żadnym stadium postępowania administracyjnego nie tylko nie ustalono, co przewidywał plan realizacyjny na zwracanych działkach, ale nie wyjaśniono podstawowej kwestii, tj. czym miał być Park [...];

3. przepisu prawa materialnego, tj. art. 140 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 139 u.g.n. i art. 21 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż w postępowaniu administracyjnym o zwrot nieruchomości rozliczeniu podlegają tylko te nakłady na nieruchomość, które zmierzały do realizacji celu wywłaszczenia, podczas gdy zwrotowi podlega nieruchomość w stanie, w którym się znajduje w dniu zwrotu. W kwestii zaliczania nakładów daje się wyróżnić dwie główne linie orzecznicze, które dzieli stosunek do zaliczania ze względu na rodzaj nakładów, tj. czy poniesienie ich bez związku z celem wywłaszczenia dyskwalifikuje je od zaliczenia. Skarżąca uważa, iż zasadną jest linia reprezentowana w wyroku NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1232/17 z tego względu, iż jej argumentacja współgra z uzasadnieniem uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 15 września 2015 r., sygn. akt III CZP 107/14;

4. przepisu prawa materialnego, tj. art. 141 ust. 2 u.gn w zw. z art. 21 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż kwestia zabezpieczenia zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania nie jest obligatoryjnym elementem decyzji o zwrocie nieruchomości, a jest jedynie środkiem służącym zapewnieniu skutecznego wykonania rozstrzygnięcia w przyszłości. Taka wykładnia Sądu pierwszej instancji jest błędna nie tylko ze względu na treść art. 141 ust. 2 u.g.n., ale przede wszystkim ze względu na przepisy prawa cywilnego, które organy administracji, a potem i sądy administracyjne sprawujące kontrolę legalności decyzji o zwrocie nieruchomości, powinny stosować.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła szczegółową argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Uczestnik postępowania H.S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdziła, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy.

Z uwagi na powołanie się na obie podstawy kasacyjne, w pierwszej kolejności należało odnieść się do podstaw naruszenia prawa procesowego. Przede wszystkim nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Poza tym przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku nie można wytknąć omawianym motywom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09 i 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu pierwszej instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Uwypuklone niewyjaśnienie sprawy nie zostało dostatecznie przekonująco wykazane. Wyrok nie uchyla się więc spod kontroli instancyjnej, a zatem z tego powodu nie podlegał wzruszeniu.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut drugi skargi kasacyjnej, podnoszący naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie realizacji celu wywłaszczenia.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy – inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego.

W rozpoznawanej sprawie wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia realizacji celu wywłaszczenia zostały wyjaśnione. Ustalono, bowiem na podstawie zdjęć fotogrametrycznych pozyskanych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] z lat 1974, 1997, 2003 i 2012, że inwestycja pod nazwą "budowa Parku [...] w [...]" nie została zrealizowana. Także przesłuchania świadków prowadzą do wniosku, iż od dnia wywłaszczenia do dnia zakończenia budowy "[...]" w 2002 r. teren ten nie był w żaden sposób zagospodarowany. Dopiero budowa mostu na terenie przeznaczonym pod budowę Parku [...] w [...] pozwoliła na uporządkowanie terenu, polegające na wycięciu starego sadu owocowego, samosiejek i chwastów, w miejsce których zostały posadzone nowe ozdobne drzewka oraz zagospodarowane zostały skarpy powstałe w wyniku budowy mostu. Trafnie wskazuje Sąd pierwszej instancji, że te prace, wykonane na nieruchomości w 2002 r. (posadzenie drzewek ozdobnych), nie mogły być uznane za realizację celu wywłaszczenia, ponieważ nie miały żadnego związku z wykonaniem projektu realizacji zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1972 r., tj. budowy Parku [...] w [...]. Ponadto Gmina Miasto [...] nie przedstawiła żadnych wiarygodnych dokumentów potwierdzających, iż na terenie przewidzianym do zwrotu kiedykolwiek powstał Park [...] w [...], czy inne inwestycje wykluczające możliwość zwrotu nieruchomości.

Za zasadny należało natomiast uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 139 u.g.n. i art. 21 Konstytucji RP. W myśl art. 140 u.g.n., w przypadku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca jest zobowiązany do zwrotu Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego ustalonego za tą nieruchomość odszkodowania (ust. 1). Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym, że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa (ust. 2). Jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości (ust. 3). Zgodnie z art. 140 ust. 4 u.g.n., w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości.

Na gruncie interpretacji art. 140 ust. 4 u.g.n. w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały dwa nurty orzecznicze. Według pierwszego, przy obliczaniu wysokości odszkodowania należy uwzględnić wzrost wartości nieruchomości wynikający z działań na nich podjętych (por. np. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 697/19). Według natomiast drugiego, dominującego stanowiska, brak jest podstaw, aby przy obliczaniu wysokości należnego do zwrotu odszkodowania uwzględnić wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami, niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego (por. np. wyroki NSA z dnia: 30 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 816/11; 7 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1367/19 i 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1323/13).

W argumentacji na rzecz poglądu drugiego wskazuje się, że przepis art. 140 ust. 4 u.g.n. nie stanowi samodzielnej regulacji prawnej, lecz jest konsekwencją orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej – na podstawie art. 136 omawianej ustawy. Brak jest zatem podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. Powyższe zaś wynika z przepisów art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz art. 137 u.g.n., gdzie w sposób jednoznaczny sformułowano dwie kwestie: po pierwsze, zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i po drugie, obowiązek zawiadamiania byłego właściciela, w przypadku zamiaru zamiany celu wywłaszczenia, przy jednoczesnym zagwarantowaniu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, które to przepisy są pochodną regulacji konstytucyjnych, tj. art. 21 i art. 64 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 816/11).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pierwszy z wyrażonych poglądów. Zauważyć bowiem należy, że z zestawienia art. 140 ust. 4 u.g.n. i art. 139 u.g.n. wynika, że dla ustalenia wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi na rzecz podmiotu publicznoprawnego zobowiązanego do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej niezagospodarowanej na cele wywłaszczenia, rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyceny tej nieruchomości przyjmując jej stan z dnia wywłaszczenia oraz stan z dnia zwrotu. Ustawodawca wyłączył z elementów wyceny nieruchomości jedynie skutki wynikające ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości (art. 140 ust. 4 u.g.n.). Tym samym, zgodnie z dyrektywą wykładni literalnej lege non distinguente nec nostrum est distinguere przyjąć należy, że ustawodawca nie wyłączył zmian zaistniałych na nieruchomości zwracanej w postaci dokonanej na niej nakładów po dniu wywłaszczenia. Z art. 140 ust. 4 u.g.n. wynika, że nakłady będące efektem bezpośrednich działań na nieruchomości podlegają rozliczeniu w omawianym trybie. Świadczy o tym sformułowanie zawarte w powyższym przepisie: "w razie zmniejszenia się lub zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości". Niemożność żądania przywrócenia nieruchomości do stanu sprzed wywłaszczenia, o której mowa w art. 139 u.g.n., oznacza, że zwrot nieruchomości następuje wraz z nakładami poczynionymi na tej nieruchomości. Gdyby jednak wykonywanie tego prawa własności przez podmiot publicznoprawny nie stanowiło realizacji celu wywłaszczenia, to właśnie dlatego nieruchomość podlega zwrotowi, jednakże z obowiązkiem rozliczenia nakładów, aby publicznoprawny właściciel nie został pozbawiony wartości nakładów poczynionych w wyniku legalnego wykonywania prawa własności. Podzielić należy pogląd wyrażony w orzecznictwie, że wniosek o zwrot nieruchomości nie jest odpowiednikiem zgłoszenia w drodze cywilnoprawnej roszczenia o wydanie nieruchomości posiadanej przez nieuprawnionego, którego działania po takim zgłoszeniu mogą być uznane za posiadanie w złej wierze, co powoduje ograniczenie odpowiedzialności przy wynagrodzeniu poczynionych przez niego nakładów po dniu zgłoszenia roszczenia. Nakłady poczynione na nieruchomości po złożeniu wniosku o jej zwrot nie stają się zatem nakładami w złej wierze, lecz są wynikiem wykonywania uprawnień do nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1232/17; analogicznie M. Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, s. 1029 i n., wyd. 6, Warszawa 2020). Za przedstawionym poglądem przemawiają względy systemowe i funkcjonalne. Nie ma uzasadnienia systemowego, aby porównywać instytucję prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia z konstrukcją zwrotu nakładów w prawie cywilnym. Podstawy odjęcia własności i zwrotu nakładów na nieruchomość w obu tych konstrukcjach są całkowicie odmienne, zatem poszukiwanie paraleli pomiędzy tymi konstrukcjami i próba wyciągania z konstrukcji prawa cywilnego wniosków per analogiam - w odniesieniu do konstrukcji art. 140 ust. 4 u.g.n. - są nieuzasadnione.

Postępowanie o zwrot jest prowadzone bardzo często po kilkudziesięciu latach od daty wywłaszczenia. Wielokrotnie grunt wywłaszczony na rzecz państwa jest obecnie własnością jednostki samorządu terytorialnego. W wielu przypadkach po wywłaszczeniu dochodziło do modyfikacji zamierzeń inwestycyjnych i realizacji innych obiektów, co powodowało ulepszenie nieruchomości, np. poprzez jej uzbrojenie lub budowę infrastruktury. W takim stanie faktycznym, zgodnie z treścią art. 140 ust. 4 u.g.n., należy oceniać, czy działania te miały wpływ na wartość nieruchomości. Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby nie tylko pozbawienie podmiotu publicznoprawnego wartości jego własności wynikającej z poczynionych nakładów na nieruchomości, ale również stałoby w sprzeczności z ustawowo określonymi granicami dopuszczalności żądania zwrotu nieruchomości wywłaszczonej w stanie określonym w art. 139 u.g.n.

Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona wykładni powołanego przepisu z uwzględnieniem stanowiska zawartego w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Nie zasługiwał z kolei na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 21 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Wprawdzie NSA zgadza się ze skarżącą kasacyjnie, że redakcja art. 141 ust. 2 u.g.n. nie należy do "najszczęśliwszych", to jednak nie można przyjąć przedstawionej w skardze wykładni tego przepisu za trafną. Przepis art. 141 ust. 2 u.g.n. stanowi, że wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. W ocenie składu orzekającego, powołany przepis nie stanowi podstawy materialnoprawnej do orzekania w kwestii zabezpieczenia wierzytelności związanej ze zwrotem nieruchomości. Przepis ten należy traktować jako informacyjny, tj. wskazujący, że Skarb Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego, którym służy zwrot zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość, mogą układać się ze stronami o stosowne zabezpieczenie, na właściwej ku temu drodze. Organ administracji publicznej, wydający decyzję o zwrocie nieruchomości, może ewentualnie zawrzeć pouczenie w kwestii zabezpieczenia, wskazując na art. 141 ust. 2 u.g.n., jednak co najwyżej w uzasadnieniu decyzji i tylko jako przypomnienie stronom o takiej możliwości, z zaznaczeniem jednak, że droga administracyjna temu nie służy. Wykładnia zobowiązująca organ do ustanowienia hipoteki na podstawie powołanego przepisu byłaby w istocie nieuprawnionym prawotwórstwem, gdyż podstawa prawna do jej wydania jest zbyt ogólna i niejasna.

Z tych względów, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).