Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 14/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1, ust. 3, ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: par. 11 pkt 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1278
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2022 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 35 ust. 3, art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) Starosta [...] odmówił E. K. (dalej: "skarżący", "strona") zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I etapu inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej wraz z wykonaniem urządzeń budowlanych na terenie działki nr [...] w obrębie miejscowości S., gmina B. w ramach budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z wykonaniem urządzeń budowlanych.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że w dniu

2 sierpnia 2021 r. E. K., wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę opisanej w sentencji inwestycji.

W wyniku sprawdzenia projektu budowlanego stanowiącego załącznik do ww. wniosku, Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia, w terminie 21 dni, kompletności projektu budowlanego i doprowadzenia go do zgodności z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, tj.:

- dostarczenia kopii zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego aktualnej na dzień sporządzenia projektu (dot. M. D.) - zgodnie z art. 34 ust. 3d pkt 2 ustawy Prawo budowlane;

- dostarczenia projektu budowlanego wykonanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane specjalności architektonicznej w ramach projektowanego zakresu inwestycji i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem potwierdzającym wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego oraz dostarczenie oświadczenia projektanta o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej - zgodnie z art. 35 ust. 1 i art. 20 ust. 2 ustawy Prawo budowlane;

- dostarczenia projektu budowlanego sporządzonego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1609), w zakresie prawidłowego określenia zamierzenia budowlanego (zgodnie z dołączonym wnioskiem o pozwolenie na budowę).

W dniu 17 września 2021 r. skarżący złożył odpowiedź na ww. postanowienie oraz załączył cztery egzemplarze projektu budowlanego.

Po ponownym sprawdzeniu projektu budowlanego organ stwierdził, że projekt budowlany nie został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane specjalności architektonicznej w ramach projektowanego zakresu inwestycji i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem potwierdzającym wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego oraz nie zostało dostarczone oświadczenie projektanta o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej - zgodnie z art. 35 ust. 1 i art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.). Zdaniem Starosty, uprawnienia budowlane projektanta załączone do projektu upoważniają go do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie, obejmującej: projektowanie, sprawdzanie projektów architektoniczno-budowlanych o kubaturze do 1000 m3 w zabudowie zagrodowej lub na terenie zabudowy zagrodowej i sprawowanie nadzoru autorskiego na budowie tych obiektów budowlanych.

W dalszej części uzasadnienia podkreślono, że inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej wraz z wykonaniem urządzeń budowlanych. Zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. wydaną przez Burmistrza B. , inwestycja polegać ma na budowie 2 budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą techniczną. Treść ww. decyzji o warunkach zabudowy wskazuje jednoznacznie, że funkcja zabudowy i sposób zagospodarowania terenu to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W ocenie organu, uprawnienia projektanta w specjalności architektonicznej, upoważniające go do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej

w budownictwie, obejmującej: projektowanie, sprawdzanie projektów architektoniczno- budowlanych o kubaturze do 1000 m3 w zabudowie zagrodowej lub na terenie zabudowy zagrodowej i sprawowanie nadzoru autorskiego na budowie tych obiektów budowlanych, nie upoważniają do sporządzenia projektu budowlanego załączonego do ww. wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ze względu na niespełnienie warunku zabudowy zagrodowej lub terenu zabudowy zagrodowej.

Nie zgadzając się z powołaną decyzją E. K. złożył odwołanie,

w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wydanie orzeczenia co do istoty sprawy albo przekazanie sprawy Staroście S. do ponownego rozpatrzenia.

Odwołujący się podniósł, że na mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] (znak sprawy [...]) wydanej przez Okręgową Komisję Kwalifikacyjną [...] Okręgowej Izby Architektów RP nabył uprawnienia do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie, obejmującej: projektowanie, sprawdzanie projektów architektoniczno-budowlanych

o kubaturze do 1000m3 w zabudowie zagrodowej lub na terenie zabudowy zagrodowej i sprawowania nadzoru autorskiego na budowie tych obiektów budowlanych.

W ocenie odwołującego, wskazane powyżej uprawnienia budowlane zawierają podwójne ograniczenia, tj. kubaturowe (do 1000 m3) oraz w zakresie terenu

i przeznaczenia (zabudowa zagrodowa lub teren zabudowy zagrodowej). Ograniczenie kubaturowe jest łatwe do zdefiniowania, trudniej jest jednak odnieść się jednoznacznie do drugiego z ograniczeń.

Odwołując się do prezentowanego w orzecznictwie poglądu skarżący podniósł, że pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Skoro w systemie prawa brak jest definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej", to rzeczą organów stosujących prawo jest samodzielne dokonanie wykładni językowej tego pojęcia. Zabudowa to "budynki znajdujące się na określonym terenie" zaś zagroda to "dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi" (Nowy Słownik Języka Polskiego PWN, Warszawa 2002, str. 1211, 1220). Skoro tak, to w ocenie strony pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków, obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza.

W tej sytuacji odwołujący przyjął, że uprawnienia budowlane wskazane w decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. umożliwiają mu projektowanie np. budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej poza granicami miast przy uwzględnieniu ograniczeń kubaturowych.

Z kolei w sytuacji gdy pojawiają się wątpliwości z interpretacją treści przepisów Prawa budowlanego - jak w tym przypadku - należy zawsze przyjmować interpretację korzystną dla inwestora wynikającą z art. 7a k.p.a.

Zdaniem strony, brak było podstaw do kwestionowania posiadanych przez niego uprawnień budowlanych wskazanych w decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r., bowiem projekt budowlany został opracowany przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej.

Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...], wydaną

w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), na skutek rozpatrzenia złożonego odwołania Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że przed wydaniem pozwolenia na budowę właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien dokładnie sprawdzić m.in., czy projekt budowlany został sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności.

Autorem projektu branży architektonicznej jest projektant, a zarazem inwestor E. K., który zgodnie z decyzją Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Architektów RP z [...] czerwca 2018 r., posiada uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej do projektowania

w ograniczonym zakresie. Powyższe uprawnienia budowlane upoważniają do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie, obejmującej: projektowanie, sprawdzanie projektów architektoniczno-budowlanych o kubaturze do 1000 m3 w zabudowie zagrodowej lub na terenie zabudowy zagrodowej i sprawowanie nadzoru autorskiego na budowie tych obiektów budowlanych.

Natomiast projektowany budynek jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej nie stanowi zabudowy, do projektowania której uprawniony jest projektant.

W przypadku powyższych uprawnień mamy bowiem do czynienia z podwójnym ograniczeniem ich zakresu, a mianowicie z ograniczeniem:

- kubaturowym do 1000 m3, które w budownictwie mieszkaniowym bliźniaczym stosuje się do samodzielnej części budynku bliźniaczego,

- co do terenu, na którym miałyby być realizowane obiekty budowlane - bowiem uprawnienia w ograniczonym zakresie uprawniają tylko do sporządzania projektów na terenach budownictwa zagrodowego.

W niniejszym przypadku, o ile przedmiotem inwestycji jest obiekt o kubaturze nieprzekraczającej 1000 m3, to analizie poddać należy kwestię terenu zabudowy zagrodowej.

Wojewoda podkreślił, że ani przepisy prawa budowlanego, ani wydane do nich akty wykonawcze w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie nie precyzują dokładnie czym jest zabudowa zagrodowa.

Odwołując się do prezentowanego w orzecznictwie stanowiska organ odwoławczy podniósł, że pod pojęciem zabudowy zagrodowej rozumieć należy w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Ponadto podkreśla się, że zabudowa zagrodowa ma służyć prowadzeniu działalności gospodarczej, stanowiąc jednocześnie miejsce zamieszkania i pracy rolnika oraz jego rodziny. Zabudowa zagrodowa (siedlisko) łączy zatem funkcję mieszkaniową z funkcją produkcji rolnej i siedlisko tworzy dom mieszkalny, budynki inwentarskie, budynki gospodarcze i budowle rolnicze. Organ zwrócił uwagę, że aby ustalić, że mamy do czynienia z zabudową zagrodową, wystarcza, aby na nieruchomości znajdował się tylko budynek mieszkalny lub tylko budynek gospodarczy, ważne jednak jest, aby każdy z nich był częścią składową gospodarstwa rolnego.

Mając powyższe na względzie Wojewoda stwierdził, że zabudowa zagrodowa łączy funkcję mieszkaniową z funkcją produkcji rolnej, a zatem powinna stanowić element gospodarstwa rolnego.

Uprawnienia ograniczone w specjalności architektonicznej obejmują możliwość projektowania i kierowania robotami budowlanymi w odniesieniu do architektury obiektu o kubaturze do 1000 m3, który mieści się w pojęciu zabudowy zagrodowej, niezależnie od tego, czy znajduje się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, oznaczonym jako tereny zabudowy zagrodowej, czy też w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy.

W tym miejscu organ zauważył, że uzyskana przez inwestora decyzja Burmistrza B. z [...] lutego 2011 r. nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą techniczną z jednoczesnym podziałem działki nie wskazuje, by dopuszczalnym na wskazanym terenie była realizacja obiektów w ramach zabudowy zagrodowej.

Zaprojektowany budynek jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej przewidziano do realizacji na terenach niebędących obszarami zabudowy zagrodowej, co nie daje podstaw do możliwości zaprojektowania tych obiektów przez osoby posiadające uprawnienia ograniczone. Nie można rozszerzyć zakresu ograniczonych uprawnień na tego rodzaju budynki, pomimo iż budynek mieszkalny stanowić może zabudowania objęte pojęciem zabudowy zagrodowej, bowiem w niniejszym przypadku projektowany budynek nie znajduje się na takim terenie.

Zakres uprawnień budowlanych określił ustawodawca i niespełnienie przez inwestycję wymogów wynikających z posiadanych przez projektanta uprawnień oznacza brak możliwości sporządzenia takiego projektu.

Wojewoda podkreślił, że fakt podpisania projektu architektonicznego przez osobę nie posiadającą stosownych uprawnień, zgodnych z wymogami prawnymi, stanowi okoliczność uzasadniającą odmowę udzielenia pozwolenia na budowę. Wykonanie projektu budowlanego przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane jest bowiem podstawowym warunkiem zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

E. K. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zarówno zaskarżonej jak też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej określanej jako "k.p.a.") poprzez nie ustalenie wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych niezbędnych do załatwienia sprawy, w tym braku wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji oraz wadliwe ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że autor projektu budowlanego objętego zaskarżonymi decyzjami nie posiada stosownych uprawnień budowlanych do projektowania w specjalności architektonicznej;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

a) błędną wykładnię art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), dalej określanej "pr. bud.", w związku z art. 26 i art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) - dalej u.z.p.b. w związku z § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1278) - dalej r.s.f.t.b., polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że uprawnienia budowlane do projektowania w ograniczonym zakresie w specjalności architektonicznej nie upoważniają do sporządzania projektów domów jednorodzinnych na terenie zabudowy zagrodowej;

b) wadliwe zastosowanie art. 35 ust. 3 pr. bud. w związku z art. 26 i art. 27 ust.

1 pkt 1 u.z.p.b. polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że w sprawie zachodzą nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pkt 4 pr. bud. i w konsekwencji, wobec ich nieusunięcia bezpodstawnym wydaniu zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody, jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], a także zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że jest jednocześnie projektantem, legitymuje się uprawnieniami budowlanymi do projektowania w ograniczonym zakresie w specjalności architektonicznej. Uprawnienia te uzyskał na mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. wydanej przez Okręgową Komisję Kwalifikacyjną, [...] Okręgowej Izby Architektów RP. Zgodnie z jej treścią, uprawnienia te upoważniają go do projektowania, sprawdzania projektów architektoniczno-budowlanych o kubaturze do 1 000 m3, w zabudowie zagrodowej lub na terenie zabudowy zagrodowej.

Biorąc pod uwagę datę wydania ww. decyzji, na mocy której projektant nabył uprawnienia budowlane, należy przyjąć, że materialno-prawną podstawę ich nadania stanowił m.in. § 11 ust. 2 r.s.f.t.b., zgodnie z którym, "Uprawnienia budowlane

w specjalności architektonicznej w ograniczonym zakresie uprawniają do projektowania lub kierowania robotami budowlanymi, w odniesieniu do architektury obiektu o kubaturze do 1000 m3 w zabudowie zagrodowej lub na terenie zabudowy zagrodowej".

W tym miejscu skarżący wyjaśnił, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. K 39/15 zakres uprawnień budowlanych został uregulowany wprost w ustawie - Prawo budowlane w art. 15a ust. 3, którego treść jest tożsama z § 11 ust. 2 r.s.f.t.b.

Zdaniem skarżącego, ustawodawca określając zakres ograniczonych uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej posłużył się trzema przesłankami wyznaczającymi granice przedmiotowe ich wykonywania. Pierwszą z nich jest kubatura wykonywanego lub projektowanego obiektu, dwie kolejne zostały wyznaczone dwoma pojęciami: "w zabudowie zagrodowej" i "na terenie zabudowy zagrodowej". Trzeba zauważyć, że pojęcia "w zabudowie zagrodowej" i "na terenie zabudowy zagrodowej" połączone są spójnikiem "LUB", wyrażającym możliwą wymienność lub wzajemne wyłączanie się "zabudowy zagrodowej" i "terenu zabudowy zagrodowej". Prawodawca posłużył się zatem techniką tzw. alternatywy rozłącznej.

Zatem, na gruncie art. 15a ust. 3 pr. bud. i § 11 ust. 2 r.s.f.t.b., osoba legitymująca się uprawnieniami budowlanymi do projektowania w ograniczonym zakresie w specjalności architektonicznej może sporządzać projekty obiektów budowlanych:

1. w zabudowie zagrodowej na terenie zabudowy zagrodowej,

2. tylko w zabudowie zagrodowej, (ale niekoniecznie na terenie zabudowy zagrodowej),

3. tylko na terenie zabudowy zagrodowej, (ale niekoniecznie w zabudowie zagrodowej).

Zdaniem skarżącego, pojęcie "w zabudowie zagrodowej" odnosi się wyłącznie do funkcji projektowanych obiektów i w pewnym sensie kategoryzuje te obiekty. Można zatem przyjąć, że chodzi tu o obiekty, które mają być "w zabudowie zagrodowej", a więc mają być jej częścią, wchodzącą w skład zabudowy zagrodowej, których funkcją jest zapewnienie rolnikowi możliwości prowadzenia gospodarstwa rolnego. W tym znaczeniu może być to m.in. dom mieszkalny, stodoła oraz inne obiekty inwentarskie, które jako zespół obiektów tworzą zabudowę zagrodową.

Jednakże pojęcie "na terenie zabudowy zagrodowej" w żadnym punkcie nie odnosi się do funkcji obiektu, odnosi się ono wyłącznie do terenu, na którym ma być zlokalizowana inwestycja. Inaczej mówiąc, odnosi się do funkcji i przeznaczenia tego terenu. W ocenie skarżącego, przez teren zabudowy zagrodowej należy w tym przypadku rozumieć obszary położone w granicach administracyjnych wsi (gminy wiejskiej).

Nie jest prawdą, że na terenie zabudowy zagrodowej mogą być lokalizowane wyłącznie obiekty, które służą prowadzeniu gospodarstwa rolnego, a przynajmniej takiego wniosku nie da się wyprowadzić z treści tych przepisów, bo art. 15a ust. 3 pr. bud. i §11 ust. 2 r.s.f.t.b. tych kwestii nie regulują.

Jeśli zatem miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego dopuszczają możliwość lokalizowania na terenie zabudowy zagrodowej innych obiektów, niż tylko tych, które służą prowadzeniu gospodarstwa rolnego, np. samodzielnych budynków mieszkalnych (np. jednorodzinnych) niezwiązanych z gospodarką rolną, to osoba posiadająca uprawnienia budowlane do projektowania w ograniczonym zakresie

w specjalności architektonicznej może sporządzić projekt domu o kubaturze do 1000m3. Jest to bowiem obiekt "na terenie zabudowy zagrodowej", a więc na obszarze położonym w granicach administracyjnych terenów wiejskich (gminnych).

W podsumowaniu skarżący wskazał, że w świetle art. 15a ust. 3 pr. bud. lub § 11 ust. 2 r.s.f.t.b. oraz mając na uwadze wyżej przedstawioną argumentację - należy przyjąć, że "Uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej w ograniczonym zakresie uprawniają do projektowania, w odniesieniu do architektury obiektu o kubaturze do 1000 m3, którego budowa na terenie zabudowy zagrodowej jest dopuszczalna w świetle przepisów prawa powszechnie obowiązującego.".

Wedle strony za takim rozumieniem powołanych przepisów przemawiają także względy konstytucyjne. Reglamentacja uprawnień budowlanych w drodze decyzji administracyjnych jest przejawem ograniczenia konstytucyjnej zasady wolności wyboru i wykonywania zawodu wyrażonej w art. 65 Konstytucji RP.

Przedstawiona powyżej wykładnia art. 15a ust. 3 pr. bud. i §11 ust. 2 r.s.f.t.b.

w sposób pełniejszy realizuje wartości konstytucyjne wyrażone w art. 65, bo umożliwia korzystanie w pełniejszym zakresie z konstytucyjnej zasady wolności wyboru i wykonywania zawodu, bez uszczerbku dla wartości określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W tej sytuacji za uzasadniony należy uznać zarzut dokonania błędnej wykładni art. 35 ust. 1 pkt 4 pr. bud. w związku z art. 26 i art. 27 ust. 1 pkt 1 u.z.p.b. w związku z §11 ust. 2 r.s.f.t.b.

Wobec powyższego uzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 7, 77, 80 k.p.a. Skoro w niniejszej sprawie sporny był zakres uprawnień budowlanych projektanta, a strona w piśmie procesowym wyraźnie zaznaczyła, że w odmienny sposób je interpretuje, to organ na podstawie ww. przepisów winien szczegółowo i wnikliwie rozpatrzeć wszelkie argumenty w tym względzie. Z przyczyn powyżej opisanych winien zatem sięgnąć do przepisów, które legły u podstaw nadania spornych uprawnień, dokonać ich prawidłowej interpretacji i na podstawie wniosków wypływających z ich wykładni ustalić zakres uprawnień projektanta.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021 r. poz. 2095 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

Przedmiotem kontroli Sądu jest ocena legalności decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2021 r. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą E. K. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I etapu inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej wraz z wykonaniem urządzeń budowlanych na terenie działki nr [...] w obrębie miejscowości S., gmina B. w ramach budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z wykonaniem urządzeń budowlanych.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 39 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U.

z 2020 r., poz. 471, dalej: "ustawa nowelizująca"), ustawa ta wchodzi w życie, co do zasady, po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia (19 września 2020 r.). Zgodnie z art. 25 powołanej ustawy nowelizującej, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (czyli Prawem budowlanym), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W myśl art. 26 ustawy nowelizującej, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy inwestor do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę albo wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego, albo zgłoszenia budowy może dołączyć projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym.

Stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy nowelizującej, do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych:

1) w przypadkach, o których mowa w art. 25 i art. 26,

2) dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego zgłoszenia

– przepisy ustaw zmienianych w art. 1-4, art. 6 oraz art. 8-24 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że skoro skarżący do wniosku, inicjującego postępowanie w przedmiotowej sprawie dołączył projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych, zatem materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz.1333, dalej: "ustawa").

Podkreślić należy, że dopiero dopełnienie przez inwestora warunków przewidzianych w art. 35 ustawy obliguje organy do udzielenia pozwolenia na budowę, o czym wprost stanowi art. 35 ust. 4 tej ustawy, stosownie do którego - w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organy miały obowiązek przede wszystkim sprawdzić:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia,

o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, takiej weryfikacji dokonano,

a w jej wyniku stwierdzono, że projektant nie posiada uprawnień do zaprojektowania obiektu objętego przedmiotowym wnioskiem.

Stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji, powołując się na przepis art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wydał w dniu [...] września 2021 r. postanowienie zobowiązujące stronę skarżącą do usunięcia, w terminie 21 dni od daty otrzymania postanowienia, nieprawidłowości złożonego projektu budowlanego poprzez dostarczenie m.in. projektu budowlanego wykonanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane specjalności architektonicznej w ramach projektowanego zakresu inwestycji. Następnie, wobec niewykonania ww. zobowiązania, wydał decyzję z dnia [...] września 2021 r.

o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę opisanego wyżej budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej. Zdaniem Sądu, wskazane działania organu, zaakceptowane przez organ odwoławczy zaskarżoną decyzją, odpowiadały prawu.

Organy obu instancji ustaliły, że skarżący, będący jednocześnie inwestorem oraz projektantem, posiada uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej do projektowania w ograniczonym zakresie, nadane decyzją Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Architektów RP z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] Uprawnienia te upoważniają do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie, obejmującej: projektowanie, sprawdzanie projektów architektoniczno-budowlanych o kubaturze do 1000 m3 w zabudowie zagrodowej lub na terenie zabudowy zagrodowej i sprawowanie nadzoru autorskiego na budowie tych obiektów budowlanych.

Podany zakres uprawnień budowlanych wynikał z treści obowiązującego na dzień wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. § 11 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 1278), zgodnie z którym, uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej w ograniczonym zakresie uprawniają do projektowania lub kierowania robotami budowlanymi, w odniesieniu do architektury obiektu o kubaturze do 1000 m3 w zabudowie zagrodowej lub na terenie zabudowy zagrodowej.

Jak wynika z dołączonego do wniosku projektu budowlanego zamiarem inwestora jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wykonaniem urządzeń budowlanych w ramach budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych

w zabudowie bliźniaczej.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że projektowany budynek wprawdzie spełnia warunek kubaturowy wynikający z treści uprawnień, czyli nie przekracza 1000 m3, jednakże nie stanowi on obiektu w zabudowie zagrodowej ani na terenie zabudowy zagrodowej, do projektowania których ograniczają projektanta posiadane przez niego uprawnienia budowlane. Chociaż ustawodawca określając ograniczony zakres uprawnień projektanta rozróżnia obiekty "w zabudowie zagrodowej" oraz "na terenie zabudowy zagrodowej" to niemniej nie można tracić z pola widzenia, że obiekty te muszą być związane z zabudową zagrodową.

Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie stanowiskiem, za zabudowę zagrodową należy uznać wszelkie obiekty pozostające w funkcjonalnym związku

z gospodarstwem rolnym w znaczeniu określonym w art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, w którym mowa jest w szczególności o gruntach rolnych wraz z budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem stanowiącymi lub mogącymi stanowić zorganizowaną całość gospodarczą (por. wyroki NSA z dnia 21 maja 2020 r., II OSK 593/19 oraz 18 kwietnia 2018 r., II OSK 2674/17, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższego wypływa wniosek, że zabudowa zagrodowa łączy funkcję mieszkaniową z funkcją produkcji rolnej. Należy zatem odróżnić zabudowę mieszkaniową w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, od zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, w ramach której występują także budynki mieszkalne. Służą one jednak zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych rolnika, są więc związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zabudowa mieszkalna w ramach zabudowy zagrodowej nie jest więc tożsama z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, służącą zaspokajaniu wyłącznie potrzeb mieszkaniowych jej właścicieli (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2022 r., II OSK 944/21, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kluczowe zatem dla ustalenia, czy projekt dotyczy budynku w zabudowie zagrodowej lub na terenie zabudowy zagrodowej jest stwierdzenie, czy jest on funkcjonalnie związany z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, czego wydaje się nie dostrzega skarżący.

Zdaniem Sądu, projektowany przez skarżącego budynek jednorodzinny

w zabudowie bliźniaczej nie wskazuje na tego rodzaju związek, bowiem zarówno

z wniosku o pozwolenie na budowę, projektu budowlanego, jak też oświadczeń skarżącego nie wynika, aby był on w jakikolwiek sposób powiązany z prowadzeniem działalności rolniczej w ramach gospodarstwa rolnego.

Nadto z dołączonej przez skarżącego do wniosku o pozwolenie na budowę, decyzji Burmistrza B. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wynika, że teren objęty warunkami zabudowy składa się z niezabudowanej działki rolnej. Jednak zgodnie z pkt 8 lit. c) powołanej decyzji, grunty nie wyłączone z produkcji rolnej, a przeznaczone na cele inne niż rolne, należy wyłączyć z produkcji rolnej przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Nałożony powołaną decyzją obowiązek wyłączenia terenu inwestycji z produkcji rolnej dodatkowo potwierdza brak powiązania projektowanego budynku z prowadzeniem działalności rolnej.

W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że w sytuacji gdy przeznaczenie terenu jest regulowane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a w razie ich braku decyzjach o warunkach zabudowy nie można uznać za słuszne stanowiska skarżącego, jakoby sformułowanie "na terenie zabudowy zagrodowej" dotyczyło każdej zabudowy w granicach administracyjnych terenów wiejskich. Plany jak i decyzje ustalające warunki zabudowy mogą przewidywać bowiem na terenach wiejskich zarówno zabudowę zagrodową, w ramach której występują budynki mieszkalne, jak też zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Punktem odniesienia do odróżnienia tych dwóch terenów stanowi właśnie jego funkcja, która w pierwszym przypadku jest rolnicza i powiązana jest z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, zaś w drugim wyłącznie mieszkalna i służy zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych jej właścicieli.

Odnosząc się do argumentu dotyczącego uwzględnienia treści art. 65 Konstytucji RP wyrażającego zasadę wolności wyboru i wykonywania zawodu wyjaśnić należy, że dokonana w niniejszej sprawie wykładnia zakresu uprawnień skarżącego nie narusza powyższej normy, a w rezultacie nie ogranicza skarżącego do wykonywania projektów, nawet domów jednorodzinnych, przy założeniu, że powstaną one w ramach gospodarstwa rolnego.

Podsumowując Sąd uznał, że zebrany materiał dowodowy nie dawał podstaw do stwierdzenia, że organy uchybiły swym powinnościom w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, wynikającym z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę znajdowała uzasadnienie w przywołanym powyżej art. 35 ust. 3 ustawy, bowiem skarżący, będący jednocześnie inwestorem, nie wykonał nałożonego postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. obowiązku i nie nadesłał projektu budowlanego sporządzonego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.