Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1061/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek: uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

M. B. (dalej: "Strona" lub "Skarżąca") zwróciła się pismem z [...] stycznia 2015 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Warszawie (dalej: "organ" lub ,,ZUS’’) o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz ubezpieczenie społeczne wraz z odsetkami za okres od kwietnia 2003 r. do czerwca 2011 r.

W uzasadnieniu wniosku Strona wskazała na ciężką sytuację majątkową oraz zdrowotną własną, jak i męża, a także konieczność zamknięcia prowadzonej działalności z uwagi na jej nieopłacalność. Skarżąca podniosła również kwestię przedawnienia części należności oraz zaznaczyła, że organ prowadzi postępowanie egzekucyjne od ok. 2007 r., lecz zadłużenie nie uległo zmniejszeniu.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt. 3, art. 28 ust. 1, 2, 3, 3a, 4 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (aktualnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1778 ze zm.; dalej: "u.s.u.s.") ZUS odmówił umorzenia wnioskowanych należności z tytułu składek wraz z odsetkami.

W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na treść art. 28 u.s.u.s. stwierdzając, że należności z tytułu składek, mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności lub w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku całkowitej nieściągalności ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej biorąc przy tym pod uwagę stan finansów ubezpieczeń społecznych.

Całkowita nieściągalność zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz w art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Dokonując oceny ustalonego stanu faktycznego pod kątem spełnienia powyższych przesłanek organ doszedł do wniosku, że nie zostały one w sprawie spełnione. Strona, jak i jej małżonek, posiadają stale źródło dochodu w postaci wynagrodzenia za pracę, z której ZUS może dochodzić swoich należności. Kwota nieopłaconych składek znacznie przekracza kwotę kosztów upomnienia. Nie zaistniała sytuacja by Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy stwierdził brak majątku. Nie jest również oczywiste, że w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Podkreślono, że nawet spełnienie wskazanych przesłanek nie powoduje konieczności wydania rozstrzygnięcia o umorzeniu, a jedynie otwiera taką możliwość.

Nie zostały również spełnione przesłanki zawarte w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365; dalej: "rozporządzenie wykonawcze"). W myśl § 3 powołanego rozporządzenia Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeśli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny w szczególności:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Odnosząc się do tych przesłanek, organ wskazał, że Strona i jej małżonek posiadają stałe dochody, co pozwala im na zaspokojenie niezbędnych potrzeb. Dodatkowo deklarowany ciężki stan zdrowia męża nie uniemożliwia wnioskodawczyni pracy zarobkowej, zatem nie został spełniona przesłanka zawarta w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego.

Mając na uwadze interes funduszu, jak również ustawowy obowiązek dochodzenia należności, działając w ramach obowiązującego prawa oraz uznania administracyjnego, analizując sprawę i zebrane w toku postępowania dowody, organ orzekł jak w sentencji decyzji.

Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i pozytywne rozpatrzenie jej wniosku o umorzenie należności. Podkreśliła, że organ niesłusznie przyjął, iż w sprawie nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności. Wskazała, że toczące się od lat postępowanie egzekucyjne nie zdołało spowodować ściągnięcia zaległych składek, a narastające odsetki przekroczyły już kwotę należności głównej. W tej sytuacji oczywistym jest dla Strony, że skuteczna egzekucja zaległych składek nie jest możliwa, nawet w sytuacji, gdyby Strona zaniechała spłaty innych zobowiązań. Ponadto Skarżąca podkreśliła, że stan zdrowia jej męża stale się pogarsza i wymaga stałej opieki, której zapewnienie stanowi kolejne wyzwanie w jej i tak trudnej sytuacji.

W następstwie rozpatrzenia wniosku Strony o ponowne rozpatrzenie sprawy ZUS decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lutego 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi Strony, prawomocnym wyrokiem z 22 kwietnia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 3121/15 uchylił decyzję ZUS z [...] maja 2015 r. z powodu naruszenia przez ZUS art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 140 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

W uzasadnieniu wyroku wskazał, że w zaskarżonej decyzji organ zaznaczył, iż w przypadku Skarżącej podjęto czynności zmierzające do odzyskania należności. Jednakże w uzasadnieniu nie zaprezentował dalej idących w tym zakresie rozważań, a w szczególności nie dołączył do akt sprawy dokumentacji, na podstawie której Sąd mógłby dokonać weryfikacji stanowiska organu. Skarżąca podnosiła kwestię przedawnienia należności składkowych zarówno w swoim wniosku, jak i w toku postępowania przed organem. Z nadesłanych przez organ akt administracyjnych wynika, iż oprócz dokumentów złożonych przez Skarżącą tj. wniosku oraz załączników do wniosku, w tym postanowienia komornika sądowego o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z dnia [...] grudnia 2011 r. ZUS nie dołączył do akt sprawy jakiejkolwiek innej dokumentacji w zakresie podjęcia czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że organ nie przedstawił dokumentacji, która w świetle argumentów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji miałaby stanowić podstawę do przyjęcia braku przedawnienia należności składkowych, w tym: ubezpieczenia społeczne - za okres 05/2004-06/2011, ubezpieczenie zdrowotne - za okres 12/2003-06/2011, Fundusz Pracy - za okres 03/2004-06/2011. W konsekwencji Sąd stwierdził, że ZUS nie udokumentował twierdzeń zawartych w zaskarżonej decyzji odnośnie do braku przedawnienia należności składkowych za wskazane w decyzji ZUS okresy z uwagi na podjęcie w odniesieniu do tych należności, czynności egzekucyjnych o których mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Stanowi to naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu ewentualne przedawnienie należności składkowych choćby za jeden miesiąc, powodowałoby, że orzekanie organu w przedmiocie wniosku Skarżącej, byłoby w tej - przedawnionej - części bezprzedmiotowe. Obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o umorzenie należności z tytułu składek jest ustalenie kwoty istniejących należności składkowych, wciąż obciążających Stronę, gdyż nie może toczyć się postępowanie o przyznanie ulgi w stosunku do należności, które już wygasły. Jeżeli zobowiązany w swoim wniosku o umorzenie należności wskazałby również te, które uległy przedawnieniu, to w tym zakresie organ pierwszej instancji powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.). Jeżeli zaś przedawnienie należności stwierdzone zostanie dopiero w postępowaniu będącym skutkiem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to ZUS powinien uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej przedawnionych należności i w tym zakresie umorzyć postępowanie w pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). W każdym przypadku wniosku o umorzenie zaległych składek niezbędne jest ustalenie ich wymagalności na dzień wydania decyzji. Tylko prawidłowe określenie kwoty należności pozwala na obiektywną ocenę możliwości ich wyegzekwowania lub dobrowolnej spłaty przez dłużnika. Sąd podzielił przy tym stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że można umorzyć tylko należności istniejące, ponieważ skoro należności się przedawniły, to nie ma już czego umarzać (por. wyroki NSA z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II GSK 15/09, Lex nr 552752, z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1073/09, CBOSA, z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 236/13, w CBOSA).

Sąd stwierdził, że chociaż ZUS powołał się ogólnie na okoliczności określone w art. 24 ust. 5b u.s.u.s. to stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. (w związku z art. 140 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a.) uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji powinno więc odzwierciedlać stanowisko organu, w tym wykładnię zastosowanych przepisów prawa, aby strona postępowania miała możliwość oceny poprawności przeprowadzonego w sprawie postępowania i zastosowanych w sprawie przepisów prawa. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Sąd administracyjny nie ma za zadanie wyręczania organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu ad quem przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, Lex nr 1287174; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Ol 257/14, Lex nr 1465425).

Zdaniem Sądu w toku ponownego rozpoznania sprawy ZUS powinien mieć na uwadze powyższe stanowisko dotyczące wymogów podstawy dowodowej rozstrzygnięcia, które należy poprzedzić podjęciem wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia podstawy faktycznej decyzji, w tym zgromadzić w aktach tej sprawy wszystkie dokumenty, z których ta podstawa wynika. Organ orzekający powinien zbadać, czy należności składkowe uległy przedawnieniu, a jeśli tak to w jakiej części (za jaki okres). W szczególności, ZUS powinien zbadać, czy termin przedawnienia został przerwany albo zawieszony, w tym stosownie do okoliczności określonych w art. 24 ust. 5b i ust. 5f u.s.u.s. Rozważania dotyczące zasadności prowadzonego postępowania wobec zaległości, których okres przedawnienia jeszcze nie upłynął, wymagają bowiem wskazania i udokumentowania okoliczności, które ten bieg przerwały lub zawiesiły oraz powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji nawet wówczas, jeżeli nie jest to okoliczność szczególnie afirmowana przez wnioskodawcę, jeśli jednocześnie realia sprawy uzasadniają podjęcie i rozwinięcie tego zagadnienia. Dopiero w zakresie w którym należności nie uległy przedawnieniu, ZUS wypowie się merytorycznie w decyzji co do zasadności wniosku o ich umorzenie.

Ponownie orzekając w sprawie, ZUS decyzją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję własną z [...] lutego 2015 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał na zebrany w sprawie materiał dowodowy. Odnoszą się do podnoszonego przez Stronę zarzutu przedawnienia wskazał, że na dzień wpływu wniosku o umorzenie należności przedawnieniu uległy należności na ubezpieczenia społeczne za okres od 09/2003 do 11/2003 oraz na ubezpieczenie zdrowotne i FPiFGŚP za okres 09/2003 i 11/2003. W stosunku do tych należności nie zostały podjęte działania mające wpływ na zawieszenie bądź przerwanie biegu terminu przedawnienia i nie zostały one uwzględnione w decyzji odmawiającej umorzenia należności. W tym zakresie postępowanie zostało umorzone decyzją nr [...]. W stosunku do pozostałych należności bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. (należności te zostały objęte postępowaniem egzekucyjnym – [...] czerwca 2011 r. i [...] listopada 2011 r. doręczone zostały Stronie odpisy tytułów wykonawczych obejmujące zaległości na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz FPiFGŚP za okres 12/2003 – 06/2011) i są nadal wymagalne.

Następnie organ przytoczył przepisy określające przesłanki umorzenia należności z tytułu składek z powodu ich całkowitej nieściągalności uregulowane w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Powołał również art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne dające podstawę do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Zdaniem organu w sprawie nie występują okoliczności określone w art. 28 ust. 3 pkt 2-6, ponieważ Strona nie występowała z wnioskiem o upadłość; posiada stały dochód z wynagrodzenia za pracę; naczelnik urzędu skarbowego ani komornik sądowy nie stwierdził braku majątku z którego można prowadzić egzekucję zaległych składek; wysokość nieopłaconych składek przekracza kwoty potencjalnych kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; nie można uznać za oczywiste, że w toku przymusowego dochodzenia należności nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Odnosząc się do przesłanek umorzenia należności określonych w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia wykonawczego, organ stwierdził, że spłata należności z tytułu składek nie pociągnie za sobą zbyt ciężkich skutków oraz nie pozbawi Strony możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, zaś problemy zdrowotne Strony oraz członków rodziny nie pozbawiają Strony możliwości uzyskiwania dochodu pozwalającego na spłatę zadłużenia.

Organ wyjaśnił, opierając się na zebranym materiale dowodowym, że Strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z niepełnosprawnym mężem, jest zatrudniona na podstawie umowy o pracę na 1/2 etatu z miesięcznym wynagrodzeniem w kwocie 1050 zł brutto, tj. ok. 770 zł netto. Mąż Strony otrzymuje świadczenie rentowe z ZUS w kwocie ok. 600 zł netto. Stałe wydatki związane z utrzymaniem i leczeniem zostały określone na kwotę 840 zł miesięcznie. Strona spłaca zobowiązania kredytowe w łącznej kwocie ok. 890 zł. Zobowiązania te mają charakter cywilnoprawny, a zobowiązanie wobec ZUS jest zobowiązaniem publicznoprawnym, mającym pierwszeństwo przed zobowiązaniami cywilnoprawnymi. Z uwagi na tą okoliczność zdaniem organu umorzenie należności z tytułu składek byłoby aktem przedwczesnym i niezasadnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję ZUS z [...] kwietnia 2018 r. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi podała, że w sprawie występują przesłanki całkowitej nieściągalności, ponieważ w dniu [...] grudnia 2011 r. komornik sądowy wydał postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z uwagi na bezskuteczność tej egzekucji. Wskazała, że egzekucja prowadzona przez ZUS od 2007 r. nie doprowadziła do ściągnięcia należności z tytułu składek jeszcze z 2003 r. z powodu braku majątku. Skarżąca podkreśliła, że otrzymywane wynagrodzenie za pracę jest wolne od potrąceń oraz, że nie może pracować na pełen etat gdyż musi sprawować opiekę nad chorym mężem, którego renta nie starcza nawet na opłaty mieszkaniowe i media. Oświadczyła ponadto, że w spłacie rat kredytów dotychczas pomagały dorosłe dzieci, jednakże obecnie Strona nie może już liczyć na pomoc dzieci. Do skargi załączono kserokopie dokumentacji medycznej dotyczącej Skarżącej i męża Skarżącej oraz wezwanie do zapłaty za mieszkanie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym, jak stanowi art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna przede wszystkim z powodu nieuwzględnienia przez organ oceny prawnej i wskazań co dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 3121/15, który orzekając w sprawie odmowy umorzenia Skarżącej należności z tytułu składek uchylił uprzednią decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] maja 2015 nr [...] z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z 6 lutego 2013 r., II GSK 2101/11, pub. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływana jako CBOSA).

Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 21 marca 2014 r., I GSK 534/12 ), "Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania."

Wskazać zatem należy, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 kwietnia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 3121/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceniając prawidłowość decyzji ZUS z [...] maja 2015 r. zarzucił organowi, że nie dołączył do akt sprawy jakiejkolwiek innej (poza postanowieniem komornika sądowego umarzającego postępowanie egzekucyjne dotyczące niewielkiej kwoty należności w porównaniu z całkowitym rozmiarem zadłużenia Skarżącej wobec ZUS) dokumentacji w zakresie podjęcia czynności zmierzających do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, a które to czynności skutkowałyby zawieszeniem biegu terminu przedawnienia, do dnia zakończenia postępowania administracyjnego. Sąd podkreślił, że organ nie przedstawił dokumentacji, która w świetle argumentów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji miałaby stanowić podstawę do przyjęcia braku przedawnienia należności składkowych Skarżącej. W konsekwencji Sąd przyjął, że ZUS nie udokumentował twierdzeń zawartych w zaskarżonej decyzji odnośnie do braku przedawnienia należności składkowych za wskazane w decyzji ZUS okresy z uwagi na podjęcie w odniesieniu do tych należności, czynności egzekucyjnych, o których mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.a. Z powyższymi zastrzeżeniami, skutkującymi stwierdzeniem naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego, korespondują zalecenia Sądu co do dalszego postępowania, wskazujące na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie wykazania i udokumentowania okoliczności, które przerwały lub zawiesiły okres przedawnienia. Zdaniem Sądu, dopiero wyjaśnienie kwestii przedawnienia należności z tytułu składek umożliwi organowi wypowiedzenie się merytoryczne co do zasadności wniosku o ich umorzenie. Sąd zastrzegł, że w przypadku stwierdzenia przedawnienia w postępowaniu będącym skutkiem wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, ZUS powinien uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej przedawnienia i w tym zakresie umorzyć postępowanie w pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe.

Oceniając działanie organu, który wydał zaskarżoną decyzję z [...] kwietnia 2018 r. w kontekście dostosowania się organu do wymagań wynikających z art. 153 p.p.s.a. Sąd stwierdza, że ZUS wbrew ocenie i zaleceniom Sądu zawartymi w uzasadnieniu wyroku z 22 kwietnia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 3121/15 nie udokumentował w żaden sposób czynności podjętych wobec Skarżącej zmierzających do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o których dłużnik został zawiadomiony, które to czynności skutkują zawieszeniem biegu terminu przedawnienia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego – zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Podkreślić należy, że akta administracyjne rozpatrywanej sprawy nie zostały uzupełnione o jakiekolwiek dowody, które mogłyby potwierdzić zawieszenie wobec należności Skarżącej biegu terminu przedawnienia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził wprawdzie, że zaległości na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz FPiFGŚP za okres 12/2003-06/2011 są nadal wymagalne wobec zawieszenie biegu terminu przedawnienia zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. z uwagi na doręczenie Skarżącej odpisów tytułów wykonawczych obejmujących powyższe zaległości, to jednak nie uzupełnił akt administracyjnych o stosowne dowody uzasadniające stanowisko organu co do zawieszenia biegu terminu przedawnienia. W tej sytuacji, podobnie zresztą jak i na wcześniejszym etapie postępowania z wniosku Skarżącej o umorzenie zaległych składek - ocenianym przez WSA w Warszawie orzekający wyrokiem z 22 kwietnia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 3121/15 - brak jest możliwości zweryfikowania, na podstawie akt administracyjnych, prawidłowości wywodu organu co do braku przedawnienia i jego odniesienia do konkretnego okresu zadłużenia Skarżącej. W tej sytuacji organ ponownie orzekający w sprawie naruszył art. 153 p.p.s.a. ignorując ocenę prawną i zalecenia co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z 22 kwietnia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 3121/15. Aktualne tym samym pozostaje stanowisko co do naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i jego uzasadnienie zawarte w powyższym wyroku, przytoczone w stanie faktycznym niniejszego uzasadnienia. Reasumując dotychczasowy wątek rozważań należało stwierdzić, że ZUS niedostatecznie wyczerpująco wyjaśnił kwestię braku przedawnienia należności składkowych, nie udokumentował bowiem twierdzeń zawartych w zaskarżonej decyzji odnośnie braku przedawnienia należności za okresy objęte tą decyzją z uwagi na podjęcie względem tych należności, czynności egzekucyjnych o których mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s. - czym naruszył art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 140 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Ponownie rozpoznając sprawę Skarżącej organ powinien mieć na względzie powyższe stanowisko Sądu dotyczące wymogów podstawy dowodowej rozstrzygnięcia i zgromadzić w aktach sprawy wszystkie dokumenty, z których ta podstawa wynika. ZUS powinien zbadać, czy należności składkowe uległy przedawnieniu, w szczególności wobec okoliczności określonych w art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Jeśli ZUS dojdzie do wniosku, że postępowanie - choćby w części - należy umorzyć, to orzekając jako organ odwoławczy (art. 127 § 3 k.p.a.) zastosuje się do wskazań art. 138 k.p.a. i uczyni to po uprzednim uchyleniu decyzji własnej z [...] lutego 2015 r. (por. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Niezależnie od wskazanych powyżej nieprawidłowości, na marginesie Sąd zauważa, że wobec wielkości zadłużenia Skarżącej w regulowaniu należności z tytułu składek, przekraczającego łącznie wraz z odsetkami 200 000 zł, braku nieruchomości czy też majątku ruchomego, pozwalających na wyegzekwowanie należności, a także osiągania dochodów przez Skarżącą na poziomie minimalnego wynagrodzenia za pracę - wolnego od potrąceń na podstawie art. 871 § 1 i § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 917 ze zm.) – twierdzenie organu o braku oczywistości, że w toku egzekucji nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne bez przeprowadzenia jakiejkolwiek analizy i porównania wysokości zadłużenia skarżącej z ewentualnymi kosztami egzekucyjnymi, których wysokość określona została w Rozdziale 6 Koszty egzekucyjne ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postepowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.) było przedwczesne i nieuprawnione.

Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.