Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2980/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Służba celna
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 217 par 1 i par 2, art.218, art. 219;  Dz.U. z 2020 r. poz 1611 rozporządzenie RM par 4 pkt 1; Dzu.U. poz. 2373 - rozporzadzenie MSWiA -par 14 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Michał Sułkowski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2022 r. sprawy ze skargi G.B. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]


UZASADNIENIE

G. B. w piśmie z 22 grudnia 2020 r. wniósł do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Z. (dalej "DIAS") o potwierdzenie wykonywania zadań służbowych wskazanych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (dalej "rozporządzenie"), które obejmowały część jego służby od [...] września 2002 r. do [...] listopada 2018 r.

Skarżący wymienił we wniosku komórki organizacyjne Służby Celnej i Celno-Skarbowej, w których pełnił służbę, wskazując przy tym, jakie zadania wchodziły w zakres jego obowiązków. Stwierdził, że podstawą wydania zaświadczenia są w szczególności zakresy jego obowiązków, oceny okresowe, inne dokumenty z akt osobowych, dokumentacja procesowa w poszczególnych sprawach, dane będące w dyspozycji ówczesnych referatów dochodzeniowych Izby Celnej w R., notatki urzędowe i służbowe, rejestry zdarzeń/ujawnień, będące w dyspozycji referatu grupy mobilnej poszczególnych oddziałów celnych w S., S., D., G./I referatu realizacji, WDC w R./referatu obserwacji w R., Wydziału Zwalczania Przestępczości Izby Celnej w R., dokumenty ówczesnego referatu likwidacji towarów oraz archiwum.

G. B. dodał, że potwierdzenie wykonywania przez niego czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia, stanowią także dokumenty będące w dyspozycji innych organów ścigania w zakresie wykonywanych przez niego zadań i ujawnień. Wymienił prokuratury w S., w M., w S., w G., Komendę Wojewódzką Policji w G., Komendę Powiatową Policji w S., Komendę Powiatową Policji w S., Centralne Biuro Śledcze Policji w G., Z., G., P., Straż Graniczną w S., T., K., L. i A.

DIAS w piśmie z 27 stycznia 2021 r. nr [...] zwrócił się do Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w G. (dalej "Naczelnik") o udzielenie następujących informacji:

1. czy G. B. w okresie od [...] września 2002 r. do [...] listopada 2018 r. w trakcie służby w [...] Urzędzie Celno-Skarbowym lub byłej Izbie Celnej w R. realizował zadania określone w § 4 pkt 1 rozporządzenia, tj. czy podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, a jeżeli tak, w jakich okresach czasu, jak też jakie dokumenty poświadczają te fakty;

2. czy w byłej Izbie Celnej w R. przed 1 marca 2017 r. były prowadzone rejestry lub wykazy czynności określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia lub dokumentowano je w inny sposób;

3. gdzie są przechowywane lub za jakimi spisami akt zostały zdane do Archiwum Zakładowego powyższe dokumenty.

W rzeczonym piśmie wskazano także komórki organizacyjne, w których skarżący pełnił służbę i okresy służby w poszczególnych z nich.

Naczelnik, w odpowiedzi na pismo z 27 stycznia 2021 r., w piśmie z 3 lutego 2021 r. nr [...] zauważył, że zgodnie z art. 162 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, dopiero z dniem 1 marca 2017 r. ustanowiono organ w postaci Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w G. Odwoławszy się dalej do art. 160 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 powołanej ustawy stwierdził, że nie jest następcą prawnym Izby Celnej w R. i nie należy do niego prowadzenie polityki kadrowej. Stąd też, jak skonstatował, "nie sposób wskazać, czy były funkcjonariuszu byłej Izby Celnej w R. podejmował ww. czynności".

Naczelnik nadmienił dodatkowo, że zgodnie z posiadaną prze niego wiedzą w byłej Izbie Celnej w R. przed 1 marca 2017 r. nie były prowadzone rejestry lub wykazy czynności, o których mowa w piśmie z 27 stycznia 2021 r., a to z uwagi na fakt, że w okresie tym funkcjonariusze celni nie byli objęci zaopatrzeniowym systemem emerytalnym i nie dotyczyły ich uregulowania określone w rozporządzeniu.

Odnosząc się natomiast do okresu służby po 1 marca 2017 r., Naczelnik stwierdził, że w Pierwszym Wydziale Realizacji, Służby Dyżurnej – Dyżurnego Koordynatora, Grupy Zabezpieczenia Działań oraz Informatyki Śledczej w R., w tym również w Pierwszym Dziele Realizacji w S., w którym pełnił służbę przed odejściem na emeryturę G. B., nie stwierdzono w ogóle przypadków realizacji czynności, w których istniało "(...) bezpośrednie (w rozumieniu wskazanym przez sądownictwo administracyjne, np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17.12.2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 2013/19) zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariuszy [...]".

DIAS w piśmie z 26 lutego 2021 r. nr [...] wezwał G. B. do doprecyzowania wniosku z [...] grudnia 2020 r. poprzez jednoznaczne wskazanie, czy jest to wniosek o:

1. wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 K.p.a.,

2. udzielenie informacji w formie zwykłego pisma,

3. w innym trybie, a jeżeli tak, to w jakim.

Ponadto, stwierdzając, że dotychczasowa analiza akt osobowych oraz przeprowadzona kwerenda rejestrów komórek organizacyjnych, w których skarżący pełnił służbę od [...] września 2002 r. do [...] listopada 2018 r., nie daje podstaw do potwierdzenia żądania, DIAS zwrócił się o wskazanie w terminie 7 dni konkretnych dat i miejsc wykonywania zadań określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia - ze wskazaniem osób uczestniczących w tych zdarzeniach - celem dokonania ponownej weryfikacji posiadanej dokumentacji.

G. B., w odpowiedzi na pismo z 26 lutego 2021 r., w piśmie z 8 marca 2021 r. poinformował, że jego wniosek dotyczy wydania zaświadczenia, o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (dalej "rozporządzenie emerytalne").

Dalej skarżący stwierdził, że żądanie podania przez niego konkretnych dat i miejsc wykonywania określonych zadań w terminie 7 dni jest niemożliwe do zrealizowania m.in. ze względu na brak dostępu do dokumentacji czynności procesowych i innych zdarzeń. G. B. zwrócił uwagę, że we wniosku z [...] grudnia 2020 r. wskazał, że pomocne w ustaleniu faktów wykonywania przez niego czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia, mogą być w szczególności zakresy jego obowiązków, oceny okresowe, inne dokumenty z akt osobowych, dokumentacja procesowa w poszczególnych sprawach i dane będące w dyspozycji ówczesnych referatów dochodzeniowych Izby Celnej w R., notatki urzędowe i służbowe, rejestry zdarzeń/ujawnień, będące w dyspozycji referatu grupy mobilnej poszczególnych oddziałów celnych w S., S., D., G./I referatu realizacji, WDC w R./referatu obserwacji w R., Wydziału Zwalczania Przestępczości Izby Celnej w R., dokumenty ówczesnego referatu likwidacji towarów oraz archiwum.

Skarżący wymienił także imiona i nazwiska dwudziestu dwóch osób, które w okresie jego służby wchodziły w skład kadry kierowniczej nadzorującej realizowane przez niego zadania lub wspólnie z nim wykonywały czynności, których potwierdzenia wykonywania się domaga.

DIAS postanowieniem z [...] marca 2021 r. nr [...], na podstawie art. 219 K.p.a., odmówił G. B. wydania zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie zdań służbowych w szczególnych warunkach zagrażających życiu i zdrowiu w okresie od [...] września 2002 r. do [...] listopada 2018 r.

Organ pierwszej instancji zauważył w uzasadnieniu postanowienia, że po przeanalizowaniu akt osobowych skarżącego wystąpił do Naczelnika o udzielenie informacji wskazanych w opisanym wyżej piśmie z 27 stycznia 2021 r. nr [...] Jak stwierdził, w odpowiedzi Naczelnika udzielonej w piśmie z 3 lutego 2021 r. nr [...] wskazano, że "(...)[...] Urząd Celno-Skarbowy nie dysponuje dokumentami mogącymi potwierdzić wykonywanie przez p. G. B. czynności określonych w § 4 pkt 1 (...) rozporządzenia (...)".

Następnie DIAS odniósł się do opisanego wyżej wezwania z 26 lutego 2021 r. nr [...] skierowanego do skarżącego, po czym stwierdził, że "(...) w zakresie wskazania konkretnych dat i miejsc wykonywania ww. zadań strona złożyła jedynie ogólne wyjaśnienia, wskazała ewentualnych świadków tych zdarzeń oraz przedstawiła swoją interpretację § 4 pkt 1 rozporządzenia (...)".

Dalej organ pierwszej instancji przywołał treść § 4 pkt 1 rozporządzenia, odwołując się do akt osobowych skarżącego, wymienił jednostki organizacyjne, w których G. B. pełnił służbę i okresy służby w poszczególnych z nich, po czym skonstatował, że dokumenty zgromadzone w tych aktach nie zawierają żadnych zapisów o wykonywaniu czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia.

DIAS stwierdził także, że podjął działania mające na celu ustalenie, czy w posiadaniu podległych jednostek znajdują się inne niż znajdujące się w aktach osobowych dokumenty mogące potwierdzać wykonywanie czynności wskazanych we wniosku z [...] grudnia 2020 r. Ponownie opisał treść pisma z 27 stycznia 2021 r. nr [...] , po czym stwierdził, że "[...] w odpowiedzi z dnia 3 lutego 2021 r. wskazano na brak istnienia poszukiwanych dokumentów [...]". Również ponownie opisał skierowane do skarżącego wezwanie z 26 lutego 2021 r. nr [...], po czym także ponownie stwierdził, że odpowiadając na nie "(...) strona złożyła jedynie ogólne wyjaśnienia, wskazała ewentualnych świadków tych zdarzeń oraz przedstawiła swoją interpretację (...) § 4 pkt 1 rozporządzenia (...)".

Następnie, przywoławszy treść art. 218 § 1 K.p.a. oraz odwoławszy się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1518/12, DIAS skonstatował, że postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania zaświadczenia ma ograniczony zakres.

Konkludując organ pierwszej instancji stwierdził, że ponieważ posiadana przez niego dokumentacja nie potwierdza, że G. B. realizował zadania określone we wniosku z [...] grudnia 2020 r., należało wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia.

Skarżący wniósł zażalenie na postanowienie DIAS do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej "Szef KAS"), wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu zażalenia G. B. opisał przebieg postępowania przed DIAS i po raz kolejny wskazał, że dokumenty mogące potwierdzać wykonywanie czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia powinny znajdować się w jednostkach organizacyjnych podległych DIAS w Z. Wymienił rejestry ujawnień, notatki służbowe i urzędowe ze zdarzeń prawnych, dokumentację procesową, dokumenty elektroniczne, w tym elektroniczną książkę służby Grupy Mobilnej w S., wersję papierową książki służby tej grupy, system analizy ryzyka ZISAR, Centralną Kartotekę Celną. Zarzucił, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie wskazano, jakie rejestry i inne dokumenty podlegały analizie i ocenie.

Wątpliwości skarżącego wzbudził także sposób dokonywania sprawdzeń w kontekście tego, że w piśmie z 26 lutego 2021 r., z jednej strony wezwano go do sprecyzowania żądania, a z drugiej wskazano, że dotychczasowa analiza akt osobowych i przeprowadzona kwerenda rejestrów nie daje podstaw do potwierdzania tego żądania.

G. B. podniósł ponadto, że organ pierwszej instancji w piśmie z 27 stycznia 2021 r. skierowanym do Naczelnika zwrócił się o informację, czy skarżący podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało "bezpośrednie" zagrożenie życia lub zdrowia. Jak natomiast zwrócił uwagę skarżący, Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 orzekł, że § 4 pkt 1 rozporządzenia, w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (dalej "ustawa emerytalna"). Zdaniem G. B. część zapytania skierowanego do Naczelnika, a co za tym idzie, udzielona na nie odpowiedź, nie uwzględnia wzmiankowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Szef KAS postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. nr[...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie DIAS z [...] marca 2021 r. nr [...].

Organ odwoławczy opisał przebieg postępowania przed DIAS. Następnie przywołał treść art. 217 § 2 pkt 2, art. 218 i art. 219 K.p.a., a także art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy emerytalnej i § 4 pkt 1 rozporządzenia.

Dalej Szef KAS zauważył, że w toku postępowania organ pierwszej instancji dokonał przeglądu akt osobowych strony i zwrócił się do podmiotów, które mogły posiadać dowody związane z przedmiotowym zagadnieniem. Podjęte czynności, jak stwierdził, nie doprowadziły jednak do ustaleń, które pozwoliłyby na wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez stronę.

Organ odwoławczy wywiódł następnie, w jaki sposób należy rozumieć występowanie szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia funkcjonariusza, zaznaczając w szczególności, że musi ono mieć charakter realnego niebezpieczeństwa utraty życia lub zdrowia, występującego przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu, bądź w określonej akcji.

Szef KAS podkreślił również, że podejmowanie czynności służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury musi niezbicie wynikać ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji. Jak stwierdził, związane jest to z faktem, że przepisy rozporządzenia przewidują liczbowe ujęcie wymiaru czynności, a zatem poszczególne czynności, w których brał udział funkcjonariusz, muszą zostać określone precyzyjnie. Takich zaś informacji, ani materiałów potwierdzających udział skarżącego w określonych akcjach (co najmniej 6 w ciągu roku), uzasadniających podwyższenie emerytury, organ pierwszej instancji nie posiada.

Organ odwoławczy zauważył dalej, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj postępowania administracyjnego o uproszczonym i odformalizowanym charakterze. Uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia, że nie można w nim stosować uregulowanej w art. 75 § 1 K.p.a. zasady dopuszczania jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Szef KAS podkreślił, że organ wydający zaświadczenie nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny wynikający z dokumentacji znajdującej się w jego posiadaniu. Nie ma natomiast obowiązku analizowania i rozstrzygania spornych kwestii dotyczących okresów zaliczanych do wysługi emerytalnej.

Organ drugiej instancji, odwoławszy się do art. 218 § 2 K.p.a., stwierdził ponadto, że konieczne postępowanie wyjaśniające może się odnosić do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się strona, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Szef KAS zaznaczył, że postępowanie wyjaśniające spełnia tylko rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia, a główną rolę pełnią dane z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalonych innymi technikami. Dodał, że zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego.

Odnosząc się do posłużenia się przez DIAS przymiotem "bezpośredniości" zagrożenia, organ drugiej instancji stwierdził że, że Trybunał Konstytucyjny zakwestionował jedynie zawężenie przez Radę Ministrów warunków określonych w przedmiotowym przepisie w zakresie wprowadzenia słowa "bezpośrednio", nie zaprzeczając temu, że ustawowym warunkiem jest wykonywanie służby w warunkach "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu". Szef KAS dodał, że zakwestionowany przepis nie uległ zmianie w tym sensie, że ktokolwiek może samodzielnie usunąć wyraz "bezpośrednie" z rozporządzenia. Natomiast interpretacja tego przepisu nie może być taka, że zagrożenie życia i zdrowia podczas wykonywania obowiązków służbowych musiało być bezpośrednie.

W konkluzji Szef KAS stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie, a zebrany materiał stanowił wystarczającą podstawę do wydania rozstrzygnięcia. W postępowaniu wykazano, że DIAS podjął działania mające na celu ustalenie, czy G. B. pełnił służbę w warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu. Nie doprowadziły one jednak do ustalenia, że skarżący podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Skoro zaświadczenie, jak wyjaśniono wcześniej, jest wydawane w oparciu o posiadane przez organ ewidencje, rejestry i dane, których w niniejszej sprawie brak, to wniosek o wydanie zaświadczenia określonej treści nie mógł zostać załatwiony pozytywnie.

G. B. zaskarżył postanowienie Szefa KAS z [...] czerwca 2021 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. § 4 pkt 1 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dla spełnienia wymogu wskazanego w tym przepisie konieczne jest łączne występowanie okoliczności wskazanych w tym przepisie w połączeniu ze wskazaną w jego końcowej części przesłanką istnienia bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia i tym samym uznanie przez organ, że skarżący w trakcie wielu lat służby nie wykonywał zadań określonych w tym przepisie;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia, w szczególności niewyjaśnianie dlaczego organ drugiej instancji nie dokonał analizy sytuacji, w której to przed dostarczeniem pisemnej informacji o sprawdzeniu ewidencji i innych dokumentów przez Naczelnika do Izby Administracji Skarbowej w Z., DlAS stwierdził w przesłanym do skarżącego piśmie, że dotychczasowa analiza treści akt osobowych oraz przeprowadzona kwerenda rejestrów komórek organizacyjnych, w których skarżący pełnił służbę, nie daje podstaw do potwierdzenia stanu opisanego w żądaniu;

b. art. 7 K.p.a. polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, co przejawiało się niepodjęciem wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względnie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez znaczne ograniczenie czynności podejmowanych w przedmiotowej sprawie, zakresu badania okoliczności faktycznych, zbierania informacji oraz wymaganie od skarżącego posiadania i gromadzenia informacji służbowych i operacyjnych (dotyczących miejsc i czasu wykonywania czynności oraz nazwisk funkcjonariuszy), których gromadzić mu nie wolno, w sytuacji, gdy organ sam powinien posiadać informacje na temat przebiegu służby funkcjonariuszy i na podstawie zgromadzonych w archiwach informacji wydawać stosowne postanowienia;

c. art. 220 § 1 i § 2 K.p.a. przez potwierdzenie organu drugiej instancji prawidłowości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji w sytuacji, gdy DlAS w toku prowadzonych czynności wyjaśniających, bez podstawy prawnej wezwał skarżącego do wskazania w terminie 7 dni konkretnych zdarzeń (łącznie z ich datami i świadkami działań) określonych § 4 pkt 1 rozporządzenia, gdzie wszystkie zdarzenia i okoliczności prowadzonych spraw znane są organowi z urzędu lub możliwe są do ustalenia przez organ na podstawie posiadanych przez niego ewidencji, rejestrów i innych danych, a także rejestrów publicznych posiadanych przez inne podmioty publiczne;

d. art. 218 § 1 i 2. K.p.a. poprzez niedopełnienie należytej staranności w potwierdzeniu faktów albo stanu prawnego oraz chybioną analizę zgromadzonej dokumentacji

- prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, a co do których to skarżący nie ma wglądu ani ich nie posiada.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienie DIAS z [...] marca 2021 r.;

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Szef KAS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na skargę argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy podkreślił, że w ramach postępowania w sprawie wydania zaświadczenia i postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie nie mieści się analizowanie wszelkiej dostępnej dokumentacji pod kątem spełnienia przesłanek do podwyższenia emerytury. Wynika to ze szczególnego charakteru postępowania zaświadczeniowego, jako uproszczonej formy postępowania uregulowanego przepisami K.p.a.

W ocenie Szefa KAS, organy administracji dopełniły ciążących na nich obowiązków procesowych, przeprowadzając szczegółowe i rzetelne postępowanie wyjaśniające, zaś w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć w sposób wyczerpujący wykazały, że przeprowadzona przez nie analiza akt osobowych oraz dokumentacji będącej w dyspozycji właściwych komórek organizacyjnych nie wykazała istnienia dokumentów potwierdzających, że skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych, co najmniej 6 razy w ciągu roku, podejmował czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Powołaną przez DIAS podstawę prawną postanowienia z [...] marca 2021 r. nr [...] stanowił art. 219 K.p.a., zgodnie z którym odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia.

Mając to na uwadze, należy zauważyć, że stosownie do treści art. 217 § 2 K.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Wedle natomiast art. 218 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W świetle art. 218 § 2 K.p.a., organ ten, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

Ponieważ G. B. oczekuje wydania zaświadczenia potwierdzającego, że wykonywał czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1611; dalej powoływane jako "rozporządzenie"), należy ponadto zauważyć, że w świetle § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. poz. 2373 ze zm.; dalej powoływane jako "rozporządzenie emerytalne"), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione m.in. przez właściwe organy Krajowej Administracji Skarbowej.

Wobec, z jednej strony stwierdzenia braku podstaw do wydania zaświadczenia w aktach osobowych G. B., a z drugiej strony, wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia emerytalnego, możliwości wydania takiego zaświadczenia na podstawie innych dokumentów, w okolicznościach rozpoznanej sprawy niezbędne okazało się przeprowadzenie w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie, czy urzędowe potwierdzenie wykonywania czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia, umożliwiają inne dokumenty niż znajdujące się w aktach osobowych skarżącego. Należy przy tym zaznaczyć, że postępowanie wyjaśniające prowadzone w trybie art. 218 § 2 K.p.a. spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Ma na celu zbadanie okoliczności wynikających już z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą potwierdzić wskazywane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Ogranicza się więc do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku, a jego celem jest celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1426/16, z 9 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 813/16, z 8 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 950/16 – niepublikowane; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniach wydanych w sprawie postanowień, organy administracji nie podjęły w sprawie niezbędnych czynności, które pozwoliły na stwierdzenie, że nie jest możliwe urzędowe potwierdzenie wykonywania przez G. B. czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia.

Po pierwsze, nie znajduje potwierdzania w aktach sprawy twierdzenie Szefa KAS, że organ pierwszej instancji "(...) zwrócił się do podmiotów, które mogłyby posiadać dowody związane z przedmiotowym zagadnieniem [...]" (str. 4 zaskarżonego postanowienia).

Przed wydaniem postanowienia z [...] marca 2021 r. nr [...] DIAS wystąpił do jednego podmiotu (wyłączając skarżącego), mianowicie do Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w G., zwracając się o udzielenie informacji wyszczególnionych w opisanym w części sprawozdawczej uzasadnienia piśmie z 27 stycznia 2021 r. nr [...]. Jak przy tym trafnie dostrzeżono w zażaleniu na postanowienie z [...] marca 2021 r., a także w skardze, organ pierwszej instancji zwrócił się m.in. o podanie informacji, czy skarżący podejmował czynności, w których istniało "bezpośrednie" zagrożenie życia lub zdrowia, podczas gdy Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 (OTK-A z 2014 r. nr 5, poz. 56) orzekł, że § 4 pkt 1 rozporządzenia, w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723 zm.; dalej powoływana jako "ustawa emerytalna").

Należy przy tym zaznaczyć, że w uzasadnieniu tego wyroku Trybunał dostrzegł, że słowo "bezpośrednie" zawarte w § 4 pkt 1 rozporządzenia nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" zawartego w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy emerytalnej. Jak stwierdził, "[...] zwrot bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określaniu, czy został spełniony ustawowy warunek podwyższenia emerytury [...]".

Wystąpienie przez DIAS o informację o "bezpośrednim" zagrożeniu życia lub zdrowia nadmiernie zawęziło zatem potencjalny zakres danych mogących być podstawą wydania żądanego zaświadczenia.

Po drugie, nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy twierdzenie, że w treści odpowiedzi Naczelnika z 3 lutego 2021 r. nr [...] stwierdzono, iż "(...)[...] Urząd Celno-Skarbowy nie dysponuje dokumentami mogącymi potwierdzić wykonywanie przez p. G. B. czynności określonych w § 4 pkt 1 (...) rozporządzania (...)" (str. 2 postanowienia organu pierwszej instancji).

W piśmie tym Naczelnik, stwierdziwszy, że nie jest następcą prawnym Izby Celnej w R. i nie jest odpowiedzialny za prowadzenie polityki kadrowej, poinformował tylko, że "nie sposób wskazać, czy były funkcjonariusz byłej Izby Celnej w R. podejmował ww. czynności".

Ponadto, jak wynika z pisma z 27 stycznia 2021 r., DIAS zwrócił się także o informację, czy w byłej Izbie Celnej w R. przed 1 marca 2017 r., były prowadzone rejestry lub wykazy czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia, albo czy dokumentowano je w inny sposób.

Z odpowiedzi Naczelnika wynika wyłącznie, że wedle jego wiedzy nie były prowadzone rejestry lub wykazy takich czynności. Nie wyjaśniono natomiast, czy były one dokumentowane w inny sposób.

Przede wszystkim jednak - po trzecie - należy przypomnieć, że G. B., najpierw we wniosku z [...] grudnia 2020 r., następnie w piśmie z 19 marca 2021 r. i jeszcze raz w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji, wymienił szereg dokumentów, które w jego ocenie mogą stanowić podstawę wydania żądanego zaświadczenia. Poza dokumentami, które znajdują się w aktach osobowych, wymienił m.in. rejestry zdarzeń/ujawnień, wskazując w dyspozycji jakich jednostek organizacyjnych się znajdowały, wymienił dokumentację procesową, notatki urzędowe i służbowe (zob. wniosek z [...] grudnia 2020 r., pismo z 8 marca 2021 r. i zażalenie), wymienił Elektroniczną Książkę Służby Grupy Mobilnej w S. oraz wersję papierową książki służby tej grupy, system analizy ryzyka ZISAR i Centralną Kartotekę Celną (zob. zażalenie).

Ani DIAS, ani Szef KAS nie odnieśli się do żadnego z wyżej wymienionych dokumentów w uzasadnieniach wydanych postanowień, poprzestając na nie w pełni rzetelnym zrelacjonowaniu korespondencji organu pierwszej instancji z Naczelnikiem, ogólnej konstatacji, że podjęte czynności nie doprowadziły do ustaleń, które pozwoliłyby na wydanie zaświadczenia i skwitowaniu odpowiedzi skarżącego na wezwanie z 26 lutego 2021 r. twierdzeniem, że złożył on jedynie "ogólne wyjaśnienia".

Aprobując w pełni dokonaną przez organy obu instancji wykładnię przepisów działu VII K.p.a. i podkreślając, że w regulowanym tymi przepisami trybie nie potwierdza się stanów faktycznych, ani ocen prawnych niewynikających wprost z posiadanej dokumentacji, nie można jednak zaakceptować takiego postępowania organów administracji, w którym nie podjęto nawet próby ustalenia, a następnie wyjaśnienia wnioskodawcy, czy wskazywane przez niego dokumenty są w posiadaniu DIAS lub podległych mu jednostek organizacyjnych, a jeśli tak, to czy zawierają one dane pozwalające na urzędowe potwierdzenie podejmowania czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia.

Opisane zaniechania są równoznaczne z naruszeniem przez organy obu instancji art. 218 § 1 i § 2 K.p.a. K.p.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia emerytalnego, a także art. 107 § 3 K.p.a. Stwierdzone naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w stanie sprawy wynikającym z przekazanych Sądowi akt administracyjnych i przyjętym przez organy administracji w uzasadnieniach zaskarżonych rozstrzygnięć nie można jednoznacznie stwierdzić, czy DIAS lub podległe mu jednostki organizacyjne są w posiadaniu dokumentów pozwalających na urzędowe potwierdzenie podejmowania przez skarżącego czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia.

Z powyższych względów należało uchylić zarówno zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w pomocy postanowienie organu pierwszej instancji.

Sąd nie podzielił natomiast argumentacji skarżącego zmierzającej do wykazania naruszenia prawa materialnego, tj. § 4 pkt 1 rozporządzenia.

W uzasadnieniu wzmiankowanego wyroku z 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "[...] służba pełniona w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jest (...) jednym z ustawowych desygnatów pojęcia warunki podwyższania emerytury, o którym mowa w art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym [...]". Wywiódł, że "(...) zwrot szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia [...]". Dodał, że "[...] z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy [...]".

Uwzględniając stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w uzasadnieniu powołanego wyroku, w judykaturze jednolicie przyjmuje się, że podejmowanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych, albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego nie oznacza samo przez się powstania sytuacji szczególnego zagrożeniem życia lub zdrowia. Są to bowiem typowe zadania, które funkcjonariusz zobowiązany jest wykonywać w ramach pełnionej przez siebie służby. Trzeba bowiem odróżniać potencjalne niebezpieczeństwo, z jakim wiąże się służba w jednej z formacji wymienionych w rozporządzeniu od szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia, występującego przy podejmowaniu konkretnej czynności, w tym podczas udziału w określonym co do miejsca i czasu zdarzeniu (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2970/21 i z 17 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1359/16 – niepublikowane; drugi z wymienionych dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy ponadto dostrzec, że wymienione w dalszych punktach § 4 rozporządzenia (pkt 2, pkt 3, pkt 4) czynności, których wykonywanie pozwala na zastosowanie podwyższenia podstawy wymiaru emerytury, wskazują wprost na działania bezpośrednio zagrażające życiu lub zdrowiu funkcjonariusza. Nie ma więc podstaw, by za takie czynności uważać wszystkie czynności operacyjno-rozpoznawcze i dochodzeniowo-śledcze.

Zawarty w § 4 pkt 1 in fine rozporządzenia warunek wystąpienia "sytuacji, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia", należy zatem odnosić i do podejmowania czynności operacyjno-rozpoznawczych, i do podejmowania czynności dochodzeniowo-śledczych, i do podejmowania interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego.

DIAS, ponownie rozpatrując wniosek G. B. ustali, czy dokumenty wskazywane we wniosku z 22 grudnia 2020 r., w piśmie z 8 marca 2021 r. i w zażaleniu z 28 marca 2021 r. mogą stanowić samodzielną podstawę do wydania zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie przez skarżącego czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzania, a także czy dysponuje tymi dokumentami, lub czy dysponują nimi podległe mu jednostki organizacyjne. Organ będzie miał na uwadze, że zaświadczenie stanowi potwierdzenie danych wynikających wprost z istniejącej dokumentacji, która w realiach rozpoznanej sprawy musi jednoznacznie świadczyć o tym, że służba była pełniona przez skarżącego w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Nie będzie więc uprawniony do dokonania jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

Sąd nie orzekł o zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, gdyż koszty takie nie zostały poniesione.