Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 360/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję tego samego organu
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi T.S. , R.S. , K.A., L.K. i J.A. , na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 31 grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżących T.S. , R.S. , K.A. , L.K. i J.A. ,kwotę 525 (pięćset dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 6 listopada 2012r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] umorzyło postępowanie wszczęte z wniosku T. S., R. S., K. A., L. K. i J. A. o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w N.: z dnia 22.08. 1972r., znak: [...] orzekającej o oddaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości ozn. jako dz. ew. [...] o pow. 0,0397 ha, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności w przypadku ustalenia, że nie doszło do nieodwracalnych skutków prawnych.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że wnioskodawcom nie przysługuje interes prawny upoważniający ich do skutecznego zainicjowania wnioskowanego postępowania.

W szczególności Kolegium stwierdziło, że wnioskodawcy swój interes prawny w sprawie wywodzą z tego, że w ich ocenie przysługuje im prawo własności (współwłasności) nieruchomości, dla której prowadzona jest KW nr [...]. Faktu tego nie potwierdzają jednak wpisy w księdze wieczystej, (objęte domniemaniem zgodności z rzeczywistym stanem prawnym), lecz wnioskodawcy starają się go wykazać za pomocą wykładni prawnej, wskazując na niezgodność stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w oparciu wskazany przez nich prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w Nowym Sączu. W ocenie Kolegium wykładnia ta nie może być jednak przedmiotem weryfikacji przez organ administracji publicznej, gdyż jest to kompetencja sądu powszechnego, realizowana w trybie art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. W niniejszej sprawie interes prawny wnioskodawców może być oceniany jedynie przez pryzmat ewentualnego dysponowania prawem rzeczowym do ww. nieruchomości. Jednakże w świetle treści wpisów w księdze wieczystej nr [...] brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia przez Kolegium, że wnioskodawca dysponuje aktualnie jakimkolwiek prawem rzeczowym do tej nieruchomości. W tym stanie rzeczy Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw do uznania, że wnioskodawcy posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 w związku z art. 157 § 2 kpa, który legitymowałby go do skutecznego zainicjowania postępowania o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa lub o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w N..

T. S., R. S., K. A., L. K. i J. A. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając że wpisy w księdze wieczystej mają charakter deklaratoryjny, co oznacza, że niekoniecznie pokrywają się z rzeczywistym stanem prawnym. Postępowaniem, które obaliło domniemanie zawarte w art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece jest postępowanie zakończone wyrokiem Sądu Okręgowego w Nowym Sączu z [...].04.2005r., sygn. akt [...], w którym w sposób prawomocny ustalono, że Skarb Państwa nie nabył własności przedmiotowej nieruchomości na podstawie dekretu PKWN z 3.09.1944r. Oznacza to, że skoro Skarb Państwa nie nabył własności ww. nieruchomości, to w drodze dziedziczenia przeszła ona na obecnych wnioskodawców. Wnioskodawcy na potwierdzenie swojego stanowiska przywołali szereg wyroków sądów administracyjnych oraz stwierdzili, że ich interes prawny należy powiązać obecnie z możliwością domagania się odszkodowania od Skarbu Państwa. Jednocześnie wnioskodawcy dołączyli kilka ostatecznych decyzji administracyjnych oraz wyroków wydanych w ich ocenie w takich samych stanach faktycznych i prawnych, dotyczących rodziny S. i A. oraz wnieśli aby Kolegium orzekło tak samo.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 31 grudnia 2012r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 28 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mogą wpłynąć na przyznanie wnioskodawcom statusu strony, jak równiej nie mają wpływu na przyznanie im tego prawa w postępowaniu, którego wszczęcia żądają. Wbrew wywodom wnioskodawców wyrok Sądu Okręgowego w Nowym Sączu z [...].04.2005r., sygn. akt [...] ustalający, iż nie istnieją przesłanki do przejęcia na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu PKWN nieruchomości w nim wymienionych, stanowi podstawę do dochodzenia ewentualnych roszczeń od Skarbu Państwa, a nie decyzja, której wydania obecnie się domagają. Kolegium wyjaśniło, że pomimo iż zapadł powyższy wyrok, do dnia dzisiejszego nie uległy zmianie zapisy dokonane w księgach wieczystych, objęte domniemaniem zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. Nadto co do deklaratywności wpisów w księgach wieczystych kwestia ta nie może być jednak przedmiotem weryfikacji dokonywanej przez organ administracji publicznej, gdyż jest to kompetencja sądu powszechnego, realizowana w trybie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. W świetle treści wpisów w księdze wieczystej nr [...] brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że wnioskodawcy dysponują aktualnie jakimkolwiek prawem rzeczowym do tej nieruchomości. Formułowana przez wnioskodawców teza o istnieniu takiego prawa - wbrew treści wpisów w księdze wieczystej - nie może być zaś weryfikowana przez organ administracji publicznej, gdyż zasada wyrażona w art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym dotyczącą treści wpisów w tychże księgach - wyrok WSA w Krakowie z 5.03.2010 r., sygn. II SA/Kr 40/10.

W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję

T. S., R. S., K. A., L. K. i J. A. zarzucili naruszenie:

- art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie ustalenia w postępowaniu administracyjnym istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności poprzez:

a. zaniechanie dokonania ustalenia rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości na dzień wydania decyzji objętej wnioskiem o uznanie jej za wydaną z naruszeniem prawa;

b. zaniechania wyjaśnienia w oparciu o jakie dowody dokonane zostało ustalenie, że skarżącym nie przysługiwały żadne prawa do nieruchomości objętych zaskarżoną decyzją,

c. zaniechanie wyjaśnienia istotnego dla wydania rozstrzygnięcia obecnego stanu prawnego nieruchomości, jak również, dlaczego istnienie roszczeń odszkodowawczych nie kreuje interesu prawnego po stronie skarżących do zainicjowania postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji;

- art. 8 kpa poprzez wydania odmiennej treści rozstrzygnięcia w stosunku do rozstrzygnięć wydawanych przez inne organy administracyjne i sądy administracyjne przy tożsamym lub podobnym stanie faktycznym i prawnym (por. wyroki WSA w Kielcach z 22.01.2009r. sygn. akt II SA/Ke 764/08 i sygn. akt II SA/Ke 4/09 oraz orzeczone w tych samych sprawach wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2010r., do sygn. akt I OSK 992/09 i I OSK 677/09, a także liczne decyzje administracyjne Ministra Administracji i Spraw Wewnętrznych, Ministra Administracji i Cyfryzacji, Ministra Infrastruktury oraz Ministra Skarbu Państwa);

- art. 28 kpa i art. 105 kpa w zw. z art. 160 kpa i art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 roku o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 162 poz.1692) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to przez przyjęcie, iż skarżącym nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu z uwagi na brak interesu prawnego, a tym samym postępowanie jest bezprzedmiotowe;

- art. 7 kpa i art. 365 § 1 kpc w zw. z nieustaleniem stanu prawnego nieruchomości na dzień wydania decyzji objętej wnioskiem o uznanie decyzji za wydaną z naruszeniem prawa oraz pominięciem związania wyrokiem Sądu Okręgowego w Nowym Sączu z [...].04.2005 r., o sygn. akt [...].

Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

W kontrolowanej sprawie spornym było, czy skarżący - wnioskodawcy żądający stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w N.: z dnia 22.08.1972r., znak: [...] orzekającej o oddaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości ozn. jako dz. ew. [...] o pow. 0,0397 ha, byli do tego legitymowani, tj. czy mieli przymiot strony w tym nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym.

Jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie, stroną postępowania o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa czy o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 czerwca 2008 r., VII SA/Wa 1474/07, LEX nr 499913). Postępowanie wyjaśniające, jakie organ przeprowadza w pierwszej fazie, nie może dotyczyć kwestii czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, gdyż kwestie zaistnienia przyczyn nieważności winny być wyjaśnione w dalszym postępowaniu, tj. przy udziale wszystkich jego stron. Krąg stron postępowania w postępowaniu nadzwyczajnym musi być wyznaczany w oparciu o art. 28 kpa. Stosownie do tej normy, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotne jest, że przymiot strony nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym, aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strona postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99). Zasadą jest, że w postępowaniu nadzwyczajnym, w tym nieważnościowym stronami postępowania są strony biorące udział w postępowaniu zwykłym lub ich następcy prawni. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012 r., II OSK 2241/10, LEX nr 1138119, wyrok NSA z dnia 23 lipca 2008 r., I OSK 373/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2010 r., I SA/Wa 1905/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2011 r., IV SA/Wa 248/11, LEX nr 995602). Występują sytuacje, w których stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2010 r., IV SA/Wa 1919/09, LEX nr 758914).

Skargi są zasadne, gdyż w kontrolowanej sprawie skarżone organy naruszyły art. 28 kpa w zw. z art. 105 kpa poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, z powodu przyjęcia, iż skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa w/w decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w N.. Skarżony organ nieprawidłowo uznał, że skarżący nie mają interesu prawnego do żądania wszczęcia takiego postępowania. Tymczasem skarżący zasadnie podnieśli, iż skoro prawomocnym wyrokiem z [...].04.2005r., sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w Nowym Sączu, uznał, że Skarb Państwa nie nabył własności przedmiotowej nieruchomości na podstawie dekretu PKWN z 3.09.1944r., to skarżący jako spadkobiercy poprzedniego właściciela mają interes prawny i mogą żądać stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w N. orzekającej o oddaniu w użytkowanie wieczyste tej nieruchomości. Dodatkowo również organy przyjmując odmienny pogląd zaniechały przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w postaci zbadania tytułu skarżących do przedmiotowej nieruchomości w postaci wskazanego wyroku sądu cywilnego, z czym mogą wiązać się również inne roszczenia skarżących, w tym odszkodowawcze, z racji których przysługuje im status strony w kontrolowanej sprawie. Wobec tychże podnoszonych przez wnioskodawców okoliczności nie wystarcza zatem ograniczenie się przez organy do sprawdzenia wpisu prawa własności nieruchomości w księdze wieczystej i zasłaniania się domniemaniem zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, a tym bardziej wskazywanie na wyłączną kompetencję sądu powszechnego, realizowaną w oparciu o przepisy ustawy o księgach wieczystych i hipotece w postaci uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Organy stosownie do art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa winny sporne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności w postaci interesu prawnego skarżących zbadać samodzielnie. Zasadne jest w tym względzie powoływanie się przez skarżących na stanowisko zaprezentowane wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż istotne jest ustalenie relacji pomiędzy ustanowieniem użytkowania wieczystego gruntu na podstawie decyzji administracyjnej oraz decyzją wydaną w oparciu o dekret PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Ocena prawidłowości decyzji ustanawiającej użytkowanie wieczyste jest bowiem zależna od treści decyzji wydanej w trybie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN, gdyż niezbędną ustawową przesłanką ustanowienia użytkowania wieczystego w drodze decyzji administracyjnej było oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu państwowego czyli gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, gdyż tylko taki grunt mógł stanowić przedmiot użytkowania wieczystego. Nadto w przypadku kiedy mamy do czynienia z obowiązkiem bądź prawem wynikającym wprost z ustawy (z mocy prawa), skutek prawny następuje z datą ustaloną w tej ustawie, natomiast akt administracyjny konkretyzujący przedmiot i skierowany do indywidualnego adresata ma charakter deklaratoryjny. Decyzje deklaratoryjne ustalają jedynie autorytatywnie istnienie i zakres jakiegoś stosunku prawnego, który powstał wcześniej z mocy przepisów prawnych. Skutki prawne w tego typu sytuacjach powstają ex tunc jako skutki wejścia w życie tego przepisu prawnego, a nie ex nunc, jako skutki prawne decyzji deklaratoryjnej. Jest to podstawowa cecha różniąca decyzje deklaratoryjne od decyzji konstytutywnych, które same określają datę, od której następują skutki prawne. Decyzje deklaratoryjne mogą być wydawane w każdym czasie, jako że nie kreują nowych stanów prawnych, a tylko stwierdzają ich istnienie (por. np. wyrok NSA z 9.02.2010r. sygn. I OSK 992/09, oraz wyrok NSA z 2502.1998 r. sygn. akt IV SA 889/96 opubl. Lex nr 45957).

Opisywane zaniechania ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności oznaczają naruszenie przez organy art. 7 kpa, art. 8 kpa oraz art. 77 § 1 kpa. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowały treść zaskarżonej decyzji. Brak przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie zbadania związków pomiędzy interesem prawnym skarżących, a postępowaniem administracyjnym w sprawie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa lub stwierdzenia nieważności decyzji oznacza, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane przedwcześnie.

Okoliczności powyższe uzasadniają zatem uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji tego samego organu, w oparciu o art. 135 p.p.s.a., gdyż wskazane uchybienia są tożsame.

Wyżej wyrażone stanowisko w zakresie ustalania kręgu stron w oparciu o art. 28 kpa powinno być przez organ potraktowane jako wskazanie co do dalszego postępowania, o jakim mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.