Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1615/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1,3,4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. we W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej E. Sp. z o.o. we W.kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VII SAM/A 1615/09

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...].06.2009r. nr [..] Wojewoda [..] - po rozpoznaniu odwołania E. Sp. z o.o. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...].04.2009r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, trzylokalowego z garażem podziemnym na dz. nr ew.[...] przy ul. R.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:

W dniu 23.01.2009r. E. Sp. z o.o. złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w zabudowie jednorodzinnej trzylokalowego z garażem podziemnym i niezbędną infrastrukturą. Postanowieniem z dnia [...].03.2009r. Prezydent W. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji projektowej a także obowiązek korekty załączników przedkładanych razem z wnioskiem o pozwolenie na budowę. W dniu 7.04.2009r. inwestor przedłożył uzupełnienie dokumentacji jednakże nie doprowadziło ono do usunięcia wszystkich występujących w projekcie uchybień. W związku z powyższym decyzją z dnia [...].04.2009r. Prezydent W. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę.

Odwołanie od tej decyzji złożyła E. Spółka z o.o. podnosząc, że zaprojektowany obiekt spełnia warunki wymienione w rozporządzeniu w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Rozpoznając ponownie sprawę na skutek wniesionego odwołania organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Organ przywołał treść art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego i wskazał, że korekta dokonana przez inwestora polegała na uzupełnieniu brakującego zwymiarowania w projekcie budowlanym jednakże bez dostosowania do wymagań zawartych w

rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zgodnie z §12 tego rozporządzenia budynki na działce budowlanej sytuuje się do granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy lub 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych od tej granicy. Dopuszczalne jest sytuowanie ściany bez otworów okiennych lub drzwiowych w odległości 1,5 m od granicy jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo nie jest możliwe zachowanie odległości 3 m ze względu na rozmiary działki. §12 ust. 3 rozporządzenia wprowadza zatem możliwość modyfikacji odległości jedynie ścian bez otworów okiennych i drzwiowych.

Z przedłożonego projektu budowlanego wynika, że inwestor zaprojektował w odległości 1,84 m oraz 1,5 m od granicy z działką nr 118 ściany z otworami okiennymi. Jak wynika z wypisu z ewidencji gruntów działka o nr 118 jest działką budowlaną zatem zastosowanie powinny mieć w stosunku do niej przepisy rozporządzenia z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Projekt - w ocenie organu odwoławczego winien być zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z §56 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rejon [...] i [...] budynek zabudowy jednorodzinnej lub zabudowy jednorodzinnej z usługami realizowany na jednej działce budowlanej nie może mieć więcej niż 4 mieszkania. Równocześnie art. 3 pkt. 2a Prawa budowlanego wskazuje, że przez budynek jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek z zabudowie bliźniaczej szeregowej lub grupowej, służący zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż z 2 lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 projekt budowlany powinien być zgodny z oboma w/w aktami prawa zatem inwestor winien zastosować się do definicji wprowadzającej większe ograniczenia. Równocześnie uchwała zatwierdzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa obowiązujący na określonym

terenie. Akty prawa miejscowego są prawem podstawowym ponieważ stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W drodze aktów prawa miejscowego nie mogą być regulowane kwestie, które są już uregulowane w ustawie. Zatem rozszerzające zdefiniowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] i [...] budynku jednorodzinnego pozostaje w sprzeczności z definicją podaną w akcie powszechnie obowiązującego prawa budowlanego.

Ponadto organ stwierdził, że w przypadku, gdy wniosek o pozwolenie na budowę jest niekompletny to w zależności od charakteru braków organ administracji architektoniczno - budowlanej stosuje art. 64 ust. 2 kpa lub 35 ust. 3 prawa budowlanego. Wezwanie na podstawie 64 ust. 2 Prawa budowlanego służy uzupełnieniu braków formalno - prawnych podania, które w przypadku Prawa budowlanego dotyczą zarówno formy samego podania jak i załączenia wymienionych w art. 33 ust. 2 tego prawa dokumentów. Natomiast w sytuacji materialno prawnych braków wniosku powinien mieć zastosowanie przepis art. 35 ust. 3 przewidujący nałożenie obowiązku usunięcia w określonym terminie nieprawidłowości, których obecność organ stwierdził w wyniku przeprowadzonych sprawdzeń zgodnie z art. 35 ust. 1 tego prawa.

Stwierdzenie braków formalnych wniosku o pozwolenie na budowę winno skutkować pisemnym wezwaniem inwestora do ich usunięcia na podstawie art. 64 § 2 kpa nie zaś stanowić post scriptum do postanowienia nakładanego na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Wskazane uchybienie nie ma jednak wpływu na merytoryczną ocenę rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji. Wobec niedostosowania przez inwestorów projektu do obowiązku nałożonego postanowieniem i pozostawaniem inwestycji w sprzeczności z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie organ odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

E. Spółka z o.o. we W. złożyła skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...].06.2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie:

- przepisu art.94 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie w sprawie i uznanie, że w sytuacji, w której zachodzi niezgodność między przepisem takiego aktu a przepisem rozporządzenia inwestor powinien stosować się do przepisów rozporządzenia, co jest

konsekwencją nieprawidłowego założenia organów, że przepisy aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winny być zgodne z przepisami rozporządzeń, podczas gdy jedyną podstawą do wydania tych aktów jest ustawa;

-naruszenie przepisów art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie i uznanie w sposób pośredni, że plan miejscowy, którego podstawą sporządzenia jest ustawa i który może określać warunki zabudowy, powinien uwzględniać wskazania zawarte w rozporządzeniu o warunkach technicznych, a w ten sposób naruszenie ustawowego władztwa planistycznego gminy;

-naruszenie przepisu § 56 pkt 15 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] i [...], uchwalonego uchwałą numer 901 Rady Gminy [...] z dnia [...]października 2002 r. ( [...]) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że na przedmiotowej działce objętej tymże planem inwestor nie może zaprojektować budynku usytuowanego w odległości 1,5 m od granicy działki w sytuacji, w której nie spowoduje to istotnego (a nawet żadnego) utrudnienia zagospodarowania działki sąsiedniej, mimo że takie uprawnienie daje inwestorowi wyżej wymieniony zapis planu;

-naruszenie przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego błędną i niezgodną z celem tego przepisu wykładnię, wyrażającą się w przyjęciu, że inwestor nie może zaprojektować budynku usytuowanego ścianą z otworami okiennymi w odległości 1,5 m od granicy działki w sytuacji, w której nie spowoduje to żadnego utrudnienia działki sąsiedniej, ponieważ zabudowa tej działki nie jest możliwa;

-naruszenie przepisu § 56 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w jego niezastosowaniu i uznaniu, że na przedmiotowej działce objętej tymże planem inwestor nie może zaprojektować budynku zabudowy jednorodzinnej z trzema mieszkaniami, mimo że takie uprawnienie daje inwestorowi wyżej wymieniony zapis planu;

-naruszenie przepisu art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przedmiotowy projekt budowlany nie spełnia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 w sytuacji, w której projekt ten jest całkowicie zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a plan ten jest zgodny z ustawą, przy czym ewentualna niezgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa (rozporządzeniem lub ustawą nie została stwierdzona w odpowiednim trybie, tj. wynikającym z art. 91 lub art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym co z kolei przesądziło również o naruszeniu tych przepisów w niniejszej sprawie (ten ostatni zarzut podnoszony jest z ostrożności procesowej)

-naruszenie przepisu art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące przyjęciem, że pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji nie może zostać wydane w sytuacji, w której inwestor spełnił wszystkie wymagania z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane; -naruszenie przepisów proceduralnych, tj. przepisów art. 7 i art. 8 k.p.a. W konsekwencji skarżąca wniosła o:

uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji;

zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowe według norm przypisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka podniosła, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z przepisami prawa materialnego, a nadto podjęta niezgodnie z przepisami proceduralnymi, a zatem nie może się ostać w obrocie prawnym.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisu art. 94 Konstytucji skarżąca podkreśliła, że niezbędna podstawa ustawowa do wydania aktu prawa miejscowego została ustalona przez ustawodawcę w sposób znacznie szerszy niż podstawa wydawania rozporządzeń ponieważ rozporządzenie musi spełniać wytyczne ustawowe co do treści, a takiego wymogu brak w przypadku aktów prawa miejscowego (zgodnie z art. 92 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, przy czym upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu).

Upoważnienie do wydania aktów prawa miejscowego może mieć zatem szerszy zakres, nie musi spełniać wymogu szczegółowości, ani zawierać wytycznych dotyczących treści. Organy samorządu terytorialnego, a także administracji rządowej posiadają zatem szerszy zakres swobody przy stanowieniu prawa niż organy stanowiące rozporządzenia". W tej sytuacji, w ocenie wnoszącego skargę, akty prawa miejscowego oraz rozporządzenia znajdują się co najmniej na tej samej pozycji w hierarchii źródeł prawa, o ile akty prawa miejscowego z uwagi na szerszy zakres swobody przy stanowieniu prawa nie stoją nawet nieco wyżej w tej hierarchii od rozporządzeń. Wobec powyższego, nie można również twierdzić, że w razie sprzeczności między przepisami aktu prawa miejscowego i rozporządzenia, należy zachować się zgodnie z normą prawną wynikającą z rozporządzenia, skoro są to akty co najmniej o tej samej randze.

Natomiast w przedmiotowej sprawie rozporządzenie w sprawach warunków technicznych w sposób prawnie niedopuszczalny wyznacza granice stanowienia prawa przez akt miejscowy, jakim jest właściwy plan zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie zatem organy, przyznając w niniejszej sprawie pierwszeństwo regulacji rozporządzenia nad postanowieniami planu, wkroczyły w materię władztwa planistycznego, a co za tym idzie, naruszyły przepisy art. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. -

W niniejszej sprawie inwestor, podążając za regulacją właściwego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaprojektował budynek, w którym jedna ze ścian z otworami okiennymi odległa jest od granicy z działką sąsiednią o 1,86 m i 1,5 m. Bardzo istotne jest przy tym to, że fragment sąsiedniej działki budowlanej numer 118, do której na całej długości przylega przedmiotowy budynek od strony tej ściany, ma szerokość około 3 m, a zatem praktycznie rzecz biorąc, nie nadaje się do zabudowy (jest to ciąg pieszy). Przy przyjęciu minimalnych granic zabudowy (1,5 m z każdej strony), szerokość tej działki zostaje wyczerpana i nie ma możliwości postawienia na niej żadnego budynku. Oznacza to, że przedmiotowa inwestycja poprzez zbliżenie ściany budynku z otworami okiennymi na odległość 1,86 m i 1,5 m od granicy z działką sąsiednią nie tylko nie utrudni zagospodarowania tej działki w istotny sposób, ale w zasadzie nie nastąpi to w żaden sposób. Wobec tego oczywistym jest, że spełniony został wymóg określony w § 56 pkt 15 miejscowego planu dotyczący nie utrudniania w sposób istotny

zagospodarowania działki sąsiedniej przy zabudowie w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od granicy z działką sąsiednią.

W ocenie inwestora, niezależnie od zawartej w niniejszej skardze argumentacji dotyczącej hierarchii źródeł prawa, uznanie przez organy, że na przedmiotowej działce inwestor nie może zaprojektować budynku usytuowanego w odległości 1,5 m od granicy działki w sytuacji, w której nie spowoduje to w zasadzie żadnego utrudnienia zabudowy działki sąsiedniej, mimo, że takie uprawnienie daje inwestorowi wprost przepis § 56 pkt 15 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest równoznaczne z naruszeniem tego przepisu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo skarżący wskazał na argument celowościowy związany z oczywistym brakiem wpływu usytuowania budynku w zaprojektowany sposób na zagospodarowanie działki sąsiedniej.

Skarżąca spółka wskazała także, że organ II instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszył przepis art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przedmiotowy projekt budowlany nie spełnia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 w sytuacji, w której projekt ten jest całkowicie zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a plan ten pozostaje w całkowitej zgodności z ustawą. Mianowicie organ odwoławczy uznał, że inwestor w sposób nieprawidłowy zaprojektował przedmiotowy budynek jednorodzinny przewidując w nim trzy lokale mieszkalne, mimo że definicja budynku jednorodzinnego z art. 3 pkt 2a) Prawa budowlanego dopuszcza wydzielenie w budynku jednorodzinnym nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych. Zdaniem organu, w tej sytuacji - wobec niezgodności pomiędzy zapisami planu a przepisem ustawy Prawo budowlane — strona powinna zastosować się do wymogu ustawy. Strona skarżąca stoi natomiast na stanowisku, że niezgodność między tymi przepisami w ogóle w sprawie nie występuje. Zauważyć bowiem należy, że właściwy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r. W tym dniu w ustawie Prawo budowlane brak było definicji budynku jednorodzinnego, ponieważ pkt 2a) został dodany do art. 3 tej ustawy dopiero w dniu 11 lipca 2003 r. - w tym dniu weszła zmiana wynikająca z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz innych ustaw. Nie można wobec tego mówić o niezgodności z

prawem miejscowego planu, ponieważ w dacie jego uchwalenia niezgodność taka nie występowała.

Niedopuszczalne byłoby natomiast stwierdzenie, że plan ten miałby być niezgodny z przepisami ustawy Prawo budowlane, które weszły w życie po jego uchwaleniu. Niezgodność aktu prawa miejscowego (uchwały o zatwierdzeniu planu miejscowego) można bowiem oceniać wyłącznie na moment jego uchwalenia.

Z ostrożności procesowej Spółka podkreśliła, że niezastosowanie przepisu § 56 pkt 15) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na jego niezgodność z § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych byłaby możliwa dopiero po prawomocnym przesądzeniu niezgodności uchwały Rady Gminy wprowadzającej właściwy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z obowiązującymi przepisami prawa przez organy nadzoru lub sądy administracyjne.

Zdaniem strony skarżącej działanie powyższe sprzeczne jest ponadto z zasadą praworządności i uwzględniania przy wydawaniu decyzji interesu publicznego i słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Jeżeli bowiem organ przy wydawaniu indywidualnego rozstrzygnięcia samodzielnie ocenia zgodność lub niezgodność aktu prawa miejscowego z innymi przepisami, to niezależnie od faktu, iż nie pozwała na to żaden przepis obowiązującego prawa, takie działanie organu związane jest dodatkowo z bardzo dużą dozą uznaniowości, a uznanie administracyjne również powinno mieć w każdym przypadku poparcie w konkretnym przepisie prawa.

Wobec powyższego - w ocenie skarżącej organ odmawiając wydania pozwolenia na budowę naruszył przepis art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z treścią art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani wskazaną podstawą prawną.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia organ architektoniczno - budowlany odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uznając, że planowana inwestycja jest niezgodna z warunkami techniczno - budowlanymi w tym zapisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r.r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznch) albowiem została zaprojektowana w odległości 1,84 - 1,5 m od granicy z działką sąsiednią tj. działką nr ew. 118 ścianą posiadającą otwory okienne.

Biorąc pod uwagę zarzuty zawarte w skardze stwierdzić należy, że spór w niniejszej sprawie pomiędzy inwestorem a organem architektoniczno - budowlanym sprowadza się do oceny, które z przepisów: §56 pkt. 15 uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] i [...] czy też rozporządzenie w sprawie warunków technicznych winno mieć zastosowanie w niniejszej sprawie wobec stwierdzenia przez organ sprzeczności w tych aktach prawnych co do możliwości usytuowania budynku w stosunku do granicy z działką sąsiednią. W ocenie Sądu nie zasługują na aprobatę w okolicznościach niniejszej sprawy ani stanowisko prezentowane przez organ ani też przez skarżącą spółkę. I tak nie może się ostać, co do zasady, prezentowany przez organ odwoławczy pogląd, że w drodze aktów prawa miejscowego nie mogą być regulowane kwestie, które są już uregulowane w ustawie. Podobnie należy poddać krytyce stanowisko strony skarżącej wskazujące na to, że przepisy prawa miejscowego z uwagi na szerszy zakres swobody przy stanowieniu prawa stoją nieco wyżej w hierarchii źródeł prawa niż rozporządzenia, co skutkuje koniecznością zastosowania przepisów tego właśnie aktu do oceny możliwości realizacji inwestycji na terenie działki inwestora.

Art.87 Konstytucji RP stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust.1). Jednocześnie w ust. 2 wskazuje się, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa RP są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Wprawdzie takie wyliczenie źródeł prawa sugerowałoby, że ustawodawca stawia je na równi w hierarchii ważności jednakże stanowisko takie nie może się ostać, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 93 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym uchwały i zarządzenia podlegają kontroli co do ich zgodności z powszechnie obowiązującym prawem. Podobnie

ustawy, które, mimo że są niewątpliwie wyżej w hierarchii niż rozporządzenia, wydawane na podstawie upoważnień w nich zawartych, to nie mogą być sprzeczne z ogólnymi, powszechnie obowiązującymi zasadami uregulowanymi w Konstytucji.

Należy zatem stwierdzić, że sama Konstytucja, mimo braku wyraźnego zapisu, nie stawia źródeł prawa w równej pozycji.

Takie stanowisko reprezentowane jest również w orzecznictwie sądowo administracyjnym. Jedynie dla przykładu wskazać należy na wyrok WSA we Wrocławiu, który dnia 25.06.2008r. w sprawie IV SA/Wr 176/07 stwierdził, że Rada Miasta nie ma prawa wprowadzać uregulowań sprzecznych z ustawą. Zabieg legislacyjny polegający na umieszczeniu w uchwale rady gminy zapisu, że "w sprawach nieuregulowanych niniejszym regulaminem mają zastosowanie przepisy powszechnie obowiązujące" jest nieuprawniony, albowiem narusza konstytucyjną hierarchię systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego.

Nie można także podzielić stanowiska skarżącej co do tego, że to jedynie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego reguluje sposób zagospodarowania danego terenu. Przeczy takiej tezie treść art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), z którego wynika, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

A zatem plan zagospodarowania przestrzennego ma na celu uregulowanie ładu przestrzennego na danym obszarze z tym, że znajdujące się w nim zapisy nie mogą być sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa jeżeli przepisy te wyraźnie na to nie wskazują. A zatem uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest - co do zasady - przepisem szczególnym w stosunku do unormować przepisów ogólnych w tym m.in. warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i jako przepis szczególny ma pierwszeństwo w jego stosowaniu. Uwagi te dotyczą oczywiście tego rodzaju rozwiązań i unormowań, które mogą być - na mocy przepisu ogólnego uregulowane w odmienny sposób w planie zagospodarowania przestrzennego. Takie unormowanie zostało zawarte w §12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, które zezwala na sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt. 2 w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego. Innymi słowy powszechnie obowiązującą

wynika to z ustaleń planu miejscowego. Innymi słowy powszechnie obowiązującą zasadą zawartą w w/w rozporządzeniu jest możliwość sytuowania budynków zwróconych ścianą z otworami drzwiowymi lub okiennymi w odległości 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną i 3 m w przypadku zwrócenia budynku ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych. W tym drugim jedynie przypadku ustawodawca dopuścił ażeby plan zagospodarowania przestrzennego regulował sytuowanie budynku w mniejszej niż 3 m odległości od granicy.

Trafna jest wprawdzie uwaga skarżącej, że jedynie właściwy organ nadzoru lub sąd administracyjny jest władny stwierdzić niezgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z obowiązującymi przepisami prawa jednakże okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Odnosząc powyższe ogólne uwagi do okoliczności rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że prawidłowo organ wskazał, że jego obowiązkiem, nałożonym przez ustawodawcę w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego jest sprawdzenie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (...) m.in. zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanym. §56 pkt. 15 uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] i [...] dopuszcza sytuowanie budynków bezpośrednio w granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej niż 3 m lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy jeżeli nie spowoduje to istotnego utrudnienia w zagospodarowaniu działki sąsiedniej. Wykładnia gramatyczna tego przepisu prowadzi zatem do wniosku, że Rada Miasta dopuściła sytuowanie każdego budynku, również zwróconego ścianą z otworami okiennym i w odległości mniejszej niż wskazują na to postanowienia rozporządzenia. Uzasadniłaby to twierdzenie, że zapisy tego planu są contra legę. W tej sytuacji należy dokonywać innej wykładni tego przepisu. Biorąc zatem pod uwagę, że jedynie w sytuacji budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych ustawodawca dał możliwość innego uregulowania omawianej kwestii należy przyjąć, że intencją Rady Miasta W. było wprowadzenie omawianego zapisu jedynie do takich właśnie budynków. Powyższe prowadziłoby do wniosku, że przedmiotowy budynek nie może być usytuowany w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Wykładnia gramatyczna tego przepisu również prowadziłaby do podobnego wniosku albowiem zatwierdzenie

projektu budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę wymaga kumulatywnego spełnienia przesłanek wymieniowych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. A zatem nawet jeśli przyjąć, że plan miejscowy dopuszcza sytuowanie każdego budynku, w tym również ze ścianą posiadającą otwory okienne i drzwiowe w odległości mniejszej niż 3 m od strony działki budowlanej to przepisy rozporządzenia takiej możliwości nie przewidują co rodzi konieczność wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Uszło jednak uwadze organu (jak i strony skarżącej), że zarówno postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i rozporządzenie w sprawie warunków technicznych ustalają odległość projektowanego budynku od sąsiedniej działki budowlanej. Przedmiotowa inwestycja od strony południowo wschodniej graniczy z działką o nr ew. 118. Organ odwoławczy wskazał, iż działka ta jest działką budowlaną. Okoliczność ta - w ocenie Sądu - nie została należycie wyjaśniona. Należy wszak zwrócić uwagę, że z informacji uproszczonej z dnia 20.04.2009r. (nie stanowiącej jednak dokumentu) wynika, że działka ta stanowi własność Miasta W. pozostaje we władaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "O." i według tej "informacji" stanowi ona drogę publiczną (k.9). Inny wydruk z tej samej daty (k.10) wskazuje, iż działka ta ma nieregularny kształt, wciśnięta jest wąskim klinem pomiędzy działkę nr 14 i 28. Powyższe sugerowałoby, że wąski pas gruntu przyległy do działki nr 14, mimo że sam w sobie nie może być wykorzystywany na cele budowlane (z uwagi na szerokość) to jako należący do pozostałej części stanowi działkę budowlaną. W innym miejscu - na Schemacie usytuowania budynku na działce stanowiącym załącznik do odwołania bezpośrednio przy granicy działki od strony południowo wschodniej zaznaczony jest ciąg pieszo - jezdny. Rozbieżności te powodują, że organ winien wyjaśnić w pierwszej kolejności czy działka o nr ew. 118 jest działką budowlaną. Tylko bowiem w takiej sytuacji prawidłowe będą ustalenia organu co do tego, że planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z zapisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Te ostatnie określają bowiem jedynie odległości od sąsiedniej działki budowlanej.

Reasumując - organy architektoniczno - budowlane nie wyjaśniły w należyty sposób okoliczności sprawy. Zgodnie natomiast z zasadą prawdy obiektywnej organ administracji ma obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na

wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W tej sytuacji należało uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem w/w zasad postępowania to jest z naruszeniem art. 7, 77§1, 80 i 107§3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast Sąd w pełni podzielił zarzuty skargi odnoszące się do błędnego przyjęcia przez organ odwoławczy, że zaprojektowany budynek nie spełnia wymogów budynku jednorodzinnego skoro przekroczona jest w nim ilość mieszkań wymieniona w art. 3 pkt. 2a Prawa budowlanego. Trafnie wskazał skarżący, że pkt. 2a został dodany do art. 3 Prawa budowlanego dopiero nowelą z dnia 23 marca 2003r., która weszła w życie 11 lipca 2003r. zaś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony 8.10.2002r. W tej sytuacji należy dać pierwszeństwo zapisom planu co do definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego nawet jeśli - po wprowadzeniu zmian w prawie budowlanym - zapisy tego planu stały się sprzeczne z tą ustawą.

Jedynie na marginesie wskazać należy, że nie mogą stanowić podstawy odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ustalenia organu, co do usytuowania budynku od strony północno - zachodniej. W tej części - w ocenie Sądu - nie zostały naruszone ani przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych ani też zapisy planu.

Reasumując - wobec stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie odwołanie organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną. Obowiązkiem zatem organu przed wydaniem rozstrzygnięcia będzie ustalenie czy działka o nr ew. 118 jest działką budowlaną. Następnie - w zależności od wyników w/w ustaleń organ oceni czy planowana inwestycja może być zrealizowana na nieruchomości inwestora wg zawnioskowanego projektu.

Mając powyższe na uwadze - na podstawie art. 145§1 pkt. 1 lit. a i c oraz art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy.