Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 178/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2012-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 53 par. 2, art. 147 par. 1, art. 151, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 13 ust. 1 pkt 1 i 3 pkt 1 lit. a-c, art. 13b ust. 3-4, art. 13f ust. 1-2 i 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: par. 115, par. 118, par. 143
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2012r. sprawy ze skargi J.L. na uchwałę Rady Miejskiej w Kielcach nr XX/338/2003 z dnia 27 listopada 2003r. – zmienionej uchwałą Rady Miejskiej w Kielcach nr XXXII/593/2004 z dnia 21 października 2004r., nr XXIV/532/2008 z dnia 29 maja 2008r., nr XLIX/1150/2010 z dnia 22 kwietnia 2010r., nr XVIII/415/2011 z dnia 17 listopada 2011r. w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania na drogach publicznych w Kielcach. I. stwierdza nieważność § 2 ust. 2 pkt 7 załącznika nr 3 do uchwały Rady Miejskiej w Kielcach nr XX/338/2003 z dnia 27 listopada 2003r. w zakresie, w jakim nakłada obowiązek uiszczenia przez uprawnione podmioty kosztów za wydanie identyfikatora typu "S" poniesionych przez Miejski Zarząd Dróg w wysokości określonej w pkt 6 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Kielcach nr XVIII/415/2011 z dnia 17 listopada 2011r.; II. stwierdza nieważność § 6 ust. 1 pkt 1-3 załącznika nr 3 uchwały Rady Miejskiej w Kielcach nr XX/338/2003 z dnia 27 listopada 2003r.; III. w pozostałej części oddala skargę; IV. stwierdza, że zaskarżona uchwała w częściach opisanych w pkt I i II wyroku nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

W dniu 27 listopada 2003r. Rada Miejska w Kielcach podjęła uchwałę nr XX/338/2003 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na drogach publicznych w Kielcach, podając w podstawie prawnej art. 40 ust.1, art. 41 ust. 2 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 13 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 13b ust. 1-4 i 7 i art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Wysokość stawek opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania określono w załączniku nr 2 do uchwały, natomiast szczegółowe zasady funkcjonowania strefy płatnego parkowania w Kielcach i sposób pobierania opłat za parkowanie określono w Regulaminie Strefy Płatnego Parkowania (SPP) stanowiącym załącznik nr 3 do uchwały.

Uchwała powyższa wraz z załącznikami została zmieniona przez Radę Miejską w Kielcach uchwałami z dnia 21 października 2004r. Nr XXXII/593/2004, z dnia 29 maja 2008r. Nr XXIV/532/2008, z dnia 22 kwietnia 2010r. Nr XLIX/1150/2010 oraz z dnia 17 listopada 2011r. Nr XVIII/415/2011.

W piśmie z dnia 10.01.2012r. J.L. wezwał Radę Miejską w Kielcach, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, do usunięcia naruszenia prawa, spowodowanego, jak wynika z treści pisma, uchwałą z dnia 27 listopada 2003r. oraz uchwałami ją zmieniającymi(k.9-10 akt ). Organ nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W uzasadnieniu, autor wezwania wskazał na sprzeczność § 14 i § 17 Regulaminu SPP, wprowadzających za nieuiszczenie opłaty za parkowanie w strefie opłatę dodatkową w wysokości 50 zł (§ 14), względnie 30 zł w przypadku jej uiszczenia najpóźniej następnego dnia roboczego od daty wystawienia zawiadomienia (§ 17), z § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych, który pozwala zarządcy drogi na pobieranie opłaty podwyższonej nie wyższej niż dziesięciokrotność stawki podstawowej (2 zł) za każdą rozpoczętą godzinę postoju w myśl załącznika nr 2. Ponadto w ocenie skarżącego regulacja zawarta w § 17 Regulaminu SPP oznacza, że wysokość opłaty określona w § 14, składa się z opłaty dodatkowej (30 zł) i innej zaliczkowej opłaty w kwocie 20 zł naliczanej w przypadku nieuiszczenia jej w terminie określonym w § 17. Wprowadzenie opłaty dodatkowej złożonej z opłaty dodatkowej podstawowej (30 zł) i opłaty zaliczkowej (20 zł) oznacza więc przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 13b ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Również wprowadzenie opłaty za koszt identyfikatora typu "S" stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 13b ust. 3 oraz art. 13f ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych( str.37 ).

Skarżący zarzucił również, że zapis w załączniku do uchwały z dnia 17 listopada 2011r. zmieniającej zaskarżoną uchwałę, wprowadzający opłatę w wysokości 20 zł za wydanie identyfikatora typu "S" nie znajduje umocowania w przepisach art.13b ust.3 oraz art.13 f ust.1 i 2 ustawy o drogach publicznych,

J.L. zarzucił ponadto kwestionowanej uchwale z dnia 27 listopada 2003r., gorsze w stosunku do pozostałych mieszkańców miasta, niezgodne z art. 32 Konstytucji RP, traktowanie osób zameldowanych na pobyt stały i czasowy w obrębie SPP poprzez nałożenie na nich obowiązku uiszczenia opłaty zryczałtowanej w wysokości 30 zł (załącznik do uchwały z 17 listopada 2011r.) za uzyskanie identyfikatora typu "M" (§ 7 pkt 1-7 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania (SPP) stanowiącym załącznik nr 3 do uchwały str.34 akt ).

Zdaniem autora wezwania, Regulamin SPP w § 6 pkt 1 ust. 1 bezprawnie nakłada na pojazdy uprzywilejowane obowiązek uiszczania opłat za parkowanie jednocześnie w pkt 4 zwalniając z tego obowiązku pojazdy pogotowia ratunkowego podczas wykonywania czynności służbowych, w sytuacji gdy podmioty te zwolnione są od opłat w strefach płatnego parkowania z mocy ustawy (art. 13 ust. 3 ustawy o drogach publicznych).

W wezwaniu wskazano ponadto, że kwestionowana uchwała w § 5 ust. 1 i § 11 ust. 1 Regulaminu SPP dopuszcza wnoszenie opłat jedynie w formie skasowanego biletu parkingowego, wykupionego abonamentu lub identyfikatora, co sprawia, że system mPay nie ma umocowania w przepisach, a pobrane za jego pomocą opłaty powinny zostać zwrócone.

W dniu 14.02.2012r. J.L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na uchwałę z dnia 17 listopada 2011r. Nr XVIII/418/2011 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania podnosząc, że jako mieszkaniec Kielc i posiadacz samochodu zarejestrowanego w Kielcach posiada interes prawny we wniesieniu skargi. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, skarżący podniósł te same zarzuty, które zawarł w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 10.01.2012r., dodatkowo cytując jedynie obszerne fragmenty z uzasadnienia wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 23 września 2010r. (sygn. III SA/Wr 428/10).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Wniosek o odrzucenie skargi uzasadnił tym, że Rada Miejska w Kielcach nigdy nie podjęła uchwały o wskazanym przez skarżącego numerze (XVIII/418/2011). Gdyby uznać, że skarżącemu chodzi o uchwałę z dnia 17 listopada 2011r. Nr XVIII/415/2011, to organ wskazał, że zarzuty podnoszone w skardze jedynie w jednym punkcie dotyczą treści tej uchwały.

W uzasadnieniu wniosku o oddalenie skargi, organ wskazał, że rozporządzenie Rady Ministrów, na które powołuje się skarżący (z dnia 27 czerwca 2000r.) utraciło moc obowiązującą z dniem 25.11.2004r. na podstawie ustawy z dnia 14 listopada 2003r. o zmianie ustawy o drogach publicznych. Obecnie kwestię ustalenia opłaty dodatkowej normuje art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych upoważniający radę gminy do ustalenia wysokości opłaty dodatkowej, której wysokość nie może przekroczyć 50 zł.

Odpowiadając na kolejne zarzuty organ wyjaśnił, że nałożenie opłaty w wysokości 20 zł za wydanie identyfikatora typu "S" znajduje podstawę w art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Odnośnie opłat wnoszonych przez mieszkańców zameldowanych w strefie płatnego parkowania organ wskazał, że miał zgodnie z ustawą prawo do ustalania dla nich stawki zryczałtowanej. W kwestii systemu mPay organ wyjaśnił, że w myśl ustawy rada gminy ustalając strefę płatnego parkowania określa sposób pobierania opłaty za parkowanie. Powyższy system jest zatem zgodny z przepisami ustawy.

W piśmie procesowym z dnia 17.08.2012r. skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w skardze cytując obszerne fragmenty uzasadnień wyroków WSA we Wrocławiu (sygn. III SA/Wr 428/10, III SA/Wr 913/10) oraz NSA (sygn. II SA 3054/01). W kwestii systemu mPay podniósł dodatkowo, że ten sposób pobierania opłat, z uwagi na naliczanie sekundowe, jest korzystniejszy dla kierowców niż system kart parkingowych, przewidujący rozliczanie za każde rozpoczęte 30 minut. Za taki sam okres parkowania opłata uiszczona w systemie kart parkingowych może być zdecydowanie wyższa niż opłata uiszczona za pomocą systemu mPay, co powoduje dyskryminowanie użytkowników SPP korzystających z systemu kart parkingowych. Ponadto przystąpienie do systemu mPay wymaga uiszczenia opłaty aktywacyjnej, a ustawa nie upoważnia rady gminy do wprowadzania nowych kategorii opłat.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270), sądy administracyjne, co do zasady, sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości lub słuszności. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany granicami skargi, tzn. ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków zawartych w skardze.

Na wstępie należy wyjaśnić , że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 27 listopada 2003r. Nr XX/338/2003 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na drogach publicznych w Kielcach, wraz ze stanowiącymi jej integralną część załącznikami oraz zmianami wprowadzonymi uchwałami z dnia 21 października 2004r. Nr XXXII/593/2004, z dnia 29 maja 2008r. Nr XXIV/532/2008, z dnia 22 kwietnia 2010r. Nr XLIX/1150/2010 oraz z dnia 17 listopada 2011r. Nr XVIII/415/2011. Co prawda w skardze J.L. jako przedmiot zaskarżenia wskazał uchwałę z dnia 17 listopada 2011r. Nr XVIII/415/2011, to jednak biorąc pod uwagę treść uzasadnienia skargi oraz treść wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie ma wątpliwości co do tego, że przedmiotem skargi są postanowienia Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania stanowiącego załącznik nr 3 do uchwały z dnia 27 listopada 2003r. nr XX/338/2003 wraz z wyżej wskazanymi, zmieniającymi ją uchwałami.

Analiza akt sprawy wskazuje, że skarżący zachował termin do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę, spełnił bowiem określone w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.- dalej powoływanej jako ustawa o samorządzie gminnym) wymogi formalne uprawniające do wniesienia skargi. Stosownie do treści tych przepisów każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżący w piśmie, które wpłynęło do Urzędu Miasta w Kielcach w dniu 10.01.1012r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, po czym wobec nieudzielenia mu przez organ odpowiedzi na powyższe wezwanie, wniósł w terminie sześćdziesięciu dni licząc od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, skargę do Sądu (art. 53 § 2 in fine p.p.s.a.).

Stosownie do art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym podmiot wnoszący skargę do sądu administracyjnego winien wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku miedzy zaskarżona uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. W ocenie Sądu skarżący, jako osoba korzystająca z dróg publicznych w Kielcach objętych Strefą Płatnego Parkowania, wprowadzającą ograniczenia w sposobie korzystania z pewnego obszaru, na terenie którego obowiązują ściśle określone zasady parkowania pojazdów, inne niż w miejscach nie należących do strefy, wykazał w sposób dostateczny istnienie interesu prawnego oraz jego naruszenie uprawniające do wniesienia skargi.

Na wstępie podkreślić należy, że obowiązkiem Sądu jest uwzględnienie skargi na akt prawa miejscowego, jeżeli wraz z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego związane jest naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Takiego obowiązku nie ma, jeśli dojdzie do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, ale naruszenie to pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie uprawnienia do nakładania obowiązków i przyznawania uprawnień określonym podmiotom.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z tą normą konstytucyjną koresponduje art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Z zacytowanych regulacji oraz z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wynika wymóg regulowania przez akt prawa miejscowego poszczególnych materii na podstawie delegacji ustawowej i wyłącznie w granicach zawartego w ustawie upoważnienia (delegacji). Upoważnienie to musi być przy tym wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych, z uwagi na zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych.

Jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały Rada Miejska w Kielcach wskazała m.in. art. 13 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 13b ust. 1-4 i 7 i art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm. dalej jako ustawa o drogach publicznych). Przepis art. 13 ust. 1 stanowi, że korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Delegacja do działań rady gminy (miasta) została zamieszczona w art. 13b ust. 3 ww. ustawy, zgodnie z którym rada gminy (miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania. W myśl ust. 4 cyt. przepisu rada gminy (miasta) ustalając strefę płatnego parkowania:

1) ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł;

2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi;

3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1.

Stosownie do art. 13f ust. 2 cyt. ustawy, rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania.

Rada Miejska w Kielcach w § 2 ust. 2 pkt 7 Regulaminu SPP określiła, że za poniesione przez Miejski Zarząd Dróg (MZD) koszty identyfikatora typu "S", upoważniającego do nieograniczonego czasu parkowania w granicach SPP przez uprawnione podmioty, należy uiścić opłatę w wysokości określonej w załączniku nr 2 do uchwały (k.32). W pkt 6 załącznika do uchwały z dnia 17 listopada 2011r. zmieniającą zaskarżoną uchwalę, wysokość kosztów wydania identyfikatora typu "S" ustalono na 20 zł (identyfikator "S" roczny).

Ma rację skarżący, że Rada Miejska w Kielcach nie miała umocowania do pobierania kwoty 20 zł. stanowiącej koszt wydania przez MZD powyższego identyfikatora. Pobieranie kosztów wydania identyfikatora nie znajduje oparcia w treści w/w art.13b ust.4.ustawy o drogach publicznych.

W tej mierze należy zgodzić się ze stanowiskiem WSA we Wrocławiu w sprawie III SA/Wr 428/10, na którą powoływał się w skardze J.L., że koszt wydania identyfikatora nie może być uznany za opłatę za parkowanie pojazdów w SPP, gdyż w pojęciu tej opłaty - abonamentowej lub zryczałtowanej chodzi wyłącznie o opłatę w rozumieniu art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy, czyli za parkowanie w strefie (od której pojazdy uprawnione do identyfikatora typu "S" są zwolnione). Tym samym wbrew twierdzeniom organu przepis art. 13b ust. 4 pkt 2 ww. ustawy nie mógł stanowić podstawy do wprowadzenia opłaty za poniesione przez MZD koszty wydania identyfikatora. Podstawę do wprowadzenia opłat musi stanowić ustawa. Zauważyć należy, że ani ustawa o drogach publicznych, ani ustawa z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U z 2010r, nr 95, poz. 613), która przewiduje tylko opłatę targową, miejscową, uzdrowiskową nie przewiduje opłat za wydanie identyfikatora( por. wyrok NSA z dnia 10.01.2002r. II SA 3054/01 dostępny w internecie).

W § 6 ust.1 pkt 1-3 załącznika nr 3 do uchwały z dnia 27 listopada 2003r. Rada Miejska w Kielcach zwolniła od opłat za parkowanie w SPP pojazdy Policji, Inspekcji Transportu Drogowego, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Państwowej Straży Pożarnej, jednostek ochrony przeciwpożarowej, Straży Granicznej, pogotowia ratunkowego, Służby Więziennej, Służby Celnej (pkt 1), zarządów dróg (pkt 2) oraz Sił Zbrojnych RP, a także sił zbrojnych państw obcych, jeżeli umowa międzynarodowa, której Rzeczpospolita Polska jest stroną, tak stanowi. Tymczasem pojazdy wszystkich tych służb zostały zwolnione z opłat za parkowanie w strefach płatnego parkowania na terenie całego kraju na podstawie art. 13 ust. 3 pkt 1 lit. a-c ustawy o drogach publicznych. Powtórzenie w akcie prawa miejscowego regulacji ustawowej jest sprzeczne z "Zasadami techniki prawodawczej", stanowiącymi załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie tychże zasad (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej z.t.p.). Tym samym jest sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zakwalifikowanie konkretnych uchybień zasadom techniki prawodawczej jako istotnych naruszeń prawa będzie dotyczyć zwłaszcza reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. postanowienie TK z dnia 27 kwietnia 2004r., sygn. P 16/03; OTK-A 2004/4/36). Jednym z takich kanonów jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 z.t.p., w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie" ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Podobnie z art. 94 Konstytucji wypływa dyrektywa wynikająca z § 118 w zw. z § 143 z.t.p., w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego jako rażące naruszenie prawa. W uzasadnieniu tego poglądu podnosi się m.in., że uchwała nie może jeszcze raz regulować tego, co zostało już wcześniej unormowane przez ustawodawcę, i co stanowi przepis powszechnie obowiązujący, gdyż taki zabieg stwarza niebezpieczeństwo interpretacji powtórzonego przepisu wyłącznie w kontekście uchwały, w której go zawarto, co z kolei może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji ustawodawcy. Ponadto pojawić się mogą istotne wątpliwości, które z norm i w jakim zakresie znajdują zastosowanie, gdy w uchwale powtórzona zostanie tylko część regulacji odnoszącej się do danej kwestii, czyli gdy na grunt uchwały przeniesiony zostanie jedynie fragment zapisu ustawy.

W świetle powyższego należy uznać, że unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 z.t.p., ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic.

W pozostałym kwestionowanym przez skarżącego zakresie uchwała Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 27 listopada 2003r. wraz z załącznikami i uchwałami ją zmieniającymi jest zgodna z prawem. Analizując regulację zawartą w § 14 i § 17 Regulaminu SPP dotyczącą opłaty dodatkowej, a oznaczającą wg skarżącego wprowadzenie obok opłaty dodatkowej (30 zł) nieprzewidzianej w przepisach ustawy innej opłaty w kwocie 20 zł w razie nieuiszczenia opłaty najpóźniej następnego dnia roboczego od wystawienia zawiadomienia, Sąd nie dostrzegł aby taka sytuacja miała miejsce. Zgodnie z art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł (ust. 2). Ustawodawca upoważnił zatem radę gminy do ustalania wysokości opłaty dodatkowej wg swojego uznania, z jednym ograniczeniem, a mianowicie, że opłata ta nie może przekroczyć kwoty 50 zł. Rada Miejska w Kielcach ustalając w § 14 Regulaminu SPP wysokość opłaty dodatkowej na kwotę 50 zł nie przekroczyła granic upoważnienia ustawowego. Z § 14 wynika, że opłata dodatkowa jest jedna i wynosi 50 zł. W § 17 przewidziano jedynie zmniejszenie wysokości opłaty dodatkowej w przypadku jej uiszczenia w terminie tam wskazanym, jako pewnego rodzaju bonus dla tych kierowców, którzy niezwłocznie uregulują ciążącą na nich należność. Zupełnie pozbawione podstaw jest zatem dopatrywanie się w kwocie 50 zł ustalonej w § 14 Regulaminu SPP jakiejś ukrytej opłaty obok opłaty dodatkowej. Opłata określona w § 17 jest tą sama opłata dodatkową określoną w § 14 a jedynie pomniejszoną o wspomniany bonus. Z przepisów ustawowych nie wynika, aby takiej ulgi rada gminy (rada miasta) nie mogła zastosować. Kierowca, który zaparkował w SPP bez opłaconego czasu postoju nie zostanie obciążony opłatą dodatkową wyższą niż to przewidział ustawodawca w art. 13f ustawy o drogach publicznych.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia przez organ art. 32 Konstytucji RP z uwagi na obciążenie mieszkańców SPP obowiązkiem uiszczania opłaty zryczałtowanej w kwocie 30 zł rocznie. Po pierwsze z regulacji zawartej w § 2 pkt 5 Regulaminu SPP (załącznik nr 3 do zaskarżonej uchwały k.32) wynika, że nabycie identyfikatora typu "M - roczny", jest uprawnieniem a nie obowiązkiem mieszkańców zameldowanych na pobyt stały lub czasowy w granicach SPP. Identyfikator ten upoważnia do nieograniczonego czasu parkowania na wyznaczonej ulicy i należy za niego uiścić opłatę zryczałtowaną w wysokości – co wynika z załącznika do uchwały z dnia 17 listopada 2011r. Nr XVIII/415/20115 – 30 zł. Ustawodawca w art. 13b ust. 4 pkt 2 ww. ustawy dał wprawdzie radzie gminy możliwość wprowadzenia zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi, jednakże decyzję co do jej wprowadzenia pozostawił organowi.

Po drugie - wskazana w skardze norma konstytucyjna ustanawia równość wszystkich wobec prawa oraz wprowadza zakaz dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Tym niemniej art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przewiduje, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Wprowadzając zatem w ustawie o drogach publicznych możliwość tworzenia stref płatnego parkowania ustawodawca kierował się nie tylko potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego, ale także koniecznością zapewnienia ochrony wolności i praw innych osób. Towarzyszący rozwojowi aglomeracji miejskich wzrost ilości samochodów sprawił bowiem, że w centrach miast zaczęło brakować przestrzeni do ich parkowania. Problem tworzenia stref płatnego parkowania w swej istocie dotyczy nie tylko potrzeby zaprowadzenia ładu przestrzennego, a więc bezpieczeństwa i porządku publicznego, ale wiąże się również z koniecznością zapewnienia ochrony wolności i praw tych obywateli, których domy czy mieszkania znajdują się właśnie w centrach miast, gdzie dojazd bądź dojście do miejsca zamieszkania są utrudnione z uwagi na liczbę znajdujących się tam pojazdów. Tworzenie stref płatnego parkowania jest zatem ograniczeniem podyktowanym ochroną konstytucyjnych wartości, pozostającym w zgodzie z zasadą proporcjonalności (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2011r. sygn. I OSK 1276/11).

W świetle powyższego trudno uznać, że nałożenie na mieszkańców SPP obowiązku uiszczania raz w roku opłaty zryczałtowanej za parkowanie w kwocie 30 zł dyskryminuje ich w stosunku do pozostałych mieszkańców Kielc. Z pewnością wielu z nich nie mieszkających w granicach SPP, a zmuszonych często załatwiać swoje sprawy w centrum miasta chciałoby być w ten sposób "dyskryminowane", biorąc pod uwagę, że jak wynika z załącznika do uchwały z dnia 17 listopada 2012r., karta jednodniowa to koszt 12 zł. Rada Miejska w Kielcach mogła zastosować wobec mieszkańców SPP stawkę zerową, lecz ustawa o drogach publicznych takiego obowiązku na nią nie nałożyła.

Bezzasadny jest zarzut skarżącego jakoby Regulamin SPP dopuszczał wnoszenie opłat jedynie w formie skasowanego biletu parkingowego, wykupionego abonamentu lub identyfikatora. Uchwała z dnia 22 kwietnia 2010r. wprowadziła zmianę w ww. Regulaminie poprzez dodanie w § 11 ust. 1 punktu 3 określającego, że wniesienie opłaty za parkowanie następuje również za pomocą systemu płatności mobilnych. Przepis art. 13b ustawy o drogach publicznych przyznaje radzie gminy prawo do określenia sposobu pobierania opłaty. Pod pojęciem "sposobu pobierania opłaty" należy w ocenie Sądu rozumieć zasady, formy i ogół czynności technicznych, pozwalających na dokonanie opłaty za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania. Korzystając z tego ustawowego upoważnienia, Rada Miejska w Kielcach, ustalając strefę płatnego parkowania, określiła w § 11 ust. 1 uchwały z 27 listopada 2003r. kilka sposobów uiszczania opłaty, pozostawiając osobom korzystającym ze strefy płatnego parkowania wybór metody regulowania tych opłat. W ramach przyjętych wariantów ponoszenia opłat za parkowanie istnieją więc alternatywne metody regulowania płatności, co także mieści się w zakresie zwrotu "sposób pobierania opłaty" i świadczy, że ustawowy obowiązek określenia sposobu pobierania opłaty został przez Radę wypełniony.

Wprowadzając system płatności mobilnych (mPay) Rada Miejska w Kielcach nie naruszyła praw i wolności skarżącego, jak również nie przekroczyła delegacji ustawowej. Ustawa o drogach publicznych nie narzuciła organom stanowiącym gmin sposobu poboru opłaty, pozostawiając im dokonanie wyboru formy (metody), w jakiej będzie ona uiszczana. Rada Miejska w Kielcach, dopuszczając wnoszenie opłat za parkowanie w systemie płatności mobilnych (mPay) określiła go jako jedną z metod płacenia za parkowanie. Z faktu, że w systemie tym stosuje się naliczanie sekundowe, które może być korzystniejsze dla kierowców niż formy bardziej tradycyjne, nie można jednak wywodzić, że wskutek tego skarżący jest dyskryminowany. Nie pozbawiono przecież osób parkujących w SPP innych, alternatywnych sposobów wnoszenia opłat (bilet, abonament). To od woli korzystającego zależy, czy zechce uiścić opłatę aktywacyjną. Jeśli się na to nie godzi to pozostają mu inne formy płatności.

W tym stanie rzeczy należało uznać, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 27 listopada 2003r. nr XX/338/2003 w zakresie objętym § 2 ust.2 pkt.7 załącznika nr 3 oraz w zakresie regulacji objętej w pkt.6 załącznika do uchwały zmieniającej z dnia 17 listopada 2011r. nr Nr XVIII/415/2011. została podjęta z istotnym naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa.

Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził jej nieważność w tej części. W pozostałym zakresie, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Orzeczenie w pkt IV wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a.