Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2480/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 2173/15 w sprawie ze skargi E. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 21 czerwca 2016 r. (sygn. akt II SA/Wa 2173/15), oddalił skargę E. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy B. [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Zarząd Dzielnicy B. m.st. Warszawy, uchwałą z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] odmówił zakwalifikowania E. K. i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego jako rodzinę 1 osobową (§ 1) oraz postanowił nieuzupełniać listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu na rok 2015 (§ 2).

W uzasadnieniu stanowiska wyjaśniono, że E. K. złożył w dniu [...] października 2014 r. wniosek o zawarcie z nim umowy najmu lokalu socjalnego z zasobu mieszkaniowego miasta - na podstawie § 16 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. (nr LVIII/1751/2009) w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm). Z treści wniosku wynikało jednak, iż E. K. uzyskuje dochód przekraczający kryterium niedostatku (powyżej kwoty 1097,79 zł/ mies.). Ponadto, w oparciu o dane z Centralnej Bazy Ewidencji Gruntów, Budynków i Lokali m.st. Warszawy oraz z Ksiąg Wieczystych ustalono, iż wnioskodawca posiadał tytuł prawny do nieruchomości położonej przy ul. H. Nieruchomość została wprawdzie zlicytowana przez jego córkę, A. K., ale - zgodnie z treścią księgi wieczystej KW nr [...] - zainteresowany był właścicielem nieruchomości położonej przy ul. R. o pow. zabudowy [...] m2, choć w księdze widniała informacja o toczącej się egzekucji z wniosku wierzycieli E. K.

Poza tym ustalono także, że – zgodnie z treścią księgi wieczystej KW nr [...] – zainteresowany był współwłaścicielem w ½ części nieruchomości położonej w O. przy ul. Z. o powierzchni [...] m2, (obejmującej budynek mieszkalny i produkcyjny).

Mając powyższe na uwadze oraz fakt, że kandydatura E. K. została negatywnie zaopiniowana przez Komisję Mieszkaniową, organ uznał, iż nie spełniał on określonych w uchwale Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. przesłanek do otrzymania lokalu socjalnego i w konsekwencji odmówił uwzględnienia jego wniosku.

Na wyżej przedstawioną uchwałę Zarządu Dzielnicy B. m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2015 r. E. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podniósł, że lokal socjalny został mu przyznany wyrokiem sądowym. Zajmował go przez 3 lata i z uwagi na wiek ([...] lat) oraz stan zdrowia trudno mu będzie obecnie pozyskać mieszkanie we własnym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy B. m.st. W. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały stanowisko. Ponadto podkreślał, że kilkunastokrotnie, bezskutecznie starał się przeprowadzić oględziny w miejscu zamieszkania skarżącego, to jest w lokalu nr [...] znajdującym się w budynku położonym w W. przy ul. S., ale nigdy strony w nim nie zastał.

W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2016 r., uzupełniającym skargę, E. K. podniósł, iż budynek, znajdujący się na nieruchomości położonej w O. przy ul. Z., nie nadaje się do zamieszkania z uwagi na zły stan techniczny. Do pisma skarżący dołączył ekspertyzę techniczną z dnia [...] marca 2016 r. stwierdzającą, iż przedmiotowy budynek został wyeksploatowany w 100 % i w takim stanie nie nadaje się do użytku.

Oddalając skargę - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona uchwała odpowiadała prawu.

Sąd wyjaśnił, że skarżący nie został zakwalifikowany i wpisany na listę osób oczekujących na najem lokalu socjalnego z zasobu m.st. Warszawy w Dzielnicy B. z powodu spełnienia przesłanki, określonej w § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009. Z akt sprawy jednoznacznie wynikało bowiem ( okoliczność ta nie była kwestionowana), iż był on w ½ części współwłaścicielem nieruchomości o powierzchni [...] m2 , położonej w O. przy ul. Z., na której znajdował się budynek mieszkalny i produkcyjny.

Sąd podkreślił przy tym, że przedłożenie przez skarżącego opinii technicznej o stanie ww. budynku mieszkalnego, pozostawało bez wpływu na trafność zaskarżonej uchwały. Opinia ta bowiem, z uwagi na datę jej sporządzenia, nie mogła zostać uwzględniona przez organ na etapie prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Ponadto, przesłanką negatywną, nakazującą w tym przypadku odmowę zawarcia z zainteresowanym umowy najmu lokalu był fakt posiadania przez niego tytułu prawnego do nieruchomości, której zbycie lub, z której pożytki dawały jemu możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. W takiej sytuacji, jak wywodził Sąd, udział w ww. nieruchomość (działce o znacznej powierzchni) mógł więc zostać przez skarżącego zbyty na potrzeby zabezpieczenia jego potrzeb mieszkaniowych, zwłaszcza, że z treści księgi wieczystej nr [...] nie wynikało, aby nieruchomość ta była obciążona ograniczonymi prawami rzeczowymi lub roszczeniami osób trzecich. Sam skarżący również okoliczności takich nie zgłaszał. W związku z tym sygnalizowany przez niego zły stan techniczny przedmiotowego budynku nie mógł skutkować usunięciem przeszkody w zawarciu umowy najmu lokalu socjalnego.

Sąd Wojewódzki również zaznaczył w tym miejscu, że norma prawna zawarta w § 16 ust. 1 pkt 2 powołanej uchwały, pozwala przedłużyć na kolejny okres umowę najmu lokalu socjalnego, pod warunkiem jednak, utrzymującej się szczególnie trudnej sytuacji życiowej dotychczasowego najemcy oraz pozostawania w niedostatku. Uzyskiwanie zatem przez skarżącego dochodu w wysokości [...] zł brutto, powodowało, że nie spełniał on kryterium pozostawania w niedostatku. Z tego powodu jego sytuacja życiowa, oceniana przez pryzmat: uzyskiwanych dochodów, posiadanego majątku, umiarkowanej niepełnosprawności i sytuacji rodzinnej, nie mogła zostać zakwalifikowana jako szczególnie trudna. Dodatkowo – w ocenie Sądu - sam fakt, iż skarżący często przebywał poza dotychczasowym miejscem zamieszkania, świadczył o tym, iż nie jest on osobą o znacznych ograniczeniach ruchowych.

W tych warunkach Sąd Wojewódzki uznał, iż brak podstaw do uchylenia zaskarżonej uchwały. Zarząd Dzielnicy B. m.st. Warszawy bowiem organ w sposób wyczerpujący, przestrzegając reguł określonych § 22 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., dokonał ustaleń, które pozwoliły stwierdzić, iż skarżący nie spełniał przesłanek, warunkujących zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, E. K. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z § 22 ust 2 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132 poz. 3937 ze zm.) - poprzez nieuchylenie uchwały Zarządu Dzielnicy B. m.st Warszawy z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego, mimo niedokonania przez organ wnikliwej i rzetelnej analizy dotychczasowego sposobu korzystania przez skarżącego z lokalu oraz faktu posiadania przez niego innego tytułu do lokalu,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 - poprzez nieuchylenie uchwały Zarządu Dzielnicy B. m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [....], mimo, że skarżący nie spełnił wynikającej z tego przepisu przesłanki do odmowy zawarcia umowy najmu,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z § 16 ust. 1 pkt 2 uchwały nr LVIII/1751/2009 - poprzez nieuchylenie uchwały Zarządu Dzielnicy B. m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], mimo, iż skarżący spełniał warunki do zawarcia nowej umowy najmu w związku z utrzymującą się trudną sytuacją życiową skarżącego i pozostawaniem przez niego w niedostatku.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie - przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania a ponadto zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor wskazywał, iż zarówno organ jak i Sąd nie dokonał analizy sytuacji skarżącego kasacyjnie w sposób, do jakiego zobowiązuje je § 22 ust. 2 ww. uchwały. Nie wzięto pod uwagę, że dotychczasowy sposób korzystania przez wnioskodawcę z lokalu był nienaganny, a w szczególności, że przestrzegał on warunków określonych w umowie najmu i wywiązywał się z obowiązków najemcy. Wszelkie ustalenia w sprawie oparto na wyjaśnieniach sąsiadów. Wpadkowe zaś wizyty urzędników w budynku pod nieobecność skarżącego dały organowi powód do wysnucia błędnego wniosku, że skarżący nie przebywał w lokalu. Nie odniesiono się również w żaden sposób do przedstawionych przez wnioskodawcę dokumentów, dotyczących jego stanu zdrowia, usprawiedliwiających jego nieobecności w lokalu czy wyjaśniających stan nieruchomości, a które rzekomo dawały możliwość zabezpieczenia jego potrzeb mieszkaniowych.

Ponadto, skarżący twierdził, że jego sytuację można zakwalifikować jako szczególnie trudną, gdyż jest on osobą: schorowaną, w podeszłym wieku oraz porusza się o kulach. Stan jego zdrowia pogarsza się i blisko połowę otrzymywanego świadczenia emerytalnego wydaje na leki. Dodatkowo aktualnie oczekuje na operację kończyn dolnych. Posiadana przez niego nieruchomość, jest w katastrofalnym stanie technicznym a część otrzymywanego przez niego świadczenia emerytalnego podlega zajęciu komorniczemu na potrzeby prowadzonej względem niego egzekucji.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.)., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie ograniczało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zostały one oparte zarówno na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jak i obrazie prawa materialnego, to jest: § 22 ust 2, § 6 ust. 1 pkt 1 oraz § 16 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy -Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132 poz.3937 ze zm.).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu procesowego, należy wskazać, że był on już - co do zasady – chybiony. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżone orzeczenia w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne ( niż wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten kierowany jest zatem do sądu, dokonującego kontroli, wydanych w toku postępowania administracyjnego, decyzji lub postanowień, nie zaś do sądu kontrolującego uchwałę organu samorządu terytorialnego. Z tego powodu przepis ten nie mógł mieć w tym przypadku w ogóle zastosowania.

Pozostałe, materialnoprawne zarzuty również nie okazały się usprawiedliwione. W istocie rzeczy zmierzały one bowiem jedynie do polemiki ze stanowiskiem Sadu Wojewódzkiego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, podjęcie zaskarżonej uchwały nie zostało poprzedzone dokonaniem przez organ wnikliwej i rzetelnej analizy sytuacji życiowej E. K., w tym jego stanu majątkowego oraz dotychczasowego sposobu korzystania przez niego z zajmowanego lokalu. Powyższe doprowadziło zatem Zarząd Dzielnicy B. m.st. Warszawy do błędnego wniosku, iż skarżący nie spełniał, opisanych w § 16 ust. 1 pkt 2 uchwały nr LVIII/1751/2009 przesłanek, uzasadniających zawarcie z nim umowy najmu lokalu socjalnego oraz, że w niniejszym przypadku nie miał zastosowania § 6 ust. 1 pkt 1 w/w uchwały.

W związku z powyższym należy wyjaśnić, że zgodnie z § 16 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 uchwały nr LVIII/1751/2009, po upływie okresu najmu lokalu socjalnego można zawrzeć z dotychczasowym najemcą tego lokalu nową umowę najmu tego samego lub innego lokalu na czas oznaczony nie dłuższy niż 5 lat - w przypadku nadal utrzymującej się szczególnie trudnej sytuacji życiowej dotychczasowego najemcy oraz pozostawania w niedostatku. Domaganie się zatem przez wnioskodawcę zwarcia z nim umowy najmu na wskazanej wyżej podstawie prawnej, obligowało zatem organ do ustalenia, czy spełniał on zawarte w tym przepisie przesłanki. Wytyczne, dotyczącego sposobu przeprowadzenia w tym przedmiecie postępowania, zostały zaś zawarte w § 22 ww. uchwały nr LVIII/1751/2009. W ustępie 2 tego paragrafu, uchwałodawca stwierdził, że przy rozpatrywaniu wniosków osób, takich jak skarżący, należy poddać wnikliwej analizie szereg mających znaczenie dla rozstrzygnięcia okoliczności, w tym: ocenić dotychczasowy sposób korzystania przez niego z lokalu, a w szczególności przestrzeganie warunków określonych w umowie najmu oraz wywiązywanie się z obowiązków najemcy, zamieszkiwanie wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela, posiadanie przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania innego tytułu prawnego do lokalu niż wymienione w § 6 ust. 1 pkt 1, rozporządzenie, przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania, pod jakimkolwiek tytułem posiadanym prawem do lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części w okresie ostatnich pięciu lat przed dniem złożenia wniosku, a także fakt dokonania przez te osoby zamiany lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części na lokal kwalifikujący ich do ubiegania się o poprawę warunków zamieszkiwania w ramach mieszkaniowego zasobu. Ponadto, dokonywanie przez organ oceny zasadności złożonego przez skarżącego wniosku nie mogło pomijać pozostałych, zawartych w ww. uchwale uregulowań, w tym norm określających przesłanki wykluczające jego uwzględnienie. Należy zaś do nich zaliczyć, znajdujący w niniejszym przypadku zastosowanie, przepis § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały nr LVIII/1751/2009. Zgodnie z tym przepisem, organ zobowiązany jest bowiem odmówić wnioskodawcy zawarcia z nim najmu lokalu, m. in. jeżeli wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania jest właścicielem lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części i może go używać lub gdy posiada spółdzielcze prawo do lokalu, a także gdy posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie.

W analizowanym stanie faktycznym, ustalono, iż skarżący posiadał tytuł prawny do trzech nieruchomości, to jest: nieruchomości położonej przy ul. H., która wprawdzie została zlicytowana przez jego córkę, A. K., ale E. K. nadal figurował w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości jako jej właściciel, nieruchomości położonej przy ul. R. o pow. zabudowy [...] m2, która była przedmiotem toczącej się egzekucji z wniosku wierzycieli E. K. oraz nieruchomości o powierzchni [...] m2, (obejmującej budynek mieszkalny i produkcyjny) położonej w O. przy ul. Z., której był współwłaścicielem w ½ części. Ustalenie zatem powyższych okoliczności w pełni legitymowało organ a następnie Sąd Wojewódzki do uznania zaistnienia przesłanek, o których mowa w § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały nr LVIII/1751/2009. Skarżący faktycznie dysponował bowiem przynajmniej jedną nieruchomością, którą mógłby przeznaczyć, albo na cele mieszkaniowe, albo obciążyć ją lub zbyć i w ten sposób czerpać z niej pożytki, które dawałyby mu możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie.

Należy przy tym nadmienić, że podstawę wydania zaskarżonej uchwały mogły stanowić jedynie okoliczności faktyczne, stwierdzone w dacie jej wydania oraz istniejące wówczas dowody. Przedłożenie zatem przez skarżącego w toku postępowania sądowego ekspertyzy technicznej, z treści której wynikało, iż budynek znajdujący się na nieruchomości położonej w O. przy ul. Z. został wyeksploatowany w 100 % i w takim stanie nie nadaje się do użytku, nie mogło rzutować na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Wartym zasygnalizowania w tym miejscu, jest jednak fakt, że nawet z treści powyższej opinii wynika, iż wniosek skarżącego był nieuzasadniony. W ekspertyzie technicznej wskazano bowiem, że walory ww. nieruchomości (powierzchnia działki, jej usytuowanie i zagospodarowanie) czynią z niej nieruchomość mocno atrakcyjną, a więc nieruchomość, której sprzedaż, bądź dzierżawa mogłaby istotnie wpłynąć na możliwości skarżącego w zakresie samodzielnego zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Okoliczność natomiast, że również i ta nieruchomość jest objęta postępowaniem egzekucyjnym, została przez skarżącego podniesiona dopiero w okresie późniejszym a dodatkowo nie została w żaden sposób udokumentowana. W związku z tym nie mogła być brana pod uwagę przez Sąd I instancji.

W tych warunkach należało przyjąć, że ustalenie przez organ okoliczności, o których mowa w § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały nr LVIII/1751/2009, stanowiło dostateczną podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, zwłaszcza, że uzyskiwany przez skarżącego miesięczny dochód nie kwalifikował go jako osoby żyjącej w niedostatku. Nadto jego zachowanie w miejscu zamieszkania (częsta nieobecność w lokalu oraz wyjazdy klimatyczne) sugerowało, iż jego stan zdrowia nie jest tak zły, jak starał się to przedstawić także dowodziło braku podstaw do uchylenia przez Sąd Wojewódzki zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącej skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest zaś przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.