Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1615/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi T. K. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej P. i S. w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego T. K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych oraz na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej P. i S. w G. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VIISA/Wa 1615/17

UZASADNIENIE

Wojewoda[...] decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), po wszczęciu na wniosek T. K. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej P. i S., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] maja 2015 r. o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania na cele gastronomiczne części budynku położonego przy ul. P. w G. - stwierdził nieważność tej decyzji.

W uzasadnieniu organ podał, że Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] maja 2015 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił "E. E. i A. K. Spółka cywilna" pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania na cele gastronomiczne części budynku położonego przy ul. P. w G., na terenie działki nr [...], obr. [...] (wraz z wewnętrznymi instalacjami).

W dniu 19 września 2016 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek T. K. o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji Prezydenta Miasta G.z dnia [...] maja 2015 r.

Wnioskodawca podnosił, że decyzja narusza art. 28 i 29 Kpa poprzez udzielenie pozwolenia na budowę spółce cywilnej, która nie może być adresatem decyzji, co stanowi o przesłance do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. Ponadto wskazał, że decyzja narusza art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, gdyż inwestorzy nie posiadali prawa do dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane w zakresie adaptacji części wspólnych budynku, należących do Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. P. i S. oraz w zakresie przebudowy lokalu stanowiącego własność wnioskodawcy i A. D., co stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Wnioskodawca interes prawny wywodził z tytułu własności dwóch lokali znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Wskazywał, że projektowana inwestycja obejmowała m.in. demontaż zewnętrznych ścian należącego do niego przedsionka lokalu i zamurowanie przejścia łączącego ten przedsionek z pozostałą częścią lokalu.

W toku postępowania wpłynęło pismo Wspólnoty Mieszkaniowej P. i S., o przyłączeniu się Wspólnoty do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] maja 2015 r.

Do Wojewody wpłynęło także pismo Prezydenta Miasta G., w którym podnosił, że decyzja z dnia [...] maja 2015 r. nie jest obarczona wadami o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 Kpa. Powołując się na orzecznictwo sądowe twierdził, że skierowanie decyzji administracyjnej do spółki cywilnej nie stanowi kwalifikowanej wady prawnej w zakresie oznaczenia adresata. Ponadto wskazywał, że przepisy Prawa budowlanego nie nakładają na inwestora obowiązku udowodnienia ani uprawdopodobnienia, zgodności treści złożonego oświadczenia z rzeczywistym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W kolejnym piśmie wnioskodawcy wskazano, że inwestorzy do oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane dołączyli uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej, z których wynikało, że Wspólnota nie udzieliła zgody na prowadzenie robót budowlanych związanych z przebudową części wspólnych budynku przy ul. P. Takie oświadczenie nie mogło stanowić podstawy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Inwestor A. K. wnosił o wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności. Podnosił, że kwestionowana decyzja skierowana została do osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej. Wątpliwości w tym zakresie, wyjaśnił Prezydent Miasta G. w postanowieniu z dnia [...] października 2016 r. Inwestorzy dysponowali uchwałami Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...],[...],[...] i [...], wyrażającymi zgodę na zmianę sposobu użytkowania lokali mieszkalnych nr [...] i [...] przy ul. P. oraz na ich remont i naprawę spękanych ścian wewnątrz i na zewnątrz budynku. Uchwały te stanowiły zgodę blankietową na przeprowadzenie robót w częściach wspólnych w zakresie niezbędnym do zrealizowania projektu budowlanego.

Prace w obrębie powierzchni piwnicznych nieruchomości były konsekwencją umowy quoad usum z dnia [...] czerwca 2014 r., w myśl której właściciele lokali usytuowanych przy ul. P. umówili się, że powierzchnie zaznaczone w załączniku do umowy kolorem czerwonym, usytuowane od strony P., będą używane, z wyłączeniem właścicieli pozostałych lokali, przez każdoczesnych właścicieli lokali objętych księgami wieczystymi nr [...],[...],[...],[...] oraz [...].

Wobec treści tej umowy, uprawnieni byli do prowadzenia robót budowlanych w piwnicach, bez potrzeby uzyskania w tym zakresie uchwał wspólnoty.

Organ ocenił przymiot strony wnioskodawcy T. K. i podniósł, że jest on właścicielem lokalu użytkowego usytuowanego w budynku przy ul. S., działka nr [...], oraz współwłaścicielem drugiego lokalu użytkowego usytuowanego w tym samym budynku.

Lokal stanowiący współwłasność T. K. bezpośrednio sąsiaduje z lokalami objętymi przedmiotową inwestycją.

Rozważając istnienie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] maja 2015r., organ analizował przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 oraz art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wniosek o pozwolenie na budowę wraz ze zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania złożony został przez E. E. i A. K. Spółka cywilna. Również w projekcie budowlanym jako inwestora wskazano ten podmiot. Zarówno z treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania jak i weryfikowanej decyzji wynika, że wnioskodawcą i adresatem rozstrzygnięcia jest spółka cywilna. Spółka prawa cywilnego nie ma osobowości prawnej i zdolności prawnej, także w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej. Spółka cywilna, nie może występować z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i nie jest możliwe określenie decyzją jej praw w tym zakresie.

Jednak w osnowie decyzji z dnia [...] maja 2015 r. spółka cywilna została określona m.in. poprzez wskazanie imion i nazwisk jej wspólników. E. E. i A. K. byli jedynymi wspólnikami tej spółki. W tej sytuacji, jakkolwiek Prezydent Miasta G. błędnie określił, że weryfikowana decyzja wydana została na rzecz "E. E. i A. K. Spółka Cywilna", to jednak z treści decyzji można odczytać, kto był rzeczywistym jej adresatem.

W nazwie spółki cywilnej wskazani zostali wszyscy jej wspólnicy z imienia i nazwiska, decyzja skierowana do tak oznaczonej spółki, pomimo że wydana została z naruszeniem art. 107 § 1 Kpa, nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 lub 4 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1395/13).

Z kolei art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa nakazuje organowi stwierdzić nieważność decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

W myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Prawo budowlane do uzyskania pozwolenia na budowę wymaga posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na ten cel.

Zgodnie z art. 3 pkt. 11 Prawa budowlanego, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Z projektu budowlanego wynika, że zakres planowanych robót obejmował nie tylko lokale stanowiące własność inwestorów, lecz także nieruchomość wspólną. Nieruchomość wspólna to grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Za elementy takie uważa się fundamenty, dach, ściany nośne, klatkę schodową, strychy, wózkarnie, pralnie, przewody, instalacje wodne, ogrzewcze itp.

Również piwnice, jeśli nie zostaną zakwalifikowane jako części składowe poszczególnych lokali, stanowią część nieruchomości wspólnej. Zgodnie z art. 22 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania weryfikowanego orzeczenia, projektowane przez inwestora roboty budowlane, tj. m.in. zmiana przeznaczenia części nieruchomości wspólnej (piwnica, strych) oraz przebudowa nieruchomości wspólnej (piwnica, strych, klatka schodowa), są czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu. Do ich podjęcia potrzebna jest uchwała właścicieli lokali, wyrażająca zgodę na dokonanie tych czynności.

Ze złożonych przez inwestorów oświadczeń, wynikało że prawo do robót budowlanych wywodzili z tytułu własności dwóch lokali niemieszkalnych (księgi wieczyste [...] i [...]), trzech lokali mieszkalnych (księgi wieczyste [...],[...],[...]) oraz zgody Wspólnoty Mieszkaniowej, wyrażonej w podjętych w dniu 30 grudnia 2013 r. uchwałach nr [...].

Uchwałą Nr [...] Wspólnota wyraziła zgodę na remont lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. P. (KW nr [...]), który obejmować miał m.in. wykonanie izolacji pionowej budynku, wzmocnienie i naprawę spękanych ścian wewnątrz i na zewnątrz budynku oraz przekłucie otworów drzwiowych na klatkę schodową. Uchwała nr [...] zezwoliła na remont lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. P. ([...]) w tym samym zakresie co uchwała [...]. Uchwałami nr [...] oraz [...] wyrażono zaś zgodę na zmianę sposobu użytkowania ww. lokali mieszkalnych nr [...] i [...].

Zgoda na wykonanie części robót obejmujących nieruchomość wspólną wyrażona została w treści ww. uchwał Wspólnoty Mieszkaniowej (wzmocnienie i naprawa spękanych ścian na zewnątrz budynku, wykonanie otworów drzwiowych na klatkę schodową).

Jednak wskazane uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej nie stanowiły blankietowej zgody na przeprowadzenie robót w częściach wspólnych w zakresie, który był niezbędny do realizacji całego projektu budowlanego.

Projekt został opracowany w lutym 2015 r., natomiast ww. uchwały podjęto w grudniu 2013 r. Wspólnota nie mogła posiadać pełnej wiedzy co do zakresu projektowanych prac. Nieuprawnionym jest domniemywanie, że zakres udzielonej zgody był szerszy niż faktycznie wynikało to z jej treści.

Powołane uchwały odnoszą się jedynie do dwóch lokali mieszkalnych, a ewentualna zgoda na ingerencję w nieruchomość wspólną ogranicza się jedynie do prac związanych z przebudową i zmianą sposobu użytkowania tych lokali.

Projektowana inwestycja obejmuje swoim zakresem również lokal mieszkalny na poddaszu oraz dwa lokale użytkowe na parterze, których przebudowa prowadzi do ingerencji w części wspólne budynku.

Zgoda na zagospodarowania nieruchomości wspólnej, jaką stanowią pomieszczenia piwniczne, nie mogła wynikać z umowy quoad usum z dnia [...] czerwca 2014 r., zgodnie z którą powierzchnie zaznaczone na załączniku kolorem czerwonym, usytuowane od strony P., będą używane, z wyłączeniem właścicieli pozostałych lokali, przez każdoczesnych właścicieli lokali objętych księgami wieczystymi nr [...],[...], GDI [...], GDI [...] oraz [...].

Z umowy tej wynika bowiem, że z części nieruchomości oznaczonej na załączniku graficznym do umowy kolorem czerwonym usytuowanej od strony ul. P. korzystać będą z wyłączeniem właścicieli pozostałych lokali, każdocześni właściciele lokali mieszkalnych: nr [...], objętego KW [...] (obecnie współwłasność E. E. i A. K.), nr [...], objętego KW [...] (własność A. K.), nr [...], objętego KW [...] (własność wspólników E. E. i A. K.), lokalu użytkowego objętego KW [...] (własność wspólników E. E. i A. K.), lokalu użytkowego objętego KW [...] (własność wspólników E. E. i A. K.) i lokalu użytkowego objętego KW [...] (współwłasność A. D. i T. K.').

Umowa ta nie uprawniała inwestorów do wyłącznego korzystania z części nieruchomości wspólnej przy ul. P., gdyż prawo to posiadali również A. D. i T. K. Natomiast projekt budowlany przewidywał przebudowę i zmianę sposobu użytkowania piwnicy, w wyniku której jej jedynymi użytkownikami będą inwestorzy. Projekt zakładał również przebudowę nieużytkowej dotychczas części strychu i usytuowanie w niej pomieszczenia biurowego i centrali wentylacyjnej.

Projektowane na poziomie poddasza wykonanie dodatkowych ścian i przeniesienie drzwi prowadzących z klatki schodowej do pomieszczeń biurowych na miejsce stanowiące dotychczas część tej klatki doprowadzi do zmniejszenia części wspólnej nieruchomości.

Na taki zakres robót, wiążący się z ingerencją w część wspólną nieruchomości, inwestorzy nie uzyskali zgody Wspólnoty Mieszkaniowej P. i S.

Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę mimo braku zgody Wspólnoty Mieszkaniowej w opisanym zakresie, stanowiło o rażącym naruszeniu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Obowiązek zbadania przez organ, prawdziwości oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powstaje w przypadku wystąpienia uzasadnionych w tej kwestii wątpliwości (wyrok NSA z dnia 16 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2554/10; wyrok NSA z dnia 16 marca 2012 roku, sygn. akt II OSK 8/11), które w tej sprawie istniały.

Z projektu budowlanego wynikało również, że przebudowa lokalu na parterze budynku przewiduje wyburzenie ścian przedsionka oraz zamurowanie drzwi prowadzących do lokalu stanowiącego współwłasność A. D. oraz T. K.

Z dokumentacji dotyczącej budynku przy ul. S. wynika, iż ww. przedsionek stanowił część lokalu należącego do A. D. i T. K.

Realizacja tego zamierzenia stanowiła rażące naruszenie art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Od rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego z dnia [...] grudnia 2016 r., A. K. odwołał się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. - uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w całości oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] maja 2015 r.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podał, że organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji .

Z przedłożonej przez inwestorów dokumentacji projektowej wynikało, że sporne przedsięwzięcie, obejmuje wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania na cele gastronomiczne części budynku położonego na działce nr ewid. [...], obr. [...] przy ul. P. w G., wraz z wewnętrznymi instalacjami.

W ramach planowanych robót budowlanych na parterze i na 1 piętrze zlokalizowano 3 sale kawiarni. Na parterze przewidziano kuchnię obsługującą lokal, a w piwnicy - zaplecze składające się z części socjalnej dla pracowników, pomieszczenie chłodni, magazyn oraz pomieszczenie węzła cieplnego oraz skład win. Na poddaszu ulokowano pomieszczenie biurowe oraz po drugiej stronie klatki schodowej - poddasze użytkowe z umieszczoną w nim centralą wentylacyjną. Zmiany elewacji polegały na izolacji termicznej fasad bocznej i tylnej oraz doświetleniu pomieszczeń na poddaszu lukarnami oraz oknami dachowymi (Projekt budowlany - część opisowa dla projektu architektoniczno-budowlanego - przedmiot inwestycji 4.2 - stan projektowany 4.2.2, str. 11).

Zgodnie z dyspozycją art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.

Inwestorzy – E. E. i A. K. - wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożyli oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną nr ewid. [...] na cele budowlane. Z powyższych oświadczeń wynika, kto je złożył, jakiej dotyczą nieruchomości, jak również tytuł prawny przysługujący inwestorom do wskazanej nieruchomości.

Przepisy Prawa budowlanego nie nakładają na inwestora obowiązku udowodnienia, ani nawet uprawdopodobnienia zgodności treści złożonego przez siebie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym. Obowiązkiem inwestora nie jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale złożenie odpowiedniego oświadczenia na sformalizowanym druku. Fakt złożenia takiego oświadczenia stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, że inwestorowi przysługuje tytuł prawny uprawniający go do realizacji inwestycji.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym zwrócono uwagę, że przepisy nie wymagają, aby inwestor wykazał się posiadaniem tytułu prawnego do nieruchomości, a organ co do zasady nie ma podstaw do kwestionowania oświadczenia inwestora, złożonego w tym zakresie pod rygorem odpowiedzialności karnej. Organ architektoniczno-budowlany zobowiązany jest kwestię tę wyjaśnić, nie poprzestając wyłącznie na odnotowaniu faktu złożenia przez inwestora wskazanego oświadczenia, wyłącznie w sytuacji kwestionowania przez strony postępowania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wyrok WSA z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1740/15, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 167/11, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 205/08).

Żadna ze stron postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...] maja 2015 r., (w tym wnioskodawca – T. K. oraz właściciele pozostałych lokali znajdujących się w budynku położonym przy ul. P. oraz S. w G.) nie kwestionowali prawa inwestora do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane. Skoro powyższe prawo nie było kwestionowane w postępowaniu zwykłym, to tym bardziej nie może być weryfikowane w toku postępowania nieważnościowego.

Wbrew argumentacji organu wojewódzkiego, w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Działka nr ewid. [...], na której przewidziano sporną inwestycję, w dniu wydania pozwolenia na budowę objęta była zakresem obowiązywania uchwały Rady Miasta G. z dnia [...] lipca 2003 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] - Rejon Głównego Miasta w Mieście G. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2003 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.).

Analiza dokumentacji projektowej nie wykazała, aby w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia wymogów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] - Rejon Głównego Miasta w Mieście G., w zakresie przeznaczenia terenu inwestycyjnego. Działka o nr ewid. [...], obr. [...], znajduje się w strefie 31 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (012-31) - strefa mieszana zawierająca funkcje usługowe i wszelkie formy mieszkalnictwa.

Rozwiązania projektowe nie naruszają rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.).

Projekt budowlany został zaopiniowany przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. K. B.

Inwestorzy przedłożyli pozwolenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] kwietnia 2012 r., na prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych w kamienicy przy ul. P. w G.

Zatwierdzony projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Jednocześnie projektanci złożyli oświadczenie, stosownie do art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

W analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do kwestii skierowania decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] maja 2015 r., do osoby niebędącej stroną w sprawie, tj. do "E. E. i A. K. Spółka Cywilna", to organ wojewódzki słusznie wskazał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanego rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że rzeczywistymi inwestorami byli E. E. i A. K., których imiona i nazwiska zostały wskazane w sentencji kontrolowanej decyzji, nie zaś spółka cywilna.

T. K. oraz Wspólnota Mieszkaniowa P. i S. w G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r., zarzucając jej:

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, braku podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, wobec niespełnienia przez inwestora obowiązku przedłożenia zgodnego z prawdą oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane w zakresie części wspólnych budynku należących do Wspólnoty Mieszkaniowej oraz części lokalu T. K. i A. D., co wynikało z dokumentów;

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji skierowania decyzji do spółki cywilnej.

Domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi podali, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nieprawidłowo uznał, że na organach architektoniczno-budowlanych nie ciąży obowiązek badania prawdziwości oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że "organ wydający pozwolenie na budowę lub organ kontrolujący decyzję o pozwoleniu na budowę nie powinien ograniczać się do formalnego stwierdzenia faktu złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane. Organ administracji może tak uczynić jedynie wówczas, gdy treść oświadczenia nie budzi wątpliwości i żadna ze stron postępowania jej nie kwestionuje. W przeciwnym razie obowiązkiem organu jest merytoryczna weryfikacja treści złożonego oświadczenia i jego podstaw (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2016r., sygn. VII Sa/Wa 2930/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 lutego 2015 r., VII SA/Wa 2254/14)

Organ jest zobowiązany do zweryfikowania prawdziwości oświadczenia również wówczas, gdy jego treść budzi wątpliwości w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego lub okoliczności znanych organowi z urzędu.

Inwestorzy A. K. i E. E. spółka cywilna, nie posiadali prawa do ingerowania w części wspólne należące do Wspólnoty Mieszkaniowej oraz w lokal T. K. - co potwierdziły ustalenia organu I instancji, niezakwestionowane przez organ II instancji.

Przedłożony projekt budowlany obejmował m.in.: przebudowę części strychu i usytuowanie w niej pomieszczenia biurowego i centrali wentylacyjnej - brak było zgody Wspólnoty Mieszkaniowej; wykonanie dodatkowych ścian i przeniesienie drzwi prowadzących z klatki schodowej do pomieszczeń biurowych, prowadzące do zmniejszenia części wspólnych - brak było zgody Wspólnoty Mieszkaniowej; przebudowę i zmianę sposobu użytkowania piwnicy - brak było zgody Wspólnoty Mieszkaniowej; włączenie przedsionka stanowiącego własności T. K. i A. D. na trwałe do lokalu E. E. i A. K. - brak było zgody właścicieli.

Organ architektoniczno-budowlany dysponujący dokumentacją projektową, powinien z urzędu zakwestionować prawdziwość złożonego oświadczenia.

Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę mimo braku zgody Wspólnoty Mieszkaniowej (co do części wspólnych) oraz T. K. i A. D. (co do przedsionka) powoduje, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Skarżący nie wzięli czynnego udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę będąc w przekonaniu, że zakres pozwolenia pokrywał się będzie z zakresem uzgodnionych i zaakceptowanych przez nich prac. Nie mając kompetencji, nie weryfikowali projektu budowlanego.

Wbrew twierdzeniu organu II instancji, materiał dowodowy wskazuje, że za stronę prowadzonego postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę została uznana spółka cywilna. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że "przyjęcie, nawet niezamierzone, że stroną postępowania administracyjnego może być spółka cywilna i stosowne do tego zaadresowanie decyzji prowadzi do tego, że decyzja dotknięta jest wadliwością z art. 156 § 1 pkt 4 kpa" (NSA w wyroku z 25 kwietnia 2003r., IV SA 2659/01).

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd Administracyjny ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Skarga jest zasadna.

Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności.

Przedmiotem oceny organów, było ustalenie czy są podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] maja 2015r., zwłaszcza w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 pkt 4 i art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i okoliczności wskazywanych przez wnioskodawców.

Zdaniem Sądu, prawidłowa i zarazem zgodna wzajemnie była ocena organów obu instancji co do tego, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] maja 2015r., na podstawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Jakkolwiek w osnowie decyzji z dnia [...] maja 2015 r. jako jej adresata wskazano "E. E. i A. K. Spółka cywilna", to nie ulegało wątpliwości, że rzeczywistymi inwestorami byli E. E. i A. K. jako osoby fizyczne.

Spółka cywilna została określona poprzez wskazanie imion i nazwisk jej wspólników. E. E. i A. K. - byli jedynymi wspólnikami tej spółki. Skoro w nazwie spółki cywilnej wskazani zostali wszyscy jej wspólnicy z imienia i nazwiska, decyzja skierowana do tak oznaczonej spółki, pomimo że wydana została z naruszeniem art. 107 § 1 Kpa, nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 lub 4 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1395/13).

Nie była natomiast jednomyślna ocena organów obu instancji, co do zaistnienia przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Ze złożonych przez inwestorów oświadczeń o prawie do dysponowania nieruchomością, wynikało że prawo do robót budowlanych wywodzili z tytułu własności dwóch lokali niemieszkalnych (księgi wieczyste [...] i [...]), trzech lokali mieszkalnych (księgi wieczyste [...],[...],[...]) oraz zgody Wspólnoty Mieszkaniowej, wyrażonej w uchwałach nr [...] z [...] grudnia 2013 r.

Wspólnota Mieszkaniowa uchwałą Nr [...] wyraziła zgodę na remont lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. P. (KW nr [...]), który obejmować miał m.in. wykonanie izolacji pionowej budynku, wzmocnienie i naprawę spękanych ścian wewnątrz i na zewnątrz budynku oraz przekłucie otworów drzwiowych na klatkę schodową. Uchwała nr [...] zezwoliła na remont lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. P. (G[...]) w tym samym zakresie co uchwała [...]. Uchwałami nr [...] oraz [...] wyrażono zaś zgodę na zmianę sposobu użytkowania ww. lokali mieszkalnych nr [...] i [...].

Jednak zgoda na ingerencję w nieruchomość wspólną ograniczała się do prac w zakresie wzmocnienia i naprawy spękanych ścian na zewnątrz budynku, wykonania otworów drzwiowych na klatkę schodową.

Inwestycja obejmowała swoim zakresem również lokal mieszkalny na poddaszu oraz dwa lokale użytkowe na parterze, których przebudowa prowadziła do ingerencji w części wspólne budynku.

Projekt zakładał przebudowę nieużytkowej dotychczas części strychu i usytuowanie w niej pomieszczenia biurowego i centrali wentylacyjnej.

Projekt budowlany przewidywał przebudowę i zmianę sposobu użytkowania piwnicy, w wyniku której jej jedynymi użytkownikami mieli być inwestorzy.

Na taki zakres robót, wiążący się z ingerencją w część wspólną nieruchomości, inwestorzy nie uzyskali zgody Wspólnoty Mieszkaniowej P. i S.

Zdaniem organu I instancji, z analizy projektu budowlanego wynikało, że inwestorzy nie posiadali zgody Wspólnoty Mieszkaniowej na dysponowanie nieruchomością wspólną.

Oprócz tego przebudowa lokalu na parterze budynku wymagająca wyburzenia ścian przedsionka oraz zamurowania drzwi prowadzących do lokalu stanowiącego współwłasność A. D. oraz T. K., pociągała za sobą obowiązek uzyskania ich zgody .

W ocenie Wojewody [...], w tej sprawie istniał obowiązek zbadania (przez organ architektoniczno-budowlany) prawdziwości oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak zbadania prawdziwości tego oświadczenia skutkował w okolicznościach sprawy, wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając decyzję organu I instancji z przedstawioną wyżej argumentacją i odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] maja 2015 r., nie przeprowadził dostatecznie szczegółowej analizy, tego czy złożone przez inwestorów oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było wystarczające w świetle przedłożonej dokumentacji projektowej.

Należy zgodzić się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, iż co do zasady organ architektoniczno-budowlany nie ma podstaw do badania prawdziwości złożonego przez inwestora oświadczenia.

Jednak obowiązek zbadania przez organ, prawdziwości oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powstaje w przypadku wystąpienia uzasadnionych w tej kwestii wątpliwości. Przy czym nie chodzi wyłącznie o zastrzeżenia podnoszone przez uczestników postępowania, ale także takie wątpliwości które wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego. W szczególności z porównana planowego zakresu robót z prawem inwestora jakie wynika ze złożonego przez niego oświadczenia.

Zatem, badając decyzję o pozwoleniu na budowę należało ustalić zakres planowanych robót i ocenić w tym kontekście oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Bez oceny tej kwestii nie jest możliwe stwierdzenie, czy decyzja Prezydenta G. z [...] maja 2015 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

O ile kwestie te zostały szczegółowo opisane i ocenione przez organ I instancji, to organ odwoławczy uchylił się od ich analizy. Poprzestał na stwierdzeniu, że skoro żadna ze stron postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...] maja 2015 r., nie kwestionowała prawa inwestora do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane, to nie może być ono weryfikowane w toku postępowania nieważnościowego, co nie jest stwierdzeniem zasadnym.

Sąd uznał, iż takim rozpoznaniem sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., a także art. 138 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 tej ustawy, i co najmniej przedwcześnie uchylił decyzję Wojewody [...]. Nie wyjaśnił bowiem w sposób odnoszący się do istoty zagadnienia, czy w sprawie nie zachodziła przesłanka rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Nierozpatrzenie przez organ odwoławczy tego, jak zakres robót wynikający z przedstawionego projektu budowlanego, wpływał na ocenę złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, był naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. Zaskarżona decyzja nie spełnia tym samym wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy.

Jednocześnie zaznaczyć trzeba, iż Sąd nie przesądza, że do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu ww. decyzji doszło, natomiast wskazuje na te aspekty sprawy, które winny być przy badaniu ważności decyzji wyjaśnione.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego musi ponownie ocenić czy kwestionowane pozwolenie na budowę było wydane zgodnie z wymaganiami Prawa budowlanego, poprzez zbadanie decyzji w kontekście tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Rozpoznając ponownie odwołanie organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W kwestii kosztów postępowania (punkt drugi sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.