Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 449/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 3 art. 24 art. 25 ust. 1 i 2 art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4 art. 3 art. 134 par. 1 art. 106 par. 3 i 5 art. 147 art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 15 stycznia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego B. Z.-G. po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 728/16 w sprawie ze skargi G. S. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia 3 marca 2016 r. nr ... w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy z radnym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 14 września 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 728/16 oddalił skargę A. B. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia 3 marca 2016 r. nr ... w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy z radnym.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

W dniu 3 marca 2016 r., Nr ... Rada Miejska w P. podjęła na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.; dalej: u.s.g.) uchwałę o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną Rady Miejskiej w P. – A. B. (dalej: skarżąca) zatrudnioną w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków z siedzibą w P. na stanowisku P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P.

Kontrolując zaskarżoną uchwałę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie doszedł do przekonania, że jest ona zgodna z prawem wskazując, że skarżąca sformułowała w skardze dwie grupy zarzutów dotyczących przedmiotowej uchwały, formalne – kwestionujące prawidłowość zwołania posiedzenia rady na 3 marca 2016 r. i merytoryczne co do treści uchwały podjętej przez radę i mankamentów jej uzasadnienia.

Odnosząc się do powyższego Sąd wywiódł, że bezspornie w dniu 25 lutego 2016 r. ośmiu radnych Rady Miejskiej w P. (na 18 obecnych) bez usprawiedliwienia opuściło sesję Rady Miejskiej w P., naruszając art. 24 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 72 ust. 2 Statutu Miasta P., czyli zapisy w brzmieniu: "Radny jest obowiązany brać czynny udział w posiedzeniach rady i pracach jej organów, do których został wybrany lub desygnowany". Obrady opuściła również skarżąca A. B. W porządku obrad tej sesji pod poz. 19 przewidziane zostało podjęcie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną A. B.

Do opuszczenia doszło przed przystąpieniem do procedowania przedmiotowej uchwały. Z powodu braku kworum (przy ustawowym składzie rady liczącym 23 radnych, kworum wynosi 12 radnych) przewodnicząca Rady Miejskiej w P. L. P. działając na podstawie § 39 ust. 1 Statutu Miasta P. wyznaczyła nowy termin posiedzenia tej samej sesji na dzień 21 marca 2016 r. na godz. 9:00.

Niezależnie od powyższego, w dniu 29 lutego 2016 r. do Kancelarii Rady Miejskiej i Współpracy z Zarządami osiedli w P. wpłynął wniosek grupy dwunastu radnych o zwołanie sesji nadzwyczajnej w trybie art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz § 19 ust. 2 Statutu Miasta P. Wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne określone w tym przepisie, jako że do wniosku został dołączony porządek obrad oraz projekt uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

Realizując ten wniosek, przewodnicząca rady L. P. w dniu 1 marca 2016 r., zgodnie z dyspozycją przywołanych przepisów, zwołała sesję w trybie nadzwyczajnym na dzień 3 marca tego roku na godz. 17:00, czyli w terminie do siedmiu dni od dnia złożenia wniosku. Informacja o zwołanej sesji wraz z projektem uchwały i zaproszeniem została w tym samym dniu umieszczona na stronie internetowej miasta P..

Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, zarzut pierwszy naruszenia § 28 ust. 1 Statutu Miasta P. poprzez naruszenie wymogu zawiadomienia radnych na co najmniej 7 dni przed terminem sesji nie znajduje uzasadnienia, bowiem sesję na wniosek co najmniej ¼ ustawowego składu rady (a z takim przypadkiem mamy do czynienia) przewodniczący rady gminy obowiązany jest zwołać na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku (art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). W sposób jeszcze bardziej jednoznaczny obowiązek ten formułuje gminny prawodawca w § 19 ust. 2 Statutu, cyt. "Sesja powinna się odbyć w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku". Oba wskazane przepisy regulujące tryb zwoływania tzw. nadzwyczajnych sesji rady mają charakter regulacji szczególnych w stosunku do trybu zwoływania zwykłych sesji rady. Skoro sesja zwoływana w trybie art. 20 ust. 3 ustawy powinna być zwołana na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku, to oczywistym jest, że jeżeli wniosek złożony w trybie art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym spełnia wszystkie przewidziane w nim wymogi formalne przewodniczący rady gminy związany jest takim wnioskiem.

Zdaniem Sądu niezasadny był również zarzut naruszenia art. 20 ustawy o samorządzie gminnym. Przedmiotowa sesja została zwołana przez przewodniczącą Rady Miejskiej, a więc uprawniony organ, a do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołączony został porządek obrad oraz projekt uchwały.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 ustawy o samorządzie gminnym i § 72 ust. 2 Statutu Miasta P. poprzez uniemożliwienie skarżącej oraz innym radnym udziału w posiedzeniu rady Miejskiej w P., w sytuacji gdy każdy radny ma prawo i obowiązek udziału w pracach rady Sąd pierwszej instancji uznał, że zarzut ten jest również bezzasadny gdyż: w celu skutecznego zawiadomienia radnej A. B. oraz pozostałych radnych o terminie sesji zwołanej w trybie art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym zaplanowanej na dzień 3 marca 2016 r. podjęto szereg działań, dochowując szczególnej staranności. Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko Rady Miejskiej w P. wyrażone w odpowiedzi na skargę. Twierdzenia odpowiedzi na skargę co do sposobu, w jaki zawiadomiono radnych o nadzwyczajnej sesji w dniu 3 marca 2016 r. są udokumentowane. Oprócz radnych o posiedzeniu Rady Miejskiej w dniu 3 marca 2016 r. zawiadomiono społeczność lokalną poprzez ogłoszenie na tablicy ogłoszeń po myśli § 29 ust. 2 Statutu. W ocenie Sądu, nawet gdyby przyjąć, że także o posiedzeniach sesji nadzwyczajnej radni powinni być zawiadomieni zgodnie z § 28 ust. 1 Statutu, to w realiach sprawy niedotrzymanie tego terminu z uwagi na nadzwyczajny charakter sesji było usprawiedliwione. Nadto nie podjęto żądnych działań opisanych w § 29 ust. 3 Statutu.

Nadto, jak wyjaśniła Rada w odpowiedzi na skargę od kilkunastu lat (kilku kadencji) w przypadku zwoływania sesji Rady Miejskiej w P., niezależnie czy sesji zwyczajnej (art. 20 ust. 1 ustawy), czy nadzwyczajnej (art. 20 ust. 3 ustawy), radni o tym fakcie byli powiadamiani telefonicznie, a przez kilka ostatnich lat również

e-mailem (e-maile zawierały zaproszenie na sesję wraz z porządkiem obrad oraz projekty uchwały) oraz od ubiegłego roku sms-em. Materiały zawierające zaproszenie na sesję oraz projekty uchwał dostarczane były również w wersji papierowej do indywidualnych teczek radnych znajdujących się w kancelarii rady Miejskiej w Współpracy z Zarządami Osiedli oraz były publikowane na stronie internetowej miasta P. Nie było natomiast nigdy praktyki, aby materiału te w wersji papierowej wysyłać do radnych drogą pocztową.

We wrześniu 2015 r. wszyscy radni w tym skarżąca A. B., w celu usprawnienia pracy, zostali wyposażeni w służbowe laptopy. W związku z tym osiemnastu radnych wybrało opcję otrzymywania materiałów jedynie droga elektroniczną bez konieczności kopiowania materiałów w formie papierowej i składania ich w indywidualnych teczkach w Kancelarii Rady. Tym radnym od tamtego czasu zaproszenia na sesję wraz z porządkiem obrad i projektami uchwał przekazywane są wyłącznie droga elektroniczną. Radna A. B. nie wyraziła woli otrzymywania materiałów wyłącznie drogę elektroniczną, więc w jej przypadku został zachowany dotychczasowy sposób dostarczania materiałów związanych z wykonywaniem mandatu radnego, tj. w formie elektronicznej i dodatkowo papierowej składanej do indywidualnej teczki w kancelarii Rady.

Sąd podkreślił, że Statut Miasta P. nie reguluje szczegółowo sposobu powiadamiania radnych i dostarczania im materiałów. Uchwała ta określa jedynie, że materiały maja być radnym dostarczone. Dostarczenie to przez lata czynione było w sposób wyżej opisany. Do dnia 25 lutego 2016 r. była to stała, akceptowana, bo wprowadzona za zgodą wszystkich radnych praktyka.

W dniu 25 lutego 2016 r. w trakcie przebiegu XX sesji, która została niespodziewanie przerwana, radna A. B. oraz radni E. S., J. Z. i T. S. złożyli tożsame oświadczenia, cytat: "od dnia dzisiejszego będę miał utrudniony dostęp do Internetu jak również telefonu, dlatego proszę o informowanie mniej o wszelkich obowiązkach związanych w pełnieniem funkcji radnego w sposób tradycyjny, tzn. poprzez korespondencję listowną za potwierdzeniem odbioru w miejscu mojego zamieszkania".

Mając na uwadze powyższe oświadczenie, w których radni powołali się tylko na utrudnienia w dostępie do sieci telefonicznej i Internetu w bliżej nie sprecyzowanym czasie, a nie na brak dostępu do telefonów i Internetu w ogóle, zawiadomienie o sesji zwołanej na dzień 3 marca 2016 r. zostało wszystkim radnym przekazane zarówno w dotychczasowy sposób, a więc e-mailem i drogą telefoniczną poprzez sms-y oraz dodatkowo, zgodnie z oczekiwaniem części radnych – w formie pisemnej.

Ze służbowych telefonów z Kancelarii Rady Miejskiej do radnej A. B. oraz wszystkich pozostałych radnych wykonano połączenia telefoniczne (radna A. B. oraz niektórzy radni nie odbierali telefonów, chociaż próby połączenia były kilkakrotnie ponawiane). Radny J. Z. za pierwszym razem odebrał telefon, ale gdy usłyszał, że rozmowa dotyczy informacji o zwołaniu sesji przerwał połączenie w okolicznościach szczegółowo opisanych w notatce służbowej przedłożonej jako dowód w niniejszej sprawie. Przerwane połączenie, co potwierdza biling rozmów przeprowadzonych ze stacjonarnego służbowego telefonu o nr ..., trwało 11 sekund, ale innych telefonów ponawianych jeszcze wielokrotnie radny J. Z. już nie odebrał. Mimo przerwanego połączenia radny również nie oddzwonił do Kancelarii Rady. Zaznaczyć trzeba, że radny nie tylko korzysta z praw, ale spoczywają na nim również obowiązki związane ze sprawowaniem mandatu, zatem jeśli do danego radnego telefonowano z Kancelarii Rady Miejskiej, to oznaczało, że sprawa dotyczyła kwestii związanych z wykonywaniem mandatu radnego i należało skontaktować się z ową kancelarią, w celu poznania powodu wykonanego połączenia.

Nadto do radnej A. B. oraz wszystkich pozostałych radnych wysłano sms-y z treścią zawiadamiającą o zwołanej sesji nadzwyczajnej. Wszystkim, również w dniu 1 marca 2016 r., przesłano taką wiadomość e-mailem. Wiadomości sms-owe przesyłane były dwukrotnie: pierwszy raz z telefonu o numerze ... w dniu 1 marca 2016 r., drugi raz z telefonu o numerze ... wyposażonego dodatkowo w opcję potwierdzenia wysłania wiadomości – w dniu 2 marca 2016 r. Nadto, zgodnie z utrwalonym zwyczajem, gdy sesje lub posiedzenie komisji odbywają się po południu, wysłany został wszystkim radnym w dniu 3 marca 2016 r. sms przypominający o sesji. Wprawdzie radna A. B. oraz troje radnych w w/w oświadczeniach powoływali się na utrudnienia w komunikacji telefonicznej, jednak aktywny sygnał przy próbie skomunikowania się oraz potwierdzenie dostarczenia wiadomości sms (do wszystkich radnych) przez operatora sieci pozwolił uznać, że skarżąca oraz pozostałe osoby mieli możliwość wykonywania i przyjmowania połączeń, w tym także sms-ów.

Ze względu na powyżej przytoczone oświadczenia do radnej A. B. oraz pozostałej trójki radnych podjęto dodatkowo próby dostarczenia materiałów w formie pisemnej. W dniu 1 marca z Kancelarii Rady Miejskiej i Współpracy z Zarządami Osiedli wykonano telefon do miejsca pracy radnej A. B., tj. siedziby Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i tam uzyskano informację, że radna przebywa na zwolnieniu chorobowym. Wykonano również telefon do miejsca pracy radnego J. Z., jednakże nikt nie odbierał połączenia, dlatego pracownik Kancelarii Rady Miejskiej udał się do Centrum Kulturalnego w P. i tam od pracownika sekretariatu uzyskał pisemną informację, że radny przebywa na zwolnieniu chorobowym. Pozostała dwójka radnych, czyli E. S. oraz T. S., do których udał się pracownik ww. Kancelarii i przekazał im ustnie informację o zwołaniu sesji nadzwyczajnej i tematyce posiedzenia, odmówili przyjęcia wręczanych im materiałów. Zdarzenie to miało miejsce w dniu 1 marca 2016 r. na terenie obiektu hali sportowej w P., w której wówczas radni ci przebywali.

W celu przekazania zaproszenia na sesję w dniu 3 marca 2016 r. oraz materiałów z tym związanych pracownik kancelarii udał się dwukrotnie: w dniu 1 marca i 2 marca 2016 r. do miejsca zamieszkania radnej A. B., lecz mimo wielokrotnych prób nikt nie zgłaszał się do domofonu i nie można było dostarczyć przesyłki do rąk własnych. Nadto w dniu 1 marca 2016 r. w godzinach wieczornych funkcjonariusz Straży Miejskiej w P. podjął próbę dostarczenia przedmiotowej przesyłki do radnej A. B. w miejscu jej zamieszkania, lecz bezskutecznie. Taka sama sytuacja miała miejsce w przypadku próby dostarczenia przesyłki do radnego J. Z. w miejscu jego zamieszkania.

Zaproszenie na sesję i projekt uchwały dostarczono więc do przydomowej skrzynki pocztowej radnej A. B. oraz radnego J. Z., co udokumentowano fotograficznie. Adres zamieszkania powzięto z ankiet złożonych przez wszystkich radnych w związku z rozpoczęciem pełnienia mandatu. Z całości działań sporządzono szczegółową notatkę służbową.

W związku z wielokrotnymi próbami nawiązania połączenia telefonicznego, wysłania wiadomości tekstowej e-mail i sms, prób doręczenia w miejscu pracy, a ostatecznie pozostawienia zawiadomienia w skrzynce przydomowej Sąd stwierdził, że nie można uznać, iż radna A. B. i pozostała grupa radnych nie mieli świadomości powiadamiania o zwołaniu sesji. Okoliczności nieprzyjmowania połączeń telefonicznych oraz odmowy przyjęcia przesyłek, pozwalają sądzić, że radni Ci powzięli wcześniej informację o próbach powiadomienia o sesji przez pracowników kancelarii i świadomie nie przyjmowali połączeń telefonicznych, nie zgłaszali się do domofonów, czy też osobiście odmawiali odbioru przesyłki w momencie, gdy urzędnik informował, od jakiego podmiotu przesyłka pochodzi i co zawiera.

Sąd podzielił stanowisko organu, że przewodnicząca Rady Miejskiej podjęła wszystkie możliwe, wyczerpujące i dostępne w okolicznościach niniejszej sprawy działania mające na celu przekazanie wszystkim radnym, w tym pani A. B. informacji o miejscu, terminie i programie sesji. Zawiadomienie to może nastąpić w dowolnej formie – ustnie, telefonicznie, drogą e-mailową czy poprzez kuriera. Statut Miasta nie zawiera w tym zakresie szczegółowej regulacji, tym samym znaczenie ma dotychczasowa stosowana w tym zakresie praktyka. W niniejszej sprawie już w dniu 1 marca 2016 r. wszystkim radnym w tym skarżącej wysłane zostały e-maile z informacją o sesji, oprócz tego wszyscy radni, w tym skarżąca, otrzymali sms-y z informacją o sesji nadzwyczajnej. Niezależnie od tego skarżąca otrzymała do swojej pocztowej skrzynki przydomowej, pod adres wskazany przez nią jako adres zamieszkania, pisemne zaproszenie na sesję zwołaną na dzień 3 marca 2016 r. wraz z porządkiem obrad i projektem uchwały. Wszystkie podjęte w tej sprawie czynności dają w ostateczności podstawę do przyjęcia, że informacja o zwołaniu sesji, w tym porządek obrad, doszły do skarżącej, a tym samym, że miała ona wiedzę, iż na dzień 3 marca 2016 r. zwołano sesję Rady Miejskiej w P., której przedmiotem miało być wyrażenie zgody na rozwiązanie z nią stosunku pracy.

Przechodząc do oceny zarzutów merytorycznych skargi Sąd podkreślił, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa wyrażenia takiej zgody pozostawione jest uznaniu rady gminy, z wyjątkiem sytuacji, gdy rada dojdzie do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takiej sytuacji – co jednoznacznie wynika z brzmienia powołanego wyżej przepisu – rada zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody. Rada gminy obowiązana jest badać motywy pracodawcy zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym. Od tych bowiem ustaleń zależy, czy rada gminy zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, kierując się okolicznościami występującymi w danym przypadku bądź wyrazi zgodę uznając, że nie zachodzi ustawowa przesłanka negatywna określona w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym o wyrażenie zgody na odwołanie skarżącej ze stanowiska.

W uzasadnieniu swego wniosku do Rady Miejskiej w P. Wojewoda P. wyjaśnił, że zmiana na przedmiotowym stanowisku podyktowana jest potrzebą dokonania przekształceń organizacyjnych i kadrowych w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków z siedzibą w P. Ponadto zwrócił uwagę na konieczność zapewnienia pożądanej współpracy P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z Wojewodą P. przy realizacji statutowych zadań ww. Urzędu. W uzupełnieniu do wniosku Wojewoda P. poinformował, że przyczyną odwołania nie są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego.

Uzasadnienie kontrolowanej uchwały jest powtórzeniem uzasadnienia wniosku Wojewody. Zdaniem Sądu, bezsporne jest w sprawie, że przyczyną odwołania D. S. ze stanowiska nie były okoliczności związane z uzyskaniem przez nią mandatu radnej. Nie twierdzi tak zresztą sama D. S. – treść skargi nie zawiera żadnego passusu w tej mierze.

Sąd pierwszej instancji uznał również, że niezasadny jest zarzut skarżącej, iż uzasadnienie uchwały jest niewystarczające i nie pozwala zweryfikować prawidłowości jej podjęcia. W ocenie Sądu, uzasadnienie to jest wyczerpujące i szczegółowe. W sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wynika z niego, że przyczyną odwołania radnej ze stanowiska nie były okoliczności związane z wykonywaniem mandatu, ale okoliczności inne opisane w tym uzasadnieniu.

Sąd oceniając prawidłowość tegoż uzasadnienia miał także na względzie fakt, że A. B. pozostawała w stosunku pracy na podstawie powołania – art. 91 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opieki nad zabytkami (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1446). Stosunek pracy z powołania charakteryzuje się tym, że pracownik zatrudniony na podstawie powołania nie może skutecznie kwestionować odwołania ze stanowiska ze względu na brak uzasadnionej przyczyny. Wynika to z tego, że przepisy kodeksu pracy regulujące ten stosunek pracy z zasady dają pracodawcy niczym nieskrępowaną możliwość odwołania pracownika (art. 69 i art. 70 kodeksu pracy, a w szczególności art. 70 § 11 kodeksu pracy odwołanie nie musi zawierać przyczyny odwołania).

W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w wyroku z dnia 27 kwietnia 2010 r., II PK 314/09, iż pracownik zatrudniony na podstawie powołania nie może kwestionować skutecznie odwołania równoznacznego z rozwiązaniem umowy o pracę ze względu na brak uzasadnionej przyczyny. Ogólna klauzula zawarta w art. 69 pkt 1 kodeksu pracy o wyłączeniu trybu postępowania przy rozwiązywaniu umów o pracę z pracownikami powołanymi nie ma zastosowania do pracowników zatrudnionych na podstawie powołania, będących jednocześnie radnymi. Treść art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jednoznacznie obejmuje ochroną w nim przewidzianą wszystkich pracowników, w tym i tych, którzy stali się pracownikami w następstwie powołania. Ochroną objęta jest trwałość stosunku pracy. W konsekwencji odwołania ze stanowiska pracownika powołanego – radnego, skutkujące rozwiązanie stosunku pracy bez zgody rady gminy, będzie stanowiło naruszenie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i jako niezgodne z prawem daje pracownikowi odwołanemu prawo dochodzenia odpowiednio roszczeń określonych w art. 45 kodeksu pracy (tak słusznie Sąd Najwyższy w wyroku z 25 lutego 2015 r., II PK 101/14). Celem regulacji art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest jednak zapewnienie radnemu swobodnego sprawowania mandatu, a nie zabezpieczenie go przed utratą pracy, to rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wyrażenia zgody na zwolnienie, nie powinna ingerować w prawo pracodawcy do "rozstania" się z pracownikiem, gdy ma to uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Tak, więc w każdym przypadku nie wyrażenia zgody przez radę gminy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, powinno być wykazane, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu, determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę (tak słusznie NSA w wyroku z 5 czerwca 2014 r., II OSK 3133/13).

Sąd wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały zawierało odniesienie do przyczyn planowanego odwołania skarżącej, tj. akcentowało także brak związku odwołania z wykonywaniem mandatu radnej. Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, nie mogło ono zawierać innych elementów. Przyczyną odwołania wskazaną przez Wojewodę P. nie była jakość pracy skarżącej, ale konieczność zapewnienia pożądanej współpracy Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z Wojewodą oraz potrzeba dokonania przekształceń organizacyjnych i kadrowych. Nowy Wojewoda P. uznał, że w tym zakresie i z podanych przyczyn chciałby współpracować z inną osobą. Rada akceptując argumentację Wojewody P. w okolicznościach sprawy nie naruszyła prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną oddalił.

Końcowo Sąd zaznaczył, że powołane w skardze wnioski dowodowe z dokumentów dotyczyły akt administracyjnych sprawy. Sąd oddalił wniosek dowodowy skarżącej z zeznań świadków jako niedopuszczalny na podstawie art. 106 § 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

A. B. wniosła skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

– § 28 ust. 1 w zw. z § 19 ust. 2 Statutu Miasta P. (dalej: Statut) i art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – poprzez jego błędną wykładnie, a w konsekwencji przyjęcie, iż wskazane przepisy regulujące tryb zwoływania tzw. "nadzwyczajnych" sesji rady mają charakter regulacji szczególnych w stosunku do trybu zwoływania zwykłych sesji rady,

– § 28 ust. 1 w zw. z § 19 ust. 2 Statutu Miasta P. i art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że niedotrzymanie terminu z § 28 wskazanego Statutu w realiach sprawy było usprawiedliwione - podczas gdy Statut nie zawiera odrębnych zasad postępowania przy zwoływaniu sesji nadzwyczajnych i zwykłych, przyjmując w tym zakresie jednolity sposób postępowania, a tym samym niezależnie od trybu zwoływania posiedzenia rady, jej przewodniczący zobowiązany jest zawiadomić radnych na co najmniej 7 dni przed terminem sesji;

– art. 25 ust. 2 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na ustaleniu, że sporządzone uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest wyczerpujące i szczegółowe, a z jego treści wynika, iż przyczyną odwołania Skarżącej nie były okoliczności związane z wykonywaniem mandatu, w sytuacji gdy uzasadnienie skarżonej uchwały sprowadza się do przytoczenia twierdzeń zawartych we wniosku Wojewody P. oraz powołania art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym – a tym samym jest sprzeczne z normami wynikającymi ze wskazanych przepisów;

– art. 24 ustawy o samorządzie gminnym i § 72 ust. 2 Statutu Miasta P. poprzez przyjęcie, że Przewodnicząca Rady Miasta P. wywiązała się z obowiązku zawiadomienia wszystkich radnych o sesji Rady Miasta w dniu 3 marca 2016 r., w sytuacji gdy faktycznie uniemożliwiono skarżącej oraz innym radnym wzięcie udziału w posiedzeniu Rady Miasta P.;

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

– art. 3, art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 106 § 3 i 5 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 233 kodeksu postępowania cywilnego poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego sprawy, prowadzącego do błędnego przyjęcia, że na gruncie niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia procedury zwoływania sesji Rady Miejskiej (choćby w kontekście niewywiązania się Przewodniczącej Rady z obowiązku zawiadomienia wszystkich radnych o każdej sesji) a tym samym uniemożliwienia skarżącej oraz innym radnym udziału w posiedzeniu rady – w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż w trakcie zwoływania sesji naruszono wymóg zawiadomienia radnych na co najmniej 7 dni przed terminem sesji, a ponadto nie daje on podstaw do przyjęcia aby wszyscy radni zostali prawidłowo poinformowani o sesji;

– art. 3, art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 106 § 3 i 5 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 233 kodeksu postępowania cywilnego polegające na zastosowaniu przez Sąd oczywiście błędnych kryteriów oceny dowodów oraz przekroczenia granicy swobodnej oceny dowodów przejawiające się w naruszeniu obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych – skutkujące wadliwym przyjęciem, iż brak zwołania sesji w sposób nie dający wątpliwości co do tego, czy wszyscy radni zostali zawiadomieni o jej terminie nie daje podstaw do przyjęcia, że Skarżącej oraz innym radnym uniemożliwiono udział w posiedzeniu Rady Miasta, mimo że każdy radny ma prawo i obowiązek udziału w pracach rady miasta;

– art. 147 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez oddalenie skargi i w efekcie odmowę stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta P. z dnia 3 marca 2016 r. nr ..., pomimo mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz Statutu Miasta P. w sposób opisany w skardze.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta P. z dnia 3 marca 2016 r. Nadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 20 ust. 3 ustawy z 28 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym "Na wniosek wójta lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję rady na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku. Wniosek o zwołanie sesji powinien spełniać wymogi określone w ust. 1 zdanie drugie". Sąd w pełni prawidłowo ocenił zgodność z prawem zwołanie sesji nadzwyczajnej, zarówno co do zachowania terminu, jak i spełnienia wymogu zawiadomienia radnych o zwołaniu sesji. Nie można podzielić zarzutu, że skarżącej i innym radnym uniemożliwiono udziału i wypowiedzenia się przez wysłuchanie w czasie sesji. Sąd przytoczył przebieg czynności podjętych w celu doręczenia informacji o zwołaniu sesji, a dla ich zgodności z przepisami prawa ma istotne znaczenie to, że radny ma obowiązek udziału w pracach rady, w tym niezbędna jest szczególna staranność w podjęciu przez radnego czynności dla uzyskania informacji o sesjach rady jak stanowi wprost art. 24 ustawy o samorządzie gminnym, co powoduje, że postawiony zarzut w tym zakresie jest niezasadny.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia § 28 ust. 1 w związku z § 19 ust. 2 Statutu Miasta P. w związku z art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Pierwszeństwo ma regulacja ustawowa, która w zakresie zwoływania sesji nadzwyczajnej w tym terminu stanowi, że "Przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku". Termin w ciągu 7 dni to termin, który jest terminem maksymalnym, a zatem zwołanie sesji w terminie krótszym jest dopuszczalne. Wynika to z racji wprowadzenia sesji nadzwyczajnych, a zatem zasadne jest przyjęcie, że stanowi to rozwiązania szczególne wobec regulacji sesji zwoływanych w trybie podstawowym.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 25 ust. 2 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Według art. 25 ust. 2 rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady, której jest członkiem. Artykuł 25 ust. 2 wyznacza przesłankę wyłączającą wyrażenie zgody przez radę gminy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Według przyjętej regulacji, rada odmawia wyrażenia zgody, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Tak przyjęta konstrukcja przesłanki negatywnej w art. 25 ust. 2 in fine ustawy o samorządzie gminnym przesądza o tym, że jeżeli nie wystąpi, rada gminy ma pozostawioną swobodę oceny w podjęciu uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W orzecznictwie sądowym przyjęte jest, że regulacja art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym została wprowadzona dla zagwarantowania możliwości sprawowania przez radnego mandatu, zgodnie z przyjętymi rozwiązaniami w tej ustawie. Celem tej regulacji nie jest natomiast udzielenie bezwarunkowej ochrony w sferze uprawnień radnego w płaszczyźnie regulowanej przepisami prawa pracy, pozbawiając pracodawcę możliwości rozwiązania stosunku pracy z radnym. W zaskarżonym wyroku Sąd wskazał na okoliczności, które zostały przyjęte w uchwale wyrażającej zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radną. Zmiany organizacyjne, a przede wszystkim relacja ustrojowa pomiędzy organem administracji rządowej o kompetencji ogólnej, jakim jest wojewoda, a organem administracji rządowej zespolonej oparta na sprawowaniu kierownictwa wobec tego drugiego systemu administracji rządowej przez wojewodę nie daje podstaw do oceny naruszenia przepisów prawa w zaskarżonym wyroku. Sąd przeprowadził zgodną z przepisami prawa ocenę spełnienia wymogu w uzasadnieniu uchwały wyrażającej zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radną. W uzasadnieniu wykluczono związek rozwiązania stosunku pracy w związku z wykonywaniem mandatu przez radną. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podważono tego faktu, a zawarto polemikę co do faktu zmian organizacyjnych. Rada Miasta nie jest powołana do kontroli i oceny zmian organizacyjnych i powołania obsady personalnej w organach administracji rządowej zespolonej, jak i niezespolonej. Rada Miasta nie może ze względu na inną ocenę tych okoliczności nie wyrazić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną. Nie można zatem uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Artykuł 91 ust. 1 tej ustawy stanowi, że uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna. Uchwała jest sprzeczna z prawem jeżeli narusza przepis prawa, na którego podstawie została podjęta. Unormowanie przesłanek wyłączających podjęcie uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym oraz pozostawienie w pozostałym zakresie radzie oceny czy w okolicznościach stanu faktycznego jest zasadne podjęcie uchwały o wyrażeniu zgody nie daje podstaw do wyprowadzenia wadliwości zaskarżonej uchwały. Zaskarżona uchwała nie została podjęta z naruszeniem prawa uzasadniającym zastosowanie sankcji nieważności. Uchwała jest zgodna z przepisami prawa co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy. Postawiony zarzut naruszenia art. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie uwzględnia struktury zawierającej odrębne jednostki redakcyjne, w tym regulujący rodzaje skarg. Sąd przeprowadził kontrolę zaskarżonej uchwały, a z powodu braku przesłanek do zastosowania środka prawnego skargę kasacyjną oddalił. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w pełni obejmowała zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 106 § 3 i § 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Artykuł 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje dopuszczalność przeprowadzenia uzupełniających dowodów z dokumentów, które usuną wątpliwości co do stanu sprawy. W postępowaniu Sąd nie stosował art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając sprawę na podstawie akt sprawy. Tym samym nie naruszył art. 106 § 5 w związku z art. 233 kodeksu postępowania cywilnego, który ma zastosowanie tylko w razie przeprowadzenia uzupełniających dowodów z dokumentów.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 147 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w trybie regulowanym przepisami tej ustawy, przez organ właściwy do jej podjęcia. Nie wystąpiła tego rodzaju wadliwość, która dała podstawy do zastosowania środka prawnego nieważności na mocy art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest zgodne z przepisami prawa.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.