Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2935/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1, art. 151,
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 11
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 64
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1745/17 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. K. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 2400 (dwa tysiące czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1745/17 oddalił skargę D. K. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej: Dyrektor) z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej.

Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] czerwca 2015 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej wraz z załącznikami graficznymi. We wniosku strona wnioskowała o przyznanie płatności do powierzchni gruntów rolnych w ramach pakietu 5. Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000, wariant 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne na powierzchni 28,00 ha oraz wariant 5.5 Półnaturalne łąki świeże na powierzchni 20,38 ha.

W dniu 31 marca – 1 kwietnia 2016 r. w gospodarstwie skarżącego przeprowadzono oględziny działek referencyjnych nr [...] i [...] w zakresie weryfikacji powierzchni PEG.

Następnie 25-26 kwietnia 2016 r. przeprowadzona została kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Podczas kontroli na miejscu stwierdzono nieprawidłowości dotyczące deklarowanych powierzchni działek rolnych, tj.: na działce rolnej A/A1 powierzchnia stwierdzona wyniosła 0,35 ha wobec deklarowanej 0,40 ha, na działce rolnej B1 powierzchnia stwierdzona wyniosła 0,30 ha wobec deklarowanej 0,40 ha, na części działki o pow. 0,06 ha i 0,05 ha stwierdzono sad, na działce rolnej B2 powierzchnia stwierdzona wyniosła 0,19 ha wobec deklarowanej 0,26 ha, na pow. 0,04 ha stwierdzono sad, na działce rolnej D/D1 powierzchnia stwierdzona wyniosła 5,54 ha wobec deklarowanej 5,82 ha, na działce rolnej E/E1 powierzchnia stwierdzona wyniosła 6,61 ha wobec deklarowanej 6,84 ha, na działce rolnej F/F1 powierzchnia stwierdzona wyniosła 6,44 ha wobec deklarowanej 6,66 ha, na działce rolnej G1 powierzchnia stwierdzona wyniosła 5,24 ha wobec deklarowanej 28,00 ha. Oprócz tego na działkach rolnych A1, B1, B2, E1, F1 stwierdzono brak obszaru niekoszonego.

W dniu [...] czerwca 2016 r. do Biura Kontroli na Miejscu Warmińsko- Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. wpłynęły zastrzeżenia skarżącego do wyników z kontroli na miejscu wraz z kopią protokołu oszacowania szkód sporządzonego [...] lutego 2016 r. przez przedstawicieli nadleśnictwa w związku ze szkodami wyrządzonymi na gruntach strony przez dzikie zwierzęta.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. po rozpatrzeniu sprawy wydał w dniu [...] czerwca 2016 r. decyzję, od której skarżący złożył odwołanie. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w P. o uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że doszło do naruszenia przez organ I instancji właściwości miejscowej ponieważ organem właściwym ze względu na adres zamieszkania wnioskodawcy był Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Otwocku.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Otwocku po przekazaniu mu akt sprawy według właściwości i po rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r.: przyznał płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2015 w ramach wariantu 5.5 Półnaturalne łąki świeże po potrąceniu kwoty w wysokości 2 057,70 zł, w wysokości 21 347,78 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości; przyznał kwotę w wysokości 2 362,79 zł przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej; odmówił przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2015 w ramach wariantu 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne i nałożył sankcję w wysokości 20 734,36 zł, która będzie potrącana z płatności realizowanych przez ARiMR w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych.

Orzekając na skutek odwołania Dyrektor decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając stanowisko organu I instancji. Organ odwoławczy zauważył, że podczas kontroli na miejscu dokonano pomiaru zadeklarowanych upraw, sporządzone zostały szkice terenowe, na których inspektorzy oznaczyli granice działek rolnych oraz wskazali miejsca wykonywania zdjęć wraz z ich oznaczeniami. Dyrektor odnośnie stwierdzonych nieprawidłowości jak również zastrzeżeń strony podkreślił, że wykonawca kontroli, Biuro Kontroli na Miejscu w P., przeprowadziło ponowną szczegółową analizę fotografii wykonanych podczas pomiarów działek pod kątem występujących tam upraw. Przeglądowi poddano sporządzone przez kontrolujących szkice poszczególnych działek rolnych. Nie znaleziono jednak jakichkolwiek danych, które pozwalałyby na podważenie wyników kontroli zawartych w protokole. Dyrektor uznał w związku z tym, że kontrola na miejscu została przeprowadzona prawidłowo i nie ma podstaw do zmiany wyników zawartych w raporcie.

Skarżący nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia wskazał, że istotę sporu stanowi zasadność zaskarżonej decyzji w kontekście uznania przez organ, że działki rolne zgłoszone do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za rok 2015 miały ze względu na stwierdzone w toku kontroli na miejscu nieprawidłowości, które spowodowały, że powierzchnia stwierdzona była mniejsza niż zadeklarowana we wniosku.

Zdaniem Sądu I instancji stanowisko organów oparte o wyniki kontroli jest prawidłowe. Sąd uznał również za zasadne uwzględnienie przez organ dodatkowych wyjaśnień do przeprowadzonej kontroli udzielonych przez Biuro Kontroli na Miejscu w P. w odpowiedzi na zastrzeżenia strony.

WSA zaznaczył, że zastrzeżenia skarżącego budziła kwestia istnienia stwierdzonych nieprawidłowości, których skutkiem były wyłączenia od płatności określonych części działek rolnych (np. sad), które zostały uwzględnione w ramach JPO (płatności bezpośrednich). Sąd I instancji ustosunkowując się do tego stanowiska w pierwszej kolejności wskazał przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie. Następnie WSA stwierdził, że organ w sposób konkretny odniósł się do przedstawionego zarzutu i wyjaśnił stan działek, w tym działek B1/B2 (wskazując, że na ich części jest na nich w istocie trawnik), odnosząc się do całości zgromadzonego materiału dowodowego.

Sąd I instancji odnosząc się do tego zarzutu kwestionującego stwierdzenie, że na części działek znajduje się również sad, wskazał że zgodnie § 11 ust. 5 rozporządzenia MRiRW z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego PROW na lata 2014-2020 (Dz.U. 2015, poz. 415 - dalej: rozporządzenie MRiRW) w przypadku gdy na działce rolnej występują drzewa, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna może być przyznana do gruntu, na którym jest położona ta działka, jeżeli występujące na tym gruncie drzewa są rozrzucone, a liczba tych drzew na hektar tego gruntu nie przekracza 100 drzew, zaś na tym gruncie można prowadzić działalność rolniczą w podobny sposób, jak na gruncie o takiej samej powierzchni, na którym drzewa nie występują.

Sąd I instancji w przedmiotowej kwestii, po zapoznaniu się z załączoną do akt płytą DVD zawierającą zdjęcia gospodarstwa rolnego (w tym spornych działek), uznał rację organu co do tego, że na wspomnianych działkach znajdują się regularne nasadzenia drzewek owocowych i krzewów i w żadnym wypadku nie można uznać, że wspomniane drzewa są rozrzucone, ponieważ określenie to zdaniem Sądu odnosi się do sytuacji występowania pojedynczych drzew rosnących nieregularnie, w pewnej od siebie odległości. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca. W ocenie Sądu I instancji skoro kontrolujący w protokole kontroli wyraźnie zapisali w odniesieniu do wspomnianych działek, że występuje na nich sad, to mieli świadomość faktu, że chodzi o zwarte nasadzenia na pewnej, określonej powierzchni o takiej ich ilości, która w przeliczeniu dałaby ilość większą niż 100 drzew na 1 ha, ponieważ tego rodzaju zapis niesie za sobą określone konsekwencje. Tym samym mimo więc faktu, że stwierdzenie to wprost nie zostało zawarte w protokole kontroli, to mogło ono w ocenie WSA, zostać przywołane w ramach wyjaśnień Biura Kontroli dokonanych wobec zgłoszonych zastrzeżeń strony.

Sąd I instancji wskazał ponadto w zakresie zarzutów skarżącego dotyczących braku odniesienia się do jego twierdzeń dotyczących działki D1, że istotnie organ nie odniósł się do twierdzeń skarżącego zawartych w odwołaniu (i powtórzonych w skardze), że jego zdaniem z pomiaru wyłączone zostały części działki oznaczone kodem [...] (oznacza on, że stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania dop. Sądu), w sytuacji gdy jego zdaniem z fot. 40 i 48 z dnia kontroli nie wynika, że są to obszary niekwalifikujące się do płatności, tym niemniej nie jest to uchybienie, które może doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. WSA zaznaczył, że organ II instancji podzielił ustalenia faktyczne organu I instancji, który opierając się na wynikach kontroli i uwagach inspektorów, którzy dokonali oględzin wszystkich działek, w tym przedmiotowej, zawarli określone spostrzeżenia co do stwierdzonych uchybień w zakresie kwalifikowalności ich powierzchni, co doprowadziło do pomniejszenia działki D1 z 5,82 ha do 5,54 ha. WSA zauważył, że to inspektorzy wykonali wszystkie zdjęcia działek, w tym te, na które powołuje się skarżący uznając, że dowodzą one poczynionych w protokole zastrzeżeń. Tymczasem skarżący poza postawieniem tezy, że jego zdaniem działka kwalifikowała się w całości do płatności niczym konkretnym swoich twierdzeń nie poparł. W tym stanie rzeczy w ocenie WSA należało uznać stanowisko skarżącego w tej mierze za gołosłowne. Zdaniem WSA nie ma również racji skarżący wskazując, że suma pomniejszeń działek w pakiecie 5.5 wskazana w decyzji Kierownika Biura w istocie wynosi 0,85 ha a nie jak wskazał 0,95 ha, co uznał za prawidłowe organ II instancji, ponieważ organ I instancji popełnił oczywistą pomyłkę w przypadku pomniejszeń dotyczących działki B1. Jak wynika bowiem z protokołu kontroli w przypadku działki B1 stwierdzono 0,3 ha (0,30) w sytuacji gdy skarżący zadeklarował we wniosku 0,40 i zostało to prawidłowo wskazane przez Dyrektora na str. 2 zaskarżonej decyzji.

Jeśli chodzi o wariant 5.4 Sąd I instancji również w całości uznał za trafne stanowisko organu. Zdaniem Sądu skarżący nie podważył skutecznie ustaleń kontroli, z których wynika, że powierzchnia kwalifikująca się do przyjęcia zobowiązania w ramach tego wariantu stanowiąca działkę rolną G1, wynosi nie 28 ha a jedynie 5,24 ha. Kontrolujący zawarli konkretne uwagi odnoszące się do tej działki, wykonali zdjęcia i wskazali, że na jej powierzchni w licznych jej miejscach występuje tzw. "ugór czarny", co powoduje, że działka ta w tej sytuacji na zdyskwalifikowanej części utraciła charakter Półnaturalnej łąki wilgotnej i nie spełnia już wymagań określonych w Załączniku nr 4 do rozporządzenia MRiRW w zakresie wykazu upraw, do których przewidziane są płatności.

WSA podkreślił, że nie ulega w sprawie wątpliwości, że w dacie składania wniosku działka G1 odpowiadała wymogom wariantu 5.4, co stwierdził ekspert, ale charakter ten utraciła, co potwierdziła kontrola. W tej sytuacji nie ma znaczenia, że stało się to na skutek działalności dzikich zwierząt już po fakcie złożenia wniosku, co potwierdza złożony przez skarżącego w czerwcu 2016 r. (już po dokonanej kontroli) protokół szkód z [...] lutego 2016 r. Skarżący przed wspomnianą kontrolą faktu tego nie zgłosił, nie skorygował także wniosku, co zgodnie z art. 15 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, pozwoliłoby na odstąpienie od zastosowania kary.

Sad I instancji przypomniał, że wniosek za 2015 r. w sprawie wskazywanych w nim płatności, w tym w zakresie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej dotyczył nie tylko pierwszej płatności ale w pierwszym rzędzie podjęcia się zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego, które byłoby obowiązujące przez 5 lat. Warunki realizacji przedmiotowego zobowiązania przez rolnika lub zarządcę określa § 4 ust. 2 rozporządzenia MRiRW stanowiąc m. in. w pkt 2, że nie może on przekształcać występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych i pastwisk trwałych w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. Niezależnie więc z jakiego powodu doszło do takiego przekształcenia nie można uznać, że stwierdzenie istnienia ugoru czarnego, pozwala organowi na przyjęcie zgłoszonego wniosku w ramach określonego wariantu i uznania, że doszło do przyjęcia zobowiązania w takim zakresie. Zasadnie zatem w ocenie WSA organ uznał, ż zobowiązanie w przypadku tego wariantu może dotyczyć jedynie powierzchni 5,24ha. Bez znaczenia w związku z tym pozostaje kwestia tego, że działania podjęte przez skarżącego zmierzały do usunięcia szkód i że dokonał on rekultywacji w postaci włókowania, które wykonał w terminie oraz, że według niego miał prawo wyczyścić też rowy melioracyjne i rozplantować uzyskany z nich tzw. urobek. Problem w tej sprawie nie polega bowiem na ocenie tego, czy skarżący wykonał w terminie możliwe do podjęcia zabiegi agrotechniczne przewidziane dla tego wariantu a na tym, że zakwestionowana część działki, nie spełniała przed podjęciem decyzji w sprawie zobowiązania i pierwszej płatności wymogów wariantu 5.4.

Zdaniem Sądu I instancji organy zasadnie w zakresie tego wariantu na podstawie art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014 odmówiły skarżącemu przyznania płatności i nałożyły sankcję. Sąd uznał również, że organy trafnie odwołując się do treści art. 4 ust. 1 powyższego rozporządzenia wskazały, że ma on zastosowanie wyłącznie do płatności bezpośrednich i nie ma zastosowania m.in. do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych, do których zastosowanie ma wprawdzie akapit drugi tego przepisu ale dotyczy on wyłącznie możliwości proporcjonalnego wycofania płatności (czyli musi być ona uprzednio udzielona) w przypadku wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. W ocenie WSA bezzasadny jest również zarzut skarżącego dotyczący faktu, że w sprawie nie został zastosowany art. 64 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia wskazywanych w skardze przepisów art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U z 2017, poz. 562 - dalej: ustawa o wspieraniu), ponieważ stan faktyczny w sprawie został prawidłowo ustalony a zaskarżona decyzja w sposób prawidłowy i wyczerpujący przedstawiła zarówno stan faktyczny sprawy, jak i mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa. Odniesiono się w niej także do twierdzeń skarżącego, co powoduje, że niezasadny stał się zarzut dotyczący naruszenia art. 8 k.p.a. Organ prawidłowo zatem odmówił udzielenia wnioskowanej płatności za 2015 rok, nie doszło więc do naruszenia pozostałych przepisów wskazywanych w skardze.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto skarżący wniósł o nieprzeprowadzanie rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 7 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2015 r. w sprawie warunków i trybu przeprowadzania czynności kontrolnych w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r., poz. 1344) poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że kontrolujący prawidłowo nie uwzględnili wniesionych w terminie uwag skarżącego odnośnie przeprowadzonej kontroli, mimo iż wskazywały na popełnione w czasie kontroli błędy oraz uzasadniały sporządzenie nowego raportu lub zmianę istniejącego, co miałoby znaczący wpływ na dalsze procedowanie w przedmiotowej sprawie,

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 4 i § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2015 r. w sprawie elementów krajobrazu uznawanych za część kwalifikującego się obszaru działki rolnej oraz ich szerokości (Dz.U. z 2015 r., poz. 336) poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że żywopłoty, których szerokość nie przekracza 2 m zalicza się do całkowitej powierzchni działki rolnej, co ma istotne znaczenie w kontekście przeprowadzonej kontroli, bowiem na dołączonym do protokołu kontroli zdjęciu 29 widoczny jest wyłącznie żywopłot o szerokości poniżej 2 m, wobec czego powinien być on zaliczony do całkowitej powierzchni działki rolnej.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie obu decyzji, podczas gdy błędy w niej popełnione dawały podstawę do jej uchylenia,

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i merytorycznego wyjaśnienia przesłanek, którymi Sąd kierował się przy nieuwzględnieniu zarzutów dotyczących nieprawidłowości w przeprowadzonej kontroli, poprzestając w zasadzie na powieleniu okoliczności wskazywanych przez organy,

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 (Dz.U.UE. z 2013 r., nr L 347/549) poprzez nieuwzględnienie, że art. 64 rozporządzenia nie przewiduje żadnego terminu na zgłoszenie wystąpienia siły wyższej, co spowodowało bezpodstawne pominięcie przy orzekaniu tego przepisu i w konsekwencji spowodowało nałożenie sankcji na skarżącego, mimo iż z przepisu tego wynika możliwość odstąpienia od jej zastosowania,

- art. 151 w zw. z art. 134 i 135 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i niewykroczenie poza granice skargi, do czego zobowiązuje art. 134 p.p.s.a. pominięcie że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami, co w niniejszej sprawie spowodowałoby konieczność rozważenia o wielu błędach popełnionych przez organy, co winno skutkować uchyleniem obu decyzji.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Uwzględniwszy stanowisko skarżącego kasacyjnie dotyczące zrzeczenia się rozprawy oraz fakt, że strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Postawione w złożonej skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za bezskuteczne.

W pierwszych dwóch zarzutach skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie § 7 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2015 r. w sprawie warunków i trybu przeprowadzania czynności kontrolnych w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 oraz § 2 pkt 4 i § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2015 r. w sprawie elementów krajobrazu uznawanych za część kwalifikującego się obszaru działki rolnej oraz ich szerokości. Powiązał je z przepisem o charakterze wynikowy art. 151 p.p.s.a.

W pierwszym z nich podniósł, że do naruszenia wskazanego przepisu doszło poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że kontrolujący prawidłowo nie uwzględnili wniesionych w terminie uwag skarżącego odnośnie przeprowadzonej kontroli, mimo iż wskazywały na popełnione w czasie kontroli błędy oraz uzasadniały sporządzenie nowego raportu lub zmianę istniejącego, co miałoby znaczący wpływ na dalsze procedowanie w przedmiotowej sprawie.

W drugim zauważył, że do naruszenia powołanego przepisu doszło poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że żywopłoty, których szerokość nie przekracza 2 metrów zalicza się do całkowitej powierzchni działki rolnej, co ma istotne znaczenie w kontekście przeprowadzonej kontroli, bowiem na dołączonym do protokółu kontroli zdjęciu 29 widoczny jest wyłącznie żywopłot o szerokości poniżej 2 metrów, wobec czego powinien być on zaliczony do całkowitej powierzchni działki rolnej.

W zakresie przywołanych jako naruszone przepisów prawa materialnego wskazać należy, że zarzuty te nie były artykułowane w skardze do Sądu I instancji. Zatem ich skuteczność zależy od powiązania ich z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., tzn. z przepisem, który nakazuje Sądowi I instancji zbadanie sprawy w jej całokształcie bez względu na podnoszone zarzuty.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który skład rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, że treść przepisów art. 183 § 1 w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. sprawia, iż w sytuacji, gdy z powodu braku w skardze stosownych zarzutów sąd I instancji pominął w swych ocenach kwestię naruszenia określonych przepisów prawa materialnego można do niej wrócić w postępowaniu przed sądem kasacyjnym tylko wtedy, gdy zarzut uchybienia tych, pominiętych, przepisów połączony zostanie z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. W przeciwnym razie sąd kasacyjny, jakim jest sąd administracyjny II instancji, nie ma procesowego dojścia do tych zarzutów (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2006 r., sygn. akt I FSK 255/06, LEX nr 317744, wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 1647/07, LEX nr 519173, wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 97/08, LEX nr 521952, wyrok NSA z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt I GSK 75/14, LEX nr 2091076, wyrok NSA z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt I GSK 394/14, LEX nr 1800458, wyrok NSA z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt I GSK 155/15, LEX nr 317744).

W następnym zarzucie, dotyczącym już prawa procesowego, powołano jako naruszone art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego ostatniego i nieuchylenie obu decyzji, podczas, gdy błędy w niej popełnione dawały podstawę do jej uchylenia.

Podnieść w tym zakresie przede wszystkim należy, że wskazany art. 145 § 1 p.p.s.a. posiada kilka jednostek redakcyjnych. Podstawa kasacyjna winna wskazywać naruszenie konkretnego przepisu prawa powołanego poprzez podanie jego artykułu, paragrafu, ustępu, punktu czy litery, w zależności od konstrukcji danej regulacji prawnej, wskazanie to musi być więc precyzyjne. Ponadto należy podać sposób naruszenia przywołanego przepisu , gdyż przepis prawa może być naruszony na wiele sposobów. Jeżeli w zarzucie wskazano na naruszenie prawa procesowego, to należy wykazać istotny wpływ tego naruszenia na wynik sprawy.

W orzecznictwie NSA zarysował się w tym zakresie jednoznaczny pogląd, z którego wynika, że skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa (oznaczonych numerem artykułu, paragrafu, ustępu, a także miejsca publikacji wymienianych w podstawach skargi przepisów), którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt I GSK 140/10, LEX nr 990041, wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 217/11, LEX nr 1081761, wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 349/10, LEX nr 1080116).

Brak takiej konkretyzacji regulacji prawnej, która została naruszona uniemożliwia dokonanie oceny legalności zaskarżonego orzeczenia poprzez pryzmat tak postawionego zarzutu.

Dalej w zakresie omawianego zarzutu podnieść należy, że wskazane w zarzucie przepisy art. 151 i art. 145 § 1 p.p.s.a. mają charakter wynikowy i nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.

W orzecznictwie NSA prezentowany jest jednolity pogląd, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, regulują sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzuty nie są trafne (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, LEX nr 1666121, wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 78/14, LEX nr 1677528, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1442/13, LEX nr 1783566, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1443/13, LEX nr 1774171).

W kolejnym zarzucie powiązano art. 151 p.p.s.a. z art. 11 k.p.a., tj. przepisem regulującym zasadę przekonywania stron do podjętego przez organy rozstrzygnięcia, poprzez brak wszechstronnego i merytorycznego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się Sąd przy nieuwzględnieniu zarzutów dotyczących nieprawidłowości w przeprowadzonej kontroli, poprzestając w zasadzie na powieleniu okoliczności wskazywanych przez organy.

Zauważyć w kontekście tak postawionego zarzutu należy, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 11 k.p.a., czyli zasady przekonywania stron do zajętego przez te organy stanowiska w sprawie, gdyż Sąd ten przepisów k.p.a., w tym art. 11 k.p.a., nie stosuje, proceduje bowiem w oparciu o ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut tego typu kierowany pod adresem Sądu I instancji winien wskazywać jako naruszony przepis procedury sadowoadministracyjnej ze wskazanie naruszenia tego prawa poprzez błędną czy niewłaściwą ocenę działań organów w zakresie ich obowiązku - przekonywania strony do podjętego rozstrzygnięcia.

W zakresie ostatnich dwóch zarzutów naruszenia art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 64 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 oraz w powiązaniu z art. 134 i 135 p.p.s.a., wskazać jeszcze raz należy na zasadę konstruowania zarzutów kasacyjnych w sposób precyzyjny, tj. z uwzględnieniem konkretnej jednostki redakcyjnej danego uregulowania. Zarówno powołany jako naruszony art. 64 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, jaki i art. 134 p.p.s.a. są przepisami, które posiadają więcej jednostek redakcyjnych, zatem, jak wcześniej to już zauważono, dla skuteczności takiego zarzutu potrzebna jest precyzja we wskazaniu konkretnego unormowania, które zostało naruszone. Brak tej precyzji skutkuje tym, iż w zasadzie niewiadomo dlaczego doszło do naruszenia art. 135 p.p.s.a.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie zresztą przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 1047/12, LEX nr 1487688 oraz wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337).

Dlatego też postawione w skardze kasacyjnej zarzuty, należało uznać za bezskuteczne.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).