Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1371/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 233 w zw. z art. 106 par. 5 p.p.s.a.
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 59/11 w sprawie ze skargi D. S. i P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 marca 2011 roku, sygn. akt II SA/Łd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę D. S. i P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] października 2010 roku, nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 roku, wydaną na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 53, art. 54, art. 59, art. 60, art. 61 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), Prezydent Miasta Łodzi ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z przyłączem energetycznym, wodociągowym i gazowym, tymczasowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe (użytkowanym do czasu wybudowania miejskiej sieci kanalizacyjnej) oraz dwoma zjazdami na terenie nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...] na działkach nr [...] obręb [...], z uwzględnieniem linii zabudowy wskazanych na załączniku graficznym.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podniósł, że w dniu 28 kwietnia 2010 roku M. S. złożyła wniosek o wydanie warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji. Teren, którego dotyczy wniosek, nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z dnia [...] marca 2006 roku ustalono dla tego terenu warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami: wodociągowym, energetycznym i gazowym, szczelnym zbiornikiem dwukomorowym na nieczystości ciekłe o pojemności 10 m3 oraz zjazdem na działkę. Obecnie ustalane są warunki zabudowy dla odmiennej inwestycji.

W wyniku analizy urbanistycznej ustalono, że sąsiednie działki znajdujące się w obszarze analizowanym, dostępne z ulicy [...], są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zakresie kontynuacji funkcji (na sąsiednich działkach znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne), parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Zgodnie z przeprowadzoną analizą urbanistyczną dla określenia linii zabudowy zasadne jest jej ustalenie zgodnie z wnioskiem inwestora, gdyż tak usytuowany budynek będzie się mieścił w strefie zabudowy, wyznaczonej przez istniejące budynki mieszkalne jednorodzinne w obszarze analizowanym. Ze względu na układ przestrzenny działek występujących pod zmiennym kątem w stosunku do ulicy [...], nie ma możliwości jednoznacznego i czytelnego określenia obowiązującej linii zabudowy. W związku z powyższym uzasadnione jest wprowadzenie zamiast zapisu "obowiązująca linia zabudowy" zapisu "nieprzekraczalna linia zabudowy", która będzie równoległa do linii regulacyjnej ulicy. Umożliwi to jednoznaczne i czytelne określenie kontynuacji zabudowy w liniach zabudowy, wytworzonych przy ul. [...].

Linie zabudowy dla ul. [...] są niejednorodne, ale czytelnie określają strefę zabudowy, która nie przekracza 50 m od linii regulacyjnych. Pozostałe parametry zabudowy wynikają z analizy parametrów istniejącej zabudowy. Objęte wnioskiem działki położone są bezpośrednio przy ul. [...] – publicznej drodze gminnej. Inwestor przedstawił warunki techniczne gestorów sieci dla projektowanego przyłącza wodociągowego, energetycznego i gazowego. Ulica [...] w rejonie inwestycji nie posiada miejskiej sieci kanalizacyjnej. W tym zakresie projektuje się rozwiązanie lokalne. Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Na działce nie występują grunty rolne ani leśne. Teren nie wymaga więc uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Nie stwierdzono też niezgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli D. S. i P. S. podnosząc zarzut niezgodności paramentów określonych w decyzji z sąsiednią zabudową, brak prezentacji przeprowadzonej analizy architektoniczno – urbanistycznej, brak podstaw do wytyczenia nowej linii zabudowy oraz intensyfikacji zabudowy oraz brak określenia parametrów zabudowy dla drugiego budynku, a w konsekwencji tego niespełnienie warunków określonych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...] października 2010 roku, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że analiza urbanistyczna jest prawidłowa pod względem formalnym oraz została sporządzona zgodnie z przepisami prawa.

Z analizy zawierającej część graficzną i opisową wynika bezsprzecznie, że na działkach sąsiednich w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa umożliwiająca określenie parametrów dla planowanego przez inwestora zamierzenia inwestycyjnego. Przyjęte wielkości wyznaczono w sposób zgodny z prawem.

Z części graficznej analizy wynika, że zabudowa na działkach nr [...] i [...] tworzy w tym obszarze linię zabudowy, a wyznaczona w zaskarżonej decyzji linia jest jej przedłużeniem. Linia ta wypełnia zatem treść normy § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Tym samym nie ma konieczności wyznaczania innej linii zabudowy. Nie można też uznać, że wyznaczona linia zabudowy zakłóci ład przestrzenny w tym obszarze. Dla wskazanej inwestycji ustalono także tylną nieprzekraczalną linię zabudowy. Została ona wyznaczona w pasie 50 m od linii regulacyjnej ul. [...] i ma na celu zapobieganie rozprzestrzenianiu się zabudowy na położone poza wyznaczoną strefą, tereny otwarte, do tej pory niezurbanizowane.

Ustalenie nieprzekraczalnej tylnej linii zabudowy nie znajduje, co prawda, uzasadnienia prawnego, jednakże ma ograniczyć możliwość lokowania nowej zabudowy do linii wyznaczonej przez istniejącą zabudowę, co uznać należy za prawidłowe. Ustalony w decyzji wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki 0,12 nie spowoduje intensyfikacji zabudowy, gdyż w obszarze analizowanym średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działek wyniósł 0,18. Odnosząc się do braku określenia parametrów zabudowy dla drugiego budynku Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało także, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa jedynie wstępną koncepcję usytuowania planowanej inwestycji, możliwą do realizacji jedynie w przypadku zgodności z warunkami techniczno – budowlanymi. W żadnym razie koncepcja ta nie może przesądzać o ostatecznej lokalizacji planowanych budynków. W tym zakresie ocena należy do organu wydającego pozwolenie na budowę i okoliczności te konkretyzowane są właśnie w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Zdaniem organu odwoławczego, przeprowadzone postępowanie wykazało, że objęta wnioskiem inwestycja spełnia wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stronom umożliwiono zapoznanie się i wypowiedzenie, co do materiału dowodowego zebranego w sprawie.

W dniu 29 czerwca 2010 roku odwołujący się zgłosili zastrzeżenia, żądając przyjęcia parametrów zabudowy dla wskazanej inwestycji w oparciu o przeprowadzoną przez nich analizę. Analiza ta nie została uwzględniona, jako dowód w sprawie, bowiem nie została sporządzona przez osobę uprawnioną ani też nie spełnia wymagań określonych w powołanym rozporządzeniu.

W skardze na powyższą decyzję D. S. i P. S. wnieśli o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Łodzi oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa materialnego polegające na nieprawidłowym ustaleniu parametrów zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz na braku określenia wymagań dotyczących utrzymania wód powierzchniowych, o których mowa w art. 22 pkt 1 i art. 29 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Wskazali przy tym, że z dokumentacji Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Łodzi wynika, że wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 0,06. W obszarze analizowanym nie występuje podobny typ zabudowy złożony z dwóch domów jednorodzinnych z dwoma zjazdami. Na mapach Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Łodzi dla terenu [...] wprowadzone są naniesienia, które określają analizowany obszar, jako teren zdrenowany. W zaskarżonej decyzji nie określono wymagań dotyczących odtworzenia istniejącego drenażu melioracyjnego, który może zostać przerwany w trakcie realizacji inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 3 marca 2011 roku, sygn. akt II SA/Łd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] października 2010 roku, nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy. Kwestią sporną w jest zaś przede wszystkim spełnienie przez planowaną inwestycję warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który to przepis wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, a w szczególności sposób określenia parametrów nowej zabudowy – linii nowej zabudowy oraz wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. W związku z tym należy zauważyć, iż istotnie § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako zasadę nakazuje wyznaczyć obowiązującą linię nowej zabudowy, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W ustępach 2 – 4 określono natomiast wyjątki od tej zasady. W szczególności zauważyć należy, że w ust. 4 § 4 cytowanego rozporządzenia dopuszczono inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W tym też zakresie musi zostać dokonana stosowna analiza, a organ orzekający musi uzasadnić, dlaczego stosuje wyjątek od zasady.

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, organy administracji uczyniły zadość tym powinnościom. Wyjaśniły przekonująco przyczyny wyznaczenia nowej linii zabudowy w sposób określony na mapie, stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Twierdzenia te znajdują oparcie w znajdującej się w aktach sprawy mapie stanowiącej załącznik do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz wynikach analizy części graficznej, z których wynika specyficzne ukształtowanie (przebieg) granic działek inwestorki oraz działek sąsiednich – w kształcie trapezów – usytuowanych wzdłuż ulicy, a także usytuowanie pod kątem w stosunku do ulicy [...] budynków znajdujących się na sąsiednich działkach stanowiących podstawę wyznaczenia nowej linii zabudowy.

Zdaniem Sądu, należy również zauważyć, że omawiane rozporządzenie stanowi jedynie o wyznaczeniu linii zabudowy, nie precyzując jednakże strony działki objętej wnioskiem, od której powinna ona zostać wyznaczona. W niniejszej sprawie organ administracji wyznaczył taką linię nie tylko od frontu działki, ale również od jej tyłu. Wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy nie oznacza natomiast konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Wyznaczenie linii zabudowy oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. W konsekwencji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę. Samo wykreślenie linii zabudowy nie odpowiada jeszcze na pytanie o szczegółowe rozmieszczenie budynków w obrębie obszaru ograniczonego od drogi przez linię zabudowy. Na etapie ustalania warunków zabudowy organ nie ma kompetencji do przesądzenia, jaka precyzyjnie ma być odległość budynku od granicy sąsiedniej działki budowlanej. Dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się, m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane), gdyż dopiero ten organ ocenia projekt obiektu, dopiero wtedy zapada rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych.

Zdaniem Sądu, podkreślić także należy, że celem zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest również zagwarantowanie ładu przestrzennego, który we wskazanym przepisie konkretyzuje się przede wszystkim, jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy. Jednocześnie jednak organy nie mogą przyjąć automatycznie prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności. Pamiętać bowiem należy o wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasadzie wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy

W niniejszej sprawie organ administracji dodatkowo określił, iż wyznaczone linie zabudowy są nieprzekraczalne. To zaś oznacza jedynie tyle, że planowane obiekty nie mogą przekraczać tych linii we wskazanym przez nie kierunku.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego określenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki na nie więcej niż 0,12, zdaniem Sądu, zwrócić należy uwagę na to, że istotnie w wynikach analizy wskazano, że średni wskaźnik w obszarze analizowanym wyliczony dla działek wyróżnionych w tabeli porównawczej wynosi 0,06. Wyjaśniono także, iż z uwagi na to, że planowana inwestycja zakłada budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych zgodnie z § 5 ust. 2 omawianego rozporządzenia odstąpiono od wyznaczenia wskaźnika na podstawie średniej i wyznaczono go w wielkości dwukrotnie większej niż średnia, tj. nie więcej niż 0,12.

Z protokołu z wizji lokalnej, stanowiącego podstawę tych wniosków, wynika jednakże, iż w oparciu o wskazane tam wskaźniki powierzchni zabudowy do powierzchni poszczególnych działek objętych analizą można stwierdzić, iż średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego, o jakim stanowi § 5 ust. 1 w rzeczywistości wynosi 0,18, a nie 0,06, na co trafnie zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego jest zatem wyższy aniżeli przyjęty w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Należy również zauważyć, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne. Za prawidłowe w tej sytuacji uznać należy ustalenia organów wskazujące na to, że w okolicznościach niniejszej sprawy istnieje ciągłość funkcji zabudowy. Do ustalenia ciągłości funkcji zabudowy wystarczające jest bowiem stwierdzenie, że przynajmniej jedna nieruchomość posiada taką funkcję, jaka wynika z wniosku inwestora i taka okoliczność ma miejsce w niniejszej sprawie.

Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Przyjąć należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. "Kontynuacja funkcji" nie oznacza nakazu, czy konieczności mechanicznego kopiowania istniejącej zabudowy; wystarczającym jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy. Skoro planowana zabudowa odnosi się do funkcji mieszkaniowej, to słusznie przyjęły organy administracji, iż planowana inwestycja nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu, albowiem na terenie planowanej inwestycji obejmującej dwa budynki mieszkalne jednorodzinne na trzech działkach znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne w granicach z działkami sąsiednimi. Celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, nie zaś zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego.

Nadto, należy zwrócić uwagę na to, iż w decyzji z [...] sierpnia 2010 roku w sposób wyraźny wskazano, że warunki zabudowy są określone dla inwestycji polegającej "na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych". Określone w niej warunki odnoszą się zatem do całości tej inwestycji polegającej na budowie właśnie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a nie tylko jednego z nich.

Projektowa inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, tzn. przylega do ulicy [...] w L. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 roku Prezydent Miasta Łodzi uzgodnił w obszarze przyległym do pasa drogowego ulicy [...] projekt decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji.

Do wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest również, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Celem tego przepisu nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych.

W niniejszej sprawie wnioskodawczyni przedłożyła dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego: wymagania techniczne podłączenia do sieci miejskiej wodociągowej z dnia 6 kwietnia 2010 roku, warunki przyłączenia urządzeń elektrycznych i instalacji z dnia 29 kwietnia 2010 roku, taryfowe warunki przyłączenia do sieci gazowej z dnia 23 kwietnia 2010 roku. Tym samym wykazała spełnienie przez planowaną inwestycję powyższego warunku.

Pozostałe wymagania wynikające z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym również zostały spełnione i organy w tej kwestii prawidłowo przeprowadziły postępowanie.

Odnosząc się do sformułowanego w skardze zarzutu braku określenia wymagań dotyczących utrzymywania wód powierzchniowych oraz wymagań dotyczących odtworzenia istniejącego drenażu melioracyjnego, który może zostać przerwany w trakcie realizacji spornej inwestycji, zdaniem Sądu, zauważyć należy, że zarzutu tego skarżący nie podnosili w trakcie postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji i nie został on w wystarczający sposób umotywowany. Zaprezentowana przez skarżących ocena stosunków wodnych na działkach inwestorki nie została poparta żadną ekspertyzą sporządzoną przez podmiot posiadający specjalistyczną wiedzę w tym zakresie, a samo twierdzenie, iż teren [...] jest zdrenowany, nie znajduje oparcia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy. Powoływane przez skarżących w skardze art. 21 ust. 1, art. 22 ust. 1 oraz art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (tekst jedn. – Dz. U. z 2005 roku, nr 239, poz. 2019 ze zm.) stanowią natomiast wyłącznie o obowiązku utrzymywania wód ciążącym na właścicielu oraz możliwości nakazania właścicielowi gruntu w drodze decyzji przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, jeżeli spowodowane przez niego zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie.

Akta administracyjne przedmiotowej sprawy, zdaniem Sądu, pozwalają na stwierdzenie, że analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, została przeprowadzona zgodnie z wymogami wynikającymi z regulacji art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Planowane przedsięwzięcie, polegające na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, nie naruszy przepisów prawa ani wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury. Zaskarżona decyzja, a tym samym poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, w ocenie Sądu, nie naruszają przepisów prawa.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną złożyli D. S. i P. S. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 141 § 1 P.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się przez Sąd do kwestii ponoszonego w skardze zarzutu, że we wcześniejszej decyzji dotyczącej tej samej materii i obszaru organ administracji przyjął zupełnie inne parametry, przez co nie udowodnił zasadności skorzystania w obecnym postępowaniu z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) art. 233 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów.

Zdaniem skarżących kasacyjnie, Prezydent Miasta Łodzi dowolnie podszedł do kwestii ustalenia parametrów zabudowy i wymagań, jakie musi spełniać przedmiotowa działka, co ilustruje wydana dla tej samej działki decyzja nr [...] z dnia [...] marca 2006 roku, w której zasadnie uznano, że linia zabudowy przedmiotowej działki powinna opierać się na zabudowie działki położonej przy ul. [...]. Brak jest, zdaniem skarżących kasacyjnie, racjonalnego wyjaśnienia odstępstwa od poprzednio przyjętego stanowiska. Sporządzona analiza, została oparta na pozamerytorycznych przesłankach, przez co brak jej waloru wiarygodności. Istniejąca linia zabudowy obszaru analizowanego pozwala bezspornie na skorzystanie z przepisów § 4 pkt 1 – 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku bez uciekania się do wyjątku, o którym mowa w § 4 pkt 4 tego rozporządzenia.

Sąd I instancji, zdaniem skarżących kasacyjnie, bezkrytycznie przyjmuje wartości parametrów wskazanych przez organ administracji. W szczególności nie wyjaśnia dlaczego zasadne jest przyjęcie wskaźnika zabudowy działki na poziomie 0,12 mimo tego, że Prezydent Miasta Łodzi przy jego ustalaniu wykazał się zupełną dowolnością. Bezkrytycznie też przyjęte zostały argumenty organów administracji, co do spełnienia ciągłości zabudowy, gdyż oczywistym jest, że przedmiotowa działka będzie jedyną na analizowanym obszarze zawierającą typ zabudowy złożony z dwóch domów jednorodzinnych.

Sąd I instancji, dokonując oceny materiału dowodowego zupełnie dowolnie dokonał jego selekcji wyłącznie pod kątem jego zgodności ze stanem przedstawionym przez organ administracji. Skutkowało to bezkrytycznym uznaniem za prawidłowe ustaleń dokonanych przez organy administracji, które dokonywały subiektywnej wykładni jednoznacznych przepisów prawa.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2022 roku skarga kasacyjna wniesiona przez P. S. została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) – dalej P.p.s.a., z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Skarga kasacyjna wniesiona przez D. S. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że sądy administracyjne na każdym etapie postępowania mają obowiązek dokonania oceny, czy skarga bądź skarga kasacyjna wniesiona została przez osobę, której przysługuje status strony postępowania.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2011 roku, II OSK 439/10 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) "Osoba niemająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym, powoduje oddalenie skargi. Badanie interesu prawnego na każdym etapie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego jest podstawową czynnością, od wyniku której zależy dalszy bieg postępowania."

Przytoczony wyżej pogląd Naczelnego Sadu Administracyjnego należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżącej kasacyjnie D. S. nie przysługuje status strony w postępowaniu postępowania dotyczącym ustalenia warunków zabudowy na działkach o nr ew. [...] położonych przy ul. [...] w L.

Zgodnie z treścią art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy środek zaskarżenia. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 K.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć (wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 roku, sygn. akt II OSK 1588/12 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z akt sprawy skarżąca kasacyjnie jest współwłaścicielką nieruchomości stanowiących działki o nr ew. [...], które położone są przy ul. [...] w L. Od działek o nr ew. [...], na których realizowana ma być inwestycja, oddzielają je działki o nr ew. [...] i [...]. Odległość między działkami, na których planowana jest realizacja inwestycji, a działkami należącymi do skarżącej kasacyjnie wynosi około kilkunastu metrów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, żaden przepis prawa w związku z inwestycją, która ma być realizowana na działkach o nr ew. [...],[...] i [...] nie nakłada na skarżącą kasacyjnie obowiązku, nie ogranicza jej praw, jak również nie skutkują postaniem na jej rzecz jakichkolwiek uprawnień. Wskazywane przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie na rozprawie przez Naczelnym Sądem Administracyjnym takie okoliczności, jak obniżenie walorów użytkowych i wartości działek należących do skarżącej kasacyjnie mogą być rozpatrywane jedynie w kategoriach naruszenia interesu faktycznego skarżącej kasacyjnie, nie zaś jej interesu prawnego.

Podsumowują stwierdzić należy, że skarżąca kasacyjnie nie posiada statusu strony postępowania w niniejszej sprawie. Skarżąca kasacyjnie nie legitymuje się interesem prawnym, co skutkuje koniecznością oddalenia wniesionej przez nią skargi kasacyjnej.

Podkreślić również należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty także nie mogłyby skutkować jej uwzględnieniem.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia art. 141 § 1 P.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się do kwestii ponoszonego w skardze zarzutu, że we wcześniejszej decyzji dotyczącej tej samej materii i obszaru określone zostały inne warunki zabudowy. Sąd I instancji dokonywał oceny tej decyzji, która została do niego zaskarżona oraz analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej w celu wydania tej decyzji. Sąd I instancji nie miał natomiast obowiązku dokonywania oceny prawidłowości wykonanej w celu wydania innej decyzji.

Określenie w innej decyzji o warunkach zabudowy innych parametrów nie oznacza, że parametry określone w decyzji kontrolowanej przez Sąd są błędne. Warunków zabudowy określonych w innej decyzji o warunkach zabudowy nie można rozpatrywać w kategoriach kryteriów oceny prawidłowości warunków wskazanych w decyzji, którą kontrolował Sąd. Brak jest więc podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 141 § 1 4 P.p.s.a. poprzez nienależyte odniesienie się do zarzutów skargi.

Za niezasadny uznać również należy zarzut naruszenia art. 233 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów. Przepisy te mają zastosowanie wówczas, gdy sąd administracyjny samodzielnie przeprowadza na rozprawie dowód z dokumentów, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji nie wydawał postanowienia o dopuszczeniu dowodu z dokumentów. Z akt sprawy nie wynika też, by w sposób dorozumiany oparł się na dowodzie z dokumentu przedłożonego na etapie postępowania sądowego. Wobec faktu, iż Sąd I instancji nie przeprowadzał uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów nie mógł stosować art. 233 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a., a konsekwencji nie mógł też naruszyć tych przepisów.

Zakwestionowanie prawidłowości oceny dowodów dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny poprzez zaakceptowanie lub niezaakceptowanie oceny dowodów przeprowadzonej przez organ administracji wymagałoby podniesienia zarzutu naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. To właśnie treść art. 80 K.p.a. oraz jej wykładnia określa bowiem kryteria oceny materiału dowodowego przez organy administracji.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.