Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1161/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art 64e
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2765/21 w sprawie ze sprzeciwu U. R. od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 1 października 2021 r., nr DAP-WOSRFR-7280-7/2021/JL w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od U. R. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2765/21 (dalej wyrok z 09.12.2021) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej Sąd I Instancji, WSA) oddalił sprzeciw U. R. (dalej Skarżąca lub Skarżąca kasacyjnie) od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 1 października 2021 r. nr DAP-WOSRFR-7280-7/2021/JL (dalej decyzja Ministra) w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty.

Swoje rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparł na następujących ustaleniach faktycznych i prawnych.

J. S. wnioskiem z 20 grudnia 1989 r. wystąpił o rekompensatę m.in. za nieruchomości pozostawione przez jego rodziców poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, tj. nieruchomość pozostawioną przez N. S. w Jerozolimce (część Wilna) oraz nieruchomości pozostawione przez K. S. w majątku [...] pod Wilnem i w majątku [...] , pow. kosowski, woj. poleskie. Wniosek ten ponowiła w dniu 25 września 2006 r. Skarżąca, jako spadkobierca J. S.

Wojewoda Dolnośląski decyzją z 23 grudnia 2015 r. (decyzja Wojewody z 23.12.2015) potwierdził skarżącej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez N. S. nieruchomości w Wilnie – osiedle [...] w udziale 1/2 części oraz przyznał rekompensatę w kwocie [...] zł. W pozostałej części rozliczeń rekompensacyjnych wniosek przekazano Wojewodzie Mazowieckiemu.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z 8 grudnia 2020 r. (dalej decyzja Wojewody z 08.12.2020) odmówił potwierdzenia Skarżącej prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. S. nieruchomości w majątku [...], gmina [...], powiat kosowski, województwo poleskie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że z ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2097, dalej ustawa o prawie do rekompensaty) wynika konieczność ustalenia, czy właściciel nieruchomości był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu przepisów wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. a-c ustawa o prawie do rekompensaty oraz opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić, jak również czy posiada obywatelstwo polskie oraz czy i jakie nieruchomości zostały pozostawione przez niego na tzw. kresach wschodnich w związku z wybuchem II wojny światowej. W niniejszej sprawie Wojewoda, po zbadaniu powyższych okoliczności, postanowieniem z 31 stycznia 2017 r. nr [...] potwierdził uprawnienia do rekompensaty za majątek [...], badając ww. przesłanki w stosunku do spadkobierców właściciela nieruchomości, jednak następnie postanowieniem z 8 grudnia 2020 r. nr [...] uchylił powyższe postanowienie ze względu treść art. 2 w zw. z art. 1 ustawy. Jak bowiem ustalono, przedwojennym właścicielem przedmiotowej nieruchomości był K. S., który zmarł w dniu 21 października 1942 r. w swoim majątku w [...]. Wojewoda w tym zakresie za wiążące uznał ustalenia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy dotyczące okoliczności śmierci i ostatniego miejsca zamieszkania ww. osoby w postępowaniu zakończonym postanowieniem z 21 czerwca 1999 r. sygn. akt III Ns 453/92. Skoro zatem właściciel majątku zmarł nie opuszczając kresów wschodnich (ani w ramach akcji ewakuacyjnej, ani też w okresie po wybuchu II wojny światowej), to w świetle obecnej wykładni art. 2 w zw. z art. 1 ustawy wykluczało to możliwość przyznania uprawnień rekompensacyjnych jego spadkobiercom. Wojewoda zauważył dalej, że niniejsze postępowanie wszczęte zostało na wniosek J. S. i wobec niego się ono toczyło, a następnie w odniesieniu do jego następcy prawnego – Skarżącej. Jak jednak ustalono spadkobiercami zmarłego właściciela nieruchomości są obecnie Skarżąca i E. G., które posiadają interes prawny w sprawie. Mając więc na uwadze treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2017 r. sygn. akt I OPS 3/17, Wojewoda zawiadomił o toczącym się postępowaniu E. G., jednak nie było z jej strony jakiejkolwiek reakcji na działania organu, wobec czego brak było podstaw do potwierdzenia jej uprawnień rekompensacyjnych. W konsekwencji decyzję o odmowie ustalenia prawa do rekompensaty wydano jedynie w odniesieniu do Skarżącej.

Minister, na skutek odwołania Skarżącej, decyzją z 1 października 2021 r. Nr DAP–WOSRFR–7280–7/2021/JL, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej kpa) uchylił decyzję Wojewody z 08.12.202 w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy o prawie do rekompensaty w przypadku gdy nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej były przedmiotem współwłasności, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim współwłaścicielom, spełniającym wymogi określone w art. 2, albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych współwłaścicieli (...). W przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2. Stosownie z kolei do art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o prawie do rekompensaty potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w przypadkach, o których mowa w art. 3, składa współwłaściciel lub spadkobierca, lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty. Minister zauważył dalej, że Naczelny Sądu Administracyjny w dniu 9 października 2017 r. podjął uchwałę o sygn. akt I OPS 3/17, w której wskazał, że złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy. Z akt niniejszej sprawy (tj. z przedłożonych postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku) wynika, że następcami prawnymi właściciela pozostawionej nieruchomości są obecnie skarżąca oraz E. G. Fakt ten dostrzegł również Wojewoda w zaskarżonej decyzji, jednak z uwagi na treść wystosowanych przez niego w toku postępowania wezwań do E. G., jak również budzącą wątpliwość skuteczność dokonanych doręczeń, Minister pismem z 6 sierpnia 2021 r. wystąpił do ww. osoby z zapytaniem, czy jest zainteresowana wstąpieniem do udziału w sprawie. W odpowiedzi z 24 sierpnia 2021 r. wskazała ona, że jest zainteresowana udziałem w przedmiotowym postępowaniu. W konsekwencji koniecznym stało się uchylenie decyzji Wojewody, aby umożliwić mu przeprowadzenie postępowania wobec wszystkich spadkobierców właściciela pozostawionej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów skarżącej Minister zauważył, że w chwili obecnej nie ma możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia z 8 grudnia 2020 r. nr [...], które również zaskarżono odwołaniem.

Sprzeciw od decyzji Ministra wniosła Skarżąca, żądając jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, zarzucając organowi naruszenie:

1. art. 138 § 2 i art. 110 § 1 w zw. z art. 126 kpa poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej mimo braku przesłanek do jej wydania, z uwagi na fakt związania Wojewody ostatecznym postanowieniem z 31 stycznia 2017 r. nr [...], uchylonym bez podstawy prawnej, a stwierdzającym spełnienie przez stronę przesłanek do rekompensaty, w konsekwencji zaś wydanie decyzji kasatoryjnej w okolicznościach, w których badanie spełnienia przesłanek prawa do rekompensaty zostało zakończone;

2. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 142 i art. 107 § 1 pkt 5 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez nieprzewidziany przepisami prawa sposób rozpatrzenia sprawy w wyniku niewydania rozstrzygnięcia, co do postanowienia zaskarżonego w odwołaniu od decyzji, a odniesienie się do tego postanowienia w uzasadnieniu decyzji;

3. art. 6 i art. 126 kpa poprzez załatwienie sprawy nie na podstawie prawa, a na podstawie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, która nie odnosi się do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy decyzja pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Taka sytuacja nie zaszła w niniejszym postępowaniu, ponieważ Wojewoda postanowieniem z 31 stycznia 2017 r. nr [...] stwierdził już spełnienie przez skarżącą przesłanek do przyznania prawa do rekompensaty za przedmiotową nieruchomość. Następnie Wojewoda bez podstawy prawnej postanowienie to uchylił postanowieniem z 8 grudnia 2020 r. Minister powinien był zatem uchylić ostatnie z postanowień Wojewody, jako że zostało ono zaskarżone w trybie art. 142 kpa, i potwierdzić skarżącej przyznane jej prawo. Okoliczności dotyczące skarżącej zostały już zatem w sprawie ustalone, a powołana przez organ uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego nie odnosi się do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując w całości argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał również, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym dopuszczalne jest uchylenie przez organ postanowienia wydanego na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy o prawie do rekompensaty. Niemniej jednak w uzasadnieniu decyzji odwoławczej wyjaśniono, że w chwili obecnej brak jest podstaw do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw od decyzji Ministra, którą organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, uchylił na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 kpa. Podzielił stanowisko Ministra, że w przypadku ustalenia, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej był K. S., w postępowaniu tym winni brać udział wszyscy jego następcy prawni. Podkreślił jednocześnie, że z akt sprawy wynika, że obecnie następcami prawnymi byłego właściciela majątku są Skarżąca oraz E. G., jednak decyzja Wojewody orzekała jedynie o prawach Skarżącej. Z kolei w uzasadnieniu tej decyzji zauważono, że z uwagi na brak w tym przedmiocie woli ze strony E. G., jej uprawnienia rekompensacyjne nie stanowiły przedmiotu orzekania w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił jednocześnie, że Minister, mając na uwadze treść wystosowanych przez Wojewodę w toku postępowania wezwań do E. G., jak również budzącą wątpliwość skuteczności dokonanych doręczeń, pismem z 6 sierpnia 2021 r. wystąpił do ww. osoby z zapytaniem, czy jest zainteresowana wstąpieniem do udziału w sprawie. W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z 24 sierpnia 2021 r. wskazała ona, że jest zainteresowana udziałem w przedmiotowym postępowaniu. W konsekwencji koniecznym stało się uchylenie decyzji Wojewody, aby umożliwić mu przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji orzekającej o prawach wszystkich spadkobierców właściciela pozostawionej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że powyższe wynika wprost z przywołanej przez organy uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2017 r. sygn. akt I OPS 3/17, w której przyjęto że "Złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm. – obecnie: Dz.U. z 2016 r. poz. 2042 ze zm.) skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy". Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że wszystkie uwarunkowania materialnoprawne i proceduralne prowadzą do stanowiska, że współwłaściciel lub spadkobierca składając wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty, powoduje wszczęcie postępowania w rozumieniu art. 61 § 1 kpa, nie tylko w sprawie przysługującego mu udziału w prawie do rekompensaty, ale wszczęcie postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Sąd uznał, że jeżeli kilku osobom przysługuje uprawnienie wynikające z norm prawa materialnego tj. z przepisów art. 3 ust. 1 albo art. 3 ust. 2 zdanie pierwsze w związku z art. 2 ustawy o prawie do rekompensaty, osoby te (współwłaściciele albo spadkobiercy właściciela pozostawionej poza obecnymi granicami RP nieruchomości) występują wobec siebie w relacji współuczestnictwa materialnego. Taki rodzaj współuczestnictwa charakteryzuje się przede wszystkim tym, że uprawnienia i obowiązki uczestników postępowania zależą wzajemnie od siebie. Zależność taka zachodzi m.in. w sytuacji, gdy uprawnienia lub obowiązki stron są wspólne. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim współwłaścicielom, spełniającym wymogi określone w art. 2, albo niektórym z nich wskazanym przez pozostałych współwłaścicieli. Tak samo według art. 3 ust. 2 ustawy prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom, albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 ustawy. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że wystarczające jest aby jeden ze spadkobierców lub współwłaścicieli złożył wniosek w terminie do 31 grudnia 2008 r., a organ powinien z urzędu ustalić, którym osobom przysługuje przymiot strony i umożliwić tym osobom aktywny udział w postępowaniu, bowiem posiadanie przez współwłaścicieli oraz spadkobierców interesu prawnego w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty jest niewątpliwe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej ppsa) ma ona ponadto, tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 ppsa. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu.

Reasumując, skoro Wojewoda nie orzekł o prawach wszystkich następców prawnych byłego właściciela mienia pozostawionego poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Minister postąpił prawidłowo uchylając decyzję Wojewody i przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania. W sprawie zaistniały bowiem przesłanki, o których mowa w art. 138 § 2 kpa. Decyzja Wojewody została wydana bowiem z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa z uwagi na nie orzeczenie o prawach wszystkich następców prawnych dawnego właściciela, z udziałem których powinno toczyć się postępowanie. Minister w uzasadnieniu decyzji wskazał także, jakie okoliczności powinny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił jednocześnie, że na tym etapie sprawy ani Minister, ani też Sąd rozpoznający niniejszy sprzeciw, nie przesądzili wyniku sprawy. Sąd zobligowany był jedynie zbadać, czy Minister zasadnie zastosował art. 138 § 2 kpa. W konsekwencji Sąd nie mógł wziąć pod uwagę zarzutów skargi odnoszących się do braku rozstrzygnięcia przez Ministra odnośnie do zaskarżonego odwołaniem postanowienia Wojewody z 8 grudnia 2020 r. nr [...], którym uchylił on własne postanowienie z 31 stycznia 2017 r. nr [...] potwierdzające uprzednio uprawnienia Skarżącej do rekompensaty za majątek [...]. Okoliczność ta będzie bowiem brana pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, zaś obecnie podstawowe i priorytetowe znaczenie miała kwestia właściwego ustalenia kręgu stron postępowania i orzeczenie o ich prawach w wydanej w sprawie decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 ppsa orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniosła Skarżąca, reprezentowany przez r. pr. I. P., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ppsa) tj.

1) art. 151a § 2 ppsa zw. z art. 134 § 1 ppsa i art. 3 § 2a ppsa poprzez oddalenie sprzeciwu na skutek nierozpoznania przez sąd sprawy;

2) art. 151a § 2 ppsa w zw. z art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 142 kpa i art. 107 § 1 pkt 5 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej bez podstawy prawnej;

3) art. 151a § 2 ppsa w zw. z art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 110 § 1 kpa w zw. z art. 126 kpa i art. 10 § 1 kpa oraz art. 7 ustawy z 2005 r. poprzez oddalenie sprzeciwu pod pretekstem niezawiadomienia innych stron o postępowaniu w sytuacji w której w stosunku do Skarżącej

4) art. 151a § 2 ppsa w zw. z art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 8 § 1 kpa;

5) art. 151a § 2 ppsa w zw. z art. 138 § 2 kpa i art. 6 kpa i art. 110 § 1 kpa w zw. z art. 126 kpa w zw. z 269 § 1 ppsa poprzez orzeczenie nie na podstawie praw a na podstawie uchwały odnoszącej się do stanu faktycznego i prawnego zachodzącego w przedmiotowej sprawie;

6) art. 3 § 2a w zw. z art. 64a, 64d § 1, 64e ppsa poprzez brak rzeczywistej kontroli decyzji ministra i nieuwzględnienie celu instytucji sprzeciwu.

Skarżąca wniosła o uchylenie (względnie zmianę) zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji Ministra z 01.10.2021 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, o uchylenie decyzji Wojewody z 08.12.2020, o uchylenie postanowienia Wojewody z 08.12.2020 oraz o nakazanie Wojewodzie Mazowieckiemu wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty w terminie 7 dni od dnia zwrotu mu akt sprawy. Skarżąca wniosła o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca uzasadniła swoje stanowisko.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji reprezentowany przez r. pr. K. W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uzasadnił swoje stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 ppsa nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).

Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Podkreślić należy, że w postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia tylko, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 kpa. Nie rozstrzyga o prawach lub obowiązkach stron, a jedynie dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Sprzeciw jako środek przeciwdziałający przewlekłości załatwienia sprawy służy wyłącznie zbadaniu tego, czy uzasadnienie decyzji kasacyjnej w tej części, w której organ wskazuje, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 kpa, jest prawidłowe. Kontrola ta nie odbywa się z punktu widzenia treści normy prawa materialnego, którą rzeczywiście należy w sprawie zastosować (ocena in meriti).

Rozpoznając sprzeciw od decyzji – jak stanowi art. 64e ppsa – sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że Skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie (względnie zmianę) zaskarżonego wyroku Sądu Instancji w całości oraz uchylenie decyzji Ministra z 01.10.2021 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, o uchylenie decyzji Wojewody z 08.12.2020, o uchylenie postanowienia Wojewody z 08.12.2020 oraz o nakazanie Wojewodzie Mazowieckiemu wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty w terminie 7 dni od dnia zwrotu mu akt sprawy.

Tym samym wnioski sformułowane w skardze kasacyjnej wychodzące poza zakres stosowania art. 64e ppsa nie mogą być przedmiotem niniejszego postępowania gdyż są niedopuszczalne.

W związku z zaskarżonym wyrokiem WSA kluczową dla sprawy – w odniesieniu do decyzji Ministra wydanej na podstawie 138 § 2 kpa – jest kwestia prawidłowego ustalenia kręgu spadkobierców K. S., który zmarł w dniu [...] października 1942 r. w swoim majątku w [...]. Wojewoda zasadnie w tym zakresie za wiążące uznał ustalenia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy dotyczące okoliczności śmierci i ostatniego miejsca zamieszkania ww. osoby w postępowaniu zakończonym postanowieniem z 21 czerwca 1999r. sygn. akt III Ns 453/92.

Z akt sprawy wynika w szczególności, że Minister, mając na uwadze treść wystosowanych przez Wojewodę w toku postępowania administracyjnego wezwań do E. G., jak również budzącą wątpliwość skuteczności dokonanych doręczeń, pismem z 6 sierpnia 2021 r. wystąpił do ww. osoby z zapytaniem, czy jest zainteresowana wstąpieniem do udziału w sprawie. W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z 24 sierpnia 2021r. wskazała ona, że jest zainteresowana udziałem w przedmiotowym postępowaniu. W konsekwencji koniecznym stało się uchylenie decyzji Wojewody, aby umożliwić mu przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji orzekającej o prawach wszystkich spadkobierców właściciela pozostawionej nieruchomości, tj. Skarżącej oraz E. G. stosownie do właściwych postanowień ustawy o prawie do rekompensaty.

Powyższe potwierdza przywołana przez Sąd I instancji oraz uprzednio przez organy uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2017 r. sygn. akt I OPS 3/17, w której przyjęto że "Złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm. – obecnie: Dz.U. z 2016 r. poz. 2042 ze zm.) skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy". Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że wszystkie uwarunkowania materialnoprawne i proceduralne prowadzą do stanowiska, że współwłaściciel lub spadkobierca składając wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty, powoduje wszczęcie postępowania w rozumieniu art. 61 § 1 kpa, nie tylko w sprawie przysługującego mu udziału w prawie do rekompensaty, ale wszczęcie postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Sąd uznał, że jeżeli kilku osobom przysługuje uprawnienie wynikające z norm prawa materialnego tj. z przepisów art. 3 ust. 1 albo art. 3 ust. 2 zdanie pierwsze w związku z art. 2 ustawy o prawie do rekompensaty, osoby te (współwłaściciele albo spadkobiercy właściciela pozostawionej poza obecnymi granicami RP nieruchomości) występują wobec siebie w relacji współuczestnictwa materialnego.

Trafnie uwypuklił WSA, że uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2 ppsa), ma ona ponadto, tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 ppsa. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela stanowisko wynikające z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2017 r. sygn. akt I OPS 3/17.

W związku z tym, że Wojewoda nie orzekł, jak wynika akt sprawy, o prawach wszystkich następców prawnych byłego właściciela mienia pozostawionego poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej, to zasadnie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjął Sąd I instancji, że Minister postąpił prawidłowo uchylając decyzję Wojewody i przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem Sądu kasacyjnego w sprawie zaistniały bowiem przesłanki, o których mowa w art. 138 § 2 kpa. Decyzja Wojewody została wydana bowiem z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa z uwagi na nie orzeczenie o prawach wszystkich następców prawnych dawnego właściciela, z udziałem których powinno toczyć się postępowanie. Minister w uzasadnieniu decyzji wskazał także, jakie okoliczności powinny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wydanie orzeczenia przez Wojewodę w tym zakresie należy do kluczowych zagadnień w sprawie, dlatego nie mogło zostać uzupełnione w postępowaniu odwoławczym (art. 136 kpa), ponieważ stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonego art. 15 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie przyjął, że na tym etapie sprawy ani Minister, ani też Sąd rozpoznający niniejszy sprzeciw, nie przesądzili wyniku sprawy. Sąd zobligowany był jedynie zbadać, czy Minister zasadnie zastosował art. 138 § 2 kpa. Jak wyżej podkreślano, zgodnie z art. 64e ppsa, sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Ocena sądu pierwszej instancji sprowadza się do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd pierwszej instancji, kontrolując taką decyzję, nie powinien wyrażać oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 kpa. (por.m.in. wyrok NSA z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt I OSK 1618/21, wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2022 r., I OSK 2345/21).

Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że Sąd I instancji w ramach niniejszej sprawy prawidłowo ograniczył swoje rozważania do analizy rozpoznawanej sprawy pod kątem dopuszczalności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa w kontekście możliwości prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 tej ustawy. Tym samym WSA – zgodnie z wymogami dotyczącymi rozpoznawania sprzeciwów od decyzji (64e ppsa) – nie dokonywał wykładni, ani nie stosował przepisów prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania wskazywanych w skardze kasacyjnej. W konsekwencji powyższego zarzuty sformułowane przez autora skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione.

Mając na uwadze brak podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej oraz uwzględniając fakt związania zakresem sformułowanych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, wobec czego, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z ust. 1 pkt lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na koszty składa się 360 zł. tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który nie prowadził sprawy w pierwszej instancji.