Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2272/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska Sędziowie WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. T. na postanowienie Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Minister Rozwoju (Minister lub organ) odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] stycznia 1959 r. nr [...].

W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] stycznia 1959 r. nr [...]. orzeczono m.in. o wywłaszczenia nieruchomości położonej w P. ,zapisanej w KW nr [...], parcela nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej tabularną współwłasność J. S. w [...] części i W. G. w [...] części..

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z dnia [...] stycznia 1959 r. wystąpiła W. T., następczyni prawna W. G.

Minister rozpoznając złożony wniosek stwierdził, że w analizowanej sprawie zachodziła przeszkoda do wszczęcia postępowania zgodnie z art. 61a §1 k.p.a, gdyż żądanie dotyczy sprawy, w której zapadło uprzednio rozstrzygnięcie. W. T. domaga się aktualnie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1959 r. Jednakże wskazana decyzja była już w przeszłości objęta postępowaniem nieważnościowym. W ramach tamtego postępowania, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miasta P. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] listopada 2005 r. nr – uchylił tę decyzję i orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta P. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] stycznia 1959 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2. Skarga R. W. i J. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2008 r. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 903/10. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2990/14 oddalił skargę kasacyjną R. W. od wyroku z dnia 7 października 2010 r. Obecnie nie ma zatem podstaw do wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1959 r. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny (w badanej sprawie decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r.), kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest niedopuszczalne. Ewentualne ponowne wszczęcie i prowadzenie postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji z dnia [...] stycznia 1959 r., a następnie wydanie w tym zakresie decyzji, oznaczałoby wydanie decyzji dotkniętej wadą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (naruszenie powagi rzeczy osądzonej).

Skargę na powyższą decyzję Ministra Rozwoju złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. T. zarzucając naruszenie:

- art. 61 a k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia prezydium Rady Narodowej miasta P. z dnia [...] stycznia 1959 r.. nr [...], podczas gdy orzeczenie to z uwagi na skierowanie do osoby zmarłej obarczone jest wadą rażącego naruszenia prawa, co powinno skutkować dalszym prowadzeniem postępowania nadzorczego zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji administracyjnej.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

W pierwszej kolejności rozważyć należało dopuszczalność skargi.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddane zostało postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Postanowienie takie jest postanowieniem, na które przysługuje zażalenie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") kontroli sądu administracyjnego podlegają postanowienia, na które przysługuje zażalenie. W świetle art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, tj. w sytuacji, w której skarżącemu nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie. Nie może zatem budzić wątpliwości, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje na postanowienie wydane na skutek rozpoznania zażalenia, czyli na postanowienie wydane przez organ drugiej instancji. W art. 52 § 3 p.p.s.a. wprowadzony został wyjątek od zasady, zgodnie z którą skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Zgodnie z powyższym przepisem, jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. W powołanym przepisie mowa jest o decyzji, od której stronie przysługiwał wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, czyli o decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 23 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 3975/18 (publik. CBOSA), zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z kolei zaś po myśli art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 "Zażalenia" do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to zatem, że do postanowień wydanych przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, od których przysługuje zażalenie, zastosowanie ma instytucja wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wedle art. 61a § 2 k.p.a. od postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania przysługuje zażalenie. Po przywołaniu brzmienia art. 52 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa cytowanych powyżej przepisów prowadzi do wniosku, że w obecnym stanie prawnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest środkiem zaskarżenia, od złożenia którego uzależniona jest możliwość skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wspomnianą ustawą o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw wykreślono go z katalogu środków zaskarżenia zawartego w art. 52 § 2 p.p.s.a. W tej sytuacji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest środkiem prawnym przysługującym zarówno od decyzji, jak i postanowienia wydanych w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, z którego strona może skorzystać. Fakultatywny charakter tego środka prawnego potwierdza regulacja art. 52 § 3 p.p.s.a. W ocenie Sądu, należy w pełni podzielić pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że literalne brzmienie przepisu art. 52 § 3 p.p.s.a. odnoszące się wyłącznie do decyzji, a nie do postanowienia nie ma żadnego wpływu na wynikający z treści art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. wniosek, że w obecnym stanie prawnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest już środkiem zaskarżenia, którego wyczerpanie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1271/18; z 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1269/18; publik. CBOSA.). Powyższe skutkuje uznaniem dopuszczalności skargi na postanowienie Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2002 r.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi należy wskazać, że skarga jest niezasadna.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednak odmowę wszczęcia postępowania na tej podstawie – jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - wiąże się z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 14 października 2020 r. II OSK 1622/20, publik. CBOSA). Tytułem przykładu można tu wymienić: brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym; gdy żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenie określonych praw; żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji.

W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy do czynienia mamy z ostatnią z wymienionych przykładowo sytuacji.

Żądanie skarżącej dotyczyło stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] stycznia 1959 r. Prezydium Rady Narodowej m. P., orzekającym o wywłaszczeniu nieruchomości stanowiącej współwłasność J. S. i W. G.. Jak wynika jednak z akt sprawy, wskazane orzeczenie było już w przeszłości objęte postępowaniem nieważnościowym, zainicjowanym wnioskiem R. W. (ojca skarżącej) – spadkobiercy W. G. W ramach tamtego postępowania, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., po rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miasta P. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] listopada 2005 r. – uchylił tą decyzję i orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta P. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] stycznia 1959 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2. Skarga R. W. i J. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2008 r. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 903/10. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2990/14 oddalił skargę kasacyjną R. W. od wyroku z dnia 7 października 2010 r. W uzasadnieniu obu wyroków wskazano, że kwestionowane orzeczenie było badane pod kątem wystąpienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a sądy nie dopatrzyły się naruszenia prawa skutkującego nieważnością orzeczenia z [...] stycznia 1959 r.

Podkreślenia wymaga, że prawomocne oddalenie skargi na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r., oznacza, że sąd wojewódzki orzekający w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 903/10 za w pełni prawidłową uznał również orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] stycznia 1959 r, (a zatem orzeczenie stanowiącą przedmiot wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia [...] czerwca 2020 r.), badając ją również pod katem wystąpienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to jest wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Kognicja sądu wojewódzkiego, zgodnie z art. 134 p.p.s.a, zawiera ocenę legalności zaskarżonej decyzji w pełnym, dozwolonym przez powołany przepis zakresie, bez względu na podniesione w skardze zarzuty. Zatem ustalenie powagi rzeczy osądzonej, wyprowadzonej z prawomocnego wyroku sądu administracyjnego w razie wyroku oddalającego skargę, wyprowadzić można z regulacji, że sąd obowiązany jest rozpoznać sprawę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nie będąc związany granicami i zarzutami skargi. Przyjęcie stanowiska odmiennego od powyższego byłoby całkowicie niedopuszczalne i równoznaczne z kwestionowaniem prawomocnego wyroku sądowego zapadłego w konkretnej sprawie. To zaś stanowiłoby naruszenie przepisu art. 170 p.p.s.a. Powyższe oznacza, że dokonując oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, niezależnie od podniesionych w skardze zrzutów, sąd bada zaskarżoną decyzję zarówno pod względem występowania wad kwalifikowanych powodujących stwierdzenie jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa ), jak i pod względem innych naruszeń prawa skutkujących jej uchyleniem (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ). W sytuacji zaś, gdy Sąd stwierdzi, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności, wydaje wówczas wyrok oddalający skargę (art. 151 p.p.s.a.).

W konsekwencji prawomocne oddalenie przez sąd administracyjny skargi na odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 1959 r., zamyka organowi administracyjnemu drogę do ponownego orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji, właśnie ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu. Próby zaś stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej już wcześniej przez sąd jedynie w oparciu o dodatkowe zarzuty, są w istocie, w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego, niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu. Takie stanowisko podziela się w doktrynie m.in. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. BECK, wyd. 12, Warszawa 2012 r. str. 299 stwierdza, że "zgodnie z tym przepisem poza przesłankami podmiotowymi i przesłankami przedmiotowymi, które są podstawą do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania należy wskazać też na inne przyczyny uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Do takich innych przyczyn można zaliczyć żądanie dotyczące sprawy już rozstrzygniętej". Bowiem wydanie decyzji w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną skutkuje nieważnością tej decyzji, co wynika wprost z treści art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. M. Jaśkowska (w:), M. Jaśkowska, B. Wróbel, "Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz", Kraków 2005 r., s. 968). Jak przyjęto w doktrynie oraz orzecznictwie sądowym, jedną z "uzasadnionych przyczyn" obligujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną (R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 2015, s. 383-384 oraz podana tam literatura. Zob. też wyrok NSA z 9 października 2014 r., I OSK 493/13, wyrok NSA z 15 października 2013 r., II OSK 1395/12; publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zatem organ administracji publicznej, odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, stoi na straży trwałości decyzji wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewności obrotu prawnego. Z tego powodu prawidłowe skorzystanie przez organ z regulacji art. 61a § 1 k.p.a. prowadzi do uniknięcia negatywnych konsekwencji łączących się z wystąpieniem negatywnego skutku w postaci wydania decyzji obarczonej wadą nieważności.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, że w niniejszej sprawie nie może budzić wątpliwości, że skarżąca wnioskiem z [...] czerwca 2020 r. żądała wszczęcia sprawy tożsamej z już rozstrzygniętą decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. o odmowie stwierdzania nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] stycznia 1959 r. nr [...]. Zbędnym było porównywanie wniosków o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji, bowiem organ w nadzwyczajnym postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zobowiązany jest do oceny tej decyzji pod kątem wszystkich przesłanek mogących być podstawą stwierdzenia nieważności zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., nawet tych nie wyartykułowanych we wniosku. Zatem trafnie Minister zastosował art. 61a § 1 k.p.a. i odmówił wszczęcia postępowania.

Z tych wszystkich względów uprawnione było wydanie przez Ministra Rozwoju postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a, a podniesione w skardze zarzuty należało uznać za niezasadne.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.