Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 635/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, 40 ust. 1 i 2 pkt 3,
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. art. 6, 7, 8, 77, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2010 r. sprawy ze skargi M. M. i W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2009 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących M. M. i W. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M. M. i W. M. - prowadzących działalność gospodarczą pod firmą [...] M. i W. M. s.c. (dalej zwanych również skarżącymi) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] wydaną w przedmiocie:

- zezwolenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na zajęcie pasa drogi publicznej pod targowisko, na obszarze przejścia podziemnego zlokalizowanego w pasie drogowym drogi wojewódzkiej ul. [...] w rej. Al. [...] o powierzchni 543,89 m2 (dalej także: sporny pas drogowy), na okres od dnia [...] października 2009 r. do dnia [...] grudnia 2009 r.,

- ustalenia warunków zajęcia pasa drogowego,

- ustalenia opłaty za zajęcie terenu w pasie drogowym w wysokości 15.011,35 złotych,

- ustalenia terminu i sposobu wniesienia opłaty,

- odmowy wydania M. M. i W. M. zezwolenia na zlokalizowanie targowiska w obszarze przejścia podziemnego w spornym pasie drogowym na okres od dnia [...] października 2009 r. do dnia [...] grudnia 2009 r.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] sierpnia 2009 r. wpłynął do Zarządu Dróg Miejskich w [...] wniosek M. M. i W. M. o wydanie zezwolenia na lokalizację w spornym pasie drogowym targowiska o łącznej powierzchni 543,89 m2, usytuowanego w przejściu podziemnym spornego pasa drogowego w terminie od dnia [...] października 2009 r. do dnia [...] grudnia 2009 r.

W dniu [...] września 2009 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] w celu umieszczenia w nim targowiska o łącznej powierzchni 543,89 m2, usytuowanego w przejściu podziemnym pasa drogowego pod ul. [...] rej. Al. [...] w terminie od dnia [...] października 2009 r. do dnia [...] grudnia 2009 r.

Po rozpatrzeniu obydwu wniosków Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r., działając na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. – dalej: u.d.p.) oraz na podstawie § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: k.p.a.), zezwolił [...] Sp. z o.o. na zajęcie pasa drogi publicznej pod targowisko na obszarze przejścia podziemnego zlokalizowanego w pasie drogowym drogi wojewódzkiej ul. [...] w rej. Al. [...] obejmujące cały obrys przejścia na okres: od dnia [...] października 2009 r. do dnia [...] grudnia 2009 r., a także określił warunki tej lokalizacji. Jednocześnie organ odmówił wydania skarżącym M. M. i W. M. zezwolenia na zlokalizowanie targowiska w obszarze przejścia podziemnego w spornym pasie drogowym na okres od dnia [...] października 2009 r. do dnia [...] grudnia 2009 r.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, iż w jego ocenie zachodziły przesłanki określone w art. 39 ust. 3 u.d.p. przemawiające za wydaniem zezwolenia na dalszą lokalizację targowiska prowadzonego przez [...] Sp. z o.o. w przedmiotowym przejściu podziemnym od 1992 r. Zdaniem organu dalsze funkcjonowanie targowiska nie powinno wpłynąć negatywnie na funkcjonowanie układu drogowego w przejściu podziemnym pod warunkiem zachowania przez stronę wnioskującą warunków niniejszego zezwolenia. Organ wskazał, iż [...] Sp. z o.o. zajmuje również inne przejścia podziemne na terenie [...]. Przejścia te – jak wskazał organ – są prawidłowo utrzymywane i nie stwarzają zagrożeń dla właściwego funkcjonowania układu komunikacyjnego. Organ przyjął zatem, iż [...] Sp. z o.o. zapewni również w odniesieniu do targowiska w przejściu podziemnym pod ul. [...] funkcjonowanie tego obiektu w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami w zakresie bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Uzasadniając negatywne rozstrzygnięcie wniosku skarżących organ stwierdził, iż odmówił im udzielenia zezwolenia z uwagi na liczne zastrzeżenia do wywiązywania się przez skarżących z obowiązków zarządcy w/w targowiska pod ul. [...]. Powołując się na zebrany materiał dowodowy w sprawie, organ I instancji wyraził obawę, iż skarżący mogą niewywiązywać się z obowiązków nakładanych na adresata decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia targowiska. Organ uzasadniając swoje rozstrzygnięcie powołał się na wyniki przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2009 r. przez ZDM w [...] kontroli (oględzin) przejścia podziemnego, w wyniku której komisja stwierdzić miała szereg nieprawidłowości. Wskazując na stwierdzone nieprawidłowości organ uznał, że za nieprawidłowy stan przejścia podziemnego ponoszą odpowiedzialność skarżący, którzy sprawują faktyczny zarząd nad funkcjonującym w tym przejściu targowiskiem. Zarządca drogi wskazał ponadto, iż w rejonie opisanego wyżej przejścia podziemnego planowane jest rozpoczęcie prac związanych z budową II linii metra.

Pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. M. M. i W. M. złożyli odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2009 r. W uzasadnieniu skarżący zarzucili, iż stanowisko organu I instancji jest sprzeczne ze stanem faktycznym, gdyż [...] Sp. z o.o. nigdy samodzielnie nie prowadziło przedmiotowego targowiska, a rozstrzygnięcie wydającego decyzję nie może opierać się tylko na przypuszczeniu. Zdaniem skarżących organ wydający decyzję rażąco naruszył zasadę praworządności niewyjaśniając stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a. oraz zasadę należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mają wpływ na rozstrzygnięcie (art. 9 k.p.a.). Skarżący nie zgodzili się z stwierdzeniem organu, że usterki i uszkodzenia stropu w przejściu podziemnym są zagrożeniem i negatywną przesłanką dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżących, lecz nie przeszkadzają w podjęciu pozytywnej decyzji na rzecz spółki [...] Sp. z o.o. Skarżący podnieśli, że na podstawie art. 20 pkt 4 ustawy o drogach publicznych na zarządcy drogi ciąży obowiązek utrzymania drogowych obiektów inżynierskich w należytym stanie, zaś przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują, aby z obowiązku tego zarówno ZDM, jak i spółka [...] Sp. z o.o. byli zwolnieni. Skarżący podkreślili także, iż organ administracji publicznej, ustalając stan faktyczny sprawy, związany jest zasadą praworządności, a zatem nie może podejmować czynności, których celem jest ustalenie stanu faktycznego, które byłyby niezgodne z prawem. Zdaniem strony, organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Skarżący zarzucili ponadto, iż organ nie może opierać się na domniemaniach ("mogą nienależycie wywiązywać się z obowiązków (...)") lecz musi przeprowadzić postępowanie dowodowe i okoliczność powyższą uzasadnić. Zdaniem strony organ rażąco naruszył również art.13 k.p.a., gdyż nie podjął żadnych działań, aby załatwić sprawę w drodze ugody administracyjnej. Skarżący zarzucili ponadto, że zaskarżona decyzja rażąco narusza art. 38 ust 1 w związku z art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dalsze pozostawanie obiektów, które znalazły się w pasie drogowym, a wzniesione zostały zgodnie z pozwoleniem na budowę lub potwierdzeniem przyjęcia zgłoszenia o przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego na podstawie prawa budowlanego, nie wymaga uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem strony wymóg uzyskania zgody zarządcy drogi zachodzi w przypadku przebudowy lub remontu takich obiektów budowlanych (art. 38 ust 2 i 3 ustawy o drogach). Nie ma zaś przepisów, które zobowiązywałyby skarżących do wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Odwołujący zauważyli, że wykładnia literalna art. 39 ust 3 u.d.p. jednoznacznie wskazuje, iż chodzi o "lokalizowanie" obiektów budowlanych w przyszłości, a decyzja co do lokalizacji obiektu budowlanego w pasie drogowym ma być wydana przed rozpoczęciem robót budowlanych. Lokalizacja została przesądzona już w 1992 roku. Zdaniem strony przepis art. 40 ust 2 pkt 4 w związku z art. 40 ust 1 u.d.p. posługuje się pojęciem "zajęcie", a to oznacza, że także w tym przypadku mamy do czynienia ze zdarzeniem przyszłym (strona powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2007r I OSK 400/06 niepubl.).

W wyniku rozpoznania odwołania skarżących, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 1 i art. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych z dnia 12 października 1994 r. (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2009 r.

W uzasadnieniu decyzji SKO w [...] stwierdziło, iż nie znalazło podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, jako że w całej rozciągłości popiera zawarte w nim uzasadnienie oparte o pełną analizę materiału dowodowego. Zdaniem SKO nie można organowi I instancji zarzucić dowolności w działaniu lub działań bezprawnych. Stwierdził, iż Prezydent [...] prawidłowo dokonał analizy dotychczasowego wykorzystania tego terenu oraz planowanymi pracami z uwagi na niezwykle ważną dla [...] przyszłą inwestycję – budowę II linii metra. Zdaniem organu II instancji zarządca drogi prawidłowo uznał, iż [...] Sp. z o.o. zapewni właściwe, zgodne z obowiązującymi zasadami w zakresie bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego funkcjonowanie targowiska o omawianej lokalizacji. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, iż organ I instancji rozważył wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, a następnie wykazał jakie powody przemawiały za podjęciem decyzji odmawiającej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w omawianej lokalizacji i wnioskowanym okresie. Stwierdził ponadto, iż organ I instancji przeprowadził pełną analizę materiału dowodowego. Analiza ta przeprowadzona została w oparciu o dokonaną analizę dotychczasowego wykorzystania terenu pasa drogowego oraz planowanych prac z uwagi na przyszła inwestycję – budowę II linii metra.

Na powyższą decyzję M. M. i W. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] skarżący zarzucili naruszenie:

1) art. 7 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy – tym samym naruszenie zasady praworządności;

2) art. 8 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do organów Państwa z uwagi na zaniechanie ustosunkowania się do zgłaszanych twierdzeń i wniosków strony skarżącej oraz konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa;

1) art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez:

- zaniechanie obowiązku informowania przez organ strony o

przysługujących jej prawach;

* zaniechanie obowiązku wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy rozstrzyganiu sprawy;

* zaniechanie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji,

- art. 13 k.p.a. - poprzez zaniechanie ugodowego załatwienia spraw

spornych,

które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik

sprawy, a także

4) art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych - przez błędną interpretację i niewłaściwe jego zastosowanie.

Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżący podnieśli, że SKO nie ustosunkowało się merytorycznie do wniesionego odwołania, a skupiło się na cytowaniu przepisów prawnych. Zdaniem skarżących organ w żadnym wypadku nie zawarł uzasadnienia faktycznego i prawnego w zaskarżonej decyzji, rażąco naruszając tym samym przepis art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący zwrócili uwagę, że żaden przepis ustawy o drogach publicznych oraz kodeksu postępowania administracyjnego nie przewiduje faworyzowania tylko jednego podmiotu. Skarżący zaakcentowali, że stanowisko SKO wyrażone w zaskarżonej decyzji, nie odpowiada stanowi faktycznemu, albowiem to skarżący zorganizowali i prowadzili targowisko. Zdaniem skarżących błędne jest stanowisko organów obu instancji, iż to spółka [...] Sp. z o.o. prowadziła samodzielnie działalność gospodarczą od 1993 r. oraz utrzymywała sporne przejście podziemne w należytym stanie. Strona wskazała, że po formalnym zawarciu umowy, spółka [...] Sp. z o.o., nie wiedząc jak i nie będąc zainteresowana samodzielnym prowadzeniem określonej działalność w przejściu podziemnym, podnajęła skarżącym powierzchnię 543,89 m2, za którą pobiera od skarżących opłaty. W tej sytuacji – zdaniem skarżących – w sprawie nie zachodziły przesłanki określone w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych uzasadniające "wyrażenie zgody na dalszą lokalizację targowiska przez wnioskodawcę, w przedmiotowym przejściu podziemnym od 1992 r.", ponieważ to nie spółka [...] Sp. z o.o. prowadziła przedmiotowe targowisko. Ponadto skarżący podtrzymali stanowisko, iż zaskarżona decyzja rażąco narusza art. 38 ust 1 w związku z art. 39 ust 3 i art. 40 ust 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dalsze pozostawanie obiektów, które znalazły się w pasie drogowym, a wzniesione zostały zgodnie z pozwoleniem na budowę lub potwierdzeniem przyjęcia zgłoszenia o przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego na podstawie prawa budowlanego, nie wymaga uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem skarżących wymóg uzyskania zgody zarządcy drogi zachodzi w przypadku przebudowy lub remontu takich obiektów budowlanych (art. 38 ust 2 i 3 cyt. ustawy). Nie ma zaś przepisów, które zobowiązywałyby skarżących, jako używających takich obiektów, do wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Skarżący podnieśli, iż wykładnia literalna art. 39 ust 3 ustawy o drogach publicznych jednoznacznie wskazuje, że chodzi o "lokalizowanie" obiektów budowlanych w przyszłości, a decyzja co do lokalizacji obiektu budowlanego w pasie drogowym ma być wydana przed rozpoczęciem robót budowlanych. Zdaniem skarżących sporna lokalizacja została przesądzona już w 1992 r.

W odpowiedzi na skargę, SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga M. M. i W. M. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2009 r. – naruszają przepisy prawa.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do stwierdzenia, iż wydając przedmiotowe decyzje organy obu instancji dopuściły się obrazy przepisów postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Naruszenie to polegało na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji braku wyraźnego wskazania w uzasadnieniu obu spornych decyzji przyczyn odmowy wydania skarżącym przedsiębiorcom zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu funkcjonowania targowiska w przejściu podziemnym ul. [...] w rej. Al. [...] w [...], przy jednoczesnym niejednoznacznym wykazaniu podstaw udzielenia tego zezwolenia drugiemu z wnioskujących podmiotów – spółce [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...].

Tym samym organy administracji, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuściły się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej mogło mieć - w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2009 r.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zabrania się umieszczania w pasie drogowym m.in. urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Jednakże ustawodawca, w drodze pewnego wyjątku, przewidział w art. 39 ust. 3 cyt. ustawy, że w szczególnie uzasadnionych wypadkach lokalizowanie w pasie drogowym wspomnianych urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

Z kolei, jak stanowi przepis art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Według art. 40 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy, zezwolenie takie dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

W tym miejscu należy stwierdzić, iż Sąd podziela stanowisko zarządcy drogi, że decyzja administracyjna wydawana w trybie art. 40 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych ma charakter uznaniowy. Wyraźnie należy jednak podkreślić, iż nie oznacza to, że decyzja taka może być dowolna.

Zdaniem Sądu trzeba stanowczo podkreślić, że organ administracji publicznej jest obowiązany kierować się zasadą prawdy obiektywnej także wówczas, gdy decyzja wydana w sprawie indywidualnej ma charakter uznaniowy. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny, a więc musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (vide: m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 2875/95, Wokanda 1996, Nr 6, s. 32; podobnie /w:/ wyrok NSA z dnia 19 lipca 1982 r., II SA 883/82, PiP 1983, Nr 6, s. 141).

Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności.

Przyjąć należy, że zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonywującej treści (tak m.in. /w:/ wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83).

W świetle przepisu art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej, stojąc na straży praworządności oraz dążąc do załatwienia sprawy zgodnie z prawdą obiektywną, mają obowiązek uwzględniać z urzędu interes społeczny i słuszny interes obywatela.

W wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNC 1994, Nr 9, poz. 181) Sąd Najwyższy podkreślił, iż w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to – jak stwierdził Sąd Najwyższy – że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej.

Należy stwierdzić, iż Prezydent [...], reprezentowany przez Zarząd Dróg Miejskich , jako zarządca drogi publicznej, winien wyjaśnić w sposób precyzyjny i jednoznaczny, dlaczego odmawiając stronie skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu funkcjonowania targowiska w przejściu podziemnym ul. [...] w rej. Al. [...] w [...] - uznał, iż interes społeczny w tej sytuacji jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga wydania przedmiotowej odmowy i ograniczenia tym samym uprawnień skarżących. Jednocześnie zarządca drogi winien jednoznacznie wykazać w swej decyzji, dlaczego kierując się wspomnianym interesem udzielił tego zezwolenia drugiemu z wnioskujących podmiotów.

Na wstępie koniecznym jest chronologiczne uporządkowanie zaistniałego stanu faktycznego.

Otóż z akt wynika, iż dnia [...] lipca 1992 r. została zawarta umowa dzierżawy terenu objętego sporną decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2009 r., pomiędzy Wojewodą a spółką [...], która dopuszczała możliwość poddzierżawiania powierzchni miejsc podziemnych. { umowa dzierżawy z dnia [...] kwietnia 1993 r.} Termin zwrotu przedmiotu dzierżawy upływał 30 czerwca 2008 r. Poddzierżawcami spornego terenu od 1993 r. byli skarżący (vide: wniosek skarżących o zawarcie umowy dzierżawy z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz korespondencja w tej sprawie kierowana do skarżących przez ZDM z dnia [...] maja i [...] lipca 2008 r.).

W odpowiedzi na wniosek o zawarcie umowy dzierżawy (z dnia [...] kwietnia 2008 r.), organ pismem z dnia [...] maja 2008 r. poinformował skarżących, że aktualnie nie istnieje prawna możliwość zawarcia przedmiotowej umowy.

Pismem z dnia [...] maja 2008 r. skarżący, nawiązując do powyższego wniosku, zaproponowali opłatę za przedmiotowe miejsce za okres 6 miesięcy i wnieśli o wydanie decyzji administracyjnej na ten okres, a następnie pismem z [...] czerwca 2008 ponownie zażądali wydania decyzji administracyjnej, ewentualnie o zobowiązanie ich do uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie przedmiotowego zezwolenia.

Z akt innej sprawy prowadzonej przed tut. Sądem wynika, że oprócz skarżących z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie spornego pasa drogowego występowała jednocześnie [...] sp. z o.o., otrzymując takie zezwolenia na kolejne okresy zajęcia (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1160/09).

Z kolei z akt niniejszej sprawy wynika, że pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. skarżący wnieśli o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w lokalizacji wskazanej w decyzji z [...] listopada 2009 r. w okresie od dnia [...] października

2009 r. do dnia [...] grudnia 2009 r. Natomiast w dniu [...] września 2009 r. z wnioskiem o dalsze zajęcie przedmiotowego pasa drogowego wystąpiła spółka [...] sp. z o.o., określając okres zajęcia od dnia [...] października 2009 r. do dnia [...] grudnia 2009 r.

W dniu [...] listopada 2009 r. Prezydent [...], po rozpatrzeniu powyższych wniosków, wydał decyzję, na podstawie której zezwolił [...] sp. z o.o. na zajęcie pasa drogi publicznej opisanego w tejże decyzji, jednocześnie odmawiając skarżącym wydania wnioskowanego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. Al. [...] w celu umieszczenia targowiska.

Powyższe ustalenia jednoznacznie wskazują, że w sprawie występuje jedno dobro, o które ubiegają się dwa podmioty i stan taki trwa od wygaśnięcia [...] czerwca 2008 r. umowy dzierżawy terenu objętego sporną decyzją Prezydenta [...]. Dobrem tym jest pas drogi publicznej na obszarze przejścia podziemnego zlokalizowanego przy ul. [...] w rej. Al. [...] w [...], o łącznej powierzchni 543,89m2. O zezwolenie na zajęcie tego pasa drogowego ubiegają się spółka [...] sp. z o.o. oraz skarżący M. M. i W. M., składając wskazane powyżej wnioski.

Analiza zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej prowadzi do wniosku, że organy obu instancji – co do zasady – stanęły na stanowisku, że możliwe jest wydanie zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego. Skoro zatem o takie zezwolenie ubiegają się dwa podmioty, obowiązkiem zarządcy drogi, dokonując wyboru jednego z nich, było wykazanie nie tylko przyczyn odmowy, ale także okoliczności przesądzających o wydaniu zezwolenia danemu podmiotowi. W tym celu organ powinien sformułować jasne, jednakowe i jednoznaczne kryteria oceny składanych wniosków, albowiem każdy wniosek inicjuje nowe postępowanie, w którym trzeba ustalić przesłanki pozwalające na wydanie wnioskowanego zezwolenia, a raz uprawniony nie może powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte (tak również: WSA w Warszawie /w:/ wyrok z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1160/09).

Jednakże w decyzji Prezydenta [...], utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją SKO w [...] z dnia [...] lutego 2010 r., brak jest wyjaśnienia, dlaczego właśnie wniosek spółki [...] sp. z o.o. znalazł uznanie organu. Jeżeli bowiem za taką okoliczność uznać prowadzenie przez wnioskującą spółkę w przedmiotowym przejściu podziemnym targowiska, to jest ona zdecydowanie podważana w toku całego postępowania przez skarżących, a organy obu instancji nie zajęły się wyjaśnieniem tej kwestii.

Zdaniem Sądu uzasadnienie spornej decyzji Prezydenta [...] jest wręcz wewnętrznie sprzeczne. Zarządca drogi w swej decyzji twierdzi bowiem z jednej strony, iż zachodziły przesłanki określone w art. 39 ust. 3 u.d.p., przemawiające za wydaniem zezwolenia na dalszą lokalizację targowiska na rzecz [...] Sp. z o.o., wskazując, że spółka ta prowadziła targowisko w przedmiotowym przejściu podziemnym od 1992 r. i że dalsze funkcjonowanie targowiska nie powinno wpłynąć negatywnie na funkcjonowanie układu drogowego w przejściu podziemnym. Z drugiej zaś strony organ, uzasadniając negatywne rozstrzygnięcie wniosku skarżących - stwierdził, iż odmawia im udzielenia zezwolenia z uwagi na liczne zastrzeżenia do wywiązywania się przez skarżących z obowiązków zarządcy tego samego targowiska pod ul. [...] w rej. Al. [...]. A więc zarządca drogi z jednej strony stwierdza, że sporne targowisko jest od 1992 r. prawidłowo prowadzone przez spółkę [...] sp. z o.o., co daje – w jego ocenie - podstawę do udzielenia zezwolenia temu przedsiębiorcy, a z drugiej strony z uwagi na rzekomo nienależyte prowadzenie tego samego targowiska w tym samym okresie przez skarżących – odmawia temu podmiotowi wydania zgody.

Ponadto organ, bez bliższego wskazania powołuje się w decyzji na wyniki przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2009 r. przez ZDM w [...] kontroli (oględzin) przejścia podziemnego, w wyniku której miało dojść do stwierdzenia szeregu nieprawidłowości, jednocześnie nie przedstawiając jakichkolwiek dowodów na tą okoliczność (brak materiałów w aktach administracyjnych sprawy) oraz nie wskazując, jaką odpowiedzialność za stwierdzony stan przejścia podziemnego ponosi spółka [...] sp. z o.o., która miała przecież – według organu – prowadzić targowisko w spornej lokalizacji od 1992 r.

Z kolei organ odwoławczy, utrzymując w mocy rozstrzygnięcie odmawiające wydania skarżącym zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umiejscowienia spornego targowiska w przejściu podziemnym – stwierdził w sposób ogólny, iż analiza materiału dowodowego przeprowadzona została w oparciu o dokonaną analizę dotychczasowego wykorzystania terenu pasa drogowego oraz planowanych prac z uwagi na przyszłą inwestycję – budowę II linii metra. Ponadto organ odwoławczy uznał, że odmowa wydania skarżącym zezwolenia uwzględnia sytuację przestrzenną danego terenu oraz dotychczasowy sposób jego wykorzystania i wpływ tych czynników na bezpieczeństwo korzystających z tego terenu wszystkich uczestników ruchu drogowego.

Zdaniem Sądu zgodzić się należy w tej sytuacji ze stroną skarżącą, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] praktycznie w ogóle nie uzasadniło, jakie konkretnie przesłanki przemawiały za odmową wydania skarżącym zezwolenia na lokalizację targowiska w pasie drogowym ul. [...].

W ocenie Sądu, aby sporne rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) koniecznych do zastosowania przepisu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w tym również stanowiskiem odnoszącym się szczegółowo do argumentów wskazanych przez stronę skarżącą. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że uzasadnienia obu zaskarżonych decyzji nie spełniają wymogów stawianych przez normę zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem nie zawierają pełnych wyjaśnień okoliczności branych pod uwagę przy wydawaniu decyzji w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację targowiska w pasie drogowym.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, iż Prezydent [...], jako zarządca drogi, zobowiązany będzie na podstawie całości zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego, a także w kontekście nowych materiałów powołanych przez stronę skarżącą w postępowaniu przed Sądem, ponownie rozpatrzyć wniosek strony z dnia [...] sierpnia 2009 r., przedstawiając w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia szczegółowe merytoryczne stanowisko odnoszące się do wszystkich argumentów i zarzutów podniesionych przez skarżących w toku dotychczasowego postępowania.

Z jednej strony przyjąć trzeba wprawdzie, iż zarządca drogi publicznej niewątpliwie nie może być pozbawiony możliwości podejmowania decyzji w zakresie zarządzania drogami i czuwania nad bezpieczeństwem nadzorowanych dróg, zwłaszcza, gdy weźmie się pod uwagę, że zlokalizowanie takich obiektów, jak wnioskowane przez stronę targowisko, musi być wyjątkiem a nie regułą, jednakże z drugiej strony podmioty starające się o wydanie przedmiotowego zezwolenia na zajęcia pasa drogowego mają pełne prawo poznać jasne, jednakowe i jednoznaczne kryteria oceny składanych wniosków. W tej sytuacji organ, rozpatrując sprawę ponownie, winien określić obiektywne i niedyskryminujące kryteria udzielania zezwoleń.

Należy w tym miejscu przypomnieć, iż w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 k.p.a. Zgodnie zaś z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (tak również: Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie /w:/ wyroku z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 420/98, nie publik.).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy, wydając sporne decyzje, dopuściły się w toku postępowania administracyjnego istotnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a. Z zasady wyrażonej w tym przepisie wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Zauważyć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Zdaniem Sądu zasadom takim nie odpowiada takie prowadzenie postępowania administracyjnego, w którym występują sprzeczne interesy stron, gdy organy prowadzące postępowanie, bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy. Ponadto w ocenie Sądu spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody.

W konsekwencji należy uznać, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] oraz Prezydent [...] nie wyjaśnili sprawy w sposób wymagany przez powołane przepisy procedury administracyjnej, co mogło doprowadzić do wadliwego zastosowania norm prawa materialnego wskazanych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Powyższe uchybienia dały podstawę do uchylenia obu spornych decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stwierdzając, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, Sąd rozstrzygnął w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.

Zasądzając z kolei zwrot uiszczonego wpisu sądowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.