Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 817/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 10 lutego 2011 r. sprawy ze skargi G. L. i M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 18 sierpnia 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz § 3, § 4 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 12 listopada 2009 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy na rzecz G. i M. L. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą i ogrodzeniem na terenie działki nr [...] obr. [...] w rejonie ulicy G. w R..

Kolegium wskazało na treść art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i podniosło, że stosownie do postanowień art. 61 ust. 1 tejże ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie przypadku łącznego spełnienia określonych w przepisie następujących warunków. Niespełnienie zatem choćby jednego z ww. warunków skutkuje koniecznością odmowy ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.

Kolegium wskazało także, że zgodnie z treścią przepisu art. 2 pkt 14 ustawy przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W związku z treścią przywołanej definicji koniecznym jest dokonanie ustaleń faktycznych dotyczących położenia przedmiotowej działki objętej wnioskiem względem znajdujących się w jej pobliżu dróg publicznych. Drogą publiczną zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe lub gminne. Kryterium powyższego podziału odnosi się do funkcji, jaką spełnia dana droga w sieci drogowej. Z kolei ze względu na dostępność drogi publiczne dzielą się na drogi ogólnodostępne oraz na drogi o ograniczonej dostępności, w tym autostrady i drogi ekspresowe. Z kolei pod pojęciem drogi, zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym.

W ocenie Kolegium z przedstawionych wyżej regulacji wynika, że warunek dostępu działki, dla której mają być ustalone warunki zabudowy do drogi publicznej, będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Przy czym bez znaczenia jest, czy jest to dostęp bezpośredni czy pośredni. Zgodnie natomiast z art. 8 tej ustawy drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi.

Kolegium wskazało, że dostęp bezpośredni do drogi publicznej to takie położenie działki względem drogi publicznej, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej tej działki z wyłączeniem konieczności wykorzystania innych terenów (działek), celem zapewnienia dojazdu. Natomiast dostęp pośredni do drogi publicznej polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki oddzielającej daną działkę od drogi publicznej. Przy czym ustawodawca uznał, iż możliwy jest dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej: poprzez ustanowienie służebności drogowej oraz poprzez drogę wewnętrzną. Kolegium wskazało, że dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej, jest wystarczający sam w sobie. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać - w przeciwieństwie do służebności drogowej - dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej działki. Wystarczającym tytułem do korzystania z drogi wewnętrznej w celu uzyskania dostępu do drogi publicznej jest sam fakt położenia nieruchomości przy tego typu drodze.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 239/06, Kolegium wskazało, że pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy wykładać jako dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek.

Kolegium stwierdziło, że działka objęta wnioskiem graniczy z działkami budowlanymi: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] oraz działką nr [...], oznaczoną symbolem "dr", a stanowiącą drogę wewnętrzną, która jest własnością Gminy Miasta.

Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym również opinii biegłego inż. G. M., działka objęta wnioskiem nie ma dostępu do drogi publicznej, bowiem działka stanowiąca wg ewidencji gruntów drogę wewnętrzną gminną faktycznie nie istnieje. Z opinii biegłego wynika jednoznacznie, że z uwagi na znaczne nachylenie terenu nie jest możliwe wykonanie drogi na działce nr [...], bowiem należałoby "wykonać kanion głębokości ok. 9m, a to nie umożliwiłoby wjazdu na działkę [...] i nr [...]. Z różnicy wysokości niwelety drogi do terenu działki wynika, że powstałby uskok wielkości ponad 8 m." W tych okolicznościach nie może być mowy, że w chwili obecnej działka nr [...] zapewnia obsługę komunikacyjną działki nr [...] i jej dostęp do drogi publicznej - ul. G., skoro na całej jej długości nie istnieje urządzona droga. Brak jest zatem faktycznego dostępu, który obok dostępu prawnego, musi występować kumulatywnie, by można było mówić, że warunek ten został spełniony.

Zdaniem Kolegium sam fakt oznaczenia w ewidencji gruntów działki nr [...] jako drogi, nie może stanowić wyłącznej podstawy ustalenia stanu jej zagospodarowania i pełnionej przez nią funkcji. Jak stanowi przepis art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027), ewidencja gruntów i budynków stanowi jednolity dla całego kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Jako rejestr stale aktualizowany, ewidencja gruntów i budynków powinna zatem odzwierciedlać aktualny stan ewidencyjny, obejmujący także informacje o kategorii danego użytku gruntowego. Jednakże co należy pamiętać ewidencja gruntu ma znaczenie jedynie informacyjno-techniczne, odzwierciedlające określony stan faktyczny i prawny, który nierzadko ulega zmianom. Oznacza to, że dane zawarte w ewidencji, nie mogą być bezwzględnie wiążące w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, jeżeli w toku postępowania okaże się, że dane te nie odzwierciedlają aktualnego stanu faktycznego na gruncie, co ma miejsce w niniejszej sprawie.

Konkludując, Kolegium stwierdziło, że skoro przedmiotowa działka nie posiada bezpośredniego, ani pośredniego dostępu do jakiejkolwiek drogi publicznej, zasadnie organ I instancji uznał, iż niemożliwym jest ustalenie dla niej warunków zabudowy.

W skardze na powyższą decyzję G. i m. L. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości zarzucając jej naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnie dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że przedmiotowa działka nie ma dostępu do drogi publicznej,

2) przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię dyspozycji art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że działka nr [...] oznaczona w ewidencji gruntów i budynków symbolem "dr" nie jest drogą wewnętrzną, a przez to przedmiotowa działka nie ma dostępu do drogi publicznej,

3) przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię dyspozycji art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez przyjęcie, że działka nr [...] oznaczona w ewidencji gruntów i budynków symbolem "dr" nie jest drogą wewnętrzną, a przez to przedmiotowa działka nie ma dostępu do drogi publicznej,

4) przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię dyspozycji art. 2 pkt 8 w zw. z art. 20 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne przez bezprawne przyjęcie, że działka nr [...] stanowiąca według ewidencji gruntów i budynków drogę wewnętrzną faktycznie nie istnieje,

5) prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie przez organy I i II instancji w sposób nie budzący żadnych wątpliwości na jakiej podstawie uznały, że przedmiotowa działka nie posiada dostępu do drogi publicznej.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że usytuowanie terenu i wydzielenie przedmiotowej działki nie uległy zmianie od momentu wydania decyzji w przedmiotowej sprawie z dnia 25 października 1999 r. i wówczas działka ta posiadała dostęp do drogi publicznej a ukształtowanie terenu nie stanowiło w tym zakresie przeszkody. Zdaniem skarżących organ dokonał w sposób nieuprawniony utożsamienia istnienia drogi i jej fizycznego urządzenia. Ponadto w ocenie skarżących pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jak najszerzej. Dlatego warunek dostępu do drogi publicznej, spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się zgodnie z prawem z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań, co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp. Skarżący podnieśli, że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie precyzują, czy pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy oznacza dostęp zarówno dla ruchu kołowego jak i ruchu pieszych, czy też wystarczy zachowanie jednej z tych funkcji, by można było stwierdzić, że dany teren ma dostęp do drogi publicznej. Tym bardziej że ustawodawca użył słowa "dostęp", a nie np. dojazd, wjazd. Powołując się na pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 1237/07, skarżący wskazali, że przez dostęp do drogi publicznej można również rozumieć możliwość dojścia, a nie tylko dojazdu. Według skarżących organ odwoławczy nie wskazał, czy działka nr [...], będąca ciągiem komunikacyjnym, gwarantuje dostęp do działki objętej planowaną inwestycją w postaci dojścia do niej, a nie tylko dojazdu. W przypadku istnienia drogi mającej charakter drogi wewnętrznej, a jeszcze nie urządzonej z przyczyn leżących po stronie organu, jednakże spełniającej swoją funkcję w postaci dostępu do drogi publicznej, twierdzenie, że teren przedmiotowej działki nie ma dostępu do drogi publicznej jest nieuprawnione i sprzeczne z prawidłową wykładnią art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto skarżący, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 186/08, wskazali, że dostęp inwestycji do drogi publicznej, rozumiany jako cywilnoprawne uprawnienie do korzystania z nieruchomości stanowiących dojazd do nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie musi być zagwarantowany przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy. Treścią takiej decyzji jest bowiem ustalenie warunków, w jakich będzie możliwe przeprowadzenie inwestycji, a więc przede wszystkim warunków, które muszą zostać uwzględnione przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Dopiero na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę inwestor będzie musiał wykazać, że zrealizował warunki określone w decyzji wydanej na podstawie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 155/09, wskazał, że wymogów przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie można przenosić do decyzji o warunkach zabudowy, jako że są one przedmiotem oceny i rozstrzygania przez inny organ, na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego, związanego z wydaniem pozwolenia na budowę.

W ocenie skarżących organ I instancji nie wskazał jaki przepis prawa uprawnia do wydania decyzji o warunkach zabudowy dopiero w sytuacji wykonania i odbioru urządzonej drogi z poboczami skanalizowanej i oświetlonej. Argumentacja zatem o braku tak urządzonej drogi nie uprawnia do wydania na tej podstawie negatywnej decyzji. Organ nie może działać w tym przypadku w warunkach uznania administracyjnego (tzw. luzu decyzyjnego), ani nie ma swobody interpretacyjnej. Decyzje o warunkach zabudowy stanowią przykład aktów związanych, czyli takich, że spełnienie niezbędnych ustawowych warunków rodzi po stronie organu obowiązek wydania decyzji o określonej przez wnioskodawcę treści. Organ poza oparciem się na poglądzie opinii biegłego G. M. nie przedstawił wystarczającej argumentacji, tym bardziej, że co prawda rozpatruje indywidualną sprawę, ale nie może pomijać faktu, że przedmiotowa sytuacja dotyczy zespołu działek (numery [...], [...], [...] i [...]).

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa procesowego skarżący wskazali, że przed organami obu instancji nie wyjaśniono w sposób wyczerpujący kwestii pośredniego dostępu do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną. Brak jest informacji, czy na działce oznaczonej symbolem "dr" nie odbywa się żaden ruch, czy też istnieje tylko ruch pieszych, czy też ruch tylko niektórych pojazdów kołowych, np. pojazdów komunalnych. Ponadto organy nie zajęły stanowiska w sprawie wyjaśnienia kwestii, co należy rozumieć po pojęciem dostępu do drogi publicznej.

W ocenie skarżących organy obu instancji związane są zawartym w ewidencji gruntów i budynków oznaczenie działki symbolem "dr", czyli jako drogi wewnętrznej. Zdaniem skarżących organy nie wykazały, że droga ta faktycznie nie istnieje. Dowodu na to nie może stanowić tylko i wyłącznie opinia biegłego, nie może bowiem stanowić dowodu przeciwnego wobec ewidencji gruntów i budynków, która ma charakter dokumentu urzędowego. Opinia nie jest kompletna, gdyż nie wyjaśniono w niej w sposób wyczerpujący kwestii pośredniego dostępu do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną, a ponadto opinia ta nie jest merytorycznie uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu.

Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej zwaną ustawą). W myśl art. 59 ust. 1 ustawy ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie było, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Brak spełnienia któregokolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust.1 pkt 1-5 ustawy skutkować winien wydaniem decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i oceny prawnej w zakresie niespełnienia w niniejszej sprawie przesłanki art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy jaką jest posiadanie przez nieruchomość, której dotyczy wniosek, dostępu do drogi publicznej. Ustawodawca w art. 2 pkt 14 ustawy wprowadził definicję legalną pojęcia "dostępu do drogi publicznej" wskazując, że przez dostęp ten należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi, dostęp przez drogę wewnętrzną, bądź dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Istnienie definicji legalnej omawianego pojęcia wyklucza stosowanie jakiejkolwiek innej językowej jego wykładni.

Z kolei definicję legalną drogi publicznej, ustawodawca zawarł w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zgodnie z którym jest to droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych.

Warunek przewidziany w art. 61 ust.1 pkt 2 ustawy, będzie zatem spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Dostęp ten może być bezpośredni – jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni przez inne nieruchomości, na których ustanowiono służebność drogową lub stanowiące drogę wewnętrzną, którą zgodnie z art. 8 ustawy o drogach publicznych jest droga nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych. Dostęp ten musi być nieprzerwany. Od nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, aż do drogi publicznej, dostęp ten na całej trasie spełniać musi wymogi art. 2 pkt 14 ustawy. Wnioskodawca winien wykazać, że jego nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej spełniający wyżej wymienione warunki. Dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy nie można utożsamiać z faktycznym dostępem do tej drogi, przez nieruchomości, na których wnioskodawca nie posiada ustanowionej służebności i które nie stanowią dróg wewnętrznych, dostępnych dla wnioskodawcy.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy Sąd miał na uwadze, że skarżący są właścicielami działki nr [...]. Najbliżej położona droga publiczna to droga gminna – ulica G.. Działka inwestorów graniczy z działką nr [...], która stanowi przedłużenie ulicy G.. Z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy wynikało, że obecnie działka nr [...] nie stanowi urządzonej drogi, charakteryzuje się ponadto dużym nachyleniem terenu (pochylenie podłużne niwelety ewentualnie mogącej powstać drogi wynosi 29,70%). W celu realizacji na ww. działce drogi zgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. § 24 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), należałoby wykonać kanion głębokości około 9 m, a to nie umożliwiłoby wjazdu m.in. na działkę inwestorów; z różnicy wysokości niwelety drogi do terenu działki wynika, że powstałby uskok wielkości ponad 8 m. Powyższe ustalenia zostały poczynione na podstawie dokumentu stanowiącego "Projekt Koncepcyjny przebudowy ulicy G.w R.km+0+000 do km 0+094 – dojazd do posesji [...], [...]" sporządzonego przez osobę posiadającą wiedzę specjalną z zakresu projektowania w specjalności drogowej. Brak było podstaw do kwestionowania prawidłowości ww. opinii biegłego. Opinia jest bowiem spójna, logiczna i zrozumiała. Sporządzona została w oparciu odpowiednie mapy do celów projektowych oraz wizję lokalną, zaś jej wnioski prawidłowo odnoszą się do obowiązujących w omawianym zakresie przepisów prawa. Z tych przyczyn należało uznać, że ww. opinia biegłego stanowi odpowiedni materiał dowodowy dla ustalenie istotnych okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy, zaś zarzuty skargi o niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy należało uznać za bezzasadne. Słusznie zatem organy obu instancji przyjęły, że działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej w rozumieniu wyżej już cytowanego przepisu art. 2 ust. 14 ustawy. Dostępu takiego nie zapewnia bowiem działka nr [...], albowiem nie stanowi ona urządzonej i istniejącej faktycznie drogi. Jest ona oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako działka drogowa i stanowi własność gminy. Brak jest podstaw do przyjęcia, że działka ta stanowi drogę wewnętrzną, albowiem w istocie stanowi fragment skarpy porośniętej roślinnością i z tego względu nie spełnia warunków jakim powinna odpowiadać droga. Warunki te określa art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, który definiuje drogę jako budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Nie umożliwia zatem skarżącym dojazdu do drogi publicznej – ulicy G.. Ulicą G. istnieje dojazd wyłącznie do wysokości działki nr [...]. Dalszy przejazd, jest niemożliwy, z uwagi na brak urządzonej drogi.

Należy w tym miejscu podkreślić, że zapis w ewidencji gruntów i budynków o drogowym charakterze nieruchomości, nie będącej drogą nie przesądza o spełnieniu warunku posiadania dostępu do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną, w sytuacji gdy działka oznaczona jako drogowa nie zapewnia rzeczywistej możliwości dostępu do drogi publicznej z uwagi na fakt, że na działce tej nie została urządzona droga, a z materiału dowodowego sprawy wynika, że ukształtowanie terenu na działce uniemożliwia urządzenie drogi. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. Dostęp ten winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego. Dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi być to dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Nie można uznać, że teren ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy w przypadku, gdy istnieje wyłącznie możliwość uzyskania w przyszłości takiego dostępu, poprzez budowę drogi, która nie została zrealizowana w dacie podejmowania rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy.

Jako bezzasadny uznał Sąd zarzut skargi, w którym skarżący upatrywali spełnienie warunku dostępu do drogi publicznej także w sytuacji, gdy działka nie posiada dojazdu lecz jakiekolwiek dojście, w tym ścieżkę, do tej drogi. Również nie zasługiwał na uwzględnienie pogląd, w którym skarżący wykazywali, że dostęp do drogi publicznej winien być zapewniony dopiero na etapie uzyskania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Wskazać należy skarżącym, że decyzja o warunkach zabudowy dotyczy konkretnego obiektu budowlanego, jaki inwestor zamierza wznieść na nieruchomości. Jej uzyskanie poprzedza wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę. Projektowany obiekt budowlany spełniać musi natomiast warunki rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) Zgodnie z § 14 tego rozporządzenia do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m.(ust. 1) Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem, że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m.(ust. 3). Z uregulowania tego wynika jednoznacznie, że do budynku musi być zapewniony dojazd (który może odbywać się przez ciągi pieszo- jezdne oraz dojścia o określonych parametrach). Wymóg taki jest oczywisty, konieczność zapewnienia dojazdu do nieruchomości związana jest z normalnym korzystaniem z zabudowanej nieruchomości jak i podyktowana względami bezpieczeństwa, zapewnieniem dojazdu pojazdów ratowniczych.

Powtórzyć należy za organami obu instancji, że brak spełnienia przesłanki art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy w postaci dostępu do drogi publicznej wyklucza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości skarżących. Zatem nawet w przypadku ewentualnego spełnienia warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wniosek o ustalenie warunków zabudowy winien być załatwiony negatywnie. Art. 61 ust. 1 ustawy uzależnia bowiem możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia wymogu, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Skoro działka objęta wnioskiem skarżących nie jest dostępna z jakiejkolwiek drogi publicznej, zatem żadna z sąsiednich zabudowanych nieruchomości nie może stanowić odniesienia dla badania, czy planowana inwestycja zachowuje parametry nowej zabudowy.

Biorąc powyższe rozważania pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę jako bezzasadną.