Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 305/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2021 r. sprawy ze skargi Z. G., E. D., B. S., A. B., B. G., R. G., P. G., M. G., M. G., K. G., I. G. i D. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z 5.08.2020 r. znak: [...], na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) w zw. z art. 112 ust 4 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) orzekł:

- w punkcie 1 o umorzeniu postępowania w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz Z.G., B.S., E.D., A.B., B.G., K.G., D.K., M.G., I.G., A.G., R.G. i P.G. za wywłaszczoną na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 7.08.1954 r. nr [...] część parceli I. kat. [...] o pow. 1400 m2 b. gm. kat. P. obj. KW [...] stanowiącą własność M.R. w 5/8 części, Z.G. z d. R. w 1/8 części, J.R. w 1/8 części i B.M. z d. R. w 1/8 części - w zakresie udziału w w/w nieruchomości przypadającego z tytułu dziedziczenia po M.R.;

- w punkcie 2 o umorzeniu postępowania w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz Z.G., B.S., E.D., A.B., B.G., K.G., D.K., M.G., I.G., A.G., R.G. i P.G. za wywłaszczoną na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 7.08.1954 r. nr [...] część parceli I. kat. [...] o pow. 1400 m2 b. gm. kat. P. obj. KW [...] stanowiącą własność M.R. w 5/8 części, Z.G. z d. R. w 1/8 części, J.R. w 1/8 części i B.M. z d. R. w 1/8 części - w zakresie udziału w w/w nieruchomości przypadającego z tytułu dziedziczenia po Z.G.;

- w punkcie 3 o umorzeniu postępowania w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz Z.G., B.S., E.D., A.B., B.G., D.K., M.G., I.G., A.G., R.G. i P.G. za wywłaszczoną na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 7.08.1954 r. nr [...] część parceli I. kat. [...] o pow. 1400 m2 b. gm. kat. P. obj. KW [...] stanowiącą własność M.R. w 5/8 części, Z.G. z d. R. w 1/8 części J.R. w 1/8 części i B.M. z d. R. w 1/8 części - w zakresie udziału w w/w nieruchomości przypadającego z tytułu dziedziczenia po J.R..

W uzasadnieniu organ podał, że pismem z 3.09.2018 r. Z.G., E.D. i B.S. wnieśli m.in. o przyznanie odszkodowania za wywłaszczoną na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 7.08.1954 r. nr [...] część parceli l. kat. [...] b. gm. kat. P. oznaczoną jako parcela I. kat. [...] stanowiącą własność kilku osób, w tym Z.G. z domu R. w 1/8 części. Pismem z 27.07.2020 r. do w/w wniosku przyłączyli się A.B., B.G., K.G., D.K., M.G., I.G., A.G., R.G. i P.G.. Wniosek został zmodyfikowany o żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania również w zakresie udziału J.R., s. M. i M.R., s. F. w przedmiotowej nieruchomości.

Organ ustalił następujący stan faktyczny:

- część parceli I. kat. [...] o pow. 1400 m2 b. gm. kat. P. obj. Kw [...], stanowiącej własność M.R. w 5/8 części, Z.G. z d. R. w 1/8 części, J.R. w 1/8 części oraz B.M. z d. R. w 1/8 części - została wywłaszczona na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 7.08.1954 r. nr [...] na rzecz Państwa na cele Przedsiębiorstwa Międzymiastowych Kabli Telekomunikacyjnych w K.,

- odjęcie prawa własności dotychczasowym właścicielom nastąpiło z dniem zgłoszenia przez w/w Przedsiębiorstwo wniosku wywłaszczeniowego, tj. z dniem 15.06.1954 r.,

- odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości miało zostać ustalone na wniosek przynajmniej jednej stron w oddzielnym orzeczeniu,

- wnioskodawcy są spadkobiercami zmarłego w dniu 8.09.1952 r M.R., zmarłej w dniu 10.01.1974 r. Z.G. oraz zmarłego w dniu 12.07.1985 r. J.R.,

- nie ujawniono orzeczenia o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia w/w części parceli I. kat. [...].

Organ, cytując treść art. 128 ust. 1 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020r. poz. 65 ze zm.) stwierdził że w ustawie brak jest przepisu, który uprawniałby następców prawnych osób wywłaszczonych do ubiegania się o ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Wnioskodawcy nie posiadają zatem legitymacji procesowej do bycia stroną w przedmiotowym postępowaniu o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Dlatego też postępowanie jest bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Odwołanie od opisanej wyżej decyzji złożyli: Z.G., B.S., E.D., A.B., B.G., K.G., D.K., M.G., I.G., A.G., R.G. i P.G.. Odwołujący zarzucili zaskarżonej decyzji:

- naruszenie art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez niezasadne przyjęcie, że zgodne z prawem jest pozbawienie spadkobiercy osoby wywłaszczonej możliwości nabycia prawa do odszkodowania jako innego prawa majątkowego o charakterze publicznym po śmierci osoby, której prawo to przysługiwało za życia;

- naruszenie art. 28 kpa w zw. z art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuzasadnione zawężenie kręgu osób uprawnionych do występowania w charakterze strony w postępowaniu o odszkodowanie, poprzez uznanie, że spadkobiercy właściciela nieruchomości wywłaszczonej nie są uprawnieni do zgłoszenia wniosku o odszkodowanie, w sytuacji gdy odszkodowanie to nie zostało przyznane;

- naruszenie zasady pewności prawa, wyrażonej w art. 8 § 2 kpa poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej wieloletniej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym i nieuzasadnione powołanie się na odosobnione orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2019 roku, które to orzeczenia są wyjątkiem na tle jednolitej, utrwalonej linii orzeczniczej w zakresie przyznawania uprawnień spadkobiercom do składania roszczeń odszkodowawczych po śmierci osoby wywłaszczonej.

Odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wojewoda M. decyzją z 10.12.2020 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko organu I instancji, że wnioskodawcy jako spadkobiercy poprzednich właścicieli nieruchomości nie są uprawnieni do ubiegania się o ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa części parceli l. kat. [...] o pow. 1400 m2 b. gm. kat. P., a zatem że zasadne jest umorzenie przedmiotowego postępowania.

Z.G., E.D., B.S., A.B., B.G., R.G., P.G. A.G., M.G., K.G., I.G. oraz D.K. wnieśli na opisaną wyżej decyzję Wojewody M. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucili:

1. naruszenie przepisów art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez niezasadne przyjęcie, że zgodne z prawem jest pozbawianie spadkobiercy osoby wywłaszczonej możliwości nabycia prawa do odszkodowania jako innego prawa majątkowego o charakterze publicznym po śmierci osoby, której prawo to przysługiwało za życia;

2. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 28 kpa w zw. z art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 922 § 1 kc poprzez nieuzasadnione zawężenie kręgu osób uprawnionych do występowania w charakterze strony w postępowaniu o odszkodowanie, poprzez uznanie, że spadkobiercy właściciela nieruchomości wywłaszczonej nie są uprawnieni do uzyskania przyznanego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości po Z.G. i po J. R., w sytuacji, gdy odszkodowanie to zostało już przyznane, ale nie zostało wypłacone ani osobom wywłaszczonym ani ich spadkobiercom;

3. naruszenie zasady pewności prawa, wyrażonej w art. 8 § 2 kpa poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej wieloletniej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym i nieuzasadnione powołanie się na odosobnione orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2019 roku, które to orzeczenia są wyjątkiem na tle jednolitej, utrwalonej linii orzeczniczej w zakresie przyznawania uprawnień spadkobiercom do składania roszczeń odszkodowawczych po śmierci osoby wywłaszczonej;

4. naruszenie art. 77 § 1 kpa poprzez uznanie, że na skarżących ciąży ciężar dowodów w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy z treści tego przepisu wynika wprost, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego ciąży na organie administracji publicznej, a nadto że przyjęcie uprawdopodobnienia istnienia okoliczności faktycznych na podstawie dowodów pośrednich może dotyczyć rozstrzygnięcia istoty sprawy, podczas kiedy uprawdopodobnienie może dotyczyć jedynie kwestii wpadkowych;

5. naruszenie art. 78 § 1 kpa, polegające na nie uwzględnieniu wniosku skarżących o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy na okoliczność aktualnej wartości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, pomimo że był to tak naprawdę jedyny możliwy dowód na tą okoliczność, mającą kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy;

6. naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 79a § 1 kpa poprzez zignorowanie przez organ odwoławczy, że organ I instancji zaniedbał obowiązku wskazania skarżącym przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co skutkować może wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony;

7. naruszenie art. 105 kpa albowiem postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, nie nastąpiło bowiem żadne zdarzenie, w wyniku którego skarżący utracili przymiot strony lub też ich żądanie stało się bezprzedmiotowe;

8. naruszenie art. 107 § 5 kpa poprzez nierozstrzygnięcie o całości żądania skarżących, albowiem organ zarówno I, jak i II instancji w ogóle się nie odniósł do żądania skarżących dotyczącego wypłaty odszkodowania należnego następcom prawnym M.R. starszego, ojca J.R. i Z.G., a zawartego w piśmie wnioskodawców z 27.07.2020 r.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydenta Miasta K..

W uzasadnieniu skargi przytoczone wyżej zarzuty zostały rozwinięte. W szczególności wskazano, że organ II instancji zupełnie nie odniósł się do meritum sprawy. Podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu, zaakcentowano, że w świetle przepisów Konstytucji, a także orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, w postępowaniu administracyjnym mają zastosowanie przepisy innych gałęzi prawa, w tym prawa cywilnego, a przepisy o spadkobraniu to immanentna część Kodeksu Cywilnego. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowią lex specialis, które uchyla spadkobiercom prawo do żądania wypłaty odszkodowania, które nie zostało wypłacone ich poprzednikowi prawnemu. Linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego w przeważającej mierze podtrzymuje ten pogląd, zaś orzeczenia na które powołuje się organ I i II instancji pozostają odosobnione. Gdyby ustawodawca chciał pozbawić spadkobierców prawa do chodzenia tego rodzaju roszczeń po śmierci spadkodawcy, to musiałby wyraźnie to w ustawie wyartykułować. Przepis bowiem art. 922 Kodeksu cywilnego ma charakter uniwersalny i dotyczy wszystkich postępowań toczących się przed sądami i organami administracyjnymi. Należy zwrócić uwagę, że organ I instancji postanowieniem z 24.12.2018 r. zawiesił postępowanie na wniosek wnioskodawców do czasu przeprowadzenia postępowania spadkowego po Z.G. i A.C., w uzasadnieniu postanowienia uznał, że uzyskanie dokumentu wskazującego osobę lub osoby dziedziczące po Z.G. jest niezbędne do kontynuowania przedmiotowego postępowania. Zatem organ I instancji już na tym etapie postępowania uznał, że wnioskodawcy mają interes prawny w przeprowadzeniu postępowania i że przysługuje im przymiot strony. W toku postępowania wnioskodawcy wykazali w sposób prawidłowy następstwo prawne po Z.G. oraz po J. R.. Gdyby organ odmówił wnioskodawcom przymiotu strony, winien był odmówić wszczęcia postępowania i to zaraz po złożeniu przez nich wniosku, a jednak postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 kpa nie wydał. Umorzenie postępowania na podstawie art. 105 kpa możliwe jest jedynie, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Nie sposób zaś uznać że nastąpiło jakiekolwiek zdarzenie, w wyniku którego skarżący przymiot strony utracili.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd stwierdził, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Podstawą prawną wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości był art. 1, 10 i 21 dekretu z 26.04.1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. R. P. Nr 4, poz. 31 z 1952 r.). Wywłaszczenie następowało za odszkodowaniem (art.27, art.33). Osobą wymienioną w dekrecie jako uprawniona do otrzymania odszkodowania był właściciel wywłaszczonej nieruchomości. Przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. utraciły moc obowiązującą na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 2) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U.1958.17.70) z dniem 5 kwietnia 1958 r.

W ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość również wskazano właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Z kolei w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., poz.127 ze zm.) oraz w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 poz. 65 ze zm.) jako osoby uprawnione do otrzymania odszkodowania wskazano właściciela nieruchomości oraz użytkownika wieczystego.

W aktualnie obowiązującym stanie prawnym, zgodnie z art.128 ust.5 pkt 3) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 poz. 65, ze zm.) starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Na tle stosowania z art.128 ust.5 u.g.n. w orzecznictwie NSA pojawiły się rozbieżności, czy podmiotem legitymowanym do uzyskania odszkodowania jest tylko ten, kto został wywłaszczony, czy też również spadkobiercy wywłaszczonego.

Wskazać należy, że w uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która wprowadzała do ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwość uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bez uprzedniego ustalenia odszkodowania wskazano, że nowa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (s. 79 uzasadnienia projektu ustawy - Sejm RP IV kadencji, Nr druku 1421).

Wątpliwości dotyczące określenia osoby uprawnionej do wystąpienia z żądaniem zapłacenia odszkodowania zostały obecnie rozwiane, gdyż w dniu 22 lutego 2021 r. skład siedmiu sędziów NSA podjął uchwalę (I OPS 1/20), stanowiącą, że "1.Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości."

W uzasadnieniu uchwały zwrócono uwagę, że osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia jest osoba, której praw dotyczy skutek wywłaszczenia, tj. pozbawienie prawa lub ograniczenie jego wykonywania (przede wszystkim właściciel i użytkownik wieczysty). Podkreślono, że "sposób określenia osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia jest tożsamy niezależnie, czy odszkodowanie ustalane jest w trakcie postępowania wywłaszczeniowego, czy też ustalane jest w późniejszym terminie w odrębnym postępowaniu", jak również że "określając osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania, w żadnej ustawie nie odniesiono się do kwestii następstwa osoby wywłaszczonej". W orzecznictwie sądowym dotyczącym możliwości stosowania art.129 ust. 5 do stanów zaistniałych przed dniem 1 stycznia 1998 r., wskazywano, że odmienna interpretacja wspomnianego przepisu stałaby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP), a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1111/08). Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawionym w cytowanej uchwale, przyjęcie stanowiska, że osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, nie jest do zaakceptowania, ponieważ narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem (art. 21 Konstytucji RP). W przypadkach bowiem, w których przepisy prawa przewidują, że ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia następuje w odrębnym postępowaniu, czy też w przypadku gdy strony (osoba wywłaszczona lub podmiot zobowiązany do uiszczenia odszkodowania) uczyniły przedmiotem zaskarżenia decyzję wywłaszczeniową, ale tylko w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, śmierć osoby wywłaszczonej spowodowałaby konieczność umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania, skoro spadkobiercy osoby wywłaszczonej nie mogliby wstąpić w prawa i obowiązki swojego spadkodawcy. W ten sposób doszłoby do wywłaszczenia prawa bez ustalenia odszkodowania z jednoczesnym pozbawieniem ochrony prawa do dziedziczenia. Zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Zgodnie natomiast z art. 21 ust. 2 Konstytucji, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z kolei art. 64 ust. 1 Konstytucji stanowi, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Zgodnie zaś z art. 64 ust. 2 Konstytucji, własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Tak szeroka ochrona wynikająca z art. 64 ust.1 i 2 Konstytucji obejmuje nie tylko prawo własności, ale również inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia. Ochrona innych praw majątkowych może obejmować zarówno prawa o charakterze bezwzględnym jak i prawa o charakterze względnym. Gwarancją art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji należy objąć także rozmaite kategorie roszczeń odszkodowawczych, zapewniające ochronę kompensacyjną w sytuacji, gdy ze względów faktycznych lub prawnych nie jest możliwe przywrócenie (restytucja) stanu pierwotnego (por. pkt 4.2 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 maja 2006 r., sygn. akt SK 51/05). Również w wyroku z dnia 21 lipca 2014 r. (sygn. akt K/36/13) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: "Prawo do odszkodowania, jako prawo majątkowe, podlega ochronie konstytucyjnej. Jego ograniczenia nie mogą zamykać drogi sądowej ani nie mogą prowadzić do naruszenia zasady równej ochrony praw majątkowych". Odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia ma charakter prawa majątkowego, a podstawową funkcją jaką realizuje jest funkcja kompensacyjna, ma bowiem zrekompensować podmiotowi wywłaszczanemu wartość odbieranego prawa jakim jest prawo własności lub zrekompensować szkody powstałe wskutek zdarzeń powodujących ograniczenie prawa własności. Dlatego też wynikająca z art. 64 ust. 1 Konstytucji ochrona własności i innych praw majątkowych nabiera istotnego znaczenia w przypadku stosowania instytucji wywłaszczenia, wówczas bowiem zachodzi szczególny związek pomiędzy chronionymi prawami, tj. prawem własności i odszkodowaniem z tytułu wywłaszczenia stanowiącym prawo majątkowe o charakterze kompensacyjnym. Konstytucyjną ochroną, poza prawem własności i innymi prawami majątkowymi, zostało również objęte prawo dziedziczenia, co wynika z powołanych wcześniej art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji. Z przepisów tych wynika przy tym równorzędna ochrona własności i prawa dziedziczenia. Ochrona prawa dziedziczenia stanowi więc uzupełnienie ochrony prawa własności i ochrony innych praw majątkowych. Bez ochrony prawa dziedziczenia, ochrona własności i innych praw majątkowych byłaby bowiem niepełna. Szczególnie podkreśla się ścisły związek prawa dziedziczenia z własnością, ponieważ to ochrona dziedziczenia zapewnia między innymi, że prawo własności nie wygaśnie wraz ze śmiercią właściciela. Konstytucja chroni więc prawa nabyte w drodze dziedziczenia, nie przesądzając jednak, kto w konkretnej sytuacji prawa te nabywa. Natomiast z konstytucyjnej ochrony prawa dziedziczenia wynika dla ustawodawcy obowiązek kształtowania praw majątkowych jako dziedzicznych i wprowadzenia określonego modelu i zasad dziedziczenia. Jakkolwiek więc ustawodawca dysponuje pewną swobodą w tym względzie, to granicą tej swobody jest zakaz naruszania wartości konstytucyjnie chronionych. Ta konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia realizowana jest m.in. przez przepisy prawa spadkowego, a w szczególności w art. 922 §1 i 2 kc, w którym postanowiono, że prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwila jego śmierci na jedna lub kilka osób stosownie do przepisów księgi niniejszej; nie należą do spadku prawa i obowiązki zmarłego ściśle związane z jego osobą, jak również prawa, które z chwilą jego śmierci przechodzą na oznaczone osoby niezależnie od tego, czy są one spadkobiercami. Na spadkobierców nie przechodzą zatem prawa o charakterze osobistym oraz te, co do których postanowiono w obowiązujących przepisach prawa, jako przechodzące na rzecz innych osób.

Z przedstawionymi poglądami sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni się zgadza.

Wobec powyższego, stwierdzając że organy naruszyły przepis art. 128 ust. 1 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020r. poz. 65 ze zm.) przez dokonanie takiej ich wykładni, która eliminuje spośród osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość spadkobierców osób wywłaszczonych, należało na podstawie art.145 § 1 ust.1 lit a p.p.s.a. orzec jak w sentencji.

Decyzja o umorzeniu postepowania z tej tylko przyczyny, że wnioskodawcy nie posiadają legitymacji procesowej do bycia stroną w przedmiotowym postępowaniu była nieprawidłowa.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy będą zobowiązane do rozpoznania wniosku skarżących z pominięciem przyjętej przez nie przyczyny umorzenia postępowania.

Nie orzeczono o kosztach postępowania wobec nie złożenia w tym przedmiocie wniosku przez profesjonalnego pełnomocnika.