Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 550/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Protokolant Natalia Galewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy M. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obiektu radiokomunikacyjnego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda D. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej – k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290), w związku ze złożeniem przez Gminę M. odwołania od decyzji Starosty K. z dnia [...] r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. S.A. pozwolenia na budowę obiektu radiokomunikacyjnego nr [...], w skład którego wchodzą: wieża strunobetonowa wraz z fundamentem, kontener radiotelekomunikacyjny posadowiony na ławach żelbetonowych, linia zasilająca, ogrodzenie, utwardzenie działki w K., na działce nr 1/1, AM - 3, obręb [...], umorzył postępowanie odwoławcze.

Opisana decyzja zapadła w następującym stanie prawnym i faktycznym.

Wnioskiem z dnia 26 października 2015 r., (data wpływu do organu 9 listopada 2015 r.) P. S.A. wystąpiła do Starosty K. o udzielenie pozwolenia na budowę obiektu radiokomunikacyjnego na działce nr 1/1 AM-3 obręb [...] w K.. Zawiadomieniem z dnia 3 grudnia 2015 r. organ I instancji poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało skierowane do stron postępowania, za które jak wynika z rozdzielnika pisma, uznano P. S.A. oraz Skarb Państwa – Zarząd Powiatu K.. Przedmiotowe zawiadomienie zawierało także pouczenie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz składania pisemnych i ustnych wyjaśnień.

W dniu [...] r. Starosta K. wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy Prawo budowlane zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. S.A. z siedzibą przy ul. [...] pozwolenia na budowę obiektu radiokomunikacyjnego nr [...] w skład którego wchodzą: wieża strunobetonowa wraz z fundamentem, kontener telekomunikacyjny posadowiony na ławach żelbetowych, linia zasilająca, ogrodzenie, utwardzenie działki w K., nr ewid. gruntu : 1/1, AM-3, obręb [...]. W uzasadnieniu decyzji Starosta K. podał, że wniosek posiadał wszystkie niezbędne dokumenty określone w ustawie Prawo budowlane oraz zawiadomiono o wszczęciu postępowania strony postępowania ustalone przez organ. W ramach postępowania przeanalizowano zakres inwestycji i stwierdzono, że jest ona zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego wnioskiem oraz wymaganiami ochrony środowiska. Inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest wymagane lub może być wymagane ani nie będzie miała wpływu na obszar objęty ochroną Natura 2000, dlatego też decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest wymagana. Projekt budowlany jest kompletny pod względem wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz zaświadczeń.

Odwołaniem opatrzonym datą 26 stycznia 2016 r., wskazując na otrzymanie decyzji w dniu 15 stycznia 2016 r., Burmistrz M. oprotestował rozstrzygnięcie Starosty K.. Podstawowym zarzutem, na jakim oparta została argumentacja odwołania była niezgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołujący się podał, że zgodnie z ustaleniami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego między rzeką N. ulicą Ś. terenami kolei, ulicą W., rzeką N. ulicą P., granicami fortu O., zabudową przy ulicy Ś., ulicą K., ulicą H., ulicą K., potokiem J., granicami miasta, terenami wojskowymi i ulicą S. w K., uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r., nr [...] teren wchodzi w skład obszaru oznaczonego symbolem E17KS: przeznaczenie podstawowe - teren obsługi komunikacji samochodowej. Teren przeznacza się na parking miejski obsługujący jednostkę D i F. Dodatkowo odwołując się do planu zagospodarowania przestrzennego podano, że dla jednostki strukturalnej "E" opisanej w § 21 uchwały zawarto zapisy, w myśl których "na obszarze jednostki wyklucza się lokalizację jakichkolwiek wolnostojących urządzeń i plansz reklamowych w szczególności wielkogabarytowych" oraz "wprowadza się zakaz lokalizacji i stosowania na dachach, ścianach i elewacjach widocznych z ciągów komunikacyjnych i pieszych anten satelitarnych i telefonii komórkowej. W pozostałych przypadkach dopuszcza się jedynie anteny zbiorcze".

Burmistrz M. podał dodatkowo, że inwestycja jest niedopuszczalna ze względu na walory krajobrazu kulturowego miasta oraz walory ekspozycyjne panoramy ośrodka historycznego miasta - wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] r. pod numerem [...], walory ekspozycyjne Twierdzy [...] - wpisanej do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] r. pod numerem [...], walory ekspozycyjne zespołu fortów O. - wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] r. pod numerem [...]. Według odwołującego się planowana inwestycja zakłada wprowadzenie elementu jednoznacznie dysharmonijnego w istniejący krajobraz kulturowy, który stanowić będzie dominantę architektoniczną konkurującą z istniejącymi historycznymi, zabytkowymi dominantami krajobrazu kulturowego miasta.

W dniu [...] r. Wojewoda D. wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Po zrelacjonowaniu w uzasadnieniu decyzji istotnych elementów rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego oraz motywów odwołania organ II instancji zaznaczył, że w ramach postępowania odwoławczego pismem z dnia 13 kwietnia 2016 r. wystąpił do Burmistrza M. z żądaniem wykazania okoliczności świadczących o posiadaniu indywidualnego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie przez Gminę M.. Pismem z dnia 20 kwietnia 2016 r. udzielono informacji, że planowana inwestycja narusza przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a Gmina M. jest stroną postępowania, ponieważ działka nr 1 - będąca drogą publiczną i należąca do Gminy M. (ul. J.) bezpośrednio graniczy z działką nr 1/1 (objętą planowaną inwestycją budowlaną). W tych okolicznościach zdaniem odwołującego się projektowane zamierzenie inwestycyjne w sposób bezpośredni i niepodważalny będzie oddziaływać na nieruchomość gminną.

W ramach własnych rozważań Wojewoda D. przytoczył zapis art. 28 ustawy Prawo budowlane definiujący przymiot strony postępowania oraz art. 3 pkt 20 zawierający definicję obszaru oddziaływania obiektu budowlanego. Po wskazaniu na strony postępowania przyjęte przez organ I instancji w przedmiotowym postępowaniu zaznaczono, że przymiotu tego nie przypisano odwołującemu się, zaś decyzja została doręczona Burmistrzowi M. do wiadomości.

Wyjaśniając rodzaj objętego decyzją zamierzenia budowlanego odnotowano, że ma być ono zlokalizowane na działce nr 1/1, AM - 3, obręb [...], na wieży, na wysokości 35 m mają być umieszczone dwie anteny sektorowe, które będą emitować fale radiowe o częstotliwości 900 MHZ, natomiast równoważna moc promieniowania ma wynosić 1000 W. Wysokość zawieszenia liczona od środka elektrycznego anteny do poziomu terenu anten będzie wynosić 35 m, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległościach większych niż 70 m, liczonych wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania dla każdej rozpatrywanej anteny (k. 99 i 102 projektu). W ocenie Wojewody D. zastosowanie w sprawie mają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. z 2005 r., nr 219, poz. 1864 ze zm.), gdzie w § 9 jest mowa o tym, że przy określaniu usytuowania wolnostojących konstrukcji wsporczych anten i urządzeń radiowych należy kierować się względami technologicznymi oraz wymaganiami bezpieczeństwa dotyczącymi w szczególności: 1) ochrony przed polem elektromagnetycznym, z uwzględnieniem dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku oraz 2) bezpieczeństwa i higieny pracy w pobliżu urządzeń wytwarzających pole elektromagnetyczne. Ponadto w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r., nr 192, poz. 1883) zawartymi w tabeli 2 zatytułowanej "Zakres częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne charakteryzujące oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko, dla miejsc dostępnych dla ludności oraz dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych, charakteryzowane przez dopuszczalne wartości parametrów fizycznych, dla miejsc dostępnych dla ludności" maksymalna gęstość mocy dla przedmiotowej inwestycji (od 300 MHz do 300 GHz) wynosi 0,1 W/m².

Kolejnym aktem normatywnym uwzględnionym w toku postępowania drugoinstancyjnego było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., nr 213, poz. 1397), gdzie w § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 1 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Opierając swoje rozważania o wskazane przepisy Wojewoda D. badając projekt budowlany inwestycji przyjął, że obszar oddziaływania o gęstości mocy pola elektromagnetycznego o wartości powyżej 0,1 W/m² zamyka się w obszarze działki nr 1/1 (należącej do inwestora) jak i działki nr 1/6 należącej również do P.. Ponadto, osie głównych wiązek promieniowania anten rozchodzą się w kierunku północnym i południowo - zachodnim. Z projektu zagospodarowania terenu wynika także, że w pasie 70 m przebiegu głównych wiązek promieniowania anten (liczonego od punktu usytuowania wieży, tj. środka elektrycznego), nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Z kolei działka nr 1 - należąca do Gminy M. położona jest po części wschodniej od granicy z działką nr 1/1 (objętej planowanym zamierzeniem budowlanym). Obszar oddziaływania planowanego obiektu radiokomunikacyjnego o gęstości mocy pola elektromagnetycznego o wartości powyżej 0,1 W/m², od części wschodniej kończy się w odległości ok. 7 - 8 m od granicy działki nr 1/1 z działką nr 1, z zaznaczeniem, że jest to pomiar własny organu.

Prezentując pogląd, że działka gminna nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji i jej realizacja nie wpłynie na potencjalne korzystanie i zagospodarowanie działki nr 1 organ II instancji przywołał regulacje cywilistyczne dotyczące realizacji prawa własności, by następnie przyjąć, że negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego występującego w przestrzeni nad gruntem nie może naruszać granic cudzej nieruchomości, a pionowy zasięg własności gruntowej ograniczać może jedynie porządek prawny, w tym przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz dotyczące ochrony środowiska. Sprowadzając zaprezentowane stanowisko do realiów sprawy Wojewoda D. podał, iż oddziaływanie pola elektromagnetycznego zamyka się w obrębie działek 1/1 i 1/6, zaś działka nr 1 - należąca do Gminy M. jest drogą publiczną. Z uwagi na charakter działki i jej przeznaczenie ograniczające się tylko i wyłącznie do prowadzenia ruchu drogowego, projektowana inwestycja nie wprowadza żadnych ograniczeń w możliwości jej zagospodarowania, w tym i zabudowy. Ponadto § 22 ust. 1 pkt 2 uchwały przewiduje, że ul. J. (będąca drogą publiczną zlokalizowaną na działce nr 1) jest ulicą lokalną obsługującą, w rozumieniu komunikacyjnym, jednostkę strukturalną "E". Poza funkcją komunikacyjną nie przewidziano dla niej innego przeznaczenia.

W skardze wywiedzionej na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Gmina M. wniosła o stwierdzenie jej nieważności ewentualnie uchylenie, wstrzymanie jej wykonania, dopuszczenie wnioskowanych dowodów oraz zasądzenie kosztów postępowania. Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do osób nie będących stronami w sprawie, art. 127 k.p.a., art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez odmowę przyznania stronie przymiotu strony postępowania i prawa do zaskarżenia decyzji Starosty K., art. 73 k.p.a. poprzez odmowę udostępnienia projektu budowlanego podczas gdy skarżąca była stroną postępowania i akta powinny były zostać jej udostępnione, art. 10 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu wskutek odmowy umożliwienia zapoznania się z danymi, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Ponadto pośród zarzutów skargi podniesiono naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym art. 28 ust 2 w zw. z art 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez odmowę przyznania Gminie M. przymiotu strony, w sytuacji gdy nieruchomość stanowiąca jej własność znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu.

W uzasadnieniu skargi jako pierwszą okoliczność uzasadniającą wadliwość decyzji podano, że jest ona obarczona wadą nieważności ze względu na fakt, iż została skierowana do podmiotów, które nie są stronami w sprawie. Inwestorem jest Spółka P. S.A. i ta spółka została wskazana w decyzji, natomiast, co ma wynikać z rozdzielnika, decyzja została wysłana do Spółki P. S.A., na adres ul. [...], a zatem do podmiotu, który w ogóle nie był i nie jest stroną niniejszego postępowania. Twierdzenia w tym zakresie skarżąca argumentowała informacjami pozyskanymi z Krajowego Rejestru Sądowego. Zarzut błędnego ustalenia stron postępowania związany był też z błędnym w ocenie autora skargi przyjęciem, że Skarb Państwa może być reprezentowany przez Zarząd Powiatu K., gdy organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami, jest Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Starosta K. reprezentuje Skarb Państwa w powiecie i to do niego powinna była zostać skierowana zaskarżona decyzja.

Skarżąca biorąc pod uwagę doręczenie jej decyzji, mimo nie uznania za stronę postepowania podała, że przepisy prawa materialnego i procedury administracyjnej nie przewidują tego rodzaju doręczenia. Posiłkując się poglądami orzecznictwa wywodzono, że skoro decyzja została doręczona, to skarżąca została uznana za stronę postępowania i w postępowaniu odwoławczym doszło do naruszenia art. 127 k.p.a.

Odnosząc się do twierdzeń skargi związanych z naruszeniem prawa materialnego, wychodząc z zapisów ustawy o samorządzie gminnym, podkreślono działanie skarżącego w imieniu i na rzecz mieszkańców, którzy sprzeciwiają się realizacji inwestycji m.in. podpisując petycje w tym zakresie. Uwzględniając stanowisko mieszkańców i fakt lokalizacji inwestycji w strefie ochrony konserwatorskiej uznano, że jest ona niedopuszczalna ze względu na walory krajobrazu kulturowego miasta wpisanego do rejestru zabytków. Decyzja Starosty K. nie jest zgodna z prawem i powinna podlegać weryfikacji, ze względu na interes społeczności K.

Według skarżącej Gminy M. doszło do naruszenia art. 28 § 1 ustawy Prawo budowalne. Organ nie uzasadnił szczegółowo na jakiej podstawie przyjął, że inwestycja nie będzie wywoływała negatywnych skutków, a obszar oddziaływania obejmuje dwie nieruchomości 1/1 i 1/6, AM-3, obręb [...]. Wojewoda D. uznał, iż nieruchomość należąca do Gminy M. nie należy do obszaru oddziaływania inwestycji ponieważ obszar oddziaływania o gęstości pola magnetyczne przekraczającego dopuszczalne normy (0,1 W/m²) zamyka się w obszarze działek 1/1 i 1/6 należących odpowiednio do inwestora i P., co ma wynikać z projektu, jednak Gmina nie miała wglądu do projektu.

W skardze opisano istniejącą według Gminy M. sprzeczność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w K. z dnia [...] w zakresie w jakim dla jednostek strukturalnych "E" wykluczono lokalizację jakichkolwiek wolnostojących urządzeń i plansz reklamowych w szczególności wielkogabarytowych, poza tym teren ten jest przeznaczony na parking miejski obsługujący jednostkę D i F. Naruszenia te są ewidentne w związku z czym rodzi to wątpliwości co do uprawnień osoby, która opracowała i podpisała się pod projektem zagospodarowania terenu inwestycji.

Na koniec skarżąca podkreśliła, że nie został jej udostępniony projekt, wobec czego nie miała możliwości zapoznania się z jego treścią, jako niezrozumiałe uznała z jakiego powodu projekt budowlany czy też poszczególne informacje nie zostały jej udostępnione w trybie dostępu do informacji publicznej, tym bardziej, że Wojewoda D., Starosta K. i Wydział Zagospodarowania Przestrzennego, Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w K. przyjmują, że projekt budowlany jest zgodny z przepisami prawa i sporządzony przez osoby posiadające do tego wymagane uprawnienia. Odmowa udostępnienia dokumentów w takim przypadku jest kolejnym argumentem wskazującym na bezpodstawną odmowę uzyskania informacji i działanie w sposób utrudniający realizację interesu społeczności miasta. W nieudostępnieniu projektu, posiłkując się stanowiskiem doktryny, skarżąca upatruje także naruszenia art. 73 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 r. pełnomocnik Gminy M. podtrzymał skargę wnioski i zarzuty w niej zawarte. Sąd postanowił dopuścić dowód z dokumentów wnioskowany w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie zaś z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia o jakim mowa w powołanym art. 145 § 1 P.p.s.a..

W niniejszej sprawie spór pomiędzy skarżącą Gminą M. a Wojewodą D.m w istocie rzeczy sprowadza się do kwestii, czy skarżącej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia P. S.A. pozwolenia na budowę obiektu radiokomunikacyjnego na działce nr 1/1 AM-3 obręb [...] w K.. Zdaniem organu II instancji skarżącej Gminie przymiot strony nie przysługiwał, wobec czego uznał on za konieczne umorzyć postępowanie zainicjowane jej odwołaniem na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.. Skarżąca w wywiedzionej skardze przedstawia stanowisko zgoła odmienne, argumentując je tym, że w okolicznościach sprawy przesłanki ku uznaniu jej za stronę zostały spełnione.

Podkreślenia już na wstępie rozważań wymaga, że szeroka argumentacja skargi sięga swym zakresem poza kontrolowaną w ramach postępowania sądowoadministracyjnego sprawę. Rolą Sądu w niniejszej sprawie nie jest bowiem ocena dopuszczalności realizacji przedmiotowej inwestycji na wskazanej w projekcie budowlanym nieruchomości lecz potwierdzenie lub zaprzeczenie prawidłowości umorzenia postępowania odwoławczego. Mając na uwadze charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. należy przypomnieć, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ustawodawca wprowadzając do treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zwrot "obszar oddziaływania obiektu" odsyła wprost do definicji legalnej tego pojęcia zawartej w art. 3 pkt 20 ustawy. Ten ostatni przepis stanowi, że ilekroć w ustawie mowa jest o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Z regulacji powyższej wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć obszar w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy i konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 14 stycznia 2016 r., IV SA/Po 677/15, (niepubl. dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) wyraził akceptowany przez skład orzekający Sądu pogląd, że ,,podstawę do udziału w charakterze strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę dają tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa – tylko wówczas bowiem mamy do czynienia z istnieniem interesu prawnego w świetle art. 28 ust. 2 Prawo budowlane. Ograniczenia, które nie są wynikiem obowiązywania przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania podmiotu za stronę takiego postępowania, ponieważ istnieje wówczas wyłącznie interes faktyczny".

W przedmiotowej sprawie skarżąca Gmina powołując się właśnie na art. 28 ustawy Prawo budowlane twierdzi, że winna zostać uznana za stronę postępowania. Podzielając prawidłowość zaskarżonej decyzji Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę powinno opierać się na literalnej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2016 r., (sygn. akt II OSK 2620/14 - orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie wskazuje się, że ,,zasadnicze znaczenie z punktu widzenia interpretacji art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego ma końcowy fragment tego przepisu. Łączy on pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" z "terenem wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". Oznacza to – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – że ustawodawca odwołuje się nie tyle do przepisów odrębnych jako generalnego źródła uprawnień właściciela działki sąsiedniej, ale wyraźnie wskazuje, że chodzi o takie przepisy, które są nośnikiem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu otaczającego inwestycję. Przepisy, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego są to więc przepisy, które regulują relację projektowanego obiektu budowlanego względem otoczenia, jednocześnie ograniczając możliwość zagospodarowania tego otoczenia.

W przedmiotowej sprawie za szczególnie istotne ze względu na kształt decyzji wydanej w toku postępowania odwoławczego należy uznać uwzględnienie przez Wojewodę D. przepisów wykonawczych do Prawa budowlanego, których źródłem jest upoważnienie wynikające z art. 7 ust. 2 tej ustawy. Organ II instancji ocenił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w kontekście regulacji wynikających z: rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. z 2005 r., nr 219, poz. 1864 ze zm.), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r., nr 192, poz. 1883) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., nr 213, poz. 1397). W oparciu o przedłożony projekt budowlany i przepisy wynikające z przytoczonych aktów normatywnych organ II instancji wykazał i uzasadnił pogląd, że obszar oddziaływania o gęstości mocy pola elektromagnetycznego o wartości powyżej 0,1 W/m² zamyka się w obszarze działek nr 1/1 i nr 1/6 należących do inwestora. Osie głównych wiązek promieniowania anten rozchodzą się w kierunku północnym i południowo – zachodnim, a z projektu zagospodarowania terenu wynika, że w pasie 70 m przebiegu głównych wiązek promieniowania anten nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Działka Gminy M. nr 1 położona jest po części wschodniej od granicy z działką nr 1/1 a obszar oddziaływania planowanego obiektu radiokomunikacyjnego o gęstości mocy pola elektromagnetycznego o wartości powyżej 0,1 W/m², od części wschodniej kończy się w odległości około 7-8 m od granicy działki nr 1/1 z działką nr 1.

W tych okolicznościach przyjąć należy, że interes prawny Gminy M. dający jej legitymację strony w prowadzonym postępowaniu na gruncie art. 28 ustawy Prawo budowlane został wszechstronnie przeanalizowany przez pryzmat przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie. Inną rzeczą jest, że skarżąca Gmina konstruując zarzuty skargi wykazuje niemożliwość zapoznania się z projektem budowlanym, w czym dopatruje się ona naruszenia zasad procesowych związanych z czynnym udziałem strony w postępowaniu. Twierdzenia skargi nie podważają jednak prawidłowości stanowiska Wojewody D. odnośnie ustalonego obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, zaś odmowa udostępnienia akt w przypadku nieuznania danego podmiotu za stronę nie stanowi naruszenia obowiązujących przepisów procedury administracyjnej.

Sąd na rozprawie dopuścił dowód z dokumentów załączonych do skargi, jednakże nie wpływają one na możliwość uznania samej skargi za zasadną. Jak już bowiem zasygnalizowano na wstępie rozważań badana jest oprotestowana skargą decyzja nie zaś decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. Z tej przyczyny bez znaczenia pozostają twierdzenia związane z zarzucaną nieważności decyzji organu I instancji ze względu na zawarcie w rozdzielniku decyzji innego podmiotu niż w samym rozstrzygnięciu. Podobnie w samym doręczeniu Gminie decyzji Starosty K., jak podają to organy ,,do wiadomości" nie można upatrywać uznania tejże za stronę postępowania. Jakkolwiek trudno dociekać przyczyn takiego działania organu I instancji, niemniej jednak dość czytelne jest ustalenie stron postępowania w rozdzielnikach do zawiadomienia o wszczęciu postępowania i samej decyzji z dnia [...] r. i w żadnym razie nie uwzględniono tam Gminy M. jako strony postępowania.

Czytelne dla składu orzekającego Sądu są intencje skarżącej, odwołującej się do reprezentowania piszących petycje mieszkańców i powołującej się na stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zmierzające do oprotestowania objętej decyzją o pozwoleniu na budowę inwestycji. Niewątpliwie jednak dążenia Gminy dla swej skuteczności muszą w pierwszym rzędzie mieć źródło w przepisach prawa pozwalających na właściwe odkodowanie normy prawnej z art. 28 Prawa budowlanego. Mimo dokonania weryfikacji tego zagadnienia przez organ odwoławczy niemożliwym okazało się uznanie Gminy M. za stronę postępowania. Z przyczyn wyżej wskazanych zarzutem o charakterze merytorycznym, a więc pozostającym poza zakresem skarżonego rozstrzygnięcia, stricte procesowego, okazuje się twierdzenie związane z niezgodnością inwestycji z planem zagospodarowania, co nie może przekreślać słuszności stanowiska Wojewody D. o umorzeniu postępowania odwoławczego zainicjowanego wystąpieniem podmiotu nieuprawnionego do uruchomienia instancyjnej kontroli wydanego przez Starostę K. rozstrzygnięcią .

W podobnym tonie skarżąca Gmina M. opisuje w skardze nieudzielenie jej informacji publicznej związanej z przedmiotową inwestycją. Problematyka ta przekracza nie tylko prowadzone w sprawie postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę ale i zakres postępowania sądowoadministracyjnego. Żądanie Gminy zostało bowiem złożone w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś wydane w tym względzie rozstrzygnięcie mogło być oprotestowane właściwym, przewidzianym przez tę ustawę środkiem zaskarżenia, o czym zapewne wnioskodawca został poinformowany w doręczonym mu rozstrzygnięciu. W tych okolicznościach argumentacja skargi dotycząca tej kwestii jest nietrafna.

Reasumując powiedziane stwierdzić należy, że odmowa uznania skarżącej za stronę postępowania w sprawie udzielenie pozwolenia na budowę obiektu radiokomunikacyjnego na działce nr 1/1 AM-3 obręb [...] w K. nie budzi zastrzeżeń Sądu. Zasadnie zatem organ II instancji, rozpatrując odwołanie Gminy M. od zapadłej w tym postępowaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, umorzył postępowanie odwoławcze na zasadzie art. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Jest to bowiem właściwa forma rozstrzygnięcia organu wyższego stopnia w przypadku ustalenia, że rozpatrywane odwołanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną postępowania. W świetle materiału dowodowego wynikającego z akt administracyjnych skarżącej nie przysługiwał bowiem status strony w przedmiotowym postępowaniu.

W tym stanie rzeczy Sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.