Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2229/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 993
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 20 maja 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 672/13 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 672/13 oddalił skargę A. K. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Burmistrz Płotów decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] orzekł o wymeldowaniu A. K. z pobytu stałego z lokalu położonego przy ul. [...] [...] w P. Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego Burmistrz Płotów w dniu [...] lutego 2013 r. wydał decyzję nr [...], którą orzekł o wymeldowaniu A. K. z pobytu stałego z lokalu położonego przy ul. [...] [...] w P.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że A. K. nie zamieszkuje w lokalu położonym w miejscowości P. przy ul. [...] [...], a lokal ten w dniu 3 lutego 2011 r. został sprzedany przez rodziców A. K. A. L. i P. L. w stanie wolnym od osób i rzeczy. W dniu 10 lipca 2012 r. A. K. podał, że w lokalu tym nie przebywa od 22 grudnia 2012 r., a z informacji uzyskanej od Centralnego Zarządu Służby Więziennej w Warszawie z dnia 20 czerwca 2012 r. wynika, że odbywa on karę pozbawienia wolności od [...] stycznia 2011 r. do [...] lutego 2018 r. i jest osadzony w Zakładzie Karnym w N. W piśmie z dnia 7 listopada 2012 r. A. K. poinformował, że od 22 grudnia 2010 r. nie przebywał w P. w mieszkaniu rodziców i do dnia osadzenia w Zakładzie Karnym, tj. [...] stycznia 2011 r., przebywał w G. przy ul. [...] [...] u babci swojej konkubiny. Podał, że ostatni raz w mieszkaniu rodziców był nocą 28 września 2010 r. Z informacji uzyskanej w dniu 12 czerwca 2012 r. z Posterunku Policji w P. wynika, że funkcjonariusze nie przeprowadzali na żądanie A. K. interwencji odnośnie uniemożliwiania mu wejścia do lokalu przy ul. [...] [...] w P. Organ ustalił w Sądzie Rejonowym w G., że nie toczyła się sprawa z powództwa A. K. o przywrócenie naruszonego posiadania. Uzyskano także informację z Komendy Powiatowej Policji w G., że do tej jednostki nie był zgłaszany fakt uniemożliwiania A. K. wejścia do mieszkania przez jego matkę. W tej sytuacji organ uznał, że A. K. opuścił dobrowolnie dotychczasowe miejsce stałego wymeldowania i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się, dlatego orzekł o wymeldowaniu.

Wojewoda Zachodniopomorski, po rozpoznaniu odwołania A. K., decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśnił, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) - dalej: ustawa o ewidencji ludności i dowodach osobistych, organ gminy na wniosek strony lub z urzędu wydaje decyzję o wymeldowaniu osoby, która opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. A. K. nie mieszka w mieszkaniu, z którego został wymeldowany. Od [...] stycznia 2011 r. przebywa w Zakładzie Karnym w N., gdzie odbywa karę pozbawienia wolności, co samo w sobie nie pozwala na zakwalifikowanie spowodowanej tym nieobecności jako dobrowolne opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu. Zdaniem organu jednak odwołujący się, który twierdzi, że nie opuścił mieszkania rodziców dobrowolnie, ale został do tego zmuszony, nie podejmował środków prawnych zmierzających do przezwyciężenia przeszkód w swobodnym korzystaniu z lokalu. Rodzice A. K. w dniu 3 lutego 2011 r. sprzedali lokal, a osoba, która mieszkanie kupiła, w dniu 6 czerwca 2012 r. zeznała, że było ono wolne od osób i rzeczy i od chwili jego nabycia A. K. ani razu nie był w tym lokalu. W dniu 27 sierpnia 2012 r. matka odwołującego się zeznała, że jeszcze przed zbyciem mieszkania A. K. nie zamieszkiwał w przedmiotowym lokalu. W piśmie z dnia 12 stycznia 2011 r. zatytułowanym "odwołanie" A. K. oświadczył, że do kwietnia 2010 r. przebywał w Areszcie Śledczym w N., a po opuszczeniu aresztu nie wrócił do miejsca stałego zameldowania, ponieważ matka nie wpuściła go do mieszkania. Zdaniem organu w sytuacji, gdy odwołujący się nie przebywa w lokalu i będzie przebywał w zakładzie karnym co najmniej do 2018 r., a lokal należy już do innych osób, wydanie decyzji o wymeldowaniu było uzasadnione. Niewydanie decyzji o wymeldowaniu prowadziłoby do utrzymywania fikcji w rejestracji meldunkowej.

W skardze na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] maja 2013 r. A. K. zarzucił organowi naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych polegające na uznaniu, że opuścił miejsce stałego zameldowania, na co, zdaniem skarżącego, brak jakiegokolwiek dowodu. Zdaniem skarżącego fakt sprzedaży mieszkania przez rodziców nie pozbawił go pochodnego tytułu prawnego do zamieszkiwania, ponieważ w tym lokalu mieszkał wraz z rodzicami od 3. roku życia, a A. L. zeznając, że nabyła mieszkanie w stanie wolnym od lokatorów, poświadczyła nieprawdę, co potwierdza jej pozew o eksmisję z dnia 23 listopada 2012 r. złożony w Sądzie Rejonowym w G. Zdaniem skarżącego okoliczność, że jest on osobą osadzoną w zakładzie karnym, nie powoduje, że utracił uprawnienie do zamieszkania w spornym lokalu po odbyciu kary. W ocenie skarżącego może on korzystać ze "swojego" mieszkania przy ul. [...] w P. bez żadnych ograniczeń i ten stan nie zmieni się po opuszczeniu Zakładu Karnego. Skarżący wyjaśnił, że nie wymeldował się, ponieważ nigdy nie zamierzał tego uczynić i nadal nie ma zamiaru wyprowadzić się dobrowolnie.

Wojewoda Zachodniopomorski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że opuszczenie przez skarżącego przedmiotowego lokalu jest bezsporne, ponieważ opuścił on mieszkanie rodziców jeszcze przed osadzeniem w Zakładzie Karnym w N., co miało miejsce w dniu [...] stycznia 2011 r.

Na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. A. L. wniosła o oddalenie skargi oraz o dopuszczenie jako dowodu pisma Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w P. z dnia 5 listopada 2013 r. na okoliczność, ile osób i które osoby zamieszkiwały w spornym lokalu w latach 2001 - 2010. Sąd dopuścił dowód objęty wnioskiem.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę.

Przytaczając mające zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy art. 6 ust. 1 oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych wskazał, że jedyną przesłanką wymeldowania jest fakt opuszczenia miejsca zameldowania bez dopełnienia obowiązku wymeldowania. Sąd wyjaśnił, że za równoznaczne z opuszczeniem lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ww. ustawy uznaje się nie tylko dobrowolną zmianę miejsca pobytu, ale także sytuację, w której osoba dotychczas zameldowana została usunięta z lokalu i nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu.

W rozpoznawanej sprawie skarżący podawał różne daty opuszczenia mieszkania rodziców, tj. kwiecień 2010 r., sierpień 2010 r., wrzesień 2010 r., grudzień 2010 r., a nawet grudzień 2012 r. - kiedy był już osadzony w Zakładzie Karnym, przy czym za każdym razem nie było to opuszczenie miejsca stałego zameldowania dobrowolne, ale spowodowane niewpuszczeniem skarżącego do mieszkania. Mimo że postępowanie dotyczące wymeldowania skarżącego trwało od lipca 2010 r., a zaskarżoną decyzję wydano w dniu [...] maja 2013 r., skarżący przez cały ten czas nie zgłosił Policji faktu bezprawnego uniemożliwiania mu korzystania z mieszkania rodziców, nie wniósł także pozwu o ochronę naruszonego posiadania. Przed ostatnim osadzeniem w Zakładzie Karnym w dniu [...] stycznia 2011 r. skarżący nie mieszkał z rodzicami. Zarówno po opuszczeniu Aresztu Śledczego w kwietniu 2010 r., jak i po opuszczeniu Zakładu Karnego w dniu [...] grudnia 2010 r., nie wrócił do mieszkania, w którym był zameldowany. Po ostatnim opuszczeniu Zakładu Karnego w grudniu 2010 r. do dnia osadzenia, tj. [...] stycznia 2011 r., przebywał w mieszkaniu babci swojej dziewczyny w G.

W świetle przedstawionych okoliczności Sąd uznał, że bezpośrednio przed osadzeniem skarżący nie zamieszkiwał w miejscu stałego zameldowania. Potwierdza to m. in. przedłożona na rozprawie informacja Spółdzielni Mieszkaniowej [...], z której wynika, że w 2010 r. w przedmiotowym lokalu mieszkały trzy osoby, tj. rodzice skarżącego i dziadek E. M., a w latach poprzednich, począwszy od 2006 r., mieszkały dwie osoby.

W ocenie Sądu okoliczność, że skarżący opuścił mieszkanie rodziców nie z własnej woli, nie ma znaczenia dla oceny, czy opuszczenie to miało charakter dobrowolny, skoro nie skorzystał on z przysługujących mu środków prawnych w celu przywrócenia posiadania. Sąd zwrócił też uwagę, że przedmiotowy lokal mieszkalny od dnia 3 lutego 2011 r. nie jest już własnością rodziców skarżącego, co oznacza, że nie są oni uprawnieni do przebywania w tym lokalu. Uprawnienia takiego nie posiada także skarżący, a jego przekonanie, że nie utracił prawa do korzystania z tego lokalu, jest niczym nieuzasadnione.

Na koniec Sąd zaznaczył, że przesłankami wymeldowania są tylko okoliczności faktyczne, nie zaś kwestie materialnoprawne, których rozstrzygnięcie mogłoby być przedmiotem postępowania przed sądem lub innym organem. Ewidencja ludności służy rejestracji danych o miejscu rzeczywistego pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie prawnego. W przypadku zaistnienia przesłanek ustawowych wydanie decyzji o wymeldowaniu zapobiega utrzymaniu fikcyjnej rejestracji meldunkowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. K., zaskarżając wyrok w całości.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, przy czym pełnomocnik skarżącego kasacyjnie oświadczył, że opłaty za pomoc prawną z urzędu nie zostały zapłacone w całości ani w części.

Sądowi pierwszej instancji zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 1 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, poprzez przyjęcie, że przepis ten odnosi się do sytuacji, gdy skarżący nie zamieszkiwał w miejscu zameldowania na pobyt stały na skutek pozbawienia go wolności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że w rozpoznawanej sprawie nie mogą mieć zastosowania przepisy dotyczące wymeldowania skarżącego kasacyjnie z lokalu, w którym był zameldowany na pobyt stały, w sytuacji, gdy wbrew własnej woli musiał on opuścić lokal mieszkalny na skutek pozbawienia go wolności w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania karnego. Zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji wadliwych ustaleń co do stanu faktycznego spowodowało w konsekwencji aprobatę dla niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów przez organy administracji publicznej. Skutek ten był jednak również następstwem błędnej wykładni tego przepisu, dokonanej przez te organy, której Sąd nie zakwestionował.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Skarżący kasacyjnie, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, upatruje wadliwości wyroku Sądu pierwszej instancji w błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 6 i art. 15 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Wprawdzie autor skargi wskazał także, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował wadliwe ustalenia co do stanu faktycznego, jednakże w tym zakresie ani nie wskazał przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone przez Sąd wojewódzki, ani też nie zawarł żadnych argumentów uzasadniających taki zarzut. Zarzut ewentualnego naruszenia przepisów postępowania powinien wskazywać na naruszenie takich właśnie przepisów, tj. o charakterze procesowym. Natomiast, jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni stanowisko to podziela, poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 29 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 185/09; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://:orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji prawidłowo również zinterpretował i zastosował wskazane przepisy prawa materialnego.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Ustawowymi przesłankami wymeldowania są więc opuszczenie miejsca pobytu stałego i niedopełnienie obowiązku wymeldowania się. Ewidencja ludności służy jedynie rejestracji faktu pobytu danej osoby w konkretnym lokalu. Organy ewidencyjne mają zatem obowiązek ustalić przede wszystkim, czy dana osoba przebywa w konkretnym lokalu, a jeśli nie, to czy dany lokal opuściła.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że opuszczenie miejsca stałego pobytu musi mieć charakter trwały i dobrowolny, przy czym przez brak dobrowolności opuszczenia miejsca pobytu należy rozumieć sytuację, w której osoba "wymeldowywana" została pozbawiona prawa korzystania z lokalu na skutek bezprawnego działania osób trzecich (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1455/09, CBOSA: http://:orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 521/06, Lex nr 338851). Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "dobrowolności" w omawianej ustawie, stąd też to, czy opuszczenie miejsca pobytu miało charakter dobrowolny, musi być przedmiotem indywidualnej oceny w każdej sprawie. Taka ocena została przeprowadzona również w niniejszej sprawie przez organy administracji, a Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ocena ta jest prawidłowa.

Nie jest sporne, że w dacie wydawania kontrolowanej przez Sąd decyzji skarżący przebywał w Zakładzie Karnym. Nie uszło jednak uwadze organów, że przed umieszczeniem go w tym zakładzie skarżący nie zamieszkiwał w lokalu. Jak przyznał, po opuszczeniu Aresztu Śledczego nie wrócił do tego mieszkania. Wprawdzie podał, że bezpośrednią tego przyczyną był konflikt z matką i okoliczność, że matka nie wpuściła go do lokalu, jednakże fakt ten, co słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, nie znalazł żadnego potwierdzenia w materialne dowodowym. Organy administracji zwróciły się bowiem o podanie informacji, czy skarżący kasacyjnie dochodził jakichkolwiek roszczeń z tego tytułu na drodze postępowania karnego lub cywilnego i nie stwierdzono, aby dokonał takich zgłoszeń i zawiadomień. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że opuszczenie miejsca pobytu miało charakter dobrowolny. W orzecznictwie przyjmuje się za równoznaczne z dobrowolnym opuszczeniem lokalu taką sytuację, w której osoba w nim zameldowana wprawdzie opuściła lokal niedobrowolnie, ale nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu. Niezależnie zatem od tego, czy prawdziwe są twierdzenia skarżącego kasacyjnie co do przyczyn opuszczenia miejsca zamieszkania, należało uznać, że nieskorzystanie ze środków prawnych takich jak ewentualne powództwo o ochronę naruszonego posiadania skutkowało uznaniem, że opuszczenie to miało charakter dobrowolny.

Podobnie należało ocenić fakt nieprzebywania w lokalu spowodowany umieszczeniem skarżącego w zakładzie karnym. Po pierwsze stwierdzić należy, że jak zostało wyżej wskazane, skarżący tuż przed umieszczeniem go w tym zakładzie nie przebywał w lokalu przy ul. [...] [...], albowiem mieszkał z konkubiną w G. u jej babci. Powyższe wskazuje zatem, że fakt pozbawienia go wolności pozostawał bez związku z opuszczenie lokalu.

Niezależnie natomiast od powyższego (po drugie) wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że w sytuacji umieszczenia osoby, której dotyczy postępowania o wymeldowanie, w zakładzie karnym nie jest wymagana dobrowolność opuszczenia miejsca zamieszkania, co jest zrozumiałe, gdyż zmianie tej nie towarzyszy dobrowolność. Podkreśla się przy tym, że pozbawienie osoby odbywającej karę pozbawienia wolności możliwości powrotu do mieszkania przez wymianę zamków w drzwiach lub odebranie kluczy do mieszkania, przy braku podjęcia przez zainteresowanego jakichkolwiek działań prawnych w celu przywrócenia dotychczasowej sytuacji, dostatecznie świadczy o trwałości opuszczenia lokalu, a tym samym umożliwia zastosowanie art. 15 ust. 2 ustawy z 1974 r. o ewidencji i dowodach osobistych (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1236/13; CBOSA: http://:orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Nie uszło wszak uwadze, że lokal, którego dotyczy postępowanie, został sprzedany w lutym 2011 r. małżonkom L., a w konsekwencji skarżący kasacyjnie nie ma prawnej możliwości powrotu do tego lokalu.

Konkludując, Sąd wojewódzki nie naruszył wskazanych przepisów prawa materialnego ani przez błędną wykładnię, ani przez niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Nie orzeczono w wyroku o przyznaniu ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego należnego od Skarbu Państwa wynagrodzenia z tytułu udzielenia prawa pomocy, albowiem przyznawane ono jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013, poz. 490) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć w wojewódzkim sądzie administracyjnym stosowne oświadczenie, o jakim mowa w cyt. przepisie.