Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 43/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek – Rak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 15 września 2016 r., nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie paragrafu 3 ust. 1 pkt 1 oraz paragrafu 21 ust. 2 pkt 1 lit. a) i b) oraz pkt 2 lit. b) i c).


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XVII/138/2016 Rady Gminy z dnia 15 września 2016r. w sprawie "Regulaminu czystości i porządku na terenie Gminy " w zakresie przepisów § 3 ust. 1 pkt 1 oraz § 21 ust. 2 pkt 1 lit. a, b oraz 2 lit. b i c regulaminu.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a także § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i powtórzenie w § 2 pkt. 2 uchwały treści przepisu art. 5 ust. 1 pkt. 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach stanowiącego, iż właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości oraz poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 21 ust. 2 pkt 1 lit. a, b oraz 2 lit. b uchwały obowiązku wyposażenia psa w obrożę, a w przypadku ras uznawanych za agresywne w kaganiec, prowadzenie psa na uwięzi a psa rasy uznawanej za agresywną lub w inny sposób zagrażającej otoczeniu w nałożonym kagańcu z możliwością zwolnienia zwierząt domowych z uwięzi wyłącznie na terenach zielonych do tego przeznaczonych i specjalnie oznakowanych w sytuacji, gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem, nie dotyczy to jednak ras psów uznawanych za agresywne.

Uzasadniając pierwszy zarzut wskazał Prokurator, że zapis § 3 ust. 1 pkt 1 nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu i lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości (od granicy nieruchomości do krawędzi chodnika) oraz części nieruchomości do użytku publicznego, tj. podwórzy, bram i przejść, niezwłocznie po ich pojawieniu się. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy stanowi podstawę do określenia w regulaminie szczegółowych wymagań dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Rada Gminy nie była zatem upoważniona na mocy tej regulacji do określenia w zaskarżonym Regulaminie obowiązków w powyższym zakresie - jak to uczyniła - w odniesieniu do wszelkich "chodników położonych wzdłuż nieruchomości" (a więc nie tylko tych powszechnie dostępnych, lecz również np. stanowiących części prywatnej nieruchomości i ogrodzonych), bez uściślenia, iż dotyczy to wyłącznie chodników przeznaczonych do użytku publicznego.

Za niezgodne z prawem uznał także Prokurator zapisy § 21 ust. 2 pkt 1 lit. a, b oraz 2 lit. b i c regulaminu zobowiązujące do wyposażenia psa w obrożę, a w przypadku ras uznawanych za agresywne w kaganiec, prowadzenie psa na uwięzi, a psa rasy uznawanej za agresywną lub w inny sposób zagrażającej otoczeniu w nałożonym kagańcu z możliwością zwolnienia zwierząt domowych z uwięzi wyłącznie na terenach zielonych do tego przeznaczonych i specjalnie oznakowanych w sytuacji, gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem, przy czym nie dotyczy ras psów uznawanych za agresywne. Przekroczeniem ustawowego upoważnienia było też wprowadzenie w § 21 ust. 2 lit. b i c regulaminu szeregu obowiązków dotyczących właścicieli innych zwierząt domowych, m.in. poprzez dopuszczenie zwalniania zwierząt domowych z uwięzi wyłącznie na terenach zielonych, w sytuacji, gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem, nie dotyczy ono psów ras uznanych za agresywne oraz dopuszczenie możliwości zwolnienie psów ze smyczy na terenie nieruchomości tylko w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający samowolny dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem. Takie sformułowanie tych przepisów wykracza poza delegację ustawową i nie uwzględnia zasady proporcjonalności. Generalny i bezwarunkowy nakaz zaopatrzenia wszystkich psów w kaganiec, niezależnie od indywidualnych cech zwierzęcia i jego uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji, wyjątków i tym samym niekiedy nadmierne mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami. Zauważyć należy, że w art. 77 kodeksu wykroczeń mówi się o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogami stawianymi właścicielom zwierząt wskazanym w regulaminie. Tym samym wskazane zapisy uchwały ocenić należy jako nadmierne, nie uwzględniające specyficznych sytuacji dotyczących danego zwierzęcia, jego cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii, a także nieproporcjonalne, bardziej rygorystyczne niż przewidziane w ustawie.

W świetle tak skonstruowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych postanowień uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, reprezentowana przez Wójta Gminy, wniosła o jej oddalenie.

Rada odnosząc się w pierwszej kolejności do zaskarżenia regulaminu w zakresie § 3 ust. 1 pkt 1 i podniesionych zarzutów, zaznaczyła, iż § 2 pkt 2 uchwały nie powtarza treści przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (§ 2 uchwały nie zawiera takiej jednostki redakcyjnej), jak również nie czyni się tego w § 2 pkt 2 Regulaminu, gdyż Regulamin w § 2 dzieli się na jednostki redakcyjne stanowiące ustępy 1 i 2. Zakładając, iż skarżący miał na względzie § 2 ust. 2 pkt 2, to w ocenie Rady ta jednostka redakcyjna nie zawiera powtórzenia rzeczonego przepisu ustawy, gdyż odnosi się do obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

Wskazała Rada, że § 3 ust. 1 regulaminu stanowi, iż "Właściciele nieruchomości zobowiązani są do: 1) uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodnika położonego wzdłuż nieruchomości oraz części nieruchomości do użytku publicznego tj. podwórzy, bram i przejść, niezwłocznie po ich pojawieniu się;".

W ocenie organu postanowienia przedmiotowego regulaminu zawarte w § 3 ust. 1 pkt 1 w zakresie w jakim zawierają powtórzenie zapisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie naruszają prawa w żadnym stopniu. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakłada na radę gminy obowiązek uchwalenia regulaminu, który określi szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.

W ocenie organu, bez powtórzenia w pewnym zakresie, przepisu rangi ustawowej zapis uchwały mógłby być niezrozumiały i rzeczywiście uznany jako przekraczający przepis kompetencyjny. Bowiem gdyby zapis brzmiał na przykład w ten sposób, że "właściciel nieruchomości jest zobowiązany do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń" wówczas można by go uznać za przekraczający zakres upoważnienia, gdyż zgodnie z ustawą kompetencja dotyczy jedynie miejsca przeznaczonego do użytku publicznego, a nie jakiegokolwiek miejsca, niekoniecznie nawet stanowiącego nieruchomość. Podobnie gdyby nie zastosowano powtórzenia sformułowania "uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń" nie można by dokonać deskrypcji normy w zakresie właściwego postępowania właściciela nieruchomości - do jakiego działania się go zobowiązuje.

Natomiast w regulaminie zapisano, iż "Właściciele nieruchomości zobowiązani są do: 1) uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodnika położonego wzdłuż nieruchomości (...) Taki zapis odpowiada treścią i w żaden sposób nie wykracza poza brzmienie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowiącego, iż właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości (...). Przepisów regulaminu nie można interpretować w oderwaniu od zapisów ustawy, w szczególności art. 5 ust. 1 pkt 4, który zawiera swoistą definicję pojęcia "chodnik" na potrzeby regulacji zasad utrzymania czystości i porządku w gminach i stanowi, iż "za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości;".

Prokurator zarzucił brak wskazania w regulaminie, iż obowiązek dotyczy "chodnika przeznaczonego do użytku publicznego" podczas, gdy w innych postanowieniach skargi zarzuca naruszenie prawa poprzez powtórzenie zapisu rangi ustawowej w regulaminie. Zauważył organ, iż zawarcie w regulaminie sformułowania, iż obowiązek dotyczy "chodnika przeznaczonego do użytku publicznego" w istocie mogłoby być uznane za przekroczenie kompetencji ustawowej z uwagi na to, iż "definicja" chodnika, została zawarta w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym nie jest to każdy chodnik przeznaczony do użytku publicznego, a taki który stanowi "wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości;". W ocenie organu sformułowanie "chodnik przeznaczony do użytku publicznego" jest znacznie szersze, aniżeli pojęcie wskazane w ustawie w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. Wprawdzie w orzecznictwie pojawiają się tezy, iż uchwała rady gminy nie powinna powielać zapisów ustawowych, jak również że definicje ustawowe nie powinny być powielane lub co gorsza zmieniane w uchwale rady gminy, niemniej jednak w orzecznictwie tym wskazuje się również, iż powtórzenie niekoniecznie stanowi istotne naruszenia prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub w części. W ocenie organu każdy przypadek powinien być rozpatrywany indywidualnie i w pełnym kontekście.

W pozostałym zakresie brzmienia zapisu regulaminu tj. § 3 ust. 1 pkt 1, chociaż brak uzasadnienia i nie wiadomo do końca, czy według stanowiska Prokuratora również istotne naruszenie prawa stanowi zapis "oraz części nieruchomości do użytku publicznego tj. podwórzy, bram i przejść, niezwłocznie po ich pojawieniu się" Rada stwierdziła, iż nie przekracza on w jej ocenie normy kompetencyjnej zawartej w przepisie art. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy, który nakłada na radę gminy obowiązek uchwalenia regulaminu, który określi szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Części nieruchomości służące do użytku publicznego nie pokrywają się semantycznie ze sformułowaniem części nieruchomości publicznych - w domyśle stanowiący własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.

Odnosząc się w dalszej części odpowiedzi na skargę do zarzutu naruszenia prawa poprzez zapis regulaminu zawarty w § 21 ust. 2 pkt 1 lit. a, b oraz 2 lit. b i c, Rada stwierdziła, iż przedmiotowe postanowienia regulaminu nie naruszają przepisów prawa i zasady proporcjonalności. Bowiem wyposażenie psa w obrożę i smycz, a w stosunku do psa rasy uznawanej za agresywną lub w inny sposób zagrażającego otoczeniu również w kaganiec i prowadzenie psa odpowiednio na uwięzi lub na uwięzi i w nałożonym kagańcu, w ocenie organu nie narusza przepisów prawa i zasad proporcjonalności. Podobnie nie naruszają zasad proporcjonalności i przepisów prawa inne obowiązki zawarte w regulaminie, a zaskarżone przez prokuratora.

Powyższe potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 17 listopada 2015 r. II OSK 618/14 stwierdził, iż "Nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.). Wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy czy w kagańcu, a przedstawicieli niektórych ras w kagańcu i na smyczy nie koliduje z ww. regulacją. W istocie bowiem precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem.

Również w przywołanym powyżej wyroku NSA stwierdził, iż "Przepisem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy nie tylko pod względem zanieczyszczenia terenów przeznaczonych do wspólnego użytku ale i by nie zagrażał przebywającym tam osobom. Istotą tej regulacji winno być zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Wymieniony przepis ma nieco odmienną konstrukcję od pozostałych punktów upoważniających radę do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W pkt 6 nie wymieniono, tak jak w innych punktach wymagań lub czynności, które mają być zamieszczone w regulaminie, ale obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe zakreślono granicami celów wymienionych w przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku", dlatego w ocenie organu skarga winna podlegać oddaleniu, gdyż uchwała nie narusza przepisów prawa, a bynajmniej nie w stopniu istotnym.

Rozpoznając niniejszą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wzorcem normatywnym dla oceny legalności zaskarżonej uchwały były przepisy prawa materialnego w ich brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały.

Materialnoprawną podstawą tej uchwały stanowiły przepisy art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 250 ze zm.) - zwanej dalej u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g., charakter aktu prawa miejscowego. Przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów które je ustanowiły. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Z powyższych przepisów wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) - zwanej dalej u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

Zakres regulacji zaskarżonego regulaminu wynikał z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., który przewidywał, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony)

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Ponadto, zgodnie z ust. 2a tego przepisu regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a.

Przedstawione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy uchwały w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Uchwalając akt prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Organ stanowiący ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu u.s.g. mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, ale również, gdy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej.

Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.), ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (tak Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36, w odniesieniu do "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej").

Jedną z takich istotnych zasad tworzenia prawa jest reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Podobnie rzecz ma się z wynikającą z art. 118 w zw. z § 143 rozporządzenia, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2014 r., IV SA/Po 792/13, LEX nr 1418249). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic.

Istotny jest również, określony w § 6 Zasadach techniki prawodawczej, generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawcze, Warszawa 2012, s. 38). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.

W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że organ gminy, przewidując w § 21 ust. 1 pkt 1 lit. a i b uchwały obowiązek wyposażenia psów ras uznawanych za agresywne w obrożę i w kaganiec, oraz prowadzenie psa na uwięzi, a psa rasy uznawanej za agresywną lub w inny sposób zagrażającego otoczeniu – w nałożonym kagańcu naruszył powyższy nakaz tworzenia przepisów w sposób zrozumiały i jasny dla adresatów, przy użyciu jednakowych określeń do oznaczenia jednakowych pojęć. Organ posłużył się bowiem kategorią ustawową psów ras uznawanych za agresywne, używając jednocześnie kategorii niezdefiniowanej ustawowo i wysoce ocennej " lub w inny sposób zagrażającego otoczeniu". Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na obywatela egzekwowalny obowiązek nie pozwala na jasne i niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy tego przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie.

Poza tym, Sąd uznał, że ta część wskazanego przepisu narusza art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Przepis ten upoważnił organ do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Istotą tej regulacji winno być zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Natomiast obciążenie właścicieli psów ras uznanych za agresywne i "lub w inny sposób zagrażającego otoczeniu" bezwzględnym obowiązkiem wyprowadzania ich na terenach użytku publicznego tylko w obroży i w kagańcu, zdaniem Sądu, zostało sformułowane w sposób wadliwy, z przekroczeniem upoważnienia zwartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 122), zwanej dalej u.o.z. oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Podobnie ocenić należy przepisy § 21 ust.2 pkt 2 lit. b i c nakładających na właścicieli w odniesieniu do wszystkich zwierząt domowych: b) zwolnienie zwierząt domowych z uwięzi dopuszczalne jest wyłącznie na terenach zielonych do tego przeznaczonych i specjalnie oznakowanych w sytuacji, gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem, nie dotyczy ono psów ras uznawanych za agresywne;

c) zwolnienie przez właściciela nieruchomości psów ze smyczy na terenie nieruchomości może mieć miejsce w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem.

W ocenie Sądu tego rodzaju rozwiązanie (§ 21 ust.2 pkt 2 lit. b i c ) wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., albowiem ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazów zwolnienia zwierząt domowych z uwięzi poza terenami publicznymi czy na terenie prywatnym, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Upoważnienie ustawowe nie obejmuje zatem kompetencji organu do określania zakazu zwolnienia zwierząt z uwięzi na terenach zielonych czy na prywatnej nieruchomości. Jego realizacja ma polegać na określeniu obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniem i uciążliwościami dla ludzi.

Podstawowy cel, a zarazem dyrektywa interpretacyjna, którą trzeba uwzględniać przy stosowaniu przepisów odnoszących się do zwierząt, w tym przepisów u.o.z., oraz przy kształtowaniu prawnej sytuacji zwierząt w innych aktach prawnych, zawarta została w art. 1 ust. 1 u.o.z., który stanowi, że zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę. Z przepisu tego wynika, że każde zwierzę ma prawo oczekiwać od ludzi należnego zrozumienia, zgodnego z normami obyczajowymi traktowania, a nawet szacunku. Wszelkie środki prawne, podejmowane w stosunku do zwierząt powinny mieć na względzie ich dobro, a przede wszystkim prawo do istnienia. Art. 5 u.o.z. przewidziano obowiązek humanitarnego traktowania zwierząt.

W ocenie Sądu, wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami u.o.z., w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (tak A. Jezierska – Markocka, M. Markocki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 42).

Porządek i zdrowie publiczne stanowią wartości uzasadniające ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Ograniczenia wprowadzane ze względu na wskazane wartości powinny mieć jednak charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych. Taką wartością jest zgodnie z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP wolność jednostki rozumiana przede wszystkim jako swoboda decydowania o własnym postępowaniu. Tym samym, ingerencje władzy publicznej w tę swobodę następować mogą tylko w sytuacjach i w formach przewidzianych konstytucyjnie. Innymi słowy, zasada wolności formułuje domniemanie swobody decyzji i działań, natomiast dla poddawania ich ograniczeniom konieczna jest zawsze interwencja prawodawcy, która winna odpowiadać zasadzie proporcjonalności przewidzianej w art. 31 § 3 Konstytucji RP. Zasada proporcjonalności daje wyraz przekonaniu, że stopień intensywności ingerencji w sytuację prawną jednostki musi znajdować uzasadnienie w randze promowanego w ten sposób interesu publicznego. Innymi słowy, ograniczenie praw jednostki musi być ekwiwalentne wobec celu, któremu służy dana regulacja, musi to więc być ograniczenie racjonalne. Cechy tej brakuje rozwiązaniu wprowadzonemu przez uchwałodawcę gminnego w § 21 ust. 2 lit. b, w którym zobowiązano właścicieli określonej kategorii psów do wyprowadzania ich na uwięzi - w nałożonym kagańcu. Obciążono ich zatem bezwzględnym obowiązkiem wyprowadzania psa wyłącznie na uwięzi – w nałożonym kagańcu. W ocenie Sądu zastosowanie takiego ograniczenia w odniesieniu do psów ras uznawanych za agresywne nie spełnia wymogu proporcjonalności ograniczenia wolności i stanowi obciążenie, na które sam ustawodawca nie zdecydował się redagując przepisy art. 10a ust. 3 u.o.z. Natomiast nałożenie takiego obowiązku bez jednoczesnego określenia wyjątków uzasadniających odstąpienie od jego stosowania narusza zasadę humanitarnej ochrony zwierząt, która nie wysłowiona wyraźnie w Konstytucji RP, mieści się w sferze ochrony środowiska. Zasada humanitarnej ochrony zwierząt wymaga zastosowania wyjątków uwzględniających cechy osobnicze zwierzęcia, jego wiek, stan zdrowia i ograniczenia w budowie. Takie rozwiązania prawne służące zabezpieczeniu humanitarnemu zwierząt są słusznym dopełnieniem wymogów ochrony środowiska, do którego one przynależą. Ich brak w postanowieniach zaskarżonego regulaminu dyskwalifikuje wskazane regulacje.

Za niedopuszczalną i ustanowioną z przekroczeniem delegacji ustawowej Sąd uznał również regulację zawartą w § 3 ust. 1 pkt 1 regulaminu. W przepisie tym ustalono, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodnika położonego wzdłuż nieruchomości oraz części nieruchomości do użytku publicznego tj. podwórzy, bram i przejść, niezwłocznie po ich pojawieniu się.

W ocenie Sądu tego rodzaju rozwiązanie wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b u.c.p.g., który uprawnia do określenia w regulaminie zasad uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Zauważyć bowiem należy, że art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. stanowi, iż właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.

Tym samym, przepis § 3 ust. 1 regulaminu Rady Gminy stanowi w gruncie rzeczy częściowe powtórzenie wraz z nieuprawnioną modyfikację przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. a nie realizację przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. W odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. W kwestii zaś usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" wypowiada się art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie reguluje więc kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości. Skoro więc Rada Gminy w § 3 ust. 1 regulaminu wskazała na uprzątanie określonych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" (bez wyraźnego określenia, że dotyczy to "części nieruchomości" służącej do użytku publicznego), co odpowiada treści art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie na uprzątanie zanieczyszczeń w części, w obrębie nieruchomości służącej do użytku publicznego (może to obejmować także chodniki), co odpowiada treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., to tym samym nie zrealizowała ona upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Rada Gminy nie była zatem upoważniona na mocy tej regulacji do określenia w zaskarżonym regulaminie obowiązków w powyższym zakresie – jak to uczyniła - - w odniesieniu do wszelkich "chodników położonych wzdłuż nieruchomości" (a więc nie tylko tych powszechnie dostępnych, lecz również np. stanowiących części prywatnej nieruchomości i ogrodzonych), bez uściślenia, iż dotyczy to wyłącznie chodników przeznaczonych do użytku publicznego (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 13/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto, niezgodne z prawem jest określenie w § 5 ust. 1 regulaminu, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do "niezwłocznego" uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń po ich pojawieniu się, ponieważ określenie częstotliwości, czasookresu wykonywania tych obowiązków nie zostało przewidziane w obowiązkach uregulowanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 814/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na podstawie powyższej argumentacji Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie przepisów § 3 ust. 1 pkt 1 oraz § 21 ust. 2 pkt 1 lit. a, b oraz 2 lit. b i c regulaminu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę Prokuratora i uznając, że doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia prawa, uzasadniającego wyeliminowanie tych postanowień z obrotu prawnego.