Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 377/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 1, ust. 2, ust. 13
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia 11 sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora przedszkola oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Wojewodę Opolskiego, (dalej zwanego skarżącym, Wojewodą), jest zarządzenie Prezydenta Miasta [...], (dalej jako "Prezydent"), z dnia 11 sierpnia 2017 r., nr [...], wydane w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Publicznego Przedszkola nr [...] w [...].

Skarga została wniesiona w następującym, wynikającym z akt administracyjnych, stanie faktycznym i prawnym:

Działając na podstawie art. 36a ust. 6 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943, ze zm.) zwanej dalej w skrócie: u.s.o. i § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. nr 60, poz. 373, ze zm.), zarządzeniem z dnia 30 marca 2017 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] powołał komisję konkursową w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Publicznego Przedszkola nr [...] w [...].

Następnie, powołując się na wynik przeprowadzonego konkursu, na podstawie art. 36a ust. 1, 2 i 13 w zw. z art. 5c pkt 2 u.s.o. oraz art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g., Prezydent wydał zaskarżone zarządzenie z dnia 11 sierpnia 2017 r., nr [...], którym w § 1 zarządził o powierzeniu stanowiska Dyrektora Publicznego Przedszkola nr [...] w [...] B. S. na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2022 r., a w § 2 określił, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podjęcia oraz podlega publikacji na stronie podmiotowej Urzędu Miasta [...] w Biuletynie Informacji Publicznej.

Pismem z dnia 27 sierpnia 2019 r. Wojewoda Opolski działając na podstawie art. 94 ust. 2 u.s.g. (Dz. U. z 2019 r. poz. 512), wniósł skargę na oba ww. zarządzenia Prezydenta Miasta [...]. Domagając się stwierdzenia, że zaskarżone zarządzenia zostały wydane z naruszeniem prawa, a także zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, wskazał na naruszenie art. 36a ust. 6 pkt 1 lit. a u.s.o. w związku z powołaniem w skład komisji konkursowej osób nieuprawnionych, tj. ówczesnych radnych Rady Miasta [...], którzy nie mogli reprezentować organu prowadzącego. Powołując się na ścisły i nierozerwalny związek pomiędzy obydwoma zarządzeniami wywodził, że konsekwencją wadliwości przy powołaniu członków komisji konkursowej jest konieczność stwierdzenia, że także zarządzenie w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora zostało wydane z naruszeniem prawa. Jeżeli powołanie komisji konkursowej nie było prawidłowe, to nie może być mowy o legalnie przeprowadzonym konkursie. W takiej sytuacji, akt powierzenia stanowiska uznać należy za wydany bez przeprowadzenia konkursu, a zatem z istotnym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o oddalenie skargi i o obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania. Przedstawiając swoje stanowisko wskazał na nieodwracalność skutków prawnych rozstrzygniętego postępowania konkursowego. Wywodząc, że radni mogą być powoływani w skład komisji konkursowych na stanowisko dyrektorów placówek oświatowych stwierdził, że skarga jest bezzasadna, a organ nadzoru nie może kwestionować aktu powierzenia, bowiem dotyczy on sfery uprawnień osoby, której te obowiązki powierzono. Akt powołania na stanowisko jest aktem z kategorii prawa pracy i wyłączona jest zatem ingerencja organu nadzoru prawnego oraz sądu administracyjnego.

Na podstawie zarządzeń Przewodniczącego Wydziału II WSA w Opolu z dnia 1 października 2019 r. sprawa ze skargi Wojewody Opolskiego na zarządzenie Prezydenta z dnia 30 marca 2017 r., nr [...], wpisana została w repertorium sądowym pod sygnaturą akt II SA/Op 376/19, a sprawa ze skargi na zarządzenie z dnia 11 sierpnia 2017 r., nr [...], została wyłączona do osobnego rozpoznania i wpisana pod sygnaturą akt II SA/Op 377/19.

Pismem procesowym z dnia 14 października 2019 r., skarżący poddał pod rozwagę Sądu wezwanie w charakterze uczestnika postępowania B. S., której zaskarżonym zarządzeniem powierzono stanowisko Dyrektora Publicznego Przedszkola nr [...] w [...]. Wojewoda wywiódł, na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że zaskarżone zarządzenie dotyczy jej interesu prawnego. W tym zakresie powołał się na wyrok NSA z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt I OSK 9591/07 (przypis sądu: powinna być sygn. akt I OSK 591/07), którym jak wskazał, stwierdzona została nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji z uwagi na brak zawiadomienia o rozprawie dyrektora szkoły, którego dotyczyło zaskarżone zarządzenie.

Postanowieniem z dnia 23 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 377/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o sygn. akt II SA/Op 376/19. Stwierdzając, że zachodzi bezpośredni związek pomiędzy sprawą związaną z powołaniem komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora przedszkola, a sprawą dotyczącą powierzenia stanowiska dyrektora tej placówki Sąd uznał, że ocena legalności dokonana w sprawie o sygn. akt II SA/Op 376/19 będzie miała wpływ na rozstrzygnięcie postępowania w zaskarżonej sprawie.

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 376/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora przedszkola jest niezgodne z prawem i zasądził na rzecz Wojewody Opolskiego zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku, dokonując kwalifikacji kontrolowanego aktu Sąd wskazał, że zarządzenie organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego o powołaniu komisji konkursowej na stanowisko dyrektora przedszkola publicznego, dla której dana jednostka samorządu jest organem prowadzącym, stanowi akt z zakresu administracji publicznej. Jest to akt o charakterze organizacyjnym związany z wykonywaniem zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego w zakresie oświaty, należący do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Oceniając legalność zaskarżonego aktu Sąd podzielił stanowisko Wojewody wykluczające możliwość powołania w skład komisji osoby radnego, który jako osoba spoza kręgu osób zatrudnionych w strukturze organizacyjnej organu realizującego zadania z zakresu administracji publicznej, nie może być traktowany jako przedstawiciel tego podmiotu. Organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego nie może powołać piastuna tegoż organu (tj. samego siebie) w skład komisji konkursowej, jak i wyznaczać do składu komisji konkursowej członków organu stanowiącego (rady gminy). Uwzględniając, że Prezydent [...] w skład komisji konkursowej, jako swojego przedstawiciela, powołał radne, a więc osoby niezwiązane z organem prowadzącym i tym samym nieuprawnione, spowodowało, że w świetle prawidłowej wykładni art. 36a ust. 6 u.s.o., na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g., należało stwierdzić, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane niezgodnie z prawem. Wskazał przy tym, że przepis art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. nie uzależnia możliwości stwierdzenia nieważności aktu organu gminy lub stwierdzenia wydania go niezgodnie z prawem od skutków jakie akt ten wywołał, a zatem argumentacja Prezydenta dotycząca wywołania przez zaskarżone zarządzenie nieodwracalnych skutków nie mogła być uwzględniona.

Powyższy wyrok uprawomocnił się z dniem 13 lutego 2020 r.

Postanowieniem z dnia 3 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 377/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu podjął zawieszone postępowanie w niniejszej sprawie, tj. ze skargi Wojewody Opolskiego na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia 11 sierpnia 2017 r., nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.), sądy administracyjne są właściwe do kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5 (tj. innych niż akty prawa miejscowego), podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia 11 sierpnia 2017 r., [...], w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Publicznego Przedszkola nr [...] w [...], które należy do kategorii aktów administracyjnoprawnych będących wyrazem władczego działania organu wykonawczego gminy w zakresie jego zadań publicznych, związanych z obsadzaniem stanowisk kierowniczych gminnych jednostek organizacyjnych. W kwestii kwalifikacji zaskarżonego aktu Sąd nie podziela stanowiska organu, że akt powierzenia stanowiska dyrektora należy do kategorii aktów prawa pracy i wyłączony jest z zakresu kontroli dokonywanej przez organ nadzoru, czy sąd administracyjny. Personalny charakter tego rodzaju zarządzeń czy skutki, jakie wywołują one w sferze prawa cywilnego, nie stanowią o ich prywatnoprawnym charakterze, ponieważ obsada stanowiska kierowniczego w szkole czy przedszkolu jest formą zarządzania tymi publicznymi podmiotami, zaś zarządzanie nimi wchodzi w zakres administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 16 grudnia 1996 r. o sygn. akt OPS 6/96 (dostępnej na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wywodził, że akty powierzenia stanowiska dyrektora szkoły i odwołania z tego stanowiska nie są czynnościami prawa pracy. Ich istota bowiem nie sprowadza się do przekształceń w zakresie praw i obowiązków pracowniczych. Mają one treść administracyjnoprawną. Wskazywał też dalej NSA, że powierzenie stanowiska dyrektora szkoły (odwołanie z tego stanowiska) niewątpliwie należy traktować jako władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu jego zadań publicznych. Owo powierzenie stanowiska obejmuje przekazanie zadań ze sfery publicznoprawnej i wyposażenie w kompetencje organu administracji. Natomiast akt administracyjny wywołujący dodatkowo pewne skutki w sferze regulowanej prawem pracy (w stosunku pracy) nie przestaje być aktem administracyjnym. Nie można mu z tego powodu przypisywać podwójnego charakteru: aktu administracyjnego i równocześnie aktu prawa pracy. O takiej dwoistości możemy mówić tylko w odniesieniu do jego skutków. Także poglądy prezentowane w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych podkreślają, że akt powierzenia stanowiska dyrektora szkoły (przedszkola), dla której organem prowadzącym jest gmina, a który następuje w formie zarządzenia organu wykonawczego gminy, ma charakter kompetencji władczej przysługującej temu organowi na podstawie przepisów prawa administracyjnego. Stąd też omawiany akt powierzenia nie należy wyłącznie do czynności ze sfery prawa pracy, w których właściwy jest sąd powszechny, ale jest aktem prawnym o podwójnym charakterze, wywołującym skutki zarówno w sferze publicznoprawnej, jak i w sferze prawa pracy. Przedmiotem postępowania przed sądami administracyjnymi jest kontrola legalności aktu powierzenia stanowiska dyrektora, zaś właściwością sądów powszechnych objęte są spory związane z ochroną praw podmiotowych w zakresie stosunku pracy wynikającego z tego aktu (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 381/19 i powołane tam liczne orzecznictwo; dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaskarżone zarządzenie nie zostało objęte rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Opolskiego w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g., a skarga stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g., wniesiona została do sądu przez Wojewodę po upływie terminu do stwierdzenia nieważności aktu w trybie postępowania nadzorczego. Z tego też względu, skargę uznać należało za dopuszczalną i podlegającą kontroli sądu.

W świetle przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g., stosownie do którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". W orzecznictwie sądowym za istotne uznaje się takie naruszenie, które związane jest z naruszeniem przepisów kompetencyjnych, przepisów regulujących procedurę podejmowania aktów, przepisów prawa materialnego i ustrojowego.

Zaznaczyć jednak trzeba, że stosownie do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Ponadto, na podstawie art. 94 ust. 2 u.s.g., jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio.

W niniejszej sprawie Wojewoda upatruje wadliwości zaskarżonego aktu w nieprawidłowym powołaniu komisji do przeprowadzenia konkursu, w wyniku którego wyłonionemu kandydatowi powierzono stanowisko dyrektora przedszkola.

Dokonując oceny legalności zaskarżonego zarządzenia, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili jego wydania, Sąd nie stwierdził jednak aby kontrolowany akt został podjęty z istotnym naruszeniem prawa.

Według stanu prawnego znajdującego zastosowanie w niniejszej sprawie tryb wyboru dyrektora szkoły i przedszkola został uregulowany w art. 36a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 1943, ze zm.) zwanej nadal u.s.o. Zgodnie z art. 36a ust. 1 tej ustawy stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Stosownie do art. 3 pkt 1 u.s.o. przez szkołę rozumieć należy także przedszkole. Na podstawie art. 5c pkt 2 u.s.o., w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone m.in. w art. 36a ust. 1, ust. 4-6, 10, 12 i 14 u.s.o., wykonuje organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Przepis art. 36a ust. 1 u.s.o. ustala zatem kompetencję prezydenta miasta do wydania zarządzenia w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, czy przedszkola.

W kolejnych regulacjach art. 36a u.s.o. ustawodawca wskazał, że kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu (ust. 2), a w celu jego przeprowadzenia organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w określonym składzie (ust. 6). Postanowił też, że kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora (ust. 2), jak również ustalił, że stanowisko dyrektora powierza się na 5 lat szkolnych, a w uzasadnionych przypadkach można powierzyć to stanowisko na krótszy okres, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny (ust. 13).

Stosownie do wskazanych regulacji dostrzec należy, że w niniejszej sprawie powierzenie stanowiska dyrektora przedszkola nastąpiło po wyłonieniu kandydata w drodze konkursu, przeprowadzonego przez komisję konkursową powołaną zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 marca 2017 r., nr [...], na okres 5 lat. Uwzględniając powyższe brak jest podstaw do uznania, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa. Podkreślić należy, że organ działał w ramach przyznanych mu kompetencji i stąd też wobec treści art. 36a ust. 2 zd. drugie u.s.o. organ nie mógł odmówić powierzenia stanowiska dyrektora kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu. Stwierdzenie przez Sąd, wyrokiem z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 376/19, niezgodności z prawem zarządzenia Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 marca 2017 r., nr [...], w przedmiocie powołania komisji konkursowej, nie mogło mieć natomiast wpływu na ocenę legalności zaskarżonego zarządzenia.

Przedmiotem oceny sądu administracyjnego jest ustalenie bowiem, czy istniały podstawy faktyczne i prawne do podjęcia zaskarżonego aktu (zarządzenia nr [...] z dnia 11 sierpnia 2017 r.). Sąd orzeka zatem na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili podejmowania zaskarżonego aktu.

W dniu wydawania zaskarżonego zarządzenia, o powierzeniu stanowiska dyrektora Publicznego Przedszkola nr [...] w [...] wyłonionej w drodze przeprowadzonego konkursu kandydatce, istniało w obrocie prawnym zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na to stanowisko. Prawidłowo zatem Prezydent Miasta [...] uwzględnił skutki prawne tego zarządzenia i wyniki przeprowadzonego przez komisję konkursu. Wyrok stwierdzający niezgodność z prawem powyższego zarządzenia wywołał bowiem skutek prawny określony w art. 94 ust. 2 u.s.g., tj. utratę mocy prawnej tego zarządzenia dopiero z dniem orzeczenia o jego niezgodności z prawem. Zarządzenie to utraciło moc obowiązującą ze skutkiem ex nunc, a nie ze skutkiem ex tunc. W konsekwencji, do dnia uchylenia zarządzenie to pozostawało w obrocie prawnym i wywołało określone skutki prawne. Jedynie stwierdzenie nieważności zarządzenia o powołaniu komisji konkursowej, a więc wyeliminowanie go ze skutkiem ex tunc , tj. tak jakby nigdy nie zostało podjęte, mogłoby mieć znaczenie dla bytu prawnego zarządzenia o powierzeniu kandydatowi stanowiska dyrektora.

Reasumując, stwierdzenie przez Sąd na podstawie art. 94 ust. 2 u.s.g. niezgodności z prawem zarządzenia skutkuje tym, że traci ono moc prawną z dniem orzeczenia o tej niezgodności (ex nunc) i dopiero od tego dnia przestaje ono wywoływać skutki prawne. Wszystkie zaś skutki prawne jakie wywołało takie zarządzenie wcześniej pozostają w mocy.

Zatem, w ocenie Sądu, w dniu podjęcia zaskarżonego aktu istniały podstawy faktyczne i prawne do jego wydania, a ocena dotycząca wadliwości zarządzenia o powołaniu komisji konkursowej dokonana wyrokiem z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 376/19 oraz treść tego wyroku pozostają bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonego zarządzenia o powierzeniu stanowiska dyrektora.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a, Sąd orzekł jak w sentencji.

Końcowo wyjaśnić przyjdzie, że przed rozpoznaniem sprawy Sąd rozważył sugestię Wojewody o zapewnienie udziału w postępowaniu dyrektorowi przedszkola, której zaskarżonym zarządzeniem powierzono to stanowisko. Podkreślić należy, że Sądowi znana jest linia orzecznicza NSA, zgodnie z którą brak zapewnienia wybranemu dyrektorowi szkoły udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym - dotyczącym oceny legalności aktu powierzenia stanowiska, uznawane jest za przesłankę nieważności postępowania (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt I OSK 591/07, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej jednak w niniejszej sprawie Sąd uwzględnił to, że postępowanie sądowe zainicjowane zostało skargą Wojewody złożoną w trybie nadzoru. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez wojewodę stanowi realizację jednego z przysługujących mu uprawnień służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem, a zatem legitymacja skargowa tego organu oparta jest na szczególnej podstawie prawnej. W konsekwencji stronami postępowania zainicjowanego skargą na zarządzenie organu gminy są wyłącznie wojewoda jako organ nadzoru oraz właściwy organ gminy. Krąg stron postępowania nadzorczego wyznaczony jest treścią przepisów ustaw samorządowych o nadzorze nad działalnością organów jednostek samorządu. Istota i zakres postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego ze skargi wojewody wniesionej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. wyklucza więc udział w postępowaniu sądowym innych uczestników postępowania. W tej sprawie brak jest również przepisów szczególnych, które stanowiłyby podstawę prawną do dopuszczenia innych podmiotów niż organ gminy i organ nadzoru do udziału w postępowaniu nadzorczym. Zaznaczyć należy, że stanowisko takie jest utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II OZ 563/16 i powołane tam liczne orzecznictwo; dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozważając omawianą kwestię Sąd uwzględnił jednak również pogląd, że przepis art. 33 § 2 p.p.s.a., będący podstawą dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, stanowiąc o postępowaniu administracyjnym, nie może być stosowany przy rozpoznawaniu spraw z innego rodzaju skarg, poza skargami na decyzje administracyjne i postanowienia podejmowane w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II OZ 598/16).

Stosownie do art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Warunkiem takiego uczestnictwa jest zatem uprzedni udział w postępowaniu administracyjnym. Podobnie, na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. W ocenie Sądu, zgodzić się należy z tym, że dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania, może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako "następstwem" postępowania administracyjnego. Nieprzypadkowo ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 k.p.a. Jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowanie administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. Interes prawny osoby, która zgłasza swój udział w postępowaniu na prawach strony musi się zatem odnosić do postępowania administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt II OZ 14/12, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaskarżone przez Wojewodę zarządzenie Prezydenta Miasta [...] nie zostało podjęte w trybie postępowania administracyjnego uregulowanego przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz jest aktem kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) wydanego przez upoważniony do tego organ. Wydanie zarządzenia o powierzeniu stanowiska dyrektora placówki oświatowej nastąpiło w wyniku przeprowadzenia odrębnego postępowania uregulowanego w ustawie o systemie oświaty. Mimo że, takie zarządzenie jest aktem indywidualnym, rozstrzyga ono o powierzeniu określonego stanowiska służbowego do kierowania jednostką budżetową danej gminy, to jednak nie budzi najmniejszych wątpliwości i to, że takie zarządzenie nie jest decyzją administracyjną i nie zostało ono wydane w toku procedury administracyjnego postępowania. W tej sytuacji nie można mówić o załatwianiu sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie wydania zarządzenia o powołaniu danej osoby na stanowisko dyrektora placówki oświatowej jest odrębnym od k.p.a. postępowaniem (por. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 8/17, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów Sąd nie uwzględnił sugestii Wojewody o uznaniu za uczestnika postępowania kandydata, któremu zaskarżonym zarządzeniem powierzono stanowisko dyrektora przedszkola. Jednocześnie Sąd nie podjął na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, albowiem Wojewoda – jako strona postępowania, nie jest podmiotem uprawnionym do złożenia skutecznego wniosku w tym przedmiocie. Wniosek taki może złożyć wyłącznie podmiot, który udział w postępowaniu sądowym wywodzi ze swojego interesu prawnego. Wystąpienie przez właściwego wojewodę do sądu administracyjnego ze skargą o stwierdzenie nieważności zarządzenia wyklucza z kolei, analogicznie jak w postępowaniu nadzorczym, udział innych osób w postępowaniu sądowym.