Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 875/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015r. sprawy ze skargi M. B., A. B., A. B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji potwierdzającej wykonanie obowiązków w sprawie zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń piwnicznych w budynku usługowym I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adwokata P. W. kwotę 295,20 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) z tytułu podatku VAT.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. - (dalej DWINB), - podając w podstawie prawnej art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) - (dalej - k.p.a.), w związku z odwołaniem M. B., A. B. i A. B. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego w J.- (dalej - PINB), z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji PINB z dnia [...] r., nr [...] potwierdzającej wykonanie obowiązków w sprawie zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń piwnicznych w budynku usługowym zlokalizowanym przy ul. K. w J.

Z akt administracyjnych przedłożonych Sądowi wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy, w której zapadła zaskarżona decyzja.

Na skutek informacji A. B. dotyczącej robót budowlanych kierowanej do Prokuratury Rejonowej w J., przekazanej następnie zgodnie z właściwością PINB w J., organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie robót budowanych w budynku usługowym zlokalizowanym przy ul. K. w J.. Po przeprowadzeniu w dniu 20 września 2006 r. oględzin na przedmiotowej nieruchomości, potwierdzających zaistnienie informacji zawartych w piśmie A. B., w dniu [...] r. postanowieniem nr [...] wstrzymano prowadzenie robót budowlanych, jak też w tej samej dacie PINB w J. wydał decyzję nr [...], którą działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) nałożono na E. i J. W. obowiązek doprowadzenia w terminie do dnia 20 października 2006 r. wykonanych robót budowlanych w piwnicy budynku przy ul. K. w J. do stanu zgodnego z prawem poprzez przedłożenie dwóch egzemplarzy projektu budowlanego powykonawczego obejmującego dokonaną zmianę sposobu użytkowania wraz ze schematami instalacji wewnętrznych i opisem wykonanych robót budowanych oraz doprowadzenie do zakończenia robót elektrycznych, c.o. i wykończeniowych w sali konsumpcyjnej oraz węzłach sanitarnych. W dniu [...] r. organ nadzoru budowlanego przyjmując za podstawę prawną art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego wydał decyzję nr [...], którą stwierdził wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] r., nr [...] w sprawie zmiany sposobu użytkowania części podpiwnicznych na funkcję gastronomiczną w budynku usługowym przy ul. K. w J.. Jak wynika z akt administracyjnych powyższa decyzja stała się ostateczna.

Wnioskiem z dnia 1 października 2009 r. M. B., A. B. oraz A. B. zażądali wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia legalności robót budowlanych zrealizowanych w przedmiotowym budynku. PINB w J. odmówił wznowienia postępowania w sprawie decyzją z dnia [...] r., nr [...], jednakże na skutek odwołania decyzja ta nie ostała się w obrocie prawnym, bowiem DWINB decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Przystępując do rozpoznania sprawy w trybie nadzwyczajnym organ nadzoru budowlanego I instancji w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...], którym opierając się na art. 149 § 1 i art. 150 k.p.a wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną PINB z dnia [...] r., nr [...] potwierdzającą wykonanie obowiązków dotyczących prowadzonych robót budowlanych w części podpiwniczonej budynku. Z kolei formalnie organ zakończył sprawę w drodze decyzji z dnia z dnia [...] r., nr [...], którą odmówił uchylenia decyzji PINB powiatu grodzkiego w J. nr [...] z dnia [...] r. Podobnie jak miało to miejsce w przypadku wcześniejszego rozstrzygnięcia M. B., A. B. oraz A. B. oprotestowali wydaną decyzję odwołaniem. Rozpoznając sprawę w drugiej instancji DWINB w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Wskazując w podstawie swojego rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy uzasadniał konieczność wydania decyzji reformacyjnej ze względu na przedwczesne złożenie wniosku opartego na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ wnioskodawcy w momencie złożenia wniosku nie mieli wiedzy o decyzji PINB w J. z dnia [...] r., nr [...].

Wyżej wskazana decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 1 lutego 2011 r., (sygn. akt II SA/Wr 502/13), oddalił skargę. Sprawa rozstrzygnięta przez DWINB powyższą decyzją była też przedmiotem badania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 11 października 2011 r. (sygn. akt I OSK 1095/10) oddalił skargę kasacyjną wywiedzioną od wyżej wskazanego wyroku sądu administracyjnego I instancji.

Kolejne działanie służb nadzoru budowlanego zainicjowane zostało wnioskiem kierowanym do DWINB autorstwa M. B., A. B. i A. B. z dnia 4 grudnia 2012 r. uzupełnionego pismem z dnia 20 grudnia 2012 r., traktującym o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją PINB nr [...]. Po przekazaniu sprawy zgodnie z właściwością organowi właściwemu - PINB w J. w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 123 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją PINB z dnia [...] r., nr [...] w sprawie wykonania obowiązków dotyczących zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń piwnicznych w budynku usługowym zlokalizowanym przy ul. K. w J.. Wnioskodawcy nie godząc się ze stanowiskiem organu I instancji oprotestowali je zażaleniem, którego skutkiem było wydanie przez DWINB w dniu [...] r. postanowienia nr [...] uchylającego zaskarżone postanowienie w całości i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia kasacyjnego organ odwoławczy odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 1 lutego 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 502/10), w którym Sąd wypowiedział się, iż dopiero w treści odwołania z dnia 1 czerwca 2010 r. skarżący złożyli wniosek o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie, dotyczący postępowania zakończonego ostateczną decyzją legalizacyjną z dnia [...] r., nr [...] i wnioskowi temu, zawartemu wprawdzie w podaniu o wszczęcie postępowania odwoławczego, należy nadać bieg. Ponadto DWINB kierując sprawę do ponownego rozpatrzenia zwrócił uwagę na konieczność weryfikacji wniosku pod względem braków formalnych.

PINB w J. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń piwnicznych w przedmiotowym budynku zakończone decyzją PINB z dnia [...] r., nr [...], a następnie decyzją z dnia [...] r., nr [...] odmówił uchylenia kwestionowanej decyzji. Wobec oprotestowania rozstrzygnięcia odwołaniem sprawa badana była przez DWINB w trybie odwoławczym, gdzie wydana została decyzja z dnia [...] r., nr uchylająca ww. decyzję i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Tym razem z rozstrzygnięciem organu II instancji nie zgodzili się E. i J. W. wywodząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Sąd administracyjny wyrokiem z dnia 29 stycznia 2014 r., (sygn. akt II SA/Wr 815/13) skargę oddalił.

Po zwrocie akt administracyjnych PINB w powiecie grodzkim J. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] zaliczył do materiału dowodowego kserokopię rysunku nr 9 przekrój A-A w skali 1:50 z projektu budowlanego budynku usługowego zrealizowanego przy ul. K. w J., potwierdzoną za zgodność z oryginałem i posiadającą uzgodnienia z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Następnie w dniu 2 lipca 2014 r. przeprowadzono oględziny w trakcie których stwierdzono, iż lokal gastronomiczny zlokalizowany w piwnicy budynku usługowego przy ul. K. jest wyłączony z użytkowania. Właściciel oświadczył, iż od ponad roku w lokalu nie jest prowadzona działalność. Podczas oględzin nie stwierdzono prowadzenia działalności w lokalu. W trakcie dowodu z oględzin wykonano dokumentację fotograficzną. Po przeprowadzeniu wskazanych wyżej czynności w dniu [...] r. PINB w powiecie grodzkim J. wydał decyzję nr [...], którą odmówił M., A. i A. B. uchylenia decyzji PINB w J. z dnia [...] r., nr [...] potwierdzającej wykonanie obowiązków w sprawie zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń piwnicznych w budynku usługowym zlokalizowanym przy ul. K. w J.. Podana decyzja w terminie przewidzianym na skuteczne wniesienie środka zaskarżenia została oprotestowana przez M. B., A. B. oraz A. B., którzy złożyli odwołanie.

Rozstrzygnięcie drugoinstancyjne przybrało formę decyzji DWINB z dnia [...] r., nr [...], którym to utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. Po opisaniu toku dotychczasowego postępowania organ odwoławczy w ramach własnych rozważań przytoczył treść art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, by na następnym etapie uzasadnienia poddać analizie na tle orzecznictwa sądów administracyjnych dwuetapowości postępowania ,,wznowieniowego" składającego się z postanowienia inicjującego postępowanie i decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę.

Co do przesłanek warunkujących utrzymanie w mocy decyzji PINB, organ II instancji podał, że w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych na funkcję gastronomiczną w budynku usługowym przy ul. K. w J. wydano decyzję w oparciu o procedurę określoną w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Krąg stron w postępowaniu prowadzonym na podstawie ww. przepisów ustalany jest w oparciu o art. 28 k.p.a., zgodnie z treścią którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ponadto tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Względem prezentowanego stanowiska organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 1993 r. (sygn. akt II SA 1783/93), gdzie podano, że do uzyskania przymiotu strony nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, lecz musi to być interes prawny, a więc oparty na prawie, przy czym, to czy interes będący treścią żądania ma charakter prawny czy tylko faktyczny decyduje treść obowiązujących przepisów prawa materialnego.

Badając status strony inicjatorów postępowania prowadzonego w trybie wznowienia postępowania zauważono, iż organ musi w pierwszym rzędzie ustalić obszar oddziaływania obiektu posługując się legalną definicją tego pojęcia zawartą w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Obszar odziaływania obiektu budowlanego określa się na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, a zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości. Zgodnie z przytoczonym przepisem "przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu".

W treści uzasadnienia decyzji organ odwoławczy uwzględnił także zapis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który określa podmioty, którym w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę czy analogicznie w sprawach robót budowlanych, również związanych ze zmianą sposobu użytkowania obiektu przysługuje przymiot stron. Stronami w takim postępowaniu są wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Podano, że przepis ten ma wpływ na ustalenie katalogu stron przed organami nadzoru budowlanego, ponieważ po wyznaczeniu obszaru oddziaływania obiektu należy rozważyć - jeżeli faktycznie żądający uwzględnienia jego interesów w postępowaniu znalazłby się w tym obszarze - czy uzasadniony interes tej osoby, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy, został naruszony.

Sprowadzając wreszcie sprawę na grunt stanu faktycznego istniejącego w budynku przy ul. K. w J., zauważono, iż w części podpiwniczonej dokonano zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych na funkcję gastronomiczną, lecz obiekt ów nie sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością wnioskodawców, a tym samym nie oddziałuje na ich nieruchomość. Obie nieruchomości oddziela ulica będąca w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w J.. Nie istnieje żaden przepis prawa materialnego, który determinowałby organ do stwierdzenia, iż inwestycja związana ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych na funkcję gastronomiczną w budynku przy ul. K. w J. wpływa na interes prawny lub obowiązek wnioskodawców, wynikający z posiadania prawa do nieruchomości przy ul. K. w J..

DWINB nie uznał także za trafioną argumentacji podniesionej w odwołaniu przyjmując, iż nie zawiera ona konkretnych wskazań co do zakresu uprawnień i obowiązków wnioskodawców, które mogłyby być naruszone w związku z przedmiotową inwestycją. Podobnie oceniono twierdzenia dotyczące interwencji organów ścigania przyjmując, że nie stanowią one podstawy do wywodzenia interesu prawnego w przepisach związanych z Prawem budowlanym.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyli M. B., A. B. i A. B. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wznowienie postępowania w sprawie. Na uzasadnienie żądań skarżący podali, że zmiana pomieszczeń magazynowych na gastronomiczne miała miejsce w budynku zlokalizowanym vis a vis budynku skarżących, natomiast odległość między budynkami wynosi według nich 4,73m. Jak podają, ulica K. w J. jest ulicą tylko z nazwy ponieważ w rzeczywistości jest to ciąg pieszo-jezdny. Zwrócono uwagę, że ze względu na zmianę przeznaczenia pomieszczeń sporządzono dwie opinie przeciwpożarowe, które pozostają ze sobą w sprzeczności lecz fakt ten nie został wzięty pod uwagę przy rozpoznawaniu odwołania. Do projektu budowlanego z kolei sporządzony był aneks zawierający uchybienia projektowe, co nie zostało uwzględnione. Nadto brak jest projektu budowlanego na wykucie otworu drzwiowego w ścianie fundamentowej, zewnętrznej, nośnej równoległej do ul. K., natomiast organy błędnie wskazują ścianę szczytową.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. pełnomocnik skarżących wniósł o uwzględnienie skargi popierając wnioski i żądania w niej zawarte, przedłożył nadto kopie wyroków Sądu Rejonowego w J. związane z wymierzeniem kary za zakłócenie ciszy i spokoju na ul. K. w J..

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:

Przede wszystkim należy wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku instancyjnego postępowania administracyjnego okoliczności faktycznych i istniejących okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 powołanej wcześniej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżona czynność orzecznicza i czynność ją poprzedzająca podjęte zostały z uwzględnieniem przepisów regulujących jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikowania orzeczeń administracyjnych tj. wznowienia postępowania. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego dotkniętego kwalifikowaną wadą o charakterze formalnym, a jego skuteczność uzależniona jest od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w sposób taksatywny w przepisie art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., typowanej przez podmiot, który inicjuje czynności procesowe. Ustalenie tej okoliczności następuje w toku postępowania, którego przeprowadzenie musi być poprzedzone postanowieniem o wznowieniu postępowania wydanym na podstawie art. 149 § 1 k.p.a.

Inicjatywę w zakresie wszczęcia postępowania wznowieniowego ustawodawca - co do zasady - przyznał organowi, który orzekał w sprawie oraz stronie postępowania, czyli podmiotowi legitymowanemu wg kryteriów wskazanych w art. 28 k.p.a. Zgodnie z poglądami doktryny uprawnienie do złożenia podania o wznowienie postępowania ma zatem każda jednostka, która twierdzi, że decyzja wydana w postępowaniu jurysdykcyjnym (zwykłym) dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, niezależnie od tego, czy umożliwiono jej uczestniczenie w tym postępowaniu w charakterze strony, czy też nie (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2006; M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Witkowska: Postępowanie administracyjne - ogólne, podatkowe, i egzekucyjne, Warszawa 1996).

Podanie (wniosek) o wznowienie postępowania stanowi podstawę dla dokonania przez właściwy organ oceny w zakresie dopuszczalności wznowienia postępowania oraz zachowania ustawowego terminu do złożenia wniosku. Ocenę tę organ formalizuje w orzeczeniu podjętym albo w trybie art. 149 § 1 k.p.a. (postanowienie o wznowieniu postępowania), albo w trybie art. 149 § 3 k.p.a. (postanowienie o odmowie wznowienia postępowania).

Podejmując orzeczenie o wznowieniu postępowania właściwy organ - jeżeli nie działa na zasadzie oficjalności - wypowiada się wyłącznie o dopuszczalności wznowienia postępowania w konkretnej sprawie administracyjnej - przy uwzględnieniu przesłanek podmiotowych i przedmiotowych - oraz o zachowaniu przez podmiot wnioskujący o wznowienie terminu do wystąpienia z tym żądaniem. Do treści takiego postanowienia nie można natomiast wprowadzić stwierdzeń, co do tego czy rzeczywiście wystąpiła przesłanka wznowieniowa oraz co do formalno- i materialnoprawnych skutków jej faktycznego zaistnienia. Zważyć natomiast należy - co stanowczo jest podkreślane w doktrynie i w orzecznictwie, że w przypadku wskazywania we wniosku o wznowienie postępowania jako podstawy wznowienia okoliczności uwzględnionej w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., kwestie z tym związane muszą być rozważone w postępowaniu merytorycznym, następującym po wydaniu postanowienia w trybie art. 149 § 1 k.p.a. Z tej racji obowiązuje w postępowaniu wznowieniowym subiektywna koncepcja legitymacji procesowej strony, a oceny organu właściwego, co do procesowego statusu jednostki wnoszącej o wznowienie postępowania i dopuszczalności tego wniosku pod względem podmiotowym nie może w żadnym razie determinować fakt nieuczestniczenia przez nią w prowadzonym w sprawie postępowaniu jurysdykcyjnym.

Gwarancja, jaką dla uprawnień procesowych strony, zapewnionych w art. 10 § 1 k.p.a. ustawodawca skonstruował poprzez przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wymaga, aby zasadność zarzutu naruszenia prawa strony oceniać wyłącznie w postępowaniu wznowieniowym (prawidłowo wszczętym i prowadzonym zgodnie z zasadami przyjętymi w k.p.a.), a nie w ramach kompetencji ograniczonej do badania dopuszczalności wznowienia postępowania. Wyjaśnić przy tym należy, że przyjmowanie w postępowaniu wznowieniowym subiektywnej koncepcji legitymacji procesowej nie oznacza w konsekwencji dowolnego przyznawania statusu strony postępowania administracyjnego, bowiem status taki zawsze wynikać musi z obowiązujących przepisów prawa materialnego. Teoretyczna różnica bowiem między tą, a obiektywną koncepcją legitymacji procesowej strony sprowadza się wyłącznie do momentu, w którym właściwy organ orzeka o istnieniu interesu prawnego lub obowiązku, o jakich mowa w art. 28 k.p.a. Wg koncepcji obiektywnej organ jest do tego uprawniony przed wszczęciem postępowania wg koncepcji subiektywnej po przeprowadzeniu postępowania w sprawie.

Zdaniem Sądu - uwzględniającego w dokonywanej w sprawie ocenie powyżej przedstawione uwarunkowania prawne i czynności procesowe podjęte w postępowaniu instancyjnym należy uznać za prawidłowe, a przyjęte przez organy orzekające stanowisko za oczywiście zasadne i zasługujące w jednoznaczny sposób za aprobatę.

Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że żądanie weryfikacyjne M. B., A. B. i A. B. skierowane było do postępowania zakończonego decyzją PINB w J. z dnia [...] r., nr [...], której treścią było stwierdzenie wykonania obowiązków wynikających z decyzji tego samego organu z dnia [...] r. nr [...]. Z kolei skoro już mowa o ,,pierwotnej" decyzji przypomnieć wypada, iż dotyczyła ona przedłożenia 2 egzemplarzy projektu powykonawczego obejmującego dokonaną zmianę sposobu użytkowania wraz ze schematami instalacji wewnętrznych oraz opisem wykonanych robót budowlanych i doprowadzenie do zakończenia robót elektrycznych, c.o. i wykończeniowych w sali konsumpcyjnej oraz węzłach sanitarnych.

Przyjdzie zatem zauważyć, że organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie związane z wykonaniem robót budowlanych w części budynku, w której zmieniono sposób użytkowania. Decyzja z dnia [...] r., nr [...] jest tego rodzaju rozstrzygnięciem, które w istocie finalizuje prowadzone postępowanie, bowiem traktuje ona wyłącznie o wykonaniu nałożonego na inwestora obowiązku. Skoro organ nadzoru budowlanego uwzględniając zakres wykonanych robót zakreślił krąg stron postępowania, uwzględniając obszar oddziaływania obiektu, w toku postępowania związanego z nakazem wykonania określonych czynności czy przedłożenia dokumentów, gdzie M. B., A. B. i A. B. nie zostali uznani za stronę, logiczną i prawną konsekwencją tego faktu było zakreślenie tożsamego kręgu stron postępowania (tj. nieprzyznania tego przymiotu osobom wyżej wskazanym), na ostatnim etapie postępowania czyli stwierdzenia wykonania nakazu. Zdaniem Sądu klasyfikacja stron postępowania została przez organ nadzoru budowlanego dokonana prawidłowo, a nieuwzględnienie w tym kręgu podmiotowym M. B., A. B. i A. B. wynikało z niespełnienia przez nich przesłanek wymaganych dla legitymacji procesowej.

Kluczowe wydaje się uwzględnienie przez organy administracyjne przy badaniu przymiotu strony pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowanego w przepisie art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, w treści którego ustawodawca wyjaśnił, że oznacza ono teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Nie można także tracić z pola widzenia faktu, że przedmiotowe roboty budowlane realizowane było w części pomieszczeń zagłębionych poniżej poziomu terenu budynku zlokalizowanego po drugiej strony ulicy względem budynku, w którym zamieszkują inicjatorzy postępowania w trybie nadzwyczajnym. Trudno z tej przyczyny wskazać, aby legitymowali się oni tego rodzaju interesem prawnym, który pozwolił by na lokowanie ich pośród stron postępowania. Pamiętać przy tym trzeba, że mimo analizowanego już zagadnienia obszaru odziaływania obiektu budowlanego organy nie miały podstaw do uznania wnioskodawców za strony postępowania bowiem nie powoływali się oni na żadne uprawnienia do samego zainwestowanego obiektu. Teren inwestycji na żadnym z etapów jej realizowania nie obejmował przecież lokalu mieszkalnego wnioskodawców. W warunkach obowiązującego stanu prawnego brak jest też - zdaniem Sądu - podstaw do uznania, że opisane powyżej roboty budowlane oddziaływują na nieruchomość skarżącego w sposób ograniczający prawa właścicielskie i możliwość jej zagospodarowania.

W istocie na etapie postępowania odwoławczego czy też sądowoadministracyjnego pojawiają się argumenty podnoszone w związku z zakłócaniem spokoju na ulicy K. w J., co związane było nawet z orzekaniem przez sąd powszechny. Trudno na etapie postępowania ,,wznowieniowego" dotyczącego stricte zagadnień o charakterze techniczno-budowlanym uwzględniać podnoszone okoliczności jako wpływające na krąg stron postępowania. Okoliczności, o których mowa nie posiadają charakteru administracyjnego lecz karny ewentualnie cywilny i takimi muszą pozostać, zaś ewentualne kompetencje w tym zakresie posiadają sądy powszechne. Sąd w składzie orzekającym akceptuje stwierdzenie, że: ,,samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziaływuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć wnioskodawcy. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je daje właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym.

W tych okolicznościach należy uznać, że PINB w J. zasadnie nie włączył M. B., A. B. i A. B. do kręgu stron postępowania dotyczącego stwierdzenia wykonania obowiązku nałożonego w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi, a w konsekwencji, że nie zaistniała przyczyna wznowienia tego postępowania, wskazana we wniosku weryfikacyjnym, a uwzględniona w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Dodać w tym miejscu trzeba, że w judykaturze administracyjnej niekwestionowany jest pogląd, zgodnie z którym stwierdzenie w postępowaniu wznowieniowym, że z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną, skutkuje wydaniem decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, z powodu braku podstawy do wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a nie decyzji na podstawie art. 105 k.p.a. (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2509/10, Lex nr 1145611; 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1406/10, Lex nr 1070327; wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Olsztynie z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt I SA/Ol 725/11, Lex nr 1027143; w Warszawie z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1345/11, Lex nr 1155839; w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2181/10, Lex nr 1096665; w Szczecinie z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 628/10, Lex nr 754865).

Wobec braku legitymacji wnioskodawców do skutecznego wzruszenia w postępowaniu nadzwyczajnym funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji administracyjnej jako bez znaczenia należy uznać twierdzenia dotyczące materialno-technicznych zagadnień związanych z procesem inwestycyjnym. Skoro wznowienie postępowania inicjowane było przez podmioty nie posiadające legitymacji strony trudno odnosić się do argumentacji dotyczącej samego projektu budowlanego, opinii przeciwpożarowych czy wykucia otworu drzwiowego.

Niejako na marginesie zauważyć przyjdzie, (gdyż kwestii tej nie rozważały organy I czy II instancji, które wnikliwie przeanalizowały zagadnienie stron postępowania i swoje orzeczenia oparły na ustaleniach związanych z tą okolicznością), lecz z formalno-prawnego punktu widzenia ma to istotne znaczenie i nie może ujść uwadze Sądu, że istnieją podstawy do przyjęcia, iż kwestionowana decyzja PINB z dnia [...] r., nr [...] w chwili obecnej nie może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie wznowienia postępowania. Zgodnie bowiem z art. 146 § 1 k.p.a. ,,Uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat". Decyzja PINB nr [...] została wprowadzona do obrotu w dniu 2 października 2006 r. – (zwrotne potwierdzenie odbioru), przesłanką wdrożenia trybu nadzwyczajnego był brak udziału strony w postępowaniu, a więc art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tak więc o skutecznie wdrożonym postępowaniu nadzwyczajnym w przedmiotowym trybie mogła być mowa do dnia 2 października 2011 r., czyli przez okres pięciu lat. W realiach niniejszej sprawy uznać należy, że pięcioletni okres warunkujący możliwość wzruszenia przedmiotowej decyzji w trybie wznowienia postępowania ze względu na przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. niewątpliwie upłynął. Zarówno doktryna jak też orzecznictwo sądowoadministracyjne są w tym względzie jednolite. Dość w tym miejscu na poparcie prezentowanej tezy przywołać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 marca 2013 r. (sygn. akt II SA/Gl 1132/12", gdzie odnośnie materialnego charakteru terminu warunkującego dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego wyrażono następujące stanowisko ,, Termin pięcioletni określony w art. 146 § 1 k.p.a. ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeżeli została wydana z naruszeniem prawa. Zatem upływ tego terminu oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie" – por. LEX nr 1299513.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy nadzoru budowlanego orzekając w sprawie prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego i prawa procesowego, a zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie wymagają wyeliminowania z obrotu prawnego i stosowanie do przepisu art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. W pkt II sentencji Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit.a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 461)