Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2534/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 119 pkt 3, art. 120
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 12 marca 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi C. S., M. M. i W. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2019 r., znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r., Nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Zarządu Województwa [...] z [...]maja 2019 r., Nr [...]orzekające o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z zapleczem i niezbędną infrastrukturą na terenie działki nr ew. [...]położonej w miejscowości [...], gmina [...] w zakresie wpływu na ruch drogowy i drogę wojewódzką nr [...]

Stan sprawy przedstawia się następująco:

C. S. oraz M. i W. M. złożyli wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działce nr [...], położonej we si [...]budynku handlu i usług dla konsumentów (np. drobny handel, drobne naprawy, usługi osobiste – rekreacji, fryzjerskie, kosmetyczne, związane z kulturą i sportem, itp.) wraz z zapleczem i towarzyszącą niezbędna infrastrukturą techniczną.

Organ rozpatrujący wniosek, działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt.9 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwrócił się do [...]Zarządu Dróg Wojewódzkich w Warszawie z prośbą o uzgodnienie możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji opisanej w załączonym wniosku na terenie działki nr ew. [...], położonej we wsi [...], gmina [...]. Planowana inwestycja graniczy z drogą wojewódzką nr [...] (dz. nr ew. [...]- ul. [...]).

W toku postępowania, pismem z [...] lipca 2018 r., Departament Nieruchomości i Infrastruktury Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]o w [...] negatywnie zaopiniował zjazdy publiczne z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr ew. [...] (obiekt handlowo - usługowy) w miejscowości [...], gmina [...] Zdaniem opiniującego planowana inwestycja zwiększy natężenie ruchu pojazdów na skrzyżowaniu ul. [...], przy czym brak jest możliwości wykonania pasa do skrętu w lewo. Opiniujący zaproponował, aby obsługę działki wykonać od projektowanej drogi przewidzianej do obsługi Urzędu Gminy oraz parkingów zlokalizowanych wzdłuż torów kolejowych.

Postanowieniem, z [...] lipca 2018 r., Nr [...]Zarząd Województwa [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z zapleczem i niezbędną infrastrukturą na terenie działki nr ew. [...]położonej w miejscowości [...], gmina [...] w zakresie wpływu na ruch drogowy i drogę wojewódzką nr [...]. W treści uzasadnienia Zarząd podniósł, iż projekt decyzji wskazuje w zakresie obsługi komunikacyjnej przedmiotowej działki na możliwość dostępu do drogi wojewódzkiej nr [...]oraz na wykorzystanie zjazdów z możliwością ich przebudowy na warunkach uzyskanych od zarządcy drogi. Projekt zakłada, iż należy zbilansować ilość miejsc parkingowych dla zabudowy docelowej i zaprojektować parkingi według wskaźnika minimum jedno miejsce na każde 100m2 powierzchni użytkowej budynku, w granicach własnej działki. Zdaniem Zarządy analiza przedłożonych dokumentów nie daje możliwości właściwej oceny wpływu planowanej inwestycji na drogę wojewódzką nr [...] i ruch drogowy. Również zaproponowany wskaźnik miejsc parkingowych (jedno miejsce na każde 100m2) może być niewystarczający.

Biorąc pod uwagę stanowisko organu zarządzającego ruchem na drogach wojewódzkich, sygnalizujące zwiększenie natężenia ruchu pojazdów, jak również brak możliwości wykonania pasa do skrętu w lewo, organ odmówił uzgodnienia projektu przedmiotowej decyzji.

Pismami z 23 i 24 lipca 2018r., z zachowaniem terminu ustawowego, zażalenie wnieśli C. S. oraz M i W. M. . W treści uzasadnienia skarżący podnieśli, że inwestor (właściciel działki [...]) posiada już dwa zjazdy na swoją działkę i nie planuje budowy nowych zjazdów z drogi wojewódzkiej ani powiększenia istniejących już zjazdów. Jeden z istniejących zjazdów na działkę nr ew. [...]jest w rzeczywistości skrzyżowaniem z drogą wewnętrzną znajdująca się na działce skarżących. Styk tej drogi wewnętrznej z drogą wojewódzką ma status skrzyżowania, które zapewnia działce skarżących wystarczająco stabilne połączenie z drogą publiczną [...]

Nadto skarżący podnieśli, że nie jest prawdą, iż "na skrzyżowaniu z ulicą [...]brak jest możliwości wykonania pasa skrętu u- lewo ". bowiem na skrzyżowaniu z ulicą [...]i z drogą wewnętrzną skarżących na działce nr ew. [...]istnieje już od wielu lat dodatkowy (trzeci) pas do skrętu w lewo, co skarżący zilustrowali stosowną dokumentacją fotograficzną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] marca 2019 r., Nr [...]uchyliło w całości ww. postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W postanowieniu tym Kolegium wskazało, iż ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę organ powinien wyjaśnić, czy i w jakim zakresie planowana zmiana sposobu zagospodarowania działki nr ew. [...]doprowadzi do pogorszenia warunków drogowych na drodze wojewódzkiej nr [...] i na skrzyżowaniu z ul. [...]oraz fakt istnienia pasa skrętu w lewo z działki skarżącej.

Postanowieniem znak: [...] z [...] maja 2019 r. Zarząd Województwa [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, orzekł o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo- usługowego wraz z zapleczem i niezbędną infrastrukturą na terenie działki nr ew. [...]położonej w miejscowości [...]gmina [...] w zakresie wpływu na ruch drogowy i drogę wojewódzką nr [...]. W treści uzasadnienia organ wskazał, iż według pomiarów Generalnego Pomiaru Ruchu w roku 2015 na drodze wojewódzkiej nr [...]notowane jest duże natężenie ruchu. Na odcinku drogi przylegającej do przedmiotowej działki w rejonie skrzyżowania z ul. [...]wynosiło ono [...]pojazdów na dobę. Pomiary wykonane na potrzeby niniejszej sprawy potwierdziły występowanie zwiększonego natężenia ruchu drogowego w rejonie przedmiotowej działki. W godzinach od 7.00 do 18.00 zanotowano natężenie ruchu pojazdów na obu zjazdach w ilości 1.215 pojazdów, co w przeliczeniu na jeden obiekt wynosi 202 pojazdy. Realizacja dodatkowego obiektu zwiększyłaby łączne natężenie ruchu na obu zjazdach do ok. 1417 pojazdów.

Wykonane pomiary porównawcze w rejonie działek nr ew. [...]na których zlokalizowane są dwa obiekty (bank i poczta) w godzinach od 7.00 do 18.00 wykazały łącznie 608 pojazdów, co pozwoliło na oszacowanie natężenia ruchu pojazdów na jeden obiekt w ilości 304.

Z wykonanych pomiarów i analiz wynika, iż podobne zjazdy obsługują dużo mniejszy ruch, niż te zlokalizowane na przedmiotowej działce. W ocenie organu zmiana natężenia ruchu związana ze zmianą zagospodarowania terenu przedmiotowej działki spowoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, zwiększenie natężenia ruchu pojazdów na drodze wojewódzkiej nr [...] Dociążenie ww. zjazdów w rejonie skrzyżowania z ul. [...]wpływało będzie na zachowanie płynności ruchu pojazdów na drodze wojewódzkiej, co nie pozostanie bez wpływu na bezpieczeństwo wszystkich uczestników ruchu drogowego w tym rejonie.

Organ zwrócił uwagę na fakt, że z przepisu § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wynika, że ,.(...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości".

Organ uznał, że przedmiotowa inwestycja zwiększy natężenie ruchu pojazdów na skrzyżowaniu z ul. Wojska Polskiego, a brak jest możliwości wykonania pasa skrętu w lewo z drogi wojewódzkiej. Powyższe spowoduje zakłócenia w zachowaniu płynności w mchu drogowym na drodze wojewódzkiej. Nadto z przepisu §113 ust. 7 ww. rozporządzenia wynika, że zjazd publiczny nie może być usytuowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując zażalenie na ww. postanowienie uznało, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Kolegium wyjaśniło, że podstawę materialnoprawną stanowił przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przewidujący, że decyzje, o których mowa w art. 60 ust. 1 tej ustawy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Zakres tego uzgodnienia wyznaczają przepisy art. 35 ust. 3 ustawy z o drogach publicznych, stanowiąc że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą (art. 35 ust. 3).

Wnioskowana przez skarżących inwestycja była przedmiotem uzgodnienia zarządcy drogi wojewódzkiej nr [...]którym jest [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich, działający z upoważnienia Zarządu Województwa [...], z racji przylegania terenu planowanej inwestycji do pasa drogowego drogi nr [...]

Dalej Kolegium wyjaśniło, że w projekcie decyzji ustalającej warunki zabudowy, przedłożonym do uzgodnienia, przewidziano że obsługa w zakresie infrastruktury komunikacyjnej inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego wraz z zapleczem i niezbędną ma się odbywać z wykorzystaniem istniejących zjazdów z drogi nr [...]z możliwością ich przebudowy na warunkach uzyskanych od zarządcy drogi, tj. [...]Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] Nadto projekt ww. decyzji przewidywał dla zabudowy docelowej ilość miejsc parkingowych według wskaźnika jedno miejsce na każde 100m2 powierzchni użytkowej budynku w granicach własnej działki.

Kolegium wyjaśniło, że z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wynika, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Przepis ten nie określa kryteriów, którymi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją. Nie ulega jednak wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi więc przesłankę dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze.

Celem ustalenia wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...]pismem z 26 kwietnia 2019 r., (k-46), zwrócił się do [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich, Rejon Drogowy [...] o przeprowadzenie wizji w terenie działki nr ew. [...]oraz drogi wojewódzkiej nr [...]w sąsiedztwie działki nr ew[...]na odcinku od skrzyżowania z [...]i [...]ą do skrzyżowania z ul. [...]. Chodziło o ustalenie, czy istnieje pas do skrętu w lewo z działki skarżących oraz w jaki sposób aktualnie ww. działka skomunikowana jest z drogą wojewódzką. Nadto [...]Zarząd Dróg Wojewódzkich wniósł o ustalenie jaki ruch będzie generowała planowana inwestycja, przy czym zaznaczył, że fakt ten należy ustalić na zasadzie prawdopodobieństwa i analizy porównawczej do innych podobnych obiektów znajdujących się przy tej drodze.

Przy piśmie z 7 maja 2019r., (k-27) Rejon Drogowy [...]przesłał dokumentację fotograficzną obrazującą możliwości obsługi przedmiotowej działki oraz protokół z wizji w terenie z 6 maja 2019r., wyjaśniając że trudno jest kategorycznie stwierdzić czy i o ile planowana inwestycja zwiększy natężenie ruchu pojazdów. Planowana inwestycja, zdaniem Rejonu, nie powinna istotnie wpłynąć na generowany ruch pojazdów (planowane są trzy miejsca postojowe), przy czym w chwili obecnej na przedmiotowej działce zlokalizowanych jest już ok. 20 miejsc parkingowych. Natomiast obsługa komunikacyjna przez istniejące zjazdy jest możliwa, aczkolwiek utrudniona ze względu na fakt, iż od strony skrzyżowania z ul. [...]umożliwia wyjazd jednokierunkowy- tylko w prawą stronę.

Kolegium oceniając powyższe podzieliło stanowisko [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich i uznało, że wyniki pomiarów natężenia ruchu pojazdów na zjazdach na działce nr ew. [...]w miejscowości [...]w porównaniu z porównywanym natężeniem na działkach [...]w [...] (nadesłane 10 maja 2019 r. (k-23)) wykazały, że jest ono znacznie wyższe i jeśli dodatkowe trzy miejsca postojowe już w niewielkim stopniu zwiększą natężenie ruchu pojazdów, to w sytuacji gdy ono jest już wysokie, nawet niewielkie jego zwiększenie może mieć duży – negatywny wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym.

Niewątpliwie w ocenie Kolegium na bezpieczeństwo w ruchu drogowym ma również fakt, że brak jest pasa skrętu w lewo z drogi wojewódzkiej nr [...]na działkę nr ew. [...]. Ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej ([...]) wynika, że na wysokości dwustronnego (w lewo i w prawo) zjazdu na drodze wojewódzkiej jest tylko jeden wąski pas ruchu. Zatem pojazdy jadące tym pasem drogi wojewódzkiej, jeśli zechcą skręcić w lewo na działkę nr [...]będą w sposób ewidentny tamować ruch pojazdów w obu kierunkach na drodze wojewódzkiej nr [...]jak również ruch pojazdów na skrzyżowaniu z ul. Wojska Polskiego, co może spowodować znaczne utrudnienia i zagrożenie bezpieczeństwa w mchu drogowym.

Argumenty organu uzgadniającego w kwestii niespełnienia przez drogę wojewódzką nr [...] parametrów technicznych określonych przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, skład orzekający uznał za nietrafne. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia, jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nim urządzeń budowlanych, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanymi w ich pasach drogowych. O ile przepisy rozporządzenia będą miały zastosowanie co do zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego w odniesieniu do planowanych połączeń dróg, dopuszczalnych odstępów między węzłami lub skrzyżowaniami oraz stosowanymi zjazdami (§ 9), o tyle trudno zgodzić się z tym, by inwestor musiał uwzględniać fakt niezgodności parametrów już istniejącej drogi, powstałej jeszcze przed wejściem życie omawianego aktu, z określonymi w tym akcie parametrami technicznymi. Brak jest bowiem podstaw do uzależnienia dopuszczalności realizacji inwestycji od hipotetycznego przebudowania przez zarządcę drogi publicznej celem dostosowania jej parametrów do parametrów przewidzianych w rozporządzeniu. Organ uzgadniający winien ocenić, czy z perspektywy zasadniczego kryterium, jakim jest zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym fakt, iż droga wojewódzka nr [...]ma parametry techniczne poniżej przyjmowanych obecnie standardów, nie sprawia, że w połączeniu ze zwiększeniem się ruchu samochodów z planowanej inwestycji nie wpłynie to na zwiększenie poziomu zagrożeń na tym odcinku drogi (patrz np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2019r., sygn. akt IV SA/Wa 3107/18).

Kolegium także wyjaśniło, że art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznający milczące wyrażenie zgody, jeśli po dwóch tygodniach organ opiniujący nie wypowie się w sprawie, nie ma to zastosowania w niniejszej sprawie. Termin na zajęcie stanowiska w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jest istotny tylko przy pierwszym rozpoznaniu projektu przez organ uzgadniający. W niniejszej sprawie organ uzgadniający nie byt związany z dwutygodniowy terminem na zajęcie stanowiska.

Skargę na wskazane na wstępie postanowienie SKO w [...] złożyli C. S. oraz M. W. małż. M., w których imieniu działa pełnomocnik profesjonalny, zarzucając mu naruszenie:

1. art. 7 k.p.a. poprzez niedokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dowolne, sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym ustalenie, że brak jest pasa skrętu w lewo z drogi wojewódzkiej nr [...]

2. art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do wewnętrznej sprzeczności stanowiska zaprezentowanego przez organ administracji,

3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, poza gołosłownymi i dowolnymi stwierdzeniami, dlaczego uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe, pomimo, iż ze gromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że planowana zmiana w zagospodarowaniu działki będzie miała znikomy wpływ na ruch drogowy,

4. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odmienne traktowanie stron w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej przez organ administracji,

5. art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie przez SKO w [...] zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i poprzestanie wyłącznie na kontroli postanowienie organu I instancji, a nie ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie,

6. § 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez nieuzgodnienie inwestycji pomimo zaistnienia przesłanek do zastosowania ww. przepisu, bowiem zostały spełnione wszelkie warunki techniczne.

Mając na względzie tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rozpoznając przedmiotową sprawę, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przy wydawaniu kwestionowanych postanowień organy nie dopuściły się ani naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, ani przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności stwierdzić należy, że organy, wbrew twierdzeniom skargi, prawidłowo ustaliły stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie i właściwie zastosowały i zinterpretował przepisy prawa, w oparciu o które wydały kwestionowane postanowienia.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia są przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej "upzp") oraz art. 35 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm., dalej "udp"). Zgodnie z brzmieniem art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W przypadku drogi wojewódzkiej jest to zarząd województwa. Uzgodnień tych, w świetle art. 53 ust. 5 powołanej ustawy, dokonuje się w trybie art. 106 kpa.

Ustawodawca nie precyzuje pojęcia obszarów przyległych do pasa drogowego, dlatego w tym zakresie należy odnieść się do przepisów prawa materialnego, którymi w tym przypadku są przepisy ustawy o drogach publicznych. Z art 4 pkt 1 tej ustawy wynika, że pas drogowy oznacza "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą". Tym samym inwestycja, która ze względu na swe usytuowanie przylega do pasa drogowego, wymaga uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi w zakresie, o jakim mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W myśl powyższej regulacji, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego należy rozumieć jako zapewnienie obsługi komunikacyjnej danej działki poprzez zjazd, którym w świetle art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował w sposób precyzyjny szerokości pasa przyległego, posługując się wykładnią funkcjonalną należy przyjąć, że inwestycje, które zlokalizowane będą na terenie przylegającym do drogi i które oddziałują na tę drogę, wymagają uzgodnienia z zarządcą drogi.

Do zadań zarządcy drogi należy, stosownie do treści art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych, planowanie i ochrona dróg polegająca na niedopuszczeniu do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Zatem, prawidłowo organ przyjął, że w toku prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania uzgodnieniowego rolą właściwego zarządcy drogi (tu: Zarządu Województwa [...]) było ustalenie, czy jest możliwe skomunikowanie planowanej inwestycji z drogą wojewódzką (nr [...]) biorąc pod uwagę zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest bowiem pogląd, że dokonując uzgodnienia w kwestii możliwości włączenia do drogi publicznej ruchu drogowego spowodowanego zmianą wynikającą z planowanej inwestycji, organy administracji winny kierować się przede wszystkim zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 13 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 770/00, LEX nr 53363; z 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99, LEX nr 46764; z 15 lipca 1998 r., sygn. akt II SA 705/98, LEX nr 41384). W zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, zarządca drogi, jako organ wyspecjalizowany, zobowiązany jest do przeciwdziałania wszelkim sytuacjom, które mogłyby sprowadzić niebezpieczeństwo na użytkowników dróg publicznych, a więc działać prewencyjne, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie. Dbałość o bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego jest sprawą priorytetową, a dotyczy ona z całą pewnością badania natężenia ruchu, nawet potencjalnie powodowanego przez nową inwestycję.

Z akt sprawy oraz ich analizy przeprowadzonej przez organy wynika, że realizacja planowanej inwestycji zwiększyłaby natężenie ruchu na zjazdach obsługujących włączenie ruchu z planowanej inwestycji do drogi publicznej w sposób pogorszający poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze nr [...]Przy czym, jak wynika z ustaleń organów, na ww. drodze wojewódzkiej [...] występuje bardzo duże natężenie ruchu drogowego, które wg. Generalnego Pomiaru Ruchu w roku 2015 (na odcinku od km [...]do km [...]a więc również na odcinku drogi przylegającym do działki objętej projektem zlokalizowanym w rejonie skrzyżowania z ul. [...]wynosiło średnio 10 201 pojazdów na dobę. Włączenie ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu działki objętej projektem decyzji, spowoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, poprzez zwiększenie natężenia ruchu pojazdów na drodze wojewódzkiej nr [...]Szczegółowej analizy w tym zakresie, opierając się na porównaniu natężani ruchu dla innych działek przyległych do tej samej drogi publicznej, dokonał organ I instancji na stronach 3 i 4 postanowienia, zaś organ odwoławczy ustalenia te uznał za prawidłowe. Sąd, mając na uwadze, że organ posiada wiedzę specjalistyczną w tym zakresie, a nadto swoje ustalenia poparł stosownymi pomiarami natężenia ruchu, ustalenia te uznał także za miarodajne dla sprawy. Za odpowiadające bowiem zasadom doświadczenia życiowego oraz logiki, uznał Sąd ustalenia, że skoro na skutek realizacji planowanej inwestycji zwiększy się natężenie ruchu na zjazdach do działki objętej projektem decyzji, to realizacja inwestycji wpłynie negatywnie na ruch drogowy i drogę wojewódzką nr[...], a dociążenie istniejących zjazdów – szczególnie w sytuacji gdy nie spełniają one parametrów wynikających z odrębnych przepisów co do ilości pasów ruchów przy wskazanym tam natężeniu – wpływało będzie na zachwianie płynności ruchu na drodze wojewódzkiej, a w konsekwencji na bezpieczeństwo wszystkich uczestników tego ruchu, w tym bezpieczeństwo pieszych i rowerzystów.

Z tego też względu Sąd za niezasadne uznał zarzuty podniesione w skardze, w szczególności dotyczące naruszenia art. 77 § 1 kpa. Wbrew twierdzeniom skargi, organ ustalił bowiem stan faktyczny sprawy, a niezgodna z wolą strony ocena tych ustaleń, nie może stanowić podstawy zarzutu dotyczącego niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Nadto w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, Sąd uznał, że organ wydając zaskarżone postanowienia, podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, dokonując przy tym prawidłowej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie oraz dokonując jego rzetelnej oceny. Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z wymogiem przepisu art. 107 § 3 kpa, zaskarżone postanowienie zostało również wyczerpująco uzasadnione, zawarto w nim podstawowe jego elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji dla przedmiotowego przedsięwzięcia i wyjaśniono podstawy prawne postanowienia z prawidłowym przytoczeniem przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 8 kpa w związku z art. 32 Konstytucji. Przede wszystkim wskazać trzeba, że odniesienie poczynione w kontekście naruszenia tych przepisów w skardze jest zbyt ogólne, zaś Sąd nie może zakładać, że w każdej sytuacji gdy inny podmiot uzyskał jakieś uprawnienia, których odmówiono skarżącemu, to doszło do naruszenia ww. przepisów. Nie wiadomo bowiem jakie były uwarunkowania sprawy tego innego podmiotu.

Za całkowicie pozbawiony uzasadnienia Sąd uznał zarzut naruszenia art. 15 kpa. W ocenie Sądu Kolegium uczyniło zadość obowiązkom z tego przepisu wynikającym, czego wyrazem jest uzasadnienie postanowienia organu II zażaleniowego.

Konsekwencją powyższych ocen jest nieuwzględnienie zarzutów skargi zarówno w zakresie prawa materialnego jak i przepisów postępowania.

Z powyższych względów, Sąd uznając skargę za niezasadną, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.