Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3626/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2187
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. G., H. G., G. G., J.G., M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1886/18 w sprawie ze skargi Z. G., H. G., G. G., J. G., M. G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 11 czerwca 2018 r. nr DOZ-OAiK.650.61.2018.AJ w przedmiocie nakazu przeprowadzenia robót budowlanych i prac konserwatorskich 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza solidarnie od Z. G., H. G., G.G., J. G. i M.G. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 marca 2019 r., VII SA/Wa 1886/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę Z. G., H. G., G. G., J. G. i M. G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (MKiDN) z 11 czerwca 2018 r., znak DOZ-OAiK.650.61.2018.AJ, w przedmiocie nakazu przeprowadzenia robót budowlanych i prac konserwatorskich. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, dworek w G., gm. [...], jako obiekt drewniany z ryglówki, będący zabytkiem architektury barokowej z drugiej połowy XVIII w., orzeczeniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu z 2 sierpnia 1956 r., znak: Kl.IV-73/97/56, został uznany za zabytek. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 1886/18 kolejno wskazano, że w dniu 21 marca 2016 r. i 17 października 2017 r. Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków ("WWKZ" lub "organ I instancji") przeprowadził oględziny tego obiektu. W wyroku przywołano zasadnicze ustalenia dokonane podczas tych oględzin, w ramach których stwierdzono m. in., że wejście do piwnicy budynku jest niezabezpieczone, schody są zniszczone i częściowo przysypane ziemią. Ściany przedsionka prowadzącego do piwnicy oraz mury piwniczne zawilgocone, z widocznymi śladami destrukcji cegieł. Stan sklepień dość dobry. Ściany zewnętrzne kondygnacji nadziemnej budynku otynkowane, z licznymi pęknięciami w górnej części elewacji. Liczne ubytki tynku, widoczne naprawy wykonane tynkiem cementowym. Część okien w złym stanie zachowania, wypaczona, ze złuszczonymi powłokami malarskimi. Od wewnątrz, w południowej połowie korpusu budynku, widoczne partie pierwotnych ścian obwodowych, wykonanych w konstrukcji sumikowo-łątkowej. Stan ścian wewnętrznych zróżnicowany. Tynki wewnętrzne mocno zniszczone i odspojone od podłoża. Po wykonaniu remontu dachu (na podstawie pozwolenia z 2015 r.) nastąpiło widoczne zmniejszenie zagrzybienia i zawilgocenia. Podłogi w złym stanie, zakryte wykładzinami, legary ugięte i prawdopodobnie zniszczone. Schody na poddasze drewniane, do remontu. Belki stropowe zniszczone, ugięte, z widocznymi śladami korozji biologicznej. Podsufitka zniszczona i zawilgocona, z ubytkami. Polepa gliniana odspaja się. Stropy zostały odsłonięte w celu osuszenia (zdjęto partie podsufitki z płyt g-k). Pokrycie dachowe szczelne, brak śladów przeciekania. Na skutek wysychania drewna w słupach widoczne luzy na styku z krokwiami. Uzupełniono system odprowadzania wody opadowej poprzez wydłużenie rury spustowej przy wejściu do budynku. Obiekt przez długi czas był nieużytkowany i zaniedbywany, nie prowadzono bieżącej konserwacji ani remontów. Ewentualne naprawy wykonywane były wadliwie, w niewłaściwej technologii. Uznano, że za obecny stan zachowania odpowiedzialny jest zarówno właściciel, jak i dzierżawcy. Podczas oględzin wykonano dokumentację fotograficzną.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w celu uzupełnienia poczynionych ustaleń w zakresie stanu zachowania zabytku, WWKZ wystąpił do biegłego w specjalności budowlano-konserwatorskiej o sporządzenie opinii. "Opinia o stanie technicznym wraz z typowaniem koniecznych do wykonania prac zabezpieczająco - remontowych" autorstwa mgra A. C. z sierpnia 2016 r. potwierdziła prawidłowość ustaleń organu konserwatorskiego, a dzięki dokonaniu odkrywek ustalenia te zostały uszczegółowione. Autor opinii zwrócił uwagę m. in. na bardzo zły stan techniczny ścian obwodowych o konstrukcji sumikowo-łątkowej na skutek korozji biologicznej. Łątki oraz podwaliny są spróchniałe, sumiki zachowane w stanie dostatecznym. W obrębie więźby dachowej stwierdzono znaczne zniszczenia belek wiązarowych (stropowych). Wiele z nich jest ugiętych ponad dopuszczalne normy, a wskutek korozji biologicznej przekroje poprzeczne belek uległy osłabieniu. Brakuje żerdzi, gliny ze słomą (polepy). W trakcie prowadzonych oględzin i badań obiektu zauważono, iż niektóre elementy więźby zostały częściowo pomalowane drewnochronem, rozwiązanie takie oceniono jako nieprawidłowe. Zastosowanie środka tego rodzaju w charakterze impregnatu, polegające na pokryciu nim wybranych fragmentów konstrukcji jest bowiem z technicznego i konserwatorskiego punktu widzenia nieracjonalne i nieskuteczne, nadto zmieniające pierwotną barwę drewna. Autor opinii stwierdził także wykonanie niefachowych napraw stropu, które nie tylko nie poprawiły stanu zachowania historycznej konstrukcji, ale nie przyczyniły się nawet do poprawy bezpieczeństwa użytkowania. Podkreślono przy tym konieczność przeprowadzenia remontu więźby dachowej, wskazując, że jako zachowany "artefakt konserwatorski" posiada ona znaczną wartość zabytkową. Jak wyjaśniono, wzmocnienie elementów więźby jest możliwe technicznie, opłacalne ekonomicznie i powinno przedłużyć trwałość konstrukcji na długi okres czasu.

Decyzją z 21 listopada 2016 r., nr 11/2016, znak: PO.WN.5180.1918.3.2016, WWKZ nakazał dzierżawcom zabytku przeprowadzenie prac konserwatorskich i robót budowlanych, związanych z usunięciem nieprawidłowości powstałych w okresie dzierżawy, natomiast odrębną decyzją z 21 listopada 2016 r., nr 12/2016, znak: PO.WN.5180.1918.4.2016, nakazał właścicielowi zabytku przeprowadzenie przy nim prac konserwatorskich i robót budowlanych, związanych z usunięciem nieprawidłowości powstałych przed oddaniem obiektu w dzierżawę.

Po rozpatrzeniu odwołania Z. G., H. G., G. G., J. G. i M. G. od decyzji WWKZ nr 11/2016, MKiDN decyzją z 21 kwietnia 2017 r., l.dz. DOZ-OAiK.650.12.2017.AJ, uchylił w całości tę decyzję WWKZ i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził m. in., że organ konserwatorski nie ustalił aktualnego kręgu stron postępowania. Ponadto WWKZ zobowiązany został do ponownego przeanalizowania zakresu prac, jakich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem bądź istotnym uszkodzeniem zabytku, oraz wykazania ich celowości w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia.

Dalej w wyroku VII SA/Wa 1886/18 przywołano, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy, WWKZ decyzją z 11 grudnia 2017 r., nr 15/2017, znak: PO.WN.5180.1918.16.2016/2017, nakazał Z. G., H. G., G. G., J. G. i M. G., przeprowadzenie do 31 grudnia 2018 r. następujących prac konserwatorskich i robót budowlanych w budynku dworu w G.:

1. w obrębie ścian obwodowych o konstrukcji sumikowo-łątkowęj:

- remont ścian wraz z wymianą zniszczonych sumików i łątek, przy zachowaniu tych elementów konstrukcyjnych, które są dostatecznym stanie technicznym;

2. w obrębie więźby dachowej i stropu:

- remont bądź wymiana namurnic,

- wzmocnienie belek wiązarowych więźby dachowej,

- remont stropu wraz z konieczną wymianą zniszczonych elementów, wzmocnienie dolnych końców krokwi i storczyków,

- usztywnienie i wzmocnienie jętek,

- wzmocnienie krokwi,

- impregnacja drewna.

Od w/w decyzji WWKZ odwołali się Z. G., H. G., G. G., J.G. i M. G., kwestionując prawidłowość nałożenia na nich obowiązków, ponadto stwierdzając, że jako dzierżawcy zabytkowej nieruchomości wywiązują się z obowiązku dbałości o zabytek, czego dowodem ma być przeprowadzenie robót budowlanych związanych z remontem dachu, na podstawie pozwolenia Powiatowego Konserwatora Zabytków w S. z 27 kwietnia 2015 r.

Powołaną na wstępie decyzją z 11 czerwca 2018 r. MKiDN utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z 11 grudnia 2017 r., wskazując jako podstawę materialnoprawną art. 49 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Uoz). Organ odwoławczy stwierdził, że z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa, reprezentowany przez Krajowy Ośrodek Wspierania Rolnictwa (d. Agencja Nieruchomości Rolnych). Na mocy umowy dzierżawy nieruchomości zawartej 15 kwietnia 2003 r. pomiędzy Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa (wydzierżawiającym), a Z. G., W. G., H. G. i G. G. (dzierżawcami), nabyli oni tytuł prawny do korzystania z dworku w G. Po śmierci W. G. w prawa i obowiązki zmarłego weszli J. G. oraz M. G. W ocenie organu odwoławczego zły stan zachowania dworku (zabytku) nie budzi wątpliwości. Obiekt przez długi czas narażony był na destrukcyjne oddziaływanie czynników atmosferycznych, co przyczyniło się m. in. do znacznego osłabienia i zawilgocenia jego konstrukcji. Wobec tego organ pierwszej instancji miał uzasadnione podstawy do wydania decyzji nakazującej podjęcie określonych działań przy zabytku, gdyż jego aktualny stan zachowania grozi degradacją autentycznej substancji budowlanej. Wydanie takiej decyzji, mającej na celu wyegzekwowanie działań przeciwdziałających niszczeniu zabytku, jest zgodne z powinnością organu ochrony zabytków, stosownie do art. 4 pkt 2 Uoz. Organ II instancji stwierdził ponadto, że zakres prac nakazanych w orzeczeniu nie narusza dyspozycji zawartej w art. 49 ust. 1 Uoz. Rodzaj nałożonych na strony obowiązków mieści się bowiem w definicji robót budowlanych i prac konserwatorskich.

Według organu odwoławczego wydany nakaz podyktowany był koniecznością zabezpieczenia przed zniszczeniem zabytkowego dworku, którego pogarszający stan zachowania wynika przede wszystkim z wieloletnich zaniedbań ze strony posiadaczy zabytku w wypełnianiu obowiązków związanych z wykonywaniem koniecznych napraw i konserwacji. MKiDN wskazał, że dworek w G. jest jednym z najważniejszych zabytków architektury na terenie gminy [...]. Niezaprzeczalnie posiada on wartość historyczną, stanowiąc materialny dokument historii wsi i jej architektury w XVIII w., pozwalający zarazem na pełniejsze poznanie i zrozumienie dziejów regionu. Pozostawienie w obecnym stanie zniszczonej i osłabionej konstrukcji budynku mogłoby w konsekwencji doprowadzić do degradacji jego chronionych prawem wartości. MKiDN powołał się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2012 r., II OSK 245/11, że "z treści art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika (...), że to nie jeden z przywołanych wyżej tytułów prawnych do zabytku stanowi bezpośrednią podstawę określenia osoby zobowiązanej do wykonania prac konserwatorskich lub robót budowlanych, ale stwierdzenie, kto jest osobą mającą prawo korzystania z zabytku na podstawie tego tytułu prawnego (...). Analizowany przepis do ustalenia adresata decyzji zobowiązującej do wykonania prac konserwatorskich lub robót budowlanych wymaga zatem stwierdzenia, po pierwsze, kto jest podmiotem korzystającym z zabytku, a po drugie czy ten dysponent zabytku posiada jeden z wymienionych w przepisie tytułów prawnych do niego. Taki sposób określenia adresata decyzji oznacza, że potwierdzenie tytułu prawnego określonej osoby do zabytku - z punktu widzenia celów analizowanej regulacji - nie stwarza podstaw do utożsamiania właściciela zabytku z osobą zobowiązaną do wykonania prac (robót), o których mowa w art. 49 ust. 1 ustawy, jeżeli podmiot ten jednocześnie nie jest uprawniony do korzystania z zabytku. W tym ostatnim przypadku, jeżeli inny podmiot ma prawo władać zabytkiem z wyłączeniem innych osób, w tym osoby właściciela, z uwagi na przysługujące mu ograniczone prawo rzeczowe bądź stosunek zobowiązaniowy, którego przedmiotem jest zabytek, właściciel nie jest osobą korzystającą z zabytku w rozumieniu powołanego wyżej przepisu. Korelatem uprawnień użytkownika czy też dzierżawcy zabytku jest bowiem bierne znoszenie przez właściciela i powstrzymywanie się przez niego od działań polegających na władaniu rzeczą (korzystania z rzeczy) jak właściciel". W ocenie organu odwoławczego brak było podstaw do uznania, że obowiązki nałożone na dzierżawców decyzją WWKZ, wykraczają poza zakres ich obowiązków, określonych w umowie dzierżawy. W sytuacji gdy przedmiot dzierżawy stanowi obiekt zabytkowy, obowiązki nakładane na podmiot władający zabytkiem, związane z jego eksploatacją i utrzymaniem są określane nie tylko przez prawo prywatne (w tym wypadku przepisy Kodeksu cywilnego), ale również przez przepisy prawa publicznego, bowiem ochrona zabytków leży w interesie społecznym. Minister wyjaśnił, że organ ochrony zabytków nie jest ściśle związany zapisami umów, zawieranych pomiędzy właścicielem a posiadaczem zabytku. Poprzez zawarcie stosunku zobowiązaniowego, którego przedmiotem są zabytki, użytkownik, jakim w rozpoznawanej sprawie są skarżący, z mocy prawa przejmuje obowiązki posiadacza zabytku, o których mowa w art. 5 Uoz. Organ odwoławczy stwierdził na podstawie akt sprawy, że dzierżawcy zawierając umowę dzierżawy, zobowiązali się m. in. do "użytkowania obiektów zabytkowych, tj. dworu w G., (...) zgodnie z przepisami o ochronie dóbr kultury" oraz stosowania się do ograniczeń i obowiązków wynikających z tych przepisów. Dzierżawcy zobowiązali się ponadto do dokonywania konserwacji i bieżących remontów części składowych przedmiotu dzierżawy na swój koszt, z częstotliwością wynikającą z zasad ich prawidłowego użytkowania, organ odwoławczy powołał się na stanowisko judykatury wyrażone w przywołanym wyżej wyroku, w którym wyjaśniono, że określone przepisami Kodeksu cywilnego wymaganie (zawarte w umowie dzierżawy) prowadzenia napraw niezbędnych do zachowania przedmiotu dzierżawy "w stanie niepogorszonym", nie można odnosić wyłącznie do działań zapewniających bieżącą eksploatację dzierżawionego obiektu w celu pobierania z niego stałych pożytków. W przytoczonym sformułowaniu należy bowiem upatrywać podstawę do nałożenia obowiązku wykonywania przez dzierżawcę w okresie trwania umowy wszystkich tych prac konserwatorskich i robót budowlanych, które są niezbędne w celu zabezpieczenia i utrwalenia substancji przedmiotu dzierżawy, będącego zabytkiem, oraz zahamowania procesu jego destrukcji. Nie ma więc podstaw, aby tak wyznaczony w umowie zakres obowiązków posiadacza zabytku ograniczać jedynie do doraźnych, bieżących remontów. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że w piśmiennictwie wskazuje się, iż obowiązek zachowania przedmiotu dzierżawy "w stanie niepogorszonym" ma charakter względny. W dużym stopniu uzależniony jest on od treści zawartej umowy, w związku z czym nie można zakładać, by w przypadku długoletnich umów dzierżawy (jak w rozpoznawanej sprawie) obowiązek ten nie mógł obejmować zobowiązania do wykonania remontów o szerszym zasięgu. W konkretnym stanie faktycznym może oczywiście powstać problem oceny, czy określone prace wykonane przy zabytku miały charakter napraw, czy też należy je traktować jako nakłady poczynione na przedmiot dzierżawy, doprowadzające do ulepszenia obiektu zabytkowego. Niemniej jednak, w rozpoznawanej sprawie kwestia ta pozostaje poza zakresem oceny organu ochrony zabytków II instancji, ponieważ badanie legalności zobowiązania dzierżawców do wykonania robót budowlanych i prac konserwatorskich przy zabytku sprowadza się przede wszystkim do ustalenia, czy wydany nakaz znajdował podstawę prawną w art. 49 ust. 1 Uoz. W ocenie Ministra organ wojewódzki prawidłowo nałożył na odwołujących się obowiązek wykonania prac konserwatorskich i robót budowlanych przy budynku dworku w G., skoro bezsporne jest, że są oni dzierżawcami tej zabytkowej nieruchomości, a zatem - zgodnie z treścią art. 49 ust. 1 Uoz - pozostają podmiotami posiadającymi "tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający (...) ze stosunku zobowiązaniowego". Organ odwoławczy podkreślił, że nałożone obowiązki stanowią jedynie podstawowe działania zabezpieczające i hamujące postępujący proces destrukcji, nie stanowią generalnego remontu, a ich zakres został ograniczony do niezbędnego minimum, biorąc pod uwagę stopień zniszczenia zabytkowej substancji budynku. WWKZ określił bowiem w decyzji wyłącznie obowiązki związane z naprawą zniszczonych elementów konstrukcyjnych ścian sumikowo-łątkowych, dokumentujących pierwotną technikę, w jakiej wzniesiony został dworek, jak również ustroju konstrukcyjnego więźby dachowej (oraz stropu), od stabilności których uzależniona jest statyka całego budynku. Według Ministra analiza zgromadzonego materiału dowodowego pozwalała stwierdzić, że mając na względzie interes stron, organ I instancji pominął w swoim orzeczeniu szereg innych ustalonych nieprawidłowości, które uznano w tym kontekście za mniej istotne. Co więcej, część obowiązków - związanych z usunięciem nieprawidłowości, których genezy dopatrywano się przed oddaniem obiektu w dzierżawę - została nałożona w odrębnej decyzji administracyjnej na właściciela zabytku. Dlatego też organ II instancji za niesłuszne uznał zarzuty przedstawiane w odwołaniu, dotyczące rzekomej nieproporcjonalności stawianych w decyzji wymagań. Odnosząc się do argumentacji skarżących Minister wskazał, że choć znajdująca się w aktach sprawy "Karta obiektu nr 6" (protokół zdawczo-odbiorczy z 2003 r.) dotyczy w większości elementów budynku nieobjętych zakresem przedmiotowym kwestionowanej decyzji nakazowej, to jednak w sposób ogólny obrazuje stan zachowania zabytku w momencie przejęcia go w dzierżawę. Zarazem jednak protokół ten stanowi potwierdzenie, że dzierżawcy byli świadomi skali obowiązków związanych z opieką nad obiektem, jakie na siebie brali. Choć w roku 1995 r. stan zachowania obiektu oceniany był jako bardzo dobry, to już opis w protokole zdawczo-odbiorczym z 2003 r. wskazuje na występujące ogólne zawilgocenie budynku, prawdopodobnie wskutek nieszczelności pokrycia dachowego z blachy ("na strychu liczne zacieki"). W protokole nie zostały jednak wyszczególnione ściany obwodowe sumikowo-łątkowe, ani też nie wymieniono w nim więźby dachowej. Nie można więc na jego podstawie jednoznacznie stwierdzić stanu zachowania ww. elementów. Więcej informacji dostarczają protokoły z lat 2004-2013 z przeglądów jednorocznych stanu technicznego zabytkowego dworku. Przedstawiano w nich skrótowy opis stanu zachowania poszczególnych elementów budynku oraz typowano zalecane do wykonania przez dzierżawców bieżące naprawy. W protokole z 2004 r. wskazano m. in. na ubytki w pokryciu dachowym, zawilgoconą i skorodowaną konstrukcję stropu, jak również na osłabienie konstrukcji dachu. Nie stwierdzono wówczas jednak konieczności przeprowadzenia remontu więźby dachowej, ograniczając zalecenia do prac związanych z naprawą pokrycia dachowego oraz uzupełnieniem instalacji przeciwwilgociowej. Natomiast ściany konstrukcyjne "o szkielecie drewnianym" wykazywały pewne spękania, wymagające uzupełnienia, jednak ich ogólny stan oceniono jako dobry. W protokole z 2007 r. zaobserwowano już m. in. ugięcia stropu oraz zasadność reparacji spękań i drobnych zarysowań drewnianych ścian konstrukcyjnych, jednakże "ogólny stan techniczny elementów konstrukcyjnych budynku" oceniono jako dobry. Jak wynika z analizy późniejszych protokołów, dzierżawcy nie podejmowali przy zabytku żadnych prac mających na celu usunięcie stanu zawilgocenia, który w oczywisty sposób musiał tworzyć warunki do rozwoju korozji biologicznej oraz powstawania uszkodzeń poszczególnych elementów konstrukcji. W lutym 2013 r. doszło do kradzieży pokrycia dachowego oraz części rynien i rur spustowych, co w znaczący sposób wpłynęło na pogorszenie się stanu zachowania budynku. Jak stwierdzono w protokole z przeglądu jednorocznego i pięcioletniego z 15 maja 2013 r., "na powstałą sytuację znaczący wpływ miało rozszczelnienie dachu i przedostające się opady deszczu do wewnątrz budynku, powodujące zalewanie glinianej polepy stropu, poprzez którą woda przedostawała się na podsufitkę z płyt kartonowo-gipsowych oraz tynki ścian". Także drewniane ściany konstrukcyjne wymagały już wtedy zewnętrznej i wewnętrznej reperacji. 4 września 2013 r. WWKZ przeprowadził oględziny dworku, podczas których stwierdzono, że połacie dachu zostały jedynie prowizorycznie i nieskutecznie zabezpieczone. Organ zwrócił uwagę na ekspertyzę techniczną, która stanowiła załącznik wniosku Z. G. z 21 kwietnia 2015 r. o wydanie pozwolenia na przeprowadzenie robót budowlanych przy zabytku, polegających na całkowitej wymianie deskowania połaci dachowych, wykonaniu nowego pokrycia dachowego z papy, wymianie rynien i rur spustowych, naprawie obróbek blacharskich, usunięciu zagrzybionych płyt g-k ze stropu oraz wymianie całkowicie zniszczonych elementów więźby dachowej. Decyzją z 27 kwietnia 2015 r., Starosta Powiatu S., w imieniu którego działał Powiatowy Konserwator Zabytków w S, pozwolił wnioskodawcy na przeprowadzenie ww. robót budowlanych przy zabytku. Organ odwoławczy stwierdził, że skarżący przez wiele lat użytkowania nieruchomości uchylali się od ustawowych obowiązków opieki nad zabytkiem, prowadzenia skutecznych prac konserwatorskich i robót budowlanych, konsekwencją czego stało się pogorszenie jego stanu zachowania. Przeprowadzone w 2015 r. (na podstawie pozwolenia) roboty zabezpieczające przed wpływami atmosferycznymi, na które powołują się skarżący, stanowiły jedyny większy nakład prac w ciągu dwunastoletniego już wówczas okresu użytkowania budynku, w dodatku podyktowane były zniszczeniami powstałymi wskutek kradzieży pokrycia dachowego. Zgromadzone w sprawie dowody wykazują, że dzierżawcy nie wykonali ostatecznie remontu więźby dachowej, a jak wykazała opinia, opracowana na zlecenie WWKZ, część wykonanych prac remontowych została przeprowadzona w sposób niedbały, bez poszanowania specyfiki postępowania przy obiektach zabytkowych. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że wobec ustalenia, iż od czasu przejęcia w dzierżawę dworku w G. jego stan uległ znaczącemu pogorszeniu, zasadne było wydanie decyzji nakazowej skierowanej do dzierżawców, zwłaszcza że wnioskując o wydanie pozwolenia konserwatorskiego w 2015 r. potwierdzili oni swoje prawa i obowiązki względem zabytku. Organ II instancji uznał ponadto, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Organ I instancji, działając zgodnie z art. 80 K.p.a., dokonał starannej analizy dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, co pozwoliło mu na sformułowanie zakresu prac, których wykonanie jest niezbędne ze względu na występujące zagrożenie zniszczeniem bądź istotnym uszkodzeniem zabytku. Strony zostały skutecznie powiadomione o wszczęciu postępowania w sprawie wydania nakazu, jak również o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz składania wniosków i zastrzeżeń w tej sprawie. Według Ministra zasadnie określono termin wykonania nakazanych prac, podyktowany aktualnym stanem zachowania budynku oraz koniecznością podjęcia stosunkowo szybkiej ingerencji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że szczegółowe kwestie w zakresie sposobu wykonania prac konserwatorskich i robót budowlanych będą mogły być analizowane na etapie postępowania w sprawie uzyskiwania pozwolenia zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 Uoz.

W skardze do WSA w Warszawie na decyzję organu II instancji skarżący dzierżawcy zarzucili naruszenie przepisów:

1. art. 2 ust. 1 Uoz i art. 697 Kodeksu cywilnego (K.c.) poprzez ich niezastosowanie, oraz art. 49 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 Uoz i art. 697 K.c. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten uprawnia do nałożenia na dzierżawcę obowiązku wykonania określonych prac remontowych i konserwatorskich niezależnie od tego, w jakim stanie znajdował się budynek w momencie jego przyjęcia w dzierżawę, i niezależnie od treści umowy dzierżawy i wynikających z niej obowiązków stron;

2. art. 7, 8, 77 i 80 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

a. zaniechanie podjęcia czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności prawidłowego ustalenia stanu technicznego budynku w chwili zawarcia umowy dzierżawy, a co za tym idzie ustalenia czy stan budynku uległ pogorszeniu w okresie dzierżawy, jeżeli tak, to w jakim zakresie i co było tego przyczyną;

b. powierzchowne rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz brak jego wszechstronnego rozważania poprzez m. in. wybiórcze traktowanie dowodów, w szczególności takich dowodów jak: Karta Obiektu nr [...], protokół nr [...], umowa dzierżawy nr [...];

c. błędną ocenę dowodów i wyprowadzanie w oparciu o nie wniosków sprzecznych z zasadami logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego, w szczególności poprzez uznanie, iż stan budynku stwierdzony w zaskarżonej decyzji jest efektem zaniechań wykonania prac remontowych i konserwacyjnych w okresie dzierżawy, w szczególności w latach 2013-2015;

d. iluzoryczne zastosowanie zasady proporcjonalności;

3. art. 29 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na utrzymaniu decyzji w mocy w stosunku do skarżących, pomimo iż adresatem decyzji winien być właściciel nieruchomości.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji WWKZ i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.

W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie konserwator zabytków, po przeprowadzeniu oględzin obiektu i ocenie stanu technicznego zabytku przez biegłego w specjalności budowlano-konserwatorskiej doszedł do uzasadnionego wniosku, że wymaga on natychmiastowego zabezpieczenia przed dalszą degradacją. W ocenie tegoż sądu zły stan techniczny obiektu i konieczność wykonania wskazanych prac konserwatorskich i robót budowlanych w celu zatrzymania procesu niszczenia zabytku, nie budził wątpliwości. Zakres robót, do których wykonania zostali zobowiązani skarżący, w opinii WSA w Warszawie, był adekwatny do stanu technicznego zabytku udokumentowanego w protokole oględzin tego obiekt oraz w sporządzonej przez biegłego opinii.

Sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że do opieki nad zabytkami, w tym przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych, zobowiązany jest szeroki krąg podmiotów władających zabytkami, w tym również dzierżawcy nieruchomości i inne podmioty, których tytuł prawny do korzystania z zabytku wynika ze stosunku zobowiązaniowego. Sąd ten podzielił też pogląd wyrażony w wyroku NSA z 4 lipca 2018 r., II OSK 1948/16, że dla zastosowania podstawy z art. 49 ust. 1 Uoz nie ma znaczenia, czy pogorszenie stanu technicznego obiektu nastąpiło z winy właściciela lub użytkownika obiektu. Obowiązki te wynikają z samego faktu dysponowania obiektem wpisanym do rejestru zabytków i wiążącą się z nim odpowiedzialnością za stan jego zachowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli Z.G., H. G., G. G., J. G. i M. G. – zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skargę kasacyjną oparto na następujących zarzutach:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa) naruszenia prawa materialnego, tj.:

1) art. 49 Uoz poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten uprawnia do nałożenia na dzierżawcę obowiązku wykonania prac remontowych i konserwatorskich zabytku niezależnie od treści umowy dzierżawy i wynikających z niej obowiązków stron, a co za tym idzie niezależnie od tego, w jakim stanie znajdował się zabytek w momencie jego przyjęcia w dzierżawę i niezależnie od tego czy prace te zmierzają do utrzymania zabytku w stanie niepogorszonym, czy też są dalej idące i zmierzają do polepszenia stanu zabytku w stosunku do zastanego w momencie przyjęcia go w dzierżawę;

2) art. 2 ust. 1 Uoz poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, a tym samym utrzymanie decyzji MKiDN w mocy mimo jej oczywistej sprzeczności z treścią stosunku dzierżawy wynikającą m. in. z art. 697 K.c.;

3) art. 26 Uoz poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten rodzi obowiązek po stronie dzierżawców wykonania niezbędnych prac konserwatorskich zabytku, w sytuacji, gdy z przepisu tego wynika, że ów obowiązek wynikać może dopiero z treści umowy dzierżawy pod warunkiem jego wprowadzenia do treści tejże umowy;

4) art. 26 Uoz poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w momencie zawarcia przez skarżących umowy dzierżawy przepis ten nie obowiązywał albowiem obowiązywała wówczas ustawa z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz.U. 1999, Nr 98, poz. 1150 ze zm., dalej Uodk);

2. na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 145 § 1 "pkt c)" Ppsa zw. z art. 7, 8, 77 i 80 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi i tym samym utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy mimo:

- zaniechania podjęcia przez organ czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia zaistniałego stanu faktycznego, w szczególności prawidłowego ustalenia stanu technicznego budynku w chwili zawarcia umowy dzierżawy, a co za tym idzie ustalenia czy stan budynku uległ pogorszeniu w okresie dzierżawy, jeżeli tak, to w jakim zakresie i co było tego przyczyną,

- powierzchownego rozpatrzenia przez organ zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz brak jego wszechstronnego rozważania poprzez m. in. wybiórcze traktowanie dowodów, w szczególności takich dowodów jak: Karta Obiektu nr [...], protokół nr [...], umowa dzierżawy nr [...];

- dokonaną przez organ błędną ocenę dowodów i wyprowadzanie w oparciu o nie wniosków sprzecznych z zasadami logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego, w szczególności poprzez uznanie, iż stan budynku stwierdzony w zaskarżonej decyzji jest efektem zaniechań wykonania prac remontowych i konserwacyjnych w okresie dzierżawy, w szczególności w latach 2013-2015;

- poprzez jedynie iluzoryczne zastosowanie w zaskarżonej decyzji zasady proporcjonalności;

2) art. 145 § 1 "pkt b)" Ppsa w zw. z art. 29 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na utrzymaniu decyzji w mocy w stosunku do skarżących, pomimo iż adresatem decyzji winien być właściciel nieruchomości.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wnoszą o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie,

2. zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

3. rozpoznanie skargi na rozprawie.

W ocenie skarżących kasacyjnie, którzy wpierw zrekapitulowali przebieg postępowania w sprawie oraz zapadające w nim orzeczenia, uznając zapadły wyrok za wadliwy.

Zdaniem skarżących kasacyjnie ani art. 26 ani art. 49 Uoz nie stanowią samodzielnej podstawy do nakładania na dzierżawców obowiązków wykonania prac konserwatorskich koniecznych do zachowania stanu zabytku, to jest prac wykraczających poza dowiązania dzierżawcy wynikające z treści umowy dzierżawy. Ich zdaniem skoro żaden zapis o treści jak w art. 26 Uoz do umowy dzierżawy zawartej z stronami nie został wprowadzony, to zastosowanie znajduje wyłącznie art. 697 K.c., stosownie do którego dzierżawca ma obowiązek dokonywania napraw niezbędnych do zachowania przedmiotu dzierżawy w stanie niepogorszonym.

W opinii skarżących kasacyjnie podział prac przy budynku między właściciela i dzierżawcę nie został dokonany przez organ konserwatorski w oparciu o dowody i argumenty merytoryczne. Nadto wskazują, że organy obydwu instancji nie podjęty nawet próby ustalenia, w jakim stanie znajdował się budynek w roku 2003, w którym zawarta została umowa dzierżawy. Ani w decyzji WWKZ, ani w zaskarżonej decyzji nie zostały poczynione żadne ustalenia w tym zakresie.

W odpowiedzi Ministra reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika wniesiono o:

1. oddalenie skargi kasacyjnej;

2. zasądzenie na rzecz organu administracyjnego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

MKiDN nie ma wątpliwości, że jeśli inny podmiot ma prawo władać zabytkiem z wyłączeniem innych osób, w tym osoby właściciela, z uwagi na powstały stosunek zobowiązaniowy, którego przedmiotem jest zabytek, właściciel przestaje być osobą korzystającą z zabytku w rozumieniu powołanego wyżej przepisu. Korelatem uprawnień dzierżawcy zabytku jest bierne znoszenie przez właściciela i powstrzymywanie się przez niego od działań polegających na władaniu rzeczą (korzystania z rzeczy) jak właściciel.

W trakcie rozprawy prowadzonej on-line pełnomocnik skarżących kasacyjnie wnosił i wywodził, jak we wniesionym środku odwoławczym, zaś pełnomocnik Ministra wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia, oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd pierwszej instancji, określenia w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jaką postać miało to naruszenie, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim. Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom, niemniej dostrzegalne uchybienia formalne skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują ją jednak w stopniu, które uzasadniałyby jej odrzucenie.

A. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 "pkt b)" Ppsa w zw. z art. 29 K.p.a. W Ppsa przepisu o tak wskazanej jednostce redakcyjnej, jak to zostało wskazane w pkt 2. 2) skargi kasacyjnej brak. Art. 145 § 1 Ppsa dzieli się na punkty, które zostały ponumerowane jako 1), 2) i 3). Tylko art. 145 § 1 pkt 1) Ppsa dzieli się na litery, występuje przeto przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. b Ppsa. To przepis, na podstawie którego sąd administracyjny uwzględniając skargę m. in. na decyzję uchyla ją w całości lub w części, jeśli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Rzecz w tym, że autor skargi kasacyjnej powołał jako podstawę kasacyjną zarzut naruszenia art. 145 § 1 "pkt b)" Ppsa, a więc posłużył się nieistniejącą jednostką redakcyjną w cyt. ustawie, a nawet gdyby przyjąć, że jego zamiarem było postawienie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) Ppsa, to w skardze kasacyjnej brak jest odniesienia do jakiejkolwiek podstawy ujętej przepisami K.p.a., dającej podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Ograniczono się wyłącznie do połączenia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 "pkt b)" Ppsa z art. 29 K.p.a., ten ostatni zaś przepis stanowi wyłącznie, iż "Stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej". Niesporne jest wszak, że skarżący kasacyjnie są osobami fizycznymi. Wadliwość formalna w pkt 2. 2) skargi kasacyjnej w przywołaniu przepisu Ppsa, którego naruszenia miał się dopuścić sąd pierwszej instancji, brak uzasadnienia tej podstawy kasacyjnej wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa, powoduje, że powyższą podstawę kasacyjną uznać należało jako nieskuteczną.

B. Nie jest także skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 "pkt c) Ppsa w zw. z art. 7, 8 i 80 K.p.a. Uwzględniając uwagi zawarte w pkt A niniejszego uzasadnienia przyjdzie uznać, że autor skargi kasacyjnej w istocie stawia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w powiązaniu z oznaczonymi artykułami K.p.a. Gdy chodzi o zarzut naruszenia tegoż przepisu Ppsa w powiązaniu z art. 77 K.p.a., to nie poddaje się on kontroli, a to przede wszystkim z tego względu, że nie dostrzeżono, iż art. 77 K.p.a. dzieli się na kilka paragrafów. W judykaturze zasadnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Naczelny Sąd Administracyjny, jak to uprzednio wskazano, jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, przeto wymagane jest od fachowego pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną precyzyjnie wskazane tych przepisów, którym miałby uchybić sąd pierwszej instancji. Zatem ten zarzut skargi kasacyjnej, wobec związania zarzutami przez Naczelny Sąd Administracyjny nie poddaje się kontroli.

Zarzut zaniechania podjęcia czynności mających wyjaśnić stan zachowania zabytku w dacie zawarcia umowy dzierżawy dworku zmierza w istocie do uwiarygodnienia zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych w skardze kasacyjnej. Nadto sami skarżący kasacyjnie osłabiają skuteczność tego zarzutu skoro wskazują na dowody znajdujące się w aktach sprawy obrazujących stan zabytku w dacie zawierania umowy dzierżawy nieruchomości zabudowanej dworkiem w G.

Zarzut niedostrzeżenia przez sąd wojewódzki naruszenia art. 7 K.p.a. (omyłkowo w uzasadnieniu skargi kasacyjnej fachowy pełnomocnik posłużył się skrótowym określnikiem "k.p.c." – s. 11 skargi kasacyjnej, uwaga Sądu) jest chybiony, organ konserwatorski przeprowadził dostatecznie wystarczające postępowanie dowodowe, w sprawie wykonano oględziny, sporządzono opinię biegłego o specjalności budowlano-konserwatorskiej. W samej skardze kasacyjnej nie wskazano jakich to dowodów zabrakło dla celów wydania decyzji przez organ konserwatorski.

Nie jest skuteczny także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 80 K.p.a., słusznie sąd pierwszej instancji uznał, że nie dopatrzył się naruszeń przepisów postępowania, które skutkować miałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania podniesione w skardze kasacyjnej stanowią w istocie powtórzenie zarzutów samej skargi.

Zarzut niedostrzeżenia przez sąd wojewódzki naruszenia art. 8 § 1 K.p.a. (omyłkowo w uzasadnieniu skargi kasacyjnej fachowy pełnomocnik posłużył się skrótowym określnikiem "k.p.c." – s. 11 skargi kasacyjnej, uwaga Sądu) jest chybiony. Wprawdzie sąd pierwszej instancji kwestii rozdzielenia obowiązków podjęcia oznaczonych prac konserwatorskich przy zabytku – dworku w G. nie eksponował, ale z przywołanego przezeń stanu faktycznego wynika, że odrębną decyzją WWKZ nałożył oznaczone obowiązki na właściciela tego obiektu zabytkowego. Organ konserwatorski kierował się przeto zasadą proporcjonalności, mając wszak na uwadze, że to dzierżawcy przede wszystkim są posiadaczami tego obiektu.

C. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku, nadto autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu środka odwoławczego potraktował je łącznie. Formułując w podstawach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 49 Uoz, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprecyzowano, że odnosi się go do art. 49 ust. 1 cyt. ustawy, nadto połączono go z zarzutem naruszenia art. 5 Uoz.

D. Gdy chodzi o zarzut błędnej wykładni art. 5 Uoz, to w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano tego zarzutu, nie wskazując z jakich powodów sąd pierwszej instancji miałby się dopuścić naruszenia tego przepisu, nie wskazano także, jak ma wyglądać prawidłowa jego wykładnia. Zarzut ten więc nie poddaje się kontroli przez Sąd Naczelny.

E. Podnosząc zarzut błędnej wykładni art. 49 ust. 1 oraz zarzut niezastosowania art. 2 Uoz, skarżący kasacyjnie obszernie przywołują wywody zawarte w motywach wyroku WSA w Warszawie z 13 marca 2015 r., VII SA/Wa 2155/14, mającego być wydanym w "zbliżonej sprawie". Wyeksponowano w związku z tym, że w przywołanym wyroku zanegowano wykładnię art. 49 ust. 1 Uoz, a "forsowaną" przez organ konserwatorski i zaaprobowaną przez sąd pierwszej instancji, z której to ma wynikać "przerzucenie na dzierżawcę z automatu" ciężaru wykonania określonych robót konserwatorskich abstrahując od treści stosunku dzierżawy i od tego, w jakim stanie przedmiot dzierżawy został dzierżawcom wydany.

Po pierwsze, podkreślić należy, że przywołany w skardze kasacyjnej wyrok VII SA/Wa 2155/14 zapadł w innym postępowaniu, w odrębnym stanie faktycznym, przeto wypowiedzianymi w nim stwierdzeniami, w tym prezentowaną wykładnią przepisów prawa materialnego, nie był związany sąd pierwszej instancji, ani nie jest związany Sąd Naczelny. Po drugie, eksponując wywody zawarte w przywołanym wyroku VII SA/Wa 2155/14, skarżący kasacyjnie pomniejszają te okoliczności, które dowodzą odmienności stanu faktycznego sprawy, w której zapadł zaskarżony wyrok, od sprawy przywoływanej w skardze kasacyjnej. Ta odmienność sprowadza się wszak do tego, że WWKZ wydał dwie decyzje nakazowe, jedną skierowaną do właściciela zabytku (Skarbu Państwa – Agencji Nieruchomości Rolnych), a drugą skierowaną do dzierżawców, w których nałożono na adresatów tych decyzji odrębne obowiązki, związane z wyszczególnionymi zakresami prac konserwatorskich do wykonania, a dotyczącymi tego samego obiektu zabytkowego. Nie jest więc tak, że organ konserwatorski I instancji, stosował w sprawie, w której zapadła zaskarżona decyzja, "z automatu" przerzucenie ciężaru wykonania robót konserwatorskich na dzierżawców.

Po drugie, nie jest trafny zarzut naruszenia art. 49 ust. 1 Uoz, z którego wynika, że wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Okoliczności, z których wynika stan uzasadniający wydanie takiej decyzji nakazowej zostały bezspornie w postępowaniu przez WWKZ ustalone. Z przeprowadzonej w sprawie opinii biegłego wynika, że w budynku dworu szereg elementów oraz ustrojów budowlanych może nadal funkcjonować jako sprawny technicznie fragment budowli, a jeżeli nawet elementy te są aktualnie w stanie zaniedbania to możliwe będzie ich wykorzystanie i zachowanie po niewielkich pracach remontowo-konserwatorskich. Nie jest także podważane posiadanie przez skarżących kasacyjnie, posiadanie tytułu prawnego do obiektu zabytkowego. Jest nim dzierżawa zawarta w 2004 r. na okres 30 lat, obejmująca grunty rolne o pow. ponad 450 ha wraz z zabudowaniami folwarcznymi, oraz zabytkowy dwór. Z przedłożonej opinii wynika ponadto potrzeba wykonania prac remontowych w krótkim czasie.

F. Nie jest oparty na usprawiedliwionej podstawie zarzut błędnej wykładni, jak i zarzut wadliwego zastosowania art. 26 ust. 1 Uoz, z którego wynika m. in., że w umowie dzierżawy zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru, stanowiącego własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy określaniu sposobu korzystania z tego zabytku należy nałożyć, jeżeli stan zachowania zabytku tego wymaga, na nabywcę lub dzierżawcę obowiązek przeprowadzenia w określonym terminie niezbędnych prac konserwatorskich przy tym zabytku. Oczywiście skarżący kasacyjnie trafnie wskazują, że przepis ten nie obowiązywał w czasie, gdy zawierano umowę dzierżawy nieruchomości, na której zlokalizowano m. in. zabytek. Sąd wojewódzki ograniczył się w motywach zaskarżonego wyroku, gdy przywoływał obowiązki publicznoprawne wynikające z przepisów Uoz, spoczywających m. in. na dzierżawcach obiektów zabytkowych, jedynie do przytoczenia treści art. 26 ust. 1 cyt. ustawy, nie dokonywał także wykładni tego przepisu w sposób zarzucany mu w skardze kasacyjnej. Natomiast nie można podzielić wywodu zaprezentowanego w tej skardze kasacyjnej, jakoby brak w umowie dzierżawy nałożenia na dzierżawców obowiązków odpowiadających treści art. 26 ust. 1 Uoz, nie wprowadzenie tego typu obowiązków w chwili zawierania tej umowy, skutkować może ograniczeniem zakresu odpowiedzialności dzierżawców wyłącznie w zakresie wskazanym w art. 697 K.c., tj. zachowania przedmiotu dzierżawy, w tym obiektu zabytkowego dworu, w stanie niepogorszonym. Skarżący kasacyjnie zdają się w ten sposób pomijać, że w samej umowie dzierżawy zobowiązali się do użytkowania obiektów zabytkowych zgodnie z przepisami o ochronie dóbr kultury (co oznaczało, że uwzględniano obowiązujące wówczas przepisy Uodk – uwaga Sądu), jak również stosowania się do ograniczeń i obowiązków wynikających z tych przepisów, a ponadto do dokonywania konserwacji i bieżących remontów części składowych przedmiotu dzierżawy na swój koszt, z częstotliwością wynikającą z zasad ich prawidłowego użytkowania".

G. Nie jest zatem w konsekwencji trafny zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 Uoz poprzez jego niezastosowanie. Okoliczność, wedle której Uoz nie narusza w szczególności przepisów wskazanych w cyt. art. 2 ust. 1 Uoz, nie dowodzi sprzeczności zaskarżonej decyzji z art. 697 K.c. Takie wnioskowanie skarżący kasacyjnie wyprowadzają z przekonania, że zakres ich obowiązków, jako posiadaczy obiektu zabytkowego w aspekcie jego zachowania wynika li tylko z regulacji zawartej w art. 697 K.c. Przekonanie to jest – jak wskazano w pkt F niniejszego uzasadnienia – nieusprawiedliwione.

H. Z wyłożonych powodów oddalono skargę kasacyjną w myśl art. 184 Ppsa.

I. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.