Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2593/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 9, art. 11, art. 77, art. 134, art. 129 par. 2, art. 57 par. 1, art. 61a
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 17 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 26/18 w sprawie ze skargi M. A. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 26/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oddalił skargę M. A. na postanowienie W. Z. z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie [...] pozwolenia na budowę i przebudowę kanalizacji deszczowej wraz z przepompownią wód deszczowych, budowę ogrodzenia wokół przepompowni o wys. 2,50 m, na terenie położonym w rejonie ul. S. - dz. nr [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. A., zarzucając naruszenie art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332) oraz art. 7b, art. 9 i art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwana dalej "k.p.a."). Wskazał, że w dniu 31 sierpnia 2017 r. złożył wniosek do UM [...] o uznanie za stronę przedmiotowego postępowania, lecz organ 27 września 2017 r. poinformował go, że nie jest stroną postępowania. Natomiast o ww. decyzji Prezydenta [...] nr [...] dowiedział się w dniu 25 października 2017 r.

Wojewoda [...] powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r., na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do treści art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin określony w tym przepisie jest terminem ustawowym i zawitym, co oznacza, że jego przekroczenie, niezależnie od przyczyn, które spowodowały przekroczenie, powoduje konieczność stwierdzenia przez organ, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Przy czym termin ten wiąże wszystkie podmioty występujące w postępowaniu administracyjnym.

Organ dokonując analizy akt sprawy stwierdził, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] października 2017 r. odebrana przez stronę postępowania E. [...] sp. z o.o. w dniu 9 października 2017 r., stała się ostateczna 24 października 2017 r., gdyż termin do wniesienia odwołania upłynął dnia 23 października 2017 r. Stąd odwołanie wniesione przez M. A., nadane na Poczcie Polskiej dnia 7 listopada 2017 r., przekracza ustawowy termin wskazany w przepisie art. 129 § 2 k.p.a. do wniesienia odwołania.

Wojewoda [...] podkreślił, że w sytuacji gdy podmiot niebiorący udziału w postępowaniu, wniósł odwołanie po upływie terminu do wniesienia odwołania dla stron biorących udział w postępowaniu, to uznać należy, iż odwołanie zostało wniesione od decyzji ostatecznej, dlatego też obowiązkiem organu jest stwierdzenie - w trybie art. 134 k.p.a. - jego niedopuszczalności.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożył M. A., zarzucając naruszenie:

- art. 134 w zw. art. 129 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji było niedopuszczalne,

- art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez uznanie, iż wnioskodawcy nie przysługiwał status strony w postępowaniu i skarżący nie znajdował się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego w ramach inwestycji realizowanej w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę,

- art. 7, 8, 10 i 80 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, tj. nienależyte ustalenie stanu faktycznego, uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, dokonanie oceny stanu faktycznego bez analizy całokształtu materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w dniu 31 sierpnia 2017 r. złożył w Urzędzie [...] zgłoszenie przystąpienia w charakterze strony do toczącego się postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę przedsięwzięcia pn. "Przebudowa kanału deszczowego wraz z przepompownią wód deszczowych i melioracyjnych w rejonie ul. S. w [...]". O byciu stroną postępowania, w jego ocenie, decydował fakt, że jest właścicielem nieruchomości położonej w S. przy ul. M. [...] , działki nr [...], która znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Skarżący podkreślił, że wielokrotnie interweniował w sprawie zalewania jego posesji w Urzędzie Miasta i jego sprawa jest urzędnikom doskonale znana. Pomimo tego w dniu 27 września 2017 r. otrzymał od organu I instancji pismo, w którym odmówiono mu charakteru strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę wskazując, że obszar oddziaływania obiektu dotyczył działek nr dz. nr [...]. Zauważył także, że odpowiedź z Urzędu przyszła w formie zwykłego pisma, a nie postanowienia. Tymczasem w myśl art. 61a § 1 k.p.a. gdy organ uzna, iż żądanie udziału w postępowaniu w charakterze strony zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje również zastosowanie w sytuacji, gdy strona chce wstąpić do wszczętego już postępowania. Przesłanie petentowi pisma jako zwykłej odpowiedzi naruszyło zatem jego prawa, ale także uniemożliwiło mu skorzystanie z przysługującego środka odwoławczego przewidzianego w art. 61a § 2 k.p.a. Skarżący podniósł, że o wydaniu decyzji przez organ I instancji został poinformowany dopiero w dniu 25 października 2017 r., a zatem termin do wniesienia odwołania zaczął bieg od tego dnia i upłynął 8 listopada 2017 r., co oznacza, że odwołanie zostało złożone w terminie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę przywołał regulację zawartą w art. 129 § 2 i art. 57 § 1 k.p.a. Podkreślił, że podmiot, który uważa się za stronę określonego postępowania, lecz do którego nie został dopuszczony, może złożyć odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, z tym jednak zastrzeżeniem, że termin do wniesienia odwołania dla podmiotu biegnie od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji podmiotowi, któremu zapewniono udział w postępowaniu, a w przypadku, gdy w różnych datach doręczono decyzję więcej niż jednemu takiemu podmiotowi od najpóźniejszej daty doręczenia decyzji. W sytuacji, gdy odwołanie podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu jako strona, zostało wystosowane po upływie terminu na wniesienie tego środka zaskarżenia przez strony postępowania, a więc od decyzji ostatecznej, obliguje to organ do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Zdaniem Sądu, trafnie wywiódł organ odwoławczy, że w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja warunkująca wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności wniesionego przez skarżącego odwołania. Analiza akt administracyjnych potwierdza, że skarżący nie został uznany przez organ I instancji za stronę toczącego się z wniosku Gminy [...] postępowania. Dlatego też decyzja z dnia [...] października 2017 r. nie została mu doręczona. W takiej sytuacji, termin do wniesienia odwołania nie mógł być liczony od dnia dowiedzenia się przez skarżącego o wydaniu decyzji, lecz od dnia doręczenia decyzji stronie postępowania. Decyzja z dnia [...] października 2017 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została doręczona stronie (tj. E. [...] sp. z o.o. w [...]) w dniu 9 października 2017 r. Stąd 14-dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 23 października 2017 r., a zatem od dnia 24 października 2017 r. decyzja ta stała się ostateczna. Natomiast Skarżący wniósł odwołanie w dniu 7 listopada 2017 r. (data nadania w urzędzie pocztowym), a więc po terminie.

Sąd I instancji stwierdził, że zarzut naruszenia art. 134 w zw. z art. 129 k.p.a. jest chybiony, zaś argumentacja skarżącego wskazująca na okoliczności przemawiające za byciem stroną postępowania w żaden sposób nie podważa legalności zaskarżonego postanowienia. Zauważył przy tym, że kwestia legitymacji skarżącego do bycia stroną nie była w ogóle przedmiotem rozważań w postanowieniu objętym skargą, a tym samym nie może być również przedmiotem kontroli Sądu. Odróżnić bowiem trzeba okoliczność uznania przez organ I instancji, że dany podmiot nie posiada przymiotu strony od prawidłowości tego uznania, która to prawidłowość nie podlega w niniejszej sprawie ocenie. To organ z urzędu ustala, kto jest stroną postępowania, zaś składane przez skarżącego wnioski o przystąpieniu do udziału w postępowaniu w charakterze strony nie mają charakteru decydującego. Nadto, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości orzekania w formie postanowienia o uznaniu bądź nie uznaniu danego podmiotu za stronę już toczącego się postępowania. Wbrew twierdzeniu skarżącego, podstawy do wydania takiego postanowienia nie da się wywieść z art. 61a k.p.a., bowiem przepis ten dotyczy wyłącznie odmowy wszczęcia postępowania. Nie znajduje zatem zastosowania w sytuacji, gdy strona chce wstąpić do wszczętego już postępowania.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. A., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 134 w zw. art. 129 § 2 i 57 § 1 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji było niedopuszczalne,

- art. 61 § 1 k.p.a. i 61a k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż organ poprawnie zwykłym pismem odmówił przyznania wnioskodawcy statusu strony w postępowaniu administracyjnym,

- art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż organ prawidłowo uznał, że strona skarżąca nie znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego w ramach inwestycji realizowanej w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- "art. 145 § 1 lit. c)" p.p.s.a. w zw. z art. 7, 9, 11 i 77 § 1 k.p.a., poprzez ich nie zastosowanie przy ocenie postępowania organów I jak i II instancji, tj. przyjęcie, że organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, informowały stronę w sposób należyty oraz w sposób wyczerpujący oceniły materiał dowodowy.

Mając powyższe zarzuty na względzie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że zgłosił się jako strona postępowania w dniu 2 października 2017 r. Organ odmówił skarżącemu przyznania charakteru strony w piśmie z dnia 19 października 2017 r., które zostało doręczone w dniu 25 października 2017 r., a więc po wydaniu decyzji nr [...] z dnia [...] października 2017 r. Organ powinien odmówić stronie przymiotu strony przed wydaniem decyzji, a nie po jej wydaniu. Tym samym organ rozstrzygnął sprawę bez weryfikacji czy wnioskodawcy w rzeczywistości przysługuje ten status. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, należy zatem przyjąć, że dzień 25 października 2017 r. jest datą, w której strona dowiedziała się o decyzji, od której złożyła odwołanie. Tym samym termin do złożenia odwołania od decyzji dla skarżącego zaczął płynąć dopiero od tej daty i upływał 8 listopada 2017 r. Ponadto, w ocenie skarżącego kasacyjnie, o tym, że organ nie uznaje skarżącego za stronę postępowania winien być on powiadomiony w postanowieniu. Okoliczność tę skarżący wynosi z art. 61 i 61a k.p.a. Skoro o odmowie wszczęcia postępowania strona jest informowana w postanowieniu, tym bardziej przez analogię należy uznać, że odmowa uznania za stroną winna być uczyniona w orzeczeniu tego samego rodzaju. M. A. podkreślił również, że procedura wznowienia postępowania jest postępowaniem nadzwyczajnym, znajdującym zastosowanie tylko w ściśle określonych przypadkach. W jego ocenie, niemożliwe było złożenie, w trybie nadzwyczajnym wniosku o wznowienie postępowania na podstawie przesłanki braku udziału w postępowaniu strony bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), albowiem strona brała udział w sprawie. Strona brała czynny udział w postępowaniu. W dniu 19 października 2017 r. skarżący złożył ponaglenie, które zostało przekazane do organu wyższego stopnia, który to ponaglenie organ rozpoznał postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...]. Gdyby organ nie uznawał skarżącego za stronę, ponaglenie winno być pozostawione bez rozpoznania.

Wnoszący skargę kasacyjną uznał także, że działanie organu administracji I instancji nie wypełniało znamion przepisu art. 7 k.p.a. Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy, działanie organu było sprzeczne z przepisami określającymi przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Nadto, w pismach z dnia 21 września 2017 r. i 19 października 2017 r. organ nie umieścił stosownych wyjaśnień, do czego było obowiązany stosownie do art. 9 k.p.a. Doszło także, w ocenie skarżącego, do naruszenia art. 11 k.p.a., albowiem decyzja organu o nieuznawaniu go za stronę sprowadzała się do lakonicznych twierdzeń, iż stroną nie jest. Co więcej, ocena drugiego wniosku strony z dnia 2 października 2017 r. została dokonana dopiero po wydaniu decyzji, a powinna być rozpoznana przed jej wydaniem. W okolicznościach niniejszej sprawy organ nie podjął żadnych czynności, które umożliwiłyby mu prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, co stanowi także o naruszeniu art. 77 § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r., na mocy którego organ, na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez M. A. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2017 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie [...] pozwolenia na budowę określonej inwestycji. Należy zatem odpowiedzieć na pytanie, czy słusznie organ odwoławczy wydał to stricte procesowe rozstrzygnięcie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie bezsporne jest, że M. A., wbrew swojemu subiektywnemu przekonaniu, nie był stroną postępowania zakończonego ww. decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] października 2017 r. Powyższe wynika z faktu, iż decyzja nie została jemu doręczona, a nadto z pism organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2017 r., znak: [...] i z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], na które powołuje się skarżący, a które dotyczyły odpowiedzi na jego "wniosek o przystąpienie w charakterze strony do postępowania". Postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], rozpatrujące ponaglenie złożone przez skarżącego, w swej treści nie zawiera także stwierdzenia, że M. A. jest stroną, bądź powinien być stroną postępowania przed organem pierwszej instancji.

Rację ma natomiast wnoszący skargę kasacyjną, że jeżeli organ nie uzna wnioskodawcy za stronę postępowania, nie odbiera mu ten fakt prawa do złożenia odwołania. Kto nie został dopuszczony do udziału w danym postępowaniu, może żądać oceny swojego przymiotu strony, poprzez złożenie odwołania od decyzji kończącej to postępowanie. Jednakże, nie może tego uczynić w dowolnym czasie. W doktrynie oraz orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że strona, która nie brała udziału w postępowaniu może również wnieść odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. W takim przypadku termin 14 dni do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 k.p.a.) dla tej osoby liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która w postępowaniu brała udział. W przypadku wielu stron uznaje się ponadto, że kończy się on z upływem terminu dla strony, której jako ostatniej doręczono decyzję. Po upływie tego terminu decyzja organu I instancji staje się ostateczna i korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). Po upływie terminu do wniesienia odwołania dla stron, którym doręczono decyzję, podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu, nie jest jednak pozbawiony ochrony, może bowiem bronić swego interesu prawnego, poprzez żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 15, C.H. Beck 2017; wyroki NSA: z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 505/08; z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 555/13; z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1978/16; z dnia 23 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1597/17).

Jak wynika z akt sprawy, najpóźniejszym doręczeniem stronom postępowania decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2017 r., było doręczenie dokonane w dniu 9 października 2017 r. E. [...] sp. z o.o. w [...]. 14-dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 23 października 2017 r., a zatem od dnia 24 października 2017 r. decyzja ta stała się ostateczna. Skarżący wniósł odwołanie w dniu 7 listopada 2017 r. (data nadania w urzędzie pocztowym), a więc po terminie. Bez znaczenia jest zatem, że skarżący kasacyjnie o wydanej decyzji organu pierwszej instancji dowiedział się w dniu 25 października 2017 r.

Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania jest więc właściwym sposobem zakończenia postępowania, w sytuacji, gdy odwołanie podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu, zostało wystosowane po upływie terminu na wniesienie tego środka zaskarżenia przez strony postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 1067/14).

Tym samym, na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia "art. 145 § 1 lit. c)" p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 134 w zw. z art. 129 § 2 i art. 57 § 1 k.p.a.

Przy czym należy zauważyć, że zarzut naruszenia przepisów postępowania, zawarty w punkcie 2 skargi kasacyjnej, choć skierowany przeciwko postępowaniu organów obu instancji, w gruncie rzeczy, mając na uwadze jego uzasadnienie, odnosi się do czynności podejmowanych przez organ pierwszej instancji, a związanych z nieuwzględnieniem skarżącego jako strony postępowania. Powyższy zarzut łączy się z zarzutami dotyczącymi naruszenia art. 61 § 1 k.p.a., art. 61a k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższa kwestia nie może być jednak przedmiotem rozważań i podstawą skutecznego zarzutu kasacyjnego. Kontrolą legalności w niniejszej sprawie objęte było jedynie rozstrzygnięcie stricte procesowe organu odwoławczego, stwierdzające niedopuszczalność odwołania, w którym organ, nie badał legitymacji skarżącego do bycia stroną postępowania, przez pryzmat art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nie dokonywał oceny postępowania organu stopnia podstawowego w tym zakresie. Zarówno więc Sąd I instancji, jak i obecnie Naczelny Sąd Administracyjny, nie są uprawnione do wyrażania stanowiska odnośnie prawidłowości podejmowanych działań przez Prezydenta [...], związanych z przymiotem strony skarżącego, uzewnętrznionych w ww. pismach z dnia 21 września 2017 r. i z dnia 19 października 2017 r. Wypada jedynie zauważyć, jak to uczynił Sąd wojewódzki, że to organ z urzędu ustala, kto jest stroną postępowania, zaś składane przez skarżącego wnioski o przystąpieniu do udziału w postępowaniu w charakterze strony nie mają charakteru decydującego. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują zaś możliwości orzekania w formie decyzji czy też postanowienia o uznaniu bądź nie uznaniu danego podmiotu za stronę już toczącego się postępowania. Wbrew twierdzeniu skarżącego, podstawy do wydania takiego postanowienia nie da się wywieść z art. 61a k.p.a., bowiem przepis ten dotyczy wyłącznie odmowy wszczęcia postępowania. Nie znajduje zatem zastosowania, przez analogię, w sytuacji, gdy strona chce wstąpić do wszczętego już postępowania. Zauważyć także należy, że stosownie do art. 123 § 2 k.p.a., postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej. Kwestia statusu strony postępowania – z wyjątkiem sytuacji z art. 31 k.p.a. – nie jest kwestią wynikłą w toku postępowania, w rozumieniu art. 123 § 2 k.p.a. Osoba trzecia bowiem, która uznała się za stronę w toczącym postępowaniu może o swoim statusie dowiedzieć się korzystając ze środków przysługujących stronie – odwołanie, zażalenie – a organ wyższego stopnia rozstrzygnie o tym statusie we właściwym trybie i formie, o ile oczywiście wnoszący środek zaskarżenia zachowa termin do jego złożenia (zob. wyroki NSA z dnia 15 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2979/12; z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 323/13; postanowienia NSA: z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 147/12; z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1436/12).

Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.