Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2189/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. i S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 11/21 w sprawie ze skargi K. W. i S. W. na uchwałę Rady Miejskiej Władysławowa z dnia 28 maja 2008 r. nr XIX/218/2008 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 9 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 11/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę K. W. i S. W. (dalej: "skarżący") na uchwałę Rady Miejskiej Władysławowa (dalej: "Rada", "organ") z dnia 28 maja 2008 r. nr XIX/218/2008 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

2.1. K. W. i S. W. wnieśli skargę na uchwałę nr XIX/218/2008 Rady Miejskiej Władysławowa z dnia 28 maja 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (dalej: "Uchwała" lub "Plan Miejscowy"), w części dotyczącej ustaleń dla działki nr [...], położonej w obrębie [...], zarzucając jej naruszenie:

1) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80 poz. 717 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia w części tekstowej i graficznej w zakresie przeznaczenia terenu działki nr [...], położonej w obrębie [...], są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Władysławowa (uchwała nr XVII/302/2002 Rady Miejskiej we Władysławowie z dnia 30 stycznia 2002 r. w sprawie przyjęcia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy miasta Władysławowo; dalej: "Studium");

2) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących związanych z ich prawem własności nieruchomości nr [...], położonej na terenie objętym planem;

3) art. 1 ust. 2 pkt. 7 w zw. z art. 9 u.p.z.p. poprzez niczym nieuzasadnione naruszenie zasady proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym a ingerencją w prawo własności skarżących poprzez wyłączenie działki nr [...] z przeznaczenia planu funkcji zabudowy mieszkaniowej i usług turystyki.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały Gmina W. nie posiadała miejscowego planu, który obejmowałby działkę skarżących nr [...]. Natomiast w Studium dla przedmiotowej działki ustalono funkcję jako obszar preferowany wielofunkcyjny. Zaskarżoną uchwałą Rada Miasta zmieniła przeznaczenie działki nr [...], określając ją w części graficznej planu symbolem U wyznaczającym jej funkcję usługi komercyjne i ZP – teren zieleni urządzonej, zaś w części tekstowej jako teren zabudowy usługowej – preferowany handel i rzemiosło, dopuszczając mieszkania integralnie związane z prowadzoną działalnością gospodarczą: maksymalnie 1 mieszkanie na 1 obiekt usługowy. Skarżący, będący wieloletnimi przedsiębiorcami w zakresie agroturystyki, mieli natomiast plan inwestycji zabudowy mieszkaniowej, hotelowej i usług turystycznych na przedmiotowej nieruchomości i podjęli kroki zmierzające do jego realizacji. Skarżący wskazali, że co prawda należąca do nich działka w części nadal jest przeznaczona pod usługi, jednak preferowana działalność to rzemiosło i handel oraz dopuszczenie mieszkania tylko integralnie związanego z prowadzoną działalnością gospodarczą: maksymalnie 1 mieszkanie na 1 obiekt usługowy. W ocenie skarżących, te ustalenia nie znajdują swojego źródła w Studium, bowiem nie przewiduje ono zieleni urządzonej i takiej możliwości preferowania na danym terenie wybranej działalności gospodarczej ani kryteriów, według których miałaby zostać wskazana działalność, której dotyczy ograniczenie, ani też nie uzależnia zabudowy mieszkaniowej tylko integralnie związanej z działalnością usługową. Zdaniem skarżących, Rada przekroczyła granice władztwa planistycznego oraz w sposób nieuzasadniony zróżnicowała sytuację prawną właścicieli niemal jednakowych gruntów, gdzie zakres uprawnień wynikający z przysługującego skarżącym prawa własności został najbardziej ograniczony.

2.2. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że to, że działka nr [...] położona jest w terenie oznaczonym jako U-teren usług komercyjnych, nie oznacza, że ustalona funkcja stanowi w jakimkolwiek stopniu o niezgodności z kierunkami przyjętymi w Studium. Funkcja usługowa mieści się bowiem w katalogu dopuszczonym w Studium dla obszaru funkcjonalnego preferowanego wielofunkcyjnego, gdzie umożliwiono lokalizację różnego typu obiektów. Podkreślono, że działka skarżących w Studium jest określona jako obszar preferowany wielofunkcyjny, a nie obszar wielofunkcyjny. W ocenie organu, skarżący nadinterpretowali przedmiotowy zapis poprzez całkowite pominięcie określenia "preferowany", tym samym mylnie wskazując na rzekome naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i uznanie, że obszar, na którym znajduje się działka skarżących, stanowi obszar wielofunkcyjny. Zaznaczono, że działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...] dopiero w 2019 r., zaś w odniesieniu do działki nr [...] na etapie wyłożenia planu do publicznego wglądu skarżący nie składali żadnych uwag, akceptując tym samym przyjęte rozwiązania w tym zakresie. Obecna działka nr [...] zajmuje tylko część terenu 16.U, który wyznaczono także na sąsiednich nieruchomościach położonych wzdłuż obwodnicy, o łącznej powierzchni 24 tys. m² (powierzchnia działki skarżących wynosi 2 439 m²). Ponadto, uchwalenie i udostępnienie w formie umożliwiającej każdemu zapoznanie się z treścią uchwały, a tym samym łatwa możliwość zaznajomienia się z uchwalonym planem miejscowym, brak jakiejkolwiek ingerencji ze strony skarżących, jak również brak dowodów wskazujących na planowaną od ponad 12 lat inwestycję, a kończąc na fakcie, że skarżący stali się właścicielami działki nr [...] dopiero w 2019 r. (w wyniku wyodrębnienia), wskazuje wprost, że twierdzenia i zarzuty naruszenia prawa własności skarżących nie mają żadnego potwierdzenia w faktach ani w załączonych dowodach, natomiast wynikają jedynie z niezadowolenia skarżących ze wskazanych przez gminę przesłanek uzasadniających określenie obszaru działki skarżących i realizacji uchwalonego przed ponad dekadą planu miejscowego.

2.3. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę jako bezzasadną. Sąd stwierdził, że procedura planistyczna w niniejszej sprawie została przeprowadzona prawidłowo, stosownie do przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Zdaniem Sądu, postanowienia planu, które nie przewidują w strefie 16U i 6ZP prowadzenia oczekiwanej przez skarżących działalności w zakresie turystyki i możliwości lokalizacji zabudowy mieszkalnej samodzielnej, nie są sprzeczne ze Studium – funkcje usługowe dopuszczone planem na terenie 16U mieszczą się w katalogu funkcji przewidzianych w Studium dla obszaru funkcjonalnego P-preferowany wielofunkcyjny. Sąd dodał, że przyjęte dla terenu działki skarżących rozwiązania planistyczne są adekwatne do istniejących uwarunkowań oraz potrzebne do zrealizowania zakładanych przez uchwałodawcę lokalnego celów polityki przestrzennej w stopniu nieprzekraczającym uzasadnionej niezbędności. Ponadto, nie niweczą one możliwości zagospodarowania działki skarżących, w tym pod funkcję mieszkaniową. Jak bowiem wynika z planu, w strefie 16U dopuszczono mieszkania integralnie związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, z ograniczeniem maksymalnie 1 mieszkania na 1 obiekt usługowy. Wobec tego przyjęta przez organ uchwałodawczy gminy koncepcja zagospodarowania działki skarżących jest zgodna ze Studium. Zastrzeżeń nie budzi również, że kwestionowane postanowienia planu zostały przyjęte z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. Jak wynika bowiem z materiałów planistycznych i wyjaśnień organu, ustalając zagospodarowanie terenów objętych postanowieniami planu, w tym działek skarżących, gmina dokonywała proporcjonalnego wyznaczenia różnych funkcji w zależności od potrzeb i warunków terenowych. WSA w Gdańsku dodał, że plan obowiązuje od 2008 r. i od tego czasu stan zagospodarowania nieruchomości nie uległ zmianie, mimo deklarowanych planów realizacji zabudowy turystycznej. Zmieniło się to w 2019 r., kiedy działka nr [...] uległa podziałowi, w efekcie czego powstała m.in. działka nr [...], na której skarżący chcieliby – zgodnie z ich oświadczeniami składanymi w toku postępowania – wykonać zabudowę mieszkaniową, hotelową i usług turystycznych. Chronologia działań wskazuje jednak, że tak na etapie uchwalania planu, jak i po jego przyjęciu takich planów inwestycyjnych skarżący nie mieli. Pojawiły się one później, czego przejawem jest dokonany w 2019 r. podział. W tym jednak czasie plan obowiązywał już od ponad 10 lat, a zatem skarżący, podejmując działania w celu przygotowania inwestycji, mieli świadomość obowiązujących dla ich działki regulacji. Sąd wojewódzki dodał też, że kwestionowane ustalenia nie stanowią o dyskryminacji skarżących względem właścicieli innych terenów. Okoliczność, że na sąsiednich działkach plan przewiduje przeznaczenie pod usługi turystyczne oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową, nie świadczy o prawnej dyskryminacji skarżących. Z analizy rysunku planu wynika, że tak przeznaczone tereny są położone w innym miejscu niż działka skarżących. Nie znajdują się one bowiem w bezpośrednim sąsiedztwie terenu oznaczonego symbolem 1 KDZ-droga zbiorcza, ale w oddaleniu od tej drogi, oddzielone innymi obszarami funkcyjnymi – o symbolach U i ZP. Pozostaje to w zgodzie z przyjętą przez gminę koncepcją planistyczną, zgodnie z którą tereny położone bezpośrednio wzdłuż układu komunikacyjnego są preferowane do zabudowy usługowej o określonym zakresie, najbardziej adekwatnym do charakterystyki obszaru położonego na obrzeżach miasta, w sąsiedztwie traktu drogowego umożliwiającego szybkie połączenia międzymiastowe. Działka skarżących graniczy bezpośrednio z terenem drogi, w związku z czym znajduje się ona w innej sytuacji faktycznej, niż działki, na których prawodawca lokalny dopuścił usługi turystyczne. W ocenie Sądu wojewódzkiego, choć zakwestionowane postanowienia planu miejscowego w odniesieniu do działki nr [...] naruszają interes prawny jej właścicieli, to jednak dzieje się to w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. Ukształtowany treścią planu sposób zabudowy i zagospodarowania działki skarżących stanowi ingerencję w sferę ich prawa własności, pozostającą w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów planistycznych założonych w Studium i w planie oraz nie prowadzi do naruszenia istoty tego prawa. Ograniczenia spowodowane przypisanym przeznaczeniem i sposobem zagospodarowania działki skarżących w planie znajdują bowiem swoje źródło w zapisach Studium, a ich przyjęcie było poprzedzone kompleksową oceną istniejącego i przyszłego – zgodnego z koncepcją gminy – zagospodarowania zarówno najbliżej okolicy, jak i całej gminy. Oceniane przez Sąd działania gminy mieszczą się w granicach swobody planistycznej, uprawnienia gminy do kształtowania polityki przestrzennej, a gmina, uchwalając kwestionowany plan, dokonała ważenia kolidujących ze sobą interesów, nie przekraczając przy tym żadnych jego reguł. Zastosowane przez gminę rozwiązania planistyczne, zdaniem WSA w Gdańsku, stanowią adekwatny do potrzeb lokalnych instrument przeciwdziałania potencjalnym immisjom poprzez zminimalizowanie przyszłego negatywnego oddziaływania obwodnicy na sposób zagospodarowania nieruchomości bezpośrednio graniczących z pasem drogowym poprzez lokalizację pasa zieleni urządzonej, jak również dopuszczenie takiego zagospodarowania, dla którego sąsiedztwo drogi będzie korzystniejsze i mniej uciążliwe.

3.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli K. W. i S. W., zaskarżając go w całości.

Wyrokowi temu, na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a., zarzucono:

na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:

- art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że zaskarżona uchwała w części tekstowej i graficznej w zakresie przeznaczenia terenu działki nr [...], położonej w obrębie [...], gmina W., nie zawiera ustaleń niezgodnych z postanowieniami Studium,

- art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez niczym nieuzasadnione naruszenie zasady proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym a ingerencją w prawo własności skarżących poprzez wyłączenie działki nr [...] z przeznaczenia planu funkcji zabudowy mieszkaniowej i usług turystyki;

na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyrażenia przez Sąd w uzasadnieniu wyroku stanowiska wobec zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności w zakresie faktu, że sąsiadujące z działką nr [...] działki zostały oznaczone w planie symbolem: UT, tj. tereny usług turystycznych i MN/U, tj. teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, mimo że w Studium przedmiotowe nieruchomości zostały w całości objęte funkcją zieleni urządzonej.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie oświadczyli też, że zrzekają się rozprawy.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

4.3. Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., sformułowany w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2688/18 oraz wyrok NSA z 11 października 2022, sygn. akt II OSK 1462/21, CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3514/19, CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, z uzasadnienia tego wyroku w sposób jednoznaczny wynika, dlaczego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, kontrolowany przez ten Sąd plan miejscowy nie narusza prawa. Po trzecie, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, WSA w Gdańsku odniósł się również do kwestii odmiennego przeznaczenia niektórych działek położonych na obszarze objętym kwestionowanym planem miejscowym (zob. s. 19 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

4.4. Bezzasadne okazały się również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące niezgodności Uchwały ze Studium (punkt 1 tiret pierwsze petitum skargi kasacyjnej). Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W myśl zaś art. 20 ust. 1 in principio u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia Uchwały), plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Na tle tych regulacji należy przyjąć, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Równocześnie należy podkreślić, że o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559) można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. np. wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 731/15, CBOSA). Należy mieć przy tym na uwadze, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego (por. np. wyrok NSA z 5 października 2022 r., sygn. akt II OSK 837/21, CBOSA). Ponadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium. Stopień tego związania może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. np. wyrok NSA z 26 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1753/19, CBOSA).

4.5. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w Studium działka nr [...] znajduje w strefie funkcjonalnej P – wielofunkcyjnej, gdzie dopuszczono lokalizowanie różnego rodzaju obiektów usług, mieszkalnictwa, parkingów, obiektów strategicznych, rekreacji, obiektów infrastruktury, cmentarzy, w proporcjach wynikających z zapotrzebowania. Z postanowień Studium nie sposób wyprowadzić obowiązku przeznaczenia w planie miejscowym działki skarżących pod usługi hotelowe i usługi turystyczne (por. wyrok NSA z 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1616/21, CBOSA – orzeczenie to zostało wydane w sprawie dotyczącej sąsiedniej działki nr [...], mającej tożsame przeznaczenie w Planie Miejscowym). Przyjęte w kwestionowanym Planie Miejscowym przeznaczenie działki nr [...] w przeważającej części pod zabudowę usługową – preferowany handel, rzemiosło (teren U 16), nie narusza zatem postanowień Studium. Podobnie, w zgodzie ze Studium pozostaje przeznaczenie niewielkiej części tej nieruchomości pod drogę publiczną (1 KDZ droga zbiorcza) oraz pod przylegający do tej drogi pas zieleni (6 ZP – zieleń urządzona). Trzeba mieć na uwadze, że postanowienia te korespondują z układem komunikacyjnym przewidzianym w Studium. Ponadto, wprowadzenie terenów przeznaczonych pod komunikację, podobnie jak przylegających do planowanych lub istniejących dróg terenów zieleni izolacyjnej, stanowi konieczny element uzupełniający planowanej zabudowy usługowej i mieszkaniowej w kontekście realizacji zasady zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p. w zw. z art. 5 Konstytucji RP).

4.6. Bezzasadne okazały się również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia zasady proporcjonalności (punkt 1 tiret drugie petitum skargi kasacyjnej). Należy przypomnieć, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest jednym z podstawowych aktów prawnych kształtujących sposób wykonywania prawa własności (zob. m.in. art. 4 i 6 u.p.z.p.). Przepisy te stanowią podstawę do realizacji jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego, zgodnego z interesami wspólnoty samorządowej, zapewnienia ładu przestrzennego. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro jednak rada gminy, uchwalając plan miejscowy, realizuje konstytucyjną zasadę samodzielności gminy (art. 16 oraz art. 163-165 Konstytucji RP), to przede wszystkim strona skarżąca plan miejscowy powinna wykazać, że zakres i sposób ingerencji w prawo własności był nieuzasadniony i nastąpiło zbyt daleko idące ograniczenie prawa własności (por. np. wyrok NSA z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 331/17 oraz wyrok NSA z 5 października 2022 r., sygn. akt II OSK 837/21, CBOSA). Przy ocenie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego należy mieć również na uwadze, że uwzględnienie interesu prywatnego nie oznacza bezwzględnej ochrony prawa własności konkretnych obywateli kosztem istotnego interesu publicznego (por. np. wyrok NSA z 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3813/18 oraz wyrok NSA z z 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1616/21 - CBOSA).

4.7. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, wskazać, że działka nr [...] nie była, przed dniem podjęcia Uchwały, wykorzystywana na cele, które wskazano w skardze, tj. pod zabudowę mieszkaniową, ewentualnie usługi hotelowe lub turystyczne. Teren ten stanowił grunt rolny, względnie niezabudowany nieużytek. Ponadto, skarżący nie twierdzili, aby dla tego terenu, przed objęciem go kwestionowanym Planem Miejscowym, została wydana decyzja o warunkach zabudowy przewidująca jego przeznaczenie zgodne z tym, którego oczekują obecnie skarżący. Tymczasem, jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, okoliczność, czy plan miejscowy zmienia, na niekorzyść właściciela, dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości, stanowi istotny element wpływający na ocenę legalności planu miejscowego pod kątem zarzutu nadużycia władztwa planistycznego (por. np. wyrok NSA z 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1732/16 oraz wyrok NSA z 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 838/16, CBOSA). Po drugie, z akt sprawy nie wynika, aby w trakcie prac planistycznych, skarżący lub poprzedni właściciele działki nr [...] (w wyniku podziału tej działki powstała m.in. działka nr [...]) wnosili uwagi do projektu planu miejscowego. Należy w tym miejscu przypomnieć, że znaczny upływ czasu od dnia uchwalenia kwestionowanego planu miejscowego, podobnie jak bierność właściciela w trakcie procedury planistycznej, stanowią również istotne okoliczności wpływające na ocenę zasadności zarzutu nadużycia władztwa planistycznego przez gminę (por. np. wyrok NSA z 8 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1933/11; wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 418/15; wyrok NSA z 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1732/16, CBOSA). Po trzecie, skarżący nie zostali pozbawieni możliwości zarobkowego wykorzystywania działki nr [...]. Na przeważającej części tej działki skarżący mogą prowadzić działalność usługową – preferowane usługi handlu oraz rzemiosła. Co więcej, w Planie Miejscowym na terenie U16 dopuszczono możliwość zlokalizowania mieszkań integralnie związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą (maksymalnie jedno mieszkanie na jeden obiekt usługowy). Po czwarte, kwestionowane przez skarżących przeznaczenie działki nr [...], w kontekście całości rozwiązań przyjętych w Planie Miejscowym, stanowi przejaw prawidłowego zastosowania zasad ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju, czyli zasad stanowiących podstawę planowania przestrzennego (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.; por. np. wyrok NSA z 6 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 1996/19 oraz wyrok NSA z 15 września 2022 r., II OSK 3332/19; wyrok NSA z 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1616/21, CBOSA). W szczególności, tereny przeznaczone wyłącznie pod usługi turystyki (UT) oraz zabudowę mieszkaniową (MN) zostały, co do zasady, zlokalizowane w Planie Miejscowym w części oddalonej od planowanej drogi zbiorczej 1 KDZ. Ponadto, intensywna zabudowa mieszkaniowa oraz usługi turystyki wymagają, w świetle zasad zrównoważonego rozwoju, uzupełnienia o usługi handlu i rzemiosła. To samo dotyczy konieczności zapewnienia odpowiedniego układu komunikacyjnego, a także wprowadzenia, wzdłuż planowanej drogi, terenów zieleni urządzonej, pełniących w realiach niniejszej sprawy nie tylko funkcję rekreacyjną, ale również funkcję izolacyjną (ochronną) wobec terenów zabudowy mieszkaniowej oraz usług, w tym usług turystyki. W tym kontekście należy przypomnieć, że rzeczywista poprawa jakości życia mieszkańców to jeden z podstawowych celów zasady zrównoważonego rozwoju (por. np. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3868/19; P. Korzeniowski, Zasady prawne ochrony środowiska, Łódź 2010, s. 280). Reasumując ten fragment uzasadnienia można stwierdzić, że wprowadzenie w kwestionowanym planie miejscowym usług nieuciążliwych, takich jak handel lub rzemiosło, w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej oraz rekreacyjnej, podobnie jak wprowadzenie w tym planie zieleni izolacyjnej chroniącej przed emisjami pochodzącymi z planowanej drogi zbiorczej, w istotnym stopniu przyczynia się do realizacji zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 u.p.z.p.), a także nie stanowi przejawu nadużycia władztwa planistycznego przez gminę.

4.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.