Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 66/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2020 r. sprawy ze skargi I. C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej I. C. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także: "Minister" lub "organ"), działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 288 ze zm. - dalej także: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy"), po rozpatrzeniu wniosku I.C. (dalej także: "skarżąca" lub "strona skarżąca") odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Do wydania zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji doszło w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia [...] października 2017 r. skarżąca I.C, reprezentowana przez radcę prawnego, wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i wydanie na podstawie wskazanego przepisu decyzji administracyjnej w sprawie wyłączenia stosowania wobec niej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W uzasadnieniu wniosku skarżąca przedstawiła szczegółowo przebieg swojej służby. Skarżąca wskazała, że rozpoczęła służbę w dniu [...] listopada 1986 r. w Służbie Bezpieczeństwa w Rejonowym Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...] na stanowisku [...]. Skarżąca dodała, że od lutego 1991 r. pełniła służbę w Delegaturze Urzędu Ochrony Państwa w [...] na stanowisku [...] jako [...] oraz po przekształceniu Urzędu Ochrony Państwa w Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego kontynuowała służbę na stanowisku [...], a następnie na samodzielnym stanowisku w Wydziale [...].

Skarżąca poinformowała również, że za zaangażowanie w realizację zadań służbowych była wielokrotnie nagradzana, o czym świadczą otrzymane awanse na wyższe stopnie służbowe. Skarżąca wskazała jednocześnie, iż okres jej służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa w stosunku do okresu późniejszej służby był stosunkowo krótki.

Mając na względzie powyższe, strona skarżąca stwierdziła, że przebieg jej służby daje podstawy do wyłączenia zastosowania wobec niej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W wyniku rozpatrzenia wniosku strony skarżącej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej I.C. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na wstępie, iż z akt sprawy wynika, że skarżąca I.C. została zwolniona ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Delegaturze w [...] z dniem [...] września 2012 r. i ma przyznane prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Minister stwierdził, że Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, wydając w sprawie skarżącej informację o przebiegu służby Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. - uznał, że skarżąca pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w okresie od dnia [...] listopada 1986 r. do dnia [...] czerwca 1989 r., tj. przez okres 2 lat, 7 miesięcy i 8 dni. Jednocześnie, jak zauważył Minister, całkowity okres służby skarżącej wynosił 29 lat i 8 miesięcy.

Ponadto, organ wskazał, że z kopii akt osobowych o sygn. [...] oraz [...], przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r., nie wynika, aby skarżąca nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Jednocześnie, Minister powołał się na pismo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lipca 2018 r., w którym organ ten przekazał informację dotyczącą przebiegu służby skarżącej, jako funkcjonariusza. Na podstawie tej informacji, Minister uznał, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że skarżąca I.C. po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki. Minister zauważył, że stronie skarżącej nie udzielono w toku służby żadnych kar dyscyplinarnych, czy też postępowań karnych lub karno-skarbowych. Niemniej jednak, Minister wskazał, że z informacji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wynika, że w aktach sprawy nie odnotowano istnienia dokumentów potwierdzających wprost udział skarżącej w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Powołując się następnie na brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister wskazał, że przywołane w tym przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Dokonując analizy powyższego przepisu art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a cyt. ustawy fundamentalne znaczenie ma fakt, że zawiera on w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże - jak podkreślił Minister - nakłada również na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Zdaniem Ministra, wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Minister uznał, że przedmiotowy art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Organ wskazał jednocześnie, że powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, Minister wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo, organ zauważył, że winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Zdaniem Ministra, oznacza to, że obok oceny, czy dany okres czasu może być uznany za "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zauważył, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Minister zauważył, że również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (vide: Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Organ zauważył ponadto, że warto podkreślić, iż pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14).

Przechodząc do analizy drugiej z przesłanek formalnych, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W tym przypadku, analogicznie jak w przypadku wcześniej analizowanej przesłanki, Minister uznał, że w oparciu o wykładnię językową należy wskazać, iż pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy, jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. W tym przypadku, organ odwołując się również do słownika wyrazów bliskoznacznych, zauważył, że można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Mając powyższe na uwadze, Minister uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Organ zaznaczył przy tym, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto, organ uznał, że istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych. Zdaniem organu, postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.

Jednocześnie, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy, jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Minister zauważył jednak, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Zdaniem organu, z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Podsumowując, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego powyższe przesłanki można uznać za spełnione, a także ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że - w jego ocenie - spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Zdaniem organu, prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że zwrot "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Według organu, oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest zasadne. Otóż, jak zauważył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zdaniem organu, jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

W tej sytuacji, przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, Minister wskazał, że całkowity okres służby skarżącej wynosi 29 lat i 8 miesięcy, z czego służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa stanowi okres 2 lat, 7 miesięcy i 8 dni. W tej sytuacji, organ uznał, że skoro okres służby skarżącej pełniony była na rzecz totalitarnego państwa przez okres stanowiący ok. 8,71% całego okresu służby, to nie można w niniejszej sprawie przyjąć, że była to krótkotrwała służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa. W ocenie organu, przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Według Ministra, niemal dwuipółletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy też epizodycznego.

W zakresie analizy spełnienia przesłanki rzetelności pełnionej służby, Minister wskazał z kolei, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącą w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Minister zauważył również, że także w opinii Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, zaś dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby strony skarżącej.

Jednocześnie, organ wskazał, że z informacji dotyczącej przebiegu służby sporządzonej w Urzędzie Ochrony Państwa/Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wynika, iż skarżącej w toku pełnionej służby w Policji nie zostały nadane jakiekolwiek ordery/odznaczenia państwowe, czy też odznaki/medale resortowe.

Powyższe - jak uznał organ - wskazuje, iż służba pełniona przez skarżącą nie charakteryzowała się szczególnymi osiągnięciami wyróżniającymi wymienionego na tle pozostałych funkcjonariuszy. Organ stwierdził, że zarówno postawa i osiągnięcia strony skarżącej w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z powyższego przepisu art. 8a ust. 1 cyt. ustawy.

Reasumując, organ wskazał, że mając na względzie analizę materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, należy uznać, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art 22a i art. 24a cyt. ustawy, o których mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 tej ustawy.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r. skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, działając za pośrednictwem organu, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2019 r.

Wnosząc w petitum skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, skarżąca zarzuciła organowi:

1. naruszenie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

- jednym z kryteriów wymaganych przez ustawodawcę do zastosowania przez organ art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest "szczególne uzasadniony przypadek", podczas gdy kryteriami wymaganymi przez ustawodawcę do wyłączenia względem skarżącej art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest spełnienie łącznie wymogu "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz wymogu "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia" oraz nie dokonanie przez organ sprecyzowania przedmiotowego sformułowania poprzez określenie jakie okoliczności czy zdarzenia spełniają ten warunek,

- pojęcie "krótkotrwałości" w przesłance określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz pojęcie "rzetelności", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 tej ustawy, należy interpretować w oparciu o wykładnię językową, tj. w oparciu o słownikowe znaczenie tych pojęć, podczas gdy winny być one interpretowane indywidualnie, w kontekście każdej ze spraw rozpatrywanych przez organ, mając na względzie niepowtarzalność, różnorodność i specyfikę różnych stanów faktycznych oraz poprzez faktycznie nie dokonanie przez organ sprecyzowania przedmiotowego kryterium w przypadku skarżącej,

- pojęcie "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, odnosi się do zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służy i powinno być rzeczywiste dowiedzione i mieć charakter wyjątkowy, podczas gdy takie uwarunkowania przypisane są do pełnienia służby w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, o której mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższana emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (...) (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734 ze zm.), których to wystąpienia nie wymaga ustawodawca w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, odnosząc się do zagrożenia standardowo wpisanego w istotę służby formacji mundurowych i stanowi element dodatkowy, a nie decydujący o spełnieniu kryterium z art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, i w związku z tym niezastosowaniem przez organ w przypadku skarżącej art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, mimo spełnienia łącznie wymaganych przesłanek;

2. naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 w z zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - poprzez nieprzeprowadzenie przez organ w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, a w szczególności:

- dokonanie oceny spełnienia przez skarżącą kryterium "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." przez pryzmat definicji "słownikowej", a nie stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a co mogło mieć istotne znaczenie dla wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, zważywszy, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił, jaki okres służby na rzecz totalitarnego państwa można uznać za krótkotrwały w ujęciu zarówno proporcjonalnym jak też bezwzględnym, a jaki nie może być uznany za taki okres,

- dokonanie oceny spełnienia przez skarżącą kryterium, o którym mowa w art. 8a ust 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jedynie przez pryzmat wykonywania obowiązków z "narażeniem życia i zdrowia", rozumianych przez organ, jako kwalifikowane narażenie, w sytuacji gdy jest to czynnik dodatkowy wpływający na ocenę spełnienia tego kryterium, a nie decydujący o jego spełnieniu, jednocześnie organ wskazał, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez skarżącą obowiązków służbowych;

3. naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - poprzez sporządzenie przez organ uzasadnienia spornej decyzji nieodpowiadającego wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a., tj. bez jednoznacznego wskazania:

- dlaczego skarżąca nie spełniła przesłanki, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, a także niewyjaśnienie przez organ, jaki okres służby na rzecz totalitarnego państwa można uznać za krótkotrwały w ujęciu zarówno proporcjonalnym, jak też bezwzględnym, a jaki nie może być uznany za taki okres,

- dlaczego organ uznał, iż zagrożenie życia i zdrowia wpisane w pełnienie służby w formacjach mundurowych nie wypełnia dyspozycji art. 8a ust. 1 pkt 2 zd. drugie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, zważywszy, iż przepis ten nie odwołuje się do kwalifikowanej postaci tego zagrożenia, o której mowa w cyt. rozporządzeniu,

- na jakiej podstawie organ przyjął, iż w przypadku skarżącej nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", pomijając dokonania skarżącej wyróżniające ją na tle innych funkcjonariuszy, w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku".

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, iż niedopuszczalna jest interpretacja art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy dokonana przez Ministra, która zmierza do wyróżnienia kolejnej przesłanki warunkującej wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a, czy też art. 24a cyt. ustawy, a mianowicie "szczególnie uzasadnionego przypadku". Skarżąca wskazała, że art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy wprost powołuje się na dwa kryteria, a mianowicie "krótkotrwałość służby przed dniem 31 lipca 1989 r." oraz "rzetelne wykonywania obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia". W tym miejscu skarżąca podkreśliła, iż spełnienie przedmiotowych przesłanek w danym stanie faktycznym warunkuje podjęcie, w ramach uznania administracyjnego, właściwej decyzji. Skarżąca podniosła, że zamieszczenie w treści przepisu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy sformułowania "szczególnie uzasadniony przypadek" wskazuje jedynie na wyjątkowy charakter tej regulacji, na tle ustawy emerytalnej, zważywszy, że przesłanki wymienione przez art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy z pewnością nie zostaną spełnione przez wielu byłych funkcjonariuszy i powinien być rozpatrywany jako element uznania administracyjnego, a nie jako dodatkowa przesłanka, którą muszą spełnić wnioskodawcy.

Mając powyższe na względzie, skarżąca uznała, że do zastosowania przez Ministra uprawnienia z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy konieczne jest ustalenie wyłącznie spełniania przez stronę skarżącą dwóch przesłanek, o których mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 cyt. ustawy, a więc krótkotrwałości służby i rzetelności służby, które w przypadku wykazania w toku postępowania stanowią właśnie ów "szczególnie uzasadniony przypadek" dający podstawę do zastosowania przez organ wyłączenia na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W tej sytuacji, wbrew stanowisku organu, skarżąca stwierdziła, że nie jest konieczne poparcie wniosku jakimiś bliżej niesprecyzowanymi "szczególnymi osiągnięciami, wyróżniającymi stronę skarżącą na tle pozostałych funkcjonariuszy".

Odnosząc się do wykładni poszczególnych przesłanek, o których mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, dokonanej przez organ, skarżąca wskazała, iż mając na względzie, że w tym przypadku mamy do czynienia z tzw. "klauzulami generalnym", to należy uznać, iż interpretacja ta nie powinna opierać się na "definicjach słownikowych", jak czyni to organ w rozpatrywanej sprawie, albowiem gdyby takie podejście było zamiarem ustawodawcy, niewątpliwie zdefiniowałby te pojęcia w ramach słowniczka zawartego w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Zdaniem skarżącej, pojęcia te winny być interpretowane indywidualnie w każdej rozpatrywanej sprawie, zważywszy na różnorodność i niepowtarzalność stanów faktycznych mogących mieć miejsce w poszczególnych służbach mundurowych.

Odnosząc się do akt postępowania, skarżąca zaznaczyła, że w kontekście kryterium krótkotrwałości służby łączny okres jej służby na rzecz totalitarnego państwa wynosił 2 lata, 7 miesięcy i 8 dni, co w ujęciu zarówno proporcjonalnym, jak i bezwzględnym jest niewątpliwie okresem krótkotrwałym. Skarżąca stwierdziła, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dostrzegł również tego, iż w okresie służby zakwalifikowanej jako służba na rzecz totalitarnego państwa w wymiarze 2 lat, 7 miesięcy i 8 dni skarżąca w ramach struktury pełniła służbę na niskim stanowisku, gdyż wykonywała zadania maszynistki. Ponadto, strona skarżąca zaznaczyła, że nie podejmowała żadnych działań związanych z działalnością Służby Bezpieczeństwa, i fakt ten powinien być uwzględniony przez organ w kontekście spełnienia przez skarżącą przesłanek określonych w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Strona skarżąca stwierdziła, że na gruncie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy literalnie analizowane sformułowanie zawarte w tym przepisie dotyczy zagrożenia życia i zdrowia będącego normalnym następstwem służby w formacjach mundurowych, wpisanym w codzienna służbę i przyjętym przez każdego funkcjonariusza z chwilą złożenia ślubowania i wstąpienia do służby. Strona skarżąca podkreśliła, że każdy funkcjonariusz pozostający w stosunku służby pełni ją z narażeniem życia i zdrowia.

W związku z powyższym, skarżąca stwierdziła, że interpretacja dokonana przez organ w zaskarżonej decyzji w tym obszarze wydaje się być nietrafna, mając dodatkowo na względzie to, iż jest to tylko element dodatkowy w ramach kryterium określonym w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W tym miejscu skarżąca zauważyła, że podejmując służbę w Urzędzie Ochrony Państwa złożyła ślubowanie, zgodnie z którym przyjęła na siebie obowiązek pełnienia służby nawet z narażeniem życia i zdrowia, co realizowała przez prawie 30 lat z pełnym zaangażowaniem i poświęceniem, o czym świadczy choćby otrzymanie przez skarżącą licznych pochwał i nagród, co nie znalazło odzwierciedlenia w zaskarżonej decyzji.

Skarżąca stwierdziła, że organ błędnie zinterpretował art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w zakresie pojęcia "zagrożenia zdrowia i życia" po pierwsze z uwagi na interpretacje go jako kwalifikowanego zagrożenia życia i zdrowia wymaganego dla pełnienia służby w warunkach "szczególnego zagrożenia życia i zdrowia", w rozumieniu rozporządzenia, a po drugie za uznanie go za decydujące dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania obowiązków służbowych" w sytuacji, kiedy ma ono jedynie charakter dodatkowy uboczny, a dla jej spełnienia decydujące jest bowiem potwierdzenie rzetelnego wykonywania obowiązków służbowych, co w rozpatrywanej sprawie nie było przez organ kwestionowane.

Ponadto, skarżąca wskazała, że organ w zaskarżonej decyzji w sposób wadliwy dokonał interpretacji pojęć nieostrych, tj. "krótkotrwałość służby", "rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych", czy "szczególnie uzasadniony przypadek", nie dokonując przede wszystkich ich skonkretyzowania w odniesieniu do rozpatrywanego stanu faktycznego sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących wadliwego przeprowadzenia przez organ postępowania, w tym naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - skarżąca stwierdziła, że organ nie dokonał prawidłowej, rzetelnej, bezstronnej i wnikliwej zarazem analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym przede wszystkim w zakresie kryterium "krótkotrwałości służby" oparł się wyłącznie na słownikowej interpretacji tego nieostrego pojęcia nie odnosząc go w żadnym razie do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawie. Zdaniem skarżącej, organ całkowicie pominął okoliczności, iż w okresie służby skarżącej od dnia [...] listopada 1986 r. do dnia [...] czerwca 1989 r. w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych zakwalifikowanym przez ustawodawcę, jako okres służby na rzecz totalitarnego państwa, skarżąca zajmowała stanowisko maszynistki, czyli bardzo niskie, a dodatkowo przez część wskazanego powyżej okresu przebywała na urlopie macierzyńskim i wychowawczym.

Skarżąca stwierdziła, że brak właściwej analizy wskazanego powyżej materiału dowodowego doprowadził do tego, iż organowi całkowicie umknęło, iż właściwy okres służby skarżącej na rzecz państwa totalitarnego w kontekście obowiązków realizowanych przez skarżącą nie sposób nie uznać, niezależnie od ujęcia czy to proporcjonalnego, czy bezwzględnego - za okres krótkotrwały.

Skarżąca zarzuciła ponadto, że w toku postępowania wyjaśniającego organ, dokonując uprzednio błędnej interpretacji pojęcia "narażenia życia i zdrowia", nie dokonał prawidłowej oceny specyfiki służby skarżącej w kontekście wpisanego w każdą służbę mundurową narażenia życia i zdrowia oraz jedynie uzupełniającej roli tego pojęcia dla spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania obowiązków służbowych", które nie zostały zakwestionowane przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenie przez organ art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. skarżąca wskazała, że bezspornie w przypadku decyzji wydawanych przez organ w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy mamy do czynienia z decyzją uznaniową organu, co w szczególny sposób zobowiązuje organ do prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, a w szczególności w sytuacji, kiedy decyzja jest niekorzystna dla strony. W niniejszej sprawie, w ocenie strony skarżącej, organ dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie dlaczego skarżąca nie spełniła przesłanki "krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa", o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, albowiem za takie stanowisko nie można uznać twierdzenia zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sprowadzającego się jedynie wskazania, że "przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały."

Zdaniem skarżącej, organ powinien był wskazać dokładnie, jaki okres służby na rzecz totalitarnego państwa należy uznać za krótkotrwały oraz jaka proporcja powinna być zachowana pomiędzy okresem służby na rzecz totalitarnego państwa względem czasu służby do dnia 12 września 1989 roku. W ocenie skarżącej, organ w uzasadnieniu decyzji wskazanych kryteriów nie dookreślił i nie wskazał, dlaczego okres służby skarżącej od dnia [...] listopada 1986 r. do dnia [...] czerwca 1989 r., tj. 2 lata i 7 miesięcy okresu służby na rzecz totalitarnego państwa na tle 29 lat i 8 miesięcy całkowitego okresu służby nie jest według organu okresem krótkotrwałym mimo, że wynosi zaledwie 4,8%.

Skarżąca zarzuciła również, że organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na jakiej podstawie przyjął, że wymaganym kryterium do zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest wystąpienie dodatkowej przesłanki tj. "szczególnego przypadku", a jeśli okazałoby się to zasadne, na jakiej podstawie faktycznej uznał, że skarżąca nie spełnia tej przesłanki, a także nie dokonał sprecyzowania tego pojęcia poprzez omówienie, jakie to zdarzenia, czy okoliczności warunkowałyby spełnienie tego warunku na gruncie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Skarżąca dodała, że organ nie wyjaśnił, z jakich powodów nie uwzględnił przy interpretacji pojęcia "szczególnego przypadku" również rodzaju pracy, gdzie w oczywisty sposób skarżąca nie wykonywała, żadnych zadań i obowiązków służbowych związanych ze służbą na rzecz totalitarnego państwa, tym bardziej że w początkowym okresie skarżąca była zatrudniona na bardzo niskim stanowisku maszynistki.

Skarżąca uznała ponadto, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonał analizy powyżej wskazanych okoliczności w kontekście ich wpływu na ocenę spełnienia kryteriów z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, a także pojęcia szczególnego przypadku. W tym zakresie, w ocenie strony skarżącej, organ w ogóle nie uwzględnił zasług skarżącej w służbie, wyróżniających ją na tle innych funkcjonariuszy, o czym świadczą awanse w stopniach, a także awanse w stanowiskach służbowych oraz wyróżnienia w postaci nagród pieniężnych. Strona skarżąca wskazała także, że organ nie wziął pod uwagę, że skarżąca legitymuje się poświadczeniem bezpieczeństwa nr [...], wydanym przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego upoważniającego do dostępu do informacji niejawnych o klauzuli "ściśle tajne", co oznacza, iż daje ona rękojmię zachowania tajemnicy i została dopuszczona do informacji mających kluczowe znaczenie dla bezpieczeństwa państwa. Skarżąca podniosła również, że organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie przyjął, że wymaganym kryterium do zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest wystąpienie dodatkowej przesłanki tj. "szczególnego przypadku", a jeśli okazałoby się to zasadne, na jakiej podstawie faktycznej uznał, że skarżąca nie spełnia tej przesłanki, a także nie dokonał sprecyzowania tego pojęcia poprzez omówienie, jakie to zdarzenia czy okoliczności warunkowałyby spełnienie tego warunku na gruncie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W tym zakresie, w ocenie strony skarżącej organ nie uwzględnił bowiem zasług skarżącej w służbie, tj. wyróżnień i nagród, czym naruszył art. 107 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej także: "P.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga I.C. zasługuje na uwzględnienie, albowiem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] odmawiającą wyłączenia stosowania wobec skarżącej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - dopuścił się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając sporną decyzję, dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia zarówno przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., polegającego przede wszystkim na niewłaściwej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, jak również dopuścił się błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego wyrażonego w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, a w konsekwencji obu wskazanych wyżej uchybień - nieuzasadnionego przyjęcia, iż skarżąca nie spełnia przesłanek do zastosowania wobec niej wnioskowanego wyłączenia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 cyt. ustawy.

Tym samym, Sąd stwierdził, że organ administracji publicznej, wydając zaskarżoną decyzję administracyjną z dnia [...] listopada 2019 r. - dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy przepisów prawa materialnego, a także błędna jednocześnie analiza normy prawnej wyrażonej w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, miały istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do uchylenia zaskarżonej decyzji wydanej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji, należy zauważyć na wstępie, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2019 r. odmawiającą wyłączenia stosowania wobec skarżącej I.C. przepisów art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270).

Powołana ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3).

W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z art. 13a ust. 1-3 cyt. ustawy, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3).

W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

W tym miejscu, warto zauważyć, iż powyższe regulacje prawne zawarte w przepisach art. 15c i art. 22a, jak również w art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy budzą w dotychczasowym orzecznictwie sądów powszechnych uzasadnione wątpliwości, co do ich zgodności nie tylko z Konstytucją RP (por. m. in. wyrok Sądu Okręgowego w [...], [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2019 r., sygn. akt [...]), ale przede wszystkim zasadami podstawowymi wynikającymi z prawa Unii Europejskiej, w tym m.in. zasadą godności ludzkiej, zasadą rządów prawa, zasadą równości i niedyskryminacji, czy też zasadą proporcjonalności (por. m.in. wyroki Sądu Okręgowego w [...], [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2019 r., sygn. akt [...], z dnia [...] sierpnia 2019 r., sygn. akt [...], czy też z dnia [...] września 2019 r., sygn. akt [...]).

W konsekwencji, przyjmuje się w dotychczasowym orzecznictwie sądów ubezpieczeń społecznych, iż wskazane wyżej przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym wspomnianą ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, naruszają zarówno konstytucyjną zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadę proporcjonalności, jak też są sprzeczne z prawami podstawowymi Unii Europejskiej, które dekodowane zostały z poziomu Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE) przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Mając na względzie powyższe, składy orzekające sądów powszechnych (sądów ubezpieczeń społecznych), uznając wspomniane regulacje ustawowe za naruszające przepisy ustawy zasadniczej oraz wspólne tradycje Unii Europejskiej, a także mając na względzie fakt, iż Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA nie udowodnił, aby byli funkcjonariusze uczestniczyli w praktykach bezprawia przed 1989 r., odrzucając jednocześnie zbiorową odpowiedzialność obywateli za przeszłość, stwierdzają w swoim orzecznictwie, iż sąd nie może być związany regulacjami cyt. ustawy, co w konsekwencji prowadzi do tego, iż składy orzekające sądów zmieniają zaskarżone decyzje Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA, pomijając regulacje zawarte w art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, wskazując jednocześnie temu organowi emerytalno-rentowemu na konieczność przeliczenia emerytury, czy też renty według zasad uprzednio obowiązujących.

Skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie, podzielając w pełni wskazane wyżej uzasadnione wątpliwości co do zgodności przepisów art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy z zasadami wyrażonymi w Konstytucji RP oraz prawami podstawowymi Unii Europejskiej, pragnie jednak bardzo wyraźnie podkreślić, iż nie był związany przywołanym wyżej orzecznictwem sądów powszechnych, albowiem rozważania tych sądów dotyczyły innych zupełnie decyzji (decyzji organu emerytalno-rentowego), które oparte zostały na zupełnie innej normie prawnej, aniżeli decyzja administracyjna wydana przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 8a ust. 1 cyt. ustawy, która podlega ocenie w niniejszej sprawie.

Przechodząc w tej sytuacji do oceny niniejszej sprawy, należy zauważyć, że stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (vide: art. 8a ust. 2 cyt. ustawy).

W ocenie Sądu, należy w tym miejscu zauważyć, że - pomimo, iż ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą powyższe dwa wymogi, zachodzą jednak poważne wątpliwości, czy rzeczywiście przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 cyt. ustawy muszą być spełnione łącznie dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, co ma istotne znaczenie dla sposobu oceny jej legalności przez sąd administracyjny.

W tej sytuacji, należy bowiem podkreślić, że sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim, czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. m. in. J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 404 - 405).

Warto zauważyć w tym miejscu, że uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest, jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska /w:/ System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego i A. Wróbla, Instytut Nauk Prawnych PAN/Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 222 i nast.).

Należy wskazać, że stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - zawierające przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. W tej sytuacji, obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". W przypadku ustalenia przez organ wystąpienia powyższych przesłanek w danej sprawie, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c cyt. ustawy.

W niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał wykładni pojęcia "krótkotrwałej" służby przed dniem 31 lipca 1990 r. odwołując się - prawidłowo zdaniem Sądu - do wykładni językowej, której pierwszeństwo w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (por. m. in. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2007 r., sygn. akt III CZP 94/06, publ. OSNC z 2007 r. nr 7- 8, poz. 95; podobnie: /w:/ wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14, LEX nr 1754050). Jednocześnie, organ zasadnie wskazał, iż "krótkotrwałość" służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza.

Warto zauważyć, że według Słownika przypomnień W. Kopalińskiego (Wydawnictwo Wiedza Powszechna, Warszawa 1992 r.), "krótkotrwały" to przelotny, przemijający. Z kolei, według Słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Wiedza Powszechna, Warszawa 1988 r.), "krótkotrwały" to chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny.

Zatem, uznać należy, że zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości okresu tej służby do ogólnego okresu służby, powinny wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za "krótkotrwałą".

Według Sądu, taka właśnie sytuacja - wbrew niewłaściwej ocenie Ministra - ma miejsce w niniejszej sprawie.

Z ustaleń organu wynika, że służba skarżącej na rzecz totalitarnego państwa pełniona była przez okres 2 lat, 7 miesięcy i 8 dni. Ustalenie to dokonane zostało przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] marca 2017 r., tj. informacji o przebiegu służby Nr [...].

Wynika z niego, że skarżąca I.C. pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, w okresie od dnia [...] listopada 1986 r. do dnia [...] czerwca 1989 r. Organ ustalił jednocześnie, że całkowity okres służby strony skarżącej wynosił 29 lat i 8 miesięcy.

Dokonując oceny, czy okres służby skarżącej na rzecz totalitarnego państwa był okresem krótkotrwałym, a zatem badając spełnienie przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, organ stwierdził, że przesłanka ta nie została spełniona.

Sąd oceny tej nie podziela. Biorąc bowiem pod uwagę, że łączny okres służby skarżącej wynosi 29 lat i 8 miesięcy, uznać należy, że służba przez okres 2 lat, 7 miesięcy i 8 dni na rzecz państwa totalitarnego obejmująca również okres, w którym skarżąca nie wykonywała żadnych zadań operacyjnych odpowiednich dla macierzystej jednostki, do której był przypisany, była służbą krótkotrwałą, w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Zdaniem Sądu, trafnie organ wskazał w uzasadnieniu spornej decyzji, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie. Nie można jednak w przypadku strony skarżącej stwierdzić, że jej służba na rzecz totalitarnego państwa była służbą wieloletnią i charakteryzowała się trwałością. Zasadny tym samym okazał się zarzut naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Przechodząc z kolei do kwestii interpretacji przepisu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, należy - zdaniem Sądu - uznać, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo stwierdził w oparciu o wykładnię językową, że pojęcie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" definiować należy, jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie zadań i obowiązków.

Należy zauważyć, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie niniejszej nie kwestionował, że skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. Organ powołał się w tym zakresie zarówno na pismo Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] i kopię akt osobowych o sygn. [...] oraz [...], przekazanych przy tym piśmie, jak również na pismo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lipca 2018 r. oraz na pozostałe dokumenty zgromadzone w sprawie. Minister wyraźnie stwierdził, że skarżąca po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki.

Jednocześnie, Minister uznał jednak, że brak jest dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia.

Odnosząc się do powyższego, stwierdzić należy, że - wbrew bezpodstawnym sugestiom Ministra - ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, aby "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie, jako przypadek pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia. W ocenie Sądu, uznać trzeba, że gdyby rzeczywiście taka była wola ustawodawcy, zostałoby to wprost wskazane w przedmiotowym przepisie. Warto zauważyć bowiem, że zgodnie z treścią § 145 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 283), jeżeli norma ma znajdować zastosowanie tylko w określonych okolicznościach, okoliczności te jednoznacznie i wyczerpująco wskazuje się w przepisie prawnym przez rodzajowe ich określenie. Tymczasem, zauważyć należy, iż w analizowanym przepisie wprowadzenie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", który uprawnia do przyjęcia, że warunek z art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy został spełniony. Zdaniem Sądu, z brzmienia tego przepisu nie można jednak wyprowadzić wniosku, jak czyni to bezpodstawnie organ, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia. Zatem przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisu - zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem życia i zdrowia - nie jest prawidłowa.

W świetle powyższego, wskazany przez Ministra brak dowodów potwierdzających, że skarżąca pełniła służbę z narażeniem życia i zdrowia, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie została spełniona zwłaszcza, że organ wyraźnie wskazał wprost w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez stronę skarżącą zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.

W tej sytuacji, skoro zatem, w odniesieniu do skarżącej spełnione zostały oba kryteria określone w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, to obowiązkiem Ministra było dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

W ocenie Sądu, próżno jednak doszukać się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakichkolwiek rozważań organu w tym zakresie. Za takie nie sposób bowiem uznać ogólnego stwierdzenia, jakie w tych sprawach używa Minister, że szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi wówczas, "gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnieciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy", bowiem nie odnosi się ono w jakimkolwiek stopniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Innymi słowy rzecz ujmując, stawiając powyższą tezę Minister nie wskazał ani tego, jakie osiągniecia w służbie uznaje za "wybitne" ani również tego "na tle" których funkcjonariuszy strona skarżąca miałaby się "wyróżniać", gdy wskazuje na "pozostałych" funkcjonariuszy.

Niezależnie od dostrzeżonego braku jakiejkolwiek analizy w tym zakresie, podnieść należy również, iż prawodawca nie zawęził pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" wyłącznie do potrzeb wyróżniania się danego funkcjonariusza, czy też posiadania przez niego nadzwyczajnych osiągnieć. Okoliczności te, zdaniem Sądu, mogą być wprawdzie brane przez organ pod uwagę, jednakże wymagają one analizy i właściwego uzasadnienia w każdym indywidualnym przypadku. Jeśli bowiem organ wywodzi, że dany funkcjonariusz nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy, to musi jednocześnie wykazać, jakie osiągnięcia mogłyby zostać uznane za wybitne i wyróżniające stronę na tle określonej grupy funkcjonariuszy (np. funkcjonariuszy danej jednostki). To samo dotyczy użytego przez Ministra pojęcia "nadzwyczajnych osiągnięć".

Niezależnie od powyższego, należy również wskazać - mając na względzie wyrażone przez projektodawcę cele wprowadzenia ustawy nowelizującej oraz rolę w tym kontekście regulacji przewidzianej w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - że szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie wieloletniej, rzetelnej służby na rzecz niepodległej Polski, gdy - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby uznanej za służbę na rzecz totalitarnego państwa, zwłaszcza, gdy była ona pełniona stosunkowo niedługo.

Warto w tym miejscu zauważyć, że na tę ostatnią kwestię w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku" zwrócił również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podnosząc w uzasadnieniach wyroków z dnia 13 grudnia 2019 r., wydanych w sprawach sygn. akt I OSK 1464/19 i sygn. akt I OSK 1690/19, że w przypadku ustalenia przez organ, że działalność określonego funkcjonariusza w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, to wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do tego funkcjonariusza jest w istocie wykluczone, a teoretyczna możliwość wydania - nawet w przypadkach absolutnie wyjątkowych i szczegółowo omówionych w uzasadnieniu - decyzji odmownej, byłaby zanegowaniem konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego funkcjonariusza do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady określone w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, przyjąć należy zatem, iż nie jest wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - co mogłaby sugerować bezrefleksyjna, wyłącznie językowa wykładnia art. 13b w związku z art. 13c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nieuwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy - poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również odkodowanie pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa", znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1935/19).

Według Sądu, unormowania zawarte w art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6 oraz art. 24a ust. 4 i 6 cyt. ustawy w sposób wyraźny akcentują taką aktywność funkcjonariuszy "z okresu totalitarnego państwa", która pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego i stanowią podstawę - na warunkach wskazanych w tych unormowaniach - wyłączenia restrykcyjnych regulacji art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1 tej ustawy właśnie wobec osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy, których aktywność pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.

W tym miejscu należy zauważyć, że również Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20, stwierdził wyraźnie, że kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka.

Warto również zwrócić uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się także, iż sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy automatycznie nie wyłącza spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań, jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 486/19 i powołany tam również wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2476/19).

Z tych wszystkich względów, Sąd uznał, że wydając sporną decyzję, Minister dopuścił się mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia zarówno przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., jak również błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego wyrażonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W tej sytuacji, rozpatrując ponownie wniosek skarżącej, organ zobowiązany będzie zastosować się do dokonanej przez Sąd oceny prawnej, zgodnie z którą skarżąca spełnia oba kryteria określone w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 cyt. ustawy, a także zobowiązany będzie dokonać wyczerpującej oceny tego, czy sprawa skarżącej stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, a następnie bez zbędnej zwłoki wyda należycie i przekonująco umotywowaną decyzję administracyjną.

Rozstrzygając sprawę, organ zobowiązany będzie, kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości, które - jak wynika z Konstytucji RP - obejmują m.in. prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), przeprowadzić tak postępowanie w sprawie, aby jednoznacznie wykazać w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji kryteria przyjętego rozstrzygnięcia, którymi organ kierował się rozpatrując wniosek strony skarżącej o wyłączenie stosowania wobec niej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.

Zasądzając jednocześnie od organu na rzecz strony skarżącej 480 złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, Sąd orzekł zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 209 P.p.s.a.

[pic][pic][pic]