Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 823/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 27 § 1 pkt 9, art. 33, art. 34
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 273 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1112
law: Ustawa z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w upadłości układowej z siedzibą w [...] na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr rej. [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; 3. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w [...] na rzecz skarżącej [...] S.A. w upadłości układowej z siedzibą w Poznaniu kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., nr rej. [...], inspektor pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] (dalej: "organ I instancji"), wskazując jako podstawę art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.p.e.a."):

1) nałożył na spółkę [...] S.A. (dalej: "Spółka", "Zobowiązana" lub "Skarżąca") grzywnę w kwocie 15.000 zł i wezwał do jej uiszczenia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia, zastrzegając, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona przymusowo ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych;

2) wezwał Spółkę do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z dnia [...] marca 2013 r., nr rej. [...], w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, zastrzegając, że w przypadku niewykonania obowiązku nakładane będą grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów bhp będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wyjaśnił, że Spółka nie wykonała decyzji inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] wskazanych w punktach 1, 2, 3 i 6 nakazu z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr rej. [...], które to decyzje nakazywały:

– natychmiastowe wypłacenie 19 pracownikom wynagrodzenia za pracę w okresie [...] 2011 r. w łącznej kwocie 106.109,36 zł (decyzja nr 1);

– wypłacenie 10 pracownikom ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w łącznej kwocie 21.328,88 zł (decyzja nr 2);

– wypłacenie 23 pracownikom należności na pokrycie kosztów związanych z podróżą służbową w łącznej kwocie 3.482,45 zł (decyzja nr 3);

– wypłacenie 14 pracownikom pozostałych części wynagrodzenia za pracę w okresie [...] 2011 r. w łącznej kwocie 25.872,79 zł netto (decyzja nr 6).

Organ zaznaczył, że zgodnie z informacjami zawartymi w protokole kontroli z dnia [...] stycznia 2013 r. (nr rej. [...]) "pracodawca dokonał częściowej realizacji". Zarazem podkreślił, że Zobowiązana nie wykonała decyzji wskazanych w tytule wykonawczym z dnia [...] marca 2013 r., pomimo wcześniejszego doręczenia upomnienia. Od [...] miesięcy decyzje pozostają niewykonane przez Spółkę. W kwestii wysokości nałożonej grzywny organ I Instancji wskazał, że przy jej określaniu miał na względzie przepis art. 121 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym grzywna w celu przymuszenia nakładana na Spółkę nie mogła przekroczyć kwoty 50.000 zł, a także: fakt, że realizacja decyzji jest niezbędna dla zapewnienia pracownikom należnego im wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń pieniężnych; okres niewykonania decyzji przez Zobowiązaną; wysokość kwoty niewypłaconych świadczeń ze stosunku pracy oraz okoliczność, że zapewnienie pracownikom wynagrodzenia za pracę należy do podstawowych obowiązków pracodawcy, a świadczenia ze stosunku pracy stanowią najczęściej jedyne źródło utrzymania pracowników i ich rodzin.

Podaniem z dnia [...] marca 2013 r., zatytułowanym "Zażalenie na postanowienie z dnia [...].03.2013 r.", uzupełnionym następnie pismem z dnia [...] maja 2013 r., Zobowiązana, z powołaniem się na art. 122 § 3 u.p.e.a., wniosła o uchylenie ww. postanowienia oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu Spółka zarzuciła, że w zaskarżonym postanowieniu został błędnie określony podmiot zobowiązany – jako "[...] S.A.", bez koniecznego dodatku "w upadłości układowej", gdy tymczasem w stosunku do Spółki Sąd Rejonowy [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. (sygn. akt [...]) ogłosił upadłość z możliwością zawarcia układu, postępowanie upadłościowe nadal jest w toku, a Spółka ma ustanowionego nadzorcę sądowego. Ponadto Spółka zarzuciła, że wymierzając grzywnę w wysokości 15.000 zł organ I Instancji zastosował zbyt uciążliwy środek egzekucyjny, całkowicie pomijając sytuację Spółki, która w związku z ogłoszoną upadłością układową generalnie nie ma możliwości spłacania poszczególnych wierzycieli przed zawarciem układu. Wyjątek stanowią wierzytelności pracowników, i to wyłącznie tych, którzy nie wyrazili zgody na objęcie układem. Spółka podkreśliła, że pracownicy nie mieli jeszcze możliwości złożenia oświadczeń w tej sprawie, bowiem do dnia wniesienia zażalenia nie został wyznaczony termin zgromadzenia wierzycieli przez sąd upadłościowy. Mimo to Spółka w porozumieniu z nadzorcą sądowym podjęła czynności zmierzające do spłaty wierzytelności pracowniczych, zawierając ugody sądowe i pozasądowe z poszczególnymi pracownikami, o których to ugodach inspektor pracy został poinformowany podczas ostatniej kontroli, i które w znakomitej większości zostały już wypełnione. Wszystkie ugody są na bieżąco realizowane, przy czym zgodnie z zaleceniami nadzorcy sądowego Spółka może przeznaczać na wypłatę zaległych należności byłym pracownikom kwotę około 17.000 zł miesięcznie. Stąd, w ocenie Spółki, obowiązek zapłaty grzywny spowoduje brak realizacji zawartych ugód, co w konsekwencji doprowadzi do pokrzywdzenia pracowników. Spółka zarzuciła również nieprzedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia argumentacji odnoszącej się zarówno co do wyboru środka egzekucyjnego, jak i co do wysokości wymierzonej grzywny przymuszającej.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., nr rej [...], Okręgowy Inspektor Pracy w [...] (dalej: "Okręgowy Inspektor Pracy" lub "organ II instancji") – wskazując jako podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; powinno być: Dz. U. z 2013 r. Nr 267 – uw. Sądu; dalej w skrócie: "k.p.a.") – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że nie znalazł podstaw do uznania zarzutu błędnego oznaczenia osoby zobowiązanej za zasadny, gdyż oznaczenie "w upadłości układowej" nie konstytuuje nowego podmiotu w obrocie prawnym, a jedynie służy identyfikacji statusu prawnego tego samego podmiotu, który z momentem postawienia w stan upadłości układowej zobowiązany jest stosować omawiane oznaczenie. Z kolei odnosząc się do zarzutu, że grzywna w kwocie 15.000 zł jest zbyt wysoką karą, która pogłębi i tak złą sytuację finansową Spółki, Okręgowy Inspektor Pracy wskazał, że nawet w sytuacji, gdy pracodawca znajduje się w ciężkiej sytuacji finansowej, pracownicy nie powinni ponosić z tego tytułu ujemnych konsekwencji, gdyż nie ponoszą oni ryzyka prowadzenia przez pracodawcę działalności gospodarczej. Podkreślił, że celem zastosowanego środka egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku i organ egzekucyjny powinien zastosować grzywnę w takiej wysokości, aby wykonanie egzekwowanego nakazu było dla zobowiązanego bardziej opłacalne, niż zapłacenie grzywny w celu przymuszenia. Jeżeli więc egzekwowane decyzje nakładały na Zobowiązaną obowiązek niezwłocznego wypłacenia wskazanym w decyzji pracownikom należnych świadczeń ze stosunku pracy w łącznej kwocie 156.793,77 zł, z czego do wypłaty pozostały świadczenia w łącznej kwocie 56.609,45 zł, to grzywna w wysokości 15.000 zł jest, w ocenie organu II instancji, środkiem egzekucyjnym zastosowanym zgodnie z zasadą racjonalnego działania i zasadą niezbędności. Z powołaniem się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ zaznaczył, że z treści art. 121 u.p.e.a. nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia sytuacją osobistą czy możliwościami finansowymi zobowiązanego. Z tego względu, zdaniem Okręgowego Inspektora Pracy, okoliczności przytoczone przez Zobowiązaną w zażaleniu nie mogły stanowić dla organu II instancji podstaw od uchylenia zaskarżonego postanowienia. Ponadto organ podkreślił, że w świetle art. 273 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. z 2012 r. Nr 1112 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.u.n.") układ nie obejmuje należności ze stosunku pracy, chyba że wierzyciel wyraził zgodę na objęcie jej układem. W związku z tym wskazał, że uzyskał od Spółki informację, że pracownicy wymienieni w egzekwowanych decyzjach inspektora pracy dotychczas nie wyrazili zgody na objęcie układem należności ujętych w przedmiotowych decyzjach. Wobec tego, w ocenie organu II instancji, nie można przyjąć, aby ogłoszenie upadłości Spółki z możliwością zawarcia układu uzasadniało uchylenie nałożonej na nią grzywny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania – a to z powołaniem się na zarzuty naruszenia przepisów postępowania: art. 7 § 2 i 3 oraz art. 121 § 2 u.p.e.a., polegające na naruszeniu zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności oraz na zastosowaniu zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.

W motywach skargi podkreślono, że dopiero w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Okręgowy Inspektor Pracy zawarł argumentację odnoszącą się zarówno co do wyboru środka egzekucyjnego, jak i wysokości wymierzonej grzywny, acz, w ocenie Skarżącej, argumentacja ta jest błędna w aktualnym stanie faktycznym. Skarżąca podkreśliła, że 2/3 świadczeń należnych pracownikom zostało wypłaconych, zatem ustalona wysokość grzywny jest wygórowana w stosunku do świadczenia pozostałego do wykonania. Nadto jest ona środkiem zbyt uciążliwym dla Skarżącej. Dalej Spółka powtórzyła argumenty przywołane uprzednio w zażaleniu, podkreślając w szczególności, że do dnia sporządzenia skargi nie został jeszcze wyznaczony termin zgromadzenia wierzycieli, a więc pracownicy nie mieli jeszcze możliwości złożenia oświadczeń, czy wyrażają zgodę na układ, czy też nie. Powyższe powoduje, że Skarżąca nie może spełnić świadczeń na rzecz pracowników, bowiem działałaby na szkodę pozostałych wierzycieli i traktowała pracowników w sposób uprzywilejowany naruszając rygory nałożone przez Prawo upadłościowe i naprawcze. Spółka zaznaczyła, że nie ma wpływu na brak decyzji sędziego-komisarza odnośnie do zwołania zgromadzenia wierzycieli.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się zaś do zarzutu skargi, że pracownicy nie mieli do tej pory możliwości złożenia oświadczenia o wyrażeniu ewentualnej zgody na objęcie układem należności ujętych w egzekwowanych decyzjach, Okręgowy Inspektor Pracy podkreślił, że w art. 273 ust. 2 p.u.n. jest mowa o terminie, w którym najpóźniej można przedmiotowe oświadczenie złożyć, natomiast nie wynika z niego, że złożenie takiego oświadczenia nie jest możliwe wcześniej, nawet przed wyznaczeniem przez sędziego-komisarza terminu zgromadzenia wierzycieli. W konsekwencji organ ocenił, że twierdzenie Skarżącej, iż złożenie przez pracowników oświadczeń nie było do tej pory możliwe, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie Sąd stwierdził, że przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Nie ulega wątpliwości, że na podstawie odesłania zawartego w art. 18 u.p.e.a. w postępowaniu egzekucyjnym w administracji znajdują odpowiednie zastosowanie również zasady ogólne postępowania administracyjnego uregulowane w k.p.a. (zob. np. A. Skoczylas [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System prawa administracyjnego. Tom 9. Prawo administracyjne procesowe, Warszawa 2010, s. 389 i nast.). W szczególności – jak trafnie wskazano w wyroku WSA z 07 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 499/08 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: "CBOSA") – dotyczy to zasad wysłowionych w przepisach: art. 7 k.p.a. (zasady: kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa; prawdy obiektywnej; uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), art. 8 k.p.a. (zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej), art. 10 k.p.a. (zasada czynnego udziału strony w postępowaniu), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania). Na gruncie tych zasad, uszczegółowionych w dalszych regulacjach k.p.a., organ administracji obowiązany jest każdorazowo dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). W tym celu powinien, w pierwszej kolejności, w sposób wyczerpujący zebrać cały niezbędny dla prawidłowego załatwienia sprawy materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), by następnie na podstawie tak zebranego materiału ocenić, czy zostały udowodnione okoliczności istotne dla jej końcowego rozstrzygnięcia (art. 80 k.p.a.), a samo rozstrzygnięcie winien należycie uzasadnić, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a.

Tym zasadom i regułom organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie w obu instancjach nie w pełni uczyniły zadość.

Przede wszystkim uwadze organów uszła okoliczność, że pismo nazwane przez Spółkę "zażaleniem na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia", mogło w istocie obejmować również środek zaskarżenia innego rodzaju – a mianowicie zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej w rozumieniu art. 33 k.p.a. Kwestii tej organy w ogóle nie zbadały, mimo iż w treści zażalenia znalazły się m.in. sformułowania, że organ I instancji "zastosował zbyt uciążliwy środek egzekucyjny" tudzież nie przedstawił argumentacji "co do wyboru środka egzekucyjnego". Zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego stanowi jedną z podstaw zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, przewidzianą w art. 33 pkt 8 u.p.e.a. Tego rodzaju okoliczność – jak i pozostałe wyszczególnione w pkt 1–10 ww. artykułu – nie mogą być podnoszone ani rozpoznawane w toku "zwykłej" procedury zażaleniowej od postanowienia w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego (tu: nałożenia grzywny), lecz jedynie w ramach odrębnej procedury unormowanej w art. 34 u.p.e.a.

Rozgraniczenie pomiędzy obu procedurami (środkami prawnymi), tj. zażaleniem na postanowienie o zastosowaniu określonego środka egzekucyjnego oraz zarzutem w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, jest w postępowaniu egzekucyjnym w administracji kwestia niezwykle istotną, gdyż błędne uznanie zarzutu za zażalenie skutkuje tym, iż o zarzucie orzeka niewłaściwy organ, który, nadto, działa jako organ odwoławczy mimo braku środka zaskarżenia.

Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 października 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 1512/99 (CBOSA), w myśl którego oceniając, czy podanie wniesione przez zobowiązanego po doręczeniu mu odpisu tytułu wykonawczego i postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zawiera zarzuty, czy też zażalenie, należy mieć na uwadze, iż w postępowaniu administracyjnym, a więc także w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, obowiązuje zasada, według której o znaczeniu pisma decyduje jego treść, a nie forma. Nie jest zatem istotne, jaką nazwę zobowiązany nadał swemu podaniu, istotna jest jego treść. Przy rozgraniczaniu zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego i zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny pomocne są enumeratywnie wymienione w art. 33 u.p.e.a. podstawy zarzutów. Jeżeli podanie zobowiązanego chociażby pośrednio odwołuje się do jednej z podstaw zarzutów wymienionych we wskazanym przepisie, należy uznać, iż zobowiązany, niezależnie od tego jak swe podanie nazwał, złożył zarzuty, a nie zażalenie (podobnie w doktrynie M. Mincer-Jaśkowska, Glosa do postanowienia NSA z dnia 28 grudnia 1990 r., sygn. akt SA/Wr 1180/90, OSP 1992, nr 4, poz. 92).

Należy zauważyć, że całość zagadnienia dodatkowo komplikuje fakt, iż w praktyce oba wymienione środki prawne mogą być (i faktycznie bywają) wnoszone równocześnie, i to nawet jednym pismem. W związku z tym należy wskazać, że w przypadku wniesienia pisma zawierającego argumenty mieszczące się zarówno w podstawach zarzutów, jak i zażalenia na postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego, pismo takie winno być rozpatrzone jako dwa środki prawne, przy czym jako pierwsze powinny zostać rozpoznane zarzuty, a dopiero po zbadaniu ich zasadności możliwe jest rozpatrzenie zażalenia dotyczące nałożonego środka egzekucyjnego (por. wyrok WSA z 29.04.2009 r., II SA/Łd 919/08, CBOSA; por. też M. Mincer-Jaśkowska, Glosa do postanowienia NSA..., s. 187).

Przenosząc te ogólne uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy obu instancji z naruszeniem art. 33 i art. 34 u.p.e.a. zignorowały wskazany wyżej fakt, iż Zobowiązana w treści swego pisma, nazwanego zażaleniem, wyraźnie nawiązała m.in. do ustawowej podstawy zarzutu określonej w art. 33 pkt 8 u.p.e.a. Rzeczą organów – w pierwszej kolejności organu I instancji – było więc rozpoznanie tego pisma w zakresie ww. zarzutu w trybie art. 34 u.p.e.a. Jeśli zaś organ uznawał za wątpliwe, iżby zażalenie Spółki rzeczywiście obejmowało zarzut w rozumieniu art. 33 u.p.e.a., obowiązkiem organu było podjęcie z urzędu czynności zmierzających do wyjaśnienia rzeczywistej woli strony. Bez tego, potraktowanie pisma Spółki w całości jako zażalenia i procedowanie nad nim od razu w trybie zażaleniowym było co najmniej przedwczesne.

Wskazane uchybienie samodzielnie przesądziło o konieczności uchylenia zaskarżonego postanowienia organu II instancji.

Niezależnie od tego Sąd dopatrzył się dalszych jeszcze uchybień w zakresie obowiązku wyczerpującego ustalenia oraz wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.).

I tak, organ I instancji całkowicie pominął okoliczność, że pomiędzy wydaniem przezeń decyzji nakazujących Spółce wypłatę świadczeń należnych pracownikom (nakaz z [...] kwietnia 2012 r.), a nałożeniem na Zobowiązaną grzywny w celu przymuszenia (postanowienie z [...] marca 2013 r.) doszło do ogłoszenia upadłości Spółki z możliwością zawarcia układu (postanowienie z [...] lipca 2012 r.). Tymczasem ta okoliczność mogła mieć istotne znaczenie dla prowadzonego przez organ postępowania egzekucyjnego.

Nie wymaga szerszego uzasadnienia stwierdzenie, że ogłoszenie upadłości Spółki znacząco zmieniło jej sytuację prawną, m.in. w zakresie możliwości spłaty przez nią zaległych zobowiązań. Naczelną zasadą postępowania upadłościowego pozostaje bowiem wymóg takiego jego prowadzenia, aby, w miarę możliwości, roszczenia wierzycieli zostały zaspokojone w jak najwyższym stopniu, przy jednoczesnym rozważeniu zachowania przedsiębiorstwa dłużnika w całości (zob. art. 2 p.u.n.). W związku z tym ustawodawca postanowił, że postępowanie egzekucyjne (lege non distinguente: tak sądowe, jak i administracyjne) dotyczące wierzytelności objętej z mocy prawa układem, wszczęte przed ogłoszeniem upadłości, ulega zawieszeniu z mocy prawa z dniem ogłoszenia upadłości (art. 140 ust. 1 zdanie pierwsze p.u.n.). Z mocy prawa układem objęte są, co do zasady, wierzytelności powstałe przed dniem ogłoszenia upadłości dłużnika (art. 272 ust. 1 p.u.n.). Wprawdzie zasada ta nie odnosi się wprost do należności ze stosunku pracy – gdyż te, jak wynika z art. 273 ust. 2 p.u.n., zostają objęte układem pod warunkiem, że wierzyciel (pracownik) wyrazi na to zgodę – to sam fakt możliwości objęcia układem należności pracowników, za ich zgodą, nie jest obojętny z perspektywy toczącego się równolegle postępowania egzekucyjnego. Wyrażenie zgody przez pracownika skutkuje bowiem zawieszenie postępowania egzekucyjnego w stosunku do jego wierzytelności objętej układem, na podstawie art. 140 p.u.n. stosowanego per analogiam (tak trafnie A. Jakubecki [w:] A. Jakubecki, F. Zedler, Prawo upadłościowe i naprawcze. Komentarz, Warszawa 2011, teza 7 do art. 140). W konsekwencji niedopuszczalne staje się wówczas również egzekwowanie przez organy Państwowej Inspekcji Pracy obowiązku wypłaty przez pracodawcę takiej należności.

Wobec powyższego niewątpliwie obowiązkiem organów w niniejszej sprawie było zbadanie, czy egzekwowane należności pracownicze zostały objęte układem, tj. czy pracownicy złożyli stosowne oświadczenia. Organ I instancji kwestii tej w ogóle nie dotknął. Podobnie jak poza zakresem swych rozważań pozostawił też okoliczność dokonywania przez Spółkę systematycznej spłaty zaległych należności pracowniczych. W tym zakresie ograniczył się jedynie do zamieszczenia w uzasadnieniu swego postanowienia lakonicznej wzmianki, iż "[z]godnie z informacjami zawartymi w protokole kontroli z dnia [...] stycznia 2013 roku (...) pracodawca dokonał częściowej realizacji." Nie wiadomo przy tym, o jaką konkretnie część należności w tym przypadku chodzi, gdyż organ tego nie sprecyzował, a w przedstawionych Sądowi aktach sprawy rzeczonego protokołu brak. Zresztą dane zawarte w tym protokole na pewno nie były już aktualne w dniu wydania postanowienia przez organ I instancji, gdyż z kopii dokumentów załączonych przez Spółkę do zażalenia wynika, że również po dacie sporządzenia ww. protokołu kontroli były zawierane dalsze ugody z pracownikami (co najmniej cztery – zob. k. 31–33, 35–36, 55 i 56 akt adm.), a według oświadczenia Skarżącej, dokonywano także dalszych wypłat. Powyższa konstatacja oraz inne stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu postanowienia pierwszoinstancyjnego – jak choćby to, iż "zobowiązana nie wykonała decyzji wskazanych w tytule wykonawczym" tudzież "[o]d dziesięciu miesięcy decyzje pozostają niewykonane przez zobowiązaną" – wskazują, że organ I instancji przy wymiarze grzywny w ogóle nie uwzględnił faktu ani rozmiaru dokonanej przez Zobowiązaną spłaty części należności.

Takiego działania organu nie sposób zaakceptować. Z zawartej w art. 7 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. zasady uwzględniania z urzędu nie tylko interesu społecznego ale także, w odpowiednim wyważeniu, słusznego interesu obywateli wynika m.in. obowiązek organu rozważenia zbiegających się interesów wszystkich uczestników postępowania egzekucyjnego, a nie tylko niektórych z nich. W kontrolowanej sprawie organ nie powinien zatem ograniczać się w swych rozważaniach do analizy potrzeby przymuszenia Spółki do realizacji decyzji nakazowych wyłącznie z perspektywy pracowników oczekujących na zaległe wynagrodzenie, ale także wziąć pod uwagę aktualną sytuację prawną pracodawcy oraz czynione przezeń konsekwentnie starania w celu wywiązania się z tych zobowiązań. Obowiązkowi temu organ I instancji uchybił.

Błędy popełnione przez ten organ starał się wyeliminować Okręgowy Inspektor Pracy, poddając badaniu w toku uzupełniającego postępowania wyjaśniającego kwestię wyrażenia przez pracowników zgód na objęcie ich należności układem, a także ustalając stopień dotychczasowego zaspokojenia tych należności przez Spółkę. Jednakże, w ocenie Sądu, poczynionym ustaleniom organ II instancji nie nadał należytej relewancji.

Wychodząc od trafnej konstatacji, że z treści art. 121 u.p.e.a. nie wynika obowiązek organu uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia sytuacją osobistą czy możliwościami finansowymi zobowiązanego, Okręgowy Inspektor Pracy doszedł do błędnego wniosku, iż okoliczności te w ogóle nie mają znaczenia przy wymiarze grzywny. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi zaś na stanowisku, że jakkolwiek o wysokości grzywny w celu przymuszenia nie może decydować tylko i wyłącznie sytuacja majątkowa i osobista zobowiązanego, to jednak i ona nie powinna pozostawać obojętna dla organu egzekucyjnego (por. wyroki NSA z 20.02.2008 r., II OSK 43/07 oraz z 12.08.2010 r., I OSK 917/10 – dostępne w CBOSA). W konsekwencji należy uznać, że organ II instancji błędnie stwierdził, iż okoliczności przytoczone przez Zobowiązaną w zażaleniu, związane z jej sytuacją gospodarczą i możliwościami finansowymi, nie mogą zostać uwzględnione przy ocenie zasadności nałożenia grzywny oraz wymiaru tego środka. Zdaniem Sądu takie stwierdzenie uchybia obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia, do czego organ II instancji był zobligowany na mocy art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 140 k.p.a., w zw. z art. 18 u.p.e.a. Sąd podnosi, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w art. 121 § 2 określa jedynie maksymalną wysokość grzywny w celu przymuszenia, a nie precyzuje dolnej granicy tego środka egzekucyjnego, co należy odczytywać w ten sposób, że wysokość nałożonej grzywny nie może być oderwana od realiów konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z 25.05.2005 r., OSK 1655/04, CBOSA). Próba wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, czym kierował się Okręgowy Inspektor Pracy uznając za zasadne utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji nakładającego grzywnę w wysokości 15.000 zł – bez szczegółowego odniesienia się do argumentacji Skarżącej wskazującej m.in.: na wywiązanie się w znacznej części (ok. 2/3 sumy należności) z obowiązku wypłaty zaległych świadczeń objętych tytułem wykonawczym, na dalsze systematyczne podejmowanie przez Spółkę działań zmierzających do całkowitej spłaty tych należności oraz na kwotę regularnych comiesięcznych wypłat (ok. 17.000 zł) – stanowiła naruszenie nie tylko przywołanego wyżej art. 107 § 3 k.p.a., ale także art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., wskazując na dowolność organu w ocenie dolegliwości zastosowanego środka egzekucyjnego. W szczególności nie sposób bowiem przyjąć, że grzywna w wysokości 15.000 zł wymierzona przez organ I instancji w warunkach nieuwzględnienia szeregu istotnych okoliczności sprawy wyżej przywołanych, może być nadal uznawana za grzywnę adekwatną i w pełni racjonalną w sytuacji, jeśli się wskazane okoliczności prawidłowo uwzględni.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W przedmiocie wykonalności zaskarżonego aktu (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd wypowiedział się stosownie do dyspozycji art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając koszt uiszczonego przez Skarżącą wpisu w wysokości 100 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględni sformułowane wyżej uwagi, wskazania i oceny prawne.