Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3905/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53 ust 4 pkt 4 art. 61
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 162/19 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 162/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K. M. (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: "Kolegium") z [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

2.2. Burmistrz Gminy i Miasta O. decyzją z [...] listopada 2018 r., nr [...] wydaną m.in. na podstawie art. 4 ust. 2, art. 60, 61 i 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej: "u.p.z.p.") odmówił K. M. (data wpływu wniosku: [...] września 2018 r.) wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Budynek gospodarczy - postępowanie naprawcze" na działce nr [...], obręb [...], ze względu na niespełnienie przez inwestycję wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Jak wskazał organ pierwszej instancji, do sprawy wpłynęło pismo [...] S.A. z [...] października 2018 r., opiniujące negatywnie przedmiotowy projekt decyzji z uwagi na niezachowanie strefy kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia g57. Ponadto, Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w P. postanowieniem z [...] października 2018 r., Nr [...], uzgodnił negatywnie przedmiotową inwestycję, również wskazując na niezachowanie minimalnych odległości od wspomnianego gazociągu, wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 640, dalej: "Rozporządzenie").

2.3. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] grudnia 2018 r., nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji, że działka inwestycyjna o nr ewid. [...] położona w miejscowości T., gm. O. leży na obszarach i terenach górniczych "[...]" i "[...]". Przez działkę nr [...] przebiega gazociąg g57 relacji Kopalnia Gazu Ziemnego T.-odwiert [...], ciśnienie 16,0 MPa, rok budowy: 1975. W związku z tym organ pierwszej instancji prawidłowo przedłożył projekt decyzji o warunkach zabudowy do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego celem uzgodnienia. Ostatecznym postanowieniem z [...] października 2018 r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w P. uzgodnił negatywnie projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w uzasadnieniu wskazując, że przy projektowaniu obiektów terenowych należy zachować nienaruszoną strefę kontrolowaną, która zgodnie z Rozporządzeniem dla gazociągu g57, w przypadku wolno stojących budynków niemieszkalnych (stodoły, szopy, garaże), wynosi 30,0 m (po 15,0 m na stronę od osi gazociągu). Z załącznika graficznego wynika, że strefa ta nie została zachowana. W tych okolicznościach, z uwagi na brak uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, nie można wydać pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Wymóg uzgodnienia jest obligatoryjny i konieczny, a więc organ właściwy w sprawie warunków zabudowy nie może wydać decyzji bez takiego uzgodnienia.

2.4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę skarżącego za niezasadną. Sąd wojewódzki przypomniał, że rozpoznanie w granicach sprawy, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., oznacza związanie podstawą materialnoprawną rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Na zasadzie tego przepisu sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem oceny aktu administracyjnego, który podlegał odrębnemu zaskarżeniu. Dotyczy to wydanego w sprawie postanowienia Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w P. z [...] października 2018 r., znak: [...] (dalej: "postanowienie uzgadniające"), uzgadniającego projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Organy orzekające były więc związane stanowiskiem organu uzgadniającego, który wskazał, że lokalizacja budynku gospodarczego narusza strefę kontrolowaną dla gazociągu g57, określoną przepisami Rozporządzenia. Jak podkreślił Sąd wojewódzki, skarżącemu jako inwestorowi przysługiwało na to postanowienie zażalenie. Z akt sprawy nie wynika, żeby skarżący skorzystał z tego prawa. W związku z tym, nie mógł na etapie wniesienia odwołania, a także skargi do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie, skutecznie zakwestionować ustaleń, które legły u podstaw tego postanowienia. WSA w Poznaniu podkreślił, że nadanie uzgodnieniu formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie i skarga do sądu administracyjnego, i które może być przedmiotem weryfikacji w trybach nadzwyczajnych, powoduje, że jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne. Dopóki zatem postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek uwzględnić je, rozstrzygając sprawę. W realiach rozpoznawanej sprawy postanowienie uzgadniające przesądziło więc o zaistnieniu negatywnej przesłanki, uniemożliwiającej ustalenie warunków zabudowy w sprawie i decyzja o odmowie ich ustalenia odpowiada prawu. Ta okoliczność, jak podkreślił Sąd wojewódzki, czyniła zbytecznym prowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego i analizy materiału dowodowego.

3.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 110 Rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i uznanie, że naruszony przepis ma zastosowanie, podczas gdy w niniejszej sprawie przepisy cytowanego Rozporządzenia nie mają zastosowania;

na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania przez to, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 10, art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że postępowanie dowodowe prowadzone przez organy administracyjne w sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo, to jest miało miejsce rozpatrzenie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz materiał ten został rozpatrzony zgodne z zasadami prawidłowego rozumowania, wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego, co skutkowało oddaleniem skargi, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji;

na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania przez to, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo że zaskarżona decyzja na skutek oparcia jej o postanowienie wydane z rażącym naruszeniem prawa, powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o:

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, względnie, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] grudnia 2018 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i ponowne rozpoznanie sprawy przez Sąd pierwszej instancji, w tym rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący wniósł również o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w P. z [...] października 2018 r., znak sprawy: [...], którym organ ten uzgodnił negatywnie projekt decyzji Burmistrza Gminy i Miasta O. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Budynek gospodarczy - postępowanie naprawcze" na działce nr [...], obręb [...].

3.3. Zarządzeniem z [...] sierpnia 2022 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

4.3. Następnie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności postanowienia uzgadniającego. Po pierwsze, zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny. Wynika to z tego, że w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest mowa o tym, że "sąd może" zawiesić postępowanie, nie zaś o tym, że "sąd zawiesza" postępowanie. Oznacza to, że ocena zasadności wniosku o zawieszenie postępowania pozostawiona została uznaniu sądu. Samo merytoryczne powiązanie rozpoznawanej sprawy z inną sprawą administracyjną nie przesądza jeszcze o zasadności wniosku o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3136/19, CBOSA). Po drugie, oceniając zasadność wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania w oparciu o art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należy mieć na uwadze art. 7 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu. W tym kontekście należy zauważyć, że po wniesieniu skargi kasacyjnej skarżący nie wskazał, na jakim etapie jest postępowanie nadzorcze dotyczące postanowienia uzgodnieniowego, a także, czy w postępowaniu tym wydano rozstrzygnięcie.

4.4. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy u.p.z.p. w zw. z § 110 Rozporządzenia. Zgodnie z poczynionymi w sprawie ustaleniami, działka nr [...] leży na terenach górniczych "[...]" i "[...]". Ponadto, budynek gospodarczy na działce [...] jest zlokalizowany w odległości 4,5 m od osi gazociągu g57. W świetle art. 53 ust. 4 pkt 4 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy w odniesieniu do działki nr [...] mogła być wydana po uzgodnieniu z właściwym organem nadzoru górniczego. Organem tym, w realiach niniejszej sprawy, był Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w P. Organ ten, wspomnianym wyżej postanowieniem z [...] października 2018 r., uzgodnił negatywnie projekt decyzji Burmistrza Gminy i Miasta O. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Postanowienie to nie zostało zaskarżone zażaleniem przez skarżącego. Należy podkreślić, że organ prowadzący postępowanie główne jest związany postanowieniem odmawiającym uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (por. np. wyrok NSA z 28 kwietnia 2021 r., sygn. II OSK 3087/20, CBOSA oraz uchwalę składu pięciu sędziów z dnia 15 lutego 1999 r., sygn. OPK 14/98, ONSA 1999, nr 3, poz. 80). Nadanie uzgodnieniu formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie i skarga do sądu administracyjnego, powoduje, że ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne oraz przez sąd administracyjny dokonujący kontroli legalności decyzji wydanej przez organ główny. Dopóki zatem postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie nadzwyczajnym wyeliminowane z obrotu prawnego, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek uwzględnić je, rozstrzygając sprawę (por. np. wyrok NSA z 7 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1284/12 oraz wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1493/19, CBOSA; L. Staniszewska, Instytucja zajęcia stanowiska jako forma współdziałania w stanowieniu i stosowaniu prawa, Poznań 2022, s. 120, 215). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że WSA w Poznaniu w zaskarżonym wyroku nie mógł dokonać oceny legalności postanowienia Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w P. z [...] października 2018 r. Stanowisko zawarte w tym postanowieniu determinowało bowiem ocenę organu głównego co do niezgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami odrębnymi, tj. przepisami Rozporządzenia regulującymi minimalne odległości, jakie muszą być zachowane od gazociągów wysokiego ciśnienia, w tym § 110 tego aktu prawnego. Równocześnie należy dodać, że w realiach niniejszej sprawy bez znaczenia było to, czy w okresie budowy spornego budynku gospodarczego obowiązywały normy dotyczące minimalnych odległości, w jakich mogą być lokalizowane budynki gospodarcze od gazociągów wysokiego ciśnienia, mające rangę rozporządzenia, czy też odległości te wynikały tylko z tzw. przepisów branżowych. Decyzja, którą kontrolował WSA w Poznaniu, została wydana w związku z procedurą legalizacji samowoli budowanej (art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Kolegium z 14 grudnia 2018 r., Dz. U. z 2018 r. poz. 1202; zob. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z [...] września 2018 r., k. 24 akt administracyjnych). W takim przypadku, organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.), bada zgodność inwestycji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.) na dzień wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy, a nie na dzień wzniesienia spornego budynku w warunkach samowoli budowlanej. Uzupełniająco należy dodać, że przywołane w skardze kasacyjnej orzeczenia sądów administracyjnych nie dotyczyły zagadnienia wydania decyzji o warunkach zabudowy dla budynku wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej. Orzeczenia te odnosiły się natomiast do problemu możliwości zastosowania przez organy nadzoru budowalnego art. 51 ust. 3 i 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego w przypadku stwierdzenia, że legalna zabudowa znajduje się w mniejszej odległości od gazociągu, niż przewidują to powszechnie obowiązujące przepisy (zob. np. wyrok NSA z 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 332/14; wyrok NSA z 21 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2345/17; wyrok NSA z 23 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1081/21).

4.5. Okoliczność, że WSA w Poznaniu, rozpoznając skargę na decyzję Kolegium z [...] grudnia 2018 r., nie mógł dokonać kontroli legalności postanowienia Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w P. z [...] października 2018 r., przesądza o bezzasadności zarzutu z punktu III petitum skargi kasacyjnej. W takim stanie sprawy nie można bowiem zarzucić WSA w Poznaniu, że nie stwierdził, w związku z powołanym w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., nieważności tego postanowienia.

4.6. Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazane w punkcie II petitum skargi kasacyjnej. W zarzutach tych skarżący podnosi, że w związku z wydaniem kwestionowanej decyzji Kolegium doszło do naruszenia zasad, w oparciu o które prowadzone jest postępowanie wyjaśniające (m.in. art. 7, art. 8, art. 10, art. 80 k.p.a.). Zarzuty te mają w istocie charakter wtórny wobec zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanego w punkcie I petitum skargi kasacyjnej. Innymi słowy, zarzuty te oparte są na założeniu, że WSA w Poznaniu mógł dokonać, w zaskarżonym wyroku, kontroli legalności postanowienia Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w P. z [...] października 2018 r. Jak wykazano w punkcie 4.4. powyżej, to założenie skarżącego okazało się błędne.

4.7. Ponadto, należy wskazać, że uwagi zawarte w końcowej części uzasadniania zaskarżonego wyroku (s. 9-10), a polegające na zasygnalizowaniu wątpliwości co do zasadności zastosowania w sprawie przepisów Rozporządzenia, zostały sformułowane tylko obiter dictum, czyli na marginesie rozważań dotyczących oceny legalności zaskarżonego aktu administracyjnego i jako takie nie mają mocy wiążącej. W kontekście tych uwag należy jednak wyraźnie wskazać, że sporny gazociąg g57, niezależnie od tego czy występuje w nim ciśnienie 11,0 MPa (według pisma operatora systemu przesyłowego z [...] marca 2018 r., k. 25 akt administracyjnych), czy też ciśnienie 16,0 MPa (według organu uzgadniającego oraz pisma operatora systemu przesyłowego z [...] października 2018 r., k. 28 i 26 akt administracyjnych), jest niewątpliwie gazociągiem wysokiego ciśnienia w rozumieniu § 6 pkt 1 lit. d Rozporządzenia. W przepisie tym jako gazociąg wysokiego ciśnienia zdefiniowano bowiem gazociąg o ciśnieniu powyżej 1,6 MPa. W tym kontekście, przedmiotowej wypowiedzi WSA w Poznaniu nie można interpretować, w świetle wnioskowania prawniczego a fortiori, jako tezy, że w odniesieniu do gazociągów o ciśnieniu powyżej 10 Mpa nie stosuje się przepisów Rozporządzenia dotyczących obowiązku zachowania określonych szerokości stref kontrolowanych w odniesieniu do gazociągów wybudowanych przed [...] grudnia 2001 r. Skoro bowiem strefy takie określono do gazociągów o mniejszym ciśnieniu (tj. do 10 Mpa), to wymagania te tym bardziej należy stosować do gazociągów o większym ciśnieniu, w tym o ciśnieniu 11 lub 16 Mpa.

4.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.