Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 776/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 576/17 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przesłania kserokopii dokumentacji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 576/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o.o. z/s w Warszawie (Spółka) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy przesłania kserokopii dokumentacji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, pismem z 20 października 2016 r. Spółka wniosła do Wojewody [...] o przesłanie kopii dokumentów budowlanych dotyczących dwóch nośników reklamowych zlokalizowanych na działce nr ew. [...] z obrębu [...] w [...], których inwestorem była B. Sp. z o.o. albo A. Sp. z o.o. Wnosząc o powyższe Spółka powoływała się na postępowanie wszczęte przez organ nadzoru budowlanego, dotyczące ww. nośników reklamowych i konieczność przedłożenia ww. dokumentów w tym postępowaniu.

Dalej wskazano, że Wojewoda [...] postanowieniem z [...] listopada 2016 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 123 oraz art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., K.p.a.), odmówił przesłania kserokopii dokumentacji. W uzasadnieniu tego postanowienia podano, że ze złożonego w sprawie pisma Spółki nie wynika, aby istniały jakiekolwiek przeszkody, które uzasadniałyby przerzucanie obowiązku sporządzania odpisów dokumentów ze strony wnioskującej na organ.

Spółka wniosła zażalenie na powyższe postanowienie.

W wyroku przytoczono dalej, że GINB powołanym na wstępie postanowieniem po rozpatrzeniu zażalenia Spółki, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu swego postanowienia organ II instancji powołując się na judykaturę (przywołano wyrok WSA w Warszawie z 10 maja 2007 r., VII SA/Wa 63/07), wywodził, iż rola organu administracji kończy się na zapewnieniu stronie możliwości skorzystania z uprawnień do sporządzania notatek, odpisów, bowiem z art. 73 § 1 i 2 K.p.a. nie można wyprowadzić obowiązku organu do sporządzania kserokopii z akt administracyjnych lub ich odpisów i doręczania ich stronie. Odnosząc się do argumentacji zażalenia, organ II instancji podał, że inwestor przystępując do realizacji inwestycji winien zgromadzić wszelkie niezbędne do tego celu pozwolenia.

Skargę na postanowienie GINB wniosła Spółka domagając się jego uchylenia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: art. 73 K.p.a. oraz art. 7 i art. 8, a także art. 12 tej ustawy. Zdaniem skarżącej Spółki zaskarżone postanowienie nie zawiera dokładnych ustaleń faktycznych i prawnych, nie uwzględnia słusznego interesu strony, nie podaje też żadnych danych o aktach sprawy, co umożliwiłoby stronie samodzielne wykonanie kopii dokumentacji budowlanej. Ponadto, we wniosku został wykazany ważny interes prawny strony do uzyskania przedmiotowych dokumentów, polegający na wykonaniu obowiązku przedstawienia dokumentacji budowlanej w postępowaniu wszczętym przez nadzór budowlany oraz potrzebie wykorzystania w nim pożądanych dokumentów.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym i prawnym organ orzekający zasadnie odmówił przesłania kserokopii dokumentacji budowlanej, gdyż żaden przepis K.p.a. nie zobowiązuje organu administracji do kserowania akt sprawy i przesyłania kserokopii stronie. Zadośćuczynienie takiemu żądaniu strony byłoby wyjściem poza ramy przepisu art. 73 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji nie znalazł powodów, dla których skargę należałoby uwzględnić, dlatego w jego ocenie nie naruszono w sprawie ani art. 73 K.p.a., ani art. 7 czy art. 8 K.p.a. Przede wszystkim sąd wojewódzki stwierdził, że skoro strona domagała się udostępnienia akt, to powinna wyraźnie sprecyzować o jakie akta jej chodzi; to strona określa bowiem swoje żądanie i jego zakres, a tym samym nie może oczekiwać, aby uczynił to za nią organ, związany jej podaniem (tym bardziej w sytuacji, gdy strona nie jest osobą nieporadną prawnie, co więcej – korzysta z profesjonalnego pełnomocnika).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, Ppsa) zaskarżonemu orzeczeniu zarzuca się naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4, art. 133 § 1 zd. pierwsze i art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 1 Ppsa oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, Pusa), w zw. z art. 73 § 1 i § 2 oraz art. 73 § 3 K.p.a., w zw. z art. 74 § 2 K.p.a. w zw. z art. 12a § 2 Ppsa w zw. z art. 2 Konstytucji RP, art. 32 i art. 60 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 8 i 12 § 1 K.p.a. w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa przez brak wskazania i wyjaśnienia, z jakiej daty przepisy prawa zostały zastosowane w zaskarżonym wyroku, błędną wykładnię przepisów art. 73 § 1 i § 2 K.p.a. oraz niezastosowanie art. 73 § 3 K.p.a., oparcie wykładni przepisów art. 73 § 1 i § 2 K.p.a. na orzecznictwie dotyczącym stanów faktycznych i prawnych innych, niż stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, niezastosowanie odpowiednio art. 12a § 2 Ppsa, niezastosowanie zasad konstytucyjnych, niezastosowanie podstawowych zasad postępowania administracyjnego;

art. 141 § 4, art. 133 § 1 zd. pierwsze i art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pki 1 oraz art. 1 Ppsa i art. 1 § 2 Pusa w zw. z art. art. 7, art. 73 § 1, § 2, § 3 K.p.a. i art. 74 § 2 K.p.a., w zw. z art. 151 Ppsa poprzez błędne ustalenia faktyczne w kwestiach istotnych dla rozpoznania sprawy uregulowanej w przepisach art. 73 § 1, § 2, § 3 K.p.a. i art. 74 § 2 K.p.a., brak analizy, czy organy odmówiły "skarżącemu" przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, czy organy odmówiły "skarżącemu" uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów, przez brak kontroli zaskarżonego postanowienia, w szczególności czy przedstawiony został stan rzeczywisty, ustalony i przyjęty zgodnie z obowiązującym prawem, czy dokonane zostały ustalenia faktyczne istotne dla rozpoznania sprawy uregulowanej w przepisach art. 73 § 1, § 2, § 3 i art. 74 § 2 K.p.a.;

art. 141 § 4, art. 133 § 1 zd. pierwsze i art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 1 Ppsa i art. 1 § 2 Pusa w związku z art. art. 7, art. 73 § 1, § 2, § 3 i art. 74 § 2 K.p.a., w zw. z art. 151 Ppsa poprzez brak ustaleń faktycznych istotnych dla rozpoznania sprawy uregulowanej w przepisach art. 73 § 1, § 2, § 3 i art. 74 § 2 K.p.a., błędne ustalenie treści żądania "skarżącego", który nie wnioskował o kserokopię, a wnioskował o kopię dokumentacji budowlanej oraz nie wnioskował o przesłanie ww. kopii pocztą, przez brak kontroli zaskarżonego postanowienia, w szczególności, czy przedstawiony został stan rzeczywisty, ustalony i przyjęty zgodnie z obowiązującym prawem, czy dokonane zostały ustalenia faktyczne istotne dla rozpoznania sprawy uregulowanej w przepisach art. 73 § 1, § 2, § 3 i art. 74 § 2 K.p.a.;

art. 141 § 4, art. 133 § 1 zd. pierwsze i art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 1 Ppsa i art. 1 § 2 Pusa, w zw. art. 7, 8 i 12 § 1 K.p.a., w zw. z art. 73 § 1, § 2, § 3 i art. 74 § 2 K.p.a., w zw. z art. 151 Ppsa, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa przez nieuwzględnienie zarzutu skargi dotyczącego niezachowania podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 7, 8 i 12 § 1 K.p.a.;

art. 141 § 4, art. 133 § 1 zd. 1 i art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 1 Ppsa i art. 1 § 2 Pusa, w zw. z art. art. 7, art. 73 § 1, § 2, § 3 i art. 74 § 2 K.p.a., w zw. z art. 151 Ppsa przez brak ustaleń faktycznych istotnych dla rozpoznania sprawy uregulowanej w przepisach art. 73 § 1, § 2, § 3 i art. 74 § 2 K.p.a., brak analizy, czy organy odmówiły "skarżącemu" udostępnienia akt sprawy administracyjnej, co powoduje obowiązek rozstrzygnięcia sprawy w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie, czy organy odmówiły "skarżącemu" uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, co powoduje obowiązek rozstrzygnięcia sprawy w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie, czy organy odmówiły sporządzenia kopii dokumentów i przesłania ich "skarżącemu", co nie zostało uregulowane w przepisach ustawy K.p.a., w szczególności nie ma wówczas zastosowania art. 74 § 2 K.p.a., przez brak kontroli zaskarżonego postanowienia, w szczególności, czy przedstawiony został stan rzeczywisty, ustalony i przyjęty zgodnie z obowiązującym prawem, czy dokonane zostały ustalenia faktyczne istotne dla rozpoznania sprawy uregulowanej w przepisach art. 73 § 1, § 2, § 3 i art. 74 § 2 K.p.a.

Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 Ppsa, skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania wg norm przepisanych, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi A. Sp. z o.o. oraz uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. oraz zasądzenie na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej złożono wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto zarzuty skargi kasacyjnej.

W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółki oświadczył, że popiera wniesioną skargę kasacyjną i wnioski w niej zawarte. Jednocześnie wyjaśnił, że użyty w skardze kasacyjnej skrót "k.p.a." oznacza "Kodeks postępowania administracyjnego". Ponadto wnosi o uwzględnienie uchwały 7 sędziów NSA z 8.10.2018 r. I OPS 1/18. W pozostałym zakresie podtrzymał argumentację skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Sąd rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach, ale i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (por. art. 184 Ppsa). Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Przepisy art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa mają charakter tzw. wynikowy, tj. określają formę orzekania przez sąd administracyjny, który – w pierwszym przypadku – oddala skargę w całości lub w części, jeśli uzna ją za nieuzasadnioną, odpowiednio w całości lub w części, a w drugim – w odniesieniu do zaskarżonej decyzji lub postanowienia – uwzględniając skargę uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości, jeśli uzna, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, innych niż dających podstawę do wznowienia postępowania, o ile mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisów art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uchylono zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd drugiej instancji, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

B. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, z którego to przepisu wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiwsa 2010, Nr 3, poz. 39) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, że sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. Nadto wskazać należy, że sąd administracyjny, co do zasady nie posiada kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest natomiast zbadanie i ocena, czy organ ten, dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz zajęcie stanowiska, co do tego, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku, spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 Ppsa. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez sąd pierwszej instancji argumentację prawną, rozważania są zaś na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie sposobu rozumowania sądu wojewódzkiego. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. To, że skarżąca kasacyjnie Spółka nie zgadza się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji in merito nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Nie jest także trafne zarzucanie sądowi wojewódzkiemu, że w uzasadnieniu nie wskazał "jaka norma obowiązuje i jakie jest jej znaczenie". To, że skarżąca kasacyjnie zarzuca sądowi pierwszej instancji pominięcie art. 73 § 3 K.p.a. również nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 Ppsa określającego formalne elementy uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Z tych samych względów nie jest skuteczny zarzut naruszenia powyższego przepisu wobec wspierania przez sąd wojewódzki swej argumentacji poprzez przywoływanie orzeczeń judykatury, które w ocenie Spółki nie odnoszą się do realiów sprawy administracyjnej, w ramach której zapadły kwestionowane przezeń postanowienia. WSA w Warszawie w uzasadnieniu swego wyroku przywoływał oznaczone akty normatywne wskazując na źródło ich publikacji, tym samym określając datę ich obowiązywania, które sąd ten brał pod uwagę. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – wbrew skarżącej kasacyjnie Spółki – w sposób dostatecznie komunikatywny – przywołano zwięźle stan sprawy, zarzuty skargi oraz stanowisko GINB-u wobec niej, a także powołano podstawę wyrokowania – art. 151 Ppsa. Z tych wszystkich powodów nie jest trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.

C. Zarzuty naruszenia przepisów art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa oraz art. 1 Ppsa, a także art. 1 § 2 Pusa nie zostały w skardze kasacyjnej – wbrew dyspozycji art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa – uzasadnione. Art. 1 Ppsa sprowadza się do wypowiedzi prawodawcy, że ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych, określając je mianem spraw sądowoadministracyjnych. Nie wiadomo czym kierował się autor skargi kasacyjnej zarzucając naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa, z którego to przepisu wynika tyle tylko, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Skarga Spółki dotyczyła postanowienia GINB utrzymującego w mocy postanowienie Wojewody [...], zatem przedmiot skargi jako postanowienie mieści się w przedmiocie kontroli, który ujęty jest w przepisie art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa, a nie w art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa. Z tych względów zarzut naruszenia tego ostatniego przepisu jest całkowicie chybiony.

W myśl art. 3 § 1 Ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z kolei z art. 1 § 2 Pusa wynika m. in., że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne, o której mowa w § 1 cyt. ustawy, "sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej". O naruszeniu art. 3 § 1 Ppsa i art. 1 § 2 Pusa można by przeto mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli zaskarżonego postanowienia, odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, zastosował środki nie znane Ppsa lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem, o którym mowa w art. 1 § 2 Pusa. Nie może uchybić tym przepisom sąd administracyjny dokonując kontroli, nawet gdy jej wynik w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nie odpowiada prawu, nie jest przy tym sporne, że oddalenie skargi – co na podstawie art. 151 Ppsa nastąpiło w przedmiotowej sprawie – jest "środkiem określonym w ustawie". W skardze kasacyjnej nie dowiedziono ponadto, aby kryterium kontroli zastosowane przez sąd pierwszej instancji było inne niż kryterium legalności. Skoro zatem sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia jego zgodności z prawem, to nie naruszył art. 1 § 2 Pusa.

D. Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisów art. 133 § 1 zd. 1 Ppsa, z którego wynika, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. To końcowe zastrzeżenie odnosi się do uchybienia obowiązkowi przesłania akt sprawy sądowi przez skarżony organ, nie dotyczy ono sprawy, która była kontrolowana przez WSA w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyłuszczono bliżej, na czym ma polegać naruszenie cyt. przepisu. Skarżony wyrok zapadł na posiedzeniu niejawnym, skargę rozpoznawano w tzw. trybie uproszczonym, w związku z treścią art. 119 pkt 3 Ppsa, okoliczność tę potwierdzają akta sądowe (k. 26) oraz sama osnowa zaskarżonego wyroku. Zarzut naruszenia art. 133 zd. 1 Ppsa jest zatem całkowicie chybiony.

E. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa, wedle którego sąd orzeka w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skoro sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to winien w pełnym zakresie badać zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. W uchwale Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiwsa 2010, nr 1, poz. 1) wyjaśniono, że brak związania granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Rzecz jednak w tym, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby podnoszony był zarzut wykroczenia przez sąd a quo poza granice sprawy. W orzecznictwie nie budzi także wątpliwości, że nie jest dopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 Ppsa kwestionowanie wyniku sądowej kontroli ustaleń faktycznych sformułowanych przez organy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2019 r., II OSK 1222/18, CBOSA.nsa.gov.pl), tymczasem skarga kasacyjna w istocie przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu, zdaje się dezawuować ustalenia faktyczne odnośnie stanu sprawy.

F. Istota kontrolowanej przez sąd wojewódzki sprawy sprowadzała się do oceny legalności zaaprobowania przez organ II instancji (GINB) odmownego postanowienia Wojewody [...], wydanego na podstawie art. 74 § 2 K.p.a., z którego to przepisu wynika, że odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Trafnie sąd wojewódzki przyjął, że Spółka zwróciła się o nadesłanie kopii akt, przy czym w ocenie Sądu Naczelnego nie ma znaczenia, że organy, jak i w konsekwencji sąd a quo posłużyły się określeniem "kserokopii". Z treści samej skargi do WSA w Warszawie wynika, że na tym etapie postępowania administracyjnego Spółka nie podnosiła żadnego zarzutu odnośnie nieprawidłowości odczytania jej źródłowego podania, w szczególności nie zarzucała, że nie chodziło jej o "kserokopie", ani o pocztowy tryb nadesłania kopii pożądanej dokumentacji. Podniesienie tych elementów dopiero w skardze kasacyjnej przeto nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota stanowiska sądu wojewódzkiego sprowadzała się do zaakceptowania tych stwierdzeń organów obu instancji, które wywodziły, iż w świetle wykładni art. 73 § 1 i § 1a K.p.a. brak było podstaw do uwzględnienia źródłowego żądania Spółki odnośnie nadesłania kserokopii dokumentacji postępowania administracyjnego. WSA w Warszawie podzielając to stanowisko organów obu instancji wywodził, że "w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym i prawnym organ orzekający zasadnie odmówił przesłania kserokopii dokumentacji budowlanej, gdyż żaden przepis K.p.a. nie uprawnia, ani nie zobowiązuje organu administracji do kserowania akt sprawy i przesyłania kserokopii stronie. Zadośćuczynienie takiemu żądaniu strony byłoby wyjściem poza ramy przepisu art. 73 K.p.a.". To sformułowanie – w realiach kontrolowanej sprawy – częściowo jest nietrafne i w takim zakresie zaskarżone orzeczenie dotknięte jest wadliwością w warstwie uzasadnienia, niemniej jednak Sąd w tym składzie uznaje, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Słusznie – aczkolwiek, uwzględniając realia kontrolowanej sprawy, w ocenie Sądu Naczelnego w tym składzie nieskutecznie – pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zwrócił uwagę na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2018 r., I OPS 1/18 (ONSAiwsa 2019, nr 1, poz. 1), w której dokonano – na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich (RPO) – wyjaśnienia sposobu rozumienia przepisu art. 73 § 1 K.p.a. Z cyt. przepisu wynika, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, ponadto prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Udzielając odpowiedzi na wniosek RPO skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że w ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...) mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Zauważyć wypadnie – w kontekście części zarzutów Spółki – że dla podejmującego w/w uchwałę składu nie budziło wątpliwości, że kserokopia mieści się w pojęciu kopii dokumentu, a odróżnianie pojęć "odpis" – "kopia" nie jest celowe.

W motywach uchwały I OPS 1/18 zauważano, że nie każda ze stron ma możliwość samodzielnego zapisania zawartości akt za pomocą najnowocześniejszych urządzeń technicznych, czy to ze względu na to, że ich nie posiada, czy to z uwagi na nieumiejętność posługiwania się nimi. Dokonując interpretacji przepisu art. 73 § 1 K.p.a. skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego miał również na względzie, że odmowa udostępnienia stronom urządzeń pozostających na wyposażeniu organu stawia w gorszym położeniu osoby o niższym statusie materialnym, których na takie urządzenia nie stać bądź też osoby, które z racji wieku lub ułomności np. fizycznych, nie mogą samodzielnie z nich skorzystać. W dalszych motywach przywoływanej uchwały eksponowano, iż odmowa uwzględnienia wniosku strony o sporządzenie kserokopii z akt mogłaby nastąpić jedynie, gdyby organ wykazał konkretne utrudnienia wynikające z braku potrzebnego sprzętu lub dużej liczby dokumentów przewidzianych do kopiowania. Tylko więc w sytuacjach wymagających większego organizacyjnego zaangażowania ze strony pracowników organu dopuszczalne byłoby wyznaczenie stronie określonych warunków realizacji wniosku w przedmiocie sporządzenia kserokopii dokumentów. Za oczywiste w cyt. uchwale uznawano jednak, że odmowa wydania kopii z akt sprawy może być też usprawiedliwiona w sytuacji, gdy strona w sposób oczywisty i świadomy nadużywa prawa wynikającego z art. 73 § 1 K.p.a. (podkreśl. Sądu). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie taki przypadek zachodził w sprawie wywołanej żądaniem Spółki.

Spółka działając przez swego pełnomocnika i w związku ze wszczętym przez organ nadzoru budowlanego postępowaniem, wystąpiła z podaniem, które wpłynęło do [...] Urzędu Wojewódzkiego, a w którym zwróciła się o "przesłanie kopii dokumentów" dotyczących dwóch nośników reklamowych zlokalizowanych w W. przy ul. K. na oznaczonej działce. W źródłowym podaniu nie zidentyfikowano w żaden sposób o jakie dokumenty Spółce chodzi, nie wskazano jakich konkretnie postępowań dotyczy wniosek, ponadto alternatywnie wskazywano inwestorów owych nośników reklamowych. Innymi słowy Spółka "przerzuciła" na Wojewodę [...] obowiązek zidentyfikowania postępowań, w których wytworzyć miano dokumenty, a których to dokumentów – bez ich bliższego zindywidualizowania – także nie wskazano. W tych okolicznościach przyjdzie uznać, że Spółka nadużyła swych potencjalnych uprawnień procesowych, które wynikają z treści art. 73 § 1 i § 2 K.p.a. Uwzględniając przeto motywy uchwały I OPS 1/18 dojść należy do wniosku, że działanie Spółki słusznie spotkało się z odmową nadesłania kserokopii dokumentacji.

Z tych wszystkich względów nietrafne są zarzuty odnośnie błędnej wykładni art. 73 § 1 i 2 K.p.a. Nie mogły mieć znaczenia podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 2, 32 i art. 60 Konstytucji RP. Gdy idzie o ten ostatni przepis to autor skargi kasacyjnej nie wyłuszczył, w czym upatruje naruszenia konstytucyjnej reguły dostępu obywateli polskich do służby publicznej, w aspekcie przedmiotu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem. Sąd nie dopatrzył się naruszenia konstytucyjnych reguł równości wobec prawa oraz niedyskryminacji. Nie jest słusznym ponadto zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP, z którego wynika iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

G. Nietrafny jest także zarzut także pominięcia art. 73 § 3 K.p.a. Skoro bowiem Spółka nie jest w stanie wskazać jakich konkretnie dokumentów i z jakich konkretnie postępowań oczekiwała udostępnienia ich w formie kopii, bezprzedmiotowe byłoby rozważanie czy Wojewoda [...] miał możliwość ich udostępnienia w swoim systemie teleinformatycznym. Poza sporem pozostaje fakt, że Spółka o taką formę udostępnienia bliżej nieokreślonych dokumentów nie występowała.

H. Zupełnie nietrafny jest zarzut naruszenia art. 12a § 2 Ppsa wobec braku jego odpowiedniego zastosowania. Cyt. przepisu nie mogły zastosować – jak tego zdaje się domagać skarżąca kasacyjnie Spółka – organy, które orzekały w postępowaniu administracyjnym. Art. 12a § 2 Ppsa odnosi się do sposobu udostępniania akt spraw sądowoadministracyjnych, a nie administracyjnych. Brak w przepisach K.p.a. takiej normy, z której wynikałby nakaz odpowiedniego stosowania przepisu art. 12a § 2 Ppsa w odniesieniu do udostępniania akt w sprawach administracyjnych poddanych reżimowi K.p.a. To zaś czyni zarzut naruszenia powyższego przepisu nietrafnym.

I. Konkludując, skoro zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiadał prawu, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa. Nie oznacza to, że Spółka może wnieść odrębne podanie, w którym identyfikując postępowanie (postępowania), które prowadził (prowadzi) Wojewoda [...] może domagać się udostępnienia akt tego postępowania (tych postępowań) wedle reguł określonych w przepisach art. 73 K.p.a.