Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 785/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1 pkt 4, art. 146,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 6 ust. 2, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 marca 2022 r. sprawy ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości A., I. W., U. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o warunkach zabudowy we wznowionym postępowaniu oddala skargi.


UZASADNIENIE

Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że decyzją z dnia [...] Prezydenta (organ I instancji, organ) ustalono - na wniosek J. C. (działającego w imieniu firmy A) - warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i usługami w parterze budynku, przy ul. A w A, na działkach nr [...] obręb geodezyjny [...]. W decyzji określono: linię zabudowy - od strony ulicy [...] - jako nieprzekraczalną, na przedłużeniu linii elewacji istniejącej zabudowy na działce nr [...], zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 do decyzji; wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu: Pz/Pt < 0,56; szerokość elewacji frontowej 24,22 m ± 20%, czyli mieszcząca się w przedziale od 19,38 do 29,06 m.; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki - do 19,5 m; geometria dachu: dach płaski, żaden element konstrukcji i pokrycia dachu nie może być wyższy niż ustalona wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - 19,5 m. Decyzja stała się ostateczna w dniu 11 grudnia 2018 r.

Następnie z żądaniami wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem tej decyzji wstąpili: I. W. (współwłaścicielka działki nr [...]), J. P. (współwłaściciel działki [...]), U. K. (współwłaścicielka działek nr [...]) oraz Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. A w A. Jako podstawę żądań wskazali art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tj. niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu. Organ I instancji wydając odrębne postanowienia orzekł o wznowieniu ww. postępowania (odrębnie z wniosku każdej ze stron) i prowadził odrębne postępowania w sprawie. Następnie decyzjami o nr [...], [...], [...] oraz [...] odmawiał uchylenia ww. decyzji nr [...]. Na skutek rozstrzygnięć Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzje te zostały uchylone a sprawę przekazano organowi do ponownego rozpatrzenia. Następnie organ jeszcze dwukrotnie (z wyjątkiem sprawy z wniosku I. W., gdzie miało to miejsce raz) wydawał odrębne decyzje odmawiające uchylenia decyzji z dnia [...], które w toku postępowań odwoławczych były uchylane i Kolegium wskazywało m.in. na konieczność rozpoznania tych żądań w jednym postępowaniu.

Ostatecznie na skutek wskazań Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co do konieczności prowadzenia jednego wznowieniowego postępowania w sprawie zakończonej wydaniem ww. decyzji, zamiast kilku wznowieniowych postępowań w odniesieniu do tej samej decyzji, organ połączył prowadzone dotychczas oddzielnie postępowania i wydał w dniu [...] jedną decyzję nr [...] odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: "budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i usługami w parterze budynku, przy ul. A w A, na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb geodezyjny A, z powodu braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 kpa.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta z dnia [...] w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W decyzji tej Kolegium nie zgodziło się z organem I instancji, że po stronie wnioskodawców brak jest przymiotu strony w postępowaniu i przesądziło, iż zainteresowani są stronami w postępowaniu oraz przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa zaistniała w niniejszej sprawie. W tej sytuacji, powołując się na art. 138 § 2a kpa wskazało, że organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie co do istoty sprawy z udziałem wszystkich stron postępowania.

Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2020 r. (sygn. akt II SA/O1 843/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił sprzeciw Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości A od tej decyzji.

Następnie decyzją z dnia [...] organ I instancji odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na "budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i usługami w parterze budynku przy ul. A w A, na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb geodezyjny A oraz stwierdził, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, ponieważ strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu tej decyzji organ zreferował przebieg postępowania oraz odniósł się do pojęcia interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy, przywołał argumenty, które wnioskodawcy powoływali w celu wykazania swojego interesu prawnego w tej sprawie i odniósł się do podnoszonych w tym zakresie zagadnień, wskazując, iż nie podziela w pełni stanowiska prezentowanego dotychczas przez organ drugiej instancji, jednak uznając zalecenia tego organu stwierdza, że przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 kpa zaistniała. Organ przywołał art. 146 k.p.a. i przystąpił do dokonania oceny, czy w sprawie - w jej istocie - mogłaby zapaść inna decyzja - stosownie do art. 146 § 2 kpa Organ przywołał podstawy merytoryczne wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz przeanalizował wymagania w zakresie linii zabudowy, wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Przedstawił także analizę odnośnie do pozostałych warunków z art. 61 ust. 1 punkty 2 do 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odniósł się także do wniosków i zastrzeżeń wnoszonych w toku postępowania. Ostatecznie stwierdził, że decyzję z dnia [...] wydano z naruszeniem prawa ponieważ wnioskodawcy jako strony bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu, jednak uznał, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej, dlatego też orzekł o odmowie jej uchylenia.

J. P. w swym odwołaniu zarzucił naruszenie: art. 7 i 7a kpa poprzez uwzględnienie wyłącznie interesu inwestora, przy pominięciu interesu publicznego oraz słusznego interesu pozostałych stron postępowania; art. 9 i 10 kpa poprzez brak należytego informowania stron i udzielenia odpowiedzi na wniosek o zgodę na przedłożenie w późniejszym terminie uwag i zastrzeżeń do zebranego materiału, mimo trwającej epidemii; art. 85 kpa poprzez nieprzeprowadzenie wnioskowanych oględzin; art. 110 k.p.a. poprzez naruszenie zasady związania organu wydanymi decyzjami dotyczącymi działek nr [...] i [...], brak zbadania istoty sprawy i ustalenia realnych warunków zabudowy; naruszenie art. 146 § 2 kpa poprzez błędne jego zastosowanie; art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu poprzez błędne przyjęcie linii rozgraniczających teren; art. 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane poprzez przyjęcie błędnego obszaru oddziaływania obiektu; art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu poprzez brak łącznego spełnienia przesłanek koniecznych do wydania decyzji; § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy poprzez przyjęcie niewłaściwej linii zabudowy; § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędne i nieuzasadnione przyjęcie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni terenu w wielkości o 1/3 większy niż średnia obszaru analizy; § 7 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędne i nieuzasadnione przyjęcie wysokości budynku oraz art. 151 § 1 pkt 1 poprzez jego błędne zastosowanie i odmówienie uchylenia decyzji. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu przedstawił argumenty na poparcie stawianych zarzutów.

Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem art. 146 § 2 kpa poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że uprzednio wydana decyzja w każdym aspekcie materialnym odpowiada prawu; art. 151 § 1 pkt 2 kpa poprzez niezastosowanie i niewydanie decyzji uchylającej poprzednie rozstrzygnięcie i odmawiającej ustalenia warunków zabudowy; art. 54 pkt 2 lit c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalanie niewystarczającej ilości miejsc postojowych dla planowanej inwestycji. Ponadto zarzucił naruszenie: § 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (dalej jako rozporządzenie) poprzez przyjęcie, że istnieje możliwość wyznaczenia linii obowiązującej względem nieruchomości, której część znajduje się w granicach pasa drogowego; § 5 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że ustalenie wskaźnika na poziomie 0,56 nie naruszy obowiązującego ładu przestrzennego; § 6 rozporządzenia poprzez ustalenie szerokości elewacji frontowej w innym zakresie niż to wynika z wniosku inwestora; § 7 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej możliwe jest na poziomie 19,5 m kiedy to wskaźnik ten znacznie odbiega od wysokości sąsiedniego budynku oraz § 8 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że dopuszczenie wykonania dachu płaskiego nie naruszy obowiązującego na obszarze analizowanym ładu przestrzennego. W oparciu o postawione zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Uzasadnił postawione w decyzji zarzuty.

I. W. oraz U. K. wniosły odwołania o tożsamych zarzutach i wnioskach, podnosząc, że decyzja: narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie dokonano należycie wnikliwej analizy urbanistycznej, wadliwie wyznaczono obszar analizowany, wskaźnik powierzchni zabudowy wyznaczono zbyt wysoko oraz określono dostęp do drogi, który nie pozwala na realizację i funkcjonowanie tak dużego obiektu bez dotkliwego wypływu na korzystanie z drogi przez właścicieli sąsiednich nieruchomości; jest wewnętrznie sprzeczna, bowiem kwestionuje interes prawny odwołujących się, stwierdzając, że jako strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu; narusza art. 65 ust. 1 ustawy o planowaniu poprzez zignorowanie faktu, że dla części terenu objętego decyzją wydano pozwolenie na budowę z dnia [...]; narusza art. 80 kpa gdyż rozstrzygnięto sprawę w sytuacji, gdy organ nie dysponował kompletem akt sprawy. Odwołujące wniosły o uchylenie decyzji i orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Wniosły nadto o uzupełnienie materiału dowodowego sprawy o określone w punkcie III odwołań dokumenty oraz przeprowadzenie oględzin i powołanie biegłego na okoliczności prawidłowości sporządzenia analizy urbanistycznej.

Po rozpatrzeniu odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z [...] uchyliło decyzję organu I instancji z [...] i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, iż stwierdziło wydanie decyzji Nr [...] z [...] z naruszeniem prawa, jednocześnie wskazując, iż okolicznością uniemożliwiającą jej uchylenie jest - zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. - stwierdzenie, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Kolegium podniosło, że przedmiotem tego postępowania w pierwszej kolejności było ustalenie czy postępowanie było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1, 145a lub 145 b kpa, następnie zaś przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną.

Wskazano, że organ I instancji wznowił postępowanie na żądanie zainteresowanych, powołując w podstawie prawnej art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W toku postępowania prowadzonego w trybie wznowienia zostało także przesądzone, iż żądający wznowienia, tj. J. P., Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości, I. W. oraz U. K. wykazali interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa i przysługiwał im przymiot stron w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...]. Z uwagi na to, że zostali w tym postępowaniu pominięci (organ I instancji nie uznał ich za strony i nie zapewnił im czynnego udziału w tym postępowaniu), to przyjąć trzeba, iż wada postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa zaistniała w sprawie, zatem co do zasady organ winien na postawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa uchylić decyzję dotychczasową i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

W toku postępowania organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z udziałem wnioskodawców i badał kwestię dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i usługami w parterze budynku przy ul. A w A, na działkach nr [...] obręb geodezyjny A.

Zaznaczono, że organ I instancji odniósł się do sposobu wyznaczenia poszczególnych parametrów i wskaźników zabudowy oraz spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 punkty 1-5 ustawy. I tak w zakresie przewidzianym przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w pierwszej kolejności odniesiono się do linii zabudowy. Odwołując się do zasad wyznaczania linii zabudowy określonych w

§ 4 rozporządzenia organ podał, że budynki w analizowanym terenie przy ul. [...], ul. [...] oraz [...], ul. [...], tworzą czytelną i zdefiniowaną linię zabudowy. W pozostałym obszarze analizy linia zabudowy przebiega uskokowo. Planowana inwestycja posiada główną obsługę komunikacyjną z ul. [...], przez istniejący zjazd z działki drogowej nr [...]. Teren inwestycji przylega do pasa drogowego ul. [...]. Linię zabudowy wyznaczono zatem stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia, tj. od strony ul. [...], jako nieprzekraczalną linię na przedłużeniu linii elewacji istniejącej zabudowy na działce nr [...], zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1.

Jeśli chodzi o wskaźnik powierzchni nowej zabudowy do powierzchni terenu (Pz/Pt) to organ podał, że w granicach obszaru analizy znajdują się tereny o wartości wskaźnika powyżej średniego oraz o wartości wskaźnika poniżej średniego. Ustalenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy do powierzchni terenu dla wnioskowanej inwestycji na podstawie odstępstwa przewidzianego w § 5 ust.2 ww. rozporządzenia, czyli Pz/Pt < 0,56 znajduje oparcie w przedstawionych przez organ wynikach analizy.

Natomiast szerokość elewacji frontowej przyjęto na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej z obszaru analizy, czyli 24,22 m ± 20% tj. w zakresie od 19,38 m do 29,06 m, tj. zgodnie z § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia, a zatem wniosek inwestora odpowiada w tym zakresie przepisom.

Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu (okapu) lub attyki na analizowanym terenie przebiega uskokowe, dlatego zgodnie z § 7 ust. 3 ww. rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu należałoby przyjąć na podstawie średniej wysokości elewacji frontowej do okapu na analizowanym terenie. Wnioskodawca określił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki na 19,5 m. W obszarze analizy występują budynki o wyższej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki niż wnioskowana (budynek nr [...] - 23,4 m, budynek nr [...] - od -15,0 m do - 23,0 m, budynek na działce [...] - 21,7 m). W bezpośrednim sąsiedztwie na działce nr [...], znajduje się budynek o wysokości - 18,5 m, który wraz z planowaną zabudową stanowić będzie obudowę, a w konsekwencji pierzeję ul. [...]. Uwzględniając powyższe okoliczności organ ustalił, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki określona we wniosku na do 19,5 m jest w świetle § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia dopuszczalna.

Jeśli chodzi o ustalenia w zakresie geometrii dachu, to organ wskazał, iż w analizowanym terenie znajdują się budynki o różnym kącie nachylenia. Na analizowanym terenie układ głównej kalenicy dachów względem frontu działki jest różny równoległy i prostopadły. Zgodnie z § 8 ww. rozporządzenia przyjęto do ustaleń dach płaski, z zastrzeżeniem, iż żaden element konstrukcji i pokrycia dachu nie może być wyższy niż ustalona wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - 19,5 m.

Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji wskazujące, że projektowana inwestycja posiada istniejący dostęp do drogi publicznej ul. [...], przez istniejący zjazd z działki drogowej nr [...]; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu w zakresie sieci wodno-kanalizacyjnej, energetycznej, gazowej, ciepłowniczej, deszczowej jest wystarczające dla projektowanej inwestycji. Działki nr [...] zgodnie z ewidencją gruntów i budynków są niezabudowane i oznaczone są symbolem "Bi" - tereny zabudowane inne. Działki nr [...], [...], [...], [...] są niezabudowane i oznaczone są symbolem "dr" - tereny komunikacyjne - drogi - spełniony został zatem warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Kolegium z dokonanych ustaleń wynika, że planowane przez inwestora zamierzenie spełnia wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mające w sprawie zastosowanie. Skoro zatem rozstrzygnięcie co do istoty tej sprawy sprowadza się do ustalenia warunków zabudowy, to należało rozważyć, czy w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 146 k.p.a. Według organu odwoławczego uwzględniając wyniki postępowania przeprowadzonego w toku wznowionego postępowania oraz ustalenia zawarte w decyzji nr [...] dojść należy do przekonania, iż treść decyzji wydanej w wyniku wznowienia odpowiadałaby treści decyzji dotychczasowej. Przeprowadzone postępowania daje bowiem takie same rezultaty w zakresie sposobu określenia wymagań dla planowanej zabudowy jak we wcześniej przeprowadzonym postępowaniu i wydanej uprzednio decyzji, jak również co do pozostałych podlegających uwzględnieniu w tym postępowaniu przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji błędnie jednak sformułował sentencję decyzji będącej przedmiotem odwołania. W pierwszej kolejności orzekł bowiem o odmowie uchylenia decyzji Nr [...], a rozstrzygnięcie o odmowie uchylenia decyzji jest zaś zarezerwowane w ocenie Kolegium dla rozstrzygnięć wydawanych w wyniku wznowienia, gdy stwierdzony zostanie brak podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b (art. 151 § 1 pkt 1 kpa). Jednocześnie z brzmienia art. 151 § 2 k.p.a. wynika wprost, że w sytuacji w nim opisanej organ ma się ograniczyć do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazać okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Kolegium podkreśliło, że w toku postępowania nie stwierdzono, aby zamierzenie naruszało przepisy, w tym, aby w obrocie prawnym istniał przepis, który realizacji zamierzenia na tym terenie wprost by się sprzeciwiał.

Skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] wywiodła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości A (dalej skarżąca Wspólnota), działając przez pełnomocnika, wnosząc o uchylenie w całości decyzji będącej przedmiotem odwołania i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania. Zwrócono się również m.in. o dopuszczenie dowodów z wydruków z GoogleMaps na okoliczności nadwieszenia elewacji budynku sąsiadującego z planowaną inwestycją nad pasem drogowym, jak też na fakt braku możliwości zrealizowania zabudowy pierzejowej wobec usytuowanego wjazdu do garażu podziemnego.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie:

a) art. 151 § 2 kpa w zw. z art. 146 § 2 kpa poprzez przyjęcie, że mimo wydania decyzji z naruszeniem prawa w niniejszej sprawie mogłaby zostać wydana wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie tej kwestionowanej, mimo tego, że faktycznie w rozpatrywanym wypadku brak było podstaw do ustalenia warunków zabudowy,

b) art. 7, 77 § 1 kpa poprzez prowadzenie postępowania wyjaśniającego z naruszeniem wymienionych przepisów i tym samym uznanie, że budynek znajdujący się na nieruchomości sąsiadującej nie posiada elementów elewacji nadwieszonych nad pas drogowy, a nadto możliwe jest wprowadzenie zabudowy pierzejowej, kiedy to faktycznie z ogólnie dostępnych materiałów (portal Google Maps) wynikają odmienne od ustalonych fakty,

c) art. 7, 77 § 1 kpa poprzez przyjęcie, że na mapie ewidencyjnej ujawnia się elementy elewacji nadwieszone nad pasem drogowym kiedy to na mapie tej ujawniona jest powierzchnia zabudowy bez elementów nadwieszonych,

d) art. 136 kpa poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie zasadności zarzutów odwołujących się mimo tego, że organ mógł choćby na portalu Google Maps zweryfikować to, że budynek znajdujący się przy ul. [...] elementami elewacji nadwieszony jest nad pas drogowy i tym samym ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy jako tej odpowiadającej linii elewacji było nie dopuszczalne,

e) art. 107 § 3 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji z naruszeniem wymienionej normy z uwagi na to, że organ nie odniósł się do istotnych zarzutów stron poprzestając na lakonicznym stwierdzeniu, że organ w całości popiera poczynione uprzednio ustalenia organu pierwszej instancji.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) § 4 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

(rozporządzenie) poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie było dopuszczalne wyznaczenie linii zabudowy w sposób, jak uczynił to organ pierwszej instancji,

b) § 5 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że uzasadnione w tym wypadku było ustalenie wskaźnika zabudowy w innej wartości niż średnia wartość dla obszaru analizowanego mimo tego, że powody takiego działania nie zostały szczegółowo wyjaśnione,

c) § 6 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie możliwe było ustalenie szerokości elewacji frontowej w wartości wnioskowanej przez inwestora, mimo tego, że w istocie taka szerokość narusza lokalny ład przestrzenny,

d) § 7 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mogła być ustalona w wartości wnioskowanej przez Inwestora, kiedy to bezpośrednio sąsiadujące budynki posiadają inną wysokość krawędzi elewacji, a organ w szczegółowy sposób nie wyjaśnił powodów odstępstw,

e) § 8 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że możliwe było w tym wypadku dopuszczenie wykonania dachu płaskiego,

f) art. 64 w zw. z 54 pkt 2 lit c) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że możliwe było ustalenie dla planowanej inwestycji mniejszej ilości miejsc postojowych niż 1 miejsce na jedno mieszkanie.

W uzasadnieniu skargi podkreślono m. in., że nie wyjaśniono szczegółowo powodów, dla których poszczególne parametry planowanej inwestycji odbiegają od średniej dla obszaru analizowanego. Samo to, że na obszarze analizowanym zabudowa jest zróżnicowana nie może prowadzić do wniosku, że organ poprzez dopuszczenie kolejnych odstępstw będzie w tym przypadku ponad miarę zakłócał ład przestrzenny. Działanie takie nie jest dopuszczalne. Ponadto elewacja budynku mającego sąsiadować z planowaną inwestycją nadwieszona jest nad pasem drogowym, a nadto ta jest pofalowana więc nie wiadomo w którym miejscu linia nieprzekraczalna miałaby być mierzona.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu i nie zgadzając się z zarzutami skargi.

Skargi tożsamej treści na przedmiotową decyzję Kolegium wywiodły również I. W. (skarżąca 1) i U. K. (skarżąca 2), wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W przywołanych skargach zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 107 § 3 w zw. z art. 10 § 1 i art. 11 kpa polegającym na nierozpatrzeniu oraz pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji obszernie umotywowanych zarzutów odwołania dotyczących naruszenia art. 65 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niekompletności akt z uwagi na toczące się postępowanie incydentalne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym,

2) art. 7 i art. 77 § 1 art. 151 § 2 i art. 146 § 2, art. 149 § 2 w zw. z 138 § 1 pkt. 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy tenże organ nie przeprowadził postępowania co do istoty sprawy, uwzględniającego stan faktyczny istniejący w czasie podejmowania decyzji w postępowaniu wznowieniowym,

3) art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na braku wnikliwej oceny przeprowadzonej przez organ I instancji analizy urbanistyczno-architektonicznej w tym prawidłowości ustalenia: obszaru analizowanego, wskaźnika powierzchni zabudowy (znacznie przewyższającego średni) oraz dostępu do drogi, który nie pozwala na realizację i funkcjonowanie tak dużego obiektu bez dotkliwego wpływu na korzystanie z drogi przez właścicieli sąsiednich nieruchomości,

4) art. 65 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez zignorowanie faktu, że dla części terenu objętego decyzją z dnia [...] wydane zostało pozwolenie na budowę (decyzja Prezydenta z dnia [...]),

5) art. 80 kpa polegające na rozstrzygnięciu sprawy, w sytuacji gdy organ nie dysponował kompletem oryginalnych akt sprawy.

W uzasadnieniu skarg podkreślono m.in., że organ I instancji przeprowadził nienależycie wnikliwą analizę urbanistyczno-architektoniczną, z wadliwie wyznaczonym obszarem analizowanym (w decyzji brak wyjaśnienia kryteriów jego wyznaczenia), zbyt wysokim wskaźnikiem powierzchni zabudowy (znacznie przewyższającym średni) oraz dostępem do drogi, który nie pozwala na realizację i funkcjonowanie tak dużego obiektu bez dotkliwego wpływu na korzystanie z drogi przez właścicieli sąsiednich nieruchomości.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu i nie zgadzając się z zarzutami skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 j.t.).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2022 r., poz. 329 - zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest wydana w trybie wznowienia postępowania administracyjnego decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], którym to rozstrzygnięciem Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na "budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i usługami w parterze budynku przy ul. A w A, na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb geodezyjny A oraz stwierdziło, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, ponieważ strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu.

Kolegium stwierdziło, że w toku postępowania prowadzonego w trybie wznowienia zostało także przesądzone, iż żądający wznowienia, tj. J. P., Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości, I. W. oraz U. K. wykazali interes prawny w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., 735 ze zm.), dalej kpa, i przysługiwał im przymiot stron w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...]. Z uwagi na to, że zostali w tym postępowaniu pominięci (organ I instancji nie uznał ich za strony i nie zapewnił im czynnego udziału w tym postępowaniu), to przyjąć trzeba, iż wada postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa zaistniała w sprawie. W ocenie Kolegium z dokonanych ustaleń wynika jednak, że planowane przez inwestora zamierzenie spełnia wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mające w sprawie zastosowanie. Skoro zatem rozstrzygnięcie co do istoty tej sprawy sprowadza się do ustalenia warunków zabudowy, to należało rozważyć, czy w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 146 kpa. Według organu odwoławczego uwzględniając wyniki postępowania przeprowadzonego w toku wznowionego postępowania oraz ustalenia zawarte w decyzji nr [...] z [...] należy dojść do przekonania, iż treść decyzji wydanej w wyniku wznowienia odpowiadałaby treści decyzji dotychczasowej.

W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo przyjął, mając na uwadze wcześniej wydaną decyzję z [...], że żądający wznowienia, tj. J. P., Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości, I. W. oraz U. K. wykazali interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa i przysługiwał im przymiot stron w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...].

W niniejszej sprawie kluczowe jest zatem zweryfikowanie prawidłowości zastosowania art. 146 kpa, a więc tego czy decyzja wydana w wyniku wznowienia odpowiadałaby treści decyzji dotychczasowej, a więc decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...].

Wskazać należy w tym miejscu, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest postępowaniem, w którym w aspekcie przedmiotowym występują dwa elementy: – po pierwsze, ustalenie czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna rozstrzygająca sprawę indywidualną było dotknięte ciężką, kwalifikowaną wadą procesową wyliczoną w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145b § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, – po drugie, ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy jest wyznaczone granicami tożsamości sprawy. Na tożsamość sprawy składa się tożsamość przedmiotowa. Przy tożsamości przedmiotowej nie jest dopuszczalna zmiana przedmiotu rozstrzygnięcia, który wyznacza rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa decyzją ostateczną, na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązującego w dniu wydania decyzji ostatecznej i stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji ostatecznej. Ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną to rozpoznać i rozstrzygnąć tożsamą przedmiotową sprawę. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest weryfikacja decyzji ostatecznej, a nie rozpoznanie i rozstrzygnięcie nowej sprawy administracyjnej. Ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną prowadzi się w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji ostatecznej, a nie w dniu wydania decyzji po ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy w trybie wznowienia postępowania. Ustalenie ciężkiej, kwalifikowanej wadliwości procesowej w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną może doprowadzić do wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego. Wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie miało miejsce gdy naruszenie przepisów prawa procesowego doprowadziło do ustalenia stanu faktycznego nie odpowiadającego hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w normie prawnej przepisu prawa materialnego (vide: wyrok NSA z 1 lutego 2012 r., II OSK 2154/10, Lex nr 1121209).

Mając na względzie przedstawioną wyżej argumentację stwierdzić należy, że Kolegium prawidłowo zastosowało przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji ostatecznej, czyli w dniu [...] i wzięło pod uwagę stan faktyczny istniejący w tym czasie. Tym samym niezasadny jest zarzut skarżącej 1 i skarżącej 2 dotyczący naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 art. 151 § 2 i art. 146 § 2, art. 149 § 2 w zw. z 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy ten organ nie przeprowadził postępowania co do istoty sprawy, uwzględniającego stan faktyczny istniejący w czasie podejmowania decyzji w postępowaniu wznowieniowym.

We wniosku inwestor podniósł, że planuje budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i usługami w parterze. Parametry i gabaryty planowanego obiektu określono następująco: powierzchnia zabudowy 950 m², szerokość elewacji frontowej do 20,50 m, wysokość attyki 19,5 m, dach płaski. Kluczowe było zatem zbadanie, czy planowana zabudowa o tej funkcji i parametrach będzie kontynuowała istniejącą w sąsiedztwie zabudowę i możliwe będzie przyjęcie spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 punkty 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przypomnieć należy, że zgodnie z zasadą wyrażoną w przepisie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W myśl zaś art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588).

Decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W myśl zaś § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Zauważyć należy również, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza oczywiście zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem jednak dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.).

W niniejszym przypadku średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu na analizowanym terenie wynosi 0,44. Dla poszczególnych działek lub terenów znajdujących się w obszarze analizowanym wskaźniki te są stosunkowo zróżnicowane i wahają się między 0,10 (dz. nr [...]) do 0,71 (dz. nr [...], [...]). Projektowany wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu wynosi 0,56, a więc jest większy od wartości średniej stwierdzonej w obszarze analizowanym. Jednakże, co jest istotne i co podkreślono w Analizie, w granicach obszaru analizy znajdują się tereny o wartości wskaźnika powyżej średniego oraz o wartości wskaźnika poniżej średniego. Jak wskazał organ na analizowanym terenie nie występują tereny posiadające wskaźnik Pz/Pt równy wyliczonemu średniemu wskaźnikowi na analizowanym terenie. Ponadto w obszarze analizy występują tereny o wskaźniku Pz/Pt większym bądź zbliżonym do wnioskowanego (działki nr [...], [...], [...], [...] - Pz/Pt = 0,59, działki nr [...], [...], [...], [...], [...] - Pz/Pt = 0,58). Niewątpliwie świadczy to o dużym zróżnicowaniu zastanej w sąsiedztwie zabudowy pod tym względem. Ustalenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy do powierzchni terenu dla wnioskowanej inwestycji na podstawie odstępstwa przewidzianego w § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia, czyli Pz/Pt < 0,56 jest więc uzasadnione i opiera się na wynikach Analizy. Niewątpliwie zaś cechą analizowanego obszaru jest zróżnicowanie istniejących obiektów i terenów zabudowy, również pod względem "wskaźnika zabudowy", co uzasadnia odstępstwa od wartości średniej stwierdzonej w obszarze analizowanym.

Z kolei szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Co istotne, dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, o czym stanowi

§ 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Jak wykazano w Analizie, średnia szerokość elewacji frontowej na analizowanym terenie wynosi: 24,22 m ± 20%, tj. pozostaje w zakresie od 19,38 m do 29,06 m. Budynki na analizowanym terenie posiadają znacznie zróżnicowaną szerokość elewacji frontowej od

2,1 m (budynek nr [...]) do 63,56 m (budynek nr [...]). W obszarze analizy 20 budynków posiada szerokość elewacji frontowej mniejszą niż średnia szerokość elewacji frontowej na analizowanym terenie, a 11 budynków posiada szerokość elewacji frontowej większą niż średnia szerokość elewacji frontowej z obszaru analizy. Natomiast 5 budynków posiada szerokość elewacji frontowej równą średniej występującej w obszarze analizy z tolerancją do 20%. We wniosku określono szerokość elewacji frontowej na 20,5 m. Słusznie zatem ustalono, że szerokość elewacji frontowej przyjęto na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej z obszaru analizy, czyli 24,22 m ± 20%, tj. w zakresie od 19,38 m do 29,06 m, czyli zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia. Nie może być zatem mowy o naruszeniu § 6 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie możliwe było ustalenie szerokości elewacji frontowej w wartości wnioskowanej przez inwestora mimo tego, że w istocie taka szerokość narusza lokalny ład przestrzenny.

Stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, o czym stanowi § 7 ust. 2-4. Prawidłowo wywiedziono, że na analizowanym terenie dominuje zabudowa 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 - kondygnacyjna, w sąsiedztwie planowanej zabudowy na działce nr [...] występuje zabudowa 4 - kondygnacyjna (budynek nr [...] wysokość do okapu

8,7 m); na działce nr [...] występuje zabudowa 3-kondygnacyjna (budynek nr [...] wysokość do okapu - 9,25 m); na działce nr [...] występuje zabudowa 4-kondygnacyjna (budynek nr [...] wysokość do okapu

13,2 m), a na działce nr [...] występuje zabudowa 5-kondygnacyjna (budynek nr [...] wysokość do gzymsu 18,5 m). Organ podał, że na działkach nr [...] i [...] występuje zabudowa 4-kondygnacyjna (budynek nr [...]; i [...] wysokość do okapu -15 m). Budynki na analizowanym terenie posiadają zatem zróżnicowaną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu od - 3,5 m (budynek nr [...]) do - 23,4 m (budynek nr [...]). Zabudowa na działkach sąsiednich ma różną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu. Z tych powodów słusznie uznano, że ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frotowej na podstawie § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia nie jest uzasadnione. Średnia wysokość elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki na analizowanym terenie wynosi 11,24 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu (okapu) lub attyki na analizowanym terenie przebiega uskokowe, dlatego zgodnie z § 7 ust. 3 ww. rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu należałoby przyjąć na podstawie średniej wysokości elewacji frontowej do okapu na analizowanym terenie. Kluczowe jednak dla ustalenia tego wskaźnika jest wzięcie pod uwagę tego, że 17 budynków posiada wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki, poniżej średniej występującej na analizowanym terenie, a 19 budynków posiada wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki powyżej średniej występującej na analizowanym terenie. Natomiast cztery budynki posiadają wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki zbliżony do średniej występującej w analizowanym terenie, czyli -11,0 m i -11,7 m. Wnioskodawca określił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki na 19,5 m. Zasadnie zatem skonkludowano, że w obszarze analizy występują budynki o wyższej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki niż wnioskowana (budynek nr [...] - 23,4 m, budynek nr [...] - od -15,0 m do - 23,0 m, budynek na działce [...] - 21,7 m). Bezsprzecznie również w bezpośrednim sąsiedztwie na działce nr [...], znajduje się budynek o wysokości - 18,5 m, który wraz z planowaną zabudową stanowić będzie obudowę, a w konsekwencji pierzeję ul. [...]. Zgodzić się należy zatem, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki określona we wniosku na 19,5 m jest dopuszczalna w świetle § 7 ust. 4 rozporządzenia. Pozbawiony podstaw jest więc zarzut Wspólnoty Mieszkaniowej, dotyczący naruszenia § 7 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mogła być ustalona w wartości wnioskowanej przez inwestora, kiedy to bezpośrednio sąsiadujące budynki posiadają inną wysokość krawędzi elewacji, a organ w szczegółowy sposób nie wyjaśnił powodów odstępstw.

Odnośnie do geometrii dachu, prawidłowo ustalono, że w analizowanym terenie znajdują się budynki o różnym kącie nachylenia dachu - od płaskich, o kącie nachylenia do 12°, po dachy strome, jednospadowe, dwuspadowe lub wielospadowe o kącie nachylenia od - 20° do - 45°. Zwrócono również uwagę, że na analizowanym terenie występuje budynek o dachu mansardowym o kącie nachylenia połaci dachowych od 30° do 55°. Na przedmiotowym terenie układ głównej kalenicy dachów względem frontu działki jest różny, równoległy i prostopadły. Według zaś § 8 rozporządzenia przyjęto do ustaleń dach płaski, z zastrzeżeniem, że żaden element konstrukcji i pokrycia dachu nie może być wyższy niż ustalona wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - 19,5 m. Nie można zgodzić się zatem z zarzutem skarżącej Wspólnoty odnoszącym się do naruszenia § 8 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że możliwe było w tym wypadku dopuszczenie wykonania dachu płaskiego.

Niewątpliwie organ ustalając warunki zabudowy wykazał, że projektowana inwestycja posiada istniejący dostęp do drogi publicznej ul. [...], przez istniejący zjazd z działki drogowej nr [...]; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu w zakresie sieci wodno-kanalizacyjnej, energetycznej, gazowej, ciepłowniczej, deszczowej jest wystarczające dla projektowanej inwestycji. Działki nr [...], [...] zgodnie z ewidencją gruntów i budynków są niezabudowane i oznaczone są symbolem "Bi" - tereny zabudowane inne. Działki nr [...], [...], [...], [...] są niezabudowane i oznaczone są symbolem "dr" - tereny komunikacyjne - drogi - spełniony został zatem warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie może być zatem mowy o wskazywanym w skargach skarżących 1 i 2 naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającym na braku wnikliwej oceny przeprowadzonej przez organ I instancji analizy urbanistyczno-architektonicznej w tym prawidłowości ustalenia: obszaru analizowanego, wskaźnika powierzchni zabudowy (znacznie przewyższającego średni) oraz dostępu do drogi, który nie pozwala na realizację i funkcjonowanie tak dużego obiektu bez dotkliwego wpływu na korzystanie z drogi przez właścicieli sąsiednich nieruchomości.

W zakresie zgodności z przepisami odrębnymi organ I instancji wskazał, że z analizy stanu faktycznego i prawnego przeprowadzonego zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika m.in., że wnioskowana inwestycja znajduje się w obrębie udokumentowanego zbiornika wód podziemnych. Poza tym przedsięwzięcie nie narusza wymagań przepisów odrębnych do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności: ustawy prawo wodne, ustawy o lasach, ustawy o ochronie przyrody, ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawy o ochronie przyrody, ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Teren, na którym planuje się inwestycje sąsiaduje z działką nr [...] obręb geodezyjny A, stanowiącą obszar kolejowy, związany z linią kolejową znaczenia państwowego nr [...] relacji A-B oraz terenem zamkniętym na podstawie Decyzji Nr 3 Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 27 marca 2014 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. MliR, poz. 25 ze zm.). W związku z powyższym organ powołał przepisy ustanawiające ograniczenia w kształtowaniu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto w decyzji ustalającej warunki zabudowy podniesiono, że od strony ul.[...] (dz. nr [...]) inwestycja znajduje się za istniejącą, czytelną i zdefiniowaną linią zabudowy, z tego też względu dla inwestycji we wskazanej lokalizacji, tj. na zapleczu istniejącej zabudowy nie ustala się obowiązującej linii zabudowy. Główne wejścia do budynku oraz obsługa klientów lokali usługowych będzie odbywała się z ul. [...]. Dlatego też organ uznał, że dla zachowania ładu przestrzennego ul. [...], linię zabudowy, należy określić od tej ulicy. Wskazano, że w kwartale zabudowy, w którym planuje się przedmiotową inwestycję, na zachód od skrzyżowania ul. [...] z ul. [...], znajduję się tylko jeden budynek (na działce nr [...]), który tworzy czytelną linię zabudowy od strony ul. [...] i [...]. Linię zabudowy wyznaczono stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia, tj. od strony ul. Partyzantów, jako nieprzekraczalną linię na przedłużeniu linii elewacji istniejącej zabudowy na działce nr [...], zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1.

W ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił linie zabudowy spornej inwestycji.

Z materiału dowodowego, w tym kopii mapy zasadniczej z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz linią nieprzekraczalnej zabudowy stanowiącej załącznik do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, że linia zabudowy projektowanego budynku będzie wchodziła w pas drogowy. Zdaniem Sądu prawidłowe było przyjęcie przez organy kontynuacji tej linii jako przedłużenia linii zabudowy sąsiedniego budynku, w odniesieniu do jego parteru (elewacji parteru), która nie wkracza w pas drogowy. Jest to spójne z analizą i przyjętymi warunkami zabudowy, z których, jak już wspomniano, w żadnym stopniu nie wynika ingerencja w pas drogowy. Dlatego też nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia § 4 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie było dopuszczalne wyznaczenie linii zabudowy w sposób, jak uczynił to organ I instancji.

Nie można zgodzić się również z zarzutem zaprezentowanym w skardze skarżącej 1 i 2, a dotyczącym naruszenia art. 65 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez zignorowanie faktu, że dla części terenu objętego decyzją z dnia [...] wydane zostało pozwolenie na budowę (decyzja Prezydenta z dnia [...]). Zgodnie z przepisem art. 65 ust. 1 pkt 1 tej ustawy organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę.

Z bezprzedmiotowością wcześniejszych decyzji dotyczących kwestii przestrzennych mamy do czynienia wówczas, kiedy ich rozstrzygnięcie, a więc materialnoprawny skutek, traci rację bytu z uwagi m.in. na to, że wskutek uzyskania pozwolenia na budowę przez inny podmiot i na podstawie innej decyzji o warunkach zabudowy (lokalizacji celu publicznego), nie jest dalej możliwa realizacja uprawnień bądź obowiązków wynikających z tej innej decyzji przestrzennej.

Niewątpliwie więc w przypadku warunków zabudowy decyzja ta gaśnie w momencie jej skonsumowania, przez co należy rozumieć fakt dokonania zmiany zagospodarowania terenu na skutek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Uzyskanie pozwolenia na budowę dla danego terenu stanowi wytyczną dla organów odpowiedzialnych za planowanie przestrzenne, do wygaszenia wszystkich wcześniej wydanych decyzji o warunkach zabudowy lub zlokalizowaniu inwestycji celu publicznego, wydanych zanim konkretny inwestor uzyskał pozwolenie na budowę.

Powyższe oznacza przede wszystkim, że zasada ta, tj. wygaszanie wskutek wydania pozwolenia na budowę decyzji przestrzennych, odnosi się do tych aktów planistycznych, które zostały wydane przed datą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla danego terenu (objętego więcej niż jedną decyzją przestrzenną). Przepis art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie może być interpretowany w ten sposób, że blokuje kiedykolwiek w przyszłości staranie się przez kogokolwiek o wydanie decyzji przestrzennej tylko dlatego, że ktoś, kiedyś uzyskał dla danego terenu pozwolenie na budowę. Zamierzeniem ustawodawcy wyrażonym w art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. była potrzeba uporządkowania sytuacji wielości decyzji o warunkach zabudowy jakie mogły istnieć dla danego terenu i jakie tracą rację bytu wskutek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę konsumującej jedną z tych decyzji. W żadnym razie wolą ustawodawcy nie było jednak wyłączenie na zawsze uzyskania w przyszłości innej decyzji o warunkach zabudowy, a taki wniosek w istocie wynika ze stanowiska skarżących 1 i 2. Przepis art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w kontekście uzyskanego w przeszłości pozwolenia na budowę nie ma zatem znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy dla aktualnego właściciela terenu, na którym ma być posadowiona sporna inwestycja. Ponadto decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] dotyczyła też innej inwestycji zlokalizowanej na innej działce (nr [...]) i była poprzedzona tyczącą się tej działki decyzją o warunkach zabudowy z 2007 r.

Podobnie bez znaczenia dla kwestii ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji jest zawarte w dniu 27 lutego 2009 r. porozumienie w sprawie zagospodarowania gruntu Gminy oznaczonego numerem ewidencyjnym [...] obręb A m. A położonego przy ul. [...] pomiędzy Gminą A a Przedsiębiorstwem A (akta adm., k. – 56), w wyniku którego Gmina A udzieliła zgodę na dzierżawę gruntu Gminy A oznaczonego numerem ew. [...] obręb A na czas prowadzenia robót związanych z zagospodarowaniem działki [...] obręb A elementami małej architektury - śmietnik, trzepak, plac zabaw, wykonanie parkingu oraz dróg wewnętrznych jako elementów dla wspólnej obsługi budynków mieszkalnych przy ul. [...] i nowoprojektowanego budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego na działce [...], po przedstawieniu koncepcji kompleksowego zagospodarowania terenu Gminy działki [...]. Wskazanie "Porozumienie" miało charakter cywilnoprawny i było zawarte w innym stanie faktycznym.

Ponadto niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 80 kpa polegający na rozstrzygnięciu sprawy, w sytuacji gdy organ nie dysponował kompletem oryginalnych akt sprawy. Analiza zgromadzonych akt sprawy prowadzi do wniosku, że organ dysponował i orzekał na podstawie kompletu akt sprawy. Nie można więc podzielić zarzutu naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 10 § 1 i art. 11 kpa polegającym na nierozpatrzeniu oraz pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji obszernie umotywowanych zarzutów odwołania dotyczących naruszenia art. 65 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niekompletności akt z uwagi na toczące się postępowanie incydentalne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W ocenie Sądu Kolegium jak najbardziej zasadnie przyjęło, że planowane przez inwestora zamierzenie spełnia wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. mające w sprawie zastosowanie. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu analizy, zasadnie przyjął, że treść decyzji wydanej w wyniku wznowienia odpowiadałaby treści decyzji dotychczasowej. Niewątpliwie w ocenie Sądu przeprowadzone postępowanie daje takie same rezultaty w zakresie sposobu określenia wymagań dla planowanej zabudowy jak we wcześniej przeprowadzonym postępowaniu i wydanej uprzednio decyzji. Prawidłowe jest zatem stanowisko Kolegium, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a., a zatem nie można uchylić decyzji stosownie do brzmienia art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.

Tym samym nieuzasadniony jest zarzut skarżącej Wspólnoty dotyczący naruszenia 151 § 2 kpa w zw. z art. 146 § 2 kpa poprzez przyjęcie, że mimo wydania decyzji z naruszeniem prawa, w niniejszej sprawie mogłaby zostać wydana wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie tej kwestionowanej mimo tego, że faktycznie w rozpatrywanym wypadku brak było podstaw do ustalenia warunków zabudowy.

Reasumując, należy stwierdzić, że skarżona decyzja organu odwoławczego została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzą przesłanki uzasadniające jej uchylenie, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać za kompletny i wyczerpujący, pozwalający na wydanie decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto w zaskarżonej decyzji wskazano okoliczności i fakty, które zostały udowodnione, na których oparł się organ wydając swoje rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji jest wyczerpujące i wskazuje motywy podjętego rozstrzygnięcia. Nie może być więc mowy o naruszeniu art. 107 § 3 kpa – co podniosła skarżąca Wspólnota - poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji z pogwałceniem wymienionej normy, z uwagi na to, że organ nie odniósł się do istotnych zarzutów stron poprzestając na lakonicznym stwierdzeniu, że organ w całości popiera poczynione uprzednio ustalenia organu I instancji.

Trudno oczekiwać od organu żeby przeprowadził postępowanie w szerszym zakresie, ponieważ poczynione ustalenia są wystarczające dla oceny spornej inwestycji w kontekście spełnienia wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a biorąc pod uwagę wyniki postępowania przeprowadzonego w toku wznowionego postępowania oraz ustalenia zawarte w decyzji nr [...] z 21 listopada 2018 r. należy dojść do przekonania, iż treść decyzji wydanej w wyniku wznowienia odpowiadałaby treści decyzji dotychczasowej.

Niezasadne są zatem również zarzuty naruszenia pozostałych wskazanych w skargach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym, skargi jako niezasadne, należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.