Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2859/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 par. 1. par. 12 ust. 4 pkt 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Mirosław Montowski, Protokolant ref. staż. Maria Góraj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi H.C. i B.C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia odwołania H. C. i B. C., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą K. B. pozwolenia na budowę budynku garażowego oraz budynku gospodarczego na działce nr ew. [...], obr. [...] w [...].

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Wojewoda [...] wyjaśnił, że wnioskiem z 11 marca 2019 r. K. B. wystąpił o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku garażowego oraz budynku gospodarczego na działce nr ew. [...], obr. [...] w [...]. Pismem z 15 kwietnia 2019 r. Starosta [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, a następnie postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków w przedłożonym projekcie budowlanym, które K. B. uzupełnił przy piśmie z [...] kwietnia 2019 r.

Pismem z 26 kwietnia 2019 r. H. C. i B. C., właściciele działki nr ew. [...], w której ostrej granicy miałyby zostać zlokalizowane projektowane budynki, wskazali na sprzeczność projektu budowlanego z § 12 ust. 4 pkt 3 i § 108 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), dalej: rozporządzenie. Poinformowali również, że zaakceptowanie projektu będzie stanowiło niedozwoloną legalizację samowoli budowlanej dokonanej przez inwestora, który wykonał już fundamenty budynku objętego projektem.

Pismem z 6 maja 2019 r. Starosta [...] powiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) o fakcie możliwej samowoli budowlanej i postanowieniem z [...]maja 2019 r. nr [...] na podstawie art. 91 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie.

Odpowiadając na pismo Starosty [...] z [...] maja 2019 r. dotyczące wykonania fundamentów na działce nr ew. [...] przy granicy z działką nr ew. [...] PINB pismem z 5 czerwca 2019 r. poinformował, że przeprowadził postępowanie w sprawie prowadzonych robót, które zostało zakończone decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie prowadzonych prac budowlanych na działce nr [...], obr. [...], położonej w [...] przy ul. [...], utrzymaną w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) z [...] czerwca 2018 r. nr [...].

W piśmie z 26 czerwca 2019 r. K. B. oświadczył, że realizacja inwestycji nie ma związku z legalizacją samowoli budowlanej, ponieważ powołane w piśmie z 26 kwietnia 2019 r. "fundamenty" stanowią wyłącznie wzmocnienie pod wykonaną kostkę betonową ze spadkiem w kierunku przeciwnym do granicy. Wzmocnienie to nie znajduje się w obrysie ścian projektowanego budynku. Jest to niemożliwe, ponieważ ogrodzenie pomiędzy działkami nr ew. [...] nie znajduje się w granicy działek, co potwierdza załączony protokół przyjęcia przebiegu granicy z 21 czerwca 2019 r., w którym widać, że wykonanie fundamentów pod projektowane budynki nie jest możliwe bez konieczności częściowej rozbiórki ogrodzenia pomiędzy działkami. Do pisma inwestor dołączył fotografię uwidoczniającą kostkę oraz ogrodzenie znajdujące się, jak podkreślił, w stanie nienaruszonym.

Starosta [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] podjął z urzędu zawieszone postępowanie administracyjne, a następnie decyzją z [...] sierpnia 2019 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującego budowę budynku garażowego oraz budynku gospodarczego na działce nr ew. [...], obr. [...], położonej w [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli H. i B. C., wnosząc o jej zmianę i wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zaskarżonej odwołujący decyzji zarzucili naruszenie: 1) art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie zapoznania się z aktami postępowania i zgromadzonymi w nich dokumentami po podjęciu zawieszonego postępowania; 2) § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia poprzez zezwolenie na budowę w ostrej granicy budynku o długości przekraczającej 6,5 m; 3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 48 p.b. i § 108 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia poprzez nieodniesienie się do stanowiska skarżących, że otwór wentylacyjny w projektowanym budynku znajduje się w jego ścianie przylegającej bezpośrednio do granicy działek oraz poprzez faktyczne zalegalizowanie samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu bez stosownego pozwolenia na budowę fundamentów budynku, którego dotyczy zaskarżona decyzja. W załączeniu odwołujący przedłożyli zdjęcia fundamentów planowanego budynku, którego dotyczy zaskarżona decyzja, wykonanych bez pozwolenia na budowę, oświadczając, że po ich wykonaniu inwestor częściowo przysypał je piaskiem, a częściowo ukrył pod kostką brukową, wobec czego nie są one widoczne bez dokonania stosownej odkrywki.

We wskazanej wyżej decyzji z [...] października 2019 r. Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja organu I instancji nie narusza prawa, przez co nie ma podstaw do jej zmiany. Organ odwoławczy zauważył, że inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. działką nr [...], obr. [...], położoną w [...]. Ponadto projekt budowlany został sporządzony zgodnie z wymogami art. 34 ust. 3 p.b., zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także oświadczenie projektanta, o którym mowa w art. 20 ust. 4 p.b. wraz z zaświadczeniem o przynależności do izby samorządu zawodowego. Zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] maja 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru [...] w [...] - Obszar I (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2014 r. poz. 7036), dalej: mpzp, działka inwestycyjna nr ew. [...], przeznaczona pod budowę budynku garażowego i budynku gospodarczego, jest położona na terenie oznaczonym symbolem MN-50 - zabudowa mieszkaniowa i jednorodzinna. Zgodnie z § 34 pkt 2 mpzp, dopuszcza się na nim realizację infrastruktury towarzyszącej funkcji podstawowej takiej jak: garaże, miejsca do parkowania, infrastruktura techniczna, budynki gospodarcze, dojścia i dojazdy, ogrodzenia i mała architektura. Zgodnie natomiast z § 34 pkt 6 mpzp, łączna powierzchnia zabudowy budynków gospodarczych i garażowych, dla nowej zabudowy, na jednej działce budowlanej nie może przekraczać 60 m². Z projektu budowlanego wynika, że łączna powierzchnia nowoprojektowanych budynków wyniesie 34,35 m². W projekcie budowlanym wskazano dach płaski obydwu budynków, co jest zgodne z § 34 pkt 7 mpzp. Kolorystyka elewacji budynków projektowana jest w kolorze szarym, co również jest zgodne z § 34 pkt 9 mpzp. Ponadto, wskaźnik intensywności zabudowy łącznie dla wszystkich budynków wyniesie 0,23 (s. 6 Projektu budowlanego), natomiast mpzp dopuszcza w § 35 pkt 2 lit. a maksymalną intensywność zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej wolnostojącej - 1,2. Powierzchnia biologicznie czynna działki inwestycyjnej, po wybudowaniu wnioskowanych budynków, wyniesie 54,46 % całkowitej powierzchni działki, co jest zgodne z mpzp, z którego wynika, że ustala się zachowanie co najmniej 50 % powierzchni biologicznie czynnej w obrębie każdej działki (§ 35 pkt 6 lit. a mpzp). Projektowana inwestycja jest więc zgodna z uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, że z projektu budowlanego wynika, iż zarówno budynek gospodarczy, jak i budynek garażowy będą posadowione od strony północnej w ostrej granicy z działką nr [...]. Budynek garażowy będzie miał długość 6,5 m, natomiast budynek gospodarczy - 2,1 m. Wysokość budynków, liczona od poziomu terenu przy wejściu do budynku do najwyższego punktu połaci dachu, wynosić będzie 2,99 m (s. 5-6 Projektu budowlanego). W tym kontekście Wojewoda stwierdził, że obydwa budynki objęte wnioskiem są zgodne z treścią § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia, gdyż nie stanowią jednego budynku, mają bowiem odrębną konstrukcję, zaprojektowane są na osobnych fundamentach, a przerwa dylatacyjna między budynkami wynosi 2 cm. Niezależnie od szczegółów technicznych wykonania budynków, ściana ta stanowi też dla każdego z budynków przegrodę budowlaną wydzielającą go z przestrzeni. Obydwa budynki mogą istnieć samodzielnie, nie są ze sobą połączone, nie mają wspólnych drzwi, wejść, okien. Mają natomiast niezależne wejścia, oddzielne dachy i będą pełniły dwie osobne funkcje. Z przeprowadzonej na podstawie z § 60 ust. 1 rozporządzenia analizy nasłonecznienia pomieszczeń wynika, że na działce sąsiedniej nr ew. [...] jedno z pomieszczeń mieszkalnych w analizowanym lokalu mieszkalnym posiada okno od strony południowej, dla którego zostaje zapewnione nasłonecznienie przez min. 3 godziny (s. 7 i 35 Projektu budowlanego). Z uwagi na projektowanie budynków garażowego i gospodarczego, usytuowanych w granicy z działką nr ew. [...] (ściana północna) i w odległości ok. 7 m od posadowionego na tej działce budynku mieszkalnego, ścianę zewnętrzną przedmiotowych budynków zaprojektowano jako ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o odporności ogniowej REI 60 (s. 7, 8, 13 Projektu budowlanego). Zachowane są tym samym przepisy wynikające z warunków ochrony przeciwpożarowej (§ 271-273 rozporządzenia). Odprowadzanie wód opadowych będzie skierowane na działkę inwestycyjną. Wody opadowe z dachu będą odprowadzane w sposób uniemożliwiający zalewanie sąsiednich nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu odwołujących dotyczącego zastrzeżenia, że otwór wentylacyjny w projektowanym budynku znajduje się w jego ścianie przylegającej bezpośrednio do granicy działki, Wojewoda [...] wyjaśnił, że wywiewkę wentylacyjną, wymuszającą wentylację w projektowanym budynku garażowym, zaprojektowano na dachu budynku garażowego, a nie w ścianie północnej przylegającej do działki nr ew. [...]. Mając na uwadze zarzut, że organ, wydając pozwolenie na budowę, zalegalizował samowolę budowlaną polegającą na wybudowaniu przez inwestora bez stosownego pozwolenia na budowę fundamentów budynku, którego dotyczy zaskarżona decyzja, Wojewoda [...] stwierdził, że powyższe było przedmiotem kontroli przez PINB, który wydał decyzję nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie prowadzonych prac budowlanych na działce nr ew. [...], gdyż nie stwierdził faktu zaistnienia samowoli budowlanej i dalsze prowadzenie postępowania uznał za bezprzedmiotowe. Decyzję tę utrzymał w mocy [...]WINB. Swoje wyjaśnienia organ uzupełnił o stwierdzenie, że pozwolenie na budowę, zwłaszcza na obszarach zurbanizowanych, w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony jak ma to miejsce w rozpatrywanym przypadku, właściciela działki sąsiedniej. Okoliczność, iż po zrealizowaniu przedmiotowej inwestycji mogą powstać dla odwołujących określone utrudnienia w porównaniu z dotychczasowymi warunkami korzystania z nieruchomości, nie podważają legalności decyzji o pozwoleniu na budowę, skoro utrudnienia te, same przez się nie mogą prowadzić do wniosku, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa. Należy przy tym mieć na uwadze, że z reguły każda inwestycja prowadzona w niewielkim oddaleniu od granicy działki powoduje uciążliwości i utrudnienia dla sąsiedztwa, co jednak nie oznacza, że wydanie w takiej sytuacji pozwolenia na budowę narusza prawo.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody [...] z [...]października 2019 r. złożyli H. C. i B. C., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

1) przepisów prawa procesowego - art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącym zapoznania się z aktami postępowania i zgromadzonymi w nich dokumentami po podjęciu [...] sierpnia 2019 r. zawieszonego postępowania postanowieniem z [...] maja 2019 r. oraz art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie w ten sposób zasady prawdy materialnej z uwagi na pozbawienie skarżących możliwości odniesienia się do stanowiska organów nadzoru budowlanego o braku samowoli budowlanej po stronie inwestora;

2) przepisów prawa materialnego:

a) art. 48 p.b. poprzez faktyczne zalegalizowanie samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu przez inwestora bez posiadania na to stosownego pozwolenia na budowę fundamentów budynku, którego dotyczy zaskarżona decyzja;

b) § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia oraz art. 140 k.c. poprzez zezwolenie na budowę w ostrej granicy działek budynku o długości przekraczającej 6,5 m i naruszenie w ten sposób prawa własności nieruchomości przysługującej skarżącym, podczas gdy przywołane przepisy dopuszczają budowę w takim przypadku wyłącznie jednego budynku o długości nieprzekraczającej 6,5 m.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. organ I instancji podjął zawieszone postępowanie, a następnie .. sierpnia 2019 r. wydał zaskarżoną decyzję pomimo tego, że wskazane postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżących dopiero 12 sierpnia 2019 r. W ten sposób pełnomocnik skarżących został pozbawiony możliwości odniesienia się do zebranego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego. Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji nie odniósł się w ogóle do zarzutu pozbawienia ich przez Starostę [...] możliwości czynnego udziału w sprawie i wypowiedzenia się o całokształcie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co jest szczególnie nagannym działaniem wobec wykazania załączonymi do odwołania zdjęciami faktu wybudowania przez inwestora na granicy obu nieruchomości, bez wymaganego pozwolenia, fundamentów projektowanych budynków. Skarżący stwierdzili, że fakt zaistnienia samowoli budowlanej na granicy obu nieruchomości polegającej na wybudowaniu przez inwestora bez stosownego pozwolenia fundamentów projektowanych budynków jest oczywisty. Z obiektywnymi faktami wynikającymi ze zdjęć złożonych w toku postępowania przed Starostą [...], a następnie w odwołaniu od jego decyzji nie da się polemizować. Starosta [...] uniemożliwiając skarżącym zapoznania się z aktami sprawy po podjęciu zawieszonego postępowania, uniemożliwił im zajęcie stanowiska w sprawie i złożenie wniosków dowodowych, choćby z oględzin nieruchomości. Skarżący podkreślili, że budowa, której dotyczy wniosek, jest sprzeczna z treścią § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia, długość budynku przylegającego bezpośrednio do granicy sąsiednich działek nie może bowiem przekraczać 6,5 m, podczas gdy długość planowanych budynków zgodnie z projektem wynosi 8,59 m. W ocenie skarżących, nie ma znaczenia fakt, że budynek ten ma się składać z garażu i pomieszczenia gospodarczego, albowiem stanowi on jedną całość funkcjonalną i techniczną. Przepis § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia dopuszcza usytuowanie bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki tylko jednego budynku o długości nie przekraczającej 6,5 m. Nie jest więc możliwe usytuowanie na jego podstawie dwóch budynków, z których każdy spełnia wymóg dotyczący długości, ale łącznie oba przekraczają jednak dopuszczalną długość. Użyty w tym przepisie spójnik "lub" łączy dwa równorzędne zdania lub jego części. Wykładnia językowa użytej w tym przepisie alternatywy łącznej w postaci spójnika "lub" odnosi się do kryteriów, jakie musi spełniać budynek, aby mogło być wydane pozwolenie na jego budowę bezpośrednio w granicy sąsiedniej działki, a nie do różnicowania tych kryteriów. Oznacza to, że możliwe jest wybudowanie wzdłuż takiej granicy wyłącznie jednego budynku o długości nieprzekraczającej 6,5 m. Takie rozumienie użytego w przepisie spójnika "lub" wynika m. in. z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2013 r. sygn. I OSK 2528/12.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] października 2019 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Wojewody [...] nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności.

Wbrew stanowisku skarżących, zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę dla przedsięwzięcia, które w części zostało już zrealizowane, albowiem inwestor rozpoczął roboty budowlane objęte złożonym do organu administracji architektoniczno-budowlanej wnioskiem zanim został on rozpatrzony nie stanowi naruszenia art. 48 p.b. Organowi administracji architektoniczno-budowlanej można bowiem postawić w takim przypadku wyłącznie naruszenie art. 32 ust. 4a p.b., zgodnie z którym nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 p.b. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę nie kwestionuje w żaden sposób trafności założenia interpretacyjnego, do którego nawiązuje sformułowany w skardze zarzut, zgodnie z którym okoliczność przystąpienia do robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a tym bardziej zakończenia tychże robót przed wydaniem decyzji ma charakter relewantny i jej stwierdzenie powinno prowadzić do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie podkreśla się bowiem, że w odniesieniu do robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę pozwolenie to może być wydane tylko dla inwestycji, która nie została rozpoczęta. Decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych (por. wyrok NSA z 19 marca 2019 r. sygn. II OSK 925/18; wyrok NSA z 30 sierpnia 2018 r. sygn. II OSK 2140/16; wyrok NSA z 19 marca 2015 r. sygn. II OSK 1995/13; wyrok NSA z 11 marca 2014 r. sygn. II OSK 2075/12).

Wskazana zasada ogólna znajdująca swoją normatywną podstawę w art. 32 ust. 4a p.b. nie została tym niemniej naruszona przez organy orzekające w sprawie, albowiem – inaczej aniżeli postrzegają to skarżący - ustalenia postępowania dowodowego nakazywały uznać, że inwestor nie wykonał fundamentów pod zaprojektowane dwa budynki (garażowy i gospodarczy) usytuowane w ostrej granicy z działką nr ew. [...] przed zatwierdzeniem projektu budowlanego ich budowy, co stanowiło przedmiot zawiadomienia skarżących skierowanego do organu w piśmie z 26 kwietnia 2019 r. W złożonej skardze skarżący wskazują, że okoliczność wykonania tych fundamentów pozostaje "oczywista" i z faktem tym "nie da się polemizować" (s. 3 skargi). Ta pewność, która towarzyszyła skarżącym w toku postępowania, nie udzieliła się jednak ani Staroście [...], ani Wojewodzie [...] i stanowisko, na którym oparły się organy, w ocenie Sądu, nie stanowi naruszenia zasady prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.). Organ I instancji nie pominął bowiem zarzutów sformułowanych przez skarżących w piśmie z 26 kwietnia 2019 r., ale zawiadomił o nich PINB jako organ, w którego kompetencjach pozostaje kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego (art. 84 ust. 1 pkt 1 p.b.). Z treści decyzji PINB z [...] lutego 2018 r. nr [...] wynika, że zakresem kontroli przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego została objęta sporna kwestia budowy przez K. B. fundamentów na terenie działki nr ew. [...] od strony działki skarżących. Wobec niezadowolenia skarżących z rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie i złożenia odwołania od tej decyzji w toku instancji [...]WINB w decyzji z [...]czerwca 2018 r. nr [...] przyjął, że stwierdzony przez organ I instancji stan faktyczny nie budzi wątpliwości, albowiem zarzuty skarżących odnośnie do wykonania fundamentów wzdłuż granicy z działką sąsiednią nie potwierdziły się.

Powyższa decyzja ma charakter decyzji ostatecznej, jak i prawomocnej z uwagi na niezaskarżenie jej do sądu administracyjnego (art. 16 § 1 i 3 k.p.a.). Zawarte w niej rozstrzygnięcie potwierdzające zgodność kontrolowanego działania inwestora z przepisami prawa budowlanego nie tylko nie mogło zostać pominięte przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, ale wręcz wymuszało ukształtowanie przez ten organ treści wydawanej decyzji w zgodzie z nim. Jeżeli traktować decyzję administracyjną za władcze określenie sytuacji prawnej indywidualnej jednostki w danej sprawie, to umorzenie postępowania wywołane ustaleniem, że inwestor nie dopuścił się przypisywanego mu rozpoczęcia robót budowlanych bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, wywoływało w kontrolowanej sprawie ten skutek, że akcentowane w odwołaniu zastrzeżenia Wojewoda [...] był zobowiązany pominąć jako sprzeczne z pozostającą w obrocie prawnym decyzją [...]WINB. Pomimo formalnego charakteru decyzji umarzającej postępowanie, która nie załatwia sprawy co do istoty, zamieszczone w niej rozstrzygnięcie w określonych warunkach wywołuje skutek materialny, na co wpływ ma charakter sprawy i okoliczności (powody) umorzenia postępowania (por. wyrok NSA z 27 marca 2019 r. sygn. II OSK 1218/17; wyrok NSA z 17 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1449/19; wyrok NSA z 20 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 761/15; wyrok NSA z 4 maja 2016 r. sygn. II OSK 120/15). Wskazana wyżej decyzja [...]WINB powyższy warunek spełnia, co skutkuje tym, że prawomocność materialna decyzji [...]WINB czyniła podnoszoną przez skarżących kwestię samowolnego wykonania fundamentów pod budynki zlokalizowane w granicy działki niejako niesporną. Nie straciło, zdaniem Sądu, na aktualności stanowisko E. Iserzona, że "materialna prawomocność decyzji oznacza trwałe unormowanie przez daną decyzję danego stosunku prawnego, a więc związanie decyzją zarówno organu, który ją wydał, jak i każdego organu państwowego wobec tego, że wola państwa musi obowiązywać państwo" (por. E. Iserzon ]w:] E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 258).

Sąd w kontekście podniesionych uwag zauważa, że podważenie stanu wynikającego ze stabilizacji sytuacji prawnej inwestora opartej na rozstrzygnięciu wydanym przez organy nadzoru budowlanego nie może nastąpić w niniejszej sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, ponieważ wadliwość ustaleń, na jakim oparły się organy nadzoru budowlanego, umarzając postępowanie w sprawie samowolnie prowadzonych robót budowlanych na działce nr ew. [...], powinna była zostać przez skarżących wykazana w postępowaniu sądowym, którego przedmiotem była legalność decyzji [...]WINB z [...] czerwca 2018 r. nr [...].

W łączności z kwestią podjętej przez organ próby "legalizacji samowoli budowlanej" skarżący zarzucili Wojewodzie [...] naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 7 i art. 10 k.p.a.) wskutek niezapewnienia czynnego udziału w sprawie i wypowiedzenia się o całokształcie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym wskutek odebrania możliwości odniesienia się przez skarżących do stanowiska organów nadzoru budowlanego o braku samowoli budowlanej po stronie inwestora. Tak formułowany zarzut nie prowadzi do uwzględnienia skargi. Jakkolwiek Sąd podziela pogląd skarżących, że decyzja Starosty [...] powinna zostać wydana w terminie, który skarżącym po podjęciu zawieszonego postępowania dawał możliwość zapoznania się z aktami postępowania, co w sprawie nie zostało zrealizowane w sytuacji, gdy organ wydał decyzję w dniu następnym po dniu doręczenia postanowienia ([...] sierpnia 2019 r.), to wadliwość ta nie może skutkować podważeniem prawidłowości zaskarżonej decyzji. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjny za jednolite uznaje się stanowisko, zgodnie z którym skuteczność zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. uzależniona jest od wykazania, że uchybienie, którego dopuścił się organ, miało wpływ na wynik sprawy, albowiem pozbawiło skarżącego możliwości dokonania konkretnej czynności procesowej i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2019 r. sygn. II OSK 1022/17; wyrok NSA z 16 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 326/17; wyrok NSA z 29 sierpnia 2019 r. sygn. II OSK 2124/16; wyrok NSA z 27 lipca 2018 r. sygn. II OSK 2178/16; wyrok NSA z 21 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1125/17). W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, skarżący nie wykazali bowiem istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem ww. przepisu postępowania a wynikiem sprawy. Wcześniej poczynione przez Sąd wnioski nakazują uznać, iż skarżący byli uprawnieni do podjęcia czynności procesowych prowadzących do podważenia stanowiska zajętego przez organy nadzoru budowlanego, niemniej powinno to nastąpić w ramach sprawy, w której została wydana decyzja [...]WINB. W tych warunkach niezrealizowany przez zbyt szybkie zakończenie postępowania pierwszoinstancyjnego zamiar podjęcia przez skarżących polemiki z rozstrzygnięciem organów nadzoru budowlanego, obejmujący również akcentowane w skardze wystąpienie o przeprowadzenie dowodu z oględzin działki nr ew. [...], nie stanowił wadliwości, która wpływa na wynik sprawy.

Wojewoda [...] zasadnie przyjął, że inwestor spełnił wszystkie warunki materialne, od których uzależnione było zatwierdzenie projektu budowlanego obejmującego budowę budynku garażowego oraz budynku gospodarczego na działce nr ew. [...]. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniu skargi, organ odwoławczy nie posłużył się w sprawie błędną wykładnią § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia, co prowadzi do wniosku, że nie uchybił art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b., zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Z treści skargi nie da się jednoznacznie ustalić, czy skarżący postrzegają projektowaną zabudowę jako jeden budynek, czy dwa odrębne, albowiem w opisie zarzutu posługują się sformułowaniem nawiązującym do "zezwolenia na budowę w ostrej granicy działek budynku o długości przekraczającej 6,5 m" (liczba pojedyncza), natomiast w uzasadnieniu skargi nawiązują równocześnie do budowy "budynków" o długości wynoszącej zgodnie z projektem 8,59 m (liczba mnoga). Niezależnie jak oceniać powody powstania tejże rozbieżności, z przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, zdaniem Sądu, niewątpliwie wynika, że wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę z [...] marca 2019 r. zostało objęte przedsięwzięcie polegające na budowie dwóch budynków zlokalizowanych w granicy z działką nr ew. [...]. W świetle ich konstrukcji analizowanej przez pryzmat art. 3 pkt 2 p.b. pozostają one samodzielnymi budynkami, co trafnie organ odwoławczy wykazał w swojej decyzji. Nieuprawnione pozostaje w tych warunkach twierdzenie zamieszczone w skardze, że "budynek ma się składać z garażu i pomieszczenia gospodarczego", ponieważ zarówno budynek garażu, jak i budynek gospodarczy pełnią odmienne funkcje i technicznie stanowią dwa odrębne obiekty. Cechą łączącą oba budynki pozostaje usytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, co pozostaje jednak zgodne z § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia.

W myśl § 12 ust. 4 rozporządzenia, w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się: 1) budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej; 2) nadbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy tej działki budowlanej, o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, nie może być okien i drzwi; 3) budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi.

Zasady logiki prawniczej oraz zasady poprawnej legislacji stanowią, że użycie spójnika "lub" świadczy o zastosowaniu w zdaniu tzw. alternatywy nierozłącznej (por. Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 1999, s. 87). Funkcją spójnika jest związanie wyrazów w zdaniu pojedynczym lub zdań składowych w zdaniu złożonym w sposób określający relacje zachodzące pomiędzy połączonymi zdaniami czy wyrazami. Użyty w przepisie § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia spójnik "lub" pomiędzy wyrazami "budynku gospodarczego" i "garażu", zdaniem Sądu, wskazuje na posłużenie się alternatywą zwykłą (nierozłączną), a więc taką, która dopuszcza możliwość współwystępowania sytuacji komunikowanych przez zdanie łączone tym spójnikiem. Oznacza to, że przy uwzględnieniu szczegółowych warunków inwestor bezpośrednio przy granicy działki budowlanej może wybudować nie tylko garaż albo budynek gospodarczy, ale także oba wskazane budynki jednocześnie. Jakkolwiek w piśmiennictwie (por. A. Malinowski, Błędy formalne w tekstach prawnych, Warszawa 2020, s. 83 i n.) trafnie zauważa się, że w tekstach prawnych są popełniane błędy związane z niepoprawnym użyciem spójników, w tym także spójników alternatywnych, to wykładnia logiczno-językowa § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia, jak i kontekst użycia spójnika łączącego budowę budynku gospodarczego i budowę garażu nie dają podstawy, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, by uznać, że prawodawca rozumiał zastosowany we wskazanym przepisie spójnik "lub" w inny sposób aniżeli powszechnie przyjmowany.

Potwierdza to zestawienie użytego spójnika znajdującego się między wyrazami "budynku gospodarczego" i "garażu" ze sposobem określenia dopuszczalnego miejsca usytuowania wskazanych obiektów budowlanych. Odwołując się do "granicy działki budowlanej" i "odległości nie mniejszej niż 1,5 m" prawodawca również te miejsca określił przy użyciu spójnika "lub". Gdyby akceptować wynik wykładni wskazanej przez skarżących, a więc uznawać, że inwestor musi dokonać wyboru pomiędzy budową bezpośrednio w granicy działki budynku gospodarczego i garażu, albowiem nie może zlokalizować w granicy z działką równocześnie obu tych budynków, za nieracjonalne, ale i niezgodne z przyjętymi regułami składni języka polskiego uznać trzeba byłoby połączenie w przepisie "granicy działki budowlanej" i "odległości nie mniejszej niż 1,5 m" również spójnikiem "lub". Spójnik ten dopuszcza bowiem możliwość współwystępowania tego, o czym oznajmiają łączone wyrażenia. Nie może zaś budzić wątpliwości, że budowa jednego ze wskazanych w przepisie budynków, nie różnicując w tym miejscu ich funkcji, nie mogłaby nastąpić zarówno bezpośrednio w granicy działki, jak i w oddaleniu od niej o co najmniej 1,5 m. Gdyby założeniem prawodawcy było dopuszczenie lokalizacji wyłącznie jednego budynku z wymienionych, jak przyjmują to skarżący, użyta w przepisie powinna zostać więc alternatywa rozłączna (np. spójnik "albo"). Nadane przez organy przepisowi znaczenie nie skutkuje nadmierną ingerencją w sferę prawa własności nieruchomości, uwzględniając, że § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia określa usytuowanie wskazanych budynków wyłącznie w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, co funkcjonalnie uzupełnia funkcję tej zabudowy, a równocześnie istotnie limituje dopuszczalne parametry techniczne tych budynków, co stanowi dalej idące ograniczenie, aniżeli to, które przyjmuje m.in. § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, nie wskazując na maksymalną długość, jak i wysokość budynku możliwego do budowy bezpośrednio w granicy działki.

Powołane przez skarżących stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2013 r. sygn. I OSK 2528/12 oceny tej nie zmienia. Sens zwrócenia przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku uwagi na to, że alternatywa łączna w postaci spójnika "lub" odnosi się do kryteriów, jakie musi spełnić student, żeby otrzymać stypendium rektora dla najlepszych studentów, a nie do różnicowania kategorii tego stypendium jest czytelna w kontekście treści art. 181 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.). Założenia tego nie da się przenieść na zasadzie odpowiedniości na grunt § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia z powodu zupełnie innej konstrukcji przepisu.

Powyższe, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, każe przyjąć, że poddane sądowej kontroli rozstrzygnięcie stanowi wynik prawidłowej wykładni oraz prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Wydaniu zapadłego rozstrzygnięcia towarzyszyła analiza wszystkich kluczowych zagadnień prawnych kształtowanych wymaganiami przepisów prawa budowlanego, co nie pozwala stwierdzić, że decyzja Wojewody [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2019 r. została wydana w sytuacji niewyjaśnienia stronie postępowania zasadności przesłanek, którymi organ postanowił się kierować.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.