Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 835/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1, art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 124, art. 128 ust. 1, 4, art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania pieniężnego z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej A. S. A. z siedzibą [...] kwotę 680 zł /słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi "A" S.A. z siedzibą w [....] (skarżąca Spółka) jest decyzja Wojewody (organ odwoławczy) z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] wydaną w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu pomniejszenia wartości nieruchomości.

Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z [...] lutego 2008 r. L.S. (wnioskodawca) zwrócił się do Starosty [...] (organ I instancji) o ustalenie odszkodowania za szkody powstałe na skutek zdarzeń, o których mowa w art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.).

Decyzją z [...] września 2008 r. nr [...], organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za szkody związane z zajęciem nieruchomości w związku z budową linii energetycznej 110 kV [...], ze względu na brak podstawy prawnej żądania.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej Spółki, organ odwoławczy decyzją z [...] listopada 2008 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z [...] stycznia 2009 r. nr [...], organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za szkody związane z zajęciem nieruchomości w związku z budową linii energetycznej 110 kV [...], ze względu na przedawnienie roszczenia.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej Spółki, organ odwoławczy decyzją z [...] marca 2009 r. nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 385/09 uchylił decyzje organów obu instancji, uznając, że roszczenie o odszkodowanie nie uległo przedawnieniu. Sąd zobowiązał organy do ustalenia, czy przeprowadzenie linii energetycznej wysokiego napięcia przez działkę wnioskodawcy spowodowało zmniejszenie wartości działki, a jeżeli tak, do ustalenia wysokości odszkodowania według zasad przewidzianych przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego.

Decyzją z [...] lutego 2011 r. nr [...], organ I instancji ustalił odszkodowanie pieniężne z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr 803 (dawna 183/3) położonej w Z., obr. ewid. [...], stanowiącej własność wnioskodawcy – na skutek wybudowania napowietrznej linii energetycznej wysokiego napięcia w oparciu o decyzje Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1971 r. (pkt I decyzji); wysokość odszkodowania ustalił na 84.263,00 zł (pkt II decyzji); zobowiązał skarżącą Spółkę do jednorazowej wypłaty ustalonego odszkodowania na rzecz wnioskodawcy w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Spółki, decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 21 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 675/11 oddalił skargę wnioskodawcy na powyższą decyzję.

Decyzją z [...] listopada 2012 r. nr [...], organ I instancji ustalił odszkodowanie pieniężne w wysokości 11.500 zł z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr 803 (dawny nr 183/3) położonej w Z., obr. [...], wskutek wydania decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1971 r. zezwalającej na wybudowanie napowietrznej linii energetycznej wysokiego napięcia 110 Kv [...] (pkt I decyzji); zobowiązał skarżącą Spółkę do jednorazowej wypłaty ustalonego odszkodowania na rzecz wnioskodawcy w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna (pkt II decyzji).

Po rozpatrzeniu odwołań wnioskodawcy oraz skarżącej Spółki, organ odwoławczy decyzją z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Następnie organ I instancji decyzją z [...] lutego 2014 r. nr [...] - odmówił ustalenia odszkodowania.

Po rozpoznaniu odwołania wnioskodawcy, organ odwoławczy decyzją z [...] czerwca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Następnie po rozpoznaniu skargi wnioskodawcy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1041/14 uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd zakwestionował operat rzeczoznawcy majątkowego L.S., który był podstawą wydania obu decyzji, oraz wskazał na konieczność zbadania stanu faktycznego sprawy w zakresie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości na dzień [...] grudnia 1971 r.

Decyzją z [...] listopada 2015 r. nr [...] organ I instancji odmówił ustalenia odszkodowania.

Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy, organ odwoławczy decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [..] organ I instancji:

1) ustalił odszkodowanie pieniężne w wysokości 11.915 zł z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr 803 (dawny nr 183/3) położonej w Z. obręb [...] - wskutek wydania decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1971 r. zezwalającej na wybudowanie napowietrznej linii energetycznej wysokiego napięcia 110 kV [...],

2) zobowiązał skarżącą Spółkę do jednorazowej zapłaty ustalonego odszkodowania na rzecz D.S. i wnioskodawcy w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.

Po rozpoznaniu odwołań wnioskodawcy oraz skarżącej Spółki, organ odwoławczy decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] organ I instancji:

1) ustalił odszkodowanie pieniężne w wysokości 11.915 zł z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr 803 (dawny nr 183/3) położonej w Z. obręb [...] - wskutek wydania decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [....] nr [...] z dnia [...] grudnia 1971 r. zezwalającej na wybudowanie napowietrznej linii energetycznej wysokiego napięcia 110 kV [...],

2) zobowiązał skarżącą Spółkę do jednorazowej zapłaty ustalonego odszkodowania na rzecz Danuty S. i wnioskodawcy w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.

Po rozpoznaniu odwołań D.S. i wnioskodawcy oraz skarżącej Spółki, organ odwoławczy decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 pkt 2 i 3, art. 130 ust. 1, art. 132 ust. 1a i ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.):

1) ustalił odszkodowanie pieniężne w wysokości 44.700 zł z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr 803 (dawny nr 183/3) położonej w Z. obręb [...] - wskutek wydania decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] znak [...] z dnia [...] grudnia 1971 r. zezwalającej na wybudowanie napowietrznej linii energetycznej wysokiego napięcia 110 kV [...],

2) zobowiązał skarżącą Spółkę do jednorazowej zapłaty ustalonego odszkodowania na rzecz D.S. i wnioskodawcy w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji streścił dotychczasowy przebieg postępowania oraz wyjaśnił, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] znak [...] z dnia [...] grudnia 1971 r. zezwalająca na wybudowanie napowietrznej linii energetycznej wysokiego napięcia 110 kV [...] wydana została w oparciu o art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (u.z.t.w.n.). Zgodnie z tym przepisem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej mogło zezwolić na przeprowadzenie m. in. przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej- zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową. W niniejszym przypadku lokalizację szczegółową trasy linii wysokiego napięcia 110 kV [...] zatwierdziła decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1971 r. Za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n, w przypadku poniesienia szkody należało się właścicielowi odszkodowanie (art. 36 ustawy). Odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach powinno być ustalone i wypłacone w terminie 30 dni od powstania strat. Organ podjął działania zmierzające do ugodowego załatwienia sprawy, jednak do ugody między stronami nie doszło.

Organ I instancji wskazał, że organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] maja 2018 r. stwierdził, że podstawą ustalenia wysokości odszkodowania był operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2016 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K.S., zaś decyzja organu I instancji wydana została w dniu [...] grudnia 2017 r., czyli po upływie 12 miesięcy od jego sporządzenia. Organ odwoławczy zalecił zwrócenie się do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego bądź zlecenie sporządzenia nowego.

Organ I instancji podał, że w dniu [...] czerwca 2018 r. rzeczoznawca majątkowy K.S. sporządziła klauzulę aktualizacyjną potwierdzającą aktualność operatu szacunkowego oraz oświadczyła, że nie uległy istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Klauzula ta przesłana została stronom postępowania. W dniu [...] lipca 2018 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło pismo D.S. i wnioskodawcy zawierające ich zarzuty do zaktualizowanej opinii, a także ocenę prowadzonego dotychczas postępowania administracyjnego. Zarzuty te przesłano rzeczoznawcy majątkowemu K.S. w celu szczegółowego odniesienia się do nich i do uwag dotyczących operatu szacunkowego. W piśmie z dnia [...] września 2018 r. rzeczoznawca majątkowy K.S. odniosła się do pisma D.S. i wnioskodawcy, nie wyjaśniając jednak wszystkich wątpliwości stron. Dlatego też organ I instancji ponownie zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o odniesienie się do uwag i zarzutów formułowanych przez D.S. i wnioskodawcę. Dodatkowe pismo zredagowane przez rzeczoznawcę w ocenie organu w dalszym ciągu nie wyjaśniało w sposób dostateczny zarzutów stron. Dlatego też organ I instancji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. powołał zespół biegłych składający się z rzeczoznawców majątkowych, którzy wcześniej sporządzili swoje operaty szacunkowe na potrzeby tego postępowania i zwrócił się o wydanie opinii zespołu biegłych. W piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. rzeczoznawcy tworzący zespół poprosili o zwolnienie ich z obowiązku wykonania kolejnej opinii i powołanie zupełnie innego rzeczoznawcy, który będzie miał świeże spojrzenie na sprawę. W tym samym dniu organ I instancji wystąpił do Prezesa Zarządu [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w [....] z prośbą o wyznaczenie do wykonania opinii w tej sprawie zespołu biegłych składającego się z doświadczonych rzeczoznawców majątkowych. Ponieważ członkowie Stowarzyszenia nie wyrazili chęci udziału w tym postępowaniu, organ I instancji w dniu [...] września 2019 r. ogłosił w Biuletynie Informacji Publicznej zapytanie ofertowe na wykonanie operatu szacunkowego, na które jednak nikt nie odpowiedział. Dopiero na powtórne ogłoszenie z dnia [...] września 2019 r. złożono jedną ofertę. Ostatecznie rzeczoznawca majątkowy M.L. sporządził piątą opinię w tej sprawie. Organ przypomniał, że wcześniej Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska dokonał pomiaru poziomu pól elektromagnetycznych oddziałujących na budynek na działce nr 803. Sporządzono również pomocnicze opinie geodety uprawnionego oraz biegłego z zakresu planowania przestrzennego.

W ocenie organu I instancji operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2019 r. sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego M.L. - zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i z zasadami logiki. Jest on wiarygodnym dowodem w sprawie i stanowi podstawę określenia wysokości odszkodowania. Biegły wyceniał zmniejszenie wartości nieruchomości na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Biegły prawidłowo określił przedmiot wyceny, zastosował podejście porównawcze metodą porównywania parami, porównał nieruchomość wycenianą z nieruchomościami podobnymi. Biegły przyjął, że wybudowana linia energetyczna obciąża nieruchomość i w efekcie zmniejsza jej wartość. Biegły ustalił wysokość zmniejszenia się wartości nieruchomości na skutek wydania decyzji o zezwoleniu na budowę linii energetycznej na kwotę 44.700 zł.

W dniu [...] listopada 2019 r. pełnomocnik skarżącej Spółki wystąpił o wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie, gdyż jego zdaniem wniosek został złożony przez podmiot, który nie może być stroną niniejszego postępowania, albowiem roszczenie odszkodowawcze przysługuje osobom, które zostały wywłaszczone, zaś wnioskodawca nie był właścicielem nieruchomości w dniu [...] grudnia 1971 r., gdy wydano decyzję nr [...] zezwalającą na wybudowanie napowietrznej linii energetycznej wysokiego napięcia 110 kV [...].

W ocenie organu I instancji wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wnioskodawca stał się właścicielem tej nieruchomości z mocy samego prawa - z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych - co jedynie potwierdził wydany w dniu [...] listopada 1972 r. Akt Własności Ziemi, a nieruchomość weszła do majątku wspólnego małżonków.

Następnie organ I instancji przytoczył uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt III CZP 116/09, w której w sposób jednoznaczny stwierdzono, że regulując w art. 36 ust. 1 odszkodowanie należne właścicielowi nieruchomości objęto nim wszelkie straty związane z założeniem i przeprowadzeniem przewodów lub urządzeń, o czym mowa w art. 35 powyższej ustawy, włącznie ze zmniejszeniem wartości nieruchomości - pogorszeniem nieruchomości.

Organ I instancji wskazał, że skoro odszkodowanie za ograniczenie prawa własności zajętej pod budowę linii energetycznej nie zostało dotychczas przyznane, brak jest przeszkód do ustalenia odszkodowania w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 2 i 3 u.g.n., bowiem ustawa ta ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po wejściu jej w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej, jednak trwają dalej. Ponadto przepis art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n nie określał terminu dochodzenia roszczeń odszkodowawczych, oraz nie przewidywał przedawnienia dochodzenia tych roszczeń. Wniosek został złożony pod rządami aktualnie obowiązującej u.g.n., jednakże jest on skutkiem decyzji wydanej na podstawie u.z.t.w.n i dotyczy nieprzedawnionych roszczeń, które mogły być obecnie rozpatrywane na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 2 i 3 u.g.n.

Organ I instancji zwrócił również uwagę, że żadna ze stron nie zgłosiła uwag do sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca Spółka zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 233 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że znajdują one zastosowanie do ostatecznych decyzji wydanych w trybie art. 35 u.z.t.w.n;

b) art. 132 ust. 6 u.g.n poprzez błędne ustalenie, że zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest skarżąca Spółka podczas, gdy wywłaszczenie nastąpiło na rzecz przedsiębiorstwa państwowego [...] w [....], którego skarżąca Spółka nie jest następcą prawnym;

c) art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie także do ograniczenia praw, w sytuacji, gdy literalne brzemiennie przepisu wskazuje jedynie odszkodowanie za pozbawienie praw, w kontekście wyraźnego normatywnego rozróżnienia pojęć: pozbawianie i ograniczenie (art. 112 ust. 2 u.g.n.);

d) art. 129 ust. 5 pkt 3 oraz art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że osobą uprawnioną do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania jest także właściciel nieruchomości, który nieruchomość nabył w drodze darowizny od osoby wywłaszczonej (podmiotu będącego stroną decyzji wywłaszczeniowej).

II. Naruszenie przepisów postępowania, a to:

a) art. 28 w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez niezawiadomienie wszystkich osób będących stronami w sprawie;

b) art. 28 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Po rozpoznaniu odwołania organ odwoławczy decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że podziela ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji, a także uznaje za zasadną argumentację prawną wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowią przepisy u.g.n. Zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n., wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw.

Odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu (art. 128 ust. 4 u.g.n.).

Zgodnie natomiast z art. 129 ust. 5 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu:

1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126;

2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości;

3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Organ odwoławczy podkreślił, że już z ogólnego założenia ustawodawcy (art. 128 u.g.n.) wynika, że wysokość odszkodowania za szkody wynikłe z ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości powinna obejmować dwa elementy: wartość poniesionych szkód (pieniężne wyrównanie zniszczeń) oraz zmniejszenie wartości nieruchomości wskutek, jak w niniejszym przypadku, trwałego usytuowania na niej linii energetycznej.

Organ odwoławczy wskazał, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Wydział Spraw Wewnętrznych, na podstawie art. 35 u.z.t.w.n., decyzją z dnia [...] grudnia 1971 r. nr [...] zezwoliło [...] w [...] na budowę linii energetycznej wysokiego napięcia 110 kV [...] m. in. na działce nr 183/3 stanowiącej własność J.S. W uzasadnieniu stwierdzono, iż [...] w [...] posiada decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny linii wysokiego napięcia 110 kV [...], wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1970 r. Odbiór techniczny wykonanej linii energetycznej nastąpił w dniu [...] października 1976 r. Protokołem zdawczo - odbiorczym środka trwałego z dnia [...] października 1976 r. Nr [...] przekazano linię Zakładowi Energetycznemu w [...] Wnioskodawca nabył prawo własności działki nr [...] Aktem Własności Ziemi z dnia [...] września 1972 r. Nr [...] wydanym przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [....]. Z akt wynika, iż w 1968 r. J.S. (ojciec wnioskodawcy) podarował nieformalną umową darowizny wnioskodawcy działkę nr 183/3. Obecnie działka nr 803 stanowi własność G.S., który nabył ją na postawie umowy darowizny od rodziców – L.i D.S. (akt notarialny z [...] grudnia 2014 r. Rep. A Nr [...]).

Organ odwoławczy wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowi operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2019 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M.L. Biegły ustalił, że na dzień [...] grudnia 1971 r. działka stanowiła grunty rolne położone w miejscowości D. należącej do osiedla Z., który będąc miejscowością o charakterze miejskim nie posiadał praw miejskich. W latach 70-tych XX wieku, obszar pomiędzy miastami S. i Z. stawał się coraz bardziej zurbanizowany. Biegły nadmienił, że pojęcie "gruntu rolnego", w stosunku do przeznaczenia nieruchomości jest niepełne, grunty rolne mogą w stanie rzeczywistym i planistycznym stanowić grunty pod zabudowę mieszkaniową i siedliskową. Biegły wskazał, że należy przyjąć w przedmiotowej sprawie, iż grunt stanowiący działkę nr 183/3 (obecnie nr 803) stanowił grunt przeznaczony pod uprawę rolniczą, jednakże nie należy wykluczać, iż grunt ten w niedługim czasie zostałby przeznaczony pod zabudowę. Do wyceny odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości zostały przyjęte grunty oznaczone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jako grunty przeznaczone pod produkcję rolną, graniczące z gruntami przeznaczonymi w planach pod zabudowę lub graniczące z zabudowaniami. Są to grunty, które na skutek rozwoju urbanistycznego w przyszłości mogłyby stać się gruntami przeznaczonymi pod zabudowę lub spełniać warunki działki na cele budowlane zgodnie z przepisami prawa. Biegły do analizy przyjął transakcje przekraczające okres dwóch lat, z uwagi na cechy nieruchomości podobnych oraz ich ograniczoną ilość. Do obliczeń wybrano transakcje najbardziej wiarygodne i spełniające warunki całkowitej niezależności, odrzucono nieruchomości osiągające ceny najbardziej skrajne i rodzące wątpliwości pod względem atrybutów, które powinna spełniać transakcja rynkowa. Biegły określił: rodzaj rynku - rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych na cele rolne; obszar rynku - powiat sanocki; okres badania cen - od 2016 r. do dnia opracowania operatu. W operacie biegły zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Wskazał, iż służebność obciąża nieruchomość i w efekcie zmniejsza jej wartość. Powierzchnia o ograniczonym sposobie użytkowania jest równa strefie ochronnej napowietrznej linii 110 kV. Powierzchnia dla działki nr 803 została ustalona przez geodetę i wynosi 2.785 m2. Szerokość pasa ochronnego wynosi 40 m. Współczynnik zmniejszenia wartości gruntu w strefie ograniczonego użytkowania biegły przyjął na poziomie 0,90, gdzie 1,00 to wartość gruntu. Grunt w strefie ochronnej napowietrznej linii elektroenergetycznej traci całkowicie możliwość zabudowy kubaturowej, co za tym idzie grunt staje się działką rolną możliwą pod uprawę. Współczynnik współkorzystania biegły przyjął na poziomie 0,05 z uwagi na fakt, iż nad nieruchomością przechodzą tylko linie elektroenergetyczne. Słupy kratownicowe usadowione są na działkach sąsiednich, a cała obsługa i naprawa linii odbywa się z poziomu słupów. Ostatecznie wartość odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr 803 biegły określił na kwotę 44.700,00 zł. Biegły wskazał, iż przy określaniu wartości nieruchomości uwzględniono cechy przedmiotu wyceny, które wpływają na jego wartość użytkową oraz uwzględniono stan prawny i faktyczny gruntu. Oszacowana wartość odszkodowania stanowi równowartość jednorazowego wynagrodzenia za zmniejszenie wartości nieruchomości, na skutek wydania decyzji o zezwoleniu na budowę linii elektroenergetycznej.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie, i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 k.p.a. W szczególności na podstawie art. 80 k.p.a. rozpoznając sprawę organ administracji publicznej ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien więc spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w u.g.n. i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowania nieruchomości.

Oceniając trafność opinii biegłego organ odwoławczy uznał, że mógł być on podstawą do ustalenia odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Analiza treści operatu szacunkowego nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego. Zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia ta jest wiarygodna i odpowiada aktualnie obowiązującym przepisom prawa. Rzeczoznawca majątkowy dokonał wyboru odpowiedniej metody oraz techniki szacowania nieruchomości zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów, organ odwoławczy podkreślił, że wywłaszczenie nastąpiło na mocy art. 35 u.z.t.w.n. Wprawdzie w dacie wystąpienia przez wnioskodawcę z wnioskiem o ustalenie i wypłatę należnego mu odszkodowania, u.z.t.w.n. już nie obowiązywała, lecz w orzecznictwie obecnie nie budzi wątpliwości, że podstawą prawną dochodzenia roszczenia może być przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 aktualnie obowiązującej u.g.n. Przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ww. ustawy, czyli do wszystkich stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył wyroki sądów administracyjnych.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia. Wydanie decyzji w oparciu o art. 35 u.z.t.w.n. prowadziło bowiem do trwałego, a nie wyłącznie czasowego, ograniczenia prawa własności nieruchomości, gdyż sprawia, że jej właściciel ma obowiązek znoszenia stanu faktycznego ukształtowanego przebiegiem urządzeń przez strefę, w której było lub mogło być wykonywane jego prawo. Organ wskazał przy tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 385/09 przesądził, iż art. 129 ust. 5 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na ograniczeniu prawa własności bez ustalenia odszkodowania.

Organ odwoławczy podkreślił również, że wnioskodawca jest osobą uprawnioną do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania. Wprawdzie w decyzji z dnia [...] grudnia 1971 r. wskazano, iż działka nr 183/3 stanowi własność J.S., jednakże zgodnie z Aktem Własności Ziemi z dnia [...] września 1972 r. Nr [...] właścicielem przedmiotowej działki był wnioskodawca. Nabył on własność nieruchomości z dniem [...] listopada 1971 r., z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, a otrzymał ją tytułem nieformalnej darowizny od swego ojca J.S. w 1968 r. Tak więc w dniu wydania decyzji zezwalającej na budowę linii energetycznej był on właścicielem działki, mimo zapisu w decyzji, że stanowi ona własność J.S.

Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem skarżącej Spółki, że wywłaszczenie nastąpiło na rzecz [...] w [...] Jednakże w 1976 r. linię energetyczną przekazano Zakładowi Energetycznemu w [....], którego następcą jest skarżąca Spółka, która tym samym jest zobowiązana do wypłaty odszkodowania.

W ustawowym terminie skarżąca

Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości, zarzucając:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 132 ust. 6 u.g.n poprzez błędne ustalenie, że zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest skarżący podczas, gdy wywłaszczenie nastąpiło na rzecz przedsiębiorstwa państwowego [...]w [...], której skarżąca Spółka nie jest następcą prawnym;

b) art. 233 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że znajdują one zastosowanie do ostatecznych decyzji wydanych w trybie art. 35 u.z.t.w.n;

c) art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie także do ograniczenia praw, w sytuacji, gdy literalne brzmiennie przepisu wskazuje jedynie odszkodowanie za pozbawienie praw, w kontekście wyraźnego normatywnego rozróżnienia pojęć: pozbawianie i ograniczenie (art. 112 ust. 2 u.g.n.);

d) art. 129 ust. 5 pkt 3 oraz art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że osobą uprawnioną do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania jest także właściciel nieruchomości, który nieruchomość nabył w drodze darowizny od osoby wywłaszczonej (podmiotu będącego stroną decyzji wywłaszczeniowej).

II. Naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

a) art. 28 w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez niezawiadomienie wszystkich osób będących stronami w sprawie;

b) art. 28 k.p.a. poprzez przyznanie przymiotu strony skarżącemu, podczas gdy nie jest on następcą prawnym przedsiębiorstwa państwowego [...] w [...], tj. podmiotu na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości stanowiącej własność wnioskodawcy, zgodnie z treścią decyzji z dnia [...] grudnia 1971 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...];

c) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 k.p.a., poprzez uchybienie obowiązkowi podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności niezbadanie i brak jakiejkolwiek oceny relacji podmiotowych związanych z sukcesją pomiędzy [...]w [...] a skarżącą Spółką oraz niezbadanie podstaw nabycia urządzeń przesyłowych posadowionych na nieruchomości wnioskodawcy;

d) art. 28 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania;

e) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i ustalenia właściwej kwoty odszkodowania, w sytuacji w której opinia rzeczoznawcy majątkowego oparta na niewłaściwych podstawach i założeniach szacuje zawyżone odszkodowanie;

f) art. 7, art. 8, art. 11 i art. 12 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w szczególności niepodjęcie przez organ kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz poprzez załatwienie sprawy w sposób niemający na względzie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

g) art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie właściwości instancyjnej tj. brak rozpoznania sprawy w drugiej instancji pod względem merytorycznym i prawnym, a ograniczenie się wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji i to w sposób polegający na powtarzaniu błędów dokonanych przez organ I instancji;

h) art. 130 w zw. z art. 140 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ w zaskarżonej decyzji do zarzutów złożonych w odwołaniu od decyzji organu I instancji i poprzestanie jedynie na faktycznym zatwierdzeniu lakonicznego uzasadnienia przyjętego przez organ pierwszej instancji;

i) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, w sytuacji, w której prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i umorzenie postępowania, względnie uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka podtrzymała swoje stanowisko, że odszkodowanie nie może jej obciążać. Ustawodawca w treści przepisu art. 132 u.g.n. wskazał podmioty odpowiedzialne za zapłatę odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości. Są to m. in. starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki oraz osoby lub jednostki organizacyjne, które uzyskały zezwolenie odpowiednio na założenie lub przeprowadzenie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń. Z treści decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] wynika, że zezwolenie uzyskał Skarb Państwa – [...] Fabryka Autobusów w [...], która nie jest poprzednikiem prawnym skarżącej Spółki, zatem zobowiązanie skarżącej Spółki do jednorazowej wypłaty kwoty 44.700 zł na rzecz wnioskodawcy nastąpiło bez podstawy prawnej. Skarżąca Spółka przytoczyła w tym miejscu postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt I OW 20/10. Zdaniem skarżącej Spółki bez znaczenia przy tym pozostaje późniejsze przekazanie urządzeń innemu podmiotowi, bowiem nie przenosi ono za sobą obowiązku wypłaty odszkodowania. Pozostaje to w wewnętrznym stosunku pomiędzy stronami, które na gruncie prawa cywilnego mogą porozumieć się co do ewentualnych świadczeń wynikających z przeniesienia własności urządzeń.

Skarżąca Spółka podkreśliła, że nie jest następcą prawnym [...] w [....] pod tytułem ogólnym, ani w następstwie przekształceń własnościowych. Natomiast organ administracji publicznej jest zobowiązany zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie będącej przedmiotem postępowania wszczynanego z urzędu lub na żądanie jednej ze stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.). Organ odwoławczy powinien zatem ustalić z urzędu, które osoby będą stronami w postępowaniu administracyjnym wszczynanym z urzędu lub na żądanie jednej ze stron, kierując się w tym względzie przepisem art. 28 k.p.a. i przepisami szczególnymi, a następnie powiadomić te strony o wszczęciu postępowania. Organ ustala osoby będące stronami w sprawie na podstawie żądania strony zawartego we wniosku. Skoro więc wnioskodawca wystąpił z żądaniem wypłaty odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości, a decyzją z dnia [...] grudnia 1971 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 35 u.z.t.w.n., Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] zezwoliło na budowę linii energetycznej Skarbowi Państwa - Przedsiębiorstwu Państwowemu [...] w [...], którego następcą prawnym nie jest skarżąca Spółka, to organ odwoławczy był zobowiązany do ustalenia następcy [...] w [...] i zawiadomienia go o sprawie. Na poparcie stanowiska skarżąca Spółka przytoczyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 358/16.

Skarżąca Spółka zwróciła uwagę, że zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny, sukcesja singularna praw i obowiązków związanych z określonym aktem administracyjnym dokonywana może być wyłącznie w przypadkach, w których prawodawca to wyraźnie przewidział. Brak jednoznacznego przepisu określającego dopuszczalność wyrażania przez organ zgody na sukcesję skutkuje tym, że zgody takiej wyrazić nie można. Wydanie aktu administracyjnego (zazwyczaj decyzji), wyrażającego zgodę na przeniesienie praw i obowiązków bez wyraźnego umocowania, stanowiłoby działanie bez podstawy prawnej, co kwalifikowane jest jako jeden z najcięższych przypadków naruszania prawa, skutkującego nieważnością aktu (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Skarżąca Spółka podkreśliła, że art. 132 ust. 5 u.g.n. reguluje wprost kwestię podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zdarzeniem prawnym rodzącym obowiązek odpowiedzialności odszkodowawczej jest powstanie szkody, związane z momentem pozbawienia podmiotu wywłaszczanego prawa własności nieruchomości (odjęcia prawa własności nieruchomości). Podmiot zobowiązany do świadczenia odszkodowawczego jest z góry określony przepisem art. 132 ust. 5 u.g.n. i nie wymaga ustalenia ex post (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 102/13).

Ponadto skarżąca Spółka zarzuciła, że organ odwoławczy, pomimo podniesionych w treści odwołania zarzutów, uchybił obowiązkowi podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności nie zbadał i nie dokonał jakiejkolwiek oceny relacji podmiotowych związanych z sukcesją pomiędzy [...] w [...] a skarżącą Spółką, jak również dotyczących nabycia urządzeń przesyłowych posadowionych na nieruchomości wnioskodawcy stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, co ma kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie.

Skarżąca Spółka zwróciła uwagę, że wskazany w decyzji z dnia [...] grudnia 1971 r. nr [...] przepis, stanowiący podstawę do posadowienia urządzeń energetycznych na nieruchomości poprzednika prawnego wnioskodawcy, przewidywał szczególnego rodzaju wywłaszczenie. Nie łączyło się ono z obowiązkiem wypłaty odszkodowania, za wyjątkiem wyrównania strat wynikłych bezpośrednio z wykonania decyzji, bądź też związanych ze stratami w zasiewach, uprawach i plonach. Tak określony, wąski zakres roszczeń odszkodowawczych wypływa wprost z treści art. 36 u.z.t.w.n.

Z art. 35 ust. 3 u.z.t.w.n. wynika natomiast, że wywłaszczenie nie jest jedynym i obligatoryjnym sposobem przeprowadzenia posadowienia linii energetycznych. Ma ono miejsce li tylko wówczas, gdy nieruchomość nie nadaje się do dalszego racjonalnego jej użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe. W takiej sytuacji nieruchomość podlega wywłaszczeniu w ogólnym trybie przewidzianym w ustawie, a wywłaszczonemu przysługuje odszkodowanie, o którym mowa w rozdziale 2 u.z.t.w.n. Do wywłaszczenia i odszkodowania objętych tym ogólnym trybem również nie można stosować art. 233 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n.

Skarżąca Spółka stwierdziła, że w niniejszej sprawie mamy jednak do czynienia ze zgoła odmiennym stanem faktycznym. Działka nr 183/3 nie została wywłaszczona na zasadach ogólnych, do których odwołuje się norma art. 35 ust. 3 u.z.t.w.n., lecz w trybie szczególnym. Posadowienie linii energetycznej [...] nie wykluczało bowiem dalszego racjonalnego użytkowania nieruchomości przez właściciela na cele dotychczasowe. Decyzję wydano więc w oparciu o art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n., czyli w ramach tzw. instytucji "szczególnego wywłaszczenia". Skoro tak, to zakres ewentualnego odszkodowania należnego stronie zakreśla art. 36 ustawy, tworzący zamknięty katalog roszczeń. Ani art. 35, ani art. 36 nie mają swoich odpowiedników w u.g.n., a zatem nie sposób uznać, że w niniejszej sprawie na zasadzie art. 233 u.g.n. zastosowanie znajdzie art. 128 ust. 4 odnoszący się do wywłaszczenia i odszkodowania na zasadach ogólnych. W konsekwencji przyjąć należy, że sprawa zezwolenia na posadowienie linii 110 kV relacji [...] została załatwiona w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej, a roszczenie odszkodowawcze nie przysługuje. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca Spółka przytoczył wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 sierpnia 1973 r., sygn. akt II CR 428/73 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 776/10.

Skarżąca Spółka w całości podtrzymała stanowisko, iż uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie u.g.n. oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk nr 1421 złożony w Sejmie 12 marca 2003 r., s. 79), którą dodany został ust. 5 do art. 129, nie pozwala na rozszerzenie tego przepisu na sprawy, w których wywłaszczenie lub nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r. Skarżąca Spółka wskazała przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Po 746/08 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 954/07.

Skarżąca Spółka ponadto wskazała, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wskazał - przyjmując stanowisko organu I instancji za własne, że podstawą materialnoprawną ustalania odszkodowania w sprawach dotyczących wywłaszczeń, w sytuacji gdy decyzja została wydana w czasie obowiązywania u.z.t.w.n., jest przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Organ przy tym w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego będącego podstawą roszczenia zgłoszonego w postępowaniu administracyjnym, natomiast wskazał, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie także do objęcia prawa własności mającego miejsce przed wejściem w życie u.g.n. Skarżąca Spółka zwracając uwagę na niejednolitość orzecznictwa w tym zakresie, wskazała na literalne brzmienie ww. przepisu. Zgodnie z treścią art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. odszkodowanie ustala się gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W tym zakresie skarżąca Spółka wskazała, że ustawa wyraźnie w treści art. 112 ust. 2 u.g.n. wyróżnia pojęcie pozbawienia praw lub ograniczenia praw. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ogranicza przypadki ustalania odszkodowania do pozbawienia praw. A zatem wskazany przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania jeżeli doszło jedynie do ograniczenia prawa własności nieruchomości. Postawienie przeciwnej tezy będące wynikiem wykładni rozszerzającej - przy posługiwaniu się przez ustawodawcę zwrotami zdefiniowanymi wprost w ustawie – zdaniem skarżącej Spółki jawi się jako niedopuszczalne.

Skarżąca Spółka podniosła, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie może stanowić samodzielnej podstawy materialnoprawnej roszczenia o odszkodowanie i musi on być odczytywany łącznie z przepisem art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n. W tym zakresie skarżąca Spółka zwróciła uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 290/11. W kontekście powyższego skarżąca Spółka zwróciła uwagę na systematykę samej ustawy o gospodarce nieruchomościami i pojęcia jakimi posługuje się ustawodawca w poszczególnych przepisach: "wywłaszczony", "poprzedni właściciel", "spadkobierca". Skarżąca Spółka przytoczyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 499/17 po czym stwierdziła, że skoro w treści art. 128 ust. 1 u.g.n. ustawodawca wskazał jedynie osobę wywłaszczoną, pomijając spadkobiercę, czy osobę obdarowaną (a więc inaczej niż uczynił to w treści art. 136 u.g.n.), to jedynym uprawnionym do uzyskania odszkodowania jest sam wywłaszczony, a więc wnioskodawca. Skarżąca Spółka stwierdziła, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy za organem I Instancji wskazał, że wniosek o wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wnioskodawca stał się właścicielem nieruchomości z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Skarżąca Spółka zgodziła się, że własność została nabyta z mocy samego prawa, jednakże nabyta została właśnie wyłącznie własność nieruchomości, a nie całość praw związanych z własnością konkretnej nieruchomości. Skarżąca Spółka przytoczyła następnie kolejny fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2011 r.

Dalej skarżąca Spółka podniosła, że umowy sprzedaży czy darowizny stanowią przejście własności pod tytułem szczególnym (sukcesja singularna), a nie w drodze tzw. sukcesji generalnej. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca Spółka przytoczyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 177/15. Dlatego też w ocenie skarżącej Spółki, nabyta przez wnioskodawcę własność gospodarstwa rolnego stanowiła własność wymienionych w akcie nieruchomości, a nie prawo do ubiegania się o odszkodowanie za zmniejszenie wartości nieruchomości stanowiące odrębne prawo majątkowe.

Skarżąca Spółka przytoczyła również wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 993/19 oraz z dnia 29 maja 2019 roku, sygn. akt I OSK 740/19.

Następnie skarżąca Spółka przytaczając treść art. 61a § 1 oraz art. 28 k.p.a. wskazała, że wnioskodawca we wniosku nie wykazał swojego interesu prawnego, a tym samym nie może zostać uznany za stronę postępowania. W szczególności wnioskodawca w żaden sposób nie udowodnił, że jest następcą prawnym J.S. w zakresie jego uprawnień publicznoprawnych. Takie stanowisko potwierdza przepis art. 128 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Następnie art. 128 ust. 4 w zw. z ust 1 u.g.n. nie pozwala na przyjęcie, że uprawnionymi do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za czasowe ograniczenie prawa własności nieruchomości są każdocześni właściciele tej nieruchomości, a zatem także osoby, które na podstawie tytułu szczególnego nabyły nieruchomość od wywłaszczonego właściciela. Zdaniem skarżącej Spółki z analizy przytoczonej normy prawnej wynika jednoznacznie, że podmiotem posiadającym legitymację prawną do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie jest tylko i wyłącznie "osoba wywłaszczona", w stosunku do której nastąpiło ograniczenie prawa korzystania z nieruchomości, a nie każdy późniejszy właściciel nieruchomości, który nabył i korzystał z nieruchomości w stanie, w jakim znajdowała się ona już po ograniczeniu prawa do korzystania z niej. Dlatego też jedynym prawidłowym rozwiązaniem, jakie powinien podjąć organ I instancji, było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Ponadto skarżąca Spółka wskazując na treść art. 130 ust. 1, ust. 2, art. 134, art. 156 ust. 1 u.g.n. podała, że określenia wartości nieruchomości dokonuje się na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. Jest to kluczowy dowód w postępowaniu. Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, niemniej jednak powinien on dokonać ceny tego dowodu według norm, jakimi rządzi się postępowanie dowodowe. Skarżąca Spółka zaznaczyła, że do oceny operatu szacunkowego, tak jak każdego innego dowodu, zastosowanie ma art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Z przepisów tych wynika, że organ administracji musi wyczerpująco ocenić operat szacunkowy po jego przedłożeniu i w razie powzięcia jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości, podjąć działania zmierzające do ich usunięcia. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań jest zakaz zastąpienia dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości innym dowodem. Skarżąca Spółka wskazała przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1656/96.

Skarżąca Spółka stwierdziła więc, że ograniczenie się tylko do formalnej oceny operatu szacunkowego jest oczywiście niewystarczające. Organy administracji muszą merytorycznie ocenić ten dokument i zdecydować o jego wartości jako dowodu w sprawie, w razie zaś wątpliwości powinny wystąpić do rzeczoznawcy majątkowego o uzupełnienie lub wyjaśnienie sporządzonej wyceny. Przy ocenie opinii biegłego organ administracji publicznej nie może ograniczyć się bowiem do powołania konkluzji zawartej w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić na jakich przesłankach biegły oparł tę konkluzję i skontrolować prawidłowość jego rozumowania. Skarżąca Spółka wskazała, że zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze, które zastosował biegły do oszacowania wartości nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Nieruchomość podobna to - zgodnie z ustawową definicją zawartą w art. 4 pkt 17 u.g.n. - nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Skarżąca Spółka podniosła, iż biegły podczas ustalania wartości nieruchomości - w sposób wadliwy dokonał oceny porównawczej wybranych nieruchomości. Skarżąca Spółka zwróciła się o dokonanie oceny prawidłowości wykonania operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, jednakże organ I Instancji nie dokonał powyższej weryfikacji. Organ odwoławczy - pomimo wskazanych uchybień - również zaniechał powyższej dokonania powyższej czynności, samodzielnie oceniając, iż ostatnia wycena nieruchomości sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego jest prawidłowa i odpowiada wartości rynkowej.

Odnosząc się do powyższego, skarżąca Spółka zarzuciła, że organ odwoławczy uchybił obowiązkowi podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i ustalenia właściwej kwoty odszkodowania, w sytuacji w której opinia rzeczoznawcy majątkowego, mająca istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a oparta na niewłaściwych podstawach i założeniach określa zawyżone odszkodowanie.

Zdaniem skarżącej Spółki, prowadzone postępowanie odbywało się w sposób całkowicie nieproporcjonalny, stronniczy i z naruszeniem zasady równego traktowania czym organy zignorowały zasadę budowania zaufania do organów administracji (art. 8 k.p.a.).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a., skarżąca Spółka wskazała na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2236/17).

Ponadto skarżąca Spółka wskazała na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie sposób doszukać się należytego omówienia i rozstrzygnięcia sprawy, a właśnie jednym z podstawowych obowiązków organów jest takie uzasadnienie swojego stanowiska, aby przekonać stronę o słuszności zapadłego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie odniósł się do twierdzeń zawartych w odwołaniu, że skarżący nie jest następcą prawnym [...] w [...] w zakresie obowiązku zapłaty odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Zarządzeniem z dnia 15 października 2020 r. Przewodniczący Wydziału II tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

W piśmie procesowym z dnia [...] października 2020 r. strona skarżąca oświadczyła, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu niezależnie od oceny zasadności zarzutów w niej podniesionych. Sąd nie będąc związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), wziął bowiem pod rozwagę z urzędu naruszenia prawa, które są konieczną i wystarczającą podstawą do wzruszenia zaskarżonej decyzji.

Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania zostało wszczęte na podstawie wniosku z dnia [...] lutego 2008 r. złożonego przez L.S. i było prowadzone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) w zw. z art. 35 ust. 1 i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (ustawa z dnia 12 marca 1958 r.) oraz w zw. z art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n. i w zw. z art. 124 u.g.n. Na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1971 r. przedsiębiorstwu państwowemu ([...]) zezwolono w trybie art. art. 35 ust. 1 z dnia 12 marca 1958 r. na budowę linii energetycznej WN 110 kV m.in. na działce nr 183/3 (aktualnie działka nr 803). Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. przewidywała w art. 4 i 7, że wywłaszczenie może polegać na całkowitym odjęciu lub na ograniczeniu prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości, a ponadto następuje za odszkodowaniem, którego obowiązek wypłaty ciąży na ubiegającym się o wywłaszczenie. Wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości (art. 128 ust. 4 zd. 3 u.g.n.) w związku z ograniczeniem prawa własności, za które na podstawie art. 36 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie ustalono odszkodowania, było zatem dopuszczalne, zgodnie z treścią art. 129 ust. 3 pkt 5 w zw. z art. 128 ust. 4 i w zw. z art. 124 u.g.n. Potwierdziły to bezpośrednio lub pośrednio wydane w przedmiotowej sprawie prawomocne wyroki tut. Sądu z dnia 28 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Rz 385/09), z dnia 21 listopada 2011 r. (sygn. akt II SA/Rz 675/11) i z dnia 8 stycznia 2015 r. (II SA/Rz 1041/14). Wszelkie zarzuty negujące ocenę prawną wyrażoną w powyższych orzeczeniach podlegają na podstawie art. 170 w zw. z art. 153 p.p.s. oddaleniu jako niedopuszczalne.

W sprawie sporne było, czy w związku z tym, że w momencie wydania decyzji zezwalającej na budowę linii energetycznej ([...] grudnia 1971 r.) organ formalnie wskazał jako jej adresata J.S., podczas gdy przejście prawa własności na ubiegającego się o odszkodowanie L.S. zostało potwierdzone dopiero decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1972 r., można przyjąć, że wnioskodawca (L.S.) był podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania w momencie wydania decyzji [...] grudnia 1971 r. Zagadnienie to – niezależnie od tego, że zostało pośrednio przesądzone przez tut. Sąd cyt. wyżej wyrokami z dnia 21 listopada 2011 r. oraz z dnia 8 stycznia 2015 r. w kierunku legitymacji czynnej wnioskodawcy – należy rozwiązać w sposób uwzględniający, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1972 r. stwierdziła jedynie, że z mocy samego prawa na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych L. S. nabył z dniem [...] listopada 1971 r. prawo własności nieruchomości obejmującej działkę nr 183/3, co oznacza, że w dniu wydania decyzji [...] grudnia 1971 r. wnioskodawca był już właścicielem powyższej nieruchomości (sprawa nieformalnej darowizny z 1968 r. nie ma znaczenia dla oceny sukcesji ustawowej roszczenia o ustalenie odszkodowania).

Strona skarżąca podniosła również zarzut braku legitymacji biernej w sprawie o ustalenie odszkodowania. Zarzut ten podlega oddaleniu nie tylko z tej racji, że w ramach wiążącej oceny prawnej tut. Sąd w kolejnych, cyt. wyżej wyrokach nie zakwestionował podmiotowego zakresu obowiązku odszkodowawczego strony skarżącej, lecz również z tego powodu, że zgodnie z protokołem zdawczo-odbiorczym środka trwałego z dnia [...] października 1976 r. sporna linia elektroenergetyczna została przekazana między przedsiębiorstwami państwowymi, które zgodnie z ówcześnie obowiązującą zasadą jednolitej własności państwowej reprezentowały niepodzielnie Państwo. Powyższy protokół stał się podstawą zarządu (a następnie nabycia prawa własności) przez Zakład Energetyczny w R., którego następca prawnym w tym zakresie jest strona skarżąca.

Dla końcowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotna okazała się natomiast pominięta przez kontrolowane organy oraz stronę skarżącą oraz nieobjęta wynikającą z wyroku tut. Sądu z dnia 8 stycznia 2015 r. oceną prawną okoliczność zawarcia przez wnioskodawcę L. S. i jego żonę (D. S.) umowa darowizny z dnia [...] grudnia 2014 r., na mocy której ww. przenieśli własność spornej nieruchomości (działki nr 803) na rzecz G.S. Z chwilą zawarcia powyższej umowy wnioskodawca (L. S.) utracił legitymację do uzyskania odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości (art. 128 ust. 4 zd. 3 u.g.n.) w związku z ograniczeniem prawa własności, za które na podstawie art. 36 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie ustalono odszkodowania. Okoliczność tę powinny były uwzględnić organy orzekające ponownie w administracyjnym toku instancji, po wydaniu przez tut. Sąd wyroku z dnia 8 stycznia 2015 r. w sprawie o sygn. II SA/Rz 1041/14. W powyższej sprawie sądowej przedmiotem kontroli były bowiem decyzje organów z dnia [...] lutego 2014 r. i z dnia [...] czerwca 2014 r., a więc orzeczenia wydane jeszcze przed zawarciem umowy darowizny z dnia [...] grudnia 2014 r. Nie było zatem podstaw do ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości spornej nieruchomości na rzecz L.S. i D.S. jako byłych właścicieli. Uzasadnione jest stanowisko, zgodnie z którym odszkodowanie, o którym mowa w art. 129 ust. 3 pkt. 5 w zw. z art. 128 ust. 4 i w zw. z art. 124 u.g.n. oraz w zw. z art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., może zostać ustalone jedynie na rzecz podmiotu wywłaszczonego na podstawie tej ostatniej ustawy (por. art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.) albo następcy prawnego tego podmiotu pod tytułem ogólnym (np. spadkobiercy). Nie jest natomiast dopuszczalne ustalenia powyższego odszkodowania na rzecz syngularnego następcy prawnemu podmiotu wywłaszczonego (np. obdarowanego lub kupującego). Stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2020 r., I OSK 3326/19; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 lipca 2020 r., II SA/Po 978/19; wyrok NSA z dnia 11 października 2018 r., I OSK 2899/16). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono nawet bardziej restryktywne podejście, zgodnie z którym przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. "odnosi się do osób wywłaszczonych, będących adresatami decyzji wydanych w okresie minionym. (...). W przypadku praw o charakterze publicznoprawnym musi bowiem istnieć podstawa prawna wskazująca na przejście tego prawa na następców prawnych (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2018 r., I OSK 4191/18). Na przykład z mocy przepisów szczególnych – przysługują spadkobiercom (prawo dotyczące żądania zwrotu nieruchomości – art. 136 ust. 2 i 3 u.g.n. lub prawo do potwierdzenia rekompensaty – art. 3 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, (...). Natomiast, odszkodowanie, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., jest odszkodowaniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu." (zob. wyrok NSA z dnia 28 maja 2019 r., I OSK 993/19).

Niezależnie zatem od przyjęcia bardziej albo mniej restryktywnego stanowiska, nie ulega zatem wątpliwości, że po dniu 4 grudnia 2014 r. odszkodowanie, o którym mowa w art. 129 ust. 3 pkt. 5 w zw. z art. 128 ust. 4 i w zw. z art. 124 u.g.n. oraz w zw. z art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., nie mogło zostać ustalone na rzecz szczególnego następcy prawnego wywłaszczonego wnioskodawcy (L. S.), to jest na rzecz obdarowanego G. S.

Mając na względzie powyższe argumenty i konkluzje, należało uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (punkt pierwszy wyroku) oraz zasądzić na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (punkt drugi wyroku).

Ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przeprowadzonej wyżej analizy prawnej (art. 153 p.p.s.a.), pozwalając organowi odwoławczemu na wykonanie reformatoryjnej kompetencji orzeczniczej.