Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 570/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant referent Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2017 r. sprawy ze skargi W.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zakażoną decyzją nr [...] z [...] stycznia 2017 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO, organ odwoławczy) na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm. dalej "k.p.a.") oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659), po rozpatrzeniu wniesionego przez W. N. (dalej: strona, skarżący) odwołania, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] (dalej: Prezydent, organ I instancji) z [...] czerwca 2016 r., nr [...]zezwalającą skarżącemu: na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rejonie ul. [...] o powierzchni 47,20 m2 pod kiosk handlowy w okresie od 1 stycznia 2016r. do 31 sierpnia 2016 r. (w pkt I) oraz odmawiającą jemu zajęcia odcinka ww. pasa drogowego w okresie od 1 września 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. (w pkt II).

Powyższe rozstrzygnięcie wydano w oparciu o następujące ustalenia:

W. N. zajmował pas drogowy drogi powiatowej

ul. [...] w rejonie ul. [...] w [...] pod kiosk handlowy o powierzchni 47,20 m2 na podstawie decyzji nr [...]z [...] października 2015 r., której termin ważności ustalony został do dnia 31 grudnia 2015r. W dniu [...] grudnia 2015 r. do organu I instancji wpłynął wniosek skarżącego o wydanie zezwolenia na lokalizację w ww. pasie drogi powiatowej kiosku handlowego o łącznej powierzchni 47,20 m2, w którym skarżący wystąpił o zajęcie pasa drogowego na kolejny okres od 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2016 r.

Decyzją z [...] czerwca 2016 r. Prezydent [...], po rozpoznaniu ww. wniosku,

na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 oraz art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, ust. 3,

ust. 8 i ust. 13 oraz art. 40d ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 z późn. zm., dalej: u.d.p.) oraz art. 104 k.p.a., wyraził zgodę na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej we wskazanej powyżej lokalizacji w celu funkcjonowania kiosku handlowego o powierzchni 47,20m2, w terminie od 1 stycznia 2016 r. do 31 sierpnia 2016 r. oraz odmówił zajęcia tego pasa drogowego w okresie od 1 września 2016 r. do 31 grudnia 2016 r.

W uzasadnieniu, organ I instancji rozważał kwestię związaną z wystąpieniem w odniesieniu do lokalizacji kiosku skarżącego "przypadku szczególnie uzasadnionego" w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p.. Argumentował, że takiej szczególnej okoliczności nie mógł stanowić fakt, iż skarżący otrzymywał uprzednio zezwolenia zarządu dróg na funkcjonowanie kiosku handlowego w pasie drogowym. Na każdy kolejny okres bowiem konieczne jest ustalenie, czy umieszczenie obiektu handlowego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. Organ I instancji wskazał przy tym, że rozpoznając wniosek z [...] grudnia 2015 r. również badał te okoliczności. Zaznaczył nadto, że z biegiem lat sytuacja w pasie drogowym ul. [...] w rejonie ul. [...] uległa zmianom. Następnie Prezydent, powołując się na art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 39 ust. 3 u.d.p. wyjaśnił, dlaczego zezwolił na umieszczenie kiosku handlowego we wskazanej powyżej lokalizacji, w terminie od 1 stycznia do 31 sierpnia 2016 r., wskazując na czas niezbędny do usunięcia obiektu z pasa drogi, w celu realizacji inwestycji polegającej na zagospodarowaniu omawianego odcinka pasa drogowego, w którym zarządca drogi zamierza przeprowadzić modernizację polegającą na budowie drogi rowerowej i chodnika oraz montażu stojaków rowerowych. Podkreślił, że obiekty takie służą obsłudze uczestników ruchu drogowego i związane są z funkcją drogi, a organ działając w ramach własnych kompetencji realizuje cele nadrzędne, jakimi są zadania mające na uwadze interes społeczny, który ma w tym przypadku pierwszeństwo przed interesem skarżącego.

Skarżący odwołał się od ww. decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 39 ust. 3 u.d.p., poprzez zaniechanie przez organ dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, co skutkowało błędem w ustaleniach faktycznych, poprzez stwierdzenie, że:

- nie istnieje w sprawie szczególna okoliczność dla wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rejonie ul. [...], mimo że pas ten był zajęty przez wiele lat, kiosk handlowy skarżącego jest użyteczny i potrzebny mieszkańcom rejonu ww. ulic, służy obsłudze uczestników ruchu drogowego i jest związany z funkcją drogi;

- istniejący kiosk handlowy może zakłócać wykonywanie zadań zarządcy drogi, podczas gdy kiosk ten, jak wskazano powyżej, służy obsłudze mieszkańców, uczestników ruchu drogowego i jest ścisłe związany z funkcją drogi;

- istnienie kiosku w ww. pasie ruchu koliduje z interesem społecznym, podczas gdy

z wyżej wskazanych powodów jest inaczej;

- realizacja zamierzeń zarządcy drogi będzie możliwa jedynie po usunięciu z pasa drogowego omawianego kiosku, podczas gdy nie jest to prawdą, a na obecnym etapie modernizacji omawianego terenu, możliwe jest i jak najbardziej pożądane takie zagospodarowanie terenu, by wpisać kiosk w krajobraz tego rejonu;

- okres od dnia otrzymania zaskarżonej decyzji do 31 sierpnia 2016 r. jest okresem wystarczającym na usunięcie z pasa drogowego omawianego kiosku, podczas gdy, zdaniem skarżącego, nie jest to okres wystarczający na tego rodzaju przedsięwzięcie, co dodatkowo podważa zaufanie skarżącego do władzy publicznej, a więc narusza art. 7 k.p.a.

W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie decyzji w części, tj. co do pkt II i w tym zakresie orzeczenie zezwolenia na zajęcie wnioskowanego odcinka pasa drogowego drogi powiatowej na okres od 1 września 2016 r. do 31 grudnia 2016 r.

W uzasadnieniu skarżonej decyzji SKO wyjaśniło, że z art. 39 ust. 1 u.d.p. wynika generalny zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, czy umieszczania urządzeń niesłużących drodze i infrastrukturze z nią związanej. Wyjątek, określony w art. 39 ust. 3 u.d.p. w odniesieniu do obiektów budowlanych czy urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, wymaga wykazania, że lokalizacja takiego obiektu/urządzenia w pasie drogowym stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Zatem zezwolenie na tę lokalizację oraz zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod taki obiekt, na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto gdy jego umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Organ odwoławczy ponownie podkreślił, że zezwolenie takie ma charakter czasowy, wobec czego w sprawie o zezwolenie na lokalizację obiektu w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy lokalizacja ta stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p.

W ocenie SKO, wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej z uwagi na fakt - jak podniósł w odwołaniu skarżący - pawilon wpisany jest od lat w to miejsce/lokalizację oraz że jest on użyteczny i potrzebny okolicznym mieszkańcom oraz że jest miejscem pracy, nie stanowi szczególnych okoliczności, o których mowa w ustawie o drogach publicznych, które uzasadniałyby odstąpienie od ustawowej zasady priorytetu bezpieczeństwa w ruchu drogowym i bezwzględnej ochrony pasa drogowego. Zgoda na umieszczenie kiosku handlowego powinna być zatem poprzedzona wykazaniem przez wnioskodawcę (skarżącego), że konkretny obiekt budowlany (kiosk handlowy) w konkretnym miejscu nie zagrozi bezpieczeństwu drogowemu, a jego umieszczenie jest uzasadnione, tym bardziej biorąc pod uwagę fakt planowanej modernizacji tego odcinka drogi. Organ odwoławczy podkreślił, iż pas drogowy ze swojej istoty nie służy do prowadzenia działalności gospodarczej, ma być wykorzystywany dla potrzeb ruchu i postoju pojazdów, ruchu pieszego oraz dla potrzeb zarządzania drogami. Jednocześnie, z analizy zgromadzonego w sprawie materiału znajdującego się w aktach sprawy wynikało, że planowane jest przeprowadzenie modernizacji tego odcinka pasa drogowego i w tym celu zasadnym było rozpoczęcie procedury prowadzącej do usunięcia pawilonów handlowych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesioną na powyższą decyzję SKO, strona sformułowała zarzuty naruszenia:

I. przepisów postępowania mających istoty wpływ na wynik sprawy tj.:

a/ art. 6 art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącego o konieczności uzasadnienia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, które to naruszenie skutkowało utrzymaniem przez organ II instancji w mocy wadliwej decyzji, bowiem organ administracji publicznej powinien działać na podstawie przepisów prawa, a postępowanie powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej,

b/ art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 3 u.d.p. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie prowadzącą do nieprawidłowego uznania, że skarżący nie uzasadnił swojego wniosku o wydanie zezwolenia, podczas gdy na etapie postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji skarżący wyczerpująco wskazał uzasadnienie swojego wniosku oraz wskazał, na czym według niego polega szczególnie uzasadniony przypadek zlokalizowania w pasie drogowym pawilonu, podkreślając, że kiosk jest użyteczny

i potrzebny mieszkańcom rejonu, służy on obsłudze uczestników ruchu drogowego

i jest związany z funkcją drogi, podczas gdy okoliczności wskazane przez skarżącego uzasadniają odstąpienie od ustawowej zasady priorytetu bezpieczeństwa w ruchu drogowym i stanowią szczególe okoliczności, o których mowa powyżej,

c/ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 3 u.d.p. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie prowadzącą do nieprawidłowego uznania, że podstawą dla wydania decyzji odmownej jest planowana budowa drogi rowerowej i chodnika oraz montaż stojaków rowerowych, podczas gdy istniejący pawilon bez problemu może zostać uwzględniony w planie ścieżki rowerowej, a umiejscowienie kiosku w pasie drogowym da się pogodzić

z planowaną modernizacją tego terenu,

d/ art. 8, art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w treści zaskarżonej decyzji do okoliczności powoływanych przez skarżącego

w postępowaniu odwoławczym, tj. do tego, że okres od dnia otrzymania zaskarżonej decyzji organu I instancji (pod koniec czerwca 2016 r.) do dnia 31 sierpnia 2016 r. jest okresem niewystarczającym na usunięcie z pasa drogowego kiosku,

e/ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie prawidłowego uzasadnienia decyzji

z uwzględnieniem wyjaśnienia skarżącemu, czym w ocenie organu są "szczególne okoliczności" o których mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., będące uzasadnionymi przypadkami lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam,

II. przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 39 ust. 3 u.d.p. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że prowadzenie działalności gospodarczej w postaci kiosku handlowego oraz okoliczności: pawilon wpisany w lokalizację od lat, służy obsłudze uczestników ruchu drogowego, jest związany z funkcją drogi, jest użyteczny i potrzebny okolicznym mieszkańcom oraz jest miejscem pracy, nie stanowią szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu tego przepisu, pozwalającego na wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej, podczas gdy w świetle poszczególnych unormowań u.d.p. należy przyjąć, że powyższe okoliczności stanowią podstawę do zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a obiekt nie będzie powodował niszczenia lub uszkodzenia drogi oraz jej urządzeń lub zmniejszenia jej trwałości, czy też zagrożenia bezpieczeństwu ruchu drogowego, a działalność prowadzona w obiekcie przyczyni się do rozwoju gospodarki, wesprze funkcje drogi oraz stworzy nowe miejsca pracy.

Wobec tak postawionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w całości oraz decyzji Prezydenta [...] w części pkt II i zobowiązanie przez Sąd organu do wydania decyzji w przedmiocie wyrażenia skarżącemu zgody na zajęcie pasa drogowego we wskazanej lokalizacji od 1 września 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. oraz określenia opłaty z tytułu tego zajęcia.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął argumentację na poparcie sformułowanych wyżej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać, że skarga jest niezasadna.

Jednocześnie należy zauważyć, że choć skarżący zaskarżył decyzję SKO w całości, to w rzeczywistości nie podzielił stanowiska organu odwoławczego utrzymującego w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta odmawiające zajęcia pasa drogowego w okresie od 1 września 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. (pkt II decyzji pierwszoinstancyjnej).

Należy zauważyć, że prawne wywody skargi zmierzają do wykazania, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", pozwalające zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p. na wydanie skarżącemu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu posadowienia (dalszego usytuowania) w nim kiosku handlowego.

Zgodnie z brzmieniem art. 39 ust. 1 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis jedynie przykładowo wskazuje rodzaje zabronionych w pasie drogowym działań, wymieniając wśród nich m.in. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1 cyt. artykułu). Niewątpliwie kiosk czy pawilon handlowy stanowią obiekty budowlane niezwiązane z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, a zatem ich posadowienie w pasie drogowym - co do zasady - objęte jest zakazem wynikającym z treści tego przepisu. Prawną podstawę umieszczenia (posadowienia) w pasie drogowym urządzenia bądź obiektu budowlanego niezwiązanego z drogą i jej zadaniami, jakim jest kiosk handlowy, stanowi jedynie art. 39 ust. 3 u.d.p. W przepisie tym ustawodawca sformułował wyjątek od przedstawionej wyżej zasady, stwierdzając, iż tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydanym w formie decyzji administracyjnej. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że decyzje administracyjne wydawane na jego podstawie mają charakter uznaniowy. Wprawdzie decyzja w tym przedmiocie pozostaje pod kontrolą sądowoadministracyjną, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem Sąd bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając natomiast w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega, czy przy podjęciu decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 k.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowane były konstytucyjne zasady legalizmu i równości wobec prawa. Ponadto, zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle stosowanych przepisów prawa materialnego.

Przy tym przepis art. 39 ust. 3 u.d.p., dopuszczając wyjątek od zasady zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, posługuje się zwrotem "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Jest to pojęcie nieostre, stanowiące klauzulę generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się takim zwrotem, prawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo uwypukla i podkreśla wyjątkowy charakter regulacji. Jednakże z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych, użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego jest w pełni uzasadnione. W ocenie nauki prawa, "nieostrość nazw (jako szczególny przejaw ich niedookreśloności) nie jest traktowana w tekście prawnym jako wada. Wręcz przeciwnie - może być z powodzeniem stosowana jako świadomie przyjęty środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego" (S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 280).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela pogląd wyrażony już w orzecznictwie, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, iż zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", pozwalający na wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Natomiast obowiązkiem organu orzekającego jest ustalenie zaistnienia tejże przesłanki i jej ocena (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2008 r. o sygn. akt II GSK 499/08 i z dnia 25 listopada 2008 r. o sygn. akt II GSK 524/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem zarzut skargi dotyczący niepouczenia przez organy skarżącego o konieczności uzasadnienia złożonego wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a tym samym naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, Sąd uznał za bezzasadny. Nadto skarżący w trakcie postępowania był pouczony przez organ I instancji o możliwości zapoznania się z dokumentacją i wypowiedzenia się (por. pismo Prezydenta z dnia [...] grudnia 2015 r. w aktach adm.). Miał więc możliwość przedstawienia swoich argumentów, czego jednak nie uczynił.

Samo pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku", bliżej nieokreślone przez ustawodawcę w świetle poszczególnych unormowań ww. ustawy o drogach publicznych, pozwala przyjąć, że właściwy w sprawie zarządca drogi jest zobowiązany do oceny, czy zajęcie pasa drogowego na lokalizację niedozwolonego - co do zasady - urządzenia czy obiektu budowlanego jest dopuszczalne, tzn. czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub naruszać zadań organu zarządzającego drogą m.in. jego obowiązku zapewnienia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego, a więc warunków, w jakich odbywa się ruch drogowy, tak ze względu na jakość dróg, liczbę ich użytkowników czy choćby określone dla danych dróg przepisy drogowe. W przypadku stwierdzenia, iż usytuowanie obiektu budowlanego czy urządzenia pozakomunikacyjnego w pasie drogowym może zagrażać np. bezpieczeństwu ruchu drogowego czy jego organizacji, organ zobowiązany do zapewnienia warunków dla bezpiecznego ruchu drogowego odmówi wydania zezwolenia. Należy przy tym podnieść, że klauzula wprowadza ta wprowadza rygorystyczne kryterium pozwalające na odstępstwo od zasady wyrażonej w ust. 1 – mówi bowiem o "szczególnie uzasadnionych przypadkach"

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ w pełni zasadnie odmówił skarżącemu wydania zezwolenia na dalsze zajęcie fragmentu pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rejonie [...] o powierzchni 47,20 m2 pod kiosk handlowy w okresie od dnia 1 września 2016 r. do 31 grudnia 2016 r., wskazując na planowaną przebudowę/modernizację tego odcinka pasa drogowego, polegającą na budowie drogi rowerowej i chodnika oraz montażu stojaków rowerowych. W takiej sytuacji istotnie nie było możliwe dalsze zajmowanie przez kiosk handlowy - należący do skarżącego – ww. fragmentu pasa drogowego na potrzeby niezwiązane

z organizacją ruchu drogowego. Jednocześnie skarżący w ocenie Sądu nie wykazał, by dalsze funkcjonowanie jego kiosku w ww. miejscu było podyktowane szczególnie uzasadnionym przypadkiem. Zarówno wniosek skarżącego z [...] grudnia 2015 r., odwołanie z [...] lipca 2016 r., jaki i sama skarga do Sądu, nie zawierają motywacji, która wskazywałaby na potrzebę funkcjonowania kiosku handlowego, a tym samym umożliwiały organowi odstąpienie od generalnego zakazu i potraktowanie prośby skarżącego w kategoriach szczególnie uzasadnionego przypadku. Jak już zostało zaznaczone, to na skarżącym jako wnioskodawcy spoczywał ciężar wykazania,

że w okolicznościach faktycznych sprawy jego wniosek wymagał potraktowania go jako szczególnie uzasadniony przypadek. Za takie nie mogły zostać uznane argumenty odwołania i skargi, iż pawilon (kiosk) wpisany jest od lat w ww. lokalizację oraz że jest on użyteczny i potrzebny okolicznym mieszkaniowcom, bowiem interes skarżącego w prowadzeniu działalności gospodarczej oraz wynikające z tego korzyści, w tym akcentowany charakter tej działalności, jako pozaprawne okoliczności nie mogły być przy rozstrzyganiu sprawy brane pod uwagę, ponieważ przepisy ustawy o drogach publicznych, regulujące zagadnienie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nie przewidują tego rodzaju okoliczności, jako przesłanek pozytywnego rozpatrzenia wniosku.

Obowiązkiem organu – z którego wywiązał się prawidłowo - było wyważenie gradacji indywidualnego interesu skarżącego i ustalenie, czy należy przyznać mu prymat i wnioskowaną zgodę wydać, czy też, mając na względzie interes społeczny –budowę drogi rowerowej, jako celu nadrzędnego i związanego ze zwiększeniem bezpieczeństwa w ruchu drogowym (art. 4 pkt 1 i art. 39 ust. 1 u.d.p.)- tej zgody odmówić.

W zgromadzonym materiale dowodowym, w aktach administracyjnych znajduje się pismo z [...] grudnia 2015 r. (k. 2 akt adm.), informujące o zmianie zagospodarowania terenu we wskazanych w nim lokalizacjach, w tym m.in. na ul [...] w rejonie ul [...] oraz wskazujące na zasadność wszczęcia procedur prowadzących do usunięcia znajdujących się tam pawilonów. Jednocześnie z pisma Wydziału Zrównoważonej Mobilności z [...] marca 2016 r. (k. 5 akt adm.) wynika, że [...] marca 2016 r. została zawarta umowa dla realizacji opracowania dokumentacji projektowej dla zadania na "Remont drogi dla rowerów wzdłuż ciągu ulic [...]- [...] na odcinku od ul. [...]do al. [...]" i koniecznym będzie wykonanie korekty istniejącej drogi dla rowerów w rejonie skrzyżowania ul. [...] i ul. [...] w rejonie przystanku autobusowego [...]- przesunięciem jej bliżej jezdni wraz przebudową chodnika, zieleni urządzonej oraz istniejącego zagospodarowania.

Analiza zgromadzonego w sprawie materiału wskazała, że organ (zarządca drogi) słusznie skonstatował, że realizacja jego zamierzeń będzie możliwa jedynie po usunięciu z pasa drogowego kiosku handlowego należącego do skarżącego. Termin na używanie pasa drogowego (w tym przypadku na usunięcie kiosku) w terminie do 31 sierpnia 2016 r. wydawał się wystarczający według organu. Dlatego generalnie wydana decyzja była prawidłowa. Słusznie w niej przyjęto, że budowa drogi rowerowej, chodnika oraz montaż stojaków rowerowych służą obsłudze uczestników ruchu drogowego i związane są z funkcją drogi, a zatem są realizacją zadań wynikających z zakresu jego kompetencji jako zarządcy drogi i mają na celu zapewnienie/poprawę bezpieczeństwa użytkowników dróg, szerzej interesu społecznego, który jest nadrzędny nad interesem jednostki (skarżącego).

Jednocześnie termin na usunięcie kiosku wydawał się realny, gdyby organ niezwłocznie rozpoznał odwołanie strony. Owszem, nie ulega wątpliwości, że w przypadku decyzji opartych na art. 39 i 40 u.d.p. mają one charakter czasowy. Ale zx drugiej strony, gdy pas drogowy zajmowany jest za zgodą tego samego organu od wielu lat i decyzja wyrażająca zgodę, nie na cały wnioskowany okres, nie jest ostateczna, to doszło do kolizji, to zachowanie skarżącego mogło znajdować oparcie w art. 8 i art. 16 k.p.a.

Mimo przedłużającego się postępowania odwoławczego skarżący dobrowolnie usunął z pasa drogowego sporny kiosk, co oznacza, że podporządkował się decyzji pierwszoinstancyjnej i zaakceptował brak możliwości dalszego funkcjonowania jego obiektu w pasie drogowym. Informację o tym uzyskał SKO w trakcie postępowania odwoławczego (vide pismo Prezydenta do SKO z [...] stycznia 2016 r.).

Reasumując, wydane w sprawie decyzje odpowiadają prawu. Podstawa prawna rozstrzygnięcia wynika z obowiązującego prawa materialnego, nie została więc naruszona zasada praworządności, określona w art. 6 k.p.a. Nie można też organom zarzucić nierespektowania wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Sprawę rozstrzygnięto bowiem po zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego (art. 77 i art. 80 k.p.a.). Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1 k.p.a., w szczególności decyzja zawiera uzasadnienie prawne i faktyczne skonstruowane zgodnie z tym przepisem. Stan faktyczny opisany w decyzji nie wymagał czynienia dodatkowych ustaleń. Natomiast w uzasadnieniu prawnym przytoczono przepisy prawa i wyjaśniono podstawy prawne decyzji. Z kolei sam fakt, że skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem orzekających organów, nie przesądza o tym, iż w sprawie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów. Jakkolwiek uznaniowość w tego typu sprawach nie może być wyrazem dowolności organu w podejmowaniu decyzji, to jednak Sąd nie dostrzegł przekroczenia granic uznania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy podjęte w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle prawa materialnego, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

Kierując się powyższym na mocy art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.