Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1315/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 1315/12

U Z A S A D N I E N I E

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu" decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez spółkę M. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej "skarżącą") od decyzji Prezydenta W. (dalej "Prezydenta") z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], wydanej w przedmiocie ustalania warunków zabudowy, utrzymało decyzję Prezydenta w mocy.

II. Zaskarżona decyzja SKO zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy:

1. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Prezydent ustalił na wniosek spółki M. sp. z o.o. (dalej "wnioskodawcy") warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku biurowego z częścią handlowo – usługową i zadaszeniem pasażu oraz niezbędnej infrastruktury i wjazdów, na działce nr ew. [...] w obrębie [...] oraz na części działek nr ew.[...], [...] i [...] w obrębie [...] (rozszerzenie pod infrastrukturę techniczną i wjazdy), przy ulicy [...] , na terenie [...] U. w W. (dalej odpowiednio "planowana inwestycja" oraz "teren inwestycji").

2. Skarżąca wniosła od SKO odwołanie od decyzji Prezydenta, podnosząc że przyj jej wydaniu doszło do następujących uchybień: wadliwe wyznaczeni linię zabudowy planowanej inwestycji, wadliwie ustalono wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, nie określono minimalnej ilości miejsc parkingowych, nie zawarto w analizie obszaru, na którym znajduje się teren inwestycji, aktualnych danych odnośnie stanu zagospodarowania tego terenu.

III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. odwołanie skarżącej od decyzji Prezydenta, SKO utrzymało decyzję Prezydenta w mocy.

Uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie, SKO wskazało w szczególności, co następuje:

1. Ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji nastąpiło z poszanowaniem przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn. zm.) oraz przepisów, dalej "ustawy o planowaniu" oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1588) - dalej "rozporządzenia". Zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie.

2. Granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w zgodzie z wytycznymi wskazanymi w przepisie §3 ust.2 rozporządzenia. Analiza funkcji i cech zabudowy tego obszaru została przeprowadzona prawidłowo.

3. Linia zabudowy planowanej inwestycji została wyznaczona prawidłowo, na podstawie przepisu §4 ust.4 rozporządzenia.

4. Wskaźnik powierzchni planowanej inwestycji do powierzchni zabudowy został wyznaczony prawidłowo na podstawie przepisu §5 ust.2 rozporządzenia.

5. Organ I instancji określił w sposób prawidłowy wymagania w zakresie ilości miejsc parkingowych niezbędnych dla planowanej inwestycji, opierając się na ustaleniach poczynionych w tym zakresie w projekcie normatywu parkingowego dla W., w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania W., stanowiącym materiał dowodowy w sprawie. Jednocześnie wskazać należy, że zagadnienia tego rodzaju rozstrzygane są na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

IV. Skarżąca wniosła do Sądu skargę na zaskarżoną decyzję, podtrzymując i uzupełniając zarzuty sformułowane w postępowaniu administracyjnym.

Stosownie do powyższego, skarżąca podniosła w szczególności, co następuje:

Realizacja planowanej inwestycji pociągnie za sobą ograniczenie możliwości skarżącej inwestowania na własnym gruncie, naruszy zasady dobrego sąsiedztwa oraz spowoduje pogorszenie warunków zamieszkania na działkach sąsiednich.

Mapa, w oparciu o którą przeprowadzono analizę funkcji i stanu zagospodarowania w otoczeniu terenu inwestycji nie uwzględnia budynku mieszkaniowo – usługowego, wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę z 2010 r. Jest to budynek położony na działce, przylegającej bezpośrednio do terenu inwestycji. Pominięcie tego obiektu przy przeprowadzeniu analizy podważa jej rzetelność, albowiem w świetle zasady dobrego sąsiedztwa poszczególne parametry tego budynku winny były stanowić element danych, niezbędnych wyznaczenia parametrów dla planowanej inwestycji.

Inwestor zaniżył liczbę miejsc parkingowych, aby uniknąć obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (§3 ust.1 pkt 52b i pkt 53 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć, mogących znacząco oddziaływać na środowisko ...). Inwestor wskazał we wniosku 298 miejsc parkingowych, tj. o dwa miejsca poniżej poziomu, z osiągnięciem którego łączy się powstanie obowiązku, o którym mowa powyżej (300 miejsc). Mając na uwadze łącznie: parametry inwestycji oraz obowiązujące normatywy parkingowe dla W. liczba miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji powinna być nie niższa niż 350.

Wskaźnik powierzchni zabudowy planowanej inwestycji w stosunku do powierzchni terenu inwestycji winien wynosić 0,3 stosownie do kryterium ustanowionego w §5 ust.1 rozporządzenia. Organy orzekające w niniejszej sprawie w wadliwy sposób wyznaczyły ten wskaźnik w sposób określony w §5 ust.2 rozporządzenia.

Linia zabudowy została wyznaczona z naruszeniem §4 ust.3 rozporządzenia. Powyższe spowoduje zasłonięcie budynku skarżącej. Ponadto front planowanej inwestycji winien przebiegać równolegle do frontów sąsiednich budynków.

V. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja SKO nie narusza prawa.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

W ocenie Sądu naruszenia, o których mowa powyżej nie wystąpiły w niniejszej sprawie.

Podstawę materialno-prawną wydania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy stanowił m.in. art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jego treścią wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu:

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna przepisami odrębnymi.

Warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania przedmiotowej decyzji jest zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującego, a jego spełnienie lub niespełnienie determinuje działanie organu. W przypadku, gdy inwestycji sprzeciwia się przepis prawa, organ zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może wydać pozytywnej decyzji. Jeśli natomiast żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu (art. 54 pkt 2), to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję stosownie do art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych.

Przesłanki ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji określone w punktach od 1 do 3 art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustala organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sposób ustalania tych wymagań określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Dla ustalenia wymagań niezbędnych do określenia sposobu realizacji nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ właściwy w sprawach decyzji o warunkach zabudowy, działając stosownie do § 3 ust. 1 przywołanego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę sytuacji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie możliwości spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przywołane rozporządzenie definiuje pojęcie obszaru analizowanego w § 2 pkt 4 jako teren określony i wyznaczony granicami wykreślonymi na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosowanej do postępowania dotyczącego wydawanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (art. 64 ww. ustawy), objęty wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy, którego funkcję i cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy będącej przedmiotem niniejszego rozpoznania pozwala na stwierdzenie, że przeprowadzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu pozwalała na ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie:

Ewentualna niepełna aktualność mapy złożonej przez inwestora wraz z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, w oparciu o którą organ rozpatrujący ten wniosek dokonuje analizy funkcji oraz stanu zagospodarowania obszaru, na którym znajduje się teren inwestycji, nie jest automatycznie równoznaczna z wadliwością tej analizy. Rozstrzygający charakter ma w tej kwestii zakres tej nieaktualności, co ma decydujące znaczenie dla oceny, czy nieaktualność ta wpłynęła w istotny sposób (zdeformowała) wyniki analizy. W niniejszej sprawie skarżąca powołuje się na fakt nieujęcia na mapie budynku wybudowanego w otoczeniu terenu inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę z 2010 r. W ocenie Sądu, aczkolwiek oczywiście słuszne jest rozumowanie skarżącej, że wszystkie parametry pominiętego budynku winny zostać uwzględnione do obliczenia średnich wskaźników, przewidzianych przepisami rozporządzenia, uznać należy, że zaniechanie powyższego przez organy nie wpłynęło w istotny sposób na wyniki analizy. Doszło bowiem jedynie do pominięcia jednego z budynków, posadowionego w obszarze intensywnie zabudowanym, co oznacza, że pozostała zabudowa, wzięta w analizie pod uwagę, stanowiła dostateczną podstawę do ustalenia funkcji, zasad zagospodarowania obszaru analizowanego, jak też parametrów występującej w nim zabudowy, a w konsekwencji stanowiła dostateczną podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

W odniesieniu do zarzutu skargi, że inwestor zaniżył liczbę miejsc parkingowych, aby uniknąć obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (§3 ust.1 pkt 52b i pkt 53 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć, mogących znacząco oddziaływać na środowisko ...) stwierdzić należy, że organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej, jest związany treścią wniosku inwestora, co oznacza, że albo ustala te warunki w kształcie wskazanym we wniosku, albo odmawia ustalenia warunków zabudowy, stwierdzając niedopuszczalność realizacji planów inwestycyjnych inwestora. Organ ten nie jest jednakże umocowany do korygowania przedmiotu inwestycji wskazanego we wniosku, powodującego w szczególności zwiększenie rozmiarów planowanej inwestycji (w niniejszej sprawie organ nie mógł zatem wymóc na wnioskodawcy, aby inwestycja obejmowała więcej miejsc parkingowych, aniżeli wskazane we wniosku). Jednocześnie okoliczność, że wnioskodawca zaplanował miejsca parkingowe w liczbie mniejszej aniżeli limit wskazany w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. wiąże samego wnioskodawcę, który nie ma prawa wybudowania w ramach planowanej inwestycji większej liczby tych miejsc. Ewentualne przekroczenie tej liczby z naruszeniem ustaleń decyzji ustalającej warunki zabudowy spowodowałoby przewidziane przepisami prawa sankcje.

W ocenie Sądu w postępowaniu administracyjnym prawidłowo wskazano przesłanki, przemawiające za wyznaczeniem dla planowanej inwestycji wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie maksymalnie 0,45. W analizie wskazano, że wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym są zróżnicowane i wynoszą: dla różnych typów zabudowy od 0,05 do 0,55 (średni wskaźnik wynosi 0,3), dla zabudowy usługowej wszystkich rodzajów ww. wskaźniki również wynoszą od 0,05 do 0,55 (średni wskaźnik dla tego typu zabudowy wynosi 0,3), dla zabudowy usługowej o podobnych gabarytach co planowana inwestycja wynoszą od 0,35 do 0,55 (średni wskaźnik dla tego typu zabudowy wynosi 0,45). W analizie wskazano, że przedmiotowy wskaźnik należy wyznaczyć jako średni wskaźnik dla zabudowy usługowej o podobnych gabarytach, co planowana inwestycja, tj. maks. 0,45. W ocenie Sądu przyjęte przez organ rozstrzygnięcie nie narusza sposobu wyznaczania wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, przewidzianego w szczególności w przepisie §5 ust.2 rozporządzenia.

W decyzji wskazano, że dla planowanej inwestycji wyznacza się nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości minimum sześć metrów od krawędzi jezdni (tj. w odległości minimum 2 metry od granicy terenu inwestycji oznaczonego na załączniku nr 1 literami AB) – jako przedłużenie linii zabudowy narożnika istniejącego budynku biurowego przy ulicy L. 12 róg ul. [...] . Rozwiązanie to nie narusza zasad ustalania linii zabudowy dla nowej zabudowy, przewidzianych w szczególności w §4 ust.4 rozporządzenia.

Posadowienie planowanej inwestycji frontem do ulicy [...] (nie zaś prostopadle do osi tej ulicy) jest uzasadnione analogicznym rozwiązaniem, charakteryzującym zabudowę istniejąca na działce sąsiedniej (ulica [...] 4).

Poruszona w skardze kwestia ewentualności zasłonięcia budynku skarżącej przez planowaną inwestycją łączy się z kwestią zapewnienia przez tę inwestycję dostępu do światła budynkom sąsiednim. Jest to materia właściwa dla postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, nie zaś dla postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.