Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 680/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 207, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Krawczak (spr.) Sędziowie: WSA Izabella Janson WSA Bożena Zwolenik Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2017 r. sprawy ze skargi [...] Ośrodka [...] Drogowego w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju (obecnie Ministra Rozwoju i Finansów) z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez W.(dalej: "Skarżący", "Strona", "Beneficjent"), jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej: "organ", "Minister") z dnia ... czerwca 2014 r. nr ..., utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia ... kwietnia 2014 r. nr ... w przedmiocie zwrotu przez Stronę kwoty ... zł. wraz z odsetkami.

Zaskarżone rozstrzygniecie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W. w W. zawarł w dniu ... lipca 2011 r. umowę z Województwem Mazowieckim o dofinansowanie projektu pn. "..." , nr ... (dalej: "umowa"). Zgodnie z § 3 ust. 1 umowy, Beneficjent był zobowiązany do realizacji Projektu zgodnie z wnioskiem. Projekt był realizowany w okresie od dnia 1 lutego 2011 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. Na podstawie umowy przyznano Beneficjentowi dofinansowanie w łącznej kwocie nieprzekraczającej ... zł, z czego 85% stanowiły środki UE a 15% środki dotacji celowej z budżetu krajowego. Środki dofinansowania zostały przekazane w czterech transzach. Stosownie do § 3 ust. 4 i § 30 umowy, przy wydatkowaniu środków Beneficjent był zobowiązany do stosowania aktualnie obowiązujących treści Wytycznych odnośnie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, a w sprawach nieuregulowanych umową, reguł i zasad wynikających z Programu, przepisów prawa krajowego i unijnego.

Celem realizowanego przez Beneficjenta projektu było podniesienie w okresie 1 luty 2011 r. - 31 grudzień 2012 r. poziomu wiedzy nt. możliwości korzystania ze szkoleń finansowanych ze środków UE w celu inwestowania w swój potencjał zawodowy oraz przekazanie uczestnikom informacji na temat form wsparcia oferowanych w projekcie. Cel określony został również jako podniesienie wiedzy mieszkańców Mazowsza na temat funduszy europejskich oraz możliwości ich wykorzystania w kontekście podniesienia kwalifikacji zawodowych przy wykorzystywaniu środków unijnych z PO KL.

We wniosku Beneficjent przewidział w ramach kosztów bezpośrednich (Zadanie 4 - Organizacja Szkoleń, podzadanie 52) koszty dotyczące noclegu trenerów oraz uczestników biorących udział w szkoleniu "Ratownictwo medyczne" w kwocie ... zł.

W ramach realizowanego projektu Beneficjent przeprowadził szkolenie w ... i dwa razy w ..., przy czym 127 uczestników szkoleń skorzystało z noclegów mimo, iż ich miejscem stałego zamieszkania, wskazanym podczas rekrutacji, było miasto, w którym przeprowadzane było szkolenie. Koszty poniesione w związku z powyższym przez Beneficjenta to: ... zł.

W wyniku przeprowadzonej w dniach 12-13 lutego 2013 r. kontroli doraźnej na miejscu, po weryfikacji wyjaśnień Beneficjenta, przekazano mu zalecenia pokontrolne. Wezwano w nich do zwrotu wydatków niekwalifikowalnych w wysokości ... zł. Były to koszty poniesione na realizację zadania 4, dotyczące noclegów 49 uczestników projektu, których miasto zamieszkania stałego było tożsame z miastem, w którym przeprowadzono szkolenie.

Beneficjent nie uiścił żądanej należności, dlatego Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych (dalej: "MJWPU") w dniu ... września 2013 r. wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu wydatków niekwalifikowanych wraz z odsetkami w ramach zawartej umowy.

Decyzją nr ... z dnia ... kwietnia 2014 r. zobowiązano W.w W. do zwrotu kwoty ... zł. wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od kwot:

– ...zł. od dnia 26 lipca 2011 r. do dnia zwrotu;

– ... zł. od dnia 26 stycznia 2012 r. do dnia zwrotu;

– ... zł. od dnia 18 lipca 2012 r. do dnia zwrotu.

Strona odwołała się od powyższej decyzji, a Minister decyzją z dnia ... czerwca 2014 r. o numerze opisanym w komparycji niniejszego wyroku utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że dla osiągniecia celu przedmiotowego projektu (tj. nabycia nowych, uzupełnienia lub podwyższenia kwalifikacji i umiejętności funkcjonariuszy policji oraz dostosowanie ich do aktualnych potrzeb) sfinansowanie noclegu dla wszystkich uczestników projektu nie było niezbędne. Mimo, iż sfinansowanie noclegu dla wszystkich było określone we wniosku, to nie przesądza to o fakcie przyznania każdemu z uczestników sfinansowania kosztów noclegu. Minister podkreślił, że na etapie wniosku aplikacyjnego nie były znane adresy zamieszkania przyszłych uczestników projektu. Podniósł, że ocena kwalifikowalności ponoszonych wydatków odbywa się na wszystkich etapach realizacji projektu. Pozytywna ocena co do założeń finansowych ujętych w budżecie projektu nie zwalnia Beneficjenta ze szczegółowego analizowania ponoszonych wydatków. Wybór miejsca zakwaterowania uczestników został dokonany w toku realizacji projektu. Poniesiono zawyżone koszty w wyniku sfinansowania kosztów noclegów 127 osób w sytuacji, w której mieszkały one w miastach, w których szkolenie zostało przeprowadzone. Organ podkreślił, że koszty były finansowane ze środków publicznych, co powoduje, ze nie mogły być one ponoszone w sposób dowolny, ale podlegały szczególnemu rygorowi określonemu w Wytycznych.

Zdaniem Ministra, nie można podzielić argumentów Odwołującego się o tym, ze zaplanowane noclegi w powiązaniu z transportem, przełamywały bariery komunikacyjne i czasowe uczestników i pozwalały na sprawną, profesjonalną organizację danego wsparcia. Wszystkie ośrodki, w których organizowano szkolenia, były duże z dostępem do publicznej komunikacji miejskiej. Także, zdaniem organu odwoławczego, osiągnięcie blisko 100% frekwencji na szkoleniu nie dowodzi o potrzebie finansowania noclegów.

Od powyższej decyzji Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie.

Decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnie i zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013, Nr 885 z późn. zm. dalej: "u.f.p."), oraz wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL.

Skarżący podkreślił, że projekt był realizowany zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, zakładającym zgrupowanie wszystkich uczestników z zapewnieniem noclegów. W wyniku pierwszej kontroli nie stwierdzono uchybień, a informacja pokontrolna stanowi swoiste wytyczne dalszej realizacji projektu. Realizacja kryteriów równościowych zakłada również jednakową, równą dostępność do zaplanowanego w projekcie wsparcia dla wszystkich uczestników bez względu na miejsce zamieszkania. Dyskryminacja któregokolwiek z uczestników szkolenia ze względu na miejsce zamieszkania, byłaby naruszeniem zasad realizacji projektów PO KL. Zdaniem Skarżącego założenie (w projekcie) noclegów dla wszystkich uczestników było uzasadnione merytorycznie (formuła weekendowa).

Strona podkreśliła, iż sfinansowanie noclegów wszystkim uczestnikom szkoleń nie stanowiło głównego wsparcia udzielanego w projekcie - było jednak założoną przez Beneficjenta koncepcją jego realizacji, dzięki której zostały osiągnięte założone w projekcie wskaźniki, a tym samym zrealizowane cele projektu. Zaplanowane noclegi, w powiązaniu z transportem (miejsce szkolenia-hotel) przełamywały bariery komunikacyjne i czasowe uczestników, pozwalały na sprawną, profesjonalną organizację danego wsparcia.

Ponadto, jak zaznaczył Skarżący, zajęcia trwały nawet do godz. 19 i wymagały ogromnego, intensywnego zaangażowania psychicznego i fizycznego. Uczestnicy mieli możliwość ćwiczenia na fantomach, defibrylatorze, a Beneficjent zorganizował im dodatkowe zajęcia odbywające się wieczorem, w hotelu. Wszystko to w celu zdania egzaminu państwowego na tytuł Ratownika.

Ponadto Skarżący podniósł, że skoro w dniach 1 - 26 czerwca 2012 r. Urząd Kontroli Skarbowej przeprowadził audyt projektu nie kwestionując żadnych wydatków jako nieracjonalnych i nieefektywnych, dwa lata po zakończeniu realizacji, zmiana stanowiska przez organ i kwestionowanie zasadności wydatków poniesionych na noclegi - jest niedopuszczalne przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lutego 2015r., sygn. akt V SA/Wa 2155/14 oddalił skargę Strony na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Zdaniem sądu pierwszej instancji, poniesiono zawyżone koszty w wyniku sfinansowania kosztów noclegów 127 osób w sytuacji, w której mieszkały one w miastach, w których szkolenie zostało przeprowadzone. Podał, iż koszty były finansowane ze środków publicznych, a zatem nie mogły być one ponoszone w sposób dowolny, ale podlegały szczególnemu rygorowi określonemu w Wytycznych. Wskazał, iż zgodnie z art. 44 ust. 3 u.f.p. wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny. Wszystkie ośrodki, w których organizowano szkolenia, były duże z dostępem do publicznej komunikacji miejskiej. Podnoszony przez stronę fakt osiągnięcia blisko 100% frekwencji na szkoleniu również, w ocenie WSA, nie przesądza o potrzebie finansowania noclegów.

Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że umieszczenie wydatku w budżecie nie przesądza o jego definitywnej kwalifikowalności. Wydatek należy uznać za kwalifikowalny, gdy jest racjonalny i efektywny. Na podstawie podpisanej Umowy, Beneficjent zobowiązał się do wydatkowania środków zgodnie z Wytycznymi. Nieracjonalne wydatkowanie, to naruszenie Wytycznych, co oznacza naruszenie procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków europejskich. Konsekwentnie, zostały wyczerpane przesłanki do zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Strona złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1248/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sąd pierwszej instancji w sposób niewłaściwy zastosował przepis art. 207 ust. 1 pkt. 2 u.f.p., będący podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia kontrolowanego przez sądy administracyjne.

Sąd kasacyjny stwierdził, że WSA w Warszawie pomijając wskazanie konkretnej procedury, której naruszenie przez Beneficjenta mogłoby skutkować koniecznością zwrotu uzyskanych środków, pominął w swoich wywodach jedną z niezbędnych przesłanek materialnoprawnych, których prawidłowa ocena warunkuje możliwość wydania decyzji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Jak wskazał NSA, Sąd pierwszej instancji wskazał, iż podstawą żądania zwrotu dotacji było stwierdzenie poniesienia zawyżonych kosztów w wyniku sfinansowania kosztów noclegów 127 biorących udział w szkoleniu osób, której mieszkały w miastach, w których szkolenie zostało przeprowadzone. Sąd pierwszej instancji podał, iż koszty były finansowane ze środków publicznych, a zatem nie mogły być one ponoszone w sposób dowolny, ale podlegały szczególnemu rygorowi określonemu w Wytycznych.

Jak wskazał NSA, Sąd pierwszej instancji odwołał się także do poszczególnych zapisów umowy z dnia 14 lipca 2011 r. o dofinansowanie projektu pn. "Profesjonalni w pracy", w tym do § 3 zgodnie z którym Beneficjent był zobowiązany do realizacji Projektu zgodnie z wnioskiem; z ust. 4 tego paragrafu i z § 30 wynikał jego obowiązek stosowania się do Wytycznych odnośnie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, a w sprawach nieuregulowanych umową - reguł i zasad wynikających z Programu, przepisów prawa krajowego i unijnego. Wskazał także, iż zgodnie z art. 44 ust. 3 u.f.p. wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny.

Sąd kasacyjny zauważył, że w żadnej części uzasadnienia Sąd pierwszej instancji nie podał pełnego stanowiska co do tego, jakie normy prawne składały się na całość procedury, o której mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w związku z art. 184 ust. 1 u.f.p. Sąd kasacyjny wskazał, że wywodząc z Wytycznych obowiązek Beneficjenta, do którego niezastosowanie się spowodowało uznanie części wydatków za "niekwalifikowalne", co pociągało z kolei żądanie ich zwrotu, WSA nie podał, o jakie Wytyczne chodzi, z jakiej daty i gdzie zostały opublikowane.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sąd pierwszej instancji w powyżej opisany sposób pominął przy orzekaniu zasadniczą część hipotezy przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Za zasadne NSA uznał uzasadnienie zarzutu stawianego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, w których zwraca się uwagę na fakt powołania się przez WSA na dokument Wytycznych, jednak bez jego precyzyjnego określenia i przywołania. Sąd kasacyjny zobowiązał sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy do dokonania ponownej analizy spełnienia przesłanek art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w związku z art. 184 ust. 1 u.f.p. i sprecyzowania, na czym polegała "procedura", o której mowa w powyższych przepisach, a następnie ponownej oceny, czy w świetle przyjętego stanu faktycznego i prawnego zostały spełnione przesłanki żądania zwrotu dotacji.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga okazała się bezzasadna.

Niniejsza sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie wyrokiem NSA z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1248/15, wydanym na skutek skargi kasacyjnej strony skarżącej od wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2155/14.

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Ta sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. II GSK 808/09). Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie, jak również organu administracyjnego, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. W tej sytuacji Sąd nie mógł rozpoznawać sprawy z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie znajdując podstaw do zastosowania odstępstw od konieczności podzielenia poglądu prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1248/15, zobowiązany jest wykładnię prawa tam przedstawioną przyjąć.

Sąd pierwszej instancji ponownie dokonał zatem oceny legalności decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia ... czerwca 2014 r. nr NK ..., utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia ... kwietnia 2014 r. nr ... w przedmiocie zwrotu przez W.w W. kwoty ... zł. wraz z odsetkami.

Wykonując zalecenia NSA zawarte w wyroku z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1248/15, że wywodząc z Wytycznych obowiązek Beneficjenta, do którego niezastosowanie się spowodowało uznanie części wydatków za "niekwalifikowalne", co pociągało z kolei żądanie ich zwrotu, WSA nie podał, o jakie Wytyczne chodzi, z jakiej daty i gdzie zostały opublikowane na wstępie należy zauważyć, iż upoważnienie do wydania Wytycznych przez Ministra wynika z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn.zm.). Obowiązkiem Ministra jest podanie do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej oraz w Biuletynie Informacji Publicznej treści Wytycznych, a także ich zmian. Ponadto, Minister ogłasza w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" komunikat o miejscu publikacji Wytycznych oraz ich zmian, a także o terminie, od którego Wytyczne lub ich zmiany będą stosowane (art. 35 ust. 7 pkt 1 i 2 ww. ustawy).

Minister wywiązał się z tych obowiązków. Wytyczne są powszechnie dostępne na stronie internetowej ministerstwa, wraz z podaniem informacji od kiedy obowiązują. Dodatkowo, na stronie znajduje się zestawienie wprowadzonych zmian w stosunku do poprzedniej wersji Wytycznych oraz zestawienie uwag z konsultacji.

W okresie realizacji projektu przez Skarżącego obowiązywały Wytyczne:

- z dnia 22 listopada 2010 r. (obowiązujące od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2011 r.),

- z dnia 15 grudnia 2011 r. (obowiązujące od 1 stycznia 2012 r. do 31 sierpnia 2012).

W każdym przypadku zmiany przedmiotowych Wytycznych Minister zamieszczał stosowny komunikat w Monitorze Polskim odpowiednio

- komunikat z dnia 15 grudnia 2010 r. (M.P. poz. 1181),

- komunikat z dnia 27 grudnia 2011 r. (M.P, poz. 1198),

- komunikat z dnia 30 sierpnia 2012 r. (M.P, poz. 649),

Sąd zauważa również, że treść Wytycznych od 2010 r. w zakresie punktu przywołanego w decyzjach organów nie zmieniła się w okresie 2011 - 2012 r. Analogiczna była jego treść w rozpatrywanej przez Sąd w dniu 4 lipca 2017 r., sprawie o sygn. akt V SA/Wa 925/17, jak i w rozpatrywanej przez tutejszy Sąd w dniu 3 lutego 2015 r. prawomocnie zakończonej sprawie o sygn. akt V SA/Wa 2488/14.

Jak zasadnie wskazał organ w piśmie procesowym z dnia 28 czerwca 2017 r. w zaskarżonej decyzji (...) mowa jest o Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL obowiązujących w okresie ponoszenia wydatków. Uznane za niekwalifikowane wydatki na noclegi były poniesione w okresie sierpień-listopad 2011 r. oraz marzec-grudzień 2012 r. i w tym czasie obowiązywały następujące wersje Wytycznych:

- Wytyczne z dnia 22 listopada 2010 r., które weszły w życie od 1 stycznia 2011 r. i obowiązywały do 31 grudnia 2011 r.,

- Wytyczne z dnia 15 grudnia 2011 r., które weszły w życie od 1 stycznia 2012 r. i obowiązywały do 31 sierpnia 2012 r.,

- Wytyczne z dnia 14 sierpnia 2012 r. które weszły w życie od 1 września 2012 r i obowiązywały do 14 lipca 2013 r.

W zaskarżonej decyzji wskazano, że Skarżący naruszy procedurę określoną w podrozdziale 3.1 pkt 1 lit. a) i b) tj., że wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne, o ile łącznie spełniają następujące warunki:

a) są niezbędne dla realizacji projektu, a więc mają bezpośredni związek z celami projektu;

b) są racjonalne i efektywne, tj. nie są zawyżone w stosunku do cen i stawek rynkowych oraz spełniają wymogi efektywnego zarządzania finansami (relacja nakład/rezultat).

Słusznie Minister podniósł, iż powyższy zapis w tych trzech wersjach Wytycznych jest identyczny, więc zmiana Wytycznych nie miała żadnego znaczenia na ocenę kwalifikowalności wydatków Skarżącego. Wytyczne były ogłaszane na stronie internetowej zarówno Instytucji Zarządzającej (www.efs.gov.pl), jak i Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (MJWPU, www.pokl.mazowia.eu), z którą Skarżący miał podpisaną umowę o dofinansowanie.

Ponadto należy podkreślić, iż w rozpatrywanej sprawie Skarżący złożył oświadczenie, że zapoznał się z treścią Wytycznych. Obszernie cytował treść Wytycznych w swoich pismach procesowych na etapie postępowania administracyjnego zarówno przed organem I instancji, jak i przed organem odwoławczym. Wszystkie te fakty wskazują jednoznacznie, że Skarżący zapoznał się z treścią Wytycznych oraz wiedział o jakie wytyczne chodzi, z jakiej daty i gdzie zostały opublikowane.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, iż przedmiotem sporu jest wydatek poniesiony za noclegi 127 osób mieszkających w tej samej miejscowości, w której odbywały się zajęcia. W ramach realizowanego projektu Beneficjent przeprowadził szkolenie w ..., a 127 uczestników szkoleń skorzystało z noclegów, mimo iż ich miejscem stałego zamieszkania, wskazanym podczas rekrutacji, było miasto, w którym przeprowadzane było szkolenie. Zdaniem organu, powyższy wydatek jest wydatkiem niekwalifikowanym. Przeciwnego zdania jest Skarżący.

Na podstawie umowy o dofinansowanie Beneficjent w myśl § 3 (ust. 1-4) umowy zobowiązał się do realizacji projektu na podstawie wniosku, zapoznał się m.in. z treścią Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki oraz zobowiązał się przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu do stosowania aktualnych Wytycznych (§ 3 ust. 4). Zgodnie z treścią Wytycznych, które Skarżący miał obowiązek stosować wydatek kwalifikowany to wydatek spełniający warunki umożliwiający jego całkowite lub częściowe pokrycie środkami przeznaczonymi na realizację PO KL. W Rozdziale 3, Podrozdziale 1 (Podstawowe zasady kwalifikowania wydatków) pkt 1 lit. a i b Wytycznych wskazano, że: co do zasady, wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne, o ile są niezbędne dla realizacji projektu, a więc mają bezpośredni związek z celami projektu, są racjonalne i efektywne tj. nie są zawyżone w stosunku do cen i stawek rynkowych oraz spełniają wymogi efektywnego zarządzania finansami (relacja nakład/rezultat).

Natomiast w wypadku potwierdzenia, że wydatek prawidłowo został uznany za niekwalifikowany, to następuje naruszenie treści § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie w związku z zapisami mających zastosowanie Wytycznych. Tym samym dochodzi do naruszenia treści art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur określonych w art. 184, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9 (...). W myśl natomiast art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Ponadto ogólny przepis dotyczący ponoszenia wydatków publicznych (art. 44 ust. 3 pkt 1 lit. a i b u.f.p.) wskazuje, że m.in. wydatki publiczne powinny być dokonywane:

1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad:

a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,

b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.

Skarżący zobowiązał się także na podstawie § 13 ust. 1 pkt 2 umowy o dofinansowanie do zwrotu środków wykorzystanych niezgodnie z procedurami obowiązującymi przy ich wydatkowaniu, określonymi w art. 184 ust. 1 u.f.p.

Mając na uwadze powyżej cytowane przepisy trzeba jednoznacznie wskazać, że wydatek poniesiony za noclegi 127 osób mieszkających w tej samej miejscowości, w której odbywały się szkolenia prawidłowo został uznany za niekwalifikowalny. Poniesienie takiego wydatku oznacza nieefektywne wykorzystanie środków publicznych a to stanowi naruszenie Wytycznych, a Wytyczne stanowią procedury obowiązujące przy wydatkowaniu środków. Taki wydatek związany z noclegami w hotelu znajdującym się w tej samej miejscowości, w której mieszkają osoby korzystające z noclegu nie jest racjonalny, efektywny oraz nie jest niezbędny. Możliwa jest bowiem realizacja założonych celów bez zapewnienia tym osobom noclegów, skoro ich miejsce zamieszkania znajduje się w tej samej miejscowości.

W tym miejscu należy zauważyć, że celem projektu było przede wszystkim podniesienie kwalifikacji zawodowych poprzez udział w następujących szkoleniach: "Szkolenie z zakresu obsługi komputera", "Szkolenie dotyczące umiejętności interpersonalnych", "Ratownictwo medyczne". Koszty noclegów nie były niezbędne do realizacji projektu pt. "Profesjonalni w pracy".

Słusznie wskazał Minister, że mimo, iż Skarżący możliwość sfinansowania wszystkich noclegów dla uczestników projektu zastrzegł we wniosku o dofinansowanie projektu (i nie było to kwestionowane na etapie oceny merytorycznej wniosku), to powyższe automatycznie nie oznacza konieczności wydatkowania całej kwoty przeznaczonej na noclegi. Skarżący bowiem we wniosku nie wskazał listy kandydatów, (brak było adresów zamieszkania przyszłych uczestników projektu, istniała tylko informacja, że będą to osoby z województwa mazowieckiego). Dlatego też pozytywna opinia Instytucji Pośredniczącej co do założeń finansowych ujętych w budżecie projektu nie zwalniała beneficjenta ze szczegółowego analizowania ponoszonych wydatków, w tym analizowania ich racjonalności i efektywności w toku realizacji projektu. Poza tym, co już wyżej zasygnalizowano, Skarżący, jak i instytucja oceniająca projekt, nie mieli na datę oceny wniosku wiedzy, jaka część uczestników projektu będzie posiadała adres zamieszkania w miejscowości realizacji szkolenia i czy w ogóle takie osoby będą brały udział w projekcie. Tak samo wybór miejsca zakwaterowania uczestników projektu dokonany został w toku realizacji projektu, a nie wynikał z zapisów wniosku o dofinansowanie. W związku z tym dopiero powyższe dane zostały określone po przeprowadzeniu rekrutacji uczestników do projektu i wyborze miejsca szkolenia. Co więcej należy podkreślić, że kwota przeznaczona m.in. na noclegi jest kwotą maksymalną i jej wydatkowanie musi odbywać się w zgodzie z zasadami racjonalności, efektywności i celowości jej ponoszenia. Skarżący ma obowiązek dokonywać racjonalnych, najbardziej efektywnych i niezbędnych wydatków, a nie jedynie zgodnych z wnioskiem o dofinansowanie. Dokonanie założenia we wniosku o dofinansowanie dotyczącego finansowania kosztów zakwaterowania dla uczestników projektu nie przesądza o tym, iż każdemu z uczestników koszty noclegu zostaną sfinansowane. Skarżący nie dokonał analizy niezbędności sfinansowania noclegów dla uczestników zamieszkałych w miejscowościach, w których odbywały się szkolenia. Mimo, że projekt formalnie był realizowany zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, to jednak był również realizowany bez uwzględnienia powyżej cytowanych zapisów Wytycznych.

Powoływanie się przez Skarżącego na: odległości pomiędzy dzielnicami Warszawy, w stosunku np. do odległości od miejsca zakwaterowania do Marek, a także na utrudnienia w ruchu jest zupełnie nie zasadne. Zdaniem Sądu, zamieszkiwanie przez uczestnika szkolenia w tej samej miejscowości, co hotel wyklucza taką osobę z możliwości zapewnienia tej osobie noclegu, jeżeli nie wymaga tego cel projektu. W sprawie natomiast cel projektu mógł zostać zrealizowany niezależnie od zapewnienia noclegu. Bezpodstawne jest obecnie powoływanie się przez Skarżącego, że nocleg zapewnił 100% frekwencję uczestników szkolenia. Trzeba jeszcze raz wskazać na cel szkolenia i w tym kontekście wyjaśnić, że zapewnienie 100 % frekwencji nie musiało odbywać się poniesieniem w sposób nieracjonalny, niecelowy i nieefektywny wydatku. Zatem zapewnienie noclegu nie miało znaczenia dla realizacji celu. W tym miejscu należy przyrównać sytuację takiej osoby z sytuacją osoby pozostającej na delegacji. Zgodnie z art. 775 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 2014, poz. 1502) pracownikowi wykonującemu na polecenie pracodawcy zadanie służbowe poza miejscowością, w której znajduje się siedziba pracodawcy, lub poza stałym miejscem pracy przysługują należności na pokrycie kosztów związanych z podróżą służbową. W związku z powyższym osobie takiej nie zwraca się kosztów noclegu.

W ocenie składu rozpatrującego niniejszą sprawę, zasadne jest przypomnienie w tym miejscu, iż analogiczną sprawę Skarżącego do rozstrzyganej obecnie rozpatrywał już Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1001/15), który oddalając skargę kasacyjną W.w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2488/14 w sprawie ze skargi W.w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia ... lipca 2014 r. nr ... w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu dotyczącą umowy o dofinansowanie projektu: "..." wskazał, iż zgodnie z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w swoim dotychczasowym orzecznictwie interpretacja pojęcia "inne procedury" musi zostać dokonana na tle zarówno potocznego rozumienia terminu "procedura" jak i sposobu uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych (wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r. o sygn. akt II GSK 732/11, wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GSK 1546/12, wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2015 r. o sygn. akt II GSK 1141/14; dostępne w CBOSA). Z orzecznictwa tego wynika, że pod pojęciem "innych procedur" należy rozumieć nie tylko procedury określone przepisami prawa powszechnie obowiązującego ale również postanowienia umowy zawartej po wyłonieniu danego projektu do sfinansowania, co wynika ze specyfiki uregulowań przyjętych ustawą z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W powyższej regulacji przyjęto, że same projekty realizowane są w oparciu nie tylko o zaakceptowany wniosek, lecz także umowę, która określa obowiązki zarówno beneficjenta, jak też instytucji udzielającej dofinansowania, a której wzór jako element systemu realizacji programu operacyjnego (co wynika z art. 26 ust. 1 pkt 8 ww. ustawy) stanowi dokumentację konkursową. Podpisana przez beneficjenta według wzoru umowa określa procedurę wykonywania przez niego projektu. W tej sytuacji, stosując zarówno gramatyczną, jak też systemową wykładnię przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należy przyjąć, że w pojęciu "innych procedur" mieszczą się umowy zawierane przez beneficjentów na wykonanie projektów zgłoszonych przez nich w ramach określonych programów operacyjnych i wyłonionych do dofinansowania (patrz: wyrok NSA z dnia 13 października 2015 r. o sygn. akt II GSK 2109/14, publik. CBOSA).

Należy zatem ponownie wskazać na treść postanowień umowy o dofinansowanie realizacji projektu, którą Skarżący zawarł z Województwem Mazowieckim, w imieniu którego działała Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych, które to postanowienia umowne wraz z postanowieniami aktów do których odsyłają, uznać należało za "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o którym mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ustawy o finansach publicznych. Te "inne procedury" to w rozpoznawanej sprawie między innymi "Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki". W rozdziale 3 podrozdział 5 Wytycznych wskazano, że ocena kwalifikowalności wydatków na etapie wyboru projektu oraz na etapie realizacji i rozliczania projektu jest dokonywana w oparciu o postanowienia Wytycznych.

Okoliczności podnoszone przez Skarżącego, że kwalifikowalność wydatków, nie była kwestionowana zarówno na etapie badania projektu, jak i podczas podpisywania umowy, nie jest przeszkodą do zakwestionowania ich kwalifikowalności na późniejszym etapie, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wobec tego, nawet przy pełnej akceptacji wniosku o dofinansowanie oraz podpisaniu umowy o dofinansowanie i przekazaniu środków oraz po zrealizowaniu projektu, organ może wydać decyzję zobowiązującą do zwrotu dofinansowania, gdy stwierdzi, że doszło do naruszenia procedur przy wykorzystaniu dofinansowania. Zwłaszcza, że w rozpoznawanej sprawie, na co wskazywał organ w zaskarżonej decyzji, na etapie rozpoznania wniosku nie były znane adresy zamieszkania przyszłych uczestników projektu. Wniosek zawierał jedynie informację, że będą to osoby z województwa mazowieckiego. Nie zawierał natomiast informacji, że część osób będzie z tych samych miejscowości, w których odbywać się będzie szkolenie.

Sąd podziela stanowisko wyrażone przez organ, że wydatek poniesiony za noclegi osób mieszkających w tej samej miejscowości, w której odbywały się szkolenia był niekwalifikowalny, gdyż został poniesiony z naruszeniem procedur o których mowa powyżej. Poniesienie takiego wydatku oznacza nieefektywne wykorzystanie środków publicznych, a to stanowi naruszenie Wytycznych, które, jak to zostało wykazane powyżej stanowią procedury obowiązujące przy wydatkowaniu środków. Taki wydatek związany z noclegami w hotelu znajdującym się w tej samej miejscowości, w której mieszkają osoby korzystające z noclegu nie jest racjonalny, efektywny oraz nie jest niezbędny. Możliwa jest bowiem realizacja założonych celów projektu bez zapewnienia tym osobom noclegów, skoro ich miejsce zamieszkania znajduje się w tej samej miejscowości, w konsekwencji te koszty nie były niezbędne do realizacji przedmiotowego projektu. Zatem Skarżący poniósł koszty mimo braku ich faktycznego uzasadnienia i wbrew jego twierdzeniom nie ma tu mowy o żadnej dyskryminacji osób (ograniczeniu dostępu) ze względu na miejsce zamieszkania (por. cytowany wyrok z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1001/15).

W powyższym kontekście bezzasadne jest powoływanie się przez Skarżącego na zapisy Regulaminu projektu "Profesjonalni w pracy" oraz art. 110 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Należy zauważyć, że w sprawie organ nie wydał żadnej decyzji, w której zawarłby swoje stanowisko. Przed wszczęciem obecnego postepowania, organ nie prowadził żadnego innego postępowanie w stosunku do realizowanego projektu. Zatem strona nie może powoływać się na związanie decyzją, gdyż taka decyzja nie została wydana. Skarżący wyciąga zbyt daleko idące wnioski z treści art. 110 k.p.a.. Trzeba bowiem zauważyć, że postępowanie kontrolne jest zupełnie odrębnym postępowaniem od postępowania administracyjnego. Postępowanie to nie kończy się wydaniem decyzji, dlatego też brak jest możliwości związania organu swoim poprzednim stanowiskiem. Związanie wydanym orzeczeniem dotyczy co do zasady tylko decyzji. Brak wydania decyzji czyni niezasadnym twierdzenia Skarżącego. Organ bowiem może zmienić stanowisko co do ustalanego stanu faktycznego lub interpretacji przepisów prawa stosowanych w sprawie.

Poniesiony w sposób nieprawidłowy wydatek, tj. przede wszystkim niezgodnie z zapisami podrozdziału 3.1 pkt 1 lit. a i b odpowiada definicji nieprawidłowości zawartej w art. 2 ust. 7 rozp. Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L. z 2006, nr 210, s. 25 ze zm., dalej: "rozporządzenie nr 1083/2006"), zgodnie z którym nieprawidłowość to jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Zgodnie z definicją nieprawidłowości ma ona miejsce, gdy tak jak w przypadku Skarżącego, dojdzie do naruszenia przepisów krajowych, np. w zakresie niegospodarnego wydatkowania środków unijnych, w wyniku czego środki publiczne wydatkowane na ten cel zostają uznane za niekwalifikowalne i podlegają zwrotowi. W przedmiotowej sprawie mogła powstać szkoda w budżecie ogólnym UE poprzez finansowanie wydatku w wyższej wysokości niż wynikałoby z zasady racjonalnego i najbardziej efektywnego ponoszenia wydatków. Już w tym momencie zrealizowane są przesłanki określone w definicji nieprawidłowości, gdyż środki pomocowe zostały wydatkowane niezgodnie z procedurami, rozliczone w zatwierdzonych wnioskach o płatność i zrefundowane ze środków publicznych. Tak więc w przedmiotowej sytuacji szkoda stanowi kwotę wydatków uznanych za niekwalifikowalne i została w istocie poniesiona. Podkreślić należy, że szkoda nie musi być konkretną stratą finansową, gdyż do stwierdzenia, że miała miejsce nieprawidłowość wystarczy, że istniało zagrożenie, że szkoda powstanie. W związku z powyższym niegospodarne wydatkowanie środków publicznych będzie tą nieprawidłowością.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów natury procesowej, a także naruszenia zasady równości, trzeba zauważyć, że są one nieuzasadnione. W sprawie zebrano cały materiał dowodowy, który w sposób prawidłowy został oceniony. Spór dotyczył tylko kwestii kwalifikowalności konkretnego wydatku. Organy I i II instancji w wydanych decyzjach rozważyły całokształt sprawy i dokonał wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału. Decyzje organów obu instancji zawierają zarówno uzasadnienie prawne jak i faktyczne, czym w pełni wypełniły dyspozycję art. 107 k.p.a. Powoływana przez Skarżącego zasad równości również nie została naruszone. Zasada równości wobec prawa oraz zasada niedyskryminowania została przede wszystkim wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i w żaden sposób nie zostały one naruszone, gdyż ani organ ani też sam Skarżący nie wskazał, a sąd z urzędu tego nie stwierdził, że podmioty będące w takiej samej sytuacji prawnej i faktycznej, co skarżący zostały w odmienny od niej sposób potraktowane. W ten sam sposób należy również oceniać zasadę równości w kontekście uczestników postępowania. Zatem zasada ta dotyczy osób będących w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej. Miejsce zamieszkania uczestnika szkolenia stanowi okoliczność faktyczną, która wprost miała wpływ na sytuację prawną i faktyczną tego podmiotu. Dlatego też uczestnicy mający inne niż miejsce szkolenia miejsce zamieszkania mogą być traktowani w odmienny sposób niż osoby, które mają miejsce zamieszkania w miejscowości w której obywało się szkolenie. W takim wypadku nie będzie miało miejsce naruszenie zasady równości. Zatem sąd w przedmiotowej sprawie nie stwierdził naruszenia tej zasady, gdyż żaden z organów jej nie naruszył, a tylko podważył racjonalność i zgodność z przepisami prawa w tym Wytycznymi poniesionych wydatków.

Reasumując należy stwierdzić, że organy prawidłowo ustaliły, że wydatki dokonane na noclegi osób zamieszkałych w miejscowości, w której odbywały się warsztaty są niekwalifikowalne, z uwagi na nie spełnienie warunku z Wytycznych przede wszystkim odnośnie niezbędności, racjonalności i efektywności wydatku. Naruszenie zapisów Wytycznych stanowi złamanie procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków europejskich, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. Brak zwrotu w terminie wyznaczonym w wezwaniu skierowanym do skarżącej stanowi przesłankę do wydania na podstawie art. 207 ust. 9 w zw. z ust. 1 pkt 2 u.f.p. decyzji administracyjnej.

Mając na uwadze wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.