Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2647/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman,, sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Robert Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2017 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części w jakiej utrzymuje w mocy punkt 4 decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] czerwca 2016 r nr [...] oraz stwierdza nieważność punktu 4 decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] czerwca 2016 r nr [...]; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] na rzecz skarżącego K. G. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: SKO w W., Kolegium, organ II instancji) z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] wydana na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.) oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1659 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. G. (dalej: strona, skarżący) od decyzji Wójta Gminy N. (dalej: organ I instancji) z [...] czerwca 2016 r. nr [...],

1) nakazującej skarżącemu usunięcie odpadów, w postaci gleby i ziemi w tym kamieni, stanowiących odpad o kodzie 17 05 04 w ilości [...] m³ z terenu działek nr ew. [...] w miejscowości S.

2) wyznaczającej termin usunięcia wyżej wskazanych odpadów z terenu działek nr ew. [...] położonych w miejscowości S. w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

3) umarzającej postępowanie w zakresie usunięcia odpadów betonu oraz gruzu betonowego z rozbiórek i remontów stanowiących odpad o kodzie 17 01 01 oraz gruzu ceglanego stanowiącego odpad o kodzie 17 01 02, z terenu działek nr ew. [...] położonych w S., które mogą zostać w ilości [...] m³ wykorzystane do budowy zjazdów z terenu tych działek.

4) umarzającej postępowanie w zakresie usunięcia gleby i ziemi, w tym kamieni, stanowiący odpad o kodzie 17 05 04, z terenu działek nr ew. [...] położonych w miejscowości S., które mogą zostać w ilości [...] m³ wykorzystane do niwelacji tych działek.

W decyzji z [...] sierpnia 2016 r. SKO w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 26 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm., dalej: u.o.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

W dniu [...] sierpnia 2010 r. podczas wizji lokalnej przeprowadzonej przez pracowników Urzędu Gminy na terenie działki nr ew. [...] w S. ustalono, że właściciel ww. działki – K. G. wykonał przesuwy mas ziemnych w obrębie działki polegające na zdjęciu warstwy urodzajnej ziemi i jej spryzmowaniu. Ponadto dokonał nawiezienia na przedmiotową działkę ziemi zmieszanej z gruzem w ilości ok. 55 wywrotek samochodowych.

W dniu [...] lipca 2011 r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie składowania odpadów typu gleba i ziemia (kod odpadu 17 05 04), beton oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów (kod odpadu 17 01 01), gruz ceglany (kod odpadu 17 01 02), w miejscach nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania na terenie działek o nr ew. [...] w S. oraz ustalono termin przeprowadzenia dowodu z oględzin.

W dniu [...] lipca 2011 r. pracownicy organu I instancji przeprowadzili oględziny działek o nr ew. [...] w S., które odbyły się z udziałem K. G. - właściciela ww. działek. Podczas dokonywania oględzin ustalono, że na działkach o nr ew. [...] stwierdzono składowanie ziemi zanieczyszczonej gruzem ceglanym i betonowym oraz drobną frakcją kamieni i żwirów. Ponadto na podstawie posiadanego przez Urząd Gminy N. ww. "Projektu wykonawczego rekultywacji terenu" ustalono, że właściciel przedmiotowych działek dowiózł na ich teren grunt w ilości [...] m3. W toku oględzin nie stwierdzono jednorodnych miejsc składowania gruzu betonowego i ceglanego, natomiast stwierdzono, że są widoczne powierzchniowe zmieszania gruzu betonowego i ceglanego z nawiezioną ziemią, która też zawiera drobne frakcje kamieni i żwiru. Na podstawie oględzin w terenie oszacowano, że powierzchniowo na ww. działkach widoczne jest zaleganie ok. [...] m3 odpadów w postaci gruzu betonowego i ceglanego.

W dniu [...] grudnia 2011 r. upoważnieni pracownicy organu przeprowadzili ponowne oględziny przedmiotowych działek, które odbyły się z udziałem strony – K. G. Podczas oględzin ustalono, że stan na działkach o nr ew. [...] w S. nie zmienił się od [...] lipca 2011 r. K. G. oświadczył, że ok. [...] m3 gruzu betonowego zostało wykorzystane na podbudowę zjazdu na przedmiotowe działki z ul. [...]. Innych działań poza porządkowaniem ww. działek z odpadów komunalnych powierzchniowo zalegających na ich terenie nie wykonywał. Ponadto oświadczył, że pozostające na działkach odpady z betonu i gruzu ceglanego usunie w ramach obowiązku wynikającego z decyzji nałożonej w trybie art. 34 ustawy o odpadach z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 185 poz. 1243 ze zm., dalej: ustawa o odpadach).

W dniu [...] czerwca 2012 r. organ I instancji wydał decyzję nakazującą K. G., właścicielowi nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] usunięcie z terenu działek o nr ew. [...] odpadów typu gleba i ziemia (kod odpadu 17 05 04), beton oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów (kod odpadu 17 01 01), gruz ceglany (kod odpadu 17 01 02), jako miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Jednocześnie wskazano sposób wykonania decyzji - poprzez zawarcie umowy na usunięcie odpadów i ich transport do miejsca składowania lub unieszkodliwiania odpadów z przedsiębiorcą, posiadającym odpowiednie zezwolenie właściwego organu, zgodnie z ustawą o odpadach na prowadzenie działalności w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów.

Na skutek odwołania strony SKO w W. w decyzji z [...] stycznia 2013 r. znak: [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy N. z [...] czerwca 2012 r.

K. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję SKO w W. z [...] stycznia 2013 r. znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z [...] czerwca 2012 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia z terenu działek o numerach ewidencyjnych [...] położonych w S., odpadów typu gleba i ziemian (kod odpadu 17 05 04), beton oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów (kod odpadu 17 01 01) i gruz ceglany (kod odpadu 17 01 02), jako miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2, art. 80, art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 34 oraz art. 2 ust. 1 ustawy o odpadach. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o jej uchylenie w całości, jak również stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, ewentualnie o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podał, że w zaskarżonej decyzji organ nie wskazał ilości odpadów, które podlegają usunięciu, a w konsekwencji zobowiązany nie wie jaki obowiązek ma wykonać. Zdaniem skarżącego, decyzja organu I instancji była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały co sprawia, że jest nieważna, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. To powoduje również nieważność decyzji organu odwoławczego, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a.). Skarżący podniósł również, że organ odwoławczy naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów oraz zaniechał przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego.

W wyroku z 25 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. IV SA/Wa 430/13) uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną w mocy decyzję Wójta Gminy N. Nr [...] z [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, że w decyzji Wójta Gminy N. Nr [...] z [...] czerwca 2012r. organ nie wskazał w sposób jednoznaczny, do usunięcia jakiej ilości odpadów znajdujących się na terenie działek nr ew. [...] został zobowiązany właściciel tych gruntów. W ocenie Sądu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, wbrew zarzutom skargi, organy prawidłowo uznały rekultywację terenu za przemieszczanie masy ziemnej w związku z realizacją inwestycji określonej w art. 2 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm. - ustawa o odpadach). Skoro w przedmiotowej sprawie masy ziemne spełniają wymogi art. 2 ust. 1 ustawy o odpadach to stanowią one odpad. Jako do odpadu stosuje się do nich definicję z art. 3 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którą odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany. Skoro do mas ziemnych w przedmiotowej sprawie nie znajdują zastosowania wyłączenia z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o odpadach, to są one odpadem i skarżący jako ich posiadacz obowiązany jest do ich pozbycia się. Według Sądu, wbrew zarzutom skargi, w sprawie spełnione zostały przesłanki do zastosowania art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach.

W dniu 10 lutego 2014 r. organ I instancji przesłał do K. G. pismo informujące o ponownym podjęciu postępowania administracyjnego dotyczącego składowania odpadów na terenie działek nr ew. [...] w S. W dniu 24 lutego 2014 r. do organu I instancji wpłynęło pismo skarżącego reprezentowanego przez pełnomocnika z 21 lutego 2014r. z wnioskiem o umorzenie postępowania administracyjnego.

W dniu 23 czerwca 2014 r. do organu I instancji wpłynęła ekspertyza w sprawie określenia ilościowego nawiezionych i składowanych materiałów odpadowych stanowiących odpady betonu oraz gruzu betonowego z rozbiórek i remontów, gruz ceglany, gleba i ziemia, w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03 na terenie działek nr ew. [...], położonych w S., wykonana na zamówienie Gminy N. przez W. R. We wnioskach ekspertyzy wskazano, że na podstawie wykonanych odwiertów badawczych na terenie przedmiotowych działek, zostały nawiezione materiały odpadowe w łącznej ilości około [...] m3 tj. [...] ton, z czego usunięciu powinno podlegać [...] m3. Jednocześnie ustalono, że w całkowitej ilości odpadów podlegającej usunięciu, około [...] m3 stanowi gruz betonowy z rozbiórek i remontów o kodzie odpadu 17 01 01, około [...] m3 stanowi gruz ceglany o kodzie odpadu 17 01 02. Natomiast pozostałą ilość odpadów w ilości około [...] m3 stanowi gleba i ziemia wraz z kamieniami o kodzie odpadu 17 05 04.

W dniu [...] września 2014 r. organ I instancji wydał decyzję nakazująca K. G., właścicielowi nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] usunięcie z terenu działek o nr ew. [...] odpadów typu gleba i ziemia (kod odpadu 17 05 04), beton oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów (kod odpadu 17 01 01), gruz ceglany (kod odpadu 17 01 02), w łącznej ilości [...] m3 do dnia 30 listopada 2014 r., jako z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Jednocześnie wskazano sposób wykonania decyzji - poprzez zawarcie umowy na usunięcie odpadów i ich transport do miejsca składowania lub unieszkodliwiania odpadów z przedsiębiorcą, posiadającym odpowiednie zezwolenie właściwego organu, zgodnie z ustawą o odpadach na prowadzenie działalności w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów (decyzja w aktach).

W dniu [...] września 2014 r. do organu I instancji wpłynęło odwołanie K. G. od decyzji Wójta Gminy N. Nr [...] z [...] września 2014r. SKO w W. w decyzji z [...] grudnia 2014 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W dniu 8 stycznia 2015 r. do organu I instancji wpłynęło pismo pełnomocnika K. G., z wnioskiem o umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość.

W dniu [...] lutego 2015 r. został przeprowadzony dowód z oględzin na terenie działek nr ew. [...] w S. Podczas oględzin stwierdzono, że zagospodarowanie terenu działek objętych niniejszym postępowaniem nie uległo zmianie od czasu ostatnich oględzin przeprowadzonych na tych działkach. W wyznaczonych oględzinach uczestniczył K. G., który oświadczył, że nie podejmował żadnych działań na terenie działek nr ew. [...] w S., w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym.

W dniu 24 czerwca 2014 r. w związku z decyzją Kolegium z [...] grudnia 2014 r. organ I instancji wystąpił do W. R. - wykonawcy ekspertyzy, celem jej uzupełnienia i odniesienie się do uwag. W dniu 13 lipca 2015 r. do organu I instancji wpłynęło pismo skarżącego reprezentowanego przez pełnomocnika, wyjaśniające, że strona planuje wykorzystać gruz betonowy i ceglany jedynie do utwardzenia zjazdu z nieruchomości.

W dniu 22 lipca 2015 r. organ I instancji zawiadomił, że wystąpiono do wykonawcy ekspertyzy z czerwca 2014 r. o jej uzupełnienie o uwagi wskazane w decyzji SKO w W., w tym rozważenia i rozstrzygnięcia czy odpady typu gruz betonowy i ceglany można pozostawić jako materiał do wyrównania działek objętych postępowaniem administracyjnym.

W dniu 24 sierpnia 2015 r. do organu I instancji wpłynęło uzupełnienie ekspertyzy dotyczącej określenia ilościowego nawiezionych i składowanych materiałów odpadowych stanowiących odpady betonu oraz gruzu betonowego z rozbiórek i remontów gruz ceglany, gleba i ziemia, w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03 na terenie działek nr ew. [...], położonych w S., wykonane przez rzeczoznawcę W. R. na wniosek organu I instancji. We wniosku ww. uzupełnienia ekspertyzy rzeczoznawca W. R. wyjaśnił, że projekt rekultywacji terenu działek objętych postępowaniem nie narusza ustaleń obowiązujących na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Ponadto odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, stanowiących odpad o kodzie 17 01 01 w ilości [...] m3 oraz gruz ceglany, stanowiący odpad o kodzie 17 01 02 w ilości [...] m3, mogą zostać w całości wykorzystane do budowy zjazdów. Natomiast gleba i ziemia, w tym kamienie, stanowiące odpad o kodzie 17 05 04 w ilości [...] m3, mogą zostać częściowo wykorzystane do niwelacji terenu. W opinii rzeczoznawcy do niwelacji terenu może zostać wykorzystana połowa ilości odpadów - gleby i ziemi wraz z kamieniami.

W dniu 29 września 2015 r. do organu I instancji wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącego informujące, że strona planuje wykorzystać gruz betonowy i ceglany do utwardzenia zjazdu z działek nr [...], który jest zlokalizowany na działce nr ew. [...], położonej pomiędzy działkami nr ew. [...] w S.

W dniu [...] czerwca 2016 r. organ I instancji wydał decyzję Nr [...].

Od ww. decyzji K. G. złożył w terminie odwołanie, zarzucając naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. (naruszenie prawa materialnego poprzez arbitralne uznanie, że przedmioty i substancje będące przedmiotem decyzji są odpadami podlegającymi usunięciu, w sytuacji w której z okoliczności sprawy wynika, że nie mogą one zostać uznane za odpady, naruszenie art. 26 ust. 2 u.o. poprzez uznanie, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów i wydanie przedmiotowej decyzji, naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy poprzez uznanie, że skarżący magazynuje odpady, w szczególności przez wzgląd na fakt, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku dozwolone jest wykorzystanie odpadów będących przedmiotem niniejszego postępowania do utwardzenia powierzchni terenów, do których posiadacz ma tytuł prawny. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu okoliczności faktycznych niniejszej sprawy poprzez nieustalenie czy skarżący pozbywa się odpadów i substancji, zamierza się ich pozbyć lub do ich pozbycia jest zobowiązany w sytuacji, w której przeprowadzenie takiej analizy było niezbędne dla ustalenia, że przedmioty i substancje te są odpadami; oparcie się na ekspertyzie uzupełniającej sporządzonej przez W. R. w sytuacji, w której jest ona obarczona licznymi wadami, a zatem nie mogła stanowić podstawy do ustalenia ilości odpadów znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości mogących zostać wykorzystanych przez skarżącego, albo podlegających usunięciu; nieustalenie, czy w przedmioty i substancje uznane przez organ za odpady wpływają w sposób niekorzystny na środowisko, a jeżeli tak to czy skarżący magazynuje je w sposób zapobiegający niekorzystnemu wpływowi na środowisko.

Ponadto zarzucono naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieokreślenie w treści decyzji jaka ilość rzekomych odpadów ma zostać usunięta z poszczególnych działek składających się na nieruchomość, przez co zaskarżona decyzja nie nadaje się do wykonania. W związku z powyższym, wniesiono o uchylenie decyzji w części, tj. w zakresie pkt 1 i 2 i umorzenie postępowania w tym zakresie w I instancji, a na wypadek nieuwzględnienia ww. wniosku, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w części, tj. w zakresie pkt 1 i 2 i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W decyzji z [...] sierpnia 2016 r. SKO w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 26 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm., dalej: u.o.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu ww. decyzji Kolegium wskazało, że należało uznać, że ww. materiały i substancje są odpadami w myśl art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, gdyż ich posiadacz (strona w niniejszej sprawie), tj. osoba która nawiozła je na przedmiotowe działki jest obowiązana do ich pozbycia się w części wskazanej w opinii biegłego W. R. - w części, ponieważ biegły uznał, że masy ziemi z kamieniami (odpady o kodzie 17 05 04), mogą być w połowie użyte do niwelacji dz. ew. nr [...] w S. Biegły dokonał tego ustalenia w ramach kompetencji do sporządzenia opinii w sprawie.

Kolegium nie stwierdziło też, aby ww. opinia była tendencyjna. Zdaniem organu II instancji, ww. materiały i substancje są odpadami w rozumieniu ustawy. Zaskarżona decyzja nie narusza art. 3 ust. 1 pkt 6 i art. 26 ust. 2 u.o. Nie stwierdzono także naruszenia art. art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a.

W ocenie SKO w W., organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sprecyzował, jaka ilość ziemi ma być usunięta z określonych działek (str. 8 decyzji) - zgodnie z uznaną za dowód w sprawie opinią (Ekspertyzą). Organ I instancji słusznie - za ww. opinią - w odniesieniu do odpadów gruzu betonowego i ceglanego pozostawił je jako materiał do wyrównania ww. działek. (za wskazaniem w decyzji Kolegium z [...] grudnia 2014 r. sygn. [...]).

W skardze z 23 września 2016 r. skarżący reprezentowany przez adw. K. G. zaskarżył w całości decyzję Kolegium z [...] sierpnia 2016 r. "nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy N. nr [...] z [...] czerwca 2016 r. nr [...], nakazującą Skarżącemu - właścicielowi nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], usunięcie z terenu działek o nr ew. [...] odpadów oznaczonych w osnowie ww. decyzji".

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. naruszenie przepisu prawa procesowego, tj.:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji w której decyzja ta obarczona była wadą nieważności polegającą na tym, że decyzja ta była niewykonalna w dniu jej wydania, a niewykonalność ta miała charakter stały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), co doprowadziło do wydania decyzji przez organ odwoławczy z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.);

2) naruszenie art. 7, 77 § 1 107 § 3 i 80 k.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, a w szczególności:

a. nieustaleniu, czy w niniejszej sprawie skarżący pozbywa się zgromadzonych na nieruchomości przedmiotów i substancji, zamierza się pozbyć lub do ich pozbycia się jest zobowiązany w sytuacji, w której przeprowadzenie takiej analizy było niezbędne do ustalenia, że przedmioty i substancje te są odpadami;

b. oparcie się na ekspertyzie uzupełniającej sporządzonej przez biegłego W. R., w sytuacji w której ekspertyza ta została sporządzona w porozumieniu z Wójtem Gminy N. oraz obarczona jest istotnymi wadami, a zatem nie mogła stanowić podstawy do ustalenia ilości rzekomych odpadów znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości skarżącego oraz ich ilości mogących zostać wykorzystanych przez skarżącego;

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm., dalej: u.o.) poprzez arbitralne uznanie, że przedmioty i substancje będące przedmiotem skarżonej decyzji są odpadami podlegającymi usunięciu, w sytuacji w której z okoliczności sprawy wynika, że nie mogą one zostać uznane za odpady;

art. 26 ust. 2 u.o. poprzez uznanie, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów i wydanie przedmiotowej decyzji.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ewentualnie o jej uchylenie w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Jednocześnie, wniesiono o stwierdzenie, na podstawie art. 135 p.p.s.a., nieważności decyzji wydanej przez Wójta Gminy N. z [...] czerwca 2016 r. w części, w jakiej nakazuje skarżącemu usunięcie z terenu działek o nr ew. [...] odpadów oznaczonych w osnowie ww. decyzji w terminie 30 dni od dnia, w która decyzja ta stanie się ostateczna, tj. w zakresie pkt 1 i 2 wskazanej decyzji, z uwagi na niewykonalność decyzji w dniu jej wydania mającą trwały charakter (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), ewentualnie o jej uchylenie w całości.

Dodatkowo, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wniesiono o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości. Jednocześnie, wniesiono o dopuszczenie dowodu z ekspertyzy technicznej z września 2016 r. sporządzonej przez rzeczoznawcę W. A., stanowiącej załącznik nr 1 do skargi na okoliczność (i) wadliwości ustaleń zawartych w Ekspertyzie Uzupełniającej rzeczoznawcy W. R., (ii) faktycznej ilości zalegających substancji i materiałów na powierzchni działek skarżącego oraz (iii) możliwości wykorzystania zalegających substancji i materiałów w celu wykonania rekultywacji tych działek. Ponadto, na podstawie art. 200 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja SKO powinna zostać usunięta z obrotu prawnego, gdyż jest wadliwa w stopniu pozwalającym na stwierdzenie jej nieważności. Zdaniem skarżącego, kwestionowana, a utrzymana w mocy przez SKO w W., decyzja organu I instancji jest niewykonalna, gdyż nie wskazuje ilości "odpadów", do usunięcia której jest obowiązany skarżący z poszczególnych działek. Organ I instancji wskazał jedynie łączną ilość rzekomych odpadów oraz numery działek, z których powinny być one usunięte, zaś SKO nie wydało rozstrzygnięcia w tym zakresie, ograniczając się jedynie do utrzymania wskazanej decyzji w mocy. Według skarżącego, nie wiadomo jaka ilość odpadów powinna być usunięta z poszczególnych działek objętych skarżoną decyzją.

W ocenie skarżącego, powyższe sprawia, że decyzja organu I instancji była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały, co sprawia, że jest ona nieważna zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ I Instancji nie wskazał w decyzji ilości "odpadów", która miała zostać usunięta z terenów działek skarżącego, dlatego decyzja ta była niewykonalna w dacie jej wydania, a przeszkoda powodująca jej niewykonalność trwa cały czas. Powyższe sprawia, że decyzja ta obarczona była wadą nieważności. Konsekwencją nieważności decyzji organu I instancji jest także nieważność decyzji organu II instancji, gdyż ww. decyzję należy ocenić jako decyzję wydaną z rażącym naruszeniem prawa (art. art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a.).

W ocenie skarżącego, SKO za organem I Instancji, arbitralnie uznało przedmioty i substancje zgromadzone na nieruchomości za odpady, ograniczając się jedynie do ustalenia ilości "odpadów" mogących zostać wykorzystanych przez skarżącego (do przeprowadzenia rekultywacji terenu nieruchomości, a tym samym ustalenia ilości mających podlegać usunięciu. Skarżący uważa, że SKO całkowicie błędnie pojmuje definicję odpadów w rozumieniu ustawy. Do ustalenia (dowiedzenia), że przedmioty i substancje te są odpadami nie jest wystarczające samo odwołanie się do rozporządzenia. Do zakwalifikowania zgromadzonych na nieruchomości przedmiotów i substancji jako odpadów konieczne jest zdaniem skarżącego, przeprowadzenie rzetelnej analizy, czy w ogóle stanowią one odpad, od czego Kolegium w sposób niedopuszczalny się uchyliło.

W odpowiedzi ma skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie z 29 grudnia 2016, które wpłynęło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 3 stycznia 2017 r. skarżący reprezentowany przez adw. T. K. przedstawił wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenia dowodu z opinii prywatnej, stanowiący uzupełnienie argumentacji zawartej w skardze w zakresie zarzutu pkt 2) lit. a i b skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie stwierdził wystąpienia podstaw do odrzucenia skargi.

Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek nie z powodu uwzględnienia zarzutów w niej podniesionych. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Brak związania zarzutami i granicami skargi, o którym mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza, że sąd administracyjny ma nie tylko prawo, ale i obowiązek badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Jeżeli zatem sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, obowiązany jest z urzędu wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, gdyż nie jest związany granicami skargi, należy przyjąć, że sąd ten dokonuje kontroli decyzji również pod kątem istnienia wad kwalifikowanych. Jak wynika z art. 134 § 2 p.p.s.a., sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza to, że orzeczenie wydane na skutek rozpoznania skargi nie może być dla strony skarżącej mniej korzystne niż orzeczenie zaskarżone, za wyjątkiem stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

W niniejszej sprawie Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części w jakiej utrzymuje w mocy punkt 4 decyzji Wójta Gminy N. z [...] czerwca 2016 r. nr [...] oraz stwierdził nieważność punktu 4 decyzji Wójta Gminy N. z [...] czerwca 2016 r. nr [...] z tego powodu, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 26 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm., dalej: u.o.).

Zgodnie z ogólną zasadą gospodarki odpadami wyrażoną w art. 26 ust. 1 u.o. posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Zasada ta jest konsekwencją obowiązywania domniemania wyrażonego w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. Według niego, posiadaczem odpadów jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadającą osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów. Domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Z treści art. 26 ust. 1 u.o. wynika z mocy samego prawa dla posiadacza odpadów obowiązek niezwłocznego ich usunięcia z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Posiadacz odpadów jest zobowiązany wykonać go bez wezwania, a w razie jego bezczynności, organ administracji publicznej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów ich usunięcie. Nakaz usunięcia odpadów jest wydawany w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a.

W toku postępowania organy administracji ustaliły, że na nieruchomości gruntowej obejmującej działki o nr ew.: [...] należące do skarżącego znajdują się odpady o kodzie 17 05 04. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. 2014 poz. 1923) kod: 17 05 04 oznacza glebę i ziemię, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03. Kod odpadu jako jeden instrumentów prawnych postępowania z odpadami ma charakter konstytutywny i powinien być brany pod uwagę łącznie z definicją ustawową pojęcia "odpady", która znajduje się w art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. Kod cyfrowy wraz z oznaczeniem opisowym służy bowiem do odróżnienia odpadów od pozostałych substancji lub przedmiotów. Kod odpadu pozwala także na ustalenie, z jakim rodzajem odpadu mamy do czynienia. W ocenie Sądu, organy orzekającej w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowały definicję ustawową pojęcia "odpady" w odniesieniu do mas ziemnych nawiezionych przez skarżącego.

Stwierdzenie występowania na nieruchomości odpadów o kodzie 17 05 04 obligowało zatem organy orzekające w niniejszej sprawie do zastosowania art. 26 ust. 2 u.o. Jak wynika z treści tego przepisu, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami. Decyzja w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania jest wydawana z urzędu. W każdym przypadku stwierdzenia przez właściwy organ składowania lub magazynowania odpadów przez ich posiadacza w miejscu, które nie stanowi składowiska odpadów lub nie zostało określone w sposób wyraźny jako miejsce magazynowania odpadów, organ ten, na podstawie art. 26 ust. 2 u.o., jest zobowiązany nakazać ich usunięcie z tego miejsca jako z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.

W niniejszej sprawie skarżący nie posiadał uregulowanego statusu prawnego odpadów znajdujących się na terenie działek o nr ew. [...]. Status przedmiotowych mas ziemnych jako odpadów potwierdziła treść ekspertyzy wykonanej na zlecenie organu I instancji przez rzeczoznawcę W. R. wraz z jej uzupełnieniem oraz postępowanie prowadzone przed organami obu instancji. Należy również podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 25 czerwca 2013 r. (sygn. IV SA/Wa 430/13) przesądził, że przedmiotowe masy ziemne znajdujące się na działkach gruntu należących do skarżącego stanowią odpad. Wyrok Sądu z 25 czerwca 2013 r. dotyczył kontroli działalności organów administracji publicznej orzekających w stanie prawnym, kiedy obowiązywała ustawa z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 185 poz. 1243 ze zm.). W trakcie toczącego się postępowania administracyjnego po wydaniu wyroku z 25 czerwca 2013 r. (sygn. IV SA/Wa 430/13) przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie weszła w życie w dniu 23 stycznia 2013 r. ustawa z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21, dalej: u.o.) z zastrzeżeniem wynikającym z art. 253 u.o. Jak wynika z treści uzasadnienia tego wyroku, Sąd uznał, że skarżący ma obowiązek usunięcia przedmiotowych odpadów, a w sprawie spełnione zostały przesłanki do zastosowania art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach. (ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach). Sąd zatem przesądził, że na nieruchomości skarżącego znajdują się odpady. Z uwagi na zmianę stanu prawnego w niniejszej sprawie nie miała zastosowania norma wynikająca z art. 153 p.p.s.a.

Należy jednak podkreślić, że przesłanki ustawowe uznania substancji lub przedmiotu za odpad nie zmieniły się i są takie same, zarówno na gruncie obecnie obowiązującej ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.), jak i ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. W nowej definicji pojęcia "odpady" (ustawa z 14 grudnia 2012 r.) nie ma natomiast odwołania do załącznika wskazującego kategorie odpadów, albowiem w nowej dyrektywie ramowej o odpadach z tego załącznika zrezygnowano.

Odnosząc się do wniosku skarżącego o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii prywatnej przedstawionego w piśmie z 29 grudnia 2016 r. wskazać należy, że dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. Tym samym w postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, iż Sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy. Prowadzenie postępowania dowodowego nie jest celem samym w sobie, bowiem służy do poczynienia ustaleń istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia w sprawie. Jeśli materiał dowodowy pozwala na wyciągnięcie jednoznacznych wniosków, organy nie mają obowiązku dalszego poszukiwania dowodów według woli i oczekiwań strony.

W niniejszej sprawie, organ I instancji po ustaleniu, że na działkach należących do skarżącego znajdują się odpady o kodzie 17 05 04, miał obowiązek wydać decyzję administracyjną na podstawie art. 26 ust. 2 u.o. Organ I instancji nie mógł w w okolicznościach niniejszej sprawy wydać decyzji umarzającej postępowanie w zakresie usunięcia gleby i ziemi, w tym kamieni, stanowiących odpad o kodzie 17 05 04, z terenu działek nr ew. [...] położonych w S., uznając, że mogą zostać w ilości [...] m3 wykorzystane do niwelacji tych działek. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia organu I instancji, a treścią art. 26 ust. 2 u.o., stanowiącym jego podstawę prawną. W niniejszej sprawie wystąpiła zatem sytuacja, gdy istnienie tej sprzeczności dało się ustalić poprzez proste ich zestawienie.

W sposób rażący został naruszony art. 26 ust. 2 u.o., w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, gdyż nie wymagał stosowania wykładni prawa. W ocenie Sądu, skutki, które wywołała decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W okolicznościach niniejszej sprawy odpady znajdujące się na działkach należących do skarżącego nie mogły bowiem być wykorzystywane do "niwelacji" terenu bez poddania ich procesom odzysku na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod odzysku (Dz. U. z 2016 r. poz. 93). Rozporządzenia to weszło w życie w dniu 24 stycznia 2016 r., czyli obowiązywało w dniu wydania decyzji przez organ I instancji w niniejszej sprawie. Rozporządzenie określa: 1) listę rodzajów odpadów, które osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami, zwane dalej "podmiotami", mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalne metody odzysku; 2) warunki magazynowania odpadów przeznaczonych do wykorzystania na potrzeby własne oraz dopuszczalne ilości, które te podmioty mogą przyjąć i magazynować w ciągu roku, lub sposób określenia tych ilości, dla niektórych rodzajów odpadów, o których mowa w pkt 1. 2) Listę rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalne metody ich odzysku, warunki magazynowania niektórych odpadów przeznaczonych do wykorzystania i dopuszczalne ilości, które te podmioty mogą przyjąć i magazynować w ciągu roku, lub sposób określenia tych ilości dla niektórych rodzajów odpadów określa załącznik do rozporządzenia.

Zgodnie z załącznikiem do tego rozporządzenia, w odniesieniu do odpadów oznaczonych kodem: 17 05 04, - gleba i ziemia w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 przewiduje się proces odzysku R5. Za dopuszczalną metodę odzysku uznano: "Do utwardzenia powierzchni po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego. Magazynowanie takich odpadów może się odbywać w warunkach zapobiegających niekorzystnemu wpływowi na środowisko. Ponadto rozporządzenie przewiduje dla tego kodu odpadów dopuszczalną maksymalną ilość odpadów do przyjęcia: 0,2 Mg/m² utwardzanej powierzchni. Organ I instancji umarzając postępowanie w zakresie usunięcia gleby i ziemi, w tym, kamieni, stanowiący odpad o kodzie 17 05 04 z terenu działek nr ew. [...] położonych w S., które mogą zostać w ilości [...] m³ wykorzystane do niwelacji tych działek nie zastosował przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod odzysku (Dz. U. z 2016 r. poz. 93).

Z przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynikają różne formy odniesienia się sądu administracyjnego do zarzutów skargi oraz zróżnicowanie treści wypowiedzi sądu administracyjnego. Nie w każdym orzeczeniu sąd rozpoznający skargę ma obowiązek zajęcia stanowiska co do wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy. Forma i merytoryczny zakres wypowiedzi sądu zależą od fazy kontroli legalności i rezultatu tej kontroli. W świetle postanowień art. 145 § 1 p.p.s.a., kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie może być przeprowadzana przez sąd dowolnie, lecz powinna przebiegać w pewnej określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może eliminować potrzebę ustalania zaistnienia innych wad. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonego aktu z punktu widzenia ewentualnych wad powodujących nieważność aktu. Przyjęcie takiej kolejności badania uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności, czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, ale i niedopuszczalną (wyrok z 21 września 2011 r. w sprawie II OSK 737/10, Lex nr 1152185). Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zwalnia sąd administracyjny z konieczności odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi i przedstawienia w związku z tym wiążących na przyszłość zaleceń i ocen.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 200 wskazanej ustawy.