Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2765/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części oraz wymierzono grzywnę i przyznano sumę pieniężną, oddalono skargę w pozostałym zakresie
Powołane przepisy: article: art. 154 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. O., J. O., Z. Z., A. Z. i J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1732/19 w sprawie ze skargi I. O., J. O., Z. Z., A. Z. i J. Z. na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 504/15 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach 1 i 3; 2. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 20000 (dwadzieścia tysięcy) złotych; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz I. O., J. O., Z. Z., A. Z. i J. Z. sumę pieniężną w wysokości 5000 (pięć tysięcy) złotych na rzecz każdego skarżącego; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. oddala wniosek I. O., J. O., Z. Z., A. Z. i J. Z. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1732/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. O., J. O., Z. Z., A. Z. i J. Z. na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 listopada 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 504/15: 1) wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 12 000 zł; 2) stwierdził, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznał od Prezydenta [...] na rzecz każdego ze skarżących sumę pieniężną w kwocie po 2 000 zł; 4) zasądził od Prezydenta [...] na rzecz skarżących, solidarnie, kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Skargą z [...] lipca 2019 r. I. O., J. O., Z. Z., A. Z. i J. Z. wnieśli o ukaranie grzywną Prezydenta [...] za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 listopada 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 504/15 w sprawie odszkodowania za nieruchomość [...], zlokalizowaną w okolicach ul. [...]; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim i zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że wyżej powołanym wyrokiem sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z [...] lutego 2013 r. o ustalenie odszkodowania, w ciągu czterech miesięcy od otrzymania wyroku, czego organ nie uczynił. Kolejnymi wyrokami sąd administracyjny nakładał na organ grzywnę, co jednak nie poskutkowało wydaniem decyzji merytorycznej.

Wobec niewykonania wyroku sądu, skarżący ponieśli szkodę niemajątkową poprzez naruszenie ich dóbr osobistych w postaci prawa do dysponowania swą własnością, zdrowia, prawa do poszanowania dziedzictwa rodzinnego, prawa do rozpoznania ich sprawy przez właściwy organ.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ przyznał, że prowadzone jest postępowanie o przyznanie odszkodowania za wskazaną wyżej nieruchomość N. [...], która została objęta działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (D.U. 1950, poz. 279). W tego rodzaju postępowaniu organ musi ustalić datę pozbawienia dawnego właściciela faktycznej możliwości władania działką – organ jest na etapie zbierania niezbędnej dokumentacji na ten temat. Poza tym organ ma do rozpoznania wiele podobnych spraw, co wpływa na opóźnienia w ich rozpatrywaniu i skutkuje brakiem możliwości dotrzymania terminów ustawowych. Konieczne jest także zabezpieczenie środków na realizację wypłat. Organ stwierdził, że decyzja zostanie wydana w terminie dwóch miesięcy od doręczenia wyroku sądu administracyjnego wraz z aktami sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę, stwierdził m.in., że przesłanką skutecznego wniesienia skargi o wymierzenie grzywny za niewykonanie wyroku jest wcześniejsze wystąpienie do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania. Natomiast warunkiem wymierzenia organowi grzywny jest ustalenie przez sąd, że organ pozostaje w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Pod pojęciem niewykonania wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący pismem z [...] lutego 2019 r. wezwali Prezydenta [...] do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyczerpana została zatem przesłanka z art. 154 § 1 p.p.s.a.

Dalej, sąd wojewódzki stwierdził, że w postępowaniu zainicjowanym skargą na niewykonanie wyroku sądu administracyjnego sąd poddaje analizie okoliczność załatwienia sprawy i jedynie w tak zakreślonym przedmiocie postępowania czyni ustalenia w sprawie. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie organu w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania, mającego na celu zakończenie sprawy decyzją lub w innej formie przewidzianej prawem. O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane, bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi.

W związku z wnioskiem z [...] lutego 2015 r. o ustalenie odszkodowania zostały już wydane następujące wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie:

1. z 18 listopada 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 504/15 w przedmiocie bezczynności organu, zobowiązujący Prezydenta do rozpoznania wniosku w terminie czterech miesięcy od daty zwrotu akt, ze stwierdzeniem rażącej bezczynności;

2. z 6 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/WA 1530/16, w przedmiocie niewykonania wyroku opisanego w pkt 1, z wymierzeniem grzywny w wysokości 500 zł, stwierdzeniem rażącej bezczynności i oddaleniem skargi w pozostałym zakresie;

3. z 27 października 2017 r., sygn. akt I SA/WA 1293/17, w przedmiocie niewykonania wyroku jak w pkt 1, wymierzenia grzywny w wysokości 3 000 zł, ze stwierdzeniem bezczynności o rażącym charakterze i przyznaniem skarżącym sum pieniężnych po 500 zł.

Ostatni wyrok został organowi doręczony [...] stycznia 2018 r. i od tej pory organ, poza wezwaniem pełnomocnika do wskazania numerów kont bankowych skarżących, nie podjął żadnej czynności w sprawie, w tym nawet nie poinformował, kiedy zostanie wydana decyzja w sprawie (art. 36 § 1 k.p.a.).

W ocenie sądu wojewódzkiego, czynności mające miejsce w niniejszej sprawie, a raczej ich brak, noszą cechy wyjątkowo rażącej bezczynności przejawiającej się w lekceważeniu nie tylko przepisów postępowania administracyjnego, ale i nierespektowaniu wyroków sądowych, nie mówiąc już o prawie strony do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Sąd zwrócił uwagę, że nałożenie na organ obowiązku wykonania wyroku nie odnosi się tylko do tych, które następują po wydaniu wyroku przez sąd. W takim bowiem wypadku organ mógłby, aby uczynić zadość wyrokowi nakładającemu na organ obowiązek rozpoznania sprawy w określonym terminie, wydać decyzję bez jakichkolwiek czynności w sprawie. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności lub przewlekłości w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. Organ ma obowiązek w wyznaczonym przez sąd terminie wydać rozstrzygnięcie i tylko niewydanie rozstrzygnięcia z przyczyn niezależnych od organu uzasadnia brak podstaw do nałożenia na organ grzywny. Sąd wojewódzki podkreślił, że w niniejszej sprawie stan taki trwa od 2015 r., a więc od czterech lat. Strona nie może uzyskać od organu merytorycznego stanowiska w sprawie, mimo zapadłych już wyroków dotyczących niewykonania wyroku z 18 listopada 2015 r. Sąd wojewódzki stwierdził, że zachowaniem swym organ dopuścił się więc naruszenia art. 153, 286 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 12 k.p.a.

Grzywna, o której mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma charakter dyscyplinująco- represyjny. Oznacza to, że celem jej wymierzenia jest nie tylko zdyscyplinowanie organu do działania, ale i ukaranie organu za niepodporządkowanie się wyrokowi sądu. Sąd, w przypadku uznania, że zachodzą przesłanki z art. 154 p.p.s.a. wymierza grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS (art. 154 § 6 p.p.s.a).

W niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę fakt, że poprzednio wymierzone grzywny w wysokości 500 i 3000 zł nie podziałały na organ, sąd wojewódzki uznał za celowe wymierzenie grzywny w wysokości 12 000 zł. Sąd uwzględnił, że od blisko czterech lat organ nie wydał decyzji merytorycznej w sprawie, nie informował nawet stron o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie ustawowym. Trudno uznać za usprawiedliwienie takiej sytuacji konieczność poszukiwania dokumentów dotyczących objęcia gruntu w posiadanie przez Gminę czy też dużą liczbę podobnych spraw. Organ ma obowiązek tak zorganizować pracę, aby była ona efektywna i nie pozostawała w opozycji do wymogów ustawowych nałożonych przez ustawodawcę w stosunku do organu administracji publicznej. Fakt, że organ nie podjął praktycznie żadnych czynności w sprawie od wielu lat stanowi, zdaniem sądu wojewódzkiego, nie tylko wyraz lekceważenia stron postępowania, ale i wyraz nierespektowania orzeczeń sądowych.

Sąd wojewódzki dodał, że zachowanie organu, polegające na lekceważeniu praw stron do rozpoznania wniosku w rozsądnym terminie, uzasadnia przyznanie im sum pieniężnych po 2 000 zł jako dodatkowej sankcji za niewykonanie wyroku w terminie zakreślonym przez sąd (art. 154 § 7 p.p.s.a.) W ocenie sądu taki wymiar sumy pieniężnej jest adekwatny do uszczerbków poniesionych przez strony, które liczyły na rozstrzygnięcie sprawy w przewidzianym w ustawie terminie. Środek w postaci możliwości wymierzenia grzywny spełnia przede wszystkim funkcję kompensacyjną i stanowi swego rodzaju zadośćuczynienie za niedogodności, cierpienia czy innego rodzaju skutki wynikające z niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie. Zarówno przy wymierzaniu grzywny, jak i przyznawaniu sumy pieniężnej sąd ma obowiązek uwzględnić stopień naruszenia prawa przez organ, efektywność dotychczas zastosowanych środków, a przy ustalaniu wysokości sumy pieniężnej także ewentualne wynagrodzenie stronie uszczerbków (majątkowych czy niemajątkowych), a wynikających z niewykonania wyroku w zakreślonym terminie.

Dokonując takiej oceny sąd wojewódzki, ustalając wymiar sumy pieniężnej, stwierdził, że dotychczas wymierzone sankcje nie spełniły swych celów, ponieważ organ w dalszym ciągu pozostaje w rażącej bezczynności, nie podejmuje żadnych istotnych czynności w sprawie, a powołane przez niego argumenty, które mają usprawiedliwiać zaniechanie w działaniu organu, nie są istotne. Nie uzasadniają zatem niewydania decyzji przez organ pierwszej instancji ani w terminie ustawowym, ani zakreślonym przez sąd.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli I. O., J. O., Z. Z., A. Z. i J. Z., zaskarżając go w części, tj. w pkt 1, w którym sąd nie wymierzył Prezydentowi [...] grzywny ponad tę orzeczoną w wysokości 12 000 zł oraz w pkt 3 w części, w jakiej sąd nie przyznał od Prezydenta [...] na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie ponad tą orzeczoną w wysokości 2 000 zł.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w wysokości 12 000 zł i uznaniu, że wymierzona w tej wysokości będzie adekwatną sankcją za ignorowanie rozstrzygnięć sądu, w sytuacji gdy z całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności z wysokości dotychczas wymierzonych grzywien za niewykonanie wyroku, a zwłaszcza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2019 r. wynika, że grzywna w wysokości wymierzonej zaskarżonym wyrokiem nie odniesie zamierzonego skutku;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 154 § 7 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci przyznania sumy pieniężnej w kwocie po 2 000 zł na rzecz każdego ze skarżących kasacyjnie i uznaniu jej wymiaru za wystarczający w niniejszej sprawie, podczas gdy suma ta nie stanowi wystarczającej rekompensaty za skutki opieszałego i przewlekłego prowadzenia postępowania.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku w części, tj. co do pkt 1 przez wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w wysokości maksymalnej, tj. dziesięciokrotnego przeciętnego, miesięcznego wynagrodzenia oraz co do pkt 3 przez zasądzenie od Prezydenta [...] na rzecz każdego ze skarżących kasacyjnie sumy pieniężnej ponad przyznaną kwotę 2 000 zł, tj. w wysokości co najmniej 20 000 zł, ewentualnie skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Skarżący kasacyjnie zrzekli się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że skarżący przez wiele lat oczekują na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, który to organ nie podejmuje w sprawie żadnej czynności. Orzeczenie zasądzające grzywnę w dolnej granicy jej możliwej wysokości, wbrew twierdzeniu Sądu, nie stanowią dla organu podstawy do rozwagi, a już na pewno nie zmobilizują Prezydenta [...] do zakończenia sprawy zgodnie z zobowiązaniem Sądu. W takiej sytuacji, wymierzenie grzywny w wysokości jedynie 12 000 zł jest zdecydowanie niewystarczającą i nieodczuwalną sankcją, w szczególności biorąc pod uwagę art. 154 § 6 p.p.s.a., umożliwiający wymierzenie grzywny do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 21 listopada 2019 r., przeciętne miesięczne wynagrodzenie brutto w gospodarce narodowej w województwie mazowieckim w 2018 r. wyniosło 5 601,44 zł. Wymierzona grzywna stanowi więc niewiele ponad dwukrotność przeciętnego wynagrodzenia i jest wielce wątpliwe, czy w przedmiotowej sprawie odniesie zamierzony skutek.

Skarżący kasacyjnie wskazali, że rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku w zakresie wysokości przyznanej każdemu ze skarżących sumy pieniężnej należy uznać za rażąco niskie, skoro nie stanowi ona nawet jednokrotności przeciętnego wynagrodzenia, o którym mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zasądzenie sumy pieniężnej powinno zdyscyplinować organ do wykonania swojej powinności. Natomiast Prezydent nie wykonał wyroku WSA z 18 listopada 2015 r., a także czterech kolejnych wyroków uwzględniających skargę na niewykonanie ww. wyroku. Zachodzi więc obawa, że bez przyznania tej kwoty w dużo wyższej wysokości, organ w dalszym ciągu nie wykona wyroku, a prawo skarżących do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie zostanie zbagatelizowane. Suma pieniężna przyznana przez wojewódzki Sąd administracyjny w wysokości 2 000 zł jest więc tylko symboliczna i nie stanowi ani rekompensaty, ani nie można uznać jej za bodziec stymulujący Prezydenta [...] do wydania decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Na wstępie w odniesieniu do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy zauważyć, że przepisy art. 154 § 1, 6 i 7 p.p.s.a., mimo że zostały zamieszczone w ustawie procesowej są przepisami prawa materialnego, a nie procesowego, jak wskazano w skardze kasacyjnej (zob. wyrok z 28 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1278/19; wyrok NSA z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2290/20 i powołane w nim orzecznictwo, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Biorąc jednak pod uwagę, że zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. możliwe jest zgłoszenie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a tę właśnie formę naruszenia zarzucono w skardze kasacyjnej w odniesieniu do art. 154 § 1 i 6 i art. 154 § 7 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że powyższa wadliwość nie może stanowić przeszkody do rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej.

Wyjaśnić trzeba, że istotą skargi na niewykonanie wyroku stwierdzającego bezczynność lub przewlekłość postępowania jest żądanie zastosowania przez sąd określonych środków mających na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie. Niewykonanie wyroku może polegać na pozostawaniu w bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania administracyjnego. Stan bezczynności lub stan przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji określonej w art. 154 § 1 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy organ w dalszym ciągu, mimo upływu terminu wyznaczonego w wyroku zobowiązującym do załatwienia sprawy, nie wydaje rozstrzygnięcia.

Należy również wskazać, że funkcją grzywny oraz sumy pieniężnej jest reakcja na niewykonanie prawomocnego wyroku, środki te mają charakter dyscyplinujący, w przypadku grzywny towarzyszy mu element represyjności, zaś w przypadku sumy pieniężnej również element kompensacyjności. Ponieważ oba środki mają w pierwszym rzędzie na celu wymuszenie wykonania prawomocnego wyroku, przy ich nakładaniu i określaniu ich wysokości należy mieć wzgląd na przewidywaną efektywność. Dla miarkowania wysokości znaczenie mogą mieć nadto: stopień naruszenia prawa przez organ, okoliczności towarzyszące naruszeniu i zwłoce w wykonaniu prawomocnego wyroku oraz zasadność wynagrodzenia skarżącemu bezczynności w wykonaniu prawomocnego wyroku uwzględniającego jego skargę.

Ustawodawca w przepisach art. 154 § 1 i 6 oraz § 7 p.p.s.a. nie zawarł przesłanek miarkowania ich wysokości, wskazując jedynie ich maksymalną dopuszczalną wysokość. Dlatego wysokości zarówno grzywny, jak i sumy pieniężnej zostało pozostawione do uznania sądu i uzależnione od okoliczności rozpoznawanej sprawy (zob. wyrok NSA z 26 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 343/17; wyrok NSA z 25 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2065/16 – CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że takimi okolicznościami są m.in. okres zwłoki organu związanej z niewykonaniem wyroku, charakter sprawy, trudności z wykonaniem wyroku, a także to, czy przed rozpoznaniem wniosku organ obowiązek wypełnił.

Jak wynika z akt sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 listopada 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 504/15: w punkcie 1 – zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2015 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...] ozn. "[...]" inw. nr [...] – w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trzy razy, a nie dwa razy rozpoznawał skargi na niewykonanie wyroku z 18 listopada 2015 r.

Wyrokiem z 6 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1530/16, wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 500 zł i stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W pozostałym zakresie skargę oddalił.

Wyrokiem z 27 października 2017 r., sygn. akt I SA/WA 1293/17 wymierzył organowi grzywnę w wysokości 3 000 zł i stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd również przyznał skarżącym sumę pieniężnych w kwotach po 500 zł.

Wyrok ten wraz z aktami sprawy powyższego wyroku został organowi doręczony [...] stycznia 2018 r. Poza wezwaniem pełnomocnika do wskazania numerów kont bankowych skarżących, organ nie podjął żadnej czynności w sprawie, w tym nawet nie poinformował, kiedy zostanie wydana decyzja w sprawie (art. 36 § 1 k.p.a.).

Wyrokiem z 23 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1066/18, wymierzył organowi grzywnę w wysokości 6 000 zł oraz stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przyznał też od organu na rzecz każdego ze skarżących sumę pieniężną w wysokości 1 000 zł.

Pismem z [...] grudnia 2018 r. pełnomocnik strony ponowił wniosek o odszkodowanie i wskazał na niewykonanie wyroku z 18 listopada 2015 r.

W odpowiedzi na powyższe pismo organ poinformował pełnomocnika skarżących pismem z [...] stycznia 2019 r., że w związku z tym, że akta sprawy są w WSA w Warszawie nie ma możliwości prowadzenia postępowanie, i że będzie ono kontynuowane po zwróceniu akt.

Odpis wyroku z 23 listopada 2018 r. wraz z aktami sprawy został doręczony organowi [...] kwietnia 2019 r.

Jednak nawet po zwrocie akt administracyjnych organ nie podjął w sprawie żadnych czynności i nie poinformował, kiedy zostanie wydana decyzja w sprawie (art. 36 § 1 k.p.a.).

Bezsporne jest, że w dacie wydania wyroku przez Sąd pierwszej instancji wyrok z [...] listopada 2015 r. również nie był wykonany.

Wyżej wskazane okoliczności niewątpliwie wskazują, że działanie organu narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, a także ogólne zasady uregulowane w art. 7 i art. 8 k.p.a., zobowiązujące organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania do organów Państwa.

Prezydent [...] w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji nie wskazał okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać stan bezczynności i przewlekłości w rozpoznaniu sprawy. Nie są bowiem nimi, po upływie pięciu lat od wydania wyroku z 18 listopada 2015 r., charakter sprawy, ilość spraw wpływających do Biura Spraw Dekretowych, czy zabezpieczenie środków na wykonanie decyzji, zwłaszcza w sytuacji trzykrotnego wymierzenia organowi grzywny.

Istotne jest również to, że mimo tego, że skarżący składali skargi na niewykonanie wyroku to od [...] stycznia 2018 r. do dnia wniesienia skargi w niniejszej sprawie organ nie podjął żadnej czynności w sprawie, ani nie wskazał kiedy sprawa zostanie zakończona.

W tych okolicznościach wysokość orzeczonej grzywny przez Sąd pierwszej instancji niweczy jej skuteczność jako instrumentu dyscyplinująco-represyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że orzeczona przez Sąd pierwszej instancji grzywna narusza art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a., ponieważ jest zbyt niska, aby przymusić organ do wykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 listopada 2015 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego grzywna w kwocie 20 000 zł spełni swój cel i doprowadzi do wykonania ww. wyroku.

Zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a., uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przewidziana w tym przepisie suma pieniężna nie ma wyłącznie charakteru dyscyplinująco-represyjnego. Suma ta pełni również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie. Nie chodzi przy tym o naprawienie szkody, gdyż odszkodowanie zostało wprost przewidziane w art. 154 § 4 p.p.s.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie ma ona przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji (por. np. wyroki NSA z: 16 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2156/17; 22 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1905/16; 1 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1216/18; 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 532/19; 25 października 2019 r. sygn. akt II OSK 1360/19 – CBOSA). Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej ma bowiem uświadomić skarżącemu, że nie jest on bezbronny, że sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki, jakich on doznaje na skutek przewlekłego prowadzenia jego sprawy i że obejmuje skarżącego swoją ochroną (zob. wyrok NSA z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK/17 – CBOSA). W realiach rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przyznanie każdemu ze skarżących sumy pieniężnej w kwotach po 5 000 zł będzie odpowiadało jej funkcji kompensacyjnej. Nie spełnia bowiem tej funkcji przyznana przez Sąd pierwszej instancji kwota 2 000 zł.

Z wyżej wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punkcie 1 i 3 (pkt 1 sentencji wyroku). Na podstawie art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku, a na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 3 sentencji wyroku.

W pozostałym zakresie, tj. w odniesieniu do żądania grzywny i sumy pieniężnej w wyższej wysokości orzeczono o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a.(pkt 4 sentencji wyroku).

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek skarżących kasacyjnie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W myśl art. 209 p.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201 art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Wskazać zatem należy, że art. 203 p.p.s.a. stanowi, że stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego: 1) od organu – jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę; 2) od skarżącego – jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę.

Z powyższego wynika więc, że przepis ten nie daje podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.