Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 807/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2008-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 170, art. 145 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Asesor WSA Joanna Brzezińska Protokolant Ewa Siudek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2008 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N., powołując się na przepis art. 51 ust. 5 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), a także art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, nakazał D.O. doprowadzenie obiektu tj. budynku mieszkalnego na działce o nrewid. [...] w N., do stanu poprzedniego, poprzez wykonanie rozbiórki rozbudowanej i nadbudowanej części budynku mieszkalnego oraz przywrócenie pozostałej części budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego.

W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że pismem z dnia 3 lipca 2002r. B.P. zam. w N. przy ul. [...], zawiadomiła organ nadzoru budowlanego o wykonaniu nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego bliźniaczego na działce należącej do D.O., a także podniosła, że powyższe spowodowało uszkodzenia jej budynku, jak również przysłoniło kominy wentylacyjne i spalinowe w tymże budynku.

W konsekwencji złożonego pisma, dnia 8 lipca 2002r. przeprowadzono kontrolę budowy z udziałem inwestora D.O. oraz strony postępowania B.P.. Ustalono, że na inwestycję polegającą na rozbudowie obejmującej również wykonanie dodatkowej kondygnacji budynku mieszkalnego, udzielono D.O. pozwolenia na budowę nr [...], a także, że inwestor dopuścił się odstępstw w zakresie zmiany elewacji budynku oraz materiału pokrycia dachowego z karpiówki na blachę stalową falistą nad częścią istniejącego budynku mieszkalnego. Ustalono również, że roboty budowlane prowadzone są bez nadzoru ze strony kierownika budowy, że brak jest jakichkolwiek wpisów do dziennika budowy, jak również, że wykonana nadbudowa spowodowała przysłonięcie kominów budynku bliźniaczego będącego własnością B.P..

W związku ze stwierdzonymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę przeprowadzono w sprawie postępowanie administracyjne, w trakcie którego:

1. postanowieniem nr [...], na podstawie art. 50

ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, wstrzymane zostało prowadzenie robót

budowlanych,

2. postanowieniem nr [...] nałożono na inwestora obowiązek opracowania ekspertyzy budowlanej dotyczącej wykonanych robót przy rozbudowie,

3. w dniu 19 września 2002r. zobowiązany przedłożył ekspertyzę budowlaną dotyczącą rozbudowy budynku mieszkalnego, opracowaną przez rzeczoznawcę budowlanego,

4. postanowieniem nr [...] ponownie wstrzymano roboty budowlane na nieruchomości D.O., z uwagi na fakt, iż od momentu wstrzymania robót budowlanych do dnia zakończenia gromadzenia materiału dowodowego i wypowiedzenia się stron na temat zebranego materiału dowodowego oraz w związku z wnioskiem B.P. o prolongatę terminu celem ustosunkowania się do przedłożonej ekspertyzy budowlanej, minął dwumiesięczny termin i uprzednie postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych straciło ważność,

5. decyzją z dnia [...], na podstawie art.

51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zobowiązano inwestora do doprowadzenia

wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, poprzez opracowanie inwentaryzacji

robót już wykonanych oraz projektu budowlanego robót koniecznych do zakończenia

całości inwestycji, uwzględniającego zalecenia z ekspertyzy budowlanej budynku

opracowanej przez rzeczoznawcę budowlanego,

6. decyzją nr [...] Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję nr [...] w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku; w pozostałej części decyzja organu l instancji została utrzymana w mocy,

7. na decyzję organu II instancji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła B.P.,

8. w dniu 11 grudnia 2002r. D.O. przedłożył 3 egz. projektu budowlanego, jednakże w trakcie kontroli budowy w dniu 27 stycznia 2003r. zwrócono inwestorowi przedłożone projekty - jako zawierające braki; w piśmie z dnia 28 lutego 2003r. wyszczególniono braki, jakie zawierał przedłożony projekt do wznowienia robót,

9. postanowieniem nr [...] postępowanie przed organem nadzoru budowlanego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót zostało zawieszone do czasu

rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi na decyzję organu II instancji nr [...],

10. postanowieniem nr [...] organ II instancji uchylił w całości postanowienie o zawieszeniu postępowania nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia,

11. w dniu 21 sierpnia 2003r. wystosowano do D.O. pismo przypominające o istnieniu obowiązku doprowadzenia wykonanych robót przy rozbudowie budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem oraz o konieczności przedłożenia wymaganych projektów budowlanych,

12. w dniu 31 sierpnia 2003r. D.O. wystąpił o pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, załączając 4 egz. inwentaryzacji rozbudowy, projekt budowlany robót koniecznych do zakończenia oraz zaświadczenie projektanta o przynależności do Lubuskiej Izby Inżynierów i Techników Budownictwa,

13. decyzją nr [...] po analizie przedłożonych dokumentów i stwierdzeniu, że kwalifikują się one do zatwierdzenia udzielono D.O. pozwolenia na wznowienie robót przy rozbudowie budynku mieszkalnego,

14. od decyzji nr [...] B.P. złożyła odwołanie,

15. decyzją nr [...] organ II instancji chylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę - z uwagi na błędy proceduralne i braki w materiale dowodowym - przekazał do ponownego rozpatrzenia,

16. decyzją nr [...] w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, ponownie udzielono inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych,

17. decyzją nr [...] organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia - z uwagi na fakt, iż nie została uchylona przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzja o pozwoleniu na budowę,

18. postanowieniem nr [...] w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, zawieszono postępowanie w sprawie wznowienia robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w N. do czasu rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez Starostwo Powiatowe w N. o uchyleniu pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] wydanej przez Urząd Miejski w N.,

19. postanowieniem nr [...] organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie,

20. w dniu 21 marca 2005r. organ nadzoru budowlanego otrzymał kopię wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005r. sygn. akt II SA/Po 154/03, oddalającego skargę B.P. na decyzję LWINB nr [...], utrzymującą w mocy decyzję organu l instancji nr [...],

21. w dniu [...] decyzją nr [...] Starosta N. uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...], z dniem 17 maja 2005r. decyzja ta stała się ostateczna,

22.postanowieniem nr [...] podjęto zawieszone postanowieniem nr [...] postępowanie w sprawie wniosku inwestora o wznowienie robót budowlanych,

23. w dniu 27 lipca 2005r. inwestor ponownie przedłożył projekt budowlany do wznowienia robót budowlany, opracowany w związku z decyzją organu nadzoru budowlanego z dnia [...],

24. decyzją nr [...], w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, zatwierdzony został projekt budowlany i udzielono D.O. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego, a także zobowiązano inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku po zakończeniu robót

25. decyzją nr [...] organ II instancji uchylił decyzję nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, uznając między innymi, iż projekt budowlany nie kwalifikuje się do zatwierdzenia, gdyż nie spełnia on wymagań stawianych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, nie zawiera bowiem w części opisowej i rysunkowej układu konstrukcyjnego obiektu i zasadniczych elementów wyposażenia instalacyjnego.

Przystępując do ponownego rozpatrywania sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N., pismem z dnia 17 marca 2006r. zwrócił inwestorowi projekt budowlany - celem jego uzupełnienia i poprawienia. W dniu 10 maja 2006r. D.O. przedłożył poprawiony projekt budowlany.

W następstwie powyższego B.P. podniosła, iż:

nie wyraża zgody na wykonanie nadbudowy własnego komina, w projekcie nie pokazano wieńca na ścianie wspólnej,

analiza projektu (rysunku rzut więźby dachowej) wykazuje, że belki są za blisko przewodu spalinowego,

w projekcie nie uwzględniono belki stalowej wystającej na elewacji ogrodowej, a także że z projektu nie wynika jakie będzie ona miała zastosowanie,

zastosowano złe nazewnictwo projektu (brak nazwy nadbudowa), nie pokazano rozwiązań wentylacji, jak i sposobu ogrzewania i podgrzewania posiłków, zaś uwidocznione wentylacje w inwentaryzacji budowlanej faktycznie nie istnieją.

Organ l instancji wskazał dalej, iż inwestor wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 grudnia 2005r. uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót przy rozbudowie budynku. Z uwagi na fakt prowadzenia postępowania nadzwyczajnego, organ l instancji postanowieniem nr [...] przedłużył termin rozpatrzenia sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ostateczną decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji LWINB z dnia 21 grudnia 2005r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując sprawę zważył, że inwestor realizując rozbudowę i nadbudowę budynku dopuścił się odstępstw od projektu budowlanego, jak również nie spełnił warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W sprawie ustalono, że wykonywanie tych robót bez nadzoru kierownika budowy i z odstępstwami od projektu budowlanego doprowadziło do sytuacji, w której budynek nie spełniał warunków do dalszej kontynuacji robót, jak też nie nadawał się do użytkowania. Nieprawidłowości w zakresie wytrzymałości konstrukcji stropodachu potwierdził między innymi rzeczoznawca budowlany w sporządzonej ekspertyzie budowlanej.

Kolejną istotną dla sprawy okolicznością jest spowodowane przez wykonanie nadbudowy przysłonięcie komina segmentu B.P.. Stan taki powoduje naruszenie przepisów techniczno-budowlanych. Strona w każdym stadium postępowania wnosi uwagę, iż nie wyraża zgody na naruszenie jej własności i wykonania nadbudowy jej własnego komina.

Zdaniem organu l instancji "w celu doprowadzenia prowadzonych robót budowlanych inwestor winien przedłożyć projekt budowlany do wznowienia robót budowlanych". Przy czym projekt winien zawierać w swojej treści zarówno inwentaryzację robót na dzień ich wstrzymania, jak i cały zakres robót koniecznych do zakończenia inwestycji,

uwzględniający zalecenia z ekspertyzy budowlanej. Projekt budowlany winien obejmować inwentaryzację budynku (części rozbudowywanej i nadbudowywanej), z uwzględnieniem również instalacji wykonanych "w tych części: elektrycznej, wodno - kanalizacyjnej i centralnego ogrzewania oraz projekt budowlany całego zakresu robót koniecznych do zakończenia w tym także wewnętrznych instalacji".

Inwestor kolejny raz przedkładając projekt budowlany nie uzupełnił go w tym zakresie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że opracowując dodatkowy projekt nie spełniono wszystkich warunków, jakim powinien odpowiadać projekt budowlany, bowiem w dalszym ciągu brak jest wewnętrznych instalacji. Organ zwrócił uwagę, że dołączony do wniosku z dnia 10 maja 2006r. rysunek rzut parteru - szkic instalacji elektrycznej, nie posiada cech projektu tej instalacji, brak jest bowiem opisu technicznego, jak i również autora posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane.

Zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru znajdującym się w aktach sprawy powyższa decyzja została doręczona D.O. dnia 3 sierpnia 2007r.

Pismem z dnia 14 sierpnia 2007r. D.O. wniósł do Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego - za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. - odwołanie od decyzji nr [...], w którym zarzucił naruszenie przez organ l instancji art. 9, art. 11 oraz art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Odwołujący się zwrócił przede wszystkim uwagę na ostateczny charakter decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. nr [...], nakazującej inwestorowi doprowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] do stanu zgodnego z prawem. Zaznaczył, iż powyższe jest konsekwencją odrzucenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (w sprawie o sygn. akt II SA/Po 154/03) skargi B.P. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] , utrzymującą w mocy decyzję organu l instancji nr [...].

D.O. wskazał dalej, że w nawiązaniu do poleceń zawartych w decyzji nr [...], w grudniu 2002r. opracowano stosowną dokumentację, zaś w wyniku zgłoszonych uwag i zaleceń organu l instancji wersję końcową opracowano w czerwcu 2003r., stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998r. w sprawie szczegółowego zakresu formy i projektu budowlanego.

Odwołujący się podniósł m.in. iż zatwierdzając dokumentację projektową z 2003r. -kolejną wydaną w sprawie - decyzją nr [...] z dnia [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Zaznaczył, że jako podstawę prawną ww. decyzji organ wskazał art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane, zaś "postępowanie administracyjne i wszystkie decyzje w swojej treści są oparte na przepisie" art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy uchylił decyzję nr [...], opierając się na przyjętym przez organ l instancji na wstępie decyzji przepisie prawa, mimo próby naprawienia błędu w piśmie do Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 października 2005r., zn.[...].

D.O. zwrócił uwagę na brzmienie przepisu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), zgodnie z którym do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zaznaczył dalej, że w nawiązaniu do decyzji Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], pismem z dnia [...] wniósł on do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego "uwagi do decyzji z prośbą o uwzględnienie przy podejmowaniu dalszych decyzji".

Podniósł także, że dnia 10 maja 2006r. przekazał dokumentację uzupełnioną o projekt budowlany powykonawczy, zawierający konstrukcję więźby dachowej i komina wentylacyjnego, a także dodatkowe egzemplarze przynależności projektanta do Izby Samorządu Zawodowego.

Jego zdaniem wywiązał się z nałożonych prawomocną decyzją obowiązków, nie uchybiając w tej mierze przepisom.

Odwołujący się zwrócił także uwagę na zapisy z protokołu z "wizji lokalnej budowy" przeprowadzonej w dniu [...] w którym wskazano, iż "Według oświadczenia inwestora belka stalowa wspornikowa na granicy z działką Pani B.P. ma być usunięta. W ramach robót konieczne jest wykonanie nadbudowy komina (zalecenie ekspertyzy) z budynku Pani B.P. oraz wykonanie komina części z budynku Pana P.." Podkreślił, że po odczytaniu protokołu strony nie wniosły uwag co do jego treści.

D.O. podniósł dalej, iż z uwagi na brak ustosunkowania się do wystąpienia z 17 stycznia 2006r., dla "uporządkowania prawnego" inwestor - powołując się na dyspozycję art. 156 § 1 pkt 3 kpa - wystąpił do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Lubuskiego Wojewódzkiego

Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wlkp., uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił jednak stwierdzenia nieważności decyzji, uznając, że nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

W końcowej części odwołania wskazał, że wobec przekazania dokumentacji niezbędnej do zakończenia rozbudowy domu mieszkalnego "z dniem 10 maja 2006 r. i braku przez okres ponad roku reakcji w postaci uwag czy wniosków" uznał on, że wniosek o pozwolenie na kontynuację robót zostanie zaakceptowany, tym bardziej, że poprzednie decyzje w sprawie podkreślały kompletność zakresu dokumentacji niezbędnej w celu zakończenia rozbudowy.

Po rozpatrzeniu odwołania, Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...], działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, iż w świetle dokumentów sprawy oczywistym jest, że organ l instancji wskazał błędną datę wydania decyzji, bowiem jej wydanie nie mogło nastąpić w roku 2006.

W uzasadnieniu decyzji Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że konieczność stosowania obecnie obowiązujących regulacji zawartych w art. 51 ustawy Prawo budowlane, wprowadzonych ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93 póz. 888), wynika z zapisu tej nowelizacji. Obecnie obowiązujące brzmienie ww. artykułu ustalone zostało art. 1 pkt 21 ww. nowelizacji, natomiast jej art. 2 ust. 1 stanowi, że do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej stosuje się przepisy tej ustawy. Zauważył przy tym, że o ile postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. w sprawie doprowadzenia do zgodności z prawem omawianego budynku realizowanego z istotnym odstąpieniem od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, w części dotyczącej nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, rozstrzygnięte zostało decyzją nr [...], to decyzja ta nie kończy działań organu nadzoru budowlanego w tej sprawie. Organ zobowiązany jest bowiem do sprawdzenia wykonania nałożonego obowiązku dotyczącego przedstawienia projektu budowlanego zamiennego i - w zależności od dokonanych ustaleń - wydania decyzji w przedmiocie wykonania obowiązku nałożonego na inwestora, który zrealizował obiekt z istotnym odstąpieniem od warunków udzielonego pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy wskazał dalej, że przepis art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 (to jest: obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, nakładanego przez organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - nałożonego w razie potrzeby -obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem) i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast w przypadku niewykonania obowiązku, zgodnie z ust. 5 tego przepisu, organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. A zatem - w ocenie organu II instancji - przesłanką do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 4 albo ust. 5 może być wyłącznie ocena, czy podmiot zobowiązany do wykonania obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz - w razie potrzeby -wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, wykonał uprzednio nałożony obowiązek. Przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zgodnie z przepisami art. 35 ust. 1 winien sprawdzić: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, jeżeli zmiany dotyczą tego zakresu, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, jeżeli dokonane zmiany tego wymagają, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 tj. zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego osoby, która wykonała projekt, z określonym w nim terminem ważności zaświadczenia. Ewentualne uchybienia przedłożonego projektu zamiennego w powyższym zakresie powodują sytuację, iż nie można uznać, że obowiązek został wykonany.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu l instancji, że przedłożony przez D.O. projekt budowlany zamienny zawiera braki. Projekt nie obejmuje bowiem instalacji elektrycznej, wodno-kanalizacyjnej i centralnego ogrzewania budynku, a

przedłożonego szkicu instalacji elektrycznej nie można uznać za projekt w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, a ściślej powołanego na podstawie art. 34 ust. 6 pkt 1 tej ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W zaistniałej zaś sytuacji PINB w N. zobligowany był do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, nakazującej doprowadzenie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w N. do stanu poprzedniego, poprzez wykonanie rozbiórki rozbudowanej i nadbudowanej części budynku mieszkalnego oraz przywrócenie do stanu poprzedniego pozostałej części budynku mieszkalnego. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że określony w sentencji zaskarżonej decyzji nakaz oznacza, że budynek należy doprowadzić do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym, z uwzględnieniem wykonanego już zakresu robót budowlanych.

D.O. pismem z dnia 22 listopada 2007r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję organu II instancji nr [...], zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie przepisów art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zwrócił uwagę na powoływanie się przez Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na zapisy odwołania, które w rzeczywistości różnią się od treści złożonego przez niego odwołania.

Skarżący podniósł, że organy l, jak i II instancji "powołując się na przepisy Prawa budowlanego po nowelizacji uchybiły przepisom prawa budowlanego na podstawie których prowadzone było postępowanie naprawcze".

Podkreślenia w jego ocenie wymagał fakt, że "postępowanie naprawcze prowadzone jest" w oparciu o decyzję ostateczną organu l instancji nr [...] "na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 52" Prawa budowlanego z 7 lipca 1994r. "i art. 104 k.p.a.". Wskazał, że w "trakcie procesu naprawczego organ odwoławczy zaniechał przestrzegania stosowania przepisów prawa zapodanego" decyzją nr [...] oraz decyzją własną nr [...], czym uchybił przepisom art. 110 kpa, "nakazującym organom administracyjnym stosowanie przepisów wynikających z decyzji ostatecznych poprzez nakaz, że organ który wydał decyzję, jest nią związany".

Wskazał także, że w żadnym dokumencie organu nadzoru budowlanego nie nakazano wykonania projektu innego niż określony w decyzji nr [...], jak również, że przepisy Prawa budowlanego, w oparciu o które prowadzone jest postępowanie administracyjne, nie "znają pojęcia projekt budowlany zamienny".

Powołał się także na uzasadnienie do wyroku z dnia 6 października 2005r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Go 271/05, wskazując, że Sąd "nie stwierdził istnienie dowodu na istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu".

Tak jak i odwołaniu, również w skardze D.O. zwrócił uwagę na ostateczny charakter decyzji nr [...], a także powołał się na okoliczności potwierdzające, iż wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków .

Odnosząc się do końcowego zapisu uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym określony w sentencji decyzji organu l instancji nakaz oznacza, że budynek należy doprowadzić do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym z uwzględnieniem wykonanego już zakresu robót budowlanych, D.O. podniósł, iż powyższe stanowisko nie uzasadnia utrzymania w mocy decyzji organu l instancji nr [...], "tym bardziej, że wnioski inwestora w sprawie udzielenia pozwolenia na wznowienie robót w oparciu o posiadane 4 egz. kompletu dokumentacji z decyzji [...] i 3 egz. projektu dodatkowego powykonawczego więźby dachowej pozostają nie załatwione od 17.05.2006 r. i 23.04.2007 r.".

Ponadto zdaniem skarżącego organy w prowadzonym postępowaniu przerzuciły ciężar dowodu na stronę, "co stanowi uchybienie przepisom prawa administracyjnego".

W odpowiedzi na skargę Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł ojej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz nie z przyczyn w niej wskazanych.

Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonych do niego decyzji pod względem zgodności z prawem, a w trakcie procesu kontroli rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. nr 153, poz. 1270 z zm, dalej powoływana jako ppsa).

Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny czyni to w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może bowiem eliminować potrzebę ustalania innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności Sąd bada ewentualne istnienie wad powodujących nieważność decyzji. Następnie kontroluje przestrzeganie przez organ administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym (w

zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a.). Dopiero w ostatniej kolejności kontrolowane jest przestrzeganie przez organy administracyjne norm prawa materialnego (por. T. Woś, H. Knysiak, Molczyk, M. Romańska " Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 460 - 461).

Dokonując kontroli w powyższy sposób, Sąd w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na kwestię wykonalności zaskarżonej decyzji Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ ten w przedmiotowej sprawie działał jako organ odwoławczy, a więc organ, który rozstrzygając nie może ograniczyć się tylko do kontroli prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, ale musi dokonać ponownej oceny merytorycznej sprawy. Wyrazem tej ponownej oceny merytorycznej może być przewidziane w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Zwrot art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji (por. pkt 4 komentarza do art. 138 k.p.a. [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan - "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zakamycze, 2005).

W przedmiotowej sprawie oznacza to, że decyzją nr [...] Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał D.O. doprowadzenie obiektu tj. budynku mieszkalnego na działce o nrewid. [...] w N., do stanu poprzedniego, poprzez wykonanie rozbiórki rozbudowanej i nadbudowanej części budynku mieszkalnego oraz przywrócenie pozostałej części budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego.

Na wstępie należy podkreślić, iż zgodnie z treścią art. 170 ppsa orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej i sądy związania orzeczeniem innego sądu. Bez ścisłego stosowania omawianego przepisu trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji (por. wyrok NSA z 21 października 1999 r, IV SA 1681/97 niepubl.).

W przedmiotowej sprawie kontrola sądowoadministracyjna decyzji organów dotyczyła: decyzji PINB w N. z dnia 10 lipca 2002r. o wstrzymaniu prac budowlanych, decyzji PINB w N. z dnia 22 października 2002r. zobowiązującej inwestora, w trybie art. 51

ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, do opracowania inwentaryzacji robót już wykonanych i projektu robót budowlanych oraz decyzji Starosty Powiatu N. [...] uchylającej decyzję o pozwolenie na budowę.

Odnośnie pierwszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 października 2004r. oddalił skargę B.P. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 sierpnia 2002r. utrzymującą w mocy decyzję PINB w N. z dnia 10 lipca 2002r. o wstrzymaniu prac budowlanych. W kolejnej sprawie wyrokiem z dnia 2 maja 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę B.P. na decyzje Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 grudnia 2002r. uchylająca w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku określonego decyzją PINB w N. z dnia 22 października 2002r. zobowiązującą inwestora w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego do opracowania inwentaryzacji robót już wykonanych i projektu robót budowlanych. Wreszcie w trzeciej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D.O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 grudnia 2006r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty N. z dnia 21 kwietnia 2005r.

Oznacza to, że związanie zarówno organów jak i każdego Sądu, w tym również rozpoznającego niniejszą sprawę, treścią ww. prawomocnych orzeczeń Sądów, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy. Związanie to w szczególności dotyczyło ustaleń wskazujących na to, że inwestor przy wykonywaniu prac przy rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego położonego w N. przy ul. [...] dopuścił się odstępstw od pozwolenia na budowę z dnia 14 września 1990Y. w zakresie elewacji, pokrycia dachowego i przesunięcia kominów budynku bliźniaczego, zobowiązania skarżącego do przedłożenia projektu robót budowlanych oraz braku w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę.

Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. w art. 51 ust. 5 zobowiązuje organ nadzoru budowlanego, który uprzednio wydał decyzję określoną w art. 51 ust. 1 pkt 3, do sprawdzenia czy zobowiązany nałożone tą ostatnią decyzją obowiązki wykonał w terminie. W przypadku stwierdzenia niewykonania ich w terminie, organ nadzoru zobowiązany jest do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego część, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Podejmując decyzję na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego o rozbiórce obiektu lub jego części organ nadzoru jest zobowiązany do określenia zakresu tej rozbiórki przez wskazanie miejsca położenia obiektu lub jego części objętych nakazem.

W przypadku gdy nakaz rozbiórki obejmuje część obiektu należy szczególnie dokładnie wskazać zakres rozbiórki. Może to nastąpić przez podanie np., że nakaz dotyczy dachu, czy piętra. Można także części objęte nakazem rozbiórki określić w decyzji przez odwołanie się do sporządzonych, opisanych i znajdujących się w aktach administracyjnych rysunków. W każdym razie opis obiektu, jego części podlegających rozbiórce musi być jednoznaczny, bo tylko w takiej sytuacji będzie on mógł być wykonany w postępowaniu egzekucyjnym.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję organu l instancji z powołaniem się na art. 51 ust. 5 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 nakazuje doprowadzić obiekt budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w N. do stanu poprzedniego poprzez wykonanie rozbiórki rozbudowanej i nadbudowanej części budynku mieszkalnego i przywrócenie pozostałej części budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego. Tego typu nakaz czyni zaskarżoną decyzję niewykonalną w dniu jej wydania, a niewykonalność ta ma charakter trwały. W sprawie zachodzi zatem określona w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. przyczyna stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Zauważyć trzeba, iż zarówno w orzecznictwie NSA, jak i w doktrynie podkreśla się, że niewykonalność decyzji powinna być spowodowana istnieniem przeszkód w jej wykonaniu, które znamionują dwie cechy: przeszkody te istniały już w dacie wydania decyzji oraz są nieusuwalne przez cały czas. Ponadto niewykonalność decyzji może być faktyczna, jak i prawna (por. np. wyroki z dnia 8 lutego 1985 r., l SA 1090/84, niepubl. oraz z dnia 10 maja 1995 r., S.A./Ka 486/94, , ONSA 1996 Nr 2, póz. 89). W pierwszym przypadku wykonanie decyzji nie jest możliwe z przyczyn czysto technicznych, w drugim zaś - istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji (J. Borkowski [w:] Adamiak/Borkowski, KPA. Komentarz, Warszawa 2003, s. 726).

Obie decyzje nie precyzują w sposób niewątpliwy zakresu orzeczonej rozbiórki. Nie zostały dokładnie określone części budynku, które maja być rozebrane. Zakres rozbiórki nie został również określony w uzasadnieniu obu decyzji. Organy w głównej mierze całą swoją uwagę skoncentrowały na opisaniu długotrwałego procesu legalizacyjnego dokonanych przez skarżącego odstępstw od projektu budowlanego przy rozbudowie przez niego istniejącego budynku mieszkalnego bliźniaczego. Z ustaleń organów wynika, że

odstępstwa dotyczyły elewacji budynku oraz materiału pokrycia dachowego nad częścią istniejącego budynku. Dalej podniesiono, że skarżący nie wykonał obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 22 października 2002r. nakazującej przedstawienie inwentaryzacji wykonanych robót oraz projektu budowlanego robót koniecznych do zakończenia całości inwestycji. Organ II instancji zaakceptował stanowisko organu l instancji, że przedłożony przez skarżącego projekt budowlany zamienny zawiera braki, gdyż nie obejmuje instalacji elektrycznej, wodno-kanalizacyjnej i centralnego ogrzewani, co obligowało w konsekwencji do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w końcowej części uzasadnienia podkreślił, iż określony przez organ l instancji w sentencji zaskarżonej decyzji nakaz oznacza, że budynek należy doprowadzić do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym z uwzględnieniem wykonanego już zakresu robót budowlanych. Organ II instancji nie opisał ani tego projektu budowlanego ani też nie sprecyzował robót budowlanych.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 września 1999 r. (sygn. akt IV SA 1418/1997, publ. LEX nr 47875) rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonania w postępowaniu egzekucyjnym.

Podejmując decyzję na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego o rozbiórce obiektu lub jego części organ jest zobowiązany do określenia zakresu tej rozbiórki. Całkowicie niedopuszczalnym było ograniczenie się przez organy jedynie do wskazania, że rozbiórka dotyczy części budynku rozbudowanej i nadbudowanej, bez szczegółowego określenia jakie ściany, o jakich wymiarach podlegają rozbiórce i jakie prace należy wykonać, aby doprowadzić budynek mieszkalny do stanu poprzedniego. Rozbiórkę można nakazać tylko w takim zakresie w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jego istotą jest przywrócenie obiektu do poprzedniego stanu. Brak określenia w decyzji organu l instancji szczegółowego zakresu rozbiórki może oznaczać, że w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji w istocie organowi nie był znany zakres rozbiórki a jego określenie pozostawia się skarżącemu.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z

dnia 27 lipca 2006r. Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji zbędnym stało się odniesienie do zarzutów skargi.

W oparciu o art. 152 ppsa Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku.