Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1880/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 84 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia E. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Stowarzyszenia E. w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymano w mocy orzeczenie Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2017 r., którym - w ramach budowy przy ul. Z., zespołu budynków wielofunkcyjnych handlowo-usługowych, kultury oraz biurowych wraz z: wielopoziomowym garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu, wewnętrznym układem drogowym, wjazdami i dojazdami oraz niezbędną infrastrukturą techniczną – ustalono, na wniosek [...] Sp. z o.o. (w dalszym postępowaniu, jako [...] Sp. z o.o.), zwanej dalej "Inwestorem", środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia, polegającego na realizacji:

- instalacji do czyszczenia, odtłuszczania materiałów włókienniczych,

- instalacji do naziemnego magazynowania kopalnych surowców energetycznych - zbiorników na olej o pojemności większej niż 3 m3,

- centrum handlowego, wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 2 ha,

- garażu, wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha.

Decyzja organu I. instancji będzie dalej określana mianem "decyzji środowiskowej".

Uzasadniając orzeczenie przywołano następujące istotne okoliczności faktyczne i uwarunkowania prawne sprawy:

- organ odwoławczy, orzeczeniem z [...] sierpnia 2013 r., utrzymał uprzednio w mocy kwestionowaną decyzję środowiskową; skargę na nie złożyło Stowarzyszenie [...], zwane dalej "Stowarzyszeniem"; wyrokiem z 16 maja 2014 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2547/13), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję; w uzasadnieniu wskazał: "organ nie poddał krytyce załączonego do raportu ustalonego przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska pisma określającego aktualne stężenia uśrednione dla roku w kontekście celów zawartych w POP. Nie przeanalizował również wpływu wygenerowanego ruchu samochodowego na wzrost natężenia hałasu w kontekście konieczności zmniejszenia tej uciążliwości na zdrowie i życie mieszkańców wynikającego z planu walki z hałasem. Nie odniósł się także do zarzutu dotyczącego niezgodności zapisów decyzji Prezydenta [...] z zapisami decyzji o wpisie do rejestru zabytków - zespołu zabudowy przemysłowej Zakładu [...]"; skarga kasacyjna Inwestora została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2016 r., (sygn. akt II OSK 2151/14),

- następnie przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, zwracając się m.in. o udzielenie informacji do organu I. instancji; stanowisko zajmował Inwestor,

- z akt sprawy wynika, że przedmiotowa inwestycja została zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 27, 37, 54 lit. b, pkt 56 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71); inwestycja została uzgodniona przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (postanowienie z [...] grudnia 2012 r.); wynikające stąd warunki zawarto w sentencji decyzji organu I. instancji; co do opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] stwierdzono: w aktach sprawy znajduje się opinia z 12 grudnia 2012 r., którą zaopiniowano przedmiotowe przedsięwzięcie i ustalono warunki; w piśmie z 12 grudnia 2012 r. stwierdzono, co do zarzutów zgłoszonych w toku postępowania: "przedstawiona analiza rozprzestrzeniania się substancji w powietrzu w czasie funkcjonowania inwestycji zawarta w przedstawionej dokumentacji, uwzględniająca określony stan jakości powietrza w rejonie planowanej inwestycji - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U nr 16, poz. 87) tło substancji, dla których określone są dopuszczalne poziomy w powietrzu stanowi aktualny stan jakości powietrza określony przez właściwy inspektorat ochrony środowiska, jako stężenia uśrednione dla roku - wykazała, że emisja zanieczyszczeń z planowanego przedsięwzięcia nie spowoduje przekroczeń dopuszczalnych poziomów substancji oraz wartości odniesienia w powietrzu"; z danego pisma oraz opinii z tego samego dnia wynika, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny analizował jakość powietrza i uznał, że emisja zanieczyszczeń nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych poziomów substancji, co wynika z raportu o oddziaływaniu na środowisko, zwanego dalej "Raportem", oraz warunków nałożonych przez organ I. instancji w decyzji środowiskowej; uwzględniając wytyczne wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 2547/13, ponownie merytorycznie oceniono sprawę; dokonano poniższych ustaleń,

- w odniesieniu do wymagań dotyczących ochrony zabytków, wynikających ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], zwanego dalej "Studium", oraz ustalenia faktycznego wpływu planowanego przedsięwzięcia na obszar zabytkowy stwierdzono: zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.), zwanej dalej "ustawa o ocenach", właściwy organ wydaje decyzję środowiskową po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli został uchwalony; w dacie wydania decyzji środowiskowej dla danej inwestycji nie było obowiązującego planu miejscowego; nie zachodzi natomiast konieczność określania zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami Studium; potwierdza to opinia Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, zawarta w piśmie z 9 sierpnia 2011 r.: "Wobec treści przywołanego wyżej przepisu, dotyczącego miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz w związku z brakiem analogicznego przepisu, dotyczącego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, należy przyjąć, że przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie zachodzi konieczność określania zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego"; zatem badanie zgodności inwestycji, w odniesieniu do wymagań dotyczących ochrony zabytków, wynikających ze Studium byłoby nadinterpretacją prawa; za zasadne uznano stanowisko Inwestora, wyrażone w piśmie z 7 marca 2017 r.: "z regulacji art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm., dalej jako "u.o.z.") wynika wyłącznie obowiązek uwzględniania ochrony zabytków i opieki nad zabytkami przy sporządzaniu i aktualizacji m.in. koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, strategii rozwoju województw, planów zagospodarowania przestrzennego województw, strategii rozwoju gmin, studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego czy też decyzji o warunkach zabudowy. W ww. wskazanych koncepcjach, strategiach, analizach, planach i studiach, ustala się przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu uwzględniające opiekę nad zabytkami (art. 18 ust. 2 pkt 3 u.o.z.). Przedmiotowa regulacja wyłącznie wskazuje, iż przy sporządzaniu przedmiotowych opracowań należy wziąć pod uwagę ochronę zabytków i opiekę nad zabytkami oraz co w tym zakresie powinno zostać w szczególności uwzględnione. [...] planowana Inwestycja w szczególności nie będzie miała wpływu na obszar zabytkowy objęty decyzją o wpisie do rejestru zabytków, uwzględniony również w obowiązującym Studium. [...] ustawa o ochronie zabytków wyraźnie wskazuje formy ochrony zabytków, którymi są (i) wpis do rejestru zabytków; (ii) wpis na Listę Skarbów Dziedzictwa; (iii) uznanie za pomnik historii; (iv) utworzenie parku kulturowego; (v) ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy (art. 7 u.o.z.). Przedmiotowa regulacja określająca środki ochrony prawnozabytkowej stanowi katalog zamknięty. Powyższe oznacza, że jedynie w stosunku do obiektów objętych jedną z tych form dopuszczalne jest stosowanie instrumentów nadzoru konserwatorskiego o charakterze władczym. W konsekwencji inne formy rejestrowania, katalogowania, ujawniania zabytków nie wywierają takich samych skutków jak te wymienione w omawianej regulacji (tak A. Ginter, A. Michalak, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, WK 2016). [...] ogólne kierunkowe wskazania w przedmiocie ochrony zabytków w Studium nie wywołują skutków wpisu do rejestru zabytków. Konstytutywny charakter decyzji o wpisie do rejestru zabytków oznacza, że dopiero jej pojawienie się w obrocie prawnym powoduje zmianę lub ukształtowanie sytuacji prawnej indywidualnie określonego podmiotu oraz jest źródłem praw i obowiązków (tak NSA w wyroku z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt 11 OSK 3227/14). Nowego stanu w zakresie ochrony konserwatorskiej niewątpliwie nie tworzą same ogólne zalecenia w zakresie ochrony prawnokonserwatorskiej zawarte w studium czy też sama okoliczność wszczęcia postępowania w przedmiocie wpisania do rejestru zabytków. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przykładowo ewidencja zabytków, o której mowa w art. 21 u.o.z., jest jedynie podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy, nie stanowi ona jednak formy ochrony zabytków w rozumieniu tejże ustawy (tak WSA w Poznaniu w prawomocnym wyroku z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 428/10). [...] w obowiązującym Studium teren Zakładów [...] w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego został uwzględniony jako obszar podlegający prawnej ochronie konserwatorskiej, tj. zespół zabudowy przemysłowej, a poszczególne obiekty oznaczone są jako wpisane do rejestru zabytków, co jest zgodne z decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej również jako "[...]WKZ") z dnia [...] października 2013 r. nr [...] o wpisie do rejestru zabytków, którą objęto zespół budynków wraz z ich wyposażeniem technicznym: namiarownię, laboratorium mechaniczne, hartownię, wykańczalnię, ciągarnię, trawialnię, tłocznię 1000 T, czyszczarnię, odlewnię oraz budynek administracyjny (bez wyposażenia). [...] Studium uwzględnia ochronę wynikającą z wydanych decyzji o wpisie do rejestru zabytków i nie może stanowić podstawy do rozszerzającej wykładni postanowień wynikających z prawomocnych decyzji [...]WKZ. [...] niniejsze postępowanie administracyjne dotyczy wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, a nie natomiast ustalenia warunków zabudowy. [...] orzecznictwo sądowoadministracyjne w zakresie postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, dotyczyło postępowań w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a nie wydania decyzji środowiskowej (powołany wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2009 r. sygn. akt 11 OSK 1250/08). Co więcej, przedmiotem niniejszego postępowania jest ustalenie uwarunkowań środowiskowych dla budowy zespołu budynków wielofunkcyjnych handlowo-usługowych, kultury oraz biurowych wraz z wielopoziomowym garażem podziemnym. Charakter projektowanego przedsięwzięcia również wskazuje, że inwestycja nie będzie generować negatywnego oddziaływania na obszar zabytkowy Zakładów [...].",

- co do kwestii uzupełnienia postępowania, dotyczącego analizy jakości powietrza na obszarze zainwestowania, w kontekście ustaleń zawartych w Programie Ochrony Powietrza (dalej, jako "POP"), oraz uwzględniając art. 112 i 144 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519), w kontekście konieczności zmniejszenia uciążliwości, związanej z hałasem, na zdrowie i życie mieszkańców, wynikającego z planu walki z hałasem ustalono:

- zgodnie z zapisami Raportu, planowana inwestycja wygeneruje dodatkowy ruch komunikacyjny; ponieważ skala tego zjawiska nie przekroczy 10% obecnego natężenia ruchu na ul. P., wpływ inwestycji w zakresie hałasu komunikacyjnego będzie nieodczuwalny; przedstawione wyliczenia wykazały ponadto, że emisja hałasu komunikacyjnego od planowanej inwestycji będzie niższa od poziomów dopuszczalnych, o co najmniej 10 dB; wyliczenia poziomu hałasu, związanego z eksploatacją instalacji planowanej inwestycji, wykazały również dotrzymanie standardów akustycznych, określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r., poz. 112.); brak więc jest przesłanek uznania niespełnienia art. 112 i 144 ustawy - Prawo ochrony środowiska,

- co do kwestii rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi z pisma Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska - załączonego do Raportu, określającego aktualne stężenia uśrednione dla roku, w kontekście celów zawartych w POP i wynikających z nich średnich stężeń rocznych zanieczyszczeń, oraz uwag Stowarzyszenia zawartych w piśmie z 20 lipca 2012 r. stwierdzono, że nie jest zadaniem organu ustalającego środowiskowe uwarunkowania badanie poprawności działania innych organów, w tym:

[...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, w zakresie wyznaczania tła zanieczyszczeń - stosownie do załącznika nr 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. z 2010 r., Nr 16, poz. 87) oraz w zakresie oceny poziomów substancji w powietrzu - stosownie do art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska;

zarządu województwa, w zakresie opracowania i przedstawienia do zaopiniowania właściwym wójtom, burmistrzom lub prezydentom miast i starostom projektu uchwały w sprawie POP, mającego na celu osiągnięcie poziomów dopuszczalnych substancji w powietrzu - stosownie do art. 91 ustawy -Prawo ochrony środowiska;

odnosząc się do stanowiska, przekazanego przy piśmie z 12 grudnia 2012 r., stwierdzono, że analizę rozprzestrzeniania się substancji w powietrzu wykonuje się zgodnie z referencyjnymi metodykami modelowania poziomów substancji w powietrzu, określonymi w załączniku nr 3 rozporządzenia w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu; zgodnie z nim tło substancji, dla których są określone dopuszczalne poziomy w powietrzu, stanowi aktualny stan jakości powietrza, określony przez właściwy inspektorat ochrony środowiska, jako stężenia uśrednione dla roku; powoływany raport pn. "Druga pięcioletnia ocena jakości powietrza w woj. [...] za lata 2002-2006" nie stanowi dokumentu, w oparciu o który można prawidłowo przeprowadzić analizę rozprzestrzeniania się substancji w powietrzu; nie jest rolą organu dokonywanie własnych badań środowiskowych dla potwierdzenia lub zaprzeczenia informacjom, przedkładanych przez inwestora; podstawowe ustalenia faktyczne w tego typu postępowaniach sprowadzają się do weryfikacji kompletności, rzetelności i adekwatności danych, przedstawianych przed inwestora; dla przedmiotowej inwestycji stan jakości powietrza przyjęto na podstawie pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 25 maja 2011 r.; o stanie jakości powietrza na analizowanym terenie decyduje przede wszystkim tło ogólnomiejskie, głównie emisja spalin z ruchu samochodowego; na stan zanieczyszczenia atmosfery, oprócz wielkości emisji wpływ mają czynniki topograficzne i meteorologiczne (dyfuzja atmosferyczna, pionowy gradient temperatury, prędkość i kierunek wiatru, grubość warstwy mieszania, opady atmosferyczne, przemiany zanieczyszczeń w atmosferze i inne czynniki meteorologiczne); analizę wpływu przedmiotowej inwestycji na stan powietrza atmosferycznego przeprowadzono zgodnie z obowiązującą metodyką, określoną we wskazanym rozporządzeniu, w oparciu o model obliczeniowy Pasquille"a; rolą organu, prowadzącego postępowanie administracyjne, jest weryfikacja, czy przedstawione dane są kompletne, tzn. czy odpowiadają zakresowi wynikającemu z przepisów prawa oraz postanowienia określającego zakres raportu oraz czy są rzetelne - czy opis elementów środowiska jest wykonany metodyką, pozwalającą na uzyskanie wyczerpujących informacji i czy przedstawione dane w tym zakresie odpowiadają stanowi środowiska oraz czy przewidywane oddziaływania są zgodne z analogicznymi oddziaływaniami opisywanymi w nauce i praktyce ochrony środowiska; z proceduralnego punktu widzenia ocena oddziaływania na środowisko, prowadzona podczas postępowania o wydanie decyzji środowiskowej, ma charakter postępowania dowodowego, a dokumenty w jej trakcie gromadzone (w tym Raport) są - w rozumieniu K.p.a. - środkami dowodowymi, chociaż nie są to dokumenty urzędowe; powinny być więc oceniane w świetle wymagań stawianych przez K.p.a., środkom dowodowym, a w szczególności jego art. 75 § 1; dlatego też raport, spełniający wymagania ustalone w art. 66 ustawy o ocenach, powinien być uznany za środek dowodowy zgodny z prawem,

- w odniesieniu do kwestii wyjaśnienia niezgodności zapisów decyzji środowiskowej z zapisami decyzji o wpisie zespołu zabudowy przemysłowej Zakłady [...] oraz zawartymi w decyzji z [...] kwietnia 1982 r. o wpisie zespołu budowlanego d. Fabryki [...] przy ul. Z. w W. - obejmującym budynki: [...], Laboratorium mechanicznego, Hartowni, Wykańczalni, Ciągami, Trawialni, Tłoczni 1000 T, Czyszczarni i budynek administracyjny wraz z wyposażeniem oraz budynek Odlewni wraz z wyposażeniem technicznym - stwierdzono: organem właściwym do dokonywania analizy możliwości realizacji przedsięwzięcia, w kontekście ochrony zabytków, jest [...] Konserwator Zabytków w W. z upoważnienia Prezydenta [...]; w przedłożonym przez Inwestora Raporcie umieszczono informacja o decyzji Nr [...], z [...] czerwca 2012 r., którą organ ten, wyraził zgodę na przeprowadzenie robót budowlanych, prac konserwatorskich, przemieszczenie zabytku nieruchomego oraz zmianę przeznaczenia i sposobu korzystania z zabytkowych budynków na terenie Zespołu budowlanego dawnej Fabryki [...] przy ul. Z. w W.; w piśmie z 7 marca Inwestor stwierdził: "W rozpoznawanej sprawie Stowarzyszenie [...] podniosło, iż decyzja środowiskowa Prezydenta [...] jest niezgodna z postanowieniami decyzji o wpisie zespołu zabudowy przemysłowej Zakłady [...] do rejestru zabytków, nie wskazując przy tym w żaden sposób, na czym ta niezgodność miałaby polegać. Inwestor w uzupełnieniu przedłożonego raportu o oddziaływaniu na środowisko wskazuje, że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z wydanymi decyzjami o wpisie do rejestru zabytków Zakładów [...]. [...] planowana Inwestycja nie będzie oddziaływać na zespół objęty ochroną konserwatorską. [...] zespół budynków przemysłowych dawnej Fabryki [...], położony przy ul. Z. obecnie wpisany jest do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2013 r. nr [...], pod numerem rejestru [...]. Przedmiotową decyzją objęto wpisem zespól budynków wraz z ich wyposażeniem technicznym: namiarownię, laboratorium mechaniczne, hartownię, wykańczalnię, ciągarnię, trawialnię, tłocznię 1000 T, czyszczarnię, odlewnię oraz budynek administracyjny (bez wyposażenia). Co istotne, w dniach [...] kwietnia oraz [...] kwietnia 1982 roku zostały wydane decyzje w przedmiocie wpisania do rejestru zabytków [...] zespołu budynków przemysłowych wraz z ich wyposażeniem technicznym [...] "[...]" d. Zakładów [...]. Obie decyzje były tożsamej treści (nr decyzji [...]). Aneksem z dnia [...] czerwca 1984 r. do decyzji nr [...] wpisano do rejestru zabytków budynek odlewni wraz z wyposażeniem - piece odlewnicze indukcyjne i tyglowe - w zespole [...] "[...]" d. Zakłady [...]. Natomiast decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], znak: [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w W. orzekł o odstąpieniu od wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] otoczenia dawnych Zakładów [...] położonych w W. w granicach dz. ew. nr [...], ob. [...]. Należy przy tym podkreślić, że z uwagi na zakres ingerencji w sferę uprawnień obywateli instytucja wpisania otoczenia zabytku do rejestru powinna być stosowana z dużą ostrożnością, a w szczególności w poszanowaniu podstawowych dyrektyw procedury administracyjnej oraz zakazu stosowania wykładni rozszerzającej. Na wniosek Inwestora postanowieniami z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] oraz [...], [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wyjaśnił treść decyzji z dnia [...] i [...] kwietnia 1982 r. oraz aneksu z dnia [...] czerwca 1984 r. [...] poprzez wskazanie budynków objętych wpisem do rejestru budynków oraz wyszczególnienie wyposażenia technicznego, ilustrującym ciąg technologiczny walcowni metali kolorowych. Mając na uwadze lokalizację planowanej Inwestycji, pismem z dnia 17 października 2013 r. Spółka wystąpiła o zmianę ostatecznych decyzji administracyjnych wpisujących do rejestru zabytków województwa [...] zespół budowlany [...] "[...]" (d. Zakładów [...]) wraz z wyposażeniem technicznym tj. decyzji z dnia [...] kwietnia oraz [...] kwietnia 1982 roku (obie tożsamej treści) oraz aneksu do decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 1984 r. Na skutek powyższego, wydana została ww. decyzja [...]WKZ z dnia [...] października 2013 r. nr [...], którą objęto zespół budynków wraz z ich wyposażeniem technicznym: namiarownię, laboratorium mechaniczne, hartownię, wykańczalnię, ciągarnię, trawialnię, tłocznię 1000 T, czyszczarnię, odlewnię oraz budynek administracyjny (bez wyposażenia). W konsekwencji [...] podstawą wpisu do rejestru zabytków Zakładów [...] jest decyzja [...]WKZ z dnia [...] października 2013 r. nr [...], a nie natomiast uprzednia decyzja z dnia [...] kwietnia 1982 r. Mając na uwadze powyższe, należy podkreślić, że planowana Inwestycja nie będzie ingerować w obszar objęty ochroną prawnokonserwatorską. Inwestor wskazuje przy tym, że decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Prezydent [...] zezwolił na przeprowadzenie robót budowlanych, prac konserwatorskich, przemieszczenie zabytku nieruchomego (translokację budynku nr 15) oraz zmianę przeznaczenia i sposobu korzystania z zabytkowych budynków na terenie zespołu budowlanego d. Fabryki [...]. Pogram prac konserwatorskich został uzgodniony ze [...] Konserwatorem Zabytków (nr [...]). Podsumowując, [...] brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że postanowienia decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. są niezgodne z zapisami zawartymi w decyzji z dnia [...] kwietnia 1982 r. o wpisie zespołu budowlanego d. Fabryki [...] czy też aktualną decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2013 r. nr [...]"; biorąc to pod uwagę organ odwoławczy przeanalizował dokumenty dotyczące ochrony powietrza, poziomu hałasu związanego z eksploatacją planowanej inwestycji, zagadnień związanych z wpływem planowanej inwestycji na obszar zabytkowy; ustalono, że planowana inwestycja nie spowoduje przekroczenia norm, dotyczących ochrony środowiska; w odniesieniu do ochrony konserwatorskiej decyzją z [...] czerwca 2012 r. Prezydent [...] zezwolił na przeprowadzenie robót budowlanych, prac konserwatorskich, przemieszczenie zabytku nieruchomego (translokację budynku nr 15) oraz zmianę przeznaczenia i sposobu korzystania z zabytkowych budynków na terenie zespołu budowlanego d. Fabryki [...]; pogram prac konserwatorskich został uzgodniony ze [...] Konserwatorem Zabytków; w piśmie z 7 marca 2017 r. Inwestora stwierdził, że planowana inwestycja nie będzie miała wpływu na obszar zabytkowy, objęty decyzją o wpisie do rejestru zabytków, uwzględniony w obowiązującym Studium; powołany w odwołaniu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 sierpnia 2009 r. (sygn. akt II OSK 1250/08) dotyczy warunków zabudowy, a nie decyzji środowiskowej.

W skardze podniesiono, że organ odwoławczy nadal nie odniósł się wystarczająco do zarzutów sformułowanych w odwołaniu Stowarzyszenia bądź jego stanowisko jest błędne. Zdaniem Skarżącego, wydając decyzję środowiskową należało uwzględnić warunki prowadzenia działalności inwestycyjnej na danym terenie, wynikające z zobowiązującego Studium (przywołane te z nich, które miałyby mieć znacznie w sprawie). Orzekający organ nie uwzględnił też, że w obiegu prawnym pozostaje decyzja o warunkach zabudowy (z [...] lutego 2011 r., zmieniona orzeczeniem z [...] marca 2012 r.) dla budowy zespołu budynków wielofunkcyjnych handlowo - usługowych, kultury oraz biurowych wraz z garażami podziemnymi wydana na rzecz Inwestora, dotycząca realizacji przedsięwzięcia na tym samym terenie. Zakreślono tam szczegółowe wymagania, dotyczące ochrony zabytków, znajdujących się w obrębie nieruchomości inwestycyjnej. Utrzymując w mocy decyzję środowiskową w ogóle tego nie uwzględniono, dopuszczając do sytuacji, gdy w obiegu prawnym pozostają dwa sprzeczne ze sobą orzeczenia. Organ odwoławczy nadal nie wyjaśnił sprzeczności pomiędzy zapisami Raportu, dotyczącymi wpływu planowanego przedsięwzięcia na jakość powietrza w kontekście obowiązujących trzech aktów prawa miejscowego – POP. Nie usunięto błędnych wyliczeń emisji zanieczyszczeń, generowanych w związku z eksploatacją przedsięwzięcia i ich rozprzestrzeniania. Nie zmieniono bowiem błędnych danych, na podstawie których takich wyliczeń się dokonuje. Dane te są sprzeczne z tymi, które są wykazywane na stacjach monitoringu, co do: stężenia zanieczyszczeń, kierunek wiatru, prędkość wiatru.

W związku z tym, wszystkie zarzuty Stowarzyszenia w tym zakresie, są nadal aktualne.

W odpowiedzi na skargi organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, zajęte w zaskarżonej decyzji.

W trakcie rozprawy (k. 91) przedstawiciel Stowarzyszenia podnosił, że dla danego terenu pozostaje w obrocie decyzja o warunkach zabudowy, co do realizacji pewnego przedsięwzięcia, gdzie odstąpiono od potrzeby przeprowadzenia procedury ocen oddziaływania na środowisko. Obiekty biurowe miały być zrealizowane nad zabudową historyczną (na palach) – miały być nadwieszone, co umożliwiało naturalną cyrkulację powietrza oraz spełnienie warunków, dotyczących ochrony danego zabytku, zapisanych w decyzji o objęciu ochroną konserwatorską. Zdaniem Stowarzyszenia mogą istnieć wątpliwości, czego dotyczy przedmiotowa decyzja środowiskowa. Warunki zabudowy dla danej działki są już bowiem określone. Wskazał też, że - wedle map akustycznych sporządzonych dla W. - poziomy hałasu na danym terenie są już przekroczone, ale - ponieważ dotyczy to centrum miasta - sytuację taką można akceptować. Wnosił o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pełnomocnik uczestnika postępowania wnosił o oddalenie skargi. Złożył swoje stanowisko w formie pisemnej, jako załącznik do protokołu. Wyjaśniał, że przedsięwzięcia, objęte pozostającą w obrocie decyzją o warunkach zabudowy, są cały czas planowane przez Inwestora. Decyzja środowiskowa jest potrzebna dla zrealizowania przedsięwzięcia zamiennego. Nie ma sprzeczności, między decyzją środowiskową, a decyzją o warunkach zabudowy z 2011 roku.

Sąd zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż tylko jeden ze sformułowanych w niej zarzutów jest trafny – w kwestii braku stosownie wnikliwego wyjaśnienia domniemanej różnicy pomiędzy danymi, wykorzystanymi przez Inwestora dla potrzeb ustalenia dotrzymania standardów jakości powietrza, a faktycznymi - mierzonymi przez stacje monitoringu uwzględnionymi stosownych dokumentach (POP), w zakresie tzw. "tła".

Orzekający w danej sprawie Sąd (jak i uprzednio organ administracji) był związany w tym zakresie ocenę prawną, wyrażoną w prawomocnym wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 2547/13, gdzie wskazano, że m.in. dane zagadnienie wymaga wyjaśnienia. Wynika to z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).

We wskazanym orzeczeniu wyrażono stanowisko, że dana kwestia wymaga wyjaśnienia, w kontekście formułowanych zarzutów Stowarzyszenia, co do wywodzonego przez nie, występowania różnic pomiędzy, wykorzystanymi przez Inwestora danymi o aktualnie jakości powietrza na terenie, gdzie ma być realizowana inwestycja, a zawartymi w stosownych dokumentach, mających zresztą moc normatywną (POP).

W takiej sytuacji rolą organu było ustalenie w pierwszym rzędzie, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia (art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 K.p.a.), czy w danym zakresie rzeczywiście różnice występują - wyniki pomiarów, wykorzystywane przez Inwestora przy sporządzaniu Raportu, opisują poziom zanieczyszczenia powietrza m.in.:

- w tych samych jednostkach,

- w odniesieniu do tych samych ocenianych okresów,

- przy zachowaniu tych samych zasad uśredniania mierzonych wartości,

- można jej przyporządkować, według stosownych reguł, do tego samego miejsca,

co odzwierciedlone w POP.

O ile faktycznie tak było, a wartości dotyczące tego samego okresu różniły się w sposób istotny - tak, że mogłoby to mieć znaczący wpływ na wynik symulacji, konieczne było zajęcie przez organ administracji stanowiska, z jakich przyczyn za wiarygodne uznał dane, przekazane przez organ administracji - Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska - pominął zaś inne, mające obrazować poziom zanieczyszczeń (zamieszczone w stosownych opracowaniach). Sama okoliczność, że POP stanowią akty prawa miejscowego (wobec treści art. 84 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska) nie skutkuje wprawdzie tym, aby zawarte w nich dane, dotyczące aktualnego stanu jakości powietrza, musiały być uznane za wiążące w sprawach administracyjnych. Przesądzanie tych zagadnień w POP - nadawania im mocy wiążącej erga omnes - prawodawca nie przewidział, wskazując, w jakim zakresie dokumenty te mają treść normatywną w kontekście kształtowania sytuacji prawnej osób, w tym zakreślania ich praw i obowiązków (art. 84 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Mimo że dane te nie są wiążące (w szczególności wniosek o związaniu nie może wynikać z treści pkt 2 w ust. 2) nie można im jednak a priori odmówić wiarygodności tylko dlatego, że np. są one faktycznie inne, wobec przedłożonych przez wyspecjalizowany organ administracji - Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska.

W takiej sytuacji - o ile by ujawniono faktycznie różnice, co do danych o jakości środowiska w miejscu, gdzie ma być realizowana inwestycja, objęta decyzją środowiskową - rolą organu było wyjaśnienie przyczyn jej powstania, w celu ustalenia, które dane należy uznać za wiarygodne w danym przypadku. Może mieć to bowiem istotne znaczenie, z punktu widzenia prawidłowości stosownych wyliczeń, prowadzących do konstatacji, czy normy jakości środowiska - wobec zakładanych emisji - zostaną zachowane. O ile w danym zakresie organ uznałby za niezbędne uzyskanie bardziej szczegółowych informacji, może zwrócić bądź do wyspecjalizowanego organu (Inspekcja Ochrony Środowiska) bądź organu, odpowiedzialnego za przygotowanie POP. Nie może być natomiast uznane za trafne stanowisko, gdzie - odnosząc się do kwestii ewentualnych rozbieżności danych (lecz nie przesądzając nawet, czy faktycznie występują) – wskazano, że organ właściwy w sprawie wydania decyzji środowiskowej nie może oceniać pracy innych organów administracji, zaś - w świetle prawa - należało wykorzystać dane, pozyskane od organu Inspekcji Ochrony Środowiska. Nie do zaakceptowania jest bowiem takie rozumienie obowiązujących regulacji, że - skoro właściwym do podawania danych o tzw. tle zanieczyszczeń jest w danym postępowaniu organ Inspekcja Ochrony Środowiska - informacje przez niego przekazane nie mogą być podważane w toku postępowania, a więc - z perspektywy stron (czy występujących na ich prawach organizacji społecznych) - nie byłaby faktycznie możliwa weryfikacja ich prawidłowości.

Wobec skazanych uwarunkowań, nie można uznać, aby odniesiono się w sposób wyczerpujący do zarzutów, dotyczących błędnej oceny. czy realizacja przedsięwzięcia będzie skutkować przekroczeniem norm jakości środowiska, wobec błędnego przyjęcia danych wyjściowych.

Naruszona tym przepisy postępowania w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy (art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.) i mogło mieć to istotny wpływ na jej wynik, o czym zresztą przesądzono już uprzednio, prawomocnym wyrokiem o sygn. akt IV SA/Wa 2547/13. Nie uwzględniono tym w danym zakresie wytycznych, sformułowanych w tym orzeczeniu.

Bezzasadne są natomiast pozostałe zarzuty skargi. Sąd w danym zakresie podziela w pełni stanowisko organu administracji. Wobec poprzedniego zreferowania, jego powtarzanie byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje je za własne.

Odnośnie zarzutów skargi można jedynie dodać, że są one bezzasadne z następujących przyczyn;

- trafnie wywiódł organ, że postanowienia Studium mają wyłącznie charakter wiążący, gdy chodzi o sporządzenie planu zagospodarowania przestrzennego; nie mogą być natomiast źródłem praw bądź obowiązków osób trzecich; pogląd taki jest też wyrażany w judykaturze, zaś tezy odmienne są odosobnione,

- słusznie zauważa Stowarzyszenie, że kwestie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na zabytki muszą być także uwzględniane w procedurze oceny oddziaływania na środowisko; chodzi jednak o kwestie wzajemnych interakcji zakładanego przedsięwzięcia, w kontekście możliwych oddziaływań na dany zabytek (interakcje fizyczne, chemiczne itp.) bądź potrzebę jego likwidacji, wobec założenia realizacji danego przedsięwzięcia w określonym wariancie. Nie może być natomiast przedmiotem oceny w danym postępowaniu kwestia ochrony zabytków rozważana w kontekście zadań konserwatorskich – np. zachowania jego stosownej ekspozycji (podnoszona na rozprawie kwestia wyodrębnienia w przestrzeni form zabytkowych od planowanych obiektów); prowadziłoby to bowiem do rozstrzygania wskazanych kwestii przez organ, który nie jest w danym zakresie wyspecjalizowany, ani też - z mocy regulacji szczególnych - właściwy; sytuacja, gdzie te same zagadnienia byłyby rozpatrywane przez różne organy w odrębnych postępowaniach, jest nie do zaakceptowania w państwie praworządnym; takie więc rozumienie przepisów, zawartych w ustawie ocenach, byłoby niedopuszczalne; w ramach procedury oceny oddziaływania na środowisko organ właściwy w sprawach ochrony środowiska nie może zajmować stanowiska w kwestiach, które należą do wyłącznej właściwości innego wyspecjalizowanego organu - wojewódzkiego konserwatora zabytków (w rozpatrywanej sprawie, funkcje te wykonuje [...] Konserwator Zabytków),

- nie może mieć znaczenia dla oceny legalności wskazanej decyzji sama okoliczność poprzedniego wydania, względem danej nieruchomości, decyzji o warunkach zabudowy, gdzie - wobec rodzaju objętego nią przedsięwzięcia - pełna procedura oceny oddziaływania na środowisko nie była prowadzona (orzeczono inną decyzją o braku takiej potrzeby); należy wskazać, że co do jednej nieruchomości może być wydane wiele decyzje o warunkach zabudowy; stąd samo wydanie takowej nie może być przeszkodą dla procedowania w przedmiocie decyzji środowiskowej, dotyczącej kolejnych przedsięwzięć, planowanych na tej samej nieruchomości; jedynie, o ile - na podstawie uprzednio wydanych warunków zabudowy - wydano już pozwolenie na budowę, rolą właściwego w kwestii środowiskowych uwarunkowań organu jest ocena, czy - wobec możliwości zrealizowania na danej nieruchomości określonej inwestycji na podstawie pozwolenie na budowę - nie istnieje konieczność uwzględnienia możliwości kumulacji oddziaływań pomiędzy przedsięwzięciem, objętym prawomocnym pozwoleniem na budowę, oraz planowanym - co do którego wydawana jest decyzja środowiskowa; do kwestii, czy może to mieć znaczenie w niniejszej sprawie, podniesie się organ administracji, rozpoznając ponownie sprawę, wobec zarzutów sformułowanych w skardze przez Stowarzyszenie.

Zadowalające jest z kolei wyjaśnienie, zawarte w uzasadnieniu skarżonego aktu, dotyczące kwestii oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w zakresie nieznacznego wzrostu hałasu komunikacyjnego. Przy tym także Stowarzyszenie nie sformułowało w danym zakresie żadnych zastrzeżeń (patrz stanowisko na rozprawie).

Sąd nie spostrzegł natomiast z urzędu wad w zaskarżonym akcie, innych niż wskazane wyżej, które przemawiałyby za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. Koszty postępowania zasądzono w pkt 2 wobec treści art. 200 wskazanej ustawy, nakazując zwrot od organu kwoty uiszczonej przez Stowarzyszenie tytułem wpisu.