Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4575/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 123 ust. 1 pkt 3, ust. 8 i ust. 10  11, art. 206 ust. 1, art. 207 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 243
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 182 poz 1228
law: Ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych
article: art. 7, art. 9, art. 11, art. 107  § 1 i 3, art. 123 art. 124 § 2, art. 126
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 106 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Aneta Ołdakowska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 358/16 w sprawie ze skarg P . Spółki z o.o. w W. na postanowienia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. Spółki z o.o. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 358/16, oddalił skargi P.Sp. z o.o. z siedzibą w W.na postanowienia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 23 grudnia 2015 r. [...]

w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że zaskarżonymi postanowieniami Prezes UKE na podstawie art. 207 ust. 1 w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 243 ze zm.) oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013, poz. 267 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), ograniczył Spółkom: O.P. S.A. z siedzibą w W., P. Sp. z o.o. z siedzibą w W.e, T. P. S.A. z siedzibą w W., N. Sp. z o.o. z siedzibą w R., P4 Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz Polskiej Izbie Radiodyfuzji Cyfrowej w postępowaniach o dokonanie rezerwacji częstotliwości prawo wglądu do materiału dowodowego, obejmującego informacje zawarte w piśmie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 18 listopada 2015 r. nr [...] opatrzonym klauzulą "zastrzeżone". W uzasadnieniach postanowień wyjaśnił, że pismo to, jako niejawne, nie podlega udostępnieniu stronom z uwagi na treść art. 5 ust. 4 i art. 6 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228 ze zm.) oraz art. 207 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne. Organ wskazał, że nie jest podmiotem uprawnionym do dokonywania oceny zasadności nadania tej klauzuli, jej zniesienia, czy też zmiany. W stosunku do tego rodzaju pisma organ ma obowiązek ochrony zawartych w nim informacji niejawnych, z uwagi na treść art. 207 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne. Informacje zawarte w tym piśmie stanowią tajemnicę prawnie chronioną, w rozumieniu art. 207 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne, a to w konsekwencji zobowiązuje do wydania, w oparciu o ten przepis, postanowień w celu zapewnienia niezbędnej ochrony informacji niejawnych. Nadto organ stwierdził, że art. 74 § 1 k.p.a. nie dotyczy klauzuli "zastrzeżone", jaką zostało objęte pismo Szefa ABW, co oznacza, że przepis ten nie może być podstawą ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego.

W skargach na powyższe postanowienia skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, w tym: art. 74 § 1 i 2 w związku z art. 73 § 1 k.p.a. w związku z art. 207 ust. 1 w związku z art. 206 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne i art. 123 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że art. 74 § 1 i 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie; art. 9 w związku z art. 6 i art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych w związku z art. 207 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne w związku z art. 74 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Prezes UKE nie ma możliwości dokonywania oceny zasadności nadania zastrzeżonemu pismu klauzuli tajności, a w konsekwencji odstąpienie od zbadania materialnoprawnych przesłanek wyłączenia jawności akt sprawy wobec stron postępowania i błędne - niejako automatyczne - rozstrzygnięcie w tym przedmiocie wyłącznie w oparciu o okoliczność formalnego "zastrzeżenia" informacji na podstawie przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych; art. 124 § 2 w związku z art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie prawne i faktyczne zaskarżonych postanowień, tj. pominięcie art. 74 § 1 i 2 w związku z art. 73 k.p.a. w określeniu i wyjaśnieniu podstawy prawnej postanowień oraz niewskazanie okoliczności faktycznych świadczących o ziszczeniu się przesłanki z art. 74 § 1 k.p.a. w postaci ważnego interesu państwowego, uzasadniającego odmowę wglądu do akt sprawy stronom postępowania; art. 7, art. 9 i art. 11 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, poprzez brak należytego poinformowania skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które zaważyły na utajnieniu wobec niej części akt sprawy oraz poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia przez Prezesa UKE zasadności przesłanek, którymi kierował się podejmując zaskarżone rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargi Prezes UKE wniósł o ich oddalenie, jako bezzasadnych, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniach zaskarżonych postanowień.

Sąd I instancji oddalił skargi na ww. postanowienia (po połączeniu na rozprawie w dniu 20 maja 2016 r. spraw ze skarg na ww. postanowienia do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia) na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej: p.p.s.a.). Sąd stwierdził na wstępie, że zaskarżone postanowienia Prezesa UKE są postanowieniami kończącymi postępowania w autonomicznych sprawach administracyjnych w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiałów dowodowych zawierających tajemnicę prawnie chronioną, na które bezpośrednio przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji stwierdził, że skoro ustawodawca wprowadził odrębny przepis w ustawie Prawo telekomunikacyjne, służący ograniczaniu prawa wglądu do materiału dowodowego w postępowaniach prowadzonych przez Prezesa UKE, to tym samym w myśl art. 206 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne wyłączył stosowanie art. 74 § 1 i 2 k.p.a. Podejmując postanowienie w trybie art. 207 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, konieczne jest wykazanie, że informacje zawarte w materiale dowodowym nie mogą zostać udostępnione ze względu na tajemnicę prawnie chronioną.

W ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie Prezes UKE w pełni zasadnie ograniczył prawo wglądu do materiału dowodowego, właściwie uznając, że treść pisma Szefa ABW z dnia 18 listopada 2015 r. nr [...], opatrzonego klauzulą "zastrzeżone", wyklucza taką możliwość. Informacja, której nadano określoną klauzulę, ma charakter niejawny, co pociąga za sobą skutki w zakresie odpowiedniego z nią postępowania w okresie ochronnym, w szczególności informacja taka może być udostępniona wyłącznie osobie uprawnionej do dostępu do informacji niejawnych.

Sąd I instancji podkreślił, że ww. pismo w swej treści zawiera informacje handlowe, które z punktu widzenia tajemnicy przedsiębiorstwa uniemożliwiają do niego dostęp. Jakkolwiek tajemnica przedsiębiorstwa nie jest wartością autoteliczną, to jednak z uwagi na interes samego przedsiębiorcy, którego ona dotyczy, organ administracji publicznej, posiadając informacje handlowe w tym zakresie, zachowując przy tym dbałość o ten interes, winien postępować z nimi w taki sposób, by zapewnić im całkowitą ochronę przed nieuprawnionym dostępem do nich. Przez tajemnicę przedsiębiorstwa należy rozumieć tę zdefiniowaną w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). W sytuacji zatem, gdy organ administracji publicznej dysponuje informacjami handlowymi, które obejmują tajemnicę przedsiębiorstwa, ma obowiązek zapewnienia im ochrony przed nieograniczonym dostępem do nich. Ma to podstawowe znaczenie, gdy informacje handlowe uzyskane przez organ nie pochodzą wprost od przedsiębiorcy i co do których ze zrozumiałych względów nie mógł on podjąć działań w celu zachowania ich poufności. Wówczas na organie administracji spoczywa szczególny obowiązek zapewnienia takim informacjom ochrony.

Sąd I instancji stwierdził, że z treści art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych wynika, iż jawność informacji podlega wyłączeniu poprzez nadanie im klauzuli "zastrzeżone", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w określonym zakresie. Tym zakresem ochrony objęte są m.in. prawa i wolności obywatelskie, do których z pewnością należy zaliczyć także prawo do ochrony tajemnicy zarówno samego przedsiębiorcy, jak i jego przedsiębiorstwa. Każdorazowo podmiot uprawniony i obowiązany do nadania klauzuli tajności winien badać, czy z punktu widzenia celu ochrony informacji niejawnych nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej. W sytuacji zatem, gdy podmiotem takim jest organ administracji publicznej, winien on zapewnić informacjom niejawnym właściwy poziom ochrony i to nie tylko w celu zabezpieczenia własnych interesów (interesów publicznych), ale nade wszystko z uwagi na chroniony prawnie interes przedsiębiorcy i jego przedsiębiorstwa (interes prywatny).

W ocenie Sądu I instancji, nadanie pismu z dnia 18 listopada 2015 r. klauzuli "zastrzeżone", jako najniższej z klauzul tajności, nie może być uznane za wadliwe. Prezes UKE nie miał tym samym podstaw do kwestionowania poziomu nadanej ochrony. Z tego względu za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 9 w związku z art. 6 i art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Z pewnością bowiem nieuprawnione ujawnienie treści zawartych w ww. piśmie Szefa ABW mogłoby mieć szkodliwy wpływ na interes przedsiębiorcy i jego przedsiębiorstwa. Zawarcie w piśmie informacji handlowych i nadanie w związku z tym pismu klauzuli "zastrzeżone" świadczy i potwierdza zarazem istnienie podstaw do ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego w trybie art. 207 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne.

Sąd I instancji stwierdził ponadto, że każdy obywatel może korzystać z konstytucyjnych wolności i praw w granicach zakreślonych przez ustawę, gdyż chroniąc sferę wolności obywatelskich, Konstytucja dopuszcza także ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności. Zarówno art. 207 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne, jak i art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, są tymi, o których stanowi art. 31 Konstytucji. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane, do celu, jaki temu przyświeca, który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej. Nieuprawnione ujawnienie informacji handlowych może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organ władzy publicznej (Szefa ABW) zadań w zakresie przestrzegania praw i wolności przedsiębiorcy. Zatem zarówno interes publiczny, jak i interes prywatny uzasadniają ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowego, to zaś w konsekwencji musi determinować wydane przez Prezesa UKE postanowienia.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że Prezes UKE podejmując zaskarżone postanowienia, prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego i ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w tym zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, a uzasadnienia postanowień odpowiadają dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Wyjaśnione zostały motywy podjętych rozstrzygnięć, a przytoczona przez organ argumentacja w tym zakresie jest wyczerpująca. Z powyższych względów skargi zostały oddalone.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne i w zw. z art. 123 k.p.a., a także art. 31 ust. 3 w zw. z ust. 2 Konstytucji RP, poprzez błędne zastosowanie w związku z faktycznym "zastąpieniem" organu przez Sąd w dokonaniu ustaleń mających stanowić podstawę ograniczenia skarżącej i pozostałym stronom prawa wglądu do materiału dowodowego w postaci pisma Szefa ABW z dnia 25 listopada 2015 r. i w konsekwencji stwierdzeniu zgodności z prawem postanowień z dnia 23 grudnia 2015 r., mimo że naruszały one powyższe przepisy w szczególności przez to, że Prezes UKE nie zbadał ani wykazał w nich zajścia przesłanek uzasadniających zastosowanie takiego ograniczenia - a zwłaszcza nie stwierdził, aby pismo Szefa ABW zawierało informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa;

II. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107

§ 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 i art. 126 k.p.a. oraz art. 7, art. 9 i art. 11 k.p.a., poprzez oddalenie skarg, pomimo naruszenia postanowieniami Prezesa UKE z dnia 23 grudnia 2015 r. przepisów postępowania oraz w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegający na:

- nieprawidłowym wyjaśnieniu przez Prezesa UKE podstawy prawnej rozstrzygnięcia i niewykazaniu spełnienia przesłanek jego podjęcia, skutkującym brakiem możliwości weryfikacji podstaw rozstrzygnięcia podjętego przez organ (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 123 w zw. z art. 124 § 2, art. 126 i art. 107 § 3 k.p.a.) oraz na

- niedokonaniu wszelkich czynności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, brak należytego poinformowania skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które zaważyły na "utajnieniu" wobec skarżącej części akt sprawy oraz poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia przez Prezesa UKE zasadności przesłanek, którymi organ kierował się podejmując zawarte w postanowieniach rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9 i art. 11 k.p.a.);

III. przepisów postępowania, tj. art. 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. i w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez wykroczenie poza ustrojową rolę sądu administracyjnego, polegającą na kontroli legalności zaskarżonych aktów administracyjnych według stanu istniejącego w chwili ich wydania oraz wkroczenie w kompetencje organu w zakresie badania, ustalania i wyjaśniania przesłanek ograniczenia stronom postępowania prawa wglądu do materiału dowodowego na podstawie art. 207 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

Prezes UKE oraz uczestnicy postępowania nie skorzystali z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej, która oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, iż spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność postanowień Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego stwierdził, że postanowienia te nie są niezgodne z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionych na nie skarg na podstawie art. 151 p.p.s.a. Istota zaś tego sporu prawnego, jak wynika to z argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz z podważających jej prawidłowość zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczy ziszczenia się normatywnych przesłanek ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego w zakresie odnoszącym się do informacji zawartych w piśmie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego opatrzonym klauzulą "zastrzeżone" w postępowaniu prowadzonym w sprawie dokonania rezerwacji częstotliwości oraz podstaw wnioskowania Sądu I instancji o ich zaktualizowaniu się.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie podważa prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że kontrolowane przez ten Sąd postanowienia nie są niezgodne z prawem.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu z pkt III petitum skargi kasacyjnej, na gruncie którego strona skarżąca podnosi drugą spośród przywołanych powyżej kwestii spornych zarzucając, że Sąd I instancji wykroczył poza przypisaną mu rolę ustrojową, należy stwierdzić, że rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w tym zarzucie przepisów ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, ani też przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut ten nie jest zasadny.

Odwołując się do istoty oraz logiki sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej należy przyjąć, że w ich świetle sąd administracyjny nie zastępuje, ani też nie wyręcza organu administracji w realizacji powierzonych mu zadań, a sprawa, której przedmiot należy do właściwości określonego organu, z momentem wywołania kontroli sądu administracyjnego nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy do tego organu. Sąd administracyjny nie jest bowiem organem odwoławczym, a postępowanie sądowoadministracyjne nie stanowi formy, trybu, rodzaju, czy też kontynuacji postępowania administracyjnego, w którym podjęto kwestionowany akt. Istotą wymienionej kontroli jest rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej rozumianej, jako wywołany przed sądem administracyjnym spór między adresatem rozstrzygnięcia, a organem który je wydał. Konsekwencją zaś rozstrzygnięcia sądu administracyjnego, sprowadzającego się do zwrotu stosunkowego "zaskarżony akt (czynność) jest/nie jest zgodny z prawem", jest utrzymanie zaskarżonego aktu w mocy albo wyeliminowanie go z obrotu prawnego, jeżeli jest sprzeczny z prawem w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Co więc istotne, rezultatem tego rozstrzygnięcia nie jest konkretyzacja, ani też ustalanie dyspozycji normy prawa, lecz - co należy podkreślić - kontrola ich zgodności z prawem, w wyniku której dochodzi do zaakceptowania już dokonanej przez organ konkretyzacji, albo do jej wyeliminowania. Rezultat sądowoadministracyjnej kontroli wyraża się więc w ocenie zaskarżonego działania, a w konsekwencji tej oceny, w realizacji pożądanych skutków, tj. eliminacji działań wadliwych albo potwierdzeniu działań prawidłowych (por. J. Zimmermann, Z podstawowych zagadnień sądownictwa administracyjnego, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980 - 2005 (red. J. Góral, R. Hauser, J. Trzciński, Warszawa 2005, s. 493 i n.; por. również L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5 - 6, s. 267 i n.).

Z faktu jednak, że sądowoadministracyjna kontrola legalności administracji publicznej ma charakter zewnętrzny wobec jej działań oraz ich rezultatu nie można wywodzić, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy doszło do sytuacji wskazującej na naruszenie wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, a to poprzez wkroczenie Sądu I instancji w domenę dla niego nie zastrzeżoną, a mianowicie w związku z przeprowadzeniem przez ten Sąd uzupełniającego dowodu z dokumentu, a mianowicie z przywoływanego powyżej pisma Szefa ABW.

Jakkolwiek bowiem – co należy podnieść w korespondencji do dotychczas już przedstawionych argumentów – sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, uwzględniając stan faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanego aktu (art. 133 § 1 p.p.s.a.), to jednak od zasady orzekania na podstawie akt sprawy wyrażającej się również w tym, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadniczo nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego, ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszcza wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki, a mianowicie, jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości oraz nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Istota postępowania dowodowego, o którym mowa w przywołanym przepisie wyraża się zaś w tym, że przeprowadzenie przez sąd administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu jest dopuszczalne w sytuacji, gdy wnioskowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu, a celem tego postępowania nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05).

Jeżeli więc Sąd I instancji uczynił użytek z kompetencji przyznanej mu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. i nastąpiło to w warunkach określonych tym przepisem oraz w korespondencji do celu, któremu służy przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu – o czym należy wnioskować na podstawie uzasadnienia zaskarżonego wyroku – to nie ma podstaw, aby twierdzić, że Sąd ten wkroczył w kompetencje organu administracji, czy też wyręczył ten organ w realizacji powierzonych mu kompetencji, zwłaszcza zaś w zakresie, w jakim miałoby się to odnosić do przeprowadzania ustaleń w postępowaniu prowadzonym w sprawie dokonania rezerwacji częstotliwości. Nic takiego nie miało bowiem miejsca w rozpatrywanej sprawie. Wniosku przeciwnego, nie można budować w oparciu o argument z rezultatu uzupełniającego postępowania dowodowego z wymienionego dokumentu. Stanowił on bowiem wyłącznie podstawę oceny – nie stanowił zaś elementu ustalania stanu faktycznego – że za uzasadnione i zgodne z prawem należało uznać stanowisko organu administracji odnośnie do ograniczenia stronie skarżącej prawa wglądu do materiału dowodowego obejmującego informacje zawarte w piśmie Szefa ABW opatrzonym klauzulą "zastrzeżone". Ponadto, jeżeli wymienione pismo, stanowiące odpowiedź na wystąpienie organu w toku postępowania w sprawie dokonania rezerwacji częstotliwości o wyrażenie opinii zgodnie z art. 123 ust. 1 pkt 3, ust. 8 i ust. 10 – 11 ustawy Prawo telekomunikacyjne, pochodzi z daty 18 listopada 2015 r. i wpłynęło do akt sprawy, o czym organ powiadomił strony pismem z dnia 18 grudnia 2015 r., zaś zaskarżone postanowienia wydane zostały w dniu 23 grudnia 2015 r., to za nieuzasadnione należy uznać stanowisko strony skarżącej, że kontrolując ich zgodność z prawem Sąd I instancji uchybił zasadzie orzekania na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty wydania wymienionych postanowień.

Za pozbawione usprawiedliwionych podstaw należało również uznać zarzuty z pkt I. petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzuty naruszenia art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne w zw. z art. 123 k.p.a., a także art. 31 ust. 3 w zw. z ust. 2 Konstytucji RP. Naruszenia wymienionych przepisów strona skarżąca upatruje w niewłaściwym ich zastosowaniu polegającym – podobnie jak w odniesieniu do przepisów, których naruszenie zarzuciła w pkt III. petitum skargi kasacyjnej – na faktycznym "zastąpieniu" organu przez Sąd w dokonaniu ustaleń mających stanowić podstawę ograniczenia skarżącej i pozostałym stronom prawa wglądu do materiału dowodowego w postaci pisma Szefa ABW z dnia 25 listopada 2015 r.

Uwzględniając treść przepisów prawa, których naruszenie zarzuca strona skarżąca, nie ma podstaw, aby twierdzić, że sposób ich zastosowania w rozpatrywanej sprawie, jako wzorców kontroli legalności zaskarżonych postanowień (por. s. 7 – 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) doprowadził do sytuacji wskazywanej przez stronę skarżącą. Nie dość bowiem, że stanowisku temu sprzeciwiają się wszystkie dotychczas przedstawione argumenty, w świetle których omawiane zarzuty kasacyjne należy uznać za niezasadne, to stanowisku temu należy również przeciwstawić argumenty następujące.

Mianowicie, uwzględniając konsekwencje wynikające z art. 31 ust. 2 – 3 Konstytucji RP – których znaczenie prawidłowo ocenił Sąd I instancji (por. s. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) – nie sposób jest ich nie wiązać z treścią art. 207 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne i to w sytuacji, gdy znaczenie tych konsekwencji dostrzega także sama strona skarżąca (por. s. 7 uzasadnienia skargi kasacyjnej).

Przywołany przepis stanowi, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prezes UKE, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Zakres tajemnicy objęty dyspozycją tego przepisu obejmuje więc dwojakiego rodzaju tajemnice, a mianowicie tajemnice przedsiębiorstwa oraz – co należy podkreślić – inne tajemnice prawnie chronione. Wobec tego, że pojęcie "innych tajemnic prawnie chronionych" nie zostało zdefiniowane na gruncie przywołanej ustawy, to za uzasadniony należy uznać wniosek odnośnie do potrzeby odwołania się do regulacji prawnej, której przedmiot tego dotyczy. W tej mierze chodzi o ustawę z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, której art. 5 zawiera klasyfikację informacji niejawnych, w której – co nie jest bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie – znajduje się również informacja niejawna z klauzulą "zastrzeżone". Zgodnie z ust. 4 art. 5 przywołanej ustawy, informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "zastrzeżone", jeżeli nie nadano im wyższej klauzuli tajności, a ich nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych RP. Informacje niejawne podlegają ochronie w sposób określony w przywołanej ustawie do czasu zniesienia lub zmiany, w określonym nią trybie, klauzuli tajności.

Powyższe nie jest więc bez znaczenia dla oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że ograniczenie stronie skarżącej prawa wglądu do materiału dowodowego w zakresie odnoszącym się do informacji zawartych w piśmie Szefa ABW opatrzonym klauzulą "zastrzeżone" nastąpiło bez naruszenia prawa. Wymienione pismo – co również wymaga przypomnienia – stanowiło odpowiedź na wystąpienie organu w toku postępowania w sprawie dokonania rezerwacji częstotliwości o wyrażenie opinii zgodnie z art. 123 ust. 1 pkt 3, ust. 8 i ust. 10 – 11 ustawy Prawo telekomunikacyjne. Przepis ust. 8 art. 123 przywołanej ustawy wymaga, aby odmowa udzielenia rezerwacji częstotliwości, jej zmiana lub cofnięcie, a także odmowa wydania pozwolenia radiowego lub jego cofnięcie w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 – to jest z powodu wystąpienia okoliczności prowadzących do zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego – następował po zasięgnięciu opinii lub na wniosek, między innymi, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, w zakresie jego właściwości.

Jeżeli więc z art. 207 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne wynika, że zakres tajemnicy objęty dyspozycją tego przepisu obejmuje tajemnice przedsiębiorstwa oraz – co należy podkreślić – inne tajemnice prawnie chronione, a za inną tajemnicę prawnie chronioną należałoby również uznać tajemnicę chronioną na podstawie ustawy o ochronie informacji niejawnych, a mianowicie informację niejawną opatrzoną klauzulą "zastrzeżone", co w rozpatrywanej sprawie odnosi się do wymienionego pisma Szefa ABW stanowiącego odpowiedź na wystąpienie organu w toku postępowania w sprawie dokonania rezerwacji częstotliwości o wyrażenie opinii w trybie przewidzianym przywołanymi przepisami ustawy z dnia 16 lipca 2004 r., to ograniczenie prawa strony skarżącej do wglądu do materiału dowodowego w zakresie odnoszącym się do informacji zawartych w wymienionym piśmie, nie mogło być uznane za niezgodne z prawem. Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie oraz prezentowane w jego uzasadnieniu argumenty nie są więc nieprawidłowe (por. s. 8 – 9).

Oceny tej, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zmienia ta okoliczność, że Sąd I instancji w zdecydowanie szerszym zakresie, niż uczynił to Prezes UKE – który ograniczył się w tej mierze do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 207 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjnej in fine – odniósł się do charakteru zastrzeżonej informacji zawartej w przywołanym piśmie Szefa ABW wskazując, iż zawiera ono informacje o charakterze handlowym. Wskazana okoliczność nie zmienia istoty rzeczy. Fakt bowiem, że podlegająca ochronie prawnej informacja niejawna opatrzona klauzulą "zastrzeżone" jest – może być – jednocześnie handlową tajemnicą przedsiębiorstwa (i to nawet taką, co do której przedsiębiorca nie podjął niezbędnych działań w celu zachowania ich poufności), nie usprawiedliwia oczekiwania odnośnie do jej ujawnienia w sposób i w zakresie, w jakich żądała tego strona skarżąca, a to dlatego, że stanowi ona inną tajemnicę prawnie chronioną.

Nie są również usprawiedliwione zarzuty z pkt II. petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie oparte na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 i art. 126 k.p.a. oraz art. 7, art. 9 i art. 11 k.p.a.

Wbrew stanowisku strony skarżącej, Sąd I instancji nie naruszył wymienionych przepisów prawa w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej i prawidłowo je zastosował, jako wzorce kontroli zgodności z prawem zaskarżonych postanowień Prezesa UKE.

W tej mierze, formułowanym na gruncie omawianych zarzutów kasacyjnych oczekiwaniom strony skarżącej odnośnie do potrzeby zdecydowanie szerszego, nie nastąpiło to w rozpatrywanej sprawie – tak gdy chodzi o uzasadnienia zaskarżonych postanowień, jak i uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji – odniesienia się do przedmiotowego aspektu tajemnicy, z powodu której ograniczono stronie prawo wglądu do materiału dowodowego w zakresie odnoszącym się do informacji zawartych w piśmie Szefa ABW opatrzonym klauzulą "zastrzeżone" w toku postępowania w sprawie dokonania rezerwacji częstotliwości, należy przeciwstawić dotychczas przedstawione argumenty, zwłaszcza zaś te, w świetle których za nieuzasadnione należało uznać zarzuty z pkt I. petitum skargi kasacyjnej.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.

-----------------------

11