Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 854/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31 ust. 1 , art. 4 ust. 2, art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 64 poz 414
law: Ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej - t.j.
article: art. 209, art. 210, art. 250, art. 258-261
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Marek Stojanowski - spr., Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 października 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 457/03 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 października 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 457/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie zasiłku okresowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: decyzją z dnia [...], nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 3, art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r., nr 64, poz. 414 ze zm.), § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 10 marca 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznania zasiłku okresowego (Dz. U. Nr 16, poz. 140), art. 7 i art. 39 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o Samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm. ) oraz uchwały Nr [...] Rady Gminnej w W. z dnia [...] w sprawie upoważnienia dla Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej do podejmowania decyzji, przyznano S. K. zasiłek okresowy w wysokości 200 zł miesięcznie na okres od [...] do [...] [...] r.

Organ wskazał, że S. K. jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, samotnie gospodarującą i nie posiadającą żadnego dochodu.

Decyzją z dnia [...], [...], na podstawie art. 4 ust. 1, art. 31 ust. 1 pkt 3, ust. 3, ust. 4 oraz art. 11 pkt 2 ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998r., Nr 64, poz. 414 ze zm.), § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i polityki Socjalnej z 10 marca 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznania zasiłku okresowego oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ wskazał, że S. K., z uwagi na młody wiek i zdolność do pracy powinien podjąć starania, by własnymi siłami poprawić swoją sytuację finansową.

Podkreślono także, iż przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, poza zasiłkiem stałym, nie następuje automatycznie, gdyż decyduje o tym całokształt sprawy, a przede wszystkim rozmiar środków finansowych, jakimi na ten cel dysponuje organ oraz liczba osób uprawnionych do uzyskania pomocy. Oznacza to w praktyce, iż nie każda prośba o udzielenie pomocy może zostać uwzględniona w rozmiarze odpowiadającym potrzebom.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. S. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wskazując, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z czteromiesięcznym opóźnieniem, a zasiłek okresowy został przyznany w kwocie niższej, niż wynosi kryterium dochodowe.

Wyrokiem z dnia 2 października 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 457/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie zasiłku okresowego.

Sąd podkreślił, że wysokość zasiłku okresowego ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ przyznający zasiłek ustala jego wysokość po zbadaniu całokształtu sprawy oraz biorąc pod uwagę także innych potrzebujących w gminie, a także przyznanie na ten cel funduszu, o czym stanowi art. 2 ust. 3 i 4 powołanej ustawy o pomocy społecznej.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżącemu przyznano zasiłek w kwocie 200 zł, co było zgodne z przepisem art. 31 ust. 4 powołanej ustawy o pomocy społecznej, który pozwalał ustalić wysokość zasiłku do wysokości kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, a nie jak błędnie przypuszcza skarżący, w kwocie równej tej wysokości. Mieściło się to również w granicach uznania administracyjnego.

Sąd podzielił stanowisko organów, że skarżący jako człowiek młody i zdrowy, a zatem zdolny do pracy, powinien się starać również własnymi siłami polepszyć swoją sytuację bytową, na przykład bardziej aktywnie niż dotychczas poszukując pracy.

Wskazano, że organy administracyjne obu instancji zwróciły uwagę skarżącego, iż gmina posiada fundusze na zasiłki celowe (np. zasiłki na odzież, opał, lekarstwa, żywność) i że skarżący może z nich skorzystać, natomiast z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby skarżący zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej po tego rodzaju pomoc.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożył S. K., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wniesiono także o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), mające istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 9 i art. 11 k.p.a .

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w niniejszej sprawie na etapie postępowania jurysdykcyjnego doszło do naruszenia między innymi art. 9 k.p.a. poprzez nieudzielanie skarżącemu wyczerpującej informacji o tym, jakie konsekwencje wiążą się ze złożeniem odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Podniesiono, że z akt sprawy i z treści złożonej przez skarżącego skargi do sądu wojewódzkiego wynika niezbicie, że niezrozumiałym był dla niego fakt wstrzymania wykonania decyzji Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w wyniku skorzystania ze środka odwoławczego.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, gdyby skarżący otrzymał właściwą i czytelną dla niego informację, jego działania wyglądałyby inaczej. Organ powinien poinformować skarżącego w sposób dla niego przystępny i zrozumiały, że decyzja nie zostanie wykonana (czyli że zasiłek nie zostanie wypłacony) do czasu rozpoznania sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zamiast tego jednak organ odesłał skarżącego do przepisów prawa, co jest niewystarczające.

Podniesiono także, iż doszło do naruszenia 11 k.p.a. poprzez zbyt lakoniczne i niezrozumiałe dla skarżącego wyjaśnianie przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy. Zadaniem S. K., suche uzasadnienia kolejnych decyzji, spisane trudnym, prawniczym językiem, nie realizują zasady przekonywania w stosunku do skarżącego, który to obowiązek ma szczególne znaczenie w odniesieniu do decyzji odmownych.

Wnoszący skargę kasacyjną przyznał, że co prawda w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z decyzją jednoznacznie odmowną, ale wymiar przyznanego zasiłku nie odpowiadał oczekiwaniom skarżącego, wobec czego powyższe uwagi są adekwatne także w tym przypadku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Przystępując do oceny zasadności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 9 i art. 11 k.p.a, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ten zarzut skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za nieskuteczny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., wskutek zaniechania wskazania przez sąd, że naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 9 i art. 11 k.p.a), którego, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, dopuściły się organy administracji, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Regułą bowiem jest, że uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. następuje wtedy, gdy naruszono kilka przepisów procesowych, a uchybienie im mogło w sposób istotny oddziaływać na treść decyzji. Obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest nie tylko wskazanie przepisu, czy też przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej.

Należy mieć na uwadze, że w niniejszej sprawie przedmiotem postępowania przed sądem administracyjnym była ocena legalności decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, dotyczącym przyznania zasiłku okresowego.

Nawet zgadzając się ze stanowiskiem skarżącego, że przyznany zasiłek okresowy w kwocie 200 zł miesięcznie nie jest wystarczający do zaspokojenia jego niezbędnych potrzeb, to wzruszenie decyzji w tym przedmiocie jest jednak możliwe tylko wówczas, gdyby decyzja naruszała przepisy prawa. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie stwierdził, by decyzje te naruszały prawo.

Zgodnie z art. 31 ust. 1 ww. ustawy o pomocy społecznej, zasiłek okresowy może być przyznany osobom lub rodzinie, jeżeli dochód nie przekracza kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, a dochody oraz posiadane zasoby pieniężne nie wystarczają na zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb, w szczególności ze względu na m.in. długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, brak możliwości zatrudnienia. Użycie sformułowania "może być przyznane" oznacza, że decyzja ta jest decyzją uznaniową organu pomocy społecznej i nawet w sytuacji, gdy zostaną spełnione zawarte w tym przepisie przesłanki, organ z uwagi na konkretne okoliczności może odmówić przyznania takiego zasiłku.

Przy czym fakt, że przepis prawa materialnego pozostawia sposób rozstrzygnięcia sprawy do uznania organu, nie zwalnia tego organu od obowiązku wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego przy uwzględnieniu zasad postępowania przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego.

Organy administracji obu instancji uznały, że skarżący spełnia kryterium dochodowe, o którym stanowi przepis art. 4 ust 1 w/w ustawy o pomocy społecznej, do bezzwrotnych świadczeń z pomocy społecznej. Przeszkodą do ich przyznania w wyższej kwocie jest natomiast brak wystarczających środków. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że organy administracyjne obu instancji nie naruszyły art. 31 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, skoro przyznały skarżącemu zasiłek okresowy. Natomiast wysokość tego zasiłku jest ustalana na podstawie art. 31 ust. 4 powyższej ustawy tj. "do wysokości stanowiącej różnicę między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowym rodziny, ustalonym zgodnie z art. 4 ust. 1, a dochodem tej osoby lub rodziny (...)". Z przepisu tego nie wynika zatem ściśle określona wysokość zasiłku. W granicach ustalonych w tym przepisie, została ona pozostawiona do uznania organu wydającego decyzję. Przyznana kwota zasiłku w wysokości 200 zł miesięcznie mieści się w granicach określonych w powołanym przepisie. Dodać przy tym należy, że zasiłek okresowy nie jest świadczeniem obowiązkowym z pomocy społecznej. Ustawodawca w art. 31 ust. 1 omawianej ustawy, przewidział to świadczenie jako fakultatywne stanowiąc, że zasiłek okresowy "może być przyznany (...)" a nie, że zasiłek przysługuje, jak to zostało uregulowane np. w art. 27 ust. 1 tej ustawy w odniesieniu do zasiłku stałego.

Reasumując należy podkreślić, że zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyjął, że w niniejszej sprawie organy obu instancji prawidłowo zebrały, a następnie oceniły materiał dowodowy. Wnikliwie i szczegółowo uzasadniły też swoje rozstrzygnięcia oraz zamieściły stosowne pouczenia w decyzjach. Podniesione okoliczności, w tym również fakt braku zainteresowania ze strony wnoszącej skargę kasacyjną poprawą swojej sytuacji bytowej poprzez choćby jakąkolwiek aktywność zmierzającą do uzyskania zatrudnienia pozwalają uznać, iż organy odmawiając mu przyznania zasiłku okresowego w wyższej kwocie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.

W tych okolicznościach trudno zarzucić organom administracji naruszenie zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 9 i art. 11 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego - (radcy prawnemu, adwokatowi) - wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż: "przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.".

Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.