Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2122/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6281 Regulacje spraw majątkowych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: at. 1 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1971 nr 16 poz 156
law: Ustawa z dnia 23 czerwca 1971 r. o przejściu na osoby prawne Kościoła Rzymskokatolickiego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych  własności niektórych nieruchomości położonych na Ziemiach Zachodnich i Północnych

SENTENCJA

Dnia 25 kwietnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zrzeszenia [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 98/15 w sprawie ze skargi Zrzeszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia przejścia własności części nieruchomości I. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody D. z dnia [...] października 2012 r., nr [...]; II. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Zrzeszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 98/15 oddalił skargę Zrzeszenia [...] z siedzibą w K. na decyzję Ministra [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia przejścia własności części nieruchomości.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Minister [...] (dalej Minister) ww. decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 23 czerwca 1971 r. o przejściu na osoby prawne Kościoła Rzymskokatolickiego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych niektórych nieruchomości położonych na Ziemiach Zachodnich i Północnych (Dz. U. Nr 16, poz. 156, dalej "ustawa", "ustawa z dnia 23 czerwca 1971 r."), po rozpatrzeniu odwołań od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. Gminy W. oraz Zrzeszenia [...] (dalej skarżący), oraz po zbadaniu sprawy z urzędu, uchylił decyzję organu I instancji w całości oraz odmówił stwierdzenia przejścia na rzecz skarżącego prawa własności części nieruchomości w postaci samodzielnego niewyodrębnionego lokalu nr [...] znajdującego się w budynku położonym w W. przy ul. [...].

Decyzja ta wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) decyzją z dnia [...] października 2012 r., z powołaniem się na art. 1 ustawy stwierdził, że z dniem 29 czerwca 1971 r. na rzecz skarżącego, przeszła własność części nieruchomości, w postaci samodzielnego niewyodrębnionego lokalu nr [...], przeznaczonego na cele inne niż mieszkaniowe (kaplica) o powierzchni 55,76 m2, mieszczącego się na drugiej kondygnacji budynku położonego we W., przy ul. [...], wraz ze związanym z tym prawem własności udziałem w 1562/10000 części we wspólnych częściach budynku oraz w prawie własności nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], [...], obręb [...], o pow. 0,0188 ha, na której posadowiony jest wyżej wymieniony budynek.

Wojewoda przytoczył w uzasadnieniu brzmienie art. 1 ustawy i wskazał, że decyzja właściwego wojewody, o której mowa w przytoczonym wyżej przepisie niewątpliwie jest decyzją deklaratoryjną. Decyzja o takim charakterze poświadcza o powstaniu określonego skutku prawnego z mocy prawa w wyniku zaistnienia przewidzianego prawem stanu faktycznego. Wyjaśnił następnie, że jeżeli przepis art. 1 ustawy uzależnia skuteczność nabycia z mocy prawa z dniem 29 czerwca 1971 r. mienia państwowego przez kościelną osobę prawną jedynie od wykazania, że mienie to w dniu 1 stycznia 1971 r. znajdowało się w wyłącznym faktycznym władaniu tej osoby, to niedopuszczalnym jest kreowanie innych przesłanek, np. dodatkowo uzależniających nabycie tego mienia od wykazania, że nieruchomość ta stanowi własność Skarbu Państwa na dzień wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej to nabycie lub, że nie została przed tym dniem oddana w użytkowanie wieczyste. Taka wykładnia tego przepisu nie kłóci się przy tym z powszechnie akceptowanym stanowiskiem, że decyzja stwierdzająca nabycie mienia z mocy prawa, mimo deklaratoryjności, zawiera w sobie element konstytutywny, który przejawia się dopiero od momentu potwierdzenia nabycia określonego prawa w drodze tego aktu, zaś osoba prawna może skutecznie powoływać się na nabyte przez nią prawo, w tym ujawniać je w księdze wieczystej. Ze względu na fakt, że art. 1 miał na celu uregulowanie stanu prawnego określonego typu nieruchomości, to jest stanowiących własność państwową i użytkowanych przez kościelne osoby prawne w dniu wejścia w życie tej ustawy, jako jedyny punkt odniesienia przy wydaniu decyzji na podstawie tego przepisu winien być przyjmowany właśnie ten dzień, tj. 29 czerwca 1971 r. Tym samym decyzja nie mogła uwzględnić żądania skarżącego, wyrażonego w jego piśmie z dnia [...] lipca 2011 r., aby stwierdzić, że z dniem [...] czerwca 1971 r. wraz z własnością części przedmiotowej nieruchomości na skarżącego przeszedł również odpowiedni udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Prawo takie, po pierwsze, nie było bowiem ustanowione na przedmiotowym gruncie w dniu 1 stycznia 1971 r., a po drugie przepis art. 1 ustawy wyraźnie wskazuje, że skutkiem wypełnienia określonych w tym przepisie przesłanek, jest przejście z mocy ustawy prawa własności. Przepis ten w żadnym wypadku nie daje zatem uprawnienia do orzekania, że na jego podstawie na rzecz strony przeszło inne prawo, jak np. prawo użytkowania wieczystego gruntu.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., po rozpatrzeniu odwołań Gminy W. i skarżącego, Minister uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując w uzasadnieniu, że Wojewoda [...] wydając decyzję nie uwzględnił zapisów zarządzenia Dyrektora Urzędu do Spraw Wyznań z dnia 13 sierpnia 1971 r. w sprawie wykonania przepisów o przejściu na osoby prawnej Kościoła Rzymskokatolickiego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych niektórych nieruchomości położonych na Ziemiach Zachodnich i Północnych (M.P. Nr 44 poz. 286, dalej "zarządzenie", "zarządzenie z dnia 13 sierpnia 1971 r.").

W wyniku rozpoznania skargi wniesionej przez skarżącego od powyższej decyzji, WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt. I SA/Wa 1633/13 uchylił decyzję Ministra z dnia [...] maja 2014 r. wskazując w uzasadnieniu, że zaskarżona decyzja nie była prawidłowa, a motywy wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie uzasadniały wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Rozpoznając ponownie sprawę, opisaną na wstępie decyzją Minister uchylił decyzję Wojewody [...] i odmówił stwierdzenia nabycia przez skarżącego prawa własności nieruchomości w postaci samodzielnego niewyodrębnionego lokalu nr [...] znajdującego się w budynku położonym w W. przy ul. [...].

W uzasadnieniu wskazał, że argumenty skarżącego prezentowane w odwołaniu nie mogą zostać uwzględnione. Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji słusznie uznał, że w rozpatrywanej sprawie przepisy ustawy są jednoznaczne i nie jest możliwa ich interpretacja pozwalająca na uwzględnienie art. 3a ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903, z późn. zm., dalej "u.w.l."). Ze względu na powyższe, wszystkie rozstrzygnięcia dotyczące wymienionej nieruchomości gruntowej muszą uwzględniać prawo własności skarżącego do części nieruchomości ustanowione z mocy samego prawa w dniu 29 czerwca 1971 r. Nabycie określonego uprawnienia z mocy samego prawa oznacza, że nabycie uprawnienia jest przewidzianym w ustawie skutkiem, który następuje z dniem wejścia w życie przepisu prawnego, jeżeli są spełnione przewidziane w tym przepisie warunki nabycia uprawnienia. Tak więc, co podniesiono wcześniej, skutek w postaci nabycia prawa w omawianym przypadku następuje bez względu na późniejsze zdarzenia prawne.

Badając sprawę z urzędu Minister zauważył jednak, że skarżona decyzja rażąco narusza prawo, bowiem przy jej wydawaniu nie uwzględniono zapisów zarządzenia z dnia 13 sierpnia 1971 r. Z dokonanych przez Ministra z urzędu ustaleń wynika, że budynku, w którym znajduje się lokal, nie da się podzielić w pionie poprzez wszystkie kondygnacje, zgodnie z warunkami określonymi w § 3 ust. 3 ww. zarządzenia.

Skargę na powyższą decyzję złożył skarżący, wnosząc o jej uchylenie. Skarżący w toku rozprawy w dniu 5 maja 2015 r. uzupełnił skargę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga jest niezasadna.

Sąd wskazał, że decyzja poddana kontroli w niniejszym postępowaniu wydana została na skutek uchylenia decyzji Ministra z dnia [...] maja 2013 r. Z uwagi na powyższe, zarówno organ, jak i Sąd obecnie rozpoznający sprawę związane są z mocy art. 153 p.p.s.a. wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1633/13.

W ocenie Sądu, zarzuty skargi, z których wynika, że w ocenie strony skarżącej organ nie wykonał wytycznych zawartych w przywołanym wyżej wyroku uznać należy za nieuzasadnione. Uchylając decyzję z dnia [...] maja 2013 r. Sąd wskazał, że nie spełnia ona warunków określonych w art. 107 k.p.a. bowiem nie zostało w niej wskazane, jakie przepisy postępowania naruszył organ pierwszej instancji, jak również jakich przepisów zarządzenia Wojewoda [...] nie wziął pod uwagę i jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że rozpoznając ponownie sprawę Minister nie stwierdził, by decyzja organu pierwszej instancji naruszała przepisy postępowania, co oznacza że brak było podstaw do wyjaśniania, jakie przepisy postępowania zostały przez organ pierwszej instancji naruszone. Minister wskazał również, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, to jest § 3 pkt 3 zarządzenia.

Sąd przyznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest krótkie, tym niemniej w ocenie Sądu zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa, zaś ewentualne uchybienia w tym zakresie nie mogły być uznane za naruszenie przepisów prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów zmierzających do wykazania, że zarządzenie z dnia 13 sierpnia 1971 r. nie mogło stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia, Sąd wskazał, że nie podziela stanowiska skarżącego, że z art. 241 pkt 6 Konstytucji wynika, iż dawne zarządzenia mogą zachowywać moc obowiązującą przez dwa lata po wejściu w życie Konstytucji. Pogląd taki wyrażony został przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I SA 415/00. Tym niemniej, w orzecznictwie sądów zarówno administracyjnych jak i powszechnych wyrażane były również poglądy odmienne (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt III PK 61/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1710/11). W tym ostatnim wyroku podkreślono, że wejście w życie Konstytucji z 1997 r. nie oznaczało dyskwalifikacji aktów normatywnych wydanych zgodnie z odmiennymi zasadami prawotwórstwa, obowiązującymi we wcześniejszym okresie jak również przywołano poglądy wyrażane w doktrynie, zgodnie z którymi, w sytuacji kiedy "akt podustawowy został wydany przez podmiot, który miał do tego kompetencję i jeżeli dochowana została procedura wydawania tego aktu, to akt taki obowiązuje nadal" (L. Garlicki, uwaga 14 do art. 241 Konstytucji [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz (red. L. Garlicki), T. I, Warszawa 1999, s. 12). NSA wskazał również, że w przeciwnym razie należałoby dojść do pozbawionego podstaw wniosku, że Konstytucja ma w tym zakresie moc wsteczną, co oznaczałoby, iż większość aktów normatywnych wydanych w okresie PRL nie może posiadać dzisiaj mocy obowiązującej.

Sąd rozpoznający sprawę powyższe poglądy w pełni podzielił i uznał, że mogą one znaleźć zastosowanie również w niniejszej sprawie. Wobec powyższego, badając, czy zarządzenie z dnia 13 sierpnia 1971 r. mogło być podstawą wydania zaskarżonej decyzji uwzględnić należy kontekst prawny istniejący w dacie jego wydania.

Z brzmienia art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy wynika, że z dniem jej wejścia w życie, a więc z dniem 29 czerwca 1971 r. przechodziła na własność osób prawnych Kościoła Rzymskokatolickiego oraz innych Kościołów i związków wyznaniowych własność nieruchomości państwowych lub ich części położonych na obszarze Ziem Zachodnich i Północnych, które w dniu 1 stycznia 1971 r. znajdowały się w wyłącznym faktycznym władaniu tychże podmiotów. Przepisy ustawy nie zawierały definicji pojęcia części nieruchomości.

Przepis § 3 pkt 3 zarządzenia z dnia 13 sierpnia 1971 r. precyzował, że jeżeli faktyczne władanie dotyczyło części budynku, przejście prawa własności na kościelne osoby prawne nastąpiło tylko wtedy, gdy możliwy był fizyczny podział budynku w pionie przez wszystkie kondygnacje. Skarżący poprzez podniesione w skardze zarzuty dąży do wykazania, że treść § 3 pkt 3 zarządzenia ograniczała uprawnienia kościelnych osób prawnych wynikające z ustawy, co oznacza, że w tym zakresie treść zarządzenia wydana była bez podstawy ustawowej. W ocenie Sądu, przedstawiając powyższe stanowisko skarżący pomija jednak następujące kwestie.

Zgodnie z art. 1 ustawy, przejście prawa własności następowało z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, to jest z dniem 29 czerwca 1971 r. Oznacza to, w ocenie Sądu, że badając, czy zarządzenie ograniczało prawa wynikające z ustawy, a w konsekwencji czy sprzeczne było z upoważnieniem ustawowym rozważyć należało jak definiowane było pojęcie części nieruchomości w ustawie, ewentualnie, czy definicja przedstawiona w zarządzeniu stała w sprzeczności z innymi przepisami prawa obowiązującymi w dacie wejścia w życie ustawy, to jest w dniu 29 czerwca 1971 r., a mogącymi znaleźć zastosowanie w sprawie.

Zgodnie z art. 46 § 1 k.c., w brzmieniu obowiązującym w dniu 29 czerwca 1971 r., za nieruchomości uznawane były części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowiły odrębny od gruntu przedmiot własności. Zgodnie z ówcześnie obowiązującym art. 135 § 1 k.c. odrębną nieruchomość mógł stanowić jedynie lokal mieszkalny, jeżeli przeznaczony był do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych właściciela i jego bliskich i nie przekraczał rozmiarów określonych przez właściwe przepisy i znajdował się w domu mieszkalnym, w którym stosownie do tych przepisów dopuszczane było wyodrębnienie własności poszczególnych lokali. Problematykę lokali użytkowych regulował § 2 cytowanego artykułu, zgodnie z którym, jeżeli w domu mieszkalnym, w którym wyodrębniona została własność poszczególnych lokali, znajdują się lokale użytkowe konieczne do wykonywania zawodu przez właściciela lokalu, stanowią one część składową lokalu mieszkalnego.

Co do zasady natomiast, podział budynku był dopuszczalny jedynie pionowo, jeżeli linia podziału przebiega przez ścianę, dzielącą budynek na regularne i samodzielne części, nie był natomiast możliwy, jeżeli linia podziału przebiegała przez znajdujące się w budynku pomieszczenia lub dzieliła budynek na części nieregularne (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 28 września 1978 r. III CRN 173/78, Lex 8134, z dnia 12 listopada 1976 r. III CRN 243/76, Lex 7873).

Sąd wskazał, że powyższe oznacza, że na dzień [...] czerwca 1971 r.: a) przepisy nie przewidywały możliwości uznania za odrębną nieruchomość lokalu innego niż lokal mieszkalny, spełniający warunki z art. 135 § 1 k.c., b) nie było możliwe uznanie lokalu o charakterze innym niż mieszkalny o którym mowa w art. 135 § 1 k.c. za odrębną nieruchomość, c) podzielenie nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem możliwe było jedynie wzdłuż linii pionowych budynku.

Wobec powyższego Sąd uznał, że zapisy zarządzenia z dnia [...] sierpnia 1971 r. stanowiły jedynie powtórzenie zasad wynikających z kodeksu cywilnego a dotyczących możliwości wydzielenia części nieruchomości w sytuacji gdy nieruchomość ta zabudowana była budynkiem. Sąd podkreślił, że nawet gdyby w zarządzeniu brak było przepisu § 3 pkt 3 – organy nie mogłyby orzec o ustanowieniu na rzecz skarżącego prawa własności części nieruchomości, bowiem zajmowany przez nią lokal nie mógł być uznany za część nieruchomość w rozumieniu przepisów obowiązujących w dniu 29 czerwca 1971 r.

Odnosząc się do zarzutu nieustosunkowania się do treści pisma Wojewody [...] w którym wskazane zostało, że w ocenie organu zarządzenie z dnia 13 sierpnia 1971 r. nie mogło stanowić podstawy prawnej decyzji, Sąd przyznał, że organ nie ustosunkował się wprost do powyższego pisma w swojej decyzji, nie wyjaśnił również z jakich przyczyn uważa, że zarządzenie może stanowić podstawę prawną decyzji. Tym niemniej, w ocenie Sądu, uchybienie to nie mogło stanowić podstawy do uchylenia decyzji Ministra, gdyż nie miało wpływu na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie Ministra odmawiające stwierdzenia przejścia na skarżącego prawa własności części nieruchomości w postaci samodzielnego niewyodrębnionego lokalu nr [...] znajdującego się w budynku położonym w W. przy ul. [...] Sąd uznał za zgodne z treścią art. 1 ustawy oraz art. 46 k.c.

Sąd wskazał ponadto, że skoro organ odmówił stwierdzenia przejścia na skarżącego prawa własności części nieruchomości, wszelkie rozważania co do tego, czy z prawem – które na skarżącego nie przeszło – powinien być związany udział w prawie własności gruntu czy też udział w prawie użytkowania wieczystego, uznać należy za bezprzedmiotowe.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego na rozprawie zmierzającego do wykazania, że organ naruszył wynikającą z art. 139 k.p.a. zasadę zakazu reformationis in peius, Sąd stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy zarzut ten uznać należy za nieuzasadniony. Jak bowiem słusznie zwrócił uwagę Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, decyzja Wojewody [...] rażąco naruszała prawo. Powołaną decyzją ustanowiono bowiem na rzecz skarżącego prawo, które w dniu 29 czerwca 1971 r., a więc w dacie wejścia w życie ustawy nie istniało, to jest prawo odrębnej własności lokalu o charakterze innym niż lokal mieszkalny.

Wojewoda [...] w swojej decyzji wyraźnie wskazał, że decyzja wydawana w trybie art. 1 ustawy ma charakter deklaratoryjny – a więc potwierdza jedynie zaistnienie z mocy ustawy określonego skutku prawnego. W dniu 29 czerwca 1971 r. ani przepisy ustawy, ani przepisy innych obowiązujących aktów prawnych o charakterze ustawowym (a takim aktem był bez wątpienia kodeks cywilny) nie przewidywały możliwości ustanowienia prawa odrębnej własności lokalu innego niż lokal mieszkalny spełniający przesłanki z art. 135 § 1 k.c. Tymczasem Wojewoda [...] swoją decyzją ustanowił na rzecz skarżącego prawo odrębnej własności lokalu w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali, a więc prawo, które wprowadzone zostało do systemu prawnego po dniu 29 czerwca 1971 r. Skoro możliwość ustanowienia takiego prawa nie istniała w dniu 29 czerwca 1971 r., zaś przepisy ustawy przewidywały możliwość stwierdzenia przejścia na własność kościelnych osób prawnych i związków wyznaniowych jedynie nieruchomości lub ich części, zdaniem Sądu Minister postąpił prawidłowo uznając decyzję Wojewody [...] za rażąco naruszającą prawo, co uzasadniało jej uchylenie.

Sąd podkreślił, że również skarżący, co wynika z pism składanych przez niego w toku postępowania administracyjnego (w tym z odwołania) jak również z treści skargi, uznawał, że na jego rzecz winno zostać ustanowione prawo odrębnej własności lokalu w rozumieniu ustawy z 24 czerwca 1994 r.

Wobec powyższego, Sąd uznał, że nawet w razie przyjęcia, że za stronę postępowania nie mogła zostać uznana Gmina [...], a więc nawet w razie uznania, że nie mogła ona wnieść odwołania kwestia ta pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, gdyż Minister prawidłowo uznał, że decyzja organu pierwszej instancji w rażący sposób narusza prawo.

Ustosunkowując się jednak do powyższych zarzutów Sąd wskazał, że skarżący w toku rozprawy wniósł o dopuszczenie dowodu z decyzji Ministra [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz [...] listopada 2010 r. na okoliczność treści tych decyzji, a w szczególności na okoliczność tytułu prawnego Gminy [...] do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], w której znajduje się lok. 4. Sąd dopuścił dowód z powołanych decyzji. Tym niemniej Sąd wskazał, że treść powyższych decyzji znana była organom orzekającym w niniejszej sprawie, zostały one szczegółowo opisane w decyzji Wojewody [...] (str. 4 decyzji). Jednocześnie jednak z ustaleń organów wynika, że decyzje te nie zostały ujawnione w księdze wieczystej, w której jako właściciel nieruchomości wpisana jest Gmina W. na podstawie umowy zamiany objętej aktem notarialnym z dnia [...] października 2005 r. A [...]. Ustalenia te potwierdza znajdujący się w aktach administracyjnych wydruk z księgi wieczystej.

Sąd wskazał, że kwestia zgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym dotyczącym nieruchomości wykraczała poza ramy postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie. Jak wynika z ustaleń zawartych w decyzji Wojewody [...]:

a. w stosunku do nieruchomości wydana została decyzja stwierdzająca jej nabycie z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r.,

b. ugodą z [...] lutego 1997 r., Parafia Ewangelicko-Augsburska im. [...] w W. nabyła nieodpłatnie nieruchomość budynkową położoną na nieruchomości z wyłączeniem lokalu nr [...], której właścicielem jest osoba fizyczna oraz z wyłączeniem przysługującego tej osobie prawa użytkowania wieczystego gruntu, grunt zaś w pozostałej części oddany został w użytkowanie wieczyste Parafii,

c. w dniu [...] października 2005 r. Gmina W. oraz Ewangelicko-Augsburska im. [...] w W. zawarły umowę zamiany na podstawie której Gmina W. nabyła nieruchomość budynkową oraz udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu zaś Parafia nabyła dwa samodzielne lokale użytkowe położone w W. w innych budynkach.

Wobec powyższego Sąd uznał, że Minister nie naruszył prawa uznając za stronę postępowania Gminę W. – właściciela przedmiotowej nieruchomości.

Podsumowując Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu, co oznaczało konieczność oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Zrzeszenie [...] z siedzibą w K., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 23 czerwca 1971 r. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że zajmowany przez stronę skarżącą w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 23 czerwca 1971 r., to jest w dniu 29 czerwca 1971 r., lokal (kaplica) nie mógł być uznany za "część nieruchomości", zatem strona skarżąca nie mogła nabyć własności tego lokalu (kaplicy) - podczas gdy lokal ten w dniu 29 czerwca 1971 r. niewątpliwie stanowił "część nieruchomości", o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 23 czerwca 1971 r., a przepis ten jest "przepisem szczególnym", o którym mowa w art. 46 § 1 k.c., zwłaszcza jeżeli uwzględnić treść uchwał nr 231 i 303 wraz z załącznikiem Rady Ministrów z 8 października i 31 grudnia 1973 r. w sprawie przekazania osobom prawnym Kościoła Rzymskokatolickiego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych własności niektórych nieruchomości położonych na Ziemiach Zachodnich i Północnych, w których - obok gruntów - mowa jest o przejściu własności takich części nieruchomości państwowych, jak na przykład "kaplica", "kostnica", "wikariatka", "ruiny kościoła" czy "organistówka";

2. art. 135 § 1 i § 2 k.c. (według stanu na dzień 29 czerwca 1971 r.) oraz art. 46 § 1 k.c., jak również art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 23 czerwca 1971 r. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że "część nieruchomości", o której mowa w art. 1 ust. 1 ww. ustawy to "nieruchomość" w rozumieniu Kodeksu cywilnego - podczas gdy art. 1 ust. 1 ww. ustawy rozróżnia pojęcie "nieruchomości" oraz "części nieruchomości", zwłaszcza jeżeli uwzględnić, że pomimo przemian ustrojowych oraz zmian prawa z tym związanych takie rozróżnienie zostało nadal zastosowane na przykład w:

a) art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.U. Nr 29, poz. 154); b) art. 38b ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (t.j. Dz.U. z 2005 r., Nr 231, poz. 1965); c) art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 4 lipca 1991 r. o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego (Dz.U. Nr 66, poz. 287); d) czy też art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 41, poz. 251), w świetle której za "część nieruchomości" uznaje się przede wszystkim współwłasność nieruchomości, która może występować w częściach ułamkowych lub częściach równych (po połowie) (vide: A. Czochara, Komentarz do art. 29 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych, Lex 2011 r., teza 2);

3. art. 135 § 1 i § 2 k.c. (według stanu na dzień 29 czerwca 1971 r.) przez ich niewłaściwe zastosowanie, albowiem przepisy te miały zastosowanie wyłącznie w przypadku ustanowienia odrębnej własności lokali mieszkalnych oraz lokali użytkowych jako części składowych tych lokali mieszkalnych - jedynie jako własności indywidualnej i osobistej (ówczesne art. 130 k.c., art. 132 § 1 k.c., art. 133 § 1 k.c.) w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego (ówczesny art. 137 k.c.) tylko z osobą fizyczną;

4. art. 4 ust. 2 oraz art. 33 ust. 2 Konstytucji PRL z dnia 11 lipca 1952 r. (według stanu na dzień 29 czerwca i 13 sierpnia 1971 r.) oraz art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 23 czerwca 1971 r., przez zaniechanie ich zastosowania i uznanie za obowiązujący § 3 ust. 3 zarządzenia z dnia 13 sierpnia 1971 r. - podczas gdy treść § 3 ust. 3 ww. zarządzenia wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 1 ust. 4 ww. ustawy, zatem przepis ten in extenso nie obowiązuje;

5. art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 23 czerwca 1971 r. przez błędną wykładnię tych przepisów, jak również art. XXXVIII ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Przepisów wprowadzających kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 94 ze zm.), przez zaniechanie zastosowania tego przepisu per analogiam - co skutkowało pominięciem okoliczności, że jakkolwiek decyzja wydana na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 23 czerwca 1971 r. jest decyzją deklaratoryjną, to jednakże - w razie spełnienia warunków, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 23 czerwca 1971 r. - jej treść musi być zgodna przede wszystkim z przepisami prawa obowiązującymi w dniu wydania tej decyzji, tak aby była ona wykonalna;

II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 153 p.p.s.a. przez pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz Ministra [...] oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu tegoż Sądu z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1146/09 - które zostały zawarte w szczególności na stronie 5 uzasadnienia - a zgodnie z którymi ,,(...) Zrzeszenie [...] z siedzibą w K. jest uprawnione do ubiegania się o stwierdzenie przejścia z dniem 29 czerwca 1971 r. prawa własności części nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] lokal nr [...] (...)";

2. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ministra [...]:

a. art. 6 k.p.a. przez pominięcie, że jakkolwiek decyzja wydana na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 23 czerwca 1971 r. jest decyzją deklaratoryjną, to jednakże - w razie spełnienia warunków, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 23 czerwca 1971 r. - jej treść musi być zgodna przede wszystkim z przepisami prawa obowiązującymi w dniu wydania tej decyzji, tak aby była ona wykonalna;

b. art. 6 k.p.a. oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, przez naruszenie prawa do równego traktowania przez władze publiczne, które to naruszenie polegało na wydaniu decyzji odmawiającej stwierdzenie przejścia własności części nieruchomości na rzecz strony skarżącej - podczas gdy w innych analogicznych pod względem faktycznym i prawnych sprawach organy administracji publicznej ostatecznie i prawomocnie stwierdzały przejście własności części nieruchomości;

c. art. 6 k.p.a. oraz art. 139 § k.p.a. (156 § 1 pkt 2 k.p.a.), jak również art. 87 ust. 1 oraz art. 241 ust. 2 Konstytucji RP, a nadto art. 4 ust. 2 oraz art. 33 ust. 2 Konstytucji PRL z dnia 11 lipca 1952 r. (według stanu na dzień 29 czerwca i 13 sierpnia 1971 r.), przez przyjęcie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. (znak sprawy [...]) "rażąco naruszała prawo", albowiem przy jej wydawaniu nie uwzględniono treści § 3 ust. 3 zarządzenia z dnia 13 sierpnia 1971 r. - podczas gdy nieuwzględnienie treści § 3 ust. 3 tego zarządzenia nie może stanowić "rażącego naruszenia prawa";

d. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 127 § 1 k.p.a., jak również art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a nadto art. 139 k.p.a. - przez błędne przyjęcie, że Gmina W., jako strona, miała prawo wnieść odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. (znak sprawy [...]), a następnie wydanie decyzji na niekorzyść strony skarżącej, pomimo że decyzja Wojewody [...] nie naruszała rażąco prawa lub interesu społecznego;

e. art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 139 k.p.a. - przez zaniechanie wykazania w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. Ministra [...] - w sposób wnikliwy i wszechstronny - okoliczności wyłączających stosowanie zakazu, o którym mowa w art. 139 k.p.a., a w szczególności w zakresie rażącego naruszenia prawa przez Wojewodę [...];

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez:

a. zaniechanie wyjaśnienia, dlaczego Gmina W. była stroną, a tym samym mogła wnieść odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. (znak sprawy [...]);

b. zaniechanie wyjaśnienia, dlaczego decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. (znak sprawy [...]) "rażąco naruszała prawo", przy uwzględnieniu treści art. 139 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz orzecznictwa w tym zakresie;

c. pominięcie przy ustalaniu stanu sprawy treści wyroku z dnia 12 stycznia 2010 r. z uzasadnieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1146/09 - o którym to wyroku mowa nawet na s. 2 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. (znak sprawy [...]).

Mając na względzie wyżej wskazane podstawy skargi kasacyjnej oraz treść art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 176 p.p.s.a. - skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od Ministra [...] na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 23 czerwca 1971 r., własność nieruchomości państwowych lub ich części położonych na obszarze Ziem Zachodnich i Północnych, które w dniu 1 stycznia 1971 r. znajdowały się w wyłącznym faktycznym władaniu osób prawnych Kościoła Rzymskokatolickiego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych, przechodzi nieodpłatnie na te osoby prawne. Stosownie zaś do ust. 2 ww. artykułu, przejście własności następuje z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie i jest wolne od podatków i opłat. Ustawa weszła w życie z dniem jej ogłoszenia, to jest z dniem 29 czerwca 1971 r.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że organy nie mogły stwierdzić przejścia na Zrzeszenie [...] z siedzibą w K. własności zajmowanego przez skarżącego lokalu (kaplicy), bowiem lokal ten nie mógł być uznany za część nieruchomości w rozumieniu przepisów obowiązujących w dniu 29 czerwca 1971 r. W ocenie Sądu w ówczesnym stanie prawnym nie było bowiem możliwe uznanie za odrębną nieruchomość lokalu o charakterze innym niż mieszkalny, o którym mowa w ówcześnie obowiązującym art. 135 § 1 k.c. Sąd I instancji stwierdził zatem, że decyzja organu I instancji stwierdzająca przejście na skarżącego własności lokalu o charakterze innym niż mieszkalny rażąco narusza prawo.

Stanowiska Sądu I instancji nie sposób podzielić.

Trzeba mieć na względzie, że celem ustawy z dnia 23 czerwca 1971 r. było uwłaszczenie podmiotów "kościelnych i wyznaniowych" na nieruchomościach lub ich częściach, które pozostawały w dniu wejścia w życie ustawy, w ich faktycznym władaniu. Wobec tego nie można przeciwstawiać celowi omawianej ustawy regulacji Kodeksu cywilnego odnoszących się do własności osobistej, jaką stanowiła wówczas własność lokalu mieszkalnego i stanowiącego jego składową lokalu użytkowego (art. 135, art. 136 i art. 137 k.c.). Należy zauważyć, że Kodeks cywilny nie był i nie jest jedynym aktem, regulującym instytucję prawa własności. Godzi się wskazać na obowiązującą wówczas ustawę z dnia 17 lutego 1961 r. o spółdzielniach i ich związkach, która przewidywała możliwość powstania odrębnej własności lokali (art. 153), zaś przedmiotem działalności spółdzielni budownictwa mieszkaniowego mogła być również budowa lokali użytkowych (art. 134 § 1 i 2). Powoływanie się przez Sąd I instancji na art. 135 § 1 k.c. w ogóle nie uwzględnia celu ustawy z dnia 23 czerwca 1971 r., jak i charakteru nieruchomości lub ich części podlegających uwłaszczeniu. Przyjęcie poglądu Sądu I instancji prowadziłoby do wniosku, że uwłaszczeniu podlegały tylko te lokale, które były użytkowane jako lokale mieszkalne, mimo tego, że celem ustawy z dnia 23 czerwca 1971 r. nie było uwłaszczenie wyłącznie takich lokali, ale przede wszystkim lokali stanowiących część nieruchomości, które służyły celom kultu religijnego – tak jak w rozpoznawanej sprawie – kaplicy. W ustawie z dnia 23 czerwca 1971 r. nie chodzi o własność osobistą i wobec tego jej skutku nie można ograniczać poprzez stosowanie ówcześnie obowiązujących przepisów Kodeksu cywilnego, regulujących stosunki pomiędzy osobami fizycznymi w zakresie umownego ustanawiania odrębnej własności lokali mieszkalnych. W niniejszej sprawie do nabycia prawa własności lokalu, stanowiącego część nieruchomości, doszło z mocy prawa – z uwagi na spełnienie ustawowych przesłanek nabycia części nieruchomości. Fakt, że przedmiotowy lokal nie pełnił funkcji lokalu mieszkalnego nie oznacza, że wyłączony on był spod działania ustawy z dnia 23 czerwca 1971 r.

Słusznie zwrócił również uwagę skarżący kasacyjnie, że do dnia 9 kwietnia 1983 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 10 stycznia 1948 r. o sposobie ujawniania w księdze wieczystej prawa odrębnej własności lokali i innych praw rzeczowych na tych lokalach (Dz. U. Nr 3, poz. 22), wydane na podstawie art. 14 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57 poz. 320), które w § 3 stanowiło o możliwości ujawnienia w księdze wieczystej prawa odrębnej własności lokali o różnym sposobie korzystania (mieszkanie, lokal handlowy, fabryczny itp.).

Podstawę nabycia nieruchomości, w rozpoznawanym przypadku jej części w postaci lokalu, stanowi art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 czerwca 1971 r. Przepisów tych nie można wykładać przy pomocy przepisów podustawowych jakimi są przepisy zarządzenia Dyrektora Urzędu do Spraw Wyznań z dnia 13 sierpnia 1971 r. w sprawie wykonania przepisów o przejściu na osoby prawne Kościoła Rzymskokatolickiego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych własności niektórych nieruchomości położonych na Ziemiach Zachodnich i Północnych. Powołany przez organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji § 3 zarządzenia z dnia 13 sierpnia 1971 r. stanowi jedynie przepis techniczny, służący określeniu granic faktycznego władania częścią nieruchomości. W niniejszej sprawie nie było kwestią sporną określenie takich granic, bowiem część nieruchomości stanowi konkretny lokal, o określonej powierzchni, nie było zatem potrzeby dokonywania podziału budynku w pionie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy niezasadne było powoływanie się na regulację ust. 3 § 3 ww. zarządzenia jako przesłankę odmowy stwierdzenia przejścia własności części nieruchomości, w sytuacji, kiedy zostały spełnione ustawowe przesłanki wydania pozytywnej dla strony decyzji.

Zasadnie również podnosi skarżący kasacyjnie, że jakkolwiek decyzja wydana na podstawie art. 1 ustawy z dnia 23 czerwca 1971 r. jest decyzją deklaratoryjną, to decyzja taka musi być wykonalna w dniu jej wydania (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), co w realiach niniejszej sprawy oznacza konieczność uwzględnienia praw związanych z własnością lokalu. Prawem związanym z własnością lokalu jest udział właściciela lokalu w nieruchomości wspólnej. Z prawem własności lokali znajdujących się w budynku położonym w W. przy ul. [...] związany jest udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Nie jest zatem dopuszczalne stwierdzenie przejścia na skarżącego udziału w prawie własności gruntu, w sytuacji, gdy na gruncie ustanowione jest prawo użytkowania wieczystego (zob. art. 3a ust. 1 pkt 2 u.w.l.). Z własnością lokalu zajmowanego przez skarżącego związany jest zatem udział we wspólnych częściach budynku, jak również w prawie użytkowania wieczystego gruntu i stwierdzenie przejścia tych praw winno znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji.

Nie można natomiast podzielić zarzutu skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji nie wyjaśnił, dlaczego Gmina W. była stroną postępowania. Sąd I instancji wyjaśnił swoje stanowisko w tym zakresie, w szczególności wskazał, że w dniu 27 października 2005 r. Gmina W. oraz Ewangelicko-Augsburska im. [...] we W. zawarły umowę zamiany na podstawie której Gmina W. nabyła przedmiotową nieruchomość budynkową oraz udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu, zaś Parafia nabyła dwa samodzielne lokale użytkowe położone w W. w innych budynkach. W skardze kasacyjnej nie odniesiono się do powyższej okoliczności, wskazując jedynie na decyzję unieważniającą decyzję komunalizacyjną, tym samym nie podważono stanowiska Sądu I instancji w kwestii posiadania przez Gminę W. przymiotu strony postępowania.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ I instancji będzie miał na względzie uwagi wyżej poczynione.

Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.