Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 213/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 par 1i2, 174 par 2, 145 par 1 pkt 1 lit c, 185 par 1, 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust 1 pkt 1-5, 61 ust 1 pkt 2, 2 pkt 14
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 156 par 1 pkt 1 w zw z art 7, 8, 9, 77 pat 1, 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 23 kwietnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 października 2012r. sygn. akt IV SA/Po 573/12 w sprawie ze skargi J.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 14 czerwca 2012 r. nr SKO-4213/150/12 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz J.N. kwotę 337 (trzysta trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 573/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu po rozpoznaniu wniosku J.N. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Koźmin Wielkopolski z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego wraz z infrastrukturą techniczną, parkingu, zjazdu publicznego oraz rozbiórką istniejących budynków gospodarczych na terenie oznaczonym w ewidencji gruntów jako działki: A, B, C, E (obręb Koźmin Wielkopolski) działając na podstawie art. 17 pkt 1, 127 § 3, 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a."). Decyzją organu I instancji wydaną na wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu, w imieniu której wystąpił T.B. ustalono warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Organ wskazał, iż skarżący we wniosku zarzucił wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa i zażądał stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Równocześnie z tym wnioskiem wystąpił do Burmistrza o wznowienie postępowania w sprawie z mocy art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż jako właściciel działki nr L (po podziale J i D) bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. Organ wskazał, że analizę terenu do projektu decyzji o warunkach zabudowy opracowano w części graficznej na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500. W kwestionowanej decyzji teren inwestycji ograniczono do żądania wnioskodawcy. Skonstatowano, że postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W sporządzonej analizie urbanistyczno-architektonicznej (część opisowa) nie ustalono wskaźnika powierzchni zabudowy, wskaźnika szerokości elewacji frontowej, wskaźnika górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu dla obszaru analizowanego. Ustalone w decyzji o warunkach zabudowy parametry nowej zabudowy: powierzchnia zabudowy do 1200 m², szerokość elewacji frontowej do 36 m, dach dwuspadowy o konstrukcji stalowej lub drewnianej płaski o kącie nachylenia do 12 stopni i budynek jednokondygnacyjny nie mogą być poddane należytej weryfikacji ze względu na brak ustaleń odnośnie tych wartości w obszarze analizowanym. Zdaniem organu jest to niewątpliwie naruszenie prawa, lecz nie może być uznane za rażące. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zagospodarowania terenu w wyznaczonym obszarze analizowanym wykazała, że występują w tym obszarze obiekty usługowe, handlowe, handlowo-usługowe. Planowany obiekt handlowy spełnia zatem warunek kontynuacji funkcji zabudowy. Natomiast w oparciu o zabudowę na działce nr M możliwe było ustalenie wymaganych parametrów dla planowanej zabudowy. Organ podkreślił, że mając na uwadze, że w sprawie została sporządzona analiza urbanistyczna na załączniku graficznym spełniającym wymagania określone w przepisach art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2012.647 j.t. ze zm., dalej jako "u.p.z.p."), a jedynie niewłaściwie sporządzono załącznik graficzny do decyzji ustalającej warunki zabudowy (nie potwierdzona za zgodność kopia mapy i bez podania skali oraz informacji o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego) brak jest podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Zdaniem organu nie można stwierdzić, że decyzja Burmistrza rażąco naruszała normy zawarte w przepisach art. 59 ust. 1 i 61 ust. 1 u.p.z.p., a zatem brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności. W ocenie organu istniały zaś przesłanki do wznowienia postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jak również ze względu na naruszenie przepisów art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.

Pismem z dnia 16 maja 2012 r. pełnomocnik skarżącego złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc brak spełnienia wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności brak dostępu nieruchomości do drogi publicznej. Podkreślono również, że w dniu wydania decyzji nie istniała działka nr C, dla której ustalono warunki zabudowy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Wydana przez organ I instancji decyzja w przedmiocie ustalenia warunków dla inwestycji zawiera pewne nieprawidłowości wskazane przez Kolegium w decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r., to jednak nieprawidłowości nie wykazują cech rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Kolegium wskazało, iż niezasadny jest zarzut dotyczący niezapewnienia terenowi wskazanemu ww. decyzji dostępu do drogi publicznej – z załącznika graficznego do ww. decyzji wynika, że teren objęty przedmiotową decyzją ma zapewniony dostęp z drogi powiatowej nr G. Wskazanie natomiast w decyzji o warunkach zabudowy działki nr C, która w chwili wydawania tej decyzji już nie istniała z uwagi na dokonanie jej podziału na mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] stanowi, w ocenie Kolegium, co prawda naruszenie prawa, jednak nie jest to rażące naruszenie prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem nieważności ww. decyzji. Organ nadmienił, że z decyzji wydanej przez Starostę Krotoszyńskiego w dniu [...] lutego 2012 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wynika, iż teren budowy obejmuje m.in. działkę nr N, a nie jak mylnie wskazano w decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności działkę nr C.

J.N. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. i decyzji poprzedzającej z dnia [...] kwietnia 2012 r. tj. uwzględnienie skargi w całości w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a."), alternatywnie o uchylenie obu ww. decyzji. Skarżący podtrzymał zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nadto zarzucił, iż decyzja o warunkach zabudowy nie zawiera załącznika (wyników analizy), o którym mowa jest w § 9 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ nie przeprowadził analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 października 2012 r. oddalił skargę jako niezasadną. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd zaznaczył, iż art. 61 u.p.z.p. określa warunki, których łączne spełnienie pozwala na wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu I instancji taka decyzja została wydana przez Burmistrza Miasta i Gminy w Koźminie Wlkp. w dniu [...] sierpnia 2011 r. Sąd I instancji przytaczając treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podkreślił, iż przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W ocenie Sądu I instancji, wydana przez organ I instancji decyzja w przedmiocie ustalenia warunków dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego wraz z infrastrukturą zawiera szereg nieprawidłowości. Przede wszystkim analizę terenu do projektu decyzji o warunkach zabudowy opracowano w części graficznej na kopii mapy zasadniczej w skali 1 : 500, na której teren inwestycji został oznaczony jako działki A, B, N i D. Natomiast w części opisowej analizy oraz załączniku graficznym do decyzji działki nr D (powstałej w wyniku podziału działki L) nie wskazano i teren inwestycji ograniczono do terenu wskazanego we wniosku. Ponadto w sporządzonej analizie urbanistyczno-architektonicznej (w części opisowej) nie ustalono wskaźnika powierzchni zabudowy, wskaźnika szerokości elewacji frontowej, wskaźnika górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu dla obszaru analizowanego. Ustalone w decyzji o warunkach zabudowy parametry nowej zabudowy nie mogły być poddane weryfikacji ze względu na brak ustaleń odnośnie ich wartości w obszarze analizowanym. Zdaniem Sądu I instancji jest to naruszenie prawa, lecz bez znamion rażącego. O rażącym naruszeniu prawa można by mówić wówczas, gdyby w ogóle niedopuszczalne było ustalenie warunków zabudowy, gdyby nie przeprowadzono analizy, bądź też nie można byłoby ustalić jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy. Sąd I instancji zaznaczył, że niewłaściwie sporządzono załącznik graficzny do decyzji ustalającej warunki zabudowy (nie potwierdzona za zgodność kopia mapy, bez podania skali oraz informacji o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego), jednak załączenie do decyzji o warunkach zabudowy niewłaściwie wykonanego załącznika graficznego nie stanowi uchybienia o cechach rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z dnia 16 marca 2012r., II OSK 2559/10). Również uchybienia polegające na niepodpisaniu załączników graficznych nie mogą traktowane być jako rażące naruszenie prawa (wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 września 2011r., II SA/Kr 849/11). Wskazanie w decyzji o warunkach zabudowy działki nr C, która w chwili wydawania tej decyzji już nie istniała z uwagi na dokonanie jej podziału na mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r., również stanowi naruszenie prawa lecz nie rażące, które skutkowałoby stwierdzeniem nieważności decyzji. Wady analizy architektoniczno-budowlanej nie są również takim naruszeniem (wyrok NSA z dnia 27 października 2011r., II OSK 1698/10). Jedynie jeżeli wydano decyzję o warunkach zabudowy dla terenu pozbawionego dostępu do drogi publicznej, decyzja taka narusza prawo w sposób rażący (wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 lutego 2010r., II SA/Kr 1100/09). Sąd I instancji zaznaczył, iż jak wynika jednoznacznie z decyzji i z załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy, teren objęty przedmiotową decyzją ma zapewniony dostęp z drogi powiatowej nr G. Ponadto została wydana decyzja wyrażająca zgodę na budowę zjazdu do działek nr O, B, C, L i H - do budowanego pawilonu handlowego. W ocenie Sądu I instancji nie została również spełniona i ta przesłanka w zakresie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.

W skardze kasacyjnej J.N. reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżył powyższy wyrok w całości. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego;

b) art. 174 pkt 2 w związku z art. 6 k.p.a. oraz art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm. dalej, jako "p.u.s.p. ) poprzez nie rozważenie i nie wyjaśnienie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i sporządzeniu uzasadnienia wyroku nie zawierającego odniesienia się przez Sąd do zarzutu przekroczenia kompetencji przez Burmistrza;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 7 u.p.z.p. w aspekcie wskazanych naruszeń prawa procesowego i materialnego polegające na nie uwzględnieniu skargi pomimo tego, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

oraz naruszeniu przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. polegające na jego zastosowaniu;

b) § 1, § 3 i § 9 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 156 k.p.a. polegające na popełnieniu błędu subsumcji.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zakażonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 440 zł, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż ustalenie, że teren objęty decyzją o warunkach zabudowy ma zapewniony dostęp z drogi powiatowej jest ustaleniem wadliwym. Nie wynika to ani z załącznika graficznego, ani z decyzji. Na działce nr L nie było żadnej drogi wewnętrznej, ani też nie była ustanowiona jakakolwiek służebność. Organy i Sąd błędnie uznały, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy było w ogóle możliwe, gdyż teren nie posiadał dostępu do drogi publicznej. W ocenie skarżącego, skoro nie została przeprowadzona analiza cech zabudowy i zagospodarowania terenu, to nie można twierdzić, że przeprowadzono analizę. Sąd nie zwrócił uwagi, że obszar analizowany w zaskarżonej decyzji nie jest tym obszarem, o którym mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. – obszar ten jest za mały. Skarżący podniósł, iż niedostrzeżenie przez Sąd istotnego naruszenia prawa przez organy jest również naruszeniem prawa, a świadczy o zaniechaniu lub niewłaściwej realizacji funkcji kontrolnej sądu, a tym samym o naruszeniu art. 1 § 2 p.u.s.p. Przemilczenie naruszenia prawa przez sąd jest naruszeniem obowiązku przedstawienia stanu sprawy wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący podkreślił, iż Sąd nie odniósł się do zarzutu przekroczenia uprawnień przez Burmistrza Miasta i Gminy Koźmin Wielkopolski. Zdaniem skarżącego Sąd winien uznać, iż istnieją powody i przesłanki do uchylenia obu decyzji SKO w Kaliszu, gdyż nie zostały uwzględnione w decyzji o warunkach zabudowy wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz prawa własności skarżącego. Naruszenie przepisów wskazanych w podniesionych zarzutach miały bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi.

Uczestnik postępowania M.R. wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej i dołączenie do akt sprawy decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], której uzasadnienie stanowi potwierdzenie jej stanowiska w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona zasadna.

Podkreślić trzeba, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, zatem wymaga bezspornego ustalenia, że uchylana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją.

Zasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., polegający na wadliwym ustaleniu, iż teren objęty decyzją o warunkach zabudowy ma zapewniony dostęp do drogi publicznej.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest wyłącznie po przeprowadzeniu analizy architektoniczno-urbanistycznej i ustaleniu w jej wyniku, iż spełnione są łącznie wszystkie wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Podkreślić należy, że dostęp do drogi publicznej jest jednym z warunków koniecznych do ustalenia warunków zabudowy, przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Przepis art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przewiduje dwa alternatywne sposoby zapewnienia danej nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej. Jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp przez drogę wewnętrzną i wówczas nie jest konieczne posiadanie dodatkowego tytułu prawnego, uprawniającego do korzystania z drogi wewnętrznej, drugi - to dostęp poprzez inną (inne) działkę (działki), przy czym wówczas konieczne jest obciążenie tej (tych) działki (działek) odpowiednią służebnością drogową.

Określony w decyzji o warunkach zabudowy przebieg dojazdu do inwestycji (po wskazanych tam działkach) jest warunkiem wydania samej decyzji. Aby organ administracji mógł wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy, teren inwestycji musi mieć zapewniony prawny dostęp do drogi publicznej. Zauważyć należy, iż przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. posługuje się pojęciem terenu, a nie działki ewidencyjnej. Chodzi więc o cały teren objęty przedmiotem inwestycji, który tak jak w rozpatrywanej sprawie składa się z kilku działek ewidencyjnych.

Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie przeprowadził tej kontroli w sposób pełny i wyczerpujący.

W szczególności w niniejszej sprawie niewyjaśniono podstawowej kwestii, tj. czy teren inwestycji miał zapewniony dostęp do drogi publicznej, bowiem jak wynika z akt sprawy działka nr ewid. E objęta decyzją o warunkach zabudowy jest oddzielona od drogi publicznej ul. J. (nr ewid. G) działką o numerze ewid. F. W tej sytuacji podzielić należy, zarzut skarżącego kasacyjnie, iż działka E, która łączyła się z działką nr C nie zapewniała dostępu do drogi publicznej. Nieprawidłowe jest również stwierdzenie Sądu I instancji, iż została wydana decyzja wyrażająca zgodę na budowę zjazdu do działek nr O, B, C, L i H, bowiem inwestor nie dysponował tytułem własności w stosunku do działki nr L, która stanowiła własność skarżącego kasacyjnie. Nadto za wadliwe należy uznać stanowisko Sądu I instancji co do objęcia decyzją o warunkach zabudowy działki nr C. Bowiem w chwili wydania przedmiotowej decyzji działka ta już nie istniała, gdyż na mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Koźmin Wielkopolski nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. dokonano jej podziału na działki nr K i N co stanowi istotne uchybienie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Niewłaściwość załącznika graficznego do decyzji ma charakter samoistny, niezwiązany z wykonaną w sprawie analizą. Prawidłowe sporządzenie załącznika nie skutkowałoby zatem wydaniem przez organy administracji innego rozstrzygnięcia. Stwierdzenie nieważności decyzji zawierającej nieprawidłowy załącznik graficzny skutkowałoby tym, że w ponownym postępowaniu wydana zostałaby decyzja tej samej treści, zawierająca jedynie prawidłowo sporządzony załącznik graficzny. Uchybienie polegające na załączeniu do decyzji o warunkach zabudowy niewłaściwie wykonanego załącznika graficznego zasadnie uznane zostało przez Sąd I instancji za uchybienie niemające cech rażącego naruszenia prawa. Zasadnie też Sąd I instancji wskazał, że niewyznaczenie linii zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego w realiach niniejszej sprawy nie może być rozpatrywane w kategoriach rażącego naruszenie prawa.

W świetle powyższego konieczne jest uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji w celu uwzględnienia, przy podejmowaniu ponownego rozstrzygnięcia wskazanych wyżej uchybień organów orzekających w niniejszej sprawie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne będzie również szczegółowe odniesienie się do wszystkich podniesionych przez skarżącego zarzutów.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.