Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1155/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt. 16
journal: Dz.U. 2017 poz 1952
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 581/16 w sprawie ze skargi S.Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 25 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 581/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie – po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego – oddalił skargę (pkt I) i przyznał od Skarbu Państwa - WSA w Szczecinie na rzecz adw. M. B. kwotę 480 zł powiększoną o kwotę należnego podatku od towarów i usług tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu (pkt II).

Wyrok ten, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

S. Ś., wnioskiem z [...] stycznia 2016 r., zwrócił się do Burmistrza [...] o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad E. N.

Decyzją z [...] lutego 2016 r., nr [...], Burmistrz [...] (dalej też jako "Burmistrz" lub "organ I instancji") odmówił przyznania S. Ś. specjalnego zasiłku opiekuńczego i związanych z tym składek na ubezpieczenie społeczne oraz zdrowotne. W uzasadnieniu stwierdził, że wnioskodawca nie spełnia przesłanek do przyznania tego świadczenia, ponieważ dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wynosi [...] zł i przekracza kryterium dochodowe wynoszące [...]zł.

Rozpatrzywszy odwołanie S. Ś., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie (dalej też jako "SKO" lub "organ odwoławczy"), przywołaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2016 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza. W uzasadnieniu wskazało, że zgodnie z poczynionymi ustaleniami S. Ś. jest bratem i opiekunem prawnym E. N., która jest całkowicie ubezwłasnowolniona. Wnioskodawca nie pracuje i zajmuje się nie tylko E. N., ale również starszą siostrą J. N., która także jest całkowicie ubezwłasnowolniona i dla której jest on opiekunem prawnym. E. N. legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności do [...] lutego 2016 r. Wnioskodawca nie przedstawił nowego orzeczenia o jej niepełnosprawności. W związku z tym, zdaniem SKO, S. Ś. spełniał przesłanki określone w art. 24 ust. 3 ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1114, ze zm.; dalej w skrócie: "u.ś.r.") do przyznania świadczenia na okres od 01 stycznia 2016 r. (miesiąc złożenia wniosku) do 29 lutego 2016 r. Należało jednak jeszcze zbadać, czy wnioskodawca spełnia kryterium dochodowe. Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie podziela ustaleń Burmistrza w przedmiocie dochodu w przeliczeniu na osobę w rodzinie, bowiem zgodnie z art. 16a ust. 5 u.ś.r. w analizowanym przypadku uwzględnia się dochód rodziny osoby sprawującej opiekę (tu: dochód S. Ś. i jego żony) oraz dochód osoby wymagającej opieki (tu: dochód E. N). Ponieważ wniosek obejmował przyznanie świadczenia za okres zasiłkowy 2015/2016, to należało wziąć pod uwagę dochody za 2014 r. Organ ustalił, że S. Ś. w 2014 r. nie uzyskał żadnego dochodu, jego żona W. Ś. osiągnęła dochód w wysokości [...] zł, zaś E. N. – [...] zł, co oznacza, że łączny roczny dochód rodziny opiekuna i osoby wymagającej opieki wynosił w tym przypadku [...] zł, czyli miesięcznie [...] zł, a w przeliczeniu na jedną osobę: [...] zł. Oznacza to, że wnioskodawca przekroczył kryterium dochodowe, które wynosi 764,00 zł, a nie jak błędnie wskazał organ I instancji: 674,00 zł. W ocenie SKO nie miało to jednak wpływu na treść zaskarżonej decyzji, bowiem pomimo popełnionych przez Burmistrza błędów, świadczenie S. Ś. nie przysługiwało z powodu przekroczenia kryterium dochodowego.

Na opisaną decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł S. Ś., domagając się uchylenia tej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz w szczególności wskazując, że organ wyliczając dochód rodziny błędnie zaliczył doń dochody żony skarżącego, z którą jest on w nieformalnej separacji.

W odpowiedzi na skargę, SKO podtrzymało swe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Oddalając skargę opisanym na wstępie wyrokiem o sygn. akt II SA/Sz 581/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, przywoławszy treść art. 16a ust. 2 i 5 oraz art. 3 pkt 2 i 16 u.ś.r., podzielił stanowisko SKO, że przy badaniu, czy skarżący nie przekracza kryterium dochodowego, należało uwzględnić dochód jego rodziny oraz dochód E. N., z wyłączeniem dochodu J. N. Do dochodu rodziny skarżącego należało zaliczyć również dochód jego żony, zgodnie z definicją "rodziny" zawartą w art. 3 pkt 16 u.ś.r. Natomiast bez znaczenia – zdaniem Sądu I instancji – pozostaje okoliczność, że małżonkowie nie mieszkają razem i nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego. Ustawa definiuje stan prawny, w świetle którego S. Ś. i W. Ś. pozostają małżeństwem, a ich wzajemne obowiązki, również w zakresie wzajemnej pomocy w utrzymaniu, określa art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Małżonkowie są obowiązani m.in. do wzajemnej pomocy oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Z ww. obowiązku nie zwalnia ich oddzielne zamieszkanie i prowadzenie odrębnych gospodarstw domowych. Zasadnie zatem do dochodu rodziny wliczony został dochód W. Ś.. Ponadto WSA ocenił, że wbrew twierdzeniom skarżącego podstawową przesłanką odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia było ustalenie, iż przekroczone zostało kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 16a ust. 2 u.ś.r. Na odmowę jego przyznania nie miał natomiast wpływu brak orzeczenia o niepełnosprawności E. N., jakkolwiek trafnie organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że posiadane przez nią orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z [...] lutego 2013 r. zostało wydane do [...] lutego 2016 r.

W skardze kasacyjnej S. Ś., zastępowany przez adw. M. B., zarzucił opisanemu wyroki WSA w Szczecinie naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem okoliczności mającej istotny wpływ na wynik sprawy, że kryterium dochodowe, w oparciu o które odmówiono przyznania specjalnego świadczenia opiekuńczego, winno się opierać o dochody osób faktycznie zamieszkujących razem ze skarżącym i w związku z tym prowadzących wspólne gospodarstwo domowe, a więc z uwzględnieniem stanu faktycznego co do prowadzenia lub nie "wspólnego gospodarstwa domowego" przez małżonków zamieszkujących odrębnie od siebie;

2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 [p.p.s.a.] w zw. z art. 3 "ust. 16" u.ś.r., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu za właściwą treść legalnej definicji rodziny, która stanowiła jedną z negatywnych przesłanek decyzji odmownej.

Z powołaniem się na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Szczecinie w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania skargowego adw. M. B., tytułem udzielonego skarżącemu prawa pomocy, za które to dotychczas koszty nie zostały ani częściowo, ani całkowicie opłacone, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor uszczegółowił i umotywował podniesione zarzuty.

Na rozprawie w dniu 14 listopada 2017 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podtrzymał wnioski i wywody skargi kasacyjnej oraz wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów podróży udokumentowanych przedłożoną Sądowi fakturą kosztów przejazdu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z przywołanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wyszczególnionych w art. 174 p.p.s.a., gdyż podniesiono w niej zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego – tj. art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1114, z późn. zm.; w skrócie: "u.ś.r.") – jak i przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej podniesione zostaną zarzuty obu kategorii, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają – co do zasady – zarzuty proceduralne, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Jednakże w niniejszej sprawie kolejność rozpatrywania zarzutów należy odwrócić. W tym bowiem przypadku właściwy sposób rozumienia, powołanego w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., materialnoprawnego przepisu art. 3 pkt 16 u.ś.r. – zawierającego definicję legalną "rodziny", determinującą pojęcie "dochodu rodziny" w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.ś.r., które z kolei zostało użyte przez ustawodawcę przy konstruowaniu przesłanki tzw. kryterium dochodowego, o której mowa w art. 16a ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 u.ś.r., a której to przesłanki niespełnienie było przyczyną odmowy przyznania S. Ś. wnioskowanych świadczeń – wytycza zarazem zakres niezbędnego postępowania wyjaśniającego, którego braki zarzuca skarżący kasacyjnie w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W myśl art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ilekroć w tej ustawie jest mowa o "rodzinie – oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162 i 972); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko". W świetle cytowanej definicji legalnej "rodziny", jej członkiem jest niewątpliwie małżonek, przy czym ustawodawca nie stawia jakichkolwiek dalszych wymagań – w szczególności, aby było to małżonek "wspólnie zamieszkujący", "prowadzący wspólne gospodarstwo domowe", "niepozostający w formalnej separacji", itp. Skoro ustawa nie wprowadza żadnych dodatkowych kryteriów (warunków) zaliczenia małżonka do grona członków rodziny, to niedopuszczalne jest konstruowanie takich kryteriów (warunków) w drodze wykładni pozajęzykowej (a to zgodnie z zasadą "lege non distinguente nec nostrum est distinguere"). Tym bardziej wówczas, gdy – tak jak w analizowanym przypadku – przedmiotem wykładni jest przepis prawny stanowiący definicję legalną. Taką definicję cechuje bowiem szczególna waga interpretacyjna, która przejawia się m.in. w tym, że sformułowanego przez definicję legalną znaczenia terminu definiowanego (tu: znaczenia terminu "rodzina") nie wolno przełamać nawet w sytuacji, gdyby treść językowa tej definicji podważała inne założenia o racjonalnym prawodawcy (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady – reguły – wskazówki, Warszawa 2017, s. 190–191, Nb 380–381).

Z tych wszystkich względów nawet ewentualne pozostawanie z małżonkiem w "nieformalnej separacji" – na którą to okoliczność powołuje się skarżący kasacyjnie – nie pozwala wyłączyć takiego małżonka z grona członków "rodziny" wnioskodawcy w rozumieniu art. 3 pkt 16 u.ś.r. W konsekwencji, w świetle ww. przepisu nawet małżonkowie pozostający w faktycznej separacji są nadal traktowani jako członkowie rodziny, których dochody łącznie wlicza się do dochodu rodziny, przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych, których przyznanie uzależnione jest od spełnienia tzw. kryterium dochodowego. Takim świadczeniem jest w szczególności specjalny zasiłek opiekuńczy – co jasno wynika z art. 16a ust. 2 zdanie pierwsze u.ś.r., zgodnie z którym ów zasiłek przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2.

Należy zauważyć, że przedstawiona wyżej ocena prawna jest zbieżna z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, zgodnie z którym w zakresie świadczeń rodzinnych ustawodawca określając pojęcie rodziny (a także osoby samotnie wychowującej dziecko) uwzględnia status prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania. Zatem bez znaczenia dla ustalenia, czy określona osoba wchodzi w skład rodziny w rozumieniu ww. przepisów, jest w szczególności fakt wspólnego gospodarowania. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w ogóle nie przewidują możliwości badania faktycznych okoliczności dotyczących statusu rodziny, jak np. wspólnego gospodarowania. W przypadku bowiem osób pozostających w związku małżeńskim, niezależnie od pozostawania przez małżonków w faktycznej separacji, są oni traktowani jako członkowie rodziny, których dochody łącznie wlicza się do dochodu rodziny. Taki stan będzie miał miejsce do czasu prawomocnego orzeczenia przez sąd separacji lub rozwodu w świetle obowiązujących przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Bez znaczenia w takiej sytuacji pozostaje okoliczność, iż współmałżonkowie nie zamieszkują razem czy też nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego (por. wyroki NSA: z 23.09.2005 r., I OSK 150/05; z 13.01.2010 r., I OSK 1128/09; z 05.04.2011 r., I OSK 2099/10; z 20.01.2016 r., I OSK 3283/14; a także wyroki WSA: z 07.03.2013 r., II SA/Ke 107/13; z 24.04.2013 r., II SA/Bd 232/13; z 04.04.2017 r., II SA/Bk 151/17 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

W świetle powyższego, jako chybiony należało ocenić zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 16 (omyłkowo oznaczonego w skardze kasacyjnej jako "ust. 16") u.ś.r. Sąd ten bowiem trafnie przyjął, że zgodnie z definicją "rodziny" zawartą w ww. przepisie, do dochodu rodziny skarżącego należało zaliczyć również dochód jego żony, gdyż bez znaczenia pozostaje w tym przypadku okoliczność, iż – jak twierdzi skarżący – małżonkowie nie mieszkają razem i nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego.

W konsekwencji chybiony okazał się także drugi z zarzutów skargi kasacyjnej – naruszenia przepisów postępowania, które miało polegać na "nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego". Jak to już bowiem wyżej wyjaśniono, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, brak było podstaw prawnych do uznania, że ustalenia w zakresie tzw. kryterium dochodowego rodziny skarżącego winny opierać się o dochody osób faktycznie zamieszkujących razem ze skarżącym i w związku z tym prowadzących wspólne gospodarstwo domowe, a więc z uwzględnieniem stanu faktycznego co do prowadzenia, bądź nie, "wspólnego gospodarstwa domowego" przez małżonków zamieszkujących odrębnie od siebie".

Ubocznie godzi się zauważyć, że takie stanowisko autora skargi kasacyjnej byłoby uprawnione na gruncie definicji "rodziny" zamieszczonej w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1769, z późn. zm.) – w jej art. 6 pkt 14 – zgodnie z którym użyte w tej ustawie określenie "rodzina" oznacza "osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące". Cytowana definicja legalna "rodziny" z ustawy o pomocy społecznej nie może jednak znaleźć zastosowania przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych, w tym prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, skoro ustawa o świadczeniach rodzinnych zawiera w art. 3 pkt 16 własną, autonomiczną definicję tego terminu.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy ani o zwrocie niezbędnych udokumentowanych wydatków (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast koszty nieopłaconej pomocy prawnej poniesione przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu, należne od Skarbu Państwa, przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258–art. 261 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego winien zatem złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie stosowny wniosek wraz z wymaganym oświadczeniem dotyczącym nieopłacenia poniesionych kosztów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wniosku zawartego w skardze kasacyjnej przekazać Sądowi pierwszej instancji.