Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 134/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 60 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1457
law: Ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski Sędzia NSA Elżbieta Rischka Protokolant sekretarz sądowy Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. sprawy ze skargi S. Sz. na uchwałę Rady Gminy z dnia 28 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie wysokości i zasad ustalania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobek, klub dziecięcy lub zatrudniających dziennych opiekunów na terenie Gminy Pruszcz Gdański 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana; 3. zasądza od Gminy na rzecz strony skarżącej kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 28 lutego 2014 r. Rada Gminy P., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1457), podjęła uchwałę nr XLIV/21/2014 w sprawie wysokości i zasad ustalania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobek, klub dziecięcy lub zatrudniających dziennych opiekunów na terenie Gminy P. (zwana dalej Uchwałą), następującej treści:

"§ 1.Ustala się wysokość dotacji celowej udzielanej przez Gminę P. dla podmiotów prowadzących na terenie Gminy P.: żłobek w kwocie 1,50 zł, klub dziecięcy w kwocie 1,00 zł, zatrudniających dziennych opiekunów w kwocie 0,50 zł za każdą godzinę pobytu, na dziecko objęte opieką.

§ 2. Dotacja celowa przeznaczona jest na dofinansowanie kosztów zapewnienia dziecku opieki w warunkach bytowych zbliżonych do domowych, właściwej opieki pielęgnacyjnej oraz prowadzenia zajęć zabawowych z elementami edukacji.

§ 3. O dotację celową mogą ubiegać się podmioty prowadzące żłobek, klub dziecięcy wpisane do rejestru żłobków i klubów dziecięcych lub zatrudniające dziennych opiekunów wpisanych do wykazu dziennych opiekunów prowadzonego przez Wójta Gminy P..

§ 4.1. Dotacji celowej udziela się na wniosek prowadzącego żłobek, klub dziecięcy lub zatrudniającego dziennego opiekuna złożonego do Wójta Gminy P. do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji.

2. W przypadku dotacji udzielanej w 2014 roku wniosek, o którym mowa w ust. 1 należy złożyć w terminie 14 dni od wejścia w życie niniejszej uchwały.

3. Wniosek powinien zawierać:

1) nazwę i siedzibę wnioskodawcy,

2) nazwę i siedzibę niepublicznego żłobka/klubu dziennego lub imię i nazwisko opiekuna dziennego oraz miejsce sprawowania opieki,

3) liczbę dzieci, których rodzice (opiekunowie prawni) podpisali umowę na opiekę w żłobku/klubie dziecięcym lub na opiekę sprawowaną przez dziennego opiekuna ze wskazaniem zadeklarowanej liczby godzin pobytu w żłobku/klubie dziecięcym lub u dziennego opiekuna,

4) wskazanie numeru rachunku bankowego, na który ma być przekazywana dotacja,

5) zobowiązanie do dokonywania rozliczeń z otrzymywanych dotacji w formach i terminach wskazanych przez organ dotujący,

6) zobowiązanie do informowania o wszelkich zmianach, które nastąpiły po złożeniu wniosku.

§ 5.1. Podmiot prowadzący żłobek, klub dziecięcy lub zatrudniający dziennych opiekunów przedkłada do 5 dnia każdego miesiąca oświadczenie o liczbie dzieci objętych opieką w danym miesiącu (liczba nie może być większa niż wykazana we wniosku) oraz liczbie godzin pobytu według stanu na pierwszy dzień miesiąca.

2. Wysokość miesięcznej kwoty dotacji celowej udzielanej podmiotowi prowadzącemu żłobek, klub dziecięcy lub zatrudniającemu dziennych opiekunów będzie ustalana jako iloczyn liczby dzieci objętych opieką i liczby godzin pobytu oraz odpowiedniej kwoty wymienionej w § 1.

3. Kwota dotacji przekazywana będzie na wyodrębniony rachunek bankowy podmiotu prowadzącego żłobek, klub dziecięcy lub zatrudniającego dziennych opiekunów w terminie do 20 dnia miesiąca, z tym że w grudniu do 15 grudnia.

§ 6. 1. Podmiot, któremu udzielono dotacji zobowiązany jest przedłożyć roczne rozliczenie merytoryczno – finansowe udzielonej dotacji w terminie do 15 stycznia roku następnego.

2. Rozliczenie, o którym mowa w ust. 1 powinno zawierać:

- program pracy żłobka, klubu dziecięcego lub dziennego opiekuna,

- wysokość otrzymanej dotacji celowej,

- zestawienie wydatków poniesionych w ramach otrzymanej dotacji z wyszczególnieniem podstawy, daty, kwoty oraz przeznaczenia wydatku,

§ 7. Udzielenie dotacji celowej nastąpi na podstawie umowy zawartej zgodnie z art. 250 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.).

§ 8. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy P..

§ 9. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego."

Pismem z dnia 20 października 2014 r. S.S. wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa w postaci § 1 Uchwały jako sprzecznego z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3; § 2 Uchwały jako sprzecznego z art. 60 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3; § 4 Uchwały jako sprzecznego z art. 60 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 i art. 43 i 250 ustawy o finansach publicznych; § 4 ust. 3 pkt 3 Uchwały w zakresie wskazania "zadeklarowanej liczby godzin pobytu w żłobku/klubie dziecięcym lub u dziennego opiekuna" oraz § 5 ust. 1 i 2 Uchwały jako sprzecznych z art. 60 ust. 1 i 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 oraz art. 2 Konstytucji RP; § 5 ust. 3 Uchwały jako sprzecznego z art. 60 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 i art. 250 ustawy o finansach publicznych.

Rada Gminy nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie.

W dniu 17 grudnia 2014 r. S.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na Uchwałę, wnosząc o stwierdzenie nieważności jej § 1, § 2, § 4 i § 5 ust. 3. Skarżący ponowił zarzuty wcześniej postawione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Podniósł, że Rada Gminy uzależniła przekazanie dotacji celowej od spełnienia dodatkowych warunków, czym naruszyła przepisy art. 60 ust. 1 i ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, które nie zawierają upoważnienia do określania dodatkowych warunków przy przyznawaniu tego rodzaju dotacji. Zakwestionowane przepisy Uchwały przyznają dotację nie na jedno dziecko, jak tego wymaga ww. ustawa, lecz na jedną godzinę pobytu dziecka w danej placówce. Brak też jest podstaw do różnicowania stawek godzinowych w odniesieniu do form opieki. Uzasadnione wątpliwości budzi sformułowanie "godziny pobytu" – czy chodzi o godziny deklarowane przez rodziców czy godziny faktycznego pobytu dziecka w żłobku. Wątpliwe jest także nieobjęcie dotacją opieki nad dzieckiem "ponadprogramowym" tj. przyjętym do żłobka po osiągnięciu liczby podopiecznych wskazanej we wniosku o udzielenie dotacji. Takiego warunku nie przewiduje ustawa. Rada nie była też uprawiona do określania treści wniosku o udzielenie dotacji jak i terminu jego złożenia, kwestie należą bowiem do zagadnień dotyczących trybu udzielania dotacji, a Rada Gminy uprawniona jest jedynie do określania wysokości i zasad ustalania dotacji celowej. Art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 stanowi, że dotacja udzielana jest na każde dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym bez względu na to, w jakim terminie podmiot złoży wniosek o dotację. Ustawa ta nie przewiduje także kompetencji dla Rady Gminy do ustalania zasad przekazywania dotacji celowej. Zasady takie powinny znaleźć się w umowie.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie zaś do treści art. 147 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Wszystkie ww. wymogi zostały spełnione. Zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Skarżący dopełnił również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarga została wniesiona z zachowaniem trybu określonego w art. 52 § 4 p.p.s.a. oraz w terminie podanym w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Nie budzi także wątpliwości fakt przysługiwania stronie interesu prawnego do wniesienia skargi, jako bowiem podmiot prowadzący Niepubliczny Żłobek [...], wpisany przez Wójta Gminy P. do rejestru żłobków i klubów dziecięcych, ma ukształtowane przepisem prawa materialnego uprawnienie do korzystania z dotacji dla podmiotów prowadzących żłobki, o której mowa w art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3.

Powyższa konstatacja pozwalała Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu przejść do zbadania legalności zaskarżonego aktu.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że zaskarżona uchwała zaliczana jest do kategorii aktów prawa miejscowego, a więc aktów normatywnych obowiązujących na określonej części terytorium państwa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), jako akt wydawany na podstawie upoważnienia ustawowego - art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2001 r., SA/Bk 1532/00, OSP 2002/11/138). W ujęciu funkcjonalnym moc uchwały organów samorządu terytorialnego o charakterze prawa miejscowego została zrównana z rozporządzeniem wykonawczym (por. wyrok NSA z 10 lipca 2001 r., SA/Wr 2729/00, OwSS 2002/1/19).

Podobnie jak w przypadku upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia, przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998 r., sygn. K 19/97, OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262). Organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest zatem obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.

Wzorcem normatywnym wyznaczającym granice materialne, procesowe i kompetencyjne dla stanowienia prawa miejscowego w zakresie określonym zaskarżoną Uchwałą jest art. 60 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1457). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1, prowadzące żłobek lub klub dziecięcy, lub zatrudniające dziennych opiekunów mogą otrzymać na każde dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, lub przez dziennego opiekuna dotację celową z budżetu gminy. Z kolei z treści ust. 2 wynika, że wysokość i zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej, o której mowa w ust. 1, określa rada gminy w drodze uchwały.

Należy przypomnieć, że ustawa o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) rozróżnia trzy rodzaje dotacji: celowe, podmiotowe i przedmiotowe. W myśl tej ustawy dotacje celowe są to środki przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie określonych zadań i realizację określonych programów. Zatem cel dotacji determinowany jest zadaniem. Właściwe dotacjom celowym cechy ustawowe z zakresu ich przeznaczenia i zarazem możliwego wykorzystania odróżniają dotacje celowe z art. 127 ust. 1 pkt 1 lit b) ustawy o finansach publicznych od przewidzianych w ustawodawstwie szczególnym "dotacji podmiotowych". Zgodnie bowiem z art. 131 ustawy o finansach publicznych, każda z dotacji podmiotowych przeznaczana jest na dofinansowanie wskazanej w ustawie działalności bieżącej ustawowo określonego podmiotu, przy czym w świetle art. 218 ustawy o finansach publicznych podstawą udzielenia z budżetu samorządu dotacji podmiotowej jest zawsze przepis ustawowy. Oznacza to, że konstrukcje dotacji podmiotowych muszą z zasady wynikać z ustawy sensu stricto, a nie z aktu wykonawczego do ustawy.

Jednocześnie w przypadku braku ustawowo określonych ograniczeń przedmiotowych bądź podmiotowych wprowadzanie ich na podstawie uchwały będzie stanowiło przekroczenie kompetencji prawotwórczych organu. Przepis art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 poza wskazaniem, że dotacja ma być przyznana na każde dziecko podlegające opiece, nie zawiera innych ograniczeń podmiotowych czy też przedmiotowych. W związku z tym stwierdzić należy, że wprowadzanie przez gminę takich ograniczeń jest nielegalne (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 października 2011r., sygn. akt I SA/Po 613/11 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Rz 698/12, dostępne w elektronicznej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy za zasadne należy uznać zarzuty skargi odnoszące się do poszczególnych przepisów uchwały Rady Gminy.

W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że jeśli gmina zdecyduje się na udzielenie dotacji określonej w art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3, to nie może jej ograniczać tylko do określonej kategorii dzieci (np. do dzieci korzystających z opieki przez określoną liczbę dni w miesiącu bądź określoną ilość godzin w ciągu dnia), skoro przepis wyraźnie stanowi, że dotacja przysługuje na każde dziecko objęte opieką żłobka lub klubu dziecięcego. Określenie "każde dziecko" zawarte w art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3, nie może być w żaden sposób zawężane, a zatem jakiekolwiek różnicowanie dzieci pod względem ilości godzin, w ciągu których sprawowana jest nad nimi opieka, jest całkowicie nieuprawnione. Tymczasem § 1 uchwały Rady Gminy stanowi, że określona stawka dotacji udzielana jest "za każdą godzinę pobytu" dziecka objętego opieką. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3, otrzymanie dotacji przez podmioty wymienione w tej ustawie, prowadzące żłobek lub klub dziecięcy, nie jest uwarunkowane ilością godzin, w ciągu których sprawowana jest opieka nad dziećmi, gdyż podmioty te mogą otrzymać dotację celową z budżetu gminy - na każde dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, niezależnie od ilości godzin, w ciągu których sprawowana jest opieka. Takie wprowadzanie dodatkowych, nieprzewidzianych w przepisach prawa kryteriów powoduje, że dotacja celowa, jaką jest z mocy art. 60 ust. 1 cytowanej ustawy dotacja przydzielana z budżetu gminy, przekształca się w dotację o charakterze podmiotowym. Tymczasem – jak już wspomniano – z mocy art. 60 ust. 2 ustawy rada gminy została upoważniona do ustalania wysokości i zasad dotacji celowej, a nie podmiotowej.

Słusznie też skarżący zarzuca, że § 1 Uchwały narusza art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3, poprzez zróżnicowanie stawek dotacji w odniesieniu do formy opieki – inna kwota została przewidziana dla żłobka, inna dla klubu, a jeszcze inna dla opiekuna dziennego, przy czym jednocześnie dla wszystkich tych grup w § 2 Uchwały przewidziany został jednakowy zakres zadań. Ustanowienie różnych stawek dotacji w stosunku do dziecka pozostającego pod opieką w żłobku, klubie dziecięcym lub u dziennego opiekuna, przy jednakowym zakresie realizowanych zadań, narusza zasadę równości, ponieważ samo kryterium podmiotowe nie jest istotne w przypadku określania dotacji przewidzianej w art. 60 ust. 1 ww. ustawy.

Powtórzyć należy, że omawiana dotacja jest dotacja celową, a więc przeznaczoną na zadania, jakie realizuje żłobek, klub dziecięcy, opiekun dzienny, podczas sprawowania opieki nad dzieckiem. Jedynym wyznacznikiem przy ustalaniu wysokości dotacji jest ilość dzieci objętych opieką, a nie dzieci faktycznie przebywających w określonym wymiarze godzin pod opieką.

Rację ma też skarżący zarzucając, że użyte w § 1 Uchwały sformułowanie "godziny pobytu" budzi uzasadnione wątpliwości, czy chodzi tu o godziny pobytu zadeklarowane przez rodziców, czy godziny faktycznego pobytu dziecka w żłobku. Tego rodzaju wątpliwości interpretacyjne są niedopuszczalne. Przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny. Niemniej jednak uchybienie to nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, bowiem uzasadniony okazał się zarzut dalej idący, tj. niedopuszczalności wprowadzenia kryterium odnoszącego się do czasu pobytu dziecka w danej placówce. Nielegalność wprowadzenia tego kryterium powoduje konieczność stwierdzenia nieważności – z uwagi na naruszenie art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 - § 1 uchwały, a także § 4 ust. 3, § 5 ust. 1 i ust. 5 Uchwały, również odnoszących się do tego właśnie kryterium.

W § 2 Uchwały wskazano cele, na wykonywanie których podmioty uprawnione otrzymują dotację – przysługuje ona na "dofinansowanie kosztów zapewnienia dziecku opieki w warunkach bytowych zbliżonych do domowych, właściwej opieki pielęgnacyjnej oraz prowadzenia zajęć zabawowych z elementami edukacji". Redakcja § 2 Uchwały nawiązuje zatem wprost do art. 10 i art. 37 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3, nie dokonując jednak konkretyzacji norm tej ustawy. Określenie przeznaczenia dotacji poprzez "powtórzenie" zadań (celów) funkcjonowania żłobka (klubu dziecięcego) wskazuje, że dotacja uchwalona zaskarżoną uchwałą jest "dotacją podmiotową" w rozumieniu art. 131 ustawy o finansach publicznych, na pokrycie kosztów działalności ustawowej żłobka i klubu dziecięcego z art. 10 ustawy o opiece nad dzieckiem w wieku do lat 3. Tymczasem dotacja z art. 60 ust. 1 tej ustawy ma być dotacją celową, przeznaczoną na wykonywanie konkretnych zadań. Jako dotacja celowa (w rozumieniu art. 127 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o finansach publicznych), nie jest ona przeznaczona na sfinansowanie (dofinansowanie) jakichkolwiek wydatków z tytułu prowadzenia żłobka lub klubu dziecięcego (art. 10 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3), ale tych wydatków, które konkretyzuje uchwała rady gminy. Powtórzenie w § 2 Uchwały treści przepisów ustawowych bez skonkretyzowania zadań, na które dotacja celowa ma zostać przyznana, narusza art. 60 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 i art. 127 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o finansach publicznych.

W § 4 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 Uchwały nałożono na podmioty wymienione w art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 obowiązek złożenia wniosku w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji i wskazania w nim m.in. liczby dzieci, których rodzice (opiekunowie prawni) podpisali umowę na opiekę w żłobku/klubie dziecięcym lub opiekę sprawowaną przez dziennego opiekuna. Ponadto w § 5 ust. 1 Uchwały postanowiono, że podmiot prowadzący żłobek, klub dziecięcy lub zatrudniający dziennych opiekunów ma obowiązek przedłożyć do 5 dnia każdego miesiąca oświadczenia o liczbie dzieci objętych opieką w danym miesiącu, przy czym liczba ta nie może być większa niż wykazana we wniosku. W rezultacie tych postanowień dotacja nie będzie przyznawana na opiekę nad dzieckiem przyjętym do żłobka po osiągnięciu liczby podopiecznych wskazanej we wniosku o udzielenie dotacji.

W ocenie Sądu takie postanowienia Uchwały wykraczają poza granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 60 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3. Taki zapis czyni omawianą dotację podmiotową, podczas gdy ma ona mieć charakter celowy, co wynika wprost z art. 60 ust. 2 ww. ustawy. Celowy charakter dotacji oznacza, że jest ona przyznawana na realizację konkretnych zadań realizowanych przez podmioty prowadzące działalność, o której mowa w ww. ustawie, a nie na dofinansowanie działalności bieżącej tych podmiotów. Podmioty te nie są zobowiązane do wyprzedzającego rok budżetowy planowania liczby dzieci, które mają być objęte opieką lecz mogą ubiegać się o dotację w każdym czasie, w ciągu roku budżetowego, jeżeli realizują zadania, na które dotacja jest przekazywana. Podkreślenia wymaga, że art. 60 ust. 1 ww. ustawy przewiduje, że dotacja udzielana jest na każde dziecko objęte opieka w żłobku lub klubie dziecięcym, bez względu na to, w jakim terminie podmiot złoży wniosek o dotację.

Ustawodawca nie wprowadził w ustawie o opiece nad dziećmi do lat 3 uregulowań co do terminu złożenia stosownego wniosku, jak to ma miejsce dla przykładu w przepisach art. 90 ust. 1a, 2b i 2d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572). Do zastosowania rozszerzającej wykładni przepisów czy też analogii wymagań przewidzianych w ww. ustawie o systemie oświaty, nie może prowadzić konieczność zabezpieczenia środków w corocznych uchwałach budżetowych. Organy samorządowe posiadają mechanizmy umożliwiające kalkulację wydatków na wypłatę dotacji.

Należy też zwrócić uwagę, że art. 60 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 nie uprawnia Rady Gminy do określenia trybu udzielania dotacji. Tymczasem zarówno określenie treści wniosku o udzielenie dotacji jak i terminu składania przedmiotowych wniosków, należy do zagadnień dotyczących trybu udzielania dotacji, a Rada Gminy uprawniona jest jedynie do określania wysokości i zasad ustalania dotacji celowej.

Rada Gminy uchwalając § 4 przekroczyła zatem swoje uprawnienia wynikające z delegacji ustawowej zawartej w art. 60 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3. Konsekwencją ograniczenia treści uchwały rady gminy wyłącznie do regulacji kwestii z art. 60 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 jest to, że pozostałe treści stosunków prawnych między gminą i beneficjentami dotacji celowej nie są już uściślane w drodze stanowienia prawa przez radę gminy. Ulegają natomiast konkretyzacji w indywidualnych umowach o dotację celową jako umowach z art. 250 ustawy o finansach publicznych zawartych z uwzględnieniem art. 60 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 i przepisów uchwały prawa miejscowego wydanej w granicach upoważnienia ustawowego. W przypadku braku ustawowo określonych ograniczeń przedmiotowych bądź podmiotowych, wprowadzanie ich na podstawie uchwały stanowi przekroczenie kompetencji prawotwórczych organu

Stwierdzenie w § 5 ust. 1 uchwały, że liczba dzieci objętych opieką w danym miesiącu nie może być większa niż wykazana we wniosku może spowodować, że mimo spełnienia warunków uzyskania dotacji, podmiot uprawniony dotacji tej nie otrzyma z przyczyn leżących poza tym podmiotem. Z art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 wynika, że dotacja przyznawana jest na każde dziecko. Przepis ten nie przewiduje zatem ograniczenia takiego, jakie zostało wprowadzone wskazanym przepisem Uchwały, ograniczającym możliwość przyznania dotacji tylko do liczby dzieci zadeklarowanych we wniosku składanym do dnia 30 września. Nie jest wykluczone, że budżet gminy będzie musiał ulec korekcie w wyniku zmian liczby dzieci objętych opieką, co wpłynie na zmianę wysokości dotacji przyznanych na ten cel. Skoro jednak przepis art. 60 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3, przewiduje dotację celową dla każdego dziecka objętego opieką, nie uzależniając jednocześnie jej otrzymania od warunku wiążącego uprzedniego zgłoszenia liczby dzieci, to uregulowanie § 5 ust. 1 zaskarżonej Uchwały należy uznać za wykraczające poza zakres kompetencyjny określony w art. 60 ust. 2 ww. ustawy.

W treści § 5 ust. 3 uchwały przewidziano przekazywanie dotacji na rachunek bankowy podmiotu prowadzącego żłobek, klub dziecięcy lub zatrudniającego dziennych opiekunów w terminie do 20 dnia miesiąca, z tym że w grudniu do dnia 15 grudnia. Jak już wyżej wskazywano, art. 60 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 nie przyznaje radzie gminy uprawnienia do ustalania zasad przekazywania dotacji celowej. Zastosowanie mają w tym zakresie przepisy ustawy o finansach publicznych, tj. art. 250 tej ustawy, przewidujący, że organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego udzielając dotacji celowej w przypadku gdy odrębne przepisy lub umowa międzynarodowa nie określają trybu i zasad udzielania lub rozliczania tej dotacji, zawiera umowę, która określa w szczególności wysokość dotacji, cel lub opis zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację są przekazywane środki dotacji, termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego, termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji oraz termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowany jest pogląd, że ustalenie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego trybu udzielania i rozliczania dotacji, nie jest równoznaczne z merytorycznym rozliczeniem i kontrolą dotacji (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1609/11). Również w wyroku z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1759/11 NSA wskazał, że: "(...) określenie "tryb rozliczania dotacji oraz termin i sposób rozliczenia dotacji", należy odnosić do czynności o charakterze materialno-technicznym z zakresu księgowości i rachunkowości. Tryb rozliczania oznacza zwłaszcza zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczenia dotacji oraz sprawozdawczości dla organu dotującego". W świetle powyższego uznać należy, że kwestie merytorycznego rozliczenia i kontroli dotacji nie powinny być zawarte w Uchwale, a w umowie łączącej podmiot dotujący i podmiot prowadzący opiekę nad dziećmi.

Kontrola legalności zaskarżonej uchwały, przeprowadzona w zakresie określonym w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wskazuje na konieczność wyeliminowania z obrotu prawego zaskarżonej uchwały, z uwagi na istotność stwierdzonych naruszeń prawa.

Szczególna kompetencja do podjęcia przedmiotowego rozstrzygnięcia wynika z art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. W rozpoznawanej sprawie skutkiem naruszenia prawa jest wykroczenie przez radę gminy poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 60 ust. 1 i 2 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3.

Sąd miał przy tym na uwadze, że zakres opisanych naruszeń skutkować musiał stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nieobjęte skargą postanowienia uchwały miały charakter wykonawczy do postanowień zawartych w jej § 1, § 2, § 4 i § 5 ust. 3. Pozostawienie ich w obrocie prawnym byłoby bezprzedmiotowe wobec stwierdzenia nieważności wskazanych paragrafów uchwały.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto zgodnie z art. 152 p.p.s.a.

W trzecim punkcie wyroku Sąd, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 490) zasądził od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania. Na zasądzone koszty postępowania sądowego składają się kwoty: 300 zł tytułem uiszczonego należnego wpisu od skargi; 240 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika oraz 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.