Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2122/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8a ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r, poz. 288, z póżn. zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową", po rozpatrzeniu wniosku M. J. z dnia [...] lipca 2017 r. postanowił odmówić wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż M. J. wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r. (data wpływu do organu w dniu 1 sierpnia 2017 r.) wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku M. J. poinformował, że w 1988 r., po ukończeniu Wyższej Szkoły Oficerskiej Milicji Obywatelskiej w [...], bez jego wiedzy, został skierowany do pracy w Służbie Bezpieczeństwa. Strona dodała, że podczas pięciu miesięcy jej zawieszenia na etacie w Służbie Bezpieczeństwa nie wykonywała żadnych czynności procesowych, operacyjnych, jak i żadnych innych mających związek ze służbą w tej formacji oraz nigdy nie otrzymała legitymacji funkcjonariusza Służby Bezpieczeństwa. M. J. we wniosku podkreślił, że nigdy nie napisał prośby o przyjęcie do pracy w Służbie Bezpieczeństwa, a jedynie o przeniesienie z powrotem do Milicji Obywatelskiej. Ponadto wnioskodawca dodał, że został oznaczony srebrnym medalem "Za Długoletnią Służbę" w Policji oraz złotym medalem "Za Długoletnią Służbę" w Policji – w nagrodę za wzorowe, wyjątkowo sumienne wykonywanie obowiązków wynikających z pracy zawodowej w służbie państwu.

Organ wskazał, iż z akt sprawy wynika, że M. J. został zwolniony ze służby z Komendy [...] Policji w dniu [...] lutego 2016 r. i ma przyznane prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.

Zgodnie z pismem z Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu – stanowiącym Informację o przebiegu służby nr [...], wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od dnia 1 lipca 1988 r. do dnia 30 listopada 1988 r., tj. 5 miesięcy. W sprawie ustalono, że całkowity okres służby skarżącego wynosi 35 lat i 1 dzień. Do wysługi emerytalnej został zaliczony również okres pełnienia służby w ramach zasadniczej służby wojskowej, który trwał 2 miesiące i 9 dni (od dnia [...] maja 1980 r. do dnia [...] lipca 1980 r.).

Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych za pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu – nie wynika, aby M. J. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

W dokumentacji przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu – znajduje się raport M. J. z dnia [...] września 1988 r., w którym prosi o przeniesienie do Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...][...] Motywację tego wniosku stanowiła odległość z miejsca zamieszkania do miejsca pracy oraz częste choroby żony.

Komendant [...] Policji w piśmie z dnia [...] maja 2018 r. ([...]) przekazał informacje dotyczące przebiegu służby M. J. Z informacji dotyczącej przebiegu służby wynika, że M. J. był awansowany na kolejny wyższy stopień policyjny oraz był pozytywnie opiniowany. Ww. otrzymywał podwyżki uposażenia zasadniczego, a także dodatku służbowego. Jak wynika z przedmiotowego pisma, ww. był wyróżniony m.in. medalem złotym "Za Długoletnią Służbę" oraz brązową odznaką "Zasłużony Policjant". W piśmie wskazano również, że M. J. orzeczeniem nr [...] Komendanta Rejonowego Policji [...] został ukarany karą upomnienia. Ponadto rozkazem personalnym nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] marca 2008 r. zawieszono go w czynnościach służbowych na okres 14 dni, począwszy od dnia 7 marca 2008 r. oraz zawieszono 50% należnego uposażenia w związku z prowadzonym śledztwem przez Prokuraturę Rejonową w B., które umorzono w dniu [...] kwietnia 2008 r. Ponadto, w piśmie Komendanta [...] Policji ([...]) z dnia [...] maja 2019 r., podobnie jak w ww. piśmie, wskazano na brak dokumentów potwierdzających uczestnictwo M. J. w zdarzeniach zagrażających jego życiu i zdrowiu. Jednocześnie odniesiono się do otrzymanych przez wnioskodawcę podziękowań m.in. od Zastępcy Komendanta [...] Policji za długoletnią służbę i zaangażowanie, a także od Członka Zarządu [...] za pełną poświęcenia postawę, zaangażowanie oraz profesjonalną pomoc po awaryjnym lądowaniu samolotu [...] w W. w 2011 r.

W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, iż na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Wskazane w ww. artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Organ podkreślił, że przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, znaczenie fundamentalne ma fakt, iż zawiera on w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu co całego okresu służby.

Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II CSK 518/14).

Analizując drugą z przesłanek formalnych, organ wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia także stanowi przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie.

Analogiczne, posiłkując się wykładnią językową, Minister wskazał, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę i jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy, wypełnianie przyjętych na siebie obowiązków. Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wiemy, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Mając powyższe na uwadze, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Dlatego też, zdaniem organu, postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.

Przy czym zaznaczenia wymaga, że zawarty w tym warunku zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Organ wskazał nadto, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Podsumowując, zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Odnosząc się do konieczności ustalenia w sprawie, że stanowi ona szczególnie uzasadniony przypadek umożliwiający wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej organ wskazał, że w jego ocenie, spełnienia tego warunku postrzegać należy przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów, mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.

Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, Minister wyjaśnił, że całkowity okres służby M. J. wynosi 35 lat i 1 dzień. Służba zainteresowanego pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 5 miesięcy. Tym samym organ odstąpił od oceny krótkotrwałość i służby pełnionej przez stronę na rzecz totalitarnego państwa.

Odnosząc się do analizy przesłanki uwzględnionej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, organ wskazał, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez M. J. w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., pomimo wskazania przez Komendanta [...] Policji, iż w aktach osobowych wymienionego znajdują się informacje o orzeczeniu kary dyscyplinarnej upomnienia oraz zawieszeniu w czynnościach służbowych.

Minister również podkreślił, że w aktach osobowych ww. funkcjonariusza brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Przy czym zaznaczenia wymaga, że sam charakter zadań realizowanych w Policji i wynikające z niego prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie może być oceniany, zdaniem organu, jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Minister również zauważył, że świadczenie emerytalne wypłacane M. J. nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734, z późn. zm.).

Zawarte w uzasadnieniu wniosku argumenty skarżącego dotyczące rzetelnego wykonywania obowiązków w trakcie pełnienia służby, a także wskazanie przez stronę na otrzymanie srebrnego medalu "Za Długoletnią Służbę" i złotego medalu "Za Długoletnią Służbę" oraz pełnienie służby z pełnym poświęceniem, a co za tym idzie sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z niego prawdopodobieństwo zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie mogą być oceniane jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Organ zaznaczył, iż służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone. Gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było uznanie, iż potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania, iż służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, nie dookreślałby przesłanki drugiej analizowanego przepisu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez wskazanie, iż rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ów wymóg.

Reasumując, mając na względzie analizę materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a wskazana w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. "Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ust. 1 ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami – w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Skargę na ww. decyzję wniósł M. J. osobiście. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu przez organ, że pełniona przez skarżącego służba w okresie od dnia [...] lipca 1988 r. do dnia [...] listopada 1988 r. stanowiła służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej w sytuacji, gdy skarżący nigdy nie złożył podania o przyjęcie do Służby Bezpieczeństwa, do pracy ww. formacji został skierowany bez swojej wiedzy i zgody, a ww. okresie nie wykonywał czynności procesowych, operacyjnych ani żadnych mających związek ze służbą w tej formacji oraz nigdy nie otrzymał legitymacji funkcjonariusza Służby Bezpieczeństwa,

b) art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że jednym z kryteriów wymaganych do zastosowania przez organ art. 8a ww. ustawy jest szczególnie uzasadniony przypadek w sytuacji, gdy kryteriami wymaganymi przez ustawodawcę do zastosowania ww. przepisu jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek, tj. "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 roku" oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 roku, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia",

c) art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pojęcie "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnosi się do zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, powinno być rzeczywiście dowiedzione i mieć charakter wyjątkowy w sytuacji, gdy takie uwarunkowania przypisane są do pełnienia służby w warunkach szczególnego zagrożenia zdrowia i życia, o której mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz.U. Nr 86 poz. 734), zwane dalej "rozporządzeniem", których to wystąpienia nie wymaga ustawodawca w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, odnosząc się do zagrożenia standardowo wpisanego w istotę służby formacji mundurowych i w rezultacie niezastosowanie przez organ art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, mimo spełnienia przez skarżącego wymaganych łącznie przesłanek,

d) art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pojęcia "krótkotrwałości" oraz "rzetelności" należy interpretować w oparciu o wykładnię językową, tj. słownikowe znaczenie tych pojęć w sytuacji, gdy powinny być one interpretowane indywidualnie w kontekście każdej z rozpatrywanych przez organ spraw, z uwzględnieniem cech niepowtarzalności, różnorodności i specyfiki różnych stanów faktycznych;

2) naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art.7, art. 77 §1, art. 80 w zw. z art. 6 – Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez nieprzeprowadzenie przez organ w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, w szczególności:

• stwierdzenia przez organ, że pełniona przez skarżącego służba w okresie od dnia [...] lipca 1988 r. do dnia [...] listopada 1988 r. stanowiła służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej w sytuacji, gdy prawidłowo przeprowadzone postępowanie poprzedzające wydanie skarżonej decyzji, w tym prawidłowo przeprowadzona ocena zebranego materiału dowodowego, powinna prowadzić do odmiennych wniosków,

• dokonanie oceny spełnienia przez skarżącego kryterium zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej - "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 roku" - przez pryzmat definicji słownikowej, a nie stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy i z pominięciem faktu, że "rzetelna służba od dnia 12 września 1989 roku" została przez ustawodawcę potraktowana jako przesłanka pozytywna, co w efekcie doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, z uwzględnieniem faktu, że organ nie wypowiedział się co do spełnienia przez skarżącego kryterium "krótkotrwałej służby".

• dokonanie oceny spełnienia przez skarżącego kryteriów zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej jedynie przez pryzmat wykonywania obowiązków z narażeniem zdrowia i życia rozumianych przez organ jako kwalifikowane narażenie w sytuacji, gdy organ w skarżonej decyzji wskazuje, że jest to "czynnik wpływający na wartość rzetelnej służby funkcjonariusza" czyli dodatkowo podnoszący ocenę tego kryterium, a nie decydujący o jego spełnieniu, równocześnie podając, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez skarżącego obowiązków służbowych, a także zaliczenie w poczet materiału dowodowego dokumentów, które na dzień wydania skarżonej decyzji nie powinny mieć charakteru źródeł dowodowych, ale również nie powinny znajdować się w aktach osobowych skarżącego (orzeczenie Komendanta Rejonowego Policji [...] nr [...]);

b) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez sporządzenie przez organ uzasadnienia decyzji w sposób nieodpowiadający wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a., tj. bez jednoznacznego wskazania, dlaczego organ uznał, że pełniona przez skarżącego służba w okresie od dnia [...] lipca 1988 r. do dnia [...] listopada 1988 r. stanowiła służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, czy skarżący spełnił przesłankę wskazaną w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej – przesłankę "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 roku", a także niewyjaśnienie przez organ na jakiej podstawie przyjął, że zawarte w przepisie art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy sformułowanie "z narażeniem zdrowia i życia" jest postacią kwalifikowaną tego narażenia w sytuacji, gdy ustawodawca nie odniósł się w tym przypadku do ww. rozporządzenia.

W związku z powyższym skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze podkreślono, że organ uzasadniając skarżoną decyzję, odstąpił od oceny spełnienia przez skarżącego przesłanki "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 roku", poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że całkowity okres służby skarżącego wynosi 35 lat i 1 dzień, przy czym służba na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej pełniona była przez skarżącego przez okres 5 miesięcy. Skarżący zaznaczył, że już we wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. kwestionował okres od [...] lipca 1988 roku do [...] listopada 1988 roku, w którym został bez swojej wiedzy i zgody skierowany do pracy w Służbie Bezpieczeństwa.

Skarżący wyjaśnił, że w 1988 r. ukończył Wyższą Szkolę Oficerską MO w [...]., a nie jak błędnie napisano w uzasadnieniu skarżonej decyzji w [...]. Od [...] lipca 1988 r. skarżący podjął zatrudnienie w jednostce MO w K., gdzie wykonywał zadania czysto milicyjne nie mające żadnego związku z zadaniami Służby Bezpieczeństwa. Następnie skarżący został poinformowany przez Wydział Kadr MO, że pozostaje zawieszony na etacie w Służbie Bezpieczeństwa.

We wskazanym okresie skarżący nie posiadał legitymacji funkcjonariusza Służby Bezpieczeństwa, a wyłącznie legitymację milicjanta, którą posługiwał się, aż do czasu transformacji Milicji Obywatelskiej w Policję. Nadto skarżący nie uczestniczył w żadnego rodzaju szkoleniach związanych, bądź prowadzonych przez Służbę Bezpieczeństwa. Nigdy nie wykonywał jakichkolwiek czynności procesowych, operacyjnych czy nawet porządkowych związanych z tą formacją. Co więcej, skarżący nigdy nie złożył odręcznie napisanego podania o przyjęcia go do Służby Bezpieczeństwa, a swoje prośby np. o zmianę terminu urlopu wypoczynkowego oraz zwolnienia lekarskie kierował do ówczesnego Komendanta Wojewódzkiego Milicji (kserokopia raportu M. J. z dnia [...] lipca 1988 r.; kserokopia książki zdrowia M. J.; "[...]" z dnia [...] marca 2017 r. wywiad z M. K.).

Mając na uwadze powyższe rozważania, skarżący wskazał, że zgodnie z art. 13b ustawy zaopatrzeniowej służba na rzecz totalitarnego państwa to: "wypełnianie", "wykonywanie zadań lub czynności" na rzecz Służby Bezpieczeństwa. Niewątpliwie, w realiach przedmiotowej sprawy "przeniesienie służbowe" dokonane bez zgody i wiedzy osoby zainteresowanej oraz niewykonywanie przez nią jakichkolwiek czynności, czy zadań związanych z działalnością Służby Bezpieczeństwa nie stanowi służby na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.

W ocenie skarżącego organ nie rozpatrzył zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W procesie decyzyjnym Minister zignorował świadczące o "rzetelności służby" skarżącego a znajdujące się w jego aktach osobowych dowody, m.in. podziękowania: [...],[...],[...];[...];[...];[...];[...]; liczne interwencje podejmowane zarówno w czasie, jak i po służbie; odznaczenia Srebrny i Złoty Medal "Za Długoletnią Służbę" nadane przez prezydentów RP Lecha Kaczyńskiego i Bronisława Komorowskiego oraz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Podniesiona w uzasadnieniu skarżonej decyzji okoliczność orzeczenia kary dyscyplinarnej upomnienia wobec skarżącego jest bezpodstawna i nie powinna podlegać ocenie organu w procesie wydania skarżonej decyzji. Ww. kara została na skarżącego nałożona orzeczeniem Komendanta Rejonowego Policji [...] nr [...] w roku 1993. Taka kara nie figuruje w obecnym katalogu kar dyscyplinarnych w art. 134 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji. Z kolei w myśli przepisu art. 135q ust. 2 pkt 1 tej samej ustawy - kary dyscyplinarne podlegają zatarciu po upływie 6 miesięcy od dnia uprawomocnienia się orzeczenia kary nagany lub kary zakazu opuszczania wyznaczonego miejsca przebywania. Niewątpliwie kara nagany jako charakterologicznie najbliższa karze upomnienia powinna stanowić punkt odniesienia dla oceny zaistnienia zatarcia ww. kary. Z uwagi na fakt, że od wydania orzeczenia Komendanta Rejonowego Policji [...] nr [...] minęło [...] lat nie ulega wątpliwości, że orzeczona wobec skarżącego kara upomnienia uległa zatarciu. Nadto, w myśl art. 135q ust. 1 ustawy o Policji zatarcie oznacza uznanie kary za niebyłą. Powyższe z kolei oznacza, że informacje o orzeczeniu takiej kary powinny zostać usunięte z akt osobowych skarżącego, a nawet jeżeli nie zostały usunięte, to nie mogą stanowić dowodu.

Skarżący podkreślił, że niewątpliwie, za szczególnie uzasadniony przypadek trzeba traktować także sytuacje, w których służba funkcjonariusza na rzecz totalitarnego państwa wynikała tylko z formalnego przyporządkowania do formacji wymienionej w art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej (wobec braku etatu w Milicji Obywatelskiej) i faktycznego wykonywania obowiązków w Milicji Obywatelskiej, bądź też kiedy służba na rzecz totalitarnego państwa została podjęta na krótko przed 12 września 1989 r.

Organ stwierdzając, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", wskazał jako jedyny argument "brak wybitnych osiągnięć w służbie", które można by uznać za wyróżniające wnioskodawcę na tle pozostałych funkcjonariuszy Policji. Organ nie odniósł się jednak do ustalonych okoliczności faktycznych, w tym twierdzeń strony. Zaniechanie organu w powyższym zakresie czyni zaskarżoną decyzję wadliwą i stanowi podstawę do jej eliminacji z obrotu prawnego.

Organ nie ocenił ustaleń faktycznych, które pozwoliłyby uznać, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Uzasadnienie wydanej w sprawie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. W konsekwencji, rozstrzygniecie organu w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy zaopatrzeniowej zostało wydane z naruszeniem granic uznania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy.

Podkreślić należy, iż uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową, jest natomiast obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie podziela zapatrywanie skarżącego, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku, "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości", czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): "Słownik współczesnego języka polskiego", Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba niespełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą".

Organ w zaskarżonej decyzji nie dokonał w sposób prawidłowy analizy, czy służba M. J. przed 31 lipca 1990 r. mogła być traktowana jako służba krótkotrwała. Zdaniem Sądu okres 5 miesięcy służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, na tle całkowitego okresu służby wynoszącego 35 lat i 1 dzień, powinien zostać oceniony jako służba krótkotrwała. Zgodzić się należy z organem, że krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową, należy stwierdzić, że krótkotrwałość utożsamiana z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością jest przeciwieństwem długotrwałości. Taki też charakter ma okres służby pełnionej przez 5 miesięcy, jeśli się go zestawi z ogólnym wieloletnim resortowym stażem skarżącego.

Nadto nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy ma kwestia charakteru służby skarżącego pełnionej na rzecz totalitarnego Państwa. Organ odstąpił od oceny tego, czy w okresie od 1 lipca 1988 r. do 30 listopada 1988 r. wymieniony realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Powyżej wskazaną okoliczność niewątpliwie należało ocenić, czego organ nie uczynił, przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku.

Nie jest również jasne stanowisko organu, co do oceny rzetelności służby skarżącego, w szczególności wobec faktów przez niego przytoczonych. Organ przedstawiając stan faktyczny sprawy, wskazał, że z informacji udzielonych przez Komendanta [...] Policji wynika, że skarżący po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Ponadto organ wskazał, że skarżący miał podwyższane uposażenie zasadnicze oraz dodatek służbowy, awansowano go w stopniu służbowym. Skarżący była wyróżniany odznaczeniami: brązową odznaką "Zasłużony Policjant", złotym medalem "Za Długoletnią Służbę". W stosunku do skarżącego odnotowano karę dyscyplinarną upomnienia. Brak jest również dokumentów potwierdzających udział skarżącego w zdarzeniach z narażeniem jego życia lub zdrowia.

Sąd w tym miejscu zwraca uwagę, że narażenie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności (zwrot: "w szczególności"). Zatem podstawą uznania, że służba była wykonywana rzetelnie mogą być również inne okoliczności, niż tylko wykonywanie obowiązków służbowych z narażeniem zdrowia i życia.

Organ w konsekwencji uznania, że M. J. nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy w zasadzie pominął kwestię dotyczącą przebiegu służby skarżącego po 31 lipca 1990 r. Minister podał wprawdzie, że szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi wówczas, gdy funkcjonariusz (poza spełnieniem przesłanek wymienionych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2) legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy, nie zbadał i nie ocenił jednak wyczerpująco osiągnięć skarżącego w służbie, mimo że skarżący podnosił szereg okoliczności dotyczących tej służby.

Organ nie rozważył też w sposób właściwy kwestii ukarania w 1993 r. skarżącego karą dyscyplinarną upomnienia oraz zawieszenia go w roku 2008 na okres 14 dni w czynnościach służbowych, w kontekście przesłanki z art. 8 a ust. 1 pkt 2 z ustawy zaopatrzeniowej.

Podkreślenia wymaga, iż działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): "Słownik współczesnego języka polskiego", Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") przemawiają za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia, po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku, a zatem nie można przyjąć, że zwrot ten użyty w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej oznacza, że jedynie narażanie zdrowia i życia – jako wyłączna kwalifikacja – może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o spełnieniu tego kryterium wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

Te istotne kwestie zostały przez Ministra pominięte. Nie bez przyczyny ustawodawca posługuje się pojęciem "rzetelności" pełnionej służby, co nie wyklucza zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej do funkcjonariusza, który służbę pełnił nienagannie, lecz nie narażał zdrowia i życia. Nie sposób też przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium ustawodawca nie wyartykułował. Zatem trudno zaakceptować pogląd, iż wolą ustawodawcy było wyjęcie z systemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie w służbie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe, sądząc, iż sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury. Zaakceptowanie powyższego stanowiska godziłoby w zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby M. J., jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Musi również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście krótkotrwałej służby na rzecz totalitarnego państwa przed 31 lipca 1990 r., w szczególności biorąc pod uwagę charakter pełnionej w tym okresie służby. Dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącego w zestawieniu z krótkotrwałością jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.