Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2936/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 ust 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2020 r. sprawy ze skargi K S i M S na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia budowy oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Starosta [...] , działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. dalej jako P.b.) wniósł sprzeciw do zgłoszenia budowy domku rekreacji indywidualnej, parterowego, wolnostojącego o pow. zabudowy 35 m2 na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] gmina [...] dokonanego w dniu [...] sierpnia 2019 r. przez K i M S (dalej jako Skarżący).

W ocenie organu na terenie objętym zgłoszoną inwestycją obowiązują ustalenia Zmiany Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] dotyczącego zespołu wsi: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]w rejonie rzek: [...],[...],[...]zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...]Nr [...]z dnia [...]czerwca 1998 roku (Dz. Urz. Województwa [...] nr [...], poz. [...]).

Zgodnie z planem działka nr ew. [...]w miejscowości [...], położona jest na terenie oznaczonym symbolem R - Tereny upraw polowych i ogrodniczych. Na danym terenie dopuszcza się rozbudowę istniejących zagród z możliwością zmiany ich funkcji. Jednocześnie na rysunku miejscowego planu zagospodarowania wskazano tereny z istniejącą zabudową, poza terenami budowlanymi, do adaptacji. Działka Skarżących jest wolna od zabudowy tj. nie ma na niej żadnych budynków ani istniejących zagród.

Wykładnia planu prowadzi zdaniem Starosty do wniosku, że budowa domku rekreacji indywidualnej na działce nr ew. [...] położonej w granicach terenu oznaczonego symbolem R nie została przez zapisy planu dopuszczona do stosowania.

II.

Po rozpatrzeniu odwołania Skarżących, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...]utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Jak wskazał, strona Skarżąca zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b. (w brzmieniu z daty zgłoszenia) dokonała notyfikacji zamiaru realizacji robót budowlanych obejmujących budowę domku rekreacji indywidualnej, parterowego wolnostojącego o powierzchni zabudowy do 35 m2.

W ocenie organu nie wymaga pozwolenia na budowę budowa wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki.

Na terenie inwestycji obowiązuje plan miejscowy zgodnie z którym działka Skarżących leży na terenie określonym symbolem planistycznym R - tereny upraw polowych i ogrodniczych.

Zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 2.2 planu na terenach oznaczonych symbolem R dla wsi [...]przewiduje się adaptację istniejących zagród z możliwością ich rozbudowy lub zmiany funkcji. Natomiast zgodnie z zasadami ochrony środowiska zawartymi w § 7 ust. 1 pkt 1.3 planu wprowadzona jest ochrona kompleksów gleb szczególnie cennych dla rolnictwa z przeznaczeniem na uprawy polowe, ogrodowe i plantacje trwałe. W tym przypadku działka nr ew. [...]stanowi gleby klasy RV.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. 2018 r. poz. 1945 ze zm.) ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdy ma prawo, w granicach określonych ww. ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 2 ww. ustawy).

Zdaniem organy możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego.

Przepisy planu nie artykułują wprost braku możliwości zabudowy na danym terenie. Jednak zdaniem organu zabudowa ta winna ściśle wiązać się z przeznaczeniem terenu określonym dla przedmiotowej nieruchomości tj. winna wspierać działalność rolniczą.

Zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 1.2 planu "jednostką dominującą w zespole wsi będzie nadal [...], skupiający ponadpodstawowy zestaw usług dla mieszkańców i obsługi rolnictwa."

Zgodnie z zapisami ww. planu zagospodarowania przestrzennego działka o nr ew. [...]we wsi [...], położona jest na terenie oznaczonym symbolem R - Tereny upraw polowych i ogrodniczych. Wojewoda powtórzył za organem I instancji, że na danym obszarze dopuszcza się rozbudowę istniejących zagród z możliwością zmiany ich funkcji. Jednocześnie na rysunku miejscowego planu zagospodarowania wskazano tereny z istniejącą zabudową, poza terenami budowlanymi do adaptacji. Należy podkreślić, że działka nr ew. [...]jest wolna od zabudowy tj. nie ma na niej żadnych budynków ani istniejących zagród.

III.

Skargę na powyższą decyzję wywiedli K i M S kwestionując ją w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego polegające na:

1. błędnej wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustanowionych dla obszaru na którym położona jest działka [...]uchwałą Rady Miejskiej w [...]nr [...]z dnia [...]czerwca 1998 r. ws. Zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dotyczącego zespołu wsi: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]w rejonie rzek: [...],[...],[...];

2. nie uwzględnieniu zasad wynikających z przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego, w szczególności art. 6, 7, 7a i 8 dotyczących obowiązku ustalenia prawdy obiektywnej, przyjaznej interpretacji przepisów, pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej oraz równego traktowania,

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o kosztach.

W ocenie Strony Skarżącej Starosta [...]wnosząc sprzeciw do zgłoszenia budowy domku rekreacji indywidualnej na działce [...]oparł swoje twierdzenie na nieuprawnionej interpretację zapisów MPZP. Zgodnie z planem przedmiotowa działka położona jest na terenie oznaczonym symbolem R - Tereny upraw polowych i ogrodniczych. Na danym terenie dopuszcza się rozbudowę istniejących zagród z możliwością zmiany ich funkcji. Z brzmienia tego zapisu organ wywiódł nieuzasadnioną tezę, że zapisy planu nie dopuszczają budowy domku rekreacji indywidualnej z uwagi na brak istniejących budynków i zagród. Organ II instancji podzielił pogląd starosty.

Zdaniem Skarżących jeśli intencją przepisów planu byłoby objęcie terenów oznaczonych w planie symbolem R bezwzględnym zakazem zabudowy to zapis planu powinien taki zakaz artykułować wprost, tak jak ma to miejsce w przypadku terenów oznaczonych symbolami ZN lub LS (tereny bez prawa zabudowy).

W przepisach prawa brak jest jednoznacznej definicji zabudowy zagrodowej, która określałaby, że domek rekreacji indywidualnej nie może stanowić części współczesnego terenu upraw ogrodniczych. Domy lokalizowane w ogrodach są obecnie powszechną formą łączenia funkcji rolniczych z rekreacyjnymi.

W bezpośrednim sąsiedztwie działki [...], na terenach położonych także w obszarze oznaczonym w planie symbolem R, posadowione zostały obiekty budowlane (zabudowy letniskowej i całorocznej), których istnienia w formie zagród również nie wykazano na rysunku planu.

Istniejące zapisy planu nie wskazują jednoznacznie na brak możliwości realizacji zabudowy przedmiotowej działki, a zatem przyjęta przez organy interpretacja nieprecyzyjnych przepisów na niekorzyść Skarżących jest zgodnie z art. 7a k.p.a. niedopuszczalna.

Istotnym pozostaje także fakt, że organ mimo obowiązku wynikającego z art. 7 k.p.a. nie wyjaśnił stanu faktycznego, zgodnie z którym na działkach sąsiadujących z trzech stron zlokalizowane są budynki o charakterze letniskowym, a jeden nawet całoroczny. Sokoro w aktualnej ocenie organu teren, na którym zlokalizowana jest także działka [...]nie może być przedmiotem zabudowy wyjaśnienia wymaga w jaki sposób doszło do zabudowy działek sąsiednich. Wątpliwość ta wynika wprost z przepisów art. 6 i 8 k.p.a.

Ustalenia planu uległy znaczącej dezaktualizacji, tak w wymiarze faktycznym jak i formalnym. W ciągu ponad 21 lat od jego przyjęcia obszar na którym zlokalizowana jest działka [...]uległ realnym zmianom i w sposób nieodwracalny utracił swój pierwotny charakter terenów rolnych przeznaczonych pod uprawy polowe i ogrodnicze. Teren przedmiotowej działki pokrywają obecnie drzewa tzw. "samosiejki" i podjęcie produkcji rolniczej jest praktycznie niewykonalne. Dodatkowo należy wskazać, iż na terenie przedmiotowej działki doprowadzone zostały elementy infrastruktury technicznej w postaci sieci elektroenergetycznej (na przedmiotowej działce zlokalizowana jest skrzynka z licznikiem) i wodociągowej, które jednoznacznie determinują obecne przeznaczenie tego terenu. Wątpliwości co do aktualności i legalności ustaleń planu budzi także fakt, iż załącznik stanowiący podstawę stanowiska organów sprzeciwiających się budowie domku został sporządzony w skali 1:5.000, zaś obowiązujące przepisy względem planów miejscowych wymagają skali 1:1.000.

Zaistniałe zmiany faktyczne zostały także usankcjonowane działaniami Gminy poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...]- uchwała nr [...]Rady Miejskiej w [...]z dnia [...] listopada 2010 r., zgodnie z którym teren na którym zlokalizowana jest działka [...]znajduje się w obszarze zabudowy letniskowej. Takie rozstrzygniecie jednoznacznie wskazuje, iż na obszarze przedmiotowej działki dopuszcza się posadowienie budynku o charakterze rekreacyjnym i będzie to działanie zgodne ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego terenu. Należy jednocześnie zauważyć, że zarówno w obowiązującym planie jak i w ww. studium tereny towarzyszące rzece [...]przewidziane są w układzie funkcjonalno-przestrzennym jako zespół letniskowy służący wypoczynkowi i rekreacji. W przedmiotowej sprawie podkreślenia wymaga więc to, że planowana zabudowa będzie harmonizowała z dotychczasowym sposobem zagospodarowania obszaru, stanowiącego pewną całość urbanistyczną, a zgłaszana zabudowa będzie kontynuować funkcję, parametry oraz wskaźniki zabudowy już istniejącej. Nasuwa się zatem pytanie, dlaczego mimo upływu 21 lat od uchwalenia planu, faktycznej zmiany funkcji i przeznaczenia przedmiotowego terenu, zmiany przeznaczenia określonej w studium, gmina nie podjęła żadnych działań zmierzających do uporządkowania tej kwestii? Wojewoda w żaden sposób nie odniósł się do tych argumentów.

Istotnym wydaje się także fakt, że w orzecznictwie sadowym dominuje pogląd o niedopuszczalności istnienia rozbieżności pomiędzy przeznaczeniem terenu określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego a tym wynikającym ze studium.

Z prostego porównania ustaleń w zakresie przeznaczenia tego samego obszaru zawartych w planie oraz w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jasno wynika, że ustalenia obu opracowań są ze sobą sprzeczne. W konsekwencji dostrzeżonego naruszenia można domniemywać nieważności części tekstowej planu oraz załącznika graficznego w zakresie terenu na którym położona jest przedmiotowa działka.

IV.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V.

Skarga jest niezasadna.

Zgłoszenie dokonane przez Skarżących dotyczyło zamiaru budowy parterowego, wolnostojącego domku rekreacji indywidualnej, o powierzchni zabudowy 35 m2. Należy zatem zauważyć, że tego rodzaju inwestycja, o takich gabarytach i rozpiętości jak wskazane w dołączonych szkicach, co do zasady mieści się w przewidzianym przez ustawodawcę zwolnieniu z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b. nie wymaga takiego pozwolenia budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki.

Niemniej jednak budowa taka wymaga dokonania zgłoszenia - art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. i może zostać rozpoczęta jeżeli owo zgłoszenie nie zostanie przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej oprotestowane sprzeciwem.

Jak wskazano, sam charakter zgłoszonego w niniejszej sprawie obiektu nie stanowiłby jakiejkolwiek przeszkody do jego wzniesienia. Niemniej jednak na drodze ku temu staje niezgodność jego lokalizacji tj. nie jest możliwe w chwili obecnej wzniesienie tego budynku na działce należącej do Skarżących bowiem jest to niezgodne z nadal obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Słusznie został zatem zastosowany w sprawie art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.

Zgodnie z przywołanym przez organy planem miejscowym (§ 7 ust. 2 pkt 2.2 - tabela), działka inwestycyjna o nr ewid. [...]w miejscowości [...]położona jest na terenie oznaczonym symbolem R - Tereny upraw polowych i ogrodniczych. Na tym terenie dopuszcza się aktywność budowlaną jednakże polegającą jedynie na rozbudowie istniejących zagród z możliwością zmiany ich funkcji. Jednocześnie na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazano tereny z istniejącą zabudową, poza terenami budowlanymi, do adaptacji. Na podstawie tych rysunków organy musiały zatem przyjąć, że działka Skarżących jest wolna od zabudowy (brak jakiejkolwiek zabudowy, co potwierdza również przedłożona mapa z naniesionym obrysem ich domku letniskowego), a w konsekwencji, że zachodzi sprzeczność inwestycji z planem.

Prawdą jest to co podnoszą Skarżący, że plan nie artykułuje wprost braku możliwości jakiejkolwiek zabudowy na tym terenie, tak jak to wyraźnie czyni w odniesieniu np. do obszaru oznaczonego symbolem "Ls". Jednakże błędna jest prezentowana przez Stronę interpretacja tego faktu wskazująca, że z tego powodu zapisy planu należy rozumieć jako dozwalające na zabudowę letniskową, bowiem tak wskazuje obecnie obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Sąd wyjaśnia, że plan miejscowy może określać prawo zabudowy w różny sposób. Możliwe jest więc kategoryczne wyłączenie zabudowy w ogóle, bądź tylko zabudowy określonego rodzaju np. zakazuje się wznoszenia obiektów znacząco oddziałujących na środowisko. Plan miejscowy może jednakże zawierać, tak jak w sprawie niniejszej, określenie możliwości zabudowy poprzez sprecyzowanie nie tyle prostego zakazu (np. czego wznosić nie można), a poprzez wyraźne wskazanie tego, jaka możliwość zabudowy i na jakich zasadach jest na danym obszarze dozwolona. Taki sposób określenia możliwości zabudowy wyłącza więc wszelką aktywność budowlaną niespełniającą wymagań dopuszczonej zabudowy.

W związku z powyższym zabudowa na obszarze planu, na którym swoją nieruchomość posiadają Skarżący, winna ściśle wiązać się z przeznaczeniem terenu określonym dla przedmiotowej nieruchomości. Tereny "R" niestety nie mogą być rozumiane, zgodnie z ich opisem i określonymi warunkami zabudowy, jako dopuszczające domki rekreacji indywidualnej, bowiem zabudowa na tym obszarze ma wspierać działalność rolniczą i może być wznoszona jako rozbudowa istniejących zagród z możliwością zmiany ich funkcji.

Organy nie naruszyły zatem ani planu miejscowego poprzez jego niezgodną z celem i "duchem czasu" wykładnię, ani też nie doszło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 7a i art. 8 k.p.a.

Należy wskazać, że w sprawie żadnego znaczenia nie ma to, jaka zabudowa istnieje na działkach sąsiednich (klasycznie letniskowa i całoroczna). Organy, rozstrzygając konkretne zgłoszenie i analizując je pod kątem zgodności z planem miejscowym nie uwzględniają ani charakteru rzeczywiście istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich ani też tego czy owa zabudowa istnieje leganie i jest zgodna z przepisami, chyba że nakaz uwzględniania tego rodzaju okoliczności wynika z samego planu (w tej sprawie brak takiego kryterium). Należy zatem podkreślić, że to iż na sąsiednich nieruchomościach istnieje zabudowa na "pierwszy rzut oka" sprzeczna z planem nie oznacza, że z faktu tego inna osoba może wywodzić korzystne dla siebie skutki prawne a więc możliwość wzniesienia takiej samej zabudowy. Nie na tym polega zasada równości obywateli wobec prawa, ich zaufania do działań organów państwa ani też rozstrzygania takich samych spraw w ten sam sposób.

W istocie Skarżący swoją skargą kwestionują ważność i przede wszystkim aktualność planu miejscowego. Należy zatem wskazać, że w postępowaniu budowlanym, a takim jest postępowanie wywołane zgłoszeniem i wniesionym względem niego sprzeciwem organy i Sąd nie badają ważności planu miejscowego. W tym miejscu warto wskazać, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego co oznacza, że organ architektoniczno-budowlany, sprawdzając zgodność inwestycji z jego ustaleniami zobowiązany jest dokonać jego wykładni celem odkodowania norm prawnych w nim zawartych, podobnie jak miałoby to miejsce w przypadku każdego innego aktu prawa powszechnie obowiązującego, tyle że na obszarze całego kraju a nie w danym miejscu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 672/16).

Organ architektoniczno-budowlany nie jest jednakże uprawniony do oceny legalności czy też merytorycznej prawidłowości ustaleń planu miejscowego, w tym jego aktualności i adekwatności do obecnych warunków społeczno-gospodarczych. Istotny jest fakt obowiązywania planu na danym obszarze i to czy wykładnia jego przepisów postaje w zgodzie z regułami wykładni. Przepisy planistyczne stanowiące podstawę wniesienia sprzeciwu nie są przepisami tego rodzaju, które wymagałyby dla ich prawidłowego odczytania porównania z celami określonymi w studium.

Nie jest tym samym rzeczą organu administracji architektoniczno-budowlanej badanie zgodności przepisów planu z obwiązującym prawem, potrzebami społeczności lokalnej czy też sprawdzanie jego aktualności w odniesieniu do rzeczywistego sposobu zagospodarowania nieruchomości jaki występuje w danym momencie na jego obszarze.

Obowiązkiem organu jest zbadanie, zgodności przedstawionego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami, w tym z planem.

Jeżeli Skarżący uważają, że plan nie przystaje do obecnych realiów mogą jako członkowie wspólnoty lokalnej (są w końcu właścicielami nieruchomości położonej na terenie gminy [...]) albo domagać się od organów zainicjowania procedury zmiany planu miejscowego i jego "uaktualnienia", albo też - uznając że plan jest dotknięty wadą nieważności - wszcząć postępowanie weryfikacyjne, zmierzające do oceny legalności tego aktu prawa miejscowego.

Sąd podkreśla, że nie jest ani jego celem, ani też nie jest z pewnością celem organów, blokowanie planów inwestycyjnych Skarżących mających stanowić urzeczywistnienie ich marzeń czy oczekiwań względem posiadanej nieruchomości. Ani jednak Sąd, ani tym bardziej organy nie mogą naruszyć jasnych i oczywistych w swej wymowie przepisów prawa, w tym prawa miejscowego jakim jest omawiany plan.

W powyższej sytuacji Sąd oddalił skargę orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).