Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 195/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: par. 9 ust. 1 i par. 4  ust. 3 w zw. z art. 113 par. 2 k.p.a.
journal: Dz.U. 1995 nr 8 poz 38
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.) Sędzia del. WSA Maria Jagielska Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Kamil Lissowski po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2395/06 w sprawie ze skargi G. P. na postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od G. P. na rzecz Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa 295 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., na skutek skargi G. P., uchylił postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] października 2006 r. znak [...] oraz poprzedzające je postanowienie Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej D. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2006 r. w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych, stwierdzając jednocześnie, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.

Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że skarżący wystąpił do Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej D. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o wyjaśnienie w trybie art. 113 k.p.a. wątpliwości co do treści decyzji Wojewody D. z dnia [...] grudnia 2002 r. o nadaniu uprawnień budowlanych nr ew. [...] do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, poprzez wskazanie, jaki zakres uprawnień przyznaje ta decyzja, a w szczególności, czy obejmuje ona projektowanie architektury budynków i wykonywanie projektów zagospodarowania terenu. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r. organ I instancji wyjaśnił, że przyznane mu w drodze decyzji Wojewody D. uprawnienia są uprawnieniami bez ograniczeń i stanowią podstawę do projektowania w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, z zastrzeżeniem, że nie upoważniają one do projektowania architektonicznego o kubaturze do 1000 m3. Organ odwoławczy uchylił powyższe postanowienie w całości i wyjaśnił, że przyznane w drodze tej decyzji uprawnienia stanowią podstawę do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, nie upoważniają jednak do projektowania architektonicznego obiektów o kubaturze do 1000 m3 i do sporządzania projektów zagospodarowania działki lub terenu. Ponadto dodał, że zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U z 1995 r. Nr 8, poz. 38 ze zm.), wyłącznie uprawnienia do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej stanowią podstawę do sporządzania również projektów zagospodarowania działki lub terenu, natomiast uprawnienia w pozostałych specjalnościach do sporządzania takich projektów nie upoważniają.

W skardze na powyższe postanowienie G. P. podniósł, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) nie wprowadzały ograniczeń w zakresie projektowania w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i upoważniały do projektowania architektury budynków oraz projektów zagospodarowania działki. Ograniczenia zostały wprowadzone dopiero rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 96, poz. 817), ale nie obejmuje ono wcześniej wydanych uprawnień.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę, jednak z innych powodów niż w niej wskazane. Podkreślił, że przedmiotem postanowienia wydanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. może być wyłącznie decyzja wydana w sprawie, a organ nie może dokonywać wyjaśnień poza granicami tej decyzji. W szczególności nie może odpowiadać stronom na pytania stawiane we wniosku o wyjaśnienie decyzji, wychodzące poza jej treści i zakres. Organ administracji nie jest powołany też do interpretacji treści decyzji poprzez dokonywanie wykładni prawa. W związku z tym w rozpatrywanej sprawie organy zobowiązane były jedynie do określenia, jakie czynności zawodowe mogą być wykonywane w ramach przyznanych skarżącemu uprawnień, nie mogą jednak wskazywać czynności tym zakresem nieobjętych. Tymczasem, jak wynika z treści postanowień organów obu instancji, organy w pierwszej kolejności stwierdziły, że uzyskane przez skarżącego uprawnienia budowlane stanowią podstawę do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, a następnie w sposób negatywny określiły, że uprawnienia te nie upoważniają do projektowania architektonicznego obiektów o kubaturze do 1000 m3, jak również do sporządzania projektów zagospodarowania terenu lub działki, odpowiadając w ten sposób na pytanie postawione we wniosku.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie następujących przepisów:

1) "prawa materialnego − tj. art. 113 § 2" k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że organ wyjaśniając wątpliwości co do treści decyzji Wojewody D. w sprawie nadania skarżącemu uprawnień budowlanych bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, wykroczył poza jej treść,

2) postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez niezastosowanie art. 151 p.p.s.a. i nieoddalenie skargi.

W szczególności podkreślił, że art. 113 § 2 k.p.a. nie przesądza o tym, czy wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji powinno nastąpić w ujęciu pozytywnym, czy negatywnym. Istotne jest, żeby te wątpliwości dotyczyły treści decyzji, a udzielenie negatywnej odpowiedzi na wątpliwości zgłoszone przez stronę nie oznacza automatycznie, że organ wykroczył poza jej treść lub zmienił zakres przedmiotowy lub podmiotowy. Ponadto, w postępowaniu prowadzonym na podstawie tego przepisu obowiązuje zasada związania przez organ podstawą faktyczną żądania strony, zatem to strona (lub też organ egzekucyjny, który występuje z wnioskiem o wyjaśnienie wątpliwości) określa, na czym te wątpliwości polegają, a organ nie jest upoważniony do wyjaśniania zagadnień, które wątpliwościami dla strony nie są. Stąd twierdzenie Sądu I instancji, że "postanowienie w trybie art. 113 § 2 k.p.a. powinno zawierać wyjaśnienie co do treści decyzji, a nie powinno odpowiadać na pytania zadane we wniosku o ich wyjaśnienie przez skarżącego", a także zobowiązanie do ponownego wyjaśnienia treści decyzji "w ujęciu pozytywnym", jest dla organu niezrozumiałe.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. P. wniósł o jej oddalenie, podkreślając między innymi, że w zaskarżonych postanowieniach nie wskazano, w oparciu o jakie konkretne przepisy prawne dokonano wyjaśnienia, że decyzja Wojewody Dolnośląskiego nie dotyczy architektury i kwestii sporządzania projektów zagospodarowania terenu i działki. Tym samym postanowienia te naruszały prawo i zasługiwały na uchylenie przez Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Po doręczeniu decyzji, stronie przysługują określone środki ochrony jej interesów w zależności od zaistniałych w niej wad lub innych uchybień. Jednym z nich jest przewidziane w art. 113 § 2 k.p.a. żądanie wyjaśnienia od organu wątpliwości co do treści decyzji w drodze postanowienia.

Na tle stosowania tego przepisu przez organy i strony istnieje już w orzecznictwie i doktrynie znaczny dorobek. W szczególności zwraca się w nim uwagę na elementy lub okoliczności, których nie można w ramach tego unormowania oceniać ani łączyć z wyjaśnieniem decyzji budzącej wątpliwości. Podkreśla się więc, że w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie można zmieniać decyzji ani jej uzupełniać, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, czy też dostosowywać ją do wymogów ukształtowanych zmienionym już po jej wydaniu stanem prawnym (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 maja 1999 r. I SA 1456/98, z dnia 17 grudnia 2002 r. II SA 1560/01, z dnia 9 stycznia 2003 r. I SA 1283/01 i z dnia 27 stycznia 2003 r. III SA 622/01). W podobny sposób istotę i granice stosowania tej instytucji prawnej określa się w komentarzach do art. 113 § 2 k.p.a. (np. autorstwa M. Jaśkowskiej i A. Wróbla, Zakamycze 2005, wyd. II oraz G. Łaszczycy, Cz. Martysza i A. Matana, LEX 2007, wyd. II).

Przy wyjaśnianiu treści decyzji musi być zatem uwzględniony stan faktyczny i prawny sprawy z dnia jej wydania, a wyjaśniane kwestie nie mogą należeć do problematyki objętej np. trybem uzupełnienia lub zmiany decyzji bądź sprostowania zaistniałych w niej błędów i oczywistych omyłek, nie mówiąc już o nowych roszczeniach strony kreujących osobną sprawę administracyjną. Wyodrębnienie i dokonanie właściwego ich zakwalifikowania może niekiedy stwarzać trudności, a w poszukiwaniu właściwego rozwiązania może pomóc odpowiedź na pytanie, czy w innym trybie − i w jakim − treść decyzji stanie się dla strony zrozumiała co do ukształtowanych nią uprawnień lub obowiązków. Nie można przy tym generalnie dopuszczać jedynie konwencji przytaczania pozytywnych okoliczności wyjaśniających treść decyzji z wykluczeniem metody przeciwnej, bądź połączenia obu, jeżeli w inny sposób zaistniałych wątpliwości nie da się usunąć.

W rozpoznawanej sprawie chodziło o wyjaśnienie treści decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r., którą na podstawie powołanych w niej art. 12 ust. 3, art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 14 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 grudnia 1994 r. − w brzmieniu z dnia wydania decyzji − nadano G. P. uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. W postanowieniu organu II instancji wyjaśniono, że te przepisy nie zawierały unormowań dotyczących upoważnienia osób mających przyznane uprawnienia − o których mowa w tej decyzji − do projektowania architektury budynków ani sporządzania projektów zagospodarowania działki lub terenu i nie ulegało wątpliwości, że poza te unormowania nie mogła wykraczać decyzja wydana na ich podstawie. W § 4 ust. 3 wymienionego rozporządzenia chodzi natomiast o specjalność architektoniczną inną niż przyjęta w omawianej decyzji; w jej ramach uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń stanowią podstawę do sporządzania również projektów zagospodarowania działki lub terenu. Przy wyjaśnianiu treści decyzji posłużono się w tym postanowieniu zestawieniem nadanych uprawnień w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i uprawnień w specjalności architektonicznej, których nie mogła obejmować decyzja wydana na przytoczonej podstawie prawnej i w ramach istniejącego wówczas stanu faktycznego. W obu płaszczyznach − prawnej i faktycznej nie zaszły zmiany pomiędzy dniem wydania decyzji i postanowienia wyjaśniającego jej treść.

W skardze kasacyjnej organ II instancji posłużył się więc argumentacją zawartą w swoim postanowieniu, która merytorycznie nie została oceniona przez WSA w Warszawie, a jedynym powodem uchylenia zaskarżonego postanowienia było wadliwe uznanie za niedopuszczalne wyjaśnianie treści decyzji metodą przytaczania również czynności, które nie są objęte zakresem przyznanych nią uprawnień. Braku takiej oceny legalności zaskarżonego wówczas postanowienia nie można było uzupełnić w postępowaniu kasacyjnym, którego przedmiotem jest wyrok Sądu I instancji, a nie − orzeczenie organu. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy WSA w W. oceni, czy zasadne są wskazane przez G. P. w jego skardze naruszenia prawa i czy istnieją inne jeszcze naruszenia uwzględniane w postępowaniu sądowym w ramach art. 134 § 1 p.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.