Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 99/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2007-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 2, art. 19 ust. 1 i 5, art. 20 pkt 8, art. 22ust. 1, art. 39 ust.3, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, ust 3a, 3, 4, 5, 8, 10, 11, 12, 13, 15, 40a ust. 40 d
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: art.104, 130 § 2 i § 4, 145 § 1 pkt 2, art. 149 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 134 i 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 31 maja 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Asesor WSA Joanna Brzezińska, Protokolant asystent sędziego Paweł Majka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2007 roku sprawy ze skargi A.P. i D.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] roku nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 roku wydaną na podstawie przepisów art. 8 ust. 2, art.20 pkt 8 , art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 , ust 3a,3,4,5,8 10,11,12,13,15 i 40 a ust. 1 i art. 40 d ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2004 roku, Nr 204, poz. 2086 ) oraz art. 104, 130 § 2 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz.U. z 2000 roku,Nr 98 poz.1071 ze zm. – dalej powołanej jako Kpa ) Kierownik Oddziału Dróg, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta - jako zarządcy drogi - po rozpatrzeniu zgłoszenia awarii nawiertaki wodociągowej w pasie drogowym ustalił warunki przywrócenia przez naruszającego tj. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. ( dalej jako: PWiK ) pasa drogowego ulicy [...],. zajętego na powierzchni 3 m2 w celu naprawy nawiertki i montażu studni wodomierzowej w poboczu ul. [...].

Kolejną decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 roku, wydaną na podstawie przepisu art. 39 ust. 3 i 3a ustawy o drogach publicznych i art. 104 kpa, wydaną również na wniosek inwestora - PWiK ten sam organ zezwolił inwestorowi na lokalizację w pasie drogowym urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. projektowanej studni wodomierzowej na istniejącym przyłączu wodomierzowym do budynku mieszkalnego ( działka nr [...]) na działce o numerze ewidencyjnym [...], ustalając jednocześnie warunki zezwolenia i nakładając na inwestora wskazane w decyzji obowiązki do wykonania przed przystąpieniem do prowadzenia robót w pasie drogowym dotyczące min. uzgodnienia z zarządcą drogi , przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego – tj. studni wodomierzowej oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego celem przeprowadzenia robót .

W dniu [...] stycznia 2006 roku decyzją nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Naczelnika Wydziału Dróg i Transportu Publicznego, po rozpatrzeniu wniosku z [...] stycznia 2006 roku zezwolono PWiK na zajęcie pasa drogowego ulicy [...] w celu prowadzenia robót związanych z montażem studni wodomierzowej na przyłączu wody do budynku mieszkalnego – w terminie od [...] do [...] stycznia 2006 roku i nałożono opłatę za zajęcie pasa drogowego. Jednocześnie postanowieniem Prezydenta Miasta Nr [...] wydanym w dniu [...] stycznia 2006 roku w trybie przepisu art. 113 § 1 i art. 123 Kpa sprostowana została decyzja z dnia [...] sierpnia 2005 roku w ten sposób, że pominięto w niej stwierdzenie- jako omyłkowo użyte - iż zajęcie pasa drogowego nastąpiło również w celu montażu studni wodomierzowej.

Kolejną - wydaną na wniosek PWiK - decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 roku ([...] ) wskazany organ zezwolił na umieszczenie w pasie drogowym ul. [...] studni wodomierzowej na przyłączu do budynku mieszkalnego w okresie od [...] stycznia 2006 roku i nałożył opłatę za umieszczenie tego urządzenia w pasie drogowym .

Stroną postępowań zakończonych wskazanymi decyzjami ostatecznymi było Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o..

Pismem z dnia [...] lutego 2006 roku, skierowanym do Prezydenta Miasta, złożonym w dniu [...] lutego 2006 roku, A.P. i D.P., powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 2 Kpa wnieśli o wznowienie postępowania administracyjnego "w sprawie uzyskanej zgody PWiK sp. z o.o. na montaż na przyłączu wodociągowym do ich domu studni wodomierzowej w pasie drogowym". Wskazywali, iż nie mogą być pominięci w postępowaniu administracyjnym gdyż przyłącze służy do zaopatrywania w wodę ich i ich rodzinę. Wywodzili, iż z naruszeniem przepisu art. 28 Kpa organ decydujący o montażu studni pominął ich jako strony postępowania mimo, że w studni takiej znajduje się wodomierz stanowiący podstawę do rozliczania się przez nich z PWiK. Wywodzili nadto, iż studnia wodomierzowa została umieszczona na ich przyłączu w warunkach samowoli budowlanej już [...] sierpnia 2005 roku. Natomiast w dniu [...] stycznia 2006 roku dokonano częściowego demontażu i ponownego montażu studni wodomierzowej w oparciu o decyzję z dnia [...] grudnia 2005 roku. Podnosili również iż odmówiono im dostępu do akt administracyjnych sprawy jak i zarzucali, że studnia nie posiada jako wyrób budowlany dopuszczenia do stosowania w budownictwie, a nadto jej lokalizacja jest sprzeczna z przepisami prawa budowlanego.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2006 roku Prezydent Miasta, w odpowiedzi na wniosek o wznowienie postępowania poinformował wnioskodawców, iż wskazany przez nich przepis art. 145 § 1 pkt 2 Kpa nie ma zastosowania w sprawie. Zajęcie pasa drogowego nastąpiło bowiem na podstawie prawomocnych decyzji wydanych zgodnie z wnioskiem strony tj. PWiK. Decyzje te nie rozstrzygały czynności związanych z dostawą wody do budynku mieszkalnego ani rozliczenia, co reguluje umowa zawarta między PWiK a odbiorcą, ale zezwalały na zajęcie pasa drogowego, na prowadzenie robót w pasie drogowym, naliczały opłaty za jego zajęcie i umieszczenie w nim urządzeń infrastruktury technicznej zgodnie z ustawą o drogach publicznych.

Od tego pisma A. i D.P. wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego domagając się wznowienia postępowań przeprowadzonych bez ich udziału lub uznania dotychczas wydanych decyzji jako wydanych bezprawnie, w drodze oszustwa i matactwa. W piśmie wyjaśniającym z dnia [...] maja 2005 roku skierowanym do Kolegium Prezydent Miasta podniósł, iż jako zarządca drogi nie stwierdził naruszenia przepisu art. 145 Kpa w postępowaniach zakończonych wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 , [...] stycznia 2006 roku. Wskazywał, iż D.P. nigdy nie przedstawił dowodów, iż jest właścicielem przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego, a zarządca nie zna treści umowy między dostawcą, a odbiorcą wody. Z tych przyczyn nie był on traktowany jako strona postępowania.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 roku znak [...] Samorządowe Kolegium, uznając pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2006 roku za decyzję administracyjną uchyliło ją w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż ustalenie występowania podstaw do wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowieniowego, prowadzonego zgodnie z regułami prawa procesowego, o czym stanowi przepis art. 149 §2 Kpa. Stwierdzenie czy w sprawie rzeczywiście wystąpiła przyczyna wznowienia i jakie skutki wynikają z tego dla rozstrzygnięcia sprawy może być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 Kpa i musi być zawarte w decyzji określonej w art. 151 Kpa. Wskazał na konieczność zbadania przez organ I instancji – przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - dopuszczalności wznowienia postępowania w sprawie i – albo wznowienia postępowania i przystąpienia do oceny przyczyn wznowienia oraz zakończenia go decyzją o której umowa w art. 151 Kpa - albo odmowy wznowienia. Zdaniem Kolegium, w swym wniosku z dnia [...] lutego wnioskodawcy wskazali na dwie podstawy wznowienia, określone w art. 145 § 1 pkt 2 i 4 Kpa przy czym jedną wskazują przez przytoczenie przepisu prawa, a drugą – pozbawienie ich jako stron udziału w postępowaniu, której nie dostrzegł organ I instancji - opisują bez powołania się na odpowiedni przepis prawa. Wskazało też na konieczność sprecyzowania - poprzez wezwanie wnioskodawców - w jakich sprawach domagają się oni wznowienia postępowania. Z wniosku złożonego dnia [...] lutego 2006 roku wynika, że chodzi o sprawę udzielonej PWiK zgody na montaż na przyłączu wodociągowym do ich domu studni wodomierzowej tj. zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2006 roku , wspominają też decyzję z dnia [...] grudnia 2005 roku zaś w odwołaniu wnoszą o wznowienie wszystkich postępowań prowadzonych bez ich udziału i zakończonych dotychczas wydanymi decyzjami. Pismem z dnia [...] lipca 2006 roku wnioskodawcy zostali wezwani przez organ I instancji do określenia w terminie 7 dni w których sprawach domagają się wznowienia postępowania z zastrzeżeniem, że w przypadku jego niedotrzymania " organ uzna, iż domagają się oni tylko wznowienia postępowania zakończonego decyzją znak [...] z dnia [...] stycznia 2006 roku zezwolenia PWiK na montaż studni wodomierzowej w pasie drogowym ul. [...]". W odpowiedzi na to pismem z dnia [...] lipca 2006 roku wnioskodawcy wnieśli o udostępnienie im wszystkich akt spraw dotyczących nielegalnej zabudowy w pasie drogowym studni wodomierzowej na ich przyłączu wodociągowym. Zarzucali też, iż już uprzednio odmawiano im dostępu do akt mimo, że posiadają status strony. Oświadczyli jednocześnie, iż po zapoznaniu się z całością akt ustosunkują się do wezwania z dnia [...] lipca. Pismami z dnia [...] sierpnia 2006 roku Naczelnik Wydziału Dróg i Transportu Publicznego odmówił wnioskodawcom udostępnienia akt administracyjnych z powołaniem na przepis art. 73 Kpa wskazując, iż we wcześniej prowadzonych postępowaniach nie mieli oni statusu strony. Jednocześnie pouczono ich o możliwości wypowiedzenia się co do dokumentów i zapoznania się z aktami w sprawie prowadzanej z ich udziałem tj. w sprawie wznowienia postępowania. Pismem z dnia [...] sierpnia skarżący oświadczyli, iż "jako strony we wszczętym postępowaniu nie zgadzają się na lokalizację studni wodomierzowej w pasie drogowym ".

Decyzją z dnia [...] września 2006 roku znak [...] Naczelnik Wydziału Dróg i Transportu Publicznego, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, na podstawie przepisu art. 19 ust. 1 i 5 ustawy o drogach publicznych oraz art. 28 i 149 § 3 Kpa odmówił wnioskodawcom wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia znak [...] w sprawie montażu przez PWiK w pasie drogowym ul. [...] studni wodomierzowej na istniejącym przyłączu do budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z orzeczeniem organu wyższego stopnia wezwano wnioskodawców do sprecyzowania ich żądań przez określenie w których sprawach domagają się wznowienia postępowania, zastrzegając, iż w przypadku niedotrzymania wyznaczonego terminu na złożenie wyjaśnień organ uzna, że wnioskodawcy domagają się wznowienia tylko tego postępowania które zakończyło się ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 roku. Mimo to nie sprecyzowali oni swoich żądań, pismem z dnia [...] lipca 2006 roku podtrzymując swoje stanowisko, że został naruszony ich interes prawny i wnioskując o wykonanie uwierzytelnionych kserokopii wskazanych przez nich dokumentów. Organ I instancji wskazał, że kwestia lokalizacji studni wodomierzowej była przedmiotem odrębnego, wcześniejszego postępowania rozstrzygniętego decyzją ostateczną znak [...] z dnia [...] grudnia 2005, którą zarządca drogi wyraził zgodę na zlokalizowanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie z art. 39 ust. 3 i 3a ustawy o drogach publicznych, powyższe zezwolenie na lokalizację urządzeń stanowi podstawę do ubiegania się o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót. Oznacza to, zdaniem organu, że strony nie występują o wznowienie postępowania w sprawie naliczenia opłat za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym, co wynika również z ich wniosku z dnia [...] lutego 2006r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 149 § 1 i 2 Kpa wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji, jak stanowi o tym art. 149 § 3 Kpa. Wydanie takiej decyzji przed dokonaniem oceny przesłanek wznowienia postępowania możliwe jest w wypadku, gdy z żądaniem wystąpiła osoba, która nie jest stroną w postępowaniu. Zgodnie z przepisami art. 19 ust 1 i 5 oraz art. 22 ust 1 ustawy o drogach publicznych, zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych w granicach administracyjnych miasta na prawach powiatu, jest prezydent miasta, który sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym. W myśl art. 16 ww. ustawy, każde naruszenie pasa drogowego spowodowane inwestycją niedrogową powinno być naprawione przez inwestora tego przedsięwzięcia po ustaleniu z zarządcą drogi szczegółowych warunków przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. Wynika stąd, że w postępowaniu administracyjnym, zmierzającym do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, mamy do czynienia tylko z jedną stroną postępowania, którą jest wnioskodawca, czyli inwestor przedsięwzięcia. Stosownie do przepisu art. 28 Kpa stroną w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 znak [...], było PWiK, które wystąpiło do Prezydenta Miasta z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wnioskodawcy są właścicielami nieruchomości przyległej do pasa drogowego i z tego względu domagali się uznania ich za strony w/w postępowania. O tym, czy przysługuje im status strony decyduje treść przepisów prawa materialnego, w tym przypadku przepisy ustawy o drogach publicznych. Brak jest jednak w niej normy prawnej, która przyznawałaby im taki status i dlatego nie posiadali oni w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją przymiotu strony, a co za tym idzie nie są stroną w postępowaniu o wznowienie postępowania. Organ wskazał, iż jego stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wielokrotnie wyrażał pogląd, że tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. W związku faktem, iż żądanie wznowienia złożył podmioty nie będące stroną organ I instancji odmówił wznowienia postępowania, zgodnie z art. 149 § 3 w drodze decyzji administracyjnej.

W odwołaniu od tej decyzji A. i D.P. wskazywali na okoliczności w jakich doszło w dniu [...] sierpnia 2005 roku do samowolnego przecięcia przewodu rurowego przyłącza wodociągowego do ich domu. Zarzucali iż decyzja z dnia [...] sierpnia 2005 roku została wydana w wyniku przestępstwa bowiem żadna awaria nawiertaki w tym dniu nie wystąpiła, a w istocie chodziło o bezprawny montaż studni wodomierzowej. Zarzucali, iż również decyzja z dnia [...] grudnia 2005 roku wydana została w wyniku przestępstwa i chodziło w istocie o zalegalizowanie już istniejącej studni. Wywodzili też, że lokalizacja studni narusza przepisy prawa budowlanego. Odnosząc się do decyzji zaskarżonej odwołaniem podnosili, iż organ I instancji bezzasadnie odmówił im statusu stron w sprawie. Podnosili, iż swój interes prawny dający im pozycję strony postępowania, wywodzą nie z faktu, że ich działka przylega do pasa drogowego, ale z tytułu prawa własności przyłącza wodociągowego. Zgodnie z kodeksem cywilnym są oni bowiem właścicielami tego przyłącza gdyż byli jego inwestorami. Nadto zgodnie z przepisami prawa budowlanego przyłącze stanowi część budynku. Wywodzili, iż umieszczony w studni wodomierz stanowi urządzenie pomiarowe, które nalicza zużycie przez nich wody, a do którego w obecnym stanie nie mają dostępu i nie mogą być świadkami jego odczytu.

Po uzupełnieniu postępowania dowodowego w zakresie wskazanym w piśmie z dnia [...] listopada 2006 roku ( k – 21 akt adm. ) Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2006 roku znak [...], działając na podstawie przepisu art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych ( tekst jednolity Dz.U. z 2001 roku, Nr 79 poz. 856 ze zm. ) i art. 138 § 1 Kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Dokonując ustaleń faktycznych zbieżnych z organem I instancji Kolegium stwierdziło, iż instytucja wznowienia postępowania służy usuwaniu następstw szczególnie ciężkich wadliwości proceduralnych, które mogą wpływać na treść decyzji administracyjnej i jej skutki prawne. Stwierdziło, iż zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że żądanie przystąpienia do postępowania jako strona w rozumieniu art. 28 Kpa, będzie skuteczne wtedy, gdy można wskazać przepis prawa materialnego, który dopuszcza istnienie interesu prawnego lub obowiązku. Natomiast treścią "interesu prawnego" będzie publiczne prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnej korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nim przez wydanie decyzji administracyjnej. W postanowieniu NSA z dnia 30.05.1984r. II SA 789/84 (nie publik.) stwierdzono, że interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę. Z kolei w wyroku NSA z dnia 10.03.1989r. IV SA 1254/88 ( nie publik.) Sąd ten wskazał, że stroną jest podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Decyzją Nr [...] Prezydent Miasta zezwolił PWiK na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w celu prowadzenia robót związanych z montażem studni wodomierzowej na przyłączu do budynku. Decyzja została wydana na wniosek PWiK i ono było stroną postępowania, a treścią decyzji były warunki prowadzenia robót w pasie drogowym oraz warunki doprowadzenia pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności. Zdaniem organu odwoławczego, zgodzić się należy ze stanowiskiem organu I instancji, że w postępowaniu administracyjnym, zmierzającym do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg stroną postępowania może być w zasadzie inwestor ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie robót w pasie drogowym. Podnoszone przez skarżących argumenty, iż przyłącze znajdujące się w pasie drogowym jest ich własnością (bo jest częścią budynku) nie mogą być uwzględnione, gdyż jak wskazał w swojej decyzji Prezydent Miasta zgodnie z art. 19 ust. 1 i 5 oraz art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest on zarządcą wszystkich dróg na terenie Miasta (miasta na prawach powiatu) z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. W przypadku gdy chodzi o montaż urządzenia pomiarowego wody w pasie drogowym, nie można uznać, iż z tego faktu wynikają dla skarżących skutki prawne dające im przymiot stron. Organ II instancji wywiódł również, że skarżący ani we wniosku o wznowienie postępowania jak też w odwołaniu nie wskazali przepisu prawa materialnego, który stanowiłby podstawę prawną do uznania ich za stronę postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2006 roku, zezwalającą na wykonanie robót w pasie drogowym w związku z montażem studni wodomierzowej przy ul. [...]. Konieczność ponoszenia opłat z tytułu zużycia wody pobieranej z wodociągu miejskiego z pewnością nie jest interesem prawnym. Odnosząc się do wniosków skarżących o uchylenie decyzji z dnia [...] sierpnia 2005roku znak [...] oraz z dnia [...] grudnia 2005 roku znak [...] z powodu niebrania udziału w postępowaniu to organ odwoławczy zwrócił uwagę na możliwość wystąpienia do właściwego organu tj. do Prezydenta Miasta ze stosownym wnioskiem. Jednocześnie organ wskazał, iż organ I instancji wzywał pismem z dnia [...] lipca 2006 roku - jednak bez skutku - obydwu skarżących do sprecyzowania i określenia, w których sprawach domagają się wznowienia postępowania.

W skardze na tę decyzję skarżący A. i D.P. zarzucali, iż Kolegium rozpoznało sprawę nie kompleksowo, a jedynie wyrywkowo i w konsekwencji skarżoną decyzją usankcjonowało bezprawne, samowolne roboty budowlane na ich przyłączu wody pitnej. Domagali się wznowienia całego postępowania z ich udziałem albo uznania dotychczasowych decyzji wydanych w sprawie bez ich udziału za sprzeczne z prawem budowlanym i wydane w wyniku przestępstwa dla zatarcia samowoli PWiK. W uzasadnieniu skarżący podnosili, że uniemożliwiono im wglądu do akt sprawy, co spowodowało iż nie mogli zgłosić precyzyjnych zarzutów. Wskazywali, że istotą sprawy nie jest zajęcie pasa drogowego, ale rozcięcie bez ich wiedzy i zgody rury stanowiącej przyłącze dostarczające wodę do ich domu i samowolny montaż w nim studni dla potrzeb wodomierza. W konsekwencji zostali posądzeni o kradzież wody i pozbawieni jej dopływu od [...] sierpnia 2005 do [...] maja 2006 roku. Zdaniem skarżących całe postępowanie było wynikiem oszustwa polegającego na poświadczeniu nieprawdy iż doszło do awarii , której w istocie nie było. Kolejne decyzje z dnia [...] grudnia 2005 i [...] stycznia 2006 roku podejmowane były w celu ukrycia samowoli budowlanej popełnionej już w dniu [...] sierpnia 2006 roku, po kolejnych poświadczeniach nieprawdy przez pracownika PWiK i w porozumieniu z urzędnikami urzędu miasta.

W odpowiedzi na skargę Kolegium domagało się jej oddalenia, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wywodziło iż D. i A.P. jako właściciele nieruchomości przylegającej do pasa drogowego nie mają przymiotu strony w rozumieniu przepisu art. 28 Kpa w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem było zajęcie pasa drogowego ul. [...]. Mają oni jedynie interes faktyczny, gdyż w pasie drogowym zamierzano zamontowanie studni wodomierzowej na przyłączu do budynku w celu kontroli ilości zużywanej wody. Zdaniem Kolegium, zarzuty podnoszone w skardze dotyczą innej decyzji tj. decyzji Kolegium z dnia [...] czerwca 2006 roku, uchylającej decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2006 roku. Sprecyzowana przez skarżących istota całej sprawy wskazuje, że chodzi przede wszystkim o odebranie i zaplombowanie skarżącym wodomierza znajdującego się w ich budynku, pomówienia o kradzież wody i pozbawienia ich jej dopływu przez długi okres - a zatem o całość robót budowlanych dotyczących zaopatrzenia w wodę domu skarżących. W ocenie Kolegium kwestie te wykraczają poza postępowanie zakończone decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2006 roku, dotyczą bowiem odrębnych postępowań opartych min. na przepisach prawa budowlanego, co potwierdza treść skargi zawierająca opis tych postępowań. W świetle art. 19 Kpa Kolegium pozbawione było możliwości zajmowania się sprawami należącymi do właściwości innych organów ( zaopatrzenie w wodę, roboty budowlane, ściganie za pobór wody ) .

Pełnomocnik uczestnika postępowania – Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. na rozprawie w dniu 31 maja 2007 roku domagał się oddalenia skargi.

W toku rozprawy skarżący zgodnie oświadczyli, że właścicielem nieruchomości ( domu mieszkalnego i gruntu ) przy ul [...] jest D.P., a na rzecz A.P. ustanowiona została służebność osobista mieszkania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga okazała się uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej podniesione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Uchylenie decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w prowadzonym postępowaniu lub ze względu na naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. Kontrola ta obejmuje zarówno ocenę zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym jak również dochowanie prawem przewidzianej procedury. W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Postępowanie zakończone zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2006 roku [...] zostało wszczęte w wyniku wniosku A. i D.P. z dnia [...] lutego 2006 roku z chwilą wpływu tego wniosku do organu I instancji ( art. 61 § 3 Kpa ) .

Zgodnie z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 Kpa ). Ze wskazanych przepisów wynika obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. To dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego obejmuje również ustalenie przez organy administracji rzeczywistej treści żądania strony. Również obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa, wymaga wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, jeżeli charakter pisma wnoszonego przez stronę budzi wątpliwości. Zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2006 roku numer [...], uchylającej decyzję ( pismo ) Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2006 roku i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania, wskazało na konieczność sprecyzowania w których sprawach wnioskodawcy domagają się wznowienia postępowania. Organ I instancji w wykonaniu tego wskazania organu odwoławczego skierował do skarżących wezwanie z dnia 17 lipca 2006 roku . W wezwaniu tym zastrzegł iż brak odpowiedzi w zakreślonym terminie. Mimo to, i wbrew wskazanym zasadom i regułom, organy obu instancji nie wyjaśniły w pełni treści żądania skarżących zawartego w piśmie z dnia [...] lutego 2006 roku i w konsekwencji arbitralnie przyjęły, iż podanie o wznowienie postępowania dotyczyło postępowania zakończonego ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 znak [...]. Wprawdzie w datowanej na [...] lipca 2006 roku, odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] lipca 2006 roku skarżący nie sprecyzowali w jakich postępowaniach zakończonych jakimi decyzji domagają się wznowienia postępowania to jednak zawarli w niej oświadczenie , że uczynią to po zapoznaniu się z aktami sprawy. W kolejnym piśmie ([...] sierpnia 2006 roku ) będącym ich odpowiedzią na pisma Naczelnika Wydziału Dróg i Transportu z dnia [...] sierpnia 2006 roku , odmawiające im dostępu do akt postępowań prowadzonych w wniosku PWiK oświadczyli, iż " nie zgadzają się absolutnie na lokalizację studni wodomierzowej w pasie drogowym." Takie stwierdzenie wnioskodawców powinno być przedmiotem analizy organu I instancji w połączeniu z treścią wniosku z dnia [...] lutego 2006 roku w którym wprost wskazano, iż w dniu [...] stycznia 2006 roku skarżący powzięli informację o tym, iż prowadzone w tym dniu roboty na przyłączu wodociągowym do budynku mieszkalnego stanowiącego – co przyznali na rozprawie – wyłączną własność D.P. prowadzone są na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 2005 roku. Przedmiotem decyzji wydanej w dniu [...] grudnia 2005 roku jak w wynika z jej treści było zezwolenie " na lokalizację w pasie drogowym urządzeń nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowej tj. projektowanej studni wodomierzowej". Tym samym stwierdzenie wnioskodawców zawarte w piśmie z dnia [...] sierpnia 2006 roku w sposób precyzyjny określa przedmiot decyzji kończącej postępowanie administracyjne, którą kwestionują. W tak określonym przedmiocie wydana została tylko decyzja z dnia [...] grudnia 2006 roku. Zdaniem Sądu, w zaistniałych okolicznościach organ I instancji nie był uprawniony do przyjęcia, iż przedmiotem podania o wznowienie było postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2006 roku nr [...]. Przedmiotem tego wniosku było bowiem w rzeczywistości co najmniej żądanie wznowienia postępowanie zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2005 roku. Tak więc przyjmując w sposób dowolny, iż przedmiotem podania o wznowienie postępowania jest postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] stycznia organ I instancji w istocie nie rozpoznał wniosku skarżących. W ocenie Sądu organ I instancji formułując do skarżących wezwanie z dnia 17 lipca i kolejne pismo z dnia [...] sierpnia 2006 roku działał z naruszeniem wyżej wskazanych zasad wynikających z art. 7 i 8 Kpa oraz z art. 9 Kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; organy czuwają nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ze wskazanej zasady informowania można wywieść wiele szczegółowych obowiązków organu administracji w tym również i obowiązek zwrócenia się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska, jaki charakter i zakres żądania ma pismo złożone przez stronę, jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale ( vide : wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., I SA 2188/00). Z wniosku z dnia [...] lutego 2006 roku jak i odwołania skarżących od decyzji ( pisma ) Prezydenta Miasta z [...] kwietnia 2006 roku jak i ich pism z dnia [...] lipca 2006 i [...] sierpnia wypływa wniosek, że skarżący pod pojęciem "sprawa administracyjna" rozumieją wszystkie okoliczności faktyczne, które nastąpiły od [...] sierpnia 2005 roku i wszystkie decyzje administracyjne podjęte w tym okresie. W ocenie Sądu okoliczność ta powinna obligować organ I instancji do udzielenia skarżącym wyjaśnienia, przy okazji wezwania do zajęcia jednoznacznego stanowiska w związku z wnioskiem z dnia [...] lutego 2006 roku, iż w sytuacji istnienia kilku decyzji ostatecznych kończących kilka postępowań administracyjnych chodzi o kilka spraw administracyjnych i wniosek o wznowienie powinien zawierać sprecyzowanie których zakończonych postępowań ( spraw administracyjnych ) dotyczy. Pozwoliłoby to na precyzyjne ustalenie czy żądanie skarżących w nim zawarte ogranicza się do żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2005 roku czy dotyczy też innych postępowań zakończonych innymi decyzjami. Wadliwości tych nie usunął organ odwoławczy w pełni akceptując, z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 Kpa , stanowisko organu I instancji.

Na koniec wskazać należy, iż Sąd nie podziela stanowiska zajętego przez organy obu instancji, iż odmowa wznowienia postępowania stosownie do przepisu art. art. 149 § 3 Kpa następuje w drodze decyzji, której wydanie przed dokonaniem oceny przesłanek wznowienia postępowania możliwe jest w wypadku, gdy z żądaniem wystąpiła osoba, która nie jest stroną w postępowaniu. W ocenie Sądu podzielić bowiem należy pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 14 czerwca 1999 roku IV SA 2397/98 LEX nr 47857, iż w sytuacji gdy – jak w niniejszej sprawie - wniosek o wznowienie oparty jest o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa ( strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu ) zarówno badanie czy podmioty, które złożyły podanie o wznowienie postępowania, jak i to czy istotnie kwestionowana decyzja zapadła z naruszeniem interesu prawnego wymienionych osób, nie podlegało ocenie w postępowaniu o odmowie wznowienia postępowania, a wyłącznie w trybie określonym w art. 150 i 151 kpa tj. po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. W myśl art. 149 § 2 kpa postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Oznacza to, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 Kpa oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 kpa. Tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 Kpa bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 Kpa - organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 Kpa wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i 151 Kpa. W przypadku wskazania, jako przesłanki wznowienia, okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, organ rozpatrujący podanie nie bada czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 Kpa.

Mając na uwadze wskazane okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powołanej jako ppsa ) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji będzie miał obowiązek uwzględnić przy jej rozstrzyganiu wyżej wyrażoną ocenę prawną .

W tych okolicznościach orzeczono jak w sentencji. Stosownie do przepisu art. 152 ppsa orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów zapadło na podstawie przepisu art. 200 ppsa.