Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1202/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 190  zd. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 92  ust. 1,  art. 96  ust. 1 ,  art. 94  ust. 1 ,  art. 99
journal: Dz.U. 1990 nr 78 poz 462
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Joanna Kube, Eugeniusz Wasilewski, Protokolant Izabela Filipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2008 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie przyznania równoważnika za brak lokalu oddala skargę


UZASADNIENIE

Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. przyznał S. S. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] listopada 2006 r., tj. od dnia złożenia "oświadczenia mieszkaniowego" w celu ustalenia uprawnień do przedmiotowego świadczenia i jego wysokości oraz wniosku o przydział lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu powołał się na treść art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.).

W odwołaniu od powyższej decyzji S. S. nie zgodził się z określeniem daty, od której przyznano mu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, podnosząc, że zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami świadczenie to przysługuje mu od dnia mianowania go w służbie stałej.

Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, iż stosownie do art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariuszowi przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego, jeżeli on sam lub członkowie rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Dodatkową przesłanką jest spełnienie warunku określonego w § 2 pkt 5 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, czyli złożenie wniosku o przydział lokalu mieszkalnego lub kwatery tymczasowej. Zdaniem organu z powyższego wynika, że do daty złożenia takiego wniosku świadczenie pieniężne nie jest wymagalne, a uprawnienia funkcjonariusza nie przekształca się w roszczenie. Dopiero spełnienie ww. warunku uprawnia do wydania decyzji o przyznaniu równoważnika od daty jego spełniania, a nie wstecz, czyli od daty nieposiadania lokalu mieszkalnego wskazanej w złożonym "oświadczeniu mieszkaniowym".

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. S., wnosząc o uchylenie obu wydanych w tej sprawie decyzji – w części, w której odnosiły się one do terminu, od którego został przyznany mu równoważnik, zarzucił Komendantowi Głównemu Straży Granicznej rażące naruszenie art. 96 ustawy o Straży Granicznej oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania. Skarżący podkreślił, że organy orzekające w sprawie uznały dzień [...] listopada 2006 r., tj. dzień złożenia przez niego wniosku o przyznanie lokalu mieszkalnego, za dzień, od którego należy przyznać równoważnik, tymczasem – zdaniem strony – treść przepisu art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej wskazuje, że powinien być to dzień [...] listopada 2006 r. (data podjęcia służby w [...] Oddziale Straży Granicznej PSG W.-[...] ).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę – na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że przedmiotowa skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że podstawą materialnoprawną przyznania funkcjonariuszowi Straży Granicznej równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest przepis art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, który przewiduje, że funkcjonariuszowi temu przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Tryb i reguły przyznawania świadczenia reguluje zaś wydane na podstawie art. 96 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania. Warunki, od których uzależniono przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, są opisane w § 2 ww. rozporządzenia. Są nimi: brak utraty lub niezrzeczenie się przez funkcjonariusza prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu; nieotrzymanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu ze środków budżetu państwa, z wyjątkiem funkcjonariusza przeniesionego do służby w miejscowości innej niż pobliska; nieodmówienie w sposób bezzasadny przyjęcia lokalu mieszkalnego, który odpowiadał przysługującym funkcjonariuszowi normom zaludnienia oraz znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym; wystąpienie do właściwego organu z wnioskiem o przydział lokalu mieszkalnego albo tymczasowej kwatery.

Sąd podkreślił, że – w rozpatrywanej sprawie – znaczenie miał przede wszystkim ostatni warunek, który wskazuje, że bezwzględną przesłanką, od której ustawodawca uzależnił przyznanie funkcjonariuszowi Straży Granicznej prawa do równoważnika, jest złożenie przez niego stosownego wniosku. Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego nie jest bowiem przyznawany z urzędu a decyzja o jego przyznaniu ma charakter decyzji konstytutywnej i tworzy uprawnienie funkcjonariusza do otrzymywania świadczenia. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego dopiero od chwili złożenia wspomnianego wniosku liczy się data, od której funkcjonariuszowi Straży Granicznej może być przyznany równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego.

W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej S. S., wskazując jako podstawy kasacyjne art. 173 § 1 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie – w przypadku uznania przez Sąd kasacyjny, że w toku postępowania przed Sądem nie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych – uchylenie wyroku Sądu I instancji z jednoczesnym uchyleniem zakwestionowanej decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej.

S. S. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 141 § 4 zdanie pierwsze ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związki z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ), poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący zarzucił również w skardze kasacyjnej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2008 r., sygn. akt 1 OSK 1217/07, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu zgodził się z zarzutem skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji nie dokonał wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, albowiem w motywach jego wyroku brak jest wyjaśnienia, dlaczego podzielił stanowisko prezentowane przez organy, chociaż przepisy regulujące tę materię prawną nie były w swej treści jednoznaczne, a skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedstawił odmienną argumentację, do której Sąd ten nie odniósł się, co stanowiło naruszenie art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podzielając pogląd wyrażany w zaskarżonym wyroku, iż decyzja o przyznaniu równoważnika pieniężnego ma charakter konstytutywny, Sąd kasacyjny zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu, że nie rozwinął tej myśli i w związku z tym nie bardzo wiadomo, co ta wypowiedź miała oznaczać. Wydana w sprawie decyzja o przyznaniu równoważnika pieniężnego, utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją, orzekała o przyznaniu świadczenia z datą wsteczną w stosunku do daty wydania samej decyzji.

Z tego powodu samo stwierdzenie o konstytutywnym charakterze decyzji nie wyjaśniało całości zagadnienia. Konieczne było bowiem odniesienie się do wywodów zawartych w skardze, kwestionujących możliwość ograniczenia ustawowych uprawnień strony przez akt mający charakter wykonawczy.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że rozporządzenie może być wydane tylko na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, a organ upoważniony do jego wydania nie może przekroczyć swoich kompetencji. Ponadto, w jego ocenie, niewiązanie przepisów aktu wykonawczego z przepisami ustawy i jednoczesne traktowanie tak przepisów wykonawczych, jak i przepisów ustawy, nie jest właściwe i w określonych sytuacjach może skutkować naruszeniem art. 92 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Na potwierdzenie swojej tezy Sąd powołał się na wyrok NSA z dnia 3 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 304/00, Lex nr 77685, w którym w analogicznej sprawie dotyczącej równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej uznał, iż wprowadzenie w akcie wykonawczym do ustawy o Służbie Więziennej dodatkowej przesłanki przysługiwania równoważnika za brak lokalu, było sprzeczne z upoważnieniem ustawowym i zasadami określonymi ustawą.

Przechodząc na grunt regulacji obowiązujących w Straży Granicznej, Sąd wskazał na treść art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej wprowadzający wymóg nieposiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a nadto na ust. 2 ww. przepisu, wprowadzający delegację do określenia w drodze rozporządzenia wysokości oraz warunków przyznawania i zwracania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stwierdził również, że przepisy wykonawcze do ustawy o Straży Granicznej obowiązujące przed dniem 18 lutego 2005 r. nie nasuwały zastrzeżeń co do ich zgodności z delegacją ustawową. Dopiero rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 grudnia 2004 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 11, poz. 84), zmieniające rozporządzenie tego organu z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.), w § 1 pkt 1 wprowadziło dodatkowy wymóg wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o przydział lokalu mieszkalnego albo tymczasowej kwatery (§ 2 pkt 5). Zdaniem Sądu wskazany § 2 pkt 5 może, przy niewłaściwej wykładni, nasuwać wniosek, iż unormowanie to wykracza poza granice delegacji ustawowej.

Sąd kasacyjny podzielił też pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 21 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1300/04, do którego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się w motywach zaskarżonego wyroku, że równoważnik pieniężny przysługuje funkcjonariuszowi Straży Granicznej za okres nieposiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, co odpowiada treści przepisu ustawowego regulującego tę problematykę (art. 96. ust. 1 ustawy), przed dniem 18 lutego 2005 r., albowiem zachował on aktywność w obecnym stanie prawnym.

Warunkiem akceptacji kontrowersyjnego przepisu § 2 ust. 5 rozporządzenia jest takie dokonanie jego wykładni, by nie wpływał on na zakres określonych ustawą uprawnień strony.

W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien ocenić, czy decyzja o przyznaniu równoważnika z dniem złożenia przez funkcjonariusza "wniosku mieszkaniowego" odpowiada prawu, przez dokonanie odpowiedniej wykładni obowiązujących w tej materii przepisów i przy uwzględnieniu zasady, iż przepis zawarty w akcie wykonawczym do ustawy nie może zmieniać jej postanowień, zwłaszcza na niekorzyść strony.

Wedle Sądu kasacyjnego "należałoby zatem rozważyć możliwość interpretowania § 2 pkt 5 w ten sposób, że wystąpienie przez funkcjonariusza Straży Granicznej ze wspomnianym "wnioskiem mieszkaniowym" jest niezbędne dla przyznania mu równoważnika pieniężnego, ale datą, z jaką winno być przyznane ww. świadczenie, winien być dzień spełnienia przez funkcjonariusza przesłanek ustawowych warunkujących otrzymanie równoważnika za brak lokalu".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jednocześnie, stosownie do treści art. 190 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarga oceniana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, nie kwestionując zawartej w przepisie art. 190 zd. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasady związania Sądu wykładnią dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż Sąd ten, prowadząc obszerne rozważania prawne w rozpoznawanej sprawie, w konkluzji, w istocie odstąpił od jednoznacznego stwierdzenia, jaka wykładnia prawa jest dla rozpoznającego sprawę Sądu wiążąca. Świadczy o tym niezbicie sformułowanie: "Należałoby zatem rozważyć możliwość interpretowania przepisu § 2 pkt 5 w ten sposób, że wystąpienie przez funkcjonariusza Straży Granicznej ze wspomnianym wyżej "wnioskiem mieszkaniowym" jest niezbędne dla przyznania równoważnika pieniężnego, ale datą, z jaką winno być przyznane ww. świadczenie winien być dzień spełnienia przez funkcjonariusza przesłanek ustawowych warunkujących otrzymanie równoważnika za brak lokalu".

Kwestie "mieszkaniowe" funkcjonariuszy Straży Granicznej zostały unormowane w rozdziale 12 "Mieszkania funkcjonariuszy Straży Granicznej" ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.).

Podstawowym prawem funkcjonariusza w służbie stałej w tym zakresie jest prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej (art. 92 ust .1 ustawy). Prawo to wiąże się nierozerwalnie z charakterem pełnionej służby, której jednym z zasadniczych elementów jest pełna dyspozycyjność funkcjonariusza. Inne uprawnienia uregulowane w tym rozdziale, takie jak w szczególności prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (art. 96 ust. 1), czy też prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 98 ust. 1), są uprawnieniami pochodnymi, zastępczymi i ekwiwalentnymi wobec prawa do lokalu mieszkalnego i mogą być zrealizowane tylko w razie nieposiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, albo nieotrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Dokonując zatem wykładni przepisów dotyczących w niniejszej sprawie równoważnika za brak lokalu, należy mieć na względzie nie tylko wykładnię literalną przepisu art. 96 ust. 1 ustawy, lecz również wykładnię systemową oraz celowościową.

Skoro więc prawem funkcjonariusza jest prawo do lokalu mieszkalnego, to tym samym obowiązkiem właściwego organu Straży Granicznej jest zrealizowanie tego prawa. Na ten cel, zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy, przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, uzyskane w wyniku ich działalności inwestycyjnej albo od terenowych organów rządowej administracji ogólnej, stanowiące własności gmin lub zakładów pracy, a także zwalniane przez osoby, które decyzje o przydziale uzyskały z jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych.

Należy przy tym podnieść, iż w sprawie realizacji tego prawa organ nie działa z urzędu, lecz konieczny jest wniosek funkcjonariusza w tym zakresie. Organ, rozpoznając taki wniosek, bada uprawnienia funkcjonariusza pod kątem przesłanek określonych w art. 99 ustawy o Straży Granicznej, w tym przesłanki posiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Jeżeli którakolwiek z nich jest spełniona, lokalu mieszkalnego nie przydziela się, tym samym wykluczone jest też przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Oznacza to, że zarówno prawo do lokalu, jak i prawo do równoważnika nie są uprawnieniami bezwarunkowymi. Zatem już z treści przepisów rozdziału 12 ustawy o Straży Granicznej można wywieść, iż przed badaniem zasadności przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego konieczne jest ustalenie, czy w ogóle funkcjonariuszowi przysługuje prawo do lokalu.

W tym kontekście zasadne jest domniemanie, że jeżeli funkcjonariusz nie składa wniosku o realizację prawa do lokalu mieszkalnego, to ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe.

Oznacza to, iż najwcześniej od dnia złożenia "wniosku mieszkaniowego" wraz z wnioskiem o wypłatę równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, można taki równoważnik przyznać.

Nie bez znaczenia jest również okoliczność niekwestionowana w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że decyzja o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma charakter konstytutywny. Sąd ten wyjaśnił, że charakteru decyzji konstytutywnej należy upatrywać w tym, iż skutek prawny następuje z mocy aktu administracyjnego obowiązującego ex nunc, czyli z reguły od dnia wejścia w życie danej decyzji. Natomiast wydana w sprawie decyzja orzekała o przyznaniu stronie świadczenia z datą wsteczną, w stosunku do daty wydania samej decyzji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego występuje również pogląd, że decyzje konstytutywne wywołują swoje skutki prawne od momentu ich podjęcia, chyba że przepisy materialne przyznające określone uprawnienia przewidują inny termin rozpoczęcia biegu tych uprawnień lub obowiązków (por. wyrok NSA z dnia sygn. akt II SA 3369/00).

Problematyka konstytutywnego lub deklaratoryjnego charakteru decyzji administracyjnych pojawia się także w piśmiennictwie. Zdaniem J. Borkowskiego: "Skutki decyzji konstytutywnych powstawać mają od daty ich doręczenia, a decyzji deklaratoryjnych z mocą wsteczną, od daty pojawienia się faktów prawotwórczych. Akt konstytutywny tworzy nowy stan prawny adresata, a deklaratoryjny – potwierdza go tylko i usuwa co do niego wątpliwości. Podział ten, choć z pozoru prosty i użyteczny, wcale takim się nie okazuje przy bliższym jego zbadaniu. Przede wszystkim dlatego, że nie ma decyzji, które wszystkimi swoimi skutkami mieściłyby się w jednej albo w drugiej kategorii. Akt deklaratoryjny zawsze ma cechę konstytutywności, bo dopiero od jego doręczenia adresatowi ustają wątpliwości co do prawa, które jemu służy, zaś akt konstytutywny wsparty jest o niektóre przesłanki istniejące już przed jego wydaniem i doręczeniem" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarze, wyd. 7, Warszawa 20005, s. 478-479). Sąd w składzie orzekającym przychyla się do stanowiska, iż decyzja o przyznaniu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego wydana w niniejszej sprawie jest decyzją konstytutywną, opartą o przesłankę związaną z wymogiem złożenia "wniosku mieszkaniowego", która zaistniała w dniu [...] listopada 2006 r., a więc jeszcze przed jej wydaniem i doręczeniem. Natomiast przyjęcie tezy, że świadczenie to powinno być przyznane z dniem powołania skarżącego do służby stałej ([...] lipca 2006 r.), tj. dniem spełnienia przez niego przesłanek warunkujących jego otrzymanie, nadawałoby tej decyzji ewidentnie cechy decyzji deklaratoryjnej – jej skutki powstałyby z mocy prawa ze wskazanym dniem.

Stanowisko to, w ocenie składu orzekającego, nie kłóci się z powołanym przez skarżącego wyrokiem NSA z dnia 21 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1300/04, w którym stwierdzono, że równoważnik pieniężny przysługuje za okres nieposiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej.

Okres udokumentowanego złożeniem "wniosku mieszkaniowego" nieposiadania lokalu datuje się bowiem dopiero od dnia [...] listopada 2006 r. Przed tą datą natomiast to nieposiadanie oparte było w istocie na domniemaniu. Niezasadny jest również zarzut, iż przepis § 2 pkt 5 powołanego rozporządzenia wprowadza dodatkową przesłankę do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, która w istotny sposób ogranicza uprawnienie wynikające bezpośrednio z ustawy. Nie stanowi także przekroczenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji upoważnienia ustawowego zawartego w art. 96 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej. Przepis ten stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość oraz warunki przyznawania i zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając osoby uprawnione do jego otrzymania, wysokość równoważnika, wzory wymaganych dokumentów, podmioty właściwe do jego przyznania i wypłaty lub odmowy przyznania oraz sposób postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania.

Jak już Sąd wskazał we wcześniejszych rozważaniach, prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest prawem do świadczenia pochodnego do stanowiącego jego podstawę prawa do lokalu mieszkalnego. Właściwa wykładnia przepisów ustawy oraz konstytutywny charakter decyzji w tym przedmiocie daje podstawę do przyjęcia, że zbadanie uprawnień do przyznania lokalu mieszkalnego jest warunkiem sine qua non ubiegania się o przyznanie równoważnika. Z tego względu, skoro ustawodawca upoważnił ministra do określenia warunków przyznawania równoważnika, to upoważnił go też do wprowadzenia pkt 5 § 2 cyt. rozporządzenia. Przyjęcie dokonanej przez Sąd wykładni przepisów ustawy o Straży Granicznej dotyczących równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jednoznacznie wskazuje, że wprowadzenie przedmiotowego pkt 5 § 2 rozporządzenia w żadnym razie nie wpływa na zakres określonych ustawą uprawnień strony.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.