Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 618/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Teza: Przepis art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.  Dz.U. z 2016r., poz. 353) przyznaje Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - wydanych przez organy, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 2-4 tej ustawy - niezależnie od tego, czy skierował wystąpienie w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji.

Organ może uwzględnić wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, gdy naruszenie prawa przy wydaniu postanowienia, na które nie służy zażalenie, miało taki wpływ na wynik sprawy, że skutkuje nieważnością tej decyzji

w rozumieniu art. 156 k.p.a.

TEZY

Przepis art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.  Dz.U. z 2016r., poz. 353) przyznaje Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - wydanych przez organy, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 2-4 tej ustawy - niezależnie od tego, czy skierował wystąpienie w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji.

Organ może uwzględnić wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, gdy naruszenie prawa przy wydaniu postanowienia, na które nie służy zażalenie, miało taki wpływ na wynik sprawy, że skutkuje nieważnością tej decyzji

w rozumieniu art. 156 k.p.a.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "E." Sp. j. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 1068/14 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 1068/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia - uchylił zaskarżoną decyzję (w pkt I wyroku), orzekł,

że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu (pkt II wyroku) i zasądził od SKO

w [...]na rzecz skarżącego GDOŚ kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że w dniu 19 sierpnia 2011 r. do Urzędu Miejskiego w S. wpłynął wniosek M. C., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą I. w W. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie obiektu małej elektrowni wodnej (MEW) na rzece Ł. w km 19+500 w S. wraz z niezbędną infrastrukturą.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] Burmistrz [...] orzekł na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), dalej: "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku", o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a następnie decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], na zasadzie art. 84 ust. 1 stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Burmistrz [...] przeniósł tę decyzję

na spółkę "E" Sp. j. z siedzibą w K.

W dniu [...] stycznia 2013 r. GDOŚ, działając na podstawie art. 76 ust. 1 ustawy

o udostępnianiu informacji o środowisku, wystąpił do SKO w [...] z wnioskiem

o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazał, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem § 4 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego Nr 162 z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny [...] (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz.

Nr 201, poz. 3154), dalej: "rozporządzenie" oraz art. 81 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Wyjaśnił, że mała elektrownia wodna, dla której Burmistrz [...]wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach planowana jest na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny [...] wyznaczonego rozporządzeniem. Na terenie tym, stosownie do art. 24 ustawy z dnia 16 kwietnia

2004 r. o ochronie przyrody, Wojewoda wprowadził zakazy, w szczególności w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia - zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku oraz zakazy ujęte w § 4 ust. 1 pkt 1 i 6 rozporządzenia, tj. zakaz zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk, złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką leśną, rybacką i łowiecką, oraz zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka. GDOŚ zauważył, że zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia wprowadzone na chronionym obszarze zakazy nie dotyczą realizacji inwestycji celu publicznego, a zgodnie z § 4 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia zakaz, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 2 nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w rozumieniu § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia

do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573

ze. zm.) po uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. GDOŚ podniósł, że przedmiotowe zamierzenie nie stanowi inwestycji celu publicznego

w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym)

i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu

na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizacje celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wskazał, że ustawa o gospodarce nieruchomościami zawiera zamknięty katalog listy celów publicznych, co oznacza, iż nie może zostać poszerzona w drodze wykładni, a celem publicznym może być tylko cel jednoznacznie wyrażony w art. 6 ust. 1 pkt 1-9 ustawy, lub cel określony jako publiczny w innej ustawie. Podkreślił, że mała elektrownia wodna nie korzysta z przymiotu inwestycji celu publicznego, stąd inwestycja polegająca na budowie małej elektrowni wodnej na rzece Ł. w km 19 +500 w S. nie może korzystać z odstępstwa dla inwestycji celu publicznego od zakazów ustanowionych na Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny [...]. Realizacja na terenie tego obszaru małej elektrowni wodnej, która jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, w myśl § 4 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, jest możliwa jedynie po uzgodnieniu z RDOŚ w O.. GDOŚ zaznaczył, że organ ten wskazał na konieczność opracowania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Stanowisko to jednak nie zostało podzielone przez Burmistrza [...], który uznał,

iż przedsięwzięcie jest inwestycją celu publicznego i odstąpił od oceny oddziaływania na środowisko, a następnie wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Stwierdził, że nieprzeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko uniemożliwiło ewentualne skorzystanie z odstępstwa, o którym mowa w § 4 ust. 3 rozporządzenia. Zdaniem organu tylko przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko mogło wykluczyć, że realizacja przedsięwzięcia nie naruszy zakazów, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1 i 6 rozporządzenia.

Pełnomocnik "E." Sp. j. z siedzibą w K. wniosła o umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], ewentualnie rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności.

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] SKO w [...] stwierdziło nieważność powyższej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., uznając,

że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem § 4 ust. 1 pkt 1, 2 i 6 w zw.

z § 4 ust. 2 pkt 3 i § 4 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny [...]. W motywach rozstrzygnięcie Kolegium przytoczyło treść przepisów § 4 rozporządzenia powoływanych przez GDOŚ. Potwierdzono, że na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny [...] dopuszczalna jest zawsze realizacja przedsięwzięć, które należą do inwestycji celu publicznego. Realizacja przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz realizacja przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które służą racjonalnej gospodarce leśnej, rolnej, łowieckiej lub rybackiej w celu poprawy stanu środowiska, poza przypadkiem inwestycji celu publicznego, jest możliwa po uzgodnieniu z RDOŚ

w O.. Zaznaczono, że przedmiotowa inwestycja w myśl § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko została zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko może być stwierdzony. Kolegium uznało, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi inwestycji celu publicznego w myśl art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i jej budowa jest niedopuszczalna stosownie do § 4 ust. 1 pkt 1, 2 i 6 w zw. z § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Decyzja rażąco narusza również § 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 4 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia, gdyż na Obszarze istnieje zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zakaz ten może zostać derogowany tylko w dwóch przypadkach określonych w § 4 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia,

a warunkiem sine qua non zastosowania wyjątków jest uzgodnienie z RDOŚ

w [...]. Ponieważ planowana inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego, decyzja środowiskowa zezwalająca i sankcjonująca realizację planowanego przedsięwzięcia na wskazanym terenie mogła zostać wydana jedynie w przypadku jej uzgodnienia ze wskazanym organem, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Nie zmienia tego fakt wydania decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Wydanie decyzji stwierdzającej brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko następuje

z pominięciem etapu uzgodnień z RDOŚ i Powiatowym Inspektorem Sanitarnym i jest poprzedzone wydaniem przez organ główny postanowienia o braku konieczności oceny oddziaływania na środowisko. W ocenie Kolegium wydanie takiego postanowienia nie powoduje, iż przestaje obowiązywać zakaz określony we wskazanym powyżej § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia co do realizacji na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny [...] inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Pełnomocnik inwestora wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się uchylenia decyzji Kolegium i umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...]. Decyzji Kolegium zarzucił naruszenie: 1. art. 126 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 63 ust 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności niezaskarżanego zażaleniem postanowienia Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2012r. o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania

na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia; 2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] o realizacji przedsięwzięcia

i stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy powyższe rozstrzygnięcia zostały oparte na wykładni organu, że mała elektrownia wodna stanowi inwestycję celu publicznego; 3. art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że mała elektrownia wodna nie stanowi inwestycji celu publicznego; 4. art. 14 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 4a i 4b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie kwalifikuje przedmiotowej inwestycji jako inwestycji celu publicznego; 5. § 4 ust. 1 pkt 1 i 6 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego poprzez ich błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja doprowadzi do zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk i innych schronisk oraz spowoduje zmiany stosunków wodnych; 6. § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w ramach prowadzonego postępowania powinno mieć miejsce uzgodnienie z RDOŚ; 7. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie i nieumorzenie przedmiotowego postępowania z uwagi na to, iż dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną; 8. art. 8 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie wniosku GDOŚ o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], pomimo że powyższy wniosek został skierowany przez organ po upływie roku od wydania decyzji, a strona na podstawie wskazanej decyzji podjęła czynności celem realizacji inwestycji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2014r.

nr [...] w O. uchyliło własną decyzję z dnia [...] maja 2014 r.

i umorzyło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...]. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że rozporządzenie Nr 162 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny [...] nie może stanowić dostatecznej podstawy prawnej weryfikacji decyzji w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano, że rozporządzenie to wydane zostało na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy

z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.). Obszar chronionego krajobrazu jest jedną z form ochrony przyrody wyliczonych w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zauważono, że rozporządzenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego Nr 162 w swej treści zawiera zakazy wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, wynikające

z potrzeb ochrony danego konkretnego obszaru chronionego krajobrazu. Zakazy

te, stanowią normy bezpośrednio obowiązujące, niewymagające dla swej skuteczności wydania indywidualnego aktu administracyjnego. Przepisy takie nie są realizowane w procesie stosowania prawa, ale spełniają się przez ich przestrzeganie. Świadczy o tym regulacja zawarta w art. 127 ustawy o ochronie przyrody zawierająca przepisy karne, penalizujące umyślne naruszenie zakazów obowiązujących w obszarach chronionego krajobrazu. Kolegium wskazało, że przepisy rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego jako takie nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji. W świetle art. 156 ust. 1 pkt 2 in fine k.p.a. do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa może dojść wówczas, gdy wada kwalifikowana tkwi w przedmiotowej decyzji. Jeśli zatem przepisy rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego Nr 162

z samej swej natury nie mogą stanowić podstawy orzekania w sprawach indywidualnych, to do rażącego naruszenia tych przepisów prawa w ogóle dojść nie mogło.

Poza tym Kolegium podniosło, że kwestionowana decyzja wydana została stosownie do art. 84 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Charakter takiej decyzji jest odmienny niż typowych decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż decyzja taka jest podejmowana w następstwie wydania postanowienia, o którym mowa w art. 63 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Stosownie do art. 84 ust. 1 tej ustawy w jej treści stwierdza się brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Niedopuszczalne jest de facto weryfikowanie postanowienia wydanego w toku postępowania zwykłego w trybie nadzwyczajnym dotyczącym decyzji. Postanowienie mogło być zaskarżone i poddane kontroli instancyjnej, co jednak nie nastąpiło. W przypadku wydania postanowienia, w sytuacji kiedy organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wydanie odmiennej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach niż stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko powodowałoby kolizję orzeczeń.

Dodatkowo Kolegium zauważyło, że do decyzji Burmistrza [...] odniósł się implicite Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na kanwie sprawy pod sygn. akt II SA/Ol 1347/12 (wyrok z dnia 9 kwietnia 2013 r.). Stwierdzono, że choć przedmiotem zaskarżenia było postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia, adekwatne pozostają te fragmenty uzasadnienia prawomocnego wyroku, które odnoszą się do decyzji. Kolegium zaznaczyło, że sąd orzekał w granicach danej sprawy i z urzędu brał pod uwagę nieważność.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o uchylenie decyzji kasacyjnej Kolegium

i zasądzenie kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 105 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania, art. 131 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia stron o prowadzonym postępowaniu oraz art. § 4 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego Nr 162 poprzez uznanie, że naruszenie przepisów tego unormowania w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stanowi rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi organ podniósł argumenty jak w wystąpieniu z dnia 9 stycznia 2013 r.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium zaznaczyło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zostało wszczęte z urzędu. Natomiast rozstrzyganie poprzez odmowę stwierdzenia nieważności dotyczy postępowań wszczynanych na żądanie stron. W tego typu przypadkach nie chodzi o umorzenie postępowania z przyczyn formalnych, ale o umorzenie z przyczyn faktycznych - tzw. umorzenie materialne.

Pismem procesowym z dnia 14 listopada 2014 r. uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że przed zainicjowaniem niniejszego postępowania - dnia 21 marca 2012 r. do SKO w [...] wpłynęło pismo RDOŚ w [...] dotyczące wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2012 r. W piśmie z dnia 9 maja 2012 r. SKO

w [...] przekazało RDOŚ w [...] swoje stanowisko w zakresie braku istnienia przesłanek mogących skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. W piśmie tym podkreślono, że "w tym stanie prawnym i faktycznym należy uznać, że decyzja organu I instancji nie wypełnia żadnej z przesłanek zawartych w przepisie art. 156 k.p.a., w tym w szczególności nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a." Ponadto w rozstrzygnięciu z dnia [...] maja 2012 r. organ zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie zostały zrealizowane przesłanki z art. 84 ust. 1 i 2 oraz art. 85 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Stanowisko to, zdaniem uczestnika, należało potraktować jako ostateczne merytoryczne rozstrzygnięcie SKO w zakresie formalnych i faktycznych podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Inwestor nie zgodził się, aby planowana inwestycja w sposób rażący naruszała powołane przepisy rozporządzenia Wojewody. Zarzucił, że skarżący nie wyjaśnił

na podstawie jakich przesłanek oparł swoje twierdzenia o zagrożeniu dla zwierząt

i stosunków wodnych, jakie rzekomo ma wywołać realizacja przedmiotowej inwestycji. GDOŚ nie wykazał bowiem na żadnym etapie postępowania, by doszło do naruszenia prawa, które wywołało skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania. Inwestor podkreślił, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia

28 lutego 2012 r. zostało poprzedzone postanowieniem Burmistrza [...] z dnia

20 lutego 2012 r., w którym odstąpiono od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Odstąpienie od tego obowiązku, zdaniem inwestora, gwarantuje, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie w sposób znaczący oddziaływać na środowisko, a zatem w analizowanej sprawie zakaz z art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody nie znajdzie zastosowania. Wydane przez Burmistrza postanowienie zostało poprzedzone przeprowadzeniem gruntownej analizy dotyczącej wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Nie mogło zatem dojść do rażącego naruszenia prawa wywołującego nieakceptowalne skutki w sferze ochrony środowiska. Inwestor wywiódł, że w toku niniejszego postępowania nie jest prawnie dopuszczalne dokonywanie jakiejkolwiek oceny prawidłowości wydania przez Burmistrza [...] postanowienia o odstąpieniu od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, ponieważ

z uwagi na brzmienie art. 126 k.p.a. prawidłowość tego rozstrzygnięcia mogła być weryfikowana wyłącznie w trybie zwykłego postępowania odwoławczego. Postanowienie to nie podlega zaskarżeniu zażaleniem, a zatem nie dotyczy go ocena orzeczenia pod kątem przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 k.p.a.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyjaśnił, że skargę uwzględnił, gdyż Kolegium, wydając zaskarżoną decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy o stwierdzenie nieważności, niewłaściwie rozważyło stan prawny weryfikowanej sprawy. Sąd nie zgodził się z Kolegium, iż postanowienie wydane w trybie art. 63 ust. 2 ustawy

o udostępnieniu informacji o środowisku, którym organ decyzyjny nie stwierdza potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wywołuje nieodwracalne skutki, wobec jego niezaskarżenia w postępowaniu instancyjnym. Na postanowienie to nie przysługuje zażalenie. Oznacza to,

że postanowienie wydane w trybie art. 63 ust. 2 można zaskarżyć tylko w odwołaniu

od decyzji (art. 142 k.p.a.). Okoliczność, że żadna ze stron postępowania nie wniosła odwołania i tym samym nie zakwestionowano spornego postanowienia, w rezultacie czego decyzja stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stała się ostateczna, nie może skutkować brakiem wzruszalności tego rozstrzygnięcia w postępowaniu nadzwyczajnym. Art. 126 k.p.a.,

w myśl którego do postanowień, na które przysługuje zażalenie stosuje się odpowiednio przepisy art. 156-159, nie może być odczytywany tylko a contrario w ten sposób, że nie można stwierdzić nieważności postanowienia, na które nie przysługiwało zażalenie. Właściwe rozumienie tego przepisu oznacza, że postanowienia wydane w toku postępowania, na które przysługuje zażalenie mogą być wzruszone w trybie nadzwyczajnym samoistnie, natomiast te, na które nie przysługiwało zażalenie można kwestionować tylko łącznie z decyzją ostateczną. Zasadność takiego stanowiska potwierdza omawiany przypadek, gdyż postanowienie, o którym mowa w art. 63 ust. 2 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku determinuje wprost treść decyzji ostatecznej. Uprawomocnienie się spornego postanowienia nie mogło stanowić przeszkody do oceny, czy powołana decyzja ostateczna jest dotknięta wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.

Błędnie też Kolegium wywiodło, że wydając weryfikowaną decyzję Burmistrz Sępopola nie był związany przepisami ustawy o ochronie przyrody i wydanymi na jej podstawie przepisami wykonawczymi. Zgodnie z art. 63 ust. 1 pkt 2 lit. e ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku właściwy organ rozważając obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, uwzględnia usytuowanie przedsięwzięcia z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska, walorów przyrodniczych i krajobrazowych oraz uwarunkowań miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – uwzględniające obszary wymagające specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin i zwierząt lub ich siedlisk lub siedlisk przyrodniczych objętych ochroną, w tym obszary Natury 2000 oraz pozostałe formy ochrony przyrody. Ponadto zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest decyzją administracyjną w znaczeniu k.p.a., jej celem jest więc konkretyzacja norm prawnych z zakresu ochrony środowiska i ochrony przyrody, obowiązujących na wnioskowanym terenie, względem indywidualnie określonego adresata i planowanego przez niego zamierzenia budowlanego. Zgodnie z art.

86 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku, decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań wiąże organ wydający decyzje wymienione w art.

72 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku. Na podstawie decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach następuje zapewnienie spełnienia wymagań dotyczących ochrony środowiska w procesie inwestycyjno-budowlanym.

W postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia muszą być więc respektowane rygory prawne ustanowione w ramach ochrony przyrody. Sąd podkreślił, iż wbrew przekonaniu wyrażonemu w zaskarżonej decyzji przepisy rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego Nr 162 z dnia 19 grudnia 2008 r.

w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny [...] stanowiły podstawę prawną kontrolowanej decyzji. Rozporządzenie to jest aktem prawa miejscowego wydanym na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 39 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.) i art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody – w brzmieniu wtedy obowiązującym (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880). Przepis art. 39 ustawy o administracji rządowej

w województwie stanowił, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych

w ustawie wojewoda oraz organy administracji niezespolonej stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części. Tożsamą treść zawiera aktualnie obowiązujący (od 1 kwietnia 2009 r.) art. 59 ust. 1 ustawy z dnia

23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U.

Nr 31, poz. 206). Natomiast art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody stanowił w dacie wydania przedmiotowego rozporządzenia, że wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Z dniem 1 sierpnia 2009 r. weszła w życie ustawa z dnia

23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U Nr 92, poz. 753 ze zm.), która przeniosła kompetencję, o której mowa w art. 23 ust. 2 na sejmik województwa (art. 21 pkt 3 ustawy zmieniającej). Zgodnie z art. 35 ust. 1 tej ustawy nowelizującej do czasu wejścia w życie aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie upoważnień zmienianych niniejszą ustawą zachowują moc dotychczasowe akty prawa miejscowego. Ponieważ Sejmik Województwa [...] nie wydał nowego rozporządzenia w sprawie obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny [...], powołane rozporządzenie nadal funkcjonuje, realizując delegację ustawową z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Jako akt prawa miejscowego zawierający normy powszechnie obowiązujące, rozporządzenie to bezwzględnie wiąże przy wydawaniu aktów administracyjnych o charakterze indywidualnym, dotyczących terenu nim objętego. Wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach Burmistrz [...] nie mógł pominąć określonych w tym rozporządzeniu zakazów i nakazów.

Z uzasadnienia decyzji poddanej kontroli w trybie nadzwyczajnym wynika, że Burmistrz stwierdził, iż projektowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego i z tego powodu nie mają do niej zastosowania zakazy ustanowione rozporządzeniem. Stąd wniosek,

że Burmistrz stosował przepisy rozporządzenia, a rolą organu wyższego stopnia jest ocena, czy Burmistrz nie naruszył w tym względzie prawa w stopniu rażącym.

Za niezasadne Sąd uznał twierdzenie Kolegium, że WSA w Olsztynie w wyroku z dnia

9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1347/12 rozważał nieważność postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją Burmistrza [...]. Wyrok ten dotyczył odmowy wszczęcia postępowania z wniosku zupełnie innego inwestora. W wyroku tym Sąd rozstrzygnął tylko o braku interesu prawnego "E."

Sp. j. w sprawie z wniosku innej spółki odnośnie do podobnego przedsięwzięcia. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, co oznacza, że sąd nie może wypowiadać się co do legalności aktu administracyjnego podlegającego odrębnemu zaskarżeniu. Kwestionowana decyzja Burmistrza [...] nie została dotychczas poddana kontroli Sądu. W ocenie Sądu nie ma też racji uczestnik postępowania, że postępowanie administracyjne podlegało umorzeniu wobec orzekania już przez SKO w dniu [...] maja 2012 r. w przedmiocie nieważności kwestionowanej decyzji. W piśmie Kolegium datowanym na ten dzień, stanowiącym odpowiedź Kolegium na wniosek RDOŚ z dnia 28 lutego 2012 r.

o wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, SKO zajęło stanowisko, że brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania

w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. W piśmie tym podpisanym jedynie przez Prezesa SKO rozważano tylko wszczęcie postępowania nadzwyczajnego

z urzędu, do którego nie doszło.

Zdaniem Sądu uchybienia procesowe pozostające w ścisłym związku z ostatecznym wynikiem sprawy powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium rozstrzygnie czy Burmistrz [...] zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami przyjął, że kwestionowane przedsięwzięcie polegające na budowie małej elektrowni wodnej stanowi inwestycję celu publicznego, czy zamierzenie to wymagało uzgodnienia z RDOŚ w [...] w myśl § 4 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia,

a w konsekwencji czy Burmistrz [...] miał podstawy do stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Kolegium oceni czy doszło do naruszeń we wskazanym zakresie i oceni stopień tych naruszeń.

W skardze kasacyjnej "E." Sp. j., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez zastosowanie tego przepisu

w przedmiotowej sprawie, niezasadne uwzględnienie skargi GDOŚ oraz nieuprawnione, naruszające art. 126 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 63 ust. 2 i art. 65 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku

i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przyjęcie że możliwe jest stwierdzenie nieważności niezaskarżalnego zażaleniem postanowienia Burmistrza [...] z dnia 20 lutego 2012 r. znak: [...] o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia "budowa obiektu małej elektrowni wodnej (MEW) na rzece Ł. w km 19+500 wraz z niezbędną infrastrukturą dla realizacji zamierzonego przedsięwzięcia", pomimo że wyżej wskazane postanowienie jest postanowieniem, na które nie przysługuje zażalenie i które nie podlega weryfikacji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez zastosowanie tego przepisu

w przedmiotowej sprawie, niezasadne uwzględnienie skargi GDOŚ oraz nieuprawnione, naruszające art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przyjęcie że możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia 28 lutego 2012 r. nr [...] (znak: [...]) o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie obiektu małej elektrowni wodnej (MEW) na rzece Ł. w km 19+500 wraz z niezbędną infrastrukturą dla realizacji zamierzonego przedsięwzięcia", jak i stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, z wniosku GDOŚ, pomimo że GDOŚ nie skierował wystąpienia w trybie art. 76 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego zwyczajnego przez organem I i II instancji, w którym kwestionowałyby wyżej wskazaną decyzję Burmistrza [...];

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez zastosowanie tego przepisu

w przedmiotowej sprawie, niezasadne uwzględnienie skargi GDOŚ oraz nieuprawnione, naruszające art. 63 ust. 1 pkt 2 lit. e) w zw. z art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przyjęcie,

że Burmistrz [...] wydając postanowienie z dnia [...] lutego 2012 r. (znak: [...]) o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia "budowa obiektu małej elektrowni wodnej (MEW) na rzece Ł. w km 19+500 wraz z niezbędną infrastrukturą dla realizacji zamierzonego przedsięwzięcia" oraz decyzję z dnia [...] lutego 2012 r.

nr [...] (znak: [...]) o środowiskowych uwarunkowaniach

dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie obiektu małej elektrowni wodnej (MEW) na rzece Ł. w km 19+500 wraz z niezbędną infrastrukturą dla realizacji zamierzonego przedsięwzięcia", pominął przepisy rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny [...] (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 201, poz. 3154), podczas gdy Burmistrz [...] nie stwierdzając potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, uwzględnił przepisy rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny [...] i nie naruszył przepisów wskazanego rozporządzenia, tym bardziej w stopniu rażącym;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez zastosowanie tego przepisu

w przedmiotowej sprawie, niezasadne uwzględnienie skargi GDOŚ oraz nieuprawnione, naruszające art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1, 2 i 6 w zw. z § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego Nr 162 z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny [...] (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 201, poz. 3154), przyjęcie, że decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] (znak: [...]) o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie obiektu małej elektrowni wodnej (MEW)

na rzece Ł. w km 19+500 wraz z niezbędną infrastrukturą dla realizacji zamierzonego przedsięwzięcia", jak i stwierdzenie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, mogła zostać wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy powyższe rozstrzygnięcia zostały oparte na wykładni organu, iż mała elektrownia wodna stanowi inwestycję celu publicznego;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez zastosowanie tego przepisu

w przedmiotowej sprawie, niezasadne uwzględnienie skargi GDOŚ oraz nieuprawnione, naruszające art. 105 § 1 k.p.a. przyjęcie, że przedmiotowe postępowanie nie podlega umorzeniu, podczas gdy nie jest obecnie uzasadnione rozstrzyganie w zakresie przedmiotu postępowania.

Z uwagi na powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku

w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej od strony przeciwnej kosztów postępowania sądowego obu instancji wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumentację odnośnie przedstawionych zarzutów. Podniesiono, że przyjęcie stanowiska Sądu w istocie stwarza możliwość stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza [...]

z dnia [...] lutego 2012 r. o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wydanego w toku postępowania o wydanie decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach, co jest niedopuszczalne, gdyż w toku sprawy GDOŚ we wniosku domagał się jedynie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2012 r., a nie przedmiotowego postanowienia z dnia

[...] lutego 2012 r. Co więcej, w toku niniejszego postępowania nie jest prawnie dopuszczalne dokonywanie oceny prawidłowości wydania przez Burmistrza [...] postanowienia o odstąpieniu od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, ponieważ z uwagi na brzmienie art. 126 k.p.a. prawidłowość tego rozstrzygnięcia mogła być weryfikowana wyłącznie w trybie zwykłego postępowania odwoławczego. Zgodnie

z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym

że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. W doktrynie wskazuje się, że odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów art. 145-152 oraz art. 156-159 do postanowień, na które przysługuje zażalenie, oznacza dopuszczalność wznowienia postępowania w sprawach zakończonych takimi postanowieniami oraz stwierdzenia ich nieważności (A. Wróbel, Komentarz do art. 126 k.p.a., LEX 2013). Tożsame stanowisko zostało również wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z nim weryfikowanie postanowień w trybie art. 156

i n. k.p.a. może się odnosić tylko do takich postanowień, od których przysługuje zażalenie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie

z dnia 19 maja 1998 r., sygn. akt I SA 1524/97; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2008 r., sygn. akt II OW 15/08). Zgodnie z art. 126 k.p.a. nie można wszcząć postępowania i stwierdzić nieważności postanowień, od których nie przysługuje zażalenie. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia stanowiłoby rażące naruszenie przepisu art. 126 k.p.a. W zaistniałej sytuacji nie można też mówić

o "bezprawności" postanowienia z uwagi na jego niezaskarżalność. Zgodnie z art.

142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko

w odwołaniu od decyzji, zaś organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji będzie obowiązany ustosunkować się również do zarzutów skierowanych przeciwko niezaskarżalnemu postanowieniu. Tym samym postanowienie takie nie pozostaje bez kontroli.

Wskazano, że podstawę prawną wydania postanowienia w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia stanowi art. 63 ust. 1 i art. 63 ust 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 63 ust. 2 wskazanej ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, zaskarżalne jest tylko postanowienie wydane na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy,

a zatem do postanowienia z art. 63 ust. 2 nie ma zastosowanie art. 156 k.p.a.

W związku z powyższym przedmiotowe postanowienie nie może być obecnie skutecznie wyeliminowane z obrotu prawnego. Stwierdzenie nieważności decyzji i tak doprowadzi do stanu prawnego sprzed unieważnienia. Co więcej, rozstrzygnięcie Sądu prowadzi do obejścia prawa i naruszenia art. 126 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności postanowienia decyzją, a nie - zgodnie z przepisami - postanowieniem.

Skarżąca podkreśliła, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 28 lutego 2012 r. jest nieuzasadniony, ponieważ decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niniejsze postępowanie powinno zostać uznane jako zainicjowane na wniosek złożony przez podmiot uprawniony – GDOŚ, albowiem nie istniały podstawy do wszczęcia

i prowadzenia postępowania z urzędu. Strona przytoczyła treść art. 76 ust. 1 – 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa

w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Powyższy przepis przyznaje GDOŚ kompetencje w zakresie sygnalizowania stwierdzonych nieprawidłowości również w toku "wydawania" decyzji środowiskowych. Uznając postępowanie w I i II instancji za podstawową drogę dla zapewnienia prawidłowości wydawania rozstrzygnięć administracyjnych nie sposób zrozumieć, dlaczego organ nie biorący uprzednio udziału w takim postępowaniu, po upływie znacznego okresu czasu, składa nadzwyczajny środek zaskarżenia wobec rozstrzygnięcia, którego uprzednio nie kwestionował. Przedmiotowa sygnalizacja ma miejsce po upływie roku od dnia wydania decyzji środowiskowej. Skorzystanie z wyżej wskazanego uprawnienia w obecnym stanie zaawansowania inwestycji, podczas, gdy inwestor poniósł znaczne środki finansowe na realizację inwestycji, a kolejne organy dalej idące rozstrzygnięcia, stanowi o nieuzasadnionym nadużyciu w/w środka oraz mogłoby skutkować powstaniem znacznych szkód majątkowych po stronie inwestora w związku z jego dotychczasowym działaniem w zaufaniu do uzyskanych uprzednio decyzji. Strona wskazała,

że w doktrynie wskazuje się, że z postanowień tego przepisu nie wynika dokładnie, jaki jest charakter tych wystąpień. Odwołanie się do instytucji stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wskazuje, że swoim zakresem obejmują one możliwość inicjowania nadzwyczajnych postępowań, takich jak wznowienie postępowania administracyjnego, które mają służyć weryfikacji omawianego rodzaju orzeczeń administracyjnych. Nie wyklucza to jednak możliwości wnoszenia odwołania od decyzji wydanych w normalnym trybie. Na taką możliwość pośrednio wskazują postanowienia art. 76 ust. 2 ustawy, z którego wynika, że w przypadku skierowania wystąpienia GDOŚ przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym i przed sądami administracyjnymi (K. Gruszecki, Komentarz do art. 76 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, LEX 2013). W orzecznictwie podkreśla się jednak, że: "Aby Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzyskał uprawnienia analogiczne z uprawnieniami strony, musi przede wszystkim skierować wystąpienie

w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego (środowiskowego). Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie może więc wnieść skargi z pominięciem etapu postępowania administracyjnego, tj. jeżeli wcześniej nie skierował wystąpienia i nie «nabył» statusu analogicznego ze statusem strony postępowania (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2613/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 523/1; K. Gruszecki, Komentarz do art. 76 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz

o ocenach oddziaływania na środowisko, LEX 2013). Skarżąca kasacyjnie zauważyła, że warunkiem kwestionowania przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska,

w trybie przewidzianym przez art. 156 i n. k.p.a., decyzji na gruncie art. 76 ustawy

o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa

w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jest skierowanie wystąpienia w trakcie postępowania administracyjnego w trybie zwykłym.

Podniesiono, że w orzecznictwie przyjmuje się, że "obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko może mieć charakter obligatoryjny wynikający z mocy prawa lub fakultatywny - właściwy organ określa, że taki obowiązek występuje, w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, określając jednocześnie zakres raportu. Postanowienie to organ podejmuje po zasięgnięciu opinii właściwych organów. Organ wydaje również postanowienie, jeżeli nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny przedsięwzięcia na środowisko." W przedmiotowej sprawie RDOŚ w Olsztynie wydal opinię. Opinia jest najsłabszą formą współdziałania pomiędzy organami administracji

i nie ma charakteru wiążącego dla organu wydającego postanowienie w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Dlatego też organ wydający takie postanowienie nie będzie związany poglądami wypowiedzianymi przez organy współdziałające. Burmistrz [...] nie był związany opinią wydaną przez RDOŚ w [...]. W decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] podkreślono, że "planowane przedsięwzięcie zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko należy do grupy przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko może być stwierdzony. Z uwagi na to, że organ wystąpił do PPIS w Bartoszycach oraz RDOŚ w [...] o opinię, czy dla przedmiotowego przedsięwzięcia istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, należy uznać, ze organ wydający decyzję

o środowiskowych uwarunkowaniach zrealizował obowiązki wynikające z ustawy

o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa

w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Trudno przyjąć

by Burmistrz [...], wydając postanowienie z dnia [...] lutego 2012 r., a następnie decyzję z dnia [...] lutego 2012 r., nie dokonał szczegółowej oceny środowiskowych uwarunkowań przedmiotowego przedsięwzięcia. Burmistrz [...] wziął bowiem pod uwagę ogół elementów przyrodniczych, w tym przepisy prawa obowiązujące na danym terenie. Pogląd Sądu jakoby SKO przyjęło, że Burmistrz [...] nie był związany przepisami rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nr 162 z dnia

19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny [...] jest błędny. Wskazane przepisy zostały bowiem zastosowane przez Burmistrza [...], co potwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. W przypadku decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] lutego 2012 r. nie można mówić

o jakimkolwiek naruszeniu prawa. Poza tym nie można abstrahować od interesów skarżącego związanych ze stabilnością ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto w przedmiotowej sprawie zostały zrealizowane przesłanki

z art. 84 i 85 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się ze stanowiskiem, że Burmistrz [...] naruszył zapisy rozporządzenia Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. Podkreśliła, że GDOŚ nie wykazał w jaki sposób decyzja Burmistrza [...] miałaby naruszać zapisy wskazanego rozporządzenia. Nadto przed podjęciem przez Radę Miasta i Gminy [...] w dniu [...] czerwca 2005 r. uchwały Nr [...] "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dotyczącego terenu projektowanej elektrowni wodnej na rzece Ł. w rejonie miejscowości S. z obszarem zalewowym", postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. uzgodnił pozytywnie projekt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta

i gminy [...], w tym również w zakresie dopuszczalności zmian stosunków wodnych, jakie nastąpiłyby w związku z projektowaną inwestycją - objętą projektem studium oraz w dalszej kolejności projektem planu zagospodarowania przestrzennego. Plan zagospodarowania przestrzennego zawiera bowiem szczegółowy opis zmian stosunków wodnych, jakie nastąpią na gruncie inwestora i na gruntach sąsiednich

w następstwie realizowanej inwestycji i w tym zakresie podlegał on zaopiniowaniu przez zarząd gospodarki wodnej.

Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się z argumentacją Sądu, że konieczna jest ocena, czy decyzja mogła zostać wydana z rażącym naruszeniem § 4 ust. 1 pkt 1, 2 i 6 w zw. z § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia nr 162 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny [...] (Dz. Urz. Woj. Warm. - Maz. Nr 201, poz. 3154). Zastosowanie bowiem przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na terenie całego kraju wydawane są decyzje lokalizacyjne dotyczące elektrowni wodnych, które traktują je jako inwestycje celu publicznego. Burmistrz [...], wydając zakwestionowaną decyzję, oparł się na interpretacji przepisów wskazującej

na to, iż małe elektrownie wodne zaliczane są w zakres inwestycji celu publicznego. Zastosowanie przy wydaniu przedmiotowej decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia. Przedmiotowa inwestycja należy do inwestycji celu publicznego, a zatem w analizowanym stanie faktycznym zakazy wymienione w § 4 rozporządzenia Wojewody Warmińsko - Mazurskiego nr 162 z dnia 19 grudnia 2008 r. nie obowiązują.

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celem publicznym jest również budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Uregulowanie w powyższym brzmieniu obowiązuje od dnia 25 września 2010 r. W decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 28 lutego 2012 r. wyraźnie zaznaczono, że budowa elektrowni wodnej na rzece Ł. w miejscowości S. była zadaniem rządowym. W umowie z dnia 5 sierpnia 1997 r. zawartej z Wojewodą [...] Gmina [...] zobowiązała się

do wprowadzenia tego zadania do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zadania rządowe należące do właściwości wojewody służyć miały realizacji ponadlokalnych celów publicznych. W planie zagospodarowania przestrzennego województwa zatwierdzonego uchwałą Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r. budowa elektrowni wodnej na rzece Ł. - S. wprost ujęta została jako zadanie ponadlokalne realizujące cele publiczne. Z powyższego wynika, że od chwili powstania idei budowy elektrowni wodnej na rzece Ł. w miejscowości S. inwestycja ta była traktowana przez władze wojewódzkie i władze gminne jako inwestycja celu publicznego. Strona podniosła, że stanowisko zawarte w piśmie z dnia 9 maja 2012 r. należy potraktować jako ostateczne merytoryczne rozstrzygnięcie SKO w zakresie formalnych i faktycznych podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Wobec powyższego nie jest obecnie uzasadnione przedmiotowo i prawnie dopuszczalne ponowne rozstrzyganie merytoryczne w zakresie tego samego przedmiotu postępowania, co uzasadnia wniosek o umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie. Zatem organ, uchylając własną decyzję z [...] lipca 2014 r., zasadnie umorzył toczące się postępowanie nadzwyczajne. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2012r. zostało zainicjowane z urzędu, a rozstrzygnięcie polegające na odmowie stwierdzenia nieważności dotyczy postępowań wszczynanych na wniosek.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, a to z poniższych względów.

Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1, 2 i 6 oraz § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Wojewody Warmińsko - Mazurskiego Nr 162 z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny [...].

Błędne jest bowiem stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w [...], zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji

z dnia [...] lipca 2014 r., iż przepisy rozporządzenia Nr 162 Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny [...] (Dz. Urz. Województwa Warmińsko – Mazurskiego Nr 201, poz. 3154) nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji. Wychodząc z tego błędnego założenia Kolegium wysnuło błędny wniosek, że skoro przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić podstawy orzekania w sprawach indywidualnych, to w ogóle nie mogło dojść do rażącego naruszenia tych przepisów prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że powyższe rozporządzenie jest aktem prawa miejscowego, wydanym na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz.880) – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania rozporządzenia.

Rozporządzenie Nr 162 Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008r., wydane na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, jako akt prawa miejscowego zawiera przepisy odrębne, w świetle których dokonuje się oceny warunków do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia, o jakiej mowa w art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania rozporządzenia).

Przepis art. 23 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody stanowił, iż wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Z dniem 1 sierpnia 2009 r. wojewodowie utracili kompetencje do wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu – na podstawie art. 21 pkt 3 lit. a) ustawy z dnia

23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji

i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753).

Od tego dnia wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa. Stosownie do art. 35 ust. 1 powyższej ustawy nowelizującej do czasu wejścia w życie aktów prawa miejscowego wydanych

na podstawie upoważnień zmienianych niniejszą ustawą zachowują moc dotychczasowe akty prawa miejscowego.

Z mocy art. 35 ust. 1 tej ustawy zmieniającej zachował moc akt prawa miejscowego, jakim jest rozporządzenie Nr 162 Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia

19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny [...]. Stanowisko, iż rozporządzenie o utworzeniu obszaru chronionego krajobrazu jest aktem prawa miejscowego jest jednolicie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 943/06 – CBOSA; K. Gruszecki, Ustawa

o ochronie przyrody. Komentarz, Kraków 2005 – komentarz do art. 23; W. Radecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2008, s. 105). Akt prawa miejscowego to stanowiony przez organ lokalny akt normatywny, mający charakter powszechnie obowiązujący, a więc wiążący obywateli oraz inne podmioty niepozostające w stosunku zależności służbowej lub organizacyjnej od organu wydającego akt (por. A. Szewc, Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz, Warszawa 2008). Za takim charakterem przemawia fakt, że akty takie wydane były

na podstawie stosownych przepisów ustawy o ochronie przyrody i mają charakter normatywny (wyznaczają wiążące adresatów nakazy, zakazy albo kształtują ich uprawnienia), a więc zawierają normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym oraz będą skierowane "na zewnątrz" (por. także uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 maja 2009 r., Kp 2/09 – dotyczącego art. 21 pkt 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. - OTK-A 2009/5/66).

W tym miejscu zauważyć też należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1775/10, oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 136/10, którym Sąd pierwszej instancji oddalił skargę (innego podmiotu niż skarżący kasacyjnie w niniejszej sprawie) na rozporządzenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. Nr 162 w przedmiocie ustanowienia Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny [...].

Powyższe oznacza, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wypowiadając błędne stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., w istocie uchyliło się od oceny zgodności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] z przepisami rozporządzenia Nr 162 Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny [...] (Dz. Urz. Województwa Warmińsko – Mazurskiego Nr 201, poz. 3154). Wbrew stanowisku wyrażonemu

w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. Kolegium winno ocenić, czy decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] nie narusza przepisów rozporządzenia Nr 162 Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. W przypadku stwierdzenia, że decyzja ta narusza przepisy prawa miejscowego konieczna będzie ocena, czy naruszenie określonych przepisów ma charakter rażący, a więc czy decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji zasadnie uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium rozstrzygnie, czy Burmistrz [...] zgodnie

z obowiązującymi wówczas przepisami przyjął, że kwestionowane przedsięwzięcie, polegające na budowie małej elektrowni wodnej, stanowi inwestycję celu publicznego, czy zamierzenie to wymagało uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w myśl § 4 ust. 3 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia Nr 162,

a w konsekwencji, czy Burmistrz [...] miał podstawy do stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Przypomnieć należy, iż rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan faktyczny i stan prawa w dniu wydania tej decyzji. To zaś oznacza konieczność oceny decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w świetle stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji, w tym dokonania kwalifikacji przedsięwzięcia w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, ze zm.), a to m.in. w tym celu, aby stwierdzić, czy w tej sprawie znajdował zastosowanie § 4 ust. 1 pkt 2 (zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) powołanego wyżej rozporządzenia Nr 162. Jednocześnie jak stanowi § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Nr 162 zakaz, o którym mowa w ust. 1, nie dotyczy realizacji inwestycji celu publicznego. Nadto stosownie do § 4 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Nr 162 zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko

w rozumieniu § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. po uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w O..

Brzmienie powyższych przepisów jednoznacznie wskazuje, że od kwalifikacji danego przedsięwzięcia uzależnione jest stosowanie określonych przepisów rozporządzenia Nr 162.

Sądowi pierwszej instancji nie można również skutecznie zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a., albowiem prawidłowo uznał, że nie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego.

Podnieść należy, iż wprawdzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w decyzji z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] zawarło stwierdzenie: "po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2012 r., wydanej przez Burmistrza [...]", to jednocześnie zauważyć należy,

iż Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w dniu 9 stycznia 2013 r. złożył wniosek

o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2012 r.

nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego

na "budowie obiektu małej elektrowni wodnej (MEW) na rzece Ł. w km 19+500

w S. wraz z niezbędną infrastrukturą dla realizacji zamierzonego przedsięwzięcia. Wniosek ten został złożony na podstawie art. 76 ust. 1 ustawy z dnia

3 października 2008 r., zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości

w zakresie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez organy,

o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 2-4, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska kieruje wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W przypadku skierowania wystąpienia, o którym mowa w ust. 1, Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu przed sądem administracyjnym - art. 76 ust. 2 tej ustawy. To zaś oznacza, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] wszczęte zostało

na wniosek Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, aby uzyskać status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...]z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] nie musiał skierować wystąpienia w postępowaniu zwykłym zakończonym decyzją Burmistrza [...].

Przepis art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 353) przyznaje Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - wydanych przez organy, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 2-4 tej ustawy - niezależnie od tego, czy skierował wystąpienie w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji.

Rację ma też Sąd pierwszej instancji, że postanowienie Burmistrza [...]

z dnia [...] lutego 2012 r. nie mogło stanowić przeszkody do oceny, czy powołana decyzja ostateczna jest dotknięta wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 65 ust. 2 ustawy z 2008 r. możliwość wniesienia zażalenia została ograniczona przez ustawodawcę wyłącznie do postanowień stwierdzających obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art.

63 ust. 1 tej ustawy).

Natomiast na postanowienie, w którym organ nie stwierdza potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 63 ust. 2 ustawy) zażalenie nie przysługuje. Nie oznacza to jednak, że postanowienie wydane

na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy będzie w ogóle wyłączone z kontroli instancyjnej. Takie postanowienie strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie bowiem z art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Na skutek takiego zaskarżenia organ odwoławczy nie wydaje odrębnego rozstrzygnięcia, które odnosiłoby się wyłącznie do postanowienia. Uwzględnienie, podnoszonych w odwołaniu od decyzji zarzutów odnoszących się do postanowienia, na które nie służy zażalenie, znajduje odzwierciedlenie w uwzględnieniu odwołania i związanym z tym rozstrzygnięciem przewidzianym w art. 138 k.p.a. Postanowienia wydawane w tym przedmiocie podlegają zatem kontroli instancyjnej, a następnie sądowej, gdyż mogą być zaskarżone

w odwołaniu od decyzji, a następnie w skardze do sądu administracyjnego.

Do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134, stosuje się odpowiednio przepisy art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie – art. 126 k.p.a. Przepisy te nie znajdują zastosowania do postanowień, na które nie przysługuje zażalenie. Nie oznacza to jednak, że w toku postępowania

o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 156 k.p.a.) organ jest pozbawiony możliwości oceny, czy postanowienie wydane

na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy z 2008 r., tj. postanowienie nie stwierdzające potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, miało wpływ na wydanie decyzji obarczonej wadą kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 k.p.a. Organ może bowiem uwzględnić wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, gdy naruszenie prawa przy wydaniu postanowienia, na które nie służy zażalenie, miało taki wpływ na wynik sprawy, że skutkuje nieważnością tej decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a.

Stwierdzenie nieważności decyzji następuje zarówno w przypadku rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Stwierdzenie nieważności decyzji następuje również w przypadku rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. W odniesieniu do przepisów postępowania administracyjnego można mówić o rażącym ich naruszeniu, gdy w sposób nie budzący wątpliwości (oczywisty) nie zastosowano ich w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego lub zastosowano je nieprawidłowo.

Badając zatem, czy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest dotknięta kwalifikowaną wadą nieważności, organ w toku postępowania nieważnościowego winien dokonać oceny tej decyzji w świetle prawa materialnego i przepisów postępowania, aby móc ocenić, czy decyzja jest dotknięta wadą nieważności.

W niniejszej sprawie organ badając, czy decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] jest dotknięta wadą nieważności organ miał zatem prawo i obowiązek objąć swoją kontrolą postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2012 r. - wydane na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. - o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Podkreślić należy, iż Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział stanowiska, czy decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] jest dotknięta wadą nieważności, lecz wskazał, że organ winien ponownie dokonać oceny tej decyzji

w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mając na uwadze obowiązujące w dacie jej wydania przepisy, w tym przepisy rozporządzenia Nr 162 Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny [...].

Z powyższych względów chybione są zarzuty kasacji dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 126 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 63 ust. 2 i art. 65 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 76 ust. 1 tej ustawy jak też w związku z art. 63 ust. 1 pkt 2 lit. e) i art. 84 ust. 1 tejże ustawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.