Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 470/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 3, art. 106 ust. 5, art. 8 ust. 1 pkt 1,
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Protokolant apl. prokuratorski Beata Skrobich po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 lipca 2013 r., nr [...], którą uchylono decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Grodkowie z dnia 13 maja 2013 r., nr [...] w całości i orzekając o istocie sprawy zmieniono decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Grodkowie z dnia 9 kwietnia 2009 r., nr [...], w części dotyczącej wysokości zasiłku stałego przyznanego J. C., w ten sposób, że ustalono wysokość zasiłku stałego w kwocie 50,70 zł miesięcznie.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z dnia 9 kwietnia 2009 r., nr [...], Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Grodkowie, działając z upoważnienia Burmistrza Grodkowa, przyznał J. C. świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego dla osoby samotnie gospodarującej w wysokości 238,50 zł w miesiącu marcu 2009 r., a od kwietnia 2009 r. w wysokości 444 zł miesięcznie.

Pismem z dnia 1 października 2012 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Grodkowie zawiadomił J. C. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zmiany powyższej decyzji z dnia 9 kwietnia 2009 r., w związku ze zmianą wysokości kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej i osoby w rodzinie, określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), zwanego dalej rozporządzeniem.

W dniu 5 października 2012 r. pracownik socjalny w mieszkaniu położonym w [...] przy ul. [...], przeprowadził z J. C. wywiad środowiskowy. Pracownik socjalny nie ustalił jednak faktycznej sytuacji beneficjenta, ponieważ jak wyjaśnił, bezpośrednia rozmowa ze stroną nie dała jasnych i konkretnych odpowiedzi na istotne kwestie niezbędne do podjęcia rozstrzygnięcia. Na zadawane pytania strona bowiem odpowiadała "drwiąco, wymijająco i arogancko". Spytana o sytuację zdrowotną odpowiedziała, że jest to jej tajemnica, a na pytanie czy posiada inne dochody niż zasiłek stały odpowiedziała, że kradnie. W toku wywiadu pracownik socjalny zaobserwował również, że J. C. swobodnie poruszał się w pomieszczeniach mieszkania w piżamie, a nadto przyjmował w nim gości, prowadził rozmowy telefonicznie, a w jednym z pokoi wykonywał kserokopie dokumentów. Podczas wywiadu ustalono także, że J. C. jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym na trwale, choruje na [...] i jest nałogowym palaczem. Nie ponosi kosztów za media, czynszu, wynajmu, energii, gazu, ani też nie wywiązuje się z obowiązku alimentacyjnego na rzecz swoich dzieci A. i E. C.. Dzieci pozostają na utrzymaniu matki K. S., która pobiera na nie świadczenie z funduszu alimentacyjnego. Z wywiadu środowiskowego wynika też, że J. C. nie złożył w Urzędzie Skarbowym w Brzegu rozliczenia rocznego od osób fizycznych za lata 2011 i 2012. Ustalono również brak zidentyfikowania aktualnego zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego J. C. z tytułu zatrudnienia lub prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...]. Ponadto ustalona została sytuacja dochodowa K. S., która w ocenie pracownika socjalnego, pozostaje członkiem rodziny strony. Wskazano, że dochodem K. S. jest: renta rodzinna w kwocie 696,22 zł, świadczenie rodzinne na dzieci wraz z zasiłkiem pielęgnacyjnym w kwocie 653 zł oraz świadczenie z funduszu alimentacyjnego w kwocie 800 zł, stąd łączna kwota dochodów wynosi 2.149,22 zł, co w przeliczeniu na 5 osób (J. C., K. S. jej syn K. S. oraz córki A. i E. C., których ojcem jest J. C.) dało kwotę 429,84 zł.

W oświadczeniu z dnia 5 października 2012 r., strona podała, iż adresem jej zamieszkania jest mieszkanie położone w [...] przy ul. [...]. Ponadto J. C. oświadczył, iż nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z rodziną K. S..

W dniu 17 października A. W., sąsiadka strony, oświadczyła, iż J. C. tworzy rodzinę z K. S. oraz dziećmi: K. S., A. i E. C., jak też wspólnie prowadzą gospodarstwo domowe.

Poza tym, w dniu 23 października 2012 r. organ w obecności strony, przesłuchał D. S., G. S., W. S., a w dniu 25 października 2012 r., M. A., P. F., S. F.. Wszystkie przesłuchane osoby mieszkają w bezpośrednim sąsiedztwie strony i zgodnie zeznały, że - w ich ocenie - strona prowadzi wspólnie gospodarstwo domowe z K. S. oraz dziećmi, gdyż widują ich na spacerach, jak robią razem zakupy, wspólnie wykonują obowiązki domowe, spożywają posiłki.

Decyzją z dnia 30 października 2012 r., nr [...], Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Grodkowie, "zmienił decyzję własną z dnia 9 kwietnia 2009 r. nr [...], przyznającą J. C. zasiłek stały, w związku z wystąpieniem przesłanek, o których mowa w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, w ten sposób, że ust. 1 otrzymuje brzmienie: Przyznać zasiłek stały dla osoby w rodzinie od 1 października 2012 r., na stałe dla J. C. w wysokości 30 zł miesięcznie" oraz ustalił, że w pozostałej części decyzja pozostaje bez zmian.

W wyniku rozpatrzenia odwołania J. C., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 26 lutego 2013 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium, wyjaśniając motywy uchylenia zaskarżonej decyzji wskazało, że organ nie ustalił w sposób bezsporny gdzie faktycznie zamieszkuje J. C.. Nadto, w ocenie organu odwoławczego, przedstawiona przez organ I instancji dokumentacja jest niewystarczająca do uznania, że strona prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z K. S. i dziećmi.

Stosując się do zaleceń Kolegium, w dniu 22 kwietnia 2013 r. organ podjął próbę przeprowadzenia oględzin mieszkania strony. Mimo, iż w mieszkaniu zastano J. C. i K. S. oględziny nie doszły do skutku, gdyż strona nakazała, aby pracownice socjalne opuściły jego mieszkanie. Skarżący, stwierdził, że "na oględziny powołać biegłego, a Panią podaje do sądu o naruszenie dóbr osobistych".

Pismami z dnia 22 kwietnia 2013 r. organ, wezwał K. S. i J. C. do stawienia się w dniu 6 maja 2013 r., w siedzibie Ośrodka, w celu przesłuchania K. S. w charakterze świadka, w obecności strony, na okoliczność prowadzenia gospodarstwa domowego. W dniu 24 kwietnia 2013 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w Grodkowie wpłynęło oświadczenie K. S., że nigdy nie prowadziła i nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z J. C., jak i wskazała, że wielokrotnie składała oświadczenia takiej treści, które powinny być w dokumentach będących w posiadaniu Ośrodka. Ponadto podała, że Kierownik Ośrodka raz uznaje, że prowadzi ona gospodarstwo domowe z J. C., natomiast innym razem, że jej gospodarstwo liczy 4 osoby, z pominięciem J. C.. Ten fakt potwierdziła przedłożoną decyzją o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego z dnia 18 października 2012 r.

Mając na uwadze powyższe, Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Grodkowie, działając na podstawie art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r., o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182, ze zm.) zwanej dalej ustawą oraz rozporządzenia oraz art. 75 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.,Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej zwanej K.p.a.), decyzją z dnia 13 maja 2013 r., nr [...], zmienił decyzję własną z dnia 9 kwietnia 2009 r., nr [...], przyznającą J. C. zasiłek stały, w ten sposób, że ust. 1 otrzymał brzmienie "Przyznać zasiłek stały dla osoby w rodzinie dla J. C. w wysokości 30 zł miesięcznie". W uzasadnieniu organ I instancji, po przytoczeniu treści art. 106 ustawy podniósł, że w związku z wprowadzeniem od dnia 1 października 2012 r. "nowych" kryteriów dochodowych osoby w rodzinie i osoby samotnie gospodarującej koniecznym było przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego mającego na celu ustalenie aktualnej sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób pobierających zasiłki stałe z pomocy społecznej. Następnie, powołując się na dokonane przez organ czynności, przedstawił stan faktyczny sprawy. Dalej, przytaczając definicję rodziny zawartą w art. 6 piet 14 ustawy organ stwierdził, że - w jego ocenie - zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż J. C. razem z K. S., jej synem K. S. oraz A. i E. C., których ojcem jest J. C., tworzą rodzinę i prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Zdaniem organu, o wspólnym gospodarowaniu z K. S. i dziećmi świadczą takie okoliczności jak: wspólne zamieszkiwanie, wspólne zaspokajanie potrzeb życiowych, w tym udział i wzajemna współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu oraz wspólnie korzystanie z wyposażenia mieszkania, tj. lodówki, pralki, kuchenki gazowej, mebli, telefonu. Organ I instancji dodał, iż opisane sytuacje mają cechę stałości, gdyż taki stan rzeczy utrzymuje się nieprzerwanie przez wiele miesięcy. Podał, iż ustalone fakty dotyczące sytuacji strony dowodzą, iż zmianie uległa jej sytuacja osobista i dochodowa, która spowodowała wystąpienie przesłanek określonych w art. 106 ust. 5 ustawy, obligujących organ do zmiany wcześniejszej decyzji przyznającej jej zasiłek stały, w części dotyczącej jego wysokości. Stwierdził, że aktualnie dochód miesięczny rodziny strony wynosi 2.138,24 zł, a na jedną osobę przypada po 427,65 zł, obliczony zasiłek stały wynosi zaś 28,35 zł i jest wynikiem różnicy pomiędzy kwotą kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (456 zł), a dochodem na osobę w rodzinie (427,65 zł). W związku z tym, że kwota zasiłku stałego - stosownie do art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy - nie może być niższa niż kwota 30 zł miesięcznie, organ przyjął, iż wysokość przyznanego stronie wcześniejszą decyzją zasiłku stałego należy obniżyć do kwoty 30 zł miesięcznie. Poza tym, organ wskazał, że oświadczenia J. C. i K. S., iż nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego, nie zasługiwały na uznanie, bo zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza tego stanu rzeczy.

Z powyższą decyzją nie zgodził J. C., zarzucając w odwołaniu, iż wydając zaskarżoną decyzję organ popełnia te same błędy, jak przy wydawaniu wcześniejszej decyzji, a w uzasadnieniu decyzji podaje nieprawdę, co do okoliczności mających znaczenie prawne. Stwierdził, że gospodarstwo domowe tworzy jedna osoba lub więcej osób, które zwykle połączone są więzami rodzinnymi. Zdaniem odwołującego fakt, że osoby zamieszkują wspólnie nie ma decydującego znaczenia dla oceny, czy określone osoby pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym, gdyż decydują o tym konkretne okoliczności występujące w sprawie. Odwołujący zarzucił, iż argumenty organu dotyczące tego, iż przebywa on w mieszkaniu w piżamie i swobodnie porusza się po mieszkaniu, nie mogą przesądzać o tym, iż prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z pozostałymi domownikami, zwłaszcza że jest osobą chorą na [...] i stosuje odmienną od nich dietę. Nadmienił, że z racji tej choroby zmuszony jest przebywać przez 24 godziny na dobę z osobami trzecimi, albowiem wpada w śpiączkę [...]. Zarzucił również, iż nieprawdziwe jest twierdzenie organu o uniemożliwieniu przeprowadzenia oględzin mieszkania. Podał, że K. S. nie mogła zgłosić się w Ośrodku w wyznaczonym terminie, ponieważ w tym dniu "posiadała wyznaczony termin w Sądzie", dlatego złożyła pisemne oświadczenie. Do odwołania J. C. dołączył plik dokumentów, w tym oświadczenie K. S. z dnia 24 kwietnia 2013 r., że nigdy nie prowadziła i nie prowadzi z nim wspólnego gospodarstwa domowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 29 lipca 2013 r., nr [...], uchyliło decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Grodkowie z dnia 13 maja 2013 r., nr [...] w całości i orzekło o zmianie decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Grodkowie z dnia 9 kwietnia 2009 r., nr [...], w części dotyczącej wysokości zasiłku stałego przyznanego J. C., ustalając wysokość zasiłku stałego w kwocie 50,70 zł miesięcznie. W uzasadnieniu Kolegium, po przedstawieniu stanu faktycznego i przywołaniu przepisów mających zastosowanie w sprawie podało, że bezsporne jest, iż decyzją z dnia 9 kwietnia 2009 r., nr [...], Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Grodkowie przyznał J. C. świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego, ustalając jego wysokość od dnia 1 kwietnia 2009 r. na kwotę 444 zł miesięcznie. Podało, że przy wydawaniu ww. decyzji podstawę ustalenia prawa do zasiłku stałego stanowił zerowy dochód strony, posiadane przez nią orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności o charakterze trwałym, oraz fakt, że prowadziła ona samotnie gospodarstwo domowe. Następnie organ odwoławczy wskazał, że w związku z wejściem w życie ww. rozporządzenia w rozpoznawanej sprawie zaistniały obligatoryjne przesłanki, tj. zmiana sytuacji dochodowej lub osobistej strony, a także zmiana przepisów prawa, do zmiany decyzji, o których jest mowa w art. 106 ust. 5 ustawy. W ocenie Kolegium, zmiana stanu prawnego obligowała zatem organ I instancji do ustalenia, czy w świetle nowych regulacji stronie nadal będzie przysługiwało świadczenie, a jeżeli tak to w jakiej wysokości. W celu ustalenia tych okoliczności zobowiązany był ustalić w drodze wywiadu środowiskowego aktualną sytuację osobistą i dochodową strony w odniesieniu do określonych w art. 37 ust. 1 ustawy przesłanek przyznania zasiłku stałego. W tym zakresie Kolegium podało, że na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia 5 października 2012 r. i 22 kwietnia 2013 r., protokołów przesłuchania świadków, protokołów przesłuchania pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej w Grodkowie w charakterze świadków, oświadczenia strony i oświadczenia K. S., ustalono aktualną sytuację rodzinną i dochodową J. C.. Wskazało, że z powyższych ustaleń wynika, że od października 2012 r. J. C. na stałe zamieszkuje w mieszkaniu przy ul. [...] w [...], w którym zamieszkują również inne osoby, tj. K. S., syn K. S. - K. S., córki J. C. i K. S. - A. C. i E. C.. Następnie Kolegium podało, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż wszelkie opłaty związane z utrzymaniem mieszkania, korzystaniem z mediów, jak również wszelkie koszty związane z utrzymaniem dzieci, (strona nie płaci alimentów na swoje dzieci ustalonych na kwotę 800 zł), ponosi K. S.. Z tego względu, zdaniem Kolegium, organ I instancji trafnie uznał, że J. C. pozostaje na utrzymaniu K. S., gdyż poza zasiłkiem stałym nie ma stałych własnych dochodów, które pokrywałyby wydatki związane z zaspakajaniem potrzeb życiowych (żywność, leki, odzież, środki higieny i czystości, utrzymanie mieszkania, itp.). Zauważyło także, że skoro strona jest osobą chorą na [...] i wpada w śpiączkę [...], wymaga zatem stałej opieki innych osób, a taką opiekę może jej zapewnić osoba, z którą wspólnie zamieszkuje. Dalej, Kolegium argumentowało, że należy mieć na uwadze okoliczność, iż J. C. uniemożliwił, pracownikom socjalnym przeprowadzenie oględzin mieszkania, mimo że takie zalecenie wynikało z wcześniejszej decyzji. Kolegium. Wyjaśniało, że w związku z tym faktem niemożliwe było jednoznaczne stwierdzenie przez pracowników socjalnych, czy strona posiada rzeczy osobiste w mieszkaniu przy ul. [...], czy sama sporządza sobie posiłki, czy ma odrębne miejsce do spożywania posiłków i do spania. W tych okolicznościach zatem dostrzegło, że słusznie organ I instancji przyjął prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego przez stronę z pozostałymi domownikami w oparciu o informacje pochodzące od osób, które w niniejszej sprawie przesłuchane zostały w charakterze świadków. Zdaniem Kolegium, zeznania świadków były wiarygodne, logiczne i spójne. Świadkowie podali, że J. C. i K. S. oraz ich dzieci zamieszkują wspólnie w lokalu mieszkalnym przy ul. [...], że są widywani w tym mieszkaniu codziennie o różnych porach dnia, przy wykonywaniu różnych prac domowych, jak na przykład: wieszaniu prania, robieniu zakupów, wynoszeniu śmieci, przygotowywaniu i spożywaniu wspólnie posiłków. Za wiarygodne Kolegium uznało także te zeznania świadków, z których wynika, że w przedmiotowym lokalu mieszkalnym nie są wyodrębnione dwa gospodarstwa domowe, albowiem wszyscy domownicy korzystają z tych samych pomieszczeń (kuchni, pokoi) i urządzeń znajdujących się w tych pomieszczeniach. Zdaniem organu odwoławczego, dowody zgromadzone w aktach potwierdziły, iż J. C. i K. S. oraz pozostałe osoby prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Jednocześnie stwierdziło, że dochodem rodziny są przede wszystkim dochody K. S. pobierane z tytułu: renty rodzinnej, która aktualnie wynosi 505,48 zł; świadczeń rodzinnych na dzieci wraz z zasiłkiem pielęgnacyjnym, w łącznej kwocie 721 zł; świadczeń z funduszu alimentacyjnego w łącznej kwocie 800 zł. Kolegium podniosło, że łączny dochód wszystkich członków rodziny w miesiącu wydawania decyzji wynosił 2.026,48 zł, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie (5 osób) 405,30 zł i nie przekraczał kwoty kryterium dochodowego na osobę w rodzinie wynoszącej 456 zł obowiązującego od dnia 1 października 2012 r. Wskazało, iż to oznacza, że strona będąca osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym nadal spełnia warunki uprawniające ją do otrzymania zasiłku stałego, lecz zmianie uległa wysokość zasiłku stałego, która aktualnie wynosi 50,70 zł, co wynika z następującego obliczenia: 456,00 zł - 405,30 zł = 50,70 zł. Poza tym, Kolegium wskazało, iż rozstrzygnięcie decyzji z 13 maja 2013 r. nie odpowiadało normie prawnej zawartej w art. 106 ust. 5 ustawy, a organ I instancji błędnie określił kwotę zasiłku stałego przysługującego stronie, dlatego zaskarżoną decyzję uchyliło w całości i orzekło o istocie sprawy, zmieniając decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Grodkowie z dnia 9 kwietnia 2009 r., nr [...], w części dotyczącej wysokości zasiłku stałego przyznanego J. C., w ten sposób, że ustaliło nową wysokość zasiłku stałego w kwocie 50,70 zł miesięcznie. Odnosząc się natomiast do argumentów odwołania Kolegium dowodziło, iż nie mają one wpływu na sposób podjętego rozstrzygnięcia. Zebrany w sprawie materiał dowodowy był bowiem wystarczający do uznania, że w okresie po przyznaniu odwołującemu zasiłku stałego jego sytuacja osobista i dochodowa uległa zmianie, o czym nie poinformował organu, co miało ten skutek, iż zmianie uległa wysokość zasiłku stałego. Okoliczność ta obligowała organ I instancji do zmiany wcześniejszej decyzji przyznającej odwołującemu zasiłek stały. Subiektywne zaś przekonanie odwołującego, iż prowadzi on odrębne gospodarstwo domowe, bez potwierdzenia tego dowodami innymi niż oświadczenia własne i oświadczenie K. S., nie było wystarczające, do uznania, że w mieszkaniu przy ul. [...] prowadzone są dwa odrębne gospodarstwa domowe. Natomiast wskazywany dowód z decyzji o odmowie przyznania K. S. dodatku mieszkaniowego, w której stwierdza się, że jej gospodarstwo domowe liczy 4 osoby, nie mógł przesądzić sprawy ponieważ decyzja ta wydana została w oparciu o dane dotyczące członków jej gospodarstwa domowego sprzed złożenia wniosku o dodatek mieszkaniowy, tj. sprzed 25 września 2012 r.

W skardze na powyższą decyzję, skarżący zarzucił naruszenie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Wskazując na przepis art. 37 ustawy skarżący zarzucił, iż kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej nie ustalono na poziomie 542 zł, a 50,70 zł, co stanowi o rażącym naruszeniu art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy. W ocenie skarżącego, decyzje obu instancji rażąco naruszyły art. 67 i 68 Konstytucji RP, jak również podważyły prawomocny wyrok zasądzający alimenty na dzieci, a nie na ich rodziców, przywołane przepisy decydują, iż przyznane alimenty są jego dochodem, w związku z czym powinien się za nie utrzymywać, wykupywać leki i ratować za nie swoje życie. Końcowo skarżący złożył oświadczenie, że nie prowadzi wraz z nieletnimi dziećmi i ich matką wspólnego gospodarstwa domowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie sądowej skarżący podniósł, że nie zgadza się z ustaleniami organu o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa z K. S.. Podniósł, że udostępnił jej pokoje w swoim mieszkaniu, bowiem znajdowała się ona w krytycznej sytuacji. Zwrócił uwagę, iż nie płaci alimentów z powodu braku zatrudnienia. Pozostaje w sytuacji finansowej, w której nie stać go na kupno niezbędnych leków i stosowania właściwej diety w chorobie cukrzycowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego w oparciu o przesłanki określone w art. 145 § 1 P.p.s.a.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182, ze zm.), zwanej dalej także ustawą oraz ww. rozporządzenia.

Przyjdzie odnotować, że zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Natomiast w myśl art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy zasiłek stały ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 529 zł miesięcznie. Kwota zasiłku stałego nie może być niższa niż 30 zł miesięcznie (art. 37 ust. 3 ustawy).

Stosownie natomiast do art. 106 ust. 5 ustawy decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku m.in. zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia. Przytoczony przepis w stosunku do unormowania zawartego w K.p.a. stanowi szczególną regulację, obligującą organ administracji publicznej do dokonania zmiany lub uchylenia decyzji w przypadku wystąpienia jednej z okoliczności w nim wymienionych, nawet bez zgody strony.

Zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy, decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego.

Rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej oraz u osób, o których mowa w art. 103 (art. 107 ust. 1 ustawy). W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych (art. 107 ust. 4 ustawy). Wysokość dochodu warunkująca prawo do świadczenia z opieki społecznej oraz zasady ustalania wysokości dochodu w sprawach z zakresu pomocy społecznej zostały uregulowane w art. 8 ustawy. W myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej". Ustawodawca zdefiniował, co należy rozumieć pod pojęciem dochodu na gruncie ustawy. Mianowicie za "dochód" - zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy - uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o:

1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;

2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;

3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Do tak ustalonego dochodu ustawodawca nie wlicza się jednak:

1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego;

2) zasiłku celowego;

3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty;

4) wartości świadczenia w naturze;

5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych;

6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego (art. 8 ust. 4 ustawy).

W rozpoznawanej sprawie przyczyną wszczęcia postępowania weryfikacyjnego w trybie art. 106 ust. 5 ustawy była zmiana przepisów prawa, gdyż z dniem 1 października 2012 r. weszło w życie rozporządzenie w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W tej sytuacji organ zobligowany był do dokonania weryfikacji (zmiany) decyzji własnej z dnia 9 kwietnia 2009 r., nr [...], przyznającej skarżącemu świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego dla osoby samotnie gospodarującej w wysokości 238,50 zł w miesiącu marcu 2009 r., a od kwietnia 2009 r. w wysokości 444 zł miesięcznie, uwzględniając zarówno określone w rozporządzeniu kryteria dochodowe (okoliczności prawne), jak też aktualną sytuację dochodową skarżącego (okoliczności faktyczne).

W sprawie bezsporne pozostaje, że skarżący wraz z K. S. i trójką dzieci: synem K. S. – K. S. oraz córkami K. S. oraz skarżącego – A. i E. C. zamieszkuje w tym samym lokalu mieszkalnym, położonym w [...] przy ul. [...]. Sporne jest natomiast, czy skarżący prowadzi wraz z nimi wspólne gospodarstwo domowe, czy też prowadzą oni odrębne gospodarstwa domowe. Ustalenie tego faktu ma w sprawie podstawowe znaczenie, gdyż determinuje sposób obliczania dochodu i wysokość kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania spornego świadczenia.

Zwrócić uwagę zatem należy, że - na gruncie ustawy - pojęcie "rodziny" ma ustawową definicję. I tak, w art. 6 pkt 14 ustawy, ustawodawca stwierdził, że rodzina to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Faktyczny związek, o jakim mowa w powołanym przepisie, oznacza codzienne współdziałanie osób, zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Wspólne zamieszkiwanie jest więc przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Polega on zaś na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólne gospodarowanie opiera się bowiem na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., sygn. I OSK 1536/12, dostępny na stronach internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). Wspólnie gospodarować, oznacza zatem wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego. Sąd Najwyższy, w wyroku z dnia 2 lutego 1996 r. (sygn. akt II URN 56/95, OSNP 1996 r., nr 16, poz. 240) stwierdził, że "cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być udział i wzajemna, ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi, a wszystko dodatkowo uzupełnione cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzują". Pojęcie wspólnego gospodarowania nie oznacza zatem wyłącznie przyczyniania się do funkcjonowania wspólnoty poprzez wykonywanie na jej rzecz jakichkolwiek czynności, współdecydowaniu o przeznaczeniu dochodu rodziny oraz wykonywaniu czynności związanych z codziennymi zajęciami. Istotną cechą wspólnego gospodarowania jest również pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą takie gospodarstwo się tworzy.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi słuszne jest stanowisko organów, że skarżący wraz z K. S., jej synem K. S. oraz córkami skarżącego oraz K. S. - A. C. i E. C. stanowi rodzinę w rozumieniu przepisów ustawy. W stwierdzonych okolicznościach faktycznych sprawy nie można przyjąć, że wnioskodawca jest osobą samotnie gospodarującą, a więc prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wszelkie opłaty związane z utrzymaniem mieszkania, korzystaniem z mediów, jak również związane z utrzymaniem dzieci, ponosi K. S.. Poza przyznanym zasiłkiem stałym, J. C. nie ma stałych własnych dochodów, którymi pokrywałby wydatki związane z zaspokajaniem potrzeb życiowych (żywność, leki, odzież, środki higieny i czystości, utrzymanie mieszkania). Dochodem rodziny są przede wszystkim dochody K. S. pobierane z tytułu: renty rodzinnej, która aktualnie wynosi 505,48 zł; świadczeń rodzinnych na dzieci wraz z zasiłkiem pielęgnacyjnym, w łącznej kwocie 721 zł; świadczeń z funduszu alimentacyjnego w łącznej kwocie 800 zł. Trudno zatem, mając na uwadze zasady logiki i doświadczenia życiowego, nie zgodzić się z poglądem organu, że w tych warunkach, to dochód K. S., jest zasadniczym źródłem utrzymania zarówno dzieci, jak i skarżącego. Wobec powyższego, skoro skarżący mieszka na stałe z K. S. i trójką dzieci i nie ponosi podstawowych kosztów utrzymania mieszkania, wynajmu lokalu, opłat za media, energii, gazu, ani też nie wywiązuje się z obowiązku alimentacyjnego na rzecz swoich dzieci A. i E. C., to pozostaje na jej utrzymaniu, a więc razem z nią gospodaruje. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że istotną cechą wspólnego gospodarowania jest pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą się wspólnie zamieszkuje (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 2096/10, dostępny na stronie internetowej CBOSA). Wspólne zamieszkiwanie, finansowane z dochodu tylko jednej osoby zawsze będzie oznaczać wspólne gospodarowanie (vide: wyrok NSA z 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1061/11, dostępny w CBOSA).

Dalej zauważyć należy, że o wspólnym gospodarowaniu skarżącego z K. S. oraz dziećmi świadczy również okoliczność, że jest on osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, choruje na [...] i jak sam stwierdza w odwołaniu "z racji tej choroby zmuszony jest przebywać przez 24 godziny na dobę z osobami trzecimi, albowiem mimo jego woli wpada w śpiączkę [...], na którą nie ma żadnego wpływu". Skarżący wymaga zatem stałej opieki, którą zapewnić mu mogą osoby, z którymi stale zamieszkuje i gospodaruje. Należy również dostrzec, że K. S., z którą skarżący ma dwójkę dzieci nie jest dla skarżącego osobą obcą. W świetle zebranego materiału dowodowego prawidłowa była zatem ocena organu odwoławczego, że istniejąca zależność między skarżącym, a K. S. potwierdza obiektywny stan wskazujący na to, że prowadzą oni wraz z dziećmi wspólne gospodarstwo domowe.

Jednocześnie odnosząc się do braku współpracy skarżącego z pracownikami socjalnymi, Sąd zwraca uwagę, iż opisane okoliczności świadczą o lekceważeniu przez skarżącego podejmowanych przez organ, a wymaganych przez prawo, czynności zmierzających do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej. W ocenie Sądu, takie zachowanie skarżącego świadczy o braku współdziałania w przedstawianiu swojej aktualnej sytuacji osobistej majątkowej i życiowej. Postawa taka uniemożliwiła organowi faktyczną ocenę sytuacji życiowej skarżącego. W takiej sytuacji, słusznie organy uznały za zasadne ustalenie prowadzenia wspólnego bądź odrębnego gospodarstwa domowego przez skarżącego z pozostałymi domownikami na podstawie informacji pochodzących od osób, które w niniejszej sprawie przesłuchane zostały w charakterze świadków: A. Wolińskiej, D. S., G. S., W. S., M. A., P. F., S. F.. Z zeznań tych świadków wynika, iż J. C. i K. S. oraz dzieci zamieszkują wspólnie w lokalu mieszkalnym przy ul. [...]. Są widywani w tym mieszkaniu codziennie o różnych porach dnia, przy wykonywaniu różnych prac domowych, jak: wieszaniu prania, robieniu zakupów, wynoszeniu śmieci, przygotowywaniu i spożywaniu wspólnych posiłków. W lokalu mieszkalnym nie są wyodrębnione dwa gospodarstwa domowe, gdyż wszyscy domownicy korzystają z tych samych pomieszczeń (kuchni, pokoi) i urządzeń znajdujących się w tych pomieszczeniach (dowód: zeznanie P. F. i M. A.). Sąd zgadza się z Kolegium, że zgromadzone w aktach zeznania świadków należy uznać za wiarygodne, logiczne i spójne. Powyższe zeznania świadków w pełni korelują również z ustaleniami pracowników socjalnych, którzy niejednokrotnie przebywali w mieszkaniu skarżącego, jak również z informacjami uzyskanymi przez nich w toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego w dniu 5 października 2012 r.

Odnosząc się do przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego w sprawie, na uwagę zasługuje okoliczność, że skarżący poza złożonymi do akt oświadczeniami, iż nie gospodaruje z K. S. oraz dziećmi, nie przedstawił żadnych innych dowodów potwierdzających prowadzenie jednoosobowego gospodarstwa domowego. Nie bez znaczenia pozostaje także i to, że skarżący poza ww. oświadczeniami nie przedstawił żadnych innych dowodów na okoliczność samodzielnego gospodarowania. W szczególności skarżący nie udostępnił pracownikom mieszkania, podczas próby oględzin, co mogłoby potwierdzić okoliczność jego samodzielnego gospodarowania. Tymczasem samo oświadczenie o ww. treści w świetle zgromadzonych w sprawie dowodów jest - zdaniem Sądu - niewystarczające do uznania za wiarygodne treści w nim stwierdzonych. Faktu tego nie zmienia również złożone do akt oświadczenie K. S. potwierdzające oświadczenia J. C.. Przyjdzie zauważyć, iż zarówno skarżący, jak i K. S. mają bowiem świadomość tego, że ustalenia organu w zakresie wspólnego gospodarowania, bądź nie, wpływają na przyznanie i wysokość zasiłku stałego, i mają bezpośrednie przełożenie na ustalenie wysokości dochodu gospodarstwa domowego. Zrozumiałe zatem jest, że będą utrzymywać przed organami, że wspólnie nie gospodarują, jednakże - w świetle powyższych konstatacji - przedstawione do akt sprawy oświadczenia należało uznać za niemiarodajne.

W tych okolicznościach trzeba stwierdzić, że skarżący wraz z K. S. i dziećmi stanowią rodzinę. Wysokość zasiłku stałego, zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy ustalana jest jako różnica między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie, a dochodem na osobę w rodzinie. Skoro łączny dochód wszystkich członków rodziny w miesiącu wydawania zaskarżonej decyzji, na który składała się: renta rodzinna w kwocie 505,48 zł; świadczenie rodzinne na dzieci wraz z zasiłkiem pielęgnacyjnym w kwocie 721 zł; świadczenie z funduszu alimentacyjnego w wysokości 800 zł, to łączny dochód rodziny wynosi 2.026,48 zł. Dochód ten w przeliczeniu na 5 osób w rodzinie wynosi 405,30 zł, a zatem nie przekracza kwoty kryterium dochodowego na osobę w rodzinie określonego na kwotę 456 zł. Oznacza to, jak słusznie zauważa organ odwoławczy, iż skarżący nadal spełnia warunki uprawniające go do otrzymania zasiłku stałego, która aktualnie wynosi 50,70 zł.

Zgodzić się należało z organem odwoławczym, że skoro organ I instancji błędnie określił zarówno kwotę zasiłku stałego przysługującego skarżącemu, jak i sformułowane rozstrzygnięcie nie odpowiadało normie prawnej zawartej w art. 106 ust. 5 ustawy, to decyzję tę należało uchylić w całości i orzec o istocie sprawy, zmieniając decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Grodkowie z dnia 9 kwietnia 2009 r. w części dotyczącej wysokości zasiłku stałego.

Na koniec, należy wyjaśnić skarżącemu, że prawidłowo organ doliczył do dochodu rodziny świadczenie z funduszu alimentacyjnego w łącznej kwocie 800 zł, albowiem ustawa określa źródło pochodzenia przychodu w ten sposób, że nie jest ważny tytuł i źródło jego uzyskania. Z tego względu należy przyjąć, że alimenty z funduszu alimentacyjnego, które K. S. odbiera w imieniu dzieci skarżącego i które rozdysponowuje w rzeczywistości w całości na potrzeby nie tylko dzieci, ale również i swoje oraz skarżącego, stanowią dochód rodziny skarżącego. Gdyby przyjąć nawet argumentację skarżącego, że alimenty są wyłącznie dochodem jego dzieci, to dla uzyskania świadczeń z ustawy ustalając, jak kształtuje się dochód w rodzinie należy brać pod uwagę dochód wszystkich członków rodziny, a więc również dochód dzieci z tytułu alimentów. Dla ustalenia wysokości dochodu mającego w konsekwencji wpływ na wysokość świadczenia z pomocy społecznej nie ma znaczenia tytuł prawny przychodu, czy też okoliczność, który z członków rodziny przychód otrzymuje. Wyjątki od tej zasady są wprost wskazane w cytowanym wyżej art. 8 ust. 3 i 4 ustawy. Wśród enumeratywnie tam wymienionych wyjątków nie ma alimentów (lub świadczeń z funduszu alimentacyjnego) otrzymywanych przez dziecko wychowywane w rodzinie, w której inny członek rodziny ma otrzymywać zasiłek stały. Dlatego też właściwie organy uznały, że otrzymywane alimenty na dzieci skarżącego są dochodem, w myśl art. 8 ust. 3 ustawy.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę należało oddalić.