Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 999/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 132, art. 134, art. 135, art. 140, art. 147, art. 152, art. 153, art. 154
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 8, art. 10, art. 73, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 1, art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Skupień Protokolant Monika Tutak-Rutkwoska po rozpoznaniu w dniu 25 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1758/11 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia mowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W..


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Prezes NFZ) z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w R. z dnia [...] lutego 2011 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego J. K. zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

P. Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w R. (dalej POW NFZ) w dniu [...] stycznia 2011 r. ogłosił konkurs ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od [...] marca 2011 r. do [...] grudnia 2012 r. na obszarze:[...] – l., powiat l. z L., C., N. i O. w rodzaju: Podstawowa Opieka Zdrowotna, w zakresie: świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia do 100 000 osób – ryczałt miesięczny. Wartość zamówienia została określona na nie większą niż [...] zł na okres rozliczeniowy od [...] marca 2011 r. do [...] grudnia 2011 r. Ogłoszenie określało wymagania Prezesa NFZ, które winni spełniać oferenci przystępujący do konkursu ofert oraz wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, wskazywało przepisaną formę oferty i ostateczny termin złożenia ofert.

W przedmiotowym postępowaniu zostały złożone cztery oferty, w tym J. K. (dalej skarżący).

W części jawnej postępowania komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. nr 164 poz. 1027 z 2008 r. ze zm.; dalej ustawa o świadczeniach), stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert. Dnia [...] lutego 2011 r. przewodniczący komisji konkursowej wezwał wszystkich oferentów do przedłożenia dokumentów potwierdzających zatrudnienie wskazanego w formularzu ofertowym personelu, a skarżącego również do wyjaśnienia elementów spornych harmonogramu personelu do dnia [...] lutego 2011 r. pod rygorem odrzucenia oferty. J. K. dnia [...] lutego 2011 r. poinformował komisję, że wymieniony w załączniku wezwania 3103 personel będzie zatrudniony na podstawie umowy zlecenia, a harmonogram pracy będzie dostosowany do osób zatrudnionych.

W dniu [...].02.2011 r. komisja konkursowa przyjęła do dalszego postępowania 3 oferty, w tym ofertę J. K. oraz przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania, w tym z J. K. w dniach [...] i [...] lutego 2011 r. Na skutek przeprowadzonych negocjacji ze skarżącym ustalono ostatecznie wartość ryczałtu w wysokości [...] oraz liczbę planowanych świadczeń, wyrażonych w jednostkach rozliczeniowych, równą 10. Następnie komisja konkursowa dokonała oceny ofert i sporządziła ranking końcowy, zawierający dane po przeprowadzonych negocjacjach ze wszystkimi oferentami, gdzie oferta J. K. została oceniona według jednolitych dla wszystkich oferentów kryteriów oceny określonych w zarządzeniu nr 85/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej (NFZ.2010.39.85).

W dniu [...].02.2011 r. komisja konkursowa dokonała rozstrzygnięcia postępowania, przy czym oferta J. K. nie została wybrana ze względu na uzyskaną w postępowaniu przez ten podmiot liczbę punktów wynoszącą łącznie 88,806, podczas gdy oferta zajmująca 1 pozycję w rankingu końcowym uzyskała 89,403 punktów.

Dyrektor POW NFZ decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. oddalił w całości odwołanie J. K. i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Organ I instancji wskazał, że w toku postępowania nie zostały naruszone obowiązujące zasady przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie przedmiotowych świadczeń opieki zdrowotnej, a działanie komisji konkursowej było zgodne z prawem. Stwierdził, że w stosunku do wszystkich oferentów stosowano te same kryteria i zasady postępowania, a w postępowaniu tym nie doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego się. Odnosząc się do przebiegu negocjacji dyrektor POW NFZ wskazał, że J. K. telefonicznie negocjował wysokość oferty cenowej, którą obniżył, co jednak nie wpłynęło na zmianę uzyskanych punktów w rankingu końcowym.

Rozpoznając odwołanie od wskazanej decyzji, Prezes NFZ wskazał, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest badanie naruszenia interesu prawnego skarżącego wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, co oznacza, że organy nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności.

W ocenie Prezesa NFZ, postępowanie konkursowe było przeprowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach i przepisach obowiązujących.

Odnosząc się do zarzutów, organ stwierdził, że zgodnie z wynikami szczegółowej analizy akt sprawy i stanowiskiem organu I instancji nieprawdziwy jest zarzut jakoby skarżący został wprowadzony w błąd przez pracowników POW NFZ poprzez poinformowanie go o braku konieczności osobistego stawiennictwa w siedzibie Oddziału NFZ w dniu [...].02.2011 r.

Organ podkreślił, że w dniu [...].02.2011 r. skarżący osobiście brał udział w negocjacjach, w wyniku których strony podpisały protokół zbieżności. Dodał, że w tym dniu z uwagi na problemy techniczne oprogramowania komputerowego negocjacje z pozostałymi oferentami nie zostały zakończone i zostały przełożone na dzień [...].02.2011 r., o czym wszyscy oferenci, w tym odwołujący zostali poinformowani. Jak wskazał organ, J. K. zdecydował się w tym dniu na dalsze, telefoniczne kontynuowanie negocjacji, w toku których obniżył swoją ofertę cenową, co jednak nie wpłynęło na liczbę punktów w rankingu końcowym, gdyż wszyscy oferenci uzyskali w tym kryterium maksymalną liczbę punktów.

Następnie Prezes NFZ wskazał, że zaproszenie na negocjacje wysłano najpierw faxem do wszystkich oferentów, a następnie drogą pocztową.

Organ uznał, że wybrana oferta Z. Sp. z o.o. w L. spełniała warunki w zakresie dostępu dla osób niepełnosprawnych ruchowo. Wskazując na art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2 podkreślił, że istnieje możliwość przeprowadzenia kontroli udzielania świadczeń świadczeniobiorcom, a w przypadku stwierdzenia, że świadczeniodawca przedstawił fałszywe dane w swojej ofercie, umowa może zostać w części albo w całości rozwiązana bez zachowania okresu wypowiedzenia.

W konkluzji Prezes NFZ podniósł, że postępowanie było prowadzone w sposób gwarantujący wszystkim oferentom równe ich traktowanie, ocena ofert została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa, a Prezes NFZ był uprawniony do określenia kryteriów oceny ofert, które były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Ponadto dodał, że kryteria oceny ofert, zasady punktowania i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku trwania przedmiotowego postępowania. Uznał, że nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania podmiotów od momentu ogłoszenia postępowania aż do momentu jego rozstrzygnięcia, a wobec nienaruszenia zasad prowadzenia postępowania konkursowego, nie stwierdzono naruszenia interesu prawnego odwołującego.

Rozpoznawszy skargę J. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w pierwszej kolejności przypomniał zasady rządzące postępowaniem w sprawach o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Następnie wskazał, że środki odwoławcze, o których mowa w art. 153 i 154 ustawy o świadczeniach przysługują wówczas, gdy interes prawny świadczeniobiorcy biorącego udział w postępowaniu doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

WSA zaznaczył, że w prawie administracyjnym nie występuje pojęcie uszczerbku interesu prawnego, lecz naruszenie interesu prawnego. Wyjaśniając różnice pomiędzy tymi dwoma sformułowaniami, Sąd wskazał, że do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku – odwołaniu od rozstrzygnięcia, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z oceną ofert.

Następnie Sąd wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wielokrotnie odnoszono się do poszczególnych dokumentów stanowiących elementy konkurencyjnych ofert, więc uznał, że dokumenty te stały się aktami sprawy, a w konsekwencji złożenia odwołania i otwarcia przez to postępowania administracyjnego w sprawie, musiało dojść do ujawnienia i zbadania przez organy prowadzące postępowanie wszystkich okoliczności związanych ze sprawą. Jak wskazał Sąd, z akt administracyjnych sprawy wynika, że cała dokumentacja konkursowa skarżącego została włączona do akt administracyjnych, natomiast organy nie przedstawiły dokumentacji dotyczącej pozostałych oferentów, w szczególności dotyczącej oferenta, który wygrał konkurs. W ocenie Sądu należy przez to rozumieć, że zdaniem tych organów ani skarżący ani Sąd orzekający w sprawie nie powinni mieć dostępu do pełniej wiedzy dotyczącej konkursu i przyczyn wyboru oferty, która wygrała oraz nie powinni posiadać wiedzy według jakich kryteriów i w oparciu o jak przeprowadzoną analizę stanu faktycznego oba organy dokonały rozstrzygnięcia. W ocenie WSA, zachowanie to narusza zasadę względnej jawności akt sprawy administracyjnej, a także zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.)) oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.).

Sąd I instancji wskazał, że wbrew zasadzie wynikającej z art. 73 k.p.a., prawo strony do zapoznania się z pełnymi aktami postępowania konkursowego, które po [...] lutego 2011 r. stały się częścią akt administracyjnych zostało naruszone. WSA zaznaczył, że dokumentacji konkursowej dotyczącej pozostałych oferentów nie została nadana klauzula poufności, o której mowa w art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.).

Powyższe działanie organów pozbawiło Sąd I instancji możliwości oceny prawidłowości zastosowania się przez organy do właściwych przepisów.

Sąd uznał, że przedłożenie wyników rankingu początkowego, końcowego i wyniku negocjacji nie stanowi wystarczającej dokumentacji pozwalającej na dokonanie oceny legalności rozstrzygnięć administracyjnych podjętych w sprawie. Brak analizy pozostałych ofert, w szczególności oferty wygranej, w świetle wymagań określonych stosownymi przepisami ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, rozporządzeń i zarządzeń Prezesa Funduszu, a także zarzutów wnoszącego odwołanie WSA uznał ze naruszenie przepisów postępowania (w szczególności art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy

Sąd stwierdziwszy naruszenie przepisów postępowania, nie wypowiedział się w kwestii naruszenia prawa materialnego, bowiem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji publicznej dokona powtórnie ustaleń materialnoprawnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes NFZ. Wniósł o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej p.p.s.a.) polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.; dalej p.u.s.a.) i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie:

1. naruszenia przez organ art. art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. i błędne przyjęcie, że Prezes NFZ:

- przeprowadził postępowanie administracyjne nie zapewniając stronie odniesienia się do ofert konkurencyjnych,

- nie udostępnił skarżącemu akt sprawy,

- nie nadał klauzuli poufności odnośnie do danych wrażliwych znajdujących się w aktach sprawy - tu: w ofercie konkurencyjnej - które co prawda były dokumentami analizowanymi w postępowaniu konkursowym, natomiast w żaden sposób nie dotyczyły granic postępowania odwoławczego, zdeterminowanych ustawowymi granicami zarzucalności (gravamen) w odniesieniu do skarżonego rozstrzygnięcia konkursu ofert (art. 152 ustawy o świadczeniach), prowadzonego na innych zasadach niż postępowanie konkursowe, albowiem nie dotyczyły kwestii administracyjnej kontroli czy w przeprowadzonym postępowaniu konkursowym naruszenie zasad tego postępowania spowodowało jakikolwiek uszczerbek interesu prawnego oferenta odwołującego się od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego - wobec czego żądane przez skarżącego dokumenty nie mogły być aktami postępowania administracyjnego, natomiast brak jest przepisów szczególnych pozwalających w postępowaniu konkursowym nadawanie przez NFZ dokumentom klauzuli poufności;

- podczas gdy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego - co wynika z treści dokumentów - Prezes NFZ prawidłowo ustalił, że:

organy Funduszu, w szczególności wyjaśniły, iż:

a) w toku przeprowadzonego postępowania konkursowego nie naruszono jego zasad, w szczególności zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji oraz niezmienności w trakcie postępowania jego warunków i wobec tego w postępowaniu tym interes prawny skarżącego nie doznał uszczerbku,

b) w toku postępowania konkursowego wszyscy świadczeniodawcy byli jednakowo informowani o jego zasadach na zasadzie równego traktowania, a interes prawny skarżącego nie został w tym zakresie w żaden sposób naruszony,

c) w postępowaniu odwoławczym prowadzonym w oparciu o przepis art. 154 w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, organy Funduszu nie przeprowadzają rewizji postępowania konkursowego i nie powtarzają czynności z tego postępowania, a jedynie poddają kontroli czy w postępowaniu konkursowym nie naruszono prawa w taki sposób, że spowodowało to uszczerbek w interesie prawnym oferenta-świadczeniodawcy, a zatem aktami postępowania administracyjnego odwoławczego nie są zupełne akta postępowania konkursowego, włącznie z informacjami, których ocena nie wpływa w żaden sposób na rozstrzygnięcie konkursu ofert (dane osobowe, tajemnice handlowe), w szczególności oferty konkurentów odwołującego się, zawierające dane wrażliwe, lecz akta dotyczące odwołującego się oraz dokumentacja dotycząca oceny ofert, ich wyceny punktowej oraz ujawnieniu zasad, w oparciu o które dokonano wyboru oferty najkorzystniejszej w sposób obiektywny i przejrzysty, z zachowaniem zasady równości stron - wobec czego zarzut naruszenia przez organy NFZ zasad postępowania jest nietrafny.

2. art. 107 § 3 k.p.a., co było rezultatem błędnego przyjęcia, że w wydanej decyzji Prezes NFZ nie uzasadnił dokładnie wszystkich okoliczności sprawy, pomimo tego, że Prezes ustalił nie budzący wątpliwości stan faktyczny, z którego wynika, że w postępowaniu konkursowym nie naruszono żadnych zasad ukształtowanych przez przepisy prawa, które mogły spowodować uszczerbek interesu prawnego odwołującego się, w szczególności nie naruszono zasady równego traktowania stron i wyjaśniono szczegółowo zasady, w oparciu o które dokonano oceny złożonych ofert.

II. prawa materialnego , o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię art. 152 ustawy o świadczeniach i przyjęcie, że aktami postępowania administracyjnego zainicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert są wszystkie dokumenty oraz informacje składane przez oferentów w postępowaniu konkursowym, pomimo tego, iż art. 152 ust. 1 i 154 ustawy o świadczeniach jednoznacznie definiują zakres interesu prawnego odwołującego się oraz ograniczają granice zaskarżalności czynności i decyzji organów Funduszu oraz zakres postępowania odwoławczego (gravamen) - do zbadania przez organ czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawcach i powtórzenia w tym zakresie czynności postępowania konkursowego, a jest jedynie postępowaniem weryfikującym czy w postępowaniu konkursowym przestrzegane były zasady wynikające z przepisów prawa, w szczególności zasada równego traktowania stron. Na tej zasadzie organy Funduszu dokonują kontroli czy ocena złożonych ofert została dokonana prawidłowo, w oparciu o obiektywne i przejrzyste kryteria.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty przemawiające za uwzględnieniem zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący wniósł o oddalenie jej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Na wstępie należy zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia odnoszące się do zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej były poddane analizie kilkukrotnie, jakkolwiek – jak to trafnie ujął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II GSK 1458/10 – nie można przyjąć, że w zakresie pełnej oceny charakteru tego postępowania i rządzących nim zasad doszło do ukształtowania się jednolitego stanowiska.

Wskazane przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 25 stycznia 2012 r. rozbieżności dotyczą przede wszystkim charakteru tego postępowania i zasad nim rządzących, a w szczególności tego, czy weryfikacja wyników postępowania konkursowego wymaga przeprowadzenia porównawczej oceny wszystkich ofert wszystkich konkurujących podmiotów ("ze szczególnym uwzględnieniem oferty wygrywającej"- jak to przyjął Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku), co z kolei łączy się z obowiązkiem pełnego udostępnienia wszystkich ofert (wraz z zawartymi w tychże ofertach tzw. danymi wrażliwymi, dotyczącymi m.in. wieku, czy też wykształcenia zatrudnionego personelu, w tym np. lekarzy, pielęgniarek itd.) temu podmiotowi, który wniósł odwołanie, wszczynając tym samym postępowanie administracyjne.

Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia została oparta na obu podstawach kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.), czyli zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania.

W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, bowiem ustalenie normy prawa materialnego będzie miało znaczenie przy odpowiedzi na pytanie, czy zasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 152 ustawy o świadczeniach poprzez błędną jego wykładnię, prowadzącą do wniosku, że aktami postępowania administracyjnego zainicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert są wszystkie dokumenty oraz informacje składane przez oferentów w postępowaniu konkursowym, pomimo tego, iż art. 152 ust. 1 i 154 ustawy o świadczeniach jednoznacznie definiują zakres interesu prawnego odwołującego się oraz ograniczają granice zaskarżalności czynności i decyzji organów Funduszu oraz zakres postępowania odwoławczego (gravamen) - do zbadania przez organ, czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana, nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu.

Powołany przepis art. 152 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w ust. 1 stanowi, że "Świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez NFZ zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154". Jakkolwiek ustawodawca w art. 152 ust. 1 tej ustawy nie określił wprost, jakie "zasady prowadzania postępowania..." obowiązują w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, to nie ulega wątpliwości, że chodzi o te zasady, które zostały sformułowane w Dziale VI tej ustawy ("Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami" - art. 132 i nast.), w tym w szczególności w art. 134 ustawy o świadczeniach. Art. 134 w ust. 1 stanowi, że "Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji".

O ile ustanowiona w art. 134 w ust. 1 ustawy o świadczeniach zasada równego traktowania nie wymaga głębszej interpretacji, bowiem stosownie do ust. 2 tego artykułu, polega ona na tym, aby "wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej" udostępniane były świadczeniodawcom na "takich samych zasadach", o tyle szerszego omówienia wymaga zasada prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami w sposób gwarantujący "zachowanie uczciwej konkurencji". Jak już wcześniej zauważył Naczelny Sąd Administracyjny (m.in. w wyroku z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 554/10) zasadne w tej materii będzie sięgnięcie do ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Ustawa ta wymienia czyny będące przejawem nieuczciwej konkurencji. Przepis art. 11 ust. 1 tej ustawy jako czyn nieuczciwej konkurencji wskazuje: przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie cudzych informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa albo ich nabycie od osoby nieuprawnionej, jeżeli zagraża lub narusza to interes przedsiębiorstwa. Z kolei, zgodnie z art. 11 ust. 4 powyższej ustawy przez tajemnicę przedsiębiorstwa należy rozumieć nieujawnianie do wiadomości publicznej informacji technicznych, technologicznych, organizacji przedsiębiorstwa lub innych informacji posiadających wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Słusznie zatem Naczelny Sąd Administracyjny przyjął (m.in. w ww. wyroku z dnia 14 czerwca 2011 r.), że stosując powyższe reguły, sposobem gwarantującym prowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z zachowaniem uczciwej konkurencji będzie takie jego prowadzenie, które nie dopuści do przekazania, ujawnienia lub wykorzystania informacji stanowiących tajemnicę usługodawcy.

Uzupełnieniem zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji zawartej w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach są wymagania odnoszące się do opisu przedmiotu zamówienia zawarte w art. 140 ust. 1 ustawy o świadczeniach, stanowiącym, że przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty.

Do podstawowych zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej należy też zasada opisana w art. 147 ustawy o świadczeniach, stanowiącym, że "kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania". Zgodnie z ww. ustawą o świadczeniach, zasada jawności – obejmująca "kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców" – obejmuje również "umowy" o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (art. 135 ust. 1 ustawy), przy czym Fundusz "realizuje zasadę jawności umów poprzez zamieszczenie na swojej stronie internetowej informacji o każdej zawartej umowie..."(art. 135 ust. 2).

Analiza przedstawionych powyżej zasad w nawiązaniu do tych, które zostały wskazane w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. prowadzi do wniosku, że służą one stworzeniu świadczeniodawcom jednakowych szans przez równe ich traktowanie, zagwarantowanie uczciwej konkurencji, jawności oraz niezmienności kryteriów oceny ofert i wymagań w toku postępowania, a także jednoznaczne i wyczerpujące opisanie przedmiotu zamówienia.

W rozumieniu art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, wnoszący środki odwoławcze i skargę świadczeniodawca, którego "interes prawny doznał uszczerbku", powinien wskazać, na czym polegał ów "interes prawny", który doznał uszczerbku, a przede wszystkim wykazać, że organ naruszył określone w tej ustawie "zasady przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej", uniemożliwiając świadczeniodawcy uczciwą rywalizację w ramach postępowania konkursowego.

Powyżej przedstawione zasady prowadzenia postępowania w sprawie zawierania umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, których naruszenie może być podstawą wnoszonych środków odwoławczych oraz skargi, zakreślają jednocześnie ramy postępowania dowodowego.

W tym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny (m.in. w powołanym już wyżej wyroku z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 554/10) przywołał przepis art. 6 k.p.a. stanowiący, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Przepis ten, jak zauważył NSA, "zawiera konstytucyjną zasadę praworządności i należy do norm określających jako ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego. W myśl tej zasady, administracja może działać tylko w formach wyznaczonych przepisami prawa. Formy te wyznaczają przepisy prawa materialnego oraz w ograniczonym zakresie normy procesowe". W uzupełnieniu owej konstatacji, należy zauważyć, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa".

A zatem, prowadząc postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i przestrzegając zasad tego postępowania, NFZ przede wszystkim musi działać na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027) i w granicach wyznaczonych przez przepisy tej ustawy, a przy tym nie może naruszać reguł wynikających z innych ustaw, w tym z ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.).

Ograniczenia wynikające z powyższych ustaw w zakresie przestrzegania norm w nich zawartych obowiązują w postępowaniu odwoławczym prowadzonym według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a ich przestrzeganie obejmuje również kontrola sądowoadministracyjna.

Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy w sposób nieograniczony podlega ujawnieniu innym świadczeniodawcom. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nie podlegają ujawnieniu zawarte w ofercie dane objęte m.in. tajemnicą przedsiębiorstwa oraz ustawowo chronione dane osobowe.

Zgodzić się więc należy ze stanowiskiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, że interpretacja art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, prowadząca do wniosku, że wykazanie naruszenia zasad prowadzenia postępowania w oparciu o wszelkie dane wynikające również z oferty konkurencyjnego świadczeniodawcy ("...ze szczególnym uwzględnieniem oferty wygrywającej" – jak to przyjął WSA), nie jest prawidłowa. Ujawnienie bowiem tajemnicy przedsiębiorstwa lub danych osobowych oznaczałoby właśnie naruszenie tych zasad.

W konsekwencji jako uzasadniony należało uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 152 ustawy o świadczeniach poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że aktami postępowania administracyjnego, zainicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert, są wszystkie dokumenty oraz informacje składane przez wszystkich oferentów (świadczeniodawców) uczestniczących w postępowaniu konkursowym. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny (m.in. w ww. wyroku z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II GSK 1458/10), granice postępowania wszczętego na skutek wniesienia odwołania w trybie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wyznacza materialnoprawna norma zawarta w przepisie art. 152 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym środki odwoławcze przysługują tym świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Trafnie też zwrócił uwagę (powołując się na pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 13 lutego 2009 r. sygn. akt II GSK 748/08), że podjęcie decyzji na skutek odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w związku z art. 152 ustawy o świadczeniach nie poprzedza ponowne przeprowadzenie postępowania konkursowego; w ramach postępowania odwoławczego organ administracji bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym oferenta, w szczególności czy postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone prawidłowo. Ponadto NSA słusznie przypomniał, że sądowa kontrola takiej decyzji odbywa się wyłącznie w oparciu o kryterium legalności, bowiem sądy administracyjne nie są uprawnione do rozstrzygania o trafności merytorycznej oceny ofert, która odbywa się z uwzględnieniem także elementów medycznych i ekonomicznych.

W konsekwencji należy zaaprobować pogląd NSA wyrażony w ww. wyroku z dnia 25 stycznia 2012 r., że rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w związku z art. 152 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest ograniczone wyłącznie do zbadania, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy (oferenta), zaś w granicach tego postępowania nie mieści się ponowna ocena złożonych ofert, w tym badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie. Jak bowiem słusznie zauważył kasator, regulowane przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców (oferentów) i powtórzenia w tym zakresie czynności postępowania konkursowego, a jest jedynie postępowaniem weryfikującym, czy w postępowaniu konkursowym przestrzegane były zasady wynikające z przepisów tejże ustawy, w szczególności określona w art. 134 ust. 1 zasada równego traktowania stron i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Trzeba przy tym podkreślić, że wykazanie naruszenia określonych w przedmiotowej ustawie z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych "zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej", o których mowa w art. 152, nie będzie wymagało odwoływania się do oferty konkurencyjnego świadczeniodawcy. Wskazanie bowiem przez stronę odwołującą się lub skarżącą, że NFZ nie zapewnił "równego traktowania" wszystkich świadczeniodawców i "prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji", zmienił kryteria oceny ofert, bądź warunki wymagane od świadczeniodawców, bądź ich nie ujawnił albo je zmienił w trakcie postępowania, nie wymaga posługiwania się (tzn. merytorycznego badania i porównywania z) ofertą konkurencyjnego świadczeniodawcy.

Przechodząc do rozpatrzenia podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, sformułowanych jako niezasadne uznanie przez Sąd I instancji prowadzenia przez organ postępowania z naruszeniem art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i przyjęcie, że Prezes NFZ przeprowadził postępowanie administracyjne nie zapewniając stronie odniesienia się do ofert konkurencyjnych i nie udostępnił skarżącemu akt sprawy – w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że co najmniej nieprecyzyjne jest twierdzenie Sądu I instancji, że strona była pozbawiona wglądu do akt sprawy. Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika bowiem, że były one udostępniane stronie, aczkolwiek w aktach tych nie znajdowały się oferty wszystkich (pozostałych) oferentów, w tym tego oferenta, który wygrał przetarg. W istocie nie chodzi zatem o to, że organ nie udostępnił stronie akt (jak to przyjął WSA, powołując się na art. 73 k.p.a.), ale o to, co akta administracyjne powinny zawierać, tzn. czy powinny one zawierać wszystkie oferty wszystkich uczestniczących w konkursie oferentów ("...ze szczególnym uwzględnieniem oferty wygrywającej" – jak to przyjął WSA), czy też nie.

Orzekając w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny oparł się w zasadzie wyłącznie na zasadach ogólnych postępowania administracyjnego zawartych w przepisach k.p.a. (przywołując art. 8, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.), abstrahując od szczególnych zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej uregulowanych przepisami ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zakładając swego rodzaju prymat zasad ogólnych postępowania nad uregulowaniami zawartymi w ustawie o świadczeniach, WSA jednocześnie zaniechał oceny podnoszonej przez skarżącego J. K. okoliczności związanej z utrudnieniem, czy wręcz uniemożliwieniem mu udziału w negocjacjach, co do której Prezes NFZ zauważył jedynie, że "...komisja konkursowa, mimo, że dołożyła wszelkich starań, powinna w przyszłości zapobiegać sytuacjom dyskomfortu oferentów w postępowaniach konkursowych" (vide str. 7 decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r.). Dodać przy tym należy, że zbadanie tej okoliczności i dokonanie jej oceny z punktu widzenia sformułowanych w ustawie o świadczeniach zasad "równego traktowania" wszystkich świadczeniodawców i "prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji", nie wymagało sięgania do ofert wszystkich uczestniczących w konkursie oferentów, w tym "oferty wygrywającej" i porównywania ich zawartości.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. powinien ponownie przeanalizować wszystkie mające w tej sprawie zastosowanie przepisy, zwracając szczególną uwagę na wzajemne relacje pomiędzy zasadami ogólnymi postępowania określonymi przepisami k.p.a., a tymi zasadami, które ustanowione zostały w przepisach ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a następnie dokonać ponownej oceny prawidłowości działania organów NFZ w tej sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach i z tej przyczyny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.