Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 294/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 113 ust. 4-6, art. 114 ust. 1,3,4, art. 115 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2010 r. sprawy ze skargi J. S., M.W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Ministra Infrastruktury solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...] ([...]) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2009r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 1 i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczegółowych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 721, zwana dalej ustawą o zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych) w związku z art. 6 ustawy z dnia 25 lipca 2008r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008r. Nr 154, poz. 958) oraz art. 112 ust. 1, 2 i 3, art. 113 ust. 1, art. 119 ust. 1, art. 121 ust. 1, art. 128 ust. 1, art. 132 ust. 1, 2 art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) dalej ugn, po rozpatrzeniu wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (zwany dalej GDDKiA) z dnia [...] sierpnia 2005r. orzekł: 1. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, na cel publiczny jakim jest przebudowa drogi krajowej nr [...] i dostosowanie do parametrów drogi ekspresowej klasy S na odcinku G. – B. od km [...] do km [...] nieruchomości położonej w obrębie K., gmina B., powiat g., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność J.S., T.B.S. – K. i M.E. W. po 1/3 części każdej z nich; 2. o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz J.S., T. B.S. – K., M. E. W. w kwocie ogółem [...] zł, tj. [...] zł, czyli 4/6 udziału dla J.S. oraz [...] zł czyli 1/6 udziału dla T.B.S. – K. i [...] zł czyli 1/6 udziału dla M.E.W.; 3. o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego w pkt 2 odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna; 4. stwierdził iż do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego; 5. określił, iż wydanie przedmiotowej nieruchomości GDDKiA przez dotychczasowych właścicieli nastąpi na dzień przypadający po upływie 30 dni od dnia doręczenia decyzji właścicielom.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał podstawy prawne jej wydania oraz rozstrzygnięcia. Podał, iż decyzja w przedmiocie lokalizacji drogi ekspresowej S[...] na odcinku G. – B. od km [...] do km [...] wydana została przez Wojewodę [...] w dniu [...] lipca 2004r. Jednocześnie na potrzeby inwestycji zatwierdzono podział nieruchomości. Działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...], zaś działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...]. Zaznaczył, iż składając wniosek o wywłaszczenie nieruchomości obejmującej działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha położone w obrębie K., gmina B., powiat g., inicjator postępowania wywłaszczeniowego (GDDKiA) wskazał, że przedmiotowa nieruchomość nie posiada założonej księgi wieczystej w Sądzie Rejonowym w G.. Natomiast z zapisów w rejestrze gruntów oraz postanowień aktu notarialnego Rep. A Nr [...] wynika, że właścicielami działek są J.S. oraz jej mąż S.S.. Z dokumentów sprawy (aktu zgonu) wynika, że S.S. zmarł, a spadkobiercy nie wykazali praw do spadku do powołanych nieruchomości. Powyższe spowodowało, iż postępowanie w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości prowadzone było z nieuregulowanego stanu prawnego. W dniu [...] lutego 2006 r. wydane zostało ogłoszenie o wszczęciu postępowania w sprawie wywłaszczenia działek nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha. W dniu [...] lutego 2008r. GDDKiA dołączył do akt sprawy postanowienie Sądu Rejonowego w G. [...] Wydział Cywilny z dnia [...] marca 2005r. sygn. akt [...] stwierdzające, że spadek po S.S. na podstawie ustawy nabyły: żona J.S. oraz córki T.B.S.- K. i M.E.W. każda z nich w 1/3 części jak również, że wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne dziedziczą na podstawie ustawy żona J.S. oraz córki T.B. S.-K. i M.E.W. w 1/3 części każda z nich. Pismem z dnia [...] kwietnia 2005 r. GDDKiA złożyła spadkobiercom ofertę nabycia przedmiotowej nieruchomości, na którą nie uzyskała odpowiedzi. Zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego i przedstawionym stronom na rozprawie administracyjnej w dniu [...] grudnia 2008r. wartość rynkowa nieruchomości gruntowej niezabudowanej w pasie projektowanej drogi (obejmującej działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha) stanowi kwotę [...] zł.

Decyzją znak [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., Minister Infrastruktury biorąc za podstawę przepisy art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 200r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm.,) dalej kpa, po rozpatrzeniu odwołania GDDKiA orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania przed organem I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przestawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz stan prawny sprawy. Za nieprawidłowe uznał ustalenia organu pierwszoinstancyjnego polegające na przyjęciu, iż nieruchomość objęta wnioskiem o wywłaszczenie ma nieuregulowany stan prawny i przyjęty w związku z tym ustaleniem tryb postępowania wywłaszczeniowego. Wskazując postanowienie Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] marca 2005 roku sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po S.S. organ wywiódł, iż już na etapie wszczęcia postępowania Wojewoda miał możliwość ustalenia wszystkich stron postępowania, a co za tym idzie prowadzenia sprawy we właściwym trybie. Zaniechał jednak podjęcia jakichkolwiek czynności zmierzających do ustalenia stanu prawnego nieruchomości.

Ofertami z dnia [...] kwietnia 2005r. GDDKiA złożył właścicielom przedmiotowej nieruchomości propozycje jej nabycia. Kolejnym krokiem, w sytuacji gdy do porozumienia w sprawie sprzedaży nieruchomości nie doszło powinno być wyznaczenie przez organ terminu do zawarcia umowy kupna - sprzedaży nieruchomości. Dopiero po bezskutecznym upływie tak wyznaczonego terminu organ może orzec o wszczęciu postępowania w sprawie wywłaszczenia. W niniejszej sprawie Wojewoda nie wyznaczył stronom postępowania terminu do sprzedaży nieruchomości. Minister wywiódł, iż wywłaszczenie nieruchomości (o uregulowanym stanie prawnym) może być dokonane, jeżeli bezskutecznie upłynął wyznaczony przez organ termin do zawarcia umowy sprzedaży tej nieruchomości na drodze cywilnej, przy czym termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty GDDKiA dotyczącej zawarcia umowy. Legalność przeprowadzenia wywłaszczenia nieruchomości uzależniona więc została od braku porozumienia w przedmiocie cywilnoprawnego nabycia praw do nieruchomości. W sytuacji, gdy stan prawny nieruchomości jest nie uregulowany (przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nie można ustalić osób, którym przysługują do nieruchomości prawa rzeczowe) i niemożliwe jest wystąpienie z ofertą nabycia nieruchomości, przyjęto, że jeżeli w okresie dwóch miesięcy, licząc od dnia ogłoszenia o zamiarze wywłaszczenia nieruchomości, zgłosi się osoba, której przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości, koniecznym jest złożenie tej osobie oferty, a wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego może nastąpić dopiero po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości na drodze cywilnej. Organ może wszcząć postępowanie wywłaszczeniowe, jeżeli w terminie 2 miesięcy od dnia ogłoszenia o zamiarze wywłaszczenia nie zgłosi się osoba, której przysługuje prawo rzeczowe do tej nieruchomości. W przypadku, gdy w trakcie postępowania wywłaszczeniowego, którego przedmiotem jest nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym, zgłosi się osoba, której przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości, kontynuacja tego postępowania na zasadach ogólnych nie jest możliwa. Takie postępowanie powinno zostać umorzone, a wszczęcie postępowania na zasadach ogólnych należy poprzedzić trybem ofertowym. Nadto organ odwoławczy za nieprawidłowy uznał operat szacunkowy z dnia [...] października 2008r. stanowiący podstawę ustalenia przez Wojewodę [...] kwoty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Wartość nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego metody korygowania ceny średniej określono na kwotę [...] zł. Organ podał, iż przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na ich poziom. Z kolei przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Stwierdził, iż przyjęcie do porównań nieruchomości przeznaczonych pod budowę dróg przeczy założeniom rzeczoznawcy poczynionym do wyceny, także wybór próbki reprezentatywnej jest sprzeczny z poczynionymi przez biegłego założeniami, a wyjaśnienia rzeczoznawcy w tym zakresie są nielogiczne. Zdaniem rzeczoznawcy majątkowego ceny uzyskiwane w transakcjach gruntami przeznaczonymi pod budowę dróg publicznych nie mogą stanowić podstawy do określenia wartości gruntów w podejściu porównawczym, gdyż nie spełniają one warunków zawartych w art. 151 ust. 1 ugn wynikających z definicji wartości rynkowej nieruchomości. W związku z powyższym jako podstawę do określenia wartości rynkowej nieruchomości rzeczoznawca przyjął transakcje gruntami o przeznaczeniu podobnym do gruntu, z którego wydzielono nieruchomość. Ostatecznie jednak wbrew początkowym założeniom opiniujący wybrał transakcje nieruchomości o przeznaczeniu drogowym.

Skargę na powyższą decyzję uzupełnioną pismem procesowym z dnia [...] kwietnia 2010r. do sądu administracyjnego złożyły J.S. i M.W. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie rozpoznania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji.

Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciły naruszenie przepisów postępowania - art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 kpa poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania oraz art. 8 i art. 107 § 3 kpa poprzez wydanie decyzji naruszającej interesy strony skarżącej, co stanowi naruszenie zasady zaufania do postępowania organów administracji publicznej, a także nie wyjaśnienie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podstawy prawnej dla umorzenia postępowania przed organem I instancji. Podniosły, iż sprawa o odszkodowanie trwa już kilka lat i nie chcąc przedłużać postępowania nie wnosiły zastrzeżeń do ustalonej kwoty odszkodowania. Omawiając kwestie związane z bezprzedmiotowością postępowania skarżące wskazały, iż przesłanki takie nie wystąpiły w przedmiotowej sprawie. Skarżące zostały wywłaszczone i należy się im słuszne odszkodowanie. Błędy w postępowaniu organu I instancji nie mogą im szkodzić i powinny być usunięte przez instancję nadrzędną. Tymczasem umorzenie postępowania skutkuje powrotem do punktu wyjścia i znaczącym przedłużeniem terminu wypłaty odszkodowania. Decyzja Ministra Infrastruktury nie znajduje też podstaw prawnych. Zachodzi wyraźna sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji zawierającym umorzenie postępowania, a uzasadnieniem w którym Minister Infrastruktury wskazuje jedynie na uchybienia organu I instancji. Wskazał, iż określona w art. 13 i 15 ustawy o zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz w art. 114 ugn procedura zawarcia umowy z właścicielami wywłaszczanych nieruchomości służy ich ochronie. Ratio legis przepisu polega na udzieleniu właścicielom dodatkowych gwarancji, iż wywłaszczenie nie odbędzie się bez ich udziału. Dopiero odmowa lub brak porozumienia otwierają administracji publicznej drogę dla działań w trybie przymusowym. Procedury te w odniesieniu do wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne zostały w 2008r. uproszczone poprzez uchylenie obu przepisów. Celem powyższego było przyspieszenie budowy autostrad. Organ II instancji wskazując naruszenie przepisów dotyczących ochrony wywłaszczonych właścicieli nie działał jednak na rzecz skarżących, jego decyzja wywołuje skutek przeciw właścicielom, którzy zaakceptowali decyzję wywłaszczeniową. Wskazano też na niekonsekwencję organu polegającą na zaniechaniu wykazania, czy sprzeczność opinii rzeczoznawcy miała wpływ na wysokość wyceny, w szczególności, czy wycena została zawyżona lub zaniżona. Powołując wyrok NSA z dnia 4 października 2006 r., I OSK 417/06, LEX 281387 skarżące podały, iż organ nie jest związany ustaleniami złożonego operatu a decyduje o wysokości odszkodowania ocenia bowiem wiarygodność otrzymanej opinii i na nim spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Tymczasem organ II instancji ani nie dokonał wyceny we własnym zakresie ani też nie rozważył zwrócenia się do innego rzeczoznawcy o dokonanie wyceny tych samych nieruchomości lub do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu.

W odpowiedzi na skargę Minister infrastruktury wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. .

W przedmiotowej sprawie Minister Infrastruktury - jak to wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – uznał, że gdy w trakcie postępowania wywłaszczeniowego, którego przedmiotem jest nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym, zgłosi się osoba, której przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości, kontynuacja tego postępowania na zasadach ogólnych nie jest możliwa. Takie postępowanie powinno zostać umorzone, a wszczęcie postępowania na zasadach ogólnych należy poprzedzić trybem ofertowym.

W ocenie Sądu stanowisko Ministra w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i trafnych zarzutów skargi nie jest zasadne.

Stosownie do art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cela publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W przedmiotowej sprawie postępowanie w sprawie wywłaszczenia było prowadzone w celu pozyskania nieruchomości na przebudowę drogi krajowej nr [...] i dostosowanie do parametrów drogi ekspresowej klasy S[...] na odcinku G.– B. od km [...] do km [...]. Budowa drogi publicznej stanowi realizacje celu publicznego określonego w art. 6 pkt 1 ugn, a zatem dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości na taki cel. Zgodnie z art. 112 ust. 1 i 3 ugn wywłaszczenie może dotyczyć tylko nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne lub nieruchomości dla których wydana została ostateczna decyzja o lokalizacji celu publicznego oraz może być dokonane jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. W niniejszej sprawie decyzją Wojewody [...] Nr [...] z [...] lipca 2004 r. ustalono lokalizację drogi ekspresowej S[...] na odcinku G. – B. od km [...] do km [...]. Jednocześnie zatwierdzony został podział nieruchomości na potrzeby niniejszej inwestycji. Tak więc bezspornym jest, że odnośnie nieruchomości J.S. oraz jej córek T.B.S.-K. i M.E. W. działka oznaczona w ewidencji gruntów nr [...] ( powstała z podziału działki [...]) i nr [...] (powstała z podziału działki o nr [...]) została wydana decyzja o lokalizacji celu publicznego – wydzielenie drogi.

Zgodnie z przepisami regulującymi tę materię wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, co do zasady winno być poprzedzone rokowaniami zmierzającymi do nabycia nieruchomości potrzebnej do realizacji celu publicznego w drodze umowy (art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Rokowania stanowią elementy procedury decyzyjnej, w ramach której odbywają się negocjacje. Brak jest ustawowej definicji rokowań oraz wymagań jakie rokowania te miałyby spełniać. Rokowaniami w ujęciu cywilistycznym są negocjacje uregulowane w art. 72 i art. 721 kodeksu cywilnego. Przedmiotem rokowań powinny być wszelkie istotne elementy przyszłej umowy tj. określenie przedmiotu, terminu jej zawarcia, ceny, formy rozliczenia. Rokowania nie mogą mieć charakteru pozornego, ani też nie mogą przebiegać w nieskończoność, zaś wyrażenie woli zawarcia umowy nie może stanowić tylko słownej deklaracji. Z ustaleń dokonanych w wyniku rokowań sporządza się protokół. Niepodjęcie rokowań stanowi oczywiste naruszenie art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W sytuacji, gdy rokowania nie doprowadzą do zawarcia umowy, właściwy organ zgodnie z art. 115 ust. 2 ugn wyznacza na piśmie właścicielowi nieruchomości, na której ma zostać zrealizowany cel publiczny, dwumiesięczny termin do zawarcia umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1. Termin ten liczy się od dnia zakończenia rokowań. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego może nastąpić po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy, poprzedzonego oczywiście rokowaniami - art. 115 ust. 1 i 2 ugn.

W rozpoznanej sprawie, organ I instancji skierował do spadkobierców S.S. w dniu [...] kwietnia 2005 r. oferty kupna nieruchomości. Oferty te strony otrzymały w dniu [...] kwietnia 2005 r. Jak wynika z treści ofert na pisemną odpowiedź w tej kwestii organ oczekiwał do dnia [...] kwietnia 2005 r., a więc faktycznie przez okres [...] dni. Termin na zawarcie umowy nie został wyznaczony. Następnie w dniu [...] października 2005 r. ukazało się ogłoszenie w prasie o zasięgu ogólnokrajowym (dziennik R.) oraz na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy w P. i B. o zamiarze wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. W dniu [...] lutego 2006 r. Wojewoda [...] poinformował o wszczęciu w dniu [...] lutego 2006 r. postępowania wywłaszczeniowego.

W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że rozpoczęto prowadzenie z właścicielami nieruchomości rokowań, jednak jak wynika z powyższego, prowadzone one były niezgodnie z cytowanymi wyżej przepisami regulującymi tę materię, a następnie nie kończąc rozpoczętych negocjacji zamieszczono ogłoszenia o wywłaszczeniu traktując tym samym nieruchomość jak nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym. Zdaniem Sądu odmienna od dokonanej przez organ I instancji – nota bene prawidłowa - ocena przebiegu, skuteczności rokowań i przeprowadzenie postępowania z naruszeniem uregulowań zawartych w art. 113 ust. 4-6, 114 ust. 1,3,4 i 115 ust. 2 ugn wyrażona w decyzji organu odwoławczego nie stanowi przesłanki uzasadniającej umorzenie postępowania organu I instancji. Jak wynika z treści art. 138 § 1 pkt 2 kpa organ odwoławczy po ponownym rozpatrzeniu sprawy może wydać decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Powołany przepis nie precyzuje przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 kpa, czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami bezprzedmiotowością postępowania (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2006 r. sygn. akt II GSK 17/06, wyrok NSA z dnia 15 lutego 2002 r., sygn. akt IV SA 752/00, wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA/Wr 2401/97). Oznacza to, że uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym, o której mowa tym przepisie nie jest dowolne, ale podlega ograniczeniu, które związane jest z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed organem I instancji. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 kpa, oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego brak możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (w sposób negatywny lub pozytywny dla strony). Wynikać ona może z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, np. przestało obowiązywać prawo będące podstawą orzekania w danej sprawie, albo przestał istnieć podmiot, którego praw i obowiązków postępowanie dotyczy, bądź też w toku postępowania okazało się, że wszczęto je w sprawie nie będącej sprawą z zakresu administracji publicznej. Taka sytuacja w ocenie Sądu nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Organ II instancji umarzając postępowanie nie powołuje się również w uzasadnieniu na jakiekolwiek przyczyny podmiotowe bądź przedmiotowe, które uniemożliwiałyby rozstrzygnięcie merytoryczne w niniejszej sprawie.

Jak wskazuje Minister Infrastruktury krąg podmiotów postępowania jest znany, są to osoby, które na podstawie postanowienia sądu rejonowego w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku nabyły uprawnienia do spadku po S.S.. Nie odpadła także przyczyna przedmiotowa, w szczególności wnioskodawca Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie cofnęła swojego wniosku, nie zaniechano realizacji celu publicznego, nie nastąpiła zmiana planu miejscowego polegająca na przeznaczeniu nieruchomości na inny cel, aniżeli publiczny. W tej sytuacji wniesienie przez stronę postępowania odwołania od decyzji organu I instancji, zgodnie z przewidzianą art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, obligowało organ II instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia co do jej istoty. W ramach postępowania odwoławczego organ winien przeprowadzić ponowne postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy i dopiero w zależności od wyników tego postępowania podjąć jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 kpa.

Zasadnym jest zarzut skargi dotyczący nieprawidłowości organu odwoławczego w związku z oceną operatu szacunkowego. Dokonując analizy i odnosząc się do sprzeczności przedłożonej opinii organ winien wskazać, czy sprzeczność ta ma wpływ na ustaloną wycenę nieruchomości i kwotę odszkodowania. Pozytywna ocena w tym zakresie winna skutkować wdrożeniem dodatkowego postępowania w zakresie oszacowania nieruchomości.

Powyższe ustalenia organu nie doprowadziły do merytorycznego rozstrzygnięcia, a jedynie do stwierdzenia, że postępowanie pierszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe i jego umorzenia. Wskazania przesłanek bezprzedmiotowości organ zaniechał. Tak poczynione przez organ II instancji ustalenia stanu faktycznego sprawy należy uznać za dowolne i naruszające przepisy art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Skoro Minister nie rozpoznał merytorycznie sprawy, nieprawidłowo umorzył postępowanie przed organem I instancji, a rozstrzygnięcia swojego w tym przedmiocie nie poprzedził postępowaniem wyjaśniającym, to stwierdzić należy, że postępując w ten sposób naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając ponownie sprawę organ, mając na uwadze ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu ponownie przeanalizuje całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz, o ile uzna to za niezbędne dla rozpoznania sprawy, przeprowadzi inne niezbędne dowody i w zależności od poczynionych w tym postępowaniu ustaleń podejmie stosowne rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 kpa, którego treści skład orzekający w sprawie nie przesądza. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia, zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa organ II instancji w szczególności wskaże fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł wydając orzeczenie oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom ewentualnie odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

-----------------------

1