Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 408/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 pkt 2 i art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska – Sakrajda, Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2013 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Poddębicach na uchwałę Rady Miejska w Uniejowie z dnia 17 sierpnia 2011 roku nr XIV/74/2011 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za świadczenia Miejskiego Przedszkola prowadzonego przez Gminę Uniejów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

W dniu 17 sierpnia 2011 r., działając na podstawie art 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2011 r. Nr 21, poz. 113) oraz art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz. U. z 2010 r. nr 148, poz. 991) Rada Miejska w Uniejowie podjęła uchwałę nr XIV/74/2011 w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia Miejskiego Przedszkola prowadzonego przez gminę Uniejów.

W uchwale wskazano, iż pobyt dzieci w Miejskim Przedszkolu w Uniejowie, prowadzonym przez Gminę Uniejów w zakresie nauczania i wychowania, obejmującego podstawę programową wychowania przedszkolnego określoną przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, jest bezpłatny. Czas zajęć dla realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego, ustalono w wymiarze pięciu godzin dziennie wskazując, iż godziny, w których realizowana jest podstawa programowa wychowania przedszkolnego, ustala dyrektor przedszkola w ramowym rozkładzie dnia.

W dalszej części uchwały wskazano, iż świadczenia przedszkola wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz wyżywienie są odpłatne. Świadczeniami, przekraczającymi podstawę programową wychowania przedszkolnego, mogą być następujące zajęcia opiekuńczo – wychowawcze oraz dydaktyczne:

gry i zabawy dydaktyczne wspomagające indywidualny rozwój umysłowy dziecka;

gry i zabawy badawcze rozwijające zainteresowania otaczającym światem;

zajęcia artystyczne rozwijające uzdolnienia dzieci;

gry i zabawy ruchowe wspomagające rozwój ruchowy dziecka;

zabawy tematyczne wspomagające rozwój emocjonalny i społeczny dziecka;

zabawy o charakterze relaksacyjnym, profilaktycznym i korekcyjnym;

przygotowanie dzieci do udziału w imprezach artystycznych okolicznościowych;

zajęcia plastyczne, muzyczne, teatralne twórcze i inne, rozwijające uzdolnienia dziecka;

czynności opiekuńcze, samoobsługowe, organizacyjne i inne.

Opłatę za ww. świadczenia ustalono w wysokości 0,07% minimalnego wynagrodzenia ustalonego na podstawie odrębnych przepisów. Wskazano, iż opłatę tę nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę ponad czas realizacji podstawy programowej. Miesięczna wysokość opłaty za czas realizacji świadczeń ustalana jest na podstawie stawki godzinowej oraz deklarowanej przez rodziców (prawnych opiekunów) liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas realizacji podstawy programowej.

Uchwalono, iż w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu opłata podlega

korekcie. Korekty kwoty dokonuje się w miesiącu następnym po miesiącu, w którym dziecko było nieobecne. Wysokość opłaty miesięcznej ustala się w zaokrągleniu do pełnych złotych, w ten sposób, że kwotę do 0,50 zł pomija się, a co najmniej 0,51 zł liczy się za pełny złoty. Opłatę wnosi się miesięcznie z góry do dnia 15 danego miesiąca. Ponadto opłata ta nie obejmuje dodatkowych zajęć organizowanych przez przedszkole na zlecenie rodziców.

Przyjęto również, iż wysokość dziennej stawki żywieniowej ustala dyrektor przedszkola w porozumieniu z radą rodziców oraz Burmistrzem Miasta Uniejów. Opłatę wnosi się miesięcznie z góry do dnia 15 danego miesiąca. Ulega ona pomniejszeniu za każdy dzień nieobecności dziecka w przedszkolu, w kwocie stanowiącej iloczyn dni nieobecności dziecka w przedszkolu i dziennej stawki żywieniowej.

Szczegółowy zakres i zasady odpłatności za usługi opiekuńczo - wychowawcze świadczone przez przedszkola określa umowa cywilnoprawna, zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicem (opiekunem prawnym) dziecka.

W związku z powyższym uchylono uchwałę Nr XIII/65/2011 Rady Miejskiej w Uniejowie z dnia 21 lipca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia Miejskiego Przedszkola prowadzonego przez gminę Uniejów.

Z dniem wejścia w życie uchwały straciła również moc uchwała Nr XVT/96/07 Rady Miejskiej w Uniejowie z dnia 11 października 2007 r. w sprawie opłat za żywienie w Miejskim Przedszkolu w Uniejowie.

Uchwała z dnia 17 sierpnia 2011 r. nr XIV/74/2011 weszła wżycie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od 1 września 2011 r.

Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Poddębicach wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Uchwale zarzucono, iż wydana zostały z istotnym naruszeniem przepisu art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, polegającym na braku precyzyjnego wskazania rodzaju świadczeń, za które ustalono opłatę oraz na ustaleniu odpłatności w formie stałej opłaty miesięcznej niezależnej od ilości i czasu trwania świadczeń, z których dziecko faktycznie korzysta.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Była bowiem adresowana do wszystkich mieszkańców Gminy Uniejów, których dzieci objęte są wychowaniem przedszkolnym i nakładała na bliżej nieokreślone podmioty obowiązek ponoszenia na rzecz Gminy opłat z tego tytułu. Opłaty miały cechy jednostronnie narzuconej daniny publicznej i były pobierane w związku z samym faktem korzystania z usług świadczonych przez przedszkole.

W ocenie skarżącego uregulowania zawarte w zaskarżonej uchwale, których przedmiotem są kwestie wskazane powyżej, sprzeczne są z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r.o systemie oświaty. Zgodnie bowiem z nowym brzmieniem wskazanego przepisu, obowiązującym w dacie podejmowania uchwały, organ prowadzący przedszkole publiczne był kompetentny do :

ustalenia bezpłatnego czasu nauczania i opieki w przedszkolu, który to czas nie może być krótszy niż pięć godzin dziennie,

ustalania opłaty za świadczenia przedszkola udzielone w czasie przekraczającym bezpłatny wymiar zajęć.

W ocenie Prokuratora dla prawidłowego ustalenia opłaty za świadczenia proponowane w czasie wykraczającym poza ustalony, bezpłatny czas pobytu dziecka w przedszkolu, nie ma znaczenia ich treść oceniana w kontekście zakresu podstawy programowej wychowania przedszkolnego.

Art. 6 ust 1 cytowanej powyżej ustawy po nowelizacji z dnia 1 września 2010 r. stanowi, iż przedszkolem publicznym jest przedszkole, które m.in. realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz zapewnia bezpłatne nauczanie , wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż pięć godzin dziennie.

Z treści wskazanych przepisów wynika więc, iż przedszkole publiczne ma obowiązek realizowania bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w wymiarze nie krótszym niż pięć godzin dziennie. W przypadku ustalenia przez radę miejską takiego właśnie okresu bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu, rada miejska uprawniona jest do ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole w okresie wykraczającym poza ustalony, bezpłatny czas realizacji świadczeń, przyjmując jako podstawę czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczający ustawowe minimum.

Wobec nowego brzmienia wskazanych przepisów regulacje zawarte w zaskarżonej uchwale są sprzeczne z zakresem ustawowego upoważnienia zawartego w art. 14 ust. 5 pkt. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty.

Rada Miejska nie może bowiem ustalać opłat zaświadczenia opiekuńczo-wychowawcze wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, wskazane przepisy upoważniają ją bowiem do ustalania wysokości opłat za świadczenia przedszkola udzielane w czasie przekraczającym bezpłatny wymiar zajęć. Natomiast zaskarżona uchwała określiła właśnie opłatę za świadczenia wykraczające poza realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego.

W ocenie Prokuratora wadliwy jest także zapis uchwały ustalający jedną stałą opłatę za każdą rozpoczętą godzinę realizacji przez przedszkole świadczeń wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. Tak określona opłata ma charakter zryczałtowanej opłaty stałej, nie jest więc zależna od rodzaju świadczeń opiekuńczo - wychowawczych świadczonych na rzecz dziecka. Ustalając bowiem opłatę za pobyt dziecka w przedszkolu w czasie przekraczającym ustalony wymiar bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki rada miejska nie ma dowolności w zakresie jej kształtowania.

Opłaty za zajęcia prowadzone przez przedszkola publiczne poza obowiązkowym zakresem bezpłatnym muszą być bowiem oparte na zasadzie ekwiwalentności t. j. każda opłata musi dotyczyć konkretnego świadczenia i być adekwatna do faktycznych kosztów świadczenia konkretnej usługi. Przy określaniu wskazanej opłaty konieczne jest więc szczegółowe wskazanie za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Rada Miejska powinna więc określić wysokość opłaty za każde z oferowanych świadczeń z osobna.

Zaskarżona chwała wprowadziła zaś opłatę stałą w wymiarze 0,07% minimalnego wynagrodzenia za pracę za każdą rozpoczętą godzinę ponad czas realizacji podstawy programowej, bez wskazania jakie świadczenia będą wchodzić w zakres odpłatnej usługi i bez dostosowania opłaty do rzeczywistego zakresu korzystania przez dziecko z tych usług.

Prokurator wskazał ponadto, iż Rada Miejska w Uniejowie przekroczyła ustawowe upoważnienie również w § 7 uchwały. Miała bowiem wyłącznie kompetencje do ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty. Wskazanie w § 7, iż szczegółowy zakres świadczeń realizowanych przez Przedszkole Miejskie w Uniejowie oraz zasady odpłatności określi umowa cywilno - prawna zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola a opiekunem prawnym dziecka wykracza poza upoważnienie zawarte w art. 14 ust. 5 jak też art. 6 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty, naruszając art. 7 i art. 94 Konstytucji ustanawiających zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa oraz ustanawiania przez organy samorządu terytorialnego aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnień zawartych w ustawie.

Rada Miejska w Uniejowie wnosiła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.p.s.a.), przy czym w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Jak stanowi art. 147 p.p.s.a., Sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4 .

Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne odwołać należy się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (patrz np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8 lutego 1996 r. SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13.04. 2012 r. IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło ( M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2 ).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90, z 26 lipca 2012 r. I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Uwzględniając przytoczone zasady oceny obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnego Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa.

Punktem wyjścia dla prawnej oceny zaskarżonej uchwały jest fakt zmiany z dniem 1 września 2010 r. brzmienia podstawy materialnoprawnej zaskarżonej uchwały, zamieszczonej w art. 6 ust. 1 pkt 2 i 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty – dalej: "u.s.o". Zmiana powyższa dokonana została ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U z 2010 r. nr 148, poz. 991). Na mocy art. 2 ustawy zmieniającej, uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wydane na podstawie dotychczasowego brzmienia art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, zachowały moc do czasu wydania uchwał przewidzianych na podstawie nowego brzmienia art. 14 ust. 5 zmienianej ustawy, nie dłużej niż do dnia 31.08.2011 r. Rady gmin zostały, więc zobligowane do podjęcia przed dniem 1 września 2011 r. nowych uchwał ustalających opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola, uwzględniających aktualne brzmienie definicji przedszkola publicznego zamieszczonej w art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty i dostosowanego do tej definicji nowego brzmienia upoważnienia materialnoprawnego do ustalenia opłat, zamieszczonego w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Do 31 sierpnia 2010 r. przedszkole publiczne definiowane było, jako przedszkole, które: prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie, co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności i zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Upoważnienie zaś do ustalania przez rady gmin opłat za świadczenia udzielane przez tak definiowane przedszkola, zawarte w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, miało brzmienie następujące: "Opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1". Rady gmin miały, zatem za zadanie ustalania opłat za udzielane przez przedszkola świadczenia wychodzące ponad podstawę programową wychowania przedszkolnego, gdyż świadczenia, co najmniej w tej podstawie się mieszczące, były bezpłatne z mocy ustawy. W praktyce, tak ujęta definicja przedszkola publicznego, wymagająca od rad gmin uchwalania opłat za świadczenia wyłącznie "wychodzące" ponad minimum programowe, wymagała szczegółowego wykazywania, za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana, gdyż tylko ten sposób umożliwiał kontrolę prawidłowości ustalenia opłaty.

Na mocy wymienionej wyżej ustawy nowelizującej, przedszkole publiczne zostało zdefiniowane, jako takie, które: realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie; przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności i zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Dostosowane zaś do tej definicji upoważnienie dla rad gmin do uchwalania opłat stanowi o ustalaniu opłat za "świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2" (vide: obecne brzmienie art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty). Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 5 sierpnia 2010r. celem nowelizacji ustawy o systemie oświaty było doprecyzowanie i uściślenie, wobec rozbieżnych interpretacji, że zasadą jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treści i cele podstawy programowej w ciągu 5 godzin dziennie oraz możliwość pobierania odpłatności za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu. Istotna zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego polega na tym, że odpłatność za przedszkole publiczne jest dopuszczona i to w czasie ustalonym przez organ prowadzący, ale nadal istnieje obowiązek w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie zapewnienia dziecku bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki oraz realizacji programu wychowania przedszkolnego, uwzględniającego podstawę programową wychowania przedszkolnego. W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 pkt 13 u.s.o. przez podstawę programową wychowania przedszkolnego należy rozumieć obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności, opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego, oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych. Podstawa programowa określona w art. 3 pkt 13 u.s.o. została sprecyzowana w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r., nr 4, poz. 17). Dodatkowo, zgodnie z treścią § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. nr 61, poz. 624), statut przedszkola określać winien m.in. dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Podstawa programowa powinna być realizowana w czasie ustalonym przez organ prowadzący przedszkole, nie krótszym niż 5 godzin dziennie, natomiast za świadczenia ponad ten czas, w myśl art. 14 ust. 5 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010 r., mogą być pobierane opłaty. Wobec powyższego w obecnym stanie prawnym ustalenie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne nie jest powiązane, tak jak w stanie prawnym obowiązującym przed 1 września 2010 r., z realizacją podstawy programowej, rozumianej zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 17 sierpnia 2011r. czyli po upływie przeszło jedenastu miesięcy od wejścia w życie ustawy z dnia 5 sierpnia 2010r. Mimo to w istocie została ona oparta na treści art.14 ust.5 w związku z art.6 ust.1 u.s.o. w wersji sprzed nowelizacji. Świadczy o tym treść § 1 ust.1 uchwały zgodnie z którym pobyt dzieci w Miejskim Przedszkolu w Uniejowie, w zakresie nauczania i wychowania obejmującego podstawę programową wychowania przedszkolnego, określoną przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania jest bezpłatny. Wskazuje na to również treść § 2 ust.1 uchwały zgodnie z którym świadczenia przedszkola wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz wyżywienie są odpłatne. W obu wymienionych przepisach bezpłatność realizowanych świadczeń oraz wprowadzenie opłaty za udzielane świadczenia uzależniono od realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Tymczasem w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 września 2010r. ustalenie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola nie jest już powiązane z realizacją podstawy programowej. Istotny jest bowiem jedynie czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w przedszkolu, nie krótszy niż 5 godzin dziennie, oraz wysokość opłat za pozostały czas już "płatnego" nauczania, wychowania i opieki. Kwestia czasu realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego nie ma już obecnie żadnego znaczenia. Podstawa programowa, w obecnym stanie prawnym, może być bowiem realizowana zarówno w czasie bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu(co najmniej 5 godzin dziennie) jak również w późniejszym czasie, tyle, że wówczas pobierana jest opłata. Oznacza to, że Rada Miejska w Uniejowie podejmując zaskarżoną uchwałę oparła się na nieaktualnej treści upoważnienia z art.14 ust.5 u.s.o. Wadliwie bowiem odwołała się do nieistotnego w świetle aktualnej regulacji art.`14 ust.5 u.s.o. pojęcia "świadczeń wykraczających poza podstawę programową" i błędnie przesądziła, że czas przekraczający bezpłatne 5 godzin dziennie pobytu dziecka w przedszkolu poświęcony będzie świadczeniom przekraczającym podstawę programową. W ten sposób organ gminy nie tylko nie wykonał prawidłowo upoważnienia z art.14 ust.5 w związku z art.6 ust.1 pkt 2 u.s.o. w nowym brzmieniu ale także bezpodstawnie i ze szkodą dla dzieci uczęszczających do przedszkola, ograniczył możliwość świadczenia przez przedszkola usług z zakresu podstawy programowej tylko do 5 godzin. Tymczasem aktualne brzmienie delegacji ustawowej z art.14 ust.5 u.s.o. w ogóle nie upoważnia organu gminy do określania zakresu i przedmiotu świadczeń jakie będą udzielane przez przedszkola w czasie "płatnym".

Uzasadniony jest zarzut skargi, że Rada Miejska w Uniejowie niezgodnie z upoważnieniem ustawowym ustaliła opłaty za świadczenia opiekuńczo – wychowawcze wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego podczas gdy była upoważniona jedynie do ustalenia opłat za świadczenia udzielone w czasie przekraczającym bezpłatny wymiar zajęć. Trafnie podniesiono, że takie określenie opłaty jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa.

Uchwała organu gminy podjęta na podstawie przepisu upoważniającego o treści już nieobowiązującej w dniu jej uchwalenia narusza ten przepis w stopniu istotnym, skutkującym nieważnością uchwały. Pogląd taki wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach z 14 lutego 2013r. w spr. IV SA/Po 1228/12, z 22 maja 2013r. w spr. IV SA/Po 239/13, z 28 sierpnia 2013r. w spr. IV SA/Po 552/13 i z 11 września 2013r. w srp. IV SA/Po 629/13 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z 26 lipca 2013r. w spr. VIII SA/Wa 414/13, z 26 lipca 2013r. w spr. VIII SA/Wa 401/13, z 8 lipca 2013r. w spr. VIII SA/Wa 351/13 i z 31 lipca 2013r. w srp. VIII SA/Wa 388/13.9 wszystkie orzeczenia opublikowane w www.cbois.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art.14 ust.5 w związku z art.6 ust.1 u.s.o. w brzmieniu i treści sprzed nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą z dnia 5 sierpnia 2010r. a więc w oparciu o normę prawną już nieobowiązującą. Stanowi to istotne naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. W ocenie Sądu organ gminy nie wykonał prawidłowo upoważnienia ustawowego określonego w art.14 ust.5 w związku z art.6 ust.1 pkt 2 u.s.o. w nowym brzmieniu.

Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z uwagi na jej wydanie na podstawie nieobowiązującego brzmienia przepisu art.,14 ust.5 w związku z art.6 ust.1 u.s.o. zwalnia Sąd od oceny zasadności zarzutów skargi dotyczących pozostałych uregulowań uchwały. Niemniej jednak należy zaznaczyć, że niezasadny jest zarzut skargi, że w uchwale nie określono precyzyjnie rodzaju świadczeń za które ustalono odpłatność i określono stałą opłatę za jedną godzinę realizowanych świadczeń bez względu na rodzaj udzielonego świadczenia.

W stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 września 2010r. jedynym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w placówce wykraczający poza ustalony nieodpłatny czas takiego pobytu. Nie ma natomiast znaczenia jaki jest wówczas realizowany rodzaj zajęć. Mogą to być zarówno zajęcia należące do podstawy programowej wychowania przedszkolnego, których nie zdołano "zmieścić" w czasie bezpłatnego świadczenia usług jak również mogą to być zajęcia wykraczające poza podstawę programową. Istotny jest jedynie czas pobytu dziecka w placówce w wymiarze przekraczającym czas bezpłatnego realizowania świadczeń a nie rodzaj świadczeń udzielanych w tym okresie. W związku z czym w obecnym stanie prawnym zbędne jest wymienianie w uchwale organu gminy szczegółowych świadczeń za które ma być naliczona opłata Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 19 czerwca 2013r. w spr. I OSK 607/13, z 23 sierpnia 2013r. w spr. I OSK 1005/13, z 24 stycznia 20103r. w spr. I OSK 1581/12, z 24 stycznia 2013r. w spr. I OSK 2158/12 i z 14 maja 2013r. w spr. I OSK 23/13, Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionych orzeczeniach.

W rozpoznawanej sprawie organ gminy nie miał obowiązku określania rodzaju świadczeń za które jest pobierana opłata. Istotny jest bowiem jedynie czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczający okres bezpłatnego realizowania świadczeń a nie to jakie świadczenia są udzielane w tym okresie.

Nieuzasadniony jest również zarzut skargi, że w uchwale określono opłatę w formie stałej (0,07% minimalnego wynagrodzenia za godzinę świadczenia). O opłacie stałej można mówić w sytuacji gdy jest ona ustalona nieadekwatnie do czasu w jakim udzielone są świadczenia. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca gdyż opłata jest uzależniona od czasu w jakim udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. Jest ona naliczona za każdą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. W związku z czym nie można uznać, że opłata ma charakter stały.

Nietrafny jest zarzut skargi, że zachodzi konieczność przeprowadzenia kalkulacji ekonomicznej opłaty celem ustalenia czy odpowiada ona rzeczywistym kosztom oferowanych świadczeń. Stanowisko takie byłoby uzasadnione w sytuacji gdyby opłaty rzeczywiście pokrywały koszty związane z realizacją świadczeń w oddziałach przedszkolnych. W takim przypadku organ gminy zobligowany byłby przedstawić stosowną kalkulację. Natomiast w sytuacji gdy opłata ma charakter symboliczny i stanowi jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie takiej kalkulacji nie jest uzasadnione gdyż takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać ekwiwalentności. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 19 czerwca 2013r. w spr. I OSK 607/13, z 23 sierpnia 2013r. w spr. I OSK 1005/13, z 24 stycznia 20103r. w spr. I OSK 1581/12, z 24 stycznia 2013r. w spr. I OSK 2158/12 i z 14 maja 2013r. w spr. I OSK 23/13,

W rozpoznawanej sprawie opłata za godzinę udzielonych świadczeń ma charakter symboliczny (0,07% minimalnego wynagrodzenia za godzinę świadczenia tj. 0,97 zł w 2011r.). Pokrywa ona zaledwie niewielką część kosztów realizowanych świadczeń. W związku z czym nie było potrzeby przeprowadzania kalkulacji ekonomicznej takiej opłaty.

Niezasadny jest także zarzut skargi, że w przepisie § 7 uchwały przeniesiono część kompetencji organu gminy na rzecz innych podmiotów. Z wymienionego przepisu wynika, że szczegółowy zakres i zasady odpłatności za usługi opiekuńczo – wychowawcze świadczone przez przedszkola określa umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicem dziecka.

Należy zaznaczyć, że uchwała organu gminy wydana na podstawie art.14 ust.5 u.s.o. określa zakres świadczeń oraz opłaty za świadczenia przedszkola publicznego w sposób generalny a nie jednostkowy. Jest rzeczą zrozumiałą, że szczegółowe i techniczne warunki korzystania z usług konkretnego przedszkola ostatecznie muszą zostać sprecyzowane pomiędzy samymi zainteresowanymi to jest pomiędzy dyrektorem przedszkola i rodzicami (opiekunami prawnymi) danego dziecka. To bowiem rodzice decydują z jakich świadczeń przedszkola dziecko będzie korzystać oraz w jakim wymiarze godzin. Nie jest to możliwe do uregulowania w akcie generalnym jakim jest uchwała lecz konieczne jest uzgodnienie tych kwestii w umowie cywilnoprawnej. Treść umowy winna zatem określać rodzaj wybranych świadczeń i ustalać godziny pobytu dziecka w przedszkolu w granicach normatywnych uchwały. Określenie w uchwale organu gminy zapisu, że szczegółowy zakres i zasady odpłatności za usługi opiekuńczo - wychowawcze przedszkola publicznego określi umowa nie jest przeniesieniem przez organ gminy swoich kompetencji na inne podmioty ani wyjściem poza granice upoważnienia ustawowego. Przepis taki ma wyłącznie charakter informacyjny i porządkujący. Pogląd, że umieszczenie w uchwale organu gminy zapisu, iż szczegółowe zasady korzystania z przedszkola publicznego oraz wnoszenia opłat ureguluje umowa cywilnoprawna jest dopuszczalne i nie stanowi istotnego naruszenia prawa wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 sierpnia 2013r. w spr. I OSK 1005/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 27 marca 2013r. w spr. IV SA/Po 178/13 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyrokach z 11 stycznia 2012r. w spr. IV SA/Wr 417/11 i z 3 stycznia 2011r. w spr. IV SA/Wr 460/11. Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionych orzeczeniach.

W rozpoznawanej sprawie przepis § 7 zaskarżonej uchwały reguluje jedynie techniczny sposób określenia szczegółowych zasad korzystania z przedszkola oraz wnoszenia opłat. Zapis ten ma charakter wyłącznie informacyjny i nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

Nadto przepis § 11 zaskarżonej uchwały narusza zasadę lex retro non agit. Zgodnie z treścią tego przepisu uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2011r.

Zaskarżona uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 25 sierpnia 2011r. a więc weszła w życie w dniu 9 września 2011r. Nadto w przepisie § 11 uchwały określono, że ma ona moc obowiązującą od dnia 1 września 2011r.. Oznacza to, że po wejściu w życie uchwały (9 września 2011r.) obowiązuje ona od dnia 1 września 2011r. Prowadzi to do wniosku, że zaskarżona uchwała obowiązuje z mocą wsteczną gdyż stosowana jest do okresu poprzedzającego datę jej wejścia w życie.

Problematykę zasad wejścia w życie aktów normatywnych reguluje ustawa z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. nr 197 z 2011r. poz,.1172 z późn. zm.). Zasadą jest, że akt normatywny obowiązuje po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia (art.4 ust.1 ustawy). W uzasadnionych przypadkach akt może wejść w życie w terminie krótszym niż czternaście dni (art.4 ust.2 ustawy). Istnieje również możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art.5 ustawy).

Zasada niedziałania prawa wstecz jest jedną z konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art.2 Konstytucji RP). Zasada ta nie ma charakteru absolutnego i w wyjątkowych sytuacjach może zostać nadana moc wsteczna aktowi normatywnemu. Problem niedziałania prawa wstecz był już przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał podniósł, że odstąpienie od tej normy jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i tylko z usprawiedliwionych względów gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej ocenianej jako ważniejszej od wartości chronionej zakazem retroakcji (orzeczenie z 30 listopada 1993r. w spr. K 18/92, wyrok z 27 lutego 2002r. w spr. K 47/01, orzeczenie z 19 października 1993r. w spr. K 14/92, wyrok z 31 stycznia 2001r. w spr. P 4/99).

W rozpoznawanej sprawie organ gminy nie wykazał, że miała miejsce wyjątkowa sytuacja uzasadniająca naruszenie zasady retro non agit. Brak jest bowiem uzasadnienia zaskarżonej uchwały zaś odpowiedź na skargę nie zawiera żadnych rozważań w tym zakresie. Skoro zatem kwestia ta nie została wyjaśniona przez organ gminy to oznacza, że Rada Miejska w Uniejowie nie wykazała, że spełnione zostały przesłanki do nadania zaskarżonej uchwale mocy wstecznej. W związku z czym Sąd uznał, że przepis § 11 uchwały narusza przepis art.4 ust.1 i art.5 ustawy z dnia 20 lipca 2000r.

Reasumując Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art.14 ust.5 w związku z art.6 ust.1 u.s.o. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 5 sierpnia 2010r. Wydano ją w oparciu o normę już nieobowiązującą a nie na podstawie upoważnienia z art.14 ust.5 w związku z art.6 ust.1 pkt 2 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 września 2010r. Organ gminy nie wykonał prawidłowo upoważnienia z art.14 ust.5 w związku z art.6 ust.1 pkt 2 u.s.o. Stanowi to istotne naruszenie prawa i uzasadniało stwierdzenie nieważności uchwały. Mając to na uwadze, na podstawie art.147 p.p.s.a w związku z art.91 ust.1 i art.94 ust.1 in fine ustawy o samorządzie gminnym, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały uwzględniając fakt, że w odniesieniu do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego nie znajduje zastosowanie ograniczenie terminem rocznym, o którym mowa w art.94 ust.1 u.s.g.

Wobec tego, że skarga została uwzględniona, na podstawie art.152 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.