Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1244/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Bankowe prawo
Inne
Kara administracyjna
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 2 pkt 4, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 196
law: Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym - tekst jedn.
article: art. 56 ust. 1 pkt 1, art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a, art. 56 ust. 2 pkt 1, art. 57, art. 96 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1639
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu  oraz o spółkach publicznych - tekst jedn.
article: par. 2 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2006 nr 67 poz 476
law: Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 13 kwietnia 2006 r. w sprawie rodzaju informacji, które mogą naruszyć słuszny interes emitenta, oraz  sposobu postępowania emitenta w związku z opóźnianiem przekazania do publicznej wiadomości informacji poufnych.
article: art. 21 par. 1 pkt 1 i 2, art. 68 par. 1, art. 70
journal: Dz.U. 2020 poz 1325
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.
article: art. 529 par. 1 pkt 4, art. 531 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1526
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych - t.j.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawa z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1512/17 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. S.A. z siedzibą w P. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wyrokiem z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1512/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę A. z siedzibą w P. (dalej jako: "skarżąca", "spółka", "skarżąca spółka") na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Działalność skarżącej od 2008 r. dotyczy inwestycji na rynku kapitałowym. Spółka działa pod firmą A. , jak wynika z KRS od dnia 5 marca 2012 r. Do tego momentu skarżąca działała pod firmą B. zajmującą się przetwarzaniem i konserwowaniem mięsa.

W dniu 29 grudnia 2011 r. skarżąca zawarła umowę inwestycyjną, będącą częścią szerszego porozumienia inwestorskiego, w skład, którego wchodziła także umowa sprzedaży kontrolnego pakietu akcji spółki skarżącej (której emitent nie był stroną). Stronami umowy inwestycyjnej były (poza skarżącą spółką): C. i D., a ponadto wskazano, że umowa zawarta została "przy udziale" E. i spółki F. Stronami umowy sprzedaży kontrolnego pakietu akcji skarżącej spółki zaś (tj. umowy sprzedaży udziałów w spółce G. ., posiadającej pakiet akcji skarżącej spółki), zawartej również w dniu 29 grudnia 2011 r., były: C. (sprzedający) i D. (kupujący), zaś umowa również była zawarta "przy udziale" E. i F. . (a zatem Spółka nie była stroną tej umowy).

Postanowienia umowy sprzedaży były związane z treścią umowy inwestycyjnej, która określała zasady współpracy przy wydzielaniu i sprzedaży przedsiębiorstwa skarżącej spółki na rzecz jej spółki zależnej B. (dalej jako: "B."), a następnie zbycia przez skarżącą spółkę udziałów w tej spółce zależnej na rzecz C.. Na podstawie umowy sprzedaży, C. zbył na rzecz D. (ze skutkiem na dzień 1 stycznia 2012 r.) własność wszystkich udziałów w G. a więc jednocześnie nastąpiło pośrednie zbycie kontrolnego pakietu akcji Spółki przez C. na rzecz D. Cena sprzedaży udziałów w G. ustalona została na kwotę 10 300 000 zł, przy czym zasady zapłaty ceny zostały uregulowane w dwóch umowach: w umowie sprzedaży oraz w umowie inwestycyjnej. Zgodnie z umową sprzedaży kwota 4 000 000 zł miała zostać zapłacona przez D. w ciągu 24 godzin od momentu podpisania umowy sprzedaży, kwota 1 295 000 zł miała zostać zapłacona w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia D. o zarejestrowaniu podwyższenia kapitału zakładowego spółki B., kwota 5 000 zł miała zostać uregulowana poprzez wykonanie przez D. usługi doradczej w postaci wykonania analizy metod wyceny aportu. Pozostała kwota 5 000 000 zł - zgodnie z § 3 umowy inwestycyjnej, która regulowała zapłatę tej części ceny - miała zostać zapłacona do dnia 14 lutego 2015 r., przy czym strony umowy dopuściły możliwość (w § 4 umowy inwestycyjnej), pod warunkiem wyrażenia takiej woli przez D., zapłaty tej części ceny w następujący sposób: C. przekazała skarżącej spółce całość świadczenia swojego dłużnika (D.) z tytułu zapłaty reszty ceny za udziały w G. (w kwocie 5 000 000 zł) oraz upoważniła skarżącą spółkę do przyjęcia przekazanego świadczenia, celem umorzenia długu C. z tytułu zapłaty ceny za udziały w spółce. B.

W dniu 30 grudnia 2011 r. skarżąca spółka, powołując się na art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1639 ze zm., dalej jako: "ustawa o ofercie"), zawiadomiła Komisję o opóźnieniu przekazania do publicznej wiadomości informacji poufnej. W zawiadomieniu skarżąca przekazała Komisji Nadzoru Finansowego informację o zawarciu umowy inwestycyjnej oraz umowy sprzedaży. Z zawiadomienia wynikało, że na mocy umowy inwestycyjnej skarżąca zobowiązała się do podjęcia szeregu czynności w celu dokonania głębokiej restrukturyzacji swojej działalności, a nadto do wydzielenia i wniesienia aportem do spółki zależnej zorganizowanej części swojego przedsiębiorstwa. Na dalszym etapie skarżąca zobowiązała się do zbycia udziałów w spółce zależnej po cenie nie mniejszej niż wartość wniesionego aportu. Skarżąca spółka poinformowała, że podjęte zostały wszelkie kroki w celu zabezpieczenia jej interesów oraz interesów jej akcjonariuszy i wierzycieli. Spółka skarżąca poinformowała, że podjęła decyzję o opóźnieniu przekazania informacji poufnej do publicznej wiadomości na okres do dnia 15 stycznia 2012 r. ze względu na to, że jej ujawnienie może znacząco negatywnie wpłynąć na realizację przyjętej strategii restrukturyzacyjnej, mającej na celu poprawę sytuacji skarżącej i redukcję jej zadłużenia. W ocenie skarżącej spółki podanie informacji o szczegółowych warunkach umowy, w tym warunkach finansowych oraz jej przedmiotu, na ówczesnym etapie mogło naruszyć słuszny interes skarżącej spółki i narazić ją na bardzo dotkliwe szkody. Skarżąca spółka poinformowała organ nadzoru, że podjęta przez skarżącą spółkę w ramach umowy inwestycyjnej strategia restrukturyzacyjna opierała się w dużej mierze na zobowiązaniach sygnatariuszy umowy do współpracy w zakresie spłaty znacznej części wymagalnego zadłużenia spółki skarżącej w możliwie szybkim czasie, tak aby możliwa była realizacja przyjętych w umowie inwestycyjnej założeń bez pokrzywdzenia żadnego z wierzycieli spółki przy jednoczesnym utrzymaniu zaufania pozostałych kontrahentów i klientów spółki. Ujawnienie planowanej strategii restrukturyzacyjnej skarżącej spółki mogło, jej zdaniem, wzbudzić niepewność wierzycieli przed planowanym zaspokojeniem ich roszczeń, co mogło, w ocenie spółki, skutkować zerwaniem korzystnych dla spółki obecnie obowiązujących porozumień w zakresie spłaty zadłużenia. Nadto podanie pełnej informacji o warunkach i stronach umowy inwestycyjnej, mogło w ocenie skarżącej spółki zachwiać zaufanie do samej marki spółki, co mogło dotkliwie zaszkodzić prowadzonej przez nią działalności produkcyjnej. W ocenie zarządu skarżącej spółki, ujawnienie warunków wypracowanego przez nią oraz strony umowy inwestycyjnej porozumienia, mogło doprowadzić do spełnienia się warunków uprawniających strony do odstąpienia od niej, co niewątpliwie bardzo negatywnie wpłynęłoby na kondycję Spółki i prowadzoną działalność. Przesłanki opóźnienia publikacji informacji poufnej z § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 kwietnia 2006 r. w sprawie rodzaju informacji, Które mogą naruszyć słuszny interes emitenta, oraz sposobu postępowania emitenta w związku z opóźnianiem przekazania do publicznej wiadomości informacji poufnych (Dz.U. Nr 67 poz. 476, dalej jako: "rozporządzenie") zostały w ocenie skarżącej spełnione. Ponadto opóźnienie przekazania informacji poufnej w przedmiocie zawarcia umowy inwestycyjnej nie wprowadziło akcjonariuszy w błąd, albowiem faktycznie do dnia 15 stycznia 2012 r., tj. przez okres 16 dni, do dnia ujawnienia pełnej informacji poufnej, dokonywane miały być jedynie czynności przygotowawcze przyjętej strategii, w tym obsługa zadłużenia skarżącej spółki, a także rozpoczęcie procesu badania wartości przedsiębiorstwa produkcyjnego spółki, wobec czego w faktycznej sferze działalności oraz majątku skarżącej spółki nie nastąpią żadne zmiany, a opóźnienie podania informacji do publicznej wiadomości miało umożliwić spółce i stronom umowy z dnia 29 grudnia 2011 r. jej prawidłową realizację.

Następnie w dniu 30 grudnia 2011 r. o godz. 15.22 spółka D., której akcje są notowane w alternatywnym systemie obrotu na rynku NewConnect, opublikowała raport bieżący Z. nr [...], w którym poinformowała o zawarciu dwóch umów, które składają się łącznie na porozumienie o istotnym znaczeniu strategicznym dla tej spółki. Na mocy pierwszej z umów spółka D. nabyła 100% udziałów w spółce z o.o. będącej właścicielem znaczącego dla niej oraz jej działalności majątku. Wartość umowy nabycia udziałów to 10 300 000 zł. Przejście własności udziałów spółki z o.o. na D. miało nastąpić z dniem 1 stycznia 2012 r., a zapłata ceny nabycia udziałów została rozłożona w okresie 3 lat od dnia zawarcia umowy. Natomiast druga umowa regulowała zasady współpracy stron w okresie po przejściu własności udziałów na D. Na mocy tej umowy strony określiły m.in. czynności niezbędne dla przejęcia przez D. w możliwie najkrótszym terminie pełnej kontroli nad strategicznymi aktywami spółki, której udziały zostały nabyte. Spółka D. wyjaśniła, że ze względu na szczegółowe postanowienia umów z dnia 29 grudnia 2011 r. podanie informacji o kontrahencie oraz danych spółki z o.o., w której nabyto udziały, może w bardzo niekorzystny sposób wpłynąć na dalszą współpracę pomiędzy stronami oraz zagrażać istotnym interesom D., w szczególności w zakresie prawidłowości procesu przejmowania kontroli nad majątkiem spółki z o.o. a ponadto ujawnienie na obecnym etapie informacji dotyczących kontrahenta w istotny sposób zagraża wartości pośrednio nabytych przez Emitenta aktywów będących własnością spółki z o.o. Spółka D. poinformowała, że w możliwie szybkim terminie, nieprzekraczającym 1:5 stycznia 2012 r., uzupełni istotne informacje, w tym w szczególności dane kontrahenta oraz dane spółki, w której nabyła 100% udziałów.

W dniu 12 stycznia 2012 r. w późnych godzinach wieczornych (między godziną 20.45 a 21.51) skarżąca półka przekazała do publicznej wiadomości serię raportów bieżących (nr[...], nr [...], nr [....], nr [...] i nr [...]), w których poinformowała o otrzymaniu w dniu 11 stycznia 2011 r. zawiadomień od: D., F., X, D.P. i M.P. Z ich treści wynika, że pośrednie nabycie akcji skarżącej spółki nastąpiło na skutek zawarcia przez D. w dniu 29 grudnia 2011 r. ze skutkiem na dzień 1 stycznia 2012 r. umowy nabycia 100 % udziałów w spółce G., która to spółka była bezpośrednim akcjonariuszem skarżącejpółki. Spółka F. była podmiotem dominującym wobec D. (posiadając 52,51 % ogólnej liczby głosów). Spółka X. była z kolei podmiotem dominującym wobec F. (posiadając 66 % ogólnej liczby głosów w tej spółce). D.P. był podmiotem dominującym wobec X., jako osobiście uprawniony do powoływania, zawieszania i odwoływania wszystkich członków zarządu tej spółki. M. P. również był podmiotem dominującym wobec X., jako osobiście uprawniony do powoływania, zawieszania i odwoływania wszystkich członków rady nadzorczej tej spółki. Każdy z zawiadamiających poinformował, że aktualnie pośrednio posiada łącznie 13 957 500 akcji Spółki, które stanowią 92,95 % udziału w kapitale zakładowym i pośrednio uprawniają do 25 653 885 głosów stanowiących 96,04 % ogólnej liczby głosów w tej Spółce. Przed nabyciem żaden z zamawiających podmiotów nie posiadał pośrednio ani bezpośrednio akcji spółki.

W dniu 13 stycznia 2012 r. o godz. 17.35 skarżąca spółka przekazała do publicznej wiadomości raport bieżący nr [...], w którym ujawniła opóźnioną informację poufną o zawartej umowie inwestycyjnej. Treść raportu bieżącego nr [....] była zbieżna z treścią raportu o opóźnieniu, przekazanego wcześniej Komisji Nadzoru Finansowego.

Organ nadzoru stwierdził, że informacja o zawarciu w dniu 29 grudnia 2011 r. umowy inwestycyjnej pomiędzy Spółką, D. S.A. z siedzibą w P. oraz C. z siedzibą w S. była informacją poufną. Informacja ta dotyczyła bezpośrednio emitenta (tj. skarżącej spółki), a przy tym była precyzyjna (wskazywała na zdarzenia, które wystąpiły, zaś jej charakter umożliwiał ocenę jej wpływu na cenę akcji skarżącej półki) i cenotwórcza (mogłaby po przekazaniu do publicznej wiadomości w istotny sposób wpłynąć na cenę lub wartość instrumentów finansowych lub na cenę powiązanych z nimi pochodnych instrumentów finansowych, a zatem mogłaby zostać wykorzystana przy podejmowaniu decyzji inwestycyjnych przez racjonalnie działającego inwestora). Istotność informacji poufnej o zawarciu przez skarżącą spółkę umowy inwestycyjnej wynikała z tego, że na skutek realizacji tej umowy miał się całkowicie zmienić profil działalności spółki, w związku ze sprzedażą poza grupę kapitałową zorganizowanego przedsiębiorstwa Spółki, służącego do prowadzenia działalności operacyjnej w postaci przetwórstwa mięsa. Ponadto, jak ostatecznie wskazała skarżąca spółka w raporcie bieżącym nr [...] z dnia 13 stycznia 2012 r., umowa inwestycyjna była częścią szerokiego porozumienia inwestorskiego, w skład którego wchodziła również umowa sprzedaży, na podstawie której pakiet kontrolny akcji spółki zmienił właściciela. Gdyby skarżąca spółka przekazała w terminie informacje, o których mowa w raporcie nr[...], uczestnicy rynku otrzymaliby pełny obraz zmian dotyczących podstawowej działalności podmiotu, w który zainwestowali swoje środki.

W ocenie organu skarżąca prawidłowo zakwalifikowała zawarcie umowy inwestycyjnej jako informację poufną - sporządziła listę osób, które miały do niej dostęp, a także zastosowała tryb opóźnienia przekazania informacji poufnej do publicznej wiadomości (art. 57 ustawy o ofercie). Niemniej skarżąca spółka nie była uprawniona do opóźnienia informacji poufnej o zawartej umowie inwestycyjnej, a zatem winna była przekazać informację poufną zgodnie z art. 56 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy o ofercie. Komisja zaznaczyła, że w zakresie oceny dopuszczalności opóźnienia przekazania informacji poufnej do publicznej wiadomości jej kognicja nie ogranicza się do kwestii formalnych, lecz obejmuje także merytoryczną weryfikację istnienia przesłanek dla opóźnienia. Dlatego organ nadzoru poddał analizie przedstawione przez skarżącą przyczyny opóźnienia. Artykuł 57 ust. 1 ustawy o ofercie przesądza o tym, jakie są przesłanki opóźnienia przekazania informacji poufnej do publicznej wiadomości, wśród których wskazane jest, iż możliwe jest takie opóźnienie, jeżeli wykonanie w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 56 ustawy o ofercie, mogłoby naruszyć słuszny interes emitenta, lecz nastąpić to musi w sposób zgodny z przepisami wydanymi na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy o ofercie - czyli w sposób zgodny także z rozporządzeniem. Przepis ten zawiera upoważnienie ustawowe dla ministra właściwego do spraw instytucji finansowych do wydania rozporządzenia określającego rodzaje informacji, które mogą naruszyć słuszny interes emitenta. Wydane na tej podstawie rozporządzenie zawiera w § 2 zamknięty katalog informacji, których przekazanie do publicznej wiadomości może naruszyć słuszny interes emitenta. Skarżąca, decydując się na opóźnienie w przekazaniu informacji poufnej do publicznej wiadomości, powołała się na § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia. Analiza rozporządzenia w kontekście okoliczności stanowiących przyczynę opóźnienia przekazania informacji poufnej nie pozwala na potwierdzenie, aby po stronie Spółki nastąpiły okoliczności wskazane w § 2 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia.

W toku postępowania Komisja przeprowadziła dowód z przesłuchania świadków: G. W. Iw. S. , którzy w okresie, gdy zawarto przedmiotową umowę inwestycyjną byli odpowiednio prezesem i wiceprezesem zarządu skarżącej półki. Komisja Nadzoru Finansowego zwróciła uwagę, że zeznania świadków wskazujące na chęć wynegocjowania lepszych warunków restrukturyzacji wierzytelności wobec wierzycieli skarżącej spółki z wykorzystaniem ich niewiedzy w zakresie zawartej przez spółkę umowy inwestycyjnej są zbieżne. Zdaniem obu świadków, zachowanie informacji poufnej o zawarciu umowy inwestycyjnej stwarzało lepszą pozycję dla uzyskania lepszych warunków spłaty istniejących wierzytelności.

Organ nadzoru przyjmując, że główną przyczyną opóźnienia przekazania informacji poufnej o zawarciu umowy inwestycyjnej była chęć uzyskania jak najlepszych warunków do prowadzenia negocjacji z wierzycielami, w tym utrzymywanie wierzycieli w błędnym przekonaniu co do sytuacji finansowej spółki, stwierdził, że przekazanie tej informacji nie mogło naruszyć interesu emitenta, a jedynie ewentualnie interes C. i jej wspólników. W ocenie Komisji nietrafna okazała się argumentacja spółki skarżącej przedstawiona w piśmie z dnia 22 marca 2016 r., która wskazuje na konieczność prowadzenia działań restrukturyzacyjnych w postaci zawierania porozumień z wierzycielami z wykorzystaniem niewiedzy tych wierzycieli w zakresie zawarcia przez spółkę umowy inwestycyjnej. Uzyskanie jak najlepszych warunków spłaty leżało w interesie dotychczasowych właścicieli Spółki, tj. C., którzy dokonywali skupu wierzytelności. W przypadku gdyby do skarżącej spółki zostały skierowane roszczenia wierzycieli niezaspokojone przez C. i przekraczające 5 300 000 zł, D. byłby uprawniony do odstąpienia od umowy inwestycyjnej i żądania zapłaty przez C. kary umownej w wysokości 2 000 000 zł. Zatem zgłoszenie wobec spółki wierzytelności przekraczających określoną wartość było niekorzystne dla spółki C., która mogła w tej sytuacji ponieść wskazane wyżej koszty.

Komisja Nadzoru Finansowego podkreśliła, że opóźnienie przez skarżącą spółkę przekazania informacji poufnej o zawarciu przedmiotowej umowy inwestycyjnej w żadnym przypadku nie było dopuszczalne i uprawnione. Opóźnienie to nie służyło ochronie interesu emitenta, lecz podmiotu trzeciego, tj. spółki C. i jej wspólników, a więc podmiotu, który pośrednio zbył większościowy pakiet akcji skarżącej spółki w dniu 29 grudnia 2011 r. na rzecz D.

Zdaniem organu nadzoru, skarżaca spółka nie miała wystarczających podstaw, aby opóźnić przekazanie informacji poufnej o zawarciu w dniu 29 grudnia 2011 r. umowy inwestycyjnej.

W ocenie organu nadzoru materiał zgromadzony w sprawie potwierdził zachowanie skarżącej spółki jako niezgodne z przepisami ustawy o ofercie.

Ponadto, wskazać należy, że wymierzając karę pieniężną, organ nadzoru wziął pod uwagę funkcję sankcji administracyjnej, a przede wszystkim zasadę, zgodnie z którą charakter represyjny sankcji administracyjnej przemawia za wymierzeniem kary w takiej wysokości, aby jej dolegliwość była realnie odczuwalna przez stronę. Komisja Nadzoru Finansowego podkreśliła, że fakt naruszenia określonego przepisu ustawy o ofercie nie skutkuje powstaniem obowiązku podatkowego, od zaistnienia którego można liczyć 3 letni termin przedawnienia, o którym mowa w art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U z 2020 r. Póz. 1325 ze zm.; dalej jako: "o.p.").

Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając decyzje organu nadzoru w całości. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ zasadnie zakwalifikowała zawarcie umowy inwestycyjnej jako informację poufną, skarżaca bowiem sporządziła listę osób, które miały do niej dostęp, a także zastosowała tryb opóźnienia przekazania informacji poufnej do publicznej wiadomości (art. 57 ustawy o ofercie).Sąd pierwszej instancji zauważył jednak, że skarżąca nie była uprawniona do opóźnienia informacji poufnej o zawartej umowie inwestycyjnej, a zatem winna była przekazać informację poufną zgodnie z art. 56 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy o ofercie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, biorąc pod uwagę analizę dokonaną przez organ nadzoru, prawidłowo uznano, że w zakresie oceny dopuszczalności opóźnienia przekazania informacji poufnej do publicznej wiadomości jej kognicja nie ogranicza się do kwestii formalnych, lecz obejmuje także merytoryczną weryfikację istnienia przesłanek dla opóźnienia. Organ nadzoru finansowego prawidłowo poddał analizie przedstawione przez skarżącą przyczyny opóźnienia. Art. 57 ust. 1 ustawy o ofercie przesądza bowiem o tym, jakie są przesłanki opóźnienia przekazania informacji poufnej do publicznej wiadomości, wśród których wskazane jest, iż możliwe jest takie opóźnienie, jeżeli wykonanie w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 56 ustawy o ofercie, mogłoby naruszyć słuszny interes emitenta, lecz nastąpić to musi w sposób zgodny z przepisami wydanymi na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy o ofercie - czyli w sposób zgodny także z rozporządzeniem. Przepis ten zawiera upoważnienie ustawowe dla ministra właściwego do spraw instytucji finansowych do wydania rozporządzenia określającego rodzaje informacji, które mogą naruszyć słuszny interes emitenta. Wydane na tej podstawie rozporządzenie zawiera w § 2 zamknięty katalog informacji, których przekazanie do publicznej wiadomości może naruszyć słuszny interes emitenta. Spółka skarżąca decydując się na opóźnienie w przekazaniu informacji poufnej do publicznej wiadomości, powołała się na § 2 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia. Analiza rozporządzenia w kontekście okoliczności stanowiących przyczynę opóźnienia przekazania informacji poufnej nie pozwala na potwierdzenie, aby po stronie spółki nastąpiły okoliczności wskazane w § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia.

Sąd zauważył także, że w toku postępowania administracyjnego, organ nadzoru przeprowadził dowód z przesłuchania świadków: G. W i W. S. , którzy w okresie, gdy zawarto przedmiotową umowę inwestycyjną byli odpowiednio prezesem i wiceprezesem zarządu spółki. Zarówno zeznania świadka W. S. wskazujące na chęć wynegocjowania lepszych warunków restrukturyzacji wierzytelności wobec wierzycieli spółki z wykorzystaniem ich niewiedzy w zakresie zawartej przez spółkę umowy inwestycyjnej są zbieżne z zeznaniami świadka G. W. . Zdaniem obu świadków, zachowanie informacji poufnej o zawarciu umowy inwestycyjnej stwarzało lepszą pozycję dla uzyskania lepszych warunków spłaty istniejących wierzytelności.

Sąd podkreślił, że przyjmując, że główną przyczyną opóźnienia przekazania informacji poufnej o zawarciu umowy inwestycyjnej była chęć uzyskania jak najlepszych warunków do prowadzenia negocjacji z wierzycielami, w tym utrzymywanie wierzycieli w błędnym przekonaniu co do sytuacji finansowej spółki, stwierdzić należało, że przekazanie tej informacji nie mogło naruszyć interesu emitenta, a jedynie ewentualnie interes C. i jej wspólników.

W powyższych okolicznościach Sąd stwierdził, że opóźnienie przez skarżącą przekazania informacji poufnej o zawarciu przedmiotowej umowy inwestycyjnej nie mogło być uznane prze Komisję Nadzoru Finansowego za dopuszczalne i uprawnione. Opóźnienie to nie służyło ochronie interesu emitenta, lecz podmiotu trzeciego, tj. spółki C. i jej wspólników, a więc podmiotu, który pośrednio zbył większościowy pakiet akcji spółki w dniu 29 grudnia 2011 r. na rzecz D. Spółka skarżaca nie miała zatem wystarczających podstaw, aby opóźnić przekazanie informacji poufnej o zawarciu w dniu 29 grudnia 2011 r. umowy inwestycyjnej, a zatem powinna była przekazać tę informację niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 24 godzin. Tymczasem Spółka zwlekała z wykonaniem obowiązku informacyjnego aż do dnia 13 stycznia 2012 r. Sąd zauważył, że przetrzymywanie tej informacji "wewnątrz Spółki", poza tym, że stanowiło naruszenie praw akcjonariuszy do niezwłocznego dostępu do istotnych informacji dotyczących emitenta, mogło stanowić pole innych bezprawnych działań, tj. do wykorzystania informacji poufnej przez osoby uprzywilejowane informacyjnie.

Sądu pierwszej instancji podkreślił także, że materiał zgromadzony w sprawie przez organ nadzoru finansowego potwierdza zachowanie skarżącej spółki jako niezgodne z przepisami ustawy o ofercie.

Sąd uzupełniając swój wywód, wyjaśnił także, że wymierzając karę pieniężną, Komisja Nadzoru Finansowego wzięła pod uwagę funkcję sankcji administracyjnej, a przede wszystkim zasadę, zgodnie z którą charakter represyjny sankcji administracyjnej przemawia za wymierzeniem kary w takiej wysokości, aby jej dolegliwość była realnie odczuwalna przez stronę. Przy tym powtórzył za organem, że fakt naruszenia określonego przepisu ustawy o ofercie nie skutkuje powstaniem obowiązku podatkowego, od zaistnienia którego można liczyć 3 letni termin przedawnienia, o którym mowa w art. 68 § 1 o.p.

II

Skarżąca złożyła skargę kasacyjną, w której wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten Sąd, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia zarzutów wymienionych w pkt 1- 7 niniejszej skargo kasacyjnej przy jednoczesnym uwzględnieniu zarzutu wskazanego w pkt 8, wniosła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w części oddalającej skargę w przedmiocie zarzutu dotyczącego wysokości wymierzonej kary ze względu na jej nieproporcjonalny wymiar w stosunku do wagi i skali naruszenia, jej celu represyjnego, prewencji indywidualnej i ogólnej sytuacji finansowej skarżącej, czasu trwania nieprawidłowości oraz faktu, że skarżąca ostatecznie dokonała zawiadomienia, gotowości skarżącej do wnikliwego wyjaśnienia sprawy oraz współpracy w toku postępowania przed organem i przekazanie sprawy w tej części Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Ponadto, skarżąca wniosła o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie oraz kosztów niniejszego postępowania odwoławczego na podstawie skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przez Sądem I i II instancji według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła:

1. Naruszenie 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązku rozpoznania skargi na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] maja 2017 r. w granicach spawy, co skutkowało całkowitym pominięciem podniesionych w skardze zarzutów znajdujących oparcie w stanie faktycznym oraz prawnym, błędnie ocenionym przez organ nadzoru, tj. zarzutów:

a) naruszenia przez organ nadzoru art. 28 k.p.a. w zw. z art. 529 § 1 pkt 4) i art. 531 § 1 k.s.h., poprzez nie uwzględnienie że w dniu 22 marca 2016 r. doszło do podziału spółki A. poprzez przeniesienie części jej majątku na spółkę Y. oraz tego, że zgodnie z planem podziału, to spółka Y. winna być stroną niniejszego postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkują wydaniem decyzji wobec podmiotu nie będącego stroną postępowania, co stanowi podstawę nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a.;

b) naruszenia przez organ nadzoru art. 7 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 4 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 596/2014 z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie nadużyć na rynku (rozporządzenie w sprawie nadużyć na rynku) oraz uchylające dyrektywę 2003/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz dyrektywy Komisji 2003/124/WE, 2003/125/WE i 2004/72/WE (Dz. UE. L 173/1) poprzez ich niezastosowanie w przypadku gdy powyższe przepisy mają charakter względniejszy niż stanowiące podstawę rozstrzygnięcia art. 56 oraz 57 ustawy o ofercie oraz przepisy Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 kwietnia 2006 r. w sprawie rodzaju informacji, które mogą naruszyć słuszny interes emitenta, oraz sposobu postępowania emitenta w związku z opóźnianiem przekazania do publicznej wiadomości informacji poufnych.

– co doprowadziło do niesłusznego oddalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi z dnia 14 czerwca 2017 r. w trybie art. 151 p.p.s.a.

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych w skardze, dotyczących wyjaśnienia, dlaczego Wojewódzki Sąd Administracyjny:

a) uznał, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów prawa, to jest art. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 529 § 1 pkt 4) i art. 531 § 1 k.s.h., w przypadku gdy Komisja Nadzoru Finansowego nie uwzględniła, że w dniu 22 marca 2016 r. doszło do podziału spółki A. poprzez przeniesienie części jej majątku na spółkę Y. oraz tego, że zgodnie z planem podziału, to spółka Y. winna być stroną niniejszego postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkują wydaniem decyzji wobec podmiotu nie będącego stroną postępowania, co stanowi podstawę nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a.;

b) uznał, iż w niniejszej sprawie Komisja Nadzoru Finansowego nie dopuściła się naruszenia art. 7 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 4 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 596/2014 z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie nadużyć na rynku (rozporządzenie w sprawie nadużyć na rynku) oraz uchylające dyrektywę 2003/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz dyrektywy Komisji 2003/124/WE, 2003/125/WE i 2004/72/WE (Dz. UE. L 173/1) poprzez ich niezastosowanie w przypadku, gdy powyższe przepisy mają charakter względniejszy niż stanowiące podstawę rozstrzygnięcia art. 56 oraz 57 ustawy o ofercie oraz przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 kwietnia 2006 r. w sprawie rodzaju informacji, które mogą naruszyć słuszny interes emitenta, oraz sposobu postępowania emitenta w związku z opóźnianiem przekazania do publicznej wiadomości informacji poufnych.

3. Naruszenie art. 145 § 1 pkt § lit. a) i c) poprzez ich niezastosowanie, skutkujące oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a, a to w następstwie przeprowadzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroli zaskarżonej decyzji Komisji Nadzoru Finansowemu w sposób nieprawidłowy.

4. Naruszenie art. 1 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w swoim rozstrzygnięciu sposobu przeprowadzenia przez organ nadzoru oceny materiału dowodowego zawartego w sprawie w przypadku, gdy ocena ta została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy skutkujący:

a) błędnym uznaniem przez Komisję Nadzoru Finansowego, że w sprawie nie zachodziły podstawy do uznania, że opóźnienie informacji poufnej stanowiło przejaw ochrony słusznego interesu skarżącej;

b) całkowitym pominięciem przez Komisję Nadzoru Finansowego okoliczności faktycznych związanych ze złym stanem finansowym spółki, grożącym upadłością i zaprzestaniem działalności do czego mogło dojść w przypadku wcześniejszego ujawnienia informacji o zawartej umowie inwestycyjnej, które to okoliczności uzasadniały uznanie, że występował słuszny interes prawny po stronie emitenta w opóźnieniu przekazania tej informacji;

c) nieprawidłowym uznaniem przez Komisję, że dzięki zastosowaniu instytucji opóźnienia podania do wiadomości publicznej informacji poufnej w trybie art. 57 ustawy o ofercie, spółka nie osiągnęła wymiernych korzyści, tj. błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na uznaniu przez Komisję, że działania podjęte przez spółkę nie miały na celu ochrony istotnego oraz słusznego interesu skarżącej a wyłącznie interes osób trzecich;

5. Naruszenie art. 145 § 1 pkt § lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2, art. 7, art. 43 (a contrario), 45 (per analogiam) Konstytucji, a to przez uznanie przez Sąd, że doszło do przedawnienia karalności za zarzucane spółce naruszenie obowiązków informacyjnych, w sytuacji, gdy Komisja o opóźnieniu w przekazaniu informacji poufnych wiedziała natychmiast, a wszczęła postępowanie w tym zakresie dopiero po upływie ponad 4 lat od tego zdarzenia, które to działanie może być postrzegane jako naruszające zasady zaufania podmiotów prawnych do organów władzy państwowej, gdyż po upływie takiego czasu spółka mogła być przekonana, że postąpiła prawidłowo, a także poprzez nałożenie kary po upływie tak znacznego czasu z naruszeniem zasad rozpoznawania spraw bez zbędnej zwłoki, mając na uwadze, że zgodnie z Konstytucją tylko zbrodnie wojenne i zbrodnie przeciwko ludzkości nie podlegają przedawnieniu, a więc a contrario wszelkie inne delikty winny ulegać przedawnieniu.

– które to naruszenia (wymienione w pkt 1 – 5 niniejszej skargi kasacyjnej) przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem prawidłowe zastosowania wszystkich wskazanych wyżej przepisów winno skutkować uznaniem, że wskazane naruszenia były naruszeniami przepisów i to w stopniu rażącym, a tym samym winno skutkować uwzględnieniem skargi.

6. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 57 ustawy o ofercie poprzez ich błędne niezastosowanie, a to na skutek nieprawidłowego uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki dopuszczalności opóźnienia w przekazaniu informacji poufnej do publicznej wiadomości.

7. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 57 ustawy o ofercie oraz w zw. z § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 kwietnia 2006 r. w sprawie rodzaju informacji, które mogą naruszyć słuszny interes emitenta, oraz sposobu postępowania emitenta w związku z opóźnianiem przekazania do publicznej wiadomości informacji poufnych poprzez ich nieprawidłową wykładnię, która doprowadziła do uznania, że katalog informacji wymienionych w § 2 rozporządzenia, których przekazanie do publicznej wiadomości może naruszyć słuszny interes emitenta ma charakter zamknięty, a sytuacja faktyczna oraz prawna skarżącej nie mieściła się w ramach hipotezy wymienionych wyżej przepisów.

W przypadku nieuwzględnienia powyższych zarzutów, wymienionych w pkt 1 -7 niniejszej skargi kasacyjnej, przedmiotowemu rozstrzygnięciu zarzucam:

8. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 96 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 2 lit a) ustawy o ofercie poprzez błędne przyjęcie, ż wymierzona decyzją kara finansowa ma wymiar potencjalny w stosunku do wagi i skali naruszenia, jej celu represyjnego, prewencji indywidualnej i ogólnej sytuacji finansowej skarżącej, czasu trwania nieprawidłowości oraz faktu, że skarżąca ostatecznie dokonała zawiadomienia, gotowości skarżącej do wnikliwego wyjaśnienia sprawy oraz współpracy w toku postępowania przed organem.

III

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Z treści skargi kasacyjnej wynika, że skarżący odwołuje się do obu podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., a to oznacza, że stawia Sądowi I instancji zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem wydanej przez Komisję Nadzoru Finansowego decyzji, utrzymującej w mocy jej własną decyzję w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, stwierdził, że jest ona zgodna z prawem.

Podważając prawidłowość stanowiska Sądu pierwszej instancji, strona skarżąca - na gruncie stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów - czyni to przede wszystkim poprzez próbę wykazania braku prawnych podstaw do wydania wymienionej decyzji, a to w związku z upływem terminu, w jakim organ administracji miał prawo ją wydać, co ma - zdaniem strony - tę konsekwencję, że wraz z upływem terminu, o którym mowa w art. 68 § 1 o.p. organ utracił kompetencję do nałożenia kary pieniężnej, albowiem możliwość jej realizacji uległa przedawnieniu, a po drugie poprzez próbę wykazywania braku legitymacji procesowej po stronie skarżącej spółki, a to z uwagi na podział spółki skarżącej i przeniesienie części jej majątku na inną spółkę kapitałową, a więc z odwołaniem się do regulacji prawnych i skutków z niej wynikających zawartych w art. 531 § 1 i art. 529 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 15 września 200 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1526 ze zm.; dalej jako: "k.s.h.").

Odnosząc się do pierwszej z przedstawionych kwestii na wstępie podkreślić należy, że do zadań organu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 196 ze zm., dalej jako: "ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym") należy sprawowanie nadzoru określonego w art. 1 ust. 2 tej ustawy, którego zakres - jak wynika to z tego przepisu - obejmuje nadzór nad rynkiem kapitałowym sprawowany, między innymi, zgodnie z przepisami ustaw wymienionych w art. 1ust. 2 pkt 4 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym.

Uwzględniając wskazane wyżej regulacje prawne uznać należy, że celem działania ustawodawcy było stworzenia warunków do wykonywania skutecznego nadzoru nad rynkiem kapitałowym. Można i należy o tym wnioskować na podstawie szczegółowych rozwiązań prawnych przyjętych w ustawie o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych, zwłaszcza zaś na podstawie przepisów dotyczących obowiązków informacyjnych emitentów. Na ich podstawie organ nadzoru wyposażony został w kompetencje do stosowania wobec podmiotów nadzorowanych sankcji administracyjnych. Stosowanie sankcji administracyjnych jest więc reakcją organu nadzoru na opisane w tych przepisach naruszenia prawa.

W związku z powyższym podkreślić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że przepisy art. 21 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 68 § 1 i art. 70 § o.p., odnoszące się odpowiednio do sposobów powstania zobowiązania podatkowego, terminu przedawnienia prawa do ustalenia zobowiązania podatkowego oraz terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, z uwagi na ich treść, siatkę pojęciową, którą na ich gruncie operuje ustawodawca oraz ich funkcje - które osadzone są na płaszczyźnie stosunków publicznoprawnych dotyczących świadczeń pieniężnych na rzecz budżetu państwa lub budżetu samorządowego - nie odpowiadają specyfice oraz funkcji towarzyszącej pieniężnym sankcjom (karom) administracyjnym nakładanym w związku z deliktem administracyjnym. To zaś sprzeciwia się temu, aby wymienione kary pieniężne bezwarunkowo można było uznać za mieszczące się w pojęciu należności publicznoprawnych (por. wyrok NSA z 20 września 2019 r., sygn. akt II GSK 2392/17).

Faktem jest, że z art.11 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym wynika, iż, należności z tytułu nakładanych kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa, to jednak nie mają one na celu zapewnienie wpływów do budżetu państwa. Ich celem jest bowiem prewencyjne, motywacyjne oraz represyjne oddziaływanie, jako środków nadzoru.

W związku z powyższym wymieniony przepis prawa nie może być więc uznawany za źródło rekonstrukcji normy prawnej odsyłającej do stosowania (czy to wprost, czy to odpowiednio) przepisów Działu III ustawy - Ordynacja podatkowa w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, w tym rzecz jasna w sprawach, w których podstawą ich nakładania stanowią przepisy ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych. Powoduje to, że racje ma organ administracji i Sąd pierwszej instancji, że do rozpoznawanej sprawy nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej, gdyż w zakresie należności budżetowych nie mieszczą się kary administracyjne, nakładane w związku z deliktem administracyjnym.

Z powyższych względów uznać należy, że kara administracyjna jest bowiem następstwem ustalenia przez organ faktu naruszenia przepisów określających obowiązki administracyjne (deliktu administracyjnego) i stanowi reakcje organu, któremu powierzony został nadzór nad przestrzeganiem tych obowiązków, co przesądza w dalszej kolejności o niemożności zastosowania w odniesieniu do decyzji nakładającej taką karę regulacji zawartej w art. 68 §1 o.p.

Przechodząc do kolejnej z wymienionych wyżej kwestii, dotyczących naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną postępowania należy na wstępie podkreślić, że wbrew wywodom skargi kasacyjnej regulacja zawarta w art. 531 k.s.h. nie pozwala uznać, że na skutek wskazanego podziału spółki dzielonej – A. spółka przejmująca część majątku (Y.) staje się stroną w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art.96 ust.1 pkt 1 w związku z art.56 ust.1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie.

Zgodnie z art. 531 § 1 k.s.h., spółki przejmujące lub spółki nowo zawiązane powstałe w związku z podziałem wstępują z dniem podziału bądź z dniem wydzielenia w prawa i obowiązki spółki dzielonej, określone w planie podziału.

W myśl zaś ust. 2, na spółkę przejmującą lub spółkę nowo zawiązaną powstałą w związku z podziałem przechodzą z dniem podziału bądź z dniem wydzielenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, pozostające w związku z przydzielonymi jej w planie podziału składnikami majątku spółki dzielonej, a które zostały przyznane spółce dzielonej, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej.

Na gruncie przytoczonych unormowań trafnie odróżnia się zasady sukcesji cywilnoprawnej od zasady ograniczonej sukcesji administracyjnoprawnej.

O sukcesji uniwersalnej w zakresie praw i obowiązków cywilnoprawnych. stanowi art. 531 k.s.h. w § 1 k.s.h. Kwestię sukcesji administracyjnej reguluje zaś art. 531 § 2 powołanej ustawy.

Zgodzić należy się z tym, że skoro ostatni z powołanych przepisów nie formułuje sukcesji administracyjnej w sposób ogólny, ale odwołuje się do przejścia "w szczególności" zezwoleń, koncesji oraz ulg - pozostających w związku z przydzielonymi w planie podziału składnikami majątku spółki dzielonej, które zostały przyznane spółce dzielonej - to znaczy, że sukcesja ta ma ścisły związek z wydanymi aktami administracyjnymi, przyznającymi dzielonej spółce w szczególności (czyli przykładowo) zezwolenia, koncesje, ulgi.

Specyfika aktów administracyjnych - których najistotniejszym elementem jest jednostronne, władcze określenie przez organ administracji publicznej praw i obowiązków indywidualnego adresata - uzasadnia zasadę zakazu pełnej sukcesji administracyjnej.

Przejście praw i obowiązków administracyjnych wymaga zatem wyraźnego przepisu prawa (por. A. Kidyba Komentarz aktualizowany do art. 301-633 Kodeksu spółek handlowych; LEX/el., 2016; komentarz do art. 531, teza 1 i 2, 8).

Brzmienie art. 531 § 2 k.s.h. przeczy natomiast przyjęciu, by fakt podziału spółki pozwalał na przypisanie spółce przejmującej część majątku spółki skarżącej obowiązku opublikowania informacji poufnej. Pamiętać przy tym należy, że obowiązek przekazania informacji poufnej zaistniał w dniu podpisania umowy inwestycyjnej i zaktualizował się w chwili podpisania umowy przez skarżącą spółkę. Obowiązek ten istniał więc wyłącznie w stosunku do skarżącej spółki i fakt jego naruszenia wywołał skutek w postaci nałożenia kary pieniężnej na skarżącą spółkę. Tak więc spółka Y, jak słusznie wskazuje organ nadzoru, nie mogła wykonać tego obowiązku za skarżącą spółkę, a tym samym "obowiązek" ten nie mógł być przedmiotem przydziału części majątku objętego planem podziału.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem, że nawet przekształcenie podmiotowe spółki naruszającej obowiązki informacyjne nie skutkuje - w świetle art. 531 § 2 k.s.h. - automatycznym przejęciem obowiązku zapłacenia tej kary przez spółkę przejmującą część jej majątku zgodnie z planem podziału. Wynika to z charakteru kar - przede wszystkim represyjno-prewencyjnego (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II GSK 1465/09).

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. (punkt 2 petitum skargi kasacyjnej), wskazać należy, że może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze (w tym przypadku sprzeciwie), stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze, a zatem konstrukcja uzasadnienia wskazuje, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Wyjaśnić należy, że Sąd nie musiał odnosić się do wszystkich zarzutów skargi, a tylko do tych, które na gruncie obowiązującego prawa mają istotne znaczenie dla sprawy. To, że skarżąca nie zgadza się z dokonanymi w sprawie przez organy ustaleniami i oceną materiału dowodowego zaaprobowanymi przez Sąd pierwszej instancji nie oznacza, że doszło do naruszenia przepisu określającego wymogi formalne uzasadnienia. Przypomnieć trzeba, że kwestie do których nie odniósł się Sąd pierwszej instancji rozpatrywane były przez organy administracji. Sąd pierwszej instancji podzielił ich stanowisko i uznał je za zgodne z prawem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie Sądu pierwszej instancji spełnia zatem wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., w związku z tym za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia tego przepisu.

Odnosząc się do zarzutów zawartych punktach 1, 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej, pierwszej kolejności należy podkreślić, że niezrozumiałym jest, na tle niniejszej sprawy, przywoływanie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza bowiem jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie, zostały podjęte. W niniejszym przypadku z całą pewnością Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli przedmiotowej sprawy, w jej granicach, mając na uwadze, że nie jest on związany ani zarzutami, ani podstawą prawną.

W tym miejscu podkreślić należy także, że w niniejszej sprawie nie można stwierdzić zaistnienia naruszenia zasad przeprowadzenia postępowania. Zgromadzone przez organy dowody (min. umowa inwestycyjna, korespondencja prowadzona z organami administracji, zeznania świadków) zostały szczegółowo przedstawione, omówione, a wyciągnięte na ich podstawie wnioski są logiczne i nie zostały podważone przez stronę skarżącą. Dowody te, w żaden sposób nie zostały podważone przez skarżącą, potwierdzają prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, tj., że informacja o zawarciu w dniu 29 grudnia 2011 r. umowy inwestycyjnej pomiędzy Spółką, D. z siedzibą w P. oraz C. z siedzibą w S. była informacją poufną. Informacja ta dotyczyła bowiem bezpośrednio emitenta tj. skarżącej spółki. Skarżąca nie była jednak uprawniona do opóźnienia informacji poufnej o zawartej umowie inwestycyjnej, a winna była przekazać informację poufną zgodnie z art. 56 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy o ofercie. Nie wywiązując się z tego obowiązku skarżąca naruszyła przepisy prawa. Powyższe twierdzenia oparte zostały m.in. na zeznaniach świadków, którzy w okresie, gdy zawarto przedmiotową umowę inwestycyjną byli odpowiednio prezesem i wiceprezesem zarządu skarżącej spółki. W ich świetle za prawidłowe należało uznać zatem stanowisko Komisji Nadzoru Finansowego, że o ile należało zaakceptować to, że skarżąca spółka oceniała jako korzystny fakt wejścia do akcjonariatu inwestora strategicznego oraz dostrzegała konieczność uregulowania swoich wymagalnych zobowiązań, to jednak nie sposób było przyjąć, że realizacja tych celów wymagała utrzymywania w tajemnicy informacji o zawartej transakcji. Przekazanie informacji poufnej o zawarciu umowy inwestycyjnej w żaden sposób nie uniemożliwiało bowiem dokonywania restrukturyzacji zadłużenia skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł przyczyn, które uzasadniałyby odmienny pogląd w tej kwestii niż ten zaprezentowany przez Sąd pierwszej instancji. Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie przez organ nadzoru finansowego potwierdza bowiem, że zachowanie skarżącej uznać należało za niezgodne z przepisami ustawy o ofercie.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie nie doszło do także do naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Bezspornym w niniejszej sprawie jest to, że organ nadzoru prawidłowo zakwalifikował zawarcie umowy inwestycyjnej jako informację poufną. Wskazać w tym miejscu należy, że skarżąca sporządziła listę osób, które miały dostęp do tej poufnej informacji, a także zastosowała tryb opóźnienia przekazania informacji poufnej do publicznej wiadomości (art. 57 ustawy o ofercie). Niemniej sporne jest czy skarżąca była uprawniona do opóźnienia informacji poufnej o zawartej umowie inwestycyjnej, czy powinna ją przekazać zgodnie z art. 56 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy o ofercie.

W ocenie organu nadzoru, z którą zgodził się Sąd pierwszej instancji, skarżąca nie przekazując informacji poufnej zgodnie z art. 56 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy o ofercie naruszyła przepisy ustawy o ofercie. Organ nadzoru poddał analizie przedstawione przez skarżącą przyczyny opóźnienia. Zgodnie z art. 57 ust. 1 ustawy o ofercie, możliwe jest bowiem takie opóźnienie, jeżeli wykonanie w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 56 ustawy o ofercie, mogłoby naruszyć słuszny interes emitenta, niemniej nastąpić to musi w sposób zgodny z przepisami wydanymi na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy o ofercie, tym samym także z rozporządzeniem. Zeznania świadków wskazują natomiast na to, że opóźnienie przekazania informacji wynikało z chęci wynegocjowania lepszych warunków restrukturyzacji wierzytelności wobec wierzycieli spółki z wykorzystaniem ich niewiedzy w zakresie zawartej przez skarżącą spółkę umowy inwestycyjnej. Zdaniem obu świadków, zachowanie informacji poufnej o zawarciu umowy inwestycyjnej stwarzało lepszą pozycję dla uzyskania lepszych warunków spłaty istniejących wierzytelności.

Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy za Sądem pierwszej instancji, że przekazanie przedmiotowej informacji nie mogło naruszyć interesu emitenta, a jedynie ewentualnie interes D. i jej wspólników, bowiem uzyskanie jak najlepszych warunków spłaty leżało w interesie dotychczasowych właścicieli spółki, tj. D., którzy dokonywali skupu wierzytelności, a nie skarżącej. Zgodnie z brzmieniem umowy inwestycyjnej oraz umowy sprzedaży udziałów w D., w wyniku zawartych umów, ekonomiczne ryzyko z tytułu spłaty zobowiązań skarżącej spółki wobec wierzycieli z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w ramach przedsiębiorstwa skarżącej spółki ciążyło na D. Kontrahenci skarżącej spółki po zbyciu przez nią udziałów w spółce zależnej B., do której miało być wniesione przedsiębiorstwo skarżącej spółki, mogli żądać zaspokojenia swoich roszczeń od zbywcy i nabywcy tego przedsiębiorstwa, którzy ponosiliby odpowiedzialność solidarną. Jednak z zeznań świadków wynikało, że to C.. skupował wierzytelności skarżacejpółki, biorąc pod uwagę fakt, że kwota, jaką miał uzyskać ten podmiot za sprzedaż udziałów w G. na rzecz D. mogła zostać pomniejszona o te wierzytelności. Uzyskanie jak najlepszych warunków negocjacyjnych leżało zatem w interesie C., który nie może być jednak utożsamiany z interesem skarżącej półki, w szczególności w sytuacji gdy podmiot ten przestał być posiadaczem (pośrednim) jej akcji.

Dodać w tym miejscu należy, że informacji poufnej, której przekazanie skarżąca spółka opóźniła nie należy upatrywać w zamkniętym katalogu informacji, których przekazanie do publicznej wiadomości może naruszyć słuszny interes emitenta, zawartych § 2 rozporządzenia, w szczególności § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia. Analiza zarówno treści rozporządzenia w kontekście okoliczności stanowiących przyczynę opóźnienia przekazania informacji poufnej, jak i materiał dowodowy zebrany przez organy administracji nie pozwolił na potwierdzenie, aby po stronie skarżącej nastąpiły okoliczności wskazane w powoływanym przez nią § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności zgodzić należy się zarówno z oceną organów nadzoru jak i Sądem pierwszej instancji, że skarżąca naruszyła art. 56 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy o ofercie poprzez nienależyte wykonaniem obowiązku informacyjnego związanego z umową inwestycyjną zawartą w dniu 29 grudnia 2011 r. pomiędzy spółką A. z siedzibą w P., D. z siedzibą w P. oraz C. z siedzibą w S., wobec tego została nałożona na nią kara pieniężna w wysokości 250.000 zł.

Skarżąca zarzuciła także przedmiotowemu rozstrzygnięciu, w przypadku nieuwzględnienia powyższych zarzutów, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 96 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 2 lit a) ustawy o ofercie poprzez błędne przyjęcie, ż wymierzona decyzją kara finansowa ma wymiar potencjalny w stosunku do wagi i skali naruszenia, jej celu represyjnego, prewencji indywidualnej i ogólnej sytuacji finansowej skarżącej, czasu trwania nieprawidłowości oraz faktu, że skarżąca ostatecznie dokonała zawiadomienia, gotowości skarżącej do wnikliwego wyjaśnienia sprawy oraz współpracy w toku postępowania przed organem.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł przyczyn, które uzasadniałyby odmienny pogląd w tej kwestii niż ten zaprezentowany przez Sąd pierwszej instancji.

Na wymiar kary, co w sposób szczegółowy przedstawił i omówił organ nadzoru miała wpływ waga informacji, której skarżąca spółka nie przekazała w terminie. Nie ulega wątpliwości, że informacja ta była kluczowa z punktu widzenia akcjonariuszy, dotyczyła ona bowiem możliwości i sposobu prowadzenia dalszej działalności przez skarżącą spółkę. Skarżąca spółka całkowicie zmieniła profil swojej działalności, zamierzała wyzbyć się zorganizowanego przedsiębiorstwa służącego do prowadzenia działalności operacyjnej, zaś częścią szerszego planu były kluczowe zmiany w strukturze właścicielskiej spółki. Brak dbałości o precyzyjną i terminową politykę informacyjną w tak istotnym zakresie – zasadnie - uzasadniał zdaniem Sądu, nałożenie kary nie niższej niż 250 000 zł. Nie bez znaczenia w takich sytuacjach jest bowiem fakt, iż spółka mogła wykonać obowiązek informacyjny bez przeszkód. W niniejszej sprawie skarżąca posiadała wszystkie dane niezbędne do sformułowania raportu zawierającego informację poufną. Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że treść raportu, przekazanego organowi nadzoru w dniu 30 grudnia 2011 r., w zasadzie nie różniła się od treści raportu przekazanego do publicznej wiadomości. Skarżąca spółka miała zatem świadomość wagi opóźnionej informacji i jej cenotwórczego charakteru. Wymaga podkreślenia, że organ nadzoru wymierzył karę pieniężną w oparciu o aktualną na moment wydania decyzji, sytuację finansową spółki, oceniając, że pozwala ona na uiszczenie kary pieniężnej w wysokości 250 000 zł.

Wobec powyższego za chybiony należało uznać zarzut zawarty w punkcie 8 petitum skargi kasacyjnej.

Nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak też przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd pierwszej instancji nie miał zatem podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., a oddalając w takiej sytuacji skargę, nie naruszył art. 151 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej uznając, że wyrok odpowiada prawu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.