Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 730/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 190
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki,, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2019 r. sprawy ze skargi M. O. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu w trybie bezprzetargowym lokalu użytkowego stwierdza wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] nr [...] Rada Miejska w B., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t..j Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 782) wyraziła zgodę na "zawarcie umowy najmu z Przedsiębiorstwem Przemysłowo Handlowo Usługowym M. O. na działalność leczniczą zawartą na podstawie kontraktu z Narodowym Funduszem Zdrowia na okres 5 lat w trybie bezprzetargowym, lokalu użytkowego o pow. 148.84² mieszczącego się w budynku Publicznego Przedszkola w L., posadowionego na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obręb L. k.m. 5 jako działki nr 1, 2 i 3 o łącznej powierzchni 0,3735 ha z tym, że umowa najmu dochodzi do skutku pod warunkiem, że M. O. złoży oświadczenie o cofnięciu wszystkich pozwów skierowanych przeciwko Gminie B. w sprawach toczących się przez Sądem w C..".

Pismem z dnia 20 kwietnia 2016 r. M. O. (skarżąca) wezwała Radę Miejską w B. do usunięcia naruszenia prawa, domagając się wprowadzenia zmian do wymienionej powyżej uchwały lub podjęcie nowej uchwały, uwzględniającej jej stanowisko wyrażone w kierowanych do Rady pismach. Domagała się: wyrażenia zgody przez Radę Miejską na wycofanie przez Gminę B. wszystkich spraw sądowych toczących się w sądach z jej udziałem i udziałem Gminy; podpisanie pomiędzy stronami ugody i wyrażenie zgodny na zwrot 39.603 zł wraz z odsetkami; wyrażenie zgody na zrównanie jej czynszu z czynszem jaki płaci NZOZ "A" (podkreślając znaczną różnicę pomiędzy kwotą 5,43 zł/m² - stawka dla "A" , a kwotą 13,41zł/m² - stawka kierowana do niej); wyrażenie zgody na zawarcie z nią umowy dzierżawy na 20 lat w miejsce proponowanej umowy najmu na 5 lat. Wniosła o pilne rozpatrzenie jej sprawy, podkreślając, iż niepewna sytuacja lokalu Ośrodka Zdrowia blokuje rozwój jej dalszej działalności gospodarczej i skorzystania z dotacji unijnych.

Uchwałą z dnia [...] nr [...]Rada Miejska w B., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (t.j.. Dz.U. z 2016 r., poz. 446) postanowiła odmówić uwzględnienia wezwania do naruszenia prawa wniesionego powyższym pismem przez skarżącą. O fakcie tym Przewodnicząca Rady Miejskiej poinformowała skarżącą pismem z dnia 25 maja 2016 r., które zostało jej doręczone w dniu 30 maja 2016 r.

Pismem z dnia 10 czerwca 2016 r. skarżąca wniosła, za pośrednictwem Rady Miejskiej w B., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na wymienioną na wstępie uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] nr [...]. Przedmiotowej uchwale zarzuciła naruszenie: art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, podnosząc, iż wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne i nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny; art. 77 Konstytucji RP z uwagi, iż każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została wyrządzona przez niezgodne z prawem działania organu władzy publicznej. W tym zakresie podkreśliła, że poczyniła nakłady na wyremontowanie zajmowanego lokalu i nie zostały one zrekompensowane w czynszu za lokal, bezpodstawnie wytaczając przeciwko niej powództwo o zaległości czynszowe. Podniosła, że zamknięto jej także możliwość do zwrotu niesłusznie pobranego podatku VAT i podwójny czynsz od [...] do chwili obecnej. Wskazała na naruszenie art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku uchwałami nr [...] i nr [...]- niewyrażenie zgody na bezprzetargowe podpisanie umowy najmu lub dzierżawy oraz łamanie art. 76 i art. 31 pkt 2 Konstytucji RP. Uwzględniając powyższe domaga się wprowadzenia do zaskarżonej uchwały zmian przedstawianych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, a nadto wniosła o: wyrażenie zgodny na zawarcie z nią umowy dzierżawy na 20 lat w trybie bezprzetargowym w miejsce proponowanej umowy najmu na 5 lat ze względu na równe traktowanie podmiotów gospodarczych; wyrażenie zgody na: zrównanie jej czynszu z czynszem jaki płaci NZOZ "A" oraz wycofanie wszystkich spraw sądowych z powództwa Gminy B. z Sądu w C., jak również wycofanie własnych pozwów przeciwko Gminie, a także zwrot kwoty [...]zł wraz z odsetkami wynikających z wzajemnych rozliczeń. W uzasadnieniu wskazała, że przedmiotowa uchwała z dnia [...] wyrażała zgodę na zawarcie z nią umowy najmu lokalu położonego w L. przy ulicy [...], na okres 5 lat w trybie bezprzetargowym, pod warunkiem złożenia oświadczenia o cofnięciu wszystkich pozwów skierowanych przeciwko Gminie B. w sprawach toczących się przed Sądem w C. Wyjaśniła, że zgodnie z umową z [...]r. nakłady poczynione na lokal miały być zwrócone (zrekompensowane w czynszu). Pomimo, iż wnosiła do Rady o podjęcie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie przedmiotowego lokalu w trybie bezprzetargowym na 20 lat, podobnie jak w przypadku NZOZ "A", to uchwała taka nie została podjęta. Wprawdzie przygotowano projekt uchwały wydzierżawienia jej tego lokalu w trybie bezprzetargowym na okres 15 lat, ale uchwała taka ostatecznie nie została przyjęta. W jej ocenie była to manipulacja przy głosowaniu. Podkreśliła, że wielokrotnie wnosiła o równe traktowanie podmiotów gospodarczych świadczących usługi, ale sprawa ta nie została pozytywnie załatwiona. Podkreślając, iż poprzedziła skargę wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, spełniała więc warunki zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę, reprezentujący Radę Miejską Burmistrz B. wniósł o odrzucenie skargi względnie o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania. Burmistrz wyjaśnił, że skarżąca domaga się w istocie wprowadzenia do kwestionowanej uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] wymienionych dokładnie zapisów. Odwołując się do art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Burmistrz stwierdził, że do uchwał (zarządzeń) z zakresu administracji publicznej nie można zaliczyć aktów organów gminy objętych kognicją sądów powszechnych. W takich przypadkach ochrony należy poszukiwać w przepisach prawa cywilnego, a nie w obszarze regulacji publicznoprawnej, jaką gwarantuje art. 101 ust. 1 u.s.g.. Sprawa wydzierżawiania/ wynajmowania lokali gminnych nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej i nie podlega tym samym jurysdykcji sądów, lecz z uwagi na charakter cywilnoprawny podlega jurysdykcji sądów powszechnych. Na poparcie swego stanowiska Burmistrz odwołał się od postanowień tutejszego Sądu. Podkreślił też, że skarżąca wytoczyła przeciwko Gminie B. powództwo przed Sądem Rejonowym w C. o zobowiązanie Gminy do zawarcia umowy dzierżawy przedmiotowego lokalu użytkowego na 20 lat. Z powyższych względów skarga winna więc zostać odrzucona. Ponad powyższe organ dalej stwierdził, że w obowiązujących przepisach brak jest podstaw do uwzględnienia żądania skarżącej. Żaden przepis nie nakłada bowiem na gminę obowiązku zawarcia umowy z innym podmiotem. Gmina, tak jak każdy inny właściciel decyduje o przeznaczeniu swoich nieruchomości (przy zachowaniu obostrzeń wynikających z ustaw, rozporządzeń a także przepisów prawa miejscowego). Dodał też Burmistrz, że zupełnie inna jest sytuacja Spółki "A", która nadal jest najemcą, podczas, gdy umowa najmu ze skarżącą wygasła z dniem [...] (co potwierdza prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w C.). Sąd ten oddalił także powództwo skarżącej o zobowiązanie Gminy do zawarcie umowy z powódką umowy na czas nieokreślony. Także inne sprawy nie zostały w tym Sądzie załatwione po myśli skarżącej. M.in. Sąd nakazał skarżącej opróżnić i wydać Gminie B. przedmiotowy lokal. W końcu Burmistrz wyjaśnił, że umowa najmu obowiązująca do dnia [...] popisana została w wyniku przetargu, w którym decydującym elementem był najwyższy czynsz.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 12 października 2016 r., o sygn. II SA/Gl 730/16 w punkcie 1. stwierdził wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa; w punkcie 2. zasądził od Gminy B. na rzecz skarżącej kwotę 300 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że materialnoprawną podstawą kwestionowanej uchwały jest art. 37 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782, dalej "u.g.n."), zgodnie z którym zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu, przy czym wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Z analizy powyższego przepisu, który po zmianie wprowadzonej 7 stycznia 2010 r. stanowi samodzielną regulację, wynika, że zasadą przy zawieraniu wymienionych w nim umów, w tym umowy dzierżawy, czy umowy najmu nieruchomości gminnej na czas dłuższy niż 3 lata jest tryb przetargowy (zdanie 1). W zdaniu drugim tego przepisu przewidziano jednak możliwość odstąpienia od tego trybu przy zawieraniu umów. Odstąpienie od tego obowiązku następuje po wyrażeniu zgody na nie m.in. przez radę gminy w uchwale. Nie ma przy tym żadnych szczegółowych zasad, kiedy takie odstąpienie może nastąpić. Tym samym tylko od woli tego organu zależy, czy odstąpienie takie nastąpi czy też nie. W trybie tego przepisu mogą być załatwiane wszelkie przedłużania umów najmu czy dzierżawy. Brak jest przeszkód, aby zgoda rady gminy bądź sejmiku w tym zakresie miała charakter generalny i była elementem uchwały o zasadach nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości (zob. Komentarz do ustawy od gospodarce nieruchomościami pod red. St. Kalus, Lexis Nexis, Warszawa 2012, s. 343). Podkreślił dalej, że wbrew twierdzeniom Burmistrza B. skarga na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego podlega kognicji sądów administracyjnych. Nie jest to bowiem wbrew twierdzeniom organu sprawa mająca wyłącznie charakter cywilnoprawny, choć niewątpliwie prowadzi ostatecznie do zawarcia umowy (najmu/dzierżawy), czyli do nawiązania stosunku cywilnoprawnego. Zanim jednak do tego dojdzie, w myśl przywołanego powyżej art. 37 ust. 4 u.g.n. rada gminy ma możliwość zdecydowania w uchwale o odstąpieniu od przetargowego trybu nawiązania tego stosunku zobowiązaniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że w przedmiotowej sprawie doszło do nieuzasadnionego i niepopartego żadnym przepisem prawa sformułowania przedmiotowej uchwały, na podstawie art. 37 ust. 4 zd. 2 u.s.g., pod warunkiem, że skarżąca złoży oświadczenie o cofnięciu wszystkich pozwów skierowanych przeciwko Gminie B. w sprawach toczących się przez Sądem w C. Sąd uznał dalej, że: "W świetle art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Nieważność uchwały w rozumieniu tej ustawy, nie pokrywa się z wadami kwalifikowanymi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 156 § 1 Kpa. W rozpatrywanej sprawie, po analizie art. 91 ust. 4 należy przyjąć, że nie chodzi o rażące naruszenie prawa (wymieniony art. 156 Kpa), ale o istotne naruszenie prawa. Mając jednak na uwadze uregulowanie zawarte w art. 94 ust. 1 u.s.g., wobec upływu jednego roku od dnia podjęcia uchwały (tj. w dniu [...]) sąd nie mógł rozstrzygnąć sprawy w drodze stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały. Z przedstawionych powyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, gdyż zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem art. 37 ust. 4 u.g.n., jako że odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy najmu/dzierżawy na okres dłuższy niż 3 lata uzależniła od spełnienia warunku, którego nie przewiduje przywołana regulacja."

Skarżąca wywiodła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zaskarżając go w punkcie pierwszym. Wniosła o jego uchylenie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 94 ust. 1 u.s.g. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a tym samym stwierdzenie wydania zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej uchwały z dniem wydania wyroku, podczas gdy mając na uwadze wystąpienie w okolicznościach przedmiotowej sprawy istotnego naruszenia prawa w postaci nie tylko sformułowania zaskarżonej uchwały na podstawie art. 37 ust. 4 zdanie 2 u.g.n. "pod warunkiem" wbrew przepisom tejże ustawy, lecz również w sposób sprzeczny z zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, winno to skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały;

2. art. 32, 2, 72, 76, 77, 31 pkt 2 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie pomimo obowiązku zapewnienia skarżącej realizacji zasad opisanych w tych przepisach, co stanowiło znaczny zakres zarzutów sformułowanych w treści skargi na uchwałę Rady Miejskiej w B.

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 147 § 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie wydania zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w B.w miejsce stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały organu gminy;

2. art. 6 p.p.s.a. przez nieudzielenie skarżącej występującej bez adwokata lub radcy prawnego potrzebnych wskazówek co do czynności procesowych oraz pouczenia o skutkach prawnych tych czynności i skutkach zaniedbań, co wpłynęło na zakres postępowania dowodowego z udziałem skarżącej;

3. art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. zobowiązujących sąd do zbadania, czy przy wydawaniu zaskarżonej uchwały organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną oraz będąc zobowiązanym do stwierdzenia nieważności w sytuacji stwierdzenia wystąpienia istotnego naruszenia prawa;

4. art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. nakazującej sądom w ramach kontroli aktów organów administracji egzekwowanie od organów administracji publicznej stosowania zasady praworządności (legalności) nakazującej organom administracji publicznej orzekanie na podstawie przepisów prawa oraz zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 8 Konstytucji w zw. z art. 6 i 7 k.p.a.);

5. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku polegające na niewyjaśnieniu w sposób prawidłowy podstawy i motywów rozstrzygnięcia, tzn. bez odniesienia się do całego materiału dowodowego zebranego w toku postępowania przeprowadzonego w przedmiotowej sprawie, jak również niewyjaśnienie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku przyczyn zaniechania przeprowadzenia postępowania w zakresie ustalenia, czy zachodzą w sprawie takie okoliczności, o których mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g., które wykluczają możliwość stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, jak również niewyjaśnienie z jakich powodów organ odwoławczy zaniechał zbadania większości zarzutów określonych w skardze do organu odwoławczego dotyczącego naruszenia szeregu przepisów określonych w Konstytucji, które winny zapewniać skarżącej realizację podstawowych praw jako obywatelowi, jak i osobie prowadzącej działalność gospodarczą;

6. art. 135 p.p.s.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a tym samym pominięcie istotnych okoliczności dotyczących wystąpienia w przedmiotowej sprawie naruszenia zasady równości wobec prawa, jak i zaniechanie dążenia do ustalenia, jakie jeszcze poza stwierdzonym przez sąd odwoławczy inne istotne naruszenia prawa miały miejsce w przedmiotowej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że już sam sposób sformułowania przedmiotowej uchwały wbrew przepisom prawa wraz z krótkim terminem najmu wbrew wnioskowi skarżącej o podjęcie uchwały przez Radę Miejską w B. w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie z nią umowy najmu na okres 20 lat oraz przy równorzędnych stawkach czynszu najmu, jakie ustalone zostały wobec drugiego prowadzonego na terenie miejscowości B. NZOZ "A" winien dać asumpt do dokonania ustaleń w zakresie stwierdzenia, poza sprzecznym z prawem zapisem uchwały, innym wrześistotnym naruszeniem prawa, a mianowicie naruszeniem zasad sformułowanych w treści art. 32, 2, 72, 76, 77, 31 pkt 2 Konstytucji RP, które były przedmiotem szczegółowo przedstawionych zarzutów w skardze wywiedzionej do organu odwoławczego. Zarzucił, że w toku prowadzonego w I instancji postępowania sądowoadministracyjnego zaniechano dążenia do dokonania właściwych ustaleń faktycznych w tym zakresie, pomijając tę część materiału dowodowego przedstawionego przez skarżącą i jej ówczesnego pełnomocnika, który to materiał dowodowy potwierdził wystąpienie przy wydawaniu zaskarżonej uchwały naruszenia zasady równego traktowania wobec prawa w zakresie zasad prowadzenia jednakowego rodzaju działalności gospodarczej. Ponadto, zdaniem skarżącej sąd nie przeprowadził niezbędnego postępowania w zakresie dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych i stwierdzenia obiektywnie czy w przedmiotowej sprawie nie zachodzi sytuacja wyjątkowa, gdy pomimo upływu 1 roku od podjęcia zaskarżonej uchwały nie należy stwierdzić jej nieważności Skarżąca zauważyła, że będąca przedmiotem zaskarżonego wyroku uchwała Rady Miejskiej w B. nie jest aktem prawa miejscowego. Wymagała zatem w toku przeprowadzonego postępowania rozważenia kwestia czy został spełniony obowiązek przedłożenia zaskarżonej uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g., czy obowiązkowi temu nie uchybiono, o czym nie ma mowy w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Oznacza to, że obowiązkiem sądu dokonującego kontroli zaskarżonej uchwały organu gminy jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy nie zachodzą wymienione w treści art. 94 ust. 1 u.s.g. przesłanki wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności uchwały. Tak więc zaniechanie sądu w tym zakresie przy stwierdzonych istotnych naruszeniach prawa przy wydawaniu zaskarżonej uchwały winno skutkować koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku celem uzupełnienia tak ważnego materiału dowodowego, aby móc rozstrzygnąć ostatecznie o ewentualnej zasadności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w miejsce stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa.

Wyrokiem z dnia 27 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1500/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone zostało wadliwie, gdyż nie wyjaśniono w sposób prawidłowy podstawy i motywów rozstrzygnięcia, tzn. poprzez brak odniesienia się do całego materiału dowodowego zebranego w toku postępowania przeprowadzonego w przedmiotowej sprawie, jak również niewyjaśnienie w treści uzasadnienia przyczyn zaniechania przeprowadzenia postępowania w zakresie ustalenia, czy zachodzą w sprawie takie okoliczności, o których mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g., które to wykluczają możliwość stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały oraz zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a przez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego okazały się zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. podniosła również zarzut naruszenia art. 94 ust. 1 u.s.g. i zauważył, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie sposób doszukać się dokonanej w tym zakresie przez Sąd I instancji kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie zbadał czy w niniejszej sprawie powyższemu obowiązkowi nie uchybiono, tj. czy nie zachodzą wymienione w treści art. 94 ust. 1 u.s.g. przesłanki wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności uchwały z uwagi na niedopełnienie przez organ obowiązku określonego w art. 90 ust. 1 pkt 1 u.s.g.. Naczelny Sąd Administracyjny nakazał Sądowi I instancji, by ten ponownie rozpoznając sprawę uwzględnił powyższe wskazania.

Przy piśmie z dnia 24 lipca 2019 r. będącym odpowiedzią na wezwanie Sądu, pełnomocnik organu przesłał potwierdzenie przekazania Wojewodzie Śląskiemu zaskarżonej uchwały. Jednocześnie poinformował, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...], którą także wyrażono zgodę na zawarcie w trybie bezprzetargowym umowy najmu za okres 20 lat, lokalu użytkowego o pow. 148.84² mieszczącego się w budynku Publicznego Przedszkola w L., posadowionego na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obręb L. k. m. 5 jako działki nr 1, 2 i 3 o łącznej powierzchni 0,3735 ha z M. O. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą PPH M. O. Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej Ośrodek Zdrowia L., apteka ogólnodostępna "B".

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze akcentując nadto, że skarżąca jest gorzej traktowana niż drugi podmiot prowadzący zbliżoną działalność w B.. Ponadto podkreślił, że uchwała z [...] jest niezgodna z wnioskiem skarżącej, bo zezwolono na najem, a nie na dzierżawę jak ma drugi podmiot NZOZ "A"

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna .

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej "p.p.s.a.)", obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 –dalej jak dotychczas "u.s.g."), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kpa.

W sprawie nie było kwestionowane, że zostały spełnione warunki formalne do wniesienia skargi.

Na wstępie rozważań nad zgodnością z prawem zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez skarżącą skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 27 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1500/17 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 października 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tut. Sądowi. W związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Sądu wyższej instancji. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok SN z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98, OSNAP 1999, Nr 15, poz. 486), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny (tak: H. Knysiak - Molczyk (w:) H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005). Odnosząc przedstawione rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 27 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1500/17, jak zostało to już wcześniej wskazane, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ze względu na sposób uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie wypełnił obowiązków, wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż nie wyjaśniono w sposób prawidłowy podstawy i motywów rozstrzygnięcia, tzn. poprzez brak odniesienia się do całego materiału dowodowego zebranego w toku postępowania przeprowadzonego w przedmiotowej sprawie, jak również niewyjaśnienie w treści uzasadnienia przyczyn zaniechania przeprowadzenia postępowania w zakresie ustalenia, czy zachodzą w sprawie takie okoliczności, o których mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g., Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji uwzględni powyższe wskazania.

Ponownie rozpatrując sprawę Sąd zauważa, że zaskarżoną uchwałą dnia [...] nr [...] Rada Miejska w B., wyraziła zgodę na zawarcie umowy najmu ze skarżącą na działalność leczniczą na okres 5 lat w trybie bezprzetargowym, przy czym w uchwale tej stwierdzono, że "umowa najmu dochodzi do skutku pod warunkiem, że M. O. złoży oświadczenie o cofnięciu wszystkich pozwów skierowanych przeciwko Gminie B. w sprawach toczących się przez Sądem w C." Podstawę prawną uchwały stanowiły art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t..j Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm) oraz art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 782.- "u.g.n".). Art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a u.s.g. stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Natomiast ustawa o gospodarce nieruchomościami reguluje zasady gospodarowania nieruchomościami gminnymi, zarówno gruntowymi, jak i budynkowymi oraz lokalowymi, Zgodnie z art. 37 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 1 tej u.g.n., oddawanie nieruchomości w użytkowanie, najem lub dzierżawę na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Regulacja zawarta w zdaniu drugim art. 37 ust. 4 u.g.n. upoważnia radę do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów, to jest umów użytkowania, najmu, dzierżawy. Nie ma przy tym, żadnych szczegółowych zasad, kiedy takie odstąpienie może nastąpić, a zatem tylko od woli rady zależy , czy odstąpienie takie nastąpi czy też nie. Przepis art. 37 ust. 4 u.g.n. nie upoważnia jednak rady do wprowadzania w uchwale dodatkowych zapisów również takich, jak chce skarżąca t.j. do określenia wysokości czynszu. Odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów wymaga indywidualnej zgody rady wyrażonej uchwałą podejmowaną na wniosek organu wykonawczego gminy (por. ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, pod redakcją G. Bieńka, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005 r. str. 219 ). Zatem uprawnienia rady wynikające z art. 37 ust. 4 zdanie drugie, ograniczają się do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu w konkretnym zindywidualizowanym przypadku wskazanym we wniosku organu wykonawczego, w tym sensie nie można mówić o naruszeniu zasady równości. Każdorazowe odstąpienie od przetargu wymaga zgody rady wyrażonej w uchwale, a przedmiotem tej zgody musi być zidentyfikowana nieruchomość. Zgody tej nie można wyrażać w sposób generalny, abstrakcyjny, na przyszłość i w stosunku do nieskonkretyzowanych przypadków. Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ wykonawczy gminy zdecyduje o celowości odstąpienia od obowiązku zachowania przetargowego trybu zawierania umów, co leży w jego wyłącznej kompetencji, wówczas zobowiązany jest uzyskać zgodę rady. W kontekście tych wyjaśnień za niezgodny z prawem należy uznać przepis § 1 badanej uchwały, bowiem zawarty w nim zapis dotyczący zawarcia umowy pod warunkiem nie znajduje umocowania w art. 37 ust. 4 u.g.n., W konsekwencji stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała narusza przepis art. 37 ust. 4 u.g.n.

Zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego toteż zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego tut. Sąd zbadał, czy zostały spełnione przesłanki z art. 94 ust. 1 u.s.g. W rozumieniu art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W wyniku tak przeprowadzonej kontroli tut. Sąd stwierdził, że Burmistrz Miasta B. przedłożył Wojewodzie Śląskiemu zaskarżoną uchwałę w terminie trzech dni od jej podjęcia. Wobec powyższego wniesiona skarga musiała zostać uwzględniona, a mając na uwadze treść art. 94 ust. 1 u.s.g., wobec upływu jednego roku od dnia podjęcia uchwały (tj. w dniu [...]), Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa.

Sąd zauważa ponadto, że skarżąca zarówno w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa przez Radę Miejską B.z dnia [...], jak i w skardze domagała się równego traktowania jej z NZOZ "A" (podmiotu prowadzącego działalność leczniczą na terenie gminy), wprowadzenia sprecyzowanych przez nią postanowień zarówno w treści samej uchwały, jak i w będącej konsekwencją tejże uchwały umowie cywilnoprawnej. Odnosząc się do dokumentów związanych z działalnością NZOZ "A" oraz wskazując na dokumenty własne związane z zajmowanym przez nią od [...] lokalem użytkowym położonym w L. podniosła zarzut naruszenia zasad sformułowanych w treści art. 32, 2, 72, 76, 77, 31 pkt 2 Konstytucji RP. Z akt sprawy wynika, jednoznacznie, że między skarżącą, a Gminą B. powstał konflikt, którego konsekwencją są sprawy zawisłe zarówno przed sądem powszechnym, jak przed tut. Sądem. W tym kontekście Sąd podkreśla, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Sądy administracyjne nie są uprawnione do rozstrzygania sporów między stronami lecz sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast w ocenie Sądu zawarte w skardze zarzuty naruszenia zasad konstytucyjnych są chybione i bezprzedmiotowe w rozpatrywanej sprawie, bowiem dotyczą treści umów cywilnoprawnych, wzajemnych roszczeń i rozliczeń pomiędzy skarżącą a Gminą B., bądź też spraw będących przedmiotem postępowań przed sądem powszechnym, a nie zaskarżonej uchwały.

Z przedstawionych powyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, gdyż zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem art. 37 ust. 4 u.g.n., jako że odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy najmu/dzierżawy na okres dłuższy niż 3 lata uzależniła od spełnienia warunku, którego nie przewiduje przywołana regulacja. Natomiast mocy art. 94 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o wydaniu zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa.