Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 579/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 16, art. 145 par. 1 pkt 1-8, art. 145a, art. 145b, art. 148 par. 1, art. 149 par. 1, art. 149 par. 3, art. 151, art. 28,
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29,
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 140, art. 144
journal: Dz.U. 2016 poz 380
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A. W. i A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Burmistrz K. decyzją z dnia [...] r. znak [...] zezwolił S. K. - "[...]" Sp. z o.o.

w K. na lokalizację zjazdu publicznego z drogi publicznej stanowiącej działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...], obręb [...] miasta K. stanowiącej ulicę O., do nieruchomości oznaczonej numerem [...], obręb [...] miasta K.

Dnia [...] r. A.W. i A.W., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem powyższej decyzji Burmistrza K. w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego. Jako przesłankę uzasadniającą wznowienie postępowania wnioskodawcy wskazali art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Podnieśli, że w przedmiotowej sprawie mają status strony i bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji. Są właścicielami nieruchomości sąsiadującej z lokalizowaną inwestycją. Wskazali, że realizacja inwestycji negatywnie wpłynie na sposób wykonywania przez nich prawa własności, ze względu na zwiększenie natężenia ruchu na ul. O., narażenie tej drogi na zniszczenie przez pojazdy ciężarowe, które będą korzystać z planowanej [...]. We wniosku oświadczyli również, że o ww. decyzji dowiedzieli się w dniu [...] r. po zapoznaniu się z aktami sprawy Starosty K. w przedmiocie pozwolenia na budowę (znak sprawy: [...]).

Burmistrz K. postanowieniem z dnia [...] r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. zezwalającą na lokalizację zjazdu. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji wskazał, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie o wydanie zgody na wykonanie zjazdu na drogę publiczną, albowiem stroną w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych jest wyłącznie właściciel lub użytkownik gruntu przyległego do drogi. Składający wniosek o wznowienie posiadają jedynie interes faktyczny, nie posiadają natomiast interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Nadto organ stwierdził, że A. W. i A. W. o istnieniu decyzji, której dotyczy wniosek o wznowienie powzięli wiedzę w dniu [...] r., a zatem złożenie wniosku o wznowienie postępowania w dniu [...] r. organ I instancji uznał za spóźnione w świetle art. 148 § 2 K.p.a.

Wskutek zażalenia na powyższe postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] r. znak [...] uchyliło postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że nie zostało ustalone w sposób nie budzący wątpliwości, czy doszło do przekroczenia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Kolegium uznało również, że przedwczesną była ocena kwestii legitymacji procesowej wnioskodawców, gdyż w przypadku wskazania przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., kwestia ta może być przedmiotem badania po uprzednim wszczęciu postępowania wznowieniowego, czyli po wydaniu postanowienia o jakim mowa w art. 149 § 2 K.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] r. Burmistrz Gminy K. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi stanowiącej działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...] obręb [...] miasta K. stanowiącej ulicę O., do nieruchomości oznaczonej numerem [...] obręb [...] miasta K. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że mimo postępowania wyjaśniającego nadal istnieją wątpliwości co do terminu powzięcia przez wnioskodawców informacji o wejściu do obiegu prawego decyzji o lokalizację zjazdu, co stanowi podstawę do uznania, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie.

Decyzją z dnia [...]r. znak [...] Burmistrz Gminy K. odmówił uchylenia decyzji Burmistrza K. z dnia [...] r., znak [...], zezwalającej na lokalizację zjazdu na rzecz S. K. – "[...]" Sp. z o.o. w K. z drogi publicznej stanowiącej działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...], obręb [...] miasta K. stanowiącej ulicę O., do nieruchomości oznaczonej numerem [...], obręb [...] miasta K.

A. W. i A. W. odwołali się od powyższej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 K.p.a. oraz art. 29 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący nie posiadają statusu strony postępowania o lokalizację zjazdu, podczas gdy skarżący są właścicielami nieruchomości przylegającej do drogi, na którą zjazd został zlokalizowany, a przy tym skarżący posiadają interes prawny gdyż lokalizacja zjazdu zwiększy zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, poprzez uchylenie decyzji Burmistrza K. z dnia [...] r. oraz nie udzielenie zgody na lokalizację zjazdu w warunkach określonych w tej decyzji. W uzasadnieniu odwołania skarżący podnieśli, że organ błędnie ocenił, że skarżący nie posiadają statusu strony. Skarżący są bowiem właścicielami nieruchomości, która przylega do krytycznej drogi (droga ta stanowi dojazd do ich nieruchomości). Oznacza to zdaniem skarżących, że spełniają wymóg stawiany przepisem art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Posiadają również interes prawny albowiem argument zwiększenia zagrożenia w ruchu drogowym nie sprowadza się tylko i wyłącznie do interesu faktycznego. Wskazali, że każdy ma prawo żądać ochrony w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego i w tym kontekście wystąpili, poprzez wznowienie postępowania i żądanie uchylenia decyzji lokalizacyjnej zjazd - z żądaniem zapewnienia im ochrony w ruchu drogowym. Skarżący powołali się również na ust. 4 art. 29 ustawy o drogach publicznych wskazując, że zwiększenie zagrożenia w ruchu drogowym na skutek lokalizacji zjazdu stanowi negatywną przesłankę wydania decyzji o zgodzie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej. Powołali się również na ugruntowane stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i m.in. musi uznać wyższość zasady chroniącej ogół, tutaj zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania A. W. i A. W. wniesionego pismem z dnia [...] r. od decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] r. znak [...] orzekającej o odmowie, po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, uchylenia decyzji Burmistrza K. z dnia [...] r. zezwalającej na lokalizację zjazdu na rzecz S. K. - "[...]" Sp. z o.o. ul. S., [...] K. z drogi publicznej stanowiącej działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...] obręb [...] miasta K. stanowiącej ulicę O., do nieruchomości oznaczonej numerem [...] obręb [...] miasta K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium stwierdziło, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją należy do nadzwyczajnych trybów administracyjnych i służy wzruszeniu decyzji ostatecznych obarczonych kwalifikowanymi wadami wyliczonymi w art. 145 § 1 K.p.a., art. 145a § 1 K.p.a. oraz art. 145b § 1 K.p.a. Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, oraz - w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa.

W rozpatrywanej sprawie A. W. i A. W. we wniosku z dnia [...] r. wskazali jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zawarta w tym przepisie przesłanka braku winy strony oznacza sytuację, gdy nie została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych albo nie mogła w nich brać udziału z powodów przez nią niezawinionych. W przypadku wskazania tej przesłanki wznowienia organ rozpatrujący wniosek o wznowienie wstępnie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, dokonuje tego badania już po wznowieniu postępowania.

Wnioskodawcy A. W. i A. W. jako argument za przyznaniem im statusu strony w postępowaniu, w którym wydano decyzję w przedmiocie lokalizacji zjazdu publicznego wskazywali, że są właścicielami nieruchomości sąsiadującej z lokalizowaną inwestycją. Nadto wywodzili, że realizacja inwestycji negatywnie wpłynie na sposób wykonywania przez nich prawa własności ich nieruchomości, ze względu na zwiększenie natężenia ruchu na ul. O.

W ocenie Kolegium, nie można się zgodzić z zarzutami skarżących, że organ dokonał błędnej wykładni prawa materialnego odmawiając im przyznania przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego

w trybie art. 29 ustawy o drogach publicznych.

Kolegium wskazało, że zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu,

z zastrzeżeniem ust. 2. O tym, kto jest stroną postępowania prowadzonego na podstawie ww. przepisu, decyduje treść ogólnej regulacji zawartej w art. 28 K.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W tym zakresie Kolegium podzieliło stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wyrażone w wyroku z dnia 22 lutego 2012 r.,

sygn. akt II SA/Bd 1343/11, że: "wg utrwalonego orzecznictwa cechą interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie wynika z prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosowanych czynności organu administracji (vide wyrok NSA z 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1784/83). Interes prawny mają tylko podmioty, których sytuacja wynika wprost z normy prawa materialnego. Nie może to być też interes przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny. Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty, ograniczony do kwestii związanych wyłącznie z korzystaniem z dróg publicznych, o czym świadczy umieszczenie przywoływanego przepisu w ustawie o drogach publicznych, jak też nadanie uprawnień w tym zakresie zarządcy drogi. W postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości. W tym miejscu należy przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku z dnia 13 kwietnia 1999 r. (sygn. akt II SA 318/99), wyrażającego pogląd, że legitymacja strony w postępowaniu o wyrażenie zgody na zjazd z drogi na działkę, nie służy innym osobom poza jej właścicielami czy użytkownikami."

Za utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych Kolegium uznało pogląd, że stroną postępowania w przedmiocie zgody na wykonanie lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej jest wyłącznie właściciel lub użytkownik gruntów przyległych do drogi. Zarówno przepis art. 29 ustawy o drogach publicznych, jak i żaden inny przepis nie wskazuje, aby właścicielom sąsiedniej nieruchomości w stosunku do nieruchomości z której zjazd ma być wykonany, został przyznany interes prawny w sprawie uzyskania zgody zarządcy drogi na wykonanie zjazdu. Interes ten mają jedynie ci właściciele i użytkownicy nieruchomości przyległych do drogi, którzy złożyli wniosek o wydanie zgody na wykonanie zjazdu (zob. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 488/03, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 610/11, wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 932/09, wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 1113/11).

W ocenie organu odwoławczego, słusznie organ I instancji doszedł do wniosku, że skarżący jako właściciele nieruchomości sąsiedniej nie legitymują się statusem strony w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza K. z dnia [...] r. Z pism wnioskodawców składanych w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym wynika, że ich interes ma charakter faktyczny, a nie prawny. W świetle bowiem przytoczonego orzecznictwa, którego wywody Kolegium w pełni podziela, skarżący, aby byli stroną w postępowaniu o wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu musieliby wykazać, że posiadają interes prawny w uczestniczeniu w tym postępowaniu (art. 28 K.p.a.), a interes ten musi wynikać z przepisu prawa. Taka sytuacja nie ma miejsca w rozpatrywanej sprawie, brak bowiem przepisu, z którego wynikałby interes prawny właścicieli sąsiednich nieruchomości. Za taki przepis nie może być uznany art. 140 K.c. określający zakres i treść prawa własności. Przepis ten nie stanowi, że w sprawie o wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu, istnieje możliwość wydania określonego aktu w stosunku do właścicieli gruntów sąsiednich. Zatem organy administracji, rozstrzygając sprawę w przedmiocie wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu, nie orzekają w oparciu o art. 140 K.c. Przepisem prawa materialnego, określającym zakres podmiotowy jest wyłącznie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2008r. sygn. akt I OSK 401/07 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem Kolegium stwierdziło, że wyrażenie przez zarządcę drogi publicznej zgody na wybudowanie zjazdu z nieruchomości nie wpływa na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości sąsiednich. Do takich spraw należeć będą, np. sprawy dotyczące ustalenia warunków zabudowy, czy udzielenia pozwolenia na budowę, wówczas bowiem realizacja na nieruchomości określonej inwestycji może mieć wpływ na nieruchomości sąsiednie.

Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia, na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a., taka zaś sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez A. W. i A. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S.

Skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 K.p.a. oraz art. 29 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. Nr 1440) w zw. z art. 140 i art. 144 K.c., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący nie posiadają statusu strony postępowania o lokalizację zjazdu, podczas gdy skarżący są właścicielami nieruchomości przylegającej do drogi, do której wspomniany zjazd został zlokalizowany, a przy tym skarżący posiadają interes prawny podnosząc, że lokalizacja zjazdu zwiększy zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a przy tym ponad miarę zakłóci prawo do korzystania z ich nieruchomości.

W oparciu o wskazane zarzuty skarżący wnieśli o:

1) rozpoznanie sprawy na rozprawie i uchylenie zaskarżonej decyzji, oraz decyzji ją poprzedzającej, w całości,

2) zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym również z tytułu zastępstwa procesowego.

Wskazali, iż istotą niniejszej sprawy jest ustalenie, czy skarżącym przysługuje status strony na gruncie postępowania administracyjnego w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej.

Kolegium słusznie wskazało - za utrwalonym orzecznictwem - że istnienie interesu prawnego wynika z prawa materialnego. Jednak badanie istnienia interesu prawnego strony nie zamyka się tylko w granicach administracyjnego prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego strony w postępowaniu administracyjnym może być przykładowo przepis art. 140, czy art. 144 K.c. (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Op 376/16, LEX nr 2191074).

Decyzja o zgodzie na lokalizację zjazdu (zawierająca warunki lokalizacji tego zjazdu) niejako zastępuje decyzję o warunkach zabudowy (poprzez zastosowanie zasady lex specialis derogat legi generali - taka bowiem zależność występuje pomiędzy przepisami art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Przy takim zaś założeniu problem statusu strony postępowania należy rozpatrywać szerzej, również przez pryzmat tego, czy w danym postępowaniu wydaje się decyzję o warunkach zabudowy. Skoro więc skarżący mieliby status strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to status ten (w sytuacji kiedy decyzja ta nie będzie wydana) winien im przysługiwać w postępowaniu o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu (skoro zawarte w tej decyzji są warunki techniczne lokalizacji zjazdu). W tym miejscu przywołać wypada najbardziej aktualny pogląd judykatury (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Op 376/16, LEX nr 2191074), gdzie wskazuje się, że kto może być stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, w tym także kto może mieć interes prawny wynikający z art. 140 i 144 K.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy.

Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy skarżący stwierdzili,

iż legitymują się statusem strony i jako tacy bez własnej winy nie brali udziału

w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Legitymację strony kreuje, przede wszystkim, interes prawny wywodzony z przepisu art. 140 K.c., ale także z art. 144 K.c. Skarżący pozostają bowiem właścicielami nieruchomości sąsiadującej. Co za tym idzie realizacja w bliskim sąsiedztwie nowego zjazdu na ul. O. wpłynie na sposób wykonywania prawa własności skarżących na ich nieruchomości. W szczególności chodzi o istotne zwiększenie natężenia ruchu na ul. O., narażenie tej drogi na zniszczenie przez pojazdy ciężarowe, które będą korzystać z planowanej [...] (zlokalizowany zjazd ma obsługiwać [...]), co będzie bezpośrednią konsekwencją lokalizowanego zjazdu, a wpłynie na ograniczenie - w korzystaniu - prawa własności nieruchomości sąsiedniej. Z drugiej strony inwestor, poprzez lokalizację zjazdu na ul. O. doprowadził do zakłócenia korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, w sytuacji kiedy nieruchomość inwestora posiada już dostęp do drogi publicznej, tj. na ul. S. W tym kontekście zezwolenie na lokalizację kolejnego zjazdu na drogę publiczną (ul. O.), która notabene nie spełnia parametrów technicznych do obsługi pojazdów ciężarowych, narusza wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, w szczególności zaś te określone w § 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności sąd uznał, iż skarga nie może być uwzględniona, bowiem podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie organ prawa nie naruszył.

Przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji było zagadnienie dotyczące postępowania wznowionego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną Burmistrza K. z dnia [...] r. numer [...] zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi publicznej stanowiącej działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...], obręb [...] miasta K., stanowiącej ulicę O., do nieruchomości oznaczonej numerem [...], obręb [...] miasta K.

Instytucja wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych. Stwarza ona prawną możliwość ponownego rozpoznania

i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym doszło do jej wydania, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych, wyliczonych wyczerpująco w przepisach prawa procesowego.

Uwzględniając jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 K.p.a., obowiązkiem organów rozpatrujących niniejszą sprawę było prowadzenie postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami. Przesłanki wznowienia postępowania wymienione zostały w sposób szczegółowy i wyczerpujący w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. w art. 145 § 1 pkt 1-8, art. 145a i art. 145b. Z chwilą złożenia wniosku o wznowienie postępowania obowiązkiem organu jest zbadanie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania określonego w art. 148 § 1 K.p.a., czyli zbadanie, czy wniosek został złożony w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Dopiero, jeżeli termin został zachowany, właściwy organ winien dokonać wznowienia postępowania (art. 149 § 1), względnie dokonać decyzją odmowy wznowienia tego postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.).

Zgodnie z art. 151 § 1 K.p.a. przeprowadzone postępowanie wznowieniowe może doprowadzić do odmowy uchylenia dotychczasowej decyzji (pkt 1) względnie do uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (pkt 2).

W rozpatrywanej sprawie organ prawidłowo uznał, że wniosek o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie został złożony w ustawowym terminie. We wniosku tym strona skarżąca powołała się w sposób wyraźny i bezpośredni na przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Organ pierwszej instancji wznowił postępowanie, ale odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji z uwagi na to, że w świetle art. 29 ustawy o drogach publicznych jedynie właściciel lub użytkownik gruntów przyległych do drogi, do której ma być wykonany zjazd, jest stroną postępowania, tj. w niniejszej sprawie właściciel działki [...], obręb [...] w K., a nie skarżącej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję podtrzymało tę argumentację. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić i w pełni je podzielić. Postępowanie w sprawie udzielenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej prowadzone jest na podstawie art. 29 ustawy o drogach publicznych (ust. 1. Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2.).

Co prawda, przepis art. 29 ustawy o drogach publicznych nie określa wprost kręgu zainteresowanych podmiotów, którym służą prawa strony w postępowaniu

o lokalizację zjazdu. Dlatego też, w tej kwestii należy uwzględnić także art. 28 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

O posiadaniu interesu prawnego nie decyduje jednak wyłącznie wola podmiotu zainteresowanego prowadzeniem konkretnego postępowania. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, na podstawie którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko taki przepis prawa, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji (tak: NSA w wyroku z dnia 24 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1897/15).

Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia

20 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1111/12, Lex nr 1447350 "Z analizy przepisu 29

ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jak też z żadnego innego przepisu nie wynika, by przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w materii nim objętej służył innym - poza właścicielem lub użytkownikiem gruntów przyległych do drogi publiczne - podmiotom. Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty, ograniczony do kwestii zwianych z korzystaniem z dróg publicznych, a decydującym warunkiem

w ocenie zasadności żądania wyrażenia zgody jest kwestia związana ze sposobem korzystania z drogi, czyli bezpieczeństwo, przepustowość, bezkolizyjność zjazdu. Ten czynnik ma istotny wpływ na ocenę postępowania w sprawie wyrażenia zgody na budowę zjazdu, a konsekwencji w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości". Podobnie orzekają też inne sądy. Można więc powiedzieć, że nadając takie brzmienie art. 29 ust. 1 ustawodawca ograniczył krąg stron postępowania w sprawie wykonania zjazdu z drogi publicznej tylko do tych, którzy władają nieruchomością, na której ma powstać zjazd. W rezultacie w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym np. właścicieli sąsiednich działek. Stanowisko takie zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 401/07, z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2803/16 (dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego nie można zatem przyznać, iż zaistniała w sprawie przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, gdyż jak wskazano powyżej w postępowaniu dotyczącym udzielenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na działkę nr [...] w K., stroną tego postępowania jest właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, na której ma powstać zjazd.

W rezultacie wydane w sprawie rozstrzygnięcia należy uznać za prawidłowe.

W konsekwencji, stwierdzić należy, że organy administracji we wznowionym postępowaniu należycie rozważyły i oceniły wszystkie okoliczności faktyczne, podnoszone przez skarżących i na tej podstawie prawidłowo uznały, że brak podstaw do przyznania im statusu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w związku z art. 29 ustawy o drogach publicznych.

Skoro zaś wznowienie postępowania możliwe jest jedynie na żądanie strony, brak tego przymiotu oznaczał, że nie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.,

a to skutkować to musiało wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej przewidzianej w art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.

Dodać należy, że kwestia istnienia interesu prawnego musi być rozpatrywana odrębnie w każdej sprawie, stąd powoływanie się przez skarżących na ich interes prawny wynikający z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego i przytaczanie orzeczeń sądowych wydawanych na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie mogło odnieść skutku, nawet przy uwzględnieniu, że decyzja

o lokalizacji zjazdu z drogi publicznej zastępuje decyzję o warunkach zabudowy dla zjazdu.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.