Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1494/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 736
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - tekst jedn.
article: par. 16
journal: Dz.U. 2010 nr 109 poz 719
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych  obiektów budowlanych i terenów.
article: par. ar. 237 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Tomasz Janeczko, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącej [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2018 r. znak: [...][...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z [...] stycznia 2018 r. znak: [...].

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (dalej: [...]KWPSP) stwierdził, że kierując się wynikami przeprowadzonych [...] i [...] listopada 2017 r. czynności kontrolno - rozpoznawczych Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej [...] (dalej: KMPSP) decyzją z [...] stycznia 2018 r. nakazał [...] S.A. z siedzibą w [...] wykonanie w terminie do [...] grudnia 2019 r. obowiązku polegającego na zapewnieniu właściwej długości przejścia ewakuacyjnego z poziomu peronów Dworca [...] wynoszącą nie więcej niż 40 m lub zastosować rozwiązania zamienne w odniesieniu do ww. wymagań w przypadku braku możliwości ich realizacji w pełnym zakresie, wskazane na podstawie opracowanej ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z [...]KWPSP. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 736 ze zm.), dalej: u.o.p., § 16 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r. Nr 109, poz. 719), dalej: rozporządzenie MSWiA w związku z § 207 ust. 2 i § 237 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), dalej: rozporządzenie MI.

Od powyższej decyzji KMPSP z [...] stycznia 2018 r. [...] S.A. złożyła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w całości na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. lub ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Odwołująca zarzuciła ww. decyzji naruszenie: 1) § 16 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 rozporządzenia MSWiA w związku z § 207 ust. 2 i § 237 ust. 1 rozporządzenia MI poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że [...] S.A. jest zobowiązana do zapewnienia właściwej długości przejścia ewakuacyjnego z poziomu peronów Dworca wynoszącą nie więcej niż 40 m lub zastosowania rozwiązań zamiennych w sytuacji, gdy [...]KWPSP postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. wyraził zgodę na spełnienie wymagań przeciwpożarowych w sposób odbiegający od przepisów techniczno-budowlanych, w oparciu o "Ekspertyzę Stanu Ochrony Przeciwpożarowej" dla obiektu Dworca [...] z września 2014 r.; 2) art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nierozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do prawidłowego rozpatrzenia sprawy.

We wskazanej wyżej decyzji z [...]marca 2018 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] stycznia 2018 r. [...]KWPSP stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że budynek Dworca [...] był już wielokrotnie przedmiotem kontroli Państwowej Straży Pożarnej. Pierwsze czynności kontrolno - rozpoznawcze przeprowadzone zostały w obiekcie w 2006 r. Stwierdzono wówczas szereg nieprawidłowości z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Po kolejnych kontrolach w latach 2010-2012 organ pierwszej instancji prowadził postępowania (w tym egzekucyjne) w celu doprowadzenia obiektu do wymagań przepisów przeciwpożarowych. W tym kontekście [...]KWPSP zauważył, że w wyniku rozpoznania wniosku [...] S.A. postanowieniem z [...] grudnia 2014 r., działając na podstawie art. 124 § 1, art. 126 § 1 w związku z art. 107 § 2 i 3 k.p.a. oraz § 2 ust. 3a rozporządzenia MI w zw. z § 16 ust. 1 rozporządzenia MSWIA, wyraził zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w inny sposób, niż to określono w przepisach techniczno-budowlanych dla średniowysokiego budynku Dworca [...] przy [...] w [...], kierując się wnioskami przedstawionej przez spółkę "Ekspertyzy z zakresu ochrony przeciwpożarowej Dworca [...] w [...]" sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego mgr. inż. R. N., oraz rzeczoznawców ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr. inż. H. T. oraz mgr. inż. A.W., pod warunkiem uwzględnienia dodatkowych rozwiązań, nieujętych w tymże opracowaniu. Uściślając powyższe stanowisko [...]KWPSP pismem z [...] marca 2016 r. pozytywnie zaopiniował możliwość realizacji zaleceń wynikających z ww. postanowienia z [...] grudnia 2014 r. w etapach wskazanych we wniosku [...] S.A. z [...] stycznia 2016 r. uzupełnionego pismem z [...] marca 2016 r. [...]KWPSP zauważył, że podczas czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych [...] maja 2016 r. stwierdzono brak wykonania obowiązku nałożonego decyzją z [...] stycznia 2007 r., co prowadziło do wydania postanowienia z [...] lipca 2016 r. nakładającego na stronę grzywnę w celu przymuszenia z powodu uchylenia się zobowiązanej od wykonania obowiązku.

[...] S.A. [...] sierpnia 2016 r., wniosły zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego oraz zażalenie na postanowienie Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z [...] lipca 2016 r. W zażaleniu dochodzono uchylenia zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji, umorzenia postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz o wstrzymanie na podstawie art. 17 § 2 zd. II ustawy z 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 599) postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zażalenia. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem [...]KWPSP z [...] października 2016 r. Biorąc pod uwagę zalecenia organu II instancji, podczas kontroli, która odbyła się [...] i [...] listopada 2017 r. KMPSP dokonał oceny obecnego stanu realizacji egzekwowanych obowiązków wskazanych w tytułach wykonawczych, upomnieniu i decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że opracowana przez stronę w związku z planowaną modernizacją obiektu "Ekspertyza stanu ochrony przeciwpożarowej" dotyczy całego budynku dworca. W ekspertyzie określono szereg występujących niezgodności dotyczących zarówno przepisów przeciwpożarowych, jak i warunków techniczno-budowlanych, które nie podlegają egzekwowaniu w ramach działań kontrolno-rozpoznawczych prowadzonych w budynkach istniejących. W przedmiotowej ekspertyzie nie uwzględniono również obowiązków wskazanych w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym dotyczących m.in. sprawności instalacji i urządzeń przeciwpożarowych. Ustalone zostało oraz potwierdzone przez kontrolowanego, że obowiązki wskazane w postanowieniu [...]KWPSP z [...] lutego 2014 r. zatwierdzającym opracowaną ekspertyzę nie zostały zrealizowane w całości, w tym nie wykonano m.in.: instalacji systemu integracyjnego wskazanego w pkt. 5 ww. postanowienia; oświetlenia awaryjnego o zwiększonym natężeniu (21x) i czasie działania (2h) we wszystkich pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi oraz na drogach ewakuacyjnych zgodnie z pkt 6 ww. postanowienia; zaworów hydrantowych z nasadą o średnicy 75 mm wraz z wyposażeniem zgodnie z pkt 7 ww. postanowienia; hydrantów 33 z wężem półsztywnym przy schodach prowadzących na perony zgodnie z pkt 8 ww. postanowienia; nasady o średnicy 75 mm służącej do zasilania instalacji wodociągowej przeciwpożarowej z samochodów gaśniczych lub hydrantu zewnętrznego zgodnie z pkt 9 ekspertyzy. Ponadto, nie zrealizowano w całości założeń zawartych w ekspertyzie dotyczących wyposażenia dworca w system sygnalizacji pożarowej oraz dźwiękowy system ostrzegawczy. [...]KWPSP w tym kontekście przyznał, że pismem z [...] marca 2016 r. zgodził się na etapowanie prac określonych w ekspertyzie, niemniej jednak powyższa zgoda nie jest równoznaczna ze zgodą na zmianę terminu wykonania obowiązku nałożonego decyzją organu I instancji. [...]KWPSP zatwierdzając rozwiązania zamienne nie odstąpił od parametru wymogu < 40 m długości przejścia ewakuacyjnego z peronów Dworca, a jedynie wyraził zgodę na odstąpienie od tego przepisu pod warunkiem spełnienia wszystkich innych zaleceń zawartych w postanowieniu. Ponadto, organ nie określił w swoim postanowieniu konkretnych terminów (dat) na wykonanie poszczególnych etapów zaproponowanych przez stronę. Prowadzone postępowanie przez organ I instancji nie zostało uchylone lub zmienione, a zgoda na etapowanie prac nie jest związana z dotychczas prowadzonym przez KMPSP niezależnym postępowaniem administracyjnym i egzekucyjnym. W ślad za zgodą na etapowanie prac, do [...]KWPSP nie wpłynął ponowny wniosek wraz z ekspertyzą techniczną sporządzoną na podstawie § 2 ust. 3a rozporządzenia MI w celu uzgodnienia rozwiązań zamiennych. W obrocie prawnym nie funkcjonuje drugie postanowienie [...]KWPSP sankcjonujące poszczególne terminy i etapy. Organ podkreślił, że nawet samo wydanie przez [...]KWPSP postanowienia w myśl § 2 ust. 2 lub 3a rozporządzenia MI umożliwia stronie jedynie zrealizowanie decyzji nakładającej przedmiotowy obowiązek poprzez wykonanie innych rozwiązań poprawiających stan bezpieczeństwa pożarowego w obiekcie (zapewniających właściwy poziom bezpieczeństwa pożarowego) w sposób inny w stosunku do określonych w treści decyzji obowiązków. Intencją uzgodnień rozwiązań zamiennych jest bowiem akceptacją docelowego stanu zabezpieczenia przeciwpożarowego konkretnego budynku. Organ zwrócił uwagę także na to, że odnosząc się pozytywnie do wniosku o etapowanie [...]KWPSP umożliwił stronie wystąpienie do organu I instancji o zmianę decyzji administracyjnej w zakresie terminu na podstawie przedstawionego przez stronę harmonogramu prac. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być (na zasadzie uznania administracyjnego) w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał. W myśl przywołanego przepisu [...]KWPSP jako organ II instancji nie mógł wyrazić zgody na zmianę terminu realizacji obowiązku wynikającej z decyzji organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego w sprawie podjęto wszelkie niezbędne czynności w celu ustalenia stanu faktycznego oraz rozpatrzono po raz kolejny całość materiału dowodowego zebranego na przestrzeni 13 lat. Zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 77 k.p.a. uznać trzeba z tego względu za chybiony. Organ odwoławczy przypomniał również, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 i 4 oraz ust. 1a u.o.p. właściciel, zarządca lub podmiot realizujący zadania powierzone w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany między innymi przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych oraz wyposażyć budynek, obiekt budowlany lub teren w wymagane urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję [...]KWPSP z [...] marca 2018 r. złożyła [...] S.A., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, a także uchylenie decyzji organu I instancji. W przypadku nieuwzględnienia powyższego żądania skarżąca wniosła o zmianę terminu wykonania decyzji organu I instancji do [...] grudnia 2023 r.

Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez brak wnikliwego i całościowego rozpoznania okoliczności sprawy, poprzez nieuwzględnienie treści postanowienia [...]KWPSP z [...] marca 2016 r. znak: [...] wyrażającego pozytywną opinię odnośnie do realizacji zaleceń dotyczących budynku dworca wynikających z postanowienia [...]KWPSP z [...] grudnia 2014 r. w III etapie,

- § 16 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3 rozporządzenia MSWIA w związku z § 207 ust. 2 i § 237 ust. 1 rozporządzenia MI poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że [...] S.A. jest zobowiązana do zapewnienia właściwej długości przejścia ewakuacyjnego z poziomu peronów Dworca [...] wynoszącej nie więcej niż 40 m, lub zastosować rozwiązania zamienne w sytuacji, gdy postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. [...]KWPSP wyraził zgodę na spełnienie wymagań przeciwpożarowych w sposób odbiegający od przepisów techniczno-budowlanych w oparciu o "Ekspertyzę Stanu Ochrony Przeciwpożarowej" dla obiektu Dworca [...]z września 2014 r.

W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę [...]KWPSP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z 17 stycznia 2019 r. sygn. VII SA/Wa 1192/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. na decyzję [...]KWPSP, stwierdzając, że odpowiada ona prawu.

W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej [...] S.A. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 maja 2020 r. sygn. II OSK 1508/19 uchylił zaskarżony wyrok, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena legalności decyzji wydanych przez organy obu instancji powinna była być dokonana z uwzględnieniem okoliczności związanych z postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. oraz pozytywnym zaopiniowaniem przez [...]KWPSP możliwości realizacji zaleceń wynikających z wymienionego postanowienia we wskazanych we wniosku etapach (pismo [...]KWPSP z [...] marca 2016 r.). Sąd I instancji jednak nie odniósł się konkretnie do zarzutów w tym przedmiocie, a jedynie w sposób ogólnikowy wyraził aprobatę co do ustaleń i argumentacji organu odwoławczego. Trudno jednak wywieść z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które ustalenia faktyczne zawarte w obszernym wywodzie organu odwoławczego były istotne dla zweryfikowania podstawy faktycznej i prawnej decyzji wydanych w sprawie. W szczególności z rozważań Sądu, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, nie wynika, jakie konsekwencje prawne dla podjęcia kontrolowanych decyzji miało postanowienie z [...] grudnia 2014 r. oraz stanowisko [...]KWPSP wyrażone w piśmie z [...] marca 2016 r. Sąd I instancji nie wypowiedział się co do prawidłowości wniosków organu odwoławczego dotyczących skutków postanowienia i zgody [...]KWPSP na etapowanie prac. Mając na uwadze wskazane przez organ odwoławczy inne decyzje oraz postanowienia z postępowań administracyjnych i egzekucyjnych, Sąd I instancji powinien sprawdzić ich znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił równocześnie uwagę na to, że akta administracyjne, na podstawie których wydano zaskarżony wyrok, zawierały tylko szczątkową dokumentację. W konsekwencji brak było podstaw do zaakceptowania oceny wyrażonej przez Sąd na płaszczyźnie dotyczącej zachowania wymogów proceduralnych w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, jak też zastosowanych przepisów stanowiących podstawę prawną obowiązków nałożonych na stronę skarżącą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji [...] marca 2018 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja [...]KWPSP narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

W pierwszym rzędzie, w kontekście faktu, że zaskarżona decyzja [...]KWPSP została już uprzednio poddana kontroli sądowej, w ramach której WSA w Warszawie wyrokiem z 17 stycznia 2019 r. sygn. VII SA/Wa 1192/18 oddalił skargę [...] S.A., natomiast orzeczenie to zostało uchylone wyrokiem NSA z 26 maja 2020 r. sygn. II OSK 1508/19 i sprawa została przekazana Sądowi do ponownego rozpoznania Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany zauważyć, iż stosownie do art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez wykładnię prawa należy zasadniczo rozumieć wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy zostało uznane za błędne. Wiążące wyjaśnienie treści przepisów prawa materialnego i prawa procesowego oraz sposobu ich stosowania w danej sprawie jest istotą instrumentu prawnego, o którym mowa w art. 190 p.p.s.a. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego ciąży na sądzie, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania i w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie przyjmuje, że nie może formułować oceny prawnej, która pomijałaby treść stanowiska zamieszczonego w wyroku NSA z 26 maja 2020 r., jak też nie uwzględniała zawartych w nim wskazań dotyczących kryteriów, których zastosowanie, jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny, powinno kształtować ocenę legalności zaskarżonej decyzji nakładającej na skarżącą nakaz wykonania wskazanych w rozstrzygnięciu obowiązków w celu zapewnienia warunków ochrony przeciwpożarowej w obiekcie Dworca [...].

W swojej skardze[...] S.A. podważyła dopuszczalność nałożenia na nią zaskarżoną decyzją obowiązku w związku z tym, że postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. [...]KWPSP wyraził zgodę na spełnienie wymagań przeciwpożarowych w sposób odbiegający od przepisów techniczno-budowlanych, uwzględniający treść "Ekspertyzy z zakresu ochrony przeciwpożarowej Dworca [...] w [...] ", co obejmuje również sporną kwestię niezapewnienia odpowiedniej długości przejścia ewakuacyjnego z poziomu peronów. Wojewódzki Sąd Administracyjny powyższy zarzut uznaje za zasadny, ponieważ w toku kontrolowanego postępowania [...] KWPSP wadliwe rozważył skutek prawny wydania ww. postanowienia z [...] grudnia 2014 r. kształtujący zakres obowiązków skarżącej spółki w odniesieniu do spełnienia wymagania określonego w § 237 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MI.

Zgodnie z § 237 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MI, w pomieszczeniach, od najdalszego miejsca, w którym może przebywać człowiek, do wyjścia ewakuacyjnego na drogę ewakuacyjną lub do innej strefy pożarowej albo na zewnątrz budynku, powinno być zapewnione przejście, zwane dalej "przejściem ewakuacyjnym", o długości nieprzekraczającej w strefach pożarowych ZL - 40 m, przy czym długość tego przejścia może być powiększona maksymalnie o 50% pod warunkiem zastosowania stałych samoczynnych urządzeń gaśniczych wodnych lub samoczynnych urządzeń oddymiających uruchamianych za pomocą systemu wykrywania dymu (§ 237 ust. 6 cyt. rozporządzenia). W sprawie nie budzi wątpliwości, po pierwsze, zaliczenie spornej części budynku do strefy pożarowej ZL, po drugie, brak zastosowania przez stronę wskazanych wyżej urządzeń, jak również, po trzecie, ustalenie, że maksymalna długość przejścia ewakuacyjnego z hali peronowej do wyjścia na galerie lub przejściem podziemnym do Dworca [...] wynosi ok. 110 m. Równocześnie niewątpliwym pozostaje, że budynek dworca powinien być traktowany jako zagrażający życiu ludzi (§ 16 ust. 1 w zw. z § 16 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MSWiA), przez co wymaganie określone w § 237 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MI ma charakter obowiązujący i powinno być stosowane również względem użytkowanego budynku istniejącego w dacie wejścia w życie rozporządzenia MI (§ 207 ust. 2).

Kierując się powyższym, orzekające w sprawie organy przyjęły, że [...] S.A. w dacie przeprowadzonych [...] i [...] listopada 2017 r. czynności kontrolno - rozpoznawczych, wbrew ustawowemu obowiązkowi (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.o.p.), nie zapewniła osobom przebywającym w budynku Dworca [...] prawidłowej możliwości ewakuacji i stan ten, czego nie kwestionuje zresztą strona skarżąca w skardze, nadal trwa.

Jakkolwiek jednak niezastosowanie przez stronę skarżącą rozwiązań zapewniających spełnienie wymagań bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony w przepisach techniczno-budowlanych, o czym wiążąco stanowi § 16 ust. 3 rozporządzenia MSWiA, nie budzi wątpliwości, to równocześnie, zdaniem Sądu, nie może być on sankcjonowany, ponieważ wydane przez [...]KWPSP postanowienie z [...] grudnia 2014 r. doprowadziło do przyznania skarżącej spółce uprawnienia do odstąpienia od zastosowania się do wymagania określonego w § 237 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MI. Organ odwoławczy zagadnienie to błędnie rozważył podczas rozpatrywania kontrolowanej sprawy, pomimo że [...] S.A. w swoich wyjaśnieniach, co uwypuklił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 maja 2020 r., wyraźnie zauważyła, że akt, którego była adresatem, sprawiał, że wymagania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego mogła spełnić w sposób odmienny od określonych w przepisach techniczno-budowlanych.

Sąd zauważa, że poszczególne wymagania z zakresu bezpieczeństwa pożarowego określone w rozporządzeniu MI, w tym to, o którym mowa w § 237 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MI, mają charakter obowiązków administracyjnoprawnych. W teorii prawa administracyjnego przyjmuje się, że obowiązek może przybierać postać nakazu lub zakazu - nakaz jest obowiązkiem o charakterze czynnym (należy coś w określony sposób zrobić, tak a nie inaczej się zachować, podjąć wskazane działanie), z kolei zakaz to obowiązek o charakterze biernym odnoszony do powstrzymania się od zachowania się w określony sposób (por. M. Górski [w:] System prawa administracyjnego. Tom 7 Prawo administracyjne materialne, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2017, s. 231). Nakazane zachowanie polegające na zapewnieniu właściwych parametrów ewakuacji z budynku jest kierowane do adresata normy prawnej, tj. podmiotu będącego właścicielem lub zarządcą budynku.

Cechą wskazanego obowiązku wyrażonego normą administracyjnego prawa materialnego jest to, że obowiązuje on z mocy prawa. Nie jest konieczne jego określenie wraz ze wskazaniem konkretnemu podmiotowi tego, jak powinien się zachować. Z racji stwierdzenia nieprzestrzegania obowiązku obowiązek ten może zostać jednakże skonkretyzowany aktem administracyjnym. Jego wydanie prowadzi do skierowania do zindywidualizowanego adresata normy prawnej żądania podporządkowania się nakazowi w celu usunięcia rozbieżności między stanem rzeczywistym a postulowanym. Niepodporządkowanie się mu jest zagrożone doprowadzeniem do wykonania obowiązku na drodze egzekucji administracyjnej. Charakter takiego właśnie aktu administracyjnego przypisać należy zaskarżonej decyzji [...]KWPSP, której podstawę stanowi art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1123), dalej: u.p.s.p. Przepis ten uprawnia organ w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych do nakazania w drodze decyzji administracyjnej usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Wymaga jednakże zauważenia, że sankcjonowaniu we wskazanej formie podjęcia przez organ PSP aktu nakazującego usunięcie stwierdzonego uchybienia mającego postać niezastosowania się do nakazanego prawem zachowania może podlegać wyłącznie stan, w którym adresat dopuścił się naruszenia prawnego obowiązku.

W kontrolowanej sprawie w tym kontekście, na co Wojewódzki Sąd Administracyjny pragnie zwrócić uwagę, ścisłemu rozróżnieniu powinien podlegać zakres spoczywających na właścicielu lub zarządcy budynku obowiązków dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, o których stanowią przepisy techniczno-budowlane, od obowiązków z zakresu bezpieczeństwa przeciwpożarowego, które jakkolwiek pozostają częścią systemu prawa obowiązującego, gdyż wynikają z rozporządzenia MI, to tracą cechę pozostawania obowiązkami nakazanymi w odniesieniu do określonego podmiotu. Ten przypadek ma miejsce w sytuacji, o której mowa w § 2 ust. 3a rozporządzenia MI. Powołany przepis stanowi, że przy nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków istniejących o powierzchni użytkowej przekraczającej 1000 m² wymagania, o których mowa w § 1, z wyłączeniem wymagań charakterystyki energetycznej, mogą być spełnione w sposób inny niż podany w rozporządzeniu, stosownie do wskazań o których mowa w ust. 2 - ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Po sporządzeniu ekspertyzy technicznej i jej przedstawieniu komendantowi wojewódzkiemu Państwowej Straży Pożarnej, tenże po zapoznaniu się z jej wynikiem może sprecyzować obowiązki, jakie wnioskodawca powinien wykonać w ramach przeciwpożarowego zabezpieczenia budynku, co prowadzić będzie do spełnienia wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego przez obiekt w inny sposób niż określony w przepisach techniczno-budowlanych. Takie rozstrzygnięcie, jak przyjmuje Sąd, wyłącza stosowanie względem sytuacji, w jakiej znajduje się podmiot występujący o odstępstwo, ogólnych przepisów, co oznacza, że ich nieprzestrzeganie nie może być traktowane jako uchybienie w rozumieniu art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.s.p. Prawodawca nadał instytucji prawnej określonej w § 2 ust. 3a rozporządzenia MI jednoznaczny kształt normatywny. I jakkolwiek prawo do stosowania odstępstwa od warunków techniczno-budowlanych rozporządzenie traktuje jako wyjątek, to zgoda na jego zastosowanie musi się wiązać z respektowaniem dopuszczenia możliwości istnienia odstępstwa od obowiązujących nakazów, jeżeli w określonych warunkach zostały one przez właściwy organ uznane za uzasadnione, nie prowadząc do niewłaściwego zabezpieczenia przeciwpożarowego obiektu.

Rację ma strona skarżąca, gdy wskazuje, że w związku z prowadzonymi w obrębie Dworca [...] robotami budowlanymi modernizującymi tenże obiekt rozstrzygnięciem zamieszczonym w postanowieniu [...]KWPSP z [...] grudnia 2014 r. została objęta sporna kwestia niespełniania przez budynek wymagania § 237 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MI. Uwzględnienia wymaga bowiem, że [...]KWPSP, nawiązując do treści pkt. 5. "Ekspertyzy z zakresu ochrony przeciwpożarowej Dworca [...]", w ww. postanowieniu wiążąco przyjął, że wymienione w jego rozstrzygnięciu 13 wymagań warunkowanych spełnieniem dodatkowych dwóch zastrzeżeń kompensuje niezrealizowanie przez [...] S.A. szczegółowo przywołanych 45 obowiązków, wśród których wymieniony został obowiązek zapewnienia odpowiedniej długości przejścia ewakuacyjnego z peronów dworca (pkt 21. Galerie i hala peronowa). Prowadzi to do wniosku, że nie znajdowało podstaw objęcie tego nakazu zaskarżoną decyzją, ponieważ w przypadku zaakceptowania przez [...]KWPSP rozwiązań zamiennych, jak to zostało wcześniej wyjaśnione, w sposób odmienny od regulacji ogólnej § 237 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MI kształtował się zakres obowiązków prawnych, których adresatem pozostawała [...] S.A.

W swojej decyzji z [...] stycznia 2018 r. [...]MPSP obowiązki wskazane w zatwierdzonej przez [...] KWPSP Ekspertyzie, które ze względów konstrukcyjnych (specyfiku budynku) mają nie zostać spełnione, trafnie określił mianem "usankcjonowanych nieprawidłowości". Rozważając status obowiązku określonego w § 237 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MI, Sąd nie może nie zauważyć, że zakres obowiązków spoczywających na [...] S.A. w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego obiektu dworca pozostaje w ścisłym związku z aktem wydanym przez [...]KWPSP (postanowieniem z [...] grudnia 2014 r.) konkretyzującym 13 obowiązków, które powinny zostać zrealizowane, by tenże cel był spełniony. W związku z pozostawaniem ww. postanowienia w obrocie prawnym, a także brakiem informacji, by spółka chciała odstąpić od przyznanego jej uprawnienia, działania organów PSP podejmowane w trybie art. 26 ust. 1 u.p.s.p. z uwagi na wagę prawidłowego zabezpieczenia obiektu powinny były koncentrować się na nakazaniu [...] S.A. usunięcia "stwierdzonych uchybień", niemniej pojęcie to organ powinien był odnosić do tych obowiązków wymienionych w rozstrzygnięciu zamieszczonym w postanowieniu z [...] grudnia 2014 r., które z uwagi na ich postać rodzajową i związek z poszczególnymi częściami obiektu, stały się wymagalne. Nie mogły one zatem dotyczyć obowiązku wymienionego w § 237 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MI. Akcentowane w zaskarżonej decyzji twierdzenie, zgodnie z którym "[...][...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej zatwierdzając rozwiązania zamienne nie odstąpił od parametru wymogu < 40 m długości przejścia ewakuacyjnego z peronów Dworca [...], a jedynie wyraził zgodę na odstąpienie od tego przepisu pod warunkiem spełnienia wszystkich innych zaleceń zawartych w Postanowieniu" (s. 6 decyzji) pozostaje co do zasady trafne, niemniej właściwego rozważenia jedynie wymagało, jakie praktyczne znaczenie organ powinien przypisać wskazanej zgodzie na "odstąpienie od przepisu" i jakie konkretne działania powinny zostać podjęte w sytuacji niespełnienia warunków opisanych w postanowieniu uzgadniającym rozwiązania zamienne określone w przedłożonej Ekspertyzie.

Nie znajduje wystarczającego uzasadnienia, zdaniem Sądu, pogląd, zgodnie z którym w postanowieniu z [...] grudnia 2014 r. organ nie określił "konkretnych terminów (dat) na wykonanie poszczególnych etapów zaproponowanych przez stronę". Jakkolwiek stanowisko przyjęte przez [...]KWPSP [...] marca 2016 r. ma formę wyłącznie pisma, to kształt nadany temu stanowisku, którego elementem pozostają: wymienienie wniosku [...] S.A., do którego organ się odnosi, zamieszczenie rozstrzygnięcia ("pozytywnie opiniuję"), określenie jego treści (możliwość realizacji zaleceń wynikających z postanowienia z [...] grudnia 2014 r. w czterech etapach) oraz warunków, które powinna strona dopełnić, stanowi o tym, że pismem tym [...]KWPSP doprowadził do prawnej zmiany wcześniejszego postanowienia we wnioskowanym przez spółkę zakresie. Zaakceptowanie pismem z [...] marca 2016 r. etapowania prac w obrębie budynku prowadziło do wyznaczenia [...] S.A. tym samym wiążących terminów zakończenia prac dostosowawczych, co przekładało się na uznanie, że dokonane czynności kontrolno – rozpoznawcze [...] i [...] listopada 2017 r. powinny mieć na uwadze nie tyle obowiązki kształtowane ogólną treścią warunków techniczno-budowlanych ("usankcjonowane nieprawidłowości"), ale obowiązki zatwierdzone przez [...]KWPSP opracowaną ekspertyzą, przy czym wśród tych ostatnich tylko te, których termin zrealizowania w dacie kontroli upłynął.

Odmienny wniosek ignorujący obowiązywanie wydanego przez [...]KWPSP postanowienia, na którym oparł się w sprawie organ, w tych warunkach pozostaje błędny, gdyż jest rezultatem przyjęcia wadliwej wykładni art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.s.p. w zw. z § 2 ust. 3a rozporządzenia MI. Niezrozumiała pozostaje równocześnie argumentacja, która miałaby wniosek ten wspierać. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że w uzasadnieniu decyzji [...]KWPSP zamieścił szczegółowy opis szeregu postępowań prowadzonych w związku z uchybieniami dotyczącymi zabezpieczenia przeciwpożarowego budynku dworca i wydanych w jego toku aktów, nie wyjaśniając jednakże celu takiego działania. Wydane w odniesieniu do zabezpieczenia przeciwpożarowego dworca decyzje, co wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, swoim przedmiotem dotyczyły nakazu wykonania obowiązków niezwiązanych z wymaganiem określonym w § 237 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MI. Prowadzenie ich egzekucji, jakkolwiek daje określony obraz zachowania przypisywanego stronie skarżącej, to nie ma związku z niniejszą sprawą, której materialnoprawną odrębność wyznacza podstawa prawna działania organu rozważana w kontekście treści wskazanego wyżej obowiązku, którego miała nie spełnić skarżąca spółka. W tych warunkach przytaczanie treści decyzji KMPSP z [...] stycznia 2007 r. znak [...] dotyczącej nakazu wyposażenia dworca w instalacje dźwiękowego systemu ostrzegawczego, kolejnych postanowień organów egzekucyjnych w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia i uznania zarzutów za nieuzasadnione, czy też powodów wydania konkretnego postanowienia organu egzekucyjnego uchylającego postanowienie organu I instancji (postanowienie [...]KWPSP z [...] października 2016 r. znak: [...] nie znajduje podstaw.

W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości teza, że fakt wydania postanowienia uzgadniającego rozwiązania zamienne nie ma wpływu na obowiązywanie obowiązku usunięcia stwierdzonych uchybień nałożonego wcześniej wydaną decyzją administracyjną. Nie zmienia daty wymagalności tego nakazu, ma jedynie wpływ na sposób wykonania tegoż obowiązku (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 2279/19; wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 3071/18). Pogląd ten ma związek z uwzględnieniem funkcji konkretyzacji obowiązku w drodze wydania decyzji administracyjnej oraz zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), która opiera się na przyjęciu domniemania obowiązywania decyzji ostatecznej. Wskazane zagadnienie, na co Wojewódzki Sąd Administracyjny chce zwrócić szczególną uwagę, pozostaje jednakże bez istotnego znaczenia dla wyniku kontrolowanej sprawy, jeżeli obowiązek zapewnienia odpowiedniej długości przejścia ewakuacyjnego z peronów Dworca [...] nie stanowił dotąd przedmiotu sprawy załatwionej ostateczną decyzją administracyjną wydaną w trybie określonym w art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.s.p. Poglądu przeciwnego organ w toku kontrolowanego postępowania nie sformułował. Gdyby taka sytuacja zresztą miała miejsce, zachodziłaby przeszkoda przedmiotowa do wszczęcia postępowania, skoro ewentualna decyzja wydana w toku postępowania prowadzonego w sprawie już załatwionej inną decyzją obarczona byłaby wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.).

Odwołanie się w tej sytuacji przez [...]KWPSP w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wyroku NSA z 14 października 2016 r. sygn. II OSK 3375/14 formułującego analogiczny pogląd do przywołanego we wskazanych wyrokach tego Sądu dotyczących bezpośrednio Dworca [...], a także nawiązanie przez [...]KWPSP do treści art. 155 k.p.a. stwarza uzasadnioną wątpliwość odnośnie do sposobu postrzegania przez orzekający organ spornego obowiązku i jego podstawy prawnej. Tym bardziej taka ocena jest uprawniona, jeżeli w dalszym fragmencie uzasadnienia decyzji organ wskazał cyt.: "Odnosząc się pozytywie do wniosku o etapowanie [...]Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej umożliwił tym samym stronie wystąpienie do organu I instancji o zmianę decyzji administracyjnej w zakresie terminu, na podstawie przedstawionego przez stronę harmonogramu prac. Zgodnie z art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być (na zasadzie uznania administracyjnego) w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydal. W myśl przywołanego przepisu [...] Komendant Wojewódzki, jako Organ II instancji, nie mógł wyrazić zgody na zmianę terminu realizacji obowiązku, wynikającej z decyzji Organu I instancji.". Powyższe twierdzenie, o ile mogło odnosić się do obowiązków skonkretyzowanych decyzjami, których adresatem stała się spółka przed wydaniem postanowienia z [...] grudnia 2014 r., to w żaden sposób nie koresponduje z kluczowymi ustaleniami tak faktycznymi, jak i prawnymi, jakie w świetle prawidłowo ocenionego materiału dowodowego, należało wywieść w niniejszej sprawie. Stąd stanowisko, zgodnie z którym, w ocenie organu II instancji "[o]rgan kontrolujący podjął wszelkie niezbędne czynności w celu ustalenia stanu faktycznego oraz rozpatrzył po raz kolejny całość materiału dowodowego zebraną na przestrzeni 13 lat w sprawie, wobec czego zarzut o naruszenie art. 7 oraz art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego uznaje się za nietrafiony" Sąd zobowiązany jest odrzucić jako oczywiście uchybiające art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.s.p.

Konsekwencją powyższych naruszeń jest uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, którą obarcza analogiczna wadliwość niepozwalająca traktować wydanego rozstrzygnięcia jako zgodnego ze wskazanymi powyżej przepisami prawa materialnego i procesowego.

Rozpoznając sprawę ponownie, [...]MPSP dostosuje się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu, a następnie po przeprowadzeniu z jej zastosowaniem kontroli ustaleń faktycznych w kontekście treści postanowienia [...]KWPSP z [...] grudnia 2014 r. da wyraz swoim wnioskom w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.