Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 358/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 120 par. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Anna Siedlecka – spr. Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 września 2012 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. P. [...] we W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na przeprowadzeniu kontroli przewodów kominowych w zakresie sprawdzenia ich stanu technicznego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 357,00 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. P. [...] we W. reprezentowanej przez "A." Sp. z o.o. z siedzibą we W., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...] nakładające na Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. P. [...] we W. – zobowiązaną do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...] – grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 8.000 zł (słownie: osiem tysięcy złotych).

Na uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia podano, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. P. [...] we W. obowiązek przeprowadzenia kontroli przewodów kominowych budynku przy ul. P. [...] we W., o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zakresie sprawdzenia ich stanu technicznego wraz z opisem kanałów wentylacji grawitacyjnej, wentylacji mechanicznej, przewodów spalinowych i dymowych z oceną drożności i szczelności przewodów, prawidłowości osadzenia kratek wentylacyjnych, prawidłowości wyprowadzenia przewodów ponad dach i prawidłowości ciągu w przewodach oraz sporządzenia ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny budynku mieszkalnego przy ul. P. [...] we W.. Opinia ta w szczególności odnosić się miała do stanu technicznego elementów konstrukcyjnych obiektu, stanu technicznego poszycia dachowego wraz z konstrukcją więźby dachu, fundamentu oraz stanu technicznego przewodów kominowych (dymowych, spalinowych, wentylacyjnych) przedmiotowego budynku. Organ I instancji zaznaczył, że rzeczona ekspertyza techniczna powinna obejmować stan elementów obiektu, prawidłowość podłączeń urządzeń do przewodów, szczelność, drożność, przyczyny powstawania nieprawidłowości oraz określić zakres czynności, niezbędnych do usunięcia nieprawidłowości, jak również winna odnieść się do spełnienia wymagań ochrony cieplnej przegród zewnętrznych w obrębie poddasza (od początku powstania lokalu mieszkalnego nr [...] w ww. budynku). W ww. decyzji organ stopnia powiatowego wskazał, że z przeprowadzonej kontroli należy sporządzić protokoły, a następnie przedłożyć je wraz z ekspertyzą techniczną niezwłocznie po ich sporządzeniu.

Dalej wyjaśniono, że ze względu na niewykonanie przez Wspólnotę Mieszkaniową opisanego obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. postanowił podjąć czynności zmierzające do wszczęcia w przedmiotowej sprawie egzekucji administracyjnej. W tym celu organ ten upomnieniem z dnia [...] r. nr [...] wezwał Wspólnotę Mieszkaniową do wykonania obowiązku orzeczonego decyzją PINB dla miasta W. z dnia [...] r. Upomnienie zostało doręczone stronie zobowiązanej w dniu [...] r. Po doręczeniu tego upomnienia do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wpłynęło pismo "A." Sp. z o.o., którym poinformowano, że "zobowiązania zawarte do wykonania w decyzji [...] są w trakcie załatwiania i zostaną wykonane do dnia 31.12.2011 r.". W piśmie wskazano, że zwłoka w wykonaniu obowiązku wynika z trudności w znalezieniu wykonawcy nakazanych opracowań. W związku z tym organ I instancji zdecydował o podjęciu dalszych czynności w sprawie, tj. o wszczęciu postępowania egzekucyjnego i w dniu [...] r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. Następnie postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową, zobowiązaną do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji, grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 8.000 zł (słownie: osiem tysięcy złotych). Postanowienie organu I instancji zostało oprotestowane przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. P. [...] we W. reprezentowaną przez "A." sp. z o.o. z siedzibą we W., która złożyła zażalenie. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy po zapoznaniu się z argumentacją zawartą w zażaleniu orzekł, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Następnie wyjaśniono, że rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne zostało wydane na podstawie art. 119, 120 § 1 121 § 2 oraz 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Przywołane przepisy regulują zasady i procedurę nałożenia grzywny w celu przymuszenia, gdy zobowiązany nie wykona nałożonego na niego obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej. Celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Zgodnie z art. 6 § 1 ww. ustawy, w przypadku gdy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Działania te mają na celu doprowadzenie do wykonania obowiązków przez zobowiązanego. Organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej (organ egzekucyjny) nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować decyzji administracyjnej, która w przypadku uzyskania statusu decyzji ostatecznej, podlega przymusowemu wykonaniu. Stosownie do treści art. 1a pkt 12 u.p.e.a. przy egzekucji dotyczącej spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego z uwagi na charakter tego postępowania organ egzekucyjny ma do dyspozycji tylko dwa środki egzekucyjne: grzywnę w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. Wyjaśniono, iż art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje zasadę stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego, zwaną też zasadą najłagodniejszego środka. Przepisy nie określają, które ze środków są mniej lub bardziej uciążliwe dla zobowiązanego. Pozostawia się to ocenie organów egzekucyjnych. Organ odwoławczy zgodził się z oceną dokonaną przez organ I instancji, iż w przedmiotowej sprawie to właśnie grzywna w celu przymuszenia jest najłagodniejszym środkiem egzekucyjnym. Zgodnie bowiem z art. 125 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Ponadto, na mocy art. 126 ww. ustawy na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości, za zgodą organu wyższego stopnia. W przypadku natomiast wykonania zastępczego, obowiązek objęty tytułem wykonawczym jest wykonywany w trybie postępowania egzekucyjnego zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo, co oznacza, że zobowiązany ponosi nie tylko koszty wykonania zastępczego, ale również w określonych okolicznościach organ egzekucyjny i wykonawca nie ponoszą odpowiedzialności cywilnej. W konsekwencji koszty wykonania zastępczego mogą znacznie przewyższyć koszty poniesione przez osobę zobowiązaną, która samodzielnie wykonałaby obowiązek. Z uwagi na powyższe stwierdzono, że grzywna w celu przymuszenia stanowi niewątpliwie środek mniej dolegliwy niż wykonanie zastępcze.

W dalszej kolejności w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśniono, że podnoszona w zażaleniu okoliczność częściowego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB dla miasta W. z dnia [...] r. w wyniku przeprowadzenia kontroli przewodów kominowych budynku przy ul. P. [...] we W., czego dowodem jest przedłożony przez stronę protokół Nr [...], nie wpływa na zasadność prowadzenia postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie. Wskazano, że Wspólnota Mieszkaniowa w zażaleniu wyraziła również wątpliwości co do zasadności przedkładania przez podmiot zobowiązany ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny elementów konstrukcyjnych obiektu, stanu technicznego poszycia dachowego wraz z konstrukcją więźby dachu, fundamentu oraz stanu technicznego przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych) przedmiotowego budynku mieszkalnego z uwagi na załączenie do zażalenia protokołu Nr [...] sporządzonego w listopadzie 2010 r. w wyniku okresowej kontroli sprawdzenia stanu technicznej sprawności i wartości użytkowej przedmiotowego budynku mieszkalnego, dokonywanej co najmniej raz na 5 lat, którego treść – zdaniem strony żalącej się –mogłaby czynić zadość obowiązkowi przedłożenia wyżej wspomnianej ekspertyzy technicznej. Odnosząc się do tej kwestii wskazano w uzasadnieniu skarżonego aktu, że sentencja orzeczenia obejmuje rozstrzygniecie o określonej treści. Treść obowiązku dotyczy wskazania w sentencji, na czym obowiązek polega, dla uniknięcia jakichkolwiek wątpliwości co do sposobu i zakresu prowadzenia ewentualnej egzekucji. Wobec powyższego stwierdzono, iż oczywistym jest, że obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego przy ul. P. [...] we W. (w zakresie wskazanym w sentencji decyzji organu I instancji z dnia [...] r. stanowiącej podstawę prawną obowiązku podlegającego egzekucji) nie jest tożsamy z przedłożeniem protokołu okresowej kontroli 5-letniej. Ponadto wyjaśniono, że organ odwoławczy na tym etapie postępowania nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, bowiem badanie zasadności istnienia obowiązku w postępowaniu egzekucyjnym zamieniłoby je w kolejną fazę postępowania orzekającego, nie jest to natomiast celem postępowania egzekucyjnego.

Dalej podano, że strona w zażaleniu podniosła również zarzut, iż "nałożona grzywna jest niewspółmiernie wysoka do możliwości jej sfinansowania przez Wspólnotę". Odnosząc się do tego wskazano, iż zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Oceniając wysokość nałożonej grzywny (osiem tysięcy złotych), stwierdzono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w sposób czytelny, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości organu II instancji wyjaśnił motywy, dla których uznał, iż taka kwota jest odpowiednia do przymuszenia strony zobowiązanej do wykonania obowiązku. W ocenie organu odwoławczego ustalona kwota grzywny stanowi wystarczającą dolegliwość, by spełnić swoje zadanie. Ma ona bowiem na celu przymuszenie Wspólnoty Mieszkaniowej do podjęcia skutecznych działań, których celem będzie wykonanie ciążącego na Wspólnocie obowiązku. W konsekwencji argumenty zawarte w zażaleniu nie mogą mieć wpływu na wynik postępowania, bowiem grzywna w celu przymuszenia nie jest samoistnym środkiem egzekucyjnym, a wynika z niewykonania ciążącego na zobowiązanym obowiązku, gdzie celem i motywem przewodnim jej nałożenia jest właśnie przymuszenie zobowiązanego do wykonania wymagalnych obowiązków, tym samym sama w sobie musi być uciążliwością zmuszającą do podjęcia działań.

W podsumowaniu uzasadnienia zaskarżonego postanowienia odniesiono się do wniosku strony o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego i wyjaśniono, iż ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zna instytucji wstrzymania tego postępowania na wniosek dłużnika. Wniosek dłużnika skierowany do organu nadzoru o wstrzymanie egzekucji administracyjnej ze względu na szczególne okoliczności mógłby co najwyżej stanowić podstawę do podjęcia z urzędu przez ten organ czynności kontrolnych. Z uwagi jednak na stan faktyczny niniejszej sprawy oraz charakter niniejszego rozstrzygnięcia organ II instancji nie znalazł podstaw do zastosowania tego typu regulacji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisane postanowienie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. P. [...] we W., reprezentowana przez "A." spółka z o.o. z siedzibą we W..

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 1, 7, 8, 9, 10 § 1, 28, 29, 107 § 2-5 w zw. z art. 126, art. 124 § 1, 3 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 7 § 2, art. 33 pkt 8, art. 120 § 1 i 2, art. 121 § 2, 3 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, polegające na wydaniu postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia na skarżącą Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. P. [...] we W. w wysokości 8.000 zł bez należytego uzasadnienia wysokości tak ustalonej grzywny, wobec podnoszonych przez skarżącą zarzutów zbytniej uciążliwości tego środka egzekucyjnego oraz bez równoczesnego ukarania grzywną ustawowego przedstawiciela Wspólnoty lub osoby, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem egzekwowanych obowiązków.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz stwierdzenie, że zaskarżone postanowienia nie podlegają wykonaniu, a także o zasądzenie od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W.na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej kwoty 1.317 zł (jeden tysiąc trzysta siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, na którą składają się kwota 1200 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego, 100 zł tytułem opłaty sądowej od skargi i 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Uzasadniając skargę podniesiono, że z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania, jak również postępowania zakończonego wydaniem administracyjnego tytułu wykonawczego, wynika że Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości położonej przy ul. P. [...] we W. realizuje wszystkie niezbędne kroki zmierzające do realizacji nałożonego na nią obowiązku przeprowadzenia kontroli przewodów kominowych w budynku oraz sporządzenia ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny budynku, ale z uwagi na brak wystarczających środków finansowych na pokrycie kosztów wykonania tego obowiązku ostateczne wykonanie ekspertyzy technicznej przedłuża się.

Wskazano, że z treści samego postanowienia z dnia [...] r. wynika, że obowiązek przeprowadzenia kontroli przewodów kominowych nałożony na skarżącą w decyzji z dnia [...] r. został wykonany, a protokół nr [...] przedłożony. Dodatkowo Wspólnota ma obowiązek wyrażenia zgody w formie uchwały na wykonanie przez zarząd czynności nieprzewidzianych w umowie lub planie gospodarczym, a zgoda ta jest uzależniona od jednomyślnej decyzji współwłaścicieli nieruchomości, co napotykało na przeszkody. Wspólnota w zażaleniu z dnia [...] r. podnosiła, iż koszt wykonania ekspertyzy technicznej będzie wynosić kwotę 8.600 zł netto, a wspólnota nie ma środków na ich pokrycie, nie wspominając o pokryciu 8.000 zł grzywny.

Jak stwierdzono w skardze, do tych zarzutów organ II instancji nie odniósł się w zaskarżonym postanowieniu, wbrew dyspozycji art. 121 § 3 i 4 oraz art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, a wysokość takiej jednorazowej grzywny orzekanej w stosunku do jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej nie może przekroczyć kwoty 50.000 zł. Wskazanie kwoty grzywny jedynie przez określenie jedynie górnej jej granicy oznacza, iż ustawodawca pozostawił do uznania organu egzekucyjnego ustalenie wysokości nakładanej grzywny w zależności od okoliczności sprawy, ale bezwzględną powinnością organu jest właściwe uzasadnienie wysokości grzywny z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy. Ustalając grzywnę w celu przymuszenia organ egzekucyjny powinien kierować się zasadą skuteczności i celowości, czemu – zdaniem Skarżącej – organy obu instancji uchybiły.

Następnie zauważono, że postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego jest wadliwe, bo narusza art. 120 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który zawiera zasadę, że grzywna w celu przymuszenia może być nałożona na każdego zobowiązanego, niezależnie od tego, czy jest on osobą fizyczną, czy jednostką organizacyjną mającą lub niemającą osobowości prawnej. W przypadku egzekucji prowadzonej wobec Wspólnoty Mieszkaniowej, która jest jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, ale posiadającą zdolność sądową (tzw. ułomna osoba prawna), grzywnę nakłada się na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek. Jednocześnie grzywna może być nałożona bezpośrednio na zobowiązaną osobę prawną lub jednostkę organizacyjną, jeżeli jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku. Wspólnota Mieszkaniowa jest właśnie tzw. ułomną osoba prawną, działającą w oparciu o ustawę o własności lokali, do której na podstawie art. 19 tej ustawy zastosowanie mają przepisy kodeksu cywilnego dotyczące współwłasności, ale która na postawie art. 18 powierzyła zarząd osobie prawnej. Dla ustalenia osoby, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem egzekwowanego obowiązku przez Wspólnotę Mieszkaniową, konieczne jest sięgnięcie do treści uchwał wspólnoty oraz zawartych umów o zarządzanie nieruchomością wspólną. Tymczasem według opinii Skarżącej, w niniejszej sprawie organy obu instancji pominęły ustalenie tych kwestii i w konsekwencji błędnie nałożyły grzywnę w celu przymuszenia wyłącznie na Wspólnotę z pominięciem regulacji art. 120 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i oświadczył, że po zapoznaniu się ze skargą organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Odpowiadając na zarzuty i wywody zawarte w skardze organ II instancji stwierdził, że są one bezzasadne i pozostają bez wpływu na treść wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Wyjaśniono, że podnoszony w skardze argument, iż rzeczona Wspólnota Mieszkaniowa realizuje wszystkie niezbędne kroki zmierzające do realizacji nałożonego na nią obowiązku prowadzenia kontroli przewodów kominowych w przedmiotowym budynku, o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz sporządzenia ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny budynku mieszkalnego przy ul. P. [...] we W. jest bezzasadny na tym etapie postępowania w świetle przytoczonych przez Skarżącą okoliczności. Obowiązek wskazany w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] r. został bowiem precyzyjnie określony przez organ I instancji i nawet częściowe jego wykonanie (poprzez przedłożenie protokołu z okresowej kontroli przewodów kominowych Nr [...] w dacie [...] r.) nie stanowi o jego wykonaniu.

Następnie zauważono, że odrębnym trybem wzruszania tytułu egzekucyjnego jest zgłoszenie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. I tak przepis art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Tym samym należy przyjąć, iż całkowite lub częściowe wykonanie obowiązku wynikającego z aktu, który stanowił podstawę do wydania tytułu wykonawczego może być zgłoszone w formie zarzutu, w terminie 7 dni od daty doręczenia tytułu wykonawczego. Podzielenie poglądu, iż ta sama okoliczność może być podnoszona w zażaleniu na postanowienia nakładającego grzywnę w celu przymuszenia i w zarzutach na prowadzenie postępowania egzekucyjnego, prowadziłoby do nieuprawnionego poglądu, o występującej w ustawie możliwości dublowania się dwóch odrębnych sposobów zaskarżania aktów wydawanych przez organy administracji w postępowaniu egzekucyjnym, wydawanych na różnych etapach tego postępowania. W zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, co do zasady można podnosić jedynie te okoliczności, których strona nie mogła zaskarżyć na wcześniejszym etapie postępowania, tj. przez złożenie zarzutów do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, o których mowa w art. 33 ww. ustawy. Tymi okolicznościami podnoszonymi w zażaleniu mogą być np. okoliczności dotyczące wysokość grzywny, co do których organy obu instancji szeroko się wypowiedziały.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu podnoszonego w skardze w przedmiocie błędnego określenia podmiotu zobowiązanego w postanowieniu organu I instancji stwierdzono, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Podmiotem zobowiązanym do wykonania obowiązku zgodnie z treścią decyzji organu I instancji jest bowiem Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. P. [...] we W.. Zgodnie zatem z treścią art. 1a pkt 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, skoro podmiotem zobowiązanym do wykonania obowiązku jest rzeczona Wspólnota Mieszkaniowa, tylko ten podmiot może być stroną postępowania egzekucyjnego i tylko na ten podmiot mogą być w jego toku nałożone obowiązki. Wskazano także, iż błąd co do osoby zobowiązanego może stanowić podstawę zarzutu przeciwegzekucyjnego w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, zgodnie z art. 33 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W konsekwencji uznano, że ww. okoliczność, nawet gdyby była zasadna, nie może w ramach niniejszego postępowania podlegać rozpoznaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z dyspozycją art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a w związku z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 169 ze zm.) , kognicji sądowoadmnistracyjnej została poddana kontrola działalności organów administracji publicznej w aspekcie legalności.

W badanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w kwocie 8.000,00 zł na Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. P. [...] we W..

Zastosowana instytucja grzywny w celu przymuszenia jest środkiem stosowanym w postępowaniu egzekucyjnym, którego celem jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków o charakterze niepieniężnym. Jako środek przymuszający, jak już sama nazwa tego środka wyjaśnia jego charakter, ma na celu doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego określonego obowiązku. W badanej sprawie źródłem tego obowiązku jest ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. Nr [...] zobowiązująca Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. P. [...] we W. do przeprowadzenia kontroli przewodów kominowych budynku przy ul. P. [...] we W., o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zakresie sprawdzenia ich stanu technicznego wraz z opisem kanałów wentylacji grawitacyjnej, wentylacji mechanicznej, przewodów spalinowych i dymowych z oceną drożności i szczelności przewodów, prawidłowości osadzenia kratek wentylacyjnych, prawidłowości wyprowadzenia przewodów ponad dach i prawidłowości ciągu w przewodach oraz sporządzenia ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny budynku mieszkalnego przy ul. P. [...] we W. – w szczególności odnoszącej się do stanu technicznego elementów konstrukcyjnych obiektu, stanu technicznego poszycia dachowego wraz z konstrukcją więźby dachu, fundamentu oraz stanu technicznego przewodów kominowych (dymowych, spalinowych, wentylacyjnych) przedmiotowego budynku.

Nie ulega wątpliwości, że dopóki istnieje w obrocie prawnym wymieniona decyzja, wynikające z niej obowiązki muszą być wykonane, a w razie bezczynności zobowiązanego wierzyciel obowiązany jest, na mocy art. 6 ustawy egzekucyjnej, uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków.

W tych warunkach analizując treść zaskarżonych postanowień o zastosowaniu środka egzekucyjnego Sąd doszedł do przekonania, że są one wadliwe, z powodu naruszenia przepisu art. 120 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten (§2) wyraźnie określa na kogo nakłada się grzywnę w celu przymuszenia, gdy zobowiązanym do wykonania obowiązku jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Według tego przepisu grzywnę nakłada się na ustawowego przedstawiciela zobowiązanego lub na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek. Tak więc te podmioty powinny być adresatami postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Jeżeli jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku, wówczas dopiero dodatkowo organ egzekucyjny może nałożyć taką grzywnę na zobowiązaną osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej.

Przepis ten, zdaniem Sądu, wyraźnie zatem rozróżnia osobę zobowiązaną do wykonania obowiązku i osobę na którą organ egzekucyjny nakłada grzywnę w celu przymuszenia. W przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, osobami na które można nałożyć grzywnę w celu przymuszenia, są to osoby (określone co do tożsamości), do których należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Najczęściej będą to konkretni pracownicy danej jednostki, którzy w zakresie swoich obowiązków będą mieli zlecone zadania, do bezpośredniej realizacji obowiązku podmiotu zobowiązanego. Ale również w określonych sytuacjach, mogą to być np. organy danej osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadajacej osobowości prawnej.

Zatem obowiązkiem organu egzekucyjnego jest ustalenie, kto bezpośrednio jest odpowiedzialny za realizację egzekwowanego obowiązku zobowiązanego, i wówczas dopiero możliwe będzie zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Grzywnę kieruje się bowiem do podmiotu konkretnie zindywidualizowanego, albowiem jak to już wcześniej zostało stwierdzone grzywna ta jest środkiem przymuszającym konkretną osobę do realizacji obowiązku. Tak więc § 2 art. 120 wyraźnie precyzuje tę zasadę poprzez określenie w stosunku do kogo personalnie należy taką grzywnę skierować, w sytuacji gdy zobowiązanym jest jednostka organizacyjna, osoba prawna lub osoba fizyczna działająca przez ustawowego przedstawiciela ustawowego. W przepisie tym chodzi o wywarcie presji na właściwą osobę odpowiedzialną za zapewnienie wykonania egzekwowanego obowiązku.

Dopiero w ostatnim zdaniu art. 120 § 2 ustawodawca dodał, że jednocześnie może być nałożona grzywna bezpośrednio na zobowiązaną osobę prawną lub jednostkę organizacyjną, jeżeli jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku.

Właściwe odkodowanie normy prawnej, która ma zastosowanie w danej sprawie, ma istotne znaczenie do poprawnego wydania orzeczenia przez organ administracyjny.

Z przedłożonych Sądowi akt kontrolowanej sprawy wynika, że stroną zobowiązaną do wykonania obowiązku jest Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. P. [...] we W.. Zgodnie z ustawą z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (u.w.l.), wspólnotę mieszkaniową tworzy z mocy prawa ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, wspólnota nie posiada osobowości prawnej lecz może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana (art.6). Oznacza to, że wspólnota mieszkaniowa stanowi jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej ( osobę ustawową, ułomną osobę prawną), posiada natomiast zdolność prawną, skoro ustawodawca tak zadecydował. Można również uznać, że jest to organizacja wspólników, związanych wspólnością w zakresie administracji nieruchomością wspólną i współwłasnością w odniesieniu do tej nieruchomości ( patrz szerzej: M. Gutowski w PiP 2009/2/28-41). Tak funkcjonujący podmiot musi posiadać zarząd (art. 20 u.w.l.), który będzie kierował sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentował ją na zewnątrz i w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali ( art. 21 u.w.l.).

Zatem w niniejszej sprawie dla określenia osoby, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem egzekwowanego obowiązku przez wspólnotę, konieczne jest sięgniecie do dokumentów wspólnoty w postaci stosownych uchwał lub umów, i dokonanie ich analizy pod kątem wymogu art. 120 § 2 u.p.e.a. i ustalenia osoby bezpośrednio odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku zobowiązanego(wspólnoty).

W niniejszej sprawie organy obu instancji pominęły ustalenie tej kwestii, nakładając grzywnę w celu przymuszenia wyłącznie na jednostkę organizacyjną z pominięciem regulacji art. 120 § 2 u.p.e.a. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia wyłącznie na jednostkę organizacyjną – Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. P. [...] we W., z pominięciem osoby odpowiedzialnej w tej jednostce za wykonanie egzekwowanego obowiązku, stanowi naruszenie art. 120 § 2 u.p.e.a.

W tej sytuacji rozpoznając ponownie sprawę, organ egzekucyjny winien dokonać ustaleń w zakresie wskazania osoby odpowiedzialnej we Wspólnocie Mieszkaniowej za wykonanie egzekwowanego obowiązku.

W konsekwencji Sąd uznał, że z powodu naruszenia przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, zaskarżone postanowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało uchylić. Zamieszczenie w wyroku orzeczenia stwierdzającego niemożność wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku wynika z treści art. 152 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach oparto o przepis art. 200 tej ustawy, z tym że Sąd zasądził tytułem kosztów zastępstwa procesowego kwotę 240,00 zł (§ 18 ust. 1 pkt 1 c rozp. Min. Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu), a nie żądaną kwotę 1.200,00 zł, albowiem przedmiotem sprawy jest skarżone postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego a nie sprawa, której przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna.