Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1450/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1, art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 184 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w części orzekającej o ustaleniu daty początkowej pełnienia służby.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. K. jest decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej zwany w skrócie Organem lub DIAS) z dnia [...] lipca 2021 r., znak sprawy: [...], wydana w sprawie przedstawienia propozycji pełnienia służby ustalającej warunki pełnienia służby w Izbie Administracji Skarbowej w [...], w zakresie w jakim orzeka o ustaleniu daty początkowej pełnienia służby.

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia przyjęto, że A. K. został zatrudniony w administracji celnej dnia [...] czerwca 1992 r., a na dzień [...] luty 2017 r. pełnił służbę w Izbie Celnej w [...] - Urząd Celny w [...] – Oddział Celny w [...] na stanowisku młodszego eksperta służby celnej w stopniu podkomisarza celnego. Podkreślono, że z dniem 1 marca 2017 r. pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej (KAS), albo z funkcjonariuszami służby celno-skarbowej pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachować ciągłość pracy i służby.

Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. A. K. wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego. Wskazał w tym piśmie, że jest osobą, która nie otrzymała propozycji służby w służbie celno-skarbowej ani propozycji pracy. Wniósł o wydanie decyzji w przedmiocie stosunku służbowego wskazując, że jego intencją jest umożliwienie poddania kontroli działań prawnych Dyrektora Izby prowadzących do faktycznego zwolnienia ze służby, które w całości kwestionuje.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., Dyrektor odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby A. K. Po rozpatrzeniu zażalenia Szef Krajowej Administracji Skarbowej postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Wyjaśniono, że analiza przepisów wskazuje, że w sprawach, w których nastąpiło wygaśnięcie stosunku służbowego w oparciu o przepisy przejściowe dotyczące Krajowej Administracji Skarbowej, tryb administracyjny nie ma zastosowania. Dlatego też nie było możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy k.p.a. zmierzające do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lutego 2020 r. o sygn. II SA/Wa 1933/19, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane w nim w mocy postanowienie DIAS w [...]. Wyrok stał się prawomocny.

W wyniku przeprowadzenia ponownego postępowania na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948 ze zm.; zwana dalej p.w.KAS.), DIAS decyzją administracyjną z dnia [...] marca 2021 r. przedstawił A. K.propozycję nr [...], w której określono warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W propozycji wskazano, że wyżej wymienione warunki służby będą obowiązywać od dnia 1 kwietnia 2021 r.

Po otrzymaniu w/w propozycji w dniu [...] marca 2021 r., A. K. złożył oświadczenie o przyjęciu przedstawionej mu propozycji. Następnie pismem z dnia [...] marca 2021 r. wniósł do DIAS o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem wymienionego przedstawiona propozycja pełnienia służby nie stanowi decyzji kończącej postępowanie w sprawie i nie odnosi się do jego wezwania z dnia [...] lutego 2019 r. do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stosunku służbowego. W związku z przyjętą przez niego propozycją powinien zachować ciągłość służby od dnia 1 września 2017 r. do 31 marca 2021 r. Propozycja nie spełnia warunków określonych w art. 165 ust. 7 p.w.KAS., gdyż jego zdaniem nie uwzględnia jego dotychczasowego przebiegu służby kwalifikacji i miejsca zamieszkania.

DIAS opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., po rozpoznaniu wniosku A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją DIAS z dnia [...] marca 2021 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, iż postępowanie zostało wszczęte na skutek złożonego przez A. K. wezwania z dnia [...] lutego 2019 r. do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stosunku służbowego przy zastosowaniu przesłanek z art. 167 ust. 7 p.w.KAS. Orzecznictwo w zakresie spraw odnoszących się do prawidłowego interpretowania przepisów tej ustawy podkreśla właściwe zastosowanie art. 165 ust. 7 w związku z art. 170 u.w.KAS., pozostawiając organom swobodę w zakresie formy kontynuacji lub nie danego stosunku prawnego. W przypadku, gdy organ po analizie przebiegu służby funkcjonariusza w kontekście przesłanek zwolnienia ze służby zrewiduje swoje dotychczasowe stanowisko i uzna, że wobec funkcjonariusza nie zaszły przesłanki uzasadniające nie przedstawienia propozycji w świetle powołanego orzecznictwa może przedstawić funkcjonariuszowi zarówno propozycję służby jak również pracy. Niewydanie decyzji stwierdzającej zwolnienie ze służby oznacza, że termin materialnoprawny o którym mowa w art. 170 ust. 1 p.w.KAS. nie biegnie i wywołuje skutku w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego. W przypadku A. K. organ podjął decyzję o przedstawieniu propozycji pełnienia służby. Jako datę obowiązywania tej propozycji możliwe było jedynie wskazanie daty przyszłej następującej po dniu faktycznego złożenia propozycji, gdyż propozycja ta wywiera skutki na przyszłość po dniu jej złożenia zaś dopiero w momencie przyjęcia przez daną osobę wchodzi w pełni w życie, określając warunki pełnienia służby. Organ, odnosząc się do podniesionej przez skarżącego kwestii ciągłości służby od 1 września 2017 r., do dnia 31 marca 2021 r. zauważył, że propozycja ta nie reguluje okresu sprzed przyjęcia nowych warunków służby w szczególności okresu od dnia 1 września 2017 r. do dnia rozpoczęcia obowiązywania nowej obecnie propozycji. Złożona propozycja jest rodzajem odnowienia przez zgodne oświadczenie woli stosunku prawnego za określoną datą na przyszłość. Jest to w świetle treści orzeczeń sądów administracyjnych swoistego rodzaju alternatywa dla decyzji potwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. Przedstawiona propozycja nie przywraca danej osoby do służby ze skutkiem wstecznym od 1 września 2017 r., ani też nie może wywierać skutku w postaci ciągłości stosunku służbowego. Powołany we wniosku przepis art. 169 ust. 2 p.w.KAS., nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż odnosi się do sytuacji, w których propozycję służby były składane do dnia 31 maja 2017 r. Przepisy wspomnianej ustawy nie przewidują żadnej daty granicznej co do rozpoczęcia obowiązywania nowych zaproponowanych w jej trybie warunków służby. Nie podlega wątpliwości, że strona od dnia 1 września 2017 r. do 31 marca 2021 r. faktycznie pozostawała poza służbą, a zatem przywrócenie do służby nie może nastąpić z datą wsteczną. Z tej przyczyny w niniejszej sprawie znajduje odpowiednie zastosowanie art. 184 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2021 r. poz. 422 ze zm.; zwana dalej u.KAS.). Zgodnie z art. 184 ust. 4 u.KAS. okres pozostawania poza służbą wlicza się do okresu służby, od którego zależą uprawnienia świadczenia należne funkcjonariuszowi. Oznacza to więc, że ww. okres pozostawania poza służbą A. K. uznaje się za okres równoważny ze służbą, od którego zależą uprawnienia świadczenie należne funkcjonariuszowi. Organ odpowiadając na zarzut, że propozycja z dnia [...] marca 2021 r. nie stanowi decyzji kończącej przedmiotowe postępowanie zwrócono uwagę, że na skutek prawomocnego wyroku Sądu Administracyjnego w Warszawie, został rozpatrzony wniosek strony z dnia [...] lutego 2019 r. w którym A. K. wezwał organ do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stosunku służbowego przy zastosowaniu przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 u.KAS. Zgodnie z art. 169 ust. 4 ww. ustawy propozycja pełnienia służby w służbie celno-skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. To oznacza, że propozycja ta realizuje żądania zawarte w wezwaniu z dnia [...] lutego 2019 r. DIAS nie zgodził się też zarzutem dotyczącym tego, że przedstawiona skarżącemu propozycja pełnienia służby nie uwzględnia warunków określonych w art. 165 ust. 7 u.KAS. w zakresie jednostki organizacyjnej komórki organizacyjnej i miejsca pełnienia służby. Nie jest prawdą, że przedstawiona propozycja nie uwzględnia posiadanych przez A. K. kwalifikacji i przebiegu służby. Warunek miejsca zamieszkania przy składaniu propozycji musi być rozpatrywany w kontekście aktualnych potrzeb służby, co w przypadku A. K. przełożyło się na określoną w propozycji komórkę organizacyjną. Zarówno oddział celny w [...], oddział celny w [...] jak i siedziba pierwszego referatu postępowania celnego znajdują się na obszarze właściwości miejscowej byłego Urzędu Celnego w [...]. Nie można, więc uznać, iż określenie miejsca pełnienia służby w [...] stanowi zmianę w tym zakresie Wyjazdy funkcjonariuszy do komórek organizacyjnych w takich odległościach nie stanowią w tutejszej Izbie wyjątku. Zdaniem Organu wysokość mnożnika uposażenia zasadniczego wskazanego w propozycji określającej warunki pełnienia służby ustalona została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zauważono, iż zgodnie z art. 169 ust. 1 p.w.KAS., funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję służby przysługuje stopień równorzędny do dotychczasowego. To oznacza, że Organ w pełni zrealizował dyspozycję zawartą w tym przepisie, gdyż przed konsolidacją Krajowej Administracji Skarbowej A. K. posiadał stopień podkomisarza celnego. Dyrektor nie jest uprawniony do wypowiadania się w kwestii prawidłowości decyzji podjętych przez ówczesny organ w odniesieniu do braku wniosków o mianowania A. K. na wyższy stopień służbowy. Reasumując, stwierdzono, że brak jest podstaw do uznania, iż działania DIAS mają charakter dyskryminujący czy też są przejawem nierównego traktowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. K. zaskarżył wydane w sprawie decyzje organów I i II instancji, w części w jakiej orzekają o ustaleniu daty początkowej pełnienia służby, wnosząc jednocześnie o ich uchylenie w zaskarżonej części, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 169 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że regulacja ta formułuje jakiś inny warunek zachowania ciągłości służby (datę orzekania o ustaleniu nowych warunków służby), poza warunkiem bycia adresatem przyjętej propozycji dalszego pełnienia służby. Jak wskazał, odesłanie do art. 169 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wskazuje, że ciągłość służby przysługuje ex lege funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby i ją przyjął. Ciągłość służby nie jest warunkowana datą załatwienia przez organ sprawy w przedmiocie przedstawienia propozycji (wynikającą z dochowania lub przekroczenia terminu na wydanie decyzji, określonego w art. 170 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy), tym bardziej, że w badanej sprawie uchybienie terminowi załatwienia sprawy wynikało z naruszeń prawa, jakich dopuścił się organ.

Zdaniem Skarżącego powyższy przepis został naruszony także poprzez błędne przyjęcie, że regulacja ta nie stanowi części materialno-prawnej podstawy decyzji wydawanej na podstawie art. 169 ust. 4. Skarżący podniósł, że unormowanie to nie tworzy dla organu uznania administracyjnego w zakresie wyboru daty początkowej pełnienia służby na nowym stanowisku innej niż dzień następujący po ostatnim dniu służby na poprzednio zajmowanym przez funkcjonariusza stanowisku służbowym. W ocenie skarżącego wyrażenie "zachowanie ciągłości służby" oznacza prawny nakaz ukształtowania daty objęcia nowego stanowiska wskutek propozycji tak, aby służba na starym i nowym stanowisku nie była przerwana ani jednym dniem pozostawania poza aparatem administracji celno-skarbowej. W innym wypadku organ zatrudniałby osobę spoza aparatu, a więc obowiązany byłby stosować unormowania o naborze do służby, a nie o przekształceniu tego samego stosunku służbowego.

Dalej Skarżący zarzucił naruszenie art. 165 ust. 7 ww. ustawy, poprzez błędne przyjęcie, że regulacja ta zawiera walor materialnoprawny i uzależnia skutek zachowania ciągłości służby z art. 169 ust. 2 tej ustawy od dochowania terminu załatwienia sprawy wyznaczonego datą maksymalną 31 maja 2017 r. Precyzując ten zarzut, skarżący wskazał, że uchybienie przez organ ww. terminowi na wydanie decyzji nie może prowadzić do skrócenia czasu stosunku służbowego, dla którego ex lege przewidziano ciągłość, a więc nieustanie służby (najpierw realizowanej na poprzednich warunkach, a później na nowych) ani na jeden dzień. Uchybienie terminowi na wydanie decyzji nie może prowadzić do zalegalizowania kolejnego stanu bezprawia administracyjnego w postaci legalnego ustalenia spóźnionej daty (terminu prawa materialnego inkorporowanego w decyzji), od jakiej pełniona jest służba na nowych zasadach wynikających z reformy pionu administracji celnej. Organ pominął, że przyjęcie propozycji służby nie pozbawia funkcjonariusza prawa do kontroli prawidłowości wszystkich elementów nowego stosunku służbowego, w tym daty objęcia nowego stanowiska.

Kolejno Skarżący wskazał na naruszenie art. 184 ustawy o KAS, poprzez błędne przyjęcie, że w badanej sprawie istnieje jakakolwiek regulacja dająca podstawę do "odpowiedniego" (w tym wprost) stosowania do funkcjonariusza - adresata przyjętej propozycji dalszego pełnienia służby z ww. art. 169 ust. 2 sposobu ustalania czasu pozostawania w służbie, jak gdyby był funkcjonariuszem zwolnionym ze służby, a następnie do niej przywróconym wskutek uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu, a więc z pominięciem ciągłości służby i wyłącznie z zachowaniem ciągłości okresu służby dla niektórych uprawnień - świadczeń ze stosunku służbowego w rozumieniu art. 184 ust. 4 ustawy o KAS wymagających stażu służby. skarżący zauważył, że status funkcjonariusza, który spotkał się z propozycją pełnienia służby w KAS na podstawie ww. art. 169 i propozycję tę przyjął, jest statusem gwarantującym ciągłość służby co do samej istotny stosunku służbowego, a więc realnego jej świadczenia (gdy organ zdążył w terminie orzec), jak i fikcji jego ciągłego trwania (gdy uchybił terminowi załatwienia sprawy, jak na tle tej sprawy), co oznacza, że decyzja o przedstawieniu nowych warunków pełnienia służby, co do daty objęcia nowego proponowanego stanowiska, które zostało przyjęte, jest decyzją związaną.

Końcowo Skarżący zarzucił naruszenie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, poprzez błędne przyjęcie, że termin określony datą maksymalną 31 maja 2017 r. był terminem na wydanie decyzji w stosunku do funkcjonariuszy, którzy w ocenie organu na taką propozycję zasługują ze skutkiem pozbawienia prawa ciągłości służby.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi Organ wskazał w pierwszej kolejności, że z literalnego brzmienia przepisu art. 184 ustawy o KAS wynika, że ma on zastosowanie w przypadku, gdy nastąpiło zwolnienie funkcjonariusza ze służby na mocy decyzji, która następnie została uchylona lub stwierdzono nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby. Zdaniem Organu decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. została zrównana z decyzją o zwolnieniu ze służby, zatem w przypadku jej uchylenia zachodzi sytuacja analogiczna do uchylenia decyzji o zwolnieniu ze służby, co wypełnia normę art. 184 ustawy o KAS i uprawnia do jego analogicznego zastosowania w tej sytuacji.

Organ zwrócił również uwagę, że orzecznictwo sądowoadministracyjne co prawda pozostawia organom swobodę w zakresie formy kontynuacji lub nie danego stosunku prawnego (pod warunkiem prawidłowego zastosowania art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS), lecz nie odnosi się ono do okresu sprzed przyjęcia "nowych warunków pracy lub służby", w szczególności okresu od dnia 1 września 2017 r. do dnia rozpoczęcia obowiązywania skutków nowej propozycji służby. Z tej też przyczyny przywrócenie do służby odbywa się na zasadach określonych w art. 184 ustawy o KAS, przy czym nie ma on zastosowania z mocy prawa, lecz poprzez jego odpowiednie zastosowanie, w wyniku analogii z uwzględnieniem zaistniałych stanów faktycznych i prawnych.

Ponadto powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie biegu terminów materialnych określonych w art. 170 ust. 1 ww. ustawy (przedstawienia propozycji pracy lub służby - do dnia 31 maja 2017 r. i wygaśnięcia stosunku pracy i stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r.) organ wskazał, że terminy te wyznaczają jedynie okres skorzystania przez organ ze swych kompetencji. Termin materialny odnoszący się do daty 31 sierpnia 2017 r. wywołuje właściwy skutek, tylko w sytuacji, gdy organ prawidłowo skorzystał ze swojej kompetencji do dnia 31 maja 2017 r.

Organ podkreślił również, że zastosowanie art. 184 ust. 4 ustawy o KAS, zgodnie z którym okres pozostawania poza służbą, z zastrzeżeniem ust. 5, wlicza się do okresu służby, od którego zależą uprawnienia i świadczenia należne funkcjonariuszowi, pozwala na uznanie okresu pozostawania Skarżącego poza służbą za okres równoważny z okresem służby w zakresie wskazanym w tym przepisie.

W ocenie Organu w sprawie nie wystąpiło także naruszenie przepisów art. 169 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS związane z tym, że unormowanie to nie tworzy uznania administracyjnego w zakresie daty początkowej pełnienia służby na nowym stanowisku, lecz zawiera nakaz ukształtowania tej daty tak, aby służba na starym i nowym stanowisku nie była przerwana.

Pismem z dnia [...] listopada 2021 r. Skarżący wystąpił z wnioskiem o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów: wezwania do przedłożenia propozycji służby z dnia 31 maja 2017 r. oraz wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] czerwca 2017 r., obu kierowanych do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], a także zażalenia z dnia [...] lipca 2017 r. na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie, kierowanego do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej wraz z odpowiedzią Szefa KAS nr [...] oraz uchwały NSA podjętej w składzie 7 sędziów z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19, celem wykazania okoliczności podniesionych w złożonej skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Skarga jako zasadna została przez Sąd uwzględniona w całości.

Sądowa kontrola administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Ta kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.).

Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 P.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

WSA uwzględnił skargę w określonych w jej treści granicach z uwagi na stwierdzone w toku sądowej kontroli uchybienia w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Jednocześnie nie może budzić wątpliwości, iż Organ wszechstronnie zebrał i rozpatrzył wymagany przepisami prawa materialnego materiał dowodowy, zachowując reguły dochodzenia do prawdy obiektywnej określone w art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.

Z przesłanych do WSA akt sprawy wynika, że Skarżący pełnił służbę w Izbie Celnej w Przemyślu - Urząd Celny w [...] - Oddział Celny w [...] na stanowisku [...] Służby Celnej w stopniu podkomisarza celnego. Do dnia 31 maja 2017 r. w/w nie otrzymał propozycji służby, jak również propozycji zatrudnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu przytoczonego wyżej wyroku kasacyjnego z dnia 5 lutego 2020 r., o sygn. akt II SA/Wa 1933/19, stwierdził jednoznacznie, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Organy będą zobowiązane do uwzględnienia poglądów prawnych wyrażonych w uchwale NSA z dnia 1 lipca 2019 r. o sygn. I OPS 1/19, LEX, której teza brzmi: Przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 z późn. zm.) dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego.

NSA wyraźnie zaakcentował w uzasadnieniu powyższej uchwały, że przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w.KAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS.). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS. w związku z art. 276 ust. 1 i 2 u.KAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodano, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu to, że decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] marca 2021 r. oraz decyzja o utrzymaniu w mocy tej decyzji, są decyzjami wydanymi na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Ta regulacja została podana w podstawach prawnych tych rozstrzygnięć. W świetle art. 165 ust. 7 p.w.KAS., Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Natomiast w myśl art. 170 ust. 2 p.w.KAS., pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Jednocześnie według art. 169 ust. 4 p.w.KAS., propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy K.p.a., co wynika z art. 169 ust. 6 p.w.KAS.

Znajduje potwierdzenie w aktach sprawy uznany przez Organ fakt przyjęcia przez A. K. propozycji służby, czego dowodzi oświadczenie Strony skarżącej z dnia [...] marca 2021 r. o przyjęciu skierowanej do niego propozycji służby.

Punktem sporu pomiędzy Skarżącym, a DIAS jest w niniejszej sprawie kwestia ustalenia daty początkowej pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej określonej w kontrolowanych decyzjach na dzień [...] kwietnia 2021 r. Skarga do WSA została bowiem wyraźnie zawężona przez Stronę do tego fragmentu wydanych rozstrzygnięć. Zdaniem Skarżącego decyzje DIAS w granicach zaskarżenia naruszają przepis prawa materialnego w postaci art. 169 ust. 2 p.w.KSA. Otóż regulacja ta stanowi wyraźnie, że funkcjonariusz, o którym mowa w art. 169 ust. 1 tej ustawy zachowuje ciągłość służby. Natomiast przepis odesłania w postaci art. 169 ust. 1 p.w.KAS. potwierdza, iż funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w służbie celno-skarbowej, przysługuje stopień służbowy równorzędny do dotychczasowego.

Organ w odpowiedzi na skargę argumentuje, że z uwagi na literalne brzmienie art. 170 ust. 1 u.KAS., przepis ten nie wymagał wydania decyzji w przypadku nieprzedstawienia propozycji służby funkcjonariuszowi. Podkreślono, że w wyniku orzecznictwa sądów administracyjnych ugruntowała się linia orzecznicza, zgodnie z którą wygaśnięcie stosunku służbowego na skutek nieprzedstawienia albo nieprzyjęcia propozycji służby traktuje się jak zwolnienie ze służby, co wiąże się z obowiązkiem wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego. Wobec tego Dyrektorzy Izb Administracji Skarbowej, którzy nie przedstawili funkcjonariuszowi propozycji służby do dnia 31 maja 2017 r. w wyniku czego stosunek służbowy wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r., zostali zobowiązani do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego. W przypadku uchylenia decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r., która została zrównana z decyzją o zwolnieniu ze służby, zachodzi sytuacja analogiczna do uchylenia decyzji o zwolnieniu ze służby, co wypełnia normę art. 184 u.KAS. i uprawnia do jej analogicznego zastosowania w tej sytuacji. Dlatego art. 184 u.KAS. znajduje odpowiednie zastosowanie również w przypadku skarżącego, wobec którego Dyrektor odstąpił od wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego i przedłożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej.

Przedstawione w decyzji jak i w odpowiedzi na skargę stanowisko Organu nie może zostać przez Sąd zaakceptowane. Słusznie bowiem Skarżący wywodzi naruszenie przez DIAS art. 169 ust. 2 p.w.KAS. w związku z art. 184 u.KAS.

Powoływany przez DIAS przepis art. 184 ust. 1 u.KAS. literalnie odnosi się do sytuacji, w której nastąpiło uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza. Świadczy to tym początkowa treść tego przepisu w postaci zdania : W przypadku uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby (...). Tymczasem w niniejszej sprawie do czasu wydania przez DIAS decyzji z dnia [...] marca 2021 r., utrzymanej w mocy zaskarżoną do WSA decyzją, nie została wydana względem skarżącego decyzja o zwolnieniu go ze służby, w tym decyzja o jakiej mowa w art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS. w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 u.KAS. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, do którego odwołuje się Organ, ugruntowało się stanowisko o konieczności uregulowania sytuacji prawnej funkcjonariuszy poprzez dokonanie wyboru spośród trzech zaprezentowanych wyżej rozwiązań prawnych (np. wyrok NSA z 15 stycznia 2021 r., sygn. III OSK 1407/21, LEX). DIAS miał możliwość wydania decyzji potwierdzającej zwolnienie z mocy prawa, czego nie uczynił. Przyjął natomiast dopuszczalne prawem rozwiązanie w postaci skierowania do Strony propozycji służby.

Sąd podkreśla w tym miejscu, że upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 p.w.KAS., absolutnie nie wyłączał możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej (tak m.in.: WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 7 marca 2018 r., sygn. II SAB/Rz 77/17, LEX, WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 9 listopada 2017 r., o sygn. III SAB/Gd 31/17, LEX, NSA w wyroku z dnia 22 października 2019 r., o sygn. I OSK 2121/18, LEX). W tej sytuacji, jak sam Organ stwierdza w uzasadnieniu swej decyzji z dnia 28 lipca 2021 r., termin określony w art. 170 ust. 1 pkt 1 u.w.KAS. nie biegł i nie wywołał skutku w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego. Słusznie stawiając tą tezę DIAS oparł się na utrwalonym stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego. To nie bowiem upływ kalendarzowego terminu powoduje skutek w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego, lecz decyzja wydana na podstawie art. 170 ust. 3 p.w.KAS. potwierdzająca ten skutek. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest zatem konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej w oparciu o art. 165 ust. 7 p.w.KAS., z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 22 października 2019 r., o sygn. I OSK 2096/18, LEX).

Ma zatem rację DIAS pisząc w decyzji, iż termin materialny, odnoszący się do daty 31 sierpnia 2017 r., o którym mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS., wywołuje właściwy skutek, tylko w sytuacji, gdy organ prawidłowo skorzystał ze swojej kompetencji do dnia 31 maja 2017 r. (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 17 października 2019 r., o sygn. I OSK 939/18, LEX). Skoro Organ nie skorzystał ze swojej kompetencji wobec skarżącego, to znaczy że ten termin materialny nie biegł i nie wywołał wobec niego wygaśnięcia stosunku służbowego. Powszechnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, iż drugim koniecznym warunkiem zaistnienia tego skutku był brak złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby, co łączy się już ze sferą działania organu i przeprowadzonej w związku z reformą KAS selekcji funkcjonariuszy. To ta okoliczność, przesądza, że ustawodawca, jakkolwiek zastosował mechanizm wygaśnięcia stosunku służbowego, który umożliwił powstanie tego skutku w sposób jednorodny i jednoczesny w skali całej służby, jednocześnie nakazał traktowanie tych przypadków wygaśnięcia jak zwolnienia ze służby. Traktowanie tego szczególnego przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby łączyło się jednak z koniecznością zastosowania szeregu instytucji prawnych, w tym też procesowych, związanych z prawem funkcjonariusza do uzyskania rozstrzygnięcia w formie decyzji i zawierającego uzasadnienie przyczyn, dla których nie została mu złożona jakakolwiek propozycja (tak NSA w wyroku z dnia 13 listopada 2020 r., o sygn. akt I OSK 2876/19, LEX).

W rozpatrywanym przypadku Organ spośród wskazanych w powyższej uchwale NSA rozwiązań prawnych dokonał wyboru polegającego na decyzyjnym zastosowaniu art. 165 ust. 7 p.w.KAS., czyli skierował do Strony w formie decyzji pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, która na mocy tej regulacji powinna uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Propozycja została skierowana do osoby pozostającej w służbie, gdyż upływ terminu określonego w ustawie samodzielnie czyli bez wymaganej decyzji administracyjnej o zwolnieniu nie spowodował, że doszło do wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego. Propozycja pełnienia służby będąca decyzją administracyjną w myśl art. 165 ust. 7 p.w.KAS., może być skierowana tylko do pracownika lub funkcjonariusza KAS, a więc nie do osoby pozostającej poza służbowymi strukturami tej organizacji. Brak decyzji potwierdzającej zwolnienie ze służby Strony skarżącej w tej konfiguracji czasowej oraz dokonywanych czynności prawnych Organu oraz treści przepisów oznaczał trwanie stosunku służby skarżącego wraz z wszystkimi tego konsekwencjami. Kwestia ta nie powinna budzić wątpliwości Organu jeżeli uwzględni postulowaną w doktrynie i orzecznictwie zasadę trwałości stosunku służbowego. Z tej przyczyny Organ mógł skierować do skarżącego jako do funkcjonariusza decyzję administracyjną będącą w istocie propozycją kontynuacji służby na nowych warunkach. Nie sposób nie podnieść, że DIAS miał wyraźną świadomość trwania stosunku służbowego, skoro w uzasadnieniu propozycji służby z dnia [...] marca 2021 r., znak [...], wyraźnie pouczył stronę o skutkach niezłożenia oświadczenia o nieprzyjęciu propozycji służby w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. Jest oczywistym, że tylko istniejący stosunek służbowy ma potencjał do tego aby wygasnąć.

Według Sądu nie może być mowy o stosowaniu w analizowanym przypadku w drodze analogii art. 184 ust. 1 u.KAS., jak uznał to DIAS w treści zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do skarżącego nie została bowiem wydana decyzja o zwolnieniu, usunięta następnie w jednym z trybów nadzwyczajnych, a tylko w tym przypadku należałoby stosować powyższy przepis u.KAS. Dopuszczalność analogii w procesie wykładni prawa powstaje dopiero wówczas gdy istnieje luka w rzeczywistości, którą należy wypełnić poprzez stosowanie przepisów normujących podobną sytuację. DIAS dopuszczając wnioskowanie przez analogie, nie wykazał iż istnieje jakakolwiek luka prawna, czyli że sytuacja skarżącego choćby w określonym fragmencie jego statusu służbowego nie została unormowana przez ustawodawcę. Zdaniem Sądu, można było mieć określone wątpliwości w tej mierze z uwagi na czasowe zaniechanie DIAS w dokonywaniu wyboru określonego rozwiązania wobec strony w postaci decyzji o zwolnieniu ze służb, propozycji zatrudnienia lub propozycji służby, jednak z chwilą skierowania do A. K. propozycji służby, a już na pewno z chwilą przyjęcia tej propozycji, ta ewentualna niejasność w zakresie statusu służbowego w/w nie miała już jakichkolwiek podstaw. Poza tym, stosowaniu art. 184 ust. 1 u.KAS. w drodze analogii przeciwstawić należy regułę zakazującą tego wnioskowania jeżeli mogłoby to prowadzić do pogorszenia sytuacji prawnej adresata działania opartego na analogii. Jak słusznie pisał E. Smoktunowicz w monografii poświęconej problematyce analogii w prawie administracyjnym, nie powinno się uznawać za dopuszczalne stosowania prawa administracyjnego w drodze analogii na niekorzyść jednostki. Nie wynika to z charakteru norm prawa administracyjnego, lecz z powszechnego przekonania, że wszystkie ograniczenia praw jednostki wymagają nie budzącej wątpliwości podstawy prawnej, przekonania będącego elementem naszej kultury narodowej i praktyki państwowej (zob. E. Smoktunowicz, Analogia w prawie administracyjnym, Warszawa 1970 r., s. 151 i 152. Na ten temat zob. także K. Radzikowski, Analogia prawie podatkowym, PP 2007, nr 4, s. 18-22).

Zwrócić tu należało uwagę na to, że DIAS założył pomimo niewydania przez siebie decyzji zwolnieniu ze służby A. K., że skarżący z tej służby został zwolniony (czyli pozostawał poza służbą). Organ zinterpretował więc sytuację skarżącego w sposób najmniej dla niego korzystny, aby następnie zastosować analogie legis. Poza tym, co stanowi jednocześnie argument kluczowy przeciw decyzji DIAS, zaakceptowanie wnioskowania w drodze analogii odebrałoby stronie uprawnienia wypływające dla niego z konsekwencji normy art. 169 ust. 1 i 2 p.w.KAS. przyjmującej założenie ciągłości służby funkcjonariusza, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Założenie ciągłości służby jest rozwiązaniem korzystniejszym dla zainteresowanego względem tego co wynikałoby dla niego na skutek zastosowania preferowanego przez DIAS art. 184 ust. 1 i nast. u.KAS. Chodzi tu w szczególności o przepis art. 184 ust. 3 zd. pierwsze u.KAS., który stanowi : W przypadkach, o których mowa w ust. 1, funkcjonariuszowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za miesiąc.

Wobec obowiązywania powyższych unormowań p.w.KAS. przy kierowaniu do skarżącego propozycji służby powinien zostać zastosowany art. 169 ust. 2 tej ustawy, czyli przepis który gwarantuje funkcjonariuszowi ciągłość służby. Innymi słowy funkcjonariusz, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej który złoży w terminie 14 dni od otrzymania decyzji oświadczenie o przyjęciu propozycji zachowuje ciągłość służby, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Słusznie skarga wywodzi, że ciągłość służby nie jest warunkowana datą załatwienia przez organ sprawy w przedmiocie przedstawienia propozycji; funkcjonariusz nie może odpowiadać za zwłokę DIAS w dokonywaniu oddanych mu przez ustawodawcę możliwości wyboru istniejących rozwiązań prawnych. Powyższa regulacja nie formułuje innych warunków zachowania ciągłości służby niż bycie adresatem przyjętej propozycji pełnienia dalszej służby w KAS. Należy podkreślić, że art. 169 ust. 2 p.w.KAS. stanowi część podstawy materialno - prawnej decyzji wydawanej przez organ na podstawie art. 169 ust. 4, czyli przepisu, który stanowi, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. Wypada zgodzić się także z tym twierdzeniem Strony, że z uwagi na te regulacje ustawowe Organ kierując propozycję pełnienia służby nie może w sposób swobodny dokonywać wyboru daty początkowej pełnienia służby na nowych warunkach, innej niż dzień następujący po ostatnim dniu służby na poprzednio zajmowanym przez funkcjonariusza stanowisku służbowym. Ustawowe wyrażenie "zachowanie ciągłości służby" świadczy o istnieniu prawnego nakazu wskazania w decyzji daty objęcia nowego stanowiska w taki sposób, aby służba na starym jak i nowym stanowisku nie była przerywana.

Z wyżej wywiedzionych przyczyn termin określony w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS., był terminem na wydanie w decyzji w stosunku do funkcjonariuszy, którzy w ocenie organu zasługiwali na złożenie propozycji pełnienia dalszej służby. Wydanie decyzji na podstawie art. 169 ust. 4 p.w.KAS. po terminie w określonym w art. 170 ust. 1 pkt 1 w/w ustaw wraz z niewydaniem decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza na podstawie art. 171 ust. 3 p.w.KAS. w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 u.KAS., oznaczało tylko, tyle że DIAS naruszył przepisy k.p.a. obligujące do załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki. Nie oznaczało natomiast tego, że Strona na skutek upływu terminu pozostawała poza służbą, tym bardziej że Organ wydał wobec Skarżącego decyzję na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS., czyli na podstawie przepisu adresowanego do osób znajdujących się w strukturach służbowych KAS.

Reasumując, art. 169 ust. 1 i 2 p.w.KAS. stanowi część materialnoprawnej podstawy propozycji służby czyli decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS. o przedstawieniu pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Dlatego pominięcie tej regulacji przez DIAS stanowi postać uchybienia przepisom prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie ustalenia początkowej daty pełnienia służby. DIAS ponownie rozstrzygając w sprawie Skarżącego zobligowany będzie do uwzględnienia dokonanej przez Sąd wykładni przepisów p.w.KAS. oraz u.KAS. przyjmując, że A. K., który otrzymał propozycję służby, zachował jej ciągłość zgodnie z treścią art. 169 ust. 2 u.w.KAS.

Ujawnione motywy zadecydowały o uwzględnieniu skargi w określonym w jej treści zakresie na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.