Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 155/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Rada Radców Prawnych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 33
journal: Dz.U. 2002 nr 123 poz 1059
law: Obwieszczenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o radcach prawnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2008 r. sprawy ze skargi D. W. na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie wpisu na listę aplikantów radcowskich 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. stwierdza, że uchylona uchwała nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych na rzecz skarżącego D. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W 2003 r. D. W. (dalej jako: skarżący) przystąpił do egzaminu konkursowego na aplikację radcowską, zorganizowanego przez Okręgową Izbę Radców Prawnych w L. (dalej jako: OIRP).

W wyniku postępowania konkursowego otrzymał ogółem 115 punktów, wobec czego uchwałą Rady OIRP w L. z dnia [...] czerwca 2003 r. w oparciu o art. 33 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 1059, ze zm.; dalej jako: u.r.p.) oraz zgodnie z § 12 zasad przeprowadzania konkursu na aplikację radcowską, stanowiących załącznik nr 1 do uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych (dalej jako: Prezydium KRRP) z dnia 15 grudnia 2001 r., odmówiono wpisania D. W. na listę aplikantów radcowskich, albowiem nie osiągnął wymaganej ilości 120 punktów.

Od powyższej uchwały skarżący odwołał się do KRRP podnosząc, że nie zaliczono mu odpowiedzi w teście z zakresu prawa pracy, a nadto że zbyt nisko oceniono jego pracę pisemną.

Argumentów, podnoszonych w odwołaniu nie uwzględniła KRRP, która uchwałą z dnia [...] października 2003 r. utrzymała zaskarżoną uchwałę w mocy.

W następstwie skargi wniesionej przez D. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 listopada 2004 r. w sprawie o sygn. akt 6 II SA 4603/03 uchylił zaskarżoną uchwałę KRRP z dnia [...] października 2003 r. oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady OIRP w L. z dnia [...] czerwca 2003 r. W uzasadnieniu Sąd podał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. akt P 21/02 orzekł, że art. 60 pkt 8 b u.r.p. jest niezgodny z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP przez to, że dopuszcza, co do osób nie będących jeszcze członkami korporacji samorządowej radców prawnych, możliwość ograniczenia tych osób w korzystaniu z konstytucyjnej wolności wyboru zawodu bez ustawowego określenia przesłanek i zakresu ograniczenia oraz że art. 60 pkt 8 b u.r.p. jest niezgodny z art. 17 Konstytucji RP. Przyjęto, że zasady przeprowadzania konkursu na aplikację radcowską w 2003 r., wydane na zasadzie sprzecznego z Konstytucją RP przepisu miały zasadniczy wpływ na treść uchwał podjętych przez organy obu instancji. Spowodowało to konieczność uchylenia uchwał stosownie do art. 145 a § 1 k.p.a. i 145 § 1 pkt 1 b p.p.s.a.

Uchwałą Rady OIRP w L. z dnia [...] stycznia 2006 r. ponownie odmówiono skarżącemu wpisu na listę aplikantów radcowskich. Jako podstawę wydania uchwały organ wskazał art. 33 ust. 2 i ust. 3 u.r.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały. Zdaniem Rady, skarżący nie może być wpisany na listę aplikantów radcowskich, bowiem nie uzyskał pozytywnej oceny z egzaminu konkursowego. Organ uznał, że w świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie można mówić o zgodnym z Konstytucją RP przeprowadzeniu konkursu.

Od uchwały Rady OIRP w L. z dnia [...] stycznia 2006 r. skarżący złożył odwołanie do KRRP, domagając się jej uchylenia w trybie art. 132 § 1 k.p.a. i wpisania go na listę aplikantów radcowskich, zaś w przypadku negatywnej uchwały wydanej w tym trybie, na podstawie art. 133 k.p.a. wniósł o przedstawienie niniejszego odwołania KRRP. Zasadniczym zarzutem, podniesionym w odwołaniu, było naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie do niego stanu prawnego z daty wydania uchwały, a nie według wersji ustawy o radcach prawnych, obowiązującej w dacie naboru na aplikację radcowską w 2003 r.

Po rozpoznaniu odwołania Prezydium KRRP uchwałą z dnia [...] maja 2006 r., powołując się na art. 33 ust. 1-3, art. 31 ust. 2 i 3 w zw. z art. 33 ust. 5 u.r.p. oraz art. 138 § 1 i art. 145 k.p.a. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej uchwały z przyczyn wskazanych w jej uzasadnieniu.

Na skutek wniesionej przez D. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi wyrokiem z dnia 13 października 2006 r. uchylono zaskarżoną uchwałę Prezydium KRRP z dnia [...] maja 2006 r. oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady OIRP w L. z dnia [...] stycznia 2006 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż w zaskarżonych uchwałach brak było ustalenia stanu faktycznego, gdyż egzamin konkursowy jakiemu poddał się skarżący oraz wyniki tego egzaminu stanowią element stanu faktycznego, który został przez organy obu instancji pominięty. W uzasadnieniu wskazano również, iż Prezydium KRRP nie ustosunkowało się do zarzutów, podniesionych w odwołaniu, co spowodowało brak jego merytorycznego rozstrzygnięcia i naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. Sąd zaznaczył, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego poprzednich uchwał i związanie oceną prawną, wyrażoną w uchylającym je wyroku nie wyłączyło obowiązku organu do zastosowania art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Uchwałą z dnia [...] marca 2007 r. Rada OIRP w L. na podstawie art. 33 ust. 2 i ust. 3 u.r.p. odmówiła D. W. wpisu na listę aplikantów radcowskich. W wyniku złożonego przez skarżącego odwołania Prezydium KRRP na mocy uchwały z dnia [...] maja 2007 r. uchyliło zaskarżona uchwałę i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Następnie, uchwałą z dnia [...] lipca 2007 r. Rada OIRP w L. na podstawie art. 33 ust. 2 i ust. 3 u.r.p. ponownie odmówiła skarżącemu wpisu na listę aplikantów radcowskich. W uzasadnieniu organ podał, że stan faktyczny sprawy nie stanowi między Radą OIRP w L., a skarżącym przedmiotu sporu, dlatego też organ przytoczył powtórzenie stanu faktycznego uzasadnienia uchwały z dnia [...] marca 2007 r. Rada OIRP wskazała również, że rozpatrując sprawę wzięła pod rozwagę:

dokumentację przebiegu konkursu na aplikację radcowską w 2003 r., przeprowadzanego przez Radę OIRP w L. w części dotyczącej skarżącego,

wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2004 r. sygn. akt 6 II SA 4603/03, uchylający uchwałę Prezydium KRRP z dnia [...] października 2003 r. oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady OIRP w L. nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r., odmawiającą skarżącemu wpisu na listę aplikantów radcowskich prowadzoną przez Radę OIRP w L.,

wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 października 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1403/06 uchylający uchwałę Prezydium KRRP z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady OIRP w L. nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r.

uchwałę [...] Prezydium KRRP z dnia [...] maja 2007 r. w sprawie odwołania od odmowy wpisu na listę aplikantów.

Rada OIRP podała, iż realizuje wskazanie Prezydium KRRP, dotyczące wyjaśnienia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wpływu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r. (sygn. akt P 21/02) na sytuację prawną kandydata na aplikanta. Zdaniem Rady OIRP do zdarzeń mających miejsce w konkretnych datach winny mieć zastosowanie przepisy prawa obowiązujące w dacie zaistnienia zdarzenia wypełniającego hipotezę normy prawnej, działającego wtedy przepisu prawa, bez względu na to kiedy sprawa jest rozpatrywana. Przywołano ogólną zasadę, że ustawa nie ma mocy wstecznej, chyba że wynika to z jej brzmienia lub celu, zaś z treści zmian ustawy o radcach prawnych uchwalonych po 1997 r. nie wynika, aby miały one zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie tych zmian. Organ podał, że od 2003 r. do dnia podejmowania uzasadnianej uchwały weszło w życie szereg zmian ustawy o radcach prawnych i wchodziły one w życie po roku 2003, przy czym w żadnej z tych zmian nie uregulowano w sposób pozytywny sytuacji prawnej skarżącego, nie pojawiły się także przepisy nakazujące stosowanie do stanu faktycznego z roku 2003 innych przepisów niż obowiązujące w tym czasie. Rada OIRP w L. stanęła na stanowisku, że do rozpatrzenia sprawy D. W. stosować należy przepisy ustawy o radcach prawnych niezakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny i działające wtedy, kiedy skarżący uczestniczył w 2003 r. w czynnościach OIRP w L., związanych z naborem na aplikację radcowską. Zdaniem organu, potwierdza to uzasadnienie przytoczonego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Organ zaznaczył, że zmiany dotyczące zasad naboru na aplikację wprowadzone w wyniku zmiany ustawy korporacyjnej radców prawnych w 2005 r. nie zmieniły sytuacji prawnej skarżącego na korzyść w taki sposób, aby stworzyły możliwość wpisania go na listę aplikantów radcowskich. Realizując wskazanie Prezydium KRRP co do analizy przepisów obowiązujących po zmianie z 2005 r. w kontekście sytuacji prawnej skarżącego, organ podał, że zmiana tych przepisów, nawet gdyby stosować je do sytuacji prawnej skarżącego i jego sytuacji prawnej powstałej w 2003 r., związanej z ubieganiem się o wpis na listę aplikantów radcowskich, nie kształtuje pozytywnych przesłanek do wpisu, gdyż ustęp 2 art. 33 u.r.p. statuuje zasadę pozytywnego wyniku z konkursu. Organ wskazał, że w konkursie w 2003 r. skarżący otrzymał ocenę negatywną, gdyż nie uzyskał co najmniej 120 punktów, stanowiących granicę pomiędzy pozytywnym, a negatywnym wynikiem postępowania kwalifikacyjnego. Zdaniem organu ten wynik, w świetle uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie podlega wzruszeniu, zaś przepisy regulujące zasady przeprowadzenia konkursu korzystały w tym okresie z domniemania konstytucyjności. Organ uznał – odnośnie rozważań dotyczących wpływu wyroku Trybunału Konstytucyjnego na niniejszą sprawę – że pewnym jest, że wyrok ten nie stworzył nowej normy prawnej, nawet jeżeli kwestionuje konstytucyjność zaskarżonego przepisu.

Organ nie zgodził się z poglądem skarżącego, że do skutecznego ubiegania się o wpis na listę aplikantów radcowskich wystarczy spełnienie przesłanek z art. 33 ust. 1 u.r.p. w brzmieniu nadanym w 1997 r. Organ wskazał, że ust. 2 przywołanego art. 33 u.r.p. w jasny sposób stanowi zasadę wpisu "po przeprowadzeniu konkursu", zaś instytucja konkursu polega na tym, że część uczestników wygrywa konkurs, a część przegrywa. Zdaniem organu nie może tym samym być przesłanką decyzji o wpisie na listę aplikantów sam udział w konkursie, gdyż w takim przypadku abstrahowałoby się od wyniku konkursu, a więc podważało samą istotę postępowania konkursowego.

Organ stwierdził, że przepisy u.r.p. ani wg stanu z czerwca i lipca 2003 r., ani po zmianie z 2005 r. nie dają podstaw do wpisu tego kandydata na listę aplikantów radcowskich.

Od powyższej uchwały z dnia [...] lipca 2007 r. skarżący złożył odwołanie, w którym zarzucił naruszenie prawa poprzez: - błędną interpretację artykułu 33 ust. 2 i ust. 3 u.r.p.; - naruszenie artykułu 6 k.p.a. przez zastosowanie Zasad przeprowadzania konkursu na aplikację radcowską (załącznik nr 1 do uchwały Krajowej Rady Radców Prawnych nr 418/V/2001 z dnia 15 grudnia 2001 r.), czyli przepisu o charakterze wewnętrznym, wydanym z naruszeniem artykułu 87 ust. 1 Konstytucji RP, wobec osoby która nie jest jeszcze członkiem korporacji oraz wniósł o uchylenie uchwały i wpisanie go na listę aplikantów radcowskich. Skarżący podał, że istnieje spór między stronami co do stanu faktycznego, o tyle, o ile jest jego częścią wynik postępowania konkursowego. Kryterium punktowe, które nie jest według skarżącego elementem niespornego stanu faktycznego, lecz stanowi jeden z przepisów składających się na podstawę prawną zaskarżonej uchwały, zostało ustalone w akcie prawnym, który nie miał charakteru prawa powszechnie obowiązującego. Skarżący wskazał, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego domniemanie konstytucyjności art. 60 pkt 8b u.r.p., a co za tym idzie również kryterium punktowego, nie obejmuje niniejszego postępowania, zaś uchwała niewątpliwie została wydana po wydaniu wyżej wspomnianego wyroku TK. Trudno zatem w ocenie skarżącego przyjąć, że owe przepisy korzystają nadal z domniemania konstytucyjności.

Skarżący wskazał, że jeżeli uchwała została oparta na przepisach u.r.p. w brzmieniu obowiązującym w 2003 r., to należy uznać, że brak przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który uprawniałby Radę OIRP do wydania decyzji o odmowie wpisu. Według skarżącego zgodnie z artykułem 33 ust. 2 u.r.p. wpis na listę aplikantów radcowskich następuje po przeprowadzeniu konkursu przez radę okręgowej izby radców prawnych, a więc według ówczesnego stanu prawnego każdego, kto uczestniczył w konkursie, o którym mowa w artykule 33 ust. 2 u.r.p. i spełniał wymogi określone w artykule 33 ust. 1 u.r.p. należało wpisać na listę aplikantów radcowskich. W tym przypadku odmowa wpisu stoi w ocenie skarżącego w sprzeczności z ustawą, a zatem aktem prawa o charakterze powszechnie obowiązującym, co jest jego zdaniem naruszeniem artykułu 7 Konstytucji RP.

Skarżący wskazał, że nowelizacja ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, która weszła w życie 10 września 2005 r. zmieniła zasadniczo sytuację prawną skarżącego w zakresie, w jakim rozszerzyła przesłanki, które musi spełniać osoba ubiegająca się o wpis na listę aplikantów radcowskich. Skarżący podał, że spełnia warunki określone w art. 24 u.r.p. i co do tych wymagań przepisy pozostają bez zmian od dnia 15 września 1997 r. Warunkiem sine qua non pozostało w jego ocenie również przeprowadzenie postępowania konkursowego, nowym wymogiem stało się uzyskanie pozytywnej oceny z egzaminu konkursowego. W ocenie skarżącego próba ustalenia pozytywnego, bądź negatywnego wyniku postępowania konkursowego (fakt), w oparciu o zastosowanie nieobowiązującego już kryterium 120 punktów (podstawa prawna) stanowi naruszenie artykułu 6 k.p.a.

Uchwałą z dnia [...] października 2007 r. Prezydium KRRP, na podstawie art. 33 ust. 1-3, art. 31 ust. 2 i 3 w zw. z art. 33 ust. 5 u.r.p. oraz na podstawie art. 138 § 1 i art. 145 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę. Organ podał, że rozpoznając odwołanie ustalił, iż uchwałę z dnia [...] marca 2007 r. Rada OIRP w L. podjęła biorąc pod uwagę wynik konkursu przeprowadzonego w dniach [...] czerwca 2003 r., a nadto wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2004 r. sygn. akt 6 II SA 4603/03 oraz z dnia 13 października 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1403/06, zaś jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wynik konkursu stanowi element stanu faktycznego, a więc faktyczną podstawę rozstrzygnięcia.

Organ wskazał również, że w roku 2003 u.r.p. korzystała z domniemania konstytucyjności, a zatem odmowa wpisu dokonana w czerwcu 2003 r. była zgodna z prawem oraz odniósł się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r. sygn. akt P 21/02, stwierdzającego niekonstytucyjność art. 60 pkt 8b u.r.p., co w ocenie organu stanowi również przesłankę wznowienia postępowania.

Organ zacytował fragmenty uzasadnienia ww. wyroku TK (vide: str. 3-4 zaskarżonej uchwały), a mianowicie podał, iż: "Fakt rozpoczęcia procedury konkursowej przed wydaniem i ogłoszeniem wyroku Trybunału przemawia też - ze względu na specyfikę sytuacji kandydatów oraz potrzebę ochrony zaufania do prawa - za dopuszczeniem kontynuowania rozpoczętego już postępowania konkursowego na dotychczasowych zasadach. Najbardziej klarowną cezurą określającą moment rozpoczęcia postępowania konkursowego jest przy tym, z punktu widzenia jego uczestników i ochrony ich praw jednostkowych, moment zamknięcia listy zgłoszonych kandydatów przed ogłoszeniem wyroku Trybunału. Osoby te przystąpiły bowiem do konkursu i poddały się jego wymogom w okresie, gdy zakwestionowane przepisy regulujące zasady prowadzenia konkursu korzystały z domniemania konstytucyjności. Byłoby niesprawiedliwe różnicowanie traktowania uczestników konkursu w zależności od tego, czy - niezależnie od ich woli i bez możliwości wpływu z ich strony - czynności konkursu na aplikację zostały wobec nich podjęte przed czy też po ogłoszeniu wyroku Trybunału, w ramach trwającego tego samego postępowania konkursowego. Należy podkreślić, że w momencie ogłoszenia wyroku Trybunału tracą moc obowiązującą uznane za niezgodne z Konstytucją przepisy upoważniające Naczelną Radę Adwokacka i Krajową Radę Radców Prawnych do określania zasad przeprowadzania konkursu na aplikacje. Skutkuje to, od tej daty, brakiem ustawowej podstawy dla regulowania zasad, a pośrednio - także zarządzania i przeprowadzania nowych konkursów (do czasu ustanowienia odpowiednich regulacji, przy czym można oczekiwać od ustawodawcy ustanowienia ewentualnych przepisów przejściowych)".

W dniu [...] grudnia 2007 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga na uchwałę Prezydium KRRP z dnia [...] października 2007 r. utrzymującą w mocy uchwałę Rady OIRP w L. z dnia [...] lipca 2007 r., w której skarżący wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w odwołaniu z dnia [...] września 2007 r. zawarł wniosek o jego rozpatrzenie w trybie art. 132 § 1 k.p.a., tymczasem w otrzymanych przez niego dokumentach brak jest informacji o tym, aby Rada OIRP w L. zebrała się i podjęła jakąkolwiek uchwałę w przedmiocie jego wniosku. Oznacza to, w ocenie skarżącego, że członkowie Rady nie zapoznali się z treścią jego odwołania i zawartą w nim argumentacją. Zdaniem skarżącego stanowi to naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący podał również, że Prezydium powołało art. 145 k.p.a. bez podstawy w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym, zaś wywody zawarte w części uchwały zatytułowanej Uzasadnienie składają się, w ocenie skarżącego, głównie z obszernych cytatów i nie pozwalają skarżącemu odnieść się do przyjętego przez Prezydium stanowiska. Skarżący powołał się też na treść art. 107 k.p.a. i wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie odpowiada wymogom tego przepisu i przez to uchyla się od jakiejkolwiek kontroli, a stan faktyczny został opisany jednym zdaniem. Skarżący wskazał, iż istnieje spór między stronami, co do stanu faktycznego, o tyle, o ile jest jego częścią wynik postępowania konkursowego ustalony na podstawie kryterium punktowego, gdyż kryterium punktowe nie jest elementem niespornego stanu faktycznego, lecz stanowi element jednego z przepisów składających się na podstawę prawną zaskarżonej uchwały. Błędne ustalenie stanu faktycznego mogło mieć, zdaniem skarżącego, wpływ na wynik niniejszego postępowania.

Skarżący zwrócił uwagę, iż uzasadnienie prawne zaskarżonej uchwały jest w istocie obszernym cytatem z uzasadnienia do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r. (sygn. akt P 21/02, OTK-A 2004/2/9) i jego zdaniem nie sposób wywnioskować z niego, jaki stan prawny stanowił podstawę rozstrzygnięcia, ani jak wyjaśniono podstawę prawną. Ponadto, w ocenie skarżącego, Prezydium bez podania jakiegokolwiek uzasadnienia przyjęło określony, choć nie dający się w żaden sposób wyinterpretować, reżim prawny za obowiązujący. Wedle skarżącego, jedną z podstaw odwołania stanowił zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez przyjęcie błędnej podstawy prawnej uchwały Rady, więc Prezydium powinno odnieść się do argumentów strony podniesionych w odwołaniu lub, co najmniej, uzasadnić wybór określonego reżimu prawnego. Skarżący podkreślił, że wady w zakresie konstrukcji uzasadnienia uchwały Prezydium stanowią samodzielną podstawę jej uchylenia, a wniosek taki potwierdza jednolite w tym zakresie orzecznictwo NSA.

Skarżący odniósł się również do nowelizacji u.r.p., która weszła w życie 10 września 2005 r. i zmieniła warunki, jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o wpis na listę aplikantów radcowskich. Zdaniem skarżącego ustawodawca nie wprowadził przy tym żadnych regulacji o charakterze intertemporalnym i skarżący nie ma wątpliwości, że spełnia warunki określone w art. 24 u.r.p., chociaż – jak wskazał – Prezydium nie zajęło w tej kwestii żadnego stanowiska. Co do tych wymagań, zdaniem skarżącego, przepisy pozostają bez zmian od 15 września 1997 r., a warunkiem sine qua non pozostało również przeprowadzenie postępowania konkursowego, w którym skarżący wziął udział. Jak podał skarżący, zmieniła się trzecia przesłanka, od spełnienia której ustawodawca uzależnił dokonanie wpisu: zapewnienie pokrywania kosztów aplikacji zastąpiono przesłanką uzyskania pozytywnej oceny z egzaminu konkursowego.

Z treści uchwały, w ocenie skarżącego, nie wynika jakiej przesłanki nie spełnił, zaś z uzasadnienia skarżący nie wywnioskował tego.

Skarżący podał, że w zaistniałym stanie faktycznym możliwe byłyby dwa sposoby ustalenia wyniku egzaminu konkursowego, w którym wziął on udział. Po pierwsze w oparciu o § 12 zasad przeprowadzania konkursu na aplikację radcowską, stanowiących załącznik do uchwały KRRP nr 418/W2001 z dnia 15 grudnia 2001 r. Powołana uchwała została wydana na podstawie dyspozycji art. 60 pkt 8b u.r.p. Jednak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2004 r. (sygn. akt P 21/02) stwierdził niekonstytucyjność tego przepisu, a co za tym idzie przestały obowiązywać zasady, w oparciu o które oceniano egzamin konkursowy. Gdyby negatywny wynik egzaminu konkursowego został ustalony przez Prezydium na podstawie tychże zasad, to zdaniem skarżącego należy przyjąć, że zaskarżona uchwała została wydana bez podstawy prawnej i stwierdzić jej nieważność.

Istnieje również, w opinii skarżącego, możliwość ustalenia wyniku przeprowadzonego postępowania konkursowego na podstawie art. 338 - 3310 u.r.p. Ponieważ powołanymi przepisami zmieniono zupełnie formę i tryb przeprowadzania konkursu mogą mieć one jedynie odpowiednie zastosowanie, obecnie nie przewiduje się egzaminu ustnego, ani przyznawania dodatkowych punktów np. za znajomość języków obcych. W takim wypadku podstawę faktyczną oceny egzaminu mógłby stanowić według skarżącego jedynie test, z którego uzyskał on 59 punktów na 70 możliwych co, zdaniem skarżącego, daje wynik na poziomie 84 % i co odpowiadałoby 210 punktom z testu 250 odpowiedzi, podczas gdy obecnie wynik uznaje się za pozytywny przy poziomie 76 % (190/250 i odpowiednio 53/70). Inne ustalenia w tej kwestii stanowiłyby, w ocenie skarżącego, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co stanowi podstawę do jej uchylenia.

Skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała nie zawiera podstawy faktycznej i prawnej, w oparciu o którą Prezydium uznało jego wynik w konkursie za negatywny. Jest to, w ocenie skarżącego, wyraźne naruszenie szeregu podstawowych zasad postępowania administracyjnego, między innymi wynikających z przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., które według skarżącego miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i przedstawił argumentację zbieżną ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji (uchwały) pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron, oraz z przepisami postępowania administracyjnego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem wymogów procesowych powoduje różne skutki, w zależności od rodzaju tych naruszeń.

Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) określa, w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu. Rozpoznając skargę sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.).

Analizując zaskarżoną uchwałę Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie i rozważenie stanu faktycznego sprawy stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona, z wymienieniem m .in. materiału dowodowego, na którym oparto rozstrzygnięcie i podaniem analizy poczynionych w sprawie ustaleń, w świetle mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa. Uzasadnienie jest bowiem źródłem informacji co do sposobu rozumowania organu i przyjętych przez niego założeniach stanowiących podstawę rozstrzygnięcia.

Uzasadnienie (faktyczne i prawne) stanowi integralną część decyzji. Ocenie Sądu nie podlega jedynie jej osnowa, ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (por. wyrok NSA z 15 listopada 2001 r., sygn. akt I SA/Gd 668/98, wyrok NSA z 12 maja 2000 r. sygn. akt I SA/Kr 856/98). Sąd nie może bowiem domniemywać intencji działania organu. Stanowisko organu winno wprost wynikać z wydanej decyzji. Tym samym uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się ona kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok NSA z 28 października 1998 r. sygn. akt I SA/Gd 1651/96, wyrok NSA z 14 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1756/99).

Art. 15 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980). W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) NSA przyjął: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Organ II instancji rozpoznając sprawę w wyniku odwołania wniesionego przez stronę obowiązany jest rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, Lex nr 48234).

Rolą sądu administracyjnego jest kontrola decyzji administracyjnych pod względem zgodności z prawem, a nie samodzielne rozstrzyganie sprawy i wyprowadzanie własnych wniosków z materiału dowodowego. Taka kontrola jest możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie spełnia wyżej wskazanych kryteriów.

W tym miejscu przypomnieć należy, że w wyroku z dnia 13 października 2006 r. WSA w Warszawie, w sprawie o sygn. akt VISA/Wa 1403/06 uchylając rozstrzygnięcia dotyczące skarżącego, z uwagi na naruszenie przepisów procesowych, wskazał m.in. na konieczność ustalenia stanu faktycznego i dopiero na jego podstawie dokonania oceny prawnej. Przyjął również, że nieustosunkowanie się przez Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych do zarzutów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu oznacza brak jego merytorycznego rozpoznania i stanowi de facto obrazę art. 138 § 1 k.p.a.

Pomimo wyraźnych wskazań co do dalszego postępowania, naruszając dyspozycję przepisu art. 153 p.p.s.a., Prezydium KRRP nie rozpoznało ponownie sprawy i nie ustosunkowało się do zarzutów odwołania. Do wyciągnięcia takich wniosków skłania treść uzasadnienia uchwały z dnia [...] października 2007 r. W uzasadnieniu tym brak jest w pierwszej kolejności ustalenia stanu faktycznego, który pozwoliłby organowi dokonywania w dalszej kolejności jego oceny prawnej, gdyż za ustalony przez organ stan faktyczny nie może służyć stwierdzenie, że "jak to wskazał w wyroku Wojewódzki Sad Administracyjny wynik konkursu stanowi element stanu faktycznego, a więc faktyczną podstawę rozstrzygnięcia". Wprawdzie organ I instancji wskazał ustalony przez siebie stan faktyczny, ale skarżący zakwestionował w odwołaniu ustalenia Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w L. Obowiązkiem organu odwoławczego było odniesienie się do tych zarzutów ze wskazaniem jakie udowodnione fakty przyjmuje za podstawę swego rozstrzygnięcia i w konsekwencji jakich przesłanek warunkujących wpis na listę aplikantów radcowskich nie spełnia skarżący. Następnie organ powinien podać wg jakiego stanu prawnego orzeka i wyjaśnić dlaczego przepisy z określonej daty stanowiły podstawę jego rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie jest to okoliczność istotna z perspektywy zmiany przepisów regulujących warunki wpisu na listę aplikantów radcowskich na przestrzeni od złożenia przez skarżącego wniosku o wpis do podjęcia zaskarżonej uchwały, a także z uwagi na zarzuty skarżącego sformułowane w odwołaniu.

Organ odwoławczy jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia wskazał art. 33 ust. 1-3, art. 31 ust. 2 i 3 w zw. z art. 33 ust. 5 u.r.p. Nie wiadomo jednak, która z wersji powyższych przepisów znalazła w sprawie zastosowanie, gdyż organ nie wyjaśnił podstawy prawnej uchwały. Treść uzasadnienia mogłaby sugerować, że podstawę stanowią przepisy w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie dnia 10 września 2005 r. Jednakże powołanie ust. 5 art. 33 u.r.p. zdaje się wskazywać, że zastosowano przepisy po nowelizacji, gdyż właśnie tą nowelizacją przepis ten został wprowadzony.

Nie może budzić wątpliwości teza, że Sąd nie może domyślać się intencji organu, lecz winien mieć pewność co do przyjętych przez organ założeń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Tylko wówczas możliwa jest ocena legalności zaskarżonej uchwały. Wyjaśniając podstawę prawną uchwały organ winien także podać dlaczego w podstawie swego rozstrzygnięcia wskazał art. 145 k.p.a., skoro postępowanie w sprawie toczy się w wyniku uchylenia poprzednich uchwał samorządu radcowskiego, a nie wznowienia postępowania.

Odwoływanie się do rozstrzygnięć sądów, w tym Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego i cytowanie fragmentów ich uzasadnień jest powszechną praktyką, zarówno sądów, jak i organów administracji. Czyni się tak zazwyczaj dla poparcia wydanego rozstrzygnięcia. Oznacza to jednak, że czy to sąd, czy organ winien sformułować własne wnioski, które znajdują oparcie w dotychczasowym orzecznictwie. W rozpoznawanej sprawie organ zacytował obszerne fragmenty wyroku TK z dnia 18 lutego 2004 r. (niewątpliwie bardzo istotnie na gruncie mniejszej sprawy), ale nie dokonał konfrontacji tego orzeczenia ze stanem faktycznym sprawy i nie przedstawił wynikających z niej wniosków.

Oceniając zaskarżoną uchwałę zwrócić należy także uwagę, że w istocie nie wiadomo, które odwołanie rozpatrywał organ odwoławczy. W uzasadnieniu uchwały z dnia [...] października 2007 r. przytoczono żądanie skarżącego sformułowane w odwołaniu z dnia [...] września 2007 r. od uchwały Rady OIRP w L. z dnia [...] lipca 2007 r., jednakże uzasadnienie tego żądanie nie zostało przedstawione w tym odwołaniu, lecz w odwołaniu wcześniejszym z dnia [...] kwietnia 2007 r. Jako, że organ odwoławczy nie odniósł się do żadnych zarzutów odwołania, niemożliwe jest dokonanie oceny w powyższym zakresie. Tym bardziej, że Prezydium KRRP odwołuje się do uchwały organu I instancji z dnia [...] marca 2007 r. i poczynionych w niej ustaleń, w sytuacji gdy uchwałę tę uchylił uchwałą podjętą dnia [...] maja 2007 r.

Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd uznał, że organ odwoławczy nie rozpoznał ponownie sprawy w sposób wymagany przez art. 7 i 77 § 1 k.p.a., zaś uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie spełnia wymogów stawianych przez normę zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy rozstrzygając w niniejszej sprawie dopuścił się także – w ocenie Sądu – naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Naruszenie wskazanych wcześniej przepisów procedury administracyjnej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych.

Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia przepisów art. 132 i 133 k.p.a. Sąd uznał, że do naruszenia wskazanych przepisów doszło, ale bez wpływu na wynik sprawy.

Biorąc wszystkie wskazane powyżej okoliczności pod uwagę Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane w oparciu o art. 152 p.p.s.a, zaś o kosztach Sąd orzekł w myśl art. 200 p.p.s.a. uwzględniając uiszczony przez skarżącego wpis sądowy.