Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 38/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ruch drogowy
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano organ do wydania aktu
Stwierdzono, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Orzeczono o wymierzeniu grzywny
Przyznano sumę pieniężną
Powołane przepisy: article: art.  art. 35, 36, 37
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 130a
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Grażyna Jeżewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi B. C. na bezczynność Prezydenta Miasta Opola w przedmiocie ustalenia kosztów usunięcia i przechowania pojazdu 1) zobowiązuje Prezydenta Miasta Opola do wydania aktu w sprawie wniosku B. C. z dnia 16 stycznia 2009 r. ̶ w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym orzeczeniem, 2) stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) orzeka o wymierzeniu Prezydentowi Miasta Opola grzywny w wysokości 500 (pięćset) złotych, 4) przyznaje od Prezydenta Miasta Opola na rzecz B. C. sumę pieniężną w wysokości 1.000 (jeden tysiąc) złotych, 5) zasądza od Prezydenta Miasta Opola na rzecz B. C. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez B. C., reprezentowanego przez radcę prawnego A. W., jest bezczynność Prezydenta Miasta Opola w sprawie o ustalenie kosztów usunięcia i przechowania pojazdu marki [...], nr rej. [...]

W rozpoznawanej sprawie ustalono następujący stan faktyczny:

Zarządzeniem z dnia 7 lutego 2007 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 130a ust. 5a, 5c i 5e ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, z późn. zm.), a następnie zarządzeniem z dnia 26 stycznia 2010 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola wyznaczył B. C., prowadzącego działalność pod nazwą A, jako jednostkę do usuwania pojazdów z drogi i prowadzenia parkingu strzeżonego, na okres kolejnych 3 lat.

W dniu 26 stycznia 2002 r. B. C. przyjął do wykonania wydaną przez funkcjonariusza Policji dyspozycję dotyczącą usunięcia i dostarczenia na parking A pojazdu marki [...], nr rej. [...].

Pismem z dnia 16 stycznia 2009 r. B. C. zawiadomił Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w [...] o dokonaniu usunięcia ww. pojazdu oraz poinformował, że pomimo upływu 6-miesięcznego terminu określonego w art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym pojazd nie został odebrany przez właściciela. Ponadto oświadczył, że na dzień sporządzenia pisma należność za holowanie i parking przedmiotowego samochodu wynosi 1.856,80 zł.

Następnie B. C. pismem z dnia 9 września 2010 r., wskazując na przepis art. 11 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą nowelizującą, zawiadomił Prezydenta Miasta Opola o usunięciu pojazdu i bezskutecznym upływie 6-miesięcznego terminu jego odbioru. Pismo to wpłynęło do organu w dniu 21 września 2010 r., co wynika z daty prezentaty.

W związku z powiadomieniami dokonanymi przez B. C., Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w [...] przekazał według właściwości Prezydentowi Miasta Opola postanowieniem z dnia 5 października 2010 r. cyt. wyżej dokumenty i wskazał, że usunięcie pojazdu nastąpiło na terenie miasta Opola. Jednocześnie organ skarbowy wyjaśnił przesłanki, które uzasadniały przekazanie sprawy do załatwienia właściwemu organowi, oświadczając, że Naczelnik nie prowadzi postępowania w sprawie orzeczenia przepadku przedmiotowego pojazdu.

W dniu 6 października 2016 r. B. C. złożył w siedzibie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu pismo z dnia 5 października 2016 r., zatytułowane "Skarga", w którym domagał się stwierdzenia, na podstawie art. 37 § 2 K.p.a., bezczynności Prezydenta Miasta Opola w rozpoznaniu sprawy dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa pojazdu marki [...], nr rej [...]. Stwierdził, że na skutek tej bezczynności został pozbawiony prawa żądania wypłaty wynagrodzenia za holowanie i przechowanie ww. pojazdu. Na tej podstawie domagał się wyznaczenia organowi terminu do załatwienia sprawy.

Ustosunkowując się do zarzutu bezczynności, Prezydent Miasta Opola w piśmie z dnia 4 listopada 2016 r. wyjaśnił, nie otrzymał od Komendanta Policji dokumentów dotyczących przedmiotowego pojazdu, dlatego nie mógł wystąpić do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w piśmie z dnia 7 grudnia 2016 r. poinformowało B. C. o braku możliwości rozpatrzenia zażalenia z dnia 6 października 2016 r. i wyjaśniło, że sprawa dotyczy przepadku pojazdu na rzecz Miasta Opola i nie stanowi sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 K.p.a. Kolegium wskazało, że powyższe zażalenie obejmuje czynności podejmowane w przedmiocie usuwania pojazdów w trybie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, w stosunku do których nie mają zastosowania przepisy procedury administracyjnej, a więc także art. 37 § 1 K.p.a.

W skardze, wniesionej za pośrednictwem organu, B. C. zarzucił naruszenie:

- art. 6 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, a także z art. 17 europejskiego Kodeksu dobrej administracji przyjętego przez Parlament Europejski 6 września 2001 r., przez niezałatwienie sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie od jej zapoczątkowania dyspozycją usunięcia pojazdu z dnia 19 listopada 2008 r. i zawiadomieniem Prezydenta Miasta Opola pismem z dnia 9 września 2010 r.;

- art. 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu przez uznanie, że sprawa skarżącego nie jest sprawą administracyjną w sytuacji, gdy stosunek administracyjnoprawny został zapoczątkowany dyspozycją usunięcia pojazdu i zawiadomieniem Prezydenta;

- art. 12 § 1 i art. 35 § 1 K.p.a. przez niezałatwienie sprawy do dnia wniesienia skargi bez zbędnej zwłoki;

- art. 36 § 1 i § 2 K.p.a. przez niewyznaczenie terminu załatwienia sprawy;

- art. 37 § 1 K.p.a. przez uznanie, że skarżącemu nie służy zażalenie na przewlekłe prowadzenie sprawy;

- art. 37 § 2 K.p.a. przez niewydanie postanowienia przez organ II instancji w sprawie zażalenia na bezczynność;

- art. 130a ust. 1, 4, 5a,5b, 5c, 5d, 5e, 6,10 ustawy Prawo o ruchu drogowym sprzed nowelizacji oraz art. 1 pkt 10, art. 9 do 16 ustawy nowelizującej i art. 130a ust. 10f ustawy Prawo o ruchu drogowym przez uznanie, że stosunek prawny łączący skarżącego i organ administracyjny nie jest stosunkiem administracyjnoprawnym.

Na tej podstawie skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Prezydenta Miasta Opola z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie ustalenia kosztów usunięcia i przechowania pojazdu w terminie 6 miesięcy od dnia uprawomocnienia się wydanego w sprawie wyroku. Ponadto żądał wymierzenia Prezydentowi Miasta Opola grzywny w kwocie 38.997,80 zł, przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości 19.498,90 zł, zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych i przeprowadzenia dowodu z dokumentów załączonych do skargi.

W obszernym uzasadnieniu skarżący podał, że do dnia wniesienia skargi sprawa nie jest załatwiona przez Prezydenta Miasta Opola, który nie wydał decyzji wobec właściciela pojazdu, a wcześniej nie złożył wniosku do sądu o stwierdzenie przepadku pojazdu, na skutek czego skarżący nie otrzymał wynagrodzenia za czynności usunięcia i przechowywania pojazdu. Powołując się na orzecznictwo wywodził, że powiat jest obowiązany do pokrywania kosztów przechowania pojazdów, co do których przed dniem 4 września 2010 r. nie wszczęto lub nie zakończono postępowań w sprawie przejęcia pojazdu na własność Skarbu Państwa, a których przepadek zgodnie z art. 11 ustawy nowelizującej orzeka się obecnie na rzecz powiatu; ponadto stosunek łączący przedsiębiorcę prowadzącego parking z organami administracji publicznej ma charakter administracyjnoprawny. Skarżący przedstawił też sposób wyliczenia wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu na kwotę 59.941,59 zł. Wyjaśnił ponadto, że domaga się nałożenia grzywny z uwagi na rażącą bezczynność organu, zaś żądana suma pieniężna i tak nie zrekompensuje nie zapłaconych dotąd kosztów, wyliczonych na dzień 31 grudnia 2016 r.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Opola wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że starosta dopiero od 21 sierpnia 2011 r., tj. od dnia wejścia w życie art. 130a ust. 5f ustawy Prawo o ruchu drogowym został zobowiązany do realizacji zadań związanych w usuwaniem i przechowywaniem pojazdów na podstawie umów cywilnoprawnych. Stwierdził, że w sprawie nie występują przesłanki do zastosowania przepisów K.p.a., gdyż nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie, dopiero bowiem po zakończeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieodebranego pojazdu, jego nowy właściciel, którym jest Skarb Państwa, wstępuje w taki stosunek administracyjny, jaki łączył dotychczasowego właściciela z prowadzącym parking. Podał, że w razie sporu o wynagrodzenie podmiot wyznaczony przez starostę do usuwania i przechowywania pojazdów może wystąpić do naczelnika właściwego urzędu skarbowego o przyznanie wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu na podstawie art. 102 § 2 ustawy prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i podkreślił, że Prezydent Miasta Opola nigdy nie był organem egzekucyjnym w sprawie. Ponadto zauważył, że do dnia 4 września 2010 r. kompetencje w zakresie usuwania pojazdów były rozdzielone pomiędzy starostę, który wyznaczał podmioty usuwające pojazdy i prowadzące parkingi, natomiast obowiązek przyznania wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu spoczywał na naczelniku urzędu skarbowego. Wskazał, że ustawodawca nie określił kto i na jakiej podstawie ma ponieść koszty usunięcia pojazdu z drogi poza przypadkiem określonym w art. 13 ustawy nowelizującej. Wywiódł, że powyższe koszty powinien ponieść Skarb Państwa i powinny zostać one przyznane i wypłacone przez naczelnika urzędu skarbowego. Ponadto organ podkreślił, że art. 102 § 2 ustawy prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wyraźnie rozróżnia zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru od wynagrodzenia za dozór, stąd dozorca decyduje, której z tych należności - względnie obydwu - chce dochodzić.

Prezydent stwierdził poza tym, że postępowanie w sprawie zwrotu wydatków i zapłaty wynagrodzenia nie było w ogóle wszczęte, gdyż w odniesieniu do pojazdu, którego dotyczy postępowanie, skarżący nigdy nie wystąpił do Prezydenta Miasta Opola z wnioskiem o wypłatę wynagrodzenia za przechowywanie oraz zwrot kosztów jego usunięcia i nie wniósł żądania przyznania określonej kwoty pieniężnej z tego tytułu. To sugeruje, że skarżący swoje roszczenia ogranicza jedynie do żądania wynagrodzenia za dozór i usunięcie pojazdu. Wobec braku wniosku obejmującego żądanie przyznania zwrotu określonej kwoty koniecznych wydatków, brak byłoby podstawy prawnej dla orzekania w tym zakresie przez organ, gdyż w tego rodzaju sprawach następuje to wyłącznie na wniosek strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.) zwanej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 P.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. Sąd bada także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 zwanej P.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Na tle ostatnio powołanego przepisu w literaturze wskazuje się, że użycie w nim przez ustawodawcę spójnika "lub" powoduje, iż instytucje grzywny i zasądzenia określonej sumy pieniężnej mogą być zarówno wykorzystywane przez sąd jednocześnie, jak i oddzielnie. Mają one na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałaniu bezczynności i przewlekłemu prowadzeniu postępowania (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2015, s. 616).

Dodać jeszcze trzeba, że na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku tego rodzaju skarg, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Prezydenta Miasta Opola w przedmiocie ustalenia kosztów usunięcia i przechowania pojazdu marki [...], nr rej. [...], który został usunięty z drogi przez skarżącego na podstawie dyspozycji z dnia 26 stycznia 2002 r., w trybie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym - w ówczesnym brzmieniu tego przepisu.

Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi Sąd uznał, że mieści się ona w granicach kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego. W tym miejscu zasygnalizować jedynie należy, że zgłoszone przez skarżącego żądanie zwrotu kosztów usunięcia i przechowania pojazdu związane jest ze stosunkiem administracyjnoprawnym, który z tym organem łączył skarżącego - jako jednostkę wyznaczoną do usuwania i przechowywania pojazdów - na podstawie zarządzeń Prezydenta Miasta Opola z dnia 7 lutego 2007 r. i z dnia 26 stycznia 2010 r. Wyczerpany został też tryb zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a., gdyż przed wniesieniem skargi skarżący w piśmie z dnia 5 października 2016 r. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu zażalenie na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. Nie można przy tym zgodzić się z poglądem Kolegium, wyrażonym w piśmie z dnia 7 grudnia 2016 r., stanowiącym odpowiedź na zażalenie, że kwestionowana przez skarżącego bezczynność odnosiła się tylko do sprawy dotyczącej przepadku pojazdu. Skarżący w zażaleniu wyraźnie bowiem wskazał, że na skutek bezczynności Prezydenta Miasta pozbawiony został prawa do żądania wypłaty wynagrodzenia za holowanie i przechowanie pojazdu. Pomimo tego, że nie wskazał on wprost, iż wnosi zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy o ustalenie kosztów usunięcia i przechowania pojazdu, to jednak wobec wskazania na brak realizacji przysługującego mu co do tych kosztów prawa, należało uznać, że zażalenie dotyczyło także bezczynności w przedmiocie orzeczenia o kosztach usunięcia i przechowania pojazdu. Z tych względów skarga, jako dopuszczalna, mogła zostać merytorycznie rozpoznana przez Sąd.

Zauważenia wymaga ponadto, że wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. jest jedynie warunkiem formalnym skutecznego wniesienia skargi. Stanowisko organu wyższego stopnia zajęte w wyniku rozpoznania tego środka zaskarżenia, a więc uznanie zażalenia za uzasadnione bądź nieuzasadnione, nie ma natomiast znaczenia w świetle art. 52 § 1 P.p.s.a. Nie jest także istotne, czy organ wyższego stopnia wypowie się w sprawie. Niezależnie bowiem od oceny organu wyższego stopnia, stronie zostaje otwarta droga do wniesienia skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego, przy czym w tym zakresie strona nie jest związana żadnymi terminami.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności postępowania wykazała, że skarga jest zasadna, gdyż istnieją podstawy faktyczne i prawne do stwierdzenia bezczynności Prezydenta Miasta Opola w zakresie obowiązku rozpoznania wniosku skarżącego o ustalenie kosztów usunięcia i przechowania pojazdu poprzez wydanie stosownego aktu.

Dostrzec przede wszystkim trzeba, że zawiadamiając właściwy urząd skarbowy w piśmie z dnia 16 stycznia 2009 r. o usunięciu pojazdu marki [...], nr rej. [...] oraz o bezskutecznym upływie terminu jego odebrania przez właściciela, skarżący jednocześnie wyraźnie określił należność za holowanie i parking samochodu, tj. 1.856,80 zł. Takie sformułowanie, w ocenie Sądu, należało uznać za wniosek w przedmiocie ustalenia kosztów usunięcia i przechowania ww. pojazdu, gdyż niewątpliwie wyrażało stanowisko skarżącego co do wysokości kosztów przysługujących mu w tym zakresie. To natomiast, czy żądanie wniosku zostało sformułowane w sposób jednoznaczny i zrozumiały dla organu, pozostaje bez znaczenia, gdyż w razie jakichkolwiek wątpliwości co do intencji skarżącego organ powinien podjąć działania zmierzające do ustalenia rzeczywistej treści i zakresu żądania. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem organu, że skarżący nigdy nie wystąpił z wnioskiem o wypłatę wynagrodzenia za przechowanie pojazdu i o zwrot kosztów jego usunięcia. Stwierdzić natomiast trzeba, że skoro skarżący wskazał kwotę należną za usunięcie i przechowanie pojazdu, to z chwilą złożenia oświadczenia w tym zakresie, z jego wniosku wszczęte zostało postępowanie w sprawie i po stronie właściwego organu powstał obowiązek ustosunkowania się do treści tego oświadczenia w stosownej formie. Prezydent Miasta Opola, działający w granicach kompetencji starosty miasta na prawach powiatu, dysponuje postanowieniem Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego z dnia 5 października 2010 r., z którego wynika, iż w odniesieniu do przedmiotowego żądania skarżącego nie został wydany żaden akt administracyjny oraz podano przesłanki, z powodu których organ skarbowy nie jest właściwy w tej sprawie.

W kwestii podstaw prawnych do rozpoznania sprawy z wniosku skarżącego przez Prezydenta Miasta Opola wskazać przyjdzie, że od czasu usunięcia przez skarżącego pojazdu na podstawie dyspozycji z dnia 26 stycznia 2002 r. i zgłoszenia w piśmie z dnia 16 stycznia 2009 r. żądania zwrotu kosztów usunięcia i przechowania pojazdu, regulacje art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, dotyczące zasad postępowania z pojazdami usuniętymi z drogi, uległy istotnym zmianom na mocy ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018, z późn. zm.), zwanej nadal ustawą nowelizującą. Co do zasady, ustawa ta weszła w życie w dniu 4 września 2010 r., przy czym część jej przepisów weszła w życie dopiero w dniu 21 sierpnia 2011 r.

Przed zmianą dokonaną przepisem art. 1 pkt 10 lit. j ustawy nowelizującej, art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowił, że pojazd usunięty w trybie określonym w ust. 1 lub 2 i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się i przechodzi na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy. Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt P 4/06, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności tego przepisu - w zakresie, w jakim dopuszczał on utratę prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu - z art. 46, art. 21 ust 1, art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W następstwie powyższego wyroku przepis art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym utracił we wskazanym zakresie moc obowiązującą z dniem 12 czerwca 2009 r., natomiast ustawą nowelizującą komentowany przepis zmieniono w ten sposób, że od dnia 4 września 2010 r. orzeczenie o przepadku własności pojazdu przekazano do właściwości sądu powszechnego, zastrzegając, iż następuje ono na rzecz powiatu, a nie jak dotychczas - na rzecz Skarbu Państwa. Jako organ właściwy do wystąpienia do sądu z wnioskiem o wydanie orzeczenia o przepadku własności pojazdu wskazano starostę, ustalając jednocześnie, że w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2, organ ten występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. W tej samej dacie weszły w życie ustępy 10a-10l, dodane do art. 130a przepisem art. 1 pkt 10 lit. k ustawy nowelizującej, stanowiące między innymi, że jednostka prowadząca parking strzeżony, w przypadku nieodebrania pojazdu z parkingu w terminie określonym w ust. 10, powiadamia o tym fakcie właściwego miejscowo starostę oraz podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu nie później niż trzeciego dnia od dnia upływu tego terminu (ust. 10g) oraz że koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i, a decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta (ust. 10h).

Natomiast na mocy art. 1 ust. 10 lit d i f ustawy nowelizującej, z dniem 21 sierpnia 2011 r. uchylone zostały między innymi przepisy art. 130a ust. 5a, 5b, 5d i 5e ustawy Prawo o ruchu drogowym, uprawniające starostę do władczego wyznaczania jednostki organizacyjnej upoważnionej do usuwania pojazdów z drogi oraz prowadzenia parkingu strzeżonego, na którym pojazdy te są przechowywane i ustalające kryteria, jakimi starosta winien kierować się przy tym wyznaczaniu. W to miejsce, na mocy art. 1 ust. 10 lit. g wprowadzono do art. 130a ustęp 5f, zgodnie z którym usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1 lub 2, należy do zadań własnych powiatu, a starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych.

Jak zasygnalizowano na wstępie, w okresie, kiedy skarżący usunął z drogi pojazd i kiedy zaczęły powstawać koszty objęte żądaniem ich ustalenia, skarżący wykonywał zadania z zakresu administracji publicznej o charakterze administracyjnoprawnym, w ramach stosunku administracyjnego. Stosunek ten powstał bowiem na skutek władczych działań organu administracji, który wykonywał swoje zadania przy pomocy podmiotów spoza administracji publicznej, jakimi były jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów i był on oparty na założeniu, że skarżący miał otrzymywać wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na niego obowiązków. Zauważyć przyjdzie, że w wyroku z dnia 3 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 4/14 (dostępny, tak jak wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym wyroku, na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w poprzednim stanie prawnym, tj. m.in. w czasie, gdy skarżący usunął pojazd i przechowywał go, ustawodawca nie dookreślił zarówno materialnoprawnych podstaw orzekania o kosztach związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, trybu orzekania o tych kosztach, jak też charakteru należności przysługującej z tego tytułu podmiotowi prowadzącemu parking. Sąd zaznaczył, że wątpliwości w tym zakresie rozstrzygnięto w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, stwierdzając, że jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 ustawy, nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968, z późn. zm.) w zw. z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449). W uzasadnieniu tej uchwały, w ślad za Sądem Najwyższym akcentowano, że stosunek prawny, którego przedmiotem jest przechowanie usuniętego z drogi pojazdu, jest typowym stosunkiem administracyjnym powstałym na skutek władczych działań organów administracyjnych. Wskazano również, że jakkolwiek, co do zasady, należne wynagrodzenie i zwrot kosztów obciąża właściciela pojazdu, to jednak w sytuacji gdy właściciel nie odbierze pojazdu i nie uiści tych należności, nie można pozbawić jednostki wykonującej zlecone jej zadanie publiczne należnego wynagrodzenia i zwrotu poniesionych kosztów.

Na gruncie przedstawionych rozważań przyjąć trzeba, że podmiot, który pełnił zadania jednostki wyznaczonej do usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu może dochodzić w trybie administracyjnym należności z tytułu usunięcia pojazdu i jego przechowania. Przedstawiona konstrukcja stosunku administracyjnoprawnego powstałego, tak jak w niniejszej sprawie, na gruncie poprzedniego stanu prawnego, skutkuje z kolei tym, że obecnie to starosta, czy też - jak w rozpoznawanej sprawie - prezydent miasta na prawach powiatu, jest organem właściwym do załatwienia wniosku dotyczącego kosztów usunięcia i przechowania pojazdu. W kwestii właściwości starosty, na tle sporu kompetencyjnego pomiędzy naczelnikiem urzędu skarbowego a prezydentem miasta na prawach powiatu, Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że zgodnie z art. 130a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Przepis ten został dodany przez ustawę nowelizującą, w której zamieszone zostały również przepisy międzyczasowe, w tym art. 13, gdzie zawarto unormowania o kosztach przechowywania pojazdów powstałych po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy w brzmieniu dotychczasowym. Rozstrzygając o tych kosztach ustawodawca ogólnie jednak wskazał tylko na Skarb Państwa, bez określenia statio fisci. Jednocześnie nie rozstrzygnięto w sposób odmienny niż wskazany w znowelizowanym przepisie art. 130a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym, o organie orzekającym w tego rodzaju przypadkach. Dlatego przyjąć należy, że organem właściwym w sprawie zwrotu wydatków związanych z przechowywaniem pojazdu jest starosta (por. postanowienia NSA: z 17 lipca 2012 r., I OW 95/12; z 13 lipca 2012 r., I OW 94/12; z 25 sierpnia 2011 r., I OW 96/11; z 4 sierpnia 2011 r., I OW 72/11; z 9 listopada 2012 r., I OW 139/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt III SAB/Kr 45/16). W ocenie Sądu, właściwość starosty należy przyjąć także wówczas, gdy taki wniosek został złożony przed nowelizacją do naczelnika urzędu skarbowego, który był wówczas właściwy do załatwiania spraw kosztów dozoru pojazdu i wniosek nie został przez ten organ załatwiony, a następnie sprawa została przekazana staroście według właściwości, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

W świetle powyższych rozważań, Sąd uznał, że w dniu złożenia przez skarżącego pisma z dnia 16 stycznia 2009 r., odnoszącego się do kosztów usunięcia z drogi i przechowania pojazdu marki [...], nr rej [...], na wniosek skarżącego wszczęte zostało postępowanie w sprawie ustalenia tych kosztów i po stronie właściwego organu powstał obowiązek ustosunkowania się do tego wniosku. Do dnia wejścia w życie przepisów ustawy nowelizującej organem tym był naczelnik urzędu skarbowego, do którego to organu skarżący skierował ww. pismo. Skoro jednak w wyniku zmian przepisów prawa organ ten stał się niewłaściwym, a stosownym zawiadomieniem przekazano sprawę do dalszego prowadzenia Prezydentowi Miasta Opola, jako pełniącemu funkcję starosty w mieście na prawach powiatu, sprawę dotyczącą usunięcia z drogi i przepadku spornego pojazdu, wraz z dokumentacją w tym przedmiocie, obejmującą również pismo skarżącego z dnia 16 stycznia 2009 r., to od daty tego przekazania zaktualizował się też obowiązek Prezydenta Miasta Opola do zakończenia postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego. Zasadą postępowania administracyjnego jest bowiem konkretyzacja prawa przez organ administracyjny dokonywana z zachowaniem wymagań odnośnie do stosowanej prawnej formy działania i reguł proceduralnych. Organ ma obowiązek zakończenia postępowania wszczętego wnioskiem strony merytorycznie albo w innej formie przewidzianej przez prawo. Milczenie i bierność w podejmowaniu działań skutkujących rozpoznaniem wniosku strony prowadzi natomiast do bezczynności organu (por. wyrok WSA w Lublinie z 25 czerwca 2015 r., III SAB/Lu 1/15).

Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca. Podkreślić jeszcze raz przyjdzie, że celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności w zakresie praw i obowiązków strony. Jednocześnie Sąd nie przesądza o treści czy skutkach tych działań, a jego kontrola ogranicza się do ustalenia, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli sądu pozostaje prawna poprawność działań organu załatwiających zgłoszone żądanie. Mówiąc inaczej, sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność działania, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie administracyjne albo została dokonana czynność, czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (por. wyrok NSA z 7 maja 2014 r., I OSK 2509/13). Z tego też powodu w niniejszej sprawie brak było podstaw do prowadzenia przez Sąd rozważań w kwestii istnienia materialnoprawnych przesłanek orzeczenia przez organ o przedmiotowych kosztach usunięcia i przechowania pojazdu. Ocena z tym zakresie ma bowiem charakter wtórny i dokonywana jest w ramach merytorycznego rozpoznania sprawy.

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, Prezydent Miasta Opola pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 16 stycznia 2009 r. w przedmiocie ustalenia kosztów usunięcia i przechowania pojazdu marki [...], nr rej [...] bezczynność ta istnieje od chwili przekazania Prezydentowi przez Naczelnika Pierwszego Urzędu skarbowego, sprawy usunięcia i przepadku ww. pojazdu. Jak wynika z akt administracyjnych, Prezydent Miasta Opola po przekazaniu mu sprawy nie podejmował dostatecznych działań zmierzających do załatwienia wniosku. Wprawdzie wystąpił do Komendy Miejskiej Policji w [...] i na podstawie posiadanych ustalił, że właściciel nie żyje, jednakże nie poinformował strony o ewentualnym powstaniu przeszkody w rozpoznaniu sprawy, powodującej np. konieczność jej zawieszenia, a także nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy. Pomimo upływu znacznego czasu od chwili przekazania akt sprawy, do dnia wydania niniejszego wyroku, w sprawie o ustalenie kosztów usunięcia i przechowania pojazdu organ nie podjął żadnego rozstrzygnięcia - czy to merytorycznego, czy też procesowego - podczas gdy postępowanie w tym przedmiocie powinno zostać zakończone w ustawowym terminie i w formie odpowiedniej do okoliczności faktycznych oraz prawnych. Zdaniem Sądu, z punktu widzenia zasady praworządności i zasady demokratycznego państwa prawa, nie może zostać zaakceptowana sytuacja, że wniosek strony przez kilka lat pozostaje nierozpoznany. Strona działająca w zaufaniu do organów państwowych ma prawo oczekiwać, że podejmą one stosowne działania zmierzające do załatwienia jej wniosku zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Strona nie może też ponosić negatywnych konsekwencji zaniechania organów, zarówno w zakresie ustalenia przez nie swojej właściwości do załatwienia sprawy, jak i ustalenia okoliczności faktycznych związanych ze złożeniem przez nią wniosku podlegającego rozpoznaniu w formie prawem przewidzianej. Dlatego Sąd stwierdził bezczynność Prezydenta Miasta Opola w niniejszej sprawie uznając, że niezależnie od kwestii wystąpienia (bądź nie) do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu, organ powinien ustosunkować się do wniosku skarżącego w przewidzianej prawem formie, zależnej od oceny, czy istnieją podstawy do merytorycznego rozpoznania wniosku, czy też wniosek nie może być merytorycznie rozpoznany w ogóle, albo wystąpiły czasowe przeszkody do jego merytorycznego rozpoznania.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 1 P.p.s.a., w pkt 1 wyroku orzeczono o zobowiązaniu Prezydenta Miasta Opola do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 30 dni, tj. w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a.

Oceniając stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością, na zasadzie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku. W tym zakresie Sąd zważył, że od daty przekazania Prezydentowi Miasta Opola według właściwości sprawy usunięcia pojazdu upłynął znaczny okres czasu oraz uwzględnił fakt niepodejmowania przez ten organ dalszych, skutecznych czynności zmierzających do wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i w konsekwencji rozpoznania żądania skarżącego. Brak podejmowania działań zmierzających do zakończenia sprawy skutkuje natomiast oczywistym naruszeniem obowiązków organu w ramach przyznanych mu kompetencji.

Rezultatem powyższej oceny było orzeczenie na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w pkt 3 wyroku, na wniosek skarżącego, o wymierzeniu organowi grzywny, a w pkt 4 wyroku - także o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Sąd wziął pod uwagę, że stwierdzona bezczynność miała kwalifikowany charakter i związana była z zaniechaniem podejmowania przez organ działań prowadzących do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego. Ustalając wysokość grzywny i sumy pieniężnej w dolnych granicach wynikających odpowiednio z art. 154 § 6 i § 7 P.p.s.a., Sąd zważył, że zmiana stanu prawnego mogła powodować wątpliwości organu w kwestii właściwości w załatwieniu sprawy z wniosku skarżącego oraz wątpliwości co do właściwej formy rozstrzygnięcia. Jednocześnie Sąd uznał za nieuzasadnione zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w żądanej przez niego wysokości mając na uwadze to, że jej przyznanie nie ma charakteru kompensacyjnego i nie ma na celu zaspokojenia żądania, którego dotyczy postępowanie administracyjne. W przekonaniu Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy powyższe kwoty są adekwatne, a podjęte rozstrzygnięcie spełni swą funkcję prewencyjną.

Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt 5 wyroku, oparto o przepis art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.), zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wpisu od skargi ustalonego w kwocie 100 zł.