Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1524/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 83 ust. 6
journal: Dz.U. 2005 nr 130 poz 1087
law: Ustawa z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2005 nr 45 poz 435
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 8 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Teresa Zyglewska /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1576/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia P. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1576/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia P. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2006 r. sygn. [...] zezwolono A. R. i S. R. na usunięcie 122 sztuk drzew z terenu - stanowiących ich własność – działek nr [...] i [...], położonych w R.

W dniu 1 marca 2010 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynęło pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], w którym podniesiono on szereg nieprawidłowości związanych z wydaniem przedmiotowej decyzji Burmistrza [...].

W dniu 16 marca 2010 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynęło z kolei pismo Stowarzyszenia P. w B., w którym również zarzucono decyzji Burmistrza Andrychowa niezgodność z prawem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. stwierdziło natomiast nieważność tej decyzji. Decyzja z dnia [...] listopada 2010 r. została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., wydaną w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez A. R. i S. R.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. II SA/Kr 1051/11, uchylił obie wydane w sprawie decyzje Kolegium.

Sąd stwierdził, że jakkolwiek charakter stwierdzonych w decyzjach Burmistrza [...] wad nie pozwalał na uznanie, że miały one charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powinno było dokonać weryfikacji, czy oceniana decyzja Burmistrza [...] nie była dotknięta żadną z wad wymienionych w treści tego przepisu.

Sąd zaznaczył, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadne było w szczególności sprawdzenie, czy kontrolowana decyzja została wydana przez właściwy rzeczowo organ. Wywiódł, że w świetle art. 83 ust. 3 i ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, dla drzew rosnących w lasach nie są wydawane decyzje o zezwoleniu na usunięcie wskazanych, konkretnych okazów drzew, a usuwanie drzew z zasobów leśnych odbywa się na zasadach pozyskiwania drewna. Organy administracji publicznej wskazane w ustawie o lasach nie mają kompetencji do wydawania decyzji w przedmiocie usunięcia drzew, a wycinanie drzewostanu polegające na pozyskiwaniu drewna, odbywa się na podstawie planów urządzania lasów, bądź decyzji starosty określającej zadania z zakresu gospodarki leśnej.

Sąd wskazał, że ze zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji, w szczególności z mapy oraz dokumentacji fotograficznej, wynika, iż przedmiotem czynności wyjaśniających Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] powinno być ustalenie rodzaju gruntów, na których rosły przeznaczone do usunięcia drzewa. Dokumenty te pozwalały w sposób uzasadniony przyjmować, że co najmniej część terenów, na których rosły podlegające wycince drzewa mogła mieć - według stanu na chwilę wydawania kwestionowanych rozstrzygnięć - charakter leśny. Zgromadzone dokumenty wskazywały, że tereny wymienione w decyzji Burmistrza [...] były gęsto zadrzewione, a nadto sąsiadowały z terenami leśnymi, na których była prowadzona gospodarka leśna.

Mając powyższe na względzie, Sąd wskazał na konieczność ustalenia, czy grunt, na którym rosły będące przedmiotem kwestionowanych decyzji drzewa, nie był lasem. Podkreślił przy tym potrzebę zastosowania dostępnych środków dowodowych i stwierdził, że podstawą ustaleń charakteru gruntu, na którym rosły przeznaczone do usunięcia drzewa, należy uczynić nie tylko samą dokumentację geodezyjną tego terenu. Zaznaczył, że w przypadku rozbieżności danych ewidencyjnych ze stanem faktycznym

- tak jak mogło to mieć miejsce w rozpoznawanej sprawie - decydować powinien rzeczywisty stan gruntu.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1445/12 oddalił skargę kasacyjną Stowarzyszenia P. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1051/11. Sąd drugiej instancji stwierdził, że przesłanki wydania zgody na wycięcie drzew były spełnione i podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że decyzja w przedmiocie zezwolenia na wycięcie drzew nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...]z dnia [...] lipca

2006 r.

Na skutek wniosku Prokuratora Okręgowego w [...] oraz Stowarzyszenia P. w B. o ponowne rozparzenie przedmiotowej sprawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 156 § 1, art. 157, art. 158 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r.

Jak stwierdził organ administracji, ponowna analiza materiału dowodowego sprawy doprowadziła do wniosku, że brak jest podstaw do uznania, iż wnioskowane do usunięcia drzewa rosły na gruncie będącym lasem.

Kolegium wywiodło, że działki ewidencyjne wymienione w decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2006 r., zgodnie z informacją z rejestru gruntów, stanowią łąki trwałe, grunty orne - w części lasy i grunty leśne. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części gminy [...] w zakresie parceli położonych w miejscowości R. działki te mają przeznaczenie ZL2, co oznacza przeznaczenie nie pod lasy (oznaczenie ZL1), a zieleń leśną. Jednakże, jak zaznaczył organ administracji, przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a także w informacji z rejestru gruntów, nie przesądza o tym, co faktycznie rośnie na danym terenie, a zatem, czy dany teren stanowi las.

Dalej Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 3 ustawy o lasach, lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków bądź związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Kolegium wywiodło, że w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez Burmistrza [...] nie dokonywano ustaleń dotyczących miejsc usytuowania poszczególnych drzew na konkretnych działkach, w tym tego, czy rosną one w skupiskach będących lasem - wskazywano, że rosną w nierównomiernych, a zatem niezwartych skupiskach, mogących być lasem. Ponadto w decyzji wydanej w tej sprawie w sposób zbiorczy określono, że zezwolenie dotyczy 122 drzew położonych na dwu wymienionych działkach ewidencyjnych. W wyjaśnieniu, jakie organ skierował w tej sprawie do Kolegium Odwoławczego w dniu 28 czerwca 2010 r. stwierdzono, że drzewa przeznaczone do usunięcia w chwili wydawania zaskarżonych decyzji zostały wyznaczone w terenie w czasie przeprowadzanych wizji lokalnych z udziałem organu i wnioskodawcy. Nie wykonywano schematu mapy uwzględniającej lokalizacje usuniętych drzew, w związku z czym brak jest również możliwości ustalenia położenia drzew.

Kolegium stwierdziło następnie, że nie sposób na podstawie zdjęć dołączonych do akt sprawy odpowiedzieć na pytanie, czy drzewa objęte postępowaniem stanowiły jakieś zwarte kompleksy o powierzchni 0,10 ha, oraz na której dokładnie działce rosły. Jest tak z uwagi na brak określenia umiejscowienia uwidocznionego na zdjęciu drzewa w odniesieniu do konkretnej działki ewidencyjnej, a określeniu jedynie kierunku robienia zdjęcia.

Kolegium zwróciło dalej uwagę, że decyzja wydana z upoważnienia Starosty [...] z [...] sierpnia 2008 r. nie dotyczyła działek objętych postępowaniem w przedmiotowej sprawie. Wskazało, że na podstawie notatki z dnia 2 lipca 2010 r. można wywnioskować, że wizję tę przeprowadzono w lasach, ale nie wskazano w niej, które dokładnie działki objęte zostały tą wizją i które działki stanowią lasy. Na podstawie dowodu dotyczącego obszaru Natura 2000, Kolegium nie było w stanie wywnioskować jakichkolwiek istotnych w sprawie informacji (dotyczących położenia lasu). Z załącznika do umowy użyczenia z 1 maja 2010 r. wynika natomiast jedynie, które działki stanowią łąki i pastwiska. Artykuł stanowiący dowód nr 8 nie zawiera zaś żadnej informacji, która pomogłaby w określeniu, czy tereny objęte postępowaniem stanowiły lasy. Podobnie jest z opinią w sprawie ośrodka turystycznego "[...]" i innymi dokumentami dotyczącymi budowy ośrodka narciarskiego.

Kolegium stwierdziło, że poza sporem pozostaje, iż właściciele gruntu nie prowadzili gospodarki leśnej, lecz zajmowali się innym rodzajem działalności (związanej z produkcją drewna w lasach).

W przedmiocie przedstawionych dowodów z ortofotomapy z 2003 i 2009 r. Kolegium stwierdziło, że nie znając miejsca usunięcia drzew (gdyż nie było ono wskazane w kontrolowanej decyzji - wskazywano jedynie zbiorczo działki objęte decyzją, a ponadto nie wynika z materiałów zgromadzonych w sprawie), jak również nie będąc w stanie dokładnie wskazać i odróżnić pojedynczych drzew na przedstawionych dowodach, nie było w stanie przeprowadzić ustaleń w oparciu o ten dowód.

Konkludując, Kolegium stwierdziło, że na podstawie dowodów zgromadzonych w sprawie i poczynionych na ich podstawie ustaleń, nie jest w stanie jednoznacznie ustalić, czy drzewa, na których usunięcie zezwolono decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2006 r., znajdowały się na gruncie stanowiącym las. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika taka możliwość, ale do stwierdzenia nieważności decyzji należałoby to jednoznacznie przesądzić, co w sprawie nie jest możliwe.

W ocenie Kolegium w sprawie nie zaistniała zatem przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji zawarta w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Organ administracji nie stwierdził również innych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2006 r.

Stowarzyszenie P. z siedzibą w B. zaskarżyło decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie:

1. art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że według tego przepisu lasem jest grunt, o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony i dodatkowo spełniający jedną z przesłanek określonych w art. 3 pkt. 1 lit. a-c ustawy o lasach;

2. art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a.) poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że przeprowadzenie nowych dowodów w sprawie stanowiłoby naruszenie zasady związania organu oceną prawną sądu;

3. art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.) poprzez jego niezastosowanie i brak powołania biegłego celem określenia dokładnego położenia drzew i ich odróżnienia od siebie na ortofotomapach powołanych jako dowody przez Skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;

4. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Skarżące stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1576/14 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2014 r.

Sąd stwierdził, że organ administracji naruszył art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Sąd wywiódł, że Kolegium nie zastosowało się do wiążących je wskazań, co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1051/11. Wskazał, że powinnością organu administracji było przede wszystkim ustalenie charakteru gruntu, na którym rosły drzewa objęte zgodą na ich usunięcie. Zaznaczył przy tym, że zgodnie ze wskazaniami Sądu zawartymi w wyroku z dnia 31 stycznia 2012 r., zapisy w ewidencji gruntów mają miarodajny charakter, jednakże w sytuacji stwierdzenia rozbieżności tych zapisów ze stanem rzeczywistym (w rozumieniu definicji lasu zawartej w art. 3 ust 1 ustawy o lasach) decydujące znaczenie miał rzeczywisty stan gruntu.

Sąd dokonał następnie wykładni art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o lasach i jako błędne ocenił stanowisko organu administracji, że w świetle wskazanego przepisu ustawy o lasach, lasem jest grunt, który - po pierwsze - jest pokryty roślinnością leśną na powierzchni co najmniej 0,10 ha, i który - po drugie - jest przeznaczony do produkcji leśnej. Powołując się w tym zakresie na wyroki Sądu Najwyższego z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. IV CSK 353/08 i z dnia z dnia 20 września 2012 r. IV CSK 41/12, a także na wybrane orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, Sąd stwierdził, że lasem jest zawsze grunt o powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną, a także grunt tej roślinności pozbawiony, jeżeli jest przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowi rezerwat przyrody, czy też wchodzi w skład parku narodowego, albo też jest wpisany do rejestru zabytków. Dodatkowe kryteria, wskazane w art. 3 pkt 1 lit. a-c ustawy o lasach, dotyczą bowiem gruntów o powierzchni co najmniej 0,10 ha, przejściowo pozbawionych roślinności leśnej, które za las będą uznane, o ile spełniają te kryteria.

Sąd wywiódł dalej, że decydujące znaczenie dla określenia, czy przedmiotowy grunt miał charakter leśny, miało ustalenie, czy obszar objęty zezwoleniem na usunięcie drzew (o powierzchni jak wynika z zapisów ewidencyjnych znacznie przekraczającej 0,10 ha), był pokryty roślinnością leśną. Sąd stwierdził, że z zapisów ewidencyjnych wynika, iż działka nr [...] to lasy, grunt leśny i łąki trwałe, natomiast działka nr [...]to grunty zadrzewione i łąki trwałe. Zapisy w ewidencji gruntów, zgodnie z zaleceniami Sądu, nie miały znaczenia decydującego, ale nie były też bez znaczenia. Skoro zatem z zapisów tych wynika, że grunty te, to w przeważających częściach lasy, grunty leśne oraz zadrzewione, to tylko ustalenie przez organ, iż pomimo tych zapisów grunty te w istocie lasem nie były, bo nie pokrywała ich roślinność leśna na powierzchni co najmniej 0.10 ha, pozwalałby organowi uznać, iż decyzję w sprawie wycinki drzew wydał organ właściwy. Jak skonstatował Sąd, ustaleń takich jednakże w sprawie brak.

Sąd stwierdził następnie, że dokonanie ustaleń stanu faktycznego sprawy nie wydaje się zresztą - w stosunku do działek nr [...] i nr [...] - nadmiernie utrudnione. Skoro strona skarżąca była w stanie przedstawić ortofotomapy z okresu przed dokonaniem wycinki, na których w sposób jednoznaczny można ustalić sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, nie ma przeszkód, aby dowody w tym zakresie pozyskał organ administracji. Sąd stwierdził, że organ administracji mógł pozyskać także inne dowody, jak np. zdjęcia lotnicze z okresu przed wydaniem decyzji Burmistrza [...], pozwalające ustalić wszelkie elementy stanu faktycznego, niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Sąd zarzucił wreszcie, że organ, rozpoznając ponownie sprawę po wniosku złożonym przez stronę skarżącą, nie odniósł się w żaden sposób do przedstawionych przez nią ortofotomap, wykazujących zagospodarowanie przedmiotowych działek.

Tym samym, jako Sąd skonstatował, Kolegium dopuściło się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co powoduje, że kontrolowane postępowanie dotknięte jest wadami, które musiały prowadzić do wyeliminowania obu kwestionowanych decyzji z obrotu prawnego.

S. R. wywiódł skargę kasacyjną od opisanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1576/14. Zaskarżył orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości i zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a to art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o lasach poprzez jego niezastosowanie skutkujące przyjęciem, że grunty składające się na działki nr [...] i nr [...], położone w R., mogły być lasami w chwili dokonania wycięcia drzew;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na błędnym stwierdzeniu, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak dokonania przez organ administracji wyczerpujących ustaleń dotyczących charakteru zadrzewienia działek nr [...] i nr [...], położonych w R.;

b. art. 153 P.p.s.a. poprzez uznanie, że organ administracji nie zastosował się do wskazań wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1051/11 i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1445/12.

Podnosząc powyższe zarzuty, S. R. wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji;

2. ewentualnie o przejęcie sprawy do rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 188 P.p.s.a. i oddalenie skargi;

3. oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Stowarzyszenie P. w B. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Wywiodło, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie odpowiada prawu, a jego uzasadnienie jest spójne i logiczne.

Na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 r. strony podtrzymały stanowiska przedstawione w skardze kasacyjnej i w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej również jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a także art. 153 P.p.s.a.

Zgodnie z ostatnim z wymienionych przepisów ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Pod pojęciem "oceny prawnej" należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1929/09 i z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 198/11).

W wydanym w przedmiotowej sprawie wyroku z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1051/11, którym rozpoznano skargi A. R. na pięć decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności pięciu decyzji Burmistrza [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyraził ocenę prawną, co do zastosowania art. 156 § 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2005 r., Nr 130, poz. 1087 - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji Burmistrza [...]) w zw. z art. 3 oraz art. 18 i art. 19 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.).

Ocena ta doprowadziła Sąd do następujących ustaleń:

1. charakter stwierdzonych w decyzji Burmistrza [...] wad nie pozwala na uznanie, że miały one charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Rodzaj i waga stwierdzonych naruszeń nie przybrały postaci kwalifikowanej obrazy przepisów prawa;

2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], prowadząc postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...], nie powinno ograniczyć się tylko do jednej z podstaw wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Zobligowane było do dokonania weryfikacji, czy oceniana decyzja Burmistrza [...] nie była dotknięta żadną z wad wymienionych w treści tego przepisu;

3. dla drzew rosnących w lasach nie są wydawane decyzje o zezwoleniu na usunięcie wskazanych, konkretnych okazów drzew, a usuwanie drzew z zasobów leśnych odbywa się na zasadach pozyskiwania drewna. Organy administracji publicznej wskazane w ustawie o lasach nie mają kompetencji do wydawania decyzji w przedmiocie usunięcia drzew, a wycinanie drzewostanu polegające na pozyskiwaniu drewna odbywa się na podstawie planów urządzania lasów, bądź decyzji starosty określającej zadania z zakresu gospodarki leśnej.

Przywołana ocena prawna skutkowała wskazaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w powołanym wyroku z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1051/11, na konieczność ustalenia, czy grunt, na którym rosły będące przedmiotem kwestionowanej decyzji drzewa, nie był lasem. Sąd wskazał przy tym na potrzebę zastosowania dostępnych środków dowodowych i podkreślił, że podstawą ustalenia charakteru gruntu, na którym rosną przeznaczone do usunięcia drzewa, nalży uczynić nie tylko samą dokumentację geodezyjną tego terenu. Zaznaczył, że w przypadku rozbieżności danych ewidencyjnych ze stanem faktycznym - tak jak mogło to mieć miejsce w rozpoznawanej sprawie - decydować powinien rzeczywisty stan gruntu.

Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1445/12 oddalił skargę kasacyjną Stowarzyszenia P. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1051/11. Sąd drugiej instancji przesądził w uzasadnieniu powołanego orzeczenia m.in., że przesłanki wydania zgody na wycięcie drzew były spełnione i kategorycznie stwierdził, że decyzja Burmistrza [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organ wydając decyzję o zgodzie na wycięcie drzew i odstąpieniu od naliczenia opłaty wskazał okoliczności, które zgodnie z obowiązującą w dacie orzekania regulacją materialno – prawną dawały podstawę do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Sąd drugiej instancji ocenił, że przesłanki wydania zgody na wycinkę drzew były spełnione w realiach ówcześnie obowiązujących przepisów. Oddalając skargę kasacyjną podkreślono, że oczywistym naruszeniem nie jest takie, które wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego.

Mając na względzie argumentację zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślić należy, że w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej w trybie art. 184 p.p.s.a., ale wyrażenia w wyroku innej oceny prawnej niż Sąd pierwszej instancji, to wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 11 lipca 2008 r., II OSK 831/07).

Powyższe pozwala na stwierdzenie, że , stan faktyczny sprawy przyjęty w zaskarżonym wyroku nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie zastosowało się oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania, zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1051/11, w części w jakiej nie zostały one podważone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 listopada 2013 r.

Organ administracji przeanalizował bowiem ponownie materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy w celu ustalenia, czy wnioskowane do wycięcia drzewa rosły na gruncie będącym lasem i zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w powołanym wyroku, wziął pod uwagę nie tylko informacje ujawnione w ewidencji gruntów. Zgodnie ze wskazaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Kolegium uwzględniło konieczność wyjaśnienia ewentualnej rozbieżności pomiędzy danymi ewidencyjnymi, a faktycznym stanem gruntu. Odwołując się do definicji lasu zawartej w art. 3 ustawy o lasach, za zasadne uznało więc w pierwszej kolejności ustalenie, czy wnioskowane do usunięcia drzewa rosły na terenie pokrytym roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jej pozbawionym, i czy tworzyły zawarta powierzchnię 0,10 ha.

Analiza dowodów doprowadziła Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do trafnej konstatacji o braku podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że drzewa usunięte na podstawie decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2006 r. rosły na gruncie pokrytym roślinnością leśną (uprawami leśnymi)

– drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jej pozbawionym, i że tworzyły zawartą powierzchnię 0,10 ha.

Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniwszy przywołane wyżej ustalenia organu administracji, poczynione po ponownym rozpatrzeniu sprawy, a także informacje wynikające z ewidencji gruntów, jak również treść uzasadnienia poddanej kontroli w postępowaniu "nieważnościowym" decyzji Burmistrza [...], za chybione uznał twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że skoro z zapisów ewidencyjnych wynika, iż grunty na dwóch objętych tą decyzją działkach ewidencyjnych oznaczone były jako lasy, grunty leśne i łąki trwałe oraz grunty zadrzewione i łąki trwałe, to tylko ustalenie przez organ, że pomimo tych zapisów grunty te w istocie nie były lasem, pozwalałoby uznać, że decyzję w sprawie wycinki drzew wydał organ właściwy.

Należy zauważyć, że z uzasadnienia decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2006 r. niedwuznacznie wynika, że organ administracji rozważył w postępowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji kwestię charakteru objętych nią gruntów. Stwierdził, że działka nr [...] jest sklasyfikowana jako łąki trwałe i grunty zadrzewione, natomiast działka nr [...] sklasyfikowana jest na powierzchni 0,2519 ha jako łąki trwałe, natomiast na powierzchni 0,1863 ha, jako lasy i grunty leśne. Jak zauważył organ, drzewa wskazane przez Państwa R. do usunięcia znajdowały się na powierzchniach sklasyfikowanych, jako łąki trwałe i grunty zadrzewione, zaś na podstawie przeprowadzonej wizji lokalnej ustalił, że drzewa te nie rokowały szans na przeżycie, rosły w znacznym zagęszczeniu, duża część stanowiła wiatrołomy z połamanymi wierzchołkami i uszkodzeniami na pniach.

Uwzględniając powyższe, trzeba podkreślić, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie konkretnej sprawy administracyjnej już rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Skoro zaś postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie otwiera możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie stwarza prawną możliwość oceny, czy istnieje co najmniej jedna z przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., to fakt ten ma znaczenie dla oceny dopuszczalności prowadzenia postępowania dowodowego. Zastosowania sankcji nieważności nie można więc wyprowadzić z odmiennej mocy dowodowej dowodów, na których organ orzekający w sprawie w trybie "zwykłym" oparł ustalenia stanu faktycznego. Oparcie bowiem stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 363/10).

Skoro zatem organ prowadzący postępowanie w trybie "zwykłym" ustalił na podstawie ewidencji gruntów, wniosku strony i wizji w terenie, że drzewa objęte wnioskiem o udzielenie zezwolenia nie znajdowały się w lesie, a inne zgromadzone w toku postępowania dowody nie dawały podstawy do stwierdzenia w postpowaniu "nieważnościowym", że ustalenie to było oczywiście sprzeczne z rzeczywistym stenem rzeczy, to nie można wymagać od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], aby ustaliło, iż grunty na wskazanych działkach ewidencyjnych w istocie nie były lasem.

Przeprowadzona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], szczegółowa analiza materiału dowodowego sprawy, obejmująca nie tylko dane ewidencyjne, ale m.in. również dokumentację zdjęciową, notatkę z wizji lokalnej, czy umowę użyczenia z dnia 1 maja 2010 r., nie pozwoliła na jednoznaczne stwierdzenie, że decyzja Burmistrza [...] obejmowała – zgodnie z warunkiem określonym w art. 83 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody - drzewa w lesie. Dla zakwestionowania ustaleń dokonanych w tym zakresie w postępowaniu "zwykłym", zakończonym decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., bynajmniej nie jest wystarczające, na etapie postępowania "nieważnościowego", oparcie się na ortofotomapie z 2003 r. Po pierwsze mapa ta odzwierciedla stan około trzy lata wcześniejszy niż istotny z punktu widzenia przedmiotowego postępowania. Po drugie, nie wynika z niej, że drzewa, na których usunięcie udzielono zezwolenia, rosły w lesie. Na podstawie ortofotomapy można tylko ustalić, że obie działki były częściowo zadrzewione. W przypadku działki nr [...] zadrzewienie można dostrzec na większej jej części, jednak z pewnością nie na całej powierzchni. Widoczne drzewa są też wyraźnie bardziej rozproszone niż na obszarze znajdującym się wokół terenu objętego wnioskami A. R. i S. R.

Podsumowując powyższe, należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do stwierdzenia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r., nie wykonało wskazań, co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1051/11 oraz nie podjęło wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrało i nie rozpatrzyło w wyczerpujący sposób materiału dowodowego, jak również nie dokonało prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego.

Jakkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że w przypadku rozbieżności danych ewidencyjnych ze stanem faktycznym, co do charakteru gruntu, decydujący jest rzeczywisty stan rzeczy, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prawidłowo uznało, że w rozpatrzonej przez nie sprawie nie było podstaw do stwierdzenia, iż drzewa, na których wycięcie udzielono zezwolenia decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2006 r., znajdowały się lesie.

Trzeba podkreślić, że zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że w świetle zapisów ewidencyjnych grunty objęte kontrolowaną decyzją Burmistrza [...], to w przeważających częściach lasy, grunty leśne oraz zadrzewione, jest nieprawdziwe. W przypadku działki nr [...] z całkowitej powierzchni wynoszącej 0,4382 ha, powierzchnię 0,2519 stanowią bowiem łąki trwałe, zaś lasy i grunty leśne stanowią 0,1863 ha, zatem mniejszą część tej działki. W przypadku natomiast działki nr [...]z całkowitej powierzchni 0,4382 ha łąki trwałe stanowią 0,2519 ha, zatem większą część niż reszta działki (0,1863 ha), stanowiąca grunty zadrzewione.

Jak już wskazano, że z uzasadnienia decyzji Burmistrza [...] wynika, iż organ prowadzący postępowanie w trybie zwykłym oparł się nie tylko na danych z ewidencji gruntów, ale także na wniosku strony i wizji lokalnej. Kolegium dokonało analizy materiału dowodowego sprawy, w granicach dopuszczalnych w postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, dochodząc do trafnego wniosku, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż wnioskowane do wycięcia drzewa rosły na gruncie będącym lasem. Prowadzenie postępowania dowodowego w szerszym zakresie, bądź oparcie sankcji nieważności o odmienną moc dowodową zgromadzonych w toku postępowania dowodów, skutkowałoby naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.). Niezależnie zaś od tego, jak wyżej wywiedziono, znajdujące się w aktach sprawy ortofotomapy, również nie pozwalają na stwierdzenie, że drzewa, na których wycięcie udzielono zezwolenia, znajdowały się w lesie.

W postępowaniu zakończonym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nie doszło zatem do naruszenia art. 153 P.p.s.a. oraz nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Dlatego oba postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się zasadne.

Sąd pierwszej instancji dokonał też błędnej wykładni przepisu prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o lasach.

Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy o lasach lasem w rozumieniu ustawy jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela rozumienia powołanego przepisu, które przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie można się bowiem zgodzić z twierdzeniem, że warunki określone w nim w lit. a, lit. b i lit. c odnoszą się wyłącznie do gruntów przejściowo pozbawionych roślinności. Przywołane na poparcie tego stanowiska poglądy Sądu Najwyższego, a także wojewódzkich sądów administracyjnych są sprzeczne ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które podziela także Sąd w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z nim, dla ustalenia, że grunt jest lasem w znaczeniu prawa administracyjnego, konieczne jest spełnienie nie tylko kryterium przyrodniczego (pokrycie roślinnością leśną) i kryterium przestrzennego (zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 ha), lecz także kryterium przeznaczenia (do produkcji leśnej; art. 3 pkt 1 lit. a), bądź jednej z pozostałych przesłanek - z lit. b (grunt stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego) lub lit. c (grunt wpisany do rejestru zabytków). Z punktu widzenia rozumienia pojęcia lasu istotne jest, czy spełnia on wszystkie kryteria określone w art. 3 pkt 1 lit. a-c) ustawy o lasach. Kryteria podstawowe: przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia, muszą być spełnione łącznie, by można było mówić o lesie w znaczeniu art. 3 pkt 1 ustawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 października 2015 r. sygn. akt II OSK 308/14, z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 215/12, z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1983/11).

W świetle powyższego, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, decydujące dla określenia, czy przedmiotowy grunt miał charakter leśny, było nie tylko ustalenie, czy miał on odpowiednią powierzchnię (kryterium przestrzenne), oraz czy był pokryty roślinnością leśną (kryterium przyrodnicze), ale także, czy był on przeznaczony do prowadzenia produkcji leśnej (kryterium przeznaczenia).

Ponieważ Sąd pierwszej instancji dokonał odmiennej od akceptowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, to poza zakresem jego kontroli pozostała prawidłowość stwierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], że poza wszelkim sporem jest, iż właściciele gruntu nie prowadzili gospodarki leśnej, zajmując się innym rodzajem działalności (niezwiązanej z produkcją drewna w lasach).

Niemniej jednak należało przyjąć, że istota sprawy została wyjaśniona w stopniu dostatecznym do rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak bowiem wyżej wywiedziono, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w granicach dopuszczalnych w postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, dokonało prawidłowej analizy materiału dowodowego sprawy, wyprowadzając trafny wniosek, iż nie ma podstaw do przyjęcia, że inaczej niż ustalił Burmistrz [...] w decyzji z dnia [...] lipca 2006 r., objęte tą decyzją drzewa rosły na gruncie będącym lasem. Decyzja została więc wydana przez właściwy organ. Nie została również podjęta bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, co kategorycznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1445/12. Nie ma też podstaw, aby podważyć ustalenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], że decyzja z dnia [...] lipca 2006 r. jest dotknięta jakąkolwiek inną wadą, która powinna skutkować stwierdzeniem nieważności.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.