Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1168/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ulgi podatkowe
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Randak (spr.), Sędziowie WSA Beata Machcińska, Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor ZUS Oddziału w C. – dalej określanym "Dyrektor" – po rozpoznaniu wniosku I. S. – dalej określanej zamiennie "wnioskodawczyni", "zobowiązana" lub "skarżąca" – o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności z tytułu nie opłaconych w terminie składek, na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267) utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie [...] z dnia [...], którą odmówiono umorzenia należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek w części finansowanej przez płatnika w łącznej kwocie 13.573,60 zł.

Uzasadniając rozstrzygnięcie, Dyrektor wskazał, że w dniu [...] wydana została decyzja odmawiająca umorzenia należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek w części finansowanej przez płatnika, ponieważ zdaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w C. nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt.3, 5 i 6 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015, poz. 121) uzasadniających uznanie ww. należności za całkowicie nieściągalne, co jest warunkiem koniecznym do ich ewentualnego umorzenia. Zdaniem tego organu zobowiązana nie wykazała także, iż z uwagi na sytuację materialną oraz rodzinną uregulowanie należności wpłatami własnymi lub w ramach układu ratalnego wiązałoby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych.

Pismem z dnia 1 lipca 2015 r. organ poinformował zobowiązaną o możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego oraz możliwości uzyskania wszelkich informacji dotyczących faktycznych i prawnych okoliczności związanych z rozpatrzeniem wniosku. Na powyższe pismo zobowiązana nie zareagowała.

Dyrektor ZUS utrzymując w mocy decyzję organu I instancji w pierwszej kolejności odwołał się do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015, poz. 121), zgodnie z którym, należności z tytułu składek (w tym także odsetki za zwłokę, koszty upomnienia, opłata dodatkowa) mogą być umarzane tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, której przypadki określone są w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ww. ustawy.

Dyrektor uznał, iż organ I instancji prawidłowo przyjął, iż nie wystąpiły z oczywistych przyczyn przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2, 4 i 4a. Nie wystąpiła przesłanka wymieniona w pkt 3, ponieważ choć działalność gospodarcza nie jest już co prawda prowadzona, jednak nie stwierdzono braku majątku, z którego może być prowadzone postępowanie egzekucyjne. Nie wystąpiła przesłanka wymieniona w pkt 5, ponieważ naczelnik urzędu skarbowego ani komornik sądowy nie stwierdzili jak dotąd braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Nie wystąpiła przesłanka wymieniona w pkt 6, ponieważ nie jest wykluczone, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne. Jak wskazał Dyrektor ZUS obecnie prowadzone jest postępowanie egzekucyjne do rachunku bankowego zobowiązanej.

Jednocześnie – jak podniósł organ – zgodnie z art. 28 ust. 3a ww. ustawy należności z tytułu składek ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Zasady umarzania należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a ww. ustawy określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365).

Biorąc pod uwagę ustalony stan faktyczny Dyrektor stwierdził, że organ I instancji prawidłowo uznał, iż zobowiązana nie wykazała, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną i zdrowotną spłata należności w dłuższym okresie czasu wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Dyrektor wskazał, że zobowiązana wyrejestrowała działalność gospodarczą z dniem 1 grudnia 2012 r. Zobowiązana nie pracuje zawodowo, otrzymując z MOPS świadczenie pielęgnacyjne na córkę w wysokości 1.200,00 zł miesięcznie. Mąż strony otrzymuje z kolei świadczenie rehabilitacyjne w kwocie 3.500,00 zł. Gospodarstwo domowe składa się z trzech osób, a wydatki stałe związane z miesięcznym utrzymaniem wynoszą 1.300,00 zł. Zobowiązana oczekuje na zabieg operacyjny naczyniaka mózgu w 2017 r. Posiada ponadto zadłużenie z tytułu kredytów bankowych w wysokości 53.000,00 zł oraz inne zadłużenia w wysokości 3.200,00 zł.

W ocenie Dyrektora ZUS sytuacja materialno – bytowa zobowiązanej nie dawała podstaw zastosowania wnioskowanej ulgi. Co prawda, Zakład Ubezpieczeń Społecznych na wniosek płatnika, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem płatnika może umorzyć w całości lub w części zaległości z tytułu składek wraz z odsetkami za zwłokę, to jednak decyzje w sprawie umorzenia podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, albowiem ZUS nie jest zobligowany do umarzania należności. Jednakże nawet ustalenie, że istnieją ww. przesłanki, które uzasadniałyby pozytywne rozpatrzenie wniosku płatnika, stanowi jedynie warunek konieczny rozważenia takiej możliwości i nie zobowiązuje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do wydania decyzji uwzględniającej żądania strony. Umorzenie należności z tytułu składek powoduje rezygnację z całości lub części należnych zobowiązań. Podejmując się wykonywania działalności gospodarczej wnioskodawczyni wzięła na siebie obowiązek zapoznania się z przepisami prawnymi i ich respektowania tak, aby nie dochodziło do naruszeń prawa. Zatem skutki finansowe działalności gospodarczej nie mogą być przerzucane na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, a w konsekwencji na ogół obywateli. Działalność gospodarcza jest działalnością prowadzoną na własne ryzyko. Nie można nadto z instytucji umorzenia zaległości z tytułu składek czynić powszechnie stosowanego środka prowadzącego do zwolnienia z długu.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zobowiązana nie zgodziła się z Dyrektorem ZUS wskazując, że działalność gospodarczą zawiesiła w 2010 r., ze względu na stan zdrowia. Jak podniosła cierpi na [...],[...] oraz [...]. Skarżąca stwierdziła ponadto, że świadczenie, które otrzymuje na córkę nie pokrywa prywatnych kosztów jej leczenia, a mąż ma tzw. komornicze zajęcia. Na miesięczne utrzymanie pozostaje kwota około 1600,00 – 1.700,00 zł. na trzyosobową rodzinę.

W piśmie procesowym z dnia 29 lutego 2016 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik będący radcą prawnym zarzucił zaskarżonej decyzji:

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ust.3 pkt. 3 ustawy systemie ubezpieczeń społecznych tekst jednolity z dnia 13 stycznia 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 121), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym ustaleniu, że nie stwierdzono braku majątku skarżącej, z którego nie mogłaby być prowadzona egzekucja pomimo, iż w ocenie skarżącej organ ten dysponował wszystkimi informacjami potwierdzającymi brak majątku skarżącej a nie wskazał nawet hipotetycznie majątku skarżącej, do którego można by skierować egzekucję;

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ust. 3a Ustawy systemie ubezpieczeń społecznych tekst jednolity z dnia 13 stycznia 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 121) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie zachodzi uzasadniona sytuacja, w której ważny interes społeczny i niezawinione przez skarżącą okoliczności życiowe i wypadki losowe ( choroby skarżącej i jej rodziny) dawałyby podstawę do umorzenia zaległości ciążących na skarżącej, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności;

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art.7, art. 77 § 1 oraz art.80 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 267) w szczególności poprzez zaniechanie oceny czy okoliczności sprawy uzasadniają bądź nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny zgodnie z art. 28 ust.3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz zaniechanie uzasadnienia, dlaczego organy administracji uznały, iż istnieje majątek skarżącej, pomimo dowodów wskazujących na coś wręcz przeciwnego i nie wskazanie gdzie ten majątek miałby się ujawnić.

Pełnomocnik wniósł o:

- uchylenie w całości zaskarżonej decyzji;

- uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji administracyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w C. z dnia [...] nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, a w przypadku stwierdzenia podstawy do umorzenia postępowania wniósł także o umorzenie niniejszego postępowania;

- wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w niniejszej sprawie;

- zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

- przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych na podstawie art. 223 ust. 1 ustawy o radcach prawnych oraz na podstawie § 21 ust. 1 pkt. la Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1805). Oświadczył, że opłata za wykonywanie czynności w ramach pomocy prawnej przyznanej z urzędu nie została uiszczona w całości ani w części.

Uzasadniając skargę, pełnomocnik opisał dotychczasowy przebieg postępowania, podkreślając sytuację zdrowotną i materialną skarżącej i jej rodziny, w tych ramach m.in. fakt, że skarżąca jest bezrobotną bez prawa do zasiłku, że nie posiada żadnego majątku, poza samochodem DEAWOO Lanos z 1999 r., którego jest współwłaścicielką na zasadach wspólności majątkowej małżeńskiej, którego wartość wynosi około 1000 zł. Wskazał ponadto, że córka skarżącej nie otrzymuje od 1 stycznia 2016 r. świadczenia pielęgnacyjnego, a mąż świadczenia rehabilitacyjnego. Obecnie mąż skarżącej otrzymuje świadczenie chorobowe w kwocie 2.400,00 zł. miesięcznie, z którego potrącana jest przez komornika kwota 400,00 zł.

Miesięczne, niezbędne wydatki skarżącej kształtują się następująco:

- koszt leków to około 620,00 zł. ( leki dla skarżącej - 170,00 zł., dla męża 240,00 zł. dla córki 210,00 zł.);

- czynsz 497,00 zł.;

- media ( prąd, gaz, telefon) to łącznie około 459,00 zł.

Za pozostałą kwotę skarżąca musi utrzymać siebie i swoją rodzinę tj. zakupić jedzenie, odzież, środki czystości, artykuły szkolne itd., przy czym nie korzysta z pomocy finansowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej.

Skarżąca i jej mąż byli i są zadłużeni względem Zakładu Komunalnego PGM w C., a S.A. i innych instytucji na łączną kwotę około 91.000,00 zł. Na powyższą kwotę składają się zadłużenia wobec:

- PGM w wysokości 17.810,78 zł. na dzień 31. 12.2015 r.

- A S.A. w wysokości 53.000,00 zł.

- B w wysokości 17.147,81 zł.

- C Sp. z o.o. S.K.A w wysokości 2.833,97 zł.

- D Fundusz Inwestycyjny Zamknięty w wysokości 11.812,66 zł.

Te zadłużenia powstały po tym momencie, kiedy skarżąca zawiesiła działalność gospodarczą. W związku z brakiem płatności wierzyciele skierowali sprawy zadłużenia skarżącej i jej męża do sądu a następnie na drogę egzekucji komorniczej.

Większość tych postępowań zostało umorzonych z uwagi na bezskuteczność egzekucji i brak jakiegokolwiek majątku skarżącej, do którego można by skierować egzekucję.

Odnosząc się do naruszenia art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., pełnomocnik po ponownym odwołaniu się do stanu faktycznego sprawy wywiódł, że trudno przyjąć, że skarżąca posiada fizycznie jakikolwiek majątek, czy też że w najbliższej perspektywie będzie w stanie podjąć jakiekolwiek zatrudnienie i tym samym zwiększą się jej możliwości zarobkowe i płatnicze, a więc trudno zgodzić się z twierdzeniem zawartym w decyzji, że nie stwierdzono braku majątku skarżącej. Obowiązkiem organów administracji było (poza ogólnikowym stwierdzeniem) uzasadnienie przyjęcia tezy o nie stwierdzeniu braku majątku skarżącej (a więc - a contrario - o istnieniu jednak jakiegoś majątku) i ewentualnym wskazaniu go, czego organ administracji ewidentnie nie uczynił.

Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi tj. naruszenia art. 28 ust.3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, pełnomocnik zaakcentował, że ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne pomimo braku ich całkowitej nieściągalności jedynie w uzasadnionych przypadkach. Wyjaśnienie, co zdaniem ustawodawcy znaczy "uzasadniony przypadek" daje rozporządzenie Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz.U. Nr 141, poz.1365), w którym podano zgodnie § 3 ust. 1 pkt 1 i 3, iż zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności

Jak podniósł pełnomocnik, organ administracji w zaskarżonej decyzji poza zacytowaniem przepisów w żaden sposób nie odniósł się do nich, nie zestawił ich z sytuacją materialną ale przede wszystkim zdrowotną skarżącej i wreszcie nie uzasadnił dlaczego odmówił zastosowania instytucji umorzenia zgodnie z art.28 ust,3 a w sprawie mimo, iż jej okoliczności zdaniem skarżącej w pełni to uzasadniają. Organ administracji wskazał co prawda, że zastosowanie instytucji umorzenia mogą uzasadniać jedynie wyjątkowe okoliczności, a zatem takie, na które płatnik nie miał wpływu, lub które były niezależne od sposobu jego postępowania np. klęska żywiołowa lub wypadek losowy uznał jednak, że w niniejszej sprawie nie zostało to przez skarżącą wykazane. Pełnomocnik nie zgodził się z tym twierdzeniem dlatego, że trudno uznać, iż choroby ciężkie i przewlekłe wszystkich bez wyjątku członków rodziny skarżącej i jej samej nie stanowią okoliczności szczególnej, tym bardziej, że jest to okoliczność niezawiniona przez skarżącą na którą nie miała wpływu i która powstała niezależnie od jej sposobu postępowania. Nie sposób również nie zauważyć, wpływu stanu zdrowia wszystkich członków tej rodziny na ich sytuację finansową. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt IIGSK1625/11 z dnia 21.11.2012 "Gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności - w uzasadnionych wypadkach - organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany był należycie wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowanie jej w sposób szczególny."

Ponadto organ administracji w zaskarżonej decyzji nie wykazał, ani też w żaden sposób nie dokonał oceny sytuacji materialnej skarżącej w kontekście czy opłacenie należności z tytułu zaległych składek nie pozbawi skarżącej i jej rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, pomimo, iż był zobowiązany do wnikliwego przeanalizowania wszystkich przedstawionych przez skarżącą okoliczności, wskazujących na ciężkie skutki materialne spłaty zadłużenia ( Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. Z 02.08.2012 r. USA/Go 392/12 oraz wyrok NSA z 08.01.2014 r, II GS 1484/12).

Tymczasem skarżąca wyraźnie wskazywała na swoją trudną sytuację materialną, ale przede wszystkim na szczególnie trudną sytuację spowodowaną ciężkimi chorobami wszystkich członków rodziny. Pełnomocnik podkreślił też, iż choroby skarżącej i członków jej rodziny (męża i córki) w najbliższym czasie, ale też w dalszej perspektywie nie rokują poprawy, a choroba córki skarżącej skazuje ją na terapię do końca życia. Powyższe fakty były znane organowi administracji, jednakże w zaskarżonej decyzji zostały one całkowicie pominięte. W ocenie pełnomocnika dają one zgodnie z art. 28 ust.3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej podstawę do umorzenia zaległych składek.

W odniesieniu do trzeciego zarzutu skargi pełnomocnik podał, iż na organie administracji w myśl art. 7 kpa ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań do ustalenia stanu faktycznego. Ponadto zgodnie z art. 77 § 1 kpa i 80 kpa organ administracji jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. W niniejszej sprawie organy obu instancji zaniechały przeprowadzenia samodzielnej analizy m.in. w kwestii istnienia bądź nieistnienia majątku skarżącej oraz czy choroby skarżącej i jej rodziny mogą stanowić okoliczność szczególną, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez organy administracji, że w sprawie nie zachodzą okoliczności mogące stanowić podstawę do umorzenia zaległości wobec skarżącej.

Dyrektor ZUS, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu objętej skargą decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r.,poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.

Mając na względzie powyższe tj. dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji z dnia [...] wydanej przez Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, a więc badając zaskarżone rozstrzygnięcie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1442 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "u.s.u.s.", oraz w oparciu o akta sprawy zgodnie z art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd dopatrzył się naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które skutkowało koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Wobec treści wniosku skarżącej, zastosowanie w sprawie miał przepis art. 28 u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umarzania należności z tytułu składek, z wyłączeniem składek za osoby ubezpieczone w części finansowanej przez te osoby (art. 30 u.s.u.s.). Zgodnie z treścią wymienionego art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umorzone w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek (odsetek za zwłokę).

Zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec ZUS zadłużenia. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje bowiem na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku "mogą być one umorzone". Takie stanowisko znajduje swoje potwierdzenie w uchwale Sądu Najwyższego z 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285), w której Sąd ten wskazał, że " (...) przepis art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 ustawy wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone". Podobne stanowisko zajął skład orzekający w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt II GSK 141/07. Stanowisko to podziela Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie.

Jednakże uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia nie zwalnia organu z obowiązku prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego, jego prawidłowej oceny i przede wszystkim prawidłowości oceny istnienia przesłanek warunkujących umorzenie należnych składek.

Zdaniem orzekającego w sprawie składu, o podjętym przez Sąd rozstrzygnięciu, zadecydowała przede wszystkim wadliwość oceny istnienia przesłanek określonych zarówno w art. 28 ust. 3, jak i ust. 3 a w zw. z § 1 rozporządzenia wykonawczego. Za nieuprawnione uznał Sąd wywody organu dotyczące braku istnienia przesłanki całkowitej nieściągalności.

W tej materii należy odwołać się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który nie został w sposób należyty oceniony przez Dyrektora ZUS, a z którego wynika, że skarżąca:

- po pierwsze, nie prowadzi działalności gospodarczej faktycznie od 2010 r. (zawieszenie tej działalności w 2010 r., a następnie jej likwidacja w 2012 r.);

- po drugie, że prowadzi wspólne gospodarstwo z mężem, będącym na rencie rehabilitacyjnej oraz chorą córką, na którą skarżąca otrzymuje świadczenie w kwocie 1.200,00 zł. miesięcznie:

- po trzecie, że całą rodzinę dotknęły ciężkie choroby, udokumentowane przez skarżącą dokumentacją medyczną;

- po czwarte, że rodzina – poza samochodem Deawoo Lanos z 1999 r. – nie posiada żadnego majątku:

- po piąte wreszcie, że wobec skarżącej były prowadzone egzekucje, które zostały umorzone – postanowieniami: Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla W. w W. z dnia 3 grudnia 2014 r. (karta nr 12 akt), Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Z. z dnia 25 listopada 2014 r. (karta nr 11 akt), Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w C. z dnia 9 marca 2015 r. (karta nr 10 akt). Wszystkie w/w postanowienia podjęte zostały wobec bezskuteczności egzekucji.

W ocenie Sądu dokonana przez Dyrektora ZUS ocena i wywiedzione wnioski, co do braku istnienia przesłanek z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. nie spełniają zasady swobodnej oceny dowodów. Wręcz przeciwnie, analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku przeciwnego, a to takiego, że oceny tej nie przeprowadzono, a brak przesłanek oparto na standardowych, nie mających pokrycia w materiale dowodowym sformułowaniach. Zdaniem Sądu nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ orzekający w sprawie pomija zgromadzone w sprawie dowody. Brak przesłanek winien być bowiem oceniony w oparciu właśnie o zgromadzone w sprawie dowody. Odwołanie się do ogólnych sformułowań i treści przepisu bez wskazania, który z dowodów determinuje taką czy inną ocenę nie czyni zadość zasadzie prawdy obiektywnej.

Konkluzja organu, że "w stosunku do skarżącej nie zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności" jest co najmniej przedwczesna, wobec braku należytego i przekonywującego uzasadnienia, co w przypadku sytuacji w jakiej znajduje się skarżąca i jej rodzina powinno zostać dokonane ze szczególną wnikliwością i starannością.

Przepis art. 28 ust. 3 u.s.u.s. daje możliwość umorzenia należności składkowych z uwagi na ich całkowitą nieściągalność w następujących sytuacjach: (1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; (2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; (3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; (4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; (4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; (5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; (6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Organ orzekający w sprawie przyjął, że w przypadku skarżącej nie zachodziła przesłanka wymieniona w pkt 5 art. 28 ust. 3 u.s.u.s., pomimo że, przedłożone przez skarżącą postanowienia o umorzeniu przez komorników sądowych prowadzonych wobec niej egzekucji tezie tej przeczą. Ponadto, organ twierdząc, że nie stwierdzono braku majątku, z którego możliwa byłaby egzekucja, nie odniósł się do materiału dowodowego, z którego wynika, że rodzina nie posiada żadnych możliwości spłaty zadłużenia, że nie posiada nieruchomości, czy też ruchomości, do których skutecznie można by było skierować egzekucję. Jedyna ruchomość - samochód Daewoo z 1999 r. będący współwłasnością skarżącej i posiadający minimalną rynkową wartość praktycznie nie pokryłby nawet kosztów egzekucyjnych.

W ocenie Sądu ocena dokonana przez Dyrektora ZUS nosi znamiona dowolności. ZUS posiadał bowiem wiedzę o sytuacji materialno – bytowo – zdrowotnej skarżącej, o umorzonych postępowaniach egzekucyjnych, a mimo to arbitralnie stwierdził, że nie stwierdzono braku istnienia majątku, z którego egzekucja byłaby możliwa. Sytuacja skarżącej wynikająca ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie w konfrontacji z argumentacją przedstawioną w zaskarżonych rozstrzygnięciach musi prowadzić do wniosku, że ocena tej sytuacji została przeprowadzona w sposób powierzchowny i rutynowy i w tym zakresie należy organom postawić zarzut naruszenia art. 80 k.p.a., wyznaczającego granice swobodnej oceny dowodów. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Powyższe ustalenia prowadzą do konkluzji, że organ naruszył podstawowe zasady postępowania dowodowego - zasadę prawdy materialnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) oraz zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Takie uchybienia niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do nieprawidłowej subsumpcji, a więc albo błędnego zastosowania albo błędnej odmowy zastosowania przepisu. W konsekwencji może dojść do nieprawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Stwierdzenie nieistnienia "stanu całkowitej niewypłacalności" wbrew oczywistym faktom ilustrującym sytuację skarżącej obligowało ZUS do dokonania wszechstronnej analizy wszystkich okoliczności tej konkretnej sprawy (zarówno tych, które powołały one w uzasadnieniach kwestionowanych decyzji, jak i tych, które pominięto, mimo ich przywołania przez stronę). Powinność ta wynika wprost z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a., a pośrednio także ze standardu uzasadnienia każdej decyzji administracyjnej (tym bardziej zaś decyzji "uznaniowej"), określonego w art. 107 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 2809/05). Takiej oceny nie dokonano w pełnym wymiarze, a była ona konieczna dla ewentualnego wykazania, że wniosek o umorzenie nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie ZUS nie wykazał, że nie zachodzi stan "całkowitej nieściągalności".

W ocenie Sądu, organ dokonał też nieprawidłowej oceny istnienia przesłanki wynikającej z art. 28 ust. 3 a w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego. Jak słusznie stwierdziła Komisja działająca przy Dyrektorze Oddziału ZUS w C., we Wewnętrznym wniosku w sprawie ponownego rozpatrzenia wniosku o umorzenia z dnia 6 sierpnia 2015 r. ważny interes zobowiązanej przemawia za umorzeniem należności. Komisja zaakcentowała, że stan zdrowia wszystkich członków rodziny czyni wniosek o umorzenie zaległości uzasadnionym (karta nr 25 akt). Komisja wskazała ponadto, że wnioskując o umorzenie wzięła pod uwagę minimum socjalne określane dla trzyosobowej rodziny. Podjęcie decyzji przez organ wbrew stanowisku Komisji wymagała przynajmniej oceny tego stanowiska i wykazania, że jest ono nieprawidłowe.

W kontekście dotychczasowych rozważań nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja nie powinna ostać się w obrocie prawnym, ponieważ podstawowe w sprawie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w tym podstawowych zasad tego postępowania są zasadne.

Rozpatrując ponownie wniosek skarżącej ZUS powinien - zgodnie z tym, co wywiedziono już wcześniej - dokonać wszechstronnej analizy wszystkich okoliczności sprawy, łącznie z tymi, na które zwracała uwagę skarżąca. Ocena powinna być dokonana z pełnym respektowaniem prawideł logiki, w kierunku ewentualnego wskazania tych okoliczności, które wykluczają możliwość umorzenia, mimo spełnienia ustawowego wymogu uprawniającego do ubiegania się o taką ulgę albo w kierunku stwierdzenia, że takie szczególne względy w sprawie nie zachodzą.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.