Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 768/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.73 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) Sędzia WSA Leszek Kobylski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2021 r. sprawy ze skargi Z. Ż. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] września 2020 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2010 r. Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda, organ I instancji), działając na podstawie art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy

z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej: ustawa z 13 października 1998 r.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy w G. z [...] stycznia 2005 r., stwierdził nabycie przez Gminę G. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną (drogę gminną nr [...]), oznaczonej na mapie sytuacyjnej zarejestrowanej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej

i Kartograficznej w K. [...] stycznia 2005 r. pod nr [...], jednostka ewidencyjna G., obręb N., arkusz mapy nr [...], jako działka nr [...] o powierzchni 0,0054 ha.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że droga publiczna nr [...] od drogi [...] - Z. uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej Nr XXI/154/87 z dnia 17 lipca 1987 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie województwa r. do kategorii dróg gminnych (Dz.Urz.Woj.R.. nr 8/87, poz.80) została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Przedmiotowa droga jest położona na granicy obrębów Z. i N., jest drogą od dawna istniejącą.

Z wypisu z ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G., obowiązującego 31 grudnia 1998 r., wynika, że dla dróg gminnych ustalono minimalne linie rozgraniczenia – 15 m. Szerokość drogi na odcinku obejmującym działkę nr [...], przedstawiona na mapie sporządzonej w skali 1:1000, wskazuje, że znajduje się ona w liniach rozgraniczających tę drogę.

Zapisy w księdze wieczystej KW Nr [...], wykaz zmian gruntowych, akt notarialny Rep. A Nr [...] oraz wypis z rejestru gruntów, sporządzony według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. wskazują, że działka nr [...] o powierzchni 0,0054 ha stanowiła wówczas współwłasność D. F. i Z. Z..

Organ I instancji ustalił, że w dacie 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] nie stanowiła pokrytej asfaltem jezdni. Nie oznacza to jednak, że działka ta nie była zajęta pod drogę publiczną, gdyż przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. w odniesieniu do zajęcia pod drogę publiczną nie ogranicza się tylko do zajęcia pod jezdnię, ale obejmuje szerszy teren, mieszczący się w definicji drogi (pasa drogowego). Fakt zajęcia przedmiotowej działki pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. potwierdzają również zdjęcia lotnicze wykonane 12 sierpnia 1997 r. na terenie wsi N..

W celu uregulowania stanu prawnego drogi gminnej nr [...] w trybie art. 73 ww. ustawy dokonano pomiarów na gruncie przez jednostkę wykonawstwa geodezyjnego w obecności zarządcy drogi (przedstawiciela Gminy) i wezwanych właścicieli gruntów przylegających do drogi. Pomiary te wykazały, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta była pod drogę gminną. Na tę okoliczność wykonano mapę do celów prawnych (sytuacyjną), przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego [...] stycznia 2005 r. pod nr [...].

W ocenie organu I instancji z powyższej dokumentacji wynika, że działka nr [...] razem z działkami o numerach: [...] i [...] stanowi pas terenu zajęty pod drogę publiczną. Działki nr [...] i [...] z dniem 1 stycznia 1998 r. stały się własnością Gminy G., co zostało potwierdzone ostateczną decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] sierpnia 2005 r.

W dniu [...] stycznia 2008 r. została również przeprowadzona rozprawa administracyjna mająca na celu ustalenie władania przez Gminę działkami nr [...]

i [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. Obecni na rozprawie sołtys wsi Z., sołtys wsi N. oraz J. B., władająca działkami nr [...] i nr [...] leżącymi po drugiej stronie drogi w odniesieniu do działek Z. Z., oświadczyli, że szerokość i przebieg drogi, odkąd pamiętają, nie uległ zmianie, a wszelkie prace świadczące o władztwie Gminy, tj. budowa drogi, zmiany nawierzchni odbywały się

w granicach istniejącego pasa drogowego.

Wójt Gminy G., działający w imieniu zarządcy drogi gminnej, podczas rozprawy administracyjnej, jak również w piśmie z [...] lutego 2010 r. oświadczył, że w dacie 31 grudnia 1998 r. Gmina władała drogą gminną, w tym działkami nr [...] i [...], położonymi w N.. Władanie przedmiotową drogą przejawiało się w jej systematycznym profilowaniu, utwardzaniu poprzez wysypywanie drogi tłuczniem w latach 1993-1995 r., a w 1996 r. i 1997 r. pokryto części drogi asfaltem, co potwierdzają znajdujące sią w aktach sprawy wyciągi ze sprawozdania z wykonania budżetu Gminy za rok 1996 i 1997r., w których wykazane są środki przeznaczone na budowę i modernizację drogi w Z..

Z oświadczenia zarządcy drogi wynika również, że droga była systematycznie odśnieżana. Jednakże z uwagi na fakt, iż wszelkie prace związane z bieżącym utrzymaniem drogi Gmina wykonywała i wykonuje własnym sprzętem i we własnym zakresie, brak jest rachunków związanych z utrzymaniem drogi (oświadczenie Wójta na rozprawie z [...] stycznia 2008 r.).

Mając powyższe ustalenia na uwadze Wojewoda stwierdził, że nieruchomość opisana w sentencji decyzji, niestanowiąca własności Skarbu Państwa ani Gminy, zajęta pod drogę publiczną i będąca 31 grudnia 1998 r. we władaniu Gminy, stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością Gminy G..

Od decyzji Wojewody odwołanie złożył Z. Z. (dalej: skarżący, strona), w którym zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Zdaniem skarżącego ustalenia organu I instancji w zakresie do kogo należało władztwo nad działką w dacie 31 grudnia 1998 r. nie mogą się ostać, ponieważ zostały poczynione w oparciu

o wybiórczą ocenę materiału dowodowego w sprawie. Zakwestionował zeznania świadków złożone na rozprawie administracyjnej, tj. J. B., która była osobiście zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy na korzyść Gminy, oraz Wójta Gminy G., który nie wyjaśnił, w którym roku utwardzono drogę tłuczniem. Według skarżącego było to w 2002 r., kiedy to wystąpił z powództwem cywilnym przeciwko Gminie. Poza tym w sprawie nie wyjaśniono, kiedy doszło do zmian ewidencyjnych, wskazujących w jakiej dacie i na jakiej podstawie przeprowadzono podział działki nr [...].

W piśmie z [...] września 2015 r. skarżący dodatkowo podniósł, że nałożenie granic na zdjęcia lotnicze, na które powołuje się geodeta, wyraźnie ukazuje, że działki nr [...] i nr [...] są zalesione i zakrzewione, tak jak pozostałe części działki. Widoczny trop drogi ewidentnie znajduje się poza obszarem tych działek. Brak operatu ewidencji wsi Z. nie pozwala wyliczyć współrzędnych punktów granicznych działek sąsiadujących z drogą. Powyższe daje podstawę do stwierdzenia, że brak jest w niniejszej sprawie podstaw do jednoznacznego stwierdzenia władania i przebiegu drogi w granicach działek nr [...] i nr [...]. Skarżący zaznaczył również, że w aktach sprawy cywilnej o sygnaturze [...] Sądu Rejonowego w K. znajduje się dokument z [...] sierpnia 2003 r. wraz ze szkicem granic części działki nr [...], sporządzony przez biegłego K. P., który ewidentnie zaprzecza twierdzeniom Gminy o zajęciu działek pod drogę.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Rozwoju (dalej: Minister, organ odwoławczy, organ II instancji) decyzją z [...] września 2020 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Nr [...].

W uzasadnieniu decyzji Minister, wskazując na przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., ustalił, że 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Współwłaścicielami działki nr [...] byli D. F. i Z. Z., co wynika z treści umowy darowizny z [...] sierpnia 2000 r. Rep. A nr [...] oraz postanowienia Sądu Rejonowego dla W. [...] z [...] czerwca 2000 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej [...] lipca 1997 r. S. Z.. D. z F. zmarł [...] sierpnia 2012 r. (informacja z rejestru PESEL z [...] lutego 2019 r.), ale ww. aktem notarialnym darował swój udział w nieruchomości nr [...] skarżącemu. Tym samym okoliczność, kto dziedziczy majątek po D. F., nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż prawo własności do przedmiotowej nieruchomości nie może być elementem majątku spadkowego. Obecnie, jak wynika z zapisów w księdze wieczystej [...], właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] jest skarżący.

Na podstawie mapy sytuacyjnej wraz z wykazem zmian gruntowych, sporządzonej [...] grudnia 2004 r. przez geodetę uprawnionego H. W., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] stycznia 2005 r. pod nr [...], wynika natomiast, że działka nr [...] odpowiada działce nr [...]. Z wykazu zmian gruntowych dołączonego do wniosku o stwierdzenie nabycia wynika z kolei, że działka nr [...] podzieliła się na działki oznaczone numerami: [...], [...], [...] i [...]. Natomiast z ww. mapy sytuacyjnej i wykazu zmian gruntowych wynika, że działka nr [...] podzieliła się na działki o numerach: [...] i [...].

Minister ustalił również, że 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, co wynika z:

- uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej Nr XXI/154/87 z 17 lipca 1987 r.

w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie województwa r. do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa R. Nr 8/87, poz. 80),

w której drogę publiczną nr [...] relacji od drogi [...] - Z. zaliczono do kategorii dróg gminnych (w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r.);

- ww. mapy sytuacyjnej wraz z wykazem zmian gruntowych, sporządzonej 22 grudnia 2004 r. przez geodetę uprawnionego H. W., wskazującej, że działka nr [...] w dacie 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę gminną nr [...],

- opracowania geodety uprawnionego S. W., dołączonego do pisma Urzędu Gminy G. z [...] stycznia 2010 r., dotyczącego analizy zdjęcia lotniczego wykonanego [...] sierpnia 1997 r. na terenie wsi N. wskazującego, że na dzień [...] sierpnia 1997 r. obecna działka nr [...] była zajęta pod drogę przebiegającą przez wieś N..

Minister wskazał jednocześnie, że operat techniczny, sporządzony przez upoważnionego funkcjonariusza publicznego - geodetę, korzysta jako dokument urzędowy z domniemania prawdziwości zawartych w nim oświadczeń i zapisów,

w tym także oświadczeń woli o charakterze cywilnoprawnym. Wzruszenie mocy dowodowej dokumentu urzędowego jest możliwe wyłącznie przez przeprowadzenie przeciwdowodu, który musi być zdecydowanie przekonujący (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 389/10, publ. CBOSA).

Tym samym kopia opinii biegłego sądowego w zakresie geodezji i kartografii K. P. z [...] sierpnia 2003 r., z której wynika, że działka nr [...] jest zbędna na cele drogowe, nie przesądza o braku zajęcia nieruchomości pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r., bowiem nie została sporządzona według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. i dotyczy działki nr [...], a nie nr [...].

Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji przywołał też okoliczności świadczące o tym, że w dacie 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] pozostawała we władaniu publicznym, tj.:

- zaświadczenia Wójta Gminy G. z [...] listopada 2003 r. oraz

z [...] sierpnia 2006 r., z których wynika, że droga gminna oznaczona nr [...], obejmująca swoim zasięgiem działkę nr [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. była we władaniu Gminy G. i w związku z tym Gmina wykonywała i wykonuje prace związane z utrzymaniem niniejszej drogi, np. odśnieżanie i bieżące remonty;

- oświadczenie Wójta Gminy G. z [...] lutego 2010 r., z którego wynika, że przedmiotowa droga była systematycznie profilowana, w latach 1993-1995 wysypano drogę tłuczniem, a w 1996 r. i 1997 r. pokryto część drogi asfaltem, na odcinku od drogi wojewódzkiej W. - K. do rozjazdu dróg gminnych, przy których znajdują się przedmiotowe działki;

- protokół z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej [...] stycznia 2008 r.,

w którym Wójt Gminy G. wskazał, że remont przedmiotowej drogi został podjęty od 1992 r. W latach 1995-1996 r. wysypano warstwę tłucznia,

a w 1997 r. położono pierwszą warstwę asfaltu. W trakcie rozprawy powyższe czynności potwierdziła J. B., sąsiadka skarżącego, która wskazała, że uczestniczyła przy utwardzaniu drogi (szlaką, tłuczniem);

- sprawozdania z wykonania budżetu Gminy za lata 1996 i 1997, z których wynika, że Gmina poczyniła nakłady na budowę i modernizację drogi w Z.;

- projekt budowy drogi gminnej nr [...] droga krajowa nr [...] – Z. z [...] września 1996 r.

Organ II instancji podkreślił, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności tylko na konkretnych działkach. Przy czym w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego wygrodzenie), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych.

Również wykonywanie remontów tak urządzonej drogi publicznej, jej odśnieżanie, urządzenie oświetlenia czy oznakowania, nie musi być wykazane dokumentami na konkretnym odcinku, tj. w ramach nieruchomości objętej decyzją lecz w ogóle, na którymkolwiek odcinku tejże urządzonej (choćby nieutwardzonej) drogi. Niezauważona przez właścicieli aktywność zarządcy drogi publicznej na odcinku przylegającym do ich nieruchomości nie oznacza braku władztwa publicznego nad "urządzoną" w zakresie wymaganym definicją pasa drogowego - drogą publiczną. Przedmiotem badania orzekającego w sprawie organu administracji nie jest bowiem okoliczność fizycznego władania zarządcy drogi nad objętą postępowaniem częścią nieruchomości przejętą z mocy prawa na własność jednostki samorządu terytorialnego, lecz władanie całą drogą publiczną na całej jej długości

w ramach jej administracyjnych granic, czyli pasa drogowego (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 lipca 2017 r., sygn. akt

I SA/Wa 695/17).

Minister uznał więc, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. 73 ustawy z 13 października 1998 r.

Na decyzję organu II instancji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 i art. 12 k.p.a. oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja zapadła po 7 latach od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 grudnia 2013 r.

w sprawie I OSK 316/12, co narusza art. 12 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a., ponieważ przed wydaniem decyzji Minister nie poinformował strony o zamiarze jej wydania, co naruszało jego prawo do obrony, w tym złożenia wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentu (którego domaga się na etapie postępowania sądowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.) – wypisu z rejestru gruntów dotyczącego spornej nieruchomości według stanu rejestru z [...] października 2002 r. na okoliczność, iż na datę 31 grudnia 1998 r. nieruchomość ta stanowiła jedną działkę ewidencyjną, a więc jej podział, w tym na działkę nr [...], nastąpił po 2002 r., co uprawdopodabnia twierdzenie skarżącego, że do zajęcia spornej działki przez Gminę doszło po 2003 r.

Zdaniem skarżącego, pomimo wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 października 2007 r., organy obu instancji nie przeprowadziły wnikliwego postępowania w sprawie, a przy wydawaniu rozstrzygnięć oparły się wyłącznie na dowodach przedstawionych przez Gminę G.. Natomiast nie oceniły, z jakich powodów nie zasługują na wiarę twierdzenia skarżącego, że do zajęcia jego pola pod drogę doszło po 2002 r....

Poza tym skarżący wskazał na niekonsekwencję organu ll instancji, który

w tym samym stanie faktycznym wydaje dwa różne rozstrzygnięcia, porównując zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z [...] maja 2009 r. Świadczy to o ewidentnym naruszeniu zasady pogłębiania zaufania sformułowanej w art. 8 k.p.a.

W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie zaskarżonej

i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego.

Nabycie z mocy prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. następuje wówczas, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. zostały spełnione łącznie 3 przesłanki: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, pozostawanie nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego oraz brak przysługiwania praw własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego.

Organy orzekające w przedmiotowej sprawie wykazały, że ww. przesłanki

w odniesieniu do nieruchomości, oznaczonej nr [...] o powierzchni 0,0054 ha, zostały spełnione, dlatego skarga strony nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd w pełni podziela ustalenia Ministra zawarte w zaskarżonej decyzji i uznaje je za własne.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 1985 r. Nr 14, poz. 60 ze zm., dalej: u.d.p., również w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 1998 r.), drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej

z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem,

z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Warunkiem uzyskania przez drogę statusu drogi publicznej jest zaliczenie jej do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 u.d.p. (drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne).

W rozumieniu art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 1998 r. drogą lub pasem drogowym był wydzielony pas terenu przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jej ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się

w wydzielonym pasie terenu, chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi

z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Natomiast jezdnię stanowiła

i nadal stanowi część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów (art. 4 ust.1 pkt 3 u.d.p.).

Przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 1998 r.) jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów

i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania

z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym (por. wyrok WSA w Warszawie

z 3 kwietnia 2014 r., I SA/Wa 1342/13, publ. Lex nr 1464948).

Organy w niniejszej sprawie ustaliły, że droga gminna nr [...] od drogi [...] – Z. ma status drogi gminnej na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej Nr XXI/154/87 z 17 lipca 1987 r., a więc jest drogą od dawna istniejącą. Działka nr [...] o powierzchni 0,0054 ha, położona w jednostce ewidencyjnej G., obręb N., stanowi fragment przedmiotowej drogi publicznej; znajduje się w liniach rozgraniczających tę drogę, ustalonych w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w Gminie G. w dacie 31 grudnia 1998 r.

Sąd w pełni podziela ocenę prawną Ministra dotyczącą opracowania geodety uprawnionego S. W. (strona 90 - 94 akt administracyjnych), którego przedmiotem jest zdjęcie lotnicze wykonane 12 sierpnia 1997 r. na terenie wsi N.. Wynika z niego, że działka nr [...] już na dzień 12 sierpnia 1997 r. była zajęta pod drogę przebiegającą przez wieś N.. W tym zakresie należy stwierdzić, że stanowiące dowód w niniejszej sprawie powyższe opracowanie sporządzone przez geodetę - upoważnionego funkcjonariusza państwowego stanowi dokument urzędowy, o którym mowa w art. 76 k.p.a., który korzysta z domniemania prawdziwości zawartych w nim oświadczeń i zapisów (wyrok NSA z 11 października 2006 r., I OSK 1331/05, publ. CBOSA, wyrok NSA z 1 kwietnia 2014 r., I OSK 2505/12, publ. Lex nr 1484846). Wzruszenie mocy dowodowej tego dokumentu jest możliwe wyłącznie przez przeprowadzenie przeciwdowodu zdecydowanie bardziej przekonującego (wyrok NSA

z 16 maja 2013 r., I OSK 2/12, wyrok NSA z 3 marca 2011 r., II OSK 389/10, oba wyroki publ. CBOSA).

Trudno więc uznać, aby kopia opinii biegłego sądowego w zakresie geodezji

i kartografii z [...] sierpnia 2003 r., dołączona przez skarżącego do akt sprawy, z której wynika, że działka nr [...] jest zbędna na cele drogowe, przesądziła o braku zajęcia nieruchomości pod drogę w dacie 31 grudnia 1998 r. i była dowodem zdecydowanie bardziej przekonującym w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Przede wszystkim należy wskazać, że opinia biegłego sądowego, sporządzona na użytek sprawy cywilnej, nie obejmowała stanu władania przedmiotową działką na dzień 31 grudnia 1998 r.

i dotyczyła działki nr [...], z której wydzielono działkę nr [...].

Poza tym dowód w postaci ww. opracowania zdjęcia lotniczego z [...] sierpnia 1997 r. koresponduje z innymi dowodami zebranymi w sprawie na okoliczność wykazania, że w dacie 31 grudnia 1998 r. Gmina była we władaniu nieruchomości oznaczonej nr [...]. Niewątpliwie Minister ma rację, że w tego rodzaju sprawach bada się aktywność zarządcy drogi na całej jej długości w ramach pasa drogowego, a nie tylko na odcinku obejmującym działkę skarżącego, tj. nr [...].

Kontrolowana przez Sąd decyzja Ministra jest już czwartą decyzją wydaną

w administracyjnym toku postępowania, którego przedmiotem jest wniosek Wójta Gminy w G. z [...] stycznia 2005 r. o stwierdzenie nabycia przez Gminę z mocy prawa własności nieruchomości zajętych pod drogę gminną nr [...] od drogi [...] – Z., w tym m.in. działki nr [...] o powierzchni 0,0054 ha, położonej w N., gm. G.. Po raz pierwszy Wojewoda stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności tej działki na rzecz Gminy decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 2005 r., która została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z [...] lutego 2006 r., znak: [...]. Organ odwoławczy uznał, że na dzień 31 grudnia 1998 r. nie zostało wystarczająco udowodnione przez Gminę G. władanie działką nr [...], bowiem zaświadczenie wydane przez Wójta z [...] listopada 2003 r. dotyczy całej drogi nr [...].

Sprawa wróciła do ponownego rozpoznania przez Wojewodę, który decyzją Nr [...] z [...] września 2006 r. ponownie stwierdził nabycie prawa własności przedmiotowej działki przez Gminę, a organ II instancji decyzją z [...] marca 2007 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną odwołaniem przez stronę decyzję organu

I instancji.

Na skutek skargi strony Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 października 2007 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 879/07, uchylił zaskarżoną

i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Nr [...] z [...] września 2006 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organy nie wyjaśniły w sposób wszechstronny, czy nieruchomość oznaczona nr [...], będąca własnością skarżącego, w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu Gminy G.. Poza tym brak było

w aktach sprawy dowodów świadczących, w jaki sposób doszło do zmian ewidencyjnych, tj. wskazujących w jakiej dacie i na jakiej podstawie przeprowadzono podział działki nr [...]. Sąd wskazał również, że władanie, o którym mowa w art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. należało ocenić także pod względem faktycznym, aby można było uznać, że władanie to było rzeczywiście wykonywane.

Wojewoda decyzją Nr [...] z [...] marca 2008 r. ponownie stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę G. prawa własności nieruchomości przedmiotowej działki nr [...], położonej w G., o powierzchni 0,0054 ha, zajętej pod drogę publiczną - gminną nr [...].

Minister Infrastruktury decyzją z [...] maja 2009 r. znak [...] uchylił ww. decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wówczas stwierdził, że w sprawie nie zostało wystarczająco wykazane władanie przez Gminę przedmiotową działką w dacie 31 grudnia 1998 r., co szczególnie jest istotne w sytuacji, kiedy skarżący kwestionuje władanie częścią swojej nieruchomości przez Gminę, a ta nie przedstawiła dowodów tego władania, takich jak: np. rachunki za odśnieżanie. Stanowi to o niewykonaniu wytycznych zawartych w wyroku z 12 października 2007 r. w sprawie I SA/Wa 879/07.

Kolejną decyzją Wojewody była decyzja Nr [...] z [...] czerwca 2010 r., tj. poprzedzająca zaskarżoną decyzję, która została wydana dopiero [...] września 2020 r. W międzyczasie Minister Infrastruktury postanowieniem z [...] marca 2011 r. znak: [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania strony od decyzji Wojewody z [...] czerwca 2010 r. z powodu jego nadania w placówce pocztowej przez skarżącego przed doręczeniem decyzji organu I instancji jego pełnomocnikowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 listopada 2011 r.

w sprawie I SA/Wa 729/11 uchylił zaskarżone postanowienie i stwierdził, że nie podlega ono wykonaniu. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, wyrokiem z 30 grudnia 2013 r. w sprawie I OSK 316/12 oddalił skargę wskazując, że skarżący złożył odwołanie w terminie.

Rzeczywiście rację ma skarżący, że Minister, wydając zaskarżoną decyzję po prawie 7 latach od wydania wyroku przez NSA, naruszył zasadę szybkości postępowania z art. 12 k.p.a., który nakłada na organy administracji publicznej obowiązek działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (ust. 1). Jednak naruszenie tego przepisu samo w sobie nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej

i poprzedzającej ją decyzji, ponieważ strona miała prawo kwestionować bezczynność lub przewlekłość postępowania organu w odrębnym postępowaniu.

Zdaniem Sądu niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Po wydaniu przez Sąd wyroku z 12 października 2007 r. w sprawie I SA/Wa 879/07 organ I instancji przeprowadził w sprawie nowy dowód, a mianowicie rozprawę administracyjną z [...] stycznia 2008 r. z udziałem Wójta Gminy G., sołtysów wsi Z. i N., skarżącego i jego profesjonalnego pełnomocnika, D. F. oraz J. B..

Natomiast po decyzji organu odwoławczego z [...] maja 2009 r. dołączono do akt następujące dowody:

- opracowanie geodezyjne zdjęcia lotniczego z [...] sierpnia 1997 r. na terenie wsi N., gmina G. (k. 92-94 akt administracyjnych), z którego wynika, że w tej dacie działka nr [...] była zajęta pod drogę przebiegającą przez wieś N.,

- wyciągi ze sprawozdania z wykonania budżetu Gminy za lata 1996 i 1997 r.

(k. 97-105), z których wynikają nakłady Gminy na budowę przedmiotowej drogi,

w szczególności na położenie na niej nawierzchni asfaltowej,

- oświadczenie Wójta Gminy G. z [...] lutego 2010 r. (k. 106 akt administracyjnych), z którego wynika, że władanie drogą gminną nr [...] przejawiało się systematycznym jej profilowaniem, utwardzaniem poprzez wysypywanie żużlem w latach 90-tych XX wieku, w latach 1993-1995 wysypano drogę tłuczniem,

a w 1996 r. i 1997 r. pokryto części drogi asfaltem na odcinku od drogi wojewódzkiej W.-K. do rozjazdu dróg gminnych, przy których znajduje się działka nr [...], w okresie zimowym droga była systematycznie odśnieżana przez Gminę.

Niezasadny jest więc zarzut skargi, że organ odwoławczy w tym samym stanie faktycznym wydaje dwa różne rozstrzygnięcia (zaskarżona decyzja oraz decyzja z [...] maja 2009 r.), ponieważ aktualne ustalenia Ministra są dokonane na bazie szerszego materiału dowodowego.

Minister w zaskarżonej decyzji, zgodnie z wytycznymi Sądu zawartymi w wyroku z 12 października 2007 r. w sprawie I SA/Wa 879/07, przedstawił, w jaki sposób doszło do podziału działki nr [...] oraz na podstawie szeregu dowodów (nie tylko na podstawie zaświadczeń Wójta Gminy G. z [...] listopada 2003 r. i [...] sierpnia 2006 r.) wykazał, na czym polegało władanie Gminy (wykonywanie czynności zarządczych) nad przedmiotową działką w dacie 31 grudnia 1998 r. Przejawiało się ono m.in.

w utwardzaniu drogi, modernizacji, remontach, utrzymaniu, odśnieżaniu.

Ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego, zgodna z art. 80 k.p.a., doprowadziła organy do wniosku, że stanowisko skarżącego, iż do zajęcia jego działki pod drogę doszło po 2002 r., nie znajduje uzasadnienia. Organ odwoławczy w tym zakresie wskazał, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi

w ramach jej administracyjnych granic, nie tylko poszczególnych działek gruntu na konkretnym odcinku drogi (choćby jeszcze nieutwardzonej).

Sąd, działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., uznał za niecelowe przeprowadzanie dowodu z zawnioskowanego w skardze dokumentu z wypisu

z rejestru gruntów, dotyczącego spornej nieruchomości według stanu na dzień [...] października 2002 r., z którego wynika, że wówczas działka nr [...] nie była jeszcze podzielona. Dowód ten bowiem był znany organom na etapie postępowania administracyjnego, a poza tym z mapy sytuacyjnej z [...] grudnia 2004 r. sporządzonej przez geodetę uprawnionego H. W. w celu uregulowania stanu prawnego nieruchomości na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] stycznia 2005 r. pod numerem [...] wynika, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. została zajęta pod drogę gminną nr [...] (k. 22 akt administracyjnych).

Należy zauważyć, że osoba posiadająca uprawnienia do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii może na podstawie dokumentów znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym

i kartograficznym odtworzyć na aktualnej kopii mapy zasadniczej faktyczny stan przebiegu granic danego ciągu komunikacyjnego według stanu na określoną datę

(w niniejszej sprawie 31 grudnia 1998 r.). To biegły geodeta ustala przebieg granic nieruchomości na określony dzień i wrysowuje go na stanowiącą podstawę opracowania mapę, a organy w tego rodzaju sprawach mają obowiązek ustalić konieczne przesłanki właśnie na tę datę (art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r.).

Decyzja wydana w trybie ww. ustawy jest decyzją deklaratoryjną ze skutkiem ex tunc, nie tworzy nowego stanu prawnego, tylko ustala i potwierdza stan prawny na datę 31 grudnia 1998 r. ze skutkiem na 1 stycznia 1999 r. Organy administracji

w przedmiotowej sprawie w sposób wszechstronny zebrały materiał dowodowy

i ustaliły stan faktyczny, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co pozwoliło im pozytywnie rozpoznać wniosek Wójta Gminy G. z [...] stycznia 2005 r. na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r.

Z analizy akt administracyjnych wynika, że nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ Minister zawiadomieniem z [...] lipca 2020 r. poinformował skarżącego o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, z czego ten skorzystał [...] sierpnia 2020 r. (karta przyjęcia interesanta w aktach postępowania odwoławczego).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza: prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy (w tym wskazanych w skardze), prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jak również brak jest przesłanek do stwierdzenia jej nieważności lub wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Dlatego Sąd w sentencji wyroku oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.