Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2990/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant: sekr. sąd. - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2015 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej. uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. (dalej: Dyrektor Oddziału) z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu [...] z siedzibą w O. (dalej: Kierownik Biura) z dnia [...] lutego 2010 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009.

Zaskarżona decyzja został wydana w następującym stanie faktycznym :

W dniu [...] kwietnia 2009 r. skarżący L.M. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR dla powiatu [...] z/s w O. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009. Ww. wniosek zadeklarował w wariancie 3.1 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach realizowanego w ramach pakietu 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone 3 działki rolne o łącznej powierzchni 13,63 ha położone na działce ewidencyjnej o numerze [...].

W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, Kierownik Biura decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. przyznał wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową na rok 2009 w łącznej wysokości 6 260,00 zł, w tym z tytułu pakietu 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone w wariancie 3.1 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach w wysokości 6 260,00 zł za powierzchnię 13,36 ha. Ww. decyzja została skutecznie doręczona stronie w dniu [...] lutego 2010 r. Wobec niezłożenia środków zaskarżenia decyzja stała się prawomocna.

W dniu [...] marca 2012 r. Dyrektor Oddziału zawiadomił L. M. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura z dnia [...] lutego 2010 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej. Organ poinformował jednocześnie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego.

Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w dniu [...] marca 2012 r. Dyrektor Oddziału mocą decyzji Nr [...] stwierdził nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. wydanej przez Kierownika Biura w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał regulacje prawne określające tryb i warunki udzielania producentom rolnym płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Wskazał, że Kierownik Biura przyznając płatność rolnośrodowiskową rażąco naruszył § 9 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, który jednoznacznie wskazuje, że płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu 3 jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako trwałe użytki zielone. Wnioskodawca ubiegał się o przyznanie płatności w ramach pakietu 3 do uprawy-łąka trwała. Organ wyjaśnił, że w świetle przepisów Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w Rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, za "trwałe użytki zielone" uznaje się grunt zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielnych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych), niewłączonych do płodozmianu w gospodarstwie przez pięć lat lub dłużej.

W dalszej części uzasadnienia organ podniósł, że w wyniku weryfikacji wniosku, jak również w oparciu o posiadane przez ARiMR dokumenty oraz Bazę Danych ARiMR stwierdzono, że na działce ewidencyjnej nr [...] w latach 2006, 2007 i 2008 były deklarowane uprawy rolne: szparagi, rzepak, owies a także, krzewy ozdobne. Taki sposób użytkowania gruntów w okresie 5 lat poprzedzających złożenie wniosku w sposób bezpośredni wpływa na brak możliwości zaliczenia zadeklarowanych gruntów do grupy trwałych użytków zielonych, o których mowa w art. 2 Rozporządzenia 796/2009, co dyskwalifikuje grunty takie z prawa do otrzymania płatności rolnośrodowiskowej w pakiecie 3.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek wniesionego przez stronę odwołania, Prezes ARiMR decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej "k.p.a.") organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ powołał się na orzecznictwo, zgodnie z którym rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Prezes ARiMR zauważył ponadto, że organ I instancji nieprawidłowo wskazał podstawę prawną wydania swojej decyzji podając Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, podczas gdy podstawę prawną normującą zasady przyznawania płatności rolnośrodowiskowych w roku 2009 stanowiło Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Organ odwoławczy wyjaśnił, że niewłaściwe wskazanie podstawy prawnej nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, z uwagi na to, że brzmienie § 9 ust. 3 zarówno w Rozporządzeniu z dnia 28 lutego 2008 r. jak w Rozporządzeniu z dnia 26 lutego 2009 r. jest tożsame.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zarzucił naruszenie następujących przepisów:

- art. 6, 7, 8 , 9 i art. 11 k.p.a.

- § 9 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009r. Nr 33, poz. 262 – dalej Rozporządzenie rolnośrodowiskowe) ;

- § 2 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004;

- art. 2 Rozporządzenia 1120/2009;

- art. 39 Rozporządzenia Rady nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Skarżący zarzucił ponadto naruszenie zasady dwuinstancyjności, błędną ocenę materiału dowodowego a w konsekwencji wyprowadzenie wniosków nie mających uzasadnienia ani w stanie faktycznym ani w obowiązujących przepisach prawa.

Zdaniem skarżącego, organy obu instancji nie wyjaśniły przyczyn zmiany stanowiska w zakresie interpretacji przepisów Rozporządzenia rolnośrodowiskowego dotyczących wymogu odpowiedniego użytkowania zadeklarowanych do płatności gruntów przez okres 5 lat przed złożeniem wniosku. Organ nie wykazał również rażącego naruszenia prawa.

Skarżący w motywach skargi zarzucił ponadto brak powiadomienia go wszczęciu postępowania administracyjnego, a także wydanie rozstrzygnięć na podstawie nieobowiązującego aktu normatywnego poprzedzającego Rozporządzenie rolnośrodowiskowe.

Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2013 r. w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1951/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił pogląd organów obu instancji, iż kontrolowaną w postępowaniu nadzwyczajnym decyzję Kierownika Biura ARiMR należało wyeliminować z obrotu prawnego, gdyż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu I instancji kontrola sądowa decyzji wydanej w trybie nieważnościowym stanowi kontrolę decyzji eliminowanej jednak w ograniczonym zakresie, bowiem wyłącznie pod kątem przepisów uznanych za naruszone w sposób rażący.

Sąd instancji zwrócił uwagę, że zasady przyznawania płatności rolnośrodowiskowej zostały określone w przepisach prawa krajowego i w przepisach unijnych. Następnie Sąd wywiódł, że przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 26 lutego 2009 r. wskazuje przesłanki warunkujące przyznanie przedmiotowej płatności w ramach określonych pakietów lub ich wariantów.

Stosownie do § 9 ust. 3 cyt. rozporządzenia w przypadku pakietu 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone (§ 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego), płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako trwałe użytki zielone. Natomiast zgodnie z art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. (Dz. Urz. WE N L 141 z 30 kwietnia 2004 r. – dalej rozporządzenie nr 796/2004) pojęcie "trwałe użytki zielone" stanowi grunt zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielonych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych) niewłączony do płodozmianu w gospodarstwie przez okres minimum pięciu lat. W orzecznictwie Sądu powyższa definicja jest jednoznaczna i nie pozostawia pola do interpretacji.

Zdaniem Sądu z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynikało, że deklaracja sposobu użytkowania działek rolnych położonych na działce ewidencyjnej nr [...] dokonana przez skarżącego w złożonym w dniu [...] kwietnia 2009 r. wniosku, nie odpowiadała definicji trwałego użytku zielonego, o którym mowa w art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że w roku 2006, tj. w okresie 3 lat przed złożeniem wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009, składając wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006, L. M. zadeklarował na ww. działce ewidencyjnej nr [...] uprawę: rzepaku (o pow. 12,86 ha), szparagów (o pow. 0,18 ha), krzewów ozdobnych (o pow. 0,80 ha).

Ponadto deklaracja upraw we wnioskach skarżącego o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego złożonych na lata 2007-2008 również nie stanowiła trwałego użytku zielonego, gdyż na tej działce ewidencyjnej zadeklarowano grupę upraw UPO. Tym samym uznać należało, że działki rolne położone na działce ewidencyjnej nr [...], zadeklarowane przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 jako trwałe użytki zielone, były objęte płodozmianem w okresie trzech lat przed złożeniem wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009, co oznacza, że powierzchnia gruntów rolnych deklarowana na ww. działkach nie stanowi trwałego użytku zielonego w rozumieniu art. 2 pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004. Zdaniem Sądu I instancji zasadnie organ uznał, że decyzja Kierownika Biura ARiMR rażąco narusza § 9 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 26 lutego 2009 r. w zw. z art. 2 pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004, gdyż przyznano przedmiotową płatność do powierzchni niespełniającej warunku przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantu 3.1 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach pakietu 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone.

Skargę kasacyjną o powyższego wyroku wniósł L. M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

I. Prawa procesowego - naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy kontrolowana decyzja organu administracji została wydana na skutek zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 pomimo braku przesłanek do działania w tym trybie; a także poprzez niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi się kierowały przy załatwieniu sprawy, przy braku zmiany treści brzemienia przepisu będącego podstawą wydania decyzji;

II. Prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów § 9 ust. 3 ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262 – dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe) w związku z art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (1) (Dz. U. UE. L. z 2009 r. Nr 316, poz. 65 – dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009) oraz art. 2 lit. c/ rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (1) (Dz. U. UE. L. z 2009 r. poz. 316, Nr 1 – dalej: rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009) poprzez ich niewłaściwą interpretację polegającą na uznaniu, iż 5-letni okres trwałego użytku zielonego powinien biec przed złożeniem wniosku.

Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2014 r. w sprawie o sygn. akt II GSK871/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu orzeczenia NSA wyjaśnił, że Kodeks postępowania administracyjnego mówi oddzielnie "o naruszeniu prawa" i oddzielnie o "rażącym naruszeniu prawa". Jeżeli chodzi o "naruszenie prawa", to powszechnie przyjmuje się, że może ono polegać na błędnej wykładni lub nienależytym zastosowaniu prawa. Podkreślenia wymaga, że nie każde "naruszenie prawa" wywołuje skutki prawne. Mając na względzie, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną ("rażącą") formę "naruszenia prawa", uznać należy, że utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" jest oczywiście niesłuszne. W związku z tym dla uznania, iż wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na dominujący w orzecznictwie pogląd, że stwierdzenie nieważności decyzji wydanej "z rażącym naruszeniem prawa" jest odstępstwem od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. W związku z tym pojęcie "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podlega ścisłej wykładni, zaś uwzględnienie wskazań wynikających z takiej wykładni, a także wniosków wyprowadzonych z wykładni gramatycznej uzasadnia tezę, iż rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia prawa powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Powołując się na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 19 maja 1989 r., sygn. IV SA 90/89, ONSA z 1989 r., z. 1, poz. 49 wskazano, że przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia prawa jednak może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie, jaki konkretnie przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące.

NSA podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może polegać na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej decyzją ostateczną i że wada decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie odnosi się do przepisów stanowiących jej podstawę prawną i jako takich wymienionych w niej, lecz dotyczy ona stanu prawnego sprawy, wyznaczonego faktami prawotwórczymi niezbędnymi w stosowaniu prawa co do określonego podmiotu i przedmiotu tej sprawy. Stan prawny sprawy powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez takich rozbieżności wykładni, które mogą być usunięte tylko na zasadzie wyboru równorzędnych dla siebie rozwiązań prawnych, czyli konsekwencje prawne obowiązywania norm prawnych powinny być w nich wyrażone w sposób dostatecznie precyzyjny dla praktyki ich stosowania w określeniu praw lub obowiązków stron postępowania administracyjnego. Zatem przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę prawną do eliminowania decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. BECK, Warszawa 2012, str. 762).

NSA wyjaśnił także, że wady skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji – w przeciwieństwie do wad warunkujących wznowienie postępowania – tkwią w samej decyzji. Wobec tego, organ prowadzący postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma obowiązek ocenić, czy wskazane przesłanki decydujące o rażącym naruszeniu prawa wystąpiły na gruncie istniejącego w danej sprawie stanu faktycznego, wynikającego ze zgromadzonego w niej materiału dowodowego. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te muszą być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1107/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

NSA uznał, że Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję nie miał w pełni na uwadze powyższego rozumienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., i co prawda uwzględnił, że kontrolowane decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, co wymaga zbadania, czy organ wykazał, iż stwierdzone uchybienie rzeczywiście posiada cechy rażącego naruszenia prawa, ale nie zwrócił uwagi, że w tym nadzwyczajnym postępowaniu organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. W tym nadzwyczajnym postępowaniu organ nadzoru prowadzi postępowanie wyjaśniające, którego celem i istotą jest ustalenie czy kwestionowana decyzja wydana została przy zaistnieniu przesłanki określonej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem NSA w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne powinno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w postępowaniu zwykłym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Istotna zatem jest gradacja uchybień oraz to, że organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych.

NSA ocenił, że Sąd I instancji przytaczając przepisy prawa krajowego i wspólnotowego, które miały zastosowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2009, zaakceptował stanowisko organów obu instancji, że Kierownik BP ARiMR decyzją wydaną w postępowaniu zwykłym rażąco naruszył § 9 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 26 lutego 2009 r. w zw. z art. 2 pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004, gdyż przyznał płatność do powierzchni niespełniającej warunku do jej przyznania, gdyż zadeklarowane działki rolne nie były użytkowane jako trwałe użytki zielone. Odnosząc się do definicji trwałych użytków zielonych zawartej w art. 2 pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004 stwierdził, że definicja ta jest jednoznaczna i nie pozostawia pola do interpretacji. Odwołał się przy tym do materiału dowodowego, który został wskazany przez organ w zaskarżonej decyzji jako uprawniający do twierdzenia o sposobie użytkowania zadeklarowanych przez skarżącego działek rolnych na przestrzeni 3 lat przed upływem złożenia wniosku o płatność rolnośrodowiskową. W ten sposób Sąd I instancji zaaprobował stanowisko obu organów, które przyjęły jako podstawę wydania zakwestionowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa – przepisów prawa materialnego.

NSA wyjaśnił, iż stosowanie prawa materialnego następuje na podstawie ustalonego w postępowaniu administracyjnym stanu faktycznego. Zatem w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji obowiązkiem organów nadzoru było ustalenie, czy w stanie faktycznym ustalonym przez organ przyznający płatność rolnośrodowiskową nastąpiło naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego, a jeżeli tak, to w jaki sposób i czy stwierdzone wadliwości nosiły cechy "naruszenia prawa", czy też "rażącego naruszenia prawa". W związku z tym obowiązkiem organów nadzoru było wyjaśnienie, czy organ wydający decyzję w trybie zwykłym rozpatrzył materiał dowodowy, którym dysponował i w jakim zakresie, a w konsekwencji przyjętych ustaleń, czy i w jaki sposób zastosował prawo materialne. Badając te kwestie organy nadzoru zobowiązane są operować tym materiałem dowodowym, którym dysponował organ wydający decyzję w trybie zwykłym.

Zdaniem NSA, sąd I instancji akceptując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wskazywał na trafność ustaleń organów nadzoru co do sposobu użytkowania przez skarżącego spornych działek rolnych, odwołując się do powoływanego przez nie materiału dowodowego. Nie zweryfikował jednak czy ten materiał dowodowy był materiałem dowodowym, który zgromadził Kierownik BP ARiMR przy wydaniu zakwestionowanej decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej, czy też obejmował on i w jakim zakresie dowody, które zostały dopiero zgromadzone w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tejże decyzji. NSA podkreślił, że ustalenia te są istotne, gdyż zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia istoty sprawy ma zbadanie, czy stwierdzenie nieważności decyzji przez organy nadzoru nastąpiło po dokonaniu nowych ustaleń faktycznych w sprawie dotyczącej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009.

W ocenie NSA powyższe kwestie nie były przedmiotem rozważań Sądu I instancji, a ponadto Sąd ten akceptując stanowisko organów odnośnie wydania zakwestionowanej decyzji z rażącym naruszeniem § 9 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 26 lutego 2009 r. w zw. z art. 2 pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004 stwierdził, że definicja trwałych użytków zielonych jest jednoznaczna. Jednakże nie rozważył, czy fakty prawotwórcze niezbędne w stosowaniu tychże przepisów prawa materialnego przy wydaniu zakwestionowanej decyzji były objęte stwierdzonymi przez ten organ ustaleniami faktycznymi w oparciu o zgromadzony w tym postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

- stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozpoznając sprawę niniejszą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany jest zatem wykładnią prawa oraz wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2014 r. sygn. akt II 871/13 wydanym w następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej strony skarżącej .

Mając zatem na względzie z jednej strony powyższe uwarunkowania, z drugiej zaś treść skargi złożonej przez L. M. uznać trzeba, iż zasługuje ona na uwzględnienie.

Prezes ARiMR utrzymując w mocy decyzję stwierdzającą nieważność decyzji przyznającej płatność rolnośrodowiskową za rok 2009 uznał, że została ona wydana z rażącym naruszeniem § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.), który jednoznacznie wskazuje, że płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu 3 jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako trwałe użytki zielone. Natomiast grunty deklarowane przez L. M. nie mogą być za takie uznane, gdyż nie były wyłączone z płodozmianu przez okres 5 lat przed dniem poprzedzającym złożenie wniosku o płatność.

Jednak Organ w żaden sposób nie uzasadnił dlaczego jest to rażące naruszenie prawa. Powołał się tylko na pogląd , że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Uzasadnienie to należy uznać jednak za niewystarczające. Należy przypomnieć, co zostało wyraźnie podkreślone w uzasadnieniu wyroku NSA, iż zasada trwałości decyzji administracyjnych wyklucza zbyt szerokie rozumienie pojęcia "rażące naruszenie prawa". Decydując się na eliminację z obrotu prawnego ostatecznej decyzji, organ winien wyjaśnić w jaki sposób w tym konkretnym przypadku treść decyzji pozostaje w wyżej wspomnianej sprzeczności z jasno brzmiącym przepisem prawa. W sprawie niniejszej obowiązek ten jest tym bardziej istotny, że Skarżący twierdzi, że wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności nastąpiło właśnie w wyniku zmiany sposobu interpretacji pojęcia "trwałe użytki zielone", a konkretnie momentu od którego należy liczyć 5-letni okres wyłączenia z płodozmianu. L. M. twierdzi, że wymóg powyższego 5-letniego okresu przed dniem złożenia wniosku o płatność nie wynikał z oficjalnych informacji ARiMR . Nie był też znany pracownikowi WODR B. T.A., który sporządził plan działalności rolnośrodowiskowej.

Organ w żaden sposób nie odniósł się do tych twierdzeń. Czyni to niemożliwym skontrolowanie zaskarżonej decyzji w zakresie prawidłowości uznania, że przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za rok 2009 nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Należy przy tym zauważyć, że wątpliwości interpretacyjne stanowią okoliczność wykluczającą możliwość uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa.

Organy obu instancji nie wyjaśniły też kwestii na podstawie jakiego stanu faktycznego płatność została przyznana, czy organ przyznający płatność rozpatrzył materiał dowodowy, którym dysponował i w jakim zakresie. Na tę okoliczność zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 19.08.2014 r. Przypomniał także, że wydanie decyzji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności musi nastąpić w oparciu o dowody zgromadzone w toku postępowania o przyznanie płatności . Niedopuszczalne jest uzupełnianie materiału dowodowego czy dokonywanie nowych ustaleń. Kwestia ta nie jest w sprawie niniejszej oczywista z uwagi na bardzo lakoniczną treść decyzji z [...].02.2010 r. Organy nadzoru nie wyjaśniły czy w organ przyznający płatność w oparciu o materiał dowodowy, którym dysponował miał świadomość, że działki nie spełniały wymogu wyłączenia spod płodozmianu w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o płatność. Jest celowym, aby Prezes ARiMR czyniąc powyższe ustalenia przeanalizował zapisy planu działalności rolnośrodowiskowej.

Z powyższych względów skargę należało uznać za uzasadnioną w stopniu skutkującym koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Podstawą wyroku sądu I instancji jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a.