Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 314/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art.1
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art.119 pkt 3, art.134 par.1, art.145 par.1 pkt 1 lit. a) i c), art.153, art.200, art.205 par.2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.28, art.31 par.2, art.61a, art.105 par.1, art.123,art.127 par.1,art.134,art.138 par.1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Spółki A. na postanowienie Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie odszkodowania za grunty 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z "[...]" Starosta A (dalej jako: Starosta lub organ I instancji), na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i 5 oraz 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 1363, dalej jako: specustawa drogowa), art. 133 pkt. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 1990, dalej jako: u.g.n.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2020 poz. 256, dalej jako: k.p.a.), ustalił z urzędu odszkodowanie na rzecz W. S. w wysokości 52.300,00 zł za prawo własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr "[...]" o pow. 0,0083 ha, i nr "[...]" o pow. 0,0465 ha położone w obrębie A m. A, przejętej z mocy prawa przez Gminę Miasto A od wymienionego na podstawie decyzji Starosty A z "[...]" o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi gminnej - ulicy A w A wraz z oświetleniem ulicznym, kanalizacją deszczową, kanałem technologicznym, budową pętli autobusowej oraz przebudową uzbrojenia kolidującego z projektowanym układem komunikacyjnym. Lokalizacja inwestycji: - działki stanowiące pas drogowy: "[....]": - działki przewidziane do podziału i zatwierdzenia decyzją ZRID: "[...]": działki do pozyskania w całości: "[...]"; - działki przewidziane do czasowego zajęcia: "[...]"", która stała się ostateczna 8 czerwca 2017 r. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji podał, że decyzją z "[...]" zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą zezwolenia na realizację opisanej wyżej inwestycji drogowej, zatwierdzono, na podstawie art. 12 ust. 1 specustawy drogowej, podział nieruchomości oznaczonych jako działki: "[...]" i na podstawie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej stwierdzono nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasto A tytułu własności do działek położonych w obrębie A m. A oznaczonych nr "[...]", nr "[...]". W związku z powyższym, 9 października 2017 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za działki nr "[...]" o łącznej pow. 0,0548 ha. Jak ustalono na podstawie posiadanej ewidencji gruntów i budynków oraz zapisów w dziale II księgi wieczystej nieruchomości wskazane działki w dniu 8 czerwca 2017 r., tj. w dniu, w którym decyzja Starosty z "[...]" o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, stanowiły własność W. S.. W dniu 2 marca 2018 r. spółka A (dalej jako Spółka lub skarżąca) wystąpiła z wnioskiem o przyznanie przymiotu strony w tym postępowaniu i ustalenie że, w miejsce strony – W. S. wstąpiła Spółka. Postanowieniem z "[...]" Starosta odmówił Spółce przymiotu strony w tym postępowaniu, zaś Wojewoda (dalej jako: Wojewoda, organ odwoławczy lub organ II instancji) po rozpoznaniu zażalenia Spółki postanowieniem z "[...]" utrzymał w całości zaskarżone postanowienie. Spółka zaskarżyła postanowienie Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/OI 475/18, oddalił skargę Spółki. Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Spółkę Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 4256/18, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie i stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia Wojewody oraz postanowienia Starosty z "[...]", uznając, że postanowienia te zostały wydane bez podstawy prawnej. W tej sytuacji Spółka pismem z 8 czerwca 2020 r. ponownie zgłosiła swój udział w postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania za wskazane grunty. W toku przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania ustalono, że licytacja komornicza obejmująca między innymi działki oznaczone nr "[...]" odbyła się 18 maja 2017 r., zaś postanowienie Sądu Rejonowego, sygn.. "[...]", z dnia "[...]" o przysądzeniu własności stało się prawomocne 3 stycznia 2018 r. i na podstawie tego postanowienia, doręczonego organowi I instancji "[...]" dokonano zmiany po stronie właściciela między innymi działek oznaczonych nr "[...]" wydzielonych zgodnie z decyzją Starosty z "[...]" działki nr "[...]". Organ I instancji podkreślił, że Spółka nie legitymowała się żadnym tytułem prawnym do gruntów oznaczonych jako działki nr "[...]" objętych decyzją Starosty z "[...]" w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, która uzyskała przymiot ostateczności 8 czerwca 2017 r. Jednocześnie podniesiono, że zgodnie z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym, nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ I instancji wskazał, że odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod drogę na mocy specustawy drogowej przysługuje wyłącznie tym osobom, którym przysługiwało do niej prawo rzeczowe w dniu, kiedy decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna. Prawo do odszkodowania jest bowiem ściśle związane z prawem do nieruchomości i stanowi rekompensatę za utracone prawo do przejętej nieruchomości. Zatem podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania a zarazem stroną postępowania odszkodowawczego jest osoba dysponująca prawem wymienionym w art. 12 ust. 4f specustawy drogowej. Podniesiono również, że wysokość tego odszkodowania ustalono na podstawie wartości rynkowej nieruchomości według stanu na dzień 15 maja 2017 r., tj. wydania przedmiotowej decyzji oraz według jej wartości z dnia "[...]", w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Podano, że wartość nieruchomości została ustalona w oparciu o opinię biegłego rzeczoznawcy majątkowego zawartą w operacie szacunkowym z dnia 15 października 2020 r.

W ocenie organu I instancji zakres, przedmiot oraz cel wyceny został przez rzeczoznawcę określony prawidłowo. W operacie tym szczegółowo opisano rodzaj nieruchomości wycenianej, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Zaznaczono, że wyceny nieruchomości dokonano przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównania parami. W ocenie Starosty treść operatu jest spójna, nie zawiera pomyłek i braków, zaś ustalenia rzeczoznawcy majątkowego zawarte w operacie jako prawidłowe i wiarygodne, zostały włączone do akt jako dowód w sprawie. Jednocześnie wskazano, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, zgodnie z którym odszkodowanie powiększa się o 5 % wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wyda tę nieruchomość niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Odnosząc się do zarzutów Spółki dotyczących przedstawionego operatu szacunkowego, organ I instancji uznał, że są one bezpodstawne. Wskazano, że rzeczoznawca prawidłowo ustalił przeznaczenie wycenianej nieruchomości w oparciu o obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i poprawnie ustalił przeznaczenie wycenianej nieruchomości pod drogę publiczną klasy lokalnej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy lub ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Spółka podniosła zarzut naruszenia:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 12 ust. 4f w zw. z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej polegające na błędnej wykładni tych przepisów skutkującej wadliwym przyjęciem, że stroną uprawnioną do odszkodowania jest wyłącznie podmiot, któremu przysługiwało prawo własności do nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, z wyłączeniem następców prawnych tego podmiotu, co skutkowało odmową przyznania Spółce odszkodowania w niniejszym postępowaniu administracyjnym pomimo faktu, że Spółka w drodze licytacji komorniczej nabyła prawo własności m. in. działek nr "[...]", stając się tym samym następcą prawnym W. S., uprawnionym do uzyskania odszkodowania;

2. art. 12 ust. 5 specustawy drogowej w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n. polegające na niezastosowaniu tych przepisów i pominięcie przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy ogólnych reguł odszkodowawczych za wywłaszczenie;

3. art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez odmowę wypłacenia Spółce słusznego odszkodowania pomimo faktu, że w przedmiotowej sprawie jest ona jedyną stroną, która poniosła szkodę w związku z wywłaszczeniem działek nr "[...]";

II. przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. poprzez:

- brak zbadania okoliczności sprawy dotyczących przeprowadzonego postępowania egzekucyjnego, w toku którego Spółka nabyła sporne grunty, tj. egzekucji prowadzonej wobec W. S., w tym postępowania prowadzonego przed Sądem Rejonowy I Wydział Cywilny pod sygnaturą "[...]";

- nieustalenie, która ze stron toczącego się postępowania poniosła faktyczną szkodę w związku z wywłaszczeniem, uprawniającą do wypłacenia odszkodowania w oparciu o art. 12 ust. 4f specustawy drogowej;

- nieustalenie, czy W. S. utracił prawo do nieruchomości w związku z jej przejęciem na podstawie specustawy drogowej, czy wcześniej w związku z toczącym się postępowaniem egzekucyjnym;

- pominięcie zgłoszonych w toku sprawy zarzutów strony skarżącej do operatu szacunkowego - prawidłowe rozpoznanie zgłoszonych zastrzeżeń wymagało wiedzy specjalistycznej, a tym samym ustosunkowania się rzeczoznawcy, czego organ zaniechał.

Postanowieniem z dnia "[...]" Wojewoda, na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania, wskazując na brak legitymacji odwoławczej Spółki. Podniesiono, że w przypadku, gdy odwołanie jest wniesione przez osobę, która nie jest stroną postępowania, jest ono niedopuszczalne i nie zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy zauważył, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest istnienie po stronie Spółki interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu dotyczącym odszkodowania za działki gruntu przejęte pod drogi w trybie specustawy drogowej. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 12 ust. 1 i 3 specustawy drogowej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Decyzja taka stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości. W myśl art. 12 ust. 4f specustawy drogowej odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. W niniejszej sprawie decyzja dotycząca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej została wydana "[...]" i stała się ostateczna z dniem 8 czerwca 2017 r. Na mocy tej decyzji na rzecz Miasta A przeszły działki o nr "[...]", które wyodrębniono odpowiednio z działek o nr "[...]" oraz "[...]". Natomiast skarżąca Spółka nabyła działki o nr "[...]" oraz "[...]" dopiero w dniu 3 stycznia 2018 r., tj. z chwilą uprawomocnienia się postanowienia Sądu Rejonowego z "[...]" o przysądzeniu własności. Zdaniem organu odwoławczego na dzień wydania ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej właścicielem przedmiotowych działek był zatem W. S. W tej sytuacji Spółka nie ma interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym odszkodowania za ich przejęcie. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazano, że w art. 12 ust. 4 specustawy drogowej podstawowe znaczenie mają dwa zagadnienia: sposób oraz moment przeniesienia własności nieruchomości. Ustawodawca rozstrzygnął bowiem, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nabywa własność z mocy prawa, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Nabycie własności nieruchomości stanowi więc skutek prawny decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i następuje w dacie, gdy decyzja ta, zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. stanie się ostateczna. Tym samym, w myśl art. 12 ust. 4f oraz art. 12 ust. 5 specustawy drogowej odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod drogę na mocy specustawy drogowej przysługuje wyłącznie tym osobom, którym przysługiwało do niej prawo rzeczowe w dniu, kiedy decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna. W związku z powyższym, Wojewoda uznał, że w niniejszej sprawie organ administracji jest związany powołanym przepisem art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, który w sposób jednoznaczny określa krąg podmiotów, którym przysługuje odszkodowanie. W ocenie organu odwoławczego nie budzi wątpliwości, że na dzień wydania ostatecznej decyzji o realizacji inwestycji drogowej Spółka nie była właścicielem przedmiotowych działek i dlatego nie może być uznana za stronę przedmiotowego postępowania. Jednocześnie w niniejszej sprawie Spółka nie może wykazać się następstwem prawnym o charakterze sukcesji uniwersalnej i tym samym nie ma interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu. W związku z tym, organ odwoławczy uznał wniesione przez Spółkę odwołanie za niedopuszczalne.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 12 ust. 4f w zw. z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej polegające na błędnej wykładni tych przepisów skutkującej wadliwym przyjęciem, że stroną uprawnioną do odszkodowania jest wyłącznie podmiot, któremu przysługiwało prawo własności do nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, z wyłączeniem następców prawnych tego podmiotu, co skutkowało odmową przyznania Spółce odszkodowania w niniejszym postępowaniu administracyjnym pomimo faktu, że Spółka w drodze licytacji komorniczej nabyła prawo własności m. in. działek nr "[...]", stając się tym samym następcą prawnym W. S., uprawnionym do uzyskania odszkodowania;

2. art. 12 ust. 5 specustawy drogowej w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n. polegające na niezastosowaniu tych przepisów i pominięcie przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy ogólnych reguł odszkodowawczych za wywłaszczenie;

3. art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez odmowę wypłacenia Spółce słusznego odszkodowania pomimo faktu, że w przedmiotowej sprawie jest ona jedyną stroną, która poniosła szkodę w związku z wywłaszczeniem działek nr "[...]";

II. przepisów prawa procesowego, tj.:

1. art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. poprzez:

- brak zbadania okoliczności sprawy dotyczących przeprowadzonego postępowania egzekucyjnego, w toku którego skarżąca nabyła sporne grunty, tj. egzekucji prowadzonej wobec W. S., w tym postępowania prowadzonego przed Sądem Rejonowym I Wydział Cywilny pod sygnaturą "[...]".

- nieustalenie, która ze stron toczącego się postępowania poniosła faktyczną szkodę w związku z wywłaszczeniem, uprawniającą do wypłacenia odszkodowania w oparciu o art. 12 ust. 4f specustawy drogowej;

- nieustalenie, czy W. S. utracił prawo do nieruchomości w związku z jej przejęciem na podstawie specustawy drogowej, czy wcześniej w związku z toczącym się postępowaniem egzekucyjnym;

- pominięcie zgłoszonych w toku sprawy zarzutów skarżącej do operatu szacunkowego - prawidłowe rozpoznanie zgłoszonych zastrzeżeń wymagało wiedzy specjalistycznej, a tym samym ustosunkowania się rzeczoznawcy, czego organ zaniechał;

2. art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą nieprawidłowym zrozumieniem pojęcia interesu prawnego, co w efekcie doprowadziło do odmowy przyznania skarżącej przymiotu strony na etapie postępowania odwoławczego;

3. art. 134 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą nieuzasadnionym zastosowaniem tego przepisu w sytuacji, gdy nie zaistniały podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

W świetle powyższych zarzutów, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych na podstawie art. 200 p.p.s.a.

W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżąca podtrzymała zarzuty wraz z argumentacją zawarte w uprzednio złożonym odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podniesiono, że w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 4256/18, Spółka pismem z 8 czerwca 2020 r. ponownie zgłosiła swoje uczestnictwo w prowadzonym przez Starostę postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotowej grunty. Wskazano, że 18 listopada 2020 r. pełnomocnikowi Spółki doręczono zawiadomienie o zebraniu materiału dowodowego, w tym o włączeniu do akt sprawy opinii z 15 października 2020 r. biegłego rzeczoznawcy majątkowego sporządzonej w formie operatu szacunkowego, określającej wartość rynkową nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, zaś pismem z 24 listopada 2020 r. Spółka wniosła zastrzeżenia do powyższego operatu. Następnie Spółce doręczono decyzję organu I instancji z "[...]", którą ustalono odszkodowanie na rzecz W. S.. Zdaniem skarżącej orzeczenie organu II instancji o braku interesu prawnego Spółki skutkujące stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania z przyczyn formalnych stanowi próbę ominięcia merytorycznego rozpoznania sprawy. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest bowiem prawo skarżącej do uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie. Podniesiono, że Wojewoda dokonał błędnej wykładni art. 28 k.p.a. Zdaniem skarżącej interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym, wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Skoro zatem istotą sporu jest między innymi interpretacja art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, to z samego tego faktu skarżąca ma interes prawny w merytorycznym rozstrzygnięciu zgłoszonych zarzutów. Zaznaczono przy tym, że Spółka jest jedyną stroną, która w przedmiotowej sprawie poniosła rzeczywistą szkodę w związku z wywłaszczeniem nieruchomości. Ponadto wskazano, że Wojewoda nie miał prawa zastosować art. 134 k.p.a. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem przepis ten stosuje się wyłącznie, gdy ze złożonego odwołania i okoliczności sprawy w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że podmiot wnoszący odwołanie nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podniesiono, że dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, zatem skuteczne powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu I instancji dotyczy jej praw i obowiązków. Twierdzenie takie może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego i w przypadku negatywnej weryfikacji organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Jednocześnie podkreślono, że Spółka, jako nabywca w licytacji komorniczej przedmiotowych działek, stała się następcą prawnym ich poprzedniego właściciela – W. S. i stosownie do art. 30 ust. 4 k.p.a. wstąpiła w jego prawa dotyczące odszkodowania za wywłaszczenie (sukcesja singularna), zyskując przymiot strony we wszelkich toczących się w tej sprawie postępowaniach administracyjnych. Podniesiono również, że z wykładni gramatycznej art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wynika, że wskazany w nim stan nieruchomości ma znaczenie jedynie dla ustalenia jej wartości, nie zaś dla ustalenia, komu to odszkodowanie ma zostać wypłacone. Ponadto przyjęta przez organy obu instancji wykładnia art. 12 ust. 4f specustawy drogowej literalnie traktuje definicję dotychczasowego właściciela nieruchomości, natomiast w ocenie skarżącej należy przez to rozumieć nie tylko osobę będącą jej właścicielem w chwili wywłaszczenia, ale również jej następców prawnych. Nie ma bowiem podstawy do wypłaty odszkodowania właścicielowi nieruchomości z chwili wywłaszczenia, gdyż wskutek wywłaszczenia nie poniósł on żadnego uszczerbku majątkowego. Taki uszczerbek ponosi Spółka, która straciła prawo własności części nabytej nieruchomości. Wypłata odszkodowania dotychczasowemu właścicielowi doprowadzi do jego wzbogacenia bez podstawy prawnej i będzie naruszała przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Podkreślono, że odszkodowanie przyznane zaskarżoną decyzją nie może być uznane za słuszne, ponieważ zostało przyznane podmiotowi, który nie poniósł szkody. Podniesiono, że zgodnie z ogólną wykładnią wynikającą z art. 128 ust. 1 u.g.n. roszczenia odszkodowawcze przysługują osobom, które zostały wywłaszczone a zaspokojenie tych osób wyklucza dopuszczalność zgłoszenia roszczenia w przyszłości przez następców prawnych osób uprawnionych do odszkodowania. Jeżeli jednak roszczenia nie zostały dotychczas zgłoszone, a nieruchomość została zbyta na rzecz kogoś innego, to następca prawny może zgłosić takie roszczenie. Jednocześnie wskazano, że specyfika stanu faktycznego niniejszej sprawy, czyli nabycie nieruchomości w drodze egzekucji komorniczej, skłania do zastosowania wykładni rozszerzającej art. 12 ust. 4f specustawy drogowej. W niniejszej sprawie nie doszło do poniesienia szkody przez osobę będącą właścicielem z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Wynika to z faktu, że postępowanie egzekucyjne było już w toku i obejmowało również część nieruchomości podlegającą wywłaszczeniu. Podkreślono, że prawo do odszkodowania jest ściśle związane z prawem do nieruchomości i stanowi rekompensatę za utracone prawo do przejętej nieruchomości. Zatem podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania a zarazem stroną postępowania odszkodowawczego jest osoba dysponująca prawem wymienionym w art. 12 ust. 4f specustawy drogowej. W niniejszej sprawie nie ustalono, jaki podmiot ostatecznie został pozbawiony nieruchomości - właściciel z chwili udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji, czy jego następca prawny, a tym samym któremu z nich przysługuje rekompensata. Przy czym, zarówno art. 12, jak i art. 18 specustawy drogowej nie wykluczają następców prawnych jako uprawnionych do uzyskania odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że jest ona zasadna.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi w obecnym stanie prawnym skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Podkreślić należy, że art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia jego wadliwości (zob. A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 345). W orzecznictwie jednoznacznie stwierdza się także, że związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualnym. Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1999 r., sygn. akt I SA 2019/98, ONSA 2000, nr 3, poz. 129). Zatem skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane; postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne; przyszłe postępowanie administracyjne, oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne, w tym także przed NSA w przypadku ewentualnego rozpoznawania skargi kasacyjnej od ponownego wyroku sądu pierwszej instancji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Łd 1230/08, publ. LEX 493588). Stąd skutkiem wyroku sądu administracyjnego w toku każdego z tych postępowań jest zakaz formułowania nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez sąd administracyjny poglądem, a sąd zobowiązany jest do podporządkowania się im w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

Należy zatem podnieść, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 4256/18, uchylającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 475/18 i stwierdzającym nieważność postanowienia Wojewody z "[...]" w przedmiocie uznania Spółki za stronę w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania za działki nr "[...]" oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty z "[...]", wskazał, że przepisy art. 28 k.p.a. i art. 123 k.p.a. nie dają podstawy do tego, aby o statusie strony w toczącym się już postępowaniu administracyjnym organ mógł orzekać odrębnym rozstrzygnięciem. Ocena statusu podmiotu, który wnioskuje o dopuszczenie go do toczącego się postępowania jako strony postępowania administracyjnego, winna być przez organ dokonana i wyrażona w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty lub kończącej sprawę w danej instancji. Wniosek o przyznanie przymiotu strony w toczącym się już postępowaniu administracyjnym nie wszczyna bowiem samodzielnej sprawy administracyjnej w znaczeniu jakie temu pojęciu nadaje art. 1 k.p.a., a kwestia wystąpienia przeszkody podmiotowej w załatwieniu tego wniosku nie może zostać oceniona niezaskarżalnym postanowieniem. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił przy tym uwagę, że wprawdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawił się pogląd, że kwestia statusu strony podlega rozstrzygnięciu, z uwagi na swój incydentalny charakter, w drodze niezaskarżalnego postanowienia (art. 123 k.p.a.), jednak nawet przy przyjęciu, że tego typu rozstrzygnięcie przybierze formę postanowienia, to nie jest do zaakceptowania stanowisko, w myśl którego, na tego typu postanowienie przysługuje zażalenie, bowiem zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. możliwość złożenia przez stronę postępowania zażalenia dotyczy tylko tych sytuacji, gdy kodeks tak stanowi, zaś uprawnienia dla zaskarżenia zażaleniem takiego postanowienia przepisy k.p.a. nie przewidują. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że nie budzi wątpliwości, że podstawy prawnej do wydania postanowienia w przedmiocie dopuszczenia osoby do udziału w toczącym się już postępowaniu odszkodowawczym nie dają również przepisy specustawy drogowej, w szczególności art. 12 tej ustawy.

Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy organ I instancji decyzją z "[...]" zatwierdził projekt budowlany i udzielił zezwolenia na realizację opisanej inwestycji drogowej, zatwierdzając jednocześnie, na podstawie art. 12 ust. 1 specustawy drogowej podział nieruchomości wskazanych działek, w tym działki nr "[...]" na działki nr "[...]" i "[...]" oraz działki nr "[...]" na działki nr "[...]" i "[...]" na mocy art. 12 ust. 4 specustawy drogowej stwierdzono nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasto A tytułu własności między innymi do działek nr "[...]" i nr "[...]". W związku z powyższym, zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za wskazane działki. Decyzją z "[...]" organ I instancji ustalił z urzędu odszkodowanie w wysokości 52.300,00 zł za prawo własności nieruchomości na rzecz W. S.. Jak ustalono bowiem na podstawie posiadanej ewidencji gruntów i budynków oraz zapisów w dziale II księgi wieczystej wskazane działki w dniu 8 czerwca 2017 r., tj. w dniu, w którym decyzja z "[...]" stała się ostateczna, stanowiły własność wymienionego. Odwołanie od decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za przedmiotowej działki wniosła Spółka, podnosząc, że stała się ich właścicielem w wyniku licytacji komorniczej, która odbyła się 18 maja 2017 r. Podniesiono, że Spółka, stając się następcą prawnym W. S., jest podmiotem uprawnionym do otrzymania odszkodowania, gdyż jest ona jedyną stroną, która poniosła szkodę w związku z wywłaszczeniem tych działek. Postanowieniem z "[...]" Wojewoda, na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania, wskazując, że zostało ono wniesione przez podmiot, który nie jest stroną postępowania.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że konstrukcja prawna odwołania oparta jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że postępowanie odwoławcze uruchamiane jest przez prawnie skuteczną, czyli dokonaną z zachowaniem wymogów formalnych i w przepisanym prawem terminie, czynność procesową legitymowanego podmiotu, tj. strony czy też uczestnika na prawach strony, co wynika z treści art. 127 § 1 k.p.a. Prawo wniesienia środka odwoławczego przysługuje zatem wyłącznie podmiotom, które były stronami postępowania administracyjnego prowadzonego w pierwszej instancji lub powinny być stronami tego postępowania. Przy czym, bycie stroną postępowania związane jest ściśle z posiadaniem interesu prawnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Od interesu prawnego dającego prawa strony należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne. W przypadku bowiem interesu faktycznego dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć zatem każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie, jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

Zgodnie zaś ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 4256/18, dominującym aktualnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, na podstawie art. 28 k.p.a. i art. 123 k.p.a. nie można orzekać o statusie podmiotu, który wnioskuje o dopuszczenie go do toczącego się postępowania jako strony postępowania administracyjnego, odrębnym rozstrzygnięciem. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny możliwość rozstrzygnięcia postanowieniem kwestii dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu została w sposób wyraźny przewidziana w odniesieniu do organizacji społecznej - art. 31 § 2 k.p.a. i w tym także przypadku ustawodawca przewiduje wniesienie zażalenia na postanowienie dotyczące odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w sprawie, co wynika wprost z powołanego przepisu. Ponadto wniesienie żądania wszczęcia postępowania administracyjnego przez osobę niebędącą stroną również skutkuje wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., na które służy zażalenie (art. 61a § 2 k.p.a.). Podobnie wniesienie odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych i wniesienie odwołania przez podmiot działający na prawach strony (np. organizację społeczną, która nie brała udziału w postępowaniu) może skutkować stwierdzeniem przez organ, w drodze postanowienia, niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Natomiast w sytuacjach nie wymienionych wprost w przepisach k.p.a., gdy niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia interesu prawnego, ocena statusu podmiotu, który wnioskuje o dopuszczenie go do toczącego się postępowania jako strony postępowania administracyjnego, winna być przez organ dokonana i wyrażona w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty lub kończącej sprawę w danej instancji.

Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Przepis ten dopuszcza umorzenie postępowania odwoławczego jako jedno z uprawnionych rozstrzygnięć wydanych przez organ administracji w postępowaniu odwoławczym. Umorzenie to należy odnosić do przypadku, kiedy uruchomione postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., tj. podmiot, przedmiot lub podstawa prawna, która umożliwia załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Organ, do którego wniesiono odwołanie obowiązany jest zweryfikować, czy podanie pochodzi od uprawnionego podmiotu, tj. podmiotu, któremu przysługuje status strony postępowania. Skutecznie inicjować postępowanie odwoławcze może bowiem jedynie strona tego postępowania. W orzecznictwie sądowym i literaturze przedmiotu utrwalił się pogląd, zgodnie z którym odwołanie wniesione przez podmiot, który twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, powinno być rozpoznane przez organ odwoławczy. W przypadku stwierdzenia w toku badania dopuszczalności tego odwołania, że podmiot ten nie ma jednak interesu prawnego w sprawie, organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. W sytuacji zatem, gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego, obowiązkiem organu jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, a w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji, tj. w razie stwierdzenia braku legitymacji (interesu prawnego) po stronie podmiotu składającego odwołanie – obowiązkiem organu jest umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 942/05; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Po 687/20, dostępne w CBOSA).

W świetle powyższych okoliczności nie budzi zatem wątpliwości, że Wojewoda, rozstrzygając o posiadanej przez Spółkę legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji w przedmiocie odszkodowania za prawo własności wskazanych nieruchomości, w przypadku negatywnej weryfikacji statusu skarżącej, winien wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., tj. w przedmiocie umorzenia postępowania, nie zaś postanowienie o niedopuszczalności odwołania. Organ odwoławczy dokonując weryfikacji statusu skarżącej winien odnieść się szczegółowo do argumentów przedstawionych w odwołaniu, w których skarżąca upatruje swojego interesu prawnego. Z tych względów Wojewoda musi w prawidłowej formie procesowej ocenić legitymację skarżącej do wniesienia odwołania. Dopiero takie rozstrzygnięcie organu administracji będzie mogło zostać poddane merytorycznej ocenie sądu.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy weźmie pod uwagę powyższe wskazania Sądu.

Wobec powyższego, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.