Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 928/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 84c ust. 9, 10 i 16
journal: Dz.U. 2013 poz 672
law: Ustwa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 2 i 4, art. 3 par. 3, art. 58 par. 1 pkt 1, art. 184, art. 269 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1502/14 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia bezprzedmiotowości sprzeciwu na czynności kontrolne postanawia: oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

K. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na postanowienie Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie (dalej PPWIS) z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...]. Zaskarżonym rozstrzygnięciem PPWIS utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Stalowej Woli z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], stwierdzające bezprzedmiotowość sprzeciwu skarżącej z dnia [...] lipca 2014 r. na czynności kontrolne podjęte w dniu [...] lipca 2014 r. w obiekcie zlokalizowanym w S., Al. J. [...].

W odpowiedzi na skargę PPWIS wniósł o jej oddalenie, względnie odrzucenie, zwracając uwagę, że na zaskarżone postanowienie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Postanowieniem z dnia 29 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1502/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę K. Sp. z o.o. z siedzibą w P. i zwrócił uiszczony przez nią wpis sądowy.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd przywołał regulacje z art. 84c ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672 ze zm., dalej u.s.d.g.) określające tryb zaskarżania czynności kontrolnych prowadzonych podczas kontroli działalności gospodarczej przez uprawnione do tego organy i wskazał, że odesłanie zawarte w art. 84c ust. 16 u.s.d.g. do stosowania w zakresie nieuregulowanym w postępowaniach kontrolnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje jednak podstaw do nadania im charakteru prawnego postępowania administracyjnego. Nie można bowiem tylko z przyznania prawa wniesienia zażalenia od postanowienia wyprowadzić dopuszczalności drogi przed sądem administracyjnym.

Sąd I instancji podkreślił, że kwestia dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na postanowienie o rozpatrzeniu sprzeciwu, została rozstrzygnięta uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 stycznia 2014 r. w sprawie sygn. II GPS 3/13. W uchwale tej stwierdzono, że na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.d.g. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Podstawą tego twierdzenia stanowił pogląd, iż postępowanie, o którym mowa w art. 84c u.s.d.g. nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 – 4 k.p.a., ponieważ rozdział 5 u.s.d.g. zatytułowany "Kontrola działalności gospodarczej" wyznacza przedmiot, który nie odpowiada przedmiotowi postępowania administracyjnego. Przepisy u.s.d.g. w rozdziale 5 regulują zorganizowany ciąg działań, które podejmują organy kontroli, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej, nie zaś załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1 - 4 k.p.a.

W okolicznościach kiedy przedmiotowa sprawa dotycząca bezprzedmiotowości sprzeciwu wniesionego na czynności kontrolne nie jest sprawą administracyjną i nie może stanowić przedmiotu zaskarżenia do sądu administracyjnego, Sąd I instancji uznał, że skarga K. Sp. z o.o. z siedzibą w P., była niedopuszczalna i jako taka podlegała odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i art. 58 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.,dalej P.p.s.a.).

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła skarżąca zaskarżając je w całości.

Postanowieniu Sądu I instancji zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) jak i naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.).

Wskazując na wady procesowe skarżonego orzeczenia stwierdzono, że naruszono:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez odrzucenie skargi, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na tym, że Sąd odmówił merytorycznego rozpoznania skargi mimo dopuszczalności jej wniesienia i zachowania wszystkich warunków formalnych oraz dotrzymania terminu na jej wniesienie;

2. art. 52 § 3 P.p.s.a. w zw. z § 1 i 2 tego przepisu, poprzez uznanie, że w sprawie będącej przedmiotem skargi do WSA w Rzeszowie ustawa nie przewidywała środków zaskarżenia;

3. art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, zakończenie postępowania bez wcześniejszego ustalenia działań organu, polegających na niewstrzymaniu czynności kontrolnych w wyniku wniesienia zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu, prowadzenie kontroli wbrew przepisom ustawy i niewyjaśnienie okoliczności podnoszonych w sprzeciwie, w szczególności odstąpienia od zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli i niewyjaśnienie na jakiej podstawie prawnej organ przyjął, ze w sklepie sprzedawane są środki zastępcze.

Z kolei formułując zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wskazano na naruszenie:

1. art. 84 c ust. 6 u.s.d.g. poprzez jego niezastosowanie i niewstrzymanie czynności kontrolnych do czasu rozpoznania złożonego sprzeciwu;

2. art. 84 c ust. 5 u.s.d.g. poprzez jego niezastosowanie i niewstrzymanie czynności kontrolnych przez organ kontroli, którego sprzeciw dotyczy, z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu, a w przypadku wniesienia zażalenia do czasu jego rozpatrzenia;

3. art. 84 c ust. 12 u.s.d.g. poprzez jego niezastosowanie i wydanie sprzecznego z treścią przepisu postanowienia, mimo iż organ przekroczył trzydniowy termin na rozpatrzenie złożonego przez stronę sprzeciwu;

4. art. 82 u.s.d.g. poprzez podjęcie kontroli, mimo iż u przedsiębiorcy były prowadzone inne kontrole.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że działania kontrolne organów podjęte po wniesieniu sprzeciwu były bezprawne, a całą przeprowadzoną kontrolę należy uznać za nieważną. Organ, zdaniem skarżącej, dopuścił się naruszenia szeregu przepisów dotyczących zasad przeprowadzania kontroli. Naruszono także przepisy wskazujące wymogi jakie powinno spełniać prawidłowo sporządzone uzasadnienie orzeczenia. Skarżąca twierdzi, że Sąd powinien merytorycznie odnieść się do wniesionego przez nią środka odwoławczego. Nie było bowiem podstaw do odrzucenia skargi, gdyż była ona dopuszczalna tj. wniesiona w terminie, przez uprawniony podmiot oraz spełniała wymogi formalne. Nie zachodziły też przesłanki do stwierdzenia nieważności wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Zdaniem skarżącej, Sąd I instancji błędnie uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej. Na potwierdzenie słuszności swojej argumentacji przywołano poglądy zawarte w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wr 1352/12 oraz w wyroku NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt I GSK 1073/11 z których wynikało, że dopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna w odniesieniu do postanowienia w przedmiocie kontynuowania kontroli, podjętego na podstawie przepisów u.s.d.g. kwalifikując je jako akt działania administracji określony w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. jak i jako akt z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (spełnia warunek związku z wynikającym z przepisów prawa obowiązkiem lub uprawnieniem). O dopuszczalności zaskarżenia przedmiotowego postanowienia świadczy także rozpoznawanie merytoryczne zarzutów skarg kasacyjnych od wyroków w przedmiocie takiego postanowienia w szeregu postępowań sądowoadministracyjnych. Wskazano, że w orzecznictwie występuje także zdanie odmienne co do możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego postanowienia w przedmiocie kontynuowania kontroli prowadzonej w oparciu o przepisy u.s.d.g.

W oparciu o wyżej sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. oraz art. 203 P.p.s.a. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia oraz zasądzenie na rzecz skarżącej Spółki zwrotu kosztów postępowania sądowego w obydwu instancjach.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Podkarpacki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie, uznając przywołaną tam argumentację za niezasadną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty będące podstawą rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie uzasadniają uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Sąd administracyjny przed rozpatrzeniem skargi na określony akt lub czynność z zakresu administracji publicznej wskazany w art. 3 § 2 pkt 1-8 P.p.s.a., czy też skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a art. 3 § 2 P.p.s.a. lub będąc uprawnionym do prowadzenia kontroli legalności aktu lub czynności na podstawie zapisów odrębnej ustawy (§ 3) dokonuje ustaleń czy przedmiot zaskarżenia mieści się w zakresie spraw przewidzianych do jego właściwości. Sprawdza, czy skarga dotyczy takiego przejawu działania lub bezczynności, który ustawą został wyznaczony do skontrolowania przez sąd administracyjny w ramach postępowania sadowoadministracyjnego. Zatem nie każda forma działań właściwego w danej sprawie podmiotu będzie podlegała kontroli przez sąd administracyjny.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonując oceny swojej właściwości do przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej na skutek wniesienia skargi na postanowienie organu kontroli wydane w ramach kontroli prowadzonej w oparciu o przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej doszedł do przekonania, że sprawa tego rodzaju nie mieści się we właściwości sądu administracyjnego. To stwierdzenie w myśl art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skutkowało odrzuceniem wniesionej przez stronę skargi. Rozpatrzenie skargi, która nie mieści się we właściwości sądu skutkuje stwierdzeniem nieważności takiego postępowania stosownie do art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a.

Należy zaznaczyć, że ocena dopuszczalności rozpatrzenia skargi przeprowadzana przez sąd administracyjny nie ogranicza się jedynie do sprawdzenia aspektów formalnych pisma będącego skargą, dotrzymania terminu do wniesienia skargi, czy uprawnienia podmiotu do wniesienia takiej skargi. Sąd, jak już wcześniej wskazano, musi sprawdzić, czy skargę, którą przyjdzie mu rozpoznać jest uprawniony rozpoznać. Nie ma tu dowolności. Sąd musi w oparciu o art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a. ustalić, czy przedmiot skargi podlegać może kontroli legalności w postępowaniu sadowoadministracyjnym.

W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji zobowiązany był ustalić, czy jest właściwym w sprawie skargi na postanowienie Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Stalowej Woli z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], stwierdzające bezprzedmiotowość sprzeciwu skarżącej z dnia [...] lipca 2014 r. na czynności kontrolne podjęte w dniu [...] lipca 2014 r. w obiekcie zlokalizowanym w S., Al. J. [...]. Materialnoprawną podstawę wydania przez organ I instancji ww. postanowienia stanowił art. 84 c ust. 9 i 16 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

Zgodnie z art. 84 c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej "Przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem art. 84d". Termin i formę rozpatrzenia sprzeciwu reguluje art. 84 c ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, stanowiąc, że "Organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu, rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych, 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych". W art. 84c ust. 10 ustawa reguluje środek obrony przysługujący przedsiębiorcy, stanowiąc "Na postanowienie, o którym mowa w ust. 9 przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia otrzymania postanowienia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia".

Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej uregulowała tryb postępowania przy rozpatrzeniu sprzeciwu i rozstrzygnięciu zażalenia. Według art. 84c ust. 16 tej ustawy, "Do postępowań, o których mowa w art. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego".

Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarga na postanowienie stwierdzające bezprzedmiotowość sprzeciwu skarżącej Spółki z dnia [...] lipca 2014 r. na czynności kontrolne podjęte w dniu [...] lipca 2014 r. nie wchodzi w zakres właściwości sądu wyznaczonej przepisami art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a. Jako argument potwierdzający słuszność takiego stwierdzenia Sąd I instancji wskazał pogląd prawny wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 stycznia 2014 r. w sprawie sygn. II GPS 3/13 (dostępna na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl opubl. ONSAiWSA z 2014 r. nr.4 poz.55), według której na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84 c ust. 1 u.s.d.g. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

W uchwale tej stwierdzono, że podstawą wątpliwości interpretacyjnych, w związku z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co do dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na postanowienie o rozpatrzeniu sprzeciwu (odstąpienie od czynności kontrolnych bądź kontynuowanie czynności kontrolnych – które odpowiada w skutkach postanowieniu o bezprzedmiotowości sprzeciwu) było przyjęcie w regulacji ustawy o swobodzie działalności gospodarczej formy postanowienia dla rozpatrzenia sprzeciwu (art. 84c ust. 9), przyznanie prawa do zażalenia (art. 84c ust. 10) oraz regulacja, że do postępowań, o których mowa w art. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 84 c ust. 16).

NSA wskazując na treść art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. stwierdził, że zakres właściwości sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na postanowienie został ograniczony do postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym. Dla określenia właściwości sądów administracyjnych znaczenie ma ustalenie pojęcia prawnego postępowania administracyjnego. O nadaniu zorganizowanemu ciągowi działań administracji publicznej charakteru prawnego postępowania administracyjnego przesądza regulacja ustawowa a mianowicie regulacja prawna przyjęta w art. 1 k.p.a. Według art. 1 "Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie:

1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych;

2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1;

3) w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2;

4) w sprawach wydawania zaświadczeń".

W uchwale stwierdzono, że Kodeks postępowania administracyjnego stanowi pełną regulację postępowania administracyjnego, modelowo reguluje zorganizowany ciąg czynności jak i wymogi, które powinny spełniać czynności organów administracji publicznej. Kompleksowość regulacji tam zawartej uzasadnia odsyłanie do regulacji k.p.a. zarówno w ustawach ustrojowych, jak i ustawach materialnoprawnych.

NSA zauważył, że odesłanie w Dziale VI Ordynacji podatkowej zatytułowanym "Kontrola podatkowa" w art. 292 do enumeratywnie wyliczonych przepisów i rozdziałów Działu IV Ordynacji podatkowej nie nadaje kontroli podatkowej charakteru administracyjnego postępowania podatkowego. Takie też rozwiązanie przyjęto w art. 84 c ust. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 84c ust. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej "Do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego".

W cytowanej uchwale stwierdzono także, że w regulacjach ustaw szczególnych wprowadza się na określenie formy działania organów różnego rodzaju pojęcia, które w przepisach k.p.a. i Ordynacji podatkowej stosowane są na określenie czynności rozstrzygającej sprawę lub czynności podejmowanych w toku postępowania administracyjnego. Taką regulację przyjmuje ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Według art. 84c ust. 9 tej ustawy "Organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu, rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie (...)". Zgodnie z art. 84c ust. 10 tej ustawy "Na postanowienie o którym mowa w ust. 9 przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia jego otrzymania. Rozstrzygnięcie zażalenia następuje w drodze postanowienia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia".

W wyniku przeprowadzonych w uchwale rozważań NSA uznał, że odesłanie do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego lub wprowadzenie pojęcia na określenie działania organu, którym posługuje się na określone czynności podejmowanej w postępowaniu administracyjnym, nie nadaje danemu postępowaniu organu charakteru postępowania administracyjnego. Nie każde zastosowanie do określonego postępowania przepisów k.p.a. pozwala przypisać temu postępowaniu charakter postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a. Jedynie regulacja prawna może nadać zorganizowanemu trybowi działania charakter prawny postępowania administracyjnego.

Zdaniem NSA, rozdział 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zatytułowany "Kontrola działalności gospodarczej" wyznacza przedmiot, który nie odpowiada przedmiotowi postępowania administracyjnego. W tym kontekście NSA stwierdził, że kontrola to ustalenie stanu faktycznego, porównanie z przyjętym wzorcem prawidłowego działania. Kontrola nie jest związana z kompetencją do władczego działania, chyba że wynika to z przepisów prawa, które dają kontrolującemu prawo do stosowania władczych środków prawnych. Podkreślono, że z reguły dopiero wynik kontroli może stanowić podstawę do podejmowania władczych środków wobec działania podmiotu niezgodnego z wzorcem prawidłowego działania (np. działanie z naruszeniem przepisów prawa).

W związku z powyższym NSA stanął na stanowisku, że postępowanie, o którym mowa w art. 84 c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie jest postępowaniem administracyjnym. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem, którego przedmiotem jest przede wszystkim rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Jego przedmiotem jest zatem władcze działanie, przez autorytatywną konkretyzację normy prawa administracyjnego przez przyznanie (odmowę przyznania) uprawnienia, lub nałożenie obowiązku na jednostkę. Postępowanie organu właściwego do sprawowania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 – 4 k.p.a. Przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w Rozdziale 5 regulują zorganizowany ciąg działań, które podejmują organy kontroli, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej, nie zaś załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1 – 4 k.p.a.

Stwierdzono także, że z wprowadzenia na określenie formy rozpatrzenia sprzeciwu pojęcia postanowienia, oraz z przyznania na to postanowienie prawa zażalenia, nie wynika podstawa do zaliczenia postępowania, którego przedmiotem jest rozpatrzenie sprzeciwu i wydanie postanowienia oraz rozstrzygnięcia na to postanowienie zażalenia, również w formie postanowienia, do postępowania administracyjnego. Przedmiot sprzeciwu wyznacza art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przedmiotem sprzeciwu jest podjęcie i wykonywanie przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2. Regulacja w art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2 nie stanowi regulacji materialnoprawnej wyznaczającej uprawnienia lub obowiązki materialnoprawne, a ograniczona jest do pewnych obowiązków, które powinien wykonać organ kontroli i osoba podejmująca kontrolę. Tak określony przedmiot sprzeciwu determinuje treść rozpatrzenia sprzeciwu. Zgodnie z art. 84c ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu organ kontroli wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych, 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych. Nie rozstrzyga zatem o uprawnieniach lub obowiązkach materialnoprawnych przedsiębiorcy.

Na koniec rozważań NSA stwierdził, że ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, stanowiąc w art. 84c ust. 16, że "Do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego", odsyła w wąskim zakresie do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego – bowiem odsyła tylko do rozpatrzenia sprzeciwu i zażalenia na postanowienie. Pomimo użycia pojęć znanych k.p.a. (postępowania, zażalenia), postępowanie, którym mowa w ust. 9 i 10 art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie może być zaliczone do postępowania administracyjnego.

NSA rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w cytowanej powyżej uchwale. Samo nazwanie w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej mianem postanowienia rozstrzygnięć organu wynikających ze złożonych przez stronę środków zaskarżenia (sprzeciw, zażalenie) nie daje podstaw do twierdzenia, że mamy do czynienia z przedmiotem postępowania, który zakresem odpowiada postępowaniu administracyjnemu. Jak wyżej wskazano czynności kontrolne prowadzone w ramach u.s.d.g. nie prowadzą do ukształtowania sytuacji prawnej strony. Mają jedynie walor ustaleń faktycznych tj., że stwierdzony kontrolą stan faktyczny odpowiada lub nie odpowiada prawu. Z tego nie wynika, że kontrolowany podmiot uzyskał uprawnienie czy obarczony został obowiązkiem. Zatem nawet ewentualne pominięcie formy postanowienia dla rozstrzygnięć organów kontroli wywołanych sprzeciwem lub zażaleniem strony w odpowiedzi na prowadzoną kontrolę nie prowadzi do uznania, że można wnieść skargę w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skoro bowiem strona w wyniku wniesienia środka zaskarżenia (sprzeciwu, zażalenia) na działania kontrolne organu nie uzyskuje uprawnień lub nie nakłada się na nią obowiązków, to wykluczone jest skuteczne wywiedzenie skargi na taki akt lub czynność zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

W związku z powyższym należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący nieprawidłowego zastosowania przez Sąd art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. za bezpodstawny.

Także zarzut naruszenia art. 52 § 1 – 3 P.p.s.a. nie może się ostać, bowiem w sytuacji kiedy nie jest dopuszczalne ze względu na brak właściwości sądu rozpoznanie merytoryczne skargi, okoliczność, że wyczerpano przewidziane ustawą środki zaskarżenia nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Spełnienie tej przesłanki nie powoduje, że brak właściwości sądu można pominąć i rozpoznać skargę merytorycznie.

Zarzut naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. również nie zasługiwał na uwzględnienie. Tak sformułowany zarzut wskazuje na niedopełnienie przez Sąd obowiązku kontroli prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych przez organ przy rozpatrywaniu sprawy. Należy zauważyć, że Sąd w ogóle nie odnosił się w zaskarżonym postanowieniu do ustaleń merytorycznych będących podstawą postanowień organu I i II instancji. Sąd orzekając o odrzuceniu skargi skoncentrował się tylko na aspekcie proceduralnym – właściwości do rozpoznania skargi. Ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy i kwestionowane w skardze oraz w skardze kasacyjnej nie były przedmiotem zainteresowania Sadu I instancji i nie miały żadnego wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.

W tym miejscu należy stwierdzić, że z tych samych powodów na aprobatę nie zasługują zarzuty naruszenia zaskarżonym postanowieniem przepisów prawa materialnego tj. art. 84 c ust. 5,6 i 12 oraz art. 82 u.s.d.g. Skoro Sąd I instancji odrzucając skargę nie badał zaskarżonego postanowienia pod względem zgodności z prawem (nie badał sprawy merytorycznie, nie rozpoznawał zarzutów skargi i nie orzekał co do istoty sprawy), lecz weryfikował jej dopuszczalność, to NSA nie jest uprawniony do rozpoznawania innych zarzutów skargi kasacyjnej, niż związanych z dopuszczalnością drogi sądowej. W istocie zarzutu odnoszącego się do naruszenia przepisów o właściwości tj. art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a. nie podniesiono w skardze kasacyjnej. Dopiero z treści uzasadnienia można wnosić, że zarzut naruszenia przepisów postępowania z pkt 1 skargi kasacyjnej odnosi się do naruszenia przepisów o właściwości.

Na marginesie NSA zauważa, że powołanie się przez skarżącą kasacyjnie Spółkę na istnienie odmiennych poglądów w orzecznictwie sądowym co do kwestii dopuszczalności rozpatrzenia skargi na postanowienie o bezprzedmiotowości sprzeciwu i kontynuowanie czynności kontrolnych nie uzasadnia twierdzenia, że Sąd I instancji postąpił nieprawidłowo przyjmując za swój, pogląd wyrażony w cytowanej uchwale składu siedmiu sędziów NSA. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 269 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 187 § 2 P.p.s.a. jeżeli Sąd orzekający w sprawie nie podziela poglądu wyrażonego w podjętej uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby lub pełnego składu NSA, ma obowiązek przedstawić powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi w celu wydania ponownie uchwały w tym zakresie. Uregulowany tym przepisem tryb weryfikacji uchwał wskazuje, że pogląd wyrażony w uchwale wiąże składy orzekające po wydaniu uchwały. Wskazane przez skarżącą kasacyjnie wyroki przedstawiające pogląd odmienny od przedstawionego w cytowanej przez Sąd I instancji uchwale były sporządzone przed jej wydaniem tj. przed 13 stycznia 2014 r. toteż nie mogą one stanowić podstawy twierdzeń, że Sąd I instancji orzekając 29 grudnia 2014 r. powinien przyjąć pogląd o dopuszczalności rozpoznania przedmiotowej skargi za prawidłowy. Dopiero podjęcie uchwały o odmiennym poglądzie byłoby podstawą do uznania zaskarżonego postanowienia za wadliwe.

Podsumowując NSA stwierdza, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się chybione albowiem, w ocenie NSA, Sąd I instancji, wydając postanowienie o odrzuceniu skargi, prawidłowo uznał, że skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną.

Mając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.