Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1491/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 43, 44, 45
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.) Sędziowie: WSA Monika Kramek WSA Grzegorz Rudnicki Protokolant starszy referent Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. W. i S. W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2019 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2019 r. znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067), dalej: u.o.z.o.z. oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia odwołania J. B. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] stycznia 2019 r. znak: [...] i umorzył postępowanie prowadzone przed organem I instancji.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: MKiDN) wyjaśnił, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w Przemyślu decyzją z [...] października 1993 r. znak: [...] wpisał do rejestru zabytków wojewódzkiego przemyskiego pod numerem A-639 budynek rządcówki w K., gm. [...] z parkiem i lipowo - jesionową aleją dojazdową, w granicach działki nr ew. [...] i części działki nr ew. [...]. Granice ochrony konserwatorskiej oznaczono na wyrysie z mapy uzupełniającej dotyczącej podziału działki nr ew. [...] obręb [...] w skali 1:2000, stanowiącym załącznik do ww. decyzji. Zgodnie z aktualną numeracją działek, rządcówka i park usytuowane są na działce nr [...], natomiast aleja dojazdowa znajduje się na działce nr [...]. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: PWKZ) wskazaną wyżej decyzją z [...] stycznia 2019 r. na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 1g i art. 7 pkt 1 u.o.z.o.z. nakazał Zakładowi Usługowo - Produkcyjnemu "M." s.c. J. B. E. B. z siedzibą w P. przywrócenie terenu do stanu poprzedniego na odcinku przylegającym do alei dojazdowej do rządcówki w K. (Osiedle [...]) na działce nr ew. [...], tj. od drogi publicznej na działkach nr ew. [...] i [...] do pierwszego słupa napowietrznej linii energetycznej usytuowanego w pobliżu garażu, poprzez usunięcie położonego w gruncie elektroenergetycznego przyłącza kablowego do zasilania projektowanej na działce nr ew. [...] stacji bazowej, określając termin wykonania tychże robót do 28 lutego 2019 r. Powyższa decyzja została wydana po objętym rygorem natychmiastowej wykonalności wstrzymaniu przez PWKZ decyzją z [...] stycznia 2019 r., sprostowaną postanowieniem z [...] stycznia 2019 r., na podstawie art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z.o.z. robót budowlanych prowadzonych na działce nr ew. [...] w K. (Osiedle [...]) z uwagi na wykonywanie ich niezgodnie z warunkami decyzji PWKZ z [...] grudnia 2018 r. Decyzją tą PWKZ nakazał Zakładowi Usługowo - Produkcyjnemu "M." s.c. J. B. E. B.zabezpieczenie uszkodzonych korzeni drzew rosnących w alei dojazdowej do rządcówki w K. (Osiedle [...]) poprzez w wykonanym wykopie na odcinku ok. 30 m przycięcie i zabezpieczenie ran uszkodzonych korzeni oraz wykonanie ekranów korzeniowych przez specjalistyczną firmę dendrologiczną spełniającą wymogi art. 37b u.o.z.o.z., a także prowadzenie dalszych prac ziemnych związanych z położeniem elektroenergetycznego przyłącza kablowego do zasilania projektowanej na działce nr ew. [...] stacji bazowej otwartym wykopem poza występowaniem korzeni drzew lub przewiertem sterowanym. Uzasadniając nakaz przywrócenia terenu do stanu poprzedniego, PWKZ stwierdził, że wykonawca robót naruszył ustalenia decyzji z [...] grudnia 2018 r., albowiem z przeprowadzonych 27 grudnia 2018 r. oględzin, które poprzedzała informacja uzyskana od M. i S. W. właścicieli działek nr ew. [...] i [...], wynikało, że kontynuując prace na odcinku od narożnika garażu w kierunku istniejącego słupa z napowietrzną linią energetyczną wykonawca wykonał otwarty wykop o długości ok. 7 m, uszkadzając korzenie drzewa rosnącego w zabytkowej alei. Podczas pobytu w siedzibie organu 8 stycznia 2019 r. J. B. poinformował o wykonaniu prac ziemnych. Mając na uwadze wykonanie prac w sposób niezgodny z decyzją z [...] grudnia 2018 r. i wbrew treści decyzji z [...] stycznia 2019 r. PWKZ orzekł o nakazie przywrócenia terenu do stanu poprzedniego poprzez usunięcie położonego w gruncie przyłącza kablowego na odcinku przylegającym do alei dojazdowej do rządcówki w K..

W wyniku rozpatrzenia odwołania J. B. MKiDN wskazaną wyżej decyzją z [...] maja 2019 r. uchylił decyzję PWKZ z [...] stycznia 2019 r. i umorzył postępowanie prowadzone przed organem I instancji. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie, organ odwoławczy zauważył, że z akt sprawy wynika, iż na terenie działki nr ew. [...] wzdłuż alei dojazdowej wpisanej do rejestru zabytków, w odległości 1 m od granicy ochrony konserwatorskiej i ok. 1,5 m od pni drzew, został wykonany przez Zakład Usługowo - Produkcyjny "M" s.c. J.B. E.B.wykop szerokości ok. 30 cm i długości ok. 30 m w związku z doprowadzeniem przyłącza elektroenergetycznego do projektowanej w pobliżu stacji bazowej. W wykopie na całej jego długości stwierdzono uszkodzenia korzeni drzew tworzących aleję dojazdową. Na zlecenie PWKZ został opracowany "Program prac zabezpieczających drzewa w związku z przeprowadzonymi w ich otoczeniu pracami ziemnymi". Z akt sprawy również wynika, że prace zabezpieczające wskazane w tym opracowaniu (prawidłowe przycięcie poszarpanych korzeni, zabezpieczenie ran, wykonanie ekranów korzeniowych) zostały zrealizowane. Na wysokości narożnika garażu na odcinku ok. 7 m wykop został poprowadzony skośnie, by na dalszym odcinku biec poza zasięgiem korzeni drzew, w większej odległości od wpisanej do rejestru zabytków alei i granicy działki. Jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał przepis art. 44 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. stanowiący, że decyzja, o której mowa w art. 43 ust. 1, wygasa po upływie 2 miesięcy od dnia jej doręczenia, jeżeli w tym terminie wojewódzki konserwator zabytków nie wyda decyzji nakazującej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, z określeniem terminu wykonania tych czynności. Kontrolowana decyzja jest konsekwencją wcześniejszego wstrzymania robót budowlanych prowadzonych na działce nr ew. [...] decyzją wydaną na podstawie art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z.o.z. Rozpatrując w tym kontekście sprawę, MKiDN zauważył, że prace związane z przygotowaniem wykopu i położeniem kabla energetycznego realizowane były poza terenem wpisanym do rejestru zabytków. Powyższe działania bezsprzecznie miały wpływ na kondycję wpisanej do rejestru zabytków alei, niemniej jednak kompetencje organu konserwatorskiego do podejmowania działań z zakresu nadzoru ograniczają się do zabytku wpisanego do rejestru zabytków. Przedmiotowa aleja jest objęta ochroną konserwatorską w granicach określonych w decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] października 1993 r., tj. w granicach części działki nr ew. [...]. Prace prowadzone na działce nr ew. [...], a zatem poza granicami wpisu do rejestru zabytków, nie wymagały pozwolenia konserwatorskiego, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.o.z.o.z., a decyzja z [...] grudnia 2018 r., której warunki, zdaniem PWKZ zostały naruszone nie jest pozwoleniem konserwatorskim wydanym w trybie art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z. określającym sposób i zakres prowadzenia prac, ale nakazem konserwatorskim. PWKZ nie był zatem uprawniony do wstrzymania opisanych powyżej robót budowlanych jako prowadzonych w sposób odbiegający od warunków decyzji z [...] grudnia 2018 r. i wydania, jako jej konsekwencji, decyzji w trybie art. 44 ust. 1 pkt 3 u.o.z.o.z. nakazującej przywrócenie terenu do stanu poprzedniego poprzez usunięcie kabla. Wojewódzki konserwator zabytków jest uprawniony na mocy powyższego przepisu do wydania nakazu przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu (lub uporządkowania terenu), a działka nr ew. [...] zabytkiem nie jest - granica ochrony konserwatorskiej kończy się na granicy działki nr ew. [...] Zatem powyższa norma nie znajdzie zastosowania w omawianej sprawie, ponieważ prace zrealizowane na działce nr ew. [...] nie są pracami wykonanymi przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków i nie wymagały pozwolenia konserwatorskiego. W tych warunkach MKiDN stwierdził, że postępowanie w przedmiocie wydania nakazu przywrócenia terenu do stanu poprzedniego na odcinku przylegającym do alei dojazdowej do rządcówki w K. (Osiedle [...]) polegającego na usunięciu położonego w gruncie elektroenergetycznego przyłącza kablowego jest postępowaniem bezprzedmiotowym. Przesłanka przedmiotowa, zdaniem organu odwoławczego, ma związek z brakiem podstawy prawnej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi o umorzeniu postępowania prowadzonego przez organ I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję MKiDN z [...] maja 2019 r. złożyli M. W. i S. W., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili:

- naruszenie art. 43 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 44 ust. 1 pkt 1, art. 45 ust. 1 pkt 2, art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 a także art. 4 pkt 2 i 3 u.o.z.o.z. poprzez uznanie braku kompetencji i prerogatyw PWKZ w sprawie;

- naruszenie art. 89 pkt 1 u.o.z.o.z. poprzez wyrażenie poglądu prawnego, który prowadzi do absurdalnych konsekwencji i wniosków i nie tylko nie realizuje celów ustawy, ale prowadzi do działań z nią sprzecznych tj. do legalizacji niszczenia zabytków oraz do bezpodstawnego ograniczenia kompetencji PWKZ i zmuszenia go do zaniechania wykonywania jego ustawowych obowiązków;

- błędne przyjęcie poglądu, że przedmiotem ochrony wynikającym z wpisu do rejestru zabytków jest działka, na której znajduje się zabytek, a nie sam zabytek bez podania podstawy prawnej takiego poglądu;

- niezbadanie należycie stanu faktycznego tj. gdzie był wykonywany wykop;

- manipulowanie pojęciami w celu osłabienia wymowy faktu uszkodzenia zabytku, co zniekształca opis stanu faktycznego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że ochrona zabytku w świetle u.o.z.o.z. jest bezwzględnym imperatywem, który nie przewiduje możliwości wyłączenia części zabytku spod ochrony. Stanowisko MKiDN prowadzi do wyłączenia spod jurysdykcji służb konserwatorskich części (fragmentów) zabytków, popadając przy tym w ewidentny konflikt z brzmieniem i z celami powołanego aktu prawnego, a także ze zdrowym rozsądkiem. Ze stanowiska MKiDN wynika, że uważa on, iż ochronie podlegają tylko części drzew, gdyż granica działki, na której znajduje się aleja, determinuje zakres ochrony. Tego stanowiska organ nie opiera na żadnym przepisie prawnym. Skarżący zauważyli, że we wpisie do rejestru zabytków jest zapis o wpisie alei lipowo-jesionowej w granicach działki nr ew. [...] i części działki nr ew. [...]. Zapis ten, po pierwsze, określa, że mamy do czynienia z aleją składającą się z lip i jesionów (a nie z ich fragmentami), a po wtóre określa, na jakiej działce się ona znajduje. Skarżący wskazali również, że w aktach sprawy znajduje się ich pismo dotyczące tego, że granica ogrodzenia za drzewami nie odpowiada granicy działki.

W odpowiedzi na skargę MKiDN wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] maja 2019 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja MKiDN nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przyznający organowi odwoławczemu kompetencję do uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia o umorzeniu postępowania prowadzonego przed organem I instancji, co oznacza odstąpienie od rozpatrzenia sprawy pod względem merytorycznym. Możliwość zastosowania powołanej normy jest uwarunkowane stwierdzeniem przez organ odwoławczy, że w sprawie wystąpiła przesłanka, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. W myśl ww. przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Zauważenia wymaga, że bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, skutkującego tym, że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. J. Borkowski, B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 613-614). Kluczowe znaczenie dla rozważenia tejże kwestii ma określenie przedmiotu konkretnego postępowania i przesądzenie istnienia przesłanek pozwalających w sposób merytoryczny załatwić konkretną sprawę administracyjną. Powyższa konkretność powinna być odnoszona do sytuacji indywidualnego podmiotu, którego uprawnienia lub obowiązki na podstawie określonej regulacji administracyjnego prawa materialnego mają być zgodnie z jej dyspozycją skonkretyzowane przez organ administracji publicznej albo też istnieje przeszkoda do orzeczenia o tychże uprawnieniach lub obowiązkach, ponieważ organ nie jest władny do podjęcia w sprawie decyzji załatwiającej ją co do istoty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że przedmiot postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy ochrony zabytków wiążąco kształtują przepisy u.o.z.o.z., określając katalog spraw administracyjnych, które mogą zostać na ich podstawie załatwione. Normy kompetencyjne w zakresie nadzoru konserwatorskiego pozwalają organom orzec o nakazie przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu, z określeniem terminu wykonania tej czynności w przypadku, gdy roboty przy nim zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu. Tego rodzaju sankcję we wskazanym przypadku przewiduje zarówno art. 44 ust. 1 pkt 1, jak i art. 45 ust. 1 u.o.z.o.z. Istotne tym niemniej jest to, że wskazane regulacje materialnoprawne pozostają niekonkurencyjne względem siebie i pomimo odwoływania się do zasadniczo tożsamej sytuacji faktycznej (działania adresata nakazu bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu) w rzeczywistości powinny znaleźć zastosowanie w dwu odrębnych przypadkach. Przepis art. 45 ust. 1 u.o.z.o.z. odnosi się m.in. do robót budowlanych, czy innych działań, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12 u.o.z.o.z. przy zabytku, które zostały "wykonane", a więc ma na uwadze stan zastany dotykający zabytek, który wyłącznie następczo może zostać oceniony przez organy ochrony zabytków, natomiast regulacja przewidziana w art. 44 ust. 1 pkt 1 i równoległe nakazy określone w art. 44 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 u.o.z.o.z. odnoszą się do działań ingerujących w stan zabytku, które zostały wstrzymane nakazem wymienionym w art. 43 ust. 1 u.o.z.o.z. i z uwagi na tymczasowość tego rozstrzygnięcia zachodzi potrzeba przesądzenia, czy jest możliwe dalsze prowadzenie wstrzymanych prac po uzyskaniu pozwolenia, powinny zostać podjęte określone czynności, czy też w żaden sposób nie może dojść do zalegalizowania wstrzymanych działań, co powinno prowadzić do nakazania przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowania terenu. Hipotezy obu analizowanych przepisów różnicuje okoliczność związana z zakończeniem albo wykonywaniem robót (działań) bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu, przez co tak nakaz wymieniony w art. 43 ust. 1 u.o.z.o.z., jak i jedna z decyzji wynikających z wydania i obowiązywania w okresie dwumiesięcznym ww. nakazu, o których mowa w art. 44 ust. 1 pkt 1-4 u.o.z.o.z., nie mogą być skierowane do podmiotu, który w dacie podjęcia rozstrzygnięcia nie mógł się zastosować do nałożonego na niego obowiązku, albowiem kwestionowanych robót (działań) już nie prowadził, gdyż zostały one wcześniej zakończone.

Przy dokonywaniu wykładni powołanych wyżej przepisów, zdaniem Sądu, konieczne jest również uwzględnienie tego, że reakcja organu ochrony zabytków przewidziana w art. 43-45 u.o.z.o.z. w odniesieniu do robót i innych działań przy zabytku jest limitowana przyjęciem, że zostały one podjęte bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu, co każe ograniczyć kompetencję organu do wydania jednej ze wskazanych wyżej decyzji zasadniczo wyłącznie do działań przy zabytku, których podjęcie wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia w świetle art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z. Uniemożliwia to tym samym za pośrednictwem instrumentów procesowych określonych w powołanych przepisach sankcjonować inne zachowania, których dopuszcza się określony podmiot. W szczególności stosować nakaz przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu lub nakaz uporządkowania terenu jako odpowiedź na określone działania niewymagające uzyskania pozwolenia konserwatorskiego.

Z tym zastrzeżeniem pozostaje w łączności dodatkowy wniosek, który wyraża się w uznaniu, że kompetencje organu ochrony zabytków do podejmowania działań nadzorczych ograniczają się do zabytku wpisanego do rejestru zabytków w granicach przestrzennych wynikających z treści wpisu. Do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora, przy czym stosownie do art. 9 ust. 2 u.o.z.o.z. w trybie określonym w art. 9 ust. 1 cyt. ustawy, do rejestru może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru, a więc teren wokół lub przy nim wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych (art. 3 pkt 15 u.o.z.o.z.). Granice obszaru wyznaczonego położeniem zabytku i terenem poddanym dodatkowej ochronie jako jego otoczenie wiążąco oddziałują na uprawnienia organu ochrony zabytku do reglamentacji robót lub innych działań wykonywanych w sąsiedztwie obszaru chronionego, gdyż zasadniczo nie jest dopuszczalne ograniczenie sfery uprawnień właścicielskich przysługujących dysponentowi terenu sąsiadującego z zabytkiem do podejmowania na nim określonych działań inwestycyjnych wskutek powołania się przez organ na obowiązek uzyskania na nie uprzedniego pozwolenia konserwatorskiego.

Przenosząc powyższe wyjaśnienia dotyczące kierunku wykładni, jaka powinna być nadawana art. 43-44 i art. 45 ust. 1 u.o.z.o.z., na grunt kontrolowanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że zasadnie MKiDN orzekł o uchyleniu decyzji PWKZ z [...] stycznia 2019 r. i umorzeniu postępowania prowadzonego przed organem I instancji, jeżeli się uwzględni, że w dacie wydania decyzji wstrzymującej roboty budowlane prowadzone na działce nr ew. [...] sporne prace polegające na wykonaniu wykopu w zbliżeniu z drzewami stanowiącymi zabytkową aleję dojazdową na działce nr ew. [...] były zakończone, wobec czego stosowanie względem nich regulacji z art. 43 ust. 1 pkt 1 i następczo - art. 44 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. było bezprzedmiotowe. Zauważyć trzeba, że zakwestionowaniu przez PWKZ podlegały w sprawie nie tyle roboty polegające na wykonaniu wykopu na długości 30 m z tyłu budynku garażu objęte rozstrzygnięciem z 13 grudnia 2018 r., ale roboty związane z wykonaniem krótkiego wykopu od narożnika garażu w kierunku słupa (odcinek C-E na mapie stanowiącej załącznik nr 12 do odwołania od decyzji PWKZ z [...] stycznia 2019 r.), mające, zdaniem organu, uszkodzić korzenie drzewa rosnącego w pobliżu. Z akt sprawy wynika jednak, że roboty na działce nr ew. [...] zostały w całości wykonane przed doręczeniem J. B. decyzji wstrzymującej roboty budowlane prowadzone na działce nr ew. [...] (po sprostowaniu decyzji – [...]) i fakt ten organ zobowiązany był uwzględnić, rozważając dopuszczalność wydania w tych warunkach decyzji, o której mowa w art. 44 ust. 1 u.o.z.o.z.

Ponadto i co najistotniejsze, jak trafnie przyjął organ odwoławczy, w rozpatrywanym przypadku opisana przez PWKZ sytuacja działania uczestnika (J. B.) "w sposób niezgodny z decyzją [...] z dnia [...].12.2018 r. i wbrew decyzji z dnia [...].01.2019 r." nie odpowiadała w żaden sposób hipotezie zastosowanego przez organ I instancji przepisu. Organ nie mógł wstrzymać robót budowlanych jako wykonywanych bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu, skoro roboty wykonywane na działce nr ew. [...] ze względu na ich umiejscowienie nie wymagały uzyskania pozwolenia, gdyż były realizowane na nieruchomości pozostającej poza granicami wpisu do rejestru zabytków. Oceny tej nie zmienia wskazywana w skardze okoliczność związana z tym, że ogrodzenie nie zostało postawione w granicy działki, jeżeli się zważy, że sami skarżący nie kwestionowali tego, iż wykop ziemny odsłaniający system korzenny został wykonany na działce sąsiedniej nr ew. [...] a nie działce nr ew. [...]. Sąd nie kwestionuje związku zachodzącego pomiędzy sposobem przeprowadzenia robót liniowych związanych z wykonaniem wykopu dla przyłącza kablowego a stanem drzew znajdujących się na działce nr ew. [...] Niezależnie jednak od tego, na ile działania podjęte przez J. B. mogły mieć wpływ na osłabienie systemu korzeniowego drzew stanowiących element zabytkowej lipowo-jesionowej alei, wykonane roboty w świetle przepisów u.o.z.o.z. nie mogły podlegać sankcji administracyjnej polegającej na nakazaniu przez PKWZ usunięcia położonego przyłącza kablowego, gdyż tenże organ, jak trafnie przyjął MKiDN, nie posiadał kompetencji rzeczowej do formułowania nakazów adresowanych do podmiotu wykonującego roboty na terenie nie stanowiącym nieruchomości zabytkowej ani nie będącym jego otoczeniem wpisanym do rejestru zabytków. Stanowisko, na którym w sprawie oparł się organ odwoławczy, nie stanowiło - wbrew odmiennej ocenie skarżących - działania wyłączającego spod jurysdykcji służb konserwatorskich części (fragmentu) zabytku, ale działanie odpowiadające zasadzie legalizmu (art. 6 k.p.a.), nakazującej organowi ochrony zabytku podejmować interwencję na podstawie prawa i w jego granicach. W sytuacji, gdy wpisując na wniosek skarżących do rejestru zabytków zabytkowy budynek rządcówki, park i lipowo-jesionową aleję, organ, uwzględniając jej położenie na granicy działki nr ew. [...], nie objął dodatkową ochroną pasa terenu od strony zachodniej jako otoczenia alei służącego ochronie drzewostanu przed możliwym oddziaływaniem na nie czynników zewnętrznych, skarżący nie mogą się domagać ograniczenia prawa własności przysługującego właścicielom działki nr ew. [...] do zagospodarowania jej według własnego uznania, w tym wykonywania na jej terenie określonych robót inwestycyjnych. Co przy tym istotne, roboty te nie były nakierowane na celowe spowodowanie uszkodzenia drzewostanu znajdującego się na działce nr ew. [...], nie wynikały też z nieliczenia się z jego wartością i stanem zachowania lub pomijaniem względów, które stały za wpisaniem ich do rejestru zabytków jako formy zaprojektowanej zieleni. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji MKiDN zasadnie zwrócił uwagę na działania zabezpieczające podjęte przez wykonawcę robót (przycięcie i zabezpieczenie korzeni, wykonanie ekranów), jak i zmianę pierwotnie zaprojektowanej trasy przebiegu kabla energetycznego tak, by biegła ona możliwie najdalej od systemu korzeniowego drzew posadzonych wzdłuż granicy działki nr ew. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w tym kontekście zauważa, że drzewa są częściami składowymi nieruchomości gruntowej, co wynika z art. 48 k.c. Pozostają częścią składową tej nieruchomości, w której granicach przestrzennych się znajdują. Reguła granic przestrzennych nieruchomości jako wyznacznika prawa własności drzewa sprawia, że tylko ta część drzewa, która znajduje się w granicach nieruchomości, pozostaje własnością jego właściciela. Uznanie określonego drzewa za zabytek powyższego wniosku nie unieważnia. W świetle przyjętego przez ustawodawcę w art. 150 k.c. rozwiązania, przechodzenie na grunt sąsiedni korzeni stanowi naruszenie prawa własności poprzez wkroczenie w przestrzeń pod gruntem, którą obejmuje prawo własności. Powołany przepis zezwalający właścicielowi gruntu na usunięcie korzeni drzewa z sąsiedniej nieruchomości bez uprzedniego wezwania i wyznaczenia odpowiedniego terminu jest wyrazem znaczenia nadawanego prawu własności i ochronie nieruchomości przed niedozwolonymi immisjami bezpośrednimi. Jakkolwiek wykonywanie przez właściciela nieruchomości uprawnienia z art. 150 k.c. powinno podlegać ocenie z punktu widzenia art. 5 k.c., zwłaszcza z kryterium społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa, gdyż za nadużycie prawa może być uważane obcięcie korzeni prowadzące do zniszczenia drzewa, gdy nie zakłócało ono korzystania z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę, to w rozstrzyganej sprawie, w ocenie Sądu, skarżący powinni mieć na uwadze w większym stopniu wnioski interpretacyjne, jakie wynikają z powołanego przepisu. Nie powinni bowiem akcentować bezwzględnego prymatu, który powinien być przyznawany drzewostanowi znajdującemu się na należącej do nich nieruchomości, jeżeli tenże prymat miałby być rozumiany w sposób przez nich przedstawiany, tj. jako nakaz zagospodarowania sąsiadującej z ich nieruchomością części wschodniej działki nr ew. [...] w sposób podporządkowany niezaburzonemu rozwojowi i utrzymaniu należącej do nich zabytkowej alei drzew. Wniosek ten Sąd formułuje, nie kwestionując w żaden sposób szczególnej wartości zabytkowej lipowo-jesionowej alei dojazdowej oraz walorów przyznawanych drzewostanowi znajdującemu się na działce nr ew. [...].

Załącznik graficzny do decyzji wpisowej wskazuje na poddanie ochronie zadrzewień stanowiących zabytkową aleję w granicach działki nr ew. [...] i jakkolwiek cele ustawy identyfikowane przez pryzmat art. 4 pkt 2 i 3 u.o.z.o.z. każą ochronę tę postrzegać całościowo, obejmując nią drzewo rozumiane zgodnie z wiedzą dendrologiczną jako pień, koronę i bryłę korzeniową (por. K. Gruszecki, Pojęcie prawne drzewa, Aura 1997, nr 9, s. 22-23), nie sprowadzając tego rozumienia do ustawowej definicji drzewa wymienionej w art. 3 pkt 26a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm.), dalej. u.o.p., pomijającej istnienie systemu korzeniowego drzewa i pełnione przez ten system funkcje, to na skarżących spoczywa obowiązek zapewnienia, by korzenie drzew, niezależnie od przyznanego im administracyjnoprawnego statusu zabytku, w takim stopniu, w jakim jest to możliwe pozostawały częścią działki nr ew. [...] i nie utrudniały korzystania z działki sąsiedniej. Sąd zauważa, że w obowiązującym stanie prawnym ustawodawca zdecydował się określić wyłącznie postać robót wykonywanych w obrębie korony drzewa, która stanowi jego uszkodzenie lub zniszczenie, wskazując procentowy (30% i 50%) wymiar dopuszczalnej ingerencji polegającej na usuwaniu gałęzi (art. 87a ust. 4 i 5 u.o.p.). Powoduje to, że zgłaszane postulaty prawnego uregulowania zakresu ingerencji w system korzeniowy drzew muszą być w dalszym ciągu traktowane jako propozycje de lege ferenda. Nie może jednakże budzić wątpliwości to, że w przypadku, gdy wykonywane roboty w obrębie bryły korzeniowej na nieruchomości sąsiadującej z granicą obszaru chronionego skutkują usunięciem znikomej masy systemu korzeniowego i redukcja ta w żadnym razie nie powoduje osłabienia mocowania drzewa z gruntem, brak jest jakichkolwiek podstaw, by tego rodzaju działania postrzegać jako ingerencję w zabytek. Stosownie do art. 87a ust. 1 u.o.p. prace ziemne oraz inne prace wykonywane ręcznie, z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego lub urządzeń technicznych, wykonywane w obrębie korzeni drzewa przeprowadza się w sposób najmniej szkodzący drzewom. To wymaganie przy przeprowadzaniu spornych robót polegających na wykonaniu wykopu ziemnego w pobliżu drzew z rozwiniętym systemem korzeniowym niewątpliwie powinno zostać spełnione, niemniej ocena sposobu jego realizacji nie należała do organu ochrony zabytków, tym bardziej jeżeli zmierzała ona do nieuprawnionego poddania działania uczestnika postępowania reżimowi odpowiedzialności administracyjnej wynikającej z wykonywania robót budowlanych przy zabytku w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w wydanym nakazie.

Z przedstawionych powodów zaskarżona decyzja MKiDN odpowiada prawu, albowiem w sposób prawidłowy rozstrzygnęła ona o niedopuszczalności dalszego prowadzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, gdyż prace ziemne związane z położeniem elektroenergetycznego przyłącza kablowego do zasilania projektowanej na działce nr ew. [...] stacji bazowej nie stanowiły takiej postaci robót przy zabytku, która w świetle art. 36 ust. 1 pkt 1-12 u.o.z.o.z. wymagałaby uzyskania pozwolenia konserwatorskiego. Zdaniem Sądu, MKiDN właściwie uzasadnił wydane przez siebie rozstrzygnięcie (art. 107 § 3 k.p.a.), ujawniając skarżącym w dostateczny sposób przyczyny, z powodu których uznał, że wszczęte przez organ I instancji postępowanie nie może zostać merytorycznie zakończone i podlega umorzeniu.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.