Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1685/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Ekologicznego P. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia z zakresu ochrony środowiska 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] lutego 2006 r. w przedmiocie uzgodnienia na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącej fermy kurcząt o dwa budynki inwentarskie – kurniki na działkach nr [...] i [...] w miejscowości Ż. gmina M.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia GIS zawarto opis planowanego przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie fermy kurcząt. Wskazano, iż obecnie na terenie fermy funkcjonują dwa kurniki a rozbudowa będzie polegała na budowie dwu kolejnych obiektów. Planowane kurniki będą analogiczne do istniejących w zakresie wielkości rozwiązań konstrukcyjnych, technologii i wyposażenia instalacyjnego. Ścieki sanitarne będą gromadzone w zbiornikach bezodpływowych natomiast ścieki technologiczne nie będą powstawały. Powstający obornik będzie po zakończeniu cyklu produkcyjnego (trwającego ok. 6 tygodni) usuwany i wykorzystywany przez rolników jako nawóz. Chów kurcząt będzie źródłem emisji gazów. W celu obniżenia emisji amoniaku w dwu ostatnich tygodniach cyklu produkcyjnego do karmy będzie dodawany specjalny preparat.

Wskazano także, iż podstawę dokonywania uzgodnień stanowił raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Wynika z niego, iż dla założonych w tym opracowaniu warunków realizacji przedsięwzięcia nie będzie ona uciążliwe w sposób ponadnormatywny dla żadnego z ocenianych komponentów środowiska ani dla zdrowia ludzi.

Odnosząc się do zarzutów wniesionych w zażaleniu przez Stowarzyszenie Ekologiczne P. wskazano, iż są one niezasadne, gdyż organ gminy występując o uzgodnienie przed wydaniem decyzji w przedmiocie uzgodnienia środowiskowych warunków zgody na realizację przedsięwzięcia załączył zestaw wymaganych dokumentów, w świetle przepisów, które znajdą zastosowanie w niniejszej sprawie. Powołano się w tym zakresie na treść ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 113, poz. 954). Wyjaśniono, iż w sprawie nie ma znaczenia uchylenie wydanej na rzecz inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] października 2005 r.. Uchylając ją Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wskazało na uchybienia, które dotyczyłyby raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W sprawie orzeczono na podstawie dokumentów przedstawionych przez organ uzgadniający, nie trafne są zarzuty, iż orzeczono na podstawie niekompletnych akt sprawy.

W skardze na postanowienie GIS, Stowarzyszenie EP. zarzuciło, iż zostało ono wydane z naruszeniem prawa w szczególności art. 6 K.p.a oraz stosownych regulacji ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) i ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), W postanowieniu posłużono się pojęciem ścieków sanitarnych i technologiczny, które nie są definiowane we wskazanych ustawach. W aktach tych użyto natomiast pojęcia ścieki bytowe i przemysłowe. Użycie ściśle nie definiowanych normatywnie pojęć może skutkować tym, iż wymagania ustalone dla poszczególnych rodzajów ścieków nie będą przestrzegane. Podniesiono także, iż mylne jest przyjęcie w treści postanowienia, jakoby w trakcie produkcji nie powstawały ścieki przemysłowe (mylnie nazywane "technologicznymi"), gdyż z treści przytoczonych w skardze dokumentów wynika, iż wody myjące stanowią podstawowe źródło ścieków w farmach. Przywołano opracowanie wydanie przez Ministerstwo Środowiska z września 2003 roku oraz dokument opublikowany prze Komisje Europejską pn. "Dokument referencyjny o najlepszych dostępnych technikach dla intensywnego chowu drobiu i świń" z lipca 2003 r. (tłumaczony przez Ministerstwo Środowiska w 2005 roku).

W skardze przyznano, iż wcześniej podnoszony narzut, jakoby orzekano nie dysponując wymaganym zestawem dokumentów, był bezzasadny.

W odpowiedzi na skargę GIS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawarta w zaskarżonym postanowieniu.

W takcie rozprawy (k. 81) pełnomocnik uczestnika postępowania podniósł, iż sąsiedztwo kurników jest bardzo uciążliwe z uwagi na występowanie odorów. Podniósł, iż na tym tle występują konflikty społeczne, przedłożył do akt pisma szeregu mieszkańców w tej sprawie (k. 65 – 78). Z ich treści wynika, iż sąsiedztwo już istniejących kurników jest źródłem znacznej uciążliwości z uwagi na wydobywające się z nich zapachy oraz "robactwo", zwłaszcza pod koniec cyklu produkcyjnego. Latem otwierane są boki kurników, z których wydobywa się "niesamowity odór". Dalsza rozbudowa fermy prowadziłaby do zwiększenia uciążliwości dla mieszkańców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej podniesionych. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.

Przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest uzgodnienie dokonywane na etapie wydania decyzji w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, wymagane na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm..), z organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Ponieważ przepisy określające wymóg uzgodnienia nie wskazują bezpośrednio jego merytorycznego zakresu, należy przyjąć, iż zakres ten wynika z zadań wykonywanych przez Inspekcję Sanitarną. Zakres tych zadań wyznaczają akty normatywne, do których należy ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.). Do zadań Inspekcji, w zakresie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, należy w m.in. dokonywanie uzgodnień pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (pośrednio wynika to z art. 3 pkt 1 ustawy).

W tym kontekście przedmiotem rozstrzygnięcia organu Inspekcji w danym przypadku są kwestie dotyczące możliwości realizacji przedsięwzięcia z punktu widzenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. Kwestie te mogą dotyczyć zagadnienia dopuszczalności realizacji przedsięwzięcia w określonym miejscu albo - gdy lokalizacja taka generalnie jest możliwa - zagadnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, które zapewnią spełnienie wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Dodatkowo na zakres uzgodnienia wpływa treść przepisów wskazujących przedmiot spraw przesądzanych decyzją, której wydanie poprzedza uzgodnienie z organami Inspekcji Sanitarnej. Zakres ten wyznacza art. 56 ust. 2 i 4 ustawy – Prawo ochrony środowiska.

W rozpoznawanej sprawie podstawę uzgodnienia stanowiło opracowanie – "Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko" sporządzony w grudniu 2005 r. przez mgr. inż. A. K. Z treści raportu wynika, iż wobec braku nadmiernej uciążliwości przy realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia nie powinny wystąpić konflikty społeczne. Jednak strony pomimo odrzucania ich ciągłych protestów i sprzeciwów nadal będą korzystać z trybu odwoławczego (str. 63). Nie wskazano przy tym, co jest faktyczną przyczyna występującego konfliktu. Natomiast w świetle art. 52 ust. 1 pkt. 11 ustawy – Prawo ochrony środowiska raport powinien zawierać analizę możliwych konfliktów społecznych. Zawarcie takiej analizy jest wymogiem bezwzględnym, któremu uchybiono, zawartych bowiem w raporcie stwierdzeń nie można określić mianem analizy. Jej rzeczywiste sporządzenie w rozpoznawanej sprawie nie stanowiłoby większej trudności gdy inwestycja polega na budowie obiektów analogicznych do istniejących, a z oświadczeń i pism złożonych na rozprawie wynika, iż powodem konfliktów są w szczególności odory. Ta podstawowa kwestia nie została wskazana w pkt 15 raportu. Mogło to skutkować brakiem należytego rozważenia tego zagadnienia w rozstrzygnięciu organu orzekającego, w kontekście możliwości zastosowania odpowiednich środków w celu ograniczenia uciążliwości (np. co do sposobu umiejscowienia obiektów na działkach inwestora, czy też stosownych rozwiązań technicznych – np. wykluczenie stosowania uchylnych ścian itp.). Kwestie te nie zostały podjęte w raporcie w kontekście analizy możliwych wariantów (pkt. 7 raportu). Rozważono wyłącznie możliwość realizacji przedsięwzięcia według przyjętych założeń w określonym miejscu lub jego nie realizowania w ogóle. Z kolei analizując kwestie uciążliwego zapachu wskazano w raporcie, iż problem taki może wystąpić, jednak problematyka nie został uregulowana poprzez ustanowienie określonych norm. W związku z tym kwestii tych nie można ocenić (str. 47-48). Jako sposób ograniczenia emisji amoniaku zaproponowano dodawanie określonego preparatu do karmy.

Istotnie regulacje normatywne nie określają sparametryzowanych wielkości stężeń substancji zapachowych w powietrzu. Ustawowe upoważnienie w tym zakresie nie zostało dotychczas wykonane (art. 222 ust. 5 ustawy – Prawo ochrony środowiska). Odnośnych regulacji nie zawarto także w przepisach prawa wspólnotowego. Nie oznacza to jednak, iż analiza uciążliwości z tym związanych może być pomijana czy tez jest niemożliwa, jak to wskazano w treści raportu, zwłaszcza w kontekście wskazanego wcześniej analogicznego charakteru planowanej zabudowy w stosunku do już istniejącej. Skoro, gdy sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest wymagane, orzekanie przez organy administracji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia następuje po przeanalizowaniu treści raportu, a kwestie oddziaływania odorów nie są normowane, podstawę orzekania powinien stanowić właśnie wyczerpująco opisujący tą problematykę dokument, wskazujący skalę zjawiska, oraz możliwy zakres środków służących ograniczeniu uciążliwości, które w rozpoznawanej sprawie prowadza do powstawania konfliktu społecznego. Dopiero pełna informacja może służyć, jako podstawa orzekania z uwzględnieniem zasady zrównoważonego rozwoju (w rozumieniu art. 1 zdanie wstępne i art. 3 pkt 50 ustawy – Prawo ochrony środowiska) i słusznego interesu stron oraz interesu publicznego (art. 7 K.p.a.). Odzwierciedleniem rozważenia przez organ administracji (tu Inspekcji Sanitarnej) kwestii określonych uciążliwości i ich wpływu na życie i zdrowie ludzi powinna być treść uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie (art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a.).

Nie można uznać za trafne stanowiska organu administracji, wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu, iż decydujące znaczenie w sprawie może mieć fakt nie wykazania w raporcie ponadnormatywnych uciążliwości dla środowiska (w tym zdrowia ludzi w związku z treścią art. 3 pkt 11 ustawy – Prawo ochrony środowiska). Wniosek taki nie wynika w szczególności bezpośrednio z treści art. 47 pkt. 1 lit. a i pkt 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Przepis ten wskazuje na ogólną potrzebę oceny wpływu przedsięwzięcia na zdrowie ludzi oraz analizowania zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania. Trzeba przy tym uwzględnić, iż obowiązujące w tym zakresie regulacje stanowią implementacje odnośnych przepisów wspólnotowych – patrz Dyrektywa Rady (EWG) nr 337/1985 z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.Urz. UE wyd. spec. 15/t.1 s.248 ze zm.). Z treści dyrektywy wynika analogicznie, iż analizie poddaje się ogólnie oddziaływanie przedsięwzięcia na człowieka (patrz art. 3 tiret 1) a sporządzana dokumentacja powinna zawierać informacje o środkach w celu ograniczania oddziaływania (załącznik IV pkt 5).

Negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia dotyczyć może wielu aspektów i występować w wielu płaszczyznach zjawisk. Tylko pewien zakres tych oddziaływań został sparametryzowany w aktach normatywnych poprzez określenie konkretnych standardów (patrz standardy jakość powietrza, dopuszczalne poziomy hałasu, poziomy pól elektromagnetycznych, standardy jakości gleby i ziemi). W pozostałym zakresie wielkość dopuszczalnej uciążliwości musi być analizowana przy zachowaniu zasady racjonalnego równoważenia interesu inwestora (co z reguły wiąże się z możliwością rozwoju gospodarczego) oraz ochrony interesu jednostki czy społeczności narażonej na związane z tym potencjalne uciążliwości. Za takim rozumieniem przepisów przemawia obowiązek dokonywania w wymaganej dokumentacji m.in. analizy występujących konfliktów społecznych (ww. art. 52 ust. 1 pkt 11 ustawy – Prawo ochrony środowiska). W przypadku założenia przez prawodawcę, iż podstawę orzekania może stanowiąc jedynie odwołanie do sparametryzowanych wartości, bezzasadne byłoby rozważanie konfliktów społecznych. Takie rozumienie przepisów byłoby oparte na założeniu braku racjonalności ustawodawcy.

W rozpoznawanej sprawie brak pełnej dokumentacji oraz treść uzasadnień organów obu instancji wskazuje na to, iż kwestie uciążliwości wynikających z powstających na fermie odorów, która może potwierdzać występowanie konfliktu społecznego wokół rozbudowy fermy, nie były należycie rozważane, co stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. Mogło mieć to wpływ na prawidłowość oceny możliwości realizacji planowanego przedsięwzięcia w określonym miejscu bądź właściwego określenia warunków jego realizacji. Stwierdzenie naruszania przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy musi prowadzić do uchylenia zaskarżonego orzeczenia.

Natomiast niezasadne są zarzuty Skargi odnośnie mylnego przyjęcia, iż w procesie produkcyjnym nie będą powstawały ścieki przemysłowe. Organ dokonuje uzgodnienia przedsięwzięcia, przy założeniu stosowania w nim technologii określonej we wniosku. W rozpoznawanej sprawie inwestor wskazał, iż stosowana technologia chowu ściółkowego nie prowadzi do powstania ścieków przemysłowych. Skarżące Stowarzyszenie w skardze nie przedstawiło przekonywujących argumentów, iż zastosowanie takiej technologii nie jest możliwe. Dowodem przesądzającym nie mogą być tu przywołane w skardze ogólne opracowania dotyczące stosowanych sposobów chowu na farmach. Zawarto w nich opisy o dużej skali ogólności nie wyróżniając w szczególności sposobu chowu ściółkowego i bezściółkowego. Przywołane w nich dane dotyczą z kolei ilości zużytej wody nie zaś wprost odprowadzonych ścieków. Wynika z nich dodatkowo, iż istnieją bardzo znaczne różnice w zużyciu wody w fermach na terenie Europy (wskazano 10 krotną różnicę). Załączone do skargi materiały nie pozawalają wykluczyć istnienia technologii, która nie wymaga odprowadzania ścieków przemysłowych.

Nie mógłby samodzielnie prowadzić do uchylenia orzeczenia zarzut posłużenia się w zaskarżonych postanowieniu pojęciem ścieków sanitarnych czy technologicznych. Dokonane uzgodnienie z punktu widzenia zadań wykonywanych przez Inspekcję Sanitarną może odwoływać się do pojęć stosowanych w terminologii ochrony sanitarnej czy ochrony epidemiologicznej. Brak ich normatywnego zdefiniowania nie wyklucza ich stosowania, o ile pojęcia te są jasne i zrozumiałe, przy odwołaniu do ugruntowanej terminologii fachowej. Stąd, w tym kontekście, zarzut naruszenia przez organy administracji art. 6 K.p.a. jest niezasadny.

Jedynie na marginesie należy w tym zakresie zwrócić uwagę, iż wskazanymi wyżej pojęciami (ścieki sanitarne i technologiczne) posłużono się także w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Raport ten, sporządzany na podstawie przepisów z zakresu ochrony środowiska, powinien zasadniczo odwoływać się do pojęć normatywnie definiowanych w przepisach z tej dziedziny. Trafnie w tym kontekście wskazano w skardze na normatywne zdefiniowanie pojęcia ścieków bytowych i przemysłowych (patrz ustawa – Prawo ochrony środowiska, ustawa – Prawo wodne). w rozpoznawanym przypadku jednak, wobec przyjęcia iż ścieki przemysłowe (zwane "technologicznymi") nie będą powstawały, zastosowanie innej nomenklatury nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. W szczególności nie istnieje ryzyko, iż zasady postępowania z jednym z rodzajów ścieków będzie odnoszony do drugiego rodzaju ścieków.

Z uwagi na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego Sąd, uwzględniając generalną zasadę rozpatrywania sprawy w dwu instancjach (art. 15 K.p.a.), uchylił zarówno zaskarżone postanowienie jak i postanowienie organu I instancji.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Rozpatrując ponownie sprawę organ Inspekcji Sanitarnej orzeknie w przedmiocie uzgodnienia, po uzupełnieniu treści materiału dowodowego.