Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 171/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36a, art. 51 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2021 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania W. S. (dalej jako: skarżący) L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: L. WINB), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) w [...] z

[...] r. w przedmiocie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych.

Stan sprawy, w którym wydano zaskarżoną decyzję przedstawia się następująco:

Postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte [...] r. na skutek wniosku skarżącego o wstrzymanie robót budowlanych przy budowie budynku inwentarskiego na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości J.. Roboty budowlane są prowadzone przez inwestora – H. S., na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] r. o pozwoleniu na budowę.

W toku postępowania dokonywano kilkukrotnie oględzin nieruchomości, przeprowadzono dowód z opinii biegłego geodety (w przedmiocie projektowanego poziomu izolacji fundamentów). Przeprowadzone postępowanie wykazało, że inwestor realizując budowę obiektu dokonał szeregu zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, przy czym część tych zmian dokonano po akceptacji projektanta (zmiana konstrukcji słupów podtrzymujących strop, zmiana belek w stropie, zmiana rozwiązań w zakresie konstrukcji poddasza i dachu, zmiana wymiaru drzwi oraz ilości otworów okiennych na poddaszu. Dokonano również szeregu zmian, bez zamieszczenia w projekcie odpowiednich opisów i rysunków (zmiana materiału

i konstrukcji ścian zewnętrznych, wprowadzenie dodatkowego zbrojenia, zmiana ocieplenia stropu, nieznaczne zwiększenie długość i szerokość budynku o 5-7 cm, zmiana pokrycia dachu, podwyższenie poziomu izolacji poziomej ścian fundamentowych). Ponadto inwestor rozplantował ziemię z wykopów fundamentowych na terenie własnej działki w sposób nie określony w zatwierdzonym projekcie. Autor adaptacji projektu budowlanego ocenił wprowadzone zmiany jako nieistotne.

Organ nadzoru budowlanego zlecił wykonanie dodatkowej ekspertyzy technicznej, dotyczącej bezpieczeństwa konstrukcji opisanego wyżej budynku inwentarskiego, z uwzględnieniem obliczeń statycznych dla zmienionej konstrukcji obiektu budowlanego, faktycznego poziomu wód gruntowych w miejscu jego posadowienia wraz z pomiarem rzędnych terenu wokół realizowanego budynku oraz wzdłuż granicy z działką nr [...] (stanowiącej współwłasność skarżącego i D. S.) i określeniem kierunku spadków terenu na działce inwestora. W dniu [...] r. inwestor złożył ekspertyzę techniczną, opracowaną przez mgr inż. E. W. i technika budowlanego S. O.. Autorzy ekspertyzy ocenili stan techniczny budynku jako bardzo dobry, wskazując m.in., że konstrukcja budynku jest bezpieczna i nie stanowi zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi, jednakże konieczne jest wzmocnienie konstrukcji – należy wzmocnić płatwie mieczami o wysięgu 0,9 m na płatwi i 0,9 m na słupie.

W toku postępowania organy nadzoru budowlanego kilkukrotnie wydawały rozstrzygnięcia, które były przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Między innymi, decyzją z [...] r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (aktualnie: DZ. U. z 2020 r., poz. 1333, ze zm.; dalej jako: P.b.), PINB w [...] odmówił nałożenia na H. S. obowiązku wykonania robót budowlanych przy budowie ww. budynku inwentarskiego, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Powołując się na stwierdzenia autora adaptacji projektu budowlanego organ uznał, że część wprowadzonych zmian ma charakter nieistotny, ponadto we wspomnianej ekspertyzie oceniono stan budynku jako bardzo dobry i wskazano na wykonanie przez inwestora wymaganego wzmocnienia konstrukcji, co zostało potwierdzone w wyniku oględzin. W cenie organu nie doszło również do zmiany kubatury budynku. Skarżący wniósł od powyższej decyzji odwołanie, jednak decyzją z [...] r. L. WINB utrzymał w mocy decyzję PINB w [...], podzielając co do zasady stanowisko organu I instancji.

W wyniku skargi wniesionej przez W. S., wyrokiem z

10 kwietnia 2019 r. (II SA/Lu 32/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję L. WINB z [...] r. Wniesiona od tego wyroku skarga kasacyjna H. S. została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2020 r. (II OSK 2716/19).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy (odwołania skarżącego), wskazaną na wstępie decyzją z [...] r. L. WINB utrzymał w mocy decyzję PINB w [...] z [...] r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wykonując wytyczne wyrażone w ww. wyrokach z 10 kwietnia 2019 r. i z 18 maja 2020 r. zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego (oględzin) w celu ustalania aktualnego stanu faktycznego sprawy. Podczas oględzin, przeprowadzonych w dniu

[...] r. ustalono, że stan zaawansowania robót w stosunku do oględzin przeprowadzonych w kwietniu [...] r. nie uległ zmianie.

Na podstawie pomiarów dokonanych podczas oględzin L. WINB przeprowadził obliczenia, które doprowadziły organ do wniosku, że nastąpiła zmiana kubatury (z projektowanej 1646 m2 na istniejącą 1587 m2). Tym niemniej jednak zmiana kubatury pozostaje bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie, gdyż w obecnym stanie prawnym zmiana kubatury obiektu budowlanego nie została ujęta do katalogu istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz innych warunków pozwolenia na budowę, wymienionych w art. 36a ust. 5 P.b., w brzmieniu po nowelizacji z 2020 r. (mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na przepisy przejściowe).

Odnosząc się do kwestii kwalifikacji odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie podwyższenia rzędnych terenu L. WINB przedstawił obszerny wywód odnoszący się do analizy rzędnych terenu uwidocznionych na mapie dla celów projektowych, na której sporządzono projekt zagospodarowania działki nr [...] (załącznik do udzielonego pozwolenia na budowę) oraz na mapie sporządzonej przez uprawnionego geodetę w [...] r., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego, stanowiącej załącznik do wspomnianej ekspertyzy z [...] r. Analiza ta doprowadziła organ odwoławczy do wniosku, że inwestor realizując przedmiotowy budynek inwentarski dokonał zmiany rzędnych terenu działki w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Stan ten został osiągnięty po niwelacji terenu przeprowadzonej z użyciem ziemi z wykopów pod fundamenty. Grunt ten został rozplantowany w północnej części działki nr [...]. W ocenie organu zmiana ta nie zwiększyła obszaru oddziaływania przedmiotowego budynku inwentarskiego poza działkę, na której obiekt ten został wybudowany i w związku z tym nie można uznać, że inwestor podwyższając rzędne terenu w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu działki (art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b. w znowelizowanym brzmieniu).

W ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. i do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, gdyż wykonywane roboty budowlane nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych oraz ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie było również podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., gdyż zmiana kubatury i podwyższenie rzędnych terenu na działce inwestora (które nie spowodowało zwiększenia obszaru oddziaływania przedmiotowego obiektu poza działkę na której obiekt został wybudowany) nie stanowi istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę. Pozostałe zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu należy ocenić jako nieistotne.

Organ odwoławczy nie podzielił podniesionych w odwołaniu zarzutów co do wartości dowodowej dołączonej do ekspertyzy mapy do celów projektowych, sporządzonej przez geodetę uprawnionego, ani argumentów skarżącego wskazujących na konieczność przeprowadzenia w sprawie dowodu z opinii biegłego.

Pismem z [...] r. W. S. wniósł skargę na powyższą decyzję L. WINB z [...] r. oraz na postanowienie L. WINB z [...] r. odmawiające uzupełnienia postanowienia tego organu z [...] r., zlecającego organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji PINB w [...] z [...] r., jak również o uchylenie postanowienie L. WINBG z [...] r. Ponadto, skarżący wniósł o nałożenie (w oparciu o art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c P.b.) obowiązku, by inwestor doprowadził zaistniałe odstępstwa od projektu budowy do stanu zgodnego z prawem czyli z zatwierdzonym projektem budowy tuczami i projektem zagospodarowania terenu. W szczególności w ramach tych obowiązków: o powołanie uprawnionego geodety, który dokona pomiarów poziomu terenu po nawiezionej ziemi, powołanie do wykonania ekspertyzy technicznej bezstronnego biegłego, gdyż dotychczasowy biegły powołany przez PINB w [...] jest autorem projektu budowy.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: (1) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego; (2) wybiórcze stosowanie materiału dowodowego, sprzeczne z art. 78 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a.; (3) bezprawne oddalenie wniosku o uzupełnienie postanowienia zlecającego uzupełnienie materiału dowodowego, z naruszeniem art. 78 § 1 i art. 136 k.p.a.; (4) powołanie na biegłego do wykonania ekspertyzy technicznej projektanta tej budowy i jego córkę, również autora projektu zamiennego tej budowy tuczami, co stanowiło naruszenie art. 24 § 3 w związku z art. 84 § 2 k.p.a.; w ocenie skarżącego takie działanie miało na celu ukrycie błędów popełnionych przez inwestora i inspektorów nadzoru budowlanego przy kontrolach budynku tuczarni; (5) przyjęta przez organy nadzoru budowlanego ekspertyza techniczna jest oparta na ustaleniach niezgodnych z faktycznym stanem spornego obiektu; rozbieżności te skarżący szczegółowo opisał w skardze i załączniku do niej zatytułowanym jako: "Wykaz odstępstw i nieprawidłowości od zatwierdzonego projektu tuczarni świń"; (6) odmowa doprowadzenia przez inwestora robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, czyli zatwierdzonym projektem budowlanym, narusza cały szereg wymienionych przez skarżącego wcześniejszych postanowień i decyzji wydanych w tej sprawie przez L. WINB; w decyzjach tych wskazywano na odstępstwa od zatwierdzonego projektu, dokonane z naruszeniem art. 36a P.b. oraz na braki w złożonej przez inwestora ekspertyzie; (7) decyzja PINB w [...] z [...] r. oraz utrzymująca ja w mocy decyzja L. WINB z [...] r. zostały wydane z naruszeniem szeregu wymienionych przez skarżącego prawomocnych wyroków sądów administracyjnych wydanych w tej samej sprawie; (8) postanowienie L. WINB z [...] [...] r. o uzupełnieniu materiału dowodowego było zbyt ogólnikowe, dlatego zasadny był wniosek skarżącego o uzupełnienie tego postanowienia, stosownie do treści prawomocnych wyroków sądowych wydanych w tej sprawie; odmawiając uzupełnienia postanowienia organ nie odniósł się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego; (9) powołując się na ustalenia oględzin dokonanych w dniu [...] r., organ nie wziął pod uwagę, że suchy stan działki skarżącego wynikał z wykonanych przez niego bruzd odwadniających, bez których jego działka byłaby zalewana z terenu inwestycji; (10) w protokole oględzin nie uwzględniono hałd ziemi, które czekają na rozplantowanie na działce inwestora; (11) nie uwzględniono faktu, że inwestor rozplantował na swojej działce również ziemie pochodzącą z wykopu pod zbiornik na gnojowicę; (12) w protokole oględzin nie odnotowano, że docieplenie stropu nastąpiło materiałem palnym, niezgodnie z zatwierdzonymi projektem budowlanym; (13) w decyzji nie podano rzeczywistej wartości kubatury spornego obiektu, celowo wybrano inna metodę obliczeń, aby nie wykazać różnic w stosunku do zatwierdzonego projektu.

W odpowiedzi na skargę L. WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Sprawa została rozpoznana na rozprawie przeprowadzonej zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Ponieważ zaskarżona decyzja została wydana w następstwie uchylenia poprzedniej decyzji L. WINB z [...] r. wyrokiem WSA w Lublinie z 10 kwietnia 2019 r. (II SA/Lu 32/19), kwestią o kluczowym znaczeniu dla rozpoznawanej sprawy jest zastosowanie się przez organ odwoławczy do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w ww. wyroku (ocena ta została podtrzymana w wyroku NSA z 18 maja 2020 r.). W ocenie Sądu L. WINB zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w ww. wyroku i co do zasady wykonał zawarte tam wskazania. Pewne uchybienia w tym zakresie, jakich dopuścił się organ, nie rzutują na prawidłowość samego rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji.

Wyrok WSA w Lublinie z 10 kwietnia 2019 r. (prawomocny na skutek oddalenia skargi kasacyjnej wyrokiem NSA z 18 maja 2020 r.) jest o tyle istotny, że ocena prawna w nim zawarta wiąże w rozpoznawanej sprawie nie tylko organy administracji publicznej, ale i sąd administracyjny, który ponownie kontroluje legalność wydawanych przez nie decyzji (art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Kwestia ta ma fundamentalne znaczenie, biorąc pod uwagę fakt, że większa część zarzutów i argumentów podniesionych w skardze dotyczy kwestii, które były już przedmiotem oceny prawnej wyrażonej w wyroku z 10 kwietnia 2019 r. Fakt, że jest to ocena wyrażona w prawomocnym wyroku uniemożliwia podejmowanie polemiki z tą oceną.

Należy zatem przypomnieć, że w ww. wyroku WSA w Lublinie wyraził wiążącą ocenę prawną co do tego, że:

Po pierwsze, zmiana długości i szerokości przedmiotowego obiektu budowlanego wynosząca 5 cm i wysokości wynosząca 2 cm, nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym (art. 36a ust. 5a P.b.) i jako taka nie stanowi istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, co prawidłowo stwierdziły organy obu instancji.

Po drugie, istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę nie stanowią zmiany w zakresie przyjętych rozwiązań konstrukcyjnych, czy technologicznych – zmiana układu ścian zewnętrznych, zmiana użytych materiałów budowlanych, wykonanie dodatkowych elementów konstrukcji, czy wykonanie elementów konstrukcji w sposób inny niż projektowany, gdyż nie mieszczą się w katalogu odstępstw, o którym mowa w art. 36a ust. 5 P.b.

Po trzecie, istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia nie stanowią także zmiany w zakresie ilości

i rozmieszczenia otworów okiennych i drzwiowych. Zmiany te nie naruszają norm odległościowych wyrażonych w § 12 ust. 1 r.w.t., z uwagi na to, że sporny budynek jest usytuowany z zachowaniem odległości wskazanych w § 12 r.w.t., tj. w odległości 6,70 m od granicy z działką nr [...], stanowiącą współwłasność skarżącego.

Po czwarte, w kwestii zmian konstrukcji stropu i dachu, Sąd wskazał, że w ekspertyzie z [...] r. nakazano wykonanie robót budowlanych wzmacniających konstrukcję stropu i dachu (wykonanie mieczy pomiędzy istniejącymi słupami i płatwiami, o określonej konstrukcji i wymiarach). Powyższe elementy konstrukcyjne, zwiększające nośność konstrukcji dachu i stropu obiektu, zostały wykonane przez inwestora. Ponadto, w kwestii podnoszonych w ekspertyzie zastrzeżeń co do nośności stropu, Sąd wskazał, że projektant wyraził zgodę na zmianę projektu budowlanego, poprzez zmniejszenie projektowanych obciążeń stropu. Projektant zakwalifikował zmianę materiałów i konstrukcji stropu jako nieistotne odstąpienie od projektu budowlanego, stosownie do art. 36a ust. 6 P.b. Konkludując: Sąd wyraził pogląd, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo oceniły analizowaną zmianę jako nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, które nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Biorąc pod uwagę podnoszony wcześniej fakt, że powyższe wywody stanowią element wiążącej oceny prawnej, której zasadności nie można już kwestionować wobec prawomocnego charakteru poprzedniego wyroku WSA w Lublinie, wszystkie zarzuty

i argumenty skarżącego, odnoszące się do tych zagadnień muszą być uznane za niezasadne. Orzekając w aktualnie rozpoznawanej sprawie kontroli decyzji z [...] r., Sąd nie może podzielić zarzutów skarżącego w kwestiach zmian wymiarów budynku, zmian konstrukcyjnych (w tym układu ścian zewnętrznych, zmiany użytych materiałów budowlanych, wykonania dodatkowych elementów konstrukcji, wykonania elementów konstrukcji w sposób inny niż projektowany), zmian ilości

i rozmieszczenia otworów okiennych i drzwiowych, zmian konstrukcji stropu i dachu oraz uznać, że z tych przyczyn decyzja L. WINB jest niezgodna z prawem, jako sprzeczna z argumentacją skarżącego. Gdyby Sąd tak uczynił, sam naruszyłby art. 153 p.p.s.a., nie stosując się do oceny prawnej wyrażonej w poprzednim wyroku, która wiąże nie tylko organy administracji, ale i sądy orzekające w tej sprawie.

Z wywodów WSA w Lublinie zawartych w wyroku z 10 kwietnia 2019 r. wynika, że o uwzględnieniu skargi zadecydował brak wyjaśnienia kwestii kwalifikacji odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz innych warunków pozwolenia na budowę w zakresie kubatury obiektu i podwyższenia rzędnych wysokości terenu. Te zagadnienia stały się kluczowym elementem wskazań co do dalszego postępowania dla L. WINB.

W ocenie Sądu analiza czynności podjętych przez organ po uchyleniu poprzedniej decyzji, jak i treści nowej decyzji wydanej w sprawie (z [...] r.) dowodzi jednoznacznie, że powyższe wskazania zostały wykonane.

Istotny wpływ na takie stwierdzenie ma zmiana stanu prawnego, jaka nastąpiła po wydaniu wyroku WSA w Lublinie z 10 kwietnia 2019 r. (jak również po wyroku NSA z 18 maja 2020 r.). Z dniem 19 września 2020 r. weszła w życie szeroka nowelizacja przepisów ustawy Prawo budowlane, wprowadzona ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471). Nowelizacja w istotny sposób zmieniła m.in. regulacje odnoszące się do kwalifikacji odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego (art. 36a P.b.). Wprowadzone przez ustawodawcę zmiany prowadzą do znaczącej liberalizacji regulacji w zakresie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, co wyraża się w ograniczeniu przez ustawodawcę katalogu odstępstw, które są kwalifikowane jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu (art. 36a ust. 5 P.b.). Zmiana ta wpływa istotnie również na reglamentację tych odstępstw (pozwolenie jest wymagane wyłącznie w przypadku odstępstw istotnych, ciężar odpowiedzialności za pozostałe odstępstwa, mające charakter nieistotny, został przerzucony na projektanta, który dodatkowo powinien dokonać kwalifikacji zmian). Ponadto zmieniając treść art. 36a P.b. ustawodawca zdecydował się na przerzucenie w szerokim zakresie na projektanta ciężaru odpowiedzialności za odstępstwa przy realizacji robót budowlanych w stosunku do zatwierdzonego projektu. Świadczy o tym w szczególności treść ust. 6 powoływanego przepisu, który w nowym brzmieniu wskazuje, że to projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego, lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadku uznania, że jest ono nieistotne, jest obowiązany zamieścić w projekcie zagospodarowania działki lub terenu lub projekcie architektoniczno-budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące tego odstąpienia. Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego, lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę oraz ponownego zgłoszenia.

Co kluczowe dla sprawy, w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdzie przepis art. 36a ust. 5 P.b. w znowelizowanym brzmieniu. Jak słusznie zauważył L. WINB, wynika to z art. 28 pkt 1 lit. a) wspomnianej nowelizacji, który do spraw wszczętych i niezakończonych nakazuje stosowanie art. 36a ust. 5 i art. 40 P.b. w brzmieniu nadanym nowelizacją. W związku z tym, w aktualnie rozpoznawanej sprawie kwalifikacja zmian, jakich dokonał inwestor w stosunku do zatwierdzonego projektu, musi się opierać na aktualnym brzmieniu katalogu istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu, wyrażonym w art. 36a ust. 5 P.b. W aktualnym brzmieniu, w świetle tego przepisu: istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie: (1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany; (2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących: a) powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%, b) wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%, c) liczby kondygnacji; (3) warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze; (4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; (5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; (6) wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia: a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4, lub b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a, oraz instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d; (7) zmiany źródła ciepła do ogrzewania lub przygotowania ciepłej wody użytkowej, ze źródła zasilanego paliwem ciekłym, gazowym, odnawialnym źródłem energii lub z sieci ciepłowniczej, na źródło opalane paliwem stałym.

Realizując wskazania co do dalszego postępowania, L. WINB zlecił organowi I instancji, w trybie art. 136 k.p.a., uzupełnienie materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie oględzin. Pomiary budynku przeprowadzone podczas oględzin wskazują na zmianę kubatury budynku. Kubatura, ustalona według wskazań zawartych w wyroku z 10 kwietnia 2019 r. wyniosła 1.587 m3, w stosunku do projektowanej – 1.646 m3. L. WINB słusznie jednak zauważył, że w aktualnym stanie prawnym, miarodajnym dla jej rozstrzygnięcia, zmiana kubatury nie stanowi istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu. Z kolei co do zmian w zakresie wymiarów zewnętrznych budynku, w sposób wiążący wypowiedział się co do nich WSA w Lublinie w ww. prawomocnym wyroku, przesądzając, że nie są to zmiany stanowiące istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu. Wskazania co do dalszego postępowania w odniesieniu do wyjaśnienia kwalifikacji odstępstw w zakresie kubatury obiektu zostały zatem wykonane przez organ.

Z kolei w odniesieniu do podwyższenia rzędnych wysokości terenu na działce nr [...], L. WINB wykonując wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w ww. wyroku WSA w Lublinie przeprowadził obszerną analizę z wykorzystaniem m.in. mapy do celów projektowych (z [...] r.), na której sporządzono projekt zagospodarowania dla spornej inwestycji oraz mapy sporządzonej przez uprawnionego geodetę – M. P. w [...] r., wykorzystanej we wspomnianej ekspertyzie z [...] r. Wbrew zarzutom skarżącego nie ma podstaw do kwestionowania wartości dowodowej tego materiału. Obydwie mapy pochodzą z pochodzą z zasobu geodezyjno-kartograficznego Starostwa Powiatowego w [...] (mapa sporządzona przez geodetę P. została włączona do zasobu w [...] r.), stanowią zatem dokumenty urzędowe. Podważenie wiarygodności tego materiału wymaga przeprowadzenia prac geodezyjno-kartograficznych, których wyniki również uzyskałyby stosowną moc urzędową poprzez włączenie do zasobu. Takich "przeciwdowodów" skarżący nie przedstawił, nie ma zatem uzasadnionych podstaw, aby kwestionować ustalenia co do rzędnych terenu uwidocznionych na tych mapach. Ustalenia bazujące na tym wiarygodnym materiale dowodowym wskazują jednoznacznie, że teren wokół spornego budynku inwentarskiego po zrealizowaniu inwestycji kształtuje się na poziomie 128,0 do 128,10 m n.p.m., podczas gdy rzędne terenu wokół obiektu na mapie do celów projektowych wynosiły 127,8 m n.p.m. Świadczy to jednoznacznie o podwyższeniu terenu wokół budynku o ok. 20-30 cm w stosunku do projektu. Pomimo tego zasadnie L. WINB stwierdził, że zmiana ta nie zwiększyła obszaru oddziaływania budynku poza działkę stanowiącą teren inwestycji, ze względu na to, że rzędne terenu w zachodniej części działki nr [...], będącej własnością skarżącego, wynoszą 128 m n.p.m., a zatem są równe rzędnym wskazującym wysokość terenu przy spornym budynku., Co więcej, rzędne terenu wzdłuż granicy między działkami nr [...] wynoszą od 128 do 128,40 m n.p.m., z ewidentnym spadkiem w kierunku zachodnim. Pomimo rozplantowania ziemi pochodzącej z wykopów pod inwestycję, nie doszło do zmian ukształtowania terenu działki nr [...], ze skutkiem w postaci skierowania spadku naturalnego terenu ze szkodą dla działek sąsiadujących. Dodatkowo prawidłowo L. WINB zauważył, że pomiędzy sporną inwestycją, a granicą między działkami nr [...] znajduje się nieutwardzony pas ziemi, który dodatkowo zapobiega kierowaniu wód z działki nr [...] na działkę skarżącego (nr [...]). Obszerny wywód zawarty na s. 10-11 uzasadnienia zaskarżonej decyzji jest spójny, logiczny, zgodny z zasadami doświadczenia życiowego, znajduje oparcie w wiarygodnym materiale dowodowym. W tej sytuacji jednoznaczna jest konkluzja, że L. WINB wykonał wskazania co dalszego postępowania zawarte w wyroku WSA w Lublinie z 10 kwietnia 2019 r. również i w tym zakresie. Co więcej, ponownie wpływ na sposób wykonania wskazań miała zmiana stanu prawnego, z której wynika konieczność zastosowania art. 36a P.b. w nowym brzmieniu. Jak zasadnie zauważył L. WINB, w obecnym stanie prawnym z istotnym odstąpieniem od projektu zagospodarowania działki lub terenu mamy do czynienia jedynie w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany (art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b.). Stwierdzenie organu, że nie doszło do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę nr [...] (teren inwestycji), w szczególności nie doszło do naruszenia przez inwestora postanowień § 29 r.w.t., są w pełni uzasadnione. Dodatkowo stwierdzenie to znajduje potwierdzenie w ustaleniach poczynionych w trakcie oględzin przeprowadzonych w ramach uzupełnienia materiału dowodowego ([...] października 2021 r.). Jak wynika z protokołu oględzin i załączonych fotografii (k. 612-613 akt organu II instancji), zaleganie wody opadowej stwierdzono wyłącznie na działce inwestora, teren działki nr [...] pozostawał suchy.

Należy jednak odnotować, że w końcowej części uzasadnienia wyroku WSA w Lublinie z 10 kwietnia 2019 r. zawarto również wskazanie na konieczność odniesienia się do argumentów skarżącego kwestionującego obiektywizm osób sporządzających ekspertyzę (jak wynika z argumentów skarżącego ekspertyzę sporządziła córka projektanta, przy jego współudziale). W zaskarżonej decyzji takiego wywodu brak, co jest niewątpliwym uchybieniem. Należy jednak mieć na uwadze fakt, że wszystkie wskazania zawarte w wyroku WSA w Lublinie miały ścisły związek z istotą sprawy, tj. z oceną, czy doszło do takich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, które wymagałyby interwencji organów nadzoru budowlanego w postaci nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, a także – w razie potrzeby – nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Należy w związku z tym zauważyć, że sporna ekspertyza z [...] r. (złożona w maju, uzupełniona w [...] r.) została sporządzona przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Sam fakt, że jednym z podmiotów sporządzających tą ekspertyzę jest projektant (autor adaptacji projektu) spornego obiektu, nie deprecjonuje sam w sobie wartości tej ekspertyzy. Tak samo wartości ekspertyzy nie deprecjonuje fakt jej sporządzenia przez członka rodziny projektanta, choć sąd nie ma możliwości zweryfikowania twierdzeń skarżącego, że mgr inż. E. W. to córka projektanta – S. O.. Oczywiście takie fakty wskazują na konieczność ostrożnego podejścia do stwierdzeń zawartych w ekspertyzie, z uwagi na ryzyko możliwego konfliktu interesów. Tym niemniej jednak w rozpoznawanej sprawie nie sposób w ekspertyzie dopatrzeć się uchybień, które rzutowałyby na jej wartość. Trzeba zauważyć, że autorzy ekspertyz wskazywali na szereg odstępstw od zatwierdzonego projektu (k. 799-802 akt adm.). Co więcej, eksperci zalecili wykonanie dodatkowych robot budowlanych w zakresie konstrukcji dachu (wzmocnienia płatwi mieczami). Roboty te bezspornie inwestor wykonał (w wykonaniu jednej z decyzji PINB w [...] wydanych w rozpoznawanej sprawie). W kwestiach obciążeń stropu eksperci zauważyli z jednej strony, że zastosowane belki nie są w stanie przenieść obciążeń użytkowych zakładanych w projekcie. Z drugiej jednakże strony eksperci wskazali, że dotychczasowy sposób wykorzystania powierzchni przy przęsłach stropu (składowanie zboża o relatywnie dużej masie – 20-25 t) nie doprowadziło do żadnej awarii stropu. Ponadto, w [...] r., za zgodą projektanta, dokonano zmian w sposobie zagospodarowania poddasza, wyznaczając inne strefy magazynowe oraz strefę komunikacyjną, tym samym zmniejszając obciążenia w newralgicznych punktach, tak aby dostosować obciążenia do zmniejszonej nośności stropu (pismo projektanta z 12 [...] r., wraz z załącznikami, k. 1078-1085 akt adm.). Nie ma zatem podstaw do kwestionowania wartości dowodowej sporządzonej ekspertyzy. Ponadto trzeba zauważyć, że ponowne kwestionowanie prawidłowości ocen wyrażonych przez organ nadzoru budowlanego w kwestii zmian konstrukcji stropu i dachu, jest niedopuszczalne, z racji tego, że kwestie te zostały przesądzone w wiążących ocenach prawnych wyrażonych w prawomocnym wyroku WSA w Lublinie z 10 kwietnia 2019 r. Jak już była o tym mowa wyżej, Sąd wyraził wiążący w sprawie pogląd, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo oceniły zmiany w zakresie konstrukcji stropu i dachu (z uwzględnieniem ww. robót budowlanych wzmacniających konstrukcję dachu) jako nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, które nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Z powyższych rozważań zdaniem Sądu płyną następujące konkluzje: po pierwsze, L. WINB nie wykonał wytycznych w zakresie odniesienia się argumentów skarżącego kwestionującego obiektywizm osób sporządzających ekspertyzę. Po drugie, uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia i nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny uchyla decyzję tylko wówczas, gdy uchybienia procesowe miały wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.), a w rozpoznawanej sprawie takiego wpływu nie sposób dostrzec. Po prawidłowym wykonaniu pozostałych wskazań co do dalszego postępowania, L. WINB doszedł do prawidłowego wniosku, że w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do nakładania na inwestora obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, skoro ustalono, że wykonane roboty nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych, ani ustaleń obowiązującego planu miejscowego, nie zostały także wykonane w sposób istotnie odbiegającym do ustaleń określonych pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projekcie budowlanym.

W świetle powyższych rozważań zarzuty skargi należy uznać za niezasadne.

W szczególności w ocenie Sądu nie można zgodzić się z zarzutami dotyczącymi błędnych ustaleń faktycznych w sprawie czy wybiórczej oceny materiału dowodowego. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że znaczna część spornych wątków sprawy została przesądzona w wiążącej ocenie prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku WSA w Lublinie z 10 kwietnia 2019 r. (podtrzymanej w wyroku NSA z 18 maja 2020 r.). W zakresie kwestii pozostających do rozważenia, wskazanych w wytycznych co do dalszego postępowania (kubatura obiektu, podniesienie rzędnych działki nr [...]), organ uzupełnił materiał dowodowy, a następnie dokonał wszechstronnego rozważenia całego zebranego materiału. Wnioski płynące z tej oceny są prawidłowe. Ustalenia poczynione w wyniku oględzin w dniu [...] r. są poparte dokumentacją fotograficzną dołączoną do protokołu. Sąd nie znajduje podstaw do kwestionowania tych ustaleń. Kwestia istnienia "hałd ziemi, które czekają na rozplantowanie na działce inwestora" jest na dzień dzisiejszy irrelewantna dla sprawy. Dopóki nie nastąpi podwyższenie terenu działki nr [...] w sposób naruszający przepisy (w szczególności § 29 r.w.t.) nie ma podstaw do formułowania hipotetycznych ocen, co stanie się z nagromadzoną przez inwestora ziemią. Kwestia docieplenia stropu została już przesądzona w ocenie prawnej wyrażonej w wyroku z 10 kwietnia 2019 r., nie ma podstaw do tego, aby dokonywać ponownej oceny w tym przedmiocie. Sąd nie znajduje również podstaw do zakwestionowania obliczeń organu w kwestii kubatury budynku. Na marginesie jedynie wypada odnotować, że to nie zmiana kubatury, lecz zmiana wymiarów obiektu może być zakwalifikowana jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu, pod warunkiem, że zmiany wymiar obiektów przekraczają progi 2% (art. 36a ust. 5 pkt 1 lit. b) P.b.). Zmiany dokonane przez inwestora była znacznie mniejszego rzędu.

Nie jest również zasadny zarzut bezprawnego nieuwzględnienia postanowienia zlecającego uzupełnienie materiału dowodowego (w trybie art. 136 k.p.a.) z [...] r. Zakres kwestii wskazanych w postanowieniu, jako wymagających uzupełnienia, jest zgodny ze wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku WSA w Lublinie 10 kwietnia 2019 r. Żądania zawarte w piśmie procesowym skarżącego z [...] r. dotyczyły w istocie kwestii wykraczających poza postanowienie dowodowe. Skarżący żądał, poprzez uzupełnienie postanowienia dowodowego, nałożenia bezpośrednich obowiązków na inwestora co do wykonania określonych robót budowlanych. Takie żądania odnoszą się nie do ustalania stanu faktycznego, ale do samej istoty sprawy. Nałożenie na inwestora obowiązków, zgodnie z żądaniami skarżącego, mogłoby nastąpić dopiero w decyzji kończącej postępowanie w sprawie, gdyby ustalenia faktyczne i ocena prawna doprowadziły organ do konkluzji, że doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Sąd nie podziela również zarzutów dotyczących ekspertyzy technicznej, kwestie te były już omówione wyżej, nie ma potrzeby powielania tej argumentacji.

W ocenie Sądu nie są również zasadne argumenty skarżącego, w których stara się dowieść, że treść zaskarżonej decyzji jest sprzeczna z wcześniej wydawanymi w tej sprawie postanowieniami i decyzjami organów nadzoru budowlanego, jak również z prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych zapadłymi w sprawie.

Odnosząc się do tych zarzutów, po pierwsze trzeba stwierdzić, że rzeczywiście, w pierwszym wyroku wydanym w sprawie – z 18 lutego 2009 r. (II SA/Lu 786/08; skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem NSA z 25 czerwca 2010 r., II OSK 1273/09), ocena prawna wyrażona przez WSA w Lublinie wskazywała na to, że znaczna część zmian dokonanych przez inwestora może być kwalifikowana jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Należy jednak zwrócić uwagę, że aktualność tej oceny, wyrażonej ponad 12 lat wcześniej, była uzależniona od stałości stanu faktycznego i prawnego sprawy. Tymczasem zarówno stan faktyczny, jak

i prawny sprawy istotnie się zmienił. Jak już wyżej wskazano, przepisy odnoszące się do kwalifikacji odstępstw od zatwierdzonego projektu (art. 36a P.b.) podlegały w tym czasie istotnym zmianom. Zmiany te wskazują na ewidentną tendencję do liberalizacji odstępstw (coraz mniej zmian jest kwalifikowanych jako istotne odstępstwo), z drugiej, na przerzucenie na projektanta obiektu odpowiedzialności za ocenę wprowadzanych przez inwestora zmian. Z tych przyczyn nie można opierać się na ocenie prawnej wyrażonej w wyroku z 2009 r., skoro – jak już wyżej wskazano – w sprawie należało stosować przepisy, które weszły w życie we wrześniu 2020 r.

Po drugie, trzeba zwrócić uwagę, że zakres działań organów nadzoru budowlanego i zakres kontroli wydanych przez te organy decyzji, wytyczyły ostatnie prawomocne wyroki wydane w tej sprawie – wyrok WSA w Lublinie z 10 kwietnia 2019 r. i wyrok NSA z 18 maja 2020 r. (z uwzględnieniem konieczności wzięcia poprawki na kolejne zmiany stanu prawnego – wejście w życie nowelizacji art. 36a P.b. we [...] r.). Jeszcze raz trzeba podkreślić, że wiążąca ocena prawna wyrażona w tych wyrokach zamknęła liczne wątki sporu wynikające z licznych zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżącego co do odstępstw od zatwierdzonego projektu. Ponowne wkraczanie w te zamknięte wątki sporu stanowiłoby naruszenie art. 153 i art. 170 p.p.s.a., poprzez podważanie wiążącej oceny prawnej wyrażonej w prawomocnych wyrokach sadów administracyjnych.

Po trzecie, aktualność oceny prawnej wyrażonej w wyroku z [...] r. w dużej mierze zdezaktualizowały również zmiany stanu faktycznego sprawy – dopiero kilka lat po wyroku opracowano ekspertyzę techniczną z [...] r., w efekcie której inwestor w [...] r. wykonał roboty budowlane zmieniające konstrukcję dachu.

Z tych samych przyczyn niezasadne są argumenty podnoszone w załączniku nr [...] do skargi, zawierającym "Wykaz odstępstw i nieprawidłowości od zatwierdzonego projektu tuczarni świń". Podniesione w tym piśmie zastrzeżenia odnoszą się do kwestii, które zostały już przesądzone w ocenie prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku WSA w Lublinie z 10 kwietnia 2019 r. Z tego względu wykluczone jest dokonywania ponownej oceny sprawy w tym zakresie.

Konkludując całokształt powyższych rozważań: nie znajdując podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.