Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 729/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt. 1 lit. b i 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia NSA Jolanta Rudnicka ( spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 250/20 w sprawie ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 250/20, po rozpoznaniu skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz W. W. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki podał, że w dniu 13 marca 2019 r. W. W. złożył do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wraz z wnioskiem o uchylenie decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad niepełnosprawną matką S. W. Do wniosku załączył orzeczenie o stopniu niepełnosprawności matki z Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Dolnośląskim z dnia 11 grudnia 2010 r., zaliczające S. W. do znacznego stopnia niepełnosprawności i stwierdzające, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 6 sierpnia 2010 r. Orzeczenie wydane zostało na stałe. Ponadto wnioskujący załączył decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] o przyznaniu zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką od 1 lipca 2014 r. na stałe. Jednocześnie wnioskodawca oświadczył, że w przypadku przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, wnosi o uchylenie decyzji Wójta Gminy K. przyznającej zasiłek dla opiekuna.

Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Wójt Gminy K. odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, argumentując że strona ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, a w orzeczeniu o niepełnosprawności nie wskazano, od kiedy istnieje niepełnosprawność.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia 26 czerwca 2019 r. nr [...] uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że nie ma znaczenia od kiedy istnieje niepełnosprawność osoby wymagającej opieki, jednakże nie można przyznać świadczenia pielęgnacyjnego dopóki wnioskodawca nie zrezygnuje bezwarunkowo z prawa do zasiłku dla opiekuna, która to rezygnacja skutkować będzie koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji powinien zwrócić się do wnioskodawcy o złożenie oświadczenia o bezwarunkowej rezygnacji z zasiłku dla opiekuna, co skutkować będzie wydaniem decyzji eliminującej z obrotu prawnego decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna.

W piśmie z dnia 19 sierpnia 2019 r. wnioskodawca podtrzymał wolę zrezygnowania z zasiłku dla opiekuna, wyrażoną we wniosku, po uzyskaniu pewności, że spełnia on warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego dla niego, tj. świadczenia pielęgnacyjnego.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Wójt Gminy K. ponownie odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, argumentując, że strona nie złożyła oświadczenia o bezwarunkowej rezygnacji z zasiłku dla opiekuna.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...] uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że wnioskodawca nie zrezygnował bezwarunkowo z prawa do zasiłku dla opiekuna, dlatego należy ustalić, czy zamierza on zrezygnować z prawa do zasiłku dla opiekuna przed przyznaniem mu świadczenia pielęgnacyjnego. Dopiero bowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśnienia wymaga też, czy wnioskodawca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką.

W piśmie z dnia 23 grudnia 2019 r. wnioskodawca wyraził zgodę na uchylenie decyzji ustalającej prawo do zasiłku dla opiekuna w trybie art. 155 k.p.a. tylko w przypadku przyznania na rzecz wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Wójt Gminy K. odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, argumentując ponownie, że strona nie złożyła oświadczenia o bezwarunkowej rezygnacji z zasiłku dla opiekuna.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję, wskazując że uniknięcie zbiegu omawianych świadczeń możliwe jest przez wydanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna. Po przyznaniu prawa do zasiłku dla opiekuna można wybrać świadczenie pielęgnacyjne, jednocześnie rezygnując z prawa do zasiłku dla opiekuna. Nie jest natomiast dopuszczalna sytuacja, w której w obrocie prawnym pozostawałyby dwie ostateczne decyzje, skierowane do tej samej osoby i obejmujące ten sam okres – przyznająca zasiłek dla opiekuna oraz świadczenie pielęgnacyjne. Sytuacja taka oznaczałaby, że jedna z tych decyzji została dotknięta sankcją nieważności. Skoro zatem wnioskodawca, odpowiednio poinformowany przez organy, jednoznacznie odmówił złożenia bezwarunkowej rezygnacji z zasiłku dla opiekuna na etapie rozpatrywania wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, to nie jest możliwe przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył W. W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę, uznając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy prawa, w stopniu dającym podstawę do ich uchylenia.

W ocenie Sądu, przyjęte przez organ odwoławczy stanowisko, nie uwzględniało w sposób prawidłowy okoliczności, że już we wniosku z dnia 8 marca 2019 r. skarżący, mając świadomość występującego zbiegu uprawnień, jednoznacznie dokonał wyboru świadczenia dla niego korzystniejszego – świadczenia pielęgnacyjnego i zwrócił się o uchylenie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji przyznającej mu zasiłek dla opiekuna w przypadku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, powołując się na art. 27 ust. 5 u.ś.r. Mianowicie wskazał, że w przypadku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, wnosi o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji przyznającej mu zasiłek dla opiekuna.

Sąd I instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 27 ust. 5 pkt 2 i 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną.

W aktach sprawy znajdują się też kolejne pisma skarżącego złożone po wezwaniach organu: pismo z dnia 19 sierpnia 2019 r., w którym wnioskodawca podtrzymał wolę zrezygnowania z zasiłku dla opiekuna, wyrażoną we wniosku, po uzyskaniu pewności, że spełnia on warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego dla niego, tj. świadczenia pielęgnacyjnego oraz pismo z dnia 23 grudnia 2019 r., w którym wnioskodawca wyraził zgodę na uchylenie decyzji ustalającej prawo do zasiłku dla opiekuna w trybie art. 155 k.p.a. tylko w przypadku przyznania na rzecz wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego.

Pisma te – w ocenie Sądu I instancji - należy traktować jako kontynuację żądania wniesionego do organu w dniu 13 marca 2019 roku.

Według Sądu treść sformułowanych przez skarżącego żądań świadczy o gotowości i woli zrezygnowania z zasiłku dla opiekuna w przypadku przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Żądania te, wyrażone w powyższych pismach strony, są jasne i zrozumiałe, ponieważ skarżący dokonał wyboru świadczenia korzystniejszego i wniósł o uchylenie decyzji przyznającej mu zasiłek dla opiekuna w przypadku przyznania świadczenia korzystniejszego. Skarżący nie zamierzał więc pobierać jednocześnie dwóch świadczeń, wiedząc że z tytułu opieki sprawowanej nad matką przysługuje mu tylko jedno świadczenie. W rozpatrywanej sprawie trudno było wymagać od skarżącego "bezwzględnego" zrezygnowania z przyznanego zasiłku dla opiekuna i żądania niezwłocznego uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna, bez otrzymania od organu pierwszej instancji zapewnienia o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji odmawiając trzykrotnie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w swoich decyzjach wskazywał, że nie można ustalić kiedy powstała niepełnosprawność matki skarżącego, pomimo stanowiska Kolegium, że data powstania niepełnosprawności nie jest istotna przy ocenie spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z decyzji organu pierwszej instancji wynika, że organ ten nie zamierzał przyznać skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego również z powodu braku możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności matki skarżącego. Rezygnując "bezwzględnie" z zasiłku dla opiekuna, skarżący utraciłby źródło utrzymania.

Sąd powołał orzecznictwo sądowoadministracyjne, ukształtowane na tle przepisów dotyczących zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych i przyjął, że aby zagwarantować stronie wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie można wymagać od niej uprzedniej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane.

Sąd podkreślił, że to na organie spoczywał główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, które gwarantowałoby skarżącemu realizację jego żądania, zarówno w zakresie ustalenia samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jak i przyznania go na taki okres, jaki wynikał z momentu złożenia stosownego wniosku. Jako przykład takiego rozwiązania Sąd podał jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w ramach jednej, dwuaspektowej decyzji.

W ocenie Sądu I instancji istniała możliwość takiego ukształtowania sytuacji prawnej strony, która pozwalałaby na uzyskanie przez nią uprawnienia do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od momentu złożenia przez nią wniosku, a której jednocześnie organ odwoławczy nie wykorzystał. Wprawdzie zamiana zasiłków niosłaby za sobą konieczność rozliczenia obu świadczeń ustalonych za ten sam okres, z których jedno już zostało wypłacone, lecz organ pomocy społecznej mógłby tego dokonać poprzez wzajemną kompensatę świadczeń i wypłacenie skarżącemu różnicy pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego zasiłku dla opiekunów. Co do tej kwestii Sąd powołał się na orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych.

Sąd uznał, że w efekcie skarżący został pozbawiony należnego mu świadczenia pielęgnacyjnego, czego nie można zaakceptować z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa i pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.).

Pominięcie okoliczności dokonania przez skarżącego wyboru korzystniejszego świadczenia w momencie złożenia wniosku w dniu 13 marca 2019 r., z jednoznacznym zrzeczeniem się przez niego prawa do dalszego pobierania zasiłku dla opiekuna, zdaniem Sądu, stanowiło o naruszeniu przez organy administracji przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd uznał, że zakwestionowane decyzje naruszają art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego decyzję Kolegium i decyzję organu pierwszej instancji uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c).

Wskazania Sądu co do dalszych czynności sprowadzają się do ponownego rozpatrzenia żądania przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przyjęcia, że już w momencie złożenia wniosku skarżący zrzekł się zasiłku dla opiekuna. Następnie wydania rozstrzygnięcia na podstawie właściwie zastosowanych przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności art. 27 ust. 5 u.ś.r. i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku. Organ winien jednocześnie uwzględnić konieczną w niniejszej sprawie kompensatę świadczeń za okres od momentu złożenia wniosku do momentu faktycznej wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, zaskarżając wyrok w całości, zarzuciło:

I. naruszenie prawa materialnego:

1. art.27ust.5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U. tj. z 2020 r., poz.111 z późń. zm.; dalej " ustawa"), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na:

a) uznaniu, że przepis ten może być rozpatrywany bez badania przesłanek uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego, w tym bez uwzględnienia przepisu art.17 ust.5 pkt 1 lit. b ustawy oraz w konsekwencji na:

- uznaniu, że stosując wybór pomiędzy pozostającymi w zbiegu świadczeniami, bez konieczności " uprzedniej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane";

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 145 §1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust.5 pkt 1 lit. b i art.27 ust.5 ustawy na skutek błędnego uznania, że organy obu instancji dokonały nieprawidłowej wykładni wskazanych wyżej przepisów ustawy, czym naruszyły prawo materialne w sposób mający wpływ na wynik sprawy;

2. art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art.8 § 1, art.77 §1, art.80 i 155 k.p.a. na skutek błędnego uznania, że organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy;

a) gdyż w okolicznościach przedmiotowej sprawy Kolegium dokonało właściwej subsumcji przepisów prawa relewantnych z punktu widzenia niniejszej sprawy administracyjnej, wyjaśniając najpierw jej stan faktyczny (ustalając wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia załatwienia sprawy), a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny, z jednoczesnym respektowaniem standardów służących realizacji zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej;

b) polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd, że organy administracji nie spełniły obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich okoliczności przedmiotowej sprawy administracyjnej, co doprowadziło do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organów obu instancji, podczas gdy organy obu instancji w sposób prawidłowy (w szczególności respektujący standardy służące realizacji zasady praworządności) i wystarczający dokonały ustaleń i wyjaśniły istotę sprawy:

c) poprzez błędną wykładnię art.155 k.p.a., że uchylenie decyzji ostatecznej o przyznaniu zasiłku dla opiekuna może nastąpić także w przypadku bezwarunkowej zgody strony, na rzecz której świadczenie to zostało przyznane;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c i art.3 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust.5 pkt 1 lit. b i art.27ust.5 ustawy oraz art.7, art.8 § 1, art.77 §1, art.80 i 155 k.p.a. poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji SKO, którego konsekwencją było nieuzasadnione wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu gminy, choć Kolegium dokonało zgodnej z prawem wykładni art. 17 ust.5 pkt 1 lit. b i art.27ust.5 ustawy i nie naruszyło ww. przepisów k.p.a.;

4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 17ust.5 pkt 1 lit. b i art.27ust.5 ustawy oraz art.7, art.8 §1, art.77§1, art.80 i 155 k.p.a., gdyż skarga W. W. – jako nieuzasadniona – powinna być oddalona, z uwagi na to że decyzja Kolegium nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego, a w efekcie nie ziściły się podstawy do wydania wyroku wskazywane w art.145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi,

2. zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty, wskazując, że art. 27ust.5 ustawy nie ma funkcji ochronnej, czy też gwarancyjnej, lecz jedynie zapobiega łączeniu uprawnień. Pojęcie zbiegu uprawnień, o którym mowa w tym przepisie dotyczy zatem sytuacji potencjalnej. Przepis ten ma zapobiegać kumulowaniu prawa do świadczeń rodzinnych i opiekuńczych z dwóch różnych tytułów lub z tego samego tytułu. Dlatego wskazany przepis nie gwarantuje osobie dokonującej wyboru pomiędzy możliwymi w danej sytuacji świadczeniami, że składając wniosek o wybrane świadczenie, uzyska prawo do tego świadczenia. Z tych względów skarżący kasacyjnie organ nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu, że: "w rozpatrywanej sprawie trudno było wymagać od skarżącego "bezwzględnego" zrezygnowania z przyznanego zasiłku dla opiekuna i żądania niezwłocznego uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna, bez otrzymania od organu pierwszej instancji zapewnienia o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego." Ponadto, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, skarżący nie wyraził bezwarunkowej woli rezygnacji z zasiłku dla opiekuna, a świadczenie pielęgnacyjne można przyznać jedynie po wyeliminowaniu decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. Wbrew stanowisku Sądu nie można – w ocenie Kolegium - dysponując oświadczeniem osoby pobierającej zasiłek dla opiekuna i zarazem osoby wnioskującej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przy warunkowej rezygnacji z zasiłku dla opiekuna, wydać decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej poczyniono ponadto obszerne wywody dotyczące decyzji wydawanych na podstawie art.155 k.p.a., wskazując, że nie zachodzi w niniejszej sprawie podstawowa przesłanka określona w tym przepisie, czyli nie ma zgody strony. Ponadto Kolegium nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu, że możliwe jest jednoczesne rozstrzygnięcie (z tego samego dnia) o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego i uchyleniu decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. Podkreślono, że postępowanie prowadzone na podstawie art.155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Wskazano na brak przepisu, który umożliwiłby potrącenie zasiłku dla opiekuna za okres od dnia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wypłacony na rzecz strony zasiłek dla opiekuna nie jest również świadczeniem nienależnie pobranym (art.30 ust.2 ustawy). Z tych względów nie zgodzono się ze stanowiskiem Sądu o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od daty złożenia wniosku.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnicy skarżących kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekli się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje to, że skarżący spełnia określone w art. 17 ust.1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. tj. 2020 r., poz. 111 ze zm.) przesłanki do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Różnica stanowisk prezentowanych przez skarżące kasacyjnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze i Sąd pierwszej instancji dotyczy: po pierwsze oceny - czy skarżący wyraził wolę rezygnacji z przyznanego mu zasiłku dla opiekuna; po drugie – czy istnieje prawna możliwość przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy pobiera on zasiłek dla opiekuna ( w obrocie prawnym pozostaje decyzja o przyznaniu mu zasiłku dla opiekuna), jednoczesnego orzeczenia o uchyleniu decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna i przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji uznał, iż treść sformułowanych przez skarżącego żądań świadczy o gotowości i woli zrezygnowania z zasiłku dla opiekuna w przypadku przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. To stanowisko Sądu ma oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. W aktach sprawy znajduje się wniosek skarżącego z dnia 8 marca 2019 r., w którym mając świadomość występującego zbiegu uprawnień, jednoznacznie dokonał on wyboru świadczenia dla niego korzystniejszego – świadczenia pielęgnacyjnego i zwrócił się o uchylenie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji przyznającej mu zasiłek dla opiekuna w przypadku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, powołując się na art. 27 ust. 5 u.ś.r. Następnie w pismach z dnia 19 sierpnia 2019 r. i z dnia 23 grudnia 2019 r. wnioskodawca podtrzymał wolę zrezygnowania z zasiłku dla opiekuna, wyrażoną we wniosku, po uzyskaniu pewności, że spełnia on warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego dla niego, tj. świadczenia pielęgnacyjnego oraz wyraził zgodę na uchylenie decyzji ustalającej prawo do zasiłku dla opiekuna w trybie art. 155 k.p.a. tylko w przypadku przyznania na rzecz wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji co do tego, że oświadczenia skarżącego wskazują na pełną jego świadomość co do konieczności zaprzestania pobierania świadczenia dotychczasowego w sytuacji przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Słusznie Sąd I instancji ocenił, że pisma te należy traktować jako kontynuację żądania wniesionego do organu w dniu 13 marca 2019 r.

Trafnie również Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko wyrażone w wielu już wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do wykładni art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2852/20, a także wyroki NSA powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i wyroki NSA dotyczące zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury z dnia: 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20; 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 i sygn. I OSK 2006/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 2010/20; 24 marca 2021 r., sygn. I OSK 2631/20;22 października 2021 r., sygn. I OSK 690/21, orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Wyżej wskazane stanowisko, dotyczące wykładni art. 27 ust. 5 u.ś.r., podziela także Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Nie można tym samym zgodzić się z prezentowanym w skardze kasacyjnej stanowiskiem, że pojęcie zbiegu uprawnień dotyczy wyłącznie sytuacji potencjalnej, jeszcze przed ukształtowaniem sytuacji prawnej wnioskodawcy.

Należy dodać, że w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, publ. OTK-A 2014/9/104, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wobec treści powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego utraciło przymiot konstytucyjności przewidziane w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy. Z tych przyczyn w odniesieniu do opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W związku z powyższym wyrokiem osoby, które uzyskały najpierw prawo zasiłku dla opiekuna mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powołując się na przesłankę negatywną określoną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaprezentowano stanowisko, że dopiero wyeliminowanie decyzji przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna otwiera możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może nastąpić od daty złożenia wniosku.

Otóż z powołanego wyżej przepisu wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów. Jednakże przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do kilku świadczeń rodzinnych, przysługuje jedno, wybrane przez osobę uprawnioną oraz od treści art. 24 ust. 2 ustawy wprowadzającej zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi wyżej przepisami należy wykładać w ten sposób, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. I aby ten wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. zagwarantować stronie, to nie zachodzi konieczność definitywnej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem decyzji organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18). Wymaganie, aby skarżący zrzekł się zasiłku dla opiekuna, oczekiwał na uchylenie decyzji w tym przedmiocie i dopiero po tym uchyleniu wystąpił z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne prowadziłoby do czasowego pozbawienia go środków utrzymania. Co więcej, zainteresowany nie miałby pewności co do uzyskania nowego świadczenia. Fakt zatem pobierania przez skarżącego zasiłku dla opiekuna w świetle oświadczenia strony o rezygnacji z tego świadczenia na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, nie mógł stanowić w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku. Skarżący miał prawo oczekiwać od organu podjęcia działań zamierzających do przyznania wybranego przez niego świadczenia bez oczekiwania na odrębny wniosek o uchylenie prawa do świadczenia mniej korzystnego ponieważ z art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że organ prowadzący postępowanie jest uprawniony od podejmowania również z urzędu działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w sytuacji, gdy uległa zmianie sytuacja strony mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych.

W skardze kasacyjnej zaprezentowano wykładnię art. 155 k.p.a., przytoczono literaturę i orzecznictwo, prowadzące do wniosku, że na podstawie tego przepisu nie można decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna uchylić wstecz, a także nie jest w trybie tego przepisu możliwe jednoczesne orzeczenie o uchyleniu decyzji dla opiekuna i przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto wskazywano, że nie można dochodzić zwrotu kwot wypłaconego zasiłku dla opiekuna, jako świadczenia nienależnie pobranego w rozumieniu art.30 ust.2 u.ś.r.

Wynika zatem z powyższego, że według skarżącego kasacyjnie Kolegium brak jest przepisu prawa, który umożliwiłby uczynić zadość żądaniu skarżącego.

W odniesieniu do powyższego zagadnienia wskazać należy, że stosownie do art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111; dalej: u.ś.r.): organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń ( ust.1). Stosownie zaś do treści art. 32 ust. 1a zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Jest prawnie oczywiste, że art. 32 u.ś.r. jest przepisem szczególnym i stąd też ma pierwszeństwo przed innymi trybami przewidzianymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Dopiero w sytuacji, gdy brak jest spełnienia przesłanek umożliwiających zmianę lub uchylenie decyzji w trybie art. 32 u.ś.r., organ może zastosować tryb przewidziany w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast zasiłek dla opiekuna przyznawany jest na podstawie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1297), ale na mocy odesłania ustawowego znajdują zastosowanie w sprawach nieuregulowanych przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Art. 10 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekuna stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu orzekającemu w niniejszej sprawie jest znana i przezeń akceptowana, utrwalona wykładnia i praktyka stosowania przepisów przewidujących możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych, zgodnie z którą dokonuje się tego ze skutkiem na przyszłość (ex nunc). Należy jednak zauważyć, że jest to zasada, która doznaje nielicznych, wyjątków, przy czym jednym z nich jest ten, w myśl którego dopuszcza się zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. Zatem co do zasady decyzje uchylające decyzje w trybie art.32 u.ś.r. wydawane są z mocą ex nunc, ale nie można pominąć, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 993/12; 3 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 1129/12; 17 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 980/13; 4 sierpnia 2017 r., sygn. I OSK 2257/16; 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2508/20; dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak trafnie wyraził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 989/13: " Deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jeszcze o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia, jaki skutek ex tunc, czy ex nunc ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (patrz M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r. str.47 i nast. oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. III PO 7/08, OSNP 2010/17-18/222). Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, iż akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r. sygn. II GSK 153/09; wyrok NSA z 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1129/12; i A. Mączyński, Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s.151)".

Stanowisko to podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie.

Wobec powyższego decyzja, mocą której nastąpi skrócenie okresu, na który przyznano zasiłek dla opiekuna, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 2 u.ś.r. – od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Fakt uzyskiwania przez stronę zasiłku dla opiekuna nie może być bowiem przeszkodą do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. Taka wykładnia uwzględnia aspekty celowościowe i wartości chronione konstytucyjnie, a także funkcję tych świadczeń rodzinnych, które związane są z opieką nad osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji. Przyjęcie czysto akademickiego podziału na decyzje konstytutywne i decyzje deklaratoryjne nie może mieć w tym przypadku miejsca, bowiem pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, jak i istotą art. 27 ust.5, art. 32 ust.1, art. 17 ust.1 i art.24 ust.2 ustawy świadczeniach rodzinnych.

Pozostałe kwestie dotyczące rozliczenia wypłaconego już zasiłku dla opiekuna i przyznania za ten sam okres świadczenia pielęgnacyjnego należą do sfery wykonania decyzji i wzajemnej kompensacji świadczeń.

Mając powyższe na uwadze należało uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie.

Nie mogły również odnieść skutku zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty te bowiem w części powiązano z błędną wykładnią przepisów prawa materialnego, w części wskazano przepisy, których Sąd I instancji nie stosował ( art.155 k.p.a.). Ponadto w zakresie dotyczącym naruszenia art. 7, art.8 § 1, art.77 §1 i art.80 k.p.a. nie uzasadniono na czym miałoby polegać naruszenie wskazanych przepisów k.p.a. w sytuacji, gdy Sąd I instancji jednoznacznie wskazał z jakich powodów uznał, że organy administracji uchybiły wskazanym przepisom.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. w zw. z art.182 §2 i §3 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.