Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SAB/Lu 361/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2014-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2 ust. 2, art. 4 ust. 1, art. 6, art. 13, art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 73
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 9c ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1059
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne - tekst jednolity.
article: art. 31, art. 32, art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia SO del. Arkadiusz Mrowiec, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2014 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Spółki Akcyjnej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Spółkę Akcyjną do załatwienia wniosku A. S. z dnia 15 maja 2013 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Spółki Akcyjnej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Spółki Akcyjnej na rzecz A. S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 26 sierpnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga A. S. – reprezentowanej przez radcę prawnego M. N. – na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w L., polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej żądanej przez skarżącą we wniosku z dnia 15 maja 2013 r., przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostepnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że w piśmie z dnia 15 maja 2013 r. skarżąca zwróciła się do [...] S.A. w L. o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji stanowiących podstawę budowy, posadowienia i przebudowy linii energetycznych na stanowiących jej własność działkach nr ewid. [...] i [...], położonych w miejscowości B., gmina K.

Wobec braku odpowiedzi na powyższy wniosek skarżąca przedmiotowe żądanie ponowiła w piśmie z dnia 19 lipca 2013 r. W odpowiedzi otrzymała od Spółki pismo z dnia 4 września 2014 r., w którym odmówiono jej udostępnienia żądanych dokumentów. W konsekwencji skarżąca aż do dnia sporządzenia skargi nie otrzymała żadnej z wnioskowanych informacji. Nie doręczono jej jednak również rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej, czy też o umorzeniu postępowania w tym przedmiocie.

W ocenie strony skarżącej przedsiębiorstwo energetyczne, jakim jest [...] S.A., jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, zaś decyzje będące podstawą lokalizacji i budowy linii energetycznych – jako, że dotyczą "sprawy publicznej" – podlegają udostępnieniu przez ten podmiot. Odmowa Spółki jest zatem – zdaniem autora skargi – sprzeczna z regulacją art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc się do kwestii dopuszczalności wniesionej skargi pełnomocnik skarżącej podniósł, iż zaskarżenie do sądu administracyjnego bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

W oparciu o powyższe argumenty strona skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności [...] S.A. w L. w przedmiotowej sprawie oraz zobowiązanie tego podmiotu do udzielenia informacji w żądanym przez stronę zakresie i w żądanej formie, a nadto o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę [...] S.A. w L. wniosła o jej oddalenie w całości.

Spółka podniosła, iż nie jest prawdą, jakoby nie udzieliła odpowiedzi na wniosek strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej. Odpowiedź taka została bowiem zawarta w piśmie z dnia 4 września 2013 r., skierowanym do pełnomocnika skarżącej. Zdaniem Spółki, skarżąca winna zatem w ten sytuacji wnieść skargę na odmowę udostępnienia informacji publicznej, a nie na bezczynność.

Pełnomocnik [...] S.A. wyjaśnił również, że odmowa udostępnienia skarżącej żądanych informacji uzasadniona została tym, iż stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa, przez co obowiązek ich udostępniania zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej jest wyłączony. Ponadto autor odpowiedzi na skargę zwrócił uwagę, że przedmiotem żądania strony skarżącej są decyzje administracyjne, a więc akty, które podlegają udostępnieniu w trybie określonym w art. 73 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy podnieść, iż słuszne jest stanowisko strony skarżącej, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Podkreślić należy, że pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, Lex nr 236545). W związku z powyższym skargę A.S. uznać należy za dopuszczalną.

Oceniając natomiast skargę merytorycznie Sąd doszedł do przekonania, że jest ona zasadna. [...] S.A. w L. pozostaje bowiem w bezczynności w sprawie wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, wyrażonego w piśmie z dnia 15 maja 2013 r.

Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie właściwy organ (lub - jak na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej "u.d.i.p." - inny podmiot wykonujący zadania publiczne) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99 oraz z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Rozpoznając przedmiotową skargę Sąd w pierwszej kolejności zobowiązany był zbadać, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego skierowano żądanie udzielenia informacji jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznych na mocy u.d.i.p., daje możliwość dokonania oceny, czy podmiotowi temu można skutecznie zarzucić bezczynność w tym przedmiocie.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Na tle powyższego przepisu w orzecznictwie przyjmuje się, że podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznych są nie tylko szeroko pojęte władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1918/07, Lex nr 505424). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 851/10, Lex nr 737513), iż zakres terminu "zadania publiczne" jest szerszy od zakresu terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne", użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty nie będące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie.

Zdaniem Sądu, wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. (sygn. akt P 24/05 – OTK-A 2006/7/87) stwierdził, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i całego społeczeństwa, w tym także z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa. Zatem obowiązkiem władzy publicznej jest dbanie o bezpieczeństwo energetyczne kraju. Obowiązek ten realizowany jest przez organy administracji publicznej jak i przez inne podmioty. Do tych ostatnich należą przedsiębiorstwa energetyczne. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są zatem "zadaniami publicznymi".

Wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059) obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego oraz działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczą zatem spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Zawsze więc, gdy przedsiębiorstwo energetyczne wypełnia zadania operatora systemu dystrybucyjnego, wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne, realizuje ono zadania publiczne (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2013 r., II SAB/Kr 21/13, publ. CBOSA).

Podkreślić wypada, że pogląd, iż przedsiębiorstwo energetyczne, w związku z prowadzoną dystrybucją energii elektrycznej oraz innymi zadaniami publicznymi przezeń wykonywanymi, jest zobowiązane do przekazywania określonych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest powszechnie aprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. powołany wyżej wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; a także orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 112/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 390/12; postanowienie WSA w Warszawie z 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 268/10; postanowienie WSA w Szczecinie z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Sz 49/12 - publ. CBOSA).

Wobec powyższych rozważań Spółkę [...] S.A. w L., będącą przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją energii elektrycznej, zaliczyć należy do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że jeżeli do podmiotu objętego regulacją art. 4 u.d.i.p. zostanie skierowany wniosek o udostępnienie informacji, lecz żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, bądź ze względu na odmienny tryb dostępu nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., podmiot ten – aby w sposób prawidłowy załatwić taki wniosek – obowiązany jest jedynie powiadomić wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej, bądź, że przepisy u.d.i.p. – z uwagi na normę kolizyjną wyrażoną w art. 1 ust. 2 tej ustawy – nie znajdują w niej zastosowania. W takiej sytuacji nie zachodzą podstawy do rozpatrzenia wniosku poprzez wydanie decyzji odmownej, o której mowa w art. 16 u.d.i.p. (por. m.in. wyroki NSA: z 17 grudnia 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1153/03, LEX nr 299295; z dnia 25 marca 2001, sygn. akt II SA 4059/02, LEX nr 78063; z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02, LEX nr 78064 oraz postanowienie NSA z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2592/12, LEX nr 1247152).

W kontekście powyższego należy zauważyć, iż z akt niniejszej sprawy wynika, że [...] S.A. odpowiedziała na wniosek skarżącej z dnia 15 maja 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej (po jego ponowieniu w piśmie z dnia 19 lipca 2013 r.) w ten sposób, że w piśmie z dnia 4 września 2013 r. poinformowała skarżącą, iż brak jest możliwości, by jej żądanie "oceniać (...) jako żądanie złożone na podstawie ustawy" (u.d.i.p.), albowiem z przepisów tej ustawy wynika, że obowiązek udostępniania dotyczy "jedynie takich dokumentów, które po pierwsze mają charakter dokumentu publicznego, a po drugie, które możliwe są do zindywidualizowania". Przytoczone twierdzenie wskazywało zatem, iż Spółka kwestionuje publiczny charakter żądanych przez skarżącą informacji, czy też – inaczej mówiąc – możliwość zastosowania w niniejszej sprawie przepisów u.d.i.p. Niezależnie jednak od tego Spółka w powołanym piśmie podniosła również, iż objęte wnioskiem skarżącej dokumenty stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.

W ocenie Sądu powyższe pismo Spółki z dnia 4 września 2013 r. nie załatwiało jednak wniosku skarżącej w sposób prawidłowy, a tym samym nie eliminowało stanu bezczynności Spółki w przedmiotowej sprawie. Przedstawiona w nim ocena charakteru żądanych przez skarżącą informacji i możliwości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów u.d.i.p. jest bowiem błędna.

Przypomnieć należy, że przedmiotem żądania skarżącej były kserokopie "decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów", dotyczących budowy, posadowienia i przebudowy urządzeń infrastruktury energetycznej, na wskazanych przez wnioskodawczynię działakch.

Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Informacją taką jest w szczególności informacja o danych publicznych, w tym "treść i postać dokumentów urzędowych", a zwłaszcza "treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 u.d.i.p.). Bez wątpienia zaś dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p jest w świetle art. 6 ust. 2 tej ustawy decyzja administracyjna. Zawiera ona bowiem treść oświadczenia woli, utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego. Decyzja taka traci charakter indywidualny poprzez usunięcie z niej danych chronionych ustawą z 1997 r. o ochronie danych osobowych. Tak spreparowana kserokopia decyzji administracyjnej staje się ważną informacją o sposobie działania organu administracji oraz o treści i formie podejmowanych przez ten organ rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 609/12, Lex nr 1247188).

Decyzje administracyjne i inne dokumenty urzędowe stanowiące podstawę do lokalizacji, budowy czy też przebudowy przez przedsiębiorstwo sieci energetycznej na nieruchomościach innych podmiotów, ze swej istoty stanowią zatem przedmiot informacji publicznej. Stanowisko to znajduje oparcie w utrwalonej linii orzeczniczej sadów administracyjnych, zgodnie z którą dokumenty związane z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje u.d.i.p., jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (por. wyroki WSA w Krakowie: z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 184/12 oraz z dnia 28 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 212/12, publ. CBOSA: wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 545/07, Lex nr 516697 oraz z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 652/07, Lex nr 460751).

Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniu przedstawionemu przez Spółkę [...] w piśmie z dnia 4 września 2013 r., treść wniosku skarżącej została sformułowana w sposób wystarczająco precyzyjny, by jego adresat mógł ustalić zakres żądanych informacji. Wprawdzie skarżąca wskazała, że domaga się udostępnienia "wszelkich ewentualnych decyzji i innych stosownych dokumentów stanowiących podstawę budowy, posadowienia i przebudowy linii elektroenergetycznych", jednak żądanie to jednocześnie ograniczyła do dokumentacji dotyczącej konkretnych działek, wskazując przy tym ich numer ewidencyjny i miejsce położenia, a także nr księgi wieczystej prowadzonej dla tych nieruchomości. W ocenie Sądu dane te stanowiły wystarczającą informację dla skonkretyzowania zakresu wniosku.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skoro Spółka [...]S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych, a wniosek skarżącej z dnia 15 maja 2013 r. dotyczył właśnie takich informacji, to wbrew przekonaniu Spółki przedmiotowy wniosek podlegał załatwieniu zgodnie z przepisami u.d.i.p. Tym samym, jeśli Spółka dysponuje żądanymi informacjami, powinna była je - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p.) udostępnić skarżącej, ewentualnie w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie ich udostępnienia, jeśli uzna, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie w formie decyzji administracyjnej obowiązane są na mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poza organami administracji publicznej również inne podmioty wymienione w art. 4 u.d.i.p.

Gdyby zaś Spółka nie dysponowała objętymi wnioskiem strony dokumentami, wówczas winna w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku powiadomić o tym fakcie wnioskodawców na piśmie, przy czym informacja taka nie wymaga formy decyzji administracyjnej, o jakiej stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 289/02; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2010 r., I OSK 1644/09 – publ. CBOSA). W tym miejscu wypada jednak zaznaczyć, że w razie wprowadzenia żądającego informacji w błąd, przez udzielenie niezgodnej z rzeczywistością odpowiedzi co do faktu posiadania informacji, osoba zobowiązana do udostępnienia żądanej informacji publicznej podlega odpowiedzialności karnej w trybie art. 23 u.d.i.p. w zbiegu z innymi przepisami określonymi w Kodeksie karnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt IV SAB/Wr 41/05, Lex nr 887693).

Z akta sprawy wynika, że Spółka dotychczas nie załatwiła wniosku skarżącej w żaden określonych wyżej sposobów, a zatem kierowany wobec niej zarzut bezczynności uznać należy za zasadny. Spółka nie udostępniła bowiem skarżącej żądanych informacji publicznych, zaś jej odpowiedź na wniosek strony (pismo z dnia 4 września 2013 r.) nie spełnia wymogów rozstrzygnięcia o odmowie udostępnia informacji publicznej. Rozstrzygnięcie takie winno przeto przybrać formę decyzji administracyjnej, zaś – w ocenie Sądu – przedmiotowemu pismu nie sposób przypisać takiego charakteru. Jako minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako decyzji uznaje się bowiem cztery składniki: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt SA 791/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 91). Tymczasem przedmiotowe pismo nie zawiera dwóch z tych elementów, tj. rozstrzygnięcia i wskazania właściwego adresata. Wprawdzie z jego treści pośrednio wynika stanowisko Spółki, jednak – jak podkreśla się w orzecznictwie – rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Tym samym rozstrzygnięcie nie może pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 1987 r., SA/Gd 1045/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 94, z dnia 30 czerwca 21998 r., sygn akt I SA/Łd 1478/96, CBOSA; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 109/12, CBOSA). Ponadto pismo to jako adresata nie wskazywało skarżącej, a jedynie radcę prawnego M. N., bez określenia jego roli jako pełnomocnika A. S.

Na brak możliwości uznania pisma Spółki z dnia 4 września 2013 r. za rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wydanego zgodnie z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje również fakt, iż kwestia udostępnienia informacji publicznej jest jedynie w części jego przedmiotem, zaś przede wszystkim odnosi sią ono do cywilno-prawnych roszczeń, jakie skarżąca wysuwa wobec Spółki. Ponadto, gdyby pismo to stanowiło spełniające wymogi powyższych przepisów rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia informacji publicznej, winno ono zawierać pouczenie o przysługującym wnioskodawcy środku zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W końcu należy również zauważyć, że sama treść owego pisma wskazuje, iż nie miało ono charakteru przedmiotowego rozstrzygnięcia (decyzji), skoro odmowa udostępnienia informacji w tej formie zastrzeżona jest dla informacji posiadających charakter informacji publicznych, a przeważająca w powyższym piśmie argumentacja Spółki zdaje się podważać możliwość przypisania dokumentom żądanym przez A. S. takiego charakteru.

W związku z powyższym jako pozbawione racji należy uznać zawarte w odpowiedzi na skargę twierdzenie, jakoby w niniejszej sprawie skarżąca winna złożyć skargę na odmowę udostępnienia informacji publicznej, a nie na bezczynność Spółki. Należy bowiem stwierdzić, że wobec braku możliwości przypisaniu pismu Spółki z dnia 4 września 2013 r. charakteru odmowy udostępnienia informacji publicznej wydanej w trybie przepisów art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., skarga na odmowę udostępnienia informacji publicznej w niniejszej sprawie byłaby pozbawiona przedmiotu zaskarżenia. Z kolei złożenie skargi na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej zasadne jest nie tylko, w razie milczenia podmiotu zobowiązanego wobec otrzymanego wniosku o udostępnienie informacji, lecz również w sytuacji takiej, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, tj. gdy zobowiązany podmiot na wniosek o udostępnieni informacji odpowiada, lecz kwestionuje możliwość przypisania żądanych informacjom charakteru informacji publicznej, czy też – z innych przyczyn - możliwość zastosowania przepisów u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1675/12, LEX 1332332).

Ubocznie należy również podkreślić, że skoro pismo [...] S.A. z dnia 4 września 2013 r., nie spełniało wymogów rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej, podniesiona w nim argumentacja, wskazująca, iż żądane przez stronę dokumenty stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa (rozwinięta następnie w odpowiedzi na skargę), pozostaje bez znaczenia dla oceny zarzucanej Spółce bezczynności. Nieudostępnienie informacji publicznej z powodu ograniczeń wskazanych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. winno bowiem każdorazowo znaleźć wyraz w takim rozstrzygnięciu. Jego brak, przy jednoczesnym niewydaniu skarżącej żądanych informacji, przesądza zaś o bezczynności Spółki w niniejszej sprawie.

Niemniej jednak już na obecnym etapie postępowania wypada wskazać, iż Sąd nie podziela powołanego wyżej przekonania Spółki co do ograniczenia w udostępnieniu skarżącym żądanych dokumentów. Z uwagi na przedmiot informacji, których udostępnienia domagała się skarżący, nie można bowiem uznać, by informacje te miały charakter poufny, uzasadniający ich ochronę na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jako objęte tajemnicą przedsiębiorstwa (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1987/13, a także wyroki WSA w Lublinie: z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Lu 106/14 oraz z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Lu 114/14 – publ. CBOSA).

Odnosząc się do argumentu Spółki zawartego w odpowiedzi na skargę, iż dostęp do dokumentów żądanych przez skarżącą winien odbywać się na podstawie art. 73 k.p.a., podnieść należy, że na gruncie niniejszej sprawy nie zostało wykazane, by skarżąca była stroną ewentualnych postępowań w sprawach, w których żądane przez nią decyzje zostały wydane, co umożliwiałoby jej taki dostęp na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. Co więcej, z okoliczności sprawy wynika, że sprawy te mogły się toczyć przed kilkudziesięciu laty, kiedy tytuł prawny do działek, których dotyczy żądana przez skarżącą dokumentacja, z dużą dozą prawdopodobieństwa przysługiwał innym osobom i to one były stronami postępowań, zaś tak znaczny upływ czasu i zaistniałe zmiany w funkcjonowaniu i strukturze organów administracji mogłyby stwarzać poważne trudności w ustaleniu organu, który jest obecnie w posiadaniu tych dokumentów. Wynik tych działań byłby więc wątpliwy (nawet gdyby wnioskodawczyni mogła uzyskać dostęp w trybie cyt. art. 73 § 1 k.p.a.). Czyniłoby to możliwość uzyskania przez nią informacji w innym trybie iluzoryczną i w sposób nieuzasadniony stawiało skarżącą w gorszej sytuacji co do prawa uzyskania żądanej informacji publicznej od innych osób, którym tytuł własności do wskazanych działek nie przysługuje. Ewentualna zaś możliwość zwrócenia się przez skarżącą o udostępnienie tych dokumentów do jakiegokolwiek innego podmiotu również w trybie przepisów u.d.i.p., nie wyłącza uprawnienia do zwrócenia się z tym wnioskiem do Spółki [...], skoro jest ona podmiotem objętym regulacją tej ustawy.

Końcowo wymaga wyjaśnienia, iż nie stanowi przeszkody w udostępnieniu skarżącej żądanych we wniosku z dnia 15 maja 2013 r. dokumentów w trybie u.d.i.p. okoliczność, iż przedmiotowe żądanie – jak wynika z akt sprawy – złożone zostało w kontekście wysuwanych przez stronę skarżącą wobec [...] S.A. roszczeń cywilnoprawnych.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo dostępu do informacji publicznej ma zatem konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Prawu temu odpowiada obowiązek udzielania obywatelom informacji publicznej przez podmioty wskazane w u.d.i.p., do których - jak wykazano wyżej - należy [...] S.A. w Lublinie.

Przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnej ingerencji w zakres omawianego prawa wskazując, iż ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach wartości, jakimi są: ochrona wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa.

Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej). Regulacja taka winna także być adekwatna do celu, jaki temu ograniczeniu przyświeca (np. ochrona prywatności), który to cel musi być również kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2022/12, publ. CBOSA).

Nie sposób zatem przyjąć, że decyzje dotyczące linii energetycznych, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego "tracą" charakter informacji publicznej w przypadku, gdy ich udzielenia domaga się osoba fizyczna pozostająca w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem. Takie założenie byłoby sprzeczne nie z duchem regulacji ustawowych i konstytucyjnych dotyczących dostępu do informacji publicznej, ale nadto byłoby nielogiczne. Ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. nie może być odmienna w zależności od tego, jaki wnioskodawca ubiegać się będzie o jej udostępnienie. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej właściwy podmiot nie jest zresztą upoważniony do badania interesu prawnego ani nawet faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.).

Jeżeli zatem konkretny dokument ma charakter informacji publicznej, to nie może być on tej cechy pozbawiony wówczas, gdy jego udostępnienie, zdaniem przedsiębiorstwa, mogłoby mieć negatywne konsekwencje dla tego podmiotu w ewentualnym przyszłym procesie cywilnym. Odmienna wykładnia powołanych wyżej przepisów naruszałaby istotę prawa podmiotowego do informacji publicznej, a także godziłaby w zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP).

Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał skargę A. S. za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. zobowiązał [...] S.A. w L. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 15 maja 2013 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku.

Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Spółki w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, iż regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, a zachowanie Spółki nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy u.d.i.p., lecz wynikało z wadliwej oceny charakteru żądania skarżących, skutkującej błędnym przekonaniem o załatwieniu sprawy zgodnie z przepisami tej ustawy.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.