Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1058/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2006-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.3 pkt 23, art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 1 i 4,
journal: Dz.U. 2003 nr 228 poz 2255
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 11, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.8 ust. 9
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak WSA Krystyna Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 6 lipca 2006 r. sprawy ze skargi L. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] października 2005 r. [...]


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1058/05

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi L. L. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) z [...].10.2005r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego. W/w decyzją SKO rozpoznając odwołanie L. L. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z [..].10.2005r. Nr [...] orzekającą o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego na dziecko – I. L.. Organ odwoławczy ustalił, że L. L. zwróciła się do organu I instancji o przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz podjęcia nauki przez dziecko poza miejscem zamieszkania, składając wniosek w dn.9.09.2005r. i dołączając do niego stosowne dokumenty, mające ilustrować jej sytuację rodzinną oraz majątkową. Organ I instancji ustalił, że dochód rodziny w roku kalendarzowym 2004 wyniósł 53.978,12 zł, dochód miesięczny na członka rodziny wyniósł 1.499,39 zł, a to przekracza kwotę dochodu ustaloną w wysokości 504 zł w art.5 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (ustawa z 28.11.2004r. Dz.U. Nr 228, poz.2255 ze zm., zwana dalej Uśr), jako uprawniającą do uzyskania wnioskowanego świadczenia. Organ I instancji podał także w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, iż "nie zastosowano utraty dochodu, ponieważ od 1 sierpnia 2004r. mąż pobiera świadczenie wypłacane przez ZUS w wysokości 853,479 zł m-cznie". Z decyzją tą nie zgodziła się L. L., dowodząc iż dochód męża należy potraktować jako "utracony", albowiem w okresie od 1.03.2004r. do 31.07.2004r. nie uzyskiwał dochodu. Pismo zawierające niezadowolenie z wydanej decyzji wpłynęło do organu I instancji w dn.12.10.2005r. Odrębne podanie, traktowane jako odwołanie L. L. wniosła bezpośrednio do SKO, także zarzucając nieprawidłowe wyliczenie dochodu rodziny za 2004r. Odwołująca się wywodzi, że do dochodu miesięcznego rodziny należy przyjąć, "tak, jak w Opiece" dochód z gospodarstwa rolnego w wysokości 379 zł oraz świadczenie przedemerytalne męża w kwocie 853,49 zł, a to daje kwotę 410 zł na członka rodziny, co oznaczać ma nie przekroczenie progu dochodowego uprawniającego do zasiłku rodzinnego. Odwołująca się naprowadzała, że mąż był 6 miesięcy bez dochodu i z tego względu należy zastosować konstrukcję ustawową "utraty dochodu". Powołała się przy tym, że w roku poprzednim świadczenie jej przyznano, mimo identycznej sytuacji pozostawania bez pracy przez męża przez okres 6-ciu miesięcy.

Opisaną na wstępie decyzją SKO nie uwzględniło odwołania i utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W obszernym uzasadnieniu wskazano, iż według dołączonych do wniosku dokumentów dochód rodziny wnioskodawczyni w roku 2004 wyniósł 53.960,12 zł, a przyjęta przez organ I instancji kwota ta określona w wysokości 53.978,12 zł aczkolwiek błędna, nie ma znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia, gdyż dochód miesięczny na członka rodziny wyniósł 1.498,90 zł. Organ odwoławczy podzielił ocenę, iż uzyskany przez rodzinę dochód w 2004r. znacznie przekracza kryterium dochodowe ustalone w art.5 ust.1 Uśr.

Organ II instancji nie uwzględnił zarzutu, iż w sprawie doszło do "utraty dochodu", albowiem przytaczając to pojęcie ustawowo unormowane w art.3 pkt 23 Uśr, wskazano że mąż L. L. – W. L. po utracie pracy w lutym 2004r. uzyskał przed dniem złożenia wniosku o zasiłek rodzinny świadczenie przedemerytalne z dniem 1.08.2004r. Powołano się dodatkowo, że taką interpretację przepisów zaleca Minister Polityki Społecznej w piśmie z 31.08.2005r.. Zarzut odmiennego potraktowania sytuacji strony w roku 2004 organ odwoławczy wytłumaczył innym stanem faktycznym, a mianowicie pozostawaniem męża wnioskodawczyni w dacie złożenia wniosku jako bezrobotnego. Za zasadną uznano odmowę przyznania dodatków do zasiłku rodzinnego, skoro mają one charakter akcesoryjny i nie przysługują w razie bezzasadności świadczenia głównego.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Rzeszowie L. L. uznając ją za niesprawiedliwą i niezgodną z "ustawą". Skarżąca powołała się na opinie, jakich miano jej udzielić przez kierowników "Opieki Społecznej w L. oraz w Rz." i wskazuje, iż zgodnie z tymi opiniami dochód męża uzyskany do 28.02.2004r. należy traktować jako dochód utracony. L. L. wskazuje, iż na dochód miesięczny rodziny winien się składać dochód męża z tytułu świadczenia przedemerytalnego w kwocie 853,49 zł oraz dochód z gospodarstwa rolnego w kwocie 1.590,45 zł. Zakwestionowano sposób wyliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego, wskazując iż jest to dochód z dopłatami, które z winy urzędników nie były przez wnioskodawczynie uzyskiwane. Dodatkowo zarzucono, że decyzja kolegium została podjęta w celu nie kompromitowania organu I instancji, tu powołano się iż podobnie organ odwoławczy uczynił w przypadku sprawy syna skarżącej.

W odpowiedzi na skargę kolegium wniosło o jej oddalenie raz jeszcze powołując się na trafne, co do zasady, wyliczenie kwoty dochodu wnioskodawczyni, który nie uprawniał do przyznania żądanego świadczenia. Zarzut błędnego obliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego uznano za nietrafny, przywołując dyspozycję art.5 ust.8 Uśr.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa).

Zdaniem Sądu skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu.

Niespornym jest, że przedmiotem sprawy była kwestia przyznania skarżącej zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Sprawę tę reguluje Uśr, która ustanawia pewne kryteria, uzależniając od ich spełnienia warunki do nabycia prawa do powyższego świadczenia. Jednym z tych warunków jest spełnianie tzw. kryterium dochodowego. W myśl art.5 ust.1 Uśr zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o którym mowa w art.4 ust.2 tej ustawy, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. Kwota ta ulega zwiększeniu do poziomu 583 zł, jeśli członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności (art.5 ust.2 Uśr). Niespornym jest, że w rodzinie skarżącej przypadek taki nie ma miejsca, albowiem jej jedyne dziecko – I. L., nie jest dzieckiem, o jakim mowa w w/w przepisie. Z kolei art.5 ust.4 Uśr stanowi, iż w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby, o której mowa w art.4 ust.2, na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód. W chwili składania wniosku rodzinę skarżącej tworzyło trzy osoby: sama skarżąca, córka I. L. oraz mąż – W. L.. Jest niespornym, że rodzina uzyskiwała dochód z gospodarstwa rolnego o pow. przeliczeniowej 1,46 ha. L. L. w 2004r. nie uzyskała dochodu podlegającego opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych, zaś I. L. nie figuruje w ewidencji podatników tego podatku (por. k.5 i 7 akt I instancji). W. L. w roku podatkowym 2004 uzyskał dochód w wysokości 61 379,17 zł opodatkowany w kwocie 8 706,80, przy składkach na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 695,86 zł oraz na ubezpieczenie społeczne w kwocie 1 370,38. Jest także niespornym, że W. L. do dnia 29.02.2004r. był zatrudniony w Oddziale S. Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S.A. Zakład Górnictwa Nafty i Gazu, gdzie zastosowano skrócenie okresu wypowiedzenia umowy za pracę w okresie 5 miesięcy, tj. do dnia 31.07.2004r. (dowód: k.8 akt I instancji). W.L. od 1.08.2004r. pobierał świadczenie przedemerytalne w kwocie netto 853,49 zł. Organ I instancji przyjął, iż dochód rodziny skarżącej wyniósł w 2004r. kwotę 53 978.12 zł, przy czym dochód z gospodarstwa rolnego przyjęto na kwotę 3 398,88 zł. W decyzji z 6.10.2005r. Burmistrza lakonicznie stwierdzono, iż nie stosowano "utraty dochodu" ponieważ mąż skarżącej pobiera od sierpnia 2005r. świadczenie przedemerytalne. Organ ten biorąc pod uwagę przyjętą kwotę dochodu z 2004r. miesięcznie na członka rodziny skonkludował, iż nie jest spełnione kryterium dochodowe, uzależniające prawo do zasiłku rodzinnego. Ocenę tę co do zasady podzieliło SKO, choć uznano iż organ I instancji błędnie ustalił kwotę dochodu na kwotę 53 978,12 zł, jednakże przyjęto, że "powyższy błąd w obliczeniach nie wpływa na prawidłowość rozstrzygnięcia". Kolegium następnie przyjęło, iż dochód rodziny osiągnął w 2004r. kwotę 4 496,67 zł, a tym samym przekroczył o 2 941,67 zł kwotę 1555 zł uprawniającą rodzinę do zasiłku rodzinnego. Kolegium uznało także, iż nie ma podstaw do zastosowania art.5 ust.4 Uśr dopuszczającego ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na podstawie dochodu pomniejszonego o tzw. utracony dochód. Organ odwoławczy przyjął, iż mimo ustania zatrudnienia W. L. w lutym 2004r. nie doszło do utraty dochody, albowiem od sierpnia 2004r. pobierał on świadczenie przedemerytalne. Kolegium wspierało swą argumentację stanowiskiem Ministra Polityki Społecznej wyrażonej w piśmie z dnia 31.08.2005r. dotyczącym zasad ustalania dochodu utraconego.

Zdaniem Sądu decyzja organu II instancji zapadła z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, innym niż dające podstawę do jego wznowienia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa).

Zgodnie z art.11 k.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w ten sposób w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Jest to tzw. zasada ogólna przekonywania, która winna ziszczać się przede wszystkim w prawidłowym uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji w myśl art.107 § 3 k.p.a. składa się z uzasadnienia pod względem faktycznym oraz uzasadnienia pod względem prawnym. Uzasadnienie faktyczne to w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne to wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Zdaniem Sądu decyzja SKO nie zawiera prawidłowego uzasadnienia pod względem faktycznym. Kolegium stwierdziło, iż błędnie organ I instancji przyjął kwotę dochodu rodziny skarżącej w wysokości 53 978,12 zł, przyjmując iż dochód ten w 2004r. wyniósł kwotę 4 496,67 zł. Kolegium nie wskazało jednak, jakimi przesłankami kierowało się przyjmując dochód rodziny skarżącej w tej wysokości. Obie te kwoty znacznie się różnią, a decyzja II instancji nie wyjaśnia tej rozbieżności. Jest to kwestia o zasadniczej wadze w sprawie o przyznanie świadczenia rodzinnego, jeśli osoba ubiegająca się o to świadczenie powinna spełniać tzw. kryterium dochodowe. Z tej przyczyny decyzja organu odwoławczego nie spełnia warunku prawidłowego uzasadnienia, naruszając dyspozycję art.107 § 3 k.p.a. w zw. z art.11 k.p.a.

W dacie orzekania przez organy obu instancji art.5 ust.8 Uśr nakazywał przyjmować, że miesięczny dochód z 1 hektara przeliczeniowego ustala się w wysokości określonej w przepisach o pomocy społecznej, o ile rodzina lub osoba ucząca się utrzymuje się z gospodarstwa rolnego. W myśl art.8 ust.9 ustawy z 12.03.2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz.593 ze zm.) przyjęto, iż z hektara przeliczeniowego uzyskuje się dochód w wysokości 194 zł. Niespornym jest, iż skarżąca wraz z mężem posiadają gospodarstwo rolne o powierzchni 1,46 ha przeliczeniowego. Prawidłowo obliczony dochód z tego gospodarstwa wynosi zatem 1,46 ha x 194 zł x 12 miesięcy. Daje to kwotę 3.398,88 zł. Taką też kwotę przyjął organ I instancji, z tego względu zarzuty skarżącej odnośnie ustalenia nieprawidłowego dochody z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego nie są trafne.

Zdaniem Sądu decyzje obu instancji zapadły także z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa). Organy obu instancji nie uwzględniły żądań skarżącej, aby dochód jej męża – W. L., uzyskany w 2004r. z tytułu zatrudnienia traktować jako dochód utracony. W dacie orzekania przez organy art.5 ust.4 Uśr nakazywał w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustalać na podstawie dochodu rodziny pomniejszonego o utracony dochód. Ustawa o świadczeniach rodzinnych zawierała definicję utraty dochodu, wskazując w art.3 pkt 23, że jest to utrata dochodu spowodowana: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą prawa do zasiłku dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, d) utratą emerytury, renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, e) nieotrzymywaniem części albo całości zasądzonych świadczeń alimentacyjnych, f) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej, g) wydzierżawieniem gospodarstwa rolnego na zasadach określonych w art.5 ust.8a. Niespornym jest, że W. L. utracił w 2004r. zatrudnienie, albowiem została z nim rozwiązana umowa o pracę przez jej wypowiedzenie (dowód: k.8 akt I instancji). Przyjęcie zatem przez organy, iż posiadając prawo do świadczenia przedemerytalnego nie można było stosować normy art.5 ust.4 Uśr, stanowi jej naruszenie w związku z definicją utraty dochodu zawartą w art.3 pkt 23 tej ustawy, skoro w przepisie tym nie wskazywano w żadnej mierze na kwestie posiadania świadczenia przedemerytalnego. Powoływanie się na stanowisko wyrażone przez ministra jest zupełnie chybione. Po pierwsze w myśl art.6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a pismo ministra, zresztą nawet nie zalegające w aktach sprawy takiego waloru nie posiada. Po drugie Konstytucja RP w art.87 wyznacza katalog tzw. źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, wśród tych źródeł brak jest "pisemnych stanowisk ministrów". Po trzecie wreszcie, to warto zauważyć, że art.21 ust.1 ustawy z dn.12.10.1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 79 z 2001r., poz.856 ze zm.) stanowi, iż przy orzekaniu członkowie składów orzekających kolegiów są związani wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z tego względu sugestie ministra odnośnie stosowania prawa nie mogą wiązać członków samorządowych kolegiów odwoławczych i stanowić zasadniczego wątku w kierunku uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia. Sąd zwraca uwagę, że ustawodawca dostrzegł sprawę związaną ze statusem osoby, która utraciła zatrudnienie, ale nabyła np. prawo do świadczenia przedemerytalnego i ubiega się o świadczenie rodzinne. Art.3 pkt 23 Uśr definiujący utratę dochodu został od dnia 14.01.2006r. zmieniony przez art.1 pkt 2 lit. b tiret drugie ustawy z 29.12.2005r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 267, poz.2260). W pkt d cyt. przepisu Uśr wskazano, iż pod pojęciem utraty dochodu rozumie się m.in. utratę dochodu spowodowaną "utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego". Skoro ustawodawca dopiero w obecnie obowiązującym stanie prawnym utratę dochodu utożsamił z utratą świadczenia przedemerytalnego, to osoba, która przed dniem 14.01.2006r. utraciła zatrudnienie, ale nabyła prawo do świadczenia przedemerytalnego, nie może być wyłączona spod stosowania art.5 ust.4 Uśr. Jest to konsekwencja stosowania definicji ustawowych, ich pominięcie i kierowanie się "pisemnym stanowiskiem ministra" nie może zyskać aprobaty Sądu.

Uznając zatem, że decyzje obu instancji zapadły z naruszeniem prawa materialnego, a to art.5 ust.4 w zw. z art.3 pkt 23 Uśr, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa) oraz z naruszeniem przepisów o postępowaniu (art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa) Sąd uwzględnił skargę uchylając decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rzeczą organu I instancji będzie wydanie stosownej decyzji uwzględniającej stanowisko Sądu wyrażone w aspekcie utraty dochodu w rodzinie skarżącej w 2004r.