Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 72/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia 9 listopada 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - po wznowieniu postępowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wojewoda, decyzją z dnia 9 listopada 2018, znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), po rozpatrzeniu odwołania M. C. od decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...].[...] z dnia 3 lipca 2018 r., znak: [...], odmawiającej po wznowieniu postępowania uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] wydanej dnia 22 lipca 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Przebudowa ścianek działowych oraz montaż podnośnika nożycowego w poziomie piwnic budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K." – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Prezydenta Miasta K., decyzją Nr [...] z dnia 22 lipca 2014 r. orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Przebudowa ścianek działowych oraz montaż podnośnika nożycowego w poziomie piwnic budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.". Decyzja stała się ostateczna w dnia 12 sierpnia 2014 r.

W dniu 30 stycznia 2015 r. M. C., S. R. oraz C. C. złożyli wniosek o wznowienie przedmiotowego postępowania w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wnioskodawcy wskazali, że jako właściciele działki nr [...], bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji i znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, powinni być stroną postępowania dotyczącego wydania decyzji pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia 22 lipca 2014 r. Nadto wnioskodawcy podnieśli, że wspomniana decyzja administracyjna dotyczy obiektu wybudowanego w 4-metrowym pasie przy granicy działki nr [...] oraz że obiekt objęty przedmiotowym pozwoleniem na budowę jest obiektem nadziemnym i stanowi zagrożenie ze względu na przepisy przeciwpożarowe. Postanowieniem z dnia 12 lutego 2015 r. postępowanie zostało wznowione. Decyzją z dnia 17 kwietnia 2018 r. Prezydent Miasta K. umorzył postępowanie wznowione. Na skutek odwołania M. C., S. R. i C. C. Wojewoda uchylił wspomnianą decyzję z dnia 17 kwietnia 2018 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania; w ocenie Wojewody, dokonanie ustalenia, czy danemu podmiotowi służy legitymacja do występowania w danej sprawie, stanowi jednocześnie wyjaśnienie przyczyny wznowienia postępowania, a postępowanie wznowione powinno zostać zakończone w oparciu o podstawę prawną z art. 151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

Prezydent Miasta K., decyzją Nr [...].[...] z dnia 3 lipca 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku M. C., S. R. oraz C. C. z dnia 30 stycznia 2015 r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem w dniu 22 lipca 2014 r. decyzji Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: "Przebudowa ścianek działowych oraz montaż podnośnika nożycowego w poziomie piwnic budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. na działce nr [...] obr. [...]" – odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał w szczególności, że zamierzenie inwestycyjne objęte decyzją pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia 22 lipca 2014 r. nie powoduje oddziaływania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, na nieruchomość, której współwłaścicielami są wnioskujący o wznowienie postępowania M. C., S. R. oraz C. C.. Obowiązujące przepisy prawa materialnego nie wprowadzają ograniczeń w korzystaniu oraz przyszłym zagospodarowaniu tej nieruchomości pod kątem zabudowy względnie rozbudowy lub nadbudowy znajdującego się na niej budynku mieszkalnego. Działka nr [...] obr. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia 22 lipca 2014 r., co z kolei przesądza o braku przymiotu strony M. C., S. R. oraz C. C. w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia 22 lipca 2014 r. W konsekwencji osoby te nie były legitymowane do żądania wznowienia tego postępowania, bowiem nie ziściła się przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w świetle powyższego zasadna jest odmowa uchylenia wydanej w dniu 22 lipca 2014 r. decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Działając na skutek odwołania M. C., Wojewoda wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 9 listopada 2018 r., którą utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał w szczególności, że obszarem oddziaływania inwestycji dotyczącej przebudowy istniejącego budynku w zakresie obejmującym: "przebudowę ścianek działowych oraz montaż podnośnika nożycowego w poziomie piwnic budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...]", objęta została działka nr [...] obr. [...]. Krąg stron postępowania w sprawie został ustalony w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Ponieważ działka sąsiednia nr [...] nie została wymieniona jako znajdująca się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, właściciele tej nieruchomości: M. C., S. R. i C. C. nie uczestniczyli jako strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 22 lipca 2014 r. W toku wznowionego postępowania dokonano analizy, czy ustalenie to było prawidłowe. Zgodnie z definicją art. 3 ust. 20 ustawy Prawo budowlane jako obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Inwestycja objęta projektem dotyczy podziemnej części budynku – przebudowa ścianek działowych oraz montaż podnośnika nożycowego. Część podziemna budynku, w której zaprojektowano podnośnik klatki windy (platformy), usytuowana jest przy granicy działki sąsiedniej. Klatka windy zamknięta jest w poziomie terenu płytą stropodachową. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie określają wymagań dotyczących tego typu rozwiązań projektowych, gdyż nie ma przepisu odnoszącego się do umiejscawiania otworu w stropodachu zamkniętego płytą (brak jest przepisu dot. lokalizowania otworów okiennych łub drzwiowych w stropodachach budynków). Brak jest zakazu lokalizowania takiego otworu w stropodachu budynku znajdującego się przy granicy działki. Przepisy warunków technicznych w § 12 określają (po uwzględnieniu również przepisów § 271-273) dopuszczalne odległości usytuowania budynków zwróconych ścianą z oknami lub drzwiami przy granicy. Przedmiotowej inwestycji – montaż podnośnika nożycowego dla podnośnika klatki windy, która przekryta jest stropodachem stanowiącym część stropodachu piwnicy – nie normują wyżej opisane przepisy warunków technicznych. Inwestycja nie jest również inwestycją generującą dopuszczalne normy hałasu inne niż urządzenia mające zastosowanie w budownictwie mieszkaniowym, co naruszałoby zasady ochrony środowiska. Brak przepisu, wskazanie którego potwierdziłoby argument, że objęta projektem inwestycja wprowadzi ograniczenia w zagospodarowaniu terenu działki sąsiedniej nr [...]. Oran przeanalizował także to, czy projektowana inwestycja spowoduje naruszenia art. 5 ust 1 pkt 1 d, e, pkt 2 b, pkt 8 i pkt 9 ustawy Prawo budowlane i nie znalazł podstaw do przyznania skarżącym statusu strony w przedmiotowym postępowaniu. Brak jest potwierdzenia zarzutu, że obiekt objęty przedmiotowym pozwoleniem na budowę wprowadzi ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr [...]. Ustalenia organu I instancji dotyczące obszaru oddziaływania inwestycji, tym samym o braku wpływu powyższej inwestycji na obszar sąsiedniej działki, są – w ocenie organu odwoławczego – prawidłowe. Ponieważ we wznowionym postępowaniu nie potwierdziła się przesłanka wynikająca z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu organ odwoławczy ocenił jako prawidłowe i zgodne z dyspozycją przepisu art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Pismem z dnia [...] 2018 r. M. C. wniosła skargę na decyzję Wojewody z dnia 9 listopada 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła w szczególności, iż obiekt budowlany na działce nr [...], którego dotyczy przedmiotowa decyzja, nie jest obecnie obiektem znajdującym się całkowicie pod powierzchnią ziemi. Inwestor na działce nr [...] występuje o pozwolenie na budowę, jak również dokonanie przebudowy ścianek i zamontowanie podnośnika nożycowego, w celu zmiany przeznaczenia tej części budynku na pomieszczenie garażowe. Zamontowanie podnośnika nożycowego i przebudowa ścianek spowoduje w konsekwencji zwiększenie całego obiektu inwestycji, wyjście jej ponad powierzchnię ziemi w granicy działki nr [...] i otwarcie jej w części nadziemnej z możliwością wjazdu do garażu. Analizując powyższą sytuację, organ zakwalifikował obiekt – szyb windy oraz windę (urządzenie techniczne) – jako część podziemną budynku i powołał się na przepisy Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Zdaniem skarżącej, przepisu tego nie można zastosować w przypadku inwestycji na działce nr [...] obr 8 K., ulica [...]. Teren jest podniesiony (niezgodność z projektem budowlanym - zmiana rzędnych) w sposób umożliwiający zamaskowanie wyniesienia obiektu szybu windy w bezpośredniej granicy działki nr [...] z działką nr [...]. Skarżąca wskazała, że wielokrotnie zwracała uwagę na brak uwzględniania spornego obiektu (windy) w granicy działki; powołała się na opinię Ministerstwa Infrastruktury oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącą pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 22 kwietnia 2008 r. Zdaniem skarżącej, we wcześniejszych postępowaniach wykazano istnienie zależności konstrukcyjnej i funkcjonalnej pomiędzy szybem windy, windą jako urządzeniem technicznym oraz całym garażem podziemnym pod budynkiem. Szyb windy i winda samochodowa, w przypadku inwestycji na działce nr [...], której dotyczy przedmiotowa sprawa, jest traktowana jako wrota do garażu podziemnego znajdującego się pod budynkiem mieszkalnym, a zatem wystająca ponad teren część szybu windy jak i sama winda (wyjeżdżająca platforma na wysokość co najmniej 3 m ponad teren) jest częścią urządzenia zespoloną z szybem windy, który jest częścią budynku mieszkalnego połączonego z nim konstrukcyjnie i funkcjonalnie – czyli nie można go zakwalifikować jako część całkowicie podziemną. Jest to część ponad terenem, co do której stosują się przepisy Prawa Budowlanego, WT/2009 § 12 ust. 1 oraz § 271-273. Według przepisów Prawa budowlanego nie można rozdzielać budynku od urządzeń technicznych i budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową. Winda, która spełnia funkcje użytkowe budynku, jest budowlą (urządzeniem technicznym), która może być uznana tylko wtedy za podziemną, kiedy będzie znajdować się całkowicie poniżej terenu i nie będzie stanowić zagrożenia pożarowego. Ponadto w zatwierdzonym projekcie nie odnotowano: uzgodnień projektu budowlanego w zakresie windy samochodowej przez rzeczoznawcę do spraw pożarowych oraz przez Urząd Dozoru Technicznego; objaśnień, opisu konstrukcji windy w szczególności części obudowy nad terenem; opisu zasad pracy urządzeń w obiekcie związanym z windą pod względem poziomu hałasu, stanowiącego uciążliwość dla mieszkańców sąsiedniej działki; posadowienie tego obiektu jest od strony okien posesji na działce nr [...]. Skarżąca powołała się na załączoną do akt sprawy opinię techniczną rzeczoznawcy budowlanego i zwróciła uwagę na to, że przywołanie przez organ interpretacji sprzed 12 lat budzi obawy, czy nie zostały pominięte nowsze interpretacje prawa w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna.

1. Powszechnie przyjmuje się, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą, wyliczoną enumeratywnie w przepisach prawa procesowego (zob. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 638). Odstępstwo od zasady ne bis in idem i od zasady trwałości decyzji ostatecznej jest tu zatem podyktowane nie tyle wadliwością samego rozstrzygnięcia, ile wadliwością poprzedzających je czynności procesowych (por. E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa – Zielona Góra 1994, s. 19). Przedmiot postępowania prowadzonego na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania jest złożony, ponieważ obejmuje – ściśle biorąc, może obejmować – dwie odmienne kwestie prawne; powstanie tudzież aktualność i potrzeba rozstrzygnięcia drugiej jest przy tym uwarunkowana sposobem, w jaki rozstrzygnięta zostanie pierwsza. W każdym przypadku uruchomienia instytucji wznowienia postępowania od razu pojawia się kwestia istnienia przyczyn opisanych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. W dalszej kolejności, i tylko w wypadku pozytywnych ustaleń co do przyczyn wznowienia postępowania, wyłania się, niejako na dalszym planie, kwestia, której dotyczyła decyzja wydana w toku instancji i która wobec uchylenia tej decyzji musi być rozstrzygnięta na nowo. Idzie tu oczywiście o sprawę administracyjną – tę samą sprawę administracyjną, która była już wcześniej przedmiotem czynności jurysdykcyjnych. "W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania dopuszczalne jest wyłącznie rozstrzygnięcie tożsamej pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną" (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, tamże, s. 695).

2. Zanim jednak dojdzie do wznowienia postępowania w konkretnej sprawie muszą zostać zweryfikowane przesłanki jego dopuszczalności – przesłanki rozumiane jako warunki, od których zależy samo uruchomienie odnośnego trybu nadzwyczajnego. Kształtują się one różnie w zależności od tego, czy wznowienie ma nastąpić z urzędu, czy też na żądanie strony. Zawsze należy do nich zakończenie sprawy decyzją ostateczną (art. 145 § 1 ab initio k.p.a.) oraz brak przepisu szczególnego wyłączającego dopuszczalność wznowienia postępowania. W tym drugim przypadku dodatkowo trzeba brać pod uwagę: legitymację składającego podanie, zachowanie terminu do złożenia podania oraz wskazanie w podaniu okoliczności odpowiadającej przyczynie wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 12 lipca 2011 r., II OSK 2598/10, LEX nr 1083642). Niespełnienie przesłanek, o których mowa, jest podstawą do wydania postanowienia odmownego, przewidzianego w art. 149 § 3 k.p.a. Gdyby zaś organ z takich czy innych przyczyn wszczął (wznowił) postępowanie podlega ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 18 lutego 2011 r., II OSK 176/10, CBOSA; wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 czerwca 2011 r., II SA/Bd 464/11, LEX nr 1085635; E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Odmowa wznowienia postępowania administracyjnego, Samorząd Terytorialny 2006, nr 7-8, s. 121).

3. Etapy procedury wznowienia postępowania wraz z przypisanymi do nich okolicznościami, które wymagają zbadania, w ogólnym zarysie wydają się wprawdzie dość oczywiste, ale precyzyjne rozgraniczenie tudzież dokładne ustalenie zakresu każdego z nich napotyka już na znaczne trudności i bywa źródłem dylematów interpretacyjnych, różnie rozstrzyganych w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dotyczą one w szczególności "styku" między weryfikacją dopuszczalności wznowienia a postępowaniem wznowionym. Ich egzemplifikacją jest dylemat związany z przyczyną wznowienia opisaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W razie powołania się na nią przez wnioskodawcę nie jest bowiem do końca jasne, kiedy – przed czy po wydaniu postanowienia z art. 149 k.p.a. – należy poczynić ustalenia co do jego legitymacji procesowej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że "w przypadku przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ustawodawca założył, że badanie przymiotu strony dokonywane jest przed wydaniem czy to postanowienia o wszczęciu postępowania, czy też decyzji (obecnie postanowienia) o odmowie wszczęcia postępowania, a jedynie po wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania następuje kolejny etap procedury, jakim jest badanie, czy podmiot już uznany przez organ za stronę ponosi winę lub nie ponosi winy co do braku jego udziału w innym zakończonym ostateczną decyzją postępowaniu" (wyrok WSA w Krakowie z 18 kwietnia 2011 r., II SA/Kr 154/11, LEX nr 993262; zob. też wyrok WSA w Krakowie z 8 lutego 2011 r., II SA/Kr 1345/10, LEX nr 993219; wyrok NSA z 30 czerwca 2011 r., II OSK 1158/10, LEX nr 1083556). Ale występuje także stanowisko odmienne, w świetle którego w przypadku wskazania w podaniu o wznowienie postępowania przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ rozpatrujący to podanie nie bada od razu, czy podmiot domagający się wznowienia postępowania istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z 1 grudnia 2010 r., I SA/Kr 1516/10, LEX nr 749189; wyrok NSA z 11 stycznia 2011 r., II OSK 2064/09, LEX nr 953022; wyrok NSA z 10 kwietnia 2013 r., II OSK 2397/11, LEX nr 1337356). Stanowisko niejako pośrednie zostało zawarte w tezach wyroku NSA z 20 sierpnia 2010 r. (II OSK 1332/09, LEX nr 737704): "Co do zasady, w sytuacji gdy wniosek o wznowienie opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Nie oznacza to jednak, iż w każdym przypadku koniecznym jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania i przeprowadzenie postępowania w tym zakresie. Jeżeli bowiem w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, nie budzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. decyzję (obecnie postanowienie) o odmowie wznowienia postępowania". Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela.

4. W niniejszej sprawie organy obu instancji pozytywnie zweryfikowały formalne przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania w postaci istnienia decyzji ostatecznej (decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 3 lipca 2018 r.), wskazania przez wnioskodawczynię określonej normatywnie przyczyny wznowienia (niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i zachowania określonego w art. 148 § 2 k.p.a. terminu do złożenia podania. W ocenie Sądu stanowisko organów w tej mierze jest prawidłowe.

5. Prezydent Miasta K., a następnie także Wojewoda przyjęli w niniejszej sprawie koncepcję, w myśl której w razie powołania się przez wnioskodawcę na przyczynę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zbadanie i rozstrzygnięcie o legitymacji procesowej wnioskodawcy powinno nastąpić w toku postępowania wznowionego. Okoliczności sprawy, zdaniem Sądu, uzasadniały przyjęcie i zastosowanie właśnie tej koncepcji; z pewnością nie można bowiem powiedzieć, że skarżąca i pozostali wnioskodawcy w sposób zupełnie oczywisty nie mieli legitymacji procesowej w przedmiotowej sprawie.

Ilekroć jednak w takim przypadku legitymacja wnioskodawcy zostanie później w toku postępowania zweryfikowana negatywnie, tylekroć można rozważać albo umorzenie postępowania wznowionego (notabene Prezydent Miasta K. na jednym z etapów odnośnego postępowania tak przyjął), albo odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 k.p.a. Organy ostatecznie zastosowały to drugie rozwiązanie – jego wybór może budzić pewne wątpliwości, ale z pewnością nie można w tym upatrywać istotnego naruszenia prawa.

6. Kluczowe w niniejszej sprawie – na odnośnym etapie postępowania wznowionego – było zatem ustalenie, czy skarżąca (tudzież pozostali wnioskodawcy) miała legitymację procesową i w konsekwencji powinna mieć możliwość udziału jako strona w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 22 lipca 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Przebudowa ścianek działowych oraz montaż podnośnika nożycowego w poziomie piwnic budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.". Organy obu instancji oceniły, że nie – i Sąd tę ocenę oraz argumentację przytoczoną na jej poparcie w uzasadnieniach decyzji w pełni podziela.

7. W postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę legitymacja procesowa została ukształtowania w sposób szczególny, odmienny od rozwiązania kodeksowego. Artykuł 28 ust. 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej "pr.bud.") stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 3 pkt 20 pr.bud.). Określenie obszaru oddziaływania obiektu należy do podstawowych obowiązków projektanta (art. 20 ust. 1 pkt 1c pr.bud.); projekt budowalny powinien zawierać informację o obszarze oddziaływania obiektu (art. 34 ust. 3 pkt 5 pr.bud.). Ustalenia projektanta nie są wiążące; ostateczne ustalenie obszaru oddziaływania obiektu zawsze pozostaje w kompetencji organu. W piśmiennictwie wskazuje się, że w art. 28 ust. 2 pr.bud. ustawodawca ograniczył, w porównaniu z regulacją art. 28 k.p.a., zakres podmiotowy postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę przez, z jednej strony, wskazanie kategorii podmiotów uprawnionych do bycia stroną tego postępowania, z drugiej zaś – przez zdefiniowanie pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, które w założeniu miało ułatwić ustalenie interesu prawnego właściciela, użytkownika wieczystego oraz zarządcy sąsiednich nieruchomości (zob. A. Ostrowska, Komentarz do art. 28 ustawy – Prawo budowlane, LEX/el. teza 18). Artykuł 28 ust. 2 pr. bud. nie wyeliminował jednak całkowicie stosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę regulacji kodeksu postępowania administracyjnego. Bez wątpienia bowiem aktualne pozostaje zagadnienie interesu prawnego, gdyż podmioty, które znalazły się w kręgu stron postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, zostały wyodrębnione na podstawie kryterium ochrony ich interesu prawnego (zob. tamże). Interes prawny uprawniający do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony (art. 28 k.p.a.) musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego; powinien wyrażać się w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji wobec konkretnego podmiotu prawa. Nie może być on jedynie potencjalny. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2016 r., (II OSK 246/16, CBOSA) "celem regulacji art. 28 ust 2 prawa budowlanego było przesądzenie, że osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem opartym na konkretnym przepisie prawa materialnego. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Ograniczenie w zagospodarowaniu terenu nie może być następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego, jeżeli nie jest oparte na konkretnym przepisie obowiązującego prawa".

8. Sąd podziela stanowisko organów obu instancji co do tego, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób zidentyfikować przepisów odrębnych, które wprowadzałyby związane projektowanym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu działki wnioskodawców. W konsekwencji nie ma podstaw do przyjęcia, że mieli oni legitymację procesową w odnośnej sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę; siłą rzeczy, nie ma też podstaw do przyjęcia, że zaistniała przyczyna wznowienia postępowania opisana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Weryfikując ewentualne oddziaływanie przedmiotowej inwestycji na działkę nr [...], organy przekonująco podkreśliły w szczególności, że inwestycja ta nie obejmuje budowy obiektu w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego, gdyż budynek ten wraz z częścią podziemną został wykonany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 22 kwietnia 2008 r. w okresie jej funkcjonowania w obrocie prawnym. Istniejąca część podziemna budynku pełni funkcję mieszkalną. W części kondygnacji podziemnej w istniejącym szachcie żelbetowym zaplanowany został montaż podnośnika nożycowego, który ma służyć do transportu dowolnych przedmiotów do wnętrza tego szachtu. Szacht zlokalizowany jest w całości poniżej poziomu terenu przy granicy z działką sąsiednią nr [...]. Klatka windy zamknięta jest w poziomie terenu płytą stropodachową. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie określają wymagań dotyczących tego typu rozwiązań projektowych. W ocenie Sądu, organy zasadnie przyjęły, że przedmiotowa inwestycja objęta jest hipotezą § 12 ust. 7 powołanego rozporządzenia, a nie – jak twierdzi skarżąca – § 12 ust. 1 i § 271-273; nie ma ona wpływu na parametry techniczne budynku mieszkalnego, nie ulegną zmianie jego wymiary ani odległości od granicy działek i budynków sąsiednich.

9. Powyższe rozważania zawierają już odniesienie się do zarzutów skargi, które Sąd uznał za niezasadne. Wypada w tym kontekście jeszcze raz podkreślić, że kwestia ewentualnego odziaływania inwestycji na działkę nr [...] została przez organy wyczerpująco wyjaśniona i prawidłowo rozstrzygnięta. Dodatkowo, w związku ze wspomnianymi zarzutami, warto zauważyć, że badanie legitymacji procesowej wnioskodawców nie może przekształcić się w osąd nad wydaną ongiś decyzją ostateczną ani też nie może przekształcić się w ponowne rozpoznawanie sprawy co do istoty (mogłoby to nastąpić dopiero na kolejnym etapie procedury wznowienia postępowania). Ponadto istotna jest dystynkcja między projektem budowlanym i materią postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę a realizacją inwestycji tudzież sposobem jej użytkowania. Stąd twierdzenia skarżącej dotyczące tej drugiej materii w założeniu nie mogą mieć wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.