Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 983/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 4 pkt 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2117/18 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta Płocka z dnia 26 kwietnia 2018 r. nr 765/XLVI/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla punkt 3 zaskarżonego wyroku i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenów lokalizacji budynków wolnostojących w części dotyczącej terenów oznaczonych symbolami: 1U, 2U, 3U, 4U, 5U, 6U, 7U, 9U, 11U, 12U, 13U, 14U, 15U i 1KS; 2. zasądza od Miasta Płocka na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2117/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta Płocka z 26 kwietnia 2018 r. nr 765/XLVI/2018 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście-Wschód" w Płocku (dalej plan miejscowy lub zaskarżona uchwała), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenów lokalizacji budynków wolnostojących w części dotyczącej terenów oznaczonych symbolami: 1MNU, 2MNU, 3MNU, 4MNU, 1MWU, 2MWU, 3MWU, 4MWU, 5MWU, 6MWU, 7MWU, 8MWU, 9MWU, 15MWU, 16MWU, 17MWU i 18MWU (pkt 1 wyroku); stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenów lokalizacji budynków wolnostojących w części dotyczącej terenów oznaczonych symbolami: 10MWU i 11MWU - w zakresie w jakim są one usytuowane poza granicą zespołu urbanistyczno-architektonicznego (pkt 2 wyroku); oddalił skargę w pozostałej części (pkt 3 wyroku) oraz zasądził od Gminy Miasta Płock na rzecz Wojewody Mazowieckiego zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 4 wyroku).

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

1.2. Wojewoda Mazowiecki wniósł skargę na plan miejscowy, zarzucając naruszenie: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.; dalej upzp) oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587; dalej rozporządzenie). Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1MNU, 2MNU, 3MNU, 4MNU, 1MWU, 2MWU, 3MWU, 4MWU, 5MWU, 6MWU, 7MWU, 8MWU, 9MWU, 15MWU, 16MWU, 17MWU, 18MWU, 1U, 2U, 3U, 4U, 5U, 6U, 7U, 9U, 11U, 12U, 13U, 14U, 15U i 1KS oraz terenów oznaczonych symbolami: 10MWU i 11MWU, w zakresie w jakim są one usytuowane poza granicą zespołu urbanistyczno-architektonicznego.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda stwierdził, że plan miejscowy narusza ustalenia obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Płocka przyjętego uchwałą Rady Miasta Płocka z 26 marca 2013 r. nr 565/XXXIII/2013 (dalej: studium).

1.3. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Płocka wniosła o jej oddalenie.

1.4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 29 listopada 2018 r. powyższą skargę częściowo uwzględnił. Sąd I instancji stwierdził, że porównanie brzmienia planu miejscowego oraz studium spowodowało, iż za zasadny należało uznać zarzut naruszenia: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w zakresie ustaleń części tekstowej oraz graficznej zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1MNU, 2MNU, 3MNU, 4MNU, 1MWU, 2MWU, 3MWU, 4MWU, 5MWU, 6MWU, 7MWU, 8MWU, 9MWU, 15MWU, 16MWU, 17MWU i 18MWU, w zakresie wskaźnika powierzchni biologicznej czynnej oraz w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 10MWU i 11MWU, w zakresie w jakim są one usytuowane poza granicą zespołu urbanistyczno-architektonicznego.

W ocenie Sądu nietrafny okazał się natomiast zarzut naruszenia ww. przepisów w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1U, 2U, 3U, 4U, 5U, 6U, 7U, 9U, 11U, 12U, 13U, 14U, 15U i 1KS w zakresie wskazania udziału powierzchni biologicznej czynnej w powierzchni działki budowlanej. Ustalenia zaskarżonego planu w zakresie minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej dla ww. terenów są zgodne z ustaleniami studium. W zakresie dotyczącym zastosowania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, w odniesieniu do poniższych terenów wynikają one:

˗ dla terenów 1U-7U, 9U, 11U-15U z przeprowadzonych analiz urbanistycznych na potrzeby sporządzenia planu miejscowego i zachowania istniejącego stanu zagospodarowania terenu, tj. ustalenia minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej zgodnie z § 18 ust. 2 pkt 7 lit. a i b, § 19 ust. 2 pkt 7 lit. a i b oraz § 20 ust. 2 pkt 7 lit. a zaskarżonej uchwały: 1U, 3U-5U, 7U, 12U, 14U i 15U - 10%, 2U, 6U, 9U 11U i 13U - 20%,

˗ dla terenu 1KS - 10% z przeprowadzonych analiz urbanistycznych na potrzeby sporządzenia planu miejscowego i zachowania istniejącego stanu zagospodarowania terenu tj. ustalenia minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej zgodnie z § 26 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały - 10%.

Zapisy studium nie regulują bowiem minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do innych form zabudowy niż tylko i wyłącznie do zabudowy wolnostojącej. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, nie można ich uznać za wiążące przy sporządzaniu projektu planu w przypadku ustalenia w planie dla terenów innych form zabudowy, niż wyłączenie zabudowa wolnostojąca. Tym samym za niezasadne należało uznać stanowisko skarżącego, że brak wskazań w studium w zakresie minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do innych form zabudowy niż zabudowa wolnostojąca może prowadzić do rozszerzającego stosowania zapisów studium przez zastosowanie ich do innych form zabudowy. Z tych względów, w odniesieniu do ww. terenów, skargę oddalono.

2.1. Wojewoda Mazowiecki wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w zakresie pkt 3 sentencji wyroku, tj. w części w jakiej Sąd I instancji oddalił skargę w pozostałej części.

2.2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

a) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że ustalony w planie wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1U, 2U, 3U, 4U, 5U, 6U, 7U, 9U, 11U, 12U, 13U, 14U, 15U i 1KS dla zabudowy wolnostojącej nie narusza ustaleń studium;

b) art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej Ppsa) w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 upzp, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, w związku z błędnym dokonaniem ustaleń faktycznych sprawy co do wiążących w przedmiotowej sprawie ustaleń obowiązującego studium, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1U, 2U, 3U, 4U, 5U, 6U, 7U, 9U, 11U, 12U, 13U, 14U, 15U i 1KS, co skutkowało oddaleniem skargi w ww. części;

c) art. 151 Ppsa w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 upzp, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na równoczesnym częściowym uwzględnieniu skargi i jej częściowym oddaleniu, w sytuacji tożsamych (tych samych) zapisów studium w zakresie powierzchni biologicznie czynnej; błędne zastosowanie zapisów studium skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi w ww. części.

2.3. W skardze kasacyjnej zarzucono ponadto naruszenie następujących przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia:

a) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.; dalej Pusa) oraz art. 151 Ppsa poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały, polegające na równoczesnym częściowym oddaleniu skargi (pkt 3 sentencji orzeczenia), pomimo iż przy analogicznych zapisach studium Sąd I instancji w odniesieniu do innych terenów (pkt 1 i 2 sentencji orzeczenia) uznał, że ustalenia dotyczące określonego w planie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do budynków wolnostojących naruszają ustalenia studium; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do częściowego oddalenia skargi zwykłej Wojewody Mazowieckiego, co oznacza wydanie wadliwego wyroku, a także sporządzenie wyroku bez uzasadniania faktycznego i prawnego w tym zakresie, co uniemożliwia poznanie faktycznych przesłanek, którymi kierował się Sąd oddalając skargę w części;

b) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i § 2 Pusa oraz art. 151 Ppsa poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały, polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku sprzecznego z sentencją orzeczenia w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 1U, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do oddalenia skargi zwykłej Wojewody Mazowieckiego w zakresie terenu oznaczonego symbolem 1U (w odniesieniu do zabudowy wolnostojącej);

c) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i § 2 Pusa oraz art. 151 Ppsa poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały, polegające na sporządzeniu wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia do wyroku poprzez jednoczesne uznanie sprzeczności z ustaleniami studium w zakresie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 1U, przy jednoczesnym oddaleniu skargi w odniesieniu do terenów, o których mowa w pkt 3 sentencji wyroku.

2.4. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 3 sentencji wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenów lokalizacji budynków wolnostojących w części dotyczącej terenów oznaczonych symbolami: 1U, 2U, 3U, 4U, 5U, 6U, 7U, 9U, 11U, 12U, 13U, 14U, 15U i 1KS, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 3 sentencji wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w tym zakresie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

2.5. W piśmie procesowym z 9 grudnia 2021 r. Wojewoda Mazowiecki przedstawił ponownie swoje stanowisko w sprawie, wskazując na zasadność skargi kasacyjnej i konieczność uchylenia pkt 3 zaskarżonego wyroku.

3. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

3.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa.

3.3. Na uwzględnienie zasługują wszystkie zarzuty naruszenia prawa materialnego. Sąd I instancji błędnie zastosował art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia przyjmując, że z ustaleń studium wynika możliwość zmniejszenia, na podstawie analiz urbanistycznych, określonego w nim parametru wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, będącego wskaźnikiem zagospodarowania, nie zaś wskaźnikiem zabudowy. Z ustaleń studium (str. 13 kierunków zagospodarowania przestrzennego) wynika, że wskaźniki kształtujące zabudowę zostały uśrednione dla poszczególnych obszarów i winny być uszczegółowione na podstawie analiz urbanistycznych wykonywanych dla potrzeb planów miejscowych z uwzględnieniem kompozycji przestrzennej. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, zapis ten dotyczy jednak tylko wskaźników kształtujących zabudowę, tymczasem udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej jest wskaźnikiem dotyczącym zagospodarowania terenu a nie zabudowy. Sąd I instancji błędnie uznał wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej za wskaźnik kształtowania zabudowy.

3.4. W konsekwmecji należy w pełni zgodzić się z zaprezentowanym w skardze kasacyjnej stanowiskiem, że plan miejscowy niezgodnie ze studium ustalił minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej w odniesieniu do następujących terenów:

- 1U i 2U zgodnie ze studium minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenów lokalizacji budynków wolnostojących wynosi 35%, to jako naruszające ustalenia studium uznać należy ustalenia zawarte w § 18 ust. 2 pkt 7 lit. a oraz b planu miejscowego, w ramach których dla terenów zabudowy usługowej, oznaczonych na rysunku planu symbolami: 1U, 2U, 11 U, 13U minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej: na terenie 1U - 10%, a na pozostałych terenach - 20%;

- 3U, 4U, 5U, 6U, 7U, 9U, 11U, 12U, 13U, 14U, 15U oraz 1KS, które w studium znajdują się w Strefie A i dla której również w studium ustalono minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenów lokalizacji budynków wolnostojących - 35%, to za naruszające ustalenia studium uznać należy ustalenia zawarte w § 18 ust. 2 pkt 7 lit. b planu miejscowego, dla terenów 11U i 13U, ustalające minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej na poziomie 20 %, w § 19 ust. 2 pkt 7 lit. a oraz b planu miejscowego dla terenów 4U, 6U, 9U, 12U, 14U i 15U, w ramach których minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej został odpowiednio na poziomie 10 % i 20%, w § 20 ust. 2 pkt 7 lit. a planu miejscowego dla terenów 5U i 7U, w ramach których minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej określony został na poziomie 10 %; w § 21 ust. 2 pkt 7 planu miejscowego dla terenu 3U, w ramach którego minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej określony został na poziomie 10 %, w § 26 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego dla 1KS, w ramach którego minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej określony został na poziomie 10 %. W odniesieniu do tych terenów nawet przy uwzględnieniu 20% odstępstwa od ustalonej minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, wskaźnik ten winien wynosić bowiem co najmniej 28%.

3.5. W związku z powyższym, ustalenia planu miejscowego, dla terenów oznaczonych symbolami: 1U, 2U, 3U, 4U, 5U, 6U, 7U, 9U, 11U, 12U, 13U, 14U, 15U i 1KS w odniesieniu do zabudowy wolnostojącej naruszają ustalenia studium w zakresie powierzchni biologicznie czynnej, co stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, w postaci naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia. Istotnym przy tym jest fakt, iż budynkiem wolnostojącym będzie budynek o dowolnej funkcji, nie tylko zaś budynek mieszkalny.

3.6. Tym samym konieczne stało się uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 3 sentencji, tj. w zakresie, w jakim Sąd I instancji oddalił skargę Wojewody Mazowieckiego, oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do ww. terenów.

3.7. W świetle powyższego bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które w istocie dotyczą nie samej procedury, ale oddalenia skargi z uwagi na błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego. Natomiast uzasadnienie zaskarżonego wyroku w ocenianej części wypełnia przesłanki art. 141 § 4 Ppsa i jednoznacznie wskazuje, dlaczego Sąd I instancji w tym zakresie skargę oddalił.

3.8. Wskazane wyżej motywy i przyjęte oceny stanowiły wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia pkt 3 zaskarżonego wyroku. Nadto, spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 188 Ppsa, do rozpoznania przez NSA skargi na ww. plan miejscowy i stwierdzenia jego nieważności w zaskarżonym zakresie, jako naruszającego art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia.

3.9. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 Ppsa uchylił zaskarżony wyrok w pkt 3 i na podstawie art. 147 § 1 Ppsa stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w kwestionowanej części. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa.