Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 224/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 31,  art. 24
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 32,  art. 33,  art. 35
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1  pkt 2 i  par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant ref. staż. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2011 r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. C. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VII SA/Wa 224/11

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2010r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego

- po ponownym rozpatrzeniu wniosków T. C. oraz F. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2009r. znak [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na budowę drogi ekspresowej w korytarzu rezerwowanym pod autostradę [...] na odcinku [...] Obwodnicy W. od węzła "[...]" do węzła "[...]" (długości ok. 15 km) wraz z odcinkiem drogi ekspresowej długości ok. 5 km łączącej węzeł "[...]" z węzłem "[...]" i węzłem "[...]" wraz z przebudową urządzeń infrastruktury technicznej znajdujących się w pasie drogowym oraz poza pasem drogowym — etap II — węzeł "[...]" — węzeł "[...]" — węzeł "[...]" w części dotyczącej nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności a w pozostałej części odmawiającą stwierdzenia jej nieważności,

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2010r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2009r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na budowę drogi ekspresowej w korytarzu rezerwowanym pod autostradę [...] na odcinku [...] Obwodnicy W. od węzła "[...]" do węzła "[...]" (długości ok. 15 km) wraz z odcinkiem drogi ekspresowej długości ok. 5 km łączącej węzeł "[...]" z węzłem "[...]" i węzłem "[...]" wraz z przebudową urządzeń infrastruktury technicznej znajdujących się w pasie drogowym oraz poza pasem drogowym — etap II— węzeł

"[...]" — węzeł "[...]" — węzeł "[...]", w części dotyczącej nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności a w pozostałej części odmawiającą stwierdzenia jej nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 670/10, uchylił decyzję GINB z dnia [...] stycznia 2010r.

Organ przypomniał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem, którego istotą jest wyłącznie ustalenie czy orzeczenie, w stosunku do którego toczy się postępowanie, dotknięte jest przesłanką określoną w art. 156 § 1 kpa.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wprowadzają w tym względzie żadnych zmian. Nadanie zatem rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę rażąco narusza art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W związku z powyższym zasadne jest orzeczenie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009r.,

w części nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności organ wskazał, że inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę, prawidłowo wypełnione oświadczenie o prawie do dysponowania oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – zgodnie ze wzorem zawartym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003r., czym wypełnił dyspozycję art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. W odniesieniu do zarzutu skarżących kwestionujących tak złożone oświadczenie w przedmiotowej sprawie organ wskazał, że złożenie oświadczenia na podstawie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, podlega ocenie pod względem prawdziwości oświadczenia przez sądy karne pod rygorem odpowiedzialności karnej za przestępstwo określone w art. 233 Kodeksu karnego. Zaznaczenia wymaga, że w przypadku ujawnienia się w toku postępowania okoliczności faktycznych, z których wynika uzasadniona wątpliwość co do prawdziwości oświadczenia o posiadaniu tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ administracyjny jest nie tylko uprawniony ale i obowiązany wątpliwości te wyjaśnić. Zaznaczenia wymaga, że weryfikacja tak złożonego oświadczenia nie może nastąpić na etapie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, które ze swej istoty jest postępowaniem nadzwyczajnym, mającym za przedmiot kontrolę legalności decyzji wg stanu faktycznego i prawnego na dzień jej wydania. Jak wynika z akt sprawy prawdziwość oświadczenia złożonego w przedmiotowej sprawie nie była kwestionowana na etapie postępowania zwykłego, tym samym organ wojewódzki nie miał obowiązku jego weryfikacji.

Inwestor przedstawił kompletny projekt budowlany (sporządzony przez osoby

posiadające wymagane uprawnienia), wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami,

pozwoleniami.

Przedmiotowa inwestycja jest zgodna z postanowieniami decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006r. o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji: budowa drogi ekspresowej w korytarzu zarezerwowanym pod autostradę [...] ([...] Obwodnica W.) — odcinek: węzeł "[...]" (z węzłem) — węzeł "[...]" (z węzłem) — wraz z przebudową infrastruktury technicznej, jak również z ustaleniami decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008t., o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia.

Weryfikowana w niniejszym postępowaniu decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009r., wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Stosownie do art. 24 ust. 1 powołanej ustawy wojewoda wydaje decyzję o pozwoleniu na budowę drogi na zasadach i w trybie przepisów Prawa budowlanego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszego rozdziału. Natomiast stosownie do art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r., Nr 154, poz. 958), dla przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy

została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy organ wskazał, że błędne jest stanowisko skarżących zarzucających weryfikowanej decyzji wydanie jej bez podstawy prawnej z uwagi na zmianę ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Jak wynika bowiem z akt sprawy dla przedmiotowego przedsięwzięcia wydana została decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji dla inwestycji: Tym samym wypełniona została dyspozycja art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz niektórych innych ustaw.

Ustosunkowując się do zarzutu skarżących, dotyczącego braku udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ wskazał, że powyższy zarzut nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w przedmiotowej sprawie. Z akt sprawy wynika, że strony postępowania zostały prawidłowo zawiadomione, w trybie art. 49 Kpa, zarówno o wszczęciu postępowania, jak i o wydaniu kwestionowanej decyzji.

Bezzasadny jest zarzut skarżących dotyczący wybudowania na nieruchomości

oznaczonej jako działka nr [...] obręb nr [...] dzielnica [...] zbiorników retencyjnych, które winny być ich zdaniem wybudowane w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane, a nie w trybie ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (Dz. U. z dnia 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), przez drogę należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Nie ulega wątpliwości, że zbiorniki retencyjne zlokalizowane na działce nr 15 do takich urządzeń należą.

W nawiązaniu do zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 czerwca 2010r. wytycznych, organ wskazał, że inwestycja zlokalizowana na działce stanowiącej własność skarżących była poddana ocenie oddziaływania na środowisko. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2008r. określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia.

Odnosząc się do kwestii nie wyrażenia zgody przez właścicieli na rozbiórkę istniejącego na działce budynku mieszkalnego, organ wyjaśnił, że inwestor złożył oświadczenie o prawie do dysponowania działką nr [...], obr [...] na cele budowlane, które to oświadczenie nie może zostać poddane weryfikacji na etapie "postępowania nieważnościowego".

W przedmiotowej sprawie brak było również podstaw do przeprowadzania konsultacji społecznych. Z przepisów art. 88 ust. 1 i art. 90 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wynika, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w przypadku ponownego

przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Stosownie do art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 w/w ustawy z dnia 3 października 2008r., ponowną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, przeprowadza się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do właściwego do wydania decyzji lub jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W niniejszej sprawie żadna z powyższych sytuacji nie miała miejsca.

Natomiast w odniesieniu do zarzutu wskazania przez Wojewodę [...] w weryfikowanej w niniejszym postępowaniu decyzji wniosku inwestora złożonego w dniu 22 stycznia 2010 r., mimo, że w ocenie skarżących inwestor w tym dniu wniosku nie składał organ wskazał, że z zamieszczonej na wniosku o pozwolenie na budowę w przedmiotowej sprawie prezentaty [...] Urzędu Wojewódzkiego wynika, iż wniosek został złożony osobiście w kancelarii [...] Urzędu Wojewódzkiego w dniu 22 stycznia 2010 r.

T. C. wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi wskazała, iż w dniu wydania zaskarżonej decyzji była współwłaścicielką nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...], na której to nieruchomości inwestor zaplanował realizację inwestycji drogowej. Decyzją z dnia [...].07.2010r. Wojewoda [...] orzekł o nabyciu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości jednakże właściciele nieruchomości odwołali się od tej decyzji a ich odwołanie nie zostało jeszcze rozpoznane. Powołując się na stanowisko doktryny skarżąca wskazała, że budowa i utrzymanie drogi krajowej nie może następować na gruntach niestanowiących własności publicznej a zatem w niniejszej sprawie inwestycja jest realizowana, mimo że inwestor nie wykazał się prawem do nieruchomości.

Dalej skarżąca wskazała, że postępowanie zakończone wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zostało wszczęte z dniem 25 kwietnia 2006r. a zakończone wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowaniu drogi. Analizując przepisy przejściowe do ustawy z dnia 10 kwietnia 203r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. nr 80 poz. 721 z późn. zm.) – dalej "specustawa drogowa" skarżąca wywiodła, że wniosek inwestora winien być rozpoznany w oparciu o przepisy tej ustawy w wersji obowiązującej sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 18.10.2006r. W konsekwencji jako niewłaściwe należało uznać przywołanie przez organ odwoławczy przepisu art. 24 specustawy albowiem ustawa ta dla wymienionego przedsięwzięcia drogowego utraciła moc z dniem 31.12.2007r. (z wyjątkiem rozdziału 6 Przepisy przejściowe i końcowe). Konsekwencją powyższego jest także to, że strony postępowania ustalone w oparciu o art. 28 ust. 2 prawa budowlanego powinny być powiadomione o wszczęciu postępowania zgodnie z zapisami określonymi w art. 5a Prawa budowlanego. A zatem – jako właścicielka nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja powinna być powiadomiona o wszczęciu tego postępowania odrębnym pismem.

Kolejno – skarżąca zarzuciła, że z naruszeniem przepisów ustawy organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę elementów wanny szczelnej, obiektu budowlanego, który pełni swoją funkcję techniczną tylko wtedy kiedy stanowi stały zewnętrzny obiekt. Tak samo sprawa się ma z budową zbiornika retencyjnego. Organ odwoławczy zatwierdził projekt budowlany elementów wanny szczelnej (fragmentu jednej ściany) jak też części zbiornika retencyjnego tj. takich elementów obiektu budowlanego, które nie mogą samodzielnie funkcjonować a zatem nie stanowią urządzenia budowlanego. Powyższe stanowi naruszenie art. 33 ust. 1 Prawa budowanego.

Dalej skarżąca wskazała, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4a albowiem w dniu 6 lutego 2009r. inwestor bez pozwolenia na budowę rozpoczął budowę wanny szczelnej na przedmiotowej działce. Tego dnia (6.02.2009r). na nieruchomość wtargnęła firma "K." i wykonała prace niwelacyjne. Na dowód powyższego skarżąca dołączyła do skargi protokół zajęcia nieruchomości z dnia 6.2.2009r.

W dalszej części skargi skarżąca wskazała, iż zbiorniki retencyjne, które mają być zrealizowane na jej nieruchomości stanowią odrębne budowle i brak jest podstaw do ich realizacji w oparciu o specustawę drogową. Dodatkowo wskazała, że w związku z gromadzeniem i piętrzeniem wód powierzchniowych w zbiornikach retencyjnych i odprowadzeniem tych wód do rzeki R. inwestor przy wniosku o wydanie pozwolenia na budowę obowiązany był przedłożyć pozwolenie wodnoprawne organu właściwego do spraw gospodarki wodnej w oparciu o przepisy ustawy Prawo wodne. Budowa przepompowni wód opadowych wraz ze zbiornikami retencyjnymi stanowi także naruszenie przepisów prawa wspólnotowego – wskazanych w skardze dyrektyw.

Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania wobec nieprzeprowadzenia otwartej dla społeczeństwa rozprawy administracyjnej, której konieczność przeprowadzenia wynika z art. 30 w zw. z art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3.10.2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Skarżąca wskazała także na brak w dokumentacji inwestora uzgodnień i opinii:

- decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji;

- informacji o Bezpieczeństwie i Ochronie Zdrowia wymaganej z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003r. w sprawie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia;

- Prezydenta W. – Zespołu Uzgodnień Dokumentacji projektowej na temat opinii lokalizacji sieci uzbrojenia terenu;

- R. na temat przyłącza do sieci elektroenergetycznej przepompowni wód opadowych oświetlenia i szaf oświetleniowych;

Tym samym organ w sposób rażący naruszył art. 35 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego wydając decyzje bez wymaganych prawem decyzji i zatwierdzając niekompletny projekt budowlany.

I wreszcie skarżąca wskazała, że na nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę znajdował się budynek mieszkalny. Pozwolenie na rozbiórkę tego obiektu wymagało zgody jego właścicieli czyli skarżącej. Skoro inwestor takiej zgody nie uzyskał a projekt dodatkowo nie zawiera opisu, zakresu i sposobu prowadzenia prac rozbiórkowych to decyzja w tym zakresie również narusza prawo.

W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne.

I tak w pierwszej kolejności wskazać należy – jak trafnie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - że niniejsza sprawa była już przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 25 czerwca 2010r. w sprawie VII SA/Wa 670/10 uchylił zaskarżoną wówczas decyzję wskazując, że została ona wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania. W szczególności analizując uzasadnienie decyzji Sąd doszedł do przekonania, że badana w trybie nadzoru decyzja nie była kontrolowana w aspekcie wszystkich przesłanek określonych w art. 156 §1 kpa. Nadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak było odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych we wniosku wszczynającym postępowanie o stwierdzenie nieważności. Prawidłowe rozstrzygnięcie winno natomiast odnosić się do wszystkich zarzutów tego wniosku.

Zgodnie treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. A zatem obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy było odniesienie się do wszystkich zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2009r.

Organ odniósł się do zarzutów zawartych we wniosku wszczynającym postępowanie nadzorcze a zatem nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 153 P.p.s.a w omawianym zakresie.

Oceniając skargę z punktu widzenia jej legalności to jest zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego i jednocześnie nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi ani wskazaną podstawą prawną (art. 135 P.p.s.a) Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy a przez to z naruszeniem przepisu art. 7, 77 §1, 80 i 107§3 kpa.

I tak jedynie przypomnieć należy, że zaskarżona decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań – postępowaniu nieważnościowym, które jest odrębnym postępowaniem i ma na celu ocenę decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156§1 kpa. Postępowanie takie – o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją Wojewoda [...], działając w oparciu o treść art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietna 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji dróg publicznych w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw oraz art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 Prawa budowlanego zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad inwestycji szczegółowo opisanej w tej decyzji – drogi ekspresowej wraz z przebudową urządzeń infrastruktury technicznej na obszarze działki nr [...] stanowiącej współwłasność skarżącej.

W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutu skarżącej co do tego, że rozstrzygnięcie to zostało wydane w oparciu o niewłaściwe przepisy prawne wskazać należy, że zarzut ten nie znajduje oparcia w przepisach prawa. I tak: nie można zgodzić się ze skarżąca, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte 25 kwietnia 2006r. to jest w dacie wydania decyzji o lokalizacji przedmiotowej drogi. Po pierwsze – zgodnie z treścią art. 61 §3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji. W tej sytuacji niczym nieuzasadnione jest twierdzenie strony skarżącej, iż postępowanie zostało wszczęte w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej. Dalej nie może ujść uwadze, że postępowanie zakończone wydaniem decyzji udzielającej pozwolenia na budowę jest odrębnym postępowaniem od postępowania dotyczącego lokalizacji. Powyższe wynika również z brzmienia przepisu art. 6 noweli z dnia 25 lipca 2008r. Analiza tego przepisu wskazuje, że ustawodawca rozróżnił dwie sytuacje, w których mimo zmian przepisów organ administracji zobowiązany jest stosować przepisy dotychczasowe:

- do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie noweli;

- dla przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie noweli została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi.

Gdyby zatem przyjąć – za skarżącą, że wydanie decyzji lokalizacyjnej (a nawet złożenie wniosku o wydanie takiej decyzji) wszczyna jedno postępowanie, które zakończone zostanie dopiero wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie to zbędne byłyby zapisy zawarte w art. 6 ust. 2 tej noweli. W tym przypadku bowiem gdy ustalona byłaby lokalizacja inwestycji należałoby uznać, że sprawa jest w toku to jest "wszczęta i niezakończona decyzją ostateczną" i z tego powodu organ winien prowadzić ją wg przepisów dotychczasowych. Tymczasem ustawodawca wyraźnie rozróżnił 2 sytuacje: sprawy w toku oraz sprawy, w której uprzednio wydano decyzję lokalizacyjną. Z tym drugim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. A zatem skoro inwestor – jak wynika z akt postępowania - złożył wniosek w dniu 22 stycznia 2009r. organ prawidłowo wydał decyzję udzielająca pozwolenia na budowę w oparciu o przepisy Prawa budowlanego w zw. z art. 24 specustawy.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skarżącej, że inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania gruntem na cele budowlane wskazać należy, że Sąd wprawdzie nie podzielił stanowiska organu co do tego, że złożone w tym zakresie oświadczenie nie może być przedmiotem oceny przez organ architektoniczno – budowlany jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy pozostaje to bez znaczenia albowiem inwestor wykazał się takim prawem

Po pierwsze w ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom organu, że weryfikacja oświadczenia może nastąpić jedynie w trybie przepisów art. 233kk, co do zasady- w sytuacji gdy organ poweźmie wątpliwości co do prawdziwości oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ ma prawo przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu rozstrzygnięcia powziętych wątpliwości. Stanowisko takie reprezentowane jest w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni je podziela (tak m.in. wyrok NSA z dnia 11.05.2007r. IIOSK 775/06 niepubl., wyrok NSA z 26.07.2007r. IIOSK 1099/06 niepubl.).

W niniejszej sprawie prawidłowo organ wskazał, że brak było podstaw do kwestionowania złożonego przez przedstawiciela inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podstawą do złożenia takiego oświadczenia była bowiem decyzja z dnia [...].12.2008r. udzielająca inwestorowi zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości – działki nr [...] w celu budowy drogi ekspresowej. Decyzja ta została zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności. Bez znaczenia zatem pozostaje, że skarżąca wniosła odwołanie od w/w decyzji oraz wniosek o wstrzymanie jej wykonania. Sam fakt złożenia takiego odwołania i wniosku nie wstrzymywał wykonania decyzji. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje również, że odwołania od tej decyzji w dniu 24.03.2009r. nie były jeszcze rozpoznane natomiast ewentualne uchylenie tej decyzji w wyniku rozpoznania odwołań po uzyskaniu pozwolenia na budowę nie mogło stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji a co najwyżej do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145§1 pkt. 8 kpa. Natomiast żadną miarą nie zasługują na uwzględnienie zarzuty profesjonalnego pełnomocnika skarżącej co do tego, że skoro decyzja z dnia [...].12.2008r. nie została doręczona współwłaścicielowi – F. D. to po pierwsze nie weszła ona do obrotu prawnego a po drugie, że jest z tego powodu dotknięta wadą nieważności. Należy wszak podkreślić, że jedynie w sytuacji gdyby decyzja ta nie została doręczona żadnej stronie postępowania można by postawić tezę, że akt ten nie został wprowadzony do obrotu prawnego. W niniejszej sprawie bez wątpienia decyzja została doręczona co najmniej skarżącej. Natomiast nie jest rzeczą Sądu w niniejszym postępowaniu ocena czy i jaką wadą dotknięta była ta decyzja skoro pozostawała ona w obrocie prawnym w dacie [...].03.2009r. Na marginesie natomiast wskazać należy, że ewentualne niedoręczenie decyzji jednej stronie nie powoduje stanowi przesłanki do stwierdzenia jej nieważności lecz co najwyżej do wznowienia postępowania na wniosek tej strony w oparciu o art. 145§1 pkt. 4 kpa.

W tym miejscu wskazać należy, że – odnosząc się do zarzutu braku zgody właściciela (skarżącej) na rozbiórkę budynku mieszkalnego, nie można podzielić stanowiska organu, że "skoro inwestor złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które nie może być kwestionowane – w ocenie organu- w postępowaniu nieważnościowym to bezprzedmiotowy jest zarzut niewyrażenia zgody jak wyżej". Sam fakt, że inwestor dysponował w dacie wydania decyzji prawem do gruntu w rozumieniu art. 32 ust. 3 pkt. 2 Prawa budowlanego nie oznacza, że posiadał zgodę właściciela obiektu na jego rozbiórkę. Należy przy tym podkreślić, że obowiązek posiadania takiej zgody wynika z treści art. 33 ust. 3 pkt. 1 Prawa budowanego. Gdyby ustawodawca uznał za wystarczające złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane również przy ubieganiu się o pozwolenia na rozbiórkę, nie dokonywałby w tym zakresie szczególnych unormowań, pozostawiłby jedynie zapis dotyczący takiego oświadczenia. Unormowanie dotyczące konieczności uzyskania takiej zgody jest o tyle usprawiedliwione, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie musi wynikać z prawa własności, użytkowania wieczystego lub innego ograniczonego prawa rzeczowego. Ratio legis tego przepisu jest szczególnie widoczne wtedy gdy inwestor posiada prawo wynikające ze stosunku zobowiązaniowego.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że nie ma racji organ twierdząc że sam fakt złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane zastępował zgodę, o której mowa w omaw. przepisie. Co do zasady zgoda taka byłaby niezbędna uzyskania pozwolenia na rozbiórkę obiektu mieszkalnego. Nie może jednak zejść z pola widzenia, że w niniejszej sprawie prawo do dysponowania gruntem związane jest z wydaniem decyzji z dnia [...].12.2008r. Podstawą materialno - prawną tej decyzji, nie odnosząc się w żaden sposób do jej legalności, był art. art. 17 specustawy drogowej w zw. z art. 6 ust. 1 jej noweli z dnia 25.07.2008r. Zgodnie z treścią tego przepisu – w brzmieniu obowiązującym przed w/w nowelą – decyzja ta uprawniała do:

1. dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

2. zobowiązywała do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń;

3. uprawniała do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi.

Analiza tego przepisu prowadzi zatem do wniosku – że zakładając racjonalność ustawodawcy - celem wprowadzenia tego przepisu było umożliwienie inwestorowi realizacji inwestycji drogowej bez zgody właściciela gruntu. A zatem w okolicznościach niniejszej sprawy niewyrażenie zgody na rozbiórkę nie stanowiło naruszenia przepisu art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego. Jedynie na marginesie niniejszych rozważań wskazać należy, że nawet gdyby dokonać odmiennej wykładni tego przepisu to dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej pozostawałoby to bez wpływu. Nie można wszak zapominać, że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym – nieważnościowym co oznacza, że naruszenie prawa – art. 33 ust. 4 musiałoby mieć charakter rażący, natomiast w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który w pełni akceptuje Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4.03.2004 IVSA 3121\02 Lex 156916).

Nietrafne są również zarzuty skargi odnoszące się do zbiornika retencyjnego i wanny szczelnej oraz konieczności posiadania w tym zakresie odrębnego pozwolenia wodnoprawnego jak i konieczności przeprowadzenia otwartej rozprawy dla społeczeństwa. W tym zakresie Sąd w pełni podzielił argumentację organu administracji i nie istnieje potrzeba jej powtarzania. Dodać jedynie należy, że zgodnie z treścią art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. A zatem nie może zejść z pola widzenia przy ocenie przedmiotowej decyzji, iż pozostaje ona w ścisłym związku z decyzją z dnia [...] października 2008r. dotyczącą tej samej inwestycji lecz obejmująca inne działki. Wobec braku posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co do działki nr [...] w dniu [...].10.2008r. w tej części wydano odrębną – kontrolowaną w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzję.

Natomiast rację ma skarżąca co do tego, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy biorąc pod uwagę - co jest bezsporne w niniejszej sprawie - że przed wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2009r. inwestor zajął nieruchomość skarżącej oraz wykonał prace przygotowawcze polegające na wycince drzew i usunięciu warstwy humusu. Okoliczność ta została przyznana przez pełnomocnika inwestora na rozprawie dnia 9 marca 2011r. Tymczasem zgodnie z brzmieniem art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robot budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 tego prawa. Jednocześnie w art. 41 ustawodawca wskazał, że rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, przy czym za prace przygotowawcze uważa się:

1. wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie;

2. wykonanie niwelacji terenu;

3. zagospodarowanie terenu budowy wraz z budowa tymczasowych obiektów;

4. wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy.

A zatem obowiązkiem organu była ocena czy w związku z rozpoczęciem prac przygotowawczych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę nie doszło do naruszenia art. 32 ust. 4a a jeśli tak to czy naruszenie to w okolicznościach niniejszej sprawy miało charakter rażący. Jedynie na marginesie wskazać przy tym należy, że pozwolenie na zajęcie nieruchomości, o którym mowa w art. 17 specustrawy drogowej w brzmieniu obowiązującym przed nowelą z dnia 25.07.2008r. nie zastępowało obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem prac budowlanych. Oceniając powyższe organ winien natomiast wnikliwie ocenić charakter ewentualnego naruszenia prawa biorąc pod uwagę ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym zakresie w tym również, co do skutków społeczno gospodarczych tego ewentualnego naruszenia.

I wreszcie nie uszło uwadze Sądu, że zgodnie z brzmieniem art. 31 specustawy drogowej w brzmieniu obowiązującym przed w/w nowela nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę drogi jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 14 dni od dnia, w który decyzja ta stała się ostateczna a inwestor rozpoczął budowę drogi. Art. 158§2 kpa stosuje się odpowiednio. Taki zapis w konsekwencji oznacza, że wprawdzie organ nawet w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek z art. 156§1 kpa nie może stwierdzić nieważności decyzji tj. wyeliminować jej z obrotu prawnego jednakże ma możliwość wydania rozstrzygnięcia, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w wyroku NSA z dnia 30 listopada 2010r. w sprawie II OSK 2148/10 przepis art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), w brzmieniu przed jego zmianą ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958), odnosi się do decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę drogi, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności i nie zawiera ograniczeń w zakresie orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu odwoławczego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, 77§1, 80 i 107§3 kpa a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną. W szczególności organ oceni czy w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do naruszenia art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, a jeśli tak to czy naruszenie to miało charakter rażący.

Z tych względów w oparciu o art., 145§1 pkt. 1 lit. c oraz art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy.