Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2650/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92b ust. 1 pkt 1, art. 92c ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1265
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 10 ust. 2 i 3
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Małgorzata Jużków (spr) Protokolant Ilona Szczepańska po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Handlowo-Transportowego T. Spółka jawna I. i A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 245/14 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Handlowo-Transportowego T. Spółka jawna I. i A. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Przedsiębiorstwa Handlowo-Transportowego T. Spółka jawna I. i A. S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 245/14, zaskarżonym wniesieniem skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę Przedsiębiorstwa Handlowo - Transportowego T. spółka jawna I. i A. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej GITD) z [...] lutego 2014 r. w przedmiocie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i nałożenia kary pieniężnej.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

D. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego przeprowadził kontrolę w Przedsiębiorstwie Handlowo - Transportowym T. spółka jawna I. i A. S. z siedzibą w B. (w skrócie Przedsiębiorstwo T., przedsiębiorca) w dni [...] lipca 2013 r., obejmującej okres od [...] lipca 2012 r. do [...] lipca 2013 r., której przedmiotem była zgodność wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego w zakresie obowiązków i warunków przewozu drogowego określonych w art. 4 pkt 22 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz.1265, dalej u.t.d.) oraz przepisach wykonawczych do tej ustawy; zgodność wykonywania działalności gospodarczej w zakresie regulacji czasu pracy kierowców określonych w przepisach rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, Umowy Europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe AETR, sporządzonej w Genewie 1 lipca 1970 r., Dz. U. z 1999 r., nr 94, poz. 1086 i 1087 ze zm.) oraz ustawy o czasie pracy kierowców (Dz. U. 2004 r., nr 92, poz. 874). Ustalenia kontroli udokumentowano protokołem nr [...] z [...] lipca 2013 r.

W konsekwencji ustaleń kontroli, decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], D. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na Przedsiębiorstwo T. karę pieniężną w wysokości 17 850 złotych za stwierdzone naruszenia z tytułu:

- przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy,

- skrócenia dziennego czasu odpoczynku,

- skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku,

- przekroczenia całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni.

Po rozpoznaniu odwołania ukaranego, Główny Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i jednocześnie nałożył na przedsiębiorcę za tego samego rodzaju naruszenia niższą karę pieniężną, w wysokości 16 850 zł.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy odniósł się do poszczególnych naruszeń i stwierdził, że zasadnie została nałożona na przedsiębiorcę kara pieniężna, jednakże obniżył jej wysokość, gdyż dokonując ponownej weryfikacji ustaleń kontroli uznał, że we wskazanych przypadkach nałożenie kary było niezasadne i winna zostać uchylona, co też uczynił. Podkreślił, że zmiana wysokości kary nie była wynikiem nowych dowodów w sprawie, lecz wyłącznie konsekwencją zgodnego z art. 8 rozporządzenia nr 561/2006 (WE) określenia okresów rozliczeniowych dla odpoczynków tygodniowych na podstawie danych cyfrowych z kart kierowców udostępnionych do kontroli. Podniósł również, że ilość naruszeń stwierdzonych podczas kontroli oraz ich charakter (tj. fakt, iż w większości dotyczą wykonania zbyt krótkich odpoczynków tygodniowych) zaprzeczają twierdzeniom pełnomocnika strony skarżącej jakoby organizacja i dyscyplina pracy w przedsiębiorstwie była właściwa i zapobiegająca występowaniu naruszeń. Ponadto żadna z przywołanych w odwołaniu okoliczności, których rzekome wystąpienie spowodowało zaistnienie naruszeń czasu pracy, nie została utrwalona przez kierowców w dniu naruszenia na wydrukach z tachografu cyfrowego ani żadna z wskazanych przyczyn złamania norm czasu pracy nie mogła zostać zakwalifikowana jako okoliczność niezależna od woli przedsiębiorcy na którą nie miał wpływu i nie mógł przewidzieć. Wyjaśnił, że pomyłki kierowców przy obliczaniu swojego czasu pracy, konieczność dojazdu na parking, a także "zapominanie" wykonania wymaganych wydruków z tachografu są okolicznościami mającymi ścisły związek ze sposobem organizacji i dyscypliny pracy przedsiębiorstwa a więc okolicznościami, na które przedsiębiorca ma oczywisty wpływ. W tej sytuacji, zdaniem organu, z uwagi na fakt, iż organizacja i dyscyplina pracy w przedsiębiorstwie była niewystarczająca - skutkująca naruszaniem przez kierowców norm czasu pracy sankcjonowanych zgodnie z lp. 5.2., lp. 5.3., lp. 5.4. i lp. 5.6 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym - art. 92b u.t.d. nie mógł zostać zastosowany. W konsekwencji brak również podstaw do zastosowania art. 92c u.t.d., gdyż nie obejmuje on swoim zakresem naruszeń, które powstały wskutek zaniedbań przedsiębiorcy w prowadzeniu działalności gospodarczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalając skargę Przedsiębiorstwa T. na powyższą decyzję na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), stwierdził, że odpowiada ona prawu a podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 77 § 1 k.p.a., gdyż prawidłowo przeprowadzono czynności procesowe służące dokonaniu koniecznych ustaleń faktycznych, w stopniu wystarczającym do niewadliwego rozpoznania sprawy. Dokonując ich analizy nie przekroczono granic swobodnej oceny (art. 80 k.p.a.), a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Stronie zagwarantowano również aktywny udział w postępowaniu.

WSA podkreślił, że naruszenia za które nałożono kary pieniężne ustalono w oparciu o analizę urządzeń rejestrujących czas pracy i odpoczynku kierowców zapisanych w protokole kontroli, których strona skarżąca w zasadzie nie kwestionowała. W pismach, wyjaśnienia podnosiła jedynie, że organ transportu drogowego nie rozważył przyczyn wystąpienia tych naruszeń i okoliczności wskazujących na odstąpienie do wymierzenia kary pieniężnej.

W tym zakresie Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju, kierowca może odstąpić od stosowania norm wywiedzionych z przepisów art. 6-9 u.t.d. w zakresie niezbędnym do zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku. Kierowca wskazuje powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój. Zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że przepis ten może stanowić podstawę do odstąpienia od norm czasu pracy, jednakże pod pewnymi warunkami, które muszą być interpretowane ściśle. Jedynym dowodem w sprawie stanowiącym podstawę do ustalenia odstąpienia od norm określających wymiar czasu pracy kierowców jest wyłącznie adnotacja kierowcy na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego albo na planie pracy, uczyniona najpóźniej po przybyciu na miejsce postoju. Zgłoszenie późniejsze nie ma znaczenia. Niewątpliwe ogranicza to zakres postępowania dowodowego, wskazany k.p.a. Niemniej ustawodawca w art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 wyraźnie wskazuje, że określone okoliczności mogą być ustalone tylko przy pomocy ściśle określonych dowodów. Posłużenie się przez organ innymi dowodowi naruszało by więc prawo (art. 75 k.p.a.). Sąd I instancji za nietrafny uznał zatem zarzut skargi dotyczący nie posłużenia się dla wyjaśnienia tej kwestii innymi środkami dowodowymi oraz pominięcia okoliczności wskazanych przez stronę skarżącą, a tym samym niewłaściwego prowadzenia postępowania dowodowego.

Sąd I instancji podkreślił, że stosownie do art. 77 k.p.a., organ winien podejmować wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego, w tym dowody zgłaszane przez stronę. Niemniej ocena, czy przedkładane dowody zawierają okoliczności mające znaczenie dla sprawy należy do organu. Zdaniem Sądu I instancji, organy administracji zasadnie uznały, że zebrany materiał dowodowy jest pełny i wystarczający oraz nie ma potrzeby przeprowadzenia dodatkowych dowodów zgłaszanych przez przedsiębiorcę. Nadto dokumentacja potwierdzająca prawidłową pracę kierowców powinna być dostępna w trakcie kontroli. W sprawie, jak wynika z akt, w tym protokołu kontroli, a także uzasadnienia decyzji organów obu instancji, na odwrocie wykresówki urządzenia rejestrującego (wydruków z tych urządzeń) – we wskazanych przypadkach naruszeń – w zasadzie nie zawarto adnotacji określonej w art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Natomiast, w przypadku wskazania przyczyn odstępstwa od przestrzegania norm czasu pracy i odpoczynku kierowcy, podane okoliczności: wyjazd po załadunku z przedsiębiorstwa na parking; konieczność zmiany miejsca postojowego, nieuwaga kierowcy, jak trafnie wskazały organy, nie mieszczą się w normie wyinterpretowanej ze wskazanego przepisu.

WSA wyjaśnił również, że oświadczenie przedsiębiorcy z [...] sierpnia 2013 r. wraz z załącznikami, w tym oświadczeniami kierowców o powodach naruszenia norm, zostało złożone po dokonanej kontroli. Ponadto kierowcy jako powody skrócenie czasu odpoczynku wskazali okoliczności niezwiązane z zagrożeniem bezpieczeństwa drogowego, zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku. Wskazane w nich powody związane z pilnym terminem dostawy towaru, z koniecznością przejazd kierowcy z miejsca załadunku na parking, koniecznością opuszczenia jednego parkingu i przejechania na inne miejsce postoju, wskazują na błędy kierowcy i nie mogą stanowić w rozpatrywanej sprawie o wyłączeniu odpowiedzialności przedsiębiorcy.

Zdaniem Sądu I instancji organ odwoławczy zasadnie wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie występują, podnoszone przez Przedsiębiorstwo T., okoliczności wymienione w art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t..d., tj. wyłączające odpowiedzialność za stwierdzone naruszenia. Okoliczności sprawy i zebrane dowody nie wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

Powyższy przepis wskazuje na okoliczności o charakterze wyjątkowym i nadzwyczajnym, a więc na sytuacje powstałe w warunkach niezależnych od przedsiębiorcy, np. klęski żywiołowe, katastrofy czy wprowadzenie na danym obszarze stanów nadzwyczajnych. Wskazane w art. 92c ustawy przesłanki egzoneracyjne odnoszą się do okoliczności o charakterze obiektywnym, a więc takich, których przy najdalej idących staraniach przedsiębiorca nie mógł i nie był w stanie przewidzieć. Nie można więc skutecznie powoływać się na treść tego przepisu w sytuacji, gdy to pracownik przedsiębiorcy, działający w ramach powierzonych mu zadań dopuszcza się działań, za które ustawa przewiduje nałożenie kary.

WSA podkreślił, że żadna z wskazanych przyczyn złamania norm czasu pracy, czasu odpoczynku kierowcy nie mogła zostać zakwalifikowana jako okoliczność niezależna od woli przedsiębiorcy na którą on nie miał wpływu i nie mógł przewidzieć. Bowiem pomyłki kierowców przy obliczaniu czasu pracy, konieczność dojazdu na parking, błędy przy zapisach na urządzeniach rejestrujących nie są związane z przewozem, na których powstanie przedsiębiorca nie miał wpływu. Nie można mówić w przypadku ich wystąpienia o zdarzeniach i okoliczności, których przedsiębiorca nie mógł przewidzieć. Działania bowiem kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę nie mogą być kwalifikowane jako okoliczności spowodowane wystąpieniem nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych i niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności. Są to okoliczności mające ścisły związek ze sposobem organizacji i dyscypliny pracy przedsiębiorstwa, na które strona skarżąca ma oczywisty wpływ. Nie mogły zatem uwolnić przedsiębiorcy od nałożenia kary pieniężnej.

Dalej WSA wyjaśnił, że rozumnie pojęcie "właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającej przestrzeganie przez kierowców przepisów" wymaga uwzględnienie przepisów prawa unijnego, w tym art. 10 ust. 2 rozporządzenia (WE) 561/2006. Zgodnie z jego brzmieniem przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców, (...) w taki sposób, aby kierowcy mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II tego rozporządzenia. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania powyższych przepisów. Ponadto w art. 10 ust. 4 rozporządzenia nr 561/2006 wskazano, że przedsiębiorstwa, spedytorzy, nadawcy ładunku, organizatorzy wycieczek, główni wykonawcy, podwykonawcy oraz agencje zatrudniania kierowców zapewnią, aby uzgodnione umownie harmonogramy transportu były zgodne z przepisami niniejszego rozporządzenia. Tak więc odpowiedzialność przedsiębiorcy za naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym ma rozszerzony zakres, co oznacza, że ponosi on konsekwencje zarówno niewłaściwej organizacji przedsiębiorstwa, pracy kierowców, jak i braku należytego nadzoru nad osobami, które zatrudnia (kierowcami). Ma ona charakter administracyjny, nie jest oparta na zasadzie winy, a do stwierdzenia jej zaistnienia wystarczające jest - co do zasady - stwierdzenie naruszenia przepisów o transporcie drogowym, nawet jeżeli doszło do niego w sposób niezawiniony. Wpływ przedsiębiorcy na pracę zatrudnionych przezeń kierowców polega nie tylko na prowadzonych szkoleniach, czy odbieraniu oświadczeń od kierowców o zobowiązaniu do przestrzegania przepisów itp., lecz przede wszystkim na doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń nie doszło.

Konkludując, WSA stwierdził, że w świetle obowiązujących przepisów przedsiębiorca - jest nie tylko zobowiązany do stworzenia takich warunków pracy kierowców aby mogli przestrzegać przepisów dotyczących transportu drogowego, ale jest także zobowiązany do świadczenia usług transportowych zgodnie z obowiązującym prawem. Przedsiębiorca jest odpowiedzialny za rezultaty prowadzonej działalności transportowej, a nie wyłącznie za stworzenie warunków do realizacji działalności zgodnej z prawem. Wszelkie stwierdzone nieprawidłowości obciążają zatem przedsiębiorcę i nałożenie kary pieniężnej było zasadne.

Sąd I instancji zgodził się z organem odwoławczym, że przedsiębiorca powinien organizować pracę kierowcy w taki sposób, aby zadania przewozowe powierzone kierowcy nie kolidowały jednocześnie z możliwością ich wykonania w zgodzie z obowiązującymi kierowcę normami czasu pracy. Powinny uwzględniać długość tras koniecznych do pokonania przez kierowcę, jak również godziny załadunków/rozładunków, czas dojazdu, przejazdu na parking.

Jednocześnie podkreślił, że domniemanie odpowiedzialności przewoźnika może być obalone, jednak ciężar udowodnienia okoliczności wymienionych w art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 ustawy spoczywa na przedsiębiorcy. Winien wykazać, że dołożył należytej staranności organizując przewóz i nie miał wpływu na naruszenie prawa przez kierowcę, przy czym brak takiego wpływu musi istnieć realnie. Dokumentacja potwierdzająca prawidłową pracę przedsiębiorstwa powinna być dostępna już w trakcie kontroli, gdyż tylko na jej podstawie można stwierdzić, czy przedsiębiorca zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów, a także prawidłowe zasady wynagradzania zniechęcające do naruszenia przepisów w zakresie transportu drogowego.

W ocenie Sądu I instancji skarżący nie wykazał aby organizacja i wykonywanie przewozów drogowych odbywało się w sposób wykluczający naruszenie przepisów z zakresu norm czasu pracy. Za takie rozwiązania nie sposób uznać nakładanie kary porządkowych w formie zobowiązania kierowców do przestrzegania obowiązujących norm, czy pouczenia o konieczności wyjaśniania przyczyn naruszenia czasu pracy. Stwierdzone bowiem naruszenia dotyczą w istocie braku organizacji i nadzoru nad przestrzeganiem przez kierowców czasu pracy i odpoczynku

Nie dopatrzył się także naruszenia art. 139 k.p.a., gdyż decyzja administracyjna wydana w oparciu o przepis art. 92a ust. 3 u.t.d. niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów jest jedną sprawą administracyjną określającą karę pieniężną, na którą składają się poszczególne naruszenia prawa.

Przedsiębiorstwo T. wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciło na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu:

- art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d., a ściśle przesłanki zapewnienia przez podmiot wykonujący przewóz drogowy "właściwej" dyscypliny i organizacji pracy przez arbitralne uznanie, w ślad za organem administracyjnym, że skarżący nie zapewnił właściwej organizacji i dyscypliny pracy w rozumieniu powyższego przepisu, w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie podał kryteriów (wzorca), których spełnienie oznaczałoby zapewnienie "właściwej" organizacji i dyscypliny w rozumieniu wskazanego przepisu; ocenę przesłanki "właściwej" organizacji i dyscypliny pracy w oderwaniu od dalszej części przepisu, gdzie ustawodawca precyzuje znaczenie tego pojęcia wskazując, iż chodzi jedynie o ogólne wymagania w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych i umożliwienie przestrzegania przez kierowców przepisów rozporządzenia nr 561/2006 i Umowy europejskiej z 1 lipca 1970 r.; ocenę przesłanki zapewnienia "właściwej" organizacji i dyscypliny pracy przez pryzmat naruszeń w zakresie dopuszczalnych czasów prowadzenia pojazdów i wymaganych przerw na wypoczynek, których dopuścili się kierowcy zatrudnieni przez stronę – w sytuacji gdy instytucja zwalniająca przewoźnika z odpowiedzialności przewidziana w art. 92b ust. 1 u.t.d. aktualizuje się dopiero w przypadku dopuszczenia się przez kierującego pojazdem naruszeń przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, w związku z czym okoliczności te nie powinny mieć żadnego znaczenia przy wykładni powyższego przepisu,

- art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez arbitralne przyjęcie, że w działaniach kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy nigdy nie mogą być rozpatrywane w kategoriach przesłanki zwalniającej z odpowiedzialności, w sytuacji gdy z jego brzmienia wynika, iż nie ma on charakteru zamkniętego i w każdej sprawie należy badać, czy konkretne okoliczności sprawy i dowody wskazują, ze podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

W uzasadnieniu kasator poniósł, że Przedsiębiorstwo T. spełniło obie przesłanki, by organ zaniechał wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na przewoźnika. Dołożył wszelkich starań aby zapewnić właściwą organizację i dyscyplinę pracy oraz prawidłowe zasady wynagradzania, które Sąd I instancji ocenił wybiórczo i nie wyjaśnił, jakie były by właściwe aby przedsiębiorca uwolnił się od kary pieniężnej. Nie zgodził się również z wykładnią art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. wykluczającą z okoliczności nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych i niezależnych od przedsiębiorcy działania zatrudnionych przez niego kierowców.

Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej poza nieważnością postępowania, którą bierze pod rozwagę z urzędu, a której istnienia w niniejszej sprawie nie stwierdził.

Skarga kasacyjna została oparta tylko na jednej z podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. tj. naruszeniu przepisów prawa materialnego. Skarżąca upatruje naruszenia art. 92b ust. 1 pkt 1 oraz art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. przez ich niewłaściwą wykładnię, która skutkowała nałożeniem na przedsiębiorcę kary pieniężnej w sytuacji występowania przesłanek uwalniających go od tej kary.

Brak zarzutów naruszenia prawa procesowego wskazuje, że ustalenia faktyczne będące podstawą rozstrzygnięcia organów a następnie Sądu I instancji są niesporne i pozwalają na ocenę subsumpcji tegoż stanu faktycznego pod znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy materialne (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005 nr 6, poz. 120).

Skarga kasacyjna zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji naruszenie art. 92b ust. 1 u.t.d. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, a konkretnie przesłanki "właściwej" dyscypliny i organizacji pracy, które to pojęcie nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane ani też nie podano kryteriów czy wzorca dla uznania, że została ona spełniona. Oddalając skargę jako niezasadną, nie uczynił tego również Sąd I instancji dokonując negatywnej oceny działań przedsiębiorcy w tym zakresie. Za niewystarczające uznał starania przedsiębiorcy podejmowane w celu zapewnienia właściwej organizacji i dyscypliny pracy, wymagane od prowadzących działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego, by umożliwić zatrudnionym kierowcom przestrzeganie przepisów prawa. Nie uwzględnił, stałych działań zapobiegawczych przedsiębiorcy podejmowanych, aby nie dochodziło do naruszenia przez kierowców przepisów dotyczących wykonywania transportu drogowego, takie jak zaznajamianie kierowców z przepisami, przeprowadzanie cyklicznych szkoleń, dokonywanie regularnych kontroli danych z kart kierowców, stosowanie kar dyscyplinarnych.

Zarzuty ten jest nieuprawniony.

Przepis art. 92 b ust. 1 u.t.d. stanowi, że nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił:

1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, b) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, c) Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. nr 94, poz. 1086 i 1087);

2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Zatem zasadnie Sąd I instancji dokonując wykładni powyższego przepisu nie ograniczył się do definicji pojęcia "właściwej’ organizacji i dyscypliny pracy ale do pojęcie "właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych umożliwiających przestrzeganie przez kierowców przepisów", które wymaga uwzględnienia przepisów unijnych. Przepisy rozporządzenia nr 561/2006 nakładają na przedsiębiorcę bezwzględny obowiązek kontroli i właściwej organizacji pracy kierowców tak, aby nie dochodziło do naruszeń. Wyrazem tego obowiązku jest m.in. art. 10 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, który nakłada na przedsiębiorstwo transportowe obowiązek organizowania pracy kierowców w taki sposób, aby kierowcy mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II rozporządzenia nr 561/2006. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów oraz odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się pracownicy tego przedsiębiorstwa. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że w orzecznictwie dotyczącym unormowań w zakresie transportu drogowego podnosi się, że celem regulacji ustawowych jest wymuszenie takiej organizacji przedsiębiorstwa transportowego, ażeby ta działalność odbywała się przede wszystkim w sposób bezpieczny, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób (zobacz wyrok NSA z 3.11.2015 r. sygn.. akt II GSK 2044/14, z 20.10.2015 r. sygn.. akt II GSK 1992/14, publ. www.nsa.gov.pl). Oznacza to, że przedsiębiorca powinien organizować pracę kierowcy w taki sposób, aby zadania przewozowe mu powierzone nie kolidowały z możliwością ich wykonania w zgodzie z obowiązującymi normami czasu pracy kierowców. Powinien uwzględniać długość tras koniecznych do pokonania przez kierowcę, jak również godziny załadunków/rozładunków, czas dojazdu czy przejazdu na parking.

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/06 (publ. OTK-A 2008/2/30), sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i obmyślenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem, czy to na zasadzie stosunku pracy, czy nawet na zasadzie samozatrudnienia. Taka też jest idea i taki jest prewencyjny cel sankcji ustanowionej w art. 92 ust. 1 pkt 2 u.t.d. (zobacz wyrok NSA z 3.11.2015 r. sygn. akt II GSK 2044/14, z 29.10.2015 r. sygn. akt II GSK 1992/14).

Dlatego też trafnie przyjęto w sprawie, że jeżeli rażące naruszenia czasu pracy, wymaganych przerw i odpoczynków przez wielu kierowców, w tak rozległym okresie, jak zostało to stwierdzone w trakcie kontroli, nie mogłyby powstać przy właściwym nadzorze i wykonywaniu obowiązków przez przedsiębiorcę. Zatem zarówno organy, jak i Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d. Jeżeli przedsiębiorca zorganizowałby w sposób prawidłowy realizację przedmiotowego przewozu, to kierowca nie musiałby narażać się na otrzymanie kary finansowej w przypadku kontroli. Tym samym przedsiębiorca nie może wskazywać na brak odpowiedzialności po swojej stronie w sytuacji, gdy zleca kierowcy zadania o takim charakterze, które wymuszają na nim łamanie przepisów o transporcie drogowym. Organizacje szkoleń, bieżący nadzór nad wykonywaniem zleceń przez kierowców, nakładanie kar finansowych, to działania mające zapewnić wykonywanie przewozów z poszanowaniem przepisów o transporcie drogowym, a w przypadku powstania naruszeń- zmierzające do tego, aby naruszenia te w przyszłości nie miały już miejsca. Przedsiębiorca nie może również powoływać się na szczegółową kontrolę czasu pracy kierowców przy użyciu specjalistycznego oprogramowania, gdy kontrola ta okazuje się nieskuteczna.

Również za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut błędnej wykładni art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., bowiem przepis ten wskazuje na sytuacje o charakterze wyjątkowym i nadzwyczajnym, a wiec niezależne od przedsiębiorcy (nie miał wpływu na powstanie naruszenia), np. klęski żywiołowe, katastrofy czy wprowadzenie na danym obszarze stanów nadzwyczajnych, które należy interpretować ściśle. Przedsiębiorca przyznaje, że w sprawie żadna ze wskazanych przyczyn złamania norm czasu pracy, czasu odpoczynku kierowcy nie wystąpiła. Nie zgadza się jednak z poglądem, że tylko takie sytuacje mogą zostać zakwalifikowane jako okoliczności niezależne od woli przedsiębiorcy, na która on nie miał wpływu i nie mógł przewidzieć. W jego ocenie pomyłki kierowców przy obliczaniu czasu pracy, konieczność dojazdu na parking czy błędy w zapisach na urządzeniu rejestrującym są związane z przewozem na których powstanie przedsiębiorca nie miał wpływu. Pogląd ten nie zasługuje na akceptację i zasadnie Sąd I instancji uznał, że są to okoliczności ściśle związane ze sposobem organizacji i dyscypliną pracy, za które odpowiada przedsiębiorca i jeżeli skutkują one naruszeniem prawa, to nie może się uwolnić od kary pieniężnej nakładanej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Skoro zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.