Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2426/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 26 ust. 2, art. 29 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 797
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Warszawa, 4 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu 4 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] maja 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz B. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 2426/20

UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. W. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta K. z [...] maja 2019 r., Nr [...] nakazującą B. W. usunięcie odpadów z terenu działki nr ew. [...], obręb [...] w K. przy ul. L., tj. z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania.

Decyzja była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej.

Burmistrz Miasta K. decyzją z [...] maja 2019 r., Nr [...] nakazał B. W. usunięcie z terenu działki nr ew. [...], obręb [...] w K. przy ul. L., tj. z miejsca nieprzeznaczonego do składowania zmieszanych odpadów o kodach:

- 17 01 01- odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów,

- 17 01 02 - gruz ceglany

- 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, w łącznej ilości 1030 m3.

Od powyższej decyzji B. W. wniósł odwołanie zarzucając naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez:

- określenie w sentencji decyzji ilości odpadów przeznaczonych do wywiezienia w jednostce m3 w sytuacji udokumentowania faktu przekazania odpadów przez posiadanie karty przekazania odpadu, która w swojej istocie wskazuje ilość przekazanych odpadów w Mg,

- przyjęcie do obliczeń masy odpadów przelicznika z m3 na tonę o wartości 1,7 (1 m3 mas ziemnych zmieszanych z gruzem = 1,7 Mg) bez podania źródła na podstawie którego oparto o ww. wskaźnik,

- przyjęcie błędnego założenia, że odpady nie zostały nawiezione na teren działki w celu utwardzenia gruntu,

- nadinterpretację wskazań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. K. co do zakazu prowadzenia odzysku odpadów przez osoby fizyczne w procesie utwardzenia powierzchni terenu,

- nieprawidłową interpretację intencji strony co do sposobu wykorzystania odpadów na działce nr [...] obręb [...] w K., w kontekście zakazów w rozporządzeniu Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie [...],

- nieuwzględnienie w trakcie postępowania administracyjnego dowodu w postaci protokołu oględzin przeprowadzonych przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji przytoczył treść art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r., poz. 797 ze zm.), zgodnie z którym posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust. 1). W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust. 2). Według art. 26 ust. 6 w decyzji, o której mowa w ust. 2, określa się w szczególności:

1) termin usunięcia odpadów;

2) rodzaj odpadów;

3) sposób usunięcia odpadów.

Organ wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że w dniu 23 kwietnia 2018 r. zostały przeprowadzone oględziny działki ew. nr [...], obręb [...], podczas których ustalono, że na działkę zostały nawiezione i rozplantowane odpady. Z okazanej przez B. W. karty przekazania odpadów wynika, że na działkę zostało nawiezionych 300 Mg odpadów o kodzie 17 05 04 gleba i ziemia, w tym kamienie, a podmiotem przekazującym odpady był T. R. prowadzący działalność pod nazwą B.

Organ ustalił, że w dniu 28 czerwca 2018 r. zostały przeprowadzone oględziny z udziałem biegłego w celu określenia ilości i geomorfologii odpadów zalegających na działce. Z operatu technicznego z dnia 28 czerwca 2018 r. wynika, że na działkach [...] oraz [...] poziom terenu uległ podwyższeniu średnio o 0,25 m oraz na terenie działek znajduje się ok. 80 m3 nawiezionej ziemi (nasyp).

Zgodnie z opinią biegłego określającą aktualny stan zagospodarowania działek [...] i [...] obręb [...] w K. przy ul. L. z października 2018 r. miąższość gruntów antropogenicznych wynosi od 0,4 do 0.7 m. Kubatura zdeponowanych gruntów nasypowych (odpadów) na analizowanym obszarze wynosi 1770 m3 . Nasyp stanowią masy ziemne, gruz ceglany, gruz betonowy.

Organ odwoławczy wskazał, że na żądanie organu I instancji o podanie informacji odnośnie miejsca i sposobu wytworzenia odpadów przekazanych przy karcie nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., T. R. prowadzący działalność gospodarcza pod nazwą P. poinformował, że odpady pochodzą z działek ew. nr [...], [...] zlokalizowanych przy ul. P. w Z. i powstały w wyniku prac ziemnych związanych w budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Po analizie materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że stan faktyczny w sprawie jest bezsporny. Z protokołów oględzin przeprowadzonych w dniach 23 kwietnia 2018 r. oraz 28 czerwca 2018 r. oraz dokumentacji fotograficznej, stanowiącej załącznik do protokołu oględzin wynika, iż na nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr [...] znajdują się odpady.

Zdaniem składu orzekającego ww. sposób postępowania z odpadami, tj. nawiezienie ich na teren nieruchomości nie jest metodą unieszkodliwiania, o której mowa w ustawie o odpadach.

Organ wyjaśnił, że rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2014 r., poz. 923), dzieli odpady w zależności od źródła ich powstawania na 20 grup, przy czym 17 grupa to odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych).

Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy zakazane jest przetwarzanie odpadów poza instalacjami lub urządzeniami. Przepis art. 30 ust. 2 stanowi, iż dopuszcza się odzysk poza instalacjami lub urządzeniami w przypadku:

1) odzysku w procesie odzysku R10, o którym mowa w załączniku nr 1 do ustawy, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie ust. 4;

2) rodzajów odpadów wymienionych w przepisach wydanych na podstawie ust. 5, poddawanych odzyskowi, zgodnie z warunkami określonymi w tych przepisach, w procesach odzysku R3, R5, R11 i R12, o których mowa w załączniku nr 1 do ustawy;

3) osób fizycznych prowadzących kompostowanie na potrzeby własne.

Odzysk poza instalacjami lub urządzeniami, o którym mowa w ust. 2, może być prowadzony, jeżeli nie stwarza zagrożenia dla środowiska, życia lub zdrowia ludzi oraz jest prowadzony zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych odpowiednio na podstawie ust. 4 lub 5 (art. 30 ust. 3).

Zgodnie z art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna niebędąca przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne.

Załącznik do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r., poz. 93) zawiera listę rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalne metody ich odzysku, warunki magazynowania niektórych odpadów przeznaczonych do wykorzystania i dopuszczalne ilości, które te podmioty mogą przyjąć i magazynować w ciągu roku, lub sposób określenia tych ilości dla niektórych rodzajów odpadów. Katalog wymienionych w nim odpadów obejmuje m.in. odpady o kodzie 17 01 01, 17 01 02 oraz 17 05 04, które mogą być wykorzystywane do utwardzania powierzchni, budowy fundamentów, wykorzystania jako podsypki pod posadzki na gruncie po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania oraz z zachowaniem przepisów odrębnych w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego (proces odzysku R 5).

W związku z powyższym organ zauważył, iż w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. z 2015 r., poz. 796), określone zostały warunki odzysku odpadów m.in. o kodzie 17 01 01, 17 01 02, 17 05 04 w procesie odzysku R5.

Zastosowanie metody odzysku R5 dla odpadów o kodzie 17 01 01, 17 01 02, 17 05 04 jest możliwe wyłącznie po spełnieniu warunków odzysku, o którym mowa ww. rozporządzeniu, m.in. utwardzanie powierzchni terenów, do których posiadacz ma tytuł prawny na podstawie zgłoszenia dokonanego w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.), z tym że utwardzanie to powinno być prowadzone w sposób uniemożliwiający pylenie oraz nie powinno zakłócać stanu wody na gruncie zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne.

Organ przytoczył wyrok z 25 września 2013 r., sygn. akt 11 SA/Po 555/13 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, z uzasadnienia którego wynika, że w ramach regulacji Prawa budowlanego przez utwardzenie gruntu należy rozumieć wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych, a więc np. wylanie płyty betonowej, ułożenie kostki brukowej. Tak scharakteryzowane prace kwalifikowane są jako roboty budowlane, o których stanowi art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. Należy od nich odróżnić roboty ziemne przy których realizacji nie są wykorzystywane żadne materiały budowlane, a które polegają np. na wyrównaniu terenu (por. J. Dessoulavy-Sliwiński, Komentarz do art. 29 Prawa budowlanego [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z Niewiadomskiego, Warszawa 2013, s. 370). Ostatnio wspomniane prace, o ile nie będą prowadziły do powstania budowli ziemnej (por. art. 3 pkt 3 Pb.), nie mają charakteru robót budowlanych, chociaż faktycznie mogą przejawiać się w fizycznym wzmocnieniu powierzchni określonego gruntu.

Organ ustalił, że z akt sprawy oraz dostępnej na geoserwisie Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska ortofotomapy wynika, iż cała działka nr [...] znajduje się w obszarze [...]. Na terenie tym obowiązuje zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych.

W ocenie organu nawiezienie odpadów betonu oraz gruzu betonowego z rozbiórek i remontów, gruzu ceglanego oraz gleby i ziemi, w tym kamieni, innych niż wymienione w 17 05 03, w celu utwardzenia powierzchni ziemi powoduje zniekształcenie terenu. Nawiezienie ww. odpadów na teren działki nr ew. [...] nie podlega pod dyspozycję wyłączeń określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym nie będącym przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku.

Organ uznał, że skoro według art. 25 ust. 3 ustawy o odpadach, magazynowanie odpadów jest prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów, to słusznie zauważył organ pierwszej instancji, że dopuszczalność magazynowania odpadów w danym miejscu powinna wynikać z posiadanego zezwolenia na ww. formę gospodarki odpadami, o czym stanowi art. 41 ust. 1, zgodnie z którym, prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Organ wskazał, że B. W. nie posiada zezwolenia na wytwarzanie, zbieranie lub przetwarzanie odpadów, a zatem nie jest możliwe magazynowanie odpadów na terenie przedmiotowej działki. Organ powołał się także na ustalenie dokonane przez organ pierwszej instancji, że ustalenia aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykluczają możliwość składowania lub magazynowania odpadów na tym terenie. Zdaniem organu nie budzi wątpliwości, iż w sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 26 ustawy, a tym samym organ I instancji zasadnie nakazał skarżącemu usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Nie budzi w sprawie wątpliwości okoliczność, że B. W. jest posiadaczem odpadów.

Organ, mając na uwadze, iż zgodnie z art. 26 ust. 6 pkt 1 w decyzji należy określić termin usunięcia odpadów orzekł w tym zakresie o zobowiązaniu B. W. do usunięcia odpadów w terminie do dnia 31 marca 2021 r. uznając, iż jest to wystarczający okres, aby możliwe było realne wykonanie nałożonego obowiązku.

Odnosząc się do zarzutu określenia w sentencji decyzji ilości odpadów przeznaczonych do wywiezienia w jednostce m3 i udokumentowania faktu przekazania odpadów przez posiadanie karty przekazania odpadu, organ zauważył, że jest on bezzasadny. Zdaniem organu bez znaczenia pozostaje określenie w decyzji ilości odpadów, skoro rzeczą skarżącego jest doprowadzenie do takiego stanu działki, jaki istniał przed nawiezieniem spornych odpadów w postaci odpadów betonu oraz gruzu betonowego z rozbiórek i remontów, gruzu ceglanego, gleby i ziemi, w tym kamieni, innych niż wymienione w 17 05 03. Pozostałe zarzuty pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

B. W. wniósł skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zarzucił decyzji naruszenie:

- art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. ustawy o odpadach poprzez bezpodstawne uznanie, że utwardzenie terenu jest składowaniem odpadów;

- art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że znaczenie pojęcia "utwardzenie" nie odnosi się do takich elementów jak: wyrównanie lub podniesienie terenu oraz nawiezienie gruzu w celu osuszenia terenu, podczas gdy w przypadku braku definicji pojęcia "utwardzenie" w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane należy przyjąć za właściwe rozumienie tego pojęcia tak jak w języku potocznym, tj. utwardzenie oznacza czynić coś twardym, twardszym

- art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez niezebranie pełnego i rzetelnego materiału dowodowego, w tym w szczególności oparcie swoich rozstrzygnięć o nieprawidłową opinię biegłego geologa;

- art. 107 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia decyzji a w szczególności odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu oraz zawarcie w sentencji decyzji zapisu dotyczącego ilościowej wielkości usunięcia odpadów z działki.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji organów I i II instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że jego celem było utwardzenie terenu działki [...], nie zaś jakiekolwiek składowanie śmieci czy likwidacja naturalnego zbiornika wodnego - nie był to żaden zbiornik wodny, a jedynie zagłębienie terenu, gdzie zbierały się wody opadowe z ulicy L., która nie posiada kanalizacji deszczowej, oraz spuszczane nieczystości z sąsiednich nieruchomości za pomocą nielegalnych instalacji pozwalających na spuszczanie szamba. Od 2012 roku rozpoczął prace związane z porządkowaniem działki, która przez lata stanowiła właśnie składowisko nielegalnych odpadów w tym gruzów i zużytego sprzętu AGD. Dodatkowo okoliczni mieszkańcy odprowadzali ścieki na działkę. Po pierwszym etapie porządkowania działki, tj. usunięcia starych drzew i krzewów postanowił utwardzić działkę. W tym celu odebrał od firmy P. 300 000 kg odpadów o kodzie 17 05 04-gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03. Z oświadczenia złożonego w dniu 16 stycznia 2018 r. jednoznacznie wynika, że odpady są przeznaczone do utwardzenia powierzchni, a dopuszczalna ilość odpadów do przyjęcia to 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchni. Skarżący nawiózł ziemię na działki [...] i [...] w celu ich utwardzenia.

U. P. (obecnie W.) nie była osobą zajmującą się zamawianiem czy odbieraniem ziemi, więc jej informacje co do pochodzenia odpadów przywiezionych do utwardzenia nie powinna być w żaden sposób uznana za wiarygodną przez urzędników. Sama zresztą w piśmie z 18 kwietnia 2019 r. poinformowała urząd, że ona nie zajmowała się sprawą utwardzenia działek, i nie ma żadnej wiedzy skąd pochodzi ziemia do utwardzenia. Tymczasem urząd, ignorując wyniki opinii biegłego, sporządzonej na zlecenie Burmistrza K., uznał, że skarżący utwardzał działki ziemią z nasypów kolejowych. Przecież w opinii biegłych geologów jasno napisano, że na działkach znajdują się głównie masy ziemne oraz gruz ceglany i gruz betonowy. Czy organy obu instancji uważają, że nasypy kolejowe są zbudowane z gruzu ceglanego?

Skarżący podkreślił, że kwestionuje szczegółowe wyliczenia geologów, co do kubatury odpadów, ponieważ skarżący łącznie zamówił i zostało do niego dostarczonych 300 000 kg odpadów o kodzie 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 i utwardził powierzchnie obu działek tylko tą ziemią. Biegli ustalili jednoznacznie, że na działce nie znajdują się szkodliwe odpady pochodzące z modernizacji torowiska linii [...] R.

Zupełnie niezrozumiałe jest dla skarżącego podawanie ilości odpadów, które ma usunąć z działki w metrach sześciennych, podczas gdy dysponuje jedynie danymi dotyczącymi ilości Mg odpadów przez niego zamówionych i dostarczonych, w celu utwardzenia działki. To powoduje, że decyzja jest niewykonalna z datą jej wydania – skarżący nie wiem ile ewentualnie usunąć ziemi.

Organ I instancji przyjął do obliczeń masy odpadów przelicznik z m3 na tonę o wartości 1,7 (1m3 mas ziemnych zmieszanych z gruzem = 1,7 Mg) bez podania źródła na podstawie którego oparto się o ww. wskaźnik. Jednocześnie organy z tego właśnie przelicznika wyciągają daleko idące wnioski. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na koniec swojego uzasadnienia stwierdziło, że bez znaczenia pozostaje określenie w decyzji ilości odpadów. Skoro tak to po co Burmistrz K. zawarł tą informację w swoim rozstrzygnięciu, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało decyzję w tym zakresie? Skarżący nie wie ile musi ewentualnie wywieźć ziemi, żeby wykonać decyzję Burmistrza K. i jako obywatel uważa, że z decyzji jasno powinno wynikać, co ma zrobić, jeśli będzie musiał wykonać decyzję Burmistrza K.

Brak wyjaśnień dotyczących takiego a nie innego przyjęcia wskaźników podważa poprawność opinii biegłych jako dowodu w postępowaniu administracyjnym. Skarżący podniósł, że nie utwardził działki taką ilością ziemi jaką wskazują biegli, przedstawił dowody z których jednoznacznie wynika ile ziemi nawiózł na obie działki [...] i [...] - 300 000 kg odpadów o kodzie 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03. Organy administracji zobowiązały go do usunięcia wszystkich odpadów z działki, w tym także odpadów o kodzie 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, które przecież mogą służyć do utwardzenia działki. Jeśli już musiałby usunąć rzekome odpady z działki, to chciałby usunąć jedynie te odpady, które stanowią odpady o kodach 17 01 01 - odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, 17 01 02 - gruz ceglany. W przypadku konieczności usunięcia wszystkich odpadów musiałby najpierw przekazać je podmiotowi posiadającemu zezwolenie na odbiór lub odzysk tych odpadów i uzyskać kartę przekazania odpadu wystawioną przez ten podmiot, a następnie ponownie zakupić odpad o kodzie 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 i ponownie utwardzić działkę.

Wbrew twierdzeniu Burmistrza K. Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. nie zakazuje utwardzenia działek odpadami. Plan w ogóle nie zawiera takich zapisów. Organ II instancji zupełnie zignorował ten zarzut rozpoznając odwołanie.

Zgodnie z rozporządzeniem Ministra środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku osoba fizyczna może na swoją działkę nawieźć ziemi, bez konieczności uzyskania specjalnego zezwolenia, przestrzegając jednak warunków wskazanych w ww. rozporządzeniu. Jak wynika z uzyskanego materiału dowodowego, w tym w szczególności karty przekazania odpadów, na nieruchomość została nawieziona, w celu jej utwardzenia, 300 000 kg odpadów o kodzie 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03. Zgodnie z rozporządzeniem dopuszczalną formą odzysku tych odpadów - symbol R5- jest utwardzanie powierzchni po ich ewentualnym rozkruszeniu. Pozwala na to także art. 30 ust. 2 ustawy o odpadach, zgodnie z którym dopuszcza się odzysk poza instalacjami lub urządzeniami.

Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 prawa budowlanego wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

W ramach regulacji Prawa budowlanego przez utwardzenie gruntu należy rozumieć wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych, a więc np. wylanie płyty betonowej, ułożenie kostki brukowej. Tak scharakteryzowane prace kwalifikowane są jako roboty budowlane, o których stanowi art. 29 ust. 2 pkt 5 prawa budowlanego. Należy od nich odróżnić roboty ziemne przy których realizacji nie są wykorzystywane żadne materiały budowlane, a które polegają np. na wyrównaniu terenu (por. J. Dessoulavy-Śliwiński, Komentarz do art. 29 Prawa budowlanego [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, s. 370).

Zgodnie z definicją odzysku określoną w art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach jest to jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce. W związku z powyższym wykorzystane do utwardzenia powierzchni terenu odpady w momencie użycia były w istocie materiałem budowlanym.

Dodatkowo skarżący wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zupełnie nie odniosło się do zarzutu braku oceny złożonego do akt sprawy protokołu oględzin przeprowadzonych przez Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., który został dostarczony do Urzędu Miasta K.w dniu 24.04.2019r. przez Stronę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, ponieważ decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] sierpnia 2020 r. narusza przepisy prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W prowadzonym przez organ postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 7 k.p.a. obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, obligująca organ do dokładnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. Wyrazem tej zasady są wynikające z treści art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. obowiązki nałożone na organ, a zatem zgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego i jego obiektywna, wszechstronna ocena, obejmująca rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a następnie rzetelne uzasadnienie m.in. dokonanej oceny dowodów i stanowiska organu. W ocenie sądu organ odwoławczy rozpatrując przedmiotową sprawę na skutek wniesionego odwołania naruszył powyższe zasady, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ nie przeprowadził czynności niezbędnych do załatwienia sprawy i nie ustalił sposób wystarczający stanu faktycznego sprawy istniejącego w dacie wydania decyzji, tym samym ocena o zasadności nałożenia na skarżącego obowiązku usunięcia z działki o nr ew. [...] wszystkich składowanych na niej odpadów jest przedwczesna.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 26 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r., poz. 797 ze zm.). Według art. 26 ust. 1 ustawy posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Stosownie do treści art. 26 ust. 2 w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami.

Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Organ niesłusznie uznał, że w przedmiotowej sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Stan faktyczny stanowi przecież nie tylko okoliczność związana ze stwierdzeniem na przedmiotowej działce odpadów, a więc w miejscu które nie jest przeznaczone do ich składowania lub magazynowania, ale też zakres stwierdzonego naruszenia, ustalenia dotyczące podmiotu odpowiadającego za składowanie lub magazynowanie odpadów.

Skarżący kwestionuje zasadność nałożenia na niego obowiązku usunięcia odpadów. Uważa, że w zakresie nawiezienia odpadów na działkę ew. nr [...] działał legalnie, gdyż jako osoba fizyczna mógł nawieźć i poddać odzyskowi określoną w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r. ilość odpadów tj. 0.2 Mg na 1m2 utwardzanej powierzchni. Skoro więc nawiózł na 2 działki 300 Mg ziemi, w tym kamienie (odpad o kodzie 17 05 04) przeznaczonej i wykorzystanej do utwardzenia powierzchni gruntu oznacza to, że działał zgodnie z prawem. Zarzuca także, że organ niesłusznie utożsamia utwardzanie powierzchni gruntu wyłącznie z robotami budowalnymi, do których użyto materiałów budowlanych. Nie zgadza się z zakresem obowiązku usunięcia odpadów, który dotyczy niezrozumiałej dla skarżącego ilości odpadów niezwiązanej z nawiezionymi przez niego odpadami.

Oznacza to więc, że w sprawie bezsporna jest wyłącznie okoliczność przyjęcia przez skarżącego masy odpadów o kodzie 17 05 04 w ilości 300 Mg, która została naniesiona na działkę o nr ew. [...], a część na działkę o nr ew. [...] oraz występowanie na działce nr [...] większej ilości odpadów.

Karta odpadów oraz oświadczenie przedsiębiorcy, który dostarczył na zlecenie skarżącego odpady, a także stanowisko samego skarżącego potwierdzają rodzaj i ilość ogólnie zamówionych i rozplantowanych przez niego odpadów o kodzie 17 05 04 na dwóch działkach (nr [...] i [...]). Z kolei występowanie większej ilości odpadów na działce nr [...] potwierdzają jak słusznie zauważył organ dowody takie jak: protokoły oględzin z 23 kwietnia 2018 r. i 28 czerwca 2018 r., dokumentacja fotograficzna, operat techniczny i opinia biegłego określająca aktualny stan zagospodarowania działek.

Należy przypomnieć, że co do zasady według art. 41 ustawy o odpadach prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Skarżący niewątpliwie takiego zezwolenia nie posiada.

Stosownie do treści art. 30 ust. 1 ustawy zakazane jest przetwarzanie odpadów poza instalacjami lub urządzeniami. Jak wynika z ust. 2 tego przepisu, dopuszczony jest odzysk poza instalacjami lub urządzeniami w przypadku:

1) odzysku w procesie odzysku R10, o którym mowa w załączniku nr 1 do ustawy, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie ust. 4;

2) rodzajów odpadów wymienionych w przepisach wydanych na podstawie ust. 5, poddawanych odzyskowi, zgodnie z warunkami określonymi w tych przepisach, w procesach odzysku R3, R5, R11 i R12, o których mowa w załączniku nr 1 do ustawy;

3) osób fizycznych prowadzących kompostowanie na potrzeby własne.

Wymogiem określonym w ust. 3 tego przepisu jest to, że odzysk poza instalacjami lub urządzeniami, o którym mowa w ust. 2, może być prowadzony, jeżeli nie stwarza zagrożenia dla środowiska, życia lub zdrowia ludzi oraz jest prowadzony zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych odpowiednio na podstawie ust. 4 lub 5.

Zgodnie z art. 27 ust. 8 ustawy osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne.

Z przepisów wykonawczych do ustawy o odpadach tj. rozporządzenia Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku wynika, że odpady o kodzie 17 01 01 i 17 01 02 mogą być wykorzystywane do utwardzania powierzchni, budowy fundamentów, wykorzystania jako podsypki pod posadzki na gruncie po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania, a odpady o kodzie 17 05 04, do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania. Wszystkich tych dopuszczalnych metod odzysku odpadów dotyczy wymóg zachowania przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego (proces R5). Wówczas, w przypadku utwardzania powierzchni dopuszczalna maksymalna ilość odpadów do przyjęcia wynosi 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchni, a w przypadku budowy fundamentów dopuszczalna maksymalna ilość odpadów do przyjęcia wynosi 0,2 Mg/m3 fundamentu lub podsypki pod posadzki na gruncie.

Organ odwoławczy słusznie zauważył, że w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. z 2015 r., poz. 796), określone zostały warunki odzysku odpadów m.in. o kodzie 17 01 01, 17 01 02, 17 05 04 w procesie odzysku R5. Wynika z nich, że zastosowanie metody odzysku R5 dla odpadów o kodzie 17 01 01, 17 01 02, 17 05 04 jest możliwe wyłącznie po spełnieniu warunków odzysku, o którym mowa ww. rozporządzeniu, m.in. jest to utwardzanie powierzchni terenów, do których posiadacz ma tytuł prawny na podstawie zgłoszenia dokonanego w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.), z tym że utwardzanie to powinno być prowadzone w sposób uniemożliwiający pylenie oraz nie powinno zakłócać stanu wody na gruncie zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne.

Organ powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (sygn. akt II SA/Po 555/13), zasygnalizował różnicę między utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych od robót ziemnych, do których wykonania materiały budowlane nie są wykorzystywane. Jednak nie odniósł tych rozważań do przedmiotowej sprawy. Można tylko domyślać się, że organ nie potraktował działań skarżącego za roboty budowlane, choć stanowisko takie nie zostało wprost wyrażone w uzasadnieniu decyzji.

Należy przypomnieć, że zgodnie art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji utwardzanie powierzchni gruntu na działce budowlanej nie wymagało, jako roboty budowlane, pozwolenia na budowę. W orzecznictwie przyjmuje się, jak wskazał organ, że przez utwardzenie gruntu należy rozumieć wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych, a więc np. wylanie płyty betonowej, ułożenie kostki brukowej (wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Po 555/13).

Taka kwalifikacja działań polegających na utwardzaniu gruntu na działkach budowlanych wynika stąd, że utwardzenie gruntu zaliczane jest z reguły do urządzeń budowlanych, a więc urządzeń technicznych związanych z obiektem budowlanym, zapewniających możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (np. przejazd, plac postojowy). W takim przypadku, ale też gdy objęte jest pozwoleniem dotyczącym głównego zamierzenia, utwardzenie gruntu pełni rolę podrzędną w stosunku do obiektu budowlanego, który znajduje się lub powstaje na działce.

Podjęte przez skarżącego działania związane z nawiezieniem odpadów i ich rozplantowaniem na działce nie miały charakteru związanego z istniejącym czy powstającym obiektem budowlanym i nie służyły utwardzeniu gruntu w takim znaczeniu, jak należy rozumieć to pojęcie na gruncie prawa budowlanego. Skarżący przy użyciu odpadów wyrównał i podniósł teren, a nie utwardził określoną, zgodną z przepisami określoną powierzchnię gruntu na działce budowlanej. Przepisy stanowiące wyjątek od zasady posiadania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, wiążą uprawnienie do odzysku określonych rodzajów odpadów z działaniem na własne potrzeby osoby fizycznej, ze zgodnością tych działań z przepisami Prawa budowalnego i przepisów odrębnych.

Organ ocenił, że skarżący nie jest uprawniony do odzysku odpadów na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, gdyż nie posiada tytułu prawnego do działki ew. nr [...]. Przede wszystkim należy przypomnieć, że wskazane przez organ rozporządzenie utraciło moc z dniem 23 stycznia 2016 r. na podstawie art. 250 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Zostało zastąpione rozporządzeniem wcześniej przytoczonym rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Określone w nim wymagania dotyczące odzysku odpadów pozostały niezmienione. Zdaniem sądu skarżący nie był uprawniony do rozplantowania odpadów na przedmiotowej działce.

Kluczowym zagadnieniem podlegającym analizie organu powinna być kwestia oceny czy nawiezienie odpadów i ich rozplantowanie mogło być uznane za utwardzanie powierzchni działki przy wykorzystaniu odpadów (odzysk). Organ nie poświęcił temu zagadnieniu wystarczającej uwagi. Zdaniem sądu materiał dowodowy choć niedostateczny dla ustalenia wszystkich okoliczności tej sprawy, wskazuje jednak w oparciu o stanowisko skarżącego, że podejmowane przez niego działania nie ograniczały się do określonej części działki budowlanej i nie pełniły działań związanych z realizacją obiektu budowalnego. Skarżący twierdzi, że jego działania nie podlegają reżimowi ustawy Prawo budowlane.

Organ bez dostatecznej analizy wskazał na kolejną przyczynę uznania, że skarżący nie był uprawniony do magazynowania i składowania odpadów na działce nr [...]. Organ ustalił, że cała działka znajduje się w obszarze [...]. Zdaniem organu nawiezienie odpadów w celu utwardzenia powierzchni gruntu powoduje zniekształcenie terenu, a zatem jest sprzeczne z obowiązującym w WOCK zakazem wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Dlatego zapewne działanie skarżącego jako sprzeczne z przepisami odrębnymi nie mogło zostać uznane przez organ za zgodne z ww. rozporządzeniem (organ ponownie wskazał nieobowiązujące już rozporządzenie). Organ nie dokonał jednak analizy postanowień Rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007r. w sprawie [...]. Wskazany przez organ zakaz wynika z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia. Z kolei w § 4 ust. 2 rozporządzenia wynika, że zakazy, o których mowa w ust. 1, nie dotyczą ustaleń wynikających z obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy. Organ nie dokonał analizy w tym zakresie, a zatem nie poczynił wystarczających ustaleń. Podobnie organ nie dokonał wystarczającej analizy w zakresie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a mimo to przywołał ustalenia dokonane przez organ I instancji jako wystarczające do dokonania ustalenia, że działanie skarżącego jest sprzeczne również z ustaleniami tego planu.

Niezwykle istotnym zaniechaniem po stronie organu jest niedokonanie wystarczających ustaleń wskazujących na odpowiedzialność skarżącego za nawiezienie na działkę nr [...] odpadów (o kodach 17 01 01, 17 01 02 i 17 05 04) w ilości wskazanej w opinii biegłego (1030 m3 ) w sytuacji, gdy z materiału dowodowego w postaci karty odpadów, oświadczenia przedsiębiorcy, który dostarczył odpady i twierdzeń skarżącego wynika, że nawiózł on i rozplantował na obu działkach odpady o kodzie 17 05 04 w ilości 300 Mg. Z twierdzeń skarżącego i oświadczenia podpisanego przez sąsiadów wynika, że od dawna na działki nr [...] i [...], zanim przeszły na własność obecnych właścicieli, wyrzucane były odpady. Organ nie podjął żadnych działań w kierunku wyjaśnienia czy odpowiedzialność za nawiezienie na działkę nr [...] wszystkich odpadów można przypisać skarżącemu i tym samym to jego należy zobowiązać do ich usunięcia w całości z tej działki. Należy wskazać, że w sprawie nie przesłuchano chociażby żadnego świadka, ani strony postępowania. Ta kwestia ma istotne znaczenie dla sprawy, mimo, że skarżący jest właścicielem tej działki. ponieważ jak zauważył sam organ, skarżący nie jest właścicielem działki, a posiadaczem odpadów. Organ ustalił odpowiedzialność skarżącego jako posiadacza odpadów, który ponosi odpowiedzialność za zalegające na działce odpady, które tam nielegalnie nawiózł. Możliwe jest więc, że w sprawie nie został ustalony należycie krąg stron, a więc w tym przypadku podmiotów odpowiadających za nawiezienie odpadów, których należy zobowiązać do ich usunięcia ewentualnie solidarnie ze skarżącym, jeżeli skarżący przedstawiłby okoliczności obalające domniemanie jego odpowiedzialności jako władającego powierzchnią ziemi za całość znajdujących się na działce odpadów.

Istotne znaczenie dla właściwego przypisania odpowiedzialności ma ustalenie zakresu nałożonego obowiązku, którego wyrazem powinno być precyzyjne określenie tego obowiązku, czego domaga się skarżący. Organ odwoławczy, a także organ I instancji nie wykazał, że skarżący nawiózł wszystkie zalegające na działce nr [...] odpady, a także, że jest on zobowiązany do ich usunięcia w całości jako władający powierzchnią ziemi, ponieważ zbagatelizował potrzebę prowadzenia postępowania w tym kierunku i nie wyjaśnił skarżącemu wpływu na jego sytuację prawną okoliczności związanej z domniemania odpowiedzialności. Skarżący jest właścicielem działki, a więc władającym powierzchnią ziemi, którego obejmuje ewentualne domniemanie bycia posiadaczem wszystkich odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Dlatego twierdzenie organu o braku znaczenia określenia w decyzji organu I instancji ilości odpadów podlegających obowiązkowi usunięcia z działki jest niezrozumiałe. Zdaniem sądu uzasadnienie do zaskarżonej decyzji zostało sporządzone przez organ w sposób chaotyczny, niejasny, nieprzekonujący, lekceważący zasadnicze kwestie.

Ze względu na powyższe uchybienia, należy uznać, że nie został ustalony stan faktyczny sprawy przez organy obu instancji, co uzasadniało uchylenie zarówno decyzji organu odwoławczego, jak też decyzji organu I instancji. Należy także wskazać, że organ odwoławczy w sentencji decyzji zawarł rozstrzygnięcie dotyczące pkt 3, którego nie zawiera decyzja organu I instancji.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ uwzględni wyrażoną przez sąd ocenę prawną i przeprowadzi postępowanie wyjaśniające powalające ustalić okoliczności związane z nawiezieniem na działkę nr [...] wszystkich odpadów, których usunięcie nakazał pierwotnie organ I instancji, a także wyjaśni w szczególności jaka ilość odpadów z tych objętych kartą przekazania odpadów znajdującą się w materiale dowodowym (300 Mg) została rozplantowana przez skarżącego na działce nr [...] i jaki w związku z wyczerpującymi ustaleniami jest zakres odpowiedzialności skarżącego w zakresie konieczności usunięcia odpadów z tej działki, czy opiera się na statusie posiadacza odpadów czy też domniemania dotyczącego władającego powierzchnią ziemi.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.