Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 346/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 2 i ust. 4 pkt 1 do 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1138
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego - tekst jednolity
article: art. 145 ust. 1 pkt 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Niezgoda, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko Protokolant Referent stażysta Michał Fiut po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 lutego 2016 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji I. uchyla zaskarżoną decyzję uchylającą decyzję M. z dnia [...] nr [...] i zobowiązującą S. w Z. do zwrotu dotacji za okres od stycznia 2008 r. do grudnia 2009 r. wraz z odsetkami; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S. w Z. [...] zł ([...]) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze (organ), po rozpatrzeniu odwołania S. P. K. i P. S. A. w Z. (spółdzielnia), uchyliło w całości decyzję Marszałka Województwa L. (organ I instancji) z dnia [...] i zobowiązało spółdzielnię do zwrotu:

a) kwoty [...]zł stanowiącej nienależnie pobraną dotację (dopłatę) w okresie od stycznia 2008 r. do grudnia 2008 r. z tytułu stosowania ustawowych ulg w autobusowych przewozach pasażerskich wraz z odsetkami naliczonymi jak od zaległości podatkowych od dnia 12 listopada 2013 r. do dnia uregulowania należności włącznie;

b) kwoty [...]zł stanowiącej nienależnie pobraną dotację (dopłatę) w okresie od stycznia 2009 r. do grudnia 2009 r. z tytułu stosowania ustawowych ulg w autobusowych przewozach pasażerskich wraz z odsetkami naliczonymi jak od zaległości podatkowych od dnia 12 listopada 2013 r. do dnia uregulowania należności włącznie.

Ponadto organ umorzył postępowanie w sprawie w zakresie dotyczącym obowiązku zwrotu przez spółdzielnię uzyskanej dotacji za okres od sierpnia 2006 r. do grudnia 2007 r.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, że z określonej w art. 15 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz.U.2016.23 - k.p.a.) zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika, że organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Nie może więc ograniczyć się do kontroli decyzji objętej odwołaniem, ale ma obowiązek ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś wyłącznie na kontroli zasadności argumentów sformułowanych w odwołaniu i skierowanych w stosunku do stanowiska organu I instancji.

Następnie organ motywował, że spór ze spółdzielnią dotyczy zagadnienia czy spełniła ona ustawowe warunki do otrzymania dopłat do krajowych autobusowych przewozów pasażerskich z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w tych przewozach. Zgodnie z art. 8a ust. 2 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz.U.2012.1138 ze zm. - u.u.p.) samorządy województw, z zastrzeżeniem ust. 2a, przekazują przewoźnikom wykonującym krajowe autobusowe przewozy pasażerskie dopłaty do tych przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich, z zastrzeżeniem ust. 4. Z kolei art. 8a ust. 3 tej ustawy stanowi, że kwotę dopłaty, o której mowa w ust. 2 stanowi różnica pomiędzy wartością sprzedaży biletów obliczoną według cen nieuwzględniających ustawowych ulg a wartością sprzedaży tych biletów w cenach uwzględniających te ulgi. Natomiast w myśl art. 8a ust. 4 u.u.p. uprawnienie do otrzymywania dopłat, o których mowa w ust. 2, nabywa przewoźnik, który: 1) posiada zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym, wydane zgodnie z przepisami ustawy o transporcie drogowym (Dz.U.2007.125.874. ze zm.- u.t.d.); 2) stosuje kasy rejestrujące posiadające pozytywną opinię ministra właściwego do spraw finansów publicznych, które umożliwiają określenie kwoty dopłat do przewozów w podziale na poszczególne kategorie ulg ustawowych; 3) zawarł umowę z samorządem województwa określającą zasady przekazywania przewoźnikom dopłat. Biorąc pod uwagę powołane wyżej przepisy, określające warunki uprawniające do otrzymania dopłat, organ I instancji przyjął, że spółdzielnia nie posiadała zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym i ubiegała się o dopłaty (dotacje) do linii, które nie zostały uwzględnione w wykazie zezwoleń, stanowiącym załącznik do każdej z umów (z dnia 31 sierpnia 2004 r. nr [...] oraz z dnia 10 grudnia 2008 r.) zawartych pomiędzy Województwem L. a spółdzielnią. Wymienione umowy określały zakres i zasady refundacji kosztów finansowania uprawnień do ulgowych przejazdów autobusowych osób uprawnionych na podstawie ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego. Skoro ustawodawca jako warunek konieczny uzyskania dotacji przyjął zawarcie umowy, to taka umowa, jej postanowienia, mają istotne znaczenie przy ocenie czy spółdzielnia była uprawniona do otrzymania dotacji. W dniu 31 sierpnia 2004 r. spółdzielnia zawarła umowę nr [...] z Województwem L., której przedmiotem było określenie szczegółowych zasad przekazywania przewoźnikom wykonującym krajowe autobusowe przewozy pasażerskie dopłat do przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich, zgodnie z postanowieniami ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego. Na podstawie tej umowy spółdzielnia zobowiązana była m.in. do:

- realizacji przewozów pasażerskich zgodnie z przepisami ustawy Prawo przewozowe (obecnie Dz.U.2012.1173 ze zm.) oraz honorowania ulg ustawowych, wymienionych w ustawie o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego;

- rzetelnego i zgodnego ze stanem faktycznym rozliczania dopłat, wynikających z wykonywania regularnej komunikacji autobusowej na liniach komunikacyjnych, na które posiadała zezwolenia, wymagane ustawą o transporcie drogowym (obecnie Dz.U.2012.1265);

- emisji biletów przy zastosowaniu kas rejestrujących, posiadających pozytywną opinię ministra właściwego do spraw finansów publicznych, które umożliwiają określenie kwoty dopłat do przewozów w podziale na poszczególne kategorie ulg ustawowych oraz wyposażone są w programy uwzględniające wszystkie rodzaje ulg, które posiadają również pozytywną opinię ministra właściwego do spraw finansów publicznych;

- przechowywania przez okres 5 lat ewidencji prowadzonej sprzedaży biletów w formie elektronicznej oraz wydruków z kas rejestrujących we własnym archiwum.

W ocenie organu, organ I instancji prawidłowo ustalił, że wśród przedłożonych przez spółdzielnię zestawień dopłat do biletów ulgowych za okres roku szkolnego 2006/2007, sporządzonych odrębnie na poszczególne linie przewozowe, znajdują się także zestawienia obejmujące linie, które nie zostały uwzględnione w wykazie zezwoleń, stanowiącym załącznik do umowy nr [...] z dnia 31 sierpnia 2004 r. Szczegółowa analiza przeprowadzona przez organ I instancji, jak również przez organ wykazała, że w okresie od sierpnia 2006 r. do czerwca 2007 r. spółdzielnia wyemitowała bilety dotyczące 36 linii przewozowych o numerach: 9 (linia: Z. D.A - B. D.A), 22 (linia: Z. - D. ), 30 (linia: Z. . - Z. D.A), 37 (linia: Z. D.A - T. ), 41 (linia: T. - W. M. K.), 44 (linia: Z. D.A - D. 45 (linia: Z. D.A - Z. D.A), 46 (linia: Z. D.A - Z.), 48 (linia: Z. D.A - N. ), 58 (linia: Z. D.A - D. ), 62 (linia: Z. D.A - Z. D.A), 71 (linia: Z. D.A - Z. D.A), 72 (linia: Z. D.A - H. 73 (linia: Z. D.A - F. ), 74 (linia: Z. D.A - A. ), 85 (linia: Z. D.A - Z. D.A), 90 (linia: Z. D.A - Z. D.A), 92 (linia: K. - K. ), 95 (linia: Z. D.A - H. ), 102 (linia: Z. D.A - Z. D.A), 103 (linia: J. - J.), 106 (linia: R. - G. ), 107 (linia: Z. D.A - Z. D.A), 108 (linia: Z. D.A - Z.), 109 (linia: Z. D.A - K. ), 111 (linia: R. - G. ), 114 (linia: T. - T. .), 116 (linia: S. - K. S. a), 118 (linia: Z. D.A - Z. D.A), 119 (linia: B. - H. ), 125 (linia: T. K. - T. ), 126 (linia: T. - T. ), 127 (linia: T. - T. ), 140 (linia: Ł. S. - Ł. ), 141 (linia: Ł. S. - Ł. S.), 142 (linia:. - N. ), na które nie posiadała zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym osób, wydanych zgodnie z u.t.d. Ubieganie się o dopłaty z tytułu wykonywania przewozów na ww. liniach stanowiło naruszenie przez spółdzielnię postanowień umowy nr [...] z dnia 31 sierpnia 2004 r. W trakcie trwania kontroli ówczesny prezes spółdzielni - A. P. w swoim oświadczeniu z dnia 22 marca 2010 r. potwierdził, że składane wnioski o dopłaty uwzględniały również zestawienia dopłat dla linii, na których przewozy były realizowane bez wymaganych zezwoleń, a ówczesny (tj. z okresu objętego kontrolą) zarząd spółdzielni wiedział o tym fakcie, jednak wnioski o dopłaty były w ten sposób składane aż do grudnia 2009 r., a wnioskowane kwoty spółdzielnia otrzymała. Łączna suma dopłat dotycząca ww. linii w okresie od sierpnia 2006 r. do czerwca 2007 r., wyniosła [...] zł. Spółdzielnia ją otrzymała, pomimo braku zezwoleń na przewozy. W świetle powyższych okoliczności organ I instancji prawidłowo stwierdził, że dotacje przyznane w tym zakresie spółdzielni nie miały podstawy prawnej, gdyż spółdzielnia nie spełniała warunków określonych w art. 8a ust. 4 pkt 1 u.u.p. Wobec tego organ I instancji zasadnie skonstatował, że kwota [...]zł stanowiła dotację pobraną nienależnie przez spółdzielnię.

W związku z przedstawionymi powyżej nieprawidłowościami w roku szkolnym 2006/2007 rozszerzono zakres kontroli działalności przewozowej spółdzielni o analizę okresu od lipca 2007 r. do grudnia 2009 r., a więc czy przewozy były realizowane zgodnie z ustawowymi warunkami, w szczególności mając na względzie zezwolenia, rozkłady jazdy i inne dokumenty z tym związane i czy spółdzielnia była uprawniona do ubiegania się o dopłaty z tytułu stosowania ulg ustawowych w pasażerskich przewozach autobusowych w badanym okresie czasu. W dniu 10 grudnia 2008 r. została zawarta kolejna umowa pomiędzy Województwem L. a spółdzielnią na czas określony od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 31 grudnia 2009 r., której przedmiotem było określenie zakresu oraz zasad refundacji kosztów finansowania uprawnień do ulgowych przejazdów autobusowych osób uprawnionych, realizowanych przez spółdzielnię zgodnie z postanowieniami u.u.p. Załącznikiem nr [...] do tej umowy był wykaz posiadanych przez spółdzielnię zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym osób. Zgodnie z omawianą umową spółdzielnia była zobowiązana m.in. do:

- każdorazowego powiadamiania Urzędu Marszałkowskiego (urzędu) na piśmie o wszelkich zmianach danych, o których mowa w umowie lub w załącznikach do niej, nie później niż w ciągu 14 dni od daty ich powstania;

- bezzwłocznego poinformowania urzędu o cofnięciu lub wygaśnięciu licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób.

Zapisy § 4 ust. 3 umowy z dnia 10 grudnia 2008 r., precyzując zasady przekazywania dopłat, stwierdzały, że: "(...) W przypadku realizacji przez Przewoźnika przewozów w oparciu o nieważne zezwolenia (wygaszone, cofnięte) lub bez wymaganej licencji dopłaty do przewozów, o których mowa w § 1, nie przysługują począwszy od dnia utraty ww. uprawnień a w przypadku późniejszego powzięcia informacji przez Przekazującego o powyższych okolicznościach, Przewoźnik jest zobowiązany do zwrotu uzyskanych dopłat wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych".

Analiza wniosków spółdzielni o dotacje składanych za okres od lipca 2007 r. do grudnia 2009 r. oraz dokumentów źródłowych wykazała, że spółdzielnia w tym okresie w dalszym ciągu emitowała bilety w ramach 36 linii przewozowych (opisanych na str. 12 niniejszej decyzji), na które nie posiadała wymaganych zezwoleń, a dodatkowo czyniła to także w przypadku 4 innych linii o numerach: 12 (linia: Z. D.A - Z. ), 61 (linia: Z. D.A - Z. D.A), 94 (linia: Z. D.A - T. ), 130 (linia:. -. ), na które nie posiadała zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych. Bilety emitowane na powyższych 40 liniach stanowiły następnie podstawę do ubiegania się przez spółdzielnię o dopłaty z tytułu stosowania ulg ustawowych. Jednak takie postępowanie spółdzielni nie tylko naruszało regulacje u.t.d., ale również było niezgodne z przepisami ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego i z zawartymi na jej podstawie umowami. Łączna suma dopłat dotycząca ww. 40 linii, na które w okresie od lipca 2007 r. do grudnia 2009 r. spółdzielnia nie posiadała wymaganych zezwoleń, wyniosła [...] zł. Prawidłowo zatem organ I instancji stwierdził, że w powyższym zakresie wypłacone dotacje nie miały podstawy prawnej, a postępowanie spółdzielni było sprzeczne z art. 8a ust. 4 pkt 1 u.u.p. Wymieniona kwota nienależnie uzyskanych dotacji obejmuje także kwotę [...]zł, wynikającą ze sprzedażą biletów na liniach, na których przewozy były wykonywane w okresie od IX do XII 2008 r. i w 2009 r. bez wymaganych zezwoleń, gdyż te wcześniej utraciły swoją ważność. Dotyczyło to linii 61, na której przewozy były realizowane na podstawie zezwolenia wydanego przez Marszałka Województwa L. nr [...] z dnia 13 sierpnia 2003 r. z okresem ważności do dnia 12 sierpnia 2008 r. oraz linii 94, na której przewozy były realizowane na podstawie zezwolenia wydanego przez Marszałka Województwa L. Nr [...] z dnia 13 sierpnia 2003 r. z okresem ważności również do dnia 12 sierpnia 2008 r.

Według organu, po zweryfikowaniu ustaleń organu I instancji, należy zgodzić się ze stanowiskiem, w myśl którego kwota [...]zł stanowiła dotację pobraną nienależnie przez spółdzielnię. W okresie objętym kontrolą (sierpień 2006 r. - grudzień 2009 r.) spółdzielnia pobrała nienależnie dotacje w łącznej wysokości [...] zł, w tym kwota [...]zł została wypłacona za okres od sierpnia 2006 r. do grudnia 2007 r. (por. załącznik nr [...] do decyzji organu I instancji), a kwota [...]zł za okres od stycznia 2008 r. do grudnia 2009 r. (por. załączniki nr [...] do decyzji organu I instancji).

Organ wyjaśnił, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty i argumenty spółdzielni zawarte w odwołaniu, a w których powołuje się ona na posiadanie zezwoleń, uprawniających do uzyskania wnioskowanych dotacji. W przekonaniu spółdzielni, cały spór wyniknął z tej okoliczności, że organ I instancji odwołał się zasadniczo do numerów tras przewozowych, a nie do ich przebiegu wyznaczonego przez konkretne miejscowości. Jak motywowała spółdzielnia, przyporządkowanie do nieistniejących linii było spowodowane "specyfiką programu komputerowego", nieusunięciem niefunkcjonujących linii z tego programu, łączeniem kilku linii oznaczonych zakwestionowanymi numerami pod jeden numer, wprowadzeniem niektórych linii do programu jako "projekty linii". Jednak, zdaniem organu, wyjaśnienia te nie są wiarygodne. W oświadczeniu z dnia 22 marca 2010 r. ówczesny prezes spółdzielni - A. P. wskazał, wymieniając numery linii podane w decyzji organu I instancji, że spółdzielnia ubiegała się o dopłaty na "liniach fikcyjnych". O powyższym fakcie wiedział zarząd spółdzielni, pomimo tego do grudnia 2009 r. wnioski o dopłaty w związku z powyższymi liniami były składane. A. P. od marca 2008 r. pełnił obowiązki prezesa zarządu spółdzielni. Zatem przez część okresu objętego kontrolą oraz zaskarżoną decyzją osoba ta pełniła najwyższe funkcje kierownicze i z racji zajmowanego stanowiska musiała orientować się w bieżącej działalności spółdzielni. W ocenie organu, nie jest przekonujący argument, aktualnie prezentowany przez spółdzielnię, że oświadczenie to zostało złożone pod wpływem błędu, a ówczesny prezes spółdzielni nie wiedział o zezwoleniach na ww. linie. Pominięcie jego przesłuchania w charakterze świadka, według organu, nie podważa powyższych wniosków.

W dalszej kolejności organ zauważał, że świadek R. Z., prezes spółdzielni od 1997 r. do marca 2008 r., na pytanie "Czy w Spółdzielni było przeprowadzane postępowanie wewnętrzne dotyczące kontroli programu [...] i baz danych ?" odpowiedział: "Na pewno były. Gdy przegraliśmy przetarg z PKS-em usuwaliśmy linie albo zostawały. Program [...] miał to do siebie, że gdy rok nie jeździliśmy na linii, sama się usuwała. Zgodnie z ustawą, jak 3 miesiące się nie jeździ, to linia i zezwolenie automatycznie traci ważność.".

W świetle powyższego, jak uzasadniał organ, nie można przyjąć, że spółdzielnia wykazała fakt posiadania zezwoleń na zakwestionowane linie przewozowe objęte dopłatą. To na beneficjencie dotacji ciąży obowiązek przede wszystkim wiarygodnego i jednoznacznego udokumentowania faktu posiadania stosownych uprawnień do realizowania przewozów i sprzedaży biletów podlegających dotowaniu. Natomiast występowanie o dotacje w związku z emisją biletów w ramach linii oznaczonych nieaktualnymi numerami, gdy emisja biletów miała dotyczyć, według spółdzielni, przewozów realizowanych na innych liniach, pod innymi numerami, nie może być tłumaczone "specyfiką programu komputerowego", zaniechaniami osób odpowiedzialnych za aktualizację danych czy innymi względami.

W ocenie organu, również bez znaczenia pozostaje okoliczność, że kontrole przeprowadzone przez NIK czy Urząd Skarbowy nie wykazały żadnych nieprawidłowości, ponieważ to organ I instancji jest odpowiedzialny za dotacje udzielone spółdzielni. Nie ma też znaczenia, że sam organ I instancji we wcześniejszych kontrolach nie zgłaszał uwag przy takim samym systemie sprzedaży biletów, bowiem nie należy powielać ewentualnych błędów. Aktualnie obszerny materiał dowodowy w rezultacie pozwolił na wyprowadzenie ustaleń i wniosków przedstawionych przez organ I instancji, następnie zaaprobowanych w nin. decyzji.

Kwestię zwrotu dotacji udzielonych od dnia 1 stycznia 2010 r. reguluje ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2013.885 ze zm. - u.f.p. z 2009 r.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. Natomiast do zwrotu dotacji udzielonych przed dniem 1 stycznia 2010 r. mają zastosowanie przepisy ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. (Dz.U.2005.249.2104 ze zm. - u.f.p. z 2005 r.). Z kolei art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U.2009.157.1241 ze zm.) stanowi, że dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1 (tj. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych), podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów. Zgodnie z art. 145 ust. 1 u.f.p. z 2005 r. dotacje udzielone z budżetu państwa: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (pkt 1), pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości (pkt 2) - podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji. Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (art. 145 ust. 3 u.f.p. z 2005 r.). Zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (art. 145 ust. 4 u.f.p. z 2005 r.). Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się począwszy od dnia stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia lub nienależnego pobrania dotacji (art. 145 ust. 5 pkt 2 u.f.p. z 2005 r.). Natomiast w myśl art. 146 ust. 1 u.f.p. z 2005 r. w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w art. 144 ust. 1 i 2 oraz art. 145 ust. 1, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Na mocy art. 190 u.f.p. z 2005 r. przepisy art. 145 i art. 146 stosuje się odpowiednio do dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto art. 146 ust. 3 u.f.p. z 2005 r. przewiduje, że w zakresie nieuregulowanym w ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa (obecnie Dz.U.2015.613 ze zm. – o.p.), z wyjątkiem art. 57 tej ustawy.

W tym stanie prawnym, zdaniem organu, stosownie do art. 70 § 1 w zw. z art. 21 § 1 pkt 1 o.p. zobowiązanie spółdzielni do zwrotu dotacji wypłaconej w 2006 r. uległo przedawnieniu z końcem 2012 r., zaś wypłaconej w 2007 r. z końcem 2013 r. W następstwie właśnie z powodu przedawnienia należało umorzyć postępowanie prowadzone wobec spółdzielni w sprawie zwrotu dotacji za lata poprzedzające 2008 r.

Natomiast w odniesieniu do dotacji za 2008 r. i 2009 r. zastosowanie mają art. 145 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 oraz ust. 5 pkt 2 w związku z art. 190 u.f.p. z 2005 r. Udzielone spółdzielni dotacje w wysokości [...] zł za rok 2008 i [...] zł za rok 2009 należy ocenić jako dotacje nienależne w rozumieniu art. 145 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 w zw. z art. 190 u.f.p. Jak to zostało wykazane wyżej, spółdzielnia nie spełniła ustawowych warunków uprawniających do otrzymania powyższych kwot dotacji, określonych w art. 8a ust. 2, ust. 4 pkt 1 i pkt 3 w zw. z art. 1 ust. 1 oraz w zw. z art. 1b ust. 1 pkt 1 u.u.p. i w tych okolicznościach ich przyznanie było pozbawione podstawy prawnej. Odsetki zaś podlegały naliczeniu od dnia stwierdzenia nienależnego pobrania dotacji (art. 145 ust. 5 pkt 2 u.f.p. z 2005 r.), a więc w rozpatrywanej sprawie od dnia wydania decyzji przez organ I instancji, w której skonkretyzowano wysokość dotacji pobranej nienależnie (12 listopada 2013 r.).

Spółdzielnia złożyła skargę na powyższą decyzję organu w części nakładającej na nią obowiązek zwrotu kwot dotacji: [...] zł wraz z odsetkami i [...] również z odsetkami. Zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 268a k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że pracownicy organu I instancji, którzy przeprowadzali kontrole w spółdzielni, legitymowali się prawidłowymi upoważnieniami do podejmowania czynności;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 107 i art. 80 k.p.a. poprzez wyprowadzenie ustaleń faktycznych z dowodów zgromadzonych w toku kontroli prowadzonej przez nieupoważnionych pracowników, które z tego względu nie mogły stanowić podstawy rozstrzygnięcia;

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o cząstkowy materiał dowodowy, niewyczerpujące wyjaśnienie istoty sprawy, zaniechanie zebrania istotnych dowodów i przerzucenie na spółdzielnię obowiązku wykazania w szczególności posiadania wymaganych zezwoleń, które znane były organowi I instancji z urzędu i znajdują się w aktach, a w konsekwencji dowolną ocenę materiału dowodowego, nierozpatrzenie sprawy w drugiej instancji w sposób odpowiadający rzeczywistości, przy poprzestaniu jedynie na bezkrytycznym powtórzeniu argumentów organu I instancji i pominięciu stanowiska przedstawionego w odwołaniu;

- art. 107 § 3 k.p.a. bowiem z uzasadnienia decyzji nie wynika na jakich dowodach organ oparł swoje przekonanie co do faktycznego stanu sprawy poza tym, że bezkrytycznie zaakceptował ustalenia organu I instancji, oparte z kolei na treści protokołu kontroli i oświadczeniu A. P.;

- art. 8a ust. 4 pkt 1 u.u.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, kiedy spółdzielnia faktycznie realizowała przewozy zgodnie z ustawowymi warunkami, posiadając wymagane zezwolenia, stosowała też kasy rejestrujące, tyle że na trasach oznaczonych według miejscowości, jak w treści zezwoleń, nie zaś numerami linii, na których poprzestaje organ.

W związku z powyższymi zarzutami spółdzielnia wniosła o uchylenie decyzji w zakresie objętym skargą, jak też o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi wykazywała, że pracownicy organu I instancji nie byli upoważnieni bezpośrednio przez ten organ do prowadzenia czynności i gromadzenia dowodów w toku kontroli. Upoważnienie zostało im udzielone przez innego pracownika organu I instancji. Wobec tego materiał dowodowy pozyskany w toku takiej kontroli, co do zasady, nie mógł być wykorzystany na potrzeby wydania decyzji.

Ponadto spółdzielnia sukcesywnie uzyskiwała zezwolenia na przewozy na trasach opisanych przez konkretne miejscowości. Natomiast odwołanie się przez organ do numerów linii, które ulegały zmianie, doprowadziło do błędnych ustaleń, niezgodnych ze stanem faktycznym i w następstwie dowolnego przyjęcia, że spółdzielnia nie miała zezwoleń na realizowane przewozy. W kontekście tej argumentacji spółdzielnia opisywała trasy realizowanych przewozów z przyporządkowaniem ich do poszczególnych, kolejno uzyskiwanych zezwoleń.

Spółdzielnia akcentowała, że z art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie obowiązek organu zrekonstruowania rzeczywistego stanu faktycznego sprawy na potrzeby jej załatwienia zgodnie z prawem. W tym celu organ ma obowiązek z urzędu zgromadzić kompletny materiał dowodowy i dokonać jego wnikliwej, wszechstronnej oceny, przy uwzględnieniu wszystkich istotnych okoliczności danej sprawy, a w szczególności tych dokumentów jakimi już dysponuje, w tym przypadku zezwoleniami. Tymczasem organ w dotychczasowym postępowaniu nie przeanalizował zezwoleń udzielnych spółdzielni na przewozy na wyznaczonych trasach, opisanych nie numerami, ale konkretnymi miejscowościami. Wobec tego, w przekonaniu spółdzielni, prezentowane w zaskarżonej decyzji stwierdzenie organu, w myśl którego nie posiadała ona wymaganych zezwoleń na przewozy pasażerskie, należy ocenić jako dowolne, nieuprawnione.

Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty, jakie zostały przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga spółdzielni zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu.

Przede wszystkim należy zauważyć, że skarga spółdzielni dotyczyła wyłącznie rozstrzygnięć organu, nakładających na nią obowiązek zwrotu kwot dotacji za lata 2008 i 2009 wraz z odsetkami. W następstwie decyzja organu w zakresie umarzającym postępowanie w sprawie zwrotu dotacji za lata wcześniejsze nie mogła podlegać sądowej kontroli legalności i, jako niezaskarżona przez spółdzielnię, uzyskała przymiot nie tylko ostateczności, ale również prawomocności.

Przechodząc natomiast do kwestii spornej między spółdzielnią a organem, a dotyczącej uprawnienia spółdzielni do uzyskania refundacji kosztów stosowania ustawowych ulg w regularnych przewozach osób w krajowym transporcie drogowym, to w punkcie wyjścia trzeba zgodzić się z organem co do tego, że w myśl art. 8a ust. 2 i ust. 4 pkt 1 u.u.p. spółdzielnia miała obowiązek legitymować się aktualnymi zezwoleniami na wykonywanie takich przewozów. W myśl bowiem art. 8a ust. 2 u.u.p. (w brzmieniu obowiązującym w latach 2008 i 2009 r.) samorządy województw przekazują przewoźnikom wykonującym krajowe autobusowe przewozy pasażerskie dopłaty do tych przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich z zastrzeżeniem ust. 4, który z kolei stanowi, że uprawnienie do otrzymywania dopłat, o których mowa w ust. 2, nabywa przewoźnik, który: 1) posiada zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym, wydane zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371, z 2002 r. Nr 25, poz. 253, Nr 89, poz. 804 i Nr 199, poz. 1671 oraz z 2003 r. Nr 137, poz. 1302 i Nr 149, poz. 1452), 2) stosuje kasy rejestrujące posiadające pozytywną opinię ministra właściwego do spraw finansów publicznych, które umożliwiają określenie kwoty dopłat do przewozów w podziale na poszczególne kategorie ulg ustawowych, 3) zawarł umowę z samorządem województwa określającą zasady przekazywania przewoźnikom dopłat. W przytoczonym stanie prawnym nie ulega zatem wątpliwości, że spółdzielnia była zobowiązana dysponować zezwoleniami na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, wydanymi zgodnie z unormowaniami u.t.p. W przeciwnym wypadku spółdzielnia nie była uprawniona do ubiegania się o dofinansowanie, o którym mowa w art. 8a ust. 2 u.u.p., a tym bardziej do otrzymywania pod takim tytułem jakichkolwiek należności. W myśl art. 18 ust. 1 u.t.d. (w brzmieniu obowiązującym w latach 2008, 2009) wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym wiązało się z obowiązkiem uzyskania przez przewoźnika stosownego zezwolenia, w którego treści - o czym mowa w art. 20 ust. 1 u.t.d. - określa się w szczególności: 1) warunki wykonywania przewozów; 2) przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów; 3) miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób.

W realiach analizowanej sprawy organ przyjął, że spółdzielnia nie dysponowała takimi zezwoleniami w odniesieniu do linii wymienionych na stronie 13 kontrolowanej decyzji, opisanych według numerów linii oraz miejscowości początkowej i końcowej. Jednocześnie w uzasadnieniu organ nie omawia jakimi konkretnie zezwoleniami spółdzielnia dysponowała w odniesieniu do lat 2008 i 2009, jakie trasy były nimi objęte i jaki był czas ich obowiązywania. W następstwie mamy do czynienia z sytuacją, w której organ przedstawia ustalenia faktyczne bez jakiegokolwiek konkretnego nawiązania do zgromadzonych dokumentów, poza ogólnymi sformułowaniami o wnikliwej analizie obszernego materiału dowodowego. Rzeczywiście materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest obszerny. Sądowi przedstawiono akta obejmujące 35 tomów, w których znajdują się m.in. zezwolenia udzielone spółdzielni, a dotyczące wykonywania regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, których organ w żaden sposób nie omawia w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, zobowiązującego spółdzielnię do zwrotu dotacji. To milczenie organu na temat treści poszczególnych zezwoleń udzielonych spółdzielni na regularne przewozy osób w krajowym transporcie drogowym, jakie zostały zgromadzone w sprawie, jednoznacznie oznacza, że organ nie przeprowadził analizy jakich konkretnie tras i okresów one dotyczyły. W świetle powyższego na obecnym etapie postępowania nie można zaakceptować - z punktu widzenia zgodności z prawem - stwierdzenia organu, że spółdzielnia nie dysponowała stosownymi zezwoleniami odnośnie tras przewozów osób oznaczonych numerami linii, a wymienionymi na stronie 13 zaskarżonej decyzji, skoro nie zostało ono wyprowadzone z analizy treści poszczególnych zezwoleń, która zostałaby przedstawiona w uzasadnieniu decyzji organu. Ustalenia organu nie mogą być oparte na założeniach czy domniemaniach, ale na rzeczywistej analizie całokształtu zgromadzonych dowodów, w tym przypadku w szczególności treści zezwoleń udzielonych spółdzielni w zakresie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, która z kolei powinna (w rozumieniu obowiązku organu) znaleźć odzwierciedlenie w motywach decyzji zobowiązującej spółdzielnię do zwrotu dotacji, jako nienależnej. Tak się nie stało w okolicznościach analizowanej sprawy. Zatem ustalenia organu w tej kwestii, jako pozbawione konkretnego powiązania z treścią zgormadzonych dowodów, należy ocenić jako dowolne.

Ponadto organ nie dokonał oceny pełnej treści umów zawartych przez spółdzielnię z Województwem L. (WL), a z kolei te postanowienia umowne, do których nawiązuje w swojej argumentacji odczytuje, interpretuje niezgodnie z ich treścią. Zasadniczo umowy powołane w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji stanowią powielenie regulacji u.u.p. czy u.f.p., a ponadto doprecyzowują zasady wnioskowania o dopłaty oraz ich wypłaty.

W pierwszej z nich, dotyczącej okresu objętego zaskarżoną decyzją, z dnia 31 sierpnia 2004 r. nr [...] postanowiono, że spółdzielnia, jako przewoźnik zobowiązuje się stosować ulgi wymienione w u.u.p. (§ 2 ust. 1), a wykaz zezwoleń stanowi załącznik do umowy (§ 2 ust. 4). W § 4 ust. 5 mówi się o tym, że przewoźnik otrzymuje dopłatę określoną we wniosku opartym na zestawieniu wydruków z kas rejestrujących, a w § 5 ust. 1, że przewoźnik do 15 dnia każdego miesiąca przekaże do urzędu wniosek określający wielkość należnej dopłaty za miesiąc poprzedni wraz z wydrukami kas rejestrujących dokumentującymi sprzedaż biletów ulgowych. Z kolei § 9 ust. 2 pkt 3 ww. umowy stanowi, że umowa może zostać rozwiązana w przypadku nieprzestrzegania jej postanowień, a w szczególności nieposiadania ważnego zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym oraz ważnego rozkładu jazdy (o którym przecież stanowi art. 20 ust. 1a u.t.d. i traktuje obowiązujący rozkład jazdy jako załącznik do zezwolenia). Natomiast § 4 ust. 8 umowy z dnia 31 sierpnia 2004 r. opisuje wyłącznie sytuację, w której dochodzi do wstrzymania dopłat na czas wyjaśniania stwierdzonych rażących nieprawidłowości i tylko w części dotyczącej nieprawidłowości.

Powyższe postanowienia zostały w istocie powielone w kolejnej umowie zawartej przez spółdzielnię z WL w dniu 10 grudnia 2008 r., a więc obejmującej 2009 r., w treści § 3 ust. 1, § 4 ust. 2, § 6 pkt 2, § 7 pkt 2, § 11 ust. 2 pkt 3. Ponadto w § 4 ust. 3 tej umowy, do którego nawiązuje organ w swojej argumentacji, przyjęto, że w przypadku realizacji przez przewoźnika przewozów w oparciu o nieważne zezwolenia (wygaszone, cofnięte) lub bez wymaganej licencji dopłaty do przewozów, o których mowa w § 1 nie przysługują począwszy od dnia utraty ww. uprawnień, a przewoźnik (jeśli urząd później dowie się o tej okoliczności) jest zobowiązany w takiej sytuacji zwrócić uzyskane dopłaty wraz z odsetkami jak od zaległości podatkowych (co wynika już z treści art. 8a ust. 2 i ust. 4 u.u.p. w zw. z art. 145 u.f.p. z 2005 r. w brzmieniu obowiązującym do końca 2009 r. w zw. z art. 113 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, Dz.U.2009.157.1241 ze zm.). Dla ścisłości trzeba też przypomnieć w § 5 ust. 10 umowy z dnia 10 grudnia 2008 r. mówi się o tym, że przewoźnik jest zobowiązany w szczególności do każdorazowego powiadamiania urzędu na piśmie o wszelkich zmianach danych, o których mowa w nin. umowie, nie później niż w ciągu 14 dni od daty ich powstania (pkt 5) oraz do bezzwłocznego informowania urzędu o cofnięciu lub wygaśnięciu licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób pod rygorem skutków z § 4 ust. 3 (pkt 6). W rozpatrywanej sprawie organ nie stwierdził cofnięcia czy wygaśnięcia licencji przewoźnika, a tylko o takich zdarzeniach stanowi § 5 ust. 10 pkt 6 ww. umowy nawiązujący do jej § 4 ust. 3. W okolicznościach analizowanej sprawy organ powołał się natomiast na brak ważnych zezwoleń po stronie przewoźnika, a zatem na sytuację opisaną w § 5 ust. 10 pkt 5 umowy z dnia 10 grudnia 2008 r., który z kolei nie nawiązuje do jej § 4 ust. 3. Także w przypadku tej późniejszej umowy, z grudnia 2008 r., w § 6 ust. 10 przyjęto rozwiązanie, zgodnie z którym przekazywanie dopłat może zostać wstrzymane w przypadku stwierdzenia rażących nieprawidłowości przy sprzedaży biletów ulgowych, tylko w części obejmującej te nieprawidłowości i do czasu ich wyjaśnienia (por. t. 1, k. 157 i nast. oraz t. 13, k. 11449 i nast.).

Co więcej, z przedstawionych sądowi akt wynika, że były sporządzane aneksy do umowy w zakresie wykazu zezwoleń, których treść i znaczenie dla sprawy organ również zupełnie pominął i przemilczał w kontrolowanej decyzji (por. m.in. t. 13, k. 11981 czy 11983).

W świetle powyższego lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji odniesiona do niewątpliwie obszernego materiału dowodowego, tyle że w zasadniczej części nierozważonego przez organ, nie pozwala zaaprobować - z punktu widzenia zgodności z prawem - rozstrzygnięcia przyjętego w zaskarżonej decyzji o obowiązku spółdzielni zwrotu dopłat jako nienależnych za lata 2008 i 2009 w wymienionych tam kwotach. Jak dotąd jest to stanowisko dowolne, pozbawione uzasadnienia, które obejmowałoby przede wszystkim omówienie wszystkich dowodów w sprawie, ich znaczenia dla jej wyniku i wiarygodności. Podkreślić jednak trzeba, że powyższe stanowisko sądu w żadnym razie nie przesądza treści przyszłego rozstrzygnięcia organu. Natomiast oznacza ono, że organ dotychczas nie przeprowadził zupełnego postępowania wyjaśniającego, bowiem nie ocenił wszystkich dostępnych mu dowodów, a te, na które się powołał, ocenił w sposób nieprawidłowy, sprzecznie z ich treścią.

Z punktu widzenia prawa spółdzielni do uzyskania refundacji kosztów finasowania ustawowych ulg w regularnych przewozach osób w drogowym transporcie krajowym istotne są zezwolenia jakimi przewoźnik dysponował w analizowanym okresie czasu (art. 8a ust. 2 i ust. 4 pkt 1 u.u.p.), a umowy mogły jedynie określać zasady przekazywania należnych dopłat (art. 8a ust. 2 i ust. 4 pkt 3 u.u.p.). Zatem w dalszym postępowaniu organ powinien (w rozumieniu obowiązku) wnikliwie i rzetelnie wyjaśnić przede wszystkim na jakie trasy (o jakim przebiegu, przez jakie miejscowości) spółdzielnia dysponowała zezwoleniami w analizowanych latach zgodnie z treścią poszczególnych zezwoleń, na jakich trasach rzeczywiście stosowała ustawowe ulgi w przewozach w świetle wydruków z kas rejestrujących. Dopiero odniesienie treści poszczególnych zezwoleń na przewozy posiadanych przez spółdzielnię do wydruków z kas rejestrujących przedkładanych wraz z wnioskami o dopłaty, pozwoli organowi na prawidłowe odtworzenie stanu faktycznego, a więc na ustalenie czy rzeczywiście i na jakich trasach ulgi były stosowane zgodnie z warunkami określonymi w powoływanym wyżej art. 8a ust. 2 i ust. 4 pkt 1 do 3 u.u.p. Zaniechanie wyjaśnienia przez organ tych zasadniczych okoliczności dla wyniku analizowanej sprawy powoduje, że aktualnie zaskarżona decyzja nie może być uznana za odpowiadającą prawu. W zaistniałym stanie sprawy mamy bowiem do czynienia z istotnym naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., niewątpliwie, zdaniem sądu, mogącym mieć znaczący wpływ na wynik sprawy. Jeśli dodatkowo powiązać powyższe błędy w postępowaniu organu z wadliwym odczytywaniem art. 8a ust. 2 i ust. 4 u.u.p., to, w ocenie sądu, należy dojść do wniosku, zgodnie z którym organ w sposób dowolny zastosował przepisy prawa materialnego, istotne dla wyniku analizowanej sprawy.

Organ powołuje się na twierdzenia jednego ze świadków, dotyczące programów stosowanych przy przewozach, jednak te twierdzenia nie zostały odniesione w żaden sposób do analizy - z jednej strony - zezwoleń udzielonych spółdzielni na regularne przewozy osób w krajowym transporcie drogowym, a - z drugiej - do prawidłowości stosowania kas rejestrujących przez spółdzielnię przy realizowaniu przewozów zgodnie z udzielonymi jej zezwoleniami, a więc do przesłanek wymienionych w art. 8a ust. 4 pkt 1 i 2 u.u.p.

Także wyłącznie twierdzenia byłego prezesa zarządu spółdzielni, w ocenie sądu, nie mogą na obecnym etapie sprawy przemawiać za zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji, mając na uwadze omówione wyżej zasadnicze luki w postępowaniu wyjaśniającym. Oświadczenie przytaczane przez organ trzeba bowiem ocenić w całokształcie zgromadzonych dowodów i wynikających z niego okoliczności sprawy. Natomiast w żadnym wypadku twierdzenia te nie uprawniały organu do odstąpienia od wnikliwej, rzetelnej i wszechstronnej analizy w pierwszej kolejności treści poszczególnych zezwoleń udzielonych spółdzielni na omawiane przewozy, jak też posiadanych i przedkładanych urzędowi wydruków z kas rejestrujących. Ponadto trzeba zauważyć, że brak zezwoleń a fikcyjne linie, to dwie zupełnie różne sytuacje. Każda z nich wymaga odrębnej analizy i ustaleń ze strony organu dla potrzeb zgodnego z prawem stwierdzenia czy i w jakim zakresie mamy do czynienia z dopłatami nienależnymi spółdzielni jako przewoźnikowi w myśl art. 145 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.f.p. z 2005 r. w zw. z art. 8a ust. 2 i ust. 4 pkt 1 do 3 u.u.p.

Nie można również zgodzić się z tym zapatrywaniem organu, w którym, co do zasady, odmawia jakiegokolwiek znaczenia wcześniejszym kontrolom dokonywanym czy to przez inne organy, instytucje, czy to przez organ I instancji. Bez rzetelnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności analizowanej sprawy nie sposób zasadnie przesądzić czy rzeczywiście błędy dotyczyły tych wcześniejszych kontroli czy też zaskarżonej decyzji. Jak to zostało wyjaśnione wyżej, aby rozstrzygnąć powyższą kwestię należy przeprowadzić wnikliwe, wszechstronne i zupełne postępowanie wyjaśniające, a jego przebieg i wynik przedstawić w uzasadnieniu podejmowanej decyzji. Natomiast nie można zaaprobować - z punktu widzenia legalności - takiego postępowania organu, w którym w istocie poprzestaje wyłącznie na przedstawieniu ustaleń faktycznych i na ogólnej formule o wnikliwym i wszechstronnym przenalizowaniu obszernego materiału dowodowego, skoro jednocześnie tej analizy organ nie omawia w uzasadnieniu decyzji z odwołaniem się do konkretnych dowodów, ich treści i znaczenia dla wyniku sprawy. Nie można zatem prawidłowo ocenić, na etapie sądowej kontroli legalności decyzji kwestionowanej przez spółdzielnię, czy powyższe przekonanie organu (o tym, że wszechstronnie, wnikliwie przeanalizował kompletny materiał dowodowy odnośnie wszystkich istotnych okoliczności i zgodnie z wymogami swobodnej oceny dowodów) odpowiada rzeczywistemu stanowi sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ nie może też tracić z pola widzenia instytucji przedawnienia.

Należy przy tym zaznaczyć, w kontekście wywodów organu dotyczących podpisania załączników do decyzji organu I instancji, że wszystkie argumenty faktyczne, a więc zgromadzone dowody, ich ocena i wyprowadzone ustalenia, jak również wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa mających zastosowanie, organ podejmujący rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji ma obowiązek zawrzeć w jej uzasadnieniu, o czym stanowi art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Natomiast zatrzymując się na kwestii podpisu złożonego pod treścią decyzji organu I instancji, to trzeba odnotować, że podpisał ją członek zarządu WL bez powołania się na upoważnienie (por. t. 34, k. 24222 i nast.). Następnie organ w motywach kontrolowanej decyzji nie odniósł się do istnienia stosownego upoważnienia, jego podstawy faktycznej i prawnej.

Jeszcze dla dopełnienia oceny prawnej trzeba stwierdzić, że nie ma żadnego znaczenia dla wyniku analizowanej sprawy zagadnienie czy pracownicy organu I instancji byli upoważnieni bezpośrednio przez ten organ, czy też przez innego upoważnionego pracownika do wyjaśnienia zasadności wypłacania spółdzielni dopłat i ewentualnej potrzeby wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Najistotniejsze jest bowiem to, że dowody - zasadniczo w postaci dokumentów - były gromadzone ściśle w związku z koniecznością weryfikacji przez organ I instancji okoliczności czy spółdzielnia zgodnie z prawem otrzymywała refundację kosztów stosowania ustawowych ulg w regularnych przewozach osób w krajowym transporcie drogowym, co należy do ustawowych obowiązków organu I instancji, a spółdzielnia miała przecież ustawowy obowiązek posiadania zarówno ważnych zezwoleń na takie przewozy, jak również wydruków z kas rejestrujących, jeśli chciała uzyskać powyższe dofinasowanie.

Na zakończenie wymaga podkreślenia, że sąd kontrolujący legalność zaskarżonej decyzji nie jest uprawniony do zastępowania organu w dokonywaniu ustaleń faktycznych i stosowaniu adekwatnych przepisów prawa, a tym samym do rozstrzygania sprawy za organ. Są to kompetencje wyłącznie właściwego organu.

Z omówionych wyżej powodów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 ze zm. - p.p.s.a.). W myśl znowelizowanego brzmienia art. 152 p.p.s.a. uwzględnienie skargi oznacza, że uchylona decyzja nie wywołuje skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku (por. art. 2 ustawy nowelizującej - Dz.U.2015.658). Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.