Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1021/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Hasła tematyczne: Służba więzienna
Skarżony organ: Centralna Wojskowa Komisja Lekarska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 39 ust. 5 pkt. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1822
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - tekst jedn.
article: art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Aresztu Śledczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 431/16 w sprawie ze skargi K.L. na decyzję Centralnej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zdolności do pełnienia służby w Służbie Więziennej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 431/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.L. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zdolności do pełnienia służby w Służbie Więziennej, uchylił zaskarżone orzeczenie (pkt 1); zasądził od Centralnej Komisji Lekarskiej na rzecz skarżącej K.L. kwotę 480 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

[...] Rejonowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, na podstawie skierowania wystawionego przez Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] w celu ustalenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby funkcjonariusza Służby Więziennej K.L. – zatrudnionej w Areszcie Śledczym w [...], jak również związku poszczególnych chorób ze szczególnymi warunkami i właściwościami służby, w orzeczeniu z dnia [...] października 2015 r. nr [...] podała, że u wyżej wymienionej rozpoznano:

1. [...];

2. stan po [...].

Uznała, że powyższe rozpoznanie czyni K.L. trwale niezdolną do służby w Służbie Więziennej (kat. C).

Z dniem badania komisyjnego, tj. 21 października 2015 r., zaliczyła ją do trzeciej grupy inwalidzkiej na okres trzech lat. Stwierdziła, że inwalidztwo nie pozostawało w związku ze służbą w Służbie Więziennej.

Na skutek wniesienia przez K.L. od powyższego orzeczenia odwołania sprawę rozpoznawała Centralna Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [...], która w dniu [...] grudnia 2015 r. uchyliła zaskarżone orzeczenie i wydała nowe orzeczenie nr [...], w którym podała, że u wyżej wymienionej rozpoznano:

1. [...];

2. [...];

3. stan po [...].

Uznała K.L. za trwale niezdolną do służby w Służbie Więziennej (kat. C).

Stwierdziła, że schorzenia wskazane w rozpoznaniu nie pozostają w związku ze służbą w Służbie Więziennej. Zaliczyła badaną do trzeciej grupy inwalidzkiej, stwierdzając, że inwalidztwo nie pozostaje w związku ze służbą w Służbie Więziennej i istnieje od dnia [...] grudnia 2015 r., jest czasowe. Wyznaczyła termin badania kontrolnego na grudzień 2018 r.

W uzasadnieniu orzeczenia podała, że "CKL MSW wezwała, zbadała i rozpatrzyła cały materiał dowodowy, dotyczący odwołania orzekanej. Schorzenie ad p. 1 i 2 powodują u badanej trwałą niezdolność do służby w SW i nie stanowią przeciwskazania do pracy. Orzeczono trzecią grupę inwalidzką od dn. [...] grudnia 2015 r., tj. od daty orzekania w CKL. Inwalidztwo nie pozostaje w związku ze służbą w SW, ponieważ sch. ad 1 i 2 nie figuruje, a tym samym nie spełnia wymogów Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dn. 02.12. 2008 r. w sprawie wykazu chorób i schorzeń pozostających w związku ze służbą w SW. Inwalidztwo jest czasowe, termin badania kontrolnego grudzień 2018 r. Niniejsze orzeczenie wydano w miejsce uchylonego w dn. [...].12.2015 r. orzeczenia RKL MSW w [...] Nr [...] z dnia [...].10.2015 r.".

Powyższe orzeczenie stało się przedmiotem skargi K.L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie:

- art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1822 ze zm.), poprzez wydanie nowego orzeczenia na jej niekorzyść;

- art. 39 ust. 5 w zw. z art. 47 ust. 3 cyt. ustawy, poprzez sporządzenie 3-zdaniowego uzasadnienia wydanego orzeczenia, które jest pozbawione szczegółowej, wnikliwej analizy okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy i tym samym nie pozwala na weryfikację zasadności obranych wniosków;

- art. 34 w zw. z art. 47 ust. 3 cyt. ustawy, poprzez zaliczenie skarżącej do kategorii C zdolności do służby, bez uwzględnienia charakteru i warunków służby na zajmowanym przez skarżącą stanowisku oraz kryteriów zdrowotnych;

- art. 38 ust. 1 w zw. z art. 47 ust. 3 cyt. ustawy, poprzez wydanie orzeczenia w trakcie niezakończonego leczenia skarżącej i bez weryfikacji jego wyników.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia.

W uzasadnieniu skargi podała, że [...] Rejonowa Komisja Lekarska w orzeczeniu z dnia [...] października 2015 r. nr [...] przyjęła wobec niej kategorię C zdolności do służby, co oznacza, iż stwierdzono choroby lub ułomności, które uniemożliwiają pełnienie służby. W konsekwencji uznano ją za trwale niezdolną do pełnienia służby w SW. Identyczne wnioski zostały zawarte w zaskarżonym orzeczeniu organu drugiej instancji. W ocenie skarżącej, oba orzeczenia różnią się jednak w zakresie przyporządkowania rozpoznanych schorzeń do odpowiednich paragrafów i punktów z wykazów, o których mowa w art. 33 ust. 3 cyt. ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Pierwotnie ujawnione [...] zakwalifikowano bowiem jako [...], zaś organ drugiej instancji dodał nowe schorzenie, tj. [...]. Ponadto K.L. wskazała, że w treści zaskarżonego orzeczenia znalazło się stwierdzenie, że zostało ono wydane w miejsce uchylonego orzeczenia RKL w [...] – brak jest jednak w nim wskazania, czy orzeczenie uchylono w całości czy też w części. Zgodnie z art. 47 cyt. ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, w przypadku uchylenia orzeczenia w całości bądź części Centralna Komisja Lekarska wydaje nowe orzeczenie, które jednak nie może stanowić orzeczenia na niekorzyść osoby badanej chyba, że zaskarżone orzeczenie jest sprzeczne z prawem lub zostało wydane z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych. Zdaniem skarżącej, w przypadku uznania badanego za trwale lub całkowicie niezdolnego do służby koniecznym jest sporządzenie szczegółowego uzasadnienia, które jest immanentnym składnikiem każdej decyzji i jest potrzebne nie tylko po to, by przekonać stronę o słuszności rozstrzygnięcia, ale także umożliwić organom wyższej instancji lub sądom kontrolę zaskarżonych aktów. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienia orzeczeń organów obu instancji zawierały po 3 zdania, stanowiące raczej podsumowanie, niż szczegółową, wnikliwą analizę ujawnionych schorzeń i ich wpływu na zdolność do służby.

K.L. zarzuciła również, iż została wezwana na badanie komisyjne, przebywając na L4. W tym okresie była poddana 3-miesięcznemu leczeniu. Komisja, nie czekając na wyniki badań i zakończenie leczenia, wydała zaskarżone orzeczenie. W ocenie skarżącej, wdrożone leczenie, z którego wynikami Komisja nie zapoznała się, miało istotny wpływ na stan jej zdrowia, a tym samym zdolność do służby. Następnie znalazło negatywne przełożenie na tak pozyskane wyniki. Komisja powinna pozyskać dokumentację zakończonego leczenia, które dawało pełny obraz stanu jej aktualnego zdrowia. Zaznaczyła także, iż klasyfikacja [...] dotyczy przypadków, które mimo leczenia i innych oddziaływań readaptacyjnych trwających dziewięć miesięcy nie rokują istotnej poprawy. Zasadnym jest zatem udzielenie odpowiedzi, dlaczego orzeczenie w zakresie inwalidztwa K.L. określa je jako czasowe i zakreśla termin badania kontrolnego na rok 2018, skoro przyjęta kwalifikacja nie przewiduje żadnej poprawy. Skarżąca podała także, iż Okręgowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Katowicach, w oparciu o badanie skarżącej i przedłożoną dokumentację medyczną, te same schorzenia zakwalifikowała odmiennie, uznając ją za zdolną do służby w Służbie Więziennej z ograniczeniami, zdolną do służby na zajmowanym stanowisku.

Centralna Komisja Lekarska MSW w [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie. Stwierdziła, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane po dokonaniu czynności orzeczniczych polegających na szczegółowym badaniu z czynnym udziałem skarżącej, w oparciu o aktualną zgromadzoną dokumentację lekarską. Zawiera w swej treści sformułowania określone w ustawie z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych i jest zgodne z rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 grudnia 2014 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności wraz z kategoriami zdolności do służby, kandydata do Służby Więziennej i funkcjonariusza Służby Więziennej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1989) oraz zgodne z załącznikiem Nr 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 grudnia 2008 r. w sprawie wykazu chorób i schorzeń pozostających w związku ze służbą w Służbie Więziennej (Dz. U. z 2008 r. Nr 223, poz. 1473).

Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśniła, że komisja drugiej instancji nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącej, ale w porównaniu do orzeczenia, od którego zainteresowana się odwołuje, chyba że zaskarżone orzeczenie jest sprzeczne z prawem lub zostało wydane z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych. Gdyby komisja drugiej instancji wydawała orzeczenia tylko i wyłącznie zgodne z oczekiwaniami odwołujących się, a nie na podstawie zebranego materiału dowodowego, to powoływanie takiego organu do rozstrzygania zasadności odwołań byłoby pozbawione racji. Niezasadny jest również zarzut skarżącej, że uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia jest trzyzdaniowe, gdyż cała część F orzeczenia wraz z podstawą i określeniami, z jakiego powodu zostało wydane, wchodzi w jego skład. W trakcie badania komisyjnego w siedzibie Centralnej Komisji Lekarskiej w [...], skarżąca została nie tylko zbadana, ale także dokładnie pouczona, dlaczego w taki, a nie inny sposób została orzeczona. Uzyskała odpowiedź na wszystkie zadawane pytania. Miała wgląd w dokumentację i obowiązujące akty prawne. Komisja dysponowała wystarczającą aktualną dokumentacją orzeczniczo-lekarską i nie znalazła podstaw do kierowania skarżącej na dodatkowe badania i konsultacje. W przypadku, gdyby K.L. nie mogła stawić się na badanie komisyjne, gdyż nie pozwalał jej na to stan zdrowia, to o tym fakcie powinna zawiadomić Komisję i odpowiednio to udokumentować. Ponadto Komisja wskazała, że adnotacja w części F orzeczenia, iż zaskarżone orzeczenie wydano w miejsce uchylonego, jest stwierdzeniem, które oznacza, że uchylono go w całości. Bezpodstawny jest także zarzut skarżącej, że Komisja rozpoznająca odwołanie zmieniła rozpoznania i ich kwalifikację albo dodała nowe schorzenia. Funkcjonariuszka K.L. od początku leczenia [...], tj. od lutego 2014 r., miała postawionych kilka rozpoznań, zarówno po badaniach [...], jak i [...]. Obowiązkiem ustawowym komisji odwoławczej jest wnikliwe zapoznanie się z całością dokumentacji orzeczniczo-lekarskiej, a także zbadanie orzekanej i na tej podstawie określenie schorzenia lub schorzeń wiodących, które decydują o orzeczeniu zdolności, zdolności z ograniczeniem lub niezdolności do służby w Służbie Więziennej, zgodnie z obowiązującymi aktami prawnymi. Do oceny zasad klasyfikacji schorzeń niezbędna jest wiedza medyczna, poparta odpowiednim wykształceniem. Rozpoznanie nr 1, czyli [...] zostało zawarte w orzeczeniu Centralnej Komisji Lekarskiej w [...], ponieważ w czasie badania komisyjnego K.L. nie prezentowała objawów [...] opisywanych w dokumentacji [...]. W związku z tym Komisja uznała, że miały one charakter przemijający i były prawdopodobnie związane z sytuacją służbową orzekanej. Rozpoznanie nr 2, czyli [...] postawione zostały na podstawie aktualnej dostępnej dokumentacji medycznej [...] (także z hospitalizacji), dostarczonej przez orzekaną. Zawarte w niej rozpoznania są spójne z badaniem komisyjnym w dniu [...] grudnia 2015 r., w oparciu o wywiad uzyskany od orzekanej. Ponadto Komisja podkreśliła, że w jej składzie zasiadał lekarz specjalista [...], co dodatkowo utwierdza rzetelność przeprowadzonego postępowania orzeczniczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że zaskarżone w niniejszej sprawie orzeczenie zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 18 grudnia 2014 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do Służby Więziennej i funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 grudnia 2008r. w sprawie wykazu chorób i schorzeń pozostających w związku ze służbą w Służbie Więziennej.

Wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych są w omawianym przypadku organami administracji publicznej, a ich orzeczenia w przedmiocie zdolności do służby, stanowią decyzje administracyjne (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2009 r., Sygn. akt I OSK 354/09, LEX nr 586410 oraz wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., Sygn. akt I OSK 93/10, LEX nr 595620). Od ostatecznych orzeczeń powyższych komisji lekarskich, w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia konkretnej osoby na potrzeby ustalenia kategorii zdolności do służby, przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, zdolność fizyczną i psychiczną funkcjonariusza do pełnienia służby w Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Biurze Ochrony Rządu, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym i Służbie Więziennej ustala się przez zaliczenie go do jednej z następujących kategorii zdolności do służby:

1) kategoria A – "zdolny do służby", która oznacza, że jego stan zdrowia nie budzi żadnych zastrzeżeń albo że stwierdzone choroby lub ułomności nie stanowią przeszkody do pełnienia służby;

2) kategoria B – "zdolny do służby z ograniczeniem", która oznacza, że stwierdzono choroby lub ułomności, które zmniejszają jego sprawność fizyczną lub psychiczną i uniemożliwiają mu pełnienie służby na zajmowanym stanowisku, ale nie stanowią przeszkody do pełnienia służby na innym stanowisku;

3) kategoria C – "niezdolny do służby", która oznacza, że stwierdzono choroby lub ułomności, które uniemożliwiają pełnienie służby.

Stosownie do art. 16 powołanej ustawy, komisje lekarskie orzekają w dwóch instancjach, w pierwszej instancji – rejonowe komisje lekarskie, w drugiej instancji – Centralna Komisja Lekarska. W świetle art. 65 ust. 1 tej ustawy, z dniem jej wejścia w życie znosi się komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, powołane na podstawie dotychczasowych przepisów, z wyjątkiem Centralnej Komisji Lekarskiej, okręgowych komisji lekarskich oraz wojewódzkich komisji lekarskich, które znosi się z dniem 30 czerwca 2015 r. Ustawa z dnia 28 listopada 2014r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1822) weszła w życie z dniem 1 stycznia 2015 r., z wyjątkiem art. 60 pkt 6 i art. 63 pkt 5 i 6, które weszły w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Przy czym zgodnie z art. 68 ust 1 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych sprawy wszczęte i niezakończone przed komisjami lekarskimi przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzą dalej wojewódzkie komisje lekarskie, okręgowe komisje lekarskie albo Centralna Komisja Lekarska. Czynności podjęte w tych sprawach do dnia 31 grudnia 2014 r. pozostają w mocy, chyba że są sprzeczne z niniejszą ustawą.

Z art. 32 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych wynika, że rejonowa komisja lekarska przeprowadza badanie lekarskie kandydata do służby, funkcjonariusza Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Biura Ochrony Rządu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego i Służby Więziennej, funkcjonariusza zwolnionego z tych służb, emeryta, rencisty, pracownika, kandydata do pracy lub osoby skierowanej do komisji lekarskiej, zwanych dalej "osobą badaną", i sporządza protokół badania komisji lekarskiej, który zawiera wyszczególnienie wszystkich chorób i ułomności, także tych, które nie obniżają zdolności do służby (ust. 1). Komisja lekarska może skierować osobę badaną na badanie specjalistyczne, psychologiczne oraz zlecić wykonanie badań dodatkowych w wyznaczonym terminie (ust. 2). Natomiast w przypadku gdy przeprowadzone badania i zgromadzona dokumentacja nie pozwalają na wydanie orzeczenia, a z aktualnej wiedzy medycznej wynika, że do wydania orzeczenia niezbędna jest obserwacja w podmiocie leczniczym, komisja lekarska może skierować osobę badaną na taką obserwację. Obserwacja w podmiocie leczniczym może nastąpić po wyrażeniu zgody przez osobę badaną (art. 32 ust. 3).

Sąd pierwszej instancji zauważył, iż tryb postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych jest trybem odrębnym od trybu uregulowanego przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), ma swój autonomiczny byt prawny i znajduje swoje umocowanie w ustawie o komisjach lekarskich, to jednak stosownie do treści art. 4 ustawy o komisjach lekarskich w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się przepisy K.p.a.

W związku z przytoczonymi powyżej przepisami prawa oraz na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał również, iż w obu wydanych w sprawie orzeczeniach komisje lekarskie zaliczyły skarżącą do kategorii C, tym samym uznając ją za trwale niezdolną do Służby Więziennej. W orzeczeniu [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW z dnia [...] października 2015 r. w szczególności orzeczono o uznaniu K.L. za trwale niezdolną do służby w Służbie Więziennej (kat. C) i zaliczeniu jej do 3 grupy inwalidzkiej, ze względu na [...]. Schorzeniem współistniejącym był stan po [...]. Komisja ta w uzasadnieniu wskazała, że w oparciu o dokumentację medyczną (kartoteka z PZP oraz karty leczenia szpitalnego) i przeprowadzone badania komisyjne skarżącej postawiono rozpoznanie jak w pkt 1, które mieszcząc się w kat. zdrowia C czyni badaną trwale niezdolną do służby, nie powodując jednocześnie istotnego ograniczenia do pracy zarobkowej poza służbą. Organ odwoławczy, tj. Centralna Komisja Lekarska MSW w [...] w uzasadnieniu orzeczenia zasadniczo odwołała się do treści orzeczenia RKL MSW w [...], podzielając ustalenia organu pierwszej instancji.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, uzasadnienia orzeczeń organów obu instancji są bardzo lakoniczne i niejasne. Tymczasem uzasadnienie orzeczenia winno w sposób logiczny i przekonujący wyjaśniać, dlaczego zostało stwierdzone schorzenie czy ułomność fizyczna u osoby badanej, określone w wykazie schorzeń i ułomności, stanowiącym załącznik do rozporządzenia. Strona, jak i Sąd, nie dysponują wiedzą medyczną. Orzeczenie komisji powinno być napisane w taki sposób, aby można było dokonać oceny wydanego rozstrzygnięcia, gdyż w innym przypadku wymyka się ono spod jakiejkolwiek kontroli. Jest to istotne także z tego powodu, że zaskarżone orzeczenie uniemożliwia skarżącej podjęcie służby publicznej, a każdemu przysługuje równe prawo do takiej służby. Wprawdzie postępowania przed komisjami lekarskimi podległymi ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych są uregulowane w sposób szczególny w ustawie o komisjach lekarskich i nie podlegają wprost regulacjom K.p.a., to jednak z uwagi na fakt, że orzeczenia te są decyzjami administracyjnymi rozstrzygającymi o uprawnieniach funkcjonariusza do pełnienia służby, powinny one spełniać minimalne standardy decyzji obowiązujące w demokratycznym państwie prawnym, a więc standardy określone w art. 107 K.p.a. Przyjęcie, iż zgodna z prawem jest decyzja organu władzy publicznej rozstrzygająca w indywidualnej sprawie bez wskazania faktycznego i prawnego uzasadnienia byłoby nie do pogodzenia z zawartą w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego.

Komisje lekarskie działające w sprawach funkcjonariuszy czy kandydatów do służb mundurowych, w zakresie ustalenia zdolności do służby, są organami administracji publicznej i podejmują swe rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnych, nazwanych orzeczeniami, które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Istotnym składnikiem decyzji (orzeczenia) jest uzasadnienie, które jest ono potrzebne nie tylko po to, aby przekonać stronę o słuszności rozstrzygnięcia, ale także, aby umożliwić organom wyższej instancji lub sądom kontrolę zaskarżonych aktów, szczególnie w sytuacji, gdy orzeczenie CKL MSW w [...] stwierdzało, że u skarżącej występuje nowe dodatkowe schorzenie, w postaci [...].

Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, iż znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja medyczna nie jest jednoznaczna, a organy obu instancji w uzasadnieniach orzeczeń nie odniosły się do badań specjalistycznych, a zwłaszcza do opinii [...] z dnia 10 grudnia 2015 r., czy też do zaświadczenia lekarskiego z dnia 12 grudnia 2015 r. (karta 19 akt administracyjnych).

W konsekwencji powyższych ustaleń Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy obu instancji, nie wyjaśniając wszystkich istotnych w sprawie okoliczności i nie prezentując w uzasadnieniach rozstrzygnięć motywów swojego stanowiska, które pozwoliłyby ocenić prawidłowość wydanych orzeczeń, naruszyły przepisy postępowania administracyjnego to jest art. 7 i art. 107 § 3 K.p.a. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w sposób bezpośredni zdeterminowały treść wydanych w sprawie orzeczeń, które na tym etapie postępowania należy ocenić jako dowolne i przedwczesne.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skarżącej odnośnie naruszenia przez organ odwoławczy art. 47 ust. 2 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, uznając, że nie nastąpiło pogorszenie jej sytuacji, gdyż istotę rozstrzygnięcia stanowiło zakwalifikowanie skarżącej do kategorii C, a nie przypisanie jej określonego schorzenia.

Wskazał, że organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien – w nawiązaniu do wyników dotychczas prowadzonego postępowania, a w razie potrzeby w oparciu o ustalenia i opinie w zakresie zdolności K.L. do służby, uwzględniając powyższe uwagi i oceny prawne – raz jeszcze ocenić wpływ schorzeń stwierdzonych w sposób wskazany w rozporządzeniu na jej zdolność do służby w Służbie Więziennej, a podjęte rozstrzygnięcie należycie i szczegółowo uzasadnić.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł uczestnik postępowania Dyrektor Aresztu Śledczego w [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania – art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez błędną ocenę stosowania przepisów K.p.a. przez organy administracyjne, tj. przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż doszło do naruszenia art. 107 K.p.a., poprzez ustalenie, że uzasadnienia orzeczeń komisji lekarskich były lakoniczne, 3-zdaniowe, bez wskazania, dlaczego Sąd nie uwzględnił całości uzasadnienia. Ponadto zarzucił naruszenie art. 32 Konstytucji RP, polegające na uznaniu, iż zaskarżone orzeczenie uniemożliwia skarżącej podjęcie służby publicznej, a każdemu przysługuje równe prawo do takiej służby. Dokonano złej oceny respektowania przez organ reguł ustrojowych.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. W ocenie autora skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie komisje lekarskie obu instancji w pełni zastosowały art. 107 § 1 K.p.a. Sąd pierwszej instancji nie jest uprawniony do kwestionowania dokonanego przez komisje lekarskie rozpoznania oraz stwierdzonych schorzeń prowadzących do ustalenia kategorii zdolności do służby w Służbie Więziennej. Stan faktyczny sprawy, ustalony między innymi na podstawie wskazanych dokumentów, winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia właściwej komisji lekarskiej. Biorąc pod uwagę treść art. 134 P.p.s.a., Sąd nie dokonał w pełni oceny legalności zaskarżonego orzeczenia.

Zgodnie z zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 12 stycznia 2018 r. w sprawie zniesienia Aresztu Śledczego w [...] (Dz. Urz. MS z dnia 17 stycznia 2018 r., poz. 49) – następcą prawnym zlikwidowanego Aresztu Śledczego w [...] stał się Zakład Karny Nr [...] w [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Istota pierwszego z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej dotyczącego naruszenia określonych przepisów postępowania sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał, że komisje lekarskie obu instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych w sprawie, gdyż w uzasadnieniach orzeczeń nie zaprezentowały motywów rozstrzygnięć, które pozwoliłyby ocenić prawidłowość wydanych orzeczeń, przez co naruszyły m.in. art. 107 § 3 K.p.a., co w konsekwencji skutkowało uchyleniem zaskarżonego orzeczenia organu odwoławczego.

Zauważyć należy, iż przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich poległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych nie precyzują, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie orzeczenia komisji lekarskiej, poza stwierdzeniem, że orzeczenia komisji lekarskich, które ustalają m.in. trwałą lub całkowitą niezdolność do służby uzasadnia się szczegółowo (art. 39 ust. 5 pkt 1 cyt. ustawy). Uwzględniając jednak fakt, iż art. 4 tej ustawy stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że skoro w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ma zastosowanie art. 107 § 3 K.p.a., to uzasadnienia orzeczeń przedmiotowych komisji lekarskich winny odpowiadać warunkom określonym w tym przepisie.

Wskazać należy, iż obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się komisje lekarskie w toku załatwiania spraw, jest także jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji publicznej. Motywy rozstrzygnięcia organu powinny znaleźć swój wyraz również w uzasadnieniu faktycznym i prawnym orzeczenia, gdyż strona ma prawo znać argumenty i przesłanki, które legły u jego podjęcia. Bez zachowania tego elementu strona nie ma możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem – zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do sądu administracyjnego. Prawidłowe sporządzenie uzasadnienia decyzji stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sądy administracyjne (a takimi są orzeczenia komisji lekarskich w zakresie ustalenia zdolności do służby). Prawidłowe uzasadnienie orzeczenia ma nie tylko znaczenie prawne, ale także wychowawcze, pogłębia ono bowiem zaufanie uczestników postępowania do organów administracji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo wykazał, co nie zostało skutecznie zakwestionowane przez autora skargi kasacyjnej, że przede wszystkim zaskarżone orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej MSW w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] nie zawierało uzasadnienia spełniającego wymogi art. 39 ust. 5 pkt 1 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych oraz art. 107 § 3 K.p.a. W okolicznościach przedmiotowej sprawy było to bardzo istotne, gdyż powołane orzeczenie u K.L. stwierdzało wystąpienie nowego, dodatkowego – w porównaniu do rozpoznania zawartego w orzeczeniu organu pierwszej instancji – schorzenia, w postaci [...].

Ponadto Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja medyczna nie jest jednoznaczna, a organy obu instancji w uzasadnieniach orzeczeń nie odniosły się do badań specjalistycznych, a zwłaszcza do opinii [...] z dnia 10 grudnia 2015 r., czy też do zaświadczenia lekarskiego z dnia 12 grudnia 2015 r. Przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia ocena ustaleń faktycznych i wynikających z nich wniosków, prowadząca organ odwoławczy do określonego rozstrzygnięcia, nie mogła być uznana za wyczerpującą i przekonującą.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 P.p.s.a. nie zasługują na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i uchylając zaskarżone orzeczenie wykazał, iż stwierdzone naruszenie, przede wszystkim art. 107 § 3 K.p.a., miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonana przez Sąd kontrola zaskarżonego orzeczenia pod względem zgodności z prawem była zatem prawidłowa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. podać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując zarzut naruszenia tego przepisu jest zobowiązany jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tego przepisu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Zawiera przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie i umożliwia dokonanie kontroli instancyjnej.

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść również podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a. Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 i art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzut ten nie został przez skarżącego kasacyjnie uczestnika postępowania uzasadniony, co z uwagi na jego charakter powinno wiązać się z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Ponadto przepis art. 134 P.p.s.a. składa się z dwóch paragrafów i dotyczy granic orzekania sądu. Przy czym pierwszy z nich określa, że sąd rozstrzyga w granicach sprawy, zaś drugi reguluje zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego. W konsekwencji fakt niewykazania przez autora skargi kasacyjnej, w czym upatruje on naruszenia tego przepisu, skutkowało niemożnością dokonania oceny jego zasadności. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest bowiem konkretyzowanie, uściślanie, korygowanie, uzupełnianie zarzutów, czy też poszukiwanie rzeczywistej intencji strony składającej skargę kasacyjną.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Samoistne stosowanie norm konstytucji oznacza, że jest ona wystarczającą i jedyną podstawą podjęcia aktu prawnego. Przy takim ujęciu bezpośredniego stosowania Konstytucji RP, wskazać należy, iż Sąd pierwszej instancji nie stosował w/w przepisu ustawy zasadniczej. Natomiast formą bezpośredniego stosowania Konstytucji RP jest współstosowanie interpretacyjne ustawy zasadniczej, a następuje ono, gdy organ stosujący prawo ustala jego normę, biorąc pod uwagę zarówno normę ustawową, jak i odpowiednią normę konstytucji (technika wykładni ustaw w zgodzie z Konstytucją RP). Przepisy ustawy zasadniczej dostarczają wskazówek pozwalających na właściwą wykładnię ustawy i innych aktów prawa powszechnie obowiązującego, ich zakresu stosowania, a także zakresu ich obowiązywania. W takim ujęciu stosowania przez sądy administracyjne ustawy zasadniczej, nie można w okolicznościach tej sprawy uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył w/w przepis Konstytucji RP oceniając legalność zaskarżonego orzeczenia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.