Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 667/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6481
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1, art. 9  pkt 3, art. 2  ust. 2 i  ust. 1, art. 13, art. 22 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 352
law: Ustawa z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Iwona Maciejuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2018 r. sprawy ze skargi S. D. na bezczynność Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2017 r. o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego 1. zobowiązuje Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia do rozpoznania wniosku S. D. z dnia [...] października 2017 r. o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia na rzecz S. D. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

S. D. wnioskiem z dnia [...] października 2017 r. wystąpił

do Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia, na podstawie ustawy

o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, "o udzielenie informacji w postaci "treści inicjalnych" (tj. tekstów, artykułów oraz elementów graficznych) mających stanowić bazową zawartość portalu [...] tworzonego

w ramach projektu [...]". Podał, że informację planuje wykorzystywać w celu komercyjnym - planuje uruchomić portal internetowy zawierający artykuły o tematyce zdrowotnej. Wniósł, aby odpowiedź przesłać w formie elektronicznej zapisanej na płycie CD lub DVD w formacie takim jaki został przekazany przez wykonawcę.

Dyrektor Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia w odpowiedzi pismem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] poinformował, że wskazana przez wnioskodawcę regulacja nie znajduje zastosowania w odniesieniu

do zgłoszonego żądania.

Podał, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem "Ustawa

z 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego znajduje zastosowanie jedynie do takich informacji, które - oceniane przez pryzmat przepisów u.d.i.p. - posiadają status informacji publicznej". Dyrektor stwierdził, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej. Podniósł, że materiały, które znajdują się w posiadaniu Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia zostały uzyskane w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie przetargu nieograniczonego zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych, którego przedmiotem było m.in. przygotowanie i zamieszczenie na portalu treści inicjalnych, opisanych m.in. jako krótkie teksty wprowadzające, autorskie artykuły eksperckie, analizy merytoryczne i statystyczne z zakresu ochrony zdrowia, prawa w ochronie zdrowia, systemów informacyjnych w ochronie zdrowia. Nie są to materiały, które dotyczące bezpośrednio działalności organu (jego polityki wewnętrznej, formy organizacyjnej, struktury, organizacji, majątku, prowadzonych spraw), a opisują ogólne zagadnienia z zakresu ochrony zdrowia w celu upowszechnienia wiedzy na ten temat. Materiały te nie stanowią również dokumentu urzędowego, a dokumenty prywatne wytworzone przez podmiot prywatny. Dokumenty prywatne, które podmiot prywatny składa do organu nie stanowią informacji publicznej. Ponadto dokumenty

o charakterze przygotowawczym do użytku wewnętrznego administracji

są wyłączone z zakresu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu z uwagi na potrzebę stworzenia władzy czasu do namysłu.

Dyrektor wskazał, że "treści inicjalne", o które wnosi wnioskodawca służą dopiero przygotowywaniu ostatecznej formy portalu [...]. Ostateczny kształt

i decyzja, jakie konkretnie treści zostaną zamieszczone na portalu nie została natomiast na dzień złożenia wniosku podjęta.

Dyrektor poinformował jednocześnie, że w ustawie o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę do wydania decyzji administracyjnej w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. Powyższy akt prawny nie zawiera przepisów, które upoważniałyby organ do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji sektora publicznego w sytuacji, gdy przepisy tego aktu prawnego nie będą miały zastosowania w danej sprawie.

S. D. pismem z dnia 22 listopada 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] października 2017 r. o wyrażeniu zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego, zarzucając naruszenie zapisów ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego przez odmowę udzielenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji.

Wniósł o zobowiązanie CSIOZ do udzielenia żądanych informacji sektora publicznego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że teza podmiotu zobowiązanego wyrażona w odpowiedzi z dnia [...] listopada 2017 r. jest całkowicie nietrafiona, gdyż informacja publiczna oraz informacja sektora publicznego, niewątpliwie nie są pojęciami tożsamymi. Za informację sektora publicznego trzeba uznać zasadniczo każdą informację i dokument, który znajduje się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, niezależnie od formy jego utrwalenia. Stwierdził, że nawet jeżeliby uznać, że np. księga wejść/wyjść nie stanowi informacji publicznej (zauważając, że jest to wątpliwe w kontekście przepisów u.d.i.p) to nie może mieć to znaczenia biorąc pod uwagę jej charakteru jako informacji sektora publicznego. Skarżący wskazał, że definicja informacji sektora publicznego stanowi odzwierciedlenie definicji dokumentu, o której mowa w art. 2 pkt 3 dyrektywy 2003/98/UE i jest szersza niż pojęcie informacji publicznej, o której mowa w art. 1 u.d.i.p. Ustawa o dostępie do informacji publicznej

i ustawa o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego zawierają odmienne definicje podstawowych pojęć, mają odmienne ratio legis i cele do spełnienia.

Skarżący podniósł nadto, że wbrew twierdzeniom organu wnioskowane informacje stanowią także informację publiczną, choć zdaniem strony skarżącej nie ma to znaczenia w realiach niniejszej sprawy.

Dyrektor Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz obciążenie skarżącego kosztami postępowania. Przedstawił przebieg postępowania w sprawie wniosku z dnia [...] października 2017 r. Organ stwierdził, że skarga jest niezasadna. Wskazał, że Centrum podtrzymuje w całości swoje stanowisko, iż wnioskowane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji sektora publicznego. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem, nieudzielenie informacji, która nie jest informacją sektora publicznego nie następuje w drodze decyzji administracyjnej (decyzji o odmowie udostępnienia informacji sektora publicznego), a poprzez przekazanie stosownej informacji wnioskodawcy. Organ podał, że Portal [...] to portal edukacyjno- informacyjny tworzony na podstawie art. 36 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie informacji w ochronie zdrowia. Na portalu zamieszczane będą informacje takie jak statystyki, raporty i analizy dotyczące stanu oraz rozwoju systemu informacji; bazy danych szkoleń dla pracowników medycznych oraz kadry zarządzającej, w tym szkoleń elektronicznych; informacje o zasadach funkcjonowania systemu ochrony zdrowia i systemu informacji.

Materiały, które znajdują się w posiadaniu Centrum zostały uzyskane

w wyniku przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego

w trybie przetargu nieograniczonego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, którego przedmiotem było m.in. przygotowanie i zamieszczenie na portalu treści inicjalnych, opisanych m in. jako krótkie teksty wprowadzające, autorskie artykuły eksperckie, analizy merytoryczne i statystyczne

z zakresu ochrony zdrowia, prawa w ochronie zdrowia, systemów informacyjnych

w ochronie zdrowia.

Centrum nie podziela poglądu przedstawionego w skardze, iż "(...)

za informację sektora publicznego trzeba uznać zasadniczo każdą informację

i dokument, który znajduje się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, niezależnie od formy jego utrwalenia. Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy

o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego "Pojęcie "informacji sektora publicznego" zawartej w projekcie należy odnieść do pojęcia "dokumentu"

w rozumieniu art. 2 pkt 3 dyrektywy 2003/98/WE, który stanowi przedmiot ponownego wykorzystywania. Organ podtrzymał stanowisko, że wnioskowane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej. Materiały znajdujące

się w posiadaniu Centrum nie są materiałami, które dotyczą bezpośrednio działalności organu (jego polityki wewnętrznej, formy organizacyjnej, struktury, organizacji, majątku, prowadzonych spraw), a opisują ogólne zagadnienia z zakresu ochrony zdrowia w celu upowszechnienia wiedzy na ten temat. Materiały

te nie stanowią również dokumentu urzędowego, a dokumenty prywatne wytworzone przez podmiot prywatny. Ponadto dokumenty o charakterze przygotowawczym do użytku wewnętrznego administracji są wyłączone z zakresu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu z uwagi na potrzebę stworzenia władzy czasu do namysłu. W niniejszej sprawie należy przyznać Centrum prawo podjęcia decyzji jaki będzie ostateczny kształt portalu i jakie treści zostaną na nim ostatecznie zamieszczone. Przedwczesne ujawnianie tych treści mogłoby pozbawić czy ograniczyć prawo do podjęcia tych decyzji przez organ zobowiązany do prowadzenia portalu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępie wskazania wymaga, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.

Skarga jest dopuszczalna i zasadna.

W przypadku złożenia skargi na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego, w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest dokonanie ustaleń, czy sprawa mieści

się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 25 lutego 2016 r.

o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2016 r., poz. 352 ze zm.), zwanej dalej u.p.w.i.s.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot,

do którego zwrócił się wnioskodawca, był podmiotem zobowiązanym na gruncie powołanej ustawy oraz że informacja, o której mowa we wniosku stanowi informację sektora publicznego, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Zgodnie z art. 3 pkt 1 u.p.w.i.s.p., podmiotami zobowiązanymi do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania są jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.). Zgodnie z art. 9 pkt 3 powołanej ustawy sektor finansów publicznych tworzą jednostki budżetowe.

Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia jest zgodnie z § 1 pkt 1 załącznika nr 1 do Zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia (Dz.Urz.MZ z 2010 r. Nr 9, poz. 56 ze zm.), państwową jednostką budżetową podległą ministrowi właściwemu do spraw zdrowia, właściwą w zakresie systemów informacyjnych ochrony zdrowia.

Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia jest zatem podmiotem zobowiązanym na gruncie u.p.w.i.s.p.

Przez informację sektora publicznego należy rozumieć zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.w.i.s.p., każdą treść lub jej część, niezależnie od sposobu utrwalenia,

w szczególności w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej albo audiowizualnej, będącą w posiadaniu podmiotów, o których mowa w art. 3.

Wskazania przy tym wymaga, że dyrektywa 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. UE L z 2003.345.90), obejmuje wszelkie posiadane przez organy sektora publicznego przejawy działań, faktów lub informacji – oraz wszelkie kompilacje takich działań, faktów lub informacji – niezależnie od zastosowanego w tym celu środka (zapisane na papierze, zapisane w formie elektronicznej lub zarejestrowane w formie dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej (motyw 11 dyrektywy).

Przez ponowne wykorzystywanie należy rozumieć wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, zwane dalej "użytkownikami", informacji sektora publicznego, w celach komercyjnych lub niekomercyjnych innych niż pierwotny cel, dla którego informacja została wytworzona (art. 2 ust. 2 u.p.w.i.s.p.). Na cel komercyjny lub niekomercyjny, inny, co wymaga podkreślenia, niż pierwotne przeznaczenie w ramach zadań publicznych, dla których dokumenty zostały wytworzone, wskazuje jednoznacznie art. 2 pkt 4 dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r.

W sprawie niniejszej, wbrew stanowisku Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia zaprezentowanemu w odpowiedzi z dnia [...] listopada 2017 r. na wniosek S. D., jak też w odpowiedzi na skargę, brak jest podstaw, aby – w świetle przedstawionych przez organ danych dotyczących sprawy – żądanym we wniosku z dnia [...] października 2017 r. informacjom odmówić charakteru informacji sektora publicznego.

W sprawie jest bezsporne, że żądane we wniosku informacje zostały wytworzone dla realizacji celu publicznego (art. 2 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 u.p.w.i.s.p.). Jak wskazał reprezentujący Centrum Dyrektor, "materiały znajdujące

się w posiadaniu Centrum zostały pozyskane w wyniku przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, którego przedmiotem było m.in. przygotowanie

i zamieszczenie na portalu treści inicjalnych, opisanych m.in. jako krótkie teksty wprowadzające, autorskie artykuły eksperckie, analizy merytoryczne i statystyczne

z zakresu ochrony zdrowia, prawa o ochronie zdrowia, systemów informacyjnych

w ochronie zdrowia".

Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie informacji w ochronie zdrowia (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1845), Minister właściwy

do spraw zdrowia tworzy portal edukacyjno-informacyjny, którego celem jest

w szczególności poprawa dostępu usługobiorców i usługodawców do informacji

z zakresu ochrony zdrowia, w tym informacji promujących profilaktykę i zdrowy styl życia. Usługobiorcą jest osoba fizyczna korzystająca lub uprawniona do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej, w tym świadczeniobiorca w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz osoba, o której mowa w art. 2 ust. 2 i art. 13 tej ustawy (art. 2 pkt 16 ustawy o systemie informacji o ochronie zdrowia). Zgodnie z art. 36 ust. 3 tej ustawy, administratorem portalu jest jednostka podległa ministrowi właściwemu do spraw zdrowia, właściwa w zakresie systemów informacyjnych ochrony zdrowia.

Niewątpliwie zatem żądana we wniosku z dnia [...] października 2017 r. informacja stanowi informację sektora publicznego. Wytworzona została bowiem

w celu publicznym. Dyrektor Centrum oświadczył, że żądane informacje znajdują

się w posiadaniu Centrum.

Tym samym, wniosek S. D. z dnia [...] października 2017 r. podlega rozpoznaniu przez Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia

na podstawie u.p.w.i.s.p. Stanowisko organu, wedle którego ustawa ta nie znajduje zastosowania przy rozpatrywaniu wniosku, Sąd uznał za błędne. Podnoszone przez organ w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. kwestie dotyczące definicji informacji publicznej, braku statusu dokumentu urzędowego, charakteru dokumentu prywatnego jak też kwalifikacji żądanych informacji jako materiałów wewnętrznych – na gruncie tej sprawy w świetle powołanych wyżej okoliczności – nie mają żadnego znaczenia.

Zgodnie z art. 22 ust. 1 u.p.w.i.s.p., rozpatrzenie wniosku następuje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku.

Z tych względów Sąd zobowiązał Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] października 2017 r. o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem. Zobowiązanie do rozpatrzenia wniosku na gruncie u.p.w.i.s.p. nie przesądza o sposobie rozpatrzenia tego wniosku przez organ.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia w rozpatrzeniu wniosku nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Stanowisko organu co braku możliwości zastosowania w sprawie wniosku u.p.w.i.s.p. Sąd uznał za błędne, jednakże podmiot, do którego wnioskodawca wystąpił, miał prawo, powołując się na poglądy prezentowane

w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wyrazić swoje stanowisko w tym zakresie. Odmienne poglądy wnioskodawcy i podmiotu, do którego wniosek został złożony na przedmiotowe zagadnienie nie stanowią o rażącym naruszeniu prawa w niniejszej sprawie. Nadto, organ nie pozostawił wniosku bez jakiejkolwiek odpowiedzi, albowiem w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku ustosunkował się do niego. Brak jest na gruncie tej sprawy podstaw do przyjęcia, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a powołanej ustawy. W punkcie 3 Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez skarżącego wpis sądowy w wysokości 100 zł.