Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 389/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 par. 1 pkt 1,
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 14 lipca 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 316/19 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 września 2019 r., II SA/Sz 316/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Szczecinie w sprawie ze skargi [...] w [...] (skarżąca, Wspólnota) na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt II. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Starosta [...] decyzją z [...] listopada 2017 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. S. (inwestor) pozwolenia na budowę obejmującego zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] na lokal usługowy – salon fryzjersko-kosmetyczny – i dobudowę schodów zewnętrznych. W uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji wskazał, że projekt budowlany został sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia i jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Dalej w wyroku wskazano, że Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2018 r., nr [...], uchylił ww. decyzję organu powiatowego i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę, uznając że inwestor nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane.

W wyroku przytoczono dalej, że WSA w Szczecinie wyrokiem z 28 czerwca 2018 r. II SA/Sz 351/18 uchylił ww. decyzję Wojewody [...] wskazując, że do wniosku o pozwolenie na budowę skarżąca dołączyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, powołując się na uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej którą podpisało sześciu z ośmiu właścicieli lokali mieszkalnych (posiadających 0,6617% udziału w nieruchomości wspólnej) położonych w [...] przy ul. [...]. W wyroku tym przesądzono, że inwestor mógł złożyć oświadczenie o tym, że dysponował tytułem prawnym do nieruchomości na cele budowlane, a organy administracji publicznej nie są uprawnione, aby kontrolować uchwały wspólnot mieszkaniowych. Wyrok II SA/Sz 351/18 stał się prawomocny.

W toku postępowania prowadzonego ponownie przed Wojewodą [...] Wspólnota zajęła pisemne stanowisko, w którym wywodziła, że: uchylona decyzja Wojewody była prawidłowa i jedynie słuszna, wyrok WSA w Szczecinie uważa za niesprawiedliwy, uprzednia uchwała Wspólnoty nie wyrażająca zgody na zmianę charakteru użytkowania lokalu mieszkalnego nr 1 i przekształcenia go na lokal użytkowy, nadal obowiązuje; budynek przy ul. [...] w [...] jest budynkiem mieszkalnym w 100%, nie jest w nim prowadzona żadna działalność usługowa ani handlowa, mieszkańcy są przeciwni prowadzeniu w nim takiej działalności, mając negatywne doświadczenia w związku z prowadzoną działalnością w innych, sąsiednich budynkach.

Wspólnota naprowadzała, że w sprawie przedmiotowego lokalu prowadzone jest postępowanie przez organ nadzoru budowlanego, w stosunku do robót objętych projektem i wnioskiem o pozwolenie na budowę. W sprawie zostały wydane kolejno następujące decyzje:

1) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nakazał A. S. doprowadzenie obiektu (części wspólnych budynku) do stanu poprzedniego poprzez:

- zamurowanie otworu drzwiowego z przedsionka do pokoju z odtworzeniem przewodów kominowych i ich ciągłości z pomieszczeń piwnicznych,

- odtworzenie zamurowanego otworu drzwiowego z pokoju przy klatce schodowej do pokoju przejściowego;

2) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ZWINB) po rozpoznaniu odwołania A. S. decyzją z [...] grudnia 2016 r. uchylił w/w decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji ze wskazaniem, że należy w tej sprawie wydać dwie odrębne decyzje, jedną dotyczącą odtworzenia kominów, drzwi wewnętrznych i drugą dotyczącą wykonanego samowolnie centralnego ogrzewania gazowego;

3) PINB decyzją z [...] marca 2017 r. nakazał doprowadzenie części wspólnych obiektu do stanu poprzedniego, poprzez:

- zamurowanie otworu drzwiowego z przedsionka do pokoju z odtworzeniem przewodów kominowych i ich ciągłości z pomieszczeń piwnicznych,

- odtworzenie zamurowanego otworu drzwiowego z pokoju przy klatce schodowej do pokoju przejściowego;

4) PINB decyzją z [...] grudnia 2017 r. nakazał A. S. doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez:

- dokończenie montażu instalacji gazowej wraz z montażem kotła gazowego w pomieszczeniu gospodarczym oraz zewnętrznego przewodu kominowego odprowadzającego spaliny ponad dach budynku od strony podwórza,

- wykonanie wentylacji w pomieszczeniu, gdzie zostanie zamontowany kocioł gazowy oraz zapewnienie wentylacji w pomieszczeniach na trasie przewodów gazowych.

Zdaniem Wspólnoty w momencie wydawania pozwolenia na budowę, postępowanie administracyjne dotyczące samowoli budowlanej nie zostało zakończone. Decyzja PINB została wydana miesiąc po wydaniu przez Starostę [...] pozwolenia na budowę i postępowanie przed organem nadzoru budowlanego nie zakończyło się.

W wyroku przywołano następnie, że Wojewoda [...] powołaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2017 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę.

Rekapitulując wywody organu odwoławczego uwypuklono, że projekt budowlany został skorygowany w dniu 10 stycznia 2019 r. na podstawie decyzji Burmistrza Miasta [...] o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Projekt ten zaopiniowano pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz zgodności z przepisami bezpieczeństwa higieny pracy, ergonomii, oraz pod względem sanitarno-higienicznym. Do projektu budowlanego załączono m. in. ekspertyzę techniczną wykonaną przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi, który potwierdził przydatność istniejącego stanu technicznego budynku do potrzeb zamierzonej adaptacji, a projektant do projektu załączył zaświadczenie o przynależności do właściwej izby inżynierów budownictwa oraz oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Ponadto [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków pozytywnie uzgodnił planowaną inwestycję. Inwestor w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powołał się na zgodę Wspólnoty Mieszkaniowej wyrażoną w uchwale z [...] lipca 2014 r., która nie została zaskarżona do sądu powszechnego. Organ II instancji dalej eksponował, że WSA w Szczecinie w wyroku II SA/Sz 351/18 wydanym w niniejszej sprawie przesądził, iż inwestor składając wniosek o pozwolenie na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to, że większość właścicieli lokali położonych w budynku przy ul. [...] w [...], udzieliła zgody współwłaścicielom lokalu mieszkalnego nr [...] na zmianę charakteru użytkowania tego lokalu i przekształcenia go na lokal użytkowy, w którym prowadzony będzie salon fryzjersko-kosmetyczny oraz na budowę schodów zewnętrznych i wejścia do lokalu, a także zamurowanie istniejących drzwi z klatki. Z tego względu organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenie na budowę obejmującego zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego.

W skardze do WSA w Szczecinie na tę decyzję Wspólnota wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 8, 10 § 1, 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., K.p.a.), co miało istotny wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu nie uwzględnienie wniosków dowodowych w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, nie zebranie materiałów w sposób wyczerpujący i nie uwzględnienie nowych okoliczności faktycznych w sprawie, na ustaleniu których powinno być oparte rozstrzygnięcie.

Zarzuciła także nie wzięcie pod uwagę innego zakresu robót niż wymienione w decyzji organu I instancji. Wniosek inwestora o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczył zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal usługowy, salon fryzjersko-kosmetyczny i dobudowę schodów zewnętrznych. W załączonym do wniosku projekcie budowlanym został przedstawiony całkiem inny zakres robót, czego organ administracji budowlanej nie dopatrzył się.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że wniosek inwestora obejmował roboty budowlane polegające na m. in. na wykonaniu odrębnego wejścia do lokalu od strony ul. [...] poprzez wykonanie schodów zewnętrznych, wykonanie otworu drzwiowego w istniejącym otworze okiennym i montaż drzwi zewnętrznych, wykonanie otworów drzwiowych i montaż drzwi wewnątrz lokalu, wykonanie przewodów i kratek wentylacyjnych w ścianach dla projektowanych pomieszczeń usługowych. Natomiast roboty budowlane objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę, wykonane przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę objęte zostały postępowaniem PINB.

W piśmie procesowym z 30 sierpnia 2019 r. Wspólnota ponownie zwróciła się o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, co miało wpływ na wynik sprawy, a także o uchylenie decyzji organu I instancji. Odnosząc się do odpowiedzi na skargę strona skarżąca wyjaśniła, że projekt budowlany sporządził S. Ś., który już jednak "niczego w nim nie wykreślał", z uwagi na stan zdrowia. Projekt budowlany jest chroniony prawem autorskim. Wykreśleń w projekcie dokonał A. P. w styczniu 2019 r. nie będąc projektantem ani autorem projektu budowlanego.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Szczecinie uwzględnił skargę.

Sąd wojewódzki doszedł do wniosku, że decyzja organu II instancji podlegała uchyleniu z uwagi na naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107 § 3 w zw. z § 1 oraz art. 11 K.p.a., w zw. z art. 140 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W motywach swego wyroku wskazano na katalog rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniu odwoławczym prowadzonym w reżimie K.p.a. W tym aspekcie zwrócono uwagę, że decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej odwołaniem decyzji organu I instancji, stanowiąca jeden z rodzajów rozstrzygnięć, które może podjąć organ odwoławczy w następstwie rozpatrzenia odwołania, wydawana jest przez organ odwoławczy w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Zwrot "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" oznacza, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji. Ten skrót myślowy oznacza zatem, że organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę w sposób identyczny jak organ pierwszej instancji. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza przede wszystkim utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie.

Sąd pierwszej instancji stwierdził dalej, że organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, powinien ustosunkować się w uzasadnieniu decyzji do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji oraz wszystkich zarzutów odwołania. Decyzja organu drugoinstancyjnego, której immanentną częścią jest uzasadnienie, musi być zgodna z zakresem odwołania i przede wszystkim odnosić się do przedmiotu odwołania oraz całości sprawy objętej decyzją organu I instancji. Jeżeli zatem organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu pierwszej instancji oraz do zarzutów odwołania, to tym samym naruszył on nie tylko przepis art. 107 § 3 K.p.a. określający wymagania dotyczące prawidłowego uzasadnienia decyzji, ale również art. 11 K.p.a., który wymaga od organu, aby wyjaśnił on stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy.

W dalszych motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że organ II instancji nie odniósł się w ogóle do stanowiska skarżącej zawartego w piśmie z 9 sierpnia 2018 r. W piśmie tym Wspólnota Mieszkaniowa podniosła szereg zarzutów, które dotyczyły m. in. prawa do dysponowania nieruchomością na cele mieszkaniowe, a także postępowania dotyczącego samowolnie wykonanych robót budowlanych w przedmiotowym lokalu, do których organ odwoławczy nie ustosunkował się w uzasadnieniu wydanej decyzji. Dalej podniesiono w wyroku II SA/Sz 316/19, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wpływu postępowania prowadzonego przed organem nadzoru budowlanego na zaskarżoną decyzję. Tymczasem decyzja utrzymująca w mocy decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę została wydana po ponad roku od dnia wydania decyzji w I instancji, po rozpoznaniu skargi w tej sprawie przez WSA w Szczecinie, a także po przeprowadzonym postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym samowolnie wykonanych robót w przedmiotowym lokalu. Sporne między stronami jest to, czy postępowanie legalizacyjne zostało zakończone.

Konkludując swe wywody, WSA w Szczecinie zalecił, aby rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy rozpoznał sprawę w jej całokształcie, a w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącej zawartych w piśmie z dnia 9 sierpnia 2018 r., a także zawartych w skardze.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda [...],

zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, opierając skargę kasacyjną na podstawach wynikających z art. 173 § 1, art. 174 i art. 175 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325, Ppsa) i wnosząc o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie:

2. uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Szczecinie i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania;

3. przyznanie skarżącemu kasacyjnie organowi poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący kasacyjnie złożył jednocześnie oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenia naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 w zw. z § 1 oraz art. 11 K.p.a. przyjmując, że organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji nie odniósł się do zarzutu dotyczącego posiadanego przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy w decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z orzeczeniem WSA w Szczecinie z 28 czerwca 2018 r. II SA/Sz 351/18, wiążącym organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy, podstawę prawidłowego złożonego oświadczenia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane mogła stanowić uchwała Wspólnoty z 2014 r. w sprawie wyrażenia zgody na planowane zamierzenie inwestycyjne, a tym samym posiadanie przez inwestora prawa do dysponowanie nieruchomością na cele budowlane nie budziło wątpliwości;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenia naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 w zw. z § 1 oraz art. 11 K.p.a. przyjmując, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do zarzutu dotyczącego samowolnie wykonanych robót budowlanych, podczas gdy w decyzji organu odwoławczego wskazano, że w toku postępowania odwoławczego inwestor skorygował projekt budowlany do aktualnego stanu faktycznego, a z zakresu prac wyłączono roboty budowlane objęte postępowaniem przez PINB (montaż instalacji gazowej wraz z montażem kotła gazowego w pomieszczeniu gospodarczym oraz zewnętrznego przewodu kominowego odprowadzającego spaliny ponad dach budynku od strony podwórza jak również wykonanie wentylacji w pomieszczeniu, gdzie zamontowano kocioł gazowy). Skorygowany projekt budowlany obejmuje jedynie wykonanie prac polegających na wykonaniu schodów zewnętrznych, wykonanie otworu drzwiowego w istniejącym otworze okiennym i montaż drzwi zewnętrznych w lokalu od strony ul. [...], wykonanie otworów drzwiowych i montaż drzwi wewnątrz w lokalu, wykonanie przewodów i kratek wentylacyjnych w ścianach dla projektowanych pomieszczeń usługowych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w zaskarżonym wyroku nie wyjaśniono w jakim zakresie należy przeprowadzić ponowne postępowanie, do czego zobowiązać inwestora, który przedłożył kompletny projekt budowlany wraz z wszystkimi wymaganymi prawem budowlanym dokumentami. Dalej wskazano, że organ odnosił się niejednokrotnie do zarzutów Wspólnoty, wyjaśniając całokształt przedmiotowej sprawy.

Ponadto w skardze kasacyjnej wskazano, że organ odwoławczy był związany prawomocnym wyrokiem II SA/Sz 351/18.

Odnosząc się zaś do twierdzeń skarżącej (tj. Wspólnoty Mieszkaniowej) wskazano, że pismem z 12 grudnia 2018 r. PINB, po dokonaniu oględzin w sprawie wykonania obowiązków nałożonych decyzją z [...] grudnia 2017 r., poinformował Wojewodę, że doprowadzono wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem poprzez: 1. dokończenie montażu instalacji gazowej wraz z montażem kotła gazowego w pomieszczeniu gospodarczym oraz zewnętrznego przewodu kominowego odprowadzającego spaliny ponad dach budynku od strony podwórza, 2. wykonanie wentylacji w pomieszczeniu gdzie zamontowano kocioł gazowy oraz zapewnienie wentylacji w pomieszczeniach na trasie przewodów gazowych.

Sąd wojewódzki nie wyjaśnił, w jakim zakresie należy przeprowadzić ponowne postępowanie, do czego zobowiązać inwestora, który przedłożył kompletny projekt z wymaganymi prawem dokumentami. Wojewoda wyjaśnił kwestię samowolnie wykonanych robót budowlanych, które zostały zalegalizowane przez PINB i "wykreślone z zakresy robót budowlanych objętych wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu". Organ wyjaśnił także kwestię dysponowania prawem do nieruchomości na cele budowlane, będąc związanym uprzednim wyrokiem.

W odpowiedzi Wspólnoty na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie, jako niemającej usprawiedliwionych podstaw. W obszernych motywach tego stanowiska negowano wartość tej uchwały, na podstawie której inwestor uzyskał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, kwestionowano prawidłowość projektu budowlanego. Przywoływano także rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego dotyczące samowolnie wykonanych robót w przedmiotowym lokalu inwestora, wskazując na toczące się postępowanie sądowoadministracyjne w tym aspekcie. W konkluzji stwierdzono, że zaskarżony wyrok jest prawidłowy, a Wojewoda powinien stwierdzić nieważność decyzji organu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa 2010, nr 1, poz. 1).

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, jej przeprowadzenia.

Stosownie do art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjna oddala skargę kasacyjną, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Ten ostatni przypadek, w ocenie Sądu w tym składzie, zachodzi w przedmiotowej sprawie.

A. Sposób sformułowania zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej uzasadnia ich łączne rozpoznanie. Zarzuty te sprowadzają się do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez uwzględnienie skargi na decyzję Wojewody [...] i stwierdzenia naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 w zw. z § 1 oraz art. 11 K.p.a. przyjmując, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do wszystkich zarzutów strony skarżącej i nie wyjaśnił całokształtu sprawy.

B. W pierwszej kolejności zauważyć należy, co też słusznie podnosi Wojewoda [...] w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że organ ten był związany wydanym wcześniej prawomocnym wyrokiem WSA w Szczecinie z 28 czerwca 2018 r., II SA/Sz 351/18. Ocena sądu zawarta w wyroku z 28 czerwca 2018 r. była bowiem na mocy art. 153 Ppsa wiążąca dla organów orzekających na dalszym etapie postępowania, wiązała także sąd pierwszej instancji oraz wiąże Sąd Naczelny przy rozpoznaniu niniejszej skargi kasacyjnej, musiała być przeto uwzględniona przy kontroli decyzji wydanych w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Wojewoda [...] w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji wyjaśnił również kwestię związaną z prawem do dysponowania nieruchomością przez inwestora na cele budowlane, będąc związanym w tym zakresie wyżej powołanym wyrokiem WSA z 28 czerwca 2018 r. Zarzut zatem sądu a quo odnośnie do braku ustosunkowania się przez Wojewodę do powyższej kwestii w aspekcie pisma procesowego strony skarżącej, nie mógł mieć istotnego wpływu na wynik sprawy administracyjnej w postępowaniu odwoławczym i nie mógł stanowić przesłanki do uwzględnienia skargi po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Inaczej jest jednak, gdy idzie o kwestię relacji toczącego się postępowania legalizacyjnego dotyczącego robót budowlanych wykonanych w przedmiotowym lokalu samowolnie przez inwestora.

C. Trafnie, co do reguły, WSA w Szczecinie przywoływał istotę decyzji podejmowanej przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w której utrzymywał w mocy decyzję organu I instancji. Rzecz jednak w tym, że Starosta wydając pozwolenie na budowę jednocześnie – działając na podstawie art. 34 ust. 4 uPb – orzekał o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Ten projekt budowlany (a nie "budowalny", jak wielokrotnie oczywiście omyłkowo wskazywano w uzasadnieniu skarżonego wyroku – uwaga Sądu) miał swoją merytoryczną zawartość. Innymi słowy, z decyzji organu I instancji wynikało władcze rozstrzygnięcie właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, dozwalające inwestorowi na wykonania oznaczonych robót budowlanych. Już po wydaniu decyzji w I instancji w toczącym się legalizacyjnym prowadzonym przez PINB zapadły rozstrzygnięcia w tzw. postępowaniu naprawczym, które co do reguły miały prowadzić do zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych przez inwestora. Część z tych robót, jak wynika to także z wywodów skarżącego kasacyjnie organu, objęta była zakresem przedmiotowym projektu budowlanego, zatwierdzanego decyzją organu I instancji. Wojewoda w skardze kasacyjnej wywodzi o tym, że projekt ten został "skorygowany", w następstwie wystąpienia przezeń do inwestora o "dostosowanie projektu budowlanego do aktualnego stanu faktycznego", a inwestor przesłał "skorygowane projekty budowlane" (s. 4 skargi kasacyjnej, przy czym zapewne chodzi o kilka, wymaganych prawem egzemplarzy tego samego projektu budowlanego, a nie "projektów", – uwaga Sądu). Ze stanowiska organu odwoławczego wynika przeto, że z zakresu prac wyłączono roboty budowlane objęte postępowaniem przez PINB (montaż instalacji gazowej wraz z montażem kotła gazowego w pomieszczeniu gospodarczym oraz zewnętrzne przewodu kominowego odprowadzającego spaliny ponad dach budynku od strony podwórza jak również wykonanie wentylacji w pomieszczeniu, gdzie zamontowano kocioł gazowy). Skorygowany projekt budowlany obejmował jedynie wykonanie prac polegających na wykonaniu schodów zewnętrznych, wykonanie otworu drzwiowego w istniejącym otworze okiennym i montaż drzwi zewnętrznych w lokalu od strony ul. [...], wykonanie otworów drzwiowych i montaż drzwi wewnątrz w lokalu, wykonanie przewodów i kratek wentylacyjnych w ścianach dla projektowanych pomieszczeń usługowych. Ponadto na etapie postępowania odwoławczego inwestor przedłożył nowy ("skorygowany") projekt budowlany.

Innymi słowy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Wojewoda [...], skoro utrzymywał w mocy decyzję organu I instancji, zatwierdzającą projekt budowlany o oznaczonej treści, nie wziął jednak pod rozwagę, że następnie projekt ten na etapie postępowania odwoławczego został ograniczony przedmiotowo, w konsekwencji decyzji wydawanych przez organ nadzoru budowlanego. Działając w ten sposób organ odwoławczy wprowadził do obrotu decyzję odnoszącą się do robót budowlanych już wykonanych i zalegalizowanych decyzją organu nadzoru budowlanego. Na ten aspekt orzekania w trybie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Wojewoda [...] nie zwrócił uwagi. W tym zakresie słuszne, co do zasady było uchylenie zaskarżonej decyzji przez WSA w Szczecinie, zwracającego uwagę na wpływ postępowania prowadzonego przed organem nadzoru budowlanego na wynik sprawy prowadzonej przez Wojewodę [...], choć nie tyle z powodów wyłuszczonych w zaskarżonym wyroku. Organ odwoławczy musiał uwzględnić zmieniony – w stosunku do daty orzekania przez I instancję administracyjną – stan faktyczny sprawy, a tego nie uczynił. W tych okolicznościach nie można było orzekać o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty, skoro opiewała ona o zatwierdzeniu oznaczonego zakresowo projektu budowlanego, ten zaś w następstwie działań inwestora podlegał korekcie.

D. Skoro zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 4 uPb, to wyrok sądu wojewódzkiego uchylający zaskarżoną decyzję, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiadał prawu.

E. Wojewoda [...] raz jeszcze rozpoznając odwołanie uwzględni motywy niniejszego wyroku, mając na względzie okoliczność złożenia przez inwestora nowego, odmiennego zakresowo od projektu zatwierdzanego decyzją organu I instancji, projektu budowlanego.

F. Z powyższych przyczyn i działając na podstawie art. 184 Ppsa orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej.