Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 1184/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Protokolant st. insp. sądowy Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 lutego 2017 r. sprawy ze skargi S. T. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...]; II. przyznaje od Skarbu Państwa – kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz r.pr. B. K. kwotę 590,40 (pięćset dziewięćdziesiąt i 40/100) złotych, w tym 110,40 (sto dziesięć i 40/100) złotych podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

W dniu (...) r. wpłynął do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek S T o umorzenie należności z tytułu składek. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że z powodu problemów finansowych zmuszony został do sprzedaży domu wraz z warsztatem. Kwotę uzyskaną ze sprzedaży przeznaczył na rozliczenie się z żoną po rozwodzie oraz z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych. Podał, że wskazaną mu kwotę zadłużenia w wysokości (...) zł uregulował w (...) r., będąc przekonanym, że nie ma już żadnego zadłużenia. Po latach, jak podał, okazało się, że była to tylko część zaległości. Podał, że nie ma własnego mieszkania, jego emerytura wynosi (...) zł, a z uwagi na zły stan zdrowia nie jest w stanie podjąć pracy. W konsekwencji skarżący zwrócił się o umorzenie długu lub ewentualnie o odstąpienie od naliczonych odsetek i rozłożenie długu na raty po (...) zł miesięcznie.

Po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, decyzją z dnia (...) r., nr (...) Zakład Ubezpieczeń Społecznych orzekł o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za skarżącego jako osobę prowadzącą działalność gospodarczą oraz za zatrudnionych pracowników.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podkreślił, że zaległość z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne została wyliczona na łączną kwotę (...) zł, przy czym dotyczy to okresu od (...) r. do (...) r., gdy należność główna wynosiła (...) zł, a za zatrudnionych pracowników –(...) zł. Wskazał, że co prawda ZUS spłatę wyliczonej zaległości rozłożył na (...) rat, ale ostatnich (...) rat wyliczono w wysokości (...) zł, co przewyższa kwotę uzyskiwanego świadczenia, które wynosi aktualnie (...) zł netto. Dodatkowo skarżący podkreślił, że ma (...) lat, choruje, nie uzyskuje jakichkolwiek dodatkowych dochodów, korzysta z pomocy brata. Według niego kwestią zasadniczą jest ustalenie prawidłowości wyliczonych zaległości, skoro przy okazji zbywania posiadanej nieruchomości, w dacie (...) r. dokonano na rzecz ZUS wpłaty w kwocie (...) zł. Z pisma – "promesa zwolnienia z zabezpieczenia hipotecznego" –wynikało, że warunkiem zwolnienia spod zabezpieczenia hipotecznego jest wpłata na rzecz ZUS kwoty (...) zł wynikającej z zadłużenia objętego wpisem hipotecznym. Z treści umowy sprzedaży nieruchomości wynikało natomiast, że jej nabywca został zobowiązana do zapłaty na rzecz ZUS kwoty (...) zł z umówionej ceny sprzedaży. W tych okolicznościach, według skarżącego nabywca nieruchomości, dysponując nieruchomością odpowiada wobec ZUS przejętą a obciążoną nieruchomością. Skarżący zwrócił się również o zbadanie, czy można wobec niego zastosować przepisy ustawy abolicyjnej.

Decyzją z dnia(...) ., nr (...) Zakład Ubezpieczeń Społecznych – po ponownym rozpatrzeniu sprawy – utrzymał w mocy decyzję z dnia (...) r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że wskutek niedopełnienia przez skarżącego ustawowego obowiązku opłacania składek, powstało zadłużenie, które według stanu na dzień wpływu wniosku o umorzenie wraz z odsetkami za zwłokę i kosztami upomnienia wynosiło (...) zł. Organ podkreślił przy tym, że w związku z zakwestionowaniem przez skarżącego wysokości zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek w dniu (...) r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję o wysokości zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek. Od decyzji tej strona nie wniosła odwołania.

Organ ustalił, że skarżący prowadził działalność gospodarczą, która została zlikwidowana. Z oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej złożonego przez skarżącego wynika, że prowadzi on samodzielne gospodarstwo domowe i pobiera świadczenie emerytalne w wysokości (...) zł brutto. Oświadczył, że nie posiada dochodów z innych źródeł. Zadeklarowane stałe wydatki związane z utrzymaniem stanowią kwotę (...) zł. Podał również, że udokumentowane wydatki wynoszą (...) zł (nie wskazując co wchodzi w ich skład). Posiada i reguluje zobowiązania wobec innych wierzycieli, w tym z tytułu podatków w wysokości (...) zł (miesięcznie), z tytułu zaciągniętych kredytów w kwocie (...) zł (miesięcznie (...) zł), w bankach w wysokości (...) zł (miesięcznie (...) zł), oraz z tytułu rehabilitacji w wysokości (...) zł (miesięcznie (...) zł). Skarżący powołał się również na ponoszone wydatki na zakup leków w kwocie (...) zł. Podał, że obecnie nie posiada nieruchomości, czy też ruchomości. ZUS ustanowił zabezpieczenie hipoteczne na nieruchomości, której skarżący był właścicielem, obecnie nieruchomość ta jest własnością innej osoby, hipoteka wpisana na tej nieruchomości jest aktualna. Skarżący podał ponadto, że choruje na serce.

Z dołączonej dokumentacji medycznej wynika, że skarżący cierpi m.in. na (...) (...) (....)...

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji powołał treść art. 28 ust. 1- 3 ustawy

z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r.,

Nr 205, poz. 1585 ze zm., zwanej dalej "u.s.u.s."). Wskazał, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b (nie wystąpiły okoliczności w nich wyszczególnione). Podkreślono, że wprawdzie skarżący zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, jednak w toku przeprowadzonego postępowania ustalono występowanie następcy prawnego oraz świadczenie emerytalne podlegające egzekucji i uzyskiwanie dochodu z umowy cywilnoprawnej.

Organ zauważył, że z dokonanego rozliczenia wynika, że zaległe składki przekraczają wartość kosztów upomnienia, które aktualnie wynoszą (...) zł, zatem nie wystąpiła przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a.

Odnosząc się do przesłanki całkowitej nieściągalności określonej w art. 28 ust. 3 pkt 5 (gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję) organ wskazał, że wobec przedmiotowych zaległości prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika Urzędu Skarbowego – częściowo skuteczne (w okresie od (...) do (...) r. wyegzekwowano kwotę (...) zł). Podkreślono przy tym, że dopiero po przeprowadzeniu postępowania egzekucyjnego możliwe będzie określenie sposobu jego zakończenia, tj. poprzez wyegzekwowanie zobowiązania lub stwierdzenie braku majątku, z którego możliwe jest wyegzekwowanie należności. Wobec powyższego organ uznał, że przesłanka ta nie zachodzi.

Odnośnie przesłanki wynikającej z art. 28 ust. 3 pkt 6, podkreślono, że z uwagi na fakt pobierania świadczenia emerytalnego i dochodu uzyskiwanego z umowy cywilnoprawnej oraz uwzględniając dotychczasową skuteczność egzekucji nie można uznać, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, przez co omawiana przesłanka nie została spełniona.

Wobec niestwierdzenia całkowitej nieściągalność, organ rozważył także możliwość umorzenia zaległych składek na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., zgodnie z którym Zakład, w uzasadnionych przypadkach, może umorzyć należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz.1365). W myśl § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Odnosząc się do przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 organ podkreślił, że skarżący prowadził działalność gospodarczą, która została wykreślona z ewidencji działalności gospodarczej. Obecnie pobiera świadczenie emerytalne w wysokości (...) zł brutto oraz uzyskuje dochód z umowy cywilnoprawnej. Gospodarstwo domowe, jak wynika z przedłożonych oświadczeń, prowadzone jest samodzielnie. Obecny dochód przekracza zatem kwotę minimum socjalnego ustalonego dla 1-osobowego gospodarstwa domowego. Podkreślono, że skarżący ma zaległości wobec innych wierzycieli (w tym z tytułu podatków, kredytów, w bankach, wydatki na rehabilitację i wykup leków). Zaległości te są spłacane w ratach i w ramach dobrowolnych wpłat w łącznej miesięcznej kwocie (...) zł. Stwierdzono, że zadeklarowane miesięczne wydatki i zobowiązania przekraczają dochody. Wobec regulowania zobowiązań wobec innych wierzycieli ustalono, że zapłata zaległości chociażby w ramach układu ratalnego czy też egzekucji nie pozbawi możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W konsekwencji przesłankę zawartą w § 3 ust. 1 pkt 1 przywołanego powyżej rozporządzenia, uznano za niespełnioną.

W ocenie organu nie zostały także spełniona przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z uwagi na fakt, iż nie zostały wykazane straty materialne poniesione w wyniku zdarzenia nadzwyczajnego. Ponadto działalność gospodarcza w chwili złożenia wniosku nie była już prowadzona, a zatem nie można mówić o zagrożeniu dla jej prowadzenia.

W odniesieniu do przesłanki uregulowanej w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia organ zauważył, że skarżący powołał się na swoje problemy zdrowotne, na potwierdzenie czego przedłożył dokumentację medyczną. Zauważono jednak, że choroba nie pozbawia skarżącego możliwości uzyskiwania dochodu pozwalającego na spłatę zaległości, gdyż pobiera emeryturę wypłacaną niezależnie od stanu zdrowia. Nadto na podstawie przedłożonych dokumentów nie stwierdzono, że skarżący ma orzeczoną niezdolność do pracy czy też stopień niepełnosprawności, a obecnie pracuje na umowę cywilnoprawną. Zaznaczono przy tym, że przesłanka ta ma zastosowanie jedynie do takich sytuacji, kiedy choroba dłużnika lub któregoś z członków jego rodziny uniemożliwia uzyskiwanie dochodu pozwalającego na spłatę zaległości. Mając na uwadze powyższe przesłankę tę uznano za niespełnioną.

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że konto skarżącego wykazuje zadłużenie do (...) r., jednocześnie wpis do ewidencji działalności gospodarczej został wykreślony, zatem należy stwierdzić, że w okresie obowiązywania ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155, poz. 1287 ze zm.) skarżący nie posiadał statusu przedsiębiorcy, przez co nie mógł ubiegać się o umorzenie należności na podstawie tej ustawy.

Odnosząc się natomiast do prośby skarżącego o zbadanie, czy w jego przypadku można zastosować abolicję organ wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r., poz. 1551), na wniosek osoby podlegającej w okresie od dnia 1 stycznia 1999r. do dnia 28 lutego 2009 r. obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym oraz wypadkowemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności w rozumieniu art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, która przed dniem 1 września 2012 r. zakończyła prowadzenie pozarolniczej działalności i nie prowadzi jej w dniu wydania decyzji, o której mowa w art. 1 ust. 8, umarza się nieopłacone składki na te ubezpieczenia za okres od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 28 lutego 2009 r. oraz należne od nich odsetki za zwłokę, opłaty prolongacyjne, koszty upomnienia, opłaty dodatkowe, a także koszty egzekucyjne naliczone przez dyrektora oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego (art. 1 ust. 6 ustawy). Z ustaleń faktycznych sprawy dokonanych w oparciu o figurujące na koncie skarżącego jako płatnika składek dokumenty zgłoszeniowe jak i rozliczeniowe wynika, iż nie podlegał on ubezpieczeniom społecznym (emerytalnemu, rentowemu i wypadkowemu) z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności w okresie od dnia (...) r. do dnia (...) r., a zatem powołana ustawa nie ma zastosowania.

Końcowo organ podkreślił, że umorzenie należności z tytułu składek jest instytucją nadzwyczajną, przez co okoliczności uzasadniające jej zastosowanie winny posiadać tę samą cechę. Odnosząc się do podnoszonego argumentu trudnej sytuacji materialnej, organ wskazał, że na osobie posiadającej zadłużenia z tytułu składek ciąży obowiązek podejmowania wszelkich możliwych działań, aby takie zadłużenie uregulować bez udziału budżetu Państwa. Trudna sytuacja materialna nie jest wystarczającym argumentem do wydania pozytywnej decyzji w zakresie umorzenia, gdyż z uwagi na publicznoprawny charakter należności z tytułu składek jest rozwiązaniem o charakterze wyjątkowym, uzasadnionym szczególnymi okolicznościami, podczas gdy ocena przedmiotowego wniosku doprowadziła do ustaleń o niespełnieniu przesłanek, które wymagałyby rozważenia przez Zakład zastosowania instytucji umorzenia.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W, wnosząc o zbadanie, czy zasady współżycia społecznego nie dają możliwości załatwienia sprawy w sposób uwzględniający jego sytuację życiową i materialną.

W piśmie procesowym z dnia (...) r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji w całości. Podkreślił, że skarżącemu po uiszczeniu miesięcznych wydatków pozostaje do dyspozycji kwota (...) zł. Wskazał, że skarżący ma (...) lat, mieszka samotnie, jego jedyna córka mieszka w (...) i nie utrzymuje z nim kontaktów. Od (...) r. skarżący nie posiada także dochodów z umowy cywilnoprawnej, która została mu wypowiedziana. Skarżący cierpi na (...) (....) (...) ...

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.").

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c").

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) r. (nr...) o odmowie umorzenia należności z tytułu składek.

Jak wynika z akt sprawy, organ rozpatrywał wniosek o umorzenie zaległych składek, w kontekście dwóch podstaw prawnych, a mianowicie art. 28 ust.1-3 i art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11. poz. 74 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.s.u.s.") oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365).

Stosownie do art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wymienił przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Całkowita nieściągalność zachodzi gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Wyliczenie zawarte w art. 28 u.s.u.s. jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia.

Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, w którym jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Dotyczy to sytuacji: gdy opłacenie należności z tytuły składek pozbawiało zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust.1 pkt 1), poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenia należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (§ 3 ust. 1 pkt 2), przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (§ 3 ust.1 pkt 3).

Określona w art. 28 u.s.u.s. instytucja umorzenia należności z tytułu składek w trybie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w indywidualnej sprawie zbudowana jest przy zastosowaniu uznania administracyjnego. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego, sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności, mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności. W świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego koncepcji interpretacji przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, zawierających w swojej treści kierunkowe dyrektywy wyboru, prawem do umorzenia zaległości dysponuje organ. Organ ma zatem prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (v. wyrok NSA z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s. 36). W wyroku z dnia 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III SA 7900/98, LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, iż "W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 k.p.a.". Podkreślić, więc trzeba, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego ( art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.).

Dalej, podnieść trzeba, iż ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego – w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli – winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym – stosownie do treści art. 107 k.p.a. – jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia.

Mając na względzie powyższe regulacje należało przyjąć, że skarga zasługuje na uwzględnienie, Sąd dopatrzył się bowiem takich naruszeń, wymienionych wyżej, przepisów proceduralnych, które skutkują koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji ZUS.

Organy w niniejszej sprawie – w ocenie Sądu - dokonały właściwej oceny stanu faktycznego w kontekście określonych w art. 28 ust. 1 – 3 u.s.u.s. przesłanek umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia. Zarówno natomiast z akt administracyjnych sprawy, jak również z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika niezbicie, że ZUS nie przeprowadził należycie postępowania merytorycznego, którego wynik uprawniałby do zaakceptowania stanowiska, co do nie wystąpienia w sprawie przesłanki do umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r.

Podkreślić trzeba, że analizując ustalony stan faktyczny ZUS uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (gdy opłacenie należności z tytuły składek pozbawiało zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych). Ustalono bowiem, że skarżący pobiera świadczenie emerytalne w wysokości (...) zł brutto oraz uzyskuje dochód z umowy cywilnoprawnej. Gospodarstwo domowe prowadzone jest samodzielnie, a zatem – jak wskazały organy, obecny dochód przekracza kwotę minimum socjalnego ustalonego dla 1-osobowego gospodarstwa domowego. Podkreślono, że wobec regulowania przez skarżącego zobowiązań wobec innych wierzycieli zapłata zaległości, chociażby w ramach układu ratalnego czy też egzekucji, nie pozbawi możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

ZUS uznał także, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności). Podkreślono, że choroba nie pozbawia skarżącego możliwości uzyskiwania dochodu pozwalającego na spłatę zaległości, gdyż pobiera emeryturę wypłacaną niezależnie od stanu zdrowia. Nadto – jak wskazał ZUS – na podstawie przedłożonych dokumentów nie stwierdzono, że skarżący ma orzeczoną niezdolność do pracy czy też stopień niepełnosprawności, a obecnie pracuje na umowę cywilnoprawną.

W ocenie Sądu takie twierdzenia organu są zbyt ogólnikowe i tym samym nie wystarczają, by uznać je za prawidłowe i wyczerpujące w świetle art. 107 k.p.a. Rzeczą organu jest bowiem ustalenie, czy na poziomie aktualnego budżetu domowego możliwe jest realne wywiązanie się skarżącego ze zobowiązania wobec ZUS i czy zapłata zaległości nie zagrozi w istocie egzystencji skarżącego. Ponadto obowiązkiem organu jest odniesienie warunków umorzenia określonych w wymienionym przepisie do stanu faktycznego danej sprawy, tj. konkretnych warunków skarżącego. ZUS nie dokonał wyczerpującej analizy zawartych we wniosku o umorzenie należności informacji odnoszących się do struktury miesięcznych dochodów i wydatków skarżącego, nie ustalił, czy na poziomie uzyskiwanego dochodu i aktualnego budżetu domowego możliwe jest realne wywiązanie się skarżącego ze zobowiązania wobec ZUS i czy zapłata zaległości, rzeczywiście, jak podnosi skarżący, może zagrozić jego egzystencji, co ma znaczenie z punktu widzenia przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Podkreślić także trzeba, że sam fakt spłacania zadłużenia wobec innych podmiotów nie świadczy automatycznie o niespełnieniu przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Organ nie podjął też – w zasadzie - żadnych działań zmierzających do ustalenia rzeczywistego stanu zdrowia skarżącego i jego możliwości uzyskania dodatkowego dochodu. Co prawda obowiązek wykazania przesłanek uzasadniających umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne obciąża wnioskodawcę, niemniej jednak rolą organu, który powinien ocenić wszystkie okoliczności sprawy w sposób odpowiadający treści art. 80 k.p.a., jest wezwanie skarżącego do przedłożenia odpowiednich dokumentów, które byłyby pomocne w należytym ustaleniu stanu faktycznego. Tymczasem z treści pisma procesowego z dnia (...) r. wynika po pierwsze, że skarżącemu po uiszczeniu miesięcznych wydatków pozostaje do dyspozycji kwota (...) zł. A po wtóre, że skarżący, który ma (...) lat, mieszka samotnie, jego jedyna córka mieszka w(...) i nie utrzymuje z nim kontaktów. Od (...0 r. skarżący nie posiada także dochodów z umowy cywilnoprawnej, która została mu wypowiedziana. Skarżący cierpi ponadto na(...) (...) , nie ma również(...) . Niniejsze okoliczności winny zostać uwzględnione przez organy. Tymczasem organy jedynie ogólnikowo stwierdziły, że "choroba nie pozbawia skarżącego możliwości uzyskiwania dochodu pozwalającego na spłatę zaległości, gdyż pobiera emeryturę wypłacaną niezależnie od stanu zdrowia" oraz, że "skarżący ma orzeczoną niezdolność do pracy czy też stopień niepełnosprawności, a obecnie pracuje na umowę cywilnoprawną". Organy przy tym nie wykazały także w zasadzie wysokości konkretnych - wolnych środków i kwot pozostających (już po egzekucji) - w dyspozycji skarżącego obecnie lub w przyszłości, za pomocą których mógłby on skutecznie regulować należności wobec ZUS bez uszczerbku dla swoich niezbędnych potrzeb życiowych – po uwzględnieniu wydatków koniecznych, które musi ponieść na życie i niewątpliwie zakup leków. Organ nie podał także w przybliżeniu okresu, w którym spłata ta mogłaby rzeczywiście nastąpić. Tymczasem z uwagi chociażby na wiek skarżącego ustalenia w tym zakresie wydają się być niezbędnymi.

Zgodnie natomiast z art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej winien wyjaśniać dokładnie stan faktyczny danej sprawy, zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.). Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wpływającą na kwestię odpowiedniego rozłożenia ciężaru dowodu w tym postępowaniu. Organ winien generalnie przeprowadzać niezbędne dowody z urzędu (zasada oficjalności postępowania) oraz wnioskowane przez stronę (zob. m.in., B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 68-69).

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia zatem – zdaniem Sądu - wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie to ogranicza się bowiem w zasadzie do przytoczenia przepisów warunkujących umorzenie należności i ogólnikowych twierdzeń. Tymczasem uzasadnienie decyzji Zakładu winno wskazywać na zdolności płatnicze skarżącego przy uwzględnieniu dochodów i niezbędnych wydatków i aktualnej sytuacji życiowej w której skarżący się znajduje, w tym w szczególności jego stanu zdrowia i możliwości zarobkowych, gdyż jak wynika z treści pisma pełnomocnika skarżącego, skarżący już od (...) r. nie posiada np. dochodów z umowy cywilnoprawnej.

Powyższe prowadzi do wniosku, że w postępowaniu uchybiono zasadom procedury administracyjnej, nakazującym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, poprzez wszechstronne rozważenie materiału dowodowego. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy w kontekście przepisów prawa materialnego, przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia decyzji (z uwagi na jej fakultatywny charakter), nawet odmownej - w sytuacji zaistnienia przesłanek pozwalających na umorzenie należności.

Rozpatrując ponownie sprawę organ winien wyeliminować wszystkie wskazane przez Sąd wadliwości. W szczególności należy ustalić, czy spłata zaległości wobec Zakładu w sytuacji życiowej i zdrowotnej skarżącego, który jest osobą w podeszłym wieku (...) lat) i niewątpliwie przy tym schorowaną ((...) (...)....), z absolutnie ograniczonymi możliwościami zarobkowymi, przy jedynym dochodzie jaki pozyskuje z emerytury (...zł), nie doprowadzi de facto do zagrożenia jego egzystencji. Ustalenia te należy poprzedzić obliczeniem rzeczywistej wolnej kwoty, którą dysponuje aktualnie skarżący, a która to mogłaby zostać przeznaczona na uiszczenie zaległości wobec ZUS, przy uwzględnieniu jego potrzeb życiowych związanych z codzienną egzystencją i leczeniem.

W tym miejscu wskazać dodatkowo należy, że z uzasadnienia decyzji w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości wynikać powinno, że nie doszło do przedawnienia jakichkolwiek należności objętych wnioskiem skarżącego. Należności z tytułu składek wygasają bowiem przez przedawnienie, a ich wygaśnięcie sprawia, że nie mogą one być dochodzone przez uprawniony podmiot. Tym samym przyjąć należy, że obowiązkiem organu jest wyjaśnienie, czy wszystkie należności o których umorzenie wniesiono mogą być egzekwowane. Dane na temat zadłużenia skarżącego znajdują się wprawdzie w aktach, ale to rzeczą organów, a nie Sądu, jest dokonanie ustaleń faktycznych i prawnych, we wskazanym zakresie, co absolutnie winno znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji, a czego w niniejszej sprawie również zabrakło.

Wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego w powyższym zakresie (z uwzględnieniem wytycznych Sądu) pozwoli następnie na ocenę czy w sprawie zachodzi przesłanka określona § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, czy też nie. Powyższe winno znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, zarówno do tych, na których się oparł, jak i do tych, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia. Uzasadnienie winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę.

Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 145 § 1 lit. "c" p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.