Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2044/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5, 8
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 października 2020 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku M. W.(1) o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015r., nr [...].

Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1956 r. nr [...] o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...] nr [...]-[...], zapisanej w księdze wieczystej [...] tom [...] karta [...], prowadzonej przez Sąd Powiatowy w [...], oznaczonej jako parcele nr [...] i [...], o powierzchni [...] m2 (z ogólnej powierzchni [...] m2), stanowiącej własność M. W.(2).

Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. M. W.(1) złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku M. W.(1) o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015r. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowe orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1956 r. nr [...] zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), zatem w świetle zgodności z przepisami ww. aktu prawnego, z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania, należy oceniać kwestionowane orzeczenie.

Podkreślono, że dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. regulował m.in. tryb wywłaszczenia nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych. Ową "niezbędność" nieruchomości do realizacji narodowych planów gospodarczych potwierdzało wydanie przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolenia na nabycie nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 dekretu. Przepis ten stanowił, że zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych - na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej - jeżeli uznał, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz, że przewidziane były środki na jej nabycie. Opinia prezydium wojewódzkiej rady narodowej powinna zaś zawierać stwierdzenie, że nabycie nieruchomości, objętej wnioskiem, jest niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych. Opinia powinna uwzględniać zarówno potrzeby wykonawcy narodowych planów gospodarczych, jak i uzasadnione interesy ogólnogospodarcze (art. 5 ust. 2 dekretu).

Wskazano, że z akt sprawy wynika, że Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydał zezwolenie z dnia [...] sierpnia 1953 r. nr [...] na nabycie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] nr [...]-[...], o pow. [...] m2. Ww. zezwolenie wydano w oparciu o wniosek [...] Zakładów [...] w [...] z dnia [...] maja 1953 r. nr [...].

Z akt archiwalnych sprawy wynika ponadto, że w sprawie o wydanie zezwolenia na podstawie art. 5 dekretu inwestor złożył wszystkie wymagane załączniki, w tym m.in.:

- opinię wydaną na podstawie art. 5 ust. 2 dekretu, w której stwierdzono, że nabycie nieruchomości, objętej wnioskiem, jest niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych,

- zaświadczenie lokalizacyjne wydane przez właściwe prezydium wojewódzkiej rady narodowej,

- zezwolenie właściwego ministra na zgłoszenie wniosku w trybie art. 5 dekretu,

- plan sytuacyjny,

W ocenie Ministra nie doszło zatem do naruszenia przepisu art. 5 dekretu.

Podkreślono następnie, że po uzyskaniu zezwolenia na nabycie nieruchomości inwestor (wykonawca narodowych planów gospodarczych) obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia za cenę określoną zgodnie z art. 28 dekretu (art. 8 ust. 1 dekretu). Powyższa czynność była o tyle istotna, że jej dokonanie skutkowało wyczerpaniem możliwości dobrowolnego nabycia nieruchomości na drodze cywilnoprawnej, przy czym jej zaniechanie czyniło niedopuszczalnym złożenie wniosku o wywłaszczenie nieruchomości.

W przypadku spełnienia warunków przewidzianych w art. 30 ust. 1 dekretu inwestor obowiązany był zaoferować właścicielowi nieruchomość zamienną (art. 8 ust. 2 dekretu).

W przedmiotowej sprawie wykonawca narodowych planów gospodarczych skierował do właścicielki M. W.(2) (ujawnionej jako właściciel w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w [...] [...] tom [...] karta [...], prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości) wezwanie z [...] stycznia 1954 r. nr [...] do dobrowolnego odstąpienia ww. nieruchomości wskazując, że cena nieruchomości zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu. W aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru ww. wezwania przez M. W.(2).

Minister podkreślił, że stosownie do art. 30 ust. 1 dekretu, "jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowi gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczoną pod budowę takiego domu, wywłaszczający obowiązany jest zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną, położoną, o ile możności, w tej samej miejscowości i o tym samym lub zbliżonym charakterze [...]".

Z akt sprawy (konkretnie z protokołu z rozprawy wywłaszczeniowej) wynika, " że ww. nieruchomość nie miała charakteru uprzywilejowanego, bowiem wynajęta była na potrzeby inwestora - w celu prowadzenia działalności przemysłowej. Z treści protokołu objęcia nieruchomości z [...] kwietnia 1954 r. wynika, że na obszarze objętym wywłaszczeniem stał jeden budynek parterowy, pusty, zniszczony, bez specjalnego przeznaczenia [według wniosku wywłaszczeniowego z [...] lutego 1954 r. - "mały magazyn gospodarczy], który wnioskodawca usunął budując na tym terenie halę produkcyjną. Budynek fabryki [...], który stał do 1945 r. został zburzony przez Niemców - materiał zabrały osoby nieznane. Poza tym znajduje się jeszcze jeden budynek - parterowy, parterowy, murowany, pokryty dachówką, zbudowany przez okupanta z przeznaczeniem na garaże [zgodnie z wnioskiem wywłaszczeniowym został on rozbudowany przez inwestora]". Z akt archiwalnych wynika, że inwestor już przed wydaniem orzeczenia o objęciu nieruchomości władał przedmiotową nieruchomością na podstawie umowy najmu z właścicielką. Protokół objęcia nieruchomości odnosił się do stanu sprzed faktycznego objęcia nieruchomości przez inwestora, gdyż z opisu nieruchomości – z operatu szacunkowego, z [...] grudnia 1953 r., załączonego do wniosku wywłaszczeniowego z [...] lutego 1954 r. wynika, że na przedmiotowej nieruchomości inwestor wzniósł szereg obiektów służących do prowadzenia działalności przemysłowej. W ocenie Ministra istniejące na nieruchomości budynki warsztatowe (a także portiernia, magazyn i ustęp) służyły realizacji celów inwestora. Właścicielka nie korzystała z warsztatu znajdującego się na tej nieruchomości. Z akt wynika zarazem, że przedmiotowa nieruchomość nie była zabudowana budynkiem mieszkalnym. Wskazano ponadto, że niezaoferowanie nieruchomości zamiennej w wezwaniu do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości nie przekreślało możliwości przyznania takiej nieruchomości w postępowaniu odszkodowawczym, bowiem co do zasady dekret przewidywał wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu.

Podkreślono, że określenie ceny w wezwaniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 powołanego dekretu, poprzez odesłanie do art. 28 tego dekretu [a więc bez podania konkretnej ceny nabycia], nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, uzasadniającego z tego tylko powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.

Ponadto Minister wskazał, że stosownie do art. 17 ust. 1 dekretu wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie. Wniosek należało złożyć do prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Do wniosku należało załączyć dokumenty wskazane w art. 17 ust. 3 dekretu.

W przedmiotowej sprawie wniosek inwestora - [...] Zakładów [...] w [...] nr [...], został złożony w dniu [...] lutego 1954 r. Do ww. wniosku inwestora dołączono wymagane dokumenty, tj.:

- zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] sierpnia 1953 r. nr [...],

- odpis pisma z dnia [...] stycznia 1954 r. nr [...], wzywającego do dobrowolnego odstąpienia ww. nieruchomości,

- plan sytuacyjny nieruchomości z oznaczeniem granic powierzchni przeznaczonej do wywłaszczenia,

- poświadczony odpis z księgi wieczystej [...]- [...] tom [...] karta [...],

- operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 1953 r.,

- pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział [...] w [...] z dnia [...] grudnia1952 r.

Zdaniem organu nie budzi zatem wątpliwości, że nie doszło do naruszenia art. 17 dekretu.

Minister wskazał, że pismem z dnia [...] lutego 1954 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego.

Podkreślono również, że M. W.(2) zmarła [...] lutego 1954r., więc niemożliwym było doręczenie jej ww. zawiadomienia. Jak wynika jednak z treści protokołu z rozprawy wywłaszczeniowej z [...] marca 1954 r. organ wywłaszczeniowy wiedział o śmierci M. W.(2) i zawiadomił o terminie rozprawy jej syna A. W.. Z treści ww. protokołu z [...] marca 1954 r. wynika również, że rozprawa wywłaszczeniowa przeprowadzona w ww. dniu została zarządzona pismem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1954 r.

Nie doszło zatem w ocenie organu do rażącego naruszenia przepisu art. 18 ust. 1 dekretu, ani art. 20 ust. 1 dekretu.

Podkreślono ponadto, że zgodnie z art. 21 ust. 1 dekretu, po przeprowadzeniu rozprawy prezydium wojewódzkiej rady narodowej orzekało o wywłaszczeniu albo odmawiało wywłaszczenia, jeżeli odpadły powody, stanowiące podstawę do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.

Orzeczenie powinno w szczególności zawierać (art. 21 ust. 2 dekretu):

1) ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia,

2) wskazanie, na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło,

3) jeżeli wpłynęły wnioski lub sprzeciwy - uzasadnienie ich przyjęcia lub odrzucenia.

Zdaniem Ministra nie budzi wątpliwości, że przedmiotowe orzeczenie z [...] sierpnia 1956 r. zawiera wszystkie ww. wymienione elementy, albowiem określono w nim przedmiot wywłaszczenia oraz wskazano, że wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa - na wniosek [...] Zakładów [...] w [...].

W przedmiotowym orzeczeniu z [...]sierpnia 1956 r. wskazano jako właściciela tabularnego nieruchomości M. W.(2), jednakże organ zaadresował orzeczenie do syna zmarłej M. W.(2) – A. W.. Podkreślono przy tym, że w dacie wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość miała nieuregulowany stan prawny, gdyż w księdze wieczystej w dalszym ciągu figurowała zmarła właścicielka i nie przeprowadzono po niej postępowania spadkowego. Orzeczenie o nabyciu spadku po zmarłej M. W. wydane zostało przez Sąd Powiatowy w [...] dopiero [...] kwietnia 1974 r. (sygn. akt [...] Ns [...]), a więc niemal 18 lat po wydaniu ww. orzeczenia z [...] sierpnia 1956 r. Jedynym spadkobiercą ww. zmarłej był A. W., a więc nie ulega wątpliwości, że organ wywłaszczeniowy adresując do niego decyzję nie naruszył rażąco prawa.

Minister odnosząc się do kwestii częściowego zrealizowania inwestycji przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wskazał, że w opisie nieruchomości (operacie szacunkowym) z [...] grudnia 1953 r., załączonym do wniosku wywłaszczeniowego z [...] lutego 1954 r. wskazano, że na obszarze przeznaczonym do wywłaszczenia całość zabudowy, za wyjątkiem budynku [...] nr [...] (tj. portiernia, nowo wybudowana hala warsztatowa, przybudówka, barak drewniany, magazyn i ustęp) została wzniesiona przez inwestora. Bezspornie zatem inwestycja co najmniej w części została zrealizowana przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Minister podzielił jednak w tej kwestii stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2015 r., zgodnie z którym cel wywłaszczenia na cele wskazane w dekrecie nie odpada w sytuacji, gdy inwestor zrealizuje inwestycję na podstawie umowy najmu, jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Takie stanowisko wynika z oceny, że przesłanką wywłaszczenia była niezbędność nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Podkreślono, że, aby ww. przesłanka została spełniona niezbędne było istnienie funkcjonalnego związku pomiędzy nieruchomością a celem wywłaszczenia. W przedmiotowej sprawie ten związek funkcjonalny również zachodzi, a tym samym nie można mówić o odpadnięciu ww. przesłanki wywłaszczenia nieruchomości.

Ponadto Minister podkreślił, że w przedmiotowym orzeczeniu z [...] sierpnia 1956 r. nie stwierdzono również wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a., bowiem:

- nie naruszono przepisów o właściwości,

- kontrolowane rozstrzygnięcia nie dotyczą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

- nie doszło do skierowania decyzji (orzeczenia) do osoby niebędącej stroną w sprawie,

- brakuje podstaw do twierdzenia, iż którekolwiek z ww. rozstrzygnięć w dniu ich wydania były niewykonalne,

- brakuje podstaw do twierdzenia, iż którekolwiek z ww. rozstrzygnięć w razie wykonania wywołałoby czyn zagrożony karą lub jest dotknięte wadą powodującą jego nieważność z mocy prawa.

Nie wystąpiła zatem w ocenie organu żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2019r. wniósł M. W.(1). Zaskarżonej decyzji zarzucił, że została ona wydana z naruszeniem art. 1, art. 4 ust. 1, art. 8 ust. 1 i ust. 4, art. 18 ust. 1, art. 20 ust. 2, art. 21 ust. 1 i art. 24 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (t. j. Dz.U. R. P. z 1952 r. Nr 4, doz. 31) oraz art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a. - co w konsekwencji spowodowało konieczność stwierdzenia przez Sąd nieważności zarówno zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2015r.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając niniejszą sprawę w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną. Sąd w całości podzielił ustalony przez Ministra Inwestycji

i Rozwoju stan faktyczny sprawy oraz dokonaną przez niego ocenę prawną.

Z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 k.p.a. wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco.

Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym nie można rozpatrywać sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym. W postępowaniu dowodowym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do zbadania przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem koncentruje swoje zainteresowanie przede wszystkim na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, gdyż w postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa jako organ kasacyjny.

Skoro zatem stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a., to może ono mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a..

Podkreślić należy, że w kwestii rażącego naruszenia prawa wypowiadano się już wielokrotnie w judykaturze i piśmiennictwie. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Jendrośka - "Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym", P i P 1986, nr 1, s. 69 i n.), gdy jest tak głęboko niezgodne ze stosowaniem prawa obowiązującego, że stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 368/07, lex nr 468745). Rażące naruszenie prawa oznacza naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (patrz: B. Adamiak, op. cit., s. 71). Chodzi tu o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki NSA: z 13 XII 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z 21 X 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - decydują takie przesłanki jak: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a także skutki, które wywołuje decyzja.

Analiza postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją nie uzasadnia uznania, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1956 r. jest dotknięte wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.. W ocenie Sądu, analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego potwierdza prawidłowość stanowiska organu nadzoru, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..

Kwestionowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1956 r. zostało wydane na podstawie art. 10 i 21 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

W sprawie pozostaje poza sporem, że kwestionowane orzeczenie dotyczyło wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości o powierzchni [...] m2, oznaczonej jako parcele nr [...] i [...], położonej w [...] przy ulicy [...] nr [...]-[...], z przeznaczeniem dla [...] Zakładów [...] w [...] w celu realizacji narodowych planów gospodarczych. W uzasadnieniu badanego orzeczenia wskazano, że nie udało się zawrzeć umowy kupna-sprzedaży w wyniku prowadzenia rozmów ugodowych.

Z akt archiwalnych wynika, że stosownie do art. 6 ww. dekretu wpłynął wniosek [...] Zakładów [...] w [...] – przedsiębiorstwa państwowego realizującego zadania w ramach planu gospodarczego - z [...] maja 1953 r. o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości pod budowę zakładów. Z analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że do wniosku dołączono wszystkie wymagane przepisem art.7ust.3 dekretu dokumenty. Natomiast zgodnie z art.5 dekretu Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego udzielił zezwolenia z [...] sierpnia 1953 r. ww. Zakładom jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych na nabycie ww. części nieruchomości. Z zebranego materiału archiwalnego wynika zatem, że wszystkie wymagania tak materialno jak i formalno -prawne zostały spełnione.

W ocenie Sądu nie może mieć znaczenia podnoszona w skardze okoliczność, że co najmniej od listopada 1950 r. [...] Zakłady korzystały z przedmiotowej nieruchomości na cele związane ze swoją działalnością produkcyjną, na podstawie umowy dzierżawy z [...] listopada 1950 r., zawartej z ówczesną właścicielką tej nieruchomości. Jeżeli zatem [...] Zakłady miały funkcjonować na dotychczas wydzierżawianym gruncie, będącym własnością osoby fizycznej – M. W.(2), to w grę wchodził przepis art. 4 ust. 1 dekretu. Przewidywał on nabycie nieruchomości, pod którym to pojęciem rozumiał: nabycie prawa własności bądź ograniczonych praw rzeczowych na nieruchomości (ust. 2 tego przepisu), jeżeli wykonawcy planów nie mogli uzyskać nieruchomości w trybie art. 3. Nabycie mogło nastąpić w drodze zawarcia umowy sprzedaży albo zamiany, a jeśli jej nie zawarto, poprzez wywłaszczenie (art. 8 ust. 4 dekretu). Ten akt prawny nie stanowił więc o umowie najmu czy innej, poza wyżej wymienionymi, które mogłyby zastąpić nabycie nieruchomości w tym trybie, stąd uprawniona jest konkluzja, że zawarcie ww. umowy dzierżawy nie wypełniało celu dekretu oraz w żadnej mierze nie przekreślało stosowania jego przepisów. Innymi słowy należy podnieść, że stosunek obligacyjny nie mógł wyczerpać czy wyłączyć przesłanki niezbędności nieruchomości dla realizacji celu wywłaszczenia. Jednocześnie wskazać należy, że żaden z przepisów dekretu nie wyklucza jego stosowania w takim wypadku, bo nie reguluje kwestii i skutków w razie ewentualnego zrealizowania celu wywłaszczenia przed złożeniem wniosku o odjęcie własności. Byłoby to zresztą zaprzeczeniem niezbędności nieruchomości. Jeżeli zatem [...] Zakłady nie władały nieruchomością w określonej w dekrecie formie, a miała ona ścisły związek z jego celem, to była niezbędna w rozumieniu jego przepisów. Zatem zawarta umowa dzierżawy nie może stanowić i nie jest realizacją celu, nadto okoliczność ta jest przesłanką faktyczną, pozaprawną, a zatem taki zarzut skargi nie może zostać uznany za uzasadniony. Zawarta umowa dzierżawy nie prowadzi do realizacji celu, bo nie daje pewności obrotu i stałości funkcjonowania, a więc stabilizacji, co zapewnia tylko własność albo ograniczone prawo rzeczowe. Cel publiczny ówcześnie nie mógł być bowiem realizowany w oparciu o przepisy dekretu z 26 kwietnia 1949 r. na podstawie umowy dzierżawy. W skardze podniesiono przy tym, że [...] Zakłady jeszcze przed złożeniem wniosku o wywłaszczenie wybudowały na przedmiotowej nieruchomości praktycznie wszystkie obiekty służące działalności produkcyjnej ww. Zakładów., co uczyniły – zgodnie z twierdzeniem skargi – za zgodą właścicielki. Należy zatem ponownie podkreślić, że umowa dzierżawy– będąc tylko zobowiązaniem i to czasowym – nie dawała pewności realizacji dalekosiężnych celów, jakie stawiano wówczas przed [...] Zakładami. Nie ma wreszcie znaczenia możliwość przedłużenia takiej umowy, bo jest to okoliczność przyszła i niepewna, jak też treść art. 674 Kodeksu cywilnego, (który zresztą zaczął obowiązywać po wygaśnięciu umów, bo od dnia 1 stycznia 1965 r. - p. art. I. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Przepisy wprowadzające Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 94), jako że nie stwarza on domniemania przedłużenia umowy najmu, a tylko umożliwia trwanie najmu po upływie okresu umownego za zgodą wynajmującego. Na marginesie należy podnieść, że w polskim systemie prawa istnieje, jeśli nie domniemanie, to założenie legalności działań organów, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne. Poza tym obecnie nie sposób skutecznie podnosić okoliczności, które podlegają ocenie w toku instancji, bowiem w postępowaniu o stwierdzenie nieważności mogą być brane pod uwagę wyłącznie okoliczności nadzwyczajne.

Z treści uzasadnienia orzeczenia z [...] sierpnia 1956 r. wynika również, że właścicielka nieruchomości nie wyraziła zgody na jej dobrowolne zbycie. Wcześniej w piśmie z [...] lutego 1953 r. wskazała, że nie ma zamiaru sprzedawać przedmiotowej nieruchomości ani w całości ani w części. Jednocześnie informacja o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego zgodnie z art.18 ust.4 dekretu z 13 lutego 1954 r. wskazywała, że wywłaszczenie ma polegać na odjęciu prawa własności nieruchomości na rzecz Państwa z przeznaczeniem dla [...] Zakładów [...] w [...] na cele związane z realizacją narodowych planów gospodarczych. Poinformowano o możliwości przeglądania akt i składania wniosków oraz sprzeciwów w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. W aktach znajduje się protokół rozprawy z [...] marca 1954 r., z którego wynika zawiadomienie o niej A. W. – następcy prawnego właścicielki nieruchomości, który na rozprawę się nie stawił. Braki dokumentalne w postaci dowodu doręczenia zawiadomienia o terminie rozprawy nie przesądzają o rażącym naruszeniu prawa przez organ, bowiem z zapisu protokołu stanowiącego niekwestionowany w sprawie dowód wynika okoliczność przesłania informacji o terminie rozprawy. W aktach sprawy znajduje się również protokół z objęcia nieruchomości z [...] lipca 1954 r., w której to czynności mimo zawiadomienia nie brał udziału następca prawny M. W.(2) – A. W.. Należy podkreślić, że postępowanie spadkowe po M. W. zostało przeprowadzone [...] kwietnia 1974r. czyli 20 lat po jej śmierci, tym niemniej po powzięciu informacji o śmierci właścicielki przedmiotowej nieruchomości organ informował, wzywał i adresował czynności w stosunku do jej następcy prawnego A. W., który z datą jej śmierci stał się jej następcą prawnym. Jednocześnie należy się zgodzić z organem, że tak jak braki dokumentalne w materiale archiwalnym nie mogą stanowić o rażącym naruszeniu prawa, w szczególności z uwagi na okoliczność znaczącego upływu czasu i mogących w sposób oczywisty wystąpić brakach dokumentacji ale również z uwagi na domniemanie legalności decyzji, która stała się ostateczna.(art.16 k.p.a.). Natomiast brak udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym A. W. może stanowić ewentualną przesłankę wznowieniową i nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności w trybie art.156 § 1pkt 2 k.p.a.. Należy podkreślić, że A. W. przysługiwało prawo do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania wywłaszczeniowego, gdyby uznał, że bez własnej winy nie wziął w nim udziału (art.145 § 1pkt 4 k.p.a.). Nie może przy tym budzić wątpliwości, że wniosek wywłaszczeniowy dotyczy szczegółowo opisanej nieruchomości, której właścicielką była jego poprzedniczka prawna.

Podsumowując wskazać należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a..

Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101, wyrok NSA z 29 maja 2013r., II OSK 267/12, wyrok NSA z 1 czerwca 2016 r., II OSK 2352/14). Oceny legalności decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności, dokonuje się zatem, co do zasady, tylko i wyłącznie na podstawie zamkniętego materiału dowodowego, tj. materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli - takich, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może zatem dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego spraw zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2014 r., II GSK 1617/12 oraz 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11). Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zebrany materiał dowodowy i obowiązujący na moment wydania kontrolowanej decyzji stan prawny. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej odnosząc się do zawartej w tym przepisie przesłanki stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji, gdy nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, a organ działający w trybie stwierdzenia nieważności nie miał żadnych podstaw do tego, aby zbierać materiał dowodowy i na jego podstawie czynić nowe ustalenia faktyczne w sprawie.

Podniesione w skardze zarzuty mają w zasadzie charakter formalny wiążący się z wadami postępowania. Tymczasem tryb nadzwyczajny dotyczący stwierdzenia nieważności nie jest dodatkową - trzecią instancją administracyjną. Zarzuty skargi koncentrowały się na uchybieniach procesowych, wadach postępowania, a nie na przesłance stwierdzenia nieważności z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślić należy, że przepisem, który może być rażąco naruszony w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Jednocześnie przez pojęcie "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należy rozumieć wyraźne naruszenie, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego. Chodzi o takie sytuacje, gdy zestawienie treści aktu prawnego z treścią przepisu prowadzi do wniosku w sposób nie budzący wątpliwości, że pozostają one w sprzeczności. Natomiast naruszenie przepisów proceduralnych może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności badanego aktu, jeżeli zostało wyszczególnione w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem inne naruszenia przepisów proceduralnych nie mogą być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Stąd ocena postępowania dowodowego, a także jego uzupełnienie, może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 9 września 2010 r.,

I OSK 1472/09). Stąd Sąd uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione.

Nie sposób nie podnieść przy tym, że rażące naruszenie prawa, zwłaszcza w przypadku decyzji wydanej 66 lat temu nie może sprowadzać się do wątpliwości co do prawidłowego zastosowania przepisu, czy ustaleń faktycznych dokonanych

w postępowaniu zwykłym. W przypadku decyzji wydanych kilkadziesiąt lat temu, w odmiennych warunkach ustrojowych, kulturze prawnej i organizacyjnej, nie jest możliwe proste przenoszenie i zestawienie standardów legalności współcześnie praktykowanych.

Odwołując się zatem do przytoczonej argumentacji, a także podkreślając znaczny upływ czasu od wydania decyzji z [...] sierpnia 1956r., brak jest zdaniem Sądu podstaw do wyeliminowania orzeczenia z obrotu prawnego.

Wobec powyższego, uznając że skarga jest nieuzasadniona, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a..