Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1178/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6259 Inne o symbolu podstawowym 625
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2005r. sprawy ze skargi Telewizji Kablowej "[...]" S.A. na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 21 marca 2003r. operator Telewizja Kablowa [...] S.A. z siedzibą w E., zwany dalej "wnioskodawcą", wystąpił do Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty (URTiP) o odroczenie terminu zapewnienia uprawnionym podmiotom technicznych i organizacyjnych możliwości realizacji zadań na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego poprzez techniczne systemy umożliwiające dostęp do treści informacji przesyłanej w sieci operatora oraz do danych posiadanych przez operatora.

Ponadto na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), wnioskodawca zwrócił się do Prezesa URTiP o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie odroczenia terminu zapewnienia uprawnionym podmiotom technicznych i organizacyjnych możliwości realizacji zadań na rzecz obronności i bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego poprzez techniczne systemy umożliwiające dostęp do treści informacji przesyłanej w sieci operatora ora: danych posiadanych przez operatora, zwane dalej zawieszeniem postępowania w sprawie o odroczenia, do czasu wejścia w życie rozporządzenia, które ma zostać wydane na podstawie art. 88 ust. 4 ustawy z dnia 21 lipca 1 - Prawo Telekomunikacyjne (Dz. U. nr 73, poz. 852 z późn. zm.) zwanej dalej "ustawą".

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2004r. Prezes URTiP odmówił zawieszenia postępowania w sprawie odroczenia, podając jako podstawę niespełnienie przesłanek, o których mowa w art. 98 § 1 k.p.a. Pismem z dnia [...] lutego 2004r. strona wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej powołanym powyżej postanowieniem Prezesa URTiP.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2004r. Prezes URTiP uchylił zaskarżone postanowienie i odmówił zwieszenia postępowania administracyjnego.

Rozpatrując sprawę ponownie, Prezes URTiP zważył, co następuje:

Jak wynika z wniosku z dnia [...] marca 2003r., strona wnioskowała o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie odroczenia z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ w jej ocenie brak rozporządzenia wykonawczego do art. 88 ust. 4 stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Rozstrzygnięcie Prezesa URTiP podjęte w przedmiotowej sprawie, wyrażone w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2004r., oparte zostało na art. 98 § 1 k.p.a, zgodnie z którym Prezes URTiP może zawiesić postępowanie jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. W świetle wniosku strony stwierdzić należy, że nie żądała ona fakultatywnego zawieszenia postępowania, o którym mowa w powołanym art. 98 § 1 k.p.a. Intencją strony było, aby Prezes URTiP z urzędu zawiesił postępowanie w sprawie odroczenia, ze względu na zaistnienie przesłanki uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, występowanie której obliguje Prezesa URTiP do zawieszenia toczącego się postępowania. W tym stanie faktycznym brak było podstaw prawnych do fakultatywnego rozstrzygania o zawieszeniu wnioskowanego postępowania. Z uwagi na to, postanowienie Prezesa URTiP z dnia [...] stycznia 2004 r. odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie odroczenia terminu zapewnienia uprawnionym podmiotom technicznych i organizacyjnych możliwości realizacji zadań na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego poprzez techniczne systemy umożliwiające dostęp do treści informacji przesyłanej w sieci operatora oraz do danych posiadanych przez operatora, należy uchylić.

Orzekając co do istoty zawieszenia postępowania w sprawie odroczenia, stwierdzić należy, co następuje:

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Z treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że zagadnienie wstępne to zagadnienie, które powstaje w toku postępowania administracyjnego, poprzedza rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu i istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy. Według orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, (np. wyrok z 29 stycznia 1996r. I SA 1843/94, ONSA 1996, Nr 4), "inny organ lub sąd", o jakich mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., to organy państwowe powołane do stosowania prawa (orzekające), a nie do stanowienia prawa. Z uwagi na to, oczekiwanie na jakąkolwiek przewidywaną zmianę stanu prawnego w zakresie dotyczącym rozpoznawanej sprawy nie jest zagadnieniem wstępnym, gdyż przy wydawaniu określonego aktu prawnego, (ustawy, rozporządzenia), nie dochodzi do merytorycznego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Ponadto, organ załatwiający określoną sprawę zawsze jest zobowiązany orzekać według prawa obowiązującego w chwili orzekania.

W związku z powyższym, brak rozporządzenia, o którym mowa w art. 88 ust. 4 ustawy nie jest zagadnieniem wstępnym, które mogłoby uzasadniać zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W tej sytuacji, wobec niespełnienia przesłanki określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postanowiono jak w sentencji.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Telewizja Kablowa [...] S.A. zwana dalej skarżącą. Domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, któremu zarzuciła:

1) błędną wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegającą na bezzasadnym przyjęciu, iż rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w tym przepisie nie może być rozporządzenie wykonawcze do ustawy Prawo telekomunikacyjne,

2) w konsekwencji bezzasadną odmowę zawieszenia z urzędu postępowania wszczętego na wniosek Skarżącego z dnia [...] marca 2003r.

Skarżący nie podziela stanowiska Prezesa URTiP, iż nie zachodzą przesłanki zawieszenia postępowania z urzędu. Co więcej, zdaniem Skarżącego rozstrzygnięcie Prezesa URTiP tak dalece narusza prawo, iż obarczone jest wadą rażącego naruszenia prawa skutkującą stwierdzeniem nieważności postanowienia.

W literaturze podkreśla się, iż zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 4 kpa jest możliwe, o ile wystąpią łącznie trzy przesłanki: (1) postępowanie administracyjne jest w toku, (2) rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. (3) zagadnienie nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości istnienie pierwszej i trzeciej przesłanki. Kontrowersje budzi natomiast, czy występuje również druga. Brak przepisów wykonawczych, na które wskazał Skarżący, niewątpliwie wpływa na określenie jego obowiązków w sposób uzasadniający tezę, iż bez wydania tego rozporządzenia nie sposób rozstrzygnąć niniejszej sprawy. Organem, któremu ustawodawca powierzył wydanie rozporządzenia jest minister właściwy do spraw łączności, a zatem inny organ od prowadzącego sprawę Prezesa URTiP.

Prezes URTiP twierdzi, że zagadnieniem wstępnym może być wyłącznie decyzja lub inny akt indywidualny. Rzecz w tym, że pogląd taki nie znajduje oparcia w brzmieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a., który w żaden sposób nie zawęża zakresu pojęcia "zagadnienia wstępnego" do aktów indywidualnych. Zgodnie z niekwestionowanymi regułami wykładni tekstów prawnych, odstąpienie od językowych reguł wykładni może mieć w procesie interpretacji tekstu prawnego jedynie charakter wyjątkowy, kiedy rezultatu tejże wykładni nie da się pogodzić z założeniami o racjonalności ustawodawcy (S. Wronkowska, Z.Ziembiński. Zarys teorii prawa, Poznań 1997r. s. 165).

W niniejszej sprawie uznanie treści rozporządzenia za zagadnienie wstępne, w żaden sposób nie burzy założenia o racjonalności ustawodawcy. Wręcz przeciwnie, skoro właściwy minister obowiązany jest wydać rozporządzenie, bez którego sprawy załatwić się nie da, to oczywistym jest konieczność zawieszenia postępowania. Skarżący ma świadomość, że brak rozporządzenia jako przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania w praktyce ma charakter wyjątkowy, niemniej mieści się w zakresie normowanym przez art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a.

W niczym nie podważa powyższego poglądu powoływany przez Prezesa URTiP wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1996r. Stan faktyczny będący podstawą wydania powyższego wyroku był w najistotniejszych kwestiach zupełnie inny niż w niniejszej sprawie. Postępowanie, na które powołuje się Prezes URTiP. zawieszone zostało "do czasu nowelizacji" określonej ustawy. Nowelizacja ustawy jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym. Po stronie organów ustawodawczych nie istnieje obowiązek dokonania nowelizacji określonego aktu prawnego. Tymczasem w niniejszej sprawie chodzi o akt prawny, do którego wydania minister właściwy do spraw łączności jest zobligowany. Niewykonanie delegacji ustawowej stanowić może delikt konstytucyjny. Co więcej, brak rozporządzenia wykonawczego uniemożliwia merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Nie wiadomo bowiem, jakie konkretnie obowiązki miałby wykonywać Skarżący. Prezes URTiP potwierdził powyższą okoliczność w pierwotnie wydanym postanowieniu. Nie można zatem braku rozporządzenia wykonawczego, na który wskazuje Skarżący, sprowadzać do oczekiwania na zmianę stanu prawnego. Jest to bowiem akt prawny, bez którego sprawy załatwić nie podobna. Z rozporządzenia, którego wydanie jeszcze nie nastąpiło, bezpośrednio wynikać będą dla Skarżącego określone obowiązki. Przygotowaniu się do wykonywania tych obowiązków służyć ma odroczenie, o które Skarżący zwrócił się na podstawie § 10 ust. 1 oraz § 13 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 stycznia 2003r. Nie sposób rozstrzygnąć, czy w ogóle i ewentualnie na jak długi okres potrzebne jest odroczenie służące przygotowani się przez Skarżącego do wykonywania pewnych obowiązków, jeżeli obowiązki te nie są znane. Ze stanowiska Prezesa URTiP odmawiającego zawieszenia postępowania pośrednio wynika jednak, iż organ ten uważa, że rozstrzygnięcie takie jest możliwe. W ocenie skarzącego pogląd taki rażąco przeczy konstytucyjnej zasadzie państwa prawa.

Okoliczność, iż Skarżący jako adresat przyszłych obowiązków nie będzie oznaczony indywidualnie, nie ma dla niniejszej sprawy znaczenia. Z punktu widzenia adresata skutek w postaci powstania określonych obowiązków będzie dokładnie taki sam, jak w przypadku nałożenia ich aktem indywidualnym. Różnica sprowadza się do tego, że w przypadku nałożenia obowiązków aktem normatywnym nie wymagającym konkretyzacji w drodze aktu administracyjnego, takie same obowiązki nakładane są również na inne podmioty.

Prezes URTiP nie zgadzał się z zarzutami strony skarżącej i w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podkreślając, że:

Art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z treści tego przepisu wynika, że zagadnienie wstępne to zagadnienie, które powstaje w toku postępowania administracyjnego, poprzedza rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu i istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy. Według orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, (np. wyrok z 29 stycznia 1996r., I SA 1843/94, ONSA 1996, Nr 4), "inny organ lub sąd", o jakich mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., to organy państwowe powołane do stosowania prawa (orzekające), a nie do stanowienia prawa. Z uwagi na to, oczekiwanie na jakąkolwiek przewidywaną zmianę stanu prawnego w zakresie dotyczącym rozpoznawanej sprawy nie jest zagadnieniem wstępnym, gdyż przy wydawaniu określonego aktu prawnego (ustawy, rozporządzenia) nie dochodzi do merytorycznego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Ponadto, organ załatwiający określoną sprawę zawsze jest zobowiązany orzekać według prawa obowiązującego w chwili orzekania. Brak jakiegokolwiek aktu prawnego lub też przewidywana możliwość jego zmiany nie może stanowić przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, niezależnie od tego, w jakim stadium opracowywania lub zmiany znajduje się ten akt.

W związku z powyższym, brak rozporządzenia, o którym mowa w art. 88 ust. 4 ustawy nie jest zagadnieniem wstępnym i nie stanowi też przesłanki, która mogłoby uzasadniać zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki Telewizja Kablowa [...] S.A. z siedzibą w E. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] maja 2004r., nr [...], nie narusza prawa.

Mając na względzie dyspozycję przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz normy prawa materialnego wyrażone w ustawie z dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo telekomunikacyjne, które - w ocenie skarżącej spółki - mają uzasadniać zawieszenie ex officio postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek strony, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że zaskarżone postanowienie Prezesa URTiP zostało wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie Prezesa URTiP nie uchybia ponadto pozostałym przepisom postępowania, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., jak również art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. w stopniu, jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynika sprawy.

Jak stanowi przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Wprawdzie pojęcie zagadnienia wstępnego użyte w powołanym przepisie jest sporne, niemniej przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. są kwestie (zagadnienia) prawne, które ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami, albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii (vide: A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Dom Wydawniczy Zakamycze, 2000r., t. 5 do art. 97 § 1 pkt 4).

Zdaniem Sądu należy w pełni podzielić pogląd organu i uznać, iż w świetle obecnie obowiązującego stanu faktycznego i prawnego brak jest podstaw do uznania, że w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione obligatoryjne przesłanki do zawieszenia postępowania z urzędu, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który to Sąd uznał, iż oczekiwanie na jakąkolwiek przewidywaną zmianę stanu prawnego w zakresie dotyczącym rozpoznawanej sprawy nie jest zagadnieniem wstępnym, które mogłoby uzasadniać zawieszenie postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 1996 r., sygn. akt I SA 1843/94, ONSA 1996/4/191). Podobnie w orzeczeniu z dnia 20 września 1982 r., sygn. akt I SA 717/82, ONSA 1982/2/88. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż spodziewana zmiana przepisów prawnych, określających wysokość stawek odszkodowawczych za wywłaszczone grunty i ich składniki budowlane, nie jest "zagadnieniem wstępnym", o którym mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., lecz tylko przewidywaną zmianą aktów prawnych o charakterze ogólnym. Warto również zwrócić uwagę na pogląd, jaki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 września 1987 r., sygn. akt IV SA 502/87, ONSA 1988/1/10, w którym to orzeczeniu NSA stwierdził, iż przewidywana możliwość zmiany przeznaczenia terenu w nowo opracowanym projekcie planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem zagadnieniem wstępnym jest rozstrzygnięcie o charakterze prejudycjalnym, wydane w konkretnej sprawie przez inny organ administracji lub sąd.

Z tej przyczyny - zdaniem Sądu - nie można uznać, by minister właściwy do spraw łączności poprzez wydanie rozporządzenia zgodnie z delegacjami zawartymi w art. 88 ust. 4 ustawy - Prawo telekomunikacyjne rozstrzygnął w sposób wiążący o prawach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu, w tym przypadku skarżącej spółki Telewizji Kablowej [...] S.A. z siedzibą w E..

Prezes URTiP zasadnie przyjął również, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona skarżąca w sposób jednoznaczny wyraziła wolę do zawieszenia postępowania jedynie z urzędu. Oznacza to - jak słusznie uznał organ - konieczność uchylenia wydanego w dniu [...] stycznia 2004r. postanowienia, z uwagi na brak żądania strony skarżącej do zawieszenia toczącego się na jej wniosek postępowania administracyjnego. Brak takiego żądania oznacza odpadnięcie jednej z przesłanek zastosowania art. 98 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę należy przyjąć, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.