Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1643/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Bogusław Cieśla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 951/18 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 22 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Łd 951/18, oddalił skargę K.S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] sierpnia 2018r., po rozpatrzeniu odwołania K.S. od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] lutego 2018r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu R.B. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" z siedzibą w Ł. pozwolenia na budowę budynku frontowego oznaczonego literą B jako I etapu przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku na hotel (dokończenie budowy) na nieruchomości położonej w Ł.przy ul. [...]- utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Postępowanie w tej sprawie toczyło się od 2007r., kiedy to Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] października 2007r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę budynku hotelowego w Ł., przy ul. [...]. Na skutek wielokrotnych odwołań, skarg i wniosków (w tym inwestora rozszerzającego zakres udzielonego pozwolenia na budowę), sprawa była wielokrotnie badana przez sądy obu instancji, organy nadzoru budowlanego, a poszczególne rozstrzygnięcia były eliminowane z obrotu prawnego.

Źródłem konfliktu między stronami postępowania była kwestia posadowienia inwestycji realizowanej na ul. [...] w granicy z działką sąsiednią, gdzie w ścianie szczytowej kamienicy przy ul. [...], znajdowały się otwory okienne i drzwiowe.

Wydana dla przedmiotowej inwestycji ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Łodzi o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2005r., dopuszczała możliwość usytuowania budynku w granicy, wskazując nieprzekraczalną linię zabudowy jako całą szerokość działki objętej inwestycją.

Organ nadzoru budowlanego w toku prowadzonego przez lata postępowania ustalił, iż wydane w 1897r. pozwolenie na budowę sąsiedniego budynku przy ul. [....] w Ł. nie obejmowało wykonania otworów okiennych i drzwiowych, a otwory te najprawdopodobniej zostały wykonane po 1945r.

Po tych ustaleniach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z dnia [...] października 2011r. Nr [...] nakazał: zamurowanie otworu drzwiowego w sklepie spożywczym na parterze budynku, zamurowanie otworu okiennego w lokalu nr [...] na I piętrze, zamurowanie otworu okiennego w lokalu nr [...] na II piętrze, zamurowanie otworu okiennego w lokalu nr [...] na III piętrze, znajdujących się w ścianie zachodniej budynku mieszkalnego wielorodzinnego (oficyna frontowa).

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 września 2015r., sygn. akt II OSK 3103/13, oddalił skargę kasacyjną K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 września 2013r., sygn. akt II SA/Łd 289/13, tym samym w obrocie prawnym pozostała prawomocna decyzja nakazująca właścicielom nieruchomości położonej przy ul. [...] zamurowanie otworów, okiennych i drzwiowych w ścianie granicznej zachodniej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał wówczas, że istnienie okien i drzwi w ścianie bezpośrednio usytuowanej przy granicy z nieruchomością sąsiednią ogranicza właściciela tej nieruchomości w wykonywaniu jego prawa własności. Nie może on bowiem wybudować, tak jak właściciel sąsiedniej nieruchomości, budynku ze ścianą usytuowaną bezpośrednio przy granicy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi w piśmie z dnia 31 lipca 2018r. poinformował organ architektoniczno-budowlany, że wykonany został obowiązek rozbiórki wynikający z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 7 października 2011r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 maja 2010r., sygn. akt II SA/Łd 260/10 uchylił ówcześnie wydaną decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 14 grudnia 2007r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 2 października 2007r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku hotelowego w Ł. ul. [...].

Stosownie do art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia nieważności lub uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę – rozpoczęcie albo wznowienie budowy mogło nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1, a więc decyzji o pozwoleniu na budowę. Do takiego wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołączył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz ostateczną decyzję Prezydenta Miasta Łodzi o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2005r.

Z projektu budowlanego oraz zgromadzonej dokumentacji wynikało, że przedmiotem zamierzenia budowlanego jest przebudowa i rozbudowa budynku istniejącego - hotel etap I - zabudowa frontowej części działki. Działka inwestora od strony południowej graniczy z działką drogową ulicą [...], która zapewnia dojazd do posesji, jest zagospodarowana IV kondygnacyjnym budynkiem oficyny usytuowanym we wschodniej granicy działki z poddaszem nieużytkowym, którego drzwi i okna zwrócone są w kierunku zachodnim. Budynek ten został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] października 2007r. Nr [...].

Od strony południowej działki, w pierzei ulicy [...] znajduje się niedokończony obiekt budowlany usytuowany w granicy z budynkiem sąsiednim na działce przy ul. [...], składający się ze słupów żelbetowych okrągłych, ścian murowanych z pustaków ceramicznych, stropów żelbetowych, schodów żelbetowych, szybów windowych. Obiekt zrealizowany został na podstawie pozwoleń na budowę z dnia [...] października 2007r. i z dnia [...] listopada 2009r.

Dalej organ wskazał, iż decyzja o warunkach zabudowy wydana dla przedmiotowej inwestycji jest ostateczna i ustala m.in.:

- rodzaj inwestycji: zabudowa usługowa – warunek spełniony bowiem na działce zaprojektowano budowę obiektu hotelowego z usługami towarzyszącymi wraz z infrastrukturą techniczną;

- nieprzekraczalną linię zabudowy, określoną w załączniku graficznym – warunek spełniony;

- wskaźnik powierzchni zabudowy na działce – nie przekraczający 0,70 – warunek spełniony bowiem projektowana powierzchnia zabudowy to 1366,91 m2, co stanowi 57,80% udziału w powierzchni działki. Powierzchnia utwardzeń wynosząca 922,46 m2, co stanowi 39,00%, zaś powierzchnia zieleni 75,36 m2, co stanowi 3,20% udziału w powierzchni działki;

- szerokość elewacji frontowej – winna mieścić się w przedziale od 20m do pełnej szerokości frontu nieruchomości – warunek spełniony;

- wysokość nowej zabudowy:

w części przylegającej do budynku sąsiadującego – gzyms nowej zabudowy winien znajdować się na wysokości gzymsu budynku sąsiadującego – warunek spełniony gdyż w projekcie w części przylegającej do budynku sąsiadującego IV kondygnacyjnego gzyms nad najwyższym oknem nowej zabudowy zlokalizowany jest w poziomie górnej krawędzi najwyższego okna, usytuowany został na wysokości gzymsu budynku sąsiadującego;

w części narożnej winna mieścić się w przedziale od II do IV kondygnacji – warunek spełniony gdyż w projekcie budowlanym w części narożnej zaprojektowano zabudowę na wysokość IV kondygnacji, zaś w części środkowej elewacji frontowej projektowana zabudowa ma wysokość V kondygnacji (20,35m);

- geometria dachu – płaski z ewentualnym akcentem architektonicznym – warunek spełniony, w projekcie budowalnym zaprojektowano dach płaski.

Ponadto dostęp do drogi publicznej zapewniony został z działki drogowej ulicy [...] przez przejazd bramowy (decyzja zezwalająca na lokalizację zjazdu), istnieje również możliwość dojazdu od strony ulicy [...]. Na dziedzińcu zaprojektowano utwardzony plac z wytyczonymi miejscami parkingowymi dla samochodów osobowych na 21 stanowisk. Zachowano wymagane odległości wydzielonych miejsc postojowych od granicy działki budowlanej. W przypadku funkcji hotelowej odległości od okien pomieszczeń mieszkalnych nie definiuje się.

Zaprojektowane rozwiązania są zgodne z decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 29 listopada 2005r. o warunkach zabudowy. Nadto projekt budowlany został sporządzony, wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia, a w aktach sprawy znajduje się stosowne oświadczenie projektantów. Zakres dotychczas wykonanych robót budowlanych został oceniony przez organy nadzoru budowlanego.

Przed organami nadzoru budowlanego w 2011r. toczyło się postępowanie mające na celu ocenę prawidłowości dotychczas wykonanych przez inwestora robót budowlanych. Zakończyło się ono wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi w dniu [...] sierpnia 2011r. decyzji Nr [...], nakazującej inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych z jednoczesnym wskazaniem, iż wykonane dotychczas prace budowlane pozostają w zgodzie z ostatecznym pozwoleniem udzielonym na ich wykonanie, które następnie zostało uchylone i tym samym brak jest m.in. podstaw do nakazania rozbiórki części obiektu bądź wykonania innych robót.

Miejski Konserwator Zabytków pozytywnie zaopiniował projekt ukształtowania i kolorystyki elewacji frontowej budynku hotelu.

W odniesieniu do zarzutów odwołania Wojewoda uznał, że inwestycja nie narusza interesów skarżącej ani jej prawa własności, co potwierdziły sądy administracyjne. Inwestor realizował obiekty w oparciu o dokumentacje projektowe, które uzyskały pozwolenia na budowę i powstały legalnie. Ponadto w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2013r. wskazano, iż dokonanym dotychczas ocenom w zakresie braku zagrożenia katastrofą budowlaną nie można zarzucić naruszenia prawa.

Oddalając skargę na ostateczną decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 2 sierpnia 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że istota sporu była już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2013r., sygn. II OSK 2308/12 oddalił skargę kasacyjną K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 188/12 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Obecnie Sąd obowiązany był - zgodnie z art. 190 p.p.s.a., uwzględnić ocenę prawną przedstawioną w tym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wówczas, że wprowadzenie do obrotu prawnego decyzji nakazującej zamurowanie otworów okiennych i drzwiowych w budynku sąsiadującym z inwestycją, nie było wystarczające do wydania pozwolenia na budowę w granicy z działką sąsiednią. Przepis § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, uzależniał możliwość budowy w granicy od istnienia na działce sąsiedniej budynku ze ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych. Warunek ten spełniony będzie wówczas, kiedy na działce sąsiedniej faktycznie (a nie prawnie) zaistnieje budynek ze ścianą pozbawioną takich otworów.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, uzyskano potwierdzenie od organu nadzoru budowlanego, że nakaz zamurowania otworów okiennych i otworu drzwiowego w ścianie zachodniej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...], stojącego w granicy z nieruchomością przy ul. [...], został wykonany.

Inwestor rozpoczął inwestycję na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Oznacza to, że zastosowanie ma przepis art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowalnego stanowiący, iż w przypadku uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę – rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1.

Dlatego jako niezasadny Sąd Wojewódzki ocenił zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 1 w zw. z art. 50a pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowalnego.

W toku postępowania dokonano sprawdzenia dokumentów złożonych przez inwestora, a wymaganych w świetle art. 33 ust. 2 Prawa budowalnego. Przeprowadzono w myśl art. 35 ust. 1 ww. ustawy prawidłową ocenę zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi, jego kompletności, posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń, opracowań i sprawdzeń oraz prawidłową ocenę zgodności projektu budowlanego z treścią decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] listopada 2005r. o warunkach zabudowy.

Skoro inwestor spełnił określone w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowalnego wymagania, to organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaistniały przesłanki uprawniające i zarazem obligujące organ do wydania decyzji pozytywnej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie podlega również badanie, czy dochodzi, względnie czy może dojść do naruszenia interesu osób trzecich, a więc interesu właściciela sąsiedniej nieruchomości, jednakże nie w aspekcie dopuszczalności zabudowy, lecz ewentualnego naruszenia norm z zakresu prawa budowlanego i warunków technicznych. W tym zakresie, Sąd nie dopatrzył się aby zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa. Stwierdził też, że organ nie naruszył wskazanych w skardze przepisów postępowania.

K.S. wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Łd 951/18.

Jako podstawy kasacyjne, na mocy art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), wskazała:

I. Naruszenie prawa materialnego:

1) art. 28 ust. 1 i 37 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na przyjęciu, że w stanie faktycznym sprawy należy wydać nowe pozwolenie na budowę w sytuacji, gdy inwestor realizował budowę w okresie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz w sposób wykraczający poza treść decyzji o pozwoleniu na budowę;

2) § 12, § 204 ust. 5 i § 206 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez brak ekspertyzy technicznej budynku przy ul. [...], w zakresie możliwości wzniesienia nowego budynku w bezpośrednim jego sąsiedztwie;

3) art. 5 ust. 1 pkt 8 ustawy Prawo budowlane oraz § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez naruszenie zasady ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich - prowadzenie budowy wbrew pozwoleniu na budowę, ponad wysokość budynku przy ulicy [...];

4) art. 144 Kodeksu cywilnego, przez dopuszczenie aby inwestor zakłócił korzystanie z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, podwyższając budynek ponad niezbędną wysokość;

II. Błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na przyjęciu, że istnieją przesłanki do udzielenia pozwolenia na budowę.

III. Naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a., przez niepełne przedstawienie stanu sprawy, pominięcie istotnych czynności administracyjno - prawnych, nierozważenie interesu właścicieli nieruchomości przy ulicy [...],

2) art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nie uwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, to jest:

a) art. 6 k.p.a. zasady praworządności,

b) art. 7 k.p.a., poprzez pominięcie interesów właścicieli nieruchomości przy [...],

c) art. 11 k.p.a. zasady przekonywania,

d) art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, brak uwzględnienia interesów sąsiada,

e) art. 80 k.p.a., przez brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, co do możliwości wykorzystania lokali nr [...], jako mieszkalnych, po zamurowaniu otworów okiennych.

Skarżąca kasacyjnie domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, że petitum decyzji jest wewnętrznie sprzeczne, zawiera w istocie dwa opisy stanu faktycznego. Najpierw mowa jest "o przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku" z przeznaczeniem na hotel, a potem "dokończenie budowy".

Decyzję poprzedziło dwunastoletnie postępowanie. Przebieg postępowań wykazał, że pozwolenie na budowę powoduje naruszenie interesu współwłaścicieli nieruchomości sąsiedniej ([...]). Nieruchomość ta znajdzie się w oddziaływaniu dużego hotelowego budynku. Charakter sprawy powodował konieczność odwołania się do przepisów prawa cywilnego, albowiem uregulowania administracyjne były niewystarczające.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 roku Nr [...] stwierdził, że "zakres robót budowlanych obejmujący budowę konstrukcji stropu nad piętrem i konstrukcji nośnej pozostałych kondygnacji bez stropodachu, został wykonany po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, czyli bez pozwolenia na budowę..."

Inwestor R. B. prowadził samowolnie prace budowlane na przełomie lat 2009/2010, nie posiadał zgody na wybudowanie dodatkowej pięciometrowej ściany ponad budynek nieruchomości sąsiedniej (niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy). Wydanie "nowego" pozwolenia na budowę byłoby możliwe, gdyby inwestycja została wstrzymana zgodnie z wydanymi w sprawie decyzjami.

Inwestor dokonał zniszczenia (wyburzenia) trzech kominów znajdujących się na budynku przy ul. [...], a następnie odbudował je ponad dotychczasową wysokość. W tym zakresie toczyło się postępowanie karne na postawie subsydiarnego aktu oskarżenia złożonego przez K. S..

R. B. został skazany prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego dla Łodzi - Śródmieście w sprawie VI K 1484/15 za to, że w nieustalonym czasie od 1 lipca 2008 roku do 8 sierpnia 2008 roku w Ł., działając jako inwestor budowy prowadzonej w [...], wykonał bez wymaganego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej roboty budowlane na terenie budynku mieszczącego się w Ł. przy ul. [...], w postaci podwyższenia wysokości 3 przewodów kominowych, czym wypełnił dyspozycję art. 90 ustawy Prawo budowlane.

Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., odmówił zmiany swojej decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji przy ul. [...], polegającej na zmianach wysokości nowej zabudowy oraz geometrii dachu.

Wyrok w sprawie karnej uprawomocnił się już po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.

W przedmiotowej sprawie wydane mogło być wyłącznie pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, o jakim mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Jeżeli organ stwierdzi, że w toku postępowania inwestor naruszył przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowalnego, to nie może wydać pozwolenia na budowę, gdyż zabrania tego przepis art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego.

Uzasadnienie wyroku w zakresie wyjaśnienia, że nie doszło do naruszenia interesów osób trzecich (strona 15, wiersze 3-8) jest zdecydowanie zbyt lakoniczne. Skarżąca miała pełne prawo powoływać się na naruszenie art. 7 k.p.a., a Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł tego zignorować.

Nie ustalono jaki wpływ na kamienicę przy ulicy [...], będzie miało przeprowadzenie prac budowlanych przy inwestycji. Naruszone zostały przepisy § 204 ust. 5 i § 206 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Naruszono zasadę przekonywania z art. 11 k.p.a., która stanowi uzupełnienie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

R.B. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosił o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, uwzględniając z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny wskazanych zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa procesowego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przez oddalenie skargi, mimo że organy administracji naruszyły art. 6 k.p.a. (zasada praworządności), art. 7 k.p.a. (pominięcie interesów właścicieli nieruchomości sąsiedniej), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania), art. 77 § 1 k.p.a. (brak rozpatrzenie całego materiału dowodowego), art. 80 k.p.a., (brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, co do możliwości wykorzystania lokali, po zamurowaniu otworów), to zmierzały one do wykazania, że udzielenie przedmiotowego pozwolenia budowlanego nastąpiło z naruszeniem wartości podstawowych chronionych w procedurze administracyjnej.

Nadto wskazano na naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., przez niepełne przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy, pominięcie istotnych czynności administracyjno - prawnych, nierozważenie interesu właścicieli nieruchomości przy ulicy [...].

W kontekście tych zarzutów należy przypomnieć, że zasada prawdy obiektywnej określona w art. 7 k.p.a., a skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a. jest naczelną zasadą postępowania. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, aby uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, gdyż prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Takie ukształtowanie zasady ogólnej prawdy obiektywnej odpowiada funkcjom prawa procesowego administracyjnego, które służą ochronie praw podmiotów mających często przeciwne interesy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził jednak, by w toku niniejszego postępowania administracyjnego doszło do naruszenia wskazanych zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponieważ w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. ustawodawca zdecydował, że o skuteczności zarzutów sformułowanych w oparciu o tę podstawę kasacyjną nie decyduje każde uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to należało wykazać istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ogólny charakter wskazanych jako naruszone zasad postępowania administracyjnego, bez ich powiązania z konkretnymi czynnościami procesowymi, pozwala na stwierdzenie, że skarżąca kasacyjnie kwestionowała w istocie prawidłowość ustaleń faktycznych organu oraz oceny tych ustaleń w kontekście spełnienia przez inwestora warunków do wydania pozwolenia na budowę na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził wadliwości ustaleń faktycznych oraz ich oceny w aspekcie możliwości wydania w tej sprawie pozwolenia na budowę na podstawie.

W odniesieniu do konsekwentnych twierdzeń skarżącej, że inwestor dotychczas realizował roboty budowlane z naruszeniem prawa, przypomnienia wymaga, że przed organami nadzoru budowlanego w 2011r. toczyło się postępowanie mające na celu ocenę prawidłowości wykonanych już robót. Zakończyło się ono wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi w dniu [...] sierpnia 2011r. decyzji Nr [...] nakazującej inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych z jednoczesnym wskazaniem, iż wykonane dotychczas prace budowlane pozostają w zgodzie z ostatecznym pozwoleniem udzielonym na ich wykonanie, które następnie zostało uchylone i tym samym brak było podstaw do nakazania inwestorowi rozbiórki części obiektu bądź wykonania innych robót.

Skoro inwestor rozpoczął inwestycję na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, to oznaczało, że mógł mieć zastosowanie przepis art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego stanowiący, iż w przypadku uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę - rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1.

Nadto istotne było, że w obrocie prawnym funkcjonowała prawomocna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] października 2011r. Nr [...] nakazująca właścicielom nieruchomości położonej przy ul. [...] zamurowanie otworów, okiennych i drzwiowych w ścianie granicznej zachodniej. Decyzja ta została wykonana i otwory zamurowano.

W związku z powyższym bezzasadny był zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność wpływu zamurowania okien na możliwość korzystania z lokali jako mieszkalnych, skoro było to działanie zgodne z prawem. Organ architektoniczno-budowlany ani WSA nie były zobligowane do badania wpływu inwestycji na okna, które w chwili wydania decyzji nie istniały.

Słusznie również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podkreślił, że istota sporu (możliwość zlokalizowania inwestycji w granicy z działką sąsiednią przy ul. [...], gdzie w granicy tej znajdował się budynek z otworami) była już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w wyrokach z dnia 1 lutego 2010r., sygn. II OSK 257/09, z dnia 9 sierpnia 2013r., sygn. II OSK 2308/12, z dnia 1 września 2015r., sygn. akt II OSK 3103/13.

W obecnie zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki uwzględnił oceny prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażane w tych wyrokach.

W toku postępowania administracyjnego uzyskano potwierdzenie od organu nadzoru budowlanego, że nakaz zamurowania otworów został wykonany. Dokonano sprawdzenia dokumentów złożonych przez inwestora, a wymaganych w świetle art. 33 ust. 2 Prawa budowalnego. Przeprowadzono w myśl art. 35 ust. 1 ww. ustawy prawidłową ocenę zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi, jego kompletności, posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń, opracowań i sprawdzeń oraz prawidłową ocenę zgodności projektu budowlanego z treścią decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] listopada 2005r. o warunkach zabudowy.

Skoro inwestor spełnił określone w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowalnego wymagania, to organ nie mógł odmówić mu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaistniały przesłanki uprawniające i zarazem obligujące organ do wydania decyzji pozytywnej.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Za wadę uzasadnienia wyroku, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkowanie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania administracyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2019 r . sygn. I OSK 2741/17 - LEX nr 2716197).

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, gdy uzasadnienie to nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Zatem, gdy nie ma możliwości rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. W tej sprawie z pewnością sytuacja taka nie zachodzi.

Z treści uzasadnienia wyroku sądu I instancji, wynika dlaczego Sąd decyzję organu uznał za prawidłową, natomiast szczegółowe przedstawienie wszystkich rozstrzygnięć zapadłych w toku 12 letniego postępowania było niemożliwe, a nawet zbędne, jeśli zwarzyć na wymóg czytelności i przejrzystości uzasadnienia wyroku.

Kwestia naruszenia § 12, § 204 ust. 5 i § 206 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez brak należytej ekspertyzy technicznej budynku przy ul. [...], w zakresie możliwości wzniesienia nowego obiektu w bezpośrednim jego sąsiedztwie, była już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 1 lutego 2010r., sygn. II OSK 257/09, wskazał, że "ocenom postępowania administracyjnego dokonywanym przez Sąd Wojewódzki, w zakresie ewentualnego zagrożenia katastrofą budowlaną na skutek realizacji inwestycji objętej pozwoleniem na budowę, nie można zarzucić naruszenia prawa".

Zarzuty naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 8 ustawy Prawo budowlane (z uzasadnienia wynikało, że adekwatny jest pkt 9) oraz § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez naruszenie zasady ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich oraz art. 144 Kodeksu cywilnego, przez dopuszczenie aby inwestor zakłócał korzystanie z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę, pozostawały ze sobą w związku - ale były chybione.

Fakt niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowania sąsiednich nieruchomości, może mieć miejsce tylko wtedy gdy planowany obiekt naruszałby w tej mierze konkretne przepisy. Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego była prawidłowa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w literaturze prawniczej wielokrotnie podkreślano, że z treści przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wynika, iż poszanowaniu podlegają nie wszystkie, lecz tylko uzasadnione (kwalifikowane) interesy osób trzecich. Uzasadnione interesy osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, to interesy mające umocowanie w przepisach prawa. Nie chodzi o wszelkie utrudnienia, jakie może spowodować planowana inwestycja, lecz jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, nie zaś interesów faktycznych innych osób (wyrok NSA z 28 kwietnia 2017 r., II OSK 2184/15, LEX nr 2315648).

Z reguły każda inwestycja powoduje uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości (ogranicza światło, widok). Ale jeśli nie można mówić o naruszeniu konkretnych przepisów prawa (w tym norm warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), to organ architektoniczno-budowlany nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Nadto zarzuty związane z wadliwym wykonywaniem zatwierdzonych zaskarżaną decyzją robót budowlanych (i działania inwestora w zakresie kominów), pozostawały poza granicami kontrolowanego rozstrzygnięcia i nie podlegały ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.