Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 222/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 7,34
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędzia WSA Anna Siedlecka - sprawozdawca Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Protokolant: Specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Strzegomiu z dnia 30 sierpnia 2013 r. nr 65/13 w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie wyłapywania bezdomnych zwierząt na terenie gminy Strzegom oraz rozstrzygania o dalszym postępowaniu z nimi I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; II. zasądza od Rady Miejskiej w Strzegomiu na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest uchwała Nr 65/13 Rady Miejskiej w Strzegomiu z dnia 30 sierpnia 2013 r. uchylająca uchwałę Nr 115/04 Rady Miejskiej w Strzegomiu z dnia 20 grudnia 2004 r. w sprawie wyłapywania bezdomnych zwierząt na terenie gminy Strzegom oraz rozstrzygania o dalszym postępowaniu z nimi. W podstawie prawnej uchwały podano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594) i art. 11 ust. 3 i art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r. poz. 856).

W skardze na tę uchwałę Wojewoda Dolnośląski zarzucił jej istotne naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z § 32 ust. 2 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908). Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały i zasądzenie do strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na uzasadnienie skargi stwierdzono, że uchwała Nr 115/04 z dnia 20 grudnia 2004 r. w sprawie wyłapywania bezdomnych zwierząt na terenie gminy Strzegom oraz rozstrzygania o dalszym postępowaniu z nimi, która mocą zaskarżonej uchwały została uchylona, podjęta została na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, w myśl którego (obowiązującego w dacie podejmowania uchwały, a więc w dniu 20 grudnia 2004 r.): wyłapywanie bezdomnych zwierząt oraz rozstrzyganie o dalszym postępowaniu z tymi zwierzętami odbywa się wyłącznie na mocy uchwały rady gminy podjętej po uzgodnieniu z powiatowym lekarzem weterynarii oraz po zasięgnięciu opinii upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt.

Brzmienie tego przepisu uległo zmianie, a mianowicie zgodnie z art. 1 pkt 8 w związku z art. 3 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. Nr 230, poz. 1373) przepisowi art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt zostało nadane nowe brzmienie z dniem 1 stycznia 2012 r. Aktualna wersja powyższego przepisu ustawy nie zawiera już upoważnienia dla rady gminy do stanowienia o wyłapywaniu bezdomnych zwierząt oraz rozstrzyganiu o dalszym postępowaniu z tymi zwierzętami na mocy odrębnej uchwały. Zgodnie bowiem z nowym brzmieniem art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11a, a więc na podstawie uregulowań zawartych w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, który gmina uchwala corocznie do dnia 31 marca.

Zdaniem wojewody, z dniem wejścia w życie przywołanej ustawy zmieniającej, utraciła moc obowiązującą podstawa do podjęcia uchwały Nr 115/04 z dnia 20 grudnia 2004 w sprawie wyłapywania bezdomnych zwierząt na terenie gminy Strzegom oraz rozstrzygania o dalszym postępowaniu z nimi. W konsekwencji powyższego Rada Miejska w Strzegomiu z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (1 stycznia 2012 r.) utraciła upoważnienie do podejmowania uchwały w sprawie wyłapywania bezdomnych zwierząt oraz rozstrzygania o dalszym postępowaniu z tymi zwierzętami w dotychczasowym kształcie, a tym samym utraciła także kompetencję do podejmowania uchwały w sprawie uchylenia uchwały Nr 115/04 w sprawie wyłapywania bezdomnych zwierząt na terenie gminy Strzegom oraz rozstrzygania o dalszym postępowaniu z nimi. Podejmując zatem zaskarżoną uchwałę Nr 65/13 z dnia 30 sierpnia 2013 r. Rada Miejska w Strzegomiu działała bez podstawy prawnej wyrażonej w konkretnym przepisie ustawowym.

Wojewoda dodał, że uchwały podejmowane na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2011 r., z uwagi na regulowaną materię były kwalifikowane jako akty prawa miejscowego. Tak określony charakter prawny aktu wydanego przez organ stanowiący gminy stwarza określone konsekwencje w zakresie reguł jego obowiązywania. Wskazać bowiem należy, że akt prawa miejscowego jest aktem podustawowym o charakterze wykonawczym w stosunku do przepisów wyrażonych w ustawie, zawierającej upoważnienie do wydania danego aktu. Cechą natomiast polskiego systemu źródeł prawa jest szczególnie silny związek aktu wykonawczego z ustawą, co przejawia się m.in. w regule walidacyjnej, zgodnie z którą uchylenie albo zmiana treści przepisu upoważniającego powoduje utratę mocy obowiązującej aktu wydanego na podstawie tego przepisu. Powyższa reguła walidacyjna (dotycząca obowiązywania aktu) znajduje swoje odzwierciedlenie także w uregulowaniach przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", gdzie w § 32 ust. 2 wyraźnie wskazano, że jeżeli zmienia się treść przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego w ten sposób, że zmienia się rodzaj aktu wykonawczego albo zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące treści tego aktu, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego. Powyższe, zgodnie z § 143 wspomnianego rozporządzenia stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego.

W ocenie skarżącego, można zatem stwierdzić, że podstawowa reguła walidacyjna zakłada, że zmiana przepisu upoważniającego do wydania przepisów wykonawczych do ustawy prowadzi do uchylenia przepisów wykonawczych z chwilą wejścia w życie zmiany przepisów upoważniających, a jedyny wyjątek od tej zasady ma miejsce, gdy zostanie wprost przewidziany w akcie zmieniającym przepisy upoważniające (w przedmiotowym przypadku sytuacja taka nie miała miejsca). Ponadto przy stanowieniu aktów normatywnych organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego obowiązane są działać zgodnie z ukształtowanym konstytucyjnie porządkiem prawnym. Oznacza to, że działalność organów władzy publicznej musi być tak realizowana, aby nie naruszała przepisów prawa oraz musi mieć swoje umocowanie w przepisach rangi ustawowej. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest bowiem zakaz domniemania kompetencji. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

W świetle powyższego, zdaniem organu nadzoru, Rada Miejska w Strzegomiu podejmując zaskarżoną uchwałę działała bez podstawy prawnej, a w rezultacie jej działanie stanowiło naruszenie art. 7 Konstytucji RP.

Odpowiadając na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi. Wskazano, że organy gminy mają świadomość, że ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zmieniono treść art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 21. sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - z mocą od dnia 1 stycznia 2013 r. Przedmiotowa zmiana wyłączyła możliwość wydawania przez rady gmin uchwał w przedmiocie wyłapywania bezdomnych zwierząt oraz rozstrzygania o dalszym postępowaniu z tymi zwierzętami w oparciu o art. 11 ust. 3 ustawy (przed zmianą) i równolegle wprowadziła realizację zadania w postaci zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania (art. 11 ust. 1 u.o.z.) w ramach programów opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalanych przez rady gmin na podstawie art. 11a u.o.z. W konsekwencji Rada Miejska w Strzegomiu stanęła przed potrzebą wykładni przepisów § 32 ust. 2 w związku z § 143 Załącznika "Zasady techniki prawodawczej" do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r.

Mając na uwadze powyższe, pierwotnie Rada Miejska w Strzegomiu podzielała stanowisko zawarte w skardze, dlatego działania w przedmiocie uchylenia uchwały Nr 115/04 z dnia 20 grudnia 2004 r. podjęła dopiero w sierpniu 2013 r. Asumptem do przyjęcia zaskarżonej uchwały było pismo Prokuratora Okręgowego w Świdnicy z dnia 26 lipca 2013 r. wskazującego nie tyle na potrzebę uchylenia ww. uchwały w całości, lecz usunięcia z obrotu prawnego § 5 tej uchwały, co sugerowało, że w ocenie prokuratora ww. uchwała nadal jest aktem obowiązującym. Wywód Prokuratora Okręgowego w Świdnicy odnosił się do art. 11 ust. 3 uoz w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2012 r. Z powyższego należy wyprowadzić wniosek, że Prokurator Okręgowy w Świdnicy nie przyjął automatycznie skutku prawnego zmiany ustawy o ochronie zwierząt, o którym mowa w § 32 ust. 2 zasad.

W kontekście powyższego Rada Miejska w Strzegomiu ponownie przeprowadziła analizę treści § 32 ust. 2 zasad i przyjęła, że skutek w postaci utraty mocy obowiązującej aktu wykonawczego z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego zachodzi, gdy zmienia się rodzaj aktu wykonawczego albo zmienia się zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące treści tego aktu.

Odnosząc się do tych przesłanek Rada Miejska w Strzegomiu stwierdziła, że w niniejszej sprawie nie zmienił się rodzaj aktu wykonawczego - nadal jest nim uchwała rady gminy. Należy natomiast wskazać, że przesłanki dotyczące zmiany zakresu spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytycznych dotyczących treści tego aktu nie są pewne. Na mocy przepisów art. 11 uoz przed wyżej wspomnianą zmianą rada gminy miała obowiązek zapewnić opiekę bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie. Przedmiotowy cel nie zmienił się, o czym przesądza treść art. 11a ust. 1 uoz. Z kolei na mocy wcześniej obowiązującego art. 11 ust. 3 uoz, wyłapywanie bezdomnych zwierząt oraz rozstrzyganie o dalszym postępowaniu z tymi zwierzętami odbywało się wyłącznie na mocy uchwały rady gminy podjętej po uzgodnieniu z powiatowym lekarzem weterynarii oraz po zasięgnięciu opinii upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Równolegle na mocy art. 11a ust. 1 uoz przed zmianą, rada gminy mogła w drodze uchwały przyjąć program zapobiegający bezdomności zwierząt obejmujący określone w tym przepisie elementy. Na mocy art. 11a ust. 3 uoz przedmiotowy program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie.

W świetle powyższego Rada Miejska w Strzegomiu odnotowała przenikanie się i swoistą tożsamość materii objętej aktem wykonawczym (aktami wykonawczymi) na mocy przepisów obowiązujących przed 1. stycznia 2012 r., jak również aktem wykonawczym przyjmowanym obecnie na mocy art. 11a ust. 1 uoz przy równoczesnych odmiennościach w regulacji tych zagadnień (rezygnacja ustawodawcy z potrzeby wydawania aktu wykonawczego na mocy art. 11 ust. 3 ustawy uoz sprzed zmiany i możliwości wydania aktu na podstawie art. 11a ust. 1 uoz sprzed zmiany na rzecz jednego aktu - programu uchwalanego na podstawie obecnie obowiązującego art. 11a uoz, jak również sformułowania zamkniętego katalogu spraw, których program może dotyczyć - art. 11a ust. 2 uoz i rezygnacji z zapisu "w szczególności", którym ustawodawca posłużył się we wcześniej obowiązującym art. 11a ust. 1 uoz). Równocześnie mając na uwadze treść pisma Prokuratora Okręgowego w Świdnicy, Rada Miejsca w Strzegomiu dostrzegła potrzebę usystematyzowania obrotu prawnego przez uchylenie uchwały Nr 115/04 z dnia 20 grudnia 2004 r.. Takie działanie pozostaje w zgodzie z treścią art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Urzeczywistniając zasadę demokratycznego państwa prawnego organy władzy publicznej zobowiązane są do działania w każdej sytuacji, w której zachodzi wątpliwość, co do wiążącego podmioty prawa stanu prawnego. Taka sytuacja zaszła w niniejszej sprawie. W kontekście powyższego w ocenie Rady Miejskiej w Strzegomiu konieczne było podjęcie objętej zaskarżeniem uchwały, dlatego rada wnosi o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego była kontrola legalności zaskarżonej uchwały. Przy czym wskazać należy, że zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Na wstępie powiedzieć należy, że w myśl art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych niż wymienione szczegółowo w pkt 1-14 tego przepisu sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Jak wskazuje się w literaturze prawniczej, stanowienie prawa miejscowego każdorazowo uzależnione jest od istnienia wyraźnego upoważnienia ustawowego, a działalność prawotwórcza samorządu terytorialnego odbywać się musi według zasady "dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje", a nie zasady "dozwolone jest to, co nie jest zakazane" (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, wyd. Wolters Kluwer Polska, b.m. 2007, s. 112-114). Z tych względów podkreśla się, że musi istnieć ścisły związek związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą. Upoważnienie do wydawania przepisów wykonawczych odgrywa bowiem podwójną rolę – formalną tworząc podstawę kompetencyjną do wydawania aktów prawnych oraz materialną będąc gwarancją spójności systemu prawa oraz zbieżności treściowej przepisów.

Wśród reguł płynących z zasady działania na podstawie prawa odnotować wypada normę, która stanowi, że dany organ jest upoważniony do wydania aktu wykonawczego do ustawy lub aktu prawa miejscowego na podstawie ustawy tak długo, jak długo obowiązuje przepis rangi ustawowej dający organowi podstawę do działania. Przepis upoważniający winien jasno wskazywać organ właściwy do wydania aktu normatywnego, rodzaj aktu normatywnego oraz zakres spraw, które w akcie normatywnym muszą albo mogą zostać uregulowane. Konsekwencją zaś przyjęcia powyższych norm jest reguła, że jeżeli zmienia się treść przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego w ten sposób, że zmienia się rodzaj aktu wykonawczego albo zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące treści tego aktu, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego. Reguła ta znalazła swoje odzwierciedlenie w § 32 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908). Przyjęcie tych reguł na gruncie stanowienia prawa przez jednostki samorządu terytorialnego pozwala w pełni odzwierciedlić omówiony już związek formalny i materialny miedzy tzw. "prawem lokalnym" a ustawami, stanowiącymi źródło prawa o podstawowym charakterze. Prawo miejscowe nie ma samodzielnego bytu prawnego, a rozumiane musi być jako prawo pochodne w stosunku do aktów prawnych wyższego rzędu. Tę konstytucyjną zasadę można streścić w stwierdzeniu, że organy samorządu terytorialnego przy tworzeniu prawa na danym obszarze działają na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (zob. art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

W kontekście zaskarżonej uchwały należy zatem stwierdzić, że za upoważnienie ustawowe do jej podjęcia Rada Miejska w Strzegomiu uznała przepisy art. 11 ust. 3 i art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r. poz. 856; dalej: u.o.z.). W dniu podjęcia zaskarżonej uchwały przepis art. 11 ust. 3 u.o.z. brzmiał: "Zabrania się odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt, chyba że zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt. Odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11a.". Natomiast art. 11a ust. 1 u.o.z. stanowił, że: "Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.".

Aby ocenić, czy przywołane przepisy stanowią w istocie podstawę prawną do podjęcia zaskarżonej uchwały, trzeba zauważyć, że mocą zaskarżonej uchwały uchylono uchwałę Nr 115/04 Rady Miejskiej w Strzegomiu z dnia 20 grudnia 2004 r. w sprawie wyłapywania bezdomnych zwierząt na terenie gminy Strzegom oraz rozstrzygania o dalszym postępowaniu z nimi. Uchwałę z 20 grudnia 2004 r. podjęto na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (wówczas: Dz.U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002). W dniu podjęcia tej uchwały przepis ten brzmiał: "Wyłapywanie bezdomnych zwierząt oraz rozstrzyganie o dalszym postępowaniu z tymi zwierzętami odbywa się wyłącznie na mocy uchwały rady gminy podjętej po uzgodnieniu z powiatowym lekarzem weterynarii oraz po zasięgnięciu opinii upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt.".

Warto wspomnieć, że przepis art. 11 ust. 3 u.o.z. został zmodyfikowany na mocy art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. Nr 230, poz. 1373) z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2012 r. Zdaniem sądu z chwilą nowelizacji art. 11 ust. 3 u.o.z. odpadła podstawa prawna dla rady gminy do stanowienia w drodze uchwały o wyłapywaniu bezdomnych zwierząt oraz rozstrzyganiu o dalszym postępowaniu z tymi zwierzętami. W ocenie sądu nowelizacja art. 11 ust. 3 u.o.z. zmieniła charakter prawny regulacji dotyczącej wyłapywania bezdomnych zwierząt, ponieważ w obecnym stanie prawnym kwestia ta (jako "odławianie") uregulowana jest w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, a nie w akcie prawa miejscowego, za jaki uznawano uchwały podjęte na mocy art. 11 ust. 3 u.o.z. w brzmieniu sprzed dnia 1 stycznia 2012 r.

Zgodnie zaś z art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1 tego przepisu, obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program ten zawiera zatem normy o charakterze postulatywnym (zadaniowym), a jego adresatem jest sama gmina, która planuje zadania do wykonania w ramach programu przeciwdziałania bezdomności oraz opieki nad bezdomnymi zwierzętami. Wobec tego program nie posiada cech aktów prawa miejscowego. Dodatkowo powiedzieć należy, że regulacja dotycząca odławiania bezdomnych zwierząt nie jest jedynym elementem programu, ale jego obligatoryjnym elementem pośród innych – równie istotnych – zagadnień.

Z tych względów należy dojść do przekonania, że zmiana treści przepisu upoważniającego zawartego w art. 11 ust. 3 u.o.z. z dniem 1 stycznia 2012 r. przyniosła ten skutek, że zmieniły się wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego (wieloaspektowy program zamiast jednotematycznej uchwały), którego podjęcia od rady gminy oczekuje ustawodawca i zmienił się charakter aktu wykonawczego – zastąpiono akt prawa miejscowego uchwałą programową. Zatem z chwilą zmiany treści art. 11 ust. 3 u.o.z. akty wykonawcze podjęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. na podstawie tego przepisu ustawy utraciły moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego. Ewentualny wyjątek od zasady utraty mocy przez akty wykonawcze sprzed dnia 1 stycznia 2012 r. miałby miejsce wyłącznie wtedy, gdy zostałoby to wprost przewidziane w ustawie zmieniającej przepisy upoważniające. Jednak przywołana ustawa z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulacji takiej nie przewidziała. Sąd w składzie rozpoznającym skargę nie podzielił zatem poglądu, że w realiach niniejszej sprawy utrata mocy prawnej uchwały z 2004 r. mogła budzić wątpliwości, skoro nie uległ zmianie zakres spraw przekazanych do uregulowania i rodzaj aktu wykonawczego, przy nieznacznej zmianie wytycznych dotyczących treści tego aktu, przesuniętych do nowego art. 11a u.o.z. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 87/14, Orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd doszedł więc do wniosku, że z dniem 1 stycznia 2012 r. uchwała Nr 115/04 Rady Miejskiej w Strzegomiu z dnia 20 grudnia 2004 r. w sprawie wyłapywania bezdomnych zwierząt na terenie gminy Strzegom oraz rozstrzygania o dalszym postępowaniu z nimi utraciła moc. Skoro tak, to brak jest obecnie podstawy prawnej dla podjęcia uchwały o uchyleniu tej uchwały. Skoro bowiem nie obowiązuje przepis, który stanowił podstawę podjęcia uchwały z dnia 20 grudnia 2004 r., to obecnie brak jest podstawy prawnej do podjęcia uchwały zmieniającej czy uchylającej uchwałę z dnia 20 grudnia 2004 r.

Reasumując, zdaniem sądu, istotą problemu prawnego w niniejszej sprawie była dopuszczalność podjęcia zaskarżonej uchwały w kontekście zasady, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Sąd wziął pod uwagę, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W ocenie sądu, niewątpliwe jest, że uchwała podjęta bez podstawy prawnej jest sprzeczna z prawem. Z tych względów należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości jako podjętej bez podstawy prawnej i z istotnym naruszeniem zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Natomiast odnosząc się do kwestii podniesionej w odpowiedzi na skargę, a mianowicie, że do podjęcia zaskarżonej uchwały doszło z inspiracji Prokuratora Okręgowego w Świdnicy, należy zauważyć, że okoliczność ta pozostaje bez wpływu na meritum niniejszej sprawy. Sąd nie mógł bowiem stwierdzić, że zgodne z prawem jest podjęcie uchwały o uchyleniu uchwały, która już de facto i de iure nie obowiązuje. Sposobem ewentualnej eliminacji uchwały z 20 grudnia 2004 r. byłoby stwierdzenie jej nieważności, ale do tego brak jest kompetencji po stronie Rady Miejskiej w Strzegomiu, a ewentualnie zainteresowany takim rozstrzygnięciem prokurator ma ku temu, znane sobie, środki i uprawnienia.

Mając na uwadze poczynione rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w pkt I sentencji wyroku orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., a w pkt II sentencji wyroku stosownie do art. 152 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zasądzenia zwrotu poniesionych kosztów postępowania ma podstawę w art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).