Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 398/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 2 października 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 747/13 w sprawie ze skargi T. G., S. G., E. G., Z. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] listopada 2012 r., 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z.G. kwotę 700 (siedemset) złotych, a na rzecz T. G. i S. G. solidarnie kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 747/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. G., S. G., E. G. i Z. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Jak wynika z akt sprawy, Starosta Skarżyński decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej [...] telefonii komórkowej na działce nr [...] przy ul. [...] w S.

Wnioskiem z dnia 14 maja 2012 r. T. i S. G. oraz E. i Z. G. wystąpili do Wojewody Świętokrzyskiego o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Starosty Skarżyńskiego z dnia [...] grudnia 2011 r.

Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] na podstawie art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia, nieważności decyzji Starosty Skarżyskiego z dnia [...] grudnia 2011 r.

Pismem z dnia 21 listopada 2012 r. T. i S. G. oraz E. i Z. G. wnieśli do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołanie od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2012 r.

W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż wnioskodawcy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Starosty Skarżyskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. T. G. i S. G. wywodzą swój interes prawny z tytułu posiadania przez nich prawa współwłasności działek nr ewid. [...] położonych w S., ponadto T. G. – z tytułu posiadania przez nią prawa współwłasności działek nr ewid. [...]. E. G. i Z. G. wywodzą swój interes prawny z tytułu posiadania przez nich prawa współwłasności działki nr ewid. [...] ponadto Z. G. – z tytułu posiadania przez niego prawa współwłasności działek nr ewid. [...].

Organ wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że sporna stacja bazowa zaprojektowana na działce nr ewid. [...] jest oddalona od granicy działek należących T. G. nr ewid. [...] o ok. 197 m, nr ewid. [...] o ok. 28 m, nr ewid. [...] o ok. 22 m oraz od granicy działek należących do T. G. i S. G. nr ewid. [...] o ok. 87 m, nr ewid. [...] o ok. 84 m, nr ewid. [...] o ok. 83 m, nr ewid. [...] o ok. 47 m, nr ewid. [...] o ok. 42 m i nr ewid. [...] o ok. 37 m. Od granicy działki należącej do E. G. i Z. G. nr ewid. [...] sporna inwestycja jest oddalona o ok. 67 m, zaś od granicy działek nr ewid. [...] i [...] należących do Z. G. jest oddalona odpowiednio: o ok. 73 m i 79 m.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w żadnym wypadku nie obejmuje swym zakresem działek należących do wnioskodawców. Sporna inwestycja nie niesie ze sobą uciążliwości lub ograniczeń w możliwości zagospodarowania bądź korzystania z działek należących do wnioskodawców, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Nieruchomości należące do T. G. i S. G. oraz E. G. i Z. G. nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w tym w oparciu o przepisy § 13, § 57, sporna inwestycja nie spowoduje też zmiany spływu wód powierzchniowych na nieruchomości należące do wnioskodawców (przepis § 29 rozporządzenia), nie wpływa również na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271), jak również nie pozbawia nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz do szeroko rozumianych mediów.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł ponadto, że analiza materiału dowodowego nie wykazała, by sporna inwestycja powodowała ponadnormatywne uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (przepis § 314 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów – Dz.U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883). Z informacji zawartej w projekcie budowlanym wynika, że pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od granicznych określonych dla miejsc dostępnych dla ludzi nie wystąpią w miejscach ich przebywania i zamieszkiwania. Powyższe potwierdza również "Sprawozdanie z badań pól elektromagnetycznych przeprowadzonych dla celów ochrony środowiska" z dnia 21 listopada 2012 r., sporządzone przez [...] Sp. z o.o. w P., na podstawie ww. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. Odnosząc się do zarzutów podważających prawidłowość sprawozdania organ podkreślił, że skarżący nie powołali się na jakąkolwiek udokumentowaną okoliczność, która mogłaby skutecznie podważyć rzetelność wykonanych pomiarów i analiz środowiskowych przedłożonych przez inwestora. Organ zwrócił też uwagę, że przedłożone przez inwestora opracowanie sporządzone zostało przez [...] Sp. z o.o. w P., tj. podmiot akredytowany przez Polskie Centrum Akredytacji. Jednocześnie organ podkreślił, że to na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, skarżący nie wykazali zaś istnienia okoliczności ograniczających zagospodarowanie należących do nich działek. W konkluzji organ stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Skarżyskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] zostało wszczęte i było prowadzone na wniosek T. G., S. G., E. G. i Z. G. którzy nie posiadają przymiotu strony, co obligowało organ do umorzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem podmiotu nieuprawnionego.

T. i S. G. oraz E. i Z. G. zaskarżyli powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 747/13, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organy orzekające w sprawie zasadnie przyjęły, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Skarżyskiego z [...] grudnia 2011 r. nie pochodzi od strony postępowania, bowiem żadna z nieruchomości należących do osób składających wniosek nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Projektowana inwestycja nie narusza prawa własności, nie niesie ze sobą ograniczeń wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), nie pozbawia działek należących do wnioskodawców dostępu do drogi publicznej ani możliwości korzystania z mediów.

Sąd podkreślił, że w przypadku stacji bazowych telefonii komórkowej kluczowe znaczenie dla ustalenia obszaru oddziaływania danej stacji ma zasięg oddziaływania emitowanych przez nią pól elektromagnetycznych o gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m2. Powyższe jest związane z unormowaniami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883). Zgodnie z załącznikiem Nr 1 (tabela nr 2) do powyższego rozporządzenia, w przypadkach częstotliwości pola elektromagnetycznego mieszczącej się w przedziale od 300 MHz do 300 GHz, gęstość mocy w miejscu dostępnym dla ludności jest dopuszczalna na poziomie nieprzekraczającym 0,1 W/m2.

Jak wynika z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Skarżyskiego z dnia [...] grudnia 2011 r., pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od granicznych określonych dla miejsc dostępnych dla ludzi nie wystąpią w miejscach ich przebywania i zamieszkiwania. Taki wniosek wynika również ze znajdującego się w aktach sprawy "Sprawozdania z badań pól elektromagnetycznych przeprowadzonych dla celów ochrony środowiska" z dnia 21 listopada 2012 r., sporządzonego przez [...] Sp. z o.o. w P., podmiot akredytowany przez Polskie Centrum Akredytacji. Skoro zaś obszar występowania pól elektromagnetycznych o wartości wyższej od dopuszczalnego poziomu promieniowania nie wystąpi w miejscach dostępnych dla ludzi, podzielić należy stanowisko organów, iż sporna inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomości osób składających wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty Skarżyskiego i w żaden sposób nie wpłynie na sposób ich zagospodarowania.

Prawidłowo zatem organy uznały, że T. G., S. G., E. G. i Z. G. nie przysługuje interes prawny we wszczęciu postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji Starosty Skarżyskiego z [...] grudnia 2011 r. Skoro zaś postępowanie na wniosek tych osób zostało wszczęte, konieczne było zatem jego umorzenie po ustaleniu, że wnioskodawcom nie przysługiwał przymiot strony w niniejszym postępowaniu.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 września 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Z. G. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zaakceptowanie decyzji, z której wprost wynika, iż obszar oddziaływania obiektu (zasięgu pól elektromagnetycznych o zasięgu ponadnormatywnym) nie został ustalony, zaniechanie dokonania kontroli w zakresie interpretacji miejsc dostępnych dla ludności, niewskazanie, jakie znaczenie mają w sprawie ustalenia obszaru oddziaływania obiektu wykonane pomiary, które wykonuje się do 2 metrów nad poziomem terenu i to bez wskazania, jakie punkty na nieruchomościach i do jakiej wysokości skarżących analizowano. Ponadto pominięto istniejące w pobliżu stacje bazowe telefonii komórkowych, których oddziaływanie nakłada się z tą objęta niniejszą skargą oraz co najważniejsze nieokreślenie przedmiotu sporu (ilości i mocy anten);

2. art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 144 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przez zaakceptowanie decyzji, pomimo że organy nie dokonały żadnych własnych ustaleń w zakresie obszaru oddziaływania inwestycji na środowisko z uwagi na nieustalenie mocy wszystkich anten w tym radioliniowych, niezsumowania ich mocy, niewskazania innych źródeł, nie określenia metody obliczeniowej ze wskazaniem jej maksymalnego błędu, nie uwzględnienia odbić w terenie. Naruszenie to powoduje, iż nieznany jest obszar oddziaływania obiektu, co potwierdza organ w decyzji;

3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przez utrzymanie w mocy decyzji stwierdzającej brak przymiotu strony wnioskodawców w sytuacji, w której organy nie ustaliły obszaru oddziaływania inwestycji z uwagi na to, że inwestor odmówił przedłożenia dokumentów, z których wynikałoby, jaki jest obszar występowania pół elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, wskazując na słabe punkty uzasadnienia zaskarżanego wyroku, czym naruszono art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz nieadekwatność samego rozstrzygnięcia do okoliczności sprawy.

Sąd w zaskarżanym wyroku w całej rozciągłości oparł się na ustaleniach stanu faktycznego dokonanych przez organy, nie analizując ich i nie oceniając pod względem zgodności z prawem, co nie spełnia podstawowych wymogów kontroli sądowej działalności administracji publicznej.

Przedmiotem postępowania administracyjnego było ustalenie, czy osoby wnioskujące o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Skarżyńskiego nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. mają przymiot strony w tym postępowaniu, a więc czy może być kontynuowane wszczęte postępowanie na ich żądanie.

Okoliczność, że osoby wnioskujące o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, nie były stronami postępowania zwykłego, nie przesądza o tym, że nie mogą być stroną w postępowaniu nadzwyczajnym.

W postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwolenie na budowę, krąg stron tego postępowania określa się na podstawie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 pr. bud.

Podobnie, na tych samych zasadach, ustala się kto będzie stroną w postępowaniach nadzwyczajnych, dotyczących decyzji o pozwoleniu na budowę. tak więc, aby ustalić kto będzie miał przymiot strony w postępowaniu w niniejszej sprawie, Wojewoda Świętokrzyski jako organ pierwszej instancji, powinien ustalić obszar oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 pr. bud.), jeżeli nie mógł w tym zakresie oprzeć się na decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Jak wynika z przedstawionych akt administracyjnych, a w szczególności z uzasadnienia decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2012 r. "w rozpatrywanym przypadku nie była wydana decyzja środowiskowa, a więc nie był ustalony obszar oddziaływania obiektu". To stwierdzenie obnaża wadliwość kwestionowanej decyzji Starosty Skarżyńskiego z dnia [...] grudnia 2011 r., jak i decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] listopada 2012 r., który umorzył postępowanie z powodu braku przymiotu strony wnioskodawców, nie ustalając obszaru oddziaływania obiektu. Wynika z tego, że to postępowanie zostało umorzone bezpodstawnie, gdyż dokumentacja złożona przez inwestora przy wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, nie zawierała dokumentu określającego rozkład pól elektromagnetycznych zasięgu obszarów stacji bazowej, dla których poziom elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego jest większy niż 0,1 W/m2. Tak stwierdził Wojewoda Świętokrzyski w swojej decyzji. Również takiego dokumentu nie przedstawił inwestor na wezwanie Wojewody.

Powyższe ustalenia uzasadniają zarzut skargi kasacyjnej zamieszczony w pkt 2 petitum tego pisma.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, starał się uwiarygodnić rozstrzygnięcie umarzające postępowanie, jednak trudno to uznać za skuteczne skoro nie ustalono obszaru oddziaływania obiektu w postępowaniu zwykłym, jak i w postępowaniu nadzwyczajnym. Braku tego nie mogło też uzupełnić "Sprawozdanie z badań pól elektromagnetycznych przeprowadzonych dla celów ochrony środowiska", które nie odpowiadało wprost i jednoznacznie, czy nieruchomości osób wnioskujących o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Skarżyńskiego z dnia [...] grudnia 2011 r., położone są w obszarze oddziaływania obiekt i czy w związku z tym przysługuje im przymiot strony w tym postępowaniu.

Trafnie zatem w pkt 3 skargi kasacyjnej zarzuca się naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżoną decyzją decyzji organu pierwszej instancji, która nie odpowiadała na podstawowe pytanie, jaki jest obszar oddziaływania obiektu.

Wszystkich powyżej opisanych błędów postępowania administracyjnego i popełnionych naruszeń przepisów prawa w tym postępowaniu, nie dostrzeżono przy podejmowaniu zaskarżanego wyroku, który z tych przyczyn wymaga uchylenia, podobnie jak decyzje nim kontrolowane.

Na tle tej sprawy nasuwają się pewne wnioski natury ogólnej, procesowej. Po pierwsze, nie łatwo jest naprawić w postępowaniu nadzwyczajnym błędy popełnione w postępowaniu zwykłym. I po drugie, w takim przypadku jak ten organ nadzoru budowlanego, nie mając "twardych dowodów", że wnioskujący o wszczęcie postępowania nie mają przymiotu strony, powinien zamiast prowadzenia postępowania w kierunku wykazania im tego braku i umorzenia postępowania, prowadzić postępowanie merytoryczne w celu ustalenia czy kwestionowana decyzja dotknięta jest wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/, art. 135 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.