Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 639/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 6 ust. 1 i 3, art. 19
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Opatowie na uchwałę Rady Gminy Tarłów z dnia 28 marca 2019 r. nr V/24/19 w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie gminy I. stwierdza nieważność § 6 ust. 2 i 3, § 7 ust. 3-5, § 8 ust. 4, § 9, § 12 ust. 2, § 13, § 15, § 19 tiret 2, tiret 7-10, § 26, § 27 ust. 2 i ust. 6, § 35 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

W dniu 28 marca 2019 r. Rada Gminy Tarłów, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), dalej jako "u.s.g.", oraz art. 19 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 1152 ze zm.), zwanej dalej ustawą, oraz po zasięgnięciu opinii Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie, wyrażonej w formie postanowienia z dnia 29 lutego 2019 r., podjęła uchwałę nr V/24/19 w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy Tarłów, stanowiącego załącznik do tej uchwały (§ 1), zwanego dalej regulaminem, zgodnie z którym:

- § 6 "W zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków zakład ma prawo: (...)

2. dokonywać kontroli przyłącza wodociągowego do sieci wodociągowej; przyłącza Kanalizacyjnego do kolektora głównego.

3. wstępu na teren nieruchomości lub do pomieszczeń Odbiorcy usług, w celu przeprowadzenia kontroli wodomierza głównego, dokonywania odczytów wskazań, przeprowadzania badań.

Pracownicy Zakładu mogą wykonywać w/w czynności na podstawie pisemnego upoważnienia, które okazują na żądanie odbiorcy usług."

- § 7 "Odbiorca usług korzysta z zaopatrzenia w wodę oraz odprowadzania ścieków w sposób nie powodujący pogorszenia jakości usług świadczonych przez zakład oraz nie utrudniający jego działalności, a w szczególności:

(...)

3. zawiadamia zakład o wszystkich stwierdzonych uszkodzeniach wodomierza głównego, w tym o zerwaniu plomb;

4. informuje zakład o zmianach stanu prawnego nieruchomości;

5. powiadamia zakład o wszelkich zmianach technicznych w instalacji wewnętrznej, które mogą mieć wpływ na działanie sieci.";

- § 8 ust. 4 "Odbiorca usług ma prawo żądać odszkodowania za szkody powstałe w związku z wykonaniem, utrzymaniem eksploatacją urządzeń zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków powstałe z przyczyn leżących po stronie zakładu."

- § 9 "Odbiorca usług ma obowiązek:

1. zapewnić pracownikom zakładu swobodny dostęp do wodomierza w celu:

*dokonania odczytu,

* kontroli jego funkcjonowania,

2. zagospodarować teren nad przyłączem wodociągowym i kanalizacyjnym w sposób umożliwiający pracownikom zakładu szybkie i bezkolizyjne usunięcie awarii na tym odcinku, wykluczające powstawanie nieuzasadnionych szkód gospodarczych,

3. uzgodnić z zakładem wszelkie zamierzenia przebudowy lub rozbudowy wewnętrznej instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej, jak również inne zamierzenia, w wyniku których może nastąpić zmiana ilości i przeznaczenia wody; lub zmiana jakości odprowadzanych ścieków,

4. zabezpieczyć przed ingerencją osób nieuprawnionych miejsce, w którym zainstalowany jest wodomierz główny,

5. na własny koszt konserwować i utrzymywać w należytym stanie technicznym i sanitarnym, posiadaną instalację, urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne. Chronić instalację wodociągową oraz studzienkę wraz z wodomierzem przed skutkami niskich temperatur; Odbiorca usług ma obowiązek usuwania na własny koszt awarii będących w jego posiadaniu urządzeń.

6. Odbiorca zobowiązany jest do zawiadomienia Zakładu o awarii powodującej zrzut niebezpiecznych substancji do urządzeń kanalizacyjnych lub zmianie jakości ścieków odbiegających od warunków umowy.

7. użytkowania kanalizacji sanitarnej w sposób niepowodujący zakłóceń funkcjonowania sieci kanalizacyjnej a w szczególności nie odprowadzania do niej wody opadowej lub roztopowej oraz gnojowicy

8. poinformowania Zakładu o własnych ujęciach wody, w celu prawidłowego ustalenia opłat za odprowadzanie ścieków,

9.wykorzystania wody z sieci wodociągowej i przyłącza kanalizacyjnego wyłącznie w celach określonych w warunkach przyłączenia do sieci i umowie.

10. udostępniania nieodpłatnie Zakładowi miejsca w elewacji budynku lub ogrodzeniu w celu umieszczenia tabliczek z oznakowaniem armatury wodociągowej;

11. niezwłocznego usunięcia przyczyn zagrożeń powstałych w wyniku niewłaściwej eksploatacji przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego, w przypadku nieusunięcia tych przyczyn pomimo wezwania Zakład ma prawo podjąć wszelkie działania zmierzające do usunięcia zagrożeń na koszt Odbiorcy.

- § 12 ust. 2 "Zmiana warunków umowy następuje w drodze aneksu do umowy sporządzonego w formie pisemnej, pod rygorem nieważności";

- § 13 "1. Umowa może być rozwiązana przez każdą stronę umowy, z zachowaniem okresu wypowiedzenia określonego w umowie, z zastrzeżeniem postanowień ust. 3.

2. Rozwiązanie umowy za wypowiedzeniem przez Odbiorcę usług, następuje poprzez złożenie pisemnego oświadczenia woli w siedzibie Zakładu lub przesłanie takiego oświadczenia listem. Rozwiązanie umowy za wypowiedzeniem przez Zakład następuje poprzez przesłanie odbiorcy usług pisemnego oświadczenia woli listem poleconym.

3. Zakład może rozwiązać umowę wyłącznie z ważnych przyczyn wskazanych w samej umowie, w szczególności w wypadkach, które zgodnie z ustawą, uprawniają Zakład do odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego.

4. Umowa może być rozwiązana w drodze porozumienia stron.

5. Umowa wygasa w przypadku śmierci odbiorcy będącego osobą fizyczną.

6. Umowa może zostać zawarta na czas określony w następujących wypadkach:

1 ) na wniosek odbiorcy usług;

2) w przypadku legitymowania się przez odbiorcę usług jedynie czasowym tytułem prawnym do nieruchomości;

7. Umowa zawarta na czas określony ulega rozwiązaniu z chwilą upływu czasu, na jaki została zawarta.

8. Odcięcie wody przez Zakład w związku z nienależnym wykonaniem umowy przez Odbiorcę usług, o którym mowa w § 6 pkt 1 Regulaminu powoduje wygaśnięcie umowy o świadczenia usług. Jednakże w sytuacji gdy odcięcie wody nastąpiło z powodu niewnoszenia opłat za świadczone usługi, spłata zadłużenia pozwoli na wznowienie usług bez konieczności zawierania nowej umowy.

9. Dotychczas zawarte umowy o dostarczenie wody i odprowadzanie ścieków zachowują swą ważność do czasu zawarcia nowej umowy.

10. Po rozwiązaniu umowy lub jej wygaśnięciu Zakład dokonuje zamknięcia przyłącza wodociągowego oraz demontuje wodomierz główny",

- § 15 "Jeżeli Odbiorca usług nie otrzyma faktury w okresie planowanych rozliczeń zgodnie zawartą umową, powinien ten fakt zgłosić w Zakładzie";

- § 19:

" (...)

Wniesienie przez odbiorcę reklamacji, co do wysokości faktury, nie wstrzymuje obowiązku uregulowania należności.

(...)

Dokonywane opłaty przelewem za dzień zapłaty uznaje się datę wpływu środków na rachunek bankowy Zakładu.

W przypadku nadpłaty zalicza się ją na poczet przyszłych należności lub na pisemne żądanie Odbiorcy, zwraca się ją w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku w tej sprawie.

W przypadku nie dotrzymania terminów płatności określonych w fakturze, Zakład będzie obciążał Odbiorcę odsetkami ustawowymi za każdy dzień zwłoki, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Z dokonanych przez Odbiorcę wpłat będą pokrywane należności Zakładu w następującej kolejności:

1) opłaty zaległe;

2) odsetki za zwłokę;

3) opłaty bieżące."

- § 26 "Zakład może wstrzymać lub ograniczyć dostawę wody, w razie:

1) wystąpienia uszkodzenia elementu dystrybucji wody (przyłącza wodociągowe, sieć wodociągowa, przewody rozdzielcze);

2) braku wody w ujęciu;

3) potrzeby zwiększenia dopływu wody do hydrantów przeciwpożarowych;

4) konieczność przeprowadzenia niezbędnych napraw, prac modernizacyjnych i planowanych remontów sieci i urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych;

5 ) uszkodzenia instalacji wewnętrznej grożącej niebezpieczeństwem;

6) przerw w zasilaniu energetycznym urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych;

7) klęsk żywiołowych;

8) wystąpienia sytuacji, o których mowa w § 6 pkt 1 Regulaminu."

- § 27 "2. Wstrzymanie zaopatrzenia w wodę lub odbioru ścieków może nastąpić bez uprzedniego zawiadomienia odbiorców w przypadkach, gdy występują warunki stwarzające zagrożenia dla życia, i środowiska lub uniemożliwiające świadczenie usług, w szczególności gdy:

1) z powodu nagłej awarii sieci nie ma możliwości prowadzenia zaopatrzenia w wodę lub odbioru ścieków;

2) dalsze funkcjonowanie sieci stwarza bezpośrednie zagrożenie dla życia ,zdrowia lub środowiska. (...)

6. W czasie trwania klęsk żywiołowych, szczególnie gdy nastąpiło zanieczyszczenie wody w ujęciu, Zakład może wprowadzić ograniczenia zużycia wody do konsumpcji po zawiadomieniu Odbiorców usług o zastosowaniu ograniczeń. Nie zwalnia to jednak Zakładu z obowiązku zastosowania wszelkich dostępnych sposobów dla złagodzenia tych uciążliwości dla Odbiorców usług".

- § 35 "W sprawach nie objętych niniejszym regulaminem obowiązują przepisy prawa,

a w szczególności przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 201 8 r. poz. 1152 z póżn. zm.) wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie."

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skierował Prokurator Rejonowy w Opatowie, domagając się stwierdzenia nieważności – w całości – ww. uchwały i podnosząc zarzuty istotnego naruszenie prawa, to jest:

1. art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 6 ust 3 pkt 3 ustawy poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i uregulowanie w § 6 ust. 2 i 3, § 9 ust. 1 regulaminu szeregu uprawnień kontrolnych przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego względem odbiorcy, podczas gdy uprawnienia te zostały określone wyczerpująco w art. 7 ustawy, zaś stosownie do art. 6 ust 3 pkt 3 ustawy prawa i obowiązki stron winny być uregulowane w umowie o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków;

2. art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 15 ust. 3, art. 6 ust 3 pkt 3 ustawy poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie na odbiorcę w § 7 ust. 3-5, § 9 ust. 2-11, § 15, § 19 tiret 2, 7-10 regulaminu szeregu obowiązków szczegółowo tam wymienionych, podczas gdy zgodnie z art. 6 ust 3 pkt 3 ustawy prawa i obowiązki stron winny być uregulowane w umowie o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków;

3. art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 6 ust 3 pkt 3 ustawy poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i uregulowanie w § 8 ust. 4 regulaminu uprawnienia odbiorcy do żądania odszkodowania za szkody powstałe w związku z wykonaniem, utrzymaniem i eksploatacją urządzeń zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków powstałe z przyczyn leżących po stronie zakładu, podczas gdy zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy określenie szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, w tym skutków niewykonania lub nienależytego wykonania umowy należy do materii kształtowanej umownie,

4. art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 6 ust 3 pkt 3, art. 19 ustawy poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i uregulowanie w § 12 ust. 2, § 13 regulaminu formy zawierania, zmiany i wypowiadania umowy oraz skutków tych czynności prawnych, podczas gdy materia ta uregulowana jest w aktach prawnych rangi ustawowej;

5. art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 19 ustawy poprzez uregulowanie w § 26, § 27 ust. 2 i 6 regulaminu przesłanek ograniczenia lub wstrzymania świadczenia usług, podczas gdy art. 19 ustawy nie przyznaje organowi stanowiącemu gminy kompetencji do ustanawiania tego rodzaju uregulowań,

6. art. 7, art. 87 ust. 1 i 2, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 19 ustawy poprzez ustanowienie w § 35 regulaminu zasady pierwszeństwa stosowania jego przepisów względem ustawy oraz przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie, czym wykroczono poza zakres upoważnienia ustawowego oraz naruszono hierarchiczny system źródeł prawa określony w art. 87 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując że Rada Gminy działała w ramach delegacji ustawowej wynikającej z treści art. 19 ustawy i nie doszło do jej przekroczenia. Wskazano przy tym, że wobec pierwotnej – negatywnej – opinii Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wody Polskie w Warszawie Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Tarłowie dokonał stosownych poprawek, wobec czego Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Rolnego Wody Polskie w Warszawie pozytywnie zaopiniował kolejny projekt regulaminu. Pomimo przesłania uchwały Wojewodzie Świętokrzyskiemu nie wpłynęło żadne rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność tego aktu. W rezultacie postanowienia zaskarżonej uchwały nie stoją w sprzeczności z przepisami ustawy, stanowią jasny i kompletny przekaz dla mieszkańców i użytkowników sieci w Gminie Tarłów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 827/19).

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 19 ustawy. Zgodnie z jego ust. 1 rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Organ regulacyjny opiniuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie zgodności z przepisami ustawy i wydaje, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, opinię nie później niż w terminie miesiąca od dnia doręczenia tego projektu (ust. 2). Rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który jest aktem prawa miejscowego (ust. 3 i 4). Zgodnie z ust. 5 art. 19 regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

W świetle powyższych rozważań i przytoczonych przepisów Sąd uznał za trafne zarzuty podniesione w skardze, dotyczące poszczególnych, zakwestionowanych zapisów uchwały.

Pierwszy z tych zarzutów dotyczył § 6 ust. 2 i 3 oraz § 9 ust. 1 regulaminu, przewidujących określone uprawnienia kontrolne zakładu i skorelowane z tym obowiązki odbiorcy. Trzeba zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 7 ustawy osoby reprezentujące przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, po okazaniu legitymacji służbowej i pisemnego upoważnienia, mają prawo wstępu na teren nieruchomości lub do obiektu budowlanego należących do osób, o których mowa w art. 6 ust. 2 i 4-7, w celu:

1) zainstalowania lub demontażu wodomierza głównego;

2) przeprowadzenia kontroli urządzenia pomiarowego, wodomierza głównego lub wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych i dokonania odczytu ich wskazań oraz dokonania badań i pomiarów;

3) przeprowadzenia przeglądów i napraw urządzeń posiadanych przez to przedsiębiorstwo;

4) sprawdzenia ilości i jakości ścieków wprowadzanych do sieci;

5) odcięcia przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego lub założenia plomb na zamkniętych zaworach odcinających dostarczanie wody do lokalu;

6) usunięcia awarii przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego, jeżeli umowa, o której mowa w art. 6 ust. 1, tak stanowi.

Przepis ten zawiera zamknięty katalog czynności uprawniających osoby reprezentujące przedsiębiorstwo do wstępu na teren nieruchomości lub do obiektu budowlanego należących do innych osób, który nie może być poddawany modyfikacjom ani też dookreśleniu w treści regulaminu (por. m.in. wyrok WSA w Olsztynie z 25 października 2018 r. II SA/Ol 607/18, wyrok WSA w Krakowie z 16 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 726/19, wyrok WSA w Kielcach z 10 grudnia 2020 r., sygn. II SA/Ke 765/20). Kwestionowane przez skarżącego zapisy § 6 ust. 2 i 3 oraz § 9 ust. 1 załącznika do uchwały wyraźnie wkraczają w zakres regulacji art. 7 ustawy, normując po raz kolejny, częściowo w odmienny sposób, uprawnienia kontrolne zakładu i jego przedstawicieli. Przykładowo, ustawa nakazuje okazanie przez te osoby nie tylko upoważnienia – jak to wynika z regulaminu, ale także legitymacji służbowej.

Przechodząc do oceny kolejnego zarzutu skargi trzeba wskazać, że stosownie do art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków ma określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Przy czym pod pojęciem "warunki i tryb zawierania umów" należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Czym innym natomiast jest określenie warunków, a więc treści samej umowy (wyrok WSA w Warszawie z 13 listopada 2019 r., sygn. VIII SA/Wa 561/19). Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. W myśl art. 6 ust. 3 ustawy umowa musi określać m.in. prawa i obowiązki jej stron (pkt 3). Wyklucza to możliwość regulacji tych kwestii w regulaminie. Próba ich uregulowania w regulaminie stanowi niedopuszczalną ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym do czego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest upoważniony. Zamiarem ustawodawcy było bowiem pozostawienie tych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym. Źródłem praw i obowiązków stron powinna być przede wszystkim umowa, a regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 ustawy. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że zagadnienia uregulowane w kwestionowanych zapisach regulaminu, tj. § 7 ust. 3-5, § 9 ust. 2-11, § 15, § 19 tiret 2, 7-10, odnoszą się do praw i obowiązków stron umowy, a tym samym zamieszczenie ich w regulaminie stanowi nieuprawnioną ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Podobnie należy ocenić regulację zawartą w § 8 ust. 4 regulaminu, dotyczącą kwestii odszkodowawczych (por. w tym zakresie wyrok WSA w Gdańsku z 9 maja 2018 r., sygn. II SA/Gd 98/18), a także w § 12 ust. 2 i § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały, które dotyczą zmiany warunków umowy, jej rozwiązania czy wygaśnięcia, a także skutków tych zdarzeń.

Brak było delegacji ustawowej do określenia w § 26 i § 27 ust. 2 i 6 regulaminu przesłanek ograniczenia lub wstrzymania świadczenia usług. Jak wynika z art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy przedmiotem regulaminu ma być regulacja dotycząca zachowania przedsiębiorstwa w sytuacji, o której mowa w przepisie, tj. gdy dojdzie już do niedotrzymania ciągłości usług lub obniżenia jakości świadczonych usług, nie zaś wskazanie, jakie okoliczności uprawniają przedsiębiorstwo do wprowadzenia takiego ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług. Czym innym jest zdefiniowanie okoliczności, których zaistnienie umożliwia ograniczenie lub wstrzymanie świadczonych usług, a czym innym określenie postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Wskazanie na określone sytuacje, w przypadku których zaistnienia przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług, nie stanowi określenia sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, do czego upoważniał art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy (por. wyroki NSA z 13 lutego 2018 r., sygn. II OSK 994/16, z 7 lipca 2020 r., sygn. II OSK 536/20, wyrok WSA w Kielcach z 10 grudnia 2020 r., sygn. II SA/Ke 765/20).

Zasadny okazał się także zarzut dotyczący § 35 regulaminu, w którym w istocie ustanowiono zasadę, że kontrolowany akt prawa miejscowego jest podstawą obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu. Prawodawca gminny ustalił bowiem, że w sprawach nieobjętych regulaminem obowiązują przepisy prawa, w tym przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. W sposób oczywisty naruszono więc hierarchię źródeł prawa ustanowioną w art. 87 Konstytucji RP, zgodnie z którym źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 2), a źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust. 2). Stawianie przepisów aktu prawa miejscowego nad przepisami ustawy jest w sposób jednoznaczny sprzeczne z Konstytucją RP.

Uwzględnienie poszczególnych zarzutów skargi, powodujących konieczność stwierdzenia nieważności ww. przepisów załącznika do zaskarżonej uchwały, które – jako zaskarżone – podlegały badaniu przez Sąd, wbrew wnioskowi zawartemu w skardze nie powodowała konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego całej uchwały. W pozostałym, niezakwestionowanym zakresie, akt ten może funkcjonować. Wyeliminowane przepisy stanowią jedynie część regulaminu, ich brak nie dezintegruje pozostałych jego postanowień. Usunięte przepisy stanowią niepotrzebne modyfikacje regulacji ustawowych, wprowadzają dodatkowe obowiązki lub warunki do których wprowadzenia ustawa nie upoważnia, zatem ich eliminacja nie naruszy konstrukcji regulaminu jako całości, który w pozostałej części zawiera unormowania samodzielne.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I wyroku, oddalając skargę w pozostałej części – tj. w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności całej uchwały – na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt II wyroku).