Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 328/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2012-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1, art. 101 ust. 2a, art. 101 ust. 3
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 35 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 53 par. 2, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2012 roku sprawy ze skargi M.K., S.J., L.B., H.C. i Z.K. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany nr 7 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 19 maja 2011r. Nr X/233/2011 Rada Miasta Kielce na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 12 ust. 1 w związku z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchwaliła zmianę nr 7 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce uchwalonego uchwałą Nr 580/2000 r. Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 26 października 2000r. wraz ze zmianą Nr 1 wprowadzoną uchwałą Nr XXXIV/674/2004r.Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 9 grudnia 2004r. oraz zmianą Nr 3 wprowadzoną uchwałą Nr VIII/162/2007 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 26 kwietnia 2007r., zmianą Nr 5 wprowadzoną uchwałą Nr XXIV/539/2008 Rady Miejskiej w Kielcach w dniu 29 maja 2008r., zmianą Nr 4 wprowadzoną uchwałą Nr XXVIII/648/2008 Rady Miejskiej w Kielcach w dniu 3 października 2008r., zmianą Nr 6 wprowadzoną uchwałą Nr XL/986/2009 Rady Miejskiej w Kielcach w dniu 17 września 2009r., zmianą Nr 8 wprowadzoną uchwałą Nr XL/987/2009 Rady Miejskiej w Kielcach w dniu 17 września 2009r., zmianą Nr 9 wprowadzoną uchwałą Nr XLI /1017/2009 Rady Miejskiej w Kielcach w dniu 19 października 2009r., zmianą Nr 2 wprowadzoną uchwałą Nr LIII/1285/2010 Rady Miasta Kielce w dniu 9 września 2010r.

Uchwalona zmiana dotyczyła terenu położonego w Kielcach w rejonie ulic: Daleszyckiej, Wojska Polskiego Ronda Czwartaków, Grota Roweckiego i Generała Andersa, a integralną część ww. uchwały stanowiły załączniki:

-Nr 1 – Tekst Studium – tom I z wyróżnieniem wprowadzonej zmiany;

- załącznik Nr 2 – Tekst Studium – tom II z wyróżnieniem wprowadzonej zmiany;

- Załącznik Nr 3 – plansza "Uwarunkowania przyrodnicze" w skali 1:10000 zawierająca zmianę części graficznej Studium;

- Załącznik Nr 4 – plansza "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" w skali 1:10000 zawierająca zmianę części graficznej Studium;

- Załącznik Nr 5 – rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do wykładanego projektu zmiany Nr 7 Studium.

W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że powtórne postawienie projektu uchwały na sesji Rady Miasta Kielcach wynika z uzyskanych dodatkowo zewnętrznych merytorycznych opinii eksperckich; m.in. organizacji zrzeszających grupy zawodowe środowiska kieleckich architektów i urbanistów, a uchwała jest wypełnieniem ustawowego wymogu określonego w art. 9 oraz art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wskazał, że procedura zmiany nr 7 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce zainicjowana została uchwałą Nr XVII/342/2007 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 22 listopada 2007r.

Przedmiotem zmiany jest sposób zagospodarowania terenów położonych w Kielcach w rejonie Ostrogórki, pomiędzy ulicą Daleszycką a Rondem Czwartaków. Głównymi celami niniejszej zmiany Studium były: podwyższenie intensywności zabudowy w rejonie ulic Wojska Polskiego Ronda Czwartaków, Grota Roweckiego i Generała Andersa i ul. Daleszyckiej, wskazanie terenu dla lokalizacji wielofunkcyjnego ośrodka usług ogólnomiejskich w powiązaniu z przestrzenią publiczną, w ramach którego możliwa będzie realizacja obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży do 2000 m2, określenie zasad zagospodarowania terenu i ochrony walorów przyrodniczo-krajobrazowych oraz doprowadzenie do zgodności z aktualnym stanem prawnym. Jak wskazała Rada podwyższenie intensywności zabudowy na tym terenie jest formą realizacji polityki władz Miasta związanej z procesem zaspokajania potrzeb mieszkaniowych ukierunkowanej na udostępnienie terenów pod budownictwo wielorodzinne realizowane w małych zespołach mieszkaniowych i przy łatwej dostępności do infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. Organ wskazał, że powyższy sposób kreowania polityki Miasta, zgodny ze Strategią rozwoju Miasta Kielce, jest ekonomicznie uzasadniony niższymi nakładami na infrastrukturę techniczną i komunikacyjną, a skuteczność mierzona czasem osiąganych efektów jest większa niż w przypadku realizacji dużych zespołów mieszkaniowych. Zmiana nr 7 studium wprowadza wytyczne do przyszłego planu zagospodarowania przestrzennego, określając sposób zagospodarowania terenu, "brzegowe" tj. maksymalne wskaźniki urbanistyczne (w tym parametry zabudowy) i zasady ochrony walorów przyrodniczo - krajobrazowych, dopuszczając jednocześnie możliwość uszczegółowienia zaproponowanych parametrów w ramach tworzenia planu miejscowego. Zmiana ta dostosowuje studium do zgodności z obowiązującym stanem prawnym m.in. poprzez wprowadzenie Kieleckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu - ustanowionego decyzją Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego - w północnej części obszaru objętego projektem zmiany studium, na styku z terenami otaczającymi rezerwat Wietrznia. Uchwała, zdaniem organu, jest zgodna z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie narusza przepisów odrębnych i nie pozostaje w sprzeczności z interesem publicznym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na ww. uchwałę wnieśli [...], w imieniu własnym i reprezentując grupę mieszkańców Ostrogórki w Kielcach – [...] – domagając się jej uchylenie albo stwierdzenie nieważności oraz wstrzymanie wykonalności uchwały i wskazując na naruszenie ich interesu prawnego i uprawnienia oraz naruszenie zasady sporządzania studium, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że zmiana nr 7 studium została opracowano w granicach ulic Wojska Polskiego, Daleszyckiej, Andersa oraz Grota Roweckiego. Teren studium został podzielony na dwie części. Pierwsza, część południowa ograniczona jest ulicami Wojska Polskiego, Domki, Andersa i Grota Roweckiego, która obejmuje teren dawnego poligonu wojskowego będącego własnością "A." Kielce, który zakupił go od Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział w Krakowie. W tej części znajdują się także prywatne nieruchomości zabudowane domkami jednorodzinnymi. Druga część terenu - północna, obejmuje prywatne pola uprawne (obecnie nieużytki) z zagrodową zabudową.

Zgodnie z obowiązującym studium zagospodarowania przestrzennego miasta z 2000 r. oraz z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Kielce (stracił ważność 31.XII.2003 r.) na tym terenie aktualnie przewidywana jest zabudowa jednorodzinna oraz obiekty z dziedziny sportu, rekreacji i turystyki. Na teren dawnego poligonu wojskowego leżącego w granicach zmiany nr 7 studium wydana została decyzja Prezydenta Miasta Kielce Nr 1018/2003 o warunkach zabudowy, wydana dla Agencji Mieszkaniowej w Krakowie z dnia 31 grudnia 2003 roku (załącznik nr 1 do skargi) w której ustalił m.in.: warunki zabudowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych i związanych z budynkami urządzeń techniczno-budowlanych, drogi dojazdowej, zjazdów oraz odcinka ulicy Domki na części działek numer ewidencyjny 94/1, 94/2 i 851/2 obręb 032 i 024 przy ulicy Wojska Polskiego. A. - nowy właściciel nie zaakceptował ustaleń ww. decyzji o warunkach zabudowy i prawdopodobnie ze względów komercyjnych chce wybudować na tym terenie swoje osiedle z 5-kondygnacyjną, wielorodzinną zabudową, hotelem dominantą o wysokości 25mb, usługami do 2000 m2, parking podziemny i naziemny oraz przestrzeń publiczną. Pomimo, że zamierzenie inwestycyjne A. jest całkowicie sprzeczne z dotychczasowym, prawnym przeznaczeniem terenu, władze miasta zaakceptowały ten program, uwzględniając go w przedmiotowej zmianie nr 7 studium.

Skarżący podnieśli, że w przypadku zmiany przeznaczenia terenu, stracą wszystko to, co zagwarantowały im wcześniejsze i aktualne plany urbanistyczne, a mianowicie spokój, izolację, kontakt z naturą. W ocenie skarżących zostaną narażeni na hałas, zaciemnienie posesji, wibracje oraz zatrute i zanieczyszczone powietrze spalinami setek samochodów, które pojawią się dla obsługi projektowanego osiedla. Skarżący podkreślili, że ulica Domki w trakcie jej budowy w 2008 r. została zbliżona do istniejących budynków na odległość mniejszą niż przewidują to przepisy drogowe, a mianowicie odległość 6,0mb, pomimo że odległość dla drogi gminnej jaką jest ulica Domki powinna wynosić 15,0mb. Zdaniem skarżących taka odległość drogi " nie zabezpieczy przed zatruciem mieszkańców tej ulicy spalinami samochodów jak i również stworzy śmiertelne zagrożenie bezpieczeństwa, szczególnie dla małych dzieci". Domy przy tak blisko położonych ulicach o wielkim ruchu są przez ludzi opuszczane. W ocenie skarżących, władze miasta zakładając obsługę samochodową projektowanego osiedla z istniejących, niedostosowanych do tej funkcji uliczek chcą podnieść wartość rynkową inwestycji A. kosztem wartości rynkowej nieruchomości skarżących, które praktycznie spadną do zera.

Skarżący zarzucili także, że projektowana zmiana dotychczasowego przeznaczenia terenu przewidziana w zmianie nr 7 studium ingeruje w istotę prawa własności w związku z czym doszło do naruszenia art.64 Konstytucji RP.

Zdaniem skarżących zmianę dotychczasowego przeznaczenia terenu władze miasta przewidują również w granicach północnej części zmiany nr 7 studium. Część terenów, które zgodnie z obowiązującymi planami urbanistycznymi przewidziane są pod budownictwo jednorodzinne, władze miasta w ramach zmiany nr 7 studium, zamierzają przeznaczyć pod korytarz ekologiczny oraz pod park rekreacyjno-wypoczynkowy. Zdaniem skarżących park ten potrzebny jest tylko po to, aby uzyskać wymagany uśredniony wskaźnik biologicznie czynnego terenu ustalony dla strefy ONO GZWP 417 Kielce (obszary najwyższej ochrony głównego zbiornika wód podziemnych), która to strefa częściowo obejmuje tereny zmiany nr 7 studium. Projektowana zabudowa nie spełnia wymaganego współczynnika dla tej strefy (40%), dlatego zaprojektowano park rekreacyjno-wypoczynkowy dla którego z zasady przyjmuje się teren biologicznie czynny w wysokości 90% i dopiero w takim przypadku uśredniając te współczynniki "władze miasta otrzymały naciągany współczynnik ponieważ uśrednianie współczynnika jest niedopuszczalne". Skarżący podkreślili, że projektowany korytarz ekologiczny od zalewu w Mójczy po rzekę Silnicę, jest ustalony na ich gruntach, "bo już poza nimi w rejonie Psich Górek w tym właśnie korytarzu deweloperzy bez żadnych przeszkód budują swoje wielkie inwestycje mieszkaniowe np. osiedle "Widok" bez zachowania terenu biologicznego czynnego 40%, które praktycznie przekreślają go, bo powstały w ten sposób już tylko jakiś pół korytarz nie będzie mógł pełnić założonych funkcji". Skarżący zwrócili uwagę, iż inwestor może realizować swoje biznesowe inwestycje w tym korytarzu, a skarżącym wyłącza się tereny spod zabudowy, ograniczając prawo własności, łamiąc konstytucyjne prawo równości wszystkich obywateli wobec prawa. Skarżący podnieśli także, że na urządzenie zieleni poza ternami zabudowanymi potrzebna jest zgoda właścicieli, której nie wyrażają.

Zdaniem skarżących kolejnym naruszeniem ich praw własności jest nieuwzględnienie w zmianie nr 7 studium scaleń i podziałów gruntów, do czego zobowiązuje studium miasta Kielce z 2000 r. Skarżący podkreślili, że projektowana zabudowa na istniejącym podziale gruntów rolnych, gdzie szerokość działek wynosi od 5-ciu do 25-ciu metrów nie stworzy logicznej struktury przestrzennej.

Skarżący zarzucili również naruszenie zasad sporządzania studium, tryb jego sporządzania oraz właściwość organów w tym zakresie. Podkreślili, że Rada Miasta Kielce za podstawę Uchwały Nr XVII/342/2007 z dnia 22 listopada 2007 roku (załącznik 2) w sprawie przystąpienia do zmiany nr 7 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce podała między innymi art.10 ust 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżących ww. podstawa prawna " dawała władzom miasta prawo do dokonania zmiany tylko w zakresie jednego ustalenia, a mianowicie do ustalenia obszarów przestrzeni publicznej, która praktycznie w osiedlu Ostrogórka składająca się z zabudowy jednorodzinnej jest niepotrzebna. Założone zaś obiekty w zmianie nr 7 studium powinny wynikać z wielu innych ustaleń, o których mowa w art.10 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W takim przypadku obiekty te przewidziano w zmianie nr 7 studium bez podstawy prawnej.

W ocenie skarżących "niemożliwe jest udowodnić potrzebę budowy dla malutkiego osiedla hotelu z częścią gastronomiczno-rozrywkową, parkingu podziemnego i nadziemnego oraz pawilonu handlowego o pow. sprzedaży 2000m2". Obok osiedla w roku ubiegłym powstały dwa duże pawilony handlowe, które zdaniem skarżących w zupełności zaspakajają potrzeby jego mieszkańców. Powstanie założonego w zmianie nr 7 studium potężnego pawilonu handlowego spowoduje likwidację istniejących na osiedlu wielu sklepów. W ocenie skarżących ustalone w zmianie nr 7 studium obiekty nie służą potrzebom osiedla, lecz tylko biznesowym potrzebom A. W zmianie nr 7 studium nie przewidziano usług podstawowych w postaci szkoły podstawowej, ośrodka zdrowia, gimnazjum.

Zdaniem skarżących przyjęte podwyższone wskaźniki zabudowy terenu w zmianie nr 7 studium nie odpowiadają wskaźnikom ustalanym na podstawie § 6 ust.2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury, które gwarantowałyby ład przestrzenny, uwzględniające wymagania urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju.

Kolejnym naruszeniem zasad sporządzania studium jest, zdaniem skarżących fakt, że ustalenia w zmianie nr 7 studium dotyczą obiektów i obszarów, które znajdują się poza granicami jego opracowania a mianowicie terenów pod wielorodzinną zabudowę oraz korytarza ekologicznego.

Zdaniem skarżących naruszeniem zasad sporządzania studium jest także wprowadzona w trakcie jego uchwalania autopoprawka tak w części opisowej jak i graficznej.

Skarżący zarzucili także, iż przewidziany w zmianie nr 7 studium park rekreacyjno-wypoczynkowy uwzględniony został tylko w części opisowej tego studium bez uwzględnienia go w części graficznej. Zdaniem skarżących "ukryty został w korytarzu ekologicznym zieleni miejskiej, co jest niedopuszczalne ponieważ, są to oddzielne ustalenia, a zasady tworzenia korytarza i parku są całkowicie inne. Fakt ten uniemożliwił właścicielom gruntów na których projektuje się ten park wniesienia uwag. Brak tego ustalenia w części graficznej zamiany nr 7 studium jest sprzeczny z § 1 ust 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 roku w sprawie zakresu projektu studium".

Przy sporządzaniu zmiany nr 7 studium została, zdaniem skarżących, naruszona kolejna zasada jego sporządzania, a mianowicie rada miasta podjęła skarżoną uchwałę, która stanowi tylko o uchwaleniu zmiany nr 7 studium. Zmiana ta nie powoduje jednak zmiany studium dla całego miasta. W tej sytuacji, zdaniem skarżących, "prawnie obowiązuje zmiana nr 7 studium i oddzielnie niezmienione studium miasta z 2000r. W związku z tym w Kielcach nie ma jednego obowiązującego studium co jest sprzeczne z art. 9 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym".

Skarżący zarzucili również naruszenie właściwości organów, których opinie i uzgodnienia są wymagane, a wynikających z obowiązujących przepisów.

Skarżący zarzucili także, iż zmiana nr 7 studium nie uwzględnia:

- uwarunkowań terenu wynikających z art. 10 ust. 1 pkt 1- 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- wymogu ochrony ładu przestrzennego, którego interpretacja nie jest dowolna lecz ściśle określona w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, W celu zachowania ładu przestrzennego, zdaniem skarżących, muszą być zachowane wskaźniki zabudowy, które gwarantują taki ład przestrzenny, a mianowicie muszą być zgodne z § 6 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przyjęte zaś wskaźniki w zmianie nr 7 studium dla wielorodzinnego budownictwa w rażący sposób odbiegają od wskaźników istniejącej jednorodzinnej zabudowy, co spowoduje dysharmonię przestrzenną w zabudowie terenu,

- uwarunkowań wynikających ze stanu środowiska, wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, stanu dziedzictwa kulturowego, zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

- uwarunkowań ochrony terenu wynikających z decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr 915/A z dnia 14 sierpnia 1976 roku (zał. nr. 15).

W podsumowaniu skarżący wnieśli o uchylenie lub unieważnienie w całości zaskarżonej uchwały.

W piśmie procesowym z dnia 6 lipca 2012r.podtrzymali stanowisko zawarte w skardze i przedstawili argumenty na poparcie sformułowanych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując że jedynie dziewięć osób ([...]) z dziewiętnastu skarżących jest właścicielami lub współwłaścicielami nieruchomości położonych na terenie objętym zmianą nr 7 ww. studium. Ponadto pod zaplanowany pas zieleni publicznej przewidywane jest zajęcie części nieruchomości stanowiących własność wyłącznie sześciu skarżących ([...]). Natomiast na nieruchomościach stanowiących własność pozostałych skarżących przewidziane jest budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 11 września 2012r. tut. Sąd odrzucił skargę [...]. W uzasadnieniu wskazano, że ww. osoby nie spełniły wymogu wyczerpania trybu, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jakkolwiek złożona w niniejszej sprawie skarga na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 19 maja 2011r. nr X/233/2011 została poprzedzona wezwaniem tego organu do usunięcia naruszenia prawa, to pismo to zostało podpisane wyłącznie przez [...] (k. 38 akt sądowych).

Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 17 października 2012r. skarżący Z.K. oraz M.K. oświadczyli, że ich nieruchomości położone są na terenie objętym studium, a ich część przewidziana jest pod zaplanowaną zieleń – w czym strony upatrują naruszenia swego interesu prawnego. W odniesieniu do nieruchomości należących do S.J. i L.B., skarżący wskazali, iż nieruchomości są położone na terenie objętym studium, ale poza tym terenem pod zaplanowaną zieleń. Nie zmienia się planowane przeznaczenie ich nieruchomości związane z uchwaleniem studium.

Pełnomocnik organu, wnosząc o oddalenie skargi, wskazał, że S.J. nie był właścicielem działki w chwili wnoszenia skargi, gdyż działka o nr ewid. 1289 uległa podziałowi i aktualnym właścicielem jest Z.J., który nie wzywał do usunięcia naruszania ani też nie wnosił skargi. Natomiast działka L.B. jest w całości przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

W przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego, kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa – stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a.

Sąd zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jak wynika z kolei z art. 101 ust. 2a u.s.g. skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Sytuację uregulowaną w ostatnim z cyt. przepisów określa się w doktrynie jako współuczestnictwo formalne, w którym osoba reprezentująca grupę mieszkańców w istocie reprezentuje indywidualny interes każdego ze skarżących. Stąd uprawnienia i obowiązki, z których jest wyprowadzany interes prawny do wniesienia skargi muszą być odrębnie oceniane dla każdego ze skarżących ( por. Paweł Daniel, Zaskarżanie do sądu administracyjnego uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego przez grupę mieszkańców - uwagi na tle stosowania przez sądy administracyjne art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, " Samorząd terytorialny" 2011/ 7-8, s. 67- 68 ).

To samo dotyczy wymogu wyczerpania trybu określonego w art. 101 ust. u.s.g. – którego brak spełnienia przesądził o konieczności odrzucenia przez Sąd skargi części mieszkańców Ostrogórki – postanowieniem z dnia 11 września 2012r. (k. 119 akt sądowych).

W tym miejscu wskazać trzeba, że [...] spełnili opisane wyżej wymogi formalne, a mianowicie wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa (pismem z dnia 6 lutego 2012r. – k. 36 akt sądowych),a następnie – wobec braku odpowiedzi tego organu – wnieśli skargę na w/w akt w terminie 60 dni od daty przedmiotowego wezwania. Jak wynika bowiem z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007r. sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007/3/60 do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. ma zastosowanie przepis art. 53 § 2 ustawy p.p.s.a., a skarga ta jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania.

Zdaniem Sądu zaskarżoną uchwałę należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu zacytowanego wyżej przepisu, biorąc pod uwagę, że w orzecznictwie i doktrynie przeważa szerokie pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. sygn. akt W.10/93, OTK 1994, cz. II, poz. 46; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA 659/02, Wokanda 2003/6/35). Również w doktrynie podkreśla się dopuszczalność zaskarżania do sądu administracyjnego w trybie art. 101 u.s.g. uchwały zatwierdzającej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (zob. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004; Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 88).

Warunkiem skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 u.s.g. musi być nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale także naruszenie przez zaskarżony akt (odrębnie w stosunku do każdego ze skarżących) interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Interes prawny (a nie faktyczny), o jakim mowa w powołanym przepisie, to interes chroniony prawem, a jego naruszenie oznacza w danej sprawie sytuację, w której podmiot na skutek uchwały nie może realizować przysługujących mu praw, bądź jest w tym działaniu ograniczony. W orzecznictwie sądowym oraz w piśmiennictwie zgodnie wskazuje się, że osoba wnosząca skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać istnienie związku pomiędzy prawnie gwarantowaną sytuacją a zakwestionowanym aktem – a więc wykazać, że zakwestionowana uchwała narusza jej prawa jako indywidualnego podmiotu.

Dokonując oceny istnienia po stronie skarżących interesu prawnego i jego naruszenia nie sposób nie podkreślić prawnego charakteru uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Postanowienia studium nie mają charakteru normatywnego, a samo studium nie jest aktem prawa miejscowego - a więc nie jest źródłem prawa, o jakim mowa w art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W tym zakresie należy w pełni podzielić pogląd przedstawiony w wyroku tut. Sądu z dnia 3 listopada 2011r. o sygn. akt II SA/Ke 578/11, Lex nr 1104292 oraz powołanym w nim orzecznictwie, zgodnie z którym postanowienia studium " jako akt wewnętrznie obowiązujący, są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane, ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.). Przy tak ustawowo określonym charakterze studium, trudno mówić o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Studium jako akt planowania, który wiąże organy gminy, może jedynie pośrednio wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej, przez co jednak nie dochodzi do bezpośredniego naruszenia indywidualnych interesów prawnych lub uprawnień tych podmiotów, aczkolwiek prawnej możliwości wystąpienia takiej sytuacji nie można całkowicie wykluczyć".

Podnieść nadto należy, że dopiero ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami kształtują sposób wykonywania prawa własności, a podjęta w tym przedmiocie uchwała podlega samodzielnemu zaskarżeniu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać trzeba, że charakter prawny studium determinuje po stronie skarżących obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym, ale również zaistniałym w dacie wniesienia skargi – a nie w przyszłości – naruszeniem tego interesu. Tymczasem w niniejszej sprawie ani treść skargi, ani też dokumentacja planistyczna nie dają podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących.

Jak wynika z przedłożonych akt sprawy, odpowiedzi na skargę oraz stanowisk stron przedstawionych m.in. na rozprawie (k. 183 – 184 akt sądowych) nieruchomości Z.K. oraz M.K. położone są na terenie objętym studium, a ich część przewidziana jest pod zaplanowaną zieleń – w czym strony upatrują naruszenia swego interesu prawnego. W odniesieniu do nieruchomości należących do S.J. i L.B., skarżący wskazali, iż nieruchomości są położone na terenie objętym studium, ale poza tym terenem pod zaplanowaną zieleń. Nie zmienia się planowane przeznaczenie ich nieruchomości związane z uchwaleniem studium.

Z kolei nieruchomość H.C. w wyniku uchwalonej zmiany studium – jest częściowo przewidziana pod pas zieleni publicznej.

W ocenie Sądu, właściciele nieruchomości objętych zapisami kwestionowanej uchwały legitymują się, co do zasady, własnym indywidualnym interesem prawnym do zaskarżenia uchwały. Nie oznacza to jednak, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących. Wskazania bowiem wymaga, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego określone zostają kryteria większości dopuszczalnych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – co pośrednio będzie implikowało sposób wykonywania prawa własności w sytuacji, w której zasady gospodarowania przestrzenią publiczną przyjęte w tym studium zostaną uchwalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W tym miejscu ponownie podkreślić trzeba, że okoliczność posiadania przez właścicieli nieruchomości interesu prawnego w zaskarżeniu studium nie przesądza, że doszło do naruszenia tego interesu prawnego.

Zdaniem Sądu skarżący nie wykazali, aby postanowienia kwestionowanej uchwały doprowadziły do naruszenia ich interesu prawnego – które to naruszenie byłoby bezpośrednie, aktualne oraz realne – i w tym aspekcie naruszające istniejący porządek prawny. Mimo wymogu zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium to jednak związanie nie jest do końca kategoryczne i nie pozostaje ono w sprzeczności z prawem, jakie przysługuje gminie w zakresie władztwa planistycznego. To gmina określa przeznaczenie gruntów w planie, a zmiana przeznaczenia charakteru gruntu nie stanowi naruszenia prawa, w tym w szczególności prawa własności.

Stosownie do art. 140 k.c. właściciel może korzystać ze swego prawa własności w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem. To społeczno - gospodarcze przeznaczenie prawa jest kształtowane m.in. przez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, a ich uchwalanie pozostaje w ramach władztwa planistycznego przysługującego gminie. Powołany przepis, określając istotę prawa własności i wymieniając atrybuty właścicielskie, wskazuje, że wykonywanie tych uprawnień następuje "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego". To właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której zawarte są regulacje dotyczące studium, jest jedną z ustaw szczególnych, wyznaczających granice władania rzeczą przez właściciela. Z mocy ustaw regulujących problematykę zagospodarowania przestrzennego, organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, działając w granicach przysługującego jej uznania, w ramach władztwa planistycznego gminy, rozumianego jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 maja 2004r. o sygn. akt II SA/Bk 1532/03, LEX nr 173691).

Skoro ustaleniami studium realnie i bezpośrednio nie można naruszyć prawa własności, to bezzasadne są zarzuty skarżących, iż zmiana dotychczasowego przeznaczenia terenu przewidziana w zmianie nr 7 studium ingeruje w istotę prawa własności w związku z czym doszło do naruszenia art.64 Konstytucji RP. Należy podkreślić, iż charakter wiążący ustaleń studium przy sporządzaniu planu miejscowego jest dyrektywą dla organów gminy, a nie przesłanką do kwestionowania ustaleń studium.

Końcowo wymaga podkreślenia, iż zaskarżanie uchwał i zarządzeń organów gminy następuje w trybie sądowoadministracyjnej kontroli i jest prawem, z którego korzystanie jest obwarowane szeregiem ograniczeń.

Podnoszenie przez skarżących zarzutów co do procedury planistycznej mogłoby, ewentualnie, odnieść zamierzony skutek ale tylko wówczas gdyby skarżący wykazali - wnosząc skargę - że ich własny, konkretny interes prawny został naruszony.

Natomiast w sytuacji gdy, jak już wskazano wyżej, skarżący nie wykazali naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, brak było podstaw do rozpoznawania podnoszonych w skardze zarzutów co do naruszenia zasad i procedury planistycznej.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.