Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 491/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 25 a, art. 6j, 6k, 6n
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2022 r. sprawy ze skargi P. W. na uchwałę Rady Miasta Częstochowy z dnia 16 grudnia 2021 r. nr 735.LIII.2021 w przedmiocie ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi P. W. (skarżący) jest uchwała Rady Miasta Częstochowy (organ) z dnia 16 grudnia 2021 r. nr 735.LIII.2021 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki tej opłaty oraz zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (dalej także: uchwała).

Z akt sprawy wynika, że organ uchwałą z dnia 16 grudnia 2021 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372, poz. 1834 – dalej "u.s.g."), oraz art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 4a ustawy w związku z art. 6j ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 3e ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 888, poz. 1648, Dz.U. z 2020 r. poz.2320 – dalej "u.c.p.g."), dokonał wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (§ 1 ww. uchwały).

Dla nieruchomości w zabudowie wielolokalowej organ wprowadził metodę określoną w art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., według której opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty określonej w § 2 ust. 1. Z kolei dla nieruchomości w zabudowie jednorodzinnej organ wprowadził metodę określoną w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., według której opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi naliczana będzie od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty określonej w § 2 ust. 2. Nadto w przypadku nieruchomości lub jej części, na której nie zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej ilości pojemników lub worków, liczby ich opróżnień lub odbiorców oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami lub odbiorów oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za pojemnik lub worek określonej pojemności.

W § 2 uchwały organ ustalił stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w § 1 pkt 1 tej uchwały, w wysokości 9,60 zł za 1 m3 zużytej wody (§ 2 ust. 1), zaś o której mowa w § 1 pkt 2, w wysokości 29,00 zł od każdego mieszkańca zamieszkującego daną nieruchomość (§ 2 ust. 2).

Ponadto, w § 2 ust. 3 organ ustalił podwyższoną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów w sposób selektywny w wysokości dwukrotności stawek opłaty określonych:

1) w ust. 1, w wysokości 19,20 zł za 1 m3 zużytej wody,

2) w ust. 2, w wysokości 58,00 zł od osoby.

W § 3 uchwały organ określił zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Zgodnie z § 3 pkt 1) uchwały, ilość zużytej wody z danej nieruchomości obejmuje całkowite zużycie wody na cele socjalno-bytowe. Woda niebilansująca się nie będzie brana pod uwagę.

Na mocy § 3 pkt 2) ww. uchwały, na potrzeby ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, która zabudowana jest budynkiem wielolokalowym lub budynkami wielolokalowymi, przez ilość zużytej wody rozumie się średniomiesięczne zużycie wody obliczone za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Zgodnie z § 3 pkt 3) uchwały, okresem rozliczeniowym jest 6 miesięcy, a zmiany ilości wody występujące w trakcie okresu rozliczeniowego nie wpływają na wysokość opłaty, z zastrzeżeniem pkt 5, 6,10 i 11.

W uchwale określono ponadto (§ 3 pkt 4), że do podstawy naliczenia opłaty nie można przyjąć ilości wody z miesięcy, w których nieruchomość była zgłoszona jako niezamieszkana.

W przypadku nieruchomości w zabudowie wielolokalowej w której zasiedlanie budynku następuje etapami, podstaw do naliczania opłaty w każdym z 12 miesięcy następujących po miesiącu, w którym w budynku zamieszkał pierwszy mieszkaniec jest iloczyn 3 m3 wody oraz liczby mieszkańców zamieszkujących w nieruchomości w danym miesiącu; po upływie tego okresu ilość zużytej wody ustala się zgodnie z zasadami określonymi w pkt od 1 do 4. Okres zasiedlenia nie może trwać dłużej niż 12 miesięcy. Nową deklarację należy składać każdorazowo, gdy nastąpi zmiana liczy osób zamieszkujących w zasiedlonych lokalach, a tym samym zmiana zużycia wody (§ 3 pkt 5 uchwały).

W przypadku nieruchomości w zabudowie wielolokalowej, w której następuje wysiedlanie mieszkańców, podstawą naliczenia opłaty jest każdorazowo rzeczywista ilość zużytej wody ustalona na podstawie każdej faktury otrzymanej w okresie od rozpoczęcia wysiedlania budynku aż do momentu całkowitego wysiedlenia budynku (§ 3 pkt 6 uchwały).

W przypadku nieruchomości niewyposażonych w wodomierze lub niepodłączonych do miejskiej sieci wodociągowej, podstawą wyliczenia opłaty jest ilość zużytej wody przyjętej do wyliczeń opłat za wodę przez zarządcę nieruchomości na lokal lub w przypadku braku takich zasad podstawą wyliczenia opłaty jest ilość zużytej wody ustalona jako iloczyn 3 m3 wody oraz liczby osób zamieszkujących w danej nieruchomości w okresie przyjętym do naliczenia opłaty (§ 3 pkt 7 uchwały).

Jeżeli z faktury za wodę lub informacji z Zakładu Wodociągów i Kanalizacji o zużyciu wody z danej nieruchomości wynika, że ilość wody z nieruchomości w danym okresie wynosi 0 m3, do ustalenia podstawy naliczenia opłaty w okresie wynikającym z tej faktury lub informacji stosuje się zasady określone w punkcie 7 (§ 3 pkt 8 uchwały).

W przypadku nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, podstawą naliczenia opłaty dla części mieszkalnej jest ilość zużytej wody tylko z poszczególnych lokali mieszkalnych (§ 3 pkt 9 uchwały).

W przypadku nieruchomości lub jej części (lokalu), dla której w trakcie roku zmianie uległo zużycie wody związane ze zmianą właściciela, podstawą wyliczenia opłaty jest ilość zużytej wody ustalona jako iloczyn 3 m3 wody oraz liczby osób zamieszkujących w danej nieruchomości w okresie przyjętym dla naliczania opłaty. Powyższy sposób będzie obowiązywał do najbliższego rozliczenia zarządcy nieruchomości (§ 3 pkt 10 uchwały).

W przypadku nieruchomości lub lokalu dotychczas niewyposażonych w wodomierze, a w której zainstalowano urządzenie pomiarowe podstawą wyliczenia opłaty jest średnia miesięczna ilość zużytej wody na bazie pomiaru po upływie 2 kolejnych miesięcy następujących, po miesiącu w którym w którym założono urządzenie lub urządzenia pomiarowe. Rozliczenie to obowiązuje do następnego okresu rozliczeniowego; po upływie tego okresu ilość zużytej wody ustala się zgodnie z zasadami określonymi w pkt od 1 do 4 (§ 3 pkt 11 uchwały).

Z kolei w § 4 uchwały wprowadzone zostało zwolnienie w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostującymi w kompostowniku przydomowym w całości bioodpady stanowiące odpady komunalne. W takim wypadku wysokość opłaty określoną zgodnie z metodą, o której mowa w § 1 ust. 1 pkt 2, pomniejsza się o 2 zł miesięcznie od osoby zamieszkującej na nieruchomości.

Zgodnie z § 5 uchwały, wprowadzono zwolnienie w wysokości 50% z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w bieżącym roku kalendarzowym.

Na mocy § 6 uchwały, wprowadzono zwolnienie w wysokości 50% z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części nieruchomości na których zamieszkują rodziny wielodzietne, o których mowa w ustawie z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny.

Ponadto, w uchwale postanowiono (§ 7 i § 8), że zwolnień z opłat, o których mowa w § 5 i § 6, nie sumuje się i zwolnień tych dokonuje się po uwzględnieniu § 4 tej uchwały.

Powyższa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego i weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r.

W osobistej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na wskazaną uchwałę wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., skarżący zarzucił naruszenie art. 25a u.s.g. i art. 6j, 6k, 6n u.c.p.g. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw. W uzasadnieniu skarżący w pierwszej kolejności zarzucił, że w przyjęciu uchwały uczestniczył (głosował) radny który głosował za przyjęciem tej uchwały, nie wyłączył się z głosowania i nie został z niego wyłączony. Skarżący zarzucił, że radny ten od 14 kwietnia 2020 r. jest naczelnikiem (CUK) Centrum Usług Komunalnych. Centrum Usług Komunalnych jest gminną jednostką budżetową, powołana uchwałą nr 303.XXIII.2019 z dnia 19 grudnia 2019 r., to w zakresie tej gminnej jednostki organizacyjnej jest gospodarka odpadami komunalnymi. W ocenie skarżącego radny otrzymał mandat od mieszkańców Częstochowy i powinien reprezentować interesy mieszkańców, a w tej sprawie reprezentował CUK i Prezydenta jako Naczelnik CUK. Skoro radny naruszył zakaz, wynikający z art. 25a u.s.g., to zdaniem skarżącego powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały (skarżący powołał wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 125/13).

Ponadto, skarżący zarzucił uchwale, że jest niezgodna z aktualnym orzecznictwem i wyrokami NSA dotyczącymi "jednej stawki" w opłatach za gospodarowanie odpadami komunalnymi (w tym zakresie skarżący powołał się na wyroki NSA o sygn. III FSK 4141/21, III FSK 4248/21 i III FSK 4249/21 z dnia 14 października 2021 r. Zauważył, że w §2 uchwały zawarte są dwie różne stawki.

W dalszej kolejności zarzucił uchwale, że zawiera błędy matematyczne i logiczne, a metoda przyjęta dla ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami jest niezgodna z art. 6k ust. 1 tej ustawy oraz art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. skarżący podnosił, iż kompetencje rady miasta w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi polegają tylko na wyborze dwóch zmiennych (tj. metody ustalenia opłaty i stawki), z których wynika iloczyn (tj. opłata). Równanie to wygląda więc następująco: METODA x STAWKA = OPŁATA. Natomiast w § 3 pkt 5, 7, oraz 10 uchwały zawarto zapisy, zgodnie z którymi opłata jest iloczynem 3 m3 wody oraz liczby mieszkańców. W tym sformułowaniu ilość zużytej wody nie jest stawką, a ilością składnika metody, metodą zaś jest rozliczenie za zużytą wodę, nie można również utożsamiać opłaty ze stawką. Równanie to przyjmuje zatem obecnie błędną formę: METODA X SKŁADOWA METODY = OPŁATA. Zatem uchwała z błędami nie może obowiązywać i być podstawą do pobierania opłat.

Zauważył, że w uchwale użyto starych i nieaktualnych danych dotyczących wyliczenia stawki za zużycie wody, co potwierdził Prezydent Miasta w piśmie z dnia 14 lutego 2022 r.

Wskazał na szereg pytań i wątpliwości dotyczących kalkulacji i stawek za śmieci, które były dokonywane na podstawie nieaktualnych danych.

Zarzucił użycie w uchwale błędnych danych zużycia wody z roku 2019. Wskazał przy tym na różnice w danych dotyczących zużycia wody podanych skarżącemu przez Prezesa Zarządu PWiK/o Częstochowa, a danymi wykorzystanymi przez Prezydenta Miasta. Według wyliczeń dokonanych przez skarżącego opłata za odpady komunalne ustalona na podstawie średniego zużycia wody jest niekorzystna zarówno dla niego, jak i obywateli miasta.

Kolejno zarzucił, że przyjęte w § 4 uchwały zwolnienie w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie zostało poparte solidnymi wyliczeniami. Nadto nie było informacji na temat kosztów zagospodarowania, oszczędności i innych, a całe uzasadnienie jest lakoniczne. Zdaniem skarżącego również wyliczenia kwot zwolnień określonych w § 4 uchwały są oparte na podstawie nieaktualnych danych i prognoz dotyczących roku 2019.

Zdaniem skarżącego uchwała zawiera błędy merytoryczne, prawne, matematyczne i logiczne, może być przyjęta niezgodnie z obowiązującym prawem i powinna zostać uchylona.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 25a u.s.g. pełnomocnik organu stwierdził, iż skarżący powiela zarzuty podniesione w postępowaniu. Wskazał, że radny L. K. istotnie jest zatrudniony w jednostce organizacyjnej gminy i zajmuje się przygotowywaniem projektów uchwał dotyczących opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Aby jednak można było mówić o naruszeniu zakazu udziału radnego w głosowaniu, skarżący musiałby wykazać, że regulacja podejmowanej uchwały dotyczy osobiście radnego wraz ze wskazaniem podstawy materialnoprawnej, z której wywieść można interes prawny radnego w głosowaniu. W rozpatrywanej sprawie interes taki nie istnieje, gdyż zaskarżona uchwała dotyczy wszystkich mieszkańców. Brak było zatem podstaw do wyłączenia tego radnego od głosowania nad zaskarżoną uchwałą. Z kolei radna, będąca pracownikiem spółki ze 100% udziałem Gminy Częstochowa, również mogła głosować nad ww. uchwałą, bowiem przedmiotem działalności tejże spółki nie są opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – jej głównym zadaniem jest prowadzenie regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. Wskazała, że zarzut nadużycia uprawnień przez dwoje radnych wskazanych w skardze był rozpatrywany w roku śledztwa prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową Częstochowa - Północ z zawiadomienia skarżącego o możliwości popełnienia przestępstwa przewidzianego w art. 231 § 1 k.k. Śledztwo zostało umorzone postanowieniem z dnia 12 lipca 2021 r. PR 1 Ds. 470.2021 wobec braku znamion czynu zabronionego.

W ocenie pełnomocnika organu, bezzasadne są także zarzuty skarżącego dotyczące wadliwości postanowień zaskarżonej uchwały, bowiem została ona podjęta na podstawie i w granicach prawa.

Nie polega na prawdzie zarzut ustalenia w zaskarżonej uchwale kilku stawek dla mieszkańców tego samego miasta. Możliwość zastosowania kilku metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie gminy wynika wprost z przepisu art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Z tej możliwości skorzystało miasto Częstochowa i ustaliło dwie metody obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi: metodę od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz metodę od ilości zużytej wody w danej nieruchomości. Ustalenie dwóch metod, a w konsekwencji stawki właściwej dla każdej metody skarżący utożsamia z ustaleniem zróżnicowanej stawki opiaty w ramach tej samej metody. Zarzut ten jako nie znajdujący uzasadnienia w stanie faktycznym jest całkowicie chybiony, a przywołane orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy odmiennego stanu faktycznego, w którym dla miasta przyjęto jedną metodę ustalenia opłaty — od gospodarstwa domowego — a następnie dla różnych gospodarstw domowych przyjęto różne stawki, co jest sprzeczne z przepisem.

W uchwale nie popełniono błędów matematycznych i logicznych, o których mowa w punkcie 3 uzasadnienia skargi. W § 3 pkt 5, 7 i 10 uchwały zostały określone zasady ustalania ilości zużytej wody w danej nieruchomości. Podstawę prawną dla tej regulacji stanowi przepis art. 6j ust. 3e u.c.p.g. Zapisy zawarte w § 3 pkt 5, 7 i 10 uchwały te nie służą ustaleniu wysokości opiaty, ale wskazują sposób ustalenia ilości zużytej wody w takich nieruchomościach i mieszczą się w upoważnieniu ustawowym dla organu stanowiącego gminy do określenia zasad ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Dalej stwierdziła, że przewidziane w § 4 uchwały zwolnienie w części z opiaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi kompostującymi w kompostowniku przydomowym także odpowiada prawu i zostało prawidłowo wyliczone. Stwierdziła, że skarżący odwołuje się do wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zapadłych na kanwie całkowicie innych stanów faktycznych. Miasto Częstochowa dokonało obliczenia obniżenia części opłaty, uwzględniając ogólny strumień odpadów i udział w nim odpadów biodegradowalnych, a następnie odnosząc otrzymaną wartość do ogólnego kosztu gospodarowania odpadami przypadającego na jednego mieszkańca. W ten sposób otrzymano wartość obniżenia kosztów systemu z uwagi na posiadanie w danej nieruchomości przydomowego kompostownika i wartość ta odnosi się do jednego mieszkańca, tym samym uwzględnia ilość osób zamieszkujących nieruchomość oraz ilość wytwarzanych na niej odpadów.

Pełnomocnik organu wskazał, że zarówno wysokość zwolnienia z części opłaty z uwagi na posiadanie przydomowego kompostownika, jak i wysokość opłaty za gospodarowanie przypadającej na jednego mieszkańca oraz opłaty za 1m3 zużytej wody były niezmienione, tj. w zaskarżonej uchwale zostały wskazane w tych samych wysokościach co w uchwale uchylanej tj. uchwale nr 495.XXXVI.2020 z dnia 3 grudnia 2020 r. poprzedzającej przedmiotową uchwalę. Uchwała nr 495.XXXVI.2020 z dnia 3 grudnia 2020 utrzymywała wysokość stawek za gospodarowanie odpadami dla mieszkańca oraz wysokość zwolnienia z tytułu posiadania kompostownika określonych w poprzedzającej ją uchwale nr 369.XXVII.2020 z dnia 26 marca 2020 r., a nowością było wprowadzenie w niej innej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami dla zabudowy wielolokalowej, tj. metody od ilości zużytej wody. Podczas uchwalania zwolnienia od opłaty z tytułu posiadania kompostownika przedstawione zostało szczegółowe wyliczenie obniżenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi wskutek zagospodarowania bioodpadów w przydomowych kompostownikach. Z uwagi na to, iż wysokość zwolnienia w przedmiotowej uchwale jest taka sama, jak również wysokość stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi od mieszkańca nie uległa zmianie, to przedstawione wyliczenia zachowują aktualność.

Jeśli chodzi o wysokość opłaty za 1m3 zużytej wody, to została ona ustalona w uchwale z dnia 3 grudnia 2020 r. na podstawie danych o ilości zużytej wody na jednego mieszkańca uzyskanych z PWiK Okręgu Częstochowskiego Spółka Akcyjna w Częstochowie, które przedstawiło średnie zużycie wody na jednego mieszkańca Częstochowy w nieruchomościach zamieszkałych. Za rok 2019 wyniosło ono 3,13 m3.Pełnomocnik zauważyła, że skarżący pozyskał dane z PWIK, ale dotyczą one zużycia z całego miasta Częstochowy, a nie odnoszą się tylko do nieruchomości zamieszkałych stąd też nie mogą służyć jako podstawa do wliczenia opłaty za 1m3 wody zużytej w nieruchomościach zamieszkałych. Podkreśliła, że treść zaskarżonej uchwały jest zasadniczo tożsama z treścią uchwały z dnia 3 grudnia 2020 r., a skarżona obecnie uchwała została podjęta z uwagi na zapis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy — prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach, która przewidziała wygaśnięcie z dniem 31 grudnia 2021 r. podjętych przed nowelizacją uchwal w sprawie wyboru metody ustalania opiaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dokonujących wyboru metody od ilości zużytej wody.

Na rozprawie w dniu 20 lipca 2022 r. skarżący wnosił i wywodził jak w skardze. Akcentował, że skargę składał nie jako radny, ale jako mieszkaniec, a w związku z tym odpowiedź na skargę jest nieadekwatna do sytuacji. Podkreślił, że jest mieszkańcem Częstochowy i płaci rachunki, o których mowa w zaskarżonej uchwale, stąd wywodzi swój interes prawny. Zauważył, że w odpowiedzi na skargę jest mowa o dwojgu radnych, którzy powinni byli się wyłączyć podczas, gdy w skardze pisał jedynie o jednym radnym. Dalej stwierdził, że nie wiadomo z jakiego powodu odpowiedź na skargę sporządziło Centrum Usług Komunalnych. Nadto uznał, że skoro w odpowiedzi na skargę odniesiono się jedynie do pięciu z dziewięciu podnoszonych w skardze zarzutów, to należy przypuszczać w pozostałej części przyznano mu rację. Zauważył , że uzasadnienie uchwały jest bardzo lakoniczne i nie ma żadnych obliczeń, które powinny się w nim znaleźć.

Pełnomocnik organu sprostowała odpowiedź na skargę w zakresie osoby wnoszącej skargę i radnej, która brała udział w głosowaniu nad uchwałą. Podkreśliła, że Centrum Usług Komunalnych jest jedynie adresem pełnomocnika organu. Wyjaśniła, że odpowiedź na zarzuty zawarte w pkt. 6-9 została udzielona zbiorczo. Wskazała , że wyliczenia były przeprowadzane przed podjęciem uchwały w 2020 r. i od tego czasu nic się nie zmieniło. Obowiązują w szczególności te same umowy. Wnosi i wywodzi jak w odpowiedzi na skargę.

Skarżący dodatkowo podniósł, że organ przyznał, iż przed podjęciem skarżonej uchwały nie były dokonywane żadne obliczenia, a posłużono się danymi z 2019 r. Zmianie uległy wszystkie istotne czynniki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie natomiast z art. 53 § 2a p.p.s.a., w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie, stosownie do brzmienia art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części, zgodnie z art. 151 p.p.s.a.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 -dalej: "u.s.g."). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednakże ustawodawca wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia przepisu prawa, nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Według sądu, sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny, tj. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97).

Przedmiotem sporu pomiędzy skarżącym, a organem jest zgodność z prawem uchwały Rady Miasta Częstochowy podjętej w dniu 16 grudnia 2021 r. nr 735.LIII.2021 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki tej opłaty oraz zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności.

Stosownie do art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (ust. 1), przy czym w sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94 (ust. 4). Stosownie do art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

W okolicznościach niniejszej sprawy wymogi formalne skargi zostały spełnione. Uchwała Rady Miasta Częstochowa jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu cyt. art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżący posiada interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., albowiem jest mieszkańcem miasta Częstochowa, a z tytułu zamieszkiwania w lokalu położonym we wskazanym mieście jest zobowiązany do uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W dalszej kolejności wskazać należy, że z uzasadnienia przedmiotowej uchwały wynika, że została ona podjęta w związku z nowelizacją ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz,U 2021 r. , poz. 888 , poz. 1648, Dz. U. z 2020 r. ,poz. 2320), zaproponowana została zmiana obecnie obowiązującej uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki tej oraz zwolnienia w części z opłaty, regulując i doprecyzowując obecne zapisy.

Z art. 5 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz.U. z 2021 r. poz.1648 ) wynika, że uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy zmienianej w art. 1 przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w której rada gminy dokonała wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie ilości zużytej wody z danej nieruchomości, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 2 ustawy zmienianej w art. 1, dla nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, zachowuje moc do dnia wejścia w życie nowej uchwały podjętej na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy zmienianej w art. 1, nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2021 r. (ust. 1). Zauważyć należy, że skarga skarżącego na uchwałę Rady Miasta Częstochowy z dnia 3 grudnia 2020 r. nr 495.XXXVI.2020, poprzedzającą uchwalę obecnie kontrolowaną przez Sąd została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Gl 876/21.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 25a u.s.g. poprzez udział w głosowaniu radnego, który powinien był wyłączyć się od udziału w głosowaniu, wskazać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. W świetle powołanego przepisu radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. W orzecznictwie podkreślono (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r. I OSK 2006/110), że przepis art. 25a u.s.g. dotyczy wszelkich aktów podejmowanych przez radę gminy lub komisję, a więc również tzw. uchwał intencyjnych rady gminy, jak również wszelkich uchwał komisji, które nie mają charakteru prawotwórczego. Interes prawny w przypadku, o którym mowa w art. 25a u.s.g., ma znaczenie materialnoprawne. Interes prawny, o którym stanowi art. 25a u.s.g. istnieje wówczas, gdy między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego radnego (radnej) istnieje związek o charakterze materialnoprawnym polegający na tym, że akt stosowania tej normy wyrażony w drodze uchwały będzie miał wpływ na sytuację tej radnej.(np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2022 r., III OSK 1329/21).

Skarżący wskazał, że radny biorący udział w głosowaniu jest naczelnikiem Centrum Usług Komunalnych - gminnej jednostki budżetowej, a głosując za przyjęciem uchwały w istocie reprezentował CUK i Prezydenta Miasta, a to jako Naczelnik CUK.

Sąd podziela jednak pogląd organu, że aby można było mówić o naruszeniu art. 25a u.s.g. skarżący musiałby wykazać, że regulacja podejmowanej uchwały dotyczy osobiście radnego wraz ze wskazaniem podstawy materialnoprawnej, z której można wywieść interes prawny radnego w tym głosowaniu. W przedmiotowej sprawie taka podstawa prawna nie istnieje, bowiem uchwała sprawie wyboru metody opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dotyczy wszystkich mieszkańców i poprzez ustalenie określonej metody obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi radny osobiście nic nie zyskuje. Niewątpliwie art. 25a u.s.g. stanowi wyjątek od zasady z art. 24 ust. 1 u.s.g., w myśl którego radny jest obowiązany brać udział w pracach rady i komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany, co oznacza, że nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Zasadnie zatem organ twierdzi, że z założenia radny powinien aktywnie uczestniczyć w pracach rady i komisji, działać w interesie społeczności lokalnej, kierując się dobrem wspólnoty samorządowej, pozostawiając na uboczu działalności publicznej swój własny interes. Niewątpliwie więc, zakaz głosowania w sprawach dotyczących jego interesu prawnego winien dotyczyć takich sytuacji, gdy radny mając na uwadze przedmiot i przede wszystkim skutki podejmowanej uchwały, wobec osobistego zainteresowania, nie będzie w stanie realizować podstawowej zasady kierowania się wyłącznie dobrem wspólnoty samorządowej. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2018 r. II OSK 3086/18, LEX nr 2689968). Dodatkowo wskazać należy, że CUK w ogóle nie zajmuje się opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Głównym przedmiotem działalności Spółki jest prowadzenie regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych i wykonuje ona dla Gminy Częstochowa oraz gmin sąsiadujących usługę w zakresie zagospodarowania odpadów komunalnych. Reasumując, przedstawione wyżej okoliczności stanu faktycznego, zdaniem Sądu, nie dają podstaw do przyjęcia, iż do doszło do ziszczenia się przesłanek z art. 25a u.s.g., co w istocie oznacza brak podstawy prawnej do wyłączenia wskazanego radnego od głosowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6j i 6 k u.c.p.g. wskazać należy, iż na podstawie art. 6j ust. 1 u.c.p.g., w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 (nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy), opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub powierzchni lokalu mieszkalnego oraz ustalonej stawki opłaty. W przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 2). Natomiast, zgodnie z art. 6j ust. 2a u.c.p.g., rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy.

Z ww. regulacji wynika, że rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty.

Ponadto, zgodnie z art. 6k ust. 1 u.c.p.g., rada gminy jest obowiązana w drodze uchwały dokonać wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i ust. 2 oraz ustalić stawkę takiej opłaty, przy czym dopuszcza się stosowanie więcej, niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy, a ponadto obowiązana jest ustalić stawkę opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów na terenie nieruchomości.

Analiza przywołanych uregulowań prawnych uprawnia do wyprowadzenia wniosku, że upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi obejmuje także metodę ustalania takiej opłaty, albo w oparciu o kryteria przewidziane w ustępie pierwszym art. 6j, które mogą stanowić: liczba mieszkańców, ilość zużytej wody lub powierzchnia lokalu mieszkalnego, albo w oparciu o przewidziane w ustępie 2 kryterium o charakterze ryczałtowym - od gospodarstwa domowego. Natomiast, na mocy ustępu 2a, rada gminy może różnicować stawki opłaty, stanowiące jej element kalkulacyjny, w oparciu o wymienione w tym przepisie kryteria, jak: powierzchnia lokalu, liczba mieszkańców, rodzaj terenu oraz rodzaj zabudowy. Jakkolwiek rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty, nie jest upoważniona do modyfikowania przewidzianych w ustawie metod ustalania opłaty; a zatem jeżeli wybrała metodę przewidziana w ustępie 1, nie może łączyć jej z metodą wybraną w ustępie 2. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2019 r. sygn. akt II FSK 3267/18).

Nadto, w przepisach art. 6k ust. 4 i ust. 5 u.c.p.g. upoważniono radę gminy do stosowania w uchwale zwolnień z opłaty za gospodarowanie odpadami. W art. 6k ust. 4 przewidziano bowiem, że rada gminy może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej lub rodziny wielodzietne (ust. 4), jak też, że rada gminy zwalnia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych (ust. 4a).

Tym samym, w ocenie Sądu, zarzuty skargi nakierowane na podważenie wprowadzenia zaskarżoną uchwałą dwóch metod ustalania opłaty za gospodarowanie uznać należało za pozbawione podstaw prawnych.

Sąd zauważa dalej, że skarżący podnosząc zarzut naruszenia przez organ art. 6n u.c.p.g. w istocie nie określił w czym upatruje naruszenia tego przepisu. Zauważyć należy bowiem, że wskazany przepis dotyczy ustalenia wzoru deklaracji śmieciowej i sposobu jej składania, a podnosząc zarzut naruszenia przez organ art. 6n u.c.p.g nie uzasadnił swojego stanowiska w tym zakresie.

Skład orzekający podziela także pogląd organu, że w zaskarżonej uchwale nie popełniono błędów matematycznych i logicznych. W § 3 pkt 5, 7 i 10 uchwały zostały określone zasady ustalania ilości zużytej wody w danej nieruchomości. Podstawę prawną dla tej regulacji stanowi przepis art. 6j ust. 3e u.c.p.g. Przyjęto generalną zasadę, iż ilość zużytej wody dla danej nieruchomości oblicza się biorąc pod uwagę odczyt licznika dla tej nieruchomości, a więc odczyt licznika głównego. Regulacje te nie służą ustaleniu wysokości opłaty, ale wskazują sposób ustalenia ilości zużytej wody w takich nieruchomościach, mieszczą się zatem w upoważnieniu ustawowym dla organu stanowiącego gminy do określenia zasad ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ilość zużytej wody na jednego mieszkańca przyjęto w oparciu o dane z PWiK/o Częstochowa. Spółka Akcyjna w Częstochowie, które przedstawiło średnie zużycie wody na jednego mieszkańca Częstochowy. Za rok 2019 wyniosło ono 3,13 m3, co potwierdza kopia pisma PWiK.

Odnosząc się w dalszej kolejności do regulacji § 4 uchwały dotyczącego zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi kompostującymi w kompostowniku przydomowym, wskazać należy, że również i w tej kwestii Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego co do naruszenia prawa. W tych ramach wskazać należy, że organ wyjaśnił, iż ww. zwolnienie obowiązywało także w uchwale poprzedzającej przedmiotową uchwałę, a podczas jego uchwalania przedstawione zostało szczegółowe wyliczenie obniżenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi wskutek zagospodarowania bioodpadów w przydomowych kompostownikach. Z uwagi na to, iż wysokość zwolnienia w przedmiotowej uchwale jest taka sama, jak również wysokość stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi od mieszkańca nie uległa zmianie, to przedstawione wyliczenia zachowują aktualność.

Zdaniem Sądu również chybione jest stanowisko skarżącego, iż opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty oraz zwolnienia w części z opłaty w oparciu o dane z 2019 r. świadczą o naruszeniu prawa przez organ. W tym zakresie podziela stanowisko organu, że skoro wysokość zwolnienia z części opłaty z uwagi na posiadanie przydomowego kompostownika, jak i wysokość opłaty za gospodarowanie przypadającej na jednego mieszkańca oraz opłaty za 1m3 zużytej wody w kontrolowanej uchwale zostały wskazane w tych samych wysokościach co w uchwale uchylanej to nie można stwierdzić, iż doszło do naruszenia prawa.

Wobec powyższego Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów, a działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Powołane w uzasadnieniu wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl.