Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SAB/Kr 100/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: stwierdzono bezczynność organu z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: Art. 35 oraz 36  par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Janusz Kasprzycki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. G. na bezczynność Wojewody w przedmiocie niezałatwienia wniosku z dnia 20 sierpnia 2018 r. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na okres zasiłkowy 2017/2018 I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia wniosku z dnia 20 sierpnia 2018 r. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na okres zasiłkowy 2017/2018, II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV.


UZASADNIENIE

R. G. – zwany dalej skarżącym - pismem z dnia 29 marca 2020 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wojewody, w związku z niezałatwieniem sprawy dotyczącej ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na okres zasiłkowy 2018/2019.

Zarzucił organowi, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 oraz 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazał, że w piśmie z dnia 18 lipca 2019 r. Wojewoda wezwał go do przedstawienia wyroku sadowego zasadzającego alimenty na rzecz córki J. G. W dniu 1 października 2019 r. przesłał do organu ugodę zawartą przed mediatorem z nadaną przez Sąd Rejonowy klauzulą wykonalności. Do dnia dzisiejszego nie otrzymał żadnej odpowiedzi ze strony organu. Organ nie poinformował też o niezakończeniu postepowania w terminie. W dniu 12 lutego 2020 r. złożył ponaglenie do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki społecznej.

Wniósł zatem o wskazanie, że organ prowadzący postępowanie – Wojewoda – dopuścił się bezczynności, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

W odpowiedzi na skargę z dnia 19 czerwca 2020 r. Wojewoda wniósł o jej odrzucenie.

Wojewoda wskazał, że w dniu 29 marca 2020 r. do Urzędu Wojewódzkiego wpłynęła skarga skarżącego na bezczynność Wojewody w związku z nierozpatrzeniem w terminie jego wniosku z dnia 20 sierpnia 2018 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres 2018/2019.

Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.): "1. W okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w: 1) postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych (...) - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres". Jednocześnie, art. 15 zzs został uchylony na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. po z. 875) z dniem wejścia wżycie ww. ustawy, tj. z dniem 16 maja 2020 r, przy czym zgodnie z przepisami przejściowymi, tj. art. 68 ust. 6 i 7 ustawy osłonowej, terminy procesowe, których bieg był przerwany zgodnie z art. 1 5zzs specustawy zaczną biec ponownie po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy osłonowej, tj. od 24 maja 2020 r. Z kolei w myśl art. art. 52 § 1 oraz § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przez sadami administracyjnymi - skargę można wnieść wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (...), przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie".

W przedmiotowej sprawie, skarżący - przed złożeniem skargi do sądu na bezczynność organu - złożył w dniu 10 lutego 2020 r. ponaglenie na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., które następnie zostało przesłane do organu właściwego do jego rozpoznania - Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

W dniu 7 kwietnia 2020 r. SKO skierowało do strony pismo, w którym poinformowało, że ze względu na trwający stan epidemii, zgodnie z art. 15 zzs 10 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, przepisów o bezczynności organów nie stosuje się. Powyższe, zgodnie z pismem SKO oznaczało wyłączenie możliwości rozpoznania ponaglenia skarżącego.

W związku z tym, zdaniem Wojewody, skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 oraz § 2 P.p.s.a., bowiem formalnie wniesione przez skarżącego ponaglenie na podstawie art. 37 k.p.a. nie zostało przez właściwy organ rozpoznane. Tym samym - w szczególności zaś po uchyleniu art. 15 zzs (który stanowił podstawę wyłączenia się SKO z rozpatrzenia sprawy) z dniem wejścia w życie tzw. ustawy osłonowej 16 maja 2020 r. - Skarżącemu nadal przysługuje uprawnienie do zwrócenia się z ponagleniem na bezczynność Wojewody do właściwego Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Wobec braku wyczerpania przez skarżącego przysługujących środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 P.p.s.a., wniesiono o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a..

W sytuacji gdyby powyższa argumentacja nie znalazła poparcia Wojewoda wniósł o oddalenie skargi.

Wyjaśnił, ze przedmiotowy wniosek wpłynął do Urzędu Wojewódzkiego w dniu 28 września 2018 r.

Dnia 20 marca 2019 r. MGOPS przekazał dodatkowe dokumenty złożone przez stronę. Pismem z dnia 11 maja 2019 r. Wojewoda wystąpił do MGOPS o wezwanie strony do uzupełnienia dokumentacji dołączonej do wniosku o wyrok rozwodowy; wyrok alimentacyjny; informacje dot. dokładnych dat (dzień-miesiąc-rok) rozpoczęcia oraz zakończenia aktywności zawodowej/ pobytu I. M. na terenie Belgii wraz z podaniem pracodawcy.

O ile wystąpienie o wyrok rozwodowy oraz wyrok alimentacyjny nie było w tej sprawie niezbędne, to zasadnym było występowanie o aktualne dane dotyczące aktywności zawodowej członka rodziny za granicą, gdyż oświadczenia wnioskodawcy zawierały pewne sprzeczności - z jednej strony twierdził, że nie ma danych o charakterze pobytu matki dziecka za granicą (pobyt/praca), ale z drugiej zaznaczał pole formularza, że składki w Belgii na ubezpieczenie społeczne są opłacane.

Pismem z dnia 22 maja 2019 r MGOPS przekazał kolejny raz te same oświadczenia R. G. z dnia 20 sierpnia 2018 r. złożone wraz z wnioskiem, z którego wynikało, że na dziecko J. G. od jej matki przebywającej w Belgii nie zostały zasadzone alimenty oraz drugie dotyczące aktywności zawodowej członka rodziny za granicą, z którego wynikało, iż matka dziecka przebywa na terenie Belgii nieprzerwanie od kilku lat, ojcu nie jest znany charakter pobytu za granicą, choć składki na ubezpieczenie społeczne opłacane miałyby być na terenie Belgii.

MGOPS zamiast zwrócić się do strony o uzupełnienie dokumentacji przekazał jedynie ponownie dokumenty dołączone pierwotnie do wniosku oraz dodatkowo przekazał informacje o wyroku rozwodowym z kobietą, która nie była matką dziecka, w sprawie którego ustalano koordynację. Działanie to nie uwzględniało możliwości zmiany stanu faktycznego w czasie pomiędzy złożeniem wniosku, a majem 2019 r.

Wojewoda zauważył, że skarżący nie przekazał do MGOPS informacji o powrocie matki dziecka z zagranicy w grudniu 2018 r. Być może gdyby zamiast przesyłać ponownie tę samą dokumentację, wystąpiono do strony z zapytaniem dotyczącym m. in okoliczności pobytu/zatrudnienia członka rodziny za granicą Polski, kwestia ta zostałaby ustalona wcześniej. Gdyby więc strona i/lub Ośrodek poinformowali UW o powrocie matki dziecka z zagranicy już w grudniu 2018 r. (informacja o tej okoliczności wpłynęła do UW dopiero w grudniu 2019 r.) bądź choćby w maju 2019 r., to ustalenie w zakresie koordynacji nastąpiłoby szybciej i byłoby odmienne - koordynacją z przedmiotowego wniosku byłby objęty jedynie okres październik - grudzień 2018 r., za okres od 1 stycznia świadczenie przyznałaby gmina, a opóźnienie w przyznaniu świadczenia przez UW dotyczyłoby jedynie przyznania świadczenia za okres kilku miesięcy. Dlatego też ustalono, że w ww. sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w okresie od 1 października 2018 do 30 września 2019 r., jednocześnie w sprawie polskie ustawodawstwo ma zastosowanie na zasadzie pierwszeństwa, wobec czego Wojewoda jest organem właściwym do załatwienia sprawy.

Jednocześnie, pracownicy Wydziału Polityki Społecznej dokonali błędnej interpretacji obowiązujących przepisów i uznali, że złożony wniosek jest niekompletny z uwagi na brak informacji o uprawnieniu do alimentów, koniecznej ich zdaniem w przedstawionym stanie faktycznym do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. W konsekwencji pismem z 3 czerwca 2019 r. poinformowano skarżącego o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania. Przedmiotowe pismo zostało odebrane przez skarżącego, w dniu 7 czerwca 2019 r.

Ponieważ skarżący nie jest - jak błędnie przyjęto - osobą samotnie gospodarującą w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (w brzmieniu normującym przyznawanie świadczeń na okres 1 października 2018 - 30 czerwca 2019), bowiem wychowuje inne swoje dziecko wraz z ich rodzicem (obecną partnerką) - brak zasądzenia alimentów nie mógł stanowić podstawy

do pozostawienia wniosku bez rozpoznania w trybie art. 19 ust. 4 i 5 w związku z art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (w brzmieniu obowiązującym w okresie 1 października 2018 r. - 30 czerwiec 2019 r.). W sytuacji braku zasądzenia alimentów na rok 2017 nie można ich też było wliczać do dochodu rodziny uprawniającego do otrzymania świadczenia wychowawczego. Tak więc w tym przypadku kwestia zasądzenia alimentów była prawnie irrelewantna. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania było błędne również z tego powodu, że skarżący nie był pouczony przez gminę o konsekwencjach nieuzupełnienia braków formalnych

w dokumentacji, ponieważ formalnie gmina nie wystąpiła bezpośrednio do wnioskodawcy o uzupełnienie dokumentacji. Niewątpliwy błąd pracowników UW w tym zakresie był konsekwencją nieprawidłowego działania MGOPS, który nie skierował stosownego wezwania wraz pouczeniem do skarżącego.

W dniu 3 października 2019 r. wpłynęła do UW kopia ugody zatwierdzona przez sąd, stwierdzająca zasądzenie od 1 stycznia 2018 r. alimentów na rzecz J. G. od jej matki. Z § 2 ugody wynika, iż alimenty były płacone przez cały 2018 r. Dopiero w dniu 31 grudnia 2019 r. wpłynęło do UW oświadczenie skarżącego z dnia 16 grudnia 2019 r, przekazane przez MGOPS, iż matka dziecka

od grudnia 2018 r. przebywa na stałe w Polsce.

W związku z ponowną analizą akt sprawy oraz z ustaleniem, że skarżący spełnia wszystkie pozytywne przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia, w dniu 2 kwietnia 2020 r. została wydana informacja potwierdzająca ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres od 1 października 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. dodatek do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła, przyznany J. G. w kwocie 69 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. Natomiast w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 30 wrzenia 2019 r. nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia jest Burmistrz Miasta i Gminy.

Reasumując Wojewoda stwierdził, że w prowadzonym postępowaniu pracownicy Wydziału Polityki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego popełnili błędy, co spowodowało opóźnienie w załatwieniu sprawy. Wskazał, że należy jednak zauważyć, iż na popełnienie tych błędów znaczący wpływ miało też błędne postępowanie pracowników MGOPS w związku z pismem UW dotyczącym konieczności uzupełnienia dokumentacji. Również strona poprzez swój brak działania i nieprzekazanie informacji o powrocie matki dziecka z Belgii w grudniu 2018 roku znacząco przyczyniła się do wydania błędnego rozstrzygnięcia w zakresie koordynacji. Gdyby informacja ta wpłynęła do UW w okresie pierwszych 5 miesięcy 2020 r. ewentualne opóźnienie w wypłacie świadczeń dotyczyłoby jedynie kilku miesięcy 2018 r. Tak więc opóźnienie w wypłacie świadczeń za okres od 1 stycznia 2019 roku nie wynikało z opieszałości pracowników UW ale było także wynikiem niedostarczenia istotnej informacji przez skarżącego. Należy przy tym zauważyć, iż strona składając wniosek o dany rodzaj świadczenia, podpisuje oświadczenie, iż zobowiązuje się o każdej okoliczności faktycznej która ma wpływ na prawo do świadczeń, niezwłocznie informować organ właściwy. Takie oświadczenie podpisał również skarżący, składając wniosek w dniu 20 sierpnia 2018 r. Okoliczność powrotu członka rodziny przebywającego dotąd poza granicami Polski, zmienia kwestię ustalenia, w jakich okresach mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - a więc pośrednio wpływając na ustalenie właściwości rzeczowej organu, stanowi bezsprzecznie fakt wymagający pilnego zgłoszenia do właściwej jednostki realizującej zadanie. Tak więc działania UW nie miały charakteru rażącego naruszenia prawa.

Stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2018 r. (data wpływu do organu) R. G. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego za okres zasiłkowy 2017/2018 r.

Pismem z dnia 24 września 2018 r. MGOPS przekazał Wojewodzie wniosek R. G. z dnia 20 sierpnia 2018 r.

Pismem z dnia 7 marca 2019 r. MGOPS przekazał kopie dokumentów złożonych w dniach 5 lutego 2019 r. i 4 marca 2019 r. celem uzupełnienia akt.

W piśmie z dnia 11 maja 2019 r. skierowanym do Miejskiego Ośrodka Pomocy społecznej Wojewoda poinformował, że przekazana dokumentacja dot. wniosku R. G. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego nie zawiera informacji wyroku rozwodowego, wyroku alimentacyjnego, dokładnych dat dotyczących aktywności zawodowej I. M. na terenie Belgii.

Przy piśmie z dnia 17 maja 2019 r. Miejsko - Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej przekazał Wojewodzie skrócony odpis aktu małżeństwa z adnotacją potwierdzająca rozwód R. G. oraz A. W.; oświadczenia R. G. dotyczące braku zasądzonych alimentów, a także oświadczenie dotyczące pobytu za granicą, aktywności zawodowej w Polsce oraz utraty i uzyskania dochodu wraz z adnotacją, że wnioskodawca nie posiada dodatkowych informacji dotyczących pobytu I. M. na terenie Belgii. Dodatkowo poinformowano, że powyższe oświadczenia zostały przesłane do Urzędu Wojewódzkiego wraz z wnioskami oraz pozostałymi aktami sprawy pismem z dnia 24 września 2018 r.

Postanowieniem z dnia 3 czerwca 2019 r. ([...]) Wojewoda postanowił, że w okresie od 1 sierpnia 2018 r. do 31 października 2018 r. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, polskie ustawodawstwo ma zastosowanie na zasadzie pierwszeństwa, zaś organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia w sprawie jest Wojewoda. Jednocześnie pismem z dnia 3 czerwca 2019 r. Wojewoda poinformował R. G., że w sprawie z wniosku z dnia 20 sierpnia 2018 r. zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

W piśmie z dnia 13 czerwca 2019 r. (data wpływu do organu 24 czerwca 2019 r.) R. G. poinformował Wojewodę, że nie otrzymał żadnego wezwania z Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, wystosowanego w konsekwencji pisma Wojewody z dnia 11 maja 2019 r. Dodał, że osobiście udał się do Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej i złożył odpowiednie oświadczenia.

Pismem z dnia 19 czerwca 2019 r. Miejsko - Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej poinformował R. G., że wszystkie niezbędne do rozpatrzenia wniosku dokumenty znajdowały się w aktach sprawy wnioskodawcy dlatego przyjęto, że wystosowanie do Starosty wezwania celem uzupełnienia dokumentacji (pismo Wojewody z dnia 11maja 2019 r.) jest całkowicie bezzasadne i odstąpiono od jego wysłania. Jednocześnie poinformowano, że informacją z dnia 17 maja 2019 r. przekazano do Wojewody dokumenty wskazane we wcześniejszym piśmie jako brakujące zaznaczając, że powyższe informacje zostały przekazane Wojewodzie wraz z wnioskami oraz pozostałymi aktami sprawy pismem z dnia 24 września 2018 r. Poinformowano nadto, że dnia 4 czerwca 2019 r. Wojewoda poinformował Ośrodek, że wnioskodawca nie zgłaszając się na wezwanie nie uzupełnił braków formalnych wniosków, tym samym wnioski pozostawiono bez rozpoznania.

Pismem z dnia 18 lipca 2019 r. Wojewoda poinformował R. G., że w przekazanej przez MGOPS dokumentacji brak był wyroku sądowego orzekającego rozwód małżeństwa, wyroku sądowego zasadzającego alimenty na dziecko J. G. oraz oświadczenia o okresach aktywności zawodowej/pobytu I. M. na terenie Belgii (są to dokumenty niezbędne do ustalenia prawa do świadczeń). Wskazano, że od dnia przekazania dokumentacji przez MOPS tj. od dnia września 2018 r. do dnia sporządzenia pisma przez Wojewodę z maja 2019 r. wnioskodawca mógł otrzymać wyrok sądowy zasądzający alimenty na J. G. dlatego też zwrócono się do Ośrodka o pozyskanie i przekazanie tego dokumentu. W przypadku braku ww. wyroku prawo do przedmiotowego świadczenia nie może być ustalone.

W odpowiedzi na pismo Wojewody z dnia 18 lipca 2019 r., pismem z dnia 1 października 2019 r. (data wpływu do organu 3 października 2019 r.) R. G. nadesłał zawartą przed mediatorem ugodę z klauzulą wykonalności i wniósł o merytoryczne rozpatrzenie wniosku.

Pismem z dnia 20 grudnia 2019 r. Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej przekazał Wojewodzie kopie dokumentów złożonych przez R. G. w dniu 16 grudnia 2019 r., tj., oświadczenie z dnia 16 grudnia 2019 r. że I. M. matka J. G. przebywa od grudnia 2018 r. na terenie Polski oraz zatwierdzoną przez Sąd rejonowy ugodę zawartą przed mediatorem w przedmiocie ustalenia alimentów na rzecz małoletniej J. G.

Pismem z dnia 10 lutego 2020 r. R. G., złożył za pośrednictwem Wojewody do Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej ponaglenie. Działając na podstawie art. 37 kpa ponaglił Wojewodę do niezwłocznego załatwienia wniosków z dnia 20 sierpnia 2018 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami.

Pismem z dnia 29 marca 2020 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Wojewody w zw. z prowadzeniem sprawy dotyczącej wniosku z dnia 20 sierpnia 2018 r. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na okres zasiłkowy 2018/2019.

Decyzją z dnia 31 marca 2020 r. ([....]) Wojewoda przyznał R. G. prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła, w kwocie 69 zł na okres od 1 września 2018 r do dnia 31 października 2018 r.

Postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2020 r. ([...]) Wojewoda zmienił ustalenia poczynione postanowieniem z dnia 3 czerwca 2019 r.:

1. W okresie od 1 listopada 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, ustawodawstwo polskie ma zastosowanie na zasadzie pierwszeństwa, zaś organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia w sprawie jest Wojewoda.

2. W okresie od 1 stycznia 2019 r. do 31 października 2019 r. nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia jest Burmistrz Miasta i Gminy.

Pismem z dnia 3 kwietnia 2020 r. Wojewoda przekazał ponaglenie R. G. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako organu właściwego.

Wyjaśniono, że wniosek z dnia 20 sierpnia 2018 r. został przekazany w trybie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz w trybie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci przez Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej i wpłynął do Urzędu Wojewódzkiego w dniu 28 września 2018 r.

W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, iż w ww. sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Na podstawie błędnego stwierdzenia, że do wniosku nie dołączono wymaganych dokumentów, a w szczególności dokumentu potwierdzającego czy R. G. na dzień złożenia wniosku z dnia 20 sierpnia 2018 r. ma zasądzone alimenty, wystąpiono o uzupełnienie braków formalnych. Wobec nieuzupełnienia ww. dokumentów w dniu 3 czerwca 2019 r. ww. wniosek pozostawiono bez rozpatrzenia. Przedmiotowe pismo zostało odebrane przez R. G., w dniu 7 czerwca 2019 r. R. G. w dniu 1 października 2019 r. dostarczył dokument potwierdzający, że od 2018 roku ma zasądzone alimenty na dziecko J. G.

W związku z ponowną analizą akt sprawy oraz w związku z ustaleniem, że R. G. spełnia wszystkie pozytywne przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych oraz w związku z tym, że decyzją [...] z dnia 24 lipca 2018 r., Wojewoda przyznał prawo do zasiłku rodzinnego na okres 1 grudnia 2017 r. do 31 października 2018 r., decyzją [...] z dnia 2 kwietnia 2020 r., przyznano R. G. prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła, na okres od 1 września 2018 r. do 31 października 2018. Ponadto decyzją [...] z dnia 2 kwietnia 2020 r., przyznano R. G. prawo do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na okres od 1 listopada 2018 r. do 31 grudnia 2018, natomiast w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 31 października 2019 r. nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia jest Burmistrz Miasta i Gminy. W dniu 2 kwietnia 2020 r. została również wydana informacja o ustaleniu prawa do świadczenia wychowawczego na okres od 1 października 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., natomiast w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 30 września 2019 r. nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia jest Burmistrz Miasta i Gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w P.p.s.a. określa art. 3 tej ustawy. Zgodnie z § 2 tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postepowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postepowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Zgodnie z art. 3 § 2a P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Natomiast w myśl § 3 art. 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Oznacza to, że celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania przez organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony.

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie była bezczynność Wojewody polegająca na niezałatwieniu, jak twierdzi skarżący, jego wniosku z dnia 20 sierpnia 2018 r. o ustalenie prawa do świadczenia rodzinnego wraz z dodatkami na okres zasiłkowy 2018/2019.

Wobec powyższego nie ulegała wątpliwości kwestia dopuszczalności skargi w tej sprawie. Została ona złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., poprzedzona dodatkowo ponagleniem. Nie jest trafna argumentacja organu, że w przedmiotowej sprawie skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność nie wyczerpał środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 oraz § 2 P.p.s.a., bowiem formalnie wniesione przez skarżącego ponaglenie na podstawie art. 37 k.p.a. nie zostało przez właściwy organ rozpoznane.

Trafnie rzecz ujął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3092/19, że "Przepisy wskazują na formalizm ponaglenia, z którego nie można jednak wyprowadzić wniosku, że ponaglenie stanowi tryb instancyjny, jak ma to miejsce w przypadku zażalenia lub odwołania. Te ostatnie środki zaskarżenia wymagają merytorycznego rozpatrzenia, aby warunek dopuszczalności skargi określony w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. został spełniony. W przypadku rozpatrzenia ponaglenia, wydanie przez organ postanowienia na podstawie art. 37 § 6 k.p.a., nie oznacza natomiast możliwości zaskarżenia tego postanowienia do sądu administracyjnego, gdyż skardze przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. podlega bezczynność organu bądź przewlekłe prowadzenie postępowania. Skoro sposób rozpatrzenia ponaglenia nie daje podstaw do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, to w konsekwencji należy przyjąć, że także oczekiwanie na wypowiedzenie się co do zasadności ponaglenia nie może być warunkiem dopuszczalności skargi w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a." Sąd w pełni stanowisko to podziela, zatem kwestia nierozpoznania w niniejszym przypadku ponaglenia wniesionego przez skarżącego nie mogła spowodować uznania niedopuszczalności jego skargi.

W związku z tym podlegała ona merytorycznej ocenie.

Wskazać należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy

do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Dla uznania bezczynności nie ma przy tym znaczenia to, z jakiego powodu bezczynność zaistniała i czy była przez organ zawiniona. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca.

Sąd rozpatrując skargę na bezczynność organu nie ocenia zatem zgodności z prawem wydanego przez organ aktu administracyjnego, lecz bada, czy w sytuacji obowiązku organu jego wydania, do tego doszło, czy też nie.

W rozpatrywanej sprawie z akt administracyjnych wynika, że decyzją z dnia 31 marca 2020 r. ([...]) Wojewoda przyznał skarżącemu świadczenie na dziecko J. G. za okres od 1 września 2018 r. do dni 31 października 2018 r. w kwocie 69 zł miesięcznie w postaci dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła dziecka.

Powyższe wskazuje, że do momentu wydania powyższej decyzji, w niniejszej sprawie Wojewoda pozostawał w stanie bezczynności.

Istotą bowiem skargi na bezczynność, jak to już Sąd podkreślił, jest w sytuacji uwzględnienia skargi zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Jednak oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności, co do sposobu procedowania w załatwieniu wniosku strony Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje on pozostawać w bezczynności.

Aktualne jednakże orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego opiera się na stanowisku, że nawet gdy organ - po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego - wyda decyzję, nie spowoduje to uznania, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie stanie się bezprzedmiotowe i będzie podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sadów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na względzie, skoro Wojewoda załatwił wniosek skarżącego wydając wskazaną decyzję co do istoty sprawy i uczynił to przed rozpoznaniem przez Sąd skargi na bezczynność organu, to dopuścił się bezczynności, a postępowanie sądowe tylko w części - dotyczącej nakazania organowi rozpatrzenia w zakreślonym terminie wniosku i wydania w tym zakresie aktu administracyjnego - podlegało na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Załatwienie zatem sprawy po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem, nie zwalniało Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi.

W związku z powyższym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a P.p.s.a., należało stwierdzić, czy organ dopuścił się bezczynności i czy miało ona kwalifikowany charakter.

Zgodnie bowiem z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z kolei w myśl art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1)

Analiza akt bezsprzecznie potwierdza wydanie stosownej decyzji (z dnia 31 marca 2020 r. , znak: [...]) w przedmiocie wniosku skarżącego po wpłynięciu skargi na bezczynność organu, aczkolwiek skarżący był informowany o kwestii związanej z nierozpoczynaniem biegu terminów lub ich zawieszeniem w stanie zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii.

Zwrócić jednakże należy uwagę, że jakkolwiek stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 marca 2020 r., to jednak przepis art. 15 zzs wszedł w życie dopiero w dniu 31 marca 2020 r., tj. z dniem wydania przez Wojewodę decyzji, a więc w chwili załatwienia już przez organ wniosku skarżącego. Ponieważ zaś ustawodawca nie wprowadził regulacji przejściowych nadających normie z art. 15 zzs ust. 1 pkt ustawy charakter retroaktywny, hipoteza normy art. 15 zzs objęte mogą być prze to terminy, które biegły w chwili jego wejścia w życie (skutek zawieszający biegu terminu) oraz terminy, których bieg miał się dopiero rozpocząć (skutek wstrzymujący rozpoczęcie biegu terminu). Wobec powyższego dla uznania kwalifikacji postaci bezczynności organu kwestie te nie mogły mieć znaczenia.

Zdaniem Sądu zwłoka organu w załatwieniu sprawy z wniosku skarżącego z dnia 20 sierpnia 2018 r. nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie terminów nie tylko, że musi być znaczne i niezaprzeczalne, ale być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Orzeczenie rażącego naruszenia prawa zarezerwowane jest więc dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów w załatwieniu sprawy. Nie są w ocenie Sądu przekonywujące w tym względzie wyjaśnienia organu związane z niezałatwianiem wniosku skarżącego w rozsądnym terminie polegające na tym, że zwłoka w rozpoznaniu tego wniosku wynikała z błędu pracowników Wydziału Polityki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego, co spowodowało opóźnienie w załatwieniu sprawy oraz, że na popełnienie tych błędów znaczący wpływ miało też błędne postępowanie pracowników MGOPS w związku z pismem UW dotyczącym konieczności uzupełnienia dokumentacji. Do takiego stanu rzeczy miała się też przyczynić, w ocenie organu, strona poprzez swój brak działania i nieprzekazanie informacji o powrocie matki dziecka z Belgii w grudniu 2018 r., co spowodowało wydanie błędnego rozstrzygnięcia w zakresie koordynacji.

Zdaniem Sądu nierzetelność postępowania urzędników i nienależyte funkcjonowanie aparatu urzędniczego, nie może stanowić usprawiedliwienia stanu bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego, gdyż są to kwestie organizacyjne, którą pozostają poza sfera wymaganego i właściwego postępowania w danej sprawie. Organ powinien skonsolidować swoje czynności procesowe, tak by sprawa została załatwiona w rozsądnym terminie, a nie po upływie 2 lat od chwili złożenia wniosku i to jeszcze w sprawie dotyczącej przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Sam organ przyznał, że do takich błędów doszło. Nie mogły więc zostać uznane za usprawiedliwione takie działania organu, który w sposób pobieżny i nieuważny dokonuje analizy dokumentów niezbędnych do załatwienia sprawy co do istoty, w tym tych dołączonych do wniosku. Jeżeli w jakimkolwiek względzie organ miał wątpliwości, to należało wezwać skarżącego o ich wyjaśnienie, czy też sprecyzowanie. Nawet jeżeli Wojewoda, jak twierdzi, otrzymał cześć tych samych dokumentów, uprzednio już przesłanych przez MGOPS, to należało niezwłocznie kwestie te wyjaśnić. Takie działania organu nie mogą być uznane za działania dobrej administracji realizującej zasadę do organów państwa.

W tym więc aspekcie argument o przyczynieniu się do błędu organu także strony nie mógł spowodować zmiany oceny niewłaściwych działań organów orzekających. Kwestie te wyjaśnić bowiem powinny właściwe organy.

Sąd podziela zatem w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, że nie jest dopuszczalne, by uchybienia w działaniach jednego organu administracji publicznej wywoływały negatywne skutki w postępowaniu przed innym organem administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 312/09 publ. CBOSA). Podkreślić powtórnie należy, że zasada zaufania obywatela do państwa pozwala mu przypuszczać, że dokonywane wobec niego czynności, przez będący emanacją państwa organ, czy inną jednostkę do tego upoważnioną, są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Łodzi z dnia 7 marca 2008 r., sygn. akt I SA/Ld 46/08 i w Warszawie z dnia 5 października 2004 r., sygn. akt SA/3196/03 publ. CBOSA).

Stąd też orzeczenie Sądu w punktach II i III sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

W związku natomiast z tym, że bezczynność organu istniała także po wniesieniu skargi, to art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. miał zastosowanie (vide: uchwała 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 ONSAiWSA 2009/4/63). Sąd nie mógł już w takich okolicznościach faktycznych zobowiązać organu do wydania tego aktu administracyjnego. Stąd Sąd orzekł, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), jak w punkcie I sentencji wyroku.