Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1574/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2013 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. skargę oddala; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata R.P. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy).


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Starosta [...] na podstawie art. 11 a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm.), zw. dalej ustawą drogową, art. 28 ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku inwestora Gminy [...] z dnia [...] listopada 2011r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę oraz zatwierdził projekt podziału nieruchomości na potrzeby inwestycji: rozbudowa drogi gminnej w miejscowości [...], gm. [...] /[...]/, na działkach obręb ewidencyjny [...]: [...]/działka pasa drogowego: [...]; [...]/działki wynikające z projektu podziału nieruchomości: [...] ([...], [...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]).

Na zasadzie art.l1f ust.3 ustawy z dnia 10.04.2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, organ I instancji, pismem z dnia [...].04.2012r. znak [...], zawiadomił o wydaniu powyższej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Na stronie Biuletynu Informacji Publicznej i na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w [...] oraz na stronie Biuletynu Informacji Publicznej, na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w [...], a także na tablicach ogłoszeń sołectwa [...], na okres 14 dni, zamieszczone zostało obwieszczenie z dnia [...].04.2012r. znak [...] organu I instancji o wydaniu w/w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Powyższe obwieszczenie opublikowano także w prasie lokalnej.

Z przysługującego prawa i w terminie przewidzianym w Kpa złożyli odwołania: G. M. , K.G. oraz A. G.

Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołań, decyzją z dnia [...] maja 2012r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...].

Wojewoda wskazał w uzasadnieniu, że Gmina [...] spełniła warunki wymagane w procedurze ubiegania się o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej stosownie do treści art.lld ust.l ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Inwestor do wniosku o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej załączył: -wycinek mapy zasadniczej m. [...] w skali 1:500 przedstawiający proponowany przebieg drogi gminnej, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu; -analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; -mapy zawierające projekty podziału nieruchomości-działki nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], sporządzone zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami; -określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu.

Zarząd Województwa [...] w [...], pismem z dnia [...].06.201 lr. znak [...], pozytywnie zaopiniował materiały do wniosku o uzyskanie "decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej" w zakresie przebudowy drogi gminnej w m. [...], gm. [...]. Pismem z dnia [...].06.201 lr. znak [...] Przewodniczący Zarządu Powiatu [...] zaopiniował pozytywnie realizację inwestycji drogowej, projekt pn. "Przebudowa drogi gminnej w miejscowości [...] Gmina [...]".

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, pismem z dnia [...]06.201lr. znak [...], zaopiniował pozytywnie realizację zamierzonej inwestycji. Pismem z dnia [...].06.2011r. . znak [...], Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] zajął stanowisko w przedmiotowej sprawie.

Postanowieniem z dnia [...].09.201 lr. znak [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] wydał pozytywną opinię do wniosku z dnia [...].09.201lr. znak [...] Wójta Gminy [...] o uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zadania: "Przebudowa drogi gminnej w miejscowości [...], gm. [...]".

Ponadto, inwestor uzupełnił wniosek o brakujące nieprawidłowości wskazane postanowieniem z dnia [...].12.201 lr. znak [...] Starosty [...].

Na rozprawie administracyjnej w dniu [...].03.2012r. strony postępowania zajęły stanowisko w przedmiotowej sprawie, które ponownie podniosły we wniesionych odwołaniach od decyzji Starosty [...].

Odnosząc się do zarzutów odwołujących się podniesionych w odwołaniach i uzupełnieniu do odwołania, a przede wszystkim polegających na: braku zgody na podział nieruchomości na potrzeby inwestycji organ odwoławczy wskazał, że inwestycja znajduje swe uzasadnienia w przepisach prawa jest zgodna z tymi przepisami.

Wojewoda wskazał, że na podstawie art.l2 ust.l, ust.4 pkt2 powołanej powyższej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych "Decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. 4.Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art.llf ust.l pktó, stają się z mocy prawa: 2/własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna". Zatem nabycie działek wynikające z projektu podziału nieruchomości: [...] ([...], [...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]) /tłustym drukiem oznaczono działki przeznaczone pod inwestycję/ na rozbudowę drogi gminnej w miejscowości [...], gm. [...], jest zgodne z prawem.

Wojewoda wskazał również, że w dniu [...] lipca 2007r. Rada Gminy [...] podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie zaliczenia istniejącej drogi /położonej na działce nr [...] na terenie gminy [...] w miejscowości [...], do kategorii dróg gminnych /Dz.Urz.Woj. [...] Nr [...] z 2007r., poz. [...]/. Zatem Gmina [...] mogła ubiegać się o rozbudowę drogi gminnej na zasadzie określonej w ustawie z dnia [...]04.2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Skargę na decyzję Wojewody [...] wniósł K. G. podnosząc, że budowa drogi będzie miała miejsce po ścianie jego budynku na działce nr. [...] w miejscowości [...], przez Gminę [...] i jest to naruszenie prawa własności, oraz jest to niezgodne z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, oraz z prawem budowlanym z 2002r

Podkreślił również, że nie będzie to rozbudowa lecz budowa drogi ponieważ Gmina [...] nie jest właścicielem działki nr. [...]. Działka [...] nie jest drogą, prawdopodobnie w latach 1997 - 1999 a Gmina [...] wydzieliła częśc gruntu z jego działki nr. [...], nie informując go o tym jest naruszeniem prawa mojej własności, oraz niezgodna z Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, oraz z prawem budowlanym z 2002r. Układ gminno - rodzinny planuje zniszczyć mu działkę, oraz legalnie wybudowany budynek, który po przeprowadzeniu remontu przeznaczy na mieszkanie.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2012r., będącym uzupełnieniem skargi K.G. wskazał na stronnicze działanie Wójta Gminy [...], który jego kosztem chce chronić właściciela działki nr [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżonej decyzji nie można skutecznie zarzucić naruszenia prawa materialnego. Ponadto Sąd nie będąc związany granicami skargi na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) nie dopatrzył się by organy obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego, w sposób mający wpływ na wynik sprawy oraz prawa procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Postępowanie w sprawie przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jak wynika to z tytułu ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm.), ma charakter szczególny. Ten szczególny charakter dotyczy też zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wyłączone są zasady i przepisy proceduralne postępowania opartego na przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli określone kwestie proceduralne zostały uregulowane w tej ustawie, a zatem powołanie się przez skarżących w skardze na zasady ogólne i przepisy postępowania wynikające z k.p.a. może być rozpatrywane przez sąd administracyjny tylko w kontekście art. 11c tej ustawy.

Zgodnie z art. 11c ustawy do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów ustawy.

Celem ustawy o realizacji inwestycji drogowych jest przyspieszenie realizacji dróg publicznych, rozwiązania proceduralne w niej zawarte mają zaś temu celowi służyć. Stąd też wprowadzenie w niej rozwiązań skracających tryb postępowania, koncentrujących materiał dowodowy sprawy, a także zakres i skutki kwestionowania rozstrzygnięć.

Administracyjne postępowanie jurysdykcyjne kończące się decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej rozpoczyna się od złożenia wniosku przez inwestora (art. 11 a ustawy w zw. z art. 61 § 3 k.p.a.). Przed złożeniem tego wniosku inwestor wykonuje szereg czynności związanych z przygotowaniem wniosku w tym dołącza szereg opinii (art. 11 b i 11d pkt 8 ustawy). Oznacza to, że uzyskiwanie opinii poprzedza złożenie wniosku, a zatem czynności te są dokonywane przed formalnym wszczęciem postępowania w sprawie przy czym opinie i uzgodnienia zawarte są w aktach sprawy jak i uzyskane w trakcie postępowania i stanowią podstawę do ich oceny przez organ oraz powołania się na nie w decyzji.

Zdaniem Sądu, nie naruszono w niniejszej sprawie przepisów ustawy o realizacji inwestycji drogowych, ponieważ organ prawidłowo wykonał wszelkie czynności związane z zawiadomieniem stron w trybie przewidzianym w ustawie drogowej, dostatecznie identyfikując wydawane decyzje w sposób umożliwiający złożenie środków zaskarżenia, co też stało się podstawą rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji, a w konsekwencji rozpatrzenia skargi przez sąd administracyjny, nie można zatem skutecznie zarzucić, że ewentualne uchybienia w tym zakresie miały znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 11e ustawy o realizacji inwestycji drogowych nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.

Zgodnie z przepisami ustawy o realizacji inwestycji drogowych Starosta pełni w procesie budowy drogi krajowej funkcję organu administracji, który jest zobowiązany wyłącznie do wydania decyzji o pozwolenia na budowę. Nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych rozwiązań. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych a następnie techniczno wykonawczych inwestycji. W związku z powyższym Wojewoda nie ma kompetencji do dokonywania zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu drogi. Co do zasady decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego. Jak wynika bowiem z treści art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. A zatem w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach ustawy drogowej i prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Strona skarżąca winna mieć na względzie, że postępowanie administracyjne dotyczące pozwolenia na budowę drogi krajowej prowadzone było w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przepisy tej ustawy w sposób istotny upraszczają postępowanie administracyjne dot. budowy dróg, w tym co jest istotne dla skarżących m.in. w zakresie nabywania części nieruchomości zajętej pod budowę drogi na rzecz odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4 ustawy). Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie ustawy o realizacji inwestycji drogowych nie wymaga uprzednio przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Skarżący winien mieć na względzie, że realizacja drogi publicznej jest inwestycją publiczną, która ma na celu poprawę bezpieczeństwa użytkowników tej drogi. W ramach tego postępowanie nie jest więc zasadne domaganie się uwzględnienia interesu konkretnej strony postępowania, który nie wiązałby się bezpośrednio z realizacją przedsięwzięcia drogowego. Z tego względu organ administracyjny zatwierdził dokumentację przedstawioną przez inwestora, zgodnie z którą dokonano podziału działek położonych w liniach rozgraniczających terenu inwestycji. Zgodnie z art. 12 ust. 1 specustawy decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Z mocy prawa tak dokonany podział nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości (art. 12 ust. 3). Zgodnie z art. 12 ust. 4f odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Zatem w okolicznościach przedmiotowej sprawy Skarżącemu za utracone części działek przysługiwać będzie odszkodowanie.

Odnosząc się do zarzutu Skarżącego, wskazującego na budowę drogi na części jego działki, wskazać należy, że rozwiązania przebiegu drogi, uwzględniając zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes skarżącej, a fakt że organ nie uwzględnił żądań Skarżącego nie świadczy o tym, że ich nie badał. Naruszenie prawa własności Skarżącego odbywało się w zgodzie z przepisami rangi ustawowej. Stwierdzić także należy, że zasady równości stron, uwzględniania interesu społecznego, uwzględniania słusznego interesu obywateli, nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem organu administracji każdorazowego uwzględniania wniosków stron postępowania. Nieuwzględnienie przez organy administracji postulatów skarżącej nie może oznaczać naruszenia przez organ odwoławczy tych zasad.

Po dokonaniu analizy zarzutów skarżącej jak i wyjaśnień inwestora, Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa skutkującego uchyleniem decyzji organu odwoławczego.

Podkreślić należy, że na etapie postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, czyli po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, organy orzekające w tej sprawie nie są właściwe do oceny wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości, badając jedynie zgodność wniosku inwestora (w tym również przedłożonego projektu budowlanego) z decyzją środowiskową. Sąd wskazuje, że rozwiązania projektowe zatwierdzone decyzją organu I instancji, nie doprowadzą do zwiększenia uciążliwości dla środowiska i mieszkańców okolicznych domów, a wręcz przeciwnie, będą miały pozytywny wpływ na otoczenie drogi i przyczyni się do zmniejszenia niedogodności związanych z przebiegiem drogi dla mieszkańców poprzez m.in. zmniejszenie oddziaływań akustycznych.

Wobec faktu, iż organ odwoławczy, biorąc pod uwagę ustalenia zbadał, czy zakres ingerencji w prawo własności Skarżącej jest uzasadniony, za nietrafny należy uznać zarzut niewykazania niezbędności zajęcia pod planowaną inwestycję nieruchomości Skarżącej. Organ odwoławczy uznał bowiem racje inwestora przemawiające za wyborem określonej w projekcie lokalizacji planowanej inwestycji.

Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] lipca 2007r. Rada Gminy [...] podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie zaliczenia istniejącej drogi /położonej na działce nr [...] na terenie gminy [...] w miejscowości [...], do kategorii dróg gminnych

Z akt sprawy wynika również, że inwestor w trakcie postępowania złożył kompletną dokumentację. A zatem zostały spełnione wymagania o jakich mowa w art. 11d ust. 1 specustawy, tj. uzyskał wymagane prawem decyzje i uzgodnienia, mapę w skali co najmniej 1:5.000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu; analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami; określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu; oraz projekt budowlany sporządzony zgodnie z przepisami prawa przez osoby uprawnione. Ponadto w zaskarżonej decyzji zawarte zostały wszystkie elementy o jakich mowa w art. 11f ust. 1. Zgodnie z treścią art. 11i ust. 1 specustawy w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. A zatem organ musiał dokonać określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego sprawdzeń. Nie ulega wątpliwości, że organ administracyjny wywiązał się z ww. obowiązków sprawdzenia planowanej inwestycji z przepisami ustawy drogowej czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadnie wskazując, że na podstawie art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w związku z art. 11i ust. 1 ustawy o realizacji inwestycji drogowych Starosta [...] nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.