Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1196/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 113 par. 2, art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 października 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant: asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 24 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. P. i J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2135/11 w sprawie ze skargi W. P. i J. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2135/11 oddalił skargę J. P. i W. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Wojewoda P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak [...] po rozpatrzeniu cyt. "wniosku Zastępcy Burmistrza Miasta Z." o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Z. z dnia [...] września 2010 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] W. P. pozwolenia na budowę budynku handlowo - usługowego wraz z parkingiem i niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach nr ew. [...] i [...] położonych w Z. – orzekł cyt. "odmawia stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Z. nr [...], znak [...] z dnia [...] września 2010 r., jednocześnie stwierdza nieważność ww. decyzji w części dotyczącej lokalizacji zespołu parkingowego nr 1, oznaczonego na rysunku nr 1 projektu zagospodarowania terenu".

W uzasadnieniu opisanego rozstrzygnięcia, organ pierwszej instancji stwierdził, m.in. że decyzja o pozwoleniu na budowę w części pozwolenia na realizację zespołu parkingowego nr 1 narusza przepis § 19 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), wobec niezachowania przewidzianych tam wymogów w zakresie odległości miejsc parkingowych od okien budynków z nimi sąsiadujących. Organ podkreślił, że podział parkingu na zespoły nie jest dopuszczalny w świetle przepisów i nie może wpływać na ocenę dopuszczalności tej lokalizacji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., po rozpatrzeniu odwołania Miasta Z. reprezentowanego przez Zastępcę Burmistrza Miasta Z., uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że postępowanie przed organem pierwszej instancji musi zostać ponownie przeprowadzone wobec dwu merytorycznie sprzecznych rozstrzygnięć jakie zawiera decyzja tego organu.

Ponadto, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że Zastępca Burmistrza jest upoważniony do reprezentowania Miasta Z. w niniejszej sprawie na podstawie zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] grudnia 2006 r. w sprawie upoważnienia Zastępcy Burmistrza Miasta Z. – B. K. do reprezentowania Miasta (§ 1 zarządzenia – jednoosobowa reprezentacja miasta w szczególności samodzielne składanie w imieniu miasta oświadczeń woli w zakresie zarządu mieniem).

Zdaniem organu, Miasto ma interes prawny do występowania w postępowaniu nieważnościowym w charakterze strony w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane. Projekt, zatwierdzony kontrolowaną decyzją o pozwoleniu na budowę, przewiduje miejsca parkingowe usytuowane w odległości 6 m od granicy działki nr [...] stanowiącej własność Miasta oraz w odległości 19 m od usytuowanego na niej budynku mieszkalnego. Takie usytuowanie parkingu wpływa na zagospodarowanie działki Miasta.

Ponadto organ wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji w części możliwe jest tylko wtedy, gdy decyzja składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia, a wolny od wad fragment decyzji, któremu nie odmawia się skuteczności powinien stanowić rozstrzygnięcie, mogące funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie. Zaprojektowane 245 miejsc parkingowych stanowi wraz z budynkiem jedno zamierzenie inwestycyjne. W przepisach prawa nie ma też podstaw do wyodrębniania zespołów miejsc parkingowych. Planowany parking stanowi całość i powinien spełniać wymogi przewidziane w § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W części opisowej projektu jest parking, a na planie zagospodarowania terenu ręcznie oznaczono zespoły parkingowe.

Ponadto, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że postępowanie wszczęto na wniosek Miasta, zaś w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że obszar oddziaływania inwestycji ogranicza się do działek objętych tą inwestycją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. P. i W. P. na ww. decyzję, podzielając stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do tego, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera dwa sprzeczne rozstrzygnięcia.

Sąd wskazał, że rozstrzygnięcie decyzji nie może być domniemane w oparciu o uzasadnienie, musi być jednoznaczne i odpowiadać przepisom prawa, co do zakresu. Tego kryterium nie spełnia decyzja organu pierwszej instancji.

Decyzja Wojewody P. odmawiała stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, a następnie stwierdzała jej nieważność w opisanej części. W ocenie Sądu już ta wada decyzji organu pierwszej instancji uzasadniała konieczność jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Sąd stwierdził, że sprawa de facto nie została rozpoznana przez organ pierwszej instancji i w tych warunkach, co do zasady Sąd odstępuje od odniesienia się do kwestii związanych z oceną decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, tak aby nie doszło do związania organu pierwszej instancji poglądami Sądu, przed wydaniem decyzji przez ten organ.

Sąd wskazał jednak, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji należy ocenić jako wniesiony przez Miasto Z. reprezentowane przez Zastępcę Burmistrza Miasta Z.

Zgodnie z ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591, dalej u.s.g.) - art. 11a, burmistrz miasta jest organem gminy ilekroć w ustawie jest mowa o wójcie, należy przez to rozumieć także burmistrza miasta. W myśl przepisu art. 33 ust. 1 w zw. z art. 11a u.s.g. wójt, zatem także burmistrz miasta wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia. Wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy.

W sprawie niniejszej, Zastępca Burmistrza Miasta Z. legitymował się zarządzeniem Burmistrza Miasta w zakresie jego upoważnienia do prowadzenia określonych spraw.

Zdaniem Sądu, nie ma racji pełnomocnik wywodząc, że zarządzenie z 2006 r. (w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nieprawidłowo wskazane jako "zarządzenie z 2005 r."), nie jest upoważnieniem zastępcy do reprezentowania burmistrza czy miasta w postępowaniu administracyjnym, bowiem jest upoważnieniem z art. 46 ust. 1 u.s.g.

W ocenie Sądu przepis art. 46 ust. 1 u.s.g. w okolicznościach sprawy należy czytać - oświadczenie woli w imieniu Miasta, w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo Burmistrz albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca Burmistrza samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez Burmistrza osobą. Skoro Miasto Z. jest właścicielem nieruchomości, to ta stanowi jego mienie, wobec którego ma zobowiązania w zakresie jego zarządu. Oświadczenie woli, jakim jest wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, wypełnia dyspozycję tego przepisu.

Zgodnie z art. 33 ust. 4 w zw. z art. 11a u.s.g. burmistrz miasta może powierzyć prowadzenie niektórych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy. Przepis nie określa bliżej, jaki może być zakres spraw powierzonych tym osobom, można zatem uznać, że chodzi tu o sprawy należące do właściwości burmistrza mieszczące się w jego zakresie zadań i kompetencji.

W świetle ww. przepisów Burmistrz Miasta Z. ma status reprezentanta Miasta, w jego gestii jest przejawianie woli Miasta na zewnątrz, Zastępca Burmistrza został zaś upoważniony do jednoosobowej reprezentacji Miasta w szczególności samodzielnego składania w imieniu Miasta oświadczeń woli w zakresie zarządu mieniem.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że Miasto Z. w niniejszej sprawie jest prawidłowo reprezentowane.

Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu I instancji będzie zbadanie, czy Miasto Z. ma przymiot strony do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę.

Sąd zwrócił także uwagę, że Wojewoda P. wszczął postępowanie na wniosek Miasta Z., po czym ocenił obszar oddziaływania inwestycji jako ograniczający się do nieruchomości objętej tą inwestycją.

W postępowaniu nieważnościowym, co do decyzji o pozwoleniu na budowę postępowanie ma charakter nadzwyczajny, ale nadal pozostający w przedmiocie pozwolenia na budowę. Tym samym przymiot strony tego postępowania należy oceniać przez pryzmat przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygnaturze akt II OSK 644/10 z dnia 12 kwietnia 2011r, LEX nr 852306).

Sąd wskazał, że kierując się tą argumentacją, organ oceni przymiot Miasta Z. jako strony niniejszego postępowania.

Jako bezpodstawne Sąd uznał zarzuty skargi co do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie zapadła decyzja organu pierwszej instancji, która w żaden sposób nie podlegała innemu, jak tylko kasatoryjnemu rozstrzygnięciu organu drugiej instancji. Zawierała dwa sprzeczne rozstrzygnięcia. Organ II instancji nie miał podstaw do merytorycznego badania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym.

Sąd stwierdził, że wskazane w skardze naruszenie prawa procesowego w zakresie zasady z art. 10 k.p.a. w okolicznościach niniejszej sprawy, charakteru postępowania przed organ II instancji, nie może skutkować uchyleniem decyzji. Skarżący nie wykazali, aby między ww. naruszeniem procedury, a treścią decyzji administracyjnej zachodził jakikolwiek związek przyczynowy, a i Sąd z urzędu takiego związku nie dostrzegł (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2000 r., sygn. akt SA/Gd 324/98 LEX nr 44094).

W ocenie Sądu nie jest uzasadniony pogląd skarżących, co do tego, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał podstaw do wskazania organowi pierwszej instancji, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji w części.

Sąd podzielił argumentację Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego, że można stwierdzić nieważność decyzji pozwolenia na budowę w części, ale nie w zakresie, jak zrobił to organ pierwszej instancji w odniesieniu do części parkingu. Podział parkingu na zespoły, w kontekście § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie ma znaczenia dla stawianych tam wymogów w zakresie odległości.

Sąd zwrócił uwagę, że rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji musi mieć świadomość ograniczeń jakie wynikają z przepisu art. 156 k.p.a., z zakresu postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie nieważnościowe.

Kontrolowaną w tym postępowaniu decyzję o pozwoleniu na budowę musi ocenić przez pryzmat wszystkich przesłanek nieważnościowych, enumeratywnie wyliczonych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku stwierdzonych naruszeń prawa powinien ocenić je pod kątem tego, czy stanowią formę kwalifikowaną, tj. rażące naruszenia prawa.

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli J. P. i W. P., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, która w konsekwencji prowadziła do błędnego zastosowania, to jest naruszenie art. 46 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 95 § 1 k.c. w zw. z art. 96 k.c. w zw. z art. 98 k.c. poprzez sformułowanie błędnego poglądu prawnego, iż upoważnienie udzielone przez burmistrza miasta jego zastępcy do składania oświadczeń woli w zakresie zarządu mieniem miasta upoważnia jednocześnie zastępcę burmistrza do występowania w charakterze pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę w odniesieniu do inwestycji realizowanej na sąsiedniej nieruchomości będącej przedmiotem własności innego podmiotu, co w konsekwencji prowadziło do błędnego przyjęcia, iż upoważnienie wydane na podstawie art. 46 ust. 1 u.s.g. jest równoznaczne z umocowaniem zastępcy Burmistrza Miasta Z. do reprezentowania miasta, jako strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Z. z [...] września 2010 roku;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 32 k.p.a. w zw. z art. 33 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 46 ust. 1 u.s.g., poprzez błędne przyjęcie, iż udzielone Zastępcy Burmistrza Miasta Z. upoważnienie do składania w imieniu miasta oświadczeń woli dotyczących zarządu mieniem samorządowym jest jednocześnie pełnomocnictwem do reprezentowania Miasta Z. w postępowaniu administracyjnym, choć udzielone upoważnienie w swej treści nie zawiera takiej wzmianki, a nadto zostało wydane w oparciu o art. 46 ust. 1 u.s.g., który dotyczy jedynie składania oświadczeń woli w stosunkach prywatnoprawnych;

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 roku, choć organ nie zawiadomił skarżących - przed wydaniem decyzji - o możliwości skorzystania z prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, co prowadziło w konsekwencji do sytuacji, w której na tym etapie postępowania skarżący bez swojej winy nie brali udziału w postępowaniu;

4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której na skutek braku umożliwienia skarżącym przez organ II instancji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, należało uznać, że organ II instancji nie poczynił w sprawie żadnych ustaleń faktycznych i tym samym nie rozpoznał sprawy na nowo w postępowaniu odwoławczym;

5. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji, mimo iż nie zachodziły przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a., a zatem organ odwoławczy winien w sprawie orzec reformatoryjnie lub decyzję organu w I instancji utrzymać w mocy;

6. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 113 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na skutek błędnego przyjęcia przez WSA w Warszawie, iż GINB prawidłowo ocenił - uchylając decyzję Wojewody P. - iż ta zawiera dwa wzajemnie sprzeczne rozstrzygnięcia, choć decyzja Wojewody P. nie była obarczona wadą istotną, a ewentualne wątpliwości co do sposobu rozstrzygnięcia mogą być usunięte w trybie rektyfikacji decyzji;

7. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 176 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niedokonanie przez WSA w Warszawie pełnej kontroli zaskarżonej decyzji, w tym poniechanie zweryfikowania zaskarżonej decyzji we wszystkich istotnych aspektach, co skutkowało brakiem rozpoznania sprawy w jej granicach i stanowiło naruszenie prawa skarżących do dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Należy podzielić stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 46 ust. 1 u.s.g. przyjmując, że na podstawie tego przepisu możliwe jest udzielenie upoważnienia do występowania w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Jak trafnie podnosi się w skardze kasacyjnej, przepis ten określa zasady reprezentacji gminy jako osoby prawa prywatnego i dotyczy jedynie składania oświadczeń woli w stosunkach prywatnoprawnych. Stwierdzić jednak należy, że błędny wywód Sądu w tym zakresie nie miał wpływu na wynik sprawy. Oceniając bowiem skuteczność udzielonego upoważnienia, należy mieć przede wszystkim na względzie jego treść. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. Burmistrz Miasta Z. upoważnił Zastępcę Burmistrza Miasta Z. – B. K. do reprezentowania Miasta i wykonywania czynności w imieniu pracodawcy. W § 1 niniejszego zarządzenia zawarto wyraźne postanowienie, że Zastępca Burmistrza Miasta Z. jest upoważniony do reprezentowania jednoosobowo Miasta Z., w szczególności do samodzielnego składania w imieniu Miasta Z. oświadczeń woli w zakresie zarządu mieniem. W § 2 omawianego zarządzenia zawarto zaś postanowienie, że Zastępca Burmistrza Miasta Z. jest upoważniony do dokonywania czynności z zakresu prawa pracy w imieniu pracodawcy – Urzędu Miasta Z., w czasie nieobecności Burmistrza. Wskazać należy, że zgodnie z art. 31 u.s.g., wójt (w myśl art. 11a ust. 3 u.s.g. także burmistrz) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Stosownie zaś do art. 33 ust. 1 wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Należy mieć na względzie, że u.s.g. nie przewiduje własnych kompetencji dla zastępcy wójta, lecz zakres jego możliwości działania w imieniu wójta jest określany przez wójta zgodnie z art. 33 ust. 4 u.s.g. Jest to przykład tzw. dekoncentracji wewnętrznej, polegającej na powierzeniu kompetencji wójta w drodze czynności indywidualnej innym podmiotom, tj. jego zastępcy lub sekretarzowi gminy. W myśl art. 33 ust. 4 u.s.g. wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. Przepis ten nie wskazuje przy tym ani zakresu, ani rodzaju spraw gminy, które mogą być delegowane na zastępcę wójta lub sekretarza gminy, nie zastrzega też żadnych spraw do wyłącznej kompetencji wójta (w powołanym przepisie mowa jest o określonych, a nie niektórych tylko kompetencjach wójta). Powierzenia określonych kompetencji wójt może dokonać w zakresie swojej właściwości w regulaminie organizacyjnym, zakresie czynności lub odrębnym upoważnieniem (por. A. Skoczylas [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 398; wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1458/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie, konstrukcja zarządzenia wskazuje, że na jego podstawie doszło do dekoncentracji kompetencji burmistrza w zakresie reprezentacji Miasta i w zakresie spraw z zakresu prawa pracy na rzecz jego zastępcy. Nie można zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że z omawianego zarządzenia wynika, iż reprezentacja dotyczy jedynie składania w imieniu Miasta Z. oświadczeń woli w zakresie zarządu mieniem, zważywszy, że zapis ten został poprzedzony zwrotem "w szczególności". Udzielone Zastępcy Burmistrza Miasta Z. upoważnienie do reprezentowania Miasta należy zatem interpretować szeroko, jako powierzenie kompetencji Burmistrza w zakresie reprezentowania Miasta, w tym również w postępowaniach administracyjnych. Wobec powyższego należało uznać, że w niniejszej sprawie Miasto Z. jest prawidłowo reprezentowane.

Zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, że zawarcie w decyzji organu I instancji dwóch sprzecznych rozstrzygnięć uzasadniało konieczność uchylenia tej decyzji przez organ odwoławczy i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Wskazać należy, że rozstrzygnięcie, stanowiące zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. obligatoryjny element decyzji administracyjnej winno być zredagowane w sposób jasny i precyzyjny, niebudzący wątpliwości co do jego treści i zakresu. W niniejszej sprawie Wojewoda P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Z. nr [...], znak [...] z dnia [...] września 2010 r., jednocześnie stwierdzając nieważność ww. decyzji w części dotyczącej lokalizacji zespołu parkingowego nr 1, oznaczonego na rysunku nr 1 projektu zagospodarowania terenu. Niewątpliwie zatem decyzja ta zawiera dwa merytoryczne, sprzeczne ze sobą rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej wyżej wskazana wadliwość rozstrzygnięcia organu I instancji nie mogła być usunięta w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu, organ administracji publicznej, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Wskazać należy, że przedmiotem wyjaśnienia mogą być w szczególności niejednoznaczne lub niejasne sformułowania zawarte w rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji, które utrudniają jednoznaczne ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Podkreślenia przy tym wymaga, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie może prowadzić do zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, do jego uzupełnienia, ani też do jakiejkolwiek jego korekty. W rozpoznawanej sprawie nie sposób jest uznać, aby wada polegająca na zawarciu w decyzji dwóch sprzecznych rozstrzygnięć stanowiła wadę nieistotną, możliwą do usunięcia w drodze rektyfikacji decyzji. Decyzja organu I instancji obarczona jest wadą istotną, powodującą konieczność jej uchylenia. W takiej sytuacji brak było podstaw do merytorycznego badania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym przez organ II instancji.

W konsekwencji niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 113 § 2 k.p.a.

Za nieusprawiedliwiony należało uznać także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. Sąd I instancji zasadnie bowiem wskazał, że naruszenie prawa procesowego w zakresie zasady z art. 10 § 1 k.p.a. w okolicznościach niniejszej sprawy, charakteru postępowania przed organem II instancji, nie może skutkować uchyleniem decyzji. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał zaś, aby uchybienie to miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, czego wymaga art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Brak zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych niewątpliwie stanowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., jednak postawienie zarzutu takiego naruszenia wiąże się dla strony z obowiązkiem wskazania, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła dokonać lub jakiego dowodu nie mogła przedstawić i jak to wpłynęło na wynik sprawy. Brak wykazania przez autora skargi kasacyjnej związku między naruszeniem przepisu postępowania a rozstrzygnięciem powoduje, że zarzut ten nie może wywołać zamierzonego rezultatu.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 176 ust. 1 Konstytucji RP, wskazać należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, rozpoznał sprawę w jej granicach i odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, które miały znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.