Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 574/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Dnia 12 lipca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Nr XXXVI/234/17 Rady Miejskiej w Dobczycach z dnia 17 marca 2017 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Kornatka, 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie w jakim dotyczy ona działek nr 994 i nr 999 położonych w Kornatce Gmina Dobczyce, 2. zasądza od Gminy Dobczyce na rzecz skarżącej 300 (słownie: trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarżąca J. K. – F. złożyła skargę na uchwałę nr XXXVI/234/17 Rady Miejskiej w Dobczycach z dnia 17 marca 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Kornatka (dalej jako "uchwała" lub "plan miejscowy"), opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 31 marca 2017 r. poz. 2204.

Skarżąca jest współwłaścicielem nieruchomości składającej z działki nr [...] oraz działki nr [...] w Kornatce gmina Dobczyce, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]

Działka nr [...] w zaskarżonym planie miejscowym została przeznaczona pod tereny 10R/ZL – tereny gruntów rolnych z możliwością zalesienia, 11R1 – tereny gruntów rolnych, 7KDD2 tereny komunikacji – drogi publiczne oraz 1KDL tereny komunikacji drogi publiczne, natomiast działka nr [...] została przeznaczona pod tereny 11R1 – tereny gruntów rolnych, 2MNU – tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej oraz 1KDL – tereny komunikacji – drogi publiczne.

Skarżąca w skardze podniosła zarzuty naruszenia: "art. 2, art. 7, art. 21 Konstytucji RP a także art. 9 ust. 4, art. 15. ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 Nr 80 poz. 717 ze zmianami) – dalej jako "u.p.z.p." polegającego na przeznaczeniu w planie miejscowym:

1) działki [...] jako teren gruntów rolnych (11R1), tereny gruntów rolnych z możliwością zalesienia (10R/ZL), tereny komunikacji - drogi publiczne (7KDD2 i 1KDL), a

2) działki [...] pod tereny gruntów rolnych (11R1), tereny komunikacji - drogi publiczne (1KDL) i tylko w niewielkim zakresie pod budownictwo mieszkaniowe i usługowe (2MNU), podczas gdy w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i gminy Dobczyce (Uchwała nr XV/109/11 Rady Miejskiej w Dobczycach z dnia 26.10.2011 r.) teren ten posiada przeznaczenie mieszkaniowej zabudowy wiejskiej M3 przez co doszło do naruszenia

art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 9 ust. 4 tej ustawy, oraz art. 6 tej ustawy w zw. z art. 28 ust. 1 polegające na przekroczeniu granic władztwa planistycznego oraz naruszeniu zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy określaniu przeznaczenia nieruchomości skarżącej wbrew nakazowi zachowania zgodności planu ze studium, podczas gdy obowiązujące studium przeznacza teren działek [...] jako teren o funkcji mieszkaniowej wiejskiej, zaś w planie są one przeznaczone pod tereny gruntów rolnych i tereny komunikacji - w przeważającej części działki [...] wykluczając jakąkolwiek co do działki [...] - całkowicie wykluczając zabudowę, tak określone uniemożliwia skarżącej zrealizowanie funkcji mieszkaniowej zabudowę, a przeznaczenie działek wynikającej ze studium."

Jak wskazano w skardze powyższe stanowi także o naruszeniu art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji zaakceptowanie niezgodnej z prawem sytuacji, gdy w tym samym stanie faktycznym i prawnym wynikającym z zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego możliwe jest wprowadzenie rożnych ograniczeń prawa własności i że dopuszczalne jest zróżnicowanie ochrony tego prawa, co ma miejsce w odniesieniu do nieruchomości skarżącej i analogicznie położonych nieruchomości sąsiednich;

Ponadto w skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 zd. 1 w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie i niezbadanie proporcjonalności ograniczenia prawa własności w kontekście ograniczeń dotykających innych właścicieli będących w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej, a także naruszenie interesu prawnego skarżącej wynikającego z jej uprawnień właścicielskich, określonych w art. 140 kodeksu cywilnego w zw. z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez drastyczne ograniczenie możliwości zagospodarowania należących do niej nieruchomości, w szczególności poprzez nieracjonalne i niezgodne z podstawowymi wymogami kształtowania ładu przestrzennego ustalenie zakazu zabudowy na całej działce nr [...], (która już wcześniej miała przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową i gospodarczo-inwentarską) i przeważającej części działki [...] , co stanowi przejaw przekroczenia władztwa planistycznego przez organ gminy stanowiącego ingerencję w prawo własności.

Ze względu na powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej, w zakresie w jakim dotyczy ona działek Skarżącej to jest dz. nr [...] położonej w Kornatce oraz dz. Nr [...] położonej w Kornatce oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Skarżąca w uzasadnieniu do skargi wskazała, że zgodnie ze studium należące do niej działki [...] znajdują się w terenach strefy osiedleńczej - podstrefie wiejskiej oznaczonej symbolem Mb, dla której przeznaczeniem jest teren zabudowy mieszkaniowej wiejskiej M3. Jedynie częściowo działka [...] jest położna w strefie rolnej o proponowanej funkcji użytków rolnych i zielonych oraz lasy. Tymczasem w zaskarżonej uchwale Rada Miejska w Dobczycach dokonała całkowicie odmiennej kwalifikacji przeznaczenia nieruchomości należących do Skarżącej określając ich przeznaczenie (za wyjątkiem fragmentu działki nr [...]) jako tereny rolne i tereny komunikacji.

O ile z przeznaczeniem niewielkich fragmentów obu działek na cele komunikacyjne, w ocenie skarżącej, można się zgodzić, mając na względzie konieczności skomunikowania przedmiotowych działek z drogą publiczną, o tyle przeznaczenie w całości dz. 994 na cele rolne, przy równoczesnym zakazie lokalizacji budynków pozostaje w oczywistej sprzeczności ze studium. Taka sprzeczność nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia pomija okoliczność, że działka ta jest już od co najmniej 100 lat zainwestowana budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczo inwentarskimi.

Ponadto jak wskazano w skardze, nie ulega wątpliwości, iż Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest dokumentem określającym podstawowe wytyczne, co do kierunków kształtowania polityki przestrzennej w obrębie gminy. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Taka regulacja powoduje, iż Studium w sposób wiążący określa granice swobody planistycznej gminy wytyczając jej kierunki, zaś konkretyzacja polityki przestrzennej następuje w miejscowym planie. Oznacza to, iż wskazania Studium uwarunkowań, w tym przede wszystkim te dotyczące terenów przeznaczonych pod zabudowę, mają dla dalszych prac gminy charakter wiążący. Także pozostałe przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazują na decydujący charakter Studium. I tak art. 15 ust. 1 tej ustawy wskazuje, iż wójt (burmistrz lub prezydent) sporządza projekt planu miejscowego (część tekstową i graficzną), zgodnie z zapisami studium. Podobnie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stwierdza, iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Przepisy te w sposób jednoznaczny wskazują, iż uchwalając plan, organy planistyczne są zobowiązane do bezwzględnego przestrzegania ustaleń Studium (por. wyrok WSA w Gliwicach z 11.02.2008r., sygn. akt II SA/Gl 817/06). Potwierdzeniem tego jest też art. 28 u.p.z.p., który przesądza o nieważności uchwały podjętej z naruszeniem zasad sporządzania planu, do których należy konieczność przestrzegania zapisów studium.

Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie doszło do naruszenia tych przepisów, co w sposób oczywisty narusza interes prawny skarżącej (i pozostałych współwłaścicieli działek nr [...]), która na w świetle zapisów planu nie może dokonać zabudowy należących do niego działek. Wskutek tego naruszenia, aktualne zapisy planu określające przeznaczenie tych nieruchomości naruszają interes prawny skarżącej, ponieważ w sposób nadmierny ingerują w wykonywanie prawa własności tych nieruchomości w sferze dopuszczalnego sposobu ich zagospodarowania. Naruszenie uprawnień właścicielskich nastąpiło przy tym niezgodnie z art. 9 ust. 4 oraz art. 2 pkt 6 u.p.z.p., co wypełnia przesłankę naruszenia interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Naprowadzone powyżej naruszenia muszą skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do nieruchomości skarżącej, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 91 ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Skarżąca wskazuje, że istotnie w pobliżu obu jej działek położony jest teren oznaczony symbolem ZL – co oznacza tereny lasów. Jednak Rada Miejska nie wskazuje jaki zapis Studium miałby ją upoważniać, czy też obligować do zagwarantowania dodatkowej ochrony terenów sąsiednich względem lasów (polegającą na zakazie inwestycji), co jest tym bardziej zaskakujące, gdy prześledzi się pozostałe zapisy planu dotyczące nieruchomości sąsiednich, także położonych w otoczeniu lasów (które są jednak przeznaczone pod zabudowę) oraz te dotyczące konieczności odsunięcia jakiejkolwiek zabudowy względem linii lasu. Otóż zapis § 20 pkt 9) planu zawiera zakaz lokalizacji zabudowy w odległości mniejszej niż 15 m od granicy terenów 1-57ZL, co zapewnia lasom ochronę przed nadmiernie zbliżoną zabudową. Rada Miejska nie wyjaśniła w swojej odpowiedzi, dlaczego wprowadzając tak istotne ograniczenie co do zachowania odległości od lasu (większe niż przewidują to ogólnie obowiązujące przepisy przeciwpożarowe), uznała za konieczne wprowadzenie dodatkowego zapisu pozbawiającego właścicieli działki [...] położnej przy lesie, prawa do jakiejkolwiek zabudowy, choćby siedliskowej z zachowaniem odległości 15 m.

Jak wskazano w skardze ewidentne naruszenie interesu prawnego Skarżącej polegające na ingerencji w jej prywatną własność (ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowych działek), przy równoczesnym przekroczeniu granic władztwa planistycznego Rady Miejskiej w Dobczycach będące obiektywnym naruszeniem porządku prawnego, musi skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy, wobec ewidentnego naruszenia przez Radę Miejską w Dobczycach przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skarga jest zasadna.

W odpowiedzi na skargę Gmina Dobczyce wniosła o oddalenie skargi. Wskazano, że nieruchomości skarżącej położone są w południowo-zachodniej, peryferyjnej części miejscowości Kornatka, w oddaleniu od terenów intensyfikacji zabudowy. Zaznaczono, że w Ekofizjografii (opracowanej w maju 2013 r. na potrzeby zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy Dobczyce w jej granicach administracyjnych dla 14 miejscowości) nieruchomości te zakwalifikowane zostały do terenów predysponowanych do pełnienia funkcji przyrodniczych. Związane jest to m.in. z położeniem w bezpośrednim sąsiedztwie kompleksów leśnych stanowiących główne elementy struktury przyrodniczej gminy. Dodano także, że zachowanie powiązań ekologicznych jest niezwykle istotne z punktu widzenia zachowania możliwości naturalnego przemieszczania się gatunków pomiędzy mniejszymi kompleksami leśnymi. Należy także podkreślić, że obszar bytowania wielu gatunków nie ogranicza się do obszarów leśnych. Istotnym jest więc zachowanie powiązań przyrodniczych w celu zapewnienia szerszej przestrzeni do zaspokojenia potrzeb bytowych zwierząt i ochronę przed oddziaływaniem antropogenicznym.

Nieruchomości stanowiące współwłasność Skarżącej, podobnie jak tereny do nich przylegające, położone są w sąsiedztwie potencjalnego ponadlokalnego korytarza ekologicznego (zaznaczony na rysunku prognozy oddziaływania na środowisko wg. INoS UJ, lOP PAN, Krakow 2005 r.). W związku z powyższym w planie zagospodarowania przestrzennego sołectwa Kornatka nie wyznaczono tam nowych terenów inwestycyjnych, lecz utrzymano tereny wskazane w obowiązującym wcześniej planie miejscowym. Istotnym argumentem przemawiającym za nieposzerzaniem terenów budowlanych były również istniejące już w tym obszarze znaczne rezerwy terenów inwestycyjnych, w tym w północnej części działki [...]

Według zapisów obowiązującego Studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Dobczyce uchwalonego uchwałą Nr XV/109/11 Rady Miejskiej w Dobczycach z dnia 26 października 2011 r. - zwanego dalej "Studium" - położone w Kornatce działka [...] oraz część działki [...] znajdują się w strefie osiedleńczej - podstrefie wiejskiej oznaczonej symbolem Mb, dla której proponowanym przeznaczeniem są tereny zabudowy mieszkaniowej wiejskiej M3. Gmina wskazała przy tym, że ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu. Studium wyznacza kierunki zagospodarowania gminy natomiast plan "uszczegóławia" jego zasady, które nie mogą one być sprzeczne ze studium (por. wyrok WSA w Krakowie z dn. 2.10.2018 r., II SA/Kr 889/18, Lex nr 2572824). Przeznaczenie będących współwłasnością Skarżącej działek nr: [...] położonych w Kornatce i warunki ich zagospodarowania zostały wyznaczone zgodnie z ustaleniami obowiązującego Studium. W dokumencie tym, zawierającym politykę planistyczną gminy, w rozdziale "IV Kierunki zagospodarowania przestrzennego", w podrozdziale "1. Kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenu" wskazano, że: "Zapisy przyjęte w kierunkach rozwoju są jednak wyrazem polityki przestrzennej samorządu i poprzedzają właściwe prace planistyczne o większym stopniu szczegółowości i wyższej randze prawnej, jakimi są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. [...] Granice stref i obszarów mogą zostać skorygowane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przy nawiązaniu do granic własności, ukształtowania terenu lub przy szczegółowym projektowaniu elementów układu komunikacyjnego. [...] Podstawowe funkcje uzupełniające wprowadzono w opisie poszczególnych stref i obszarów, ale ich katalog może zostać poszerzony w chwili opracowywania planów miejscowych. Mogą one występować samodzielnie na terenach (bez funkcji dominującej), jednak muszą stanowić uzupełnienie funkcji dominującej na całym obszarze lub strefie studium, [...j Propozycje rozmieszczenia przeznaczeń, przedstawione no mapie Kierunki rozwoju zagospodarowania przestrzennego (Rysunek 2) nie są wiążące dla sporządzanych w przyszłości miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego." Ponadto uchwalone studium nie określa czasookresu przyjętych rozwiązań.

Co prawda działka nr [...] i część działki [...] w Kornatce w Studium znajdują się w strefie osiedleńczej - podstrefie wiejskiej oznaczonej symbolem Mb, dla której proponowanym przeznaczeniem są tereny zabudowy mieszkaniowej wiejskiej M3, jednakże, w planie miejscowym dla części działki [...] oraz całej działki [...] ustalono niebudowlane przeznaczenie, w zgodzie z zacytowanymi wyżej ustaleniami Studium - ze względu na uwarunkowania przestrzenne i planistyczne analizowane podczas sporządzania projektu planu miejscowego sołectwa Kornatka.

I tak dla działki [...] - ze względu na konieczność zachowania powiązań pomiędzy kompleksami leśnymi oraz zachowania strefy ekotonowej, nie wskazano nowych terenów inwestycyjnych w bezpośrednim sąsiedztwie zwartego kompleksu leśnego zarówno na działce [...] jak i działce [...] oraz [...]. Należy także podkreślić, że na znacznej części działki obowiązują ograniczenia w realizacji zabudowy wynikające z przepisów odrębnych oraz ustaleń planu zawartych w § 20 pkt 9 (zakaz lokalizacji zabudowy w odległości mniejszej niż 15 m od granicy terenów 1-57ZL). Co istotne, ograniczenie to zostało przez Radę Miejską zmniejszone w stosunku do regulacji obowiązującego wcześniej planu zagospodarowania - w ustaleniach § 7 planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Nr XXXIV/366/04 Rady Miejskiej w Dobczycach z dnia 30 listopada 2004 r., zmienionego uchwałą Nr LXIV/548/2006 z dnia 24 października 2006 r. - odległość ta wynosiła 30 m. Na działce [...], w bezpośrednim sąsiedztwie lasu, zlokalizowany jest budynek mieszkalny. Zgodnie z § 9 ust, 1 zaskarżonego planu Tereny oraz istniejące obiekty budowlane mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy, do czasu ich zagospodarowania zgodnego z planem. Ponadto dla zabudowy istniejącej dalej w § 9 ust. 2 zawarto następującą regulację: Dla zabudowy istniejącej (...): 1) dopuszcza się remont oraz utrzymanie bryły istniejących budynków i jej elementów w dotychczasowej postaci.

Ponadto w odpowiedzi na skargę zwrócono uwagę, że w Studium w pkt 1.1. (str. 13 Kierunków) zawarty jest zapis: W stosunku do istniejącego zagospodarowania na każdym z obszarów, przyjmuje się ich utrzymanie. Przytoczony powyżej przepis planu miejscowy sołectwa Kornatka, odnosi się wprost do przywołanego zapisu Studium. Należy również pamiętać, że z punktu widzenia przepisów u.p.z.p. oraz ustawy Prawo budowlane, utrzymanie zabudowy istniejącej nie jest tożsame z kontynuacją zabudowy w postaci wskazania nowych terenów inwestycyjnych. W południowej części działki [...], ze względu na położenie pomiędzy dwoma terenami leśnymi (8ZL, 9ZL) oraz niską klasę gruntów rolnych (Ps V) w planie miejscowym sołectwa Kornatka umożliwiono wprowadzenie zalesienia terenu. Pozostałą część działki pozostawiono w dotychczasowym stanie zagospodarowania.

Odnośnie działki [...] gmina wskazał, że południowa jej część położona jest w kompleksie terenów rolnych i analogicznie jak sąsiadujące działki nie została wskazana do zainwestowania jako tereny budowlane. Z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego istotnym uwarunkowaniem było przeciwdziałanie rozpraszaniu zabudowy. Należy także zwrócić uwagę na fakt, że prawie połowa tej działki znajduje się w terenie budowlanym 2MNU, a szerokość pasa wskazanego do zabudowy pozwala na realizację dwóch budynków mieszkalnych. W części Kornatki, w której położona jest przedmiotowa nieruchomość, ze względu na walory środowiskowe - w szczególności położenie wśród kompleksów leśnych oraz znaczne rezerwy niezabudowanych terenów inwestycyjnych, w planie miejscowym sołectwa Kornatka, nie wskazano nowych terenów budowlanych.

Gmina wskazała także, że w planie miejscowym sołectwa Kornatka uzasadnione było wprowadzenie skarżonych obecnie ustaleń planistycznych. Organy Miasta i Gminy Dobczyce dbały o przestrzeganie zasad, o których mowa w art. 2 Konstytucji RP (zasada demokratycznego państwa prawnego) - czego wyrazem jest m.in. przeprowadzenie pełnej procedury sporządzania planu miejscowego dla sołectwa Kornatka z zapewnieniem wszystkim zainteresowanym - na podstawie przepisów u.p.z.p. - możliwości szerokiego udziału w procesie sporządzania projektu planu. Składania wniosków, następnie możliwości zapoznania się z jego projektem podczas wyłożenia, a także wypowiedzenia się na jego temat poprzez złożenie uwag do projektu. Jak wynika z dokumentacji planistycznej (wykazy wniosków oraz uwag do planu) z możliwości tej nie skorzystała ani skarżąca, ani pozostali współwłaściciele działek nr: [...] położonych w Kornatce. Mając na uwadze ustalenia Studium; które zgodnie z przepisami u.p.z.p. są wiążące dla organów planistycznych przy sporządzaniu planów miejscowych; Burmistrz Gminy i Miasta Dobczyce ustalił przeznaczenie dla nieruchomości skarżącej; a Rada Miejska w Dobczycach przyjęła je uchwałą Nr XXXVI/234/17 z dnia 17 marca 2017 r. nie naruszając art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Jednocześnie przy ustalaniu przeznaczenia nie przekroczono ani władztwa planistycznego, ani określonych m.in. w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zasad sporządzania planu miejscowego.

Dodatkowo wskazano, że w stosunku do obowiązującego wcześniej planu miejscowego z 2004 r. (uchwała Rady Miejskiej w Dobczycach nr XXXIV/336/04 z dnia 30 listopada 2004 r. ze zm.) w zaskarżonym obecnie planie miejscowym sołectwa Kornatka, nie ograniczono możliwości zainwestowania dla działki [...]

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, który został odwołany z dniem 16 maja 2022 roku na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 1027). Zgodnie z brzmieniem art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Strony postępowania nie zajęły w zakreślonym terminie stanowiska, dlatego też zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej też jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała nr XXXVI/234/17 Rady Miejskiej w Dobczycach z dnia 17 marca 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Kornatka, opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 31 marca 2017 r. poz. 2204.

W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 roku, zmieniono treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Jednocześnie w art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 roku wskazano, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. W związku z tym, na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie ma norma art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, w dotychczasowym brzmieniu, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Skarżąca przed wniesieniem skargi skierowała do Rady Miejskiej w Dobczycach w dniu 4 lutego 2022 roku wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dokonanego zaskarżoną uchwałą, które zostało doręczone w dniu 14 lutego 2022 roku. Na powyższe wezwanie Rada Miejska w Dobczycach nie odpowiedziała. Następnie skarżąca wniosła skargę z dnia 5 kwietnia 2022 roku do Gminy Dobczyce. Skarżąca tym samym wyczerpała tryb przed wniesieniem skargi i złożyła skargę w ustawowym terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, zgodnie z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2017 roku.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 559 ze zm. – dalej też jako "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego. Legitymacja do wniesienia skargi na plan miejscowy do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem, przy czym naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny, a na skarżącym ciąży obowiązek wykazania związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną (por. np. uzasadnienia wyroków NSA: z dnia 17 października 2017 roku, sygn. II OSK 2559/16, z dnia 14 lutego 2019 roku, sygn. II OSK 64/17).

Na gruncie niniejszej sprawy skarżąca wywodzi swój interes prawny z prawa własności nieruchomości, składającej się z działek nr [...] w Kornatce gmina Dobczyce, dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...] Wskazane działki znajdują się w obszarze objętym ustaleniami planu miejscowego. Skarżąca upatruje naruszenia jej interesu prawnego w wynikającym z zaskarżonej uchwały nieuzasadnionym ograniczeniu przysługujących jej uprawnień w wykonywaniu przysługującego im prawa własności.

Wobec tego należy uznać, że skarżąca wykazała, że doszło do naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą.

W kontekście wykazanego naruszenia interesu prawnego, odnosząc się do reguł obowiązujących przy rozpatrywaniu skarg na uchwały dotyczące planów miejscowych, należy zaznaczyć, że wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Rozstrzyganie przez Sąd dotyczy bowiem tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości. Przewidziany w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek badania przez Sąd zasad sporządzenia planu miejscowego nie oznacza, że kontrola i rozstrzyganie dotyczy ustaleń planu w zakresie terenów nie obejmujących nieruchomości, do której tytuł prawny ma podmiot wnoszący skargę.

Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości – jak ma to miejsce na gruncie niniejszej sprawy – to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. Przez to nie różni się ona niczym od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu (por. np. uzasadnienia do wyroków NSA: z dnia 5 czerwca 2014 roku, sygn. II OSK 117/13, z dnia 24 listopada 2016, sygn. II OSK 1565/16, z dnia 18 czerwca 2020, sygn. II OSK 334/20).

Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej też jako "upzp" lub "u.p.z.p."), władztwa planistycznego. Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały w upzp. Regulacje te bezwzględnie wiążą radę gminy w stanowieniu prawa miejscowego, a konsekwencje ich niedotrzymania, określił sam ustawodawca w art. 28 ust. 1 upzp. Na mocy przywołanego przepisu, istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści przepisu art. 28 ust. 1 upzp wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego powodujących jego nieważność, tj. istotne naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania.

Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 w zw. z art. 28 ust. 1 tej ustawy, polegający na przekroczeniu granic władztwa planistycznego oraz naruszeniu zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy określaniu przeznaczenia nieruchomości skarżącej wbrew nakazowi zachowania zgodności planu ze studium.

Jak wynika z treści zaświadczeń znajdujących się w aktach sprawy, zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Dobczyce, przyjętego uchwałą nr XV/109/11 Rady Miejskiej w Dobczycach z dnia 26 października 2011 roku – dalej jako "studium", działka skarżącej nr [...] w Kornatce położona jest w strefie osiedleńczej – podstrefie wiejskiej oznaczonej symbolem "Mb", dla której proponowanym przeznaczeniem są tereny zabudowy mieszkaniowej wiejskiej "M3". Natomiast działka nr [...] położona jest częściowo jest w strefie osiedleńczej – podstrefie wiejskiej oznaczonej symbolem "Mb", dla której proponowanym przeznaczeniem są tereny zabudowy mieszkaniowej wiejskiej "M3", a ponadto częściowo położona jest w strefie rolnej "R", gdzie proponowanym przeznaczeniem są użytki rolne i zielone "ZR", a także w strefie terenów otwartych, zieleni i wód powierzchniowych "Z", dla której proponowane przeznaczenie to zieleń i lasy "ZL".

Przewidziana w studium strefa osiedleńcza (M), z uwagi na różny charakter miasta i wsi została podzielona na 2 podstrefy: podmiejską (Ma) i wiejską (Mb). Są to tereny zainwestowane, wyznaczone w planach miejscowych pod zabudowę oraz nowe tereny wnioskowane przez mieszkańców do zmiany przeznaczenia na zabudowę, w poszczególnych sołectwach. W tej strefie powinno dążyć się do ograniczania funkcji przemysłowej, a jednocześnie do wzbogacania o funkcje usługowe (oświatowe, handlowe, sportu itp.) i wykreowanie centrum poszczególnych jednostek osiedleńczych. Realizacja zabudowy w obrębie poszczególnych obszarów w strefie winna postępować sukcesywnie wraz z realizacją ciągów komunikacyjnych, po uprzednim zorganizowanym wyposażeniu terenu w niezbędną infrastrukturę techniczną (por. pkt. 1.1.3. Studium, tom II Kierunki zagospodarowania przestrzennego, s. 15).

Dla całego obszaru "Mb" funkcją dominującą jest funkcja "mieszkaniowa jednorodzinna", natomiast funkcją uzupełniającą dla całego tego obszaru są funkcje "usługowa niewielkiej powierzchni, zieleń, komunikacja i infrastruktura techniczna, drobna wytwórczość, obsługa rolnictwa, ogrodnictwa i sadownictwa; wydzielone: usługi komercyjne i usługi publiczne; stawy (m.in. rybne) na obszarach wskazanych na Rysunku 2; zabudowa produkcyjna w ramach adaptacji istniejącej zabudowy, wyróżnionej na Rysunku 2."

Nieruchomości skarżącej, składające się działek nr [...], są położone we wskazanym w studium obszarze "Mb", dla którego obowiązują zacytowane powyżej zapisy, z tym jednak zastrzeżeniem, że działka nr [...] jest położona z tej strefie jedynie częściowo. Pomimo jednak istnienia takich zapisów studium, które jest wiążące dla organu planistycznego przy sporządzaniu planu miejscowego, w planie miejscowym nieruchomości te (działki) zostały przeznaczone odpowiednio: działka nr [...] – częściowo pod tereny gruntów rolnych (11R1), częściowo pod budownictwo mieszkaniowe i usługowe (2MNU) oraz w niewielkim zakresie pod tereny komunikacji – drogi publiczne (1KDL), z kolei działka nr [...] – częściowo pod tereny gruntów rolnych (11R1), częściowo pod tereny gruntów rolnych z możliwością zalesienia (10R/ZL) i oraz w niewielkim zakresie pod tereny komunikacji – drogi publiczne (7KDD2 i 1KDL).

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że przeznaczając nieruchomości skarżącej pod tereny pod tereny gruntów rolnych (11R1), oraz pod tereny gruntów rolnych z możliwością zalesienia (10R/ZL) organ planistyczny uczynił to w sposób jawnie niezgodny ze studium. Nie jest bowiem możliwe znalezienie wspólnej płaszczyzny między zapisami studium, które stanowią o funkcji (zabudowie) mieszkaniowej a zapisami planu, który przeznacza nieruchomości skarżącej pod tereny gruntów rolnych.

Nie zasługują przy tym na uwzględnienie argumenty gminy, która akcentuje, że ustalenia studium nie muszą być przeniesione do planu miejscowego, plan bowiem "uszczegóławia" jego zasady. O ile wskazane stanowisko jest słuszne, o tyle nie może ono stanowić uzasadnienia, dla ustalenia przeznaczenia terenów w planie miejscowym w sposób sprzeczny z zapisami studium. Określenie "uszczegóławia" nie oznacza z pewnością możliwości wprowadzenia do planu zapisów niezgodnych ze studium.

Błędne jest także stanowisko gminy, z którego wynika, że "propozycja zasięgu stref przedstawiona na mapie Kierunki rozwoju zagospodarowania przestrzennego (Rysunek 2) nie jest wiążąca dla sporządzanych w przyszłości miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Należy ją uznać jako zobrazowanie potencjalnych możliwości rozwoju". Co więcej z tego stanowiska wynika wniosek o wadliwej interpretacji studium przez organ planistyczny. Stosowny zapis studium, do którego odwołuje się organ brzmi: "W ramach obszarów i stref zaproponowano również potencjalną lokalizację terenów, dla których określono szczegółowe przeznaczenie. W dużej mierze pokrywają się one z określoną strefą, ale wskazują również propozycje rozmieszczenia wydzielonych funkcji dopuszczonych. Propozycja ta, przedstawiona na mapie Kierunki rozwoju zagospodarowania przestrzennego (Rysunek 2) nie jest wiążąca dla sporządzanych w przyszłości miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Należy ją uznać jako zobrazowanie potencjalnych możliwości rozwoju, przekazanych przez autorów zmiany studium lub podtrzymanie istniejącego zagospodarowania w terenie. Jednakże z uwagi na dynamikę zmian toczących się w gospodarce, a także skalę ogólności dokumentu, jakim jest studium, należy uznać, że wyodrębnianie poszczególnych terenów i nadawanie im konkretnych przeznaczeń powinno nastąpić na etapie sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego." (studium tom II, s. 10-11). Jak jednoznacznie wynika z tego zapisu studium, niewiążące dla organu planistycznego nie są – jak wskazano w odpowiedzi na skargę – "propozycje zasięgu stref" – lecz zawarte w studium propozycje lokalizacji terenów, dla których określono szczegółowe przeznaczenie. Strefy jednak są wiążące dla organu planistycznego. Potwierdzają to również i dalsze zapisy studium. W pkt. 1.1 "Kierunki zmian w strukturze funkcjonalno-przestrzennej gminy", wskazano że "granice stref i obszarów mogą zostać skorygowane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przy nawiązywaniu do granic własności, ukształtowania terenu lub przy szczegółowym projektowaniu elementów układu komunikacyjnego. Uznaje się, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego będą zgodne, a także nie będą naruszać ustaleń Studium wtedy, gdy wypełnią określone funkcje poszczególnych stref i obszarów studium, wskazujące dominujący sposób użytkowania terenów. Oznacza to możliwość wprowadzania również funkcji uzupełniających, nie kolidujących z funkcją dominującą, nie zmieniających charakteru zagospodarowania, warunków środowiska przyrodniczego i kulturowego. Podstawowe funkcje uzupełniające wprowadzono w opisie poszczególnych stref i obszarów, ale ich katalog może zostać poszerzony w chwili opracowywania planów miejscowych. Mogą one występować samodzielnie na terenach (bez funkcji dominującej), jednak muszą stanowić uzupełnienie funkcji dominującej na całym obszarze lub strefie Studium (w przypadku strefy osiedleńczej, rolnej i zieleni). Plan powinien uwzględniać również inne obowiązujące ustalenia, wymienione w opisie poszczególnych stref i obszarów studium. W stosunku do istniejącego zagospodarowania na każdym z obszarów, przyjmuje się ich utrzymanie. W przypadku niezgodności z funkcją dominującą lub uzupełniającą, plan miejscowy nie może zakładać rozwoju takiego sposobu użytkowania." (studium tom II, str. 12-13). Dodatkowo jeszcze w tym miejscu studium po raz kolejny podkreślono, że "propozycje rozmieszczenia przeznaczeń, przedstawione na mapie Kierunki rozwoju zagospodarowania przestrzennego (Rysunek 2) nie są wiążące dla sporządzanych w przyszłości miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego" (studium tom II, s. 13). O przeznaczeniu nieruchomości na gruncie planowania przestrzennego można natomiast mówić wyłącznie w odniesieniu do planów miejscowych (por. art. 4 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 14 ust. 1 u.p.z.p.).

Powyższe zapisy studium wskazują zatem jednoznacznie, że granice stref są wiążące dla organu planistycznego, co nie oznacza jednak możliwości korygowania przebiegu granic przy zachowaniu jednakże wyłącznie przy nawiązywaniu do granic własności, ukształtowania terenu lub przy szczegółowym projektowaniu elementów układu komunikacyjnego. Innych warunków korygowania przebiegu granic stref studium nie przewiduje.

Niezależnie jako naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego należy zakwalifikować również uwarunkowanie przeznaczenia terenów w planie miejscowym nie tyle ustaleniami studium, zidentyfikowaną przez organ planistyczny koniecznością "zachowania powiązań między kompleksami leśnymi oraz zachowania strefy ekotonowej, nie wskazano nowych terenów inwestycyjnych w bezpośrednim sąsiedztwie zwartego kompleksu leśnego na działce [...]" (por. s. 7 odpowiedzi na skargę, k. 32). Jeżeli w ocenie organu planistycznego, konieczne było na tym obszarze zapewnienie zachowania strefy ekotonowej, to nie powinien był on zachowywać tej strefy za pomocą przeznaczenia, które jest niezgodne ze studium. Jeśli natomiast nie było możliwości zachowania tej strefy w sposób zgodny ze studium, a strefa ta w ocenie gminy powinna była być zachowana lub utworzona, to wówczas w pierwszej kolejności gmina powinna była zmienić studium, a dopiero w dalszej kolejności uchwalić w tym zakresie plan miejscowy. Na marginesie jednak należy wskazać, że na konieczność zachowania w takim zakresie strefy ekotonowej w tym obszarze nie wskazano w opracowaniu ekofizjograficznym.

Odnosząc się natomiast do zapisów opracowania ekofizjograficznego, warto zwrócić uwagę, że "w gminie Dobczyce występują gleby zaliczane do klas III-IV klasy bonitacyjnej. Ochronie prawnej podlegają gleby III klasy zajmujące łącznie 1874,08 ha czyli około 48% użytków rolnych. Gleby klasy IV występują na 1645,47 ha czyli około 42%. Ze względu na występowanie urodzajnych gleb, celowym jest ich ochrona przed zainwestowaniem osadniczym. Z uwagi na liczne tereny o wysokiej klasie bonitacyjnej zaleca się utrzymanie zwartych kompleksów gruntów rolnych" (s. 63 opracowania – płyta CD). Natomiast grunty należące do skarżącej – jak wskazano w odpowiedzi na skargę (por. s. 8 odpowiedzi na skargę, k. 32 akt) – mają niską klasę gruntów rolnych (PsV), co stanowi dodatkowy argument o bezzasadności przeznaczenia tych terenów pod grunty rolne.

Ponadto nie mają również żadnego znaczenia podnoszone przez gminę okoliczności, że w stosunku do obowiązującego wcześniej planu miejscowego z 2004 roku nie ograniczono możliwości zainwestowania dla działek skarżącej nr [...] i nr [...]. Plan miejscowy ma być bowiem zgodny z aktualnie obowiązującym studium, a nie nawiązywać do zapisów poprzednio obowiązującego planu miejscowego.

Reasumując powyższe, mając na uwadze występujące istotne różnice między planem miejscowym a studium, należy wskazać, że organ planistyczny naruszył zasady sporządzania planu miejscowego. Stopień odmienności zapisów planu miejscowego oraz studium jest przy tym tak znaczny, że na gruncie niniejszej sprawy należy wręcz mówić o jawnej niezgodności i wręcz sprzeczności między obydwoma aktami, co nakazuje zakwalifikować naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego jako istotne. To z kolei na zasadzie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi o nieważności planu miejscowego w tej części.

W związku z powyższym na zasadzie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasądzone koszty składa się uiszczony wpis w wysokości 300 zł.