Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2331/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz Sędziowie WSA Bożena Marciniak (spr.) WSA Elżbieta Lenart Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2015 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niezagospodarowania przez użytkownika wieczystego nieruchomości w terminie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. w W. kwotę 8438 (osiem tysięcy czterysta trzydzieści osiem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania P. Sp. z o. o. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], ustalającej dodatkową opłatę roczną za rok 2012 z tytułu niezagospodarowania przez użytkownika wieczystego w terminie nieruchomości gruntowej położonej w W. na terenie Dzielnicy [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] stanowiącej własność W., znajdującej się w użytkowaniu wieczystym P. Sp. z o. o. z siedzibą w W., w wysokości [...] zł, co stanowi 10 % wartości tej nieruchomości – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

W wykonaniu decyzji nr [...]. z dnia [...] kwietnia 2002r. wydanej przez Burmistrza Gminy W., w dniu [...] lipca 2002r. została zawarta umowa Rep. A [...] o oddanie w użytkowanie wieczyste na 99 lat gruntu nieruchomości położonej w W. przy [...], stanowiąca działkę ew. nr [...]. Oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste nastąpiło z przeznaczeniem na funkcje mieszkaniowo-usługowe, a termin na wykonanie zabudowy został określony na pięć lat od dnia zawarcia umowy tj. do dnia 18 lipca 2007 r. Na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego Rep. A [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości stała się C. Sp. z o. o. (obecnie działająca pod firmą P. Sp. z o. o.).

W dniu 25 maja 2006 r. Prezydent W. na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 21. 08. 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 102, poz. 651 tj. z 2010r. z p. zm.), i w związku z wnioskiem Spółki złożył oświadczenie o wyznaczeniu dodatkowego terminu zakończenia zabudowy nieruchomości na dzień [...] grudnia 2009 r., co potwierdzone zostało w akcie notarialnym Rep. A [...] w dniu [...] maja 2007 r. W § 1 ust. 6 ww. aktu notarialnego zawarto zapis, iż w przypadku niedotrzymania dodatkowego terminu na zakończenie zabudowy przedmiotowej nieruchomości zostanie ustalona dodatkowa opłata roczna, o której mowa w art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pismem z dnia 7 sierpnia 2008 r. Spółka wystąpiła o wyznaczenie, na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy, dodatkowego terminu na zabudowanie nieruchomości, z uwagi na toczące się postępowanie w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę Prezydent W. pismem z dnia 29 stycznia 2009 r. odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu z uwagi na fakt, iż termin jeszcze nie upłynął.

W dniu 24 września 2010 r. Spółka wystąpiła z kolejnymi wnioskami o przedłużenie terminu zabudowy do dnia [...] grudnia 2013 r. W piśmie z dnia 13 maja 2011 r. organ poinformował o odmowie wyznaczenia dodatkowego terminu z uwagi na wcześniejsze wyznaczenie dodatkowego terminu na zabudowę nieruchomości w oświadczeniu Prezydenta W. z dnia 25 maja 2006 r. Ponadto, wskazano, iż okoliczności dotyczące przebiegu zabudowy nieruchomości nie mogą zostać uznane za obiektywnie niezależne od użytkownika wieczystego. Pismem z dnia 26 lipca 2011 r. Spółka zwróciła się z ponowną prośbą o rozpatrzenie jej wniosku. Pismem z dnia 19 września 2011 r. organ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie.

W związku z niezagospodarowaniem nieruchomości zgodnie z umową pismem z dnia [...] października 2011 r. Prezydent W. poinformował Spółkę o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej.

W dniu [...] maja 2012 r. Prezydent W. wydał decyzję nr [...] o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej za rok 2012 z tytułu niezagospodarowania przez użytkownika wieczystego w terminie nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...]. Powołana decyzja została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...] z uwagi na wadliwość operatu szacunkowego stanowiącego podstawę naliczenia opłaty.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył użytkownik wieczysty. W związku z cofnięciem tej skargi przez użytkownika, postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2527/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie sądowe.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Prezydent W., w związku z ww. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2012 r. - ustalił dodatkową opłatę roczną za rok 2012 z tytułu niezagospodarowania przez użytkownika wieczystego w terminie nieruchomości gruntowej położonej w W. na terenie Dzielnicy [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] stanowiącej własność W., znajdującej się w użytkowaniu wieczystym P. Sp. z o. o. z siedzibą w W., w wysokości [...] zł, co stanowi 10 % wartości tej nieruchomości.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż uwzględniając stanowisko SKO dotyczące prawidłowego określenia wartości nieruchomości, w dniu 13 września 2012 r. zostało zlecone wykonanie operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości na dzień 1 stycznia 2010 r. w celu ustalenia wysokości opłaty dodatkowej, która zgodnie z art. 63 ust. 3 ustawy wynosi 10% wartości nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość nieruchomości na kwotę [...] zł. W efekcie organ nałożył opłatę roczną z tytułu niezagospodarowania nieruchomości zgodnie z zawartą umową użytkowania wieczystego w wysokości 10% wartości nieruchomości tj. [...] zł , zgodnie z wyceną określającą wartość nieruchomości na dzień 1 stycznia 2012 r.

Od powyższej decyzji P. Sp. z o. o. złożyła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 kpa oraz naruszenie art. 62 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2013 r.

W uzasadnieniu ww. decyzji Kolegium wskazało, iż dodatkowe opłaty roczne można ustalić w każdym przypadku niedotrzymania terminu; pierwotnego, przedłużonego, czy też dodatkowego. Dodatkowa opłata roczna nie jest karą za zawinione zaniechanie, lecz stanowi konsekwencję obiektywnie stwierdzonego faktu bezskutecznego upływu terminu do zagospodarowania nieruchomości, z którą to konsekwencją użytkownik wieczysty winien się liczyć. Nie ma także ustawowego obowiązku wyznaczenia terminu dodatkowego. W ocenie Kolegium, zagadnienie winy użytkownika wieczystego w niedotrzymaniu terminu ma znaczenie wyłącznie przy rozpatrywaniu wniosku o przedłużenie terminu pierwotnego, gdyż tylko wówczas bada się czy termin nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika wieczystego. W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie termin pierwotny został przedłużony o 2 lata, a powodem przedłużenia był właśnie brak winy użytkownika wieczystego w niezagospodarowaniu nieruchomości. Zdaniem Kolegium, na obecnym etapie postępowania argument ten nie może jednak być brany pod uwagę. Organ wskazał, iż w uzasadnieniu decyzji I instancji Prezydent szczegółowo wyjaśnił czym kierował się przy wydawaniu decyzji i dlaczego skorzystał z możliwości nałożenia na użytkownika wieczystego dodatkowej opłaty rocznej. Kolegium podniosło, iż Prezydent wskazał na wiedzę użytkownika wieczystego o obowiązujących go terminach zagospodarowania nieruchomości w momencie zawarcia umowy kupna przedmiotowej nieruchomości w formie aktu notarialnego Rep. A [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. Organ I instancji, w ocenie Kolegium, nie był zatem obowiązany do badania winy użytkownika wieczystego nieruchomości w kontekście faktu braku zagospodarowania wymienionej działki.

Zdaniem Kolegium, nie można pominąć również faktu, iż postępowanie w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty z tytułu niezagospodarowania nieruchomości toczyło się od dnia 14 października 2011 r., kiedy to Prezydent W. poinformował Spółkę o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej. Organ I instancji informował Spółkę o toku postępowania i podejmowanych czynnościach w sprawie. Nie można zatem zgodzić się z zarzutami strony o wadliwości postępowania i odnoszeniu się do decyzji uchylonej. Całość akt składa się bowiem na kompletną dokumentację w sprawie. Nie ma także znaczenia fakt, że nieruchomość została zabudowana w 2012 r, bowiem termin jej zagospodarowania oznaczony został na dzień 31 grudnia 2009 r.

Kolegium podniosło również, iż zarzuty Spółki dotyczące operatu szacunkowego oraz bezkrytycznego oparcia się organu o nową wycenę nieruchomości nie znalazły potwierdzenia. Strona nie przedstawiła dowodu potwierdzającego ich zasadność, chociażby w postaci kontroperatu lub opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Natomiast przedłożony przez organ I instancji operat szacunkowy spełnia wymagania formalne. Operat został sporządzony w dniu [...] października 2013 r., wycena nieruchomości została dokonana na dzień 1 stycznia 2010 r., tj. na dzień w którym upłynął termin zagospodarowania nieruchomości. Zaś inne okoliczności podnoszone przez Spółkę, w ocenie organu odwoławczego, nie mają żadnego wpływu na tok postępowania w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty z tytułu niezagospodarowania nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji uznaniowej w sytuacji gdy Spółka poniosła bardzo duże straty związane z niemożliwością zagospodarowania nieruchomości w pierwotnym terminie Kolegium wskazało, iż fakt ten pozostaje bez wpływu na prawo organu do ustalenia takiej opłaty.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła P. Sp. z o. o. w W. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2013 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 KPA w zw. z art. 140 KPA, a także art. 105 § 1 Kodeks postępowania administracyjnego, jak również art. 63 ust. 2-4 i art. 64 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zmianami), po wyraźnie niepełnym i arbitralnym rozpoznaniu rzeczowego odwołania Spółki z 20 grudnia 2013 r., co przesądziło o utrzymaniu w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa krzywdzącego dla Spółki orzeczenia organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż rozstrzygnięcie organów jest dla niej bardzo krzywdzące, gdyż opóźnienie w zabudowie tej nieruchomości jest konsekwencją przewlekłości procedur administracyjnych, prowadzonych m.in. przez Prezydenta W. Było to wielokrotnie eksponowane w argumentacji podnoszonej w kolejnych wystąpieniach od początku niniejszego postępowania administracyjnego. Niestety ten aspekt sprawy został arbitralnie i zupełnie pominięty w uzasadnieniach obydwu ww. decyzji administracyjnych. Skarżąca podniosła również, iż wbrew stanowisku organów, decyzja o ustaleniu opłat dodatkowych ma charakter uznaniowy, co potwierdza wiele orzeczeń sądów administracyjnych. W jej ocenie, inwestor blokowany przewlekłością procedur administracyjnych i działaniami podejmowanymi w złej wierze przez osoby trzecie nie powinien być jeszcze z tego tytułu karany przez organy administracji publicznej, co jest nie do pogodzenia z obecnym porządkiem konstytucyjnym, jak słusznie zauważył NSA z 25 marca 2014 r., I OSK 2150/12.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej podwzględem zgodności z prawem, przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: ustawą p.p.s.a.. W związku z tym sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uwzględnił skargę uznając, iż wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył art. 63 ust. 2 i 3 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej "ustawą". Naruszenie powołanych przepisów ustawy nastąpiło poprzez ustalenie dodatkowej opłaty rocznej za rok poprzedzający wydanie decyzji w tym przedmiocie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2013 r. o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej za rok 2012 z tytułu niezagospodarowania przez użytkownika wieczystego w terminie nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...]. Równocześnie, w pkt 2 powołanej decyzji zobowiązano użytkownika wieczystego do uiszczenia dodatkowej opłaty rocznej jednorazowo w terminie do dnia 31 marca następującego po dacie, w której decyzja o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej stanie się ostateczna.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji – jak wynika z jej treści - stanowią art. 63 ust. 2, 3 i 4 i art. 64 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W myśl art. 62 ust. 1 ustawy, w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste. Jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej polega na jej zabudowie, ustala się termin rozpoczęcia lub termin zakończenia zabudowy (ust. 2). Za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów, a za zakończenie zabudowy wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym (ust. 3). Termin ten może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika (ust. 4). Z kolei, art. 63 ust. 1 ustawy stanowi, iż w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62 (czyli terminu zabudowy i terminu przedłużonego), właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy. Zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy, w przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. 1 (terminu dodatkowego) oraz w art. 62 ( terminu zabudowy ustalonego w umowie, terminu przedłużonego) mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego, ustalonych stosownie do przepisów rozdziału 8 działu II. Art. 64 ust. 1 stanowi zaś, iż obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat rocznych powstaje z dniem 1 stycznia roku następującego po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej ustalonych w umowie lub decyzji. Opłaty za dany rok wnosi się w terminie do dnia 31 marca każdego roku.

Podnieść trzeba, iż w piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych, na tle powołanych przepisów ustawy, pojawił się problem dopuszczalności ustalenia dodatkowej opłaty rocznej zarówno za rok pierwszy, jak i za lata następne poprzedzające wydanie decyzji w tym przedmiocie, czyli wydania decyzji z mocą wsteczną.

W szczególności, kwestią dopuszczalności ustalenia, na gruncie powołanych przepisów ustawy, dodatkowej opłaty rocznej za lata poprzedzające wydanie decyzji w tym przedmiocie tj. wydania decyzji z mocą wsteczną zajął się Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 25 czerwca 2014 r., I OSK 545/13 oraz I OSK 543/13 (CBOSA). W uzasadnieniu tych orzeczeń Naczelny Sad Administracyjny przypomniał orzecznictwo sądów administracyjnych i poglądy doktryny wskazujące na brak podstaw prawnych do ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za pierwszy rok, o której mowa w art. 63 ust. 3 ustawy, z mocą wsteczną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do stosowania odmiennych reguł dla decyzji ustalających dodatkowe opłaty roczne za kolejne lata. Stosowanie bowiem innych reguł dla ustalania opłat rocznych za lata kolejne niż za rok pierwszy prowadziłoby - a contrario - do przyjęcia, że decyzja ustalająca te opłaty nie ma charakteru kształtującego, konstytutywnego, lecz działa wstecz. Temu zaś stanowisku, w ocenie NSA, przeczy treść art. 64 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, iz obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat rocznych powstaje z dniem 1 stycznia roku następującego po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej ustalonych w umowie lub w decyzji. W ocenie NSA, z przepisu tego wynika wprost, że ustawodawca nie różnicuje opłaty za pierwszy rok i za lata następne, skoro mowa jest w tym przepisie o obowiązku ponoszenia opłat dodatkowych. Zatem, obowiązek ten dotyczy ponoszenia opłat zarówno za rok pierwszy, jak też i za lata następne. Przyjmując to założenie Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni art. 64 ust. 1 łącznie z regulacją zawartą w art. 63 ust. 1 ww. ustawy i w konkluzji przyjął, iż decyzja ustalająca dodatkowe opłaty roczne na podstawie art. 63 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest decyzją konstytutywną, co wyklucza ustalanie tych opłat za lata poprzedzające jej wydanie.

Powołane w ww. orzeczeniach poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące braku podstaw prawnych do ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za kolejne lata z mocą wsteczną sąd w składzie orzekającym w całości podziela.

Zauważyć trzeba, iż powołany wyżej art. 64 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami określa moment powstania obowiązku ponoszenia opłat dodatkowych – z dniem 1 stycznia roku następującego po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej ustalonych w umowie lub w decyzji. Zaś zgodnie z art. 63 ust. 2, w przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. 1 tego przepisu oraz w art. 62 mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne. W ocenie Sądu, z użytego w art. 63 ust. 2 zwrotu "mogą być ustalone" w sposób jednoznaczny wynika, iż ustalenie opłat dodatkowych, tak za rok pierwszy, jak i lata następne nie jest obligatoryjne i jest pozostawione uznaniu właściwego organu. Innymi słowy mówiąc, organ działa w tym zakresie według uznania administracyjnego i ma prawo wyboru czy skorzysta i w jakich okolicznościach z przyznanego ustawowo uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1993 r. sygn. akt I SA 4/93 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2014 r., I OSK 544/13). Dopóki więc organ nie wyda decyzji o ustaleniu opłat dodatkowych obowiązek ich ponoszenia nie istnieje. W konkluzji, nie można przyjąć, że obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat rocznych powstaje z mocy prawa.

Odczytując normę prawną z art. 64 ust. 1 łącznie z normą zawartą w art. 63 ust. 1 ww. ustawy należy przyjąć, że obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat rocznych powstaje z dniem 1 stycznia następującego po roku, w którym decyzja o ustaleniu opłaty dodatkowej - zarówno opłaty za rok pierwszy, jak i opłaty za rok następny - stała się ostateczna. Zauważyć przy tym trzeba, iż ustawodawca w art. 64 ust. 2 ustawy wprowadził regulację, że opłaty za dany rok wnosi się w terminie do 31 marca każdego roku. W ocenie Sądu, wobec brzmienia tego przepisu nie można przyjąć aby decyzja o ustaleniu opłat dodatkowych za każdy następny rok – w rozumieniu art. 63 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - wywoływała skutki ex tunc. Opłaty dodatkowe za rok pierwszy i za każdy następny rok różnią się jedynie wysokością stawki. Stawka opłaty za kolejne lata ulega zwiększeniu zgodnie z treścią art. 63 ust. 3 ustawy. Natomiast jednakowe powinny być reguły ustalania opłaty dodatkowej za rok pierwszy i za każdy następny. Przemawia za tym również to, że wartość nieruchomości gruntowej określa się na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok. Przy czym, każdorazowo przy ustalaniu opłat za rok kolejny musi być spełniony warunek niedotrzymania terminów, o których mowa w art. 62 ustawy.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych rozstrzygnięciach, które to stanowisko w całości podziela skład orzekający, przyjęcie odmiennego poglądu różnicowania charakteru decyzji o ustaleniu opłat za rok pierwszy i za każdy kolejny następny, czego konsekwencją byłoby ustalanie opłaty dodatkowej za lata następne, mogłoby prowadzić do ustalenia opłaty w drodze decyzji działającej wstecz w sytuacji wykonania obowiązków nałożonych w umowie na użytkownika wieczystego. Taka zaś interpretacja pozostawałaby w sprzeczności z celem przepisów art. 62-64 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie ulega wątpliwości, iż wskazane w powołanych przepisach sankcje za niezagospodarowanie nieruchomości gruntowej mają bowiem na celu zmobilizowanie użytkownika wieczystego do realizacji postanowień umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Nie są natomiast ze swojej natury wyłącznie karą, represją za niedotrzymanie warunków umowy. Decyzja administracyjna o ustaleniu opłat dodatkowych jest niewątpliwie prawną formą realizacji sankcji administracyjnej. Z tego powodu wywołuje określony skutek prawny dla jej adresata. Kształtuje sytuację prawną organu nakładającego sankcję łącznie z możliwością przymuszenia przez ten organ adresata decyzji do jej wykonania.

Mając powyższe na względzie, uznać trzeba, iż decyzja ustalająca opłaty dodatkowe na podstawie art. 63 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy do kategorii decyzji konstytutywnych, a więc aktów administracyjnych, które dopiero tworzą, zmieniają lub powodują ustanie stosunku prawnego. Zmiana sytuacji prawnej danego podmiotu następuje bowiem wówczas nie z mocy samej ustawy, ale z mocy aktu administracyjnego. Skoro zaś decyzja ustalająca opłatę dodatkową jest decyzją konstytutywną, to wykluczone jest ustalenie tej opłaty za lata poprzedzające jej wydanie, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Z tego powodu konieczne stało się uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2013 roku o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niezagospodarowania w terminie nieruchomości gruntowej jako wydanych z naruszeniem art. art. 63 ust. 2 i 3 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem organu będzie uwzględnienie zapatrywań prawnych Sądu wyrażonych powyżej.

Mając powyższe na względzie, na zasadzie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ppsa.