Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1296/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2021r., znak [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Starosta Gorlicki decyzją z dnia 9 lutego 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm), po rozpatrzeniu zgłoszenia z dnia 5 lutego

2021 r. M. B. dotyczącego zamiaru wykonywania robót budowlanych polegających na "budowie dwóch budynków pracowni pasiecznej" na działce nr [...] w Małastowie wniósł sprzeciw do realizacji ww. robót budowlanych, ponieważ zamierzenie inwestycyjne objęte jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 5 lutego 2021 r. inwestor zgłosił zamiar przystąpienia do robót budowlanych jw. Po analizie dołączonych do zgłoszenia dokumentów ustalono, że przedmiotem zgłoszenia jest "budowa dwóch budynków pracowni pasiecznej", na fundamencie betonowym, w konstrukcji drewnianej, przekrytych dachem dwuspadowym o kącie nachylenia połaci dachowych 45°, z pokryciem blachą płaską w kolorze czarnym. Budynki zaplanowano w północnej części działki nr [...] w M. Część działki nr [...] objęta inwestycją, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Sękowa zatwierdzonego uchwałą Nr XVII/112/2004 Rady Gminy Sękowa z dnia 26 listopada 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 439, poz. 5076) zmienionego uchwałą Nr XXIX/207/2006 Rady Gminy Sękowa z dnia 10 kwietnia 2006 r., znajduje się w terenach oznaczonych symbolem 4.1.R jako tereny rolne podlegające ustawowym ograniczeniom przeznaczenia na cele nierolnicze. W terenach tych dopuszczona jest realizacja małych budynków gospodarczych związanych z pszczelarstwem (pracownie pasieczne) oraz realizacja zabudowy związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, podstawowego uzbrojenia terenu, dróg dojazdowych, niekubaturowych urządzeń sportu i rekreacji.

Organ wskazał, że w sprawie nie może mieć zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane ponieważ działka inwestora jest niezabudowana, a więc nie może być mowy o uzupełnianiu istniejącej zabudowy. Analizując możliwość zakwalifikowania inwestycji z art. 29 ust. 1 pkt 14 ustawy Prawo budowlane organ zacytował definicję budynku gospodarczego określoną w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wskazując, że w przepisie wyraźnie określono funkcję jaką ma pełnić budynek gospodarczy. Spełnienie tych warunków oraz spełnienie podstawowego kryterium jakim jest powierzchnia zabudowy (do 35 m2) uprawnia do skorzystania z uproszczonej procedury uzyskania zgody na realizację obiektu, jakim jest zgłoszenie budowy w trybie art. 30 ustawy Prawo budowlane.

W rozpatrywanym przypadku inwestor jednak wyraźnie zadeklarował, że przedmiotowe budynki mają pełnić funkcję pracowni pasiecznych, czyli obiektów, w których wykonywane są prace pomocnicze związane z prowadzeniem pasieki oraz pozyskiwane są produkty pszczele (wirowanie miodu, wytapianie wosku, suszenie obnóży pyłkowych, czyszczenie propolisu i inne). W pracowni pasiecznej pozyskuje się i konfekcjonuje produkty spożywcze pochodzenia zwierzęcego, musi więc ona spełniać określone wymogi weterynaryjne i sanitarno - higieniczne. Należy zatem stwierdzić, że funkcja obiektu przeznaczonego na pracownię pasieczną ma szerszy charakter i nie może być utożsamiana z funkcją budynku gospodarczego, o którym mowa w ww. przepisie.

A zatem funkcja wnioskowanych budynków jakkolwiek zgodna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego dla rozpatrywanego terenu, wyklucza możliwość zastosowania procedury zgłoszeniowej w trybie art. 30 ustawy Prawo budowlane. Konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę.

Ponadto organ wytknął, że w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działce nr [...] nie podano daty jego złożenia, na załączniku mapowym nie podano podstawowych wymiarów obiektów oraz ich odległości od granic działki jak również nie zawarto w zgłoszeniu informacji niezbędnych do dokonania oceny oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000, w zasięgu którego zlokalizowana jest działka Inwestora. Z uwagi jednak na brak podstaw do zastosowania procedury zgłoszenia, organ nie wzywał do uzupełnienia powyższych braków.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. B.. Odwołujący się zakwestionował prawidłowość sięgnięcia przez organ do definicji budynku gospodarczego określone w rozporządzeniu. Dla poparcia swojego stanowiska odwołujący przytoczył poglądy wyrażone w orzecznictwie. Jednocześnie odwołujący się uzupełnił braki o których mowa była w decyzji.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 4 października 2021 r., znak; [...], na postawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735 tekst jednolity ze zmianami), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że w analizowanej sprawie zgłoszenie dotyczy budowy dwóch budynków (A i B), oddalonych od siebie o ok. 10 m, nazwanych przez inwestora budynkami pracowni pasiecznej, o takiej samej formie, funkcji, powierzchni i kubaturze, na niezabudowanej działce nr [...], o powierzchni 3,65 ha, położonej w miejscowości M.. Planowane budynki będą o wymiarach: 5,0 m x 6,90 m i powierzchni zabudowy 34,50 m2 każdy. Zarówno w budynku A, jak i w budynku B, projektuje się: na parterze: pracownię pszczelarską o powierzchni 24,0 m2, łazienkę wydzieloną z przestrzeni parteru przegrodami budowlanymi (wyposażoną w toaletę, prysznic i umywalkę) o powierzchni 3,0 m2 i schody, natomiast nad parterem będzie zlokalizowane pomieszczenie (nazwane w zgłoszeniu antresolą) o powierzchni 20,5 m2. Każdy z budynków będzie posiadać drewniany taras naziemny o powierzchni zabudowy równiej ok. 43,4 m2. Działka nr [...] znajduje się w obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolami 1.4.MN oraz 4.1.R. Jednakże zgłoszoną inwestycję zaplanowano zrealizować w całości w północnej części działki nr [...], która znajduje się w terenie 4.1 .R. (§ 19 dział A).

W myśl art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a Prawa budowlanego parterowy, wolno stojący budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy nieprzekraczającej 35 m2 mieści się w katalogu robót obiektów budowlanych, na budowę których nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, lecz wyłącznie dokonanie zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Ustawodawca nie wprowadził żadnego dodatkowego kryterium w postaci funkcji budynku gospodarczego. Przy dokonywaniu analizy pod względem możliwości zakwalifikowania budynku gospodarczego do ww. katalogu należy zbadać, czy projektowany obiekt będzie wolnostojącym budynkiem oraz wziąć pod uwagę ilość zaplanowanych kondygnacji (czy budynek będzie parterowym), powierzchnię zabudowy tego budynku oraz wielkość działki, na której planuje się zlokalizować ten obiekt. Ustawa Prawo budowlane w żaden sposób nie uzależnia zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę budynku gospodarczego od jego przeznaczenia. Ponadto dopuszcza się realizację większej ilości ww. budynków, z zastrzeżeniem, że liczba takich obiektów na działce inwestycyjnej nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni tej działki.

Z informacji zawartych w przedmiotowym zgłoszeniu, a także z rysunków do niego załączonych oraz z treści wniesionego odwołania wynika, że projektowane budynki mają wygląd i charakter budynków gospodarczych. Również Starosta Gorlicki uznał, iż są to budynki gospodarcze z funkcją pracowni pasiecznej.

Jednocześnie organ II instancji zwrócił uwagę, że nad parterem w obu budynkach zaplanowano wykonanie pomieszczenia, nazwanego przez inwestora "antresolą". Z rysunków: nr A3 pn.: "Rzut antresoli - Budynek A, B", nr A5 pn.: "Przekrój A1 - Budynek A" oraz nr A6 pn.: "Przekrój A1 - Budynek B" (załączonych do zgłoszenia z dnia 5 lutego 2021 r.) wynika, że nad kondygnacją parteru każdego z budynków zaplanowano pomieszczenie cyt.: "1.1. Antresola" o powierzchni 20,5 m2, które nie będzie zamknięte przegrodami budowlanymi od wewnętrznej strony budynku. Częściowe przekrycie tym pomieszczeniem kondygnacji parteru wynika z otwartej przestrzeni nad biegiem schodów, a także z wycofania o 1,28 m zewnętrznej krawędzi granicy antresoli od płaszczyzny wyznaczonej przez ściany zewnętrzne kondygnacji parteru od strony południowej. Zaplanowana "antresola" przekrywa znaczną część pomieszczenia pn.: "Pracownia pszczelarska" oraz w całości pomieszczenie łazienki.

Odwołując się do definicji antresoli określonej w § 3 pkt 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i orzecznictwa sądów administracyjnych organ odwoławczy wyjaśnił, że wymóg mniejszej powierzchni antresoli od powierzchni pomieszczenia, z którego jest wydzielona, nie może być interpretowany w oderwaniu od wymogu znajdowania się antresoli nad przedzielającym ją stropem pośrednim z wnętrza jej wydzielenia. Oznacza to, że aby wydzielone z danego wnętrza pomieszczenie mogło być uznane za antresolę, swoim obrysem nie może wykraczać poza obrys pomieszczenia, z którego je wydzielono, czyli nie może znajdować się nad stropem pośrednim również innych pomieszczeń, a nawet innych mieszkań. Tymczasem antresola w planowanych budynkach wykracza poza obrys pomieszczenia pn.: "Pracownia pszczelarska", nad którym została zaprojektowana, ponieważ znajduje się również nad łazienką. Zatem strop pośredni znajduje się nad częścią (z uwagi na zastosowanie tzw. otwarcia) parteru oznaczoną jako "Pracownia pszczelarska'" oraz nad wydzielonym z przestrzeni parteru pomieszczeniem łazienki, a to z kolei oznacza, że strop pośredni w projektowanych obiektach budowlanych nie tworzy "antresoli", o której mowa w § 3 pkt 19 warunków technicznych, a stanowi kolejną ich kondygnację. Tym samym zgłoszone budynki gospodarcze są dwukondygnacyjne.

W związku z powyższym, biorąc pod uwagę definicję antresoli oraz utrwalone orzecznictwo sądowo-administracyjne organ stwierdził, że zaprojektowane budynki funkcjonalnie nie stanowią parterowych budynków, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a Prawa budowlanego. Jak również nie kwalifikują się do żadnej innej kategorii obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Stąd też przedmiotowa inwestycja nie może zostać zrealizowana w trybie zgłoszenia, a jedynie po uzyskaniu pozwolenia na budowę.

Ponadto Wojewoda Małopolski zwrócił uwagę, że zgłaszane budynki zaplanowano zlokalizować w części działki inwestycyjnej nr [...] oznaczonej w mpzp symbolem 4.1.R, tj. w terenach rolnych podlegających ustawowym ograniczeniom przeznaczania na cele nierolnicze. Co prawda § 19 dział A mpzp dopuszcza realizację małych budynków gospodarczych, ale tylko tych związanych z pszczelarstwem (tzw. pracownie pasieczne). O ile ustawa Prawo budowlane nie uzależnia możliwości budowy budynku gospodarczego od jego przeznaczenia, to obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jednoznacznie wskazuje, że na terenie 4.1.R można zlokalizować tylko budynki gospodarcze o określonej funkcji, tj. związane z pszczelarstwem. Takie ograniczenie było celowym zabiegiem prawodawcy, aby chronić grunty rolne. Posłużenie się bowiem powyższym zapisem powoduje, że budynku gospodarczego o innym przeznaczeniu nie można posadowić na terenach o symbolu 4.1.R. Mpzp zezwala na budowę budynków gospodarczych, bez przypisanej funkcji, na obszarach położonych w terenach oznaczonych innymi symbolami. Obowiązujący na terenie inwestycyjnym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie precyzuje, iż budynki gospodarcze na terenie 4.1.R winny być związane jedynie z zawodowym pszczelarstwem, stąd też w rozumieniu zapisów mpzp obiekty te mogą służyć również hobbistycznym pracowniom pasiecznym.

Inwestor nie wykazał w żaden sposób, że budynki będą związane w jakikolwiek sposób z działalnością pszczelarską. Dopiero we wniesionym odwołaniu skarżący sprecyzował, że jest pszczelarzem amatorem i że prowadzi pasiekę. Jednakże nie przedstawił żadnych dokumentów na tę okoliczność. Samo nazwanie planowanej inwestycji pracowniami pasiecznymi, bez przedłożenia odpowiednich dowodów potwierdzających takie przeznaczenie nie powoduje, że zgłoszone obiekty będą docelowo służyć jako takie właśnie obiekty, a co za tym idzie, że będą zgodne z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ, biorąc pod uwagę zasadę szybkości załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, nie wzywał inwestora do przedłożenia dokumentów mogących stanowić dowód w sprawie, gdyż po ich ewentualnym uzupełnieniu zapadłoby tożsame rozstrzygnięcie sprawy.

Ponadto tereny rolne 4.1.R, zgodnie z § 19 dział A mpzp, podlegają ustawowym ograniczeniom przeznaczania na cele nierolnicze. Dopuszczono na tym obszarze, oprócz budowy ww. budynków, także nową zabudowę, lecz taką, która będzie związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Działka nr [...] położona w M. została określona w ewidencji gruntów jako użytki rolne o klasach: RV, PsV, PsV i LsVI. Natomiast projektowane budynki zaplanowano zlokalizować na części działki o klasie PsV. W związku z powyższym, w analizowanej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.2021.1326 tekst jednolity). Cytując uregulowanie zamieszczone w art. 11 ustawy organ wskazał, że inwestor do przedmiotowego zgłoszenia nie dołączył decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, o której mowa w ww. art. 11 ust. 1 lub zaświadczenia stosownego organu o braku konieczności uzyskania takiej decyzji. Jednakże w tej kwestii, biorąc pod uwagę zasadę szybkości załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, organ nie wzywał inwestora do przedłożenia ww. dokumentów, gdyż po ich ewentualnym uzupełnieniu zapadłoby tożsame rozstrzygnięcie sprawy.

Odwołując się jeszcze do rozumienia pojęcia gruntów rolnych w myśl art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, definicji rolnika z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U.2020.1655 tj. ze zm.) oraz definicji działu specjalnego z art. 2 ust. 3 ustawy dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U.2021.1128 tj. ze zm.) oraz załącznika nr 2 do tej ustawy, którym jest rozporządzenie Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 25 listopada 2020 r. w sprawie norm szacunkowych dochodu z działów specjalnych produkcji rolnej (Dz.U.2020.2218 tj. ze zm.) organ wyjaśnił, że dopiero pasieki powyżej 80 rodzin stanowią dział specjalny produkcji rolnej. Również w myśl art. 2 ust. 3 w związku z art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz.U.2020.1406 tj. ze zm.) za dział specjalny produkcji rolnej można uznać pasieki powyżej 80 rodzin.

M. B. nie przedłożył dokumentów potwierdzających, że jest rolnikiem w świetle ww. przepisów oraz że osobiście prowadzi gospodarstwo rolne, a planowana inwestycja będzie służyć wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Ponadto nie prowadzi on także produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, co wynika jednoznacznie z informacji zawartych we wniesionym odwołaniu, w którym skarżący sprecyzował, że jest pszczelarzem amatorem i cyt.: "zajmuje się tym hobbistycznie" oraz że cyt.: "nie ma w planach tworzenia pasieki, która liczyłaby 80 rodzin pszczelich". Dlatego też zabudowa działki nr [...] w miejscowości M., bez decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych lub zaświadczenia stosownego organu o braku konieczności uzyskania takiej decyzji, nie jest możliwa.

Na marginesie organ II instancji wskazał, że w opracowaniu pn.: "Projekt zagospodarowania działki", załączonym do przedmiotowego zgłoszenia, zaznaczono, że planowane budynki należą do kategorii zagrożenia ludzi ZŁ IV. Zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie budynki gospodarcze zaliczane są do kategorii PM lub IN. Natomiast jako kategorię ZŁ określa się budynki mieszkalne, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej charakteryzowane kategorią zagrożenia ludzi (§ 209 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia). Z kolei zgodnie z § 209 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych: Budynki oraz części budynków, stanowiące odrębne strefy pożarowe, określane jako ZŁ zalicza się do jednej lub do więcej niż jedna spośród następujących kategorii zagrożenia ludzi: ZŁ IV - mieszkalne. Zatem zaliczenie projektowanych obiektów do kategorii ZŁ IV jednoznacznie wskazuje, że zamiarem inwestora jest budowa budynków mieszkalnych, a nie gospodarczych. Organ nadmienił, że w obu projektowanych budynkach łazienki będą wyposażone w natrysk, toaletę i umywalkę.

W konkluzji Wojewoda Małopolski stwierdził, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Budowa przedmiotowych budynków pracowni pasiecznych na działce nr [...] położonej w miejscowości M., w gminie Sękowa, nie może zostać zrealizowana na podstawie zgłoszenia, bowiem dwukondygnacyjne budynki gospodarcze nie mieszczą się w katalogu obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w myśl art. 29 Prawa budowlanego, a zatem wymagają przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania pozwolenia w formie decyzji administracyjnej.

M. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję Wojewody Małopolskiego (uzupełnioną pismem z dnia 28 grudnia 2021 r. (data wpływu)), domagając się zmiany zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie braku podstaw do wniesienia sprzeciwu, względnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów materialnych polegających na:

- błędnym przyjęciu uznaniu, że zgłoszenie dotyczy budynku dwukondygnacyjnego tj. błędnej interpretacji §3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie

- błędnym przyjęciu że z uwagi na konstrukcje budynku wymaga on wydania pozwolenia na budowę a nie zgłoszenia tj. zastosowania przepisów art. 29-31 prawa budowalnego

- bezzasadnym przyjęciu, że dokonane zgłoszenie nie wykazuje w sposób dostateczny, że jego przedmiotem jest budowa pracowni pszczelarskiej i przyjęcie w konsekwencji, że inwestycja jest niezgodna z miejscowym Panem Zagospodarowania Przestrzennego, albowiem inwestor nie wykazał, że zgłoszone obiektu będą docelowo służyć jako pracownia pszczelarska w sytuacji, gdy ustawa oraz akt niższego rzędu nie nakładają na inwestora tego typu obowiązków

- błędnym i bezzasadnym przyjęciu, że zgłoszenie dotyczy budowy nowych budynków związanych z produkcją rolną w sytuacji gdy inwestor nie zgłaszał inwestycji tego rodzaju, a nadto prowadzona przez niego działalność nie mieści się w definicji prowadzenia działalności rolniczej w zakresie specjalistycznej produkcji rolnej.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że są dwa rodzaje antresol: antresola pomieszczenia i antresola kondygnacji. W niniejszym przypadku z uwagi na usytuowanie łazienki mamy do czynienia z antresolą kondygnacji, zaś łazienka jest częścią pracowni pasiecznej, która nie jest przeznaczona na stały pobyt ludzi.

Za taką interpretacją przemawia także opinia ZR 139 zespołu rzeczoznawców przy Radzie Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów RP, którą skarżący załączył do pisma z dnia 28 grudnia 2021 r.

Ponadto w przepisach warunkujących dokonanie zgłoszenia nie ma takiej normy, która nakazywałaby udowodnienie, czy uprawdopodobnienie przez inwestora sposobu wykorzystania inwestycji, jako warunku zgodności z mpzp. Inwestycja planowana ma być zgodna z mpzp co należy interpretować w ten sposób, że planowane przedsięwzięcie ma mieścić się w dopuszczonych tym aktem prawa miejscowego ramach. Od inwestora wymaga się udowodnienia faktów, które mają nastąpić w przyszłości. Stawianie tego typu warunków jest pozbawione podstawy prawnej. Niezależnie od tego organ jeżeli miał w tym zakresie wątpliwości to powinien wezwać inwestora do wyjaśnienia tej okoliczności.

Na marginesie skarżący podał, że ma zgłoszoną pasiekę amatorską (poniżej 80 rodzin pszczelich) na przedmiotowej nieruchomości u powiatowego Lekarza Weterynarii w T.. Skarżący zakwestionował wywody organu dotyczące konieczności posiadania przez inwestora statusu rolnika oraz legitymowania się decyzją o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej przed dokonaniem zgłoszenia inwestycji. Wskazał, że nie prowadzi specjalistycznej działalności w zakresie produkcji rolnej. Jego pasieka nie przekracza liczby 80 rodzin pszczelich, zaś planowana inwestycja nie będzie służyć produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno- spożywczemu, ale amatorskiej hodowli pszczół na potrzeby własne. Jego celem nie jest wznoszenie budynków związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, dlatego brak jest podstaw do kwalifikowania inwestycji jako nowej zabudowy związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i tym samym wymagającej wydania decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej. Niezależnie od wskazanej argumentacji skarżący wyjaśnił że jest, właścicielem nieruchomości rolnych nie przekraczających 300 ha w Powiecie M. na których jest prowadzona produkcja rolna.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być uzasadniona.

W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (DZ.U. z 2020r.poz.1842 t.j. z późn. zmianami), w sprawie zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy.

Na wstępie należy przytoczyć fragment Uchwały nr XVII/112/2004 Rady Gminy Sękowa z dnia 26 listopada 2004 r. w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Sękowa, § 19. Działu A/ Ustalenia obowiązujące na terenie całego obszaru objętego planem ( o ile nie ustalono w dziale "B" ustaleń innych lub dodatkowych)":

4.1. R – Tereny rolne podlegające ustawowym ograniczeniom przeznaczania na cele nierolnicze. Obowiązuje racjonalne stosowanie nawożenia naturalnego (w tym gnojowicy) oraz chemicznych środków ochrony roślin. Całkowity zakaz wylewania gnojowicy oraz stosowania chemicznych środków ochrony roślin w strefach ochronnych ujęć wody, w pasach do 40,0 m od koryt wód powierzchniowych a także w terenach podmokłych i narażonych na stagnację wód. Z wyłączeniem stref linii energetycznych, stref sanitarnych i stref ochrony konserwatorskiej, gazociągów i innych urządzeń infrastruktury technicznej – dopuszczona realizacja małych budynków gospodarczych do 35 m˛ powierzchni zabudowy związanych z pszczelarstwem (pracownie pasieczne).

Zatem zgodnie z zapisami MPZP dopuszczono małe ( do 35 m2 powierzchni zabudowy) pracownie pszczelarskie; inna zabudowa na tych terenach jest wykluczona.

Z kolei wedle prawa budowlanego, nie wymaga pozwolenia na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia budowa parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki ( art.29 ust. 1 pkt 14 lit a p.b.).

W pierwszej więc kolejności należało zbadać, czy zgłoszone budynki spełniają powyższe wymagania, to znaczy czy są parterowe, maja odpowiednią powierzchnię i czy jest ich nie więcej niż dwa na obszarze 500 m2 działki, jak również, czy będą przeznaczone na pracownie pasieczne.

Oceniając te elementy, organ wskazał, że budynki będą mieć powierzchnię 34,50 m2 każdy; na parterze każdego projektuje się pracownię pasieczną o pow. 24 m2, łazienkę w pełni wyposażoną o pow. 3 m2 i schody, natomiast nad parterem będzie pomieszczenie nazwane w zgłoszeniu antresolą o pow. 20,5 m2. Każdy z budynków będzie posiadał taras o pow., 43,4 m2. Co do antresoli, będzie to pomieszczenie otwarte i wprawdzie rozpościerające się nad częścią pracowni pszczelarskiej na parterze i nad łazienką, ale cofnięte w stosunku do ściany zewnętrznej od strony południowej o 1,28 m /rysunek A3 w projekcie budynków - rzut antresoli/. W tym stanie rzeczy organ wskazał, że antresola wykracza poza obrys pomieszczenia pracowni pszczelarskiej, ponad którym została zaprojektowana, ponieważ znajduje się także nad łazienką. Strop pośredni znajduje się więc nad częścią parteru (pracownia) i nad łazienką. To z kolei oznacza, że strop pośredni nie tworzy antresoli, ale kondygnację. W efekcie organ doszedł do przekonania, że projektowane budynki nie są parterowe.

Stanowisko powyższe nie jest prawidłowe. Zgodnie z § 3 pkt 19 warunków technicznych, jeśli mowa o antresoli, należy przez to rozumieć górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona. W tej definicji wyraźnie oddziela się antresolę kondygnacji i antresolę pomieszczenia. Zacytowany przez organ fragment orzeczenia sądowego dotyczył jednakże antresoli pomieszczenia i w takim wypadku rzeczywiście antresola nie może znajdować się także nad stropem pośrednim innych pomieszczeń niż to, z którego jest wydzielana. Natomiast antresola kondygnacji bywa, że znajduje się nad różnymi pomieszczeniami. Warunkiem uznania jej za antresolę jest m.in. to, aby jej powierzchnia była mniejsza od powierzchni kondygnacji.

W omawianym przypadku tak jest. Powierzchnia kondygnacji to suma powierzchni pracowni pszczelarskiej 24 m2 i powierzchni łazienki 3m2, czyli łącznie 27 m2 /rysunek A2 projektu/. Natomiast antresolę zaprojektowano na powierzchni 20 m2, czyli o 7 m2 mniejszą niż powierzchnia kondygnacji parteru. Jest ona otwartą przestrzenią i odsuniętą o 1,80 m od ściany południowej. Jako antresola kondygnacji, a nie pomieszczenia, może być zaprojektowana nad różnymi pomieszczeniami kondygnacji.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r. II OSK 671/17, LEX nr 2447079: " 1. Generalnie antresola, jak powszechnie się przyjmuje, to tzw. półpiętro. Przede wszystkim antresola, która nie stanowi osobnej kondygnacji, powstaje w pomieszczeniach wysokich, wysokich kondygnacjach gdzie jest wymagana nie tylko efektywność wykorzystania przestrzeni, ale również skorygowanie pomieszczeń, które są zbyt wysokie i wąskie. 2. Antresola to górna część kondygnacji lub pomieszczenia mieszkalnego wydzielona z jednej przestrzeni. Właśnie to zdanie wskazujące na jednoprzestrzenność pomieszczenia lub kondygnacji z antresolą, wyprowadzone z definicji zawartej w § 3 pkt 19 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), najlepiej charakteryzuje analizowane pojęcie.(...) 4. Mówienie o antresoli jako o osobnym pomieszczeniu jest nieporozumieniem, skoro w świetle definicji jest to część pomieszczenia, z którego jest ona wydzielona. Jest to zatem w sensie prawnym jedno pomieszczenie lub w przypadku antresoli kondygnacji - jedna kondygnacja."

W wypadku niniejszym mamy do czynienia z górną częścią kondygnacji parteru wydzieloną z jednej przestrzeni i wobec tego organ nie ma racji twierdząc, że jest to osobna kondygnacja.

W świetle powyższego aktualna staje się konieczność dokładnego zbadania pozostałych warunków, których spełnienie umożliwia budowę budynków gospodarczych. Należy także dostrzec, że organ nie wzywał skarżącego o wykazanie pewnych wskazanych przez siebie okoliczności, powołując się na to, że i tak ( z powodu antresoli) zapadłaby taka sama decyzja oraz na zasadę szybkości postępowania. Trzeba zatem wytknąć organowi, że zasada szybkości postępowania nigdy nie może kolidować ze zbadaniem i rozstrzygnięciem kwestii merytorycznych.

"Szybkość działania organów jest pożądana i oczekiwana, jednakże nie może to odbywać się kosztem zasady prawdy obiektywnej" (tak przykładowo wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 listopada 2020 r. II SAB/Gl 45/20, LEX nr 3114010).

Koniecznym w świetle MPZP warunkiem możliwości postawienia budynku gospodarczego – pracowni pszczelarskiej jest wykazanie, że powstanie budynek o takim charakterze. Nie ma racji skarżący, wskazując, że nie ma takiej normy, która przy zgłoszeniu nakazywałaby uprawdopodobnienie przez inwestora sposobu wykorzystania inwestycji jako warunku zgodności z MPZP. W pocenie Sądu, przy badaniu zgodności z MPZP, można posiłkować się przepisem art. 30 ust. 2a pkt 3 p.b. Jednak nie ma to o tyle znaczenia, że w przypadku procedowania organu odwoławczego mamy do czynienia z działaniem opartym o przepisy k.p.a. i zasadę wywiedzioną przez kodeks w art. 7 k.p.a. Organ winien zatem zażądać od skarżącego uprawdopodobnienia, że budynki będą przeznaczone na pracownie pszczelarskie (nawiasem mówiąc powstaje pytanie, dlaczego obok siebie mają zostać wybudowane dwie pracownie, skoro skarżący twierdzi, że ma małą pasiekę; ponadto obie z tarasami, łazienkami itp.). Tylko tak można zachować przestrzeganie przepisów planu miejscowego. Gdyby organ nie wymagał takiego uprawdopodobnienia czy wykazania tego faktu, przestrzeganie tych przepisów byłoby całkowicie iluzoryczne.

Jeśli zatem skarżący przedstawi uprawdopodobnienie, że dwa budynki są przeznaczone na pracownie pszczelarskie, zamknie to temat zgodności inwestycji z przepisami obowiązującego prawa w zakresie planu miejscowego.

Pozostaje kwestia wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Zgodnie z art. 2 Ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych Dz.U.2021.1326 t.j.

1. Gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty:

1) określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne;

2)pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa;

3)pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu;

4)pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych;

5) parków wiejskich oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, w tym również pod pasami przeciwwietrznymi i urządzeniami przeciwerozyjnymi;

6)rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych;

7)pod urządzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi;

8) zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa;

9) torfowisk i oczek wodnych;

10) pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych.

Jednocześnie zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie.

Żeby zatem ustalić, zgodnie z powyższym przepisem, czy poprzez wybudowanie budynków gospodarczych ma miejsce wyłączenie z produkcji rolnej, czy zatem potrzebna jest decyzja o wylączeniu gruntów z produkcji rolnej, trzeba dokonać dodatkowych ustaleń. Jak bowiem wynika z art. 11 ust. 4 ustawy, wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1 i 2, następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę albo dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm.). Wobec faktu, że działka nr [...] składa się z użytków RV,PsV, Ps VI i Ls VI /k. 5 akt I instancji/, zaś wedle ustaleń organu odwoławczego budynki zaplanowano na części działki o klasie PsV, należy przede wszystkim wyjaśnić, czy użytki te są wytworzone z gleb pochodzenia organicznego, a to w świetle art. 11 ust. 1 ustawy. Gdyby tak nie było, należy ustalić, czy nie zachodzi któryś z przypadków art. 2 ust. 1 pkt 2-10 . Innymi słowy, należy ustalić, czy istnieje konieczność przedłożenia decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, poprzez wezwanie skarżącego o potrzebne wyjaśnienia czy dokumenty. Jak to bowiem trafnie wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 12 października 2016 r. II SA/Gd 198/16, LEX nr 2154262: "1. To jak grunt rolny ma zostać wykorzystany nie zależy od tego, czy dana inwestycja - zaplanowana na gruncie rolnym przez inwestora - wymaga pozwolenia budowlanego, czy też tylko zgłoszenia, ale od tego, jaki jest charakter tej inwestycji i czy zmieni się wobec tego sposób wykorzystania gruntu rolnego po jej zrealizowaniu. Oznacza to, że także w przypadku niektórych inwestycji wymagających jedynie zgłoszenia, w pewnych sytuacjach identyfikowanych z punktu widzenia wyżej określonego celu ochronnego ustawy, zajdzie konieczność uzyskania przez inwestora przed takim zgłoszeniem decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej. 2. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może przyjąć zgłoszenia przedsięwzięcia, które nie jest związane z rolniczym wykorzystywaniem gruntu, jeżeli inwestor nie uzyskał decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji. W sytuacji, gdy zamierzenie budowlane realizowane jest na terenach rolnych bądź leśnych, inwestor zobligowany jest uzyskać decyzję o wyłączeniu tych gruntów z produkcji. Jeżeli inwestor taką decyzją nie dysponuje, to organ zobligowany jest do podjęcia decyzji o sprzeciwie".

Z tych przyczyn na zas. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji ustali charakter planowanego przedsięwzięcia (czy będą to pracownie pszczelarskie i dlaczego aż dwie) oraz czy zachodzi konieczność uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej. W zależności od dokonanych ustaleń organ poweźmie właściwą decyzję.