Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1087/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 147a, art. 305a ust. 1 pkt 2 i ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 9 października 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska /spr./ Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 9 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stołecznego Zarządu Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 568/11 w sprawie ze skargi Stołecznego Zarządu Infrastruktury na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 568/11, oddalił skargę Stołecznego Zarządu Infrastruktury na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., podjętą na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 2 , art. 305 i art. 305a ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. Nr 260, poz. 2177) oraz obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 18 września 2007 r. w sprawie wysokości stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, na rok 2008 (M. P. Nr 65, poz. 732), wymierzył skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 271 380,00 zł za naruszenie w 2008 r. warunków odprowadzania ścieków z oczyszczalni zlokalizowanej na terenie Jednostki Wojskowej w Rembertowie do Kanału Rembertowskiego, określonych w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] czerwca 2004r. Jak wynika z uzasadnienia powodem takiego rozstrzygnięcia było ustalenie, że analizy badań i pomiarów odprowadzanych ścieków za 2008 rok dokonało laboratorium nie posiadające wymaganej dla tego typu badań akredytacji tj. z naruszeniem warunku określonego w art. 147 a Prawa ochrony środowiska zgodnie z którym prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia są obowiązani zapewnić wykonanie pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska przez akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie zgodności ocen (Dz. U. z 2004r., Nr 204, poz. 2087).

Główny Inspektor Ochrony Środowiska, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, zaskarżoną decyzją na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu powołując się na znajdujące się w aktach sprawy sprawozdania z badań i certyfikaty akredytacji posiadane przez laboratorium ([...] z o.o. Laboratorium Badań Środowiskowych w Kielcach) stwierdził, że w okresie za który została wymierzona kara skarżący nie wykonywał pomiarów jakości odprowadzanych do środowiska ścieków zgodnie z wymogami art. 147 a Prawa ochrony środowiska. W konsekwencji istniała podstawa do zastosowania art. 305 a ust. 2 tej ustawy i wymierzenia kary. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 299 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym na podstawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów. W sytuacji gdy podmiot nie prowadzi wymaganych pomiarów, art. 305a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska przewiduje, że niewykonanie wymaganej ilości pomiarów jest jednoznaczne z naruszeniem warunków odprowadzania ścieków w zakresie ich jakości i ilości. Artykuł 305a ust. 2 w/w ustawy rozciąga powyższą normę na naruszenie polegające na nie spełnieniu wymogów prowadzenia pomiarów, o których mowa w art. 147a. Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że w okresie za który została wymierzona kara, Stołeczny Zarząd Infrastruktury nie wykonywał pomiarów jakości odprowadzanych do środowiska ścieków zgodnie z wymogami wskazanego przepisu. Analizy ścieków wykonywane były w laboratorium nie spełniającym wymagań określonych w tym przepisie prawa, co jest równoznaczne z brakiem wymaganych pomiarów. Po ustaleniu, że podmiot zobowiązany warunkami pozwolenia wodnoprawnego do wykonywania pomiarów wielkości emisji zanieczyszczeń zawartych w ściekach nie dopełnił wymogu zawartego w art. 147a Prawa ochrony środowiska, wojewódzki inspektor ochrony środowiska miał obowiązek wymierzyć administracyjną karę pieniężną. Organ odwoławczy, po analizie sposobu wyliczenia orzeczonej kary pieniężnej uznał, że odpowiada on przepisom rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz.U. Nr 260, poz. 2177) z zastosowaniem stawek kar określonych w obwieszczeniu Ministra Środowiska z dnia 18 września 2007 r. w sprawie wysokości stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, na rok 2008 (M.P. Nr 65, poz. 732).

W skardze na powyższą decyzję Stołeczny Zarząd Infrastruktury zakwestionował możliwość zastosowania art. 298 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska w sytuacji braku wykazania przez organ przekroczenia warunków wskazanych w pozwoleniu wodnoprawnym związanych z ilością ścieków, ich stanem, składem. Zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 305 ust. 4 w zw. z art. 147 a tej ustawy, a także błędne ustalenie, że podmiot, który wykonywał badania nie jest laboratorium akredytowanym w rozumieniu ustawy o systemie zgodności ocen. Skarżący zarzucił również uchybienia przepisom postępowania ( art. 107 § 1 i § 3, oraz 138 § 1 pkt 1 kpa).

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły okoliczności sprawy i właściwie zastosowały przepisy prawa.

Weryfikując przyjęty przez organy stan faktyczny Sąd I instancji odwołał się do dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych tj. sprawozdań z badań i certyfikatów wraz zakresem akredytacji [...] Spółki z o.o. Laboratorium Badań Środowiskowych w Kielcach. Uznał, że ich analiza potwierdza stanowisko organów, co do braku wymaganej akredytacji tego laboratorium w odniesieniu do pomiarów odprowadzonych ścieków odnoszących się do roku 2008.

Oceniając zasadność wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej Sąd I instancji wskazał na treść przepisów Prawa ochrony środowiska. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 147a tej ustawy w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954) poz. 587), prowadzący instalację obowiązany był od dnia 1 stycznia 2008 r. zapewnić wykonanie pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska przez:

1) akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2087, z późn. zm.) lub

2) laboratorium posiadające uprawnienia do badania właściwości fizykochemicznych, toksyczności i ekotoksyczności substancji i preparatów nadane w trybie ustawy z dnia 11 stycznia 2001 r. o substancjach i preparatach chemicznych (Dz. U. Nr 11, poz. 84, ze zm.)

- w zakresie badań, do których wykonywania był zobowiązany.

Stosownie natomiast do art. 305a ust. 2 Prawa ochrony środowiska, jeżeli nie są spełnione warunki prowadzenia pomiarów, o których mowa w art. 147a należy odpowiednio zastosować ust. 1 tego artykułu. Zgodnie zaś z ust. 1 pkt 1 tego artykułu jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone:

a) o 80 % - w przypadku składu ścieków,

b) o 10 % - w przypadku procentowej redukcji stężeń substancji w oczyszczanych ściekach,

c) w stopniu powodującym zastosowanie maksymalnej stawki kary - w przypadku stanu ścieków,

d) o 10 % - w przypadku ilości odprowadzanych ścieków.

Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie przekroczenie dotyczyło składu ścieków. Dalej wyjaśnił, że art. 305a ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska w przypadku przekroczenia warunków określonych w pozwoleniach wodnoprawnych na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi określa zasady, w oparciu o które organ ustala wielkości naruszenia warunków wynikających z pozwolenia, stanowiące podstawę wymierzenia kary pieniężnej. Wobec sformułowania art. 305a ust. 1 pkt 2 wielkości przekroczeń w nim wskazane nie mogą być podważane. W takiej sytuacji wojewódzki inspektor ochrony środowiska w oparciu o art. 298 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska uprawniony jest do wymierzenia w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu.

W dalszej części uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie szczegółowo zweryfikował przyjęty przez organy sposób obliczenia wysokości kary i w konsekwencji uznał, że jej wysokość została również ustalona zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

W skardze kasacyjnej wniesionej na podstawie art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Stołeczny Zarząd Infrastruktury zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości zarzucił naruszenie art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 4, art. 305a ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 w zw. z art. 147 a Prawa ochrony środowiska przez błędną wykładnię "pozostającą w niezgodności z art. 4 ust. 6 dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzanym środowisku naturalnemu, a polegającą na błędnym przyjęciu, że skarżący jest zobowiązany do uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej pomimo nie wyrządzenia szkody środowisku naturalnemu ani nie spowodowania jej zagrożenia".

W uzasadnieniu powyższego zarzutu skarżący wyjaśnił, że przywołana dyrektywa nakłada na właściwe organy państw członkowskich obowiązek ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za spowodowanie szkody lub bezpośredniego zagrożenia wystąpieniem szkody, oceny wagi szkody i określenia niezbędnych środków zapobiegawczych lub zaradczych. Zgodnie z jej art. 2 ust. 2 szkoda wyrządzona środowisku naturalnemu oznacza mierzalną negatywną zmianę w zasobach naturalnych lub mierzalne osłabienie użyteczności zasobów naturalnych. Jednocześnie w pkt 2 części wstępnej dyrektywy wskazano, iż zapobieganie i zaradzanie szkodom wyrządzanym środowisku naturalnemu powinno być realizowane poprzez popieranie reguły "zanieczyszczający płaci". Skarżący stwierdził, że nałożenie administracyjnej kary pieniężnej na podmiot, który ani nie wyrządził szkody w środowisku naturalnym, ani nie spowodował zagrożenia jej wystąpienia pozostaje w niezgodności z powołaną dyrektywą. Przewidziana w art. 305 a ust. 2 w zw. z art. 147 a Prawa ochrony środowiska regulacja, że brak akredytacji laboratorium badającego skład ścieków jest równoważny z przekroczeniem składu ścieków w 80 % narusza w szczególności jej art. 2 ust. 1 i 2, albowiem wprowadza finansową odpowiedzialność wobec podmiotu, który nawet nie spowodował zagrożenia wystąpienia szkody w środowisku naturalnym. Zdaniem skarżącego nie ma również podstaw, aby brak akredytacji laboratorium skutkował domniemaniem wyrządzenia szkody lub zagrożeniem jej wystąpienia.

W oparciu o powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie podjętych przez organy obu instancji decyzji ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zawarty w niej zarzut naruszenia prawa materialnego nie jest zasadny.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że sformułowany zarzut pominięcia przy wykładni zastosowanych w sprawie przepisów Prawa ochrony środowiska art. 4 ust. 6 przywołanej dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzanym środowisku naturalnemu (Dz.U.UE.L.2004) jest niezrozumiały. W artykule 4 tej dyrektywy określono bowiem rodzaje szkód, zdarzeń i działalności do których akt ten nie ma zastosowania. W ustępie 6 tego przepisu wskazano, że dyrektywa nie ma zastosowania do działalności, których głównym celem jest służba na rzecz obrony narodowej lub bezpieczeństwa międzynarodowego, ani do działalności, której jedynym celem jest zapobieganie klęskom żywiołowym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej z kolei skarżący w żaden sposób nie odniósł się do treści tego przepisu, a swoje wywody ograniczył do tych przepisów dyrektywy, które definiują pojęcie szkody wyrządzonej środowisku naturalnemu i dotyczą odpowiedzialności za nią. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w powiązaniu z treścią zarzutu wskazuje, że skarżący w istocie kwestionuje możliwość wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej z powodu naruszenia art. 147 a Prawa ochrony środowiska i twierdzi, że stosownie do przepisów w/w dyrektywy wymierzenie kary jest uzależnione od wyrządzenia szkody środowisku naturalnemu lub spowodowania zagrożenia jej wystąpienia.

Powyższe stanowisko nie jest uprawnione.

Powołana dyrektywa 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. została wdrożona do polskiego porządku prawnego ustawą z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493 ze zm.) W artykule 1 tej ustawy wyjaśniono, że określa ona zasady odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku, a jej przepisy stosownie do art. 2 ust. 1 stosuje się do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku. Administracyjne kary pieniężne nie są natomiast sankcją za spowodowanie szkody w środowisku lub spowodowanie bezpośredniego zagrożenia szkodą, są wymierzane za delikty administracyjne szczegółowo określone w ustawie Prawo ochrony środowiska. Przywołana dyrektywa w ogóle nie odnosi się do kwestii związanych z przestrzeganiem warunków pozwoleń emisyjnych i sankcji administracyjnoprawnych z tytułu ich niedochowania. Jej przedmiot nie dotyczy zatem problematyki związanej z niniejszą sprawą.

W odniesieniu do argumentacji skarżącego, że wymierzenie kary z tytułu naruszenia obowiązku wskazanego w art. 147 a Prawa ochrony środowiska jest warunkowane spowodowaniem szkody w środowisku lub spowodowaniem bezpośredniego zagrożenia jej wystąpienia należy stwierdzić, że przepisy Prawa ochrony środowiska nie przewidują takiego wymogu. Naruszenie art. 147 a Prawa ochrony środowiska powoduje konieczność wymierzenia kary bez względu na to czy podmiot korzystający ze środowiska respektuje warunki pozwolenia emisyjnego, czy też je przekracza lub narusza. Wprawdzie art. 273 ust. 2 Prawa ochrony środowiska stanowi, że administracyjna kara pieniężna jest ponoszona za przekroczenie lub naruszenie warunków korzystania ze środowiska, ustalonych w decyzjach wymienionych w art. 181 ust. 1 tej ustawy, to jednak jak wynika z analizy przepisów zawartych w Rozdziale 1 Działu III ustawy Prawo ochrony środowiska ustawodawca przewidział również taką sankcję za nierespektowanie obowiązków umożliwiających organom prawidłowe ustalenie przekroczeń emisji określonych w pozwoleniach. Zauważyć należy, że obowiązek akredytacji zawarty w art. 147 a ustawy służy wyłącznie zagwarantowaniu wiarygodności pomiarów. Pomiary te bowiem są jedynym dowodem zaistnienia przekroczeń i naruszeń warunków określonych w pozwoleniach. Stosownie do art. 305 ust. 1 Prawa ochrony środowiska właściwy organ stwierdza przekroczenie warunków korzystania ze środowiska na podstawie, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 2, jeżeli: 1) podmiot korzystający ze środowiska prowadzi wymagane pomiary wielkości emisji, 2) spełnione są warunki określone w art. 147a. W ustępie 2 tego artykułu określono kiedy organ może nie uznać badań spełniających wymóg zawarty w art. 147 a (kiedy pomiary nasuwają zastrzeżenia), a w ustępie 3 wskazano na okoliczności podważające wiarygodność pomiarów emisji. W art. 305 a z kolei przewidziano sankcje za 1) brak prowadzenia wymaganych pomiarów, 2) brak ich rzetelności ("kiedy pomiary nasuwają zastrzeżenia"), 3) brak akredytacji laboratorium. Brak akredytacji laboratorium powoduje, że wyniki pomiarów tracą walor wiarygodności niezależnie od ich prawidłowości i bez potrzeby wykazywania, że pomiary te nasuwają zastrzeżenia. Dyspozycja art. 305 ust. 2 i ust. 3 oraz 305 a ust. 1 odnosi się bowiem do pomiarów wykonanych z zachowaniem wymogu określonego w art. 147 a.

Z uregulowań zawartych w art. 299-305 a Prawa ochrony środowiska wynika zatem, że wymierzenie kary za brak pomiarów lub ich nierzetelność w rozumieniu art. 305 ust. 3, bądź brak akredytacji laboratorium nie jest warunkowany wykazaniem przekroczenia wielkości emisji, czy jak twierdzi skarżący wykazaniem szkody w środowisku. Takie stanowisko podważałoby w ogóle sens ustanowienia obowiązku prowadzenia pomiarów przez podmiot korzystający ze środowiska i zapewnienia ich wykonania przez akredytowane laboratorium.

Zdaniem Sądu, administracyjna kara pieniężna wymierzona za brak wykonania pomiarów przez akredytowane laboratorium to sankcja administracyjna związana nie z zanieczyszczeniem środowiska ponad określone w pozwoleniu wielkości emisyjne, ile sankcja związana w istocie z niedopełnieniem przez podmiot korzystający ze środowiska publicznoprawnego obowiązku prowadzenia pomiarów przez akredytowane laboratorium - obowiązku ustanowionego w celu zapewnienia ochrony środowisku naturalnemu.

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o jej oddaleniu.