Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 236/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 ust. 1, art. 4, art. 6, art. 5, art. 13
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 28 ust. 8
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk, Sędziowie WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.), Andrzej Kołodziej, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2013 r. sprawy ze skargi M. C. na bezczynność Ministra Gospodarki w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] grudnia 2012 r. 1. zobowiązuje Ministra Gospodarki do rozpatrzenia wniosku M. C. z dnia [...] grudnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktów: 1, 2, 7, 8, 9, 11, 14 – w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] grudnia 2012 r. M. C. (zwany dalej skarżącym) zwrócił się do Ministra Gospodarki o udostępnienie informacji publicznej w postaci dokumentacji:

a) związanej z zawartą [...] listopada 2012 r. umową o dofinansowanie projektu budowy Centrum [...] pomiędzy [...] S.A. a Ministrem Gospodarki ("Umowa"),

b) związanej z wnioskiem nr [...] złożonym przez [...] S.A. na kwotę wsparcia [...] zł, zatwierdzonym do wsparcia w ramach Działania 4.5 Wsparcie inwestycji o dużym znaczeniu dla gospodarki PO-IG- poddzialanie 4.5.2 "Wsparcie inwestycji w sektorze usług nowoczesnych" ("Wniosek");

c) związanej z dofinansowaniem ze środków Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka projektu budowy instalacji do produkcji [...] przez [...] S.A. ("Projekt nr II").

W szczególności, skarżący wniósł o udostępnienie treści dokumentów dotyczących Projektu i Projektu nr II tj:

1. Wniosku,

2. Biznesplanu złożonego wraz z Wnioskiem,

3. Umowy wraz z załącznikami,

4. Decyzji i innych dokumentów i rozstrzygnięć wydanych przez Ministra Gospodarki lub inne organy administracji publicznej w związku z rozpatrywaniem i oceną Wniosku oraz w związku z zawarciem i wykonaniem Umowy, w tym listy rankingowej,

5. Arkusza oceny formalnej Wniosku,

6. Promesy kredytowej,

7. Formularza informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie,

8. Formularza informacji o otrzymancji/nieotrzymanej pomocy publicznej,

9. Modelu finansowego,

10. Dokumentacji potwierdzającej dodatkowe zabezpieczenie, jeśli transza zaliczki dofinansowania przekroczyła kwotę 10.000.000 złotych, zgodnie § 15 ust. 3 Umowy,

11. Dokumentów potwierdzających efekt zachęty,

12. Opinii o innowacyjności,

13. Dokumentów potwierdzających istnienie praw własności przemysłowej,

14. Dokumentów dotyczących kosztów kwalifikujących się do objęcia pomocą na inwestycję w odniesieniu do kosztów:

a) ceny nabycia prawa własności lub wieczystego użytkowania gruntów do wysokości 10% całkowitych kosztów kwalifikujących się cło objęcia pomocą na inwestycję lub

b) ceny nabycia prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanej lub

c) kosztu najmu lub dzierżawy nieruchomości ściśle powiązanych z inwestycją,

d) ceny nabycia wraz z kosztem instalacji wartości niematerialnych i prawnych związanych z transferem technologii w formie patentów, licencji, know-how lub nicopatentowanej wiedzy technicznej,

e) kosztu instalacji i uruchomienia środków trwałych,

f) ceny nabycia materiałów lub robót budowlanych pod warunkiem, że pozostają w bezpośrednim związku z relacjami projektu inwestycyjnego objętego pomocą na inwestycje,

g) oświadczenie określające zbywcę środków trwałych, miejsce i datę zakupu,

h) dokument zawierający informację o tym czy kosztami kwalifikującymi się do objęcia pomocą są dwuletnie koszty pracy nowo zatrudnionych pracowników, obejmujące koszty wynagrodzenia brutto tych pracowników powiększone o obowiązkowe składki związane z ich zatrudnieniem ponoszone przez przedsiębiorcę od dnia zatrudnienia tych pracowników,

15. Informację co do oddziaływania Projektu na środowisko, w tym na obszar Natura 2000, wraz z pozwoleniem na budowę oraz pełną dokumentacją oddziaływania Projektu na środowisko, sporządzoną zgodnie z ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i wymieniona w wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć współfinansowanych z krajowych lub regionalnych programów operacyjnych.

Jednocześnie skarżący wskazał, że powyższe dokumenty mogą zostać udostępnione w formie elektronicznej na płycie CD lub jako załączniki do wiadomości email, ewentualnie w formie pisemnej.

W odpowiedzi na powyższy wniosek przy piśmie z [...] stycznia 2013 r. Minister Gospodarki przekazał kserokopię dokumentów stanowiących informację publiczną tj.:

I. W zakresie dokumentacji związanej z umową o dofinansowanie projektu nr [...]:

1) Arkusze z [...] listopada 2012 r. sprawdzające kompletność dokumentów przed zawarciem umowy o dofinansowanie (zał 1-1 a, 2egz.);

2) Umowę o dofinansowanie z [...] listopada 2012 r. zawartą z [...] S.A. dot. dofinansowania projektu pn. " Utworzenie Centrum [...] w [...] S.A." wraz z załącznikami nr 1 i 2, które nie stanowią integralnej części wniosku o dofinansowanie.

II. W zakresie dokumentacji związanej z wnioskiem o dofinansowanie projektu nr [...]:

1) Wyciągi z arkuszy oceny formalnej z [...] oraz [...]lutego 2012 r. (2 egz.),

2) Pismo z [...] lutego, znak: [...], l.dz.: [...] informujące o uchybieniach formalnych we wniosku o dofinansowanie,

3) Wyciągi z arkuszy oceny formalnej z [...] i [...] marca 2012 r.,

4) Pismo z [...] marca 2012 r., znak: [...], l.dz.: [...],

5) Pismo z [...] czerwca 2012 r., znak: [...] dz.: [...],

6) Protokół cząstkowy z oceny Komisji Konkursowej z [...] czerwca 2012 r.,

7) Protokół oceny Komisji Konkursowej nr [...],

8) Wyciągi z Kart oceny merytorycznej (zał. 8 do 8j- 11 egz.),

9) Pismo z [...] października 2012 r., znak: [...], l.dz.: [...] informujące o przyznaniu dofinansowania na realizację projektu.

Jednocześnie organ wskazał, że pozostałe dokumenty tj:

1) Wniosek o dofinansowanie,

2) Biznes Plan,

3) Formularz informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie,

4) Model finansowy,

5) Dokumenty potwierdzające efekt zachęty,

6) Dokumenty dotyczących kosztów kwalifikujących się do objęcia pomocą na inwestycje w odniesieniu do kosztów:

a) ceny nabycia prawa własności lub wieczystego użytkowania gruntów do wysokości 10% całkowitych kosztów kwalifikujących się do objęcia pomocą na inwestycję lub

b) ceny nabycia prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanej lub

c) kosztu najmu lub dzierżawy nieruchomości ściśle powiązanych z inwestycją,

d) ceny nabycia wraz z kosztem instalacji wartości niematerialnych i prawnych związanych z transferem technologii w formie patentów, licencji, know-how lub nieopatentowanej wiedzy technicznej,

e) kosztu instalacji i uruchomienia środków trwałych,

i) ceny nabycia materiałów lub robót budowlanych pod warunkiem, że pozostają w bezpośrednim związku z relacjami projektu inwestycyjnego objętego pomocą na inwestycje,

g) oświadczenie określające zbywcę środków trwałych, miejsce i datę zakupu,

h) dokument zawierający informacje o tym czy kosztami kwalifikującymi się do objęcia pomocą są dwuletnie koszty pracy nowo zatrudnionych pracowników, obejmujące koszty wynagrodzenia brutto tych pracowników powiększone o obowiązkowe składki związane z ich zatrudnieniem ponoszone przez przedsiębiorcę od dnia zatrudnienia tych pracowników,

7) Formularz informacji o otrzymanej/nieotrzymanej pomocy publicznej

są dokumentami prywatnymi stanowiącymi integralne części wniosku o dofinansowanie lub załączniki do wniosku o dofinansowanie i jako takie nie są informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym, przekazywane kopie dokumentów urzędowych nie zawierają informacji prywatnych pochodzących z dokumentów prywatnych przedłożonych w ramach prowadzonego konkursu w poddziałaniu 4.5.2 "Wsparcie inwestycji w sektorze usług nowoczesnych" Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013. Minister Gospodarki wskazał przy tym, że informacja prywatna nie nabiera charakteru publicznego poprzez przedstawienie jej w postępowaniu publicznym.

Ponadto organ podał, że nie posiada dokumentów takich jak:

1) Promesa kredytowa,

2) Dokumentacja potwierdzająca dodatkowe zabezpieczenie, jeśli transza zaliczki dofinansowania przekroczyła kwotę 10.000.000 zł, zgodnie z § 15 ust. 3 Umowy,

3) Opinia o innowacyjności,

4) Dokumenty potwierdzające istnienie praw własności przemysłowej.

W odniesieniu do pkt 15 wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dokumentacji co do oddziaływania Projektu na środowisko organ wyjaśnił, że dane z zakresu oceny oddziaływania na środowisko zostały udostępnione na stronie BIP Urzędu Miasta [...]. Wobec powyższego, w świetle przepisu art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie powstał obowiązek jej udostępnienia przez inne organy administracji.

Organ wskazał również, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż informacje, o które zwrócił się wnioskodawca nie stanowią informacji publicznej, zatem nie miał obowiązku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Ponadto organ stwierdził, że nie odniósł się do wniosku o udostępnienie informacji w zakresie podanym w punkcie (c) wniosku o udostępnienie informacji publicznej, z uwagi na brak wskazania danych umożliwiających jednoznaczne zidentyfikowanie projektu, co do którego miałaby zostać przekazana taka informacja.

Pismem z [...] lutego 2013 r., zatytułowanym "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" skarżący zaskarżył w całości decyzję z [...] stycznia 2013 r. i wniósł o jej uchylenie i udostępnienie całości dokumentacji żądanej wnioskiem z [...] grudnia 2012 r.

W sytuacji gdyby zidentyfikowanie Projektu nr II okazało się niemożliwe, wniósł o udostępnienie wszelkiej dokumentacji związanej z dofinansowaniem projektów zgłoszonego przez [...] S.A. w ramach Programu Innowacyjna Gospodarka.

Ponadto, w przypadku, gdyby organ uznał, iż pismo z [...] stycznia 2013 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, wniósł o doręczenie takiej decyzji, zgodnie z wymaganiami art. 104. § 1 K.p.a.

W odpowiedzi Minister Gospodarki pismem z [...] marca 2013 r. poinformował skarżącego, że udzielenie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Wskazał, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, została przekazana skarżącemu przy piśmie z [...] stycznia 2013 r. Ponadto wskazano miejsce udostępnienia informacji, o które skarżący zwrócił się w pkt 15 wniosku o udostępnienie informacji.

Minister Gospodarki podkreślił przy tym, że w pozostałym zakresie nie nastąpiła odmowa udostępnienia informacji publicznej, gdyż organ nie był w posiadaniu żądanych informacji albo informacje, o które zwrócił się skarżący nie stanowiły informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., zatem nie zaistniała przesłanka do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Organ wskazał również, że żądanie udostępnienia wszelkiej dokumentacji związanej z projektem/projektów zgłoszonego/zgłoszonych przez [...] S.A. w ramach "Programu Innowacyjna Gospodarka" jest nieprecyzyjne.

Poinformował jednocześnie, że Departament Wdrażania Programów Operacyjnych jest tylko jedną z Instytucji odpowiedzialnych za wdrażanie Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, w ramach NSRO 2007–2013.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Gospodarki skarżący zarzucił organowi naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego tj.:

• art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2 w zw. z art. 6 pkt 5g ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że dokumenty wskazane we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przedłożone przez [...], dotyczące udzielenia pomocy publicznej, są dokumentami prywatnymi stanowiącymi integralną części wniosku o dofinansowanie i jako takie nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ww. ustawy;

• art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że skarżący niewystarczająco sprecyzował dane umożliwiające jednoznaczne zidentyfikowanie projektu, co do którego miałaby zostać przekazana informacja publiczna.

2. przepisów postępowania:

• art. 104 § 1 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegające na odmowie wydania decyzji administracyjnej w związku z uznaniem, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi w całości poprzez zobowiązanie Ministra Gospodarki do udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku z [...] grudnia 2012 r.

Z ostrożności procesowej, w przypadku uznania przez Sąd, że odmowa udostępnienia Informacji publicznej jest decyzją administracyjną, skarżący zaskarżył decyzję Ministra Gospodarki z [...] stycznia 2013 r. i wniósł o uwzględnienie skargi w całości poprzez uchylenie ww. decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ błędnie uznał, że wnioskowane dokumenty nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jednocześnie stwierdził, że Minister dokonał oceny czy dana informacja stanowi informację publiczną i na tej podstawie odmówił udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem skarżącego skoro organ podjął władcze rozstrzygnięcie, tj. zadecydował o uprawnieniu odnośnie dostępu do określonej informacji, to powinien to uczynić w formie decyzji administracyjnej. Stwierdził też, że brak wydania takiej decyzji pozbawia go możliwości odwoływania się od tego rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego.

Jednocześnie skarżący stwierdził, że błędne jest stanowisko organu, iż wnioski wraz z załącznikami składane przez podmioty biorące udział w konkursie nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślił, że współczesne orzecznictwo przyjmuje, iż informację publiczną stanowią nie tylko dokumenty, wytworzone przez organy administracji publicznej, lecz również dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu zadań, nawet jeśli nie pochodzą od niego. Traktowanie dokumentów prywatnych, którymi posługuje się organ administracji publicznej, jako informacji publicznej jest uzasadnione tym, że dokumenty te dotyczą sfery funkcjonowania tego organu administracji publicznej, a co więcej, stanowią podstawę wydawanych rozstrzygnięć.

Skarżący stwierdził, że na podstawie dokumentów otrzymanych od Ministra nie jest w stanie zrekonstruować informacji publicznej w postaci stanu faktycznego sprawy o udzielenie pomocy publicznej dla [...]. Zdaniem skarżącego takie procedowanie na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej stwarza jedynie iluzję dostępu do informacji publicznej i jest nie do zaakceptowania, tym bardziej w odniesieniu do postępowania o udzielenie pomocy publicznej, które jest jawne. Podkreślił również, iż w niniejszej sprawie niesłuszne jest powoływanie się na ochronę prywatności podmiotu, który złożył wniosek o dofinansowanie, bowiem [...] jest osobą prawną i jako taka nie korzysta z ochrony prywatności rozumianej jako prywatność osób fizycznych.

Za nieuzasadnione skarżący uznał utożsamianie informacji publicznej z dokumentem urzędowym. Zdaniem skarżącego informacja publiczna nie stanowi dokumentu jako takiego, lecz odnosi się do sfery faktów stwierdzonych w danym dokumencie.

Ponadto skarżący stwierdził, że organ nie mógł odmówić udostępnienia informacji publicznej ze względu na ogólne zidentyfikowanie sprawy. Podkreślił przy tym, że nieistnienie w domenie publicznej bardziej szczegółowych informacji pozwalających na pełniejszą identyfikację sprawy nie może pozbawiać go dostępu do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że nie wydał decyzji administracyjnej, ponieważ nie odmówił udzielenia informacji publicznej, a tylko w tym przypadku oraz w przypadku umorzenia postępowania o udostępnienie informacji konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej. Natomiast w przypadku, gdy dana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej albo gdy informacja ta jest ujawniana, forma decyzji administracyjnej nie została w ustawie przewidziana.

Zdaniem organu nie można również mówić o odmowie udostępnienia informacji publicznej sytuacji, w której skarżący nie podał precyzyjnych danych, co uniemożliwiło jednoznaczne zidentyfikowanie projektu, co do którego miałaby zostać przekazana taka informacja.

Pismem z [...] czerwca 2013 r. skarżący ustosunkował się do udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę. Podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponadto wskazał, że nie posiada większej ilości informacji dotyczących żądanej informacji publicznej, gdyż nie jest ona dostępna publicznie.

Jednocześnie skarżący wyjaśnił, że zarzut nieudostepnienia informacji, której organ nie posiada oraz informacji, która jest dostępna w domenie publicznej nie jest przedmiotem skargi. Podkreślił, że nigdy nie kwestionował postanowienia Ministra Gospodarki o nieudostępnieniu informacji, których organ ten nie posiada, a także informacji dotyczących oddziaływania projektu na środowisko, która jest dostępna w Biuletynie Informacji Publicznej.

Na rozprawie 9 lipca 2013 r. skarżący doprecyzował, że jego skarga dotyczy bezczynności Ministra Gospodarki w zakresie pkt 1, 2, 7, 8, 9, 11, 14 i pkt c jego wniosku z [...] grudnia 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwana jako "P.p.s.a."), obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.

W ocenie Sądu skarga w niniejszej sprawie na bezczynność Ministra Gospodarki zasługuje na uwzględnienie w części.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86).

Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej powoływana jako u.d.i.p.) terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2-miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej.

W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, według którego odpowiedź organu wskazująca, że żądana informacja nie ma cech informacji publicznej, stanowi czynność materialno-techniczną. W takiej sytuacji niedopuszczalna jest forma decyzji odmawiającej udzielenia informacji, gdyż decyzja odmowna może zostać wydana tylko wtedy, gdy sama ustawa znajduje zastosowanie. Jeżeli zatem ustawa nie znajduje zastosowania w konkretnej sprawie, to nie można wykonać dyspozycji jej art. 16, nakazującego wydanie decyzji administracyjnej w razie odmowy udzielenia informacji. W sytuacji, gdy sprawa nie dotyczy informacji publicznej, wydanie decyzji odmownej jest zbędne, wystarczy pismo informacyjne (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2007 r., I OSK 50/06, postanowienie NSA z 13 marca 2007 r., I OSK 243/07, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Z powyższego jednoznacznie wynika, że w rozpoznawanej sprawie Minister Gospodarki, oceniając, że część żądanych przez skarżącego informacji nie może zostać zaliczona do informacji publicznej nie był obowiązany, a co więcej uprawniony, do wydawania w tym zakresie decyzji odmownej. Pismo z [...] stycznia 2013 r. zasadniczo stanowi wypełnienie obowiązków organu, do którego zwrócono się o udzielenie informacji publicznej.

Wnioskodawca domagający się udostępnienia informacji publicznej, w wypadku milczenia podmiotu zobowiązanego, może złożyć do sądu administracyjnego skargę na bezczynność. Skargę taką może również złożyć w sytuacji, gdy wbrew stanowisku organu uznaje, że żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie wnioskowym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd administracyjny przystępując do rozpoznania takiej skargi w pierwszej kolejności zobowiązany jest do dokonania oceny jaki jest charakter żądanej informacji.

Badanie, czy żądanie udostępnienia określonego rodzaju informacji dotyczy informacji publicznej, jest zagadnieniem merytorycznym. Ustalenie, że żądana informacja nie jest informacją, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. prowadzi do oddalenia skargi na bezczynność jako niezasadnej (skoro nie było obowiązku udzielenia informacji), a nie do jej odrzucenia jako niedopuszczalnej (por. wyrok NSA z 11 maja 2011 r., I OSK 189/11, Lex Polonica nr 2563563).

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Oczywiście zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. Oznacza to, że ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., przy czym należy zwrócić uwagę, że katalog informacji określony w ustawie jest katalogiem otwartym, o czym świadczy użycie w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. określenia "w szczególności". W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy.

Uwzględniając te wszystkie aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informacją publiczną jest również informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach.

Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Mając na uwadze treść powyższego przepisu, nie ulega wątpliwości, że Minister Gospodarki jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Powyższa okoliczność nie była sporna między stronami.

Trzeba również dodać, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia, gdy informacja publiczna nie została udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym tak, by wnioskodawca mógł zapoznać się z jej treścią, np. poprzez bezpośredni do niej wgląd, czy też sięgając do publikatora.

W rozpoznawanej sprawie sporny jest natomiast charakter informacji wskazanych pkt 1, 2, 7, 8, 9, 11, 14 wniosku skarżącego z [...] grudnia 2012 r.

Zdaniem organu są to dokumenty prywatne, stanowiące integralne części wniosku o dofinansowanie lub załączniki do wniosku o dofinansowanie i jako takie nie są informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.d.i.p.

W ocenie skarżącego żądane dokumenty dotyczą sfery funkcjonowania organu i stanowią podstawę wydawanych rozstrzygnięć, co kwalifikuje je jako informację publiczną.

W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma treść art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), zgodnie z którym wszelkie dokumenty przedstawione przez wnioskodawców, oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu, do czasu zawarcia umów o dofinansowanie lub zakończenia danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Przepis ten nie chroni procedury postępowania konkursowego pojmowanej jako pewna zamknięta całość, lecz ma za przedmiot ochrony interesy poszczególnych podmiotów ubiegających się o dofinansowanie. Istotą omawianej regulacji jest ochrona wszelkiej dokumentacji uczestników konkursu, którzy znajdują się w fazie składania wniosków i ich uzupełnień, do czasu zamknięcia procesu składania dokumentacji konkursowej przez uczestników danego konkursu.

A contrario dokumentacja dotycząca "zwycięzców danego konkursu", po zawarciu z nimi jako tzw. beneficjentami umów o dofinansowanie, a więc już po zamknięciu procesu składania dokumentacji konkursowej przez uczestników, nie korzysta z normy ochronnej art. 28 ust. 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (por. wyrok NSA z 11 maja 2011 r., I OSK 189/11, wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r., I OSK 1734/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się przy tym pogląd, że źródłem informacji publicznej mogą być nie tylko dokumenty urzędowe, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., ale również dokumenty prywatne, o ile tylko dotyczą "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. np. wyrok NSA z 1 grudnia 2011 r., I OSK 1550/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Nie budzi również wątpliwości, że informacją publiczną są nie tylko dokumenty sporządzone przez organ będący adresatem wniosku o udostępnienie informacji, ale również dokumenty sporządzone przez inne podmioty, w tym osoby fizyczne, jeżeli dotyczą funkcjonowania tego organu, a więc sprawy publicznej.

Przy analizie powyższego przepisu w literaturze przedmiotu podkreśla się racjonalność ustawodawcy tworzącego określoną normę prawną. Art. 28 ust. 8 ww. ustawy ma zatem sens tylko przy założeniu, że dokumenty w nim wymienione, zaopiniowane pozytywnie, po zawarciu umowy o dofinansowanie lub po zakończeniu danej tury konkursu otwartego stanowią informację publiczną.

Inaczej mówiąc, to sam ustawodawca wszelkie dokumenty przedstawione przez wnioskodawców uznał za informację publiczną poza okresem objętym ochroną wynikającą z tego przepisu.

Środki przekazane na dofinansowanie projektów realizowanych w ramach ustawy o zasadach polityki rozwoju są środkami publicznymi, a sposób ich podziału i kontrola ich wydatkowania są niewątpliwie "sprawą publiczną" w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioski i załączone do nich dokumenty, co do których postępowanie zostało zakończone przyznaniem pomocy finansowej zawierają informację publiczną, dotyczą bowiem "sprawy publicznej", jaką jest gospodarowanie mieniem publicznym i udzielanie pomocy indywidualnym podmiotom przez dysponowanie tym mieniem (por. I Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012).

W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że okoliczność, iż dokument w postaci wniosku o udzielenie dofinansowania w ramach danego programu operacyjnego nie jest dokumentem urzędowym, lecz pochodzi od beneficjenta nie ma jakiegokolwiek znaczenia prawnego, albowiem w momencie złożenia go w instytucji zarządzającej (pośredniczącej, wdrażającej) staje się on podstawą rozstrzygnięcia konkursu przez tę instytucję, a więc dokumentem dotyczącym jej działania i stanowiącym niezbędną przesłankę wydatkowania środków publicznych (por. wyrok WSA w Poznaniu z 31 maja 2011 r., II SAB/Po 25/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, że organ błędnie zakwalifikował dokumenty określone w pkt 1, 2, 7, 8, 9, 11, 14 wniosku jako dokumenty stanowiące informację publiczną.

W sprawie niniejszej pomiędzy Ministrem Gospodarki jako "Instytucją Wdrażającą/Instytucją Pośredniczącą" a [...] S.A. z siedzibą w [...] jako "Beneficjentem" zawarta została, na podstawie przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, umowa o dofinansowanie Projektu "Utworzenie Centrum [...] w [...] S.A.". Oznacza to, że dokumentacja przedstawiona przez [...] S.A. (wniosek i dokumenty stanowiące jego integralną część lub załączniki) przy ubieganiu się o dofinansowanie powyższego projektu, w ramach określonego programu operacyjnego, przestała korzystać z wyłączenia przewidzianego w art. 28 ust. 8 ww. ustawy. Zgodnie z wolą ustawodawcy, wynikającą w sposób jak się wydaje niebudzący wątpliwości z treści tego przepisu, dokumentacja ta może stanowić informację publiczną i jej udostępnienie jest regulowane jedynie przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zastrzeżenia jednakże wymaga, że nie oznacza to, iż wnioskowana dokumentacja powinna być udostępniona w formie, w jakiej poszczególne dokumenty zostały złożone i pozbawione ochrony przewidzianej w art. 5 u.d.i.p. Ochrona beneficjenta, wynikająca z prawa do prywatności oraz z przewidzianych tajemnic prawem chronionych, w tym tajemnicy przedsiębiorcy, jest bowiem gwarantowana właśnie przepisem art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Organ, rozpoznając ponownie wniosek w zakresie określonym w wyroku, obowiązany jest zatem ocenić, które z żądanych informacji podlegają ochronie wynikającej z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i w tym zakresie wydać decyzję odmawiającą ich udostępnienia.

Mając powyższe względy na uwadze Sąd uznał, że Minister Gospodarki jest w bezczynności przejawiającej się nieudostępnieniem informacji publicznej określonej w pkt 1, 2, 7, 8, 9 , 11 i 14 wniosku skarżącego z [...] grudnia 2012 r. Bezczynność ta nie miała charakteru kwalifikowanego, gdyż organ odpowiadając na wniosek skarżącego nie przekroczył terminów określonych w art. 13 u.d.i.p. Nieudostępnienie części żądanej informacji wynikało z odmiennej interpretacji jej charakteru, a nie z działania z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd nie uznał natomiast zasadności skargi w zakresie bezczynności Ministra Gospodarki polegającej na nieudostępnieniu dokumentacji związanej z dofinansowaniem ze środków Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka projektu budowy instalacji do produkcji [...] przez [...] S.A. (punkt c wniosku).

W myśl art. 149 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji, lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Nie znajduje zatem uzasadnienia zobowiązanie organu na podstawie cytowanego przepisu do usunięcia stanu bezczynności, skoro organ odpowiedział na żądanie skarżącego w powyższym zakresie. Przyjmuje się bowiem, że informacja o braku informacji w zasobach zobowiązanego usuwa stan jego bezczynności w zakresie udostępnienia danych, o jakie wnosiła strona. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej ani nie uprawniają, ani nie zobowiązują sądu administracyjnego do badania prawdziwości informowania strony o tym, że zobowiązany nie ma informacji, o jaką wnosi strona (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012 r.).

W rozpoznawanej sprawie organ nie odmówił udzielenia informacji określonej w punkcie c wniosku, a jedynie podał, że brak precyzyjnych danych uniemożliwia zidentyfikowanie projektu, do którego wniosek ten odnosi się. Prawdziwość tej informacji nie może być przez Sąd ani zweryfikowana, ani zakwestionowana w toku postępowania wywołanego skargą na bezczynność.

Skoro zatem organ skierował do skarżącego pismo informacyjne o stosownej treści, a skarżący wniosku swojego nie doprecyzował, to nie można zarzucić Ministrowi Gospodarki bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku. Z tego też względu skarga w tej części jako niezasadna podlegała oddaleniu.

Uwzględniając powyższe Sąd, na zasadzie art. 149 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku, natomiast rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 wyroku zostało wydane w oparciu o art. 151 P.p.s.a.