Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 757/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 151, art 174 pkt 2, art. 183, art 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, 77 i 8
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 2, art 61
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 4, par. 6 ust. 2, par. 7 ust. 4, par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska- Szary (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej B. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1418/14 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej B. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 listopada 2014r., sygn. akt II SA/Kr 1418/14, oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. P. [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. ustalił na wniosek W. K. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługowo-biurową, z garażem podziemnym, wewnętrzną obsługą komunikacyjną i naziemnymi miejscami postojowymi na dz. nr [...] obr.[...] S. przy ul. P. [...] oraz wjazdem poprzez istniejący zjazd do dz. nr [...] i [...] obr.[...] S. z ul. P. w K.". W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydana decyzja określa stosowne warunki zabudowy oraz dołączono do niej wymagane prawem załączniki. W toku postępowania uzyskano niezbędne opinie.

W odwołaniu złożonym przez Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. P. [...] w K. zarzucono, że ustalono warunki zabudowy terenu określonego jako działki numer [...], [...] i [...] obr.[...] S., tymczasem analiza załączników graficznych wykazała, iż zakresem inwestycji objęty jest również fragment działki o numerze [...]. Ponadto odwołujący zakwestionował wszystkie parametry określone w decyzji. Strona odwołująca zwróciła także uwagę, iż projektowane zamierzenie inwestycyjne nie posiada odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, ponieważ inwestor nie posiada tytułu prawnego do działek numer [...] i [...], przez które ma przebiegać dostęp do projektowanego budynku. W odwołaniu podniesiono również, że zaskarżona decyzja została wydana bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a jej uzasadnienie nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Wskazano też na naruszenie ogólnych zasad wynikających z art. 6, 7, 8, 11 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2014r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium odniosło się do ustalonych w zaskarżonej decyzji parametrów zabudowy. Wskazało, że w przedmiotowej sprawie odstąpiono od wyznaczenia linii zabudowy, przy czym odstąpienie to znajduje oparcie w analizie urbanistyczno-architektonicznej i wynikach analizy. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy ustalono od 70% do 73% co odpowiada średniemu wskaźnikowi, który został wskazany w analizie. Odnośnie szerokości elewacji frontowej organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie wskaźnik ten został ustalony w kierunku ul. P. - 20m, z dopuszczeniem tolerancji do ± 5m. W analizie zwrócono uwagę na okoliczność, iż projektowana zabudowa będzie zlokalizowana w głębi działki, nie będzie przylegała do ul. P. i nie będzie współtworzyła jej pierzei. Autor analizy wskazał, że z przeprowadzonej analizy wynika, że w przedmiotowym przypadku ze względu na uwarunkowania narzucone przez kształt, wymiary, a także położenie wnioskowanej działki nr [...], szerokość elewacji zwróconej w kierunku frontu działki - w kierunku ul. P. należy wyznaczyć na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy - zgodnie z wnioskiem Inwestora tj. 20m, z równoczesnym dopuszczeniem tolerancji do ± 5, uwzględniającej rozwiązania techniczne, które zostaną sprecyzowane na etapie opracowania projektu budowlanego. W ocenie Kolegium wyznaczenie szerokości elewacji frontowej planowanego budynku w drodze odstępstwa od zasady ogólnej, t.j. wyznaczenie tego parametru jako średniego dla obszaru analizowanego jest, w świetle analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz wyników tej analizy, uzasadnione.

Dalej organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na podst. § 7 ust. 4 rozporządzenia. Ustalono wysokość attyki najwyższej części budynku: 18 - 19 m, lecz nie wyżej niż wysokość kalenicy budynku frontowego zlokalizowanego na działce nr [...]. Dopuszczono także możliwość zmniejszenia wysokości w niektórych częściach budynku o 1 - 3 kondygnacje (w stosunku do części najwyższej) w celu nawiązania do wysokości istniejącej zabudowy usytuowanej w bezpośrednim sąsiedztwie. Autor analizy uznał za właściwe wyznaczenie dla nowej zabudowy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na ww. podstawie, biorąc pod uwagę wszystkie przesłanki wynikające z analizy oraz stanowiska konserwatorskiego. Kolegium dodaje, że Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2014 r. uzgadniającym przedłożony projekt decyzji zawarł warunek, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy nie może przekroczyć wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku przy ul. P. [...]. W wynikach analizy wskazano, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się budynki o wysokościach bardzo zróżnicowanych, a to oznacza, że wysokość projektowanego nowego budynku powinna być również zróżnicowana, w sposób dostosowany do wysokości zabudowy bezpośrednio otaczającej teren inwestycji. W ocenie Kolegium wyznaczenie parametrów wysokościowych planowanego zamierzenia w drodze odstępstwa od zasad ogólnych, t.j. wyznaczenia tych parametrów jako średnich dla obszaru analizowanego jest, w świetle analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz wyników tej analizy, uzasadnione. Ponadto w świetle § 8 rozporządzena Ministra Infrastruktury geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Organ ustalił dla nowej zabudowy dach płaski. Z treści analizy wynika, iż budynki historyczne znajdujące się w obszarze analizowanym posiadają dachy jedno, dwu i wielospadowe, natomiast zlokalizowane w badanym obszarze budynki wybudowane współcześnie posiadają dachy płaskie, jak np. budynek hotelu "S.". Autor analizy wskazał, iż wyznaczając geometrię dachu dla planowanej inwestycji należy przede wszystkim oprzeć się na geometrii dachu w budynku stojącym na działce bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji - dz. nr [...].

Kolegium zbadało też, czy planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu. Odnosząc się do wymogu dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej wskazano, że planowana inwestycja posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, jaką jest ul. P.. Kolegium wskazało też, iż w tym konkretnym przypadku istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Ustalenia te wynikają z dokumentów przedłożonych przez wnioskodawcę, potwierdzających, iż zagwarantowana jest dostawa energii elektrycznej, gazu, wody i kanalizacji dla planowanej inwestycji. Organ podkreślił też, że w aktach sprawy znajduje się pismo Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 16 stycznia 2013 r., w którym pozytywnie zaopiniowano przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne. W opinii tej wskazano m.in., że istniejące uzbrojenie terenu, w zakresie obsługi komunikacyjnej, jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Ponadto teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W związku z art. 53 ust. 4 ustawy uzyskano też uzgodnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - postanowienie z dnia [...] kwietnia 2014r.

Odnosząc się do treści odwołania, Kolegium wyjaśniło: - na załączniku Nr 2 do decyzji linią przerywaną zaznaczono granice zajętości terenu pod infrastrukturę techniczną i komunikacyjną. Linią tą objęto również część działki nr [...], która jest drogą publiczną, tj. ul. P., z uwagi na realizację przyłącza wodociągowego, kanalizacyjnego, czy gazowego; linia zabudowy wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego - innymi słowy określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdujących się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. W wynikach analizy wskazano, iż przedmiotowej sprawie ze względu na konfigurację i wymiary działki, projektowana na niej zabudowa nie będzie mogła przylegać do ul. P., tym samym nie będzie współtworzyła jej pierzei - będzie zlokalizowana w głębi działki, w oddaleniu od ulicy, wobec czego w przedmiotowym przypadku nie ma uzasadnienia do wyznaczenia linii zabudowy; w świetle § 8 rozporządzenia geometrię dachu ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Przepis nie formułuje w tym przypadku ścisłych reguł ustalania geometrii dachu. Ustawodawca posłużył się sformułowaniem odpowiednio, a wiec wskazał na kształtowanie omawianego parametru na zasadach pewnej analogii, a więc dopuszczając nawet w tym względzie pewne modyfikacje do zastanego w terenie stanu. Użycie określenia "odpowiednio" oznacza w orzecznictwie i w doktrynie, iż występujące rozwiązania na danym terenie dają się do nowej zabudowy zastosować wprost, czyli dokładnie tak, jak już występują, ewentualnie z pewnymi dostosowaniami czy odrębnościami. Zatem dopuszczenie dachu płaskiego w sytuacji, gdy w terenie analizy takie dachy występują zarówno nad zabudową jednorodzinną jak i usługową należy wobec brzmienia przepisu dot. ustalenia geometrii dachu uznać za prawidłowe. Organ ustalił dla nowej zabudowy dach płaski, a na działce bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, tj. dz. nr [...] znajduje się budynek z płaskim dachem budynek hotelu "S."; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w decyzji została określona konkretnie, tj. ustalono wysokość attyki najwyższej części budynku: 18 - 19 m. Jednocześnie zaznaczono, iż ten parametr nie może być wyższy niż wysokość kalenicy budynku frontowego zlokalizowanego na działce nr [...], tj. 19 m. To zaznaczenie wynika z tego, iż Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2014 r. uzgadniającym przedłożony projekt decyzji zawarł warunek, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy, nie może przekroczyć wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku przy ul. P. [...]. Organ zaznaczył, iż podana wysokość nie jest precyzyjnym pomiarem geodezyjnym i wysokość kalenicy budynku frontowego ul. P. [...] zlokalizowanego na działce nr [...] winna być na etapie sporządzania projektu budowlanego, potwierdzona pomiarem geodezyjnym wykonanym przez uprawnionego geodetę. Zatem taki zapis ma na celu zapewnienie, że nowy budynek nie przewyższy budynku przy ul. P. [...]; w decyzji dopuszczono możliwość zmniejszenia wysokości w niektórych częściach budynku o 1 - 3 kondygnacje (w stosunku do części najwyższej) w celu nawiązania do wysokości istniejącej zabudowy usytuowanej w bezpośrednim sąsiedztwie. Autor analizy wskazał, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się budynki o wysokościach bardzo zróżnicowanych, a to oznacza, że wysokość projektowanego nowego budynku powinna być również zróżnicowana, w sposób dostosowany do wysokości zabudowy bezpośrednio otaczającej teren inwestycji. Zaznaczył także, iż takie zróżnicowanie wysokości nowej zabudowy będzie równocześnie stanowiło nawiązanie do w/w charakterystycznej cechy zabudowy w obszarze analizowanym; § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury stanowi, iż szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Jednak dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (§6 ust. 2). Należy wskazać, iż w przedmiotowej sprawie ten parametr ustalono na podstawie § 6 ust. 2 (co wynikało z analizy), a nie na podstawie § 6 ust. 1, który przewiduje 20% tolerancji. W przedmiotowej sprawie ten wskaźnik został ustalony w kierunku ul. P. - 20m, z dopuszczeniem tolerancji do ± 5m, a z analizy wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki o wysokościach mieszczących się w tych granicach (15m -25 m), tj.: ok. 22 m -dz. nr [...], ok. 25m - dz. nr [...], ok. 18m - dz. nr [...], ok. 21,5m - dz. nr [...]. Czy też wyższe budynki: ok. 28m - dz. nr [...], oraz szerokość hotelu S. ok. 75m; w sytuacji, gdyby dostęp do drogi publicznej był pośredni, tj. przez inne nieruchomości, inwestor jest zobowiązany posiadać tytuł prawny do tych nieruchomości. W przedmiotowej sprawie wnioskowana działka przylega do ul. P. (wąska, wydłużona południowa część działki), zatem teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Natomiast zapis decyzji wskazujący na konieczność uzyskania przez Inwestora prawa do dysponowania terenem dz. nr [...], [...] obr.[...] S. od właścicieli tych działek - dotyczy potrzeb obsługi komunikacyjnej. Ponadto z akt nie wynika, ażeby właściciel tych dwóch działek (W. sp. z.o. [...], [...]-[...] K., P. [...]-[...]) wyrażał brak zgody na korzystanie przez Inwestora z drogi dojazdowej przebiegającej po terenie dz. nr [...] i [...]; wbrew zarzutom odwołania, Kolegium po zbadaniu przedmiotowej sprawy wskazało, iż zaskarżona decyzja została wydana po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego, a jej uzasadnienie odpowiada wymaganiom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Organ I instancji nie naruszył zasad ogólnych wynikających z art. 6, 7, 8, 11 k.p.a.

Skargą Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. P. [...] w K. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: § 4 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez nieuzasadnione odstąpienie od wyznaczenia linii zabudowy; § 6 ust. 2, § 7 ust. 4, § 8 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe wyznaczenie określonych w przepisach wskaźników zabudowy; art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu poprzez błędne uznanie, że w sprawie teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu przedmiotowego przepisu; art. 7, 8, 10, 11 i 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i zbadanie materiału dowodowego w sprawie, prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz poprzez niewystarczające wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia; art. 34 § 2 k.p.a. poprzez wyznaczenie przedstawiciela tymczasowego pomimo braku zaistnienia ustawowych przesłanek, od których uzależniona jest możliwość jego wyznaczenia; art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu I instancji, zamiast jego uchylenia.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest bezzasadna, a decyzja odpowiada prawu. Zdaniem Sądu nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy poprzez nieuzasadnione odstąpienie od wyznaczenia linii zabudowy. W niniejszej sprawie zabudowa zaplanowana została wewnątrz kwartału istniejącej już zabudowy, zatem wyznaczanie linii zabudowy względem ulicy P. (drogi publicznej) jest bezprzedmiotowe. Natomiast konkretne posadowienie budynku na działce inwestora określone zostanie na etapie pozwolenia na budowę z uwzględnieniem przepisów dotyczących odległości budynków od granic nieruchomości sąsiednich.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia obowiązujących przepisów w zakresie ustalenia pozostałych parametrów nowej zabudowy tj. szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Wywody decyzji organu II Instancji są w tym zakresie zdaniem Sądu poprawne i nie ma potrzeby ponownie ich w tym miejscu przytaczać. Sąd dodał jedynie, odnoście szerokości elewacji frontowej, że co prawda analiza nie zawiera wyliczonej średniej z obszaru a jedynie podane szerokości elewacji frontowych występujących w obszarze, niemniej ze względu na niewielką ilość działek znajdujących się w obszarze analizowanym, wyliczenie średniej tego parametru było możliwe przez Sąd w ramach kontroli wydanych decyzji. Średnia ta wynosi 21,5 m jeśli nie wliczy się szerokości hotelu S. (największego budynku w obszarze analizowanym) oraz 29 m po wliczeniu do średniej elewacji tego hotelu.

Nie jest również zasadny w ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu, poprzez błędne uznanie, że w sprawie teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu przedmiotowego przepisu. Z mapy stanowiącej załącznik do decyzji wynika wyraźnie, że działka ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej jaką jest ul. P. (dz. Nr [...]) poprzez istniejący zjazd. Natomiast inwestor przewiduje dodatkowy sposób skomunikowania terenu inwestycji poprzez działki oraz [...] oraz [...], które nie stanowią jego własności i do korzystania z których rzeczywiście nie ma tytułu prawnego. Niemniej ta okoliczność jest bez znaczenia z punktu widzenia art. 61 ust. 1 pkt. 2, gdyż przepis ten przewiduje konieczność wykazania wyłącznie dostępu do drogi rozumianego jako dostęp bezpośredni (co ma miejsce w niniejszej sprawie), poprzez służebność lub poprzez drogę wewnętrzną. Awizowany dodatkowy wjazd na nieruchomość nie może być oceniany w kontekście niespełnienia ustawowego warunku dostępu do drogi, ale raczej w kontekście planowanej poprawy parametrów dojazdu do nieruchomości.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 34 § 2 k.p.a. poprzez wyznaczenie przedstawiciela tymczasowego pomimo braku zaistnienia ustawowych przesłanek, od których uzależniona jest możliwość jego wyznaczenia, Sąd stwierdził, że

w niniejszej sprawie (tom IV k. 957) wydane zostało w dniu 30 maja 2014 r. postanowienie o wyznaczeniu przedstawiciela tymczasowego w osobie U.M. dla nieobecnego W. S., współwłaściciela nieruchomości sąsiedniej. Natomiast na k. 762, (tom III) znajduje się wniosek o ustanowienie kuratora dla osoby nieobecnej (W. S.) skierowany do Sądu Rejonowego dla K. - S. w K. Wydział III [...]. Z akt sprawy wynika, że pomimo licznych działań podjętych przez organ nie udało się ustalić miejsca pobytu tej osoby. Była to jedna z przyczyn dla których postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 4 stycznia 2013r. trwało przed organem I instancji półtorej roku. Oczywiście wydanie decyzji o warunkach zabudowy samo w sobie nie jest czynnością nagłą, jednak po tak długim okresie trwania postępowania administracyjnego i poszukiwania strony, zdaniem Sądu, organ zachował się prawidłowo. Nie może być bowiem tak, że brak możliwości ustalenia miejsca pobytu jednego ze współwłaścicieli nieruchomości sąsiedniej doprowadzi de facto do braku możliwości zagospodarowania nieruchomości objętej wnioskiem. Pośrednio sytuacja taka mogłaby prowadzić do naruszenia prawa własności inwestora. W oceni Sądu w tym miejscu wskazać jeszcze należy na podnoszoną w skardze okoliczność polegającą na tym, że wniosek nie obejmował działki nr [...] i nie jest ona wymieniona w treści pisemnej części decyzji, natomiast została uwzględniona w załączniku graficznym. Rzeczywiście jest to błąd organu, jednakże nie ma on wpływu na wynik sprawy. We wniosku zaznaczono wyraźnie, że inwestycja nie obejmuje infrastruktury technicznej. Zgodnie z oświadczeniem inwestora wszystkie media znajdują się na działce objętej wnioskiem, gdyż były doprowadzone do istniejących tam budynków przeznaczonych obecnie do wyburzenia. Oświadczenie to nie budzi wątpliwości. Inwestor na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. oświadczył także, że na podstawie zaskarżonej decyzji zamierza wystąpić o pozwolenie na budowę na obiekt kubaturowy wraz z mediami.

Dalej Sąd podniósł, że zgodnie z art. 59 ustawy o planowaniu, decyzja o warunkach zabudowy wymagana jest w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych. Tym samym przebudowa mediów, o ile w nieruchomości już istnieją, nie będzie prowadziła do zmiany zagospodarowania terenu i nie będzie wymagała decyzji o warunkach zabudowy a jedynie pozwolenia na budowę. Tym samym – w tej konkretnej sprawie, w sytuacji gdy media istnieją a zabudowa projektowana jest w mocno zurbanizowanym obszarze – inwestor mógł pominąć we wniosku infrastrukturę techniczną. Zaznaczenie zatem części nieruchomość drogowej – działki nr [...] stanowiącej ul. P. – na części graficznej jest nieprawidłowe i niepotrzebne, ale jako nie mające wpływu na wynik sprawy, może być potraktowane ewentualnie informacyjnie. Natomiast zawarte w zał. nr 1 do decyzji ustalenie dotyczące "warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji" jest obligatoryjne, co wynika z treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu. Merytoryczna treść tych ustaleń, w tym określenie, że przyłącze może być realizowane od wodociągu i gazociągu istniejącego na działce nr [...] tj. ul. P., wynika z załączonych do wniosku (również obligatoryjnie) warunków przedstawionych przez dostawców mediów.

Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 7, 8, 10, 11, 77 i 107 § 3 k.p.a. W jego ocenie postępowanie było przeprowadzone prawidłowo. Analiza architektoniczno – urbanistyczna jest sporządzona poprawnie, należycie i przekonywująco uzasadniona, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie budzi zastrzeżeń, za wyjątkiem nieznaczącego uchybienia dotyczącego przyczyn ujęcia części działki nr [...] na załączniku graficznym.

Skargą kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. P. [...] w K. zaskarżyła powyższy wyrok, zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego, a to norm ujętych:

- w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu w zw. z § 4 ust. 1 - 4, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w błędnym uznaniu, że organy obu instancji w sposób prawidłowy wyznaczyły wskaźniki i parametry zabudowy takie jak: obowiązująca linia nowej zabudowy, wysokość budynku, geometria dachu oraz szerokość elewacji frontowej,

- w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu poprzez nieprawidłowe uznanie, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu przedmiotowego przepisu,

- w art. 7, 77 oraz 80 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że organy obu instancji dokładnie i wyczerpująco wyjaśniły stan faktyczny, w szczególności w zakresie dostępu inwestycji do drogi publicznej oraz zakresu przedmiotowego i terytorialnego inwestycji objętej wnioskiem,

- art. 34 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w nieprawidłowym uznaniu, że w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do ustanowienia przedstawiciela tymczasowego dla strony postępowania, podczas gdy samo wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy lub też fakt przedłużania się postępowania administracyjnego nie stanowi czynności "niecierpiącej zwłoki",

2) przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- naruszeniu art. 141 § 4 w zw. z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów uznania zarzutów skargi za niezasadne,

- art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 pkt 2 ustawy o planowaniu poprzez błędne oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. K. wniósł o jej oddalenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przeprowadzenie dowodu z załączonego do odpowiedzi pisma ZIKiT z dnia 29 stycznia 2015 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem, przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności podkreślić należy, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy). Nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1774/14). Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz analiza zastanej funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu daje bowiem podstawy do stwierdzenia, że przedmiotowa inwestycja wpisuje się w istniejące sąsiedztwo.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że w przedmiotowej sprawie, przy wyznaczaniu przez organy linii zabudowy, doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy wyznaczaniu ww. parametru należy mieć bowiem na względzie położenie działki stanowiącej teren przedmiotowej inwestycji - wewnątrz kwartału istniejącej już zabudowy. Słuszne i zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym zabudowa na tyłach istniejącej zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej linii zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 496/10). Odstąpienie od wyznaczenia linii zabudowy znajdowało zatem swoje oparcie w analizie urbanistyczno-architektonicznej i wynikach tej analizy.

Zgodzić należy się również ze stanowiskiem Sądu I instancji, że wyniki przeprowadzonej na potrzeby przedmiotowego postępowania analizy urbanistyczno-architektonicznej uzasadniały także określenie pozostałych parametrów planowanej zabudowy w sposób określony w załączniku 1 do decyzji Prezydenta z dnia [...] czerwca 2014 r. Organ szczegółowo przedstawił charakter zastanej zabudowy oraz parametry obiektów budowlanych znajdujących się na obszarze analizowanym, m.in. szerokości ich elewacji frontowych, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych, jej gzymsów i attyk i prawidłowo przy ich uwzględnieniu wyznaczył te parametry dla przedmiotowej inwestycji. Podkreślenia wymaga, że zarówno § 6 ust. 2 jak i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy dopuszczają odmienne ustalenie ww. wskaźników od tego, które wynika z zasad przyjętych w rozporządzeniu, w sytuacji, gdy wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ w sposób wyczerpujący wyjaśnił przy tym, dlaczego przy wyznaczaniu omawianych parametrów zastosował przywołane powyżej przepisy.

Odnośnie natomiast wyznaczonej przez organ I instancji geometrii dachu podnieść należy, że na działce bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji (nr [...]) znajduje się budynek z dachem płaskim, co już czyni nieuzasadnionym zarzut naruszenia § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Geometria dachu powinna nawiązywać do form istniejących, występujących na obiektach o różnym przeznaczeniu (mieszkalnym, usługowym, handlowym), tworząc z nimi harmonijną całość w myśl zasad wynikających z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Żaden przepis prawa nie uzależnia przyjęcia konkretnego rozwiązania w kwestii dachu od tego, czy na badanym obszarze dany kształt dachu jest dominujący (zob. wyrok NSA z dnia 30 października 2015 r., sygn. akt II OSK 484/14).

Zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu, który uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od posiadania przez teren objęty wnioskiem dostępu do drogi publicznej, również nie zasługiwał na uwzględnienie. Jak słusznie zwrócił na to uwagę Sąd I instancji, z załączonej do decyzji Prezydenta mapy wyraźnie wynika, że przedmiotowa działka posiada bezpośredni zjazd na drogę publiczną (ul. P.). Powyższe potwierdza pismo Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 16 stycznia 2013 r. załączone do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w którym pozytywnie zaopiniowano przedmiotowe zamierzenie inwestycyjnie oraz załączone do odpowiedzi na skargę kasacyjną pismo Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 29 stycznia 2015 r., w którym wskazano, że dojazd do planowanej inwestycji zapewni droga publiczna jaką jest ul. P. poprzez istniejący zjazd.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, organy wyjaśniły wszystkie niezbędne okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie oraz dokonały prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe, nawiązuje do podstawy zaskarżonej decyzji i umożliwia weryfikację prawidłowości przeprowadzenia przez Sąd procesu wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 34 § 2 k.p.a. Ustanowienie przedstawiciela tymczasowego dla nieobecnej strony postępowania w sytuacji, gdy w sprawie nie istniała konieczność podjęcia czynności niecierpiącej zwłoki nie stanowiło bowiem takiego naruszenia przywołanego przepisu, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W konsekwencji powyższych ustaleń stwierdzić należy, że zasadnie Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Nie doszło zatem w niniejszej sprawie do naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 pkt 2 ustawy o planowaniu poprzez błędne oddalenie skargi.

W tym stanie rzeczy Naczelny sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.