Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1704/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Wiesław Morys sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1328/14 w sprawie ze skargi T. S.A. w K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1328/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w oddalił skargę T. S.A. w K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż Starosta R. decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 114 ust. 3 i 4, art. 115 ust. 3, art. 118a ust. 2, art. 124 ust. 1, ust. 2, ust. 4, ust. 7 i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.), ograniczył sposób korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w R., oznaczonej jako działka nr [...], obręb B. oraz jako działka nr [...], obręb B. stanowiących własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym B. B., poprzez zezwolenie T. S.A. w K., zwanej dalej Spółką, na założenie i przeprowadzenie przez przedmiotową nieruchomość napowietrznej, dwutorowej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV (relacji SE R. – SE S. – SE P.), na długości około 128 m, na minimalnej wysokości 16,7 m nad poziomem terenu, w kierunku południe-wschód, z prawem do posadowienia na niej jednego słupa energetycznego w jej zachodniej części, przy granicy z działką nr [...]. Organ zobowiązał wnioskodawcę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego po przeprowadzeniu odcinka sieci i wybudowaniu słupa energetycznego, a jeżeli byłoby to niemożliwe do zapłaty odszkodowania. Organ wskazał, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej.

Wobec stwierdzenia bezskuteczności rokowań Spółki z B. B., Starosta R. wszczął postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z zapisem w ewidencji gruntów Starostwa Powiatowego w R. działki o nr [...] i nr [...] stanowią tereny przemysłowe "Ba" o pow. [...]ha i [...] ha. Wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Raciborza zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2005 r. stanowi, że działka nr [...] zlokalizowana jest na terenach z przeznaczeniem podstawowym na tereny dróg publicznych klasy lokalnej ([...]) – w części stanowiącej 77,4 % jej powierzchni, na obiekty produkcyjne, składy i magazyny ([...]) – w części stanowiącej 3,3 % powierzchni oraz na terenach dróg publicznych klasy dojazdowej ([...]) – w części stanowiącej 19,3 % powierzchni.

Działka nr [...] zlokalizowana jest na terenach z przeznaczeniem podstawowym jako tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów ([...]) – w części stanowiącej 96,4 % jej powierzchni oraz na terenach dróg publicznych klasy lokalnej ([...]) – w części stanowiącej 3,6 % jej powierzchni. Do tej pory przez przedmiotową nieruchomość nie przebiegała linia energetyczna 110 kV.

Zdaniem organu planowana inwestycja mieści się w katalogu inwestycji, o których wspomina ustawodawca w art. 124 ww. ustawy, ponadto zgodnie z art. 6 pkt 2 ww. ustawy jest to inwestycja celu publicznego.

Użytkownik wieczysty działek nie wyraził zgody na realizację w/w inwestycji na jego nieruchomości w sposób proponowany przez wnioskodawcę. Zastrzeżenia organu pierwszej instancji budziło spełnienie przesłanki zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. Organ I instancji zwrócił się o opinię do Prezydenta Miasta R. W odpowiedzi uzyskano pismo z dnia 14 października 2013 r., w myśl którego § 7 ust. 2 i § 43 ust. 3 ww. obowiązującego miejscowego zagospodarowania zezwalają na lokalizację na przedmiotowych działkach planowanej inwestycji. Powyższe stanowisko zostało uzupełnione pismem Zastępcy Prezydenta Miasta R. z dnia [...] listopada 2013 r. oraz pismem Prezydenta Miasta R. z dnia [...] grudnia 2013 r., zgodnie z którymi planowana przez wnioskodawcę trasa przebudowy linii 110 kV jest zgodna z obowiązującym planem miejscowym także z uwagi na brzmienie § 43 ust. 1 i 2 planu. Ostatecznie organ pierwszej instancji uznał, iż obowiązujący plan miejscowy dopuszcza realizację inwestycji na przedmiotowych działkach.

B. B. wniósł odwołanie od wskazanej decyzji.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty R. Organ II instancji podzielił stanowisko Starosty co do zgodności planowanej inwestycji z treścią obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, co dawało podstawę do ograniczenia sposobu korzystania z objętych zamierzeniem inwestycyjnym T. S.A. działek będących w użytkowaniu wieczystym B. B.

B. B. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, domagając się jej uchylenia w całości. Skarżący stwierdził, że zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z obowiązującym planem zagospodarowania, bowiem na jego działkach nie ma obecnie linii energetycznej 110 kV, dlatego nie może być mowy o jej przebudowie. Z uwagi na charakter inwestycji nie może ona być zaliczona do urządzeń infrastruktury technicznej związanych z obsługą zagospodarowania terenu, na których ma być realizowana.

Wojewoda Śląski uwzględnił na podstawie art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę B. B. Organ decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 9a w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n., uchylił swoją własną decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. w całości oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty R. z dnia [...] lutego 2014 r. i odmówił udzielenia zgody na ograniczenie sposobu korzystania z objętych postępowaniem działek. W uzasadnieniu decyzji, po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania w sprawie, przychylił się do argumentacji skarżącego co do niezgodności planowanej inwestycji z treścią obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdził, że w decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. w zakresie tej zgodności błędnie powołał się na treść § 43 ust. 1 tego planu w sytuacji, gdy planowana inwestycja nie może być uznana za przebudowę linii wysokiego napięcia.

Wskazania planu co do dopuszczalności planowanej inwestycji na danym terenie powinny być konkretne. Dopuszczalności realizacji planowanej inwestycji nie można wyprowadzić z ogólnych zasad planu i to nawet w sytuacji, gdy w dacie uchwalenia danego planu nie obowiązywał jeszcze art. 15 ust. 3 pkt 4a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakładający obowiązek określenia w planach miejscowych granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Objęta postępowaniem inwestycja nie była przewidziana w obowiązującym planie zagospodarowania z 2005 r., bowiem w § 42 ust. 5 tego planu przewidziano przebudowę linii energetycznej 110 kV, ale na innych terenach.

Wojewoda uznał, że do ograniczenia prawa na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. doszłoby – w przypadku spornej inwestycji – z naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wyklucza uwzględnienie wniosku T. S.A. i przemawia za uwzględnieniem w całości skargi B. B.

T. S.A. w K. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Spółka zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem art. 54 § 3 ustawy P.p.s.a. w sytuacji, gdy nie zostało wykazane, aby wcześniejsza decyzja Wojewody Śląskiego została wydana bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 i art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak również z naruszeniem art. 124 u.g.n. przez błędne uznanie niezgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda naruszył też § 7 ust. 2, § 43 ust. 1 i § 44 ust. 2 obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem błędnie ustalił, że plan nie dopuszcza realizacji spornej inwestycji na objętej wnioskiem nieruchomości. Dopuszczalność inwestycji wynika z powołanych przez organ I instancji pism Prezydenta Miasta R.

T. S.A. stwierdziła, że za prawidłowe należy uznać zawarte w tych pismach stanowisko, zgodnie z którym w poszczególnych strefach planu – obok zagospodarowania zgodnego z przeznaczeniem podstawowym i uzupełniającym –dopuszcza się realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, czyli również linie wysokiego napięcia. Możliwość lokowania linii na objętych wnioskiem działkach wynika też, zdaniem skarżącej, z treści § 44 ust. 2 pkt 1 planu. Nie można przyjąć, że przedmiotowa linia nie może zostać zrealizowana z uwagi na wynikający z § 43 ust. 1 planu wymóg uzyskania zgody władającego terenem, w sytuacji gdy decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy taką zgodę zastępuje. Podstawą do odmowy wyrażenia zgody na ograniczenie korzystania z nieruchomości nie może być również ogólnikowość czy niejednoznaczność zapisów planu miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 27 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1328/14, stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wydanie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dopuszczalne jest jedynie w celu realizacji celu publicznego, który nadto będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W okolicznościach niniejszej sprawy, zdaniem Sądu I instancji, niewątpliwie przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Ustawodawca wyraźnie wskazał, iż celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Objęte postępowaniem działki nr [...] i nr [...], przez które ma przebiegać linia energetyczna, położone są na terenie objętym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2005 r.

Zgodnie z ustaleniami tego planu przedmiotowe działki zlokalizowane są w trzech jego strefach oznaczonych symbolami [...],[...] i [...]. Bezspornym jest, zdaniem Sądu, iż rysunek planu nie przewiduje przebiegu przez te działki dwutorowej linii energetycznej 110kV, linii takiej nie przewidują również szczegółowe ustalenia odnoszące się bezpośrednio do stref, w ramach których położona jest nieruchomość. Nie powiodły się także bezpośrednie rokowania pomiędzy T. S.A. a wieczystym użytkownikiem działek B. B.

Rozstrzygnięcie sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia sporu co do zgodności planowanej inwestycji z treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie zachodzi niezgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym. Plan miejscowy nie przewiduje inwestycji celu publicznego w postaci budowy przez objęte postępowaniem działki linii wysokiego napięcia.

Na rysunku planu miejscowego dotyczącym przedmiotowej działki nie jest uwidoczniona linia wysokiego napięcia, również w tekście planu brak jest zapisu przewidującego wprost lokalizację tego rodzaju inwestycji.

Przywoływany we wcześniejszych decyzjach organów obu instancji i w skardze § 7 ust. 2 ww. planu stwierdzający, iż każdorazowo w ramach terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi obok zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem podstawowym i uzupełniającym mogą występować m.in. sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, odnosi się niewątpliwie do sieci i urządzeń wspomagających zagospodarowanie terenu zgodnie z jego przeznaczeniem, a więc terenów, na których dane urządzenie infrastruktury technicznej lub sieci mogłyby być realizowane, nie zaś do realizacji inwestycji z obsługą nieruchomości i terenów nie związanych. Nie odnosi się zatem w ogóle do okoliczności niniejszej sprawy. Przedmiotowa linia wysokiego napięcia nie służy nieruchomości B. B., a przeciwnie może ograniczyć zagospodarowanie tej nieruchomości.

Zdaniem Sądu I instancji do okoliczności sprawy nie odnosi się § 43 ust. 3 dopuszczający, po uzyskaniu zgody właściciela, lokalizację nowych, nieuwidocznionych w rysunku planu przewodów i urządzeń infrastruktury technicznej związanych z obsługą zagospodarowania terenu. Dotyczy on sytuacji, w której urządzenia służyć mają obsłudze zagospodarowania terenu, na którym mają być zlokalizowane, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Po drugie zaś B. B. nie wyraził zgody na ich umiejscowienie. Przedmiotowej sprawy nie dotyczy też § 43 ust. 1 planu, odnosi się on bowiem do zmiany przebiegu istniejących sieci, nie zaś budowy na nieruchomości sieci do tej pory tam nieistniejącej. Nadto, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, inwestycja nie może naruszać interesów osób trzecich, który to warunek, wobec przyszłego, w razie realizacji inwestycji, ograniczenia możliwości zagospodarowania działek wieczystego użytkownika, w oczywisty sposób nie jest spełniony. Wskazany przepis wymaga także wniosku władającego terenem, którym T. S.A. nie jest.

Sąd I instancji wskazał również, że plan miejscowy zawiera jednoznaczne ustalenia odnoszące się do elektroenergetyki, przewidujące przebudowę linii wysokiego napięcia przebiegającą przez tereny [...], [...], i [...], prowadzącą do GPZ B. i utrzymanie linii prowadzącej do GZP P. Czyni to oczywistym, że linia przebiegająca przez teren działek o nr [...] i [...] nie została w planie przewidziana.

Nie może odnieść również skutku powoływanie się na treść § 44 planu, w sytuacji gdy zgodnie z jego rysunkiem na ww. działkach nie wyrysowano strefy ograniczonego użytkowania terenów dla napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia.

Starosta R. decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. naruszył art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarga B. B. zasługiwała na uwzględnienie w całości, co dawało Wojewodzie Śląskiemu podstawę do jej uwzględnienia w całości na podstawie art. 54 § 3 ustawy P.p.s.a.

Wbrew stanowisku skarżącego z treści art. 54 § 3 P.p.s.a. nie wynika, aby mógł on mieć zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy objęta autokontrolą decyzja ostateczna została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja taka może być zatem wydana w każdym przypadku, gdy organ odwoławczy dojdzie do przekonania, że skarga zostałaby uwzględniona w całości przez sąd z którychkolwiek przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 i 2 ustawy P.p.s.a.

T. S.A. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 lutego 2015 r.

Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów:

‒ art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie i zaakceptowanie przez Sąd I instancji, iż w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki zezwalające Wojewodzie Śląskiemu na uwzględnienie skargi w całości w zakresie właściwości Wojewody Śląskiego;

‒ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi T. S.A. w sytuacji, kiedy winna ona zostać uwzględniona, z uwagi na naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

‒ art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie skargi.

Skarżący kasacyjnie zarzucił również naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

‒ art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że planowana inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w badanej sprawie nie można wyrazić zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości,

‒ art. 3 ust. 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie planowanej inwestycji za budowę nowej sieci, podczas gdy traktować ją należy jako przebudowę istniejącej sieci,

‒ § 7 ust. 2 uchwały Rady Miasta R. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. poprzez uznanie, że na terenie objętym inwestycją nie może – obok zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem podstawowym i uzupełniającym – występować urządzenie infrastruktury technicznej, do której zaliczana jest przedmiotowa inwestycja,

‒ § 43 ust. 1 uchwały Rady Miasta R. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie została dopuszczona możliwość zmiany przebiegu i parametrów istniejących sieci infrastruktury technicznej, pomimo że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu przewiduje taką możliwość,

‒ § 43 ust. 3 uchwały Rady Miasta R. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. poprzez uznanie, iż planowana inwestycja nie będzie służyć obsłudze zagospodarowania terenu,

‒ § 44 ust. 2 uchwały Rady Miasta R. nr [...]z dnia [...] sierpnia 2005 r. poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie – w ramach uchwalonego planu miejscowego – nie można dopuścić do zmiany przebiegu i parametrów istniejących sieci infrastruktury technicznej na wniosek władającego terenem i na warunkach uzgodnionych z gestorem danej sieci, pomimo iż plan miejscowy dopuszcza i ustala strefy ograniczonego użytkowania terenów dla napowietrznych linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozpoznanie skargi zgodnie z art. 188 P.p.s.a. Spółka wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że udzielenie zgody na ograniczenie sposobu korzystania z działek nr [...] i nr [...]poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie napowietrznej, dwutorowej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia z prawem posadowienia na niej jednego słupa energetycznego jest konieczne i niezbędne, ze względu na potrzebę regulacji stanu prawnego projektowanych urządzeń linii wysokiego napięcia 110 kV.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie zaskarżona decyzja organu II instancji wydana została z naruszeniem przepisów art. 54 § 3 P.p.s.a. Wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnienia wyroku, w treści skargi nie wskazano, że w przypadku uwzględnienia w ramach samokontroli przez Wojewodę Śląskiego skargi może to mieć miejsce wyłącznie w sytuacji gdy objęta autokontrolą decyzja ostateczna została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wskazał, iż brak było podstaw do wydania zaskarżonej decyzji w oparciu o przepisy art. 54 § 3 P.p.s.a., a ponadto Wojewoda Śląski wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r. nie wskazał w jej treści, czy wcześniejsza jego decyzja z dnia [...] czerwca 2014 r. wydana została bez podstawy prawnej czy też z rażącym naruszeniem prawa.

W przedmiotowej sprawie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, bezspornym jest, iż inwestycja przeprowadzana przez Spółkę stanowi cel publiczny, T. S.A. przeprowadził wymagane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomości rokowania z użytkownikiem wieczystym nieruchomości – B. B., jednak nie uzyskał zgody na przeprowadzenie inwestycji. Na terenie działek nr [...] oraz nr [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miasta R. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji z przedstawionej w przedmiotowej sprawie dokumentacji wynika jednoznacznie, że trasa przebudowy linii jest zgodna z planem miejscowym, co potwierdzają pisma Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 2013 r. oraz z dnia [...] listopada 2013 r.

Na spornym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony przez Radę Miasta R. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. zezwalający na wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem skarżącego. Zgodnie z § 7 uchwały "każdorazowo w ramach poszczególnych terenów obok zagospodarowania zgodnie z poznaczeniem podstawowym i uzupełniającym mogą występować: wewnętrzna obsługa komunikacyjna, ciągi piesze i pieszo jezdne, ścieżki rowerowe, parkingi, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej", do których zalicza się linia wysokiego napięcia "o ile nie są wykluczone przedmiotowo w ustaleniach określonych w rozdziale 7 oraz w zasadach określonych w pozostałych przepisach szczególnych niniejszej uchwały". Zgodnie z § 43 ust. 1 uchwały dopuszczenie do zmiany przebiegu i parametrów istniejących sieci może nastąpić na wniosek władającego terenem. Dopuszcza się możliwość ich przełożenia na koszt władającego terenem i na warunkach uzgodnionych z gestorem danej sieci, gdy nie pogarsza to warunków obsługi, o ile nie narusza to interesów osób trzecich. Ponadto § 44 ust. 2 pkt 1 uchwały zawiera zapis, że strefa ograniczonego użytkowania dla napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia wynosi 16 metrów od osi linii 110 kV.

W ocenie skarżącego kasacyjnie zapisy planu zagospodarowania przestrzennego pozwalają na stwierdzenie, że przewiduje on możliwość przeprowadzenia na spornej nieruchomości inwestycji.

Skarżący kasacyjnie nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w przedmiotowej sprawie nie mogą znaleźć zastosowania przepisy § 43 ust 1 uchwały Rady Miasta R., z uwagi na to, że odnosi się on do zmiany przebiegu istniejących sieci, a nie do budowy na nieruchomości sieci do tej pory tam nieistniejącej. Planowaną przez T. S.A. inwestycję traktować należy jako przebudowę sieci istniejącej. Zgodnie art. 3 ust. 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane za przebudowę uznać należy uważać wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Przebudowa wyłączona została z pojęcia budowy ze względu na fakt, że wyróżnikiem budowy jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu - np. zwiększenie kubatury obiektu.

Planowana inwestycja jest specyficznym rodzajem obiektu budowlanego i nie można jej rozpatrywać pod kątem jednej czy dwóch nieruchomości, przez które przebiega, należy traktować ją jako całość. W tym kontekście mamy do czynienia z przebudową już istniejącej sieci.

Przebudowa z przyczyn niezależnych od skarżącego kasacyjnie (zmiany zagospodarowania terenu, zwiększenia gęstości zaludnienia), wymagała zmiany jej przebiegu. W powyższym zakresie Sąd I instancji błędnie dokonał klasyfikacji charakteru inwestycji, dla której realizacji niezbędne jest uzyskanie przedmiotowego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym B. B.

Zdaniem T. S.A. w przedmiotowej sprawie Spółka może zostać uznana za dysponenta nieruchomości, na wniosek którego, zgodnie § 43 ust. 1 planu, może dojść do zmiany przebiegu i parametrów istniejących sieci infrastruktury technicznej.

Wniosek o zmianę przebiegu infrastruktury musi pochodzić od władającego terenem, jednak decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości jest jednoznaczna z uzyskaniem prawa do władania terenem, a zatem fakt wydania tejże decyzji spełnia ten warunek.

Przedmiotowa inwestycja jest finansowana przez T. S.A., który jednocześnie jest gestorem sieci.

Istotny jest również fakt, iż całość (poza kilkoma wyjątkami) planowanej inwestycji została już uzgodniona i blisko 98 właścicieli nieruchomości wyraziło zgodę na jej przeprowadzenie.

Przebudowa istniejącej sieci jest konieczna ze względu na wyeksploatowanie dotychczas funkcjonującej linii oraz coraz większe zagrożenie awariami. Wskazane okoliczności i potwierdzająca je dokumentacja zgromadzona w sprawie uszły uwadze Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Oceniając w pierwszej kolejności zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, przypomnieć należy treść art. 54 § 3 P.p.s.a. w brzemieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.

Przywołana norma prawna umożliwia organowi weryfikację decyzji we własnym zakresie bez potrzeby uruchamiania kontroli sądowoadministracyjnej rozstrzygnięcia, co ma służyć realizacji postulatu sprawności i szybkości postępowania. Uwzględnienie przez organ skargi oznacza dokonanie przez organ oceny postawionych w skardze zarzutów i zaaprobowanie ich w całości. Wykładnia gramatyczna art. 54 § 3 P.p.s.a., w szczególności zdania drugiego, pozwala stwierdzić, iż uznając podnoszone przez stronę skarżącą naruszenia prawa, organ równocześnie ocenia, czy naruszenia miały charakter zwyczajny, czy też kwalifikowany, ewentualnie czy działano bez podstawy prawnej. Potwierdzeniem dokonanej oceny jest nakaz umieszczenia w sentencji decyzji uwzględniającej skargę, odpowiadającego normie zawartej w zdaniu drugim cyt. przepisu, stwierdzenia.

W niniejszej sprawie porównanie treści skargi z treścią decyzji wydanej przez Wojewodę Śląskiego w trybie autokontroli pozwala na stwierdzenie, że organ uwzględnił skargę w całości. Faktem jest, że Wojewoda Śląski w decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. nie orzekł, czy decyzja uchylona w trybie autokontroli wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa – stosownie do art. 54 § 3 zdanie drugie P.p.s.a. Dla usunięcia tej wady jest jednak przewidziany tryb uzupełnienia decyzji stosownie do przepisu art. 111 k.p.a., z którego to trybu skarżąca kasacyjnie Spółka nie skorzystała. Wskazana wada decyzji Wojewody Śląskiego nie ma zatem wpływu na wynik sprawy, a co za tym idzie zarzut naruszenia art. 54 § 3 P.p.s.a., nie może odnieść zamierzonego skutku.

Nie mogły także odnieść zamierzonego skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 P.p.s.a.

Wskazać należy, że przepisy takie jak art. 145 § 1 czy art. 151 P.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż są to przepisy ogólne (blankietowe), wynikowe stanowiące jedynie prawną podstawę orzeczenia uchylającego decyzję lub oddalającego skargę. Zasadniczo zatem brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej z naruszeniem przepisów P.p.s.a. czy przepisami prawa materialnego, czyni niezasadnym tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej. (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r., sygn. I OSK 1828/14, LEX nr 2108304). Podnosząc zarzut naruszenia ww. przepisów prawa, autor skargi kasacyjnej powinien w sposób jednoznaczny wskazać przepisy prawa materialnego, czy przepisy postępowania pozostające w związku z ww. przepisami, których naruszenia dopuścił się Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną, nie może domyślać się i samodzielnie ustalać, z którymi przepisami prawa należy wiązać naruszenie art. 145 § 1 czy art. 151 P.p.s.a. W niniejszej sprawie owego powiązania w skardze kasacyjnej zabrakło.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego, stwierdzić należy, że nie jest zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że planowana przez skarżącego inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie, poprzez uznanie, iż w badanej sprawie nie można wyrazić zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zgodnie z wnioskiem skarżącego. Podnosząc ów zarzut, skarżący kasacyjnie w istocie kwestionuje prawidłowość ustaleń poczynionych w sprawie, których skutecznie nie zakwestionował. Stan faktyczny sprawy nie może być jednak skutecznie kwestionowany poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), dalej u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. (ust. 1). Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela zezwolenia z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. (ust. 2). Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. (ust. 3).

Z powyższej regulacji wynika, że wydanie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dopuszczalne jest jedynie w celu realizacji celu publicznego, który nadto będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku, z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że niewątpliwie przedmiotowa inwestycja polegająca na założeniu i przeprowadzeniu linii energetycznej wysokiego napięcia jest inwestycją celu publicznego, co potwierdza art. 6 pkt 2 u.g.n., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał, iż celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Zgodnie z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych, z uwagi na szczególny, zbliżony do rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu, charakter decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., przesłanki ograniczenia korzystania z nieruchomości należy interpretować ściśle. W przepisie tym ustawodawca posłużył się określeniem, iż ograniczenie ma nastąpić "zgodnie z planem miejscowym". Normę tę należy odczytywać w powiązaniu z treścią art. 112 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym, wywłaszczenie (a także ograniczenie korzystania z nieruchomości) możliwe jest na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele publiczne. Z takiego sformułowania przepisu wynika jasno, że nie wystarczy ogólna zgodność realizacji celu publicznego z uregulowaniami planu. Koniecznym jest, aby konkretny przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazywał, że na konkretnej nieruchomości ma być lub może być realizowany konkretny cel publiczny. Plan miejscowy, aby stwarzać podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi zatem nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji, poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości może być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg. Usytuowania inwestycji nie można ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej, lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych.

Z prawidłowych i niezakwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że działki nr [...] i nr [...], obręb B., przez które ma przebiegać linia energetyczna, położone są na terenie objętym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2005 r. Zgodnie z ustaleniami tego planu, działka nr [...] zlokalizowana jest na terenach z przeznaczeniem podstawowym na tereny dróg publicznych klasy lokalnej ([...]), na obiekty produkcyjne, składy, magazyny ([...]) oraz na terenach dróg publicznych klasy dojazdowej ([...]). Działka nr [...] zlokalizowana jest zaś na terenach z przeznaczeniem podstawowym jako tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów ([...]) oraz na terenach dróg publicznych klasy lokalnej ([...]).

Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia sporu co do zgodności planowanej inwestycji z treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, z powołanych w skardze kasacyjnej przepisów obowiązującego dla terenu, na którym położona jest przedmiotowa działka, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, których zarzut naruszenia dotyczy, nie można z żaden sposób wyprowadzić wniosku o dopuszczalności na terenie działek nr [...] i nr [...] planowanej inwestycji.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że nie ulega wątpliwości w świetle przepisów obowiązującego miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego, inwestycji celu publicznego w postaci budowy przez ww. działki linii wysokiego napięcia plan miejscowy nie przewiduje. Zarówno na rysunku planu linia taka na ww. działkach nie jest uwidoczniona, jak również w tekście planu brak jest zapisu przewidującego wprost lokalizację tam tego rodzaju inwestycji.

Wniosku o dopuszczalności planowanej inwestycji na przedmiotowych działkach nie można wyprowadzić z § 7 ust. 2 uchwały Rady Miasta R. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. Przepis ten zawiera ogólne stwierdzenie, że: "Każdorazowo w ramach terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi, obok zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem podstawowym i uzupełniającym, mogą występować między innymi sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, o ile nie są wykluczone przedmiotowo w ustaleniach określonych w rozdziale 7 oraz w zasadach określonych w pozostałych przepisach szczegółowych uchwały". Przepisy szczegółowe, dotyczące między innymi budowy infrastruktury technicznej, są zawarte w rozdziale 11 planu. W zakresie dotyczącym elektroenergetyki regulują one jedynie kwestię przebudowy linii 110 kV (na obszarach innych niż te, na których położone są przedmiotowe działki) oraz ustalenie utrzymania dotychczasowego przebiegu już istniejącej dwutorowej linii 110 kV, prowadzącej do GPZ P. Uregulowania szczegółowe, dotyczące zmiany parametrów oraz lokalizacji nowych przewodów i urządzeń infrastruktury technicznej (wszelkiego rodzaju) znajdują się natomiast w § 43 planu.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że przepis § 7 ust. 2 ww. planu odnosi się niewątpliwie do sieci i urządzeń wspomagających zagospodarowanie terenu zgodnie z jego przeznaczeniem, a więc terenów, na których dane urządzenie infrastruktury technicznej lub sieci mogłyby być realizowane, nie zaś do inwestycji z obsługą nieruchomości i terenów niezwiązanych. Nie odnosi się zatem do okoliczności niniejszej sprawy albowiem przedmiotowa linia nie ma służyć przedmiotowej nieruchomości, a przeciwnie, zagospodarowanie nieruchomości tej zgodnie z przeznaczeniem obecność linii takiej może ograniczyć. Podkreślić również należy, iż w piśmie z [...] grudnia 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta R. wskazał, że "zmiana dotychczasowego przebiegu linii 110 kV jest związana z poprawą układu zasilania obszaru Raciborza co nie stanowi bezpośrednio obsługi zagospodarowania terenu".

Zgodnie z przepisem § 43 ust. 1 ww. planu, dopuszcza się zmiany przebiegu i parametrów istniejących sieci infrastruktury technicznej i każdorazowo na wniosek władającego terenem dopuszcza się możliwość ich przełożenia na koszt władającego terenem na warunkach uzgodnionych z gestorem danej sieci – o ile nie narusza to struktury danej sieci, nie pogarsza warunków obsługi i nie narusza interesów osób trzecich.

Przepis ten nie dotyczy przedmiotowej sprawy, jak to trafnie zauważa Sąd I instancji. Odnosi się bowiem do zmiany przebiegu istniejących sieci, nie zaś budowy na nieruchomości sieci do tej pory tam nieistniejącej. Nadto inwestycja nie może naruszać interesów osób trzecich, który to warunek wobec przyszłego, w razie realizacji inwestycji, ograniczenia możliwości zagospodarowania działek będących w użytkowaniu wieczystym B. B., nie jest spełniony. Nadto przepis, o którym mowa, wymaga wniosku władającego terenem, którym to władającym T. S.A. nie jest.

Przepis § 43 ust. 3 ww. planu dopuszcza lokalizację nowych, nieuwidocznionych w rysunku planu przewodów i urządzeń infrastruktury technicznej związanych z obsługą zagospodarowania terenu. W obowiązujących przepisach prawa, jak również w zapisach planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. brak definicji tego rodzaju urządzeń. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że przepis ten dotyczy sytuacji, w której urządzenia służyć mają obsłudze zagospodarowania terenu, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca, a ponadto użytkownik wieczysty nie wyraził zgody na ich umiejscowienie.

Trafnie zauważa Sąd I instancji, że plan miejscowy zawiera jednoznaczne ustalenia odnoszące się do elektroenergetyki, przewidujące przebudowę linii wysokiego napięcia przebiegającą przez tereny [...],[...] i [...], prowadzącą do GPZ B. i utrzymanie linii prowadzącej do GZP P. A zatem linia przebiegająca przez teren spornych działek nie została w planie przewidziana.

Nie może również odnieść zamierzonego skutku powoływanie się przez skarżącą kasacyjnie na treść § 44 ust. 2 obowiązującego planu. Zgodnie z jego treścią, ustala się strefy ograniczonego użytkowania terenów dla napowietrznych linii elektroenergetycznych średniego i wysokiego napięcia, wynoszące odpowiednio: 1) 16 m od osi linii 110 kV, 2) 8 m od osi linii 20 kV. Zauważyć zaś należy, że zgodnie z rysunkiem planu, na przedmiotowych działkach nie wrysowano linii wysokiego napięcia. Świadczy to o sprzeczności takiej lokalizacji planowanej linii energetycznej z zapisami tego planu.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 ust. 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie planowanej inwestycji za budowę nowej sieci, podczas gdy, zdaniem skarżącej kasacyjnie, traktować ją należy jako przebudowę istniejącej sieci.

Zauważyć należy, że we wniosku z [...] września 2013 r. wnioskodawca – skarżący kasacyjnie wskazał, że przebudowa linii wysokiego napięcia relacji SE R. – SE S. – SE P. polegać będzie na budowie nowej dwutorowej linii wysokiego napięcia (w miejsce obecnie funkcjonującej). Niespornym jest, że przez przedmiotowe działki taka linia obecnie nie przebiega. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 7a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409), przez przebudowę należy rozumieć wykonanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów. W przypadku obiektu liniowego, jakim jest linia przesyłowa (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), parametrem takim jest między innymi jej długość. W przypadku realizacji inwestycji opisanej we wniosku parametr ten uległby zmianie. Uznać zatem należy, że wniosek dotyczy w istocie budowy nowej linii przesyłowej wysokiego napięcia, a nie przebudowy dotychczas istniejącej.

W tej sytuacji, wobec braku usprawiedliwionych podstaw, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a.