Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1384/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie I instancji
określono że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane
Powołane przepisy: article: art.263,264, art.11c, 12,,4a,22 .
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.45
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia 13 sierpnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Powiatu [...] kwotę 340,00 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 24 czerwca 2013 r. [....] Prezydent Miasta K. orzekł:

- w pkt 1 – o ustaleniu wysokości kosztów postępowania poniesionych w związku z wydaniem decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 10 czerwca 2013 r. znak [....] o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość, oznaczoną jako działki nr [....] i nr [....] obr [....] jedn. ewid. N. , nabytą z mocy prawa przez Powiat W. na skutek ostatecznej decyzji Starosty W. nr [....] z dnia 5 sierpnia 2011 r. znak [....] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi powiatowej nr K2011 – ul. [....] w N. od km 0 + 153 do km 1+ 600 odcinek drogi 005-006" – na kwotę 210,00 zł,

- w pkt 2 o zobowiązaniu Starosty W. do wpłacenia kwoty 210 zł w terminie 14 dni od ostateczności niniejszego postanowienia na rachunek bankowy Urzędu Miasta K. – Wydział Podatków i Opłat – [....] Bank [....] nr [....] z następującą adnotacją: "operat szacunkowy nr [....] umowa z rzeczoznawcą majątkowym nr [....] z dnia 2 lipca 2012 r.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż umową zawartą w dniu 2 lipca 2012 r. Prezydent Miasta K. powierzył wyłonionemu w trybie przetargu nieograniczonego rzeczoznawcy majątkowemu J.P. , wykonanie operatu szacunkowego ustalającego wartość rynkową prawa własności do nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako działki nr [....] i [....] obr [....] jedn. ewid. [....] . Do kosztów prowadzonego w sprawie odszkodowania postępowania zaliczono koszt sporządzenia w/w operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego w kwocie 210 zł.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożył Starosta W. wskazując na orzecznictwo sądowe, zgodnie z którym obowiązek pokrycia wydatków związanych ze sporządzeniem operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę w trybie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych spoczywa na organie prowadzącym to postępowanie.

Wojewoda [....] postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2013 r., znak [....] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a.

utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 24 czerwca 2013 r. nr [....] .

W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda [....] przypomniał, że umową zawartą w dniu 2 lipca 2012 r. Prezydent Miasta K. powierzył wyłonionemu w trybie przetargu nieograniczonego rzeczoznawcy majątkowemu J.P. , wykonanie operatu szacunkowego ustalającego wartość rynkową prawa własności do nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako działki nr [....] i nr [....] obr. N. jedn. ewid. [....] . Do kosztów prowadzonego w sprawie odszkodowania za w/w nieruchomość postępowania zaliczono koszt sporządzenia w/w operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego w kwocie 210 zł. .

Na wstępie należy podkreślić, iż regulacje ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (zwanej dalej "specustawą"), stanowią kategorię przepisów o charakterze szczególnym. Tym samym ustawa ta posiada pierwszeństwo w stosunku do innych ustaw regulujących zasady wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne. Natomiast odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami w sprawach ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za odebrane prawa rzeczowe skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przewidziane w art. 12 ust. 5 wskazanej ustawy, oznacza odesłanie jedynie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawartych w Dziale III Rozdziale 5 – Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oraz Dziale IV Rozdziale 1 – Określenie wartości nieruchomości, a także przepisów zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z tak sformułowanego odesłania należy bowiem wywieść zastosowanie tych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, które dotyczą ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania. Oczywiście logicznym jest w tej sytuacji stosowanie tych przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które nie pozostają w kolizji z przepisami "specustawy". Trzeba zwrócić również uwagę, iż stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ma być jedynie odpowiednie, a nie bezpośrednie. Zatem trzeba przy stosowaniu tych przepisów każdorazowo brać pod uwagę ratio legis ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, aby nie doprowadzić poprzez błędną interpretację do wypaczenia założeń przedmiotowej ustawy. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. "Koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym". Natomiast art. 3 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego zakłada, iż zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin".

W tym miejscu należy wskazać, iż decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pełni funkcję pozwolenia na budowę. Roboty budowlane mogą być jednak prowadzone wyłącznie na gruntach, do których inwestorowi przysługuje tytuł prawny (art. 4 ustawy Prawo budowlane). Należy podkreślić, iż skutkiem art. 12 ust. 4 "specustawy" podmioty publicznoprawne mają uzyskiwać prawo własności nieruchomości dla zabudowania jej drogą publiczną. Nabycie prawa własności nieruchomości następuje z mocy samego prawa. Nabycie to nie jest więc przedmiotem orzekania w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, lecz stanowi skutek prawny tej decyzji, gdy stanie się ona ostateczna. Omawiana decyzja, jako wydana w określonym czasie, konkretyzuje czas zaistnienia woli ustawodawcy w zakresie uzyskania nabycia własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę przez podmioty publicznoprawne, tj. z chwilą, gdy decyzja ta stanie się ostateczna. Zaistnienie skutku prawnego w postaci uzyskania własności nieruchomości przez podmioty publicznoprawne nie zależy od woli organu orzekającego, lecz od jego oceny prawnej dopuszczalności wyznaczenia pasa drogowego w określonym miejscu. W przedmiotowym zakresie organ wydający decyzję nie orzeka władczo o uzyskaniu własności nieruchomości odpowiednio przez samorząd województwa, powiat lub gminę. Jednym ze skutków powstania prawa własności po stronie podmiotów publicznoprawnych jest odebranie tego prawa dotychczasowemu właścicielowi i nadanie go przez ustawodawcę podmiotowi publicznoprawnemu właściwemu do wybudowania drogi publicznej o określonej kategorii. Uzyskiwanie przez podmioty publicznoprawne prawa własności nieruchomości lub ich części ujętych w pasie drogowym drogi publicznej wyznaczonym w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowi o wywłaszczeniu tego prawa dotychczasowemu podmiotowi (w konstytucyjnym pojęciu wywłaszczenia), któremu to prawo przysługuje. Dokonywane jest bowiem władczo wobec dotychczasowego podmiotu tego prawa, a więc niezależnie od jego woli w tym względzie. Wywłaszczeniowy charakter art. 12 ust. 4 "specustawy" przejawia się we władczym dokonaniu odebrania prawa własności nieruchomości. Odebranie nie zależy od woli dotychczasowego właściciela. Natomiast w miejsce odebranego prawa własności przyznano ekwiwalent w postaci odszkodowania.

Organ odwoławczy podkreślił, że odebranie praw rzeczowych łączy się bezpośrednio z przyznaniem za nie ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracyjny z urzędu w odrębnej decyzji. Uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi wraz z decyzją ustalającą wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Tym samym niezbędnym jest traktowanie postępowań obejmujących zarówno wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi jak i decyzji ustalającej odszkodowanie za odjęte prawo jako postępowań zmierzających do nabycia nieruchomości pod drogi. Trzeba zauważyć, że postępowania takie generują pewne koszty związane nie tylko z zapłatą odszkodowania dla osób pozbawionych prawa własności, ale i ściśle rozumiane koszty postępowania administracyjnego, zmierzające do wydania obydwu decyzji w tym m.in. koszty sporządzenia operatów szacunkowych pozwalających na wycenę nieruchomości i na tej podstawie ustalenie adekwatnego odszkodowania. Analizując art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych należy podkreślić, iż swym zakresem szeroko obejmuje on koszty nabycia nieruchomości pod drogi, wskazując jedynie, iż do zakresu tego włącza odszkodowania. Koszty takie "finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym". Tym samym w zakresie finansowania kosztów postępowań prowadzonych w związku z decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi lub o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanymi w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wskazać należy treść przepisu art. 22 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 3 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, stanowiącymi podstawę orzeczenia, iż koszty nabycia nieruchomości pod drogi (obejmujące także koszty postępowań administracyjnych związanych z tym nabyciem) – w tym odszkodowania – w odniesieniu do dróg gminnych finansowane są odpowiednio z budżetu gmin.

Podkreślono również fakt, że beneficjentami postępowań prowadzonych w trybie "specustawy" są odpowiednie podmioty publicznoprawne i to właśnie w zakres ich majątku wchodzą prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a wobec powyższego logicznym rozwiązaniem wydaje się właśnie takie ukształtowanie i interpretacja przepisów prawa, które właśnie te podmioty obciąża szeroko rozumianymi kosztami nabycia nieruchomości pod budowę dróg publicznych.

Dla poparcia powyższej tezy przytoczono treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2011 r. (sygn. akt I OSK 1246/10 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), który wskazał: "W art. 22 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wskazano, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Powołany przepis dotyczy kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowań. Należy go zatem odnieść do tych przypadków, w których następuje nabycie nieruchomości pod drogi na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W powołanej ustawie nabycie nieruchomości pod drogi następuje z mocy prawa, z dniem gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna – co wynika z art. 12 ust. 4 tej ustawy. (...) Nabyciem nieruchomości pod drogi na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest zatem ich nabycie z mocy samego prawa (art. 12 ust. 4 tej ustawy), dlatego kosztem tego nabycia jest nie tylko kwota odszkodowania, stanowiąca ekwiwalent za przejmowane prawa do nieruchomości, ale także koszty służące ustaleniu tego odszkodowania. Tak, jak w przypadku klasycznego nabycia nieruchomości w drodze umowy, kosztem tego nabycia jest nie tylko cena, ale również koszty zawarcia umowy, jako aktu nabycia nieruchomości, tak również w przypadku nabycia nieruchomości z mocy prawa skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, kosztem nabycia jest nie tylko samo odszkodowanie, ale także koszty jego ustalenia, skoro ustalenie tego odszkodowania nie może być wynikiem zgodnej woli stron, lecz następuje w sformalizowanej do tego procedurze administracyjnej kończącej się wydaniem decyzji ustalającej wysokość odszkodowania po uprzednim obowiązkowym zasięgnięciu opinii rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości, na podstawie której odszkodowanie to jest ustalane. Skoro bowiem do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami (por. art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych), to w tym przypadku znajduje zastosowanie m.in. art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stanowiący o ustaleniu wysokości odszkodowania po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Jeżeli więc odszkodowanie stanowi ekwiwalent za nabycie nieruchomości pod drogi z mocy samego prawa, i stanowi ono tylko jeden z elementów kosztów nabycia nieruchomości pod drogi w rozumieniu art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, to kosztem nabycia nieruchomości pod drogi jest także koszt sporządzenia opinii o wartości nieruchomości, skoro bez takiej opinii nie jest prawnie dopuszczalne ustalenie odszkodowania.

Omawiany art. 22 ust. 1 powołanej ustawy nie zawiera jednak materialnoprawnej normy określającej zobowiązanego do poniesienia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, jak również kosztów jego ustalenia, lecz określa, że finansowanie tych kosztów następuje na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Zgodnie więc z art. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251, ze zm.), ustawa reguluje ogólne zasady finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony infrastruktury transportu lądowego oraz zarządzania tą infrastrukturą. Według zaś art. 3 ust. 2 tej ustawy, zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Wprawdzie powołany przepis stanowi o finansowaniu budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi, to jednak odesłanie wynikające z art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oznacza, że te regułę stosuje się także do finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, jak wskazano to w powołanym art. 22 ust. 1. (...) W przypadku więc nabycia nieruchomości z mocy prawa przez gminę pod drogi gminne na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, koszty tego nabycia, a więc odszkodowanie i koszty jego ustalenia w postaci kosztu sporządzenia opinii o wartości nieruchomości niezbędnej do ustalenia odszkodowania, finansowane są z budżetu gminy, jako w sposób określony w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego stosowanej z mocy art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Powołany przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. stanowi zatem materialnoprawną normę zobowiązującą gminy do pokrywania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi gminne realizowane na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, co stanowi konsekwencję obciążenia tymi kosztami tego z podmiotów, który odnosi korzyść z nabycia nieruchomości" (por. także wyroki NSA z 10 czerwca 2011 r. o sygnaturach akt: I OSK 1183/10, I OSK 1243/10, I OSK 1244/10, I OSK 1245/10 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Jak zatem jednoznacznie wynika z uzasadnienia cytowanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, koszty nabycia nieruchomości (w tym sporządzenia ich wyceny) pod drogi gminne ustala się w oparciu o przepisy ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego oraz ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, uwzględniając dodatkowo regulacje ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące obowiązku pozyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego w postępowaniu odszkodowawczym.

Starosta W. zaskarżył powyższe postanowienie Wojewody [....] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając mu rażące naruszenie prawa wskazane w art. 156 §1 pkt 2 oraz art. 156 §1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nałożenie obowiązku poniesienia kosztów postępowania na Starostę W. bez jakiejkolwiek podstawy prawnej oraz skierowanie postanowienia do Starosty Wielickiego podczas gdy adresatem zaskarżonego postanowienia mógł być jedynie Powiat W. zgodnie z art. 3 ust. l pkt 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005r. o finansowaniu transportu drogowego (Dz. U. z 2005r., Nr 267, póz. 2251 z późn. zmian.) w związku z art. 2 ust.2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, póz. 1992 z późn. zmian.). Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz wcześniejszego postanowienia organu l instancji oraz o przyznanie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że jako podstawę prawną do wydania zaskarżonego postanowienia wskazano art. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005r. o finansowaniu transportu drogowego. Przepis ten nie może jednak konstytuować obowiązku zapłaty jakichkolwiek kwot przez Starostę W.

Art. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu transportu drogowego stanowi, że jednostki samorządu zobowiązane są do ponoszenia kosztów budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg którymi zarządzają. Jednostkę samorządu terytorialnego na szczeblu powiatowym stanowi powiat, będący osoba prawną zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym.

Postępowanie, koszty którego ustalił organ, dotyczyło określenia wysokości odszkodowania do wypłaty którego zobowiązany został Powiat W. Tym samym to właśnie Powiat W. był stroną toczącego się postępowania.

Podkreślenia wymaga, że Starosta W. w ogóle nie może być stroną postępowania administracyjnego, gdyż nie posiada zdolności administracyjnoprawnej w rozumieniu art. 29 kodeksu postępowania administracyjnego. Nie sposób bowiem zaliczyć starostów do którejkolwiek z kategorii podmiotów, które zgodnie z art. 29 kpa mogą być stronami toczących się postępowań -nie są oni bowiem jednostkami organizacyjnymi, o których mowa w końcowej części tego przepisu. Starostowie są, zgodnie z art. art. 5 § 2 pkt 3 kpa w związku z art. 5 §2 pkt 6 kpa, organami administracji publicznej.

Wprawdzie zgodnie z art. 34 ust. 1 starostowie reprezentują powiat na zewnątrz, jednak nie oznacza to, że mogą być na nich nakładane obowiązki, obciążające powiaty. Podkreślenia wymaga, że w postanowieniu organu l instancji, utrzymanym w mocy przez Wojewodę [....] , obowiązek poniesienia kosztów postępowania nałożony został na Starostę W. , nie zaś na Powiat W. reprezentowany przez Starostę W.

Tym samym obowiązek poniesienia kosztów postępowania nałożony mógł być co ewentualnie na Powiat W., natomiast nałożenie takiego obowiązku na Starostę [....] nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, wskazanym w petitum niniejszej skargi.

Na marginesie podniesiono, że w przekonaniu skarżącego brak jest również podstaw do obciążania Powiatu [....] kosztami postępowania administracyjnego, przedmiotem którego było ustalenie odszkodowania za nieruchomość nabytą przez Powiat [....] na realizację inwestycji drogowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).

Problem w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy koszty sporządzenia operatu szacunkowego, na podstawie którego organ podejmuje decyzję o ustaleniu wysokości odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, z mocy prawa stają się własnością Skarbu Państwa albo odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego są kosztami, którymi mogą być obciążone strony tego postępowania czy też ponosi je organ prowadzący postępowanie.

Art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, póz. 1194 ze zm.),zwanej dalej "specustawą drogową", określa, że ustawa ta reguluje zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) a także organy właściwe w tych sprawach.

Zgodnie zaś z art. 45 ww. ustawy, przepisy rozdziałów 1-5 tracą moc z dniem 31 grudnia 2020 r., co oznacza, że ustawa ta jest aktem prawnym obowiązującym czasowo, tym samym właściwie wszystkie jej regulacje mają charakter wyjątkowy i są odstępstwem od zwykłych regulacji dotyczących lokalizacji a następnie realizacji inwestycji celu publicznego jakimi są drogi publiczne, a jako takie, winny być interpretowane ściśle a nie rozszerzająco.

Rozdział 2a specustawy drogowej zatytułowany "Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych", zawiera przepis art. 11c, który stanowi, że do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Zgodnie zatem z regułami wykładni systemowej, odesłanie to dotyczy wyłącznie postępowania związanego z wydaniem decyzji przygotowującej inwestycję drogową tj. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej; nie dotyczy natomiast odrębnego postępowania, które kończy się wydaniem decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, po uprawomocnieniu się decyzji zezwalającej na realizacje inwestycji drogowej.

Postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania uregulowane jest w rozdziale 3 specustawy drogowej zatytułowanym "Nabywanie nieruchomości pod drogi". Tam właśnie znajduje się przepis art. 12 ust. 4a, który stanowi wprost o tym, że odszkodowanie ustalane jest w odrębnej decyzji, z czego z kolei wynika, że poprzedzone jest odrębnym postępowaniem administracyjnym. W rozdziale tym brak jest jakiegokolwiek odesłania do stosowania przepisów KPA, co zdaniem Sądu oznacza, że przepisy proceduralne dotyczące postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji o odszkodowaniu stosuje się wprost w całości. Ponadto specustawa drogowa w ogóle nie normuje materii związanej z kosztami postępowania administracyjnego. Dlatego też do spraw dotyczących wydania decyzji ustalających wysokość odszkodowania, zastosowanie mają przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego "Opłaty i koszty postępowania". W myśl przepisu art. 263 § 1 KPA na koszty postępowania administracyjnego składają się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Zgodnie zaś z treścią art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które:

1) wynikły z winy strony,

2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.

Zaskarżone postanowienie dotyczy kosztów prowadzonego z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów specustawy drogowej. Postępowanie to jest co prawda niezbędną konsekwencją prowadzonego na wniosek strony postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, niemniej jest ono postępowaniem odrębnym. Trzeba podkreślić, że przedmiotem tego postępowania nie jest nabycie nieruchomości pod drogę – bo ten skutek już nastąpił wcześniej z mocy samego prawa. Tym samym koszt postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za już nabytą nieruchomość nie może stanowić kosztów nabycia tej nieruchomości.

Tak więc koszty postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą pod drogę nieruchomość, w tym koszt sporządzenia operatu szacunkowego nie jest ani kosztem wynikłym z winy strony (nie jest wynikiem bezprawności, lekkomyślności lub niedbalstwa Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego), ani kosztem postępowania poniesionym na żądanie strony (jest to koszt przeprowadzenia dowodu, który zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. jest obligatoryjnie prowadzony przez organ), ani też kosztem poniesionym w interesie strony (budowa dróg z wszystkimi jej konsekwencjami i następstwami nie jest realizacją "interesu" Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego ale realizowaniem jej ustawowych zadań).

Zasadą jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ – w takich granicach w jakich wypełnia swoje obowiązki dowodowe, będące jednocześnie jego obowiązkami ustawowymi. Wykładnia przepisu art. 262 § 1 pkt 2 KPA prowadzi do wniosku, że koszty postępowania tylko wtedy obciążą stronę postępowania, gdy łącznie spełnione zostaną dwie przesłanki: 1) zostały poniesione w interesie strony lub na żądanie strony oraz 2) nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie nie została spełniona żadna z tych przesłanek, brak było podstawy prawnej do obciążenia gminy kosztami sporządzenia operatu szacunkowego.

Ponadto trzeba stwierdzić, że przepis art. 22 specustawy drogowej oraz przepis art. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego nie są przepisami proceduralnymi, regulującymi zasady postępowania w sprawach nabywania nieruchomości pod drogi ale są przepisami prawa materialnego, wskazującym źródła z których finansowane jest nabywanie nieruchomości pod drogi w tym także źródła finansowania wypłacanych odszkodowań. Zdaniem Sądu nie ma zatem żadnej bezpośredniej relacji pomiędzy art. 22 specustawy i art. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego a art. 262 KPA – gdyż przepisy te regulują zupełnie inne materie.

Sąd podziela w pełni stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 15 czerwca 2011r. sygn. OSK 1547/10, zgodnie z którym "odstępstwo od zasady ogólnej, określającej, na kim spoczywa obowiązek ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego, może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego, który wyraźnie i jednoznacznie nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów postępowania. Przepisy art. 22 ust. 1 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i art. 3 ust. 2 ustawy z 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego nie mogą być uznane za lex specialis w stosunku do regulacji prawnej zawartej w k.p.a." (podobnie NSA w wyrokach z dnia 15 czerwca 2011r. sygn. I OSK 88/11. IOSK 434/11)

Wobec powyższego zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające jej postanowienie organu pierwszej instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit.a, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 poz. 270), zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Uchylenie obydwu postanowień nastąpiło w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl którego Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro obydwa postanowienia są wadliwe ich uchylenie stało się konieczne.

Na koniec wskazać należy, że nie jest zasadny sformułowany w skardze wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego. Wniosek ten opiera się na tym, że uczestnikiem postepowania administracyjnego będącego przedmiotem kontroli sądowej był Powiat W. a nie Starosta W. i to na Powiat W. a nie na Starostę W. (jeśli w ogóle) winien być nałożony obowiązek zwrotu kosztów postepowania administracyjnego. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2013 nr 595) starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. Zgodnie natomiast z art. 38 ust. 1 tej ustawy, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Oznacza to w świetle wyżej powołanych przepisów, że starosta jest zarówno organem administracji jak i reprezentantem osoby prawnej jaką jest powiat- jednostka samorządu terytorialnego. Prawdą jest, że to nie starosta był uczestnikiem postępowania administracyjnego ale był nim powiat, reprezentowany przez starostę Tym samym nie na reprezentanta osoby prawnej powinny być nakładane koszty postępowania, lecz na samą osobę prawną. Niemniej strona skarżąca w niniejszej sprawie również oznaczona została jako "Starosta W. " a nie Powiat W. . W skardze podnoszone są zarzuty dotyczące zasadności nakładania obowiązku zwrotu kosztów postępowania na powiat, a nie tylko zarzuty dotyczące podmiotu na którego postanowienia nakłada obowiązek zwrotu tych kosztów. Oczywistym jest, że starosta wielicki jako organ administracyjny nie ma uprawnienia do złożenia skargi do sądu administracyjnego ale również oczywistym jest to, że na organ administracyjny nie może być nałożony obowiązek poniesienia kosztów postępowania administracyjnego. Innymi słowy stwierdzić należy że skargę złożył powiat [....] reprezentowany przez jego starostę, a oznaczenie strony skarżącej jako "starosta [....] " jest pewnym skrótem myślowym. Tę samą miarę przyłożyć należy do postanowienia organów obu instancji o nałożeniu obowiązku zwrotu kosztów postepowania na "starostę wielickiego" a nie na "Powiat [....] ". Jak wyżej wskazano, nie jest to sfomułowanie prawidłowe, niemniej zdaniem Sądu jest to błąd redakcyjny postanowienia a nie "skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną postępowania", na którą to podstawę nieważnościową powołuje się skarżący (art. 156 § 1 pkt. 4).

Wobec powyższego zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające jej postanowienie organu pierwszej instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit.a, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 poz. 270), zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Uchylenie obydwu postanowień nastąpiło w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl którego Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro obydwa postanowienia są wadliwe ich uchylenie stało się konieczne.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.