Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1514/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 października 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Telewizji Polskiej S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga [...] z siedzibą w W. na decyzję Telewizji Polskiej S.A. z siedzibą w W. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2018 r. (data wpływu do organu – [...] grudnia 2018 r.) [...] z siedzibą w W. (zwane dalej: wnioskodawca, skarżący, stowarzyszenie), zwróciło się do Telewizji Polskiej S.A. z siedzibą w W. (zwana dalej: TVP, organ, spółka), w trybie art. 61 Konstytucji RP o udostępnienie następującej informacji publicznej:

1. łącznie wypłaconych nagrodach w spółce w latach 2017 i 2018;

2. nagrodach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody;

3. łącznie wypłaconych premiach w spółce w latach 2017 i 2018;

4. premiach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody.

Jednocześnie stowarzyszenie wniosło o przekazanie wnioskowanej informacji na wskazany adres poczty elektronicznej.

W dniu [...] stycznia 2019 r. organ przekazał skarżącemu informację publiczną określoną w pkt 1 i 3 wniosku z [...] grudnia 2018 r.

Jednocześnie decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. TVP, orzekła o odmowie udostępnienia informacji publicznej w postaci informacji o nagrodach wypłaconych przez spółkę w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, ograniczenie to nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne. Taka sytuacja zachodzi w stanie faktycznym niniejszej sprawy, bowiem pracownicy TVP nie posiadają uprawnień do kształtowania realizowanych przez spółkę zadań, zatem nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne i nie mają związku z pełnieniem tych funkcji. Podał, iż kompetencje do podejmowania decyzji w zakresie działalności TVP przysługują członkom jej Zarządu, którzy nie są pracownikami. Natomiast stanowiska zajmowane przez pracowników spółki mają charakter wyłącznie usługowy względem Zarządu. Podniósł także, iż wynagrodzenia (nagrody) pracowników TVP nie pochodzą ze środków publicznych – abonamentu, ale są w całości pokrywane ze środków komercyjnych. Ponadto odmowa udostępnienia informacji publicznej uzasadniona jest również ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa. Zdaniem TVP, informacje o wynagrodzeniach (nagrodach) otrzymywanych przez jej pracowników stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, co wynika z wewnętrznych przepisów, w których nadano tym informacjom klauzulę "tajemnica przedsiębiorstwa". Spółka wyjaśniła również, iż żądane informacje mają dla niej wartość gospodarczą, zaś ich przekazanie może potencjalnie zagrozić jej interesom, osłabić pozycje na rynku i wzmocnić pozycję podmiotów konkurencyjnych.

Wyrokiem z dnia 17 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 417/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi złożonej przez wnioskodawcę na powołaną wyżej decyzję, orzeł o uchyleniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r.

Podstawę powyższego stanowiło ustalenie Sądu, że TVP nie poczyniła żadnej analizy dotyczącej tego, czy jakikolwiek jej pracownik pełni bądź nie funkcje publiczne i w konsekwencji uchybiła obowiązkom w zakresie pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Za realizację powyższego nie sposób uznać jednozdaniowego stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym, pracownicy nie posiadają uprawnień pozwalających na kształtowanie zadań spółki, a zajmowane przez nich stanowiska mają charakter wyłącznie usługowy w stosunku do Zarządu spółki. Zdaniem Sądu, wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o osoby, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie np. jej pracownik, który podpisuje w imieniu spółki decyzje o odmowie udostępnienia informacji publicznej, gdyż decyzje takie niewątpliwie mają wpływ na sferę publiczną. Sąd nie zgodził się z twierdzeniem, iż wszyscy pracownicy TVP zajmują stanowiska o charakterze "usługowym" w stosunku do Zarządu spółki. Jeżeli w TVP są pracownicy zajmujący stanowiska, które z uwagi na zakres wykonywanych zadań na rzecz spółki mają charakter usługowy lub techniczny, to spółka winna to wykazać. Ponadto zasadność odmowy ze wskazaniem na brak osób pełniących funkcje publiczne w strukturach spółki wymaga co najmniej pogłębionej analizy tak struktury zatrudnienia i zadań wykonywanych przez poszczególnych pracowników, jak również zadań realizowanych przez samą spółkę w sferze publicznej. Tego kontrolowana decyzja jednak nie zawiera. Zauważył też, że wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż pracownicy nie wyrazili zgody na upublicznienie żądanych przez stowarzyszenie informacji, niemniej jednak stwierdzenie to zdaje się być gołosłowne, bowiem akta sprawy nie zawierają żadnych dokumentów, które można by uznać za oświadczenia woli czy też stanowiska pracowników spółki w zakresie ochrony ich prywatności. TVP nie ustaliła czy jej pracownicy traktują żądane wnioskiem dane jako należące do sfery ich prywatności i w związku z tym, czy domagają się od pracodawcy stosownej ochrony danych wrażliwych. Brak poczynienia przez spółkę ustaleń w powyższym zakresie sprawia, iż zaskarżona decyzja jest przedwczesna. Uchybienie to również w sposób istotny wpływa na wynik sprawy.

W odniesieniu do drugiej powoływanej przez organ przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej - ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, Sąd stwierdził, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji TVP nie wskazała, co należy rozumieć przez tajemnicę przedsiębiorcy czy tajemnicę przedsiębiorstwa, bowiem nie odniosła się do definicji tych pojęć. Co jednak bardziej istotne, nie wykazała też, że informacja objęta wnioskiem stowarzyszenia ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej wartość gospodarczą. Organ nie wskazał także, by zbadał omówione przesłanki w odniesieniu do żądanych informacji, a następnie nie wykazał z jakich – zindywidualizowanych i obiektywnych względów – uznał, że podlegają one ochronie i nie mogą być udostępnione stowarzyszeniu. Zdaniem Sądu dla uznania czy w sprawie mamy do czynienia z tajemnicą przedsiębiorcy nie było wystarczające samo powołanie się przez organ na klauzulę "tajemnica przedsiębiorstwa", jaką zastrzeżono w akcie o charakterze wewnętrznym. W ocenie Sądu, spółka nie wyjaśniła również w jaki sposób ujawnienie żądanych informacji dotyczących nagród (premii) wypłacanych jej pracownikom może potencjalnie zagrozić jej interesom, osłabić pozycje na rynku i wzmocnić pozycję podmiotów konkurencyjnych. Brak zatem było podstaw do przyjęcia, iż żądana przez stowarzyszenie informacja stanowiła tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa) i tym samym do odmowy jej udostępnienia na podstawie art. 5 ust. 2 i ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, zwana dalej: u.d.i.p.). Powołanie się przez organ na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy bez wykazania jej istnienia, nie uzasadnia bowiem takiej odmowy.

Ostatecznie Sąd uznał, iż wydając zaskarżoną decyzję TVP nie przeprowadziła postępowania dowodowego w zakresie objęcia żądanych informacji ochroną z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., czym naruszyła art. 7 i art. 77 § 1 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwana dalej: k.p.a.) w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., a naruszenie to niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W zaleceniach sformułowanych dla organu Sąd stwierdził, iż rozpoznając ponownie wniosek stowarzyszenia z dnia [...] grudnia 2018 r. w zakresie punktów 2 i 4, organ będzie obowiązany – uwzględniając zaprezentowaną ocenę prawną – zebrać w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i ustalić stan faktyczny sprawy. Dopiero bowiem całościowo ustalony stan faktyczny umożliwi spółce przystąpienie do badania zasadności wniosku inicjującego postępowanie.

Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot kontroli w niniejszej sprawie decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. organ, działając na podstawie art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., orzekł o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie informacji o nagrodach wypłacanych przez TVP w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody.

Jako podstawę powyższego wskazał, iż zgodnie z dyspozycją art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 11 ust. 2 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1010 ze zm., zwana dalej: u.z.n.k.), przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony

do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

Wyjaśnił, że pomimo, iż jest spółką Skarbu Państwa dysponującą majątkiem publicznym i wykonującą zadania publiczne, to jako spółka prawa handlowego działa w warunkach wolnego rynku, co niesie szereg zagrożeń dla jej właściwego funkcjonowania. Udostępnienie pewnych informacji publicznie w sytuacji, gdy organ nie ma możliwości uzyskania od konkurencyjnych podmiotów tożsamych danych, spowodowałoby zachwianie równowagi na rynku telewizyjnym i przez to również zagroziłoby interesom TVP. Przychodów organu nie stanowią wyłącznie środki publiczne (abonament), ale pochodzą one także z innych źródeł, m.in. z obrotu prawami do audycji i z reklam i audycji sponsorowanych.

Organ ocenił, że żądane przez wnioskodawcę informacje publiczne posiadają dla niego na tyle istotną wartość gospodarczą, iż ich udostępnienie nastąpić nie może. Podał, że podstawową działalnością TVP jest tworzenie i rozpowszechnianie audycji telewizyjnych. TVP cały czas stara się zapewnić jak najlepszą ofertę programową aby zyskać możliwie najwyższą oglądalność. W ramach tej działalności m. in. tworzy i nadaje audycje. TVP dysponuje znaczną liczbą anten i nadaje wiele audycji. Wymaga to zaangażowanie wielu osób i nakładu wielu środków. Spółka jest dużym przedsiębiorstwem i zatrudnia wielu pracowników i współpracowników.

Wyjaśnił, iż w ramach rozpatrzenia przedmiotowego wniosku zwrócił się indywidualnie, za pomocą poczty elektronicznej, do każdego pracownika, który otrzymał od TVP nagrodę w roku 2018 z pytaniem, czy wyraża on zgodę na podanie skarżącemu wnioskowanych informacji. Znakomita większość osób nie wyraziła zgody na podanie stowarzyszeniu informacji w zakresie ich imienia i nazwiska oraz uzasadnienia przyznania im nagrody w roku 2018 r. Niewielka liczba osób nie odpowiedziała na to zapytanie, a tylko w pojedynczych przypadkach udzielono zgody.

Zdaniem TVP osoby, które otrzymały nagrody, nie są osobami pełniącymi funkcję publiczną, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wśród tych osób jest też osoba wydająca decyzje w zakresie dostępu do informacji publicznej. Jednak z uwagi na to, iż działalność ta stanowi jedynie marginalny zakres jej obowiązków, a osoba ta nie wchodzi w skład zarządu TVP przyjmuje, iż nie jest ona osobą pełniącą funkcje publiczne. Uważa, że ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej, zasadnym jest odmowa udostępnienia informacji, we wnioskowanym zakresie, co do osób które nie wyraziły zgody na udostępnienie swoich danych, jak również co do osób, które nie odpowiedziały na zapytanie TVP. Zdaniem spółki, brak odpowiedzi oznacza, iż nie zrezygnowały one z przysługującego im prawa ochrony prywatności.

W ocenie organu, informacje o nagrodach wypłaconych przez spółkę w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody, mają dla TVP istotne znaczenie. Uzyskanie przez podmiot konkurencyjny informacji w tym zakresie może wpływać na wzmocnienie pozycji rynkowej tego konkurenta, jednocześnie osłabiając na nim pozycję TVP. Inne stacje telewizyjne również, z uwagi na swoją działalność na rynku mediów polegającą na produkcji i emisji audycji, konkurują z TVP i są zainteresowane poznaniem informacji o ww. nagrodach. Sposobów wykorzystania informacji wytwarzanych przez organ przez podmioty konkurencyjne jest wiele, jak np. ten, iż konkurent TVP, chcąc zorganizować swoją działalność produkcyjną i nadawczą w przedmiotowym zakresie, znając warunki organizacji takiej działalności przez spółkę, może łatwiej wynegocjować korzystniejsze dla siebie warunki jej realizacji, a w szczególności może łatwiej pozyskać podmioty, które prowadzą tą działalność poprzez zaoferowanie im wynagrodzeń wyższych niż otrzymane od TVP. Wyjaśnił w tym zakresie, że inne podmioty konkurencyjne w stosunku do TVP nie podlegają ustawie o dostępie do informacji publicznej, a co za tym idzie TVP nie ma możliwości uzyskania informacji o warunkach nagradzania pracowników przez te podmioty, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ocenił dalej, że upublicznienie przedmiotowych informacji (o nagrodach wypłaconych przez spółkę w roku 2018 każdemu pracownikom poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody), może chociażby potencjalnie zagrozić interesom TVP. Jedyną przesłanką ku utajnianiu wytwarzanych przez przedsiębiorcę informacji jest istnienie chociażby minimalnego, potencjalnego ryzyka zagrożenia interesów spółki. Takie ryzyko występuje w przedmiotowym przypadku. Zatem TVP podjęła działania w celu zachowania żądanych informacji w poufności nadając im klauzulę "tajemnica przedsiębiorstwa" zgodnie z wewnętrznym aktem prawnym spółki, Instrukcją Ochrony Tajemnicy Przedsiębiorstwa stanowiącą Dział II Polityki Bezpieczeństwa Informacji w TVP. Takie działanie ogranicza grono osób, mających dostęp do przedmiotowych informacji, skutecznie uniemożliwiając dostęp do nich osobom trzecim. Zgodnie z pkt II Załącznika nr 1 do Działu II Polityki Bezpieczeństwa Informacji w TVP klauzula "tajemnica przedsiębiorstwa" może zostać nadana dokumentom i materiałom, jeśli ich wytwórca uzna je za szczególnie istotne z punktu widzenia interesu spółki. Zdaniem organu, ww. informacje i umowy mają takie istotne znaczenie, z przyczyn wskazanych wyżej. Ostatecznie organ stwierdził, że z uwagi ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa ma prawo odmówić udostępnienia żądanych informacji niezależnie od wyrażonej zgody co do ujawnienia ich informacji.

W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych. Wydanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim z przepisów tych wynikają podstawy ograniczania prawa do informacji ze względu na m.in. ochronę wolności i praw innych osób oraz podmiotów gospodarczych, przy spełnieniu przesłanki proporcjonalności i konieczności, poprzez ograniczenie prawa do informacji niespełniającego wymogu konieczności i proporcjonalności dokonanego ograniczenia poprzez zbyt ekstensywną odmowę udostępnienia informacji;

2. art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, poprzez nieprawidłowe zastosowanie w niniejszej sprawie zbyt ekstensywnej odmowy udostępnienia informacji publicznej;

3. art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy sytuacji, gdy informacja dotyczy osoby pełniącej funkcje publiczne oraz gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa, poprzez nieprawidłowe zastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na niewykazaniu, że osoby, ze względu na prywatność których odmówiono udostępnienia informacji, nie pełnią funkcji publicznych, poprzez błędne przyjęcie, że osoba wydająca decyzje administracyjne nie pełni funkcji publicznej;

4. art. 5 ust. 2 zd.2. u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy sytuacji, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa, poprzez nieprawidłowe zastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na nieudostępnieniu informacji o nagrodach przyznanych tym pracownikom, którzy wyrazili zgodę na ujawnienie informacji o przyznanych nagrodach;

5. art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, poprzez nieprawidłowe zastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na uznaniu, że udostępnienie żądanych przez stowarzyszenie informacji naruszy tajemnicę przedsiębiorcy;

6. art. 7 i art. 77 k.p.a. w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, poprzez błędne zastosowanie tych przepisów, polegające na lakonicznym uzasadnieniu wydanych w sprawie rozstrzygnięć, w tym zwłaszcza lakonicznym i niepoddającym się merytorycznej kontroli przyjęciu, że osoby fizyczne, ze względu na prywatność których odmówiono udostępnienia informacji, nie pełnią funkcji publicznych.

W uzasadnieniu skargi skarżący omówił przedstawione wyżej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podnosząc argumentację tożsamą z zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy, w której wydano zaskarżoną decyzję i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 417/19 uchylił zaskarżoną decyzję. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie przez Sąd, że organ nie wykazał, że w sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej tj. prywatność osoby fizycznej oraz tajemnica przedsiębiorstwa.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie (tu: decyzja) były przedmiotem zaskarżenia. W przywołanym wyżej orzeczeniu Sąd zalecił organom, przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnienie jego stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu wyroku.

Analizując zaskarżoną decyzję w kontekście przytoczonych wyżej wytycznych wyroku, Sąd stwierdza, że ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględnił ocenę prawną i wskazania sformułowane w wydanym w sprawie orzeczeniu sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Konkretyzację powyższego prawa realizuje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonym, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 ustawy). Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty.

Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść wszelkiego rodzaju dokumentów (wystąpień, opinii i ocen) odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno dokumenty bezpośrednio przez nie wytworzone, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów.

W niniejszej sprawie bezsporną jest okoliczność, że spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. spółka jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej znajdującej się w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bowiem wykonuje zadania publiczne (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 876/14, wyrok WSA w Warszawie z 28 lutego 2018 r. II SAB/Wa 582/17, publ. cbois).

Z kolei objęte wnioskiem informacje o wysokości nagród (premii) przyznanych i wypłaconych każdemu z pracowników spółki (z podaniem imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody) stanowią informację publiczną. Informacje, których udostępnienia domaga się stowarzyszenie dotyczą zasad funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.).

Istotnym dla oceny niniejszej sprawy jest ustalenie, czy organ prawidłowo odmówił skarżącemu udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na prywatność osoby fizycznej oraz objęcie tej informacji tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k.

W myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy określające tryb dostępu do informacji, powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, publ. cbois).

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, ochrona życia prywatnego, gwarantowana co do zasady w art. 47, obejmuje także autonomię informacyjną (art. 51 Konstytucji) oznaczającą prawo do samodzielnego decydowania o ujawnianiu innym informacji dotyczących swojej osoby, a także prawo do sprawowania kontroli nad takimi informacjami, jeśli znajdują się w posiadaniu innych podmiotów. Informacje dotyczące majątku i sfera ekonomiczna jednostki są niewątpliwie objęte prywatnością i autonomią informacyjną (por. wyrok TK z 20.11.2002 r. K 41/02, www.trybunal.gov.pl). Prywatność związana jest więc z uprawnieniem jednostki do kształtowania prywatnej sfery życia tak, by była ona wolna od ingerencji oraz niedostępna dla innych podmiotów. Bez wątpienia dane o wysokości zarobków (niezależnie od tego, czy chodzi o wynagrodzenie zasadnicze, czy też przyznawane przez pracodawcę nagrody, premie), przesądzające o statusie materialnym określonej osoby fizycznej, są informacjami z zakresu sfery jej prywatności.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji osoby pełniącej funkcje publiczne. Lukę w tym zakresie wypełniło jednak dostatecznie orzecznictwo sądowe. Próbę wyjaśnienia przedmiotowego pojęcia podjął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. (K 17/05, OTK-A z 2006 r. nr 3, poz. 30), w którym stwierdził, że chodzi o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Przy czym, sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, Trybunał uznał, że chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Tożsame stanowisko prezentowane jest także w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę publiczną jest więc posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Zakres uprawnień takiej osoby winien wiec obejmować prawo do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania nim albo też wykonywania innych zadań z zakresu spraw publicznych (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1044/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Katowicach z 29 marca 2004 r. sygn. akt II SAB/Ka 144/03, publ.: cbois).

Jak wynika z powołanego wcześniej art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ustawodawca przewidział sytuację, gdy pomimo występowania okoliczności przesądzającej o nieudzieleniu informacji publicznej tj. tajemnicy przedsiębiorcy bądź prywatności osoby fizycznej, to wskazane ograniczenie prawa do informacji nie obowiązuje. Dzieje się tak wówczas, gdy przedsiębiorca bądź osoba fizyczna zrezygnują z przysługującego im prawa.

Sąd podziela przedstawione w tym zakresie stanowisko organu, że ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej, zasadna jest odmowa udostępnienia informacji we wnioskowanym zakresie co do osób, które nie wyraziły zgody na udostępnienie swoich danych, jak również co do osób, które nie odpowiedziały na zapytanie TVP. Brak odpowiedzi oznacza, iż osoby te nie zrezygnowały z przysługującego im prawa ochrony prywatności.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że regulujący sporną kwestię art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie nakłada na podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej obowiązku dążenia do uzyskania takiej rezygnacji, co sprowadzałoby się do obowiązku każdorazowego kontaktowania się z osobami fizycznymi w przypadku otrzymania wniosku obejmującego informacje ze sfery ich prywatności. Przedmiotowa rezygnacja jest działaniem dobrowolnym osoby fizycznej, a wskazany przepis nie przewiduje w tym przedmiocie żadnego szczególnego postępowania. Regulacja zawarta w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. dotycząca odstąpienia od ograniczenia prawa do informacji publicznej, ma charakter wyjątkowy. Zasadniczo bowiem stwierdzenie występowania okoliczności w postaci prywatności osoby fizycznej skutkuje udzieleniem osobie, której okoliczności te dotyczą ochrony przed ujawnieniem określonych danych innym podmiotom. Z tego powodu nie można samowolnie tzn. bez stosownej ingerencji prawodawcy, rozszerzać brzmienia tej części przepisu poprzez obciążenie podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej dodatkowymi zadaniami, które z niego wprost nie wynikają. Jak już wskazano, oświadczenie osoby fizycznej o rezygnacji z przysługującego jej prawa do ochrony danych, składających się na jej prywatność, stanowi wyraz jej woli. W sytuacji braku takiego wyraźnego oświadczenia, należy przyjąć istnienie domniemania, że osoba fizyczna zamierza chronić swoją prywatność.

Za właściwe uznać zatem należy stanowisko organu stwierdzające, że w niniejszej sprawie wystąpiła negatywna przesłanka udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

Rozważając zasadność udostępnienia żądanej przez wnioskodawcę informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy należy wskazać, że dane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki – 1) są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, 2) są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, 3) przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. Brak spełnienia choćby jednej z nich dyskwalifikuje daną informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa (por. M. Filipek, Zaświadczenie z KRK jako tajemnica przedsiębiorstwa, Zam. Publ. 2010/9/20-23).

Tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny – wola utajnienia danych informacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 193/13, publ. cbois).

Możliwość ograniczenia prawa z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy występuje, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę; 2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp., szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę;

3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (treść dokumentacji) – powinny one nastąpić w momencie składania odpowiednich dokumentów; ich brak dyskwalifikuje możliwość ograniczenia dostępu do tego typu dokumentów ze względu na tego rodzaju przesłankę, w szczególności, gdy zastrzeżenie tajemnicy mogłoby nastąpić po wcześniejszym wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji (tak Mariusz Jabłoński w opracowaniu – Udostępnienie informacji publicznej w formie wglądu do dokumentów, wyd. PRESSCOM Spółka z o. o. Wrocław 2013, str. 131).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ wykazał, iż wnioskowane do udostępnienia dane stanowią w istocie tajemnicę przedsiębiorcy. Jak stwierdzono bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, spółka podjęła działania mające na celu zachowanie żądanych informacji w poufności poprzez nadanie im klauzuli "tajemnica przedsiębiorstwa" zgodnie z wewnętrznym aktem prawnym spółki tj. Instrukcją Ochrony Tajemnicy Przedsiębiorstwa stanowiącą Dział II Polityki Bezpieczeństwa Informacji w TVP. Wyjaśnił, że zgodnie z pkt II Załącznika nr 1 do Działu II Polityki Bezpieczeństwa Informacji w TVP klauzula "tajemnica przedsiębiorstwa" może zostać nadana dokumentom i materiałom, jeśli ich wytwórca uzna je za szczególnie istotne z punktu widzenia interesu spółki. Żądane przez stowarzyszenie dane, zdaniem organu mają takie istotne znaczenie. Sąd podziela ten pogląd.

Organ podał także, ze wnioskowane do udostępnienia dane, mają ten charakter, że ich ujawnienie mogłoby mieć wpływ na sytuację ekonomiczną spółki. Wyjaśnił w tym zakresie, że przy obecnie panującej konkurencji na rynku mediów upublicznienie żądanych przez stowarzyszenie informacji może chociażby potencjalnie zagrozić interesom TVP. Uzyskanie przez podmioty konkurencyjne przedmiotowej informacji może wpływać na wzmocnienie ich pozycji rynkowej jednocześnie osłabiając pozycje TVP. Jest wiele sposobów wykorzystania wnioskowanych informacji przez konkurencję np. poprzez inną organizację działalności produkcyjnej i nadawczej, uprzywilejowane stanowisko w negocjowaniu korzystniejszych warunków realizacji produkcji, w szczególności poprzez łatwiejsze pozyskanie podmiotów prowadzących taką działalność w związku z ofertą wynagrodzeń wyższych niż otrzymane od TVP. Również te argumenty są - zdaniem Sądu - przekonujące, i nie wymagają dalszego ich powielania, skoro Sąd je podziela.

W kontekście powyższych rozważań za niezasadne uznać należy podniesione w skardze zarzuty, dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji RP, tj. art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W niniejszej sprawie organ tego przepisu nie naruszył, a ograniczenie prawa do informacji było konieczne i proporcjonalne do dokonanego ograniczenia. Z wcześniej przedstawionych względów Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nie doszło też do naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. gdyż organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, prawidłowo zastosował adekwatne przepisy, wyczerpująco uzasadnił zaskarżoną decyzję.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.