Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 603/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3,  art. 50a  pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 134,  art. 151,  art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2021 r. sprawy ze skargi L. H. i J. H. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia braku podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 50a pkt 2 ustawy prawo budowlane oddala skargę. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony)


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB", "organ odwoławczy"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego "[...]" (dalej jako: "PINB", "organ pierwszej instancji") z dnia "[...]", stwierdzającą brak podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 50a pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), dalej jako "P.b" w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy "[...]".

Z akt sprawy wynika, że w dniu 14 września 2004 r., PINB przeprowadził oględziny budynku przy "[...]", w trakcie których stwierdzono istotne odstępstwa od projektu budowlanego zamiennego polegające na wykonaniu

w elewacji południowej dwóch okien na poddaszu oraz daszku na poziomie pierwszego piętra, poszerzeniu podestu od strony "[...]" w poziomie parteru, wykonanie od strony północnej płyty balkonowej wraz z drzwiami balkonowymi, zmianie geometrii dachu od strony północnej. W trakcie oględzin sporządzono fotografie przedstawiające stan zaawansowania robót budowlanych na zewnątrz budynku. Budynek posiadał już kompletną konstrukcję nośną, dach, stropy oraz stolarkę okienną. Od strony frontowej na poziomie parteru otynkowano część elewacji. Od strony tylnej (względem "[...]"), wykonano konstrukcję schodów zewnętrznych. Budynek posiadał bramę garażową oraz tymczasowe drzwi wejściowe.

W związku z tymi ustaleniami, organ pierwszej instancji, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z realizacją ww. budynku oraz nałożył na inwestorów – R. G. G. i L. G. - obowiązek: uzupełnienia projektu zamiennego

i orzeczenia technicznego o stanie konstrukcji odpowiednio o ocenę zgodności wprowadzonych zmian w projekcie zamiennym w stosunku do projektu podstawowego z obowiązującymi przepisami techniczno - budowlanymi oraz o ocenę wprowadzonych zmian konstrukcyjnych na bezpieczeństwo użytkowania przyległych sąsiednich budynków położonych przy "[...]".

Na skutego złożonego odwołania, WINB decyzją z "[...]", uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rozbiórki żelbetowych słupów oraz nałożonego terminu i orzekł o obowiązku uzupełnienia projektu zamiennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z 30 maja 2006 r. (sygn.

II SA/Ol 40/06), uchylił decyzję WINB z "[...]", wskazując w uzasadnieniu na konieczność powtórzenia oględzin w celu ustalenia stanu technicznego spornej ściany konstrukcyjnej.

W toku dalszego postępowania stwierdzono, że inwestor we wrześniu 2006 r., wykonał roboty budowlane polegające na wybudowaniu schodów terenowych oraz muru oporowego przy schodach i ścianki dociskowej wraz z ociepleniem piwnicy. W dniu 2 października 2006 r., PINB przeprowadził kolejne oględziny nieruchomości przy "[...]", a następnie, decyzją z "[...]",

nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia opinii technicznej o stanie technicznym elementów konstrukcyjnych przedmiotowego budynku.

Inwestorzy w listopadzie 2006 r., przedłożyli opinię techniczną, w której nie stwierdzono nieprawidłowości i wniesiono o zezwolenie na kontynuację przerwanych robót budowlanych.

W dniu 29 listopada 2006 r., J. H. złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie samowoli budowlanej przy "[...]".

Dnia 18 grudnia 2006 r., PINB wznowił postępowanie zakończone decyzją organu z "[...]" oraz jednocześnie wszczął kolejne postępowanie dotyczące ściany wspólnej między budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi

w zabudowie szeregowej przy "[...]". W konsekwencji, prowadzone są dwa postępowania, w tym dotyczące realizowania budowy po wstrzymaniu jej wykonywania, w toku których wydawane są liczne decyzje, następnie uchylane przez organ odwoławczy, ewentualnie przez WSA w Olsztynie.

Ostatecznie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z 24 marca 2016 r. (sygn. II SA/Ol 320/15), po rozpoznaniu skargi L. H. i J. H. na decyzję WINB z "[...]", w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzje oraz utrzymaną nią w mocy decyzje organu pierwszej instancji oraz decyzję WINB z dnia "[...]",

którą utrzymano w mocy decyzję PINB z "[...]", którą to decyzją organ uchylił własną decyzję z dnia "[...]" i nakazał inwestorom wykonanie

i przedłożenie projektu budowlanego zamiennego budynku, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy jego budowie.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał na konieczność bezspornego ustalenia, czy roboty budowlane były kontynuowane po ich wstrzymaniu postanowieniem z dnia

"[...]" Sąd stwierdził, że organy czyniąc to, nie ograniczą się tylko do odebrania sprzecznych oświadczeń stron postępowania, ale wykorzystają wszelkie dostępne środki dowodowe co do zweryfikowania czasookresu wykonywanych robót budowlanych, głównie tych wewnątrz budynku. Nadto, Sąd podzielił osąd WSA

w Olsztynie z wyroku z dnia 5 października 2010 r. (sygn. II SA/Ol 819/10), o braku wiarygodności robót budowlanych wykonanych w dniu 16 września 2006 r. w związku

z awarią - w świetle twierdzeń inwestora - rury wodociągowej. Zobowiązano organ do ustalenia, czy owa okoliczność istotnie miała miejsce, a dokonując owych ustaleń, organ nie ograniczy się tylko do bezkrytycznego przyjęcia oświadczenia inwestora.

W szczególności ustali, czy właściciel, względnie zarządca sieci wodociągowej, był informowany o tymże zdarzeniu, jak też, czy skutki tego zdarzenia wywarły negatywny wpływ tylko na posesję inwestorów. W tym zakresie niezbędne będzie przesłuchanie

w charakterze świadków co najmniej władających sąsiednimi nieruchomościami.

W przypadku potwierdzenia awarii sieci wodociągowej, niezbędnym będzie zweryfikowanie, czy zakres i rodzaj przedsięwziętych robót budowlanych istotnie miał na celu tylko i wyłącznie usunięcie skutków awarii. Do oceny w tym zakresie niezbędnym będzie powołanie biegłego z wiadomościami specjalnymi w tym zakresie, aby odeprzeć zarzut braku krytycyzmu organu wobec twierdzeń inwestora. Do oceny tych okoliczności niezbędna będzie dokumentacja zgromadzona w sprawie karnej, na którą powoływał się skarżący. W zależności od ustaleń, organy zastosują art. 50a pkt 2 p.b., w sytuacji spełnienia się hipotezy tegoż przepisu, względnie w przeciwnym wypadku, nakażą sporządzić projekt budowlany zamienny uwzględniający nie tylko, jak ma to aktualnie miejsce, zakres dotychczas wykonywanych robót budowlanych, ale przede wszystkim zobligują inwestorów do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jeśli takowa konieczność będzie skutkiem oceny już wykonanych robót budowlanych z wymogami art. 35 ust. 1 (głównie pkt 1) P.b. Wyrok ten poddany kontroli instancyjnej podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem

z dnia 11 października 2017 r. (sygn. II OSK 1764/16), oddalił skargę kasacyjną organu odwoławczego.

Po przekazaniu akt sprawy, WINB - postanowieniem z dnia "[...]" - zlecił PINB przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w celu ustalenia: jakie konkretnie roboty budowlane wykonano wewnątrz i na zewnątrz budynku przy "[...]" ze wskazaniem czasookresu wykonania poszczególnych robót budowlanych. W toku postępowania inwestor zawiadomił

o zabetonowaniu przewodów wentylacyjnych przez osoby trzecie. Organ podjął działania celem wykonania nałożonych wyrokiem obowiązków, powołał biegłego, celem dokonania ustaleń o charakterze związanym z wykonaniem w piwnicy ściany dociskowej i ocieplenia na poziomie ściany piwnicy oraz wykonania schodów terenowych zewnętrznych do piwnicy i muru oporowego przy tych schodach. Przedstawiono w sposób chronologiczny czynności i pisma procesowe składane przez Inwestorów oraz pp. H., jak też okoliczności związane z podjętą próbą przeprowadzenia oględzin z udziałem wszystkich zainteresowanych stron, a w efekcie braku zgody na uczestniczenie w oględzinach przez pp. H., w sprawie wystąpiono do Prokuratury Rejonowej z zawiadomieniem o podejrzeniu popełnienia przestępstwa polegającego na udaremnieniu przeprowadzenia oględzin przez Inwestorów. Ponieważ przedłożone dokumenty, tj. protokół oględzin z 25 września 2019 r., nie zawierały wystarczających ustaleń co do stanu zaawansowania robót budowlanych wewnątrz budynku, wyznaczono przeprowadzenie kolejnych oględzin, których celem było zinwentaryzowanie robót wewnątrz budynku. Wyznaczone na dzień 4 lutego 2020 r. oględziny nie odbyły się w wyniku nieobecności Inwestorów, natomiast w dniu 9 marca 2020 r. przeprowadzono takie oględziny budynku przy "[...]", przy czym Inwestorzy nie wyrazili zgody na udział w nich pp. H. oraz sporządzania fotografii pod rygorem przerwania oględzin. W trakcie oględzin wykorzystano rysunki rzutów budynku nr "[...]" przy "[...]", znajdujące się w projekcie zamiennym opracowanym 3 czerwca 2014 r. Opis stanu zaawansowania robót budowlanych został naniesiony bezpośrednio na kopiach rysunków rzutów piwnicy, parteru, piętra i poddasza.

Decyzją z dnia "[...]", WINB uchylił decyzję z dnia "[...]" i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wskazano m.in. na potrzebę powtórzenia oględzin z udziałem pp. H. Wskazano, że ustalenia wymaga, czy faktycznie roboty budowlane są obecnie wykonywane i czy są związane z budową budynku, czy wyłącznie z zagospodarowaniem działki.

Wyrokiem z dnia 7 września 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Olsztynie oddalił sprzeciw L. G. od decyzji WINB z dnia "[...]"

w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu zamiennego budowy budynku.

W dniu 16 listopada 2020 r. PINB przeprowadził oględziny nieruchomości przy "[...]". Ustalono podczas oględzin, że stan zawansowania robót wewnętrznych opisanych w protokole oględzin z dnia 9 marca 2020 r. nie zmienił się. Skarżący poinformował, że mając na względzie troskę o życie i zdrowie nie może

z żoną uczestniczyć w oględzinach i wniósł o wyznaczenie oględzin w innym terminie.

Powołaną wyżej decyzją z dnia "[...]" organ pierwszej instancji stwierdził brak podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 50a pkt 2

P.b. w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy "[...]". W ocenie PINB, brak jest podstaw do nałożenia obowiązków wynikających z art. 50a pkt 2 P.b. Przywilej inwestora wynikający z konstytucyjnego prawa chroniącego własność, bez naruszenia przepisów prawa budowlanego, artykułowany poprzez wykonanie robót, które nie wymagały ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia (docieplenie, schody terenowe, ogrodzenie), uzasadnia brak podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązków wynikających

z ww. przepisu. Podniesiono też, że egzekwowanie przepisów wynikających z ustawy Prawo budowalne może dotyczyć takich robót budowlanych, które są sankcjonowane przepisami tej ustawy. Skoro roboty nie są usankcjonowane tymi przepisami, to brak jest podstaw do nakładania sankcji z tytułu ich wykonania w trybie art. 50a pkt 2 P.b.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżących, zaskarżoną decyzją z dnia "[...]", WINB utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy szczegółowo opisał stan sprawy i wskazał, że celem art. 50a pkt 2 P.b. jest przerwanie spirali nielegalnych działań inwestora, który, pomimo że pierwotnie realizował inwestycję niezgodnie z prawem i działania te kwalifikowały się do legalizacji,

w dalszym ciągu podejmuje nielegalne działania.

Organ odwoławczy odniósł się do wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Olsztynie z dnia 30 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 40/06, z dnia 5 października

2010 r., sygn. akt II SA/Ol 819/10, z dnia 24 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 320/15 oraz NSA z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1764/16, z dnia 7 września 2020 r., sygn.. akt II SA/Ol 561/20 i wskazał, że z ich treści wynika, iż organ odwoławczy powinien przed przeprowadzeniem procedury legalizacyjnej kończącej się przedłożeniem zatwierdzenia projektu zamiennego (prowadzonej w wyniku wznowienia postępowania), ustalić, czy w sprawie inwestorzy prowadzili roboty budowlane, pomimo ich wstrzymania postanowieniem PINB z dnia "[...]", a zatem, czy spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 50a pkt 2 P.b. Wyroki te, jak wskazał organ odwoławczy, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., wiążą w sprawie organy.

Organ wskazał, że oparł swoje ustalenia stanu faktycznego na podstawie fotografii sporządzonych podczas oględzin w dniu 14 września 2004 r. WINB stwierdził, że od daty wstrzymania robót budowlanych inwestor wykonał prace związane zarówno

z ociepleniem, jak i otynkowaniem budynku oraz wykonaniem konstrukcji trzech schodów (wejściowych, terenowych do piwnicy od strony nieruchomości państwa K. oraz terenowych do piwnicy od strony nieruchomości państwa H.). Ocieplenie wykonano przed majem 2012 r., natomiast schody wykonano w różnych okresach. Ponadto, brak jest możliwości dokładnego ustalenia stanu zaawansowania robót budowalnych w poszczególnych pomieszczeniach na dzień wstrzymania robót budowlanych. Wskazano, że od daty wstrzymania robót do daty wydania postanowienia upłynęły trzy tygodnie, w czasie których inwestor był w stanie przeprowadzić roboty wykończeniowe w znacznym zakresie. Podczas oględzin nie wykonano fotografii wnętrz, a protokół oględzin został zagubiony przez PINB. Brak też możliwości powołania świadków, czy uzyskania informacji od innych stron.

Organ odwoławczy wskazał, że wyrokiem z dnia 24 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 320/15, organ zobowiązany został do zweryfikowania, czy budowa schodów terenowych w 2006 r. była uzasadniona ze względu na awarię sieci wodociągowej

i organ pierwszej instancji ustalił, że awaria ta faktycznie miała miejsce, a biegły stwierdził, że zapewnienie bezpieczeństwa robót związanych z usuwaniem awarii rury wodociągowej było niezbędne i zgodne z przepisami.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku wiarygodności biegłego, WINB stwierdził, że biegły karnie oraz dyscyplinarnie odpowiada za treść swojej opinii.

W ocenie organu odwoławczego, wydanie przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia z dnia "[...]" był w pełni uzasadnione.

Postępowanie na podstawie art. 50a pkt 2 P.b. jest postępowaniem wpadkowym

w stosunku do postępowania głównego, wznowieniowego, prowadzonego w związku ze stwierdzeniem istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wydanie decyzji w trybie tego przepisu uniemożliwia bowiem prowadzenie postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 P.b. do czasu wykonania obowiązku zawartego w tej decyzji.

WINB wskazał, że budowa schodów zewnętrznych została zrealizowana w okresie,

w którym decyzja zezwalająca na wznowienie robót była w obrocie prawnym,

a wykonanie izolacji ścian zewnętrznych na poziomie piwnicy ma charakter zabezpieczający obiekt przed warunkami atmosferycznymi.

Organ odwoławczy nie zgodził się również z zarzutem, że zaskarżona decyzja powinna obejmować rozstrzygnięcie co do demontażu ocieplenia i warstwy tynku zewnętrznego.

Organ wskazał, że postępowanie nie dotyczy samowoli budowlanej, a odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Sankcja w postaci wydania nakazu rozbiórki lub doprowadzenia do stanu poprzedniego przez skucie warstw elewacyjnych jest nie tylko nieuzasadniona względami technicznymi lecz w ocenie organu naruszałaby art. 50a pkt 2 P.b.

Kara rozbiórki nie powinna być stosowania automatycznie. Roboty budowlane związane

z ociepleniem budynku w większości nie wymagają pozwolenia na budowę, a więc sam ustawodawca uznał, że są to prace, którym bliżej do bieżącej konserwacji, niż do przebudowy. Wykonanie zaś izolacji cieplnej w zabudowie szeregowej służy utrzymaniu budynku w należytym stanie technicznym. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych straciło zaś ważność, co mogło wprowadzić inwestorów w błąd co do możliwości kontynuowania robót budowlanych.

Odnosząc się do robót związanych z odgruzowywaniem przewodów wentylacyjnych, w ocenie organu odwoławczego, skoro wentylacja została przywrócona do stanu poprzedniego, brak jest podstaw do wydania decyzji o przywróceniu przewodów do stanu poprzedniego.

W kwestii zarzzutów dotyczących przeprowadzonych w dniu 16 listopada 2020 r. oględzin, WINB wskazał, że odwołujący się zrezygnowali z udziału w oględzinach po ich skutecznym zawiadomieniu, ze względu na stan epidemii COVID-19. Udział stron

w oględzinach nie był obowiązkowy, a odwołujący się nie skorzystali z prawa do działania podczas oględzin przez pełnomocnika. Przesunięcie terminu oględzin do czasu zakończenia stanu epidemii nie było uzasadnione i powodowałoby nieuzasadnioną zwłokę w załatwieniu sprawy.

Organ stwierdził też, że nie została potwierdzona okoliczność użytkowania budynku podczas oględzin.

Odnosząc się do zarzutu wykonania schodów terenowych, WINB wskazał, że

w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji w sposób wystarczający odniósł się do ww. kwestii wskazując, że cztery stopnie oddalone od budynku 310 cm zakwalifikować należy jako małą architekturę, a organ odwoławczy to stanowisko podziela.

W ocenie WINB, odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Nie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej i brak jest podstaw do wydania rozstrzygnięcia

o nałożeniu obowiązku rozbiórki lub przywrócenia do stanu poprzedniego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję WINB z dnia "[...]" wnieśli L. H. i J. H.

Skarżący zarzucili rażące naruszenie prawa i nieuwzględnienie oceny prawnej

i wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zawartych

w prawomocnych wyrokach Sądu zapadłych w tej sprawie, tj. naruszenie:

1. art. art. 50a pkt 2 P.b., poprzez zaniechanie przez organ zastosowania tego przepisu, podczas gdy zachodzą przesłanki do jego zastosowania;

2. art. 153 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie się do wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnych wyrokach WSA w Olsztynie i NSA;

3. sprzeczność zaskarżonej decyzji z ostateczną decyzją WINB z dnia "[...]";

4. nieuwzględnienie niemożliwości wzięcia przez skarżących udziału w oględzinach budowy przy "[...]";

5. wydanie decyzji bez uwzględnienia stanu faktycznego na dzień dokonania rozstrzygnięcia, tj. bez uwzględnienia okoliczności, że budynek jest już samowolnie użytkowany;

6. nieuwzględnienie wniosku skarżących o uchylenie postanowienia z dnia

"[...]", wyznaczającego biegłego M. S., pomimo, że zachodzą przesłanki wyłączenia tej osoby jako biegłego na podstawie art. 84 § 2 i art. 24 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skarżący stwierdzili, że kategoryczne sformułowanie art. 50a pkt 2 P.b. oznacza, że organy nadzoru budowlanego są zobowiązane do wydania decyzji na podstawie tego przepisu za każdym razem, gdy zostanie stwierdzone kontynuowanie budowy, pomimo wydania postanowienia o jej wstrzymaniu, a taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Zaskarżoną decyzją WINB uznał za legalne wszystkie roboty budowlane wykonywane przez inwestora w okresie ich wstrzymania. Rozstrzygnięcie WINB stoi

w sprzeczności z art. 152 § 1 p.p.s.a., poprzez uznanie, że wykonywane roboty budowlane są legalne po wyroku WSA z dnia 24 marca 2016 r.

Nieprawidłowa jest, w ocenie skarżących, interpretacja organu art. 50a pkt 2 P.b.

Skarżący podnieśli, że konieczne jest nakazanie inwestorom budynku nr "[...]" przy "[...]" zaślepienie dokonanych samowolnie w okresie wstrzymania robót "włączeń" w ścianę.

Ponadto, w ocenie skarżących, uznanie przez organy, że schody zewnętrzne to element małej architektury, nie znajduje potwierdzenia w definicji obiektu małej architektury, zawartej w art. 3 pkt 4 P.b.

Zdaniem skarżących, organ nie zastosował się też do wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w konkretnie wskazanych prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wydanych w przedmiotowej sprawie.

Skarżący podnieśli także, że w decyzji z dnia "[...]", WINB potwierdził konieczność zastosowania w sprawie art. 50a pkt 2 P.b., natomiast w zaskarżonej decyzji ten organ stwierdził brak podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 50a pkt 2 P.b. Sprzeczne rozstrzygnięcia zapadły praktycznie na podstawie tych samych dokumentów.

W ocenie skarżących, organ pierwszej instancji uniemożliwił im udział

w oględzinach budowy budynku przy "[...]", co zostało szczegółowo opisane przez skarżących.

Ponadto, w ocenie skarżących, organy orzekające nie uwzględniły, że budynek jest już samowolnie użytkowany. Zdaniem skarżących, bez zbadania, organ przyjął bezpodstawnie, wbrew faktom, że niemożliwe jest użytkowanie tego budynku, co oznacza, że podjął decyzję w odniesieniu do innego stanu faktycznego, niż ma to miejsce w rzeczywistości, co czyni podjętą decyzję wadliwą.

Skarżący zakwestionowali także powołanie przez organ biegłego M. S., ponieważ, ich zdaniem, istnieją uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności. Biegły występował bowiem już uprzednio w przedmiotowej sprawie jako inny uczestnik procesu inwestycyjnego – autor projektu zamiennego i uzupełnienia orzeczenia technicznego, działający odpłatnie na zlecenie inwestorów budynku nr "[...]" przy "[...]".

Skarżący podnieśli też, że wykonane we wrześniu 2006 r. schody i mury były zamierzeniem przewidzianym już w projekcie zamiennym, złożonym przez inwestorów do zatwierdzenia w 2004 r. Wskazali także, że WINB nie wyjaśnił, na podstawie których dowodów przyjął, że w 2006 r. miała miejsce awaria rury wodociągowej, ani nie wyjaśnił, które z robót, wykonanych w 2006 r., były niezbędne ze względu na sytuacje nadzwyczajne i nie wyjaśnił, w jaki sposób wykonanie konkretnych prac było konieczne do dokonania niezbędnych napraw, do czego został organ zobowiązany wyrokiem

z dnia 5 października 2010 r. Organy nie dokonały własnej oceny w tym zakresie, bezkrytycznie powołując się na opinię biegłego.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 145 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka

w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Oceniając, w świetle powołanych wyżej kryteriów, zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Zgodnie z postanowieniami art. 50a pkt 2 P.b., stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej decyzji - organ nadzoru budowlanego w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego.

Zdaniem organów, w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki, uzasadniające rozbiórkę obiektu budowlanego położonego w "[...]" przy"[...]" albo jego doprowadzenie do stanu poprzedniego.

Sąd podziela stanowisko organów w sprawie. W ocenie Sądu, nie wystąpiły

w sprawie przesłanki do wydania decyzji w trybie ww. przepisu.

W pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać należy na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 września 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 561/20, oddalający sprzeciw L. G. od decyzji WINB z dnia

"[...]" w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu zamiennego budowy budynku.

W wyroku tym Sąd stwierdził, oceniając dotychczas prowadzone postępowanie, które jest również przedmiotem oceny w przedmiotowej sprawie, że nie budzi wątpliwości, że organ uzupełnił materiał dowodowy, jak też uwzględnił zaistniałą zmianę stanu faktycznego w sprawie na skutek bardzo długiego okresu czasu, w którym dokonywane były czynności, ale także na skutek wciąż zmieniającej się sytuacji faktycznej

i podejmowanych licznych rozstrzygnięć przez organy nadzoru budowlanego.

Zgodnie zaś z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. - ocena prawna

i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą

w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Wyjaśnić należy, że przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna dotyczy więc prawidłowości zastosowania w konkretnej sprawie określonych przepisów prawa, pozostających w logicznym związku z treścią rozstrzygnięcia. Zakres dokonanej oceny prawnej musi też być oceniany w kontekście ustrojowej funkcji sądu administracyjnego, który nie orzeka in merito, a dokonuje wyłącznie kontroli zgodności

z prawem zaskarżonego aktu. Kontrola ta dokonywana jest na podstawie stanu faktycznego, stanu prawnego, który istniał w chwili podjęcia tego aktu.

W orzecznictwie podkreśla się również, że ocena prawna może także dotyczyć stanu faktycznego, a w szczególności poprawności lub wadliwości określonych, poczynionych w sprawie przez organy administracji ustaleń faktycznych. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc obowiązującą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych (tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1328/10, dostępny CBOSA).

Rozpoznając przedmiotową skargę, Sąd jest więc związany oceną stanu prawnego i faktycznego, zawartą w wyroku WSA w Olsztynie z 7 września 2020 r. sygn. II SA/Ol 561/20.

Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że materiał dowodowy nie został przez organy prawidłowo uzupełniony. Tym bardziej, że w dniu 16 listopada 2020 r. przeprowadzono oględziny. Zarzuty w tym zakresie nie znajdują uzasadnienia. Organ odwoławczy szczegółowo opisał, że od daty wstrzymania robót budowlanych, inwestor wykonał prace związane zarówno z ociepleniem i otynkowaniem budynku, jak

i wykonaniem konstrukcji trzech schodów Ocieplenie wykonano przed majem 2012 r.,

a schody wykonano w różnych okresach. Schody terenowe do piwnicy wykonano we wrześniu 2006 r., a schody wejściowe od 29 stycznia 2015 r. do 1 września 2016 r. Drugie schody terenowe wykonano w okresie od 1 września 2016 r. do 30 czerwca 2017 r., co wynika również z decyzji WINB z dnia "[...]", objętej wyrokiem Sądu z dnia 7 września 2020 r. Jednocześnie organ stwierdził, że brak jest możliwości dokładnego ustalenia stanu zaawansowania robót budowlanych w poszczególnych pomieszczeniach na dzień wstrzymania robót budowlanych. Od daty przeprowadzenia oględzin do daty wydania postanowienia o wstrzymaniu robót upłynęły trzy tygodnie, podczas których inwestorzy mogli prowadzić prace i nie sporządzono fotografii wnętrz, a protokół oględzin został zagubiony przez organ pierwszej instancji. Organ potwierdził też, że miała miejsce awaria wodociągowa, a biegły stwierdził, że zapewnienie bezpieczeństwa robót związanych z usuwaniem awarii rury wodociągowej było niezbędne i zgodne z przepisami. Takie ustalenia zawarte zostały również w decyzji WINB z dnia "[...]".

Organ odwoławczy wskazał również, że budowa schodów zewnętrznych została zrealizowana w okresie, w którym decyzja zezwalająca na wznowienie robót budowlanych była w obrocie prawnym, a wykonanie izolacji ścian zewnętrznych na poziomie piwnicy ma charakter zabezpieczający obiekt przed warunkami atmosferycznymi.

W ocenie Sądu, organ prawidłowo przyjął, że roboty budowlane związane

z ociepleniem budynku w obecnym stanie prawnym w większości przypadków nie wymagają pozwolenia na budowę, a więc sam ustawodawca uznał, że są to prace, którym bliżej do bieżącej konserwacji, niż przebudowy. Wykonanie izolacji cieplnej

w budynku w zabudowie szeregowej służy utrzymaniu budynku w należytym stanie technicznym oraz pozytywnie wpływa na sąsiednią zabudowę mieszkaniową.

Organ odwoławczy prawidłowo też uznał, odnosząc się do robot związanych

z odgruzowywaniem przewodów wentylacyjnych, że skoro wentylacja została przywrócona do stanu poprzedniego, to brak jest podstaw do wydawania decyzji

o przywróceniu wentylacji do stanu poprzedniego.

Nie można też zgodzić się z zarzutem skarżących, że organy wadliwie przyjęły, że schody zewnętrzne prowadzące do pomieszczenia pod podestem wejściowym do budynku to element małej architektury. Zauważyć bowiem należy, że definicja obiektu małej architektury, zawarta w art. 3 pkt 4 P.b. stanowi katalog otwarty. Ustawodawca wskazał, że ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie małej architektury - należy przez to rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności:

a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury,

b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej,

c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki.

Jak wynika z brzmienia powyższego przepisu, obiekty te stanowią katalog otwarty, przez użycie określenia "w szczególności", co oznacza, że obiektami małej architektury mogą być inne obiekty, niewymienione w tym przepisie.

Jak wskazał zaś w decyzji z dnia "[...]" organ pierwszej instancji schody terenowe, wykonane w okresie od 1 września 2016 r. do 30 czerwca 2017 r., od strony nieruchomości państwa H., składają się z czterech stopni i muru oporowego i są oddalone od budynku o 310 cm i nie prowadzą do żadnego pomieszczenia w tym budynku. Dlatego też, w ocenie organów, stanowią element małej architektury ogrodowej. Nie wymagają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Stanowisko to należy podzielić.

Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, że zaskarżona decyzja stoi w sprzeczności z decyzją z dnia "[...]" Sąd ocenia bowiem wyłącznie decyzję zaskarżoną i nie ocenia w przedmiotowym postępowaniu decyzji z dnia

"[...]", której treść pozostaje bez wpływu na zaskarżoną decyzję. Na marginesie należy jednak zauważyć, że w decyzji z dnia "[...]", organ nie przesądził jednoznacznie o konieczności wydania decyzji w trybie art. 50a pkt 2 P.b., stwierdzając m.in., że to do organu pierwszej instancji należy prawidłowe określenie

i nałożenie obowiązków określonych w ww. przepisie.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego uniemożliwienia stronom udziału

w oględzinach, stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Oględziny odbyły się w dniu 16 listopada 2020 r. - po uprzednim zawiadomieniu stron – w dniu

27 października 2020 r. – o terminie oględzin. Zawiadomienie zostało odebrane przez skarżących w dniu 13 listopada 2020 r. Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że fakt, iż zawiadomienie o terminie oględzin doręczono stronom

w terminie krótszym, niż 7 dni przed planowaną datą oględzin, nie oznacza naruszenia art. 10 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie takie może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. Skarżący nie zamierzali brać udziału w oględzinach ze względu na sytuację epidemiczną - na stan epidemii COVID-19. Należy wskazać, że stan epidemii, ze względu na obowiązujące przepisy, nie uzasadniał zmiany terminu oględzin do czasu ustąpienia tego stanu. Udział stron w oględzinach nie był też obowiązkowy, natomiast zawiadomienie było skuteczne. Stronom umożliwiono udział

w oględzinach. Oględziny zostały przeprowadzone prawidłowo i ich ustalenia również służyły wydaniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu stron, że organ nie uwzględnił faktu, że budynek jest samowolnie użytkowany, wskazać należy, że WINB w zaskarżonej decyzji stwierdził ,że okoliczność użytkowania budynku nie została potwierdzona podczas oględzin przeprowadzonych przez organu pierwszej i drugiej instancji, a stan zaawansowania robót uniemożliwia prawidłowe użytkowanie mieszkania. Sąd nie ma żadnych przesłanek, aby kwestionować te ustalenia tylko na podstawie twierdzeń skarżących.

Odnosząc się do zarzutu skargi, dotyczącego nieuwzględnienia wniosku stron

o uchylenie postanowienia z dnia "[...]", którym wyznaczono na biegłego

z zakresu budownictwa M. S., który występował uprzednio w sprawie jako autor projektu zamiennego budynku przy "[...]" oraz autor uzupełnienia orzeczenia technicznego budynku na zlecenie inwestorów, należy również uznać go za nieuzasadniony. Sam fakt, że biegły wcześniej realizował inne zlecenie inwestorów, nie wyłącza go z przedmiotowej sprawy. Organ słusznie zauważył, że biegły karnie oraz dyscyplinarnie odpowiada za treść swojej opinii, a w sprawie nie wystąpiły okoliczności, określone w art. 24 k.p.a., uzasadniające wyłączenie biegłego

w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu, w sprawie nie wystąpiły okoliczności mogące kwestionować bezstronność biegłego.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak

w sentencji wyroku.