Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 221/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6, 7, 77, 80, 107, 138
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36, 45
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant Starszy referent Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] - Zarząd Dróg Miasta [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...] w przedmiocie nakazu usunięcia oznakowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2) zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Gminy [...] - Zarząd Dróg Miasta [...] kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., znak [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] - Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...], zastępowanej przez radcę prawnego M. M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "[...]WKZ"), z [...].08.2018 r., znak [...], nakazującej Zarządowi Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...], reprezentującemu Gminę [...]usunięcie w terminie do 31.08.2018 r. oznakowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych, obecnie oznaczonych "kopertami" z wypełnieniem w kolorze niebieskim z obszaru wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO, obejmującego [...] — Stare Miasto w granicach [...] oraz dawne miasto [...](wg załącznika graficznego, stanowiącego integralną część decyzji, z nadaniem klauzuli natychmiastowej wykonalności - działając na podstawie art. 7 pkt. 1, art. 45 ust. 1 pkt. 5, art. 89 pkt. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "u.o.z.") oraz art. 17 pkt. 2 i art. 138 § 1 pkt. 2 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wskazania terminu wykonania nakazanych prac i wyznaczył termin wykonania nakazanych prac do dnia 30.12.2018 r. oraz utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w pozostałej części.

Uzasadniając decyzję, Minister wyjaśnił, że organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję, gdyż uznał, że miejsca postojowe dla pojazdów osób niepełnosprawnych (koperty) zostały oznakowane poprzez zastosowanie agresywnego koloru niebieskiego na całej powierzchni są widoczne ze znacznej odległości. Kolor ten nie tylko szpeci zabytkowe pierzeje ulic, ale też wprowadza dysharmonię i zaburza odczyt ciągów pieszych oraz jezdnych, zacierając granice pomiędzy nimi. Koperty niejednokrotnie zajmują część chodnika i jezdni, a w niektórych przypadkach nawet połowę szerokości jezdni.

Zdaniem [...]WKZ, kwestia ta miała szczególne znaczenie na obszarze wpisanym na Listę Światowego Dziedzictwa, gdyż podważa wartości autentyzmu i integralności tych miejsc. Takie działanie jest sprzeczne z podstawowymi dokumentami doktrynalnymi UNESCO, w szczególności Memorandum Wiedeńskim z [...] r. Powołany dokument w art. 8 jednoznacznie określa, że również nawierzchnie są elementem historycznego krajobrazu miejskiego. W ocenie organu I instancji, rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 3 lipca 2015 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. 2015 poz. 1314) nie narzuca konieczności stosowania niebieskiego koloru tła na całej powierzchni stanowiska postojowego dla osób niepełnosprawnych - niebieskie musi być tylko tło znaku. Ponadto organ podniósł, że nawet przy nadawaniu niebieskiego tła całości tych miejsc udział organu ochrony zabytków przy wyznaczaniu tych miejsc, mógłby pomóc we wskazaniu miejsc mniej eksponowanych, gdzie wprowadzenie takiego oznakowania nie zakłócałoby widoku na zabytki. Podkreślił jednocześnie, że inwestycja nie uzyskała stosowanych uzgodnień oraz pozwoleń na podstawie art. 36 ust, 1 pkt. 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Odwołując się od decyzji [...]WKZ, Gmina Miejska [...] - Zarząd Infrastruktury- Komunalnej i Transportu w [...] wskazała m.in. na naruszenie art. 10 k.p.a., co doprowadziło do niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy; wydanie decyzji, która ingeruje w organizację ruchu, a organizacja ruchu nie należy do kompetencji organu ochrony zabytków; brak wskazania, przy jakich ulicach zlokalizowane są zakwestionowane koperty oraz bezpodstawne przyjęcie, że miejsce parkingowe może mieć tylko częściową barwę niebieską (pod znakiem P-24). Strona zarzuciła ponadto brak doręczenia zaskarżonej decyzji Zarządowi Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] oraz nieprawidłowe nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności tej decyzji.

Minister wyjaśnił również, że zgodnie z art. 45 ust. 1 u.o.z., w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie lub restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, badania architektoniczne oraz inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt. 6-8 i 10-12 (pkt. 5), wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Wybór jednej z dwóch ewentualności, jakie daje przywołany przepis jest uzależniony od ustaleń stanu faktycznego i oceny, do jakiego stopnia bezprawne działania niekorzystnie wpłynęły na wartości zabytku, oraz czy możliwe lub celowe jest przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego.

Właściwość rzeczowa organu konserwatorskiego w sprawie wynika z faktu, że omawiany teren znajduje się w granicach układu urbanistycznego miasta [...] w granicach [...], wpisanego do rejestru zabytków pod nr rej. [...]na podstawie orzeczenia Konserwatora Okręgu [...] z dnia [...].05.1933 r. o uznaniu za zabytek rozplanowania dzielnicy Śródmieście Miasta [...] w granicach zewnętrznych [...] [...] oraz układu urbanistycznego dawnego miasta [...], wpisanego do rejestru zabytków pod nr rej. [...]orzeczeniem Konserwatora Zabytków Okręgu [...], z dnia [...].02.1934 r. Ponadto teren ten usytuowany jest na obszarze uznanym za pomnik historii "[...]w - historyczny zespół miasta" zarządzeniem Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia [...].09.1994 r., wpisanym na Listę Światowego Dziedzictwa Narodowego UNESCO.

Okolicznością bezsporną, zdaniem organu, jest fakt podjęcia przez Gminę [...]- Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] oznakowania poziomego miejsc postojowych tj. znaków poziomych "P-24", z nawierzchnią barwy niebieskiej z białym symbolem wózka dla osób niepełnosprawnych w granicach stanowisk postojowych dla pojazdów osób niepełnosprawnych, bez wymaganego pozwolenia konserwatorskiego, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt. 11. Skarżący w odwołaniu również przyznaje, że takiego pozwolenia nie uzyskał w dacie podjęcia oznakowania. Powołał się przy tym na okoliczność wykonania oznakowania, zgodnie z przepisami nowelizacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2015 r.

Zdaniem Ministra, obowiązujące przepisy prawa o ruchu drogowym w strefie płatnego parkowania oznakowanej znakami D-44, D-45 nakazują wyznaczać miejsca postojowe znakami pionowymi D-18 i jednocześnie białymi znakami poziomymi P-18 i P-24. Nałożony został także wymóg nowego oznakowania na stanowiskach postojowych dla pojazdów osób niepełnosprawnych (oznakowanych znakami P-18 i P-24), z narzuceniem stosowania niebieskiego koloru tła. Zasady oznakowania pionowego i poziomego zawierają rozporządzenia: Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 170 poz. 1393, z późn. zm.) oraz Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 220, poz. 2181, z późn. zm.) w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, zmienionego m.in. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 3 lipca 2015 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. 2015 poz. 1314), wydanych odpowiednio na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Nie przewidziano możliwości odstępstw od oznaczania ww. miejsc postojowych.

Przywołane powyżej zmiany przepisów nie wyłączają stosowania art. 36 ust. 1 pkt. 11 u.o.z., w myśl którego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Obowiązkiem organów ochrony zabytków jest ocena planowanych działań związanych z oznaczaniem stanowiskach postojowych dla pojazdów osób niepełnosprawnych w świetle przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w tym ocena czy planowane działania nie doprowadzą do zmiany wyglądu zabytku wpisanego od rejestru zabytków, mogącej spowodować uszczerbek dla historycznej wartości zabytku. Ocena planowanego działania przy zabytku pod kątem zadań i celów wynikających z ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym i rozporządzeń do tej ustawy znajduje się poza kompetencjami tych organów.

Wpisanie obiektu do rejestru zabytków wiąże się z ograniczeniem możliwości realizacji działań wpływających na jego wygląd, powodujących uszczerbek dla jego historycznej wartości i zakłócających wizualny odbiór zabytku. W interesie społecznym leży ochrona wartości zabytkowych oraz niedopuszczanie do zniszczenia walorów widokowych i estetycznych zabytkowego, historycznego wyrazu wnętrza ulicy, jako składowej części zabytkowego ośrodka miejskiego. Zgodnie z art. 4 u.o.z. wszelkie działania i rozstrzygnięcia organu konserwatorskiego powinny być podejmowane dla zapewnienia odpowiednich warunków, umożliwiających zachowanie zabytków we właściwym stanie, ich odpowiedniego zagospodarowania i utrzymania, zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, udaremniania niszczenia i niewłaściwego korzystania zabytków. O dopuszczalności działań mających wpływ na wygląd zabytku wpisanego do rejestru zabytków rozstrzyga wyspecjalizowany organ, mając na uwadze cel ww. regulacji.

Wykonane samowolnie przez Gminę [...]- Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] oznakowania poziomego miejsc postojowych tj., znaków poziomych "P-24", z nawierzchnią barwy niebieskiej z białym symbolem wózka dla pojazdów osób niepełnosprawnych w granicach stanowisk postojowych dla pojazdów osób niepełnosprawnych, negatywnie wpłynęły na wartości zabytkowe i przyczyniły się do degradacji wnętrz urbanistycznych: miasta [...] w granicach [...] oraz dawnego miasta [...]. Podkreślenia wymaga, że wygląd posadzek zespołu staromiejskiego, podobnie jak innych elementów chronionego układu urbanistycznego, decyduje o jego charakterze. Elementy oznakowania stanowią mocny akcent kolorystyczny, konkurując wizualnie z zabytkową tkanką tego obszaru. Elementom współczesnym wprowadzanym w przestrzeń staromiejską stawiane są ograniczenia, zarówno w zakresie gabarytów, materiałów, kolorystyki jak i formy. Przedmiotowe oznakowanie, o wyglądzie zupełnie nieprzystającym do charakteru tego obszaru, obniża wartości historycznego wnętrza urbanistycznego obszaru wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO, obejmującego [...] - Stare Miasto w granicach [...] oraz dawne miasto [...].

Odnosząc się do odwołania, minister wyjaśnił, że ze znajdującego się w aktach zwrotnego poświadczenia odbioru zaskarżonej decyzji Gminie [...] - Zarządowi Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] opatrzonego prezentatą ZAiKT wynika, że wbrew zawartemu w odwołaniu oświadczeniu, decyzja ta została prawidłowo doręczona stronie w dniu 03.08.2018 r, w jej siedzibie. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, w sentencji zaskarżonej decyzji określono precyzyjnie, że usunięcie oznakowania dotyczy wszystkich wykonanych bez pozwolenia miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych, obecnie oznaczonych "kopertami" z wypełnieniem w kolorze niebieskim z obszaru wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO, obejmującego [...] - Stare Miasto w granicach [...] oraz dawne miasto [...] nie wymagało wskazania, przy jakich ulicach zlokalizowane są zakwestionowane koperty. Natomiast przyjęcie przez organ pierwszej instancji, że miejsce parkingowe może mieć tylko częściową barwę niebieską (pod znakiem P-24) pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, wobec wykonania omawianych działań bez wymaganego pozwolenia, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt. 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Możliwe jest ograniczenie ich negatywnego wpływu na chronione wartości zabytkowe poprzez lokalizację z uwzględnieniem tych wartości. Dla porządku należy także zauważyć, że w zaskarżonej decyzji faktycznie użyto błędnego sformułowania klauzula natychmiastowej wykonalności zamiast rygor natychmiastowej wykonalności, niemniej w ocenie organu odwoławczego była to omyłka pisarska. Świadczy o tym, przywołanie w podstawie prawnej ww. decyzji przepisu art. 108 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony.

Decyzja została prawidłowo skierowana do Gminy [...] - Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] i to Gmina Miejska [...] jest zobowiązana do jej wykonania. Zauważenia natomiast wymaga, że na podstawie uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z [...] sierpnia 2018 r. w sprawie reorganizacji jednostki budżetowej Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...], zmiany jej nazwy i nadania statutu oraz upoważnienia Dyrektora Zarządu Dróg Miasta [...] do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej z dniem [...] listopada 2018 r. jednostka budżetowa Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] została zreorganizowana i otrzymała nazwę Zarząd Dróg Miasta [...]. W związku z powyższym konieczne jest doręczenie niniejszej decyzji Gminie [...] - Zarządowi Dróg Miasta [...].

[...]WKZ miał podstawy do wydania decyzji zobowiązującej do doprowadzenia zabytku do poprzedniego stanu poprzez usunięcie wykonanego bez pozwolenia konserwatorskiego oznakowania miejsc postojowych dla pojazdów osób niepełnosprawnych, obecnie oznaczonych "kopertami" z wypełnieniem w kolorze niebieskim z obszaru wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO, obejmującego [...] - Stare Miasto w granicach [...] oraz dawne miasto [...], określając termin wykonania tych czynności na dzień 31.08.2018 r., zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt. 5 u.o.z. Organ odwoławczy, uwzględniając czas, który upłynął od wydania zaskarżonej decyzji do dnia rozpatrzenia odwołania, zmienił termin wykonania nakazanych prac w zaskarżonej decyzji i wyznaczył nowy termin ich wykonania do dnia 30.12.2018 r.

Minister wyjaśnił też, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., organ odwoławczy ma kompetencje merytoryczno-reformacyjne, obejmujące zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Jest zatem władny uchylić zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie ją rozstrzygnąć. W pozostałej części orzekł natomiast o utrzymaniu decyzji w mocy, stosownie do przepisu art. 138 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa i jest zasadne merytorycznie.

Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, która pismem swej pełnomocnik r. pr. M. M., datowanym na 27 grudnia 2018 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zaskarżając decyzję Ministra w całości.

Decyzji zarzuciła naruszenie:

"1. prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, to jest. naruszenie art. 36 ust. 1 pkt. 11, art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, poprzez przyjęcie, że organy ochrony zabytków posiadają ustawowe kompetencje do ingerencji w materię prawną jaką jest powołane rozporządzenie oraz do dokonania wykładni jego przepisów dotyczących sposobu oznaczania miejsc parkingowych dla niepełnosprawnych, co w następstwie znajduje wyraz w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji,

2. braku odniesienia się do postawionych zarzutów decyzji pierwszej instancji odnośnie:

a) dokonania błędnej wykładni przepisów prawa, to jest rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (dalej rozporządzenie) poprzez uznanie, że rozporządzenie odnośnie oznaczania miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych daje możliwość zamalowania "koperty" na niebiesko tylko odnośnie znaku P-24

b) naruszenia art. 109 K.p.a. w związku z art. 29 K.p.a. i art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a. poprzez brak odniesienia się do tych zarzutów oraz wskazania czy sposób doręczenia decyzji przyjęty przez organ pierwszej instancji jest zgodny z przepisami czy nie,

c) naruszenia art. 108 K.p.a. w związku z art. 6 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a w związku z art. 107 § 1 pkt. 6 K.p.a. poprzez całkowite pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji czy zarzuty postawione decyzji organu pierwszej instancji odnośnie naruszenia przepisów dotyczących rygoru natychmiastowej wykonalności i jakie dobro wskazane w art. 108 Kp.a. winno być szczególnie chronione: ochrona zdrowia lub życia ludzkiego, zabezpieczenie gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony, co uzasadniałoby nadanie klauzuli natychmiastowej wykonalności".

Pełnomocnik skarżącej wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania, o rozpoznanie skargi na rozprawie i "przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie: • zdjęć obrazujących gdzie zostały wyznaczone miejsca dla osób niepełnosprawnych tzw. koperty". Ten ostatni wniosek pełnomocnik skarżącej cofnęła na rozprawie w dniu 27 września 2019 r.

Pełnomocnik wyjaśniła też, że na podstawie uchwały nr [...] RADY MIASTA [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. w sprawie reorganizacji jednostki budżetowej Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...], zmiany jej nazwy i nadania statutu oraz upoważnienia Dyrektora Zarządu Dróg Miasta [...] do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, dotychczasowy zarząd dróg publicznych na terenie Gminy [...] - Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] - nosi nazwę Zarząd Dróg Miasta [...].

Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżącej wyjaśniła, że organ ochrony zabytków zgodnie z art. 6 k.p.a. jest zobowiązany działać na podstawie i w granicy przepisów prawa, a przepis prawa wyraźnie określa, że decyzji, która nie jest jeszcze ostateczna i prawomocna może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności i to tylko w ścisłe uzasadnionych wypadkach. Decyzji pierwszoinstancyjnej na podstawie art. 108 § 1 K.p.a. został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oznacza, że decyzja wywołuje skutki prawne bądź od chwili jej ogłoszenia lub doręczenia stronie (jeżeli klauzula o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności została zawarta w treści decyzji), bądź od chwili nadania rygoru natychmiastowej wykonalności. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wprowadza wyjątek od zasady niewykonalności decyzji przed uzyskaniem cechy ostateczności, dlatego przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco. lecz muszą być poddawane wykładni ścisłej. Nie jest prawnie dopuszczalne nadanie decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności bez powołania się na jedną z okoliczności wskazanych w art. 108 K.p.a. (teza trzecia wyroku NSA z 24 maja 1983 r., II SA 20/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 36).

Zgodnie z art. 108 k.p.a., decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Dokonując analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można znaleźć żadnego uzasadnienia w jaki sposób organ odwoławczy ocenił zachowanie organu pierwszej instancji odnośnie nadania tego rygoru. Takiego uzasadnienie nie ma, a ogranicza się jedynie do wyjaśnienia oczywistej omyłki pisarskiej odnośnie błędnego wyrażenia " klauzula natychmiastowej wykonalności" .

Pełnomocnik wyjaśniła, że w sprawie mamy do czynienia z jednej strony z interesem społecznym (możliwość zapewnienia osobom niepełnosprawnym parkowania w miejscach do tego przeznaczonych, które poprzez swój charakterystyczny kolor są dla wszystkich od razu widoczne, w tym także na terenie tej części miasta wpisanej na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO), a z drugiej z dysharmonią i zaburzeniem odczytów ciągów pieszych oraz jednych.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji w żaden sposób nie uzasadnił jakie dobra ma chronić ten rygor. A nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności ma dalekosiężne skutki w postaci nawet przymusu egzekucyjnego. Jeżeli, w ocenie organu pierwszej instancji zasadnym było nadanie takiego rygoru, to rozpatrując sprawę nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności, powinien mieć na uwadze dyspozycję art. 7 in fine k.p.a., nakazującego organom administracji załatwianie spraw z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu stron. Tymczasem takiego rozważenia w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji brak, a organ drugiej instancji przechodzi nad tą kwestią do porządku, nie dokonując jakiejkolwiek oceny takiego zachowania.

Podobnie, Minister nie widzi nic nagannego w sposobie doręczenia decyzji organu pierwszej instancji kwitując to stwierdzeniem, że skarżący otrzymał decyzję organu pierwszej instancji w dniu 3 sierpnia 2018r. Skarżący to potwierdza, ale doręczenie nastąpiło nie poprzez organ wydający decyzję, ale za pośrednictwem Urzędu Miasta [...], co nie powinno mieć miejsca.

Pełnomocnik podkreśliła też, że znaki P-18 (miejsce postojowe), P-20 (koperta) i P-24 (symbol niepełnosprawnego) są znakami poziomymi i mogą występować samodzielnie, bez znaków pionowych D-18a (parking - miejsce zastrzeżone) i T-29 (tabliczka - symbol niepełnosprawnego). Stosowanie znaku pionowego jest w tym przypadku jedynie zalecane, a niewymagane. Bez wyznaczenia miejsca znakami poziomymi powstaje natomiast problem z określeniem gdzie dokładnie znajduje się owo miejsce w przypadku parkingu bez znaków poziomych: przed znakiem, równolegle ze znakiem za znakiem oraz w jakiej orientacji owo miejsce się rozciąga i jak dużą przestrzeń należałoby zostawić wokół tego znaku aby nie stanąć na owej niewidzialnej kopercie.

Ponadto, nigdzie w przepisach nie znajduje się potwierdzenia opinii, że znak pionowy jest w przypadku miejsc parkingowych "ważniejszy" od poziomego, co stara się sugerować rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji. Oba mają tę samą moc prawną. Znak P-18 stanowi jeden z dwóch w pełni zgodnych z prawem sposobów na wydzielenie miejsca postojowego dla niepełnosprawnego. Za pomocą tego znaku można wyznaczać takie miejsca na jezdni, na chodniku albo na parkingach które nie mają wydzielonych konstrukcyjnie stanowisk. Takie stanowiska postojowe, przeznaczone dla osób niepełnosprawnych, muszą mieć niebieską nawierzchnię i narysowany symbol osoby niepełnosprawnej (znak P-24). Oczywiście, linie, kąty, rozmiary i sposób oznaczenia tego miejsca musi być w 100% zgodny z wzorem przewidzianym w rozporządzeniu.

Znak ten oznacza, że stanowisko postojowe na którym znak umieszczono, jest przeznaczone dla pojazdu samochodowego uprawnionej osoby niepełnosprawnej o obniżonej sprawności ruchowej, oraz dla kierującego pojazdem przewożącego taką osobę.

Znaki drogowe są oznaczeniami drogowymi pionowymi (zawieszonymi na słupkach, innych konstrukcjach lub ścianach budynków) albo poziomymi, które spełniają wszelkie wymogi z rozporządzenia, takie jak: wielkość, kolor, sposób montażu, wysokość zawieszenia, odległość od drogi, grubość linii, kąt linii itp. Tylko oznaczenie spełniające wszystkie warunki określone przepisami jest znakiem drogowym w znaczeniu prawnym i, tym samym, tylko za niestosowanie się do takiego oznaczenia użytkownik drogi może zostać ukarany mandatem. Jeśli oznaczenie posiada choć jeden nieprawidłowy element - nie jest znakiem drogowym lecz zwykłym rysunkiem, nie ma obowiązku stosowania się do niego i nie można ukarać kierowcy mandatem za jego nieprzestrzeganie. Przepisy rozporządzenia nie pozostawiają ZDM[...] żadnego pola manewru. Stąd też ZDM[...] nie może zgodzić się na taką wykładnię zaproponowaną przez organ pierwszej instancji, a odnoszącą się do stwierdzenia, że rozporządzenie nie określa obowiązku malowania na niebiesko całego miejsca postojowego dla osoby niepełnosprawnej.

Wskazana przez organ I instancji wykładnia rozporządzenia dotycząca malowania miejsc postojowych dla niepełnosprawnych musi być uznana przez ZDN[...] jako contra legem. Ani przepisy rozporządzenia, ani przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym nie dają uprawnień ZDM[...] jako zarządowi dróg publicznych i zarządzającym ruchem drogowym w [...] do odstępstw odnośnie formy oznakowania miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych, a w zasadzie ograniczenia powierzchni zamalowanej na kolor niebieski tylko i wyłącznie do fragmentu miejsca, na którym umieszczono znak P-24.

Zgodnie z art. 87 Konstytucji, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, (...) oraz rozporządzenia. Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Przedmiotowe rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 10 ust. 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym i miało ustalić szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem biorąc pod uwagę: konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, potrzebę efektywnego wykorzystania dróg publicznych, potrzeby społeczności lokalnej.

Biorąc pod uwagę, że polski ustawodawca jest racjonalnym ustawodawcą, gdyby widział potrzebę zmiany rozporządzenia odnośnie oznakowania (kolor niebieski na całej tzw. kopercie) miejsc dla osób niepełnosprawnych, nie wprowadziłby takich zmian jakie miały miejsce na podstawie rozporządzenia zmieniającego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do tego zarzutu i wyjaśnienia czy zarzut jest zasadny, a jeżeli tak to wskazania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wytycznych w zakresie wykładni tych przepisów.

Przedmiotem decyzji nr [...]WKZ były wyłącznie zabytki stanowiące historyczny układ urbanistyczny, to jest układ urbanistyczny dawnego miasta [...] w granicach [...] (wpis w rejestrze zabytków nr [...]). Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt. 1 lit. b) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2017 poz. 2187 ze zmianami), ochronie i opiece podlegają bez względu na stan zachowania zabytki będące układami urbanistycznymi. Definicję legalną historycznego układu urbanistycznego lub ruralistycznego zawiera art. 3 pkt. 12 ustawy, który stanowi, że należy przez to rozumieć przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Jak stanowi art. 36 ust. 1 pkt. 11 ustawy, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowanie wszelkich działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, z wyłączeniem działań polegających na usuwaniu drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części niebędącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem albo inną formą zaprojektowanej zieleni. Żaden przepis ustawy nie dostarcza odpowiedzi na pytanie, czy dyspozycję przywołanego powyżej przepisu wypełnia także procedura zatwierdzenia organizacji ruchu lub - zawężając przedmiot rozważań do przedmiotu decyzji nr [...] oraz decyzji z [...]listopada 2018r. - chociażby tylko same działania podjęte przez ZDM[...] polegające na pomalowaniu stanowisk postojowych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach.

Pełnomocnik przytoczyła na powyższą tezę szereg wyroków sądów administracyjnych i doszła do wniosku, że pomalowania stanowisk postojowych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. nie można uznać za działanie naruszające substancję lub zmieniającego wygląd zabytku stanowiącego historyczny układ zurbanizowany, albowiem działania te nie wpływają w żaden sposób na kompozycję przestrzenną lub historyczne rozplanowanie przedmiotowych układów urbanistycznych. W ocenie pełnomocnik skarżącej nie może ulegać wątpliwości, że wykonywanie zadań polegających na zarządzaniu ruchem na drogach oraz wykonywaniu nadzoru nad tym zarządzaniem z natury rzeczy nie ma żadnego związku z działaniami urbanistycznymi, mogącymi naruszać historyczną kompozycję przedmiotowych zabytków.

Zaakceptowanie poglądu, zgodnie z którym działania podjęte przez ZDM[...] miałyby wypełniać dyspozycję art. 36 pkt. 1 ust. 11 u.o.z. i wymagać pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, prowadziłoby do absurdalnego wniosku, że obowiązek ten dotyczy w zasadzie każdego działania z zakresu organizacji ruchu, polegającego chociażby na umieszczeniu pojedynczego poziomego lub pionowego znaku drogowego albo jego przemalowaniu.

W konsekwencji należy stanąć na stanowisku, że pozwolenia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie wymagało zarówno przeprowadzenie procedury zatwierdzenia organizacji ruchu jak i samo pomalowanie stanowisk postojowych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach.

Zgodnie z art. 10 ust. 6 ustawy- Prawo o ruchu drogowym. Prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. W przypadku miasta [...] kompetencja ta na podstawie statutu została przekazana do ZDM[...]. Określenie działań w ramach zarządzania ruchem zostało wskazane w § 2 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2017r. poz. 784), z którego wynika że działania w zakresie zarządzania ruchem, poprzez podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych realizuje odpowiednio do kompetencji między innymi organ zarządzający ruchem oraz zarząd drogi.

Organ zarządzający ruchem (§ 3 ust. 1 rozporządzenia) rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu, opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu, zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów, przekazuje zatwierdzone organizacje ruchu do realizacji, prowadzi kontrolę prawidłowości zastosowania i funkcjonowania znaków drogowych sygnalizacji świetlnej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ich zgodności z zatwierdzoną organizacją ruchu. Organ zarządzający ruchem może przy tym samodzielnie przedstawić do zatwierdzenia projekt organizacji ruchu (§ 4 ust. 3 pkt. 2 rozporządzenia). Zarząd drogi z kolei, zgodnie z § 11 rozporządzenia, realizuje na własny koszt organizację ruchu, w szczególności zadania techniczne polegające na umieszczaniu i utrzymaniu znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej, urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu. Znaki zaś drogowe, mogą być umieszczane zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. Zgodnie z § 1 pkt. 1 wspomnianego rozporządzenia szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunki ich umieszczania na drogach dla znaków drogowych pionowych i poziomych określają odpowiednie załączniki do rozporządzenia. Służyć to ma zapewnieniu czytelności i zrozumiałości znaków i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu drogowego. Dotyczy to także tej części [...] wskazanej w zaskarżonej decyzji wpisanej na Listę Światowego Dziedzictwa. Rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji oraz Ministra wkracza w kompetencje ZDM[...] jako wykonującego czynności związane z zarządzaniem ruchem drogowym na terenie miasta, do czego organu nie upoważnia ustawa.

W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja organu odwoławczego, jak również decyzja organu I instancji naruszały prawo w sposób opisany poniżej, zaś skarga była po części zasadna.

Orzekając w sprawie niniejszej tut. Sąd brał pod uwagę, że w zbliżonym stanie faktycznym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2717/17 (CBOSA) oddalił skargę, stwierdzając, że "pomalowanie miejsc postojowych dla pojazdów osób niepełnosprawnych jako innej czynności w granicach zespołu staromiejskiego miasta (...) wymaga uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, którego bez wątpienia Gmina nie uzyskała". Istotne natomiast różnice polegają na tym, że organa obu instancji i Sąd orzekały także przy uwzględnieniu prawa miejscowego - § 7 ust. 1 pkt. 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zgodnie z którym zakazywało się używania w nośnikach komunikacji wizualnej jaskrawej kolorystyki oraz nakazywało realizację nawierzchni placów i ścieżek z wykorzystaniem naturalnych materiałów kamiennych. Dlatego też konserwator zabytków podnosił, że działania skarżącej Gminy były niezgodne z zapisami miejscowego planu, bowiem stanowią one mocny, niedopuszczalny akcent kolorystyczny, konkurując wizualnie z zabytkowa tkanką tego obszaru, a wygląd posadzek zespołu staromiejskiego, podobnie jak innych elementów chronionego układu urbanistycznego, decyduje o jego charakterze.

W takim wypadku, co do zasady, stanowisko WSA w Warszawie, wyrażone w ww. wyroku, należało podzielić, gdyż istniał akt prawa miejscowego wiążący organa i skarżącą, zakazujący używania jaskrawej kolorystyki, jako zaburzającej wygląd zabytku. Natomiast w sprawie zawisłej przed tut. Sądem organa obu instancji nie powoływały się na zapisy prawa miejscowego, ale na własne, subiektywne postrzeganie kolorystyki oznakowania poziomego.

Dlatego też, na wstępie, podkreślić należy, że tylko wówczas organ administracji publicznej może wydać rozstrzygnięcie na podstawie przepisów prawa cogentis (art. 6 k.p.a.), jeżeli w sposób niebudzący wątpliwości, na podstawie zebranych dowodów, ustali stan faktyczny umożliwiający dokonanie subsumpcji prawnej (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Ustawowym obowiązkiem organu jest również takie uzasadnienie wydawanej decyzji, które nie tylko zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, ale także wyjaśnienie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a.).

Biorąc powyższe pod uwagę trzeba też wyjaśnić, że te obowiązki nie spoczywają wyłącznie na organie I instancji. Dotyczą one również organu odwoławczego; rozpoznając odwołanie od decyzji organ II instancji nie dokonuje wyłącznie kontroli poprawności orzeczenia pierwszoinstancyjnego, ale prowadzi postępowanie merytoryczne – na tym polega zasada dwuinstancyjności, ujęta w art. 15 k.p.a. Kwestia ta nie powinna budzić wątpliwości prawnych w aspekcie bogatego orzecznictwa zarówno sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również doktryny.

Obowiązkom tym nie sprostały organa obu instancji, wydając zaskarżone decyzje nie tylko bez właściwego uzasadnienia zajętego stanowiska, ale także w sposób nieprzekonywujący prawnie i faktycznie.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt. 11 u.o.z. podejmowanie innych działań (a więc niewymienionych w poszczególnych punktach tego przepisu), które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, z wyłączeniem działań polegających na usuwaniu drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części niebędącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem albo inną formą zaprojektowanej zieleni, wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Ustawodawca nie sprecyzował jednakże, na czym polegać ma zmiana wyglądu zabytku, pozostawiając tą kwestię do każdoczesnego ustalania ad casum, a więc ustalania w oparciu o konkretny stan faktyczny, przy uwzględnieniu rodzaju i wyglądu zabytku.

Konsekwencje naruszenia powyższego obowiązku określa art. 45 ust. 1 pkt. 5 u.o.z., zgodnie z którym jeżeli przy zabytku wykonane owe "inne działania" naruszające wygląd lub strukturę zabytku bez pozwolenia konserwatora zabytków, to wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.

Niezbędnym dla ustalenia, czy wymagało pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków dokonanie na drodze publicznej przez skarżącą Gminę [...]- Zarząd Dróg Miasta [...] (aktualna nazwa) oznaczenia poziomego miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych, w postaci "kopert" z wypełnieniem w kolorze niebieskim, na obszarze wpisanym na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO, obejmującym [...]w - Stare Miasto w granicach [...] oraz dawne miasto [...], a w związku z tym, czy zaistniały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 45 ust. 1 pkt. 5 u.o.z., było:

1. ustalenie co do tożsamości (a więc z dokładnym oznaczeniem miejsca położenia) naniesień każdego z ww. znaku poziomego;

2. obiektywne i odnoszące się do wyglądu lub substancji zabytku w otoczeniu oznaczenia poziomego każdego oznaczenia miejsca postojowego dla inwalidów uzasadnienie, na czym polega niedopuszczalne naruszenie substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru;

3. rozważenie tego, że skarżąca działała w ramach upoważnienia prawnego w zakresie zarządzania ruchem na drogach publicznych i stosowała takie oznaczenie poziome miejsc postojowych dla inwalidów, jakie zostało określone w prawie;

4. dokonanie – w świetle zawartego w hipotezie art. 36 ust. 1 pkt. 11 u.o.z. odniesienia do działań "przy zabytku wpisanym do rejestru" – rozważań, czy przywołany w sentencji decyzji fakt wpisania przedmiotowego obszaru na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO ma (a jeżeli tak, to jakie) w niniejszej sprawie znaczenie prawne.

Powyższe okoliczności powinny były stanowić element istotny uzasadnienia zarówno prawnego, jak i faktycznego decyzji organów obu instancji.

Ad. 1.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji [...]WKZ, organ ten "ze względu na powierzchnię, jaką obejmują wskazane w kontroli zabytkowe układy urbanistyczne" podjął jedynie "wybiórcze skontrolowanie kilku ulic, wchodzących w skład każdego układu urbanistycznego. Kontrolowana ulica, na której zlokalizowane było miejsce postojowe została opisana, miejsce postojowe zostało zwymiarowane, a z czynności kontrolnych sporządzono dokumentację fotograficzną".

Powyższe oznacza, że po pierwsze przedmiotem "skontrolowania" nie był cały obszar zabytku, a jedynie niektóre ulice, a po drugie owe rzeczywiście "skontrolowane" miejsca postojowe zostały opisane co do tożsamości. Dlatego też zakres sprawy i w konsekwencji orzekania organu I instancji ograniczał się wyłącznie do konkretnych działań skarżącej, polegających na dokonaniu konkretnego (konkretnych) oznaczeń poziomych miejsc dla inwalidów, a nie wszelkich ewentualnych, a niepoddanych ocenie organu, działań.

Powyższe ustalenia faktyczne organu w zakresie oznaczenia co do tożsamości owych "innych działań przy zabytku" nie znalazły jednak odzwierciedlenia w wydanej decyzji[...] nakazał bowiem skarżącej w swojej decyzji usuniecie wszelkiego oznakowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych, obecnie oznaczonych "kopertami" z wypełnieniem w kolorze niebieskim z obszaru wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO, obejmującego [...] - Stare Miasto w granicach [...] oraz dawne miasto [...]– a więc również tych miejsc, co do których w żaden sposób nie ustalił stanu faktycznego i w sposób oczywisty nie posiadał wiedzy, czy i dlaczego naruszają one wygląd lub strukturę zabytku.

Takie orzeczenie było sprzeczne zarówno z art. 6, 7, 77 § 1, 80 k.p.a., jak i art. 36 ust. 1 pkt. 11 w zw. z art. 45 ust. 1 pkt. 5 u.o.z.

Minister, orzekając w postępowaniu odwoławczym – pomimo, że powinien sprawę rozpatrzeć od nowa, merytorycznie – w ogóle nie odniósł się do sprzeczności ustalonego stanu faktycznego z przedmiotem orzekania, czym również naruszył ww. przepisy. Dysponując aktami sprawy organu II instancji powinien sprzeczność taką usunąć; albo orzekając ze stosownym uzasadnieniem na podstawie akt sprawy, albo – w razie potrzeby – po przeprowadzeniu postępowania w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Nie mógł natomiast utrzymać w tej części decyzji organu I instancji w mocy, gdyż art. 138 § 1 pkt. 1 i pkt. 2 k.p.a. pozwala na utrzymanie decyzji w mocy – ale wyłącznie prawidłowej.

Ad. 2 i ad. 3.

Oznaczenie co do tożsamości każdego z działań skarżącej, poprzez odniesienie się do konkretnego miejsca (miejsc) parkingowych dla niepełnosprawnych, ma ponadto takie znaczenie, że obowiązkiem organu było również wyjaśnienie, dlaczego dane, konkretnie oznaczone miejsce postojowe narusza wygląd lub strukturę zabytku. Aby móc stanowczo stwierdzić, że wykonanie przez skarżącą oznaczenia poziomego naruszyło wygląd lub strukturę zabytku należało nie tylko opisać sposób działania skarżącej, w tym zastosowaną kolorystykę, ale dodatkowo i w sposób obiektywny odnieść skutek takiego działania do istniejącego wyglądu (a mającej być naruszoną) substancji zabytkowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że generalne stwierdzenie organu I instancji, przyjęte za własne przez Ministra, iż "zastosowanie agresywnego koloru niebieskiego. Kolor ten wprowadzony na całej powierzchni koperty, nie tylko szpeci zabytkowe pierzeje ulic, ale też wprowadza dysharmonię i zaburza odczyt ciągów pieszych oraz jezdnych, zacierając granice pomiędzy nimi - koperty niejednokrotnie, zajmują cześć chodnika i jezdni (w niektórych przypadkach połowę pasa jezdni)" nie jest wystarczające.

Obowiązkiem organu było bowiem potraktowanie dokonania przez skarżącą oznaczeń poziomych miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych w różnych miejscach zabytkowego układu urbanistycznego, jako szeregu odrębnych działań i – w związku z tym – wyraźne i obiektywne odniesienie się do każdego z nich. To bowiem, czy oznaczenie poziome konkretnego miejsca postojowego rzeczywiście narusza wygląd lub strukturę zabytku zależne jest od tego, jak wygląda ta część układu urbanistycznego, w której oznaczenie się znalazło. Organ całkowicie zaniechał takich ustaleń, poprzestając na ogólnikowych uwagach i nie odnosząc się do stanu faktycznego.

Wobec tak generalnego ujęcia kwestii naruszenia wyglądu zabytku, tut. Sąd zwraca uwagę na następujące kwestie całkowicie przez organa obu instancji pominięte.

Po pierwsze, kwestia koloru zastosowanego przy oznakowaniu poziomym, nie byłą dowolnie ustalana przez skarżącą, ale wynika ze stosownych przepisów, wskazywanych przez skarżącą, w szczególności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. Nr 220, poz. 2181). Zgodnie z § 1 pkt. 2 rozporządzenia, szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunki ich umieszczania na drogach dla znaków drogowych poziomych określa załącznik nr 2 do rozporządzenia.

Zgodnie z pkt. 1. 2 tego załącznika, znakowanie poziome dróg ma na celu zwiększenie bezpieczeństwa uczestników ruchu i innych osób znajdujących się na drodze i usprawnienie ruchu pojazdów i ułatwienie korzystania z drogi. Znaki poziome mogą występować samodzielnie lub w powiązaniu ze znakami pionowymi. Umożliwiają one przekazywanie kierującym pojazdami informacji o przyjętym sposobie prowadzenia ruchu, nawet tam, gdzie zastosowanie innego rodzaju oznakowania jest niewystarczające lub niemożliwe.

Powyższe oznacza, że jeżeli osoba odpowiedzialna za organizację ruchu na drodze uzna, że zastosowanie innego rodzaju oznakowania jest niewystarczające, to może dokonać oznakowania poziomego. Jednym z rodzajów takiego oznakowania (pkt. 5.2.6 załącznika) jest umieszczenie znaku P-20 "koperta" (rys. 5.2.6.1) - w celu oznaczenia stanowiska postojowego przeznaczonego do wyłącznego użytkowania przez niektórych uczestników ruchu. Wewnątrz znaku P-20 umieszcza się napis określający użytkownika; w przypadku przeznaczenia stanowisk postojowych dla osób niepełnosprawnych należy wewnątrz "koperty" umieścić symbol osoby niepełnosprawnej, czyli znak P-24. Znak P–24 umieszcza się na nawierzchni barwy niebieskiej.

Przykłady stosowania tego symbolu P-24 jako uzupełnienie znaku P-20 pokazano na rysunku 5.2.9.3. załącznika, z którego jednoznacznie wynika, że tło niebieskie nie obejmuje tylko – jak chce organ – samego znaku P-24, ale wykracza poza obszar tzw. koperty. Ponadto, zgodnie z pkt. 5.2.4 załącznika "Stanowiska postojowe dla pojazdów osób niepełnosprawnych powinny mieć nawierzchnię barwy niebieskiej".

Prawo stanowi więc wyraźnie, jak powinno wyglądać poziome oznakowanie miejsca postojowego dla niepełnosprawnych w wypadku zastosowania znaku P-20, uzupełnionego o znak P-24.

Po drugie, nie sposób per analogiam i bez należytego uzasadnienia traktować zgodnego z art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1990) działania osoby uprawnionej do zarządzania ruchem z działaniem osoby, która bez podstawy prawnej dokonuje zmiany kolorystyki obiektu znajdującego się w historycznym układzie urbanistycznym, wpisanym do rejestru zabytków. W tym zakresie ani organ I, ani II instancji nie zajął stanowiska. Nie wyjaśnił też, dlaczego użycie określonej kolorystyki w danym miejscu (a to był główny argument obu organów), wymaganej przepisami prawa "wprowadza dysharmonię i zaburza odczyt ciągów pieszych oraz jezdnych, zacierając granice pomiędzy nimi". Dysharmonia i zaburzenie odczytu ciągów pieszo-jezdnych nie są równoznaczne z ustawowym terminem z art. 36 ust. 1 pkt. 11 u.o.z. – naruszeniem substancji lub wyglądu zabytku wpisanego do rejestru.

Niewątpliwie, oznaczenie miejsc postojowych dla inwalidów (niezależnie, czy poziome, czy też pionowe) zawsze zmieni wygląd zabytku. Tylko, że restrykcyjna i literalna wykładnia art. 36 ust. 1 pkt. 11 u.o.z. nie może prowadzić do wniosku, że wojewódzki konserwator zabytków w sposób zupełnie dowolny i bez stosownego uzasadnienia może ocenić działanie jednostki samorządowej (prezydenta miasta lub jednostki organizacyjnej wyznaczonej do danej działalności), podejmowane w ramach zadań nałożonych ustawą, za wymagające jego zezwolenia. Jeżeli więc organ konserwatorski dokonuje takiej oceny i wydaje decyzję nakazową, to swoje stanowisko powinien starannie uzasadnić nie tylko zgodnie z zasadą przekonywania stron i formalnymi wymogami uzasadnienia, ale również w sposób poddający się kontroli sądowej.

Po trzecie, ani [...]WKZ, ani Minister nie uzasadnili znaczenia dla sprawy powołanego Memorandum Wiedeńskiego UNESCO, sygnowanego w [...] września [...] r. Organ I instancji powołuje się natomiast na "sprzeczność z podstawowymi dokumentami doktrynalnymi UNESCO" działań skarżącej. Wyjaśnić więc należy, że Memorandum Wiedeńskie jest dokumentem programowym, stanowiącym podsumowanie międzynarodowej konferencji na temat światowego dziedzictwa i współczesnej architektury. Nie jest prawem wspólnotowym, nie zostało też recypowane do polskiego systemu prawa krajowego. Obszerne przywołanie przez organ I instancji art. 8 Memorandum jest stanowiskiem UNESCO odnośnie elementów historycznego krajobrazu miejskiego. Nie jest natomiast prawem cogentis; jeżeli organ I instancji opierał własne stanowisko merytoryczne na podstawie podsumowania konferencji UNESCO, to powinien uzasadnić znaczenie tego dokumentu w polskim systemie prawnym, dotyczącym ochrony zabytków.

Ad. 4.

Polska ustawa o ochronie zabytków przyznaje określoną ochronę prawną zabytkom, wpisanym do rejestru zabytków. Ujęcie nieruchomości lub zespołu urbanistycznego na Liście Światowego Dziedzictwa UNESCO nie jest objęte hipotezą art. 36 ust. 1 pkt. 11 u.o.z., który stanowi o ryzyku naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, czyli rejestru dla zabytków znajdujących się na terenie województwa, który prowadzi wojewódzki konserwator zabytków (art. 8 ust. 1 u.o.z.).

Lista Światowego Dziedzictwa UNESCO nie jest rejestrem zabytków, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt. 11 u.o.z. Co więcej, nie jest też Listą Skarbów Dziedzictwa, o której mowa w art. 7 ust. 1a u.o.z. w zw. z art. 14a u.o.z.

Lista Światowego Dziedzictwa UNESCO została ustanowiona na podstawie Konwencji w sprawie ochrony światowego dziedzictwa kulturowego i naturalnego przyjętej przez UNESCO na [...]sesji w [...] w dniu [...] listopada [...] r., i weszła w życie z dniem [...] grudnia 1975. Do stycznia 2017 Konwencję przyjęły lub ratyfikowały 193 państwa, w tym Polska. Natomiast wpis na Listę nie powoduje żadnych konsekwencji w zakresie ochrony zabytku, a jedynie nakłada na sygnatariusza Konwencji na terenie którego obiekt się znajduje obowiązek składania raportów do Komitetu Światowego Dziedzictwa na temat stanu obiektu, jego ochrony, konserwacji i zarządzania, by umożliwić UNESCO monitorowanie obiektu.

Umieszczenie przez organ I instancji (i brak reakcji procesowej Ministra) w sentencji decyzji określenia zabytku, jako "obszaru wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO, obejmującego [...]- Stare Miasto w granicach [...] oraz dawne miasto [...](wg. załącznika graficznego, stanowiącego integralną część Decyzji)" sugeruje, że układ urbanistyczny objęty ochroną konserwatorską jest tożsamy z wpisem na listę UNESCO, a nie tym, który jest wpisany do rejestru zabytków. Obowiązkiem organu – z uwagi na przyjętą podstawę prawną orzeczenia w postaci art. 45 ust 1 u.o.z. i z uwagi na powołany w treści uzasadnienia art. 36 ust. 1 pkt. 11 u.o.z.) było więc wyjaśnienie, czy jest tak rzeczywiście i czy ten obszar z Listy Światowego Dziedzictwa UNESCO jest tożsamy z wpisem w rejestrze zabytków, a obejmującym:

• układ urbanistyczny miasta [...] w granicach [...], wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...];

• układ urbanistyczny dawnego miasta [...], wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...];

a ponadto (z uwagi na zakres "kontroli", opisanej w pierwszym akapicie uzasadnienia decyzji [...]WKZ):

• układ urbanistyczny oraz zespół zabudowy [...] w obrębie tzw. "nowego miasta", wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...];

• układ urbanistyczny [...], wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...];

• układ urbanistyczny [...], wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...];

• układ urbanistyczny oraz zespół zabudowy d. III dzielnicy katastralnej miasta [...] - "[...]", wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...];

• układ urbanistyczny oraz zespół zabudowy d. IV dzielnicy katastralnej miasta [...] - "[...]", wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...]

• układ urbanistyczny dawnego miasta [...], wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...].

Budzące istotne wątpliwości powiązanie w sentencji decyzji przez organ I instancji (czego nie dostrzegł, a nawet w części uzasadnienia powtórzył Minister) udzielanej ochrony konserwatorskiej z niemającym znaczenia prawnego w sprawie niniejszej wpisem zabytku na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO (o czym dodatkowo świadczy trzeci i ostatni akapit uzasadnienia decyzji), a nie z wpisem układu urbanistycznego do rejestru zabytków powoduje, że zarówno sentencja, jak i uzasadnienie decyzji są błędne. [...]WKZ powinien był w ramach uzasadnienia prawnego wyjaśnić (art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a.) przyjętą podstawę prawną decyzji nakazowej poprzez odwołanie się wprost do skutków wpisania zabytku do rejestru zabytków i omówienie tychże skutków w odniesieniu do konkretnych, precyzyjnie oznaczonych działań skarżącej, co zostało podniesione w dokonanej wcześniej ocenie prawnej tut. Sądu.

Kolejną, procesowo istotną wadą decyzji organu I instancji było nadanie jej "klauzuli natychmiastowej wykonalności". Kodeks postępowania administracyjnego i ustawa o ochronie zabytków nie przewidują takiej możliwości prawnej; organ I instancji orzekł więc w sposób niezgodny z prawem (wbrew art. 6 k.p.a.). Wysoce prawdopodobnym jest, że [...]WKZ miał zamiar nadać swej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 § 1 k.p.a.), tym niemniej tego nie uczynił, gdyż wiążącą jest solenna treść sentencji decyzji, a nie domniemanie, co organ miał na myśli.

Słuszne też, choć mające teoretyczne znaczenia w związku z błędną w tym zakresie treścią decyzji, są zarzuty skarżącej, że jeżeli organ nadaje rygor natychmiastowej wykonalności, to powinien uzasadnić, dlaczego jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony – czego [...]WKZ nie uczynił.

Obowiązkiem procesowym Ministra, jako organu odwoławczego było uchylenie decyzji również w tej części, jako orzekającej w sposób sprzeczny z prawem. Utrzymanie w mocy decyzji także w części "o nadaniu klauzuli natychmiastowej wykonalności" stanowi więc naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 i 2 k.p.a., zaś uzasadnienie decyzji organu odwoławczego w części dotyczącej "błędnego sformułowania" przez [...]WKZ nie zasługuje na uznanie, gdyż tego typu błąd nakazuje uchylenie decyzji. Minister, jako organ odwoławczy mógłby – po uchyleniu tej części decyzji – orzec merytorycznie i prawidłowo procesowo, a to na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Organ, ponownie rozpoznając sprawę, ustali należycie stan faktyczny w odniesieniu do każdego oznaczenia miejsca postojowego dla niepełnosprawnych, dokonanego przez skarżącą na terenie oznaczonego układu urbanistycznego, wpisanego do rejestru zabytków. Określi ponadto w powiązaniu z wyglądem zabytku w otoczeniu takiego konkretnego miejsca postojowego, czy i dlaczego narusza ono wygląd lub strukturę zabytku; nie poprzestając wyłącznie na subiektywnym postrzeganiu koloru oznakowania miejsca postojowego. Obowiązkiem organu będzie ponadto dokonanie rozważań w zakresie relacji pomiędzy wykonywaniem przez skarżącą ustawowych uprawnień do wykonywania czynności z zakresu zarządzania drogą (a więc oznakowania znakami poziomymi miejsc postojowych dla niepełnosprawnych), a wymogami ochrony zabytków. Tak dokonane ustalenia faktyczne będą podstawą dla rozważań prawnych; w szczególności w zakresie ewentualnego uzasadnienia stanowiska odnośnie konieczności uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na będące przedmiotem rozstrzygania przez organ wykonywanie działań, wynikających z ustawowych uprawnień Prezydenta Miasta [...] w zakresie zarządzania ruchem w tym mieście.

Po należytym ustaleniu stanu faktycznego i dokonaniu subsumpcji prawnej organ wyda stosowne orzeczenie, przy czym tut. Sąd nie przesadza o jego treści, i uzasadni je w sposób odpowiadający wymogom z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Związany oceną prawną tut. Sądu organ ustali ponadto, na jakiej podstawie prawnej Gmina Miejska [...] – Zarząd Dróg Miasta [...] jest – w świetle art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1990) - właściwym adresatem decyzji i stanowisko takie uzasadni.

Z tych też przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14.1.1.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych z dnia 22 października 2015 r. (t. jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 265), zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu oraz kosztów zastępstwa procesowego.