Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2153/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Uniwersytetu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 176/17 w sprawie ze skargi Uniwersytetu [...] na decyzję Polskiego Rejestru Statków Spółki Akcyjnej z siedzibą w Gdańsku z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. zasądza od Polskiego Rejestru Statków Spółki Akcyjnej z siedzibą w Gdańsku na rzecz Uniwersytetu [...] kwotę 360 zł (słownie: trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 176/17 oddalił skargę Uniwersytetu [...] (dalej: "skarżący") na decyzję Polskiego Rejestru Statków Spółki Akcyjnej z siedzibą w Gdańsku (dalej: "PRS S.A.") z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wnioskami z 28 października 2016 r., 30 listopada 2016 r. oraz 23 grudnia 2016 r. Uniwersytet [...] wystąpił do Zarządu Polskiego Rejestru Statków S.A. w Gdańsku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej odpowiedzi na pytania:

1. czy Stocznia [...] S.A. występowała do Polskiego Rejestru Statków S.A. o potwierdzenie, że statek "[...]" jest statkiem naukowo badawczym i jakie stanowisko zajął Polski Rejestr Statków S.A.;

2. czy budowa statku "[...]" została zakończona;

a także w sprawie udostępnienia informacji publicznej w postaci przekazania kserokopii następujących dokumentów: certyfikatu Polskiego Rejestru Statków (Tymczasowe Świadectwo Klasy) dla statku "[...]", jeżeli taki został wydany; certyfikatu Polskiego Rejestru Statków (Świadectwo Klasy) dla statku "[...]", jeżeli taki został wydany; dopuszczających statek "[...]" do eksploatacji i żeglugi, jeżeli takie zostały wydane; Tymczasowego Świadectwa Klasy Nr [...] wydanego [...] listopada 2016 r.; Tymczasowego Świadectwa Urządzeń Maszynowych Nr [...] wydanego [...] listopada 2016 r.; Tymczasowego Certyfikatu Bezpieczeństwa Statku Specjalistycznego Nr [...] wydanego [...] listopada 2016 r.; Wykazu Wyposażenia wydanego [...] listopada 2016 r., stanowiącego załącznik do certyfikatu Nr [...]; Tymczasowego Międzynarodowego Świadectwa Wolnej Burty Nr [...] wydanego [...] listopada 2016 r.; Krótkoterminowego Międzynarodowego Świadectwa o Zapobieganiu Zanieczyszczeniu Olejami Nr [...] wydanego [...] listopada 2016 r.; Opisu Konstrukcji i Wyposażenia Statków innych niż Zbiornikowce Olejowe wydanego [...] listopada 2016 r. stanowiącego załącznik do certyfikatu Nr [...]; Krótkoterminowego Międzynarodowego Świadectwa o Zapobieganiu Zanieczyszczeniu Ściekami Fekalnymi Nr [...] wydanego [...] listopada 2016 r.; Zaświadczenia Zgodności o Zapobieganiu Zanieczyszczeniu Odpadami NR [...] wydanego [...] listopada 2016 r.; Krótkoterminowego Międzynarodowego Świadectwa o Zapobieganiu Zanieczyszczeniu Powietrza Nr [...] wydanego [...] listopada 2016 r.; Opisu Konstrukcji i Wyposażenia wydanego [...] listopada 2016 r., stanowiącego załącznik do certyfikatu nr [...]; Krótkoterminowego Międzynarodowego Świadectwa Efektywności Energetycznej Nr [...] wydanego [...] listopada 2016 r.; Opisu Konstrukcji Dotyczącego Efektywności Energetycznej wydanego [...] listopada 2016 r., stanowiącego załącznik do certyfikatu Nr [...]; Wykazu Przeglądów Nr [...] wydanego [...] listopada 2016 r. Zażądano także uwierzytelnionych kserokopii dokumentów na podstawie których wydane zostały poszczególne certyfikaty.

Pismem z 16 grudnia 2016 r. Polski Rejestr Statków S.A. wystąpił do Dyrektora Stoczni Remontowej [...] o wyrażenie pisemnej zgody na udostępnienie wnioskowanych dokumentów.

W odpowiedzi Stocznia [...] S.A. wskazała, że zgodnie z umową pomiędzy Stocznią a Polskim Rejestrem Statków S.A. z [...] lutego 2013 r., w związku z którą wystawione zostały żądane dokumenty, treść tej umowy i przebieg jej realizacji objęte zostały klauzulą poufności. Udostępnienie żądanych informacji podmiotowi trzeciemu będzie skutkowało naruszeniem tajemnicy przedsiębiorstwa Stoczni, która nie wyraziła zgody na udostępnienie wnioskowanych danych.

Pismem z 4 stycznia 2017 r. Polski Rejestr Statków S.A. poinformował wnioskodawcę, że Stocznia [...] S.A. nie wystąpiła do Polskiego Rejestru Statków S.A. o potwierdzenie, że statek "[...]' jest statkiem naukowo badawczym, tym samym udzielenie odpowiedzi na pytanie o zajęte przez PRS stanowisko jest bezprzedmiotowe. Jednocześnie poinformował, że budowa statku "[...]’’ została zakończona, natomiast stan klasyfikacji statku jest dostępny na stronie www.prs.pl pod numerem rejestru PRS: [...].

W celu uzyskania informacji wykraczających poza dane udostępnione w bazie statusów statków PRS S.A. wskazał na konieczność kontaktu z kontrahentem - Stocznią [...] Jednocześnie podkreślił, iż Polski Rejestr Statków S.A. nie może udostępnić w części (w zakresie przedłożenia dokumentów określonych w punktach 1-17) wnioskowanych danych z uwagi na art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016, poz. 1764, dalej "u.d.i.p.").

Organ wyjaśnił, że w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej nie jest bezwzględne i doznaje ograniczeń, m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Polski Rejestr Statków S.A. zawarł ze Stocznią [...] umowę w zakresie zatwierdzenia dokumentacji technicznej oraz prowadzenia nadzoru nad budową specjalistycznego statku naukowo-badawczego przeznaczonego do interdyscyplinarnych badań Morza Bałtyckiego. Jednym z postanowień zawartej umowy jest traktowanie określonej dokumentacji jako informacji poufnych, jednocześnie umowa zobowiązuje Polski Rejestr Statków S.A. do niewykorzystywania tej dokumentacji bez uprzedniej pisemnej zgody Stoczni [...] Podkreślił także, że wnioskowane przez Uniwersytet dokumenty opracowane zostały na podstawie dostarczonych przez Stocznię [...] m.in. informacji, planów, rysunków, specyfikacji i objęte są zarówno ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa, jak i klauzulą poufności wyrażoną w łączącej strony umowie. Zdaniem organu wnioskowana informacja ma dla Polskiego Rejestru Statków S.A. wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i z uwagi na tę wartość objęte zostały tajemnicą przedsiębiorstwa. Polski Rejestr Statków podjął działania w celu zachowania treści umowy oraz dostarczonych informacji, a także dokumentacji w tajemnicy, w związku z tym nie może udostępnić wnioskowanych informacji.

Zwrócił także uwagę, że nieuprawnione udostępnienie informacji skutecznie zastrzeżonych jako tajemnica przedsiębiorcy może skutkować wystąpieniem z roszczeniami odszkodowawczymi przeciwko podmiotowi udzielającemu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Co więcej, udostępnienie informacji zastrzeżonych w umowie jako poufne naraża Polski Rejestr Statków S.A. na odpowiedzialność odszkodowawczą z tytułu naruszenia postanowień umownych. W ocenie Polskiego Rejestru Statków S.A. nieuprawnione udostępnienie informacji godzi również w dobre imię przedsiębiorstwa.

Organ podał także, że zwrócił się do Stoczni [...] z wnioskiem o wyrażenie pisemnej zgody na udostępnienie wnioskowanych dokumentów, jednakże w odpowiedzi z 19 grudnia 2016 r. Polski Rejestr Statków został poinformowany o braku zgody na udostępnienie stronom trzecim jakichkolwiek informacji dotyczących łączącej strony umowy, w tym jej treści oraz przebiegu realizacji, jednocześnie Stocznia [...] zastrzegła, iż udostępnienie wnioskowanych dokumentów skutkować będzie naruszeniem tajemnicy przedsiębiorstwa Stoczni. Organ stwierdził, że skoro Stocznia [...] w sposób jednoznaczny zastrzegła, że treść umowy i wiążącej się z nią dokumentacji i informacji uważa również za poufne i wnosi o ich nieujawnianie, a równocześnie treść samej umowy łączącej strony stanowi obiektywnie tajemnicę przedsiębiorstwa, to nie ma prawa jej ujawniania stosownie do treści art. 5 ust. 2 ustawy.

Pismem z 17 stycznia 2017 r. Uniwersytet [...] wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy wskazując, że treść wnioskowanych dokumentów nie jest objęta tajemnicą przedsiębiorcy, ponieważ zostały one okazane wnioskodawcy przez Stocznię [...] [...] grudnia 2016 r. i zostały sfotografowane.

Decyzją z [...] lutego 2017 r. Polski Rejestr Statków S.A. utrzymał w mocy swoją decyzję w zakresie odmowy udostępnienia części wnioskowanych danych i dokumentów.

W uzasadnieniu decyzji podniósł, że podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności informacji oraz wszelakiej dokumentacji. W ocenie PRS S.A., którego głównym przedmiotem działalności jest wykonywanie niezależnego nadzoru rzeczoznawczego, prowadzenie certyfikacji i klasyfikacji statków, wnioskowane dokumenty posiadają wartość gospodarczą. Polski Rejestr Statków S.A. co do zasady bazuje na dokumentacji dostarczonej przez kontrahenta, dokumentach przedłożonych przez uznanych podwykonawców oraz oględzinach i inspekcjach obiektów przekazanych do nadzoru, a produkt finalny jakim są m.in. certyfikaty i zaświadczenia, w istocie stanowi rezultat toku złożonych działań i podjętych przez Spółkę czynności, sposobu postępowania, który jest realizacją norm zwartych w odrębnych przepisach, a także jest tak zwanym "know - how" przedsiębiorstwa. Ponadto Polski Rejestr Statków S.A. wiąże klauzula poufności zawarta w [...] umowy z [...] lutego 2013 r. nr [...]. Stocznia [...], natomiast nie wyraziła zgody na udzielenie wnioskowanych informacji, a także powołała się na przesłankę tajemnicy przedsiębiorstwa.

Organ podkreślił, że pomyślność funkcjonowania Polskiego Rejestru Statków S.A. opiera się na zaufaniu kontrahentów niezbędnym do prawidłowego wykonywania zadań i celów Spółki. Konsekwencjami udzielenia wnioskowanych danych w ocenie Polskiego Rejestru Statków S.A. byłoby naruszenie tajemnicy przedsiębiorstwa, naruszenie klauzuli poufności, a także podważenie wiarygodności, rzetelności i solidności w stosunkach handlowych. Powyższe w ocenie Polskiego Rejestru Statków S.A. stanowi argumentację do odmowy udostępnienia wnioskowanych danych i dokumentów.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Uniwersytet [...], domagając się uchylenia zaskarżonych decyzji i zobowiązania organu do podjęcia działań zgodnych z ustawą o dostępie do informacji publicznej, przez udzielenie odpowiedzi w żądanym zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w zaskarżonym wyroku wskazał, że dokumenty których udostępnienia żąda skarżący Uniwersytet wytworzone zostały w trakcie realizacji i na podstawie umowy z [...] lutego 2013 r., zawartej przez Polski Rejestr Statków S.A. ze Stocznią [...] Przedmiotem tej umowy jest zatwierdzenie dokumentacji technicznej oraz prowadzenie nadzoru nad budową specjalistycznego statku(katamaran) naukowo - badawczego (nr. Budowy [...]) przeznaczonego do interdyscyplinarnych badań Morza Bałtyckiego. Jednym z postanowień zawartej umowy (pkt [...]) jest zobowiązanie wykonawcy do traktowania wszelkich planów, rysunków i specyfikacji jako informacji poufnych, jednocześnie umowa zobowiązuje Polski Rejestr Statków S.A. do niewykorzystywania tej dokumentacji bez uprzedniej pisemnej zgody Stoczni [...] W ocenie Sądu PRS podjęło wszelkie dostępne kroki celem zachowania poufności dokumentów, o których udostępnienie wnosi skarżący. Przed podjęciem decyzji Polski Rejestr Statków S.A. zwrócił się do Stoczni [...] z wnioskiem o wyrażenie pisemnej zgody na udostępnienie wnioskowanych dokumentów, jednakże w odpowiedzi z 19 grudnia 2016 r. Polski Rejestr Statków został poinformowany o braku zgody na udostępnienie stronom trzecim jakichkolwiek informacji dotyczących łączącej strony umowy, w tym jej treści oraz przebiegu realizacji. Jednocześnie Stocznia [...] S.A. zastrzegła, iż udostępnienie wnioskowanych dokumentów skutkować będzie naruszeniem tajemnicy przedsiębiorstwa Stoczni. Nie została udostępniona także umowa łącząca Polski Rejestr Statków S.A. ze Stocznią [...], która na żądanie PRS S.A. została wyłączona z akt sprawy sądowoadministracyjnej.

Odnosząc się do kwestii okazania przedmiotowych dokumentów skarżącemu przez Stocznię [...] i umożliwienie ich sfotografowania Sąd wskazał, że umową z [...] września 2011 r. zawartą pomiędzy Ministrem Nauki i Szkolnictwa Wyższego a Uniwersytetem [...] określono warunki finansowania i realizacji zadania inwestycyjnego z zakresu infrastruktury badawczej pod nazwa "specjalistyczny statek naukowo-badawczy "[...]" do interdyscyplinarnych badań Morza Bałtyckiego" oraz rozliczenia środków przyznanych na jego realizację. Następnie [...] stycznia 2013 r., na podstawie wyników przetargu przeprowadzonego w trybie zamówień publicznych została zawarta pomiędzy Uniwersytetem [...] a konsorcjum w składzie Stocznia [...] oraz [...] S.A. z siedzibą w [...] reprezentowanym przez Stocznię [...] umowa Nr [...], której przedmiotem była kompleksowa realizacja zadania "Projekt techniczno-klasyfikacyjny i budowa specjalistycznego statku naukowo-badawczy do interdyscyplinarnych badań Morza Bałtyckiego, realizowany w systemie: wykonaj projekt techniczno-kwalifikacyjny i zbuduj statek". W ramach tej umowy w § [...] – Obowiązki wykonawcy, stocznia [...] zobowiązana została do dostarczania zamawiającemu kopii aktualnych certyfikatów PRS. Zatem okazanie przedmiotowych dokumentów skarżącemu przez Stocznię [...] S.A. i umożliwienie ich sfotografowania nastąpiło w wyniku realizacji przedmiotowej umowy i nie świadczy o zaprzestaniu podejmowania szczególnych starań w celu zachowania ich poufności.

Sąd pierwszej instancji zwrócił również uwagę, że Stocznia jednoznacznie oświadczyła na zapytanie PRS S.A., że nie wyraża zgody na udostępnienie wnioskowanych dokumentów. Tym samym organ nie posiada zgody wytwórcy informacji na ich udostępnienie.

Zatem, w ocenie Sądu, należy stwierdzić, że obie strony umowy z [...] lutego 2013 r., zawartej przez Polski Rejestr Statków S.A. ze Stocznią [...] podjęły wszelkie dostępne kroki celem zabezpieczenia poufności dokumentów dotyczących zatwierdzenia dokumentacji technicznej oraz prowadzenia nadzoru nad budową specjalistycznego statku naukowo-badawczego przeznaczonego do interdyscyplinarnych badań Morza Bałtyckiego, zgodnie z zawartą w tej umowie klauzulą poufności dotyczącą wszelkich planów, rysunków, specyfikacji i informacji przekazywanych do PRS S.A. celem wykonania umowy.

Następnie Sąd uznał, że brak realizacji zawartej umowy w zakresie zgody na obowiązek poufności dokumentacji dostarczanej do potwierdzenia spełnienia przez statek wymogów technicznych godziłoby w dobre imię przedsiębiorstwa jakim jest PRS S.A. Z pewnością bowiem udostępnienie informacji żądanej przez skarżącego mogłoby doprowadzić do postrzegania PRS jako nierzetelnego kontrahenta. Podważyłoby zatem w interes i dobre imię organu, co docelowo przełożyłoby się na sytuację ekonomiczną, gospodarczą organu. Zasadnie odmówiono zatem udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy.

Końcowo Sąd pierwszej instancji uznał, że informacje objęte wnioskiem są jednorodne, dotyczą jednego statku i jego postępowania rejestrowego. Zostały wytworzone w ramach jednego postępowania w relacjach pomiędzy stocznią budującą statek a organem rejestrowym. W całości dotyczą tylko statku "[...]". Dotyczą przedmiotu objętego jedną umową. To wszystko powoduje, że mogły zostać ocenione całościowo. Nie ma okoliczności, które mogłyby spowodować, że jeden czy część z wnioskowanych dokumentów mogłyby zostać potraktowanej inaczej czy zostać udostępnione.

Na powyższy wyrok Uniwersytet [...] złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz .1369 ze zm., dalej: “p.p.s.a."), przez nieuwzględnienie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czego wynikiem było przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a polegającego na:

błędnym przyjęciu, że wynagrodzenie za dokumenty, o których ujawnienie wnosił skarżący, pochodzi z majątku Stoczni [...] z siedzibą w [...], w sytuacji gdy z § [...] umowy nr [...] znajdującej się w aktach sprawy wynika, że za zatwierdzenie projektu techniczno-, klasyfikacyjnego przez Polski Rejestr Statków S.A. skarżący wypłacił Stoczni [...] z siedzibą w [...] przeznaczoną na to część wynagrodzenia pochodzącego z majątku publicznego;

błędnym przyjęciu, że dokumenty, o których ujawnienie wnosił Uniwersytet [...], mają charakter jednorodny, dotyczący tożsamej materii i dlatego wystarczy ich całościowa ocena pod kątem spełnienia przez informacje w nich zawarte przesłanek uznania tejże dokumentacji za tajemnicę przedsiębiorcy w myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w sytuacji gdy część z wnioskowanej dokumentacji stanowiła dokumentację techniczną wytworzoną przez Stocznię [...], a pozostała część stanowiła dokumentację rejestrową wytworzoną przez Polski Rejestr Statków S.A. w ramach prowadzonej działalności;

błędnym przyjęciu, że okazanie Uniwersytetowi kopii aktualnych certyfikatów stanowi wykonanie umowy nr [...] zgodnie z § [...] tejże umowy, w sytuacji gdy z umowy wynika, że obowiązkiem wykonawcy jest "dostarczenie Zamawiającemu kopii aktualnych certyfikatów PRS";

art. 2 p.p.s.a., przez stwierdzenie, że okazanie Uniwersytetowi [...] kopii wnioskowanej dokumentacji stanowi wykonanie umowy cywilnoprawnej, w sytuacji gdy możliwość ustalenia wskazanej kwestii nie leży w kognicji sądów administracyjnych, a sądów powszechnych;

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 5 § 2 ustawy, przez błędną wykładnię, przejawiającą się w niezasadnym przyjęciu, że informacje o których ujawnienie wnosił Uniwersytet stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, w sytuacji gdy z materiału sprawy wynika, że treści o ujawnienie których wnosił, nie mogą stanowić tajemnicy przedsiębiorcy.

Mając na względzie powyższe skarżacy wniósł o przeprowadzenie dowodu z uwierzytelnionych kopii dokumentów: protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] czerwca 2016 r. faktury VAT Nr [...] z [...] czerwca 2016 r. wstawionej przez Stocznię [...], zatwierdzenia przez Uniwersytet [...] płatności wynikającej z faktury VAT nr [...] z [...] czerwca 2016 r. na okoliczność potwierdzenia, że Uniwersytet [...] faktycznie wypłacił wynagrodzenie Stoczni [...] ze środków publicznych, za wykonanie etapu "zatwierdzenie projektu techniczno-klasyfikacyjnego statku przez PRS" wynikającego z umowy z [...] stycznia 2013 r.

Wskazując na powyższe skarżacy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Uniwersytet przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność zgłoszonych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego wg spisu kosztów, który zostanie przedłożony przed zamknięciem rozprawy. Zdaniem organu żaden zarzut skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwaględnienie, jak również nie znajduje odwzwierciedlenia w stanie faktycznym i prawnym.

Na rozprawie 27 czerwca 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze kasacyjnej z uwagi na niewypełnienie przesłanek, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, pomimo iż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są trafne.

Ponieważ skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był odnieść się do zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania.

Nie mógł znaleźć uzasadnienia zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. zaakceptowanie przez sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 13 maja 2008 r., II FSK 419/07). W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 19 października 2010 r., II OSK 1645/09).

Sąd pierwszej instancji przeanalizował i ocenił znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty, zwłaszcza umowę, na którą w skardze kasacyjnej powołuje się kasator, nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a. Prawidłowość tej oceny nie może być zaś skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu. Zauważyć jedynie można, że z przywołanego w skardze kasacyjnej zapisu § 5 ust. 2 lit. d umowy nr [...] nie wynika, aby skarżący wypłacił Stoczni [...] z siedzibą w [...] wynagrodzenie pochodzące z majątku publicznego. Zapis ten jedynie określa, iż jeden z etapów płatności faktur nastąpi po zatwierdzeniu projektu techniczno-klasyfikacyjnego statku przez PRS. Nie było zatem podstaw do uwzględnienia powyższego zarzutu także w powiązaniu go z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważając powyższe nie znalazł podstaw do uwzględnienia, zawartego w skardze kasacyjnej, wniosku o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych dokumentów, uznając, że załączone dokumenty nie przyczynią się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, co jest warunkiem przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem wynikającym z art. 106 § 3 p.p.s.a.

Wytyk naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z: 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09, 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13).

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji przedstawiając stan faktyczny sprawy odnotował, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej, oprócz żądania szeregu wyszczególnionych w nim dokumentów, obejmował także dokumentację, na podstawie której wydane zostały poszczególne wnioskowane dokumenty. Wniosek dotyczył zatem zarówno dokumentacji wytworzonej przez Polski Rejestr Statków S.A. w ramach prowadzonej działalności, jak i dokumentacji technicznej wytworzonej przez Stocznię [...] Nie jest zatem prawidłowe stanowisko Sąd pierwszej instancji, że informacje objęte wnioskiem są jednorodne, gdyż dotyczą jednego statku i jednego postępowania rejestrowego. Zaprzeczeniem tej tezy jest chociażby wytworzenie ich przez różne podmioty. Konsekwencją powyższego stanowiska Sądu jest brak pełnej analizy istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, co w istocie uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Sąd w swych rozważaniach skoncentrował się jedynie na ocenie dokumentacji dostarczonej Polskiemu Rejestrowi Statków S.A. przez Stocznię [...] i to jedynie z punktu widzenia Polskiego Rejestru Statków S.A. jako strony umowy ze Stocznią. Przeanalizował przesłankę formalną, dochodząc do prawidłowego wniosku, iż zasadniczo, w umowie z [...] lutego 2013 r. zawartej pomiędzy Stocznią [...] a Polskim Rejestrem Statków S.A. Stocznia zastrzegła poufność przekazanych PRS celem wykonania umowy dokumentów, tj. planów, rysunków, specyfikacji i informacji. Nie przeanalizował jednak dogłębnie, czy brak wyrażenia zgody na udostępnienie wnioskowanych dokumentów w świetle ich okazania skarżącemu przez Stocznię [...], był zasadny. Nie jest przy tym jasne stanowisko Sądu, na jakiej podstawie przyjął, że skarżącemu zostały okazane wszystkie wnioskowane dokumenty. Rozważenia wymaga, czy okazanie dokumentacji jest równoznaczne z dostarczeniem skarżącemu kopii aktualnych certyfikatów PRS, gdyż tylko wówczas poprawne byłoby stanowisko Sądu, że okazanie przedmiotowych dokumentów nastąpiło w wyniku realizacji zapisu § [...] umowy z [...] stycznia 2011 r. Analizy wymaga również, czy okazanie pewnych dokumentów określonej i ograniczonej grupie osób, związanych z realizacją umowy, oznacza rezygnację z zachowania przedstawionych informacji w poufności.

Sąd pierwszej instancji ocenił również przesłankę materialną odnoszącą się do powyższej dokumentacji, i w tym wypadku dochodząc do zasadnego wniosku, że udostępnienie wnioskowanej, a wytworzonej przez Stocznię dokumentacji, wbrew postanowieniom ww. umowy godziłoby w interes i dobre imię organu, co docelowo mogłoby się przełożyć na jego sytuację ekonomiczną i gospodarczą. Sąd nie zbadał jednak, czy w istocie Polski Rejestr Statków S.A. dokonał obiektywnej weryfikacji mającej na celu stwierdzenie, czy zastrzeżenie niejawności informacji dokonane przez przedsiębiorcę, tj. Stocznię [...] było zasadne. W orzecznictwie i w piśmiennictwie podkreśla się, że organ rozpoznający wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a w przypadku skargi sąd administracyjny, winny ocenić, czy istnieją przesłanki zarówno formalne, jak i materialne dla uznania, że dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i czy możliwe jest zastosowanie art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji dla odmowy jej udostępnienia. Nie jest w tym wypadku decydująca wyłącznie wola przedsiębiorcy nadającego całemu pakietowi informacji klauzulę poufności. W takim przypadku organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony danych i tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę i w czym znajduje ona uzasadnienie (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 119 i powołane tam orzecznictwo).

W swoich rozważaniach Sąd pierwszej instancji pominął natomiast całkowicie ocenę dokumentów wytworzonych przez Polski Rejestr Statków S. A. z siedzibą w Gdańsku. Nie przeanalizował ani przesłanki formalnej, ani materialnej tajemnicy przedsiębiorcy, nie wiadomo zatem dlaczego odmowa udostępnienia dokumentów wytworzonych przez ten podmiot nastąpiła z powołaniem się na ten rodzaj tajemnicy. Brak stanowiska Sądu w tym zakresie stanowi w istocie naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 2 p.p.s.a. do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej są władcze działania (lub zaniechania) organów administracji publicznej, a sąd administracyjny bada – co do zasady – wyłącznie zgodność z prawem zaskarżonego aktu lub czynności organu administracji publicznej i w przypadku stwierdzenia niezgodności z prawem takiego aktu lub czynności orzeka o ich uchyleniu (stwierdzeniu nieważności), a więc jest wyposażony – co do zasady – wyłącznie w uprawnienia do kasatoryjnego orzekania. W rozpoznawanej sprawie taka kontrola przez Sąd pierwszej instancji została przeprowadzona. Sąd dokonał oceny legalności decyzji wydanej przez Polski Rejestr Statków S.A. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, zaś wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko odnoszące się do wykonania jednego z zapisów umowy cywilnoprawnej, stanowiło element szerszej argumentacji Sądu pierwszej instancji odnoszącej się do skuteczności zastrzeżenia klauzuli poufności. Nie oznacza ono natomiast wyjścia poza zakres kognicji sądu administracyjnego. Zarzut naruszenia powyższego przepisu pozbawiony jest zatem usprawiedliwionych podstaw.

W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię. Analiza treści tego wytyku, jak i jego uzasadnienie wskazuje jednak, iż w istocie dotyczy on niewłaściwego zastosowania tego przepisu. Odnoszenie się do tego zarzutu w sytuacji braku kompleksowego stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie ustaleń faktycznych jest jednak przedwczesne. Natomiast interpretacja powyższego przepisu przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji została przeprowadzona prawidłowo i skarżący kasacyjnie nie zakwestionował skutecznie jej istotnych elementów.

Mając powyższe względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji orzeczenia. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dokona powtórnej oceny zaskarżonej decyzji uwzględniając wszystkie poczynione powyżej uwagi, a w znacznej mierze odnoszące się do braku możliwości kontroli poprawności stanowiska Sądu I instancji wobec braku argumentacji tego Sądu w odniesieniu do całej wnioskowanej do udostępnienia dokumentacji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.