Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 297/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Asesor WSA Artur Kot, Asesor WSA Andrzej Kuna, Protokolant Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2007 r. sprawy ze skargi J.B., S.G. na zarządzenie Wójta Gminy w O. z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie powołania organów spółki dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowo-Leśnej we wsi O. 1) uchyla zaskarżone zarządzenie; 2) stwierdza, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wójta Gminy w O. na rzecz skarżącego J.B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Syg. akt VIII S.A./Wa 297/07

Uzasadnienie

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] marca 2005 roku Wójt Gminy O. biorąc za podstawę art. 25 ust. 2 w związku z art. 23 ustawy z dnia

29 czerwca 1963 roku o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych [DZ.U z 1963 roku, nr 28, poz. 169 z póź. zmianami] dalej jako ustawa, wyznaczył następujące osoby do pełnienia funkcji członków zarządu Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowo- Leśnej w O.:

1) Przewodniczący Zarządu – T.M.

2) Wiceprzewodniczący Zarządu – J.K.

3) Sekretarz Zarządu Spółki – W.N.

4) Skarbnik Zarządu Spółki –P.G.

5) Członek Zarządu Spółki- G.B.

6) Członek Zarządu Spółki – H.R.

7) Członek Zarządu Spółki – H.S.

Wyznaczono też członków Komisji Rewizyjnej Spółki w osobach:

1) Przewodniczący Komisji – J.M.

2) Wiceprzewodniczący Komisji – J.G.

3) Członek Komisji – P.P.

Powierzono pracownikowi Referatu Finansowego Urzędu Gminy w O. M.C., prowadzenie księgowości spółki.

W uzasadnieniu zarządzenia podnoszono, że w dniu [...] kwietnia 2004 roku wpłynął do Wójta Gminy O. wniosek radnych, Rady Sołeckiej i 210 mieszkańców O. o powołanie "Zarządu Komisarycznego" dla spółki do Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej i Leśnej w O..

Zdaniem Wójta Gminy złożony wniosek należało uznać za zasadny.

Po przeprowadzonym postępowaniu dowodowym stwierdził on istotne nieprawidłowości uniemożliwiające zgodną z prawem działalność spółki.

Zdaniem organu dokonując analizy listy udziałowców – członków spółki, można stwierdzić, że lista ta nie była aktualizowana od 1964 roku i praktycznie prawie 100% członków spółki nie żyje. Zarząd spółki zaś wyłaniany jest przez ogólne zebranie członków spółki spośród siebie, w obecności przynajmniej połowy wszystkich członków.

Zdaniem organu brak aktualizacji listy członków i ich odejście z przyczyn naturalnych uniemożliwiają obecnie prawomocny wybór zarządu spółki.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy zmiany w wykazie uprawnionych do korzystania ze wspólnoty zgłasza zarząd spółki. W ocenie Wójta brak prawomocnie wybranego zarządu oraz brak możliwości powołania zarządu spółki powoduje, że jedyną możliwością uregulowania spraw spółki jest powołanie organów w trybie art. 25 ust. 2 ustawy. Zdaniem organu podstawą do powołania organów spółki w trybie wyżej powołanego przepisu było niewywiązywanie się istniejących organów spółki z nałożonych na nich przez statut obowiązków. Zdaniem Wójta potwierdziła to przeprowadzona w 1999 roku kontrola. Sytuacja ta w ocenie organu od 1999 roku nie uległa żadnej zmianie. Nieprawidłowości w spółce potwierdził Prokurator Rejonowy w P., który pismem z [...] maja 2004 roku wezwał Wójta Gminy O., jako organu nadzoru do poczynienia kroków zmierzających do usunięcia występujących nieprawidłowości.

Organ podnosił również, że brak uregulowania spraw zarządu wspólnotą gruntową był przyczyną zawieszenia licznych spraw cywilnych przez sąd powszechny. Nadto brak sprawnego i wybranego zgodnie z prawem zarządu spółki był przyczyną utraty korzyści przez spółkę np. w postaci możliwości uzyskania dopłat rolniczych.

W dniu [...] sierpnia 2005 roku zarząd Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej i Leśnej w O. w osobach J.B., A.S., G.F., M.N. i A.K. oraz S.G. wezwali Wójta Gminy O. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie zarządzenia nr [...] z dnia [...] marca 2005 roku.

W swoim wniosku podnosili oni, że w dniu [...] stycznia 1999 roku odbyło się Nadzwyczajne Ogólne Zebranie Udziałowców Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej i Leśnej i zostały wybrane nowe organy spółki, w tym jej zarząd.

Mimo złożonego wniosku o wpis zarządu do rejestru gruntów do chwili obecnej wybrany zarząd nie został tam wpisany. Przez cały ten okres toczy się sprawa związana z odmową ujawnienia zarządu w rejestrze gruntów.

Zdaniem wnoszących o usunięcie naruszenia prawa, działania wójta uniemożliwiły legalnie wybranemu zarządowi podjęcie statutowej działalności. W swoim wniosku podnosili i cytowali stanowiska organów i Naczelnego Sądu Administracyjnego iż odmowa wpisu wybranego zarządu spółki w 1999 roku była niezgodna z prawem.

Wójt Gminy O. w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa podtrzymał swoje stanowisko, że zachodziły podstawy do powołania organów spółki w trybie art. 25 ust. 2 ustawy i nie ma podstaw do zmiany wydanego zarządzenia.

W dniu [...] października 2005 roku J.B., jako członek zarządu i jego pełnomocnik oraz S.G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na zarządzenie Wójta Gminy O. z dnia [...] marca 2005 roku, nr [...].

W uzasadnieniu skargi podnosili, że decyzją z dnia [...] października 2004 roku Wójt Gminy O. powołując się na art. 25 ust. 2 ustawy powołał organy spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w O.

Po wniesieniu odwołania od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] lutego 2005 roku uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji podnosząc, że powołanie organów spółki w trybie art. 25 ust. 2 ustawy nie może nastąpić w formie decyzji administracyjnej, gdyż sprawa ta nie jest indywidualną sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 ust. 1 pkt 1 k.p.a.

Następnie Wójt Gminy O. zarządzeniem nr [...] z [...] marca 2005 roku powołał organy spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowo-Leśnej w O. dalej jako spółka.

Zdaniem skarżących przedmiotowe zarządzenie narusza prawo i ich uprawnienia.

Skarżący podnosili, że w dniu [...] stycznia 1999 roku odbyło się Nadzwyczajne Ogólne Zebranie Udziałowców Spółki, które wybrało jej organy. Mimo dokonanych wyborów do chwili obecnej wybrany zarząd spółki nie został wpisany do rejestru gruntów. W toczących się postępowaniach decyzje odmawiające wpisu były uchylane, lecz do chwili obecnej postępowanie w tej sprawie nie zostało prawomocnie zakończone. Skarżący przywołują stanowiska zajmowane przez organy odwoławcze i sąd administracyjny z których wynika, że organ dokonujący wpisu zarządu spółki nie ma uprawnień do weryfikacji uchwał podjętych przez statutowe organy spółki do zagospodarowania wspólnoty gruntowej.

Skarżący podnosili, że nie może od 6 lat zostać do ewidencji gruntów wpisany legalnie wybrany zarząd spółki, a Wójt Gminy O. powołuje zarząd spośród osób sobie podległych służbowo. Nadto zdaniem skarżących z przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wynika, że wybór zarządu spółki należy do zastrzeżonych kompetencji ogólnego zebrania. Z tych też względów ich zdaniem zaskarżone zarządzenie wójta zostało wydane z naruszeniem prawa i powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy O. wnosił o odrzucenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżących, podtrzymując jednocześnie argumentację o zasadności powołania organów spółki w trybie art. 25 ust. 2 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje :

Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, postanowienia, czy aktu, sąd bada zgodność tych aktów z przepisami prawa – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych [DZ.U nr 153 poz.1269] oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [DZ.U nr 153 poz.1270] zwaną dalej jako p.p.s.a.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym [DZ.U nr 153, poz. 1270 z póź. zmianami] dalej jako ustawa o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Tak skonstruowany art. 101 ustawy o samorządzie gminnym zobowiązuje sąd administracyjny do badania, czy skarga spełnia wymagania formalne (termin, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie, gdy wymagania te zostały spełnione to należy zbadać legitymację do wniesienia skargi.

Badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a.

Źródłem "interesu prawnego’’ lub "uprawnienia‘’ jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna albo też jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa).

Szczególną cechą interesu prawnego jest przede wszystkim bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego z której wywodzi on swój interes prawny.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać iż skarga wniesiona w niniejszej sprawie spełnia wymogi formalne jeśli chodzi o termin wniesienia, złożenie wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, a wydane zarządzenie jest z zakresu administracji publicznej.

Na podstawie art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym organ gminy ma obowiązek rozpoznać wniosek o usunięcie naruszenia prawa w terminie miesięcznym od dnia jego wniesienia. Po upływie tego terminu skarżący może złożyć skargę do sądu, przy czym ostatnim dniem terminu do wniesienia skargi jest upływ sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania.

W niniejszej sprawie organ gminy pomimo wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie rozpoznał wniosku, a skarżący wnieśli w terminie sześćdziesięciodniowym od dnia wezwania skargę do sądu administracyjnego.

Również należy uznać, że przedmiotowa sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie nie ma jednolitego kryterium pozwalającego na rozróżnianie uchwał, zarządzeń, aktów podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, od takich które takiego charakteru nie posiadają. W ocenie sądu takim kryterium wskazującym może być rozumienie pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej, który wynikał z art. 20 ust. 3 ustawy z 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i był określany jako akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji publicznej, które nie mają charakteru cywilnoprawnego.

Odnosząc się do legitymacji do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Należy uznać, że legitymacja do wniesienia skargi przysługuje J.B. jako wybranemu członkowi zarządu spółki. Zgodnie z § 13 ust. 3 statutu spółki członków zarządu spółki z ustaleniem ich funkcji wybiera ogólne zebranie członków spośród siebie na okres 3 lat. Wybranym do zarządu spółki może być każdy zdolny do czynności prawnych członek spółki.

W dniu [...] stycznia 1999 roku J.B. został wybrany jako członek zarządu spółki. Zarząd ten nie został ujawniony do chwili obecnej w ewidencji gruntów - sprawa w przedmiocie ujawnienia zarządu nie została jeszcze zakończona. W związku z tym należy uznać, że J.B. jako wybranemu członkowi zarządu oraz jako członkowi spółki będzie przysługiwała legitymacja czynna do wniesienia skargi na decyzję o powołaniu przez wójta organów spółki w trybie art. 25 ust. 2 ustawy. Powołanie nowego zarządu wpływa na sytuacje prawną J.B. jako członka zarządu, który w takiej sytuacji nie będzie mógł wykonywać uzyskanego mandatu. Interes prawny J.B. będzie wynikał również z członkostwa w spółce ponieważ powołanie w trybie nadzorczym zarządu ogranicza jego uprawnienia jako członka zebrania ogólnego do prawa wybierania organów spółki, w tym jego zarządu. Również należy uznać, że taką legitymację czynną do wniesienia skargi posiada S.G. jako członek spółki w związku z nabyciem od rodziców gruntów rolnych po swojej babce S.G., która jest umieszczona w wykazie udziałowców poz. [...].

Zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy jeżeli osoby wybrane lub wyznaczone do organów spółki odmówią uczestniczenia w tych organach lub jeżeli działalność tych organów nie będzie osiągała celu, w którym spółka została utworzona, a w szczególności w razie nienależytego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład wspólnoty, właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta) może powołać organy spółki spośród osób nie będących członkami spółki.

Z uzasadnienia zarządzenia wójta wynika, ze podstawą powołania zarządu było ustalenie, że działalność zarządu nie osiągała celu, w którym spółka została powołana. Organ powoływał, że organy spółki nie wykonywały swoich statutowych obowiązków. W ocenie Sądu zarzut ten należy uznać za chybiony ponieważ wybranemu zarządowi odmówiono wpisu do ewidencji gruntów, a tym samym zakwestionowano jego uprawnienia do działania. Tak więc z jednej strony najpierw wójt, a później starosta jako organy prowadzące ewidencję gruntów odmówiły wpisu wybranemu zarządowi, co oznacza, że odmówiły prawa do działania, a z drugiej strony wymagały działania. Nadto organ powołuje się na wyniki kontroli, która ma potwierdzać zaniedbania organów spółki. Należy jednak zauważyć iż przeprowadzona kontrola miała miejsce w roku 1999, a zarządzenie wójta o powołaniu organów spółki jest z roku 2005. Tak więc organ czekał ponad pięć lat aby wydać stosowne zarządzenie o powołaniu organów.

Następnie wójt w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia podnosi jako jeden z głównych zarzutów brak realizacji statutowych obowiązków. W tych okolicznościach należy uznać, że wybrany zarząd nie miał możliwości podjęcia działania w celu realizacji statutowych obowiązków.

Przywołany przepis art. 25 ust. 2 ustawy daje podstawy do powołania przez wójta organów spółki w dwóch sytuacjach. W ocenie sądu żadna z tych sytuacji określonych przepisem art. 25 ust. 2 w niniejszej sprawie nie zachodziła.

W ocenie sądu zaskarżone zarządzenie faktycznie narusza prawa J.B. jako wybranego członka zarządu spółki, w związku z wpisem do rejestru gruntów nowego zarządu spółki. Również należy uznać, że zaskarżonym zarządzeniem został naruszony interes prawny S.G. jako członka spółki.

Należy podnieść, iż jako członkowi spółki przysługuje mu prawo uczestniczenia w zgromadzeniu ogólnym udziałowców spółki i dokonywania wyboru organów spółki.

Zarządzeniem wójta zostały wyłonione organy spółki, co spowodowało, że uprawnienia udziałowców do powołaniu organów zostały ograniczone.

Ograniczenie praw może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy zostały spełnione przesłanki z art. 25 ust. 2 ustawy.

W związku z tym, w ocenie sądu nie było podstaw do wydania zarządzenia o powołaniu organów i doszło do naruszenia uprawnień skarżących.

Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art. 146 § 1 p.p.s.a Sąd orzekł jak na wstępie.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego zarządzenia do czasu uprawomocnienia się wyroku w niniejszej sprawie.

Na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzono na rzecz skarżącego J. B. zwrot kosztów postępowania.