Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1299/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant ref. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze skargi P.R. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] marca 2018 r. [...] Minister Inwestycji i Rozwoju, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołań Powiatu [...], reprezentowanego przez Zarząd Powiatu [...] oraz I. Z. i J. Z., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r., znak [...]. Decyzją tą orzeczono w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości 47.227,00 zł za prawo własności nieruchomości położonej w mieście [...] , obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] pow. 0,0102 ha, [...] o pow. 0,0077 ha oraz [...] o pow. 0,0041 ha, przeznaczonej pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] [...] od km 5+026,8 do km 5+060,12 na terenie miasta [...] i od km 5+060,12 do skrzyżowania z drogą powiatową nr [...] [...] w km 5+740,33 wraz z jego rozbudową na terenie miasta [...] oraz budową mostu na rzece [...] w km 5+067,42 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi w ramach zadania pn. "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] ..." w pkt 2 o pomniejszeniu odszkodowania o kwotę 47.227,00 zł i przyznaniu jej na rzecz wierzyciela hipotecznego [...] a wygaszenie hipotek obciążających prawo własności ww. nieruchomości oraz w pkt 3 zobowiązującej Zarząd Powiatu [...] do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu organ wskazał, że nieruchomość oznaczona jako działki nr [...], [...] oraz [...], obręb [...] m. [...] decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...] została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej.

Powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem [...] marca 2017 r., a zatem z tym dniem ww. nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Powiatu [...] , jako położona w granicach pasa drogi powiatowej.

Następnie Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2017 r., orzekł o ustaleniu odszkodowania za prawo własności ww. nieruchomości.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli I. Z. i J. Z. oraz Powiat [...], reprezentowany przez Zarząd Powiatu [...] .

Minister Inwestycji i Rozwoju, rozpoznając sprawę jako organ odwoławczy przywołał art. 12 ust.4 pkt 2 i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz.1496 ze zm.) dalej: specustawa drogowa i wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu przejęcia na własność Powiatu [...] nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0102 ha, [...] o pow. 0,0077 ha oraz [...] o pow. 0,0041 ha, obręb [...] m. [...] stanowi operat szacunkowy z dnia [...] marca 2017 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. T. (nr uprawnień [...]).

Organ przywołał ustalenia biegłego zawarte w operacie wskazując, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, działki nr [...], [...] oraz [...] nie były objęte ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r., z późniejszą zmianą nr 1 zatwierdzoną Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., nieruchomość znajdowała się w terenach oznaczonych symbolem "C" - strefa centralna miejska. W operacie wskazano, iż strefa centralna miejska "C" obejmuje centrum miasta [...] wraz z jego otoczeniem i skupia obiekty" zespoły i układy zabytkowe, najważniejsze urzędy i instytucje publiczne oraz inne obiekty o funkcjach usługowych, mieszkaniowych i produkcyjnych. Ponadto dla działek nr [...], nr [...] oraz [...] (z których wydzielono wyceniane działki nr [...], [...] oraz [...]) została wydana decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...] na zamierzenie inwestycyjne: budowa pawilonu handlowo-usługowego, dwóch wjazdów publicznych z drogi powiatowej, masztu reklamowego oraz zespołu parkingów. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość odtworzeniową nieruchomości, bowiem jak wskazał w operacie, nie stwierdził wystąpienia w obrocie dostatecznej do przeprowadzenia wyceny liczby nieruchomości spełniających kryteria podobnych, o porównywalnych częściach składowych, co w jego opinii powoduje brak możliwości oszacowania wartości rynkowej nieruchomości.

Wyceny prawa własności gruntu dokonano w podejściu porównawczym z· zastosowaniem metody korygowania ceny średniej. W myśl przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej: rozporządzenie, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Natomiast przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).

W pierwszej kolejności analizie poddano lokalny rynek nieruchomości o charakterze inwestycyjnym, będących przedmiotem obrotu, położonych na terenie obejmującym miasto [...]. Analizę przeprowadzono w oparciu o akty notarialne transakcji sprzedaży dokonanych w okresie od marca 2015 r. do marca 2017 r. Na analizowanym segmencie rynku odnotowano kilkanaście transakcji nieruchomościami, dla których wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy dla budynków o charakterze mieszkalnym lub położonymi na obszarach funkcjonalnych określonych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], jako strefy inwestycyjne centralna miejska "C" oraz koncentracji osadnictwa "M". Rzeczoznawca wskazał, iż obszary oznaczone w Studium jako strefa centralna miejska "C" oraz strefa koncentracji osadnictwa "M" charakteryzują się zbliżonym potencjałem inwestycyjnym, a na ich obszarze możliwa jest lokalizacja obiektów usługowych jak również obiektów o charakterze mieszkaniowym. Jak wskazano w operacie, ze względu na dość dużą ilość transakcji w bazie nieruchomości podobnych uwzględniono transakcje zawarte od początku 2016 r. Ostatecznie wybrano 12 transakcji, w których ceny wahały się przedziale od 48,41 zł/m2 do 110,05 zł/m2. Średnia cena w zbiorze wyniosła 77,51 zł/m2.

Następnie analizie poddano rynek nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Badaniem objęto akty notarialne ,transakcji sprzedaży z okresu dwóch lat poprzedzających datę wyceny, tj. od marca 2015 r. do marca 2017 r.

W operacie wskazano, iż uwagi na niewielką liczbę transakcji rynkowych nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, analizowano transakcje dokonane na rynku regionalnym, obejmującym ościenne gminy [...] .

W badanym okresie odnaleziono jedynie 5 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, w których ceny oscylowały w przedziale od 40,00 zł/m2 do 85,00 zł/m2, ze średnią ceną 59,30 zł/m2 Biorąc pod uwagę, iż ceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi były niższe od cen uzyskiwanych za nieruchomości o przeznaczeniu inwestycyjnym, ostatecznie na potrzeby wyceny nieruchomości stanowiącej działki nr [...], [...] oraz [...] do porównań przyjęto 12 nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę inwestycyjną (usługową) z obszaru miasta [...].

Następnie dokonano charakterystyki nieruchomości o cenie maksymalnej i o cenie minimalnej z analizowanego zbioru transakcji w aspekcie przyjętych cech rynkowych. Określono następnie zakres współczynników korygujących dla szacowanej nieruchomości. Ostatecznie, po określeniu współczynnika korygującego dla przedmiotowej nieruchomości, wartość gruntu oszacowano na kwotę 20.823,00 zł.

W dalszej kolejności rzeczoznawca majątkowy oszacował wartość odtworzeniową części składowych, tj. wiaty przystankowej, ogrodzenia z prefabrykowanych elementów betonowych o długości 1,0 m i wysokości 2,1 m oraz nawierzchni z kostki o pow. 110,00 m2. Do wyceny ww. części składowych biegły zastosował podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia, technikę wskaźnikową.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 153 ugn, podejście kosztowe polega na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada kosztom jej odtworzenia, pomniejszonym o wartość zużycia nieruchomości. Przy podejściu tym określa się oddzielnie koszt nabycia gruntu i koszt odtworzenia jego części składowych. Stosownie do § 21 rozporządzenia, przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości za koszt nabycia gruntu, o którym mowa wart. 153 ust. 3 ustawy, przyjmuje się wartość rynkową gruntu o takich samych cechach. Za koszt odtworzenia części składowych gruntu, o którym mowa wart. 153 ust. 3 ustawy, przyjmuje się kwotę równą kosztom ich odtworzenia lub kosztom ich zastąpienia, pomniejszoną o wartość zużycia tych części składowych. Stosownie do § 23 rozporządzenia, przy użyciu techniki wskaźnikowej koszty określa się jako iloczyn ceny wskaźnikowej oraz liczby jednostek odniesienia, dla których ta cena została ustalona, przy czym technikę wskaźnikową można stosować tylko wtedy, gdy obiekty, których wartość określa się, są porównywalne z obiektami, dla których znane są ceny wskaźnikowe. Przy użyciu technik, o których mowa w ust. 2-4, uwzględnia się koszty dokumentacji i nadzoru.

Po dokonaniu stosownych obliczeń, według wzorów zamieszczonych na stronie 22 i 23 operatu wartość odtworzeniową wiaty przystankowej oszacowano na kwotę 8.880,00 zł, wartość ogrodzenia z prefabrykowanych elementów betonowych na kwotę 237 zł, zaś nawierzchni z kostki na kwotę 17.286 zł.

Ostatecznie po zsumowaniu wartości gruntu i części składowych, wartość nieruchomości stanowiącej działki nr [...], [...] oraz [...] oszacowano na łączną kwotę 47.227,00 zł.

Dokonując oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, organ wskazał na brzmienie art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) i § 36 ust. 1, § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia i uznał, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności operat szacunkowy z dnia 13 marca 2017 r. zawiera wszystkie elementy wymagane powyższymi przepisami.

Organ podkreślił, że wartość odtworzeniową nieruchomości wyceniono zgodnie z przepisami art. 135 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami określając oddzielnie wartość gruntu i jego części składowych. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty. przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Do wyceny wartości gruntu rzeczoznawca zdecydował o przyjęciu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej, co uznać należy za zgodne z treścią art. 154 ust. 1 ugn, który stanowi, iż wyboru właściwego podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy.

W ocenie organu rzeczoznawca majątkowy prawidłowo dokonał doboru nieruchomości porównawczych do wycenianych działek. Biegły zasadnie przyjął do analizy nieruchomości o przeznaczeniu inwestycyjnym, na których możliwa jest lokalizacja obiektów usługowych i mieszkaniowych. Należy ponadto stwierdzić, iż organ pierwszej instancji zasadnie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w przedmiocie ustalenia, czy dla przedmiotowych działek nr [...], [...] i [...] możliwe byłoby dokonanie wyceny przyjmując do porównania także działki objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego bądź decyzją o w warunkach zabudowy z przeznaczeniem pod usługi. Należy mieć na uwadze, iż w sytuacji, kiedy wyceniana nieruchomość objęta jest jednocześnie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w pierwszej kolejności należy wziąć pod uwagę ustalenia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem decyzja ta ma charakter indywidualny i konkretny. W wyjaśnieniach udzielonych w piśmie z dnia 1 czerwca 2017 r. biegły wskazał, iż wycena przedmiotowych nieruchomości w oparciu o transakcje usługowe objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzjami o warunkach zabudowy nie była możliwa, bowiem na badanym rynku nie odnaleziono transakcji o takim stanie planistycznym, które jednocześnie byłyby podobne do wycenianych nieruchomości. Ponadto jak wskazano w ww. piśmie, nieruchomości znajdujące się w bazie nieruchomości podobnych spełniają kryteria podobieństwa względem nieruchomości wycenianych, są do nich porównywalne i odzwierciedlają cenność gruntów inwestycyjnych na obszarze [...]. W operacie szacunkowym szczegółowo scharakteryzowano nieruchomości o cenie maksymalnej i minimalnej w aspekcie przyjętych cen rynkowych. Właściwie ustalono również współczynniki korygujące. Określając wartość części składowych gruntu uwzględniono stopień ich zużycia, co pozostaje w zgodzie z przepisem art. 135 ust. 4 ugn.

Przedstawiona opinia biegłego rzeczoznawcy jest spójna i logiczna, sam zaś operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych opinii.

Organ stwierdził więc, że operat szacunkowy nie zawiera wad powodujących naruszenie przepisów ugn oraz rozporządzenia. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji stronom została zapewniona możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się na jego temat.

Biorąc pod uwagę fakt, iż w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w dziale IV księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla nieruchomości, z których wydzielono przedmiotowe działki nr [...], nr [...] oraz nr [...] ujawnione były ograniczone prawa rzeczowe w postaci hipoteki umownej w kwocie 3.700.000,00 zł oraz hipoteki umownej w kwocie 450.000,00 zł na rzecz [...] , organ pierwszej instancji zasadnie przyznał wierzycielowi hipotecznemu kwotę stanowiącą wartość wycenionej nieruchomości. Wierzytelność zabezpieczona hipoteką, według stanu na dzień wydania decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania przewyższała bowiem wartość odszkodowania za przejętą nieruchomość. Znajduje to potwierdzenie piśmie wierzyciela z dnia [...] mama 2017 r., nr [...], z treści którego wynika, iż według stanu na dzień 22 marca 2017 . wysokość wierzytelności banku, zabezpieczonej hipoteką ujawnioną w księdze wieczystej nr [...] wyniosła 471.758,42 zł, zaś współczynnik odsetek dziennych za każdy następny dzień wyniósł 47,20096 zł.

W uzasadnieniu organ odniósł się także do zarzutów zawartych w odwołaniach osób fizycznych, uznając je za nieuzasadnione.

Ustosunkowując się natomiast do odwołania Powiatu [...], w tym w pierwszej kolejności do zarzutu wskazującego, iż bezzasadne jest obciążanie Powiatu skutkami finansowymi zamierzenia inwestycyjnego Województwa [...], wskazał, że zgodnie z treścią decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...] zezwalającej na realizację inwestycji drogowej nieruchomość stanowiąca działki oznaczone nr [...], [...] oraz [...] stała się na mocy ww. decyzji własnością Powiatu [...], jako położona w granicach pasa drogowego drogi powiatowej.

Stosownie do art. 22 ust. 1 specustawy drogowej, koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym.

Stosownie do treści art. 1 ust. 2 specustawy drogowej w odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikające z niniejszej ustawy wykonuje właściwy zarządca drogi. Jak stanowi art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych z 21 marca 1985 r. (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222), zarządcą drogi powiatowej jest zarząd powiatu.

Ponadto, stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia z dnia 16 grudnia 2005r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. z 2018 r. poz. 203), zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi w odniesieniu do dróg powiatowych finansowane są przez samorząd powiatowy.

Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, iż organ pierwszej instancji właściwie ustalił organ zobowiązany do wypłaty odszkodowania.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutu skarżącego Powiatu Rzeszowskiego wskazującego, iż organ pierwszej instancji niewłaściwe ustalił krąg stron postępowania odszkodowawczego, bowiem pominął wnioskodawcę postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej, tj. Zarząd Województwa [...] należy wskazać, iż w ocenie tutejszego organu nie znajduje on uzasadnienia. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że podmiot ma interes prawny w konkretnym postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem tego postępowania istnieje uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go bezpośrednio zainteresowanym w tym postępowaniu i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Istotnie, co do zasady w orzecznictwie przyjmuje się, iż ustalanie odszkodowania następuje w ramach tej samej sprawy administracyjnej, wobec tych samych podmiotów, które brały udział w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, z uwzględnieniem dotychczasowych właścicieli danej nieruchomości (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 73/14). Należy jednak mieć na uwadze, iż w przedmiotowej sprawie zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest jednak podmiot niebędący inwestorem, co wynika z treści decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, której wydanie stanowi podstawę wszczęcia postępowania odszkodowawczego. Pominięcie w postępowaniu odszkodowawczym wnioskodawcy postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji nie stanowi w ocenie tutejszego organu naruszenia prawa. Zarząd Województwa [...] nie jest bowiem bezpośrednio zainteresowany ustaleniem odszkodowania na rzecz byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, która zgodnie z postanowieniami decyzji zezwalającej na realizację inwestycji stała się własnością Powiatu [...]

Organ odwoławczy doszedł do przekonania, że dane zawarte w sporządzonym operacie szacunkowym nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, stanowią spójną i logiczną całość, co w konsekwencji. sprowadza się do uznania, że wartość nieruchomości została wyceniona w sposób prawidłowy. Ponadto Minister Inwestycji i Rozwoju uznał, iż organ pierwszej instancji właściwie ustalił organ zobowiązany do wypłaty odszkodowania.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Powiat [...] - Zarząd Powiatu [...] reprezentowany przez Starostę [...] J. J.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów formalnych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności art. 6, 7 , 28 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (w dalszej treści Kpa) a także nieprawidłową interpretację przepisu art. 22 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych Powiat [...] wnosi· o uchylenie w całości decyzji organu drugiej instancji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem Ministra zawartym w części uzasadnienia odnoszącego się do odwołania Powiatu [...], iż w oparciu o art. 22 ust. 1 i art. 1 ust. 2 ustawy o ZRID, art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, można wywieść, że w zakresie realizacji inwestycji obejmujących przebudowę dróg powiatowych finansowanie takiego-zadania winno obciążać samorząd powiatu. Skarżąca strona wskazała, że ze stanowiskiem takim można się zgodzić pod warunkiem, że realizacja zadania obejmującego przebudowę drogi powiatowej miałaby miejsce w ramach inwestycji obejmującej przebudowę tej drogi. W sytuacji gdy zadanie inwestycyjne obejmuje jak wskazuje jego nazwa określona w decyzji ZRID .Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] [...] ( .... )" należy uznać, że taka interpretacja przywołanych wyżej przepisów jest niedopuszczalna i rażąco narusza prawo, w szczególności gdy przysporzenie po stronie powiatu ma zwiększyć funkcjonalność drogi wojewódzkiej, a nie drogi powiatowej i jest realizowane bez jakichkolwiek uzgodnień i porozumień w zakresie takiego finansowania. Takie postawienie sprawy przez wojewodę, a następnie przez ministra może spowodować, że samorządy, którym powierzono realizację zadań publicznych w zakresie m. in. edukacji, ochrony zdrowia, zarządzania kryzysowego, pomocy społeczne] będą zmuszone do ponoszenia kosztów związanych z przebudową nie podlegających ich zarządzaniu dróg publicznych. Zasadnym w tym miejscu wydaje się postawienie pytania, jaki podmiot będzie realizował na działkach nr [...], [...] i [...] w [...] zadanie objęte decyzją orzekającą o rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] [...]. Tego organy obu instancji nie ustaliły, przynajmniej nie wskazuje na to treść zaskarżonych decyzji w związku z czym, należy uznać, że nie dokonały one wynikającego z art. 8 i 77 § 1 Kpa obowiązku ustalenia i wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Ma to o tyle istotne znaczenie, że w oparciu o takie ustalenia organy obu instancji w sposób właściwy winny ustalić krąg stron postępowania odszkodowawczego. O ile w postępowaniu ZRID Powiat [...] miał interes prawny z uwagi na fakt, że postępowanie to dotyczyło drogi w obrębie skrzyżowania z nią ww. drogi wojewódzkiej, o tyle Powiat nie miał interesu prawnego ani obowiązku, zgodnie z art. 28 Kpa.

Skoro zakres inwestycji został wskazany przez wnioskodawcę postępowania ZRID, to również finansowanie tego przedsięwzięcia obejmującego nie tylko wykonanie robót lecz również nabycie gruntu winno w całości zostać sfinansowane ze środków tego wnioskodawcy. Dlatego też nie sposób zgodzić się z rozstrzygnięciami zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju oraz poprzedzającą ją wojewody podkarpackiego w zakresie zobowiązania Powiatu [...] do wypłaty odszkodowania.

Na poparcie tego rozstrzygnięcia organy zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji nie przywołały przepisów prawa wskazujących na dopuszczalność takiego rozstrzygnięcia, czym zdaniem skarżącego rażąco naruszyły wyrażoną w art. 6 Kpa zasadę praworządności zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Żaden przepis ustawy o ZRID nie wskazuje, aby w sytuacji gdy inwestorem jest województwo lub Skarb Państwa za nabycie gruntów pod przebudowę dróg leżących w ciągu drogi; której inwestycja ma dotyczyć kosztami nabycia gruntów obciążane miały być podmioty inne niż inwestor.

Sposób rozstrzygnięcia sprawy zaskarżoną decyzją w ocenie skarżącego stwarza nadto niebezpieczeństwo dla samorządów lokalnych w zakresie realizacji przez nie innych zadań własnych ujętych w budżecie na dany rok, o których mowa wyżej, gdyż bez uprzedniego zawarcia stosownego porozumienia pomiędzy inwestorem, a zarządcą dróg niższej kategorii w zakresie finansowania lub realizacji inwestycji drogowej - drogi wyższej kategorii może spowodować konieczność poniesienia nieplanowanych kosztów na nabycie gruntów pod realizację inwestycji innego podmiotu - na zasadzie "zaskoczenia", jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Takie "zaskoczenie", niewątpliwie może mieć niekorzystny wpływ na finanse Powiatu [...], gdyż te nieplanowane wydatki będą musiały zostać poniesione kosztem innych zadań przyjętych do realizacji w budżecie na br. Zdaniem skarżącego sposób rozstrzygnięcia sprawy w zaskarżonej decyzji nie był zamierzeniem ustawodawcy i nie znajduje odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawa.

Z powodu braku wskazania podstawy rozstrzygnięcia sprawy przez organy obu instancji w zakresie obciążenia Powiatu [...] kosztami nabycia działek nr [...], [...] i [...] w [...] decyzje te naruszają przepis art. 107 § 1 i 2 w odniesieniu do uzasadnienia prawnego.

Skarżący wskazać również, że decyzja organu drugiej instancji w podstawie prawnej zawiera jedynie przywołanie przepisu art. 138 § 1 pkt 1. Kpa, bez przywołania podstawy prawnej ustawy o ZRID. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - co znajduje odzwierciedlenie w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych - wynika, że organ drugiej instancji nie powinien się ograniczać jedynie do skontrolowania decyzji organu pierwszej instancji, lecz po raz drugi rozpatrzyć sprawę. Skoro tak, to zdaniem Skarżącego w podstawie prawnej również powinny być przywołane przepisy materialne, w oparciu o które decyzja ta została wydana. Brak przywołania w podstawie prawnej materialnych przepisów powoduje, że decyzja ta wydana została z naruszeniem normy art. 107 § 1 Kpa w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W tej sytuacji można się pokusić o stwierdzenie, że w świetle przywołanego wyżej art. 6 Kpa decyzja organu drugiej instancji została. wydana bez podstawy prawnej.

W świetle przedstawionych wyżej okoliczności sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organy obu instancji zdaniem skarżącego godzi w treść art. 7 Kpa oraz wskazuje, że organy pierwszej i drugiej instancji w sposób dowolny dokonały oceny zgromadzonego materiału dowodowego czym naruszyły przepis art. 80 Kpa w zakresie swobody oceny dowodów. ,,( ... ) swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem, określonych reguł tej oceny" (por. B.Adamiaka, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. wyd. 6, Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2004, s. 403).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymują stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 j.t.- dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Rozpoznając sprawę pod tym kątem, należało uznać, że skarga winna zostać oddalona.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy w świetle obowiązujący przepisów, na stronę skarżącą mógł zostać nałożony obowiązek wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...], [...] oraz [...], obręb [...] m. [...] która decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...] została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] [...] od km 5+026,8 do km 5+060,12 na terenie miasta [...] i od km 5+060,12 do skrzyżowania z drogą powiatową nr [...] [...] w km 5+740,33 wraz z jego rozbudową na terenie miasta [...] oraz budową mostu na rzece [...] w km 5+067,42 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi" w ramach zadania pn. "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. [...] w [...]) do skrzyżowania z drogą powiatową nr [...]w miejscowości [...] wraz z budową mostu na rzece [...]". Jak wynika z akt sprawy powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem 15 marca 2017 r., i z tym dniem ww. nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Powiatu [...], jako położona w granicach pasa drogi powiatowej.

Wskazać zatem należy, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest w tej materii jednolite i są w nim prezentowane odmienne stanowiska.

I tak w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 września 2014 r. w sprawie o sygn. I OSK 551/14 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał np. że przepisem istotnym dla rozstrzygnięcia wskazanej kwestii jest art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przepis ten stanowi, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Ustawodawca nie wskazał wprost, w jakim zakresie przepisy odesłania znajdują zastosowanie jednak analiza ich treści pozwala na wniosek , że zagadnienie finansowania nabycia kosztów nieruchomości, w tym odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną normuje ustawa z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, która w art. 3 wskazuje źródła pokrycia przedmiotowych kosztów. Jednak zdaniem NSA w przywołanej sprawie nie mógł, jak twierdził Sąd I instancji, znaleźć zastosowania art. 3 ust. 3 ustawy, lecz powinien być zastosowany art. 3 ust.1 pkt 1 tej ustawy. Pierwszy ze wskazanych przepisów stanowi, że w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi finansowane są z budżetu tych miast. NSA wskazał jednak, że przepis ten dotyczy "drogi publicznej" już realnie istniejącej.

Z kolei w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 26 listopada 2014 r. w sprawie I OSK 766/13 wyrażony został pogląd, że art. 3 ust. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego znajduje zastosowanie, jednak jego literalna wykładnia skutkowałaby skupieniem w jednym podmiocie osoby zarówno wierzyciela jak i dłużnika – i nasuwałaby wątpliwości co do spełnienia konstytucyjnej reguły słusznego odszkodowania za wywłaszczenie. Zdaniem NSA omawiana regulacja nie oznacza równości pomiędzy pojęciami "budżet gminy" i "środki gminy" bowiem na budżet gminy składają się nie tylko środki pochodzące z dochodów tych miast jako jednostek samorządowych, ale też środki specjalne pochodzące z budżetu państwa lub przyznane na finansowanie określonych zadań. Na konieczność stosowania art. 3 ust. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego i konieczność wypłaty odszkodowania przez Prezydenta Miasta za wywłaszczoną nieruchomość będącą wcześniej własnością gminy wskazano również w wyroku NSA z dnia 5 lutego 2015 r. w sprawie o sygn. I OSK 1281/13.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd przychylił się do ostatniego z przywołanych stanowisk NSA, a tym samym do stanowiska przyjętego w niniejszej sprawie przez organy.

Wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że doszło do przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa oraz do ustalenia odszkodowania na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm.) – dalej jako specustawa celem realizacji inwestycji drogowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych – por. art. 1 ust. 1 specustawy.

W art. 1 ust. 2 specustawy wyraźnie wskazano, że w odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikające z tej ustawy wykonuje właściwy zarządca drogi. Ponadto z przepisu art. ust. 1 tej ustawy wynika zaś, że zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony drogi.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, drogi publiczne dzielą się na drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne.

Z przepisu art. 19 ust. 1 tej ustawy wynika zaś, że zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony drogi. Art. 19. 1. Organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi.

Zgodnie z ust. 2 - zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg:

1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;

2) wojewódzkich - zarząd województwa;

3) powiatowych - zarząd powiatu;

4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Stosownie zaś do art. 20 pkt 17 tej ustawy, do obowiązków zarządcy drogi należy m.in. nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości.

Niezależne jednak od powyższej regulacji zauważyć należy, że kwestie finansowania inwestycji drogowych rozstrzygnięte zostały w art. 22 ust. 1 specustawy. Przepis ten stanowi wyraźnie, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym.

Kwestia wypłaty odszkodowania uregulowana jest zatem w sposób wyczerpujący w powołanej wyżej ustawie w tym sensie, że zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 22 ust. 1 specustawy, powoduje, że automatycznie wyłączone zostaje stosowanie regulacji z art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zauważyć także trzeba, że powołany przepis art. 22 ust. 1 specustawy nie określa wprawdzie podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, w tym kosztów odszkodowania, ale odsyła w tym zakresie m.in. do przepisów ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego.

Z kolei przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego stanowi zaś, że zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi finansowane są - w odniesieniu do dróg krajowych - przez ministra właściwego do spraw transportu za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad albo drogowych spółek specjalnego przeznaczenia, w odniesieniu do dróg wojewódzkich - przez samorząd województwa, w odniesieniu do dróg powiatowych - przez samorząd powiatowy.

Powołane wyżej przepisy ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. jednoznacznie określają zatem podmioty zobowiązane do finansowania zadań związanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem, ochroną oraz zarządzeniem określoną kategorią dróg. Przy czym podkreślić trzeba, że reguły wynikające z powyższych przepisów stosuje się także – zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. – do finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi.

Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że objęta zaskarżoną decyzją nieruchomość, na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...] została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] [...] ..." i z tym ustatecznienia się tej decyzji stała się z mocy prawa własnością Powiatu [...], jako położona w granicach pasa drogi powiatowej.

Oczywiste zatem jest, że stosownie do treści powołanych wyżej przepisów, tj. art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, przejętą pod rozbudowę drogi wojewódzkiej, powinno być wypłacone z budżetu samorządu powiatowego. Jak wynika bowiem z powyższych przepisów zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetu samorządu powiatowego. Do zadań tych należy zaś również ponoszenie kosztów odszkodowania za przejęcie nieruchomości z przeznaczeniem pod drogi.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że wydane w sprawie decyzje organów obu instancji nie naruszają prawa. Wniesiona skarga jest więc bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia.

Jednocześnie podkreślić trzeba, że rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazanych w skardze przepisów kpa. W szczególności - odnosząc się do podnoszonego zarzutu dotyczącego niewskazania przez organ drugiej instancji w rozstrzygnięciu decyzji podstawy prawnej z zakresu prawa materialnego - wskazać należy, że uchybienie powyższe – w ocenie Sądu – nie jest uchybieniem, które uzasadniałoby ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji. Minister w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji powołał co prawda jedynie przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa, jednakże w uzasadnieniu decyzji powołano odpowiednie przepisy prawa materialnego, które miały w sprawie zastosowanie. Nie można zatem uznać, że uchybienie to było uchybieniem istotnym mającym wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze stanowisko Sądu tj. przyjęcie, że skarżący jest zobowiązany do wypłaty odszkodowania, na rozstrzygnięcie sprawy nie mógł mieć także wpływu zarzut naruszenia art. 28 k.p.a, wskazujący na niewłaściwe ustalenie kręgu stron postępowania.

Mając powyższe na uwadze skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.