Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1446/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 21 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2014 poz 150
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Protokolant specjalista Ewa Kielak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2019 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Gminy Miasto [...] stwierdza nieważność § [...] ust. 2, § [...] pkt 2 a), b), c) oraz § [...] zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w [...] w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. zmieniającej zaskarżoną uchwałę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w [...] w dniu [...] marca 2015 r. działając na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz.150), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Gminy Miasto [...].

Paragraf [...] wskazanej uchwały miał brzemiennie:

‒ umowy najmu zawiera się z osobami pełnoletnimi, które stale zamieszkują na terenie Gminy Miasto [...] i nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego, a w przypadku małżonków, lub osób pozostających faktycznie we wspólnym pożyciu ubiegających się wspólnie o zawarcie umowy najmu, żadnemu z nich nie przysługuje taki tytuł.

Paragraf [...] uchwały ma brzmienie:

‒ bez rozpatrzenia pozostają:

1) wnioski niekompletne,

2) wnioski osób które:

a) zbyły lub przekazały swój lokal albo budynek mieszkalny,

b) dokonały dobrowolnej, celowej zamiany warunków mieszkalnych na gorsze, wynajmując lokal o stanie technicznym lub powierzchni użytkowej uprawniającej do starania się o lokal gminny,

c) są właścicielami lub współwłaścicielami lokalu lub budynku mieszkalnego.

Zgodnie z [...] uchwały:

‒ lokale mieszkalne o powierzchni użytkowej powyżej 80 m2 mogą być oddane w najem rodzinom wieloosobowym na zasadach określonych w niniejszej uchwale.

Zgodnie z [...] uchwały lokale (powyżej 80 m2) mogą być oddane w najem za zapłatą czynszu wolnego, przy czym najemcę należy wyłonić w drodze przetargu.

Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na:

1) [...] uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Gminy Miasto [...] (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego z 2015 r. poz. 4140), w zakresie w jakim pozbawia prawa do najmu lokalu mieszkalnego osoby posiadające tytuł prawny do lokalu – naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1234) i art. 7 oraz art. 32 Konstytucji RP;

2) [...] uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2015 r., w zakresie w jakim wyłącza prawo wnioskodawcy do merytorycznego rozpoznania złożonego wniosku mieszkaniowego, a tym samym pozbawia prawa do najmu lokalu mieszkalnego osoby ubiegające się o najem lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy – naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1234) i art. 7 oraz art. 32 Konstytucji RP;

3) [...] uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2015 r., w zakresie w jakim przewiduje oddanie w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80m2 za zapłatą czynszu, którego wysokość ma być ustalana w drodze przetargu – naruszenie art. 7 ust. 1 i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1234) i art. 7 oraz art. 32, a także art. 92 w zw. z art. 94 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP.

Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o stwierdzenie nieważności ww. postanowień uchwały.

Zdaniem skarżącego analiza treści przepisu art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) prowadzi do wniosku, iż określając materię, jaką pozostawiono do uregulowania w drodze uchwały radzie gminy, wyznacza on granice upoważnienia określonego w art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zawarty w przepisie art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) zwrot "w szczególności" nakazuje obligatoryjne uwzględnienie w uchwale wszystkich elementów wymienionych w pkt 1-7.

Katalog przesłanek wymienionych art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) ma charakter otwarty, co oznacza, że rada gminy może zamieścić w uchwale w sprawie zasad wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy jeszcze inne, dodatkowe regulacje związane z najmem. Jednak przede wszystkim uchwała taka winna kompleksowo i szczegółowo regulować wszystkie zagadnienia wymienione w tym upoważnieniu ustawowym, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej.

Uzasadniając pkt 1 skargi RPO podkreślił, że przesłanki uzyskania lokalu mieszkalnego z zasobu gminy określa art. 4 ust 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. Są nimi niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz niskie dochody ubiegających się o lokal. Niedopuszczalne jest tworzenie dodatkowych kryteriów, które stoją z powyższymi w sprzeczności i w konsekwencji utrudniają dostęp do uzyskania mieszkania komunalnego.

W treści uchwały Rada Miasta [...] uzależniła przyznanie lokalu mieszkalnego od nieposiadania tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego, czym wyłączyła wiele osób znajdujących się w bardzo trudnej sytuacji mieszkaniowej z możliwości ubiegania się o lokal. Rzecznik Praw Obywatelskich zauważył, że samo posiadanie tytułu prawnego do lokalu nie oznacza, że członek wspólnoty samorządowej ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Tytuł prawny może być obciążony wadą – czy to wynikającą z okoliczności o charakterze prawnym czy też faktycznym, np. lokale w złym stanie technicznym niedające się do zamieszkania, które to okoliczności uniemożliwiają zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych uprawnionego. Dodatkowo skarżący zauważył, że na gruncie powołanej ustawy, jedynie w przypadku ubiegania się o najem lokalu socjalnego, dopuszcza się wyłączenie z kręgu uprawnionych osoby posiadające tytuł prawny do innego lokalu (art. 23 ust. 2 u.o.l.), a zatem a contrario należy uznać, że takie wyłączenie nie może mieć zastosowania wobec osób ubiegających się o inne lokale z zasobu gminy.

Odnośnie zarzutu postawionego w pkt 2 skargi, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, [...] ww. uchwały pozbawia prawa do najmu lokalu mieszkalnego osoby ubiegające się o najem lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy.

Niedopuszczalne jest ustanawianie przez gminę dodatkowych warunków ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, które wykraczałyby poza ustawowe przesłanki związane z niezaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych i niskimi dochodami, a w konsekwencji stwarzałyby dyskryminujące ograniczenia dla określonej kategorii członków wspólnoty samorządowej. W zaskarżonej uchwale Rada Miasta [...] w [...] wprowadza nie tylko zapis, zgodnie z którym bez rozpatrzenia pozostawia wnioski osób, które zbyły lub przekazały swój lokal albo budynek mieszkalny, lecz także tych, które dokonały dobrowolnej, celowej zamiany warunków mieszkalnych na gorsze, wynajmując lokal o stanie technicznym lub powierzchni użytkowej uprawniającej do starania się o lokal gminny oraz tych, które są właścicielami lub współwłaścicielami lokalu lub budynku mieszkalnego.

Ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie daje radzie gminy możliwości zawężania czy też ograniczania kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o lokal mieszkalny z gminnego zasobu mieszkaniowego, bowiem jej celem jest ochrona praw lokatorów. Ważnym jest zatem, by każdy wniosek badany był indywidualnie, a decyzja o przyznaniu lokalu wydawana była jedynie w oparciu o stan faktyczny istniejący w chwili badania sprawy.

Uzasadniając zarzut postawiony w pkt 3 skargi, RPO podkreślił, że wykładnia [...] przedmiotowej uchwały prowadzi do wniosku, że Rada Miejska w [...] dopuściła możliwość kształtowania wysokości czynszu w mieszkaniach wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy w drodze przetargu publicznego – nieograniczonego. Ostateczna wysokość czynszu została uzależniona od wyniku przetargu.

Intencją ustawodawcy wyrażoną w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów było, aby czynsz najmu lokali wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego był ściśle powiązany z aktualną wartością użytkową przedmiotu najmu, jako świadczenie ekwiwalentne do świadczenia wynajmującego, tj. udostępnienia najemcy lokalu mieszkalnego w określonym stanie technicznym. Ustawodawca wprowadził tutaj zasadę ustalania wysokości stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej z uwzględnieniem czynników mających wpływ na jej wysokość, a także wskazał te spośród nich, które uznał za bezwzględnie obowiązujące.

Ponadto, zgodnie z art. 8 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), jeżeli właścicielem nieruchomości jest jednostka samorządu terytorialnego, stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy ustala organ wykonawczy tej jednostki, na podstawie uchwały rady gminy, określającej zasady polityki czynszowej, uwzględniając czynniki podwyższające lub obniżające ich wartość użytkową – wskazane w art. 7 ustawy.

Ustalenie czynszu za najem lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy w drodze przetargu publicznego uniemożliwia jednoczesne uwzględnienie czynników podwyższających lub obniżających jego wysokość. W takiej bowiem sytuacji wysokość czynszu zostaje uzależniona jedynie od możliwości nabywczych uczestników przetargu.

Jakkolwiek ustawodawca w art. 21 ust. 3 pkt 7 ustawy o ochronie praw lokatorów upoważnił radę gminy do uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, które powinny zawierać między innymi kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2, to jednak z żadnego postanowienia ustawy nie wynika, by lokale te miały znaleźć się poza mieszkaniowym zasobem gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1467/09, stwierdził, iż: "Przyjęcie możliwości przetargowego trybu kształtowania wysokości czynszów w mieszkaniach komunalnych mogłoby prowadzić do sytuacji, w których najemcami takich mieszkań zostałby osoby o dobrej, lub bardzo dobrej sytuacji materialnej, których stan majątkowy pozwala na wynajęcie mieszkania na wolnym rynku. Tymczasem, jak podkreśla się w orzecznictwie, przepis art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) stanowi, że celem przepisów w przedmiocie mieszkaniowego zasobu gminy, jest "zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Jednocześnie nie uwzględnienie czynników wymaganych art. 7 omawianej ustawy przy ustalaniu ceny najmu lokali o powierzchni przekraczającej 80 m2 różnicowałoby szanse na uzyskanie lokalu, na niekorzyść osób o niskich dochodach. Zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy, winny być tak skonstruowane by ci, spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu. Tymczasem, ustalenie przetargowego trybu kształtowania wysokości czynszów w mieszkaniach komunalnych faworyzuje osoby o lepszej sytuacji majątkowej a przy tym brak jest możliwości, aby czynsz najmu takiego lokalu ustalony w drodze przetargu publicznego uwzględniał czynniki wymagane przepisem art. 7 ustawy o ochronie praw lokatorów.

Dodatkowo w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, poprzez wprowadzenie przetargowego trybu wynajmu lokali komunalnych, którego szczegółowe zasady nie zostały określone w uchwale, doszło do niezgodnego z prawem subdelegowania kompetencji Rady na rzecz bliżej nieokreślonego podmiotu, który zobowiązany będzie ustalić, w oparciu o jakie kryteria oddane zostaną w najem lokale o dużej powierzchni użytkowej. Taka regulacja narusza normę kompetencyjną zawartą w art. 21 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 21 ust. 3 pkt 7 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), która przewiduje, że kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 określa rada gminy w uchwale. W ten sposób Rada Miejska w [...], w sposób nieuprawniony, scedowała własne uprawnienia – co narusza konstytucyjny zakaz subdelegacji kompetencji prawotwórczych.

Tworzenie prawa miejscowego w oparciu o subdelegowaną kompetencję jest działaniem bez podstawy prawnej, naruszającym art. 94 Konstytucji RP.

RPO podkreślił, że zastosowany przez Radę Miejską w [...] tryb wyłaniania najemców lokali w drodze konkursu ofert, bez wyraźnego określenia kryteriów oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2, prowadzi do nieuprawnionego przeniesienia kompetencji Rady na bliżej nieokreślony podmiot, pomimo że ustawa o ochronie praw lokatorów daje podstawę do uregulowania tych spraw jedynie przez radę gminy w formie aktu prawa miejscowego. Tym samym zakwestionowane postanowienie uchwały narusza również art. 92 w zw. z art. 94 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP.

Zdaniem RPO postanowienia [...] przedmiotowej uchwały, stoją w sprzeczności z Konstytucją RP. Rada Miasta stanowiąc uchwałę niezgodną z aktem wyższego rzędu, tj. ustawą o ochronie praw lokatorów (...), działała niezgodnie z zasadą legalizmu, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP.

W przedmiotowej uchwale, w stosunku do części mieszkańców Gminy Miasta [...], bez upoważnienia zawartego w akcie wyższego rzędu, doszło do uchylenia ustawowego obowiązku gminy jakim jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej. Co więcej, wprowadzenie nieuzasadnionych przesłanek różnicujących obywateli w dostępie do lokali z mieszkaniowego zasobu gminy, jest przejawem nierównego traktowania obywateli przez władze publiczne, a zatem stanowi naruszenie zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji jednostki, wyrażonej w art. 32 Konstytucji.

W treści odpowiedzi na skargę organ poinformował, iż na sesję Rady Miasta [...], która odbędzie się w dniu [...] sierpnia 2018 r. został skierowany projekt uchwały zmieniającej uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Gminy Miasto [...]. Powyższy projekt uwzględnia zarzuty Rzecznika Praw Obywatelskich zawartych w skardze.

W dniu [...] sierpnia 2018 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę nr [...] zmieniającą uchwałę Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Gminy Miasto [...].

W uchwale nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. wprowadzono następujące zmiany:

1) [...] otrzymał brzmienie: "2. Umowy najmu zawiera się z osobami pełnoletnimi, które na stałe zamieszkują na terenie Gminy Miasto [...]",

2) [...] otrzymuje brzmienie: "[...]Bez rozpatrzenia pozostają wnioski, które nie zostały uzupełnione w terminie wskazanym w [...] ."

3) uchylono [...],

4) uchylono [...].

W treści pisma z dnia [...] października 2018 r. RPO poinformował, że w związku z podjęciem przez Radę Miejską w [...] uchwały z dnia [...] sierpnia 2018 r. podtrzymuje w całości wniesiona skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Stosownie do powyższego w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Podstawą wydania aktu prawa miejscowego w niniejszym przypadku jest ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1234), zwana dalej "u.o.p.l.". Cechami wyróżniającymi uchwały będące aktami prawa powszechnie obowiązującego od pozostałych uchwał stanowionych przez rady gmin, jest ich generalny i abstrakcyjny charakter oraz to, że ich postanowienia wpływają na realizację publicznych praw adresatów oraz mogą stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnych wobec różnych podmiotów. W doktrynie i judykaturze utrwalił się pogląd, w myśl którego akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej na określonej części terytorium państwa (ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt), wydanych przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób (por. wyroki NSA: z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2039/11; z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt I OSK 988/10; z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06; z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. I OSK 971/05; z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 732/09; z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 1191/05; z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/01; z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13; z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 636/12 oraz wyrok z dnia 1 marca 2001 r., sygn. akt SA/Bk 1532/00 z glosą aprobującą: W. Chróścielewskiego i J. P. Tarno, OSP 2002 r. nr 11, poz. 138).

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika natomiast, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska – "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). Pojęcie "istotnego naruszenia prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego – w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że akt ten w zaskarżonym zakresie został podjęty z istotnym naruszeniem prawa i dlatego nie może funkcjonować w porządku prawnym.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest [...] oraz [...] uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Gminy Miasto [...] (Dz. Urz. Województwa [...] z 2015 r. poz. [...]) podjętej na podstawie art. 21 ust. 1 pkt. 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.

Na podstawie art. 50 § 1 P.p.s.a. Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o stwierdzenie nieważności [...] oraz [...] ww. uchwały. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.p.l., tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy.

Treść art. 4 ust. 2 i art. 21 ust. 3 u.o.p.l. wskazuje, że nie wszyscy mieszkańcy gminy będą mogli ubiegać się o wynajem od gminy lokalu mieszkalnego, gdyż przeszkodę może stanowić kryterium dochodowe, które ustala rada gminy w uchwale, a także warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, stanowiące podstawowe przesłanki wynajmu lokali z zasobu gminy. Brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw, aby do uchwały wprowadzać – jak ma to miejsce w [...] zaskarżonej uchwały – unormowania, które postawią w niekorzystnej sytuacji i bezpodstawnie zróżnicują sytuację osób znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych, które być może kwalifikowałyby się do ubiegania się o wynajem lokalu gminnego w świetle uregulowań uchwały, gdyby nie wprowadzono niekorzystnych dla nich postanowień. Zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe, od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria (por. prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z 2 października 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 435/14 i wymienione tam orzecznictwo; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach, dalej jako CBOSA).

W świetle powyższego należy zgodzić się z Rzecznikiem Praw Obywatelskich, że w myśl powołanej ustawy niedopuszczalne jest wyłączenie z kręgu uprawnionych do ubiegania się o wynajem lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego osób, które mają tytuł prawny do lokalu, jak uczyniono to w [...] i zaskarżonej uchwały. Podstawowym dopuszczalnym w świetle treści ustawy kryterium decydującym o istnieniu uprawnienia do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest istnienie po stronie danej osoby niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych (przy czym nie chodzi tu o każdą subiektywną potrzebę mieszkaniową, lecz potrzebę zobiektywizowaną warunkami zamieszkiwania uznanymi za kwalifikujące je do poprawy według zgodnych z ustawą kryteriów przyjętych przez radę gminy), nie zaś posiadanie bądź nie tytułu prawnego do innego lokalu lub nieruchomości czy też niespełnianie innych warunków, na wprowadzenie których ustawa nie zezwala (por. także prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 2 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 11/15 i powołane tam orzecznictwo; CBOSA).

Reasumując, [...] zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2015 r. narusza, w ocenie Sądu, w sposób istotny prawo.

Zasadnie również Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdza, iż brak jest jakichkolwiek podstaw, aby z procedury weryfikacji wniosków wykluczyć wnioski złożone przez zasoby, które zbyły lub przekazały lokal lub budynek mieszkalny w całości lub części lub dokonały ich zamiany. Przyjęcie takiej zasady oznacza, w ocenie Sądu, że osoby potrzebujące, niezależnie od powodów, dla których nie maja zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, zostają a priori pozbawione możliwości uzyskania lokalu mieszkalnego w ramach zwykłej procedury wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Czym innym bowiem jest dokonanie weryfikacji wniosku w ramach odpowiedniej procedury i odmowa zawarcia umowy najmu lokalu, a czym innym w ogóle odmowa przeprowadzenia takiej weryfikacji (por. też wyrok NSA z 15 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 82/08, dostępny w CBOSA.)

Dlatego też uznać należy, iż [...] zaskarżonej Uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2015 r. który stanowi, iż bez rozpatrzenia pozostają wnioski osób, które zbyły lub przekazały swój lokal albo budynek mieszkalny [...] dokonały dobrowolnej, celowej zamiany warunków mieszkalnych na gorsze, wynajmując lokal o stanie technicznym lub powierzchni użytkowej uprawniającej do starania się o lokal gminy [...], są właścicielami lub współwłaścicielami lokalu lub budynku mieszkalnego [...], narusza w sposób istotny prawo, a mianowicie art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 ust. 3 u.o.p.l. Stosownie do treści art. 91 ustawy o samorządzie gminnym istotne naruszenie prawa przy stosowaniu aktów prawa miejscowego powoduje skutek nieważności.

Rzecznik Praw Obywatelskich trafnie też skonstatował, że w przepisach zaskarżonej uchwały wysokość czynszu lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 została uzależniona od wyniku przetargu, co jest niezgodne z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego. Zgodnie z art. 7 i art. 8 ustawy o ochronie praw lokatorów, gdy właścicielem nieruchomości jest jednostka samorządu terytorialnego, stawki czynszu za 1 m2 – powierzchni użytkowej lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy ustala jej organ wykonawczy, na podstawie uchwały rady gminy, określającej zasady polityki czynszowej, uwzględniając czynniki podwyższające lub obniżające ich wartość użytkową – wskazane w art. 7 ust. 1 tejże ustawy. Brak jest przy tym podstawy prawnej do wyłączenia tych lokali spod regulacji ustawowych, które obowiązują dla pozostałych lokali komunalnych.

Zasadnie ponadto podniesiono, że przytoczone zapisy uchwały zezwalające na oddanie w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 we wskazanym powyżej zakresie mogą doprowadzić do sytuacji, w których najemcami takich mieszkań zostałyby osoby o dobrej lub bardzo dobrej sytuacji materialnej, których stan majątkowy pozwala na wynajęcie mieszkania na wolnym rynku. W konsekwencji należy zgodzić się z wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich, że kwestionowany przepis [...] w istotny sposób narusza art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, co uzasadnia wniosek o stwierdzenie jego nieważności.

Podsumowując, należy stwierdzić, że wskazane wady analizowanej uchwały, w szczególności wykonanie upoważnienia ustawowego w sposób prowadzący do modyfikacji przepisów bezwzględnie obowiązujących, czy wreszcie określenie dodatkowych pozaustawowych warunków oddania w najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy mieszczą się w kategoriach działań istotnie naruszających prawo, co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w zaskarżonej części.

Dodać też należy, iż Sąd był obowiązany rozpatrzyć przedmiotową sprawę merytorycznie, mimo że Rada Miasta [...] uchyliła uchwałę w zaskarżonej części, podejmując w dniu [...] sierpnia 2018 r. uchwałę Rady Miasta [...] nr [...] w sprawie zmiany uchwały. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest bowiem ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Uchylenie albo zmiana uchwały przez organ gminy inną uchwałą przed wydaniem wyroku ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc). Natomiast stwierdzenie przez sąd nieważności uchwały samorządu terytorialnego na skutek zaskarżenia jej przez PPO lub organ nadzoru znosi skutki tego aktu od samego początku (ex tunc). W związku z powyższym w świetle jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07 Lex 384291, wyrok NSA z 1 września 2010r., sygn. akt I OSK 368/10, wyrok NSA z dnia 4 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10 Lex 746796, postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13 Lex nr 1281479), zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw i obowiązków podmiotów prawa. (por. też wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Go 41/17, Lex nr 2256549).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.