Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2020/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24 f
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 4 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1291/16 w sprawie ze skargi K. G. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od K. G. na rzecz Wojewody [...] kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

\UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 1291/16, uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy [...] K. G.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda [...] zarządzeniem zastępczym z dnia [...] października 2016 r., znak:[...] , stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy [...] - K. G. na podstawie art. 24f ust. 1 w związku z art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446, ze zm.; dalej: u.s.g.).

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ nadzoru stwierdził, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustalił, że radny Rady Gminy [...] pełni funkcję Prezesa Kółka Rolniczego w [...], które prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy[...] . Na podstawie informacji, przedłożonych przez Wójta Gminy [...] pismem z dnia 11 marca 2016 r., Wojewoda ustalił, że w dniu 8 stycznia 2016 r. Gmina [...] zawarła z Kółkiem Rolniczym w [...] umowę Nr[...] , której przedmiotem było świadczenie usług w ramach wykonania zadania pn. "Odśnieżanie dróg gminnych w sezonie 2015/2016 - Gmina[...]". Kółko Rolnicze w [...] działając zgodnie z postanowieniami umowy, w dniu 29 stycznia 2016 r. wystawiło fakturę [...] z tytułu wykonania usługi odśnieżania dróg na terenie Gminy[...] , która została zapłacona w dniu 26 lutego 2016 r. Nie budzi przy tym wątpliwości Wojewody, gdyż wynika to z danych powszechnie dostępnych w Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego, że wspomniane kółko rolnicze prowadzi działalność gospodarczą, a organem uprawnionym do reprezentowania go jest Zarząd, zaś oświadczenia woli za Kółko składają dwaj członkowie Zarządu, w tym Prezes.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący K. G. wniósł o uchylenie zarządzenia zastępczego. Skarżący podkreślił, że pełniona przez niego funkcja prezesa kółka rolniczego ma społeczny charakter, charytatywny dla dobra społeczności lokalnej, co nie podlega art. 24f ust. 1 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym zarządzeniu.

W motywach wskazanego na wstępie wyroku uwzględniającego skargę Sąd pierwszej instancji szeroko odniósł się do konstytucyjnej zasady proporcjonalności i wyjaśnił, że dokonując oceny, czy radny naruszył zakaz, o którym mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru powinien uwzględniać zarówno cel wprowadzenia tego zakazu, jak i skutki jego naruszenia, które dotyczą konstytucyjnie chronionych praw podmiotowych. Odwołał się następnie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt K 8/07 oraz wyroku NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., (sygn. akt II OSK 2818/12). Przytoczył przepisy ustawy z dnia 8 października 1982 r. o społeczno-zawodowych organizacja rolników (Dz. U. nr 32, poz. 217). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kółka rolnicze, ze swej istoty, stanowią społeczno-zawodowe organizacje rolników, których zasadniczym celem jest zapewnienie ochrony wspólnych interesów rolników, co ma służyć realizacji szerszego celu, jakim jest wspieranie wszechstronnego rozwoju indywidualnych gospodarstw rolniczych. To niewątpliwie odróżnia kółka rolnicze od podmiotów, o bliźniaczym charakterze – spółdzielni kółek rolniczych, jakie – ze swej istoty – powołane są do prowadzenia działalności gospodarczej, której przedmiotem, zgodnie z art. 180 § 1 i 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2016 r. poz. 21 ze zm.), jest świadczenie usług dla rolnictwa i innych rodzajów usług wynikających z potrzeb środowiska wiejskiego. W wyniku nowelizacji art. 18 ust. 1 ustawy o społeczno-zawodowych organizacjach rolników, dokonanej na mocy art. 67 pkt 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. nr 121, poz. 769), z dniem 1 stycznia 2001 r. kółka rolnicze podlegają obowiązkowi rejestracji w Krajowym Rejestrze Sądowym, w rejestrze przedsiębiorców. Nie budzi jednak wątpliwości, że okoliczność ta nie prowadzi do zmiany charakteru kółka rolniczego jako społeczno-zawodowej organizacji rolników indywidualnych, której głównym celem jest reprezentowanie interesów społecznych oraz zawodowych rolników indywidualnych oraz członków ich rodzin. Z tych powodów obowiązkiem organu nadzoru orzekającego w przedmiocie wygaszenia mandatu skarżącego jako radnego, który zarazem pełni funkcję Prezesa Kółka Rolniczego w[...] , było dokonanie wnikliwej oraz wszechstronnej, a więc uwzględniające wszystkie okoliczności sprawy, oceny, czy rzeczywiście pełniona w tym Kółku Rolniczym przez skarżącego funkcja mieściła się w pojęciu prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, o czym mowa w art. 24f ust. 1 w zw. z art. 43 u.s.g. Obowiązkiem Wojewody było zatem indywidualne zbadanie, na czym polegała działalność Kółka Rolniczego w[...] , skoro sam charakter prawny tej jednostki organizacyjnej nie przesądza, że wykluczone jest łączenie mandatu radnego z funkcją prezesa tego Kółka. W rozstrzyganej sprawie organ nadzoru bezkrytycznie, bez wnikliwego zbadania istoty działalności prowadzonej przez Kółko Rolnicze w[...] , przyjął, że wykonywanie przez to Kółko usługi odśnieżania dróg na terenie Gminy[...] , za co Kółko to wystawiło fakturę[...] , która została zapłacona w dniu 26 lutego 2016 r., stanowiło prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w rozumieniu art. 24f ust. 1 w zw. z art. 43 u.s.g. Zdaniem Sądu organ nadzoru nie wziął przy tym pod uwagę, czy było to działanie stałe czy jednorazowe, jakie z tego tytułu przychody osiągnęło Kółko Rolnicze w [...] oraz na ile przychody te wpływały na sytuację ekonomiczną tego Kółka. Wojewoda całkowicie pominął, że utrzymanie w należytym stanie dróg jest obowiązkiem gminy, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.g. W świetle bowiem tego przepisu, zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, które obejmują między innymi sprawy gminnych dróg, ulic, mostów i placów. Niewątpliwie zatem wykonywanie usługi odśnieżania dróg na terenie gminy leży w interesie publicznym. Z akt sprawy wynika zaś, do czego nie odniósł się w żaden sposób Wojewoda, że na opublikowane w dniu 5 stycznia 2016 r. na stronie internetowej gminy zapytanie ofertowe, zapraszające do składania ofert na odśnieżanie dróg gminnych w sezonie 2015/2016, w wyznaczonym terminie ofertę złożyło jedynie Kółko Rolnicze w[...] , którego prezesem jest skarżący (k. 6 akt adm.). W tych okolicznościach, oczywiste jest, że wykonanie powyższej usługi przez wskazane Kółko Rolnicze miało istotne znaczenie dla wywiązania się przez gminę z ustawowego obowiązku realizacji zadania własnego – utrzymania w należytym stanie dróg gminnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda [...] , zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz oddalenia skargi, ewentualnie - uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pełnienie przez radnego funkcji Prezesa Zarządu Kółka Rolniczego, które na podstawie umowy zawartej z Gminą, w której radny uzyskał mandat, świadczy na jej rzecz odpłatne usługi, nie narusza zakazu, o którym mowa w tym przepisie;

- art. 24f ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 października 1982 r. o społeczno-zawodowych organizacjach rolników (Dz. U. Nr 32, poz. 217 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że działalność Kółka Rolniczego w zakresie świadczenia odpłatnych usług odśnieżania nie stanowi działalności gospodarczej, o której mowa w tym przepisie;

- art. 98a ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 98a ust. 1 i art. 24f ust. 1 tej ustawy oraz art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 15 ze zm.) poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że ustalenie przez organ nadzoru faktu zarządzania przez radnego działalnością Kółka Rolniczego, które prowadzi działalność gospodarczą w zakresie świadczenia odpłatnych usług odśnieżania na rzecz Gminy, w której radny uzyskał mandat, nie stanowi wystarczającej podstawy do wydania zarządzenia zastępczego, o którym mowa w tym przepisie - co doprowadziło do wadliwej kontroli zaskarżonego zarządzenia zastępczego poprzez błędne zastosowanie art. 148 P.p.s.a. i uchylenie zarządzenia zastępczego, zamiast oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniał legalność zarządzenia zastępczego Wojewody [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego z powodu naruszenia przez niego ustawowego zakazu zawartego w art. 24f ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że: "Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności". Niewątpliwie zakaz zawarty w art. 24f ust. 1 u.s.g. służy wyeliminowaniu sytuacji, gdy radny przez wykorzystywanie swojej funkcji, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. Pełni on także istotną funkcję gwarancyjną wykonywania mandatu radnego w interesie gminnej wspólnoty samorządowej. Interes publiczny, którego realizacji służą "antykorupcyjne" normy art. 24f ust. 1 u.s.g. polega na "zapobieżeniu angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania" (uchwała TK z dnia 13 kwietnia 1994 r., sygn. akt W 2/94, OTK w 1994 r., cz. I, s. 191). Z tych względów wszelkie wątpliwości związane z interpretacją normy art. 24f ust. 1 u.s.g. nie powinny prowadzić do obejścia ratio legis i do działalności niezgodnej ze standardami uczciwego wykonywania mandatu radnego.

Zauważyć należy, że norma art. 24f ust. 1 u.s.g. nie ogranicza zakazu do "własności" ani do "zarządzania" mieniem komunalnym, lecz używa znacznie pojemniejszego określenia: "wykorzystanie mienia", którego granice desygnatów są o wiele trudniej uchwytne. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że sformułowanie: "wykorzystywanie" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1714/10, LEX nr 746748). Nie jest też istotne, czy radny prowadzący działalność gospodarczą jako jedyny korzysta z mienia komunalnego, czy też korzystają z niego także inne osoby. Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. nie uzależnia bowiem wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 921/10, LEX nr 688796). Na pewno wykorzystanie mienia gminy musi pozostawać w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą.

O kwalifikacji danej działalności ostatecznie przesądza kryterium obiektywne, tj. ustalenie, czy dany podmiot faktycznie prowadzi działalność, która obiektywnie może przynosić dochód (uchwała SN z dnia 30 listopada 1992 r., III CZP 134/92, OSNCP 1993, nr 5). Działalność gospodarcza jest bowiem faktem, kategorią o charakterze obiektywnym. Nie ma znaczenia okoliczność, że podmiot prowadzący określoną działalność nie ocenia jej (subiektywnie), jako działalności gospodarczej, nie nazywa jej tak bądź też oświadcza, że jej nie prowadzi. Zatem jeśli tylko dana działalność jest obiektywnie zdolna przynosić zysk podmiotowi ją prowadzącemu (i nie jest nielegalna), powinna być traktowana, jako działalność gospodarcza. Przepis art. 24f ust. 1 w zw. z 1a u.s.g. nie wymienia rodzajów działalności gospodarczej lub sposobu prowadzenia takiej działalności, które nie będą wiązały się z koniecznością zaprzestania jej prowadzenia (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 159/10). Powyższa regulacja zasadniczo ma bowiem nie tylko przeciwdziałać korupcji, ale także służyć utrzymaniu autorytetu władzy i nieosłabiania zaufania wyborców i opinii publicznej do jej prawidłowego funkcjonowania – czyli innymi słowy, by funkcjonariusz publiczny nie tylko nie realizował swoich prywatnych celów dzięki posiadanej władzy, ale by nie zachodziły przesłanki mogące stworzyć, choćby mylnie, takie wrażenie.

Okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy pozwalają na stwierdzenie, że w przypadku radnego rady Gminy [...] K. G. zaistniały przesłanki wynikające z normy prawa materialnego (art. 24f ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 ustawy Kodeks wyborczy), nakazujące stwierdzenie wygaśnięcia mandatu. Radny rady Gminy [...] K. G. pełni funkcję Prezesa Kółka Rolniczego w[...] , które prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy[...] . Z akt sprawy wynika, że Kółko Rolnicze w [...] od 2007 r. świadczy odpłatne usługi w zakresie odśnieżania dróg gminnych w Gminie[...] , także po objęciu przez K. G. mandatu radnego, co nastąpiło w dniu 28 sierpnia 2015 r. Potwierdza to przedłożona przez Wójta Gminy [...] umowa Nr [...] z dnia 8 stycznia 2016 r.

W myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W ocenie Naczelnego Sądu Admnistracyjnego miarkowanie sankcji w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu przedstawicielskiego poprzez odwołanie się do zasady proporcjonalności zasadniczo sprzeczne jest z ratio legis postanowień art. 24f ust. 1 u.s.g. i art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego. Oczywiście w każdym przypadku organ musi brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowowej ingerencji w prawo wykonywania mandatu radnego pochodzącego z wyborów powszechnych. Ingerencja w tę sferę zasadniczo musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów. W wyroku z dnia 19 września 2016 r. sygn. II OSK 1820/16 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sankcja utraty mandatu radnego pochodzącego z wyboru, ingerująca w wolę powszechną, musi być zastosowana w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości przesłanek wynikających z normy prawa materialnego, nakazujących wygaszenie takiego mandatu (por. też wyrok z dnia 6 września 2016 r., sygn. II OSK 1269/16, LEX nr 2135967). Nie można jednak przyjąć, że ustalenie naruszenia przez radnego przepisów antykorupcyjnych podlega wartościowaniu w tym sensie, że możliwe jest stwierdzenie znacznego ich naruszenia - skutkującego wygaśnieciem mandatu - bądź nieznacznego nie prowadzącego do zastosowania takiej sankcji.

W przedmiotowej sprawie organ nadzoru uznał, że radny naruszył zakaz wynikający z art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez zarządzanie działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia Gminy[...] . Niewątpliwie o potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny uczestnicząc w pracach organu właściwej jednostki samorządu może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy a wpływających na sytuację tych podmiotów. Ratio legis zakazu wynikającego z art. 24f ust 1 u.s.g. opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego podejmującego m. in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy i budżetu gminy, mógłby wpływać na korzystne dla podmiotu zarządzanego przez niego a pośrednio dla siebie rozporządzanie tym mieniem, korzystniejsze niż to, jakie mogłyby uzyskać inne podmioty nie posiadające we władzach osoby o statusie radnego. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w przypadku radnego, który zarządza działalnością Kółka Rolniczego świadczącego usługi w zakresie odśnieżania dróg gminnych, tym bardziej w przypadku, gdy jest to jedyny podmiot świadczący usługi w tym zakresie, w danej gminie. W przypadku każdej uchwały rady gminy, która będzie dotyczyła realizacji zadań związanych z utrzymaniem dróg gminnych (np. w sprawie budżetu gminy i jego zmian) z udziałem radnego zarządzającego działalnością gospodarczą Kółka Rolniczego, będzie miał miejsce konflikt interesów.

Zakaz wynikający z art. 24f ust. 1 u.s.g. opiera się na łącznym wystąpieniu dwóch przesłanek. Pierwszą z nich jest prowadzenie działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzanie taką działalnością lub bycie przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Druga przesłanka dotyczy wykorzystania mienia komunalnego przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w ocenie Sądu w celu dokonania oceny, czy rzeczywiście pełniona przez radnego w Kółku Rolniczym funkcja mieściła się w pojęciu prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, należało indywidualnie zbadać "na czym polegała działalność Kółka Rolniczego w[...] " oraz "na ile przychody te (osiągnięte z tytułu usług odśnieżania dróg) wpływały na sytuację ekonomiczną tego Kółka".

Pojęcie mienia komunalnego odpowiada definicji mienia zawartej w art. 44 Kodeksu cywilnego. Mienie komunalne stanowi całokształt praw majątkowych przysługujących określonemu podmiotowi i i obejmuje - niezależnie czy chodzi o pojęcie mienia z art. 44 K.c., czy też konstrukcję mienia komunalnego - własność oraz inne składniki mienia mieszczące się w zbiorczej kategorii "inne prawa majątkowe". W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że mieniem komunalnym są prawa majątkowe, a więc i takie, których wartość można wyrazić (wymierzyć) w pieniądzu jak również, że zapłata za wykonanie działalności objętej przetargiem jest korzystaniem z mienia komunalnego. Sądy administracyjne przyjmują, że wypłacane przez gminę radnemu wynagrodzenie z tytułu np. usługi prawnej udzielonej przez niego gminnej spółce, czy wypłacone zarządzanemu przez radnego podmiotowi gospodarczemu wynagrodzenie z tytułu dokonywania czynności w imieniu gminy jest kwalifikowane jako prowadzenie przez radnego działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego (por. np. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 2502/16, LEX nr 2227858). Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że wynagrodzenie stanowi mienie gminy, oraz że zapłata za wykonane usługi objęte zleceniem stanowi korzystanie z mienia komunalnego. Wynagrodzenie wypłacone radnemu przez Gminę [...] z tytułu realizacji umowy, stanowiące środki z budżetu gminy i otrzymane w ramach dotacji celowej z budżetu państwa na realizację zadań własnych należy zakwalifikować jako prowadzenie przez radnego działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego.

Ustawodawca wprowadził generalny zakaz w stosunku do radnego korzystania z mienia gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, albo w działalności gospodarczej, którą zarządza, bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku i tytuł prawny. Brak jest zatem podstaw do formułowania, w drodze wykładni, dodatkowych przesłanek przesądzających o naruszeniu omawianego zakazu, które nie zostały wprost wyrażone przez ustawodawcę, a dotyczących charakteru bądź zakresu całokształtu działalności gospodarczej podmiotu, którą zarządza radny, albo wpływu przychodów osiągniętych w związku z naruszeniem zakazu na sytuację ekonomiczną tego podmiotu. Prawidłowa wykładnia art. 24f ust. 1 u.s.g. prowadzi do stwierdzenia, że naruszenie zakazu wprowadzonego przez ustawodawcę w tym przepisie nie jest uwarunkowane rodzajem czy przedmiotem działalności gospodarczej, prowadzonej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, ani też doniosłością środków uzyskanych z takiej działalności w kontekście całokształtu sytuacji finansowej przedsiębiorcy. Tym samym przyjęte przez Sąd Wojewódzki stanowisko, że organ nadzoru nie badał w wystarczającym zakresie przedmiotu działalności Kółka Rolniczego w [...] i nie analizował wpływu przychodów z umów odśnieżania na sytuację ekonomiczną tego Kółka, nie zasługuje na aprobatę.

Należy zaznaczyć, że w wydanym zarządzeniu zastępczym organ nadzoru uznał, że nie jest dopuszczalne łączenie funkcji radnego Rady Gminy [...] z zarządzaniem działalnością gospodarczą Kółka Rolniczego w[...] , polegającą na świadczeniu odpłatnych usług odśnieżania. Nie można zatem podzielić poglądu, że wyłączone jest wydanie zarządzenia zastępczego w przypadku naruszenia zakazu określonego w art. 24f ust. 1 u.s.g. tylko wówczas, gdy działalność gospodarcza, o której mowa w tym przepisie, jest prowadzona w zakresie obligatoryjnych zadań własnych gminy bądź leży w interesie publicznym. Odnosząc się do tego poglądu, należy przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt II OSK 1269/16, zgodnie z którym: "chybiony jest zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 5 u.s.g. Przepis ten stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy [...] W przedmiotowej sprawie przepis ten nie ma zastosowania, ponieważ sprawa dotyczy wygaśnięcia mandatu radnej. Sprawa nie dotyczy zatem sposobu realizowania zadań własnych gminy. Trafnie argumentuje Wojewoda [...], że nie kwestionując prawa Gminy do wyboru sposobu realizowania zadań własnych, np. w ramach wskazanej przez skarżącą symbiozy z podmiotami prywatnymi, należy mieć na uwadze, iż przedmiotem, zarządzenia zastępczego było prowadzenie przez radną działalności gospodarczej w ramach spółki partnerskiej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. W związku z tym podejmując zarządzenie zastępcze Wojewoda [...] stosował jedynie przepisy dotyczące naruszenia zakazu określonego w art. 24f ust. 1 u.s.g.". Zatem stwierdzenie, że świadczenie odpłatnych usług odśnieżania na rzecz Gminy w ramach działalności gospodarczej Kółka Rolniczego w[...] , dotyczy realizacji zadań własnych gminy, nie może stanowić przesłanki sanującej naruszenie przez radnego zakazu określonego w art. 24f ust. 1 u.s.g.

Przywołując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepis art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 8 października 1982 r. o społeczno-zawodowych organizacjach rolników, zgodnie z którym kółko rolnicze jest dobrowolną, niezależną i samorządną, społeczno-zawodową organizacją rolników indywidualnych, reprezentującą całokształt ich interesów zawodowych i społecznych, Sąd Wojewódzki nie wskazał jednoznacznie, czy w jego ocenie świadczenie odpłatnych usług w zakresie odśnieżania mieści się w tak określonym ustawowo charakterze kółka rolniczego, albo nie mieści, i jakie ma to znaczenie w kontekście rozpatrywanej sprawy. Jednocześnie Sąd wywodzi, że okoliczność nowelizacji art. 18 ust. 1 ustawy o społeczno-zawodowych organizacjach rolników, dokonana na mocy art. 67 pkt 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. Nr 121, poz. 769), w wyniku której z dniem 1 stycznia 2001 r. kółka rolnicze podlegają obowiązkowi rejestracji w Krajowym Rejestrze Sądowym, w rejestrze przedsiębiorców, "nie prowadzi do zmiany charakteru kółka rolniczego jako społeczno-zawodowej organizacji rolników indywidualnych, której głównym celem jest reprezentowanie interesów społecznych oraz zawodowych rolników indywidualnych oraz członków ich rodzin". Z twierdzeniem tym - w najogólniejszym sensie - należy się zgodzić, z tym zastrzeżeniem, że działalność gospodarcza była od początku obowiązywania ustawy o społeczno-zawodowych organizacjach rolników wpisana w działalność kółek rolniczych. Potwierdza to zarówno treść art. 16 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, zgodnie z którym statut kółka rolniczego powinien obligatoryjnie określać zakres i przedmiot działalności gospodarczej kółka (w brzmieniu obowiązującym od wejścia w życie ustawy), jak i treść przepisów wykonawczych do ustawy, obowiązujących w stanie prawnym przed dniem 1 stycznia 2001 r., a mianowicie § 2 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 grudnia 1982 r. w sprawie postępowania dotyczącego rejestracji społeczno-zawodowych organizacji rolników (Dz. U. Nr 45, poz. 302). Zatem nowelizacja art. 18 ustawy o społeczno-zawodowych organizacjach rolników, dokonana wraz z wejściem w życie przepisów o Krajowym Rejestrze Sądowym, była jedynie konsekwencją przyjęcia przez ustawodawcę, że kółka rolnicze prowadzą działalność gospodarczą. Wykładnia, w świetle której przyjmuje się, że wpis kółka rolniczego do Krajowego Rejestru Sądowego - rejestru przedsiębiorców, ma znaczenie jedynie formalne, pozbawione związku z charakterem kółka rolniczego jako społeczno-zawodowej organizacji rolników indywidualnych, nie zasługuje zatem na aprobatę. W przypadku, gdy określona działalność kółka rolniczego posiada znamiona działalności gospodarczej, określonej w art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, i jest prowadzona z wykorzystaniem mienia gminy, to zarządzanie taką działalnością przez radnego, który w tej gminie uzyskał mandat, stanowi naruszenie zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g. W przedmiotowej sprawie z Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego wynika jednoznacznie, że Kółko Rolnicze w [...] prowadzi działalność gospodarczą, której przedmiotem jest m. in. działalność oznaczona symbolem PKD 81.29.Z - Pozostałe sprzątanie. Na powyższą ocenę nie może mieć wpływu analiza całokształtu działalności prowadzonej przez kółko rolnicze, w tym jego sytuacji finansowej. Prowadzenie takiej analizy wykraczałoby także poza uprawnienia nadzorcze przysługujące wojewodzie na gruncie przepisów u.s.g.

Uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.