Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1109/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4 ust. 3
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. NSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 730/19 w sprawie ze skargi [A] Sp. z o.o. w S. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A] Sp. z o.o. w S. na rzecz Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 27 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 730/20, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę [A] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. (dalej też: skarżąca, strona, Spółka) na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej też: Dyrektor OR ARiMR, organ II instancji, organ odwoławczy, Dyrektor) z [...] września 2019 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że 25 maja 2017 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Bartoszycach wpłynął wniosek, w którym strona, reprezentowana przez J. C. ubiegała się m.in. o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatność za zazielenienie), płatności dodatkowej, a także płatności do bydła i krów – do zadeklarowanej powierzchni gruntów rolnych o powierzchni 66,54 ha. Rozpatrując wniosek, uznano, że w niniejszej sprawie zostały stworzone sztuczne warunki do otrzymania korzyści niezgodnych z celami pomocy finansowej przyznanej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i w konsekwencji decyzją z [...] stycznia 2019 r. Kierownik BP ARiMR w Bartoszycach odmówił przyznania skarżącej wnioskowanej pomocy.

Utrzymując wskazaną powyżej decyzję w mocy, organ odwoławczy podniósł, że Spółka w roku 1999 nabyła w drodze umowy sprzedaży działki nr: [...] (położone w miejscowości S., gmina G., powiat b.), a w kolejnych latach działki ewidencyjne nr: [...] (położone w obrębie W., gmina G., powiat b.), które to działki zostały podzielone w obrębie kręgu producentów powiązanych ze sobą osobowo oraz ekonomicznie, w celu uniknięcia modulacji płatności. Grunty deklarowane do płatności zostały podzielone w taki sposób pomiędzy Spółką i pozostałymi podmiotami wykazanymi w zaskarżonej decyzji, aby ominąć degresywne stawki płatności stosowane w gospodarstwach. Organ nie kwestionował prowadzenia przez Spółkę działalności rolniczej, ale podał w wątpliwość działania zarządu Spółki. W ocenie organu zmniejszenie areału gospodarstwa poprzez wydzierżawienie gruntów na przedstawionych w umowach dzierżawy warunkach, co miało ograniczyć ilość i czas pracy, nie mogło prowadzić do poprawy sytuacji finansowej. Wskazano również na rozbieżności odnoszące się do otrzymywanych zwrotów podatku akcyzowego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej, a powierzchnią deklarowaną we wniosku o przyznanie płatności, podnosząc, że wniosek o przyznanie rocznego limitu obejmował powierzchnię całego gospodarstwa tj. 564 ha. Zdaniem organu II instancji istnienie sieci wzajemnych powiązań pomiędzy Spółką i osobami producentów, które w kontekście uzyskiwanych dochodów, ubiegania się o te same płatności, posiadania tego samego adresu, osoby pełnomocnika, wspólnych rachunków bankowych pozwalają na uznanie, że Spółka, jak i wymienieni producenci w istocie stanowią jeden podmiot gospodarczy – sztucznie rozczłonkowany.

Oddalając skargę na powyższą decyzję wskazanym na wstępie wyrokiem z 27 lutego 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Powołując orzecznictwo TSUE, Sąd I instancji wskazał, że organ, dokonując oceny w konkretnych okolicznościach sprawy, jest obowiązany wykazać, że doszło do łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogół obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i elementu subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań unijnych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek).

W ocenie WSA organy wykazały w sposób niewątpliwy, że zaistniały łącznie obydwie przesłanki, poprzez które można było ocenić zaistnienie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. W opinii Sądu I instancji całokształt okoliczności faktycznych świadczył o tym, że Spółka stworzyła sztuczne warunki. Spółka nie wykazała w sposób racjonalny, że wydzierżawienie gruntów rolnych poszczególnym osobom spokrewnionym lub spowinowaconym z jej udziałowcami i członkami zarządu – każdej z tych osób powierzchni około 50 ha – które wcześniej nie miały doświadczenia w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, ani żadnej wiedzy w tym zakresie, nastąpiło ze względu na jakiś cel gospodarczy, a nie z uwagi na możliwość uzyskania korzyści sprzecznych z celami tego systemu wsparcia. WSA zauważył, że Spółka nie wykazała również, jakie korzyści osiągnęła z czynszu dzierżawnego, ani nie przedstawiła dowodów na ich uiszczanie przez dzierżawców.

WSA wskazał, że w toku niniejszego postępowania organy ustaliły, że adres siedziby Spółki jest wspólny dla kilku producentów. Jednocześnie analiza wszystkich wniosków o przyznanie płatności na rok 2017 wykazała powiązania osobowe wniosku Spółki z innymi osobami, będącymi beneficjentami płatności obszarowych na rok 2018r. Ustalono, także że Spółka przekazała, na podstawie umów dzierżawy, grunty rolne osobom spokrewnionym lub spowinowaconym z osobami będącymi jej udziałowcami i członkami zarządu. Analiza tych umów wskazuje zaś, że korzyści uzyskiwane z czynszu dzierżawnego mogły jedynie zrekompensować Spółce koszty ustalonego podatku rolnego. Ustalono, że podatek rolny uiszczała od całej powierzchni Spółka. Grunty wydzierżawione poszczególnym osobom stanowiły gospodarstwa rolne o powierzchni około 50 ha. Spółka, składając wnioski o zwrot podatku akcyzowego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej, wnioskowała o przyznanie rocznego limitu na powierzchnię całego gospodarstwa, tj. 564 ha.

Zdaniem WSA, wszystkie powyższe ustalenia potwierdzały, że jedynym celem umów dzierżawy gruntów był podział gospodarstwa rolnego na kilka mniejszych, co miało na celu pobieranie zwiększonych płatności do gruntów rolnych. Mając na względzie wykazane powiązania majątkowe, osobowe i organizacyjne, uzasadniające twierdzenie o istnieniu w sprawie zamierzonej koordynacji działań, które ukierunkowane były wyłącznie na uzyskanie korzyści sprzecznych z celem wsparcia, Sąd I instancji stwierdził, że organy prawidłowo uznały, iż w sprawie wystąpił zarówno element subiektywny, jak i obiektywny stworzenia sztucznych warunków.

Spółka wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości oraz orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego. Wniosła też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a., naruszenie norm postępowania sądowoadministracyjnego:

1. W związku z niezastosowaniem środka, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 2, względnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a. na skutek niewłaściwej kontroli działalności organu administracji, który dopuścił się mającego bezpośredni wpływ na wynik postępowania, oczywistego, rażącego naruszenia norm prawa materialnego, polegającego na mylnej wykładni, a w konsekwencji na bezpodstawnym zastosowaniu norm art. 4 pkt 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/200, w charakterze bezpośredniej podstawy prawnej przyjętego przez organ i zaakceptowanego przez WSA w Olsztynie rozstrzygnięcia sprawy. Ponieważ proces kontroli sądowej w powyższym zakresie obejmował z konieczności także dokonanie przez Sąd wyrokujący wykładni ww. przepisów prawa materialnego, działaniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zarzucono tym samym także naruszenie omawianych norm prawa materialnego – co sformułowano jako odrębny zarzut, wyszczególniony niżej w pkt 4;

względnie, alternatywnie:

2. W związku z niezastosowaniem środka, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. na skutek niewłaściwej kontroli działalności organu administracji, który dopuścił się mającego bezpośredni wpływ na wynik postępowania naruszenia norm postępowania: art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1, art. 107 § 3 k.p.a, które polegało na zupełnie nieuzasadnionym w świetle okoliczności faktycznych sprawy, zgromadzonych dowodów oraz prawidłowej wykładni art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 oraz art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, przyjęciu przez organ, że skarżąca Spółka swoim działaniem wypełniła przesłankę odmowy przyznania jej korzyści finansowych będących przedmiotem jej wniosku o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017, zdefiniowaną w – zastosowanych jako bezpośrednia podstawa prawna rozstrzygnięcia – wymienionych w pkt 1 przepisach unijnego prawa materialnego, zgodnie z którą danej, rozpatrywanej w ramach danego postępowania korzyści nie przyznaje się wówczas, gdy warunki wymagane do jej uzyskania zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami sektorowego prawodawstwa rolnego;

3. W związku z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak przedstawienia przez Sąd czytelnego uzasadnienia w zakresie tego, które właściwie konkretne okoliczności faktyczne spośród okoliczności opisanych przez organ zdaniem Sądu potwierdzić miały, że w sprawie wystąpiły przesłanki zastosowania wskazanych w decyzji jako podstawa rozstrzygnięcia norm prawa materialnego. WSA nie wymienił żadnych konkretnych, wynikających z akt sprawy okoliczności, mogących dowodzić, że w celu pozyskania korzyści będącej przedmiotem wniosku, którego dotyczyła rozpatrywana przez organ niniejsza sprawa, stworzone zostały sztuczne warunki w sposób sprzeczny z celami właściwego prawodawstwa – w szczególności Sąd nie wskazał na żadne okoliczności, na których miałby opierać swoją, wyrażoną w treści wyroku tezę, iż skarżąca Spółka powstała wyłącznie w celu obejścia prawa unijnego w zakresie zasad przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Sąd wskazał jedynie, w charakterze uzasadnienia przyjętego w wyroku ogólnego wniosku, iż okoliczności faktyczne sprawy miały jakoby odpowiadać przesłankom zastosowania wobec skarżącej norm art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 oraz art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, przyjętą przez siebie ogólnikową ocenę stanu faktycznego, pozostającą wszelako w ewidentnej, jaskrawej sprzeczności z faktami ujawnionymi w aktach sprawy oraz z potwierdzającymi je dowodami;

4. W związku z naruszeniem art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. polegające na wykroczeniu przez Sąd w zaskarżonym wyroku poza ustawowe zadanie kontroli działalności administracji publicznej, co znalazło jednoznaczny wyraz w tym, iż Sąd w ramach aprobującej oceny przeprowadzonej przez organy administracji oceny okoliczności faktycznych sprawy w zakresie, o którym mowa w pkt 3 niniejszej skargi, sam ocenił te okoliczności inaczej niż organy, albowiem przypisał organom takie ustalenia w zakresie oceny okoliczności faktycznych (twierdzenie, iż skarżąca Spółka powstała wyłącznie w celu obejścia właściwych przepisów), które są ewidentnie sprzeczne z ustaleniami organów, jak i ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i których organy w decyzjach swoich w żadnym razie nie wyraziły, a które to rzekome ustalenia w zakresie stanu faktycznego Sąd przytoczył jako kluczowe dla oceny zasadności zastosowania norm prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną skarżonej przez stronę decyzji.

II. Na podstawie art. 174 pkt. 2 ustawy p.p.s.a., naruszenie norm prawa materialnego:

1. art. 4 ust. 3 oraz ust. 4 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 – poprzez dokonanie przez Sąd – co najmniej implicite – ich wadliwej wykładni obejmującej założenie, że przepisy te przewidują nałożenie kary (sankcji) w postaci odmowy przyznania korzyści stanowiących przedmiot wniosków w takich postępowaniach, w których warunki do ich otrzymania nie były stworzone sztucznie i niezgodnie z celami właściwych przepisów, a skierowanej przeciwko podmiotowi takich postępowań, z tej przyczyny, że ciąży na nim zarzut współudziału w tworzeniu sztucznych warunków niezbędnych do uzyskania przez inne podmioty korzyści wnioskowanych w ramach odrębnych postępowań administracyjnych;

2. art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników no podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 – poprzez jego opaczną wykładnię, prowadzącą do uznania, że celem zawartej w nim definicji rolnika jest rzekomo pozostawienie organom i sądom w państwie członkowskim swobody w określaniu na użytek konkretnego postępowania zakresu konkretnych podmiotów, które w danym postępowaniu organy i/lub Sądy traktować będą jako jednego i tego samego rolnika (a konsekwencji jako stronę danego postępowania administracyjnego) nie zaś – jak w oczywisty sposób przewidywał prawodawca unijny – wskazanie otwartego katalogu funkcjonujących na gruncie prawodawstwa poszczególnych państw członkowskich UE form prawno-organizacyjnych podmiotów uprawnionych do ubiegania się o płatności, którym to możliwym, różnorodnym formom prawno-organizacyjnym na użytek rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. odpowiada pojęcie "rolnika".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Złożył też oświadczenie, iż wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie zaistniały.

Przypomnieć należy, że skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, wedle art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Jednakże zarzuty skargi kasacyjnej oparte na naruszeniu przepisów postępowania (pkt I.1.,I.2 i I.3 i I. 4), tj.: naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) oraz art. 141 § 4 i art. 3 § 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej powiązał z przepisami prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 3 rozporządzenia 2988/95 oraz art. 60 rozporządzenia 1306/2013, zarzucając ich mylną wykładnię i bezpodstawne zastosowanie. Zdaniem NSA, powyższe oznacza, iż w istocie w punktach tych skarżąca kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W tym kontekście za nieuzasadnione należy uznać zarzuty naruszenia przepisów art. 3 § 1 p.p.s.a. (który jest przepisem o charakterze ustrojowym) i art. 141 § 4 p.p.s.a. (określającym wymogi, jakie powinno spełniać uzasadnienie wyroku). Podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., skarżąca de facto polemizuje z argumentami uzasadnienia, a nie wskazuje jego braków w rozumieniu tego przepisu. Zdaniem NSA, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a., co umożliwia jego kontrolę instancyjną. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. również nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ Sąd I instancji dokonał kontroli działalności administracji publicznej i zastosował środki określone w ustawie. Podnosząc zarzut naruszenia tego przepisu, nie można skutecznie podważać trafności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, bowiem temu celowi służą inne przepisy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., podkreślenia wymaga, że zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga dla swej skuteczności zarówno wskazania, w jaki sposób doszło do tego naruszenia, jak również jaki to naruszenie ma wpływ na wynik sprawy, jak bowiem wynika z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko takie uchybienie przepisów postępowania może stanowić podstawę zarzutu kasacyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem skarga kasacyjna nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w szczególności nie wykazano, w jaki sposób w rozpoznawanej sprawie miałoby dość do naruszenia przepisów art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1, art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarżąca kasacyjnie nie podważa ustaleń faktycznych dokonanych przez ARiMR i przyjętych do rozpoznania przez WSA, a tylko nie zgadza się z wykładnią i zastosowaniem w sprawie art. 4 pkt 3 rozporządzenia 2988/95 i art. 60 rozporządzenia 1306/2013 (pkt II 1 petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. (pkt II 2 petitum skargi kasacyjnej). Tym samym przy ocenie zarzutów naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny jest zobligowany do orzekania przy uwzględnieniu stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.

Z przyjętego stanu faktycznego sprawy wynika, że Spółka przekazała, na podstawie umów dzierżawy, grunty rolne osobom spokrewnionym lub spowinowaconym z osobami będącymi jej udziałowcami i członkami zarządu. Umowy dzierżawy nie były rejestrowane w Urzędzie Gminy, ewidencji gruntów Starostwa Powiatowego ani potwierdzone notarialnie. Z umów wynika, że korzyści uzyskiwane z czynszu dzierżawnego mogły jedynie zrekompensować Spółce koszty ustalonego podatku rolnego. Spółka nie wykazała, że z tytułu czynszu dzierżawnego uiszczane były płatności. Grunty wydzierżawione poszczególnym osobom stanowiły gospodarstwa rolne o powierzchni około 50 ha. Każde z tych gospodarstw rozpoczęło uczestnictwo w ramach tego samego pakietu i wariantu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego. Ponadto działki ewidencyjne stanowiące własność Spółki zlokalizowane są w bezpośrednim sąsiedztwie i stanowić mogą zorganizowaną całość. Przy czym organy nie kwestionowały prawa własności Spółki do gruntów rolnych, ani nie twierdziły, że powstała ona w sposób sztuczny i nie prowadzi działalności.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie w swej argumentacji, dotyczącej wykładni art. 4 pkt 3 rozporządzenia 2988/95 i art. 60 rozporządzenia 1306/2013, pomija bogate orzecznictwo dotyczące kwestii "stworzenia sztucznych warunków". Tymczasem zarówno TSUE, jak i NSA wielokrotnie wypowiadały się w tym temacie (por. wyrok TSUE z 12 września 2013r. w sprawie C-434/12, opubl. http://eur-lex.europa.eu; a także wyroki NSA: z 15 listopada 2019r., sygn. akt I GSK 563/19; z 8 listopada 2019r., sygn. akt I GSK 1621/18; z 18 grudnia 2018r. sygn. akt I GSK 1227/18; z 13 grudnia 2018r., sygn. akt I GSK 917/18; z 21 sierpnia 2018r., sygn. akt I GSK 736/18; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przypomnieć zatem należy, że w myśl art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Zgodnie zaś z art. 60 rozporządzenia 1306/2013 bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztuczne stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. W rozpoznawanej sprawie dotyczącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego miały ponadto zastosowanie przepisy art. 11 ust. 4 oraz art. 41 ust. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 2013.347.608), których zastosowanie nie zostało jednak zakwestionowane w skardze kasacyjnej.

Natomiast, we wskazanych powyżej orzeczeniach zaznacza się, że przytoczone przepisy zawierają tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego. W konstrukcji norm prawa unijnego zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "warunki zostały sztucznie stworzone", a jego znaczenie ma miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Prawodawca określił cel "sztucznego stworzenia warunków", którym – jak wskazano wyżej – jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Przyjmuje się, że warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca, gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Przy czym klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej płatności. Bowiem z założenia obejmuje całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi – dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Nie jest bowiem możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie.

Przytoczone argumenty zostały oparte przede wszystkim na wykładni prawa przedstawionej w uzasadnieniu wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. W motywach tego wyroku TSUE wskazał, że organ, dokonując oceny w konkretnych okolicznościach sprawy, jest obowiązany wykazać, że doszło do łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogół obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i elementu subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań unijnych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Zaistnienie tego subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione przez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (pkt 41 wyroku). Ponadto dokonując wykładni pojęcia "stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności", TSUE wskazał, że Sąd krajowy może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Co prawda wskazany wyrok TSUE odnosił się do art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, jednak ze względu na zbieżność z treścią art. 60 rozporządzenia 1306/2013 pozostaje on w dalszym ciągu aktualny oraz ma pełne zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Zgodnie też z art. 4 ust 1 lit a ) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz które prowadzą działalność rolniczą.

Odnosząc powyższe do argumentacji skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że bez znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy pozostaje to, że sama skarżąca Spółka od lat zajmuje się uprawą ziemi i to co sobie "zostawiła" było uprawiane faktycznie, a nie pozornie. Bowiem jak wskazano wyżej proceder tworzenia sztucznych warunków należy oceniać kompleksowo. To zaś skarżąca kasacyjnie jak wynika z niezakwestionowanego stanu faktycznego sprawy poprzez relacje pomiędzy osobami funkcyjnymi Spółki a rzekomymi dzierżawcami (sztucznymi beneficjentami) była organizatorem stworzenia sztucznych warunków uzyskania wnioskowanych płatności.

W efekcie organy, a za nimi WSA, prawidłowo przyjęły, że celem umów dzierżawy gruntów był podział gospodarstwa rolnego na kilka mniejszych, by w ten sposób ominąć zmniejszenia, modulację płatności i stawki degresywne oraz uzyskać zwiększone płatności do gruntów rolnych. W niniejszej sprawie, korzyść finansowa, jaką chciała uzyskać spółka w wyniku podziału gospodarstwa, została przez organy określona na kwotę ponad 130 tys. zł (zob. str. 21 decyzji organu I instancji). Tego rodzaju system składania wniosków o płatność przez skarżącą kasacyjnie i inne podmioty miał jedynie na celu uzyskanie w ogólnym rozrachunku wyższych płatności, co jest sprzeczne z celami wsparcia unijnego. Zatem WSA trafnie wywiódł, że stworzono pozory prowadzenia działalności rolniczej przez wiele podmiotów na gruntach, które w rzeczywistości, mogłyby tworzyć jedno gospodarstwo rolne, a podejmowane i ujawniane przed organami czynności miały na celu obejście prawa (por. wyrok NSA z 20 maja 2020r., sygn. I GSK 1752/19 – dostępny w Internecie).

W konsekwencji skoro zarzut wadliwej oceny warunku samodzielnego prowadzenia przez skarżącą kasacyjnie działalności rolniczej (pkt I petitum skargi kasacyjnej) nie zasługiwał na uwzględnienie, to zarzut naruszenia art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. poprzez niewłaściwe zastosowanie okazał się nieusprawiedliwiony.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a.

Miarkując wysokość wynagrodzenia pełnomocnika organu, Naczelny Sad Administracyjny kierował się dyspozycją art. 207 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd może w szczególnie uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Ustalając, czy w danej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu ww. przepisu, zbadać należy m.in. nakład pracy pełnomocnika oraz stopień zawiłości sprawy. Zasądzając wynagrodzenie pełnomocnika, Sąd wziął pod uwagę fakt, że do Sądu wniesiono kilka analogicznej treści skarg kasacyjnych w podobnych rodzajowo sprawach – 4 rozpoznane w dniu 4 grudnia 2020 r. Zarzuty oraz argumentacja wniesionych skarg kasacyjnych są podobne. W konsekwencji, z uwagi na powtarzalność spraw oraz tożsame argumenty w odpowiedzi na skargę kasacyjną, co wiąże się mniejszym nakładem pracy, Naczelny Sąd przyznał wynagrodzenia w wysokości niższej od podstawowej.