Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 572/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2016-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59, art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 104 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zapłaty tytułem zwrotu wydatków poniesionych zastępczo na poczet opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta B. zobowiązał J. K. do zapłaty kwoty 7 499, 29 zł tytułem zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Miasto B. na poczet kosztów pobytu L. P. w DPS w B. za okres 1 września – 20 grudnia 2013 r. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 17 ust. 1 pkt 16 oraz art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), dalej u.p.s.

Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że w razie braku możliwości pokrycia kosztów pobytu w DPS przez osobę w nim przebywającą, do zwrotu tych kosztów zobowiązani są m.in. jej zstępni. L. P. pokrywała koszty pobytu w kwocie 879,77 zł miesięcznie, przy średnim miesięcznym koszcie utrzymania w kwocie 3 309 zł. Wyżej wymieniona posiada troje dzieci, trzynaścioro pełnoletnich wnuków i prawnuków. Na zstępnych zatem spoczywa obowiązek ponoszenia pozostałych opłat, nieponiesionych przez pensjonariusza DPS. Dochód dzieci i części wnuków nie przekracza dochodu umożlwiającego zobowiązanie do ponoszenia opłat. Wnuczka E. M. ponosiła opłatę w wysokości 373 zł miesięcznie, zgodnie z zawartą umową o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. W pozostałym zakresie opłatę powinny ponosić osoby, które przekraczają 300% kryterium dochodowego rodziny. Zdaniem organu pierwszej instancji, to kryterium spełnia J. K. Spoczywa zatem na niej obowiązek zwrotu różnicy poniesionych przez miasto kosztów pobytu babci L. P. w DPS. Wskazano na kolejność ustawową osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty i przeanalizowano dochody zobowiązanej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. K. Zarzuciła organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 3 u.p.s. oraz art. 77 w zw. z art. 7 i art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako K.p.a.). Wskazała, że przepis art. 61 u.p.s. wskazuje jedynie kolejność osób zobowiązanych do ponoszenia opłat, ale nie indywidualizuje tego obowiązku, stąd nie może być podstawą zobowiązania strony do zwrotu wydatków na utrzymanie pensjonariusza. Nadto, organ nie dopełnił obowiązku należytego zbadania przesłanek obciążenia opłatami wszystkich zobowiązanych, a w jej przypadku nie uwzględnił obciążających budżet rodzinny zobowiązań (kredyty).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazało, że zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Koszt ten ustalany jest przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starostę lub marszałka województwa, w zależności od zasięgu domu pomocy społecznej i ogłaszany w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do 31 marca każdego roku (art. 60 ust. 2 u.p.s.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 3, do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej obowiązani są w następującej kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. W myśl art. 61 ust. 2 pkt 2b u.p.s., opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: małżonek, zstępni przed wstępnymi zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2, jeżeli posiadany dochód na osobę w rodzinie jest wyższy niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 oraz art. 103 ust. 2 u.p.s., gdy koszty pobytu osoby w domu pomocy społecznej ponoszone są przez małżonka, zstępnych lub wstępnych, ich wysokość jest ustalana w umowie, którą zawierają te osoby z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej.

Organ wywiódł, że gmina ma prawo do dochodzenia zwrotu kosztów udzielonego w ramach pomocy społecznej świadczenia, poprzez skierowanie decyzji do osób wymienionych w ustawie. Kolegium podkreśliło także, że obowiązek uiszczania opłat wynika z ustawy (art. 61 ust. 1), a nie z umowy, a dopiero uchylanie się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane powoduje, że organ kieruje do tych osób decyzję administracyjną ustalającą wysokość opłaty, którą winni zwrócić do budżetu gminy. Organ drugiej instancji stwierdził, że w sprawie zostały spełnione warunki do obciążenia J. K. opłatami za pobyt jej babci w DPS za wskazany w decyzji okres. Miasto B. poniosło opłaty, a wyżej wymieniona spełnia kryteria ustawowe obciążenia. Kolegium zaznaczyło, że organ pierwszej instancji zbadał sytuację dochodową wszystkich osób z kręgu zobowiązanych. Ustalono, że L. P. posiada dwóch synów, córkę i trzynaścioro pełnoletnich wnuków i prawnuków. Z akt sprawy wynika, że synowie i córka A. J. nie przekraczają progu dochodowego umożliwiającego obciążenie opłatami. Także dwie wnuczki nie przekraczają progu dochodowego, cztery wnuczki pozostają za granicą, jedna wnuczka E. M. - córka A. P. ponosi opłatę zgodnie z umową w wysokości 342 zł miesięcznie, pięć wnuczek/prawnuczek odmówiło udzielenia wywiadu środowiskowego, ale ustalono z urzędu, że ich sytuacja dochodowa uniemożliwia udział w opłatach. Dwie wnuczki: M. M. - córka A. J. i J. K. - córka A. P. posiadały dochód powyżej kryterium dochodowego i odmówiły podpisania umów. Odnośnie dochodów J. K. ustalono, że prowadzi gospodarstwo z mężem i dwójką dzieci, uzyskują dochody z działalności gospodarczej, posiadają nieruchomość rolną o pow. 0,7315 ha przeliczeniowych, mieszkanie własnościowe i dom mieszkalny. W dacie umieszczenia babci w DPS w 2012 r. uzyskiwali miesięczne dochody w wysokości 18 178 zł, co przekracza 300% kryterium dochodowego, które dla czteroosobowej rodziny wynosi 5 472 zł. Okoliczności dotyczące wielkości zaciągniętych kredytów i innych wydatków nie mają znaczenia w sprawie, gdyż warunki obciążenia opłatami poniesionymi zastępczo przez gminę związane są z uzyskiwanym przez osobę zobowiązaną dochodem. Powołane okoliczności mogą natomiast stanowić podstawę do ubiegania się o zwolnienie z całości lub części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 u.p.s. Fakt poniesienia opłat przez Miasto B. został potwierdzony pismem z dnia 4 marca 2014 r. przez Dyrektora DPS.

Skargę do sądu administracyjnego wniosła J. K. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1). art. 61 ust. 3 u.p.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie na jego podstawie decyzji zobowiązującej ją do zwrotu wydatków poniesionych przez Miasto B., podczas gdy przepis ten wskazuje jedynie katalog osób obowiązanych w kolejności do ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu opieki społecznej, jednakże nie indywidualizuje tego obowiązku i nie może być podstawą zobowiązania strony do zwrotu wydatków z tego tytułu, gdyż obowiązek ten może zostać nałożony jedynie w drodze decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, która nie została w przedmiotowym postępowaniu wydana wobec Skarżącej;

2). art. 61 ust. 1 u.p.s. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na obciążeniu w wydanej decyzji tylko części osób zobowiązanych, podczas gdy treść decyzji winna wskazywać wszystkich zobowiązanych do zwrotu wydatków, których poziom dochodów przekracza wskazane w ustawie kryterium dochodowe;

3). art. 107 § 3 w zw. z art. 11 i art. 8 K.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób niewyjaśniający stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydający decyzję oraz w sposób niebudzący zaufania, poprzez niewzięcie pod uwagę aktualnego poziomu jej dochodów oraz obciążenie strony negatywnymi konsekwencjami nieustalenia przez organ poziomu dochodów osiąganych przez wszystkich zobowiązanych;

4). art. 77 w zw. z art. 7 K.p.a. polegające na: a). niewyczerpującym zbadaniu wszystkich okoliczności sprawy oraz nierozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego, przejawiające się m.in. nieustaleniem poziomu dochodów i możliwości partycypacji w kosztach wszystkich osób zobowiązanych, a w szczególności osób zobowiązanych w pierwszej kolejności, mianowicie synów mieszkanki – A. G. oraz A. P., polegającym na uznaniu, że ich dochody nie przekraczają ustawowego progu 300 % kryterium dochodowego; b). nieuwzględnieniu przy wyliczeniu dochodów Skarżącej zobowiązań obciążających bezpośrednio jej rodzinę; c). nieuwzględnieniu przy obliczaniu kwoty, do której zwrotu zobowiązana zostanie J. K., aktualnego poziomu dochodów jej i męża, który znacząco odbiega od łącznej kwoty dochodów stanowiących podstawę wydania decyzji, mimo iż organ wydając decyzję winien uwzględnić stan faktyczny istniejący w dacie jej wydania.

W odpowiedzi na skargę SKO w B. wniosło o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 25 września 2014 r. w sprawie II SA/Bk 449/14 tutejszy Sąd uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję. Powołując przepisy u.p.s. dotyczące zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w DPS i osób zobowiązanych do partycypacji w tych opłatach wskazał, że aby można było mówić o opłacie poniesionej zastępczo i obowiązku jej zwrotu, wcześniej musi być ustalona opłata pierwotna oraz krąg osób zobligowanych do ewentualnego jej ponoszenia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w przedmiotowej sprawie przesłanka ta nie została spełniona. W decyzji o umieszczeniu L. P. w DPS oraz w decyzji ustalającej wysokość odpłatności za pobyt nie został ustalony i zawarty krąg osób odpowiedzialnych z tytułu ponoszenia określonych opłat. Dopiero pismem z dnia 4 października 2012 r. Skarżąca dowiedziała się o spoczywającym na niej obowiązku. Rację ma zatem Skarżąca, że organy błędnie uznały możliwość nałożenia na nią obowiązku zwrotu wydatków poniesionych zastępczo za pobyt jej babci w DPS bez uprzedniego określenia decyzją administracyjną obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości przez Skarżącą.

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2016 r. w sprawie I OSK 3163/14 Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. i uchylił wyrok wydany w sprawie niniejszej oraz przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Sąd kasacyjny wskazał, że spór w sprawie dotyczy tego, czy decyzja zobowiązująca do zwrotu wydatków poniesionych przez gminę zastępczo z tytułu opłat za pobyt osoby skierowanej do domu pomocy społecznej musi być poprzedzona decyzją o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Jak wyjaśnił NSA, podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 61 ust. 3 zdanie drugie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.), zaś podstawę procesową - art. 104 ust. 3 w związku z art. 104 ust. 1 u.p.s. Odczytanie treści podstawy procesowej nie może abstrahować od okoliczności, w jakich dochodzi do ziszczenia się materialnej przesłanki roszczenia gminy. Są to okoliczności natury prawnej i faktycznej.

Sąd kasacyjny wskazał na procedurę uregulowaną w u.p.s. związaną z realizacją pobytu w domu pomocy społecznej, w której najpierw następuje skierowanie do DPS na podstawie decyzji (art. 54 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.s.), którego nie należy mylić z umieszczeniem w tej placówce. Następnie, jeśli podopieczny oczekuje na zwolnienie się miejsca, po zaistnieniu możliwości przyjęcia wydawana jest decyzja o umieszczeniu w domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 2 u.p.s.). W trakcie przyjęcia dyrektor domu przeprowadza rozmowę z osobą przyjmowaną oraz z jej przedstawicielem ustawowym, podczas której m.in. ustala jej aktualną sytuację, odnotowuje zmiany zaistniałe w jej sytuacji od momentu złożenia wniosku (§ 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 964). Od przyjęcia rozpoczyna się pobyt w domu pomocy społecznej, który, w myśl art. 60 ust. 1 u.p.s., jest odpłatny do wysokości – aktualnego na dzień przyjęcia - średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Jak podkreślił NSA, w sytuacji więc, gdy przyjęcie ma nastąpić po upływie okresu oczekiwania, a średni miesięczny koszt utrzymania może się zmienić od daty skierowania, z uwagi na regulację art. 60 ust. 2 ustalenie odpłatności w dacie skierowania nie odpowiadałoby rzeczywistemu kosztowi utrzymania.

Sąd kasacyjny zwrócił też uwagę, że w kontekście brzmienia art. 17 ust. 1 pkt 16 u.p.s. (nakładającego na gminę jako zadanie własne obowiązek kierowania do DPS i ponoszenia odpłatności za pobyt w nim) należy odczytywać przepis art. 60 ust. 1 u.p.s., wprowadzający obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Cechą odróżniającą pomoc społeczną od ubezpieczeń społecznych jest bowiem ponoszenie przez państwo i samorząd terytorialny obciążeń finansowych związanych z tą pomocą. Uzupełnieniem powyższej zasady jest zasada odpłatności, określająca udział beneficjentów w pokrywaniu kosztów świadczeń pomocy społecznej. Świadczenia mogą być udzielane odpłatnie i nieodpłatnie, a część z nich może podlegać zwrotowi. Odpłatność w przypadku świadczeń niepieniężnych sprowadza się głównie do pokrywania kosztów usług lub otrzymanej pomocy rzeczowej. W zakresie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej konkretyzację tych zasad stanowią przepisy art. 61 ust. 2 pkt 3 oraz art. 61 ust. 3 u.p.s., przy czym:

- w pierwszym przypadku chodzi o opłatę w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2 (mieszkaniec, małżonek, zstępni przed wstępnymi). Obowiązek wnoszenia przez gminę tej części opłat nie jest uzależniony od wywiązywania się osób, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2;

- odmienne jest uregulowanie art. 61 ust. 3 zdanie pierwsze u.p.s., z którego wynika obowiązek ponoszenia przez gminę opłat zastępczych w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Z punktu widzenia prawa materialnego obowiązek gminy powstaje jako konieczne następstwo niewywiązywania się osób zobowiązanych. Sformułowanie dyspozycji art. 61 ust. 3 zdanie pierwsze jest kategoryczne: "Gmina wnosi opłatę". Gmina nie ma więc w tym zakresie wyboru.

Jak wywiódł NSA, ponoszenie opłat zastępczych przez gminę uwarunkowane jest także przepisem art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. i możliwością zawarcia umowy w trybie art. 103 ust. 2 z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu. Jeśli zatem mieszkaniec domu nie wnosi opłaty za pobyt w pełnej wysokości, w pierwszej kolejności należy dążyć do zawarcia umowy z osobami, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2. Umowę zawiera kierownik ośrodka pomocy społecznej, jest to możliwe po dokonaniu ustaleń w zakresie wysokości dochodów i możliwości, kierownik powinien uwzględniać aktualny stan tych dochodów i możliwości oraz obowiązujący w dacie przyjęcia osoby skierowanej do domu średni miesięczny koszt utrzymania. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. osoby zobowiązane do ponoszenia opłat mogą wystąpić o zwolnienie z opłaty na podstawie art. 64 pkt 1- 4.

Jak wskazał NSA, dopiero wzięcie pod uwagę tych wszystkich uwarunkowań pozwala na ustalenie, w drodze decyzji, opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Nie w każdym przypadku będzie możliwe wydanie takiej decyzji jednocześnie z decyzją o skierowaniu do domu pomocy społecznej (zależy to od okoliczności konkretnej sprawy), chociaż ewentualności tej nie można z góry wykluczyć.

NSA wyjaśnił także, powołując się na orzecznictwo, że ustalenie opłaty tytułem zwrotu wydatków jest sprawą administracyjną, obowiązek ponoszenia opłat przez określone podmioty wynika z art. 61 ust. 2 u.p.s., obowiązek ten jest nakładany na osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 w drodze umowy, a jeśli nie dojdzie do zawarcia umowy, w drodze decyzji administracyjnej. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że wydanie tej decyzji powinno nastąpić jednocześnie z wydaniem decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej. Gmina jest natomiast zobowiązana do ponoszenia opłat w wykonaniu zadania własnego oraz obowiązku ustawowego określonego w art. 61 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3, od chwili przyjęcia osoby do domu pomocy społecznej, niezależnie od tego, czy doszło już do wydania decyzji o ustaleniu opłat. Gmina ponosi opłatę za pobyt, a ten rozpoczyna się w chwili przyjęcia osoby do domu pomocy społecznej.

Z drugiej strony, wydanie, na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s., decyzji o wysokości należności podlegającej zwrotowi powinno nastąpić po skonkretyzowaniu i zindywidualizowaniu obowiązku wnoszenia opłat przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Zobowiązanie zstępnego osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, do zwrotu poniesionych przez gminę wydatków z tytułu zastępczo przez gminę wniesionej opłaty za pobyt tej osoby w domu pomocy społecznej, bez rozstrzygnięcia zasadności obciążenia tego zstępnego obowiązkiem zwrotu, stanowiłoby naruszenie art. 104 ust. 3 u.p.s. Nie da się wykluczyć dopuszczalności rozstrzygnięcia obu kwestii w jednej decyzji administracyjnej (ustalającej wysokość opłaty, konkretyzującej obowiązek w odniesieniu do osoby wymienionej w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. i zobowiązującej do zwrotu przez tę osobę tej części zastępczo przez gminę poniesionej opłaty, która odpowiada sformułowanym w ustawie przesłankom materialnym). Taki sposób odczytania wskazanych norm spełnia podstawowy postulat zobowiązania osoby do zwrotu gminie zastępczo poniesionej opłaty tylko w sytuacji zindywidualizowania obowiązku ponoszenia przez tę osobę opłaty. Także nie stwarza zagrożenia dla realizacji zasygnalizowanych wyżej zasad: finansowania pomocy społecznej ze środków publicznych i odpłatności za świadczenie niepieniężne jakim jest pobyt w domu pomocy społecznej.

Jak wyjaśnił NSA, dostrzeżony przez Sąd pierwszej instancji brak decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej mógł być zatem uchybieniem. Jeśli jednak rozstrzygnięcie o ustaleniu opłaty, w odniesieniu do Skarżącej, było zawarte w decyzji zobowiązującej do zwrotu, a nadto to rozstrzygnięcie kwestii wstępnej nie naruszało norm prawa materialnego i przepisów postępowania, co w rezultacie pozwalało na rozstrzygnięcie sprawy zwrotu wydatków na rzecz gminy, to brak odrębnej decyzji o ustaleniu nie stanowił naruszenia mającego wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, w której rozstrzygnięcie kwestii wstępnej wynika z uzasadnienia decyzji zobowiązującej do zwrotu. Jest to dopuszczalne zwłaszcza gdy zawarcie w uzasadnieniu części rozstrzygnięć nie odbiera decyzji waloru precyzyjności, jasności i wykonalności. Tego rodzaju naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. powinno być oceniane z uwzględnieniem wpływu naruszenia na wynik sprawy. Jak podkreślił NSA, w niniejszej sprawie, sentencja, będąca zwieńczeniem złożonego procesu decyzyjnego, zawiera precyzyjnie określony obowiązek, ale jego sformułowanie zależy od wcześniejszego rozstrzygnięcia kwestii wstępnej, a w uzasadnieniu zawarto tylko tę część rozstrzygnięć, które stanowią to zagadnienie wstępne. W niniejszej sprawie uzasadnienie decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. zawiera rozstrzygnięcie o ustaleniu opłaty za pobyt L. P. w DPS i rozstrzygnięcie indywidualizujące (precyzyjnie) obowiązek ponoszenia tych opłat przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Wadliwość polega zatem, abstrahując od trafności merytorycznej, na nieprawidłowej "lokalizacji" tych rozstrzygnięć w decyzji Prezydenta. NSA podkreślił, oceniając wagę tej wadliwości, że przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji znajdują zastosowanie do wykonania decyzji zobowiązującej do zwrotu poniesionych przez gminę wydatków (art. 104 ust. 1 i 3 u.p.s.). Skutkiem niewywiązywania się osób z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej jest zaś, zgodnie z art. 61 ust. 3 zdanie pierwsze u.p.s., zastępcze wnoszenie opłat przez gminę.

Jak podsumował NSA, zbyt rygorystyczna, nieuwzględniająca uwarunkowań prawnych i faktycznych sprawy, wykładnia art. 104 ust. 3 w związku z art. 59 ust. 1 u.p.s., doprowadziła do przedwczesnego zdyskwalifikowania zaskarżonej decyzji. Ponowna kontrola sądowa powinna zawierać ocenę decyzji zobowiązującej do zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Miasto B. z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej przez Sąd kasacyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja zobowiązująca Skarżącą do zapłaty kwoty 7 495, 29 zł tytułem zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Miasto B. na poczet pobytu babci Skarżącej w DPS w okresie 1 września – 20 grudnia 2013 r. Z uwagi na to, że wyrokiem w sprawie I OSK 3163/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił poprzedni wyrok wydany przez tutejszy Sąd w sprawie niniejszej, skład obecnie orzekający pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny (art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Wykładnia ta dotyczy przepisów materialnych i procesowych stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji tj. art. 61 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 104 ust. 3 u.p.s.a.

Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, po wyroku kasacyjnym NSA w sprawie I OSK 3163/14 i w sytuacji związania wykładnią dokonaną w tym wyroku, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu niepoprzedzenia jej decyzją ustalającą opłaty za pobyt L. P. w domu pomocy społecznej, jak również merytoryczna kontrola zaskarżonej decyzji uprawnia do wniosku, że nie narusza ona prawa.

Jak wynika z lektury uzasadnienia wyroku w sprawie I OSK 3163/14 wymóg poprzedzenia decyzji zobowiązującej do zwrotu opłaty za pobyt w DPS – decyzją ustalającą tę opłatę w stosunku do osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.p.s. wynika z konieczności skonkretyzowania i zindywidualizowania obowiązku wnoszenia opłat przez te osoby. Niezależnie zatem od tego, czy decyzja ustalająca zostanie faktycznie wydana przed decyzją zobowiązującą (co jest pożądane, aczkolwiek jak wskazał NSA nie zawsze możliwe), pierwszorzędne znaczenie ma obowiązek indywidualizacji obowiązku wnoszenia opłat. Jeśli nie nastąpi to w odrębnym rozstrzygnięciu, nie zawsze będzie stanowić naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Z sytuacją zamieszczenia konkretyzacji obowiązku Skarżącej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a nie w odrębnym rozstrzygnięciu, mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Stwierdzić trzeba – mając na uwadze wykładnię dokonaną przez NSA – że choć stanowi to naruszenie art. 107 § 1 K.p.a., to jednak nie powoduje eliminacji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Wszystkie istotne okoliczności charakteryzujące sytuację Skarżącej zostały bowiem wskazane i uwzględnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, która to część uzasadnienia – choć formalnie nie jest odrębnym rozstrzygnięciem – w tym konkretnym przypadku spełnia wymagania takiego rozstrzygnięcia i również pod względem merytorycznym nie narusza obowiązujących w tym zakresie przepisów.

Przede wszystkim ustalono, że miesięczny dochód rodziny Skarżącej wyliczony według art. 8 ust. 3 u.p.s., uzyskiwany w dacie umieszczenia L. P. w DPS (lipiec 2012 r.) wynosił 18 178, 96 zł. Przekraczał zatem 300 % kryterium dochodowego na osobę wynoszącego dla 4-osobowej rodziny 5 472 zł (art. 61 ust. 2b u.p.s.). Ustalono także, że Skarżąca gospodaruje z mężem i dwójką dzieci, prowadzi z mężem działalność gospodarczą, posiadają nieruchomość rolną o powierzchni 0,735 ha, mieszkanie własnościowe i dom mieszkalny. Tak scharakteryzowana sytuacja Skarżącej, w szczególności wysokość dochodu, uzasadniały przyjęcie, że jako zstępna podopiecznej domu pomocy społecznej spełnia kryteria do ponoszenia opłaty za pobyt członka rodziny w DPS. Jako że odmówiła dobrowolnej partycypacji w opłatach tj. na podstawie umowy, o której mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., a ustalono że spełnia kryteria dochodowe – zaliczono Skarżącą do kręgu podmiotów zobowiązanych do ponoszenia tej opłaty. Analiza sytuacji dochodowej Skarżącej i wskazanie jej jako osoby kwalifikującej się do spornej partycypacji, którym to rozważaniom dano wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji spełniają warunki do przyjęcia, że wystarczająco zindywidualizowano i skonkretyzowano oraz opisano jej sytuację, by wskazanie to uznać za mające charakter rozstrzygnięcia ustalającego obowiązek Skarżącej uczestniczenia w kosztach pobytu babci w DPS.

Jednocześnie uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jako że zawiera analizę sytuacji dochodowej wszystkich osób zobowiązanych wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.p.s., spełnia wymagania merytorycznego rozstrzygnięcia ustalającego. Z analizy tej wynika, że tylko jedna, oprócz Skarżącej, wnuczka L. P. zadeklarowała dobrowolne współponoszenie kosztów pobytu babci w DPS. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, te wyjaśnienia i ustalenia organu uprawniają do przyjęcia, że w wystarczającym do wydania rozstrzygnięcia stopniu wskazano wszystkich zobowiązanych oraz skonkretyzowano i zindywidualizowano obowiązek ponoszenia opłat przez osoby wymienione w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Skarżąca poza zarzutem (vide punkty I.1.2 oraz II.1.2a skargi) niewyczerpującej analizy w tym zakresie i niewskazania wszystkich zobowiązanych, który to zarzut, jak wyżej wyjaśniono, jest bezpodstawny, nie wskazała innych okoliczności rzutujących negatywnie na przeprowadzoną przez organ ocenę. Zarzut, że nie określono dokładnego dochodu A. G. i A. P. nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy. Ich sytuacja dochodowa jest ustalona w wywiadzie środowiskowym, zawierającym konkretne kwoty z tytułu emerytur. Po przeanalizowaniu wszystkich okoliczności dotyczących tych osób, wynikających z zebranych dla nich dokumentów, organ trafnie wskazał, że nie spełniają oni kryterium dochodowości, które to ustalenie nie budzi wątpliwości Sądu.

W kontekście tych dwóch zobowiązanych (synów podopiecznej domu pomocy społecznej) oraz innych (wnuków i prawnuków) wskazać trzeba, że akta administracyjne zawierają kilkanaście teczek dokumentów sporządzonych odrębnie dla każdego z zobowiązanych, w których znajdują się informacje o ich sytuacji dochodowej. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji Skarżąca w piśmie z dnia 11 marca 2014 r. została pouczona w trybie art. 10 § 1 K.p.a. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy.

Reasumując tę część rozważań stwierdzić trzeba, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odwołujące się do materiału dowodowego sprawy zgromadzonego w aktach administracyjnych, zawiera w istocie rozstrzygnięcie ustalające krąg zobowiązanych z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. i zakres tego zobowiązania w stosunku do każdej z tych osób. Tym samym mimo niewydania odrębnej decyzji ustalającej zakres obowiązku tych osób, poprzedzającej decyzję zobowiązującą, co stanowi niewątpliwie naruszenie art. 107 § 1 K.p.a., brak jest podstaw do uznania, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Wskazać nadto należy, że przepis art. 61 ust. 2 u.p.s. stanowi o dochodzie. Pojęcie dochodu zostało zdefiniowane w art. 8 ust. 3 u.p.s. – jak trafnie wskazał organ – wspólnie dla wszystkich świadczeń uregulowanych w tej ustawie. Przepis ten zawiera katalog obowiązkowych pomniejszeń dochodu (podatek dochodowy od osób fizycznych, składki emerytalno – rentowe, alimenty), zaś w art. 8 ust. 4 wyliczono świadczenia, które odlicza się od dochodu. W żadnym z tych przepisów nie wymieniono zobowiązań kredytowych i innych obciążeń wskazanych w skardze (spłata pożyczki, rat leasingu). Stąd też nie było możliwe ustalenie dochodu Skarżącej z odliczeniami przez nią wskazanymi, a tym samym uwzględnienie zarzutów skargi z punktu II.2

Jednocześnie zauważyć należy, że dochód ustalany jest na datę wskazaną ustawowo. Zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. W przypadku umieszczenia w DPS dochód należy ustalać na datę tego umieszczenia, co w sprawie zostało zrealizowano w stosunku do Skarżącej. Zarzut nieuwzględnienia dochodu aktualnego na dzień wydawania decyzji jest zatem bezpodstawny.

Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 3163/14 wskazał też, że jeśli mieszkaniec domu nie wnosi opłaty za pobyt w pełnej wysokości, w pierwszej kolejności należy dążyć do zawarcia umowy z osobami, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 oraz uwzględnić aktualny stan tych dochodów i możliwości oraz obowiązujący w dacie przyjęcia osoby skierowanej do domu średni miesięczny koszt utrzymania. Zdaniem składu orzekającej w sprawie niniejszej, w momencie, gdy umowa nie dochodzi do skutku (jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, w której Skarżąca odmówiła jej zawarcia, co jest faktem bezspornym), organ zobowiązany jest do stosowania zasady legalności. W sprawie niniejszej oznaczało to ustalenie dochodu na podstawie art. 8 ust. 3 u.p.s., co wyżej wyjaśniono.

Na marginesie wskazać należy, na co zwrócił uwagę także NSA, że zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. osoby zobowiązane do ponoszenia opłat mogą wystąpić o zwolnienie z nich na podstawie art. 64 pkt 1 - 4 u.p.s.

Reasumując, skład orzekający w sprawie niniejszej, pozostając związany wykładnią prawa dokonaną w uzasadnieniu wyroku kasacyjnego w sprawie I OSK 3163/14, po przeprowadzeniu kontroli zaskarżonej decyzji, stwierdził naruszenie przepisów procesowych tj. art. 107 § 1 K.p.a. niemające wpływu na wynik sprawy z powodów wyżej wskazanych (brak uprzedniej decyzji ustalającej krąg osób zobowiązanych i wielkość ich zobowiązania). Nie stwierdził zaś innych naruszeń przepisów procesowych zarzuconych w skardze, jak też naruszeń przepisów prawa materialnego, także w skardze wskazanych, które miały wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja jest przejrzysta, wyczerpująco wyjaśnia stronom przesłanki i podstawę rozstrzygnięcia z powołaniem się na okoliczności faktyczne, które organ uznał za udowodnione (art. 107 § 3 K.p.a.). Realizuje zatem zasadę wyjaśniania (art. 9 K.p.a.) i nie narusza zasady budzenia zaufania do organów Państwa (art. 8 K.p.a.).

Z uwagi na powyższe skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.