Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2541/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 i 2 art. 16 art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 11 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1913
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - t.j.
article: art. 61 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2021 r. sprawy ze skargi T. S. A. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Instytutu [...] z siedzibą w W. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Instytutu [...] z siedzibą w W. na rzecz skarżącej spółki T. S.A. z siedzibą w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...], Dyrektor Instytutu [...] z siedzibą w [...] (dalej także: "Dyrektor Instytutu" lub "organ"), działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej: "k.p.a.") oraz art. 61 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 2 i art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., a także art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 5 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 - dalej także: "u.d.i.p."), po rozpatrzeniu wniosku [...] z siedzibą w [...] (dalej także: "skarżąca spółka" lub "strona skarżąca") z dnia [...] października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie analizy dotyczącej kosztów migracji, o której mowa w art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1815), z podziałem na koszty związane z migracją poszczególnych podmiotów, sporządzonej na zlecenie Ministerstwa Cyfryzacji przez Instytut [...] w wersji niezawierającej tajemnicy przedsiębiorstwa - odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie analizy dotyczącej kosztów migracji, o której mowa w art. 18 ust. 3 cyt. ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r., z podziałem na koszty związane z migracją poszczególnych podmiotów, sporządzonej na zlecenie Ministerstwa Cyfryzacji - w całości.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia [...] października 2020 r. skarżąca spółka [...] z siedzibą w [...] zwróciła się do Instytutu [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie analizy dotyczącej kosztów migracji, o której mowa w art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw, z podziałem na koszty związane z migracją poszczególnych podmiotów, sporządzonej na zlecenie Ministerstwa Cyfryzacji przez Instytut [...] - [...] - w wersji niezawierającej tajemnicy przedsiębiorstwa.

W uzasadnieniu wniosku skarżąca spółka wskazała, że dostęp do treści wspomnianej analizy jest jej niezbędna w celu ubiegania się, na podstawie art. 18 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r., o obniżenie rocznej opłaty za rezerwację częstotliwości (rekompensatę) w związku z wydaniem przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej także: "Prezes UKE") decyzji z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w sprawie [...]. Skarżąca spółka zwróciła również uwagę, że brak dostępu do treści analizy powoduje brak jakiejkolwiek wiedzy nadawców grupy [...] na temat kosztów przebudowy sieci przez operatora technicznego [...]. Jednocześnie, jak zauważyła strona skarżąca, brak dostępu do treści wspomnianej analizy powoduje ponadto, iż [...] - odwołując się do kosztów [...] - może, jako monopolista, swobodnie kształtować swoją ofertę cenową w sposób niemożliwy do zweryfikowania przez skarżącą spółkę, która de facto ponosi wraz z innymi nadawcami [...] - koszty takiej przebudowy. Ponadto, strona skarżąca zauważyła, że brak dostępu do treści spornej analizy powoduje również to, iż skarżąca spółka nie jest w stanie zweryfikować, czy gwarantowana w Decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/899 z dnia 17 maja 2017 r. w sprawie wykorzystywania zakresu częstotliwości [...] w Unii Europejskiej pełna rekompensata kosztów [...] będzie zrealizowana.

W uzasadnieniu wniosku skarżąca spółka podniosła także, że samo zastrzeżenie poufności nie jest wystarczające dla uznania, że obiektywnie występuje stan, który stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. Spółka [...] stwierdziła bowiem, że zasadne jest założenie, iż wnioskowana analiza zawiera nie tylko informacje, które potencjalnie mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorcy [...], ale także inne informacje, które z pewnością tajemnicą przedsiębiorcy nie są. W szczególności, jak zauważyła strona skarżąca, tajemnicą przedsiębiorcy nie są takie informacje, jak zakres analizy, przyjęta metodologia badania, rodzaj i pochodzenie danych użytych do analizy, okres objęty badaniem, wnioski końcowe.

W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej spółki, Dyrektor Instytutu [...] z siedzibą w [...], działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 61 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 2 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, a także art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 5 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...], odmówił skarżącej spółce [...] udostępnienia informacji publicznej w zakresie analizy dotyczącej kosztów migracji, o której mowa w art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw, z podziałem na koszty związane z migracją poszczególnych podmiotów, sporządzonej przez Instytut [...] na zlecenie Ministerstwa Cyfryzacji w całości.

W uzasadnieni wydanej decyzji Dyrektor Instytutu wskazał, że w toku rozpatrywania wniosku skarżącej spółki o udostępnienie informacji publicznej ustalono, że sporna analiza dotycząca kosztów migracji, o której mowa w art. 18 ust. 3 cyt. ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r., obejmuje informacje lub dane dotyczące działalności [...] z siedzibą w [...], w szczególności informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne, finansowe, prawne lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, a także informacje uzyskane w wyniku analizy lub przetworzenia dostarczonych informacji, które to informacje zostały objęte zawartą przez Instytut [...] z [...] umową o zachowaniu poufności z dnia [...] grudnia 2019 r., nakazującej Instytutowi zachowanie tych informacji w tajemnicy. W konsekwencji, Dyrektor Instytutu stwierdził, że sporna analiza stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa [...], o której mowa w art. 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1913 - dalej także: "u.z.n.k.").

Jednocześnie, Dyrektor Instytutu wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Z kolei, powołując się na przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., organ zauważył, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

W tym stanie faktycznym i prawnym, Dyrektor Instytutu stwierdził, iż zachodzi podstawa do wydania decyzji o odmowie udostępnienia skarżącej spółce informacji publicznej ze względu na dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tajemnica przedsiębiorcy), a które przysługują zarówno Instytutowi, jak i spółce [...] z siedzibą w [...].

W piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. spółka [...]., reprezentowana przez radców prawnych i adwokata, działając za pośrednictwem organu, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Dyrektora [...] z dnia [...] października 2020 r. wydaną w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wnosząc w petitum skargi o uchylenie spornej decyzji Dyrektora Instytutu w całości, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej spółki zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, skarżąca spółka zarzuciła organowi:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., tj. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i naruszenie zasad sporządzania uzasadnienia decyzji administracyjnej, co skutkuje brakiem możliwości dokonania kontroli instancyjnej zaskarżonej decyzji, a co polegało w szczególności na zaniechaniu wyjaśnienia i wskazania w treści spornej decyzji, jakie konkretnie informacje (dane) zawarte w treści analizy zostały uznane za tajemnicę przedsiębiorcy [...], jaki jest ich zakres, jak również niewyjaśnienia przyczyn uznania wszystkich informacji (danych) zawartych w treści spornej analizy za informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy [...], lecz ograniczenie się jedynie do ogólnikowego powołania się na zawartą pomiędzy [...] a Instytutem umowę o zachowaniu poufności z dnia [...] grudnia 2019 r., nawet bez wskazania, w kontekście jakich informacji przekazanych Instytutowi przedmiotowa umowa o poufności została zawarta i jakie informacje miała ona chronić;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., tj. art. 6, art. 7, art. 11, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 17 ust. 1 u.d.i.p. - poprzez zaniechanie wszechstronnego zbadania sprawy, a w szczególności zbadania, czy każda z informacji (danych) zawartych w treści analizy dotyczącej kosztów migracji, o której mowa w art. 18 ust. 3 ustawy z 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych, sporządzonej na zlecenie Ministra Cyfryzacji przez Instytut, stanowi tajemnicę przedsiębiorcy - spółki [...] z siedzibą w [...], a w konsekwencji wydanie decyzji sprzecznej z prawem, polegającej na bezpodstawnym przyjęciu, że wszystkie informacje (dane) zawarte w treści analizy objęte są tajemnicą przedsiębiorcy [...], podczas gdy wszechstronne zbadanie sprawy musiałoby doprowadzić Dyrektora Instytutu do wniosku, że wspomniana analiza nie zawiera tajemnicy przedsiębiorstwa [...], względnie, iż nie wszystkie informacje (dane) zawarte w treści przedmiotowej analizy objęte są tajemnicą przedsiębiorcy [...];

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co polegało na błędnym uznaniu, iż samo zawarcie ze spółką [...] umowy o poufności stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, że informacje (dane) zawarte w treści analizy stanowią tajemnicę przedsiębiorcy [...], a tym samym, że istnieje podstawa do odmowy dostępu do treści tej analizy, podczas gdy samo zastrzeżenie poufności nie jest wystarczające dla uznania, że obiektywnie występuje stan, który stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, a tym samym bezpodstawne uznanie, że wszystkie informacje (dane) zawarte w treści analizy stanowią tajemnicę przedsiębiorcy [...] i są objęte dyspozycją art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zauważyła na wstępie, że jest nadawcą [...] posiadającym koncesję na rozpowszechnianie m.in. programów [...] oraz [...], zaś szczegółowe warunki techniczne nadawania tych programów w multipleksie [...] cyfrowej określa rezerwacja częstotliwości przyznana skarżącej spółce na mocy decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r.

Strona skarżąca wskazała, że decyzją z dnia [...] maja 2020 r. Prezes UKE zmienił przedmiotową rezerwację częstotliwości, powołując się w szczególności na konieczność przeprowadzenia tzw. [...] przewidzianego w decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/899 z dnia 17 maja 2017 r. w sprawie wykorzystywania zakresu częstotliwości [...] w Unii Europejskiej. Strona skarżąca dodała, że [...] ten polega na zmianie zakresu wykorzystywanych częstotliwości na inny zakres (tzw. migracja) i dodatkowo zmianie standardu nadawania oraz kodowania sygnałów [...] ("[...]"). Strona skarżąca zauważyła, że ponieważ wspomniany [...] wiąże się z kosztami dla nadawców [...], w/w decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/899 z dnia 17 maja 2017 r. przewiduje obowiązek państw członkowskich do rekompensaty tych kosztów. Skarżąca spółka wskazała, że znalazło to odzwierciedlenie w art. 18 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw, który reguluje mechanizm tej rekompensaty. Niemniej, jak zauważyła skarżąca spółka, warunkiem jej przyznania jest jednak dokonanie analizy kosztów migracji, o której mowa w art. 18 ust. 3 cyt. ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r.

Strona skarżąca podniosła, że m.in. z informacji otrzymanych przez skarżącą spółkę od Ministra Cyfryzacji w piśmie z dnia [...] września 2020 r. wynika, że w związku z wykonaniem dyspozycji art. 18 ust. 3 cyt. ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r., wspomniana analiza została sporządzona przez Instytut na zlecenie Ministerstwa Cyfryzacji. Treść spornej analizy została następnie przekazana do Prezesa UKE, jednak ten nie upublicznił przedmiotowej analizy z uwagi na fakt, iż zawiera rzekomo informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy.

Skarżąca spółka zarzuciła, że zaskarżona decyzja Dyrektora Instytutu z dnia [...] października 2020 r. jest rażąco wadliwa przede wszystkim z powodu niemal całkowitego braku jakiegokolwiek uzasadnienia, albowiem Dyrektor Instytutu zaniechał wyjaśnienia w treści decyzji, jakie konkretne rodzaje (kategorie) informacji rzekomo pochodzących od [...], a rzekomo znajdujących się w spornej analizie, uważa za tajemnicę przedsiębiorstwa tej spółki, a czego konsekwencją jest brak możliwości przeprowadzenia jakiejkolwiek weryfikacji prawidłowości decyzji pod kątem motywów rozumowania organu.

Strona skarżąca stwierdziła, że zaskarżona decyzja w zasadzie w całości opiera się na kategorycznym i blankietowym uznaniu, że analiza zawiera informacje pochodzące od spółki [...] oraz że z uwagi na zawartą umowę o poufności informacje te stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa [...]. Zdaniem skarżącej spółki, tak ogólnikowe sformułowanie uzasadnienia decyzji w ogóle nie spełnia warunków prawidłowego uzasadnienia decyzji administracyjnej i skutkuje tym, że skarżąca spółka nie jest w stanie w pełni skutecznie i prawidłowo ocenić, czy rzeczywiście analiza zawiera tajemnicę przedsiębiorstwa [...]. Strona skarżąca stwierdziła, że decyzja powinna być uzasadniona w sposób, który pozwoli Sądowi (jak też skarżącej spółce) ustalić, w oparciu o jakie kryteria organ doszedł do ustaleń będących podstawą wydania owej decyzji, a w tym przypadku w szczególności, jakie kategorie informacji mają - w ocenie organu - charakter poufny.

Strona skarżąca podniosła, że nawet, jeśli - w ocenie organu - występują przesłanki określone w art. 5 u.d.i.p., to decyzja powinna wyczerpująco wyjaśniać, czego (przynajmniej generalnie) dotyczą dane uznane za poufne, jako objęte tajemnicą przedsiębiorstwa.

Tymczasem, w ocenie strony skarżącej, zaskarżona decyzja Dyrektora Instytutu nie daje odpowiedzi na wspomniane wyżej pytanie, gdyż organ w sposób standardowy skopiował wyrażenia ustawowe ("informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne, finansowe, prawne lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą"), a samo użycie spójnika "lub" w tym kontekście świadczy o skopiowaniu treści ustawy bez próby wytłumaczenia, o jakiego rodzaju informacje może chodzić w tym przypadku.

Jednocześnie, strona skarżąca zauważyła, że organ w treści zaskarżonej decyzji ogólnikowo powołał się na istniejącą pomiędzy Instytutem a spółką [...] umowę o poufności, wskazując jedynie, że umowa ta rzekomo nakazuje Instytutowi zachowanie tych informacji w tajemnicy.

Niemniej jednak, strona skarżąca stwierdziła, że samo powołanie się w treści decyzji na fakt zawarcia umowy o poufności nie rozwiązuje kwestii prawidłowego wyjaśnienia, czego owa umowa o poufności miałaby dotyczyć i jaki jest jej związek z przedmiotem postępowania i z przedmiotem analizy. W ocenie strony skarżącej, nie wiadomo w szczególności, jakiego typu informacje miałyby być chronione ww. umową, a także w jakim terminie miałaby ona obowiązywać, itp.

Strona skarżąca wskazała ponadto, sam fakt zawarcia umowy o poufności z przedsiębiorcą (niezależnie od celu jej zawarcia) nie może stanowić usprawiedliwionej podstawy powołania się na art. 5 u.d.i.p., albowiem jednak Dyrektor Instytutu powinien był przynajmniej wyjaśnić w treści decyzji, jakiego typu informacje zawarte w spornej analizie zostały pozyskane od spółki [...] i wyjaśnić czy i w jakim zakresie miałyby być one rzekomo objęte ową umową o poufności, której treść nota bene pozostaje nieznana skarżącej spółce.

Strona skarżąca zarzuciła jednocześnie, że Dyrektor Instytutu zaniechał jakiegokolwiek wyjaśnienia, jaki jest zakres informacji rzekomo stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa [...], a w konsekwencji czy te informacje (dane) są objęte dyspozycją art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Strona skarżąca uznała ponadto, że Dyrektor Instytutu, powołując się na tajemnicę przedsiębiorstwa z art. 11 u.z.n.k., powinien był zbadać, czy spełniona została przesłanka formalna jak i materialna, tzn. czy przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności informacji (przesłanka formalna) oraz czy informacje objęte tajemnicą dotyczą kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (przesłanka materialna). Tymczasem, zdaniem strony skarżącej, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest jakiejkolwiek informacji o dokonaniu przez organ takiej weryfikacji.

Strona skarżąca wskazała, że poprzez niejasne i nieprecyzyjne określenia zawarte w treści spornej decyzji nie sposób stwierdzić, czy analiza zawiera tylko informacje (dane) stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy [...], czy też zawiera również informacje (dane) niemające takiego charakteru. Tymczasem, w ocenie strony skarżącej, zasadnym wydaje się przyjęcie, że sporna analiza zawiera również informacje, które z pewnością nie są tajemnicą przedsiębiorcy [...], albowiem w szczególności tajemnicą przedsiębiorcy nie są takie informacje, jak zakres analizy, przyjęta metodologia badania, rodzaj i pochodzenie danych użytych do analizy, okres objęty badaniem, wnioski końcowe, czy też data analizy.

Strona skarżąca stwierdziła ponadto, że Dyrektor Instytutu, odmawiając udostępnienia informacji publicznej, powinien był wykazać, że każda z informacji (danych) zawartych w analizie samodzielnie stanowi tajemnicę przedsiębiorcy [...], albowiem zaniechanie udowodnienia okoliczności, że każda z informacji zawartych w spornej analizie stanowi tajemnicę wspomnianego wyżej przedsiębiorcy, jest naruszeniem podstawowej zasady postępowania administracyjnego - zasady prawdy obiektywnej. Tymczasem, jak wskazała skarżąca spółka, zaskarżona decyzja Dyrektora Instytutu nie zawiera szczegółowego przeanalizowania żadnej z informacji zawartych w treści analizy pod kątem tego, czy stanowi ona tajemnicę przedsiębiorstwa, czy też nie, co w konsekwencji powoduje, że sporna decyzja nie spełnia jednego z podstawowych wymogów, jakie ustawa stawia decyzji administracyjnej, jakim jest sporządzenie pełnego, odnoszącego się do istoty sprawy uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Strona skarżąca zarzuciła, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów wynikających z przepisów k.p.a., albowiem Dyrektor Instytutu potraktował wszystkie informacje (dane) zawarte w treści spornej analizy en bloc wskazując, że stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa [...] i w związku z tym rzekomo zachodzi podstawa do odmowy udostepnienia skarżącej spółce wnioskowanej informacji publicznej.

Ponadto, strona skarżąca zauważyła, że dla uznania określonej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa konieczne jest wykazanie, że jej ujawnienie stanowi realne zagrożenie dla interesów przedsiębiorcy. Tymczasem, jak podniosła skarżąca spółka, w przedmiotowej sprawie Dyrektor Instytutu nie przedstawił żadnych okoliczności, które mogłyby świadczyć o zagrożeniu istotnych interesów spółki [...] w wypadku udostępnienia informacji (danych) zawartych w treści analizy, w tym że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania, itp. szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić spółkę [...]. na szkodę.

Zdaniem strony skarżącej, Dyrektor Instytutu nie uargumentował również, dlaczego nie jest możliwe częściowe udostępnienie treści analizy w wersji niezawierającej tajemnicy przedsiębiorstwa, tj. nie odniósł się do żądania skarżącej spółki w tym zakresie. W ocenie skarżącej spółki, nie wydaje się jednak możliwym, aby wszystkie informacje (dane) zawarte w treści analizy stanowiły tajemnicę przedsiębiorstwa [...], a tym samym, aby nie było możliwe przekazanie skarżącej spółce zanonimizowanej treści analizy.

Strona skarżąca zauważyła jednocześnie, że Dyrektor Instytutu wadliwe wskazał w decyzji, jako przyczynę odmowy udostępnienia skarżącej spółce treści analizy, również na tajemnicę organu, gdy tymczasem, jak wskazał strona skarżąca, organ z pewnością nie jest przedsiębiorcą i żadna z jego tajemnic nie podlega ochronie w trybie właściwym dla ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. Strona skarżąca wskazała, że organ ma charakter jednostki badawczej ([...]), a także posiada misję publiczną i jednocześnie finansowany jest lub co najmniej współfinansowany ze środków publicznych.

Strona skarżąca podniosła, że sam fakt zawarcia przez Instytut umowy o poufności ze spółką [...] nie stanowi podstawy do uznania, że informacje (dane) zawarte w treści analizy stanowią tajemnicę przedsiębiorcy [...], w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k.

Powołując się na stanowisko judykatury, skarżąca spółka stwierdziła, że sam fakt utajnienia informacji przez przedsiębiorcę nie stanowi jednak bezwzględnej przesłanki odmowy jej udzielenia, albowiem przesłanki odmowy musza być rzeczywiste, precyzyjnie określone i istniejące obiektywnie (por. wyroki NSA z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 267/14 i sygn. akt I OSK 546/14, czy też wyrok NSA z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2939/13).

W tej sytuacji, strona skarżąca zarzuciła, że Dyrektor Instytutu, wydając decyzję z dnia [...] października 2020 r., nie dokonał jakiejkolwiek samodzielnej oceny, czy każda z informacji (danych) zawartych w treści spornej analizy stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa [...], ograniczając się wyłącznie do enigmatycznego powołania się na zobowiązanie umowne do zachowania poufności przedmiotowych informacji (danych).

Strona skarżąca uznała, że brak dostępu do treści spornej analizy powoduje brak jakiejkolwiek wiedzy spółki [...] na temat kosztów [...], który może być dokonany tylko przez spółkę [...], gdyż ta jako jedyna posiada odpowiednią sieć nadawczą. Ponadto, skarżąca stwierdziła, że brak dostępu do treści wspomnianej analizy powoduje również, iż nadawcy nie są w stanie zweryfikować, czy gwarantowana w Decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/899 z dnia 17 maja 2017 r. pełna rekompensata kosztów [...] będzie zrealizowana na mocy art. 18 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw.

Ponadto, strona skarżąca zarzuciła, iż Dyrektor Instytutu nie przeprowadził w treści wydanej decyzji niezbędnej oceny, czy znaczenie określonej tajemnicy przedsiębiorstwa [...] zawartej w treści analizy jest proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem tej informacji publicznej.

Mając powyższe na względzie, skarżąca spółka wskazała, że nie widzi podstaw do odmowy przekazania jej zanonimizowanej wersji spornej analizy. Strona skarżąca zauważyła bowiem, że udostępnienie wnioskowanej analizy mogłoby nastąpić chociażby poprzez przedstawienie jej treści analizy z zaczernionymi odpowiednimi fragmentami, które zakrywałyby informacje rzekomo stanowiące przedmiot tajemnicy przedsiębiorstwa.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Instytutu [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Dyrektor Instytutu stwierdził, że nie ulega wątpliwości, że [...] wyraźnie zamanifestował poufność danych objętych zakresem skargi, albowiem intencja objęcia ww. dokumentów tajemnicą wynika wyraźnie z treści wspomnianej umowy o zachowaniu poufności. W tej sytuacji, organ uznał, że oparcie się na treści wspomnianej umowy przez Dyrektora Instytutu [...] jest wystarczające, tym bardziej, że [...] jest podmiotem zewnętrznym w stosunku do Instytutu [...].

Ponadto, Dyrektor Instytutu stwierdził, że biorąc pod uwagę charakter żądanych informacji, należy przyjąć, że mają one status dokumentu wewnętrznego, przez co nie są one informacją publiczną i nie podlegają udostępnieniu.

Jednocześnie, organ zwrócił uwagę, że sprawami publicznymi nie są konkretne i indywidualne sprawy określonego podmiotu. W tej sytuacji, jak zauważył organ, wnioski składane w indywidualnych sprawach przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie posiadają charakteru informacji publicznej. W konsekwencji, zdaniem organu, jeżeli określone informacje nie stanowią informacji publicznej, to wówczas nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym miejscu, Dyrektor Instytutu powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego - wskazał, że w świetle judykatury, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie są podstawą do uzyskiwania informacji we własnej sprawie, co powoduje, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może być oparty na subiektywnym interesie wnioskodawcy. Dyrektor Instytutu stwierdził zatem, iż z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny interes żądającego udostępnienia danej informacji. Dyrektor Instytutu zauważył, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 maja 2020 r., wydanego w sprawie sygn. akt I OSK 1601/19, NSA powołując się na stanowisko doktryny - stwierdził, że sprawami publicznymi nie są jednak konkretne indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz praktyczny, LexisNexis, Warszawa 2008 r., s. 15). Organ podniósł, iż we wspomnianym wyżej wyroku NSA zwrócił uwagę na fakt, że wnioskodawca, zwracając się o udostępnienie informacji wskazanych we wniosku, nie kierował się troską o sprawy publiczne, co znalazło wprost wyraz w treści tego pisma. Jak bowiem stwierdził NSA, uzasadnienie wniosku w sposób niebudzący wątpliwości wskazywało, że celem wnioskodawcy było uzyskanie informacji w związku z przyszłym postępowaniem sądowym, którego wszczęciem jest osobiście zainteresowany. Jednocześnie, NSA stwierdził, że skoro wniosek skarżącego został złożony w celu zebrania materiału dowodowego na potrzeby przyszłego postępowania sądowego, to uznać trzeba, że jego przedmiotem jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów osoby, która pismo to składa. Wobec tego, jak zauważył organ, NSA stwierdził, że w takiej sytuacji tak sformułowany wniosek nie dotyczy sprawy publicznej, a żądane w nim informacje nie powinny być udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie można przy pomocy tej ustawy starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Tym samym, jak wskazał NSA, strona danego postępowania, także zakończonego czy też przyszłego, nie może żądać - w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej - informacji o sposobie i przebiegu takiego postępowania lub dowodów w sprawie na poparcie swojego stanowiska, albowiem służą jej określone uprawnienia wynikające z przepisów m.in. Kodeksu postępowania administracyjnego lub Kodeksu postępowania cywilnego.

W tej sytuacji, mając na uwadze treść wniosku skarżącej spółki, Dyrektor Instytutu uznał, że skarżąca spółka chce uzyskać od Ministra Cyfryzacji dostęp do przedmiotowej analizy, która została przekazana Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej w celu ubiegania się o obniżenie rocznej opłaty za rezerwację częstotliwości (rekompensatę) w związku z wydaniem przez Prezesa UKE decyzji z dnia [...] maja 2020 r., nr [...].

Powyższe, zdaniem Dyrektora Instytutu, może wskazywać na to, iż skarżąca spółka chce uzyskać dokument, który został przekazany do Prezesa UKE, aby ten organ, wykorzystując informacje zawarte w tym dokumencie, wydawał decyzję w indywidualnych sprawach z wniosków zainteresowanych podmiotów, który posłuży stronie skarżącej do sporządzenia wniosku o obniżenie jej konkretnej opłaty ustalonej inną konkretną decyzją administracyjną skierowaną do tej spółki, jako strony postępowania.

W konsekwencji, Dyrektor Instytutu uznał, że z treści wniosku skarżącej spółki wynika, iż jest to sprawa indywidualna tej spółki, która zostanie - w przypadku złożenia przez skarżącą spółkę wniosku, o którym mowa w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw - rozstrzygnięta w formie decyzji przez Prezesa UKE.

Dyrektor Instytutu zauważył, że skarżąca spółka będzie miała w tym postępowaniu status strony, podobnie jak w postępowaniu, w wyniku którego została wydana decyzja rezerwacyjna.

Mając powyższe na względzie, Dyrektor Instytutu stwierdził, iż sporna analiza powstała w celu przekazania jej Prezesowi UKE na potrzeby przyszłych postępowań odnoszących się do wydania decyzji o obniżeniu opłaty. Organ podniósł, że z treści art. 18 ust. 4 cyt. ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. wynika, iż każdorazowo przedmiotowa analiza będzie częścią akt sprawy, bowiem koszty zawarte w analizie są jednym z elementów, które Prezes UKE powinien brać pod uwagę przy wydawaniu decyzji o obniżeniu opłaty. W tym właśnie postępowaniu, jak zauważył Dyrektor Instytutu, skarżąca spółka [...], jako strona zainteresowana obniżeniem opłaty, będzie mogła realizować swoje prawa i zabezpieczać swoje indywidualne interesy, w tym m.in. poprzez dostęp do akt sprawy.

W tej sytuacji, Dyrektor Instytutu stwierdził, że wobec okoliczności, iż treść wniosku skarżącej spółki wprost odnosi się do informacji, które mają posłużyć do załatwienia indywidualnej sprawy podmiotu składającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, należy uznać, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z informacją publiczną, która podlega udostępnieniu na podstawie u.d.i.p.

Konkludując, Dyrektor Instytutu wskazał, że w wyniku analizy zarówno treści samego wniosku strony skarżącej, odwołującego się do interesu indywidualnego wnioskodawcy, jak i odwołania się do treści orzecznictwa sądowego w podobnych sprawach, należy uznać, iż uzasadniony jest pogląd, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z informacją publiczną udostępnianą na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga spółki [...] z siedzibą w [...]zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Dyrektora Instytutu [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] października 2020 r., nr [...], odmawiająca udostępnienia skarżącej spółce informacji publicznej w zakresie analizy dotyczącej kosztów migracji, o której mowa w art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1815), z podziałem na koszty związane z migracją poszczególnych podmiotów, sporządzonej na zlecenie Ministerstwa Cyfryzacji przez Instytut [...] w wersji niezawierającej tajemnicy przedsiębiorstwa - narusza obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Dyrektor Instytutu, wydając sporną decyzję administracyjną, dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu tej decyzji, dlaczego uznał, że zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, w rozumieniu przepisu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Sąd uznał, że w konsekwencji wskazanego powyżej uchybienia, Dyrektor Instytutu, odmawiając stronie skarżącej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej - nie dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisów art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 oraz w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Tym samym, Sąd stwierdził, że Dyrektor Instytutu, wydając zaskarżoną decyzję administracyjną w przedmiocie odmowy udostepnienia stronie skarżącej wnioskowanej przez nią informacji - dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego, mogły mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Dyrektora Instytutu [...] z dnia [...] października 2020 r.

Na wstępie, warto zauważyć, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca regulacją prawną uszczegóławiającą realizację konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych. Wskazuje też, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

W niniejszej sprawie okolicznością niesporną było to, iż podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej. Jednocześnie, zauważyć należy, że wnioskowane przez stronę skarżącą informacja - co do zasady - mieściła się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej, albowiem dotyczyła ona bowiem problematyki działalności podmiotu, do którego wystosowano wniosek, jak również dysponowania przez ten podmiot mieniem publicznym.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dla porządku należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie informacji publicznej, każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Zakres przedmiotowy informacji publicznej wymienia art. 6 ustawy. Na podstawie powyższych regulacji przyjmuje się, iż każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz, podmiotów sprawujących funkcje publiczne albo odnosząca się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu.

Wyjątki od powyższej zasady wprowadza przepis art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W świetle art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Jak stanowi z kolei art. 5 ust. 2 cyt. ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Jak wynika z treści powołanego przepisu, a także z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, zaś ograniczenie to może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w tym przepisie okoliczności.

W tym miejscu warto zauważyć, iż ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy ma charakter wyjątku od zasady i nie może być wykładane rozszerzająco. W związku z tym przesłanki, którymi kierował się podmiot odmawiający udostępnienia informacji publicznej muszą być w decyzji odmownej wyjaśnione wyczerpująco i precyzyjnie.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy Dyrektor Instytutu, jako podmiot zobowiązany, zasadnie przyjął, że żądana przez stronę skarżącą informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Innymi słowy, istotą sporu w niniejszej sprawie była więc kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Według Sądu, uznać należy, że organ administracji publicznej lub inny podmiot zobowiązany, wydając decyzję odmowną z powołaniem się na "tajemnicę przedsiębiorstwa", winien uwzględnić to, iż ustawa o dostępie informacji publicznej nie zawiera definicji tego pojęcia.

W obecnym stanie prawnym tajemnicę przedsiębiorcy określa się, na użytek ograniczenia dostępu do informacji publicznej, przez odesłanie do art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa zawarta została w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Przepis ten stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Celem ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji jest ochrona swobody działalności gospodarczej przez zapewnienie prawidłowości funkcjonowania i działania podmiotów gospodarczych w warunkach wolnej konkurencji i dostępu do rynku na równych prawach. Jednym z przewidzianych tą ustawą instrumentów zwalczania i zapobiegania nieuczciwej konkurencji w działalności gospodarczej jest ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa. Zastosowanie przepisu art. 11 ust. 2 u.z.n.k., definiującego pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy, również w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej, musi zatem mieć na uwadze wynikające z tego uwarunkowania.

Określone informacje podlegają ochronie w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa, jeżeli mają dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą w tym znaczeniu, że ujawnione mogłyby być wykorzystane przez innego, konkurencyjnego przedsiębiorcę kosztem interesów posiadacza informacji, z narażeniem go na dający się oszacować i wykazać uszczerbek ekonomiczny. Inaczej rzecz ujmując, sens i potrzeba ochrony określonych informacji w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa istnieje wówczas, gdy ujawnienie tych informacji może negatywnie wpłynąć, przynajmniej potencjalnie na interesy przedsiębiorcy, pogarszając, czy też zagrażając jego pozycji ekonomicznej względem konkurentów rynkowych.

Wynika z tego oczywisty związek pomiędzy ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa a warunkami gospodarczymi, w których prowadzi ono swoją działalność. Tej ochrony wymaga przedsiębiorca działający w warunkach rynkowych, których podstawową cechą jest konkurencyjność.

W dotychczasowym orzecznictwie sądowym, na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, formułuje się tezę, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (informacja o określonej treści, mająca wartość gospodarczą) oraz formalny (wola utajnienia danych informacji). Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej jako niedostępnej dla osób trzecich.

Oba te elementy - przesłanki uznania określonej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa - mają charakter obiektywny. Stwierdzenie ich istnienia nie może się opierać wyłącznie na przekonaniu samego przedsiębiorcy, lecz wymaga odwołania się do konkretnych okoliczności faktycznych.

Nie ulega zatem wątpliwości, że uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zawierać jednoznaczną w swej treści argumentację polegającą na przytoczeniu okoliczności wskazujących, że informacja zasługująca na ochronę ma dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą i że przedsiębiorca podjął odpowiednie kroki zapewniające zachowanie jej w poufności. Nie jest wystarczające samo oświadczenie przedsiębiorcy, że informacje stanowią dla niego wartość gospodarczą. Nie jest również wystarczające powołanie się w sposób nad wyraz lakoniczny na treść umowy o poufności, jako wyłącznej okoliczności mającej uzasadniać odmowę udostepnienia informacji na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W tej sytuacji, organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia tych informacji powinien wyjaśnić, dlaczego konkretne informacje posiadają dla danego przedsiębiorcy określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3176/15, czy też wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2143/13). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi ponadto wykazać, że zachowanie tej tajemnicy w korelacji do konstytucyjnej zasady jawności informacji publicznej, ma większą doniosłość, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji.

Odnosząc te rozważania do okoliczności rozpatrywanej sprawy, skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekającego w niniejszej sprawie uznał, że Dyrektor Instytutu nie wykazał w uzasadnieniu spornej decyzji, że żądana przez skarżącą spółkę informacja publiczna, stanowi dla spółki [...]. z siedziba w [...] tajemnicę przedsiębiorcy podlegającą ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Dyrektor Instytutu nie wykazał przede wszystkim, czy informacje zawarte w analizie dotyczącej kosztów migracji, o której mowa w art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw, z podziałem na koszty związane z migracją poszczególnych podmiotów, sporządzonej na zlecenie Ministerstwa Cyfryzacji przez Instytut [...], stanowią, w kategoriach obiektywnych, wartość gospodarczą.

W ocenie Sądu, przyjąć należy, że wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy te dane, które świadczą o prowadzonej przez firmę polityce finansowej, obrazują jej zobowiązania względem kontrahentów, dotyczą wierzytelności, odnoszą się do inwestycji, czy też oszczędności. Wartość gospodarczą mają więc wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Istotne przy tym jest, to, że wskazane wyżej informacje winny być na tyle szczegółowe, aby istniał bezpośredni związek pomiędzy nimi a prowadzoną działalnością gospodarczą. Innymi słowy, ważne jest, aby określone dane w sposób obiektywny obrazowały szczegóły prowadzonej działalności gospodarczej i przekładały się na istnienie interesu przedsiębiorcy w ich utajnieniu.

Ponadto, podkreślenia wymaga to, że ustawodawca, tworząc omawiany przepis, odnosił się do pojęcia wartości gospodarczej istniejącej dla danego przedsiębiorcy. Wartość ta musi więc oczywiście mieść charakter obiektywny. Nie musi ona mieć zaś znaczenia dla wszystkich uczestników obrotu gospodarczego, czy też choćby znacznej jej części. Wystarczającą przesłanką dla uznania pewnych danych za objętych tajemnicą przedsiębiorstwa jest to, że mają one wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy, który podjął kroki w celu utajnienia tych danych. Ważne przy tym jest to, aby strona powołująca się na wartość gospodarczą określonych danych udowodniła istnienie tej okoliczności i sporządzając motywy decyzji przedstawiła w nich swoją argumentację w sposób wyczerpujący.

Sąd uznał, że w niniejszej sprawie organ, jako podmiot zobowiązany, w ogóle nie rozważył kwestii elementu formalnego niezbędnego do uznania danej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa, a polegającego na wykazaniu, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności żądanych informacji, a żądana informacja miała charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej przedsiębiorstwa lub innej posiadającej wartość gospodarczą, której ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy.

Jednocześnie, organ nie dokonał jakiejkolwiek szerszej oceny informacji zawartych w spornej analizie dotyczącej kosztów migracji, będącej przedmiotem wniosku skarżącej spółki o udostępnienie, pod kątem przesłanek materialnych przewidzianych w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Opisana sytuacja wymagała od Dyrektora Instytutu, jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji, przeanalizowania treści żądanej analizy pod kątem wystąpienia elementu materialnego tajemnicy przedsiębiorcy.

W ocenie Sądu, stwierdzić należy, że Dyrektor Instytutu, wydając zaskarżoną decyzję administracyjną, przedstawiło jedynie pobieżną wykładnię pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa, z którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgadza się co do zasady. Podmiot zobowiązany nie odniósł jednak tej definicji do szczegółowego przedmiotu wniosku inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie. Stąd, nie jest więc wiadomym, w czym podmiot zobowiązany dokładnie upatruje wartości gospodarczej mającej świadczyć o posiadaniu przez żądane informacje przymiotu tajemnicy przedsiębiorcy, jakim jest spółka [...].

Powyższe sprawia, że zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądowej. Ogólny charakter jej uzasadnienia nie pozwala bowiem Sądowi, na poznanie toku rozumowania podmiotu zobowiązanego i motywów spornego rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu, koniecznym jest w decyzji odniesienie się do żądanego dokumentu analizy kosztów migracji, choć oczywiście w zakresie, który nie doprowadzi do ujawnienia jego treści. Jest to o tyle ważne, o ile zauważy się, że bez szczegółowego wyjaśnienia przez podmiot zobowiązany tego, jak wskazany we wniosku strony skarżącej i w spornej decyzji dokument analizy, uznany za tajemnicę przedsiębiorcy, przekłada się na pojęcie wartości gospodarczej, uzasadnienie decyzji nie będzie posiadało elementu indywidualizującego daną sprawę.

Sąd uznał, że Dyrektor Instytutu nie wyjaśnił w uzasadnieniu spornej decyzji, dlaczego wartość informacji objętej wnioskiem skarżącej spółki posiada wymierną i zarazem - co ważne - realną wartość gospodarczą dla spółki [...].

Tymczasem, podmiot zobowiązany jedynie ograniczył się do ogólnego stwierdzenia, że upublicznienie wnioskowanych informacji może potencjalnie zagrozić interesom tej spółki, a także powołał się w sposób wyjątkowo enigmatyczny za zawartą ze spółką [...] umowę o zachowaniu poufności z dnia [...] grudnia 2019 r.

Takie uzasadnienie odmowy nie jest jednak, zdaniem Sądu, wystarczające dla zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Warto ponadto zauważyć, że nawet, jeśli w rozpatrywanej sprawie założymy, że zaistniały jednak okoliczności uzasadniające powołanie się przez Dyrektora Instytutu na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa - spółki [...]., należałoby odnieść się również do kolizji dwóch chronionych konstytucyjnie wartości, a więc prawa dostępu do informacji publicznej i prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. Dyrektor Instytutu - odmawiając udzielenia tej informacji - nie podjął się jednak wyważenia proporcji pomiędzy koniecznością dostępu do informacji publicznej a koniecznością zachowania tajemnicy przedsiębiorstwa, gdy tymczasem w orzecznictwie sądowym podkreśla się potrzebę przeprowadzenia w takich sytuacjach tzw. testu proporcjonalności (por. m.in. wyrok NSA z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2939/13, czy też wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 184/19).

Mając na względzie powyższe, uznać należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wydając obie sporne decyzje, dopuściło się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem w sposób wyjątkowo lakoniczny wyjaśniło w uzasadnieniu tych decyzji, dlaczego przyjęło, że zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

W konsekwencji wskazanego powyżej uchybienia, skład WSA w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie uznał, iż podmiot zobowiązany, odmawiając stronie skarżącej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, nie dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisów art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, przez co naruszył w sposób ewidentny zarówno zasadę praworządności wyrażoną w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, jak i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa, o której mowa w art. 8 § 1 k.p.a.

Sąd stwierdził, że uzasadniając sporną decyzję w sposób bardzo ogólnikowy, bez bliższej analizy występowania wszystkich przesłanek koniecznych do przyjęcia tezy, iż spełnione zostały cechy tajemnicy przedsiębiorcy, podmiot zobowiązany w konsekwencji dopuścił się również ewidentnego naruszenia normy prawnej uregulowanej w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Obowiązek prawidłowego i wyczerpującego uzasadniania decyzji, czy też innego aktu z zakresu administracji publicznej, związany jest niewątpliwie z koniecznością stosowania przez organ zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa.

W ocenie Sądu, uzasadnienie spornej decyzji w sposób lakoniczny odnosiło się do przesłanek dających ewentualną podstawę do zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p., gdy tymczasem nie ulega wątpliwości, iż na organie administracji publicznej odmawiającym udostepnienia informacji publicznej - zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. - ciąży ewidentny obowiązek wyraźnego wskazania w uzasadnieniu decyzji, że prawidłowo powołane przez przedsiębiorcę obostrzenie odwołujące się do tajemnicy przedsiębiorcy, stanowi zasadną podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W niniejszej sprawie, Dyrektor Instytutu, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2020 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia stronie skarżącej wnioskowanej informacji publicznej, dopuścił się jednak istotnej obrazy wskazanych powyżej norm prawnych i tym samym przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. zasady praworządności.

W tym stanie rzeczy, wspomniana decyzja nie mogła ostać się w obrocie prawnym.

Rozpatrując sprawę ponownie, Dyrektor Instytutu, jako podmiot zobowiązany, weźmie pod uwagę dokonaną powyżej ocenę prawną. W konsekwencji, mając na względzie zarówno uwarunkowania formalne, wyrażone m.in. w k.p.a., jak i materialne przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości organ wykaże, czy rzeczywiście zachodzą przesłanki do zastosowania wyłączenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k.

Niemniej, niezależnie od wskazanych powyżej zarzutów, które stanowiły podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji, należy wyraźnie wskazać, iż rozstrzygając sprawę ponownie, Dyrektor Instytutu zobowiązany będzie ocenić również, czy skarżąca spółka [...]., występując z wnioskiem z dnia [...] października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci analizy dotyczącej kosztów migracji, w sposób dopuszczalny wykorzystała instytucję prawa dostępu do informacji publicznej.

Otóż, w ocenie Sądu, analizując ratio legis ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, należy niewątpliwie bardzo wyraźnie podkreślić, że jedną z naczelnych zasad współczesnej demokracji jest zasada dostępu do informacji publicznej. Celem prawa do informacji jest zapewnienie jawności życia publicznego, przejrzystości działań organów państwa i innych instytucji wykonujących zadania publiczne, a w konsekwencji możliwości wpływania obywateli na postępowanie władz publicznych i funkcjonowanie struktur publicznych. Jednocześnie, przyjmuje się, że konstytucyjne prawo do informacji nie może być stosowane (wykorzystywane) do realizacji celów, które nie wynikają ani z Konstytucji RP, ani z ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem do osiągnięcia celu innego, niż dbałość o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów. Oznacza to, że prawo do informacji publicznej, a w szczególności procesowe instrumenty jej pozyskiwania, mają służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu, związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych. Celem prawa do informacji publicznej nie jest więc zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych do celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych, itp. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (zob. I. Kamińska, J. Matarewicz, M. Rozbicka-Ostrowska, Komentarz do spraw administracyjnych, Wybrane zagadnienia, Wolters Kluwer Polska 2015 i powołana tam publikacja: J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej /w:/ Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, pod red. J. Górala, R. Hausera i J. Trzcińskiego, Warszawa 2005, s. 147-149).

Nie ulega wątpliwości, że art. 61 Konstytucji RP ma na celu zagwarantowanie obywatelom możliwości sprawowania kontroli nad organami władzy. Ma zatem w efekcie prowadzić do poprawy funkcjonowania organów władzy, przekładając się na poprawę działania całego Państwa. Tylko taki cel, co do zasady, winien więc przyświecać stronie wnoszącej o udostępnienie informacji publicznej.

W tej sytuacji, przyjmuje się, iż nie można - korzystając z instrumentów prawnych przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej - występować z wnioskiem (żądaniem) uzyskania informacji, która dotyczy indywidualnej sprawy wnioskodawcy, a którą on zamierza następnie wykorzystać przeciwko podmiotowi zobowiązanemu na gruncie u.d.i.p. w przyszłych bądź bieżących rozliczeniach finansowych, czy też sporach sądowych. Stanowiłoby to niewątpliwie wypaczenie instytucji dostępu do informacji publicznej, gdyż uprawnienia obywatelskie wynikające z Konstytucji RP nie powinny bowiem być wykładane w sposób sprzeczny z celami, jakimi mają służyć.

W świetle powyższego, Sąd uznał, że Dyrektor Instytutu [...], winien rozważyć w analizowanej sprawie, czy wspomniany wniosek skarżącej spółki [...] z dnia [...] października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci analizy dotyczącej kosztów migracji, o której mowa w art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw, z podziałem na koszty związane z migracją poszczególnych podmiotów, sporządzonej na zlecenie Ministerstwa Cyfryzacji przez Instytut [...], nie miał na celu uzyskania informacji służącej obiektywnie jakiemukolwiek dobru powszechnemu, lecz zmierzał wyłącznie do realizacji jedynie indywidualnego interesu wnioskodawcy. Organ powinien zatem rozważyć, czy jednak realizacja żądania zawartego w przedmiotowym wniosku skarżącej spółki w ogóle miała służyć uzyskaniu informacji w celu czy to poprawienia funkcjonowania urzędu, czy też w celu analizy zasadności i sposobu gospodarowania przez organ mieniem publicznym, czy też jednak wyłącznym zamiarem strony wnioskującej była w istocie próba pozyskania istotnego dokumentu na potrzeby indywidualnego sporu prowadzonego (lub dopiero przewidywanego) przez skarżącą spółkę z Prezesem UKE, jako organem regulacyjnym w dziedzinie rynku [...], w postępowaniu dotyczącym obniżenia rocznej opłaty za rezerwację częstotliwości (rekompensatę) w związku z wydaniem przez Prezesa UKE decyzji z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w sprawie [...].

Według Sądu, uznać należy, że jeśli z ustaleń poczynionych przez Dyrektora Instytutu w toku ponownego postępowania wynikałoby, iż spełnienie żądania zawartego we wspomnianym wniosku skarżącej spółki miało przede wszystkim zaspokoić indywidualne potrzeby (interesy) wnioskodawcy, to organ winien wówczas rozważyć, czy jest to cel przewidziany do realizacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i czy może być chroniony przez sąd administracyjny w ramach skargi na działanie (lub bezczynność) organu.

Warto w tym miejscu zauważyć, iż w judykaturze przyjmuje się, że pisma składane w indywidualnych sprawach przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, a których przedmiotem nie jest wyjaśnienie problemu, czy też kwestii, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, a które są jednocześnie ważne dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej - nie mogą korzystać z dobrodziejstwa trybu przewidzianego w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Przyjmuje się bowiem, że skoro przedmiotem takich wniosków jest realizacja lub ochrona jedynie indywidualnych interesów wnioskodawcy, który dane pismo (wniosek) składa, nie sposób uznać, że informacje objęte takimi wnioskami dotyczą sprawy publicznej i powinny być udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tej sytuacji, nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Instytutu, rozpatrując ponownie sprawę zainicjowaną wnioskiem skarżącej spółki z dnia [...] października 2020 r., zobowiązany będzie ocenić, czy żądana informacja w tym konkretnym układzie faktycznym i prawnym posiada przymiot informacji publicznej i jako taka podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji, organ zobowiązany będzie tym samym wyjaśnić, czy w niniejszej sprawie nie doszło do ewidentnej próby nadużycia przez stronę skarżącą prawa dostępu do informacji publicznej, z uwagi na wystąpienie z wnioskiem o udostępnienie informacji potrzebnej wyłącznie w celu wykorzystania w ramach postępowania dotyczącego jej prywatnych, indywidualnych interesów, które nie powinny podlegać w tym trybie ochronie przez sąd administracyjny.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - orzekł, jak w pkt. 1 sentencji wyroku.

Zasądzając jednocześnie od Dyrektora Instytutu na rzecz skarżącej spółki kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, Sąd działał na podstawie przepisów art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 209 P.p.s.a.