Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1729/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 137, art. 216
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 2, art. 2a, art. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 103
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie WSA: Krystyna Daniel (spr.) Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 r. sprawy ze skarg P. S., M. S., R. S. i A. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia 6 października 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargi oddala.


UZASADNIENIE

Starosta decyzją z 13 czerwca 2014 r., na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2014 r., poz. 518) odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0504 ha, poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., obj. księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonej (nabytej) na rzecz Skarbu Państwa parceli katastralnej l. kat. [...] dz. adm. [...], na rzecz: M. S., P. S., A. S., R. S. i B. P..

W uzasadnieniu organ podał, że postanowieniem z 31 sierpnia 2012 r. nr [...], Wojewoda wyznaczył go do załatwienia sprawy zwrotu wymienionych wyżej nieruchomości.

Postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte na wniosek: M. S., A. S., R. S., P. S. oraz B. P., zawarty w piśmie z 25 czerwca 2012 r. Roszczeniem o zwrot wnioskodawcy objęli niewykorzystaną 1/3 część działek: nr [...] o pow. 3389 m2 oraz nr [...] o pow. 367 m2, poł. w obr. 3, jedn. ewid. [...] m. K. przy ul. K., które zostały wywłaszczone (nabyte) na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z 27 stycznia 1970 r., nr Rep. [...], zawartym w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przedmiotowa decyzja rozstrzyga roszczenie w zakresie działki nr [...] w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa parceli katastralnej l. kat. [...] dz. adm. K., natomiast w pozostałym zakresie, tj. odnośnie części działki nr [...] w granicach wywłaszczonych parcel: l. kat. [...] i l. kat. [...] sprawa zostanie rozstrzygnięta odrębną decyzją administracyjną.

Organ ustalił, że nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło z przeznaczeniem pod budowę budynku mieszkalnego i garażu dla Spółdzielni "[...]" w K., zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z 29 sierpnia 1969 r. wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej Miasta K.. Parcela l. kat. [...] w dacie wywłaszczenia (nabycia) na rzecz Skarbu Państwa stanowiła własność F. G. w 1/7 cz. oraz H. G. w 6/7 cz. Spadek po zmarłej H. G. nabył F. G. w całości. Spadek po zmarłym F. G. nabyli: A. S., B. P. z domu S., R. S., P. S. i M. S. po 1/5 cz.

W wyniku analizy dokumentacji geodezyjno - kartograficznej, stwierdzono iż parcela katastralna l. kat. [...] o pow. 3389 m2 wraz z parcelą l. kat. [...] o pow. 367 m2 zmieniły oznaczenie i powierzchnię na działkę nr [...] o pow. 3709 m2 (wykaz zmian gruntowych z dnia 10 sierpnia 1980 r. nr ks. rob. [...]). Następnie wykazem zmian gruntowych (równoważników) z 30 grudnia 1995 r. nr [...] działka nr [...] zmieniła powierzchnię i oznaczenie na działkę nr [...] o pow. 3716 m2. Z kolei na podstawie mapy połączenia działek z 2 lipca 2002 r. nr [...] ustalono, iż działka nr [...] wraz z działką nr [...] zmieniły konfigurację, powierzchnię i oznaczenie na działkę nr [...] o pow. 4413 m2, która następnie podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 28 m2 i nr [...] o pow. 4385 m2. Następnie, na podstawie wykazu zmian gruntowych z 28 października 2003 r. nr [...] stwierdzono, iż działki nr [...] i nr [...] połączyły się i utworzyły działkę nr [...] o pow. 4623 m2. Zgodnie z projektem podziału nieruchomości z 9 listopada 2011 r. nr [...] działka nr [...] podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 504 m2 i nr [...] o pow. 4119 m2.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłankami zwrotu nieruchomości są: wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców z wnioskiem o zwrot, objęcie instytucją zwrotu tylko nieruchomości wywłaszczonej (lub jej części) tj. nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia za odszkodowaniem, jak również nabytej w oparciu o przepisy ustaw enumeratywnie wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zbędność nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Aby nieruchomość mogła zostać zwrócona, wszystkie wymienione przesłanki muszą zaistnieć łącznie.

Organ stwierdził, że z wnioskiem wystąpiły wszystkie osoby uprawnione, nabycie na rzecz Skarbu Państwa prawa własności tej nieruchomości nastąpiło umową sprzedaży w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wymienionego w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Przeprowadzając postępowanie wyjaśniające odnośnie trzeciej przesłanki tj. zbędności nieruchomości na cele budowlane organ wskazał, że z decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z 29 sierpnia 1969 r. wraz z mapą, będącą integralną częścią ww. decyzji, wynika, iż została ona wydana w oparciu o Plan Ogólny m. K. zatwierdzony uchwałą nr 117/VII Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia 31 marca 1967 r. Ponadto z załącznika graficznego do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z 29 sierpnia 1969 r. jednoznacznie wynika, iż cała parcela katastralna l. kat. [...] wraz z parcelami sąsiednimi została objęta ww. decyzją.

Wg Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego m. Krakowa z 1967 r. zawnioskowana do zwrotu nieruchomość znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolami: B 157 MW oraz B 165 KN III, Przedmiotowy teren znajdował się zatem we fragmencie trasy N-S; Arteria ruchu normalnego o szerokości 30,0 m w liniach regulacyjnych; realizacja do 1970 r. oraz stanowił teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przeznaczonej do adaptacji i częściowo do zabudowy jednorodzinnej przeznaczonej do śmierci technicznej. Teren w całości przeznaczony pod zabudowę wielorodzinną, którego część północną przeznaczono pod budową dwóch szkół podstawowych. Ponadto z dokumentacji technicznej z 29 marca 1971 r. wynika, iż w ramach inwestycji określonej jako budowa budynku mieszkalno - usługowego przy al. I. przewidziano nie tylko posadowienie budynku, ale również wypłytowanie chodnika równoległego do al. I., jak również zaprojektowano na wschód od budynku pas zieleni izolacyjnej, czyli trawnik z czterema drzewami oraz trzydziestoma krzewami. Powyższe założenia techniczne zostały zatwierdzone 28 lipca 1970 r., a decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...] została wydana przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "Zwierzyniec" w K. 22 lutego 1972 r.

Ponadto organ pozyskał zdjęcia lotnicze przedmiotowego terenu z 1970 r., 1975 i 1982 r., Na zdjęciu z 1970 r. zawnioskowana do zwrotu nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] wraz z działką sąsiednią, tj. działką nr [...] stanowi teren zielony porośnięty drzewa. Widoczna jest na nim również zrealizowana al. K. oraz ul. K.. Natomiast na fotografii z 1975 r. widać, iż inwestycja w postaci budowy budynku przy al. I. została rozpoczęta, wycięto drzewa znajdujące się uprzednio na opisywanym terenie oraz wykonano chodnik wzdłuż al. I. (obecnie al. K.). Z kolei fotografia z 1982 r. przedstawia w pełni zrealizowany budynek przy al. I. wraz z chodnikiem oraz terenem zielonym przed nim. Oznacza to, że inwestycja w postaci budowy budynku mieszkalnego przy al. K. została zakończona do roku 1982 (12 lat po wywłaszczeniu), tj. co najmniej 30 lat przed datą złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Odwołując się do orzecznictwa organ wskazał, że nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego sytuacji, gdy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - gdy wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot - ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. terminów 7 i 10 lat, powodowałoby konieczność wydania decyzji o zwrocie, mimo, że nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już wiele lat. Ponadto organ odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. wyroku, sygn. P 38/11.

W dniu 4 marca 2013 r. organ przeprowadził rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami nieruchomości objętej roszczeniem o zwrot, która wykazała, iż granica zachodnia działki przebiega po krawężniku chodnika oddzielającego trawnik przy bloku przy ul. K. od chodnika, a granicę wschodnią wyznacza krawężnik jezdni al. K.. Z kolei granice północna i południowa są niewidoczne w terenie i przebiegaj ą równolegle do ulic: K. oraz Z.. W opisanych wyżej granicach teren jest zagospodarowany w taki sposób, iż wzdłuż granicy zachodniej przebiega chodnik z płyt betonowych o szerokości ok. 3 m., a w pozostałej części, tj. pomiędzy chodnikiem a jezdnią zlokalizowany jest ochronny pas zieleni porośnięty licznymi drzewami i okalającym go żywopłotem. W pasie zieleni zlokalizowane są dwie lampy oświetleniowe. W trakcie prowadzonego postępowania, przeprowadzono również postępowanie wyjaśniające w zakresie posiadania i eksploatacji sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych, teletechnicznych i energetycznych zlokalizowanych na przedmiotowych działkach, ustalając, że znajduje się na niej kanalizacja teletechniczna wielootworowa oraz przyłącze wodociągowe. Ponadto działka nr [...] nie jest obciążona prawami obligacyjnymi i rzeczowymi na rzecz osób trzecich. Z informacji uzyskanych od ZIKiT-u wynika, że działka nr [...] w całości zajęta jest pod pas drogowy dróg publicznych - ul. K. i al. K..

W świetle powyższego organ uznał, ze cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zawnioskowana do zwrotu nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] została zagospodarowana zgodnie z wytycznymi wskazanymi w opisie technicznym projektowanego budynku, tj. pod chodnik oraz pas zieleni przed budynkiem mieszkalnym wybudowanym przez Spółdzielnię "[...]" w K., a posadowionym na działce sąsiedniej, tj. działce nr [...]. Ponadto przedmiotowa nieruchomość stanowi drogę publiczną, co zgodnie z brzmieniem art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), oznacza, iż jest ona własnością podmiotu publicznoprawnego tj. Skarbu Państwa w odniesieniu do drogi krajowej lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego w przypadku drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej. Oznacza to, że nie podlega ona zwrotowi.

Odwołania od w/w decyzji wnieśli osobnymi pismami: P. S. oraz M. S., A. S. i B. P..

Odwołujący się zarzucili naruszenie: art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez błędne przyjęcie, iż działka [...] została wykorzystana na cel dla którego została wywłaszczona, a mianowicie budowę budynku mieszkalnego przy ulicy K., podczas gdy przedmiotowy teren został wykorzystany pod budowę drogi publicznej al. I. (obecnie al. K.); oraz brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji w tym, brak należytej subsumcji stanu faktycznego ze stanem prawnym na który organ I instancji się powołuje. Domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia o zwrocie działki, względnie uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu odwołania P. S. podniósł, że z dokumentacji technicznej Miejskiego Biura Projektów Kr. 2280 przedłożonej przez ZSBM "[...]" na stronie 6 wskazano, że "na wschód od budynku projektuje się pas zieleni izolacyjnej będzie to trawnik z 4-ma drzewami oraz 30-ma krzewami". Organ I instancji nie dostrzegł iż budynek nr [...] położony przy ulicy K. posiada pas zieleni izolacyjnej jednakże przyległy bezpośrednio od strony wschodniej do tegoż budynku. Zatem pasem izolacyjnym zgodnym z powołaną dokumentacją techniczną był teren bezpośrednio przyległy do budynku zgodnie z literalnym brzmieniem cytowanego zapisu, a nie teren objęty wnioskiem o zwrot nieruchomości (dz. nr [...]). Ponadto z porównania map z 1980 r. i aktualnej wynika, że działka nr [...] nigdy nie została zagospodarowana na cele budowy budynku usługowo-mieszkaniowego nr [...] przy ulicy K., albowiem z przedmiotowego wyrysu z mapy ewidencyjnej wykonanym w 1980 roku teren działki nr [...] nie był objęty użytkowaniem Spółdzielni "[...]" w K..

Również M. S., A. S. i B. P. zaprezentowali w odwołaniu podobną argumentację. Dodatkowo podnieśli, że o tym, że cała działka nr [...] stanowiła obszar pasa drogowego al. K. (ówcześnie al. I.) wynika także z fotografii lotniczych archiwalnych (z 1970, 1975, 1982) zgromadzonych przez organ I instancji. Z fotografii z lat 1975 i 1982 wynika, iż budynek nr [...] przy ulicy K. jest bezpośrednio odizolowany od pasa drogowego al. K. zieleńcem bezpośrednio przyległym do budynku od strony wschodniej. Pasem drogowym był już wtedy chodnik z płyt betonowych, zielenieć pomiędzy chodnikiem a jezdnią, jezdnia itd. jak wynika z metryczki ZIKiT w K.. Z analizy obu fotografii tj. z roku 1975 i 1982 wynika, iż teren objęty wnioskiem nie był nigdy zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia, albowiem położenie chodnika od strony wschodniej budynku nr [...] w roku 1975 zmieniło się w porównaniu z położeniem chodnika w roku 1982 r. Po roku 1975 chodnik z pływ betonowych został przesunięty o kilka metrów jeszcze na wschód przez co powiększył się pas izolacyjny zieleni budynku nr [...] od jego strony wschodniej.

Wojewoda decyzją z 6 października 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot została nabyta na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z 27 stycznia 1970 na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, bowiem była niezbędna pod budowę budynku mieszkalnego i garażu dla Spółdzielni "[...]" w K.. Przedmiotowa nieruchomość stanowi więc nieruchomość wywłaszczoną w rozumieniu art. 136 ust. 3 u.g.n. o zwrot której wystąpili następcy prawni wywłaszczonych. W związku z tym organ II instancji stwierdził, iż dwie pierwsze przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały w przedmiotowej sprawie spełnione.

Przechodząc do analizy spełnienia przesłanki zbędności organ odwoławczy w pierwszej kolejności odwołał się do wyroku Trybunał Konstytucyjny z 13 marca 2014 r. Dalej wskazał, że podstawą dla oceny, czy mamy do czynienia ze stanem zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest precyzyjne ustalenie tego celu przez organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości. Przy czym cel wywłaszczenia musi być interpretowany ściśle.

Analizując materiał dowodowy zgromadzony w sprawie organ odwoławczy podzielił ustalenie organu I instancji, iż zawnioskowana do zwrotu nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] została zagospodarowana zgodnie z wytycznymi wskazanymi w opisie technicznym projektowanego budynku, tj. pod chodnik oraz pas zieleni przed budynkiem mieszkalnym wybudowanym przez Spółdzielnię "[...]" w K. posadowionym na działce sąsiedniej tj. działce nr [...]. Organ odwoławczy stwierdził przy tym, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające w tym zakresie uznać należy za wyczerpujące, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym zakresie jest co do zasady prawidłowe, bowiem w sposób jasny i przekonujący wskazuje fakty i dowody, które legły u podstaw rozstrzygnięcia oraz wnioski, jakie z nich wywiedziono.

Ponadto z pisma Zarządu Infrastruktury i Komunalnej i Transportu w K. z 6 lutego 2013 r. nr [...] wynika, iż działka nr [...], w całości zajęta jest pod pas drogowy dróg publicznych - ul. K. i al. K. i pozostaje w zarządzie ZIKiT. Do pisma została załączona mapa sytuacyjno - wysokościowa z zakreślonym pasem drogowym ul. K. i al. K. na odcinku objętym wnioskiem o zwrot. Ponadto wskazano, iż granica pasa drogowego przedmiotowych ulic na przedmiotowym odcinku jest tożsama z granicą ewidencyjną działki nr [...]. Ulice K. i al. K. stanowią drogi powiatowe. Wojewoda wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są zatem jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (reges extra commercium), skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych. Wykładnia systemowa art. 136 ust. 3 u.g.n., uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, która wynika z cyt. art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi zatem do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Ponadto cytując art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych oraz odwołując się do poglądów wyrażonych w orzecznictwie, organ II instancji wskazał, że pas drogowy jest integralnie związany z drogą. Również zieleń przydrożna, zdefiniowana w ramach wyżej powołanej ustawy również stanowi część pasa drogowego (art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych) drogi publicznej.

W świetle powyższego nawet gdyby w niniejszej sprawie istniały przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie byłoby to możliwe, z uwagi na status drogi publicznej, jaki posiada zawnioskowana do zwrotu nieruchomość.

Skargi na decyzję Wojewody wnieśli osobnymi pismami: P. S. oraz M. S., A. S. i B. P., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego polegające na pominięciu dowodów zgromadzonych w aktach sprawy a mianowicie: aktu notarialnego z 27 stycznia 1970 r., aktu notarialnego z 27 października 1970 r., decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej m. K. z 12 października 1970 r. nr [...], wyrysu z mapy ewidencyjnej wykonanym 10 sierpnia 1980 r., map dołączonych do dokumentacji technicznej przekazanej do akt sprawy przez Spółdzielnię "[...]" w K. oraz szkicu ulicy al. K. wchodzącego w skład metryczki al. K. dołączonej do akt sprawy przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K.; podczas gdy z powyższego materiału dowodowego wynika, iż teren objęty wnioskiem (obecnie działka nr [...]) nigdy nie został zagospodarowany na cele budowy budynku mieszkalno-usługowego nr [...] przy ulicy K., albowiem teren ten został wykorzystany pod budowę drogi publicznej tj. al. I. (obecnie al. K.), a zatem został wykorzystany na cel sprzeczny niż wynikający z umowy sprzedaży;

- art. 80 kpa poprzez dowolną ocenę dowodów a mianowicie poprzez błędne przyjęcie, iż z decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z 29 sierpnia 1969 r., Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego m. K. z 1967 r., Dokumentacji Technicznej z 29 marca 1971 r. oraz zdjęć lotniczych odpowiednio z 1975 r. i 1982 r. teren objęty wnioskiem o zwrot został zagospodarowany zgodnie z celem na jaki został wywłaszczony, podczas gdy przedmiotowy teren nigdy nie został zagospodarowany na cele budowy budynku mieszkalno-usługowego nr [...] przy ulicy K., albowiem teren ten został wykorzystany pod budowę drogi publicznej tj. al. I. (obecnie al. K.), a zatem został wykorzystany na cel sprzeczny niż wynikający z umowy sprzedaży;

- art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, iż działka [...] została wykorzystana na cel, dla którego została wywłaszczona, a mianowicie budowę budynku mieszkalnego przy ulicy K., podczas gdy przedmiotowy teren został wykorzystany pod budowę drogi publicznej tj. al. I. (obecnie al. K.), a zatem został wykorzystany na cel sprzeczny niż wynikający z umowy sprzedaży.

Dodatkowo P. S. zarzucił naruszenie art. 8 kpa poprzez wadliwe prowadzenie akt sprawy - brak numeracji akt, przez co zachodzą wątpliwości jakimi dowodami dysponował organ zarówno I jak i II instancji przy wydawaniu decyzji, albowiem załączone do skargi fotografie świadczą, iż akta sprawy nie są ponumerowane, część z nich nie była w ogóle wszyta do akt, a nadto wskazuje się, iż były one wykonywane w jednym czasie w różnych organach. Ponadto wadliwe prowadzenie akt sprawy powoduje brak możliwości powoływania się w postępowaniu odwoławczym jak i skargowym na konkretne dowody.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Orzekając sąd nie może kierować się względami słuszności czy sprawiedliwości społecznej.

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem Sąd stwierdził, że przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, ani też przepisy postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z 6 października 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty z 13 czerwca 2014 r. którą odmówiono zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], o pow. O.0504 ha, w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa parceli katastralnej l. Kat. [...] b. dz. adm. K. na rzecz M. S., P. S., A. S., R. S. i B. P..

Na wstępie trzeba poczynić uwagi o charakterze ogólnym

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518, dalej w skrócie u.g.n.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Dla dopuszczalności zwrotu zbędnej na cel wywłaszczenia części nieruchomości wystarczającym jest spełnienie jednego z wyżej wymienionych warunków. Jednocześnie zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy o zwrocie stosuje się do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79).

Z uwagi jednak na podnoszone w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji organu I instancji argumenty dotyczące przeznaczenia spornej nieruchomości oznaczonej działki pod zrealizowaną drogę publicznej koniecznym było wyjaśnienie, czy przedmiotowa działka ewid. Nr [...] obr. [...] jed. ewid. [...] m. K. została ona faktyczne przeznaczona pod budowę drogi publicznej, ma to bowiem istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o zwrot tak oznaczonej nieruchomości. Odnosząc się do powyższej kwestii Sąd podzielił pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że nieruchomość, która stanowi drogę publiczną, nie podlega zwrotowi jako rzecz wyłączona z powszechnego obrotu. W tym względzie Sąd rozstrzygający w niniejszej sprawie w całości podziela również poglądy orzecznictwa sadowoadministracyjnego, w tym pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2009 r. (sygn. akt I OSK 361/08) o niedopuszczalności orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 u.g.n., jeśli nieruchomość objęta żądaniem jest wprawdzie zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (lub w umowie sprzedaży nieruchomości), lecz w chwili orzekania stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 , poz. 260). Analogiczne poglądy wyrażone zostały w wyrokach: WSA w Poznaniu z 20 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 9/10, NSA z 10 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1146/10, WSA w Lublinie z 13 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 202/13, WSA w Krakowie z 5 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 651/14 ).

Należy przy tym podkreślić, że brak możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stanowi drogę publiczną tylko wtedy uzasadnia odmowę jej zwrotu, gdy fakt iż nieruchomość stanowi choćby część drogi publicznej nie budzi wątpliwości (por. wyrok WSA w Gorzowie z 30. 10. 2014 , sygn.. akt II SA/Go 723/14. A zatem w sytuacji, gdy nie zachodzą wątpliwości, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość stanowi drogę publiczną, dla odmowy jej zwrotu bez znaczenia pozostaje ustalenie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Analizując obowiązujące przepisy prawa należy wskazać, że zgodnie z art. 4 pkt 1 i 2 ustawy z 21. 03. 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260) pod pojęciem drogi, należy rozumieć, iż jest to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym ( pkt. 2 ), przy czym pas drogowy zdefiniowano jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (pkt. 1). Nadto istotne jest aby droga była nie tylko uznana w uchwale organu samorządu terytorialnego za drogę publiczną, a także aby w istniała w rzeczywistości. Drogą publiczną w rozumieniu art. 2a ustawy o drogach publicznych jest budowla określona w art. 4 pkt 2 ustawy, której nadano jedną z kategorii wskazanych w art. 2 ust. 1 w zw. z art. 1 ustawy. Skoro w przepisie art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych zdefiniowane zostało pojęcie "drogi" jako budowli wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, to użyte w art. 2a ustawy o drogach publicznych pojęcie "drogi" musi być rozumiane zgodnie ze wskazaną definicją.

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy trzeba wskazać, że dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia istotne było ustalenie czy teren obejmujący działkę nr [...] obr [...] jedn. ewid. [...] w granicach wywłaszczonej działki kat. l. kat. [...] b. dz. adm. K. stanowi w całości drogę publiczną. Badając okoliczność realizacji drogi publicznej na spornej działce, organy obu instancji ustaliły, iż działka nr [...] w całości zajęta jest pod pas drogowy drogi publicznej. Zgodnie z pismem Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 6 lutego 2013 r. skierowanym do Starosty w odpowiedzi na jego zapytanie z 24 stycznia 2013 r. o stan prawny i rzeczywisty działki nr [...] – działka ta "w całości jest zajęta pod pas drogowy dróg publicznych – ul. K. i al. K. i pozostaje w zarządzie tutejszej jednostki". Z kolei, z rozporządzenia Ministra Komunikacji z 11. 09. 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim i wrocławskim (Dz. U. nr 35, poz. 179) wyżej wskazane ulice zostały zaliczone w załączniku nr 6 B rozporządzenia do dróg wojewódzkich. Obecnie ww. drogi posiadają kategorię drogi powiatowej, stosownie do przepisu art. 103 ust. 3 ustawy z 13. 10 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr. 103, poz. 827 ze zm.) Zgodnie z ww. przepisem:

1. Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, do dnia 31 października 1998 r., wykaz dróg krajowych i wojewódzkich.

2. Dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi.

3. Z dniem 1 stycznia 1999 r. dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie, nie wymienione w ust. 1, stają się drogami powiatowymi.

4. Zarząd drogi powiatowej lub wojewódzkiej, który przejął właściwe drogi, jest następcą prawnym dotychczasowego zarządu drogi. Przepis art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 i z 1998 r. Nr 106, poz. 668) stosuje się odpowiednio.

5. Następca prawny dotychczasowego zarządu drogi publicznej wstępuje w jego prawa i obowiązki, w szczególności wynikające z zawartych umów i porozumień oraz decyzji administracyjnych.

Trzeba nadto wskazać, że przedłożone do akt administracyjnych sprawy ww. pismo ZIKiT z 6 lutego 2013 r. zawiera załącznik graficzny sporządzony na mapie zasadniczej, przyjętej do Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, z której wynika, iż cala działka ewid. nr [...] znajduje się liniach rozgraniczających drogi publicznej.

Mając na uwadze powyższe dokumenty w ocenie Sądu należy przyjąć, iż w zaskarżonej decyzji wykazano w sposób nie budzący wątpliwości, że cała działka nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających drogi publicznej – aktualnie zaliczonej do kategorii drogi powiatowej – co znajduje potwierdzenie w załączonej do akt administracyjnych dokumentach w tym załączniku graficznym sporządzonym na podkładzie mapy zasadniczej z naniesionymi liniami rozgraniczającymi wyżej wymienionych ulic: al. K. i ul. K.. Z mapy tej wynika, że w liniach rozgraniczających znajduje się jezdnia, a także chodnik betonowy, z trawnikiem, drzewami, krzewami.

A zatem należało przyjąć, że skoro cała działka ewid. oznaczona nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających drogi publicznej i ulica ta została wybudowana to wnioskowana do zwrotu nieruchomość nie podlega zwrotowi nawet gdyby pozostałe przesłanki zwrotu zostały spełnione.

Tym samym, pomimo wskazywanych przez skarżących zarzutów, w których kwestionują oni ustalenia organów o wykorzystaniu przedmiotowej działki na cel wywłaszczenia, a co za tym idzie uznają za niezasadną odmowę zwrotu nieruchomości należy podkreślić, iż niezależnie od tego czy cel wywłaszczenia został zrealizowany czy nie został zrealizowany – okoliczność ta nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, niedopuszczalny jest bowiem zwrot nieruchomości stanowiących drogi publiczne. Na marginesie można wskazać, że ustalenia dotyczące realizacji drogi tj. al. K. - na terenie działki nr [...] nie są kwestionowane w skargach. Przeciwnie skarżący powołują się na pismo ZIKiT wskazując, iż stanowi ono dowód na okoliczność wykazania, iż cel wywłaszczenia, jakim była budowa budynku mieszkalno-usługowego nr [...] przy ul. K. nie został zrealizowany. Należy podkreślić, że w sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym prawidłowo wykazano, że cała działka nr [...] stanowi drogę publiczną nie zachodzi potrzeba wykazywania realizacji przesłanki dotyczącej zbędności celu wywłaszczenia.

W ocenie Sądu postępowanie organów obu instancji zostało przeprowadzone prawidłowo zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem zgromadzono w tym zakresie obszerny materiał dowodowy - w tym z rozprawy administracyjnej wraz z oględzinami nieruchomości (przeprowadzone w dniu 4 marca 2013 r.) - wyjaśniają wszechstronnie okoliczności sprawy, zaś dokonując oceny tego materiału, organy uwzględniły jego całokształt, co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniach wydanych decyzji administracyjnych. Odnosząc się do zarzutu dowolnej oceny dowodów nie można go uznać za zasadny z przyczyn wyżej podanych. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut wadliwego prowadzenia sprawy ze względu na brak numeracji stron w aktach administracyjnych, w tym załączonych do akt fotografii. W ocenie Sądu są to uchybienia, które nie mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Sąd nie doszukał się żadnego naruszenia prawa, uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności, w związku z tym - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a – rzekł jak w sentencji.