Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 420/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 par. 3 i 5, art. 36
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 240 pkt 1, art. 245 ust. 6
journal: Dz.U. 2020 poz 35
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
article: art. 3 par. 2 pkt 4, art. 206, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2021 r. sygn. akt IV SAB/Wa 1380/21 w sprawie ze skargi A. O. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie wydania karty pobytu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2021 r. sygn. akt IV SAB/Wa 1380/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. O. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie wydania karty pobytu: 1) umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Mazowieckiego do wydania skarżącemu karty pobytu; 2) stwierdził, że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się bezczynności przy wykonywaniu czynności, o której mowa w pkt 1; 3) stwierdził, że bezczynność, o której mowa powyżej, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) oddalił skargę w pozostałym zakresie; 5) zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącego kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 3 lipca 2020 r. A. O. (obywatel Nigerii) wystąpił do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewoda Mazowiecki decyzją z 19 listopada 2020 r. nr WSC-II-K.6151.30921.2020 odmówił udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z 1 czerwca 2021 r. nr DL.WIIPO.410.10130.2020/AB/II uchylił w całości ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego i udzielił stronie zezwolenia na pobyt czasowy z terminem ważności do dnia 31 grudnia 2021 r.

W dniu 5 lipca 2021 r. do Wojewody Mazowieckiego wpłynęła powyższa decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wraz z informacją, że akta administracyjne zostały przesłane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w związku ze złożoną w dniu 16 marca 2021 r. skargą na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrywania odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego.

Skarżący 9 sierpnia 2021 r. wystosował ponaglenie skierowane do organu drugiej instancji.

W dniu 11 sierpnia 2021 r. do Wojewody Mazowieckiego wpłynęła skarga skarżącego, skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na bezczynność organu w sprawie wydania dokumentu tożsamości cudzoziemca w postaci karty pobytu, na podstawie decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 1 czerwca 2021 r. nr DL.WIIPO.410.10130.2020.

W ww. skardze cudzoziemiec zarzucił naruszenie:

1. art. 9 w zw. z art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez niedopełnienie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postepowania;

2. art. 8 w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania skarżącego do organów władzy państwowej;

3. art. 35 § 3 w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez brak wydania dokumentu w terminie i naruszenie tym samym zasady szybkości postępowania.

Skarżący wniósł o:

1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie organu do wydania dokumentu tożsamości cudzoziemca w postaci karty pobytu;

2. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej;

3. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przewidzianych.

Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Organ akcentował, że wydanie karty pobytu nie jest tożsame z wydaniem decyzji administracyjnej. W ocenie organu przekłada się to na brak możliwości wypowiedzi sądu administracyjnego w tej sprawie. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości organu administracji publicznej jest bowiem dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień, aktów i czynności. Tymczasem przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Wojewody Mazowieckiego polegająca na zaniechaniu wykonania czynności materialno-technicznych w postaci "wydania karty pobytu". Organ zwrócił też uwagę, że pełnomocnictwo udzielone przez skarżącego dotyczy wydania zezwolenia na pobyt czasowy, a nie karty pobytu. Z tego względu, w jego ocenie, skarga powinna podlegać odrzuceniu.

Dalej organ wywiódł, że w procesie personalizacji karty pobytu i wysłania zlecenia wydrukowania karty do Centrum Personalizacji Dokumentów Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji niezbędne jest posiadanie oryginalnego wniosku z załączonymi fotografiami, na podstawie których została potwierdzona tożsamość cudzoziemca, oraz wzorem podpisu złożonym przez cudzoziemca. Wskazał, że przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35; dalej: ustawa o cudzoziemcach) nie określają, w jakim terminie ma nastąpić wydanie pierwszej karty pobytu (art. 229 ust. 2 tej ustawy). Prowadzone przez wojewodę postępowania administracyjne w przedmiocie legalizacji pobytu kończą się wydaniem decyzji administracyjnej, zaś wydanie karty pobytu jest czynnością materialno-techniczną, wynikającą z wydanego rozstrzygnięcia, do której nie mają zastosowania przepisy rozdziału 7 k.p.a.

W przypadku uwzględnienia skargi przez Sąd, organ wniósł o niezasądzanie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Podniósł, że pełnomocnik skarżącego wniósł do tut. Sądu około dwustu skarg w przedmiocie bezczynności i przewlekłości Wojewody Mazowieckiego w sprawach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców. Składane skargi są tożsamej treści, różnią się jedynie danymi osobowymi skarżących. Sam pełnomocnik przyczynia się zatem do długości trwania tych postępowań, składając do sądu skargi w sprawach, w których już wydano decyzje i kary pobytu. Zdaniem Wojewody Mazowieckiego wielość analogicznych spraw prowadzonych przez tego samego pełnomocnika i nakład jego pracy dają podstawy do miarkowania wynagrodzenia pełnomocnika na podstawie art. 206 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekając przywołanym na wstępie wyrokiem uznał skargę za częściowo zasadną.

W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do kwestii dopuszczalności przedmiotowej skargi na bezczynność organu administracji w zakresie wydania karty pobytu.

Wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę bezczynność organu administracji publicznej oznacza sytuację niewydania w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu bądź czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.), będącą konsekwencją bądź niepodjęcia przez organ żadnych czynności w sprawie, bądź też podjęcia ich, lecz z przekroczeniem terminu załatwienia sprawy i bez wykonania obowiązku zawiadomienia o tym strony. Ustawodawca nie zawęził zatem możliwości kwestionowania bezczynności czy przewlekłości jedynie do decyzji administracyjnych, nie zastrzegając wyłącznie tej formy zakończenia postępowania. Sąd podał, jakie cechy muszą być spełnione, aby dany akt lub czynności zakwalifikować do czynności, o których mowa w art. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i wskazał, że wydanie karty pobytu jest czynnością służącą bezpośredniej i praktycznej realizacji konkretnych zadań administracji. Działanie to posiada podstawę prawą i mieści się w granicach obowiązującego prawa. Za pomocą wydania karty pobytu administracja wkracza w sposób władczy w sferę praw i obowiązków obywateli i podmiotów niepodporządkowanych administracji, a zatem czynności te poprzez fakty wywołują określone skutki prawne (np. w aspekcie możliwości poruszania się i przekraczania granicy, a także udokumentowania legalności pobytu). Z uwagi na zewnętrze konsekwencje prawne wydanie karty pobytu nie stanowi wewnętrznej czynności materialno-technicznej, związanej z organizacją pracy aparatu administracji publicznej, lecz posiada cechy czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że skarga na bezczynność dotyczącą czynności, jaką jest wydanie karty pobytu, jest dopuszczalna i mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Stwierdzając kognicję sądu administracyjnego do rozpoznania przedmiotowej skargi Sąd uznał, że skarżący wyczerpał środki zaskarżenia przed wniesieniem skargi, składając w tej sprawie ponaglenie.

Sąd nie podzielił stanowiska organu, że znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnictwo – obejmujące występowanie w imieniu skarżącego "o zezwolenie na pobyt" oraz reprezentację w tym postępowaniu m.in. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym – nie obejmuje bezczynności w zakresie wydania karty pobytu, bowiem czynność ta jest pochodną wydania decyzji zezwalającej na pobyt. Nie znalazł zatem przeszkód do rozpoznania sprawy.

Przechodząc do oceny merytorycznej rozpoznawanej sprawy wskazał, że zgodnie z art. 235 ustawy o cudzoziemcach dokumenty, o których mowa w art. 226 (m.in. kartę pobytu), wydaje się lub wymienia po uiszczeniu opłaty. Sąd przyjął zatem należy, że organ powinien wydać ją niezwłocznie na podstawie art. 35 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ administracji publicznej, naruszając zasady określone w k.p.a., dopuścił się bezczynności, o której mowa w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym na podstawie tego przepisu orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

W ocenie Sądu podnoszona przez organ okoliczność przekazania akt do Sądu w związku z równoległą skargą na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (w przedmiocie rozpatrywania odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego) nie może w tej sprawie uzasadniać bezczynności po stronie Wojewody Mazowieckiego. To obowiązkiem organu, a nie skarżącego, jest w takiej sytuacji podjęcie wszelkich możliwych działań ukierunkowanych na pozyskanie przedmiotowych akt sprawy – np. ich wypożyczenie bądź wykonanie uwierzytelnionych kopii, które pozwolą na kontynuowanie rozpoznania sprawy. Niezależnie od powyższego bierne oczekiwanie na zwrot akt, bez podjęcia działań zmierzających do ich pozyskania, pozwala na przypisanie organowi bezczynności w sprawie. W konsekwencji zarzut wysunięty w tym zakresie w skardze Sąd uznał za zasadny.

Dalej Sąd wskazał, że według informacji przekazanej przez organ skarżącemu wydana została karta pobytu dnia 13 września 2021 r., którą skarżący odebrał. Powyższe uzasadniało umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania do jej wydania (pkt 1 sentencji wyroku).

Oceniając, czy stwierdzona bezczynność postępowania miała miejsce z rażącym naruszaniem prawa, Sąd zwrócił uwagę, że organ wydał kartę pobytu kończącą postępowanie, a czas prowadzenia postępowania (tj. około 3 miesięcy) nie jest okresem bardzo znaczącym. W ocenie Sądu organ dopuścił się bezczynności, jednakże nie było wystarczających podstaw do przypisania bezczynności cechy rażącego naruszenia prawa (pkt 3 sentencji wyroku).

Sąd uznał, że fakt zakończenia postępowania, tj. zrealizowanie celu skargi w postaci wydania karty pobytu i przekazania akt sądowi oraz stosunkowo krótki okres opóźnienia, uzasadnia oddalenie skargi w pozostałym zakresie, w tym odnośnie do sumy pieniężnej i grzywny (pkt 4 sentencji wyroku).

Końcowo Sąd wskazał, że o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. Na koszty te składają się: kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika profesjonalnego - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz.U. z 2018 poz. 256 (pkt 5 wyroku).

Wojewoda Mazowiecki wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w części – co do orzeczenia zawartego w pkt 1, 2 i 5.

Sądowi pierwszej instancji zarzucił naruszenie następujących przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 149 § 1 § 1 i 2 p.p.s.a w zw. z art. 35 § 3 i 5 oraz art. 36 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do bezczynności organu, podczas gdy z bezczynnością organu nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, bowiem ustawa nie zakreśla terminu, w jakim organ jest zobowiązany działać;

2. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że postępowanie w niniejszej sprawie, w związku z wydaniem stronie karty pobytu, stało się bezprzedmiotowe, co skutkować powinno umorzeniem postępowania, a więc błędne przyjęcie, że postępowanie podlega umorzeniu, podczas gdy w obecnym stanie prawnym takie umorzenie nie ma miejsca;

3. art. 149 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. poprzez zakwalifikowanie czynności materialno-technicznej w postaci wydania karty pobytu jako czynności mogącej być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego, podczas gdy ww. czynność stanowi jedynie realizację przez organ wydanego rozstrzygnięcia; nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a czy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w przypadku niewykonania obowiązku wydania karty strona może skarżyć zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez organ w trybie przewidzianym w art. 227 i nast. k.p.a.;

4. art. 149 § 1 w zw. z art. 133 § 1 i w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy z pominięciem (nieustosunkowaniem się do) pisma Wojewody Mazowieckiego, w którym organ zwracał się do Sądu o wypożyczenie akt administracyjnych w sprawie i stwierdzenie przez Sąd, że organ nie czynił starań w celu pozyskania tych akt;

5. art. 149 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 206 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie art. 206, w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynikało, że spełniona jest przesłanka uzasadnionego przypadku, tj. nieodstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego lub też ich miarkowanie w sytuacji niewielkiego wkładu pracy pełnomocnika strony.

W następstwie postawionych wyżej zarzutów skarżący kasacyjnie organ wniósł o:

1. uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi;

2. uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu 1, 2 i 5 i rozpoznanie skargi poprzez uznanie braku bezczynności organu i niezasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego;

3. ewentualnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie w zakresie punktu 1, 2 i 5 zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

4. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Strona zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Analiza zarzutów skargi kasacyjnej, ich uzasadnienia oraz motywów zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że istota sprawy sprowadzała się do oceny dwóch kwestii: po pierwsze dopuszczalności drogi sądowej, po drugie – w przypadku przyjęcia stanowiska o dopuszczalności takiej drogi – prawidłowości oceny, czy organ administracji pozostawał w bezczynności w wydaniu cudzoziemcowi karty pobytu. Stan faktyczny w niniejszej sprawie nie był bowiem sporny: 1 czerwca 2021 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wydał decyzję, mocą której uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego i udzielił cudzoziemcowi zgody na pobyt czasowy. Decyzja ta została stronie doręczona 1 lipca 2021 r., zaś do organu pierwszej instancji wpłynęła dnia 5 lipca 2021 r. wraz z informacją, że wobec złożenia skargi na bezczynność organu w wydaniu decyzji akta administracyjne, w tym wniosek o udzielenie zgody na pobyt czasowy, zostały przekazane do Sądu pierwszej instancji. Dnia 27 sierpnia 2021 r. Wojewoda wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wypożyczenie akt w celu wydania karty pobytu. Akta te wpłynęły do organu administracji 8 września. 2021 r. Przedmiotowa karta została cudzoziemcowi wydana w dniu 22 września 2021 r., po uiszczeniu przez niego stosownej opłaty w tym samym dniu.

Odnosząc się do pierwszej ze wskazanych kwestii należy ocenić, że trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że dopuszczalne jest wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu w niewydaniu karty pobytu. Takie działanie, mające materialno-techniczny charakter, należało zaliczyć do grupy czynności, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Obowiązek wydania karty pobytu ma swoje umocowanie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, tj. ustawy o cudzoziemcach. Z treści art. 240 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach wynika, że kartę pobytu wydaje się cudzoziemcowi, któremu udzielono m.in. zezwolenia na pobyt czasowy. Wydanie karty pobytu, będące konsekwencją decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy, stanowi zakończenie procedury legalizującej pobyt cudzoziemca w Polsce. Dokument ten stanowi jednocześnie potwierdzenie tożsamości oraz prawa pobytu cudzoziemca na terytorium Polski, a ponadto uprawnia go, wraz z dokumentem podróży, do wielokrotnego przekraczania granicy bez konieczności uzyskania wizy (art. 242 ustawy o cudzoziemcach). Należy także podkreślić, że zgodnie z treścią art. 245 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach odmowa wydania albo wymiany karty następuje w drodze decyzji administracyjnej. Dokument urzędowy, jakim jest karta pobytu, pozostaje zindywidualizowany tak co do adresata, jak i treści, i po wydaniu odnosi skutek publicznoprawny, odnosząc się do sfery uprawnień przysługujących cudzoziemcowi. Przyjęcie stanowiska zaprezentowanego w skardze kasacyjnej w sposób nieuprawniony pozbawiałoby jednostkę prawa do wyegzekwowania działania organów administracji publicznej (także po zakończeniu postępowania administracyjnego) w zakresie wydania karty pobytu, co skutkowałoby tym, że cudzoziemiec nie mógłby uzyskać dokumentu, którego posiadanie wiąże się z określonymi uprawnieniami odnoszącymi się do legalnego pobytu na terytorium Polski. Innymi słowy, brak rozciągnięcia kontroli sądowej w analizowanym obszarze pozbawiałby cudzoziemca ochrony prawnej, co nie zasługiwałoby na aprobatę także z punktu widzenia standardów państwa prawnego, w tym ochrony udzielanej cudzoziemcom. Negując dopuszczalność drogi sądowej Wojewoda nie wskazał, w jaki inny sposób skarżący mógłby domagać się takiej ochrony przed inercją ze strony organu administracji publicznej.

Dodatkowo zauważyć należy, że ustawodawca w art. 245 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach określił, że odmowa wydania (...) karty pobytu następuje w drodze decyzji. A zatem skoro została określona forma rozstrzygnięcia negatywnego (odmawiającego wydania karty), to nieuprawnione byłoby twierdzenie, że brak rozstrzygnięcia w przedmiocie wydania karty pozostaje poza kontrolą sądu.

W świetle powyższego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 149 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.

Podobnie, jako nieuzasadniony, należało ocenić zarzut naruszenia art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 i § 5 oraz art. 36 k.p.a.

I tak, nie można odmówić słuszności twierdzeniom organu administracji co do tego, że ustawodawca w ustawie o cudzoziemcach nie określił wprost terminu, w jakim Wojewoda zobowiązany jest wydać kartę pobytu, co jednak nie oznacza, że organu tego nie wiążą jakiekolwiek terminy i może on działać w sposób zupełnie dowolny. Należy bowiem zwrócić uwagę, że ustawa Kodeks postępowania administracyjnego w art. 35 § 1 określa generalną zasadę, wg której organy administracji publicznej mają załatwiać sprawy "bez zbędnej zwłoki". Stanowi to elementarny standard w demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP), a także element jednego z praw podstawowych Unii Europejskiej, tj. prawa do dobrej administracji (art. 41 Karty Praw Podstawowych). Tak samo z art. 12 § 1 k.p.a. wynika powinność podejmowania przez organy administracji publicznej działania wnikliwego i szybkiego.

Zarzucając naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. (w powiazaniu z art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.) uszło natomiast uwadze organu, że zgodnie z treścią tego przepisu załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca (...). Tymczasem czynność w postaci wydania karty pobytu nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a jedynie podjęcia działań natury faktycznej w postaci spersonalizowania karty pobytu i wysłania zlecenia jej wydruku Centrum Personalizacji Dokumentów Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Do jej dokonania organ powinien dysponować oryginałem wniosku (w związku z koniecznością pobrania niektórych danych wskazanych w art. 244 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, w tym wzoru podpisu, linii papilarnych oraz fotografii cudzoziemca). Wojewoda ponadto powinien dysponować oryginałem albo uwierzytelnionym odpisem decyzji pobytowej. Mając na uwadze charakter tych czynności uznać należy, że niezwłoczne podjęcie działań w sprawie wydania karty pobytu oznacza, że organ powinien wykazać inicjatywę nie później niż w terminie 7 dni, a w wyjątkowych przypadkach, kiedy np. zachodzi potrzeba zlokalizowania akt administracyjnych oraz sformułowania odpowiedniego podania do innego organu lub sądu, okres ten nie powinien przekraczać 14 dni. Maksymalny termin 7-dniowy można ponadto ustalić na zasadzie analogii z innym uproszczonym postępowaniem, tj. postępowaniem w sprawie wydawania zaświadczeń (art. 217 § 3 k.p.a.).

W niniejszej sprawie Wojewoda miał świadomość istnienia w obrocie prawnym decyzji z 1 czerwca 2021 r. o udzieleniu skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę od dnia 5 lipca 2021 r., to jest od dnia doręczenia mu informacji o wydaniu decyzji oraz miejscu pozostawania akt administracyjnych związanych z tą decyzją. Mając na uwadze konieczność niezwłocznego podjęcia czynności zmierzających do wydania skarżącemu karty pobytu Wojewoda zwlekał z ich podjęciem ponad miesiąc, do dnia 27 sierpnia 2021 r., kiedy to zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wypożyczenie akt sprawy. O ile okres oczekiwania na ich nadesłanie nie obciąża pod względem czasowym organu, o tyle ponad miesięczny okres niewystępowania o wypożyczenie akt sprawy świadczy o bezczynności Wojewody w rozpoznawanej sprawie. Bez znaczenia przy tym pozostaje czy i w jakiej dacie cudzoziemiec faktycznie ją odebrał.

Wskazać w tym miejscu należy, że wprawdzie trafny jest zarzut Wojewody Mazowieckiego odnoszący się do wadliwości uzasadnienia w części wskazującej na bierność organu w zakresie wypożyczenia z sądu akt administracyjnych w celu dokonania niezbędnych czynności prowadzących do wydania karty pobytu, to jednak wadliwość ta pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Po pierwsze, oceniając trafność ww. zarzutu zauważyć należy, że analiza akt sprawy, którymi dysponował Sąd pierwszej instancji, pozwala na przyjęcie, że Sąd nie znał treści tego pisma (jego odpis został dołączony dopiero do skargi kasacyjnej). Również w odpowiedzi na skargę do Sądu pierwszej instancji organ administracji nie wskazywał na czynności, jakie podejmował w celu uzyskania dostępu do akt. Po drugie zaś, z przyczyn wskazanych wyżej, podejmowane czynności nie wpłynęły na ocenę Sądu co do pozostawania organu w bezczynności.

Nietrafnie również, w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a, skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się do kwestii niewłaściwego umocowania pełnomocnika strony skarżącej. Uzasadnienie wyroku w pkt VIII odnosi się do tego zarzutu.

Również zarzut naruszenia art. 149 § 1 w zw. z art. 141 § 4 i 206 p.p.s.a. p.p.s.a., której to wadliwości skarżący kasacyjnie upatruje w nieodstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania lub ich niemiarkowania pomimo spełnienia warunków określonych w art. 206 p.p.s.a., nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić przy tym należy, że skarżący kasacyjnie nie kwestionował zasądzonych kosztów postępowania, których wysokość określona została na podstawie przepisów wskazanych w pkt XIV uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do ww. zarzutu Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że wykładnia art. 206 p.p.s.a. pozwala przyjąć, iż intencją ustawodawcy było pozostawienie do uznania Sądu, czy w danych okolicznościach sprawy przepis ten może mieć zastosowanie. Podkreśla się dalej w orzecznictwie, że nie można skutecznie czynić Sądowi zarzutu naruszenia art. 206 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy Sąd nie skorzystał z (fakultatywnego) uprawnienia przewidzianego w powołanym przepisie (por. postanowienie NSA z dnia 21 lutego 2011 r., sygn. akt II FZ 8/11 oraz wyrok NSA z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt II GSK 926/18).

Z tych względów należało uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, a to obligowało do jej oddalenia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie zostało wydane na posiedzenie niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.