Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 1022/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 4, ust. 5, ust. 5b, ust. 6
journal: Dz.U. 1998 nr 137 poz 887
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
article: art. 11 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2011 nr 232 poz 1378
law: Ustawa z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców.
article: art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 12 § 1, art. 15
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Beata Cieloch, Sędzia NSA Grażyna Nasierowska (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Paweł Kowalski, Protokolant Anna Świech, po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej W. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Gd 401/14 w sprawie ze skargi W. T. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 1 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Gd 401/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oddalił skargę W. T. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku z 30 stycznia 2014 r., w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Ze stanu faktycznego ustalonego przez Sąd pierwszej instancji wynikało, że Skarżący pismem z 17 sierpnia 2013 r. skierowanym do Prezesa Rady Ministrów, które zostało przekazane do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wystąpił m.in. z wnioskiem o umorzenie w całości postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez ZUS. W ocenie strony dług nie istnieje, ponieważ został spłacony oraz jest przedawniony. ZUS od około 15 lat prowadzi postępowanie egzekucyjne z emerytury (a wcześniej renty) i co miesiąc pobiera ponad 600 zł.

Postanowieniem z 14 października 2013 r. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego do majątku Skarżącego na podstawie tytułów wykonawczych nr [...]. Organ egzekucyjny wskazał, że należności z tytułu składek nie zostały spłacone i na koncie rozliczeniowym Skarżącego widnieje zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne: - na koncie osobistym: za okresy: od marca do grudnia 1994 r., marzec i kwiecień 1995 r., od czerwca do grudnia 1996 r. w kwocie należności głównej 5.013,71 zł oraz odsetki w wysokości 21.357,00 zł liczone na dzień 3 października 2013 r., - na koncie pracowniczym za okres: od grudnia 1993 r. do grudnia 1998 r. w kwocie należności głównej 22.772,18 zł oraz odsetki w wysokości 91.180,00 liczone na dzień 3 października 2013 r. Zdaniem organu, prowadzona wobec majątku Skarżącego egzekucja jest skuteczna. Także twierdzenie, że dochodzone przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należności przedawniły się jest nieuzasadnione. Zgodnie z art. 24 ust. 5b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Pierwszą czynnością zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek było zajęcie wierzytelności pieniężnej w postaci świadczenia pobieranego przez w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych o numerach [...] wystawione w dniu 27 lipca 1999 r. Postępowanie egzekucyjne jest prowadzone wobec Skarżącego bez żadnych przerw do dnia dzisiejszego. Po rozpatrzeniu zażalenia Dyrektor Izby Skarbowej, postanowieniem z 30 stycznia 2014 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ egzekucyjny wskazał, iż należności z tytułu składek nie zostały spłacone i na koncie rozliczeniowym osobistym i pracowniczym Skarżącego widnieje zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zaś prowadzona do majątku Skarżącego egzekucja jest skuteczna. Dochodzone przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należności nie przedawniły się. Dyrektor Izby Skarbowej stwierdził, iż z zebranego materiału dowodowego wynika, że po wydaniu zaskarżonego postanowienia organu egzekucyjnego - Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 14 października 2013 r.: - Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z 3 grudnia 2013 r. po rozpatrzeniu wniosku z 17 sierpnia 2013 r. - umorzył należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem składek za okres 03/1994 r. -12/1994 r., 03/1995 r.- 04/1995 r., 06/1995 r.-12/1996r. w łącznej kwocie 26.320,71 zł w tym z tytułu: składek-5.013,71 zł, - odsetek liczonych na dzień wpływu wniosku, tj. 28 sierpnia 2013 r. - 21.307,00 zł; - Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z 3 grudnia 2013 r. po rozpatrzeniu wniosku z 17 sierpnia 2013 r. - uznał wniosek za bezprzedmiotowy i umorzył postępowanie, co do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za ubezpieczonych nie będących płatnikami składek za okres 02/1994-12/1998 w łącznej kwocie 112.521,86 zł, w tym z tytułu: składek-22.588,86 zł, odsetek liczonych na dzień wpływu wniosku, tj. 28.08.2013 r. - 89.933,00 zł. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych organ egzekucyjny i reprezentant wierzyciela postanowieniem z 17 stycznia 2014 r., umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone do majątku Skarżącego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, dotyczących pominięcia decyzji ZUS z 12 lipca 2010 r. świadczącej o braku rzekomego długu, Dyrektor Izby Skarbowej stwierdził, że dołączona przez zobowiązanego do zażalenia decyzja z 12 lipca 2010 r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczy świadczenia emerytalnego i została wydana na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 153, poz. 1227). Dyrektor Izby Skarbowej, w związku z zarzutem naruszenia art. 59 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 17 czerwca o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.), wyjaśnił, że postępowanie egzekucyjne jest prowadzone wobec Skarżącego bez żadnych przerw do dnia dzisiejszego i nigdy nie zostało zawieszone. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu niewyjaśnienie w sposób dokładny, wnikliwy i rzetelny stanu faktycznego sprawy, w tym decydującej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii dotyczącej decyzji ZUS z 12 lipca 2010 r. i ponad 12 miesięcy przerwy egzekucji, co stanowi naruszenie m.in. art. 7, 8, 12 § 1 k.p.a. oraz niezbadanie w sposób dokładny, wnikliwy i rzetelny okoliczności dotyczących zasadności umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co stanowi naruszenie m.in. art. 7, 8 i 12 §1 k.p.a. Ponownie podniósł, iż przez ponad 12 miesięcy w okresie od 16 lipca 2010 r. - 15 sierpnia 2011 r. ZUS nie prowadził dla siebie żadnej egzekucji. ZUS od grudnia 2010 r. zabierał pieniądze jedynie dla Komornika sądowego ze S. Zatem postępowanie egzekucyjne powinno zostać umorzone na podstawie art. 59 § 1 pkt 8 u.p.e.a. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku omawiając obligatoryjne (art. 59 § 1 u.p.e.a.) oraz fakultatywne przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego ( art. 59 § 2 u.p.e.a.), stwierdził, że Skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów świadczących o wykonaniu obowiązku przed wszczęciem postępowania (art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a.) jak również dokumentów świadczących, iż obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony, wygasł z innego powodu czy też nie istniał (art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a.). Natomiast powołana przez Skarżącego i zawarta w aktach sprawy decyzja ZUS z 12 lipca 2010 r., która w ocenie strony skarżącej ma decydujący charakter, została wydana na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227). Decyzja ta dotyczy wysokości świadczenia emerytalnego, gdzie organ rentowy dokonał przeliczenia emerytury od dnia 1 sierpnia 2010 r. Pomimo, iż w decyzji tej zawarty jest dopisek o zwrocie potrąceń za okres od 1.08.2009 r. do 31.07.2010 r., to nie wynika z niej jakiego rodzaju są to potrącenia i z jakiego tytułu następuje ich zwrot ( karta 38 akt administracyjnych ). W związku z tym decyzja ta nie stanowi dowodu potwierdzającego stanowisko strony, iż obowiązek nie jest wymagalny, względnie wygasł. Dyrektor Izby Skarbowej powołując się na ww. decyzję ZUS wskazał, iż z treści tej decyzji wynika, iż została wydana na wniosek z 9 lipca 2010 r. oraz że przeliczenie następuje od 01.08.2010 r., tj. od najbliższego terminu płatności. Kwestionowanie przez Skarżącego tej decyzji nie uzasadnia zarzutu ,,podania nieprawdy’’ przez organ, który powołał jej treść w niniejszym postępowaniu. Natomiast stanowisko Skarżącego, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie prowadził w okresie od 16 lipca 2010 r. do 15 sierpnia 2011 r. ,,dla siebie żadnej egzekucji, a jedynie dla Komornika Sądowego w S.’’ nie jest równoznaczne z zaistnieniem przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego określonej w art. 59 § 1 pkt 8 u.p.e.a., tj. zawieszenia postępowania egzekucyjnego na żądanie wierzyciela przez okres ponad 12 miesięcy. Dyrektor Izby Skarbowej zwracał się do ZUS celem ustosunkowania się do zarzutu skarżącego. Z pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 29 stycznia 2014 r. wynika, że postępowanie egzekucyjne jest prowadzone wobec Skarżącego bez żadnych przerw do dnia dzisiejszego i nigdy nie było zawieszone ( karta 53a akt administracyjnych ). Natomiast Skarżący nie przedstawił żadnego dowodu potwierdzającego, że postępowanie egzekucyjne było zawieszone i nie zostało podjęte przed upływem okresu 12 miesięcy, a powoływana przez Skarżącego okoliczność braku potrąceń z tytułu dochodzonych należności nie jest jednoznaczna z zawieszeniem postępowania egzekucyjnego. Sąd pierwszej instancji przyjął, że Skarżący nie przedstawił żadnego wyliczenia lub dowodów pozwalających na zakwestionowanie kwot wysokości zadłużenia podanych przez wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym. Uznał też, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przedawnienia zobowiązania.

W skardze kasacyjnej skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika wyznaczonego z urzędu, zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 141 §4 p.p.s.a. polegające na braku odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skarżącego podniesionych w skardze, a także braku przedstawienia stanu sprawy i podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający prześledzenie toku rozumowania Sądu w kontekście zastosowania właściwych przepisów do ustalonego stanu faktycznego, ustalenia okresu przedawnienia należnych składek oraz początku i końca tegoż przedawnienia;

- art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżone postanowienie należało uchylić na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z naruszeniem przepisów postępowania przez organ II instancji w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. :

– art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.) poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia sprawy oraz selektywny stosunek do dowodów i twierdzeń stron postępowania, polegający na : braku samodzielnego wyliczenia zadłużenia skarżącego; przyjęciu, że postępowanie egzekucyjne było prowadzone bez przerw i nie zostało zawieszone i danie w tym względzie wiary oświadczeniom Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (będącego jednocześnie wierzycielem w postępowaniu egzekucyjnym) podczas gdy z nawet pobieżnej analizy sprawy w sposób oczywisty wynikało, że część należności z tytułu składek jest przedawniona (zarzut podnoszony przez skarżącego) a czynności egzekucyjne wobec skarżącego nie były wykonywane przez okres ponad roku, co jednocześnie stanowiło naruszenie zasad postępowania administracyjnego opisanych w art. 7 k.p.a. (zasady prawdy obiektywnej), art. 8 k.p.a. (zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa), art. 9 k.p.a. (zasady informowania stron i pozostałych uczestników postępowania) oraz art. 11 (zasady przekonywania);

– art. 81 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu przez organ II instancji wypowiedzenia się co do przeprowadzonego dowodu w postaci pisma ZUS z 29 stycznia 2014 r. i uznaniu za udowodnione, że postępowanie egzekucyjne było prowadzone bez żadnych przerw i nigdy nie zostało zawieszone, co jednocześnie stanowiło naruszenie zasady opisanej w art. 10 § 1 k.p.a., tj. zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest :

– art. 24 ust. 5b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887, tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 1442 ) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do całego czasookresu objętego stanem faktycznym, to jest w stosunku do niezapłaconych składek na ubezpieczenia społeczne za ubezpieczonych nie będących płatnikami składek za okres od grudnia 1993 r. do grudnia 1998 r., podczas gdy przepis ten w dacie dokonania czynności egzekucyjnych wobec skarżącego, tj. w dniu 3 sierpnia 1999 r. nie istniał, zaś jego ówczesny odpowiednik, tj. art. 24 ust. 5 u.s.u.s., mając również na względzie brzmienie art. 24 ust. 4 u.s.u.s., nie może mieć zastosowania do należności z tytułu składek, które przedawniły się do dnia zawieszenia lub przerwania terminu przedawnienia, tj. do dnia 3 sierpnia 1999 r., a więc do należności z tytułu składek za okres od grudnia 1993 r. do lipca 1994 r.

ewentualnie, na wypadek nie uwzględnienia powyższego zarzutu :

- art. 24 ust.5b u.s.u.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, z uwagi na fakt, że do oceny wymagalności i przedawnienia świadczeń należnych do dnia 31 grudnia 1998 r. należy stosować przepisy ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 1989 r. Nr 25, poz. 137 ze zm.), tj. art. 35 ust. 3 i 4 tej ustawy, co w konsekwencji winno doprowadzić do wniosku, że należności z tytułu składek za okres od grudnia 1993 r. do lipca 1994 r. uległy przedawnieniu.

Wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpatrzenia oraz przyznanie pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.

Dyrektor Izby Skarbowej w Gdańsku w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 141 §4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz de facto wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Nie można uznać za rzeczowe ustosunkowanie się do najistotniejszych twierdzeń strony skarżącej i wyjaśnienie powodów rozstrzygnięcia lakonicznego stwierdzenia, że w ocenie Sądu przeprowadzone postępowanie nie narusza art.7, 8, 12 §1 i 15 k.p.a.

W rozpatrywanej sprawie jest niesporne, że pierwsze czynności egzekucyjne wobec skarżącego zostały wykonane na podstawie tytułów wykonawczych z 27 lipca 1999 r. oraz wystawionych na ich podstawie zajęć wierzytelności z 27 lipca 1999 r. w postaci emerytury lub renty, czyli pod rządami nowej wówczas ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, obowiązującej od 1 stycznia 1999 r. Sąd pierwszej instancji powinien zatem wskazać, które przepisy miały zastosowanie w niniejszej sprawie, to jest obowiązujące przed 1 stycznia 1999 r., czy po tej dacie. W uzasadnieniu wyroku pojawia się odniesienie do tylko jednego przepisu – art. 24 ust.5b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Na tej podstawie można jedynie domniemywać, że Sąd pierwszej instancji stosował przepisy obowiązujące od 1 stycznia 1999 r. Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych była wielokrotnie nowelizowana. Zmianom ulegał również art. 24 tej ustawy wraz z jego jednostkami redakcyjnymi odnoszącymi się zarówno do okresów przedawnienia, jak i czynności przerywających/zawieszających jego bieg. Z uzasadnienia wyroku nie wynika także, jaki termin przedawnienia miał zastosowanie w rozpatrywanej sprawie (długość), kiedy ów termin rozpoczął bieg i kiedy bieg ten w odniesieniu do poszczególnych należności został zawieszony lub przerwany. Podstawa prawna rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji nie została precyzyjnie wskazana. Tak więc nie jest możliwe prześledzenie toku rozumowania Sądu. Nie wiadomo też dlaczego Sąd przyjął, że nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to jest art. 7, 8, 12 § 1 oraz art. 15 k.p.a. W postępowaniu egzekucyjnym w administracji mają odpowiednie zastosowanie wskazane wyżej przepisy (art. 18 u.p.e.a.). Trafnie autor skargi kasacyjnej zarzuca, że organ II instancji naruszył przepisy postępowania poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy (art.7, 77 §1 i art. 80 k.p.a.). Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych występował w podwójnej roli : z jednej strony jako organ egzekucyjny, z drugiej zaś jako reprezentant wierzyciela. Dyrektor Izby Skarbowej winien był poddać ocenie wyjaśnienia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zarówno co do wysokości zadłużenia skarżącego, jak i samych okoliczności zaistnienia przerwy w prowadzonej wobec skarżącego egzekucji. Co do wysokości istnienia zadłużenia z tytułu niezapłaconych składek organ II instancji w zasadzie nie poczynił własnych ustaleń, opierając się na oświadczeniu ZUS. Skarżący wielokrotnie podnosił zarzut nierzetelności wyliczeń ZUS przy jednoczesnym braku wskazania na sposób ich wyliczenia.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że w decyzji ZUS z 12 lipca 2010 r. zawarty jest dopisek o zwrocie potrąceń za okres od 1.08.2009 r. do 31.07.2010 r. Nie wiadomo jednak jakiego rodzaju są to potrącenia i z jakiego tytułu następuje ich zwrot. Okoliczność ta powinna być wyjaśniona już na etapie postępowania administracyjnego przed organem II instancji. Niedopuszczalne jest, aby wątpliwości w tym zakresie były przenoszone na etap postępowania sądowoadministracyjnego, na którym zresztą wątpliwości te również nie zostały wyjaśnione. Konieczne jest także poddanie ocenie pismo ZUS z 29 stycznia 2014 r. zwłaszcza w kontekście zasady czynnego udziału strony postępowania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu egzekucyjnym stosuje się nie wprost lecz odpowiednio, to jest z uwzględnieniem jego specyfiki polegającej przede wszystkim na przymusowym jego charakterze, a także szybkości i skuteczności wykonania określonych prawem obowiązków (por. R. Hauser, A. Skoczylas : Odpowiednie stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, System egzekucji administracyjnej, C.H. Beck 2004, s. 204). W sytuacji, gdy wydawane jest postanowienie, od którego jest składane zażalenie a następnie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, przyjąć należy, że dopuszczalne jest stosowanie zasady czynnego udziału stron postępowania (art. 10 §1 k.p.a.). Ponadto, podnoszona przez skarżącego okoliczność, że ZUS w okresie od 16 lipca 2010 r. do 15 sierpnia 2011 r. nie prowadził żadnej egzekucji, a jedynie "dla Komornika Sądowego w S.", również nie została wszechstronnie wyjaśniona. Nie wyjaśniono, co było przyczyną przerwy i czy w istocie faktycznie w tym okresie doszło do zawieszenia postępowania egzekucyjnego.

Zasadne są zatem zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej, która nie została ustalona), art. 8 k.pa. (zasada pogłębiania zaufania do organów państwa poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozstrzyganie wątpliwości na niekorzyść skarżącego), art. 9 k.p.a. (zasada informowania stron i pozostałych uczestników postępowania poprzez brak udzielenia skarżącemu informacji faktycznej - rozliczenia wskazującego na wysokość zadłużenia i informacji prawnej – brak przywołania podstawy prawnej rozstrzygnięć w sposób umożliwiający skarżącemu wyinterpretowanie, na podstawie jakich przepisów orzekały organy) oraz art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania poprzez oparcie się przez organ II instancji w większości na ustaleniach poczynionych przez Dyrektora ZUS).

Sąd pierwszej instancji powinien zważyć, że powstanie należności z tytułu składek, miało miejsce w okresie pomiędzy grudniem 1993 r. a grudniem 1998 r., a zatem pod rządami ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (obowiązującej do dnia 31 grudnia 1998 r.), zaś informacja o pierwszych podjętych czynnościach egzekucyjnych wobec skarżącego na podstawie tytułów wykonawczych z 27 lipca 1999 r. w postaci emerytury lub renty, została mu doręczona w dniu 3 sierpnia 1999 r., czyli pod rządami nowej wówczas ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (obowiązującej od dnia 1 stycznia 1999 r.). W tym okresie – od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 29 grudnia 1999 r. przepis art. 24 ust.5b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie istniał. Do ustalonego stanu faktycznego mogły mieć zastosowanie przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym w 1999 r.; tj. art. 24 ust. 4 zgodnie z którym "Należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne"; art. 24 ust. 5 zgodnie z którym "Bieg przedawnienia przerywa odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenia spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik"; art. 24 ust. 6 zgodnie z którym "bieg przedawnienia terminów określonych w ust.4 i 5 ulega zawieszeniu od dnia śmierci spadkodawcy do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym upłynęły 2 lata od śmierci spadkodawcy".

Ponownie rozpatrując sprawę Sąd pierwszej instancji podda ocenie zarówno prowadzone postępowanie administracyjne jak i oceni stan prawny adekwatny w sprawie z uwagi na dokonywane z dniem 1 stycznia 2003 r., z dniem 1 lipca 2004 r. oraz z dniem 1 stycznia 2012 r. nowelizacje w zakresie wydłużenia i następnie ponownego skrócenia terminu przedawnienia. Ustawa nowelizacyjna u.s.u.s. z 2002 r. ( ustawa z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw – Dz.U. Nr 241, poz. 2074) nie zawierała w ogóle przepisów przejściowych dotyczących przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Zgodnie z jej art. 23 weszła ona w życie z dniem 1 stycznia 2003 r., a na mocy art. 1 pkt 9 dokonano zmiany art. 24 ust. 4 u.s.u.s. stanowiąc, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. To, że ustawa nowelizacyjna u.s.u.s. z 2002 r. nie uregulowała kwestii międzyczasowych, co do przedawnienia należności wymagalnych przed dniem jej wejścia w życie nie oznacza, że należy stosować do nich przepisy dotychczasowe także po tej dacie. Zgodnie bowiem z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca może dowolnie regulować kwestię przedawnienia roszczeń, w tym wydłużać terminy przedawnienia. Nie wpływa to w żaden sposób na wysokość zobowiązania, gdyż nadal zobowiązanie dłużnika jest w stałej wysokości. Nie istnieje także po stronie osób zobowiązanych do zapłaty składek żadne "prawo do przedawniania", które jako prawo nabyte dłużnika podlegałoby ochronie. W związku z tym skoro w trakcie biegu terminu przedawnienia następuje jego wydłużenie przez ustawodawcę, należy stosować nowe przepisy, to jest nowy termin przedawnienia. Nie dochodzi w takim przypadku do działania prawa wstecz, gdyż zobowiązanie do zapłaty należności jest nadal to samo. Jak wskazano w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2011 r., w sprawie P 26/10 (publ. OTK-A 2011/5/43), na gruncie prawa publicznego i wynikających zeń ciężarów i świadczeń publicznych, do których stosuje się art. 84 Konstytucji RP, nie ma konstytucyjnych przeszkód, by ustawodawca modyfikował zasady przedawniania zobowiązań, a nawet wydłużał pierwotnie ustalone terminy, z tym jednak zastrzeżeniem, że nie może to odnosić się do zobowiązań już wygasłych na podstawie przepisów dotychczas obowiązujących. Innymi słowy, dopóki zobowiązanie skutecznie nie wygasło, dopóty prawodawca władny jest określić nową, nawet dłuższą, barierę czasową wymagalności świadczenia. Taka modyfikacja nie stanowi niedopuszczalnej ingerencji w prawa nabyte, chronione przez art. 2 Konstytucji RP. Stanowisko to, co do zasady zostało podtrzymane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 lipca 2012 r., w sprawie P 30/11 (publ. OTK-A 2012/7/81), w którym podkreślono z powołaniem się na dotychczasowe orzecznictwo, że z treści przepisów dotyczących przedawnienia nie można wyprowadzać konstytucyjnego prawa do przedawnienia, czy choćby ekspektatywy takiego prawa, gdyż przedawnienie nie jest podmiotowym prawem konstytucyjnym (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II FSK 3031/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Na mocy art. 11 pkt 1 lit. a ustawy deregulacyjnej z 16 września 2011 r. (ustawa z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców - Dz. U. Nr 232, poz. 1378) przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s. od dnia 1 stycznia 2012 r. otrzymał brzmienie zgodnie z którym termin przedawnienia został przez ustawodawcę ponownie skrócony do 5 lat, licząc od dnia, w którym należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne stały się wymagalne. W sytuacji, gdy bieg przedawnienia należności składkowych rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., dla rozstrzygnięcia sprawy kluczowe znaczenie ma art. 27 ustawy deregulacyjnej z 16 września 2011 r. Zgodnie z jego ust. 1 do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Według zatem zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (wedle starych zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednakże bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Z kolei wyjątek od tej zasady przewidziany został w art. 27 ust. 2 ustawy deregulacyjnej z 16 września 2011 r., stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu. Powołana regulacja oznacza, że wybór odpowiedniego terminu przedawnienia pięcioletniego (liczonego od dnia 1 stycznia 2012 r.) lub dziesięcioletniego (liczonego od daty wymagalności składki) - zależy od tego, który z nich upłynie wcześniej. Ustawodawca przyjął w tym względzie nakaz posługiwania się regułą kolizyjną lex benignior, zgodnie z którą należy stosować ustawę względniejszą w stosunku do biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, do zapłaty których zobowiązany jest określony podmiot.

Tak więc, ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji oceni postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem strony skarżącej o umorzenie postępowania egzekucyjnego z uwzględnieniem powyższego stanowiska.

Mając to wszystko na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 §1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Co do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku dotyczącego kosztów, podnieść trzeba, że sądem właściwym do rozstrzygnięcia o przyznaniu lub odmowie przyznania wynagrodzenia za wykonane zastępstwo prawne udzielonego na zasadzie prawa pomocy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który postanowił o przyznaniu stronie prawa pomocy.