Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 516/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 i 2, art. 141 § 4, art. 153, art. 135, art. 145 § 1 pkt 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 § 1 i 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 163, art. 15
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 106 ust. 5, art. 11, art. 12, art. 107 ust. 5
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek NSA Elżbieta Kremer (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 14 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 855/13 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 26 listopada 2013 r., II SA/Łd 855/13 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2013 roku nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] marca 2013 roku nr [...].

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] marca 2013 r., którą odmówiono skarżącemu zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 roku, przyznającej zasiłek celowy w wysokości 60 zł miesięcznie z przeznaczeniem na zakup żywności lub posiłku w ramach programu wieloletniego "Państwa w zakresie dożywiania". Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia SKO przytoczyło art. 138 § 1 k.p.a., art. 1 ust.1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. DZ.U. 2001r.nr 1 poz. 856 ze zm.), art. 3 ust. 3 i 4, art. 8 ust.1 pkt 1 i ust.3, art. 39 ust.1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t.j. DZ.U. 2013 poz.182 ze zm.) oraz art. 5 ust. 1 i art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 roku o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U.2005r. poz.2259 ze zm.). W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył powołane na wstępie przepisy regulujące przesłanki przyznawania pomocy społecznej, ustalił, ze skarżący spełnia kryteria korzystania z tej pomocy, jest jej stałym beneficjentem. Kolegium wywiodło, że organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, odmawiając zmiany własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2013 roku, bowiem przyznano skarżącemu pomoc stosownie do posiadanych środków, wnioskodawca zaś korzysta także z innych form pomocy.

Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie precyzując jednak jej zarzutów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji. Sąd wskazał, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, organy bowiem rozpoznały wniosek o zmianę decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] stycznia 2013 roku jeszcze zanim stała się ona ostateczna. Decyzją tą przyznano wnioskodawcy zasiłek celowy na dożywianie w kwocie po 60 zł miesięcznie w okresie styczeń – maj 2013 roku. Podstawę orzekania stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. nr 25 poz. 2259 ze zm.). Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji, które zostało rozstrzygnięte decyzją SKO z dnia [...] maja 2013 roku, utrzymującą w mocy decyzję z [...] stycznia 2013r. Ostateczną decyzję Kolegium skarżący zaskarżył tą samą skargą, która dotyczy także sprawy niniejszej. Równolegle z postępowaniem odwoławczym organy prowadziły postępowanie w sprawie zmiany tejże decyzji z [...] stycznia 2013 roku, zakończone decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] marca 2013 roku, którą odmówiono zmiany decyzji z [...] stycznia 2013 roku. Przy tym kanwą wszczęcia tego ostatniego postępowania stało się oświadczenie [...], który podczas uzupełniania wywiadu środowiskowego zażądał wyższej kwoty świadczenia. W zakwestionowanych w niniejszym postępowaniu decyzjach organy nie wyjaśniły trybu, w jakim procedują. Co do zasady od decyzji I instancji służy odwołanie (art. 127 § 1 k.p.a.). Do czasu uostatecznienia decyzji jej zmiana możliwa jest zatem w trybie postępowania instancyjnego, które wszczyna złożenie odwołania. Wszelkie wnioski dotyczące wysokości przyznanego świadczenia, składane gdy decyzja nie jest ostateczna, winny zostać rozpoznane w toku instancji. Wszczynanie odrębnego postępowania jest niedopuszczalne. Ponadto przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują możliwość zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., gdy przemawia za tym słuszny interes strony. Przepis art. 163 k.p.a. wskazuje na możliwość uchylenia lub zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, w sytuacji, gdy przewidują to przepisy szczególne. W tym wypadku należałoby odwołać się do ustawy o pomocy społecznej. Z art. 106 ust. 5 u.p.s. wynika, że można zmienić decyzję na korzyść strony nawet bez jej zgody. Zarówno jednak przepis art. 155 k.p.a., jak i przepis art. 163 k.p.a. czy art. 106 ust. 5 u.p.s. dotyczą zmiany decyzji ostatecznej. Stąd wniosek, że do wszczęcia procedury zmiany decyzji niezbędne jest ustalenie, że decyzja jest ostateczna. Tymczasem, jak wynika z akt administracyjnych, decyzja z [...] stycznia 2013 roku stała się ostateczna z dniem [...] maja 2013 roku, kiedy to SKO utrzymało ją w mocy. Tymczasem poddana kontroli sądu w niniejszej sprawie decyzja SKO nosi datę [...] maja 2013 roku. Zatem w stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdy postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] stycznia 2013 roku było w toku, organ nie mógł skutecznie wszcząć procedury zmiany tej decyzji, niezależnie od tego, czy miała zamiar procedować w trybie art.155 k.p.a., czy art. 106 ust. 5 u.p.s. w zw. z art. 163 k.p.a. Doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Treść zakwestionowanych decyzji, ani ich uzasadnienie nie wskazują przy tym na podstawie których przepisów, w jakim trybie odmówiono skarżącemu zmiany decyzji z dnia [...] stycznia 2013 roku. Stanowi to o dodatkowej wadzie decyzji, związanej z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., który obliguje organ do wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięć. To uchybienie uniemożliwia jakąkolwiek weryfikację przyjętego trybu, co o tyle nie ma znaczenia, że w realiach rozpoznawanej sprawy żaden z trybów przewidziany dla zmiany decyzji ostatecznej nie był dopuszczalny. Z uwagi na powyższe, wobec tego, że organy w niniejszej sprawie rozstrzygnęły o zmianie nieostatecznej decyzji w czasie, gdy prowadzone było postępowanie odwoławcze dotyczące tej samej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi (z dnia [...] stycznia 2013 roku nr [...]), należało zdaniem sądu stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2013 roku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Od tego wyroku Kolegium złożył skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego:

- art. 1 ustawy z dnia 25 1 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153., poz. 1269 z późniejszymi zmianami ) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu sprawy i zebranego materiału dowodowego,

- art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 .roku o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2013 roku poz. 182 z późniejszymi zmianami) w związku z art. 163 kpa przez rażąco błędną wykładnię, bowiem brzmienie normy nie wyklucza możliwości wydania decyzji zmieniającej decyzję o przyznaniu świadczenia, gdy decyzja ta nie jest decyzją ostateczną, a zatem trudno wywodzić o wadzie rażącego naruszenia prawa w tym przypadku czy też działaniu bez podstawy prawnej, przy czym odmowa zmiany decyzji nieostatecznej w żaden sposób nie jest wadliwa,

2. przepisów postępowania:

- art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, bowiem nie miało miejsca rażące naruszenie prawa, zaś stwierdzenie nieważności to wyjątek, co uzasadnia ścisłą interpretację przesłanek warunkujących wadę szczególną, a nie dowolność,

- art. 141 § 4 w związku z art. 153 ppsa przez przedstawienie oceny prawnej, która to jest błędna, niespójna i wewnętrznie sprzeczna, brak pełnych wskazań, co do dalszego postępowania, a które to nie zostało przecież zakończone decyzją administracyjną, gdy wniosek wszczął skutecznie postępowanie administracyjne,

- art. 135 ppsa przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem norma ta w tym przypadku nie ma zastosowania.

Wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skarg i, w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwałby na uwzględnienie; uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia; orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, bowiem wada w sposobie procedowania sądu powoduje, że merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy jest wadliwe, a tym samym rozpoznawanie zarzutów naruszenia prawa materialnego nie będzie uzasadnione.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 powoływanej wyżej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych wskazać należy, że jest on całkowicie chybiony. Zawarte w nim unormowania określają właściwość sądów administracyjnych stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej (§ 1), oraz kryterium, wedle którego kontrola ta jest sprawowana (§ 2). Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie, niż zgodność z przepisami, które miały w sprawie zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że art. 1 § 1 i § 2 powołanej ustawy ustrojowej wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem zawarte są one w p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi świadczy więc o tym, że nie doszło do naruszenia przedmiotowego przepisu.

Nieusprawiedliwiony jest również sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., przy czym skarżący organ naruszenia tego przepisu w powiązaniu z art. 153 p.p.s.a. upatruje, w przedstawieniu wewnętrznie sprzecznej, niespójnej oceny prawnej oraz braku przedstawienia pełnych wskazań co do dalszego postępowania. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. ma charakter formalny i wskazuje, jakie elementy winno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie. Zgodnie z treścią tego przepisu prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania prawne, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność były przedmiotem postępowania. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawa oraz sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wbrew zarzutom skargi kasacyjnej sporządzone zostało zgodnie z wymogami ustawowymi, zawiera również wbrew twierdzeniom organu, wskazania co do dalszego postępowania, chociaż wynikają one z motywów rozstrzygnięcia sądu I instancji zawartych w uzasadnieniu. W tej sytuacji nie sposób uznać, że sąd I instancji naruszył przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie jest usprawiedliwiony także zarzut naruszenia przepisu art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W piśmiennictwie przyjmuje się, że w świetle tej regulacji obowiązkiem sądu administracyjnego jest stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodne z prawem. Sąd ten ma uprawnienia do objęcia zakresem "w głąb" sprawy i pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, niezgodnych z prawem (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, s. 441). W rozpatrywanej sprawie decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] lutego 2013 r. wydana została w tej samej z punktu widzenia materialnoprawnego sprawie, tj. w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. Decyzja ta dotknięta jest tymi samymi wadami co decyzja zaskarżona, dlatego sąd I instancji prawidłowo zastosował niniejszy przepis.

Nie stwierdzając zatem naruszeń ww. przepisów postępowania przejść należy do oceny zarzutów prawa materialnego, aby móc odnieść się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzut ten dotyczy bowiem stwierdzenia nieważności decyzji organu, a to sąd jest w stanie ocenić tylko po przeanalizowaniu, czy decyzja została wydana wadliwie w świetle obowiązujących przepisów prawa.

Istota zarzutów naruszenia prawa materialnego sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ działając w oparciu o art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 163 k.p.a. mógł wydać decyzję zmieniającą decyzję o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej, gdy decyzja, która była przedmiotem wniosku o jej zmianę, nie była jeszcze ostateczna.

Przede wszystkim należy wyjaśnić, że Kodeks postępowania administracyjnego w art. 15 ustanowił zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zaś w art. 16 § 1 przewidział zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne.

Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Jedną z konsekwencji zasady trwałości decyzji ostatecznej jest obowiązek ścisłego stosowania przepisów wprowadzających od niej wyjątki. Takimi przepisami są uregulowania dotyczące tzw. nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego zawarte w Rozdziale 12 (wznowienie postępowania) i 13 (uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji).

Analizując prawne możliwości zmiany ostatecznej decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, należy wskazać na dwa dopuszczalne tryby takiej zmiany, a mianowicie tryb określony w art. 155 k.p.a. oraz tryb wynikający z art. 163 k.p.a. Ten ostatni przepis nie stanowi samodzielnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji. Podstawę prawną decyzji wydanej w omawianym trybie stanowić będą przepisy ustaw odrębnych, które - jako przepisy prawa materialnego - winny określać przesłanki, jakie muszą być spełnione dla zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, zaś art. 163 k.p.a. jest wyłącznie normą odsyłającą do tych przepisów.

W ustawie pomocy społecznej przepisem takim jest art. 106 ust. 5 u.p.s., który dopuszcza możliwość zmiany (uchylenia) ostatecznej decyzji. Zgodnie z jego treścią, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5 u.p.s.

Pamiętać jednak należy o specyfice tego przepisu. Ma on bowiem zastosowanie do zmian w sytuacji majątkowej lub osobistej strony, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji przyznającej określone świadczenie. Wszelkie zmiany sytuacji występujące w toku pierwotnego postępowania administracyjnego, winny zostać uwzględnione w decyzji kończącej to postępowanie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja rażąco naruszała prawo, albowiem tryb określony w art. 163 k.p.a. w zw. z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, zastosowano w stosunku do decyzji, która podlegała wzruszeniu w administracyjnym toku instancji, albowiem skarżący złożył od niej odwołanie. Należy również zauważyć, iż użyte w art. 163 k.p.a. określenie “decyzja, na mocy której strona nabyła prawo", nawiązuje bezpośrednio do przepisu art. 155 k.p.a., który posługuje się identycznym sformułowaniem uzupełnionym jedynie o kwalifikator "ostateczna" w odniesieniu do wzruszanej decyzji. Brak tego określenia w przepisie art. 163 k.p.a. jest, jak się wydaje, przeoczeniem ustawodawcy, gdyż wzruszanie w tym trybie decyzji nieostatecznej naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania (p. wyrok NSA z dnia 31 lipca 2002 r., sygn. II SA/Gd 441/00 – Lex 81537 z aprobującą glosą Wojciecha Chróścielewskiego i Agnieszki Korzeniowskiej - OSP.2004.2.14). Wobec powyższego, decyzja wydana przez organ w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej zasiłku celowego była wydana nieprawidłowo.

Rozpoznając w tych okolicznościach sprawy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy stwierdzić, że także on jest niezasadny. Zgodnie z ugruntowanym od lat orzecznictwem sądów administracyjnych, naruszenie art. 15 k.p.a. jest traktowane jako noszące znamiona naruszenia prawa o charakterze rażącym, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pogląd taki wyraził m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wydanego już 10 kwietnia 1989 r. w sprawie o sygn. akt II SA 1198/88 (ONSA 1989, nr 1, poz. 36) stwierdzając, że wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności obowiązującej w postępowaniu administracyjnym - art. 15 k.p.a. - godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być oceniane jako rażące naruszenie prawa. Także w uzasadnieniu wyroku z 2 grudnia 1986 r., wydanego w sprawie o sygn. akt IV SA 620/86 (GP 1987, nr 21, str. 8), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pociągającym za sobą stwierdzenie nieważności decyzji. Ponadto, jak wskazano wcześniej, brak było podstawy prawnej do wydania takiej decyzji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. W związku z tym sąd zasadnie stwierdził nieważność ww. decyzji.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że sąd I instancji trafnie uznał wadliwość zastosowanego trybu wzruszenia decyzji nieostatecznej (od której zostało wniesione odwołanie) przyznającej skarżącemu świadczenie z pomocy społecznej i w konsekwencji prawidłowo na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 p.p.a. stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji, które rażąco naruszały prawo..

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.