Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 618/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64 § 1 pkt 4 i § 6
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Dnia 11 sierpnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Po 765/19 w sprawie ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ostrowie Wielkopolskim na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ostrowie Wielkopolskim 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Po 765/19, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) uwzględnił skargę Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ostrowie Wielkopolskim i uchylił postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z [...] sierpnia 2019 r., a także postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Jarocinie z [...] lipca 2019 r. w sprawie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego w związku z umorzeniem postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych wobec J. B.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd podał, że w kontrolowanej sprawie organy przyjęły błędną wykładnię art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.; Sąd podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "opłata egzekucyjna w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych". Zgodnie z treścią powołanego przepisu organ egzekucyjny, z zastrzeżeniem § 2, w egzekucji należności pieniężnych pobiera za dokonane czynności egzekucyjne opłaty za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych - w wysokości 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4 zł 20 gr. Sąd podzielił powyższą wykładnię powołanych przepisów, gdyż interpretacja ta najpełniej uwzględnia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14. Oznaczając zakres obciążenia opłatą z art. 64 §1 pkt 4 u.p.e.a. Sąd uwzględnił, że opłaty egzekucyjne nie stanowią daniny publicznej o charakterze podatkowym. Cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jej odpłatność. Podatek jako danina nieodpłatna nie wiąże się z żadnym bezpośrednim świadczeniem wzajemnym na rzecz podatnika. Natomiast opłaty pobierane są w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów administracji publicznej.

Z akt sprawy wynika, że opłaty ustalono w sposób niezwiązany z rzeczywistymi kosztami prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Ich wysokość określona została stosunkowo, jako określony procent od kwoty egzekwowanej należności.

Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 64c § 4 u.p.e.a. wierzyciel pokrywa koszty postępowania egzekucyjnego, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Przedmiotowa regulacja nie wymienia przyczyn niemożliwości ściągnięcia kosztów egzekucyjnych od zobowiązanego, nie rozróżnia w tym przedmiocie powodów faktycznych i prawnych. W tej sytuacji wierzyciel nie tylko nie odzyskuje od zobowiązanego dochodzonej w toku postępowania egzekucyjnego należności, ale jest obciążany kosztami bezskutecznej egzekucji. Dlatego też, oprócz wskazania podstawy prawnej obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, organ egzekucyjny winien wziąć pod uwagę, czy rozstrzygnięcie o kosztach będzie zgodne z zasadami ogólnymi postępowania egzekucyjnego zawartymi w ustawie, w szczególności z zasadą celowości postępowania, tj. czy nie obciąża się wierzyciela opłatami za czynności, co do których już przed ich podjęciem wiadomo, że nie doprowadzą do pokrycia kosztów egzekucyjnych. Zatem zasady ogólne postępowania egzekucyjnego muszą być brane pod uwagę przy wydaniu orzeczenia w zakresie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi (prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 26 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Po 638/14, od którego NSA oddalił skargę kasacyjną ww. wyrokiem; CBOSA).

Sąd stwierdził, że w przypadku egzekwowania należności pieniężnych postępowanie egzekucyjne powinno doprowadzić, co do zasady, do odzyskania należności od zobowiązanego, zatem majątek wierzyciela powinien ulec powiększeniu, a nie uszczupleniu. Zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny jest obowiązany do podejmowania środków egzekucyjnych zmierzających bezpośrednio do wykonania obowiązku. Bez wątpienia prowadzenie egzekucji wiąże się z ponoszeniem kosztów egzekucyjnych w postaci opłat egzekucyjnych i wydatków poniesionych przez organ egzekucyjny. Należy jednak mieć na uwadze okoliczność podnoszoną przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu ww. wyroku, że w egzekucji administracyjnej organy egzekucyjne zasadniczo przynależą do tego samego pionu organizacyjnego co organy wydające decyzje administracyjne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu, zaskarżając powyższe orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto organ skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe, bezpośrednie zastosowanie przez Sąd, polegające na nieuprawnionym uznaniu, iż w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego sygn. SK 31/14 oraz brakiem właściwej aktywności ustawodawcy w zakresie uregulowania zasad pobierania kosztów egzekucyjnych, stosowanie w zgodzie z Konstytucją RP przepisów art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 z późn. zm., dalej: u.p.e.a.) wymaga niestosowania tych przepisów w ogóle, a zatem w istocie stwierdzenie przez Sąd natychmiastowej derogacji przez Trybunał Konstytucyjny ww. przepisów z porządku prawnego, co nie miało miejsca w świetle orzeczenia ww. wyrokiem jedynie zakresowego charakteru niekonstytucyjności ww. przepisów;

2) art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego sygn. SK 31/14, poprzez ich błędną wykładnię, która doprowadziła do nieuprawnionego przyjęcia przez Sąd, iż to Organ (jako organ stosujący prawo), w ramach "ustalenia skutków" powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, powinien odstąpić od zastosowania ww. przepisów u.p.e.a w omawianej sprawie, gdyż powinien całkowicie zrezygnować z pobierania opłat egzekucyjnej i manipulacyjnej, a nie stosować ww. przepisy prawa z zastosowaniem wykładni uwzględniającej ich częściową niekonstytucyjność, kiedy powyższe zdaniem Sądu zarówno "przekracza kompetencje Trybunału Konstytucyjnego jako negatywnego ustawodawcy", jak również "nie daje podstaw do ich określenia przez sąd administracyjny";

3) art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez nieuprawnione uznanie, iż nie znajdują one zastosowania w ustalonym stanie faktycznym, w którym doszło do obciążenia Skarżącego należnościami za liczne czynności egzekucyjne wykonane na wniosek Skarżącego w trakcie egzekucji administracyjnej wystawionych w okresie kilkunastu lat przez Skarżącego ok. 150 tytułów wykonawczych na kwoty ok. 0,5 mln zł (należności główne + odsetki = ok. 1 mln zł), co wypełnia wszystkie, w tym określone w ww. wyroku TK, warunki do zastosowania tych przepisów w przedmiotowej sprawie, w szczególności w zakresie adekwatności ustalonych kosztów do nakładu pracy organów egzekucyjnych przy egzekwowaniu tych należności,

- które to uchybienia miały wpływ na wynik omawianej sprawy, ponieważ doprowadziły do uchylenia rozstrzygnięć organów administracyjnych w tej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów podważających ustalony stan faktyczny, co pozwala uznać ten przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku za w pełni miarodajny. W toku postępowania egzekucyjnego dokonano zajęcia rachunków zobowiązanego w kilku bankach, jednak w wyniku zastosowania środka egzekucyjnego nie uzyskano żadnej kwoty. Czynności egzekucyjne nie przyniosły zatem efektu dla wierzyciela.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do zakwestionowania znaczenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. SK 31/14 (Dz. U. z dnia 16 sierpnia 2016r. poz.1244) dla rozstrzygnięcia zaistniałego pomiędzy stronami sporu i skutków prawnych tego orzeczenia na gruncie niniejszej sprawy.

Jak zauważa się w orzecznictwie NSA (zob. wyrok NSA z 13 maja 2020 r., sygn. akt II FSK 2950/19- publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) recepcja wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. (sygn. SK 31/14) doprowadziła do rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Obok judykatów, które w wyroku tym odnajdują skutek derogacyjny, co w ogóle wyklucza możność stosowania art. 64 § 1 u.p.e.a. i co prowadzić powinno do całkowitego zrezygnowania z pobierania tych opłat (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 stycznia 2019 r., sygn. akt II FSK 2576/18 i z 18 września 2019 r., sygn. akt II FSK 3238/17- publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), odnotować można rozstrzygnięcia, które w orzeczeniu Trybunału odnajdują podstawę do miarkowania wysokości opłat w każdym przypadku, uzależniając ich wysokość od realiów konkretnego postępowania egzekucyjnego, czyli jego pracochłonności, czasochłonności i stopnia skomplikowania (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II FSK 693/15, z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 914/16, z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 2621/17 z 14 marca 2019 r., sygn. akt II FSK 3700 i 3701/18 oraz z 10 stycznia 2020 r., sygn. akt II FSK 869/18 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a także orzeczenia negujące pogląd, że obowiązują tylko stawki minimalne opłat i tylko one mogą być stosowane przez organ egzekucyjny (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2206/17), ale również orzeczenia wskazujące, że skoro Trybunał Konstytucyjny zakwestionował tylko brak maksymalnych stawek opłat, a nie ich stosunkowy charakter, miarkowanie tych opłat może odnosić się tylko do przypadków przekraczania rozsądnych granic, których wyznaczenie może nastąpić z zastosowaniem obiektywnego kryterium w postaci maksymalnej stawki opłaty za zajęcie nieruchomości, z uwzględnieniem jednak mniejszego stopnia skomplikowania innych czynności egzekucyjnych, odzwierciedlonego w przewidzianej w odnośnych przepisach niższej stawce procentowej (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 2094/18, z 24 maja 2019 r., sygn. akt II FSK 407/19 i z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II FSK 2549/17); ten ostatni pogląd został poddany krytyce w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2019 r. (sygn. akt II FSK 2466 i 3043/18), w których stwierdzono, że takie stanowisko jest nieuprawnione i pozbawione uzasadnienia logicznego, racjonalnego oraz prawnego.

Na marginesie powyższych wywodów należy także dodać, iż w orzecznictwie NSA w związku ze skutkami ww. wyroku TK wyrażany był także pogląd, iż opłata egzekucyjna i manipulacyjna w wysokościach określonych odpowiednio w art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. mogą być pobrane wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych. Taka sytuacja nie ma miejsca gdy na rachunku bankowym nie było środków – jak w niniejszej sprawie (por. wyroki NSA: z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 630/19, z 29 listopada 2018 r. sygn. akt I GSK 2307/18, z 6 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 2905/18, z 20 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 3408/18 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie punktem wyjścia rozważań nad skutkami, jakie dla obrotu prawnego wywiera wymieniony wyrok Trybunału Konstytucyjnego, musi być analiza jego treści – zarówno samego rozstrzygnięcia wyrażonego w sentencji, jak i motywów, przedstawionych w uzasadnieniu.

W przywołanym wyroku Trybunał orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodna z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a nadto, że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W swoich rozważaniach Trybunał wywiódł, że brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną. Trybunał wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym są więc zbliżone do podatku. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością.

Jednocześnie Trybunał stwierdził, że dla właściwej realizacji wyroku Trybunału konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku Trybunału, określić nie tylko maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4) u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, o której mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a., ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych, przeciwko którym można wysunąć zarzuty podobne do rozpatrzonych w niniejszej sprawie.

Zasadne jest natomiast stanowisko strony skarżącej, że Trybunał uznał za niekonstytucyjne pominięcie ustawodawcze, czyli brak norm określonej treści, co w konsekwencji oznacza, że norma jako niezupełna nie może być w ogóle stosowana. Przestaje być regułą zachowania powinnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę, odnosząc się do tego stanowiska podziela wywody tego Sądu wyrażone w wyrokach z: 8 stycznia 2019 r., sygn. akt II FSK 2576/18 oraz 18 września 2019 r., sygn. akt II FSK 3238/17 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i przyjmuje je jako własne. Wobec wyraźnego brzmienia art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zostały wyposażone w atrybut mocy powszechnie obowiązującej. Powszechnie obowiązująca moc orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oznacza związanie nimi wszystkich sądów, także Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. J. Trzciński, Orzeczenia interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego, "Państwo i Prawo" 2002, z. 1, str. 12 i n.). Skutki wywierane przez wyroki Trybunału Konstytucyjnego, wydawane w kwestii konstytucyjności aktów prawnych, są zróżnicowane, w zależności od treści rozstrzygnięcia. W zakresie, w jakim wyroki te stwierdzają niezgodność aktu z Konstytucją, bezpośrednim skutkiem jest utrata przez akt mocy obowiązującej.

Orzeczenie o niekonstytucyjności ma charakter konstytutywny i jako zdarzenie prawne powoduje następstwa w postaci zmiany stanu prawnego. W sytuacji wyroku o złożonych skutkach, gdy orzeczenie dotyczy niekonstytucyjności w "pewnym zakresie", doprowadza także do uchylenia pewnego fragmentu normy, uznanego za niekonstytucyjny, w pozostałym zakresie utrzymując stan prawny. W sprawie niniejszej mamy do czynienia z wyrokiem zakresowym o charakterze negatywnym, albowiem kwestie konstytucyjności zostały rozstrzygnięte w odniesieniu do treści normatywnej pominiętej w orzeczeniu (zob. T. Woś, Wyroki interpretacje i zastosowanie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Studia Iuridica Lublinensia vol. XXV, 3, 2016). Innymi słowy w sprawie niniejszej prawodawca ustanowił normę prawną, lecz nie objął jej zakresem okoliczności, które powinny być nią objęte w świetle wymagań konstytucyjnych, a konkretnie nie określił maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jak też nie określił maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej. Takie rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego rodzi pytanie, w jaki sposób powinny być stosowane przepisy objęte wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w okresie przed uchwaleniem ich zmiany przez ustawodawcę.

W większości orzeczeń, podobnie jak w orzeczeniu mającym zastosowanie w sprawie niniejszej, Trybunał Konstytucyjny zasadniczo nie wypowiada się na temat skutków wyroków o pominięciu prawodawczym, zarówno gdy stwierdza konstytucyjność, jak i gdy stwierdza niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego. Prowadzi to do sytuacji, w której ustalenie skutków wyroku przechodzi na ustawodawcę i organy stosujące prawo. W piśmiennictwie przyjmuje się, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego może powodować utratę mocy obowiązującej normy wadliwie ukształtowanej (zob. M. Ziółkowski, Stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia prawodawczego jako podstawa wznowienia postępowania cywilnego, Glosa do postanowienia SN dnia 29 kwietnia 2010 r., IV CO 37/09, PiP 2011/11/127-133; D. Szubielska, Koszty egzekucyjne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd podatkowy 2017, 5, str. 49). Podobnie J. Podkowiak wyraża pogląd, że de lege lata nie istnieje jurydyczna kategoria wyroków zobowiązujących, lokujących się gdzieś między wyrokami afirmatywnymi, które nie wywołują zmiany w systemie prawa, a wyrokami negatoryjnymi, których skutkiem jest utrata mocy obowiązującej niekonstytucyjnego aktu normatywnego. Jedyną przewidzianą formą wskazania luki w prawie albo innych uchybień legislacyjnych, które powinny zostać usunięte przez prawodawcę, która zarazem nie powoduje skutku derogacyjnego, jest postanowienie sygnalizacyjne, o którym mowa w art. 35 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed TK (zob. J. Podkowiak, Charakter i skutki prawne wyroków stwierdzających niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego, ZNSA 2017, nr 2, s. 35). Również zdaniem W. Kręcisza sąd administracyjny musi uwzględniać negatywny wyrok TK i weryfikować zgodność przepisu stanowiącego podstawę wydania decyzji z wzorem konstytucyjnym, z którym był on konfrontowany w postępowaniu przed Trybunałem. Wynik tej weryfikacji skutkować będzie brakiem podstawy do zastosowania przepisu uznanego za niekonstytucyjny (zob. W. Kręcisz, Glosa do uchwały NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, ZNSA 2010/3/147-159). Także w orzecznictwie NSA przyjmowane jest stanowisko, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego oznacza, iż wyrok Trybunału powinien być uwzględniony przy ocenie prawnych podstaw wydanej decyzji.

W takim wypadku mają bezpośrednie zastosowanie przepisy Konstytucji oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego, które powodują określoną zmianę stanu prawnego (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z 16 października 2006 r., sygn. akt I FPS 2/06, ONSAiWSA 2007, nr 1, poz. 3; wyrok składu 7 sędziów NSA z 10 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 2/09- publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie ulega wątpliwości, że ustawowe określenie maksymalnej wysokości opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej czy maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej są typowymi czynnościami konwencjonalnymi, a nieuchylanie (zakresowe stwierdzenie niekonstytucyjności) przez Trybunał Konstytucyjny przepisu, który tych kwot nie określa, nie daje podstaw do ich określania w drodze wykładni dokonywanej przez sąd administracyjny. Nie zrobił tego również Trybunał Konstytucyjny, uznając, że przekracza to jego kompetencje. Ewentualna modyfikacja zakwestionowanej normy prawnej powinna nastąpić w drodze wyraźnego aktu prawotwórczego, podjętego przez upoważnione do tego organy (zob. M. Wojtuń, Termin do wniosku o zwolnieniu od podatku od spadków i darowizn. Glosa do wyroku NSA z 12 września 2013 r., sygn. akt II FSK 1991/13, Glosa 2014/2/125129).

Tak więc skoro niezgodne z Konstytucją jest pominięcie w kwestionowanych przepisach maksymalnej wysokości opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej czy maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, to należy przyjąć, iż stosowanie tych przepisów w zgodzie z Konstytucją wymaga zrezygnowania z pobierania tych opłat. W przeciwnym wypadku ich maksymalna wysokość będzie niejednolicie ustalana przy każdorazowym pobieraniu opłaty, z pominięciem zobiektywizowanych kryteriów i w konsekwencji naruszone zostaną wskazane w wyroku Trybunału wzorce konstytucyjne. Powyższe oznacza, iż zdaniem NSA stanowisko Sądu I instancji było prawidłowe, a zarzuty skargi kasacyjne są pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego (240 zł) na rzecz strony skarżącej należny jest z tytułu złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną w przewidzianym do tego terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej.