Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 631/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 147, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] czerwca 2016 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarga P. Ś. na uchwałę Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S. wraz z jej załącznikiem "Regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S.", zwanej dalej "Regulaminem". Prokurator domaga się stwierdzenia jej nieważności w całości.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił:

1) istotne naruszenie art. 4 ust.2 pkt 1 lit. b oraz art.5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia [...] września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 250) w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, a także w zw. z § 135 (w zw. z § 143) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283) poprzez zobowiązanie na podstawie § 2 ust. 3 Regulaminu właścicieli nieruchomości położonych wzdłuż chodników do uprzątnięcia błota, śniegu i lodu oraz innych zanieczyszczeń (...) z części nieruchomości służących do użytku publicznego oraz do usunięcia śliskości – co stanowi jednocześnie: przekroczenie delegacji ustawowej oraz jej nieuprawnioną modyfikację;

2) istotne naruszenie art. 4 ust.2 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 250) w zw. z § 137 (w zw. z § 143) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283) poprzez ustanowienie na podstawie § 2 ust. 4 lit. a Regulaminu zakazu odprowadzania ścieków bezpośrednio do zbiorników wodnych lub do ziemi – co stanowi niepotrzebne powtórzenie zakazu przewidzianego w przepisie powszechnie obowiązującym rangi ustawowej, tj. w art. 39 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne;

3) istotne naruszenie art. 4 ust.2 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 250) w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także w zw. z § 135 (w zw. z § 143) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283) poprzez:

- zezwolenie na podstawie § 2 ust. 5 Regulaminu na dokonywanie na terenie gminy S. wyłącznie drobnych napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami – co stanowi przekroczenie oraz nieuprawnioną modyfikację delegacji ustawowej;

- uzależnienie na podstawie § 2 ust.5 Regulaminu dokonywania napraw pojazdów samochodowych od zgody lub udziału właściciela nieruchomości, a także od braku uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich - co nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej oraz w sposób nieuprawniony wkracza w materię uregulowaną już w prawie cywilnym;

4) istotne naruszenie art. 4 ust.2 pkt 1 ustawy w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, a także w zw. z § 135 (w zw. z § 143) rozporządzenia poprzez ustanowienie w § 3 ust. 2 Regulaminu obowiązku kompostowania odpadów ulegających biodegradacji oraz odpadów zielonych z zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej - co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej.

5) istotne naruszenie art. 4 ust.2 pkt 6 ustawy w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, a także w zw. z § 135 (w zw. z § 143) rozporządzenia poprzez:

- zobowiązanie w § 7 ust. 2 Regulaminu właścicieli i opiekunów zwierząt domowych do utrzymywania tych zwierząt w sposób nie stwarzający uciążliwości (hałasy lub odory) dla osób znajdujących się w sąsiednich lokalach lub nieruchomościach – co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej oraz w sposób nieuprawniony wkracza w materię uregulowaną już w prawie cywilnym;

- zobowiązanie w § 7 ust. 3 Regulaminu osób utrzymujących gady, ptaki i owady w lokalach mieszkalnych lub użytkowników tych lokali do zabezpieczenia przed wydostaniem się tych zwierząt z pomieszczenia - co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej;

6) istotne naruszenie art. 4 ust.2 pkt 6 ustawy w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, a także w zw. z § 135 (w zw. z § 143) rozporządzenia poprzez zobowiązanie w § 7 ust. 4 Regulaminu właściciela nieruchomości do oznakowania tabliczką ostrzegawczą bramy lub furtki wejściowej na teren posesji, na której utrzymywane jest zwierzę mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzkiego - co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej;

7) istotne naruszenie art. 4 ust.2 pkt 6 ustawy w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, a także w zw. z § 135 (w zw. z § 143) rozporządzenia poprzez wprowadzenie w § 7 ust. 5 Regulaminu nakazu wyprowadzania psów należących do rasy psów dużych wyłącznie na smyczy i w kagańcu - co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej.

8) istotne naruszenie art. 4 ust.2 pkt 7 ustawy w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, a także w zw. z § 135 (w zw. z § 143) rozporządzenia poprzez zobowiązanie w § 8 ust.3 lit.a Regulaminu osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie do nie powodowania uciążliwości takich jak hałasy lub odory wobec osób trzecich - co nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej oraz w nieuprawniony sposób wkracza w materię uregulowaną już w prawie cywilnym.

W uzasadnieniu skargi Prokurator P. Ś. wskazał, że podstawą prawną (delegację ustawową) do podjęcia uchwały w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, będącego aktem prawa miejscowego jest przepis art. 4 ust. 1 ustawy, który w ust. 2 stanowi, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku dotyczące ściśle wymienionych w tym przepisie kwestii.

Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne – jego zdaniem - naruszenia przepisów.

Mianowicie w § 2 ust. 3 Regulaminu zobowiązuje właścicieli "nieruchomości położonych wzdłuż chodników" do uprzątania błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego oraz do usuwania śliskości. Upoważnienie zawarte w ustawie nie dotyczy ani usuwania czystości z całego chodnika, ani tym bardziej – usuwania jego śliskości. Ponadto w § 2 ust. 4 lit. a Regulaminu ustanowiono (skądinąd słuszny) zakaz odprowadzania ścieków powstałych po myciu pojazdów bezpośrednio do zbiorników wodnych lub do ziemi, gdy tymczasem kwestia ta została uregulowana w art. 39 ustawy z dnia [...] lipca 2001 r. Prawo wodne. Z kolei w § 2 ust. 5 Regulaminu zezwolono jedynie na "drobne naprawy" pojazdów samochodowych, związane z ich bieżącą eksploatacją, a do tego - pod warunkiem że nie będą powodowały "uciążliwości dla sąsiadów". Zdaniem Prokuratora wprowadzenie niedookreślonego pojęcia "drobnych [doraźnych] napraw" stanowi niedopuszczalną modyfikację postanowień ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a ponadto zakaz uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich został przewidziany w innym akcie prawnym tj. w art. 144 k.c (zakaz immisji).

W § 3 ust.2 Regulaminu ustalono ( w ramach obowiązku selektywnej zbiórki odpadów), że w zabudowie zagrodowej i jednorodzinnej odpady kuchenne ulegające biodegradacji, a także odpady zielone z ogrodów i parków powinny być kompostowane. Natomiast przepisy ustawy nie przewidują obowiązku zagospodarowania odpadów komunalnych przez właścicieli nieruchomości we własnym zakresie. Zgodnie z art. 6c ustawy gminy są zobowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Ponadto zasady odzysku odpadów stanowią przedmiot ustawy z dnia [...] grudnia 2012 r. o odpadach, gdzie dopuszczono kompostowanie na potrzeby własne. Również wiele przepisów Regulaminu zawartych w rozdziale 6 Regulaminu poświęconym obowiązkom osób utrzymujących zwierzęta domowe, zdaniem Prokuratora, istotnie narusza prawo, przekraczając delegację ustawową.

Za niezgodny z prawem uznał Prokurator również § 8 ust. 3 lit. a Regulaminu dotyczący nakazu utrzymywania zwierząt domowych oraz gospodarskich w sposób nie powodujący uciążliwości takich, jak hałasy, odory wobec osób trzecich., stwierdzając, że obowiązek ten może być w praktyce niemożliwy do spełnienia, a poza tym kwestia takich "uciążliwości" ma charakter cywilny (art. 144 k.c.) i nie powinna stanowić przedmiotu uchwały rady gminy.

W § 7 ust. 3 Regulaminu rada gminy rozciągnęła obowiązek zabezpieczania pomieszczeń przed samodzielnym wydostaniem się zwierząt także na osoby utrzymujące gady, ptaki i owady w lokalach mieszkalnych. W ocenie Prokuratora tych zwierząt nie można uznać za zwierzęta domowe w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie zwierząt.

Dodatkowo w ust. 4 w/w przepisu Regulaminu postanowiono, że właściciel nieruchomości ma obowiązek oznakowania tabliczką ostrzegawczą bramy lub furtki wejściowej na teren ogrodzonej posesji, na której utrzymywane jest zwierzę mogące stanowić zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego. Tymczasem brak jest podstaw prawnych do określania w regulaminie tego rodzaju obowiązków informacyjnych właścicieli nieruchomości.

Zarzuty dotyczą też wyrażonego w § 7 ust. 5 Regulaminu nakazu wyprowadzania na smyczy i w kagańcu psów należących do rasy psów dużych, podczas gdy obowiązujące przepisy nie znają takiej kategorii psów (a istnieje jedynie urzędowy wykaz ras psów agresywnych). Taka redakcja przepisu powoduje, że niemożliwe jest ustalenie jakie psy w każdym konkretnym przypadku należy uznać za "duże". Posługiwanie się pojęciami nieostrymi dodatkowo nie sprzyja stosowaniu aktu normatywnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy uznała zarzuty skargi za uzasadnione w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, podnosząc, że zaskarżona uchwała utraci moc najpóźniej z dniem [...] sierpnia 2016 r. na podstawie art. 11 ustawy z dnia [...] listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 87).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest niezasadna.

Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływana jako "P.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, dalej powoływana jako "u.s.g."), gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Rozpatrując skargę stwierdzić należy, że zarzuty P. Ś. są bezzasadne.

Zgodnie z 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 250, dalej powoływana jako "u.p.c.g."), rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "Regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego (ust. 1). Określa on szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony)

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania (ust. 2).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010r., II OSK 170/10 "regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy musi regulować szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku dotyczące kwestii wymienionych w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy z 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach". Stanowisko takie podzielają inne sądy administracyjne. Przedstawione w art. 4 u.c.p.g. wyliczenie elementów uchwały w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 powyższej ustawy. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 października 2013r., IV SA/Po 507/13). Katalog zasad (zawarty w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach), jakie winien określać uchwalony przez radę gminy regulamin, jest katalogiem zamkniętym, a wszystkie wymienione w nim zasady muszą się znaleźć w regulaminie (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 kwietnia 2010r., II SA/Gl 371/10, zob. także wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 października 2014 r., II SA/Gl 418/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 listopada 2015 r., II SA/Łd 692/15; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 grudnia 2010 r., II SA/Bd 1299/10, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2010 r., II SA/Gd 212/10).

Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie są one zasadne. Nie można zgodzić się bowiem ze stanowiskiem Prokuratora P. Ś., że zakwestionowane przez niego przepisy Regulaminu w sposób istotny naruszają prawo.

Istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Z kolei za nieistotne naruszenia prawa uznaje się naruszenia drobne, niedotyczące istoty zagadnienia, a zatem będą to takie naruszenia prawa jak błąd lub nieścisłość prawna niemająca wpływu na materialną treść uchwały. (zob. np. cyt. wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 384/15; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 października 2015r., I SA/Gl 949/15).

Zakwestionowane w skardze przepisy Regulaminu nie zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa. Przepisy te stanowią wyłącznie uzupełnienie przepisów ustawy, co mieści się w granicach upoważnienia ustawowego dla rady gminy, wynikającego z art. 3 i art. 4 ust. 1 ustawy. Dopuszczalność uzupełnień w akcie prawa miejscowego wynika z art. 94 Konstytucji RP, gdyż regulacje takich aktów nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 8 listopada 202 r. sygn. akt II OSK 2012/12 oraz z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 170/10, CBOSA). Przepisy prawa miejscowego stanowią więc dopełnienie przepisów rangi ustawowej. Zawarte w § 2 ust. 3 Regulaminu zobowiązanie właścicieli nieruchomości do usunięcia "śliskości" stanowi jedynie doprecyzowanie obowiązku właścicieli nieruchomości zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy , z którego wprost wynika, że obowiązek ten dotyczy części nieruchomości służących do użytku publicznego. Wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze z powyższego przepisu uchwały nie wynika, by obowiązek usuwania śliskości (lodu) dotyczył całego chodnika . Takiego sformułowania nie zawiera kwestionowany przepis. Określenie "usuwanie śliskości" mieści się w pojęciu "usuwanie lodu" i jest być może zbędnym powtórzeniem, ale nie można tu mówić o przekroczeniu delegacji ustawowej. Podobnie należy potraktować zawarty w § 2 ust. 4 Regulaminu zakaz odprowadzania ścieków bezpośrednio do zbiorników wodnych lub do ziemi. Faktycznie stanowi on powtórzenie przepisu prawa wodnego, jednakże biorąc pod uwagę fakt, że regulamin ma pełnić także funkcję informacyjną dla mieszkańców gminy, nie może on odsyłać do innych przepisów celem ustalenia ich obowiązków.

Stwierdzić należy, że nie można uznać przepisu § 2 ust. 5 Regulaminu za naruszający w sposób istotny przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy. Zgodnie bowiem z tym przepisem ustawy rada gminy upoważniona jest do określenia w regulaminie czystości i utrzymania porządku kwestii "mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi". Nie ulega wątpliwości, że zasadniczo mycie i naprawa pojazdów może odbywać się wyłącznie w miejscach do tego przeznaczonych. Wynika to m.in. z przepisów kodeksu cywilnego, w szczególności dotyczących immisji, zakazujących przekraczających ponad przeciętną miarę oddziaływań na działki sąsiednie, a także z przepisów Kodeksu wykroczeń. Tylko na zasadzie wyjątku czynności te można wykonywać poza myjniami i warsztatami. Ustawa upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie szczegółowych warunków tych czynności. Określając te warunki rada gminy powinna więc mieć na uwadze przede wszystkim to, że czynności te poza myjniami i warsztatami naprawczymi mają charakter wyjątkowy. Oceniając legalność zakwestionowanego przez Prokuratora Rejonowego przepisu § 5 ust. 2 Regulaminu, zezwalającego właścicielom samochodów na dokonywanie poza warsztatami wyłącznie drobnych napraw w obrębie nieruchomości pod warunkiem, że na czynności te wyrazi zgodę właściciel nieruchomości (lub będzie brał w nich udział) oraz, że czynności te nie będą powodować uciążliwości dla sąsiadów, stwierdzić należy, że warunki te realizują cel art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy. Ze względu na to, że – jak wskazano – obowiązujące przepisy na zasadzie wyjątku dopuszczają mycie i naprawę samochodów poza warsztatami i myjniami, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Prokuratora, że wprowadzone w kwestionowanym przepisie Regulaminu ograniczenia, uszczegóławiające – na podstawie wyraźnego upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy - warunki wykonywania tych czynności w innych miejscach, w sposób nieuprawniony wkraczają w sferę prawa cywilnego; tym bardziej nie można spornego przepisu Regulaminu uznać za istotnie naruszający prawo.

Co do nałożonego w § 3 ust. 2 Regulaminu obowiązku kompostowania odpadów ulegających biodegradacji stwierdzić należy, że jakkolwiek nie znajduje on oparcia w delegacji ustawowej, to nie można uznać, że uchybienie to mogłoby prowadzić do skutków, których nie można zaakceptować w demokratycznym państwie prawa. Ponadto w sytuacji, gdy przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach dopuszczają kompostowanie na własne potrzeby, nie można uznać by - na skutek zawarcia takiego rozwiązania w zaskarżonym regulaminie - doszło do istotnego naruszenia prawa.

Podobnie, nie można podzielić stanowiska skarżącego, gdy chodzi o obowiązki właścicieli zwierząt domowych (§ 7 i § 8 Regulaminu). Celem tych przepisów jest bowiem dopełnienie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, zobowiązującym radę gminy do określenia w regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Analizując zakwestionowane przepisy stwierdzić należy, że zapewniają one taką ochronę. Dotyczy to również obowiązku nadzorowania " psów należących do ras dużych" i skutecznego dozoru nad zwierzętami domowymi oraz trzymania psów na smyczy. Jest oczywiste, że taki nadzór służy realizacji celu jakim jest ochrona przed zagrożeniem ze strony pozbawionych właściwego nadzoru zwierząt oraz uciążliwościami dla ludzi. Wbrew zarzutom skargi, nie budzi przy tym wątpliwości sformułowanie "psy należące do ras dużych", pomimo że nie ma definicji legalnych takich zwierząt. Określenie to jest bowiem jasne i zrozumiałe dla każdego, nie budzi wątpliwości, że chodzi o takie psy, które ze względu na swoje rozmiary i agresywne zachowanie mogą być "niebezpieczne". Obowiązek szczególnego nadzoru takich zwierząt jest więc w pełni uzasadniony, gdyż może to zapewnić skuteczną ochronę przed zagrożeniem z ich strony .

Również zakwestionowany przez Prokuratora § 8 ust. 3 lit. a Regulaminu - zobowiązujący "osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie do niepowodowania wobec osób trzecich uciążliwości, takich jak hałasy lub odory itp.", stanowi realizację upoważnienia rady gminy wyrażonego w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy do określenia "wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach". O ile zgodzić się należy z Prokuratorem, że nie jest możliwe zapewnienie, by zwierzęta (jakiekolwiek) nie powodowały żadnych hałasów bądź odorów, to jednak z kwestionowanego przepisu Regulaminu nie wynika taki obowiązek. Przepis ten odnosi się wyłącznie do "uciążliwości" spowodowanych hałasem czy przykrymi zapachami. Nie każdy zatem hałas czy zapach będzie powodował uciążliwości, a więc sytuację ciężką do zniesienia na co dzień. Obowiązek wskazany w spornym § 8 ust. 3 lit. a Regulaminu sprowadza się w istocie nie tyle do uniemożliwienia zwierzętom gospodarskim zachowań zgodnych z ich naturą, ale do takiego zorganizowania pomieszczeń czy terenów otwartych dla tych zwierząt, by minimalizowały one ich zachowania uciążliwe dla otoczenia.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że wskazane wyżej przepisy zaskarżonej uchwały nie naruszają przepisów prawa w sposób istotny, bowiem uchybienia, których popełnienie zarzuca strona skarżąca nie prowadzą do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Zdaniem Sądu w sprawie niniejszej uchwalenie regulaminu nie nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, które ma miejsce wówczas, gdy organ reguluje takie kwestie, których regulować mu nie wolno.

Ponadto nawet gdyby przyjąć trafność poglądu Prokuratora co do naruszenia zasad techniki prawodawczej, to wskazać należy, że mają one rangę rozporządzenia, a więc również aktu prawnego wydawanego, tak jak zaskarżona uchwała, na podstawie upoważnienia ustawowego. Natomiast samodzielność gminy podlega ochronie prawnej i jej ewentualne ograniczenia mogą wynikać wyłącznie z przepisów rangi ustawowej. Zasady techniki prawodawczej nie będąc ustawą, a jedynie rozporządzeniem, nie mogą ograniczać gminy w stanowieniu norm prawnych. A w konkretnym przypadku naruszenie zasad techniki prawodawczej nie może skutkować stwierdzeniem nieważności poszczególnych przepisów. Ponadto należy zwrócić uwagę, że regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie pełni nie tylko rolę aktu prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym, ale również rolę informacyjną. Adresat normy prawnej nie musi dla rekonstruowania swojego obowiązku korzystać z innych aktów prawnych i dlatego w jednym akcie prawnym – regulaminie – zawarte są wszystkie kwestie niezbędne do ustalenia zakresu obowiązków takiego adresata normy prawnej. Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.