Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3003/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w  części i skargę w tym zakresie oddalono
Powołane przepisy: article: art. 106  ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 224/19 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu opieki społecznej 1. uchyla pkt 1. zaskarżonego wyroku i oddala skargę w tym zakresie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 224/19, po rozpoznaniu skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o ustaleniu miesięcznej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, uchylił zaskarżoną decyzję w części, w jakiej utrzymuje ona w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2018 r. znak: [...], w zakresie ustalenia wysokości miesięcznej opłaty za pobyt G. G. w Domu Pomocy Społecznej w L. za okres od dnia 1 marca do 30 września 2018 r. oraz uchylił powyższą decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2018 r. znak: [...] w powyższej (pkt 1. wyroku) oraz oddalił skargę w pozostałej części (pkt 2. wyroku).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] października 2018 r. zmienił własną decyzję z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] o ustaleniu miesięcznej opłaty za pobyt G. G. w Domu Pomocy Społecznej w L. w części dotyczącej opłaty B. G. w ten sposób, że będzie ona ponosiła opłatę w wysokości 704,52 zł miesięcznie od dnia 1 października 2017 r. do dnia 30 listopada 2017 r.; w wysokości 709,12 zł miesięcznie od dnia 1 grudnia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r.; w wysokości 737 zł miesięcznie od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 28 lutego 2018 r.; w wysokości 721,84 zł miesięcznie od dnia 1 marca 2018 r. do dnia 31 marca 2018 r.; w wysokości 1.002,11 zł miesięcznie od dnia 1 kwietnia 2018 r. do dnia 30 września 2018 r.; w wysokości 1.033,81 zł miesięcznie od dnia 1 października 2018 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji B. G. podniosła, że organ dokonał błędnego oszacowania wysokości dochodu na osobę w rodzinie i powinien wziąć pod uwagę rzeczywistą wartość osiąganych dochodów z gospodarstwa rolnego, na które składają się jedynie dochody z dzierżawy. W ocenie skarżącej w stanie niniejszej sprawy należy odstąpić od ogólnej reguły ustalania wysokości dochodów z art. 8 ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.p.s.". Zawarcie umów dzierżawy dotyczących posiadanych nieruchomości były konieczne do uzyskania świadczenia emerytalnego z KRUS przez męża skarżącej, w trybie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 60 ust. 1 – 3 u.p.s. Uznano, że organ I instancji prawidłowo wyliczył dochód w oparciu o art. 8 ust. 9 u.p.s. bowiem dochód ten ma charakter ryczałtowy i jest ustalany niezależnie od faktycznych dochodów. Nie ma zatem znaczenia czy ziemia jest uprawiana przez właściciela i czy przynosi dochody. Organ zaznaczył również, że wbrew twierdzeniom skarżącej w niniejszym stanie faktycznym nie ma potrzeby brania pod uwagę przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem odpłatność za pobyt jest ustalana na podstawie przepisów u.p.s.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła skarżąca, wskazując na konieczność ustalenia dochodu rodziny w oparciu o ustawę o świadczeniach rodzinnych, a także powołując się na treść art. 28 ust. 4 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Skarżąca wskazała również, że nie zgadza się ze sposobem naliczania dochodów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty wymienione w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wskazano, że u.p.s. nie zawiera przepisów podobnych do tych jakie, w odniesieniu do możliwości obliczania dochodu na zasadach ogólnych, przyjęto w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w przypadku, gdy grunty rolne zostały oddane w dzierżawę w sytuacjach wymienionych w art. 5 ust. 8a tejże ustawy.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznał skargę za częściowo uzasadnioną. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przede wszystkim nietrafny jest podstawowy zarzut skargi tyczący niezastosowanie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i w związku z tym błędnego obliczenia dochodu rodziny skarżącej z uwzględnieniem dochodu z gospodarstwa rolnego. Zarówno umieszczanie w domu pomocy społecznej, jak i ustalanie opłaty za ten pobyt unormowane jest przepisami u.p.s., które powyższe kwestie reguluje w sposób całościowy. Nieuprawnione całkowicie i pozbawione podstaw prawnych jest zatem oczekiwanie skarżącej aby organy i sąd mogłyby zastosować w tej sprawie przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Każda z ww. ustaw zawiera tzw. słowniczek definicji legalnych, czyli wyjaśnienie pojęć zawartych w ustawie. We wszystkich sprawach, rozstrzyganych na podstawie każdej z ustaw obowiązuje interpretacja jej poszczególnych instytucji w ramach owych definicji legalnych. Definicje legalne dochodu, czy zasady jego obliczania są wyjaśnione w każdej z tych ustaw i organ zobowiązany jest je stosować. Sądu I instancji podkreślił, że jest bezspornym, iż skarżąca z mężem są współwłaścicielami gospodarstwa rolnego o powierzchni 21,44 ha przeliczeniowego. Sąd zgodził się zatem z twierdzeniem organów, że do dochodu rodziny skarżącej należy również dochód z gospodarstwa rolnego, stosując normę art. 8 ust. 9 u.p.s. stanowiącą, iż dochód z 1 ha przeliczeniowego wynosi 308 zł (kwota podana zgodnie z § 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1358). Wcześniej kwota ta wynosiła 288 zł. Sąd podkreślił, że są to zasady obliczania dochodu bezwzględnie obowiązujące, a przepisy u.p.s. nie przewidują możliwości ustalenia dochodu z gospodarstwa rolnego w innej wysokości niż określona w art. 8 ust. 9 u.p.s., nawet jeśli faktyczny dochód z tego tytułu nie jest uzyskiwany, nawet jeśli grunt nie jest w ogóle uprawiany, czy też został oddany w dzierżawę. Dochód ten jest wyliczany jako wartość dochodu odpowiadająca powierzchni gospodarstwa z uwzględnieniem ha przeliczeniowych i kwoty dochodu ustalonej dla 1 ha przeliczeniowego, niezależnie od faktycznej dochodowości konkretnego gospodarstwa. W związku z powyższym nie ma znaczenia zarówno to, że skarżąca i jej mąż zawarli umowy dzierżawy gruntu i ich faktycznym dochodem z gospodarstwa rolnego jest uzyskiwany czynsz dzierżawny, jak i okoliczność płacenia podatku rolnego z uwzględnieniem zawartej umowy dzierżawy gruntu. W przepisach u.p.s. przyjęto bowiem fikcję prawną w zakresie ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego. Sąd I instancji stwierdził następnie, że podnoszona przez skarżącą okoliczność, że na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjęto inne rozwiązanie nie ma znaczenia w sprawach rozstrzyganych na podstawie przepisów u.p.s. Z uwagi na powyższe organy trafnie określiły zasady, na podstawie których obliczyły dochód gospodarstwa rolnego rodziny skarżącej. Zarzuty skargi z powyższych względów są nieuzasadnione. Dlatego też Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę w punkcie 2. wyroku w części, w jakiej orzeczono o obowiązku odpłatności za okres od dnia 1 października 2018 r. i na przyszłość, uznając wyliczenia organu za prawidłowe. Sąd I instancji oddalił również skargę w części, w której organ, zmieniając w istocie decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r. orzekł tak naprawdę na korzyść skarżącej, zmniejszając wysokość odpłatności z kwoty 963,28 zł do kwoty od 904,00 zł do kwoty 721,84 zł w styczniu i lutym 2018 r. Zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga bowiem jej zgody (art. 16 ust.5 in fine u.p.s.).

Weryfikując zaskarżone decyzje Sąd I instancji stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem prawa w zakresie, w jakim ustalały wysokość opłaty w kwocie wyższej, niż określona decyzjami z dnia [...] lutego 2016 r. i z dnia [...] lipca 2017 r. za okres, który już upłynął w dacie orzekania, tj. od dnia 1 marca 2018 r. do 30 września 2018 r. Sąd w tym zakresie podzielił tę linię orzecznictwa sądów administracyjnych, która przyjmuje, że zmiana decyzji na niekorzyść świadczeniobiorcy w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. nie może nastąpić z mocą wsteczną oraz pogląd, iż takie skutki można wiązać jedynie z decyzjami deklaratoryjnymi, tj. potwierdzającymi zaistniały już stan rzeczy. Sąd I instancji wskazał ponadto, że art. 106 ust. 5 u.p.s. umożliwia zmianę sytuacji prawnej strony, określonej wcześniej inną decyzją, ale jedynie ze skutkiem teraźniejszym. W dalszej części uzasadnienia Sąd stwierdził, że organy w niniejszej sprawie nie mogły orzec na niekorzyść skarżącej o odpłatności za okres już zrealizowany, tj. za miesiące marzec – wrzesień 2018 r. W tych miesiącach bowiem organ w istocie podwyższył odpłatność skarżącej z kwoty 963,28 zł (ustalonej decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r.). W konsekwencji błędnie dokonana wykładnia przepisu art. 106 ust. 5 u.p.s. doprowadziła do nieuprawnionej na gruncie przepisów u.p.s. zmiany decyzji na niekorzyść skarżącej z mocą wsteczną. Z powyższych względów Sąd I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w zakresie, w jakim przed datą decyzji doszło do pogorszenia sytuacji płatniczej skarżącej. Natomiast w pozostałej części sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie pkt 1. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem osoba która wykonuje bezzwłocznie obowiązek ustawowy co do informowania o każdej zmianie sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej jest w gorszej sytuacji od osoby, która takiego obowiązku nie realizuje;

b) art. 106 ust. 5 u.p.s. przez rażąco błędną wykładnię, bowiem nie ma podstaw do kategorycznego twierdzenia, że norma ta ma charakter konstytutywny, gdyż ma charakter mieszany i nie ma przeszkód do zmiany (uchylenia) uprzednio wydanej decyzji od chwili zdarzenia, a więc ze skutkiem ex tunc, zwłaszcza, że nawet konstytutywny charakter nie wyklucza automatycznie takiej możliwości, nadto ustawodawca jasno i wyraźnie określił jakie są przesłanki zmiany (uchylenia decyzji i nałożył w tym przypadku na organ administracji obowiązek zmiany decyzji (uchylenia decyzji), gdy dana przesłanka się ziściła, a nie zaś w terminie późniejszym;

c) art. 109 u.p.s. przez błędną wykładnię dopuszczającą pominięcie obowiązku ustawowego i skutków z nim związanych, bowiem osoba nie realizująca obowiązku ustawowego jest w lepszej sytuacji od osoby, która taki obowiązek realizuje;

d) art. 61 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 106 ust. 5 u.p.s. przez błędną wykładnię dopuszczającą odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej w innej wysokości niż to wynika z norm ustawowych,

2. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego,

b) art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, wadliwość wyrażonego poglądu, brak odniesienia do uzasadnienia decyzji zaskarżonej i schematyzm uzasadnienia, przedstawienie oceny prawnej niespójnej w zakresie własnych rozważań, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak wskazań, co do dalszego postępowania, które sprowadzają się do ogólników.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt. 1 i oddalenie skargi w tym zakresie, a w przypadku gdyby wniosek powyższy nie zasługiwałby na uwzględnienie, uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt. 1 i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto wniesiono o rozważenie możliwości zastosowania art. 187 § 1 P.p.s.a. i przedstawienie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Istota sporu zarysowanego w niniejszej sprawie swoje źródło bierze z odmiennego przekonania o zakresie skuteczności temporalnej decyzji wydawanych w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. Przepis ten stanowi, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 oraz 107 ust. 5 u.p.s., przy czym zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. W okolicznościach niniejszej sprawy nie jest kwestionowane, że podstawę zastosowania powyższej regulacji stanowiła zmiana sytuacji dochodowej skarżącej, zobowiązanej do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s.

Odnosząc się zatem do istoty sporu należy zgodzić się z autorką skargi kasacyjnej, iż kwestia skuteczności decyzji wydawanych w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. nie jest jednolicie postrzegana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Trafne jest jednak przede wszystkim to stwierdzenie, że rozstrzygnięcie tego sporu nie może nastąpić wyłącznie poprzez zastosowanie w procesie interpretacji art. 106 ust. 5 u.p.s. schematycznego rozróżnienia decyzji administracyjnych na decyzje konstytutywne i deklaratoryjne. Rozróżnienie to jako kryterium podziału stosuje moment tworzenia stosunków prawnych. Akty konstytutywne tworzą, zmieniają lub powodują ustanie istniejącego stosunku prawnego, a akty deklaratoryjne nie tworzą, nie zmieniają ani nie uchylają istniejących stosunków administracyjnoprawnych, a jedynie już istniejącym nadają nowy, określony kształt prawny (vide: G.Łaszczyca, Cz.Martysz, A.Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wydanie III, Lex 2010, uwagi do art. 104). O decyzjach deklaratywnych mówi się zatem, że stwierdzają to, co wynika z ustawy, i ze skutkiem od momentu, gdy ich adresat znalazł się w regulowanej nią sytuacji, a zatem – co do zasady – ze skutkiem wstecznym (ex tunc). Wydanie decyzji konstytutywnych stanowi natomiast ostatni element w wykreowaniu stosunku prawnego, którego one dotyczą. Takie decyzje działają na przyszłość (ex nunc), bo prawa lub obowiązki stwierdzane przez ich wydanie nie powstają wcześniej niż z chwilą, gdy decyzje te stają się ostateczne (vide: H.Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie II, WKP 2019, uwagi do art. 104). W doktrynie podkreśla się, ze ten tradycyjny podział decyzji administracyjnych o dychotomicznej strukturze nie uwzględnia jednak wielu elementów współczesnych stosunków prawnych i sposobu ich kreowania, a tym samym przestaje mieć praktyczną przydatność dla określenia momentu powstania stosunku prawnego (vide: A.Mączyński, Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s. 151; K.M.Ziemiński, Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji, Poznań 2005, Wydawnictwo Naukowe UAM, s. 179-181; M.Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP 2008/5 str. 47 i nast.).

Powyższe poglądy uznać należy za przekonywujące i tym samym uzasadniające podważenie stanowiska Sądu I instancji stwierdzającego, że decyzja podejmowana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., z uwagi na swój konstytutywny charakter, nie może wywoływać skutku prawnego przed datą jej wydania lub uzyskania ostateczności. Trafnie wskazuje autorka skargi kasacyjnej, że deklaratoryjność lub konstytutywność decyzji nie przesądza o jej temporalnej skuteczności. Kwestia z jaka datą uzyska skuteczność (ex tunc czy ex nunc) określony akt administracyjny nie jest związana podziałem aktów administracyjnych na konstytutywne albo deklaratoryjne, lecz zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Każdy bowiem akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne powinny być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje zawsze w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (vide: wyrok SN z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt III PO 7/08, OSNP 2010/17-18/222; wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II GSK 153/09, wyrok NSA z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 982/12; wyrok NSA z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 221/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W okolicznościach badanej sprawy nie jest sporne zarówno to, w jakich datach następowała zmiana sytuacji dochodowej strony skarżącej, jak i to co było powodem owej zmiany. Uwzględniając zatem to co zostało powyżej powiedziane, nie można uznać poprawności stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku, wskazującego, że daty powstania określonego stanu faktycznego sprawy nie mają znaczenia przy kreowaniu treści aktu na gruncie art. 106 ust. 5 u.p.s. Wszak norma ta konieczność ingerencji w treść ukształtowanego stosunku prawnego wyrażnie wiąże z zajściem określonego stanu prawnego lub faktycznego, w tym w szczególności ze zmianą sytuacji dochodowej strony. Nie można zatem zgodzić się z taką wykładnią art. 106 ust. 5 u.p.s., która moment zmian sytuacji prawnej i faktycznej wskazanej w owym przepisie uznawałaby za prawnie indyferentny. Pomijanie powyższych elementów dyspozycji owego przepisu pozostaje w kolizji z wyrażoną w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 3 u.p.s. generalną zasadą, że pomoc społeczna, stanowiąc element polityki społecznej państwa, winna być stosowana wyłącznie w czasie i zakresie, w którym strona spełnia warunki jej przyznania. Zmiany sytuacji prawnej lub faktycznej mające wpływ na istnienie lub rozmiar owej pomocy winny być zatem uwzględnione od momentu ich wystąpienia. Tym samym trafnie organy administracji wskazały, że zmiana decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej B. G., w części dotyczącej opłaty skarżącej, winna wywołać skutek prawny od tych dat, w których następowały kolejne zmiany sytuacji dochodowej skarżącej. Okoliczność, że owe zmiany miały miejsce przed datą wydania decyzji w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. pozostaje bez znaczenia dla oceny legalności decyzji zmieniającej.

Z tych względów wypadało uznać zasadność zarzutu błędnej wykładni art. 106 ust. 5 u.p.s., a w konsekwencji także zarzutu wadliwego zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 P.p.s.a. przez uchylenie w określonej części zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Nie są natomiast trafne pozostałe zarzuty kasacyjne podniesione w ramach pierwszej postawy kasacyjnej. W tym zakresie należy zbiorczo wskazać, że niezależnie od tego, iż okoliczności faktyczne sprawy nie wskazują aby skarżąca naruszyła regulacje art. 109 u.p.s. i zaniechała obowiązku niezwłocznego informowania organu o zmianie sytuacji osobistej, dochodowej lub majątkowej, która wiązała się z podstawą do ustalonej odpłatności, to dodatkowo należy dostrzec, iż Sąd I instancji nie dokonał w zaskarżonym wyroku wykładni art. 32 ust. 1 Konstytucji, art. 61 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 109 u.p.s. Nie mógł tym samym dokonać owej wykładni w wadliwy sposób. Zarzuty kasacyjne postawione w powyższym zakresie są zatem oderwane od motywów zaskarżonego wyroku, a przez to nie mogą być uznane za uzasadnione.

Z kolei trafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli natomiast w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać także wskazania co do dalszego postępowania. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku uwzględniającego skargę jasno wskazuje, że pozbawione jest ono wskazań udzielonych organom administracji co do dalszego postępowania. Tym samym zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 zdanie drugie P.p.s.a. Nie można natomiast potwierdzić zarzutu naruszenia owego przepisu w szerszym zakresie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141). Natomiast mankamenty uzasadnienia wyroku polegające na: niedostatecznym rozwinięciu poszczególnych jego elementów, schematyzmie, braku spójności zaprezentowanych argumentów, czy też ich wadliwości, w sytuacji gdy pomimo tego zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011r. sygn. akt I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017r. sygn. akt I OSK 2693/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przytoczone powyżej okoliczności sprawy wyraźnie wskazują, iż brak jest niejasności zarówno co do podstawy faktycznej, jak i prawnej zaskarżonego wyroku, natomiast wadliwość zaprezentowanej przez Sąd I instancji motywacji nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a.

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę stwierdzając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, wobec czego oddalił skargę jako bezzasadną (art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a.). Oceniając zarzuty skargi Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zapatrywanie Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie.

Odnosząc się natomiast do wniosku o przedstawienie zagadnienia prawnego składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 187 P.p.s.a.) należy wskazać, że zagadnienie prawne zaprezentowane w niniejszej sprawie nie budzi poważnych wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wypada potwierdzić uwagi autorki skargi kasacyjnej, że stanowisko odwołujące się do wykładni art. 106 ust. 5 u.p.s. przedstawionej w zaskarżonym wyroku, w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma pozycji dominującej (vide: wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2763/16; wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r. sygn. akt I OSK 2170/16; wyrok NSA z dnia 11 października 2018 r. sygn. akt I OSK 1699/18; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 3158/18, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zatem jakkolwiek można zgodzić się z tezą, iż zagadnienie to może budzić wątpliwości interpretacyjne, to jednak tylko poważne wątpliwości w orzecznictwie mogą usprawiedliwić przedstawienie zagadnienia prawnego w trybie art. 187 P.p.s.a. Te zaś nie występują. Tym samym wniosek zgłoszony w powyższym zakresie uznać wypada za bezzasadny.

Z uwagi na pomocowy charakter sprawy odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.