Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 591/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 71a ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędziowie sędzia WSA Olga Białek, sędzia WSA Alicja Palus (spr.), Protokolant Krzysztof Erbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 listopada 2016 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz K. P. kwotę 980 (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. działając na podstawie art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z póżn. zm.) w związku z niewykonaniem w terminie obowiązku nałożonego postanowieniem tego organu w dniu [...] r. Nr [...] nakazał K. P. – inwestorowi, przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku w B. przy ul. L. [...], na działce nr [...] AM-1, jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że K. P. jest właścicielem budynku jednorodzinnego, położonego przy ul. L. [...] w B. (działka nr 382/98), zrealizowanym na podstawie decyzji Starosty W. z dnia [...] r. nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany. (W odniesieniu do tej decyzji prowadzone było - nieskutecznie – nadzwyczajne postępowanie weryfikacyjne, zakończone decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., uchylającą w całości decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] stwierdzającą nieważność opisanej powyżej decyzji Starosty W. z dnia [...] r. Nr [...] i umarzającą postępowanie organu pierwszej instancji.) Przedmiotowy budynek mieszkalny użytkowany jest w sposób legalny od dnia 10 sierpnia 2013 r. po przyjętym bez sprzeciwu zawiadomieniu o zakończeniu budowy.

W dalszej części uzasadnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wyjaśnił, że pismem z dnia 28 maja 2014 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zgodności sposobu użytkowania budynku z pozwoleniem na budowę, zgłoszeniem zakończenia robót i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta B., informując jednocześnie, że wszczęcie postępowania jest konsekwencją pisemnych interwencji S. Z. podjętych w dniach 20 czerwca 2013 r., 25 czerwca 2013 r., 27 czerwca 2013 r. i 29 czerwca 2013 r., zawierających wnioski o sprawdzenie legalności użytkowania przedmiotowego budynku, który został zrealizowany jako budynek mieszkalny jednorodzinny, a prowadzona jest w nim obecnie działalność gospodarcza polegająca na świadczeniu usług noclegowych.

Organ orzekający podał też, że w toku postępowania dwukrotnie (w dniu 17 lipca 2014 r. i w dniu 24 lutego 2015 r.) przeprowadzono oględziny nieruchomości, w podczas których ustalono, że inwestor nie dokonał żadnej przebudowy budynku, ani nie wprowadził w nim zmian w odniesieniu do zatwierdzonego projektu budowlanego. Przesłuchano również świadków, którymi byli przede wszystkim właściciele sąsiednich – wobec przedmiotowej nieruchomości – działek, a także dwie osoby, nie spokrewnione z inwestorem, korzystające wcześniej z budynku w celu okresowego w nim zamieszkiwania. Niektórzy z sąsiadów podawali – powołując się na relacje S. Z., że sposób wykorzystywania przedmiotowego budynku powoduje uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich posesji.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał również, że w toku czynności wyjaśniających uzyskał także stosowne informacje udzielone przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w W., który w piśmie z dnia 29 września 2014 r. oświadczył, że w stosunku do K. P. nie prowadził czynności kontrolnych, a także organów policyjnych, stwierdzających, iż K. P. wynajmuje tymczasowo budynek na cele noclegowe, ale nie świadczy usług hotelarskich określonych w ustawie o usługach turystycznych oraz Burmistrza B., który w piśmie z dnia 5 sierpnia 2014 r. podał, że przedmiotowy budynek nie jest wpisany do ewidencji usług o charakterze hotelarskim.

Organ orzekający powołał się też w uzasadnieniu na umowę najmu lokalu mieszkalnego zawartą w dniu 15 września 2014 r. pomiędzy Przedsiębiorstwem [...], a Zakładem [...], stanowiącą – w ocenie organu - "dowód na użytkowanie budynku dla celów zamieszkania zbiorowego w okresie 15 września 2014 – 26 czerwca 2015 r.".

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wyjaśnił w uzasadnieniu, że usług hotelowych nie można uznać za użytkowanie budynku jako mieszkalnego, jednorodzinnego i przywołał przepis art. 3 pkt 2a – Prawo budowlane, zgodnie z którym: "Ilekroć w ustawie jest mowa o: budynku mieszkalnym jednorodzinnym - należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku".

Natomiast stosownie do treści § 3 pkt 9 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie: mieszkanie to zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego".

Zdaniem organu orzekającego aby zaistniało użytkowanie jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego musi zaistnieć prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego, a taki przypadek wg dowodów nie zaistniał. Ponadto zgodnie z § 3 pkt 5 rozporządzenia, przez budynek zamieszkania zbiorowego - należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonaty dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny. W ocenie organu według zgromadzonych dowodów taki przypadek zaistniał.

W dalszej argumentacji organ orzekający odwołał się do przepisu art. 71 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane stanowiącego, że: "Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Jednocześnie stwierdził, że "w rozpoznawanym przypadku zmiana sposobu użytkowania polegała na zmianie warunków higieniczno-sanitarnych wg § 82 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych ... .

W budynku zamieszkania zbiorowego łazienki związane z pomieszczeniami mieszkalnymi powinny być wyposażone w wannę lub natrysk oraz umywalkę. Miska ustępowa może być usytuowana w łazience lub w wydzielonej kabinie ustępowej wyposażonej w umywalkę, oraz warunków bezpieczeństwa pożarowego wg § 209 pkt 1 i 2 wyżej cyt. Rozporządzenia:

Budynki oraz części budynków, stanowiące odrębne strefy pożarowe w rozumieniu § 226, z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania, dzieli się na:

1) mieszkalne, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej charakteryzowane kategorią zagrożenia ludzi, określane dalej jako ZL,

...

2. Budynki oraz części budynków, stanowiące odrębne strefy pożarowe, określane jako ZL, zalicza się do jednej lub do więcej niż jedna spośród następujących kategorii zagrożenia ludzi:

1) ZL I - zawierające pomieszczenia przeznaczone do jednoczesnego przebywania ponad 50 osób niebędących ich stałymi użytkownikami, a nieprzeznaczone przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się,

2) ZL II - przeznaczone przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się, takie jak szpitale, żłobki, przedszkola, domy dla osób starszych,

3) ZL III - użyteczności publicznej, niezakwalifikowane do ZL I i ZL II,

4) ZL IV- mieszkalne,

5) ZL V- zamieszkania zbiorowego, niezakwalifikowane do ZL I i ZL II".

W zakończeniu uzasadnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wyjaśnił, że w toku prowadzonego w sprawie postępowania stwierdzono w przedmiotowym obiekcie budowlanym działalność zmieniającą warunki bezpieczeństwa pożarowego oraz higieniczno-sanitarne w związku z czym postanowieniem z dnia [...] r. (Nr [...]) orzeczono o wstrzymaniu K. P. "użytkowania funkcji zamieszkania zbiorowego w wybudowanym budynku mieszkalnym jednorodzinnym" zobowiązując jednocześnie inwestora do przedłożenia określonych dokumentów w wyznaczonym terminie, a wobec niezastosowania się do orzeczonego obowiązku organ nadzoru budowlanego zobligowany był do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku przy ul. L. [...] w B..

Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez K. P., reprezentowanego przez pełnomocnika, które w odwołaniu (oznaczonym jako zażalenie) zarzuciła naruszenie art. 3 pkt 2a ustawy – Prawo budowlane i § 3 pkt 9 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich błędną interpretację oraz naruszenie art. 10 i art. 79 kodeksu postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżając decyzję organu pierwszej instancji w całości pełnomocnik K. P. wniosła w odwołaniu o jej uchylenie.

Po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] r. stosując art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, ze istotą rozpoznawanej sprawy jest rozstrzygnięcie, czy nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego przy ul. L. [...] w B., należącego do K. P..

Następnie organ przywołał przepis art. 71 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane i wyjaśnił, że nie wymieniono w nim enumeratywnie wszystkich przypadków, które według ustawy podpadają pod pojęcie "zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego (lub jego części)". Ustawodawca użył w nim bowiem określenia "w szczególności", które oznacza, że wymienione w tym przepisie "podjęcie" bądź "zaniechanie" w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zostały wskazane jedynie przykładowo. Istotne jest jednak, aby podjęta bądź zaniechana działalność zmieniała warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zauważyć przy tym należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęte zostało, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą pozwolenia właściwego organu należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w powołanym art. 71 ust. 1. Nie tylko zmiana rodzaju użytkowania obiektu budowlanego, lecz także znaczące zwiększenie realizowanej już działalności wytwórczej lub usługowej w tym obiekcie mogą powodować niekorzystne dla otoczenia skutki, w szczególności w sferze bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 października 2012 r. o sygn. akt II SA/Wr496/12).

Następnie organ odwoławczy ponownie wskazał, że w badanym przypadku mamy do czynienia z obiektem budowlanym, który do użytkowania oddany został jako budynek mieszkalny jednorodzinny. Istotą sporu jest natomiast stwierdzenie czy przeznaczenie tego obiektu pod wynajem z przeznaczeniem dla pracowników zainteresowanych firm powoduje zmianę jego sposobu użytkowania.

Zwrócił też uwagę, że organ pierwszej instancji prawidłowo zauważył, że ustawa-Prawo budowlane w art. 3 pkt 2a zawiera definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Ustawa nie definiuje natomiast pojęcia - zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Takiej definicji nie zawierają także inne równorzędne akty prawne. Funkcjonują w nich natomiast pojęcia, na podstawie których można ustalić znaczenie ww. "zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych". W art. 25 Kodeksu cywilnego jest zdefiniowane miejsce zamieszkania osoby fizycznej i zgodnie z tą definicją jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W ocenie organu odwoławczego można przyjąć, że zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych będzie się łączyć z obiektem budowlanym lub jego częścią, który jest przeznaczony na pobyt w nim osoby fizycznej, lecz co istotne nie każdy pobyt, a taki, który w jej zamyśle ma być stały. Z takim rozumieniem koreluje treść § 3 pkt 9 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie pojęcie mieszkania. Wskazano w tym przepisie bowiem, że przez mieszkanie należy rozumieć zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. Zaznaczyć przy tym trzeba, że obiekt o którym mowa w art. 3 pkt 2a Prawa budowanego ma być "jednorodzinny", czyli co do zasady liczba osób w nim przebywających powinna być ograniczona.

Zdaniem organu odwoławczego prawidłowość stwierdzenia tego w jaki sposób użytkowany jest obiekt, tj. czy użytkowanie odpowiada funkcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego uzależniona jest przede wszystkim od okoliczności faktycznych i prawnych danego rozstrzyganego przypadku. Inny jest bowiem przypadek, gdy w obiekcie zamieszkuje rodzinna, która dodatkowo, okazjonalnie wynajmuje np. jeden pokój osobie zainteresowanej, a inna taka sytuacja z jaką mamy do czynienia gdy w obiekcie wynajmowane są pokoje osobom ze sobą niezwiązanym czy to węzłem pokrewieństwa czy jakimś innym stosunkiem, z którego wynikać mogłaby potrzeba wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego i stałego zamieszkiwania. Ta druga, a zarazem przedmiotowa sytuacja nie mieści się w funkcji obiektu mieszkalnego jednorodzinnego. Jednocześnie organ uznał, że sposób wykorzystywania przedmiotowego obiektu znajduje jednoznaczne potwierdzenie w materiale dowodowym i wskazał, że istotne są oświadczenia posiadaczy nieruchomości sąsiednich: M. J., A.Z., S. Z., z których wynika, że w budynku zamieszkują przez krótszy lub dłuższy okres czasu grupy głównie mężczyzn w ilości od kilku do nawet 20. Prawdopodobnie są to pracownicy różnych firm. (Organ nie uznał przy tym za zasadny zgłoszony w odwołaniu zarzut pominięcia strony w toku prowadzenia dowodu ze świadków.)

Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że K. P. nie kwestionuje bowiem tego, że obiekt był wynajmowany osobom trzecim, a w toku postępowania dołączył do akt sprawy umowę najmu dotyczącego przedmiotowego budynku. Odnosząc się natomiast do podniesionej w odwołaniu okoliczności, iż wyrokiem Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] r., sygn. akt [...], uniewinniono K. P. od popełnienia zarzucanego mu czynu tj. świadczenia usług w obiekcie niezgłoszonym do ewidencji w okresie od miesiąca sierpnia 2014 r. do miesiąca kwietnia 2015 r. w B. przy ul. L. [...], organ wyjaśnił, że nie ma ona znaczenia dla badanego przypadku, który nie dotyczy świadczenia usług, lecz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Liczba osób przebywających w takim obiekcie nie jest zatem z zasady ograniczona i jego funkcją nie jest zapewnienie miejsca do wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego i stałego zamieszkiwania.

Z takim obiektem wiążą się natomiast inne wymagania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Są one zaostrzone względem wymagań jakie się stawia takim obiektom jak budynki mieszkalne jednorodzinne. Budynki zamieszkania zbiorowego zgodnie § 209 ust 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowani należą do innej kategorii zagrożenia ludzi niż budynki mieszkalne jednorodzinne.

Powyższa okoliczność stanowi o zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu.

Reasumując – organ odwoławczy uznał, że przeprowadzone przez powiatowy organ nadzoru budowlanego postępowanie jest w pełni zasadne.

Wyjaśnić ponadto iż zgodnie z art. 71 a ust 1. Prawa budowlanego w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia - a z takim przypadkiem mamy do czynienia właściwy organ, w drodze postanowienia:

1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;

2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.

Natomiast stosownie do treści art. 71 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej, a zgodnie z art. 71a ust. 4 ustawy w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

W zakończeniu uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie właściciel przedmiotowego budynku nie wykonał w terminie obowiązku przedstawienia określonych dokumentów nałożonych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] r. i jedynym dopuszczalnym ustawowo rozstrzygnięciem jest nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował K. P. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi działająca imieniem K. P. pełnomocnik zarzuciła zaskarżonej w całości decyzji:

1. naruszenie art. 3 pkt. 2a ustawy Prawo budowlane oraz § 3 pkt. 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie, poprzez ich błędną interpretację;

2. naruszenie przepisów postępowania, a to:

a) art. 76 kpa poprzez nieuznanie faktu stwierdzonego w dokumencie

urzędowym tj. w Wyroku Sądu Rejonowego w W. II Wydział Karny, sygn. akt [...] (uniewinnienie skarżącego od zarzutu świadczenia usług noclegowych)

b) art. 10 i 79 kpa poprzez brak powiadomienia strony o czynności przesłuchania świadków, a które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżący w budynku mieszkalnym na ul. L. [...] w B., działka nr [...] prowadzi działalność gospodarczą, polegającą na świadczeniu usług hotelowych.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącego wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu w celu ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawione została szczegółowa argumentacja stanowiące rozwinięcie poszczególnych zarzutów.

W jej podsumowaniu pełnomocnik K. P. podała, że stan faktyczny niniejszej sprawy nie stanowi podstawy do zastosowania powołanego przez organ przepisu art. 71a ustawy- Prawo budowlane, albowiem skarżący nie dokonał zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Zdaniem pełnomocnika organ prowadzący postępowanie dokonując interpretacji powołanych przepisów dochodzi do nieprawdziwych i nielogicznych wniosków, jakoby fakt wynajmowania nieruchomości przez właściciela oznaczał zaprzestanie użytkowania domu jednorodzinnego jako "budynku mieszkalnego jednorodzinnego". Organ uznając, że skarżący świadczy, usługi hotelowe powołuje definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego z art. 3 pkt. 2a ustawy- Prawo budowlane, podkreślając cel: "służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych" i dalej zgodnie z ww definicją rozporządzenia: "umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego". Tymczasem dom skarżącego służy dokładnie temu celowi i niewątpliwie umożliwia prowadzenie gospodarstwa domowego, będąc wyposażonym we wszystkie niezbędne elementy wymienione w obowiązujących przepisach. Zdaniem pełnomocnika lektury uzasadnienia zaskarżanej decyzji można odnieść wrażenie, że dany budynek jest "mieszkalny i jednorodzinny" jedynie w wypadku, gdy zamieszkuje w nim "na stałe" "rodzina". Prowadzi to do absurdalnych wniosków, że każda inna sytuacja, np. taka, w której właściciel domu nie zamieszkuje w nim, traktuje jako dom letniskowy lub jako magazyn niepotrzebnych rzeczy.

W zakończeniu uzasadnienia pełnomocnik skarżącego wskazując błędną interpretację przepisów oraz naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 10 i 79 kpa) poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, a także art. 76 kpa poprzez nieuznanie faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym - wyroku Sądu, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę doręczonej Sądowi w dniu 1 września 2016 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do stanowiska przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo oświadczył, że treść skargi nie zawiera zarzutów, które mogłyby spowodować zmianę stanowiska przyjętego przy orzekaniu w sprawie.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 25 listopada 2016 r. pełnomocnik substytucyjny skarżącego oświadczyła, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 wskazanego aktu, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy - Prawo budowlane, należącej do sfery prawa administracyjnego. Jej realizowanie powierzono organom administracji publicznej wskazanym w tym akcie, które uprawione są do prowadzenia postępowania i załatwienia sprawy w sposób określony w kodeksie postępowania administracyjnego. Podejmowane w tym zakresie działania procesowe organów administracji publicznej podporządkowane są zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga one bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym czynności orzeczniczej, podejmowanej przez organ administracyjny, działający zgodnie z kompetencją przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i formalnymi. W doktrynalnym ujęciu postępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma utworzenie normy prawa odpowiedniej dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli dokonanie poprzez to rozstrzygnięcie konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku podmiotu legitymowanego wg kryteriów ustalonych w art. 28 i 29 kpa. Każda ingerencja w sferę prawną podmiotu może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi, do stosowania których uprawniony jest prowadzący postępowanie i posiadający kompetencję orzeczniczą (decyzyjną).

W literaturze przedmiotu na etapach zorganizowanego procesu stosowania prawa wyróżnia się m.in. ustalenie jaka norma obowiązuje w zakresie niezbędnym dla potrzeb rozstrzygnięcia, uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonego materiału dowodowego i przy zastosowaniu reguł postępowania dowodowego oraz subsumcję tego faktu pod wybraną normę prawną. Ten ostatni etap wymaga uprzedniego stwierdzenia, ze dany fakt ustalony przez organ prowadzący postępowanie w sprawie zawiera się w zakresie regulowanym stosowną normą prawną. Inaczej mówiąc sytuacja ustalona przez organ jako odpowiadająca sytuacji opisanej w hipotezie normy prawnej uzasadnia wykorzystanie dyspozycji zawartej w tej samej normie (np. J. Wróblewski: Stosowanie prawa przez organy administracji, OMT 1972, Nr 12; B. Adamiak, J. Borkowski: KPA komentarz, Warszawa 2006).

Warunkiem i gwarancją właściwego przeprowadzenia tej czynności jest prawidłowe ustalenie i rozważenie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie czynności organów właściwych instancyjnie w zakresie powyżej opisanym nie zostały podjęte w sposób prawidłowy. Należy przy tym zwrócić uwagę, że wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, powołanym w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji jest legalne tylko wówczas, gdy organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował w sprawie przepisy prawa materialnego, nie uchybiając przy tym zasadom procedury administracyjnej. Tylko tak sytuacja uprawnia bowiem organ odwoławczy do przyjęcia analogicznego stanowiska przy orzekaniu.

W rozpoznawanej sprawie powinnością Sądu i celem dokonywanych czynności ocennych było ustalenie, czy nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania jednorodzinnego budynku mieszkalnego położonego w B. przy ul. L. [...], na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], AM-1 na budynek zamieszkania zbiorowego, a w konsekwencji czy prawidłowe było uruchomienie przez właściwy organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego, a wobec jego nieskuteczności nakazanie skarżącemu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania opisanego wcześniej budynku.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie nie podziela oceny przyjętej przez organy właściwie instancyjnie w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym.

Podstawą materialnoprawną decyzji organów obu instancji był przepis art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r" poz. 1409 ze zm.). W myśl ust. 1 tego przepisu w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Zgodnie z art. 71a ust. 2 ustawy, po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Natomiast przepis art. 71 a ust. 4 przewiduje, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71a ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

W myśl przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego zmienionego sposobu użytkowania. Wymagania te zostały określone w art. 5 Prawa budowlanego i uwzględniają wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 tej ustawy warunki.

Postępowanie administracyjne przed organami nadzoru budowlanego w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego - winno zatem zmierzać do zebrania materiału dowodowego, na podstawie którego zostanie wykazane, że w danym obiekcie podjęto taką działalność, która wywołała zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń.

Dodatkowo można też wyjaśnić, że stosownie do art. 71 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a w myśl art. 80 kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Istotne też jest, że ustawodawca w przepisie art. 75 § 1 umożliwił dopuszczenie jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego swoje stwierdzenie o zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego budynku wyprowadziły z materiału dowodowego ograniczonego w zasadzie do wybiórczo potraktowanych zeznań świadków czworga mieszkańców osiedla, którzy podawali, że w budynkach zamieszkują w dłuższych lub krótszych okresach czasu kilku, a niekiedy kilkunastoosobowe grupy przeważnie miesięcznych, prawdopodobnie pracowników różnych firm. Powoływały się też na przedłożoną w toku postępowania "umowę najmu lokalu mieszkalnego" z dnia 15 września 2014 r. zawartą pomiędzy Przedsiębiorstwem [...] a Zakładem [...] oraz na ogłoszenia reklamujące przedmiotowy budynek jako obiekt agroturystyczny o nazwie willa [...].

Z akt sprawy wynika ponadto, że w czasie przeprowadzonych w sprawie oględzin ustalono, że w przedmiotowym budynku nie dokonano przebudowy ani nie wprowadzono zmian w odniesieniu do zatwierdzonego projektu budowlanego, na podstawie którego obiekt ten został zrealizowany.

Zdaniem Sądu żadna z powołanych wcześniej okoliczności nie dowodzi zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. L. [...] w B. z naruszeniem art. 71 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, wcześniej powoływanej.

W przedstawionej argumentacji organy wyprowadzają wnioski poprzez zestawienie ze sobą legalnych definicji pojęć: budynek mieszkalny jednorodzinny, mieszkanie, budynek zamieszkania zbiorowego.

Odwołują się też do treści § 82 powoływanego wcześniej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określającego wymogi sanitarno-higieniczne budynku zamieszkania zbiorowego oraz do treści § 209 ust. 1 i ust. 2. tego aktu zawierających podział budynków z uwzględnieniem kategorii zagrożenia pożarowego.

Przyjęta formuła jest jednak niespójna, brak w niej logicznej kontynuacji rozważań i analizy uprawniającej do zaakceptowania ostatecznych twierdzeń i wniosków przyjętych przez organy orzekające i stanowiących istotę prezentowanego w sprawie stanowiska.

Istotne przy tym jest, że budynek mieszkalny jednorodzinny, mieszkanie, czy budynek zamieszkania zbiorowego stanowią kategorie obiektów budowlanych w znaczeniu technicznym czy inaczej konstrukcyjno-architektonicznym i w zasadzie każdy z nich służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych w potocznym rozumieniu, czyli zapewnieniu schronienia, noclegu, możliwości spożywania posiłków, zaspokojeniu elementarnych potrzeb higieniczno-sanitarnych, wypoczynku i innych traktowanych jako podstawowe potrzeby związane z codzienną egzystencją, niezależnie od tego czy wykorzystywane są dla tych celów krótkotrwałe, tymczasowo, czy w sposób mający cechy stałości. (Budynek mieszkalny jednorodzinny może też być częściowo wykorzystywany na cele użytkowe, towarzyszące mieszkaniowym).

Niezrozumiałe też jest akcentowanie przez organy braku pokrewieństwa pomiędzy właścicielem przedmiotowego budynku, a osobami korzystającymi z niego na podstawie umowy najmu, bowiem to nie więzy krwi – zdaniem Sądu – stanowią kryterium kwalifikowania budynku jako mieszkalnego jednorodzinnego. W polskim systemie prawa nie jest też określona liczebność rodziny, a tym samym limit liczbowy osób, które mogą jednocześnie zamieszkiwać stale lub czasowo w budynku definiowanym jako mieszkalny jednorodzinny.

Można w tym kontekście wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2017 r. (II OSK 1664/06) i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 września 2010 r. (II SA/Lu 387/10), w których Sądy uznały, że przeznaczenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na siedzibę placówki opiekuńczo-wychowawczej – Domu Dziecka nie stanowi zmiany sposobu użytkowania, a w konsekwencji nie wymaga zgłoszenia powiatowemu organowi nadzoru budowlanego, co oznacza, że nie było podstaw do wydania w trybie art. 71a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane postanowienia wstrzymującego użytkowanie obiektu budowlanego i zobowiązującego do przedstawienia określonych dokumentów w wyznaczonym terminie, a następnie skorzystania z dyspozycji zawartej w przepisie art. 71a ust 4 tej ustawy.

Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie pogląd prezentowany w powołanych powyżej wyrokach podziela.

W uznaniu Sądu organy nadzoru budowlanego właściwe instancyjnie nie wykazały aby w przedmiotowym budynku w związku ze sposobem jego użytkowania nastąpiła zmiana warunków bezpieczeństwa pożarowego i higieniczno-sanitarnych, jako przesłanek uwzględnionych w przepisie art. 71 ust 1 ustawy – Prawo budowlane, uprawniających organ nadzoru budowlanego w przypadkach niespełnienia ustawowego obowiązku zgłoszenia do uruchomienia trybu określonego w przepisie art 71a powołanej ustawy.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zgromadzony przez organy orzekające materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. L. [...] w B. i stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania wnika z treści art. 200 wskazanej powyżej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty związane z udziałem pełnomocnika, taryfowo określone.

Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien uwzględnić uwagi Sądu i oceny przedstawione w wyroku, a ponadto przeprowadzić postępowanie dowodowe w sposób, który umożliwi, uznanie, że w rozpoznawanej sprawie nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. W przypadku zakończenia postępowania orzeczeniem merytorycznym uzasadnienie powinno spełniać wymogi art. 107 § 3 kpa, w tym przede wszystkim wykazać bezpośredni związek zgromadzonych dowodów i stwierdzonych faktów z przepisami prawa materialnego, mającymi zastosowanie w sprawie.

Niezależnie od powyższego Sąd uznał za celowe zwrócić uwagę, że wielokrotnie w judykaturze administracyjnej wskazywano na konieczność precyzyjnego, wyczerpującego formułowania rozstrzygnięcia, w sposób nie budzący wątpliwości, co do jego treści i istoty m.in. ze względu na ewentualność wykonywania decyzji w trybie egzekucyjnym (przymusowym).

W ramach rozpoznawanej sprawy oznacza to powinność uzupełnienia rozstrzygnięcia poprzez wskazanie sposobu przywrócenia stanu poprzedniego użytkowania oraz określenia jaki stan organ uznaje za poprzedni sposób użytkowania.