Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 886/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art.151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.101 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie : WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2008 r. sprawy ze skarg W. Z. i J. Z. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy skargi oddala


UZASADNIENIE

W dniu ........sierpnia 2008 r. W.Ż. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy P. z dnia ......2008 r. Nr ...........w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania. Kwestionowanej uchwale zarzucił, iż jej postanowienia zakazują zabudowy na terenie nieruchomości należących do skarżącego, a to działki o nr. ew. .........co narusza jego prawo własności.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż zakaz zabudowy jego nieruchomości został wprowadzony bez przeprowadzenia wymaganych prawem uzgodnień. Wójt Gminy P. wystąpił o uzgodnienie do Dyrektora ......... Parku Narodowego w zakresie przedmiotowej działki w dniu ...... lipca 2007 r. Postanowienie uzgadniające zostało wydane w dniu .......2007 r. Jak wynika z pisma Dyrektora [....] z dnia .......2008 r. uzgodnienie zostało dokonane z pominięciem działki ...... Zatem w ocenie skarżącego w odniesieniu do tej nieruchomości procedura uchwalania Studium jest wadliwa.

Pismem z dnia .......2008 r. skarżący W.Ż. uzupełnił treść swojej skargi. Zarzucił w nim, iż Rada Gminy P. uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, pominęła jego prawa w tej sprawie, bowiem postępowanie administracyjne toczące się przed Wójtem Gminy P. [....] było prowadzone bez jego udziału. Skarżący podał, iż nie był w tych postępowaniach pouczony o przysługujących mu prawach. Zarówno przed Wójtem Gminy P. jak i w samej Radzie Gminy ...... doszło do naruszenia praw skarżącego w sposób nie dający szans na obronę ważnych interesów skarżącego, pozbawiając go prawa zabudowy na jedynej działce nr ......., którą na taki cel mógłby przeznaczyć dla siebie i swoich dzieci.

Skarżący podał, iż w .......2007 r. zwrócił się do Wójta Gminy ...... o zamieszczenie jego działki nr ........ jako budowlanej w kierunkach planu gospodarowania przestrzennego gminy. Zdaniem skarżącego postępowanie

l

administracyjne w tej sprawie było prowadzone w osób rażąco naruszający prawa skarżącego, a właściwie nie było żadnego stepowania administracyjnego, w którym miałbym szansę uczestniczyć jako strona. Skarżący podał, iż później dowiedział się, iż toczyła się wymiana korespondencji między .......Parkiem Narodowym a Wójtem Gminy ......... W postępowaniu przed Wójtem nie wydano żadnej decyzji, nie doręczano żadnej decyzji skarżącemu, którą mógłby zaskarżyć do wyższej instancji. Skarżący podał, iż takim postępowaniem organów państwa czuje się oszukany.

W dniu .......2008 r. J.Ż. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy ...... z dnia [....] sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy ........ wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Kwestionowanej uchwale zarzucono, iż jej postanowienia zakazują zabudowy na terenie nieruchomości należących do skarżącego a to działki o nr. ew. ........przez co zdaniem skarżącego doszło do naruszenia jego interesu prawnego polegającego na ograniczeniu możliwości korzystania z przysługującego mu prawa własności.

Skarżący podał, iż zakaz zabudowy został wprowadzony na skutek postanowienia Wojewody .........z dnia [....] . Postanowienie powyższe narusza zdaniem skarżącego art. 7, 77 i 107 k.p.a. Naruszenie to polega na nie wyjaśnieniu, czy wskazane nieruchomości znajdują się w parku narodowym czy też w obszarze chronionego krajobrazu oraz czy na nieruchomościach tych znajduje się ciek biologiczny, strefa buforowa czy teren rolny o wartości krajobrazowej. Nadto zdaniem skarżącego naruszono art. 23 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody poprzez nieuzasadnione i pozbawione podstawy prawnej przyjęcie, że zakaz zabudowy obiektów budowlanych może być wprowadzony w drodze uzgodnienia projektu studium mimo braku takiego zakazu w katalogu art. 24 ust. 1.

Skarżący zarzucił, iż Wojewoda w swoim postanowieniu nie wyjaśnił dlaczego wobec innych nieruchomości znajdujących się w identycznej sytuacji faktycznej zakaz zabudowy nie obowiązuje. Skarżący zauważył, iż w przypadku obszaru chronionego krajobrazu ustawa nie zna bezwzględnego zakazu zabudowy. Skarżący

podniósł, iż własność może być ograniczana tylko na podstawie wyraźnego przepisu ustawowego, a nie na podstawie głęboko wewnętrznego i nieujawnionego, co do przyczyn, stronom przekonania Wojewody ..........Żaden z przepisów ustawy o ochronie przyrody nie nakazuje stosowania choćby tylko odpowiednio, bezwzględnego zakazu zabudowy w odniesieniu do obszaru chronionego krajobrazu. Powyższe oznacza zatem, iż Wojewoda ...........jako jeden z warunków uzgodnienia projektu studium wskazał wymóg, którego ustanowienie nie jest dopuszczalne na podstawie obowiązującego prawa. Z uwagi na fakt, iż zgodnie z art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt gminy obowiązany jest wprowadzić do projektu studium zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień, uznać należy, iż tym samym na skutek wydania przez Wojewodę ...........postanowienia o uzgodnieniu projektu studium Gminy.........., doprowadzono do wystąpienia sytuacji, w której bez wymaganych konstytucją podstaw prawnych, w zasadniczy sposób ograniczone zostanie prawo własności osób, które posiadają nieruchomości, znajdujące się na obszarze ....................

Skarżący wskazał, iż Studium nie jest przepisem prawa powszechnie obowiązującego, jednakże wiąże treść planu. Zatem nie jest możliwe zakwestionowanie zakazu na etapie planu zagospodarowania przestrzennego. Nawet gdyby przyjąć koncepcję rozszerzonej kognicji sądu administracyjnego wszerz i w głąb, zważyć należy, że Sąd nie będzie w stanie rozstrzygać o studium na etapie planu albowiem upłynie roczny termin do przeprowadzenia kontroli legalności uchwały nie będącej aktem prawa miejscowego. W konsekwencji przyjąć trzeba, że interes prawny skarżącego jest naruszony już samym studium.

Na marginesie skarżący zauważył, iż Wojewoda nie dokonał uzgodnienia w terminie wynikającym z 25 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. To, że jakaś osoba wpisała datę 30 lipca o niczym bowiem nie świadczy. Faktem jest, że uzgodnienie zostało przedstawione w dniu ..........2007 roku. W konsekwencji obowiązkiem Wójta Gminy ........, zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy było uznanie projektu studium za uzgodnione bezwarunkowo, a wszelkie dalsze dokumenty pozostawały bez znaczenia dla jego treści. Przepis art. 25 ust. 2 jest bowiem jednoznaczny i nie pozwala wójtowi na podejmowanie decyzji w zakresie uzgodnienia. Skutek uzgodnienia nastąpił bowiem w tym przypadku z mocy samego prawa i bez warunków.

W odpowiedzi na powyższe skargi Rada Gminy P. wniosła o ich oddalenie jako bezzasadnych oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podano, iż zgodnie z art. 11 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 z 2003 r. póz. 171 z późn. zm) wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, kolejno wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień. Organ podniósł, iż postanowieniem z dnia [....] Wojewódzki Konserwator Przyrody działający z upoważnienia Wojewody ............uzgodnił projekt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy ........ w zakresie poszerzenia terenów budowlanych oznaczonych symbolem MX wyłącznie do obszarów określonych w załączniku nr ........ do niniejszego postanowienia. Organ wyjaśnił, iż inne tereny nieobjęte tym załącznikiem w tym nieruchomości skarżących nie mogą zostać zabudowane.

Zgodnie z art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r., Nr 92, póz. 880 z późn. zm) projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw i planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu wymagają uzgodnienia z właściwym wojewodą.

Organ podał, iż wobec negatywnej opinii Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody Rada Gminy P. nie mogła uwzględnić uwag skarżących i dokonać zmiany studium na ich korzyść.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między

organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1270 z późn. zm.).

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zważywszy, że w orzecznictwie i doktrynie przeważa szerokie pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. sygn. akt W.10/93, OTK 1994, cz. II, póz. 46; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2003 r., w sprawie sygn. akt II SA 659/02, Wokanda 2003/6/35, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym K. Bondaruk i inni, Wyd. Lexis Nexis W-wa 2004, teza 5 do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym). Również komentatorzy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, póz. 717 z późn. zm.) podkreślają dopuszczalność zaskarżania do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym uchwały zatwierdzającej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (zob. T. Bąkowski: Komentarz do art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz,

Zakamycze, 2004, Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 88).

Skarżący dopełnili również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (pisma z dnia ..........czerwca 2008 r.).

Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, należy stwierdzić, że skargi W.Ż. i J.Ż. na uchwałę Nr .... Rady Gminy .......z dnia [....] w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy ........ złożone odpowiednio w dniu ...... sierpnia 2008 r. i ....... sierpnia 2008 r. zostały wniesione z zachowaniem ustawowego terminu.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196).

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, póz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por.

wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, póz. 114). Tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały w przedmiocie studium. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, póz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok

7

NSA z dnia 23 listopada 2005 r., l OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, póz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA).

Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., sygn.: II SA/2637/02, Lex nr 80699). Jak podkreśla NSA, przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków" (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08).

Na gruncie przedmiotowej sprawy należy przede wszystkim podkreślić, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem kierownictwa wewnętrznego, które wobec kategorycznego stwierdzenia zawartego w art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest aktem prawa miejscowego. W doktrynie zasadnie podnosi się, że nienormatywność studium powoduje, iż jego postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Mając jednak na uwadze, że treść studium w znacznym zakresie determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i

8

zagospodarowaniu przestrzennym) należy stwierdzić, że mimo braku bezpośredniego przełożenia regulacji studium na prawną sytuacje obywateli, nie można kwestionować braku jego jakiegokolwiek oddziaływania na sferę uprawnień i obowiązków jednostki. Podkreśla się przy tym, że jedynym środkiem prawnej ochrony podmiotów wobec ustaleń gminnego studium, które poprzez wpływ na treść planu miejscowego w sposób pośredni wpływa na ich sytuację prawną jako właścicieli, jest wprawdzie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, ale jest to w zasadzie środek potencjalny, którego wykluczyć nie można, ale który będzie mógł odnieść skutek wyjątkowo, albowiem skarżący nie zdoła w zasadzie wykazać, że uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - akt wewnętrzny - narusza jego interes prawny lub uprawnienia (zob. T. Bąkowski: Komentarz do art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 88).

Wpływ oddziaływania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na sferę interesów prawnych i uprawnień indywidualnych podmiotów należy zatem rozpatrywać w kontekście charakteru analogicznego (chociaż niewątpliwie o innym zakresie) wpływu aktu będącego następstwem uchwalenia studium, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 cyt. ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei art. 6 ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

9

Należy zatem stwierdzić, że regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości. W konsekwencji należy stwierdzić, że również regulacje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mogłyby ewentualnie dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości.

Wskazany wyżej charakter prawny studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy determinuje w sposób szczególny obowiązek skarżącego wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia.

W niniejszej sprawie skarżący nie wykazali zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną. Taki związek musi już obecnie, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, LEX nr 53376).

Również w doktrynie i najnowszym orzecznictwie wskazuje się na obowiązek wykazania przez skarżącego, w jaki sposób doszło do naruszenia jego interesu prawnego (zob. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 89, P. Chmielnicki (red.): Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 581). W najnowszym orzecznictwie NSA podkreśla się z kolei, że warunkiem skuteczności skargi opartej o art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest wykazanie przez stronę naruszenia jej indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia mającego umocowanie w określonej normie prawnej (wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt: II OSK 133/08). Warunkiem uznania legitymacji skarżącego nie może być sam fakt posiadania przez niego interesu prawnego czy bezpośrednie zaangażowanie w sprawie tego interesu, ale nie budzące wątpliwości naruszenie jego interesu prawnego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 grudnia 2007 r., III SA/Łd 535/07, Lex nr 365371). W przeciwieństwie do strony postępowania sądowoadministracyjnego, toczącego się w następstwie skargi

10

na rozstrzygnięcie administracyjne podejmowane w trybie k.p.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym opartym na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszący skargę musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem ale jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. To zaś oznacza, że w postępowaniu z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym podmiotowość uczestnika postępowania jest kształtowana inaczej niż w postępowaniu administracyjnym toczonym w trybie przepisów k.p.a., obejmując nie tylko istnienie interesu prawnego lub uprawnienia, ale także jego naruszenie. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (wyrok NSA z dnia 30 maja 2008 r., II OSK 1762/07)

Skarżący wywodzą swój interes prawny z prawa własności nieruchomości działek nr .....[....] i nr .....[....] ..... położonych w Gminie ......, które ustaleniami studium zostały wyłączone spod zabudowy jako znajdujące się na obszarze chronionego krajobrazu.

Naruszenia swojego interesu prawnego skarżący J.Ż. upatruje, jak podaje w skardze, w "ograniczeniu możliwości korzystania z przysługującego mu prawa własności, które dokonane zostało bez podstawy prawnej, co stanowi naruszenie Konstytucji". Skarżący wskazał, iż na skutek uzgodnienia przez Wojewodę ......projektu studium doprowadzono do sytuacji, w której w zasadniczy sposób ograniczone zostanie prawo własności osób posiadających nieruchomości na obszarze.......... Zdaniem skarżącego jego interes prawny jest naruszony już samym studium, bowiem nie będzie możliwości zakwestionowania tego aktu na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Upłynie wtedy roczny termin do kontroli legalności studium. Z kolei skarżący W.Ż. podaje w skardze jedynie, że jego działka została pominięta przy uzgadnianiu projektu studium przez Wojewodę .......zatem procedura uchwalania studium jest wadliwa. Natomiast w uzupełnieniu skargi (pismo z dnia ........ 2008 r.) wskazuje, iż zakaz zabudowy na jego nieruchomości narusza jego prawo własności. Nadto podniósł, iż nie był informowany o postępowaniu administracyjnym i nie mógł bronić swych praw.

Nie można podzielić stanowiska skarżących w zakresie dotyczącym istnienia ich legitymacji skargowej i uznać, iż wykazali oni naruszenie przez kwestionowaną uchwałę ich interesu prawnego lub uprawnienia. W świetle art. 101 ustawy o samorządzie gminnym z samego tylko faktu uchwalenia studium uwarunkowań i

11

kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie można wyprowadzać wniosku o legitymacji do jego zaskarżenia przez właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym ustaleniami studium. Pamiętać należy, że to dopiero ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - a nie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy -kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Dopiero przyszły plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego może ukształtować sposób wykonywania prawa własności, ale ta przyszła uchwała podlega samodzielnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazane przez skarżących ustalenia wyłącznie samej spornej uchwały ze swej istoty w żaden bezpośredni sposób nie mogą oddziaływać na wykonywanie prawa własności nieruchomości. Mogą ewentualnie oddziaływać w sposób pośredni - jako wiążący element w procesie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania. Oddziaływanie to jednak nawet i w tym wypadku nie stanowiłoby z zasady kwalifikowanej ingerencji polegającej na naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia wyprowadzanych z prawa własności.

W nowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że "postanowienia studium są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Przy tak ustawowo określonym charakterze studium trudno mówić w tym przypadku o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Studium jako akt planowania, wiążący organy gminy w tym zakresie, może zatem jedynie pośrednio wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej, przez co jednak nie dochodzi do bezpośredniego naruszenia indywidualnych interesów prawnych lub uprawnień tych podmiotów" - wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2007 r., II OSK 614/07, publ.: Lex 334317.

Wskazać ponadto należy, że uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. zachowujące aktualność: wyrok NSA z dnia 21 listopada 2000 r., II SA 2437/99, Lex

12

nr 55333, wyrok NSA z dnia 21 listopada 2000 r, II SA 106/00, Lex nr 57193), a jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może być dokonane - co do zasady - działaniem organu samorządu terytorialnego w procesie stanowienia aktu prawnego powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2002 r., IV SA 1221/2001, niepubl.). Zaskarżona uchwała stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale w jej wyniku nie musi nastąpić uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego i nie ma jeszcze w obrocie prawnym aktu prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego (z mocy art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Oznacza to, że w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

To, że skarżący ewentualnie nie będą mogli żądać stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały na skutek upływu rocznego terminu, nie oznacza naruszenia interesu prawnego skarżących. Należy tu wskazać na treść art. 94 ustawy o samorządzie gminnym zgodnie, z którym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia. Jeżeli zaś nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Podobnie stanowi art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym po upływie terminu do stwierdzenia nieważności aktu sąd, uwzględniając skargę, stwierdza, że dany akt został wydany z naruszeniem prawa. Akt ten istnieje w obrocie prawnym, ale nie wywiera skutków prawnych. Zatem ten argument skarżących okazał się również nietrafny jako podstawa do przyjęcia, iż zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny lub uprawnienie.

Skoro skarżący nie wykazali, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie w chwili jej zaskarżenia interesu prawnego skarżących, a jedynie, że takie zagrożenie może zaistnieć w przyszłości - nie mogli skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czego konsekwencją jest oddalenie

13

skargi. Jak ponosi się w orzecznictwie NSA brak legitymacji procesowej stanowi podstawę do oddalenia skargi, a nie do jej odrzucenia z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r, GSK 1342/04, publ.: LEX nr 169312, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, publ.: ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, póz. 2, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., l OSK 715/05, publ.: Lex nr 192482).

Wobec uznania przez Sąd orzekający, iż skarżący nie mają legitymacji skargowej - sąd administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi. Na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142,

póz. 1591 ze zm.) orzeczono jak na wstępie.

14