Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 282/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 13
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 06 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Powiatu K. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Domu Dziecka w Liskowie 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 4; 2. zasądza od Powiatu K. na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] kwietnia 2022 r. Wojewoda Wielkopolski wniósł skargę na uchwałę Rady Powiatu K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia statutu Domu Dziecka w L. (dalej również jako: "Uchwała"), wnosząc o stwierdzenie nieważności § 4 tej uchwały, z powodu istotnego naruszenia prawa, tj. art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm. – dalej również jak: "u.o.a.n.").

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał na § 4 Uchwały, który stanowi, iż "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego." Zdaniem organu, przywołany zapis narusza art. 13 u.o.a.n., bowiem na podstawie tego przepisu w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organy administracji niezespolonej; akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy; statuty związków międzygminnych oraz statuty związków powiatów oraz statuty związków powiatowo-gminnych, statuty związków metropolitalnych; akty Prezesa Rady Ministrów uchylające akty prawa miejscowego stanowionego przez wojewodę i organy administracji niezespolonej; wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez: wojewodę i organy administracji niezespolonej, organ samorządu województwa, organ powiatu i organ gminy; porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych zawarte: między jednostkami samorządu terytorialnego, między jednostkami samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej; uchwały budżetowe gminy, powiatu, województwa oraz sprawozdanie z wykonania budżetu gminy, powiatu, województwa; obwieszczenia o wygaśnięciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz o rozwiązaniu sejmiku województwa, rady powiatu lub rady gminy; statut urzędu wojewódzkiego; inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne.

Wojewoda Wielkopolski wskazał, że rada bezzasadnie przyjęła, że Uchwała jest aktem prawa miejscowego, a tym samym podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Wskazano, że uchwała ta nie stanowi, aktu wymienionego w art. 13 u.o.a.n., oraz nie zawiera norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Podkreślono, że Statut Domu Dziecka w L. zawiera jedynie regulacje związane z przedmiotem działania tego ośrodka oraz jego strukturą organizacyjną.

W odpowiedzi na skargę Starosta K. wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie podnosząc, że na podstawie ar. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2022, poz. 528 – dalej jako: u.p.s.) statuty stanowią akty prawa miejscowego. Podkreślono, że Dom Dziecka w L. jest jednostką budżetową Powiatu K. realizującą zadania publiczne powiatu i statut ten "reguluje coś więcej niż tylko sprawy regulaminowe tej jednostki". Podkreślono, że treść tego statutu wpływa na sytuacje prawną obywatela, a adresatami przepisów ujętych w tym statucie są mieszkańcy powiatu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badaniu podlega jedynie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów powiatów, przepis ten pozostaje w związku z art. 79 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2022, poz. 528 – dalej jako: "u.s.p."), zgodnie z którym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu powiatu po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 78 ust. 1, albo jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego (art. 82 ust. 1 u.s.p.).

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie była zaskarżona uchwała Rady Powiatu K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia statutu Domu Dziecka w L. , która została podjęta na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020r., poz. 920 ze zm.; aktualnie: Dz.U. z 2022, poz. 528 – dalej jako: "u.s.p.") oraz art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm. – dalej jako: "u.f.p.") w zw. z art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2020, poz. 821 ze zm.; aktualnie: Dz.U. z 2022, poz. 447 – dalej jako: "u.w.r.p.z.").

Przywołany przepis art. 12 pkt 11 u.s.p., nie stanowi jednak samodzielnej podstawy do podejmowania uchwał, bez upoważnienia zawartego w odrębnych ustawach i w granicach tam określonych. Przepis ten stanowi, że do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w innych sprawach >zastrzeżonych ustawami< do kompetencji rady powiatu. Podstawa prawna do podjęcia uchwały musi być skonstruowana w sposób wyraźny, a w żadnym wypadku podstawy tej nie można domniemywać (por. C. Martysz [w:] Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2020, wyd/El).

Z kolei przepis art. 11 ust. 2 u.f.p. stanowi, że jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności. Zarówno w judykaturze, jak i doktrynie wskazuje się, że jednostka budżetowa działa na podstawie nadanego jej statutu, który nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych, nie nakłada obowiązków ani nie przyznaje praw nieokreślonemu kręgowi odbiorców, nie jest zatem aktem o charakterze ustrojowo-organizacyjnym, stąd nie korzysta z przymiotu aktu prawa miejscowego. Wskazuje się też, że z uwagi na dość ogólną treść przepisu stanowiącego podstawę do uchwalenia statutu jednostki budżetowej (art. 11 ust. 2 u.f.p.) w praktyce konstruowania jego regulacji pojawia się szereg nieprawidłowości (por. K. Kopyściańska [w:] Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, wyd. II, red. Z. Ofiarski, Warszawa 2020, wyd/El).

Z kolei przepis art. 93 ust. 2 u.w.r.p.z. stanowi, że placówkę opiekuńczo-wychowawczą prowadzi powiat lub podmiot, któremu powiat zlecił realizację tego zadania.

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy charakteru prawnego uchwały w sprawie nadania statutu jednostce budżetowej, a w konsekwencji sposobu jej publikacji i terminu wejścia tej uchwały w życie.

Wojewoda Wielkopolski stwierdził, że § 4 zaskarżonej uchwały o brzmieniu: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego", jest sprzeczny z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm. – dalej jako: "u.o.a.n.").

Ze stanowiskiem tym nie zgadza się Starosta K. , który wywodzi, że statut domu dziecka stanowi akt prawa miejscowego, podlegający publikacji w dzienniku urzędowym województwa.

W ocenie Sądu, to Wojewodzie należy przyznać rację.

Dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie kluczowe stało się udzielenie odpowiedzi, czy statut jednostki budżetowej jest aktem prawa miejscowego i czy podlega publikacji na zasadzie art. 13 pkt. 2 u.o.a.n., który stanowi, że publikacji w dzienniku urzędowym województwa podlegają: "akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy". Na podstawie art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Zgodnie z art. 87 ust 2 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Stanowienie natomiast aktów prawa miejscowego przez organy powiatu zostało uregulowane przepisami rozdziału 4 u.s.p., pn. "Akty prawa miejscowego stanowione przez powiat". Zauważyć także należy, że przepisy u.s.p. nie zawierają definicji legalnej aktów prawa miejscowego. Na podstawie art. 40 ust. 1 u.s.p., radzie powiatu przysługuje prawo stanowienia aktów prawnych obowiązujących na obszarze powiatu na podstawie upoważnień ustawowych. Niewątpliwie, przepis art. 40 ust. 2 u.s.p., stanowi ustawowe upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego, w tym w sprawach wymagających uregulowania w statucie (pkt.1). Z przepisu tego nie wynika jednak, aby stanowiły akty prawa miejscowego uchwały w sprawach wymagających uregulowania we wszystkich statutach podjętych przez radę powiatu. Regulacja z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.p. odnosi się do statutu powiatu, a o charakterze tego aktu zadecydował ustawodawca w art. 12 pkt 1 tej ustawy literalnie wskazując, że "Do wyłącznej właściwości rady powiatu należy >"stanowienie aktów prawa miejscowego, w tym statutu powiatu"<. Dalej w art. 32 ust. 5 u.s.p. ustawodawca literalnie wskazuje, że "statut powiatu podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym". Ponadto na zasadzie art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów prawnych, statut powiatu jako akt prawa miejscowego, podlega publikacji w dzienniku urzędowym. Brak jest natomiast podobnych (odpowiednich) regulacji, przesądzających o charakterze statutów jednostek organizacyjnych powiatów.

Nie wszystkie akty podjęte przez radę powiatu na podstawie prawa i w jego granicach są aktami prawa miejscowego. Jakkolwiek, brak jest ustawowej definicji aktu prawa miejscowego to zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się pogląd, że uchwała podjęta przez organ gminy (powiatu) będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy prawne abstrakcyjne i generalne, o powszechnej mocy obowiązującej, ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt. Przyjmuje się przy tym, że >charakter normatywny< aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie. Normy zawarte w akcie prawa miejscowego muszą być adresowane do nieokreślonego kręgu osób, obejmując swymi postanowieniami sytuacje powtarzalne i regulując we wskazanym zakresie prawa i obowiązki podmiotów, które spełniającą hipotezę norm zawartych w uchwale (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 732/09, Lex nr 595500). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się również pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001; z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005; z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 732/09). Przy czym istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy (powiatu) stanowi akt prawa miejscowego.

Przyjmuje się także, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego (por. wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 383/17 i IV SA/Po 384/17; z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1245/17, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma zatem charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 2 u.o.a.n., podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt l OSK 669/06, wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 marca 2019r. sygn. akt III SA/Łd 1064/18, Lex nr 2641937).

W niniejszej sprawie istota sporu ogniskuje się właśnie wokół zagadnienia sfery oddziaływania Statutu Domu Dziecka w L. . Wojewoda przekonuje, że rada powiatu bezzasadnie przyjęła, że akt ten stanowi akt prawa miejscowego, ponieważ sporna Uchwała nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych, a reguluje jedynie kwestie związane z przedmiotem działania ośrodka oraz jego strukturą organizacyjną.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, powtórnie przypomnieć wypada, że zaskarżona uchwała w sprawie nadania statutu podporządkowanej organizacyjnie jednostce budżetowej - Domowi Dziecka w L. - została przez Radę Powiatu K. uznana za akt prawa miejscowego.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, stanowisko to jest błędne, bowiem statut jednostki budżetowej został skierowany do podmiotu organizacyjnie podporządkowanego organowi wydającemu ten akt, a przepisy w nim zawarte oddziałują w sferę obowiązków i uprawnień tylko w stosunku do tej jednostki. Zaskarżony statut jednostki budżetowej, nadany na podstawie art. 12 pkt 11 u.s.p., art. 11 ust. 2 u.f.p. oraz art. 93 ust. 2 u.w.r.p.z. - wbrew stanowisku odpowiedzi na skargę - nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych, nie nakłada obowiązków, ani nie przyznaje praw nieokreślonemu kręgowi odbiorców, stąd nie korzysta z przymiotu aktu prawa miejscowego. Żaden z wymienionych przepisów, stanowiących podstawę do uchwalenia statutu jednostki budżetowej, nie wskazuje na ustanowienie aktu (statutu), który określa obowiązki i uprawnienia innym osobom (podmiotom). Postanowienia zaskarżonego statutu nie są kierowane do ewentualnych wychowanków tej placówki opiekuńczo-wychowawczej. Przepis art. 11 ust. 2 u.f.p. wskazuje na niezbędne elementy statutu jednostki (nazwa, siedziba i przedmiot działalności), nie czyniąc go aktem prawa miejscowego. Ponadto, w judykaturze zauważa się, że skoro organ stanowiący nadaje statut jednostce budżetowej przy jej tworzeniu, a akt o utworzeniu takiej jednostki nie jest aktem prawa miejscowego, to tym samym należy także odmówić statutowi jednostki budżetowej przymiotu aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 12 października 2005r., II OSK 134/05). Sąd sprawę niniejszą rozpoznający stanowisko to podziela.

W świetle powyższych wywodów, należy zaakcentować, że Statut Domu Dziecka w L. składa się z 5 rozdziałów. Rozdział I "Postanowienia ogólne" Rozdział II "Cele i zadania", Rozdział III "Organizacja i Zarządzanie", Rozdział IV "Gospodarka Finansowa", Rozdział V "Postanowienia końcowe".

W Rozdziale I Statutu, składającym się z § 1-3 zawarto postanowienia, że Dom Dziecka w L. to jednostka organizacyjna Powiatu K. działająca w formie jednostki budżetowej, z siedzibą w L. . Wskazano, że jest to placówka opiekuńczo-wychowawcza typu socjalizacyjnego, przeznaczona dla [...] wychowanków, obszarem jej działania jest teren obejmujący powiat k. , a nadzór nad jej działalnością sprawuje Starosta K..

W kwestii tej regulacji należy wskazać, że na podstawie art. 4 pkt 2-3a u.s.p. powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie: promocji i ochrony zdrowia (pkt 2); pomocy społecznej (pkt 3); wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej (pkt 3a); polityki prorodzinnej (pkt 4).

Na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 u.w.r.p.z. piecza zastępcza jest sprawowana w przypadku niemożności zapewnienia dziecku opieki i wychowania przez rodziców. Pieczę zastępczą organizuje powiat. To ustawodawca zatem wskazał powiat jako tę jednostkę samorządu terytorialnego, która odpowiedzialna jest za realizację tego zadania i jeżeli z unormowania prawnego nie będzie wynikało, kto jest odpowiedzialny za realizację określonego zadania, oznacza to, że w tym zakresie należy ono do powiatu i działających w jego imieniu organów i podmiotów. Przepis art. 32 ust. 2 u.w.r.p.z. zawiera domniemanie kompetencji po stronie powiatu i jego organów (S. Nitecki [w:] A. Wilk, S. Nitecki, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz, LEX/el. 2021, art. 32).

W Rozdziale II Statutu, składającym się z § 4-6 wymieniono zadania jednostki, wskazując, że jednostka ta została powołana do wykonywania zadań z zakresu pieczy zastępczej m.in., zaspakajanie niezbędnych potrzeb dzieci, w szczególności bytowych, rozwojowych, emocjonalnych, społecznych, religijnych (pkt 1), realizowanie przygotowanego we współpracy z asystentem rodziny planu pomocy dziecku (pkt 2), umożliwianie kontaktu dziecka z rodzicami i innymi osobami bliskimi, chyba że sąd postanowi inaczej (pkt 3), podejmowanie działań w celu powrotu dziecka do rodziny biologicznej, znalezienia rodziny przysposabiającej lub umieszczenia w rodzinnej pieczy zastępczej (pkt 4), zapewnianie dziecku dostępu do kształcenia dostosowanego do jego wieku i możliwości rozwojowych (pkt 5), zapewnianie korzystania przez dzieci z przysługujących świadczeń zdrowotnych (pkt 6), obejmowanie dziecka działaniami terapeutycznymi (pkt 7). W tym miejscu zaakcentować trzeba, że przepis § 5 Statutu Domu Dziecka w L. stanowi powtórzenie przepisu art. 93 ust. 4 u.w.r.p.z.

W przepisie 93 ust. 4 u.w.r.p.z. zawarto unormowanie mające charakter generalny, które odnosi się do wszystkich typów placówek opiekuńczo-wychowawczych. Przepisem tym określono zadania, które placówka obowiązana jest wykonywać (por. S. Nitecki [w:] A. Wilk, S. Nitecki, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz, LEX/el. 2021, art. 93). Trudno zatem zgodzić się ze stanowiskiem, że katalog zadań przypisanych >ustawowo< każdej placówce opiekuńczo-wychowawczej (art. 93 ust. 4 u.w.r.p.z.), powtórzony jedynie w Statucie konkretnej jednostki budżetowej (Domu Dziecka w L. ) posiada charakter normatywny. Przepis § 5 Statutu ma wyłącznie >charakter informacyjny< na temat uregulowań wynikających z art. 93 ust. 4 u.w.r.p.z. Tymczasem, akty prawa miejscowego muszą zawierać wypowiedzi dyrektywalne wyznaczając adresatom pewien sposób zachowania się (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 66).

Podobnie przepis § 6 Statutu ma charakter informacyjny odwołujący się do wartości, przywołanych w preambule ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w której wskazuje się, że uchwalenie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nastąpiło "Dla dobra dzieci, które potrzebują szczególnej ochrony i pomocy ze strony dorosłych, środowiska rodzinnego, atmosfery szczęścia, miłości i zrozumienia, w trosce o ich harmonijny rozwój i przyszłą samodzielność życiową, dla zapewnienia ochrony przysługujących im praw i wolności, dla dobra rodziny, która jest podstawową komórką społeczeństwa oraz naturalnym środowiskiem rozwoju, i dobra wszystkich jej członków, a w szczególności dzieci, w przekonaniu, że skuteczna pomoc dla rodziny przeżywającej trudności w opiekowaniu się i wychowywaniu dzieci oraz skuteczna ochrona dzieci i pomoc dla nich może być osiągnięta przez współpracę wszystkich osób, instytucji i organizacji pracujących z dziećmi i rodzicami". Należy też zwrócić uwagę na uregulowania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 stanowi, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka.

W Rozdziale III Statutu określono kompetencje Dyrektora Domu Dziecka w [...] w zakresie określenia struktury organizacyjnej i szczegółowego zakresu zadań tej jednostki (§ 7) oraz kierowania pracą tej jednostki, jego zatrudnienia, umocowania do działania, sprawowania kontroli wewnętrznej, wykonywania praw i obowiązków pracodawcy, zarządzania funkcjonowaniem placówki, upoważnienia zastępcy Dyrektora na czas jego nieobecności (§ 8).

W rozdziale IV Statutu wskazano, że Dom Dziecka w L. jest jednostką budżetową i prowadzi gospodarkę finansową zgodnie z u.f.p., działalność tej jednostki jest finansowana z budżetu Powiatu K. , sporządza się sprawozdania finansowe i prowadzi rachunkowość.

Wnikliwa analiza przepisów Statutu Domu Dziecka L. wskazuje, że akt ten nie tworzy i nie zawiera norm, które miałyby znaczenie do osób korzystających z tej placówki. Akt ten w szczególności nie zawiera przepisów określających rodzaj dostępnych usług, bo jedyny przepis w tym zakresie (§ 5 Statutu) stanowi powtórzenie przepisu rangi ustawowej; a szczegółowy zakres zadań Domu Dziecka w L. - stosownie do § 7 Statutu - ma zostać określony przez Dyrektora tego domu, a nie przez Radę Powiatu.

W sytuacji, gdy charakter zaskarżonej uchwały w sprawie nadania statutu jednostce budżetowej nie jest aktem prawa miejscowego, to postanowienie § 4 zaskarżonej Uchwały, że podlega ona publikacji w dzienniku urzędowym województwa, zostało określone w sposób naruszający przepis art. 13 pkt. 2 u.o.a.n., co skutkuje nieważnością Uchwały – w części – zaskarżonej przez Wojewodę Wielkopolskiego.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Wojewody Wielkopolskiego od Powiatu K. zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość wynagrodzenia reprezentującego skarżącego pełnomocnika (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).