Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 600/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-12-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 147, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 9,
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 27 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2013 roku sprawy ze skargi A. I. i S. I. na uchwałę Rady Gminy Lutomiersk z dnia 3 listopada 2010 r. nr LVI/396/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych Zdziechów, Stanisławów Nowy, Stanisławów Stary i Albertów w Gminie Lutomiersk 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy Lutomiersk w zakresie § 28 pkt 2 lit. a; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie określonym w pkt 1 do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Rady Gminy Lutomiersk na rzecz skarżących A. I. i S. I. solidarnie kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. a.tp.


UZASADNIENIE

S. I. i A. I. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Lutomiersk z dnia 3 listopada 2010r. Nr LVI/396/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych Zdziechów, Stanisławów Nowy, Stanisławów Stary i Albertów w Gminie Lutomiersk.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Rada Gminy Lutomiersk podjęła w dniu 3 marca 2008r. uchwałę Nr XXI/137/08 w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębie geodezyjnym Lutomiersk w Gminie Lutomiersk. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ powołał przepis art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa).

W dniu 3 listopada 2010r. Rada Gminy Lutomiersk podjęła uchwałę Nr LVI/396/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych Zdziechów, Stanisławów Nowy, Stanisławów Stary i Albertów w Gminie Lutomiersk. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W piśmie z dnia 13 marca 2013r. S. i A. I. wezwali Radę Gminy, na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, do usunięcia naruszenia interesu prawnego w wyniku podjęcia w dniu 3 listopada 2010r. uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu 18 kwietnia 2013r. Rada Gminy podjęła uchwałę w sprawie przedmiotowego wezwania, nie uwzględniając wniosku stron.

W przywołanej na wstępie skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. i A. I. sprecyzowali, iż przedmiotem skargi jest zapis § 28 pkt 2 lit. a. uchwały Rady Gminy Lutomiersk z dnia 3 listopada 2010r.. Zarzucili nieważność z powodu uchwalenia zakazu lokalizowania nowych budynków, m.in. na terenie skarżących, co stanowi nadużycie władztwa planistycznego i jest niezgodne z zapisem uchwały z dnia 21 czerwca 2005r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lutomiersk. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności § 28 pkt 2 lit. a. zaskarżonego aktu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi argumentowali przede wszystkim, iż pomimo związania Rady Gminy Lutomiersk przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Studium to nie zawiera zakazu zabudowy budynkiem mieszkalnym. Wręcz odwrotnie, dopuszcza taką możliwość. Plan zaś wprowadza zakaz zabudowy i w ten sposób narusza chroniony interes prawny skarżących.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Lutomiersk wniosła o oddalenie skargi. Opisując proces uchwalania zaskarżonego aktu organ zwrócił uwagę, iż studium określa kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy, kierunki i wskaźniki zagospodarowania oraz użytkowania terenów, obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, dziedzictwa kulturowego i zabytków, a także kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Nadto, iż w przeciwieństwie do miejscowego planu studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie ma mocy powszechnie obowiązującej, ma charakter aktu kierownictwa wewnętrznego, przez co oddziałuje bezpośrednio na treść planu oraz wpływa na sytuację prawną właścicieli. Stosownie do art. 9 ust. 4 ustawy ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planu. Rada Gminy Lutomiersk podejmując uchwałę stwierdzającą zgodność projektu zaskarżonego planu z ustaleniami studium nie dopuściła się w tym zakresie, ani naruszenia zasad sporządzania planu ani istotnego trybu postępowania planistycznego. W ocenie organu ustalenia planu są zgodne z postanowieniami studium, stąd zarzut skarżących jest bezpodstawny. Rada wyjaśniła również, iż przyjęty w zaskarżonym planie zakaz zabudowy na terenach rolnych R odpowiada wymogowi stosowanego standardu w § 15 ust. 2 pkt 9 ustawy, bowiem plan jest zbiorem nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń, a nie inwentaryzacją terenu. W ocenie Rady nie naruszono zasady równości, gdyż w obliczu zaskarżonego aktu wszyscy właściciele działek na terenie nim objętym zostali potraktowani jednakowo. Ustalenia planu dla terenu, na którym znajduje się działka skarżących przewiduje funkcję 12MN (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), RŁ (łąki), R (rola), ZL (lasy). Przewidziane w planie funkcje terenu działki strony skarżącej nie uległy w ocenie organu niekorzystnej zmianie wobec poprzedniego stanu, gdyż teren ten stanowił poprzednio zgodnie z ustaleniami studium, teren o przeznaczeniu częściowo M (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zagrodowa, rekreacyjna i usługowa w tym publiczna), R (tereny rolne), ZL (lasy), RZ (użytki zielone). Oznacza to, iż prawo własności działki nr [...] zostało ukształtowane ustaleniami zaskarżonej uchwały. Organ nie podzielił argumentu skarżących, iż ustalenie na części działki nr [...] zakazu lokalizowania nowych budynków mieszkalnych i pozostawienia niewielkiej, nie do zagospodarowania, powierzchni o symbolu 12 MN, jest niezgodne z obowiązującym i uchwalonym Studium. Zdaniem organu zapis § 28 pkt 2a planu miejscowego został wprowadzony w celu ochrony przestrzeni rolnej od zabudowy na terenach oznaczonym symbolem R, gdyż w planie zostały wyznaczone inne tereny do zabudowy. Nadto wprowadzenie w planie zakazu zabudowy na terenach rolnych jest prawnie dopuszczalne w ramach władztwa planistycznego. W takim przypadku przyjęcie przez organ rozwiązania wynikającego z § 28 pkt 2 a. nie może skutkować skutecznym zarzutem naruszenia prawa, tym bardziej, iż zakaz dotyczy całego terenu oznaczonego symbolem R, nie tylko działki skarżących. Organ dodał, iż w sąsiedztwie działki strony znajduje się cmentarz ewangelicki i w celu ograniczenia negatywnych skutków oddziaływania na środowisko, w tym na krajobraz wyznaczono w planie 50 metrową strefę sanitarno-ochronną od istniejącego cmentarza. W strefie tej obowiązuje zakaz lokalizacji m.in. zabudowań mieszkalnych, zakładów produkujących żywność, zakładów żywienia zbiorowego. Biorąc pod uwagę bliskość cmentarza oraz strefę ochronną nie możliwa byłaby zabudowa na części działki nr [...] oznaczonej symbolem R. Organ nie podzielił także zarzutu, iż zapisy planu w § 9 pkt 1a i § 2 pkt 2a przewidują zakaz zabudowy na terenie projektowanego Pęczniewsko-Grotnickiego obszaru chronionego. Paragraf 9 ustala zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, zaś w § 26 pkt 2a. zawarte są ustalenia dla terenów oznaczonych symbolem ZL, jako przeznaczenie podstawowe terenu. Wbrew twierdzeniom skarżących uchwalony plan jest zgodny z zapisami studium, przepisy art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyraźnie precyzują, że ochrona gruntów leśnych polega m.in. na ograniczeniu ich przeznaczenia na cele nieleśne i nierolne. Organ stwierdził ostatecznie, iż ustalenia przyjęte w planie są zgodne z polityką przestrzenną gminy wyrażona w studium gminy. W granicy obszaru objętego planem utrzymuje się istniejące zagospodarowanie, nowe tereny inwestycyjne są kontynuacją istniejącej zabudowy oraz uporządkowaniem stanu istniejącego. Przyjęte w planie rozwiązania są wynikiem uwzględnienia zasad planowania, stworzenia kompleksowego systemu przyrodniego gminy i konieczności zachowania naturalnego środowiska przyrodniczego, wobec postępującego procesu urbanizacji oraz dążenia do zachowania zdrowego otoczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm. – przywoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: p.p.s.a.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji Sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., poddane zostały także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Takim aktem prawa miejscowego bez wątpienia jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi A. I. i S. I. jest § 28 pkt 2 lit. a. uchwały Nr LVI/396/10 Rady Gminy Lutomiersk z dnia 3 listopada 2010r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych Zdziechów, Stanisławów Nowy, Stanisławów Stary i Albertów w Gminie Lutomiersk.

Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi i zachowanie terminu do jej wniesienia, stwierdzić trzeba, iż warunki te zostały zachowane. Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do Sądu administracyjnego. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę organu gminy uzależnione jest od bezskutecznego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest właśnie uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, co można rozumieć w ten sposób, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być bezskuteczne. O bezskuteczności tego wezwania można mówić zarówno wówczas, gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawił w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił odpowiedzi skarżącemu.

W celu wniesienia skargi do sądu na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia, skarżący otrzymuje odpowiedź na wezwanie, a następnie, jeżeli w ocenie skarżącego wezwanie nie było skuteczne, wnosi skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie.

W niniejszej sprawie, skarżący w dniu 13 marca 2013r. skierowali do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwałą z dnia 18 kwietnia 2013r. Nr XXXV/248/13 – doręczoną stronie w dniu 6 maja 2013r. - organ nie uwzględnił wezwania strony do usunięcia naruszenia prawa, a skarga do Sądu administracyjnego została wywiedziona w dniu 4 czerwca 2013r.. Z zestawienia zaprezentowanych dat i uwzględniając treść cytowanych uprzednio przepisów ustawy o samorządzie gminnym i Kodeksu postępowania administracyjnego, należy stwierdzić, iż skarga na uchwałę w spawie planu miejscowego jest wniesiona z zachowaniem terminu.

W ocenie Sądu nie budzi również wątpliwości, iż skarżący posiadają interes prawny w zaskarżeniu przywoływanego aktu, stosownie do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący kwestionują prawidłowość zapisu § 28 pkt 2 lit. a planu miejscowego, który zawiera normy prawne zawierające zapisy odnoszące się do nieruchomości stanowiących współwłasność skarżących. W tej sytuacji interes prawny skarżących w kwestionowaniu tych zapisów planu miejscowego nie może być przedmiotem sporu.

Rozważania o charakterze merytorycznym poprzedzić też należy ogólną uwagą, iż procedura planistyczna, która ostatecznie doprowadziła do podjęcia zaskarżonej uchwały przebiegała w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przechodząc natomiast do szczegółowej analizy, stwierdzić trzeba, iż sformułowanie § 28 pkt 2 lit. a. zaskarżonego aktu wskazuje na nadużycie władztwa planistycznego i jest niezgodne z zapisem uchwały z dnia 21 czerwca 2005r. Nr XXXIII/241/2005 w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lutomiersk. Przypomnieć należy, iż uchwała w sprawie studium jest pierwszym aktem w procesie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określającym zasady polityki przestrzennej gminy. W akcie tym określa się między innymi kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy, kierunki i wskaźniki zagospodarowania oraz użytkowania terenów, obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, dziedzictwa kulturowego i zabytków, a także kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w szczególności obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego (art. 10 ust. 2 ustawy). Istotne jest, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 ustawy). W myśl art. 20 ust. 1 ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium.

Ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, którego ustalenia muszą być zgodne z ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 ustawy. Treść studium w określonym zakresie determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, choć nie ma mocy aktu prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego określa tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 listopada 2012r., w sprawie II SA/Łd 394/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012r., w sprawie II OSK 1439/11 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Zapis § 28 pkt 2 lit. a. zaskarżonego planu przewiduje dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami R ustala się w zakresie kształtowania zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu obowiązuje utrzymanie istniejącej zabudowy i zakaz lokalizowania nowych budynków. Z kolei jak wskazuje studium – III.10.Kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, precyzyjnie w pkt III.10.2. dla terenów w oznaczeniu R na rysunku studium wprowadza m.in. ograniczone prawo zabudowy wyłącznie poprzez lokalizację obiektów służących obsłudze gospodarki rolnej i agroturystyce. Zestawienie zapisu planu i zapisu studium niewątpliwie wskazuje na ich sprzeczność, gdyż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego organ wprowadził całkowity zakaz lokalizowania nowej zabudowy na terenie oznaczonym symbolem R. Na ocenę Sądu nie ma wpływu argumentacja organu, iż zapis przywołanego § 28 pkt 2 lit. a. planu odnosi się do wszystkich właścicieli terenów oznaczonych symbolem R, a nie tylko do skarżących, gdyż świadczy to wyłącznie o tym, iż w stosunku do wszystkich tych właścicieli plan jest sprzeczny ze studium. Podobnie bez znaczenia na podjętą ocenę przez Sąd pozostaje wyjaśnienie organu, iż ograniczenia w zabudowie wprowadza również 50 metrowa strefa sanitarno-ochronna z uwagi na sąsiedztwo nieruchomości skarżących z cmentarzem ewangelickim, jest to bowiem odrębna kwestia, która nie była przedmiotem skargi i nie budzi zastrzeżeń. Nadto sprzeczność ta, studium z planem odnosi się do całego terenu oznaczonego symbolem R. Powoływanie się przez organ na argumentację, która ma poświadczyć, iż wprowadzony w § 28 pkt 2 lit. a. zakaz jest pośrednio wprowadzony także innymi zapisami nie zmieni oceny co do sprzeczności tego zapisu z zapisem studium. A jak sam organ przyznaje ustalenia studium są wiążące dla organu gminy podejmującego uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. I jeżeli w studium jednoznacznie wyznaczono kierunek kształtowania infrastruktury terenu o symbolu R poprzez wprowadzenie ograniczonego prawa zabudowy to niewątpliwie ten kierunek nie jest tożsamy z całkowitym zakazem, który wprowadza plan.

Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzając nieważność § 28 pkt 2 lit.a. Na mocy art. 152 p.p.s.a. w punkcie drugim wyroku, stwierdzono, że zaskarżona uchwała w zakresie, w którym Sąd stwierdził jej nieważność, nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w punkcie trzecim wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a..

a.tp.