Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 531/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 4 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lutego 2022 roku sprawy ze skargi J. M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] (znak: [...]); II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dnia [...] lutego 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. (zwany dalej "PPIS" lub "organem I instancji") wystosował do J. M. (zwanego dalej "Skarżącym") zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie nałożenia na niego kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 oraz art. 48a ust. 3 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 ze zmianami, zwanej dalej "ustawą"). Jak wskazano, podstawą wszczęcia postępowania były wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2021 r. w restauracji "[...]" w O. przy ul. [...], w której Skarżący prowadzi działalność gospodarczą.

Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. PPIS zawiadomił Skarżącego o zakończeniu postępowania.

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] (znak: [...]) PPIS wymierzył Skarżącemu jako przedsiębiorcy prowadzącemu działalność gospodarczą w lokalu gastronomicznym "[...]" w O. karę pieniężną w wysokości [...] zł za naruszenie zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców oraz inne podmioty działalności polegającej na przygotowaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu spożywających na miejscu oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów w lokalu gastronomicznym "[...]" w O. przy u. [...]. Decyzja podlegała natychmiastowemu wykonaniu z dniem jej doręczenia. Organ I instancji uznał, że w związku z wprowadzeniem z dniem 20 marca 2020 r. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, co wynikało z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491 ze zmianami, zwanego dalej "rozporządzeniem MZ"), zostało wydanych szereg przepisów, które wprowadzały szerokie spektrum ograniczeń. Zgodnie z § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 2316 ze zmianami, zwanego dalej "pierwszym rozporządzeniem RM") obowiązującego w dniu przeprowadzenia kontroli, do dnia [...] grudnia 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców działalności gospodarczej, takiej jaką prowadzi Skarżący, możliwym było świadczenie usług poprzez przygotowywanie posiłków oraz napojów na wynos lub na miejscach, gdzie obowiązuje rezerwacja miejsc.

W wyniku powzięcia wiedzy, iż w dniu [...] stycznia 2021 r. zakaz ten został złamany, pracownicy PPIS w asyście funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w O. przeprowadzili kontrolę sanitarną. W toku kontroli ustalono, że w dniu [...] stycznia 2021 r. lokal "[...]" był obiektem ogólnodostępnym dla wszystkich gości. Mimo ośmiu stolików, w lokalu znajdowało się 19 osób.

Udostępniając lokal w tym dniu, pomimo zakazu, a także swoim działaniem, Skarżący doprowadził do stworzenia realnego zagrożenia i ryzyka rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2.

Skarżący jeszcze w toku kontroli zgłaszał nieprawidłowości jej przeprowadzenia. Kontrolerzy PPIS zostali wpuszczeni, a mimo braku jego zgody do lokalu weszli także funkcjonariusze Policji, swoją obecnością wywierając presję na nim. Skarżący stwierdził, że pierwsze rozporządzenie RM jest niezgodne z Konstytucją RP, o czym przesądzają sądy administracyjne w aktualnym orzecznictwie. Żaden z obecnych gości nie miał objawów zakażenia, a kontrolerzy nie zwrócili uwagi na przestrzeganie w lokalu reżimu sanitarnego.

Organ I instancji uznał, że na podstawie ustawy regulującej ustrój Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jego pracownicy mają prawo wstępu do każdego zakładu pracy w związku z realizowanymi czynnościami kontrolnymi. Nie ma przepisu, który uniemożliwiałby przeprowadzanie kontroli w obecności funkcjonariuszy Policji.

Wykonane czynności kontrolne miały na celu zbadanie przestrzegania przepisów pierwszego rozporządzenia RM. Powołany akt normatywny nie dawał żadnych podstaw prowadzenia takiej działalności, jaką w dniu [...] stycznia 2021 r. wykonywał Skarżący, na co wskazuje § 10 ust. 9 pierwszego rozporządzenia RM.

Bezobjawowy przebieg choroby [...] u wielu osób nie pozwalał na stwierdzenie, że osoby obecne w lokalu przy ul. [...] w O. były osobami zdrowymi.

Zwalczanie pandemii SARS-CoV-2 oczywiście leży w interesie publicznym, o którym mowa w art. 22 Konstytucji RP, a ograniczenia wynikają z art. 46b ustawy, który stanowił delegację ustawową dla wydania pierwszego rozporządzenia RM. To oznaczało, że PPIS działał na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego w dniu przeprowadzania kontroli i podejmowania decyzji. Sam PPIS nie jest uprawniony do oceniania zgodności przepisów z Konstytucją RP.

Decyzję wydano na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 2 ustawy oraz art. 189a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.").

PPIS uznał, że kara musi być dotkliwa, aby Skarżący zaniechał dalszego prowadzenia swojej działalności w czasie obowiązujących zakazów i ograniczeń.

W imieniu Skarżącego, odwołanie od decyzji organu I Instancji złożył jego pełnomocnik – adw. P. W. zachowując ustawowy termin. Decyzja PPIS została zaskarżona w całości. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 46 ust. 4 i art. 46b ustawy w związku z art. 92 ust. 1 i art. 22 Konstytucji RP poprzez oparcie zaskarżonej decyzji o pierwsze rozporządzenie RM, które to rozporządzenie zostało wydane bez upoważnienia ustawowego, nie wykonuje też ustawy, gdyż wprowadza do systemu prawnego treści nieznane ustawie, w tym przypadku wprowadza zakaz prowadzenia działalności gospodarczej ze względu na stan epidemii, dlatego też w tej części opisane rozporządzenie narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, nie spełniając też konstytucyjnych warunków wymaganych dla relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem; pierwsze rozporządzenie RM wkracza w materię konstytucyjną uregulowaną w art. 22 Konstytucji RP, z którego wynika, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny;

2) polegający na sprzeczności istotnych ustaleń organu I instancji z treścią zebranego materiału dowodowego poprzez uznanie, iż sam fakt prowadzenia działalności gospodarczej objętej niniejszą decyzją, w części obejmującej funkcjonowanie sali konsumpcyjnej umożliwiającej spożywanie posiłków i napojów na miejscu spowodowało bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi w sytuacji gdy do stwierdzenia bezpośredniego zagrożenia zdrowia i życia ludzi konieczne jest przeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego i ustalenia szczegółowych warunków, w szczególności warunków higienicznych, sanitarnych w których Skarżący podjął prowadzenie tejże działalności gospodarczej;

3) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na bardzo wybiórczo i lakonicznie zebranym materiale dowodowym; w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest ustaleń co do warunków prowadzenia działalności gospodarczej przez Skarżącego, w szczególności czy zachowane były odpowiednie odstępy pomiędzy stolikami, czy personel i klienci korzystali z masek ochronnych, czy Skarżący zapewnił personelowi i klientom płyny dezynfekujące i ręczniki jednorazowe, czy Skarżący zapewnił sprzęt i środki do dezynfekcji sprzętu i urządzeń wykorzystywanych w restauracji.

Pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie decyzji i o umorzenie postępowania administracyjnego.

Pełnomocnik Skarżącego uznał, że każde rozporządzenie powinno mieć charakter techniczny tj. wykonawczy względem materii ustawowej. Podmiot umocowany do wydania rozporządzenia powinien je wydać w oparciu o wyraźnie sformułowaną podstawę prawną, w której upoważnia się go do tego działania.

Ponieważ nie wprowadzono stanu klęski żywiołowej i nie otwarła się możliwość, aby regulować prawa i obowiązki obywatelskie w drodze rozporządzeń, pierwsze rozporządzenie RM nie mogło wywierać skutków prawnych w nim określonych.

Powołane przepisy ustawy, do których dodano przepisy art. 46a, art. 46b oraz art. 46 ust. 4 ustawy przeniosły możliwość stosowania przepisów właściwych dla stanu klęski żywiołowej do aktu podustawowego, czyniąc pewną fikcję wprowadzenia tego stanu, bez formalnego ogłaszania go.

Przepis art. 46b pkt 2-12 ustawy zasadniczo nie spełnia wymogu delegacji ustawowej, a więc nie czyni zadość art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (zwany dalej "[...]PWIS" lub "organem II instancji") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ II instancji w obszernym uzasadnieniu przedstawił wyczerpująco stan faktyczny oraz obowiązujący w dniu wydawania decyzji stan prawny. [...]PWIS wskazał, że bezspornie ustalono, iż w dniu [...] stycznia 2021 r. w momencie obowiązywania zakazu z § 10 ust. 9 pierwszego rozporządzenia RM Skarżący sukcesywnie prowadził swoją działalność gospodarczą. Wobec udowodnionego naruszenia prawa, organ I instancji zasadnie wymierzył Skarżącemu dotkliwą karę pieniężną. Działania PPIS były ukierunkowane jednoznacznie na zwalczanie pandemii, mając na względzie ważny interes publiczny.

Organ II instancji wskazał, że żaden organ administracji publicznej nie jest kompetentny do badania zgodności rozporządzeń z Konstytucją RP. Jedynie sądy administracyjne mogą przeprowadzić tzw. rozproszoną kontrolę konstytucyjności przepisów rozporządzenia. Organy administracji publicznej są zobowiązane działać na podstawie i w graniach prawa.

W toku postępowania nie dało się uznać, aby zachodziła znikoma waga naruszenia prawa i to uzasadniało odstąpienie od nałożenia kary, o czym mowa w art. 189f § 1 k.p.a.

Skarżący, pomimo obowiązujących ograniczeń, reklamował swoją działalność i zapraszał gości narażając ich na ryzyko zachorowania.

[...]PWIS skonstatował, że okoliczności faktyczne oraz prawne uzasadniały wydanie zaskarżonej decyzji. Organ II instancji związany obowiązującym prawem był zobligowany do utrzymania w mocy decyzji PPIS. Decyzja [...]PWIS została wydana w oparciu po powołane przepisy ustawy, k.p.a. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 861 ze zmianami, zwanego dalej "drugim rozporządzeniem RM") – § 9 ust. 13.

Pełnomocnik Skarżącego złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwestionując decyzję organu II instancji w całości. Podniesiono tożsame zarzuty jak w odwołaniu, a także uzupełniono je o zarzuty naruszenia:

1) art. 22 i art. 233 ust. 3 Konstytucji RP przez nałożenie na Skarżącego nakazu zaprzestania działalności lokalu gastronomicznego w części obejmującej funkcjonowanie sali konsumpcyjnej umożliwiającej spożywanie posiłków i napojów na miejscu, podczas gdy wprowadzone ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej pozostają w sprzeczności z Konstytucją RP z powodu wprowadzenia ich rozporządzeniem w sytuacji gdy tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności, mogą być treścią rozporządzenia; w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki;

2) art. 189d pkt 7 oraz art. 8 § 1 k.p.a., gdyż nie rozważono w ogóle, wymierzając karę pieniężną w wysokości [...] zł warunków osobistych strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna.

Na tej podstawie Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzję PPIS, a także umorzenie postępowania administracyjnego w całości, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Ponadto, Skarżący wniósł o wstrzymanie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w niniejszej sprawie niewątpliwie zachodzą przesłanki wstrzymania wykonania decyzji. Ponadto, pełnomocnik Skarżącego podniósł, że przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jasno wskazuje w jakich okolicznościach może dojść do ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności obywateli. Nie może to następować w drodze rozporządzenia, gdyż jest to podustawowy akt normatywny, który powinien regulować wyłącznie kwestie techniczne. Ograniczenia wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP mogą następować wyłącznie w trybie ustawowym, w konkretnych okolicznościach wskazanych przez prawodawcę konstytucyjnego.

Drugie rozporządzenie RM nie czyni zadość wymaganiom konstytucyjnym. Autor tego rozporządzenia przyjął na siebie kompetencje, które zgodnie z Konstytucją RP przysługują ustawodawcy, a nie Radzie Ministrów. Takie rozwiązanie byłoby dopuszczalne, gdyby ogłoszono stan klęski żywiołowej, jednakże zaniechano tego.

Również ustawa wprowadzające szczególne rozwiązania prawne w związku z pandemią wirusa SARS-CoV-2 nie spełnia wymogów skutkujących ograniczeniem konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich.

Upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów, zawarte w art. 46b pkt 2-12 ustawy nie zawiera jakichkolwiek wytycznych, a tylko taka delegacja ustawowa może stanowić podstawę normatywną do ustanowienia aktu wykonawczego względem ustawy. Wskazana delegacja ustawowa jest w zasadzie przepisem odsyłającym do ograniczeń, nakazów i zakazów z art. 46 ust. 4 ustawy, które może wprowadzić Rada Ministrów. W ocenie pełnomocnika Skarżącego, nie jest to właściwie sformułowana delegacja ustawowa.

Znamienne jest to, że na podstawie wskazanej delegacji ustawowej, Rada Ministrów mogła wprowadzić czasowe ograniczenia w prowadzeniu wskazanych w tym przepisie rodzajów działalności gospodarczej. W drugim rozporządzeniu RM wprowadzono w zasadzie zakaz prowadzenia działalności gospodarczej, co wykraczało poza delegację ustawową.

Takie ograniczenia, jakie wprowadzono w drodze drugiego rozporządzenia RM mogą być wprowadzane tylko w drodze ustawy i tylko, gdy służy temu ważny interes publiczny. Ustawa jest jedynym środkiem do normowania sytuacji prawnej jej adresatów, co wynika z zasady państwa prawnego.

Przepisy konstytucyjne (art. 22 oraz art. 233 ust. 1 Konstytucji RP) stanowią o ograniczeniach praw i wolności konstytucyjnych. Regulacja, która zakazuje jej prowadzenia wykracza poza ramy powołanych przepisów.

Pełnomocnik Skarżącego podziela ratio legis leżące u podstaw omawianych regulacji, jednakże tryb ich przyjęcia budzi poważne wątpliwości.

Pełnomocnik Skarżącego wywiódł, że [...]PWIS nie wziął pod uwagę osobistych możliwości poniesienia kary i uiszczenie jej w pełnej kwocie. Organ był do tego zobowiązany na podstawie art. 189d pkt 7 k.p.a. Sytuacja ekonomiczna Skarżącego stanowi zasadniczy element przy nakładaniu kar.

Powołując się na przepisy Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, organ nie mógł zastosować przepisów, które nie obowiązywały w dniu popełnienia czynu zagrożonego karą.

Powołując się na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka uznano, że obowiązuje zasada nieretroaktywności, która także wynika z art. 189c k.p.a. Z dniem 28 maja 2021 r. zniesiono zakaz prowadzenia działalności gospodarczej, takiej jaką prowadzi Skarżący.

W pozostałym zakresie, uzasadnienie skargi jest tożsame z uzasadnieniem odwołania.

W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik organu II instancji – r. pr. A. M., wniosła o jej oddalenie. Pełnomocnik [...]PWIS uznała zarzuty za błędne. Decyzję wydano na podstawie art. 46a i art. 46b ustawy, w której znajduje się upoważnienie do określenia w drodze rozporządzenia stosownych ograniczeń dotyczących sposobu prowadzenia przez przedsiębiorców działalności gospodarczej. Kwestionowany przepis § 10 ust. 9 pierwszego rozporządzenia RM ma swoje umocowanie w ustawie. W decyzji rozpatrzono wszystkie okoliczności faktyczne, a wydana decyzja miała swoje umocowanie ustawowe.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia [...] października 2021 r. Skarżący wniósł o przyspieszenie rozpoznania sprawy przed tut. Sądem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym, zarządzeniem z dnia [...] grudnia 2021 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] lutego 2022 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem niniejszej kontroli sądowej jest ocena zgodności z prawem decyzji [...]PWIS utrzymującej w mocy decyzję PPIS w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W wyniku rozpoznania skargi, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji.

Stan zagrożenia epidemicznego wywołany wirusem SARS-CoV-2 doprowadził do wydania rozporządzenia MZ, według którego ustawodawca począwszy od 2020 r. przyjmuje kolejne regulacje prawne dotyczące funkcjonowania państwa i społeczeństwa. Sytuacja szczególnego zagrożenia tj. katastrofy naturalnej w postaci wirusa powodującego chorobę COVID-19, który dotyka cały kraj może być przesłanką do wprowadzenia jednego ze stanów nadzwyczajnych uregulowanych w Konstytucji RP – stanu klęski żywiołowej, stanu wojennego albo stanu wyjątkowego. Stan nadzwyczajny jest wprowadzany w drodze rozporządzenia na podstawie ustawy – art. 228 ust. 2 Konstytucji RP. Tylko w stanie klęski żywiołowej może dojść do ograniczenia takich wolności obywatelskich jak wolność prowadzenia działalności gospodarczej (art. 233 ust. 3 Konstytucji RP). Ponieważ wolności mają charakter powszechny (co do zasady nieskrętowany), gdyż znajdują zastosowanie do wszystkich podmiotów prawa ze względu na równość, a stan klęski żywiołowej jako stan nadzwyczajny umożliwiający ograniczenie praw i wolności jest wyjątkiem od gwarancji powszechności wolności, przepisy dotyczące ograniczeń należy wykładać ściśle (exceptiones non sunt extendendae).

W momencie nałożenia kary na Skarżącego wystąpienie stanu pandemii wirusa SARS-CoV-2 nie stanowiło przesłanki do tego, aby właściwe organy władzy publicznej wprowadziły stan klęski żywiołowej, który uzasadniałby wprowadzenie szeregu ograniczeń, nakazów czy zakazów będących następnie uregulowanymi, tak jak nastąpiło to w pierwszym i drugim rozporządzeniu RM. Skoro w ocenie konstytucyjnych organów nie ma przesłanek do wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, należy stwierdzić, że wszelkie dostępne środki i możliwości, jakimi dysponują ustawodawca i inne konstytucyjne organy władzy publicznej są rozwiązaniami wystarczającymi do zwalczania pandemii wirusa SARS-CoV-2. Nie ma więc powodu, by w trybie zgodnym z Konstytucją RP wprowadzać ograniczenia praw i wolności obywatelskich. Dotyczy to także zasad prowadzenia działalności gospodarczej, która w myśl art. 20 ust. 1 Konstytucji RP jest jednym z fundamentów społecznej gospodarki rynkowej.

Prawodawca konstytucyjny zastrzegł w art. 22 Konstytucji RP, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. O ile rzeczywiście można mówić o konieczności ochrony ważnego interesu publicznego, jakim jest bezpieczeństwo, a także ochrona zdrowia i życia obywateli, o tyle nie został spełniony pierwszy wymóg tj. nie doszło do ograniczenia wolności działalności gospodarczej w drodze ustawy. Obowiązek uregulowania ograniczeń w wykonywaniu wolności obywatelskich w drodze ustawy wynika także z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy: "O ile niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej, to dopuszczalne jest ono przy zastosowaniu odpowiednich upoważnień ustawowych zawartych w art. 46 ust. 4 pkt 3 i art. 46b pkt 2 ustawy. Wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami od dnia [...] marca 2020 r., w tym rozporządzeniem z [...] kwietnia 2020 r., zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej z całą pewnością wkracza w naturę wolności działalności gospodarczej określonej art. 22 Konstytucji RP. Prawodawca może ingerować w opisaną wyżej istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP." (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 779/20, dostępny w CBOSA).

W przedmiotowej sprawie doszło do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na Skarżącego, który w okresie stanu epidemii wirusa SARS-CoV-2, gdy obowiązywało ograniczenie, o którym mowa w § 10 ust. 9 pierwszego rozporządzenia RM, prowadził działalność gospodarczą o charakterze gastronomicznym. Kary zostały nałożone w trybie ustawy oraz rozporządzeń RM wydanych na jej podstawie. Należy zauważyć, że ograniczenia, które mogą być nakładane wyłącznie w okresie stanu nadzwyczajnego i wyłącznie w drodze ustawy, zostały uregulowane w drodze rozporządzeń wydanych na podstawie art. 46a ustawy. Powołany przepis zezwala bowiem Radzie Ministrów na wydanie rozporządzenia, w którym dojdzie do wprowadzenia ograniczeń, o których mowa w art. 46b w związku z art. 46 ust. 4 ustawy. Ograniczenia te dotyczą także funkcjonowania zakładów pracy i określonych zakresów działania przedsiębiorców. Tą regulacją ustawodawca przeniósł swoją wyłączną kompetencję na Radę Ministrów poprzez sformułowanie delegacji ustawowej, która temu organowi pozwala na stosowanie rozwiązań przewidzianych w Konstytucji RP zarezerwowanych dla ustawodawcy. Jest to rozwiązanie niedopuszczalne, szczególnie, że delegacja ustawowa określona w art. 46a ustawy nie spełnia wymogów ustawowych, o których mowa w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP (zob. wyrok TK z dnia 19 maja 1998 r., sygn. akt U 5/97, Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urzędowy A, 1998/4/46). Powołany przepis konstytucyjny stanowi: "Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu". Zestawiając treść art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 46a ustawy nie da się sformułować wniosku, że delegacja ustawowa odpowiada konstytucyjnym wymogom. Ustawodawca wskazał co prawda organ kompetentny do wydania rozporządzenia, jednakże nie sformułował "zakresu spraw do uregulowania oraz wytycznych dotyczących tego aktu", tylko zawarł odesłanie do innych przepisów ustawowych (art. 46b w związku z art. 46 ust. 4 ustawy). Jeżeli zatem ustawodawca odesłał Radę Ministrów do wprowadzenia ograniczeń, nakazów oraz zakazów (które są już uregulowane w ustawie) w drodze rozporządzenia, to nie można mówić o wykonywaniu ustawy, ponieważ założeniem jest to, że rozporządzenie, jako akt podustawowy, a więc wykonawczy względem ustawy ma na celu doprecyzowanie, uszczegółowienie zakresu spraw, które nie zostały bezpośrednio określone w ustawie, na podstawie której rozporządzenie zostało wydane (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 420/20, dostępny w CBOSA).

Mając powyższe na uwadze, Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż niewątpliwie w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenia Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art. 92 ust.1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4 ustawy, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (zob. wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt: II GSK 427/21, II GSK 602/21, II GSK 781/21, II GSK 1010/21, wyrok NSA z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt: II GSK 663/21, II GSK 1137/21, II GSK 1224/21, dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA").

Sąd w składzie orzekającym podziela zasadną uwagę Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, że zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 ustawy zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów o charakterze represyjnym (sankcjonująco-dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa w powyżej zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniach wykonawczych. Jednocześnie brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustawy, musi doprowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą zrekonstruowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt: II GSK 1382/21, II GSK 996/21, II GSK 1032/21, II GSK 1206/21, II GSK 1448/21, II GSK 1544/21, II GSK 1545/21, II GSK 1546/21, II GSK 1622/21, dostępne w CBOSA). Trybunał Konstytucyjny uznał, że: "W odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. W żadnym wypadku, w razie sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niżej od ustawy." (wyrok TK z dnia 19 maja 1998 r., sygn. akt U 5/97, zob. także wyrok TK z dnia: 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99, 6 marca 2000 r., sygn. akt P 10/99, 7 listopada 2000 r., sygn. akt K 16/00, 19 listopada 2011 r., sygn. akt P 9/09).

Powołane stanowiska najwyższych organów władzy sądowniczej w Polsce uprawnia do wniosku, że o ile przepisy ustawy (art. 48a ust. 1 ustawy) mógł stanowić podstawę nałożenia kary, gdyż jest to przepis ustawowy, o tyle niedopuszczalnym było skorelowanie nałożenia tej kary w oparciu o wystąpienie deliktów, o których była mowa w § 10 ust. 9 pierwszego rozporządzenia RM oraz § 9 ust. 13 drugiego rozporządzenia RM. Te ograniczenia mogą być nakładane w drodze ustawy i tylko w czasie, kiedy jest to konstytucyjnie dopuszczone (stan nadzwyczajny).

Sąd uznał zarzuty podniesione w skardze za zasadne, które niewątpliwie prowadzą do wyeliminowania zapadłych decyzji. Sąd nie zgodził się z niektórymi twierdzeniami, ale ta okoliczność nie ma wpływu na wynik sprawy.

Przede wszystkim Sąd nie podzielił poglądu, iż na gruncie niniejszej sprawy w zasadzie uregulowania pierwszego i drugie rozporządzenia RM doprowadziły do zakazu prowadzenia działalności gospodarczej. Należy zauważyć, że o ile sprzedaż posiłków i napojów przez przedsiębiorstwo Skarżącego jest jego zasadniczą działalnością, to jednak nie jedyną. Zgodnie z danymi wynikającymi z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, Skarżący prowadzi działalność gospodarczą w następujących obszarach: restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne (56.10.A), przygotowanie i podawanie napojów (56.30.Z), przygotowanie i dostarczanie żywności dla odbiorców zewnętrznych (katering) [56.21.Z], sprzedaż detaliczna prowadzona przez domy sprzedaży wysyłkowej lub Internet (47.91.Z), pozostała sprzedaż detaliczna prowadzona w niewyspecjalizowanych sklepach (47.19.Z) oraz sprzedaż detaliczna prowadzona w niewyspecjalizowanych sklepach z przewagą żywności, napojów i wyrobów tytoniowych (47.11.Z). Nie da się więc postawić wniosku, że działania prawodawcze, choć dotknięte istotną wadą, zakazały prowadzenia Skarżącemu działalności gospodarczej. Skarżący miał możliwość dalszego prowadzenia działalności gospodarczej z pominięciem jej zasadniczej części, którą realizuje w lokalu "[...]" w O. przy ul. [...].

Sąd uwzględnił także okoliczność, że organy nie odniosły się precyzyjnie do przepisów działu IVA k.p.a. Odnoszenie się do tych zarzutów jest jednak niecelowe, ponieważ inne względy przesądziły już o konieczności uchylenia zapadłych decyzji. Należy tylko podnieść, że organ administracji publicznej stosując tzw. przepisy karno-administracyjne powinien zawsze mieć na względzie okoliczności sprawy, a więc nie tylko stopień szkodliwości społecznej deliktu, ale także zdolności obciążonego karą do jej poniesienia. Czas pandemii wirusa SARS-CoV-2 jest czasem bardzo wymagającym dla wszystkich przedsiębiorców. Nakładanie kar maksymalnych w sytuacji, gdy możliwość zarobkowania przez przedsiębiorców jest znacznie ograniczona nie budzi zaufania do organów administracji publicznej, która to administracja spełnia służebną rolę względem społeczeństwa. Twierdzenie o konieczności wymierzenia dotkliwej kary, która ma wywołać zamierzony skutek, choć zasadne to jednak nie uwzględnia sytuacji ekonomicznej Skarżącego.

Sąd w składzie orzekającym rozumie argumentację organów administracji publicznej, iż są zobowiązane do stosowania przepisów prawa powszechnie obowiązującego co wynika z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. Organy nie są predystynowane do oceny konstytucyjności przepisów, które stosują, stąd rolą ustawodawcy winno być takie stanowienie przepisów w taki sposób, aby organy administracji publicznej reprezentujące majestat Rzeczypospolitej Polskiej nie narażały się na zarzut stosowania rozstrzygnięć dalece sprzecznych z Konstytucją RP.

[...]PWIS zasadnie wskazał, że sądy administracyjne są kompetentne do stosowania przepisów konstytucyjnych wprost, co wynika z art. 8 ust. 2 oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Tutejszy Sąd może zatem skorzystać z trybu tzw. "rozproszonej kontroli konstytucyjności" i odmówić stosowania przepisów podustawowych, które są niezgodne z Konstytucją RP oraz ustawami, jednocześnie nie derogując tego przepisu, gdyż to jest wyłączną kompetencją Trybunału Konstytucyjnego (zob. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 20 i n., R. Hauser, Wykładnia przepisów konstytucji w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zagadnienia wybrane [w:] M. Smolak (red.), Wykładnia Konstytucji. Aktualne problemy i tendencje, Warszawa 2016, s. 66).

Mając na względzie to, że działalność organów władzy publicznej, w tym organów administracji publicznej wymaga zapewnienia zgodności z konstytucyjnymi fundamentami demokratycznego państwa prawnego dopuszcza się, aby sądy administracyjne, dokonujące sądowej kontroli administracji publicznej odmówiły zastosowania przepisów podustawowych celem ochrony konstytucyjnych wartości, a więc "konstytucyjnej aksjologii, w tym przede wszystkim wolności i praw jednostki, która jest nie tylko kompetencją Trybunału Konstytucyjnego, choć przede wszystkim, lecz także sądów stosujących konstytucję." (J. Trzciński, Znaczenie autonomicznej wykładni konstytucji na przykładzie orzecznictwa sądów administracyjnych [w:] M. Smolak (red.), Wykładnia Konstytucji. Aktualne problemy i tendencje, Warszawa 2016, s. 57-58.). O ile oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia były merytorycznie uzasadnione, o tyle tryb ich wprowadzenia, doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Dlatego stosując konstytucyjną zasadę z art. 178 Konstytucji RP, Sąd odmówił zastosowania drugiego rozporządzenia RM czego nie mogły uczynić – przy orzekaniu – skarżone organy administracji publicznej (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt II SA/Op 219/20, dostępny w CBOSA).

W świetle niniejszej sprawy nie dało się uznać, że zapadłe decyzje zostały wydane zgodnie z prawem, ponieważ przepisy stanowiące ich podstawę prawną były ustanowione niezgodnie z przepisami Konstytucji RP. Zastosowane rozwiązania dotyczące ograniczeń, nakazów i zakazów, w tym ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej mogą następować tylko w drodze ustawy, gdy spełnią się okoliczności, z którymi prawodawca konstytucyjny wiąże taki skutek prawny. Decyzje te odznaczają się nieusuwalnymi wadami prawnymi i w świetle pierwszego oraz drugiego rozporządzenia RM nie można skutecznie prowadzić postępowania administracyjnego celem nałożenia na Skarżącego administracyjnej kary pieniężnej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Dopatrzono się bowiem naruszeń, które nie podlegają konwalidacji. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I. sentencji wyroku).

Uznając, że nie można prowadzić postępowania administracyjnego w tym przedmiocie względem Skarżącego na podstawie niekonstytucyjnych przepisów, postępowanie administracyjne należało umorzyć w całości na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. (pkt II. sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości [...] zł (pkt III. sentencji wyroku). Na koszty postępowania złożyły się kwoty: [...] zł – wpis od skargi w postępowaniu przed sądem I instancji, [...] zł – opłata za czynności adwokata reprezentującego stronę skarżącą w postępowaniu przed sądem I instancji oraz [...] zł – opłata od udzielonego pełnomocnictwa.