Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1851/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29, art. 37, art. 46 §3, art. 49, art. 183 § 2 pkt 2, art. 141 § 4, 3 § 1 i 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia WSA del. Jacek Fronczyk Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gugała-Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 224/10 w sprawie ze skargi E. S. na czynność Prezydenta Miasta K. wyrażoną w piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu opróżnionej części lokalu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 224/10, oddalił skargę E. S. na czynność Prezydenta Miasta K. wyrażoną w piśmie z dnia[...] grudnia 2009 r. nr [...]w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu opróżnionej części lokalu.

Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną:

Skarżąca E. S. jest najemcą lokalu mieszkalnego należącego do mieszkaniowego zasobu Gminy K. Lokal ten położony jest w budynku przy ul. K. [...] w K. i oznaczony nr [...]. Powierzchnia użytkowa lokalu wynosi 65,47 m², a powierzchnia mieszkalna 40,55 m², lokal składa się z dwóch pokoi i kuchni. W lokalu tym zamieszkuje E. S. wraz z córką A. S. Natomiast lokal oznaczony nr [...] był przedmiotem najmu Z. T. Lokal ten składa się z jednego pokoju i kuchni o powierzchni użytkowej 25,43 m². Lokale te nie mają charakteru samodzielnego, albowiem mają wspólny przedpokój i toaletę.

E. S. pismem z dnia 17 listopada 2009 r. zwróciła się do Urzędu Miasta K. Wydział Mieszkalnictwa o przydział dodatkowej powierzchni mieszkalnej, do której tytuł prawny posiadała zmarła Z. T. Wnioskodawczyni jako podstawę prawną swojego uprawnienia wskazała na § 38 pkt 1 Uchwały nr XXIV/288/07 Rady Miasta K. z dnia 24 października 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej K.

W odpowiedzi pismem z dnia 31 grudnia 2009 r. E.S. została poinformowana, iż w oparciu o obowiązujące przepisy prawne brak jest możliwości pozytywnego załatwienia jej wniosku. Zgodnie z § 38 ust. 3 powołanej uchwały, Wydział Mieszkalnictwa odmawia wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu zwolnionej części lokalu mieszkalnego, w przypadku, gdy powierzchnia mieszkania po objęciu zwolnionej części lokalu przekraczałaby o 50% normatywną powierzchnię użytkową lokalu przyjętą na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych; w tym przypadku przysługuje najemcy prawo do lokalu o powierzchni takiej do jakiej posiada tytuł prawny. Zajmowany przez E. S. lokal oznaczony nr [...] obejmuje dwa pokoje o pow. 40,55 m², kuchnię wraz z używalnością przynależności o powierzchni całkowitej 65,47 m², w lokalu tym mieszka wraz z córką A. S. Opróżniona część lokalu ozn. nr [...], o którego najem czyni starania E.S. posiada pow. 25,43 m².

Zgodnie z ustawą z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych normatywna powierzchnia użytkowa lokalu dla dwuosobowej rodziny wynosi 40,00 m², co przy zwiększeniu o 50% daje powierzchnię 60 m². Tym samym powierzchnia użytkowa mieszkania, po przyznaniu zwolnionej powierzchni lokalu nr [...] wynosiłaby 90,90 m², czyli przekraczałaby znacznie powierzchnię normatywną lokalu. Zgodnie z przyjętymi zasadami zostanie zaproponowany lokal odpowiadający powierzchni dotychczas zajmowanego lokalu.

W odpowiedzi na powyższe pismo, otrzymane w dniu 14 stycznia 2010 r., E.S. złożyła w dniu 20 stycznia 2010 r. pismo z dnia 18 stycznia 2010 r., w którym wnioskowała o ponowne przeanalizowanie sprawy i ustosunkowanie się do zgłoszonych uwag, wskazała, że w jej przypadku nie ma zastosowania przepis § 38 ust. 2 uchwały.

W piśmie z dnia 17 lutego 2010 r. organ podtrzymał swoje stanowisko.

Zarówno pismo z dnia 31 grudnia 2009 r. jak i pismo z dnia 17 lutego 2010 r. nie zawierało żadnego pouczenia o możliwości ich zaskarżenia.

W dniu 3 marca 2010 r. E.S. wniosła skargę na pismo Urzędu Miasta K. z dnia [...] grudnia 2009 r., wnosząc o jego uchylenie. Jako podstawę prawną skargi wskazała art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podała, że działając na podstawie art. 52 § 2 p.p.s.a. skierowała do organu pismo z dnia 18 stycznia 2010 r., w którym wniosła o ponowne przeanalizowanie sprawy i usunięcie naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o jej odrzucenie, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdził, że pisemne zawiadomienie wnioskodawcy pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. o braku spełnienia przesłanek określonych w uchwale stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, która dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa miejscowego, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ale wniesienie skargi na tę czynność nie zostało poprzedzone wezwaniem organu na piśmie, w terminie 14 dni od dowiedzenia się o podjęciu takiej czynności do usunięcia naruszenia prawa, dlatego skarga powinna być odrzucona. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi, organ wskazał, iż w stosunku do skarżącej zachodzi sytuacja faktyczna, która uniemożliwia wyrażenie zgody na zawarcie umowy najmu zwolnionej części lokalu niesamodzielnego z uwagi na przekroczenie o ponad 50% normatywnej powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego określonej w § 38 ust. 3 uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę E.S. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazując, że zaskarżona czynność Prezydenta wyrażona w piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r. odmawiająca wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu opróżnionej części lokalu zgodna jest z § 38 uchwały Rady Miasta K. z dnia 24 października 2007 r., stanowiącej akt prawa miejscowego i będącej źródłem prawa.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił stan prawny dotyczący zasad najmu lokali mieszkalnych z mieszkaniowego zasobu gminy wskazując, że ustawą z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych zostało uchylone prawo lokalowe z 1974 r., a wraz z nim szczególny tryb najmu. Dotychczasowy najem lokali, który powstał na podstawie decyzji administracyjnej z mocy ustawy przekształcił się w najem na podstawie umowy. Wprowadzono zasadę, że źródłem stosunku najmu jest wyłącznie umowa najmu, ustawa nie zawiera podstawy prawnej do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach lokali mieszkalnych należących do zasobu gminy. Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266) uchyla ustawę z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, odnośnie zaś gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy zawiera szczegółową delegację w art. 21 ust. 1, który zobowiązuje radę gminy do uchwalenia: 1) wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy; 2) zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. kontynuuje przyjętą w 1994 r. zasadę, że najem gminnych lokali mieszkalnych następuje na podstawie umowy najmu i ustawa nie zawiera podstawy prawnej do wydawania decyzji administracyjnych. Również w orzecznictwie sądowym dominował pogląd, że sprawy dotyczące najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gminy mają charakter cywilnoprawny. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 5 listopada 1997 r. (III ZP 37/97, OSNP 1998, nr 7, poz. 200) sformułował pogląd, że "wybór osoby do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.)".

Zasadnicza zmiana w dotychczasowym orzecznictwie nastąpiła wraz z podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w składzie siedmiu sędziów z dnia 21 lipca 2008 r. (I OPS 4/08, Lex nr 400065): "Uchwała zarządu dzielnicy miasta odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)". Przedmiotowa uchwała zapadła na tle stanu faktycznego powstałego w Warszawie. Ustawa z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) określa w odrębny sposób status gminy Warszawa, w której dzielnice jako jednostki pomocnicze gminy wykonują w konkretnym zakresie zadania gminy. Stąd w powołanej uchwale przedmiotem analizy i oceny jest uchwała zarządu dzielnicy, która została zakwalifikowana jako akt z zakresu administracji publicznej z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy p.p.s.a. Struktura pozostałych gmin w Polsce jest odmienna, a zadania z zakresu najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gmin należą do organu wykonawczego gminy. Nadto podejmowane na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwały rad gmin określające zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, mogą zawierać różne rozwiązania. Stąd też stosowanie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 lipca 2008 r. wymaga, aby w każdym przypadku dostosować ją do treści obowiązującej w danej gminie uchwały rady gminy w sprawie zasad wynajmowania lokali. Kwestią bezsporną jest, że zmiana stanowiska w orzecznictwie zapoczątkowana wskazaną uchwałą nie oznacza, że w sprawach dotyczących lokali mieszkalnych z mieszkaniowego zasobu gminy organ może wydawać decyzje administracyjne.

Sąd podał, że obowiązująca w K. uchwała Nr XXIV/288/07 Rady Miasta K. z dnia 24 października 2007 r. m.in. w § 38 reguluje zagadnienia dotyczące najmu lokali niesamodzielnych. W § 38 ust. 1 stanowi, że w celu likwidacji lokali lub pomieszczeń niesamodzielnych dopuszcza się możliwość zawarcia umów najmu lokalu lub jego części na czas nieoznaczony: 1) z najemcami, których skierowano do zawarcia umowy najmu opróżnionej części lokalu wspólnego: a) w przypadku zajmowania lokalu przez dwóch najemców skierowanie do zawarcia umowy najmu zwolnionej części lokalu przysługuje pozostałemu najemcy. Z kolei § 38 ust. 3 stanowi kiedy organ odmawia wnioskodawcy skierowania do zawarcia umowy najmu opróżnionej części lokalu. To organ w sposób samodzielny, jednostronny, władczy, ocenia, czy wnioskodawca spełnia przesłanki określone w uchwale, czy też ich nie spełnia. W przypadku sporu powstałego pomiędzy organem a wnioskodawcą na tle oceny czy spełnione są przesłanki określone w uchwale, kwestia ta może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego.

Zdaniem Sądu pisemnym zawiadomieniem wnioskodawcy, że nie spełnia przesłanek określonych w uchwale do zawarcia umowy najmu opróżnionej części lokalu w rozpoznawanej sprawie jest pismo z dnia [...] grudnia 2009 r., stanowiące czynność z zakresu administracji publicznej, która dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa miejscowego, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Wniesienie skargi na taką czynność Prezydenta powinno być zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. poprzedzone wezwaniem organu na piśmie, w terminie 14 dni od dowiedzenia się o podjęciu takiej czynności, do usunięcia naruszenia prawa i w rozpoznawanej sprawie tryb poprzedzający wniesienie skargi został zachowany (pismo skarżącej z dnia 18 stycznia 2010 r.).

W ocenie Sądu stan faktyczny w sprawie jest bezsporny. Część lokalu oznaczona nr [...], zajmowana przez skarżącą wraz z córką już przekracza normę, o której mowa w § 38 ust. 3 uchwały. Bezsporny jest również stan prawny wynikający z § 38 ust. 3 uchwały, który w niniejszej sprawie stanowi podstawę prawną odmowy wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu opróżnionej części lokalu.

W związku z zawartą w piśmie informacją zgodnie, z którą skarżącej zostanie zaproponowany lokal o powierzchni takiej do jakiej posiada tytuł prawny, skarżąca podniosła zarzut naruszenia § 38 ust. 2 uchwały, bowiem jej zdaniem w sprawie nie zachodzą przesłanki, o jakich w nim mowa. Sąd wskazał, że niewątpliwie § 38 ust. 2 uchwały może mieć zastosowanie tylko w dwóch wskazanych tam przypadkach, które w niniejszej sprawie nie zachodzą. Natomiast w rozpoznawanej sprawie podstawę prawną do zaproponowania lokalu o powierzchni takiej do jakiej posiada tytuł prawny skarżąca stanowi § 38 ust. 3 uchwały, a konkretnie końcowy fragment zdania pierwszego znajdujący się po średniku, tj. "...; w tym przypadku przysługuje prawo do lokalu o powierzchni takiej do jakiej posiada tytuł prawny". Tym samym podnoszony w skardze zarzut naruszenia § 38 ust. 2 uchwały uznano za bezzasadny.

Zdaniem Sądu odwoływanie się przez skarżącą do treści uchwały Rady Miasta K. z dnia 24 października 2004 r. w sprawie przyjęcia "Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miejskiej K. na lata 2007–2012" nie mogło wpłynąć na rozstrzygnięcie podjęte w sprawie. Uchwała ta kwalifikowana jest do aktów planowania, ustala założenia i cele w sferze zadań społecznych i ekonomicznych, jest aktem wiążącym organy gminy, definiującym sposób ich działania zmierzający do osiągnięcia założonych celów, nie jest aktem prawa miejscowego, nie jest też aktem skierowanym do członków wspólnoty samorządowej. Odmienny jest natomiast charakter uchwały rady gminy w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, która jest aktem prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w przepisie art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), zaś w art. 21 ust. 3 ustawy określona została niezbędna treść tej uchwały. Uchwała ta zawiera normy o charakterze ogólnym, abstrakcyjnym i wyznacza sposób zachowania się określonych adresatów w sytuacjach przewidzianych w tych normach, które nie konsumują się w przypadku ich zastosowania i obowiązują do czasu utraty przez nie mocy obowiązującej w przypadkach określonych w ustawie lub w nich samych. Nadanie uchwale w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy charakteru aktu prawa miejscowego sprawia, że zarówno ta uchwała, jak i podejmowane akty nadzoru objęte są kognicją sądów administracyjnych w zakresie kontroli ich zgodności z prawem. Postanowienia uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy są wiążące zarówno dla organów jak i stron.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2010 r. wniosła E. S., zaskarżając w całości powyższy wyrok i zarzucając:

a) naruszenie przepisów postępowania w granicach art. 174 pkt 2 w stopniu mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to

– art. 29, art. 37, art. 46 § 3 i art. 49 p.p.s.a., które to naruszenie spowodowało nieważność postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.,

– art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie kontroli działalności administracji publicznej,

– art. 141 § 4 p.p.s.a.;

b) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj.

– art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 31 poz. 266 ze zm.),

– art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651),

– § 38 ust. 1, 2 i 3 uchwały Nr XXIV/288/07 Rady Miasta K. z dnia 24 października 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej K., oraz

– § 22 pkt a/ uchwały Nr XXIV/298/07 Rady Miasta K. z dnia 24 października 2004 r. w sprawie przyjęcia "Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miejskiej K. na lata 2007–2012".

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że odpowiedź na skargę sporządzona została przez pełnomocnika organu – radcę prawnego, jednak do pisma tego nie dołączono pełnomocnictwa, Sąd nie wezwał do uzupełnienia braku i wydał zaskarżony wyrok, chociaż w aktach znajduje się tylko upoważnienie dla aplikanta radcowskiego. W rezultacie istnieją przesłanki, aby stwierdzić, że organ nie był prawidłowo reprezentowany, co powoduje nieważność postępowania (art. 183 § 2 ust. 2 p.p.s.a.).

Godząc się z poglądem Sądu odnoszącym się do charakteru uchwały w sprawie wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy skarżąca stwierdziła jednocześnie, że błędny jest pogląd, iż zaskarżona czynność Prezydenta podjęta została zgodnie z obowiązującym stanem prawnym. Podała, że zgodnie z § 22 ppkt a/ uchwały Rady Miasta K. z dnia 24 października 2004 r. w sprawie przyjęcia "Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miejskiej K. na lata 2007–2012" Gmina Miejska K. w celu racjonalnego gospodarowania zasobem mieszkaniowym podejmować będzie działania polegające na likwidacji niesamodzielnych lokali mieszkalnych. Postanowienia tego programu stanowią dyrektywę postępowania dla organów administracji samorządowej oraz wskazują kierunki wykładni przepisów ustaw oraz prawa miejscowego. Treść tej uchwały nie powinna zatem być pomijana przy podejmowaniu decyzji w oparciu o uchwałę w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej K. Poza sporem jest, że samodzielny lokal mieszkalny to w istocie mieszkanie obejmujące pomieszczenia oznaczone obecnie jako lokal nr [...] i lokal nr [...]. Obecna sytuacja powoduje, że skarżąca posiada lokal niesamodzielny, ponieważ Gmina nie dysponuje zdaniem skarżącej, innym podobnym lokalem, który mogłaby jej zaproponować, jak również skarżąca nie chce zmieniać swojego centrum życiowego.

Zdaniem skarżącej z § 38 ust. 3 uchwały z dnia 24 października 2007 r. nie wynika, wbrew twierdzeniu Prezydenta Miasta K., iż odmowa wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu zwolnionej części lokalu niesamodzielnego jest obligatoryjna. Znaczenie słów "dopuszcza się odmowę" i "odmawia się" jest zasadniczo różne. Przepis ten nie daje wskazówek, kiedy owa odmowa może nastąpić. Zależy to od uznania organu stosującego uchwałę. Organ musi przyjąć jednolite zasady stosowania określonego rozwiązania, musi przeanalizować stan faktyczny, będący podstawą faktyczną przyjęcia określonego rozwiązania, aby stwierdzić, czy istnieją przesłanki podjęcia decyzji w konkretnej sprawie. Decyzja uznaniowa powinna co do zasady, zostać podjęta w rezultacie wyważenia interesu wszystkich stron biorących udział w postępowaniu oraz interesu publicznego. Zakres swobody organu wynikający z przepisów prawa materialnego ograniczony jest zasadami ogólnymi określonymi w art. 7 k.p.a. Organ, podejmując decyzję uznaniową, musi kierować się celem aktu prawnego, na którym się opiera. W tym przypadku powinien kierować się celem uchwały z dnia 24 października 2007 r., w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej K., ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (art. 4 ust. 1) oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 12 ustawy).

W przedmiotowej sprawie ani interes publiczny, ani interes innych stron postępowania nie sprzeciwia się pozytywnemu rozpatrzeniu wniosku skarżącej. W szczególności, interes skarżącej nie wchodzi w konflikt z interesem ogólnym. Decyzja odmowna pozbawia skarżącą mieszkania, powodując, że jej potrzeby mieszkaniowe są niezaspokojone, jak również sprzeczna jest z zasadami prawidłowej gospodarki nieruchomościami, ponieważ opróżniona część lokalu jest niedostępna zarówno dla skarżącej, jak i dla Gminy. Skarżąca podniosła, że jej rodzina zamieszkała przy ul. K. [...] w K. w lokalu oznaczonym obecnie numerami [...] i [...] w 1945 r., wnioskodawczyni, która wstąpiła w stosunek najmu lokalu w roku 1992 jest już trzecim pokoleniem, które uczyniło to mieszkanie swoim centrum życiowym. Ponosi regularnie opłaty za lokal, dokonała szeregu nakładów, odmowa zawarcia umowy najmu obejmującej opróżnioną powierzchnię nie została uzasadniona.

Skarżąca podkreśliła, że w niniejszej sprawie Sąd nie skontrolował prawidłowości przeprowadzonego przez organ postępowania, nie dostrzegł naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., nie zwrócił uwagi na nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ oraz wykroczenie poza zakres uznania administracyjnego. Tym samym, naruszył art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem nie skontrolował czy postępowanie prowadzące do wydania decyzji nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia, za wyjątkiem wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia – zresztą niewłaściwie odczytanej – nie zawiera jej wyjaśnienia, czym naruszony został art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak analizy stanu prawnego doprowadził do niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego.

Prezydent Miasta K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu stwierdzono, ze zaskarżony wyrok odpowiada prawu, zarówno zarzut nieważności postępowania, jak i pozostałe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej są zdaniem organu nieusprawiedliwione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 29, art. 37, art. 46 § 3 i art. 49 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to naruszenie spowodować miało nieważność postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 tej ustawy stwierdzić należy, że zarzut ten nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach wynikających z materiału zgromadzonego w aktach sprawy rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 224/10. W aktach tych znajduje się poświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia pełnomocnictwa nr [...]z dnia 13 stycznia 2010 r. udzielonego przez Prezydenta Miasta K. radcy prawnemu B. K. m.in. do występowania w imieniu Gminy Miejskiej K., Prezydenta Miasta K. oraz Urzędu Miasta K. przed sądami administracyjnymi (k. 60). Wskazany pełnomocnik był więc uprawniony do reprezentowania w sprawie Prezydenta Miasta K. Wnosząc odpowiedź na skargę r. pr. B. K. wymieniła wśród załączników pełnomocnictwo, jednakże w tym miejscu akt, z niewiadomej przyczyny brak jest pełnomocnictwa. Na rozprawie w dniu 7 lipca 2010 r. w imieniu Prezydenta Miasta K. wystąpił aplikant radcowski P. S. z upoważnienia radcy prawnego B. K. (upoważnienie z dnia 25 czerwca 2010 r., k. 26 akt). Wobec treści znajdującego się w aktach pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta Miasta K. radcy prawnemu B. K. i treści upoważnienia dla aplikanta radcowskiego P. S. nie budzi żadnych wątpliwości, że nie wystąpiła w sprawie przesłanka nieważności postępowania wskazana w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Wobec tego, że nie stwierdzono również wystąpienia pozostałych przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. w dalszej kolejności należało ustosunkować się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, zgłoszonych w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w rozpoznawanej sprawie uchybień w przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontroli działalności administracji publicznej. Nie budzi wątpliwości ocena dokonana przez Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku, że zaskarżona czynność Prezydenta wyrażona w piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r. podjęta została zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, co skutkowało oddaleniem skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni odzwierciedla motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia, sporządzone zostało zgodnie z wymogami określonymi w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wobec tego, że nie zostały uznane za usprawiedliwione zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania w dalszej kolejności należało odnieść się do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, które odpowiadają podstawie zaskarżenia wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Również w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.): "Tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dokonywał w zaskarżonym wyroku wykładni tego przepisu, w motywach orzeczenia w żaden sposób nie zakwestionował tego zadania własnego Gminy, zarzut więc dotyczący naruszenia tego przepisu jest całkowicie chybiony. Pisemne motywy zaskarżonego orzeczenia nie wskazują także na naruszenie art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stosownie do którego to przepisu: "Organy, o których mowa w art. 11, działające za Skarb Państwa i jednostkę samorządu terytorialnego, są zobowiązane do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki", Sąd I instancji również nie dokonywał wykładni ani nie stosował tego przepisu.

W skardze kasacyjnej zarzucono ponadto naruszenie § 38 ust. 1, 2 i 3 uchwały Nr XXIV/288/07 Rady Miasta K. z dnia 24 października 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej K. oraz § 22 pkt a/ uchwały Nr XXIV/298/07 Rady Miasta K. z dnia 24 października 2004 r. w sprawie przyjęcia "Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miejskiej K. na lata 2007–2012". Także te zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Przypomnieć trzeba, odwołując się do uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że ustawą z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, którą uchylono Prawo lokalowe z 1974 r., a wraz z nim szczególny tryb najmu, wprowadzono obowiązującą również obecnie zasadę, że źródłem stosunku najmu jest wyłącznie umowa najmu, a ustawa nie zawiera podstawy prawnej do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach lokali mieszkalnych. Chybione jest więc odwołanie się w skardze kasacyjnej do reguł wydawania decyzji uznaniowych. Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego, którą uchylono ustawę z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych w art. 21 ust. 1 stanowi, że rada gminy uchwala m.in. wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (pkt 1), a także zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali (pkt 2). W oparciu o powyższe delegacje uchwalone zostały powyższe uchwały. Uznanie przez Prezydenta Miasta K., że skarżąca nie spełnia przesłanek do zawarcia umowy najmu opróżnionej części lokalu zdaniem Sądu I instancji zgodne jest z obowiązującym prawem, tj. § 38 powołanej uchwały Rady Miasta K. z dnia 24 października 2007 r.

W § 38 ust. 1 tej uchwały zawarte zostały zasady odnoszące się do podmiotów, z którymi dopuszcza się możliwość zawarcia umów najmu lokalu na czas nieoznaczony w celu likwidacji lokali lub pomieszczeń niesamodzielnych. W myśl zaś § 38 ust. 2 w przypadku niewyrażenia przez najemcę zgody na zawarcie umowy najmu opróżnionej części lokalu dopuszcza się możliwość zawarcia umowy lokalu o powierzchni takiej do jakiej posiada tytuł prawny.

Natomiast w myśl § 38 ust. 3 tej uchwały dopuszcza się odmowę wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu zwolnionej części lokalu niesamodzielnego, w przypadku, gdy powierzchnia mieszkania po objęciu zwolnionej części lokalu przekraczałaby o 50% normatywną powierzchnię użytkową lokalu przyjętą na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych; w tym przypadku przysługuje prawo do lokalu o powierzchni takiej, do jakiej najemca posiada tytuł prawny. Okolicznością bezsporną jest, że w przypadku objęcia przez skarżącą zwolnionej części lokalu mieszkalnego powierzchnia mieszkania, w którym zamieszkiwałaby wraz z córką, przekraczałaby o 50% normatywną powierzchnię użytkową lokalu przyjętą na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Obecnie zajmowany przez E. S. wraz z córką lokal oznaczony nr [...] ma powierzchnię użytkową 65,47 m2, zaś powierzchnia użytkowa lokalu dla dwuosobowej rodziny określona w powołanej ustawie wynosi 40,00 m2, już więc ten lokal ma powierzchnie przekraczającą o 50% normatywną powierzchnię użytkową lokalu przyjętą na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych.

W takiej sytuacji odmowa wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu opróżnionej części niesamodzielnego lokalu, oznaczonej jako lokal nr [...] o powierzchni użytkowej 25,43 m2 nie mogła być uznana za naruszającą prawo. Oceny tej nie może zmienić powoływany przez skarżącą § 22 uchwały Rady Miasta Nr XXIV/289/07 z dnia 24 października 2004 r., zgodnie z którym Gmina Miejska K. w celu racjonalnego gospodarowania zasobem mieszkaniowym podejmować będzie działania m.in. polegające na likwidacji niesamodzielnych lokali mieszkalnych.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.