Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2478/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 147 par. 1, art. 151, art. 174 pkt 2, art. 188, art. 203 pkt 2, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 7 pkt 7, par. 9 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 101 ust. 2, art. 102 ust. 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 1, ust. 2 pkt 8 i ust. 3, art. 17 pkt 8, art. 28 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) Sędziowie NSA Jerzy Stelmasiak del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 24 września 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 29/12 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi W. oraz terenów położonych w południowej części wsi K. dla lokalizacji farmy wiatrowej wraz z niezbędną infrastrukturą 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Gminy K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 29/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wsi W. oraz terenów położonych w południowej części wsi K. dla lokalizacji farmy wiatrowej wraz z niezbędną infrastrukturą, w punkcie I. stwierdził nieważność § 3 ust. 8, § 5 pkt 2, § 7 i § 13 zaskarżonej uchwały oraz załącznika nr 1 do tej uchwały w części oznaczonej symbolem EW/R; w punkcie II. orzekł, że zaskarżona uchwała w powyższym zakresie nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Wojewoda Dolnośląski zaskarżając uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] września 2011 r. zarzucił podjęcie § 7 uchwały we fragmentach "3 EW/R" i "4 EW/R" a także § 3 ust. 8 uchwały w związku z § 7 ust. 3 uchwały z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) oraz art. 102 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Wojewody również podjęcie § 5 pkt 2 i § 7 uchwały oraz załącznika nr 1 do uchwały w części oznaczonej symbolem EW/R nastąpiło z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 1 oraz art. 17 pkt 8 w zw. z 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), zaś § 7 ust. 2 pkt 2 we fragmencie "1 EW/R, 2 EWR, 4EWIR, 5EW/R, 7EW/R, 8EW/R" z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1, art. 6, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 13 z istotnym naruszeniem rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz.U. Nr 130, poz. 1193 ze zm.). W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że uchwała ta w części została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Organ stwierdził, że podejmując tę uchwałę Rada dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 3EWIR i 4EW/R nie określiła w sposób wyczerpujący szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału ruchomości objętych planem miejscowym, co stanowi istotne naruszenie art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 8 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu .zagospodarowania przestrzennego oraz art. 102 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy. Jak zauważył organ, w § 3 ust. 8 kontrolowanej uchwały Rada wskazała, że szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości zostały określone w § 7 ust. 3 uchwały. Dodatkowo w § 7 ust. 3 ograniczyła obowiązywanie tych zasad wyłącznie do terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 3EW/R i 4EW/R. Jednak w ocenie organu nadzoru w treści § 7 ust. 3 uchwały rada gminy nie zawarła wszystkich obligatoryjnych elementów, które powinny zawierać zasady scalania i podziału nieruchomości.

Wojewoda zaznaczył, że art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje obowiązkowy zakres miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 rada gminy zobligowana jest umieścić w planie miejscowym jako element o charakterze obowiązkowym szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości. Uszczegółowienie wymogów w tym zakresie zawarte jest w § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tak ustalone w planie szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości stanowią następnie podstawę do przeprowadzenia scalania i podziału nieruchomości na podstawie art. 101 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Tym samym zasady i warunki scalania i podziału muszą być określone dla wszystkich nieruchomości położonych na obszarze planu, a nie tylko dla tych, które znalazły się w wyznaczonych w planie na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w granicach terenów wymagających przeprowadzenia scalania i podziału. Zasady te będą wykorzystywane na obszarach określonych przez radę, jako wymagające zastosowania tej instytucji, jak również na pozostałych obszarach, jeżeli z inicjatywą scalenia i podziału wystąpią właściciele i użytkownicy wieczyści. Zasady i procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ściśle wyznaczone są przepisami ustawy, a ich naruszenie powoduje nieważność uchwały rady w całości lub części (art. 28 ust. 1 ustawy). Jak zauważył Wojewoda, Rada mogła odstąpić od obowiązku ich określenia gdyby wykazane zostało, że uzasadnia to stan faktyczny (np. plan obejmuje tylko jedną nieruchomość, której konfiguracja przestrzenna zapewnia właścicielowi zagospodarowanie jej zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie). Zgodnie z oświadczeniem Wójta Gminy K. złożonym w piśmie z dnia 28 listopada 2011 r. nieokreślenie zasad scalania i podziału dla pozostałych terenów objętych planem (tj. między innymi: 1EWIR, 2 EWR, 5EWIR, 6EWIR, 7EWIR, 8EW/R, 1PIU, 2PIU, 3PIU) było spowodowane takimi okolicznościami. Tymczasem dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 3EW/R i 4EW/R Rada Gminy uregulowała wprawdzie większość wymaganych przez ustawodawcę elementów, nie określając jednak minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek nie wypełniła w całości kompetencji nadanych jej przez ustawodawcę mocą art. 15 ust. 2 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia. Zwrot "w szczególności" zawarty w powołanym rozporządzeniu pozwala radzie gminy ustanowić w planie, obok obligatoryjnych ustaleń zawartych w otwartym katalogu, inne elementy scalania i podziału, jednakże brak całościowego uregulowania tej instytucji stanowi niepełną realizację kompetencji i w efekcie uzasadnia stwierdzenie nieważności planu w części regulującej przeznaczenie terenów 3 EW/R i 4 EW/R.

Wojewoda podniósł, że w związku z zaskarżeniem § 7 uchwały oraz załącznika nr 1 do uchwały w części oznaczonej symbolem EW/R konieczne jest również stwierdzenie nieważności § 5 pkt 2 uchwały, zgodnie z którym ustala się przeznaczenie terenu oznaczone symbolem EW/R tereny infrastruktury technicznej - elektroenergetyka - siłownie wiatrowe oraz tereny rolnicze. Rada Gminy K. uchwaliła plan miejscowy między innymi dla terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych. W § 7 uchwały Rada przyjęła, że na terenach oznaczonych na rysunku symbolami 1 EW/R, 2 EWR, 3 EWR, 4EWIR, 5EWIR, 6EWIR, 7EW/R, 8EW/R ustala użytkowanie rolnicze oraz lokalizacje nie więcej niż 13 siłowni wiatrowych z uwzględnieniem przepisów odrębnych. Jednocześnie na rysunku planu nie określono jednoznacznie położenia elektrowni wiatrowych, na co wskazuje sformułowanie użyte w legendzie planu: "proponowane miejsca lokalizacji siłowni wiatrowych" oraz "proponowane tereny lokalizacji siłowni wiatrowych wraz z drogami dojazdowymi". Słowo "proponowane" oznacza, że wyrysowane lokalizacje nie są wiążące, czyli elektrownie mogą być usytuowane w dowolnej części terenu o przeznaczeniu terenu oznaczonym symbolem EW/R. Zgodnie z oświadczeniem Wójta Gminy K. z dnia 28 listopada 2011 r. określone na rysunku planu w granicach przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem EW/R proponowane miejsca lokalizacji elektrowni wiatrowych mają charakter tylko informacyjny. Lokalizowanie elektrowni wiatrowych będzie musiało uwzględniać powierzchnie określone w § 7 ust. 4 uchwały, dla których uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze.

Jak podkreślił skarżący, elektrownie wiatrowe są to inwestycje produkcyjne służące do wytwarzania energii, a za tym są obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118). Tym samym z terenu o znaczeniu rolniczym należy wyłączyć teren na cele produkcyjne, bo taki też charakter ma lokalizacja elektrowni wiatrowych. Tereny rolnicze powinny być wyłączone na rzecz przeznaczenia terenu przeznaczonego pod lokalizację elektrowni wiatrowych, bowiem takie budowle nie są związane z rolnictwem i jego wytwórstwem. Z tego względu wniosek o uzyskanie zgody Ministra Rolnictwa na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-IIl, powinien obejmować cały obszar, na którym Rada Gminy dopuściła lokalizacje elektrowni wiatrowych, czyli teren oznaczony symbolem EW/R. Wójt Gminy K. w dniu 4 listopada 2011 r. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy II i III położonych w obrębach ewidencyjnych G., K., W. na cele nierolnicze. W dniu 21 grudnia 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał decyzję, w której wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze, zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 6,9259 ha gruntów rolnych klasy II i III, położonych na terenie gminy K., w obrębie G., w granicach działki ozn. Nr [...], w obrębie K. w granicach działek ozn. Nr [...], [...], [...], [...], w obrębie W., w granicach działki ozn. Nr [...], w konturach oznaczonych na załącznikach graficznych, stanowiących integralną część wniosku. Do wniosku zostało dołączonych 18 załączników, w tym załączniki zawierające fragmenty mapy ewidencyjnej z zaznaczonymi gruntami II i III klasy bonitacyjnej będącymi przedmiotem wniosku. Niewątpliwie to właśnie w stosunku tych gruntów Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyraził zgodę na przeznaczenie na cele - nierolnicze. W ocenie skarżącego brzmienie decyzji, a szczególnie jej fragment "w konturach oznaczonych na załącznikach graficznych" wyraźnie wskazuje, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyraził zgodę na odrolnienie jednoznacznie wskazanych obszarów. Obszary te pokrywają się z terenami oznaczonymi na załączniku nr 1 do uchwały jako proponowane tereny lokalizacji elektrowni wiatrowych wraz z drogami dojazdowymi. Jednakże tereny oznaczone na załączniku graficznym planu symbolem R obejmują powierzchnię kilkukrotnie większą.

Dodatkową wątpliwość – w ocenie skarżącego - budzi zapis § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały przewidujący wykraczanie łopat siłowni wiatrowych poza tereny oznaczone symbolem 1 EW/R, 2 EWR, 4EW/R, IR, 7EW/R, 8EW/R. O ile zapis § 8 ust. 1 pkt. 6 uchwały przewidujący zachodzenie ruchomych elementów elektrowni wiatrowych - łopat elektrowni wiatrowych na działki użytkowane rolniczo, w ocenie organu nadzoru, można jeszcze uznać za dopuszczalny; gdyż prawdopodobnie użytkowanie rolnicze tych działek nadal będzie możliwe, to nie ma takiej pewności w przypadku terenów oznaczonych symbolem P/U (teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej) sąsiadujących z terenami oznaczonymi w planie symbolami 4EW/R i 5EW/R, a zwłaszcza terenów znajdujących się już poza granicami przedmiotowego planu, sąsiadujących z terenami oznaczonymi w planie bolami 1EW/R, 2EW/R, 7EW/R i 8EW/R. Świadczy to o tym, że Rada nie objęła ustaleniami planu wszystkich obszarów, które faktycznie znajdować się będą w obszarze oddziaływania elektrowni wiatrowych, przez co zostanie ograniczone ich użytkowanie. Pominięcie zatem w planie miejscowym obszarów, dla których faktyczną konsekwencją uchwalenia planu będzie ograniczenie możliwości ich użytkowania stanowi naruszenie zasad sporządzania planu, a to zasady, że obszary takie powinny obligatoryjnie być objęte planem zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy.

Zauważono ponadto, że w § 13 uchwały Rada Gminy zapisała: ustala się obowiązek zgłoszenia lokalizacji wszystkich stałych i tymczasowych obiektów budowlanych o wysokości większej niż 50 metrów nad poziomem terenu do Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego SZ RP na zasadach określonych w przepisach odrębnych. Tymczasem zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz.U. Nr 130, poz. 1193 z późn. zm.) zgłoszeniu do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego i do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym i oznakowaniu podlegają przeszkody lotnicze, a w szczególności: stałe lub tymczasowe obiekty budowlane oraz obiekty naturalne lub ich części, o wysokościach przekraczających powierzchnie ograniczające, określone w przepisach w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska; obiekty budowlane o wysokości 100 m i więcej powyżej poziomu otaczającego terenu lob wody, zlokalizowane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w tym na polskich wodach terytorialnych Morza Bałtyckiego; obiekty budowlane oraz obiekty naturalne lub ich części trudno dostrzegalne z powietrza na tle otoczenia z powodu ich barwy, położenia lub konstrukcji oraz inne naziemne obiekty budowlane oraz obiekty naturalne lub ich części, zlokalizowane w strefach dolotu do lotniska - odlotu, szczególnie w terenie pagórkowatym i górskim, uznane przez Prezesa lub przez właściwy organ nadzoru nad lotnictwem wojskowym za przeszkody lotnicze. Zgłoszeniu do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym, z zastrzeżeniem ust. 1, podlegają wszystkie stałe lub tymczasowe obiekty budowlane o wysokości 50 m i więcej. Skoro zatem Rada przewidziała obowiązek zgłaszania przeszkód lotniczych wyłącznie do Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego SZ RP, to a contrario w myśl regulacji zawartej w § 13 uchwały nie ma obowiązku zgłaszania do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego obiektów budowlanych o wysokości 100 m i więcej powyżej poziomu otaczającego terenu. Tymczasem plan przewiduje lokalizację obiektów budowlanych o wysokości nawet do 200 m (§ 7 ust. 1 pkt 3 uchwały).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał skargę za zasadną i podzielając w pełni zawartą w niej argumentację, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), stwierdził nieważność zaskarżonej części uchwały. Jednocześnie Sąd orzekł, że w powyższym zakresie uchwała nie podlega wykonaniu.

Przystępując do przedstawienia szczegółowych motywów, które przyczyniły się do uwzględnienia skargi Sąd - powołując treść art. 15. ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - wskazał, że analiza tych przepisów wskazuje jednoznacznie, że plan miejscowy, zawierający część tekstową i graficzną jest całością, a co za tym idzie oba te elementy planu muszą być całkowicie spójne i jednoznaczne. Akt ten nie może wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych.

Mając na uwadze powyższe Sąd wskazał, że jak wynika z § 3 zaskarżonej uchwały, przeznaczenie różnych terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania zostały określone w § 4 i 5 uchwały. I tak ustęp 8 tego paragrafu stanowi, że szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości zostały określone w § 7 ust. 3. Z kolei w § 7 ust. 1 rada gminy uchwaliła, że "na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami 1EW/R, 2EW/R....do 8EW/R ustala się użytkowanie rolnicze oraz lokalizację nie więcej niż 13 siłowni wiatrowych z uwzględnieniem przepisów odrębnych; lokalizację budynków związanych z funkcjonowaniem siłowni wiatrowych z uwzględnieniem nieprzekraczalnych linii zabudowy, a w przypadku ich braku, zgodnie z przepisami odrębnymi". Natomiast, stanowiący integralny element planu załącznik graficzny, jako oznaczenia zastosowane na rysunku planu określa (między innymi) dwukolorowo (szary+żółty) oraz litery EW/R - jako tereny infrastruktury technicznej - elektroenergetyka - siłownie wiatrowe oraz tereny rolnicze. Nadto, w legendzie znajduje się linia czarna, ciągła, która na załączniku graficznym oddziela tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Miejsca zaś proponowanych lokalizacji siłowni wiatrowych oznaczono czerwonymi krzyżującymi się liniami. Przechodząc następnie do analizy części tekstowej planu Sąd wskazał na § 4 tekstu planu, wedle którego obowiązującymi ustaleniami planu są (między innymi) następujące oznaczenia na rysunku planu miejscowego: symbole literowe oznaczające przeznaczenie terenów, linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W konsekwencji symbol literowy (zastosowany do jednostki EW/R) jest obowiązujący dla całego planu. Inaczej mówiąc przeznaczenia przewidziane przez normodawcę gminnego dla terenów EW/R obowiązują dla całego, tak oznaczonego terenu, objętego uchwałą. Jak wskazuje lektura tekstu planu, na siłownie wiatrowe inwestor będzie mógł (w świetle uchwały) wykorzystać jedynie powierzchnie gruntu określone w ustępie 4 § 4.

Zdaniem Rady Gminy, takie unormowanie w sposób jednoznaczny ogranicza możliwości objęcia inwestycjami z zakresu siłowni wiatrowych jedynie do terenów ściśle w tym ustępie określonych (vide tekst ustęp 3 § 7 poz. 1-8). Inaczej mówiąc, jak twierdzi Rada Gminy, uściślenie w § 7 ust. 4 "ustala się wyznaczenie terenów lokalizacji siłowni wiatrowych o powierzchni nie większej niż..." zapobiegnie wykorzystaniu terenów o większym areale (z terenów oznaczonych na rysunku planu jako tereny EW/R) na cele infrastruktury technicznej - elektroenergetyki.

Sąd stwierdził, że z takim rozumowaniem nie jednak sposób się zgodzić, tereny bowiem przeznaczone pod elektroenergetykę to tereny wyłączone spod produkcji rolnej.

Następnie Sąd wskazał, że podstawę do zawarcia w treści tekstu planu omawianych unormowań stanowi (miedzy innymi) decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wydana na wniosek Wójta Gminy K., z dnia 21 grudnia 2010 r., podjęta na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyrażająca zgodę na przeznaczenie nierolnicze, zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 6,9259 ha gruntów rolnych klas II i III, położonych na terenie gminy K., w obrębie G., w granicach działki nr [...], w obrębie K.,w granicach działki [...][...], [...], [...]w obrębie W., w granicach działki nr [...], w konturach oznaczonych na załącznikach graficznych, stanowiących integralną część wniosku. Wśród tych załączników znajduje się, między innymi, tekst projektu planu, fragmenty map ewidencyjnych, a także kolorowe rysunki studium z oznaczonymi jako przeznaczone do odrolnienia tylko tymi terenami, które na załączniku graficznym do planu zostały zaznaczone linią przerywaną czarną, opisaną w legendzie jako "projektowana lokalizacja elektrowni wiatrowej wraz z drogą dojazdową" (por. oznaczenia do rysunku planu). Proste porównanie wielkości terenów oznaczonych na załącznikach do wniosku do ministra (do czego wprost nawiązuje treść samej decyzji) i załącznika do uchwały o planie wskazują jednoznacznie, że nie ma (koniecznej w świetle treści art. 15 ust. 1 upizp) identyczności między tymi terenami. Inaczej mówiąc, tereny przeznaczone na cele nierolnicze na rysunku planu obszarowo znacznie przekraczają tereny o takim przeznaczeniu na załącznikach graficznych stanowiących odnośnik do decyzji.

Jak podkreślono, unormowanie zawarte w § 7 ust. 4 nie może być uznane za ograniczenie dla wykorzystania terenu EW/R na cele nierolnicze do wskazanych tam powierzchni gruntu, bowiem jeśli inwestor (w czasie obowiązywania planu) wystąpi o pozwolenie na budowę dla inwestycji odpowiadającej "infrastrukturze technicznej", lub "elektroenergetyce" organ wykonawczy gminy (po spełnieniu pozostałych ustawowych warunków) nie będzie mógł odmówić takiemu wnioskowi, bowiem zamierzenie inwestycyjne będzie zgodne z obowiązującym planem. W takim wypadku będziemy mieli do czynienia z obejściem prawa (w zakresie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). W konsekwencji - zdaniem Sądu - należy podzielić zarzuty skargi, że wskazanie na rysunku planu terenów o powierzchni większej od określonych w ust. 4 § 7 narusza art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także art. 15 ust. 1 i 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konsekwencją eliminacji z załącznika graficznego uchwały wszystkich elementów oznaczonych EW/R jest także wyeliminowanie pozostałych unormowań dotyczących tego terenu, zawartych w części tekstowej planu, tj. § 3 ust. 8, § 5 ust. 2 i § 7 skarżonego aktu.

Niezależnie od dotychczasowych rozważań i argumentów Sąd uznał, że nie wyznaczenie w uchwale o planie zasad scalania i podziału nieruchomości, dla terenów objętych planem (przeznaczonych na inne niż rolnicze cele) i nie należących do jednego właściciela narusza zasady opracowywania planów miejscowych. Szczegółowe bowiem zasady scalania i podziału nieruchomości (doprecyzowane w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy) są jednym z tych elementów planu zagospodarowania przestrzennego, do zawarcia których ustawodawca zobowiązał bezwzględnie organy uchwałodawcze gminy opracowujące plany zagospodarowania przestrzennego na swoich terenach. Co prawda, w orzecznictwie i piśmiennictwie dopuszcza się w sytuacjach wyjątkowych pominięcie któregoś z elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale taka, głęboko idąca na rękę gminy interpretacja przepisów bezwzględnie obowiązujących musi być podyktowana ewidentnym wykazaniem przez organ stanowiący gminy, że stan faktyczny, jaki może zaistnieć pod rządem planu, w żadnym przypadku nie będzie wymagał odwołania się do tego obligatoryjnego elementu. Zdaniem Sądu, w praktyce takiej sytuacji (w zakresie potrzeby scalania i podziału nieruchomości) nie sposób sobie wyobrazić. Uprawnienie zatem do zgłaszania wniosku o dokonanie scalenia i podziału działek ustawodawca przekazał wprost w ustawie o gospodarce nieruchomościami, określonej grupie właścicieli na terenie objętym uchwałą o planie. Zatem plan nie może tego właścicielom uniemożliwiać. W konsekwencji, brak zawarcia w uchwale normatywnych zasad scalania i podziału nieruchomości prowadzi, zdaniem Sądu, do sprzecznego z ustawą o gospodarce nieruchomościami ograniczenia właścicieli i analogicznie użytkowników wieczystych w zakresie uprawnienia do wystąpienia z żądaniem dokonania scalania i podziału ich nieruchomości, na terenie objętym planem. Jak bowiem wynika z art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U z 2010 r. Nr 102. poz. 651, ze zm.) podjęcie uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości w stosunku do nieruchomości, które są objęte planem miejscowym, jest dopuszczalne ale to plan określa szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości. Sąd wskazał przy tym, że znany jest mu pogląd, w świetle którego zasady scalania i podziału nieruchomości muszą być określone w planie miejscowym jedynie wówczas, gdy rada określa granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Jednakże Sąd poglądu tego nie podzielił wskazując, że prawidłowa wykładnia tego przepisu nie może do takiego wniosku doprowadzić. Jednoznaczne i kategoryczne sformułowanie "w planie miejscowym określa się obowiązkowo - ust. 2" i "w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb - ust. 3" nie może budzić wątpliwości jaki zakres uchwały o planie (z woli ustawodawcy) jest bezwzględnie obowiązujący, a jaki jest uwarunkowany stanem faktycznym w terenie. Jeśli zatem do art. 15 ust. 2 stosować wykładnię funkcjonalną, to tylko w zakresie wskazania, że np. gdy teren objęty planem nie będzie w całości zamieszkały, to nie ma po co ustalać zasad kształtowania zabudowy. Sąd przy tym podkreślił, że prawodawca gminny nie może przewidzieć, że w terenie objętym planem (w szczególności przy rozdrobnieniu działek i stosunków własnościowych) nie wystąpi, z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością sytuacja, w której właściciele gruntów na terenie objętym planem będą chcieli, w nieokreślonej przyszłości, zrealizować swych ustawowych uprawnień. Nie jest możliwe, aby rada gminy mogła już w momencie uchwalania planu przewidzieć, że nie będzie ponad wszelką wątpliwość potrzeby przeprowadzania scalania i podziału nieruchomości na terenie objętym planem. Ustawodawca przyznał bowiem po stronie ponad 50 % właścicieli działek w terenie prawo do wystąpienia do rady gminy o podjęcie uchwały o scalaniu i podziale nieruchomości. Brak zaś unormowań w tym zakresie w planie miejscowym musi skutkować niemożnością podjęcia takiej uchwały lub jej nieważnością z ogromnymi skutkami prawnymi i gospodarczymi. Z kolei, stosownie do dyspozycji normy prawnej ujętej w § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz.1587), ustalającej wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego - ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

Jak podkreślił Sąd, w rozpoznawanej sprawie jest to tym bardziej istotne, że teren przeznaczony na cele nierolne podlega w zakresie scalania i podziału przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem ponad wszelką wątpliwość organ musi wskazać jakie tereny podlegają zasadom scalania i podziałów nieruchomości objętych planem.

Dokonując dalszej analizy kontrolowanej uchwały Sąd zgodził się z organem nadzoru, że nie jest dopuszczalne zawarcie w legendzie rysunku planu określenia "proponowane miejsce lokalizacji elektrowni wiatrowych". Po pierwsze określenia w planie muszą być na tyle jasne, proste, czytelne i jednoznaczne, że nie mogą budzić wątpliwości wśród użytkowników planu. Przede wszystkim zaś jak wynika to z rysunku, siłownie wiatrowe mają być usytuowane na terenach obecnie użytkowanych rolniczo. Zatem, ochrona gruntów rolnych i leśnych i ustawowa piecza organów zobowiązanych do czuwania nad ograniczeniem wykorzystywania ich na inne cele powoduje, że wyłączenie terenów spod takiej produkcji musi mieć charakter ścisły. Skoro sam Wójt Gminy K. w korespondencji do Wojewody pisze, że lokalizacja elektrowni będzie musiała ograniczyć się do powierzchni ujętych w § 7 ust. 4 uchwały, to znaczy że rysunek i legenda załącznika nr 1 nie odpowiadają treści testu planu. Ponadto jest to istotne dla ewentualnego ograniczenia przez łopaty wiatraków możliwości korzystania z terenów sąsiednich, na co zawraca uwagę w skardze Wojewoda. Konkretne wskazanie lokalizacji inwestycji wyeliminuje ewentualną niemożność pogodzenia lokalizacji wiatraków z przewidzianą w planie możliwością wykorzystania terenów sąsiednich. Doprecyzowanie umieszczenia elektrowni pozwoli organowi uniknąć zarzutów tego rodzaju.

Sąd uznał również za trafne zastrzeżenia organu nadzoru w odniesieniu do § 13 uchwały, wskazując, że rada gminy nie ma kompetencji do modyfikacji przepisów powszechnie obowiązujących. Kwestię obowiązku zgłaszania przeszkód rolniczych reguluje rozporządzanie Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych i uchwała rady gminy nie może tych unormowań modyfikować. Również ustawodawca nie dał uprawnień organom gminy do nakładania na obywateli obowiązków publiczno-prawnych, z tego zatem względu omawiany zapis musi być wyeliminowany z obrotu prawnego.

Reasumując, Sąd zgodził się z organem nadzoru, że w kontrolowanej uchwale Rada Gminy K. dopuściła do lokalizacji obiektów budowlanych na terenach, co do których kompetentny organ nie wyraził zgody na ich odrolnienie, a także na takich terenach, które przekraczają normatywy wobec których zgoda na odrolnienie nie jest konieczna. Okoliczność ta stanowi istotne naruszenie art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i prowadzi do wyeliminowania z obrotu prawnego zakwestionowanego § 7 uchwały, a w ślad za tym załącznika graficznego w części oznaczonej symbolem EW/R.

Końcowo Sąd wskazał, że dopuszczenie dowodu z uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu dla terenów sąsiadujących z terenami objętymi kontrolowanym planem nie ma uzasadnienia, bowiem nie podjęto jeszcze uchwały o uchwaleniu planu, a sama uchwała intencyjna nie tworzy jeszcze stanu prawnego, zatem nic nie zmienia w stosunku do stanu faktycznego istniejącego w dacie podejmowania kontrolowanej uchwały.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Rada Gminy K., reprezentowana przez adwokata, podniosła następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 153 w zw. z art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na (1) zaprezentowaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niejednoznacznych, a także sprzecznych i wzajemnie wykluczających się ustaleń oraz oceny prawnej odnośnie konieczności określenia w zaskarżonej uchwale szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, w tym niezajęciu w uzasadnieniu stanowiska odnośnie tego, czy nieuregulowanie w § 7 ust. 3 uchwały Rady Gminy K. minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, o których mowa w § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, naruszało prawo, czy też było to dopuszczalne w okolicznościach niniejszej sprawy, (2) a w dalszej kolejności poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do kwestii dopuszczalności wykraczania przez łopaty siłowni wiatrowych poza tereny oznaczone symbolami 1-8EW/R zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały, (3) a także ze względu na niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku jakie konkretnie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych zostały zmodyfikowane w § 13 uchwały Rady Gminy K., a tym samym niedostateczne wyjaśnienie w tym zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co w konsekwencji powoduje, że zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli kasacyjnej;

2) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na: (1) dokonaniu i wyrażeniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustalenia sprzecznego z materiałem zgromadzonym w aktach sprawy, w szczególności § 7 ust. 3 uchwały Rady Gminy K. oraz pismem Wójta Gminy K. z dnia 28 listopada 2011 r. (k. 71 akt sądowych), jakoby w uchwale nie zostały wyznaczone szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości dla terenów objętych planem (przeznaczonych na inne niż rolnicze cele) i nie należących do jednego właściciela, co ma naruszać zasady sporządzania planu miejscowego, podczas gdy zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości zostały określone w § 7 ust. 3 uchwały właśnie w odniesieniu do tego rodzaju terenów, (2) a także ze względu na dokonanie wadliwego ustalenia jakoby Rada Gminy K. dopuściła w uchwale do lokalizacji obiektów budowlanych (siłowni wiatrowych) na terenach, co do których Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wyraził zgody na ich odrolnienie, oraz że powierzchnia każdego z terenów o symbolach EW/R przeznaczona w planie na cele nierolnicze przekracza ustawowy próg 0,5 ha – tj. dopuszczalny normatyw przeznaczenia na cele nierolne bez konieczności uzyskiwania zgody na odrolnienie, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

3) art. 152 w związku z art. 61 § 3, art. 147 § 1 i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym polegające na orzeczeniu przez Sąd I instancji w pkt II sentencji wyroku, że zaskarżona uchwała Rady Gminy K. w zakresie wskazanym w pkt I sentencji wyroku nie podlega wykonaniu, pomimo że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności z art. 152 ustawy procesowej nie znajduje zastosowania do aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, których przepisy weszły w życie.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 15 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 101 ust. 2 i art. 102 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym stanowią obligatoryjny element każdego planu miejscowego i powinny być każdorazowo określone w planie miejscowym w odniesieniu do wszystkich nieruchomości, a w konsekwencji brak określenia w planie miejscowym przedmiotowych zasad i warunków w odniesieniu do wszystkich nieruchomości objętych planem prowadzi do ograniczenia prawa właścicieli i użytkowników wieczystych do wystąpienia z żądaniem dokonania scalania i podziału ich nieruchomości;

2) art. 28 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 101 ust. 2 i art. 102 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego z powodu niewyznaczenia w uchwale Rady Gminy K. szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości dla terenów objętych planem (przeznaczonych na inne niż rolnicze cele) i nie należących do jednego właściciela, co w dalszej kolejności doprowadziło do sprzecznego z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami ograniczenia prawa właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości położonych na terenie objętym planem do wystąpienia z żądaniem dokonania scalania i podziału ich nieruchomości, podczas gdy w rzeczywistości szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości zostały określone dla ww. kategorii terenów w § 7 ust. 3 uchwały Rady Gminy K.;

3) art. 28 ust. 1 oraz art. 17 pkt 8, art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności spornych przepisów uchwały Rady Gminy K. w następstwie uznania, że Rada Gminy K. dopuściła w uchwale do lokalizacji obiektów budowlanych (siłowni wiatrowych) na terenach, co do których Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wyraził zgody na ich odrolnienie, oraz że powierzchnia każdego z terenów o symbolach EW/R przeznaczona w planie na cele nierolnicze przekracza ustawowy próg 0,5 ha – tj. dopuszczalny normatyw przeznaczenia na cele nierolne bez konieczności uzyskiwania zgody na odrolnienie;

4) § 2 ust. 2 i § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie przeszkód lotniczych w związku z art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 1 oraz 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w § 13 uchwały Rady Gminy K. organ dokonał modyfikacji przepisów ww. rozporządzenia, pomimo że organ na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma kompetencji ani do modyfikacji przepisów powszechnie obowiązujących, ani do nakładania na obywateli obowiązków powszechnie obowiązujących.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i podlega uwzględnieniu. Została oparta na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. Jak wynika z konstrukcji zarzutów oraz ich uzasadnienia główny ciężar skargi kasacyjnej dotyczy zastosowania przepisów art. 15 ust. 2 pkt. 8, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 8 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych prowadzącego w konsekwencji do zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a. i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej są ściśle powiązane z przedstawioną wcześniej kwestią stanowiącą główny element konstrukcyjny rozpoznawanej skargi, zmierzają bowiem w istocie do zakwestionowania przyjętego w zaskarżonym wyroku stanowiska, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego i w konsekwencji zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 28 ust.1 tej ustawy.

Trafny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 28 ust. 1 oraz art. 17 pkt 8, art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Naruszenia tych przepisów skarżąca kasacyjnie upatruje w stwierdzeniu zaskarżonym wyrokiem nieważności przepisów § 3 ust. 8, § 5 pkt. 2 i § 7 uchwały Rady Gminy K. w następstwie uznania, że Rada Gminy K. dopuściła w uchwale do lokalizacji obiektów budowlanych (siłowni wiatrowych) na terenach, co do których Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wyraził zgody na ich odrolnienie, oraz że powierzchnia każdego z terenów o symbolach EW/R przeznaczona w planie na cele nierolnicze przekracza ustawowy próg 0,5 ha – tj. dopuszczalny normatyw przeznaczenia na cele nierolne bez konieczności uzyskiwania zgody na odrolnienie.

Stwierdzając nieważność § 3 ust. 8, § 5 pkt.2 i § 7 uchwały Rady Gminy K. Sąd I instancji wskazał na naruszenie art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych a także art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd uznał bowiem, że tereny przeznaczone na cele nierolnicze na rysunku planu (co utożsamiono z terenami o symbolu EW/R) obszarowo znacznie przekraczają określony w § 7 ust. 4 uchwały normatyw przeznaczenia ich na cele nierolne. Stanowisko Sądu nie zasługuje na aprobatę. Przede wszystkim stwierdzić należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przepis ten nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń co do linii rozgraniczających, czy przeznaczenia terenu, poza uznaniem ich za obowiązkowe ustalenie planu. Żadnych dodatkowych ograniczeń nie da się również wyprowadzić z § 7 pkt 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., który stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenie. Zatem przepisy ustawy nie dają podstaw do przyjęcia, że niedopuszczalne jest określenie dla tego samego terenu przeznaczenia mieszanego. Wprost przeciwnie § 9 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. W tym kontekście wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i regulujących szczegółowo zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., odnoszących się do sposobu określania ustaleń w projekcie tekstu i rysunku planu miejscowego wskazuje, iż jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne. Takie stanowisko zostało zaprezentowane m. innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1962/11 i z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2551/11, które należy podzielić.

Za dopuszczalne więc należało uznać ustalenie w § 5 ust. 2 uchwały przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem EW/R – tereny infrastruktury technicznej-elektroenergetyka–siłownie wiatrowe oraz tereny rolnicze, czemu odpowiada sporządzony z uwzględnieniem § 9 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r rysunek planu. Trafnie podnosi skarżąca, że obszar powierzchni terenów o symbolu EW/R, jaki może być faktycznie przeznaczony na cele nierolnicze (tj. na potrzeby elektrowni wiatrowych) został sprecyzowany w § 7 ust. 4 uchwały. Ponieważ przepis ten uzupełnia w istotnym zakresie uregulowanie zawarte w § 5 pkt 2 uchwały oraz oznaczenia zawarte na rysunku planu, wszystkie te postanowienia planu miejscowego (zamieszczone w uchwale oraz załączniku graficznym do uchwały) powinny być interpretowane łącznie. Z interpretowanych w ten sposób postanowień planu wynika, że nie cała powierzchnia terenów oznaczonych symbolami 1EW/R, 2EW/R, 3EW/R, 4EW/R, 5EW/R, 6EW/R, 7EW/r, 8EW/R i 9EW/R może być przeznaczona na lokalizację siłowni wiatrowych (a więc na cele nierolnicze) lecz każdorazowo jedynie precyzyjnie wskazana w § 7 ust. 4 uchwały część powierzchni tych terenów. Zasadnie się przy tym skarżąca powołuje się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 94/12 zaakceptował rozwiązanie prawne analogiczne do przepisów § 5 pkt. 2 i § 7 ust. 4 zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy jak w badanym przypadku miejscowy plan przewidywał mieszane przeznaczenie terenów oraz nie wyznaczał ścisłego miejsca położenia terenów, które mogą być faktycznie przeznaczone pod lokalizację elektrowni wiatrowych.

Z powyższego wynika, że zaskarżoną uchwałą nie przeznaczono na cele nierolnicze gruntów rolnych, których obszar przekracza określony w § 7 ust. 4 uchwały normatyw przeznaczenia ich na cele nierolnicze. Uzyskana w toku procedury planistycznej zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi była przy tym w pełni wystarczająca do wyznaczenia w planie terenów oznaczonych symbolami 1-8 EW/R (w granicach określonych w § 7 ust. 4 uchwały) pod realizację elektrowni wiatrowych. Zarzuty naruszenia przepisów art. 28 ust. 1 oraz art. 17 pkt 8, art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych są zatem uzasadnione.

Również usprawiedliwionym pozostaje w tej sprawie kolejny zarzut skargi kasacyjnej, to jest błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 15 ust. 2 pkt. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzut ten podniesiono w powiązaniu z art. 15 ust. 3 ustawy oraz art. 101 ust. 2 i art. 102 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Przepis art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu przewiduje obligatoryjne treści ustaleń planu. Przepis art. 15 ust. 3 ustawy określa natomiast treści fakultatywne, regulowane planem w zależności od potrzeb. Należy do nich w szczególności określenie w planie granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów (art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy). W ocenie Naczelnego Sądu, Administracyjnego trafnie podnosi skarżąca Rada, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy winien być interpretowany z uwzględnieniem art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy. Obligatoryjne jest ustalenie szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości wówczas, gdy w planie przewidziano obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów. W niniejszej sprawie okoliczność taka nie ma miejsca, zatem brak podstaw do twierdzenia, że w planie tym obligatoryjnie należało określić szczegółowe zasady scalania i podziału. Stanowisko takie jest przyjmowane w orzecznictwie (por. Wyroki NSA z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2085/11, z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2199/11, z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1405/12) i Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni je podziela.

Podkreślenia ponadto wymaga, że według art. 101 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (a także według art. 102 ust. 2) scalaniem i podziałem objęte być mogą wszelkie grunty oprócz gruntów rolnych i leśnych, przy czym chodzi o grunty, które w planach miejscowych przeznaczone są na cele inne niż rolne lub leśne. Zatem przeprowadzenie scalenia i podziału, o których mowa w art. 101 u.g.n., dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy ma nastąpić na obszarze objętym planem miejscowym i w tym planie przeznaczonym na cele inne niż rolne lub leśne.

Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 706/12 - scalanie i podział, o którym mowa w art. 101-108 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stosuje się wówczas, gdy nadmierne rozdrobnienie działek i niekorzystne ich ukształtowanie uniemożliwia zagospodarowanie ich w sposób przewidziany w planie miejscowym. Aby nadmiernie rozdrobnione i niekorzystnie ukształtowane działki można było racjonalnie wykorzystać zgodnie z planem miejscowym muszą one być najpierw scalone, a później na nowo podzielone na działki gruntu. Tak istota scalania i podziału nieruchomości została określona w art. 101 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym stanowi się, że przepisy rozdziału, którego art. 101 jest pierwszym przepisem, regulują sprawy scalania nieruchomości i ich ponownego podziału na działki gruntu. Scalanie i podział dotyczyć więc może dużego obszaru, na którym znajdują się nieruchomości, których właściciele mają niekiedy sprzeczne interesy, a nawet nie są zainteresowani udziałem w scalaniu i podziale. Z tego powodu ustawodawca przewidział możliwość przymuszenia właścicieli nieruchomości do poddania się tej procedurze. O scalaniu i podziale decyduje władczo rada gminy w drodze uchwały (art. 102 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami) i taką uchwałę może podjąć nawet wbrew wszystkim właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości, jeżeli nieruchomości mające być objęte scalaniem i podziałem są położone na obszarze wcześniej określonym w planie miejscowym (art. 102 ust. 2 część pierwsza ustawy o gospodarce nieruchomościami) albo wbrew części właścicieli (użytkowników wieczyści) nieruchomości, gdy właściciele (użytkownicy wieczyści) posiadający ponad 50% powierzchni nieruchomości wystąpią z wnioskiem o scalenie i podział (art. 102 ust. 2 część druga ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Zakres zmian własnościowych, będących skutkiem scalenia i następnie podziału nieruchomości, powoduje konieczność szczegółowego uregulowania procedury scalania i podziału, skutków tych czynności i dodatkowych obowiązków gminy oraz właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości. Jednakże nie zmienia to istoty tego postępowania, która polega na tym, że chodzi o uzyskanie działek gruntu, które umożliwią realizację funkcji (przeznaczenia) terenu określonej w planie miejscowym.

Skoro zakwestionowane w zaskarżonym wyroku przepisy § 3 ust. 8, § 5 pkt 2 i § 7 uchwały Rady Gminy K. dotyczyły terenów oznaczonych symbolem EW/R przeznaczonych w planie przede wszystkim na cele rolne, a tylko w nieznacznym, określonym w § 7 ust. 4 uchwały zakresie pod lokalizacje siłowni wiatrowych (na tereny infrastruktury technicznej – elektroenergetyka - siłownie wiatrowe oraz tereny rolnicze), to nie można uważać, że brak określenia szczegółowych warunków i zasad scalania i podziału nieruchomości na tych terenach stanowił naruszenie zasad sporządzania planu i powodował nieważność uchwały w tej części na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu.

Wykładnia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnośnie wymogów stawianych miejscowym planom zagospodarowania przestrzennego nie może być nazbyt rygorystyczna i nie może prowadzić do naruszenia zasady samodzielności gminy w zakresie przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów leżących na obszarze gminy.

Zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów art. 28 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt. 8 w związku z art. 15 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w powiązaniu z art. 101 ust. 2 i art. 102 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami są zatem uzasadnione.

Trafny jest także zarzut naruszenia § 2 ust. 2 i § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie przeszkód lotniczych w związku z art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 1 oraz 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w § 13 uchwały Rady Gminy K. organ dokonał modyfikacji przepisów ww. rozporządzenia, pomimo że organ na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma kompetencji ani do modyfikacji przepisów powszechnie obowiązujących, ani do nakładania na obywateli obowiązków powszechnie obowiązujących.

W zakwestionowanym przez Sąd I instancji § 13 uchwały Rady Gminy K. przewidziany został obowiązek zgłaszania lokalizacji wszystkich stałych i tymczasowych obiektów budowlanych o wysokości większej niż 50 metrów nad poziomem terenu do Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego SZ RP. Przepis § 13 uchwały stanowi więc powtórzenie treści uregulowania zawartego w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 lipca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych i nie można zasadnie uznawać, że zamieszczenie w uchwale tego zapisu (choć zbędne) stanowi przesłankę do zastosowania sankcji z art. 28 ust. 2 ustawy.

Nie zasługują natomiast na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania – art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 153 p.p.s.a. stanowią one bowiem w istocie polemikę z ustaleniami Sądu i dokonaną przez ten Sąd wykładnią przepisów prawa materialnego. Ponadto sam fakt nieodniesienia się w uzasadnieniu do wszystkich okoliczności sprawy nie może przesądzać o naruszeniu przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie zgodnie z treścią art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może uzasadniać uwzględnienie zarzutu.

Mając powyższe na uwadze i biorąc pod uwagę, że w postępowaniu kasacyjnym nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy a zachodzi jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a., gdyż podniesione przez Wojewodę Dolnośląskiego w skardze zarzuty wobec zaskarżonej uchwały okazały się nieuzasadnione.

Wobec uchylenia w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej wyroku Sądu pierwszej instancji, którym uwzględniono skargę, NSA na mocy art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od skarżącego na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną zwrot kosztów postępowania.