Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2927/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Monika Kramek, , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VII SA/Wa 2927/17

UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] września 2012r., na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 66 ust. 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 z późniejszymi zmianami) - nakazał Gminie [...] oraz Gminie Miasto [...], usunięcie w terminie do 31.03.2014r. stwierdzonych nieprawidłowości na moście na rzece [...], w [...] przy ul. [...], poprzez:

- remont krawężników, balustrad, belek podporęczowych, chodników;

-wymianę uszkodzonych elementów, wykonanie zabezpieczenia antykorozyjnego i nadanie chodnikom spadków poprzecznych zapewniających sprawne odprowadzanie wód opadowych;

- naprawę uszkodzonych i zdeformowanych elementów barier ochronnych i ich

mocowań;

- remont nawierzchni asfaltowych wokół kratek wpustów mostowych;

- naprawę powierzchni betonowych filarów oraz powierzchni okładzin kamiennych poprzez iniekcję uszczelniającą;

- naprawę elementów podparć i prowadzenia urządzeń obcych;

- uzupełnienie narzutu kamiennego na podporach nurtowych nr 5, nr 4 i nr 3;

- naprawę gniazd instalacji elektrycznej;

- uzupełnienie brakujących nitów;

Nadto zakazał użytkowania mostu do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał, że w dniu 5.09.2012r. przeprowadził oględziny stanu technicznego mostu na rzece [...], w [...] przy ul. [...]. W trakcie oględzin stwierdzono szereg poważnych nieprawidłowości stanu technicznego szczegółowo opisanych w protokole.

Z przeglądów okresowych obiektu wynikało, iż stan techniczny mostu pogarsza się, w przeciągu roku ocena części elementów (balustrady, bariery ochronne, osłony, belki podporęczowe i gzymsy) spadła z 3 - stan niepokojący, do 2 - stan niedostateczny. Nawierzchnia chodników i krawężników została oceniona na 1 - stan przedawaryjny wykazujący nieodwracalne uszkodzenia dyskwalifikujące przydatność użytkową. Z protokołów kontroli okresowej pięcioletniej i rocznej wynikało również, że stan techniczny przegubów uległ drastycznemu pogorszeniu z oceny 3 na 2 w ciągu roku, dlatego w ocenie organu należało wyłączyć most całkowicie z użytkowania.

Ponadto w protokole kontroli okresowej rocznej stwierdzono, nagminne łamanie i nieprzestrzeganie przez użytkowników ograniczeń nośności na obiekcie do 12t.

Brak działań naprawczych może spowodować poważne uszkodzenie elementów konstrukcyjnych. Dalsze użytkowanie mostu bez wykonania prac zabezpieczających, zagraża życiu lub zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia.

Most musi przejść remont kapitalny, który winien zostać wykonany w oparciu o projekt budowlany zaopiniowany m in. przez [...]WKZ w [...] (z uwagi na wpis obiektu do gminnej ewidencji zabytków) oraz po uzyskaniu pozwolenia na budowę.

Od powyższej decyzji odwołania złożyli: Gmina [...], Gmina Miasto [...] oraz Zarząd Dróg Miejskich w [...].

Odwołujący zarzucili naruszenie art. 7 i art. 77 Kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i przyjęcie wbrew wynikom przeglądów technicznych, że most winien być wyłączony z użytkowania z uwagi na konieczność ochrony zdrowia lub życia ludzi; naruszenie art. 80 Kpa poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż istnieje konieczność wyłączenia z użytkowania mostu; naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 66 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż występują przesłanki do zastosowania tych przepisów.

Odwołujący wnosili o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji oraz jej uchylenie i umorzenie postępowania.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia z [...] października 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań: Gminy [...], Gminy Miasto [...] i Zarządu Dróg Miejskich w [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2012r., nakazującej Gminie [...] oraz Gminie Miasto [...] usunięcie, w terminie do dnia 31 marca 2014r., stwierdzonych nieprawidłowości na moście na rzece [...], zlokalizowanym w ciągu ul. [...] w [...], poprzez wykonanie:

- remontu krawężników, balustrad, belek podporęczowych, obustronnego chodników i elementów je podtrzymujących - wymieniając uszkodzone elementy, wykonując zabezpieczenie antykorozyjne i nadając chodnikom spadki poprzeczne zapewniające sprawne odprowadzenie wód opadowych;

- naprawę uszkodzonych i zdeformowanych elementów barier ochron, i ich mocowań;

- remontu nawierzchni asfaltowych wokół kratek wpustów mostowych na obiekcie;

- naprawę powierzchni betonowych filarów zaprawami PCC oraz powierzchni okładzin kamiennych poprzez iniekcję uszczelniającą;

- naprawę elementów podparć i prowadzenia urządzeń obcych;

- uzupełnienia narzutu kamiennego na podporach nurtowych nr 5, nr 4 i nr 3;

- naprawę gniazd instalacji elektrycznej;

oraz zakazującej użytkowania mostu do czasu usunięcia nieprawidłowości, której to decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności - uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zakazu użytkowania mostu nad rzeką [...] w ciągu ul. [...] w [...] i umorzył postępowanie I instancji w tym zakresie, w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że przedmiotem postępowania był stan techniczny mostu drogowego im. [...] nad rzeką [...] w ciągu ul. [...] w [...].

Most wybudowano w latach 1931-1934, odbudowano w latach 1946-1950, projektowana nośność 40t. Obecnie nośność użytkowa wynosi 12t (wg oznakowania za i przed mostem). Całkowita długość mostu wynosi 482,46m, całkowita szerokość 11,31m, a całkowita szerokość jezdni wynosi 5,4m. Chodniki mostu mają szerokość zmienną od 1,61 m do 1,95m. Konstrukcja mostu stalowa, z nitowanych kratownic, podpory betonowe masywne - pełnościenne, przyczółki posadowione na palach, a filary na kesonach.

Podczas kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 12 czerwca 2012r. stwierdzono, że właścicielem mostu są Gmina [...] i Gmina Miasto [...], a zarządcą Zarząd Dróg Miejskich w [...].

Stwierdzono również, że ostatnia kontrola pięcioletnia została przeprowadzona w sierpniu 2011r., natomiast ostatnią kontrolę coroczną przeprowadzono 30.10.2010r.

R. Ś., posiadający uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności mosty, w sierpniu 2012r., przeprowadził kontrolę okresową coroczną polegająca na sprawdzeniu stanu technicznego elementów mostu narażonych na działanie czynników występujących podczas użytkowania obiektu.

W protokole z 31 sierpnia 2012r., autor dokonał oceny stanu technicznego poszczególnych elementów mostu, w tym również konstrukcyjnych.

Najgorszy był stan techniczny nawierzchni chodników i krawężników, który został oceniony jako przedawaryjny - stan ten wskazuje nieodwracalne uszkodzenia dyskwalifikujące przydatność użytkową.

Z kolei nawierzchnia chodników, krawężniki, balustrady, bariery ochronne, osłony, belki podporęczowe, gzymsy, przeguby i urządzenia obce oceniono na niedostatecznie (uszkodzenia obniżające przydatność użytkową, ale możliwe do naprawy). Ocenę niepokojącą (istnienie uszkodzeń, których nienaprawienie spowoduje skrócenie okresu bezpiecznej eksploatacji) otrzymały takie elementy mostu jak: nasypy i skarpy, urządzenia odwadniające, konstrukcja pomostu, konstrukcja dźwigarów głównych, łożyska, przyczółki, filary, konstrukcje oporowe, skrzydełka.

Według protokołu obiekt nie posiada uszkodzeń zagrażających bezpieczeństwu ruchu, a bezpieczeństwo ruchu pieszych jest obniżone z powodu korozji, deformacji i uszkodzeń barier ochronnych i balustrad na obiekcie. Nie ma potrzeby zamknięcia mostu dla ruchu. Należy przestrzegać ograniczeń nośności do 12t.

W aktach sprawy znajdował się również protokół kontroli okresowej, dokonywanej co najmniej raz na 5 lat, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania mostu, przeprowadzonej w sierpniu 2011r. przez inż. C. P. oraz mgr inż. M. P.

Porównując ocenę stanu technicznego poszczególnych elementów mostu, w przeglądzie corocznym z sierpnia 2012r., z oceną stanu technicznego tych elementów, w protokole kontroli pięcioletniej wykonanej rok wcześniej (w sierpniu 2011r.) stwierdzić należy, że pogorszeniu, z oceny niepokojącej na ocenę niedostateczną, uległ stan techniczny balustrad, barier ochronnych, osłon, belek podporęczowych, gzymsów i przegubów. Stan techniczny pozostałych elementów pozostał bez zmian.

Według autorów kontroli okresowej pięcioletniej, nie ma potrzeby zamknięcia obiektu dla ruchu, most może być użytkowany, lecz celowe jest wykonanie naprawy ze względu na szybko postępującą degradację, ubytki asfaltu na chodnikach, korozję konstrukcji stalowej, wegetację roślin, w szczególności należy uzupełnić ubytki kamienia obsypującego fundamenty filarów i niezwłocznie wyegzekwować przestrzegania znaków przez przejeżdżające samochody ciężarowe. Nie stwierdzono zagrożenia katastrofą budowlaną.

Art. 66 ust. 1 ustawy z Prawo budowlane, obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej usunięcie w oznaczonym terminie stwierdzonych nieprawidłowości w przypadku, gdy obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, lub powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia. Adresatem decyzji winien być właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

Obowiązkiem organu było nakazanie w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, które powodują obniżenie bezpieczeństwa.

Decyzja nie nakazuje wykonania remontu kapitalnego mostu, a jedynie usunięcie tych nieprawidłowości, które powodują obniżenie bezpieczeństwa ruchu pieszych i mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa mienia. Powyższe nie zwalnia właściciela mostu do podjęcia niezwłocznych działań w celu wykonania zaleceń kontroli okresowych rocznej i pięcioletniej, a w szczególności opracowania projektu budowlanego na remont kapitalny mostu, uzyskania pozwolenia na budowę i przystąpienie do robót remontowych zgodnie z zatwierdzonym projektem i przyjętym harmonogramem robót.

Należy również bezwzględnie egzekwować przestrzeganie przez użytkowników mostu, ograniczenia nośności do 12t.

Organem właściwym do egzekwowania wykonywania zaleceń kontroli rocznej i pięcioletniej jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...].

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji, że dalsze użytkowanie mostu, bez wykonania prac zabezpieczających zagraża życiu lub zdrowiu oraz bezpieczeństwu mienia i w związku z tym należy zakazać użytkowania obiektu do czasu usunięcia wymienionych w sentencji decyzji nieprawidłowości.

Zarówno w protokole kontroli rocznej, jak i pięcioletniej stwierdzono, że nie ma potrzeby zamknięcia obiektu dla ruchu.

Dlatego uchylono zaskarżoną decyzję w części zakazu użytkowania mostu i w tym zakresie umorzono postępowanie I instancji, a w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy.

Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] pismem z 19 lipca 2017 r., wniósł o:

- stwierdzenie wykonania części obowiązków wynikających z decyzji wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Puławach [...] września 2012r., zmienionej decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2012 r.;

- stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dnia [...] września 2012 r., zmienionej decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2012 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2017 r., na podstawie art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2012 r., uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] września 2012 r., w części dotyczącej zakazu użytkowania mostu nad rzeką [...] w ciągu ul. [...] w [...] i umarzającej postępowanie organu I instancji w tym zakresie, a w pozostałej części utrzymującej zaskarżoną decyzję w mocy - odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W uzasadnieniu organ podał, że przedmiotem kwestionowanego postępowania był nieodpowiedni stan techniczny mostu na rzece [...], w ciągu ul. [...] w [...]. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym.

Drogowy obiekt inżynierski - obiekt mostowy to budowla przeznaczona do przeprowadzenia drogi, samodzielnego ciągu pieszego lub pieszo-rowerowego, szlaku wędrówek zwierząt dziko żyjących lub innego rodzaju komunikacji nad przeszkodą terenową, w szczególności: most, wiadukt, estakada, kładka (art. 4 pkt 12 i 13 ww. ustawy).

Podmiotem zobowiązanym do wykonania obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] września 2012r., zmienioną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2012 r., była Gmina [...] i Gmina Miasto [...].

Materialnoprawną podstawę decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stanowił przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, w myśl którego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska i jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku.

Konstrukcja normy prawnej, zawartej w art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że decyzje podejmowane na jej podstawie mają charakter związany.

W dacie wydania kwestionowanej decyzji:

- przedmiotowy most był obiektem inżynierskim drogi gminnej;

- zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi;

- zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, należą do zadań własnych gminy;

- nieodpowiedni stan techniczny mostu nie był kwestionowany przez zarządcę drogi gminnej;

- nieodpowiedni stan techniczny mostu był przedmiotem postępowania w oparciu o przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane;

- właściwy do nadzorowania stanu technicznego dróg gminnych był organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego, a organem II instancji szczebla wojewódzkiego (art. 83 w związku z art. 82 ustawy Prawo budowlane).

Wobec powyższego weryfikowana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2012 r., nie jest obarczona żadną z wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa, powodujących konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Wskazane rozstrzygnięcie nie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości ani bez podstawy prawnej, nie jest obarczona rażącym naruszeniem prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, było wykonalne w dniu jego wydania, jego wykonanie nie wywołało czynu zagrożonego karą i nadto nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa.

Organ nadzoru dokonując oceny czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 Kpa, uwzględniał stan faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanej decyzji.

Z mocy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016r., poz. 1440 ze zm.) z dniem 1 stycznia 2016 r. droga gminna ul. [...] wraz z mostem przez rz. [...] (zarówno w części należącej do miasta [...], jak i w części należącej do gminy [...]) stała się drogą kategorii wojewódzkiej, a zarządcą Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] w imieniu Zarządu Województwa [...] (art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych).

Zmiana kategorii drogi, która nastąpiła od 1 stycznia 2016 r. i w konsekwencji zmiana zarządcy, nie może być przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu.

Zasadniczą tezą wniosku o stwierdzenie nieważności Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] było twierdzenie, że zmiana podmiotu zobowiązanego stanowi podstawę do unieważnienia decyzji. Zmiana podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie drogi publicznej (w związku ze zmianą kategorii drogi) nie powoduje ustania bytu prawnego żadnego z istotnych elementów stosunku materialnoprawnego wykreowanego decyzją organu nadzoru budowlanego.

Brak jest podstaw do twierdzenia, że decyzja nakładająca obowiązek doprowadzenia mostu do właściwego stanu, obecnie będącego obiektem inżynierskim drogi wojewódzkiej (zarządzanej przez zarząd województwa), stała się bezprzedmiotowa. Nadal istnieje obiekt (most), objęty obowiązkiem określonym w ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego, który nadal jest w nieodpowiednim stanie technicznym.

Istnieje podmiot zobowiązany do wykonania decyzji, gdyż zarządca drogi wojewódzkiej z mocy prawa jest następcą prawnym poprzedniego zarządcy drogi gminnej. Nie uległ zmianie stan faktyczny w sposób uniemożliwiający wykonanie decyzji. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują przedawnienia wykonania obowiązku.

Województwo [...] - Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wydanie decyzji:

I. naruszenie przepisów postępowania, polegające na niestwierdzeniu nieważności decyzji, mimo że zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 4 k.p.a.

II. art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a., 158 § 1 k.p.a. poprzez niedostateczne wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych uzasadniających odmowę stwierdzenia nieważności decyzji.

Skarżący domagał się uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r.

W uzasadnieniu skargi podano, że zgodnie z art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, Wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg i transportu drogowego oraz sytuowanymi w granicach pasa drogowego sieciami uzbrojenia terenu - niezwiązanymi z użytkowaniem drogi, a w odniesieniu do dróg ekspresowych i autostrad - wraz z obiektami i urządzeniami obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek.

Gdyby przyjąć, że w związku ze zmianą kategorii drogi, prawa wynikające ze wskazanej decyzji przeszły na nowego właściciela, to decyzja została wydana przez organ niewłaściwy. Starosta (Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego) nie jest władny nakładać obowiązków, o których mowa w art. 66 Prawa budowalnego w sprawach obiektów i robót budowlanych dróg krajowych i publicznych.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. taka decyzja jest nieważna, gdyż została wydana z naruszeniem właściwości. Nie ma przy tym znaczenia, że organ właściwy rozpoznawał sprawę w trybie odwoławczym, a następie w trybie nadzoru.

Przepisy ustawy o drogach publicznych nie wskazują w żaden sposób, aby wraz ze zmianą kategorii drogi dochodziło do przeniesienia wszystkich decyzji wydanych na dotychczasowego zarządcę.

Zmiana kategorii drogi na drogę wojewódzką odbyła się bez udziału Zarządu Województwa i Zarządu Dróg Wojewódzkich. Nowy zarządca nie miał wpływu na to, że stanie się zarządcą nowego odcinka drogi.

Rozstrzygnięcie kwestionowanej decyzji nie wskazywało, które obowiązki ma wykonać Gmina [...], a które Gmina Miasto [...], czy adresaci mieli wykonać powinność solidarnie. Nie było ustaleń, dlaczego obowiązek nałożony został na dwa podmioty oraz kto jest właścicielem mostu lub jego zarządcą, w ciągu jakiej drogi most jest usytuowany, na ternie jakiej gminy leży.

Nie można automatycznie przyjmować, że jeśli obiekt budowlany leży w granicach administracyjnych dwóch gmin to obie są jego właścicielami. Znamienny jest bowiem fakt, że most usytuowany jest nad (rzeką) stanowiącą własność Skarbu Państwa.

Podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie tak usytuowanego wiaduktu jest zarządca drogi, w ciągu której wiadukt jest położony. Przepisy ustawy o drogach publicznych na pierwszym miejscu odnoszą się do zarządcy drogi, a nie właściciela.

Organy nie rozważały kto jest właścicielem lub zarządcą obiektu mostowego, doszło do rażącego naruszenia art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Mimo, że w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego znalazło się stwierdzenie, że właścicielem mostu są Gmina [...] i Gmina Miasto [...], a zarządcą Zarząd Dróg Miejskich w [...].

Brak było bliższych ustaleń w zakresie prawa własności, z czego ono wynika i jakie ma podstawy.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.").

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

Przypomnienia wymaga, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, umożliwiającym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej.

Celem tego postępowania nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, jak w postępowaniu zwykłym, a wyłącznie ocena, czy kontrolowana decyzja zawiera wady enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 Kpa.

Kwestionowaną decyzją z [...] października 2012 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zmienioną decyzją z [...] kwietnia 2014 r. i z [...] marca 2015 r.) uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w części dotyczącej zakazu użytkowania mostu nad rzeką [...] w ciągu ul. [...] w [...] i umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja stała się ostateczna.

Przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego w roku 2012, był nieodpowiedni stan techniczny mostu na rzece [...], zlokalizowanego w ciągu ul. [...] w [...].

Sąd podzielił argumentację Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie przepisów, które miały w tej sprawie znaczenie prawne.

Przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym.

Drogowy obiekt inżynierski - obiekt mostowy to budowla przeznaczona do przeprowadzenia drogi, samodzielnego ciągu pieszego lub pieszo-rowerowego, szlaku wędrówek zwierząt dziko żyjących lub innego rodzaju komunikacji nad przeszkodą terenową, w szczególności: most, wiadukt, estakada, kładka (art. 4 pkt 12 i 13 ww. ustawy).

Materialnoprawną podstawą decyzji był przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, w myśl którego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska i jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Podmiotem zobowiązanym do wykonania obowiązku nałożonego kwestionowaną decyzją była Gmina [...] i Gmina Miasto [...].

Organ nadzoru dokonując oceny czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 Kpa, uwzględnił stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji. W dacie wydania decyzji przedmiotowy most był obiektem inżynierskim drogi gminnej.

Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi.

Stosownie do z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, należą do zadań własnych gminy;

Odnosząc się do rzekomego naruszenia właściwości organów, stwierdzić należy, że właściwym do nadzorowania stanu technicznego drogi gminnej (i wydania decyzji) był organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego, a organem II instancji - szczebla wojewódzkiego (art. 83 w związku z art. 82 ustawy Prawo budowlane).

Wobec powyższego kwestionowana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2012 r., nie jest obarczona żadną z wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa, powodujących konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, ani bez podstawy prawnej, nie jest obarczona rażącym naruszeniem prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, była wykonalna w dniu wydania, jej wykonanie nie wywołało czynu zagrożonego karą i nie zawiera wady powodującej nieważność z mocy prawa.

Z mocy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.) z dniem 1 stycznia 2016 r. droga gminna - ul. [...] wraz z mostem przez [...] (zarówno w części należącej do miasta [...], jak i w części należącej do gminy [...]) stała się drogą kategorii wojewódzkiej, a zarządcą Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] w imieniu Zarządu Województwa [...] (art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych).

Prawidłowość zmiany dotychczasowej kategorii drogi gminnej, która nastąpiła po 1 stycznia 2016 r. i w konsekwencji zmiana zarządcy - pozostaje poza zakresem przedmiotowym sprawy i nie mogła być poddana ocenie.

Decyzja nakładająca obowiązek doprowadzenia do właściwego stanu technicznego mostu w ulicy [...] w [...] - będącego obecnie obiektem inżynierskim drogi wojewódzkiej (zarządzanej przez zarząd województwa), nie stała się bezprzedmiotowa. Nadal istnieje obiekt (most), objęty obowiązkiem określonym w ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego, która nie została w całości wykonana. Istnieje też podmiot zobowiązany do wykonania decyzji, gdyż zarządca drogi wojewódzkiej z mocy prawa jest następcą prawnym poprzedniego zarządcy drogi gminnej

Decyzje podejmowane na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane mają charakter związany. Jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1 - 3 ww. ustawy, organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

Adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, mógł być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 tej ustawy, czyli właściciel lub zarządca obiektu, albowiem te podmioty są zobowiązane do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 5 ust. 2 ustawy).

Nałożenie na właścicieli mostu obowiązków, o jakich mowa art. 66 ust. 1 ww. ustawy było konsekwencją braku utrzymania obiektu we właściwym stanie technicznym.

Wskazanie jako adresata dwóch gmin ([...] i Miasto [...]) bez określenia odpowiedzialności każdej z nich za określone fragmenty drogi i odpowiadające im roboty, nie mogło być podstawą do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, w sytuacji, gdy droga gminna - ulica [...] w [...] należała niewątpliwie do dwóch gmin, które są terytorialnie powiązane, a nadto nigdy nie kwestionowały one swoich praw właścicielskich do mostu leżącego w ciągu drogi gminnej. Nie zarzucały też w odwołaniach wadliwości decyzji z tej przyczyny.

Dlatego zwłaszcza obecnie, gdy organ działał w trybie nadzwyczajnym, nie było żadnych przesłanek do wyeliminowania z tego powodu decyzji ostatecznej.

Zakres nałożonych robót budowlanych miał uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym - oględzinach i ekspertyzach technicznych. Uprawnienie organu wynikające z przepisów Prawa budowlanego stanowiło podstawę do ingerencji w działanie właścicieli, niezależnie od ich woli i ewentualnego braku środków finansowych.

Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.