Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 977/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 59, art. 61
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Jacek Czaja, Protokolant Referent stażysta Jacek Zięba, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. spraw ze skargi I. K. i G. K. oraz skargi Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej "[...]" w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołań Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej "[...]", a także H. G. - B., J. G. oraz [...] i G. K. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. [...], dalej "k.p.a." - utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta H. z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...]

Wskazaną decyzją organ I instancji ustalił na wniosek [...] i G. K. z dnia [...] października 2015 r., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego parterowego z poddaszem użytkowym oraz garażem wbudowanym wraz z przyłączami: kanalizacją sanitarną (przydomową oczyszczalnią ścieków lub szambem) oraz zjazdem indywidualnym dla działek o nr ewid.: [...] i [...] położonych w H. przy ul. [...] (obręb [...]). Organ określił w szczególności warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego, w tym następujące parametry: 1) linię zabudowy - liczoną od granicy pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] - 8,00 m. ; 2) udział powierzchni zabudowy - 10,03% powierzchni terenu objętego decyzją; 3) udział powierzchni biologicznie czynnej, co najmniej 30% powierzchni terenu objętego decyzją; 4) gabaryty budynku mieszkalnego jednorodzinnego: a) wysokość zabudowy licząc od średniego poziomu terenu do kalenicy - 6,37 m.; b) szerokość elewacji frontowej - 10,47 m, z tolerancją 20%; c) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - 5,35 m.; d) dach dwuspadowy lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci od 22° do 45°, zwrócony kalenicą lub kalenicami prostopadle lub równolegle do frontu działki, 5) realizację przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,5 m3/dobę lub bezodpływowego zbiornika na ścieki bytowe o pojemności do 10 m 3. Organ wskazał ponadto, że obsługa komunikacyjna odbywać się ma zjazdem z drogi powiatowej nr 3472L (ul. [...] poprzez działkę nr ewid. [...] (ustanowiona służebność drogi koniecznej) według warunków zarządcy drogi.

Decyzja powyższa wydana została po ponownym przeprowadzeniu postępowania w związku z uchyleniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2016r. wcześniejszej decyzji Burmistrza Miasta H. z dnia [...] lutego 2016 r. również ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Powodem uchylenia była wadliwie sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sąsiedztwie działek objętych wnioskiem, gdyż nie wskazywała ona ani średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla obszaru analizowanego, ani średniej szerokości elewacji frontowej istniejących zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, ani też elementów geometrii dachów (wysokości głównej kalenicy i jej kierunku w stosunku do frontu działki), występujących w obszarze analizowanym. Kolegium stwierdziło ponadto, że choć decyzja jest pozytywna, to jednak nie odpowiada treści żądań wnioskodawcy, co czyni ją wadliwą. Podniosło ponadto, że teren przedmiotowych działek nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji na podstawie kolejnej bardzo obszernej i szczegółowej analizy stwierdził, że na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej istnieje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W analizie określono cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o cechy zabudowy i zagospodarowania (gabaryty, formę architektoniczna budynków, linie zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu) nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a posiadającymi cechy porównywalne do planowanej inwestycji w oparciu o zasady określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz.1588), dalej jako "rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.". Przedstawiono szczegółowe zestawienie parametrów budynków mieszkalnych jednorodzinnych znajdujących się w obszarze analizowanym oraz scharakteryzowano sposób ustalenia wskaźników nowej zabudowy w oparciu o wskaźniki istniejącej zabudowy.

Mając na uwadze sporządzoną analizę organ uznał, iż na przedmiotowym terenie możliwa jest wprawdzie realizacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego, ale o innych parametrach, niż wskazane we wniosku, dlatego organ sporządził projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Po zapoznaniu się z tym projektem, inwestorzy w dniu [...] stycznia 2017 r. wnieśli o zmianę wniosku o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i ustalenie warunków zgodnie z wynikami analizy.

Organ uwzględnił żądanie wydając wskazaną na wstępie decyzję.

Od tej decyzji odwołania wnieśli Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej "[...]", H. G. - B. i J. G. - współwłaścicielki działki sąsiedniej nr ewid.[...], a także [...] i G. K. - wnioskodawcy.

Spółka, H. G. - B. oraz J. G. podnieśli, że w dniu [...] lutego 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wydał wyrok w sprawie o oznaczonej sygn. akt III SA/Lu [...] stwierdzający nieważność uchwały Rady Powiatu w H. w części, w jakiej ustalono przebieg oraz zaliczono do kategorii dróg powiatowych ulicę [...], przy której planowana jest sporna inwestycja. Wskutek tego wyroku – ich zdaniem - mogą ulec zmianie ustalone w zaskarżonej decyzji linie zabudowy, gdyż odnoszą się one do granic pasa drogowego, a takiego drogi inne, niż publiczne, nie posiadają. Zmienić się może także przebieg i kategorie planowanych dróg.

Z kolei [...] i G. K. zarzucili, że organ nie uwzględnił obszaru oddziaływania inwestycji, a co za tym idzie nie ustalił prawidłowo stron postępowania, niezasadnie ograniczając ten obszar do działek sąsiadujących z terenem inwestycji. Ich zdaniem analiza powinna obejmować działki o takiej samej funkcji i parametrach, natomiast faktycznie działki w obszarze analizowanym mają zarówno zanikające funkcje rolno – sadownicze, jak i współczesną funkcję mieszkaniową. Analiza powinna wskazywać, w odniesieniu do których obiektów określono charakter zabudowy stanowiącej kontynuację istniejącej funkcji nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Odnośnie gabarytów i form architektonicznych obiektów budowlanych wskazali, że zachowanie ładu architektonicznego wymaga konkretnego określenia tych wartości. Określenie tych parametrów przez wskazanie górnej (maksymalnej) granicy wynikającej ze średniej arytmetycznej, stwarza pozory praworządności. Podnieśli ponadto, że wprawdzie wyrazili zgodę na zmianę "narzuconych" parametrów, jednak uważają, iż działania urzędu mają charakter "nadużycia władztwa planistycznego". W analizie powinny być również zawarte takie dane, które mogą uzasadniać ewentualne odstąpienie od uśrednionych wielkości charakteryzujących cechy zabudowy i zagospodarowania badanego terenu i oparcie proponowanych wymiarów na nieruchomościach zabudowanych (albo będących w budowie), ale ze współczesną zabudową o charakterze jednorodzinnym z uwzględnieniem odpowiedniej estetyki, a nie sugerowanie się zanikającą funkcją zagrodową, w szczególności w zakresie wskaźnika zabudowy (działki nr [...], [...], [...], [...]). Ich zdaniem wyznacznikiem nowej zabudowy jest działka [...].

Wskazali również na uchybienia postanowienia P. H. z dnia [...] lutego 2017r. i zarzucili, że niezasadnie żądano od nich na tym etapie postępowania decyzji o lokalizacji zjazdu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołań i wskazaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Przytaczając art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a także przepisy rozporządzenia z 26 sierpnia 2003r. organ stwierdził, że przepisy te nie pozwalają na dowolność w zakresie ustalania parametrów i cech nowej zabudowy, która może być dopuszczona do realizacji na danym terenie. W pierwszej kolejności parametry powinny być wyznaczane według zasad ściśle określonych w cytowanych przepisach. Oznacza to, że obowiązującą linię zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, wskaźnik powierzchni nowej zabudowy i szerokość elewacji frontowej w oparciu o średnie wielkości dla obszaru analizowanego, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrię dachu odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Przepisy rozporządzenia dopuszczają inne wyznaczenie parametrów, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, tj. analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p.. Dopuszczenie wyjątku od ustalonych w przepisach rozporządzenia zasad ustalania parametrów zabudowy powinno mieć miejsce tylko, jeżeli służy realizacji zasady kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.. tj. zachowaniu zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa".

W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie analiza została przeprowadzona prawidłowo, w oparciu o przepisy powyższego rozporządzenia, zarówno w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego, ustalenia cech istniejącej zabudowy, jak i wyznaczenia w oparciu o te cechy parametrów planowanej zabudowy. Obszar analizowany wyznaczono w odległości ponad 120 m od granic działki, co stanowi trzykrotność jej frontu. W ocenie organu poszerzenie granic obszaru analizowanego nie jest uzasadnione, gdyż obszar ten stanowi 2,5 wielkości minimalnej i obejmuje liczbę działek oraz budynków mieszkalnych jednorodzinnych, usytuowanych ponadto wzdłuż tej samej drogi publicznej, wystarczającą dla określenia wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. W obszarze tym znajdują się grunty zabudowane i zurbanizowane (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), grunty rolne, w tym użytki rolne oraz grunty rolne zabudowane (zabudowa zagrodowa), grunty leśne i tereny komunikacyjne (droga publiczna i drogi wewnętrzne). Zabudowa obszaru analizowanego jest zróżnicowana. W przypadku budynków mieszkalnych jednorodzinnych szerokość elewacji frontowej wynosi od 6 m do 18 metrów (średnia 10,47 m), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych od 2,5 do 7,5 m (średnia 5,35 m), wysokość kalenic od 5 m do 9 m (średnia 6, 37 m), geometria dachów - dachy dwuspadowe (7 budynków) i wielospadowe (3 budynki) o pochyleniu połaci 22°- 45° z kalenicami usytuowanymi prostopadłe, równolegle i lekko ukośnie (ale szczytem) do pasa drogi powiatowej, a średni wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 10,03%.

Organ wskazał, że parametry nowej zabudowy ustalono w oparciu o średnie wielkości tych parametrów w obszarze analizowanym, tj. zgodnie z § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i § 8 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Linia zabudowy ustalona została w odległości 8 m od granicy pasa drogowego i stanowi przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich nr [...] i nr [...]. Ustalone parametry nowej zabudowy odpowiadają treści wniosku skarżących z dnia [...] października 2015 r., zmienionego w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r.

Organ nie podzielił stanowiska skarżących [...] i G. K., że zasadne jest odstąpienie od wartości uśrednionych, a wyznacznikiem nowej zabudowy powinien być budynek na działce nr [...]. Organ stwierdził działka nr [...] nie sąsiaduje bezpośrednio z działką wnioskodawców, a budynek na tej działce różni się w sposób znaczący w zakresie parametrów i cech, od zabudowy pozostałych działek w obszarze analizowanym. Działki położone najbliżej, tj. działki nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] zabudowane są budynkami mieszkalnymi o innych cechach i parametrach: mają znacznie mniejsze szerokości elewacji frontowych - 6 m - 10 m, wysokości kalenicy 5 m - 7 m, wysokości elewacji frontowych 2,70 m - 7 m, a budynki mają dachy dwuspadowe.

Z tego względu nie byłaby możliwa zabudowa zgodna z pierwotnym wnioskiem inwestorów, gdyż naruszałaby ona zasadę dobrego sąsiedztwa. Natomiast zasady takiej nie narusza zabudowa o parametrach wskazanych przez skarżących w piśmie z dnia [...] stycznia 2017r. stanowiącym zmianę wniosku, dlatego należało uwzględnić ten zmieniony wniosek i wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy.

Kolegium stwierdziło ponadto, że sporna inwestycja spełnia także pozostałe warunki wymienione w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Na spornych działkach przebiega linia elektroenergetyczna średniego napięcia oraz zrealizowano przyłącze wodociągowe. Istniejąca na działce nr ewid. [...] altana została przyłączona do energetycznej sieci dystrybucyjnej. Przedmiotowy teren ma dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...], na której ustanowiono służebność drogi koniecznej oraz służebność przesyłu mediów, a także poprzez działkę nr [...] stanowiącą drogę wewnętrzną. Dostęp do drogi publicznej zostaje zachowany niezależnie od faktu utraty przez tę drogę (ulicę [...] - nr 3472L) statusu drogi powiatowej, wskutek stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia [...] lutego 2017r., sygn. akt. III SA/Lu [...] nieważności uchwały Rady Powiatu w H. w przedmiocie zaliczenia ul. [...] do tej kategorii dróg. Teren nie wymaga także uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Wprawdzie w rejestrze gruntów działki nr [...] i nr [...] są gruntami zaliczonymi do gruntów ornych pierwszej klasy bonitacyjnej, które podlegają ochronie, jednak zgodnie z art. 10 a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1161) przepisów ograniczających zmiany użytkowania takich gruntów na cele nierolnicze i nieleśne nie stosuje się do gruntów położonych w granicach administracyjnych miast. Przedmiotowe grunty leżą w granicach administracyjnych Miasta H.. Brak jest także podstaw do uznania niezgodności wnioskowanej inwestycji z przepisami odrębnymi.

Kolegium nie podzieliło również zarzutów Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej "[...]" oraz H. G. - B. i J. G., że stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej uchwały Rady Powiatu w H., uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż może skutkować zmianami linii zabudowy oraz zmianami przebiegu oraz kategorii planowanych dróg. Kolegium wyjaśniło, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 lutego 2017r., sygn. akt. III SA/Lu 514/16 został wydany w związku z ustaleniem, że fragment drogi przebiega po działce nr [...], będącej własnością Wspólnoty Gruntowej, choć w obowiązującym w chwili podjęcia uchwały stanie prawnym winien stanowić własność powiatu oraz z powodu ustalenia przebiegu jedynie co części drogi. Do kategorii dróg powiatowych, jak wywiódł Sąd, zaliczono także odrębny fragment ul. [...] (działka nr [...], ark. 27) stanowiący własność Gminy Miejskiej H.. Zdaniem Kolegium, działka inwestorów ma więc dostęp do drogi publicznej, niezależnie od statusu istniejącej drogi - ul. [...]. Droga ta jest drogą urządzoną, a na odcinku od drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. Z.) do działki skarżącego, a także w dalszej jej części na południe od działki objętej wnioskiem, przebiega po gruntach należących do Skarbu Państwa, pozostających w zarządzie P. H. (działka nr [...], ark. 33). Działka nr [...] znajduje się w innej części ulicy [...] przy drodze krajowej nr [...], a działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną. Przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, a więc działka objęta wnioskiem ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Natomiast zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z [...] sierpnia 2003 r. - obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, to jest według usytuowania budynków w terenie. Choć parametr ten, określany liczbowo, wskazuje odległość zabudowy od pasa drogowego, to wyznacza on w istocie położenie nowej zabudowy względem pozostałych budynków. Parametr tak rozumiany może być więc zachowany niezależnie od ewentualnej zmiany granic pasa drogowego. W niniejszej sprawie linia zabudowy została ustalona w oparciu o parametry drogi powiatowej, która niezależnie od statusu, pozostaje nadal drogą urządzoną. Ewentualna zmiana kategorii drogi nie musi powodować "zbliżenia" nowej zabudowy do granicy pasa drogowego, a z pewnością nie spowoduje "usytuowania" nowej zabudowy w pasie drogowym. Istnieje także możliwość skorygowania tego parametru poprzez zmianę decyzji ustalającej warunki zabudowy, w przypadku zmiany przebiegu granicy pasa drogowego. Brak jest natomiast, w ocenie Kolegium, podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy ze względu na fakt stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej uchwały Rady Powiatu w H..

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli: Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej "[...]" oraz [...] i G. K., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji.

Skarżący [...] i G. K. podnieśli podobne zarzuty, jak odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Wskazali więc, że organ wadliwie ustalił obszar oddziaływania inwestycji, a więc i strony postępowania oraz niezasadnie określił parametry wynikające ze średniej arytmetycznej, a także wyjaśnili, że choć wyrazili zgodę na zmianę "narzuconych" parametrów, to jednak uważają, iż działania urzędu mają charakter "nadużycia władztwa planistycznego".

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podnieśli, że istnieje możliwość odstąpienia od uśrednionych wielkości i oparcie proponowanych wymiarów na nieruchomościach zabudowanych (albo będących w budowie), ale ze współczesną zabudową o charakterze jednorodzinnym z uwzględnieniem odpowiedniej estetyki, a nie sugerowanie się zanikającą funkcją zagrodową, w szczególności w zakresie wskaźnika zabudowy (działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]). Ich zdaniem to działka nr [...] powinna być wyznacznikiem nowej zabudowy. Podkreślili także, że nigdy nie wnosili o "rozszerzenie obszaru analizowanego". Domagając się ustalenia parametrów w formie widełek podnieśli, że taki sposób ich określenia uznaje się w orzecznictwie za wyznaczenie konkretne i dopuszczalne.

Odnośnie dostępu do drogi publicznej, wymaganego w art. 61 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p. skarżący podnieśli, że nie zastosowano oznaczenia projektowanego dojazdu według pkt. 3.1 Tablicy nr [...] - Oznaczenia graficzne urządzeń komunikacji, zgodnie z [...] Normą [...]

Zarzucili również, że organ bezpodstawnie zażądał od nich na obecnym etapie decyzji o lokalizacji zjazdu.

Z kolei S. H. zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1.naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst. jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), dalej jako "rozporządzenie w/s warunków technicznych" w zw. z § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. (Dz. U. Nr 124, poz. 1030), dalej jako "rozporządzenie p.p.o.ż." poprzez ustalenie warunków zabudowy, pomimo braku zgodnego z tymi przepisami dostępu do drogi publicznej. Działka drogowa (ulica [...], nr ewid.[...] - stosownie do informacji zawartych w piśmie P. H. z dnia [...] grudnia 2016 r. oraz w opinii badania nośności ul. [...], sporządzonej na zlecenie P. H. przez Centrum Badań Laboratoryjnych "CEBEL" Sp. z o.o. - posiada bowiem w niektórych fragmentach szerokość 3 m, a nawierzchnia drogi nie jest dostosowana do przenoszenia pojazdów o nacisku do 8T na oś;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. § 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. poprzez nieokreślenie czy ustalona linia zabudowy w odległości 8 m od pasa drogowego ma charakter linii nieprzekraczalnej czy obowiązującej, co stwarza możliwość dowolnej interpretacji podjętej decyzji. W świetle bowiem przepisu § 4 powyższego rozporządzenia istnieje obowiązek wyznaczenia linii zabudowy od strony drogi publicznej, natomiast w zależności od konkretnych uwarunkowań i cech zabudowy na działkach sąsiednich względem działki inwestycyjnej linia zabudowy może mieć charakter linii nieprzekraczalnej albo linii obowiązującej. Oznacza to, że organ nie może odstąpić od wyznaczenia linii zabudowy na działce graniczącej z drogą publiczną, natomiast może - w zależności od wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej - przyjąć, że ze względu na cechy istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich uzasadnione jest wyznaczenie linii nieprzekraczalnej albo linii obowiązującej;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 4 pkt 1 i 34 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 z późn. zm.), dalej jako "u.d.p." poprzez ustalenie linii zabudowy w odniesieniu do granicy pasa drogowego, którego działka drogowa oznaczona nr ewid.[...] na skutek wyroku WSA w Lublinie z dnia 14 lutego 2017 r., III SA/Lu 514/16 nie posiada, gdyż droga nie ma już statusu drogi publicznej. Po stwierdzeniu tym wyrokiem nieważności uchwały Rady Powiatu w H. z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] w części, w jakiej ustalono przebieg oraz zaliczono do kategorii dróg powiatowych drogę nr 3472L - ulicę [...], przedmiotowa droga posiada jedynie status drogi wewnętrznej, do której zastosowania nie znajdują przepisy "u.d.p.", która zawiera definicję legalną pasa drogowego oraz szczegółowe zasady określania jego granicy w odniesieniu do urządzeń zlokalizowanych na drodze (art. 34 u.d.p.);

2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez nieustalenie czy inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej w sytuacji, gdy w związku z cyt. wyrokiem WSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 514/16 droga nr [...] (ul. [...], przez którą ma być realizowany dostęp do nieruchomości objętej inwestycją, utraciła status drogi powiatowej, natomiast droga wewnętrzna (działka nr ewid.[...]) nie posiada na całej długości parametrów pozwalających zapewnić odpowiedni dostęp do działek objętych inwestycją (szerokość drogi na pewnych odcinkach wynosi jedynie 3,00 m, a konstrukcja nawierzchni drogi nie jest dostosowana do przenoszenia pojazdów o nacisku do 8T na oś).

Spółka wniosła ponadto o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów z pisma P. H. z dnia [...] grudnia 2016 r. (na okoliczność niewystarczającej szerokości i nośności drogi nr [...] w celu zapewnienia odpowiedniego dostępu do drogi publicznej (ul. Zamojskiej) dla działek objętych wnioskiem oraz z opinii badania nośności ul. [...], sporządzonej na zlecenie P. H. przez Centrum Badań Laboratoryjnych "CEBEL" Sp. z o.o. (na okoliczność niewystarczającej nośności drogi nr [...] w celu spełnienia wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, a w konsekwencji także zapewnienia odpowiedniego dostępu do drogi publicznej (ul. [...]j) dla działek [...] i [...]).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie sądowej w dniu [...] stycznia 2018 r. Sąd postanowił na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz.1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a." – połączyć sprawy z obu skarg (II SA/Lu 977/17 i II SA/Lu 978/17) do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Lu 977/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skargi nie zasługują na uwzględnienie, gdyż decyzje organów obu instancji nie naruszają obowiązujących przepisów.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. - zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

W świetle natomiast art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W niniejszej sprawie organ stwierdził, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego spełnia powyższe wymagania, dlatego ustalił warunki zabudowy.

Zarzuty skargi inwestorów dotyczą naruszenia wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa, poprzez wadliwą ocenę wyników analizy obszaru wokół terenu inwestycji, co doprowadziło do ustalenia parametrów spornej zabudowy mniejszych, niż te, których się oni domagali.

Z kolei zarzuty skargi Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej "[...]" dotyczą niezapewnienia planowanej inwestycji dostępu do drogi publicznej, a więc naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutów inwestorów wyjaśnić należy, że celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy i następuje ono zgodnie z regułami przewidzianymi w przepisach powoływanego już wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.").

Przede wszystkim rozporządzenie to określa szczegółowo sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego, a także poszczególnych parametrów zabudowy tj. linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W myśl § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wyznaczenie obszaru analizowanego jest jednym z najistotniejszych elementów postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy. W niniejszej sprawie granice tego obszaru zostały wyznaczone prawidłowo, czego zresztą skarżący inwestorzy nie kwestionują.

Kwestionują natomiast sposób wyznaczenia pozostałych parametrów planowanej zabudowy. Ich zdaniem, choć przepisy § 4 – § 8 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. przewidują, że parametry nowej zabudowy co do zasady powinny być ustalane w odniesieniu do średnich arytmetycznych, to jednak dopuszczalne jest odstąpienie od tej zasady i organ w niniejszej sprawie powinien z możliwości tej skorzystać.

Stanowisko skarżących jest słuszne, ale w niniejszej sprawie nie jest uzasadnione odstępstwo, o którym mówią.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że skarżący w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. zmodyfikowali swój pierwotny wniosek z dnia [...] października 2015r., wyrażając zgodę na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wynikami przeprowadzonej analizy. Organ uwzględniając tę modyfikację zasadnie więc określił wymagania dotyczące spornej inwestycji zgodnie ze zmodyfikowanym wnioskiem i wynikami analizy. Podkreślić bowiem należy, że organ związany jest treścią wniosku o ustalenie warunków zabudowy i nie może samodzielnie modyfikować parametrów w nim wskazanych. Jeśli natomiast wyniki sporządzonej analizy nie pozwalają na ustalenie warunków nowej zabudowy zgodnie z treścią wniosku, organ powinien zwrócić się do inwestorów o to, czy wyrażają zgodę na ustalenie warunków zgodnie z wynikami analizy, a po uzyskaniu takiej zgody, organ ma prawo wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy; w razie braku zgody na modyfikację treści wniosku, organ powinien natomiast wydać decyzję odmowną.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że skoro w niniejszej sprawie wyniki przeprowadzonej analizy cech i parametrów istniejącej zabudowy nie pozwalały na uwzględnianie wniosku skarżących w pierwotnej postaci, organ słusznie zwrócił się do nich o wyrażenie zgody, a po uzyskaniu tej zgody, prawidłowo wydał zaskarżoną decyzję.

Skarżący mimo to kwestionują tę decyzję w zakresie ustalonych przez organ parametrów inwestycji podnosząc, że powinny być one ustalone zgodnie z pierwotnym wnioskiem.

Porównując treść tego wniosku oraz treść zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że zarzuty skarżących sprowadzają się w istocie do trzech parametrów: szerokości i wysokości planowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a także do związanego z tymi parametrami wskaźnika zabudowy. We wniosku z [...] października 2015 r. skarżący wskazywali na zamiar realizacji budynku o szerokości 18 m i wysokości od 6,75 m do 8 m, natomiast organ ustalił w zaskarżonej decyzji maksymalną szerokość 10,47 m z 20 % tolerancją i wysokość do 6,37 m. Organ ustalił ponadto wskaźnik zabudowy 10,03 % powierzchni terenu objętego decyzją (skarżący we wniosku nie określili tego wskaźnika).

Organ ustalił te parametry odnosząc je do średnich arytmetycznych parametrów budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, natomiast skarżący domagają się odstąpienia od tej reguły i ustalenia parametrów takich, jakie ma budynek znajdujący się na działce nr [...].

Przepisy, które określają, w jaki sposób należy ustalać wymagania w zakresie cech zabudowy, to przepisy § 5 - § 8 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.

Zgodnie z § 5 – ust. 1 Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. 2. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Zgodnie z § 6 – ust. 1 Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. 2. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Z kolei zgodnie z § 7 - ust. 1. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. 2. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. 3. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. 4. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Rację mają skarżący, że w świetle tych przepisów, jest możliwe odstąpienie od średnich arytmetycznych.

Jednak zdaniem Sądu, organ prawidłowo uznał, że wyniki analizy nie pozwalają na ustalenie takich parametrów, jak pierwotnie żądali skarżący tj. innych, niż średnie.

Z analizy wynika, że w całym obszarze analizowanym, którego granice zostały określone prawidłowo, co jest niekwestionowane, tylko jeden budynek na działce nr [...] ma wymiary podobne do tych, jakie podają w pierwotnym wniosku skarżący. Tylko ten budynek ma szerokość 18 m, wszystkie zaś pozostałe budynki mają szerokości znacznie mniejsze (od 6 m do 13 m). Podkreślić należy, że dotyczy to nie tylko starej budowy zagrodowej, wbrew temu co podnoszą skarżący, ale również nowych budynków – na działkach nr [...] i nr [...], czy na działce nr [...] i nr [...]. To samo dotyczy wysokości kalenicy – najwyższy jest budynek na działce nr [...], pozostałe budynki są znacznie niższe – nowy budynek na działce nr [...] i nr [...] ma wysokość 7 m, podobnie drewniany budynek gospodarczy na działce nr [...], a także budynek na działce nr [...]. Pozostałe budynki mają od 5 m do 6 m wysokości. Także gdy chodzi o wskaźnik zabudowy, to dla działki nr [...] jest znacznie wyższy niż na innych działkach – wynosi 17,86 %. Tylko co do dwóch działek - nr [...] i nr [...] jest on większy (18,93 i 20,5 %), natomiast na pozostałych działkach mieści się on w przedziale od 0,7 do 11,5 %.

W ocenie Sądu, organ mając na uwadze bardzo szczegółową analizę i jej wyniki, zasadnie ustalił parametry nowej zabudowy według średnich arytmetycznych.

Jak wyżej wskazano, jest to zasada wynikająca z przepisów rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., a zatem odstępstwo od niej powinno być traktowane jako wyjątek, uzasadniony szczególnymi cechami istniejącej już zabudowy, wynikającymi z analizy.

Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie było.

W świetle analizy ustalenie parametrów projektowanej zabudowy zgodnie z pierwotnym wnioskiem skarżących naruszałoby ład przestrzenny, gdyż w okolicy znajduje się tylko jeden budynek o tak dużych gabarytach, jakie w pierwotnym wniosku określili skarżący, pozostałe zaś budynki – nowe i stare są znacznie mniejsze.

Ponadto, jak słusznie wskazuje organ, budynek na działce nr [...] nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działek inwestorów. Na najbliższych działkach znajduje się zabudowa zagrodowa (nr [...]), ruiny budynków gospodarczych (nr [...]), oraz budynki gospodarcze (nr [...], nr [...]). Stanowisko skarżących, że organ powinien ustalając parametry zabudowy odnosić je do istniejącej, w okolicach, nowoczesnej zabudowy, a nie starej niszczejącej zabudowy zagrodowej, nie jest słuszne. Ustalając warunki zabudowy organ kieruje się aktualną zabudową i charakterem tej zabudowy. Skoro w okolicy istnieje zarówno zabudowa zagrodowa, jak i nowoczesna, to organ nie może ograniczyć się wyłącznie do jednej z nich. Nie jest bowiem wykluczone, że w tym terenie utrzyma się nadal zabudowa zagrodowa z charakterystycznymi dla niej raczej niskimi i niedużymi budynkami o wiejskim charakterze. Skoro w obszarze analizowanym przeważają średniej wielkości budynki, to ustalenie warunków nowej zabudowy według parametrów tylko jednego budynku w tym obszarze, o znacznie większych rozmiarach, stanowiłoby naruszenie zasady kontynuacji, wyrażonej w art. 61 ust. 1pkt 1 u.p.z.p.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a ponadto nie ogranicza prawa własności skarżących obejmującego również prawo do zabudowy, a więc nie narusza art. 6 ust. 2 u.p.z.p.

Decyzja uwzględnia wniosek skarżących i daje podstawy do realizacji inwestycji. W tej sytuacji nie ma więc znaczenia (nie jest trafny) zarzut skargi dotyczący żądania przez organ przedstawienia decyzji o lokalizacji zjazdu. Brak tej decyzji nie spowodował odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Odnosząc się do tego, że niektóre parametry (wysokość zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej) nie zostały określone widełkowo, stwierdzić należy, że nie stanowi to naruszenia obowiązujących przepisów. Parametry te są jasne, nie budzą wątpliwości, w szczególności co do tego, że sporna inwestycja (budynek jednorodzinny) może mieć parametry mniejsze, niż wskazane w decyzji jako maksymalne.

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej "[...]".

Wbrew bowiem zarzutom Spółki, inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej tj. do ulicy [...].

Dojazd do działek inwestorów, odbywa się po drodze wewnętrznej - ulica [...], a następnie przez działkę nr [...] na podstawie ustanowionej służebności drogowej, która nie jest kwestionowana. Okoliczność, że na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 514/16 stwierdzającego nieważność uchwały Rady Powiatu w [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...] w części, w jakiej ustalono przebieg oraz zaliczono do kategorii dróg powiatowych drogę nr 3472L – ulicę [...] - ulica ta nie ma już charakteru drogi powiatowej, nie ma znaczenia. Dostęp do drogi publicznej możliwy jest bowiem również poprzez drogę wewnętrzną, a także na podstawie służebności drogowej. Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., II OSK 9/10; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 maja 2017 r., II SA/Gd 139/17). Poza tym ulica [...] jest drogą urządzoną i zapewnia ona dostęp do drogi publicznej wszystkim innym zabudowanym działkom w okolicy. Utrata statusu drogi powiatowej nie oznacza, że dojazd po tej drodze nie jest możliwy.

Dodać należy, że wbrew zarzutom Spółki, droga wewnętrzna zapewniająca dostęp do drogi publicznej konieczny do wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie musi spełniać parametrów technicznych drogi przeciwpożarowej. Spółka powołuje się na § 13 rozporządzenia w/s p.p.o.ż. Przepis ten stanowi m.in., że minimalna szerokość drogi pożarowej powinna wynosić co najmniej 4 m, a na terenach innych niż wymienione w ust. 2 droga pożarowa powinna umożliwiać przejazd pojazdów o nacisku osi na nawierzchnię jezdni co najmniej 50 kN, a jej minimalna szerokość w miejscach innych niż wymienione w ust. 1 nie może być mniejsza niż 3 m.

Kwestię zachowania warunków przeciwpożarowych ocenia organ architektoniczno - budowlany w toku postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Z tego samego powodu dostęp do drogi publicznej nie musi także odbywać się po drodze spełniającej parametry techniczne wskazane w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, które w § 14 przewiduje, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. Warunki te badane są dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Zarzuty dotyczące szerokości drogi stanowiącej służebność drogową na działce nr [...], a także nośności ulicy [...] nie mają więc znaczenia na obecnym etapie postępowania.

Gdy natomiast chodzi o zarzut Spółki, że w związku z tym, że ulica [...] przestała być drogą publiczną (powiatową), nie jest możliwe wykonanie ustalonego w zaskarżonej decyzji warunku zabudowy dotyczącego zachowania odległości (8 m) projektowanej inwestycji od granic pasa drogowego, stwierdzić należy, że ten zarzut również nie jest zasadny.

Spółka argumentując swoje stanowisko odwołuje się do przepisów powoływanej już wyżej ustawy o drogach publicznych ("u.d.p."), która w art. 4 pkt 1 definiuje "pas drogowy" jako "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą".

W związku z tym Spółka wywodzi, że tylko drogi publiczne posiadają pas drogowy. Pogląd ten nie jest słuszny, gdyż cyt. przepis odnosi się do "drogi" rozumianej jako "budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym" (art. 4 pkt 2 u.d.p.). Zatem droga musi być budowlą, zaś pas drogowy stanowi grunt, na którym ta budowla jest zlokalizowana. Podkreślić przy tym należy, że wymóg budowli muszą spełniać również drogi wewnętrzne. Zgodnie bowiem z definicją zawartą w art. 8 ust. 1 u.d.p., drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są (również) drogami, ale wewnętrznymi. (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 stycznia 2010 r., I SA/Kr 1666/09).

Ulica [...] jest - jak wyżej wskazano - drogą urządzoną i niewątpliwie posiada pas drogowy. Utrata przez nią statusu drogi publicznej nie powoduje, że warunek dotyczący odległości od granic pasa drogowego nie będzie możliwy do spełnienia na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stanowi ona obecnie drogą wewnętrzną i nadal mieści się w obrębie dotychczasowego pasa drogowego. Ewentualna zmiana granic i przebiegu tej ulicy będzie stanowić podstawę do zmiany zaskarżonej decyzji, natomiast – jak słusznie podnosi Samorządowe Kolegium Odwoławcze - obecnie nie może ona uzasadniać odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut Spółki dotyczący nieokreślenia w zaskarżonej decyzji rodzaju linii zabudowy jako nieprzekraczającej bądź obowiązującej. Wskazać bowiem należy, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. posługuje się wyłącznie pojęciem "linia zabudowy", natomiast pojęcie "obowiązującej linii zabudowy" wprowadza § 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. stanowiąc, że "obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem inwestora wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich". Ustawodawca nie przewidział natomiast w żadnym przepisie określenia "nieprzekraczalna linia zabudowy". Na gruncie § 4 ust. 1-4 rozporządzenia oraz przepisów u.p.z.p. brak jest podstaw prawnych, aby różnicować pojęcie "linii zabudowy" i wprowadzać pojęcia typu "nieprzekraczalna linia zabudowy". Ustalana jest tylko jedna linia zabudowy, przy czym chodzi tutaj o linię zabudowy ustalaną od frontu działki, a więc na tej jej części, która przylega w sposób bezpośredni bądź pośredni do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (...).Ustalenie linii zabudowy po pierwsze, służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, po wtóre, ma za zadanie zapewnienie walorów ładu przestrzennego. Oczywiste wobec tego jest, że linię zabudowy ustala się w tym celu, aby określić, od którego miejsca na działce, patrząc od strony drogi publicznej, możliwa jest nowa zabudowa. Siłą rzeczy taka linia zabudowy jest linią nieprzekraczalną, ale wynika to z samej jej istoty, a nie z terminologii, którą bywa określana (por. A. Wierzbowski, A. Plucińska - Filipowicz (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz., Warszawa 2016, s. 644)".(zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 maja 2017 r., II SA/Gd 139/17).

Taka właśnie linia została ustalona w niniejszej sprawie, czego zresztą sami inwestorzy nie kwestionują.

W sprawie nie zostały ponadto naruszone przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy przeprowadziły wyczerpująco postępowanie wyjaśniające, prawidłowo sporządziły analizę urbanistyczną, uzyskały wymagane uzgodnienia i opinie. Strony brały czynny udział w postępowaniu, korzystając zarówno z prawa do składania oświadczeń i wniosków dowodowych, jak i środków zaskarżenia.

Z tych względów decyzjom obu organów nie można zarzucić istotnego naruszenia obowiązujących przepisów, dlatego skargi podlegają oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.