Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1708/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia Zbigniew Rudnicki Asesor WSA Piotr Borowiecki (spr.) Protokolant: Małgorzata Neudek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi X Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., Nr [...], Minister Gospodarki i Pracy, po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek złożony przez skarżącą spółkę X Sp. z o.o. z siedzibą w W. – działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. – utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję Nr [...]z dnia [...] maja 2004 r. cofającą zezwolenie Nr [...]z dnia [...] listopada 2000 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej.

Z akt sprawy wynika, iż decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. wydaną przez [...] Specjalną Strefę Ekonomiczną S.A. z siedzibą w [...] (zwana dalej: [...] SSE S.A.) udzielono skarżącej spółce zezwolenie Nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej (zwana dalej: [...] SSE) w zakresie wskazanych w zezwoleniu wyrobów wytworzonych na terenie strefy. Zezwolenie zostało udzielone do dnia 23 września 2017 roku na warunkach zgodnie, z którymi skarżąca spółka powinna m.in. rozpocząć działalność gospodarczą na terenie strefy do 31 grudnia 2001r. (pkt II.1. zezwolenia), zatrudnić na terenie strefy co najmniej 30 osób w terminie do dnia 31 grudnia 2001 r. (pkt II.2. zezwolenia). Ponadto spółka została zobowiązana do poniesienia wydatków inwestycyjnych w wysokości minimum 100.000,- euro w terminie do dnia 30 czerwca 2002 r. (pkt II.3. zezwolenia). Decyzja ta została wydana w oparciu o przepis art. 16 ust. 1, ust. 5, ust. 7 i ust. 8 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 123, poz. 600 ze zm.).

Powyższe warunki zezwolenia Nr [...] zostały dwukrotnie zmienione decyzjami ministra właściwego do spraw gospodarki tj.:

- decyzją nr [...]z dnia [...] stycznia 2002 r. Minister Gospodarki zmienił zezwolenie w ten sposób, że termin rozpoczęcia działalności gospodarczej, zatrudnienia co najmniej 30 osób i zainwestowania co najmniej 100.000,- euro ustalił na dzień 31 grudnia 2002 r.;

- decyzją nr [...]z dnia [...] lutego 2003 r. Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej ponownie przedłużył terminy realizacji warunków zezwolenia w ten sposób, że ostateczny termin rozpoczęcia działalności, zatrudnienia co najmniej 30 osób i zainwestowania co najmniej 100.000,- euro ustalił na dzień 31 grudnia 2003 r.

W dniu 3 lutego 2003 r. Zarządzający [...] SSE – spółka [...] SSE S.A. poinformowała Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, że zaplanowana na dzień 22 stycznia 2004 r. kontrola spółki X Sp. z o.o., dotycząca realizacji warunków Zezwolenia Nr [...] z dnia [...] listopada 2000 r. nie mogła zostać przeprowadzona z powodu nieobecności osoby uprawnionej do reprezentowania spółki. W piśmie tym wskazano, iż skarżący przedsiębiorca nie posiada siedziby na terenie [...] SSE oraz, że nie dotrzymał warunków zezwolenia, ponieważ nie rozpoczął na terenie strefy działalności gospodarczej, nie zatrudnił co najmniej 30 osób i nie poniósł określonych w zezwoleniu nakładów inwestycyjnych.

W związku z tym w dniu 24 lutego 2004 r. zostało wszczęte z urzędu przez Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia skarżącej spółce zezwolenia nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej.

W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie strona skarżąca w piśmie z dnia 18 marca 2004 r. wyjaśniła, że główną przyczyną nie podjęcia działalności gospodarczej na terenie strefy było skrócenie okresu zwolnień podatkowych dokonane ustawą z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw. Ponadto strona wskazała, że inną okolicznością usprawiedliwiającą niewypełnienie w terminie zobowiązań zawartych w zezwoleniu była kwestia opóźnień inwestycyjnych w infrastrukturę [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej. Zdaniem strony powody te nie tylko usprawiedliwiają niewykonanie przez skarżącą spółkę warunków określonych w zezwoleniu, ale wręcz uzasadniają domaganie się przez stronę rozwiązania umowy zakupu nieruchomości i zwrotu zapłaconej kwoty.

Postanowieniem nr [...]z dnia [...] marca 2004 r. [...] SSE S.A., jako zarządzający strefą - działając na wniosek Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej - wydała pozytywną opinię w sprawie cofnięcia spółce X Sp. z o.o. zezwolenia nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] SSE, powołując się na przepis art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. oraz art. 16 ust. 5 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. W uzasadnieniu tego postanowienia stwierdzono, że przedsiębiorca nie wywiązał się z warunków określonych w pkt. II. 1, 2, 3 zezwolenia, co zostało także odnotowane przez komisję kontrolną w dniu 22 stycznia 2004 r. Ponadto wskazano, iż X Sp. z o.o. w dniu 22 grudnia 2000 r. zakupiła od [...] SSE S.A. nieruchomość gruntową, na terenie której miała być prowadzona działalność gospodarcza. Według informacji zarządzającego strefą przedsiębiorca nie reguluje zobowiązań finansowych, wynikających z ustalonych rat płatności za zakupioną działkę oraz zobowiązań wynikających z partycypacji w kosztach administrowania strefy w związku z czym prowadzone jest postępowanie egzekucyjne w tej sprawie.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia na powyższe postanowienie Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem Nr [...]z dnia [...] maja 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie wydane przez podmiot zarządzający [...] Specjalną Strefą Ekonomiczną w przedmiocie wyrażenia opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia. W uzasadnieniu organ podkreślił, że z przedłożonych dokumentów wynika, iż przedsiębiorca nie podjął żadnych działań mających na celu zrealizowanie inwestycji na terenie strefy, a tym samym nie wywiązał się z warunków określonych w zezwoleniu. Ponadto zarzuty Spółki są bezpodstawne, bowiem Spółka pismem z dnia 8 stycznia 2004 r. została powiadomiona o terminie kontroli realizacji warunków zezwolenia. Zdaniem organu, argumenty przedstawione w zażaleniu nie mogą podważać zasadności zaskarżonego postanowienia.

Powyższe postanowienie organu II instancji spółka X Sp. z o.o. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który nieprawomocnym wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1338/04, oddalił skargę.

Decyzją z dnia [...] maja 2004 r., Nr [...], Minister Gospodarki i Pracy – działając na podstawie art. 16 ust. 4-6 i art. 19 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych oraz przepisu art. 104 k.p.a. – cofnął skarżącej spółce zezwolenie Nr [...] z dnia [...] listopada 2000 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej. W uzasadnieniu decyzji organ – powołując się na informację przekazaną przez zarządzającego strefą – stwierdził, że przedsiębiorca po uzyskaniu przedmiotowego zezwolenia w grudniu 2000 r. nie podjął żadnych działań mających na celu zrealizowanie inwestycji na terenie zakupionej w strefie nieruchomości. Organ wskazał, że zarządzający strefą nie wykonał inwestycji związanych z uzupełnieniem brakujących elementów uzbrojenia działki przedsiębiorcy, ponieważ przedsiębiorca nie uczynił nic w kierunku podjęcia aktywności gospodarczej na terenie strefy. Minister podniósł również, iż skarżąca spółka dwukrotnie zwracała się do zarządzającego [...] SSE z propozycją rozwiązania umowy kupna-sprzedaży zakupionej od zarządzającego strefą nieruchomości gruntowej, co – zdaniem organu – może świadczyć o rezygnacji przedsiębiorcy z działalności na terenie strefy. Zdaniem Ministra Gospodarki i Pracy z przedłożonych dokumentów wynika jednoznacznie, iż skarżąca spółka nie podjęła żadnych działań mających na celu zrealizowanie inwestycji na terenie strefy, a tym samym nie wywiązała się z warunków określonych w zezwoleniu. Tym samym organ uznał, że spółka X Sp. z o.o. rażąco uchybiła warunkom określonym w zezwoleniu Nr [...], co w świetle przepisu art. 19 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych stanowi przesłankę do cofnięcia zezwolenia.

W dniu 21 czerwca 2004 r. skarżąca spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu strona – wnosząc o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej - podniosła, iż zaskarżona decyzja Ministra jest niesłuszna, albowiem organ ten nie dokonał samodzielnych ustaleń pozwalających rozstrzygnąć sprawę, a oparł się jedynie na kwestionowanym przez stronę stanowisku podmiotu zarządzającego strefą, wyrażonym w postanowieniu, na które przysługuje stronie środek odwoławczy. Ponadto w ocenie strony skarżącej organ nie wziął pod uwagę faktu, iż Zarządzający [...] SSE S.A. nie wywiązał się z ciążących na nim obowiązków zapewnienia (wybudowania) przewidzianej infrastruktury na terenie strefy. Ponadto strona zwróciła uwagę na fakt skrócenia okresu zwolnień podatkowych, dokonanego ustawą z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw. W tej sytuacji – zdaniem strony skarżącej – istnieje oczywisty związek przyczynowy pomiędzy niewywiązywaniem się przez podmiot zarządzający strefą z ciążących na nim obowiązków w zakresie infrastruktury oraz zajściem nadzwyczajnych okoliczności zewnętrznych powodujących skrócenie terminów wcześniej udzielonych zwolnień, a brakiem realizacji przez spółkę warunków zezwolenia Nr [...] Z tej przyczyny nie można – w ocenie strony skarżącej – przypisać spółce X Sp. z o.o. odpowiedzialności za naruszenie warunków określonych w przedmiotowym zezwoleniu, a tym bardziej nie można stronie zarzucić rażącego naruszenia tychże warunków.

Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., Nr [...], Minister Gospodarki i Pracy, po ponownym rozpatrzeniu sprawy – działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. – utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. cofającą stronie zezwolenie [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż okoliczności wskazane przez stronę skarżącą zostały już dwukrotnie uwzględnione przy zmianach zezwolenia dokonanych w styczniu 2002 r. i lutym 2003 r., zaś we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i w całej dotychczasowej korespondencji w przedmiotowej sprawie spółka nie podała żadnych nowych okoliczności. Zdaniem organu przeprowadzenie ponownego postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, o co wnioskuje strona, jest bezzasadne, albowiem skarżąca spółka na każdym etapie postępowania miała możliwość wypowiedzenia się w sprawie, o czym świadczy korespondencja otrzymana od strony. Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej dotyczącego braku ze strony Ministra samodzielnego dokonywania ustaleń pozwalających rozstrzygnąć sprawę, Minister Gospodarki i Pracy wskazał na przepis art. 20 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, zgodnie z którym w drodze rozporządzenia powierzono podmiotowi zarządzającemu strefą wykonywanie w imieniu ministra właściwego do spraw gospodarki bieżącej kontroli działalności przedsiębiorców na terenie strefy. Organ stwierdził, że ze względu na niemożność przeprowadzenia kontroli działalności spółki X Sp. z o.o. zgodnie z prawem, zarządzający strefą przesłał Ministrowi Gospodarki i Pracy informację o stanie zaawansowania inwestycji w oparciu o wizję lokalną nieruchomości, na której miała być prowadzona działalność gospodarcza. Minister uznał ponadto, iż gdyby faktycznie skarżącej spółce zależało na utrzymaniu zezwolenia i rozpoczęciu działalności na terenie strefy, to mogłaby ona wystąpić do Ministra z wnioskiem o zmianę zezwolenia, także w trakcie trwającego już postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia.

W skardze złożonej w dniu 25 sierpnia 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka X Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...], i poprzedzającej ją decyzji tego organu Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r., uznając obie decyzje za niezgodne z prawem. Podtrzymując argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - strona skarżąca zarzuciła, że Minister nie dokonał samodzielnie ustaleń pozwalających rozstrzygnąć sprawę, a oparł się jedynie na kwestionowanym przez stronę stanowisku podmiotu zarządzającego strefą, który nie wywiązał się ze swoich obowiązków. Ponadto w ocenie strony organ zastosował błędną wykładnię art. 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych odwołując się do konkretnej działki nabytej przez przedsiębiorcę. Jednocześnie strona zarzuciła organowi, iż mylnie wiąże obowiązki zarządzającego strefą co do wykonania prac infrastrukturalnych z zachowaniem przedsiębiorcy. Skarżąca spółka podniosła ponadto, iż – w jej ocenie – uzasadnione wątpliwości budzi możliwość opierania się przez organ w postępowaniu administracyjnym na ustaleniach dokonanych przez spółkę zarządzającą strefą, z którą X Sp. z o.o. pozostaje w stosunkach gospodarczych. Tego rodzaju praktyka narusza – zdaniem skarżącej – zasadę równoprawnego traktowania stron stosunku cywilnoprawnego, czy też równoprawnego traktowania przedsiębiorców. W ocenie skarżącej spółki z uwagi na przyznanie imperialnych uprawnień spółce zarządzającej strefą wobec przedsiębiorcy, z którym jednocześnie pozostaje ona w stosunkach gospodarczych, świadczy o tym, że powołany przez organ przepis art. 20 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i wydane na jego podstawie rozporządzenie Ministra Gospodarki są niezgodne z art. 32 Konstytucji RP. Strona podniosła również, że brak wywiązania się przez zarządzającego strefą z przyjętych na siebie zobowiązań oraz skrócenie praw do zwolnień podatkowych do dnia 31 grudnia 2011 r. stanowi nadzwyczajną zmianę stosunków w rozumieniu przepisu art. 3571 k.c., która uniemożliwiła stronie podjęcie na nabytej nieruchomości przewidywanej działalności gospodarczej. Z tego powodu nie można - zdaniem skarżącej - przypisać stronie w tym zakresie jakiejkolwiek winy, a więc uniemożliwia cofnięcie spółce udzielonego jej zezwolenia. Skarżąca uznała ponadto, iż nieuwzględnienie przez organ wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej spowodowało naruszenie prawa strony do obrony swoich praw w postępowaniu administracyjnym, skutkującym przekroczeniem granic uznania administracyjnego i w konsekwencji stanowiącym naruszenie m.in. przepisu art. 7 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki i Pracy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Minister wyjaśnił, że warunki określone w zezwoleniu nr [...] nie zostały narzucone spółce skarżącej, a dodatkowo na jej wniosek były dwukrotnie zmieniane. Organ wskazał, iż przez ponad trzyletni okres, jaki upłynął od dnia udzielenia skarżącemu zezwolenia, aktywność spółki X Sp. z o.o. ograniczyła się do dwukrotnego wnioskowania zmiany terminów realizacji warunków zezwolenia. Zdaniem organu podmiot zarządzający strefą nie wykonał inwestycji związanych z uzupełnieniem brakujących elementów uzbrojenia działki, gdyż skarżący nie przedstawił planu zagospodarowania nieruchomości, na podstawie, którego zarządzający mógłby rozpocząć prace infrastrukturalne. Według Ministra skarżący nie wywiązał się również w całości z obowiązku zapłaty za zakupioną nieruchomość. Ponadto skarżący dwukrotnie zwracał się z propozycją rozwiązania umowy zakupu nieruchomości, co może – zdaniem organu - świadczyć o zamiarze rezygnacji z działalności gospodarczej na terenie strefy. Odnosząc się do zarzutu strony w zakresie zmian w uregulowaniach dotyczących zwolnień podatkowych, Minister wskazał, iż strona formułując wniosek w grudniu 2002 r. o zmianę warunków zezwolenia znała nowe zasady opodatkowania przedsiębiorców działających w specjalnych strefach ekonomicznych, a więc uwzględniła je w swoim wniosku. Według organu ustawa określająca nowe warunki dostosowywała zasady udzielania pomocy publicznej do unormowań obowiązujących w krajach Unii Europejskiej, a ponadto wprowadzała także rozwiązania częściowo rekompensujące pogorszenie warunków, w tym możliwość zmiany zezwolenia bez konieczności uzasadniania przyczyn, o czym Prezes Zarządu X Sp. z o.o. został poinformowany na spotkaniu, które odbyło się w Ministerstwie Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w dniu 22 marca 2004 r. Odnosząc się do zarzutu braku ze strony organu ustaleń pozwalających rozstrzygnąć sprawę, Minister wskazał na przepis art. 20 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, zgodnie z którym w drodze rozporządzenia powierzono podmiotowi zarządzającemu strefą wykonywanie w imieniu Ministra właściwego do spraw gospodarki bieżącej kontroli działalności przedsiębiorców na terenie strefy. Ponadto organ uznał, iż niezasadny jest zarzut o naruszeniu prawa strony do obrony swoich praw, gdyż skarżąca spółka na każdym etapie postępowania administracyjnego miała możliwość wypowiedzenia się w sprawie, o czym świadczy korespondencja w sprawie. Ustosunkowując się do zarzutu niewywiązania się przez zarządzającego strefą z obowiązków w zakresie infrastruktury, Minister stwierdził, że wskazane przez skarżącego powody niemożności dotrzymania warunków zezwolenia nie mogą przesłaniać faktu, że przedsiębiorca nie podjął na terenie strefy żadnych działań zmierzających do zainicjowania procesu inwestycyjnego, w tym choćby rozpoczęcia prac projektowych, czy też wdrożenia procedur formalno-prawnych. Zdaniem Ministra zarządzający strefą zobowiązał się do doprowadzenia infrastruktury do granic działki wyłącznie po to, aby zachęcić i ułatwić inwestorowi realizację projektu inwestycyjnego na terenie strefy i zatrudnienie pracowników. Nie ma natomiast żadnego powodu, aby podmiot zarządzający strefą wykonał infrastrukturę na własny koszt wyłącznie w celu podwyższenia wartości działki nie mając pewności, że inwestor rozpocznie działalność gospodarczą i wywiąże się z warunków udzielonego zezwolenia. Organ przypomniał ponadto, iż przyczyny określane przez stronę jako niezależne były już wcześniej brane pod uwagę przez Ministra przy zmianie warunków wydanego zezwolenia i nie podważają faktu niewywiązania się z warunków zezwolenia w wymaganym terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych rozstrzygnięć. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki X Sp. z o.o. z siedzibą w W. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] lipca 2004 r., Nr [...], jak również utrzymana nią w mocy decyzja Ministra Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. cofająca zezwolenie Nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej - nie naruszają prawa.

Przedmiotowe decyzje nie naruszają zarówno przepisów prawa materialnego wskazanych w ustawie z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych, jak również przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Zgodnie z przepisem art. 19 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych zezwolenie może być cofnięte, jeżeli przedsiębiorca rażąco uchybił warunkom określonym w zezwoleniu.

Ustosunkowując się do zarzutu strony skarżącej dotyczącego braku dokonania przez organ samodzielnych ustaleń pozwalających rozstrzygnąć sprawę - należy uznać, iż jest on całkowicie bezzasadny.

W rozpoznawanej sprawie sytuacja wymagająca przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z urzędu nie wystąpiła, albowiem skarżąca spółka nie kwestionowała w toku postępowania faktu, iż nie podjęła żadnych działań mających na celu zrealizowanie inwestycji na terenie strefy, lecz wskazywała jedynie, że nastąpiło to z przyczyn od niej niezależnych. Skarżąca nie wykazała również, aby podjęcie powyższych działań było obiektywnie niemożliwe. Ponadto warto zauważyć, iż okoliczności sprawy były znane Ministrowi Gospodarki i Pracy z urzędu, albowiem dwukrotnie - decyzjami z dnia [...] stycznia 2002 r. i [...] lutego 2003 r. – organ ten zmieniał terminy rozpoczęcia działalności gospodarczej przez skarżącą spółkę na terenie strefy. W związku z tym materiał dowodowy zebrany przez [...] SSE S.A. był wystarczający do wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w omawianej sprawie przez Ministra Gospodarki i Pracy.

Jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę, strona nie przedstawiła żadnych dowodów świadczących o podjęciu jakichkolwiek działań zmierzających do rzeczywistej realizacji uzyskanego zezwolenia, jak też nie wykazała, aby spółka podjęła prace projektowe zmierzające do zainicjowania procesu inwestycyjnego (np. uzyskanie planu zagospodarowania nieruchomości). Strona nie wykazała także, aby podjęcie powyższych działań było obiektywnie niemożliwe. Strona ograniczała się jedyne do podkreślania pogorszenia swej sytuacji w związku ze skróceniem okresu zwolnień podatkowych oraz wskazywała na niewykonanie inwestycji infrastrukturalnych przez podmiot zarządzający specjalną strefą ekonomiczną.

Za całkowicie niezasadny należy uznać również zarzut strony skarżącej co do braku możliwości opierania się przez Ministra na ustaleniach dokonanych przez spółkę zarządzającą strefą.

Przepis art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych zobowiązuje ministra właściwego do spraw gospodarki do zasięgnięcia opinii zarządzającego strefą przed wydaniem decyzji w sprawie udzielenia, cofnięcia lub zmiany zezwolenia. Stosownie do delegacji zawartej w przepisie art. 20 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy Minister Gospodarki wydał w dniu 13 czerwca 2001 r. rozporządzenie w sprawie powierzenia "[...] Specjalnej Strefie Ekonomicznej" S.A. udzielania zezwoleń na prowadzenia działalności gospodarczej oraz wykonywania bieżącej kontroli działalności przedsiębiorców na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej oraz ustalenia zakresu tej kontroli (Dz. U. z 2001, Nr 67, poz. 709). W myśl przepisów § 1 i § 2 przedmiotowego rozporządzenia [...] SSE S.A., jako zarządzający strefą - może udzielać w imieniu ministra właściwego do spraw gospodarki zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie tej strefy oraz wykonywać bieżącą kontrolę działalności przedsiębiorców na terenie strefy w zakresie spełnienia warunków zezwoleń.

Zgodnie z poglądami doktryny powierzenie to przesuwa kompetencje i czyni ze spółki akcyjnej samodzielny podmiot administrujący. Stanowisko to uzasadnia ranga aktu prawnego, mocą którego kompetencja jurysdykcyjna zmienia swój podmiot wykonawczy. Akt ten jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, wydanym na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego. Nie można więc powiedzieć, iż powierzenie to ma jedynie charakter wewnętrzny i jest pewnym techniczno-organizacyjnym usprawnieniem. Przeciwnie, stanowi samoistną podstawę materialnoprawną do wydawania przez spółkę akcyjną decyzji administracyjnych (tak np. M. Szydło /w:/ "Spółka akcyjna jako podmiot administracji publicznej", Rejent 2002/5/112; podobnie na temat uprawnienia zarządzającego strefą do wydawania aktów o charakterze publicznoprawnym M.A. Waligórski /w:/ "Administracyjnoprawna reglamentacja działalności gospodarczej w tzw. specjalnych strefach ekonomicznych.", Studia Prawnicze 1997/2/15).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należy ponadto zwrócić uwagę, iż w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się sytuację, w której współdziałający podmiot nie jest organem administracyjnym, a jedynie jest powołany z mocy ustawy do wykonania zleconej funkcji administracji publicznej (tak np. J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." 6 wydanie, C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 488 i powołana tam uchwała składu 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1998 r., OPK 3/98, ONSA 1998, nr 4, poz. 114).

W tej sytuacji zarzuty strony skarżącej dotyczące braku kompetencji podmiotu zarządzającego strefą - jako spółki prawa handlowego - do wydawania aktów administracyjnych, w tym postanowień w trybie art. 106 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych - należy uznać za bezpodstawne.

Niezasadny jest również zarzut niezgodności powyższych unormowań z zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, albowiem regulacje zawarte w ustawie z dnia 20 października 1994 r. nie wpływają w żaden sposób na stosunki cywilnoprawne łączące skarżącą spółkę z podmiotem zarządzającym specjalną strefą ekonomiczną.

W ocenie Sądu niezasadny jest również zarzut skarżącej spółki dotyczący naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., albowiem prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu było w pełni respektowane przez organy obu instancji na każdym etapie postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu okolicznością bezsporną jest fakt, iż skarżąca nie wywiązała się z ciążących na niej obowiązków wynikających z uzyskanego zezwolenia. Należy podnieść, że na mocy tego zezwolenia posiadała uprawnienia mające na względzie realizację celów ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. Celem ustanowienia strefy, zgodnie z art. 3 przedmiotowej ustawy było przyspieszenie rozwoju gospodarczego tej części terytorium kraju. W świetle stanu faktycznego - oceniając zasadności obu zaskarżonych decyzji – przyjąć należy, że nie ma znaczenia zmiana przepisów w zakresie zwolnień podatkowych, skoro skarżąca, mimo starań o zmianę zezwolenia i uzyskiwania warunków, o jakie się zwracała do organu - nie poczyniła żadnych działań wykazujących choćby zamiar realizacji warunków zezwolenia. Nie bez znaczenia – jak słusznie podniósł organ – musi być fakt, iż formułując wniosek o zmianę zezwolenia w grudniu 2002 r. strona znała nowe zasady warunków zezwolenia, skoro w listopadzie 2002 r. Polska podpisała Traktat Akcesyjny. Skarżąca wiedziała zatem, że pomoc dla przedsiębiorcy polegała na tym, że na nowych zasadach będzie mógł on działać do 2011 r. i wnioskować bez podania przyczyn o zmianę zezwolenia. Mimo to, strona nie złożyła nawet wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o pozwolenie na budowę i nie podjęła żadnych innych działań we właściwym urzędzie w celu uzyskania decyzji, stanowiącej podstawę do rozpoczęcia prac infrastrukturalnych przez Zarządzającego strefą. Niezłożenie wniosku o wydanie stosownych decyzji w tym przedmiocie przy jednoczesnym podjęciu działań zmierzających do rozwiązania umowy nabycia w strefie nieruchomości, mogą przemawiać – zdaniem Sądu - za ewidentną wolą rezygnacji z prowadzenia działalności. Należy podkreślić, że pierwotne warunki zezwolenia, jak i dalsze zmiany, przedłużające realizację warunków o dwa lata uwzględniały terminy, wielkość inwestycji i zatrudnienia zaproponowane przez samego skarżącego.

Wobec powyższego należy – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – uwzględniając brzmienie dyspozycji przepisu art. 19 ust. 3 pkt 2 cyt. ustawy z 1994 r. - uznać, iż organ prawidłowo zakwalifikował stwierdzone w toku postępowania nieprawidłowości w działaniu skarżącej spółki, jako rażące uchybienie warunkom określonym w zezwoleniu. Wspomniany przepis ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych nie precyzuje wprawdzie, ani też nie daje przesłanek dla oceny rażącego charakteru stwierdzonych nieprawidłowości, uzasadniających cofnięcie zezwolenia, niemniej – według Sądu – w tym względzie należy niewątpliwie kierować się kryteriami wypracowanymi w orzecznictwie sądowym, w świetle którego rażące naruszenie jest zawsze kwalifikowaną jego postacią (tak również /w:/ wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2002 r., sygn. akt II SA 2887/01). Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące to więc oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie prawa. Zdaniem Sądu o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prawa prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Przenosząc te poglądy na grunt niniejszej sprawy - należy uznać, iż skarżąca nie wywiązując się z podstawowych i jednoznacznych (precyzyjnie określonych) postanowień (warunków) zezwolenia Nr [...] - w sposób bezsporny dopuściła się rażącego naruszenia nałożonych w/w decyzją administracyjną obowiązków. Z tej przyczyny - w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie - należy uznać, iż Minister Gospodarki i Pracy zasadnie przyjął, że stwierdzone w toku kontroli nieprawidłowości w działaniu (a właściwie brak działania) skarżącej spółki miały charakter rażących naruszeń jednoznacznie określonych warunków zezwolenia.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w sentencji wyroku.