Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 708/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-03-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. sprawy ze skargi Z. L. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia Zespołu [...] nr [...] oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżony akt.

W dniu [...] marca 2017 r. Inne podjęła uchwałę nr [...] w sprawie utworzenia Zespołu Szkolono – Przedszkolnego nr [...].

Wskazując jako podstawę prawną art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h) ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., zwanej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 91 ustawy z dnia [...] grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59, zwanej dalej "P.o." lub "Prawem oświatowym") w związku z art. 307 ust. 2 ustawy z dnia [...] grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60, zwanej dalej "u.p.w.P.o." lub "przepisami wprowadzającymi P.o.") oraz art. 12 ust. 1 pk 2, ust. 6 i 7 ustawy z dnia [...] sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.) – Rada postanowiła o połączeniu z dniem [...] września 2017 r. Szkoły Podstawowej nr [...] im. J. P. II w R., Przedszkola Miejskiego nr [...] w R. i Przedszkola Miejskiego nr [...] "N. " w R. – w Zespół Szkolno – Przedszkolny nr [...], zwany "Zespołem" (§ 1 uchwały).

Jednocześnie Rada postanowiła o likwidacji jednostek budżetowych: Szkoły Podstawowej nr [...] im. J. P. II w R., Przedszkola Miejskiego nr [...] w R. oraz Przedszkola Miejskiego nr [...] "N." w R. i utworzeniu ze zlikwidowanych jednostek budżetowych jednostki budżetowej pod nazwą Zespół Szkolno – Przedszkolny nr [...] (§ 2 uchwały).

W uchwale wskazano, iż siedziba Zespołu znajduje się w R. przy ul. [...] (§ 3 uchwały).

Rada uchwaliła także, że Zespół przejmuje wszystkie należności i zobowiązania likwidowanych jednostek, a majątek likwidowanych jednostek budżetowych staje się w całości majątkiem Zespołu (§ 4 uchwały).

Rada nadała także Zespołowi statut, stanowiący załącznik do uchwały (§ 5 uchwały).

Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi M. (§ 6); moment wejście w życie określono na dzień podjęcia uchwały (§ 7).

II. Skarga

Skargę na powyższą uchwałę wniosła Z. L., nauczyciel zatrudniony w Przedszkolu Miejskim nr [...] w R., zarzucając naruszenie:

1) art. 88 Konstytucji RP poprzez zastosowanie podstawy prawnej tj. art. 91 ust. 5 Prawa oświatowego, która w dacie podjęcia uchwały nie obowiązywała (nie weszła w życie),

2) art. 9 ust. 1 Prawa oświatowego oraz art. 5 ust. 5g ustawy z dnia [...] września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.s.o.") poprzez ich zastosowanie wbrew zakazowi ustawowemu,

3) art. 88 ust. 1 i 2 P.o. oraz art. 58 ust. 1 i 2 u.s.o. poprzez brak dołączenia do zaskarżonej uchwały aktu założycielskiego powołującego Zespół Szkolno – Przedszkolny nr [...] w R., a tym samym brak przedstawienia radom pedagogicznym aktu założycielskiego,

4) art. 9 ust. 7 P.o. oraz art. 5 ust. 5l u.s.o. poprzez uchybienie terminowi 6 -miesięcznemu na powiadomienie pracowników szkoły oraz przedszkoli o przekazaniu szkoły, jego przyczynach, prawnych, ekonomicznych i socjalnych skutkach dla pracowników, a także nowych warunków pracy i płacy,

5) art. 89 ust. 1 P.o. oraz art. 59 ust. 1 u.s.o. poprzez brak zawiadomienia pracowników placówek oraz rodziców dzieci o zamiarze ich likwidacji na 6 miesięcy przed planowanym terminem,

6) art. 89 ust. 1 – 8 P.o. oraz art. 59 ust. 1 – 5 u.s.o. poprzez niepoinformowanie pracowników placówek oraz rodziców dzieci uczęszczających do łączonych jednostek o zamiarze ich połącznie w Zespół na 6 miesięcy przed terminem jego utworzenia,

7) art. 89 P.o. oraz art. 59 u.s.o. poprzez brak uchwały intencyjnej,

8) art. 98 P.o. oraz art. 60 u.s.o. poprzez sprzeczność zapisów statutu z Prawem oświatowym.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

III. Uzasadnienie skargi.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła:

Odnośnie zarzutu 1):

Skarżąca wskazała, że jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały, podjętej w dniu [...] marca 2017 r., został wskazany art. 91 ust. 5 Prawa oświatowego. Tymczasem zgodnie z ustawą przepisy wprowadzające P.o. ustawa Prawo oświatowe (za wyjątkami określonymi w art. 369 u.p.w.P.o.) zacznie obowiązywać od 1 września 2017 r. Uchwałę podjęto zatem na podstawie przepisu, które w momencie jej podjęcia nie obowiązywał.

Zdaniem skarżącej właściwą podstawą prawną powinien być art. 62 ust. 3 u.s.o.

Przepis art. 370 wskazuje bowiem, że wszelkie czynności podjęte przed dniem 1 września na podstawie ustaw zmienianych w art. 4 i 15 w brzmieniu dotychczasowym (a więc także na podstawie przepisów u.s.o. zmienianych w art. 15) pozostają w mocy.

Odnośnie zarzutu 2)

Skarżąca podniosła, że jak wynika z uzasadnienia podjętej uchwały oraz wskazanej podstawy prawnej (art. 91 ust. 5 P.o.) intencją Rady M. jest przekazanie nowo utworzonego Zespołu Szkolno – Przedszkolnego nr [...] do prowadzenia osobie prawnej lub fizycznej. Skarżąca nie kwestionuje prawa jednostki samorządu terytorialnego do dokonania takiego przekazania, jednakże zgodnie art. 5 ust. 5g u.s.o. oraz art. 9 ust. 1 P.o., aby takie przekazanie było możliwe szkoła nie może liczyć więcej niż 70 uczniów. Tymczasem każda z jednostek budżetowych wskazanych w § 1 i 2 uchwały posiada więcej niż 70 uczniów.

Odnośnie zarzutu 3)

Zdaniem skarżącej zaskarżona uchwała nie spełnia wymogów aktu założycielskiego. Z jednej strony niedopuszczalne jest bowiem, aby akt założycielski zawierał postanowienia takie jak: kwestia likwidacji jednostek budżetowych, tworzenia nowych jednostek budżetowych oraz kwestia wykonania uchwały. W istocie podjęta uchwała ma jedynie charakter intencyjny. W akcie założycielskim oprócz podstawowych danych typu: typ szkoły, siedziba, powinny się znaleźć informacje o organach zespołu, o gospodarce finansowej zespołu, kwestie dotyczące pracowników oraz nauczycieli, schemat organizacyjny zespołu, zakres zadań.

W przedłożonej uchwale brak też wskazania obwodu zespołu.

Skarżąca podkreśliła, że wydanie aktu założycielskiego poprzedza wydanie pierwszego statutu szkoły, placówki lub zespołu. Natomiast sam statut nie może stanowić (jak w niniejszej sprawie) załącznika do aktu założycielskiego. Statutu zespołu powinien stanowić załącznik do podjętej uchwały rady miasta w sprawie utworzenia takiego zespołu.

Skutkiem uznania, że zaskarżona uchwała nie jest aktem założycielskim jest stwierdzenie, że nie została ona skutecznie przedstawiona radom pedagogicznym do zaopiniowania. Nie spełniono zatem ustawowej przesłanki do połączenia szkół w zespół.

Odnośnie zarzutu 4)

Skarżąca podniosła, że skoro intencją Rady M. jest przekazanie nowo utworzonego Zespołu Szkolono – Przedszkolnego nr [...] do prowadzenia osobie prawnej lub fizycznej, co jak wynika z uchwały ma nastąpić [...] września 2017 r. – to sześciomiesięczny termin na powiadomienie o takim przekazaniu pracowników szkoły lub placówki oraz zakładowej organizacji związkowej (art. 9 ust. 7 P.o. oraz art. 5 ust. 5l u.s.o.) upływał [...] lutego 2017 r. Obowiązek ten nie został dopełniony, o czym świadczy data podjęcia zaskarżonej uchwały (27 marca 2017 r.).

Odnośnie zarzutu 5)

Zdaniem skarżącej § 1 i § 2 uchwały są wewnętrznie sprzeczne. Najpierw bowiem tworzy się zespół z trzech jednostek, a następnie dokonuje się ich likwidacji.

Skarżąca podniosła, że jeżeli Rada M. uchwaliła likwidację jednostek, to powinna zachować procedurę likwidacji szkół określoną w art. 59 ust. 1 – 5 u.s.o. (stosownie art. 89 ust. 1 P.o.). Zgodnie z art. 59 ust. 6 u.s.o. przepisy ust. 1 – 5 i art. 58 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki.

W związku z tym Rada M. była zobowiązana, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły:

- rodziców uczniów,

- właściwego kuratora,

- organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.

Rada tego obowiązku nie dopełniła, jako że już z samego projektu uchwały wynika, że został on przedstawiony radom pedagogicznym [...] marca 2017 r., a więc po ustawowym terminie.

Odnośnie zarzutu 6)

Uzasadniając ten zarzut skarżąca wskazała, że w jej przekonaniu zaskarżona uchwała doprowadziła do przekształcenia istniejącej szkoły i przedszkoli w nowy twór instytucjonalny w postaci Zespołu. W rezultacie doszło do ustanowienia nowego aktu założycielskiego oraz statutu szkoły publicznej. Dlatego przed podjęciem zaskarżonej uchwały, a po podjęciu uchwały intencyjnej (której zdaniem skarżącej brakuje) konieczne było odpowiednie zastosowanie regulacji art. 59 ust. 1 – 6 u.s.o. (art. 89 ust. 9 P.o.). Dokonane przekształcenie wymagało zachowania procedury informowania pracowników oraz rodziców. Skoro termin przekształcenia/utworzenia zespołu określono na [...] września 2017 r., to obowiązek powiadomienia, o jakim mowa w powyższych przepisach, powinien być zrealizowany do [...] lutego 2017 r. Rada M. nie zachowana tak rozumianej procedury informowania pracowników oraz rodziców o zamiarze przekształcenia, należy zatem zakwalifikować to jako istotne naruszenie prawa.

Odnośnie zarzutu 7)

Skarżąca podkreśliła, że procedury przekształcenia szkoły dla swojej skuteczności wymaga uchwały organu stanowiącego tzw. uchwały intencyjnej (art. 89 ust. 1 P.o oraz art. 59 ust. 1 u.s.o.). Dopiero podjęcie takiej uchwały skutkuje zobowiązaniem organu prowadzącego szkołę do poinformowania określonych prawem podmiotów o zamiarze jej przekształcenia. Co więcej szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana (przekształcona) po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty.

W przedmiotowej sprawie Rada M. nie podjęła tzw. uchwały intencyjnej. Zaskarżona uchwała nie wyraża bowiem intencji przekształcenia szkoły podstawowej oraz przedszkoli, lecz tego przekształcenia, z dniem [...] września 2017 r. dokonuje.

Odnośnie zarzutu 8)

Skarżąca wskazała, że wbrew wymogom art. 60 u.s.o. i art. 98 P.o. statut nowo powstałego zespołu zawiera szereg braków tj nie zawiera:

- preambuły,

- zapisów regulujących sprawy wspólne łączonych podmiotów,

- utworzenia wydzielonego rachunku dochodów,

- wskazania, czy Zespół ma samodzielną administrację i księgowość oraz czy korzysta z instrukcji kancelaryjnej,

- zapisu dotyczącego własnego ceremoniału, sztandaru lub hymnu,

- schematu organizacyjnego zespołu i jego wewnętrznej struktury,

- wskazania różnych stanowisk nauczycielskich i stanowisk wspomagających proces dydaktyczny (asystent nauczyciela, sekretarki szkolnej, księgowej, sprzątaczki, konserwatora),

- zasad oceniania w szkole,

- wzmianki o szkolnym, zespołowym systemie oceniania uchwalonym przez radę pedagogiczną,

- kwestii dotyczących zmiany statutu,

- zapisów dotyczących oceniania zachowania ucznia, szczegółowych warunków i sposobu oceniania wewnątrzszkolnego, sposobu udostępniania dokumentacji, klasyfikacji śródrocznej,

- zapisów dotyczących organizacji zespołu: określenia stanowisk kierowniczych w zespole, brak wyodrębnionych jednostek organizacyjnych (np. świetlica, biblioteka szkolna, warsztat szkolny),

- zakresu zadań pracowników szkoły obejmujących sferę dydaktyczną i wychowawczą,

- zapisów dotyczących rekrutacji uczniów,

- zapisów dotyczących prawa ucznia,

- zapisów dotyczących organów zespołu i ich kompetencji; uchwalony przez Radę M. statut Zespołu określa jedynie zadania i kompetencje dyrektora zespołu, pomijając w całości zadania i kompetencje pozostałych organów zespołu,

- zapisów dotyczących praw i obowiązków uczniów, w tym przypadków, kiedy uczeń (wychowanek) może zostać skreślony z listy uczniów (wychowanków) oraz zasad rekrutacji uczniów (wychowanków).

IV. Odpowiedź na skargę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Odnośnie zarzutu zastosowania błędnej podstawy prawnej uchwały – organ podniósł, że zastosowanie art. 91 P.o. wynika z treści art. 307 ust. 2 u.p.w.P.o., który wskazuje, że podejmowanie wszelkich uchwał dotyczących organizacji roku szkolnego 2017/2018 winno odbywać się na podstawie przepisów Prawa oświatowego, u.s.o. oraz ustawy z dnia 26 stycznia 1982 – Karta Nauczyciela. Tezę tę potwierdza komunikat MEN, zawierający wykładnię autentyczną ww. przepisu.

Odnośnie zarzutu drugiego – naruszenia art. 9 ust. 1 P.o. oraz art. 5 ust. 5g u.s.o.(przekazanie Zespołu osobie prawnej lub fizycznej) – organ wskazał, że zarówno przepisy Prawa oświatowego jak też u.s.o. stanowią o możliwości przekazania szkoły (przedszkola) a nie zespołu szkół (co wynika także z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie II SA/Ol 510/12). Organ zauważył też, że podstawą prawną zaskarżonej uchwały nie jest art. 91 ust. 5 P.o. ale art. 91 P.o., w którym to przepisie zawarto kompleksową regulację dotyczącą tworzenia, rozwiązywania i transformacji zespołu szkół. W przedmiotowej sprawie, wbrew stanowisku skarżącej, nie zaistniała sytuacja przekazania szkoły lub przedszkola.

Odnośnie zarzutu trzeciego organ wskazał, że Zespół nie jest szkołą, dlatego nie wyznacza się dla niego obwodu. W kwestii aktu założycielskiego organ, podkreślając, że przepisy prawa nie określają formy aktu założycielskiego, wskazał, iż owym aktem dla Zespołu jest zaskarżona uchwała. Projekt uchwały został przekazany do zaopiniowania radom pedagogicznym łączonych szkół.

Co do zarzutu piątego organ jeszcze raz podkreślił, że nie przekazuje Przedszkola Miejskiego nr [...] do prowadzenia osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego.

Organ zauważył, że skarżąca raz traktuje włączenie Przedszkola Miejskiego Nr [...] do Zespołu jako przekazanie osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego (w związku z tym zarzuca naruszenie art. 9 ust. 7 P.o. oraz art. 5 ust. 5l u.s.o.), w innym miejscu wskazuje, iż jest to przekształcenie szkoły/przedszkola (art. 59 ust. 6 u.s.o.), a jeszcze w innym – iż jest to likwidacja (art. 59 ust. 1 u.s.o.).

Organ podkreślił, że skarżąca myli likwidację jednostki oświatowej (szkoły/przedszkola) z likwidacją jednostki budżetowej.

W związku z tym nie było zdaniem organu potrzeby powiadamiania w terminie 6 miesięcy przed dniem przekazania szkoły, placówki, pracowników szkoły oraz zakładowej organizacji związkowej o terminie przekazania szkoły – gdyż sytuacja opisana w art. 5 u.s.o. (art. 9 P.o.) nie miała miejsca.

Odnośnie zarzutów 5 – 7 tj. naruszenia art. 89 ust. 1 – 8 Prawa oświatowego (art. 59 ust. 1 – 5 u.s.o.) organ podniósł, że wobec tego, iż w uchwale likwidowano jednostki budżetowe, a nie jednostki systemu oświaty (przedszkola/szkoły), nie miała zastosowania wskazywane przez skarżącą procedura likwidacyjna. Organ wskazał także, że Zespół nie jest szkołą, ale jednostką organizacyjno – budżetową w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Szkoły – mimo połączenia ich w zespół – istnieją i nie tracą przymiotu szkoły, zachowują odrębność swoich organów, poza wspólnym dyrektorem, wydają świadectwa właściwe dla konkretnej szkoły. Organ zwrócił uwagę, że za powyższym stanowiskiem przemawia to, iż w przypadku wyłączania szkoły z zespołu nie ustala się dla niej aktu założycielskiego, przyjmując, że nie są one szkołami nowotworzonymi, ale odzyskują samodzielność.

Zdaniem organu ustawodawca nie obliguje organu stanowiącego do stosowania art. 59 u.s.o. (art. 89 P.o.) przy tworzeniu zespołu szkół, tak jak to uczynił w przypadku art. 59 ust. 6 u.s.o. (art. 89 P.o.) zgodnie z którym przepisy ust. 1 – 5 i art. 58 stosuje się odpowiednio.

Organ podkreślił, że obowiązek stosowania odrębnej procedury likwidacyjnej został zastrzeżony w u.s.o oraz P.o. do przypadków likwidacji lub częściowej likwidacji szkoły, a nie do wszystkich zmian organizacyjnych jednostek. Włączenie szkoły, przedszkola do zespołu nie jest równoznaczne z likwidacją.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 98 P.o. (art. 60 u.s.o.) poprzez sprzeczność zapisów statutu Zespołu z ustawą – organ wskazał, iż przywołany przez skarżącą przepis dotyczy statutu szkoły, a nie zespołu. P. zespół nie jest szkołą, dlatego przepisy ustaw regulujące treść statutu szkoły lub placówki, w szczególności ww. art. 98 P.o. (60 ust. 1 u.s.o.) należy stosować przez analogię, a nie wprost. Przez wskazaną w art. 62 ust. 4 u.s.o. "utratę statutów" łączonych szkół w zakresie odmiennie uregulowanym w statucie zespołu – nie należy rozumieć dosłownie uchylenia statutów. Z przepisu tego wynika, że statuty szkół i placówek powinny być ustalone i obowiązywać obok statutu zespołu, z tym że w razie kolizji (niezgodności) pomiędzy treścią statutu zespołu a statutami szkół i placówek – pierwszeństwo przysługuje regulacji zawartej w statucie zespołu.

Statuty jednostek łączonych w Zespół przedmiotową uchwałą spełniają wymogi formalno – prawne, w tym w zakresie praw ucznia czy zasad rekrutacji, zatem nie było pogrzeby umieszczania ich w statucie zespołu. Stanowiska nauczycielskie, stanowiska wspomagające proces dydaktyczny – określają ustawy i corocznie wskazywane są i zatwierdzane przez organ prowadzący w arkuszu organizacji szkoły/przedszkola, stąd nie ma potrzeby umieszczania ich w statucie zespołu.

V. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa powyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t Dz. z 2017 r., poz. 1369), kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w skrócie "u.s.g.") uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Jednakże nie każda wadliwość uchwały rady gminy (jednostki samorządu terytorialnego) jest podstawą do eliminacji tej uchwały z obrotu prawnego. Zgodnie bowiem z art. 91 ust 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepis ten wprawdzie dotyczy postępowania w ramach nadzoru administracyjnego nad działalnością samorządu gminnego przejawiającą się m.in. podejmowaniem uchwał przez organ gminy, ale stanowi wskazówkę także dla sądu jaka wadliwość, z woli ustawodawcy, uzasadnia stwierdzenie nieważności danego aktu. Nie każde zatem naruszenie prawa (sprzeczność z prawem – art. 91 ust 1 u.s.g.) uzasadniało będzie eliminację tego aktu z obrotu prawnego. Rozważając treść przywołanych wyżej przepisów u.s.g. należy uznać, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy są jedynie istotne naruszenia prawa.

Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować jako istotne naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych, a także w piśmiennictwie, do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Prezentowany jest też pogląd, że do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (por. np. Z. Kmieciak. Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną Samorząd Terytorialny. Nr 6 z 1994 r.; wyrok 7 sędziów NSA z 17 maja 1999 r. , sygn. akt OSA 1/99; wyrok NSA z 20 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 843/12).

Za nieistotne naruszenia prawa uznaje się natomiast nieodpowiednie oznaczenie uchwały poprzez nadanie jej błędnej nazwy lub powołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały, przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia (Z. Kmieciak w: Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną, Samorząd. Teryt. z 1994 r. nr 6). Jak zauważył NSA w orzeczeniu o sygn. I OSK 843/12, samo powołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały przez organ nie jest uchybieniem tej rangi, które zawsze musi prowadzić do stwierdzenia przez sąd nieważności takiej uchwały.

Rozpatrując pierwszy z podniesionych przez skarżącą zarzutów Sąd uznał, że w niniejszej sprawie mamy właśnie do czynienia z sytuacją, kiedy organ – Rada M., podjął uchwałę wskazując błędną podstawę prawną, jednakże istnieje przepis prawa umocowujący Radę M. do podjęcia zaskarżonej uchwały.

Jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały Rada M. wskazała art. 91 Prawa oświatowego. Artykuł ten daje podstawę organowi prowadzącemu szkoły różnych typów lub placówki do połączenia je w zespół (art. 91 ust. 1) oraz określa zasady i tryb takiego połączenia (art. 91 ust. 2 – 6, 8 - 9).

Jednakże przepis ten nie mógł być podstawą prawną zaskarżonej uchwały (podjętej [...] marca 2017 r.), w szczególności możliwość jego zastosowania nie wynika z art. 307 ust. 2 u.p.w.P.o. , jak twierdzi organ w odpowiedzi na skargę.

Zgodnie z art. 307 ust. 2 czynności podejmowane na rok szkolny 2017/2018 i następne lata szkolne dotyczące organizowania i prowadzenia kształcenia, wychowania i opieki w jednostkach organizacyjnych systemu oświaty, oraz realizowania zadań oświatowych w tych latach szkolnych, są podejmowane zgodnie z przepisami ustawy - Prawo oświatowe oraz ustaw zmienianych w art. 4 i art. 15, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, a także zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie tych ustaw, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Należy przede wszystkim zauważyć, że cytowany przepis wymienia na równi Prawo oświatowej jak też ustawę o systemie oświaty (która jest ustawą "zmienianą w art. 15") nie różnicując, które z czynności dotyczących "organizowania i prowadzenia kształcenia, wychowania i opieki (...) oraz realizowania zadań oświatowych" mają być podejmowane na podstawie przepisów Prawa oświatowego, a które na podstawie przepisów u.s.o. Po drugie - możliwość łącznia szkół (placówek) oraz zasady i tryb takiego połączenia są regulowane zarówno w Prawie oświatowym (art. 91 P.o.) jak też w ustawie o systemie oświaty (art. 62 u.s.o.). Po trzecie – art. 62 u.s.o. znajduje się w rozdziale 5 u.s.o. który na mocy art. 15 pkt 114 u.p.w.P.o. w związku z art. 369 u.p.w.P.o. zostaje uchylony dopiero z dniem 1 września 2017 r. – a więc do tej daty obowiązuje. Jednocześnie dopiero od tej daty obowiązują przepisy Prawa oświatowego (za wyjątkiem przepisów określonych w art. 1 pkt 1 i 2 u.p.w.P.o., wśród których nie znajduje się art. 91 P.o.).

Należy także zauważyć, że art. 307 ust. 1 u.p.w.P.o. przewiduje, że wszelkie czynności podjęte przed dniem 1 września 2017 r. na podstawie ustawy zmienianej m.in. w art. 15 (tj. na podstawie przepisów u.s.o.) - pozostają w mocy.

Wobec powyższego trudno przyjąć, że podstawą uchwały w przedmiocie połączenia szkół (placówek) podejmowanej przed 1 września 2017 r. winien być art. 91 Prawa oświatowego, skoro z jednej strony – przepis ten obowiązuje dopiero od 1 września 2017 r., a z drugiej strony ustawodawca do tej daty pozostawił w mocy przepisy art. 62 u.s.o., przy czym jednocześnie zastrzegł (w art. 307 ust. 1 u.p.w.P.o.), że czynności podejmowane na podstawie przepisów u.s.o. przed 1 września 2017 r., po tej dacie pozostaną w mocy. Brak też jednocześnie przepisu przejściowego, który nakazałby, aby pomimo obowiązywania art. 62 u.s.o. stosować treść art. 91 Prawa oświatowego.

Przyjęcie prezentowanego przez organ stanowisko przeciwnego prowadziłoby do wniosku, że art. 62 u.s.o., pomimo braku jego formalnego uchylenia w okresie pomiędzy wejściem w życie części przepisów u.p.w.P.o., w tym art. 307 tej ustawy tj. pomiędzy 25 stycznia 2017 r. (por. art. 369 pkt 2 u.p.w.P.o.) a 1 września 2017 r. – nie mógłby być stosowany (bo należałoby stosować art. 91 P.o.), a więc byłby przepisem zbędnym. Takie stanowisko jest sprzeczne z założeniem racjonalnego ustawodawcy.

Wskazując zatem jako podstawę prawną art. 91 Prawa oświatowego Rada M. dopuściła się naruszenia prawa, naruszenie to jednak – jak wynika z wcześniejszych rozważań – wobec istnienia podstawy prawnej do podjęcia uchwały (art. 62 u.s.o.) jest naruszeniem nieistotnym i jako takie nie skutkuje nieważnością zaskarżonej uchwały.

Podnoszone przez skarżącą zarzuty należy w tej sytuacji rozpatrzeć w świetle przepisów ustawy o systemie oświaty.

Rozpatrując te zarzuty w pierwszej kolejności wskazać należy, że ani z treści uchwały ani z treści jej uzasadnienia, ani z jakichkolwiek innych dokumentów czy okoliczności nie wynika, aby zaskarżona uchwała została podjęta w celu przekazania wymienionych w niej szkoły i przedszkoli osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego. Za niezasadne należy wobec tego uznać zarzuty naruszenia art. 5 ust. 5g i 5l u.s.o. (zarzuty z pkt 2 i pkt 4), które dotyczą warunków i trybu owego przekazania.

Zasadnie podnosi organ, że należy dokonać rozróżnienia pomiędzy połączeniem szkół w zespół a likwidacją szkół jak też pomiędzy likwidacją szkoły a likwidacją jednostki budżetowej. Wynika to z różnego charakteru tworów organizacyjnych jakimi są: szkoła, zespół szkół oraz jednostka budżetowa.

Regulację dotyczą tworzenia zespołu szkół lub placówek oraz przekształceń, jakim zespół ten może podlegać zawiera art. 62 u.s.o. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (wyrok z dnia 11 września 2012 r. sygn.. akt II SA/Ol 510/12), że z analizy art. 62 u.s.o. wynika, iż zespół szkół nie jest w sensie prawnym "szkołą", lecz jest jednostką organizacyjną. Zespół szkół rządzi się odmiennymi regułami funkcjonowania w obrocie prawnym niż w przypadku szkoły istniejącej poza zespołem. Jednostkami systemu oświaty są nadal poszczególne szkoły (placówki), które tworzą dany zespół (art. 2 u.s.o.). Sytuacji tej nie zmienia utworzenie zespołu (zob. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, wyd. IV, 2012). Wprawdzie, w wyniku połączenia w zespół, tworzące je szkoły tracą w pewnym zakresie swoją samodzielność, w zespole poszczególne szkoły działają bowiem pod wspólnym kierownictwem dyrektora zespołu, który m.in. sprawuje nadzór pedagogiczny nad nauczycielami zespołu. Powyższe nie oznacza jednak, że pozostałe organy również podlegają połączeniu (w braku odmiennej regulacji statutowej). Także statuty szkół i placówek powinny być ustalone i obowiązywać obok statutu zespołu. Zgodnie bowiem z art. 62 ust. 1 u.s.o. połączenie szkół różnych typów lub placówek w zespół nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad rodziców, rad szkół lub placówek i samorządów uczniowskich poszczególnych szkół lub placówek, o ile statut zespołu nie stanowi inaczej. Wobec powyższego, poszczególne szkoły tworzące zespół szkół nadal pozostają odrębnymi, choć nie w pełni samodzielnymi, jednostkami systemu oświaty w rozumieniu art. 2 pkt 2 u.s.o. (M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, wyd. IV, 2012).

Należy ponadto zauważyć, że samo ograniczenie samodzielności szkoły włączonej do zespołu szkół nie powoduje, że nastąpiło przekształcenie tej szkoły w inną placówkę, o innym profilu nauki, co zgodnie z art. 59 ust. 6 u.s.o. skutkowałoby koniecznością zastosowania procedury likwidacji szkoły z art. 59 ust. 1 – 5 u.s.o. Jak stwierdził WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 22 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 189/06 (LEX nr 204140) przekształcenie szkoły lub placówki, o którym mowa w art. 59 ust. 6 u.s.o. to taka zmiana organizacyjna, która doprowadziła do rozszerzenia, zwężenia lub wprowadzenia nowego zakresu edukacji danej placówki przy eliminacji częściowej czy całkowitej dotychczasowego zakresu edukacji. Przykładem przekształcenia szkoły może być podział zespołu szkół i utworzenie w jego ramach dwu (lub kilku) placówek jako samodzielnych podmiotów lub zmiana profilu szkoły, np. przekształcenie szkoły rolniczej w szkołę sportową.

Dodatkowym argumentem przemawiającym za niestosowaniem art. 59 u.s.o. jest fakt, że dla szkół wyłączonych z zespołu nie ustala się aktów założycielskich przyjmując, że nie są one szkołami nowo tworzonymi, ale tylko odzyskują samodzielność (M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, wyd. IV, 2012).

Powyższe prowadzi do wniosku, że w niniejszym przypadku, w którym dochodzi do prostego połączenia szkół w zespół (przedszkole także jest szkoła – art. 3 pkt 1 u.s.o.), bez ich przekształcenia (zmiany ich profilu) - brak jest podstaw do stosowania procedury takiej jak przy likwidacji szkoły. Tym samym za niezasadne należy uznać za zarzuty naruszenia art. 59 u.s.o. (zarzuty pkt 5, pkt 6 i pkt 7) dotyczące procedury związanej z likwidacją (przekształceniem) szkoły tj. zarzuty braku podjęcia uchwały intencyjnej oraz braku zawiadomienia o planowanej likwidacji, z odpowiednim 6-miesięcznym wyprzedzeniem, rodziców uczniów i właściwego kuratora.

Słusznie wskazuje organ na konieczność rozróżnienia likwidacji jednostki budżetowej od likwidacji szkoły co jest konsekwencją rozróżnienia jednostki budżetowej od szkoły.

Szkoła jest jednostką organizacyjną systemu oświaty. Jednostka ta może być zarówno zakładana przez podmioty publiczne (np. jednostkę samorządu terytorialnego) jak też podmioty prywatne (osoby prawne i fizyczne). Przepisy dotyczące systemu oświaty nie określają jednakże jednego sposobu zorganizowania finansowania szkoły. W tym względzie przepisy dotyczące zorganizowania systemu oświaty odwołują się do zewnętrznych regulacji dotyczących prowadzenia gospodarki finansowej (art. 79 ust. 1, art. 80 ust. 1 u.s.o.).

Przedszkola i szkoły zakładane i prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami budżetowymi (art. 79 ust. 1 u.s.o.), należą do sektora finansów publicznych. Szkoły i przedszkola nie zakładane przez ministra ani przez jednostkę samorządu terytorialnego prowadzą gospodarkę finansową według zasad określonych przez organ lub podmiot prowadzący szkołę (art. 80 ust. 1u.s.o.).

Jednostka budżetowa jest jedną z form jednostek sektora finansów publicznych (art. 8 ust. 1, art. 9 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych; Dz. U. Nr 157 poz. 1241). Jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 11 ustawy o finansach publicznych). Jednostki budżetowe mogą być tworzone zarówno na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych, jak też na podstawie odrębnych ustaw (art. 8 ust. 2 ustawy o finansach publicznych). Ustawa o finansach publicznych przewiduje także możliwość likwidacji jednostki budżetowej m.in. przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych).

Zarówno szkoła jak też jednostka budżetowa są zatem jednostkami organizacyjnymi. Szkoła może, ale nie musi być jednostką budżetową. Także jednostka budżetowa może, ale nie musi być szkołą. Bywają też takie jednostki organizacyjne, które są zarówno szkołami jak też jednostkami budżetowymi (tak jest w przypadku określonym w art. 79 ust. 1 u.s.o.). Innym słowy - owe jednostki organizacyjne są z jednej strony tak zorganizowane, że z punktu widzenia systemu oświaty należą do tej formy jednostek organizacyjnych, które są "szkołami", a z punktu widzenia systemu finansów należą do tej formy jednostek organizacyjnych, które są "jednostkami budżetowymi". Możliwość "rozłączenia" bytu "jednostki organizacyjnej – szkoły" od bytu "jednostki organizacyjnej - jednostki budżetowej" najbardziej uwidacznia się w regulacji art. 5 ust. 5i u.s.o., który przewiduje w przypadku przejęcia szkoły przez osobę prawną lub fizyczną stosowanie przepisów dotyczących szkół i placówek publicznych prowadzonych przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne, a zatem także art. 80 ust. 1 u.s.o. W takim zatem przypadku "jednostka organizacyjna – szkoła" nadal istnieje, natomiast wobec "wyjścia" tej szkoły z sektora finansów publicznych przestanie istnieć "jednostka organizacyjna – jednostka budżetowa". Zdaniem Sądu podobnie w przypadku tworzenia zespołu szkół należy dopuścić możliwość zlikwidowania "jednostek organizacyjnych – jednostek budżetowych" przy zachowaniu "jednostek organizacyjnych – szkół" i utworzenia "jednostki organizacyjnej – zespołu szkół", który jest też "jednostką organizacyjną – jednostką budżetową" obejmującą gospodarką finansową wszystkie wchodzące w skład zespołu szkoły.

Niezasadny jest też zarzut skarżącej odnośnie braku stosownego aktu założycielskiego. Przepis art. 58 ust. 1 u.s.o., do którego odsyła art. 62 ust. 3 u.s.o. jako wymogi aktu założycielskiego wskazuje określenie typu szkoły, jej nazwy i siedziby. Te kwestie znalazły się w zaskarżonej uchwale, która określa typ placówki (zespół szkolno – przedszkolny; § 1 uchwały), nazwę ("Zespół Szkolno – Przedszkolny nr [...]"; § 1 uchwały) oraz siedzibę (R. , ul. [...]; § 3 uchwały). Wskazany przepis nie wprowadza zakazu łączenia w jednym akcie prawnym uregulowania kwestii wymaganych dla aktu założycielskiego z kwestiami dotyczącymi likwidacji czy tworzenia jednostek budżetowych. Z drugiej strony brak jest przepisu, który nakazywałby, jak chce tego skarżąca, aby w akcie założycielskim obowiązkowo znajdowały się takie uregulowania jak: wskazanie organów tworzonej jednostki, określenie jej gospodarki finansowej, kwestie dotyczące pracowników czy nauczycieli (są to kwestie statutowe – por. art. 60 ust. 1 u.s.o.). Jeżeli zaś chodzi o określenie w akcie założycielskim obwodu należy zauważyć, że art. 58 ust. 2 u.s.o. przewiduje wymóg określenia obwodu szkoły w przypadku aktu założycielskiego szkoły publicznej, w której jest realizowany obowiązek szkolny. Wymóg ten nie odnosi się zatem do zaskarżonej uchwały, gdyż to nie w zespole, ale w szkołach wchodzących w jego skład realizowany jest obowiązek szkolny.

Należy przy tym zauważyć, że w przedmiotowej sprawie, na żądanie Sądu zostały przedstawione dokumenty stwierdzające, iż akt założycielski Zespołu został zaopiniowany przez rady pedagogiczne szkół, które zostały włączone do tegoż Zespołu (spełnienie wymogu art. 62 ust. 3 u.s.o.). Okoliczność, że dwie z tych opinii są negatywne nie jest przesłanką uniemożliwiającą podjęcie uchwały o utworzeniu zespołu.

Za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 60 u.s.o. (zarzut z pkt 8 skargi). Także w tym względzie słusznie zwraca uwagę organ na treść art. 62 ust. 4 u.s.o. zgodnie z którym w zakresie uregulowanym odmiennie w statucie zespołu tracą moc postanowienia zawarte w statutach połączonych szkół lub placówek. Oznacza to, że statut zespołu nie zastępuje statutów szkół wchodzących w skład zespołu, a jedynie je uzupełnia. Statuty szkół nadal obowiązują. Gdyby było inaczej tj. gdyby faktycznie konieczne było stworzenie statutu zespołu o zakresie treściowym wskazanym przez skarżącą (właściwym dla szkoły), oznaczałoby to, że statuty szkół przestają obowiązywać w całości, a statut zespołu musi uregulować wszelkie kwestie związane z funkcjonowaniem zarówno każdej ze szkół wchodzących w skład zespołu, jak też kwestie związane z funkcjonowanie zespołu jako całości. W takim przypadku art. 62 ust. 4 u.s.o. byłby zbędny, bo skoro nie byłoby statutów szkół – nie byłoby możliwości konfliktu treściowego pomiędzy statutami szkół a statutem zespołu. Brak zatem uregulowania w statucie Zespołu niektórych kwestii wskazanych w art. 60 ust. 1 u.s.o., takich jak: zakres zadań nauczycieli oraz innych pracowników szkoły czy prawa i obowiązki uczniów, które są właściwe dla konkretnych szkół (przedszkoli) i ich statutów – nie może być uznany za naruszenie przepisów prawa.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), Sąd oddalił skargę.