Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1746/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 5, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 30 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Sądu Okręgowego w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 127/14 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w Zielonej Górze z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 127/14, w pkt I sentencji uchylił decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w Zielonej Górze z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Sądu Rejonowego w Zielonej Górze z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej; w pkt II przyznał od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na rzecz radcy prawnego wynagrodzenie tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 19 sierpnia 2013 r. R. S. wystąpił do Sądu Rejonowego w Zielonej Górze o wydanie kopii wyroków z uzasadnieniami wydanymi przez ten Sąd w latach 2010–2013 w sprawach dotyczących roszczeń przeciwko Skarbowi Państwa za szkody wyrządzone przez zakłady karne, zarejestrowanych pod symbolem 028.

Prezes Sądu Rejonowego w Zielonej Górze decyzją z dnia [...] października 2014 r., na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112 poz. 1198 ze zm. – dalej "u.d.i.p."), odmówił udzielenia wnioskowanej informacji publicznej wskazując, że żądana informacja ma cechy informacji przetworzonej, co oznacza, że działania, które musiałyby być podjęte w celu załatwienia wniosku wymagają znacznego zaangażowania sił i środków, a prawo do uzyskania informacji przetworzonej jest ograniczone do przypadków, w których jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, zaś skarżący, na wezwanie Sądu, nie wykazał takiej okoliczności.

Prezes Sądu Okręgowego w Zielonej Górze, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez R. S., decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję.

W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował żądanie wnioskodawcy jako dotyczące uzyskania informacji przetworzonej, chociaż samo zanonimizowanie wnioskowanych do udostępnienia orzeczeń nie stanowi przetworzenia informacji, a jedynie jej przekształcenie, ale wymaga ono takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpłyną na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na Sąd. Skoro wnioskodawca nie wykazał interesu publicznego dla uzyskania informacji przetworzonej, to odwołanie uznano za niezasadne.

Na powyższą decyzję R. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Skarżący podniósł, że w wyroku w sprawie z jego skargi w takiej samej sprawie jak niniejsza, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż informacja prosta nie zmienia się w przetworzoną poprzez proces anonimizacji, bo czynność ta podlega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu – sygn. akt II SA/Łd 684/13. W powołanym wyroku, Sąd uznał, że udostępnienie skarżącemu 222 orzeczeń sądu okręgowego nie utrudni wykonywania przez sąd zadań.

W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Okręgowego w Zielonej Górze podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 127/14, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną.

Uznając skargę za uzasadnioną Sąd pierwszej instancji odwołał się do podzielonego przez skład orzekający poglądu, jaki wyrażony został w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1455/13, że informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu. Sąd wskazał, że również wtedy, gdy organ posiada w swoich zbiorach dane objęte wnioskiem, to wykonywanie prostych czynności technicznych, polegających na zliczeniu czy zestawieniu nie może być uznane za informację przetworzoną. W przedmiotowej zaś sprawie, czynność zanonimizowania i zestawienia dotyczyłaby 52 spraw o symbolu podanym przez skarżącego jako 028, co dla administracji sądu okręgowego nie powinno stanowić dużego wysiłku technicznego, organizacyjnego, a na pewno nie intelektualnego.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że mimo, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji informacji przetworzonej, to orzecznictwo sądowe wypracowało już stanowisko, że informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nie istniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są informacje publiczne proste dostępne bez wykazywania interesu publicznego. Dopiero konieczność przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, a przede wszystkim intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste może czynić z informacji prostej informację przetworzoną. Sąd stwierdził, że skoro ustawodawca z prawa do informacji uczynił zasadę konstytucyjną, to ustawa o dostępie do informacji publicznej powinna być interpretowana w taki sposób, aby gwarantować obywatelom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę kasacyjną wniósł Prezes Sądu Okręgowego w Zielonej Górze, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegającą na uznaniu, że żądana przez R. S. informacja publiczna nie może zostać uznana za informację publiczną przetworzoną, bez koniecznego zdefiniowania i wyjaśnienia różnic pomiędzy czynnością polegającą na przekształceniu informacji a czynnością polegającą na jej przetworzeniu, z uwagi na to, że określeń tych używa się jako synonimów, do oznaczenia praktycznie tych samych czynności i stosuje się zamiennie, bez zmiany znaczenia tekstu, co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustawodawca, używając w art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcia "informacja przetworzona" nie zawarł w ustawie jego legalnej definicji. Wskazano, że w orzecznictwie i doktrynie przyjęto, że informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez proces anonimizacji, bowiem czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu a nie na przetworzeniu. Jednocześnie nie zdefiniowano i wyjaśniono różnic pomiędzy czynnością polegającą na przekształceniu informacji a czynnością polegająca na jej przetworzeniu.

Nie godząc się z powyższym poglądem stwierdzono, że skoro nie można dokonać rozdziału pomiędzy tymi czynnościami, to pogląd doktrynalny w tym przedmiocie należy uznać za nieprawidłowy.

Za nieuzasadniony uznano również pogląd, że anonimizacja polega jedynie na odjęciu z jakiegoś dokumentu elementów nie związanych z jego treścią (ich wykreślenie). W procesie anonimizacji dokonywane są zmiany dokumentu, nie polega ona wyłącznie na wykreśleniu z jego treści różnych elementów, ale na zastąpieniu usuniętych z dokumentów danych umożliwiających identyfikację stron informacjami (inicjałami) uniemożliwiającymi ich identyfikację. W wyniku tego procesu powstaje nowym dokument, inny co do treści od dokumentu pierwotnego.

Ponadto przytoczono stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11, w myśl którego w pewnych przypadkach suma informacji prostych, posiadanych przez adresata wniosku, może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

R. S., reprezentowany przez ustanowionego z urzędu radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Okoliczności faktyczne sprawy niniejszej są bezsporne.

Wniosek skarżącego z dnia 19 sierpnia 2013 r., który wpłynął do Prezesa Sądu Rejonowego w Zielonej Górze w dniu 21 sierpnia 2013 r., dotyczył udostępnienia informacji publicznej w postaci wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami z lat 2010–2013, wydanych w sprawach roszczeń przeciwko Skarbowi Państwa za szkody wyrządzone przez zakłady karne, zarejestrowanych pod symbolem 028. Skarżący zaznaczył, że informacje te mogą być zapisane na płycie CD/DVD. Jak przyjął w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji, na podstawie danych zawartych w aktach administracyjnych, żądaniem udostępnienia objęto wyroki wraz uzasadnieniami wydane w 52 sprawach.

Poza sporem pozostaje okoliczność, że żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/ u.d.i.p., która podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Kwestię sporną pomiędzy stronami stanowi natomiast okoliczność, czy żądana informacja dotyczy informacji prostej, czy też ma ona cechy informacji przetworzonej, jak to przyjęły organy, a które to stanowisko zakwestionował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w zaskarżonym wyroku.

Skarga kasacyjna wniesiona przez Prezesa Sądu Okręgowego w Zielonej Górze, oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię tego przepisu i w konsekwencji odmowę jego zastosowania nie mogła być uznana za usprawiedliwioną.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Przedstawiona w rozpoznawanej sprawie przez Sąd pierwszej instancji wykładnia pojęcia "informacja przetworzona" i w jej następstwie ocena, że niezasadnie organy zakwalifikowały żądaną informację jako informację przetworzoną, czego konsekwencją było błędne wezwanie wnioskodawcy do wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, nie budzi wątpliwości. Przyjęte w zaskarżonym wyroku rozróżnienie między "informacją prostą" a "informacją przetworzoną", w tym pogląd, że informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez sam proces anonimizacji, gdyż czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu, podobnie jak stwierdzenie, że w przypadku, gdy organ posiada w swoich zbiorach dane objęte wnioskiem, to wykonanie prostych czynności technicznych polegających na zliczeniu czy zestawieniu, nie może być uznane za informację przetworzoną, jest zgodne z utrwalonym w tym względzie stanowiskiem sądów administracyjnych.

Sąd prawidłowo stwierdził, że informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nie istniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci, dopiero konieczność przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, intelektualnych może czynić z informacji prostej informację przetworzoną.

W orzecznictwie i doktrynie wypracowane zostało rozumienie użytego w art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcia "informacja przetworzona", co stało się konieczne z uwagi na brak jego legalnej definicji. Przyjęto powszechnie podzielane przez skład orzekający stanowisko, że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada, z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 ustawy, przy czym wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań) nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta poprzez sam proces anonimizacji, czyli czynność polegającą jedynie na przekształceniu, a nie przetworzeniu informacji nie zmienia się w informację przetworzoną. O przetworzeniu informacji nie stanowi też sięganie do materiałów archiwalnych.

Informacja przetworzona w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste.

Powyższe rozróżnienie obu rodzajów informacji publicznej jest jednolicie przyjmowane w orzecznictwie, m.in. w powołanych w skardze kasacyjnej wyrokach Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11 i z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11, a także w wielu innych późniejszych orzeczeniach, m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 315/14.

Przyjęte w orzecznictwie rozróżnienie czynności anonimizacji jako polegającej jedynie na "przekształceniu" informacji prostej i czynności polegającej na "przetworzeniu" takiej informacji w celu wytworzenia na jej podstawie żądanej informacji przetworzonej, mimo że jak słusznie zauważono w skardze kasacyjnej, użyte określenia stanowią synonimy, pozwala na rozgraniczenie obu czynności z uwagi na wskazane wcześniej różnice w ich charakterze. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że w wyniku samej anonimizacji, powstaje nowy dokument, którego treść uległa takiemu przeobrażeniu w stosunku do dokumentu pierwotnego, że nastąpiło przetworzenie informacji. Przetworzenie informacji obejmuje proces dalej idący, w celu uzyskania informacji przetworzonej konieczne jest podjęcie wielu dodatkowych czynności, począwszy od sięgnięcia do dokumentacji źródłowej, poprzez podjęcie przez podmiot zobowiązany różnego rodzaju działań intelektualnych w odniesieniu do posiadanego zbioru informacji, aby w ich wyniku nadać skutkom tych działań cechy żądanej informacji. Za przetworzenie informacji nie może być uznana niejako mechaniczna czynność usuwania danych w procesie anonimizacji.

Jak podniesiono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 315/14, w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej. Zaznaczono przy tym, że intencją ustawodawcy nie było przy uchwalaniu ustawy o dostępie do informacji publicznej stworzenie instrumentów pozwalających na utrudnienie funkcjonowania jednostek wykonujących zadania publiczne, lecz zapewnienie każdemu możliwości realizowania jego konstytucyjnego prawa do uzyskania informacji publicznej. Poprzez uznanie informacji za informację przetworzoną wnioskodawca nie jest pozbawiony tego prawa. Jednak konieczność przetworzenia informacji i możliwość jej uzyskania słusznie została uzależniona od istnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego.

Podzielając powyższy pogląd, zbieżny m.in. z poglądem wyprowadzonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05, który przytoczono w skardze kasacyjnej, podzielić należało ocenę Sądu pierwszej instancji, że nie zostało w sprawie wykazane, że udzielenie informacji publicznej w postaci 52 zanonimizowanych wyroków wydanych w określonym przedziale czasowym w sprawach o podanym przez wnioskodawcę symbolu wymagało podjęcia przez pracowników Sądu Rejonowego w Zielonej Górze przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów czy innych złożonych czynności intelektualnych w oparciu o posiadane proste informacje, których wykonanie mogłoby negatywnie wpłynąć na tok realizacji ustawowych zadań organu.

Dodatkowo nadmienić należy, na co zwracał uwagę skarżący, że w podobnej sprawie, dotyczącej tego samego wnioskodawcy, przy czym przedmiotem żądania od Sądu informacji publicznej były 222 zanonimizowane wyroki, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 684/13, zajął takie samo stanowisko, jakie wyrażone zostało w zaskarżonym wyroku.

Z przedstawianych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.