Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 2662/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2004-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze

SENTENCJA

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 lutego 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski ( spr.) Sędziowie NSA: Izabela Dobosz Grażyna Danielec Protokolant : Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2004 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] Nr : [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę 10 zł ( dziesięć zł ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]. (znak: [...]) Burmistrz Gminy W. , działając na podstawie art. 1 ust.2, art. 39, art. 40 ust. l i 3, art. 42 i art. 46 ust.2 i 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 1999 r. nr. 15 poz. 139 z późn.zm.), ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku biurowo-technicznego (bez zmiany funkcji budynku) na nieruchomości położonej przy ul [...]we W. oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz.ewid. [...].

Odwołanie M.L. nie zostało uwzględnione i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , decyzją z dnia [...](znak: [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje wywodząc co następuje:

1/ organ I instancji ustalił, że dz.ewid. [...] położona we W. znajduje się na obszarze oznaczonym na planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...] (teren zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej). Organ I instancji odwołał się do pkt. 4.4.1. ustaleń generalnych planu, zgodnie z którymi w obrębie terenów mieszkaniowych dopuszcza się w bezkolizyjnym zakresie lokalizowanie nieuciążliwych obiektów usługowych i produkcyjnych. W tej sytuacji zdaniem organu I instancji zamierzenie inwestora jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2/ w trakcie postępowania odwoławczego Kolegium, zleciło organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania i uzupełnienie akt sprawy o dowody związane z powstaniem inwestora Zakładu Produkcji Drzewnej "A. ", w wykonaniu powyższego organ I instancji przesłał do Kolegium kserokopie: decyzji o pozwolenie na budowę zakładu stolarskiego, decyzji o pozwolenie na budowę obejmującą rozbudowę budynku magazynu wyrobów stolarskich, zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, 3/ zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego dla miasta W. przedmiotowy budynek, mający ulec rozbudowie znajduje się na terenie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Ustalenia planu dla tego terenu nie zawierają żadnych zapisów dotyczących znajdującego się na działce nr ewid. [...] zakładu, pomimo jego istnienie w dacie uchwalania planu. Plan miejscowy uchwalony został w 1992 r., natomiast z kserokopii decyzji wynika, że pozwolenie na budowę budynku warsztatu stolarskiego udzielone zostało w 1989 r. Zakład produkcji drzewnej na działce nr ewid. [...] funkcjonuje zatem legalnie. Ustalenia planu miejscowego dla terenu zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej wymieniają zakłady, które przewidziane są do likwidacji i przeniesienia na tereny przeznaczone na ten cel. Zakład produkcji drewnianej na działce nr ewid. [...] nie został wymieniony jako przewidziany do przeniesienia na inny teren. Zaskarżoną decyzją organ I instancji rozstrzygnął jedynie o możliwości nadbudowy i przebudowy budynku biurowo-technicznego zakładu (bez zmiany funkcji budynku). Zamierzenie inwestycyjne ma na celu poprawę warunków pracy pracowników biurowych celem spełnienia wymogów przepisów sanitarno-epidemiologicznych, bhp i prawa budowlanego. Inwestycja nie jest rozbudową zakładu produkcyjnego. Funkcja przewidzianego do nadbudowy i przebudowy budynku został określona przez inwestora we wniosku z dnia [...].04.2002 r. Z wniosku wynika, że jest to budynek techniczno-biurowy, w którym na parterze znajdują się magazyny, zaś na piętrze biura. W zakończeniu podniesiono, że bezpodstawne było odwołanie się organu I instancji do pkt [...]. ustaleń generalnych planu. Ustalenia te nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczą one zasad wprowadzania funkcji towarzyszących rozbudowie mieszkaniowej. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na zasadność rozstrzygnięcia organu I instancji.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła M.L. i wnosząc ojej uchylenie podniosła następujące okoliczności:

1/ zdaniem skarżącej nie można uznać za zgodną z planem, rozbudowę Zakładu produkcyjnego na terenie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, czym innym jest bowiem rzemieślniczy zakład usługowy ( a takim był w/w Zakład w 1978 r., gdy rozpoczynał działalność) a czym innym przemysłowy Zakład produkcyjny (kooperacja W. , zatrudnienie kilkudziesięciu pracowników i praca suszarni mechanicznej drewna w zakładzie 24 godziny na dobę przez okrągły rok) a takim stał się zakład A. w wyniku kilku wcześniejszych takich jak ta decyzji (przecież na podstawie takich decyzji można rozbudowywać zakład w nieskończoność),

2/ plan dopuszcza na tym terenie adaptację niektórych zakładów już istniejących, inne przeznaczone są do likwidacji i przeniesienia na tereny przeznaczone na ten cel w planie miasta (oznacza to przeniesienie na tereny przemysłowe). Nie można uzasadnić zgodności rozbudowy Zakładu Produkcji Drzewnej "A. " z ustaleniami planu, który tego typu podobne obiekty przewiduje do likwidacji i przeniesienia na tereny przemysłowe. To, że plan nie wymienia Zakładu A. jak przewidzianego do przeniesienia na inny teren, nie może uzasadniać jego rozbudowy. Plan ten .zresztą opracowany jest mało precyzyjnie, gdyż wymienia jako istniejący Zakład Wylęgu Drobiu, który w 1992 r., nie istniał już od wielu lat., 3/ skarżąca nie podziela stwierdzenia Kolegium, że bezzasadne jest powoływanie się na pkt [...]. ustaleń generalnych planu, gdyż dotyczą one zasad wprowadzania funkcji towarzyszących zabudowie mieszkaniowej, które jakoby nie mają zastosowania w tej sprawie Zapis pkt [...]. który dopuszcza w obrębie terenów mieszkaniowych w bezkolizyjnym zakresie lokalizowanie nieuciążliwych obiektów usługowych i produkcyjnych oraz wprowadzenie dodatkowej zabudowy w obrębie osiedli zainwestowanych należy poprzedzać studialnym opracowaniem lokalizacyjnym dokumentującym m. innymi honorowanie interesu publicznego i prywatnego. Wg. skarżącej nadbudowa budynku jest wprowadzeniem dodatkowej zabudowy. Ten zapis planu (tzn. pkt 4.4.1) dopuszcza lokalizację nieuciążliwych obiektów usługowych i produkcyjnych jedynie w bezkolizyjnym zakresie tzn. warunkowany jest faktem, że budowa nie spowoduje to kolizji z podstawową funkcją terenu -mieszkalnictwem. Wynika to jasno z treści tego zapisu wg. którego "wprowadzenie dodatkowej zabudowy w obrębie osiedli zainwestowanych należy poprzedzać studialnymi opracowaniami lokalizacyjnymi dokumentującymi możliwość zachowania warunków użytkowych i zdrowotnych na dopuszczalnym poziomie, utrzymanie ładu przestrzennego oraz honorowanie interesu publicznego i prywatnego". Tak więc, zdaniem skarżącej nie ma żadnych podstaw ustalenia warunków zabudowy dla jakichkolwiek inwestycji w Zakładzie Produkcji Drzewnej A. związanych z działalnością tego Zakładu, którego istnienie nie jest usankcjonowane zapisami planu w kontekście ustaleń jednostki [...] przewidującej tam funkcję mieszkalną i określającą wręcz przeniesienie zakładów o być może mniej uciążliwym charakterze na tereny przemysłowe.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga w sprawie niniejszej została złożona przed dniem [...].01.2004 r. Zgodnie jednak z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r., Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270-w skrócie p.o.p.s.a.).

Dokonana w trybie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269), kontrola sądowa zaskarżonej decyzji, stwierdziła, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w takim stopniu, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sprawa niniejsza dotyczy decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd ocenia stan faktyczny i prawny z dnia wydania zaskarżonej decyzji. W niniejszym przypadku jest to stan istniejący w dniu [...]2002 r.

W dniu tym obowiązywała ustawa z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 1999 r. nr. 15 poz. 139 z późn.zm. zwana dalej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r.).

Organ I instancji ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku biurowo-technicznego (bez zmiany funkcji budynku) na nieruchomości położonej przy ul. [...] we W. oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz.ewid. [...] . . Decyzję tę Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za niewadliwą.

Organ orzekający w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest związany treścią wniosku i nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza jego granice. Otóż wniosek przyszłego inwestora zmierzał do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn. "nadbudowa i przebudowa piętra budynku biurowo-technicznego, polegający na poprawieniu układu funkcjonalnego, zwiększeniu wysokości pomieszczeń biurowych na piętrze poprzez podniesienie dachu, zaprojektowanie nowych schodów, wymianie okien, docieplenie ścian, ogólny remont wnętrz".

Tymczasem organ I instancji ustala warunki dla inwestycji znacznie szerszej bowiem, dotyczącej całego budynku (a nie piętra, jak to określono we wniosku) którego celem ma być zapewnienie "możliwości użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem..." (zob. decyzja organu I instancji). Tak więc organ I instancji przekroczył ramy złożonego wniosku, a organ II instancji nad tą okolicznością przeszedł do porządku dziennego. W pierwotnej wersji wg. wniosku inwestycja miała polegać na "remoncie i przebudowie", nie wiadomo kto i kiedy dokonał poprawki na wniosku, przekreślając słowo "remont" i dopisując wyraz "nadbudowa". We wniosku w wersji poprawionej występuje pewna sprzeczność, bowiem w pkt. 6 dotyczącym charakterystyki wnioskowanej zabudowy mówi się tylko o remoncie i przebudowie pietra a nie o nadbudowie. Bez dokładnego sprecyzowania rodzaju i charakterystyki, nie da się ustalić czy dla przedstawionego zamierzenia inwestycyjnego potrzebne jest w ogóle ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jakie inwestycje wymagają ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, określał art. 39 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Tylko użycie przez wnioskodawcę pojęcia "nadbudowy" , samo przez się nie decydowało o konieczności ustalenia tych warunków. Roboty budowlane polegające na remoncie lub montażu, przebudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku lub jego części, nie wymagały ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie powodowały zmiany sposobu zagospodarowania terenu (art. 39 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji).

Jeżeli sprecyzowanie żądania przyszłego inwestora doprowadziłoby organy do wniosku, że zamierzona inwestycja, wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, dokładniejszego rozważenia wymagać będą ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zamierzona inwestycja ma być realizowana na dz.ewid. [...] położonej we W. , która znajduje się na obszarze oznaczonym na planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...] (teren zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej). Nie ulega wątpliwości, że zamierzona inwestycja nie dotyczy inwestycji określonej bezpośrednio w planie. Ustalenia planu nie zawierają żadnych zapisów dotyczących znajdującego się na działce nr ewid. [...] zakładu, który ma być przedmiotem przyszłej inwestycji, pomimo jego istnienia w dacie uchwalania planu, wypowiadają się natomiast o innych obiektach nie będących zabudową mieszkalną jednorodzinną istniejących na przedmiotowym terenie, przewidując ich likwidację i przeniesienie na inne tereny.

Tak więc, dla rozstrzygnięcia sprawy istotna jest prawidłowa wykładnia zapisów planu. Przy wykładni planów zagospodarowania przestrzennego, winny mieć organy na uwadze zapis art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., który zapewniał każdemu, kto miał tytuł prawny do gruntu, prawo swobodnego jego zagospodarowania, które ograniczone mogło być tylko przez ustawę. A więc, zasadą jest prawo właściciela do pełnego korzystania z gruntu będącego jego własnością (art. 140 kc) i tym samym prawo do swobodnego jego zagospodarowania, a ograniczenia tego uprawnienia jako wyjątek mogą wynikać z ustaw. Ale skoro jest to wyjątek, zapisy planu nie mogą być poddane wykładni rozszerzającej na niekorzyść przyszłego inwestora, który musi wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Konkludując, uprawnienie właściciela do swobodnego zagospodarowania jego nieruchomości, może być ograniczone zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako prawa miejscowego, jeśli wynikają wprost z zapisów tego planu. Wszelka rozszerzająca wykładnia ustaleń planu miejscowego na niekorzyść właścicieli nieruchomości byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowiłaby rażące naruszenie ustaleń tego planu. Z drugiej strony organ rozpatrując sprawę o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oprócz warunków wynikających z planu miejscowego i przepisów szczególnych ma mieć na uwadze wymagania ochrony interesów osób trzecich. Decyzja organu I instancji, w tym zakresie ogranicza się tylko do określenia wymogu przyszłej inwestycji, iż "obiekt należy zaprojektować zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r........" . Nie wydaje się aby w świetle tego co podnosiła skarżąca w toku postępowania przed organami administracji to rozstrzygniecie, wystarczająco zabezpieczało jej interesy, także chronione i to wprost przedmiotowym planem. Głębszego rozważenia wymagać będzie pkt [...]. ustaleń generalnych planu. Argument Kolegium, że ustalenia te nie mają zastosowania w sprawie, gdyż dotyczą one zasad wprowadzania funkcji towarzyszących rozbudowie mieszkaniowej nie do końca jest trafny. Jest on wprawdzie umieszczony w rozdziale pt. Zasady wprowadzania funkcji towarzyszących, ale z jego zapisu wynika, że w obrębie terenów mieszkalnych dopuszcza się lokalizowanie nieuciążliwych obiektów innego rodzaju.

Po wyjaśnieniu przez wnioskodawcę jego rzeczywistego zamiaru co do przyszłej inwestycji można będzie rozważyć, czy nie chodzi tu o nową lokalizacje (nadbudowa i przebudowa), do której omawiany zapis planu mógłby mieć zastosowanie. Z drugiej strony, rozważenia wymagać będzie zapis planu dla jednostki [...] -wprowadzający generalną zasadę zabudowy do II kondygnacji. Wydaje się, że taki zapis jest bezwzględnie obowiązujący i już w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wysokość ta winna być uwzględniona.

Wyżej przeprowadzone rozważania wskazują na to, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają prawo w takim stopniu, że zachodziła konieczność ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt. l lit."c" oraz art.135 - p.o.p.s.a. Sąd nie orzekł czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, o czym mówi art. 152 p.o.p.s.a. bowiem zdaniem Sadu, przepis ten dotyczy takiego aktu który nadaje się do wykonania i wymaga wykonania, a więc aktu zobowiązującego, ustalającego dla jego adresata nakaz powinnego zachowania lub zakaz określonego zachowania. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie należy do tej kategorii aktów.