Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 472/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 19
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2016 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 27 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego A. T. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego.


UZASADNIENIE

A. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 27 sierpnia 2015 r., nr [...], którą uchylono w całości decyzję Starosty Kluczborskiego o numerze [...] z dnia 26 czerwca 2014 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. T. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, miejsc postojowych w łącznej liczbie 12 stanowisk stanowiących 4 odrębne, wydzielone grupy - po 3 stanowiska każda, na terenach położonych w miejscowości [...] ul. [...], działki oznaczone w operacie ewidencji gruntów i budynków nr a, b ark. m. [...], obręb [...], oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2014 r. A. T. wystąpił do Starosty Kluczborskiego o pozwolenie na budowę ww. inwestycji. Po wszczęciu postępowania, organ postanowieniem z dnia 20 maja 2014 r. zobowiązał inwestora do przedłożenia - w terminie do 6 czerwca 2014 r. - projektu zagospodarowania działki o zgrupowanie miejsc postojowych zgodnie z § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690, z późn. zm., obecnie - Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, zwane dalej "rozporządzeniem z 2002 r."), oraz projektu budowlanego miejsc postojowych, wykonanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane.

Po wykonaniu przez inwestora zobowiązania wynikającego z ww. postanowienia, Starosta Kluczborski - decyzją z dnia 26 czerwca 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym - zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskowanego pozwolenia na budowę, z zachowaniem określonych w decyzji warunków. Organ stwierdził, że projekt budowlany spełnia przepisy art. 33 ust. 2 i art. 34 Prawa budowlanego i że projektowany budynek nie będzie przesłaniał sąsiadującej zabudowy. Pokoje w lokalach mieszkalnych budynku wielorodzinnego sąsiadującego z inwestycją są dobrze nasłonecznione. Odnośnie zacienienia części elewacji tego budynku organ podał, że spełniony został warunek minimalnego czasu nasłonecznienia. Z kolei pozostałe sąsiedztwo projektowanego budynku nie jest zacienione w sposób istotny. Dalej, Starosta stwierdził, że projekt jest zgodny z obowiązującymi na tym terenie ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Ponadto projekt jest kompletny, zapewnia 1,5 miejsca postojowego/1 mieszkanie - w łącznej liczbie 12 stanowisk, a inwestor przedłożył wszystkie konieczne dokumenty oraz uzgodnienia. Organ odnotował również, że zapewnił stronom udział w postępowaniu, natomiast wniesione uwagi oraz zastrzeżenia były brane pod uwagę i analizowane.

Od decyzji Starosty Kluczborskiego odwołali się M. B. i R. B., domagając się jej uchylenia. Zarzucili:

1) naruszenie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z § 13, 57 i 60 rozporządzenia z 2002 r. poprzez nieuwzględnienie interesu stron postępowania w wyniku dopuszczenia do budowy obiektu oddziałującego pośrednio na sąsiadujące nieruchomości;

2) naruszenie art. 8 w związku z art. 80 K.p.a. poprzez niedostateczne rozważenie prawidłowości wykonania przedstawionej w sprawie analizy zacienienia elewacji budynku, w którym położony jest lokal należący do skarżących;

3) naruszenie art. 75 w związku z art. 84 K.p.a. poprzez uznanie, że opracowanie analizy cienia przez autora projektu budowlanego jest dostatecznym dowodem w sprawie, pozwalającym na uznanie spełnienia przez projekt warunków określonych w przepisach ww. rozporządzenia.

Odwołujący się dowodzili, że wobec sporządzenia analizy zacienienia projektowanego budynku przez autora projektu budowlanego, pozostaje ona niewiarygodna. Jest to dokument prywatny i nie powinien być uznany za środek dowodowy w sprawie. Nadto nie spełnia on wymogów wskazanych w § 13 i 60 rozporządzenia z 2002 r. Zgodnie natomiast z art. 84 K.p.a., w sprawie winna zostać dopuszczona niezależna opinia biegłego.

Od ww. decyzji Starosty Kluczborskiego z dnia 26 czerwca 2014 r., nr [...], odwołanie wnieśli również A. Z. oraz A. P. Postanowieniem z dnia 10 października 2014 r. Wojewoda Opolski stwierdził uchybienie terminu do wniesienia tego odwołania.

W wyniku rozpatrzenia odwołania M. B. i R. B., Wojewoda Opolski decyzją z dnia 13 października 2014 r. umorzył postępowanie odwoławcze, uznając, że w przedmiotowej sprawie skarżącym nie przysługuje przymiot strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie podzielił tego stanowiska i wyrokiem z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 596/14, uchylił decyzję Wojewody Opolskiego.

Po ponownym rozpoznaniu odwołania M. B. i R. B., Wojewoda Opolski wskazaną wcześniej decyzją z dnia 27 sierpnia 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm. [obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 23] - dalej K.p.a.) i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Kluczborskiego z dnia 26 czerwca 2014 r., nr [...], oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy powołał się na mające zastosowanie w sprawie przepisy art. 33 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 4, art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, a następnie wywodził, że nie można odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeśli spełnione zostały przesłanki przewidziane w ww. regulacjach. Obowiązkiem organów administracji architektoniczno-budowalnej jest m.in. weryfikacja zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, projekt zagospodarowania działki lub terenu winien być sporządzony na aktualnej mapie i obejmować: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Ponadto z § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2002 r. wynikają dla wydzielonych miejsc postojowych minimalne odległości, jakie należy zachować od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym i budynku zamieszkania zbiorowego oraz od granicy działki budowlanej. Organ wyjaśnił, posługując się słownikowym rozumieniem słowa "wydzielonych" miejsc postojowych, że we wskazanym rozporządzeniu nie określono zasad ustalania odległości od wszystkich miejsc postojowych związanych z określoną inwestycją, ale od wyodrębnionych ich grup lub zespołów, jeżeli zostały w sposób wyraźny względem siebie wydzielone. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, uznał, że wokół zaprojektowanego obiektu zaplanowano realizację łącznie 12 miejsc postojowych dla samochodów osobowych, w dwóch grupach - przy południowej oraz północnej granicy działki i rozdzielone one zostały placem manewrowym oraz wjazdem na działkę. Nadto w ramach każdej z tych dwóch grup, trzy projektowane miejsca postojowe usytuowane są równolegle do wschodniej ściany budynku, a trzy miejsca postojowe prostopadle do tej ściany. Miejsca postojowe usytuowane prostopadle względem projektowanego budynku zlokalizowane będą w części na działce nr a, a w części na działce nr b - przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę wewnętrzną, tj. ul. [...]. Wojewoda Opolski nie zgodził się ze Starostą, że tak zaprojektowane miejsca postojowe tworzą 4 grupy, po 3 stanowiska w jednej grupie. W ocenie organu, ułożenie względem siebie równolegle i prostopadle miejsc postojowych nie uprawnia do stwierdzenia, że zostały one od siebie wydzielone i nie stanowią jednej zwartej grupy miejsc postojowych. Zdaniem organu, usytuowanie miejsc postojowych na planie zagospodarowania terenu obejmuje wyodrębnienie jedynie dwóch grup miejsc postojowych - po 6 miejsc każda - rozdzielonych placem manewrowym oraz wjazdem na nieruchomość, na której zlokalizowana będzie inwestycja. Skoro miejsca postojowe usytuowane na działce nr a wraz z miejscami położnymi w części na działce nr b, stanowiące łącznie jedną grupę 6 miejsc postojowych zlokalizowaną przy północnej granicy działki, oddalone są od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w projektowanym budynku mieszkalnym o 7 m, a także od granicy działki budowlanej położonej od strony północnej (dz. nr c) od 4,5 m do 3 m, to w tym zakresie projekt budowlany narusza § 19 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. Naruszenie tych przepisów nastąpiło również poprzez zlokalizowanie grupy miejsc postojowych przy południowej granicy działki. Miejsca te, jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, zaprojektowano w odległości 4,5 m od granicy z działką budowlaną (dz. nr d) oraz w odległości 5,8 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w projektowanym budynku mieszkalnym. Tymczasem z uwagi na liczbę miejsc postojowych w ramach każdej z ww. grup, odległości te winny wynosić minimalnie 10 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w projektowanym budynku mieszkalnym oraz 6 m od granicy z działką budowaną. W związku z tym, Wojewoda uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, który to organ, po dokonaniu ponownej szczegółowej analizy wniosku oraz projektu budowlanego w zakresie określonym przepisami Prawa budowlanego, winien postanowieniem - w sposób czytelny i jednoznaczny - nałożyć na inwestora obowiązek usunięcia m.in. wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Ponadto Starosta zobowiązany jest również do odniesienia się w decyzji do zarzutów podnoszonych przez strony postępowania, w tym do wniosków dowodowych zgłoszonych w toku postępowania oraz wniosku zgłoszonego w toku postępowania przed organem drugiej instancji o powołanie biegłego na okoliczność wykonania analizy zacieniania elewacji budynku usytuowanego na działce nr c. Co do pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu organ uznał, że w sytuacji gdy organ pierwszej instancji przeprowadzi ponownie postępowanie administracyjne i podejmie stosowne rozstrzygnięcie, Wojewoda Opolski jako organ drugiej instancji nie może zająć wobec nich stanowiska, ponieważ stanowiłoby to naruszenie prawa do samodzielnego orzekania przez każdy z organów, tj. określonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym.

W skardze na decyzję Wojewody Opolskiego A. T., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz postanowienia Starosty Kluczborskiego z dnia 15 września 2015 r., wydanego w związku z treścią skarżonej decyzji Wojewody Opolskiego; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych; wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania ww. aktów; dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dwóch oświadczeń projektantów na okoliczność zgodności z przepisami prawa i zasadami wiedzy technicznej poszczególnych rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym, w szczególności w zakresie dotyczącym miejsc parkingowych przy projektowanym budynku.

Skarżonej decyzji A. T. zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego i prawa materialnego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to:

1) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz § 19 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 przez brak wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego i dokonanie dowolnej oceny dowodów w zakresie dotyczącym oceny projektu budowlanego (w szczególności planu zagospodarowania terenu i przekrojów typowych, stanowiących integralną część projektu budowlanego), co polegało na pominięciu faktu, że zaprojektowane przez skarżącego miejsca parkingowe zostały podzielone na 4 grupy wyraźnie wydzielonych miejsc postojowych - po 3 stanowiska każda, a wydzielenie to ma charakter zarówno przestrzenny (grupy zostały od siebie oddzielone projektowanym murem gabionowym oraz bramą wjazdową, uniemożliwiającymi wszelką komunikację pomiędzy nimi), jak i funkcjonalny, który to fakt w sposób jednoznaczny wynika z treści projektu budowlanego, w czego konsekwencji organ błędnie ustalił stan faktyczny; a także przez błędną wykładnię i w konsekwencji tego zastosowanie wskazanych w rozstrzygnięciu przepisów rozporządzenia z 2002 r., podczas gdy w sprawie zostały zachowane wymagania określone w § 19 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia, które to przepisy winny mieć zastosowanie;

2) § 19 ust. 4 rozporządzenia z 2002 r. przez jego niezastosowanie, polegające na pominięciu faktu, że 2 grupy wydzielonych miejsc postojowych usytuowane przy drodze znajdują się między liniami rozgraniczającymi ulicę, w czego efekcie organ błędnie uznał, że miejsca te zaprojektowano w odległościach niespełniających minimum określonego w przepisach § 19 ust. 1 i § 19 ust. 2 ww. rozporządzenia, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy organ winien zastosować przepis § 19 ust. 4, która to norma stanowi, że zachowanie rzeczonych odległości nie jest wymagane przy sytuowaniu miejsc postojowych między liniami rozgraniczającymi ulicę.

W uzasadnieniu skargi A. T. szczegółowo omówił stawiane zarzuty, akcentując, że doszło do wydzielenia murem i bramą wjazdową czterech grup miejsc postojowych, co uniemożliwia komunikację pomiędzy nimi. W efekcie tego sposób, w jaki zaprojektowano miejsca postojowe spełnia wymogi wynikające z przepisów techniczno-budowlanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2015 r. tut. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i postanowienia Starosty Kluczborskiego z dnia 15 września 2015 r.

W piśmie procesowym z dnia 29 kwietnia 2016 r. M. B. i R. B. domagali się oddalenia skargi, podnosząc okoliczność naruszenia w projekcie budowlanym przepisów rozporządzenia z 2002 r. Zdaniem uczestników postępowania, w sprawie nie ma znaczenia sposób zgrupowania miejsc parkingowych, lecz ich ilość i faktyczna odległość od okien. Wymagane przepisami odległości mają za zadanie ochronę mieszkańców przed uciążliwościami, a tych nie eliminują planowane przegrody pomiędzy poszczególnymi stanowiskami dla samochodów.

Z kolei, w przesłanym do wiadomości Sądu piśmie z dnia 23 maja 2016 r. uczestnicy postępowania A. Z. i A. P. uznali zaskarżoną decyzję za słuszną. Nadto wskazali na wadliwe - ich zdaniem - ustalenia planu miejscowego, które dopuszczają zabudowę wielorodzinną przy ul. [...]. Poza tym podkreślili, że w przedmiotowym postępowaniu należy zapewnić ochronę ich interesów, w szczególności ochrona ta powinna dotyczyć zdrowia i życia.

Na rozprawie A. T. podtrzymał skargę oraz wywody w niej zawarte. Zarzucił, że Wojewoda Opolski nie dokonał wnikliwej analizy projektu i pominął to, że projekt ten spełnia wymagania co do liczby miejsc parkingowych oraz zachowane zostały wymogi wynikające z przepisów. Uważa, że o treści decyzji zadecydowały względy pozamerytoryczne. Bezzasadnie pominięto, że miejsca parkingowe ograniczone zostały murem. Podniósł, że jako inwestor spełnił więcej wymagań niż to wynika z przepisów. Wyjaśnił też, że miejsca parkingowe zaprojektowane od strony ulicy położone są w większej części w pasie drogowym. Oświadczył ponadto, że inwestycja stanowi dorobek całej jego rodziny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Dokonując kontroli w takim zakresie, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej P.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Rozstrzyga jednak tylko w granicach danej sprawy, co oznacza, że nie może oceniać innej sprawy administracyjnej niż ta, której dotyczyło postępowanie administracyjne i w której wniesiono skargę.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w sytuacji naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem prawa procesowego, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Przed wyjaśnieniem tego stanowiska celowe jest ponowne wskazanie, że w przedmiotowej sprawie ocenie Sądu podlegała decyzja Wojewody Opolskiego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Decyzją tą organ odwoławczy - na skutek rozpoznania odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. T. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, miejsc postojowych w łącznej liczbie 12 stanowisk stanowiących 4 odrębne, wydzielone grupy - po 3 stanowiska każda, w [...] przy ul. [...] - uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawę prawną wydanej przez Starostę Kluczborskiego decyzji nr [...] stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nadal zwanej w skrócie "Prawem budowlanym". Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (ust. 3 art. 35 Prawa budowlanego). Stosownie zaś do treści ust. 4 art. 35 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Badając w ww. zakresie planowaną do realizacji inwestycję, Starosta uznał, że zachodzą przesłanki do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w tym m.in. stwierdził zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi. Ze stanowiskiem tym nie zgodził się Wojewoda Opolski, uznając, że przewidziane przez inwestora usytuowanie miejsc postojowych narusza § 19 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. W konsekwencji tego przyjął, że wystąpiły określone w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanki stanowiące procesową podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego. W takiej sytuacji ocena Sądu zmierza do ustalenia prawidłowości zastosowania tej regulacji, zgodnie z którą organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna kasacyjnego rozstrzygnięcia opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu (ewentualnie przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych), oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nawiązują one do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Dodatkowo wyjaśnienia wymaga, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie będzie znajdował zastosowania wtedy, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie tylko jego ocena lub gdy zakres postępowania wyjaśniającego będzie możliwy do zrealizowania przy wykorzystaniu regulacji art. 136 K.p.a., zgodnie z którą organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przepis ten pozwala zatem organowi odwoławczemu na uzupełnienie materiału dowodnego w niezbędnym zakresie i jednocześnie określa granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszenie tego przepisu. Zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. wymaga więc nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach kompetencji organu odwoławczego wyznaczonych treścią art. 136 K.p.a., tj. że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ocena organu w tym zakresie powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, ponieważ przedstawienie okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji.

Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie Starosta ocenił, iż inwestor spełnił wszystkie wymagania określone w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Natomiast Wojewoda Opolski badał jedynie projekt budowlany dotyczący miejsc postojowych, pod kątem jego zgodności z przepisami rozporządzenia z 2002 r. W tym zakresie wskazał, że zgodnie z § 19 ust. 1 tego rozporządzenia, odległość wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych, lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem hotelu, budynku opieki zdrowotnej, oświaty i wychowania, a także od placu zabaw i boiska dla dzieci i młodzieży, nie może być mniejsza niż:

1) 7 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie,

2) 10 m - w przypadku 5 do 60 stanowisk włącznie,

3) 20 m - w przypadku większej liczby stanowisk, z uwzględnieniem § 276 ust. 1.

Stosownie zaś do ust. 2 § 19 rozporządzenia z 2002 r., odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż:

1) 3 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie,

2) 6 m - w przypadku 5-60 stanowisk włącznie,

3) 16 m - w przypadku większej liczby stanowisk.

Na tle przytoczonych regulacji Wojewoda trafnie zauważył, że zasady ustalania wskazanych odległości nie dotyczą wszystkich miejsc postojowych związanych z określoną inwestycją, lecz wyodrębnionych ich grup lub zespołów, jeżeli zostały w sposób wyraźny względem siebie wydzielone. Skład orzekający w niniejszej sprawie akceptuje pogląd, wedle którego dla jednej inwestycji inwestor może zrealizować miejsca postojowe w jednej grupie bądź w kilku odrębnych grupach, o których można mówić - w zależności od sytuacji występującej w konkretnym przypadku - gdy np.:

1) miejsca postojowe nie tworzą zwartych grup, które przylegałyby (bezpośrednio graniczyłyby) ze sobą, albo też znajdowałyby się w bardzo bliskiej od siebie odległości;

2) między grupami wydzielonych miejsc postojowych są trwałe przeszkody znacznie utrudniające korzystanie z miejsc postojowych (np. budynki, skarpy, tory kolejowe);

3) miejsca postojowe nie są traktowane przez korzystających z tych miejsc (postojowych) w różnych grupach jako miejsca zamienne do parkowania o identycznej dostępności z tego samego ciągu komunikacyjnego;

4) każda odrębna grupa miejsc postojowych stanowi odrębne źródło emisji w stosunku do mieszkańców budynków zlokalizowanych lub mogących być w przyszłości zlokalizowanych na działkach budowlanych (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 12 stycznia 2016 r., II SA/Kr 1301/15, por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 438/11, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach sprawy organ odwoławczy zakwestionował stanowisko organu pierwszej instancji, iż z dokumentacji projektowej wynika usytuowanie na działce czterech grup wydzielonych miejsc postojowych. Przyjął mianowicie, że powstaną dwie zwarte grupy takich miejsc, po 6 stanowisk każda, rozdzielone placem manewrowym oraz wjazdem na nieruchomość, na której zlokalizowana będzie inwestycja. Zatem, według Wojewody, "rozdzielenie" to zadecydowało o uznaniu, że w istocie mamy do czynienia z wyodrębnionymi dwiema grupami miejsc postojowych. Dokonanie oceny prawidłowości poglądu Wojewody byłoby jednak przedwczesne, ponieważ z treści decyzji wynika jednoznacznie, że pogląd ten został wyrażony bez wcześniejszej analizy konkretnych rozwiązań projektowych dotyczących oddzielenia poszczególnych grup miejsc postojowych murem gabionowym oraz bramą wjazdową, które to rozwiązania - zdaniem skarżącego - świadczą o przestrzennym i funkcjonalnym, czyli trwałym i wyraźnym wydzieleniu tych miejsc. Niewątpliwie wskazane rozwiązania wynikające z projektu budowlanego parkingu należało ocenić pod kątem możliwości uznania, czy w sprawie rzeczywiście dokonano wydzielenia czterech grup miejsc postojowych. W zaskarżonej decyzji brak jest jednak rozważań w powyższym zakresie, zatem zgodzić się należało z zarzutami skargi, że organ nie ustalił w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy i nie rozpatrzył wyczerpująco zebranego materiału dowodowego, nie odnosząc się przy tym do jego istotnych elementów, tj. konkretnych rozwiązań projektu. Również w opinii Sądu, takie działanie organu świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które obligują do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i do rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, przy zapewnieniu realizacji zasady udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej (art. 9 K.p.a.) i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.). Z kolei, uchybienia w postaci pominięcia w uzasadnieniu decyzji istotnych okoliczności mogących mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz sformułowanie w pewnych kwestiach jedynie ogólnych wniosków, bez stosownego ich umotywowania, uzasadniają zarzut podjęcia rozstrzygnięcia z naruszeniem wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a., a także z naruszeniem zasady przekonywania, o jakiej mowa w art. 11 K.p.a.

Poza powiedzianym dotychczas zauważyć należy, że jeśli organ drugiej instancji uznał, iż w projekcie zaplanowano dwie grupy miejsc postojowych po 6 stanowisk i w związku z tym stwierdził, że rozwiązanie to narusza prawo, ponieważ nie zachowano minimalnej odległości 10 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w projektowanym budynku mieszkalnym oraz 6 m od granicy z działką budowlaną, to powinien - zdaniem Sądu - skorzystać z przysługujących mu uprawnień do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i nałożyć na inwestora obowiązek usunięcia tych nieprawidłowości, na podstawie ust. 3 art. 35 Prawa budowlanego. Zauważenia wymaga, że tryb ten był już wdrożony na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, zaś stwierdzenie dalszych nieprawidłowości na etapie postępowania odwoławczego nie wykluczało ponownego zastosowania tego trybu przez organ drugiej instancji. W rozważanym przypadku błędem natomiast było uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej tylko z tej przyczyny, że dokonano innej oceny materiału dowodowego i to z pominięciem jego istotnej części, na co wskazano już wcześniej. Pamiętać trzeba, że wskazania organu odwoławczego, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a., mają niewiążący prawnie charakter, natomiast wiążą one organ pierwszej instancji tylko co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, nie może też narzucać organowi pierwszej instancji sposobu oceny dowodów, ani treści rozstrzygnięcia.

W efekcie Sąd uznał, że organ odwoławczy nie wykorzystał możliwości, jakie posiada w świetle regulacji art. 136 K.p.a. i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w zakresie postępowania dowodowego i kształtowania treści projektu budowlanego. Nadto organ ten nie wykazał, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji zasadny jest zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Dodać jeszcze przyjdzie, że w ocenie Sądu, podjęcie przez Wojewodę działań na podstawie ust. 3 art. 35 Prawa budowlanego nie świadczyłoby o naruszeniu wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o ile oczywiście nie wystąpiłyby inne okoliczności, które uniemożliwiłyby wyjaśnienie sprawy w ramach postępowania odwoławczego bez szkody dla wnikliwego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego oraz dla uprawnień procesowych stron postępowania. W tym zakresie organ odwoławczy nie przeprowadził jednak wystarczających ustaleń. Jak już bowiem sygnalizowano, przeprowadzona przez Wojewodę ocena dotyczyła tylko kwestii zgodności projektu z § 19 rozporządzenia z 2002 r. W orzecznictwie słusznie podkreśla się, że właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11, LEX nr 1145626). W celu właściwej realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przepis art. 7 K.p.a. nakłada nie tylko na organ pierwszej instancji, ale także na organ odwoławczy obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a przepis art. 77 § 1 K.p.a. wskazuje na konieczność wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości powinien być podstawą oceny. Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy, naruszając wskazane regulacje, nie dochował tych obowiązków i nie rozpoznał sprawy w sposób wyczerpujący oraz całościowy w jej granicach przedmiotowych, ponieważ oprócz zbadania projektu budowlanego parkingu pod kątem odległości wymaganych w § 19 rozporządzenia z 2002 r., nie poddał analizie pozostałych przedłożonych przez inwestora dokumentów w zakresie wyznaczonym w treści art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie do zaakceptowania jest natomiast sytuacja, w której organ drugiej instancji zajmuje się tylko jedną wybraną przez siebie kwestią, pozostawiając pozostałe z nich do rozpoznania w ewentualnych kolejnych postępowaniach. Takie postępowanie nie służy koncentracji procesu i łamie zasadę szybkości postępowania (art. 12 § 1 K.p.a.). Powtórzyć przyjdzie, że w toku postępowania odwoławczego należy ocenić materiał dokumentacyjny sprawy w sposób całościowy, a nie wybiórczy. Poza tym Sąd nie podzielił stanowiska, że przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania uniemożliwia Wojewodzie odniesienie się do zarzutów odwołania czy zgłoszonych wniosków dowodowych. Wręcz przeciwne, stanowisko w tej mierze organu odwoławczego jest jak najbardziej potrzebne, ponieważ dotyczy analizy sprawy pod kątem ewentualnych, dostrzeżonych przez strony naruszeń prawa.

Z uwagi na opisane wyżej wadliwości postępowania i konieczność dokonania przez organ odwoławczy ustaleń odnośnie istotnych elementów stanu faktycznego oraz jego oceny, Sąd nie badał zaskarżonej decyzji w kontekście dalej idących zarzutów skargi, w tym dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. Ponadto Sąd nie uwzględnił żądania dotyczącego uchylenia postanowienia Starosty Kluczborskiego z dnia 15 września 2015 r. uznając, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 135 P.p.s.a., wedle którego sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu, wyeliminowanie z obrotu prawnego wskazanego postanowienia nie doprowadzi do końcowego załatwienia sprawy, zwłaszcza że Sąd nie posiada wiedzy, czy po wydaniu tego postanowienia zostały podjęte kolejne akty.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 240 zł oraz zwrot równowartości uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.

Końcowo wskazać jeszcze trzeba, że wnioski dowodowe skarżącego nie mogły zostać uwzględnione, ponieważ zgodnie art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W świetle tego przepisu, w postępowaniu przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodu z dokumentów. Wykluczone jest przy tym prowadzenie nowego postępowania o charakterze rozpoznawczym. W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie dokonuje się bowiem ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, jak ma to miejsce w postępowaniu administracyjnym przed organem odwoławczym, lecz jedynie ocenia, czy organy administracyjne ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym i następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego, odpowiadające poczynionym ustaleniom (zob. komentarz do art. 106 P.p.s.a. - H. Knysiak-Molczyk [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2012 r.). Oznacza to, że sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogły służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy, nie może w tym zakresie wyręczać organu administracji (tak przykładowo NSA w wyroku z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 2251/11, LEX nr 1356306). Na gruncie rozpoznawanej sprawy niedopuszczalne było zatem przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z oświadczeń projektantów na okoliczność zgodności z przepisami prawa i zasadami wiedzy technicznej poszczególnych rozwiązań projektu.