Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2849/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 56, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, ust. 3 i ust. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 143 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 3 pkt 7 i 9
journal: Dz.U. 2012 poz 1059
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 4 i 8
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 35 ust. 1 pkt 2 i art. 34 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 201/14 w sprawie ze skargi D. C. i innych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. oddala skargą kasacyjną, 2. oddala wniosek K. H. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 201/14, oddalił skargi D. C. i M. C. oraz odrzucił skargi L. S. i innych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Wójt Gminy Lutomiersk, po rozpatrzeniu wniosku K. H. (PPHU K. H.) z dnia 30 kwietnia 2013 r., (uzupełnionego w dniu 28 czerwca 2013 r. i w dniu 7 sierpnia 2013 r.), na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej o mocy do 1.500 kW wraz z przyłączem elektroenergetycznym, złączem kablowo-pomiarowym Zk-15kV, drogą dojazdową, placem manewrowym i zjazdem z drogi, przewidzianej do realizacji na części działki o numerze ewidencyjnym 71 w obrębie [...], gmina Lutomiersk.

Organ ustalił dla inwestycji nieprzekraczalną linię zabudowy jako zgodną z załącznikiem nr 1 i określił gabaryty elektrowni - wysokość wieży: do 90,0 m, średnica wirnika: do 77,0 m, wysokość całkowita: do 128,5 m, moc elektrowni wiatrowej: do 1500 kW. W decyzji zawarto również bezwzględny obowiązek zachowania poziomu hałasu po realizacji inwestycji - poziom hałasu emitowany przez turbiny nie może przekroczyć 45 dB, zgodnie z zasięgiem zaznaczonym w załączniku 1 b i w załączniku 1 (granica obszaru na który planowana inwestycja będzie oddziaływać), w fazie eksploatacji poza granicami wyznaczonymi izofoną 45 dB na załączniku graficznym (załącznik 1 b i załącznik 1) do decyzji, nie mogą być przekroczone określone w odrębnych przepisach równoważne poziomy hałasu, dopuszczalne przy zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej w porze dnia i porze nocnej. Organ wyjaśnił, że granice obszaru analizowanego wyznaczono na mapie w skali 1:1000, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Organ wskazał, że zgodnie z przepisami art. 60 ust. 4 u.p.z.p., projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów. Wniosek inwestora zawierał niezbędne określenia, wyszczególnione w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. W toku przygotowywania projektu decyzji przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wójt Gminy Lutomiersk wystąpił do Starosty Pabianickiego o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, do Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Łodzi o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie melioracji wodnych oraz do Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Łodzi. Organ dodał, że wnioskodawca przedstawił decyzję Wójta Gminy Lutomiersk z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], określającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Po dokonaniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz po analizie stanu faktycznego, a także po stwierdzeniu, że wnioskowana inwestycja spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 3 i ust. 5 u.p.z.p., ustalono warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołań L. i J. S. i innych decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo zakwalifikował planowaną inwestycję do kategorii tych, dla których koniecznym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Elektrownie wiatrowe nie stanowią celu publicznego, co skutkowało koniecznością spełnienia wymogów, przewidzianych w art. 61 u.p.z.p. Wyjątkiem jest jednak inwestycja polegająca na realizacji urządzenia infrastruktury technicznej (art. 61 ust. 3), którą jest przedmiotowa inwestycja. Stosownie do art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1-3 nie stosuje się do urządzeń infrastruktury, a zatem wydanie decyzji dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego nie było uzależnione od spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, co z kolei oznacza, że zbędnym było w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji prowadzenie postępowania w zakresie cech i parametrów zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym oraz dostępu do drogi publicznej. W odniesieniu do art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, nadto teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Odnosząc się do zarzutów dotyczących negatywnego wpływu inwestycji na różne elementy środowiska, w tym na istniejącą w sąsiedztwie inwestycji zabudowę (w szczególności w zakresie oddziaływania akustycznego), organ wskazał, że dla planowanego przedsięwzięcia wydana została decyzja Wójta Gminy Lutomiersk o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, która jest rezultatem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Skoro to postępowanie zostało przeprowadzone i kończąca je decyzja uzyskała walor ostateczności, to organ orzekający w sprawie warunków zabudowy jest nią związany i nie może w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy dokonywać żadnych ustaleń, które w tym postępowaniu mogłyby podważyć rozstrzygnięcia ostatecznej decyzji środowiskowej. Decyzja taka na potrzeby postępowania o ustalenie warunków zabudowy ma w zakresie ochrony środowiska walor prejudycjalny i ustalenie warunków zabudowy w tej materii winno być zgodne z decyzją środowiskową. W stosunku do zarzutów, dotyczących dopuszczalnych norm hałasu (sprzecznych w zaskarżonej decyzji 45 dB i w decyzji środowiskowej 104 dB w porze dnia i porze nocy) organ wyjaśnił, że podnoszona przez odwołujących się rozbieżność nie występuje. Wartość wskazana w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - 104 dB dotyczy poziomu mocy akustycznej turbiny, a nie zasięgu oddziaływania akustycznego (jak to ma miejsce w zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy). Są to więc dwie różne wartości. Kwestia spadku wartości nieruchomości sąsiednich w wyniku realizacji inwestycji nie może być natomiast brana pod uwagę przy ustalaniu warunków zabudowy. Z uwagi na charakter decyzji ustalającej warunki zabudowy, zarzuty te należy przy tym uznać za przedwczesne. W zaskarżonej decyzji zabezpieczone zostały bowiem interesy osób trzecich poprzez określenie wymagań jakie ma spełniać inwestycja - obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i realizować w sposób określony w przepisach oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej tj. w sposób zapewniający: bezpieczeństwo konstrukcji, bezpieczeństwo pożarowe, bezpieczeństwo użytkowania, ochronę przed pozbawieniem dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody, gleby poprzez odpowiednie odprowadzanie ścieków oraz gromadzenie i usuwanie odpadów, odpowiednie usytuowanie budynków oraz towarzyszących urządzeń - z zachowaniem strefy ich oddziaływania mieszczącej się na własnej działce, odpowiednie ukształtowanie terenu działki - w sposób umożliwiający odprowadzenie wód opadowych na działki sąsiednie. W toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie można natomiast skutecznie korzystać z argumentów dotyczących ewentualnego obniżenia jej wartości lub pogorszenia komfortu zamieszkiwania w przypadku zrealizowania zamierzonej inwestycji. Takie kwestie mogą być rozważane i ewentualnie uwzględnione w postępowaniu, którego przedmiotem jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutu, dotyczącego wadliwej mapy stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy organ stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawiera załączniki w formie tekstowej i graficznej. Załącznik graficzny (zał. 1) stanowi mapa w skali 1:1000, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a mapa w skali 1:5000 stanowi wyłącznie dodatkowe (jak należy domniemywać, stworzone w celach poglądowych) opracowanie, nie wymagane przepisami rozporządzenia.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli D. C., M. C., i inni.

D. C. w swojej skardze wskazał, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego, a organ winien zbadać spełnienie warunku dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej. Kwestionując możliwość realizacji inwestycji dodał, że działka nr 71 nigdy nie została wyłączona spod produkcji rolnej.

M. C. w skardze zarzucił naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez załączenie do decyzji organu I instancji niewłaściwej mapy, naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 2 i 7 u.p.z.p. z uwagi na obniżenie wartości nieruchomości w związku z przyszłą inwestycją, naruszenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez uznanie elektrowni wiatrowej za urządzenie infrastruktury technicznej oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i brak ustosunkowania się do zarzutów zawartych w odwołaniu.

W odpowiedzi SKO w Łodzi wniosło o ich oddalenie.

Skargi L. i J. S. i innych nie zostały opłacone i nie uzupełniono również ich braków formalnych w postaci odpisów skarg i z tych powodów Sąd je odrzucił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że co do zasady uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy możliwe jest tylko w razie łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Wyjątkiem od stosowania tej zasady jest inwestycja polegająca na budowie urządzeń infrastruktury technicznej (art. 61 ust. 3 u.p.z.p.). W przypadku tego typu urządzeń nie zachodzi konieczność badania istnienia spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, czy dostępu do drogi publicznej tj. spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Ze względu na specyfikę takich inwestycji nie może być bowiem mowy o dostosowaniu cech zabudowy powstającej do cech zabudowy istniejącej.

Choć ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera definicji urządzeń infrastruktury technicznej, to w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest już stanowisko, że elektrownie wiatrowe są takimi urządzeniami w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Za stanowiskiem tym przemawiają regulacje zawarte w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz.651 ze zm.) oraz ustawie z dnia 7 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 1059). Zgodnie z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Z kolei z definicji pojęcia urządzenia zawartej w art. 3 pkt 9 ustawy Prawo energetyczne wynika, że przez urządzenia należy rozumieć urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych. Po myśli art. 3 pkt 7 tej ustawy, procesy energetyczne to techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii. Zatem urządzenia infrastruktury technicznej to przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej. Zawarta w skargach polemika z ugruntowanym stanowiskiem judykatury w powyższym zakresie, zasadzająca się na konstatacji, iż inwestycje takie winny być traktowane jako inwestycje celu publicznego, gdyż procedowanie w sprawie warunków zabudowy dla urządzenia infrastruktury technicznej "prowadzi do całkowicie niekontrolowanego rozprzestrzeniania się elektrowni wiatrowych i dezintegracji krajobrazu", zdaniem Sądu nie ma wpływu na ocenę prawną zaskarżonej decyzji. Jakkolwiek bowiem by nie oceniać zamiarów potencjalnych inwestorów, "warunków wiatrowych" terenów, w których obiekty tego rodzaju są lokowane, czy prawidłowości kalkulacji ekonomicznych inwestycji, ocena taka nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Organy zobligowane były bowiem ocenić, czy przedmiotowa inwestycja, będąca urządzeniem infrastruktury technicznej spełnia wymogi z art. 61 ust. 3-5 u.p.z.p. tj. czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, przy założeniu, iż warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej pomiędzy właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem, czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz czy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ustalenia i konkluzje organów w powyższym zakresie Sąd uznał za prawidłowe. W świetle treści pisma PGE Dystrybucja SA z dnia 17 czerwca 2013r. przyłączenie projektowanej elektrowni do sieci elektroenergetycznej zostało zapewnione, pomimo tego, iż warunki podłączenia nie zostały określone w sposób definitywny. Etap ustalania warunków zabudowy jest jedynie wstępnym etapem realizacji inwestycji i dlatego zbyt rygorystyczne byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki przyłączeniowe były sprecyzowane.

Sąd wskazał, że grunty objęte inwestycją to grunty, które nie wymagają uzyskania zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze (klasa RIVa), natomiast o ewentualną zgodę na wyłączenie z produkcji rolnej inwestor zobligowany będzie ubiegać się przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 7 i art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych – tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 1205).

Wbrew zarzutom skargi, mapa z zasobu geodezyjno-kartograficznego w odpowiedniej skali (1:1000) z zaznaczonym terenem inwestycji, obszarem analizowanym, obszarem oddziaływania akustycznego znajduje się w aktach administracyjnych – str. 33 oraz jako załącznik nr 1 do decyzji organu I instancji. Na mapie o prawidłowej skali sporządzony został również załącznik graficzny do analizy urbanistycznej (załącznik 1b w prawidłowej skali w oryginale i w pomniejszeniu).

W ocenie Sądu normy wynikające z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. nr 120, poz. 826 ze zm.) zostały zachowane. Tereny zabudowy mieszkaniowej położone są poza izofoną 45 dB. Ochronie akustycznej podlegają jedynie tereny, określone w § 1 pkt 1 rozporządzenia (przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, pod szpitale i domy opieki społecznej, pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, na cele uzdrowiskowe, na cele rekreacyjno – wypoczynkowe, na cele mieszkaniowo – usługowe). Tereny rolne, ochroną wspomnianą nie są objęte. Kwestia zaś ich ewentualnego przyszłego przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, pozostaje bez wpływu na ich obecną ochronę akustyczną. Zarzuty, dotyczące problemów, związanych z syndromem turbiny wiatrowej czy migotaniem cienia nie zostały natomiast uregulowane prawnie.

Organy administracji nie są również uprawnione do uwzględnienia zarzutów, dotyczących ewentualnego spadku wartości nieruchomości sąsiednich na skutek realizacji planowanej inwestycji, bowiem, jak wyżej wskazano, organ bada jedynie spełnienie warunków, określonych w art. 61 ust 1 pkt 3-5 u.p.z.p. Ponieważ zaś warunki wspomniane zostały przez inwestora spełnione, brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla projektowanego zamierzenia.

Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalono skargi M. C. i D. C..

D. C. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie oraz uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

Naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej “p.u.s.a.") w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwe zastosowanie, to jest nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli legalności działania administracji w niniejszej sprawie poprzez uchylenie się od wykonania pełnej kontroli legalności decyzji w zakresie prawa materialnego i procesowego;

art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p. p. s. a. w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nietrafne oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia, które powinno było nastąpić w oparciu o uchybienia procesowe, popełnione w postępowaniu administracyjnym, które wpłynęły na treść rozstrzygnięcia organu administracji, a wyrażające się w naruszeniu przepisów K.p.a.:

zasady prawdy obiektywnej z art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niedostateczne zebranie i analizę materiału dowodowego w zakresie rozmiarów planowanej inwestycji, która przekracza pojęcie urządzenia infrastruktury technicznej:

zasady praworządności z art. 6 K.p.a. wskutek przyjęcia własnego stanowiska bez uprzedniej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy;

art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p. p. s. a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 8 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, że w sprawie zachodzą podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego na skutek pominięcia D. C. i M. Czołczyhskiego jako stron postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Wójta Gminy Lutomiersk z 15 marca 2013 r. nr 1/2013 w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację spornej inwestycji.

naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z jakich przyczyn Sąd uznał, że sporna inwestycja wyczerpuje znamiona infrastruktury technicznej, nie zaś budowli wymagającej spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.;

Te uchybienia prawa procesowego wpłynęły w sposób istotny na wynik sprawy, ponieważ brak należytego uzasadnienia przyjętego w sprawie stanowiska przez Sąd pierwszej instancji doprowadziły do błędnego, zdaniem skarżącego, uznania, że inwestycja nie wymaga analizy urbanistycznej zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji - że skarga jest nieuzasadniona.

Naruszenie prawa materialnego:

art. 32 ust. 1 i 2 i art. 64 ust. 1, 2,3 Konstytucji poprzez niezastosowanie prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa materialnego podlegających zastosowaniu w niniejszej sprawie, to jest art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 i art. 61 ust. 3 u.p.z.p.;

art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. poprzez wadliwe niezastosowanie oraz art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez wadliwe zastosowanie wskutek uznania, że sporna inwestycja nie wymaga spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. i że stanowi tylko urządzenie infrastruktury technicznej;

art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w związku z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez pominięcie przy wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i uznanie, że na terenie nieobjętym miejscowym planem powstać może każda, dowolnej wielkości i kształtu zabudowa;

art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wadliwą wykładnię i wskutek tego - nieuzasadnione zastosowanie w sprawie poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja jako całość wyczerpuje wyłącznie pojęcie urządzenia infrastruktury technicznej;

art. 3 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez wadliwe niezastosowanie, to jest uznanie, że planowana inwestycja nie nosi cech obiektu budowlanego w postaci budynków i budowli.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016, poz. 718, dalej "p.p.s.a." ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Jako niezasadne należało uznać zarzuty kasacyjne dotyczące przepisów postępowania wymienionych w pkt 2 a) b). Wbrew twierdzeniom strony skarżącej w sprawie został zebrany materiał dowodowy niezbędny do ustalenia stanu faktycznego w zakresie charakterystyki i rozmiarów przedmiotowej inwestycji. Zarówno w decyzjach, jak też uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarto dokładny opis planowanej inwestycji, dla której określono sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu. Mianowicie wskazano, że inwestycja obejmuje budowę urządzeń infrastruktury technicznej, a konkretnie: budowę jednej elektrowni wiatrowej wraz z przyłączem elektroenergetycznym, złączem kablowo – pomiarowym, drogą dojazdową, placem manewrowym i zjazdem z drogi. W decyzji organu pierwszej instancji zawarto dokładny opis gabarytów projektowanej elektrowni wiatrowej (wysokość wieży, wysokość całkowita, średnica wirnika, moc elektrowni wiatrowej), który koresponduje z charakterystyką przedsięwzięcia przyjętą w decyzji z 15 marca 2013 roku o środowiskowych uwarunkowaniach. Niewątpliwie wszystkie dane wynikające z dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych były wystarczające do kwalifikacji prawnej inwestycji na gruncie przepisów art. 59 i 61 u.p.z.p.

Zasadniczym zagadnieniem spornym podnoszonym w skardze kasacyjnej jest zakwalifikowanie przedmiotowego przedsięwzięcia inwestycyjnego jako "urządzeń infrastruktury technicznej" w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę, że mylnie autor skargi kasacyjnej różnicuje pojęcia: "obiektu budowlanego" ("budowli") oraz "urządzeń infrastruktury technicznej", podczas gdy obiekty budowlane, w tym budowle, mogą być urządzeniami infrastruktury technicznej. Z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wynika bowiem, że zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Skoro w niniejszej sprawie przyjęto, że wnioskowane przedsięwzięcie wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy, to oznacza, że obejmuje ono obiekty budowlane lub inne roboty budowlane. Jednocześnie mając na uwadze charakterystykę planowanej inwestycji trafnie zaliczono ją do "urządzeń infrastruktury technicznej", co skutkowało tym, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie musiało być poprzedzone spełnieniem wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., zwłaszcza związanych z tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa.

Wbrew zarzutowi kasacyjnemu, Sąd Wojewódzki nie miał obowiązku przedstawienia szerszych wyjaśnień związanych z kwalifikacją prawną przedmiotowej inwestycji, gdyż uczynione to zostało w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które przedstawiło argumentację przemawiającą za potraktowaniem elektrowni wiatrowej jako urządzenia infrastruktury technicznej.

Zaakcentowania wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że inwestycje w postaci elektrowni wiatrowych są urządzeniami infrastruktury technicznej, o których mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. M. Wierzbowskiego, Alicji Plucińskiej – Filipowicz, wyd. 2, Wolters Kluwer str. 625; oraz wyroki NSA z: 3 marca 2011 roku sygn. II OSK 2251/10, 13 listopada 2012 roku sygn. II OSK 762/12, 18 sierpnia 2016 roku II OSK 2890/14).

W powołanych wyrokach trafnie wskazuje się na to, że wobec braku definicji "urządzeń infrastruktury technicznej" w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ustalenie znaczenia tego pojęcia musi być dokonane przy zastosowaniu obowiązujących reguł wykładni prawa.

Podstawowym rodzajem wykładni przepisów prawa jest wykładnia językowa, której dyrektywy nakazują, aby w przypadku braku definicji legalnej danego pojęcia, nadać mu znaczenie możliwie najbliższe potocznemu rozumieniu danego wyrazu lub zwrotu. W rezultacie na podstawie znaczeń słownikowych, czy encyklopedycznych przyjmuje się, że infrastruktura techniczna to urządzenia, sieci i związane z nimi obiekty świadczące niezbędne i podstawowe usługi dla określonej jednostki przestrzenno – gospodarczej, w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu, teletechniki itp. Dodatkowo przy interpretacji użytego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. pojęcia "urządzeń infrastruktury technicznej" sięga się w ramach wykładni systemowej do definicji zawartych w art. 143 ust. 2 u.g.n. oraz art. 3 pkt 7 i 9 Prawa energetycznego – wywodząc, że urządzenia infrastruktury technicznej to przewody i urządzenia techniczne stosowane to wytwarzania, przetwarzania , przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej. Z tych wszystkich względów również w niniejszej sprawie uzasadnione było potraktowanie spornej inwestycji jako "urządzeń infrastruktury technicznej" w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Dodatkowo trzeba wskazać, że takiej kwalifikacji przedmiotowego przedsięwzięcia nie przeszkadzała okoliczność, iż sama siłownia wiatrowa (elektrownia) lub inne towarzyszące jej elementy infrastruktury stanowią budowle, a więc obiekty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.

W kontekście zarzutów kasacyjnych warto zauważyć, że również według wymienionego przepisu w katalogu obiektów budowlanych stanowiących budowlę wymienia się m. in. części budowlane urządzeń technicznych, w tym elektrowni wiatrowych, a budowlą jest – stosownie do art. 3 pkt 1 lit. b) – obiekt budowlany stanowiący całość techniczno – użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami.

Niezależnie od kwalifikacji elektrowni wiatrowej jako obiektu budowlanego, na etapie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, istotne było ustalenie jej dopuszczalności jako urządzenia infrastruktury technicznej, zgodnie z art. 61 ust. 3 upzp. W skardze kasacyjnej nie podważono wnioskowania organów obu instancji oraz Sądu Wojewódzkiego co do spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 3 i 4 u.p.z.p., a konkretnie oceny co do wystarczającego dla planowanego zamierzenia budowlanego uzbrojenia terenu oraz stwierdzenia, iż teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne. Niezakwestionowana została również ocena o zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). W tym aspekcie istotny był fakt, że przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy inwestor uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, która stała się wiążąca dla organu orzekającego w niniejszej sprawie.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na pomijaną przez autora skargi kasacyjnej regulację art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stanowiącą, że nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a ponadto, że przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że przykładowo wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, czy interesy prawne osób trzecich wynikające z prawa własności nieruchomości sąsiednich (art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 7) – powoływane w skardze kasacyjnej – nie mogły stanowić samoistnie kryteriów prawnej dopuszczalności danej inwestycji, a o pozytywnym czy negatywnym rozpatrzeniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej urządzenia infrastruktury technicznej decyduje ocena w zakresie wymogów przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 3 – 5 u.p.z.p.

Jeżeli w konkretnej sprawie organ administracji nie stwierdził niezgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, to nie miał podstawy, aby odmówić ustalenia warunków zabudowy. Zastrzec przy tym trzeba, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy bada zgodność danego przedsięwzięcia inwestycyjnego z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego, a zatem nie może uwzględniać tych regulacji prawnych, które znajdują zastosowanie na etapie wydawania pozwoleń na budowę.

W związku z podnoszoną w skardze kasacyjnej kwestię zagospodarowania działek sąsiednich zaznaczyć należy, że samo ustalenie warunków zabudowy dla pojedynczej elektrowni wiatrowej nie zmienia rolnego przeznaczenia danego terenu. Co ważne, w decyzji określającej warunki dla spornej inwestycji zastrzeżono, że projekt techniczny będzie musiał spełnić wymogi wynikające m.in. z ustawy Prawo budowlane i przepisów wykonawczych (pkt 1 decyzji), a w szczególności określono, iż na etapie projektu budowlanego należy zapewnić spełnienie wymagań ochrony interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego.

To właśnie na etapie rozpoznawania wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę – właściwy organ ma obowiązek badać czy przewidziana do realizacji inwestycja zaprojektowana została w sposób zapewniający poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Na mocy przepisów art. 35 ust. 1 pkt 2 i art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego organ administracji sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami powszechnie obowiązującymi, w tym przy uwzględnieniu istniejącej oraz projektowanej zabudowy terenów sąsiednich.

Tak więc na tym dopiero etapie procesu inwestycyjnego istnieje możliwość ważenia interesów inwestora i właścicieli nieruchomości sąsiednich, w kontekście przysługujących im praw do zagospodarowania i zabudowy, chronionych przepisami Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Z wymienionego przepisu wynika wprost, że prawo do zabudowy nie jest nieograniczone, a podmiot planujący inwestycję budowlaną musi uwzględnić dobra chronione prawem, w tym uzasadniony interes osób trzecich, stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Niewątpliwie regulacje Prawa budowlanego zabezpieczają interes osób trzecich również w tym aspekcie, aby mogły one skorzystać z prawa zabudowy przy uwzględnieniu uwarunkowań wynikających z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Ze względni na występowanie w trakcie procesu inwestycyjny - budowlanego sprzecznych interesów różnych podmiotów, już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy określa się wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, ale tylko w zakresie przewidzianymi przepisami Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast na dalszym etapie problematyka ta jest konkretyzowana, zgodnie z przepisami dotyczącymi zatwierdzania projektów budowlanych i udzielania pozwoleń na budowę.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 stycznia 2007 roku II OSK 200/06, zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy, organ orzekający powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, a ich konkretyzacja występuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowo kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych.

Powyższe uwarunkowania nie zostały dostrzeżone przez autora skargi kasacyjnej, który formułując zarzuty kasacyjne podnosił, że organy orzekające w sprawie nie uwzględniły interesu skarżącego, związanego z ewentualnymi przyszłymi planami zagospodarowania (zabudowy) działek sąsiednich. Tymczasem jak wskazano powyżej, organ wydający decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zbadał jej dopuszczalność na podstawie przepisów, o których mowa w art. 56 i 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., uwzględniając stan faktyczny istniejący w dacie orzekania o sprawie, a więc charakter rolny terenu położonego wokół działki przewidzianej do zainwestowania.

W decyzji o warunkach zabudowy zostały szczegółowo określone uwarunkowania dotyczące rodzaju dopuszczonej zabudowy i wymagań w zakresie ochrony ładu przestrzennego, ochrony środowiska, zdrowia ludzi, przyrody, krajobrazu oraz ochrony interesów osób trzecich. Zważywszy na te wszystkie ustalenia zawarte w decyzji, jak też wymogi prawne obowiązujące na dalszych etapach procesu inwestycyjnego – niezasadny jest zarzut, że doszło do naruszenia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przez uznanie, iż: "na terenie nieobjętym miejscowym planem powstać może każda dowolnej wielkości i kształtu zabudowa". Wydana w sprawie decyzja określa konkretne gabaryty projektowanej elektrowni wiatrowej i szczegółowe warunki jej realizacji, tak więc na jej podstawie inwestor nie może zrealizować innej zabudowy o "dowolnej wielkości i kształcie". Z tych względów niezasadne okazały się zarzuty sformułowane w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Całkowicie chybiony był również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 8 kpa w zakresie dotyczącym nieuwzględnienia faktu, iż w sprawie zakończonej decyzją z 15 marca 2013 roku o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia pominięto skarżącego i inną osobę, jako strony postępowania. Okoliczność pozbawienia strony udziału w wymienionej sprawie mogła stanowić przesłankę zainicjowania trybu wznowienia postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, nie mogła natomiast zostać uwzględniona w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji o warunkach zabudowy. Organy obu instancji w niniejszym postępowaniu miały obowiązek uwzględnić ostateczną decyzję z 15 marca 2013 roku, która jest wiążąca dopóty, dopóki pozostaje w obrocie prawnym.

Wobec powyższego należało stwierdzić, że wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd Wojewódzki w sposób prawidłowy przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, nie naruszając przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego wymienionych w podstawach kasacyjnych.

W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Wniosek uczestnika o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł być uwzględniony, jako nieznajdujący oparcia w przepisie art. 204 p.p.s.a.