Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 869/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 1, art. 61 ust 1 art. 9 ust 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 31 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 33 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2011 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej P. S.A. z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej [...], odwołania Stowarzyszenia O. na zasadzie art. 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2008r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, biurowca i hotelu wraz z garażami podziemnymi, komunikacją i niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach ew. nr [...] i częściach działek ewidencyjnych Nr [...] z obrębu [...] położonych przy ul. [...], [...] i [...] w W. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jednocześnie stwierdziło niedopuszczalność odwołania Administracji Osiedla [...] Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że Administracja Osiedla [...] nie jest podmiotem posiadającym samodzielne uprawnienie do występowania w sprawie jako strona. Podmiotem tym jest Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]. Z tego względu należało w odniesieniu do tego podmiotu stwierdzić niedopuszczalność odwołania.

Natomiast należało rozpatrzyć odwołanie Stowarzyszenia O., gdyż zostało ono dopuszczone do uczestniczenia w tym postępowaniu postanowieniem z dnia [...] października 2007r.

Kolegium dalej stwierdziło, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Ustalenia studium są obowiązujące dla celów realizacji inwestycji, dla których wystąpiono o ustalenie warunków zabudowy. Organ orzekający w tej sprawie ma więc obowiązek uwzględnienia zapisów zawartych w studium, a ustalone warunki zabudowy nie mogą być sprzeczne z treścią zapisów tego studium. Dla przedmiotowego obszaru istnieje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a ustalenia zawarte w decyzji są sprzeczne z treścią zapisów w nim zawartych. Z akt nie wynika, aby organ badał treść zapisów zawartych w studium, a tym samym nie ustosunkował się do tej kwestii.

Wobec zaistnienia możliwości sprzeczności z zapisami studium, a także wobec możliwości szybkiego zakończenia procedury uchwalania nowego planu dla obszaru, na którym planowana jest inwestycja, brak rozważenia zawieszenia postępowania należałoby uznać za nierozważne, mogące spowodować nieodwracalną sprzeczność z ustaleniami nowego planu i w konsekwencji naruszające art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dalej podniesiono, że wymaga wyjaśnienia kwestia, czy planowana inwestycja została ujęta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. jako mogąca znacząco oddziaływać na środowisko. Sprzeczność twierdzeń w tym zakresie w decyzji nie może być potraktowana jako zwykła omyłka, bowiem ta materia ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wniosła P. S.A. z siedzibą w W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i precyzując na rozprawie, iż skarga obejmuje ostatecznie pkt 1 ww decyzji.

Strona skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja jest rażąco sprzeczna z przepisami prawa oraz dotychczasowym dorobkiem orzecznictwa zarówno organów administracji, jak i sądów administracyjnych. W zaskarżonej decyzji organ wskazał na konieczność zbadania zgodności decyzji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jednak zdaniem Spółki jest to niezgodne z art. 8 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, ponieważ ustalenia studium są wiążące dla organów gminy jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych. Podobnie sprzeczne z art. 62 w/w ustawy oraz dotychczasowym dorobkiem orzecznictwa jest nakazanie rozważenia zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, podczas gdy z akt wynika jednoznacznie, że plan miejscowy nie zostanie uchwalony w ciągu najbliższych 12 miesięcy, a organ może zawiesić postępowanie, ale nie ma takiego obowiązku.

Zdaniem skarżącej Spółki wadliwe jest uchylenie postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej. Treść decyzji jest jednoznaczna, a pomyłka dotyczy załącznika do decyzji i nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Również uzasadniony jest zarzut wadliwego dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze strony Stowarzyszenia O., ponieważ brak celu organizacji zbieżnego z przedmiotem postępowania wyklucza możliwość dopuszczenia organizacji do udziału w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 23 listopada 2009r. (sygn. akt IV SA/Wa 1137/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powyższą skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd podzielił stanowisko zawarte w kwestionowanej decyzji odnośnie ewentualnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał, że z odwołania skarżącej Spółdzielni wynika, że dla przedmiotowego obszaru zostało uchwalone studium uwarunkowań i opracowywany jest plan miejscowy. W sytuacji podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, organ winien rozważyć możliwość zawieszenia postępowania w trybie art. 62 ust. 1 ustawy. Sprzeczność postanowień decyzji z projektowanymi ustaleniami planu powinna przemawiać za zawieszeniem postępowania. Organ I instancji w ogóle nie rozważył możliwości zawieszenia postępowania w związku z opracowywaniem planu miejscowego w oparciu o ustalenia obowiązującego studium. Możliwość zawieszenia postępowania przewidziana w art. 62 ust. 1 powinna zostać wzięta pod uwagę, gdy realizacja danej inwestycji nie będzie zgodna z tworzonym planem.

Zdaniem Sądu organ I instancji powinien rozważyć czy w kontekście ustaleń studium nie zachodzi konieczność zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie.

Wskutek skargi kasacyjnej wniesionej przez P. S.A. z siedzibą w W. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 marca 2011r. (sygn. akt II OSK 537/10) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że skarżący kwestionował w treści skargi zgodność z prawem dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony Stowarzyszenia O. Sąd I instancji z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ustosunkował się w treści uzasadnienia wyroku do tego zarzutu. W szczególności nie ocenił, czy za dopuszczeniem do udziału tego Stowarzyszenia przemawiały cel statutowy tej organizacji i interes społeczny, jak wymaga tego przepis art. 31 § 1 kpa. Obowiązkiem Sądu było ustalenie czy organizacja społeczna dopuszczona wprawdzie do udziału w postępowaniu administracyjnym ma przymiot strony postępowania sądowoadministracyjnego stosownie do art. 33 p.p.s.a.

Dalej podniesiono, że oddalając skargę sąd I instancji pominął to, że organ odwoławczy przepis o zawieszeniu postępowania w sprawie warunków zabudowy zastosował wadliwie. Zgodnie z art. 62 ustawy postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można było zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy (obecnie 9 miesięcy) od dnia złożenia wniosku. Z akt sprawy wynika, że P. S.A. wystąpiła z wnioskiem w dniu [...] sierpnia 2007r. W dniu rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, to jest [...] października 2008r. upłynął już okres 12 miesięcy wynikający z art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy rozpoznający wniosek merytorycznie w II instancji nie mógł więc już zawiesić postępowania na podstawie tego przepisu, ani też wskazywać organowi I instancji takiej konieczności. Stąd też sąd administracyjny I instancji naruszył art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast skarga kasacyjna nietrafnie przypisała sądowi I instancji pogląd o wiążących ustaleniach studium dla organów wydających decyzje o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyraził takiego poglądu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Na zakończenie NSA wskazał, że granice sprawy sądowej zostały wyznaczone przez pkt 1 zaskarżonej decyzji SKO i nie obejmowały tej części, którą stwierdzono niedopuszczalność jednego z odwołań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Z art. 134 § 1 p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. Przy czym reguła powyższa doznaje istotnej modyfikacji, która wynika z brzmienia art. 190 p.p.s.a., bowiem obecnie sąd I instancji proceduje w warunkach wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku uchylającego poprzednie orzeczenie wydane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Przywołany przepis stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Otóż wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268), natomiast w pozostałym zakresie ocena wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 maja 2009 r., sygn. akt I SA/Gd 236/09, Lex nr 503177). Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 18 maja 2009r. (sygn. akt III SA/Gl 302/09, Lex nr 515029).

W niniejszej sprawie owa ocena prawna ogranicza się do dwóch aspektów. Pierwszym jest zwrócenie uwagi sądowi rozpatrującemu ponownie skargę P. S.A. w W., że winien ustosunkować się w swoim rozstrzygnięciu do zarzutu postawionego w tej skardze odnośnie dopuszczenia Stowarzyszenia [...] do udziału w postępowaniu na prawach strony. Drugą kwestią jest zaś postawienie tezy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekając w dniu [...] października 2008r. nie było władne, aby skorzystać z możliwości jaką przewiduje art. 62 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), tudzież zlecać, aby taki wariant przeanalizował organ I instancji. Upłynął bowiem zakreślony tym przepisem termin do zawieszenia postępowania administracyjnego. Wobec powyższego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego akceptujący powyższą tezę zapadł z naruszeniem art. 62 powoływanej ustawy.

Odnosząc powyższe zastrzeżenia do kontrolowanej obecnie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2008r. należy wskazać, że opiera się ono na dwóch przesłankach. Pierwszą z nich był pogląd Kolegium, że w wypadku gdy dla danego obszaru obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy ma obowiązek uwzględnienia zapisów zawartych w studium, a ustalone warunki zabudowy nie mogą być sprzeczne z treścią zapisów tego studium. Stanowisko owo nie było przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Druga natomiast przesłanka, którą kierował się organ, a która nie zyskała aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego opierała się na koncepcji zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy z tego powodu, że istnieje prawdopodobnie sprzeczność decyzji z obowiązującym studium uwarunkowań, a została wszczęta procedura planistyczna tj. podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Obecnie Sąd ocenił zaskarżoną decyzję w aspekcie powyższych dwóch przesłanek, mając na uwadze, że druga z nich, co zostało przesądzone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mogła stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji. Jak już wskazano, nie był to jednak jedyny argument, którym kierowało się Kolegium uchylając decyzję ustalającą warunki zabudowy. Organ odwoławczy podał bowiem jeszcze drugą podstawę swojego rozstrzygnięcia. Gdyby owa inna podstawa miała oparcie w przepisach, wówczas zaskarżona decyzja mogłaby ostać się w obrocie prawnym z zastrzeżeniem, że organ I instancji nie ma obowiązku rozważania kwestii ewentualnego zastosowania art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mianowicie Kolegium przyjęło, że w wypadku gdy dla danego obszaru obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy ma obowiązek uwzględnienia zapisów zawartych w studium, a ustalone warunki zabudowy nie mogą być sprzeczne z treścią zapisów tego studium. Z przywołanym poglądem nie można się zgodzić, gdyż nie znajduje usprawiedliwienia w obowiązujących przepisach, choć nie można odmówić tej koncepcji pewnej racjonalności. Rolą sądu administracyjnego jest jednak kontrola zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z przepisami, nie zaś pod kątem słuszności.

Przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie formułują zasady, iż decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna z zapisami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Otóż, jak wynika z przepisów art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma charakteru normatywnego, gdyż nie jest aktem prawa miejscowego. Studium nie ma mocy powszechnie obowiązującej i określa jedynie - jako akt planistyczny - politykę przestrzenną gminy. Wskazując na kierunki i sposoby działania organów, jako akt kierownictwa wewnętrznego, nie stanowi normatywnej podstawy do wydawania indywidualnych aktów stosowania prawa, jakimi są decyzje (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2008r. (sygn. akt II OSK 1294/07, Lex nr 516797). Oznacza to, że postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mają dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący jedynie przy sporządzaniu projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a dla organów stanowiących gminy - przy ich uchwalaniu. Stanowi o tym art. 9 ust. 4 powoływanej ustawy. Ustawodawca nie przewidział natomiast sankcji w przypadku, gdy organ administracji wydaje decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, a decyzja ta nie pozostaje w zgodzie z zapisami studium.

Stąd też sąd orzekający uznaje za chybiony i nie mający umocowania w przepisach pogląd przedstawiony w zaskarżonej decyzji, iż decyzja o warunkach zabudowy nie może być sprzeczna z treścią zapisów obowiązującego studium. Jeżeli takowa sprzeczność występuje nie może ona sama w sobie stanowić podstawy do uchylenia decyzji o warunkach zabudowy, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Pomimo stwierdzonej sprzeczności organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mając na uwadze kryteria wskazane w art. 61 ust. 1 ustawy.

W kontekście powyższego wtórną kwestią jest zakwalifikowanie planowanej inwestycji jako znacząco oddziaływującej na środowisko i wątpliwości z tym związane. Kolegium obecnie rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji zajmie w tym przedmiocie jednoznaczne stanowisko, co znajdzie wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu.

W skardze zakwestionowano udział w postępowaniu Stowarzyszenia O. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ustosunkował się w treści uzasadnienia wyroku do tego zarzutu. Obecnie zatem sąd orzekający stwierdza, że stosownie do art. 31 § 1 kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ I instancji wydając postanowienie o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu wskazał cele statutowe tej organizacji i ze względu na usytuowanie inwestycji uznał, że przemawia za tym interes społeczny.

Stosownie do art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Sąd administracyjny może uznać, że podmiot, który co prawda brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie jest jednak uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego. Decyduje o tym okoliczność, że wynik postępowania sądowego nie dotyczy interesu prawnego tego podmiotu. W wypadku organizacji społecznych trudno mówić o interesie prawnym sensu stricte. W ocenie Sądu organ prawidłowo ocenił, że udział Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu usprawiedliwiony jest celami statutowymi, a konkretnie zapisem: "`podejmowanie działań w celu zachowania walorów architektoniczno-urbanistycznych W.". Za udziałem tej organizacji w niniejszym postępowaniu przemawia także interes społeczny, jakim jest konieczność zachowania ładu przestrzennego i architektonicznego na terenie miasta W. Mając na uwadze cele statutowe Stowarzyszenia oraz kryterium interesu społecznego Sąd uznał, że udział Stowarzyszenia w postępowaniu sądowym nie może zostać wyłączony.

Na zakończenie konieczne jest wyraźne wskazanie, że zakres sprawy został wyznaczony zakresem zaskarżenia. P. S.A. w W. w konsekwencji zaskarżyło pkt 1 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2008r. Zatem pkt 2 tej decyzji jest ostateczny w administracyjnym toku instancji. Oznacza to, że Sąd obecnie władny był uchylić jedynie pkt 1 tej decyzji i tak należy odczytywać niniejszy wyrok.

Uznając zatem, że zaskarżona decyzja naruszyła normę o charakterze procesowym w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu oraz przepis prawa materialnego, a naruszenie tego przepisu miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 61 ust. 1 tego aktu, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie powyższe znajduje uzasadnienie w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Pkt 2 wyroku oparty został o art. 152 p.p.s.a., o kosztach zaś orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.