Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 908/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2011-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 11 poz 74
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: art. 127 par. 3 art. 24 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Jaździński, Sędziowie Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.),, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant Edyta Wójtowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 6 maja 2011 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] Nr [...] II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz r. pr. L. W. kwotę [...] złotych powiększoną o kwotę należnego podatku od towarów i usług z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej.


UZASADNIENIE

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] odmawiająca A.K. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami za okres od maja 2001 r. do lutego 2002 r. w łącznej wysokości [...].

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż w dniu 2 listopada 2009 r. do ZUS Oddział w S. wpłynął wniosek A.K. w sprawie umorzenia zaległości z tytułu nieopłaconych składek z uwagi na trudną sytuację materialną i życiową wnioskodawczyni. We wniosku wskazano, iż zadłużenie z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej powstało głównie z powodu niedopatrzenia pracownika ZUS, który udzielił wnioskodawczyni nieprawidłowych danych na temat wysokości zaległości. Wnioskodawczyni podniosła także, iż w od października

2007 r. do sierpnia 2009 r. pracowała w ZUS-ie Oddział w S. jako starszy refernt, w trakcie której to pracy doznała uszkodzenia układu kostnego, m.in. kręgosłupa, miednicy, klatki piersiowej. Wskazała także, iż oczekuje na zabieg neurochirurgiczny.

Do wniosku o umorzenie dołączono: kserokopię odpisu skróconego aktu małżeństwa, pismo wnioskodawczyni z 15 maja 2009 r., oświadczenie o posiadanym majątku ruchomym, nieruchomościach i prawach majątkowych, oświadczenie o nieskorzystaniu z pomocy publicznej z dnia 1 lutego 2010 r., kwestionariusz o możliwościach płatniczych płatnika składek, kserokopię decyzji o ponownym ustaleniu renty z [...], kserokopię zaświadczenia z ZUS z 26 czerwca 2009 r., pismo z 24 lutego 2010 r.

Na podstawie zgromadzonego materiału ZUS ustalił, że płatniczka otrzymuje świadczenie z tytułu renty inwalidzkiej w wysokości [...] miesięcznie. W dniu

13 listopada 2009 r. wnioskodawczyni została przyjęta do Kliniki Psychiatrycznej w Samodzielnym Publicznym Szpitalu Klinicznym Nr [...] zaś zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z 26 czerwca 2009 r. jest częściowo niezdolna do pracy do dnia 30 czerwca 2011 r. Ustalono także, iż wnioskodawczyni nie posiada ruchomości ani nieruchomości. Na postawie informacji uzyskanych z Drugiego Urzędu Skarbowego w S. ustalono, iż wnioskodawczyni za 2007 r. uzyskała przychód w wysokości [...], dochód w kwocie [...], natomiast za 2008 r. przychód w wysokości [...] zaś dochód – [...]. Według oświadczenia wnioskodawczyni posiada ona zobowiązania miesięczne w łącznej wysokości [...] (telefon oraz usługi internetowe), nie posiada rachunku bankowego. Ponadto wskazano, iż płatniczka jest osobą schorowaną i korzysta z opieki psychiatrycznej.

Na podstawie powyższych ustaleń Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] odmówił wnioskodawczyni umorzenia należności z tytułu składek. Uzasadniając swoją decyzję organ przytoczył treść przepisów art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wskazując, iż mimo tego, że sytuacja wnioskodawczyni wyczerpuje podstawy do umorzenia zaległości ze względu na szczególne okoliczności niemniej jednak posiada ona stałe dochody w postaci renty, prowadzi sama gospodarstwo domowe i nie ma na utrzymaniu innych osób, zaś jej miesięczne zobowiązanie wynosi [...]. Nie kwestionując zatem trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej wnioskodawczyni organ podniósł, iż zobowiązania z tytułu składek jako należności publicznoprawne są uprzywilejowane i podlegają zaspokojeniu co do zasady przed innymi (z wyjątkiem należności alimentacyjnych i wynagrodzenia za pracę) należnościami, w tym z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek, nie zabezpieczonych rzeczowo.

W dniu 14 lipca 2010 r. wpłynął w trybie art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności składkowej. Wniosek umotywowano trudną sytuacją materialną i zdrowotną płatniczki. We wniosku płatniczka podniosła, iż nie posiada majątku z którego Zakład Ubezpieczeń Społecznych mógłby egzekwować swoje należności. Ponadto podtrzymała stanowisko, iż przez dłuższy czas nie otrzymywała żadnych zawiadomień o istniejących zaległościach z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W dalszej części wniosku wskazała, iż jest osobą schorowaną i ponosi wydatki związane z leczeniem.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] odmówił wnioskodawczyni umorzenia wnioskowanych należności.

Uzasadniając swoją decyzję organ, powołując się na przepisy art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, powtórzył za organem

I instancji przytoczone wcześniej argumenty, stwierdzając, że decyzje ZUS w zakresie umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mają charakter uznaniowy. Rozstrzygnięcie to zależy od indywidualnych okoliczności sprawy ocenianych przez pryzmat warunków koniecznych do umorzenia: całkowita nieściągalność lub ważny interes osoby zobowiązanej oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mieści się w tzw. uznaniu administracyjnym i winno być traktowane jako wyjątkowe uregulowanie na gruncie obowiązujących przepisów, bowiem zasadą jest płacenie składek. Zatem nawet w obiektywie trudnej sytuacji finansowej wnioskodawcy Zakład nie jest zobligowany do umorzenia zaległości.

Następnie organ wskazał, że w trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że na koncie płatniczki na dzień wpływu wniosku tj. 2 listopada 2009 r. figurowały zaległości z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez płatnika na ubezpieczenia społeczne za okres 05/2001-02/2002, na ubezpieczenie zdrowotne za okres 05/2001-02/2002, na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 05/2001-02/2002 (plus odsetki za zwłokę liczone do dnia zapłaty włącznie) w łącznej wysokości [...] (wraz z odsetkami – [...]). Następnie wskazano, iż saldo na koncie płatnika uległo zmianie. Drugi Urząd Skarbowy w S. w piśmie wskazał przerwy w prowadzeniu działalności gospodarczej przez zobowiązaną w okresie od 15 lipca 2001 r. do 15 kwietnia

2002 r. wskutek czego należności uległy zmniejszeniu.

Organ podniósł także, iż wnioskodawczyni otrzymuje świadczenie z tytułu renty inwalidzkiej, której miesięczna wysokość wynosi [...] netto. Zobowiązana w dniu 13 listopada 2009 r. została przyjęta do Kliniki Psychiatrycznej w Samodzielnym Publicznym Szpitalu Klinicznym Nr [...]. Zgodnie z kserokopią zaświadczenia z dnia 18 listopada 2009 r. oraz kserokopią zaświadczenia z dnia 6 stycznia 2010 r. oraz orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 26 czerwca 2009 r. zobowiązana jest częściowo niezdolna do pracy do dnia 30 czerwca 2011 r. Wskazano także, że płatniczka nie posiada ruchomości i nieruchomości. Zgodnie z informacją uzyskaną z Drugiego Urzędu Skarbowego w S. płatnik w zeznaniach podatkowych wykazał w PIT-37 za 2007 r. przychód w wysokości [...] oraz dochód w kwocie [...], natomiast w PIT-37 za 2008 r. przychód w kwocie [...] oraz dochód w wysokości [...].

Według oświadczenia wnioskodawczyni posiada ona zobowiązania miesięczne w łącznej wysokości [...]. Ponadto jak podkreślono jest osobą schorowaną i korzysta z opieki psychiatrycznej.

Biorąc powyższe dane pod uwagę organ uznał, iż w stosunku do wnioskodawczyni nie zachodzi całkowita nieściągalność o której mowa w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zdaniem organu pomimo tego, iż wnioskodawczyni nie prowadzi działalności gospodarczej i nie pracuje to aktualnie otrzymuje rentę inwalidzką, której miesięczna wysokość wynosi [...] netto. Ponadto posiada orzeczenie o częściowej niezdolności do pracy do dnia 30 czerwca 2011 r.

Zdaniem organu aktualna sytuacja materialna zobowiązanej wyczerpuje podstawy do umorzenia zaległości ze względu na szczególne okoliczności, o których mowa w art. 28 ust 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. jednakże pomimo przyznania zaistnienia ww. przesłanki postanowiono o odmowie umorzenia. Organ nie kwestionował trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej wnioskodawczym oraz faktu, iż zobowiązana jest osobą przewlekle chorą. Z drugiej zaś strony, jak podkreślił organ, zainteresowana umorzeniem nie przedłożyła żadnych dokumentów dotyczących kosztów utrzymania i wydatków, jedynie wspomniała o istniejących wydatkach we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak podkreślił organ żądana kwota obejmuje okres od maja 2001 r. do lutego 2002 r. i może być dochodzona w całym okresie jej wymagalności. Nie bez znaczenia dla organu pozostaje fakt, iż zobowiązana sama prowadzi gospodarstwo domowe i nie ma innych osób na utrzymaniu, orzeczenie o niezdolności do pracy ma charakter czasowy. Zainteresowana umorzeniem oświadczyła, iż posiada opłaty miesięczne w łącznej wysokości [...].

Dlatego też pomimo przyznania istnienia przesłanki dającej możliwość umorzenia należności, organ ponownie rozpatrujący sprawę utrzymał w mocy decyzję Zakładu odmawiającą umorzenia.

Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, załączając do niej dokumentacje lekarską i korespondencję dotyczącą kwestii istniejącego zadłużenia. Skarżąca podniosła, iż w 2001 r. wyjechała ze S. do W. i w tym czasie postanowiła rozpocząć prowadzenie działalności gospodarczej, która nie przyniosła jednak spodziewanych efektów. Skarżąca podkreśliła, iż chcąc mieć pewność odnośnie ewentualnego zadłużenia z tytułu prowadzonej przez 1 miesiąc działalności gospodarczej wielokrotnie zwracała się do [...] Oddziału ZUS (pisemnie, telefonicznie) z zapytaniem czy musi złożyć jakiekolwiek dokumenty bądź zapłacić jakąś należność. W odpowiedzi uzyskała informację od pracownika ZUS, że nie posiada żadnego zadłużenia. Taką samą informację otrzymała również jej matka, która w imieniu córki dowiadywała się o stan jej spraw w ZUS-ie. Skarżąca wyraźnie podkreśliła, iż nigdy nie otrzymała z ZUS żadnych dokumentów z informacją o jakimkolwiek zadłużeniu. Następnie skarżąca wskazała, iż po powrocie w 2005 r. z W. do S. była hospitalizowana z powodu ciężkiej depresji i po okresie leczenia w 2007 r. zaczęła pracę w ZUS-ie Oddział w S. jako straszy referent, podejmując kolejną próbę uzyskania informacji o ewentualnym zadłużeniu na jej koncie zusowskim. Pierwszą informację o istniejącym zadłużeniu skarżąca otrzymała dopiero w 2008 r. W tym samym czasie skarżąca zaczęła przewlekłe chorować, obecnie czeka na operację kręgosłupa, ponadto ma stwierdzoną astmę oskrzelową oraz leczy się psychiatrycznie.

Podsumowując, skarżąca pokreśliła, iż do 2008 r. nigdy nie otrzymała żadnej informacji o konieczności uiszczenia zaległej kwoty z tytułu składek, co w kontekście wielokrotnych i wieloletnich starań o uzyskanie takiej informacji od ZUS jest, jej zdaniem, niesprawiedliwe. Ponadto, jak wskazała, gdyby miała taką informację wcześniej, kiedy otrzymywała wynagrodzenie z tytułu umowy o pracę zarówno w W. jak i S. nie byłoby dla niej problemem uiszczenie dochodzonej przez ZUS kwoty, zwłaszcza, że miała na to wówczas środki. W chwili obecnej natomiast z uwagi na stan zdrowia ma stwierdzoną niezdolność do pracy i otrzymuje jedynie rentę w wysokości [...].

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, a także ustalenie,

że decyzja organu dotknięta jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 ostatniej wymienionej ustawy).

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 wyżej wymienionej ustawy).

Rozpoznając sprawę według kryterium legalności zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z przyczyn innych niż w niej podniesione.

Na wstępie należy wskazać, iż na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia

13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.: Dz. U. z 2007 r.

Nr 11, poz. 74 ze zm.), od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz

od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji

w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo

do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy,

na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra.

Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Przepis art. 127 § 3 K.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu

z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Natomiast przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. przewiduje, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zwrot "brał udział w sprawie" oznacza podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu - załatwienie sprawy w drodze decyzji.

I, aczkolwiek postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego (nie skutkuje przeniesieniem rozpoznania sprawy do wyższej instancji), to jednak zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych przez organ rozpoznający sprawę

po raz pierwszy dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Decyzja administracyjna wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy musi być traktowana jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie,

a względy prawdy obiektywnej nakazują wyłączyć pracownika od udziału

w postępowaniu, gdy brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zatem, przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż ma charakter bezwzględny.

Takie, jak wyżej wskazane argumenty legły u podstaw wydania w dniu

15 grudnia 2008 r. przez Trybunał Konstytucyjny wyroku o sygn. akt P 57/07

(publ. w Lex poz. Nr 26/2009), w którym stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku

z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania

z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

I, chociaż ww. orzeczenie odnosi się do wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego, to jednak z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że analogicznie należy oceniać wszystkie te przypadki, w których dochodzi do niedopuszczalnego w demokratycznym państwie prawa zróżnicowania gwarancji ochrony obiektywizmu i bezstronności rozstrzygania przez organ administracji publicznej w zależności od rodzaju rozpoznawania spraw.

Według Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powołanego art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 127 § 3 K.p.a. i w związku z art. 24 § 1

pkt 5 K.p.a., gdyż jak wynika z akt, sprawa była prowadzona i rozstrzygana przez tych samych pracowników, zarówno w postępowaniu, w którym po raz pierwszy rozstrzygnięto sprawę jak i w postępowaniu toczącym się wskutek złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W toku obu postępowań czynności procesowe wykonywali ci sami pracownicy, tj. m.in.: S.C., A.A., przy czym większość czynności wykonywała inspektor S.C., gdyż kierowała pisma do strony postępowania, zarówno w sprawie rozpoznawanej po raz pierwszy, jak i w postępowaniu toczącym się na skutek złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje okoliczność, że decyzje zostały wydane z upoważnienia Prezesa ZUS i podpisane przez dwie różne osoby, tj. Zastępcę Dyrektora M.P. oraz Dyrektora Z.Z..

Powyższą ocenę potwierdza także analiza treści zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej w sprawie po raz pierwszy (z dnia [...] gdyż poza nieco zmienioną formą tych decyzji, ich argumentacja - w istocie - została powtórzona.

Mając na uwadze te wskazane argumenty, należało zatem uznać, że rozpoznanie w sprawie z wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 K.p.a., nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, na podstawie przepisu art. 145

§ 1 pkt 3 K.p.a., przewidującego, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25

i 27 k.p.a.

Niezależnie od stwierdzenia tych uchybień, według składu orzekającego, konieczne jest także wskazanie, że stosownie do przepisu art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (odsetki od tych składek) mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład w sytuacjach określonych w ust. 2-4. I tak, należności te mogą być umarzane zasadniczo tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w przypadkach enumeratywnie tam wyliczonych, a mianowicie wtedy, gdy:

- dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

- sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia

28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;

- nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

- nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

- wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

- naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

- jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

O ile powyższa regulacja, dotycząca możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne z powodu ich całkowitej nieściągalności, odnosi się do wszystkich podmiotów zobowiązanych do ich uiszczenia, o tyle w odniesieniu do osób ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek, a więc osób płacących składki na własne ubezpieczenie społeczne, omawiana ustawa przewiduje również możliwość umorzenia należności z tytułu składek (odsetek za zwłokę) pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, co może mieć miejsce w uzasadnionych przypadkach (art. 28 ust. 3a), których wskazanie pozostawiła ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, upoważniając go w art. 28 ust. 3b, aby w drodze rozporządzenia określił szczegółowe zasady tego umarzania, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających to umorzenie przy wzięciu pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych.

Działając na mocy powyższego upoważnienia Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał w dniu 31 lipca 2003 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), w którym to rozporządzeniu zawarta została norma (§ 3 ust. 1), że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

- gdy opłacenie tych należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

- poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

- przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Stanowiąc takie materialnoprawne podstawy do orzekania w sprawie umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a także odsetek za zwłokę i kosztów upomnień, jako należności pochodnych, co dokonać się winno na podstawie przepisów K.p.a., kompetencję do tego orzekania ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych powierzyła Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Z przepisów tych wynika, że o ile decyzja o umorzeniu składek na ubezpieczenie społeczne z powodu ich całkowitej nieściągalności może zostać wydana zarówno z inicjatywy samego Zakładu ("z urzędu"), jak i z inicjatywy zobowiązanego, o tyle decyzja o umorzeniu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami tychże składek, wydawana pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, zapaść może wyłącznie na wniosek zobowiązanego, skoro możliwym jest to tylko wtedy, "jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny", jak chce tego przepis § 3 ust. 1 cyt. wyżej rozporządzenia, co w szczególności ma miejsce w razie wykazania którejkolwiek z sytuacji w przepisie tym przywołanych.

I, jakkolwiek w przypadku obu rodzajów przesłanek umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne (całkowita nieściągalność, ważny interes osoby zobowiązanej) ustawodawca Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych pozostawił swobodę w uznaniu zasadności podstaw umorzenia, stanowiąc o możliwości, a nie konieczności zastosowania tej ulgi w razie zaistnienia mających ją uzasadniać zdarzeń, co podejmowanym w tym zakresie decyzjom nadaje charakter tzw. decyzji uznaniowych, to jednakże biorąc pod uwagę, iż materialnoprawne przesłanki tych decyzji zostały przez prawodawcę ściśle określone, nie sposób uznać, iż uznaniowy charakter takiej decyzji ("może umorzyć") oznacza pełną swobodę tego organu w stosowaniu omawianej ulgi, sprowadzającą się do odmowy jej zastosowania pomimo uznania, iż wykazana została całkowita nieściągalność należności względnie niemożność jej zapłacenia ze względu np. na zagrożenie dla egzystencji zobowiązanego i jego rodziny.

Mając zatem na uwadze to, że uznaniowy charakter omawianych decyzji ograniczony został przez prawodawcę kierunkowymi dyrektywami wyboru rozstrzygnięcia, istotne jest, aby w procesie dochodzenia do tego wyboru dokonujący go organ uwzględniał te kierunkowe dyrektywy w oparciu o wszechstronnie zgromadzony materiał dowodowy, wskazany głównie przez zobowiązanego i przez organ należycie zweryfikowany, oraz w oparciu o jego wszechstronną ocenę, która swój zewnętrzny wyraz winna znaleźć w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, wskazującym na ewentualny brak prawnych przesłanek do zastosowania umorzenia, względnie na racjonalne przyczyny uznania, że przesłanki te nie dają wystarczających podstaw do zastosowania żądanej ulgi. Brak takiego uzasadnienia zasadnym czyni wniosek, iż rozstrzygnięcie o odmowie zastosowania ulgi oparte zostało nie na racjonalnym uznaniu, lecz podyktowane zostało dowolnością ocen (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjne w Szczecinie z dnia 14 stycznia 2009 r. o sygn. akt I SA/Sz 593/08, publ. w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zasadnicza jego część poświęcona została przedstawieniu dotychczasowego toku postępowania oraz przytoczeniu treści obowiązującej regulacji prawnej. Wskazując na przesłanki, jakie powołane zostały we wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy, w szczególności dotyczące stanu majątkowego zobowiązanej i jej sytuacji rodzinnej, organ rozpatrujący ponownie sprawę przesłanek tych nie zakwestionował, uznając jednakże, iż nie ustalono przesłanek całkowitej nieściągalności, która jest koniecznym wymogiem umorzenia należności składkowej na podstawie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych gdyż skarżąca mimo, że nie prowadzi działalności gospodarczej i nie pracuje to aktualnie otrzymuje rentę inwalidzką, której miesięczna wysokość wynosi [...] netto. Ponadto, jak wskazał organ, posiada orzeczenie o częściowej niezdolności do pracy do dnia 30 czerwca 2011 r. Z drugiej strony organ wskazuje, iż sytuacja materialna skarżącej wyczerpuje postawy do umorzenia zaległości ze względu na szczególne okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i rozporządzeniu z 31 lipca 2003 r. jednakże żądana kwota jest wymagalna i może być dochodzona w całym okresie jej wymagalności zaś należności z tytułu składek jako należności publicznoprawne są uprzywilejowane w związku czym odmawia jej umorzenia należności. Stawiając w omawianym uzasadnieniu taką tezę, organ wydający decyzję nie podjął jednak próby wyjaśnienia, na podstawie czego opiera swoje przekonanie o możliwości zapłaty należności z tytułu składek wraz z odsetkami w łącznej wysokości [...] przez zobowiązaną, posiadającą orzeczenie o częściowej niezdolności do pracy i utrzymującej się z renty w wysokości [...], a więc z dochodu niewystarczającego na zaspokojenie elementarnych potrzeb życiowych. Brak takiego wyjaśnienia oznacza, iż zaskarżona decyzja nie mieści się w sferze swobodnego uznania, lecz nosi cechy dowolności, skoro za takie racjonalne wyjaśnienie nie sposób uznać, jako wykraczającej poza ustawową regulację, argumentacji odwołującej się do powinności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jako dysponenta Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w zakresie dotyczącym wykorzystania wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Stanowiąc, w art. 28 ust. 3a i 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, o możliwości umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w odniesieniu do wskazanych tam zobowiązanych pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, ustawodawca zaakceptował sytuację, w której umorzenie tychże należności następuje także w sytuacji, gdy przymusowe ściągnięcie należności byłoby wprawdzie możliwe, ale powodowałoby jednocześnie zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, pozbawiając ich m.in. możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Skoro zatem sam prawodawca uznał, iż stan finansów publicznych pozwala na to, aby ze względu na ważny interes zobowiązanego, wyrażający się w zapobieżeniu zbyt ciężkim skutkom dla niego samego i jego rodziny, jakie wywołać mogłaby, np. zapłata należności kosztem możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, to oparcie indywidualnego rozstrzygnięcia o odmowie umorzenia tychże należności, podyktowane troską o stan finansów ubezpieczeń społecznych, uznać należy za wyjście przez rozstrzygający o tej odmowie organ administracyjny poza przyznane mu kompetencje, a zatem niezgodne z prawem materialnym.

Nie bez znaczenia, zdaniem Sądu, pozostaje również fakt, iż pomimo starań skarżącej od 2001 r. o uzyskanie informacji dotyczącej istnienia ewentualnego zadłużenia w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą organy poinformowały ją o tym fakcie dopiero w 2008 r., co spowodowało naliczenie kwoty odsetek od dochodzonych należności w wysokości [...]. Jak trafnie podniosła skarżąca gdyby wcześniej miała wiedzę o istniejącej zaległości mogłaby bez problemu ją uiścić, uzyskując w tym czasie stałe dochody ze stosunku pracy.

Z tych przyczyn zaskarżona decyzja ostateczna wydana została także z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, polegającym na braku podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 K.p.a.).

Wobec tego, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jak też z innym naruszeniem przepisów które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to należało – na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – uchylić tę decyzję. O wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy orzeczono zgodnie z art. 250 tej ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

Na podstawie przepisu art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wskazuje, aby w dalszym postępowaniu w sprawie organ rozpoznający sprawę ponownie, przed wydaniem decyzji, zapewnił, by

w postępowaniu tym nie brali udziału pracownicy, którzy brali udział po raz pierwszy w wydaniu decyzji, a ponadto, aby w sposób racjonalny ocenił możliwości poniesienia przez A.K. wydatków na zapłatę dochodzonych należności, przy uwzględnieniu rzeczywistej, a nie tylko hipotetycznej możliwości zaspokojenia w przyszłości tego długu, a następnie - w wyniku tej oceny - podjął stosowne rozstrzygnięcie w sprawie, wszechstronnie wyjaśniając w uzasadnieniu decyzji ewentualne stanowisko o braku podstaw do uwzględnienia wniosku o umorzenie należności. Rozstrzygając w przedmiocie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne organ ten winien też mieć na uwadze to, że zawarta w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych dyrektywa uwzględniania stanu finansów ubezpieczeń społecznych, jako jednej z przesłanek, obok ważnego interesu zobowiązanego, ustalenia szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zaadresowana została nie do organu orzekającego w indywidualnej sprawie, lecz do prawodawcy upoważnionego do określenia tych zasad i przez tego prawodawcę uwzględniona przy ich kształtowaniu.