Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 552/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 17, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi G. O. i M. O. na uchwałę Rady Gminy Brańsk z dnia 5 czerwca 2020 r. nr XII/98/2020 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Brańsk oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu 5 czerwca 2020 r. Rada Gminy Brańsk podjęła uchwałę nr XII/98/2020 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Brańsk (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2020 r., poz. 2814). Uchwałą powyższą zmieniono uchwałę nr VIII/53/03 Rady Gminy Brańsk z dnia 30 października 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Brańsk (Dz. Urz. Woj. Podl. nr 120, poz. 2229 ze zm.) przez dodanie §24b o treści "W granicy obrębu ewidencyjnego Załuskie Kościelne zakazuje się lokalizacji budynków inwentarskich przeznaczonych do chowu i hodowli zwierząt o obsadzie powyżej 150 DJP w ramach jednego gospodarstwa rolnego".

Skargę na powyższą uchwałę złożyli G. O. i M. O., którzy zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 1 ust. 2 pkt 6, 7 i 12 oraz art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), dalej: u.p.z.p. w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego (dalej: K.c.) oraz w związku z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców przez przekroczenie władztwa planistycznego oraz nieuzasadnione, niezgodnie z zasadą proporcjonalności i niecelowe ograniczenie prawa własności nieruchomości i swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżących, bez zważenia interesu skarżących i uzasadnienia jaki interes publiczny uzasadnia to ograniczenie;

b) art. 1 ust. 2 pkt 6, 7 i 12 oraz art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 u.p.z.p. w związku z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP przez naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji przez dodanie spornego przepisu § 24b, który dotyczy wyłącznie obrębu ewidencyjnego Załuskie Kościelne i narusza bezpośrednio interes skarżących uniemożliwiając prowadzenie działalności gospodarczej w większej skali;

c) art. 14 ust. 1 u.p.z.p. przez uchwalenie zmiany planu wyłącznie w celu uniemożliwienia skarżącym zabudowy należących do nich nieruchomości w sposób w jaki rozpoczęli już działania inwestycyjne polegające na budowie budynków inwentarskich chlewni wraz z infrastrukturą towarzyszącą o łącznej obsadzie 666, 24 DJP (G. O.) oraz budynków inwentarskich tuczników wraz z infrastrukturą towarzyszącą o łącznej obsadzie 277 DJP (M. O.), co w znacznym stopniu utrudnia skarżącym prowadzenie działalności gospodarczej;

d) art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP przez nieuwzględnienie ważnego interesu prywatnego, a także uwarunkowań i analiz środowiskowych uchwalonego planu, przekraczając znacznie stopień ingerencji jednostek samorządu terytorialnego w przysługujące obywatelom prawo własności.

W skardze sformułowano wniosek dowodowy o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci opinii dr Z. N. z [...] marca 2020 r. dotyczącej wpływu skali produkcji (ze szczególnym uwzględnieniem trzody chlewnej) na dochody z działalności rolniczej, w tym opłacalność prowadzenia tej działalności.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że G. O. jest wiodącym producentem trzody chlewnej w Gminie Brańsk z ogólnym areałem gruntów około 80 ha. W obrębie objętym zaskarżoną uchwałą jest właścicielem szeregu działek, w tym działki nr 98/6, na której rozpoczął realizację inwestycji w postaci budowy budynków inwentarskich chlewni wraz z infrastrukturą towarzyszącą o łącznej obsadzie 666, 24 DJP. Dokonał już nakładów finansowych na sporządzenie dokumentacji projektowej i sporządzenie raportu oddziaływania inwestycji na środowisko. Posiada środki na kontynuację inwestycji. Z kolei M. O. jest młodym rolnikiem, którego gospodarstwo rolne posiada areał około 30 ha, a w obrębie objętym zaskarżoną uchwałą posiada działkę nr [...]. Rozpoczął na niej realizację inwestycji w postaci budowy budynków inwentarskich chlewni wraz z infrastrukturą towarzyszącą o łącznej obsadzie 277 DJP. Również dokonał nakładu finansowego na sporządzenie dokumentacji projektowej oraz posiada środki na kontynuowanie inwestycji. Podjęcie zaskarżonej uchwały uniemożliwia realizację planowanych jak i przyszłych inwestycji, a zatem oddziałuje nadmiernie na interes prawny skarżących naruszając go.

Skarżący wywiedli, że wieś Załuskie Kościelne jest typowo rolniczym obszarem, na którym gospodaruje kilkudziesięciu rolników (około 40) zajmujących się hodowlą trzody chlewnej, bydła oraz użytkowaniem ziemi rolniczej. Inicjatorami zaskarżonej uchwały jest kilku hodowców krów, którzy nie są zainteresowani rozwojem produkcji z uwagi na niedobory wiedzy technicznej i środków finansowych. Nie powinno to blokować takich hodowców jak skarżący, których działalność decyduje o żywotności obszarów wiejskich. Wskazali, że nie kwestionują władztwa planistycznego, ale nie ma ono charakteru absolutnego, a ingerencja w prawo własności powinna być uzasadniona i uwzględniać zasadę proporcjonalności. Tymczasem wprowadzenie zakazu obsady gospodarstwa powyżej 150 DJP jest nadmierne oraz nie stanowi należytego wyważenia interesu prywatnego i publicznego, w szczególności nie uwzględniono dlaczego akurat wartość 150 DJP miałaby uwzględniać interesy mieszkańców oraz osób prowadzących działalność hodowlaną. Zwłaszcza że z załączonej do skargi opinii wynika, że opłacalność produkcji, uwzględniającą znaczne ryzyko zmian cen żywca, zapewnia produkcja o obsadzie około 500-750 DJP. Zdaniem skarżących, nie istnieją przepisy ograniczające do określonej ilości DJP hodowlę w budynkach inwentarskich. Istotną ingerencją jest również wprowadzenie zakazu wyłącznie w granicach jednego obrębu ewidencyjnego. Zaskarżona zmiana ingeruje nadto w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, na którą składają się cząstkowe wolności takie jak: swoboda wyboru formy organizacyjnej prowadzonej działalności, swoboda konkurowania, swoboda zbywania swoich towarów, swoboda umów, swoboda decydowania o przedmiocie działalności. Organy z kolei nie wskazały jakie konkretnie wartości miałyby podlegać ochronie wskutek wprowadzenia kwestionowanych ograniczeń. W momencie podjęcia przez skarżących działań formalnoprawnych dla zwiększenia dotychczasowej obsady przez realizację inwestycji - było to możliwe.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że skarżona zmiana została uchwalona po wprowadzeniu zmiany do Studium, którego treścią był związany, a także po wyważeniu spornych interesów oraz dotyczy wyłącznie części tekstowej dotychczasowego planu (co ma odzwierciedlenie w § 1 ust. 4 uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany planu). Rada Gminy posiada też kompetencję do ingerowania w interesy indywidualnych podmiotów nawet w sposób dla nich niekorzystny. Sporna zmiana wynika z uwzględnienia licznych wniosków mieszkańców miejscowości Załuskie Kościelne, którzy skarżyli się na działalność związaną z produkcją trzody chlewnej, wskazywali że już istniejące chlewnie utrudniają im życie, a nowo powstające zwiększają zagrożenie sanitarne. Organ wyjaśnił także, że uciążliwość odorowa powoduje szereg konfliktów społecznych, których rozwiązywaniu służy właśnie korzystanie z władztwa planistycznego. Powołał się na zasadę zrównoważonego rozwoju (art. 4 Konstytucji RP oraz art. 3 pkt 50 ustawy Prawo ochrony środowiska) wskazując, że wyważono skalę zamierzenia inwestycyjnego skarżących oraz położenie najbliższych mieszkalnych zabudowań ludzkich. Zwrócił uwagę, że intensywny chów i hodowla zwierząt wpływa na środowisko naturalne, a głównym problemem jest emisja odorów wywołujących złe samopoczucie. Wskazał co najmniej trzy mechanizmy oddziaływania związków odorotwórczych na zdrowie ludzi, w tym: podrażnienie śluzówek i wystąpienie objawów chorobowych, zaktywizowanie wrodzonej lub wyuczonej awersji do pewnych zapachów - nawet jeśli ich stężenie nie jest wysokie, występowanie mikroorganizmów i endotoksyn przyczyniających się bezpośrednio do występowania chorób. Organ przyznał, że zapach nie jest jednoznacznym wskaźnikiem zagrożenia zdrowia, ale jego przedłużająca się obecność i duża intensywność może być wynikiem psychicznego dyskomfortu, w skrajnych przypadkach prowadzących do licznych dolegliwości. Organ powołał się na dyrektywę Rady (EWG) nr 337/1985 z dnia 7 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne. Dyrektywa ta nakazuje konieczność zbadania ogólnego oddziaływania przedsięwzięcia na zdrowie człowieka, co oznacza konieczność brania pod uwagę zarówno czynników mierzalnych jak i niesparametryzowanych. Wyjaśnił, że po przeprowadzeniu analizy powyższych okoliczności zdecydowano o podjęciu zaskarżonej uchwały.

W dniu 24 listopada 2020 r. sąd z urzędu włączył do akt uchwałę nr IV/30/2019 z 19 lutego 2019 r. Rady Gminy Brańsk w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Brańsk oraz tekst załącznika do Studium nr 2A "Kierunki zagospodarowania przestrzennego".

Termin rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym 26 listopada 2020 r. został zarządzeniem sędziego referenta z 26 listopada 2020 r. przesunięty na 3 grudnia 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), dalej: u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Dopełnieniem tej regulacji jest przepis art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 (w tym akt prawa miejscowego – pkt 5), nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Powyższe oznacza, że legitymacja skargowa w sprawach ze skarg na uchwały m.in. w sprawie planu miejscowego zależy od wystąpienia naruszenia interesu prawnego (brak naruszenia powoduje odrzucenie skargi). Sąd ocenia proceduralną i materialną legalność uchwały przez pryzmat naruszonego, indywidualnego interesu prawnego. Uwzględnienie skargi powinno więc skutkować co do zasady stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Wyjątkiem są sytuacje, gdy naruszenia są tego rodzaju, że skutkują koniecznością zakwestionowania uchwały jako całości (vide wyrok z 26 października 2016 r. w sprawie II OSK 137/15, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, na której dostępne są również inne powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych).

Zdaniem sądu w sprawie niniejszej, skarżący wykazali naruszenie ich indywidualnego interesu prawnego ustaleniami zaskarżonej zmiany planu miejscowego, co przesądziło o możliwości dokonania merytorycznej kontroli uchwały. Skarżący są bowiem indywidualnymi rolnikami prowadzącymi gospodarstwa rolne (o wielkości areałów około 80 ha i 30 ha). Działalność ta trwa od wielu lat, który to fakt znany jest sądowi z urzędu wobec rozstrzygania w przeszłości w sprawach skarżących (np. II SA/Bk 762/16, II SA/Bk 763/16, II SA/Bk 760/[...], II SA/Bk 761/[...] i inne). Profil działalności to hodowla trzody chlewnej. Bezsporne w sprawie niniejszej jest także to, że skarżący posiadają na terenie objętym zaskarżoną zmianą (obręb ewidencyjny Załuskie Kościelne) działki należące do ich gospodarstw rolnych. Należy tylko zauważyć, że w trakcie procedury planistycznej skarżący (wnosząc wnioski i uwagi) powoływali się na własność działek nr [...](G. O.) oraz nr [...] (M. O. jako na miejsce zaplanowanej inwestycji, natomiast w skardze M. O. naruszenia swego interesu prawnego upatruje w związku z własnością działki nr [...], na której zamierza rozwijać hodowlę (s. 5 skargi). Zmiana wskazania numeru działki inwestycyjnej przez jednego ze skarżących na etapie sądowym pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy. Nie było sporu między stronami co do tytułu prawnego skarżących do ww. działek, a wszystkie te działki (nr [...], [...]i [...]) znajdują się w obrębie ewidencyjnym Załuskie Kościelne gmina Brańsk (bransk-e-mapa.net), a więc zostały objęte wprowadzonymi ograniczeniami. Wskazać też trzeba, że zgodnie z art. 140 K.c. właściciele gruntów mogą, z wyłączeniem innych osób i w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności mogą pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach mogą rozporządzać rzeczą. Swoistego rodzaju przedłużeniem, konsekwencją uprawnień wynikających z prawa własności jest m. in. prawo do zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Skarżący wskazują na zamiar rozwoju prowadzonych gospodarstw rolnych i doinwestowania ich przez budowę budynków inwentarskich chlewni wraz z infrastrukturą towarzyszącą o łącznej obsadzie 666, 24 DJP na działce nr [...]i o łącznej obsadzie 277 DJP na działce nr [...] (poprzednio nr [...]). Nie ulega zatem wątpliwości, że ograniczenie przyszłej wydajności do 150 DJP przy planowanej wydajności co najmniej dwukrotnie wyższej na działce nr [...] i więcej niż czterokrotnie wyższej na działce nr [...]ingeruje w sposób istotny w interes prawny skarżących i narusza ich prawo do zabudowy tych działek w sposób zgodny z wolą rozwoju profilowanej działalności rolniczej. Narusza tym samym prawo własności i prawo do zabudowy unormowane w ww. przepisach.

Ustalenie naruszenia interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie wystarcza jednak do uwzględnienia skargi. Do tego konieczne jest wykazanie, że naruszenie interesu prawnego jest powiązane z nieprzestrzeganiem norm prawa powszechnie obowiązującego. Tylko więc takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta skarżący; powinno być przy tym tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia (vide wyrok z 14 listopada 2017 r., II OSK 457/16).

W przypadku skarg na uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nieprzestrzeganie prawa powszechnie obowiązującego może polegać na ściśle określonych naruszeniach, tj. istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu, istotnym naruszeniu trybu jego sporządzania oraz naruszeniu właściwości organów w tym zakresie (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Dla stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu konieczne jest zatem ustalenie istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenia trybu jego sporządzania. Przy czym, jak wyżej wskazano, kontrola ograniczona jest do indywidualnego naruszenia interesu prawnego, chyba że naruszenie byłoby istotne z punktu widzenia treści całej uchwały.

Zdaniem sądu, w sprawie niniejszej nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu oraz – wbrew zarzutom skargi - nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu.

Odnośnie trybu sporządzania planu wskazać należy, że był on prawidłowy i nie budzi zastrzeżeń sądu z punktu widzenia legalności. Tryb sporządzania planu należy rozumieć jako sekwencję czynności określonych w art. [...] u.p.z.p., podejmowanych w toku procedury planistycznej. Istotnym naruszeniem trybu może być zaniechanie którejś z czynności lub także inna nieprawidłowość prowadząca do sytuacji, w której ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury (vide np. wyrok z 30 stycznia 2018 r., II OSK 925/16 oraz z 20 października 2011 r., II OSK 1593/11).

Procedura planistyczna w sprawie niniejszej została zainicjowana uchwałą Rady Gminy Brańsk z 10 lipca 2018 r. nr XXVIII/319/2018 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Brańsk, zawierającą uzasadnienie i załącznik graficzny obrazujący obszar objęty zmianą tekstu planu. W uchwale intencyjnej ograniczono zakres zmian wyłącznie do granic obrębu ewidencyjnego Załuskie Kościelne, co nie budzi zastrzeżeń sądu, bowiem organ planistyczny może kształtować granice obszaru planistycznego. W dniu 8 sierpnia 2018 r. obwieszczono o przystąpieniu do prac planistycznych oraz pouczono zainteresowanych o możliwości i terminie składania wniosków do planu (Gazeta Współczesna, tablica ogłoszeń Urzędu Gminy Brańsk, strona BIP Urzędu), a w dniu 9 sierpnia 2018 r. zawiadomiono instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu (art. [...] pkt 1 i 2 u.p.z.p.). W dniu 9 sierpnia 2018 r. wystąpiono do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w trybie art. 48 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - o uzgodnienie odstąpienia od przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, na które to odstąpienie uzyskano zgodę ww. organów (k. 126, 148, 150 akt adm.). Z innych zapytanych organów wnioski zgłosili zarządcy dróg oraz zarządcy sieci (k. 121). Identyczne w treści wnioski sformułowali również obydwaj skarżący (pisma z [...] sierpnia 2018 r.), podnosząc fakt znajdowania się na terenie objętym zmianą planu gospodarstw rolnych, których produkcję ze względu na przewidzianą wydajność do 150 DJP będzie trzeba ograniczyć oraz podnosząc możliwość zgłoszenia roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 36 u.p.z.p. Na wnioski skarżących organ planistyczny udzielił odpowiedzi w pismach z [...] września 2018 r., precyzując że zawarte w uchwale ograniczenie będzie dotyczyło wyłącznie nowych inwestycji (k. 161 akt adm.). Następnie organ dokonał obwieszczenia z 12 września 2018 r. o odstąpieniu od strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, sporządził prognozę skutków finansowych (mając na uwadze treść art. 36 u.p.z.p. – k. [...]8 verte) oraz w pismach z [...] lutego 2019 r. wystąpił o wymagane opinie i uzgodnienia (które uzyskał w sposób milczący lub expressis verbis jako pozytywne, k. 263-265, 276-278 akt adm.). Uzyskał też pozytywną opinię Komisji Urbanistycznej (art. [...] pkt 5 i 6 u.p.z.p.). Następnie, zgodnie z art. [...] pkt 9 i 11 u.p.z.p., ogłosił o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu pouczając o możliwości i terminie zgłaszania uwag oraz o dyskusji publicznej (Gazeta Współczesna, strona BIP Urzędu, tablica ogłoszeń Urzędu), która odbyła się 31 stycznia 2020 r. Uwagi do projektu planu zgłosili skarżący w pismach z [...] lutego 2020 r. wskazując na uniemożliwienie im rozbudowy gospodarstwa rolnego, brak racjonalnego uzasadnienia przyjętego rozwiązania i nieuprawnione ograniczenie go wyłącznie do obrębu wsi Załuskie Kościelne, a także wskazując na poniesione nakłady na rozbudowę inwestycji. Ostatecznie w dniu [...] czerwca 2020 r. podjęto zaskarżoną uchwałę zamieszczając w niej ustalenie co do zgodności ze Studium, informację o sposobie rozpatrzenia uwag oraz informację o sposobie realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

Przedstawiony sposób dokonywania poszczególnych czynności planistycznych nie budzi zastrzeżeń sądu. Zgłoszone uwagi zostały rozpatrzone a uchwała w sprawie zmiany planu posiada wymaganą przepisami treść. Skarga także nie zawiera zarzutów dotyczących procedury planistycznej.

Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wymaga dla stwierdzenia nieważności planu miejscowego aby doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że naruszenie zasad sporządzania planu to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych – które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego. Jako naruszenie zasad sporządzania planu należy również traktować naruszenie ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (vide wyrok z 11 września 2008 r., II OSK 215/08 oraz z 9 października 2007 r., II OSK 401/07). Zgodność ze studium jest warunkiem określonej treści planu, bowiem stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z zapisami studium. Z uwagi więc na wymaganą zgodność zapisów planu miejscowego z treścią obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, badanie ewentualnego przekroczenia granic władztwa planistycznego musi poprzedzać analiza zgodności zapisów planu ze studium.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że ustawodawca dokonał zróżnicowania treści aktów planistycznych, jakimi są studium oraz plan miejscowy. Uczynił to w ten sposób, że studium powinno być bardziej ogólne, kierunkowe, wyznaczające zarys zagospodarowania gminy (art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p. wymaga od studium uwzględnienia uwarunkowań i kierunków), natomiast plan powinien stanowić realizację tych ogólnych, kierunkowych założeń – dokonując ich uszczegółowienia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach II OSK 3192/17 oraz II OSK 2298/15, "Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.)". Z innych wyroków NSA wynikają podobne założenia co do stopnia związania treści planu ustaleniami studium. Wskazać należy np. na sprawy II OSK 81/16 (oraz powołane w niej bogate orzecznictwo) i II OSK 1379/16, w których sąd kasacyjny sformułował jednoznaczny pogląd (charakteryzując go jako dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych), zgodnie z którym "to rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a sam zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w tym od ich szczegółowości". NSA w sprawie II OSK 3154/13 wskazał, że "Zgodność ta nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności ze studium, lecz jest to stopień związania znacznie silniejszy niż spójność, bądź niesprzeczność". Sąd w sprawie niniejszej powyższe poglądy w całości podziela.

Zaskarżona zmiana planu została podjęta po ustaleniu jej zgodności z uchwałą Rady Gminy Brańsk z 19 lutego 2019 r. nr IV/30/2019 w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Brańsk (vide wstępna część zaskarżonej uchwały). Studium, choć w pewnym przedziale czasowym prace nad nim toczyły się równolegle z zaskarżoną zmianą planu, zostało przyjęte ponad rok przed podjęciem kwestionowanej uchwały z 5 czerwca 2020 r. Z części tekstowej załącznika nr 2A do Studium, stanowiącego "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" wynika, że w Studium sformułowano wytyczne dotyczące jego interpretacji, które należy uwzględniać przy opracowaniu planów miejscowych. W tym na s. 10 punkt 6 "Kierunków" wskazano, że "w przypadku istniejącej zabudowy, której parametry nie są zgodne z zapisami Studium, a nawet znacznie je przekraczają, można na etapie sporządzania planu miejscowego usankcjonować obecny stan zagospodarowania, przy czym nie należy zwiększać wartości stanu istniejącego". Na s. 12 "Kierunków" wyjaśniono, że "Łącznie wszystkie wytyczne muszą być uwzględnione w sporządzanych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego". Na s. 19 "Kierunków" zawarto następujący zapis: "Ponadto w granicach obrębu ewidencyjnego Załuskie Kościelne wprowadza się zakaz lokalizowania budynków inwentarskich przeznaczonych do chowu i hodowli zwierząt w obsadzie powyżej 150 DJP. W celu zachowania równowagi środowiska przyrodniczego oraz minimalizowania możliwości jego dewastacji, zaleca się na etapie planu miejscowego doszczegółowienie powyższego zakazu określając między innymi ilość budynków inwentarskich przeznaczonych do chowu i hodowli zwierząt wraz z niezbędnym zapleczem technicznym w stosunku do jednego gospodarstwa rolnego". Przypomnieć należy, że zaskarżony zapis § 24b planu miejscowego brzmi: "W granicy obrębu ewidencyjnego Załuskie Kościelne zakazuje się lokalizacji budynków inwentarskich przeznaczonych do chowu i hodowli zwierząt o obsadzie powyżej 150 DJP w ramach jednego gospodarstwa rolnego".

W ocenie sądu należy w sprawie niniejszej ocenić, że ustalenia planu są wymaganą przepisem art. 9 ust. 4 u.p.z.p. konsekwencją ustaleń Studium. Dostrzegając co prawda posłużenie się przez Radę Gminy w Studium konkretnym, maksymalnym wskaźnikiem obsady gospodarstwa rolnego wykluczającym w planie miejscowym ustalenie wyższej obsady na danym terenie (w orzecznictwie formułowane są krytyczne stanowiska odnośnie np. wskazywania w Studium konkretnych wskaźników wiążących przy uchwalaniu planów miejscowych, np. II OSK 51/17), nie ulega jednak wątpliwości, że wskaźnikiem tym Rada w sprawie niniejszej była związana. Autointepretacji Studium mogła więc Rada dokonać wyłącznie odnośnie ilości budynków inwentarskich w stosunku do jednego gospodarstwa rolnego. Z tego nie skorzystała, co też jednak nie było jej obowiązkiem wobec sformułowanego "zalecenia" a nie obowiązku. Wprowadzenie kwestionowanego § 24b planu miejscowego było więc realizacją wymagania związania, zapewnienia spójności i niesprzeczności ze Studium (por. np. wyrok w sprawie II OSK 593/20). W tym bowiem konkretnym przypadku treść Studium odnośnie obrębu ewidencyjnego Załuskie Kościelne była na tyle jednoznaczna i wiążąca, że doszło do prostego odzwierciedlenia jego ustaleń w planie.

Zamykając rozważania odnośnie znaczenia w sprawie niniejszej przepisu art. 9 ust. 4 u.p.z.p. wskazać należy, że zróżnicowana funkcja aktów planistycznych jakimi są studium i plan miejscowy czyni pożądaną sytuację, aby to dopiero plan miejscowy dokonywał doprecyzowania ustaleń studium przy użyciu przyznanego gminie władztwa planistycznego. Innymi słowy, dopiero w planie powinno dochodzić do skonkretyzowania zapisów studium w ramach władztwa planistycznego ujętego w nieprzekraczalne ramy swobody planowania wyznaczonej funkcją terenu przewidzianą w studium. Ocena zgodności planu ze studium powinna więc polegać na porównaniu treści obydwu aktów planistycznych, w ramach którego rada gminy dokona autointerpretacji korzystając z ustawowo przyznanego władztwa. Jednak z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Dlatego, zdaniem sądu, dopóki w obrocie prawnym funkcjonują wyżej zacytowane zapisy Studium z 19 lutego 2019 r. (s. 12 i 19 Kierunków) odnośnie związania wytycznymi ze Studium oraz zakazem wprowadzenia obsady powyżej 150 DJP, przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p. nie pozwalał Radzie Gminy na skorzystanie ze swobody planistycznej i umożliwienie obsady w spornym obrębie ewidencyjnym jako wyższej niż wskazana maksymalna wartość.

Formułując powyższy pogląd sąd również ma na uwadze, że choć studium gminne nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), a więc nie jest powszechnie obowiązującym prawem, lecz wyłącznie aktem o charakterze wewnętrznym wiążącym gminne organy planistyczne (art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), to jednak w ostatnim czasie sądy administracyjne, włącznie z Naczelnym Sądem Administracyjnym, dopuszczają sytuacje możliwej zaskarżalności studium. Innymi słowy, mimo że adresatami zapisów studium są co do zasady organy planistyczne, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których postanowienia studium wpływają bezpośrednio na sytuację prawną obywateli. Nie jest zatem niemożliwe wykazanie przez zainteresowany podmiot naruszenia jego interesu prawnego postanowieniami studium, które to naruszenie – w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. – jest koniecznym warunkiem skutecznego zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. (vide np. powoływany już wyrok w sprawie II OSK 51/[...]). Konieczne jest natomiast, jak przy każdej skardze na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, wykazanie bezpośredniości i realności skutku w postaci naruszenia interesu prawnego zapisami studium. Nie przesądzając dopuszczalności czy skuteczności takiej skargi odnośnie Studium gminy Brańsk z 19 lutego 2019 r., należy ogólnie zauważyć, że prawnie taka możliwość w orzecznictwie sądowym jest dopuszczana. Także tutejszemu sądowi znane są przypadki równoległego postępowania sądowego ze skarg na studium oraz na oparty na jego ustaleniach plan miejscowy, w których to sprawach z uwagi na zależność wyników tych postępowań dochodziło do zawieszenia postępowania sądowego ze skargi na plan miejscowy do czasu prawomocnego rozpoznania skargi na studium (vide np. sprawa II SA/Bk 407/18 oraz II OSK 2990/18).

Niezależnie od powyższego sąd jednak stwierdza, że żadna ze stron postępowania nie wskazała aby doszło do zaskarżenia Studium z 19 lutego 2019 r. – tak przed wniesieniem skargi w sprawie niniejszej jak i w trakcie postępowania przed wyrokowaniem. Stąd też w sprawie miał zastosowanie przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p., a sąd w sprawie niniejszej nie był uprawniony do kontroli zapisów Studium.

Reasumując tę część rozważań wskazać należy, że zakres związania zapisami studium przy uchwalaniu planu miejscowego - wynikający z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. - jest zawsze warunkowany precyzyjnością tych zapisów, brzmieniem konkretnych postanowień studium i szczegółowością jego ustaleń. Zakres związania może być zatem silniejszy lub słabszy. W sprawie niniejszej wystąpiła ta pierwsza sytuacja.

Kontrola zapisów planu miejscowego nie może się jednak ograniczać wyłącznie do oceny samej "zbieżności" z postanowieniami Studium, ale powinna sięgać względów przemawiających za wprowadzeniem konkretnych ograniczeń, nakazów lub zakazów. Odnośnie tej kwestii sąd zauważa, że od 18 listopada 2015 r. obowiązuje brzmienie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym projekt planu miejscowego właściwy organ planistyczny sporządza "wraz z uzasadnieniem", w którym przedstawia się w szczególności: 1) sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4; 2) zgodność z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1, wraz z datą uchwały rady gminy, o której mowa w art. 32 ust. 2, oraz sposób uwzględnienia uniwersalnego projektowania; 3) wpływ na finanse publiczne, w tym budżet gminy (nowe brzmienie zostało dodane przez art. 41 pkt 4 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji, Dz. U. z 20[...] r., poz. 1023 ze zm.). Zaskarżona w sprawie niniejszej uchwała w sprawie zmiany planu miejscowego takie uzasadnienie posiada (k. 340-342 akt adm.). Z oczywistych względów motywowanych zakresem wprowadzanych zmian, uzasadnienie odnośnie poszczególnych punktów art. 15 ust. 1 u.p.z.p. nie jest obszerne, jednak zawiera wystarczającą treść. Sąd natomiast dostrzega, że w uzasadnieniu tym Rada nie wypowiada się co do meritum wprowadzonego rozwiązania odnośnie maksymalnego wskaźnika obsady jednego gospodarstwa rolnego, czyli de facto treści § 24b. Jak wskazał jednak Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 2136/16 (orzekając odnośnie legalności zmiany planu miejscowego datowanej na 19 maja 2016 r. a więc już w nowym brzmieniu art. 15 ust. 1 u.p.z.p.), choć nie ulega wątpliwości, że brak uzasadnienia rozwiązań merytorycznych jest sytuacją niepożądaną z punktu widzenia demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), to jednak "możliwość ustalenia argumentacji jaką kierował się organ ją (uchwałę, przyp. sądu) podejmując, z całokształtu materiałów przedstawionych przez organ planistyczny sanuje tę nieprawidłowość. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że stanowiło to istotne naruszenie zasad lub trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.". Z taką sytuacją wynikania z materiałów procedury planistycznej celu podjęcia zaskarżonej uchwały mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Wyjaśnieniem ustalenia maksymalnego poziomu wskaźnika obsady niewątpliwie jest związanie zapisami Studium (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Z kolei z uzasadnienia uchwały intencyjnej wynika zamiar uwzględnienia "licznie złożonych wniosków przez mieszkańców miejscowości" oraz zamiar zapewnienia "racjonalnego gospodarowania przestrzenią nie tylko w kierunku rolniczym, ale również mieszkaniowym w przedmiotowym obszarze, minimalizując jednocześnie konflikty społeczno-środowiskowo-gospodarcze". Z kolei w wystąpieniu do organu Inspekcji Sanitarnej i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zawierającym uzasadnienie odstąpienia od sporządzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko (pismo z [...] sierpnia 2018 r.) organ uzasadniał zmianę tym, że chów i hodowla zwierząt o dużej obsadzie (powyżej 150 DJP) – w zależności od technologii - mogą przyczynić się do emisji związków nie tylko powodujących nieprzyjemny zapach (odorantów), ale i do emisji zanieczyszczeń mikrobiologicznych, co w rejonie terenów mieszkaniowych powoduje uciążliwość odorową, skutkuje powstaniem konfliktów społecznych, może powodować zanieczyszczenia powietrza, gleby i wód (obszar zmiany planu lokalizowany jest granicy jednolitej części wód powierzchniowych zagrożonych nieosiągnięciem celów środowiskowych w postaci dobrego stanu ekologicznego i chemicznego) oraz stanowi negatywny wyróżnik w krajobrazie. Organ również w tym samym wystąpieniu przyznał, że dotychczasowe obiekty inwentarskie na spornym terenie zlokalizowane są w sąsiedztwie istniejącej zabudowy zagrodowej. Także przyznał, że istniejące obiekty (wielkogabarytowe hale i wysokie silosy) nie wpisują się w tradycyjne ani współczesne budownictwo wiejskie i stanowią dominanty o cechach negatywnych. Celem organu jest zatem oddziaływanie prewencyjne związane z ochroną zdrowia oraz niedopuszczenie do pogorszenia się warunków życia mieszkańców, przy już istniejących dwóch dużych chlewniach na spornym terenie (k. 102-105 akt adm.). Z kolei odpowiadając na wnioski i uwagi skarżących zgłoszone w trakcie procedury planistycznej organ wyjaśnił, że wprowadzony zakaz lokalizacji budynków inwentarskich o obsadzie powyżej 150 DJP "nie odnosi się do już istniejących budynków inwentarskich – a do nowo planowanych inwestycji", zatem zmiana planu nie skutkuje jednoczesną zmianą korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób (obawy w tym zakresie zgłaszali skarżący). Organ wskazał wręcz, że "należy zaakceptować dopuszczalność prowadzenia inwestycji, w odniesieniu do legalnie istniejących obiektów budowlanych, których szczególne parametry i wskaźniki zabudowy są przekroczone w stosunku do ustaleń planu" oraz że "stanowi to uzasadniony kompromis pomiędzy uprawnieniami właścicielskimi a interesem publicznym i wyrażonymi żądaniami większości mieszkańców danego terenu (domagających się wprowadzenia stosownych zmian planu zagospodarowania przestrzennego" (pismo z [...] września 2018 r., k. 161 akt adm.). Podobnie argumentował organ rozstrzygając o zgłoszonych uwagach do planu (vide załącznik nr 1 do uchwały). Argumenty powyższe powtórzono w odpowiedzi na skargę.

Zdaniem sądu, powyższe stanowi o rozważeniu przez organ wszystkich interesów występujących w sprawie podmiotów zewnętrznych wobec organu planistycznego – w granicach związania ustaleniami Studium. Organ wyważył te interesy w trakcie procedury planistycznej, uwzględnił każdy z nich (dopuszczając kontynuację dotychczasowej działalności w jej ramach nawet wykraczających poza maksymalnie dopuszczalne wskaźniki oraz z drugiej strony chroniąc interes społeczności lokalnej), a zatem nie przyjął dominacji któregokolwiek interesu nad pozostałymi. Zauważyć przy tym należy, że każdy element środowiska, w tym jakość powietrza, ma jednakową wartość podlegającą ochronie prawnej w konfrontacji z takim prawem podstawowym jak ochrona prawa własności. Ochronie środowiska i zdrowia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przysługuje zatem taka sama ochrona prawna jak prawu własności.

Z akt więc wynika porównywanie wartości objętych ochroną w kwestionowanej zmianie planu (społeczność lokalna, jej zdrowie, komfort życia, narażenie na uciążliwości odorotwórcze i zdrowotne, a także ochrona środowiska) z wartościami ulegającymi ograniczeniu (prawo własności i wykorzystywania jej na cele rozwoju prowadzonego gospodarstwa rolnego). Nie doszło więc – w dopuszczalnych w sprawie niniejszej granicach władztwa planistycznego - do naruszenia zasady proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którą "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Podkreślić należy umożliwienie kontynuacji dotychczasowej działalności w jej zastanych wskaźnikach oraz i to, że wprowadzony zakaz nie zmienia rolniczego przeznaczenia gruntów położonych w obrębie ewidencyjnym Załuskie Kościelne, a jedynie ogranicza ich zabudowę budynkami inwentarskimi o określonej obsadzie gospodarstwa rolnego. Po drugie, nie wykazali skarżący aby ten zakaz dotyczył wyłącznie ich interesu. Zakaz obejmuje obręb ewidencyjny a nie konkretne działki, zatem jest skierowany do wszystkich właścicieli działek położonych w tym obrębie i do wszystkich prowadzących gospodarstwa rolne. Po trzecie, zakaz nie jest sprofilowany, tzn. nie dotyczy wyłącznie określonego rodzaju działalności ale jest skierowany do wszystkich hodowców. Po czwarte, skarżący nie wykazali żadnym dokumentem, aby ich sytuacja prawna znacząco różniła się od sytuacji prawnej innych podmiotów objętych postanowieniami planu. Posiadanie środków finansowych na zrealizowanie takiej inwestycji, a nawet rozpoczęcie przygotowywania dokumentacji projektowej i środowiskowej oraz poniesienie w związku z tym nakładów, nie dowodzi wymaganego przez art. 101 ust. 1 u.s.g. naruszenia interesu prawnego w sposób realny, bezpośredni i aktualny – jednocześnie naruszający obiektywny porządek prawny. Dowodzić tego mogłoby np. przedstawienie pozwolenia na budowę, którego zaskarżona zmiana planu nie pozwalałaby zrealizować. Z taką sytuacją w sprawie niniejszej nie mamy jednak do czynienia, jak również z akt nie wynika, aby od momentu podjęcia uchwały intencyjnej w lipcu 2018 r. toczyło się jakiekolwiek postępowanie w procesie inwestycyjnym (o warunki zabudowy, o pozwolenie na budowę). Nie jest też dowodem uzasadniającym wystąpienie naruszenia interesu prawnego uzasadniającego uwzględnienie skargi treść opinii załączonej do skargi. Wprowadzona zmiana planu nie ogranicza rozwoju gospodarstw rolnych skarżących co do zasady, zaś ogranicza ten rozwój wyłącznie w granicach obrębu ewidencyjnego Załuskie Kościelne. Tymczasem skarżący, posiadający około 30 ha i 80 ha areału nie wykazali, że grunty te położone są wyłącznie w tym obrębie, co uzasadniałoby rozważenie czy faktycznie ingerencja w ich prawo własności nie jest nadmiernie hamująca rozwój i zabudowę.

W tym miejscu wskazać należy na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowane w sprawie II OSK 2136/16, zgodnie z którym ochrona prawa własności przewidziana w art. 64 Konstytucji "nie może być rozumiana krańcowo", bowiem "Gmina realizując politykę przestrzenną ma obowiązek przy uchwalaniu planu miejscowego uwzględnić nie tylko kwestie wynikające z ochrony prawa własności, ale też inne wartości wynikające z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym wymagania ładu przestrzennego, ochrony środowiska lub potrzeby interesu publicznego. Brzmienie przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że prawo własności nie uzyskało prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do pozostałych wartości określonych w powołanym przepisie, w szczególności w odniesieniu do potrzeb interesu publicznego, ochrony zdrowia i środowiska. Przyjęte w ustawie rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy, interesu publicznego i interesu indywidualnego. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesu indywidualnego) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów". W konsekwencji nie każda ingerencja w prawo własności stanowi naruszenie norm Konstytucji RP. W sprawie niniejszej, jakkolwiek zaskarżony plan miejscowy wprowadza ograniczenia dotyczące możliwości określonej zabudowy, a tym samym prowadzenia określonej działalności na konkretnych działkach w określonym obrębie ewidencyjnym, co pociąga za sobą skutek w postaci ograniczenia prawa własności skarżących do określonej nieruchomości gruntowej, to nie jest to takie ograniczenie, które prowadziłoby do wyłączenia możliwości korzystania z tej nieruchomości.

Uwzględniając ponownie granice związania treścią Studium (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), sąd zauważa, że wzięto pod uwagę w planowaniu walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności i zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych – art. 1 ust. 2 pkt 6, 7 i 12 u.p.z.p. (vide obwieszczenia, dyskusja publiczna, możliwość składania wniosków i uwag, z czego skarżący skorzystali, a także uzasadnienie uchwały intencyjnej oraz treść pism kierowanych do skarżących). Brak przekroczenia granic władztwa planistycznego wynika z możliwości odkodowania z procesu planistycznego motywów wprowadzonych ograniczeń, co przy uchwaleniu planu przez właściwy organ w granicach jego kompetencji, a nadto na podstawie przepisów u.p.z.p., czyni bezskutecznym zarzut naruszenia art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 tej ustawy. Skoro też art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy, a ustawa (u.p.z.p.) upoważnia do wprowadzenia ograniczeń w planie miejscowym, co nastąpiło w sprawie niniejszej w sposób wyżej wskazany bez naruszenia prawa, to zarzut naruszenia tego przepisu i przepisu art. 64 ust. 2 Konstytucji (przewidującego ochronę prawa własności) nie może być skuteczny. Prowadzi to również do oceny jako bezskutecznego zarzutu naruszenia art. 21 ust. 1 Konstytucji RP ("Rzeczpospolita chroni własność i prawo dziedziczenia") oraz art. 140 K.c. wyrażającego zakres przedmiotowy prawa własności.

W ocenie sądu brak jest również podstaw do uwzględnienia pozostałych zarzutów skargi. W szczególności nie zostało wykazane naruszenie interesu prawnego skarżących prowadzących gospodarstwa rolne jako przedsiębiorców. Pomijając nawet fakt, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r., poz. 2192 ze zm.) przepisów ustawy nie stosuje się do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, zdaniem sądu skarżący nie wykazali ograniczenia w prowadzeniu ich działalności a jedynie ograniczenie w zagospodarowaniu należących do nich pojedynczych działek położonych w obrębie ewidencyjnym Załuskie Kościelne. To jednak – wobec obszaru posiadanego przez skarżących areału – nie świadczy o zatamowaniu prowadzenia działalności i jej rozwoju. Nieskutecznie zatem zarzucono naruszenie art. 22 Konstytucji ("Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny") oraz art. 2 Prawo przedsiębiorców ("Podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach"). Także swobody wymienione w skardze jako elementy cząstkowe działalności gospodarczej – z wyżej wskazanych względów nie zostały naruszone.

Całokształt powyższej argumentacji ubezskutecznia również zarzuty naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji (odpowiednio: zasada demokratycznego państwa prawa oraz zasada legalności i praworządności) oraz art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP (odpowiednio: źródła prawa powszechnie obowiązującego i przepis kompetencyjny dla organów samorządu terytorialnego do ustanawiania aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie). Nie doszło w sprawie do naruszenia kompetencji organu planistycznego, uchwalenia aktu prawa miejscowego niebędącego źródłem prawa i przekroczenia granic upoważnienia ustawowego, co również wyżej wyjaśniono. W kontekście naruszenia art. 1 ust. 3 u.p.z.p. należy też wskazać, że organ w trakcie procedury planistycznej sporządził wymaganą przepisem art. 4 ust. 5 u.p.z.p. analizę zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium (k. 1 akt adm.) oraz podjął uchwałę intencyjną wymaganą przez art. 14 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd nadto zauważa, że nie było sporne w sprawie objęcie zmianą planu wyłącznie jego tekstu w granicach dotyczących obrębu ewidencyjnego Załuskie Kościelne. Nie doszło zatem do zmiany przeznaczenia czy funkcji terenów a jedynie do wprowadzenia maksymalnego wskaźnika intensywności obsady na gospodarstwo rolne – w granicach obrębu ewidencyjnego w obszarze planistycznym, dla którego już obowiązuje plan miejscowy. Wobec wskazania w uchwale intencyjnej granic objętych zmianą i określenia ich jednoznacznie w tekście kwestionowanej zmiany nie było potrzeby przygotowywania nowych materiałów geodezyjnych (por. np. II OSK 313/10 oraz II OSK 882/12).

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

Sąd wyjaśnia także, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 30 listopada 2020 r. (po zmianie terminu rozpoznania sprawy z uwagi na jej zawiłość) sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podstawą tego skierowania był art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) oraz § 1 pkt 1 i 2 oraz § 3 Zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym. Z § 3 Zarządzenia Prezesa NSA nr 39 wynika, że wynikające z § 1 pkt 2 skierowanie do załatwienia na posiedzeniu niejawnym spraw wyznaczonych do rozpatrzenia na rozprawie, znajduje odpowiednie zastosowanie do wojewódzkich sądów administracyjnych, których siedziby znajdują się na terenie objętym obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020r., poz. [...]58 ze zmianą wynikającą z Rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020r. – Dz. U. z 2020r. poz. 1829). Powołanym wyżej rozporządzeniem zmieniającym Rada Ministrów objęła obszarem czerwonym z dniem [...] października 2020r. również miasto na prawach powiatu Białystok, będące siedzibą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W konsekwencji wyznaczone dotychczas rozprawy w WSA w Białymstoku zostały odwołane z uwagi na realnie istniejące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie, a sprawy wyznaczone na rozprawę oraz inne sprawy zostały skierowane do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stosownie do treści art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19.