Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 205/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16 par. 1, art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M.L. i L. L. na postanowienie [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 4 grudnia 2018 r. nr [...].


UZASADNIENIE

M. L. i L. L. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) z dnia 24 stycznia 2019 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) z dnia 4 grudnia 2018 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Zaskarżone postanowienie zostało podjęte w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 9 października 2001 r. PINB orzekł o braku podstaw do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, pełniącego obecnie funkcję mieszkalną, wybudowanego w oparciu o decyzję nr [..] z dnia 6 kwietnia 1979 r. wydaną przez Naczelnika Miasta i Gminy o pozwoleniu na budowę pieczarkarni, usytuowanego na działce nr [..] w N., której właścicielem była G. P. Rozpatrując przedmiotową sprawę w toku odwoławczym WINB decyzją z dnia 3 grudnia 2001 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 18 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 4389/01, oddalił skargę M. i L. L. na ww. decyzję ostateczną. W wyroku tym sąd wskazał, że zrealizowana została tylko część socjalna budynku mającego stanowić pieczarkarnię, zrezygnowano zaś z budowy jej części produkcyjnej, przy czym w sprawie nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia, że obiekt ten wykonano samowolnie. Jednocześnie sąd zaznaczył, że stan faktyczny może jednak uzasadniać przeprowadzenie odrębnego postepowania administracyjnego ego pod katem samowoli budowanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez uzyskania stosownej decyzji organu. Pogląd ten zaakceptował NSA w wyroku z dnia 19 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 839/05, oddalając skargę kasacyjną.

Prowadząc dalej postępowanie z wniosku małżonków L. PINB w dniu 12 lipca 2005 r. wszczął postępowanie w sprawie budowy budynku gospodarczego na działce nr [..] w N. W toku tego postępowania ustalono, że przedmiotowy obiekt gospodarczy realizowany jest zgodnie ze zgłoszeniem dokonanym przez obecnych właścicieli tj. J. i M. K. W związku z tym organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia 22 lipca 2005 r. orzekł o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przepisy art. 49b i art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez WINB decyzją z dnia 31 października 2005 r., a skargę na ta decyzję oddalono wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 1051/05. Z kolei wyrokiem z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 799/07, NSA oddalił skargę kasacyjną.

Również w odniesieniu do altany ogrodowej usytuowanej na tej działce organ nadzoru pierwszej instancji w dniu 5 września 2008 r. orzekł o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o art. 49b Prawa budowalnego, a stanowisko to zaakceptował organ odwoławczy w decyzji z dnia 12 maja 2009 r.

Następnie pismem z dnia 8 maja 2012 r. skarżący wnieśli o "unieważnienie" wszystkich decyzji i rozbiórkę siedliska na działkach nr [..]-[..] w N. wskazując, że nie brali oni udziału w postępowaniach dotyczących decyzji administracyjnych dla ww. działek. Odnosząc się do tego żądania Starosta a następnie Wojewoda odmówili wszczęcia postępowania w sprawie unieważnienia wszystkich decyzji i wydania pozwolenia na rozbiórkę spornego siedliska, lecz rozstrzygnięcia te zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 428/13, który wskazał, że zawarcie we wniosku żądania "znieważenia wszystkich decyzji" nie jest precyzyjne, więc należało zwrócić się do skarżących o doprecyzowanie tego żądania poprzez określenie, jakiego działania domagają się skarżący. Dopiero wówczas organ miał podstawy do określenia, w jakich sprawach wniosek wszczął postępowanie i czy jest w tych sprawach właściwy. Tego etapu zabrakło w kontrolowanym postępowaniu, czego nie dostrzegł organ odwoławczy, który wadliwie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, zatem oba wydane w sprawie postanowienia sąd uznał za wydane z naruszeniem prawa.

Następnie Burmistrz decyzją z dnia 14 kwietnia 2014 r. ustalił warunki zabudowy dla garażu dobudowanego do istniejącego na działce [..] budynku, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 grudnia 2014 r. utrzymało to rozstrzygnięcie w mocy. Z kolei kontrola legalności tej zabudowy doprowadziła PINB do wniosku, że brak jest podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia oparciu o przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Stanowisko organu podzielił WINB w decyzji z dnia 27 kwietnia 2017 r.

W dalszej kolejności decyzją z dnia 23 lipca 2014 r. PINB nakazał właścicielom działki nr [..] rozbiórkę samowolnie zrealizowanego, w trakcie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974 r. parterowego obiektu gospodarczego o konstrukcji drewnianej powierzchni 32,85 m2. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją WINB z dnia 5 września 2014 r. Przeprowadzona w dniu 13 października 2014 r. kontrola wykazała, że orzeczony obowiązek rozbiórki obiektu został wykonany.

Kolejne wnioski skarżących, z dnia 20 czerwca 2017 r. i z dnia 31 lipca 2017 r., zostały rozpatrzone postanowieniem PINB z dnia 30 sierpnia 2017 r., który odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki zabudowy mieszkalno-gospodarczej na działce. Z rozstrzygnięciem tym zgodził się WINB, utrzymując je w mocy decyzją z dnia 6 października 2017 r.

Wniosek w sprawie poddanej kontroli sądu został złożony w dniu 2 października 2018 r. i uzupełniony na żądanie organu w dniu 22 października 2018 r. W pismach tych skarżący odwołali się do pisma Prokuratury Regionalnej z dnia 19 września 2018 r., w którym wskazano, że wyrokiem sygn. akt II SA/Gd 428/13 wyeliminowano z obrotu prawnego nieprawidłowe rozstrzygnięcie Wojewody o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie unieważnienia decyzji budowlanych siedlisk na działkach nr [..]-[.] w N., a postępowania w tym zakresie prowadzi PINB. Prokurator wskazał też, że status skarżących jako strony tych postępowań wynika z zawiadomienia GINB z dnia 30 listopada 2016 r. Z powyższego skarżący wywiedli, że uprawniony jest z ich strony wniosek o wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji rozbiórkowej dla siedliska m.in. na działce nr [..] w N.

Rozpoznając ten wniosek PINB w postanowieniu z dnia 4 grudnia 2018 r. przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania związanego z wolą wnioskodawców objęcia kontrolą legalności zabudowy zlokalizowanej na wskazanej działce i wskazał, że w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej znajdującej się na działce nr [..] było już prowadzone postępowanie w trybie nadzoru budowalnego, które zostało zakończone decyzją ostateczną, natomiast w odniesieniu do zabudowy gospodarczo-garażowej oraz altany ostatecznymi decyzjami organu odwoławczego, które pozostają w obiegu prawnym. Mając to na uwadze PINB uznał, że nie ma aktualnie podstaw do ponownego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności tej zabudowy.

Ponadto organ stwierdził, że wnioskodawcy, z uwagi na fakt, że należąca do nich działka nr [..] bezpośrednio graniczy z działką nr [..], w każdym postępowaniu dotyczącym tej nieruchomości byli stronami i otrzymywali wszystkie wydawane rozstrzygnięcia.

Po rozpatrzeniu zażalenia skarżących WINB postanowieniem z dnia 24 stycznia 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu WINB wskazał, że organy wielokrotnie odmawiały wszczęcia postępowania z wniosków państwa L. w przedmiocie rozbiórki zabudowy na działce nr [..] w N. Organ stwierdził, że sprawa znajdującej się na tej nieruchomości zabudowy została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją, a z akt sprawy nie wynika, aby zmieniły się okoliczności faktyczne. W tej sytuacji wydanie kolejnego rozstrzygnięcie byłoby obarczone wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako k.p.a.

Odnosząc się do kwestii wyroku WSA w Gdańsku z dnia 6 listopada 2013 r. WINB wskazał, że nie dotyczył on rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego w sprawie siedliska na działkach nr [..]-[..] w N., a jedynie rozstrzygnięć organu architektoniczno-budowlanego. W wyroku tym sąd uchylił postanowienie Wojewody z dnia 18 października 2012 r. oraz poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia 18 czerwca 2012 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie "unieważnienia" wszystkich decyzji o pozwoleniu na budowę i wydania pozwolenia na rozbiórkę obiektów budowlanych. Według organu drugiej instancji GINB nie nakazywał wydania decyzji rozbiórkowej wobec przedmiotowej zabudowy, a jedynie przekazał PINB pismem (zawiadomieniem) wniosek małżonków L. (z którego wynikało żądanie wydania nakazu rozbiórki całego siedliska usytuowanego na dz. nr [..] w N.). Podobnie Prokuratura Regionalna pismem z dnia 19 września 2018 r. poinformowała strony, że o wszelkie wyjaśnienia należy zwracać się do organu, który prowadzi postępowanie, tj. do PINB. Natomiast w ww. piśmie Prokuratura w żaden sposób, w ramach posiadanych kompetencji, nie zakwestionowała legalności przedmiotowej zabudowy, jak również nie zobowiązała organu pierwszej instancji do wszczęcia postępowania w sprawie tej zabudowy.

W skardze skarżący wskazali, że do chwili obecnej nie został wykonany wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 428/13, nakazujący rozbiórkę zabudowy na działkach nr [..]-[..] w N.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 15 października 2019 r. pełnomocnik skarżących ustanowiony w ramach prawa pomocy uzupełnił skargę, zarzucając naruszenie:

1. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że niniejsza sprawa została już rozstrzygnięta odrębną decyzją administracyjną i skarżącym nie przysługuje status strony;

2. art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności wyjaśniających niezbędnych do dokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego,

a w szczególności niewykonanie treści żądania zwartego w piśmie z dnia 2 października 2018 r., tj. wyjaśnienia rzeczywistej woli stron,

3. art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, w szczególności niewyjaśnienie rzeczywistego zamiaru stron oraz konsekwencji prawnych wynikających z konstrukcji zadania wniosku z dnia 2 października 2018 r.,

4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

W związku z tak skonstruowanymi zarzutami pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji i uwzględnienie wniosku skarżących z dnia 2 października 2018 r., ewentualnie o uchylenie wydanych postanowień i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu pisma pełnomocnik skarżących wskazał, że jakkolwiek organy powołują się na przesłankę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy inną decyzją ostateczną, to jednak w żadnym miejscu nie przytaczają treści rozstrzygnięcia, które miałoby przymiot tej decyzji ostatecznej. Dopiero porównanie treści tego rozstrzygnięcia z treścią żądania zawartego we wniosku z dnia 2 października 2018 r. pozwala na zweryfikowanie zasadności stanowiska organów. Tym bardziej, że żądanie to było określane jako "nakaz rozbiórki siedlisk" oraz "nakaz rozbiórki zabudowań na działkach", co obligowało organy do wyjaśnienia odmienności zakresu żądania.

Ponadto pełnomocnik wskazał, że z informacji uzyskanych od skarżących wynika, ze na przedmiotowej nieruchomości w dalszym ciągu prowadzone są prace budowlane, co jest zabronione z uwagi na położenie nieruchomości w obrębie Parku Krajobrazowego, rezerwatu przyrody Natura 2000.

Dalej pełnomocnik zakwestionował stanowisko organów o tym, że skarżącym nie przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym działki nr [..]. Jak zauważył pełnomocnik, organy swoich twierdzeń w żaden sposób nie uzasadniły, natomiast skarżący są właścicielami nieruchomości, które sąsiadują z działką, której dotyczy zaskarżone postanowienie. W związku z tym wielce prawdopodobne jest, że należąca do nich nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, ta okoliczność zaś wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu zbadania interesu prawnego skarżących.

W piśmie tym pełnomocnik wniósł także o zasądzenie od Skarbu Państwa zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu według norm przepisanych.

Na rozprawie w dniu 6 listopada 2019 r., sąd działając na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a., zarządził połączenie sprawy II SA/Gd 202/19 ze sprawą o sygnaturze akt II SA/Gd 203/19, II SA/Gd 204/19 i II SA/Gd 205/19 do łącznego rozpoznania i odrębnego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W związku z tym sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego.

Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a., uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Kontroli sądowej poddane zostało postanowienie WINB z dnia 24 stycznia 2019 r., którym utrzymano w mocy postanowienie PINB z dnia 4 grudnia 2018 r. odmawiające na podstawie przepisu art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako k.p.a., wszczęcia na wniosek skarżących postępowania administracyjnego w sprawie "rozbiórki całego siedliska" m.in. na działce nr [..], w N., gmina K., stanowiącej uprzednio własność G. P., a obecnie współwłasność M. i J. K.

Zauważyć należy, że zgodnie z treścią art. 61 § 1 k.p.a. organ administracji może wszcząć postępowanie administracyjne na żądanie strony lub z urzędu. Z treści art. 61 § 1 k.p.a. wynika więc, że w postępowaniu administracyjnym ustawodawca przewidział dwa sposoby inicjowania działalności organów – skargowy (na wniosek) i z urzędu. W orzecznictwie sądów administracyjnych, które skład orzekający w tej sprawie w pełni aprobuje, przyjmuje się przy tym, że art. 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego (zob. wyrok NSA OZ w Poznaniu z dnia 7 października 2003 r., sygn. akt

II SA/Po 2344/01, niepubl.; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt

I OSK 1451/17, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W myśl przepisu art. 7 k.p.a. ciężar zapewnienia legalności wszelkich czynności postępowania spoczywa na organach je prowadzących. Czynności organów administracji podejmowane są zatem dla ochrony interesu publicznego, co oznacza, że postępowanie tych organów - co do zasady - wszczynane jest z urzędu (zasada oficjalności). Z drugiej strony nie wyklucza to możliwości prowadzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem strony. Obowiązkiem organu, do którego wpłynęło podanie jest więc w pierwszej kolejności jego weryfikacja pod względem dopuszczalności wszczęcia postępowania, a więc oceny spełnienia przesłanek procesowych. Wynik tej weryfikacji determinuje dalsze działanie organu, tj. wszczęcie postępowania administracyjnego i zawiadomienie o tym fakcie stron bądź też zastosowanie regulacji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania służy zażalenie (§ 2).

Z powyższego wynika, że w art. 61a § 1 k.p.a. ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (występuje np. w interesie innej osoby, czy w interesie społeczności lokalnej, nie mając uprawnień do reprezentowania tych podmiotów). Natomiast drugą przesłanką do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, jednakże w orzecznictwie przyjmuje się, że inną uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest ponowne żądanie jego wszczęcia w sprawie już raz rozstrzygniętej. Nie budzi, bowiem wątpliwości, że ta sama sprawa administracyjna nie może być rozstrzygana kilka razy. Wypływająca z art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych w swoim formalnym aspekcie wyraża się w tym, że ostateczne decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Z uwagi na swoją doniosłość zasada ta, zapewniająca stabilizację i pewność obrotu prawnego, została zabezpieczona sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) - tzw. res iudicata, przed ponownym rozstrzygnięciem tożsamej sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 23 stycznia 1998 r. sygn. akt III SA 103/97 z glosą B. Adamiak, OSP z 1999 r., z. 1, poz. 19, z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt IOSK 1895/10, LEX nr 114925; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 13. Warszawa 2014 r., str. 93; M. Jaśkowska i A. Wróbel. Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el).

W rozpoznawanym wypadku PINB stwierdził, że w sprawie będącej przedmiotem wniosku skarżących, a dotyczącej kontroli legalności całej zabudowy zlokalizowanej na działce nr [..], zostały już wydane w trybie nadzoru budowlanego decyzje ostateczne. W tej sytuacji nie jest możliwe ponowne prowadzenie postępowania administracyjnego w tej samej sprawie. Jednocześnie organ wskazał, że z uwagi na położenie należącej do skarżących nieruchomości, byli oni stronami postępowań dotyczących działki nr [..] i otrzymywali wszystkie rozstrzygnięcia.

Zdaniem orzekającego sądu działanie organów nadzoru budowlanego było błędne, a uchybienia procesowe, których się dopuściły miały wpływ na wynik sprawy.

Stwierdzenie zaistnienia "innej uzasadnionej przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie postępowania" polegającej na uprzednim rozstrzygnięciu sprawy inną decyzją ostateczną albo jej milczącym załatwieniu, wymagało ustalenia tożsamości spraw zakończonych decyzjami organu wydanymi w odniesieniu do poszczególnych obiektów znajdujących się na działce, a żądaniem określonym we wniosku z dnia 2 października 2018 r.

Co przy tym istotne, o tożsamości można mówić wówczas, gdy dostrzegalna jest identyczność czterech elementów identyfikujących stosunek administracyjnoprawny: podmiotów, przedmiotu, determinanty faktycznej oraz determinanty prawnej. Zauważyć należy, że decyzja administracyjna, która stała się decyzją ostateczną, zgodnie z zasadą trwałości może być wzruszona tylko w nadzwyczajnym trybie kontroli, ponadto tworzy stan powagi rzeczy osądzonej. Sytuację taką należy rozumieć jako skuteczne, jednostronne, trwałe skonkretyzowanie stosunku administracyjnoprawnego między stroną postępowania a organem administracji publicznej, który dokonał takiej konkretyzacji. Od tej pory wzajemne relacje stron stosunku kształtuje decyzja administracyjna, usuwając w cień abstrakcyjną normę prawa administracyjnego materialnego, stanowiącą podstawę postępowania zwieńczonego wydaniem decyzji. Zasada res iudicata stanowi przeszkodę wobec ponownej konkretyzacji tego samego stosunku administracyjnoprawnego, a więc w oparciu o niezmieniony stan faktyczny i prawny sprawy, kształtowany przez przepisy prawa materialnego (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 249/13, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W celu stwierdzenia tożsamości spraw uprzednio rozpoznawanych przez organy nadzoru budowlanego i sprawy, której wszczęcia domagali się skarżący, organ zobligowany był w pierwszej kolejności dokonać ustaleń stanu faktycznego i prawnego. W szczególności należało ustalić, czy przedmiot uprzednich rozważań organu był taki sam jak przedmiot mający podlegać procedowaniu w niniejszej sprawie. Wskazać bowiem trzeba, że przedmiotowy wniosek nie jest pierwszym wnioskiem skarżących złożonym w celu wydania orzeczenia o "rozbiórce w całości siedliska" m.in. na działce nr [..], a za każdym razem, gdy do PINB wpływał wniosek skarżących o tej treści, organ uznawał, że wolą wnioskodawców jest przeprowadzenie w odniesieniu do znajdującej się na tej nieruchomości zabudowy mieszkalno-gospodarczej postępowania naprawczego z art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane. Wprawdzie nie ulega wątpliwości, że spełnienie żądania określonego jako wydanie nakazu rozbiórki danego obiektu może nastąpić na gruncie Prawa budowlanego na skutek przeprowadzania m.in. ww. postępowania naprawczego, ale należy też zauważyć, że postępowanie znajduje też zastosowanie gdy bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach, została dokonana samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu, o której mowa w art. 71 i 71a Prawa budowlanego (zob. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt

II SA/Gd 607/18, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym rozważając przesłanki wszczęcia postępowania naprawczego, organ winien uwzględnić także, że może ono dotyczyć również samowolnej zmiany użytkowania obiektu.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy, na przedmiotowej nieruchomości wybudowano m.in. budynek pełniący obecnie funkcję mieszkalną, a zrealizowany na podstawie decyzji z dnia 6 kwietnia 1979 r. o pozwoleniu na budowę pieczarkarni. Legalność owej zabudowy, tj. zrealizowanej części socjalnej, została zbadana zarówno przez organy nadzoru budowlanego jaki i sądy administracyjne obu instancji, które nie dopatrzyły się znamion samowoli w budowie obiektu. Niemniej jednak w prawomocnym wyroku z dnia 18 lutego 2005 r. WSA w Gdańsku zauważył, że o ile brak jest podstaw do wydania orzeczenia o braku rozbiórki obiektu na podstawie przepisu art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, to ze względu na okoliczności faktyczne sprawy należałoby rozważyć przeprowadzenie odrębnego postępowania pod kątem samowoli budowalnej polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego zrealizowanego jako część socjalna pieczarkarni, a użytkowanego jako budynek mieszkalny, na terenie przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego pod uprawy rolne.

Rozpoznając niniejszą sprawę organ nadzoru budowlanego wskazał wprawdzie, że w odniesieniu do zabudowy mieszkalno-gospodarczej na działce nr [..] wydane zostały decyzje w oparciu o przepisy art. 50 i art. 49b Prawa budowlanego, lecz w swoich rozważaniach nie uwzględnił konieczności zbadania, czy takie rozstrzygnięcia zostały wydane w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku pieczarkarni. Poczynienie prawidłowych ustaleń w tym zakresie pozwoliłoby natomiast na jednoznaczne stwierdzenie, że w odniesieniu do znajdującej się na działce zabudowy, w szczególności zabudowy pełniącej obecnie funkcję mieszkalną, zostały już wydane rozstrzygnięcia tożsame, co rozstrzygnięcia, których wydania domagają się obecnie skarżący.

Podkreślić przy tym trzeba, że o ile w sprawach należących do kompetencji organów nadzoru budowlanego postępowanie oparte jest przede wszystkim na zasadzie oficjalności (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1944/10, LEX nr 746853), to jednak w orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli przepis prawa expressis verbis nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. W razie więc gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na interes prawny, nie można jej tego prawa pozbawić, wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania urzędu (zob. wyroki NSA z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11, publ. ONSAiWSA 2014/1/8; z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 584/11, Lex nr. 2542597). Dlatego też każde pismo (wniosek, skarga) wpływające do organów nadzoru budowlanego musi być przez nie weryfikowane zarówno pod względem prawdziwości informacji w nim zawartych, jak i kwalifikacji prawnej - czy właściwe będzie zastosowanie przepisów art. 48, art. 49b czy art. 50 Prawa budowlanego, a autor takiego pisma nie musi mieć przymiotu strony w sprawie. Poza tym organ nadzoru budowlanego musi od właściwego miejscowo organu administracji architektoniczno-budowlanej uzyskać informacje, czy w danej sprawie było wydane pozwolenie na budowę, czy też dokonano zgłoszenia. Dopiero po zgromadzeniu tych wszystkich informacji i dokonaniu niezbędnych ustaleń stanu faktycznego właściwy organ nadzoru budowlanego może zadecydować o sposobie wszczęcia postępowania z urzędu lub na wniosek strony (art. 61 § 1 k.p.a.) albo potraktować pismo jako skargę w rozumieniu art. 227 k.p.a.

Obowiązek działania z urzędu przez organy nadzoru budowlanego wynika ze szczególnej roli tych organów i przyznanych im w art. 81, art. 81a i art. 81c Prawa budowlanego kompetencji. Czynności tych organów nie ograniczają się zaś do prowadzenia postępowań administracyjnych zmierzających do wydania decyzji administracyjnej, zatem również przyznane im w art. 81 ust. 4 ustawy uprawnienia kontrolne nie mogą się ograniczać do postępowania administracyjnego. Dlatego też podjęcie takich czynności kontrolnych nie jest równoważne z wszczęciem postępowania administracyjnego, a dopiero jeżeli na skutek ich przeprowadzenia okaże się, że zostały naruszone przepisy prawa budowlanego, właściwy organ wszczyna postępowanie przewidziane w tej ustawie, np. na podstawie art. 48, 49b lub 50 i 51 (zob. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, komentarz do art. 81, wyd. III, Wolter Kluwer 2016).

Z powyższego wynika więc, że przepisy prawa obligują organy nadzoru budowlanego do działania i aktywności procesowej, niezależnie od tego skąd pochodzi informacja o zabudowie mogącej stanowić przedmiot zainteresowania organów nadzoru. Organy te mogą, a wręcz powinny, gdy sygnały w tej sprawie pochodzą od obywateli, podejmować czynności kontrolne zabudowy mające na celu ustalenie stanu faktycznego i prawnego, który pozwoli na stwierdzenie, czy w danej sprawie organ nadzoru budowlanego posiada kompetencję do władczego działania i to nie tylko w zakresie i trybie określonym w podaniu. Organ bowiem powinien skorzystać z przysługujących mu uprawnień kontrolnych i po dokładnym zbadaniu i rozważeniu wszystkich istotnych okoliczności, rozważyć czy nie ujawniono przesłanek prowadzenia innej sprawy znajdującej się w kompetencjach organu, a nie określonej we wniosku. W tym zaś zakresie organ winien uwzględnić obowiązek działania z urzędu, a złożony wniosek może stanowić dla niego jedynie źródło informacji o wątpliwościach co do zabudowy na określonej nieruchomości. Przy czym w niniejszej sprawie jest niewątpliwe, że organy nadzoru budowlanego uznają skarżących za strony postępowań, które przed tymi organami dotychczas były prowadzone.

W ocenie sądu obowiązków dokładnego ustalenia stanu faktycznego w ramach przysługujących kompetencji nie dopełnił ani orzekający w sprawie PINB ani organ drugiej instancji, poprzestając na zawężającym odczytywaniu treści żądania wniosku z dnia 2 października 2018 r. wyłącznie do żądania rozbiórki w trybie art. 50 Prawa budowlanego, a także nie przeprowadził postępowania w celu wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, których ustalenie pozwoliłoby na podjęcie stosownych działań. W szczególności organ pominął ocenę prawną zawartą w wyroku sądu z dnia 18 lutego 2005 r. i nie zbadał, czy tożsamość niniejszej sprawy dotyczy także zmiany sposobu użytkowania budynku pełniącego obecnie funkcję mieszkalną ani czy w tym zakresie nie zachodzą przesłanki do działania z urzędu, bądź też czy już działania takie zostały przeprowadzone.

W związku z tym trafny jest podniesiony przez pełnomocnika zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż organy nie podjęły wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i okoliczności istotnych dla rozpoznania sprawy, co w konsekwencji spowodowało błędne zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Skoro bowiem nie podjęto wyczerpujących działań wyjaśniających, nie sposób stwierdzić tożsamości żądania wniosku i rozstrzygnięć wydanych w odniesieniu do zabudowy znajdującej się na działce nr [..], w szczególności w odniesieniu do kwestii samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku pieczarkarni i braku podstaw do orzekania w tym zakresie przez organ z urzędu. Powyższe świadczy także o naruszeniu przez organ art. 81 Prawa budowlanego. Naruszenia te niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziły do błędnych wniosków, że w sprawie zabudowy na działce nr [...] w N. nie jest możliwe wszczęcie postępowania przed organem nadzoru budowlanego. Stanowisko to zostało następnie zaakceptowane przez organ odwoławczy, co przesądza o wadliwości również tego rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, tj. dokonają należytej i kompleksowej analizy stanu faktycznego i prawnego dotyczącego określonej we wniosku nieruchomości, a następnie, przestrzegając swoich kompetencji i uprawnień wskazanych w art. 81 Prawa budowlanego, podejmą działania adekwatne do poczynionych ustaleń. W szczególności organy powinny też uwzględnić okoliczność podnoszoną w wyroku z dnia 18 lutego 2005 r. a dotyczącą konieczności rozważenia wszczęcia odrębnego postępowania pod katem samowoli polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego pieczarkarni, użytkowanej obecnie jako budynek mieszkalny.