Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 619/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia SO del. Aleksandra Westra, Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2020 r. sprawy ze skargi D. S.A. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] września 2002 r. [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] położonych w rejonie ul. [...] w W.; 2. zasądza od [...] na rzecz skarżącej D. S.A. z siedzibą w W. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 18 lutego 2020 r. (data wpływu do Urzędu Miasta W.) Spółka D. S.A. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika po bezskutecznym wezwaniu Rady Miasta W. 2 stycznia 2020 r., do usunięcia naruszenia prawa, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2019 r. poz. 506 ze zm.), wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy W. Nr [...] z dnia [...] września 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu W. w części dotyczącej nieruchomości - dz. ew. nr [...],[...],[...],[...] z obrębu [...] położonych w rejonie ul. W. w W.. Skarżąca domaga się:

- stwierdzenie nieważności uchwały na terenie w.w działek.

- zasądzenie kosztów postępowania od organu wg norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale zarzucono rażące naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Oz.U. Nr 15z 199 r., poz. 139 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego w stosunku do działek Skarżącej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonych na obszarze objętym zaskarżonym planem miejscowym.

Przed wejściem w życie uchwały Rady Gminy W. Nr [...] z dnia [...] września 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu W., na terenie tej nieruchomości obowiązywała uchwała Rady Miasta W. Nr [...] z dnia [...] września 1992 r. w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta W..

Zgodnie z jej przepisami nieruchomość była przeznaczona w całości na cele zabudowy mieszkaniowo-usługowej.

Aktualnie obowiązujący plan miejscowy w roku 2002 podzielił działki Skarżącej pomiędzy różne strefy funkcjonalne w taki sposób, że ich fragmenty, należące do poszczególnych stref, nie nadają się do zagospodarowania oraz nie można jednoznacznie ustalić, jak przebiega granica tych stref.

Wskazano, że obszar miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. w rejonie nieruchomości Skarżącej został wyznaczony granicą opisaną w §1 ust. 2 uchwały, jako "teren zawarty między (. . .) - proj. T.". "T." jest jednak obiektem nieistniejącym obecnie, podobnie, jak nie istniał w dacie uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego (a także - wg realnych zamierzeń inwestycyjnych władz Miasta W. - nie będzie istniał w ciągu kolejnych kilkudziesięciu lat). Obiekt ten nie został określony granicami działek ewidencyjnych i nie jest możliwe konkretne zidentyfikowanie jego granic w terenie.

Ponadto, zgodnie z § 17 ust. 1. zaskarżonej uchwały "Plan ustala układ ulic dla obszaru W. stanowiący sieć ulic lokalnych oznaczonych na rysunku planu jako ulice o przebiegu obowiązującym KL4, KL6, KL5 (na odcinku od ul. M. do ul. P.), ulica dojazdowa K07 (odcinek biegnący po śladzie ul. P. od ul. L.). Pozostałe ulice oznaczone są jako ulice o

przebieg orientacyjnym przebiegu."

Orientacyjny "projektowanego T.", jako wschodniej granicy obszaru planu uniemożliwia ustalenie zakresu obowiązywania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W., jako aktu prawa miejscowego, oraz zasięgu ustaleń planu usytuowanych na rysunku planu w odniesieniu do tej granicy.

Okoliczność ta w ocenie skarżącej jest niezwykle istotna dla jej sytuacji prawnej, ponieważ od owej teoretycznej granicy "proj. T." wyznaczono w planie: nieprzekraczalną linię zabudowy, strefę uciążliwości oraz usytuowano na rysunku planu "Tereny gdzie przeferuje się kształtowanie pierzei handlowo-usługowych".

Podkreślono, że na rysunku planu w poprzek działek nr [...], [...] oraz [...] przeprowadzono oznaczenie strefy w postaci linii ciągłej z pojedynczymi "kółeczkami", którą w legendzie opisano, jako strefa bezpieczeństwa od gazociągów wysokiego ciśnienia istn mniejących oraz projektowanych w których obowiązuje zakaz realizacji obiektów kumaturowych. Z tekstu uchwały natomiast zdaje się wynikać, że intencją autorów planu było wyznaczenie "strefy uciążliwości trasy komunikacyjnej'.

Na podstawie rysunku planu nie można ustalić, w jakiego rodzaju strefie znajdują się działki skarżącej. Cały teren w obrębie owej "strefy" oddzielono od sąsiedniego terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o wysokiej i średniej intensywności MW/MN, i oznaczono jako U(MW/MN).

W sytuacji, gdy symbol linii umieszczonej na rysunku planu zostanie odczytany wg. legendy tego rysunku literalnie, jako "zakaz realizacji obiektów kubaturowych" -w planie powstaje zasadnicza sprzeczność między tekstem uchwały a jej rysunkiem, o charakterze niemożliwym do interpretacji i zastosowania.

Przeprowadzając nieokreśloną funkcjonalnie, ani terytorialnie, jako równoległą do "proj. T." granicę "strefy uciążliwości", a zarazem granicę jednostki planistycznej U(MW/MN), plan podzielił działki budowlane Skarżącego w taki sposób, że:

-dz. nr [...] sanowi trójkątny fragment o powierzchni ok. 150 m2 na terenie MW/MN, niemożliwy do samodzielnego zagospodarowania ani na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, ani zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o wysokiej intensywności;

- z dz. nr [...] oddzielono fragment zaliczony do terenu U(MW/MN) o kształcie i powierzchni niemożliwej do zagospodarowania na cel przewidziany w planie miejscowym;

- z dz. nr [...] również oddzielono fragment zaliczony do terenu U(MW/MN) o kształcie i powierzchni niemożliwej do zagospodarowania na cel przewidziany w planie miejscowym.

Nawet traktowane łącznie działki ewidencyjne nr [...] i [...], jako jedna działka budowlana, również nie są możliwe do zagospodarowanie na cele przewidziane planem ani w części oznaczonej U(MW/MN), ani MW/MN. Na przeszkodzie temu stoją kształt działek po podzieleniu granicą "strefy uciążliwości", jak również brak możliwości jednoznacznego ustalenia w terenie przebiegu granicy strefy oraz samej granicy planu miejscowego, zależnej od "proj. T.".

Podobne wady prawne w ocenie skarżącej ma uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu W. na terenie działki nr [...] z obr. [...].

Podział nieruchomości Skarżącego w tym rejonie spowodował powstanie terenu o kształcie trójkąta w jednostce planistycznej MW/MN , którego najdłuższa wschodnia granica nie jest możliwa do jednoznacznego ustalenia w terenie - jako linia równoległa do granicy obszaru planu - .proj. T.".

W pozostałej części działka znalazła się w obszarze U(MW/MN), co do którego również nie wiadomo, czy jest objęty strefą uciążliwości trasy komunikacyjnej, czy gazociągu, z zakaem zabudowy kubaturowej, przy równoczesnym przeznaczeniu podstawowym na usługi i dopuszczalnym na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz jednorodzinną o wysokiej uciążliwości.

Skarżąca wskazała, że z analizy rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. wynika, że zarówno granicę obszaru planu, jak i granice jednostek planistycznych przeprowadzono przypadkowo, nie respektując granic prywatnych nieruchomości.

Powyższy stan rzeczy narusza jej indywidualny interes prawny uniemożliwiając prawidłowe zagospodarowanie nieruchomości, jak również korzystanie z niej, zgodne ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem.

Wskazano, że zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb: 1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania".

Rada Gminy W. naruszyła tę normę:

- dzieląc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomość Skarżącego na różne jednostki planistyczne w sposób uniemożliwiający zagospodarowanie poszczególnych części tej nieruchomości;

- kwalifikując część nieruchomości na rysunku planu do strefy uciążliwości o nieznanym zakresie regulacji;

- określając granicę obszaru planu, a zarazem granice zasięgu jednostek planistycznych i strefy uciążliwości, w sposób orientacyjny, niemożliwy do zidentyfikowania w terenie;

- wprowadzając na terenie U(MW/MN) przeznaczenie na usługi i zabudowę mieszkaniową oraz obejmując go równocześnie w całości zakazem zabudowy kubaturowej.

Wskazano na zasady zawarte w art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust.3 Konstytucji RP w związku z definicją prawa własności określoną w art. 140 Kodeksu cywilnego - "W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym pneznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. tych samych granicach może rozporządzać rzeczą." W przypadku zaskarżonej uchwały Rada Gminy W. istotnie przekroczyła granice władztwa planistycznego dokonując ograniczeń w prawie Skarżącej do korzystania z nieruchomości oraz nie zachowując zasady proporcjonalności, co uzasadnia stwierdzenie nieważności tej uchwały w stosunku do nieruchomości Skarżącej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu wszystkie zarzuty zawarte w skardze nie znajdują oparcia w przepisach prawa i tym samym są niezasadne.

Organ wskazał, iż zaskarżony plan sporządzono w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedli "W." i "W." nr [...] podjęta była przez Radę Gminy W. dnia [...] kwietnia 1997 r. Wnioski do planu zbierano w terminie od 27.04.1998 r. do 29.05.1998 r. Natomiast wyłożenie do wglądu publicznego miało miejsce od 21 lutego 2000 r. do 24 marca 2000 r. Sesja rozpatrująca protesty i zarzuty odbyła się [...] października 2000 r.

W omawianej uchwale zostały określone granice obszaru objętego planem. Według § 1 ust. 2 ww. uchwały inicjującej prace planistyczne, od północy: granicę stanowi - projektowana ulica S.; od wschodu: ul. M. i projektowana trasa T.; od południa i południowego zachodu: cz. południowa wydmy N.. Granice obszaru przedmiotowego planu, oprócz wskazania w tekście uchwały, zostały także wkreślone na załączniku graficznym - stanowiącym mapę w skali 1:10 000.

Zgodnie z ówczesnym ustawowym brzmieniem art. 12 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, określając granice obszaru objętego planem, przedmiot i zakres jego ustaleń. Zarówno ustawa jak i zarządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie rodzajów dokumentów stosowanych w pracach nie wskazywały na konieczność opisu granicy planu przy użyciu granic działek ewidencyjnych.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy, integralną częścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia stanowią treść uchwały rady gminy jest rysunek stanowiący załącznik do uchwały. Rysunek projektu mpzp wykonuje się na mapie której treść dane sytuacyjno-wysokościowe oraz granice władania gruntami; w przypadku braku mapy te dane, dopuszcza się sporządzanie rysunku planu na mapie o niepełnej treści, dodatkowych map zawierających pozostałe dane, której skala odpowiada przedmiotowi i szczegółowości ustaleń projektu planu. W przypadku zaskarżonego planu rysunek planu wykonano w skali 1:1000 na kopi mapy sytuacyjno-wysokościowej, na widoczne są m.in. granice ewidencyjne działek. Przebieg granic miejscowego planu w odniesieniu do przebiegu granic działek ewidencyjnych jest określony precyzyjnie, a identyfikacja zasięgu planu nie nastręcza żadnych trudności. Równie oczywiste są przebiegi linii rozgraniczających o różnych funkcjach. Nie ma zatem również żadnych wątpliwości co do zasięgu stref w jakich znajdują się działki skarżącej.

Za bezpodstawny należy uznać zarzut skarżącej, co do orientacyjnego przebiegu projektowanego przebiegu T.. Przywołany w skardze § 17 skarżonej uchwały nie zajmuje się granicami planu, ani ustaleniami odnoszącymi się do linii rozgraniczających tras stanowiących granice planu, jest tutaj mowa o układzie ulic w obszarze planu, tj. wewnątrz jego granic. W kolejnym § 18 uchwały zamieszczono informację o powiązaniu tego wewnętrznego układu obsługującego obszar W. z układem zewnętrznym. Ponadto, w omawianym planie przyjęto zasadę, że przebieg ulic służących do obsługi wewnątrz obszaru planu dzielą się na obowiązujące (na rysunku planu wrysowano je linią ciągłą i wymieniono w uchwale) oraz takie których przebieg na rysunku planu określono orientacyjnie (wkreślono je linią przerywaną). Zgodnie z planem, W przypadku gdy na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną przewiduje się inne usytuowanie dróg i dojazdów aniżeli zaproponowane na rysunku planu, jako drogi i dojazdy o przebiegach orientacyjnych, inwestor został zobowiązany do przedstawienia koncepcji zagospodarowania terenu z propozycją nowej obsługi komunikacyjnej. Dodatkowo możliwe jest uściślenie przebiegu ulic w trybie opracowania dla nich danych technicznych w skali 1 :500, również w stosunku do ulic o przebiegu wkreślonym orientacyjnie, skutkujące wytrasowaniem ich w nieco innym przebiegu niż ten wrysowany na rysunek planu. Jeszcze raz wymaga podkreślenia, iż w skarżonej uchwale nie ma mowy o orientacyjnym przebiegu T..

Odnosząc się do zarzutu, iż z rysunku planu nie można ustalić, w jakiego rodzaju strefie znajduje się działka Skarżącej organ wyjaśnił, że na rysunku planu wrysowana jest granica strefy uciążliwości od tras komunikacyjnych i tak jak wskazano w skardze przebiega ona po linii rozgranicząjącej tereny MW/MZ i U(MWIMN). Granica graficznie została określona jako linia ciągła z pojedynczymi kółeczkami, jak wskazano w skardze. Autorzy planu na jego rysunku wyznaczyli granicę stref uciążliwości od tras komunikacyjnych, a zasady ich zagospodarowania określone zostały § 15 tekstu planu. Symbol granicy stref uciążliwości od tras komunikacyjnych rysunku i w legendzie jest jednolity. Na rysunku planu nie wkreślono stref bezpieczeństwa gazociągów wysokiego ciśnienia istniejących <1>250 i <1>500 oraz projektowanych <1>700 i nie ma też takich oznaczeń w legendzie. Tego rodzaju gazociągi nie występują w obszarze planu jak również nie są zlokalizowane w jego bezpośrednim sąsiedztwie.

Jednocześnie organ podkreślił, iż działki Skarżącej, znajdujące się w granicach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mają określone funkcje. Zgodnie z rysunkiem planu zlokalizowane są w terenach oznaczonych: U(MW/MN), MW/MN, MW/U(MN).

Części działek: [...],[...] i [...] z obrębu [...] zlokalizowane w terenie oznaczonym U(MWIMN) stanowią tereny zabudowy usługowej nieuciążliwej, gdzie funkcją uzupełniającą lub dopuszczalną jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o wysokiej i średniej intensywności (obie funkcje stanowią przeznaczenie podstawowe równorzędne). Części działek: [...], [...] i [...] z obrębu [...] zlokalizowane w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem MW/MN stanowią tereny przeznaczone pod zabudowę wielorodzinną, a jako przeznaczenie podstawowe równorzędne ustala się mieszkalnictwo jednorodzinne o wysokiej i średniej intensywności. Działka ew. nr [...] z obrębu [...] znajduje się w całości w obszarze MW/U(MN) stanowiącym tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, gdzie jako przeznaczenie podstawowe równorzędne ustala się usługi, funkcją uzupełniającą lub dopuszczalną jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o wysokiej i średniej intensywności. Dodatkowo wschodnie części działek: [...] i [...] z obrębu [...] nie są objęte obowiązującym planem.

Niezrozumiałe jest zatem stanowisko Skarżącej, co do braku określenia funkcji. Warto zauważyć, że działka ew. nr [...] sąsiadująca bezpośrednio z działką ew. nr [...], której przeznaczenie w planie jest tożsame przy różnicy w proporcjach, została zabudowana, chociaż tak jak działka ew. nr [...] zlokalizowana jest w terenach U(MW/MN) oraz MW/MN i również przecięta jest granicą strefy uciążliwości od tras komunikacyjnych.

Dodatkowo odnosząc się do zarzutu o nieprawidłowym ustaleniu w planie przeznaczenia działek [...] i [...], ze względu na ich kształt i powierzchnię, organ wzkazał, że wszystkie działki objęte uchwałą miały zbliżone cechy. Ich szerokość, w większości przypadków, nie przekraczała 20 m, ale zdarzały się również działki węższe: 15 m a nawet 10m. Granice działek przecinają granice planu pod kątem około 35°. Układ granic ewidencyjnych nieruchomości jest widoczny na rysunku planu stanowiącym złącznik do uchwały. Te cechy geometryczne nieruchomości nie przeszkodziły Skarżącemu w zrealizowaniu zainwestowania na działce ew. nr [...]. Działki ew. nr [...],[...], a także nr [...] (również zabudowana), powstały w wyniku połączenia, a następnie podziału w celu nadania innego kształtu geometrycznego, z pierwotnych działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Jednak w odniesieniu do działek ew. nr [...] i [...] Skarżąca twierdzi, że ich zagospodarowanie jest niemożliwe ze względu na wadliwe ustalenia planu. Należy zauważyć, że zgodnie z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym, w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także wymagania osób niepełnosprawnych, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury, walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności (wymienione w tej kolejności, dopiero na drugim miejscu w punkcie 5 art. 1 ust. 2). Podstawowym zadaniem planu jest więc kształtowanie zainwestowania na terenie w sposób zapewniający rozwój w oparciu o ład przestrzenny. Z całą pewnością planu nie sporządzano w celu umożliwienia zabudowy każdej z działek znajdującej się w jego granicach. Gdy działka jest zbyt wąska lub jej powierzchnia jest zbyt mała, a jej kształt np. trójkątny jak w przypadku działki ew. nr [...] (trójkąt o powierzchni 150 rrr'), nie można oczekiwać, że plan pozwoli na zrealizowanie na nich zabudowy. Takie działki są niemożliwe do zainwestowania również w sytuacji gdy nie obowiązuje plan. Nie każda działka ewidencyjnajest działką budowlaną.

Nietrafiony w ocenie organu jest także zarzut Skarżącej dotyczący naruszenia władztwa planistycznego gminy. Organ uznał za wskazane zacytować następujący pogląd W. Jakimowicz wyrażony w publikacji pt. Władztwo planistyczne gminy -kompetencje, zadania, wolności, s. 36: "( ... ). W tym zakresie należy poczytywać, iż władztwo planistyczne jest instrumentem reglamentacji administracyjnej praw i obowiązków podmiotów posiadających prawa rzeczowe do nieruchomości położonych na obszarze gminy będących przedmiotem tego władztwa".

Rada gminy podejmując uchwałę w sprawie mpzp W. nie naruszyła art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. W planie określono przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub zasadach zagospodarowania. Zasady zagospodarowania tych terenów, w przypadku innych już zrealizowanych inwestycji, nie nastręczały trudności interpretacyjnych. W planie nie ma żadnych stref uciążliwości o nieznanym zakresie regulacji, a wrysowana na rysunek granica stref uciążliwości od tras komunikacyjnych, ma zasady zagospodarowania określone w § 15 uchwały. Plan sporządzono w skali 1: 1000, jest to skala bardzo szczegółowa. Na rysunku planu widoczne są również granice ewidencyj nieruchomości, a zatem żadna z linii stanowiących ustalenia planu nie może być traktowana orientacyjnie. Granice terenów o różnych sposobach zainwestowania zostały określone precyzyjne Jednocześnie organ wskazuje, iż Skarżąca całkowicie bezpodstawnie twierdzi, że teren U(MW/MN) jest objęty zakazem zabudowy, co nie znajduje potwierdzenia w ustaleniach planu.

W skardze znalazło się stwierdzenie, że nieruchomość objęta wystąpieniem była przeznaczona w całości - na cele zabudowy mieszkaniowo-usługowej na mocy uchwały nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] września 1992 r. w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta W. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] nr [...] z dnia [...] października 1992 roku). W okresie obowiązywania miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta W., funkcjonujące wówczas ustawy: o planowaniu przestrzennym z r.i o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., przewidywały inną niż obecnie dokumentów planistycznych w Polsce. Plan ogólny miał charakter planu strefowego, określającego zasady polityki przestrzennej, który nie ustalał przeznaczenia dla poszczególnych działek ewidencyjnych gruntu, a stanowił ogólne wytyczne dla:

• planów szczegółowych lub, w przypadku ich braku, dla wskazań lokalizacyjnych, warunków dla wybranego wariantu lokalizacji i decyzji o lokalizacji inwestycji (w okresie obowiązywania ustawy z 1984 r.),

• miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu (w okresie obowiązywania ustawy z 1994 r.).

Dopiero w wymienionych powyżej typach planów i decyzji administracyjnych następowało faktyczne określenie przeznaczenia nieruchomości oraz sposobu ich zagospodarowania przy uwzględnieniu szczegółowych analiz dotyczących konkretnych działek ewidencyjnych.

Powyższe twierdzenia wynikają bezpośrednio z ustawy o planowaniu przestrzennym z dnia 12 lipca 1984 r. (Dz. U. 1984 nr 36 poz. 185), na podstawie której Miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta W. z 1992 r., został sporządzony i zatwierdzony. Zgodnie z art. 25 ust. l ww. ustawy: Miejscowy plan ogólny określa przyrodnicze, społeczne, ekonomiczne, kulturowe i krajobrazowe warunki przestrzennego zagospodarowania miasta, gminy (miasta i gminy) lub ich części oraz cele i zasady polityki przestrzennej tych jednostek, a w szczególności ustala warunki i sposoby: 1) zagospodarowania i wykorzystania gruntów. Z kolei art. 26 ust. 1 wyraźnie wskazywał, że to miejscowy plan szczegółowy określa przeznaczenie gruntu, wyznacza linie rozgraniczające te grunty zabudowy, ustala zasady uzbrojenia terenu oraz zasady kształtowania zabudowy.

Miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta W. z 1992 r., z uwagi na swoją skalę (1:10 000) i charakter planu strefowego, nie ustalał przeznaczenia dla poszczególnych działek ewidencyjnych gruntu. Wskazanie przeznaczenia mogło nastąpić dopiero w planie o większej szczegółowości niż plan ogólny lub w decyzjach administracyjnych wydanych na jego podstawie, po szczegółowej analizie urbanistycznej dotyczącej najbliższego otoczenia terenu inwestycji. Zawarte w planie ustalenia dotyczyły kształtowania struktury funkcjonalno-przestrzennej zasad zagospodarowania i były rozwinięciem oraz uaktualnieniem zasad zawartych w perspektywicznym planie zagospodarowania przestrzennego województwa [...] zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] maja 1978 roku.

Miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta W. z 1992 r. w ustaleniach ogólnych nr 20 ustalił przebieg i przeznaczenie terenu dla projektowanej trasy głównej tranzytowej - kI. Gt T. na odcinku od S. do M.. W obecnie obowiązujących dokumentach strategicznych trasy tej już nie ma. Z realizacji tego połączenia drogowego zrezygnowano zatwierdzając plan zagospodarowania Miasta W. z określeniem ustaleń wiążących gminy [...] przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwała nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] lipca 2001 r. W poprzednim ustroju Miasta W., podzielonej na 11 odrębnych gmin prowadzących własną politykę planistyczną, ustalenia wiążące pełniły rolę dokumentu koordynującego plany miejscowe, tj. rolę podobną do dzisiejszego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo na mocy art. 27 ust. 2 Ustawy z dnia 12 marca 2002 r. o ustroju Miasta W. Plan zagospodarowania Miasta W. z określeniem ustaleń wiążących przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego pełnił funkcję studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta W.. Obowiązywał do 2006 roku, kiedy to Rada Miasta W. uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2006 r. przyjęła nowe Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta W.. Część mpzp terenu W., na której zlokalizowane są działki Skarżącej, oraz tereny po jego wschodniej stronie, objęte są procedurą sporządzania planu w oparciu o uchwałę Rady Miasta W. nr [...] z dnia [...] października 2006 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu A., sprostowanej uchwałą Rady Miasta W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 roku i zmienionej uchwałą Rady Miasta W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 roku. Plan jest po trzech wyłożeniach w przygotowaniu kolejne czwarte.

Dodatkowo organ wskazał, iż używane w skardze sformułowanie strefy funkcjonalne to pojęcie stosowane w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta W.. Ponadto, pojęcie to było również stosowane w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta W. z 1992 r. Obecnie w miejscowych planach przestrzennego nie ma stref funkcjonalnych tylko tereny o określonym przeznaczeniu.

Pismem z 26 sierpnia 2020 r. i 5 października 2020r. skarżąca podtrzymała zarzuty skargi .

Pismem z 12 października 2020r.organ podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, podkreślając, że przebig trasy o nazwie T. został określony w dokumentach planistycznych, które obowiązywały w dacie podejmowania uchwały inicjującej. Nieruchomości wskazane w skardze znajdowały się zaś częściowo w strefie mieszkaniowo-Usługowej oraz częściowo w korytarzu drogowych projektowanej trasy-T..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Dotyczy ona uchwały Rady Gminy W. Nr [...] z dnia [...] września 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu W. i dlatego złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności należy zatem rozważyć dopuszczalność złożenia skargi

w kontekście spełnienia kryteriów określonych w powołanym art. 101 ust. 1 ustawy

o samorządzie gminnym, a więc czy zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej i czy narusza interes prawny lub uprawnienie skarżących,

a także, czy skarżący wyczerpali ustawowy wymóg dopuszczalności złożenia skargi po uprzednim wezwaniem Rady do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą.

Zaskarżona uchwała dotyczy uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego aktem prawa miejscowego, co w konsekwencji przesądza, iż stanowi akt z zakresu administracji publicznej.

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą, skarżąca zawarła w piśmie z 2 stycznia 2020 r..W związku z brakiem odpowiedzi Rady Miasta W. na to wezwanie, skarga do Sądu złożona została w 18 lutego 2020r., a więc przed upływem terminu 60 dni od dnia złożenia wezwania o usunięcie naruszenie prawa. Skargę złożono zatem z zachowaniem terminu określonego w art. 53 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Do ustalenia pozostaje zatem, czy powołana uchwała dotyczy interesu prawnego skarżącej i czy narusza ten interes prawny.

Skarżąca wywodzi swój interes prawny z faktu przysługiwania jej prawa własności do dz. ew. nr [...],[...], [...], [...] z obrębu [...] położonych w rejonie ul. W. w W., objętych ustaleniami zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała dotyczy zatem interesu prawnego skarżącej, jako wynikającego z przysługiwania prawa własności do przedmiotowych działek gruntu.

Do ustalenia pozostaje zatem, czy uchwała ta narusza interes prawny skarżącej i czy naruszenie to, jeżeli ma miejsce, jest uprawnione obowiązującymi przepisami prawa.

W ocenie Sądu, w sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, a naruszenie to nie było wbrew stanowisku zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę uprawnione obowiązującymi przepisami prawa.

Przechodząc zatem do oceny legalności zaskarżonej uchwały w zakresie determinowanym interesem prawnym skarżącej, w pierwszej kolejności należy poczynić kilka ogólnych uwag. Przedmiotowy plan miejscowy został uchwalony w oparciu o wówczas obowiązującą ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta stanowiła, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowanie warunków określonych w ustawie (art. 2 ust. 1), że ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy (art. 4) oraz, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 8 tej ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy. Integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy, przy czym rysunek ten obowiązuje w zakresie określonym uchwałą (ust. 1). Jak wynika z treści art. 10 uzp w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb m.in. lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy (ust. 1 pkt 6) oraz szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych (ust. 1 pkt 8). Regulacje dotyczące trybu postępowania przewidzianego dla sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujęte zostały zaś w art. 18 uzp, z którego wynika m.in., że - stosownie do ust. 2 pkt 4 tego artykułu - zarząd gminy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kolejno uzgadnia projekt planu, stosownie do jego zakresu, z odpowiednimi organami, w tym także z właściwymi terytorialnie organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa, w zakresie ich właściwości (lit. e).

Jak wynika z przytoczonych regulacji, gmina w ramach zadań własnych ustala w planie miejscowym przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Uprawnienie to określane jest w doktrynie jako władztwo planistyczne i oznacza, że gmina samodzielnie rozstrzyga o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania, co nie może jednak nosić cech dowolności działania. Gmina, jako dysponent władztwa planistycznego, jest więc uprawniona do kształtowania na swoim terenie sposobu wykonywania prawa własności, gdyż ustalenia planu dotyczące przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, jednocześnie determinują wykonywanie prawa własności. Realizowanie przez gminę władztwa planistycznego będzie w znacznej liczbie przypadków łączyło się z naruszeniem interesu właścicieli nieruchomości (poprzez wkraczanie w różnym zakresie w prawo własności), co jest działaniem dopuszczalnym o ile nie przekracza granic zakreślonym prawem, znajduje oparcie w normie ustawowej i nie stanowi nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Prawo własności w RP jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), lecz prawo to nie jest prawem bezwzględnym, doznając w określonych sytuacjach ograniczeń. Możliwości tych ograniczeń dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczana, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych.

Takimi właśnie przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje, obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, które przyznając gminie kompetencje wchodzące w zakres władztwa planistycznego, jednocześnie ograniczały sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP.

Nie ulega zatem wątpliwości, że gmina ma prawo do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, jednak pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza z uwzględnieniem odpowiednich przepisów i na zasadach określonych w ustawę, w odpowiedniej proporcji do celów którym mają służyć, i gdy nie są one nadmierne i nieuzasadnione. Posiadanie władztwa planistycznego, nie oznacza bowiem, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane i nosić cech dowolności działań organu (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2760/16 i z dnia 18 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 836/09 oraz przywołane w nich orzeczenia sądów administracyjnych - dostępne jw.).

Prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

W rozpoznawanej sprawie uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedli "W." i "W." nr [...] podjęta była przez Radę Gminy W. dnia [...] kwietnia 1997 r. Wnioski do planu zbierano w terminie od 27.04.1998 r. do 29.05.1998 r. Natomiast wyłożenie do wglądu publicznego miało miejsce od 21 lutego 2000 r. do 24 marca 2000 r. Sesja rozpatrująca protesty i zarzuty odbyła się [...] października 2000 r. W omawianej uchwale zostały określone granice obszaru objętego planem. Według § 1 ust. 2 ww. uchwały inicjującej prace planistyczne, od północy: granicę stanowi - projektowana ulica S.; od wschodu: ul. M. i projektowana trasa T.; od południa i południowego zachodu: cz. południowa wydmy N.. Granice obszaru przedmiotowego planu, oprócz wskazania w tekście uchwały, zostały także wkreślone na załączniku graficznym - stanowiącym mapę w skali 1:10 000.

Zgodnie z ówczesnym ustawowym brzmieniem art. 12 ustawy o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rozstrzygała rada gminy, w drodze uchwały, określając granice obszaru objętego planem, przedmiot i zakres jego ustaleń. Zarówno ustawa jak i zarządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie rodzajów dokumentów stosowanych w pracach nie wskazywały na konieczność opisu granicy planu przy użyciu granic działek ewidencyjnych.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy, integralną częścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia stanowią treść uchwały rady gminy jest rysunek stanowiący załącznik do uchwały. W przypadku zaskarżonego planu rysunek planu wykonano w skali 1:1000 na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej, na którym widoczne są m.in. granice ewidencyjne działek. Przebieg granic miejscowego planu w odniesieniu do przebiegu granic działek ewidencyjnych wbrew zatem zarzutom skargi jest określony precyzyjnie, a identyfikacja zasięgu planu nie nastręcza żadnych trudności. Równie oczywiste wbrew stanowisku skarżącej są przebiegi linii rozgraniczających o różnych funkcjach. Nie ma zatem wątpliwości co do zasięgu obszarów i stref w jakich znajdują się działki skarżącej. Części działek: [...],[...] i [...] z obrębu [...] zlokalizowane w terenie oznaczonym U(MW/MN) stanowią bowiem tereny zabudowy usługowej nieuciążliwej, gdzie funkcją uzupełniającą lub dopuszczalną jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o wysokiej i średniej intensywności (obie funkcje stanowią przeznaczenie podstawowe równorzędne). Części działek: [...], [...] i [...] z obrębu [...] zlokalizowane w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem MW/MN stanowią tereny przeznaczone pod zabudowę wielorodzinną, a jako przeznaczenie podstawowe równorzędne ustala się mieszkalnictwo jednorodzinne o wysokiej i średniej intensywności. Działka ew. nr [...] z obrębu [...] znajduje się w całości w obszarze MWIU(MN) stanowiącym tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, gdzie jako przeznaczenie podstawowe równorzędne ustala się usługi, funkcją uzupełniającą lub dopuszczalną jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o wysokiej i średniej intensywności. Dodatkowo wschodnie części działek: [...] i [...] z obrębu [...] nie są objęte obowiązującym planem.

Problem w niniejszej sprawie stanowi jednak okoliczność, że bezpośredni wpływ na określone w planie przeznaczenie działek skarżącej miał jak słusznie wskazuje skarżąca orientacyjny przebieg projektowanego T.. W sprawie nie budzi wątpliwości, że zaskarżony plan nie odnosi się, ani nie określa przebiegu w/w projektowanej trasy. Co więcej z akt sprawy wynika, że to miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta W. z 1992 r. w ustaleniach ogólnych nr 20 ustalił przebieg i przeznaczenie terenu dla projektowanej trasy głównej tranzytowej - kI. Gt T. na odcinku od S. do M.. Był to ostatni dokument w którym planowano wybudowanie tej trasy. W dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały nie obowiązywał jednak żaden mpzp czy też inny dokument prawny, akt określający wprost jej lokalizację. W obecnie obowiązujących dokumentach strategicznych trasy tej już nie ma. Z realizacji tego połączenia drogowego zrezygnowano bowiem zatwierdzając plan zagospodarowania Miasta W. z określeniem ustaleń wiążących gminy [...] przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] lipca 2001 r. , czyli jeszcze przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały. Pomimo tego doszło do uchwalenia planu, którego ustalenia odnoszą się wprost i bezpośrednio do nieistniejącego projektu trasy, co więcej kształtują prawa i obowiązki właścicieli działek położonych w potencjalnym jej zasięgu. Powyższe w ocenie Sądu stanowi zatem naruszenie art. 9 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń. W ocenie bowiem Sądu organ gminy ma nie tylko prawo ale również obowiązek ustalania, wyznaczania w miejscowym planie przebiegu sieci dróg. Należy jednak mieć na uwadze, że ustalenia te mają bezpośredni wpływ na prawa podmiotów osób, będących właścicielami nieruchomości objętymi tymi ustaleniami bezpośrednio lub pośrednio. Tym samym muszą mieć one stosowne umocowanie prawne. W niniejszej sprawie oparto się jedynie o plan ogólny, nie uchwalono mpzp obejmującego i obrazującego przebieg trasy. Pomimo tego uchwalono zaskarżony plan w którym wprowadzono ograniczenia w zagospodarowaniu działek należących do skarżącej związane bezpośrednio z potencjalnym przebiegiem trasy, co do której jak wskazano powyżej w dacie uchwalenia planu wiedziano, że nie powstanie.

Wskazać zatem należy, że wbrew stanowisku prezentowanemu przez organ ograniczenie w zagospodarowaniu działek skarżącej na skutek wyznaczenia na nich przeważającej części strefy uciążliwości od tras komunikacyjnych po linii rozgraniczającej tereny MW/MN, U(MW/MN) MW/U(MN) i określenie zasady ich zagospodarowania w § 15 tekstu planu ( preferowana realizacja obiektów usługowych, mieszkaniowa uwzględniającą zagadnienia akustyki i ochrony przed hałasem) stanowi o naruszeniu interesu prawnego skarżącej. Nie można bowiem nie zauważyć, iż na skutek określenia tej strefy na działkach, w przeważającej części ograniczona została możliwość ich zagospodarowania. I to właśnie w tym Sąd upatruje naruszania interesu prawnego skarżącej zaskarżoną uchwałą. Wskazać należy, że dokonując wyznaczenia strefy uciążliwości, a tym samym dostosowując do jej przebiegu ustalenia planu organ w ocenie Sądu naruszył zasadę tzw. władztwa planistycznego gminy oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy, który zobowiązuje organ do ustalenia w planie przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających terenów o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania w zależności od potrzeb. Powyższe ustalenia jak wskazano powyżej godzą bowiem w zasadę proporcjonalności.

Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 147 §1 p.p.s.a orzekł jak w pkt. 1 sentencji. Orzeczenie o koształ wydano w opraciu o art. 200 i 205 p.p.s.a.