Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 620/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1,
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 7, art. 94,
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 9a ust. 15, art. 6 ust. 2 pkt 3 i 4, art. 9c ust. 3, art. 9b ust. 2 i 3, art. 9a ust. 11 i 12, art. 9a ust. 10,
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
article: art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Miejskiej w Ćmielowie z dnia 16 czerwca 2011 r. nr VII/59/2011 w przedmiocie uchwalenia Regulaminu Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie I. stwierdza nieważność § 1 ust. 1 pkt 2, 3 i 4, § 2 ust. 2, § 3, § 4, § 5 ust. 5, § 6 ust. 4 i ust. 6 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

W dniu 16 czerwca 2011 r. Rada Miejska w Ćmielowie działając na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tekst jedn. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały - Dz. U. z 2005 r., nr 180, poz. 1493 ze zm.), zwanej dalej "u.p.p.r.", art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. w dacie podjęcia uchwały - Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", podjęła uchwałę nr VII/59/2011 w sprawie uchwalenia Regulaminu Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie.

Regulamin określający między innymi tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania stanowi załącznik nr 1 do uchwały z 16 czerwca 2011 r. (§ 1 uchwały).

Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z 2011 r. Nr 179, poz. 2096 i weszła w życie po upływie 14 dni od tej daty (§ 3 uchwały).

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Okręgowy w Kielcach zaskarżył opisaną wyżej uchwałę w części, zarzucając, że została wydana z istotnym naruszeniem prawa tj.:

- art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającym na wskazaniu w § 1 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 załącznika nr 1 do uchwały, błędnych podstaw prawnych działania Zespołu ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w postaci: ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, podczas gdy faktyczną podstawą prawną do działania ww. Zespołu jest art. 9a u.p.p.r.;

- art. 9a ust. 3 - 5 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 1 ust. 3 i 4 załącznika nr 1 do uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, podczas gdy przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają rady gminy do określania katalogu tych podmiotów, gdyż zostały one wyczerpująco wymienione w art. 9a ust 3-5 u.p.p.r.;

- art. 9a ust. 10 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 1 ust. 5 załącznika nr 1 do uchwały dot. możliwości tworzenia przez Zespół Interdyscyplinarny grup roboczych w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 10 u.p.p.r.;

- art. 9c ust. 3 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 2 ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały dot. składania przez członków Zespołu przed przystąpieniem do wykonywania zadań oświadczenia o zachowaniu poufności informacji i danych, treści zapisu ustawowego, tj. art. 9c ust. 3 u.p.p.r.;

- art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez sformułowanie w § 3 i 4 załącznika nr 1 do uchwały celów i zadań Zespołu Interdyscyplinarnego w sytuacji, gdy rada gminy została upoważniona wyłącznie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków ww. zespołu oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania;

- art. 9c ust. 2 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie oraz modyfikację w § 5 ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały dot. obowiązku zachowania przez członków Zespołu oraz grup roboczych tajności informacji przekazywanych w ramach prac Zespołu bądź grupy, treści zapisu ustawowego, tj. art. 9c ust. 2 u.p.p.r.;

- art. 9a ust. 11-12 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 6 ust. 4 załącznika nr 1 do uchwały, iż skład grup roboczych wybierany jest spośród członków Zespołu Interdyscyplinarnego, podczas gdy przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają rady gminy do określania składu grup roboczych (albowiem został on ustalony w art 9a ust. 11-12 u.p.p.r.), a nadto nie ograniczają możliwości udziału w składzie grup roboczych jedynie członków zespołu interdyscyplinarnego;

- art. 9a ust. 7 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie oraz modyfikację w § 6 ust. 6 załącznika nr 1 do uchwały wskazującego częstotliwość posiedzeń Zespołu Interdyscyplinarnego, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 7 u.p.p.r.

Podnosząc tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w obszernym uzasadnieniu skargi, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym powyżej zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżona uchwała utraciła moc, gdyż w dniu 29 kwietnia 2020 r. Rada Miejska w Ćmielowie podjęła uchwałę Nr XXVII/154/2020 w sprawie uchwalenia Regulaminu Zespołu Interdyscyplinarnego określającego tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z dnia 7 maja 2020 r., poz. 1831.

Gmina podniosła, że zaskarżone zapisy załącznika nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w Ćmielowie z 16 czerwca 2011 r. nie naruszały w sposób istotny obowiązującego prawa.

Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem zarówno skarżący jak i organ wyrazili zgodę na taki tryb jej rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty lub uchwały podejmowane przez jednostki samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do podniesionej w odpowiedzi na skargę okoliczności dotyczącej utraty mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Ćmielowie z 16 czerwca 2011 r. wskutek podjęcia przez Radę w dniu 29 kwietnia 2020 r. uchwały w tym samym przedmiocie, jak objęta skargą w niniejszej sprawie. Wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego w sposób, o jakim mowa wyżej, pozostaje jednak bez znaczenia prawnego dla sądowej kontroli uchwały zaskarżonej przez Prokuratora. Od momentu bowiem, gdy uchwała z 16 czerwca 2011 r. weszła w życie, do chwili kiedy przestała obowiązywać, funkcjonowała w obrocie prawnym, powodując określone skutki prawne. Stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Oznacza to, że uchwałę, której nieważność w całości lub w części stwierdził sąd administracyjny należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, natomiast uchylenie, zmiana uchwały czy też utrata jej mocy obowiązującej w związku z podjęciem późniejszej uchwały, wywołuje skutki dopiero od wejścia w życie "nowej" uchwały lub zmiany (ex nunc). Także Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 (opubl. OTK z 1994r. z. 2 poz. 44) stwierdził, że zmiana lub uchylenie uchwały podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego, nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Nie zostało bowiem uchylone domniemanie zgodności uchwały z prawem, co do okresu między jej wydaniem a uchyleniem lub zmianą.

Z tych przyczyn podjęcie przez Radę Miejską w Ćmielowie w dniu 29 kwietnia 2020 r. uchwały Nr XXVII/154/2020 w sprawie uchwalenia Regulaminu Zespołu Interdyscyplinarnego określającego tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego ani bezzasadności skargi.

Nie jest sporne w sprawie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy Ćmielów). Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego,

w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, bez względu na datę jej podjęcia.

Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć także na uwadze zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Dalsze kierunki sądowej kontroli uchwały objętej skargą wyznacza art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego.

W rozpoznawanej sprawie Rada Miejska w Ćmielowie, podejmując zaskarżoną uchwałę, działała na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

Kontrolując zaskarżoną uchwałę Sąd stwierdził jej nieważność w części, przyjmując jednakże, że nie wszystkie zarzuty Prokuratora okazały się trafne.

Uwzględniając skargę w zakresie dotyczącym § 1 ust. 1 pkt 2, 3 i 4, § 2 ust. 2, § 3, § 4, § 5 ust. 5 oraz § 6 ust. 4 i ust. 6 załącznika nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w Ćmielowie Nr VII/59/2011, Sąd kierował się następującą argumentacją prawną.

1. Przepis § 1 ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały stanowi, że podstawą prawną działania Zespołu ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie zwanego w dalszej części Zespołem jest:

1) ustawa z dnia 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r. Nr 180, poz. 1493 ze zmianami);

2) ustawa z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zmianami.);

3) ustawa z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zmianami);

4) ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zmianami.).

Należy zgodzić się z Prokuratorem, że postanowienia zacytowanego przepisu pozostają w sprzeczności nie tylko z delegacją ustawową zawartą w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., ale także z innymi regulacjami tej ostatniej ustawy, gdyż to ona zakreśla przedmiot, jak i zadania zespołu interdyscyplinarnego. Zespół interdyscyplinarny nie może więc działać na podstawie ustaw, które prawodawca gminny wskazał w § 1 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.

W art. 6 ust. 1 u.p.p.r. ustawodawca postanowił, że zadania w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie są realizowane przez organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej lub ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej. Regulacja art. 6 ust. 1 odnosi się do wszystkich zadań realizowanych przez organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego, wymienionych szczegółowo w ustępach 2-6 tego przepisu. Jednym z tych zadań, powierzonych gminnym jednostkom samorządowym, jest tworzenie zespołów interdyscyplinarnych (art. 6 ust. 2 pkt 4 u.p.p.r.), w ramach gminnego systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Zespoły interdyscyplinarne działają na podstawie uchwały rady gminy podjętej w ramach delegacji ustawowej z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. oraz samej ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, która określa w art. 9a, 9b i 9c skład zespołu, jego zadania oraz niektóre kwestie związane z zasadami funkcjonowania zespołu. Ustawy, jakie wymienia się w § 1 ust. 1 pkt 2 i 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały (u.p.p.r. nie nawiązuje w ogóle do ustawy o Policji, wymienionej w § 1 ust. 1 pkt 4), stanowią więc podstawę prawną innych działań gminy podejmowanych w ramach zadań własnych, określonych w art. 6 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.p.r., a konkretnie prowadzenie poradnictwa i interwencji w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie w szczególności poprzez działania edukacyjne służące wzmocnieniu opiekuńczych i wychowawczych kompetencji rodziców w rodzinach zagrożonych przemocą w rodzinie (art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy) oraz zapewnienie osobom dotkniętym przemocą w rodzinie miejsc w ośrodkach wsparcia (art. 6 ust. 2 pkt 3 u.p.p.r.). Zadania te gmina wykonuje na podstawie ustawy o pomocy społecznej lub ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 u.p.p.r. Przykładowo, prowadzenie gminnych ośrodków wsparcia, o jakich mowa w art. 6 ust. 2 pkt 3 u.p.p.r. należy do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, realizowanych przez gminę na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej, zaś udzielanie rodzinom, w których występują problemy alkoholowe, pomocy psychospołecznej i prawnej,a w szczególności ochrony przed przemocą w rodzinie, to zadanie własne gminy, realizowane w oparciu o art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zespół interdyscyplinarny, jako jeden z ustawowych przejawów zadań gminy w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, może inicjować podejmowanie działań, które gmina realizuje na podstawie obu wymienionych wyżej ustaw zgodnie z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.p.r., ale to nie oznacza, że ustawy te są podstawą prawną działania zespołu, jak wadliwie ujął to prawodawca gminny w zaskarżonej uchwale. Jak powiedziano już wyżej, zespół interdyscyplinarny funkcjonuje na podstawie uchwały podjętej w oparciu o upoważnienie ustawowe z art. 9a ust. 15 oraz ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

2. Zgodnie z § 2 ust. 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, członkowie Zespołu przed przystąpieniem do wykonywania zadań składają oświadczenie następującej treści: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym".

Kwestie zawarte w zacytowanym wyżej postanowieniu reguluje art. 9c ust. 3 u.p.p.r. Zgodnie z treścią tego przepisu, przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o następującej treści: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym."

Omawiany § 2 ust. 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały przytacza wprawdzie dosłownie treść oświadczenia, o jakim mowa w art. 9c ust. 3 u.p.p.r., jednak cała normatywna treść tego przepisu modyfikuje przepis ustawowy. Po pierwsze, z treści regulacji gminnej nie wiadomo, komu oświadczenie o zachowaniu poufności ma być składane – mimo, że stanowi o tym wyraźnie art. 9c ust. 3 u.p.p.r., a po drugie, obowiązek złożenia tego oświadczenia uchwała w sposób nieuprawniony zawęziła do członków zespołu interdyscyplinarnego, pomijając członków grup roboczych. Tymczasem art. 9a ust. 12 u.p.p.r. wskazuje, że członkami grup roboczych mogą być osoby niewchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego np. specjaliści w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zbędne powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. W szczególności zmiana treści przepisów ustawowych nie jest dopuszczalna na gruncie prawodawstwa lokalnego i powoduje stwierdzenie nieważności regulacji zmodyfikowanej przez uchwałę gminy. Ponieważ treść § 2 ust. 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały zmodyfikowała regulację ustawową, należało stwierdzić nieważność tego postanowienia.

3. Przepisy § 3 i § 4 załącznika nr 1 określają cele i zadania Zespołu Interdyscyplinarnego w sposób następujący.

§ 3. Cele Zespołu Interdyscyplinarnego

1. Pomoc osobom, rodzinom, grupom problemowym i środowiskom dysfunkcyjnym w przezwyciężeniu ich problemów.

2. Efektywne podejmowanie działań pomocowych i interwencyjnych w momencie zaistniałego problemu.

3. Współdziałanie z innymi podmiotami przy rozwiązywaniu problemu i przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

4. Rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym.

§ 4. Zadania Zespołu Interdyscyplinarnego

1. Cele Zespołu realizowane są poprzez:

a) ocenę sytuacji problemowej osoby indywidualnej, rodziny, grup problemowych lub środowiska znajdujących się w sytuacji kryzysowej i wypracowanie sposobu postępowania, który będzie miał na celu przywrócenie integralności rodziny bądź środowiska oraz możliwości realizowania ich funkcji, oraz podejmowanie działań w tym celu przewidzianych przepisami prawa,

b) udzielanie pomocy, a w zależności od potrzeb - poradnictwa socjalnego, prawnego, psychologicznego osobom, rodzinom, grupom problemowym i środowisku, które mają trudności lub wykazują potrzebę wsparcia w rozwiązywaniu swoich problemów,

c) podejmowanie interwencji w przypadku przemocy domowej i uruchamianie procedur mających na celu jej powstrzymanie,

d) udzielanie pomocy dzieciom doświadczającym i będących świadkami przemocy w rodzinie,

e) podejmowanie wspólnych działań w ramach procedury "Niebieska Karta".

2. W ramach Zespołu Interdyscyplinarnego realizowane mogą być także:

a) tworzenie lokalnych zintegrowanych programów i kampanii profilaktycznych, m.in. z zakresu problemów uzależnień, bezrobocia, trudności wychowawczych, przestępczości i innych zagadnień lokalnej polityki społecznej,

b) inicjowanie badań, diagnoz, w tym wspólnego diagnozowania osób indywidualnych i środowiska, którego problem dotyczy, oraz ekspertyz wspierających prace Zespołu Interdyscyplinarnego w danym obszarze.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w skardze, że - co do zasady - w ramach delegacji ustawowej z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie mieści się określenie przez radę gminy ogólnych zadań i celów zespołu interdyscyplinarnego, które wymienia ustawa, a konkretnie art. 9b ust. 1 i 2 u.p.p.r. Przepisy te stanowią, że:

1. Zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie.

2. Zadaniem zespołu interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5, oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności przez:

1) diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie;

2) podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku;

3) inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie;

4) rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym;

5) inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie.

Porównując treść § 3 i § 4 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały z brzmieniem art. 9b ust. 1 i 2 u.p.p.r. można dostrzec, że oba przepisy uchwały zmodyfikowały regulację ustawową, wprowadzając zadania Zespołu Interdyscyplinarnego, które nie zostały przewidziane w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, a zgodnie z ich opisem w uchwale dotyczą problemów, które mogą, ale nie muszą być związane z problemem przemocy w rodzinie (por. np. § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1 pkt a, b załącznika do uchwały). Takie postanowienia uchwały, która ma wykonywać delegację ustawową, a więc określać tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, nie tylko przekracza upoważnienie z art. 9a ust. 15 u.p.p.r., ale także pozostaje w sprzeczności z zakresem zadań, który ustawodawca przewidział dla zespołu interdyscyplinarnego w art. 9b ust. 1 i 2 u.p.p.r. Niedopuszczalna modyfikacja treści przepisów ustawowych skutkować więc musiała stwierdzeniem nieważności § 3 i 4 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.

4. Treść § 5 ust. 5 załącznika do uchwały jest następująca:

Wszystkich członków Zespołu i grup roboczych obowiązuje zasada tajności informacji przekazywanych w ramach prac Zespołu bądź grupy. Obowiązek ten utrzymuje się także po ustaniu członkostwa w Zespole lub grupie roboczej.

W tym zakresie prawodawca gminny również wkroczył w materię ustawową, modyfikując treść art. 9c ust. 2 u.p.p.r. Zgodnie z treścią tego przepisu, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych zobowiązani są do zachowania poufności wszelkich informacji i danych, które uzyskali przy realizacji zadań, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3. Obowiązek ten rozciąga się także na okres po ustaniu członkostwa w zespole interdyscyplinarnym oraz w grupach roboczych.

W przepisie gminnym mowa jest o zachowaniu tajności informacji przekazywanych w ramach prac Zespołu bądź grupy, podczas gdyż art. 9c ust. 2 stanowi o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych, które członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych uzyskali przy realizacji zadań, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3. Różnice między oboma przepisami dotyczą nie tylko zachowania tajności/poufności (uchwała/ ustawa), ale także zakresu informacji i danych (o danych nie ma mowy w uchwale), co do których członkowie zespołu oraz grup roboczych mają ustawowy obowiązek zachowania poufności.

Nie ma więc wątpliwości co do tego, że omawiany zapis uchwały zmodyfikował treść regulacji ustawowej, co skutkuje stwierdzeniem jego nieważności.

5. Zgodnie z § 6 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały skład grup roboczych uzależniony jest od problemu - może być zmienny, spośród członków Zespołu Interdyscyplinarnego.

Skład grup roboczych określa ustawa w art. 9a ust. 11 i 12. Stosownie do tych przepisów, w skład grup roboczych wchodzą przedstawiciele:

1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej;

2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych;

3) Policji;

4) oświaty;

5) ochrony zdrowia (art. 9a ust. 11).

W skład grup roboczych mogą wchodzić także kuratorzy sądowi, a także przedstawiciele innych podmiotów, specjaliści w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie (art. 9a ust. 12).

Treść obu zacytowanych przepisów ustawowych wskazuje zatem na to, że w skład grup roboczych wchodzą nie tylko przedstawiciele tych samych podmiotów, które wskazują członków zespołu interdyscyplinarnego (wymienionych w art. 9a ust. 3 u.p.p.r.), ale grupę roboczą mogą także tworzyć inne osoby, niebędące członkami zespołu np. specjaliści w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Zawężenie członków grup roboczych wyłącznie do osób wchodzących w skład zespołu stanowi zatem istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność stwierdzenia nieważności § 6 ust. 4 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.

6. Zgodnie z § 6 ust. 6 załącznika do zaskarżonej uchwały wszyscy członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego spotykają się nie rzadziej niż raz na 3 miesiące celem przedstawienia zakresu wsparcia udzielonego przez poszczególne grupy robocze.

Tymczasem art. 9a ust. 7 u.p.p.r. stanowi, że posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące.

Przepis § 6 ust. 6 nie tylko dotyczy zakresu zastrzeżonego dla regulacji ustawowej, ale dodatkowo ją modyfikuje, określając częstotliwość "spotkania" wszystkich członków Zespołu Interdyscyplinarnego, podczas gdy art. 9a ust. 7 wskazuje wyraźnie na posiedzenie zespołu interdyscyplinarnego. Tak jak w poprzednio omówionych przypadkach, tego rodzaju modyfikacja regulacji ustawowych przez przepisy gminne jest niedopuszczalna i powoduje konieczność stwierdzenia nieważności § 6 ust. 6 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.

7. W pozostałym zakresie, tj. co do regulacji zawartych w § 1 ust. 3, 4 oraz ust. 5 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, skarga Prokuratora podlegała oddaleniu z następujących przyczyn.

Zgodnie z § 1 ust. 3 i 4 załącznika, w skład Zespołu wchodzą przedstawiciele instytucji związanych z realizacją zadań na rzecz pomocy osobom indywidualnym, rodzinom, grupom problemowym bądź środowisku. Są to osoby z różnych grup zawodowych reprezentujący instytucje publiczne, odpowiedzialne za realizację zadań, m. in. przedstawiciele Ośrodka Pomocy Społecznej, Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, Policji, oświaty, ochrony zdrowia, a także kuratorzy sądowi (§ 1 ust. 3). W skład Zespołu mogą wchodzić również prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż wymienione w ust. 3 działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (§ 1 ust. 4).

Zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach (§ 1 ust. 5).

Skład zespołu interdyscyplinarnego określają przepisy art. 9a ust. 3 – 5 u.p.p.r. Zgodnie z ich treścią, w skład zespołu wchodzą przedstawiciele:

1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej;

2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych;

3) Policji;

4) oświaty;

5) ochrony zdrowia;

6) organizacji pozarządowych (art. 9a ust. 3).

W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi (art. 9a ust. 4).

W skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (art. 9a ust. 5).

Zgodnie z art. 9a ust. 10 u.p.p.r., zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach.

Kwestionując legalność regulacji zawartych w tych przepisach Prokurator wskazał, że naruszają one istotnie prawo, gdyż przekraczają zakres delegacji ustawowej poprzez:

- określenie w § 1 ust. 3 i 4 katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, podczas gdy przepisy u.p.p.r. nie upoważniają rady gminy do określania katalogu tych podmiotów, gdyż zostały one wyczerpująco wymienione w art. 9a ust 3-5 u.p.p.r.;

- powtórzenie w § 1 ust. 5 treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 10 u.p.p.r. Prokurator argumentuje w skardze, że taka legislacja pozostaje w sprzeczności z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", gdyż w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych.

O ile w § 1 ust. 4 i 5 załącznika nr 1 powtórzona została dosłownie treść odpowiednio art. 9a ust. 5 i art. 9a ust. 10 u.p.p.r., to w § 1 ust. 3 prawodawca gminny w zdaniu pierwszym wskazał ogólnie, że w skład Zespołu wchodzą przedstawiciele instytucji związanych z realizacją zadań na rzecz pomocy osobom indywidualnym, rodzinom, grupom problemowym bądź środowisku, zaś w zdaniu drugim określił, że są to osoby z różnych grup zawodowych reprezentujący instytucje publiczne, odpowiedzialne za realizację zadań, wymieniając m.in. te podmioty, które wskazał ustawodawca w art. 9a ust. 3 i 4 u.p.p.r. W tej grupie nie ma wprawdzie organizacji pozarządowych (art 9a ust. 3 pkt 6 u.p.p.r.), niemniej jednak nie można przyjąć, aby treść § 1 ust. 3 i 4 w jakikolwiek sposób wykluczała je spośród tych podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu Interdyscyplinarnego. Wniosek taki wypływa z przykładowego wskazania przez prawodawcę lokalnego podmiotów, które zgłaszają swoich przedstawicieli do Zespołu, a ponadto z treści § 1 ust. 4 załącznika do uchwały.

W ocenie Sądu, z podanych wyżej powodów, omawiane przepisy § 1 ust. 3 i 4 nie wypaczają regulacji ustawowych określających skład zespołu interdyscyplinarnego i stanowią jedynie funkcję informacyjną dotyczącą ogólnej charakterystyki podmiotów, których przedstawiciele tworzą zespół interdyscyplinarny. Nawet jeśli przyjąć, że mamy tu do czynienia z powtórzeniem części regulacji ustawowych, to nie ma ich niedopuszczalnej modyfikacji, a tym samym istotnego naruszenia prawa, którego stwierdzenie przez sąd administracyjny jest warunkiem stwierdzenia nieważności przepisów gminnych dotkniętych tego rodzaju wadą.

Jeśli chodzi o kwestie związane z powtórzeniem w akcie niższej rangi przepisów ustawowych, to nie ulega wątpliwości, że dyrektywa wynikająca z § 118 i § 137 w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych, ma swoje zakotwiczenie w powołanym już na wstępie art. 94 Konstytucji RP. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (zob. wyroki WSA w Poznaniu: z 30 czerwca 2011 r., IV SA/Po 431/11 oraz z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1284/14 i powołane tam orzecznictwo; dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Co do samej zasady, unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118, § 137 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych..., s. 633).

W orzecznictwie oraz w doktrynie wyrażono także pogląd, że jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach prawa miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych.

W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06; wyrok WSA w Kielcach z 15 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 452/20; wyrok WSA w Krakowie z 7 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1125/19 oraz przytoczony wyżej wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1284/14).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie wyraża pogląd, że wprawdzie powtórzenie w prawie miejscowym przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, w tym w aktach prawnych rangi ustawowej, w aspekcie zasad techniki prawodawczej jest błędne, jednak nie w każdej sytuacji stanowić będzie podstawę do stwierdzenia istotnego naruszenia prawa, skutkującego koniecznością wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Kontrolując zaskarżony akt Sąd winien wystrzegać się automatyzmu i każdorazowo zbadać dopuszczalność powtórzenia przepisów ustawowych w realiach postanowień danego aktu prawa miejscowego, uwzględniając również w ramach tej kontroli specyfikę przedmiotu (materii), którą reguluje zakwestionowana przez stronę skarżącą uchwała.

Nie można zatem przyjąć, że w każdym bezwzględnie przypadku, gdy uchwała rady gminy powtarza przepis rangi ustawowej, zachodzi istotne naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności.

Sąd uznał, że w realiach rozpoznawanej sprawy powtórzenie w § 1 ust. 4 i 5 załącznika nr 1 do uchwały przepisów ustawowych nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Lektura postanowień kontrolowanego aktu prawnego pozwala bowiem stwierdzić, że treść § 1 ust. 4 i 5 służy komunikatywności tekstu zaskarżonej uchwały, zaś § 1 ust. 4 w powiązaniu z § 1 ust. 3 spełnia dodatkowo funkcję informacyjną w zakresie ogólnej charakterystyki podmiotów, które wskazują swoich przedstawicieli do składu Zespołu Interdyscyplinarnego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w pkt I wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., zaś w pozostałym zakresie skargę oddalił w oparciu o art. 151 p.p.s.a. (pkt II sentencji).