Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 4764/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 85a, art. 88
journal: Dz.U. 2020 poz 920
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - t.j.
article: art. 384
journal: Dz.U. 2020 poz 1319
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z., A. W., W.M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia [...] lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Bk 2/21 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi A. Z., A. W., W. M. na bezczynność Rady Powiatu [...] w przedmiocie podjęcia uchwały w sprawie wygaszenia mandatu postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 2 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Bk 2/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę A. Z., A. W., W. M. (dalej: "skarżący") na bezczynność Rady Powiatu L. w przedmiocie podjęcia uchwały w sprawie wygaszenia mandatu.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący [...] grudnia 2020 r. wnieśli skargę na bezczynność Rady Powiatu L. w przedmiocie podjęcia uchwały o wygaszeniu mandatu radnego Rady Powiatu [...] J.K. W uzasadnieniu skargi wskazali, że radny zawarł [...] grudnia 2018 r. umowę z Zarządem Dróg Powiatowych w L. na wykonanie zamówienia w postaci remontu pługa. Umowa zawarta została przez "[...]" J. D. K. spółka cywilna w P., której wspólnikiem jest radny J. K. Zawarcie takiej umowy z jednostką organizacyjną Powiatu L. spowodowało, że radny J. K. prowadził działalność z wykorzystaniem mienia powiatu, a to z kolei powinno skutkować utratą mandatu radnego powiatu. Skarżący podkreślili jednocześnie, że pomimo informacji na temat złamania prawa przez radnego, Rada Powiatu nie podjęła stosownych działań w kierunku wygaszenia jego mandatu. Ograniczyła się jedynie do podjęcia [...] sierpnia 2020 r. uchwały nr [...] w sprawie przyjęcia stanowiska w zakresie zasadności wygaszenia mandatu radnego Rady Powiatu L. J. K. Tymczasem rada powiatu nie ma kompetencji do zajmowania stanowiska w sprawie wygaszenia mandatu, ale ma obowiązek podjąć uchwałę w sprawie wygaszenia mandatu, zgodnie z treścią art. 383 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2020 r., poz. 1319). Powołując się na powyższe okoliczności skarżący wnieśli o stwierdzenie, że Rada Powiatu L. dopuściła się bezczynności w przedmiocie podjęcia uchwały w sprawie wygaszenia mandatu radnego Rady Powiatu L. J. K. oraz zobowiązanie Rady Powiatu do podjęcia, w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, uchwały w sprawie wygaszenia mandatu radnego Rady Powiatu L. J. K.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu L. wniosła o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Rada wyjaśniła, że sprawa będąca przedmiotem skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Skarga na bezczynność Rady Powiatu L. została oparta o art. 88 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 920, dalej jako u.s.p.), który odnosi się do sytuacji, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Tymczasem powyższa norma nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż wyłącza ją wprost art. 85a u.s.p. stanowiący, iż w przypadku jeżeli właściwy organ powiatu wbrew obowiązkom wynikającym z przepisów art. 383 § 2 i 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy nie podejmuje uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, to wojewoda wzywa organ powiatu do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni, zaś w razie bezskutecznego upływu tego terminu, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. I dopiero to zarządzenie, jak podkreślił organ, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku uznał, że skarga skarżących jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że z treści art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej, ich bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale tylko w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę sądu administracyjnego w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie aktu lub czynności niewymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (a także bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu) oznacza, że sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zdaniem Sądu skarga dotycząca bezczynności Rady Powiatu w niepodjęciu uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego ze względu na zaktualizowanie się obowiązku wynikającego z art. 383 § 1 pkt 5 ustawy Kodeks wyborczy, nie mieści się on w żadnej kategorii bezczynności podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych.

Sąd podał, że art. 383 §1 pkt 5 ustawy Kodeks wyborczy przewiduje wygaśnięcie mandatu radnego w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Wygaśnięcie mandatu radnego z tej przyczyny stwierdza rada w drodze uchwały w terminie miesiąca od dnia wstąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu – art. 383 § 2 ustawy Kodeks wyborczy. Uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego podejmowana na podstawie powyższego przepisu należy zatem do aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, innych niż akty prawa miejscowego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jeżeli zaś takiej uchwały, wbrew ustawowemu obowiązkowi rada powiatu nie podejmuje, to zgodnie z art. art. 85a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, wojewoda wzywa organ powiatu do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu wskazanego w art. 85a ust. 1 powołanej ustawy, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, które to dopiero podlega kontroli sądu administracyjnego (art. 85a ust. 2 u.s.p.). Wskazując na powyższe Sąd stwierdził, że tylko i wyłącznie przez wydanie zarządzenia zastępczego wojewoda może władczo, zamiast właściwego organu powiatu, rozstrzygać o tym, że mandat radego wygasł z powodu naruszenia zakazu określonego w art. 25b ustawy o samorządzie gminnym.

W ocenie Sądu analiza art. 85a u.s.p. prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż ustanawia on wyczerpującą regulację dotyczącą reagowania na bezczynność organów powiatu w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Wprawdzie z powołanej przez skarżących regulacji art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 u.s.p. wynika, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć do sądu administracyjnego działanie, czy też zaniechanie organu powiatu, gdy ten nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich, tym niemniej przepisy te nie mogą mieć zastosowania w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Regulacja art. 85a ust. 1 u.s.p. jako lex specialis wyłącza bowiem stosowanie w stosunku do tego rodzaju bezczynności organów powiatu - art. 88 u.s.p.

W sytuacji zatem tego rodzaju bezczynności organów powiatu jedynym skutecznym środkiem zmierzającym do usunięcia stanu niezgodnego z prawem jakim jest sprawowanie mandatu radnego przez osobę, w stosunku do której powinna być podjęta uchwała o wygaśnięciu tegoż mandatu, jest wydanie we właściwym trybie odpowiedniego zarządzenia zastępczego przez wojewodę. Skutku przywrócenia stanu zgodnego z prawem nie pozwoli natomiast osiągnąć orzeczenie sądu administracyjnego wydane na podstawie art. 88 ust. 2 u.s.p., albowiem procesując w przedmiocie skargi na bezczynność organu stanowiącego powiatu sąd nie będzie uprawniony do merytorycznej oceny zaistnienia bądź braku przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, której to oceny władny będzie dokonać dopiero rozpoznając skargę na zarządzenie zastępcze wojewody, względnie na uchwalę stwierdzająca wygaśnięcie mandatu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, iż art. 85a ust. 1 u.s.p. skonstruowany jest w sposób, który wprost odnosi się do niepodjęcia przez właściwy organ powiatu uchwały stwierdzającej wygaśniecie mandatu radnego, co oznacza, iż hipotezą zawartej w nim normy objęta jest zarówno sytuacja, gdy organ powiatu podejmie uchwałę o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, jak i sytuacja gdy organ powiatu nie podejmie jakiejkolwiek uchwały i to niezależnie od tego, czy było to skutkiem odmowy przyjęcia zgłoszonej pod obrady uchwały stwierdzającej wygaśniecie mandatu, czy też skutkiem braku procedowania przez radę powiatu nad tego rodzaju uchwałą. Powyższe oznacza z kolei, iż w świetle wskazanej wyżej regulacji bez znaczenia prawnego pozostaje, czy rada powiatu formalnie podejmie uchwałę odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, czy też w inny sposób (na przykład przez niepodejmowanie żadnych działań) da wyraz woli nie stwierdzania wygaśnięcia mandatu. Okoliczność ta dodatkowo uzasadniania przyjęcie, iż bezczynność rady powiatu w tym zakresie nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, albowiem rodzi ona skutki prawne, o jakich mowa w art. 85a ust. 1 u.s.p., ustanawiającym swoiste środki jej zwalczania, a polegające na powstaniu po stronie organu nadzoru (wojewody) uprawnienia do zainicjowania postępowania zmierzającego do wydania przez ten organ zarządzenia zastępczego.

W konsekwencji Sąd uznał, że skoro bezczynność organu powiatu w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego zarówno na podstawie art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 u.s.p., jak i na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a., to przedmiotowa skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Na powyższe postanowienie skarżący złożyli skargę kasacyjną, w której wnieśli o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie zwrócili się o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie:

- przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a., przez uznanie, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W ocenie skarżących przekonanie Sądu o braku przepisów nakazujących podjęcie odpowiednich czynności przez jednostkę samorządu terytorialnego nie stanowi podstawy do odrzucenia skargi, a powinno skutkować jej oddaleniem. Sąd powinien merytorycznie odrzucić skargę, przeprowadzić postępowanie, wezwać strony na rozprawę i wysłuchać argumentów, a następnie podjąć decyzję, czy jednostka samorządu terytorialnego na podstawie obowiązujących w Polsce przepisów prawa ma obowiązek podjąć żądane przez skarżących czynności. Nie czyniąc tego, Sąd naruszył prawo skarżących do sądu;

- prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 383 § 1 pkt 5 w zw. z art. 383 § 2 Kodeks wyborczy w zw. z art. 85a ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 i w zw. z art. 87 ust. 1 u.s.p., z uwagi, iż Sąd uznał, że regulacje zawarte w treści art. 85a ust. 1 u.s.p. są regulacjami szczególnymi w stosunku to treści art. 88 tej ustawy, w związku z tym art. 85 ust. 1 wyklucza możliwość zastosowania art. 88 u.s.p. w przypadku niepodjęcia przez radę powiatu uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego. Zdaniem skarżących powyższa interpretacja Sądu jest nieprawidłowa. Skarżący podnieśli, że art. 85a u.s.p. jest normą kompetencyjną, która nadaje uprawnienie organowi nadzoru, jakim jest wojewoda, do władczego działania wobec rady powiatu w przypadku nie podjęcia przez nią właściwej uchwały. W żaden sposób nie wyklucza ona jednak praw obywateli wyrażonych w treści art. 88 u.s.p. Norma nadająca kompetencje władzy wykonawczej nie może pozbawiać kontroli obywateli nad działalnością władzy publicznej. Normy te są normami rozdzielnymi, niezależnymi od siebie. Skarżący stwierdzili, że ustawa nie przewiduje żadnego trybu odwoławczego od bezczynności wojewody w przypadku stwierdzenia obowiązku wygaśnięcia mandatu radnego. Bezczynność wojewody jest w tym względzie niezaskarżalna. Nie można natomiast akceptować takiej interpretacji przepisów, gdyż wojewoda jest przedstawicielem rządu w terenie, a zatem przedstawicielem opcji politycznej co dany radny, który łamie zakaz prowadzenia działalności gospodarczej oraz mający interes polityczny w tym, aby nie wygaszać mandatu radnemu z tej samej politycznej opcji, nie będzie podejmować żadnych czynności w sprawie. Obywatel mają interes prawny w tym, aby organy powiatu były obsadzane w sposób należyty.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawili argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie. Organ podtrzymał swoją argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności, odnosząc się do wniosku skarżących o rozpoznanie sprawy na rozprawie, wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. O tym, czy skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na względzie zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 p.p.s.a.), a także z uwagi na okoliczności przytoczone w skardze kasacyjnej, nie zaistniała konieczność przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Należy zwrócić uwagę na odmienny charakter regulacji zawartej w art. 182 § 2 p.p.s.a., która pozwala na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, gdy strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Przyjmuje się, że przepis ten dotyczy skarg kasacyjnych od wyroków. Natomiast w niniejszej sprawie zaskarżono postanowienie, zatem zastosowanie miał art. 182 § 1 w zw. z art. 182 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 14 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 207/18).

Przechodząc do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej zauważenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy Kodeks wyborczy w zw. z art. 88 ust. 1 i art. 87 ust. 1 u.s.p. jest prawidłowa.

Przepis art. 383 § 1 pkt 5 ustawy Kodeks wyborczy przewiduje wygaśnięcie mandatu radnego w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Wygaśnięcie mandatu radnego z tej przyczyny stwierdza rada w drodze uchwały w terminie miesiąca od dnia wstąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu – art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego. Uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego podejmowana na podstawie powyższego przepisu należy zatem do aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, innych niż akty prawa miejscowego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 85a § 1 u.s.p., jeżeli właściwy organ powiatu, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 ustawy, o której mowa w art. 29 ust. 6, oraz art. 5 ust. 2, 3 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z członkiem zarządu powiatu, sekretarzem powiatu, skarbnikiem powiatu, kierownikiem jednostki organizacyjnej powiatu i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego powiatową osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska albo nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ powiatu do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni.

W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (art. 85a ust. 2 u.p.s.).

Biorąc pod uwagę treść powyższych przepisów uznać należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że wynika z nich, iż tylko i wyłącznie wojewoda przez wydanie zarządzenia zastępczego może władczo, zamiast właściwego organu powiatu, rozstrzygać o tym, czy mandat radnego wygasł. Przepis art. 85a u.s.p. zobowiązuje go bowiem do wydania zarządzenia zastępczego w przypadku, w którym organy powiatu pozostają w bezczynności w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Normuje zatem sytuację, w której organ powiatu nie podejmuje w tym zakresie żadnych czynności. Dlatego też uznanie właściwości sądu administracyjnego na podstawie art. 88 w zw. art. 87 u.s.p. skutkowałoby ograniczeniem kompetencji wojewody wynikającej z art. 85a u.s.p.

Dla niniejszej sprawy nie mogła mieć zatem znaczenia argumentacja skarżących, w której powołali się na treść art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 u.s.p., tj. iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć do sądu administracyjnego działanie, czy też zaniechanie organu powiatu, gdy ten nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich, tym niemniej przepisy te nie mogą mieć zastosowania w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Regulacja art. 85a ust. 1 u.s.p. jako lex specialis wyłącza stosowanie w stosunku do tego rodzaju bezczynności organów powiatu na podstawie art. 88 u.s.p.

W konsekwencji uznać należy, że skoro w zaskarżonym postanowieniu została dokonana prawidłowa wykładnia ww. przepisów, także zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a., jest bezzasadny. Następstwem bowiem przyjęcia, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawie skarg na bezczynność rady powiatu w zakresie wydania uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, jest konieczność odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych.

Dodatkowo zauważenia wymaga, iż przedmiotowa skarga podlegałaby odrzuceniu nawet w przypadku przyjęcia, że regulacja art. 85a ust. 1 u.s.p. nie wyłącza zastosowania art. 88 u.s.p.

Zwrócić należy bowiem uwagę, że złożenie skargi na bezczynność organu administracji publicznej możliwe jest jedynie w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień i innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2010, s. 70).

Stosownie do treści art. 384 § 1 ustawy Kodeks wyborczy od uchwały rady i postanowienia komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w art. 383 § 1 pkt 2 - z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, oraz pkt 3-5 i 7, zainteresowanemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały albo postanowienia. Skargę wnosi się za pośrednictwem organu, który stwierdził wygaśnięcie mandatu.

Z treści art. 384 § 1 ustawy Kodeks wyborczy jednoznacznie wynika, że uchwały rady o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego podjęte na podstawie art. 383 § 2 ustawy Kodeks wyborczy, jak również postanowienia podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Przepis art. 384 § 1 czyni w tym zakresie wyjątek jedynie w stosunku do uchwał podjętych jedynie na podstawie art. 383 § 1 pkt 6 ustawy Kodeks wyborczy, a więc uchwał stwierdzających wygaśnięcie mandatu z powodu wyboru na wójta.

Zauważenia jednakże wymaga, że powyższy przepis stanowi podstawę do złożenia skargi na uchwałę rady stwierdzającą wygaśnięcie mandatu radnego wyłącznie "zainteresowanemu". Tym samym, mamy tu więc do czynienia z nieco innym niż w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określeniem legitymacji do wniesienia skargi (zob. art. 50 § 1 p.p.s.a.). Zainteresowanym w rozumieniu art. 384 § 1 ustawy Kodeks wyborczy jest radny, którego mandat wygasł, bowiem tylko jego praw i obowiązków dotyczy bezpośrednio uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu. Radny ma więc interes prawny w zaskarżeniu tej uchwały również w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Podkreślenia także wymaga, że prawo do wniesienia skargi na uchwałę rady podjętą w takiej sprawie przysługuje także wojewodzie w ramach jego ogólnych kompetencji nadzorczych nad działalnością uchwałodawczą organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. uchwałę rady stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego mogą zaskarżyć do sądu administracyjnego prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich (por. Czaplicki Kazimierz W. i in., Kodeks wyborczy. Komentarz, wyd. II).

Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że skarżący, nawet w przypadku dokonania odmiennej interpretacji art. 85a u.p.s., nie mogliby skutecznie zaskarżyć przedmiotowej uchwały, gdyż nie mają interesu prawnego do złożenia skargi na uchwałę o wygaśnięciu mandatu radnego. Uchwała ta nie odnosi się bowiem bezpośrednio do ich praw i obowiązków. Sama natomiast przynależność do wspólnoty powiatowej nie jest źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi. Tym samym, skoro skarżący nie byliby uprawnieni do zaskarżenia uchwały w zakresie wygaśnięcia mandatu radnego Jana Kuczyńskiego, to brak byłoby podstaw do uznania, że są oni uprawnieni do złożenia skargi na bezczynność Rady Powiatu w wydaniu ww. uchwały.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.