Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 442/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 53 ust. 3 pkt 2, art. 54 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej działki nr ewidencyjny [...] położonej w obrębie geodezyjnym [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej K. K. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Będącą przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] października 2017r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ( dalej jako: "SKO", "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu środków odwoławczych od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2017r. Nr [...]o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – orzekło o utrzymaniu w całości ww. decyzji Wójta Gminy [...] ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego przebudowa istniejącej przesyłowej linii napowietrznej WN 110 kV na terenie działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w obrębie geodezyjnym [...] na terenie działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie geodezyjnym [...], na terenie działek nr ew. [...], [...], [...] położonych w obrębie geodezyjnym [...], na terenie działek nr ew: [...], [...], [...], położonych w obrębie geodezyjnym [...], na terenie działek nr ew.[...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],

[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w obrębie geodezyjnym [...], na terenie działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...], [...], położonych w obrębie geodezyjnym[...], na terenie działek nr ew. [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...],[...], [...],[...], [...], [...],[...], [...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...]

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, że wniosek o wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego polegającego na przebudowie istniejącej przesyłowej linii napowietrznej WN 110 kv złożyła [...] S.A.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Nr [...] znak [...] Wójt Gminy [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego - przebudowa istniejącej przesyłowej linii napowietrznej WN 110 kV na terenie działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w obrębie geodezyjnym [...], na terenie działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...] położonych w obrębie geodezyjnym [...], na terenie działek nr ew. [...], [...], [...] położonych w obrębie geodezyjnym [...], na terenie działek nr ew: [...], [...], [...], położonych w obrębie geodezyjnym [...], na terenie działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w obrębie geodezyjnym [...], na terenie działek nr ew.[...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w obrębie geodezyjnym v, na terenie działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli: Pan T. W., pani H. S., pan M. B., pani M. G., pan J. Z., pani K. R., pani K. K. reprezentowana przez r. p.r M. G. pan J. Z. i pani E. R. reprezentowani przez r. pr. I. F.. Odwołania wpłynęły z zachowaniem ustawowego terminu do ich wniesienia. W odwołaniach odwołujący zarzucili następujące naruszenia:

nie wyrażenie zgody na dalsze korzystanie z sieci energetycznej bez uregulowania stanu prawnego, brak zgody na wjazd na teren prywatny w celu modernizacji linii, ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości związane z posadowieniem linii na działce, negatywny wpływ sieci energetycznej na zdrowie ludzi zamieszkujących w jej sąsiedztwie, zbyt niską kwotę odszkodowania zaproponowaną za służebność gruntową, brak zakończenia uzgodnień pomiędzy inwestorem a właścicielami nieruchomości w zakresie planowanych prac, niekorzystne usytuowanie linii energetycznej (zajmowanie znacznej powierzchni działki uniemożliwiające właściwe z niej korzystanie), naruszenie art. 6 polegające na naruszeniu zasady praworządności naruszenie art. 7, 77 k.pa. polegające na braku zebrania i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego, art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym stronom postępowania, naruszenie art. 2 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 3 pkt 11 lit. f ustawy prawo energetyczne poprzez uznanie, iż przebudowa przemysłowej linii napowietrznej nosi cechy inwestycji celu publicznego.

Uzasadniając utrzymanie w mocy zakwestionowanej decyzji organu I instancji, po rozpatrzeniu sprawy, SKO przywołało następującą argumentację prawną:

Po pierwsze objęte przedmiotową decyzją zamierzenie inwestycyjne w ocenie składu orzekającego spełnia przesłanki pozwalające zakwalifikować je jako inwestycję celu publicznego. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadmistracyjnym przebudowa linii energetycznej jest bez wątpienia inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n.

Wobec powyższego ugruntowanego stanowiska sądów za całkowicie niezasadne Kolegium uznaje zarzuty dotyczące ograniczenia sposobu korzystania z prywatnej własności. Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa " inwestycja celu publicznego ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości. Z tego względu zachowany jest wymóg proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji. "

Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 54 u. p. z.p. Przepisy art. 54 określają treść decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Trzeba jednakże wskazać, że treść decyzji nie może byc utożsamiana z pojęciem treści sentencji decyzji. W zaskarżonej decyzji wbrew twierdzeniom odwołującego się nie zostały ujęte treści o charakterze nienormatywnym.

Również zarzut dotyczący sporządzenia mapy w nieodpowiedniej skali nie zasługuje na uwzględnienie. Załącznik graficzny stanowi mapa sporządzona w większej skali 1:1000. Powyższe w ocenie Kolegium nie budzi wątpliwości i wynika z załącznika mapowego. Należy podkreślić, iż w stosunku do inwestycji liniowych nie wynika w każdej indywidualnej sprawie wymóg załączenia do wniosku mapy w skali 1:2000, oprócz mapy w skali 1:500 lub 1:1000. Mapa, na której inwestor określa granice terenu objętego wnioskiem i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, powinna być mapą w skali 1:500 lub 1:1000, z tym, że w stosunku do inwestycji liniowych może być również mapą w skali 1:2000. Użycie w przepisie art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zwrotu "również" oznacza zatem alternatywę, a nie dodatkowy wymóg. Dopuszczenie przez ustawodawcę mapy w skali 1:2000 dla inwestycji liniowych podyktowane jest charakterem tego rodzaju inwestycji i ich z reguły znacznymi rozmiarami.

Skład orzekający kolegium nie podzielił również zarzutu jakoby organ I instancji orzekł w sprawie wyłączenia gruntu leśnego z produkcji leśnej. Takiego wniosku nie można w żadnym razie wysnuć z zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu warunków wynikających z przeprowadzonych uzgodnień taki wniosek nie został zawarty. Nadto wbrew twierdzeniem odwołującego się nie został naruszony przepis art. 88l prawa wodnego. Zaskarżona decyzja lokalizacyjna jest wydawana na wcześniejszym etapie postępowania tj. określającym możliwości i warunki lokalizacji danego przedsięwzięcia - celu publicznego. I na tym etapie organ dokonał uzgodnienia. Regionalny Dyrektor Gospodarki Wodnej pismami z dnia [...].06.2016 r. Znak [...] i z dnia [...].12.2016 r. Znak [...] przedstawił stanowisko i wskazał, iż planowane zmierzenie nie wymaga uzyskania decyzji zwalniającej z zakazów, albowiem nie stanowi robót lub czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego uzgodnień należy wskazać, iż zakres uzgodnień oraz właściwe organy określają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołujący się nie wskazał żadnych konkretnych zrzutów w odniesieniu do postanowieniem uzgadniających. Wskazał jedynie nazwę organu, które je wydały oraz iż zaskarża je w całości. Nie wskazał natomiast jakimi merytorycznymi bądź formalnymi wadami są obarczone zaskarżone postanowienia. Kolegium wobec tak sformułowanego ogólnie zarzutu może również odnieść się tylko do niego ogólnie. Wobec czego wskazuje, iż ponowna analiza i weryfikacja zaskarżonych postanowień nie wskazała, aby zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa.

Pozbawienie, strony postępowania głównego możliwości czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym może stanowić podstawę do złożenia przez nią wniosku o wznowienie postępowania uzgodnieniowego. Dopóki jednak postanowienie organu uzgadniającego funkcjonuje w obrocie prawnym i dopóki nie zostanie z obrotu tego wyeliminowane, pozostaje wiążące dla organu prowadzącego postępowanie główne (por. wyroki NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 113/14, z dnia 22 czerwca 2009 r.). Ze wskazanych przyczyn zarzut naruszenia przepisów postępowania przywołanych w odwołaniu uznać należy za bezzasadny.

Rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę Kolegium nie dopatrzyło się również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, na które wskazują skarżący. Rozpatrując przedmiotowa sprawę organ I instancji zebrał materiał dowodowy, wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności. Stronom postępowania został również zapewniony udział w postępowaniu i możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada prawu.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dnia [...] stycznia 2018r. wniosła K. K. reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym

Wobec zaskarżonej decyzji skarżąca podniosła następujące zarzuty:

1/ Rażące naruszenie art. 6 KPA w związku z art. 7 Konstytucji RP polegające na naruszeniu zasady praworządności.

2/ Rażące naruszenie art. 8 KPA polegające na prowadzeniu postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania obywateli do organów Państwa.

3/ Rażące naruszenie art. 107 § 3 KPA poprzez nieprawidłowe uzasadnienie motywów rozstrzygnięcia,

4/Naruszenie art. 28 kpa poprzez nieustalenie w sposób prawidłowy stron postępowania;

5/ Rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 KPA w związku z art. 77 KPA, polegające na braku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, mającego istotny wpływ na wynik postępowania, bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a ponadto złamaniu zasady prawdy obiektywnej oraz poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla sprawy.

6/ Naruszenie przepisów postępowania polegające na obrazie art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez nieuchylenie decyzji Wójta Gminy [...] pomimo oczywistej obrazy następujących przepisów:

-/ Naruszenie art. 2 ust.5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art.6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 3 pkt 11 i) ustawy prawo energetyczne poprzez uznanie, iż przebudowa przemysłowej linii napowietrznej nosi cechy inwestycji celu publicznego, jako linia elektroenergetyczna łączącą wydzieloną jednostkę wytwarzania energii elektrycznej bezpośrednio z odbiorcą lub linią elektroenergetyczną łącząca jednostkę wytwarzania energii elektrycznej przedsiębiorstwa energetycznego z instalacjami należącymi do tego przedsiębiorstwa albo instalacjami należącymi do przedsiębiorstw od niego zależnych, gdy w rzeczywistości odbiorcą nie są strony niniejszego postępowania;

-/Naruszenie art. 5pkt d) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewystarczające określenie wymagań dotyczących ochrony osób trzecich;

-/Naruszenie art. 63 ust. 2 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie w następstwie wydania zaskarżonej decyzji uprawnień osób trzecich, wynikających z prawa własności do nieruchomości;

-/Rażące naruszenie art. 107 KPA poprzez nieprzekazanie i niedołączenie do decyzji załącznika graficznego, który powinien stanowić jej integralną część oraz poprzez brak prawidłowego oznaczenia załącznika, brak podpisu , pieczęci oraz daty i numeru decyzji;

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art.2 ust.5 u.p.z.p. w związku z art.6 u.g.n poprzez nieustalenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi inwestycji celu publicznego.

W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął argumentację tezowo zaprezentowaną w części sentencyjnej skargi. W szczególności został zakwestionowany publiczny charakter zamierzonej inwestycji. Wskazano, że istniejąca linia energetyczna ma charakter przemysłowy, a jej modernizacja i przebudowa będzie służyć jedynie inwestorowi [...] S.A. Istotnym warunkiem dla inwestycji celu publicznego jest realizowanie potrzeb wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny, którym może być również społeczeństwo zamieszkujące dany obszar jako pewna całość. Ponadto inwestor powinien być gotowy udowodnić, iż planowane przez niego przedsięwzięcie nie jest podyktowane interesem prywatnym (WSA Kraków 29.10.2010 r., sygn. II SA/Kr 910/10). W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na orzecznictwo wskazało, iż możliwy do zaakceptowania jest charakter tranzytowy lub docelowy inwestycji, jeśli ma ona zostać wykonana na znacznym obszarze, na potrzeby zapewnienia stałego dopływu energii dla gospodarstw na większym obszarze. Z zaprezentowanych wyników kontroli nie wynika jednak, jakoby planowana linia przesyłowa miała charakter wzmacniający bezpieczeństwo energetyczne wskazanego obszaru w sposób niosący wymierną korzyść dla społeczności. W niniejszym postępowaniu inwestor nawet nie próbuje udowodnić, iż przebudowa nie ma jedynie za zadanie usprawnić jego funkcjonowanie, zamiast czynić zadość interesom stron postępowania, jak jest to przedstawiane.

Ponadto, według wywodów skargi, organ odniósł się do niezakłóconego korzystania z nieruchomości , które może być ograniczone przez realizację inwestycji, co w jego mniemaniu odpowiada na zarzut naruszenia praw osób trzecich do nieruchomości i ich ochrony. Nie zostało jednak dowiedzione, iż efektem podjętych działań będzie tylko i wyłącznie ograniczenie swobody korzystania z nieruchomości, a nie jej całkowite wyłączenie z użytku . Rozmiary ograniczenia bowiem determinują jego ostateczną kwalifikację i charakter prawny. W ten sposób powstaje ryzyko niebezpiecznych nadużyć prawnych prowadzących do wywłaszczenia osób uprawnionych do nieruchomości. Wywłaszczenie bowiem powinno odbywać się w przewidzianym dla tego trybie, nie zaś być dokonywane pod pozorem inwestycji celu publicznego. Niewątpliwie odwołanie się do słusznego interesu publicznego znacznie przyśpiesza realizację inwestycji z punktu widzenia inwestora, niemniej jednak nie może być stosowane alternatywnie do wywłaszczenia. Wywłaszczenie wymaga odrębnej decyzji administracyjnej i wiąże się z wypłatą słusznego odszkodowania. Próba zamiany wieloetapowej procedury wywłaszczenia, czy raczej jej ominięcia poprzez wydanie decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego jest zabiegiem nader krzywdzącym dla pozostałych stron postępowania. Ponadto dotyka materii wykraczającej poza ramy samego postępowania, mającego za przedmiot ustalenie warunków inwestycji w zakresie dalszej dopuszczalności jej przeprowadzenia. W niniejszym stanie faktycznym właściwsze byłoby odwołanie się do art. 112 oraz 113 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdzie wskazano na wywłaszczenie, jako pozbawienie lub ograniczenie praw do całości lub części nieruchomości. Ograniczenie planowaną inwestycją możliwości korzystania z chociażby części nieruchomości, powinno być przeprowadzone za wypłatą odszkodowania odpowiadającego wartości przysługujących do nieruchomości praw.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] przedkładając akta sprawy, wniosło o jej oddalenie, podtrzymało argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania.

Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017r. utrzymująca w mocy ww. decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2017rr. ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego polegającego na przebudowie istniejącej przesyłowej linii napowietrznej WNM 110 kV na terenie określonych w jej treści nieruchomości położonych na terenie gminy [...].

Podstawę prawną ww. rozstrzygnięć stanowiły przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle tych przepisów nie ulega wątpliwości, że planowana inwestycja ma charakter "inwestycji celu publicznego" w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017r, poz. 1073 – dalej w skrócie: "u.p.z.p."), jako inwestycja stanowiąca realizację celu, o którym mowa w art. 6 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. (t.j. Dz.U. z 2018, poz. 741 – dalej w skrócie: "u.g.n."), gdyż jego realizacja stanowić będzie realizację inwestycji polegającej na przebudowie linii energetycznej. Realizowanie inwestycji liniowej z zakresu sieci energetycznej jest realizacją celu publicznego. Stosownie bowiem do art.6 pkt.2 u.g.n. celem publicznym w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, co do zasady, jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja ta stanowi o możliwości przeprowadzenia inwestycji na określonym obszarze. Ma ona odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w tym przepisami szczególnymi.

Przepis art. 54 u.p.z.p. wskazuje obligatoryjne elementy decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, tj.:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Zgodzić się należy ze stroną skarżąca, iż zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów określonych w art. 54 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie właściwego rozważenia i określenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich.

Skarga – choć niezbyt precyzyjnie sformułowana - jest zasadna, w zakresie, w jakim zarzucono w niej naruszenie przepisów postępowania, co do właściwego wyjaśnienia sprawy w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów skarżącej w odniesieniu do stanowiącej jej własność nieruchomości w związku z planowaną inwestycją liniową celu publicznego, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia (art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 §. 3 w zw. z art. 8 i 11 K.p.a.).

Ponadto w ocenie Sądu, wynikającej z dokonanej kontroli sądowej wykonanej z urzędu, organ dokonał wadliwej interpretacji przepisów prawa materialnego, co do warunków wydania decyzji lokalizacyjnej, gdy chodzi o zakres kwestii podlegających ocenie przed wydaniem zgodnego z wnioskiem orzeczenia. Mogło to mieć, w okolicznościach niniejszej sprawy, istotny wpływ na jej wynik.

Wynika to z następujących uwarunkowań prawnych i faktycznych.

Według obowiązującej regulacji prawnej dla dopuszczalności wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest wymagane, aby wnioskodawca legitymował się prawem do nieruchomości, na której przeprowadzana jest realizacja określonego przedsięwzięcia. Uprawnienie inwestora do nieruchomości bada się dopiero na następnym etapie procesu inwestycyjnego, a więc wówczas gdy wystąpi o pozwolenie na budowę, co wynika wprost z art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. W rezultacie ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu lokalizacyjnym może następować tylko w takim zakresie jaki wynika z art. 54 pkt 2 lit. d/ u.p.z.p., przy uwzględnieniu przepisów ogólnych art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.

W świetle wymienionych przepisów organy orzekające w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego mają obowiązek ustalenia nie tylko tego, czy planowane przedsięwzięcie ma charakter inwestycji celu publicznego, ale też jakie warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikają z przepisów odrębnych, w tym w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich.

Ponadto wskazać należy, że w sprawach dotyczących inwestycji celu publicznego organ administracji musi mieć na uwadze sutki decyzji w postaci wywłaszczenia bądź ograniczenia prawa własności, stosownie do regulacji art. 112 ust. 1 i art. 124 ust. 1 u.g.n. W tym kontekście wymagana jest ocena, czy potrzeba realizacji inwestycji celu publicznego pozostaje w odpowiedniej proporcji do potencjalnych skutków wynikających z ingerencji w prawo własności osób trzecich. Wprawdzie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowią o tym wyraźnie, to taki obowiązek organu wynika systemowo z przepisów art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 140, 143 i 144 Kodeksu cywilnego, dotyczących ochrony własności i możliwości wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z uprawnień właścicielskich.

Organ administracji, wydający decyzje lokalizacyjną, z uwagi na szczególne skutki prawne orzeczenia w danym przedmiocie, jest w istocie obowiązany do oceny wniosku inwestora także pod kątem ustalenia, czy w następstwie wydania orzeczenia nie dojdzie do nieuzasadnionej ingerencji w prawa własności osób trzecich (patrz tak samo prawomocny wyrok WSA o sygn.. akt IV SA 74/10 – niepublikowany). Nie przypadkowo w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadę określoną w art. 63 ust. 2 zd. 1 - "Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich" - odniesiono wyłącznie do danego rodzaju orzeczenia spośród dwu rodzajów aktów administracyjnych, określanych mianem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (tak art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zasada ta nie może być - co zdaje się pomijać organ odwoławczy - stosowana w drodze analogii do decyzji lokalizacyjnej. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera wprawdzie w swej treści bezpośrednio regulacji, określających prawne następstwa wydania decyzji lokalizacyjnej, gdy chodzi o realizacje praw właścicieli nieruchomości objętych planowanym przedsięwzięciem (jak np. regulacje w tym zakresie zawarte w niektórych ustawach odrębnych określających zasady realizacji pewnych rodzajów przedsięwzięć jak drogi, linie kolejowe o znaczeniu państwowym, przedsięwzięcia związane z organizacją mistrzostw EURO 2012 itd.). Tego rodzaju regulacje są zawarte jednak w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W myśl m.in. art. 112 ust. 1 in fine i 124 ust. 1 zd. 2 tej ustawy rozstrzygnięcia zawarte w decyzji lokalizacyjnej stanowią podstawę wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości bądź ograniczeniu prawa z niej korzystania. Na etapie tym nie podlega już rozważaniu kwestia zasadności ingerencji w prawa własności, o ile żądania inwestora są zgodne z warunkami określonymi prawomocną decyzją lokalizacyjną.

Prowadzi to do wniosku, że zasadność ingerencji w prawa osób trzecich, w zakresie możliwości wykonywania przez nie praw własności (w kontekście wywłaszczenia bądź ograniczenia prawa własności w stosownej formie), w związku z wykonywaniem uprawnień wynikających z decyzji lokalizacyjnej przez inwestora, musi być rozważana na etapie wydania tej decyzji, w myśl art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 4 ust. 1 zd. wstępne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odmienna interpretacja wskazanych regulacji, prowadziłaby do akceptacji sytuacji, gdy w istocie nie ma etapu procedury administracyjnej, gdy merytorycznie jest badana zasadność ingerencji w prawa właściciela poprzez wywłaszczenie całkowite bądź częściowe (ograniczenia praw w korzystaniu z nieruchomości). Nie miałoby to miejsca ani przy wydaniu decyzji lokalizacyjnej ani przy ograniczaniu praw w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami, wobec pozostawania w obrocie ostatecznego aktu określającego już zakres zaakceptowanej inwestycji celu publicznego. Naruszałaby to reguły rangi konstytucyjnej. W art. 21 ust. 2 konstytucji wskazano mianowicie: "Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne [...]". Pojęcia celu publicznego nie można zaś w danym przypadku utożsamiać wyłącznie z samym rodzajem inwestycji, lecz także z zagadnieniem zasadności jej realizacji z konkretnym uszczupleniem praw osoby trzeciej – występowania celu publicznego w ingerencji w konkretne prawa jednostki, wobec obiektywnej potrzeby. Regulacje prawa procesowego i materialnego muszą być wykładane tak, aby cel - wyznaczony Konstytucją - był osiągany.

W rozpoznawanej sprawie - wobec faktu, że Inwestor jest podmiotem innym niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego - nie mają wprawdzie istotnego znaczenia kwestie możliwości późniejszego zastosowania regulacji dotyczących pełnego wywłaszczania nieruchomości (a contrario art. 113 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Jednak - z uwagi, na rodzaj planowanej inwestycji (przebudowa istniejącej przesyłowej napowietrznej linii energetycznej) - potencjalnie zastosowanie mogłyby znaleźć regulacje art. 124 ust. 1 i 5 wskazanego aktu. Stąd, kluczowe znaczenie ma niesporny fakt że inwestycja miałaby zostać zrealizowana na terenie nieruchomości stanowiącej własność skarżącej. W takiej sytuacji – wobec sprzeciwu podmiotu, którego prawa mogą być potencjalnie ograniczone w następstwie wydania decyzji lokalizacyjnej - rolą organów właściwych w danym przedmiocie było również rozważenie, czy realizacja przedsięwzięcia w danej lokalizacji jest uzasadniona właśnie interesem publicznym, czy jest optymalna z punktu widzenia niezbędnych do osiągnięcia w interesie publicznym celów (bezpieczeństwo energetyczne), czy nie istnieje możliwość ich osiągnięcia w taki sposób, aby obiektywnie zmniejszyć negatywne skutki faktyczne, jakie mogą wynikać dla osób trzecich wobec obiektywnej potrzeby realizacji danego rodzaju przedsięwzięcia( np. rozważenie skablowania ww. linii energetycznej).

Przy ocenie, czy za ingerencją w prawa danego podmiotu przemawia realizacja celu publicznego, należało rozważyć także argumentację skarżącej, która przywołuje przysługujące jej i chronione konstytucyjnie i ustawowo prawo własności, którego nie będzie mogła w sposób niezakłócony wykonywać. Słusznie podnosi Strona skarżąca, że kwestie te nie mogą w danym przypadku pozostawać poza zakresem rozważań organu administracji. Zostały one wymienione expressis verbis, w art. 1 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako zagadnienia uwzględniane przy zagospodarowaniu przestrzennym, obok wyrażonego ogólnie interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9). Przy tym zasady zagospodarowania określa się m.in. decyzją lokalizacyjną (powoływany już art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy).

W rozpoznawanej sprawie Kolegium bardzo lakonicznie odniosło się do obszernych zarzutów dotyczących oddziaływania planowanej inwestycji na korzystanie przez skarżącą ze swojej nieruchomości, w szczególności co do wielkości i usytuowania elementów napowietrznej linii energetycznej na nieruchomości skarżącej. . Treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie pozwala uznać, ażeby podnoszone przez stronę argumenty organ odwoławczy rozważył w sposób wyczerpujący. Taki sam zarzut można zresztą postawić decyzji organu I instancji, który lakonicznie stwierdził, iż na inwestorze nie ciąży obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

SKO w swojej decyzji do tych kwestii się nie odniosło. Nie ulega zatem wątpliwości zdaniem Sądu, że organ II instancji naruszył art. 7 art. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło z kolei do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wady te miały istotny wpływ na wynik kontrolowanego postępowania i uzasadniały wyeliminowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

Sąd nie podzielił natomiast pozostałych zarzutów skargi. Skarżąca nie może twierdzić, że w przebiegu postępowania nie zostały w sposób prawidłowy ustalone strony postępowania ( art.28 kpa), nie może skutecznie zarzucać, że zostały naruszone zasady korzystania z nieruchomości przez innych właścicieli ( art.63 ust.2 u.p.z.p.). Niezadane są także zarzuty niedołączenia do decyzji prawidłowego załącznika graficznego ( map) oraz zarzut błędnego zakwalifikowania przedmiotowej inwestycji jako inwestycji celu publicznego.

W tym zakresie rozstrzygnięcia organów administracji są zgodne z prawem.

Również Sąd nie mógł się odnieść i rozstrzygać zarzutów uczestników postępowania, którzy nie wnieśli odrębnych skarg na kontrolowane decyzje.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność skarżącej ( działka nr ew. [...] obręb [...]), z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 54 ust. 2 u.p.z.p., co miało istotny wpływ na wynik postępowania, oraz z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.( pkt. 1 sentencji wyroku).

Rozpatrując ponownie sprawę, organ II instancji powinien zbadać i odnieść się do zarzutów strony skarżącej, czy zamierzony sposób realizacji projektowanej inwestycji liniowej celu publicznego nie doprowadzi do nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności skarżącej i czy w tym zakresie należy ewentualnie rozważyć inny sposób realizacji ww. inwestycji.

Rozstrzygnięcie organu odwoławczego powinno zostać zawarte w decyzji odpowiadającej wymogom art.107§1 i 3 kpa.

W pkt. 2 sentencji wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art.200 w zw. z art.205§2 p.p.s.a.

-----------------------

14