Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 194/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2,  art. 52
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 maja 2017 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 980 zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przystępując do orzekania Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął, wynikający z przedłożonych akt administracyjnych oraz pism złożonych w toku postępowania sądowoadministracyjnego, następujący stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy.

Pismem z dnia 17 marca 2015 r. reprezentowana przez pełnomocnika M.S. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., (dalej – PINB) z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie wykonania przez właścicieli mieszkania na I piętrze tarasu na przybudówce do budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] we W.. W dniu 14 maja 2015 r. pracownicy PINB dla miasta W. dokonali oględzin przedmiotowej nieruchomości, zaś zawiadomieniem z dnia 19 czerwca 2015 r. poinformowano strony o wszczęciu postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z wykonaniem tarasu na dachu parterowej przybudówki budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] we W. wraz z wykonaniem otworu drzwiowego komunikującego taras z lokalem mieszkalnym na poddaszu.

W dniu [...] r. organ nadzoru budowlanego I instancji wydał postanowienie nr [...], którym wezwał M.S. do wskazania inwestorów, wskazania kiedy wykonano roboty oraz przedłożenia dokumentów lub świadków potwierdzających te okoliczności. W tej samej dacie wydano postanowienie nr [...], którym identyczne obowiązki nałożono na I.P.. Do postanowień zobowiązane ustosunkowały się pismami odpowiednio z dnia 15 i 20 lipca 2015 r.

W toku prowadzonego postępowania PINB przesłuchiwał świadków oraz uzyskał kopię decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r., którą udzielono M.S. pozwolenie na rozbudowę budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] we W.. Pismem z dnia 13 kwietnia 2016 r. M.S. poinformowała o ,,zdemontowaniu barierek na moim dachu przybudówki". Fakt ten PINB potwierdził w protokole oględzin przeprowadzonych na tą okoliczność w dniu 10 maja 2016 r..

Pismem z dnia 30 maja 2016 r. I.P. wyraziła stanowisko w sprawie prowadzonych robót budowlanym, w tym co do osoby inwestora i czasu prowadzenia robót, jednocześnie poddała w wątpliwość zasadność nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania B.J., która według niej posiada wiedzę w sprawie. W dniu [...] r. PINB dla miasta W. wydał postanowienie nr [...], którym podając w podstawie prawnej art. 78 § 2 i art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 – dalej – k.p.a.), odmówił przeprowadzenia na żądanie I.P. dowodu z przesłuchania świadka B.J. na okoliczność pozostającą bez znaczenia dla załatwienia sprawy. W uzasadnieniu postanowienia podano, iż organ podjął próby przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka, lecz jak wyjaśniono ,,niezależnie od powyższego ze względu na zmianę stanu faktycznego - balustrady zamontowane na dachu przybudówki tworzące taras zostały usunięte - przesłuchanie wnioskowanego świadka na okoliczność wykonania tarasu (daty, inwestora) pozostaje bez znaczenia dla sprawy".

Ze względu na stwierdzony protokolarnie demontaż balustrad w obrębie dachu przybudówki w dniu [...] r. PINB dla miasta W. wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23) umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z wykonaniem tarasu na dachu parterowej przybudówki budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] we W. wraz z wykonaniem otworu drzwiowego komunikującego taras z lokalem mieszkalnym na poddaszu w części dotyczącej tarasu.

Również w dniu [...] r. organ nadzoru budowlanego I instancji wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nałożono na I.P. oraz M.S. - współwłaścicielki budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] we W., celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, obowiązek wykonania w terminie 2 miesięcy, od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna, robót budowlanych obejmujących wykonanie balustrady (przyściennej) zabezpieczającej otwór drzwiowy w ścianie zewnętrznej budynku, prowadzący na stropodach przybudówki, o minimalnej wysokości 0,9 m, spełniającej wymagania określone w § 298 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nadto w sentencji decyzji znalazł się zapis dotyczący konieczności wykonania robót zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, sztuki budowlanej i przepisami, pod nadzorem osoby o odpowiednim przygotowaniu zawodowym, posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, mogącej sprawować samodzielne funkcje techniczne w budownictwie oraz powiadomienia organu o wykonaniu przedmiotowych robót.

Na uzasadnienie decyzji podano, że przy ul. [...] we W. istnieje budynek mieszkalny jednorodzinny parterowy z poddaszem użytkowym, o konstrukcji murowanej, z dachem stromym dwuspadowym. Na stropodachu parterowej przybudówki zlokalizowanej od strony nieruchomości przy ul. [...] zamontowano balustrady stalowe, o wysokości 1,0 m - tworząc taras. Wymiary tarasu wydzielonego balustradą to 13,10 m x 4,0 m.. Stropodach przybudówki pokryty jest papą. Na taras z pomieszczeń mieszkalnych na poddaszu prowadzą drzwi balkonowe, otwór drzwiowy w obrębie którego zamontowano drzwi balkonowe powstał w wyniku powiększenia istniejącego otworu okiennego. Względem ustalenia daty i inwestora robót PINB podał stanowiska stron, (współwłaścicielek budynku), które były sprzeczne w kluczowych według organu kwestiach. W szczególności odwołując się do przeprowadzonych w sprawie dowodów, w tym z przesłuchania świadków, organ wywiódł brak jednoznaczności co do daty wykonania robót budowlanych związanych z wykonaniem balustrady oraz wykonaniem otworu drzwiowego.

Sygnalizując umorzenie odrębnym rozstrzygnięciem postępowania w sprawie tarasu PINB podał, iż w sytuacji nieistnienia tarasu otwór drzwiowy komunikujący lokal mieszkalny na poddaszu z tarasem może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i niezbędne jest wykonanie balustrady zabezpieczającej, celem uniemożliwienia wyjścia na dach przybudówki. Nakaz zamurowania części otworu i zamontowania stolarki okiennej byłby zbyt daleko idący i dotkliwy, a ponadto stanowiłby przywrócenie stanu pierwotnego, co jest ostatecznością, w sytuacji braku możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W rozpoznawanej sprawie takie okoliczności nie zachodzą. Zagrożenie zostanie usunięte poprzez zamontowanie balustrady zabezpieczającej, powstanie wówczas "portfenetr".

Podkreślając brak bezspornego i jednoznacznego ustalenia daty i inwestora robót, organ I instancji wyjaśnił, że data wykonania robót w odniesieniu do wykonania otworu drzwiowego pozostaje bez znaczenia i nie ma wpływu na zastosowane w sprawie przepisy. Wykonane roboty stanowią przebudowę, która podlega procedurze określonej w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Ponadto obowiązujące przepisy jak i ustawa Prawo budowlane z 1974 r. robót budowlanych związanych z ingerencją w elementy konstrukcyjne obiektu nie zwalniają z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wykonanie otworu drzwiowego wiązało się z ingerencją w ścianę nośną budynku i wymagało pozwolenia na budowę.

Po wskazaniu na istotność ustalenia daty wykonania robót dla tarasu, konieczności tej nie dostrzeżono dla robót związanych z wykonaniem otworu drzwiowego. W dalszej kolejności PINB wskazał, że odnośnie adresata obowiązku zasadnym stało się skierowanie nakazu do I.P. i M. S. współwłaścicielek budynku. Organowi nie udało się bezspornie ustalić inwestora robót zaś wyjaśnienia stron w tym zakresie są sprzeczne i rozbieżne. Jak podał organ dodatkowo żadna ze współwłaścicielek nie posiada samodzielnego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, budynek stanowi współwłasność bez wyodrębnionych prawnie lokali mieszkalnych, a tym samym obowiązek usunięcia nieprawidłowości, mogących stanowić zagrożenie poprzez zamontowanie balustrady zabezpieczającej otwór drzwiowy we wspólnej ścianie spoczywa solidarnie na współwłaścicielkach budynku.

Nie godząc się z wydaną decyzją I.P. wniosła od niej odwołanie czyniąc zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.. Treść obszernego odwołania sprowadza się do zarzucania niewyjaśnienia przez organ I instancji istoty sprawy, nieprzeprowadzania żądanego dowodu, nieuznania wyjaśnień odwołującej się w toku postępowania oraz uznania ich za sprzeczne i niespójne. Autorka odwołania wskazując na poszczególne zapisy uzasadnienia decyzji podejmuje polemikę ze stanowiskiem organu m.in. zadając pytania związane z przyczynami nieuwzględnienia przez organ konkretnych okoliczności czy zdarzeń. Znaczną część odwołania stanowią zagadnienia dotyczące opinii biegłego powołanego w toku postępowania dotyczącego zniesienia współwłasności nieruchomości. Sama odwołująca się podając stanowisko biegłej wskazuje na alternatywne rozwiązania dotyczące chociażby włączenia do lokalu mieszkalnego zadaszenia jako tarasu pod warunkiem wykonania wyspecyfikowanych robót.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej – DWINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po szczegółowym zrelacjonowaniu treści decyzji pierwszoinstancyjnej organ odwoławczy w ramach własnych rozważań odniósł się do nieoprotestowanej odwołaniem decyzji dotyczącej tarasu i za słuszne uznał umorzenie postępowania w tej części ze względu na rozebranie balustrad. Z kolei z rozbiórką przedmiotowych balustrad wiązano powstanie zagrożenia w postaci niezabezpieczonego wejścia na dach i możliwości upadku z wysokości w czym upatrywano zasadność prowadzenia postępowania w tej części.

Omawiając zagadnienie adresata nakazu organ odwoławczy podał, iż dokładne ustalenie inwestora robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu drzwiowego prowadzącego na dach przybudówki jest trudne do ustalenia, przy czym wyjaśnił, że strony prezentują sprzeczne wersje w tym względzie. Z uwagi na powyższe za stosowne uznano nałożenie obowiązków na aktualnych współwłaścicieli nieruchomości.

DWINB uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej poddał analizie zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego. Z rozważań poczynionych przez organ wynika poprawność przyjęcia w podstawie prawnej decyzji PINB art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w szczególności ze względu na efekt w postaci doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez realizację nałożonych obowiązków w wyznaczonym terminie. Konieczność wykonania zawartych w decyzji PINB dla miasta W. obowiązków poparto również istnieniem stanu mogącego spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi. Treść nakazu polegająca na wykonaniu balustrady przyściennej zabezpieczającej otwór drzwiowy prowadzący na dach wykonanej przybudówki według organu II instancji była też zgodna z wymogami zawartymi w § 298 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Kolejnym zagadnieniem poddanym analizie w uzasadnieniu decyzji DWINB było określenie adresata nakazu. Przedstawiając stanowisko orzecznictwa organ II instancji zaprezentował wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Z przywołanych orzeczeń sądów administracyjnych wyprowadzono stanowisko, że nakaz należy kierować przede wszystkim na inwestora, zaś w przypadku niemożliwości jego ustalenia oraz przy braku ustanowienia zarządcy na właściciela (współwłaścicieli) obiektu, gdyż w momencie rozpatrywania sprawy to oni mają tytuł prawny do budynku.

Na koniec odnosząc się do twierdzeń odwołania związanych z nieprzeprowadzeniem dowodu z zeznania świadka wyrażono pogląd, że zeznania świadka B.J. ,,nie miałyby już znaczenia, biorąc pod uwagę to, że sama strona skarżąca zmienia swoje stanowisko w sprawie tego, kto był inwestorem robót budowlanych polegających na budowie tarasu (wykonaniu balustrad, otworu drzwiowego prowadzącego na dach przybudówki przedmiotowego budynku przy ul. [...]), co więcej w pewnym momencie potwierdza, że inwestorem był Pan J.S. w piśmie z dnia 10 lutego 2016 r. (data wpływu do PINB d. m. W. 12.02.2016r.) słowami: "(...) osądzając mnie o zrobienie otworu na taras i że jestem Inwestorem jest nieprawdą, ponieważ robił to mój ojciec J.S. z pracownikiem, który pracował u M.S. przy budowie dobudówki i dachu (...)", "(...) barierki również robił mój ojciec J.S. z sąsiadem panem T. (zmarł) ponieważ były robione żeby z żadnych naszych dzieci nie spadło(...) ", bezsprzeczne ustalenie tego kto był inwestorem biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności jest niemożliwe w przedmiotowej sprawie".

W skardze jaką wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję I.P. wniesiono o jej uchylenie i stwierdzenie, że nie polega ona wykonaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Żądania skargi oparto na zarzutach obrazy prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane względnie art. 66 oraz naruszenie praworządności i słusznych interesów skarżącej przez obrazę art. 7 k.p.a. w zawiązku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego skarżącej o przesłuchanie świadka, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie uwzględniono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie.

W szczegółowych motywach skargi opisano stan faktyczny sprawy, treść zapadłych rozstrzygnięć oraz zarzuty i stanowiska stron prezentowane w toku postępowania. W szczególności autorka skargi skoncentrowała się na zagadnieniach dotyczących działań współwłaścicielek dotyczących użytkowania obiektu, w tym wykonania samej przybudówki, jak podano bez zezwoleń, które inwestor miał uzyskać w okresie późniejszym. Pojawiły się także zagadnienia dotyczące wzajemnych rozliczeń czy rekompensat. Na tle wykazywanego skonfliktowania stron kwestionowano prawidłowość skierowania nakazu do współwłaścicielek, gdyż z relacji skarżącej wynikać ma, że inwestorem samowolnych robót była M.S., która według skarżącej miała w tym ,,interes osobisty".

Twierdzenia skargi w zdecydowanym zakresie wiązały się z prowadzonym postępowaniem w sprawie zniesienia współwłasności. Odwołując się do sporządzonej w trakcie postępowania przed sądem powszechnym opinii biegłego skarżąca sugeruje zasadność uwzględnienia zawartych w niej treści przez organy nadzoru budowlanego i wydania decyzji nakazującej wykonanie określonych robót celem wdrożenia optymalnych rozwiązań. W skardze podnoszone są dalej idące koncepcje, w tym konieczność zastosowania przez organy dyspozycji art. 66 Prawa budowlanego w celu doprowadzenia ,,do poprawy stanu użytkowania obiektu".

Uzasadniając zarzuty natury procesowej skarżącą stwierdziła, że nie przesłuchano wskazanego przez nią świadka, natomiast organ przesłuchał wszystkich świadków podanych przez M.S..

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

W piśmie z dnia 18 maja 2017 r. kierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu M.S. wystąpiło o odroczenie rozprawy i wyznaczenie nowego terminu uzasadniając to przebywaniem za granicą i niemożliwością stawienia się na rozprawie w wyznaczonym terminie.

Na rozprawie w dniu 24 maja 2017 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę oraz wnioski i zarzuty w niej zawarte.

Sąd postanowił oddalić wniosek uczestniczki postępowania o odroczenie rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej ,,p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie zaś z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Oceniając pod tym kątem zaskarżoną decyzję jak i utrzymaną jej mocą decyzję organu I instancji, Sąd doszedł do przekonania, że naruszają one przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Przed wyjaśnieniem jednak istoty sprawy, wobec wniosku M.S. z dnia 18 maja 2017 r., niezbędnym jest przypomnienie, iż instytucja odroczenia rozprawy ma zastosowanie wyjątkowo, wyłącznie w razie zaistnienia wskazanych przez ustawodawcę okoliczności (art. 109 i 110 p.p.s.a.). Rozważając ewentualne odroczenie rozprawy Sąd musi brać pod uwagę nakaz rozpatrywania spraw bez zbędnej zwłoki, zawartą w art. 7 p.p.s.a. zasadę szybkości postępowania, jak również uwzględnić ustawową zasadę zapewnienia możliwości obrony praw stronom postępowania sądowego. Przypomnieć nadto wypada, że w myśl art. 107 p.p.s.a. nieobecność stron lub ich pełnomocników na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy. Z kolei powzięcie przez uczestniczkę postępowania wiedzy o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 24 maja 2017 r., jak ona sama podaje w dniu 14 maja 2017 r., dawało możliwość osobistego uczestnictwa w rozprawie nawet stronie przebywającej za granicą, względnie ustanowienia w tym celu pełnomocnika. W tych okolicznościach nie istniały przesłanki do uwzględnienia wniosku i odroczenia rozprawy.

Powracając do zasadniczej sprawy tj. legalności oprotestowanego skargą rozstrzygnięcia jak też poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji, mieć trzeba na uwadze to, że podstawę materialnoprawną podjętych w niniejszej sprawie decyzji stanowi przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W myśl art. 51 ust. 7 ustawy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz 3 stosuje się także wtedy, gdy roboty zostały już wykonane.

Mając na względzie obowiązujący stan prawny oraz ustalony w toku postępowania stan faktyczny istniała konieczność interwencji służb nadzoru budowlanego, gdyż w istniejącym budynku mieszkalnym, bez uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, w miejscu otworu okiennego w ścianie nośnej został zrealizowany otwór drzwiowy umożliwiający wejście na dach przybudówki. Skoro PINB dla miasta W. umorzył postępowanie w zakresie tarasu, faktycznie powstała sytuacja istnienia realnego zagrożenia w postaci wejścia na dach dobudówki, który nie jest zabezpieczony. Zgodzić się należy zatem z organami nadzoru budowlanego co do zasadności wydanego nakazu, przy czym wątpliwości Sądu nie budzi też zabieg nakazania wykonania określonych robót zamiast nakazu przywrócenia stanu poprzedniego. W tym względzie PINB dla miasta W. racjonalnie wyjaśnił, że nakazane roboty wyeliminują potencjalny stan zagrożenia.

Poza akceptacją konieczności wkroczenia służb nadzoru budowlanego i wydania władczego rozstrzygnięcia opartego na dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zdaniem Sądu w składzie orzekającym, przeprowadzone postępowanie i wydane w jego trakcie rozstrzygnięcia obarczone są nieprawidłowościami towarzyszącymi określeniu zobowiązanych. Punktem wyjścia do dalszych rozważań jest treść art. 52 Prawa budowlanego, który stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Co prawda orzecznictwo sądowoadministracyjne co do określenia adresata obowiązków nakładanych na podstawie art. 51 Prawa budowlanego nie jest jednolite, jednak w doktrynie wskazuje się, że stronami postępowań wszczętych na podstawie wyżej wymienionych przepisów i adresatami decyzji wydanych na podstawie tychże przepisów, mogą być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz 2014, s. 677, uw. 4; s. 693, uw. 1). Gdy inwestor, mający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dacie popełnienia samowoli budowlanej, a w dacie wydania decyzji na podstawie art. 48, art. 49b, art. 50a bądź art. 51 Prawa budowlanego utracił to prawo, wówczas decyzje wydawane na podstawie wyżej wymienionych przepisów winny być zawsze skierowane do podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością budowlaną lub jest właścicielem (wyrok NSA z dnia 21 marca 2001 r. sygn. akt IV SA 232/99; z dnia 7 marca 2002 r. sygn. akt II SA/Po 2107/00; z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1070/05, akceptowane przez A. Glinieckiego – op. cit., s. 694-695, uw. 3). Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest bowiem posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 158/07). Co więcej, według powołanego komentatora, wskazanie w art. 52 Prawa budowlanego inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowalnego jako adresatów decyzji umożliwia też organowi skierowanie do właściwego podmiotu decyzji, jeżeli nie można jednoznacznie ustalić, kto faktycznie i w jakim zakresie był inwestorem lub nie można ustalić jego miejsca pobytu lub siedziby (tenże, op. cit., s. 696, uw. 5).

Mimo, że PINB dla miasta W. skierował decyzję do współwłaścicielek kierując się posiadaniem przez nie tytułu prawnego do nieruchomości, wbrew twierdzeniom organów obu instancji w realiach niniejszej sprawy, przy uwzględnieniu przeprowadzonego dotychczas postępowania dowodowego, a właściwie wobec jego braków, nie było jednak podstaw aby zamiast wymienionego w art. 52 Prawa budowlanego w pierwszej kolejności inwestora, obowiązki nałożyć na I.P. i M.S. jako współwłaścicielki. Oczywiście możliwość taka wynika ze wskazanego normatywu, jednakowoż w niniejszej sytuacji organ skorzystał z niej co najmniej przedwcześnie, gdyż ustalanie osoby inwestora zostało przerwane w sposób nieuzasadniony i co najistotniejsze z naruszeniem procedury administracyjnej.

Sytuacja, w której nakazem obciążono współwłaścicielki jest pokłosiem nieprawidłowości jakich dopuścił się PINB dla miasta W., a organ odwoławczy ewidentnej nieprawidłowości nie dostrzegł, a nawet ją powielił. Z akt administracyjnych wynika, że organ I instancji w początkowym stadium postępowania podjął działania nakierowane na ustalenie osoby inwestora. Na okoliczność tą przesłuchiwano strony postępowania i świadków uzyskując rozbieżne stanowiska. Tok postępowania organu I instancji uległ diametralnej zmianie z chwilą protokolarnego potwierdzenia rozbiórki balustrad na przybudówce. PINB dla miasta W. uznał wówczas, że ustalenie daty i inwestora robót pozostaje bez znaczenia w sprawie, czemu dał wyraz w postanowieniu z dnia [...] r., nr [...], którym odmówiono przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka. Podobne poglądy zaprezentował organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r., nr [...] podając, że data wykonania robót pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia, zaś odnośnie osoby inwestora twierdzi, że nie udało się go bezspornie ustalić. Z kolei w decyzji drugoinstancyjnej DWINB podał wprost, że ,,(...), odnośnie zarzutu dotyczącego powołania na świadka Panią B.J., należy zwrócić uwagę, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, jej zeznania nie miałyby już znaczenia, biorąc pod uwagę to, że sama strona skarżąca zmienia swoje stanowisko w sprawie tego, kto był inwestorem robót budowlanych, (...)".

Jak już sygnalizowano ustawodawca w treści art. 52 Prawa budowlanego wymienił trzy podmioty t.j. inwestora, właściciela i zarządcę. Kolejność ta nie jest jednak przypadkowa, gdyż organ winien w pierwszej kolejności nakaz skierować do inwestora, w przypadku niemożliwości na właściciela (współwłaścicieli), a na koniec na zarządcę. To przecież na inwestorze jako sprawcy samowoli budowlanej spoczywają jej konsekwencje. Z tej też przyczyną zasadą jest, że to inwestor jest adresatem obowiązków nałożonych w związku z usankcjonowaniem samowoli budowlanej. Ustawodawca zamieszczając w art. 52 Prawa budowlanego właściciela i zarządcę był przecież bardziej zainteresowany stworzeniem szerokiego katalogu podmiotów jakie może brać pod uwagę organ nadzoru budowlanego w przypadku np. niemożliwości ustalenia inwestora czy też przykładowo likwidacji osoby prawnej będącej inwestorem. Co więcej dokonano swoistej gradacji wymienionej w omawianym normatywie podmiotów ściśle związanej z podaniem ich kolejności. Nie stworzono bynajmniej dowolności dla organu w określaniu adresata nakazu, ani też w żaden sposób nie zwolniono go z obowiązku dążenia do ustalenia inwestora choćby z powodu łatwości w określeniu właściciela lub zarządcy nieruchomości.

Niesprzecznie w niniejszej sprawie strony postępowania zdają się wzajemnie odsuwać od siebie odpowiedzialność, obciążając przy tym zarzutami za zaistniały stan rzeczy współwłaścicielkę nieruchomości. W trudnych procesowo warunkach organ I instancji, mimo początkowych dążeń do ustalenia inwestora, nie sprostał wymogom procedury administracyjnej i w sposób niedopuszczalny zignorował istotny wniosek dowodowy strony przypisując mu zresztą brak znaczenia w sprawie. I. P. wnioskowała o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka B.J., która według niej posiadała wiedzę co do czasu wykonania robót i osoby inwestora. PINB dla miasta W. przeprowadzenia tego dowodu postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] odmówił, twierdząc iż ustalenie daty robót i inwestora jest zbędne, by w decyzji z dnia [...] r. wyjaśnić, że ,,w toku prowadzonego postępowania dowodowego nie udało się bezspornie ustalić inwestora robót". Dalej zresztą brakiem ustalenia inwestora organ uzasadnia skierowanie nakazu do współwłaścicielek budynku. W świetle argumentacji organu dostrzegalna jest rozbieżność, gdyż albo organ nie jest w stanie ustalić inwestora mimo wszelkich możliwych do przeprowadzenia dowodów, albo też rezygnuje z ustaleń w tym zakresie i kieruje nakaz do współwłaścicielek, lecz czyni to z własnej inicjatywy, i nie powinien się zasłaniać brakiem możliwości dowodowych, które zresztą ,,podsuwa" mu sama strona.

Skoro już mowa o rezygnacji z dowodu z przesłuchania świadka podkreślić należy, że odnośnie przesłuchania B. J. inicjatywa pochodziła od strony postępowania I.P.. Zastosowanie zatem ma art. 78 § 1 k.p.a., który stanowi, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Analizując treść przywołanego normatywu zaznaczyć należy, że wniosek z przesłuchania świadka złożyła strona, zaś wbrew stanowisku PINB i DWINB niewątpliwie okoliczność podlegająca dowodzeniu w postaci ustalenia inwestora ma znaczenie w sprawie. Wyjaśnienie tej kwestii determinuje przecież adresata nakazu wydanego w oparciu o art. 52 Prawa budowlanego. W przeprowadzonym postępowaniu PINB dla miasta W. raz podając, że okoliczność ustalenia inwestora jest bez znaczenia w sprawie, a później, że ustalenia w tym względzie są niemożliwe, bezrefleksyjnie nakazał wykonanie określonych robót współwłaścicielom czyli drugiemu z podmiotów przewidzianych w przepisie prawa materialnego.

Nie do przyjęcia jest także nieuzasadniona rezygnacja z przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka B.J. także z tego powodu, że wniosła o jego przeprowadzenie strona postępowania. Sąd w składzie orzekającym w pełni akceptuje i przyjmuje jako własne stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (sygn. akt II SA/Rz 116/16), gdzie podano, że ,,organ nie może odmawiać przeprowadzenia dowodu powołując się na to, że na podstawie innych dowodów doszedł do przeciwnych wniosków. Stanowi to rażące naruszenia obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i uzasadnia obawy o prowadzenie postępowania, pod z góry przesądzone rozstrzygnięcie sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa. Powyższe godzi również w prawo strony do udziału w postępowaniu. Nie może też tego usprawiedliwiać zasada szybkości postępowania, której nie mogą ulegać pozostałe zasady. Chodzi w niej bowiem o sprawne prowadzenie postępowania z zachowaniem jego standardów" - LEX nr 2162464.

W świetle twierdzeń skargi zasadny okazuje się zarzut podniesiony względem naruszenia wymienionych w skardze przepisów k.p.a., skoro DWINB nie tylko podzielił prawidłowość odmowy przeprowadzenia wnioskowanego dowodu, ale też wyraził własny pogląd, że ,,zeznania świadka nie miałyby już znaczenia". Tym bardziej kuriozalne wydaje się uzasadnienie tej tezy, że strona zmienia stanowisko w sprawie kto był inwestorem. Rozbieżności materiału dowodowego, czy odmienne stanowiska stron w żadnym razie nie dają podstaw do rezygnacji z dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej czy zaniechania prowadzenia postępowania dowodowego w kluczowych kwestiach. Wręcz przeciwnie niejednoznaczność dowodów winna skutkować podjęciem wszelkich działań prawnie dopuszczalnych, a zatem przeprowadzenia wszelkich dowodów służących wyjaśnieniu sprawy. Na takim właśnie działaniu opierają się zasady rozpoznania sprawy w jej całokształcie i ustalenia prawdy obiektywnej.

Wobec dotychczas powiedzianego organ I instancji naruszył art. 78 § 1 k.p.a. odmawiając stronie przeprowadzenia dowodu na istotne w sprawie okoliczności, co w konsekwencji spowodowało przedwczesne skierowanie nakazu do drugiego z podmiotów wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego. Takie działanie rodzi dalej idące skutki w postaci naruszenia przez organy przepisów art. 7 i art. 8 oraz art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Należy jeszcze dodać, że DWINB w zasadzie utrzymując w mocy zakwestionowaną przez skarżąca decyzję, ocenił jedynie przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie i prawidłowość uzasadnienia rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, samemu nie dokonując żadnej oceny zebranego materiału dowodowego, co stoi ewidentnie w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zawarte w art. 7, art. 9, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. zasady wyznaczają również granice postępowania odwoławczego, którego istotą - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 k.p.a. - jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Przy czym organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a..

Mimo powyższych braków organ II instancji utrzymał w mocy kwestionowaną przez skarżącą decyzję, powielając w zasadzie te same uchybienia, których dopuścił się organ I instancji. DWINB również ograniczył się w swoim rozstrzygnięciu do ustaleń PINB dla miasta W. co do kwestii adresata nakładanych obowiązków, nie dokonując prawidłowej oceny składanych w toku postępowania wniosków dowodowych, mimo że stanowiło to istotę odwołania. Tym samym naruszony został art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z zasady wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego wypływa obowiązek organów polegający na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero, jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stworzyłoby podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 K.p.a..

Uwzględniając powyższe należało stwierdzić, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.. Stąd orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę organy będą musiały dokonać, z zachowaniem przytoczonych powyżej przepisów k.p.a., pełnych ustaleń oraz rozważań związanych z możliwością zidentyfikowania osoby inwestora. Wyniki tych rozważań powinny znaleźć się w uzasadnieniu podejmowanych rozstrzygnięć. Jeżeli dojdą do wniosku pozytywnego, adresatem nakładanych obowiązków uczynią zaś inwestora samowoli budowlanej. Nie pozostaje jednak wykluczona możliwość ewentualnego skierowania nakazu do współwłaścicielek, niemniej jednak dopiero wówczas, gdy przeprowadzone zostaną wnioskowane przez stronę dowody, a mimo to pozostaną w tym zakresie nie dające się usunąć wątpliwości.

Na koniec wyjaśnić należy, że nie wszystkie zarzuty i twierdzenia skargi zasługiwały na uwzględnienie. Nietrafne są bowiem argumenty skarżącej, że organy winny procedować z uwzględnieniem art. 66 Prawa budowlanego. Wskazany przepis znajduje się w rozdziale 6 ustawy dotyczącym utrzymania obiektów budowlanych, a postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone jest względem wykonanych robót budowlanych, które podlegają regulacjom zawartym w rozdziale 5 ustawy. Nie można także skutecznie zarzucać braku zawarcia w decyzji nakazu uwzględniającego stanowisko biegłego powołanego przez sąd powszechny. Po pierwsze biegła wypowiada się w sprawie podziału nieruchomości, zaś przed organami nadzoru budowlanego stoi zadanie usankcjonowania popełnionej samowoli budowlanej, gdzie kwestie własnościowe pozostają poza sferą zainteresowań organów administracyjnych. Po wtóre współwłaścicielki ograniczone wyłącznie swoją wyobraźnią i wolą, a także przepisami technicznymi mogą w sposób dowolny przebudować, rozbudować czy nadbudować stanowiący ich współwłasność obiekt bez konieczności uruchamiania organów nadzoru budowlanego lecz w drodze uzyskania stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W punkcie drugim wyroku orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Orzekając o zasądzeniu kosztów na rzecz skarżącej nie uwzględniono kwoty 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, bowiem składając odpis pełnomocnictwa pełnomocnik nie dołączył dowodu uiszczenia tej opłaty.