Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 226/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 pkt 27, art. 24 ust. 1 pkt 3, art. 23 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 142
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
article: art. 53 ust. 4 pkt 8, art. 64
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1563/18 w sprawie ze skargi H. O. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1563/18 uwzględnił skargę H. O. (dalej określanego jako skarżący) i uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego

i prawnego sprawy:

Wójt Gminy [...] wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej, na wniosek skarżącego, warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi na działce nr [...], w obrębie [...], w gminie [...].

Powołanym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. organ uzgadniający odmówił uzgodnienia projektu, podnosząc, że realizacja przedsięwzięcia naruszy określony w § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały nr XIV/237/11 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 30 sierpnia 2011 r. w sprawie ustanowienia Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Widawki (Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego Nr 311, poz. 3134, ze zm., dalej przywoływanej jako uchwała) zakaz likwidowania i niszczenia na tym obszarze zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych.

Skarżący wniósł na to postanowienie zażalenie do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który przywołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, podzielając wyrażone

w nim stanowisko co do naruszenia zakazu przewidzianego w § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały. Zgodnie bowiem z danymi dostępnymi na Geoportalu powiatu [...] działka, która ma być przeznaczona pod planowaną inwestycję, w całości stanowi jeden klasoużytek – grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych VI klasy bonitacyjnej. W świetle definicji zamieszczonej w art. 5 pkt 27 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 142, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 55, dalej określanej jako u.o.p.) zadrzewieniami są zaś nie tylko drzewa czy krzewy jako takie, ale także teren, na którym one występują wraz z pozostałymi składnikami szaty roślinnej. Dlatego też realizacja budynku mieszkalnego na działce pokrytej zadrzewieniami środpolnymi będzie wiązała się

z ich likwidacją, wbrew zakazowi ustanowionemu w § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały.

Organ zauważył następnie, że skarżący zgłosił Wójtowi Gminy [...] zamiar usunięcia występujących na wspomnianej działce samosiejek, czyli według protokołu z oględzin sporządzonego przez pracownika Urzędu Gminy [...]: 42 sztuk gatunku sosna o obwodach pni, mierzonych na wysokości 5 cm od ziemi, wynoszących od 65 cm do 147 cm. Odnotował, że skarżący zastrzegł, iż działa celem uporządkowania terenu przed jego ogrodzeniem i przygotowaniem pod budowę budynku mieszkalnego, oraz że wobec braku sprzeciwu ten zamiar wykonał. Jego zdaniem jednak Wójt Gminy [...], nie zgłaszając sprzeciwu, nie wziął pod uwagę zgodności planowanej wycinki drzew z zakazem likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, obowiązującym na obszarze chronionym. W konsekwencji skoro usuniecie drzew naruszało ten zakaz, to należało odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 września 2018 r. na wstępie przypomniał przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczył przepisy mające zastosowanie w sprawie. Następnie wskazał, że dokumentacja zgromadzona w sprawie nie potwierdza, by stanowisko organów znajdowało oparcie w wynikach prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Jego zdaniem nie można poprzestać na analizie zdjęć z Geoportalu bez wizji w terenie, tym bardziej że skarżący wywodził, iż na działce nie znajdują się zadrzewienia.

Sąd zaakcentował również, że stanowisko organów w przedmiocie braku sprzeciwu wobec zamiaru usunięcia drzew jest równoznaczne z uznaniem za niebyłe milczącego załatwienia tej sprawy oraz że tego rodzaju weryfikacja działań innego organu nie mieści się w zakresie kognicji Regionalnego i Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Rolą tych ostatnich organów była nie ocena zasadności przyjęcia zgłoszenia, lecz zbadanie, czy na nieruchomości istnieją zadrzewienia śródpolne, przydrożne i nadwodne. W efekcie brak przeprowadzenia przez organy uzgadniające obu instancji postępowania wyjaśniającego w tej materii pozostawało

w sprzeczności z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 poz. 256, dalej określanej jako K.p.a.) i doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych i niewłaściwego zastosowania art. 53 ust. 4 pkt 8

w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm., obecnie Dz.U. z 2020 r. poz. 293, dalej zwanej u.p.z.p.) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 i art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej określanej jako P.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 25 września 2018 r., zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty materialnoprawne, sformułowane w pierwszej kolejności, jak i zarzuty procesowe.

Najpierw pełnomocnik podniósł naruszenie art. 5 pkt 27 u.o.p. poprzez jego niezastosowanie.

Następnie zarzucił błędną wykładnię § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały w związku z art. 24 ust. 1 pkt 3 i z art. 23 ust. 2 u.o.p. poprzez przyjęcie, że zakaz ten obejmuje pojedyncze zadrzewia.

Kolejny zarzut dotyczył art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 i art. 64 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały. Pełnomocnik zakwestionował wykładnię uznającą, że odmowa uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy nie może nastąpić w sytuacji, gdy zakaz właściwy dla danej formy ochrony przyrody został uprzednio naruszony na skutek działań podmiotu występującego o warunki zabudowy, stanowiących przygotowanie do realizacji inwestycji.

Z kolei pierwszy zarzut procesowy odniesiono do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Pełnomocnik stwierdził, że skargę uwzględniono w oparciu o błędną ocenę prawną, w myśl której organ odwoławczy, nie przeprowadzając wizji (oględzin) terenu inwestycji, dopuścił się naruszenia tych przepisów w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, skutkiem czego było także naruszenie przez Sąd art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić.

Pełnomocnik podniósł także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym sprawy, mimo że organ nie naruszył przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, skutkiem czego było także naruszenie przez Sąd art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić.

W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie albo –

w przypadku uznania, że zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu – o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zmianę oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Pełnomocnik zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik nie zgodził się z Sądem pierwszej instancji, że pojęcie "zadrzewienia" należy odnieść do pojedynczych zadrzewień z pominięciem pozostałych elementów wskazanych w jego definicji ustawowej, bez uwzględnienia w szczególności, że na obszarze chronionego krajobrazu wartością chronioną są zadrzewienia, a nie pojedyncze drzewa. W jego ocenie niedopuszczalność usuwania zadrzewień na obszarze chronionego krajobrazu została przesądzona przez prawodawcę lokalnego, inkorporującego ustawowy zakaz do uchwały. Brak sprzeciwu, o którym mowa w art. 83f ust. 8 u.o.p., nie zwalnia inwestora od przestrzegania tego zakazu, a co za tym idzie nie wpływa na rozstrzygnięcie organu uzgodnieniowego, które dokonywane jest z innego punktu widzenia. Usunięcie zadrzewień z terenu działki skarżącego, także w ramach przygotowania do inwestycji, zawsze narusza zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, o ile nie zachodzą okoliczności wyłączające jego stosowanie. Stąd uzgodnienie warunków zabudowy, w przypadku uprzedniego zniszczenia przedmiotu ochrony, stanowiłoby legalizację działań pozostających z tym zakazem w sprzeczności, co potwierdza orzecznictwo, m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1894/16 (Lex nr 2345604).

W końcowym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej pełnomocnik podkreślił, że brak było podstaw do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, ponieważ stan faktyczny został już dostatecznie ustalony. Całokształt zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, przy prawidłowym zastosowaniu i wykładni przepisów prawa materialnego, pozwalał bowiem na rozstrzygnięcie sprawy bez konieczności przeprowadzenia wizji w terenie. Skądinąd dowód ten mógłby ukazać obecny stan działki, po bezprawnym usunięciu zadrzewień, nie zaś miarodajny w sprawie stan pierwotny, tj. sprzed dokonania tej czynności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Wszystkie jej zarzuty koncentrują się wokół jednej kwestii spornej, zamykającej się w pytaniu o to, czy inwestycja budowlana planowana przez skarżącego narusza wynikający z § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały zakaz likwidowania

i niszczenia na utworzonym nią obszarze chronionego krajobrazu zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych. Pełnomocnik organu podtrzymał

w skardze kasacyjnej zapatrywanie prezentowane w zaskarżonym postanowieniu

i w poprzedzającym je postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi, że odpowiedź ta powinna być twierdząca, co wyklucza uzgodnienie przez Dyrektora projektu decyzji określającej warunki zabudowy dla tej inwestycji, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. Dlatego kwestionuje zaskarżony wyrok, którym te postanowienia uchylono, przy czym czyni to w trzech generalnych zakresach.

I tak w ramach pierwszego zarzutu materialnoprawnego utrzymuje, że inwestycja bezspornie pozostaje w sprzeczności z rozpatrywanym zakazem, skoro jej realizacja wymaga (czy raczej wymagała) usunięcia zadrzewień z terenu działki skarżącego. W konsekwencji zarzut procesowy skargi kasacyjnej zwalcza stanowisko Sądu pierwszej instancji, że taka teza jest przedwczesna i powinna być poprzedzona ustaleniami faktycznymi, których organy zaniechały, w szczególności oględzinami działki. Z kolei następny zarzut materialnoprawny dotyczy nieco innego aspektu zagadnienia. Pełnomocnik argumentuje mianowicie, że dla sprawy nie ma znaczenia, iż skarżący usunął już zadrzewienia, i to po dokonaniu stosownego zgłoszenia Wójtowi Gminy [...], który nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji. Jego zdaniem bowiem ten ostatni organ powinien mieć na względzie zakaz wynikający z § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały. Rozpoznając skargę kasacyjną wypada kolejno odnieść się do tak zarysowanych problemów.

Najpierw ustalić trzeba zatem treść zakazu ustanowionego przez § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały, przy czym wykładnia tego przepisu i dalszych przepisów uchwały musi być przeprowadzona w szerszym kontekście systemowym, gdyż stanowią one jedynie element całego kompleksu regulacji prawnej ochrony przyrody. Kontekst ten wyznacza, a w rzeczywistości tworzy art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.). W myśl jego treści ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony środowiska, przy czym nie mogą one naruszać istoty wolności i praw. Uchwała nie może być więc niejako samodzielnym źródłem rozpatrywanych ograniczeń, a wykładnia i stosowanie jej przepisów musi uwzględniać dyrektywy wynikające z zasady proporcjonalności, zakładającej wyważenie wartości konstytucyjnych wedle kryterium niezbędności ograniczenia

i zachowania istoty ograniczanej wolności lub prawa. W niniejszej sprawie chodzi

o prawo własności, zagwarantowane w art. 64 ust. 1 Konstytucji, w którego przypadku generalna reguła określona w art. 31 ust. 3 Konstytucji została skądinąd powtórzona w art. 64 ust. 3 Konstytucji, stanowiącym, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (tak też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3635/18, publ.: internetowa Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Wszelkie zakazy wprowadzone uchwałą muszą znaleźć swoją wyraźną podstawę ustawową i odpowiadać wymogom proporcjonalności. W stosunku do obszaru chronionego krajobrazu katalog zakazów, jakie mogą być w drodze uchwały sejmiku województwa ustanowione na terenie tej formy ochrony przyrody, zamieszczony został w art. 24 ust. 1 u.o.p. Jest poza sporem, że w punkcie 3, powołanym pośród podstaw kasacyjnych, przewiduje on zakaz likwidowania

i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych, co uprawniało Sejmik Województwa do wprowadzenia w drodze uchwały ograniczeń w tej materii. Rozbieżność stanowisk w sprawie dotyczy natomiast treści zakazu i konsekwencji, jakie z niego wynikają.

Organy niewątpliwie postrzegają go w sposób absolutny i bezwzględny w tym sensie, że uznają, iż uniemożliwia on likwidację jakiegokolwiek zadrzewienia (nie tylko śródpolnego, przydrożnego i nadwodnego, o czym będzie jeszcze mowa) odpowiadającego niezwykle szerokiej definicji zamieszczonej w art. 5 pkt 27 u.o.p., który także stał się przedmiotem zarzutu kasacyjnego, również wówczas, gdy likwidacja ta byłaby elementem lub warunkiem działań mających inny cel, np. procesu inwestycyjnego. Jeżeli zważyć, że zadrzewieniem w świetle powołanej definicji są drzewa, krzewy albo ich skupiska (niebędące lasem lub plantacją), wraz z terenem, na którym występują, i pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu, oraz że na nieruchomości skarżącego tego rodzaju zadrzewienia się znajdowały, to pogląd organu a limine wyłącza możliwość korzystania przez skarżącego z tej nieruchomości w jakikolwiek sposób, który wymagałby usunięcia choćby części tych zadrzewień. Tym samym niepomiernie rozszerzył on zakres rozpoznawanego zakazu, obejmując nim w istocie wszelkie działania, jakie skarżący mógłby podjąć celem zagospodarowania czy użytkowania jego nieruchomości, które musi nastąpić kosztem np. składników szaty roślinnej, będącej przecież elementem zadrzewień w znaczeniu przyjętym w art. 5 pkt 27 u.o.p. Przekształcił przez to zakaz likwidowania i usuwania zadrzewień w ogólny zakaz dokonywania przez skarżącego jakichkolwiek zmian odnośnie do przedmiotu jego własności. Już z tego powodu doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności i do nadmiernej ingerencji w to prawo, prowadzącej nie tylko do jego ograniczenia, ale wręcz do uniemożliwienia jego efektywnego wykonywania.

Organy skonstruowały całkiem nowy rodzajowo zakaz o treści odmiennej niż ta, jaka wprost wynika z uchwały, czyli w rozpatrywanym przypadku zakaz zabudowy. Możliwość ustanowienia na obszarze chronionego krajobrazu zakazu

w tej ostatniej materii przewiduje art. 24 ust. 1 pkt 7 i 8 u.o.p. W związku z tym podkreślenia wymagają jednak dwie okoliczności o kluczowym znaczeniu dla niniejszej sprawy. Otóż po pierwsze, analiza § 3 uchwały dowodzi, że Sejmik Województwa Łódzkiego nie uznał za stosowne tego zakazu wprowadzić na obszarze chronionego krajobrazu, na którym zlokalizowana jest działka skarżącego, chociaż miał taką możliwość. Po drugie, możliwość ta znajduje swoje wyraźne granice ustawowe. W myśl art. 24 ust. 1 u.o.p. prawodawca lokalny może bowiem wprawdzie zakazać budowania nowych obiektów budowlanych, lecz tylko w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych lub zasięgu lustra wody, i to z wyjątkami (pkt 7) oraz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od linii brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego (pkt 8). W pozostałym zakresie zakaz zabudowy ze względów ochronnych wykracza poza jego kompetencje. Innymi słowy, niepodobna przyjąć z góry, bez wnikliwego rozważenia problemu, że inwestycja planowana przez skarżącego pozostaje w sprzeczności z zakazem ustanowionym przez prawodawcę lokalnego w uchwale w sprawie obszaru chronionego krajobrazu.

Treść zakazów, o których mowa w art. 24 ust. 1 u.o.p. oraz w uchwale powołującej się na ten przepis, musi być natomiast ustalona w toku wykładni uwzględniającej cele utworzenia obszaru chronionego krajobrazu, będące wszak zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji przyczyną usprawiedliwiającą ograniczenia prawa własności, oraz konkretne uwarunkowania odnoszące się do nieruchomości skarżącego i planowanej inwestycji, pozwalające na rozważenie wpływu, jakie inwestycja ta może wywrzeć na realizację tych celów.

Jest poza sporem, że analizowana forma ochrony przyrody służy głównie ochronie krajobrazowej, która w myśl art. 5 pkt 8 ustawy polega na zachowaniu cech charakterystycznych danego krajobrazu. W świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 16e u.p.z.p. w związku z art. 5 pkt 2e u.o.p. jest to krajobraz szczególnie cenny dla społeczeństwa ze względu na swoje wartości przyrodnicze, kulturowe, historyczne, architektoniczne, urbanistyczne, ruralistyczne lub estetyczno-widokowe, i jako taki wymagający zachowania lub określenia zasad i warunków jego kształtowania. Należy zatem zbadać, czy działania, jakie skarżący zamierza podjąć na należącej do niego nieruchomości, stanowią zagrożenie dla wspomnianych wartości, w szczególności, czy zmniejszą wartość estetyczną i widokową chronionego obszaru, w granicach którego ta nieruchomość leży.

Nie można przy tym tracić z pola widzenia przepisów uchwały, które precyzują zarówno te wartości, jak i konkretne cele, jakie chciano osiągnąć, ustanawiając Obszar Chronionego Krajobrazu Doliny Widawki. Według § 1 ust. 1 uchwały obszar ten obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz

o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynku, a także pełnioną funkcję korytarzy ekologicznych. Organy powinny więc rozważyć, czy inwestycja planowana przez skarżącego wpłynie negatywnie na tak opisane cechy terenu. Warto zarazem zwrócić uwagę, że w § 2 ust. 1 uchwały (przepis ten nie zawiera dalszych ustępów) uregulowano ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów w celu zachowania ich trwałości oraz różnorodności biologicznej, dzieląc te ekosystemy na: leśne (pkt 1), inne lądowe (pkt 2) i wodne (pkt 3). Znamienne jest, że o zadrzewieniach mowa wyłącznie w przypadku tych drugich ekosystemów (innych lądowych), zastrzegając, że ich czynna ochrona obejmuje ochronę zieleni wiejskiej: zadrzewień, zakrzewień, parków wiejskich oraz utrzymanie zróżnicowanego krajobrazu rolniczego krajobrazu rolniczego poprzez ochronę istniejących zadrzewień i zakrzewień śródpolnych

i przydrożnych (§ 2 ust. 1 pkt 2 lit. a uchwały). W przytoczonym przepisie posłużono się pojęciem zadrzewień w znaczeniu węższym niż wynikające z powołanej definicji ustawowej, skoro w jego treści wyodrębniono osobną, nieznaną ustawie kategorię zakrzewień, choć zawiera się ona w całości w zakresie przedmiotowym tej definicji. Niemniej wykładnia zakładająca elementarną spójność uchwały i adekwatność postawionych w niej celów z wdrożonymi nią środkami pozwala uznać, że zakaz likwidacji zadrzewień, wprowadzony w jej § 3 ust. 1 pkt 3, służy głównie ochronie zieleni wiejskiej oraz utrzymaniu zróżnicowanego krajobrazu rolniczego. Powoduje to konieczność odpowiedzi na pytanie, czy zadrzewienia na nieruchomości skarżącego mogą być uznane za zieleń wiejską w rozumieniu uchwały lub czy wpisują się

w zróżnicowany krajobraz rolniczy, a jeśli tak, czy ich likwidacja spowoduje uszczerbek w tej materii. Zwrócić wypada także uwagę, że omawiany zakaz nie dotyczy wcale wszystkich zadrzewień w rozumieniu art. 5 pkt 27 u.o.p., lecz expressis verbis tylko zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych. Organy winny uzyskać stan pewności co do tego, że zadrzewienia w rozstrzyganej przez nie sprawie zaliczają się właśnie do jednego z tych rodzajów.

W świetle dotychczasowych wywodów chybione są zarzuty materialnoprawne odniesione do art. 5 pkt 27 u.o.p. oraz § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały w związku z art. 24 ust. 1 pkt 3 i 23 ust. 2 u.o.p., które w praktyce opierają się na założeniu, że sama treść tych przepisów potwierdza tezę organów, iż inwestycja planowana przez skarżącego narusza zakaz likwidacji i niszczenia zadrzewień. Teza ta wymaga bowiem wykazania i wyprowadzenia z materiału dowodowego będącego wynikiem ustaleń faktycznych wykraczających poza powołanie się na dane z Geoportalu

i protokołu sporządzonego na potrzeby innego postępowania. Sąd pierwszej instancji słusznie wyeksponował konieczność uzupełnienia tego materiału, przede wszystkim o spostrzeżenia poczynione w terenie podczas oględzin nieruchomości skarżącego, pozwalających stwierdzić stan i walory zarówno jej, jak i jej otoczenia. Tylko te dane mogą być podstawą wniosków odniesionych do przepisów wymienionych w ramach zarzutów materialnoprawnych. Dlatego nie może odnieść skutku zarzut procesowy, podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1

i art. 80 K.p.a., wywiedziony z przekonania, że takie dodatkowe ustalenia faktyczne są zbędne.

Organy zresztą świadomie nie nawiązały do rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Było im przecież wiadome, że inwestycja, którą miały uzgodnić, w ogóle nie polega na likwidacji zadrzewień, gdyż te zostały już wcześniej usunięte. W efekcie odmówiły uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy z powodu naruszenia zakazu likwidacji lub niszczenia zadrzewień, mimo że nieruchomość objęta decyzją nie była pokryta zadrzewieniami, które mogłyby być przez ten zakaz chronione. Ich rozstrzygnięcia zostały wydane w oderwaniu zarówno od przedmiotu uzgadnianej decyzji, jak i od chronionych wartości, które winny mieć na względzie podczas uzgodnienia. Organy nie były przy tym uprawnione do tego, by negować

w toku postępowania uzgadniającego prawidłowość usunięcia zadrzewień i uznawać je za niebyłe. Skarżący dokonał bowiem tej czynności w przewidzianym prawem trybie, po zawiadomieniu Wójta Gminy [...] o zamiarze usunięcia drzew, przeprowadzeniu oględzin i upływie terminu na zgłoszenie przez właściwy organ sprzeciwu w drodze decyzji, oznaczającego tzw. milczącą zgodę na realizację jego zamiaru. Inne organy administracyjne w odrębnym postępowaniu nie mogą podważać zgodności tego postępowania z prawem, w szczególności weryfikować działania właściwego organu i zwłaszcza uzależniać uznanie ich prawnej skuteczności od wyników takiej weryfikacji. Nie mieści się to w zakresie ich kompetencji i stanowi wkroczenie w sferę właściwości innego organu, która musi być przez nie respektowana. Powinny więc poprzestać na uwzględnieniu faktu, że organ ten nie wniósł sprzeciwu, chociaż stosownie do art. 83f ust. 14 pkt 1 lit. c u.o.p. był do tego uprawniony (nie zaś zobowiązany) w razie lokalizacji drzewa na terenach objętych formami ochrony przyrody. Nieporozumieniem jest przypisywanie Dyrektorowi Ochrony Środowiska jakiś nadzwyczajnych uprawnień kontrolnych

z powołaniem się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca

2017 r., sygn. akt II OSK 1894/16. W wyroku tym wykluczono wszak uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli oznaczałoby to legalizację bezprawnie podjętych działań, podczas gdy w niniejszej sprawie skarżący usunął zadrzewienia

w sposób, który odpowiadał obowiązującemu prawu. W konsekwencji całkowicie bezzasadny jest zarzut odniesiony do art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1

i art. 64 u.p.z.p. i § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały, wskazujący na to, że w ocenie organu przed wystąpieniem do niego o uzgodnienie takiego projektu naruszono zakaz likwidowania lub niszczenia tych zadrzewień.

Nie można więc przychylić się do zarzutu odniesionego jedynie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 P.p.s.a., bez powiązania ich z dalszymi przepisami, a który podnosi, że Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone postanowienie wraz

z poprzedzającym je postanowieniem odmawiającym uzgodnienia, podczas gdy powinien oddalić skargę.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.

W myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.