Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2129/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 145 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 107 § 1 pkt 1, 2 i 8, art. 156 §  1 pkt 2, art. 156 7 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 93 pkt 3, art. 31 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: § 20 ust. 2
journal: Dz.U. 1975 nr 8 poz 48
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.
article: art. 31 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1580/18 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2019r., wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1580/18, oddalił skargę T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku T. Sp. z o.o. z siedzibą w W., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Dzielnicy-Gminy W. z [...] kwietnia 1994 r., nr [...], którą udzielono I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę pawilonu wystawowego, samochodowego o lokalizacji czasowej na okres 10 lat na terenie nieruchomości przy ul. [...] i Al. [...] w W. (aktualnie działka nr ewid. [...]).

Po rozpatrzeniu odwołania T. Sp. z o.o. z siedzibą w W., decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podnosząc że decyzja Burmistrza Dzielnicy-Gminy W. z [...] kwietnia 1994 r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. Sp. z o.o. wniosła o uchylenie decyzji organu drugiej instancji i wskazanie organowi sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. Jej zdaniem decyzja GINB została wydana z naruszeniem: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., art. 159 § 1 k.p.a., § 20 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. z 1975 r., nr 8, poz. 48 – dalej w skrócie "rozporządzenie"), art. 31 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, art. 342 k.c., art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Orzekając o oddaleniu skargi Sąd I instancji stwierdził, że z sentencji decyzji z [...] kwietnia 1994 r. Urzędu Dzielnicy-Gminy W. wynika, iż jej integralną częścią był projekt budowlany. Jak wynika z części 1 Przedmiot i zakres inwestycji, projektant wyraźnie odniósł się do czasowej lokalizacji pawilonu, stwierdzając w pkt. 1.3., że jest to budynek pawilonowy, o konstrukcji metalowej, rozbieralnej. Z punktu 3.3. i 10.1 projektu wynika, że jego wysokość wynosiła "ca 7,5 m". Zgodnie z kolejnym załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na lokalizację czasową, jakim był dokument "Kompleksowe wytyczne urbanistyczne" z 28 lutego 1994 r., właśnie z uwagi na czasowość lokalizacji, wymogiem była lekka i łatwa w demontażu konstrukcja pawilonu.

Skoro częścią składową decyzji był ww. projekt budowlany, a w tym projekcie ustalone były dane o zagospodarowaniu terenu, to "likwidacja przejściowego zagospodarowania" oznaczała po prostu usunięcie tego, co z projektu budowlanego wynikało i na co organ wyraził zgodę w pozwoleniu. Sposób owego przejściowego zagospodarowania terenu wynikał wprost ze stanowiącego część projektu budowlanego (a więc i decyzji o pozwoleniu na lokalizacje czasową) projektu zagospodarowania terenu. Powyższe oraz stwierdzenie w decyzji, że wszelkie roboty (a więc, w domyśle i rozbiórkowe) powinny być zgodne z prawem budowlanym i pod nadzorem kierownika budowy oraz stwierdzenie, że czas dopuszczalnej lokalizacji obiektu wynosi 10 lat było więc wystarczające dla jednoznacznego zidentyfikowania warunków likwidacji przejściowego zagospodarowania terenu (§ 20 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego z dnia 20 lutego 1975 r. - Dz.U. Nr 8, poz. 48).

Zdaniem Sądu I instancji oceniając zgodność wydanej [...] kwietnia 1994 r. decyzji z ówcześnie obowiązującym prawem, a więc należycie ustalając ewentualność rażącego naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji, należy ponadto pamiętać, że zgodnie z § 25 pkt 4 rozporządzenia, zgłoszenia właściwemu organowi wymagała wyłącznie rozbiórka budynków i budowli znajdujących się w odległości mniejszej niż 1/3 wysokości budowli od linii rozgraniczającej tereny użytku publicznego. Sama wysokość budynku określona w metrach (jak jest to obecnie w art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.) nie miała wówczas znaczenia.

Zgodnie zaś z ówcześnie obowiązującym art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 – dalej w skrócie "Pr. bud. z 1974 r.") wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego wymagało uprzedniego zgłoszenia właściwemu terenowemu organowi administracji państwowej. Organ ten mógł nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na rozbiórkę określonego obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 2 ust. 3 Pr. bud. z 1974 r. rozbiórka była rodzajem robót budowlanych. Ustawodawca przewidział w art. 33 ust. 2, że wykonywanie robót budowlanych (a więc i rozbiórki) powinno być "właściwej jakości" i zgodne z projektem oraz przepisami, czyniąc odpowiedzialnym za takie wykonanie robót inwestora. Ustawa ta w art. 35 ust. 1-3 regulowała ponadto kwestie ewentualnych sporów sąsiedzkich. Dlatego też niezasadny jest zarzut skargi o naruszeniu art. 342 k.c. (zwłaszcza "poprzez jego niezastosowanie") gdyż art. 35 Pr. bud. z 1974 r. regulował stosunki sąsiedzkie związane z budową (a w tym wypadku i rozbiórką) w taki sposób, że postępowanie zgodnie z jego dyspozycją nie mogło być uznane za samowolne naruszenie posiadania w rozumieniu art. 342 k.c.

Jak wynika z powyższego, kwestionowana co do jej ważności decyzja Burmistrza Dzielnicy-Gminy W. z [...] kwietnia 1994 r., nr [...], którą udzielono I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę pawilonu wystawowego, samochodowego o lokalizacji czasowej w ogóle nie naruszała prawa obowiązującego w dniu jej wydania (w szczególności rażąco). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił tym samym stanowiska GINB, że decyzja ta prawo naruszała, choć nie rażąco.

Sąd stwierdził również, że kwestionowana decyzja nie była niewykonalna w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów, jak również jej wykonanie nie narażałoby wówczas inwestora na odpowiedzialność karną. Gdyby bowiem okazało się, że przedmiotowy pawilon znajdował się w odległości mniejszej niż 1/3 wysokości budowli od linii rozgraniczającej tereny użytku publicznego, to inwestor powinien był po prostu zgłosić rozbiórkę właściwemu organowi (§ 25 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 33 ust. 2 Pr. bud. z 1974 r.). Obowiązek ewentualnego zgłoszenia rozbiórki, jako wynikający wprost z przepisu prawnego, nie wymagał zaś opisania go w decyzji o pozwoleniu na budowę o lokalizacji czasowej. Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że badanie ważności decyzji, a więc tego, czy rażąco prawo naruszała, czy była wykonalna i czy jej wykonanie naraziłoby na odpowiedzialność karną musi odnosić się do stanu prawnego, obowiązującego w dniu wydawania takiej decyzji.

Odnosząc się w dalszej kolejności do treści skargi Sąd I instancji stwierdził, że z dniem wejścia w życie nowej ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1994 r., nr 89, poz. 414, t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202), a więc od 1 stycznia 1995 r., przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. utraciły moc wiążącą (art. 107 ust. 1 Pr. bud.). Dlatego też, skoro kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę z lokalizacją czasową przewidywała okres 10-cio letni tej lokalizacji, to jej wykonanie w zakresie likwidacji tymczasowego sposobu zagospodarowania nastąpić miało w dniu [...] kwietnia 2004 r., a więc już pod rządami nowego Pr. bud. To, że w trakcie okresu czasowej lokalizacji prawo się zmieniło, nie może mieć znaczenia dla oceny ważności decyzji, ale może mieć znaczenie dla sposobu jej wykonania. Kwestie rozbiórki budynków i budowli reguluje obecnie art. 31 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr. bud. Jeżeli więc skarżąca uważa, że budynek pawilonu usługowego przekracza 8 m, to o ile nie zakwestionuje skuteczności i prawidłowości skierowanego wobec niej upomnienia Prezydenta W., wykazując, że nie jest zobowiązanym w rozumieniu art. 1 pkt 20 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1314), po prostu musi wystąpić o stosowne pozwolenie. Jeżeli budynek ten jednak nie przekracza wysokością 8 m, wówczas rozbiórka może być dokonana po uprzednim zgłoszeniu, jeżeli właściwy organ nie wniesie sprzeciwu.

Sąd odnosząc się do twierdzeń pełnomocnika skarżącej o ewentualnej możliwości naruszenia obecnie art. 342 k.c., przypomniał, że tak jak pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. również ustawa Prawo budowlane z 1994 r. kwestie sąsiedzkie w takim zakresie reguluje w art. 47 ust. 1-3 Pr. bud.

Błędne natomiast jest takie stanowisko, zgodnie z którym decyzja z [...] kwietnia 1994 r. sama w sobie stanowi podstawę do wykonania robót budowlanych w postaci rozbiórki. Nawet, jeżeli błędne stanowisko w tej kwestii było zaprezentowane przez organ, to i tak podmiot wykonujący rozbiórkę związany jest prawem, a nie stanowiskiem organu, niebędącym decyzją lub postanowieniem. Tym niemniej, kwestia tego jakie działania pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r., jak również i obecnie powinien podjąć podmiot zamierzający pawilon rozebrać nie ma znaczenia dla oceny ważności samej decyzji z [...] kwietnia 1994 r., a to z przyczyn w niniejszym uzasadnieniu już omówionych.

Dalej Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca, zawierając w zwykłej formie pisemnej, z notarialnie poświadczonymi podpisami, w dniu [...] grudnia 2012 r. umowę sprzedaży "pawilonu handlowego" oświadczyła w § 4 tej umowy, że zna stan prawny "sprzedawanego pawilonu". Oznacza to, że znana jej była treść udzielonego pozwolenia na budowę z lokalizacją czasową, treść prawa, które było podstawą udzielenia takiego pozwolenia (opisanego we wcześniejszej części uzasadnienia niniejszego wyroku) oraz była świadoma faktu, że likwidacja tymczasowego sposobu zagospodarowania terenu (a więc pawilonu handlowego) nastąpić miała [...] kwietnia 2004 r., a więc przed zawarciem ww. umowy.

Poza kognicją sądu administracyjnego, a tym bardziej organów administracji publicznej, pozostaje rozstrzygnięcie, czy umowa ta rzeczywiście przeniosła własność pawilonu na skarżącą, gdyż była ważna w świetle art. 58 § 1 k.c. w zw. z art. 158 k.c. i czy przedmiotowy pawilon nie stał się aby z chwilą jego posadowienia na gruncie częścią składową nieruchomości gruntowej (art. 48 k.c.), a więc jego właścicielem stał się właściciel nieruchomości, zaś cześć składowa nie mogła być przedmiotem odrębnego rozporządzenia (art. 47 § 1 k.c.). Nie jest również przedmiotem niniejszej sprawy wynikająca z powyższych wątpliwości kwestia prawidłowości skierowania [...] sierpnia 2016 r. upomnienia Prezydenta W. jako zobowiązanego w rozumieniu powołanych przez organ przepisów ustawy egzekucyjnej do T. sp. z o.o. w zakresie niewykonania obowiązków z kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę z lokalizacja czasową.

Istotnym natomiast jest to, że skarżąca weszła (art. 348 w zw. z art. 350 k.c.) w posiadanie samoistne przedmiotowego pawilonu handlowego w rozumieniu art. 336 k.c., zaś zgodnie z domniemaniem ustawowym, wynikającym z art. 341 k.c. posiadanie to jest zgodne z prawem. Posiadanie jest wprawdzie stanem faktycznym, a nie prawnym, ale już fakt pobierania pożytków z posiadanej rzeczy, wynikający z czynności cywilnoprawnej (umowy), jako przejaw władania rzeczą jak właściciel (np. czynsz z tytułu najmu) ma charakter prawa majątkowego. Posiadacz ma więc uprawnienie materialno-prawne do ochrony tego uprawnienia, wynikające z zakazu z art. 342 k.c.

Fakt ten, w ocenie Sądu, przesądzał o tym, że skarżąca mogła skutecznie zainicjować postępowanie nadzwyczajne, gdyż wynik tego postępowania mógł mieć wpływ na dalszą możliwość pobierania pożytków cywilnych. Skarżąca miała więc interes prawny, wynikający z materialnego prawa cywilnego, do zainicjowania postępowania nadzwyczajnego i udziału w takim postępowaniu.

Wprawdzie GINB mylnie ocenił, że kwestionowana decyzja z [...] kwietnia 1994 r. naruszała, ale nie w sposób rażący § 20 ust. 2 rozporządzenia, tym niemniej wbrew zarzutom skargi poprawnie uzasadnił to, dlaczego upływ czasu od wydania decyzji powoduje, że nie można uznać, że orzeczenie wywołało niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa skutki społeczno-gospodarcze. W tym bowiem zakresie organ odwoławczy wysnuł prawidłowe wnioski z istoty i znaczenia prawnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz.U. z 2015 r., poz. 702), w którym uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Sąd I instancji podkreślił, że w związku z powyższym wyrokiem w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się rozbieżne oceny, co do jego wpływu na wykładnię art. 156 § k.p.a., a w dalszej kolejności stosowania tego przepisu na tle konkretnych spraw administracyjnych. W części orzeczeń sądowych przyjmowano, że rzutuje on bezpośrednio na wykładnię ww. przepisu. W konsekwencji, uwzględniając zawarte w wyroku TK wskazówki interpretacyjne, nakazujące uwzględnienie w procesie interpretacji art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 in fine k.p.a. nie tylko zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) ale również wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP zasady bezpieczeństwa prawnego i zaufania obywatela do państwa, formułowano ocenę o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, a stanowiącej podstawę nabycia prawa lub ekspektatywy, ze względu na znaczny upływ czasu od jej wydania.

Prezentowany był też pogląd, że ze względu na charakter zakresowy wyroku TK i stwierdzoną nim niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie pominięcia prawodawczego, nie prowadzi on do zmiany normatywnej jego treści, a w szczególności derogacji tego przepisu i konieczne jest w tym względzie dokonanie przez ustawodawcę stosowanych zmian w prawie.

Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie przychylił się do poglądu, że w drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. nie można określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok ten jednak może, i powinien, stanowić ważny element oceny dokonywanej przez sądy lub organy administracji publicznej tego, czy wieloletni upływ czasu od wydania konkretnej decyzji administracyjnej nie przesądza o braku niemożliwych do zaakceptowania skutków społeczno-gospodarczych w państwie prawa. Według Sądu upływ 25 lat od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę o lokalizacji czasowej, w tej konkretnej sprawie powodowałby, że wobec jasnych, a wskazanych przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu przepisów prawa, jak również biorąc pod uwagę, że wszelkie elementy istotne dla identyfikacji tego, czym miało być usunięcie tymczasowego sposobu zagospodarowania gruntu, brak byłoby negatywnych następstw, niemożliwych do zaakceptowania, niezbędnych po temu aby móc stwierdzić nieważność kwestionowanej decyzji. W takim zakresie więc niezasadny był zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu I instancji, organ I instancji, a w konsekwencji i organ odwoławczy zebrał w sprawie materiał dowodowy wystarczający dla merytorycznego załatwienia sprawy. Skoro z dokumentacji projektowej wynikało, że budynek ma wysokość nieprzekraczającą 8 m, zaś prawo z daty wydawania kwestionowanej decyzji w ogóle nie stanowiło o koniecznej wysokości budynku, jako przesłance zgłoszenia rozbiórki, to zarówno pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. i przepisami wykonawczymi, jak i pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r. rozbiórka takiego obiektu nie wymagała pozwolenia. Dokonanie przez skarżącą własnych pomiarów "za pomocą Leica Geosystems", z których wynika, że obiekt ma wysokość ponad 8 m nie ma w tej sprawie żadnego znaczenia, skoro ważność decyzji bada się według stanu prawnego z daty jej wydania. Badanie to ma natomiast takie znaczenie, że obecnie chcąc dokonać rozbiórki obiektu podmiot posiadający tą wiedzę musi wystąpić o pozwolenie na rozbiórkę, zamiast dokonywać zgłoszenia.

Z tej też przyczyny nie jest zasadnym zarzut naruszenia art. 78 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. niedopuszczenia dowodu z opinii biegłego. Dowód ten nie był potrzebny dla wyjaśnienia zgodności decyzji z ówcześnie obowiązującym prawem. Niezależnie od tego Sąd wskazał, że opinia biegłego wymagana jest tylko wówczas, gdy niezbędna jest wiedza specjalistyczna. Zmierzenie wysokości obiektu aż takiej wiedzy nie wymaga. Nie został więc naruszony art. 7, ani art. 77 § 1 k.p.a. Nie można też przyjąć, że organ dowolnie oceniał materiał dowodowy, gdyż rzeczywista i istotna dla załatwienia sprawy ocena dotyczyła stanu prawnego z dnia wydania kwestionowanej decyzji i organ dowolności się nie dopuścił.

W ocenie Sądu I instancji zarzut naruszenia art. 159 § 1 k.p.a. jest niezrozumiały. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy nie odmówił bowiem wstrzymania wykonania decyzji, ale utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skoro więc orzeczenie nie dotyczyło wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, to organ nie mógł naruszyć ww. artykułu.

Skoro zaś decyzja GINB była prawidłowa, to tym samym organ nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi Sądu I instancji skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik postępowania:

a) art. 107 § 1 pkt 1, 2 i 8 k.p.a., poprzez niezasadne przyjęcie, że dokumenty wymienione w treści zaskarżonej decyzji jako "załączniki" stanowią jej integralną część, albowiem dokumenty te nie zawierają oznaczenia decyzji, której załączniki stanowią, i nie zawierają podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji;

b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niezasadne przyjęcie, że:

- nie stanowi rażącego naruszenia prawa, nieokreślenie w treści zaskarżonej decyzji wymaganych prawem warunków likwidacji przejściowego zagospodarowania terenu;

- nie stanowi rażącego naruszenia prawa, uznanie załączników niepodpisanych przez osobę upoważnioną do wydania decyzji, jak również nie odwołujących się w swojej treści w żaden sposób do decyzji za integralną część decyzji;

c) art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 93 pkt 3 Pr. bud., poprzez niezasadne przyjęcie, że przystąpienie do rozbiórki budynku bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na rozbiórkę nie wywołałoby czynu zagrożonego karą;

d) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nierozpatrzenie wszystkich przedstawionych w skardze zarzutów, tj. zarzutu naruszenia przepisu art. 159 § 1 k.p.a., który to zarzut został oceniony przez Sąd jako niezrozumiały (pomimo jego precyzyjnego sformułowania), a co za tym idzie - nie został rozpatrzony oraz zarzutu naruszenia przepisu art. 80 k.p.a.;

e) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., 78 § 1 k.p.a. oraz 84 § 1 k.p.a., poprzez niezasadne przyjęcie, że organ zebrał całość koniecznego do ustalenia stanu faktycznego materiału dowodowego, że ustalanie wysokości pawilonu nie było konieczne, jak również, że w sprawie nie zaszła konieczność powołania biegłego;

2. przepisów prawa materialnego:

a) § 20 ust. 2 rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zaskarżona decyzja określa warunki likwidacji przejściowego zagospodarowania terenu, o którym mowa w tym przepisie;

b) art. 31 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. z 1994 r., poprzez jego niezastosowanie, jak również przyjęcie, że przy rozbiórce pawilonu powinny mieć zastosowanie przepisy nieobowiązującego obecnie Prawa budowlanego z 1974 r.;

c) art. 31 ust. 1 Konstytucji, poprzez jego niezastosowanie polegające na odstąpieniu przez Sąd od niebudzącego wątpliwości i ugruntowanego w orzecznictwie i doktrynie poglądu, że za integralną część decyzji może być uznany tylko taki załącznik, który jest podpisany jest osobę upoważnioną do wydania decyzji, jak również odwołuje się do niej w swojej treści, co powinno korespondować z odpowiednim powołaniem się na załącznik w treści samej decyzji.

W konsekwencji wskazanych naruszeń autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a., poprzez nieuchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, podczas gdy istniały niewątpliwe przesłanki uchylenia tej decyzji. Naruszenie to niewątpliwie wpłynęło na wynik postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Z uwagi na brak przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do oceny zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.

Odnosząc się w pierwszym rzędzie do zarzutów natury procesowej stwierdzić trzeba, że nie zostały one oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Posiada więc wszystkie elementy wymagane przepisem ustawy. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wyjaśnił przyczyny oddalenia skargi i kryteria, którymi kierował się dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Ustosunkował się także do zarzutu naruszenia art. 159 k.p.a., trafnie oceniając go jako niezrozumiały, w sytuacji, gdy zaskarżone orzeczenie nie dotyczyło wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Dodać w tym miejscu trzeba, że postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji z [...] kwietnia 1994 r. Burmistrza Dzielnicy W., co prawda nie podlegało zaskarżeniu zażaleniem, niemniej jednak strona, zgodnie z treścią art. 142 k.p.a., mogła zaskarżyć je tylko w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, czego jednak nie uczyniła. Nie ma również racji autor skargi kasacyjnej zrzucając Sądowi brak ustosunkowania się do zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a. i całkowite pominięcie w tej kwestii argumentacji skarżącego. Wszak Sąd w treści uzasadnienia wyroku nie odniósł się wprost, jak w przypadku pozostałych zarzutów, do zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a., jednak za wystarczające w tym zakresie uznać trzeba jego stanowisko, iż "nie można przyjąć, że organ dowolnie oceniał materiał dowodowy, gdyż rzeczywista i istotna dla załatwienia sprawy ocena dotyczyła stanu prawnego z dnia wydania kwestionowanej decyzji i organ dowolności się nie dopuścił". Sam fakt, że skarżąca kasacyjnie Spółka prezentuje w tym zakresie odmienne stanowisko, nie jest równoznaczny z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nieskuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a. Otóż wspomniany przepis składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, wobec czego autor skargi kasacyjnej winien sprecyzować, na której z nich opiera zarzut i uzasadnić swoje stanowisko w tej kwestii, czego w rozpatrywanej sprawie zabrakło. Nie jest wystarczające w tym zakresie twierdzenie, że w sprawie istniały bliżej nieokreślone niewątpliwe przesłanki uchylenia decyzji. Dodać także trzeba, że przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. określany jest mianem wynikowego, określa on bowiem jakiej treści rozstrzygnięcie Sąd winien wydać gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego bądź procesowego. Dlatego też poprawnie sformułowany zarzut naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a. powinien zostać powiązany przez autora skargi kasacyjnej z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania lub prawa materialnego. Warunek ten nie został spełniony, co uniemożliwiało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne ustosunkowanie się do niego.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 84 § k.p.a. Stawiając zarzut tej treści Spółka stoi na stanowisku, iż w rozpatrywanej sprawie zachodziła konieczność ustalenia rzeczywistej wysokości pawilonu, zrealizowanego na podstawie decyzji z 1994 r. i w tym celu należało powołać biegłego. Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić.

Wskazać przede wszystkim trzeba, że poddana kontroli Sądu I instancji decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana w ramach postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji z [...] kwietnia 1994 r. Burmistrza Dzielnicy-Gminy W. o udzieleniu I. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę pawilonu wystawowego, samochodowego o lokalizacji czasowej na okres 10 lat. Wyjaśnić wobec tego przyjdzie, że celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, co trafnie akcentował Sąd I instancji, nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, lecz weryfikacja decyzji ostatecznej pod kątem wad ciężkich, kwalifikowanych, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Wady kwalifikowane trzeba odróżnić od wad zwykłych decyzji, które w toku postępowania administracyjnego mogłyby skutkować co najwyżej jej uchyleniem, ale już nie stwierdzeniem jej nieważności. Postępowanie prowadzone, na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., stanowi wyłom od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 k.p.a. i dlatego przesłanki nieważności powinny być interpretowane wąsko. W rozważanym postępowaniu organ nie gromadzi materiału dowodowego, nie przeprowadza też żadnych nowych dowodów, jak ma to miejsce w toku zwykłego postępowania administracyjnego. Ocenia wyłącznie, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością. Skoro zatem dla zweryfikowania decyzji z [...] kwietnia 1994 r. pod kątem przesłanek zdefiniowanych w art. 156 § 1 k.p.a. decydujące znaczenie miał stan prawny z daty jej wydania i zgromadzony wówczas materiał dowodowy, to zgodzić się trzeba z Sądem I instancji, że dowód z opinii biegłego nie był potrzebny, gdyż wysokość spornego obiektu została określona w pkt 3.3 i 10.1 projektu budowlanego na "ca 7,5m". Zresztą nie sposób uznać, aby dla ustalenia wysokości obiektu niezbędna była wiedza specjalistyczna. Dla oceny ważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest tak naprawdę istotne, jakiej wysokości obiekt został w rzeczywistości zrealizowany, ani też czy został on zrealizowany w zgodzie z udzielonym pozwoleniem na budowę i załączonym projektem budowlanym. Trafnie przy tym wywiódł Sąd I instancji, że w dacie wydawania pozwolenia na budowę przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie stanowiły o koniecznej wysokości obiektu, jako przesłance zgłoszenia rozbiórki, co jasno wynika z art. 28 ust. 2 i art. 38 ust. 2 Pr. bud. z 1974 r. Z kolei w obecnym stanie prawnym pozwolenia nie wymaga rozbiórka budynków i budowli o wysokości nieprzekraczającej 8m (art. 31 ust. 1 Pr. bud. z 1994 r.). Skoro więc skarżąca kasacyjnie na podstawie własnych pomiarów posiada wiedzę, że sporny obiekt ma wysokość powyżej 8m, to powinna wystąpić o pozwolenie na jego rozbiórkę.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej kontrolowana w trybie nadzoru decyzja nie narusza art. 107 § 1 pkt 1, 2 i 8 k.p.a., bowiem w dacie jej podjęcia, a mianowicie 29 kwietnia 1994 r., przepis art. 107 k.p.a. składał się wyłącznie z pięciu paragrafów. Co prawda obecne brzmienie art. 107 k.p.a. nie różni się znacząco od brzmienia tego przepisu obowiązującego w dacie orzekania o pozwoleniu na budowę, to na podkreślenie zasługuje fakt, że badana decyzja zawiera oznaczenie organu, który ją wydał, datę wydania oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jej wydania (art. 107 § 1 k.p.a.). Brak jest przy tym podstaw ażeby twierdzić, jak czyni to skarżąca kasacyjnie, iż sporna decyzja narusza art. 107 § 2 k.p.a., bowiem wymienione w treści decyzji o pozwoleniu na budowę z 1994 r. załączniki w postaci projektu, dziennika budowy nie stanowią jej integralnej części, co przesądza o wydaniu decyzji z wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z treścią obowiązującego wówczas art. 107 § 2 k.p.a., przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja. Odnosząc się do powyższego stanowiska stwierdzić trzeba, że w dacie wydania kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji żaden z przepisów ustawy 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz przepisów rozporządzenia wykonawczego do ustawy nie zawierał wymogu dołączenia do decyzji o pozwoleniu na budowę załącznika w postaci projektu budowlanego, który powinien być opatrzony podpisem osoby wydającej decyzję. Zatem brak podpisu na załączonym do tej decyzji projekcie nie stanowi o jej wydaniu z rażącym naruszeniem prawa. Błędne jest tym samym przywołanie na poparcie rozważanego zarzutu licznych orzeczeń sądów administracyjnych wydawanych w sprawach ustalenia warunków zabudowy, dla których przepisy obowiązującego prawa, takie właśnie wymogi ustalają.

Oceniając następnie, czy decyzja z 1994 r. dotknięta jest wadą rażącego prawa wskazać trzeba, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czy też mówiąc inaczej skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Zatem, nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Nie można więc mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdy na gruncie danego przepisu możliwy jest wybór różnych interpretacji, z których każda daje się uzasadnić z jednakową mocą.

Uwzględniając poczynione wyżej uwagi w zakresie rażącego naruszenia prawa wskazać trzeba, że kontrolowane pozwolenie na budowę ustala termin, do którego mógł istnieć sporny pawilon handlowy na 10 lat. Jednak, jak trafnie podnosi skarżąca kasacyjnie oraz organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie określa warunków likwidacji przejściowego zagospodarowania terenu, co stanowi o naruszeniu § 20 ust. 2 rozporządzenia, aczkolwiek nie o charakterze rażącym, właśnie z uwagi na brak niemożliwych do zaakceptowania skutków społeczno-gospodarczych jakie wywołuje decyzja. Nie można zgodzić się w tym wypadku z poglądem Sądu I instancji, że warunki te zostały określone w załączonym do decyzji projekcie, poprzez określenie rozbieralnej konstrukcji obiektu czy w "Kompleksowych wytycznych urbanistycznych" z [...] lutego 1994 r. gdzie jest mowa o tym, że z uwagi na czasowość lokalizacji wymogiem była lekka i łatwa w demontażu konstrukcja. Nie można też przyjąć, że warunek ten został określony wprost w projekcie, a tym samym w decyzji o pozwoleniu na budowę, poprzez stwierdzenie, że czas dopuszczalnej lokalizacji obiektu wynosi 10 lat, co jest wystarczające do zidentyfikowania warunków likwidacji przejściowego zagospodarowania terenu. Przywoływane natomiast przez autora skargi kasacyjnej kwestie dotyczące lokalizacji pawilonu, ruchu pieszych, lokalizacji linii tramwajowych, ścieżek rowerowych nie mogą być ocenione w aspekcie niemożliwych do zaakceptowania skutków społeczno-gospodarczych, albowiem wiążą się one z koniecznością zabezpieczenia prac rozbiórkowych, a nie z warunkami likwidacji przejściowego zagospodarowania terenu. Podkreślić trzeba, że rozbiórka spornego obiektu zgodnie z analizowaną decyzją miała nastąpić po 10 latach, czyli na koniec kwietnia 2004 r., a nie po 26 latach. Prawidłowo przy tym organ oraz Sąd I instancji odwołały się do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, OTK-A 2015/5/62, w którym Trybunał, za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, uznał art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji upłynął znaczny upływ czasu, a była ona podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Trybunał przeprowadził pogłębiony wywód prawny na temat treści i znaczenia zasady trwałości decyzji administracyjnej w czasie, a także wątpliwości interpretacyjnych, jakie łączą się z niejednorodnym pojmowaniem rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Trybunału, zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku tutejszego Sądu z dnia 20 lutego 2019 r. II OSK 694/17 (ONSAiWSA 2019/6/107), iż żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinno znajdować swój kres w dążeniu do osiągnięcia, wynikającego z art. 2 Konstytucji RP, stanu pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z tego właśnie powodu wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, powinien być punktem odniesienia dla oceny legalności każdej indywidualnej sprawy administracyjnej.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 93 pkt 3 Pr. bud. z 1994 r. W stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania o pozwoleniu na budowę wykonanie decyzji nie narażałoby inwestora na odpowiedzialność karną za jej wykonanie. Racją ma Sąd I instancji, że gdyby się okazało, że pawilon znajduje się w odległości mniejszej niż 1/3 wysokości budowli od linii rozgraniczającej tereny użytku publicznego, to inwestor powinien zgłosić rozbiórkę właściwemu organowi (§ 25 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 33 ust. 2 Pr. bud. z 1974 r.). Obowiązek zgłoszenia rozbiórki jako wynikający wprost z przepisu prawa nie wymagał zaś opisania go w treści decyzji o pozwoleniu na budowę lokalizacji czasowej.

Niezasadny jest zarzut niezastosowania na gruncie rozpatrywanej sprawy art. 31 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. z 1994 r. Ponownie przyjdzie podkreślić, że ocena ważności decyzji o pozwoleniu na budowę przeprowadzana jest na gruncie przepisów obowiązujących w dacie jej podjęcia, czyli w tym konkretnym przypadku według stanu prawnego na dzień 29 kwietnia 1994 r. Ocena decyzji z tego punktu widzenia wykazała, że nie jest ona dotknięta żadną z wad, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nieskuteczny natomiast, z uwagi na brak uzasadnienia i bliższego rozwinięcia, okazał się zarzut niezastosowania art. 31 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym wolność człowieka podlega ochronie prawnej.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.